Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland [Reprint 2020 ed.] 9783112330067, 9783112330050

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Hans F. Zacher Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland

Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland Von

Dr. Hans F. Zacher

Professor an der Universität München Direktor des Max-Planck-Instituts für ausländisches und internationales Sozialrecht, München

1980

J. Schweitzer Verlag • Berlin

Als Habilitationsschrift auf Empfehlung der Juristischen Fakultät der Universität M ü n c h e n gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft.

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Zacher, Hans F.: Sozialpolitik und Verfassung im ersten Jahrzehnt der Bundesrepublik Deutschland/von Hans F. Zacher. Berlin: Schweitzer, 1980. ISBN 3-8059-0484-3

© 1980 by J. Schweitzer Verlag, Berlin. Alle Rechte, insbesondere das Recht der Vervielfältigung und Verbreitung sowie der Übersetzung, vorbehalten. Kein Teil des Werkes darf in irgendeiner Form (durch Photokopie, Mikrofilm oder ein anderes Verfahren) ohne schriftliche Genehmigung des Verlages reproduziert oder unter Verwendung elektronischer Systeme verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden. Printed in Germany. Druck: Karl Gerike, Berlin; Bindearbeiten: Buchgewerbe GmbH Lüderitz und Bauer, Berlin.

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VORWORT I. D i e A r b e i t , die h i e r v e r ö f f e n t l i c h t wird, wurde 1961 a b g e s c h l o s s e n . Sie lag 1961/62 d e r J u r i s t i s c h e n F a k u l t ä t d e r U n i v e r s i t ä t München a l s H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t v o r . Sie wurde daraufhin vom V e r l a g C . H . B e c k zum D r u c k a n g e n o m m e n . D i e D e u t s c h e F o r s c h u n g s g e m e i n s c h a f t b e w i l l i g t e den e r f o r d e r l i c h e n Z u s c h u ß . Dann a b e r hatte ich den E h r g e i z , s i e an d e r einen o d e r a n d e r e n S t e l l e noch zu ü b e r a r b e i t e n , i n s b e s o n d e r e n e u e s M a t e r i a l n a c h z u t r a g e n . Ich holte das Manuskript vom V e r l a g z u r ü c k . A m Anfang des J a h r e s 1963 b e k a m ich einen Ruf an die U n i v e r s i t ä t des S a a r l a n d e s . Neue Aufgaben s t e l l t e n s i c h e i n . D i e a n g e z i e l t e V e r b e s s e r u n g d e r H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t mußte das eine um das a n d e r e Mal neuen P r i o r i t ä t e n w e i c h e n . Z u g l e i c h s t i e g die F l u t e i n s c h l ä g i g e r L i t e r a t u r , R e c h t s p r e c h u n g und G e s e t z g e b u n g i m m e r m e h r an. J e d e r Monat V e r z u g bedeutete, daß die A r b e i t an i m m e r m e h r S t e l l e n hätte e r g ä n z t und v e r ä n d e r t werden m ü s s e n , um a l s aktue l l r i c h t i g und v o l l s t ä n d i g v e r ö f f e n t l i c h t werden zu können. E i n i g e J a h r e noch t r ä u m t e ich den T r a u m , dies zu tun. Dann gab ich auf. Im L a u f e d e r Z e i t a b e r wuchs das B e d ü r f n i s , die Entwicklung d e r B u n d e s r e p u b l i k in g e s c h i c h t l i c h e n P h a s e n zu s e h e n . D a s gilt auch f ü r die R e c h t s g e s c h i c h t e - h i e r : für die G e s c h i c h t e des V e r f a s s u n g s - und des S o z i a l r e c h t s . J e l ä n g e r j e w e n i g e r s c h i e n e s statthaft, den F l u ß d e r R e c h t s e n t w i c k l u n g und R e c h t s e r f a h r u n g im V e r l a u f e d e r B u n d e s r e p u b l i k auf e i n e r einzigen, u n g e s c h i c h t e t e n h i s t o r i s c h e n E b e n e zu s e h e n . E s wurde notwendig, A b s c h n i t t e v o n e i n a n d e r a b z u h e b e n . D a r a u s e r w u c h s ein n e u e s I n t e r e s s e an A r b e i t e n , die s i c h - schon u r s p r ü n g l i c h o d e r s p ä t e r - e i n e r zur ü c k l i e g e n d e n P h a s e in d e r Entwicklung d e r B u n d e s r e p u b l i k konz e n t r i e r t w i d m e t e n . P a r a l l e l dazu t r a t ein a n d e r e r G e s i c h t s p u n k t h e r v o r . U n s e r e j u r i s t i s c h e und s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e D i s k u s s i o n hat ein k u r z e s G e d ä c h t n i s . Auch dort, wo s i e nicht in h i s t o r i s c h e n P h a s e n denkt, j a g e r a d e dort, wo s i e so tut, a l s w ä r e etwa a l l e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e D i s k u s s i o n s e i t 1949 ohne die r ä u m l i c h e T i e f e n d i m e n s i o n d e r G e s c h i c h t e auf das f l ä c h i g e B i l d des g e g e n w ä r t i g R e l e v a n t e n aufzutragen, b e s c h r ä n k t s i e s i c h m e h r o d e r m i n d e r auf " d a s zuletzt G e s a g t e " und v e r l i e r t s i e - von wenigen s p e k t a k u l ä r e n W e r k e n a b g e s e h e n - den vollen D i s k u s s i o n s s t a n d v o r a n g e g a n g e n e r E p o c h e n m e h r und m e h r aus dem B l i c k . A u c h dies muß zu e i n e r N a c h f r a g e nach A r b e i t e n führen, w e l c h e die Diskussion zurückliegender h i s t o r i s c h e r Phasen der Zeitgeschicht e , d e r Z e i t r e c h t s g e s c h i c h t e und d e r Z e i t v e r f a s s u n g s g e s c h i c h t e r e f l e k t i e r e n . Ich habe j e d e n f a l l s bei m e i n e n A r b e i t e n auf dem F e l d

-Vieler B e g e g n u n g von V e r f a s s u n g , S o z i a l r e c h t und S o z i a l p o l i t i k i m m e r w i e d e r f e s t g e s t e l l t , daß d e r B e f u n d , den m e i n e H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t f ü r den Z e i t r a u m vom A u f b a u d e s V e r f a s s u n g s s t a a t e s in den L ä n d e r n b i s ü b e r den Z e n i t d e r " A d e n a u e r - Z e i t " h i n a u s a u f z u n e h m e n s u c h t e , sowohl a l s D a r s t e l l u n g d e r S a c h - und R e c h t s l a g e in d i e s e r P h a s e wie a u c h a l s M e d i u m , um die d a m a l i g e D i s k u s s i o n h i e r ü b e r z u v e r g e g e n w ä r t i g e n , von nicht ü b e r holtem I n t e r e s s e ist. D a s l e g t e m i r den G e d a n k e n n a h e , n u n m e h r den u r s p r ü n g l i c h e n T e x t t r o t z s e i n e r " V e r a l t e r u n g " ohne Ü b e r a r b e i t u n g v o r z u l e g e n . D e r V e r s u c h einer Ü b e r a r b e i t u n g w a r nicht n u r unmöglich, e r w a r in g e w i s s e m Sinne a u c h u n z u l ä s s i g g e w o r d e n . E i n e " A k t u a l i s i e r u n g " d e s W e r k e s w ü r d e ja s e i n e F ä h i g k e i t , Z e u g n i s f ü r die G r ü n d e r - und A u f b a u p h a s e d e r B u n d e s r e p u b l i k a b z u l e g e n , b e e i n t r ä c h t i g e n , wenn nicht a u f h e b e n . D a h e r a l s o r ü h r t m e i n Mut, ein z w i s c h e n 1958 und 1961 g e s c h r i e b e n e s W e r k v e r s e h e n m i t e i n e r E i n l e i t u n g , die d e r h i s t o r i s c h e n V e r o r t u n g d i e n e n soll, und einem S a c h r e g i s t e r , im übrigen a b e r gekürzt, jedoch nicht v e r ändert, der Öffentlichkeit vorzulegen. Der Kürzung fiel vor all e m z u m O p f e r , w a s s p e z i f i s c h die B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g b e traf. II. Doch liegt m i r daran, der dem Sachlichen v o r b e h a l t e n e n Einleitung noch einige p e r s ö n l i c h e B e m e r k u n g e n v o r a n z u s t e l l e n : ü b e r die U m s t ä n d e d e r E n t s t e h u n g d e r A r b e i t , v o r a l l e m a b e r ü b e r M e n s c h e n , d e n e n i c h in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g zu D a n k v e r pflichtet bin. Eine z e n t r a l e Rolle spielt h i e r Hans N a w i a s k y ^ , B e i i h m h a t t e i c h 1952 p r o m o v i e r t . Im A n s c h l u ß d a r a n r e g t e e r an, ich s o l l t e m i c h h a b i l i t i e r e n . Von ihm d a z u e i n g e l a d e n , s c h l u g ich ihm T h e m e n v o r . D a s liebste d a r u n t e r w ä r e m i r eine A r b e i t über das Bundesverfassungsgericht gewesen, dessen e r s t e Entscheidungen eben e r s t gezeigt hatten, welche P r o b l e m a t i k seine K o m p e t e n z e n m i t s i c h b r a c h t e n . Doch H a n s N a w i a s k y w e h r t e a b . D a s T h e m a w e r d e b i n n e n k u r z e m ü b e r l a u f e n s e i n . (Und e r s o l l t e damit Recht behalten.) E r möchte m i r eine a n d e r e Anregung geb e n . E r h a b e in den l e t z t e n S e m e s t e r n in St. G a l l e n S e m i n a r e über "Die soziale Intervention des Staates" gehalten. E r halte d a s f ü r e i n e z u k u n f t s t r ä c h t i g e und von den J u r i s t e n g e m e i n h i n v e r n a c h l ä s s i g t e P r o b l e m a t i k . W i r e i n i g t e n u n s auf d a s T h e m a 1)

Siehe zu i h m : H a n s N a w i a s k y - E i n L e b e n f ü r B u n d e s s t a a t , R e c h t s s t a a t und D e m o k r a t i e , i n : F e s t g a b e f ü r T h e o d o r M a u n z , 1971, S. 477 ff

- VII " D a s V e r f a s s u n g s r e c h t der s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s n a c h dem G r u n d g e s e t z und d e r B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g " . Daß die B a y e r i s c h e Verfassving in das V o r h a b e n mit a u f g e n o m m e n wurde, m a g heute schon u n v e r s t ä n d l i c h s c h e i n e n . Im W i n t e r 1 9 5 2 / 5 3 , a l s d i e s e s G e s p r ä c h mit Hans Nawiasky stattfand, s c h i e n e s uns beiden notwendig, auch die E b e n e des L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s zu r e p r ä s e n t i e r e n . D a s G r u n d g e s e t z w a r gut d r e i J a h r e in K r a f t . Die E r o s i o n d e r L a n d e s s t a a t l i c h k e i t z e i g t e s i c h noch nicht mit g a n z e r K r a f t und noch nicht in v o l l e m A u s m a ß . Und eine R e i h e von L a n d e s v e r f a s s u n g e n ü b e r t r a f das G r u n d g e s e t z b e i w e i t e m an s o z i a l e r P r o g r a m m a t i k . F ü r eine i n t e n s i v e r e E r ö r t e r u n g die B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g auszuwählen, empfahl s i c h nicht n u r wegen i h r e r w e i t r e i c h e n d e n , j a üppigen s o z i a l e n P r o g r a m m a t i k 2 ) . Hans Nawiasky hatte an i h r m a ß g e b l i c h m i t g e w i r k t . Und für m i c h w a r e s die V e r f a s s u n g m e i n e s H e i m a t l a n d e s . Die V e r w i r k l i c h u n g des P l a n e s s o l l t e f r e i l i c h lange auf s i c h w a r t e n l a s s e n . Z u n ä c h s t noch R e f e r e n d a r mit s p ä r l i c h s t e m und s p o r a d i s c h e m U n t e r h a l t s z u s c h u ß war ich darauf a n g e w i e s e n , in e i n e r A n w a l t s k a n z l e i zu a r b e i t e n . Nach dem A s s e s s o r e x a m e n ( 1 9 5 5 ) t r a t ich in die b a y e r i s c h e i n n e r e Verwaltung ein, von d e r ich a l s b a l d a l s H i l f s a r b e i t e r zum B a y e r i s c h e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s h o f ü b e r w e c h s e l t e . D i e Z e i t , die m i r neben d e r d i e n s t l i chen A r b e i t b l i e b , r e i c h t e nicht a u s , um mit e i n e r so weiten, w e d e r von d e r n o r m a t i v e n , noch von d e r p o l i t i s c h - t a t s ä c h l i c h e n S e i t e h e r zulänglich v o r g e f o r m t e n T h e m a t i k f e r t i g z u w e r d e n , zum a l ich keine s p e z i f i s c h e n V o r k e n n t n i s s e und V o r e r f a h r u n g e n , in Sonderheit keine F o r s c h u n g s e r f a h r u n g dafür m i t g e b r a c h t h a t t e . E r s t während m e i n e r T ä t i g k e i t a l s H i l f s a r b e i t e r am B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( 1 9 5 6 - 1 9 5 9 ) fand ich zu Konzeptionen d e r S t r u k t u r i e r u n g , Schwerpunktbildung und Abgrenzung durch. G e g e n E n de d i e s e r Z e i t (1958) s a h i c h m i c h g e r ü s t e t , " a n s S c h r e i b e n " zu g e h e n . V o r m e i n e r R ü c k k e h r in die b a y e r i s c h e i n n e r e V e r w a l t u n g ( 1 9 6 0 ) wollte i c h das Angefangene vollenden. Die D e u t s c h e F o r s c h u n g s g e m e i n s c h a f t b e w i l l i g t e ein Stipendium für zehn M o n a t e . M e h r wagte ich nicht zu b e a n t r a g e n , um die Geduld m e i n e s D i e n s t h e r r n , den m e i n Urlaub mit e i n e r - m e i n e r - u n b e s e t z t e n S t e l l e b e l a s t e t e , nicht zu ü b e r f o r d e r n . A b e r die s e zehn Monate r e i c h t e n nicht a u s , um die A r b e i t zu s c h r e i b e n . So wurde s i e 2)

S i e h e dazu s p ä t e r Hans F . Z a c h e r , B a y e r n a l s S o z i a l s t a a t , B a y V B l . n. F . 8 . J h g . (1962), S. 157 ff; d e r s . , Z u r s o z i a l e n P r o g r a m m a t i k der B a y e r i s c h e n Verfassung, in: Verfassung und V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g , F e s t s c h r i f t zum 2 5 - j ä h r i gen B e s t e h e n des B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f s , 1972, S. 95 ff. W e i t e r e N a c h w e i s e s i e h e d o r t .

- VIII n e b e n d e r P r a x i s wie b e g o n n e n , so a u c h f e r t i g g e s t e l l t - i m F r ü h j a h r 1961 noch e i n m a l d u r c h e i n e n S o n d e r u r l a u b d e r b a y e r i s c h e n i n n e r e n V e r w a l t u n g g e f ö r d e r t . Die A u f n a h m e n e u e n M a t e r i a l s m u ß t e ich, um ü b e r h a u p t e i n m a l zum Schluß zu k o m m e n , s c h o n E n d e 1960 i m w e s e n t l i c h e n e i n s t e l l e n . Im S o m m e r 1961 e n d l i c h lag die A r b e i t f e r t i g v o r . Und e b e n in d i e s e m S o m m e r 1961 s t a r b H a n s N a w i a s k y . T h e o d o r M a u n z , obwohl d a m a l s z u s ä t z l i c h m i t d e m A m t d e s B a y e r i s c h e n S t a a t s m i n i s t e r s f ü r U n t e r r i c h t und K u l t u s sowohl a u s g e z e i c h n e t a l s a u c h b e l a s t e t , ü b e r n a h m die R o l l e d e s H a b i l i t a t i o n s v a t e r s . H a n s S p a n n e r w a r K o r r e f e r e n t . Zu B e g i n n d e s S o m m e r s e m e s t e r s 1962 w u r d e ich h a b i l i t i e r t . D a s w e i t e r e w u r d e oben schon gesagt. III. 1. Somit i s t o f f e n s i c h t l i c h , wem ich v o r a l l e m zu danken h a b e : H a n s N a w i a s k y , d e r m i r m i t s e i n e r A n r e g u n g die H a u p t l i n i e meines wissenschaftlichen Weges schlechthin gewiesen hat. ( D a r ü b e r , daß e r m i c h die g a n z e n J a h r e ü b e r e i s e r n zwang, e s b e i d e r v o l l e n B r e i t e d e s T h e m a s zu b e l a s s e n , kann ich m i c h f r e i l i c h a l l e n f a l l s j e t z t , wo die G ä n z e d e r A r b e i t a u c h in d e r V e r ö f f e n t l i c h u n g z u r G e l t u n g k o m m e n kann, w i r k l i c h f r e u e n . ) Sodann h a b e i c h T h e o d o r M a u n z zu danken, d e s s e n B e r e i t w i l l i g k e i t , den v e r w a i s t e n H a b i l i t a n d e n zu a d o p t i e r e n , m i r s e h r v i e l g e h o l fen hat. Auch habe ich d e r D e u t s c h e n Forschungsgem e i n s c h a f t f ü r i h r S t i p e n d i u m und d a f ü r zu danken, daß s i e s c h o n d a m a l s b e r e i t g e w e s e n w ä r e , den D r u c k zu f ö r d e r n . Nicht v e r g e s s e n m ö c h t e ich die b a y e r i s c h e i n n e r e Verwaltung, d e r i c h m i t m e i n e r z w e i m a l i g e n B i t t e um S o n d e r u r l a u b ein j e d e n f a l l s d a m a l s noch u n ü b l i c h e s Maß an F l e x i b i l i t ä t z u m u t e t e . M i nisterialdirigent Dr. Gotthard B r u n n e r , späterer Präsident des B a y e r i s c h e n O b e r s t e n Rechnungshofes, b r a c h t e sie auf. Die g r ö ß t e L a s t f r e i l i c h hat m e i n e F r a u g e t r a g e n . D a s V o r h a b e n e i n e r H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t ü b e r d i e s e s ü b e r a u s w e i t e und u n g e f o r m t e T h e m a z e h r t e an m e i n e r F r e i z e i t , f a s t seit w i r u n s k a n n t e n . Von 1958 b i s 1961 e n d l i c h gab e s k e i n e F r e i z e i t und k e i n e n U r l a u b m e h r . S e l b s t die f i n a n z i e l l e n O p f e r w a r e n g r o ß . Und die e r s t e F a s s u n g d e s W e r k e s s c h r i e b m e i n e F r a u a u c h s e l b s t auf d e r M a s c h i n e . Wenn e s je a n g e b r a c h t i s t , s e i n e r F r a u ein W e r k zu w i d m e n , so i s t e s h i e r a n g e b r a c h t . A b e r m e i n e F r a u m a g d e r l e i n i c h t . Und so will ich n u r im V o r w o r t davon s p r e c h e n , d a s s i e v i e l l e i c h t g a r nicht l i e s t . 2. Nun gilt e s a b e r a u c h noch, denen zu danken, die m i r g e h o l f e n h a b e n , d a s W e r k doch e n d l i c h zu v e r ö f f e n t l i c h e n . Da s t e h e n an

- rx e r s t e r S t e l l e d e r V e r l e g e r , D r . A r t h u r S e l l i e r , und die D e u t s c h e F o r s c h u n g s g e m e i n s c h a f t . Daß i h r Z u s c h u ß nicht z u m D r u c k , s o n d e r n n u r z u r V e r ö f f e n t l i c h u n g i m T y p o s k r i p t r e i c h t e , h a b e ich z u n ä c h s t - bei a l l e r F r e u d e und D a n k b a r k e i t , den Z u s c h u ß u n t e r d i e s e n U m s t ä n d e n ü b e r h a u p t n o c h zu b e k o m m e n - b e d a u e r t . M i t t l e r w e i l e bin ich f r o h d a r ü b e r . D a s t y p o graphisch bescheidene Auftreten der Arbeit mag diejenigen nachs i c h t i g e r s t i m m e n , die Z w e i f e l h a b e n , ob e s r i c h t i g i s t , e i n e so alte A r b e i t gekürzt, a b e r sonst unverändert h e r a u s z u b r i n g e n . Sodann h a b e i c h H e r r n R e c h t s r e f e r e n d a r B u r k a r d R a p p l zu d a n k e n , d e r m i r b e i d e r K ü r z u n g d e r A r b e i t , b e i den e n t s p r e c h e n d e n t e c h n i s c h e n U m g e s t a l t u n g e n , bei den K o r r e k t u r e n und b e i d e r B e s c h a f f u n g von M a t e r i a l f ü r die E i n l e i t u n g i n t e n s i v g e holfen hat. E r hat das S a c h r e g i s t e r e r s t e l l t . Auch meine Sekret ä r i n , F r a u G r i t a S c h o c k , hat a n d e r t e c h n i s c h e n H e r s t e l l u n g der h i e r veröffentlichten Fassung wesentlichen, opferreichen Anteil genommen. Nicht v e r g e s s e n s e i a b e r a u c h P e t e r K r a u s e - h e u t e P r o f e s s o r in T r i e r . A l s R e f e r e n d a r z ä h l t e e r z u r e r s t e n R i e g e von H i l f s k r ä f t e n , die m i r in S a a r b r ü c k e n z u r Seite s t a n d . Da i c h in m e i n e n S a a r b r ü c k e r A n f ä n g e n h o f f t e , den D r u c k a l s b a l d b e w e r k s t e l l i g e n zu können, b e a u f t r a g t e ich ihn, die T e i l e d e r A r b e i t , die die B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g b e t r a f e n , und die d a m a l s s c h o n nicht m i t a b g e d r u c k t w e r d e n s o l l t e n , zu k e n n z e i c h n e n und bei d e r G e l e g e n h e i t a u c h n a c h " o f f e n s i c h t l i c h e n U n r i c h t i g k e i t e n " zu fahnden. Diese überaus sorgfältigen Vorarbeiten erleichterten e s s e h r , n u n m e h r d a s W e r k auf den Weg zu b r i n g e n . IV. Ich bin m i r d e s R i s i k o s bewußt, eine A r b e i t u n v e r ä n d e r t zu v e r ö f f e n t l i c h e n , die ich v o r n u n m e h r 18 J a h r e n , a l s i c h 32 J a h r e alt w a r , a b g e s c h l o s s e n h a b e , die i c h nicht in a k a d e m i s c h e r A m b i a n c e , s o n d e r n n e b e n d e r L a s t t ä g l i c h e r p r a k t i s c h e r A r b e i t , wenn a u c h m i t w i s s e n s c h a f t l i c h e m A n s p r u c h und Z i e l , g e s c h r i e b e n h a b e , und d e r e n T h e m a i c h z u r ü c k b l i c k e n d ü b e r h a u p t f ü r zu weit h a l t e , um von e i n e m A u t o r a l l e i n in e i n e m e i n z i g e n , wenn a u c h l a n g w i e r i g e n A r b e i t s g a n g e r f o r s c h t und e r ö r t e r t zu w e r d e n . M a n c h e n L e s e r w e r d e n die S c h w ä c h e n und L ü c k e n s t ö r e n , die m i c h s c h o n d a m a l s a b g e h a l t e n h a b e n , d a s W e r k z u m D r u c k zu g e b e n , und d i e m i c h zu d e m a u s s i c h t s l o s e n V e r s u c h b e s t i m m t e n , e s zu v e r b e s s e r n und z u g l e i c h auf dem Stand d e r d a r ü b e r v e r f l i e ß e n d e n Z e i t zu h a l t e n . Und m a n c h e r L e s e r w i r d - wie ich - n o c h w e i t e r e S c h w ä c h e n und L ü c k e n f i n d e n . V o l l e n d s u n b e f r i e d i g t m u ß d e r L e s e r b l e i b e n , d e r in d e r A r b e i t u n m i t t e l b a r e i n e D a r s t e l l u n g d e s

-

X

-

G e g e n s t a n d s , wie s i e j e t z t und h e u t e g e g e b e n w e r d e n m ü ß t e , e r w a r t e t . D a s gilt v o r a l l e m f ü r den A n s p r u c h , die B e g e g n u n g von S o z i a l p o l i t i k und V e r f a s s u n g so d a r z u s t e l l e n , wie s i e f ü r d a s J a h r 1979 d a r g e s t e l l t w e r d e n m ü ß t e . E s gilt a b e r a u c h s c h o n d a f ü r , d a s V e r h ä l t n i s von S o z i a l p o l i t i k und V e r f a s s u n g f ü r die Z e i t um 1960 vom S t a n d o r t h e u t i g e r E r k e n n t n i s s e , E r f a h r u n g e n und W e r t u n g e n h e r zu b e s c h r e i b e n . W a s a l l e i n u r s p r ü n g l i c h a n g e s t r e b t w a r und m i t d i e s e r V e r ö f f e n t l i c h u n g m ö g l i c h i s t , d a s i s t die E r ö r t e r u n g d e s T h e m a s u n m i t t e l b a r a u s d e m E r f a h r u n g s und E r k e n n t n i s s t a n d d e r Z e i t v o r und um 1960. E i n B u c h , d a s von h e u t e h e r d a s T h e m a f ü r d a m a l s b e h a n d e l n wollte, w ä r e e b e n s o ein n o t w e n d i g a n d e r e s , m i t dem v o r l i e g e n d e n n i c h t i d e n t i s c h e s W e r k wie ein B u c h , w e l c h e s d a s T h e m a h e u t e a u s d e r u n m i t t e l b a r e n G e g e n w a r t f ü r die u n m i t t e l b a r e G e g e n w a r t d a r s t e l l e n w o l l t e . D a r u m s t e l l t e s i c h a u c h die F r a g e e i n e r a k t u a l i s i e r e n d e n Ü b e r a r b e i t u n g n i c h t . Ich b i t t e a l l e L e s e r , d i e s zu b e h e r z i g e n . W a s an K r i t i k v o m h i s t o r i s c h e n S t a n d o r t d e s W e r k e s s e l b s t h e r m ö g l i c h i s t , l a s t e t auf m i r dann n o c h s c h w e r g e n u g . M ü n c h e n , i m M ä r z 1979 Hans F .

Zacher

- XI INHALTSVERZEICHNIS Seite VORWORT

V

INHALTSVERZEICHNIS

XI

V E R Z E I C H N I S U N Ü B L I C H E R , IN D E R A R B E I T VERWENDETER ABKÜRZUNGEN

XXXVII

EINLEITUNG

XXXIX

I.

Die A b s i c h t d i e s e r E i n l e i t u n g

XXXIX

II.

D a s T h e m a d e r A r b e i t und die M ö g l i c h k e i t e n ihrer historischen Verortung

XXXIX

1.

Zum Thema der Arbeit

XXXIX

2.

Zu den S c h w i e r i g k e i t e n , s o z i a l p o l i t i s c h e Entwicklungen strukturierend darzustellen

XLI

D e r G e g e n s t a n d d e r A r b e i t und die Möglichkeiten i h r e r historischen Verortung

XLIV

Einige spezielle Aspekte

L

a)

Vorbemerkung

L

b)

Die internationale Dimension

L

c)

Die E n t w i c k l u n g s o z i a l p o l i t i s c h e r Rationalität

LIII

Die E n t w i c k l u n g e i n e s " S o z i a l r e c h t s "

LVIII

3. 4.

d) III.

E i n V e r s u c h , die N a c h k r i e g s z e i t i m H i n b l i c k auf d a s T h e m a h i s t o r i s c h zu g l i e d e r n

LXVI

1.

Überblick

LXVI

2.

Z u r e r s t e n P e r i o d e ( 1 9 4 5 - 1949)

LXVII

3.

Z u r z w e i t e n P e r i o d e (1949 - 1957)

LXX

4.

Z u r d r i t t e n P e r i o d e (1957 - 1966)

LXXVIII

5.

Z u r v i e r t e n P e r i o d e (1966 - 1974)

LXXXIII

6.

Z u r f ü n f t e n P e r i o d e (1974 b i s z u r Gegenwart

XCV

7.

Schlußbemerkung

CII

- XII Seite S O Z I A L P O L I T I K UND VERFASSUNG IM E R S T E N JAHRZEHNT DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND A.

D E R G E G E N S T A N D D E R UNTERSUCHUNG

1

I.

Aufriß des P r o b l e m s

1

II.

B e g r i f f und B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n des Staates

18

1.

Der Begriff "sozial"

18

2.

D e r Staat a l s T r ä g e r d e r s o z i a l e n Intervention

22

a) Bund und L ä n d e r a l s Interventionssubjekte

22

b) Die A b g r e n z u n g a n d e r e r Interventionsträger

24

aa)

V ö l k e r r e c h t s g e m e i n s c h a f t und internationale Organisationen bb) S u p r a n a t i o n a l e I n t e r v e n t i o n s t r ä g e r 3.

c) I n n e r s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n s t r ä g e r

29

Zum Sachbereich der sozialen Intervention

31

a) S o z i a l e und w i r t s c h a f t l i c h e I n t e r v e n t i o n

31

aa) Z u r A b g r e n z u n g bb) E x k u r s : Die w i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s rechtliche P r ä m i s s e der sozialen Intervention b) S o z i a l e I n t e r v e n t i o n und D a s e i n s v o r s o r g e III. D a s V e r f a s s u n g s r e c h t a l s G e g e n s t a n d d e r U n t e r s u c h u n g und s e i n V e r h ä l t n i s z u r s o z i a l e n I n t e r vention des Staates B.

I.

24 26

31

34 37

41

DAS V E R F A S S U N G S R E C H T D E R SOZIALEN INTERVENTION 1. A B S C H N I T T : DIE B U N D E S S T A A T L I C H E ORDNUNG

45

Die b u n d e s s t a a t l i c h e A u f g a b e n v e r t e i l u n g

45

1.

45

Die G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t

- XIII a) Die a u s s c h l i e ß l i c h e G e s e t z g e b u n g s zuständigkeit des Bundes b) Die k o n k u r r i e r e n d e G e s e t z g e b u n g s zuständigkeit aa) Ü b e r s i c h t bb) Die K o m p e t e n z e n in b e z u g auf d a s Recht d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t 1. Die V e r s o r g u n g in d e r K o m p e t e n z ordnung 2. Die s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e Kompetenz 3. Die f ü r s o r g e r e c h t l i c h e K o m p e t e n z cc) W e i t e r e E x e m p l i f i k a t i o n - die b u n d e s rechtliche Ausfüllung der konkurrierenden Z u s t ä n d i g k e i t dd) Die b u n d e s r e c h t l i c h e A u s f ü l l u n g d e r konk u r r i e r e n d e n Zuständigkeit - Würdigung

2.

Seite 45 48 48 49 49 52 60

62 75

c) Die Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s zum E r l a ß von R a h m e n v o r s c h r i f t e n

78

d) Die a u s s c h l i e ß l i c h e G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g keit d e r L ä n d e r

80

Die V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z e n

81

a) Die B u n d e s v e r w a l t u n g

82

aa) Die b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g m i t eigenem Verwaltungsunterbau bb) Die b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g d u r c h Bundesoberbehörden cc) Die V e r w a l t u n g d u r c h b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n dd) Die B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g aaa)

Abgrenzung 1. Die R e c h t s e t z u n g s a u f g a b e n d e r Bundesregierung 2. Im b e s o n d e r e n : Die n o r m a t i v e Gestaltung der Arbeitsbedingungen 3. Die L e i t u n g d e s B u n d e s r e c h t s v o l l z u g s in den L ä n d e r n

82 85 87 91 92 92 92 100

- XIV Seite

bbb)

4. Die Leitung d e r Bundeseigenverwaltung

101

Der Bereich der Bundesministerialverwaltung

101

1. 2. 3. 4. 5.

101 102 106 108 110

Allgemeines Der überregionale Verwaltungsakt Die n i c h t a k z e s s o r i s c h e Verwaltung Die Fondsverwaltung Die Koordination

b) D i e B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g

112

c) D i e l a n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g in A u s f ü h r u n g von B u n d e s g e s e t z e n

115

d) Die b u n d e s r e c h t l i c h e O r g a n i s a t i o n d e r L a n d e s v e r w a l t u n g und g e w i s s e o r g a n i s a t o r i s c h e B e sonderheiten der sozialen Verwaltung

125

aa) D a s P r o b l e m bb) D i e A u s s c h ü s s e cc) R e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n 1. P r o b l e m ü b e r s i c h t 2. R e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n grundsätzlich keine "Behörden" i . S . d e s A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG 3. Die R e g e l u n g s k o m p e t e n z a u s d e r Sachkompetenz 4 . O r g a n i s a t i o n s k o m p e t e n z f ü r die B e hörden rechtsfähiger Verwaltungseinheiten 5. D e r s a c h l i c h b e s c h r ä n k t e V o l l z u g s auftrag 6. Z u r E x e m p l i f i k a t i o n d e r P r o b l e m a t i k am K o m m u n a l v e r f a s s u n g s r e c h t 7. A b s c h l i e ß e n d e B e m e r k u n g e n dd) Die k ö r p e r s c h a f t l i c h e V e r b u n d v e r w a l t u n g

3.

12 5 130 140 140

143 144 151 152 153 159 160

e)

Die reine Landesverwaltung

164

f)

Zusammenschau

166

Die Rechtsprechungskompetenz

Die V e r t e i l u n g d e r M i t t e l auf Bund und L ä n d e r , i n s b e s . die b u n d e s s t a a t l i c h e F i n a n z v e r f a s s u n g

170 175

- XV Seite 1.

Allgemeines

175

2.

Die V e r t e i l u n g d e r p e r s o n e l l e n und s a c h lichen Mittel

176

Die bundesstaatliche F i n a n z v e r f a s s u n g

179

a) V o r b e m e r k u n g

179

b) D a s F i n a n z a u f k o m m e n u n d s e i n e G e s t a l t u n g

180

3.

aa) V o r b e m e r k u n g : d e r Kredit bb) D i e E r w e r b s e i n k ü n f t e cc) Z w e i m a l " B e i t r ä g e " aaa) bbb)

B e i t r ä g e im ü b e r k o m m e n e n finanzw i s s e n s c h a f t l i c h e n Sinn Die O r g a n i s a t i o n s - und Sozialbeiträge

180 181 185 185 186

dd) G e b ü h r e n

187

ee)

Die Steuern

189

ff)

Die föderativen Sekundäreinnahmen der Länder - Zusammenfassung

192

c) D i e A u s g a b e d i s p o s i t i o n aa) Die G r u n d s a t z r e g e l u n g b b ) D i e S o n d e r r e g e l u n g d e s A r t . 120 G G

193 193 196

d) D e r f i n a n z i e l l e P r i m a t d e s B u n d e s

199

e) Z e n t r a l i s a t i o n d e s F i n a n z w e s e n s , F i n a n z a u s g l e i c h und s o z i a l e I n t e r v e n t i o n

205

III.

Weitere Gesichtspunkte der bundesstaatlichen Ordnung

208

IV.

Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung

210

2 . A B S C H N I T T : D I E S T E L L U N G D E R U N T E R - UND NEBENSTAATLICHEN VERBÄNDE I.

II.

219

Allgemeines

219

1.

Z u r Bedeutung öffentlicher Verbandsautonomie

219

2.

V e r f a s s u n g und S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p

223

Die G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e

225

1.

225

Die G e m e i n d e n

- XVI Seite

2.

a) D i e a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundlagen

225

b) D i e G e m e i n d e n a l s T r ä g e r s o z i a l e r Intervention

228

aa) G r u n d s ä t z l i c h e s bb) Die a d m i n i s t r a t i v e S a c h k o m p e t e n z der Gemeinden cc) D i e g e m e i n d l i c h e F i n a n z a u t o n o m i e

228 232 236

Die G e m e i n d e v e r b ä n d e - K r e i s e und B e z i r k e

239

a) Die a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundlagen

239

b) D i e G e m e i n d e v e r b ä n d e a l s T r ä g e r sozialer Aufgaben III. D i e s o n s t i g e n V e r b ä n d e

240 242

1.

Zur allgemeinen Problematik

242

2.

P e r s o n a l v e r b a n d l i c h e O r d n u n g und G r u n d g e s e t z

244

IV. Z w e i b e s o n d e r e F ä l l e 1. K i r c h e n - und s o n s t i g e R e l i g i o n s - und W e l t - ' anschauungsgemeinschaften

252

a) E i n i g e A s p e k t e i h r e s V e r h ä l t n i s s e s zum Staatsganzen

252

b) Z u m k i r c h l i c h e n ( r e l i g i o n s - und w e l t a n s c h a u ungsgemeinschaftlichen) Wirkungskreis Allgemeines

2 59

c) K i r c h l i c h e C a r i t a s (Diakonie)

260

aa) D e r k i r c h l i c h e V o r b e h a l t s b e r e i c h bb) K i r c h l i c h e r , a u ß e r k i r c h l i c h e r und s t a a t l i c h e r B e r e i c h in d e r B e g e g n u n g

2.

2 52

260 266

d) D a s k i r c h l i c h e D i e n s t r e c h t

2 74

e) Die k i r c h l i c h e n W e r k e und E i n r i c h t u n g e n

282

Die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g "

287

a) " S o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " d u r c h die T a r i f vertragspartner

287

aa) D i e K o a l i t i o n s f r e i h e i t a l s v e r f a s s u n g s rechtlicher Ansatz

287

- XVII Seite bb) D i e T a r i f m a c h t a l s K e r n s u b s t a n z d e r " sozialen Autonomie" aaa) bbb)

Die V e r f a s s u n g s g a r a n t i e Zum Wesen der T a r i f m a c h t

cc) D e r w e i t e r e K r e i s d e r " s o z i a l e n Selbstverwaltung" aaa) bbb)

Das Umfeld der T a r i f m a c h t : A r b e i t s k a m p f und S c h l i c h t u n g Der Ausstrahlungsbereich der " sozialen Selbstverwaltung"

dd) Die R a h m e n - , K o n t r o l l - und S u b s i diärverantwortung des Staates aaa) bbb) ccc)

Allgemeines Der subsidiäre Selbsteintritt des Staates R a h m e n o r d n u n g und L e g a l i t ä t s kontrolle

b) " S o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " im B e t r i e b 3. A B S C H N I T T : D E M O K R A T I S C H E S UND R E P U B L I KANISCHES P R I N Z I P UND S O Z I A L E I N T E R V E N T I O N DES S T A A T E S I.

289 289 291 299 299 301 302 302 305 310 313

315

Das allgemeine Verhältnis zwischen demokratischer S t a a t s f o r m und s o z i a l e r P o l i t i k

315

1.

E g a l i t ä r e D e m o k r a t i e und s o z i a l e P o l i t i k

315

a) I d e o l o g i s c h - h i s t o r i s c h e V e r s c h w i s t e r u n g im E g a l i t ä r e n

315

aa)

Z u r d e m o k r a t i s c h e n Inklination d e s Sozialen bb) Die i d e e l l e s o z i a l e Inklination d e r Demokratie

318

b) Die D y n a m i k d e r d e m o k r a t i s c h e n Macht und die s o z i a l e P o l i t i k

319

aa) Die D i s t a n z z w i s c h e n d e r H e r r s c h a f t d e r M e h r h e i t und e i n e r g a n z h e i t l i c h s o z i a l e n Politik bb) D e r p o s i t i v e B e z u g d e r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t s o r d n u n g zur sozialen Politik

315

319 323

- XVIII Seite aaa)

Vorbemerkung: Demokratische und n i c h t d e m o k r a t i s c h e H e r r s c h a f t s o r d n u n g im V e r g l e i c h D i e s t r u k t u r e l l e s o z i a l e Inklination der Demokratie

326

Die " r e a l e " D e m o k r a t i e und die r e a l e n E n t s p r e chungen d e r " f o r m a l e n " D e m o k r a t i e

329

a) " R e a l e " D e m o k r a t i e , tie" usw.

329

bbb) 2.

3. II.

323

"Wirtschaftsdemokra-

b) Die " r e a l e n " V o r a u s s e t z u n g e n d e r "formalen" Demokratie

334

F r e i h e i t l i c h e D e m o k r a t i e und s t a a t l i c h e r Interventionismus

335

Die a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e n

338

III. Z u e i n i g e n B e s o n d e r h e i t e n d e r k o n k r e t e n d e m o k r a tischen Ordnung

340

1.

Vorbemerkung: Der demokratische Purismus

340

2.

L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v s p i t z e

341

a) D e r G r u n d z u g : P a r l a m e n t und R e g i e r u n g Hauptfunktionäre der Demokratie

341

b) P a r l a m e n t und R e g i e r u n g

342

aa) D a s p a r l a m e n t a r i s c h e W a h l r e c h t bb) D a s r e p r ä s e n t a t i v e P r i n z i p cc) D i e Stellung d e r R e g i e r u n g c) A u s g l e i c h s f a k t o r e n aa) V o r b e m e r k u n g bb) D e r S t a a t s p r ä s i d e n t cc) Die z w e i t e K a m m e r dd) Die u n m i t t e l b a r e D e m o k r a t i e 3.

342 343 344 348 348 349 350 3 51

D e m o k r a t i e und " R i c h t e r s t a a t "

352

a) V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G r u n d l e g u n g

3 52

b) Z u r b e s o n d e r e n F u n k t i o n d e s R i c h t e r s

357

c) I h r e d e m o k r a t i s c h e P r ä m i s s e

3 58

d) Z u r d e m o k r a t i s c h e n S t r u k t u r d e r v e r s c h i e denen G e r i c h t s z w e i g e

360

- XIX Seite aa) Ü b e r b l i c k bb) Z u r D e u t u n g 4.

D e m o k r a t i e , B ü r o k r a t i e und B e r u f s b e a m t e n t u m

360 362 365

a) Z u r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d l e g u n g des Berufsbeamtentums 5.

365

b) Z u s e i n e r F u n k t i o n

3 68

Die D e m o k r a t i e d e r P a r t e i e n und V e r b ä n d e

3 70

a) Z u m " P a r t e i e n s t a a t " aa) A l l g e m e i n e s bb) Die P a r t e i e n f i n a n z i e r u n g cc) Die V e r p f l i c h t u n g d e r P a r t e i e n auf die freiheitliche demokratische Grundordnung

3 70 3 70 3 71 3 72

b) Z u m " V e r b ä n d e s t a a t "

373

aa)

W e s e n und a l l g e m e i n e W i r k u n g s w e i s e der Verbände bb) Die V o r m a c h t s t e l l u n g d e r o r g a n i s i e r t e n Interessen aaa) bbb)

Allgemeines Das organisierte soziale Interesse

cc) Die R e g u l i e r u n g d e r " V e r b ä n d e demokratie" aaa) bbb) ccc)

Der verfassungsrechtliche Rahmen Die I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d e s Verbandseinflusses Die S i c h e r u n g d e s I n d i v i d u u m s

IV. D e m o k r a t i e und S e l b s t v e r w a l t u n g

3 73 380 380 381 3 83 383 384 3 88 390

1.

Allgemeines

390

2.

Einige besondere Bemerkungen

392

a) D e m o k r a t i e und A u s s c h u ß w e s e n

392

b) D e m o k r a t i e und r e c h t l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g s einheiten

394

c) P a r t e i e n und V e r b ä n d e in d e r S e l b s t v e r waltung

395

- XX 4. A B S C H N I T T : DIE S O Z I A L E I N T E R V E N T I O N IM RECHTSSTAAT I. II.

Seite 396

A l l g e m e i n e s zu d e m V e r h ä l t n i s d e r s o z i a l e n I n t e r v e n tion zur rechtsstaatlichen Ordnung des G r u n d g e s e t z e s

396

Die G e w a l t e n t r e n n u n g und die m i t i h r z u s a m m e n h ä n g e n d e n P r i n z i p i e n im V e r h ä l t n i s z u r s o z i a l e n I n t e r vention

406

1. 2.

Wandlungen d e r G e w a l t e n t e i l u n g und s o z i a l e Intervention

406

Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n im " G e s e t z e s s t a a t "

412

a) Die a l l g e m e i n e T e n d e n z z u m G e s e t z e s s t a a t

412

b) Die V e r k l a m m e r u n g von G e s e t z g e b u n g und Verwaltung

418

aa)

Verwaltung - Rechtsstaat - Verwaltungsrecht bb) D i e r e c h t s s t a a t l i c h e Notwendigkeit des Gesetzes aaa)

418 420

Der Vorbehalt des Gesetzes

420

1. D a s G r u n d s c h e m a 2. Die p o s i t i v e v e r f a s s u n g s r e c h t liche Ordnung 3. D i e " L ü c k e " im G e s e t z e s v o r behalt 4. G e s e t z e s f r e i e L e i s t u n g s v e r waltung? 5. S o n d e r p r o b l e m e

421

a) B e l a s t u n g e n d e s B e g ü n s t i g t e n b) B e g ü n s t i g u n g e n , die D r i t t e b e lasten c) B e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s s e d) Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t

424 428 431 440 440 444 445 451

6. S c h l u ß b e m e r k u n g

456

Die r e c h t s s t a a t l i c h e Pflicht d e r ges e t z l i c h e n Bindung d e r V e r w a l t u n g e r g ä n z e n d e Bindungen d e r g e s e t z e s freien Verwaltung

4 57

cc) D a s r e c h t s s t a a t l i c h e Gebot d e r B e s t i m m t heit der Verwaltungsbefugnisse

463

bbb)

- XXI Seite dd) Die f u n k t i o n e l l e K o n k u r r e n z von G e s e t z gebung und V e r w a l t u n g c) G e s e t z g e b u n g und u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t setzung aa) Rechtsetzung durch Exekutivbehörden bb) D i e a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g cc) G r e n z - und M i s c h f ä l l e z w i s c h e n S a t z u n g und V e r o r d n u n g dd) D a s f u n k t i o n e l l e V e r h ä l t n i s z w i s c h e n R e c h t s v e r o r d n u n g und S a t z u n g ee) Die " s o z i a l e A u t o n o m i e "

474 480 480 487 489 501 503

d) D e r A n t e i l d e r G e s e t z g e b u n g a n d e r sozialen Intervention

505

Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n im " J u s t i z s t a a t "

508

a) B e m e r k u n g e n z u m J u s t i z s t a a t

508

b) Die r i c h t e r l i c h e P r i m ä r k o m p e t e n z i m Rahmen der sozialen Intervention

512

aa) Die F u n k t i o n - i h r e s o z i a l e B e d e u t u n g bb) Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G a r a n t i e cc) D i e A u s w e i t u n g d e r s o z i a l e n W i r k s a m keit d e s R i c h t e r s 1. S o z i a l e S t a a t s a u f g a b e und R e c h t sprechung 2. D i e s p e z i f i s c h e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n richterlicher Sozialgestaltung 3. D a s V e r h ä l t n i s d e r R e c h t s p r e c h u n g zu G e s e t z ( g e b u n g ) und v e r w a l t u n g v e r f a s sungsstrukturelle Determinanten dd) S t a a t l i c h e und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t sprechung c) Die g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l k o m p e t e n z e n aa) D e r g e r i c h t l i c h e R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r der Verwaltung aaa) bbb)

Die " G e n e r a l k l a u s e l " - N o t w e n d i g keit und B e d e u t u n g D e r Rechtsschutz gegenüber dem l e i s t e n d e n Staat 1. Die v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e A n passung

512 515 520 520 521 52 5 534 540 540 540 543 543

- XXII Seite 2. D a s b e r e c h t i g e n d e G e s e t z a l s Angelpunkt 3. E x k u r s : D e r r e c h t s s t a a t l i c h e Zwang zur subjektiven Berechtigung ccc) ddd)

Weitere besondere Rechtsschutzprobleme Z u m V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g und kontrollierender Rechtsprechung

bb) D i e r i c h t e r l i c h e P r ü f u n g d e r G e s e t z e aaa) bbb) cc)

Allgemeines D e r R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r dem untätigen Gesetzgeber

Richterliche Kontrolle der Rechtsprechung

543

544 549 550 553 553 557 562

d) D i e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t

564

e) D i e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e K o n z e p t i o n d e r S t r u k tur der sonstigen Gerichtsbarkeit

566

aa)

D i e fünf S ä u l e n d e r ( N i c h t v e r f a s s u n g s - ) Gerichtsbarkeit aaa) bbb) ccc)

ddd) eee)

Die Grundlagen Die b e s o n d e r e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t Die Bedeutung d e r V e r f a s s u n g s e n t scheidung für eine s p e z i a l i s i e r t e Gerichtsbarkeit Das Verhältnis der Gerichtszweige zueinander Anhang: Zum Obersten Bundesgericht

Sondergerichte - Sonderkammern(-Senate) - V e r f e i n e r u n g des R e c h t s s c h u t z e s cc) Die v e r t i k a l e G l i e d e r u n g - z u m I n s t a n z e n zug dd) D i e T r e n n u n g von d e r E x e k u t i v e

566 566 568

575 581 589

bb)

589 591 595

f) D e r Anteil d e r Rechtsprechung an d e r sozialen Intervention

59 7

Die s o z i a l e Intervention im " V e r w a l t u n g s s t a a t "

603

a) D i e b e s o n d e r e F u n k t i o n d e r V e r w a l t u n g

603

- XXIII Seite

5.

b) V e r w a l t u n g z w i s c h e n G e s e t z g e b u n g und Rechtsprechung

606

c) Z u r S t r u k t u r d e r V e r w a l t u n g

613

A n h a n g : D a s V e r h ä l t n i s z w i s c h e n p r i v a t e m und ö f f e n t l i c h e m R e c h t i m L i c h t e d e r G e w a l t e n t r e n n u n g 614 a) A l l g e m e i n e s

614

b) V e r f a h r e n s r e c h t l i c h e A s p e k t e c) D a s m a t e r i e l l r e c h t l i c h e P r o b l e m in d e r zwischenbürgerlichen Dimension

617 618

d) D a s m a t e r i e l l e P r o b l e m in d e r S t a a t - B ü r g e r Dimension

621

e) W e c h s e l s e i t i g e D u r c h d r i n g u n g und A n g l e i c h u n g v o n ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t III. D i e m a t e r i e l l e n P r i n z i p i e n d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t 1.

2.

632

Allgemeines

632

a) Z u m G e g e n s t a n d

632

b) D e r G r u n d s a t z d e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t

633

c) D a s A m t s h a f t u n g s - und E n t s c h ä d i g u n g s r e c h t

635

R e c h t s s t a a t und R e c h t s s i c h e r h e i t

637

a) D a s P o s t u l a t d e r R e c h t s s i c h e r h e i t

637

b) D i e S i c h e r h e i t d e s N o r m b e s t a n d e s a a ) Z u r R ü c k w i r k u n g von G e s e t z e n bb) B e s t a n d s k r a f t v o n G e s e t z e n ?

638 638 645

c) D i e B e s t a n d s k r a f t i n d i v i d u e l l e r R e c h t s a k t e

647

aa) A l l g e m e i n e s bb) D e r W i d e r r u f u r s p r ü n g l i c h r e c h t s widriger Verwaltungsakte

647

aaa) bbb)

3.

629

Der begünstigende Widerruf Der lästige Widerruf

648 649 6 52

d) Z u r B e s t a n d s k r a f t t i t u l i e r t e r L e i s t u n g s ansprüche

662

Rechtsstaat - Gerechtigkeitsstaat

663

- XXIV Seite I. II.

5. A B S C H N I T T : D E R S O Z I A L S T A A T

673

Zum Wesen der grundgesetzlichen Sozialstaatsproklamation

673

Die g r u n d s ä t z l i c h e E x e g e s e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n Sozialstaatsproklamation

676

1.

Z u m Inhalt d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g

676

a) Die T r i a s d e r e l e m e n t a r e n D e u t u n g s m ö g lichkeiten

676

b) Die A u s l e g u n g i m Sinne d e s h i s t o r i s c h konkreten " sozial"-Begriffes

684

aa) bb) cc) dd) ee)

D a s Wort " s o z i a l " D i e W o r t f ü g u n g v o m s o z i a l e n Staat Der soziale Bundesstaat " D e m o k r a t i s c h und s o z i a l " Der soziale Rechtsstaat aaa) bbb)

S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n und Rechtsstaatsprinzip S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n und m a t e riell" rechtsstaatliche Grundordnung 1. S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n und Grundrechte 2. S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n und Grundpflichten 3. Die S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n a l s Surrogat einer verfassungsrechtlichen Sachordnung

f f ) Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung gg) H i s t o r i s c h - s u b j e k t i v e G e s i c h t s p u n k t e hh) D a s E r g e b n i s c) A b g r e n z u n g und I m p l i k a t i o n e n aa) D e r a l l g e m e i n e S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g bb) Die a l l g e m e i n e G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t u n g d e r Individuen cc) Die s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t dd) D a s g e m e i n e Wohl ee) D a s e i n s v o r s o r g e d) D e r u n d o k t r i n ä r e M i n i m a l i s m u s d e s S o z i a l staatsprinzips

684 685 686 688 689 689 691 691 693

695 696 697 698 699 699 701 702 703 703 704

- XXV Seite 2.

Z u r Geltungsweise des Sozialstaatsprinzips

706

a) G r u n d s ä t z l i c h e s zu den i n h a l t s b e d i n g t e n G e l tungsmöglichkeiten

706

aa) G e l t u n g s p r o b l e m a t i k und G e l t u n g s a n s p r u c h bb) D i e N o t w e n d i g k e i t zu d i f f e r e n z i e r e n das Verbot unsozialen Handelns b) S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und v e r f a s s u n g s g e b u n d e n e Staatsfunktionen - insbes. Sozialstaatsprinzip und G e s e t z g e b u n g D i e s o z i a l s t a a t l i c h e Bindung d e s Gesetzgebers bb) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s L e g i t i m a t i o n

706 709

714

aa)

aaa) bbb) cc)

Der Leerlauf einer "echten" Legitimationswirkung Die u n e c h t e , i n t e r p r e t a t o r i s c h e Legitimationswirkung

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und G e s e t z e s v o l l z u g aaa) bbb)

Die Tragweite der sozialstaatlichen Bindung des G e s e t z g e b e r s Sozialstaatsgerechte Gesetzesauslegung

716 719 723 723 724

c) S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und V e r w a l t u n g

726

d) S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und R e c h t s p r e c h u n g

728

e) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s Q u e l l e i n d i v i d u e l l e r R e c h t e und P f l i c h t e n im S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t nis?

729

aa) D a s F e h l e n e i n e r u n m i t t e l b a r e n V e r pflichtung des B ü r g e r s bb) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s A n s p r u c h s g r u n d l a g e g e g e n den S t a a t ?

3.

714 716

729 730

f ) Z u r "Drittwirkung" des Sozialstaatsprinzips

735

D e r " d e m o k r a t i s c h e und s o z i a l e B u n d e s s t a a t " und d e r " r e p u b l i k a n i s c h e , d e m o k r a t i s c h e und soziale Rechtsstaat"

736

a) D e r s o z i a l e B u n d e s s t a a t

737

aa)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und b u n d e s s t a a t l i c h e Kompetenzordnung

737

- XXVI Seite bb) Z u r T r a g w e i t e des A r t . 28 A b s . 3 GG b) Die s o z i a l e D e m o k r a t i e aa) Affinität und w e c h s e l s e i t i g e Ergänzung von S o z i a l s t a a t und D e m o k r a t i e bb) Im b e s o n d e r e n z u r " W i r t s c h a f t s d e m o kratie" c) D e r s o z i a l e R e c h t s s t a a t aa) A l l g e m e i n e s bb) E i n i g e b e s o n d e r e P r o b l e m e aaa) bbb) ccc)

Vorbemerkung S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und Subsidiaritätsprinzip R e c h t s s i c h e r h e i t im S o z i a l s t a a t

III. Die Schwerpunkte d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n Sachordnung

737 741 741 743 744 744 754 754 755 760 762

1.

Vorbemerkung

762

2.

S o z i a l s t a a t und s o z i a l e S i c h e r h e i t

764

a) A l l g e m e i n e s

764

b) Die a l l g e m e i n e öffentliche F ü r s o r g e a l s soz i a l s t a a t l i c h e s Minimum

766

c) Die V e r w i r k l i c h u n g des S o z i a l s t a a t e s durch die gehobene s o z i a l e Sicherung

768

aa) Vorbemerkung bb) Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g c c ) Die S o n d e r v e r s o r g u n g aaa) bbb)

3.

Die " e c h t e " S o n d e r v e r s o r g u n g Die " u n e c h t e " Sonderversorgung

768 769 771 771 777

d) Die grundgesetzliche Sicherung des gegebenen Standes von S o z i a l v e r s i c h e r u n g und Sonderversorgung

778

S o z i a l s t a a t und A r b e i t

782

a) Das s o z i a l s t a a t l i c h e A r b e i t s r e c h t

782

aa) A l l g e m e i n e s bb) E i n z e l f o l g e r u n g e n f ü r das A r b e i t s v e r t r a g s - und A r b e i t s s c h u t z r e c h t c c ) F o l g e r u n g e n für das kollektive A r b e i t s recht

782 784 788

- XXVII Seite aaa) bbb)

Zum Betriebsverfassungsrecht Z u r "Sozialen Autonomie" der T a r i f p a r t n e r - die L e t z t v e r a n t wortung des (Sozial)Staates

dd) D a s s o z i a l s t a a t l i c h e B e a m t e n r e c h t

6.

7.

794 797

c) Die P f l i c h t z u r A r b e i t

800

aaa) bbb)

5.

789

b) D a s R e c h t auf A r b e i t aa) A l l g e m e i n e s bb) D i e P f l i c h t ( L a s t ) z u r e x i s t e n z e r h a l t e n den A r b e i t

4.

788

W e s e n und E r s c h e i n u n g s f o r m e n D a s V e r h ä l t n i s zu A r t . 12 GG

800 801 801 805

S o z i a l s t a a t und G ü t e r v e r t e i l u n g

810

a) A l l g e m e i n e s

810

b) A l l g e m e i n e V e r m ö g e n s s t r e u u n g

811

c) Die V e r t e i l u n g d e r P r o d u k t i o n s m i t t e l

813

d) Die V e r t e i l u n g d e s B o d e n s

816

e) D i e V e r t e i l u n g d e r K o n s u m g ü t e r

817

f ) Zum Wohnungsproblem

818

g) A n h a n g : S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und V e r m ö g e n s schäden

819

Die a l l g e m e i n e n nicht p r i m ä r s o z i a l e n s t a a t l i chen Leistungen

820

a) D i e ö f f e n t l i c h e G ü t e r - und L e i s t u n g s v e r sorgung

820

b) D a s ö f f e n t l i c h e B i l d u n g s w e s e n

821

c) D a s ö f f e n t l i c h e G e s u n d h e i t s w e s e n

821

Das sozialstaatliche Verfahrensrecht

822

a) A l l g e m e i n e s

822

b) D a s " A r m e n r e c h t "

823

c) D e r V o l l s t r e c k u n g s s c h u t z

824

S o z i a l s t a a t und b ü r g e r l i c h e s Recht

82 5

a) A l l g e m e i n e s

82 5

- XXVIII Seite

8.

b) S o z i a l s t a a t u n d V e r t r a g s f r e i h e i t

826

c) S o z i a l s t a a t s p r i n z i p u n d S c h a d e n s e r s a t z r e c h t

827

d) D a s P r o b l e m d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t

828

Die (sozial-)staatliche Mittelbeschaffung

828

a) S o z i a l s t a a t und A b g a b e n r e c h t

828

aa) Z u m S t e u e r r e c h t bb) D a s s o n s t i g e A b g a b e n r e c h t

9.

b) S o z i a l s t a a t , E n t e i g n u n g und E i g e n t u m s b i n d u n g

832

c) S o z i a l s t a a t und p e r s ö n l i c h e I n d i e n s t n a h m e

835

S o z i a l s t a a t und W i r t s c h a f t s o r d n u n g

835

a) S o z i a l s t a a t s p r i n z i p u n d W i r t s c h a f t s v e r fassung

835

b) E i n z e l p r o b l e m e

838

aa) P r o t e k t i o n i s t i s c h e M a ß n a h m e n bb) D a s P r o b l e m d e r w i r t s c h a f t l i c h e n Konzentration cc) D i e W ä h r u n g s p o l i t i k

I.

828 832

838 839 840

6. A B S C H N I T T : G R U N D R E C H T S O R D N U N G UND SOZIALE INTERVENTION

842

Allgemeine Fragen

842

1. 2.

3.

V e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t e und G r u n d - u n d Menschenrechte außerhalb der Verfassung

842

G r u n d r e c h t e und G r u n d p f l i c h t e n

845

a) A l l g e m e i n e s - die p r o g r a m m a t i s c h e n Grundpflichten

845

b) Z u r S o z i a l p f l i c h t i g k e i t

846

c) G r u n d r e c h t e u n d G r u n d p f l i c h t e n

846

d) Z u r " e i n z i g e n e i g e n t l i c h e n r e c h t l i c h e n Grundpflicht"

847

A u s g r e n z e n d e und b e w a h r e n d e G r u n d r e c h t e und s o g . " s o z i a l e " G r u n d r e c h t e

848

a) A l l g e m e i n e s

848

aa)

Zur Unterscheidung

848

-

XXIX Seite

bb) D i e a u c h " s o z i a l e " F u n k t i o n d e r Ausgrenzungen cc) Die auch f r e i h e i t l i c h e Funktion d e r "sozialen" Grundrechte dd) E r s c h e i n u n g s f o r m e n und W i r k u n g s w e i s e der " sozialen" Verbürgungen e e ) F r e i h e i t und T e i l h a b e - zu d e n G r e n z e n der Verfassungssynthese f f ) Ambivalente Verfassungsrechte

848 850 851 855 857

b) A u s g r e n z e n d e G r u n d r e c h t e und s o g . "soziale" Grundrechte 4.

859

Einige Probleme der Grundrechtsgeltung

861

a) A l l g e m e i n e s o z i a l e S c h r a n k e n d e r G r u n d r e c h t e a a ) G r u n d r e c h t e im S o z i a l s t a a t bb) S o z i a l s t a a t s g e r e c h t e G r u n d r e c h t s a u s legung cc) G e s e t z e s v o r b e h a l t e dd) S c h u t z d e r M e n s c h e n w ü r d e - d a s g e m e i n s a m e P r i n z i p von G r u n d r e c h t s o r d n u n g und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t

861 861 862 862

b) A r t . 18 G G

864

c) D i e G r u n d r e c h t e im b e s o n d e r e n Gewaltverhältnis

86 5

aa) A l l g e m e i n e s bb) E i n i g e E i n z e l f r a g e n aaa) bbb) ccc)

G r u n d r e c h t e im o f f e n e n A n s t a l t s u n d im K ö r p e r s c h a f t s v e r h ä l t n i s G r u n d r e c h t e im g e s c h l o s s e n e n Anstaltsverhältnis Die d i e n s t r e c h t l i c h e n G e w a l t v e r hältnisse

d) D i e D r i t t w i r k u n g d e r G r u n d r e c h t e u n d verwandte Probleme aa)

Z u r sog. Drittwirkung der G r u n d r e c h t e aaa) bbb)

Die Drittwirkung " u n g e s c h r i e b e n e n " Rechts Die ausdrücklich angeordnete Drittwirkung

bb) D i e " F i s k a l g e l t u n g " d e r G r u n d r e c h t e

863

865 871 871 871 874 876 876 876 880 880

- XXX Seite cc) G r u n d r e c h t s g e l t u n g f ü r T a r i f v e r t r ä g e und B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g e n aaa) bbb) II.

Grundrechtsgeltung für Tarifvertragsrecht Grundrechtsbindung für Betriebsvereinbarungen

883 883 889

Das Grundrecht der Gleichheit

890

1.

G l e i c h h e i t und s o z i a l e r R e c h t s s t a a t

890

2.

Der allgemeine Gleichheitssatz

893

a) D e r G l e i c h h e i t s s a t z a l s W i l l k ü r v e r b o t

893

b) Z u m s p e z i e l l e n Inhalt d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s

896

aa) V o r b e m e r k u n g bb) Die s o z i a l e B e d e u t u n g d e s G l e i c h heitssatzes aaa) bbb) ccc)

G l e i c h h e i t und s o z i a l e r A u s g l e i c h - Allgemeines G l e i c h h e i t und s o z i a l e r A u s g l e i c h - Einzelfragen G l e i c h h e i t d e r T e i l h a b e und d e r Belastung

cc) O p f e r g l e i c h h e i t und O p f e r a u s g l e i c h aaa) bbb)

Allgemeines Einzelfragen

dd) D e r G l e i c h h e i t s s a t z im P r i v a t r e c h t 3.

896 898 898 900 903 904 904 910 912

Die b e s o n d e r e n G l e i c h h e i t s s ä t z e ( A r t . 2 und 3 GG)

914

a) A l l g e m e i n e s

914

b) Die G l e i c h h e i t von Mann und F r a u

917

aa) A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG - A l l g e m e i n e s bb) E i n z e l f r a g e n aaa) bbb) ccc)

Z u m Stand d e r E n t w i c k l u n g G l e i c h b e r e c h t i g u n g und s o z i a l e Sicherung G l e i c h h e i t von Mann und F r a u im A r b e i t s r e c h t 1. B e s o n d e r e r A r b e i t s s c h u t z f ü r Frauen

917 918 918 919 923 923

- XXXI Seite 2. Die Lohngleichheit 3. Z u r D r i t t w i r k u n g u. ä.

4.

926 929

c) D a s V e r b o t , n a c h d e r " H e r k u n f t " zu d i f f e renzieren

931

Weitere besondere Gleichheitssätze

933

III. D i e V e r f a s s u n g s o r d n u n g d e s E i g e n t u m s

934

1.

E i g e n t u m und s o z i a l e r R e c h t s s t a a t

934

2.

Der gegenständliche Bereich des Eigentumsschutzes

93 5

a) D i e A u s w e i t u n g d e s E i g e n t u m s b e g r i f f s

935

aa)

bb)

3.

4.

Von d e r S a c h e i g e n t u m s g a r a n t i e z u r Sicherung vermögenswerter Berechtigungen einschließlich solcher öffentlichen Rechts Zum Eigentumsschutz öffentlichrechtlic h e r B e r e c h t i g u n g e n im b e s o n d e r e n

935 938

b) G e s c h ü t z t e s und n i c h t g e s c h ü t z t e s E i g e n t u m ?

943

Die Bindungen des E i g e n t u m s

945

a) D i e s o z i a l e B i n d u n g d e s E i g e n t u m s Allgemeines

945

b) D i e s o z i a l i s i e r e n d e B i n d u n g d e s E i g e n t u m s

9 50

Die Entziehung des E i g e n t u m s

951

a) Ü b e r s i c h t

951

b) D i e E n t e i g n u n g

952

a a ) B e g r i f f und a l l g e m e i n e s o z i a l e B e d e u t u n g bb) D i e E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t aaa)

952 9 53

Die Höhe d e r E n t s c h ä d i g u n g

9 53

1. D i e R e g e l u n g d e s G r u n d g e s e t z e s

953

a) M e i n u n g s s t a n d u n d R a h m e n interpretation b) D i e m a ß g e b e n d e n E l e m e n t e der Entschädigung c) D i e e f f e k t i v e N o r m 2 . Z u r funktionalen Bedeutung dieser Regelung

9 53 955 958 959

- XXXII bbb) ccc)

Z u r A r t und W e i s e d e r E n t s c h ä d i gung D e r Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers

Seite 961 962

c) D i e U m l e g u n g

962

d) Die S o z i a l i s i e r u n g

963

aa) Z u r allgemeinen Bedeutung bb) Inhalt und G r e n z e n d e r S o z i a l i s i e r u n g s ermächtigung cc) I n s b e s . die S o z i a l i s i e r u n g s e n t s c h ä d i g u n g aaa) bbb)

Z u r Höhe Z u r funktionalen Bedeutung

e) E x k u r s I : D i e s o z i a l e U m s c h i c h t u n g aa) Z u m B e g r i f f bb) S o z i a l e U m s c h i c h t u n g und G l e i c h h e i t s s a t z cc) S o z i a l e U m s c h i c h t u n g und V e r f a s s u n g s garantie des Eigentums aaa)

S o z i a l e U m s c h i c h t u n g im R a h m e n der allgemeinen Eigentumsentziehungstypen der V e r f a s s u n g 1. Ü b e r s i c h t 2. S o z i a l e U m s c h i c h t u n g im R a h m e n von E n t e i g n u n g und Sozialisierung

bbb)

W e i t e r e Wege s o z i a l e r U m s c h i c h tung? 1. D e r A n l a ß d e r F r a g e 2. S o z i a l e U m s c h i c h t u n g a l s I n h a l t s bestimmung des Eigentums? 3. Die " S o z i a l e n t w ä h r u n g " ? 4. Die " s o z i a l e U m s c h i c h t u n g " a l s besonderer Eigentumsentziehungstyp a) Z u m A r g u m e n t d e s L a s t e n ausgleichs b) Z u m A r g u m e n t d e r E n t f l e c h tung c) Z u m A r g u m e n t d e r B o d e n r e form

963 964 966 967 969 969 969 971 972

972 972 973 976 976 977 977

9 77 979 979 980

- XXXIII Seite dd)

Schlußbemerkung

f ) E x k u r s II: D a s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t im Schnittpunkt d e r P r o b l e m e aa) A l l g e m e i n e s bb) Z u r k o n k r e t e n G r e n z z i e h u n g aaa) bbb)

Zum Betriebsverfassungsrecht Zum engeren Mitbestimmungsrecht

982 983 984 985 987

h) E x k u r s I I I : D i e e i g e n t u m s i n h a l t s b e s t i m m e n d e Rechtsverkürzung

991

Die Gewährleistung des E r b r e c h t s

IV. Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Grundordnung d e r Ehe, d e r F a m i l i e , d e r K i n d s c h a f t und d e r J u g e n d e r z i e h u n g und - f o r d e r u n g 1.

982

g) D e r E i n g r i f f in d a s G e l d v e r m ö g e n

aa) A l l g e m e i n e s bb) I n s b e s . z u r V e r s c h l e c h t e r u n g s o z i a l v e r sicherungsrechtlicher Anwartschaften und L e i s t u n g e n 5.

982

991

992 994

99 5

D a s R e c h t d e r E h e und d e r F a m i l i e

99 5

a) A l l g e m e i n e s

995

b) E i n z e l f r a g e n

998

aa)

Benachteiligungsverbot, Förderungsg e b o t und v e r w a n d t e F r a g e n bb) D e r S c h u t z von E h e und F a m i l i e i m f a m i l i e n - u n d e h e i n t e r n e n und i m s o n s t i gen zwischenbürgerlichen B e r e i c h cc) Zum Z ö l i b a t s p r o b l e m

1002 1004

E l t e r n r e c h t - K i n d e r - und J u g e n d s c h u t z - S c h u l e

1008

a) E l t e r n r e c h t

1008

b) K i n d e r - und J u g e n d s c h u t z

1011

c) S c h u l e und B i l d u n g

1011

3.

Der Mutterschutz

1012

4.

Z u r Stellung des unehelichen Kindes

1013

2.

99 8

- XXXIV Seite V.

Die (sonstigen)Freiheitsgrundrechte

1017

1.

Vorbemerkung

1017

2.

D a s R e c h t auf U n v e r l e t z l i c h k e i t d e r Wohnung

1018

3.

G l a u b e n s - , G e w i s s e n s - und B e k e n n t n i s f r e i h e i t

1018

4.

Die Meinungsfreiheit

1020

5.

Die Freizügigkeit

1022

6.

Die B e r u f s f r e i h e i t

1024

a) F r e i h e i t d e s B e r u f s , d e s A r b e i t s p l a t z e s und d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e - n e g a t i v e r und p o s i t i v e r Status

1024

b) Z u r F r e i h e i t d e r B e r u f s w a h l und - a u s ü b u n g

1024

a a ) F r e i h e i t und S c h r a n k e n - Z u m S y s t e m bb) Z u r s o z i a l e n P r o b l e m a t i k d e r B e r u f s f r e i h e i t und i h r e r S c h r a n k e n aaa) bbb) ccc) ddd) eee) fff)

7.

Allgemeines B e s c h r ä n k u n g e n z u m Schutz d e s Berufswilligen D e r Schutz d e s B e r u f s s t a n d e s Die Sicherung s o z i a l e r B e r u f s funktionen Die Abwehr sozialer Gefährdungen Die s o z i a l e G e s t a l t u n g d e r B e schränkungen

1024 1029 1029 1030 1033 103 5 103 8 1038

c) Z u r F r e i h e i t d e r Wahl d e s A r b e i t s p l a t z e s

1041

d) D i e f r e i e Wahl d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e

1042

e) A r b e i t s z w a n g und Z w a n g s a r b e i t

1042

f) Das Problem der Drittwirkung

1044

V e r e i n s - und K o a l i t i o n s f r e i h e i t

1046

a) V o r b e m e r k u n g

1046

b) Z u r V e r e i n s f r e i h e i t

1046

aa) Ihre positive soziale Funktion bb) D i e G r e n z e d e r V e r e i n s f r e i h e i t cc) V e r e i n s f r e i h e i t und V e r e i n i g u n g s z w a n g c) Z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t

1046 1047 1047 1049

- XXXV Seite aa) A l l g e m e i n e s bb) B e s o n d e r e A s p e k t e d e r i n d i v i d u a l r e c h t lichen Abwehrfunktion

8.

1049

d) Z u m K a r t e l l p r o b l e m

1053

Die allgemeine Handlungsfreiheit

1056

a) G r u n d s ä t z l i c h e s

1056

aa) bb)

Z u r Auslegung des A r t . 2 A b s . 1 GG Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung

b) F r e i h e i t und s o z i a l e O r d n u n g

aaa) bbb) ccc) ddd)

Vorbemerkung F r e i h e i t und s o z i a l e S i c h e r h e i t F r e i h e i t und s o z i a l e W i r t schaftsordnung D i e F r e i h e i t in d e r P r i v a t a u t o n o mie

D a s R e c h t auf k ö r p e r l i c h e F r e i h e i t , U n v e r s e h r t h e i t und L e b e n

aa) A l l g e m e i n e s bb) Z u r s o z i a l e n P r o b l e m a t i k b) D i e k ö r p e r l i c h e U n v e r s e h r t h e i t aa) A l l g e m e i n e s bb) Z u r s o z i a l e n P r o b l e m a t i k

bbb) ccc) ddd)

1061 1062 1064 1064 1064 1066 1067

körperliche

a) Die k ö r p e r l i c h e F r e i h e i t

aaa)

1056 1058 1061

a a ) F r e i h e i t und T e i l h a b e bb) D i e s o z i a l e B i n d u n g d e r F r e i h e i t cc) E i n z e l f r a g e n

9.

1049

1069 1069 1069 1070 1073 1073 1073

G e s u n d h e i t s p f l e g e r i s c h e und Heileingriffe

1073

1. 2. 3. 4.

Vorbemerkung D e r Schutz v o r G e m e i n g e f a h r e n D e r " s o z i a l e Heilzwang" Das Zwangsexperiment

1073 1074 1075 1078

Geburtenkontrolle Pflichten zum Einsatz der Gesundheit Z u r Drittwirkung

1079 1080 1081

- XXXVI Seite c) D a s R e c h t auf L e b e n

1082

d) D a s R e c h t auf L e b e n und k ö r p e r l i c h e U n v e r sehrtheit als indirektes Teilhaberecht

1083

VI. E i n i g e w e i t e r e R e c h t e 1.

Garantie der Staatsangehörigkeit, s t a t u s und A u s l i e f e r u n g s v e r b o t

1090 Deutschen-

2.

Das Asylrecht

1093

3.

Das rechtliche Gehör

1094

VII. D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e

1095

1.

Vorbemerkung

1095

2.

G r u n d s ä t z l i c h e s z u r D e u t u n g und T r a g w e i t e

1096

a) A c h t u n g und Schutz d e r W ü r d e d e s M e n s c h e n

1096

b) D a s V e r h ä l t n i s d e s V e r f a s s u n g s s a t z e s von der Menschenwürde zur gesamten Verfassungsordnung

1098

c) D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n würde a l s subjektives Recht

1103

3.

C.

1090

Einzelfragen

1103

a) Schutz d e r M e n s c h e n w ü r d e im R a h m e n d e r sozialen Intervention

1103

b) Z u r " D r i t t W i r k u n g " d e s G r u n d r e c h t s s a t z e s von d e r M e n s c h e n w ü r d e

1106

c) G r u n d r e c h t s o r d n u n g und S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p

1107

ABSCHLIESSENDE BEMERKUNGEN

1109

SCHRIFTTUMSVERZEICHNIS

1111

SACHREGISTER

1185

- XXXVII V E R Z E I C H N I S U N Ü B L I C H E R , IN D E R A R B E I T VERWENDETER ABKÜRZUNGEN

Giese-Schunck

F r i e d r i c h G i e s e , G r u n d g e s e t z f ü r die Bundesrepublik Deutschland, 5.Aufl., b e a r b e i t e t von E g o n Schunck, F r a n k f u r t a . M . 1960

Hueck, Lehrbuch des Arbeitsrechts, Bd.I

A l f r e d H u e c k upd H a n s C a r l N i p p e r d e y , Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , 6.Aufl., B d . I , B e r l i n / F r a n k f u r t a . M . 1959

v. Mangoldt-Klein

H e l m u t v. Mangoldt, D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z , 2 . A u f l . , b e a r b e i t e t von F r i e d r i c h Klein, B e r l i n / F r a n k f u r t a . M. 1955 ff

Maunz-Dürig

T h e o d o r Maunz und G ü n t h e r D ü r i g , G r u n d g e s e t z , M ü n c h e n / B e r l i n 1958 ff

Nawiasky-Lechner

H a n s N a w i a s k y und H a n s L e c h n e r , D i e Verfassung des F r e i s t a a t e s Bayern, E r gänzungsband zum H a n d k o m m e n t a r , M ü n c h e n 1953

Nawiasky-Leus ser

H a n s N a w i a s k y und C l a u s L e u s s e r , Die V e r f a s s u n g d e s F r e i s t a a t e s B a y e r n , Sys t e m a t i s c h e r Ü b e r b l i c k und H a n d k o m m e n t a r , M ü n c h e n / B e r l i n 1948

Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, B d . II

A l f r e d Hueck und H a n s C a r l N i p p e r d e y , Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , 6 . A u f l . , B d . II, B e r l i n / F r a n k f u r t a . M. 1957

Reinhardt, Verfassungsschutz des Eigentums

Rudolf R e i n h a r d t und U l r i c h S c h e u n e r , Verfassungsschutz des Eigentums, T ü b i n g e n 1954, S . 1 - 62

Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums

d a s . S . 6 3 - 162

- XXXIX EINLEITUNG I.

Die Absicht d i e s e r Einleitung

D i e A r b e i t , die n a c h s t e h e n d v e r ö f f e n t l i c h t w i r d , i s t um 1960 e n t s t a n d e n . Sie w i r d h i e r g e k ü r z t , nicht a b e r v e r ä n d e r t o d e r f o r t g e s c h r i e b e n w i e d e r g e g e b e n 1). D i e V e r ö f f e n t l i c h u n g s o l l e i n e n E i n b l i c k g e b e n , wie d a s T h e m a in den s p ä t e n f ü n f z i g e r J a h r e n v e r s t a n d e n und b e h a n d e l t w e r d e n k o n n t e . D a m i t d i e s e r Z w e c k e r r e i c h t w i r d , und v i e l l e i c h t a u c h damit das Vorhaben vor Mißverständnissen bewahrt wird, ist es geboten, a u s z u m a c h e n , w a s d e r h i s t o r i s c h e O r t d e r Entstehung und d e s A b s c h l u s s e s d e r U n t e r s u c h u n g f ü r i h r T h e m a und d e s s e n E r ö r t e r u n g b e d e u t e t e . Die f o l g e n d e n Z e i l e n wollen d e r V e r s u c h solcher historischen Verortung sein. D a b e i i s t n u r d a r a n g e d a c h t , m i t k u r z e n S t r i c h e n zu s k i z z i e r e n , wie s i c h d e r G e g e n s t a n d d e r U n t e r s u c h u n g i m V e r l a u f d e r N a c h k r i e g s g e s c h i c h t e d e r Bundesrepublik v e r ä n d e r t hat. Die Rel e v a n z , \velche die d a m a l i g e n G e g e b e n h e i t e n und i h r e E n t w i c k l u n g s g e s c h i c h t e z u v o r und d a n a c h f ü r die A r b e i t a l s G a n z e s , i h r e K o n z e p t i o n und i h r e n Inhalt i m e i n z e l n e n gehabt h a b e n , kann h i e r n i c h t e r ö r t e r t w e r d e n . D a s w ü r d e e i n e zu e i n g e h e n d e U n t e r s u c h u n g e r f o r d e r n . In S o n d e r h e i t d e r V e r s u c h , d a r z u s t e l l e n , wie die A r b e i t h ä t t e a u s s e h e n m ü s s e n , wenn s i e in K e n n t n i s d e r s p ä t e r e n E n t w i c k l u n g e n v e r f a ß t w o r d e n w ä r e , w ü r d e nicht w e n i g e r b e d e u t e n , a l s die g a n z e U n t e r s u c h u n g n o c h e i n m a l z u s c h r e i b e n . II. 1.

Zum

D a s T h e m a d e r A r b e i t und die M ö g l i c h k e i t e n i h r e r historischen Verortung Thema

der

Arbeit

Das o r i g i n a l e T h e m a der Arbeit war " D a s V e r f a s sungsrecht der sozialen Intervention des Staat e s n a c h dem G r u n d g e s e t z und d e r bayerischen V e r f a s s u n g " . F ü r den Z w e c k d i e s e r V e r ö f f e n t l i c h u n g w u r d e h i n g e g e n d a s T h e m a " S o z i a l p o l i t i k und V e r f a s s u n g im e r s t e n Jahrzehnt d e r Bundesrepublik Deutschland" gewählt. Daß die b a y e r i s c h e V e r f a s s u n g nicht m e h r i m T i t e l e r s c h e i n t , e n t s p r i c h t d e r Ü b e r a r b e i t u n g d e s T e x t e s , die im w e s e n t l i c h e n d a r i n b e s t a n d , die E r ö r t e r u n g e n , die s p e z i f i s c h die b a y e r i s c h e V e r f a s s u n g und - s o w e i t e s so e t w a s d a m a l s noch gab - die 1)

S. d a z u noch e i n m a l d a s V o r w o r t oben S . V .

- XL b a y e r i s c h e S o z i a l p o l i t i k b e t r a f e n , zu e l i m i n i e r e n . Und d i e s w i e d e r u m r e c h t f e r t i g t s i c h d a r a u s , daß L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t und s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e r L ä n d e r von 1960 b i s h e u t e a u ß e r o r d e n t l i c h an B e d e u t u n g v e r l o r e n h a b e n . Der "historisierende" Zusatz "im ersten Jahrzehnt der Bundesr e p u b l i k D e u t s c h l a n d " s o l l den h i s t o r i s c h e n O r t d e r A r b e i t i m T i t e l evident m a c h e n . F r e i l i c h t r i f f t d i e s e Z e i t a n g a b e nicht ganz g e n a u . D i e A r b e i t s c h l i e ß t nicht 1959, s o n d e r n 1 9 6 0 / 6 1 . D o c h w ü r de e i n e g e n a u e r e A n g a b e im T i t e l nicht n u r zu u m s t ä n d l i c h s e i n . Sie w ü r d e a u c h den f a l s c h e n A n s c h e i n e r w e c k e n , a l s h ä t t e ein b e s t i m m t e s J a h r d e s A b s c h l u s s e s e i n e ganz b e s o n d e r e B e d e u t u n g 2). So b l e i b t zu e r k l ä r e n , w a r u m die W o r t e " D a s V e r f a s s u n g s r e c h t d e r sozialen Intervention des Staates nach dem G r u n d g e s e t z " d u r c h " S o z i a l p o l i t i k und V e r f a s s u n g " e r s e t z t w u r d e n . Die V e r ä n d e r u n g s p a r t W o r t e , d e r e n E i n s p a r u n g n o t w e n d i g i s t , um P l a t z f ü r den " h i s t o r i s i e r e n d e n " Z u s a t z zu g e w i n n e n . Sie s e t z t an die S t e l l e d e r s p r ö d e n und v i e l l e i c h t zu v i e l e F r a g e n a u f w e r f e n d e n F o r m e l von d e r " s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s " d a s W o r t " S o z i a l p o l i t i k " , d a s die g e b o t e n e n A s s o z i a t i o n e n d e s L e s e r s von h e u t e wohl s c h n e l l e r und v e r l ä ß l i c h e r a u s l ö s t . F r e i l i c h s i n d die B e g r i f f e " S o z i a l p o l i t i k " und " S o z i a l e I n t e r v e n t i o n " nicht i d e n t i s c h . Doch sind b e i d e B e g r i f f e o f f e n und von g e w i s s e r M e h r d e u t i g k e i t . J e d e n f a l l s s c h i e n e s m ö g l i c h , den Z u s a t z " d e s S t a a t e s " w e g z u l a s s e n , n a c h d e m die W o r t e " s o z i a l e I n t e r v e n t i o n " d u r c h " S o z i a l politik" e r s e t z t w a r e n ; denn d e r Staat i s t a l s d a s b e h e r r s c h e n d e Subjekt von S o z i a l p o l i t i k s e l b s t v e r s t ä n d l i c h g e w o r d e n . A u c h d o r t , wo S o z i a l p o l i t i k von g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f t e n ( V e r b ä n d e n , Unt e r n e h m e n u s w . ) betrieben wird, erscheint e r verantwortlich o d e r s o n s t w i e in B e z u g g e n o m m e n . E i n W o r t e n d l i c h z u m A u s t a u s c h von " G r u n d g e s e t z " g e g e n " V e r f a s s u n g " . E r s o l l h e r v o r t r e t e n l a s s e n , daß e s um die " G a t t u n g V e r f a s s u n g s r e c h t " a l s B e 2)

Um dem n o c h g e n a u e r e n L e s e r e n t g e g e n z u k o m m e n , s e i f e r n e r d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß d e r V e r f a s s e r s i c h d e s P r o b l e m s bewußt i s t , d a s d a r i n l i e g t , daß die A r b e i t d a s T h e m a nicht ü b e r den V e r l a u f d e s " E r s t e n J a h r z e h n t s " o d e r - wie g e n a u e r zu s a g e n w ä r e - d e r Z e i t z w i s c h e n 1949 und 1961 e r ö r t e r t . G e m e i n t i s t v i e l m e h r die D a r s t e l l u n g d e r V e r h ä l t n i s s e , wie s i e s i c h am E n d e d e r a n g e g e b e n e n P e r i o d e d a r s t e l l e n , wie s i e j e d o c h m i t e i n e r g e w i s s e n t e c h n i s c h e n , l i t e r a r i s c h e n und p s y c h o l o g i s c h e n N o t w e n d i g k e i t in den J a h r e n v o r h e r e n t s t a n d e n , e r f a ß t und v e r s t a n d e n w o r d e n s e i n m ü s s e n , um in e i n e r A r b e i t s o l c h e n U m f a n g e s r e f l e k t i e r t zu w e r d e n .

- XLI z u g s r a h m e n f ü r die S o z i a l p o l i t i k g e h t . Daß e s s i c h b e i d e r V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d um d a s G r u n d g e s e t z h a n d e l t , b e d a r f d a n e b e n k e i n e r H e r v o r h e b u n g im T i t e l 3 ) . Somit kann z u s a m m e n g e f a ß t w e r d e n : D a s T h e m a d e r n a c h s t e hend w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t i s t , - in w e l c h e r W e i s e die V e r f a s s u n g in dem g e n a u e r e n Sinn von f o r m e l l e m V e r f a s s u n g s r e c h t , in dem d a s G r u n d g e s e t z die V e r fassung der Bundesrepublik Deutschland ist, - d e r S o z i a l p o l i t i k d e s S t a a t e s , die u n t e r den g e g e b e n e n w i r t s c h a f t l i c h e n , p o l i t i s c h e n , r e c h t l i c h e n und s o n s t i g e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e n p r i m ä r den C h a r a k t e r s t e u e r n d e r und k o r r i g i e r e n d e r , v e r t e i l e n d e r und u m v e r t e i l e n d e r , s i c h e r n d e r , a u s g l e i c h e n d e r und h e l f e n d e r I n t e r v e n t i o n e n h a t , - Z i e l und G e s t a l t gibt und B e d i n g u n g e n s e t z t . 2.

Zu den S c h w i e r i g k e i t e n , sozialpolitische Entwicklungen strukturierend darzustellen

S o z i a l p o l i t i s c h e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s e n t w i c k e l t s i c h - wie wohl j e d e die g e s e l l s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e g e s t a l t e n d e I n n e n p o l i t i k - in e i n e r e i g e n t ü m l i c h e n D i a l e k t i k z w i s c h e n d e r s o z i a l e n S i t u a t i o n , die s i c h a l s e i n e H e r a u s f o r d e r u n g an die P o l i t i k d a r s t e l l t und den - v o r a l l e m den n o r m a t i v e n und i n s t i t u t i o n e l l e n B e d i n g u n g e n , u n t e r denen die A n t w o r t auf d i e s e H e r a u s f o r d e r u n g g e s u c h t , g e f u n d e n und g e g e b e n w i r d - l e t z t l i c h a l s o : u n t e r d e n e n i n t e r v e n i e r t w i r d . W i r h a b e n s o m i t e i n e G r u n d s t r u k t u r , die a u s drei Elementen besteht: S O Z I A L E SITUATION/ HERAUSFORDERUNG BEDINGUNGEN D E R ANTWORT

ANTWORT So k l a r d i e s e s G r u n d s c h e m a zu s e i n s c h e i n t , so s e h r m u ß von v o r n h e r e i n b e t o n t w e r d e n , daß d i e s e E l e m e n t e und d e r Ablauf " H e r a u s f o r d e r u n g - Bedingungen d e r Antwort - Antwort" i m m e r n u r s e h r 3)

Und die V e r n a c h l ä s s i g u n g d e s L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s a l s d e r z w e i t e n Schicht von V e r f a s s u n g s r e c h t i m B u n d e s s t a a t b e d a r f e b e n s o nicht b e s o n d e r e r , n e u e r l i c h e r R e c h t f e r t i g u n g .

- XLII k ü n s t l i c h i s o l i e r t w e r d e n k ö n n e n . In W a h r h e i t b e s t e h t -

ein H ö c h s t m a ß von V e r w o b e n h e i t a l l e r ( s c h e i n b a r ) i s o l i e r t e n "Situationen" mit e i n e r nie erschöpfend f e s t s t e l l b a r e n G e s a m t situation, a l l e r (scheinbar) isolierten Bedingungen d e r politis c h e n A n n a h m e e i n e r g e w i s s e n H e r a u s f o r d e r u n g und d e r R e a k t i o n auf s i e m i t e i n e r i m g a n z e n n i e e r s c h ö p f e n d f e s t s t e l l b a r e n G e s a m t s i t u a t i o n und a u c h ein Z u s a m m e n h a n g j e d e r " A n t w o r t " m i t a n d e r e n " A n t w o r t e n " ( w e n n g l e i c h in b e z u g auf die A n t w o r t e n , w e i l s i e s e h r oft d u r c h h i s t o r i s c h b e g r e n z t e H a n d l u n g e n , z . B . e i n e n G e s e t z g e b u n g s a k t , g e g e b e n w e r d e n , die H o f f n u n g , s i e i s o l i e r t w a h r n e h m e n zu k ö n n e n und e r ö r t e r n zu d ü r f e n , eher berechtigt erscheint); ein H ö c h s t m a ß an I n t e r d e p e n d e n z z w i s c h e n d e r s o z i a l e n S i t u a t i o n und d e r i h r e n t s p r e c h e n d e n H e r a u s f o r d e r u n g , den p o l i t i s c h - n o r m a t i v - i n s t i t u t i o n e l l e n B e d i n g u n g e n d e r A n t w o r t und d e r A n t w o r t s e l b s t (denn die s o z i a l e S i t u a t i o n v e r w a n d e l t s i c h z u r s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g i m B l i c k auf die m ö g l i c h e A n t w o r t und die g e g e b e n e n p o l i t i s c h e n B e d i n g u n g e n ; und die p o l i t i s c h e n B e d i n g u n g e n e n t w i c k e l n s i c h in Z u s a m m e n h a n g m i t d e r s o z i a l e n Situation und den i h r e n t s p r e c h e n d e n H e r a u s f o r d e r u n gen s o w i e in R i c h t u n g auf die A n t w o r t e n , die g e g e b e n o d e r v e r mieden werden sollen);

-

ein H ö c h s t m a ß an I n t e r d e p e n d e n z d e r V e r ä n d e r u n g e n i m Z e i t v e r l a u f , die s i c h - so s e l b s t v e r s t ä n d l i c h s i e a u c h f ü r s o z i a l e S i t u a t i o n e n und p o l i t i s c h e B e d i n g u n g e n i s t - v o r a l l e m f ü r die Rolle d e r Antworten a u s m a c h e n läßt. J e d e Antwort v e r ä n d e r t die s o z i a l e Situation und die e n t s p r e c h e n d e n H e r a u s f o r d e r u n gen s o w i e die p o l i t i s c h e n B e d i n g u n g e n w e i t e r e r A n t w o r t e n auf gleiche oder andere soziale Herausforderungen.

Um M i ß v e r s t ä n d n i s s e n zu b e g e g n e n , m u ß a u c h f e s t g e s t e l l t w e r den, daß d i e s e r P r o z e ß n i e e i n e n e i g e n t l i c h e n A n f a n g , n i e e i n e "Stunde Null", kennt. J e d e soziale Situation ist auch A u s d r u c k b i s h e r i g e r P o l i t i k (sowohl i m Sinne von n o r m a t i v - i n s t i t u t i o n e l l e n B e d i n g u n g e n d e r R e a k t i o n a l s a u c h im Sinne von g e g e b e n e n A n t w o r t e n ) . J e d e H e r a u s f o r d e r u n g w i r d a u s d e r E r f a h r u n g von R e a k t i o n e n d e r P o l i t i k und i n s b e s o n d e r e a u s d e r E r f a h r u n g v o r d e m g e g e b e n e r o d e r v e r w o r f e n e r A n t w o r t e n f o r m u l i e r t . Die G e s c h i c h t e d e r g e g e b e n e n o d e r v e r m i e d e n e n o d e r v e r w o r f e n e n A n t w o r t e n lebt i m m e r u n t e r den p o l i t i s c h e n B e d i n g u n g e n k ü n f t i g e r A n t w o r t e n f o r t . D a s gilt nicht z u l e t z t in dem Sinne, daß m e r k w ü r d i g e r w e i s e d e r D e n k v o r r a t an A n t w o r t e n , obwohl t h e o r e t i s c h u n b e g r e n z t , p r a k t i s c h i m m e r begrenzt ist. V o r b i l d e r spielen somit eine wesentliche R o l l e . D a s A r s e n a l d e r A n t w o r t e n b e s t i m m t s o e b e n s o die

- XLIII V e r w a n d l u n g s o z i a l e r S i t u a t i o n e n in s o z i a l e H e r a u s f o r d e r u n g e n w i e e s die M ö g l i c h k e i t e n p o l i t i s c h e r R e a k t i o n e n m i t b e g r ü n d e t und m i t b e g r e n z t . E i n e ä h n l i c h e d u r c h g e h e n d e P r ä s e n z s o w o h l auf d e r S e i t e d e r s o z i a l e n S i t u a t i o n e n und H e r a u s f o r d e r u n g e n a l s a u c h auf d e r Seit e d e r politischen Bedingungen d e r Reaktion stellen w i r bei e i n e r Reihe w e i t e r e r Gestaltelemente fest. Drei seien hier genannt. D a s e r s t e sind die W e r t m a ß s t ä b e , die in e i n e r G e s e l l s c h a f t m a ß g e b e n d o d e r doch m ö g l i c h s i n d . S o z i a l e S i t u a t i o n e n w e r d e n zu e i n e r s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g in dem M a ß e , in d e m s i e , n a c h solchen Wertmaßstäben beurteilt, beseitigt oder korrigiert werden m ü s s e n . So b e g r ü n d e n die g e s e l l s c h a f t l i c h e n W e r t m a ß s t ä b e die R e a k t i o n e n d e s p o l i t i s c h e n S y s t e m s . Auf d e r a n d e r e n S e i t e z i e h e n s i e ihnen a u c h e i n e G r e n z e D a s z w e i t e " b e i d e r s e i t s " p r ä s e n t e G e s t a l t e l e m e n t s i n d die s o zialen Klassen, Schichten, Verbände, Aktionsgruppen usw. Diese sozialen Strukturen der Gesellschaft b e s t i m m e n weitgehend die s o z i a l e " L a n d s c h a f t " , in d e r s o z i a l e S i t u a t i o n e n ü b e r h a u p t w a h r n e h m b a r und b e w e r t b a r e r s c h e i n e n . S o z i a l e Gruppen sind w e i t g e h e n d die B e z u g s f e l d e r s o z i a l e r H e r a u s f o r d e r u n g e n . Und i h r e - direkte oder indirekte - soziale Mächtigkeit ist Bedingung d e r Antwort des politischen Systems p a r excellence. Als letztes E l e m e n t s e i e n die w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e g e n a n n t . Z w i s c h e n d e m B e g r i f f " s o z i a l " und " w i r t s c h a f t l i c h " b e s t e h t ein s c h w i e r i g e s V e r h ä l t n i s von N i c h t i d e n t i t ä t und N ä h e , d a s h i e r n i c h t n ä h e r u n t e r s u c h t w e r d e n k a n n . G l e i c h w o h l d a r f davon a u s g e g a n g e n w e r d e n , daß s o z i a l e S i t u a t i o n e n w e i t g e h e n d ö k o n o m i s c h d e f i n i e r t w e r d e n können, daß s o z i a l e H e r a u s f o r d e r u n g e n w e i t g e h e n d ö k o n o m i s c h e H e r a u s f o r d e r u n g e n s i n d , daß die ö k o n o m i s c h e n M ö g l i c h k e i t e n und Z i e l k o n k u r r e n z e n zu den w i c h t i g s t e n H a n d l u n g s b e d i n g u n g e n d e s p o l i t i s c h e n S y s t e m s z ä h l e n , daß s o zialpolitische Antworten weitgehend ökonomische Antworten sind und daß s i e die ö k o n o m i s c h e Situation v e r ä n d e r n 5). 4)

5)

Auf d a s P r o b l e m d e r D i v e r g e n z z w i s c h e n den g e s e l l s c h a f t s i m m a n e n t e n N o r m e n und den N o r m e n d e s p o l i t i s c h e n Sys t e m s b r a u c h t h i e r nicht w e i t e r e i n g e g a n g e n w e r d e n . S. z u m v o r i g e n d e m n ä c h s t H a n s F . Z a c h e r ( H r s g . ) , B e d i n gungen f ü r die E n t s t e h u n g und E n t w i c k l u n g von S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S c h r i f t e n r e i h e f ü r I n t e r n a t i o n a l e s und V e r g l e i c h e n d e s S o z i a l r e c h t , B d . 3, 1979; d a r i n i n s b e s . P e t e r A . K ö h l e r , " E n t s t e h u n g von S o z i a l v e r s i c h e r u n g " und J e n s A l b e r " D i e E n t w i c k l u n g s o z i a l e r S i c h e r u n g s s y s t e m e im L i c h t e e m p i r i scher Analysen". Weitere Nachweise s . d o r t .

- XLIV So b e t r a c h t e t i s t j e d e r V e r s u c h m o n o k a u s a l e r E r k l ä r u n g z u m I r r t u m v e r u r t e i l t 6). V i e l m e h r e r s c h e i n t e s s c h o n b e d e n k l i c h und w e n i g a u s s i c h t s r e i c h , a u c h n u r ein Netz von w e s e n t l i c h e n B e d i n g u n g e n s o z i a l p o l i t i s c h e r E n t w i c k l u n g s e l e k t i e r e n zu w o l l e n . Gleichwohl ist diese Selektion k a u s a l e r Konstellationen - p r a e m i s s i s p r a e m i t t e n d i s v o l l z o g e n und v e r w e r t e t - d e r e i n z i g m ö g l i c h e K o m p r o m i ß z w i s c h e n d e m B e d ü r f n i s , die E n t w i c k l u n g zu v e r s t e h e n und a u s i h r zu l e r n e n , und d e r U n m ö g l i c h k e i t , s i e e r s c h ö p f e n d a u f z u n e h m e n und d a r z u s t e l l e n . 3.

D e r G e g e n s t a n d der A r b e i t und die M ö g l i c h keiten ihrer historischen Verortung

Die nachfolgend abgedruckte A r b e i t greift aus diesem Gefüge d e r E l e m e n t e s o z i a l p o l i t i s c h e r Entwicklung eine s e h r b e g r e n z t e Schicht h e r a u s . Sie z i e l t nicht auf die D a r s t e l l u n g d e r s o z i a l e n S i t u a t i o n und d e r i h r e n t s p r e c h e n d e n H e r a u s f o r d e r u n g e n . Sie zielt n i c h t auf die A n t w o r t e n , die g e g e b e n w u r d e n , a n g e s t r e b t w e r d e n sollen o d e r v e r m i e d e n werden sollen. Ihr Gegenstand sind auch n i c h t s c h l e c h t h i n die B e d i n g u n g e n d e r A n t w o r t . Die A r b e i t b e s c h ä f t i g t s i c h m i t e i n e m g a n z b e s t i m m t e n K o m p l e x von B e d i n g u n gen d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s : m i t d e m f ö r m l i c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t - h i c et n u n c : m i t d e m G r u n d g e s e t z . E s w a r a u c h n i c h t die A b s i c h t d e r A r b e i t , d i e s e s V e r f a s s u n g s r e c h t a u s d e r g e g e b e n e n s o z i a l e n Situation und den i h r e n t s p r e c h e n d e n s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g e n zu e r k l ä r e n und zu i n t e r p r e t i e r e n . V i e l m e h r w a r e s die A b s i c h t , die n o r m a t i v e S u b s t a n z in sich darzustellen. Ihre sozialpolitische Relevanz wurde generell a n h a n d e i n e s a l l g e m e i n e n v o r g e g e b e n e n s o z i a l e n Z w e c k s und M a n d a t s d e s S t a a t e s a u f g e s u c h t : den ä r m e r e n S c h i c h t e n zu h e l f e n und zu weit g e s p a n n t e W o h l s t a n d s d i f f e r e n z e n a b z u b a u e n . D i e s e r s c h i e n zu d e r Z e i t , a l s die A r b e i t k o n z i p i e r t und g e s c h r i e b e n w u r de, a l s d e r a l l g e m e i n s t e N e n n e r d e s s e n , w a s u n t e r " s o z i a l " und " s o z i a l p o l i t i s c h " v e r s t a n d e n w u r d e und w e r d e n d u r f t e (und e s i s t d i e s e r a l l g e m e i n s t e N e n n e r d e s " S o z i a l e n " und d e r " S o z i a l p o l i t i k " b i s h e u t e g e b l i e b e n ) . Im e i n z e l n e n f r e i l i c h w a r e n die h i s t o r i s c h g e g e b e n e n o d e r z e i t g e n ö s s i s c h d i s k u t i e r t e n A n t w o r t e n auf s o z i a l e H e r a u s f o r d e r u n g e n E x e m p e l und P r ü f s t e i n d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n R e l e v a n z d e r V e r f a s s u n g . Da d i e s p r i m ä r von e i n e m v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n - a l l g e m e i n e r : von e i n e m j u r i s t i s c h e n - Standpunkt h e r u n t e r n o m m e n w u r d e , s t a n d e n d a b e i die d u r c h d ä s R e c h t g e g e b e n e n o d e r zu g e b e n d e n A n t w o r t e n auf s o z i a l e H e r a u s f o r d e r u n g e n 6)

S. d a z u a l l g e m e i n - h i s t o r i s c h : G e o r g G . I s s e r s , N e u e G e s c h i c h t s w i s s e n s c h a f t , dtv W i s s e n s c h a f t l i c h e R e i h e , . 1978.

- XLV im V o r d e r g r u n d . V e r g l e i c h t m a n d i e s m i t d e r e n d l o s e n F ü l l e d e r s o z i a l e n S i t u a t i o n e n und H e r a u s f o r d e r u n g e n , v o r w e l c h e s i c h d a s p o l i t i s c h e S y s t e m g e s t e l l t s i e h t , m i t dem Netz d e r ü b r i g e n , nicht-verfassungsrechtlichen normativ-institutionell-politischen B e d i n g u n g e n s o z i a l e r I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s und m i t d e r S u m m e d e r r e c h t s f ö r m i g e n und n i c h t - r e c h t s f ö r m i g e n A n t w o r t e n d e s p o l i t i s c h e n S y s t e m s auf die s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g e n , so z e i g t sich, welch "winziges" Segment a u s dem G e s a m t g e f ü g e h i e r aufg e g r i f f e n w u r d e . Daß die A r b e i t g l e i c h w o h l den z u t a g e l i e g e n d e n U m f a n g a n n e h m e n konnte, läßt a n d e r e r s e i t s d a r a u f s c h l i e ß e n , w e l c h e n d l o s e M a s s e von Stoff i n s g e s a m t in F r a g e s t e h t . D i e A b s i c h t d i e s e r E i n l e i t u n g nun i s t e s , die h i s t o r i s c h e R e l a t i vität eben j e n e s "winzigen" A u s s c h n i t t e s aus dem G e s a m t s t o f f soz i a l e r Intervention des Staates darzutun. G e n a u e r : sie will f r a gen, w a s a m G e g e n s t a n d d e r A r b e i t h i s t o r i s c h e r V e r ä n d e r u n g a u g g e s e t z t w a r und i s t , und auf w e l c h e W e i s e d e m z u f o l g e die A r beit m i t d e r Z e i t i h r e r E n t s t e h u n g zu i d e n t i f i z i e r e n i s t . D i e s e r V e r s u c h m u ß davon a u s g e h e n , daß j e d e s " E l e m e n t " d i e s e s G e s a m t p r o z e s s e s der sozialen Verhältnisse, der politischen Bedingungen, u n t e r d e n e n s i e g e s t a l t e t w e r d e n und auf d i e r e a g i e r t w i r d , und d e r A n t w o r t e n auf die g e g e b e n e n s o z i a l e n P r o b l e m e durch jedes andere "Element" dieses G e s a m t p r o z e s s e s bestimmt w i r d o d e r d o c h w e r d e n k a n n . W a s die V e r f a s s u n g f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s b e d e u t e t , hängt a l s o davon ab, w e l c h e p o l i t i s c h e n K r ä f t e die V e r f a s s u n g t r a g e n und e r f ü l l e n , w e l c h e s o zialen Verhältnisse bestehen, unter welchen Wertvorstellungen s i e zu w e l c h e n s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g e n e r w a c h s e n , und w e l c h e A n t w o r t e n v o r g e g e b e n sind, e r f u n d e n und e r s t r e b t o d e r p e r h o r r e s z i e r t w e r d e n . Die G e s c h i c h t e d e r R o l l e d e r V e r f a s s u n g in d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s kann d a h e r n u r a l s die G e s c h i c h t e a l l e r d i e s e r " E l e m e n t e " v e r s t a n d e n und d a r g e s t e l l t w e r d e n . Z u g l e i c h a b e r i s t v ö l l i g k l a r , daß d i e s e D a r s t e l l u n g a l l e r " E l e m e n t e " und a l l e r i h r e r I n t e r d e p e n d e n z e n die M ö g l i c h k e i t e n j e d e n f a l l s e i n e r k u r z e n S k i z z e ü b e r s t e i g t . S o m i t m u ß ein K o m p r o miß gefunden, muß selektiert werden. In d i e s e m Sinne w e r d e n die p a r t e i p o l i t i s c h e n die s i c h in B u n d e s t a g s w a h l e n , B u n d e s t a g s m e h r h e i t e n r u n g s k o a l i t i o n e n i m Bund m a n i f e s t i e r e n zum L e d e r h i s t o r i s c h e n S k a n d i e r u n g e r h o b e n . In ihnen 7)

Kräfte, und R e g i e itprinzip reflektiert

S. u m f a s s e n d h i e r z u ( a b e r n u r b i s 1970) B e r n h a r d V o g e l , D i e t e r Nohlen, R a i n e r - O l a f S c h u l t z e , W a h l e n in D e u t s c h l a n d , 1971. F ü r die s p ä t e r e n W a h l e n e t w a S t a t i s t i s c h e s J a h r b u c h f ü r d i e B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 1978, S. 81 f f .

- XLVI sich am deutlichsten, welche Kräfte die Verfassung erfüllen und benutzen und welche Antworten auf die sich wandelnden sozialen Herausforderungen gesucht und gegeben werden. Andere politische Indikatoren dagegen müssen vernachlässigt werden. So schon die Wandlungen der politischen P a r t e i e n selbst, deren sozial- und verfassungspolitische Einstellungen sich m i t unter stark verändert haben®). So auch die politischen V e r h ä l t n i s s e in den Ländern, obwohl diese nicht nur über den Bundesrat auf die Bundespolitik und die Bundesverfassung einwirken, obwohl sie vielmehr - wie begrenzt auch i m m e r - auch in sich i m stande sind, alternative und komplementäre sozialpolitische Inhalte und Vollzugsstile zu entwickeln und zu r e a l i s i e r e n 9 ) . V e r nachlässigt mußte f e r n e r die politikbezogene Formation der Gesellschaft werden, die sich in Verbänden äußert 10) # Ihre s o z i a l politische Bedeutung - von den Gewerkschaften H ) und A r b e i t g e berverbänden, den Kirchen und Wohlfahrtsverbänden 12) bis zu den Verbänden der Kriegsopfer, der Behinderten, der V e r t r i e benen - ist evident. A b e r ebenso amorph ist ihre Entwicklung. Und ihre exakte und ausgewogene, auch e m p i r i s c h verläßliche Erforschung ist ausgesprochen notleidend. In diesem politischen Rahmen wird zuerst die Entwicklung des engsten Gegenstandes selbst, der V e r f a s s u n g , in ihrem jur i s t i s c h e n Bestand nachgezeichnet. D e r Text des Grundgesetzes wurde von 1949 bis heute vierunddreißigmal geändert Nicht minder wichtig war die Entfaltung der Verfassung durch Rechtsprechung, Schrifttum und Staatspraxis 14). Die nachhaltigste 8) S. etwa Ossip K. Flechtheim ( H r s g . ) , Die P a r t e i e n der Bundesrepublik Deutschland, 1973. 9) Das zeigt sich vor allem in den g e s e t z e s a r m e n oder g a r g e s e t z e s f r e i e n B e r e i c h e n der Sozialarbeit und der institutionellen Förderung. 10) S. etwa Heinz J o s e f Varein ( H r s g . ) , Interessenverbände in Deutschland, 1973; Herbert Schneider, Die I n t e r e s s e n v e r bände, Geschichte und Staat, Bd. 105, 4 . A u f l . 1975. Beide mit eingehenden Schrifttumsverzeichnissen. 11) S. ergänzend D i e t e r Schuster, Die deutschen Gewerkschaften seit 1945, 2 . A u f l . , 1974; Hans F . Z a c h e r , Staat und Gewerkschaften, 1977, m . w . N a c h w . 12) S. dazu Rudolf B a u e r , Wohlfahrtsverbände in der B u n d e s r e publik, 1978. 13) S. z . B . die Übersicht in Sartorius I, V e r f a s s u n g s - und V e r waltungsgesetze der Bundesrepublik, Nr. 1, S. 1 f . 14) S. dazu allgemein das umfassende Material bei Klaus Stern,

- X L VII Wirkung mußte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsger i c h t s z u k o m m e n 15). D i e s e E n t w i c k l u n g d e r E n t f a l t u n g und Int e r p r e t a t i o n d e r V e r f a s s u n g kann f r e i l i c h n u r d u r c h e i n i g e W e g marken sichtbar gemacht werden. Noch m e h r b e s t a n d die N o t w e n d i g k e i t , s i c h auf e i n i g e w e n i g e W e g m a r k e n zu k o n z e n t r i e r e n , f ü r die s o z i a l e S i t u a t i o n 16) und die i h r e n t s p r e c h e n d e n s o z i a l e n H e r a u s f o r d e r u n g e n . V o r a l l e m die w i r t s c h a f t l i c h e n D a t e n und E n t w i c k l u n g e n w a r e n h i e r h i l f r e i c h e A n h a l t s p u n k t e - so w e n i g s i e s e l b s t ein u m f a s s e n d e s Bild d e r s o z i a l e n L a g e g e b e n können, j a so l e i c h t s i e in die I r r e f ü h r e n , wenn s i e m i t d e r V i e l f a l t g e s e l l s c h a f t l i c h e r W i r k l i c h k e i t in e i n s g e s e t z t w e r d e n . T r o t z d e m konnte nicht v e r s u c h t w e r d e n , a n d e r e D i m e n s i o n e n wie etwa d e r d e m o g r a p h i s c h e n , d e r t e c h n o l o g i s c h e n o d e r a u c h d e r i d e e l l e n und s o z i a l p s y c h i s c h e n E n t w i c k l u n g s o s e h r s i c h die G e s e l l s c h a f t g e r a d e in d i e s e r H i n s i c h t s e i t d e m D a s S t a a t s r e c h t d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B d . 1, 1977. S p e z i e l l f ü r den B e r e i c h d e r S o z i a l p o l i t i k s . f ü r d a s A r b e i t s r e c h t : W o l f g a n g Z ö l l n e r , A r b e i t s r e c h t , 1977, S. 59 ff, 70 ff, m . e i n g e h . w e i t e r e n N a c h w e i s e n . S. f ü r d a s S o z i a l r e c h t : W a l t e r B o g s , Die E i n w i r k u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r N o r m e n auf d a s R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , V e r h a n d l u n g e n d e s 43. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , B d . I I / G , 1960; W i l h e l m W e r t e n b r u c h , S o z i a l v e r f a s s u n g - S o z i a l v e r w a l t u n g , 1973; H e l m a r B l e y , Die R e l e v a n z v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r G r u n d e n t s c h e i dungen i m m a t e r i e l l e n S o z i a l r e c h t , D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 2 1 . J h g . (1974), S. 321 ff; E r n s t B e n d a , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t liche Relevanz des Sozialrechts, Schriftenreihe des Deuts c h e n S o z i a l g e r i c h t s v e r b a n d e s , B . XIV, 1975, S. 32 f f . 15) S. a u ß e r den V o r g e n a n n t e n h i e r z u T h e o d o r Maunz, Die a l l g e m e i n e n V e r f a s s u n g s p r i n z i p i e n d e s G r u n d g e s e t z e s und die n e u e r e Rechtsprechung des Bundessozialgerichts z u r Sozialv e r s i c h e r u n g , in: Maunz-Schraft, Die Sozialordnung d e r Geg e n w a r t Bd. 1 / 2 (1963) S. 7 ff; d e r s . B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und S o z i a l v e r s i c h e r u n g , e b e n d a B d . 6 (1967), S . 3 1 ff; W a l t e r Rudi Wand, D a s S o z i a l r e c h t in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s I, VSSR Bd. II (1974), S. 52 ff; W o l f g a n g R ü f n e r , d e s g l . II, e b e n d a S. 68 f f . W o l f g a n g Z ö l l n e r , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s zu A r t . 9 A b s . 3 GG, A ö R B d . 9 8 (1973). 16) Z u den F a k t e n s . e t w a F r a n z N e u m a n n , D a t e n zu W i r t s c h a f t Gesellschaft - Politik - Kultur der Bundesrepublik Deutschl a n d 1950 - 1975, 1976.

- XLVIII E n d e d e s Z w e i t e n W e l t k r i e g e s v e r ä n d e r t hat - e i n z u b e z i e h e n 17). Die H e r a u s f o r d e r u n g e n , die s i c h a u s d e r s o z i a l e n E n t w i c k l u n g e r g e b e n , konnten i m a l l g e m e i n e n n u r d u r c h die B r i l l e d e r S o z i a l p o l i t i k g e s e h e n w e r d e n , die v e r s u c h t , auf die s o z i a l e Sit u a t i o n d e r Z e i t zu r e a g i e r e n o d e r g a r die s o z i a l e S i t u a t i o n d e r j e w e i l i g e n Z u k u n f t v o r w e g zu s t e u e r n 18). Und d i e s e w i e d e r u m f i n d e t d o r t , wo e s um die R o l l e d e r V e r f a s s u n g geht, i h r e n w i c h t i g s t e n A u s d r u c k in d e r S o z i a l g e s e t z g e b u n g 19). E i n e S e l e k t i o n und P e r i o d i s i e r u n g , wie s i e auf d i e s e W e i s e u n ten v o r g e n o m m e n wird, hat i m m e r etwas Willkürliches, ja etwas " G e w a l t s a m e s " a n s i c h . B e l i e b i g e a n d e r e S t r u k t u r e n könnten kaum weniger berechtigt h e r a u s g e g r i f f e n werden. D e r V e r f a s s e r b i t t e t d e s h a l b um V e r s t ä n d n i s und N a c h s i c h t , daß e r g l e i c h w o h l v e r s u c h t , H i l f s z i e l e zu z e i c h n e n , die e s d e m L e s e r e r m ö g l i c h e n , den h i s t o r i s c h e n O r t d e r u n t e n w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t s o d e u t l i c h w a h r z u n e h m e n , daß e r b e i d e r L e k t ü r e d e r A r b e i t s t e t s g e genwärtig bleiben kann. 17) S. H a n s G ü n t e r , S o z i a l p o l i t i k und p o s t i n d u s t r i e l l e G e s e l l s c h a f t , S o z i a l e Welt, 2 4 . J h g . (1973), S. 1 f f . S. z u m c i s i d e o l o g i s c h e n S p e k t r u m e t w a E i k e B a l l e r s t e d t und W o l f g a n g G l a t z e r , S o z i o l o g i s c h e r A l m a n a c h , 2 . A u f l . 1975; B e r n h a r d S c h ä f e r , S o z i a l s t r u k t u r und W a n d e l d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 1976; W o l f g a n g Zapf ( H r s g . ) , L e b e n s b e d i n g u n gen in d e r B u n d e s r e p u b l i k : S o z i a l e r W a n d e l und W o h l f a h r t s e n t w i c k l u n g , 2 . A u f l . 1978; " W i r t s c h a f t l i c h e r und s o z i a l e r W a n d e l in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " , G u t a c h t e n d e r K o m m i s s i o n f ü r w i r t s c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n W a n d e l ( m a s c h i n e n s c h r i f t l i c h v e r v i e l f ä l t i g t ) , 1976. 18) S. z u r G e s c h i c h t e d e r S o z i a l p o l i t i k s e i t 1945 e t w a G e r h a r d K l e i n h e n z und H e i n z L a m p e r t , Z w e i J a h r z e h n t e S o z i a l p o l i t i k in d e r B R D . E i n e k r i t i s c h e A n a l y s e , ORDO B d . XXII (1971), S. 103 ff; R e i n h a r t B a r t h o l o m ä i u . a . ( H r s g . ) , S o z i a l p o l i t i k n a c h 1945 - G e s c h i c h t e und A n a l y s e n . F e s t s c h r i f t f ü r E r n s t S c h e l l e n b e r g , 1977 (eine v o r z ü g l i c h e S a m m l u n g w e i t g e f ä c h e r t e r E i n z e l s t u d i e n ) ; Willi A l b e r s , A r t . " S o z i a l p o l i t i k VI: In d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " , H a n d w ö r t e r b u c h d e r W i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t e n , B d . 7 (1977), S . l l O f . 19) S. dazu a m w e i t e s t e n a u s h o l e n d M i c h a e l S t o l l e i s , Q u e l l e n z u r G e s c h i c h t e d e s S o z i a l r e c h t s , 1976; ä l t e r e N a c h w e i s e s . d o r t . - B e s o n d e r s e i n g e h e n d e r ö r t e r t i s t die G e s c h i c h t e d e r Sozialversicherung; Horst P e t e r s , Die Geschichte d e r soz i a l e n V e r s i c h e r u n g , 2 . A u f l . 1973. F ü r d a s A r b e i t s r e c h t f e h len v e r g l e i c h b a r e D a r s t e l l u n g e n . S. d a z u und zu d e m v o r h a n denen M a t e r i a l : W o l f g a n g Z ö l l n e r , A r b e i t s r e c h t 1977, S . 2 1 ff.

- XLIX D e r V e r f a s s e r w e i ß v o r a l l e m , daß die A k z e n t e , die e r so s e t z e n kann, h ö c h s t u n v o l l s t ä n d i g s i n d . W i e v i e l m ü ß t e nicht e i n e " S o z i a l p o l i t i k - G e s c h i c h t e " d e r N a c h k r i e g s z e i t noch e i n b e z i e h e n : den v i e l f ä l t i g e n W a n d e l von G r ö ß e , Z u s a m m e n s e t z u n g und F u n k t i o n d e r F a m i l i e , den W e c h s e l d e r A l t e r s s t r u k t u r , die v e r ä n d e r t e E i n b e z i e h u n g d e r F r a u e n in d a s E r w e r b s l e b e n , die M i n d e r u n g d e s A n t e i l s d e r E r w e r b s t ä t i g e n an d e r G e s a m t b e v ö l k e r u n g - die U r s a c h e n und die A r t und W e i s e d i e s e r P r o z e s s e - , die Z u n a h m e d e s A n t e i l s U n t e r h a l t s - und S o z i a l l e i s t u n g s a b h ä n g i g e r in d e r G e s e l l s c h a f t , die V e r l a g e r u n g von d e r L a n d w i r t s c h a f t und vom p r o d u z i e r e n d e n G e w e r b e z u m D i e n s t l e i s t u n g s g e w e r b e , die V e r ä n d e r u n g d e r S o z i a l l e i s t u n g e n n a c h V o r a u s s e t z u n g e n , A r t und Höhe, der Wandel des V e r h ä l t n i s s e s der Verbände - d e r K i r chen, der Wohltätigkeitsverbände, der Gewerkschaften, der A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e u s w . - z u m Staat, zu i h r e n M i t g l i e d e r n , zu den a n d e r e n V e r b ä n d e n , die V e r ä n d e r u n g d e r A r b e i t s w e l t , d e r W o h n v e r h ä l t n i s s e , d e r M o b i l i t ä t und v i e l e s a n d e r e m e h r . A b e r h i e r i s t nicht d e r O r t , ü b e r a l l d i e s zu b e r i c h t e n . H i e r k a n n e s n u r d a r u m g e h e n , ein M i n i m u m von A n h a l t s p u n k t e n zu e r m i t t e l n , um d e m L e s e r die Szene, die ihm h e u t e v e r t r a u t i s t , von d e r S z e n e u n t e r s c h e i d e n z u h e l f e n , die d e r V e r f a s s e r z w i s c h e n 1958 und 1961 - bei d e r A b f a s s u n g d e r A r b e i t - v o r s i c h h a t t e . Von h i e r i s t a u c h noch e i n m a l auf e i n e E i g e n a r t d e r u n t e n a b g e d r u c k t e n A r b e i t s e l b s t zu b l i c k e n . Sie i s t von e i n e m J u r i s t e n a l s e i n e j u r i s t i s c h e A r b e i t g e s c h r i e b e n . T e x t und I n t e r p r e t a t i o n d e s G r u n d g e s e t z e s auf d e r e i n e n S e i t e und r e c h t l i c h k o n s t i t u i e r t e o d e r doch f a ß b a r e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n auf d e r a n d e r e n S e i t e sind d e s h a l b i h r p r i m ä r e r G e g e n s t a n d . D e r Stand d e r l e g i s l a t i v e n und der rechtsförmig-administrativen Interventionen des Sozialstaat e s und i h r e r j u d i k a t i v e n I n t e r p r e t a t i o n und K r i t i k i s t d a s w i c h t i g s t e B e i s p i e l s - und E r f a h r u n g s g u t , a n h a n d d e s s e n die s o z i a l p o l i t i s c h e W i r k u n g d e r V e r f a s s u n g e r m i t t e l t und d a r g e s t e l l t w i r d . A l l e s ü b r i g e - p o l i t i s c h e R i c h t u n g e n , A k t i v i t ä t e n und E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e , s o z i a l e S t r u k t u r e n , Ideen und F o r d e r u n g e n und a u c h n i c h t r e c h t s f ö r m i g e A n t w o r t e n auf s i e - r e f l e k t i e r t die A r b e i t n u r s p o r a d i s c h . A m w e n i g s t e n s p i e g e l t s i c h e t w a s von den k o n k r e t e n p o l i t i s c h e n K r ä f t e n w i d e r . Die A r b e i t w o l l t e die V e r f a s s u n g a l s den R a h m e n d e s p o l i t i s c h e n H a n d e l n s d a r s t e l l e n , nicht eben das politische Handeln s e l b s t . Gleichwohl ist a l l e s eine F u n k t i o n von a l l e m . W e d e r die r e c h t s f ö r m i g e n s o z i a l p o l i t i s c h e n I n t e r v e n t i o n e n n o c h die Wege d e r g e s c h r i e b e n e n und u n g e s c h r i e b e n e n E n t w i c k l u n g d e s V e r f a s s u n g s r e c h t s können ohne die I n t e r dependenz a l l e r anderen Faktoren verstanden werden. Das histor i s c h e Spezifikum auch d i e s e r A r b e i t ist daher komplex a u s dem Z u s a m m e n w i r k e n a l l e r Faktoren gefügt.

- L 4.

Einige

spezielle

a)

Vorbemerkung

Aspekte

Um zu i l l u s t r i e r e n , w a s die J a h r e " u m 1960" f ü r d a s T h e m a und seine Bearbeitung bedeutet haben, wird unten v e r s u c h t werden, die Z e i t von 1945 b i s z u r G e g e n w a r t in P e r i o d e n zu g l i e d e r n und d e r e n C h a r a k t e r i s t i k a , soweit s i e f ü r d a s T h e m a r e l e v a n t s i n d und i m g e g e b e n e n R a h m e n P l a t z h a b e n , a u f z u z e i g e n . E i n a n d e r e r Weg k ö n n t e s e i n , e i n z e l n e E n t w i c k l u n g e n ü b e r die g a n z e Z e i t hin d u r c h z u z e i c h n e n . Im a l l g e m e i n e n s c h e i n t d i e s e r Weg zu w e n i g e r s i n n f ä l l i g e n E r g e b n i s s e n zu f ü h r e n a l s d e r j e n i g e d e r B i l d u n g von P e r i o d e n und i h r e r k o m p l e x e n B e s c h r e i b u n g . E i n i g e L i n i e n s e i e n g l e i c h w o h l h i e r v o r w e g a n g e d e u t e t : die i n t e r n a t i o n a l e S i t u a t i o n d e s G e m e i n w e s e n s , s e i n e r V e r f a s s u n g und d e r S o z i a l p o l i t i k , die M e t h o d e s o z i a l p o l i t i s c h e n D e n k e n s und R e d e n s und d a s j u r i s t i sche Z u s a m m e n w a c h s e n weiter Teile des Sozialleistungsrechts zu e i n e m " S o z i a l r e c h t " . E s h a n d e l t s i c h um E n t w i c k l u n g e n , d e r e n s p e z i f i s c h e r Stand " u m 1960" die A r b e i t in b e s o n d e r e r W e i s e n e g a t i v p r ä g t e ; so n ä m l i c h , daß die A r b e i t g e r a d e h i e r i n i h r e e i g e n e R e l a t i v i t ä t nicht s i c h t b a r m a c h t . V i e l l e i c h t m ü ß t e d e r V e r f a s s e r s i c h h e u t e v o r w e r f e n , nicht g e n ü g e n d s e n s i b e l r e f l e k t i e r t zu h a b e n , w e l c h e P r o b l e m e h i e r o f f e n w a r e n . Doch gilt e s h i e r nicht, die S c h u l d f r a g e zu e r ö r t e r n , s o n d e r n a l l e i n , den h i s t o r i s c h e n O r t d e r A r b e i t zu n e n n e n . Und d a f ü r j e d e n f a l l s i s t e s notwendig, e i n i g e s i m Z u s a m m e n h a n g - ü b e r die s o n s t f ü r die D a r s t e l l u n g g e w ä h l t e n P e r i o d e n h i n a u s - zu s a g e n . b)

Die i n t e r n a t i o n a l e D i m e n s i o n

D i e A r b e i t hat die P r o b l e m a t i k , die i h r e n G e g e n s t a n d a u s m a c h t , i n n e r h a l b d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d und f ü r d i e s e g e s e h e n . D i e s e P r o b l e m a t i k u n t e r l i e g t nun j e d o c h in h o h e m M a ß e i n t e r n a t i o n a l e r V e r f l e c h t u n g . Und g e r a d e d i e s e h a t s i c h s e i t 1945 in t i e f ^ greifender Weise gewandelt. D a s beginnt m i t dem Subjekt d e r S o z i a l p o l i t i k , d a s h i e r i m V o r d e r g r u n d s t e h t : dem S t a a t . D e m G r u n d g e s e t z , w e l c h e s die S t a a t l i c h k e i t auf Bund und L ä n d e r a u f t e i l t , ging die Z e i t v o r a u s , in d e r die B e s a t z i m g s m ä c h t e D e u t s c h l a n d a l s G a n z e s und in den Z o n e n r e g i e r t e n , in d e r s i e a l l m ä h l i c h a u t o c h t h o n e S t a a t l i c h k e i t in den L ä n d e r n a u f k o m m e n l i e ß e n und in z o n a l e n , b i z o n a l e n und s c h l i e ß lich trizonalen Institutionen k o o r d i n i e r t e n 2 0 ) . Nachdem sie West20) S. d a z u F r i e d r i c h Klein, N e u e s d e u t s c h e s V e r f a s s u n g s r e c h t , 1949; W a l t e r Vogel, W e s t d e u t s c h l a n d 1945 b i s 1950, T e i l I

- LI deutschland zur Bundesrepublik zusammengeschlossen und diesem Staatswesen im Zusammenwirken mit deutschen politischen Autoritäten die Verfassung des Grundgesetzes gegeben hatten, bauten sie ihren eigenen Anteil an der deutschen Staatsgewalt nach und nach ab, bis e r 1955 auf die Vorbehalte der "Bonner V e r t r ä g e " , insbesondere des Generalvertrages vom 23. Oktober 1954, beschränkt wurde 21). Schon vorher aber hatte ein neuer, gegenläufiger P r o z e ß - ein P r o z e ß der "Entäußerung" deutscher Staatsgewalt - begonnen. Schon 1951/52 hat die Bundesrepublik die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl mitbegründet. 1957/58 folgten die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische A t o m gemeinschaft. Dadurch wurden neue, supranationale und also staatsähnliche, mit Bund und Ländern konkurrierende Subjekte s o z i a l e r Intervention g e s c h a f f e n 22). Und früher schon hatte ein anderer, internationaler P r o z e ß sozialpolitischer Ein- und Ausstrahlung eingesetzt: der Beitritt (oder Wiederbeitritt) zu internationalen Organisationen. H e r v o r zuheben ist hier v o r allem der Beitritt zu dem Abkommen über die europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) (1948/ 49) - mittlerweile abgelöst durch das Übereinkommen über die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) (1960/61) - , der Beitritt zum Europarat (1950), dessen sozialpolitische Aktivitäten von ganz besonderer Bedeutung s i n d d e r Beitritt zur Internationalen Arbeitsorganisation (1954), deren sozialpolitische Bedeutung evident i s t ^ ) , u n c j end1956, T e i l II 1964. 21) S. Ingo von Münch, Dokumente zum geteilten Deutschland, 1968, insbes. S. 226 f f . 22) S. zu den einschlägigen Vertragsbestimmungen: Hans F . Zacher, Internationales und europäisches Sozialrecht, 1976, S. 587 f f . Zur europäischen Sozialpolitik s. etwa Hans P e t e r Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S.931 ff; A l b e r t Bleckmann, Europarecht, 2 . A u f l . , 1978, S. 388 ff (je mit eingehenden Nachw.);zuletzt etwa Bengt Beutler, Roland Bieber, Jörn Pipkorn und Jochen Streil, Die Europäische Gemeinschaft - Rechtsordnung und Politik - , 1979, S. 358 f f . 23) S. zu den einschlägigen Konventionen und Entschließungen Zacher, a . a . O . (Anm.22) S.428 f f . - S. zu allem vorigen aus der frühen Zeit Johannes Schregle, Europäische Sozialpolitik. E r f o l g e und Möglichkeiten, 1954. 24) S. zu den einschlägigen Quellen Zacher, a . a . O . (Anm.22) S. 64 f f .

- LH lieh der Beitritt zu den Vereinten Nationen (1973), dem der B e i tritt oder die sonstige Mitarbeit in zahlreichen Sonderorganisationen der Vereinten Nationen vorausgegangen w a r ^ ' . Daneben entwickelte sich die internationale Zusammenarbeit auch außerhalb völkerrechtlicher Organisationen, v o r allem das System der bilateralen sozialrechtlichen V e r t r ä g e Eine andere Dimension internationaler Verflechtung eröffnet sich, wenn man an die betroffenen Gruppen und Sachprobleme denkt. So war nach 1945 und weit in die 50er Jahre hinein die Sozialpolitik damit beschäftigt, die ungeheure Zahl von " G e b i e t s f r e m d e n " einzubeziehen, die, Deutsche oder Nichtdeutsche, als O p f e r des nationalsozialistischen Regimes, als Vertriebene, als Flüchtlinge und Asylsuchende usw. nach Westdeutschland gekommen waren. Später schufen die ausländischen Arbeitnehmer in der Bundesrepublik ganz neue sozialpolitische P r o b l e m e (und halfen auch wieder, solche zu l ö s e n ) 2 7 ^ während der Strom deutscher Zuwanderer, ausländischer Flüchtlinge usw. - wenn auch mitunter abebbend - nie ganz v e r s i e g t . So wie nun Sozialstaatlichkeit dem Subjekt nach im Verlauf der Nachkriegszeit sich i m m e r mehr in supranationale und internationale Trägerschaft hinein erstreckte» so wuchs auch die s o z i a l staatliche Verantwortung i m m e r klarer über die Bundesrepublik hinaus. Der Zusammenhang zwischen deutschen Sozialproblemen und R u t s c h e r Sozialpolitik e i n e r s e i t s und den Sozialproblemen 2 5) S. zur Situation v o r dem Beitritt zur Organisation der V e r einten Nationen etwa Heinz Dröge, F r i t z Münch und Ellinor von Puttkamer, Die Bundesrepublik Deutschland und die Vereinten Nationen, 1966. Zur Situation nach dem Beitritt s. etwa: Ingo von Münch, Deutschland und die UNO, 1973. 26) S. zu den Anfängen des zwischenstaatlichen Sozialversicherungsrechts in der Nachkriegszeit Ernst Wickenhagen, Z w i schenstaatliches Sozialversicherungsrecht, 1957. S. zum heutigen Stand: Heinz P l ö g e r und Albrecht Wortmann, Deutsche Sozialversicherungsabkommen mit ausländischen Staaten. Zu den Fürsorgeabkommen s. etwa Anton Knopp und Otto Fichtner, Bundessozialhilfegesetz, 4 . A u f l . 1979, S.487 f f . - Hinsichtlich des A r b e i t s r e c h t s s. zum V o r i g e n Gerhard Schnorr, Das A r b e i t s r e c h t als Gegenstand internationaler Rechtsetzung, 1960. 27) S. z . B . Tugrul Ansay und Volkmar Gessner ( H r s g . ) , Gasta r b e i t e r in Gesellschaft und Recht, 1974; Helga und Horst Reimann ( H r s g . ) , Gastarbeiter, 1974; Ursula Mehrländer, Soziale Aspekte der Ausländerbeschäftigung, 1976.

- LIII und d e r S o z i a l p o l i t i k in den E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t e n und i h r e n Mitgliedstaaten a n d e r e r s e i t s ist offensichtlich. Mitverantwortung für auswärtige soziale Verhältnisse erwächst f e r n e r a u c h a u s den a n d e r e n i n t e r n a t i o n a l e n O r g a n i s a t i o n e n und K o o p e r a t i o n s s y s t e m e n . E i n e v ö l l i g n e u e Wendung a b e r hat s i c h a u s d e r wachsenden weltweiten Verantwortung der wirtschaftlich s t ä r k e r e n und t e c h n o l o g i s c h ü b e r l e g e n e n N a t i o n e n f ü r die s c h w ä c h e r e n Nationen, d e r Inanspruchnahme d e r entwickelten Industrienationen f ü r die H i l f e g e g e n die A r m u t in d e r D r i t t e n Welt und a u s dem I n t e r e s s e d e r I n d u s t r i e n a t i o n e n an d e r w i r t s c h a f t l i c h e n E n t w i c k lung d e r ä r m e r e n L ä n d e r e r g e b e n e s ) . So s t r e c k t s i c h d e r B o g e n d e r d e u t s c h e n S o z i a l p o l i t i k - G e s c h i c h t e in d e r Z e i t n a c h dem Z w e i t e n W e l t k r i e g von den J a h r e n , in d e n e n ein z e r s t ö r t e s , d a r n i e d e r l i e g e n d e s , von F l ü c h t l i n g s s t r ö m e n ü b e r f l u t e t e s D e u t s c h l a n d von d e r Not- und s p ä t e r E n t w i c k l u n g s hilfe des Westens, v o r allem der Vereinigten Staaten abhängig w a r b i s hin zu e i n e r Z e i t , in d e r d e u t s c h e P r o s p e r i t ä t und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t e i n e i n t e r n a t i o n a l e M i t v e r a n t w o r t u n g f ü r die s o z i a l e n P r o b l e m e auf d e r g a n z e n E r d e - j e d e n f a l l s i h r e r A r m u t s z o n e n unübersehbar miteinschließen. E i n e w i e d e r a n d e r e B e z i e h u n g zwischen, N a t i o n a l i t ä t und I n t e r n a t i o n a l i t ä t w ä r e f ü r den A u s t a u s c h d e r Ideen und D e n k m o d e l l e zu r e g i s t r i e r e n . Was bedeutete britische oder skandinavische "Wohlf a h r t s s t a a t l i c h k e i t " in den A u f b a u j a h r e n d e r B u n d e s r e p u b l i k ? W a s b e d e u t e t e " S o z i a l i s m u s " in den s p ä t e n 6 0 e r und f r ü h e n 7 0 e r J a h r e n ? W o h e r k a m g e r a d e in d e r W o h l s t a n d s p h a s e die n e u e D i s k u s sion ü b e r die A r m u t ? Wo n a h m e n E x p e r t e n und W i s s e n s c h a f t l e r i h r e L e i t b i l d e r und E r f a h r u n g e n h e r ? Und w a s b e d e u t e t e d i e s dann a l l e s i m m e r w i e d e r f ü r d a s V e r h ä l t n i s von S o z i a l p o l i t i k und V e r f a s s u n g ? D a s kann h i e r a l l e s nur g e f r a g t w e r d e n . c)

Die Entwicklung sozialpolitischer Rationalität

In d e m oben s k i z z i e r t e n P r o z e ß d e r i n t e r d e p e n d e n t e n A b f o l g e von s o z i a l e r Situation und H e r a u s f o r d e r u n g , von n o r m a t i v - i n s t i t u t i o n e l l p o l i t i s c h e n B e d i n g u n g e n d e r R e a k t i o n und von A n t w o r t e n auf die H e r a u s f o r d e r u n g s p i e l e n o b j e k t i v e I n f o r m a t i o n , r a t i o n a l e D i s k u s s i o n , s y s t e m a t i s c h e D a r s t e l l u n g und w i s s e n s c h a f t l i c h e K r e a t i 28} S. d a z u E r s t e r E n t w i c k l u n g s h i l f e b e r i c h t d e r B u n d e s r e g i e r u n g 1973 ( B u n d e s t a g s d r u c k s a c h e 7 / 1 2 3 6 ) , Z w e i t e r B e r i c h t z u r E n t w i c k l u n g s p o l i t i k 1975 ( B u n d e s t a g s d r u c k s a c h e 7 / 4 2 9 3 ) , D r i t t e r B e r i c h t z u r E n t w i c k l u p g s p o l i t i k 1977 ( B u n d e s t a g s d r u c k s a c h e 8 / 1 1 8 5 ) ; Weltbank, W e l t e n t w i c k l u n g s b e r i e h t 1978.

- LIV v i t ä t e i n e ü b e r a u s b e d e u t s a m e , j e d o c h v i e l s c h i c h t i g e und s c h w e r zu b e s c h r e i b e n d e R o l l e . Sie d i e n e n d e r W a h r n e h m u n g d e r s o z i a len Verhältnisse, der Artikulation s o z i a l e r H e r a u s f o r d e r u n g e n , d e r A b k l ä r u n g p o l i t i s c h e r H a n d l u n g s n o t w e n d i g k e i t e n und - m ö g l i c h k e i t e n und d e r E n t w i c k l u n g und k r i t i s c h e n W ü r d i g u n g d e n k b a r e r A n t w o r t e n auf g e g e b e n e s o z i a l e H e r a u s f o r d e r u n g e n . D i e s gilt ganz a l l g e m e i n . In d e r m o d e r n e n , t e c h n o l o g i s c h - w i s s e n s c h a f t l i c h e n G e s e l l s c h a f t i s t die N o t w e n d i g k e i t w i s s e n s c h a f t l i c h e r S o z i a l p o l i t i k im w e i t e s t e n und v i e l f ä l t i g s t e n Sinne u m s o d r i n g l i c h e r , a l s H a n d l u n g s m ö g l i c h k e i t e n und P r i o r i t ä t e n d e r P o l i t i k von p l a u sibler wissenschaftlicher Zuarbeit m e h r als vordem abhängen k ö n n e n . D a s s o l c h e r m a ß e n i n t e r e s s a n t e V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Soz i a l p o l i t i k und W i s s e n s c h a f t hat s i c h in d e r N a c h k r i e g s z e i t nicht unwesentlich gewandelt. Z u n ä c h s t z u r W i s s e n s c h a f t von d e r S o z i a l p o l i t i k " f ü r s i c h " . 1956 v e r z e i c h n e t die B i b l i o g r a p h i e zu den A r t i k e l n " S o z i a l p o l i t i k " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n 30) n o c h ganz ü b e r w i e g e n d T i t e l a u s d e r Z e i t von 1890 b i s 1939. W a s n a c h 1945 f o l g t , s i n d - soweit nicht N e u a u f l a g e n - g r u n d s ä t z l i c h e Studien ü b e r die R o l l e d e r S o z i a l p o l i t i k b e i d e m N e u a u f b a u d e s G e m e i n wesens ü b e r w i e g e n d a b e r E i n z e l s t u d i e n , m i t denen die A u t o r e n v e r s u c h e n , s i c h in d e r n e u e n s o z i a l p o l i t i s c h e n Situation z u r e c h t z u f i n d e n und a n d e r e n dabei zu h e l f e n 32). G r u n d l e g e n d e N e u 29) S. d a z u H a n s A c h i n g e r , S o z i a l p o l i t i k und W i s s e n s c h a f t , 1963; G e r h a r d Kleinhenz, P r o b l e m e w i s s e n s c h a f t l i c h e r Beschäftigung m i t d e r S o z i a l p o l i t i k , 1970; J ü r g e n K r ü g e r , S o z i a l p o l i tik ohne W i s s e n s c h a f t ? Z u r N a c h k r i e g s e n t w i c k l u n g d e r w e s t d e u t s c h e n S o z i a l p o l i t i k , A r c h i v f ü r W i s s e n s c h a f t und P r a x i s d e r s o z i a l e n A r b e i t , 6 . J h g . (1975), S. 21 ff; V i o l a G r ä f i n von Bethusy-Huc, Das Sozialleistungssystem der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d , 2 . A u f l . , 1976, S . 2 7 8 f f . 30) Z u s a m m e n g e s t e l l t von G e r h a r d S t a v e n h a g e n , H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 568. 31) T y p i s c h i n s b e s . L u d w i g Heyde, A b r i ß d e r S o z i a l p o l i t i k , 1 . A u f l . 1920, 1 0 . A u f l . 1953, j e t z t 1 2 . A u f l . 1966 (von S t e p h a n i e Münke und P e t e r H e y d e ) . S. z . B . P a u l J o s t o c k , G r u n d z ü g e d e r S o z i a l l e h r e und d e r S o z i a l r e f o r m , 1946; L u d w i g P r e l l e r , S o z i a l p o l i t i k . K e r n f r a g e n d e s A u f b a u e s , 1946 ( 2 . A u f l . 1947); W a l t e r B o g s ( H r s g . ) , G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r S i c h e r h e i t , 1950. 32) T y p i s c h f ü r den p r a g m a t i s c h e n G e i s t und die E r f a h r u n g d e r Not, a u s d e r h e r a u s d a m a l s g e s c h r i e b e n w u r d e , i s t e t w a H o r s t S c h i e c k e l s V o r w o r t zu s e i n e r " D e u t s c h e n S o z i a l p o l i t i k "

- LV a r b e i t e n s t e h e n f r e i l i c h b e v o r . 1957 e r s c h e i n t E r i k B o e t t c h e r ' s v o r z ü g l i c h e s S a m m e l w e r k " S o z i a l p o l i t i k und S o z i a l r e f o r m " . 1958 bringt Hans Achinger seine "Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik" h e r a u s 1961 e r s c h e i n t von E l i s a b e t h L i e f m a n n - K e i l die " Ö k o n o m i s c h e T h e o r i e d e r S o z i a l p o l i t i k " . 1962 b r i n g t L u d w i g P r e l l e r mit seiner "Sozialpolitik. Theoretische Ortung" s e h r G r u n d s ä t z l i c h e s in die D i s k u s s i o n 34). 1965 z i e h t V i o l a G r ä f i n von B e t h u s y - H u c die Bilanz d e r D i s k u s s i o n um " D a s S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " 35)_ W e i t e r e b e d e u t s a m e , t e i l s a u c h g r u n d l e g e n d e und n e u e A r b e i t e n f o l g e n o h n e daß d e r B e d a r f a n e b e n s o u m f a s s e n d e r und d i f f e r e n z i e r t e r w i e v e r l ä ß l i c h e r w i s s e n s c h a f t l i c h e r H a n d r e i c h u n g b i s h e u t e voll b e f r i e d i g t w ä r e 37).

33) 34) 35) 36) 3 7)

(1955): " D a s v o r l i e g e n d e Buch s t e l l t den V e r s u c h z u r S a m m lung und S i c h t u n g e i n e r F ü l l e von G e s c h e h n i s s e n d a r , die n i c h t o d e r j e d e n f a l l s nicht in e r s t e r L i n i e a u s Ideen und i d e o logischen Zielsetzungen geboren wurden, sondern aus der Z w a n g s l ä u f i g k e i t d e r n a c k t e n Not d e r um i h r e L e b e n s e x i s t e n z r i n g e n d e n d e u t s c h e n M e n s c h e n w ä h r e n d d e r l e t z t e n 100 J a h r e . W a s in d i e s e m B u c h e a n g e s p r o c h e n und d a r g e s t e l l t w i r d , s i n d z w a r nicht a u s s c h l i e ß l i c h , v i e l l e i c h t nicht e i n m a l v o r w i e g e n d t y p i s c h d e u t s c h e P r o b l e m e . A b e r s i e s i n d doch in d e r H a u p t s a c h e a u s d e m d e u t s c h e n S c h i c k s a l g e b o r e n und n u r a u s d e r d e u t s c h e n Situation zu b e g r e i f e n . E s i s t wohl k e i n Z u f a l l , daß d e r B e g r i f f d e r " S o z i a l p o l i t i k " b i s h e r noch k e i n e e n d g ü l t i g e K l ä r u n g g e f u n d e n h a t , und daß d a s W o r t s e l b s t s i c h k a u m in e i n e a n d e r e S p r a c h e ü b e r s e t z e n l ä ß t . D a bei drückt es nichts Ideologisches oder g a r Utopisches aus, s o n d e r n e i n e S u m m e von R e a l i t ä t e n . . . Sie i s t nicht m e h r w e g z u d e n k e n a u s u n s e r e m i n n e r s t a a t l i c h e n L e b e n und d e s h a l b von a u ß e r o r d e n t l i c h e r B e d e u t u n g und e i n e r ganz u n g e h e u r e n D y n a m i k . Sie in i h r e m g a n z e n A u s m a ß d a r z u s t e l l e n , w ü r d e i n d e s s e n den R a h m e n d i e s e s B u c h e s b e i w e i t e m ü b e r s c h r e i t e n . Worauf e s m i r a n k a m , w a r l e d i g l i c h , die A u f g a b e und d a s W e s e n d e r S o z i a l p o l i t i k h e r a u s z u s t e l l e n und in R ü c k - und V o r s c h a u i h r e n Weg und i h r Z i e l in D e u t s c h l a n d a u f z u z e i g e n . " 2 . A u f l . 1971. S. s p ä t e r s e i n e S u m m e : P r a x i s und P r o b l e m e d e r S o z i a l p o l i t i k , 2 B d e . , 1970. 2 . A u f l . 1976. S. d a z u noch u n t e n S . L X X X f f , S . X C I I I f f . S. etwa die B i b l i o g r a p h i e n bei B e r n h a r d Külp und W i l f r i e d S c h r e i b e r ( H r s g . ) , S o z i a l e S i c h e r h e i t , 1971, S . 4 4 9 f f ; v o n B e t h u s y - H u c , a . a . O . ( A n m . 2 9 ) ( 2 . A u f l . ) S . 3 0 6 ff; Heinz

- LVI Einen ganz anderen "Konjunktur-Verlauf" nimmt dagegen die P o litikberatung durch S o z i a l w i s s e n s c h a f t l e r 3 8 ) . 1952 t r e t e n G e r hard M a c k e n r o t h 3 ^ ) und W a l t e r A u e r b a c h 4 0 ) mit R e f o r m p l ä n e n h e r v o r . 1954 legt W a l t e r B o g s s e i n e " G r u n d f r a g e n des R e c h t s der s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m " v o r 1955 e r s c h e i n e n : aus der F e d e r von Hans A c h i n g e r , J o s e p h Höffner, Hans Muthesius und Ludwig Neundörfer die " R o t h e n f e l s e r Denks c h r i f t " ü b e r " D i e Neuordnung der s o z i a l e n L e i s t u n g e n " , der " S c h r e i b e r - P l a n " 42) u n ( j ¿ j e " K ö l n e r D e n k s c h r i f t " der P r o f e s s o ren W a l t e r Rohrbach, E r i c h Roehrbein und C a r l M e y r i c h 4 3 ) . 1957 e r s c h e i n t auf Anregung des V o r s t a n d e s der SPD der " S o zialplan für Deutschland", für den v o r a l l e m W a l t e r A u e r b a c h und Ludwig P r e l l e r v e r a n t w o r t l i c h z e i c h n e n 4 4 ) . Q e n Reigen dies e r D e n k m ä l e r w i s s e n s c h a f t l i c h e r B e r a t u n g d e r Sozialpolitik s c h l i e ß t dann die S o z i a l - E n q u ê t e . Wie die R o t h e n f e l s e r Denks c h r i f t geht s i e auf einen Auftrag der B u n d e s r e g i e r u n g z u r ü c k . 1964 b i s 1966 a r b e i t e n Hans A c h i n g e r , W a l t e r B o g s , Helmut Meinhold und Wilfried S c h r e i b e r diesen B e r i c h t ü b e r die " S o z i a l e Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland" aus45)_ S p ä t e r hingegen läßt die B u n d e s r e g i e r u n g W i s s e n s c h a f t l e r nicht m e h r " m i t s i c h a l l e i n " . In der K o m m i s s i o n ü b e r den w i r t schaftlichen und s o z i a l e n Wandel, in der S o z i a l g e s e t z b u c h k o m m i s s i o n , der A r b e i t s g e s e t z b u c h k o m m i s s i o n und der K o m m i s s i o n zur Ausarbeitung von V o r s c h l ä g e n zur G l e i c h s t e l l u n g von Mann

38) 39) 40) 41) 42) 43) 44) 45)

L a m p e r t , A r t i k e l " S o z i a l p o l i t i k I : S t a a t l i c h e " i n : Handwört e r b u c h der W i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t , B d . 7, 1977, S . 6 0 ff (75 f ) ; Willy A l b e r s , A r t i k e l " S o z i a l p o l i t i k I V : In der Bundesrepublik Deutschland" ebenda S. 110 ff (129 f). S . dazu den eingehenden B e r i c h t bei G r ä f i n B e t h u s y - H u c a . a . O . (Anm . 2 9 ) ( 2 . A u f l . ) S . 58 ff. Die R e f o r m der Sozialpolitik durch einen deutschen S o z i a l plan, S c h r i f t e n des V e r e i n s für Sozialpolitik n. F . B d . 4, 1952. Modell e i n e s Sozialplanes - eine Skizze, i n : Die K r a n k e n v e r sicherung, 1952, S . 106 ff (abgedruckt auch in W a l t e r A u e r bach, B e i t r ä g e z u r Sozialpolitik, 1971, S . 2 3 f f ) . Veröffentlicht 1955. W i l f r i e d S c h r e i b e r , E x i s t e n z s i c h e r h e i t in der i n d u s t r i e l l e n G e s e l l s c h a f t , 1955. Zum P r o b l e m der R e a l i s i e r b a r k e i t der V o r s c h l ä g e d e r R o t h e n f e l s e r D e n k s c h r i f t ü b e r " D i e Neuordnung der s o z i a l e n L e i s t u n g e n " , 1955. Sozialplan für Deutschland, Gutachten e r s t a t t e t auf Anregung des S P D - V o r s t a n d e s von A u e r b a c h , B r u c h u . a . , 1957. 1966 - ohne J a h r e s a n g a b e - e r s c h i e n e n .

- LVII und Frau in der gesetzlichen Rentenversicherung - um nur einige wichtige Beispiele zu nennen - arbeiten Wissenschaftler, P r a k t i k e r und v o r allem auch V e r t r e t e r von Interessenverbänden z u s a m m e n A b e r auch sonst ist das Element der Beratung der Sozialpolitik durch wissenschaftlichen Sachverstand später nie mehr so hervorgetreten wie von 1952 bis 1957 und in der Sozialenquete-Kommission. Eine wieder andere Entwicklung hat die Information der Öffentlichkeit über die Sozialpolitik genommen. Berichte, P r o g r a m m e usw. der Regierung wurden im Lauf der Zeit i m m e r mehr zu einem Instrument der Sozialpolitik. Wohl zum ersten Mal finden w i r es in der A g r a r - S o z i a l p o l i t i k . Das Landwirtschaftsgesetz von 1955 führt die jährlichen "Grünen Berichte" und "Grünen Pläne" ein, um die soziale Stellung der Landwirtschaft permanent zu kontrollieren und zu fördern. Mit der Rentenreform 1957 werden der Sozialbeirat, sein jährliches Gutachten über die F o r t entwicklung der Renten und der jährliche Rentenanpassungsbericht der Bundesregierung angeordnet 47). Die Ausbildung des wirtschaftspolitischen Instrumentariums des jährlichen Sachverständigengutachtens (1963)48) U nd des Jahreswirtschaftsberichts der Bundesregierung (1967)49) signalisiert den Durchbruch auch f ü r die Sozialpolitik. 1969 erscheint das erste "Sozialbudget", 1970 der erste " S o z i a l b e r i c h t " . Schon vorher, zur gleichen Zeit und danach entstand weit darüber hinaus eine breitgefächerte V i e l f a l t von Berichten, Plänen und P r o g r a m m e n , die alle dazu beitragen sollten, die Auseinandersetzungen im Binnenbereich der Politik, in der Öffentlichkeit und zwischen Öffentlichkeit und Politik i n f o r m i e r t e r und rationaler werden zu lassen 46) S. zur Kommission über den wirtschaftlichen und sozialen Wandel deren Gutachten (1976) S. I ff; zur Sozialgesetzbuchkommission Hans F . Zacher, Materialien zum Sozialgesetzbuch, S . A 6 f, 69; zur Arbeitsgesetzbuchkommission " E n t wurf eines Arbeitsgesetzbuches - A l l g e m e i n e s A r b e i t s v e r tragsrecht - 1977, S. 12 ff; und zur Kommission über die Gleichstellung von Mann und Frau in der gesetzlichen Rentenversicherung " K o m m i s s i o n eingesetzt" Bundesarbeitsblatt 1977, S.487 f (488). 47) §§ 1272 ff, RVO, §§ 49 f f . A V G . 48) Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vom 14.August 1963 (BGBl. I S.685). 49) § 2 des G e s e t z e s zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S.582). 50) Eine Übersicht s. im Sachregister der Verhandlungen des

- Li VIII G e r a d e auf d i e s e m Weg a b e r e r w i e s s i c h a l s S c h w i e r i g k e i t , daß M e ß b a r k e i t und Quantifizierung dem Ökonomischen vorbehalten sind - o d e r doch zu sein s c h e i n e n . D a s Nichtökonomische ist auf v e r b a l e U m s c h r e i b u n g angewiesen. D a s bedeutet, daß das Ökonom i s c h e weitaus s i n n f ä l l i g e r a l s das Nichtökonomische a u s g e drückt und d a r g e s t e l l t werden kann. E s bedeutet dem v o r a u s , daß das Nichtökonomische schon nicht so exakt aufgenommen und durchdacht werden kann wie das Ö k o n o m i s c h e . Sowohl unter den Bedingungen g e g e n w ä r t i g e r Kommunikation a l s auch im Hinblick auf die w i s s e n s c h a f t l i c h - t e c h n o l o g i s c h e Inklination d i e s e r G e s e l l schaft bedeutet das s e h r v i e l . A b e r s e l b s t innerhalb des Ökonom i s c h e n führt e s zu Ungleichgewichten. So ist das Sozialbudget eine Aufwandsrechnung (eine D a r s t e l l u n g des finanziellen Input). Ü b e r die Sinnerfüllung d i e s e s Aufwands (über den finalen Output) e r f ä h r t man n i c h t s . Aus a l l e n diesen Gründen t r i e b die E n t w i c k lung zu dem V e r s u c h , auch das Qualitative q u a n t i f i z i e r b a r zu m a c h e n . Die Bemühungen um " s o z i a l e Indikatoren" s t e l l e n somit ein wichtiges E l e m e n t in der R a t i o n a l i s i e r u n g von Sozialpolitik dar 51). J e d o c h sind durchgreifende Hilfen der Sozialpolitik von d i e s e r Seite h e r noch nicht zu sehen 52). D e r V e r s u c h d e r B u n d e s r e g i e r u n g , von e i n e r K o m m i s s i o n ü b e r den w i r t s c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n Wandel in der Bundesrepublik Deutschland ein E n t wicklungsgemälde zeichnen zu l a s s e n , das Vergangenheit und G e genwart in die Zukunft hinein f o r t s c h r e i b t , hat v i e l e i n t e r e s s a n t e E i n z e l h e i t e n 53) h e r v o r g e b r a c h t . I n s g e s a m t f r e i l i c h hat e r die Hoffnungen auf p o l i t i s c h - p r a k t i s c h e O r i e n t i e r u n g s - o d e r g a r E n t scheidungshilfe kaum e r f ü l l t . d)

Die Entwicklung e i n e s " S o z i a l r e c h t s "

F ü r den Gegenstand e i n e r A r b e i t über das V e r f a s s u n g s r e c h t d e r s o z i a l e n Intervention mußte f e r n e r von Bedeutung sein, in welchem Maße und auf welche W e i s e das " e i n f a c h e " R e c h t , durch 7 . D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s , S . 3 2 7 ff. 51) S . dazu Wolfgang Zapf, Soziale Indikatoren - eine Z w i s c h e n bilanz, A l l g e m e i n e s S t a t i s t i s c h e s A r c h i v , B d . 60 (1976), S . 1 ff; H a n s - J ü r g e n Krupp und Wolfgang Zapf, Sozialpolitik und S o z i a l b e r i c h t e r s t a t t u n g , 1977. 52) A n g e s i c h t s d e r großen v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h e n und - r e c h t l i chen P r o b l e m a t i k s o l c h e r s o z i a l e r Indikatoren ist e s auch s c h w i e r i g , den r e c h t e n Weg dafür zu finden. S . dazu Hans F . Z a c h e r , S o z i a l e Indikatoren a l s p o l i t i s c h e s und r e c h t l i c h e s Phänomen, VSSR B d . II (1974), S . 1 5 f f . 53) V o r allem die Auftragsstudien der K o m m i s s i o n . S . das V e r z e i c h n i s im Anhang des Gutachtens.

- LEX welches das politische System auf die sozialen Herausforderungen reagiert, als eine Einheit gesehen und verstanden wird. Daf ü r ist zu betonen, daß zentraler Gegenstand der Untersuchung das f o r m e l l e Verfassungsrecht der sozialen Intervention ist. F o r m e l l e s Verfassungsrecht entfaltet seine intensivste Wirkung gegenüber einfachem Recht. Dieses kann - die n i e d r i g e r e Norm an der höheren - am Verfassungsrecht gemessen werden. V e r f a s sung als Maßgabe der Politik ist daher nie so spürbar wie in der Gesetzgebung. Heute nun ist es nicht schwer, anzunehmen, daß sozialpolitisch geprägte Gesetzgebung grundsätzlich unter dem Namen " S o z i a l r e c h t " zusammenzufassen ist 54), Auch wird mehr und mehr klar, daß und warum im juristischen " A l l t a g " gewisse Rechtsmaterien trotz i h r e r sozialpolitischen Relevanz gleichwohl nicht unter den B e g r i f f des " S o z i a l r e c h t s " gezogen werden sollen: so das Arbeitsrecht, das Wohnungsrecht, das Finanz- und Steuerrecht, das Familienrecht usw. Vor dem Hintergrund des weiten "sozialpolitischen" Sozialrechtsbegriffs und seiner Offenheit, ja Unendlichkeit, wirkt es auch eher klärend als mißverständlich, wenn der G e s e t z g e b e r parallel die Kodifikation von A r b e i t s r e c h t und Sozialrecht in A n g r i f f nimmt, um im "Sozialgesetzbuch" mitnichten alles " S o z i a l r e c h t " , sondern nur einen Kernbereich von Sozialleistungen z u s a m m e n z u f a s s e n ^ ) , Gerade in diesen Fragen von sozialrechtlicher Sachschau und Terminologie aber hat sich vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis zur Gegenwart ein ungeheur e r Wandel vollzogen. E r geht - wenn auch nicht in schlichter Identität oder Parallelität - einher mit einer wesentlichen Vertiefung der Bemühung um die Rechtsgebiete der sozialen Intervention, um sozialpolitisches Recht, um "Sozialrecht" überhaupt. Beides aber - das Erkennen immanenter Gemeinsamkeiten von " s o z i a l p o l i t i schem" Recht und die juristische, interpretatorische, dogmatische und rechtstheoretisch-verstehende Bemühung um dieses Recht - ist von großer und nicht exakt l o k a l i s i e r b a r e r Bedeutung f ü r die interdependente A b f o l g e von s o z i a l e r Herausforderung, Bedingungen der Antwort und Antwort. Denn Recht bestimmt die sozialen Verhältnisse mit, trägt dazu bei, daß soziale Herausforderungen erwachsen, gestaltet wesentliche Bedingungen des politischen Systems, das auf die sozialen Herausforderungen antwortet, und ist endlich selbst Hauptinstrument solcher Antwort. 54) S. Hans F . Zacher, Was ist Sozialrecht? in: Sozialrecht in Wissenschaft und P r a x i s , Festschrift f ü r Horst Schieckel, 1978, S. 371 f f ; s. a u c h d e n s . . Sozialrecht, in: Rudolf W e b e r Fas, Jurisprudenz, 1978, S. 407 f f . 55) S. Hans F . Zacher, Materialien a . a . O . (Anm.46) S . A 5 f, 70 ff, 72 f f .

- LX Unter allen in Betracht kommenden Rechtsgebieten traten nur das Arbeitsrecht und vielleicht auch das Finanz- und Steuerrecht mit anspruchsvoller juristischer Kultur in die Nachkriegszeit ein. Das Sozialversicherungsrecht, in den ersten Jahrzehnten des Jahrhunderts selbst dogmatisch wohl gepflegt, hatte schon während der W e i m a r e r Zeit ständig an juristischem Niveau v e r l o r e n 56)^ D i ständigen Veränderungen, denen es seit den f r ü hen dreißiger Jahren ausgesetzt war, hatten seine juristische Kultur zum Erliegen gebracht - ein Mißstand, der erst mit Georg Wannagats "Lehrbuch des Sozialversicherungsrechts" ( I . Bd. 1965) wenigstens hinsichtlich der Grundlagen überwunden werden konnte. Die übrigen "sozialpolitischen" Rechtsgebiete hatten kaum anspruchsvolle juristische Kultur mitgebracht und zu e r warten Daran ändert die Reihe vorzüglicher Untersuchungen, die einzelnen Fragen gewidmet wurden, nichts Wesentliches 58). e

Insofern mußte es als ein wichtiger Impuls erscheinen, daß übergreifende B e g r i f f s - und Systemeinheiten eine gewisse Z e n t r i petalwirkung entfalteten und die juristischen Energien konzent r i e r t e n . Ein e r s t e r Schritt hätte die Errichtung der Sozialgerichtsbarkeit (1953/54) sein können, die erstmals den Gesamtbereich der Sozialversicherung, die Arbeitsförderung, die K r i e g s opferversorgung und eine Reihe w e i t e r e r Sozialrechtsbereiche f r e i l i c h ohne die Sozialhilfe (damals noch F ü r s o r g e ) - zusammenfaßte. Jedoch reichte dieser Impuls offenbar nicht aus. Die innere Logik der Zuständigkeitsabgrenzung war zu gering. Und die 56) Auch die Apotheose juristischer Bemühung um das Sozialversicherungsrecht, die in Lutz Richters " S o z i a l v e r s i c h e rungsrecht" (1931) zu sehen ist, kann hieran nichts ändern.S. ihn auch zur älteren L i t e r a t u r . 57) S. zum Vorigen etwa Hans F . Zacher, Die L e h r e des Sozialrechts an den Universitäten in der Bundesrepublik Deutschland, 1968; dens., Die Sozialversicherung als T e i l des öffentlichen Rechts, in: Sozialrecht und Sozialpolitik, F e s t schrift für Kurt Jantz, 1968, S.29 f f ; dens., Einige rechtstheoretische Aspekte der Entwicklung des deutschen Sozialrechts, in: P e r s p e c t i v a s del derecho publico en la segundo midad del siglio XX, Madrid 1969, Bd.III, S.945 ff; dens., Grundfragen theoretischer und praktischer sozialrechtlicher A r b e i t , VSSR Bd. IV (1976) S. 1 f f . 58) S. exemplarisch etwa die Festschriften f ü r Johannes Krohn ( " B e i t r ä g e zur Sozialversicherung", 1954), F r i e d r i c h Sitzler ("Sozialpolitik - A r b e i t s - und Sozialrecht", 1956) und Walter Bogs ( " S o z i a l r e f o r m und Sozialrecht", 1959).

- LXI E n t s c h e i d u n g s k o m p e t e n z d e r G e r i c h t e zu s e h r auf den E i n z e l f a l l g e r i c h t e t , u m e i n e i n t e n s i v e r e B e m ü h u n g in R i c h t u n g auf S y s t e m z u s a m m e n h ä n g e a u s z u l ö s e n 59). Von g r ö ß t e r B e d e u t u n g e r w i e s s i c h d a g e g e n d e r f ü r D e u t s c h l a n d n e u e B e g r i f f d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t 60), d e s s e n j u r i s t i s c h e I m p l a n t a t i o n v o r a l l e m W a l t e r B o g s zu d a n k e n i s t 6-U. E i n e n w e i t e r e n S c h r i t t hat e s b e d e u t e t , daß die U n t e r t e i l u n g s o z i a l e r S i c h e r h e i t in S o z i a l v e r s i c h e r u n g , V e r s o r g u n g und F ü r s o r g e , die an ü b e r k o m m e n e n Institutionen o r i e n t i e r t war, durch eine neue, entw i c k l u n g s o f f e n e D r e i t e i l u n g in V o r s o r g e , s o z i a l e E n t s c h ä d i g u n g und s o z i a l e n A u s g l e i c h e r g ä n z t w e r d e n k o n n t e 62) # D a s e r m ö g l i c h te es u n t e r a n d e r e m , bei d e r Konzeption des Sozialgesetzbuches ü b e r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g h i n a u s nicht n u r s t a t t d e r r ü c k w ä r t s g e w a n d t e n K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g ein z u k u n f t s o r i e n t i e r t e s s o z i a l e s E n t s c h ä d i g u n g s r e c h t 63) s o n d e r n auch ü b e r d a s a l l g e m e i n e 59) S. d a z u H a n s F . Z a c h e r , S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l r e c h t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , l O . J h g . (1965) S. 137 ff. = D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 1 2 . J h g . (1965) S . 6 9 ff; d e n s . . Einige rechtstheoretische Aspekte usw. a . a . O . (Anm.57) S.945 ff. 60) S. d a z u den " K l a s s i k e r " G e r h a r d W e i s s e r , " S o z i a l e S i c h e r heit", in: Handwörterbuch d e r Sozialwissenschaften, Bd. 9 (1956) S. 396 ff (u. s e i n e B i b l i o g r a p h i e S . 4 1 2 ) . 61) Seine A r b e i t e n zum R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t s i n d z u s a m mengestellt bei Hans F . Z a c h e r , Gratulation f ü r Walter Bogs, VSSR B d . II (1974) S . 9 8 ff (103). H e r v o r z u h e b e n s i n d s e i n e schon erwähnte grundlegende Arbeit über "Grundfragen des R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m " (1955) und s e i n e a b s c h l i e ß e n d e B i l a n z in d e r S o z i a l e n q u e t e : " D i e r e c h t l i che Ordnung - Rechtsprinzipien s o z i a l e r Sicherung" (Soziale S i c h e r u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , B e r i c h t d e r S o z i a l e n q u e t e - K o m m i s s i o n , 1966, S . 6 2 f f ) . 62) S. d a z u H a n s F . Z a c h e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " R e c h t s f o r m e n d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g und a l l g e m e i n e s V e r w a l t u n g s r e c h t " , VVDStRL Heft 28 (1970), S . 2 2 3 ff (237 f); d e n s . , Z u r R e c h t s d o g m a t i k d e r s o z i a l e n U m v e r t e i l u n g , DÖV 23. J h g . (1970), S. 3 ff (S. 6 A n m . 41); d e n s . , Die F r a g e n a c h d e r E n t w i c k l u n g e i n e s s o z i a l e n E n t s c h ä d i g u n g s r e c h t s , DÖV 25. J h g . (1972), S. 461 ff (461 f). 63) S. d a z u a u c h die V e r h a n d l u n g e n d e s 49. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s zu dem T h e m a " E m p f i e h l t e s s i c h , die s o z i a l e S i c h e r u n g f ü r den F a l l von P e r s o n e n s c h ä d e n , f ü r w e l c h e die A l l g e m e i n h e i t e i n e g e s t e i g e r t e V e r a n t w o r t u n g t r ä g t , n e u zu r e g e l n ? " , m i t dem G u t a c h t e n von Wolf gang R ü f n e r ( V e r h a n d l u n g e n u s w .

- LXII Ausgleichssystem d e r Sozialhilfe hinaus weitere Sozialleistungss y s t e m e a u f z u n e h m e n , d e n e n die M e r k m a l e von S o z i a l v e r s i c h e r u n g und V e r s o r g u n g o d e r a u c h s o z i a l e r E n t s c h ä d i g u n g f e h l e n a l s o b e s o n d e r e A u s g l e i c h s s y s t e m e w i e die A u s b i l d u n g s f ö r d e r u n g , den F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h und d a s Wohngeld D u r c h d a s S o z i a l g e s e t z b u c h e r l a n g t e a b e r a u c h die K a t e g o r i e d e s "Sozialleistungssystems" juristisch-dogmatische Bedeutung; denn s i e i s t ein g e m e i n s a m e r N r n n e r f ü r a l l e T e i l b e r e i c h e d e s S o z i a l g e s e t z b u c h s 66). D i e s e k o d i f i k a t o r i s c h e n B e m ü h u n g e n um das Sozialgesetzbuch haben z u s a m m e n mit d e r kurz zuvor einsetzenden Aufwertung des S o z i a l r e c h t s im a k a d e m i s c h e n Unterricht d a s w i s s e n s c h a f t l i c h e I n t e r e s s e f ü r d a s S o z i a l r e c h t in b i s dahin v ö l l i g u n b e k a n n t e r Weise s t i m u l i e r t . M e h r a l s die z a h l r e i c h e n K o m m e n t a r e z u m S o z i a l g e s e t z b u c h s e l b s t 68) m a n i f e s t i e r t s i c h d a s in den ü b e r g r e i f e n d e n s y s t e m a t i s c h e n D a r s t e l l u n gen d e s S o z i a l r e c h t s , u n t e r denen h i e r v o r a l l e m d i e j e n i g e n von H e l m a r B l e y 6 9 ) , W o l f g a n g R ü f n e r 7 0 ) und W i l h e l m W e r t e n b r u c h 71) genannt s e i e n Z u s a m m e n f a s s e n d i s t f e s t z u h a l t e n , daß s i c h d a s " s o z i a l r e c h t l i c h e L o c h " im R e c h t s s y s t e m und R e c h t s b e w u ß t s e i n m e h r und m e h r schließt. Zu Anfang d e r Entwicklung wurde Sozialpolitik d u r c h e i n e V i e l z a h l von R e c h t s g e b i e t e n r e a l i s i e r t , d e r e n Z u s a m m e n h a n g und d e r e n U n t e r s c h i e d e k a u m g e s e h e n w u r d e n und u n t e r d e n e n die R e c h t s b e r e i c h e , die S o z i a l l e i s t u n g e n r e g e l t e n und die

64) 65) 66) 67)

68) 69) 70) 71) 72)

B d . I T e i l E) und den B e r a t u n g e n ( a . a . O . S i t z u n g s b e r i c h t P) m i t d e m R e f e r a t von H e r m a n n H e u ß n e r ( d a s e l b s t , S . P 13 f f ) . S. d a z u im e i n z e l n e n H a n s F . Z a c h e r , M a t e r i a l i e n a . a . O . ( A n m . 4 6 ) T e i l A; S o z i a l g e s e t z b u c h ( L o s e b l a t t ) T e i l A . S. d a z u e t w a G r ä f i n von B e t h u s y - H u c a . a . O . ( A n m . 2 9 ) . S. H a n s F . Z a c h e r , M a t e r i a l i e n a . a . O . ( A n m . 4 6 ) S . A 70 f f . S. z u l e t z t d a z u B e r n d von M a y d e l l , U n t e r s u c h u n g ü b e r die s o z i a l r e c h t l i c h e A u s b i l d u n g d e r J u r i s t e n a n den U n i v e r s i t ä t e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k , i n s b e s . im W a h l f a c h s t u d i u m , Schriftenreihe des Deutschen Sozialgerichtsverbandes B d . X V I (1978) S. 110 f f . S. d a z u die Ü b e r s i c h t b e i Z a c h e r , M a t e r i a l i e n a . a . O . ( A n m . 46) T e i l B . S o z i a l r e c h t , 2 . A u f l . 1977. E i n f ü h r u n g in d a s S o z i a l r e c h t , 1977. S o z i a l v e r w a l t u n g s r e c h t , i n : Ingo v . Münch ( H r s g . ) , B e s o n d e r e s V e r w a l t u n g s r e c h t , 5 . A u f l . , 1979, S. 323 f f . W e i t e r e H i n w e i s e zu d i e s e m neu f l o r i e r e n d e n S c h r i f t t u m bei den G e n a n n t e n .

- LXIII d e s h a l b a m i n t e n s i v s t e n s o z i a l r e c h t l i c h g e p r ä g t w a r e n 7 3 ) , dogm a t i s c h am wenigsten ausgebildet w a r e n . Heute bilden Kategor i e n wie " S o z i a l r e c h t " , " s o z i a l e S i c h e r h e i t " und " S o z i a l l e i s t u n g s recht" wirkungsvolle Hilfen gedanklicher Z u s a m m e n f a s s u n g allen " s o z i a l p o l i t i s c h e n " R e c h t s o d e r doch w i c h t i g e r , nicht s t ä r k e r a n d e r s e i n g e b u n d e n e r T e i l e d e s s e l b e n . Und h e u t e i s t d a s R e c h t d e r sozialen Sicherheit, ist auch das Sozialleistungsrecht - als Summ e und in s e i n e n T e i l e n - d a b e i , die d o g m a t i s c h e D i s t a n z zu a n d e r e n " s o z i a l p o l i t i s c h e n " R e c h t s b e r e i c h e n und z u m R e c h t s c h l e c h t h i n zu v e r r i n g e r n ^ ) . Ein offenes, unbewältigtes P r o b l e m ist bis heute jedoch das V e r h ä l t n i s von S o z i a l r e c h t und S o z i a l a r b e i t S o z i a l a r b e i t in e i n e m w e i t e r e n Sinne i s t die h e l f e n d e und k o n t r o l l i e r e n d e ' 6 ) beratende, betreuende, erziehende, bewahrende, pflegende - p e r s o n a l e S o r g e f ü r den M e n s c h e n , die d u r c h g e s e l l s c h a f t l i c h e o d e r v o m G e m e i n w e s e n b e s t e l l t e K r ä f t e g e l e i s t e t w i r d . Sie läßt s i c h n i c h t e i n m a l in d e m M a ß e r e c h t l i c h r e g e l n , w i e e t w a ä r z t l i c h e D i e n s t l e i s t u n g e n , die - d u r c h W i s s e n s c h a f t und " K u n s t l e h r e 1 1 , R e c h t , g e s e l l s c h a f t l i c h e R e g e l n und S t a n d e s n o r m e n v o r g e f o r m t v o n S o z i a l l e i s t u n g s t r ä g e r n ( i n s b e s o n d e r e d e r K r a n k e n - und Unf a l l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r ) " g e k a u f t " und so den P e r s o n e n , die i h r e r bedürfen, mit einiger B e s t i m m t h e i t v e r m i t t e l t werden könn e n . S o z i a l a r b e i t i s t in e i n e m F r o n t f e l d d e r E n t w i c k l u n g ein h ö c h s t p e r s ö n l i c h e r D i e n s t , den n u r d e r M e n s c h d e m M e n s c h e n l e i s t e n k a n n . Wo S e r i e n g l e i c h a r t i g e r D e f i z i t e e i n e g l e i c h a r t i g e 73) W ä h r e n d " s o z i a l p o l i t i s c h e " P r i v a t r e c h t s b e r e i c h e wie A r b e i t s und M i e t r e c h t i m m e r a u c h , wenn nicht p r i m ä r dem L e i s t u n g s a u s t a u s c h dienen m ü s s e n , während das F a m i l i e n r e c h t p r i m ä r p r i v a t e r S e l b s t e n t f a l t u n g dient, w ä h r e n d d a s S t e u e r r e c h t p r i m ä r auf E i n k ü n f t e d e s S t a a t e s f ü r die v e r s c h i e d e n s t e n Z w e c k e abzielt, usw. 74) S. zu V o r s t e h e n d e m e r g ä n z e n d H a n s F . Z a c h e r , S o z i a l r e c h t s w i s s e n s c h a f t und S o z i a l r e c h t , Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 26. J h g . (1979) S. 206 f f . 75) S. K u r t W e h l i t z , V e r w a l t u n g s h a n d e l n und s o z i a l e Hilfen, i n : K u r t W e h l i t z , R e f e r a t e und A u f s ä t z e , S c h r i f t e n d e s D e u t s c h e n V e r e i n s f ü r ö f f e n t l i c h e und p r i v a t e F ü r s o r g e , S c h r i f t 251, 1972, S. 23 ff; D i e t e r G i e s e , Z u r K o m p a t i b i l i t ä t von G e s e t z und S o z i a l a r b e i t , i n : H a n s - K a r l Otto und S i e g f r i e d S c h n e i d e r ( H r s g . ) , G e s e l l s c h a f t l i c h e P e r s p e k t i v e n d e r Soz i a l a r b e i t , 3. A u f l . 1975, B d . 1 S. 45 f f . 76) Ü b e r A u s m a ß , F u n k t i o n und B e w e r t u n g d e s k o n t r o l l i e r e n d e n E l e m e n t s g e h e n die M e i n u n g e n f r e i l i c h e x t r e m weit a u s e i n ander.

- LXIV Abhilfe erlauben, wird mitunter professionelle, institutionelle und t y p i s i e r t e A b h i l f e m ö g l i c h . A b e r i m " S p i t z e n f e l d " i h r e r E n t w i c k l u n g m u ß S o z i a l a r b e i t i m m e r f r e i s e i n , die a t y p i s c h e n s o z i a l e n D e f i z i t e a u f z u s u c h e n . Und a u c h d o r t , wo T y p i s i e r u n g P l a t z greift, muß sie i m m e r personal geleistet werden, was i m m e r e i n e n d e r R e g e l u n g u n z u g ä n g l i c h e n K e r n d e s W i r k e n s bedingt D a s s c h w i e r i g e V e r h ä l t n i s d e r S o z i a l a r b e i t z u m Recht b e r u h t f e r n e r d a r a u f , daß S o z i a l a r b e i t w e i t g e h e n d d a r i n b e s t e h t , die f e h l e n de V e r b i n d u n g d e s e i n z e l n e n m i t d e r G e s e l l s c h a f t und d e m G e m e i n w e s e n h e r z u s t e l l e n 78). S o z i a l a r b e i t w i r d d a h e r z w a r v o m G e m e i n w e s e n o d e r von g e s e l l s c h a f t l i c h e n G r u p p e n o r g a n i s i e r t und a n g e b o t e n . Sie v o l l z i e h t s i c h a b e r sowohl in d e r i n s u f f i z i e n ten P r i v a t s p h ä r e a l s auch im g e s e l l s c h a f t l i c h e n R a u m . Somit ents t e h t ein G l e i c h g e w i c h t s p r o b l e m . S o z i a l a r b e i t , die n u r o d e r zu s e h r vom A u f t r a g d e s G e m e i n w e s e n s o d e r s p e z i e l l e r e r g e s e l l s c h a f t l i c h e r K r ä f t e g e p r ä g t i s t , w i r k t n i c h t o d e r zu wenig a l s die d e r insuffizienten P r i v a t s p h ä r e nötige, i h r g e m ä ß e Ergänzung s t e h t zu w e n i g auf S e i t e n d e s K l i e n t e n , d e r s i e b r a u c h t . S o z i a l a r b e i t , die d a g e g e n ganz in d i e s e i n s u f f i z i e n t e P r i v a t s p h ä r e e i n t a u c h t - s i c h ganz m i t dem K l i e n t e n i d e n t i f i z i e r t , d a s G e s e t z d e s H a n d e l n s n u r n o c h von ihm b e z i e h t - , l e i s t e t eben j e n e V e r b i n dung zu G e s e l l s c h a f t und G e m e i n w e s e n n i c h t , die s i e d e m e i n z e l n e n v e r m i t t e l n s o l l . D e r S o z i a l a r b e i t e r h a t d a h e r oft e i n e " D o p p e l r o l l e " in G e m e i n w e s e n und P r i v a t s p h ä r e , die zu r e g e l n d a s R e c h t nicht gewohnt i s t 79). Sie a n g e m e s s e n zu g e s t a l t e n , f ä l l t dem Recht u m s o s c h w e r e r , als auch das v o r r e c h t l i c h e Selbstv e r s t ä n d n i s d e r S o z i a l a r b e i t noch u n g e k l ä r t und in s t e t e m F l u ß , die s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e K l ä r u n g f r a g m e n t a r i s c h und k o n t r o v e r s und d a s p o l i t i s c h e V e r s t ä n d n i s von S o z i a l a r b e i t , s o w e i t e s ü b e r h a u p t e x i s t i e r t , w e i t h i n n a i v i s t . D a h e r i s t die a d ä q u a t e r e c h t l i c h e O r t u n g und O r d n u n g von S o z i a l a r b e i t b i s h e u t e k a u m a u c h n u r als Aufgabe erkannt 77) Z u den S c h w i e r i g k e i t e n s o l c h e r F l e x i b i l i t ä t s . W o l f g a n g Bäuerle, Soziale Intervention unter Systemzwang, Archiv f ü r T h e o r i e und P r a x i s d e r s o z i a l e n A r b e i t , 4. J h g . (1973) S. 282 f f . 78) A u c h d e s e i n z e l n e n m i t d e r F a m i l i e und d e r F a m i l i e m i t G e s e l l s c h a f t und G e m e i n w e s e n . 79) S. zu e i n e m e x e m p l a r i s c h e n P r o b l e m P e t e r T r e n k - H i n t e r b e r g e r , D r o g e n b e r a t u n g , S t r a f v e r f o l g u n g und V e r f a s s u n g , Z e n t r a l b l a t t f ü r J u g e n d r e c h t und J u g e n d w o h l f a h r t , 65. J h g . (1978), S. 185 f f . 80) D e r V e r f a s s e r i s t auf d i e s e P r o b l e m a t i k z u m e r s t e n Mal g e s t o ß e n , a l s e r 1963 s e i n G u t a c h t e n ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g -

- LXV Diese Spannungslage der Sozialarbeit zwischen Gemeinwesen und P r i v a t h e i t f i n d e t e i n e g e w i s s e E n t s p r e c h u n g in d e m V e r h ä l t n i s d e r s t a a t l i c h e n und k o m m u n a l e n ( " ö f f e n t l i c h e n " ) T r ä g e r von S o z i a l a r b e i t z u den g e s e l l s c h a f t l i c h e n ( " f r e i e n " ) T r ä g e r n von Soz i a l a r b e i t 81) A u c h h i e r f i n d e n w i r e i n e n ä h n l i c h e n W i d e r s t a n d d e r S a c h e wie d e r B e t e i l i g t e n gegen d a s R e c h t und e i n e ä h n l i c h e Scheu d e s R e c h t s , s i c h d e r S a c h e und den B e t e i l i g t e n zu n ä h e r n . Man kann d e r z e i t nicht e i n m a l e i n e P r o g n o s e wagen, w i e s i c h d i e s e r B e r e i c h d e s S o z i a l r e c h t s w e i t e r e n t w i c k e l n w i r d . Doch so u n k l a r d a s P r o b l e m f e l d von Recht und S o z i a l a r b e i t a u c h h e u t e n o c h i s t , so i s t e s doch - z u m i n d e s t e i n i g e n - b e w u ß t . Die unten w i e d e r g e g e b e n e A r b e i t d a g e g e n w u r d e in e i n e r A m b i a n c e g e s c h r i e b e n , in d e r noch nicht e i n m a l d a s P r o b l e m v e r n e h m l i c h artikuliert war.

keit d e s J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z e s a u s a r b e i t e t e ( s . n ä c h s t e A n m . ) , noch i n t e n s i v e r a b e r a l s e r 1 9 6 6 / 6 7 f ü r den D e u t s c h e n L a n d e s a u s s c h u ß d e s I n t e r n a t i o n a l C o u n c i l on S o c i a l W e i f a r e einen L a n d e s b e r i c h t ü b e r "Social W e i f a r e and Human Rights" fertigte (erschienen u n t e r dem Titel "Sozialpolitik und M e n s c h e n r e c h t e in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " , 1968). E r s t e l l t e d a b e i m i t E r s t a u n e n z w e i e r l e i f e s t : 1. wie w e n i g d a s V e r h ä l t n i s von S o z i a l p o l i t i k und Recht r e f l e k t i e r t i s t ; 2. wie w e n i g h e l l h ö r i g e r s e l b s t f ü r d i e s e F r a g e w a r , a l s e r die u n t e n w i e d e r g e g e b e n e A r b e i t a b f a ß t e . S. s p ä t e r zu d i e s e m T h e m a noch H a n s F . Z a c h e r , D a s S o z i a l r e c h t i m W a n d e l von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t , i n : W i r t s c h a f t und W i s s e n s c h a f t , 2 6 . J h g . (1978) H e f t 3, S. 17 ff (22 f ) ; S o z i a l r e c h t a . a . O . (Anm. 54) S . 4 1 5 f. 81) S. z u m V e r f a s s u n g s s t r e i t ü b e r die Stellung d e r F r e i e n Wohlf a h r t s v e r b ä n d e n a c h dem J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z und d e m Bundessozialhilfegesetz statt a n d e r e r P e t e r Lerche, V e r f a s s u n g s f r a g e n und S o z i a l h i l f e in J u g e n d w o h l f a h r t , 1963; H a n s F . Z a c h e r , F r e i h e i t und G l e i c h h e i t in d e r W o h l f a h r t s p f l e g e , 1964; B V e r f G 22, 180. A u s s p ä t e r e r Z e i t d a z u v o r a l l e m : R i c h a r d Völkl, U l r i c h S c h e u n e r und H e i n r i c h G e i ß l e r , i n : E s s e n e r G e s p r ä c h e z u m T h e m a Staat und K i r c h e , H e f t 8, 1974; A x e l F r e i h e r r von C a m p e n h a u s e n ( H r s g . ) , Kann d e r Staat f ü r a l l e s s o r g e n ? , 1976; R o l a n d W e g e n e r , Staat und V e r b ä n d e im S a c h b e r e i c h W o h l f a h r t s p f l e g e , 1978.

- LXVI III.

1.

E i n V e r s u c h , die N a c h k r i e g s z e i t im H i n b l i c k auf d a s T h e m a h i s t o r i s c h zu g l i e d e r n

Überblick

V e r s u c h t m a n , die N a c h k r i e g s z e i t im Hinblick auf den G e g e n s t a n d d e r unten w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t zu g l i e d e r n , s o b i e t e n sich folgende Perioden a n : 1 . P e r i o d e ( 1 9 4 5 - 1 9 4 9 ) : Die Z e i t v o m Z u s a m m e n b r u c h des Deutschen Reiches bis zur Politik des Vereinigten Wirtschaftsgebietes. 2. P e r i o d e publik.

(1949-1957):

Die Aufbauphase der B u n d e s r e -

3. P e r i o d e ( 1 9 5 7 - 1 9 6 6 ) : der Bundesrepublik.

Die R u h e - und W o h l s t a n d s p h a s e

4 . P e r i o d e ( 1 9 6 6 - 1 9 7 4 ) : Die Z e i t e r n e u t e r B e w e g u n g , die z e r f ä l l t i n : - die Z e i t d e r G r o ß e n K o a l i t i o n (1966-1969) und - D i e Ä r a B r a n d t (1969-1974) 5 . P e r i o d e ( 1 9 7 4 b i s z u r G e g e n w a r t ) : Die Z e i t d e r R e a l i s a t i o n , d e r K r i s e n b e w ä l t i g u n g und e r n e u t e r B e r u h i g u n g . Daß d i e s e P e r i o d e n nicht auf h a r t e n , a l l e E n t w i c k l u n g e n " a b trennenden" Z ä s u r e n beruhen, ist offensichtlich. N u r sei d e r V e r such erlaubt, durch eine solche Ü b e r s t e i g e r u n g d e r Bedeutung r e l e v a n t e r D a t e n S t r u k t u r e n zu gewinnen, die e s e r l e i c h t e r n , den h i s t o r i s c h e n O r t d e r unten w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t zu z e i g e n und wahrzunehmen. Wo nun liegt d i e s e r O r t ? D a z u darf in E r i n n e r u n g g e r u f e n w e r den, daß die A r b e i t i m w e i t e s t e n Sinne von 1953 an, i n t e n s i v e r von 1957 an v o r b e r e i t e t und von 1958 a n g e s c h r i e b e n w u r d e . Die A u f n a h m e von M a t e r i a l m u ß t e 1960 g r u n d s ä t z l i c h g e s c h l o s s e n w e r d e n . 1961 w u r d e n die l e t z t e n T e i l e d e r A r b e i t f i x i e r t . Die A r beit r e f l e k t i e r t a l s o den Stand d e r z w e i t e n P e r i o d e - d a s i s t : d e r e r s t e n P e r i o d e u n t e r dem G r u n d g e s e t z . Daß s i e n o c h ü b e r d r e i J a h r e in die d r i t t e P e r i o d e - die z w e i t e P e r i o d e u n t e r d e m G r u n d g e s e t z - h i n e i n r e i c h t , m a g f ü r die A r b e i t s e l b s t k e n n z e i c h n e n d s e i n . Sie i s t ein Kind " d i e s e r Z e i t " . F ü r den Stoff, den s i e a u f g e n o m m e n hat, ist e s kaum b e d e u t s a m . D a s ergibt sich v o r allem a u s zwei G r ü n d e n . D e r e r s t e i s t , daß d i e s e r Z e i t r a u m n o t w e n d i g w a r , um die E r g e b n i s s e d e r d y n a m i s c h e n z w e i t e n P h a s e , die m i t e i n e m an S o z i a l p o l i t i k ü b e r r e i c h e n J a h r (1957) s c h l o ß , ü b e r h a u p t zu e r f a s s e n , zu b e w ä l t i g e n und e i n z u b r i n g e n . D e r z w e i t e G r u n d i s t , daß g e r a d e d i e s e b e i d e n P e r i o d e n z u n ä c h s t w e n i g G r u n d s a t z -

- LXVII l i c h e s t r e n n t . D i e d r i t t e P e r i o d e (1957-1966) i s t e i n e P e r i o d e d e r K o n s o l i d i e r u n g , d e r E r g ä n z u n g und A u s f ü h r u n g und v o r a l l e m d e r B e r u h i g u n g n a c h d e r d y n a m i s c h e n A u f b a u p h a s e (19491957). Im f o l g e n d e n nun s o l l , i n d e m die fünf P e r i o d e n s k i z z e n h a f t v o r g e s t e l l t w e r d e n , v e r s u c h t w e r d e n , ein g r o b e s Bild davon zu v e r m i t t e l n , w a s e s b e d e u t e t , daß die A r b e i t u n m i t t e l b a r auf die z w e i t e d e r g e n a n n t e n P h a s e n , i n s g e s a m t a b e r doch auf die b e i d e n e r s t e n d e r g e n a n n t e n P h a s e n z u r ü c k b l i c k t , daß s i e a b e r von d e r d r i t t e n , v i e r t e n und f ü n f t e n P h a s e n i c h t s w e i ß und n i c h t s a h n t . 2.

Zur

ersten

Periode

( 1 94 5 - 1 9 49 )

W a s den p r i m ä r e n A n s a t z d e r h i e r e i n g e l e i t e t e n A r b e i t , d a s V e r f a s s u n g s r e c h t , anlangt, so ist diese P e r i o d e ü b e r a u s w e c h s e l r e i c h und v i e l s c h i c h t i g . Die W e i m a r e r V e r f a s s u n g i s t z u n ä c h s t noch E r i n n e r u n g und n e u e M ö g l i c h k e i t . V i e r - M ä c h t e - A b k o m m e n und K o n t r o l l r a t s g e s e t z e g e b e n " g a n z D e u t s c h l a n d " e i n e n s e h r s p o r a d i s c h e n R e c h t s r a h m e n , d e r v o r a l l e m auf E n t n a z i f i z i e r u n g und E n t m i l i t a r i s i e r u n g nicht n u r von I n s t i t u t i o n e n und P e r s o n e n , s o n d e r n a u c h d e s R e c h t s z i e l t . In den Z o n e n a r b e i t e n t e i l s besatzungsrechtliche, teils autochthone Institutionen. Das V e r e i n i g t e W i r t s c h a f t s g e b i e t b e k o m m t von den B e s a t z u n g s m ä c h t e n s o g a r ein v e r f a s s u n g s ä h n l i c h e s O r g a n i s a t i o n s s t a t u t . W a s a l l e i n Z u k u n f t h a t , sind j e d o c h die V e r f a s s u n g s a r b e i t e n in den L ä n dern 82). H i e r w e r d e n v i e l e d e r E r f a h r u n g e n g e s a m m e l t , die in d a s G r u n d g e s e t z e i n g e h e n - a b e r a u c h v i e l e P r o g r a m m e f o r m u l i e r t , die s i c h i m G r u n d g e s e t z nicht w i e d e r f i n d e n . D e r W i d e r s p r u c h z w i s c h e n d e m A n s p r u c h d e r P r o g r a m m e ^ ) und d e r O h n m a c h t , s i e zu v e r w i r k l i c h e n , w a r zu g r o ß g e w e s e n , wohl a u c h die V e r s c h i e d e n h e i t von I d e o l o g i e n und h i s t o r i s c h e n H o r i z o n t e n , die h i n t e r i h nen standen. A b e r das demokratisch-rechtsstaatliche Gerüst sollt e s i c h i m G r u n d g e s e t z f o r t s e t z e n . Und m i t ihm h a t t e a u c h die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte prägende Be82) S. d a z u n o c h e i n m a l K l e i n und Vogel a . a . O . ( A n m . 2 0 ) . S. f e r n e r e t w a Bengt B e u t l e r , D a s S t a a t s b i l d in den L ä n d e r v e r f a s s u n g e n n a c h 1945, 1973. 83) S. d a z u H a n s F . Z a c h e r , Z u r s o z i a l e n P r o g r a m m a t i k d e r B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g , i n : V e r f a s s u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g , F e s t s c h r i f t zum 2 5 j ä h r i g e n B e s t e h e n d e s B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f s , 1972, S . 9 5 ff m . w . N . 84) A l l e n v o r a n d e s B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f s , d e r e b e n s o r e i c h m i t Z u s t ä n d i g k e i t e n b e d a c h t wie e n t s c h e i d u n g s -

- LXVIII deutung als r i c h t e r l i c h e Umsetzung d e m o k r a t i s c h - r e c h t s s t a a t l i c h e r V e r f a s s u n g s t e x t e im Lichte d e r zurückliegenden E r f a h r u n gen und d e r a k t u e l l e n G e g e b e n h e i t e n und F o r d e r u n g e n 85)_ A m E n d e d i e s e r E p o c h e s t e h t die A r b e i t a m G r u n d g e s e t z , d e s s e n Ink r a f t t r e t e n und d e s s e n I n s - W e r k - S e t z e n den A n f a n g d e r n ä c h s t e n Epoche bilden. W a s die s o z i a l e u n d w i r t s c h a f t l i c h e S i t u a t i o n und i h r e s o z i a l - und w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e B e w ä l t i g u n g a n l a n g t , m e i n e n G e r h a r d K l e i n h e n z und H e i n z L a m p e r t in i h r e m A u f s a t z " Z w e i J a h r z e h n t e S o z i a l p o l i t i k in d e r BRD" 8 6 ) t r e f f e n d : " E s w ä r e n i c h t w i r k l i c h k e i t s f r e m d , f ü r die e r s t e n N a c h k r i e g s j a h r e n a h e z u j e d e w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e M a ß n a h m e zu i n t e r p r e t i e r e n , da f ü r f a s t die g e s a m t e B e v ö l k e r u n g d e s s p ä t e r e n B u n d e s g e b i e t e s die L e b e n s l a g e a l s s o z i a l s c h w a c h b e u r t e i l t w e r d e n m u ß . K r i e g und K r i e g s f o l g e e r s c h e i n u n g e n h a t t e n d u r c h V e r l u s t e a n M e n s c h e n , G e s u n d h e i t , L e b e n s - und A r b e i t s k r a f t , H e i m a t , Wohnung, H a u s r a t und S a c h k a p i t a l b e s o n d e r e N o t l a g e n f ü r Individuen und F a m i l i e n g e s c h a f f e n . . . D i e s e und g l e i c h a r t i g e V e r l u s t e in a n d e r e n e u r o p ä i s c h e n V o l k s w i r t s c h a f t e n b e s t i m m t e n z u s a m m e n m i t dem F e h l e n e i n e r f u n k t i o n s f ä h i g e n G e l d o r d n u n g und a n d e r e r w i r t s c h a f t l i c h e r und p o l i t i s c h e r V o r a u s s e t z u n g e n a u c h die a l l g e m e i n e w i r t s c h a f t l i c h e L a g e , die d u r c h e i n e v ö l l i g u n z u r e i c h e n d e V e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g m i t den n o t w e n d i g s t e n w i r t s c h a f t l i c h e n G ü t e r n und e i n e n M a n g e l a n A r b e i t s p l ä t z e n g e k e n n z e i c h n e t w a r , d e r zu M a s s e n a r b e i t s l o s i g k e i t f ü h r t e " . E s w a r die Z e i t d e r " V e r w a l t u n g d e s M a n g e l s " , die Z e i t , in d e r F o r s t h o f f s j u r i s t i s c h e " E n t d e k kung" d e r S t a a t s a u f g a b e d e r " D a s e i n s v o r s o r g e " e i n e d e r z e n t r a len B o t s c h a f t e n d e r R e c h t s - und S t a a t s l e h r e w a r , und in d e r m a n die D i f f e r e n z e b e n d i e s e r " D a s e i n s v o r s o r g e " und d e r S o z i a l p o l i t i k oft nicht m e h r w a h r n e h m e n , wenn ü b e r h a u p t n o c h v e r s t e h e n konnt e . E i n w e i t e r e s S p e z i f i k u m b i l d e t e die L a s t d e r R e g i m e f o l g e n , die n i c h t m i t den W i r k u n g e n von Krieg und N i e d e r l a g e g e k e n n z e i c h net w e r d e n k o n n t e n und d u r f t e n : die W i e d e r g u t m a c h u n g d e s Unr e c h t s r a s s i s c h e r , r e l i g i ö s e r und p o l i t i s c h e r V e r f o l g u n g und die H i l f e f ü r die O p f e r . f r e u d i g w a r . S. d a z u H a n s F . Z a c h e r , V e r f a s s u n g s e n t w i c k lung in B a y e r n 1 9 4 6 - 1 9 6 4 , J a h r b u c h d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s n . F . B d . 15 (1966), S . 3 2 1 f f . 85) S. zu d i e s e r B e s p r e c h u n g O t t o Bachof und D i e t r i c h J e s c h , Die R e c h t s p r e c h u n g d e r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e d e r B u n desrepublik Deutschland, Jahrbuch des öffentlichen Rechts n . F . Bd. 6 (1957), S. 47 f f . 86) ORDO B d . XII (1971), S. 102 ff ( Z i t a t : S. 106).

- LXIX Die s o z i a l p o l i t i s c h e Konzeption entzieht sich j e d e r k u r z e n S k i z z e , da s i e n a c h B e s a t z u n g s m ä c h t e n , Z o n e n und L ä n d e r n d i v e r g i e r t e - i n n e r h a l b e i n - und d e s s e l b e n G e b i e t e s m ö g l i c h e r w e i s e a u c h z w i s c h e n B e s a t z u n g s m a c h t und d e u t s c h e r R e g i e r u n g . D o c h v e r d i e n t d e r V e r s u c h f e s t g e h a l t e n zu w e r d e n , d a s v e r b l i e b e n e E i g e n t u m nicht n u r f ü r die B e d ü r f n i s s e d e s A l l t a g s ( W o h n u n g s beschlagnahme, Ablieferungspflichten usw.), sondern auch s t r u k t u r e l l in A n s p r u c h zu n e h m e n ( B o d e n r e f o r m , E n t f l e c h t u n g u n d nach der W ä h r u n g s r e f o r m - auch Lastenausgleich) Sozialisier u n g w u r d e a l s m ö g l i c h und s i n n v o l l i n s Auge gefaßt und m i t u n t e r auch p r a k t i z i e r t 88)_ D i e S y s t e m e s o z i a l e r S i c h e r u n g und H i l f e w a r e n nicht n u r d u r c h die Not d e r Z e i t ü b e r f o r d e r t . Sie h a t t e n nicht n u r - i n s b e s o n d e r e die S o z i a l v e r s i c h e r u n g - i h r e r e i c h s e i n h e i t l i c h e O r g a n i s a t i o n und F i n a n z i e r u n g v e r l o r e n , s i e m u ß t e n a u c h d a m i t f e r t i g w e r d e n , daß die B e s a t z u n g s m ä c h t e die s p e z i f i s c h e n S y s t e m e d e r S o r g e f ü r die K r i e g s o p f e r i n h i b i e r t e n , s o daß die K r i e g s o p f e r z u n ä c h s t von den a l l g e m e i n e n S y s t e m e n m i t v e r sorgt werden mußten Im A r b e i t s l e b e n s o r g t e n die B e s a t z u n g s m ä c h t e f ü r die Z u l a s s u n g von G e w e r k s c h a f t e n "0), denen a u c h die n e u e n L a n d e s v e r f a s s u n g e n ( z u s a m m e n m i t den A r b e i t g e b e r v e r b ä n den) R a u m g a b e n . Z u g l e i c h s c h u f e n die B e s a t z u n g s m ä c h t e ein w e n i g p r a k t i z i e r t e s - A u s g l e i c h s - und S c h i e d s v e r f a h r e n in A r b e i t s S t r e i t i g k e i t e n 91). Das Betriebsverfassungsrecht wurde wied e r b e l e b t 92). Am E n d e s c h a f f t e d a s T a r i f v e r t r a g s g e s e t z f ü r d a s v e r e i n i g t e W i r t s c h a f t s g e b i e t vom 9. A p r i l 1949 die b i s h e u t e m a ß gebliche Grundlage der Tarifautonomie. Landesgesetze hatten sich d a r ü b e r hinaus vor allem mit A r b e i t s z e i t f r a g e n (Urlaub, Hauswirtschaftstag, Feiertagen usw.) befaßt. 87) Z u r G e s c h i c h t e d e s L a s t e n a u s g l e i c h s s . z . B . A n l a g e n b a n d zum B e r i c h t d e r S o z i a l e n q u e t e - K o m m i s s i o n , o. J . (1966) S. 15 f . 88) S. z u m f r ü h e n M e i n u n g s s t a n d noch H e r b e r t K r ü g e r , S o z i a l i sierung, in: B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die Grundr e c h t e , B d . III, 1. H a l b b d . 1958, S. 267 ff (zum L a n d e s r e c h t i n s b e s . S. 320 f f ) . 89) S. z u r E n t w i c k l u n g d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g in d i e s e r Z e i t Horst P e t e r s , Die Geschichte der sozialen V e r s i c h e r u n g , 2. A u f l . , 1973, S. 123 f f . 90) K o n t r o l l r a t s d i r e k t i v e N r . 31 b e t r e f f e n d G r u n d s ä t z e f ü r die E r r i c h t u n g von G e w e r k s c h a f t s v e r b ä n d e n v o m 3. J u n i 1946. 91) K o n t r o l l r a t s g e s e t z N r . 35 b e t r e f f e n d A u s g l e i c h s - und S c h i e d s v e r f a h r e n in A r b e i t s S t r e i t i g k e i t e n vom 2 0 . August 1946. 92) K o n t r o l l r a t s g e s e t z N r . 22 vom 10. A p r i l 1946. Im A n s c h l u ß d a r a n e i n e R e i h e von L a n d e s g e s e t z e n .

- LXX Noch v o r E n d e d e r P e r i o d e l e i t e t e die W ä h r u n g s r e f o r m v o m 2 0 . J u n i 1948 in V e r b i n d u n g m i t d e r P r e i s f r e i g a b e a n o r d n u n g v o m 2 5 . J u n i 1 9 4 8 9 3 ) den w i r t s c h a f t l i c h e n A u f s c h w u n g e i n . D i e G ü t e r v e r s o r g u n g w u r d e p r i m ä r w i e d e r den M a r k t g e s e t z e n a n v e r t r a u t . Auf die S y s t e m e s o z i a l e r S i c h e r u n g j e d o c h k a m e n n u n m e h r z u s ä t z l i c h a l l e j e n e zu, die a u t o n o m - i n d i v i d u e l l e V o r s o r g e d u r c h S p a r e n b e t r i e b e n h a t t e n . D e m V e r t r a u e n in die E i g e n v o r s o r g e d u r c h S p a r e n w u r d e d a n a c h - v o r d e m H i n t e r g r u n d d e r Inf l a t i o n von 1923 - d e r e n t s c h e i d e n d e Schlag v e r s e t z t , den s p ä t e r e i n f l a t i o n ä r e E n t w i c k l u n g e n nicht v e r g e s s e n l i e ß e n . D e r P r e i s f r e i g a b e f o l g t e s c h l i e ß l i c h die A u f h e b u n g d e s L o h n s t o p s Damit w a r nicht n u r e i n e m a r k t g e r e c h t e E n t w i c k l u n g d e r L ö h n e , s o n d e r n auch e i n e f r e i e r e E n t f a l t u n g d e r T a r i f a u t o n o m i e e r m ö g l i c h t . D e r w i r t s c h a f t l i c h e A u f s c h w u n g i s t f r e i l i c h auch i m i n t e r n a t i o n a l e n Z u s a m m e n h a n g z u s e h e n . 1948 w u r d e d e r M a r shallplan initiiert. E r v e r s c h a f f t e der deutschen Wirtschaft Sachw e r t e und b e l i e ß i h r den G e g e n w e r t a u s R ü c k z a h l u n g s p f l i c h t e n usw. (der als E R P - V e r m ö g e n eine wichtige operative R e s e r v e der Wirtschaftspolitik darstellte). E r führte Westdeutschland a b e r a u c h in die K o o p e r a t i o n d e s E u r o p ä i s c h e n W i r t s c h a f t s r a t s und d e r E u r o p ä i s c h e n Z a h l u n g s u n i o n . Die h a r t e w i r t s c h a f t l i c h e A b g e s c h l o s s e n h e i t D e u t s c h l a n d s n a c h a u ß e n und s e i n e A b h ä n g i g keit von f r e m d e r H i l f e , die von 1945 b i s 1948 auf dem W i r t s c h a f t s l e b e n l a s t e t e , w i c h e n so g e g e n E n d e d e r P e r i o d e e i n e r noch schmalen kooperativen Öffnung nach außen. A l l e d i e s e E n t w i c k l u n g e n s e t z t e n f r e i l i c h a u c h D a t e n f ü r die T r e n n u n g z w i s c h e n den " W e s t z o n e n " und d e r " s o w j e t i s c h b e s e t z t e n Z o n e " , die m i t d e r G r ü n d u n g d e r b e i d e n d e u t s c h e n S t a a t e n i m J a h r 1949 z u m A b s c h l u ß k o m m e n s o l l t e . W a s d i e s f ü r die S o z i a l p o l i t i k und d a s p o l i t i s c h e S y s t e m b e d e u t e t e , kann und b r a u c h t h i e r nicht a u s g e f ü h r t zu w e r d e n . 3.

Zur

zweiten

Periode

( 1 949 - 19 57)

D i e z w e i t e P h a s e i s t die Z e i t d e s A u f b a u s d e r B u n d e s r e p u b l i k und in d e r B u n d e s r e p u b l i k . E s i s t die Z e i t d e s E r s t e n und d e s Z w e i t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g s ( 1 9 4 9 - 1 9 5 3 und 1953-1957). Und e s i s t z u g l e i c h die Z e i t d e r b e i d e n e r s t e n K a b i n e t t e A d e n a u e r s 95). 93)

Z u r weiteren Entwicklung d e r Preisbindungen s. etwa E r n s t Rudolf H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , 2. B d . , 1954, S. 315 f f . 94) G e s e t z z u r A u f h e b u n g d e s L o h n s t o p s vom 3. N o v e m b e r 1948. 95) D a s z w e i t e K a b i n e t t A d e n a u e r (1953-1957) w u r d e a l l e r d i n g s a m 1 6 . O k t o b e r 1956 u m g e b i l d e t . B i s dahin h a t t e e s a u s

- LXXI D a s G r u n d g e s e t z enthielt keine s o z i a l p o l i t i s c h e Konzeption, s o n d e r n n u r die a l l g e m e i n e D i r e k t i v e des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s ( A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 S. 1). Im übrigen enthielt e s Hinweise auf e i n z e l n e M a t e r i e n , v o r a l l e m in den G e s e t z g e b u n g s k a t a l o g e n ( A r t . 73 ff)®®). S i e w a r e n ganz am ü b e r k o m m e n e n R e c h t s b e s t a n d o r i e n t i e r t - ein Umstand, w e l c h e r innovierende Entwicklungen im S y s t e m s o z i a l e r S i c h e r h e i t , im S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m o d e r im noch w e i t e r e n B e r e i c h des S o z i a l r e c h t s l e g i s l a t o r i s c h und w i s s e n s c h a f t l i c h - d o g m a t i s c h nicht b e g ü n s t i g t e . Damit w a r die l e i d i g e A u s e i n a n d e r s e t z u n g " h i e R e c h t s s t a a t - hie S o z i a l s t a a t " , die s i c h e r s t heute a l l m ä h l i c h zu v e r l i e r e n s c h e i n t , in d e r V e r f a s s u n g a n g e l e g t 9 7 ) . U n t e r den V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n d e r P e r i -

ode v e r d i e n t v o r a l l e m die Einfügung des A r t . 120a in das Grundg e s e t z genannt zu werden, die dem Aufbau d e r L a s t e n a u s g l e i c h s verwaltung R a u m gab 9 8 ) . Auch die Einfügung des W e h r r e c h t s i s t - wegen s e i n e r d i e n s t - und v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e n I m p l i k a t i o nen - nicht ohne s o z i a l e R e l e v a n z 9 9 ) . Den größten v e r f a s s u n g s ändernden Aufwand a b e r v e r u r s a c h t e die F i n a n z v e r f a s s u n g , die i m m e r w i e d e r g e ä n d e r t wurde 100). D i e s e i n t e n s i v e D i s k u s s i o n um die F i n a n z v e r f a s s u n g hat offenkundig dazu b e i g e t r a g e n , daß die F i n a n z v e r f a s s u n g auch in d e r nachfolgend abgedruckten A r beit - von heute a u s g e s e h e n - so ü b e r r a s c h e n d i n t e n s i v behandelt w i r d . D e r V e r f a s s e r sieht darin umso m e h r eine E i n s e i t i g k e i t d e r A r b e i t , zu d e r e n Entschuldigung e r s e i n e Zuflucht b e i m " G e -

96)

97)

98) 99) 100)

M i n i s t e r n d e r CDU, CSU, F D P , B H E und D P b e s t a n d e n . D a n a c h b e s t a n d e s aus M i n i s t e r n d e r CDU, CSU, F V P ( F r e i e V o l k s p a r t e i ) und D P . Zu d i e s e r A r t " S o z i a l v e r f a s s u n g s r e c h t " im G r u n d g e s e t z s . Wilhelm W e r t e n b r u c h , S o z i a l v e r f a s s u n g , Sozialverwaltung, 1974, S. 1 ff. Z u r R e f l e x i o n d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t im G r u n d g e s e t z s . auch P e t e r s a . a . O . (Anm. 19) S. 143 ff. S . dazu etwa den S a m m e l b a n d E r n s t F o r s t h o f f ( H r s g . ) , R e c h t s s t a a t l i c h k e i t und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t , 1 9 6 8 . S p ä t e r etwa W a l t e r A u e r b a c h , K l ä r u n g um den s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , i n : A l f r e d C h r i s t m a n n u. a . ( H r s g . ) , S o z i a l p o l i t i k Z i e l e und Wege, 1974, S . 2 7 1 ff. G e s e t z z u r Einführung e i n e s A r t . 120a in das GG vom 14.August 1952. G e s e t z z u r E r g ä n z u n g des G r u n d g e s e t z e s vom 19. M ä r z 1 9 5 6 . G e s e t z z u r Änderung des A r t . 107 des GG vom 2 0 . A p r i l 1953, Z w e i t e s G e s e t z z u r Änderung des A r t . 107 des GG vom 2 5 . D e z e m b e r 1954, F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z vom 2 3 . D e z e m b e r 1955 und G e s e t z zur Änderung und E r g ä n z u n g des A r t . 106 GG v. 2 4 . D e z e m b e r 1 9 5 6 .

- LXXII s c h m a c k d e r Z e i t " n e h m e n m u ß , a l s die " S t e u e r v e r f a s s u n g " , die das Grundgesetz unter der Überschrift "Das Finanzwesen" regelt, g e r a d e i m B l i c k auf die S o z i a l p o l i t i k n i e m a l s die g a n z e F i n a n z v e r f a s s u n g i s t . Die U m v e r t e i l u n g ü b e r B e i t r ä g e und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g e n , die d a s G r u n d g e s e t z nicht a l s G e g e n s t a n d d e r " F i n a n z v e r f a s s u n g " w a h r n i m m t , i s t d i e s in W a h r h e i t - d e r S a c h e n a c h - s e h r wohl 101). D i e V e r f a s s u n g s i n t e r p r e t a t i o n w i r d auf e i n e n n e u e n Boden g e s t e l l t , i n d e m 1951 d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t err i c h t e t w i r d . B i s z u m Ablauf d e r P e r i o d e f ü l l t die E n t s c h e i d u n g s p r a x i s d e s G e r i c h t s j e d o c h e r s t s i e b e n (!) d e r m i t t l e r w e i l e 48 Bände der Sammlung seiner Entscheidungen. Sozialpolitische T h e m e n stehen nicht im Z e n t r u m d e r e r s t e n J a h r e der E n t s c h e i d u n g s p r a x i s , so s e h r a u c h im e i n e n o d e r a n d e r e n F a l l e d a m a l s s o z i a l p o l i t i s c h B e d e u t s a m e s zu e n t s c h e i d e n w a r 102)^ Schon i m 101)

Vergleich: "Allgemeine Finanzverfassung" - "Sozialversicherungsfinanzen" E i n n a h m e n M r d . DM

1960

1965

1970

1976

Steuereinnahmen Bund/Länder/Gemeinden

68, 7

106, 1

154

268

Einnahmen Soz.Vers. KV + UV + RV, ohne Staatszuschüsse

30, 9

51, 5

Ausgaben Mrd.

1960

1965

1970

1974

A u s g a b e n d e r öff. H a u s h a l t e (Bund, L ä n d e r , G e m e i n d e n GV, L a s t e n a u s g l e i c h s f o n d s , ERP-Sondervermögen)

86, 1

140, 6

196, 3

316, 5

Ausgaben der Sozialversicherung: KV+UV+RV

29, 4

49, 2

77, 4

196, 4

Quellen:

DM

83, 1

194, 2

A r b e i t s - und S o z i a l s t a t i s t i k 1978, S. 105 f f . S t a t i s t i s c h e s J a h r b u c h f ü r die BRD 1978 und 1965. 102) D a s E n t s c h e i d u n g s g u t zu a n a l y s i e r e n , i s t h i e r nicht d e r O r t . D a s R e l e v a n t e i s t in d e r unten a b g e d r u c k t e n A r b e i t m i t g e t e i l t . Die Ü b e r s i c h t , die W o l f g a n g R ü f n e r s e i n e m A u f s a t z ü b e r " D a s S o z i a l r e c h t in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s (II)" VSSR B d . 2 (1974), S . 6 8 ff v o r a n s t e l l t , nennt a u s den e r s t e n 7 B ä n d e n n u r d r e i E n t s c h e i d u n g e n . A l l e r d i n g s fehlt d o r t z . B . die ( s e h r u m f a n g r e i c h e ) b e a m t e n r e c h t l i c h e und die (noch s p o r a d i s c h e ) a r b e i t s r e c h t l i c h e P r a -

- LXXIII e r s t e n Band f r e i l i c h f i n d e t s i c h e i n e z e n t r a l e A u s s a g e zum Soz i a l s t a a t s p r i n z i p : " D a s W e s e n t l i c h e z u r V e r w i r k l i c h u n g d e s Soz i a l s t a a t s . . . kann n u r d e r G e s e t z g e b e r t u n ; e r i s t gewiß v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h zu s o z i a l e r A k t i v i t ä t , i n s b e s o n d e r e d a z u v e r p f l i c h t e t , s i c h um e i n e n e r t r ä g l i c h e n A u s g l e i c h d e r w i d e r s t r e i t e n d e n I n t e r e s s e n um die H e r s t e l l u n g e r t r ä g l i c h e r L e b e n s b e d i n gungen f ü r a l l e zu b e m ü h e n , die d u r c h die F o l g e n d e s H i t l e r - R e g i m e s in Not g e r a t e n s i n d . A b e r n u r wenn d e r G e s e t z g e b e r d i e s e P f l i c h t w i l l k ü r l i c h , d . h . ohne s a c h l i c h e n G r u n d v e r s ä u m t e , k ö n n t e m ö g l i c h e r w e i s e dem e i n z e l n e n h i e r a u s ein m i t d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e v e r f o l g b a r e r A n s p r u c h e r w a c h s e n " 103)_ J e d o c h f ä l l t a u f , daß s i c h die S t a a t s r e c h t s w i s s e n s c h a f t d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n E i n s i l b i g k e i t d e s G r u n d g e s e t z e s n o c h nicht ganz b e u g t . S y m p t o m a t i s c h i s t d e r 1. H a l b b a n d d e s III. B a n d e s d e s S a m m e l w e r k e s " D i e G r u n d r e c h t e " , d e r , h e r a u s g e g e b e n von K a r l A u g u s t B e t t e r m a n n , H a n s C a r l N i p p e r d e y und U l r i c h S c h e u n e r , 1958 e r s c h e i n t , u n t e r dem G e s a m t t i t e l " D i e W i r t s c h a f t s - und A r b e i t s v e r f a s s u n g " s o z i a l p o l i t i s c h e T h e m e n v e r e i n i g t , f ü r die d a s G r u n d g e s e t z k e i n e n A n l a ß a b g i b t , s i e in ein H a n d b u c h d e r G r u n d r e c h t e a u f z u n e h m e n : so i n s b e s o n d e r e die A r t i k e l " D a s A r b e i t s r e c h t " von W i l h e l m H e r s c h e l 104)^ " D a s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t " von H o r s t N e u m a n n - D u e s b e r g 105)^ " M u t t e r s c h u t z und J u g e n d s c h u t z " von J o h a n n e s D e n e c k e 106) u n c j " D i e S o z i a l v e r s i c h e r u n g " von H e r m a n n D e r s c h l O ? ) . D i e V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r d i s k u t i e r t 1951 " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " 1 0 8 ) und s e t z t m i t i h r e r T a g u n g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " 109) 1952 e i n e n d e r H ö h e p u n k t e d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g u m den s o z i a l e n R e c h t s s t a a t . In a l l dem z e i g t e s i c h , wie w e n i g A n t w o r t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d e s G r u n d g e s e t z e s auf w i e v i e l s o z i a l p o l i t i s c h e F r a g e w a r - die in s i c h je n a c h g e s c h i c h t l i c h e r E r f a h r u n g , i d e o l o g i s c h e m und p o l i t i s c h e m L e i t b i l d , p r i m ä r verfassungsrechtlichen, politischen oder sozialen Anliegen usw.

103) 104) 105) 106) 107) 108) 109)

xis des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s (beachtlich i n s b e s . B V e r f G 4, 96 z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t ) . B V e r f G 1, 97 (105). a . a . O . S.325 ff. a . a . O . S. 373 ff. a . a . O . S.475 ff. a . a . O . S. 503 f f . Mit R e f e r a t e n von H a n s P e t e r I p s e n und H e l m u t K . J . R i d d e r , i n : VVDStRL, H e f t 10, 1952. Mit R e f e r a t e n von E r n s t F o r s t h o f f und Otto B a c h o f , VVDStRL, H e f t 12, 1954.

- LXXIV h ö c h s t u n t e r s c h i e d l i c h e A u s g a n g s p u n k t e und Z i e l e h a t t e HO). V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h f i e l z u d e m i n s G e w i c h t , daß die J u r i s t e n , die d a m a l s e i n e f ü h r e n d e Stellung in d e r I n t e r p r e t a t i o n d e s G r u n d g e setzes einnahmen, unter der W e i m a r e r Verfassung aufgewachsen w a r e n , d e r e n P r o g r a m m a t i k die m e i s t e n L ä n d e r v e r f a s s u n g e n n a c h 1945 m e h r o d e r w e n i g e r in E r i n n e r u n g g e b r a c h t o d e r a u c h v a r i i e r t und a n g e r e i c h e r t h a b e n . V e r f a s s u n g s r e c h t w u r d e d e s h a l b w e i t h i n nicht in dem M a ß e a l s von s o z i a l e r P r o g r a m m a t i k entblößt g e d a c h t , wie d a s h e u t e w e i t h i n s e l b s t v e r s t ä n d l i c h i s t . E r s t in d e r n ä c h s t e n P e r i o d e f i n d e n s i c h V e r f a s s u n g s d o k t r i n und - p r a x i s d a m i t ab, daß - v e r e i n f a c h t g e s a g t - d e r R e c h t s s t a a t p r i m ä r ein j u r i s t i s c h e s , d e r S o z i a l s t a a t p r i m ä r ein p o l i t i s c h e s P h ä nomen ist. Ein Moment sozialpolitischer Aktivierung d e r V e r f a s s u n g jedoch i s t n o c h zu e r w ä h n e n , d a s v i e l l e i c h t nie m e h r so h e r v o r g e t r e t e n i s t wie in d i e s e r P e r i o d e : die " D r i t t w i r k u n g " d e r G r u n d r e c h t e . V o r a l l e m i m A r b e i t s r e c h t H l ) g l a u b t e n R e c h t s p r e c h u n g und L i t e r a t u r u n m i t t e l b a r eine g r u n d r e c h t s g e r e c h t e Ordnung h e r s t e l l e n zu s o l l e n und zu k ö n n e n . Mit d e r Z e i t g e w a n n die Ü b e r z e u g u n g O b e r h a n d , daß G r u n d r e c h t e ein A u f t r a g a n den G e s e t z g e b e r sind, d e s s e n E r f ü l l u n g ihm a b e r a u c h d u r c h die R e c h t s p r e c h u n g n u r s e h r b e g r e n z t a b g e n o m m e n w e r d e n kann H2)_ A b e r e s i s t f r a g l i c h , ob e s zu d i e s e r A u s s t r a h l u n g d e r G r u n d r e c h t e g e k o m m e n w ä r e , wenn nicht in j e n e r P i o n i e r p h a s e so s e h r " E r n s t " m i t ihnen gemacht worden wäre. W a s die w i r t s c h a f t l i c h e u n d s o z i a l e S i t u a t i o n a n langt, i s t d i e s e P e r i o d e die Z e i t d e s " W i r t s c h a f t s w u n d e r s " . D a s S o z i a l p r o d u k t s t e i g t die g a n z e Z e i t h i n d u r c h a n . Die W a c h s t u m s r a t e n h a l t e n s i c h - obwohl s i e auf 1957 hin zu e i n e m K o n j u n k t u r t i e f a b s i n k e n - i m D u r c h s c h n i t t d e r P e r i o d e auf e i n e m s p ä t e r 110)

111)

112)

S. d a z u a u c h H a n s F . Z a c h e r , W a s k ö n n e n w i r ü b e r d a s Sozialstaatsprinzip wissen?, in: Hamburg-DeutschlandE u r o p a , F e s t s c h r i f t f ü r H a n s P e t e r I p s e n , 1977, S . 2 0 7 ff (insbes. S.231 ff). S. die H i n w e i s e b e i Wolfgang Z ö l l n e r , A r b e i t s r e c h t , 1977, S. 57 ff; A l f r e d S ö l l n e r , A r b e i t s r e c h t , 6. A u f l . , 1978, S. 39 f. S. d a z u etwa die D a r s t e l l u n g e n bei E r n s t W o l f g a n g B ö c k e n f ö r d e , G r u n d r e c h t s t h e o r i e und G r u n d r e c h t s i n t e r p r e t a t i o n , NJW 27. J h g . (1974) S. 1529 ff, i n s b e s . S. 1532 ff; H a n s H e i n r i c h Rupp, Vom W a n d e l d e r G r u n d r e c h t e , A ö R B d . 101 (1976) S. 161 ff, i n s b e s . S. 165 f f .

- LXXV nicht m e h r e r r e i c h t e n N i v e a u 113). Die a l l g e m e i n e G ü t e r v e r s o r gung kann ganz w e i t g e h e n d von B e w i r t s c h a f t u n g und P r e i s b i n d u n g f r e i g e s t e l l t w e r d e n . Die V e r s o r g u n g m i t Wohnungen k o m m t z w a r n o c h zu k e i n e m b e f r i e d i g e n d e n E r g e b n i s . J e d o c h s i n d die Z u w a c h s r a t e n e r s t a u n l i c h 114). D i e g r ö ß t e n E r f o l g e d e r Z e i t l i e g e n wohl in dem A b b a u d e r A r b e i t s l o s i g k e i t und in d e r E i n k o m m e n s - / L e b e n s h a l t u n g s k o s t e n - R e l a t i o n . Die A r b e i t s l o s e n q u o t e sank von 11, 0% i m J a h r 1950 auf 3, 7% i m J a h r 1957 H 5 ) . Die L ö h n e s t i e gen n o m i n e l l und r e a l k o n t i n u i e r l i c h a n 116). D e r P r e i s i n d e x s t i e g n o c h von 1950 auf 1951, b l i e b a b e r b i s 1955 a n n ä h e r n d kons t a n t , um dann e r s t w i e d e r zu s t e i g e n 117). D i e W i r t s c h a f t s p o l i t i k k o n z e n t r i e r t e s i c h auf die F e s t i g u n g d e r m a r k t w i r t s c h a f t l i c h e n Ordnung, unterstützte a b e r gleichwohl int e r v e n t i o n i s t i s c h den w i r t s c h a f t l i c h e n A u f s c h w u n g - i n s b e s o n d e r e i m Hinblick auf den Wohnungsbau und die V e r m e h r u n g von A r b e i t s p l ä t z e n . W i r t s c h a f t s - und S o z i a l p o l i t i k w u r d e n in e n g e r V e r b i n d u n g g e s e h e n H S ) . D i e s e E r g ä n z u n g von M a r k t w i r t s c h a f t und S o z i a l p o l i t i k f i n d e t s i c h v o r a l l e m i m A r b e i t s l e b e n und im W o h n u n g s w e s e n . Im A r b e i t s l e b e n t r a t e n den M ö g l i c h k e i t e n , die d e r w i r t s c h a f t l i c h e A u f s c h w u n g e i n e r f r e i e n L o h n e n t w i c k l u n g bot, z a h l r e i c h e g e s e t z g e b e r i s c h e M a ß n a h m e n e t w a in R i c h t u n g auf M i t b e s t i m m u n g , B e t r i e b s v e r f a s s u n g und P e r s o n a l v e r t r e t u n g , Kündigungsschutz, Mindestarbeitsbedingungen, Heimarbeitsrecht u s w . z u r S e i t e . Auf dem G e b i e t d e s W o h n u n g s w e s e n s f i n d e n w i r ein k o m p l i z i e r t e s I n e i n a n d e r von W o h n u n g s b a u f ö r d e r u n g ( s i e h e d a s E r s t e W o h n u n g s b a u g e s e t z von 1950), E n t w i c k l u n g a n g e m e s s e n e r W o h n u n g s r e c h t s f o r m e n (siehe das G e s e t z ü b e r das Wohnungse i g e n t u m und d a s D a u e r w o h n r e c h t 1951) und A b b a u d e r W o h n r a u m bewirtschaftung sowie d e r Preisbindung. 113) 114) 115)

116) 117)

118)

S. F r a n z N e u m a n n , D a t e n zu W i r t s c h a f t - G e s e l l s c h a f t - P o l i t i k - K u l t u r d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d 1950-1975, 1976, S. 345 f f . S. N e u m a n n , a . a . O . ( A n m . 1 1 3 ) S . 2 7 3 f f . 1952 s a n k s i e m i t 9, 5% e r s t m a l s u n t e r die 1 0 % - M a r k e , 1956 m i t 4 , 4 % e r s t m a l s u n t e r die 5 % - M a r k e . S. P r e s s e und I n f o r m a t i o n s a m t d e r B u n d e s r e g i e r u n g , G e s e l l s c h a f t l i c h e D a t e n 1977, S . 1 2 3 . Bei f r e i l i c h extrem schwankenden jährlichen Zuwachsraten, s . N e u m a n n , a . a . O . ( A n m . 1 1 3 ) S. 351. Im J a h r 1953 e r g a b s i c h d a s e i n z i g e Mal in d e r G e s c h i c h t e d e r Bundesrepublik eine M i n u s r a t e im Anstieg des P r e i s index f ü r die L e b e n s h a l t u n g . S. N e u m a n n , a . a . O . ( A n m . 113) S. 311 ff. S. dazu e t w a K l e i n h e n z - L a m p e r t , a . a . O . (Anm. 18) S. 106 f f .

- LXXVI E i n w e i t e r e s z e n t r a l e s T h e m a d i e s e s Z e i t a b s c h n i t t s b l e i b t die B e w ä l t i g u n g d e r K r i e g s - und R e g i m e f o l g e n , die n u n m e h r b u n d e s e i n h e i t l i c h , w e i t g e h e n d b e f r e i t von d e r I n t e r v e n t i o n d e r B e s a t z u n g s m ä c h t e und s c h o n i m B l i c k auf den a n s t e i g e n d e n W o h l s t a n d Westdeutschlands angegangen werden konnte. Z a h l r e i c h e g e s e t z l i c h e und a d m i n i s t r a t i v e M a ß n a h m e n w a r e n d a r ü b e r h i n a u s n o t w e n d i g , um die I n s t i t u t i o n e n und O r g a n i s a t i o n e n d e r S o z i a l p o l i t i k , die f r ü h e r dem R e i c h z u g e o r d n e t w a r e n , ü b e r die L ä n d e r und Z o n e n h i n a u s w i e d e r auf den Bund hin zu o r i e n t i e r e n . Im H i n b l i c k auf den N o r m e n b e s t a n d b e d e u t e t e d i e s : die W i e d e r h e r s t e l l u n g d e r R e c h t s e i n h e i t H 9 ) . D a s v e r ä n d e r t e f r e i l i c h a u c h den b u n d e s s t a a t l i c h e n R a h m e n d e r S o z i a l p o l i t i k . D i e s o z i a l p o l i t i s c h e n M ö g l i c h k e i t e n d e r L ä n d e r w u r d e n m e h r und m e h r zurückgedrängt. W a r es am Anfang d e r P e r i o d e noch denkb a r , s i c h den " s o z i a l e n B u n d e s s t a a t " ( A r t . 20 A b s . 1 GG) a l s im G l e i c h g e w i c h t z w i s c h e n d e m " S o z i a l s t a a t Bund" und den " S o z i a l s t a a t e n L ä n d e r " ( s . a . A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG) v o r z u s t e l l e n a m E n d e w a r d a s U n g l e i c h g e w i c h t n u r zu d e u t l i c h . Ü b e r a l l d a s h i n a u s a b e r w u r d e die S o z i a l r e f o r m - die " G r o ß e S o z i a l r e f o r m " , die a l s e i n e g r u n d l e g e n d e und f ü r l a n g e Zeit gültige Neuordnung d e r sozialen Leistungen gedacht w a r d a s A n l i e g e n d e r P e r i o d e . A b g e s e h e n von a l l e n i d e a l i s t i s c h e n und i d e o l o g i s c h e n M o t i v e n und A n s p r ü c h e n b i l d e t e n den g e m e i n s a m e n H i n t e r g r u n d d i e s e r B e m ü h u n g e n wohl v o r a l l e m d r e i E l e m e n t e : die h i s t o r i s c h e E r f a h r u n g , daß s e i t d e r K o d i f i k a t i o n d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g (1911) S o z i a l g e s e t z g e b u n g f a s t n u r n o c h a l s " S t ü c k w e r k " b e t r i e b e n w o r d e n w a r ; die E r f a h r u n g d e s Z u s a m m e n b r u c h s und d a s E r l e b n i s d e r M ö g l i c h k e i t und N o t w e n d i g k e i t , " g a n z neu" a n z u f a n g e n ; e n d l i c h und z u n e h m e n d d a s B e w u ß t s e i n d e r P r o s p e r i t ä t , die e i n e a l l g e m e i n e P r o s p e r i t ä t n u r s e i n konnte, wenn s i e d u r c h d a s S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m a u c h d e n e n z u g u t e k a m , die i r g e n d w i e g e h i n d e r t w a r e n , s i c h s e l b s t e i n e n v o l l e n m a r k t w i r t s c h a f t l i c h e n A n t e i l zu e r a r b e i t e n o d e r s o n s t w i e zu e r w i r t s c h a f t e n . So e r k l ä r t s i c h , daß P o l i t i k und W i s s e n s c h a f t s i c h in d e r Suche n a c h e i n e m " S o z i a l p l a n " t r a f e n 120)_ Und d i e s e P e r i o d e u m f a ß t e denn a u c h nicht n u r v i e l e b e d e u t s a m e T e i l s c h r i t t e , s o n d e r n e n d e t e 1957 m i t e i n e m d e r wohl b e d e u t e n d s t e n J a h r e d e u t s c h e r S o z i a l rechtsgeschichte. 119) 120)

S. d a z u e t w a P e t e r s , a . a . O . ( A n m . 19) S. 147 f f . S. o b e n S. L V I ff; f e r n e r H a n s G ü n t e r H o c k e r t s , S o z i a l p o l i t i s c h e R e f o r m b e s t r e b u n g e n in d e r f r ü h e n B u n d e s r e p u b l i k 1953-1957, V i e r t e l j a h r e s h e f t e f ü r Zeitgeschichte, 2 5 . J h g . (1977) S. 341 f f .

- LXXVII Die Aufbauleistungen d i e s e r P e r i o d e treten am eindrucksvolls t e n in d e r G e s c h i c h t e i h r e r G e s e t z g e b u n g z u t a g e . E i n e - n o t g e drungen willkürliche - Selektion der b e d e u t s a m e r e n sozialpolitis c h e n G e s e t z e m u ß wohl die f o l g e n d e n e n t h a l t e n : 1950 B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z , H e i m k e h r e r g e s e t z , Kriegsgefangenen-Unterhaltsbeihilfegesetz, E r s t e s Wohnungsbaugesetz 1951 H e i m a r b e i t s g e s e t z , K ü n d i g u n g s s c h u t z g e s e t z , M o n t a n - M i t b e s t i m m u n g s g e s e t z , S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z (und d a m i t Wiederherstellung der Selbstverwaltung der Sozialversic h e r u n g n a c h i h r e r A b s c h a f f u n g d u r c h den N a t i o n a l s o z i a l i s mus), Gesetz z u r Regelung d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r unt e r A r t . 131 GG f a l l e n d e n P e r s o n e n 1952 B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z , L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z und Feststellungsgesetz hierzu (unter Ablösung des Soforthilfeg e s e t z e s von 1949), M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n g e s e t z , Mutterschutzgesetz, Währungsausgleichsgesetz, Wohnungsb a u - P r ä m i e n g e setz 1953 A l t s p a r e r g e s e t z , A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z (und d a m i t e i n h e i t licher Neuaufbau der Arbeitsgerichtsbarkeit), Sozialger i c h t s g e s e t z (und d a m i t T r e n n u n g von R e c h t s p r e c h u n g und Verwaltung im Bereich der Sozialversicherungsaufsicht und - V e r w a l t u n g s o w i e Z u s a m m e n f a s s u n g von S o z i a l v e r s i c h e r u n g und K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g in e i n e r e i n h e i t l i c h e n Gerichtsbarkeit), Bundesbeamtengesetz, Bundesentschädig u n g s g e s e t z ( f ü r die E n t s c h ä d i g u n g d e r O p f e r d e s n a t i o n a l sozialistischen Regimes), Bundesevakuiertengesetz, Bundesvertriebenengesetz, Schwerbeschädigtengesetz 1954 G e s e t z ü b e r die K i n d e r g e l d k a s s e n (und d a m i t e r s t m a l i g e , w e n n a u c h in d e r K o n s t r u k t i o n m i ß g l ü c k t e E i n f ü h r u n g e i n e s K i n d e r g e l d e s in d e r B u n d e s r e p u b l i k ) , K r i e g s g e f a n g e n e n entschädigungsgesetz 1955 B e s a t z u n g s s c h ä d e n g e s e t z , G e s e t z ü b e r d a s K a s s e n a r z t recht, Häftlingshilfegesetz, Personalvertretungsgesetz, L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z ( d a s a u c h den A n f a n g e i n e r l a n g e n Kette agrarsozialpolitischer Maßnahmen darstellt) 1956 G e s e t z ü b e r die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g d e r R e n t n e r 1957 B u n d e s b e s o l d u n g s g e s e t z , J u g e n d s c h u t z g e s e t z , E r s t e s L o h n fortzahlungsgesetz, Seemannsgesetz, Soldatenversorgungsgesetz, G e s e t z ü b e r eine A l t e r s h i l f e f ü r Landwirte, N e u r e gelung der Rentenversicherung der A r b e i t e r , der Anges t e l l t e n und d e r k n a p p s c h a f t l i c h e n V e r s i c h e r u n g .

- LXXVIII D e m i s t h i n z u z u f ü g e n , daß in d i e s e r P e r i o d e die B u n d e s r e p u b l i k in die i n t e r n a t i o n a l e G e m e i n s c h a f t h i n e i n g e f ü h r t w u r de. Sozialpolitisch bedeutsam war vor allem der Aufbau des s u p r a n a t i o n a l e n E u r o p a s , d e r E i n b e z u g in den E u r o p a r a t und in die I n t e r n a t i o n a l e A r b e i t s o r g a n i s a t i o n 1 2 A b g e s e h e n von d e r M i t a r b e i t in den V e r e i n t e n N a t i o n e n w a r e n a m Schluß d i e s e r P e r i o d e a l l e r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e n f ü r die i n t e r n a t i o n a l e K o o p e r a tion der Bundesrepublik geschaffen. 4.

Zur

dritten

Periode

( 19 5 7- 19 66)

D i e s e P e r i o d e beginnt m i t d e r Wahl d e s D r i t t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s (19 57-1961), in d e m die C D U / C S U die a b s o l u t e M e h r h e i t h a t , u m f a ß t s o d a n n den V i e r t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g (19611965) und r e i c h t h i n e i n b i s in die A n f ä n g e d e s F ü n f t e n B u n d e s t a g e s (1965-1969). D e m D r i t t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g e n t s p r i c h t d a s d r i t t e K a b i n e t t A d e n a u e r (1957-1961), d e m CDU, CSU und D P a n g e h ö r e n . N a c h d e r Wahl d e s V i e r t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s k o m m t e s z u m v i e r t e n K a b i n e t t A d e n a u e r (1961/62), d a s 1962 v o m f ü n f t e n K a b i n e t t A d e n a u e r (1962/63) a b g e l ö s t w i r d , d e m dann d a s e r s t e K a b i n e t t E r h a r d (1963-1965) f o l g t . A l l e n d i e s e n K a b i n e t t e n g e h ö r e n CDU, CSU und F D P a n . Z u B e g i n n d e s F ü n f t e n D e u t schen Bundestages wird das zweite Kabinett E r h a r d (1965/66) geb i l d e t , d e s s e n F D P - M i t g l i e d e r i m O k t o b e r 1966 a u s s c h e i d e n . A m 1. D e z e m b e r 1966 w i r d ein K a b i n e t t d e r G r o ß e n K o a l i t i o n a u s CDU, CSU und SPD g e b i l d e t , d a s von B u n d e s k a n z l e r K i e s i n g e r g e l e i t e t w i r d ( 1 9 6 6 - 1 9 6 9 ) . Mit d e r Bildung d i e s e s K a b i n e t t s v e r ä n d e r t s i c h die p o l i t i s c h e L a n d s c h a f t in d e r B u n d e s r e p u b l i k b l e i b e n d . D a h e r w u r d e d e r Ü b e r g a n g vom z w e i t e n K a b i n e t t E r h a r d zum Kabinett K i e s i n g e r z u r h i s t o r i s c h e n G r e n z m a r k e g e w ä h l t , w e l c h e die d r i t t e von d e r v i e r t e n P e r i o d e t r e n n e n s o l l . D e r T e x t d e s G r u n d g e s e t z e s bleibt in d i e s e r Z e i t w e i t g e h e n d u n v e r ä n d e r t 122)_ S o z i a l p o l i t i s c h i n t e r e s s a n t i s t a l l e n f a l l s die Ä n d e r u n g d e s A r t . 120 A b s . 1 ü b e r die K r i e g s f o l g e l a s t e n d u r c h d a s 14. G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s v o m 30. J u l i 1965. D e r zu V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n n o t w e n d i g e b r e i t e K o n s e n s d e r A u f b a u p h a s e i s t o f f e n b a r g e s c h w u n d e n . Die d r i n g e n d s t e n " N a c h b e s s e r u n g e n " a m G r u n d g e s e t z s c h e i n e n in d e r v o r a n g e g a n g e n e n P h a s e v o r g e n o m m e n w o r d e n zu s e i n . In d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g z w i s c h e n V e r f a s s u n g und P o l i t i k a u c h z w i s c h e n V e r f a s s u n g und S o z i a l p o l i t i k - beginnt nun die 121) 122)

S. dazu n o c h e i n m a l oben S. L f f . In die E p o c h e f a l l e n n u r v i e r v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e G e s e t z e .

- LXXIX " F e i n a r b e i t " . D a s heißt auch, daß V e r f a s s u n g und V e r f a s s u n g s gerichtsbarkeit stärker als kritische Instanzen gegenüber der Politik im a l l g e m e i n e n und d e r Sozialpolitik im b e s o n d e r e n h e r v o r t r e t e n a l s v o r h e r ; denn die h e m m e n d e n , b e g r e n z e n d e n , den R e c h t s s t a a t k o n s t i t u i e r e n d e n und die G r u n d r e c h t e a u s f o r m e n d e n V e r f a s s u n g s s ä t z e sind e s ja, die p r ä z i s e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e A r g u m e n t a t i o n e r m ö g l i c h e n und a n r e g e n . Die z a h l r e i c h e n G e s e t z e d e r A u f b a u p h a s e h a b e n a u ß e r d e m u m f a n g r e i c h e n Stoff a n " n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n G e s e t z e n " f ü r die v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e N a c h p r ü f u n g g e l i e f e r t . So s t e i g t n o c h i n d e n B ä n d e n d e r S a m m lung d e r Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die in d i e s e P e r i o d e f a l l e n und bei d e r unten w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t noch b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n konnten - d a s sind die B ä n d e 7-12 - die Zahl d e r sozialpolitisch i n t e r e s s a n t e n o d e r doch b e a c h t l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n r a s c h a n 124)_ u n ( j v o n n u n a n w i r c j d i e S o 123)

124)

D i e E n t s c h e i d u n g e n i n B a n d 11 u n d 12 k o n n t e n w e g e n d e r E r s c h e i n u n g s w e i s e d e r S a m m l u n g und d e s g r u n d s ä t z l i c h e n A b s c h l u s s e s d e r A r b e i t i m J a h r 1960 n i c h t m e h r v o l l a u s g e w e r t e t w e r d e n . J e d o c h hat sich d e r V e r f a s s e r bemüht, die ihm bekannt gewordenen Entscheidungen bis zum t e c h n i s c h e n A b s c h l u ß d e r A r b e i t i m J a h r 1961 e i n z u b e z i e h e n . Die a r b e i t s r e c h t l i c h e Z u s t ä n d i g k e i t von Bund und L ä n d e r n w i r d g e k l ä r t ( B V e r f G 7, 342; 11, 8 9 ) . D e n B e a m t e n w i r d e i n v e r f a s s u n g s m ä ß i g e s R e c h t auf d e n a n g e m e s s e n e n L e b e n s u n t e r h a l t z u e r k a n n t ( B V e r f G 8, 1). D e r f o r m e l l e u n d m a t e r i e l l e Spielraum d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g und i h r e r rechtlichen Ordnung gegenüber der Verfassung wird ausgel o t e t ( B V e r f G 8, 155; 11, 50). D i e G l e i c h b e h a n d l u n g z w i s c h e n E h e n und e h e ä h n l i c h e n G e m e i n s c h a f t e n im Sozialr e c h t w i r d e r s t m a l s e r ö r t e r t ( B V e r f G 9, 2 0 ) . I n d e m d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t billigt, daß im S o z i a l g e r i c h t s v e r f a h r e n eine Anwaltsbeiordnung nicht stattfindet ( B V e r f G 9, 1 2 4 ) , t r ä g t e s z u r E n t f r e m d u n g v o n A n w ä l t e n u n d S o z i a l r e c h t b e i . D i e A n w e n d u n g d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s auf d a s S o z i a l r e c h t f i n d e t e i n B e i s p i e l in d e r v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e n S t e l l u n g d e r s c h e i n e h e l i c h e n K i n d e r ( B V e r f G 9, 2 0 1 ) . D i e G r e n z e n z w i s c h e n P e r s o n a l v e r t r e t u n g und p a r l a m e n t a r i s c h e r D e m o k r a t i e w e r d e n a b g e s t e c k t ( B V e r f G 9, 2 6 8 ) . D i e E r f o r d e r n i s r i c h t e r l i c h e r E n t s c h e i d u n g ( A r t . 104 A b s . 2 GG) w i r d a u c h auf d i e U n t e r b r i n g u n g E n t m ü n d i g t e r d u r c h e i n e n V o r m u n d e r s t r e c k t ( B V e r f G 10, 3 0 2 ) . D i e Z w a n g s v e r s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e w i r d g e b i l l i g t ( B V e r f G 10, 3 54; 12, 3 1 9 ) . D i e A n f ä n g e d e r d e u t s c h e n K i n d e r g e l d g e s e t z g e bung - finanziert durch A r b e i t g e b e r b e i t r ä g e , o r g a n i s i e r t

- LXXX zialpolitik i m m e r m e h r zum täglichen Brot des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s g e h ö r e n 125)_ Auch die R e c h t s w i s s e n s c h a f t r ü c k t e n t s c h l o s s e n in d i e s e A u s e i n a n d e r s e t z u n g e i n . E i n e n M a r k s t e i n in d i e s e r E n t w i c k l u n g b i l d e n 1960 die V e r h a n d l u n g e n d e s 43. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s in Münc h e n . H i e r t a g t e z u m e r s t e n Mal i m R a h m e n d e s D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s eine Sozialrechtliche A r b e i t s g e m e i n s c h a f t . Das Thema: " D i e E i n w i r k u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r N o r m e n auf d a s R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t " 126) # W a l t e r B o g s h i e l t d a s u m f a s s e n d e R e f e r a t , d a s e i n e e i n z i g a r t i g e S u m m e d e r b i s dahin s i c h t b a r e n P r o b l e m e im B e r e i c h d e s T h e m a s d a r s t e l l t 127) _ p y r Ende d e s A b s c h n i t t s s e i d a s m o n u m e n t a l e W e r k von E r n s t B e n d a ü b e r " I n d u s t r i e l l e H e r r s c h a f t und s o z i a l e r S t a a t " (1966) genannt 128). Die w i r t s c h a f t l i c h e u n d d a d u r c h g e k e n n z e i c h n e t , daß d e r w i r d . D a s h e i ß t n i c h t , daß e r e s E n d e i s t e r e s - und d a s i s t s e h r d e r folgenden P e r i o d e . Das J a h r

125)

126)

127) 128)

s o z i a l e E n t w i c k l u n g ist Wohlstand selbstverständlich von A n f a n g an w a r . A b e r a m bedeutsam f ü r das Verständnis 1957 s t e h t i m Z e i c h e n e i n e r g e -

u n t e r A n l e h n u n g an die U n f a l l v e r s i c h e r u n g - w e r d e n a l s Soz i a l v e r s i c h e r u n g q u a l i f i z i e r t ( B V e r f G 11, 105). D e r G l e i c h h e i t s s a t z w i r d auf die P f ä n d u n g s g r e n z e n von S o z i a l l e i s t u n g s a n s p r ü c h e n a n g e w a n d t ( B V e r f G 11, 283). D e m o k r a t i s c h e s P r i n z i p und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s - S e l b s t v e r w a l t u n g w e r d e n ein e r s t e s Mal k o n f r o n t i e r t ( B V e r f G 11, 310). Die o b j e k t i ven Z u l a s s u n g s s c h r a n k e n f ü r K a s s e n ä r z t e werden f ü r v e r f a s s u n g s w i d r i g e r k l ä r t ( B V e r f G 11, 30; 12, 144). Auch A r t . 14 GG g e r ä t a l l m ä h l i c h i n s B l i c k f e l d : z u n ä c h s t f ü r die Anw a r t s c h a f t auf S t e r b e g e l d a u s d e r s o z i a l e n K r a n k e n v e r s i c h e r u n g ( B V e r f G 11, 221), s o d a n n g e g e n ü b e r d e r V o l k s w a g e n w e r k - P r i v a t i s i e r u n g ( B V e r f G 12, 3 54). S. d a z u noch e i n m a l oben S . L X X I X A n m . 124; z u r B i l a n z d i e s e r J a h r e s . a u c h H a n s F . Z a c h e r , S o z i a l e G l e i c h h e i t , AöR B d . 93 (1968), S . 3 4 1 ff; d e n s . , D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bayer i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r n. F . 15. J h g . (1969), S . 1 1 3 f f . V e r h a n d l u n g e n d e s 43. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s B d . I I / G : S o z i a l r e c h t l i c h e A r b e i t s g e m e i n s c h a f t , 1962. - Die V e r h a n d l u n g e n s i n d s o spät e r s c h i e n e n , daß s i e in d e r u n t e n w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t nicht m e h r b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n konnten. A . a . O . ( A n m . 126) S . G 5 f f . D a s z u g l e i c h e i n e u m f a s s e n d e B i l a n z d e s b i s dahin e r schienenen Schrifttums enthält.

- LXXXIw i s s e n R e z e s s i o n , die s i c h 1963 e r n e u t e i n s t e l l e n w i r d , j e d o c h h a b e n b e i d e A b s c h w u n g p h a s e n nicht die B e d e u t u n g d e r R e z e s s i o n von 1967 o d e r g a r d e r j e n i g e n von 1 9 7 4 / 7 5 . D a s B r u t t o s o z i a l p r o dukt w ä c h s t w e i t e r ^29) _ Lebenshaltungskosten wachsen stärk e r a l s in d e r v o r i g e n P h a s e . A b e r die R e l a t i o n zu d e r E i n k o m m e n s e n t w i c k l u n g bleibt ohne g r ö ß e r e S p a n n u n g 130) p e r w i c h t i g s t e I n d i k a t o r " s o z i a l e n G l ü c k s " in d i e s e r Z e i t i s t die V o l l b e s c h ä f t i g u n g . D i e A r b e i t s l o s e n q u o t e sinkt b i s 1962 auf 0, 7%, b e t r ä g t 1 9 6 3 / 6 4 0, 8% und 1965/66 w i e d e r 0, 7 % 1 3 1 ) . Die S o z i a l p o l i t i k i s t n a c h den a u ß e r o r d e n t l i c h e n L e i s t u n gen und a u c h A n s t r e n g u n g e n d e r A u f b a u p h a s e v o r a l l e m davon b e a n s p r u c h t , m i t den g e s c h a f f e n e n R e g e l u n g e n und I n s t i t u t i o n e n zu l e b e n . E i n i g e R e f o r m e n , die in d e r A u f b a u p h a s e l i e g e n g e b l i e b e n waren, wurden nachgeholt (Bundessozialhilfegesetz, H a n d w e r k e r v e r s i c h e r u n g , U n f a l l v e r s i c h e r u n g s r e f o r m ) . Im ü b r i g e n f i n d e n s i c h v o r a l l e m A u s f ü h r u n g s n o r m e n , K o r r e k t u r e n und V e r b e s s e r u n g e n von s e k u n d ä r e r B e d e u t u n g . T h e m a t i s c h t r i t t nun die V e r m ö g e n s p o l i t i k v e r s t ä r k t auf den P l a n und die B i l d u n g s p o l i t i k , die in d e r n ä c h s t e n P e r i o d e s o v i e l A u f m e r k s a m k e i t auf s i c h z i e h e n soll, e r w e i s t sich schon jetzt als unvermeidliche E r g ä n z u n g d e r traditionellen Sozialpolitik Eine Auswahl der wichtigsten sozialpolitischen Gesetze aus dies e r Zeit möge auch f ü r diesen Abschnitt verdeutlichen, worum man sich bemüht hat: 1959

Spar-Prämiengesetz

1960 H a n d w e r k e r v e r s i c h e r u n g s g e s e t z ,

Jugendarbeitsschutzgesetz

1961 B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z , J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z , Vermögensbildungsgesetz

Erstes

1963 B u n d e s u r l a u b s g e s e t z , U n f a l l v e r s i c h e r u n g s - N e u r e g e l u n g s g e s e t z , G e s e t z ü b e r Wohnbeihilfe (und d a m i t E i n f ü h r u n g eines neuen Zweiges des Sozialleistungssystems) 1964

B u n d e s k i n d e r g e l d g e s e t z (Umwandlung d i e s e s Z w e i g e s d e s F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h s von e i n e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g in ein A u s g l e i c h s s y s t e m ) , G e s e t z z u r F ö r d e r u n g e i n e s f r e i willigen sozialen J a h r e s

129) 130) 131)

S. d a z u N e u m a n n , a . a . O . (Anm. 113) S. 345 f f . E b e n d a , S. 316, 352. Sie b e t r ä g t 1958 (wie i m V o r j a h r ) 3, 7%, 1959 2, 6 %, 1960 1, 3% und 1961 0 , 8 % . S. G e s e l l s c h a f t l i c h e D a t e n 1977, S . 1 2 3 . S. d a z u K l e i n h e n z - L a m p e r t , a . a . O . (Anm. 18) S. 123 ff, i n s b e s . S. 140 f f .

132)

- LXXXII 1965 F l ü c h t l i n g s h i l f e g e s e t z , Z w e i t e s V e r m ö g e n s b i l d u n g s g e s e t z , N e u f a s s u n g d e s W o h n b e i h i l f e g e s e t z e s von 1963 ( n u n m e h r : Wohngeldgesetz) M e t h o d i s c h t r i t t ein g r u n d l e g e n d e r Wandel d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n D i s k u s s i o n e i n . Die F l u t d e r " S o z i a l p l ä n e " , die s i c h g e g e n E n d e d e r v o r i g e n P e r i o d e g e z e i g t h a t t e n , v e r e b b t 133)_ E r s t d a s e r s t e K a b i n e t t E r h a r d s i e h t n o c h e i n m a l die N o t w e n d i g k e i t , " d a s g e g e n w ä r t i g e S o z i a l r e c h t d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d und d e s s e n w i r t s c h a f t l i c h e und s o z i o l o g i s c h e A u s w i r k u n g e n in ü b e r s c h a u b a r e r F o r m d a r s t e l l e n zu l a s s e n " 134)_ E s geht p r i m ä r d a r u m , d a s S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m s i c h t b a r zu m a c h e n , nicht s c h l e c h t h i n R e f o r m e n v o r z u s c h l a g e n . Auf d e r a n d e r e n Seite i s t d i e s die Z e i t , in d e r die s o z i a l p o l i t i s c h e W i s s e n s c h a f t w i e d e r s t ä r k e r m i t G r u n d l a g e n a r b e i t e n h e r v o r t r i t t 13 5) _ W a s die E n t w i c k l u n g d e s S o z i a l r e c h t s a n l a n g t , z e i c h n e t s i c h nicht n u r B e m ü h u n g , s o n d e r n a u c h E r f o l g a b . 1965 w u r d e a l s P a r a l l e l e zu dem b e r e i t s t r a d i t i o n s r e i c h e n D e u t s c h e n A r b e i t s gerichtsverband - der Deutsche Sozialgerichtsverband gegründet 136)_ Seine T a g u n g e n und s e i n e S c h r i f t e n r e i h e 137) h a b e n v i e l d a z u b e i g e t r a g e n , die S o z i a l r e c h t s d o g m a t i k nicht n u r zu p f l e g e n , s o n d e r n i h r a u c h e i n e A r t " b e r u f s s t ä n d i s c h e " A t m o s p h ä r e zu s c h a f f e n , in d e r s i c h k o l l e g i a l e r A u s t a u s c h e b e n s o e n t w i c k e l n kann wie E r m u t i g u n g 138)_ 133) 134)

S. n o c h e i n m a l oben S . L X X V I . B e s c h l u ß d e r B u n d e s r e g i e r u n g ü b e r die D u r c h f ü h r u n g e i n e r S o z i a l e n q u e t e vom 29. A p r i l 1964, a b g e d r . i n : S o z i a l e Sic h e r u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d . B e r i c h t d e r S o z i a l e n q u & t e - K o m m i s s i o n , o . J . (1966), S. 347 f f . 13 5) S. noch e i n m a l oben S.LXXX. 136) S. zu den G r ü n d u n g s v e r h a n d l u n g e n : Die S o z i a l g e r i c h t s b a r keit 12. J h g . (1965), S. 6 5 f f . 13 7) D i e s e S c h r i f t e n r e i h e e n t h ä l t ü b e r w i e g e n d die R e f e r a t e und Verhandlungen d e r Tagungen, jedoch auch zusätzliche Einz e l s t u d i e n . Z u l e t z t B d . XVI " A u s w i r k u n g e n von I n f l a t i o n , K o n j u n k t u r und U n t e r b e s c h ä f t i g u n g auf d a s S y s t e m d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t . U n t e r s u c h u n g ü b e r die s o z i a l r e c h t l i c h e A u s b i l d u n g d e r J u r i s t e n an den U n i v e r s i t ä t e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , i n s b e s . im W a h l f a c h s t u d i u m " , 1978. 138) I m m e r w i e d e r w a r ü b r i g e n s g e r a d e d a s V e r h ä l t n i s zum V e r f a s s u n g s r e c h t T h e m a von R e f e r a t e n d e s S o z i a l g e r i c h t s v e r bandes. Konzentriert in: "Die verfassungsrechtliche Relevanz d e s S o z i a l r e c h t s " B d . IX d e r S c h r i f t e n r e i h e d e s D e u t s c h e n S o z i a l g e r i c h t s v e r b a n d e s 1975, m i t d e m F e s t v o r t r a g

- LXXXIII D i e i n t e r n a t i o n a l e Ö f f n u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k , die in d e r v o r i g e n P h a s e r e c h t l i c h e i n g e l e i t e t w o r d e n w a r , e r l e b t e in d i e s e n J a h r e n - ähnlich wie die i n n e r e G e s e t z g e b u n g d e r A u f b a u p h a s e - die V e r w i r k l i c h u n g . Im " E u r o p a d e r S e c h s " w i r d v o r a l l e m die F r e i z ü g i g k e i t und die s o z i a l e S i c h e r u n g d e r W a n d e r a r b e i t n e h m e r v o r a n g e t r i e b e n 139). Im B e r e i c h d e s E u r o p a r a t e s r a g t die S c h a f f u n g d e r E u r o p ä i s c h e n S o z i a l c h a r t a h e r a u s . Sie w u r d e 1961 b e s c h l o s s e n und t r a t 1965 in K r a f t Die i n t e r n a t i o n a l e V e r f l e c h t u n g d e r d e u t s c h e n S o z i a l p o l i t i k und d e s d e u t s c h e n S o z i a l r e c h t s b e k a m e n in d i e s e r Z e i t j e d o c h zwei n e u e Akz e n t e . Die Z a h l d e r a u s l ä n d i s c h e n A r b e i t n e h m e r n a h m von 0, 6 % 1 4 1 ) im J a h r e 1957 auf 6, 1 % im J a h r e 1966 zu 1 4 2 ) . D e r a n d e r e Akzent ist die " W e l t - S o z i a l p o l i t i k " . Z w a r h a b e n s i c h die g e s a m t e n A u f w e n d u n g e n f ü r die E n t w i c k l u n g s h i l f e in d i e s e r P e r i o d e n u r w e n i g g e s t e i g e r t 143). J e d o c h hat s i c h e r w i e s e n , daß die B u n d e s r e p u b l i k i m m e r m e h r in die e n t w i c k l u n g s p o l i t i s c h e V e r a n t w o r t u n g e i n b e z o g e n i s t 144)_ 5.

Zur

vierten

Periode

(1 9 6 6 - 1 9 7 4 )

P o l i t i s c h beginnt d i e s e P e r i o d e nicht m i t e i n e r B u n d e s t a g s w a h l , s o n d e r n m i t d e r N e u g r u p p i e r u n g von R e g i e r u n g s m e h r h e i t und O p p o s i t i o n im B u n d e s t a g . Im D e z e m b e r 1966 t r i t t an die Stelle d e s C D U / C S U / F D P K a b i n e t t s u n t e r L u d w i g E r h a r d die G r o ß e K o a l i t i o n a u s C D U / C S U und S P D u n t e r dem B u n d e s k a n z l e r K u r t G e o r g K i e s i n g e r . Im S e p t e m b e r 1969 w i r d d e r S e c h s t e B u n d e s t a g g e w ä h l t . An die Stelle d e r G r o ß e n K o a l i t i o n t r i t t n u n m e h r d a s e r s t e K a b i n e t t B r a n d t d e r s o z i a l l i b e r a l e n K o a l i t i o n . Im N o v e m b e r 1972 m u ß d e r B u n d e s t a g a u f g e l ö s t w e r d e n , n a c h d e m die s o z i a l l i b e r a l e

139)

140) 141) 142)

143) 144)

von E r n s t B e n d a zu d i e s e m T h e m a ( a . a . O . (Anm. 14) S. 32 f f ) . S. zu den e i n s c h l ä g i g e n Q u e l l e n h i n s i c h t l i c h d e r s o z i a l e n Sic h e r u n g d e r W a n d e r a r b e i t n e h m e r (ab 1958) Z a c h e r , I n t e r n a t i o n a l e s und E u r o p ä i s c h e s S o z i a l r e c h t , S . 6 6 4 ff, h i n s i c h t l i c h d e r F r e i z ü g i g k e i t (ab 1961) e b e n d a S. 167 f f . S. Z a c h e r a . a . O . (Anm. 22) S. 128. Die B u n d e s r e p u b l i k w a r 1964 b e i g e t r e t e n . Anteil d e r A u s l ä n d e r an den a b h ä n g i g E r w e r b s t ä t i g e n . S. N e u m a n n a . a . O . (Anm. 113) S. 34. S. zu den A n f ä n g e n d e r Reflexion aus d e r Zeit etwa Walter R . S c h l o e s s e r u . a . , A r b e i t s p l a t z E u r o p a , 1966. S. z . B . B e r i c h t z u r E n t w i c k l u n g s p o l i t i k d e r B u n d e s r e g i e r u n g (2. B e r i c h t ) , D e u t s c h e r B u n d e s t a g D r u c k s . 7 / 4 2 9 3 . S. a u s d e r Z e i t etwa Wolfgang J a h n , A r t . " E n t w i c k l u n g s hilfe", in: Handwörterbuch der Sozialwissenschaften,

- LXXXIV K o a l i t i o n b e r e i t s i m M a i 1972 die M e h r h e i t i m B u n d e s t a g v e r l o r e n h a t t e . D e r S i e b t e B u n d e s t a g w i r d g e w ä h l t , und Willy B r a n d t w i r d e r n e u t B u n d e s k a n z l e r . Im M a i 1974 - a l s o n a c h n e u e r l i c h e i n e i n h a l b J a h r e n A m t s z e i t - t r i t t Willy B r a n d t j e d o c h z u r ü c k . H e l m u t S c h m i d t l ö s t ihn a l s B u n d e s k a n z l e r a b . D i e s b i l d e t die Z ä s u r zur fünften Periode. D i e H ä u f i g k e i t und I n t e n s i t ä t , m i t d e r in d i e s e r Z e i t d a s G r u n d g e s e t z geändert wurde, spiegelt einen wichtigen C h a r a k t e r z u g d e r E p o c h e . D i e v o r i g e P e r i o d e d e s s p ä t e n A d e n a u e r und d e s K a n z l e r s E r h a r d w a r durch einen gewissen I m m o b i l i s m u s gek e n n z e i c h n e t . D e r K o n s e n s z w i s c h e n den b e i d e n g r o ß e n P a r t e i e n - CDU/ CSU und SPD - w a r s e l t e n g e w o r d e n . V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n nun b r a u c h t e n e i n e n b r e i t e n K o n s e n s . Die R e g i e r u n g s m e h r h e i t a b e r wollte w e d e r viel Änderung, noch Konzessionen an den K o n s e n s . Und die O p p o s i t i o n w a r i n t e r e s s i e r t , i h r e E i g e n a r t d a r z u s t e l l e n . D a m i t s t a u t e n s i c h a l l e V o r h a b e n , die n u r d u r c h V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g bewirkt werden konnten. Die Bildung d e r G r o ß e n K o a l i t i o n w i r k t wie die Ö f f n u n g e i n e r S c h l e u s e . Zwölf Änd e r u n g e n d e s G r u n d g e s e t z e s f a l l e n in d i e s e P e r i o d e . D i e s p e k t a k u l ä r s t e Änderung stellt der Einbau der Notstandsverfassung dar Von s o z i a l e r R e l e v a n z s i n d am e h e s t e n die V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n , w e l c h e d i e W i r t s c h a f t s - und F i n a n z V e r f a s s u n g b e t r e f f e n 146)_ Auch j e t z t f r e i l i c h i s t e s i m m e r n o c h die " S t e u e r v e r f a s s u n g " , die den V e r f a s s u n g s g e b e r p l a g t . Die " G e s a m t f i n a n z v e r f a s s u n g " , w e l c h e die F i n a n z m a s s e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g einschließen müßte, sieht d e r V e r f a s s u n g s g e b e r i m m e r noch n i c h t - und wohl nicht z u m S c h a d e n d e r S o z i a l p o l i t i k . D i e s e E i g e n a r t d e s G r u n d g e s e t z e s i s t an d i e s e r Stelle nicht z u l e t z t d e s h a l b in E r i n n e r u n g zu b r i n g e n , w e i l e s d a s J a h r 1968 i s t , von d e m an die S o z i a l b e i t r ä g e h ö h e r s t e i g e n a l s die S t e u e r l a s t e n 147)_ Die v e r f a s sungsrechtliche Anerkennung des "gesamtwirtschaftlichen Gleichg e w i c h t s " ( A r t . 104 A b s . 3 S. 1, A r t . 109 A b s . 4, A r t . 115 A b s . 1 S. 2 GG) und d e s " w i r t s c h a f t l i c h e n W a c h s t u m s " ( A r t . 104a S. 1)

145) 146)

147)

B d . 12 (1965), S. 560 ff und d e s s e n B i b l i o g r a p h i e . 17. G e s e t z z u r E r g ä n z u n g d e s G r u n d g e s e t z e s v o m 14. J u n i 1968. 15. G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s v o m 8. J u n i 1967; 2 0 . G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s v o m 12. M a i 1969; 21. G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s ( F i n a n z r e f o r m g e s e t z ) v o m 12. M a i 1969. D a z u e i n e Ä n d e r u n g d e s A r t . 120 GG d u r c h d a s 2 4 . G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s vom 28. J u l i 1969. " W a c h s t u m und W ä h r u n g " , S a c h v e r s t ä n d i g e n r a t z u r B e g u t achtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, J a h r e s g u t -

- LXXXV s t a m m e n e b e n s o a u s d i e s e r Z e i t wie die G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n d e r V e r b e s s e r u n g d e r r e g i o n a l e n W i r t s c h a f t s s t r u k t u r und d e r A g r a r s t r u k t u r ( A r t . 91a A b s . 1 GG). Auch d e r G e d a n k e w i r t s c h a f t l i c h e r P l a n u n g f i n d e t E i n g a n g in d a s G r u n d g e s e t z ( A r t . 91a A b s . 3, 91b, 109 A b s . 3 GG). D i e W i r t s c h a f t s - und F i n a n z v e r f a s s u n g i s t d a m i t g e g e n ü b e r d e m Stand, w e l c h e r d e r unten w i e d e r g e g e b e n e n A r b e i t z u g r u n d e lag, ganz w e s e n t l i c h v e r ä n d e r t . D i e D a r l e g u n g e n d i e s e r A r b e i t sind in k a u m e i n e m G e g e n s t a n d e so " h i s t o r i s c h " w i e i m H i n b l i c k auf die F i n a n z V e r f a s s u n g . Z u v e r m e r k e n i s t f e r n e r , daß d e r Bund in d i e s e r E p o c h e s e i n e s o z i a l p o l i t i s c h e n Z u s t ä n d i g k e i t e n g e r i n g f ü g i g a u s w e i t e n k o n n t e : um die R e g e l u n g d e r A u s b i l d u n g s b e i h i l f e n ( A r t . 74 N r . 13) und um die w i r t s c h a f t l i c h e S i c h e r u n g d e r K r a n k e n h ä u s e r und die R e g e l u n g d e r K r a n k e n h a u s p f l e g e s ä t z e ( A r t . 74 N r . 19a GG) 1 4 8 ) . In d e r F o l g e z e i t v e r e b b t d e r S t r o m d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n . D i e s o z i a l l i b e r a l e K o a l i t i o n h a t d a f ü r nicht die M e h r h e i t . M a n r i c h t e t s i c h w i e d e r auf s c h m ä l e r e n K o n s e n s e i n . A u ß e r d e m i s t d e r Nachholbedarf der 60er J a h r e auch b e f r i e d i g t . Während d e r b e i d e n K a b i n e t t e B r a n d t z ä h l e n w i r fünf V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n . S o z i a l p o l i t i s c h r e l e v a n t i s t wohl n u r die S t ä r k u n g und N e u s t r u k t u r i e r u n g d e r B u n d e s k o m p e t e n z e n auf d e m G e b i e t d e r B e a m t e n - und R i c h t e r b e s o l d u n g 149)^ I n d e r V e r f a s s u n g s i n t e r p r e t a t i o n z e i g t s i c h nicht m i n d e r ein n e u e r A u f b r u c h . Daß e r s t m a l s in d e r G e s c h i c h t e d e r B u n d e s r e p u b l i k die S o z i a l d e m o k r a t i s c h e P a r t e i z u n ä c h s t an d e r B u n d e s r e g i e r u n g beteiligt war, sie s p ä t e r sogar dominierte, ist kaum m e h r a l s ein S y m b o l f ü r den weit g e s p a n n t e n und r e i c h d i f f e r e n z i e r t e n A u f b r u c h " n a c h l i n k s " , d e r s i c h in v i e l e n K r e i s e n n u n m e h r v o l l z i e h t 150)^ V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h r e i c h t d a s von d e r Wiederentdeckung des Sozialstaatsprinzips un^ ¿ e r T e n d e n z , F r e i h e i t s r e c h t e a l s T e i l h a b e r e c h t e zu v e r s t e h e n 152)^ ü b e r v i e l -

148) 149) 150) 151)

152)

a c h t e n 1 9 7 8 / 7 9 (1978), S. 113. 22. G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s v o m 12. M a i 1969. 28. G e s e t z z u r Ä n d e r u n g d e s G r u n d g e s e t z e s vom 18. M ä r z 1971. S . P e t e r P u l t e , Die n e u e L i n k e , 1973. S. i n s b e s . H a n s - H e r m a n n H a r t w i c h , S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und g e s e l l s c h a f t l i c h e r S t a t u s quo, 1970; K a r l A l b r e c h t S c h a c h t s c h n e i d e r , D a s S o z i a l p r i n z i p 1974. S. d a z u z . B . die D a r s t e l l u n g e n b e i E r n s t W o l f g a n g B ö c k e n f ö r d e a . a . O . ( A n m . 1 1 2 ) S. 1535 ff; D i e t r i c h Wiegand, Soz i a l s t a a t s k l a u s e l und s o z i a l e T e i l h a b e r e c h t e , DVB1. 27. J h g . (1974), S. 657 f f ; H a n s H e i n r i c h Rupp, a . a . O . (Anm. 112) S. 183 f f .

- LXXXVI fältige Versuche "linker", "sozialistischer" Uminterpretation d e s G r u n d g e s e t z e s - in S o n d e r h e i t s e i n e s D e m o k r a t i e b e g r i f f s b i s hin z u r N e g a t i o n von " O p a s G r u n d g e s e t z " . A l s am E n d e d e r P e r i o d e d a s G r u n d g e s e t z 25 J a h r e alt w i r d , b e k l a g t H a n s P e t e r I p s e n die G e f ä h r d u n g d e s V e r f a s s u n g s k o n s e n s e s 153)_ Doch d u r c h a u s a u c h im S p i e l r a u m v e r b l e i b e n d e n K o n s e n s e s m a t e r i a l i s i e r t s i c h d e r G e i s t d e r Z e i t . 1971 b e f a s s e n s i c h die D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r m i t dem T h e m a " G r u n d r e c h t e im L e i s t u n g s s t a a t " 154)_ u n d 1972 s p r i c h t d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t z u m e r s t e n Mal von e i n e m F r e i h e i t s r e c h t - dem R e c h t auf f r e i e Wahl d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e ( A r t . 12 A b s . 1 S. 1 GG)- a l s e i n e m T e i l h a b e r e c h t 155)_ j m a l l g e m e i n e n f r e i l i c h bleibt e s b e i d e r T e n d e n z i m m e r d i f f e r e n z i e r t e r e r Anwendung d e r V e r f a s s u n g a u c h i m B e r e i c h d e r S o z i a l p o l i t i k 156). Die w i r t s c h a f t l i c h e E n t w i c k l u n g in d e r P e r i o d e w a r r e i c h an V e r ä n d e r u n g e n . Am A n f a n g s t a n d die e r s t e s c h w e r e R e z e s s i o n in d e r B u n d e s r e p u b l i k 157), v o n £ j e r s i c h die W i r t s c h a f t f r e i l i c h r a s c h e r h o l t e . Die A r b e i t s l o s e n q u o t e , die von 1966 auf 1967 von 0, 7% auf 2, 1% g e s p r u n g e n w a r , sank b e r e i t s 1968 w i e d e r auf 1, 5% und b l i e b von 1969 b i s 1971 bei 0, 8% i 5 8 ) . Z u g l e i c h w a r z u n ä c h s t d e r P r e i s a n t r i e b g e b r o c h e n , d e r s i c h im V e r l a u f d e r v o r i g e n P e r i o d e i m m e r d e u t l i c h e r g e z e i g t h a t t e . Die I n f l a t i o n s t e l l t e s i c h f r e i l i c h r a s c h w i e d e r e i n . Die P r e i s s t e i g e r u n g s r a t e w u c h s von 1969 b i s 1974 u n a u f h ö r l i c h - b i s zu e i n e r s e i t 1951 n i c h t m e h r e r r e i c h t e n Höhe 159). ^ m E n d e d e r P e r i o d e z e i c h n e t e s i c h e r n e u t e i n e R e z e s s i o n , die s c h ä r f s t e d e r b i s h e r i g e n G e s c h i c h t e d e r B u n d e s r e p u b l i k , a b . Im H e r b s t 1973 k a m e s z u r s o g e n a n n t e n E r d ö l k r i s e . 1974 s t a g n i e r t e d a s B r u t t o s o z i a l p r o d u k t . 1975 b l i e b e s e r s t m a l s h i n t e r d e m d e s V o r j a h r e s z u r ü c k 160). D i e A r b e i t s l o s e n q u o t e , die s c h o n v o r h e r w i e d e r a n g e s t i e g e n w a r 153)

154) 155) 156) 157) 158) 159) 160)

H a n s P e t e r I p s e n , Ü b e r d a s G r u n d g e s e t z - N a c h 25 J a h r e n , DÖV, 27. J h g . (1974), S . 2 8 9 f f . S. zum g l e i c h e n Anlaß a l s "Gegenstück" etwa P e t e r R ö m e r , Das m a l t r ä t i e r t e G r u n d g e s e t z , B l ä t t e r f ü r d e u t s c h e und i n t e r n a t i o n a l e P o l i t i k , 1974, S. 443 f f . Mit R e f e r a t e n von Wolf gang M a r t e n s und P e t e r H ä b e r l e , VVDStRL, Heft 30 (1972), S. 193 f f . B V e r f G 33, 303 (330 f ) . S. f ü r d a s S o z i a l r e c h t oben S.LXXIX, i n s b e s . A n m . 124. S. z . B . N e u m a n n a . a . O . ( A n m . 113) S. 350. 1970 sank s i e s o g a r auf 0, 7%. S. z . B . " W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . (Anm. 147) S. 48. " W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . (Anm. 147) S. 240 f .

- LXXXVII ( 1 9 7 2 : 1, 1 %; 1973: 1, 2 %), s p r a n g 1974 auf 2, 6 % 1 6 1 ) . Z u g l e i c h s t i e g d e r P r e i s i n d e x , wie s c h o n b e m e r k t , 1 9 7 3 / 7 4 auf e i n e R e k o r d h ö h e 162)^ A l l e s in a l l e m : die E p o c h e b e g a n n m i t e i n e r R e z e s s i o n , die s c h o n 1 9 6 8 / 6 9 s p ü r b a r e r E r h o l u n g wich; d e r f o l g e n de m ä ß i g e A b s t i e g ging von 1973 an j e d o c h in e i n e n k r i s e n h a f t e n Absturz über. Die s o z i a l p o l i t i s c h e S z e n e d e r Z e i t w a r f r e i l i c h w e d e r von d e r R e z e s s i o n am A n f a n g g e k e n n z e i c h n e t , n o c h k o n n t e s i e von d e r K r i s e am Ende wesentlich geprägt sein. F ü r sie w a r entscheidend, daß m a n s i c h in d e r v o r i g e n P e r i o d e an den W o h l s t a n d g e wöhnt h a t t e . J a , nicht n u r d a s B e w u ß t s e i n , e i n e W o h l s t a n d s g e s e l l schaft z u s e i n , auch die R e d e von d e r Ü b e r f l u ß g e s e l l s c h a f t w a r s e l b s t v e r s t ä n d l i c h g e w o r d e n . D a ß e s e t w a s zum V e r t e i l e n gab, s c h i e n nicht m e h r d a s P r o b l e m zu s e i n . Die F r a g e w a r n u r m e h r die d e s r i c h t i g e n " W i e " . Und d e r A u f s c h w u n g von 1968/1969 ließ es trotz der vorausgegangenen Rezession sinnlos erscheinen, d i e s e s o z i o ö k o n o m i s c h e U n t e r s t e l l u n g in Z w e i f e l zu z i e h e n . Die E u p h o r i e d e r " L e i s t u n g s v e r b e s s e r u n g " kam auf. Zugleich b ü r d e t e die S o z i a l p o l i t i k ü b e r i h r t r a d i t i o n e l l e s U f e r . Sie v e r l o r s i c h in dem w e i t e n F e l d d e r G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k . D e r Kampf g e g e n Not und U n g l e i c h h e i t v e r e d e l t e s i c h z u m B e m ü h e n um m e h r " L e b e n s q u a l i t ä t " 164)^ i a n g e Dauer der bürgerlichen Regierungsm e h r h e i t und die g e w i s s e S t e r i l i t ä t i h r e r l e t z t e n K a b i n e t t e h a t t e die F r a g e n a c h A l t e r n a t i v e n a u f g e s t a u t 165)_ Beteiligung der S o z i a l d e m o k r a t i e an d e r R e g i e r u n g , a l s b a l d die F ü h r u n g d e r R e g i e r u n g d u r c h die S o z i a l d e m o k r a t i e s c h i e n m a n c h e m nun den v e r s c h i e d e n s t e n Z i e l e n , ja Utopien R a u m zu g e b e n . E i n v i e l g l i e d r i g e r F ä c h e r p o l i t i s c h e r A u f f a s s u n g und H a l t u n g ö f f n e t s i c h weit ü b e r a l l e s , w a s m i t S o z i a l d e m o k r a t i e g e m e i n t i s t und von i h r e r w a r t e t w e r d e n kann, h i n a u s n a c h l i n k s 166). E i n n e u e s D e m o k r a t i e v e r s t ä n d n i s , d a s s i c h auf P a r t i z i p a t i o n g r ü n d e t e 167)^ s c h i e n 161) 162) 163) 164) 165) 166)

" W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . (Anm. 147) S. 2 3 4 . S. z . B . N e u m a n n a . a . O . (Anm. 113) S. 316 f . Nicht z u f ä l l i g e r s c h e i n t 1967 C h r i s t i a n von F e r b e r s " S o z i a l p o l i t i k in d e r W o h l s t a n d s g e s e l l s c h a f t " . S. e t w a F r i e d r i c h Wilhelm von D ö r g e ( H r s g . ) , Q u a l i t ä t d e s L e b e n s , 1973. S. zu den V o r h a b e n d e r " i n n e r e n R e f o r m e n " : H a n s W e r n e r K e t t e n b a c h , D e r l a n g e M a r s c h d e r B u n d e s r e p u b l i k , 1971. E x e m p l a r i s c h f ü r die K r i t i k d e r " n e u e n L i n k e n " a m S o z i a l s t a a t : Wolf gang M ü l l e r - C h r i s t e l N e u s ü ß , D i e S o z i a l s t a a t s i l l u s i o n und d e r W i d e r s p r u c h von L o h n a r b e i t und K a p i t a l , i n : P r o b l e m d e s K l a s s e n k a m p f e s , S o n d e r h e f t 1, 1971.

- LXXXVIII z u g l e i c h j e d e m d a s W e r k z e u g in die Hand zu geben, s e i n e Ideen W i r k l i c h k e i t w e r d e n zu l a s s e n . E i n e F ü l l e v e r d e c k t e r D i s s e n s e t r i e b e i n e e i n z i g a r t i g e G r u n d w e l l e d e r R e f o r m e r w a r t u n g 168). E s z ä h l t zu den W u n d e r n d e u t s c h e r N a c h k r i e g s g e s c h i c h t e , daß d i e s e g r o ß e M a s s e w i d e r s p r ü c h l i c h e r E r w a r t u n g e n nicht zu e i n e m K o l laps des politischen Systems führte. Obwohl j e d e s B e i s p i e l - a u s d e m K o m p l e x d e r G e s a m t s i t u a t i o n h e r a u s g e l ö s t - die V e r h ä l t n i s s e e i n f a c h e r e r s c h e i n e n l ä ß t , a l s s i e w a r e n , s e i doch ein B e i s p i e l z i t i e r t : die Spannung z w i s c h e n d e r n e u e n A k t u a l i t ä t d e r " A r b e i t e r f r a g e " 1 6 9 ) und d e r V i e l f a l t a l t e r n a t i v e r D i a g n o s e n und P o s t u l a t e , die d a z u f ü h r t e n , daß die " n e u e s o z i a l e F r a g e " g e s t e l l t w u r d e . Schon die R e a k t i v i e r u n g d e r " A r b e i t e r f r a g e " a l s d e r k l a s s i s c h e n " s o z i a l e n F r a g e " w a r ein in s i c h g e f ä c h e r t e s P h ä n o m e n . Ging e s " l i n k s " um die M o b i l i s i e r u n g p r o l e t a r i s c h - p o l i t i s c h e n , wenn nicht r e v o l u t i o n ä r e n P o t e n t i a l s a l s o a u c h um ein h a r t e s und e n g e s V e r s t ä n d n i s d e s W o r t e s " A r beiter" so ging e s e t w a in d e r R e g i e r u n g s p o l i t i k uncj den G e w e r k s c h a f t e n d a r u m , A r b e i t s l e b e n und A r b e i t s r e c h t an die E r w a r t u n g e n und M ö g l i c h k e i t e n d e r W o h l s t a n d s g e s e l l s c h a f t h e r a n z u f ü h r e n . " H u m a n i s i e r u n g der Arbeitswelt" ist eines der Stichworte h i e r f ü r 171). Auf d e r a n d e r e n S e i t e a b e r w u r d e i m m e r d e u t l i c h e r , 167)

168)

169) 170)

171)

S. z u r z e i t g e n ö s s i s c h e n D i a g n o s e die V e r h a n d l u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r 1970 ü b e r " D a s d e m o k r a t i s c h e P r i n z i p d e s G r u n d g e s e t z e s " m i t den R e f e r a t e n von W e r n e r von S i m s o n und M a r t i n K r i e l e , VVDStRL H e f t 29 (1971). Z u r w i c h t i g s t e n E r s c h e i n u n g s form der Bürgerinitiative s. P e t e r Cornelius Mayer-Tasch, D i e B ü r g e r i n i t i a t i v b e w e g u n g , 1976. S. z u r D i s k u s s i o n d e r Z e i t H a n s F . Z a c h e r , F a k t o r e n und Bahnen der aktuellen sozialpolitischen Diskussion, Archiv f ü r W i s s e n s c h a f t und P r a x i s d e r s o z i a l e n A r b e i t , 3. J h g . (1972), S. 241 f f . S. z . B . M a r t i n O s t e r l a n d u. a . , M a t e r i a l i e n z u r L e b e n s und A r b e i t s Situation d e r I n d u s t r i e a r b e i t e r in d e r BRD, 1973. S. zu i h r e r I n t e r p r e t a t i o n a l s W i e d e r e n t d e c k u n g d e r k l a s s i schen sozialen F r a g e Rainer Funke, Z u r sozialpolitischen E n t w i c k l u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , i n : T i m G u l d i m a n n u. a . ( H r s g . ) , S o z i a l p o l i t i k a l s s o z i a l e K o n t r o l l e , S t a r n b e r g e r Studien 2, 1978, S . 2 4 2 f f . H e l m u t Rohde, H u m a n i s i e r u n g d e r A r b e i t s w e l t , i n : A l f r e d C h r i s t m a n n u . a . ( H r s g . ) , S o z i a l p o l i t i k - Z i e l e und W e g e , 1974, S. 101 f f .

- L XXXIX daß " s o z i a l e Ausschließung" 1 7 2 ) sicher kein Arbeitnehmer-, auch nicht schlechthin ein Arbeiterproblem, sondern generell sogar ein sub- und p a r a - " p r o l e t a r i s c h e s " P r o b l e m ist 173). Die Randgruppen rückten ins Blickfeld 174). Endlich aber e r w i e s sich, daß soziale Benachteiligung durchaus auch unter "bürgerlichen" Umständen anzutreffen i s t : unter Kinderreichen, Alten, Rentnern usw. 175), die weder der "proletarischen" noch einer marginalen Kategorie zugeordnet werden können. Dies alles führte v e r m e h r t dazu, gerade in der Wohlstands- und Überflußgesellschaft wieder von " A r m u t " zu s p r e c h e n 176). Und endlich e r w i e s sich, daß die soziale F r a g e eine stets "neue soziale F r a g e " ist 177). Jedoch kommen auch auf andere Weise neue Themen auf. War Gesundheitspolitik bis dahin weitgehend ein Stück s o z i a l e r Sicherheitspolitik gewesen, so wird sie nun vermehrt eigenständig gef o r d e r t 178). Dem emanzipatorischen Drang der Zeit entspricht es f e r n e r , daß noch weitaus mehr als in der vorigen Epoche die 172)

S. Jules Klanfer, Die soziale Ausschließung. Armut in r e i chen Ländern, S. 101 f f . 173) S. zur Literatur der Zeit die Nachw. bei Zacher, a . a . O . (Anm.168) S.245, Anm.17. 174) S. dazu A l f r e d K ö g l e r , Die Entwicklung von "Randgruppen" in der Bundesrepublik Deutschland - Literaturstudie zur Entwicklung randständiger Bevölkerungsgruppen - , K o m m i s sion f ü r wirtschaftlichen und sozialen Wandel, Bd. 87, 1976. S. f e r n e r Manfred Brüsten/Jürge n Hohmeier ( H r s g . ) , Stigmatisierung 1 und 2, 1975; Spiegel-Redaktion ( H r s g . ) , Unt e r p r i v i l e g i e r t , 1. Auf1. 1973, 2. Aufl. 1975. 175) Früh schon dazu Ludwig Neundörfer, Notstände, die von der Sozialgesetzgebung nicht gedeckt sind, in: Sozialpolitik und persönliche Existenz, Festschrift f ü r Hans Achinger, 1969, S. 201 f f . 176) S. dazu etwa Klaus Kortmann, Zur Armutsdiskussion in der Bundesrepublik Deutschland, Nachrichtendienst des Deutschen V e r e i n s f ü r öffentliche und private F ü r s o r g e , 56. Jhg. (1976), S. 144 ff. 177) S. zur "neuen sozialen F r a g e " deren politischen P r o t a g o nisten Heiner G e i s s l e r , Die "neue soziale F r a g e " - eine Dokumentation, in: Hans Werner Dahl u . a . , Material zu Problemen der Sozialpolitik, 1975, S . 4 1 f f ; dens., Die neue soziale F r a g e , 1976. 178) S. z . B . Christian von F e r b e r , Gesundheit und Gesellschaft, 1971; Erwin Jahn u . a . , Die Gesundheitssicherung in der Bundesrepublik Deutschland, 2. A u f l . , 1972.

- XC B i l d u n g s p o l i t i k zu einem wichtigen K o m p l e m e n t h e r k ö m m l i c h e r Sozialpolitik e r h o b e n w i r d 1 ^ 9 ) . j } a ß d i e Studentenrevolte in das Aufbruchbild d i e s e r E p o c h e g e h ö r t , konnte d i e s n u r v e r s t ä r k e n . Auch eine noch so knappe S k i z z e d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n S z e n e d e r Z e i t kann a b e r nicht darauf v e r z i c h t e n , darauf h i n z u w e i s e n , daß noch v o r d e r E r d ö l k r i s e d e r B e r i c h t des Club of R o m e die G ö t t e r d ä m m e r u n g des w i r t s c h a f t l i c h e n W a c h s t u m s e i n l e i t e t e 1 8 0 ) . E i n e E p o c h e , die s i c h mit d e r S u m m e d e s s e n , w a s in i h r gewollt w u r de, ü b e r n o m m e n h a t t e , a t m e t e b e f r e i t auf, a l s i h r die G r e n z e n des M a c h b a r e n an die Wand g e s c h r i e b e n wurden 181). Auch d e r Stil des Nachdenkens und R e d e n s ü b e r S o z i a l p o l i t i k ändert s i c h in d i e s e r E p o c h e . Da i s t zunächst die g e w a l t i g e Zunahme von B e r i c h t e n zu nennen, welche die B u n d e s r e g i e r u n g o d e r e i n z e l n e B u n d e s m i n i s t e r i e n - t e i l s durch das G e s e t z v e r p f l i c h t e t , t e i l s durch den B u n d e s t a g a u f g e f o r d e r t , t e i l s auch aus e i g e n e r Initiative in r e g e l m ä ß i g e n P e r i o d e n , in u n r e g e l m ä ß i g e n Abständen o d e r e i n m a l i g - e r s t a t t e n 182)_ 1968 e r s t e l l t die B u n d e s r e g i e r u n g ein Sozialbudget 183). ^ b 1970 e r s c h e i n t das Sozialbudget im Verbund ( g r u n d s ä t z l i c h ) j ä h r l i c h e r S o z i a l b e r i c h t e , in denen die B u n d e s r e g i e r u n g s o z i a l p o l i t i s c h e V o r h a b e n und d e r e n V e r w i r k l i c h u n g d a r s t e l l t . Doch ist dies nur ein B e i s p i e l u n t e r v i e l e n . Zu nennen sind f e r n e r P r o g n o s e n , P r o j e k t i o n e n , P r o g r a m m e und P l ä n e a l s I n s t r u m e n t e p o l i t i s c h e r I n t e g r a t i o n , D i s k u s s i o n und W i l l e n s b i l d u n g 184). Dem i n t e n s i v e n B e m ü h e n um I n f o r m a t i o n e n und Daten, d e r Ausweitung d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n D i s k u s s i o n zu 179) 180) 181) 182)

183) 184)

S . dazu aus d e r Z e i t : B i l d u n g s b e r i c h t d e r B u n d e s r e g i e r u n g 1970. Dennis L . Meadows, T h e L i m i t s to Growth, New Y o r k 1 9 7 2 . S . z u s a m m e n f a s s e n d z u r E p o c h e R i c h a r d Löwenthal und Hans P e t e r S c h w a r z ( H r s g . ) , Die Z w e i t e Republik, 1 9 7 4 . Die e r s t e dem V e r f a s s e r bekannte Ü b e r s i c h t ü b e r das B e r i c h t s w e s e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g findet s i c h l e i d e r e r s t f ü r die 7. W a h l p e r i o d e : Verhandlungen des D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s , 7. W a h l p e r i o d e , S a c h r e g i s t e r , S . 327 f f . S. dazu H e r m a n n B e r i ^ , D a s S o z i a l b u d g e t : Grundlagen, Methoden und V e r f a h r e n , 1970. S. a l l g e m e i n f ü r den Standpunkt d e r B u n d e s r e g i e r u n g etwa Reimut J o c h i m s e n , Planung im s t a a t l i c h e n B e r e i c h , B u l l e tin des P r e s s e - und I n f o r m a t i o n s a m t e s d e r B u n d e s r e g i e rung 1971, S. 1236 f f . S. f e r n e r etwa die von J o s e p h H. K a i s e r h e r a u s g e g e b e n e R e i h e " P l a n u n g " B d . 1 1975, B d . II 1966, B d . III 1968, B d . IV 1970, B d . V 1 9 7 1 . S p e z i e l l f ü r den S o z i a l b e r e i c h s . R e i n h a r d B a r t h o l o m e i , Sozialplanung, i n :

- XCI e i n e m g e s e l l s c h a f t s p o l i t i s c h e n " B e m ü h e n um m e h r L e b e n s q u a l i t ä t " und i n s b e s o n d e r e a u c h d e m Ü b e r d r u ß an e i n e r m o n e t ä r o r i e n t i e r t e n S o z i a l p o l i t i k e n t s p r a c h e s , ü b e r S t a t i s t i k e n und B u d g e t r e c h n u n g e n h i n a u s zu " s o z i a l e n I n d i k a t o r e n " v o r z u s t o ß e n 185). Im s o z i a l p o l i t i s c h e n S c h r i f t t u m w i r d d a s S p e k t r u m d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n v o r a l l e m d a d u r c h e r w e i t e r t , daß die s o z i o l o g i s c h e K o m p o n e n t e v e r s t ä r k t h e r v o r t r i t t 186). j r r a n z X a v e r K a u f m a n n s " S i c h e r h e i t a l s s o z i o l o g i s c h e s und s o z i a l p o l i t i s c h e s P r o b l e m - U n t e r s u c h u n g e n zu e i n e r W e r t i d e e h o c h d i f f e r e n z i e r t e r G e s e l l s c h a f t e n " (1970) s c h a f f t n a c h h a l t i g e E r n ü c h t e r u n g ü b e r die Selbstgefälligkeit einer Politik sozialer Sicherung. V e r m e r k t s e i e n e n d l i c h die z u r E p o c h e g e h ö r e n d e n B e m ü h u n g e n um w i s s e n s c h a f t l i c h e S y s t e m f i n d u n g d e r Sozialpolitik 187). L e g i s l a t o r i s c h b r a c h t e die Z e i t z w e i w e i t r e i c h e n d e k o d i f i k a t o r i s c h e P r o j e k t e : d a s e i n e s A r b e i t s g e s e t z b u c h e s 188) und d a s e i n e s S o z i a l g e s e t z b u c h e s 189). B e i d e V o r h a b e n w u r d e n m i t d e r

185)

186) 187) 188)

189)

A l f r e d C h r i s t m a n n u. a . ( H r s g . ) , S o z i a l p o l i t i k , Z i e l e u. Wege, 1974, S. 57 f f . Z a h l r e i c h e w e i t e r e B e i s p i e l e s . b e i H a n s F . Z a c h e r , B e r i c h t ü b e r d a s in d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland geltende Wirtschaftsrecht, Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Reihe Wettbewerb - Rechtsa n g l e i c h u n g , Heft 20, 1973, S . 3 3 f f , 39 f f . S p e z i e l l zu d i e s e m Z u s a m m e n h a n g : W o l f g a n g Z a p f , L e b e n s q u a l i t ä t und s o z i a l e I n d i k a t o r e n , A r c h i v f ü r W i s s e n s c h a f t und P r a x i s d e r s o z i a l e n A r b e i t , 3 . J h g . (1972), S . 2 6 7 f f . S. z u r D i s k u s s i o n d e r Z e i t i n s b e s . i m s o z i a l p o l i t i s c h e n Z u s a m m e n h a n g Hans F . Z a c h e r , Soziale Indikatoren als p o l i t i s c h e s und r e c h t l i c h e s P h ä n o m e n , VSSR Bd. II (1974) S. 15 f f . G l e i c h a m Anfang d e r E p o c h e : C h r i s t i a n von F e r b e r , S o z i a l p o l i t i k in d e r W p h l s t a n d s g e s e l l s c h a f t , 1967. H o r s t S a n m a n n ( H r s g . ) , L e i t b i l d e r und Z i e l s y s t e m e d e r S o z i a l p o l i t i k , 1973. S. d a z u e t w a " K o m m i s s i o n z u r E r s t e l l u n g e i n e s A r b e i t s g e s e t z b u c h e s " , A r b e i t und R e c h t XVII. J h g . (1970), S . 3 7 1 . Thilo R a m m , A r b e i t s g e s e t z b u c h , Konstituierung d e r Sachv e r s t ä n d i g e n k o m m i s s i o n , D e u t s c h e R i c h t e r z e i t u n g 1971, S . 3 1 ff; d e r s . , S a c h v e r s t ä n d i g e n k o m m i s s i o n f ü r ein A r b e i t s g e s e t z b u c h k o n s t i t u i e r t , R e c h t d e r A r b e i t (24. J h g . ) 1971, S . 4 9 ff; d e r s . , A r b e i t s g e s e t z b u c h und p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g , Z e i t s c h r i f t f ü r R e c h t s p o l i t i k (5. J h g . 1972), S. 13 f f . Zum Sozialgesetzbuch s. Hans F . Zacher, Materialien

- XCII R e g i e r u n g s e r k l ä r u n g d e s B u n d e s k a n z l e r s B r a n d t 1969 e i n g e l e i t e t und 1970 in Angriff g e n o m m e n - b i s h e r f r e i l i c h m i t s e h r u n t e r schiedlichem E r t r a g 1 9 0 ) . Im ü b r i g e n i s t a u s d e r G e s e t z g e b u n g d i e s e r Z e i t h e r v o r z u h e ben : 1967 F i n a n z ä n d e r u n g s g e s e t z , G e s e t z z u r F ö r d e r u n g d e r S t a b i l i t ä t und d e s W a c h s t u m s d e r W i r t s c h a f t 1969 A r b e i t s f ö r d e r u n g s g e s e t z , E r s t e s A r b e i t s r e c h t s b e r e i n i g u n g s g e s e t z , B e r u f s b i l d u n g s g e s e t z , G e s e t z ü b e r die F o r t zahlung des A r b e i t s e n t g e l t s im K r a n k h e i t s f a l l e (Lohnfortzahlungsgesetz) 1970 G e s e t z ü b e r den W e g f a l l d e s von R e n t n e r n f ü r i h r e K r a n k e n v e r s i c h e r u n g zu t r a g e n d e n B e i t r a g s , B u n d e s a u s b i l dungsförderungsgesetz, 3. V e r m ö g e n s b i l d u n g s g e s e t z , G e s e t z ü b e r v e r m ö g e n s w i r k s a m e L e i s t u n g e n f ü r B u n d e s b e a m t e , B e r u f s s o l d a t e n und Soldaten auf Z e i t 1971 V e r e i n h e i t l i c h u n g und N e u r e g e l u n g d e s B e s o l d u n g s r e c h t s in Bund und L ä n d e r n , U n f a l l v e r s i c h e r u n g f ü r S c h ü l e r und S t u d e n t e n s o w i e K i n d e r in K i n d e r g ä r t e n , G r a d u i e r t e n f ö r d e r u n g s g e s e t z , G e s e t z ü b e r den K ü n d i g u n g s s c h u t z f ü r M i e t v e r h ä l t n i s s e ü b e r W o h n r a u m , G e s e t z ü b e r die E r r i c h t u n g e i n e r Stiftung " H i l f s w e r k f ü r behinderte Kinder" 1972 B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z , G e s e t z z u r F ö r d e r u n g s o z i a l e r Hilfsdienste, Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der K r a n k e n h ä u s e r und z u r R e g e l u n g d e r K r a n k e n h a u s p f l e g e s ä t z e , A r b e i t n e h m e r ü b e r l a s s u n g s g e s e t z , G e s e t z ü b e r die Krankenversicherung der Landwirte, Rentenreformgesetz (Einführung e i n e r flexiblen A l t e r s g r e n z e , Öffnung d e r Rent e n v e r s i c h e r u n g f ü r S e l b s t ä n d i g e und H a u s f r a u e n , R e n t e nach Mindesteinkommen)

190)

a . a . O . ( A n m . 4 6 ) , i n s b e s . T e i l A; P e t e r K r a u s e , D i e E n t wicklungsgeschichte des Sozialgesetzbuches, Blätter für S t e u e r r e c h t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g und A r b e i t s r e c h t , 3 2 . J h g . (1977), S. 65 f f . S. zu den E r g e b n i s s e n d e r A r b e i t s g e s e t z b u c h - K o m m i s s i o n : Entwurf eines A r b e i t s g e s e t z b u c h e s - Allgemeines A r b e i t s v e r t r a g s r e c h t - h r s g . v. B u n d e s m i n i s t e r f . A r b e i t und S o z i a l o r d n u n g , 19 77. S. zu den E r g e b n i s s e n d e r S o z i a l gesetzbuch-Kommission Zacher, a . a . O . (Anm.46).

- XCIII 1973 G e s e t z ü b e r die M i n d e s t a n f o r d e r u n g e n an U n t e r k ü n f t e f ü r Arbeitnehmer, Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsing e n i e u r e und a n d e r e F a c h k r ä f t e f ü r A r b e i t s s i c h e r h e i t , G e s e t z z u r V e r b e s s e r u n g von L e i s t u n g e n in d e r g e s e t z l i c h e n Krankenversicherung (z.B. unbegrenzte Krankenhauspflege, H a u s h a l t s h i l f e , K r a n k e n g e l d und S o n d e r u r l a u b w e g e n P f l e g e eines e r k r a n k t e n Kindes) 1974 B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z , G e s e t z z u r W e i t e r e n t wicklung des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n r e c h t s . W a s die w i s s e n s c h a f t l i c h e P f l e g e d e s S o z i a l r e c h t s a n l a n g t , v e r e i n i g t e n s i c h in d i e s e r Z e i t e i n e R e i h e g ü n s t i g e r U m s t ä n d e . Schon die v o r h e r i g e P e r i o d e h a t t e den G r u n d f ü r e i n e w i e d e r q u a l i f i z i e r t e r e P f l e g e d e s S o z i a l r e c h t s g e l e g t . D a s z e i g t e s i c h in zwei H a b i l i t a t i o n s s c h r i f t e n , die n u n m e h r e r s c h i e n e n : Wolfgang G i t t e r , S c h a d e n s a u s g l e i c h i m A r b e i t s u n f a l l r e c h t (1969) und H a r a l d B o g s , Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g i m Staat d e r G e g e n w a r t (1973). E n de d e r 6 0 e r J a h r e w u r d e n die A u s b i l d u n g s - und P r ü f u n g s o r d n u n g e n f ü r J u r i s t e n u m g e s t a l t e t und d a s S o z i a l r e c h t f a n d - im e i n z e l n e n auf s e h r v e r s c h i e d e n e W e i s e - u n t e r den W a h l f ä c h e r n P l a t z 191). D a s s t i m u l i e r t e a u c h V e r l a g e und A u t o r e n , s i c h um S t u d i e n l i t e r a t u r zu b e m ü h e n . E n d l i c h gab d a s K o d i f i k a t i o n s v o r h a b e n d e s S o z i a l g e s e t z b u c h s k r ä f t i g e I m p u l s e . E i n e R e i h e von A u t o r e n f a n d n e u e s I n t e r e s s e und Mut, s i c h d i e s e m G e b i e t z u z u w e n den 192). E i n e L i n i e r e c h t s p o l i t i s c h e r und r e c h t s d o g m a t i s c h e r B e f a s s u n g m i t dem S o z i a l r e c h t i s t f r e i l i c h b e s o n d e r s zu e r w ä h n e n . Im Z u s a m m e n h a n g m i t d e m V o r h a b e n , d a s S c h e i d u n g s r e c h t zu r e f o r m i e r e n , e r w i e s s i c h , daß die G l e i c h b e h a n d l u n g von Mann und F r a u i m S o z i a l r e c h t und - v i e l a l l g e m e i n e r noch - die H a r m o n i s i e r u n g von F a m i l i e n r e c h t und S o z i a l r e c h t nicht l ä n g e r z u r ü c k g e s t e l l t w e r den k ö n n e n . E i n m a l m e h r w a r e s d e r D e u t s c h e J u r i s t e n t a g , d e r den A u f t a k t g a b . E r b e h a n d e l t e 1968 d a s T h e m a " E m p f i e h l t e s s i c h , die g e s e t z l i c h e n V o r s c h r i f t e n ü b e r die s o z i a l e S i c h e r u n g d e r n i c h t b e r u f s t ä t i g e n F r a u w ä h r e n d und n a c h d e r E h e , i n s b e s o n d e r e 191)

192)

S. d a z u R u p e r t Scholz, D a s S o z i a l r e c h t i m n e u e n A u s b i l d u n g s - und P r ü f u n g s r e c h t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 17. J h g . (1971), S. 641 f f ; s . dazu auch B e r n d v . M a y d e l l , U n t e r s u c h u n g e n ü b e r die s o z i a l r e c h t l i c h e A u s b i l d u n g d e r J u r i s t e n an den U n i v e r s i t ä t e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , i n s b e s . im W a h l f a c h s t u d i u m , S c h r i f t e n r e i h e d e s D e u t s c h e n S o z i a l g e r i c h t s v e r b a n d e s , B d . X V I , 1978, S. 110 f f . S. dazu oben S . L X I I .

- XCIV i m F a l l e d e r S c h e i d u n g z u ä n d e r n ? " 1 9 3 ) . Im w e i t e r e n R a h m e n d i e s e r D i s k u s s i o n e n 194) l ö s t e s i c h d a s S o z i a l r e c h t n o c h d e u t l i c h e r als b i s h e r aus einer Monogamie mit dem A r b e i t s r e c h t , um sich seinem anderen genuinen privatrechtlichen " P a r t n e r " , dem F a m i l i e n r e c h t , zuzuwenden. E s v e r s t a n d sich nicht l ä n g e r n u r als K o m p e n s a t i o n von Ü b e r l a s t u n g und Insuffizienz im f a m i l i ä r e n B e d a r f s d e c k u n g s - und U m v e r t e i l u n g s v e r b a n d . D e r e r s t e , w i c h t i g s t e Abschluß d i e s e r Entwicklung, die S c h e i d u n g s r e c h t s r e f o r m und d e r in s i e e i n b e z o g e n e V e r s o r g u n g s a u s g l e i c h , g e h ö r e n f r e i l i c h d e r nächsten P e r i o d e an. A b s c h l i e ß e n d w i e d e r d e r B l i c k auf d i e i n t e r n a t i o n a l e n Zus a m m e n h ä n g e . Die prägenden außenpolitischen E r e i g n i s s e dies e r Z e i t l i e g e n auf d e m G e b i e t d e r O s t p o l i t i k u n d d e r s o g . i n n e r deutschen Beziehungen. Ihre sozialpolitischen Implikationen sind v e r s t r e u t 195) u n c ) k ö n n e n h i e r n i c h t a n a l y s i e r t w e r d e n . D i e i n t e r nationale Integration der Bundesrepublik fand ihren Höhepunkt mit d e m E i n t r i t t in d i e O r g a n i s a t i o n d e r V e r e i n t e n N a t i o n e n ( 1 9 7 3 ) . B e m e r k e n s w e r t i s t , daß d e r Anteil d e r E n t w i c k l u n g s h i l f e - L e i s t u n g e n a m B r u t t o s o z i a l p r o d u k t in d i e s e r Z e i t z u r ü c k g e g a n g e n i s t , u m s i c h e r s t in d e r n ä c h s t f o l g e n d e n P e r i o d e w i e d e r zu e r h ö h e n 196). 193)

194) 195) 196)

S. d a z u d a s G u t a c h t e n v o n H e r b e r t L a n g k e i t , V e r h a n d l u n g e n d e s 4 7 . D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s 1968, T e i l F . ; f e r n e r d a s R e f e r a t von H a n s F . Z a c h e r , S i t z u n g s b e r i c h t O d e s 47. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s (1968), S . O 7 f f . S. d a z u u m f a s s e n d u n d g r u n d l e g e n d F r a n z R u l a n d , F a m i l i ä r e r U n t e r h a l t und L e i s t u n g e n d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , 1973. Z . B . deutsch-polnisches Rentenabkommen, Problematik der Familienzusammenführung, der Aussiedlung usw. Jahr Anteil d e r G e s a m t l e i Anteil d e r öffentlichen Mittel stungen am Sozialf ü r Entwicklungshilfe am produkt Bruttosozialprodukt in v . H . in v . H . 1967 0, 92 0, 4 1 1968 1, 23 0, 4 1 1969 1, 31 0, 38 1970 0, 80 0, 32 1971 0, 88 0, 34 1972 0, 67 0, 31 1973 0, 52 0, 32 1974 0, 83 0, 37 1975 1, 19 0, 40 1976 1, 19 0, 31 Q u e l l e : 3. E n t w i c k l u n g s h i l f e b e r i c h t d e r B u n d e s r e g i e r u n g B T - D r u c k s . 8/1185, S.147.

- xcv Bemerkenswert entwickelt hat sich in dieser Zeit aber auch die Quote ausländischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik. Sie stieg von 6, 1 % im Jahr 1966 bis 11, 9 % im Jahr 1973 1 9 7 ) . 6.

Zur

fünften

Periode

( 1 9 74 b i s

zur

Gegenwart)

Die fünfte der hier skizzierten Perioden begann mit der Bildung des ersten Kabinetts Schmidt im Mai 1974. D e r Bundestag wurde im Herbst 1976 neu gewählt. Daraufhin wurde erneut ein soziall i b e r a l e s Kabinett unter Helmut Schmidt gebildet. Die politische Konstellation war in dieser Zeit durch die knappe Mehrheit der Bundesregierung im Bundestag und - vereinfacht gesagt - die Mehrheit der Opposition im Bundesrat gekennzeichnet. Das "Kopf-an-Kopf-Rennen" von Regierung und Opposition in der Bundespolitik lähmte v e r m i t t e l s der Machtposition im Bundesrat mitunter die Innenpolitik. Diese Situation, v o r allem aber die mangelnde Bereitschaft zu einem übergreifenden Konsens drückt sich in der geringen Zahl v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e r Gesetz e aus. Insgesamt wurde die Verfassung in dieser Zeit nur dreimal geändert - jedesmal ohne sozialpolitische Relevanz. Politische Ambiance der Verfassung und V e r f a s s u n g s i n t e r p r e t a t i o n hatten schon zu Beginn der P e r i o d e wieder in den engeren Rahmen des Verfassungskonsenses, wie er sich von den späten 40er Jahren bis zur Mitte der 60er Jahre dargestellt hatte, zurückgefunden. Gewiß bliebe v i e l e s von dem reichen Spektrum der unruhigen Jahre nach 1968 in der Diskussion 198) und relevant 199). Und gewiß auch haben Verfassungsrechtfertigung und -interpretation aus der Auseinandersetzung mit einem vordem ungeahnt reichen und breiten Spektrum von Meinungen über die Verfassung und ihren Inhalt gelernt 200)_ j e c j o c h ¿ s t das 197)

198) 199) 200)

1966 6, 1 v . H . der Arbeitnehmer insgesamt 1967 4, 7 1968 5, 1 1969 7,2 1970 9, 1 1971 10,3 1972 10,8 1973 11,9 1974 10,4 Quelle: Neumann, a . a . O . (Anm. 113) S. 34. S. etwa Udo M a y e r - Gerhard Stuby ( H r s g . ) , Das lädierte Grundgesetz, 1977. S. z . B . Helmut Ridder, Die soziale Ordnung des Grundgesetzes, 1975. Umfassend reflektiert bei P e t e r Häberle, Verfassung als

- XCVI B a n d d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n w i e d e r e n g e r , sind die W i d e r s p r ü c h e w e n i g e r und s c h w ä c h e r g e w o r d e n 201). D a s v i e l l e i c h t eindrucksvollste Dokument der verfassungspolitischen Beruhigung ist der Schlußbericht der " E n q u e t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m " von 1976 ^02). D i e s e E n q u e t e - K o m m i s s i o n w a r e r s t m a l s d u r c h B u n d e s t a g s b e s c h l u ß vom 8. O k t o b e r 1970 e i n g e s e t z t w o r d e n . Nach A u f l ö s u n g d e s S e c h s t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s m u ß t e s i e d u r c h den S i e b t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g b e s t ä t i g t w e r d e n . D i e s g e s c h a h a m 22. F e b r u a r 1973. D e r S c h l u ß b e r i c h t t r ä g t d a s D a t u m v o m 2. D e z e m b e r 1976. E r s c h l ä g t k a u m w e s e n t l i c h e Ä n d e r u n g e n a m G r u n d g e s e t z v o r , w e n i g s t e n s k e i n e von e r s i c h t l i c h e r s o z i a l politischer Relevanz. Die sozialpolitische Relevanz d e r Verfassung203) äußerte sich v o r a l l e m auf z w e i G e b i e t e n : d e m d e r M i t b e s t i m m u n g und d e m d e r G l e i c h b e r e c h t i g u n g von Mann und F r a u im S o z i a l r e c h t . In d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g um die M i t b e s t i m m u n g h a t t e im D e z e m b e r 1974 e i n e A n h ö r u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r S a c h v e r s t ä n d i g e r ^04)

201)

202) 203) 204)

o f f e n e r P r o z e ß , 1979. Z u r Bewältigung der vielfältigen P r o b l e m e des Grundrechtsv e r s t ä n d n i s s e s s. i n s b e s . E r n s t Wolfgang Böckenförde, a . a . O . (Anm.112); E r n s t F r i e s e n h a h n , D e r Wandel des G r u n d r e c h t s v e r s t ä n d n i s s e s , S i t z u n g s b e r i c h t F / G z u m 50. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g , 1974; P e t e r B a d u r a , D a s P r i n z i p d e r s o z i a l e n G r u n d r e c h t e und s e i n e V e r w i r k l i c h u n g i m R e c h t d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , D e r Staat B d . 14 (1975), S. 17 f f ; H a n s H e i n r i c h Rupp, a . a . O . ( A n m . 1 1 2 ) ; H a n s F . Z a c h e r , F r e i h e i t s - und S o z i a l r e c h t e i m m o d e r n e n V e r f a s s u n g s s t a a t , i n : S t a n i s - E d m u n d Szydzik ( H r s g . ) , C h r i s t l i c h e s G e s e l l s c h a f t s d e n k e n i m U m b r u c h , 1977, S. 75 f f ; K o n r a d H e s s e , B e s t a n d und B e d e u t u n g d e r G r u n d r e c h t e in d e r B u n d e s r e p u blik D e u t s c h l a n d , E u r o p ä i s c h e G r u n d r e c h t e - Z e i t s c h r i f t 5. J h g . (1978),S. 427 f f . - Z u m j ü n g s t e n Stand d e r D i s k u s s i o n u m die I n t e r p r e t a t i o n von G r u n d r e c h t e n a l s T e i l h a b e r e c h t e s. Rüdiger Breuer, Grundrechte als Anspruchsnormen, in: V e r w a l t u n g s r e c h t z w i s c h e n F r e i h e i t , T e i l h a b e und B i n d u n g . F e s t s c h r i f t a u s Anlaß d e s 2 5 j ä h r i g e n B e s t e h e n s d e s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t s , 1978, S. 89 ff; K o n r a d R e d e k e r , Z u r A u s g l e i c h s f u n k t i o n von T e i l h a b e r e c h t e n z w i s c h e n F r e i h e i t und Bindung, e b e n d a , S. 511 f f . Deutscher Bundestag Drucks. 7/5924. S. dazu a u s d e r Z e i t E r n s t B e n d a , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i che Relevanz des Sozialrechts, a . a . O . (Anm.14). D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 7. W a h l p e r i o d e , A u s s c h u ß f ü r A r b e i t und S o z i a l o r d n u n g , P r o t o k o l l N r . 62 ü b e r die S i t z u n g v o m

- XCVII d a z u g e f ü h r t , daß d e r R e g i e r u n g s e n t w u r f 2 0 5 ) w e s e n t l i c h v e r ä n d e r t w u r d e . Auch g e g e n ü b e r d e m s c h l i e ß l i c h e n G e s e t z (1976) w u r den j e d o c h w e i t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e E i n w ä n d e e r h o b e n 2 0 6 ) . D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat s i e in e i n e r s e i n e r wohl b e d e u t s a m s t e n E n t s c h e i d u n g e n am 1. M ä r z 1979 z u r ü c k g e w i e s e n . H i n s i c h t l i c h d e r s o z i a l r e c h t l i c h e n G l e i c h s t e l l u n g von M ä n n e r n und F r a u e n im A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t i s t z u n ä c h s t w i e d e r e i n e Init i a t i v e d e s D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s zu n e n n e n , d e r 1974 d i e s e P r o b l e m a t i k in e i n e r b e s o n d e r e n A b t e i l u n g e r ö r t e r t e 2 0 ' ' ' ) . 1975 f o r d e r t e d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t 2 0 ® ) vom G e s e t z g e b e r , die W i t w e n - und W i t w e r v e r s o r g u n g in d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g b i s z u m E n d e d e r ü b e r n ä c h s t e n L e g i s l a t u r p e r i o d e (1984) an die E r f o r d e r n i s s e d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s a n z u p a s s e n 2 ° 9 ) . 1976 w u r d e d e r V e r s o r g u n g s a u s g l e i c h e i n g e f ü h r t 210). Um die G l e i c h s t e l l u n g d e r E h e g a t t e n i m R e n t e n s y s t e m v o r z u b e r e i t e n , w u r d e 1977 von d e r B u n d e s r e g i e r u n g eine K o m m i s s i o n eingesetzt 2 H ) , deren E r g e b n i s s e f ü r 1979 e r w a r t e t w e r d e n 2 ^ 2 ) .

205) 206)

207)

208) 209)

210)

211) 212)

1 9 . D e z e m b e r 1974. Deutscher Bundestag Drucks. 7/2172. S. s t a t t a l l e r a n d e r e n : P e t e r B a d u r a , F r i t z R i t t n e r u. B e r n d R ü t h e r s , M i t b e s t i m m u n g s g e s e t z 1976 u. G r u n d g e s e t z - G e m e i n s c h a f t s g u t a c h t e n - 1977. S. f ü r die V e r f a s sungsmäßigkeit statt a l l e r a n d e r e n : F r i e d r i c h Kübler, Walt e r S c h m i d t u. S p i r o s S i m i t i s , M i t b e s t i m m u n g a l s g e s e t z g e b u n g s p o l i t i s c h e A u f g a b e , 1978. V e r h a n d l u n g e n d e s 50. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , B d . I (Guta c h t e n ) 1974, T e i l D, B d . II ( S i t z u n g s b e r i c h t e ) 1975 T e i l L . S. zu den e i n s c h l ä g i g e n V e r h a n d l u n g e n d e s 47. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s noch e i n m a l oben S . X C I I I . B V e r f G 39, 169. S. zu d i e s e r A u f g a b e H a n s F . Z a c h e r , G l e i c h e S i c h e r u n g f ü r Mann und F r a u . Z u r s o z i a l p o l i t i s c h e n R e l e v a n z d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g , D e u t s c h e R e n t e n v e r s i c h e r u n g 1977, S. 197 f f . E r s t e s G e s e t z z u r R e f o r m des E h e - und F a m i l i e n r e c h t s v. 14. J u l i 1976, B G B l . I, S. 1421; G e s e t z z u r Ä n d e r u n g b e a m t e n v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e r V o r s c h r i f t e n vom 14. J u n i 1976, BGB1.I, S. 1477. Zu s e i n e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n P r o b l e m a t i k s . z . B . F r a n z R u l a n d u. B u r k h a r d T i e m a n n , V e r s o r g u n g s a u s g l e i c h und s t e u e r l i c h e F o l g e n d e r E h e s c h e i d u n g , 1977, S. 255 f f . B e r i c h t BAB1. 1977, S . 4 8 7 f . H i e r m i t t l e r w e i l e a u c h die " z u w a r t e n d e " H a l t u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( B V e r f G 48, 346) in d e r F r a g e d e r Höhe d e r W i t w e n r e n t e .

- XCVIII W i r t s c h a f t l i c h b e g a n n die P e r i o d e m i t d e m s c h w e r e n E i n b r u c h , den die E r d ö l k r i s e 1973 s i c h e r nicht a l l e i n v e r u r s a c h t , j e d e n f a l l s a b e r a u s g e l ö s t h a t . Z u m e i n z i g e n Mal in d e r b i s h e r i gen W i r t s c h a f t s g e s c h i c h t e d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d ging d a s S o z i a l p r o d u k t 1975 z u r ü c k , u m s i c h f r e i l i c h in den f o l g e n d e n J a h r e n w i e d e r zu m e h r e n 213). Die I n f l a t i o n h a t t e 1974 m i t e i n e m P r e i s z u w a c h s von 7, 0 % ^ 14) i h r e n Höhepunkt e r r e i c h t , u m b i s 1977 auf 3 , 9 % zu s i n k e n 2 1 5 ) . F ü r 1978 z e i c h n e t e s i c h ein w e i t e r e r R ü c k g a n g a b 2 1 ® ) . Die H a u p t s o r g e b l i e b die g a n z e Z e i t ü b e r die B e s c h ä f t i g u n g s l a g e . D i e A r b e i t s l o s e n q u o t e s t i e g von 2 , 6 v . H . (1974) auf 4, 8 v . H . (1975), um von da an n u r ganz l a n g s a m zu s i n k e n 217). Damit w a r auch schon eine s o z i a l p o l i t i s c h e Hauptaufgabe d e r P e r i o d e g e s t e l l t : die B e s c h ä f t i g u n g s p o l i t i k . E i n e a n d e r e w a r , die F o l g e n d e r " L e i s t u n g s e u p h o r i e " , die s i c h um 1970 e i n g e s t e l l t h a t t e , m i t den M ö g l i c h k e i t e n in E i n k l a n g zu b r i n g e n . Sowohl in d e r R e n t e n - a l s a u c h in d e r K r a n k e n v e r s i c h e r u n g m u ß t e n M a ß n a h m e n e r g r i f f e n w e r d e n , um M i t t e l a u f k o m m e n und L e i s t u n g s a u f wand a n e i n a n d e r h e r a n z u f ü h r e n . W a r die S o z i a l p o l i t i k d a d u r c h in A t e m g e h a l t e n 2 1 8 ) u n c j z u g l e i c h d u r c h die s c h w i e r i g e n M e h r h e i t s v e r h ä l t n i s s e in B u n d e s t a g und B u n d e s r a t b e h i n d e r t , so g e l a n g e n i h r j e d o c h - a u c h ü b e r die K r i senbewältigung hinaus - beachtliche Schritte. Insgesamt blieb obwohl die R e d e von den a u c h s o n s t g r o ß e n R e f o r m e n , die f ü r die v o r i g e P e r i o d e so k e n n z e i c h n e n d g e w e s e n w a r , a b e b b t e - e r h e b l i c h e B e w e g u n g 219) J a e s s c h i e n s i c h g e r a d e in d i e s e r P h a s e h e r a u s z u s t e l l e n , daß S o z i a l p o l i t i k s i c h s t e t s b e w e g e n m u ß , s i c h i m m e r n u r v e r w a n d e l n , n i e e r f ü l l e n kann 2 20)_ ^ ¿gj, S O z i a l p o l i 213) 214) 215) 216) 217) 218)

219)

220)

S. " W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . ( A n m . 147) S . 2 4 0 f . P r e i s i n d e x f ü r die L e b e n s h a l t u n g a l l e r p r i v a t e n H a u s h a l t e . S. S o z i a l b e r i c h t 1978, S. 324. S. " W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . ( A n m . 147) S . 3 0 6 f . 1976: 4, 7 %; 1977 : 4, 6 % " W a c h s t u m und W ä h r u n g " a . a . O . (Anm. 147) S . 2 3 4 . S. G e r h a r d B ä c k e r , W i l h e l m B r e u e r und G e r h a r d N a e g e l e , S o z i a l p o l i t i k in d e r K r i s e , G e w e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e 26. J h g . (1975), S. 781 f f . S. z u m V o r i g e n e t w a E r i c h S t a n d f e s t , S o z i a l p o l i t i k z w i s c h e n A n p a s s u n g s p r o b l e m e n und S t r u k t u r k r i s e n , G e w e r k s c h a f t l i che M o n a t s h e f t e 29. J h g . (1978), S . 1 5 9 f f . S. h i e r z u H a n s F . Z a c h e r , W a s können w i r ü b e r d a s S o z i a l staatsprinzip wissen?, in: Hamburg, Deutschland, Europa. F e s t s c h r i f t f ü r H a n s P e t e r I p s e n , 1977, S . 2 0 8 f f . (S.239 f f ) ;

- XCIX po 1 \ tischen L i t e r a t u r setzt sich das soziologische I n t e r e s s e fort Hinzu t r a t die p o l i t i k w i s s e n s c h a f t l i c h e A u f m e r k s a m k e i t 222) _ Nicht m i n d e r a b e r f ä l l t in d e r Sache auf, daß i m s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e n S c h r i f t t u m n u n m e h r a u c h die K r i t i k a m k a p i t a l i s t i s c h e n W o h l f a h r t s s t a a t 223)^ ¿ e r Sozialpolitik a l s s o z i a l e K o n t r o l l e 224) u n c j a j s E l e m e n t s y s t e m e r h a l t e n d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e r R e produktion 5) z u B u c h u n c ) A u f s a t z w i r d . D i e V e r w i r k l i c h u n g von V o r h a b e n d e r v o r i g e n P e r i o d e 226) ^ die B e w ä l t i g u n g d e r ö k o n o m i s c h e n S c h w i e r i g k e i t e n d e r Z e i t , die H a r m o n i s i e r u n g von L e i s t u n g s z u s a g e n und - m ö g l i c h k e i t e n und e n d l i c h die E i g e n d y n a m i k d e r S o z i a l p o l i t i k f ü h r t e n g e r a d e in d i e s e r Z e i t zu e i n e r b e s o n d e r e n F ü l l e s o z i a l p o l i t i s c h e r G e s e t z e . Somit i s t e s h i e r n o c h s c h w e r e r a l s in d e r v o r i g e n P e r i o d e , w i c h t i g e G e s e t z g e b u n g s a k t e von u n w i c h t i g e n zu u n t e r s c h e i d e n . F e s t g e h a l t e n seien: 1974 G e s e t z ü b e r K o n k u r s a u s f a l l g e l d , G e s e t z z u r R e f o r m d e r E i n k o m m e n s t e u e r , d e s F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h s und d e r Sparförderimg (Umstellung des Familienlastenausgleichs

221)

222) 223) 224)

225)

22 6)

d e r s . , D e r S o z i a l s t a a t a l s P r o z e ß , Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t , B d . 134 ( 1 9 7 8 ) , S . 1 5 ff; d e r s . , D a s S o z i a l r e c h t i m Wandel von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t , W i r t s c h a f t u. W i s s e n s c h a f t , 2 6 . J h g . Heft 3 (1978) S. 17 f f . S. z . B . B e r n h a r d B a d u r a - P e t e r G r o s s , S o z i a l p o l i t i s c h e P e r s p e k t i v e n 1976; C h r i s t i a n von F e r b e r und F r a n z - X a v e r K a u f m a n n ( H r s g . ) , Soziologie und S o z i a l p o l i t i k , K ö l n e r Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i o l o g i e und S o z i a l p s y c h o l o g i e , S o n d e r h e f t 19, 1977. S. z . B . Axel M u r s w i e c k ( H r s g . ) , S t a a t l i c h e P o l i t i k i m Soz i a l s e k t o r , 1976. S. z . B . T i m G u l d i m a n n , Die G r e n z e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s , 1976. S. z . B . U l r i c h R ö d e l - T i m G u l d i m a n n , S o z i a l p o l i t i k und s o z i a l e K o n t r o l l e , i n : T i m G u l d i m a n n u. a . ( H r s g . ) , S o z i a l politik a l s s o z i a l e K o n t r o l l e . S t a r n b e r g e r Studien 2, 1978, S. 11 f f . S. z . B . F r i e d r i c h B a r a b a s , T h o m a s B l a n k e , C h r i s t o p h S a c h ß e , U l r i c h S t a s c h e i t , J a h r b u c h d e r S o z i a l a r b e i t 1976, 1975, S. 379 f f . Auch i n s o f e r n i s t e i n e z u s a m m e n f a s s e n d e W ü r d i g u n g m i t d e r v o r i g e n P e r i o d e g e r e c h t f e r t i g t : S. H a n s H e r m a n n H a r t wich, S o z i a l s t a a t s p o s t u l a t und R e f o r m p o l i t i k , P o l i t i s c h e V i e r t e l j a h r e s s c h r i f t XVIII.Jhg. (1977) S. 137 f f .

- C von e i n e m g e m i s c h t e n S t e u e r - und S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m auf ein r e i n e s S o z i a l l e i s t u n g s s y s t e m ) , S i e b e n t e s G e s e t z zur Änderung beamtenrechtlicher, besoldungsrechtlicher V o r s c h r i f t e n (Dienstrechtlicher Teil des F a m i l i e n l a s t e n ausgleichs), Gesetz über Altenheime, Altenwohnheime, P f l e g e h e i m e ( H e i m g e s e t z ) , G e s e t z ü b e r die A n g l e i c h u n g der Leistungen zur Rehabilitation, Gesetz zur Änderung des H e i m a r b e i t e r g e s e t z e s und a n d e r e r a r b e i t s r e c h t l i c h e r V o r s c h r i f t e n ( H e i m a r b e i t e r ä n d e r u n g s g e s e t z ) , G e s e t z ü b e r die A g r a r b e r i c h t e r s t a t t u n g , Z w e i t e s G e s e t z ü b e r den Kündigungsschutz f ü r Mietverhältnisse über Wohnraum, Gesetz zur Verbesserimg der Betrieblichen Altersversorgung 1975 G e s e t z z u m S c h u t z e d e r A u s w a n d e r e r , G e s e t z ü b e r die Soz i a l v e r s i c h e r u n g B e h i n d e r t e r , G e s e t z ü b e r die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g von S t u d e n t e n , A l l g e m e i n e r T e i l d e s S o z i a l g e s e t z buches, Gesetz zur Verbesserung der Haushalts struktur und G e s e t z z u r V e r b e s s e r u n g d e r H a u s h a l t s s t r u k t u r i m G e l t u n g s b e r e i c h d e s A r b e i t s f ö r d e r u n g s - und B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s (mit g e w i s s e n L e i s t u n g s e i n s c h r ä n k u n g e n ) 1976

G e s e t z z u r F ö r d e r u n g von W o h n u n g s e i g e n t u m und W o h n b e s i t z i m s o z i a l e n W o h n u n g s b a u , G e s e t z z u m Schutz d e r a r b e i t e n d e n J u g e n d , G e s e t z ü b e r die M i t b e s t i m m u n g d e r A r b e i t n e h m e r ( M i t b e s t i m m u n g s g e s e t z ) , G e s e t z ü b e r die E n t s c h ä d i g u n g f ü r O p f e r von G e w a l t t a t e n , E r s t e s G e s e t z d e r R e f o r m d e s E h e - und F a m i l i e n r e c h t s und G e s e t z z u r Ä n d e rung b e a m t e n v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e r Vorschriften (Einführ u n g d e s V e r s o r g u n g s a u s g l e i c h s ) , G e s e t z ü b e r die A n n a h m e a l s Kind und z u r Ä n d e r u n g a n d e r e r V o r s c h r i f t e n ( A d o p t i o n s g e s e t z ) und G e s e t z ü b e r die V e r m i t t l u n g d e r A n n a h m e a l s Kind ( A d o p t i o n s v e r m i t t l u n g s g e s e t z ) , G e s e t z ü b e r die V e r s o r g u n g d e r B e a m t e n und R i c h t e r in Bund und L ä n d e r n (Beamtenversorgungsgesetz), Gesetz zur F ö r d e r u n g des Angeb o t s an A u s b i l d u n g s p l ä t z e n in d e r B e r u f s a u s b i l d u n g ( A u s bildungsplatzförderungsgesetz), Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Gemeinsam e V o r s c h r i f t e n f ü r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g i m S o z i a l g e s e t z buch, G e s e t z z u r W e i t e r e n t w i c k l u n g d e s K a s s e n a r z t r e c h t s

1977 G e s e t z z u r D ä m p f u n g d e r A u s g a b e n e n t w i c k l u n g und z u r S t r u k t u r v e r b e s s e r u n g in d e r g e s e t z l i c h e n K r a n k e n v e r s i c h e rung (Krankenversicherungskostendämpfungsgesetz), Zwanzigstes Rentenanpassungsgesetz (zahlreiche Leistungsänder u n g e n in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g ) 1978 E i n u n d z w a n z i g s t e s R e n t e n a n p a s s u n g s g e s e t z ( i n s b e s . S i s t i e rung der Rentenformel).

- CI Auf dem G e b i e t d e s S o z i a l r e c h t s h i e l t d e r P r o z e ß d o g m a t i s c h e r E n t w i c k l u n g a n . Mit dem E r s c h e i n e n d e s A l l g e m e i n e n T e i l s d e s S o z i a l g e s e t z b u c h e s und d e r g e m e i n s a m e n V o r s c h r i f t e n ü b e r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g i m S o z i a l g e s e t z b u c h e r w u c h s a u c h e i n e r e i c h e - u n t e r s c h i e d l i c h b e d e u t s a m e , in v i e l e m a b e r doch s e h r nützliche - K o m m e n t a r l i t e r a t u r zum S o z i a l g e s e t z b u c h ^ ? ) ^ D e r Rubikon z u r a n g e m e s s e n e n w i s s e n s c h a f t l i c h e n E n t w i c k l u n g d e s S o z i a l r e c h t s s c h e i n t ü b e r s c h r i t t e n zu s e i n . J e d o c h i s t in d i e s e r P e r i o d e auch ein n e u e r Z u g s o z i a l - und a r b e i t s r e c h t l i c h e r D i s k u s s i o n f e s t z u s t e l l e n , d e r n o t i f i z i e r t w e r d e n m u ß . Die i d e o l o g i s c h e Ö f f n u n g n a c h " l i n k s " , die f ü r die v o r i g e E p o c h e so k e n n z e i c h n e n d w a r , s c h l ä g t s i c h a l l m ä h l i c h auch in d e r V e r b r e i t e r u n g des Spektrums j u r i s t i s c h e r L i t e r a t u r nieder228)_ B e m e r k e n s w e r t i n t e n s i v i e r t h a t sich a uic h die i n t e r n a t i o n a l e E n t w i c k l u n g . Der Zusammenhang der deutschen wirts c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n E n t w i c k l u n g m i t d e r w i r t s c h a f t l i c h e n E n t w i c k l u n g in d e r Welt w a r noch n i e so d e u t l i c h wie s e i t d e r E r d ö l k r i s e . A b e r auch die V e r a n t w o r t u n g d e r e n t w i c k e l t e n L ä n d e r f ü r die a r m e n L ä n d e r in d e r Welt w u r d e n o c h n i e so s c h a r f und k ä m p f e r i s c h f o r m u l i e r t wie in d i e s e r P e r i o d e 229)_

227) 228)

229)

S. ein V e r z e i c h n i s b e i H a n s F . Z a c h e r , M a t e r i a l i e n , a . a . O . ( A n m . 4 6 ) T e i l B. B e s o n d e r s betont im A r b e i t s r e c h t , s . d a z u T h i l o R a m m , D i e " L i n k e " und d a s A r b e i t s r e c h t , J Z 3 3 . J h g . (1978), S. 184; P e t e r D e r l e d e r , D i a l o g o d e r P e r h o r r e s z i e r u n g ? e b e n d a , S . 7 9 1 f; T h i l o R a m m , B o n j o u r T r i s t e s s e , e b e n d a , S. 792 f . - F ü r d a s S o z i a l r e c h t s . e t w a U l r i c h M ü c k e n b e r g e r , T h e s e n z u r F u n k t i o n und E n t w i c k l u n g d e s S o z i a l r e c h t s , K r i t i s c h e J u s t i z 9 . J h g . (1976) S . 3 4 1 ff; F r i e d r i c h B a r a b a s C h r i s t o p h Sachße, B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z - S o z i a l s t a a t l i c h e V e r s o r g u n g o d e r A r m e n p o l i z e i ? , e b e n d a , S. 359 f f . S. d a z u : D r i t t e r B e r i c h t z u r E n t w i c k l u n g s p o l i t i k d e r B u n d e s r e g i e r u n g , a . a . O . (Anm. 196). Z u r E n t w i c k l u n g d e r E n t w i c k l u n g s h i l f e r a t e n s . oben A n m . 196.

- CII 7.

Schlußbemerkung

Z u m Schluß s e i noch e i n m a l f o l g e n d e s i n s B e w u ß t s e i n g e r u f e n . Die Arbeit ist aus der E r f a h r u n g der e r s t e n der beiden P e r i o d e n (1945-1949; 1949-1957) g e s c h r i e b e n . Sie i s t s e l b s t wohl in die d r i t t e P e r i o d e (1957-1966) e i n z u o r d n e n , in d e r b e r e i t s d e r A t e m d a z u da w a r , ü b e r d a s z u r ü c k l i e g e n d e A u f b a u w e r k zu r e f l e k t i e r e n . Sie s t e h t j e d o c h am A n f a n g d i e s e r d r i t t e n P e r i o d e . Und s i e weiß n o c h n i c h t s davon, daß d i e s f a s t ein J a h r z e h n t d e r B e r u h i gung, ohne g r u n d s ä t z l i c h e n N e u a u f b r u c h , ohne a u s s c h w e i f e n d e D i s k u s s i o n s e i n s o l l . Sie weiß e r s t r e c h t n i c h t s davon, w a s d i s k u t i e r t w e r d e n w i r d , wenn d e r " W o h l s t a n d s - S o z i a l i s m u s " d e r s p ä t e n s e c h z i g e r und f r ü h e n s i e b z i g e r J a h r e auf v i e l f ä l t i g s t e W e i s e m e h r o d e r m i n d e r a l l e s in F r a g e s t e l l t , w a s von den e r s t e n J a h r e n d e r B u n d e s r e p u b l i k an s e l b s t v e r s t ä n d l i c h s c h i e n . D e r D i s k u s s i o n s r a h m e n i s t h e u t e w i e d e r e n g e r g e w o r d e n 230)^ Und s o könnte m a n h o f f e n , daß d e r L e s e r von h e u t e d e r A r b e i t von 1 9 6 0 / 6 1 w i e d e r n ä h e r s t e h t a l s ein L e s e r e t w a von 1970 i h r g e s t a n d e n h ä t t e . G l e i c h w o h l liegt z w i s c h e n 1 9 6 0 / 6 1 und 1979 ein S t r o m i n t e r n a t i o n a l e r und n a t i o n a l e r t e c h n o l o g i s c h e r , ö k o n o m i s c h e r , g e s e l l s c h a f t l i c h e r , p o l i t i s c h e r und r e c h t l i c h e r V e r ä n d e r u n g e n . G l e i c h w o h l i s t a u c h die V i e l f a l t d e r Ideen, die in den s p ä t e n s e c h z i g e r und den f r ü h e n s i e b z i g e r J a h r e n u m g i n g , v i r u l e n t . V o r a l l e m a b e r gibt e s i m m e r w e n i g e r L e s e r , w e l c h e die S z e n e , v o r d e r die A r b e i t g e s c h r i e b e n w u r d e , s e l b s t e r f a h r e n h a t t e n , i m m e r m e h r a b e r s o l c h e , die n u r die s e c h z i g e r o d e r g a r n u r die s i e b z i g e r J a h r e s e l b s t bewußt e r l e b t h a b e n . Sie w e r d e n ganz b e s o n d e r s um die O f f e n h e i t und um die Mühe g e b e t e n , den z e i t l i c h e n U r s p r u n g d i e s e r A r b e i t zu a k z e p t i e r e n wie e r w a r .

230)

S. z . B . B r u n o M o l i t o r , S o z i a l p o l i t i k auf dem P r ü f s t a n d , 1976; Heinz M ü l l e r ( H r s g . ^ F o r t e n t w i c k l u n g d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g , 1978.

- 1 A . DER GEGENSTAND DER UNTERSUCHUNG I. A u f r i ß d e s P r o b l e m s Die s o z i a l e n S p a n n u n g e n , die d a s p o l i t i s c h e L e b e n d e r B u n d e s r e p u b l i k in s e i n e n A n f ä n g e n n o c h so s e h r g e p r ä g t h a t t e n , haben sich v e r m i n d e r t . ^ 1)

Aus d e r sozialwissenschaftlichen L i t e r a t u r z u r Diagnose s . z . B . G e i g e r , Die K l a s s e n g e s e l l s c h a f t i m S c h m e l z t i g e l , 1949; v . W i e s e , S o z i a l e S i c h e r h e i t und s o z i a l e r A u f s t i e g a l s P r o b l e m e u n s e r e r Z e i t , S o z i a l e Welt, 1. J h g . ( 1 9 4 9 / 5 0 ) Heft 3 S. 3 f f ; d e r s . , G e s e l l s c h a f t l i c h e Stände und K l a s s e n , 1950, i n s b e s . S. 68 ff; Seeling, Die s o z i a l e n Spannungen d e r G e g e n w a r t ( " P o l i t i s c h e Bildung" Heft 18), 1951; P f i s t e r , D e r W a n d e l d e r S o z i a l s t r u k t u r in W e s t d e u t s c h l a n d und die P r o b l e m e d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g , D e u t s c h e V e r s i c h e r u n g s z e i t s c h r i f t , V. J h g . (1951), S. 266 ff; M o e l l e r , S o z i a l e U m s c h i c h t u n g , K ö l n e r Z e i t s c h r i f t f ü r Soziologie und S o z i a l p s y c h o l o g i e , 5. J h g . ( 1 9 5 2 / 5 3 ) , S . 2 1 ff; Z i m m e r m a n n , Die A r b e i t e r f r a g e h e u t e , S c h m o l l e r s J a h r b u c h f ü r G e s e t z g e b u n g , V e r w a l t u n g und V o l k s w i r t s c h a f t , 74. J h g . ( 1 9 5 4 ) S . l f f ; B o l t e , E i n B e i t r a g z u r P r o b l e m a t i k d e r sozialen Mobilität, Kölner Z e i t s c h r i f t f ü r Soziologie und S o z i a l p s y c h o l o g i e , 8. J h g . (1956), S . 2 7 ff; Münke, Die A r m u t in d e r h e u t i g e n G e s e l l s c h a f t , 1956; J a n o w i t z , S o z i a l e S c h i c h t u n g und M o b i l i t ä t in W e s t d e u t s c h l a n d , K ö l n e r Z e i t s c h r i f t f ü r Soziologie und S o z i a l p s y c h o l o g i e , 10. J h g . (1958), S. 1 ff; P r o s s , Die s o z i a l e S c h i c h t u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k , D e u t s c h e R u n d s c h a u , 84. J h g . (1958) S. 916 f f ; O r t l i e b , U n s e r e K o n s u m g e s e l l s c h a f t , in " Z u r O r d n u n g von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t " H a m b u r g e r J a h r b u c h f ü r W i r t s c h a f t s - und G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k , 4. J h g . 1959 ( F e s t a u s g a b e f ü r E d u a r d H e i m a n n ) , S. 225 f f . S p e z i f i s c h z u s a m m e n g e s t e l l t e s Z a h l e n m a t e r i a l s . in d e r v o m A l l e n s b a c h e r I n s t i t u t f ü r Demoskopie herausgegebenen Schrift "Die soziale Wirklichk e i t " ( o . J . ; ca.1955); f e r n e r b e i B o s c h , Die S o z i a l s t r u k t u r in W e s t - und M i t t e l d e u t s c h l a n d , 1958. A u ß e r den zum n a c h f o l g e n d e n T e x t noch zu g e b e n d e n N a c h w e i s e n v g l . die a l l g e m e i n e n D a r s t e l l u n g e n z u r S o z i a l p o l i t i k s o w i e die - a l l e r d i n g s großenteils speziellere - Literatur zur sog. Sozialreform ( z u s a m m e n g e s t e l l t b e i R i c h t e r , Die S o z i a l r e f o r m , Anhang V, i n s b e s . T e i l 1). Im T h e m e n k r e i s d e r l e t z t e r e n b e w e g e n s i c h a u c h die s o g . S o z i a l b e r i c h t e d e r B u n d e s r e g i e r u n g (vgl. Soz i a l b e r i c h t 1958, B u n d e s a r b e i t s b l a t t S. 1 3 3 x ; S o z i a l b e r i c h t 1959, B u n d e s a r b e i t s b l a t t S. l x ff; S o z i a l b e r i c h t 1960, B u n d e s a r b e i t s b l a t t S. 609 f f ) .

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Die M a s s e d e r M e n s c h e n hat a u s k ö m m l i c h zu l e b e n . D e r a l l g e m e i n e L e b e n s s t a n d a r d s t e i g t . Z w a r i s t die Spanne z w i s c h e n den D u r c h s c h n i t t s e i n k o m m e n und den S p i t z e n e i n k o m m e n e i n e r zahl e n m ä ß i g kleinen O b e r s c h i c h t i m m e r noch s e h r g r o ß . Z w a r i s t dem G r o ß t e i l d e r B e v ö l k e r u n g eine n e n n e n s w e r t e V e r m ö g e n s b i l dung noch nicht m ö g l i c h g e w e s e n , während s i c h R i e s e n v e r m ö g e n in d e r Hand e i n i g e r w e n i g e r b a l l e n . Z w a r sind die m e i s t e n M e n s c h e n auf ein A r b e i t s e i n k o m m e n - auf i h r e i g e n e s o d e r das i h r e s f a m i l i ä r e n G a r a n t e n - a n g e w i e s e n , w ä h r e n d a n d e r e von oft hohen " a r b e i t s l o s e n " o d e r w e n i g s t e n s " a r b e i t s a r m e n " Kapitalnutzungen leben können. Z w a r muß d e r h ö h e r e L e b e n s s t a n d a r d , nicht s e l t e n auch schon d e r a u s r e i c h e n d e Unterhalt d e r F a m i l i e n v i e l f a c h damit erkauft werden, daß m e h r e r e i h r e r M i t g l i e d e r a l s V e r d i e n e r e i n g e s e t z t werden, während a n d e r e F a m i l i e n von e i n e m A r b e i t s e i n k o m m e n nicht s c h l e c h t e r l e b e n . A b e r wie g r o ß die b e s t e h e n d e n G e g e n s ä t z e auch s e i n mögen; im a l l g e m e i n e n fehlt ihnen die S c h ä r f e d e r s c h r e i e n d e n Not. Doch w ä r e n i c h t s w e n i g e r r i c h t i g , a l s die s o z i a l e F r a g e o d e r auch nur die s o z i a l e Aufgabe des S t a a t e s für e r l e d i g t zu h a l t e n . Die s o z i a l e B e f r i e d u n g i s t , wie von v o r n h e r e i n e i n z u r ä u m e n w a r , nur eine r e l a t i v e . Die W o h l s t a n d s d i f f e r e n z e n sind nicht in e i n e m M a ß e a u s g e g l i c h e n , das s c h l e c h t e r d i n g s a l s g e r e c h t empfunden werden dürfte und w ü r d e . Die s o z i a l e B e f r i e d u n g i s t u n g l e i c h und u n v o l l k o m m e n . I m m e r noch gibt e s b i t t e r e Not. I m m e r w i e d e r z e i c h n e n s i c h Gruppen ab, denen zu wenig geholfen w i r d . Nie w i r d die a t y p i s c h e A r m u t ganz e r f a ß t werden können. Die s o z i a l e B e f r i e d u n g i s t w e i t e r w e n i g s t e n s dem G r a d e nach l a b i l . P r o s p e r i t ä t und V o l l b e s c h ä f t i g u n g haben P r o b l e m e g e l ö s t , die b e i e i n e m N a c h l a s s e n d e r Konjunktur s o f o r t und v i e l l e i c h t m i t noch g r ö ß e r e r Gewalt w i e d e r a u f b r e c h e n w e r d e n . V o r a l l e m a b e r i s t die s o z i a l e B e f r i e d u n g weithin g a r nicht die F r u c h t e i n e s p r i m ä r e n ö k o n o m i s c h - s o z i a l e n G e s u n d u n g s p r o z e s s e s s o n d e r n etwas K ü n s t l i c h e s , S e k u n d ä r e s . Die i n d u s t r i e - k a p i t a l i s t i s c h e W i r t s c h a f t und die i h r e n t s p r e c h e n d e m o d e r n e a t o m i s t i s c h e , e i n k o m m e n s b e tonte Gesellschaft neigen wesensmäßig zur sozialen D e s i n t e g r a t i o n . D e r k a p i t a l i s t i s c h e n W i r t s c h a f t i s t eine o l i g a r c h i s c h e K a p i t a l v e r t e i l u n g e i g e n t ü m l i c h , ein p e r m a n e n t e r Vorzug d e r K a p i t a l s e i g n e r b e i d e r V e r t e i l u n g des Sozialprodukts und die P e r s i s t e n z i h r e s ö k o n o m i s c h e n V o r s p r u n g s ü b e r G e n e r a t i o n e n hin. 2) (Die vorhandenen R e s t e f e u d a l i s t i s c h e r W i r t s c h a f t s m a c h t folgen l ä n g s t den g l e i c h e n G e s e t z e n . ) Die M a s s e d e r M e n s c h e n i s t auf das A r b e i t s e i n k o m m e n v e r w i e s e n : auf die A r b e i t in a b h ä n g i g e r

2)

Zur "persistierenden oligarchischen Kapitalverteilung" s. z . B . Rüstow, O r t s b e s t i m m u n g d e r Gegenwart, B d . I , 1950, S . 161 f f .

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Stellung; auf die s u b j e k t i v e F ä h i g k e i t zu a r b e i t e n ; und auf die obj e k t i v e M ö g l i c h k e i t , a u s r e i c h e n d b e z a h l t e A r b e i t s g e l e g e n h e i t zu finden. Die A r b e i t i s t W a r e und b r i n g t i m m e r nur eine Kopfqiaote des A r b e i t s - P r e i s e s j e A r b e i t s k r a f t e i n . J e g e r i n g e r d i e s e Kopfquote i s t , desto s c h w e r e r fällt die M i t s o r g e f ü r a n d e r e , i n s b e s o n d e r e für die F a m i l i e . Die " R i s i k e n " d e r A r b e i t s l o s i g k e i t , d e r Invalidität, d e r K r a n k h e i t , des A l t e r s , des K i n d e r r e i c h t u m s , d e r Witwenschaft und W a i s e n s c h a f t , d e r M u t t e r s c h a f t t r e t e n mit a l l e r S c h ä r f e h e r v o r . Die W i r t s c h a f t kann ihnen nicht aus s i c h h e r a u s grundlegend a b h e l f e n . Die W i r t s c h a f t kann e i g e n g e s e t z l i c h a b e r auch j e n e s o z i a l e n D i f f e r e n z e n nicht a u s g l e i c h e n , die s i c h aus dem p o l i t i s c h e n S c h i c k s a l d e r G e m e i n s c h a f t e r g e b e n : die K r i e g s f o l g e n , die F o l g e n d e r V e r t r e i b u n g , die F o l g e n n a t i o n a l s o z i a l i s t i s c h e r Verfolgung u s w . S i e sind in weitem Umfang noch offen; und s i e sind, wenn überhaupt, nur d e s h a l b latent, weil die G e m e i n s c h a f t s i c h laufend bemüht, a u s z u g l e i c h e n und zu h e l f e n . D e r s o z i a l e Raum i s t in W a h r h e i t auch h i e r und heute m i t Spannungen - offenen und l a t e n t e n , effektiven und p o t e n t i e l l e n , p s y c h i s c h und r e a l v i r u l e n t e n s o z i a l e n Spannungen - e r f ü l l t . Die E i n s i c h t , daß s i e ein Übel sind und s o gut a l s m ö g l i c h a u s g e r ä u m t w e r d e n s o l l e n , i s t heute f a s t a l l g e m e i n . . " U n s e r e heutige Welt i s t s o z i a l e i n g e s t e l l t und i s t mit R e c h t stolz 1 d a r a u f . . . . A l l e s ander e wird e h e r v e r z i e h e n a l s u n s o z i a l e s V e r h a l t e n . " 3) F ü r d i e j e nigen, die durch den s o z i a l e n A u s g l e i c h begünstigt werden s o l l e n , i s t d i e s e Haltung ein n a t ü r l i c h e r E g o i s m u s . Ein egalitäres ^ G e r e c h t i g k e i t s d e n k e n b e s t ä r k t nicht n u r s i e s e l b s t d a r i n s o n d e r n v e r l e i h t i h r e m B e g e h r e n D u r c h s c h l a g s k r a f t , j a , läßt ganz a l l g e m e i n und unabhängig von j e d e m Anstoß s e i t e n s d e r B e d ü r f t i g e n s o z i a l e B e s t r e b u n g e n a u f k o m m e n . D e r m o d e r n e Glaube an die V o l l e n d b a r k e i t d e r G e s c h i c h t e s t e i g e r t s i e zum s o z i a l e n C h i l i a s 3)

4)

5)

L i e r m a n n , Das k a n o n i s c h e R e c h t a l s Grundlage e u r o p ä i s c h e n Rechtsdenkens, Zeitschrift für evangelisches Kirchenrecht, B d . 6 ( 1 9 5 7 ) , S . 37 ff ( 4 3 ) . S e h r p o i n t i e r t und k r i t i s c h h e r a u s g e s t e l l t bei Hayek, W a s i s t und was heißt " s o z i a l " ? in " M a s s e und D e m o k r a t i e " , 1957, S . 7 1 f f . S e h r zugespitzt f o r m u l i e r t b e i S c h o e c k , Das P r o b l e m des N e i d e s in d e r M a s s e n d e m o k r a t i e , in " M a s s e und D e m o k r a t i e " , 1957, S. 239 f f . S . h i e r z u z . B . Rüstow, O r t s b e s t i m m u n g d e r G e g e n w a r t , B d . I , S . 220 ff, B d . III, 1957, S . 9 0 f f . - W e i t e r e N a c h w e i s e zum V e r h ä l t n i s z w i s c h e n e g a l i t ä r e m und s o z i a l e m Denken s . u . B 1 (S. 4 5 ) .

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mus. 6) Das christliche Gebot der Nächstenliebe gibt ihnen die Weihe und Kraft r e l i g i ö s e r Verpflichtung.^) Auch eine humanitär e Profanethik hält m e h r und mehr das " S o z i a l e " f ü r etwas Gutes schlechthin. 8) Daneben stehen handfeste, reale Motive. Der soziale Ausgleich soll gesellschaftliche Unruheherde beseitigen. E r soll die Gesellschaftsordnung und nicht zuletzt auch den ökonomischen Standard stabilisieren. 9) E r soll lästigen Bettel und notbedingte Kriminalität vermeiden helfen. Die Angst davor, benei6) 7)

8) 9)

S. hierzu z . B . F r e y e r , T h e o r i e des gegenwärtigen Z e i t a l t e r s , 1958, insbes. S. 62 ff, 206 f f . Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, in: Forum der Rechtsphilosophie, 1950, S. 141 ff (153): "Nicht mit Unrecht wird gesagt, das Wort sozial sei der säkularisierte Ausdruck für Nächstenliebe". S . a . Mühlmann, Okzident und Orient gestern und heute, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 113 (1957) S. 133 ff (135): soziales Gewissen ist " s ä k u l a r i s i e r t e C a r i t a s " . Eine rechtsgeschichtliche P a r a l l e l e s. bei Liermann, Das kanonische Recht als Grundlage europäischen Rechtsdenkens, S.43. V g l . Hayek, Was ist und was heißt " s o z i a l " ? S. hierzu z . B . Gehlen, Bürokratisierung und Daseinssicherung, Universitas, 12.Jhg. (1957), S.43 ff (46); Mühlmann a . a . O . S. 140 f; Hayek a . a . O . , insbes. S. 74, 81. - Der Dualismus der Motive (Caritas einerseits, Spannungsausgleich andererseits) kommt auch deutlich zum Ausdruck in dem, was W e i s s e r (Die Gesetzgebung über den Lastenausgleich, Finanzarchiv, n . F . Bd. 16 (1955/56) S. 62 ff (76)) zu den Grundgedanken des Lastenausgleichsrechts schreibt: " D i e Aufbringungsseite des Lastenausgleichsgesetzes bekennt sich zu einem Gedanken, dem w i r in der Weltgeschichte i m m e r wieder begegnen, wenn sich geschichtlich die Notwendigkeit zu tiefgreifenden sozialen Neuordnungen ergibt. In diesen Fällen ist es - man muß wohl sagen: in den Jahrtausenden - i m m e r wieder zu tiefgreifenden E i n g r i f f e n in das Eigentumsrecht gekommen. Es wird autoritär dem einen genommen, damit dem anderen gegeben werden kann. Der Gesetzgeber ist überzeugt, daß hierzu eine m o r a l i s c h e P f l i c h t besteht, und stellt überdies in den betreffenden besonderen geschichtlichen Situationen Erwägungen der S t a a t s r a i s o n an, die davon ausgehen, daß bestimmte Grade der Not b r e i t e r Bevölkerungsgruppen den Bestand der Gesellschaftsordnung bedrohen." (Sperrungen vom V e r fasser. )

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det, 10) bedroht oder beraubt zu werden, j a schließlich schon die Angst davor, Leid ansehen und mitleiden zu müssen, treibt zu sozialen Konzessionen. Sie versprechen a b e r auch ökonomischen V o r t e i l : ü ) Konsumausweitung - ein Ziel, das vor allem die sog. expansive L o h n p o l i t i k ^ ) i m m e r wieder herausstellt - und E r h a l tung und Vermehrung der menschlichen A r b e i t s k r a f t . Die soziale Intervention schützt vor sozial-ökonomischer E r o s i o n . Sie entspricht der sich mehr und m e h r ausbreitenden Risikofeindlichkeit und dem modernen Sekuritätsbedürfnis. Die Mobilität der modernen Gesellschaft und ihre Kommunikationsmittel erlauben zudem einen weiträumigen V e r g l e i c h und die Orientierung der sozialen Bestrebungen an dem in größten Vergleichsräumen j e weils höchsten e r r e i c h t e n Stand. So heterogen die Motive und Antriebselemente der sozialen Strömung auch sein mögen, 13) sie vereinigen sich desungeachtet zu g r ö ß t e r Wirkmächtigkeit. Die sozialen Erwartungen konzentrieren sich auf den

Staat

10) Schoeck (Das Problem des Neides in der Massendemokratie) v e r s t e i g t sich sogar zu der Gleichung: s o z i a l e s Gewissen = "Angst vor Beneidetwerden". S. a. Hayek a . a . O . S.81. 11) Zum ökonomischen Motiv s . z . B . Colm, Volkswirtschaftliche Theorie der Staatsausgaben, 1927, S. 41; Kurt Schmidt, Möglichkeiten und Grenzen einer Finanzpolitik des sozialen Ausgleichs, ORDO, B d . X , 1958, S. 315 ff. 12) S. z . B . E r i c h Arndt, A r t . "Lohn (II) Politik" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, L f g . 2 7 , 1959, S. 16 ff (21). 13) Eine Übersicht s . bei W e i s s e r , Art. " S o z i a l e Sicherheit" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, 1956, S. 396 ff (399 ff). 14) Zur Diagnose s . z . B . Forsthoff, Die Verwaltung als L e i stungsträger, 1938; d e r s . , Verfassungsprobleme des Soz i a l s t a a t e s , 1954; d e r s . , Die Daseinsvorsorge der Kommunen, 1958; d e r s . , Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 7. Aufl., 1958, S. 56 ff; d e r s . , Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, 1959; P e t e r s , Die Wandlungen der öffentlichen V e r waltung in der neuesten Zeit, 1954, S. 12 ff; Gehlen, Zur P r o b l e m a t i k des Sozialstaates, H e s s i s c h e Hochschulwochen für staatswissenschaftliche Fortbildung, Bd. 11, 1956, S . 5 1 ff; d e r s . , Bürokratisierung und Daseinssicherung ( i n s b e s . S . 4 6 f); Wilkens, P r o b l e m e des Wohlfahrtsstaats, in "Macht und Recht" B e i t r ä g e zur lutherischen Staatslehre der Gegenwart, 1956, S. 148 ff, i n s b e s . S. 157 ff; J a n s s e n , P r o b l e m e des Wohlfahrtsstaats, in "Verantwortung für den Menschen", Gedächtnisschrift für Heinrich Held, 1957, S. 125 ff; K r a u s e , D e r verteilende Staat, in " B e i t r ä g e zum Recht der W a s s e r -

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E r ist d e r potentiell m ä c h t i g s t e T r ä g e r des sozialen A u s g l e i c h s . I s t e r f ü r ein s o z i a l e s A n l i e g e n g e w o n n e n , s o i s t s e i n e r V e r w i r k l i c h u n g die p r ä s u m t i v g r ö ß t e N a c h h a l t i g k e i t g e s i c h e r t . E r i s t d a s g e b o r e n e , n o t w e n d i g e K o m p l e m e n t und K o r r e k t i v e i n e r W i r t s c h a f t s g e s e l l s c h a f t , die a l s s o l c h e , a u t o n o m s i c h s e l b s t ü b e r l a s s e n , nicht z u r e i c h e n d f u n k t i o n i e r e n k a n n . E r i s t d e r v o m G r u n d p r i n z i p d e r Subsidiarität d e s i g n i e r t e T r ä g e r d e r als notwendig e r k a n n t e n A b h i l f e n , die v o m Individuum s e l b s t und s e i n e n e n g e ren Gemeinschaften - der Familie, d e r Nachbarschaft, dem Ber u f s s t a n d , d e r Gemeinde u . d g l . - nicht geleistet w e r d e n können; und e r t r i t t a l s s o l c h e r in d e m M a ß e s t ä r k e r h e r v o r , in d e m die D y n a m i k i m m e r z a h l r e i c h e r e r und i m m e r b e s t i m m e n d e r e r L e b e n s s a c h v e r h a l t e d u r c h die m o d e r n e T e c h n i k und I n d u s t r i a l i s i e r u n g , die w e i t r ä u m i g e K o m m u n i k a t i o n und die E i g e n g e s e t z l i c h keit d e r extrem mobilen, atomistischen modernen M a s s e n g e s e l l s c h a f t d e r D i s p o s i t i o n und B e r e c h n u n g d e s I n d i v i d u u m s und d e r k l e i n e n G e m e i n s c h a f t e n m e h r und m e h r e n t g l e i t e n . 15) ist Veru r s a c h e r z a h l r e i c h e r s o z i a l e r F e h l s i t u a t i o n e n , so i n s b e s o n d e r e d e r K r i e g s f o l g e n , und s o m i t p r i m ä r v e r p f l i c h t e t , i h n e n a b z u h e l f e n . Sein p e r s o n e l l und t e r r i t o r i a l w e i t g e s p a n n t e r Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h v e r s p r i c h t die M ö g l i c h k e i t m a x i m a l e r E g a l i t ä t und k o r r e s p o n d i e r t somit mit dem egalitären Grundelement d e r mod e r n e n S o z i a l b e w e g u n g . Seine D i s t a n z g e g e n ü b e r den Individuen v e r b ü r g t die A n o n y m i t ä t und U n p e r s ö n l i c h k e i t d e s s o z i a l e n E i n g r e i f e n s : die nicht zu B i t t e und Dank v e r p f l i c h t e n d e U n p e r s ö n l i c h k e i t d e s H i l f e - N e h m e n s ; die d u r c h U n b e s t i m m b a r k e i t d e s B e g ü n s t i g t e n o d e r w e n i g s t e n s die Ü b e r n a h m e d e r H i l f s - und A u s g l e i c h s p f l i c h t in die V e r a n t w o r t u n g d e r G e m e i n s c h a f t n e u t r a l i s i e r t e Unp e r s ö n l i c h k e i t d e r B e l a s t u n g e n . S c h l i e ß l i c h n i m m t die s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n die L a s t u n m i t t e l b a r e n und s o z i a l e n H e l f e n s von den S c h u l t e r n d e r j e n i g e n , die s i c h , w ü r d e d e r Staat nicht e i n g r e i f e n , d a z u v e r p f l i c h t e t f ü h l t e n , die B e s c h w e r s t a a t l i c h e r U m v e r t e i l u n g a b e r g e r i n g e r a c h t e n a l s die i n d i v i d u e l l e n O p f e r n s und G e b e n s . 1 6 ) D e r Staat w a r a u c h von v o r n e h e r e i n " a n f ä l l i g " f ü r s e i n e n s o z i a l e n A u f t r a g . Nicht n u r , w e i l die s o z i a l e E n t w i c k l u n g s e i n e s u b s i w i r t s c h a f t und z u m E n e r g i e r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r P a u l G i e s e c k e , 1958, S. 1 ff; F r i s c h , W o h l f a h r t s - und I n t e r e s s e n s t a a t , D o k u m e n t e , 1 4 . J h g . (1958) S. 439 ff; Knoll, L i c h t und S c h a t t e n s e i t e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t s , P o l i t i s c h e Studien, 11. J h g . (1960) S. 3 53 f f . 15) S. i n s b e s o n d e r e F o r s t h o f f u n d P e t e r s a . a . O . v o r i g e A n m e r kung 16) E i n e P a r a l l e l e b i e t e t die o r g a n i s i e r t e C a r i t a s d e r K i r c h e n und d e r W o h l t ä t i g k e i t s o r g a n i s a t i o n e n .

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d i ä r e E i n g r i f f s p f l i c h t a k t u a l i s i e r t e ; nicht nur, w e i l e r f ü r allzu viele soziale Fehlentwicklungen unmittelbar verantwortlich zeichn e t ; und nicht nur, w e i l die s o z i a l e n Ideen m e h r und m e h r auch in die p o l i t i s c h m a ß g e b e n d e S c h i c h t e i n d r a n g e n . J e m e h r die Statik d e r m o n a r c h i s c h - s t ä n d i s c h e n Ordnung und die i h r g e m ä ß e G e r e c h t i g k e i t s k o n z e p t i o n e i n e s s t ä n d i s c h t y p i s i e r t e n suum cuique d e r Dynamik d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e und d e r s i e h e r a u f f ü h r e n den r e v o l u t i o n ä r e n Bewegtheit sowie d e r i h r e n t s p r e c h e n d e n e g a l i t ä r e n G e r e c h t i g k e i t s a u f f a s s u n g wichen, desto m e h r wurde die s o z i a l e I n t e g r a t i o n z u r E x i s t e n z f r a g e des S t a a t e s , l ' ' ) Die Inbes i t z n a h m e des s o z i a l e n P r o b l e m s durch die s t a a t l i c h e P o l i t i k e n t s p r i c h t nicht zuletzt a b e r auch dem C h a r a k t e r d e r s t a a t l i c h e n H e r r s c h a f t a l s h o c h p o t e n z i e r t e r Machtausübung. 18) V e r s p r e c h e n und Durchführung e i n e r s o z i a l e n P o l i t i k sind M i t t e l im K a m p f um die p o l i t i s c h e M a c h t . J e m e h r s i c h d e r Wunsch n a c h s o z i a l e r Int e r v e n t i o n a u s b r e i t e t e , desto m e h r mußten die H e r r s c h e n d e n o d e r n a c h H e r r s c h a f t S t r e b e n d e n s i e e i n s e t z e n , um - s e i e s im R a h m e n d e m o k r a t i s c h e r Wahlen, s e i e s im R a h m e n r e v o l u t i o n ä r e r A l t e r n a t i v e n - die Billigung d e r H e r r s c h a f t zu e r l a n g e n bzw. zu erhalten. Der "Sozialimperialismus", den die Gegenwart in dem k o n k u r r i e r e n d e n B e m ü h e n von Ost und W e s t um die s o g . E n t w i c k l u n g s l ä n d e r b e o b a c h t e n kann, i s t i n n e n p o l i t i s c h l ä n g s t eine v e r t r a u t e E r s c h e i n u n g . 20) Die s o z i a l e Intervention b e r e i t e t den T r ä g e r n s t a a t l i c h e r Macht a b e r eine noch w e i t e r g e h e n d e V e r s u chung. S i e wirkt s t a a t s v e r f e s t i g e n d . 21) Sie s c h a f f t Abhängigkeiten 17)

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V g l . H e s s e , D e r G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z im S t a a t s r e c h t , AöR B d . 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) S . 167 ff (180 ff, i n s b e s . S . 1 8 6 ) m . w . N a c h w . ; Ipsen, G l e i c h h e i t , in: N e u m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . II, 1954, S . 111 ff ( 1 7 6 ) . Zum " M a c h t m o t i v " s . D a r m s t a e d t e r , Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t des R e c h t s s t a a t s , 1930, S . 2 0 , 26 ff; F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e des S o z i a l s t a a t s , S. 10 ff; W e i s s e r , A r t . " S o z i a l e S i c h e r h e i t " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 399. Vgl. Grabowsky, Der Sozialimperialismus als letzte Etappe des I m p e r i a l i s m u s , 1 9 3 9 . Zum Z u s a m m e n h a n g d e r i n t e r n a t i o n a l e n mit d e r nationalen P o l i t i k im Hinblick auf das S o ziale s. neuerdings dens., Staatsverfestigung oder Staatsabbau? Z e i t s c h r i f t für P o l i t i k , n . F . J h g . 5 ( 1 9 5 8 ) S . 9 7 ff ( S . 120: " W e n i g e r die i n n e r e a l s die ä u ß e r e P o l i t i k h e i s c h t den Wohlfahrtsstaat"). S . h i e r z u auch unten B 3 i n s b e s . I I b ( S . 319 ff). V g l . F o r s t h o f f , R e c h t s f r a g e n d e r l e i s t e n d e n Verwaltung, S. 29: " J e d e r m o d e r n e Staat . . . e r h ä l t dadurch eine g e w i s s e

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- schon allgemein durch die vielfältigen Ingerenzen, die sie im Gefolge hat; v o r allem aber dadurch, daß die Gesellschaft - soweit sie vom Staat abgelöst gedacht werden kann - der Möglichkeit der sozialen Hilfe und zwischenmenschlichen M i t s o r g e beraubt oder i h r e r sozialen Verantwortung wenigstens entwöhnt wird und der Bedürftige daher fast ausschließlich auf die Hilfe des Staates angewiesen ist. Ihre potentielle Versagung macht ihn gefügig. 22) Nimmt sich der Staat einmal der sozialen F r a g e an, setzt e r damit zugleich die Ursache für ein i m m e r weiter gehendes Verlangen. Die staatliche Hilfestellung lähmt nicht nur die gewissenhafte Eigenvorsorge und Eigeninitiative zur Vermeidung bzw. Behebung der auftretenden Notlagen. Sie z e r s t ö r t auch die v o r - und nebenstaatliche, zwischenmenschliche S o l i d a r i t ä t . 23) Der einmal seitens des Staates aufgenommene soziale Ausgleich setzt die Bereitschaft, individuelles Mißgeschick zu tragen, radikal herab. A l l e persönliche Beschwer soll auf die Gemeinschaft umgelegt werden. Jedes persönliche Risiko soll durch die Ausfallbürgschaft der Allgemeinheit von vorneherein entschärft w e r d e n . 24) Je weiter die soziale Entwicklung vorangetrieben wird, desto Stabilität, daß er aus Gründen der Daseinsvorsorge, die e r leistet, nicht ohne w e i t e r e s als Organisation vernichtet w e r den kann, ohne die Lebensgrundlagen des Volkes anzutasten." S. zum P r o b l e m auch Grabowsky, Staats Verfestigung oder Staatsabbau? 22) Zu dieser Entartung, die insbesondere für die bolschewistische und die faschistische Sozialpolitik kennzeichnend ist, s. nochmals Darmstaedter und Forsthoff a . a . O . (s. S. 7 zu Fußnote 18). Auf das P r o b l e m der Freiheitsgefährdung durch die soziale Intervention wird unten (B 4 (S. 396 f f ) , 5 (S. 673 f f ) , 6 (S. 842 ff))noch wiederholt zurückzukommen sein. 23) S. zu Vorstehendem schon Wilhelm von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen (in der Ausgabe von Alexander v. BleichenRusswurm, 1923, S. 3 1 ff, insbesondere S. 36 f ) . S. f e r n e r Gehlen, Bürokratisierung und Daseinssicherung, S.46 f; Knoll, Licht- und Schattenseiten des Wohlfahrtsstaates, insbesondere S. 360 f f . - Zur Gefahr einer Institutionalisierung der Nächstenliebe s . v . Jüchen, Die K r i s i s der Nächstenliebe in der heutigen Gesellschaft, Soziale Arbeit 9. Jhg. (1960) S. 145 f f . 24) S. Gehlen a. a . O . ; s. Knoll a . a . O . , insbesondere S. 355 f, 360 f f .

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w e n i g e r werden sodann die noch v e r b l e i b e n d e n U n s t i m m i g k e i t e n und U n v o l l k o m m e n h e i t e n e r t r a g e n . I m m e r sind die s o z i a l e n F o r derungen dem s o z i a l e n Standard v o r a u s . So wird die Sozialpolitik in s t ä n d i g e r W e c h s e l w i r k u n g mit i h r e n eigenen S c h r i t t e n von dem W o l l e n d e r B e t e i l i g t e n s t e t s k r ä f t i g nach vorn g e s t o ß e n . Die s o z i a l e Intervention des S t a a t e s s e t z t e in d e r e r s t e n Hälfte des 19. J a h r h u n d e r t s a l s R e s u l t a n t e f r ü h i n d u s t r i e l l e r , frühkapit a l i s t i s c h e r , monarchistisch, ständisch oder bürgerlich p a t r i a r c h a l i s c h e r , p r o f a n i s t i s c h e r , d e m o k r a t i s c h e r und f r ü h s o z i a l i s t i s c h e r , j a auch n a t i o n a l i s t i s c h e r und e t a t i s t i s c h e r D e t e r m i n a n t e n des p o l i t i s c h e n und w i r t s c h a f t l i c h e n L e b e n s j e n e r Z e i t neu - m i t A b s i c h t e n und Mitteln, die s i c h von denen f r ü h e r e r Z e i t r ä u m e nicht w e n i g e r u n t e r s c h i e d e n wie s i e für die folgende Z e i t bis z u r G e g e n w a r t b e s t i m m e n d b l e i b e n sollten 25) _ e j n - j ) e r ä u ß e r e M a r k s t e i n d i e s e s s o z i a l p o l i t i s c h e n A u f b r u c h e s in den deutschen L a n d e n d a r f in dem denkwürdigen p r e u ß i s c h e n R e g u l a t i v ü b e r die B e s c h ä f tigung j u g e n d l i c h e r A r b e i t e r in F a b r i k e n vom 9 . Mai 1839 (GS S . 156) g e s e h e n w e r d e n . Seit j e n e n e r s t e n S c h r i t t e n e n t f a l t e t e s i c h die s t a a t l i c h e S o z i a l p o l i t i k , d e r aufgezeigten ü b e r m ä c h t i g e n G e s e t z m ä ß i g k e i t zufolge s i c h r a s c h a u s b r e i t e n d und i n t e n s i v i e rend, 26) z u e i n e m t i e f g e s t a f f e l t e n , v i e l f ä l t i g v e r s c h l u n g e n e n , v e r w i r r e n d e n S y s t e m von Ordnungen und Maßnahmen z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n s o z i a l e n A u s g l e i c h e s , v e r t e i l e n d e r s t a a t l i c h e r Hilfe und u m v e r t e i l e n d e r s o z i a l e r K o r r e k t u r . Das A r b e i t s r e c h t wuchs aus den a r b e i t s s c h u t z r e c h t l i c h e n Anfängen auf, b i s e s n u n m e h r die I n t e r e s s e n des abhängig e r w e r b s t ä t i gen M e n s c h e n u m f a s s e n d s c h ü t z t . 27) ihm z u r S e i t e t r a t die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , die zunächst den b e z e i c h n e n d e n Namen e i n e r " A r b e i t e r v e r s i c h e r u n g " t r u g . D e r u r s p r ü n g l i c h nur dem " A r b e i 25)

Z u r Entwicklung s . z . B . Z ö l l n e r , E n t w i c k l u n g s p h a s e n d e r S o z i a l p o l i t i k , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S. 397 ff. 26) Gute, s a c h l i c h a l l e r d i n g s b e s c h r ä n k t e Ü b e r s i c h t e n d e r E n t wicklung bei Syrup-Neuloh, Hundert J a h r e S t a a t l i c h e S o z i a l politik 1 8 3 9 - 1 9 3 9 , 1957; E r d m a n n , Die Entwicklung d e r deuts c h e n S o z i a l g e s e t z g e b u n g , 2. Aufl. 1957; s . a . S c h n e i d e r , Das soziale Jahrhundert, 1950. 27) Zu den Wesenszügen d e r Entwicklung s . z . B . Hueck, Von d e r s o z i a l e n F ü r s o r g e z u r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t , in " P r o b l e m e des m o d e r n e n S o z i a l s t a a t e s in c h r i s t l i c h e r S i c h t " , 1955, S . 5 ff; H e r s c h e l , Vom A r b e i t s s c h u t z zum A r b e i t s r e c h t , in " H u n d e r t J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t Deuts c h e r J u r i s t e n t a g , B d . I 1960, S. 135 ff.

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t e r " zugedachte s o z i a l e Schutz mußte in a n g e m e s s e n e r W e i s e auch auf den " A n g e s t e l l t e n " ausgedehnt w e r d e n . Damit b e g a b s i c h die s o z i a l e Intervention in eine b ü r g e r l i c h e S c h i c h t , und e s w a r d e r Boden g e s c h a f f e n , auf dem das A r b e i t s - und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t und das B e a m t e n r e c h t in V e r g l e i c h s b e z i e h u n g t r e t e n und s i c h f o r t a n w e c h s e l s e i t i g b e f r u c h t e n konnten. Abgerundet wurde die s t a a t l i c h e S o r g e für den a r b e i t e n d e n M e n s c h e n durch die A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g und - f ü r s o r g e und die ( m i t t e l b a r ) s t a a t l i c h e A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s p l a t z b e s c h a f f u n g . A b e r die " s o z i a l e F r a g e " i s t nicht i d e n t i s c h mit d e r " A r b e i t e r f r a g e " , wie weit d i e s e auch i m m e r a b g e g r e n z t werden m a g . Sie w a r e s von Anfang an n i c h t . 28) Und s i e e n t f e r n t e s i c h im L a u f e d e r Entwicklung i m m e r w e i t e r davon, e s zu s e i n . Die A r b e i t e r s c h a f t i n t e g r i e r t e s i c h dem s o z i a l e n Ganzen. 29) A n d e r e s o z i a l e Anliegen t r a t e n neben die " A r b e i t e r f r a g e " . 30) A n d e r e P e r s o n e n gruppen e r w i e s e n s i c h a l s d e r s t a a t l i c h e n Hilfe b e d ü r f t i g ; so v o r a l l e m d i e j e n i g e n , die zugunsten d e r G e m e i n s c h a f t O p f e r g e b r a c h t , in k a u s a l e r V e r s t r i c k u n g mit dem S c h i c k s a l d e r G e m e i n s c h a f t V e r l u s t e o d e r s o n s t w i e von d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t h e r Schäden e r l i t t e n hatten. Die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r Hilfe für die e h e m a l i g e n K r i e g s g e f a n g e n e n ) e r h i e l t , e b e n so wie die K r i e g s s a c h s c h ä d e n e n t s c h ä d i g u n g , von h i e r h e r neue I m pulse und G e s t a l t e l e m e n t e . 3 Das s o z i a l e V e r d i k t gegen Armut und Not u n t e r w a r f das ganze a l l g e m e i n e P r o b l e m des S o n d e r o p f e r a u s g l e i c h e s neuen, s t i m u l i e r e n d e n W e r t m a ß s t ä b e n . 32) D i e s t a a t l i c h e Hilfe für die V e r t r i e b e n e n , die Sowjetzonenflüchtlinge, die E v a k u i e r t e n , die H e i m k e h r e r und die in O s t d e u t s c h l a n d p o l i t i s c h V e r f o l g t e n (die " H ä f t l i n g e " im Sinne des H ä f t l i n g s h i l f s g e s e t z e s ) d a r f - im e i n z e l n e n f r e i l i c h in s e h r u n t e r s c h i e d l i c h e r W e i s e dem s o z i a l e n Denken zum T e i l s o g a r k a u s a l z u g e r e c h n e t w e r den. S e l b s t eine so s e h r vom R e c h t s w e r t g e t r a g e n e s t a a t l i c h e 28)

V g l . A c h i n g e r , S o z i a l p o l i t i k a l s G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k , 1958, S . 57 f f . 29) S . H ö f f n e r , Die Entwicklungen im S c h i c k s a l und L e b e n s g e f ü h l d e r A r b e i t e r s c h a f t und d e r Wandel d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n L e i t b i l d e r , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t für W a l t e r B o g s , 1959, S. 139 ff. 30) S . a . Z i m m e r m a n n , Die A r b e i t e r f r a g e h e u t e . 31) V g l . B r a u n , Motive s o z i a l e r H i l f e l e i s t u n g e n , 1955, S . 82 ff, 103 ff. - Auf das P r o b l e m d e r R e c h t s n a t u r des K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s a n s p r u c h e s ist unten sowohl u n t e r dem G e s i c h t s punkt des G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s wie auch des E i g e n t u m s r e c h t s i n t e n s i v e r einzugehen. S . dort auch die N a c h w e i s e . 32) S. h i e r z u die N a c h w e i s e unten S . 775 zu F u ß n . 12 ff. 33) Vgl. B r a u n a . a . O . S . 86 ff.

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Leistung wie die Entschädigung der Opfer nationalsozialistischer Verfolgung ist von sozialen Gestaltmomenten d u r c h s e t z t . 34) Das System staatlicher Hilfeleistungen dehnte sich f e r n e r auch vom Ansatzpunkt kausal nicht gemeinschaftsbezogener, aber im Gemeininteresse unerträglicher und durch zumutbare E i g e n v o r s o r ge im allgemeinen nicht behebbarer Mangellagen her aus : im Rahmen des Mutterschutzes, der Jugendwohlfahrt und -förderung und der Familienhilfe. Wo abschätzbaren Risiken jedoch durch die zusammenwirkende Eigenvorsorge einer engeren Gemeinschaft gesteuert werden kann, ist die Möglichkeit staatlicher Hilfe durch die Einrichtung und Ausweitung der Sozialversicherung gegeben. Von ihr wurde - über den Kern der A r b e i t n e h m e r v e r s i cherung hinaus - zum Zweck der sozialen Sicherung der Selbständigen wachsend Gebrauch gemacht. 35) A l s ultima ratio der öffentlichen H i l f e entwickelte sich die Fürsorge von einem Instrument der Abwehr p o l i z e i w i d r i g e r Mißstände zur differenzierten, v o r allem auch um der Betroffenen selbst willen einsetzenden " S o z i a l h i l f e " . 36) So erwuchs aus den verschiedenen Zweigen der (beamten-, entschädigungs- und sonstwie ausgleichsrechtlichen) Sonderversorgung, der Sozialversicherung und der (gehobenen und allgemeinen) Fürsorge 37) ein System der " s o z i a l e n Sicherheit", 38) das im einzelnen mehr oder weniger reichlich, aber insgesamt doch umfassend gegen die wirtschaftlichen Risiken der Erkrankung, der Invalidität, des Arbeitsunfalles, der Mutterschaft, des Kinderreichtums, des A l t e r s , der Arbeitslosigkeit, des Verlustes des Ernährers usw. s c h ü t z t . 3 9 ) 34) V g l . Braun a . a . O . S. 106 f f . 35) S. hierzu z . B . Heyn, Die soziale Sicherung der Selbständigen, in " B e i t r ä g e zur Sozialversicherung", Festschrift für Johannes Krohn, 1954, S. 127 f f . 36) Zum Wesen der " S o z i a l h i l f e " s. die Begründung des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes, Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 1799, Abschnitt A (S. 31 f f ) . Zur Entwicklung s.Knoll, Die sozialethischen und rechtlichen Wandlungen in der Beurteilung des Armenwesens, Z e i t s c h r i f t für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 111 (1955) S.418 f f . 37) Zum System s. z . B . Bogs, Grundfragen des Rechts der sozialen Sicherheit und seiner R e f o r m , 1955. 38) Zu B e g r i f f und Erscheinung s. W e i s s e r , A r t . "Soziale Sicherheit" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, (w. Nachw. s. dort). 39) Zum Standard s. außer den Vorgenannten die schon oben (S. 1 zu Fußn. 1) erwähnte Literatur zur S o z i a l r e f o r m .

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D e r S o z i a l s t a a t b e l ä ß t e s a b e r nicht b e i E i n k o m m e n s h i l f e n ( e i n schließlich d e r entsprechenden medizinischen Hilfen). E r ist auch g e z w u n g e n , o b j e k t b e z o g e n die G ü t e r v e r t e i l u n g zu k o r r i g i e r e n ; denn die m a r k t w i r t s c h a f t l i c h e , p r e i s g e s t e u e r t e G ü t e r v e r t e i l u n g b e l a s t e t m i t j e d e r k n a p p h e i t s b e d i n g t e n V e r t e u e r u n g den Ä r m e r e n r e l a t i v s t ä r k e r a l s den R e i c h e r e n . D e r Staat kann am a l l g e m e i n s t e n und r a d i k a l s t e n h e l f e n , i n d e m e r b e w i r t s c h a f t e t und die P r e i s e b i n d e t . M i t t e l b a r e P r e i s b e e i n f l u s s u n g d u r c h w ä h r u n g s - und z o l l p o l i t i s c h e M a ß n a h m e n , p r e i s s e n k e n d e S u b v e n t i o n e n und f e h l e n d e B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g s p o t e n z a u s g l e i c h e n d e B e i h i l f e n , Anreize zur Vermehrung des marktwirtschaftlichen Angebotes, p r i v a t r e c h t l i c h e B e s c h r ä n k u n g e n d e r V e r f ü g u n g s m a c h t und s c h l i e ß l i c h B e r e i t s t e l l u n g d e r k n a p p e n - und zum Z w e c k e d e r V e r s o r gung d u r c h die ö f f e n t l i c h e Hand o d e r in i h r e m A u f t r a g p r o d u z i e r t e n o d e r von i h r e n t e i g n e t e n - G ü t e r zu s o z i a l g e s t a l t e t e n P r e i s e n h e l f e n s p e z i e l l e r . In Z e i t e n - z . B . k r i e g s b e d i n g t - g e s t ö r t e r m a r k t w i r t s c h a f t l i c h e r G ü t e r v e r t e i l u n g t r i t t auf d i e s e W e i s e d a s P r e i s - und B e w i r t s c h a f t u n g s r e c h t in e i n e z e n t r a l e s o z i a l e F u n k t i o n e i n . E i n z e l n e K o r r e k t u r e n sind j e d o c h i m m e r n o t w e n d i g und f i n d e n l a u f e n d s t a t t . D a s wohl d a u e r h a f t e s t e F e l d n o t w e n d i g e r E i n g r i f f e ist das Wohnungswesen: Öffentlicher Wohnungsbau, W o h n u n g s b a u l e n k u n g und - f ö r d e r u n g , M i e t p r e i s b i n d u n g , Wohnr a u m b e w i r t s c h a f t u n g , M i e t e r s c h u t z , M i e t e r b e i h i l f e n und a u c h Wohnungsaufsicht sind das wechselnd kombinierte I n s t r u m e n t a r i u m . Mit b e s o n d e r e r L i e b e hat s i c h die S o z i a l p o l i t i k i m m e r auch d e r Verteilung des (absolut) knappen Bodens gewidmet. Stichw o r t e wie ( l ä n d l i c h e ) B o d e n r e f o r m , S i e d l u n g s w e s e n , H e i m s t ä t t e n werk, F ö r d e r u n g des Eigenheimbaues, a b e r auch L a n d p a c h t r e c h t u . d g l . u m s c h r e i b e n d i e s e s B e m ü h e n . Die ö f f e n t l i c h e E n e r g i e und V e r k e h r s v e r s o r g u n g g r e i f t z w a r ü b e r den B e r e i c h d e s S o z i a l e n h i n a u s . G l e i c h w o h l darf i h r e s o z i a l e B e d e u t u n g nicht u n t e r s c h ä t z t w e r d e n . Den s o z i a l e n V e r h ä l t n i s s e n i n a d ä q u a t e P r e i s e ( " T a r i f e " ) und U n z u v e r l ä s s i g k e i t e n d e r M a s s e n v e r s o r g u n g w ü r den w i e d e r g e r a d e den s o z i a l S c h w ä c h e r e n b e s o n d e r s h a r t t r e f f e n . E i n e e m i n e n t s o z i a l e W i r k s a m k e i t e n t f a l t e t d e r Staat - u n m i t t e l b a r und m i t t e l b a r - d u r c h d a s S c h u l w e s e n . Die E i n r i c h t u n g d e r unentgeltlichen, allgemeinen Pflichtvolksschule ist eine nicht m e h r wegzudenkende Grundvoraussetzung der sozialen Integrat i o n . Die B e r u f s s c h u l e , e b e n f a l l s u n e n t g e l t l i c h und p f l i c h t m ä ß i g , e r g ä n z t s i e in e i n e r s o z i a l s e h r b e d e u t s a m e n W e i s e . D a s B i l d u n g s m o n o p o l d e r w i r t s c h a f t l i c h S t ä r k e r e n konnte j e d o c h e r s t in d e m M a ß e a b g e b a u t w e r d e n , in d e m ein S y s t e m d e r L e h r - und L e r n m i t t e l f r e i h e i t s o w i e d e r U n t e r h a l t s - und s o n s t i g e n S t u d i e n b e i h i l f e n g l e i c h e C h a n c e n a u c h f ü r d a s Studium an den h ö h e r e n und H o c h s c h u l e n s o w i e an den F a c h s c h u l e n g e w ä h r t e . K a u m ü b e r s e h b a r s i n d die W i r k u n g s w e i s e n und p o s i t i v e n s o z i a l e n F o l g e n

- 13 z a h l r e i c h e r a n d e r e r ö f f e n t l i c h e r E i n r i c h t u n g e n und L e i s t u n g e n . E s d a r f noch das B e i s p i e l d e r öffentlichen G e s u n d h e i t s f ü r s o r g e in a l l i h r e n S p a r t e n h e r v o r g e h o b e n w e r d e n . Im P r o z e ß r e c h t n e u t r a l i s i e r e n G e b ü h r e n - und K o s t e n f r e i h e i t und Anwaltsbeiordnung ( r e g e l m ä ß i g gewährt durch das s o g . A r m e n r e c h t ) die s o z i a l e n U n t e r s c h i e d e zwischen den R e c h t s s c h u t z s u chenden; 40) wie auch sonst das V e r f a h r e n s r e c h t , i n s b e s o n d e r e das e n g e r e P r o z e ß r e c h t , 41) e i n s c h l i e ß l i c h des V o l l s t r e c k u n g s r e c h t s , 42) zunehmend in e i n e s o z i a l e Funktion h i n e i n g e w a c h s e n i s t . Nicht v e r g e s s e n werden d a r f das P r i v a t r e c h t , das die Hauptl a s t des z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n S o z i a l a u s g l e i c h e s auf eine d i e s e m in b e s o n d e r e m Maße adäquate W e i s e t r ä g t . 43) Seine s o z i a l e W i r k 40)

S . z . B . W e i d n e r , Ist d e r Ausschluß d e r Anwaltsbeiordnung in den u n t e r e n Instanzen d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t v e r f a s s u n g s m ä ß i g ? J Z 14. J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 622 ff. Z u r n e u e r e n E n t wicklung d e r r e c h t s p o l i t i s c h e n Situation s . H e i m e r i c h , Das ü b e r l e b t e A r m e n r e c h t , D e r B e t r i e b s b e r a t e r , 15. J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 1071 f f . 41) Zu s e i n e r s o z i a l e n Funktion s . schon G r ü n b e r g , D e r s o z i a l p o l i t i s c h e Gehalt d e r ö s t e r r e i c h i s c h e n C i v i l p r o z e ß g e s e t z g e bung, 1 9 0 0 . F e r n e r K i s c h , Die s o z i a l e Bedeutung des Z i v i l p r o z e s s e s , J u d i c i u m l . J h g . ( 1 9 2 8 / 2 9 ) S. 1 ff; B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h durch R i c h t e r s p r u c h , J Z 12. J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 193 ff. W e i t e r e N a c h w e i s e noch v e r s c h i e d e n t l i c h unten. 42) Die s o z i a l e Wirkung geht in eine doppelte R i c h t u n g : a l s S c h u l d n e r wird d e r " A r m e " g e s c h o n t (§§ 7 6 5 a , 8 1 1 , 8 5 0 ff Z P O ; s . a . die v i e l f a c h anzutreffenden P f ä n d u n g s b e s c h r ä n k u n gen für s o z i a l e H i l f s b e z ü g e ) ; a l s G l ä u b i g e r wird e r b e v o r z u g t (§ 10 A b s . 1 N r . 2 ZVG, § 61 N r . 1 KO). 43) Zu den P r o b l e m e n s . z . B . Otto G i e r k e , Die s o z i a l e Aufgabe des P r i v a t r e c h t s , 1889; M e n g e r , Das b ü r g e r l i c h e R e c h t und die b e s i t z l o s e n V o l k s k l a s s e n , 1890 ( 5 . Aufl. 1927); d e r s . , Ü b e r die s o z i a l e n Aufgaben d e r R e c h t s w i s s e n s c h a f t , 1905; O f n e r , D e r s o z i a l e C h a r a k t e r des A G B G B , F e s t s c h r i f t zur J a h r h u n d e r t f e i e r des A l l g e m e i n e n B ü r g e r l i c h e n G e s e t z b u c h e s , B d . I, 1911, S . 4 4 1 ff; R e n n e r , Die R e c h t s i n s t i t u t e des P r i v a t r e c h t s und i h r e s o z i a l e Funktion, 2 . Aufl. 1929; W i e a c k e r , Das S o z i a l m o d e l l d e r k l a s s i s c h e n P r i v a t r e c h t s g e s e t z b ü c h e r und die Entwicklung d e r m o d e r n e n G e s e l l s c h a f t , 1 9 5 3 ; d e r s . , D a s b ü r g e r l i c h e R e c h t im Wandel d e r G e s e l l s c h a f t s o r d n u n g e n , in "Hundert J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . II, 1960, S . 1 f f .

- 14 s a m k e i t e r s c h ö p f t s i c h k e i n e s w e g s etwa i m A r b e i t s r e c h t und im M i e t - und P a c h t r e c h t . Das ganze S c h u l d r e c h t - b e s o n d e r s a u s g e p r ä g t etwa im Recht d e r M a s s e n l e i s t u n g s v e r h ä l t n i s s e , ^ 4 ) ^er Sonderbehandlung des Monopolisten und im H a f t u n g s r e c h t - a b e r auch das F a m i l i e n r e c h t - i n s b e s o n d e r e das U n t e r h a l t s r e c h t - und das E r b r e c h t sind Medien s p e z i f i s c h s o z i a l e r G e s t a l t u n g . E i n w e i t e s V e r s t ä n d n i s d e r dem P r i v a t r e c h t eigenen G e n e r a l k l a u s e l n läßt die M a x i m e n d e r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t - o d e r was dafür g e halten wird - b i s in die e n t l e g e n s t e n Winkel d e r b ü r g e r l i c h e n Rechtsordnung s i c k e r n . Wohl a l s das H e r z s t ü c k d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s a b e r d a r f das ö f f e n t l i c h e F i n a n z w e s e n b e z e i c h n e t w e r d e n . Ist d e r S o z i a l s t a a t w e s e n t l i c h (auch) ein Staat d e r " U m v e r t e i l u n g " von E i n k o m m e n und V e r m ö g e n , 45) s o ¿ s t e r dabei in e r s t e r L i n i e ein Staat d e r U m v e r t e i l u n g ü b e r die öffentlichen Haushalte, ein Staat d e r s o z i a l m o d i f i z i e r t e n und d i f f e r e n z i e r e n d e n f i n a n z i e l l e n B e l a stungen und L e i s t u n g e n . S o z i a l e D i f f e r e n z e n sind weitgehend m i t Geld a u s g l e i c h b a r e U n t e r s c h i e d e d e r B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g s p o t e n z . I h r e m A u s g l e i c h im R a h m e n v o r h a n d e n e r z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e r Individualbeziehungen sind enge n a t ü r l i c h e G r e n z e n g e s t e c k t . Die p e r s ö n l i c h e n Bindungen und Reibungen, die e r m i t s i c h b r i n g t , geben e i n e r anonymen U m v e r t e i l u n g ü b e r die öffentl i c h e Hand a b e r noch d a r ü b e r hinaus den V o r z u g . Auch e i n e dir e k t e S a c h g ü t e r v e r s c h i e b u n g muß die Ausnahme b l e i b e n . G l e i c h heit und D i s p o s i t i o n s f r e i h e i t d e r B e l a s t e t e n und d e r B e g ü n s t i g t e n w e r d e n p r i n z i p i e l l am m e i s t e n g e s c h o n t , wenn Geld w e g g e n o m m e n bzw. g e l e i s t e t w i r d . Die A v e r s i o n des r e c h t s s t a a t l i c h - f r e i h e i t l i c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t s gegen U n b e r e c h e n b a r k e i t , U n g l e i c h heit, r a d i k a l u m s c h i c h t e n d e Enteignungen und endlich gegen e i n e totalplanende und - b e w i r t s c h a f t e n d e W i r t s c h a f t s p o l i t i k gibt dem A u s d r u c k und s c h i e b t auch i h r e r s e i t s die s o z i a l e n A u s g l e i c h s v o r gänge auf das F i n a n z w e s e n zu.^®) Daß s i c h das G e s e t z d e r w a c h 44) 45) 46)

Zum s p e z i e l l e n Aspekt s . z . B . die D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s e b e i S i m i t i s , Die f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , 1 9 5 7 . S. z . B . Gehlen, Z u r P r o b l e m a t i k des S o z i a l s t a a t e s , a . a . O . S. 61. Zu d i e s e r Wirkung des r e c h t s s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t s , i n s b e s . des E i g e n t u m s s c h u t z e s , s . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , V V D S t R L . H. 12, 1954, S . 8 ff (31 ff); d e r s . , E i g e n t u m s schütz ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r R e c h t s s t e l l u n g e n , NJW 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 1249 ff ( 1 2 5 0 ) ; d e r s . , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r Staatsverfassung", Veröffentlichungen der Vereinigung der D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t l e h r e r , Heft 14, 1956, S. 84 f; Hettlage,

- l ö senden S t a a t s a u s g a b e n , s e i t Adolph W a g n e r es 1879 f o r m u l i e r t e , s o s e h r b e w a h r h e i t e t hat, i s t nicht zuletzt eine F o l g e d e r s o z i a l e n Aufgabenstellung des S t a a t e s . Riesigen Leistungen der öffentlichen Hand48) stehen nicht w e n i g e r r i e s i g e Abgaben g e g e n über. Neben dem a l l g e m e i n e n S t a a t s h a u s h a l t und den ü b r i g e n g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t l i c h e n Haushalten s t e h e n a l s K r i s t a l l i s a t i o n s z e n t r e n e n g e r e r U m v e r t e i l u n g s - " g e m e i n s c h a f t e n " H i l f s f i s c i . Zu s o z i a l e n Z w e c k e n e i n g e r i c h t e t - wie z . B . die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r , in n e u e r e r Z e i t i n s b e s . auch die F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n - o d e r s o n s t w i e g e w i s s e n s o z i a l e n Z u s a m m e n h ä n g e n in b e s o n d e r e m Maße homogen - wie e i n z e l n e b e r u f s s t ä n d i s c h e E i n r i c h t u n gen - i n t e n s i v i e r e n s i e den s o z i a l e n A u s g l e i c h auf h e r v o r r a g e n d e Weise. B e i all dem dienen die Abgaben, das gilt i n s b e s . auch f ü r die a l l g e m e i n e n S t e u e r n , nicht nur dazu, die M a s s e d e r M i t t e l zu b e s c h a f f e n , die notwendig sind, um die s o z i a l e n Aufwendungen zu d e c k e n . K r a f t d e r ihnen innewohnenden M ö g l i c h k e i t g e z i e l t e r B e l a s t u n g und Entlastung ( V e r s c h o n u n g ) sind s i e auch schon in d e r r e i n e n B e l a s t u n g s s p h ä r e ein v i e l g e n u t z t e s und l e t z t -

47) 48)

49)

50)

Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , ebenda, S. 1 ff ( S . 4 f, 9 4 ) ; Röttgen, Die g e g e n w ä r t i g e L a g e d e r deutschen Verwaltung, DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 4 4 1 ff (443). Z u r d o g m a t i s c h e n und t a t s ä c h l i c h e n Entwicklung s . H a n s m e y e r , D e r Weg zum W o h l f a h r t s s t a a t , 1 9 5 7 . B e d a u e r l i c h e r w e i s e wird u n t e r den S t i c h w o r t e n " S o z i a l a u s gaben", "-aufwendungen", " - h a u s h a l t " usw. i m m e r nur der eklatant s o z i a l g e z i e l t e T e i l d e r s o z i a l zweckhaften L e i s t u n gen d e r öffentlichen Hand a u s g e w i e s e n , wie i n s b e s . die Soz i a l v e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g e n , die L e i s t u n g e n d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , des L a s t e n a u s g l e i c h e s u. ä . , die Aufwendungen d e r a l l g e m e i n e n F ü r s o r g e u . d g l . m e h r (Zahlen s . z . B . in " D i e S o z i a l r e f o r m " , S c h r i f t e n r e i h e des I n s t i t u t s " F i n a n z e n und S t e u e r n " , Heft 43, 1956, S . 41 ff; F e h r s , Die öffentlichen S o z i a l l e i s t u n g e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland e i n s c h l i e ß l i c h B e r l i n (West) von 1949 und 1958, B u n d e s a r b e i t s blatt l O . J h g . (1959) S. 762 ff). Einen interessanten Ausschnitt der spezifisch sozialen L e i stungen s . b e i S p i e g e l h a l t e r , Die S t r u k t u r d e r b e t r i e b l i c h e n Sozialaufwendungen, D e r A r b e i t g e b e r , 1 2 . J h g . (1960) S. 459 ff, 499 ff, 565 f f . S. f e r n e r " D i e S o z i a l r e f o r m " . Im ü b r i g e n v e r g l e i c h e m a n die a l l g e m e i n e n S t a t i s t i k e n . S. h i e r z u z . B . J e c h t , S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s p o l i t i k und E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g , S c h r i f t e n des V e r e i n s für S o z i a l p o l i t i k , n . F . B d . 13 ( 1 9 5 7 ) S. 126 ff; Schewe, Ü b e r den s o z i a l e n A u s g l e i c h in d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g , in " S o z i a l r e f o r m und Soz i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S. 333 ff.

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lieh unentbehrliches Instrument des sozialen Ausgleichs. Endl i c h w i r d die F i n a n z p o l i t i k a u c h i m R a h m e n d e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k a l s ein M i t t e l d e r D i s t r i b u t i o n s l e n k u n g und d e r ö k o n o m i s c h e n Sicherung gehandhabt. D i e s e s h i e r n u r in g r o b e n S t r i c h e n a u f g e z e i g t e s o z i a l e E n g a g e m e n t d e s S t a a t e s hat ein Maß e r r e i c h t , d a s die F r a g e , wo und w i e und w i e weit e s n o c h g e t r i e b e n w e r d e n kann und d a r f , - a b s e i t s von j e d e r p r i n z i p i e l l e n Abneigung g e g e n die s o z i a l a u s g l e i c h e n d e Einmischung des Staates - mit wachsender Eindringlichkeit stellt. Z w a r i s t d e r S t a a t w e i t davon e n t f e r n t , a l l e n s o z i a l e n Nöten a b h e l f e n zu k ö n n e n . A b e r die o f f e n e n P r o b l e m e s c h r u m p f e n i m m e r m e h r auf j e n e n K r e i s d e r B e d ü r f n i s s e z u s a m m e n , d e n e n o r g a n i s i e r t e s t a a t l i c h e H i l f e in k e i n e m F a l l b e i k o m m e n k a n n . 52) Schon n ä h e r t s i c h die R e d i s t r i b u t i o n e i n e m P l a f o n d , an d e m a n g e k o m m e n s i e s i c h in b e g ü n s t i g e n d e r und b e l a s t e n d e r W i r k u n g a u f h e b e n m ü ß t e . 53) D i e s e r w e s t d e u t s c h e G e g e n w a r t s s t a a t i s t d u r c h und 51) Z u den M ö g l i c h k e i t e n e i n e r s o z i a l g e s t a l t e n d e n S t e u e r p o l i t i k s . aus dem jüngeren Schrifttum vor allem Hicks, Steuerpolitik i m W o h l f a h r t s s t a a t , 1953, i n s b e s . S. 30 ff; S c h m ö l d e r s , F i n a n z p o l i t i k , 1956, S . 1 1 3 ff ( i n s b e s . S. 116 f); J e c h t , a . a . O . S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s p o l i t i k und E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g ; K u r t S c h m i d t , M ö g l i c h k e i t e n und G r e n z e n e i n e r F i n a n z p o l i tik d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s , ORDO B d . X (1958) S . 3 1 5 ff; d e r s . , Z u m P r o b l e m d e r Z w e c k k o l l i s i o n in d e r m o d e r n e n S t e u e r p o l i t i k , F i n a n z a r c h i v n. F . B d . 19 (1959) S. 204 f f . E i n K e r n p r o b l e m i s t die v o r a l l e m im E i n k o m m e n s s t e u e r recht anzutreffende Progression der Besteuerung. Zur s e h r l e b h a f t e n - D i s k u s s i o n h i e r ü b e r , d i e f ü r den g a n z e n P r o b l e m k r e i s von B e d e u t u n g i s t , s . s t a t t v i e l e r a n d e r e r : F ö h l , Das S t e u e r p a r a d o x o n , F i n a n z a r c h i v n. F . B d . 17 (1956/ 57) S. 1 ff ( w e i t e r e N a c h w e i s e s . d o r t i n s b e s . S. 1 F u ß n . 1 und 2); K u r t S c h m i d t , Z u r o r d n u n g s p o l i t i s c h e n P r o b l e m a t i k d e r P r o g r e s s i v b e s t e u e r u n g , ORDO B d . I X ( 1 9 5 7 ) S. 217 ff; s . a . Koulis, Soziale Gestaltung der Besteuerung oder volkswirts c h a f t l i c h e S t e u e r p o l i t i k , 1948. 52) Vgl. L o r d B e v e r i d g e , V o l u n t a r y Action, 1948. ( K a p i t e l 7 - 1 2 d i e s e s W e r k e s sind ü b e r s e t z t u n t e r dem Titel " F r e i e s Helf e n - Nöte, die a u c h d e r S o z i a l s t a a t n o c h k e n n t " , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m 5 . J h g . (1959) S. 306 f f ) . 53) Vgl. Tödt, M ö g l i c h k e i t e n und P r o b l e m e e i n e r Ä n d e r u n g d e r E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g , B u n d e s a r b e i t s b l a t t l O . J h g . (19 59) S . 7 7 3 ff; C l a u s s e n , Die K o s t e n d e s s o z i a l e n F o r t s c h r i t t s , B u n d e s a r b e i t s b l a t t l l . J h g . (1960) S. 52 f f .

- 17 d u r c h W o h l f a h r t s s t a a t : dem g r ö ß t e n Glück d e r g r ö ß t e n Zahl, dem g r ö ß t e n Glück m ö g l i c h s t a l l e r B ü r g e r v e r p f l i c h t e t . Die s o z i a l e Aufgabe z e i c h n e t s e i n W e s e n wie wenig a n d e r e B e s t i m m u n g s e l e mente. Das i s t die e i n e Hauptquelle d e r Bedeutung und P r o b l e m a t i k d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G e s t a l t g a b e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . Die a n d e r e , Spannung zeugende i s t , daß d i e s e r Staat w e s e n t l i c h auch V e r f a s s u n g s s t a a t i s t . In k e i n e r P h a s e d e r deutschen V e r f a s s u n g s g e s c h i c h t e hat eine g e s c h r i e b e n e V e r f a s s u n g d e r a r t n a c h haltig auf das ganze S t a a t s l e b e n eingewirkt wie in d e r g e g e n w ä r t i g e n . Die " V e r f a s s u n g s d ä m m e r u n g " , die in Z e i t e n des T o t a l i t a r i s m u s und d e r Diktatur e r a h n t wurde, 54) s t r a h l t e auf zum " V e r f a s s u n g s t a g " . An die S t e l l e des g o v e r n m e n t of m a n t r a t , soweit V e r f a s s u n g s r e c h t das i r g e n d zu b e w i r k e n v e r m a g , das g o v e r n m e n t of l a w . Das G r u n d g e s e t z 55) r e g e l t nicht nur die s t a a t l i c h e O r g a n i s a tion; e s b e s t i m m t das S t a a t s l e b e n auch m a t e r i e l l . 56) D i e s e s V e r f a s s u n g s r e c h t bindet R e c h t s p r e c h u n g , Verwaltung und G e s e t z g e bung ( A r t . 20 A b s . 3, 1 A b s . 3 GG). D e r B e f e h l z u r Befolgung d e r V e r f a s s u n g 57) wurde in e i n e r weit ü b e r das im k o n s t i t u t i o n e l l e n R e c h t s s t a a t übliche Maß hinausgehenden W e i s e s a n k t i o n i e r t . 58) So s e t z t das V e r f a s s u n g s r e c h t dem s t a a t l i c h e n Handeln e i n s c h n e i dende B e g r e n z u n g e n und schenkt ihm - wenngleich darin h i n t e r dem Negativen, d e r G r e n z z i e h u n g , z u r ü c k b l e i b e n d - b e d e u t s a m e I m p u l s e . Auch und g e r a d e ein so w e s e n t l i c h e r S e k t o r s t a a t l i c h e r Aktion, wie die s o z i a l e Intervention ihn d a r s t e l l t , wird d a h e r von 54) K ä g i , Die V e r f a s s u n g a l s r e c h t l i c h e Grundordnung des S t a a t e s , 1945, S . 35 f. 55) Die L ä n d e r v e r f a s s u n g e n sind d a r i n nicht e i n h e i t l i c h . Dem Typ d e r V o l l v e r f a s s u n g , wie ihn die B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g v e r k ö r p e r t , e n t s p r e c h e n a u ß e r d e m noch die V e r f a s s u n g e n von H e s s e n , B r e m e n , R h e i n l a n d - P f a l z , dem S a a r l a n d und B e r l i n . Dem g e g e n ü b e r sind die V e r f a s s u n g e n von Hamburg, N i e d e r s a c h s e n und S c h l e s w i g - H o l s t e i n im w e s e n t l i c h e n auf das O r g a n i s a t o r i s c h e b e s c h r ä n k t . E i n e m Z w i s c h e n t y p g e h ö r e n die V e r f a s s u n g e n von B a d e n - W ü r t t e m b e r g und N o r d r h e i n W e s t f a l e n an. 56) Z u r s p e z i f i s c h e n Bedeutung des m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s r e c h t s s . Kägi a . a . O . S . 9 4 ff. 57) Zum B e f e h l z u r Befolgung d e r V e r f a s s u n g im a l l g e m e i n e n s . Nawiasky, A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , 2 . Aufl. 1948, S . 3 8 f ; d e r s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S t a a t s r e c h t s l e h r e , 1 9 5 6 , S . 94 f, 9 7 ; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , 9 . Aufl. 1959, S . 88 f. 58) E i n z e l h e i t e n s . u . B 4 ( S . 3 9 6 ff).

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d e r V e r f a s s u n g h e r - b e g r e n z e n d und leitend - v o r g e f o r m t . Konf l i k t e konnten b e i d e r V i t a l i t ä t des S o z i a l e n e i n e r s e i t s und d e r G e l t u n g s k r a f t des V e r f a s s u n g s r e c h t s a n d e r e r s e i t s nicht a u s b l e i b e n . Konflikte e r g e b e n s i c h a b e r auch i m m e r w i e d e r z w i s c h e n V e r f a s s u n g s n o r m e n , die das s o z i a l e Handeln des S t a a t e s a n t r e i b e n , und V e r f a s s u n g s n o r m e n , die g e w i s s e n G e s a m t k o n z e p t i o n e n , E i n z e l m a ß n a h m e n o d e r Nuancen d e r Ausgestaltung d e r s o z i a l e n I n t e r vention im Wege s t e h e n . H i e r e i n e r s e i t s die w i r k l i c h e n G r e n z e n des V e r f a s s u n g s r e c h t s aufzuzeigen, an d i e s e n a b e r g e g e n l ä u f i g e p o l i t i s c h e B e s t r e b u n g e n zum Stehen zu b r i n g e n , o d e r u m g e k e h r t die vom V e r f a s s u n g s r e c h t ausgehenden Anregungen und W e i s u n gen a u f z u g r e i f e n und z u r Geltung zu bringen, i s t d e s h a l b eine zunehmend a k t u e l l e r gewordene v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Aufgabe. II. 1.

B e g r i f f und B e r e i c h d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s

Der

Begriff

"sozial"

Wenn die H i l f s t ä t i g k e i t zugunsten des w i r t s c h a f t l i c h S c h w ä c h e r e n 1)

Die L e h r e von d i e s e m B e g r i f f i s t wenig ausgebildet (was z . B . auch Rogge, F l ü c h t l i n g s v e r w a l t u n g , F l ü c h t l i n g s r e c h t und S o z i a l s t a a t , DVB1. J h g . 7 1 (1956) S . 3 7 ff (40 ff) b e k l a g t ) . Zu nennen w ä r e n : S t a m m l e r , W i r t s c h a f t und R e c h t , 1896, S . 115 ff; W a s s e r r a b , S o c i a l w i s s e n s c h a f t und s o c i a l e F r a g e , 1900, i n s b e s . S . 2 6 ff; S i l b e r s c h m i d t , Das R e i c h s g e r i c h t und d e r B e g r i f f des S o z i a l e n , in " D i e R e i c h s g e r i c h t s p r a x i s im deutschen R e c h t s l e b e n " , B d . II 1929, S . 1 ff; Z i m m e r m a n n , D a s " S o z i a l e " im g e s c h i c h t l i c h e n Sinn- und B e g r i f f s w a n d e l , in F e s t g a b e für L . v . W i e s e , 1948, S . 173 ff; Geck, E r k e n n t n i s und Heilung des S o z i a l l e b e n s , S o z i a l e Welt J h g . 1 ( 1 9 4 9 / 5 0 ) S . 3 ff (5 f); M e n g e r , D e r B e g r i f f des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s im B o n n e r G r u n d g e s e t z , ( R e c h t und S t a a t , Heft 173) 1953, S . 23 ff; Bülow, A r t . " S o z i a l " in B e r n s d o r f - B ü l o w , W ö r t e r buch d e r S o z i o l o g i e , 1955, S . 4 6 5 f; R o g g e , a . a . O . ; Hedemann, Was i s t s o z i a l ? D e r A r b e i t g e b e r , 1956, S. 198 ff; Hayek, W a s i s t und was heißt " s o z i a l " . Zu d e r n a c h s t e h e n d herausgestellten Begriffstrias - sozial = gesellschaftsbezogen; s o z i a l = g e s e l l s c h a f t s z u g e w a n d t und - e i n g e o r d n e t ; s o zial = g e s e l l s c h a f t s k r i t i s c h e Ablehnung d e r s c h l e c h t e n L a g e der ä r m e r e n Schichten - s . G e c k a . a . O . ; Menger a . a . O . ; Bülow a . a . O . ; " D e r g r o ß e H e r d e r " , 5. Aufl. B d . 8 , 1956, Sp. 8 4 5 ; Hayek a . a . O . , bei dem j e d o c h t e i l s die e r s t e und d r i t t e , t e i l s auch die zweite und d r i t t e Bedeutung i n e i n a n d e r f l i e ß e n ; auch W a s s e r r a b a . a . O . , bei dem j e d o c h die zweite Bedeutung nicht h e r v o r t r i t t . Eingehende e n t s p r e c h e n d e N a c h w e i s e zum B e g r i f f des " S o z i a l s t a a t e s " s . u . B 5 II 1 a . A. (S. 676 ff).

- 19 a l s " s o z i a l " b e z e i c h n e t wird, so wird d i e s e s Wort nicht in s e i n e r a l l g e m e i n s t e n Bedeutung, s e i n e r Grundbedeutung g e b r a u c h t . D i e s e e r g i b t s i c h aus dem Sinngehalt des l a t e i n i s c h e n W o r t e s " s o c i a l i s " ^ ) , aus dem das f r a n z ö s i s c h e Wort " s o c i a l " wuchs, das s c h l i e ß l i c h in den deutschen S p r a c h g e b r a u c h ü b e r g i n g . 4) Danach i s t " s o z i a l " die B e z e i c h n u n g f ü r das auf die G e s e l l s c h a f t ( o d e r Gemeinschaft)^) B e z o g e n e im Sinne e i n e r w e r t f r e i e n o d e r j e d e n f a l l s nicht notwendig w e r t h a f t e n B e z i e h u n g . In d i e s e m Sinne t r i f f t " s o z i a l " f r e i l i c h auch auf die " s o z i a l e " Intervention zu. I h r e G e s e l l s c h a f t s b e z o g e n h e i t liegt auf d e r Hand. D i e s e t e i l t s i e a b e r mit v i e len a n d e r e n E r s c h e i n u n g e n des öffentlichen L e b e n s . D a s Wort " s o z i a l " i s t h i e r v i e l m e h r mit e i n e r e n g e r e n B e d e u tung g e b r a u c h t . S o l c h e engeren B e g r i f f s i n h a l t e haben s i c h a l s N i e 2)

3)

4) 5)

Ü b e r die i n h a l t l i c h e Bedeutung und e t h y m o l o g i s c h e n B e z i e hungen d i e s e s W o r t e s und s e i n e r e n g s t e n F a m i l i e s . E r n o u t M e i l l e t , D i c t i o n n a i r e Ethymologique de l a L a n g u e L a t i n e , 1939, S. 9 4 9 ; W a l d e - H o f m a n n , L a t e i n i s c h e s E t h y m o l o g i s c h e s W ö r t e r b u c h , 3. Aufl. B d . II, 1954, S . 5 5 1 . G e o r g e s , L a t e i n i s c h - D e u t s c h e s Handwörterbuch, 8 . Aufl. 1918, B d . II Sp. 2 7 0 1 teilt u . a . folgende Wortbedeutungen m i t : s o c i a l i s , e = Die G e s e l l s c h a f t b e t r e f f e n d , g e s e l l s c h a f t l i c h , g e s e l l i g ; s o c i a l i t a s , a t i s = die G e s e l l i g k e i t ; s o c i a l i t e r = k a m e r a d s c h a f t l i c h ; s o c i e t a s , a t i s = J e d e G e s e l l s c h a f t , Verbindung m i t and e r n im Guten und B ö s e n , die T e i l n a h m e , G e m e i n s c h a f t , das Bündnis, Complott, die Verbindung u n t e r den V ö l k e r n e i n e r S p r a c h e , Nationalverbindung, die Verbindung d u r c h E h e und B l u t s v e r w a n d t s c h a f t ; s o c i o , avi, atum, a r e = v e r g e s e l l s c h a f ten, v e r e i n i g e n , v e r b i n d e n ; s o c i u s , a, um = t e i l n e h m e n d , in Verbindung stehend, z u g e s e l l t ; s u b s t . = ein G e s e l l s c h a f t e r , e i n e G e s e l l s c h a f t e r i n , ein G e n o s s e , K a m e r a d , Compagnon, T e i l n e h m er( in). Sachs-Villatte, Enzyklopädisches französisch-deutsches W ö r t e r b u c h , 3 4 . Aufl. 1955, 1. T e i l S. 834, s c h r e i b t h i e r z u : s o c i a l ( l t . s o c i a l i s k a m e r a d s c h a f t l i c h , g e s e l l i g von s o c i u s , s . f r . s o c i a b l e ) 1 . ) g e s e l l s c h a f t l i c h , g e s e l l i g ; ê t r e - in G e s e l l s c h a f t l e b e n d e s W e s e n ; 2 . ) pol. s o z i a l ; G e s e l l s c h a f t s . . . Vgl. K l u g e - G ö t z e , E t h y m o l o g i s c h e s W ö r t e r b u c h d e r dt. S p r a c h e , 16. A u f l . , 1953, S. 7 3 4 . Auf den U n t e r s c h i e d d i e s e r beiden F o r m e n m e n s c h l i c h e n Z u s a m m e n l e b e n s b r a u c h t h i e r nicht n ä h e r eingegangen zu w e r den. S o z i a l e B e z i e h u n g e n b e s t e h e n ü b e r a l l da, wo überhaupt M e n s c h e n z u s a m m e n l e b e n , g l e i c h in w e l c h e r s p e z i f i s c h e n Form.

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derschlag von Werturteilen über A r t und Inhalt der Beziehungen zur Gesellschaft®) in v e r w i r r e n d e r Vielfalt ergeben. Je nachdem, ob die Beziehungen zur Gesellschaft den den Werturteilen zugrunde liegenden Postulaten entsprechen oder nicht, e r s c h e i nen bzw. erschienen sie als die " e i n z i g richtigen" Beziehungen zur Gesellschaft, die allein den Namen " s o z i a l " verdienen. 8) Auf diese Weise begriffsbildend hat im besonderen die Auffassung gewirkt, welche die Inkorporation des Individuums in die Gemeinschaft, seine Subordination unter die Gemeinschaft und demnach seine Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Gesellschaft im Vordergrund sieht. Auf ihrem Boden erstand der B e g r i f f des " S o zialen", der die an der sittlichen Forderung, das Wohl des g e s e l l schaftlichen Ganzen (Gemeinwohl) zu fördern und sich ihm unterzuordnen, orientierte Beziehung eines Menschen zur Gesellschaft kennzeichnet, 9) ein B e g r i f f , der z w e i f e l l o s in seinem Gegenstück " a s o z i a l " populärer ist. Am nachhaltigsten auf diese W e i s e begriffsbildend wirkte aber die Forderung, die üble L a g e der wirtschaftlich schlechter gestellten Schichten der Gesellschaft kritisch zu sehen und v e r b e s sernd zu ändern. In ihrem Sinn bezeichnet das Wort " s o z i a l " eine Einstellung und ein Verhalten gegenüber der Gesellschaft, das von der Mißbilligung zu weit gespannter Wohlstandsdifferenzen - Unterschiede der individuellen Abhängigkeitsverhältnisse 10) - und von dem Postulat der Hilfe für die ärmeren Schichten H ) be6) Zu diesem kritischen " s o z i a l " - B e g r i f f s. z . B . (in bezug auf die " s o z i a l e I d e e " ) Schilling, Geschichte der sozialen Ideen, 1957, S. 14 f. 7) S. d. oben S. 18 zu Fußn. 1 Zitierten. 8) V g l . Fechner, Freiheit und Zwang im sozialen Rechtsstaat, 1953, S. 18: " D e r soziale Gedanke betrifft . . . das r i c h t i g e und n o t w e n d i g e Verhältnis der Glieder einer Gemeinschaft zum Ganzen." 9) Zu diesem Sprachgebrauch s. außer den S. 18 in Fußn. 1 a . E . Zitierten insbes. Sohm, Die sozialen Pflichten d e r Gebildeten, 4 . - 5 . Aufl. 1897, S. 6; Z i e g l e r , Die geistigen und sozialen Strömungen des 19. Jahrhunderts, 1899, S. 523; Zimmermann a. a. O. S. 190. 10) V g l . Gehlen, Zur Problematik des Sozialstaats, S.56: Die Moderne p e r h o r r e s z i e r t nicht nur den wirtschaftlichen Unterschied als solchen, sondern v o r allem auch die persönliche Abhängigkeit. 11) A l s " a r m " dürfen nicht nur die dringendste Not Leidenden verstanden werden (wie in der früheren " A r m e n f r a g e " und

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stimmt i s t . 12) D i e s e r " s o z i a l " - B e g r i f f umschließt " d a s der gesamten Sozialbewegung Gemeinsame . 13) E r gibt wieder, was "von j e h e r als die entscheidende politische Empfehlung sozialpol i t i s c h e r Arbeit im ganzen empfunden'wurde (wenngleich die Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik weiter auszugreifen hat

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14)

15)

" A r m e n p f l e g e " ) . V i e l m e h r sind die " r e l a t i v " Armen einzubegreifen ( s . hierzu v. Wiese, Über die Armut, Kölner Z e i t schrift für Soziologie und Sozialpsychologie 6. J h g . ( 1 9 5 3 / 5 4 ) S. 42 ff). Zu diesem B e g r i f f s . außer den oben S. 18 Fußn. 1 a . E . Z i tierten i n s b e s . Zimmermann a. a. O. passim; Rogge, Flüchtlingsverwaltung, Flüchtlings recht und Sozialstaat, S . 4 0 ff; s . f e r n e r Carl Schmitt, Nehmen/Teilen/Weiden, Gemeinschaft und Politik 1. J h g . (1953) S. 18 ff (23 f) - der auf das Teilen und Umverteilen abstellt - . Zur Lebendigkeit dieses B e g r i f f s im allgemeinen Sprachgebrauch, die sich in ungezählten Wortverbindungen erweist, vgl. auch Grimm, Deuts c h e s Wörterbuch, B d . X , 1905, l . A b t . Sp. 1826; Duden, 14. Aufl. 1954, S. 632. Das sich unten (B 5 II 1 S. 676 ff) auch als die Substanz der Sozialstaatsproklamation erweisen wird (zum Z i t a t : Dürig, Verfassung und Verwaltung im Wohlfahrtsstaat, J Z 8. J h g . (1953) S. 193 ff (196)). Achinger, Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik, S. 56 : " D i e Bemühung um eine Minderung der Unterschiede ist von j e h e r a l s die entscheidende politische Empfehlung s o z i a l p o l i t i s c h e r Arbeit im ganzen empfunden worden; eine Empfehlung für die verschiedensten Gruppen, für F o r t s c h r i t t l e r und Reaktionäre: denn sie glättet die Wogen der Empörung und empfiehlt sich damit dem Besitzenden; sie schafft den Armen ihr Recht und öffnet ihnen den Weg in eine b e s s e r e Zukunft. Sie v e r s p r i c h t den Mitlebenden oder wenigstens ihren Kindern einen b e s s e ren Anteil an den Gütern des L e b e n s . Meinungsverschiedenheiten hat es im letzten Jahrhundert nur darüber gegeben, wie weit der Ausgleich gehen s o l l e . Insbes. blieb die F r a g e offen, ob d i e s e r Ausgleich auch das Eigentum an den Produktionsmitteln e r f a s s e n s o l l . " Allerdings wird der Gegenstand der Sozialpolitik auch enger abgegrenzt. S. hierzu z . B . Günther, Sozialpolitik, 1922, S. 47 ff, 466 ff, der insgesamt 13 Inhalte des B e g r i f f s " S o z i a l politik" r e g i s t r i e r t . Aus n e u e r e r Zeit s . z . B . Hoffmann, Über den B e g r i f f und die Grenzen der Sozialpolitik, 1948 (ungedruckte E r l a n g e r Dissertation).

-

22

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" S o z i a l " in diesem Sinne ist nicht identisch mit " s o z i a l i s t i s c h " . ^ "Sozialistische Forderungen" sind in der Regel aber auch " s o z i a l " , nur eben ohne jeden Anspruch auf P r i m a t und Ausschließlichkeit. Welche konkreten Maßnahmen zu e r g r e i f e n sind, welche E i n z e l z i e l e anzustreben sind, welches Maß an Wohlstandsdifferenz eine Korrektur erheischt und welches Maß an Ausgleich herbeizuführen ist, das läßt dieser Generalbegriff weitestgehend offen. E r umschließt, was oben als die soziale Intervention des Staates umschrieben wurde, so sehr diese sich im Laufe der Entwicklung gewandelt hat. 2.

Der Staat tion

als

Träger

der

sozialen

a)

Bund und Länder als Interventionssubjekte

Interven-

Soziale Z i e l e zu verfolgen ist dem Staate nicht vorbehalten. A b e r der Staat als der mächtigste und in seiner Zwecksetzung einzigartig universelle menschliche Verband 1) ist auch der potenteste Faktor willkürlicher Sozialgestaltung. Die allgemeine Staatengemeinschaft und die engeren völkerrechtlichen Gemeinschaften sind ebenso wie die unterstaatlichen - öffentlichen und privaten - V e r bände und erst recht die Einzelpersonen in der Verfügungsgewalt über die sozialen Sachverhalte stärker beschränkt als der Staat. Westdeutschland sieht in d i e s e r Staatsfunktion die Bundesrepublik, genauer: den Bund und die L ä n d e r . 2) 16) Zum B e g r i f f des Sozialismus s. statt a l l e r anderen R a m m Landshut-Landauer-Seidel-Tillich-Weisser, A r t . " S o z i a l i s mus" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, 1956, S. 486 f f . 1) Zu diesem im vorstehenden Zusammenhang entscheidenden Wesen des Staates s. f. v. a. Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, T e i l 1, Grundlegung, 1945. 2) " D i e Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes" ( B V e r f G E 6, 309 (340)). S. zu dieser Konzeption des grundgesetzlichen Bundesstaats Nawiasky, Grundgedanken des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, 1950, S.35 ff; d e r s . , Allgemeine Staatslehre, T e i l 3, S. 144 ff; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 156 f. Während die Staatsqualität des Bundes bzw. der Bundesrepublik verfassungsdogmatisch außer Z w e i f e l steht, wird diejenige der Länder unter dem Grundgesetz zwar weniger als unter der W e i m a r e r Verfassung aber doch i m m e r wieder angezweifelt (s. z . B . Kreutzer, Der Bund und

- 23 Sie w i r d nicht w e s e n t l i c h g e s c h m ä l e r t d u r c h die d e r B u n d e s r e p u b l i k i n d e n s o g . P a r i s e r V e r t r ä g e n 3) a u f e r l e g t e n B e s c h r ä n k u n gen in d e r Ausübung d e r s t a a t l i c h e n G e w a l t . F r e i l i c h ist z w e i f e l h a f t , ob d i e s e s c h w e r w i e g e n d e n E i n s c h r ä n k u n g e n d e r B u n d e s r e publik diejenige Unabhängigkeit l a s s e n , die sie b e s i t z e n muß, u m in j e d e r H i n s i c h t " S t a a t " zu s e i n . ^ ) D a s kann h i e r a b e r d a h i n g e stellt bleiben. Die Bundesrepublik gestaltet die sozialen V e r h ä l t n i s s e in e i g e n s t ä n d i g e r W i l l e n s b i l d u n g . D a r i n ist s i e d u r c h die E i n s c h r ä n k u n g e n auf b e s . R e c h t s g e b i e t e n n u r e x z e p t i o n e l l b e h i n d e r t . Die Möglichkeiten d e r n o t s t a n d s w e i s e n R ü c k ü b e r n a h m e d e r ö f f e n t l i c h e n G e w a l t d u r c h d i e B e s a t z u n g s m ä c h t e 5) u n d e i n e r g e s a m t d e u t s c h e n L ö s u n g gegen den Willen d e r Bundesrepublik®' l i e g e n in e i n e r u n g e w i s s e n Zukunft und b e e n g e n d a s W i r k e n d e r B u n d e s r e p u b l i k a k t u e l l ü b e r h a u p t n i c h t . Die B u n d e s r e p u b l i k ist in ihr e m T e r r i t o r i u m d i e j e n i g e O r d n u n g s e i n h e i t , die in d e r s o z i a l e n Wirklichkeit als Staat wirkt. Noch w e n i g e r wird die effektive Staatlichkeit d e r Bundesrepublik beeinträchtigt durch die Annahme, das Deutsche Reich bestehe f o r t , ü b e r d e r e n R i c h t i g k e i t h i e r n i c h t zu e n t s c h e i d e n i s t . Dem

3)

4)

5) 6) 7)

d i e L ä n d e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , in " B u n d u n d L ä n d e r " h r s g . v o n O s s i p K . F l e c h t h e i m , 1959 S. 1 f f ; k r i t i s c h f e r n e r Z i n n , D e r B u n d u n d d i e L ä n d e r , A ö R B d . 75 (1949) S . 2 9 1 ff (296 f f ) ) . Im A l l g e m e i n e n w i r d d i e S t a a t s q u a l i t ä t d e r L ä n d e r in S t a a t s r e c h t s w i s s e n s c h a f t und - p r a x i s b e j a h t ( s . s t a t t a l l e r a n d e r e n B V e r f G E 1, 14 ( 3 4 ) ) . E i n e b u n d e s s t a a t s t h e o r e t i s c h e V e r t i e f u n g d i e s e s A u s g a n g s p u n k t s e r s c h e i n t in diesem Rahmen unnötig. S. G e s . b e t r . d a s P r o t o k o l l v . 2 3 . 10. 1954 ü b e r d i e B e e n d i g u n g d e s B e s a t z u n g s r e g i m e s in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d ( B R D ) v . 2 4 . 3 . 1 9 5 5 , B G B l . II S. 213; G e s . b e t r . d e n V e r t r a g v . 2 3 . 10. 1954 ü b e r d e n A u f e n t h a l t a u s l ä n d i s c h e r S t r e i t k r ä f t e in d e r BRD v. 2 4 . 3 . 1 9 5 5 , B G B l . I I S . 253; G e s . b e t r . den B e i t r i t t d e r BRD zum B r ü s s e l e r V e r t r a g und zum N o r d a t l a n t i k p a k t v . 2 4 . 3 . 1 9 5 5 , B G B l . II S. 2 5 6 ; B e k a n n t m a c h u n g z u m P r o t o k o l l v . 2 3 . 10. 1954 ü b e r d i e B e e n d i g u n g d e s B e s a t z u n g s r e g i m e s i n d e r B R D v . 3 0 . 3. 1955, B G B l . II S . 3 0 1 . Zu Deutschlands R e c h t s l a g e nach den P a r i s e r V e r t r ä g e n s. Bishop, The Contractual A g r e e m e n t s with the F e d e r a l Rep u b l i c of G e r m a n y , A m e r i c a n J o u r n a l of I n t e r n a t i o n a l L a w , V o l . 49 (1955) p p . 125 f f ; G r e w e , S o u v e r ä n i t ä t d e r B u n d e s r e publik, AöR B d . 8 0 (1955/56) S . 2 3 1 ff. A r t . 5 des V e r t r a g e s ü b e r die Beziehungen d e r B u n d e s r e p u blik zu den d r e i M ä c h t e n . Art. 7 ebenda Z u m Stand d e r Meinungen s . die z u s a m m e n f a s s e n d e n D a r s t e l -

- 24 D e u t s c h e n R e i c h e - b e s t ü n d e e s a l l e n w i d r i g e n U m s t ä n d e n zum T r o t z e noch - f e h l t e j e d e n f a l l s j e g l i c h e t a t s ä c h l i c h e W i r k u n g s möglichkeit. b) Die A b g r e n z u n g a n d e r e r I n t e r v e n t i o n s t r ä g e r aa) V o l k e r r e c h t s g e m e i n s c h a f t und i n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n e n Seit j e h e r i s t die i n t e r n a t i o n a l e S o z i a l p o l i t i k eines der fruchtb a r s t e n Elemente des sozialen F o r t s c h r i t t s . Internationaler V e r g l e i c h und E r f a h r u n g s a u s t a u s c h h a b e n die E n t w i c k l u n g i m m e r w i e d e r v o r a n g e t r i e b e n . M u l t i l a t e r a l e und b i l a t e r a l e V e r t r ä g e h a b e n nicht n u r e r r e i c h t e S t a n d a r d s ü b e r s t a a t l i c h e n G a r a n t i e n u n t e r w o r f e n und n a c h h i n k e n d e S t a a t e n w e g w e i s e n d o d e r v e r p f l i c h t e n d a n g e t r i e b e n . Sie h a b e n M e n s c h e n , die i m A u s l a n d leben, d e r sozialen Hilfen i h r e s Heimatlandes v e r s i c h e r t o d e r ihnen diejenigen des Gastlandes v e r s c h a f f t , was sich g e r a d e mit d e r zunehm e n d e n E n t f a l t u n g d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , 2) i n s b e s . d e s S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s , 3) a l s n o t w e n d i g e r w i e s , um die a u ß e r h a l b

1)

2)

3)

lungen b e i v. M a n g o l d t - K l e i n , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z , 1957 (im F o l g e n d e n a b g e k ü r z t : v. M a n g o l d t - K l e i n ) , S . 2 9 ff; M a u n z a . a . O . S. 14 f f . A u s d e m s p e z i e l l e n S c h r i f t t u m s . S c h e u n e r , Die F u n k t i o n s n a c h f o l g e und d a s P r o b l e m d e r s t a a t s r e c h t l i c h e n K o n t i n u i t ä t , in " V o m B o n n e r G r u n d g e s e t z z u r G e s a m t d e u t s c h e n F a s s u n g " F e s t s c h r i f t f ü r H a n s N a w i a s k y , 19 56, S. 9 ff i n s b e s . S . 2 3 ff; W e n g l e r , D e u t s c h l a n d a l s R e c h t s b e g r i f f , e b d . S. 49 f f ; M e r k , D a s R e i c h , Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t B d . 112 (1956) S . 2 9 1 ff; Vocke, P o litische Gefahren der Theorien über Deutschlands Rechtslage, E u r o p a - A r c h i v 12. J h g . (1957) S. 10, 199 ff; M a r s c h a l l v . Bieberstein, Zum Problem der völkerrechtlichen Anerkennung d e r b e i d e n d e u t s c h e n R e g i e r u n g e n , 1959; Schenk, Z u r R e c h t s l a g e D e u t s c h l a n d s , AöR B d . 85 (1960) S . 9 6 ff; Stein, Die A u s g a n g s p o s i t i o n d e r D i s k u s s i o n ü b e r D e u t s c h l a n d s R e c h t s l a g e , DÖV 13. J h g . (1960) S . 3 2 7 f f . S. s t a t t a l l e r a n d e r e n S a v e l s b e r g , A r t . " S o z i a l p o l i t i k (V) Int e r n a t i o n a l e Sozialpolitik" im Handwörterbuch d e r Sozialwiss e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 564 ff und die d o r t ( S . 5 7 1 f) a n gegebene umfangreiche L i t e r a t u r . S. g e r a d e h i e r z u a u c h d a s g r u n d l e g e n d e I L O - Ü b e r e i n k o m m e n N r . 102 ü b e r die M i n d e s t n o r m e n d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t v. 2 8 . J u n i 1952 ( a b g e d r u c k t u . a . b e i R i c h t e r , S o z i a l r e f o r m , A n h . I 1). Eine Zusammenstellung der einschlägigen Abkommen der Bundesrepublik s . bei E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , B d . " A l l g e m e i n e s " , S. 24. 112 o f f .

- 25 ihres Heimatstaates lebenden und arbeitenden Menschen nicht zu " S o z i a l - B ü r g e r n zweiter K l a s s e " absinken zu l a s s e n . 4) Sie haben endlich Menschen, deren sich kein Heimatstaat annimmt, insbes. den Flüchtlingen, einen internationalen Status und damit auch einen sozialen Mindeststatus eingeräumt. Geld-, Sach- und Dienstleistungen, von " r e i c h e r e n " an " ä r m e r e " Länder gegeben, haben vielfältig Not gelindert und soziale Aufbau- und Genesungsp r o z e s s e ermöglicht oder wenigstens gestützt. Gerade d i e s e r Zweig der internationalen Sozialpolitik, die unmittelbare Hilfsaktion, ist gegenwärtig, im Zeichen der Hilfe für die Entwicklungsländer, in seine bisher reichste Blüte eingetreten. Bei all dem haben die internationalen Organisationen große V e r dienste auf sich gehäuft. In e r s t e r L i n i e darf auf die traditionsreiche Internationale Arbeitsorganisation hingewiesen werden, 6) f e r n e r auf die Weltgesundheitsorganisation. V o r allem aber sind die Vereinten Nationen zu nennen (denen z . B . auch die beiden vorgenannten Organisationen als Sonderorganisationen zugeordnet sind). Ihre Erklärung der Menschenrechte vom 10. D e z e m ber 1948 ist nicht zuletzt auch ein Manifest des sozialen Wollens der ganzen Menschheit und eine - wenngleich nur deklamatorische - Legitimation a l l e r öffentlichen Sozialarbeit. Zu nennen ist ihr Wirtschafts- und Sozialrat mit seinen zahlreichen Ausschüssen und Unterausschüssen, das Amt ihres Hohen K o m m i s sars für die Flüchtlingsfragen, ihr Kinderhilfsfond ( U N I C E F ) usw. Zu erinnern ist an den Europarat, der sich derzeit um eine 4)

5)

6)

S. hierzu auch Dobbernack, Die grundsätzlichen P r o b l e m e der zwischenstaatlichen Abkommen über soziale Sicherheit, Bundesarbeitsblatt 1955, S. 12 f f . V g l . das Gesetz betreffend das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 1. September 1953 (BGBl. II S. 559). Über ihr Wirken s. z . B . " D r e i ß i g Jahre Kampf für soziale Gerechtigkeit" 3. Aufl. 1951; eine Systematische Übersicht über die Übereinkommen und Empfehlungen findet sich in " T h e international Labour Code 1951", 1951. Einen Überblick über die für das Gebiet der Bundesrepublik wirksamen Abkommen s. in der Bekanntmachung über die Verbindlichkeiten aus den vom Deutschen Reich ratifizierten Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation v. 5. Juni 1952 (BGBl. II S. 607). S. zu ihrem Tätigkeitsbereich auch Schnorr, Das Arbeitsrecht als Gegenstand internationaler Rechtssetzung, 1960.

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26

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Europäische Sozialcharta bemüht. S o z i a l e Z i e l e hat s i c h a u c h die - f r e i l i c h i n s o w e i t nicht s e h r a k t i v e - W e s t e u r o p ä i s c h e Union g e s t e c k t . 8) Doch sind d a m i t n u r e i n i g e d e r s o z i a l w i r k s a m e n i n t e r n a t i o n a l e n O r g a n i s a t i o n e n g e n a n n t . Die Z a h l d e r e i n s c h l ä g i g e n R e g i o n a l - und S p e z i a l o r g a n i s a t i o n e n i s t n u r noch s c h w e r zu ü b e r blicken. So w i c h t i g a l l e d i e s e E r s c h e i n u n g e n a u c h sind, s i e m ü s s e n h i e r a u ß e r B e t r a c h t b l e i b e n . Sie f o l g e n a n d e r e n G e s e t z e n a l s d e n e n , die d e m e i g e n e n s o z i a l e n W i r k e n d e r S t a a t e n v o r g e g e b e n s i n d . Z w a r k o m m u n i z i e r e n die P h ä n o m e n e . Die i n t e r n a t i o n a l e n I n s t a n z e n w i r k e n a n t r e i b e n d , u n t e r s t ü t z e n d und n o r m i e r e n d auf d a s i n t e r n e Verhalten d e r Staaten ein. A n d e r e r s e i t s werden diese durch ihre eigene, wesensmäßige soziale Verpflichtung veranlaßt, auch n a c h a u ß e n e n t s p r e c h e n d zu w i r k e n . Soweit auf d i e s e W e i s e ( v e r f a s s u n g s g e b u n d e n e s ) H a n d e l n j e w e i l s d e s e i n z e l n e n S t a a t e s in F r a ge s t e h t , i s t den i n t e r n a t i o n a l e n B e z ü g e n d e r s t a a t l i c h e n S o z i a l p o l i t i k im F o l g e n d e n a u c h A u f m e r k s a m k e i t zu s c h e n k e n . D a s e i g e n s t ä n d i g e W i r k e n i n t e r n a t i o n a l e r G e m e i n s c h a f t e n j e d o c h , m a g die B u n d e s r e p u b l i k d a r a n a u c h b e t e i l i g t s e i n , i s t davon zu s o n d e r n . 9) bb) S u p r a n a t i o n a l e I n t e r v e n t i o n s t r ä g e r S o z i a l e D i s p o s i t i o n e n können a u c h von d e r E u r o p ä i s c h e n G e m e i n s c h a f t f ü r Kohle und Stahl (EGKS) und - m e h r n o c h - von d e r 7) 8) 9)

S. " U m e i n e ' E u r o p ä i s c h e S o z i a l c h a r t a ' " , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m 3 . J h g . (1957) S. 18 f; R i c h t e r , Die S o z i a l r e f o r m , Anh. I, 2. S. i n s b e s . A r t . II d e s s o g . B r ü s s e l e r V e r t r a g s v . 23. Okt o b e r 1954 (BGBl. II S. 283). D a g e g e n m ü ß t e n E i n r i c h t u n g e n und O r g a n i s a t i o n e n , die i n n e r h a l b d e r B u n d e s r e p u b l i k z w i s c h e n den L ä n d e r n u n t e r e i n a n d e r o d e r z w i s c h e n den L ä n d e r n und d e m Bund g e s c h a f f e n w e r d e n , in den K r e i s d e r B e t r a c h t u n g e i n b e z o g e n w e r d e n , obwohl B e ziehungen d i e s e r Art häufig dem Völkerrecht zugeordnet w e r d e n . Sie s t e h e n in e r s t e r L i n i e doch u n t e r d e r g e s a m t s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k . Auf dem sozialen Sektor t r e t e n nennenswerte Erscheinungen dies e r A r t a b e r nicht h e r v o r (vgl. S c h n e i d e r , S t a a t s v e r t r ä g e und V e r w a l t u n g s a b k o m m e n z w i s c h e n d e u t s c h e n B u n d e s l ä n d e r n , DÖV l O . J h g . (1957) S. 644 ff; Kölble, V e r w a l t u n g s a b k o m m e n z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , DÖV 13. J h g . (1960) S. 650 ff), s o daß d a s P r o b l e m v e r n a c h l ä s s i g t w e r d e n k a n n .

- 27 Europäischen W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t ( E W G ) 1) ausgehen. 2) T r o t z d e m haben sie und i h r e s o z i a l e Intervention aus dem K r e i s d e r Betrachtung auszuscheiden. Das w ä r e selbst dann geboten, wenn EGKS und EWG in i r g e n d e i n e r W e i s e als "Staaten" anzusehen w ä r e n . 3) V o m s o z i o l o g i s c h e n M o d e l l eines " n o r m a l e n " Staa1)

2)

3)

Die Europäische A t o m g e m e i n s c h a f t - die dritte d e r g e g e n w ä r tig bestehenden, supranationalen Gemeinschaften, an denen die Bundesrepublik beteiligt ist - hat ohnedies keine (im eng e r e n Sinne) s o z i a l e n Aufgaben ( A r t . 2 des V e r t r a g e s zur Gründung d e r Europäischen A t o m g e m e i n s c h a f t , B G B l . II 1957 S. 1014). Zu den Möglichkeiten s o z i a l e r Intervention durch die EGKS v g l . die allgemeinen Darstellungen bei A r m b r u s t e r - E n g e l , Handbuch der Montan-Union, 1953 f f ; J e r u s a l e m , Das Recht d e r Montan-Union, 1954, S.191 f f ; s. f e r n e r Biskup, Die soz i a l e Entwicklung in d e r Montan-Union, Z e i t s c h r i f t f ü r Soz i a l r e f o r m , Jhg. 3 (1957) S. 309 f f ; K r e y s s i g , Die s o z i a l e Fundierung d e r Montanunion, G e w e r k s c h a f t l i c h e Monatshefte 9. Jhg. (1958) S. 217 f f . - Zu den weitergehenden M ö g l i c h k e i ten der EWG s . : Knolle, Die Sozialpolitik d e r Europäischen W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t , Bundesarbeitsblatt, 1957, S. 488 f f ; Niemann, Lohn- und Sozialpolitik in der westeuropäischen Integration, Mitteilungen des w i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n Instituts d e r Gewerkschaften, 10. Jhg. (1957) S.257 f f ; Biskup, Die S o z i a l v o r s c h r i f t e n des V e r t r a g e s über die Europäische W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t , Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , 12. Jhg. (1957) S.341 f f ; d e r s . , Die Sozialbestimmungen des V e r t r a g e s zur Gründung der Europäischen W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t , Recht d e r A r b e i t , 10. Jhg. (1957) S.457 ff; W i e c h e c , S o z i a l politik in d e r Montan-Union, Recht d e r A r b e i t 12. Jhg. (1959) S.291 f; v . B o r r i e s , Die Verwaltungskommission d e r E u r o päischen W i r t s c h a f t s k o m m i s s i o n f ü r die s o z i a l e Sicherheit d e r W a n d e r a r b e i t e r , Bundesarbeitsblatt 11. Jhg. (1960) S. 54 f f ; W o h l f a h r t - E v e r l i n - G l a e s n e r - S p r u n g , Die Europäische W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t , 1960, V o r b e m . v o r A r t . 117 und E r l . zu A r t . 117 f f . (1) E G K S : Dem S t a a t s r e c h t w i r d die EGKS zugeordnet von Nawiasky, A l l g e m e i n e Staatslehre, 2. T e i l , Bd. 2, 1955, S. 207 f und A l l g e m e i n e Staatslehre 3, S. 144 (Bundesstaat!), Ophüls, Juristische Grundgedanken des Schuman-Plans, NJW, Jhg. 4 (1951) S. 289 ff (289) ( p a r t i e l l e r Bundesstaat), und Schlochauer, D e r übernationale Charakter d e r EGKS, J Z , Jhg. 6 (1951) S. 290 f ( p a r t i e l l e r Wirtschaftsstaat; d i e s e r A u t o r neigt sich später a l l e r d i n g s m e h r und m e h r der Völker-

-

28

-

tes fehlt diesen Gemeinschaften so viel, daß sie gerade in bezug auf die soziale Wirksamkeit nicht ohne weiteres mit einem solrechtlichen Erklärung zu: Europäische Fragen von völkerrechtlicher Bedeutung, A r c h i v des Völkerrechts, Bd. 3 (1951/ 52) S. 146 ff (184 f f ) Rechtsfragen der europäischen Ordnung, das. Bd. 5 (1955) S.40 ff (57 f f ) ; Die F r a g e der Rechtsnatur d e r EGKS, Festschrift für Hans Wehberg, 1956 S. 361 ff (insbes. S.372)). v. der Heydte, Schuman-Plan und Völkerrecht, in Festgabe f . Rudolf v.Laun, 1953, S. 111 ff (115, 118) bezeichnet die EGKS als s t a a t s ähn 1 i c h ( p a r t i e l l e r Bundesstaat). Die überwiegende Zahl der Autoren zählt die EGKS allerdings zu den v ö l k e r r e c h t l i c h e n - den staatlichen allerdings sehr angenäherten - Organisationsformen: Bilfinger, Vom politischen und nicht-politischen Recht in organisatorischen Kollektivverträgen, ZaöRuVR B d . X I I I (1950/51) S.615 f f . (623 f. ); Hallstein, Der Schuman-Plan, 1951, S. 18; Jaenicke, Die EGKS, ZaöRuVR B d . X I V (1951/52) S. 1 ff (44 und passim); d e r s . , Die Wendung zum supranationalen Gedanken im Schuman-Plan, Recht, Staat, Wirtschaft, Bd.3 (1951) S.245 ff (255 f ) ; Kraus, Betrachtungen über die rechtliche Struktur der EGKS, in Festgabe für Rudolf Smend, 1952, S.206 f f . ; Much, Die Amtshaftung im Recht der EGKS, 1952, S. 17 f. ; A r m b r u s t e r - E n g e l a . a . O . A 10 S. 5 f; Rindschedler, Rechtsfragen der Europäischen Einigung, 1954, S.201 f; Jerusalem a . a . O . S. 13 f; Wehberg, Entwicklungsstufen der internationalen Organisation, Die Friedenswarte, Bd. 52 (1954) S. 193 ff (205-209); Mokre, Staatenverbindungen zwischen Staatsrecht und Völkerrecht, Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht n . F . Bd. VII (1956) S.228 ff (unter Leugnung einer klaren Trennungsmöglichkeit); Münch, Die Abgrenzung des Rechtsbereichs der supranationalen Gemeinschaft gegenüber dem innerstaatlichen Recht, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 2, 1958, S. 73 ff (76 f ) ; E r l e r , Das Grundgesetz und die öffentliche Gewalt internationaler Staatengemeinschaften, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Heft 18, 1960, S. 7 ff (15 f f ) . - Zum P r o b l e m s. f e r n e r Sauer, Die völkerrechtliche Bedeutung der Montan-Union, Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht n . F . Bd. IV (1953) S. 1 ff; Ule, Der Gerichtshof der Montangemeinschaft als europäisches V e r w a l tungsgericht, DVB1. 67. Jhg. (1952) S. 65 ff (65). Auch die fremdsprachige L i t e r a t u r zu dieser F r a g e anzuführen, e r scheint in diesem Rahmen unnötig. Auf sie ist auch weitgehend von den Zitierten v e r w i e s e n .

- 29 c h e n g l e i c h b e h a n d e l t w e r d e n k ö n n e n . I h r e z e i t l i c h e und g e g e n s t ä n d l i c h e B e s c h r ä n k u n g , i h r e A b h ä n g i g k e i t von den M i t g l i e d s s t a a t e n in E x i s t e n z und W i l l e n s b i l d u n g , i h r e e x t r e m r e d u z i e r t e D i r e k t b e z i e h u n g zu den E i n w o h n e r n d e r M i t g l i e d s s t a a t e n und die von den V e r f a s s u n g s s c h e m a t a d e r M i t g l i e d s s t a a t e n , i n s b e s . a u c h vom d e u t s c h e n , g r u n d l e g e n d a b w e i c h e n d e n S t r u k t u r - und A k t i o n s modalitäten d e r G e m e i n s c h a f t s g e w a l t e n - das alles sind U m s t ä n de, die U n t e r s c h e i d u n g w e i t a u s n ä h e r l e g e n a l s G l e i c h s e t z u n g . ^ c) I n n e r s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n s t r ä g e r Ganz a u ß e r B e t r a c h t zu b l e i b e n hat a l s s o l c h e a u c h die v i e l g e s t a l t i g e p r i v a t e s o z i a l e Aktion und die E i g e n o r d n u n g und - g e s t a l t , die i h r von i h r e n j e w e i l i g e n T r ä g e r n - E i n z e l p e r s o n e n , p r i v a t r e c h t l i c h e n V e r b ä n d e n d e r v e r s c h i e d e n s t e n A r t und S t i f t u n g e n g e g e b e n w i r d . Doch l i e g t ein i n t e g r i e r e n d e r B e s t a n d t e i l d e r s o z i a l e n G e s a m t o r d n u n g d e s S t a a t e s d a r i n , in w e l c h e m U m f a n g e r s o z i a l e E l e m e n t e d i e s e r A r t z u l ä ß t und s e l b s t ä n d i g g e w ä h r e n läßt» i n w i e w e i t und auf w e l c h e W e i s e e r s i e e r m u n t e r t , u n t e r s t ü t z t , l e n k t , k o n t r o l l i e r t o d e r h e m m t , inwieweit e r ihnen s o z i a l e A u f g a ben, die a u c h d e r Staat w a h r n e h m e n könnte, ü b e r l ä ß t und e n d l i c h , i n w i e w e i t e r s i e an d e r W a h r n e h m u n g d e r s t a a t l i c h e n S o z i a l a r b e i t b e t e i l i g t . Von d e r s t e u e r l i c h e n B e g ü n s t i g u n g p r i v a t e r S p e n d e n t ä t i g k e i t und d e r s t a a t l i c h e n F ö r d e r u n g d e r s o g . b e t r i e b l i c h e n So-

4)

(2) E W G : An S t i m m e n , die s i e den S t a a t e n z u z ä h l t e n , f e h l t es, soweit ich sehe, b i s h e r . - F ü r Nicht-Staatlichkeit a b e r Supranationalität: Jaenicke, Der übernationale Charakter d e r EWG, F e s t s c h r i f t f ü r M a k a r o v (= Z a ö R u V R B d . 19), 1958, S. 153 f f . - Z u m U r t e i l b e s c h r ä n k t e r S u p r a n a t i o n a l i t ä t g e langt U l i m a n n , Die E u r o p ä i s c h e W i r t s c h a f t s g e m e i n s c h a f t eine supranationale Organisation? Ö s t e r r e i c h i s c h e J u r i s t e n z e i t u n g , 14. J h g . (1959) S. 449 ff. G e g e n S t a a t l i c h k e i t a u c h Münch a . a . O . ; E r l e r a . a . O . ; W o h l f a h r t - E v e r l i n - G l a e s n e r Sprung a . a . O . A r t . 1 A n m . 5 . Zu den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n P r o b l e m e n d e r " Ü b e r t r a g u n g " " d e u t s c h e r S t a a t s g e w a l t " auf E i n r i c h t u n g e n d i e s e r A r t s . die R e f e r a t e von E r l e r und T h i e m e s o w i e die D i s k u s s i o n d e r V e r einigung d e r Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r ü b e r das T h e m a " D a s G r u n d g e s e t z und die ö f f e n t l i c h e G e w a l t i n t e r n a t i o n a l e r Staatengemeinschaften" (Veröffentlichungen der Vereinigung d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 18, 1960, S. 7 f f ) .

-Soz i a l p o l i t i k 1) b i s z u r Z u s a m m e n a r b e i t d e s S t a a t e s m i t d e n W o h l f a h r t s v e r b ä n d e n 2 ) und J u g e n d o r g a n i s a t i o n e n , z u r " s o z i a l e n Auton o m i e " d e r S o z i a l p a r t n e r 3) u n d z u r b e s t ä n d i g e n E i n f l u ß n a h m e d e r g r o ß e n V e r b ä n d e auf d i e g e s e t z g e b e r i s c h e , v e r w a l t e n d e u n d rechtsprechende Wirksamkeit des Staates^) reicht das Spektrum d e r Begegnung s t a a t l i c h e r und a u ß e r s t a a t l i c h e r Mittel und K r ä f t e . Sie m u ß m i t e i n e n G e g e n s t a n d d i e s e r U n t e r s u c h u n g b i l d e n . Wenn dagegen die E i g e n w i r k s a m k e i t p r i v a t e r A k t i o n s t r ä g e r als solche a u s g e s c h i e d e n wird, so w i r d - das muß betont w e r d e n d a m i t nicht verkannt, daß d e r Staat an s i c h a u ß e r Stande w ä r e , allein und u n t e r A u s s c h l u ß a l l e r p r i v a t e n K o n k u r r e n z quantitativ und q u a l i t a t i v d a s zu l e i s t e n , w a s im f r e i e n Z u s a m m e n w i r k e n d e s Staates mit d e r Vielfalt der privaten K r ä f t e geleistet werden kann. Allein, g e r a d e darin zeigt sich, daß d e r e n Wirken wesentlich außerhalb d e r Sphäre staatlicher Intervention liegt. A n d e r s als hinsichtlich d e r privatrechtlichen ist hinsichtlich der ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Interventionsträger grundsätzlich davon auszugehen, daß sie t r o t z d i e s e r o d e r j e n e r F o r m r e c h t l i c h e r oder auch t a t s ä c h l i c h e r Selbständigkeit Instrumente des Staates sind. Das, was sie an s t a a t s u n a b h ä n g i g e r s o z i a l e r E i g e n w i r k s a m k e i t e n t f a l t e n können, t r i t t an B e d e u t u n g h i n t e r ihr e r zweckhaft i n s t r u m e n t a l e n Existenz r e g e l m ä ß i g weit z u r ü c k . A l s H a u p t b e i s p i e l von s o z i a l e n E i n r i c h t u n g e n d i e s e r A r t d ü r f e n die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r genannt werden. J e m e h r aber S e l b s t b e s t i m m u n g und A u f g a b e n k r e i s z u n e h m e n , d e s t o d e u t l i c h e r setzt sich die - jedenfalls möglic he - s o z i a l e E i g e n w i r k s a m k e i t von d e r e n t s p r e c h e n d e n s t a a t l i c h e n A u s s p a r u n g und K o n t r o l l e s o wie von d e r E r f ü l l u n g e n t s p r e c h e n d e r s t a a t l i c h e r A u f t r ä g e ab. Insbes. beiden G e m e i n d e n , den mit d e r größten E i g e n s t ä n digkeit ausgestatteten u n t e r staatlichen Verbänden und zugleich hochbedeutsamen Interventionsträgern, bleibt trotz a l l e r staatlichen A b g r e n z u n g und E i n m i s c h u n g und t r o t z a l l e r Abhängigkeit von s o n s t w i e s e i t e n s d e s S t a a t e s zu s e t z e n d e n P r ä m i s s e n ein S p i e l r a u m e i g e n b e s t i m m t e r S o z i a l a r b e i t . Wie die G e m e i n d e n s i c h 1)

2) 3) 4)

S. h i e r z u z . B . H a x , A r t . " B e t r i e b l i c h e S o z i a l o r d n u n g (III) B e t r i e b l i c h e Sozialpolitik" im H a n d w ö r t e r b u c h d e r Sozialwiss e n s c h a f t e n , B d . 2, 1959, S. 74 ff u n d d i e d o r t n a c h g e w i e s e n e L i t e r a t u r . - Zur Größenordnung dieses wichtigen Elements d e s S o z i a l l e b e n s s . z . B . S p i e g e l h a l t e r , Die S t r u k t u r d e r b e trieblichen Sozialaufwendungen. Zum Ausmaß ihres Wirkens s. z . B . "Die f r e i e Wohlfahrtsp f l e g e " h r s g . v . B u n d e s m i n i s t e r d e s I n n e r n , 1956 S. h i e r z u u n t e n B 2 IV 2 (S. 287 f f ) . S. h i e r z u u n t e n B 3 III 5 b (S. 373 f f ) .

- 31 in ihm bewegen, l i e g t - so s e h r i h r Handeln dem s o z i a l e n W i r k e n des S t a a t e s e r g ä n z e n d k o r r e s p o n d i e r t - a u ß e r h a l b d e s s e n , was h i e r a l s die s o z i a l e Intervention des S t a a t e s ins Auge zu f a s s e n

ist. 5)

E i n e S o n d e r s t e l l u n g nehmen die K i r c h e n e i n . A l s T r ä g e r und Prediger anspruchsvoller sozial-ethischer Postulate, als Organis a t i o n s s u b s t r a t e e i n e r t r a d i t i o n s r e i c h e n und blühenden Diakonie und nicht zuletzt auch a l s " D i e n s t h e r r e n " e i n e r g r o ß e n S c h a r von G e i s t l i c h e n , R e l i g i ö s e n und L a i e n i s t i h r e ü b e r r a g e n d e Bedeutung evident. A l s K ö r p e r s c h a f t e n des öffentlichen R e c h t s sui g e n e r i s sind s i e j e d o c h z w a r g e w i s s e r P r i v i l e g i e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r K ö r p e r s c h a f t e n t e i l h a f t i g , von s t a a t l i c h e m Auftrag und s t a a t l i c h e r Aufsicht j e d o c h völlig f r e i . Hat das e i g e n s t ä n d i g e s o z i a l e W i r k e n d e r K i r c h e n in d i e s e m R a h m e n g r u n d s ä t z l i c h a u ß e r B e t r a c h t zu b l e i b e n , so hat s i c h die A u f m e r k s a m k e i t a n d e r e r s e i t s u m s o m e h r auf das P r o b l e m zu k o n z e n t r i e r e n , auf w e l c h e W e i s e ein T r ä g e r s o z i a l e r Aktivität vom Range d e r K i r c h e n a l s von V e r f a s s u n g s wegen unabhängiger Verband in das s o z i a l e G e s a m t gefüge e i n g e l a s s e n i s t . M . a . W . : Das P r o b l e m d e r P o s i t i o n d e r K i r c h e n in d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s i s t in e r s t e r L i nie ein s o l c h e s d e r Abgrenzung.®) 3.

Zum

Sachbereich

der

sozialen

a)

S o z i a l e und w i r t s c h a f t l i c h e Intervention

aa)

Zur Abgrenzung!)

Intervention

Die u m f a s s e n d e G e m e i n s a m k e i t d e r s o z i a l e n Intervention m i t d e r w i r t s c h a f t l i c h e n Intervention i s t o f f e n s i c h t l i c h . 2) S t e l l t die w i r t s c h a f t l i c h e Intervention einen k o r r i g i e r e n d e n E i n g r i f f des S t a a t e s 5) 6) 1)

2)

D e s N ä h e r e n s . u. B 2 II ( S . 22 5 ff). Des N ä h e r e n s . u. B 2 IV 1 ( S . 2 5 2 f f ) . S. z . B . Pütz, Theorie der allgemeinen Wirtschaftspolitik und W i r t s c h a f t s l e n k u n g , 1948, S. 138 ff ( 1 4 5 f ; M a r b a c h , Z u r F r a g e d e r w i r t s c h a f t l i c h e n S t a a t s i n t e r v e n t i o n , 19 50, S . 30 ff, 87, 103; Hans Huber, Das S t a a t s r e c h t des I n t e r v e n tionismus, Zeitschrift für schweizerisches Recht, n . F . Bd. 71 ( 1 9 5 1 ) S . 173 ff (181 f); J e c h t , S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s p o l i t i k und E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g , S. 128 f u. p a s s i m . Z u r Verbindung s . a u ß e r den Vorgenannten Seidel, W i r t s c h a f t s p o l i t i k und s o z i a l e Ethik, F e s t s c h r i f t für Hans E h a r d , 1957, S. 14 ff (15 ff); Wendt, B e m e r k u n g e n ü b e r das V e r h ä l t n i s von W i r t s c h a f t s p o l i t i k und Sozialpolitik, in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " F e s t s c h r i f t für W a l t e r B o g s , 1959, S. 365 ff.

- 32 in den Ablauf d e r W i r t s c h a f t d a r , 3) s o i s t d i e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i m g r o ß e n und g a n z e n e b e n f a l l s n i c h t s a n d e r e s a l s e i n e K o r rektur wirtschaftlicher oder wenigstens wirtschaftlich bedingter o d e r r e l e v a n t e r G e g e b e n h e i t e n . 4) Auch d o r t , wo die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n ganz ohne die A b s i c h t , e i n e n ö k o n o m i s c h e n P r o z e ß v e r ä n d e r n zu wollen, ü b e r w i r t s c h a f t l i c h e G ü t e r d i s p o n i e r t , w i r k t s i e auf die ö k o n o m i s c h e n Daten in e i n e r W e i s e ein, die e s s c h w i e r i g m a c h t , s i e von d e r w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r v e n t i o n a b z u l ö s e n . 5) E r s t d o r t , wo - e t w a auf d e m S e k t o r d e s B i l d u n g s - und d e s G e sundheitswesens - nichtwirtschaftliche Ursachen oder Folgen wirtschaftlicher Schlechterstellung mit ausschließlich oder wenigstens p r i m ä r nichtwirtschaftlichen Mitteln ausgeglichen w e r d e n , v e r d ü n n t s i c h d e r - f r e i l i c h ü b e r die v e r t e i l u n g s p o l i t i s c h e Funktion d e r staatlichen Mittelschöpfung i m m e r noch vorhandene - Konnex bis z u r G r e n z e d e r W a h r n e h m b a r k e i t . A n d e r e r s e i t s i s t a u c h die W i r t s c h a f t s p o l i t i k nicht n u r d a s , w o r i n s i e und die S o z i a l p o l i t i k s i c h im K e r n t r e f f e n , n ä m l i c h V e r t e i l u n g s p o l i t i k . ® ) D e r Staat g r e i f t in die W i r t s c h a f t a u c h ein, u m den M a r k t zu ordnen, die f r e i e K o n k u r r e n z zu s i c h e r n , d a s S o z i a l p r o d u k t zu m a x i m i e r e n , A u t a r k i e b e s t r e b u n g e n zu f ö r d e r n , f a c h l i c h - p a r t i e l l e ode r e g i o n a l e S c h w i e r i g k e i t e n zu ü b e r b r ü c k e n , d i e l ä s t i g e A m p l i t u d e d e r K o n j u n k t u r s c h w a n k u n g e n zu v e r m i n d e r n , a u s G r ü n d e n i n t e r nationaler Verpflichtung oder der Landesverteidigung u . a . m . A b e r ein Staat, d e r s i c h d e r s o z i a l e n I n t e g r a t i o n v e r p f l i c h t e t 3)

4)

5)

6)

7)

Zum Begriff d e r wirtschaftlichen Intervention s. z . B . E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , 2. A u f l . , B d . I , 1953, S . 3 4 ff; S c h e u n e r , Die s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n i m B e r e i c h d e r Wirtschaft, Veröffentlichungen d e r Vereinigung der D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 11, 1954, S. 1 ff (7 ff); Küng, A r t . " I n t e r v e n t i o n i s m u s " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r Soz i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 5, 1956, S . 3 2 1 ff; s . a . d e r e n N a c h weise. A c h i n g e r , S o z i a l e S i c h e r h e i t , 1953, S . 2 1 : " D i e m o d e r n e Sicherheitspolitik stellt, wirtschaftspolitisch gesehen, einen kontinuierlichen Interventionismus d a r . " S. h i e r z u z . B . M a r b a c h a . a . O . S . 3 0 f; Schüle, Die s t a a t l i che Intervention im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , Veröffentlichung e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 11, 1954, S. 75 ff (95); s . a . J e c h t a . a . O . S . 1 2 9 . Vgl. J e c h t a . a . O . ; z u r D i s t r i b u t i o n s p o l i t i k s . f e r n e r W e i s s e A r t . " D i s t r i b u t i o n (II) P o l i t i k " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r Soz i a l w i s s e n s c h a f t e n B d . 2, 1959, S. 63 5 ff und die d o r t v e r zeichnete Literatur. S. h i e r z u z . B . die e i n s c h l ä g i g e n A u s f ü h r u n g e n d e r o b e n S. 31 f zu F u ß n . 1, 3 und 5 Z i t i e r t e n .

- 33 weiß, steht auch dabei unter deren G e s e t z . 8) Die mehr oder weniger weitläufigen Zusammenhänge etwa zwischen der Marktordnung - man denke an die sozial intendierten Konzeptionen von der sozialistischen Lenkungswirtschaft bis zur " s o z i a l e n Marktwirtschaft" - , der Maximierung des Sozialprodukts 9) und der Stützung der Prosperität auf der einen und den sozialen Verhältnissen und E r f o r d e r n i s s e n auf der anderen Seite belegen das. " E s gibt überhaupt keine wirtschaftspolitischen Maßnahmen des Staates, die nicht verteilungspolitische Effekte haben oder jedenfalls haben könnten. 10) So lassen sich wirtschaftliche und soziale Intervention im allgemeinen nur schwer voneinander sondern. Unterscheidungen können vorwiegend nur gradueller Natur sein. Danach ist auch im Folgenden zu verfahren. Je unmittelbarer, spezifischer, wesentlicher sich eine Erscheinung auf den sozialen Ausgleich und die soziale Hilfe für die ärmeren Schichten bezieht, desto mehr wird auch ihre verfassungsrechtliche Problematik im Zentrum der Untersuchung stehen müssen. Je entfernter, mittelbarer oder zuf ä l l i g e r dagegen d i e s e r Zusammenhang ist, je g e r i n g e r die w e sensmäßige soziale Bindung und der spezifisch soziale Zweckgehalt einer wirtschaftspolitischen Erscheinung ist oder je mehr sie als Instrument der wirtschaftspolitischen Technik einem eventuellen sozial intendierten Einsatz neutral gegenübersteht, desto mehr ist sie an die P e r i p h e r i e zu verweisen. Die wirtschaftliche mit der sozialen Intervention um i h r e r gegenseitigen Durchdringung willen völlig gleich zu behandeln, verbietet schon die unerträgliche Stoffülle, die sich daraus ergeben würde. Die parallelen Untersuchungen zum Recht der wirtschaftlichen Intervent i o n 1 1 ) beweisen das. V o r allem aber würde auf diese W e i s e das Typische der sozialen Intervention unterdrückt statt, wie geboten, hervorgekehrt. 8) S. die oben S. 31 zu Fußn. 2 Zitierten. 9) S. zu deren s o z i a l e r Bedeutung Gawronsky, Staatsgewalt und Volkswohlfahrt, 2. Aufl. 1950, S. 12 f. 10) Jecht a. a . O . S. 129 . 11) V g l . aus der Fülle des einschlägigen Schrifttums insbesondere Böhm, Die Ordnung der Wirtschaft als geschichtliche Aufgabe und rechtsschöpferische Leistung, 1937; d e r s . , Wirtschaftsordnung und Staatsverfassung, 1950; Schüle, V e r fassung und Wirtschaft, 1948; d e r s . , Die staatliche Intervention im Bereich der Wirtschaft; Scupin, Die Rechtslage der Wirtschaft unter dem Bonner Grundgesetz, 1950; R a i s e r , Wirtschaftsverfassung als Rechtsproblem, in: Festschrift für Julius Gierke, 1950, S. 181 f f ; Nipperdey, Die Grund-

- 34 bb) E x k u r s : Die w i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P r ä m i s s e d e r s o z i a l e n Intervention Die w i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e 1) G r u n d f r a g e nach dem zul ä s s i g e n o d e r g a r gebotenen W i r t s c h a f t s s y s t e m muß jedoch noch an d i e s e r S t e l l e aufgegriffen w e r d e n . Das zunächst deshalb, weil s c h o n die a n g e n o m m e n e S y m b i o s e von w i r t s c h a f t l i c h e r und s o z i a l e r Intervention - wenn a n d e r s nicht die w i r t s c h a f t l i c h e I n t e r vention^) mit d e r s t a a t l i c h e n G e s t a l t g a b e d e r W i r t s c h a f t s c h l e c h t hin g l e i c h g e s t e l l t werden s o l l - eine g e w i s s e Antwort auf d i e s e G r u n d f r a g e v o r a u s s e t z t . Sodann a b e r auch deshalb, weil die G e s a m t g e s t a l t d e r s o z i a l e n Intervention davon abhängt, mit welchen grundsätzlichen wirtschaftlichen Gegebenheiten sie sich auseinp r i n z i p i e n des W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t s , DRZ 5. J h g . ( 1 9 5 0 ) S . 1 9 3 ff; d e r s . , d a s s . , R e c h t Staat W i r t s c h a f t , B d . 3 ( 1 9 5 1 ) S . 223 ff; d e r s . , Die s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t in d e r V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k , 1954 (= W i r t s c h a f t und W e t t b e w e r b 4 . J h g . (1954) S . 2 1 1 ff); H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , DVB1. 6 6 . J h g . (1951) S . 3 6 1 ff; Hans Huber, Das S t a a t s r e c h t des I n t e r v e n t i o n i s m u s ; S t r a u s s , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g und S t a a t s v e r f a s s u n g , 1952; E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , 2. A u f l . , 2 B d e . , 1 9 5 3 / 5 4 ; d e r s . , D e r S t r e i t um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , DÖV 9 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S . 97 ff, 13 5 ff, 172 f , 200 ff; Hamann, R e c h t s s t a a t und W i r t s c h a f t s l e n k u n g , 1 9 5 3 ; d e r s . , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , 1958; S c h e u n e r , Die s t a a t l i c h e Intervention im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t ; P a r t s c h , Die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e S i c h e r u n g d e r W i r t s c h a f t s p r i n z i p i e n , ORDO B d . VI ( 1 9 5 4 ) S . 19 ff; E h l e r m a n n , W i r t s c h a f t s l e n k u n g und Entschädigung, 1957; Voigt, W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s e n t w i c k l u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, in " S t a a t und B ü r g e r " F e s t s c h r i f t f ü r Willibalt Apelt, . 1958, S . 73 ff; Gygi, I n t e r v e n t i o n s r e c h t und I n t e r v e n t i o n s v e r w a l t u n g , 1958; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y r S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III, 1. H a l b b d . , 1958, S. 1 ff; Rau, W i r t s c h a f t s l e n k e n d e Verwaltung, DVB1. 7 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 339 f f . Alle w e i t e r e n N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n . 1)

2)

Zum B e g r i f f des W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t s s . die V o r g e nannten. Z u s a m m e n f a s s e n d s . etwa B a l l e r s t e d t a . a . O . S. 3 ff; zum G r u n d s ä t z l i c h e n s . a. S t r i c k r o d t , Die Idee d e r W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g a l s G e s t a l t u n g s - und I n t e r p r e t a t i o n s p r i n zip, J Z 12. J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 3 6 1 f f . W e i t e r e N a c h w e i s e s . d o r t . S . n o c h m a l s S . 32 zu F u ß n . 3 .

- 35 a n d e r z u s e t z e n und in w e l c h e m w i r t s c h a f t s s t r u k t u r e l l e n Medium s i e s i c h zu bewegen hat. E s m a c h t g e r a d e f ü r s e i n e s o z i a l e W i r k s a m k e i t einen t i e f g r e i f e n d e n U n t e r s c h i e d aus, ob d e r Staat a l s T r ä g e r e i n e r Z e n t r a l v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t die G ü t e r v e r t e i l u n g s c h o n von d e r Produktion h e r b e s t i m m t o d e r ob e r s i c h a l s das Subjekt e i n e r i n t e r v e n t i o n i s t i s c h e n o d e r n e u t r a l i s t i s c h e n W i r t schaftspolitik der Eigengesetzlichkeit eines m e h r oder weniger f r e i e n M a r k t e s g e g e n ü b e r s i e h t . Und e s m a c h t nicht w e n i g e r einen t i e f g r e i f e n d e n U n t e r s c h i e d aus, ob d e r Staat s i c h d e r v i e l f ä l t i g e n M i t t e l des w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r v e n t i o n i s m u s bedienen kann, um die m a r k t g e s e t z l i c h b e s t i m m t e n W i r t s c h a f t s a b l ä u f e und - z u s t ä n d e e i n e r s o z i a l e n K o r r e k t u r zu u n t e r z i e h e n , ob e r , wie die " s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t " 3 ) das will, auf die s o g . m a r k t k o n f o r m e n M i t t e l b e s c h r ä n k t i s t , o d e r ob e r endlich z u r völligen (wenn auch v i e l l e i c h t nur b i n n e n - ) w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n A b s t i nenz v e r u r t e i l t i s t - was l e t z t e r e s b e i dem innigen Z u s a m m e n hang z w i s c h e n w i r t s c h a f t l i c h e r und s o z i a l e r Intervention d i e s e m e h r o d e r w e n i g e r zum E r l i e g e n b r ä c h t e . Das G r u n d g e s e t z i s t j e d o c h w e d e r A u s d r u c k noch Sanktion e i n e s w i r t s c h a f t s t h e o r e t i s c h e n M o d e l l s . E s " g a r a n t i e r t w e d e r die w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e N e u t r a l i t ä t d e r R e g i e r u n g s - und G e s e t z g e b u n g s gewalt noch e i n e nur m i t m a r k t k o n f o r m e n Mitteln zu s t e u e r n d e ' s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t ' . Die ' w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e N e u t r a l i t ä t ' des G r u n d g e s e t z e s b e s t e h t l e d i g l i c h d a r i n , daß s i c h d e r V e r f a s s u n g s g e b e r nicht a u s d r ü c k l i c h für ein b e s t i m m t e s W i r t s c h a f t s s y s t e m e n t s c h i e d e n h a t . D i e s e r m ö g l i c h t dem G e s e t z g e b e r die ihm j e w e i l s s a c h g e m ä ß e r s c h e i n e n d e W i r t s c h a f t s p o l i t i k zu v e r f o l g e n , s o f e r n e r dabei das G r u n d g e s e t z b e a c h t e t . " 4 ) Die B u n d e s r e p u b l i k 3)

4)

Zum W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t d e r " s o z i a l e n M a r k t w i r t s c h a f t " s . i n s b e s . Nipperdey a . a . O . (S. 33 zu F u ß n . 11); s. f e r n e r statt a l l e r anderen M ü l l e r - A r m a c k , Art. "Soziale M a r k t w i r t s c h a f t " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f ten, B d . 9, 1956, S . 3 9 0 ff und die dort n a c h g e w i e s e n e L i t e r a tur. B V e r f G E 4, 7 (17 f ) . Mit d i e s e m A u s s p r u c h hat das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t die zunächst so ü b e r h i t z t e D i s k u s s i o n ü b e r das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t d u r c h g r e i f e n d b e r u h i g t . E r e n t s p r i c h t d e r g e g e n w ä r t i g h e r r s c h e n d e n - und zu R e c h t h e r r s c h e n d e n - Meinung. Zum Meinungsstand und s e i n e r E n t w i c k lung s . etwa v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . III 8; E . R . Huber, D e r S t r e i t um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t ; E h l e r m a n n , W i r t s c h a f t s l e n k u n g und Entschädigung, S. 14 ff; Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 3 1 ff. S. f e r n e r die oben S . 33 zu F u ß n . 11 Z i t i e r t e n . In A n b e t r a c h t d e r f a s t

- 36 i s t a l s o nicht zu w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e r N e u t r a l i t ä t und P a s s i v i tät v e r p f l i c h t e t . S i e kann s i c h d e r " m a r k t k o n f o r m e n M i t t e l " , wie s i e die V e r t r e t e r d e r " s o z i a l e n M a r k t w i r t s c h a f t " empfehlen, e b e n s o bedienen wie d e r w e i t e r g e h e n d e n und d i r e k t e r e n Mittel des I n t e r v e n t i o n i s m u s . L e d i g l i c h dem Ü b e r g a n g z u r Z e n t r a l v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t s t e l l e n s i c h unüberwindliche B a r r i e r e n entgegen. Z w a r v e r b i e t e t das G r u n d g e s e t z auch d i e s e nicht a l s s o l c h e . A b e r es enthält eine R e i h e von B e s t i m m u n g e n , die, ohne s p e z i f i s c h gegen s i e g e r i c h t e t zu s e i n , e i n e r Z e n t r a l v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t im Wege s t e h e n : die k o m p l i z i e r t e und s c h w e r f ä l l i g e p a r l a m e n t a r i s c h - g e w a l t e n t e i l i g e S t a a t s o r g a n i s a t i o n auf d e r einen, die g r u n d r e c h t l i c h e n S i c h e r u n g e n d e r Individualsphäre - i n s b e s . das G r u n d r e c h t d e r f r e i e n Wahl von B e r u f und A r b e i t s p l a t z ( A r t . 12 GG), das G r u n d r e c h t des E i g e n t u m s ( A r t . 14 GG), das Grundr e c h t d e r im K e r n u n a n t a s t b a r e n f r e i e n Entfaltung d e r P e r s ö n l i c h k e i t ( A r t . 2 A b s . 1, 19 A b s . 2 GG) und endlich d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Schutz d e r Würde d e r P e r s ö n l i c h k e i t ( A r t . 1 A b s . 1 GG) - auf d e r a n d e r e n S e i t e . 5) Daß d e r Staat gehindert i s t , zur Z w a n g s v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t zu g r e i f e n , 6) bedeutet, daß e r s e i ne s o z i a l e Intervention auf die v e r t e i l u n g s w i r k s a m e n E i g e n g e s e t z -

5)

6)

ü b e r r e i c h e n l i t e r a r i s c h e n E r ö r t e r u n g d a r f auf e i n e b e s o n d e r e D a r s t e l l u n g des P r o b l e m s und s e i n e r L ö s u n g h i e r v e r zichtet w e r d e n . E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r A r g u m e n t e s . bei E h l e r m a n n , W i r t s c h a f t s l e n k u n g und Entschädigung, S. 23 ff. Grundlegend v o r a l l e m E . R . Huber, D e r S t r e i t um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t . Ü b r i g e n s legen auch die A r g u m e n t e , die N i p p e r dey ( a . a . O . ; s . o . S. 33 zu F u ß n . 11) z u s a m m e n g e t r a g e n hat, um dem Staat des G r u n d g e s e t z e s den Weg des I n t e r v e n t i o n i s m u s a b z u s c h n e i d e n , und die zu d i e s e m Ende nicht ü b e r z e u g e n konnten, die Unmöglichkeit e i n e r Z e n t r a l v e r w a l t u n g s w i r t schaft treffend dar. E i n e wichtige E r g ä n z u n g findet d i e s e s V e r b o t in d e r E r k e n n t n i s , daß d e r Staat die f r e i w i r t s c h a f t l i c h e Betätigung nicht durch Ausdehnung d e r E i g e n w i r t s c h a f t d e r öffentlichen Hand a u s t r o c k n e n d a r f ( s . i n s b e s . S t r i c k r o d t , Die w i r t s c h a f t l i c h e n S t a a t s u n t e r n e h m e n in i h r e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n und u n t e r n e h m e n s w i r t s c h a f t l i c h e n Bedeutung, 1954, i n s b e s . S. 14 ff; T o r z , P r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e Betätigung d e r öffentlichen Hand und G r u n d g e s e t z , DÖV 11. J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 2 0 5 ff. S . zum P r o b l e m auch B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 3 2 f - d e r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S c h r a n k e n v i e l l e i c h t zu zurückhaltend b e u r t e i l t - ; f e r n e r Dürig in M a u n z - D ü r i g , Grundg e s e t z , 1958 ff (im F o l g e n d e n z i t i e r t m i t : M a u n z - D ü r i g ) , A r t . 2 A b s . I Randn. 52, A r t . 19 A b s . III Randn. 47 f - d e r in

- 37 l i c h k e i t e n des M a r k t e s und die autonomen D i s p o s i t i o n e n d e r M a r k t t e i l n e h m e r e i n z u s t e l l e n hat. An i h r e S t e l l e die s t a a t l i c h g e w i l l k ü r t e und von d e r W u r z e l an k o m m a n d i e r t e G ü t e r v e r t e i lung t r e t e n zu l a s s e n , i s t ihm v e r w e h r t . A n d e r e r s e i t s i s t d e r Staat a b e r nicht n u r nicht g e h i n d e r t , w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e i n z u g r e i f e n . E r ist - v o r a l l e m , um s i c h a l s S o z i a l s t a a t zu v e r w i r k l i c h e n - s o g a r u n a u s w e i c h l i c h genötigt, die w i r t s c h a f t l i c h e n Zustände und Abläufe zu b e e i n f l u s s e n . So hat s i c h die W i r t s c h a f t s p o l i t i k auf dem b r e i t e n F e l d z w i s c h e n d e r absolut unbeeinflußten f r e i e n M a r k t w i r t s c h a f t auf d e r einen und d e r Z w a n g s v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t auf d e r a n d e r e n S e i t e zu bewegen. Sie i s t - ohne daß damit ein b e s t i m m t e s w i r t s c h a f t s t h e o r e t i s c h e s S y s t e m r e z i p i e r t wird - auf eine " g e m i s c h t e W i r t schaftsverfassung" festgelegt. Doch i n t e r e s s i e r t d i e s e U n t e r g r e n z e des v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h gebotenen I n t e r v e n t i o n i s m u s zun ä c h s t nicht so s e h r ; denn daß i n t e r v e n i e r t , w e n i g s t e n s s p e z i f i s c h s o z i a l i n t e r v e n i e r t werden s o l l und wird, l i e g t dem aufgeworfenen P r o b l e m schon v o r a u s . F e s t z u h a l t e n i s t v i e l m e h r , daß die s o z i a l e Intervention von V e r f a s s u n g s wegen auch - und z w a r auch im t e c h n i s c h e n Sinn - eine w i r t s c h a f t l i c h e s e i n kann, j e d o c h nicht zur Z w a n g s v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t u m s c h l a g e n d a r f und d e s halb w e s e n s m ä ß i g i m m e r auch K o r r e k t u r d e r m a r k t w i r t s c h a f t l i chen V e r t e i l u n g s m ä n g e l zu s e i n h a t . b) S o z i a l e Intervention und D a s e i n s v o r s o r g e Eng verwandt sind s i c h auch s o z i a l e Intervention und öffentliche D a s e i n s v o r s o r g e . 1) Die D a s e i n s v o r s o r g e i s t d e r I n b e g r i f f d e r

7) 8)

1)

s e i n e r e x t r e m e n F o r d e r u n g nach E i n s c h r ä n k u n g d e r e i g e n w i r t s c h a f t l i c h e n Betätigung d e r öffentlichen Hand v e r f a s s u n g s d o g m a t i s c h zu weit geht - ; s . a . F r e n t z e l , Die g e w e r b l i c h e Betätigung d e r öffentlichen Hand, 1958, S . 15 ff; Maunz, Die G e s e t z m ä ß i g k e i t des F e r n s e h w e r b e n s , B a y e r i s c h e V e r waltung s b l ä t t e r n . F . 3 . J h g . (1957) S . 4 ff (4). W e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n ) . S . u. B 5 III (S. 762 ff) ( i n s b e s . 9 S . 835 ff). S. h i e r z u statt a l l e r f r ü h e r e n E . R . Huber, D e r S t r e i t um das Wirtschaftsverfassungsrecht; ferner Ehlermann, Wirtschaftslenkung und Entschädigung, S . 2 3 ff; Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 3 1 ff; Dürig in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 Abs.I Randn.44; insgesamt übereinstimmend Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, insbes. S . 4 9 f f . Grundlegend zum B e g r i f f d e r D a s e i n s v o r s o r g e F o r s t h o f f , Die Verwaltung a l s L e i s t u n g s t r ä g e r ; d e r s . , R e c h t s f r a g e n d e r l e i -

- 38 B e m ü h u n g e n d e s S t a a t e s und s e i n e r U n t e r v e r b ä n d e , i n s b e s . d e r K o m m u n e n , 2) den M e n s c h e n die L e b e n s g ü t e r zu v e r s c h a f f e n , die s i e b r a u c h e n , u m i h r e E x i s t e n z zu e r h a l t e n und d a r ü b e r h i n a u s ein a n g e m e s s e n e s L e b e n zu f ü h r e n . D a r i n t r i f f t s i e s i c h m i t d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n ; und die M a s s e d e r s o z i a l e n A n l i e g e n sind auch solche d e r D a s e i n s v o r s o r g e . 3 ) T r o t z d e m l a g e r n b e i d e E r s c h e i n u n g e n in v e r s c h i e d e n e n D i m e n s i o n e n . Die ö f f e n t l i c h e D a s e i n s v o r s o r g e i s t e i n e R e a k t i o n auf die z u n e h m e n d e A b h ä n g i g k e i t d e s M e n s c h e n von " f r e m d e n " L e i s t u n g e n : von d e r B e r e i t s t e l l u n g e i n e r A r b e i t s g e l e g e n h e i t , d e r Z a h lung e i n e s a n g e m e s s e n e n L o h n e s , d e r P r o d u k t i o n d e r n o t w e n d i g e n G ü t e r , d e r V e r t e i l u n g d e r G ü t e r an j e d e r m a n n , d e r i h r e r b e d a r f , zu e i n e m e r t r ä g l i c h e n P r e i s u s w . Fällt eine d i e s e r Funkt i o n e n a u s , so b e d r o h t ihn d a s in s e i n e r E x i s t e n z o d e r d r ü c k t ihn e m p f i n d l i c h u n t e r den a n g e m e s s e n e n L e b e n s s t a n d a r d , weil e r nicht in d e r L a g e i s t , d a s F e h l e n d e a u s e i g e n e r K r a f t o d e r a u c h

2) 3) 4)

Stenden V e r w a l t u n g ; s . a . d e n s . L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 320 ff, 355 ff u. p a s s i m . Im ü b r i g e n v g l . e t w a B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , V V D S t R L . H. 14, 1956, S . 9 6 f f ( 1 1 0 ) . - In n e u e r e r Z e i t hat s i c h e i n e f r u c h t b a r e B e g r i f f s k r i t i k e r h o b e n . Vgl. S i m i t i s , Die f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , S . 4 6 3 ff; F i s c h e r h o f , Ö f f e n t l i c h e V e r s o r g u n g m i t W a s s e r , G a s , E l e k t r i z i t ä t und ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g , DÖV l O . J h g . (1957) S . 3 0 5 ff (312 ff); d e r s . , " D a s e i n s v o r s o r g e " und w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e r G e m e i n d e n , DÖV 1 3 . J h g . (1960) S . 4 1 ff ( m . b e s . e i n g e h . N a c h w . ) ; S i e b e r t , F a k t i s c h e V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , 1958, S. 12 f; H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 68 ff; M a u n z , G r u n d f r a g e n d e s E n e r g i e w i r t s c h a f t s r e c h t s , V e r w a l t u n g s a r c h i v , Bd. 50 (1959) S . 3 1 5 ff (319 ff); D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . III R a n d n . 4 7 ( i n s b e s . S . 3 1 , F u ß n . 1); w e i t e r e N a c h w e i s e s . bei den G e n a n n t e n . Vgl. F o r s t h o f f , Die D a s e i n s v o r s o r g e d e r K o m m u n e n , 1958; w e i t e r e s s . u. B 2 II (S. 225 f f ) . W e i t g e h e n d w i r d im S c h r i f t t u m d a h e r a u c h die D a s e i n s v o r s o r g e a l s die w e s e n s b e s t i m m e n d e A u f g a b e d e s S o z i a l s t a a t e s a n g e s e h e n ( s . u . B 5 II 1 ff ( i n s b e s . S. 679 F u ß n . 5) S.676 f f ) . S. F o r s t h o f f , Die V e r w a l t u n g a l s L e i s t u n g s t r ä g e r , S . 3 f f = Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S.24 ff.

- 39 mit Hilfe s e i n e r engeren, i n s b e s . d e r f a m i l i ä r e n G e m e i n s c h a f t b e r e i t z u s t e l l e n . Auf d i e s e s m i t d e r M a s s i e r u n g d e r M e n s c h e n und i h r e r B e d ü r f n i s s e , d e r h o c h d i f f e r e n z i e r t e n A r b e i t s t e i l u n g , d e r V e r f l ü c h t i g u n g d e s K o n s u m k a p i t a l s und d e r T e c h n i s i e r u n g d e r P r o d u k t i o n s - und V e r t e i l u n g s v o r g ä n g e r i e s e n h a f t a n g e w a c h s e n e R i s i k o i h r e r G l i e d e r a n t w o r t e t die s t a a t l i c h e ( k o m m u n a l e u s w . ) G e m e i n s c h a f t , i n d e m s i e auf d i e s e o d e r j e n e W e i s e s e l b s t d a f ü r s o r g t , daß die l e b e n s n o t w e n d i g e n G ü t e r b e r e i t s t e h e n o d e r b e s c h a f f t w e r d e n k ö n n e n . D i e s e D a s e i n s v o r s o r g e i s t von d e r ökonomischen Position der Bedürftigen grundsätzlich unabhängig. Z w a r i s t s i e a l s E i n k o m m e n s h i l f e f ü r die E r w e r b s u n f ä h i g e n - 6) s e i e s a l s S o r g e f ü r ein a u s r e i c h e n d e s ( A r b e i t s - ) E r w e r b s e i n k o m men, sei es als zweckgebundene Einkommensergänzung (Beih i l f e n u . ä . ) - e i n e H i l f e g e r a d e f ü r die A r m e n o d e r w e n i g s t e n s Ä r m e r e n . Z w a r b e g ü n s t i g t a u c h die ö f f e n t l i c h e ( ö f f e n t l i c h g e s t e u e r t e ) D a r r e i c h u n g l e b e n s n o t w e n d i g e r G ü t e r in e r s t e r L i n i e die w i r t s c h a f t l i c h e U n t e r s c h i c h t ; denn s i e t r ä f e ein ü b e r h ö h t e r P r e i s r e l a t i v h ä r t e r a l s die w i r t s c h a f t l i c h b e s s e r G e s t e l l t e n , und d i e s e können s i c h l e i c h t e r E r s a t z b e s c h a f f e n a l s j e n e . Z w a r v e r hütet e n d l i c h die g ü t e r d a r r e i c h e n d e D a s e i n s v o r s o r g e den s o z i a l e n A b s t i e g d e r j e n i g e n , die d u r c h ü b e r h ö h t e n P r e i s o d e r die v ö l l i g e U n e r r e i c h b a r k e i t k n a p p e r G ü t e r in i h r e r g e s a m t e n L e b e n s h a l t u n g b e d r o h t w ü r d e n . A b e r die D a s e i n s v o r s o r g e g r e i f t d a r ü b e r h i n a u s w e i t a u s in den B e r e i c h von B e d ü r f n i s s e n , die a u c h A n g e h ö r i g e d e r M i t t e l - , j a s e l b s t d e r O b e r s c h i c h t nicht m e h r a u s e i g e n e m b e f r i e d i g e n können, w e i l s i e e n t w e d e r m i t den M i t t e l n p r i v a t e r M a r k t w i r t s c h a f t ü b e r h a u p t nicht b e f r i e d i g t w e r d e n können o d e r n u r zu e i n e m a l l g e m e i n u n t r a g b a r e n P r e i s . ® ) K r i e g s b e w i r t s c h a f tung, V e r k e h r s - und E n e r g i e v e r s o r g u n g b i e t e n B e i s p i e l e . D e m g e g e n ü b e r i s t die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n in e r s t e r L i n i e die A n t w o r t d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t auf die v o r h a n d e n e n W o h l s t a n d s d i f f e r e n z e n . Sie k ü m m e r t s i c h um die D a s e i n s v o r s o r g e d e r Ä r m e r e n , d . h . v o r a l l e m um die D a s e i n s s o r g e n , die s i e h a b e n , w e i l s i e die Ä r m e r e n s i n d . Sie i n t e r e s s i e r t s i c h f ü r die D a s e i n s v o r s o r g e auch, s o w e i t d i e s e e i n e r d r o h e n d e n P a u p e r i s i e r u n g e n t 5) 6) 7) 8)

Vgl. F o r s t h o f f , Die V e r w a l t u n g a l s L e i s t u n g s t r ä g e r , S. 5 Fußn. 6 = Rechtsfragen d e r leistenden Verwaltung, S.26 Fußn.6 Vgl. F o r s t h o f f , R e c h t s f r a g e n d e r l e i s t e n d e n V e r w a l t u n g , S. 18 Vgl. F o r s t h o f f , Die V e r w a l t u n g a l s L e i s t u n g s t r ä g e r , S. 7 = Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S.27 B e i a l l g e m e i n e r K n a p p h e i t t r i t t a u c h die s u b j e k t i v e E i n s c h ä t zung d e s e n t s p r e c h e n d e n M a n g e l s a l s " A r m u t " z u r ü c k ( s . v . W i e s e , Ü b e r die A r m u t , S. 43 f, 47).

- 40 gegenwirkt. A b e r sie zielt nicht, wie die Daseinsvorsorge, auf die Massengüterversorgung ab, w e i t e r gefaßt: nicht auf die Befriedigung der Bedürfnisse einer sozial hicht d i f f e r e n z i e r t e n A l l gemeinheit. Die Daseinsvorsorge hebt sich insofern von der sozialen Intervention ab. Andererseits wird die Selbständigkeit der sozialen Intervention gegenüber der Daseinsvorsorge in dem typischen sozialen Bestreben nach Hebung der unteren Schichten und Verminderung der wirtschaftlich-sozialen Spannung sichtbar. Z w a r wäre es vielleicht nicht richtig, die Daseinsvorsorge auf die elementaren Lebensgüter der biologischen Existenzerhaltung zu beschränken und eine sozial intendierte Besserung über dieses Minimim hinaus unter diesem Gesichtspunkt zu sondern. Es ist nur schwer möglich, "den B e g r i f f der Daseinsvorsorge unter irgendwelchen quantitativen oder qualitativen Gesichtspunkten zu b e g r e n z e n . " 9 ) A b e r die Daseinsvorsorge ist kein dynamisches P r i n z i p . Sie will Mängel ausgleichen, die sich im Rahmen des status quo der L e bensverhältnisse einstellen, nicht aber diesen selbst wesentlich verschieben. 10) Die soziale Intervention aber will das wenigstens auch.11)

9) Forsthoff, Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S. 12; s . a . Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S.322. 10) S. dens. Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S. 12 f. 11) Forsthoff (Rechtsfragen der leistenden Verwaltung, S.26, insbes. Fußn. 6, und S.37 f ) will die " s o z i a l e F ü r s o r g e . . . von der Daseinsvorsorge scharf geschieden wissen" (S.26 Fußn. 6), weil " d i e staatliche F ü r s o r g e in j e d e r F o r m . . . eine einseitig staatliche Aufgabe" sei (S.37). Die Daseinsv o r s o r g e sei dagegen zwar nicht erschöpfend aber doch in dem " T e i l , der besonders problematisch und einer dogmatischen Klärung vorzugsweise bedürftig" sei, durch " d i e Z w e i seitigkeit des Leistungsverhältnisses und das Angewiesensein des einzelnen auf den Bestand des Leistungsverhältnisses" gekennzeichnet (S.38). Diese Abgrenzung überzeugt in sich schon nicht (zur Kritik s . a . Fischerhof, Öffentliche V e r s o r gung mit Wasser, Gas, Elektrizität und öffentliche V e r w a l tung, S.312). Sie setzt einen T e i l der Daseinsvorsorge für das Ganze. Sie geht aber auch von einem sehr eigenartigen B e g r i f f der "öffentlichen Fürsorge in jeder F o r m " aus. K e i nesfalls kann diese dem gleichgesetzt werden, was hier unter s o z i a l e r Intervention verstanden wird. Die Abgrenzung Forsthoffs kann daher für den vorstehenden Zusammenhang nicht übernommen werden.

- 41 III.

Das Verfassungsrecht als Gegenstand der Untersuchung und sein Verhältnis zur sozialen Intervention des Staates

Der eigentliche Gegenstand der Untersuchung ist jedoch nicht allgemein die soziale Intervention des Staates sondern ihre v e r f a s sungrechtliche Regelung - ihre Regelung durch jene oberste Rechtsschicht, die, noch über der Gesetzgebung stehend, den Anspruch einer normativen Grundordnung des ganzen Staatslebens erhebt. Gemeint ist also das durch den Vorrang v o r den Gesetzen ausgezeichnete Verfassungsrecht im f o r m e l l e n Sinn*) - konkret gesprochen: das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschl a n d ^ ) Dabei spielt es grundsätzlich keine Rolle, ob es sich um revisibles oder i r r e v i s i b l e s Verfassungsrecht ( i . S . des A r t . 79 GG) handelt oder ob sonstwie höherrangiges oder niederrangiges Verfassungsrecht v o r l i e g t . Aufzusuchen ist die verfassungsrechtliche Grundordnung der sozialen Intervention, wie sie hic et nunc gilt und nicht auch der Spielraum i h r e r denkbaren Veränderungen. Diese Grundordnung besteht aber nicht nur aus den Sätzen des geschriebenen Verfassungsrechts. Gewisse Grundsätze liegen ihm voraus und gelten, ohne in die Verfassungsurkunde aufgenommen zu sein, mit derselben bindenden K r a f t . 4) Sie erst int e g r i e r e n das Gesamtbild. Die Verfassung, wie sie hier verstanden wird, ist T e i l der Rechtsordnung. Die soziale Intervention dagegen findet im Recht zwar weitgehend Grund, Mittel und F o r m , erschöpft sich aber nicht im Rechtlichen. Sie ist T e i l des staatlichen Seins, das mehr und anderes umgreift als die staatliche Rechtsordnung. 5) 1)

2)

3) 4)

5)

Zum B e g r i f f l i c h e n s. etwa Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928 (Neudruck 1954 und 1957), S. 1 ff; Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, T e i l 3, S.93 ff; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.35 f f . Zum Grundgesetz als Verfassung s. v. Mangoldt-Klein, Überschrift des Grundgesetzes, A n m . I I I (S.23 f f ) ; Maunz a. a . O . S. 38 f f . Einzelne Nachweise hierzu s. u. S. 663 f f . S. Nawiasky, P o s i t i v e s und überpositives Recht, JZ 9. Jhg. (1954) S. 717 ff; H . J . W o l f f , Rechtsgrundsätze und v e r f a s sungsgestaltende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, in "Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht" Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S.33 ff; Ridder, Vom Grund des Grundgesetzes, JZ 13. Jhg. (1958) S.322 f f ; s . a . B V e r f G E 2, 380(403). Um dies festzustellen braucht nicht in die Auseinandersetzung

- 42 -

A b e r s e l b s t von d e r s t a a t l i c h e n R e c h t s o r d n u n g i s t die V e r f a s s u n g n u r ein T e i l . R e g e l u n g e n d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n f i n d e n s i c h d a g e g e n in d e r g a n z e n s t a a t l i c h e n R e c h t s o r d n u n g . I h r e M a s s e l i e g t e i n d e u t i g a u ß e r h a l b ( u n t e r h a l b ) d e s V e r f a s s u n g s r e c h t s . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Ordnung bietet also nur einen s e h r s c h m a l e n und s e h r d i s t a n z i e r t e n A s p e k t d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . T r o t z d e m d u r c h d r i n g t e r in e i n z i g a r t i g e r W e i s e d a s G a n z e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s . " D a s W e s e n d e s R e c h t s liegt d o c h g e r a d e d a r i n , daß d a s Sollen in Sein u m g e s e t z t " w i r d . 6) Die r e c h t l i c h - n o r m a t i v e O r d n u n g i s t , wie a u c h i m m e r s i e von d e r staatlichen Wirklichkeit geschieden werden mag, eine höchst w i r k s a m e U r s a c h e f ü r das jeweilige So-Sein d e r staatlichen Gemeinschaft. Das gilt in ganz b e s o n d e r e r W e i s e f ü r d a s V e r f a s -

6)

7)

m i t den v e r s c h i e d e n e n A n s i c h t e n ü b e r d a s V e r h ä l t n i s von Staat und R e c h t e i n g e t r e t e n zu w e r d e n ( s . f . v . a . G e o r g J e l l i n e k , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , 3. A u f l . 1914 (3. N e u d r u c k 1921) S. 162 ff, 332 ff; K e l s e n , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , 1925, S . 6 ff, 47 ff; S c h i n d l e r , R e c h t und Staat, i n : V e r h a n d l u n g e n d e s S c h w e i z e r i s c h e n J u r i s t e n t a g e s 1931, S. 83 ff; H e l l e r , S t a a t s l e h r e , 1934, S. 216 ff; 242 ff; N a w i a s k y , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 1, S . 3 6 ff, 73 f, 127 f, 143 f). Auch wenn R e c h t und S t a a t zu i d e n t i f i z i e r e n w ä r e n ( K e l s e n a . a . O . S . 6 ff), könnte d e r S p i e l r a u m f r e i e r G e s t a l t u n g nicht ü b e r s e h e n w e r d e n , d e r den s t a a t l i c h e n O r g a n e n i m R a h m e n d i e s e r R e c h t s o r d n u n g v e r b l e i b t (ebd. S . 2 3 6 f f ) . Nicht zu e r ö r t e r n i s t a u c h d a s W e s e n d e s r e c h t s f r e i e n R a u m e s (vgl. E n g i s c h , D e r r e c h t s f r e i e R a u m . Z S t W , B d . 108 (1952) S . 3 8 5 ff); denn wie a u c h i m m e r d i e s e s zu b e u r t e i l e n i s t : daß die n o r m a t i v e O r d n u n g nicht a l l e L e b e n s b e r e i c h e e r s c h ö p f e n d d u r c h d r i n g e n kann, s t e h t a u ß e r Z w e i f e l ( s . D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s bei E n g i s c h a . a . O . ) . E n d l i c h i s t auf die nicht völlig a u s z u r ä u mende G e f a h r bewußten oder unbewußten unrichtigen R e c h t s vollzuges hinzuweisen. S c h i n d l e r , R e c h t Staat V ö l k e r g e m e i n s c h a f t , A u s g e w ä h l t e S c h r i f t e n und F r a g m e n t e a u s d e m N a c h l a ß , 1948, S. 16; s . a . d e n s . , R e c h t und Staat, S. 103; d e n s . , V e r f a s s u n g s r e c h t und s o z i a l e S t r u k t u r , l . A u f l . 1932 (2. A u f l . 1944 w a r d e m V e r f . nicht g r e i f b a r ) , S . 3 1 f . W e i t e r e N a c h w e i s e s . e t w a bei S i m i t i s , Die f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , S . 4 f f , i n s b e s . S . 3 1 ff ( b e a c h t l i c h a u c h die e i g e n e n A u s f ü h r u n g e n d i e s e s Autors a. a. O . ) . S. z . B . S c h i n d l e r , V e r f a s s u n g s r e c h t und s o z i a l e S t r u k t u r , S. 63.

- 43 s u n g s r e c h t . 8) Sein Standort in d e r H i e r a r c h i e d e r N o r m e n b e fähigt e s zur potentiell i n t e n s i v s t e n W i r k u n g s w e i s e . E s s t r a h l t nicht nur u n m i t t e l b a r auf das s t a a t l i c h e Sein a u s . E s p r ä g t auch a l l e u n t e r ihm stehenden Ränge des s t a a t l i c h e n R e c h t s . Ü b e r d i e s e wirkt e s wiederum auf die W i r k l i c h k e i t e i n . W i r d a l s o in d i e s e r Untersuchung nicht das G e s a m t b i l d d e r s o z i a l e n I n t e r v e n tion zu zeichnen s e i n , so wird die B e t r a c h t u n g d e r n o r m a t i v e n , f o r m e l l e n V e r f a s s u n g doch w e s e n t l i c h e Züge d i e s e s G e s a m t b i l des e r k e n n e n l a s s e n .

8)

V g l . Smend, V e r f a s s u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t , 1928, S . 75 ff; H e s s e , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Stellung d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n im m o d e r n e n Staat, V V D S t R L . H. 17, 1959, S . 10 ff (12 ff, 48 f); d e r s . , Die n o r m a t i v e K r a f t d e r V e r f a s s u n g , 1959, i n s b e s . S. 7 f f .

- 45 B.

DAS VERFASSUNGSRECHT DER S O Z I A L E N INTERVENTION

1. Abschnitt Die bundesstaatliche Ordnung " D i e Bundesrepublik Deutschland ist ein. . . s o z i a l e r Bundesstaat" ( A r t . 20 Abs. 1 GG). " D i e verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des . . . sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen" ( A r t . 28 A b s . l Satz 1 GG). Das bundesstaatliche Ganze, gegliedert in Bund und Länder, soll also ein sozial wirkendes Staatswesen sein. Dieses normative Bekenntnis wäre unwahr, wenn die staatlichen Aufgaben und Mittel nicht so verteilt wären, daß Bund u n d Länder die Möglichkeit sozialstaatlicher Selbstverwirklichung hätten. Die F o r m e l vom " s o z i a l e n Bundesstaat" 1) postuliert eine entsprechende Verteilung von Kompetenz und Potenz. Aber sie v e r teilt nicht selbst. Die F r a g e , wie die sozialen Wirkungsmöglichkeiten verteilt sind und wie umgekehrt das Gesamt der sozialen Intervention der Bundesrepublik von der Verteilung der sozial r e levanten Zuständigkeiten und Mittel geprägt ist, hat sich an die spezifisch Aufgaben und Mittel zuweisende bundesstaatliche Grundordnung zu richten. Aufbauend auf der Kompetenzvermutung zugunsten der Länder ( A r t . 30, 70 Abs. 1 GG) weist diese dem Bund ein weites Feld von Aufgaben und Befugnissen zu. I.

Die bundesstaatliche Aufgabenverteilung

1.

Die

G e s e t z g e bu n g s z u s t ä n d i g k e i t

a)

Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

Der Katalog der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ( A r t . 73 GG) weist diesem zwar keine ausgesprochenen Schwerpunktmaterien der sozialen Intervention zu, jedoch i m m e r hin Regelungsgegenstände von großer s o z i a l e r Bedeutung. Zu nennen ist das W e h r r e c h t ( N r . l ) . Hinsichtlich der dienstlichen Stellung der Soldaten, der Wehrpflicht, der Soldatenversorgung, der Versorgung der Angehörigen, der Arbeitsplatz- und der sonstigen sozialen Sicherung der zum Wehrdienst eingezogenen Personen hat es auch soziale Wertvorstellungen zu verwirklichen. Nur für die ( s o z i a l e Rücksichtnahme bei d e r ) Regelung der WehrIi

S. unten Abschnitt 5 II 3 a (S. 737 f f )

- 45 B.

DAS VERFASSUNGSRECHT DER S O Z I A L E N INTERVENTION

1. Abschnitt Die bundesstaatliche Ordnung " D i e Bundesrepublik Deutschland ist ein. . . s o z i a l e r Bundesstaat" ( A r t . 20 Abs. 1 GG). " D i e verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des . . . sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen" ( A r t . 28 A b s . l Satz 1 GG). Das bundesstaatliche Ganze, gegliedert in Bund und Länder, soll also ein sozial wirkendes Staatswesen sein. Dieses normative Bekenntnis wäre unwahr, wenn die staatlichen Aufgaben und Mittel nicht so verteilt wären, daß Bund u n d Länder die Möglichkeit sozialstaatlicher Selbstverwirklichung hätten. Die F o r m e l vom " s o z i a l e n Bundesstaat" 1) postuliert eine entsprechende Verteilung von Kompetenz und Potenz. Aber sie v e r teilt nicht selbst. Die F r a g e , wie die sozialen Wirkungsmöglichkeiten verteilt sind und wie umgekehrt das Gesamt der sozialen Intervention der Bundesrepublik von der Verteilung der sozial r e levanten Zuständigkeiten und Mittel geprägt ist, hat sich an die spezifisch Aufgaben und Mittel zuweisende bundesstaatliche Grundordnung zu richten. Aufbauend auf der Kompetenzvermutung zugunsten der Länder ( A r t . 30, 70 Abs. 1 GG) weist diese dem Bund ein weites Feld von Aufgaben und Befugnissen zu. I.

Die bundesstaatliche Aufgabenverteilung

1.

Die

G e s e t z g e bu n g s z u s t ä n d i g k e i t

a)

Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes

Der Katalog der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ( A r t . 73 GG) weist diesem zwar keine ausgesprochenen Schwerpunktmaterien der sozialen Intervention zu, jedoch i m m e r hin Regelungsgegenstände von großer s o z i a l e r Bedeutung. Zu nennen ist das W e h r r e c h t ( N r . l ) . Hinsichtlich der dienstlichen Stellung der Soldaten, der Wehrpflicht, der Soldatenversorgung, der Versorgung der Angehörigen, der Arbeitsplatz- und der sonstigen sozialen Sicherung der zum Wehrdienst eingezogenen Personen hat es auch soziale Wertvorstellungen zu verwirklichen. Nur für die ( s o z i a l e Rücksichtnahme bei d e r ) Regelung der WehrIi

S. unten Abschnitt 5 II 3 a (S. 737 f f )

- 46 pflicht ! ) i s t dabei f r e i l i c h A r t . 73 N r . 1 GG die a l l e i n i g e Grundlage d e r a u s s c h l i e ß l i c h e n B u n d e s k o m p e t e n z . F ü r die d i e n s t - und v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e n Regelungen k o n k u r r i e r t A r t . 73 N r . 1 mit A r t . 73 N r . 8 GG. 2) H i n s i c h t l i c h d e r a r b e i t s - , b e a m t e n d i e n s t und s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n S i c h e r u n g e i n g e z o g e n e r P e r s o n e n ^ ) g r e n z t die K o m p e t e n z n o r m an die k o n k u r r i e r e n d e Zuständigkeit n a c h A r t . 74 N r . 12 und A r t . 75 N r . 1 GG 4 ) und i s t die e i g e n e Bedeutung des A r t . 73 N r . 1 wohl s e h r zurückhaltend zu beurteilen. S o z i a l b e d e u t s a m i s t auch die Regelung d e r F r e i z ü g i g k e i t ( A r t . 73 N r . 3 GG), die d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r f ü r F ä l l e e i n s c h r ä n k e n kann, " i n denen e i n e a u s r e i c h e n d e L e b e n s g r u n d l a g e nicht vorhanden i s t " ( A r t . 11 A b s . 2 GG); s o m i t a l s o auch u n t e r sozialen Aspekten. 1) 2)

3)

4) 5)

D e r z e i t e i n s c h l ä g i g § 12 A b s . 4 des W e h r p f l i c h t g e s e t z e s Die beiden K o m p e t e n z n o r m e n eindeutig zu s c h e i d e n , i s t ohne I n t e r e s s e . - Zu b e m e r k e n i s t , daß h i n s i c h t l i c h d e r B e s c h ä d i g t e n v e r s o r g u n g eine K o n k u r r e n z mit A r t . 72 N r . 10 GG j e d e n f a l l s s o l a n g e nicht in F r a g e k o m m t , a l s keine " K r i e g s " Beschädigungen vorliegen. S . das E i g n u n g s ü b u n g s g e s e t z v. 2 0 . J a n u a r 1956 ( B G B 1 . I S . 1 3 ) i . d . F . des Ä n d e r u n g s g e s e t z e s v . 2 0 . J a n u a r 1959 ( B G B 1 . I S . 2 5 ) und das A r b e i t s p l a t z s c h u t z g e s e t z v. 3 0 . M ä r z 1957 ( B G B l . I S. 2 9 3 ) . Vgl. Katzenstein, Rechtliche Erscheinungsformen der Machtv e r s chiebungen z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949, DÖV l l . J h g . ( 1 9 5 8 ) S. 593 f f ( 5 9 4 ) . (1) A l l e r d i n g s z i e l e n F r e i z ü g i g k e i t s b e s c h r ä n k u n g e n wegen m a n g e l n d e r L e b e n s g r u n d l a g e in d e r R e g e l v o r a l l e m darauf ab, daß " d e r A l l g e m e i n h e i t d a r a u s b e s o n d e r e L a s t e n e n t s t e hen würden'und dies v e r m i e d e n werden s o l l ( A r t . 11 A b s . 2 GG); s . die §§ 4 ff des G e s e t z e s ü b e r die F r e i z ü g i g k e i t vom 1. N o v e m b e r 1867 ( B G B l . S . 55; i . d . F . des A r t . 37 E G B G B und d e r Verordnungen vom 13. F e b r u a r 1924, R G B l . I S . 100, und vom 5. J u n i 1931, R G B l . I S . 2 7 9 , 308) - die F o r t g e l t u n g d i e s e r B e s t i m m u n g e n im e i n z e l n e n zu e r ö r t e r n i s t h i e r nicht d e r O r t - und das G e s e t z ü b e r die Notaufnahme von D e u t s c h e n in das B u n d e s g e b i e t vom 2 2 . August 1950 ( B G B 1 . I S. 367; i . d . F . des G e s e t z e s vom 2 7 . J u l i 1957, B G B l . I S. 1 2 0 7 ) . (2) E r g ä n z e n d i s t zu b e m e r k e n , daß " g e r a d e das F r e i z ü g i g k e i t s r e c h t . . . s e i t j e h e r die M a t e r i e ( i s t ) , an d e r die s e l b s t v e r s t ä n d l i c h e Möglichkeit des a u s s c h l i e ß l i c h zuständigen B u n d e s g e s e t z g e b e r s , s e i n e K o m p e t e n z t e i l w e i s e auf den L a n d e s g e s e t z g e b e r zu d e l e g i e r e n " ( A r t . 71 GG), " v e r a n s c h a u l i c h t

- 47 -

Das R e c h t d e r E i n w a n d e r u n g ( A r t . 7 3 N r . 3 GG) k a n n den A r b e i t s m a r k t , a b e r a u c h die E x i s t e n z b e d i n g u n g e n s e l b s t ä n d i g E r w e r b s t ä t i g e r b e e i n f l u s s e n . 6) D a s R e c h t d e r A u s w a n d e r u n g ( A r t . 73 N r . 3 GG) i s t w e i t g e h e n d ein R e c h t d e s s o z i a l e n Schutzes. 7) B e d e u t u n g f ü r die w i r t s c h a f t l i c h e n und ü b e r d i e s e a u c h f ü r d i e r e i n s o z i a l e n Z u s a m m e n h ä n g e hat s t e t s d a s W ä h r u n g s - , G e l d und M ü n z w e s e n ( A r t . 73 N r . 4 GG). Ü b e r s o z i a l e G e s t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e n v e r f ü g t d e r Bund schließlich im Rahmen s e i n e r Kompetenz z u r Regelung d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e des in s e i n e m D i e n s t und i m Dienst der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen R e c h t s s t e h e n d e n P e r s o n e n k r e i s e s ( A r t . 73 N r . 8 G G ) . ^ ) Von den a u ß e r h a l b d e s A r t . 73 GG d e m Bunde a u s s c h l i e ß l i c h v o r b e h a l t e nen M a t e r i e n i n t e r e s s i e r t h i e r v o r allem ebenfalls eine dienstr e c h t l i c h e , n ä m l i c h die d e s A r t . 131 GG; denn die S i t u a t i o n d e r u n t e r den b e s o n d e r e n V e r h ä l t n i s s e n d e r u n m i t t e l b a r e n N a c h kriegszeit i h r e s Dienstes verlustig gegangenen Bediensteten s t e l l t e kein g e r i n g e s s o z i a l e s P r o b l e m d a r . Im R a h m e n d e s S t e u e r r e c h t s i s t d e r S e k t o r , den A r t . 105 A b s . 1 GG d e r a u s s c h l i e ß l i c h e n G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s u n t e r w i r f t - e s s i n d die Z ö l l e und die F i n a n z m o n o p o le - r e l a t i v k l e i n . 9) A l l e r d i n g s m u ß die hohe E m p f i n d l i c h k e i t d e r

6)

7)

8)

9)

w i r d " (Dürig, F r e i z ü g i g k e i t , i n : N e u m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . II, 1954, S. 507 ff (526); v g l . § 3 A b s . 1 d e s F r e i z ü g i g k e i t s g e s e t z e s ; s . a . die w e i t e r e n H i n w e i s e bei D ü r i g , a . a . O . F u ß n . 7 1 ) . Im w e s e n t l i c h e n i s t d e r Schutz d e s i n l ä n d i s c h e n A r b e i t s m a r k t e s a b e r z u r ü c k v e r l e g t in die S p h ä r e d e s A r b e i t s r e c h t s , d a s die B e s c h ä f t i g u n g von A u s l ä n d e r n im Inland von e i n e r G e n e h m i g u n g abhängig m a c h t (§ 43 AVAVG). Vgl. d a s G e s e t z ü b e r d a s A u s w a n d e r u n g s w e s e n vom 9. J u n i 1897 (RGBl. S. 463; i . d . F . d e r V e r o r d n u n g e n vom M . F e b r u a r 1924, R G B l . I S . 107, und v o m 18. J u n i 1926, R G B 1 . I S . 2 7 4 ) und die V e r o r d n u n g g e g e n M i ß s t ä n d e im A u s w a n d e r u n g s w e s e n v o m 14. F e b r u a r 1924 (RGB1.I S. 107). G r u n d l e g e n d z u r D i s k u s s i o n um den B e g r i f f d e s D i e n s t r e c h t s Wacke, Z u r Neugestaltung des B e a m t e n r e c h t s , B e m e r k u n g e n zu den U n t e r s c h i e d e n d e r d r e i d e u t s c h e n D i e n s t r e c h t e , AöR B d . 76 (1950/51) S. 385 f f . Seit d u r c h A r t . 106 A b s . 1 N r . 7 GG in d e r F a s s u n g d e s F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z e s vom 23. D e z e m b e r 1955 (BGB1.I S . 8 1 7 ) d e m Bund d a s Recht z u s t e h t , eine ihm a l l e i n z u f l i e ß e n d e E r -

- 48 s o z i a l r e l e v a n t e n G e g e b e n h e i t e n für a l l e a b g a b e n r e c h t l i c h e n V e r änderungen b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n . Die Z ö l l e sind f ü r das i n l ä n d i s c h e P r e i s n i v e a u und für die i n l ä n d i s c h e W i r t s c h a f t b e s o n d e r s b e d e u t s a m . Sie und die F i n a n z m o n o p o l e s p i e l e n f e r n e r a l s E i n n a h m e p o s t e n des B u n d e s h a u s h a l t s keine g e r i n g e R o l l e . b) Die k o n k u r r i e r e n d e G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t aa) Ü b e r s i c h t Die S c h w e r p u n k t e s o z i a l e r Intervention auf dem G e b i e t e d e r Gesetzgebung erfaßt vielmehr der Katalog der konkurrierenden G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t in A r t . 74 G G : Die A n g e l e g e n h e i t e n d e r F l ü c h t l i n g e und V e r t r i e b e n e n ( N r . 6), die ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e ( N r . 7), die K r i e g s s c h ä d e n und die W i e d e r g u t m a c h u n g ( N r . 8 ) , die V e r s o r g u n g d e r K r i e g s b e s c h ä d i g t e n und die F ü r s o r g e für die e h e m a l i g e n K r i e g s g e f a n g e n e n ( N r . 10), das R e c h t d e r W i r t s c h a f t ( N r . 11) und d e r Verhütung des M i ß b r a u c h s w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t s t e l lung ( N r . 16), das A r b e i t s r e c h t , einschließlich der B e t r i e b s v e r f a s s u n g , des A r b e i t s s c h u t z e s und d e r A r b e i t s v e r m i t t lung sowie die S o z i a l v e r s i c h e r u n g e i n s c h l i e ß l i c h d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ( N r . 12), die Ü b e r f ü h r u n g von Grund und Boden, von N a t u r s c h ä t z e n und P r o d u k t i o n s m i t t e l n in G e m e i n e i g e n t u m o d e r in a n d e r e F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t ( N r . 15), das l a n d w i r t s c h a f t l i c h e P a c h t w e s e n , das W o h n u n g s w e s e n , das S i e d l u n g s - und H e i m s t ä t t e n w e s 6 n ( N r . 18). V i e l f a c h e M ö g l i c h k e i t e n s o z i a l e r Intervention b i e t e t a b e r auch die Kompetenz z u r Regelung des b ü r g e r l i c h e n Rechts und des g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n s a l l e r G e r i c h t s z w e i g e - mit Ausnahme d e r g e m ä ß A r t . 108 A b s . 5 GG notwendig durch B u n d e s g e s e t z zu regelnden F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t - ( N r . 1), des gänzungsabgabe d e r E i n k o m m e n s - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r zu e r h e b e n , müßte k o n s e q u e n t e r w e i s e dem Bund auch die ausschließliche Gesetzgebung über diese Ergänzungsabgabe z u s t e h e n . E s ist undenkbar, daß die L ä n d e r d i e s e Abgabe r e g e l n . A b e r da ohnedies die G r e n z e n zwischen a u s s c h l i e ß l i c h e r und k o n k u r r i e r e n d e r Zuständigkeit auf dem G e b i e t e des S t e u e r r e c h t s p r a k t i s c h aufgehoben und durch die S p e r r w i r kung des B u n d e s r e c h t s ( A r t . 72 A b s . 1 GG) effektiv auch d e r B e r e i c h d e r nach A r t . 105 A b s . 2 GG k o n k u r r i e r e n d e n S t e u e r gesetzgebung a u s s c h l i e ß l i c h zur D i s p o s i t i o n d e r B u n d e s g e setzgebung steht ( s . h i e r z u unten S. 75 ), k o m m t d i e s e m V e r s ä u m n i s des F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z e s kaum m e h r das zu, was man eine a k a d e m i s c h e Bedeutung nennt.

- 49 V e r e i n s r e c h t s in bezug auf die k o r p o r a t i v e O r g a n i s a t i o n s o z i a l r e l e v a n t e r K r ä f t e ( N r . 3) und das s t e t s f ü r den A r b e i t s m a r k t b e d e u t s a m e A u f e n t h a l t s - und N i e d e r l a s s u n g s r e c h t s d e r A u s l ä n d e r ( N r . 4 ) . S c h l i e ß l i c h kann g e r a d e auch die K o m p e t e n z zur a k z e s s o r i s c h e n Regelung des E n t e i g n u n g s r e c h t s ( N r . 14) in den Dienst d e r s o z i a l e n Intervention g e n o m m e n w e r d e n . Auch das S t r a f r e c h t ( N r . 1) i s t s c h l i e ß l i c h ein M i t t e l s o z i a l e r Ordnung. D i e s e m K a t a l o g t r i t t z u r S e i t e die u m f a s s e n d e k o n k u r r i e r e n d e Zuständigkeit auf dem Gebiet des S t e u e r r e c h t s n a c h A r t . 105 A b s . 2 GG, die H a u p t i n s t r u m e n t e d e r s o z i a l e n Intervention wie die S t e u e r n v o m E i n k o m m e n , vom V e r m ö g e n , von E r b s c h a f t e n und Schenkungen umfaßt ( N r . 2). A b e r auch die V e r b r a u c h s - u n d V e r k e h r s s t e u e r n ( N r . 1) - von denen das G r u n d g e s e t z nur die " m i t ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s " 1) d e r L a n d e s g e s e t z g e b u n g v o r b e h ä l t - sind w e n i g s t e n s zum T e i l von w e s e n t l i c h s o z i a l e r W i r k s a m k e i t o d e r zumindest A u s s t r a h l u n g auf die s o z i a l e n B e l a n g e . S c h l i e ß l i c h können auch die R e a l s t e u e r n ( N r . 3) nicht a l s s o z i a l - n e u t r a l a u ß e r acht g e l a s s e n w e r d e n . bb) Die K o m p e t e n z e n in bezug auf das R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r heit 1. D i e V e r s o r g u n g i n d e r K o m p e t e n z o r d n u n g . Der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit spricht die z e n t r a l e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e s s e n an, was (im t e c h n i s c h e n Sinn) a l s " s o z i a l e S i c h e r h e i t " a n g e s p r o c h e n wird : F ü r s o r g e , ( S o z i a l - ) V e r s i c h e r u n g und V e r s o r g u n g . 1) Ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e und S o z i a l v e r s i c h e r u n g sind in A r t . 74 N r . 7 und 12 GG a u s d r ü c k l i c h genannt. Die V e r s o r g u n g i s t u . a . m i t dem wichtigen Zweig d e r Kriegsopferversorgung ausdrücklich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz z u g e w i e s e n ( A r t . 74 N r . 10 G G ) . Andere d e r konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit unterliegende Mater i e n i m p l i z i e r e n v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e Regelungen, so etwa " d i e Angelegenheiten d e r F l ü c h t l i n g e und V e r t r i e b e n e n " ( A r t . 74 N r . 6), 1)

1)

S. zu d i e s e m unglücklichen T e r m i n u s des G r u n d g e s e t z e s und s e i n e m s a c h l i c h e n Gehalt die mit r e i c h l i c h e n N a c h w e i s e n b e legte D a r s t e l l u n g von B l e n d e r m a n n , S t e u e r n mit ö r t l i c h b e dingtem W i r k u n g s k r e i s , 1 9 5 7 . Zum S y s t e m s . z . B . R o h r b e c k , D e r B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und i h r e Abgrenzung zur V e r s o r g u n g und F ü r s o r g e , in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " h r s g . von W a l t e r B o g s , 1950, S . 17 ff; B o g s , G e g e n w a r t s f r a g e n des R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m , S . 15 ff; W e i s s e r , A r t . " S o z i a l e S i c h e r h e i t " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s senschaften.

- 50 -

" d i e K r i e g s s c h ä d e n und die W i e d e r g u t m a c h u n g " ( A r t . 74 N r . 9 ) , " d i e F ü r s o r g e f ü r die e h e m a l i g e n K r i e g s g e f a n g e n e n " ( A r t . 74 N r . 10). Die d i e n s t r e c h t l i c h e n Z w e i g e d e r S o n d e r v e r s o r g u n g l i e gen außerhalb d e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebungszuständigkeit t e i l s i m B e r e i c h d e r a u s s c h l i e ß l i c h e n ( A r t . 73 N r . 1 und N r . 8, A r t . 131 GG), t e i l s i m B e r e i c h d e r R a h m e n g e s e t z g e b u n g d e s B u n d e s ( A r t . 75 N r . 1 GG). E i n e B u n d e s k o m p e t e n z f ü r die E i n f ü h r u n g e i n e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g , 2) e i n e s die g a n z e B e v ö l k e r u n g e i n h e i t lich umfassenden Systems generell festgelegter Bezüge zur Bes e i t i g u n g t y p i s c h e r s o z i a l e r Notlagen, f e h l t j e d o c h . A l l e r d i n g s hat d e r Bund die M ö g l i c h k e i t , a u s den zu s e i n e r g e s e t z g e b e r i s c h e n D i s p o s i t i o n s t e h e n d e n E l e m e n t e n ein G e s a m t s y s t e m d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t zu e n t w i c k e l n , d a s e i n e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g e f f e k t i v s e h r n a h e k ä m e . So könnte d i e s e noch m e h r a l s b i s h e r d u r c h e i n e e n t s p r e c h e n d a u s g e d e h n t e und u m g e s t a l t e t e S o z i a l v e r s i c h e r u n g p a r t i e l l s u b s t i t u i e r t w e r d e n . Die a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g s c h l i e ß t n i c h t , wie d a s f ü r die V e r s o r g u n g an s i c h k e n n z e i c h n e n d i s t , die f ü r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g t y p i s c h e b e i t r a g s w e i s e M i t t e l a u f b r i n g u n g d u r c h die B e t e i l i g t e n r e s t l o s a u s . 3) A n d e r e r s e i t s eignet d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , i n d e m s i e a u s a l l g e m e i n e n S t e u e r m i t t e l n b e z u s c h u ß t wi rd, 4 ) i h r e r s e i t s ein c h a r a k t e r i s t i s c h e s E l e m e n t d e r V e r s o r g u n g . 5) Von d e r B a s i s d e r F ü r s o r g e h e r können den t r a d i t i o n e l l e n , am E n t schädigungsgedanken - g e n a u e r : am kausalen Bezug d e r auszug l e i c h e n d e n N a c h t e i l e und N o t l a g e n z u r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t , orientierten Zweigen der Sonderversorgung andere - unmittelbar und p r i n z i p i e l l ohne k a u s a l e B e d i n g u n g auf t y p i s c h e N o t l a g e n a b g e s t e l l t e Zweige e i n e r Q u a s i - S o n d e r v e r s o r g u n g z u r Seite gestellt werden. Der Gegensatz zwischen der berechtigenden Versorgung und d e r nicht s u b j e k t i v b e r e c h t i g e n d e n F ü r s o r g e i s t b e r e i t s s e i t 2) 3)

4) 5)

Z u m U n t e r s c h i e d z w i s c h e n S o n d e r v e r s o r g u n g und a l l g e m e i n e r S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g s . B o g s , a . a . O . S. 19 f f . S. z . B . A c h i n g e r , S o z i a l p o l i t i k a l s G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k , S. 119 ff; s . a . B o g s , a . a . O . S . 2 1 . - Z u r A n n ä h e r u n g von V e r s i c h e r u n g und V e r s o r g u n g in e i n e r d a s g a n z e Volk a l s Risikogemeinschaft umfassenden allgemeinen Volksversicher u n g , d e r e n B e i t r ä g e s i c h von S t e u e r n l e t z t l i c h nicht m e h r wesentlich unterscheiden s. z . B . Weisser, a . a . O . S.409; W e d d i g e n , A r t . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g (I) T h e o r i e " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 594 ff (594 f). S. h i e r z u a u c h A r t . 120 A b s . 1 GG. Vgl. B o g s , a . a . O . S . 2 4 f f ( 2 7 f ) , 53 ff; W e d d i g e n , a . a . O . , i n s b e s . S.596 f.

- 51 d e r Anerkennung des R e c h t s a n s p r u c h s auf F ü r s o r g e dahin. Im ü b r i g e n i s t die F ü r s o r g e , die d e r V e r s o r g u n g dadurch eng v e r wandt i s t , daß s i e wie d i e s e aus a l l g e m e i n e n S t e u e r m i t t e l n g e s p e i s t wird, nicht a u s s c h l i e ß l i c h auf individuelle, am k o n k r e t e n B e d ü r f n i s a u s g e r i c h t e t e Hilfen b e s c h r ä n k t . ® ) Die D i f f e r e n z i e r u n g d e r F ü r s o r g e nach t y p i s c h e n M e h r b e d a r f s m e r k m a l e n , die s i c h auf die D a u e r a l s unumgänglich e r w i e s , hat zu e i n e r V e r f e s t i gung und G e n e r a l i s i e r u n g d e r e n t s p r e c h e n d " g e h o b e n e n " F ü r s o r g e l e i s t u n g e n geführt, die ihnen a l l e n A n s c h e i n d e r V e r s o r g u n g g i b t . Die ( b i s h e r l a n d e s r e c h t l i c h e ) S o n d e r r e g e l u n g d e r B l i n d e n h i l f e " a u f v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e r Grundlage"®) und die M ü t t e r v e r s o r g u n g (Sonderunterstützung, Wochen- und Stillgeld) nach dem M u t t e r s c h u t z g e s e t z sind e x t r e m e B e i s p i e l e d i e s e r E n t wicklung. S i e führt zu v e r s o r g u n g s ä h n l i c h e n F ü r s o r g e l e i s t u n g e n in F a l l t y p e n , in denen die V e r w e i s u n g auf die a l l g e m e i n e F ü r s o r ge s o z i a l u n z u t r ä g l i c h e r s c h e i n t , e i n e s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t liche Sicherung jedoch - sei es mangels der Schätzbarkeit oder Z u f ä l l i g k e i t des a u s z u g l e i c h e n d e n F e h l b e d a r f s , s e i e s , weil e i n e b e i t r a g s w e i s e Mittelaufbringung unzumutbar e r s c h e i n t nicht m ö g l i c h i s t . T r o t z d i e s e r in den g r u n d g e s e t z l i c h e n B u n d e s k o m p e t e n z e n e n t haltenen M ö g l i c h k e i t e n , das S y s t e m d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t zu entfalten und zu v e r v o l l s t ä n d i g e n , i s t e s m e h r a l s ein U n t e r s c h i e d im Akzent, daß d e r Bund auf d i e s e n d i f f e r e n z i e r t e n Weg b e s c h r ä n k t i s t und nicht d i r e k t zu e i n e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g s c h r e i t e n kann. V o r a l l e m i s t ihm die e i n h e i t l i c h e und 6)

7)

Daß s i c h d e r Grundsatz d e r i n d i v i d u e l l - k o n k r e t e n Hilfe im p r a k t i s c h e n Vollzug des F ü r s o r g e r e c h t s nicht so v e r w i r k l i chen läßt, wie e r konzipiert i s t , s e i nur a n g e m e r k t und d a r f nicht g r u n d s ä t z l i c h ins Gewicht f a l l e n (vgl. h i e r z u B o g s , a . a . O . S . 36 ff).

V g l . §§ 11 b ff d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g , A r t und Maß d e r öffentlichen F ü r s o r g e ; s . nunmehr §§ 25 ff des E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3 . W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799. 8) E b d . Begründung zu § 64 ( S . 4 9 ) . 9) §§ 11, 13, 14 des M u t t e r s c h u t z g e s e t z e s . - Zum R e c h t s c h a r a k t e r d i e s e r L e i s t u n g e n s . B S G E 6, 213 (223); s . a . R o h r b e c k , D e r B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und i h r e A b g r e n zung zu V e r s o r g u n g und F ü r s o r g e , S . 2 6 f . 10) Zu d i e s e r V o r a u s s e t z u n g j e g l i c h e r V e r s i c h e r u n g s . z . B . B r a e s s , A r t . " V e r s i c h e r u n g s w e s e n " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , 3 2 . L f g . 1960, S. 239 ff (239 f).

- 52 b e i t r a g s l o s e , u n t e r s c h i e d s l o s von d e r ganzen S t a a t s b ü r g e r g e m e i n s c h a f t zu t r a g e n d e und zu nutzende S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g v e r s a g t . Das bedeutet effektiv, daß d i e s e eindeutige F o r m d e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g dem g r u n d g e s e t z l i c h e n S o zialordnungsbild f r e m d i s t . Die L ä n d e r sind t r o t z i h r e r a l l g e m e i n e n K o m p l e m e n t ä r k o m p e t e n z ( A r t . 30, 70 A b s . l GG) gehind e r t , i h r e r s e i t s eine a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g einzur i c h t e n . Die b u n d e s r e c h t l i c h e Regelung d e r k o n k u r r i e r e n d e n V e r anstaltungen d e r V e r s o r g u n g , S o z i a l v e r s i c h e r u n g und F ü r s o r g e , hat das T e r r a i n b e r e i t s b e s e t z t ( A r t . 72 A b s . 1, 125 GG). Die v e r b l i e b e n e n L ü c k e n l a s s e n nicht Raum f ü r etwas, das den Namen S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g v e r d i e n e n würde. Mit einem n e n n e n s w e r t e n Abbau des bundes r e c h t l i c h e n R e c h t s b e s t a n d e s i s t nicht zu r e c h n e n . 2. D i e s o z i a 1 v e r s i c h e r u n g s r e c ht 1 i c h e K o m p e t e n z . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " i s t nicht g l e i c h " s o z i a l e S i c h e r h e i t " . Das gilt sowohl für den a u ß e r r e c h t l i c h e n A l l g e m e i n b e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g (und d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t ) 12) a l s auch f ü r den s p e z i e l l e n B e g r i f f des A r t . 74 N r . 12 GG. 1 3 ) D a s N e b e n e i n a n d e r d e r s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n mit d e r f ü r s o r g e r e c h t l i c h e n und den v e r s c h i e d e n e n s o n d e r v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e n K o m p e t e n zen in A r t . 74 GG (nebst A r t . 73 N r . 1 und 8, 75 N r . 1 GG) e r g i b t d i e s e Auslegung des A r t . 74 N r . 12 GG zwingend. 14) " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " i . S . des A r t . 74 N r . 12 GG i s t v i e l m e h r das S p e z i f i s c h e , das " s i c h d e r S a c h e nach a l s S o z i a l v e r s i c h e r u n g d a r s t e l l t " . l ^ ) Das bedeutet, daß s i e in e r s t e r L i n i e V e r s i c h e r u n g zu s e i n hat, d . h . g e g e n s e i t i g e Deckung e i n e s zufälligen und s c h ä t z b a r e n ( G e l d - ) B e d a r f e s z a h l r e i c h e r g l e i c h a r t i g B e d r o h t e r . 16) 11) S . a . unten S . 62 ff und S . 75 ff. 12) S. o. S . 49 zu F u ß n . 1 . 13) B V e r f G E 11, 105 (111 f ) . 14) Die g e g e n t e i l i g e Behauptung w a r o f f e n b a r nur e i n e Z w e c k b e hauptung, die m a n für nötig hielt, um die K i n d e r g e l d g e s e t z gebung des Bundes auf A r t . 74 N r . 12 GG stützen zu können. S. h i e r z u B V e r f G E a . a . O . ; s . f e r n e r unten z u F u ß n . 2 0 f f . 15) B V e r f G E 11, 105 ( 1 1 2 ) . 16) Zu d i e s e m V e r s i c h e r u n g s b e g r i f f s . z . B . B r a e s s , A r t . " V e r s i c h e r u n g s w e s e n " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f ten, S . 2 4 0 . Z u r Z u o r d e n b a r k e i t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g zu d e r V e r s i c h e r u n g in d i e s e m Sinne s . z . B . R o h r b e c k , D e r B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und i h r e Abgrenzung z u r V e r s o r gung und F ü r s o r g e , i n s b e s . S. 18 ff. E x t r e m f ü r die a l l g e m e i n - s a c h b e g r i f f l i c h e U n t r e n n b a r k e i t von S o z i a l - und Indivi-

- 53 Von d a h e r i s t s i e g e k e n n z e i c h n e t durch die Bildung von V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t e n und die b e i t r a g s w e i s e M i t t e l a u f b r i n g u n g . A l s s o l i d a r i s c h e S e l b s t h i l f e u n t e r s c h e i d e t s i e s i c h so von F ü r s o r ge und V e r s o r g u n g , die beide F r e m d h i l f e sind. Aber sie ist nicht s c h l e c h t h i n V e r s i c h e r u n g sondern S o z i a l v e r s i c h e r u n g : ein M i t t e l d e r S o z i a l p o l i t i k , ein I n s t r u m e n t des s t a a t l i c h e n S c h u t z e s für w i r t s c h a f t l i c h b e d r ä n g t e o d e r w e n i g s t e n s g e f ä h r d e t e Volksschichten. 19) Um i h r e s o z i a l e W i r k s a m k e i t zu s i c h e r n , r i c h t e t s i e d e r Staat nicht nur ein s o n d e r n zwingt e r g r u n d s ä t z l i c h auch a l l e von dem f r a g l i c h e n R i s i k o in d e r g l e i c h e n , s o z i a l a l s abhilfebedürftig e r k a n n t e n W e i s e B e d r o h t e n - m ö g l i c h e r w e i se u n t e r E i n s c h l u ß k o m p l e m e n t ä r B e t e i l i g t e r (wie das für die " A r b e i t e r v e r s i c h e r u n g " durch die B e t e i l i g u n g d e r A r b e i t g e b e r d u a l v e r s i c h e r u n g M ö l l e r , Die Abgrenzung zwischen S o z i a l und P r i v a t v e r s i c h e r u n g , in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " h r s g . v . W a l t e r B o g s , 1950, S . 74 ff; K r o h n , Z u r R e c h t s n a t u r d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " B e i t r ä g e zur V e r sicherungswissenschaft", F e s t s c h r i f t für Walter Rohrbeck, 1955, S . 1 7 5 f f . Gegen die Unterordnung d e r S o z i a l v e r s i c h e rung u n t e r den B e g r i f f d e r V e r s i c h e r u n g v o r a l l e m das ä l t e r e S c h r i f t t u m ( s . die N a c h w e i s e b e i B o g s , Grundfragen des R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m , S. 2 3 ) ; s . n u n m e h r auch - j e d o c h zu a l l g e m e i n und u n p r ä z i s - B V e r f G E 11, 105 (112 ff). 17) S . o . S . 49 zu F u ß n . 1 und S . 50 z u F u ß n . 3 . 18) H i e r z u a l s a l l g e m e i n e s B e g r i f f s e l e m e n t s . B o g s , a . a . O . S . 2 4 f. Z u r Bedeutung des " s o z i a l p o l i t i s c h e n M o t i v s " f ü r die Zuordnung e i n e r E i n r i c h t u n g z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g i . S . des A r t . 74 N r . 12 GG s . a . W e r n e r W e b e r , Die v e r f a s s u n g s r e c h t liche Problematik der Zwangsversorgungseinrichtungen der f r e i e n B e r u f e , in " A k t u e l l e P r o b l e m e d e r V e r s i c h e r u n g s w i r t s c h a f t vom Standpunkt d e r V e r s i c h e r u n g s w i s s e n s c h a f t b e t r a c h t e t " , h r s g . v . W a l t e r R o h r b e c k , 1954, S . 7 ff (12 ff). 19) S e h r betont b e i S c h e u n e r , B e r u f s t ä n d i s c h e V e r s o r g u n g s e i n richtungen und G r u n d g e s e t z , in " A k t u e l l e P r o b l e m e d e r V e r s i c h e r u n g s w i r t s c h a f t vom Standpunkt d e r V e r s i c h e r u n g s w i s s e n s c h a f t b e t r a c h t e t " , h r s g . v. W a l t e r R o h r b e c k , 1954^ s . 7 1 ff (75 f ) . - Das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t kennzeichnet die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , g e r a d e auch im Hinblick auf A r t . 74 N r . 12 GG a l s " e i n Stück s t a a t l i c h e r F ü r s o r g e " ( B V e r f G E 11, 105 ( 1 1 4 ) ) , wie e s auch schon in a n d e r e m Z u s a m m e n h a n g - den B e g r i f f d e r F ü r s o r g e dabei i m m e r etwas s o r g l o s g e b r a u chend - vom S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t a l s " R e c h t d e r F ü r s o r ge im w e i t e r e n S i n n e " s p r a c h ( B V e r f G E 9, 124 ( 1 3 3 ) ; s . a . B V e r f G E 10, 141 ( 1 6 6 ) ) .

- 54 c h a r a k t e r i s t i s c h geworden i s t ) 20) - in die S o l i d a r g e m e i n s c h a f t . 21) U m g e k e h r t s c h l i e ß t e r d i e s e gegen den B e i t r i t t von V e r s i c h e r u n g s i n t e r e s s e n t e n ab, denen ein dem Zweck und d e r Zusammensetzung der Solidargemeinschaft entsprechendes soz i a l e s Schutzbedürfnis f e h l t . 22) A l s " s o z i a l " hat s i c h die S o z i a l v e r s i c h e r u n g f e r n e r dadurch zu bewähren, daß Staffelung und R e l a t i o n d e r B e i t r ä g e und L e i s t u n g e n zu e i n e m s o z i a l e n A u s g l e i c h innerhalb der Versicherungsgemeinschaft führen. 2 3 ) A b e r diese Gestaltung a l l e i n genügt nicht i m m e r , um die S o z i a l v e r s i c h e r u n g funktionsfähig zu m a c h e n und zu e r h a l t e n . S i e muß, wenn nötig, um i h r e n " F ü r s o r g e " - Z w e c k e r f ü l l e n zu können, von d e r öffentl i c h e n Hand aus a l l g e m e i n e n S t e u e r m i t t e l n bezuschußt w e r d e n . 2 4 ) B e k o m m t die S o z i a l v e r s i c h e r u n g schon durch die s o z i a l e U m v e r teilung i n n e r h a l b d e r V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t einen v e r s i c h e r u n g s f r e m d e n , v e r s o r g u n g s ä h n l i c h e n C h a r a k t e r z u g , so wird d i e s e r durch die s t a a t l i c h e " F r e m d h i l f e " noch d e u t l i c h e r . Das i n t e r n e Spannungsverhältnis z w i s c h e n V e r s i c h e r u n g s - und V e r s o r gungsprinzip i s t ein W e s e n s m e r k m a l d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g . 2 5 ) Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g i s t s o m i t g e k e n n z e i c h n e t durch " d i e V e r bindung von v e r s i c h e r u n g s m ä ß i g e r S e l b s t h i l f e (durch R i s i k o a u s g l e i c h ) und von s o z i a l e m A u s g l e i c h i n n e r h a l b d e r g e s e t z l i c h b e g r e n z t e n V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t sowie z u s ä t z l i c h e S t a a t s h i l f e " , 26) d i e s e f r e i l i c h nur im P r i n z i p . Den m a t e r i e l l e n E l e m e n 20)

21) 22) 23) 24) 25) 26)

Vgl. a l l g e m e i n Weddigen, A r t . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g (I) T h e o r i e " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 5 9 4 . Z u r Z u g e h ö r i g k e i t d i e s e s E l e m e n t s zum ( t r a d i t i o n e l l v o r g e z e i c h n e t e n ) S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e g r i f f des A r t . 74 N r . 12 GG s . B V e r f G E 11, 105 ( 1 1 4 ) . Die vom B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( a . a . O . ) gutgeheißene Regelung d e r K i n d e r g e l d g e s e t z gebung des Bundes hat die E i n s e i t i g k e i t von B e l a s t u n g und Hilfe j e d o c h zu einem S y s t e m geführt, das a l s " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " kaum noch hingenommen w e r d e n kann. Das B u n d e s s o z i a l g e r i c h t hat das P r o b l e m d e u t l i c h e r g e s e h e n , a b e r dann doch " ü b e r s p i e l t " ( B S G E 6, 213 (227 f ) . Vgl. B S G E 6, 213 (227); B o g s , a . a . O . S . 2 6 f. S . a . Weddigen, a . a . O . S . 596 f . Vgl. Bogs, a . a . O . S . 2 7 . Vgl. B o g s , a . a . O . S . 2 4 f f . S . o. S. 50 zu F u ß n . 4 und 5 S . h i e r z u i n s b e s . Weddigen, a . a . O . S . 595 und p a s s i m B o g s , a . a . O . S . 2 8 ; s . a u c h d e n s . , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e Abgrenzung z w i s c h e n S o z i a l - und P r i v a t v e r s i c h e r u n g " in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " h r s g . v . W a l t e r B o g s , S. 89 f; d e n s . , Z u r R e c h t s n a t u r d e r V e r s o r g u n g s e i n -

- 55 t e n e n t s p r i c h t ein o r g a n i s a t o r i s c h e s : die T r ä g e r s c h a f t ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n . 27) s i e a l l e i n k a n n d e r s p e z i f i s c h e n S t r u k t u r und A u f g a b e d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g g e r e c h t w e r d e n und g e h ö r t ( d e m g e m ä ß ) z u r f e s t e n T r a d i t i o n d e r d e u t s c h e n Sozialversicherung. Die U m s c h r e i b u n g d e s B e g r i f f s d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g i . S . d e s A r t . 74 N r . 12 GG i s t in z w e i f a c h e r H i n s i c h t von b e s o n d e r e r B e d e u t u n g . Auf d e r e i n e n Seite in R i c h t u n g auf die I n d i v i d u a l v e r s i c h e r u n g . A r t . 74 N r . 11 GG u m f a ß t nicht die V e r s i c h e r u n g schlechthin sondern nur das "privatrechtliche Versicherungswes e n " und z w a r a l s B e s t a n d t e i l d e s " R e c h t s d e r W i r t s c h a f t " . V e r s i c h e r u n g e n , die w e d e r " p r i v a t r e c h t l i c h e V e r s i c h e r u n g " n o c h " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " s i n d , u n t e r l i e g e n d a h e r - von d e r M ö g l i c h k e i t s p e z i e l l e r v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e r K o m p e t e n z e n im R a h men anderweit sachlich abgegrenzter Zuständigkeiten sei zun ä c h s t a b g e s e h e n - nicht d e r G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s s o n d e r n n u r d e r j e n i g e n d e r L ä n d e r . 28) Auf d e r a n d e r e n S e i t e i s t d e r Ü b e r g a n g z u r V e r s o r g u n g p r o b l e m a t i s c h . Die k o n k u r r i e r e n d e Gesetzgebungskompetenz zur Regelung d e r F ü r s o r g e und g e w i s s e r Z w e i g e d e r S o n d e r v e r s o r g u n g kann V e r s o r g u n g s e i n richtungen nur beschränkt aufnehmen. Ü b e r s c h r e i t e n sie den Rahm e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , s o können s i e d a h e r d e r K o m p e t e n z des Bundes entfallen. Der s o z i a l v e r s i c h e r u n g s rechtliche Bereich wird eindeutig v e r l a s s e n , wenn d a s V e r s i c h e r u n g s e l e m e n t völlig a u f g e g e b e n w i r d . D a s w ä r e e t w a dann d e r F a l l , wenn von d e m P r i n z i p d e r V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t und d e r A u f b r i n g u n g ( w e n i g s t e n s eines Teiles) d e r Mittel durch Beiträge aus d i e s e r V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t a b g e g a n g e n w ü r d e . Auch e i n e a l l g e m e i n e V o l k s v e r s i c h e r u n g , d e r e n " V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t " die ( u n g e s c h i e d e ne) " V o l k s g e m e i n s c h a f t " w ä r e und d e r e n B e i t r ä g e a l l g e m e i n e r i c h t u n g e n f r e i e r B e r u f e , in " B e i t r ä g e z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r J o h a n n e s K r o h n , 1954, S . 3 5 f f ( i n s b e s . S . 5 0 f ) . Vgl. f e r n e r W e r n e r W e b e r , Die v e r f a s s u n g s rechtliche Problematik der Zwangsversorgungseinrichtungen d e r f r e i e n B e r u f e , S. 12 ff; S c h e u n e r , B e r u f s s t ä n d i s c h e V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n und G r u n d g e s e t z , S. 75 f; S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , 1959, S. 48 f f . 27) Vgl. B V e r f G E 11, 1 0 5 ( 1 1 3 ) ; Bogs, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e A b g r e n z u n g z w i s c h e n S o z i a l - und P r i v a t v e r s i c h e r u n g " , a . a . O . ; ders., Zur Rechtsnatur der Versorgungseinrichtungen f r e i e r B e r u f e , a . a . O . ; W e b e r , a . a . O . S . 1 3 . 28) Vgl. B V e r f G E 10, 141 (162 f, 165 f ) .

- 56 S t e u e r n wären, ^9) w ü r d e das V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p in e i n e m M a ße n e g i e r e n , daß es unmöglich e r s c h i e n e , s i e noch a l s " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " zu b e z e i c h n e n . ^ ® ' Das V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p darf auch dahin nicht r e s t l o s v e r l a s s e n werden, daß nicht m e h r ein z u f ä l l i g e r und s c h ä t z b a r e r B e d a r f s o n d e r n ein s i c h e r e r o d e r u n ü b e r s e h b a r e r B e d a r f u m g e l e g t w i r d . A l l e r d i n g s i s t d i e s e s E r f o r d e r n i s l o c k e r zu handhaben. ^ 1J D e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g z . B . fehlt die l a n g f r i s t i g e S c h ä t z b a r keit und in g e w i s s e m Sinne auch die Z u f ä l l i g k e i t weitgehend. T r o t z d e m s c h l ä g t A r t . 74 N r . 12 GG s i e a u s d r ü c k l i c h z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g . A b e r völlig p r e i s g e g e b e n werden darf d e r Grunds a t z d e r Zufälligkeit und S c h ä t z b a r k e i t n i c h t . Die Zuordnung d e r b u n d e s r e c h t l i c h e n K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g zur " S o z i a l v e r s i c h e rung" 33) i s t kein G e g e n b e w e i s . D e r Kinderaufzucht fehlt nicht die S c h ä t z b a r k e i t . Ihr fehlt a b e r auch nicht völlig j e d e Z u f ä l l i g k e i t . Daß d e r Zufall in einem Maße zurückgedrängt i s t , das die P r i v a t v e r s i c h e r u n g nicht m e h r a k z e p t i e r e n würde, i s t eine ander e F r a g e . S i e m a c h t b e i s p i e l h a f t deutlich, auf w e l c h e W e i s e die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , a l s " V e r s i c h e r u n g " ü b e r die Individualvers i c h e r u n g hinausgehen kann. 34) 29) 30) 31)

S . o . S. 50 zu F u ß n . 3 S . o . S . 49 , insbes. a . E . Vgl. B V e r f G E 11, 105 (114); s . dazu a . B S G E 6, 213 (228), 238 ( 2 4 2 ) . 32) V g l . Weddigen, A r t . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g (I) T h e o r i e " , in Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 6 0 3 . 33) B V e r f G E 11, 105 (111 ff); B S G E 6, 213 (227 f), 238 ( 2 4 2 ) ; SG K a r l s r u h e , U r t . v . 14. Mai 1957, E h e und F a m i l i e im p r i vaten und öffentlichen R e c h t , 4 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S . 3 8 1 ; F r i e d r i c h s , Zur Verfassungsmäßigkeit der Kindergeldgesetzgebung, B e t r i e b s b e r a t e r , 13. J h g . (1958) S . 1024 ff ( 1 0 2 6 ) ; R o h w e r - K a h l mann, Die s o z i a l e F ü r s o r g e nach dem Bundes V e r s o r g u n g s g e s e t z - eine V e r s o r g u n g s l e i s t u n g , Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t 6 . J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 341 ff ( 3 4 2 ) . - Gegen eine K o m p e t e n z des Bundes zur K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g : S c h n i t z l e r , Z u r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g , MDR 10. J h g . ( 1 9 5 6 ) S. 712 ff (712 f); E h l e r s , Z u r V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t des K i n d e r g e l d g e s e t z e s , D e r B e t r i e b 10. J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 3 0 8 ; s . a . S i e v e r s , K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g und G r u n d g e s e t z , NJW 1 0 . J h g . (1957) S. 4 4 1 ff. 34) S . a . B S G E , a . a . O . - Dagegen i s t e s u n r i c h t i g , mit R o h w e r Kahlmann ( a . a . O . ) zu behaupten, die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s e i a l l g e m e i n ein I n s t r u m e n t zur Bildung des S o z i a l l o h n e s ; das K i n d e r g e l d s e i ein M i t t e l zum Zweck des S o z i a l l o h n e s (dage-

- 57 -

S c h l i e ß l i c h m u ß die d e m V e r s i c h e r u n g s p r i n z i p w e s e n t l i c h e G e g e n s e i t i g k e i t g e w a h r t b l e i b e n . E s geht nicht an, die B e i t r ä g e von P e r s o n e n a u f z u b r i n g e n , die von d e m " v e r s i c h e r t e n R i s i k o " nicht b e d r o h t s i n d und die L e i s t u n g e n e i n e m P e r s o n e n k r e i s z u z u f ü h r e n , d e r die M i t t e l nicht a u f g e b r a c h t h a t . Die S o l i d a r g e m e i n s c h a f t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g i s t nicht s c h l i c h t e U m v e r t e i l u n g s g e m e i n s c h a f t . Wenn die A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g die B e i t r ä g e g r u n d s ä t z l i c h zum Teil, a u s n a h m s w e i s e , nämlich im F a l l e g e w i s s e r Minimallöhne 35) u n d in d e r U n f a l l v e r s i c h e r u n g 36) a u c h g a n z , v o m A r b e i t g e b e r e r h e b t , so i s t d a s k e i n e e c h t e A b w e i c h u n g v o m G e g e n s e i t i g k e i t s p r i n z i p ; denn d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r a g d e s A r b e i t g e b e r s i s t v e r s t e c k t e r L o h n f ü r den A r b e i t n e h m e r . B e i d e r Unfallversicherung kommt f e r n e r das Eigeninteresse des Arbeitgen a u c h BSGE 6, 213 (226 f)); d e s h a l b s e i die K i n d e r g e l d g e setzgebung Sozialversicherungsrecht. Eine Soziallohnregelung m u ß s i c h i m R a h m e n d e s A r b e i t s r e c h t s h a l t e n . E i n e u m v e r t e i l e n d e R e g e l u n g von d e r p e r s o n e l l e n E r s t r e c k u n g d e r K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g d e s B u n d e s v e r l ä ß t d i e s e n . Sie kann nicht auf den K o m p e t e n z b e r e i c h " A r b e i t s r e c h t " d e s A r t . 74 N r . 12 GG g e s t ü t z t w e r d e n (BSGE 6, 213 (226 f); a . A . F r i e d r i c h s , a . a . O . S. h i e r z u a u c h S c h n i t z l e r , a . a . O . und S i e v e r s , a . a . O . S . 4 4 3 ) . E s w i r d d e r Sache - b e z e i c h n e n d e r w e i s e - a u c h nicht g e r e c h t , die K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g i d e e l l a u f z u t e i l e n und, s o w e i t s i e A r b e i t n e h m e r b e t r i f f t , auf A r t . 74 N r . 12 GG ( " A r b e i t s r e c h t " ) , s o w e i t s i e S e l b s t ä n d i g e b e t r i f f t , auf A r t . 74 N r . 11 GG (gegen d i e s e K o m p e t e n z g r u n d l a g e a u c h BSGE 6, 213 (226)), s o w e i t s i e e n d l i c h S o z i a l v e r s i c h e r u n g s o d e r V e r s o r g u n g s e m p f ä n g e r b e t r i f f t , auf A r t . 74 N r . 12 ("Soz i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t " ) b z w . auf die j e w e i l s f ü r die S o n d e r v e r s o r g u n g g e g e b e n e K o m p e t e n z n o r m zu s t ü t z e n (so a b e r S c h a e f e r , K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g und G r u n d g e s e t z , E h e und F a m i l i e i m p r i v a t e n und ö f f e n t l i c h e n R e c h t , 4. J h g . (1957) S . 3 5 3 ff (354 f). S. h i e r z u a u c h S c h n i t z l e r und S i e v e r s a . a . O . ) . D a m i t s o l l nicht g e l e u g n e t w e r d e n , daß die G e s a m t s c h a u a l l e r d i e s e r K o m p e t e n z n o r m e n , zu d e n e n n o c h die f ü r s o r g e r e c h t l i c h e d e s A r t . 74 N r . 7 GG h i n z u k o m m t ( s . u n t e n S. 61 zu F u ß n . 5 5 ) , wohl e n t s c h e i d e n d d a f ü r w a r , daß die S t a a t s p r a x i s die B u n d e s k o m p e t e n z f ü r die K i n d e r g e l d g e s e t z gebung - n i c h t o h n e g e q u ä l t e A r g u m e n t e - l e t z t l i c h d o c h a n e r k a n n t e . - U n z u l ä s s i g i s t e s n a c h d e m G e s a g t e n a u c h , die K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g d e s B u n d e s ohne n ä h e r e U n t e r s c h e i dung s c h l e c h t h i n auf A r t . 74 N r . 12 GG zu s t ü t z e n . 35) § 381 A b s . 1 RVO, § 1385 A b s . 4 RVO. § 117 A b s . 4 AnVG. 36) §§ 731 ff, 989 ff, 1162 ff RVO.

- 58 g e b e r s an der Freistellung von der eigenen zivilrechtlichen Haftung hinzu. 37) Das Verhältnis zwischen den Umlagen für die Familienausgleichskassen und den Kindergeldern ist dagegen nicht durchwegs unproblematisch 3 8 ) und stellt die Kindergeldgesetzgebung des Bundes einmal mehr an die Grenze dessen, was nach A r t . 74 N r . 12 GG als Sozialversicherung bezeichnet werden kann.39) Der s o z i a 1 versieherungsrechtliche Charakter wird im V e r hältnis zur Individualversicherung im allgemeinen 40) v o r allem durch den sozialpolitischen Zweck und den internen sozialen Ausgleich sowie - gegebenenfalls - durch die staatliche Zuhilfe konstituiert; im Verhältnis zum privatrechtlichen Versicherungswesen i . S . des A r t . 74 N r . 11 GG v o r allem durch die zwingende Anordnung und Abgrenzung und die T r ä g e r s c h a f t einer öffentlichrechtlichen Verwaltungseinheit. Fehlt der zwingende öffentlichrechtliche Charakter, so bleibt die f r a g l i c h e Einrichtung, mag sie sonst sozial gestaltet sein oder nicht, im Kompetenzbereich des Bundes ( A r t . 74 N r . 11 GG). Eine zwingend öffentlich-rechtlich gestaltete Einrichtung, der die m a t e r i e l l soziale Ausgestaltung fehlt, fällt jedoch aus der Bundeskompetenz heraus. 41) Unter diesem Gesichtspunkt ist auch der Streit darüber zu sehen, ob Sozialversicherung nur eine reine A r b e i t n e h m e r Versicherung sein kann oder auch dem sozialen Schutz Selbständiger dienen darf. L e t z t e r e s ist der F a l l . 4 2 ) A r t . 74 N r . 12 GG stellt 3 7) V g l . BSGE 6, 213 (227); Krohn, Die Rechtsnatur der Sozialversicherung, S.183. 38) S. oben S. 54 zu Fußn. 20 39) S. oben S. 56 zu Fußn. 33 und 34. 40) Zu den Abgrenzungsschwierigkeiten s. nochmals M ö l l e r und Krohn, a. o. (S. 52 zu Fußn. 16). 41) S. nochmals S. 55 zu Fußn. 28 42) B V e r f G E 11, 105 (112 f ) ; Bogs, Zur Rechtsnatur der V e r s o r gungseinrichtungen f r e i e r Berufe; Weber, Die verfassungsrechtliche Problematik der Zwangsversorgungseinrichtungen f r e i e r Berufe, S.13; Scheuner, Berufsständische Versorgungseinrichtungen und Grundgesetz, S. 75 f; Schneider, Die öffentlichrechtliche Alterssicherung f r e i e r Berufe und das Grundgesetz, S.49 f f . A . A . Gerber, Über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer landesgesetzlich begründeten öffentlichen Versorgungsanstalt für Ä r z t e a l l e r Art und Apotheker zur Sicherung ihres öffentlichrechtlich gebundenen Berufs, 1954, S.24 f; Schmitt-Lermann, Die Verfassungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft bei der bayerischen Ärzteversorgung,

- 59 die S o z i a l v e r s i c h e r u n g a l l e r d i n g s in einen auffälligen a r b e i t s r e c h t l i c h e n Z u s a m m e n h a n g . D i e s e r zwingt j e d o c h nicht dazu, den k o m p e t e n z - r e c h t l i c h e n B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g auf die A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g zu b e s c h r ä n k e n . D e r ä u ß e r e Z u s a m m e n h a n g in A r t . 74 N r . 12 GG i s t v i e l m e h r m i t d e r h i s t o r i s c h e n Entwicklung sowie damit, daß die S o z i a l v e r s i c h e r u n g auch heute noch in e r s t e r L i n i e A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g i s t und nach d e r s o z i a l e n S t r u k t u r d e r I n d u s t r i e g e s e l l s c h a f t - i m m e r auch bleiben muß, h i n r e i c h e n d e r k l ä r t . Dem v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d , das d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n Kompetenzordnung zugrunde l i e g t , g e h ö r t j e d o c h b e r e i t s ein G e s a m t k o m p l e x " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " an, d e r ü b e r die A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g h i n a u s g r e i f t z u r s o z i a l e n V e r s i c h e r u n g S e l b s t ä n d i g e r . 43) E r s o l l t e d u r c h d a s G r u n d g e s e t z nicht b e s c h n i t t e n w e r d e n . Hätte das G r u n d g e s e t z die s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e K o m p e t e n z des B u n d e s auf die r e i n e ( " k l a s s i s c h e " ) A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g z u r ü c k f ü h r e n wollen, so hätte e s in A n b e t r a c h t des p e r f e k t e n Ausbaues d e r A r b e i t n e h m e r v e r s i c h e r u n g auch die Stagnation d e r b u n d e s r e c h t l i c h e n F o r t e n t w i c k l u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g wollen m ü s s e n . Das kann nicht a n g e n o m m e n w e r d e n . 44) Q a s bedeutet, daß auch die K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g S o z i a l v e r s i c h e r u n g s e i n kann, obwohl s i e ü b e r den K r e i s d e r A r b e i t n e h m e r h i n a u s r e i c h t . 45) y o r a l l e m a b e r kann auch e i n e s o z i a l e S i c h e r u n g s e i n richtung für f r e i e B e r u f e , wenn s i e sonst e n t s p r e c h e n d g e s t a l t e t i s t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g i . S . des A r t . 74 N r . 12 GG s e i n , 1954 (ungedruckt), S . 52 ff, i n s b e s . S . 57 ff; Maunz, R e c h t s gutachten ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r B a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g nach dem G r u n d g e s e t z , 1955 (ungedruckt) S . 2 ff; Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 174; B a y V e r f G H VGHE n. F . 12 II 14 (17 f) - a n d e r s j e d o c h f ü r den B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g i . S . des A r t . 171 B a y V e r f : VGHE n. F . 4 II 219 (239, 242 f, 2 4 5 ) ; 5 II 287 (292 ff) - ; e l a s t i s c h e r : P e t e r s , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Zulässigkeit berufsständischer Pflichtversorgungseinrichtungen für Ä r z t e , 1953, S. 11 f; A d l e r , Z u l ä s s i g k e i t von A l t e r s z w a n g s v e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n f r e i e r B e r u f e nach dem Grundgesetz, Deutsche Versicherungszeitschrift, 7 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S . 200 ff ( 2 0 4 ) . 43) S . z . B . B o g s , Z u r R e c h t s n a t u r d e r V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n gen f r e i e r B e r u f e , i n s b e s . S . 5 1 ; Heyn, Die V e r s i c h e r u n g s pflicht d e r S e l b s t ä n d i g e n ; d e r s . , Die s o z i a l e S i c h e r u n g d e r Selbständigen; Schneider, a . a . O . S . 5 3 . 44) V g l . B V e r f G 11, 105 (112 f); S c h n e i d e r , a . a . O . S . 52 f. 45) B V e r f G E 11, 105 ( 1 1 3 ) .

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obwohl sie sich nicht auf Arbeitnehmer bezieht. 46) Soweit eine entsprechende soziale Sicherung " e i n notwendiger Bestandteil des rechtlichen Berufsbildes i s t " , 47) enthalten auch berufsrechtliche Kompetenzen die Befugnis zu s o z i a l v e r s i c h e rungsmäßigen R e g e l u n g e n . 48) i m Hinblick auf die generelle K o m petenznorm des A r t . 74 N r . 12 GG kommt dem jedoch keine entscheidende Bedeutung zu. 3. D i e f ü r s o r g e r e c h t l i c h e K o m p e t e n z . Das f ü r s o r g e rechtliche Element in der konkurrierenden Zuständigkeit zur R e gelung der sozialen Sicherheit bringt A r t . 74 N r . 7 GG ein. Grundsätzlich ist damit die am konkret-individuellen Bedürfnis ausgerichtete Nothilfe gemeint. Für besondere Falltypen, bei denen der Zweck der " F ü r s o r g e " durch die individuell festgesetzte, konkret zugemessene Minimalhilfe nicht in sozial befriedigendem Maß erreicht werden könnte, kann die F ü r s o r g e auch zur generell bestimmten, über das absolute Minimum hinausgehenden Leistung gesteigert werden. In diesen Grenzformen berührt sich die Fürsorge mit der V e r s o r g u n g . 49) A b e r die f ü r s o r gerechtliche Kompetenz gibt nicht schlechthin eine Grundlage für versorgungsrechtliche Regelungen ab. F ü r s o r g e und Versorgung sind zu trennen. 50) Die versorgungsähnlichen Formen der Fürsorge müssen i m m e r noch vom P r i n z i p der F ü r s o r g e her - als dessen Adaption an besondere soziale Verhältnisse - erklärt werden können. Es gibt auch keine Kommunikation zwischen Fürsorge (im engeren technischen Sinn der Terminologie zur sozialen Sicherheit 51)) 46) S. die einschlägigen Nachweise oben S. 58 zu Fußn.42. Für die Zugehörigkeit der sozialen Alterssicherung f r e i e r Berufe zur Sozialversicherung i . S . des A r t . 74 N r . 12 GG s. f e r n e r Ipsen, Rechtsfragen berufsständischer Zwangsversorgung, in "Aktuelle P r o b l e m e der Versicherungswirtschaft vom Standpunkt der Versicherungswissenschaft betrachtet" hrsg. v . Walter Rohrbeck, 1954, S.31 ff (67 f ) . 47) B V e r f G E 1, 264 (272). 48) So für das Schornsteinfegerrecht (als "Handwerksrecht" i . S. des A r t . 74 N r . 11 GG); B V e r f G E 1, 264 (271 f); für das Recht der Rechtsanwälte und Notare ( A r t . 74 N r . 1 GG): Schneider, Die öffentlichrechtliche Alterssicherung f r e i e r Berufe und das Grundgesetz, S.47 f. 49) S. o. S.49. 50) S. o. S. 49 zu Fußn. 1 und Text und Anmerkungen oben S. 49. 51) S. o. S. 49 zu Fußn.1.

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und S o z i a l v e r s i c h e r u n g . F ü r s o r g e i s t F r e m d h i l f e aus a l l g e m e i nen H a u s h a l t s m i t t e l n . 52) S o z i a l v e r s i c h e r u n g i s t w e s e n t l i c h w e n i g s t e n s auch - S e l b s t h i l f e e i n e r b e s o n d e r e n S o l i d a r g e m e i n s c h a f t . Die B u n d e s z u s t ä n d i g k e i t für die s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h g e s t a l t e t e s o z i a l e S i c h e r u n g d e r f r e i e n B e r u f e aus d e r F ü r s o r g e k o m p e t e n z ( A r t . 74 N r . 7 GG) a b z u l e i t e n , 53) j s t d e s h a l b - nicht nur, wie g e z e i g t , unnötig 54) sondern auch - u n m ö g l i c h . E s w ä r e a b e r auch u n m ö g l i c h , die K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g (wenn s i e nicht a l s " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " q u a l i f i z i e r t werden könnte) a l s " a l l g e m e i n e F ü r s o r g e " zu r e c h t f e r t i g e n . 5 5 ) JT;s gehört nicht zum W e s e n d e r F ü r s o r g e , e n g e r e , auf einen b e s t i m m t e n B e d a r f a b g e s t e l l t e U m v e r t e i l u n g s g e m e i n s c h a f t e n zu s c h a f f e n und m i t den in d i e s e n Z w a n g s g e m e i n s c h a f t e n a u f g e b r a c h t e n M i t t e l n s o n s t ungedeckten Notlagen abzuhelfen. Die dem b i s h e r i g e n R e c h t eigenen F ü r s o r g e v e r b ä n d e b e w e i s e n n i c h t s G e g e n t e i l i g e s . Sie sind nur M i t t e l , um den F ü r s o r g e z w e c k zu v e r w i r k l i c h e n , nicht U m l a g e - und U m v e r t e i l u n g s g e m e i n s c h a f t e n . 56) Die E i n richtung von B e i t r a g s g e m e i n s c h a f t e n und i n t e r m e d i ä r e n F i n a n z gewalten a u ß e r h a l b d e r S a c h g e b i e t e , denen d i e s e w e s e n s m ä ß i g e n t s p r e c h e n , i n s b e s . in V e r f o l g von S t a a t s a u f g a b e n , die ü b l i c h e r w e i s e aus a l l g e m e i n e n S t e u e r m i t t e l n e r f ü l l t werden, würde auch die durch die s t e u e r r e c h t l i c h e Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g ( A r t . 105 GG) b e h e r r s c h t e a b g a b e n r e c h t l i c h e Grundkonzeption d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n M i t t e l v e r t e i l u n g und - d i s p o s i t i o n v e r z e r r e n . 5^) 52) 53) 54) 55)

56)

57)

Gegen die H e r e i n n a h m e des K r i t e r i u m s d e r M i t t e l a u f b r i n gung in den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n F ü r s o r g e b e g r i f f i n s b e s . B S G E 6, 213 (223 ff), 2 3 8 (242) So S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und das G r u n d g e s e t z , S . 5 6 . S. a . S c h n e i d e r , a . a . O . F ü r A r t . 74 N r . 7 GG a l s K o m p e t e n z g r u n d l a g e B S G E 6, 213 (217 ff), 238 ( 2 4 1 f); B a y L S G U r t e i l v. 18. N o v e m b e r 1957, B r e i t h a u p t s S a m m l u n g , 4 7 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 3 2 2 ; SG Hamburg, U r t e i l v. l . J u n i 1956, Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t 3 . J h g . (1956) S. 363; F r i e d r i c h s , Zur Verfassungsmäßigkeit d e r K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g , S. 1024 ff; wie h i e r dagegen S c h n i t z ler, Zur Verfassungsmäßigkeit der Kindergeldgesetzgebung; S i e v e r s , K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g und G r u n d g e s e t z . - S . h i e r zu auch oben S. 56 zu F u ß n . 3 4 . V g l . §§ 1 ff d e r R e i c h s v e r o r d n u n g ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t , D e r Entwurf e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3 . W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799) v e r z i c h t e t auf die F ü r s o r g e v e r b ä n d e , ohne das W e s e n d e r F ü r s o r g e zu v e r ä n dern. S . h i e r z u unten S . 186 und die dortigen N a c n w e i s e .

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A r t . 74 N r . 7 GG ist somit - ebenso wie A r t . 74 N r . 12 GG keine kompetenzrechtliche Generalklausel für das Recht der sozialen Sicherheit. Dennoch ist die V o r s c h r i f t nicht auf die Fürs o r g e im engeren technischen Sinne beschränkt. 58) sie g r e i f t jedoch nicht in den weiteren Raum der sozialen Sicherheit aus, 59) sondern in die Richtung der allgemeinen W o h l f ah r t s p f 1 e g e . 60) Nach der Entstehungsgeschichte steht - exemplarisch - fest, daß der Ausdruck "öffentliche F ü r s o r g e " auch für " d i e Mutter-, Säuglings-, Kinder- und Jugendfürsorge" steht.62) Die Kompetenznorm verläßt dabei, z . B . hinsichtlich des Schutzes der Jugend gegen sittliche Verwahrlosung, 63) sogar den eng e r e n Bereich des Sozialen schlechthin. Nichtsdestoweniger ist sie eine hochbedeutsame Kompetenzgrundlage für die Regelung der sozialen Hilfe jenseits des sozialen Leistungswesens, das mit dem B e g r i f f der sozialen Sicherheit umschrieben wird. c c ) W e i t e r e Exemplifikation - die bundesrechtliche Ausfüllung der konkurrierenden Zuständigkeit Die sozialen Gegenstände der konkurrierenden Zuständigkeit durchwegs im einzelnen zu e r ö r t e r n , ist hier nicht möglich. Auf einige Schwerpunkte ist jedoch über das bisher Gesagte hinaus 58) V g l . BSGE 6, 213 (217 f f ) , 238 (242): Schneider, Die öffentlichrechtliche Alterssicherung f r e i e r Berufe und das Grundgesetz, S.56. Für weite Auslegung des A r t . 74 N r . 7 GG auch BSGE 6, 213 (219) - jedoch unter gänzlich unbehelflicher Berufung auf das Sozialstaatsprinzip - . 59) Unrichtig insofern BSGE und Schneider ebd. 60) s . a. BSGE 6, 213 (218 f ) 61) Doemming-Füßlein-Matz, Die Entstehungsgeschichte der A r t i kel des Grundgesetzes, Jahrb. d. öffentlichen Rechts n . F . Bd. 1 (1951) S. 1 ff (S. 509 f f ) . 62) BSGE 6, 213 (221); Dennecke, Mutterschutz und Jugendschutz, in: Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. III, 1.Halbband, 1958, S. 475 ff (479). - Zum M u t t e r s c h u t z s. BSGE 6, 213 (223). Zur J u g e n d w o h l f a h r t s. die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung von V o r schriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes (Deutscher Bundestag, 1. Wahlperiode, Drucks. 3461 S. 4; Muthesius, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 1950, Allgemeine Vorbemerkungen V 2). 63) Zu den notwendigen Einschränkungen gegenüber der Tendenz, die Kompetenz der "öffentlichen F ü r s o r g e " zu sehr in das P o lizeirecht (Ordnungsrecht) hinein auszudehnen s. Bettermann, Bundeskompetenz für Jugendschutz? AöR Bd. 83 (1958) S.91 ff (94 f f ) .

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h i n z u w e i s e n . Dabei i s t G e l e g e n h e i t zu n e h m e n , d a s V e r h ä l t n i s z w i s c h e n g e s e t z l i c h e m B u n d e s - und L a n d e s r e c h t zu s i c h t e n , wie e s s i c h in d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t e n t w i c k e l t h a t . V o r w e g z u m F o l g e n d e n i s t zu b e m e r k e n , daß s i c h die K o m p e t e n z n o r m e n v i e l f a c h ü b e r s c h n e i d e n und m i t den " n a t ü r l i c h e n " g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g s e i n h e i t e n nicht i m m e r d e c k e n . F ü r e i n z e l n e g e s e t z l i c h e R e g e l u n g e n o d e r T e i l e von ihnen k o m m e n d a h e r nicht s e l t e n m e h r e r e K o m p e t e n z g r u n d l a g e n in B e t r a c h t . D a s k a n n h i e r nicht i m e i n z e l n e n a u f g e g l i e d e r t w e r d e n . Die B e t r a c h t u n g s w e i s e k a n n auch i n s o f e r n nur eine s c h w e r p u n k t a r t i g e sein. Auf d e m G e b i e t d e s b ü r g e r l i c h e n R e c h t s ( A r t . 74 N r . 1 GG) i s t f ü r d a s L a n d e s r e c h t s c h o n s e i t d e m I n k r a f t t r e t e n d e s B ü r g e r l i c h e n G e s e t z b u c h e s k a u m m e h r R a u m ( A r t . 3, 55, 218 E G B G B ) . Die s p ä t e r e R e c h t s e n t w i c k l u n g hat a l l e r d i n g s e i n z e l n e Materien wieder aus der Umarmung des bürgerlichrechtlichen K o d i f i k a t i o n s p r i n z i p s g e l ö s t . So g e h ö r t i n s b e s . die b ü r g e r l i c h rechtliche Substanz des A r b e i t s r e c h t s d e r konkurrierenden Ges e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t a l s " A r b e i t s r e c h t " ( A r t . 74 N r . 12 GG) und nicht a l s b ü r g e r l i c h e s R e c h t a n . 1) Auf d e m G e b i e t d e s g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n s ( A r t . 74 N r . 1 GG) s i n d die h i e r am m e i s t e n i n t e r e s s i e r e n d e n S p e z i a l g e r i c h t s b a r k e i t e n , die A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t d u r c h d a s A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z und die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t d u r c h d a s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z , b u n d e s g e s e t z l i c h g e r e g e l t . In E r g ä n z u n g d e s A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z e s hat kein, in E r g ä n z u n g d e s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z e s n u r a u s f ü h r e n d e s L a n d e s r e c h t von g e r i n g e r B e d e u t u n g R a u m . Die L a g e auf d e m G e b i e t e d e s a l l g e m e i n e n v e r w a l t u n g s g e richtlichen V e r f a h r e n s , des Z i v i l p r o z e s s e s , des S t r a f p r o z e s s e s , d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t und d e s G e r i c h t s v e r f a s s u n g s r e c h t s i s t ä h n l i c h . Die V o r b e h a l t e d e r e i n s c h l ä g i g e n b u n d e s r e c h t lichen Regelungen zugunsten des Landes rechts b e t r e f f e n keine hier i n t e r e s s i e r e n d e n Materien. Der Vollständigkeit halber sei d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß die d u r c h A r t . 108 A b s . 5 GG d e m B u n d e s g e s e t z g e b e r vorbehaltene Regelung d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t d e r z e i t n u r in den T e i l s t ü c k e n d e s G e s e t z e s ü b e r den B u n d e s f i nanzhof vom 2 9 . J u n i 1950 (BGBl. S. 257) und d e s G e s e t z e s ü b e r M a ß n a h m e n auf d e m G e b i e t d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t vom O k t o b e r 1957 (BGBl. I S. 1746) e r f o l g t i s t . Die im ü b r i g e n n o c h m a ß 1)

B V e r f G E 7, 342 (347 f). - U r s p r ü n g l i c h h a t t e A r t . 95 E G B G B den L a n d e s g e s e t z g e b e r e r m ä c h t i g t , d a s G e s i n d e r e c h t zu r e geln. Diese B e s t i m m u n g w a r schon durch N r . 8 des Aufrufs d e s R a t e s d e r V o l k s b e a u f t r a g t e n vom 12. N o v e m b e r 1918 ( R G B l . S. 1303; i . V . m . § 1 d e s Ü b e r g a n g s g e s e t z e s vom 4. M ä r z 1919, RGBl. S. 285) g e g e n s t a n d s l o s g e w o r d e n .

- 64 gebende l a n d e s r e c h t l i c h e Grundlage i s t a b e r durch A r t . 108 A b s . 5 GG d e r D i s p o s i t i o n des L a n d e s g e s e t z g e b e r s b e r e i t s entzogen. Im b e s o n d e r e n sind auch die Angelegenheiten d e r F l ü c h t l i n g e und V e r t r i e b e n e n ( A r t . 74 N r . 6 GG) b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t : durch das L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z ( g e n a u e r : durch d e s s e n L e i s t u n g s t e i l ) , das W ä h r u n g s a u s g l e i c h s g e s e t z , das B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z , das F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z und zahlr e i c h e e r g ä n z e n d e G e s e t z e . 2) Das L a n d e s r e c h t hat d e m g e g e n ü b e r nur m e h r g e r i n g e Bedeutung und b e s t e h t in d e r R e g e l nur in Ausführungsverordnungen. Auf dem G e b i e t e d e r öffentlichen F ü r s o r g e ( A r t . 74 N r . 7) i s t durch die Verordnung ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t und die R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g , Art und Maß d e r öffentlichen F ü r s o r g e b e r e i t s das W i c h t i g s t e g e r e g e l t . W i c h t i g e S o n d e r r e g e lungen enthalten das T u b e r k u l o s e h i l f s g e s e t z und das K ö r p e r b e hindertengesetz. W e n n g l e i c h die e r g ä n z e n d e n l a n d e s r e c h t l i c h e n F ü r s o r g e b e s t i m m u n g e n r e l a t i v u m f ä n g l i c h sind, s o behandeln s i e doch F r a g e n s e k u n d ä r e r Bedeutung. Das R e i c h s j u g e n d w o h l f a h r t s g e 2)

3)

4) 5)

(1) S . z . B . die Z u s a m m e n s t e l l u n g in d e r S a m m l u n g " L a s t e n a u s g l e i c h " , T e x t s a m m l u n g mit V e r w e i s u n g e n , C . B . B e c k , München. - S. h i e r h e r auch das H e i m k e h r e r g e s e t z . (2) Das F l ü c h t l i n g s - und V e r t r i e b e n e n r e c h t e r s t r e c k t s i c h t y p i s c h (ähnlich wie etwa das W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t , das K r i e g s b e s c h ä d i g t e n r e c h t und das R e c h t d e r K r i e g s g e f a n g e nen) auf z a h l r e i c h e s p e z i e l l e K o m p e t e n z b e r e i c h e . Hierauf kann, wie schon eingangs b e m e r k t , nicht n ä h e r e i n g e t r e t e n werden. Auf Hinweise auf L a n d e s v e r o r d n u n g s r e c h t wird im R a h m e n d i e s e r Ü b e r s i c h t g r u n d s ä t z l i c h v e r z i c h t e t . H i e r geht es um die G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t und das i s t die Z u s t ä n digkeit zur f o r m e l l e n G e s e t z g e b u n g . L a n d e s v e r o r d n u n g s r e c h t beruht, soweit e s nicht auf l a n d e s g e s e t z l i c h e E r m ä c h t i g u n gen zurückgeht o d e r L a n d e s g e s e t z e ausführt, in d e r R e g e l auf b u n d e s g e s e t z l i c h e r E r m ä c h t i g u n g ( A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG), i s t a l s o nicht am K o m p e t e n z r a u m d e r L ä n d e r sondern dem des B u n d e s o r i e n t i e r t . Auf die quantitativ an d e r Kont a k t s t e l l e zwischen B u n d e s - und L a n d e s r e c h t im V o r d e r grund stehenden O r g a n i s a t i o n s v e r o r d n u n g e n wird unten - im Z u s a m m e n h a n g m i t d e r Kompetenzaufteilung im B e r e i c h d e r Verwaltung - zurückzukommen s e i n . S . oben S . 60 ff. E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r b i s h e r i g e n g e s e t z l i c h e n Grundlagen des F ü r s o r g e r e c h t s s . in d e r Begründung des E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s . 1799.

- 65 setz®) b e s c h r ä n k t die L a n d e s g e s e t z g e b u n g auf ein Minimum an e i g e n e r Regelung ( s . §§ 9 A b s . 1, 9a A b s . 2 und 3 Satz 2, 14 A b s . 3 Satz 3, 29 A b s . 4, 31, 42 A b s . 2, 65 A b s . 2, 70 A b s . 1 Satz 1, 71 Satz 1, 72 A b s . 3, 75 Satz 2 des J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z e s . D e r M u t t e r s c h u t z , d e r , soweit e r nicht A r b e i t s r e c h t i s t , e b e n f a l l s " F ü r s o r g e " i . S . d i e s e r V o r s c h r i f t i s t , 6) i s t ü b e r das e n g e r e F ü r s o r g e r e c h t hinaus durch das M u t t e r s c h u t z g e s e t z in e i n e r die L ä n d e r p r ä k l u d i e r e n d e n W e i s e g e r e g e l t . Die s a c h l i c h e n K r i e g s s c h ä d e n ( A r t . 74 N r . 9 GG; wie s i c h aus A r t . 74 N r . 10 e r g i b t , können h i e r nur K r i e g s s a c h Schäden g e m e i n t s e i n ) r e g e l t e b e n f a l l s das L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z n e ben das noch das B u n d e s e v a k u i e r t e n g e s e t z , das A l l g e m e i n e K r i e g s f o l g e n g e s e t z und z . T . auch das H e i m k e h r e r g e s e t z g e t r e t e n s i n d . Daneben s p i e l e n l a n d e s r e c h t l i c h e E r g ä n z u n g s v o r s c h r i f ten keine g r o ß e R o l l e . Das R e c h t d e r W i e d e r g u t m a c h u n g ( A r t . 74 N r . 9 GG) i s t im w e s e n t l i c h e n im B u n d e s e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z g e r e g e l t . D a n e ben i s t für das m a t e r i e l l e L a n d e s r e c h t nur Raum h i n s i c h t l i c h d e r Anerkennung und B e t r e u u n g d e r V e r f o l g t e n (§ 229 B E G ) . Auch die Wiedergutmachung im öffentlichen Dienst i s t b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t ( G e s e t z zur Regelung d e i Wiedergutmachung f ü r Angeh ö r i g e des öffentlichen D i e n s t e s ) . 8) Das R e c h t d e r K r i e g s b e s c h ä d i g t e n und K r i e g s h i n t e r b l i e b e n e n ( A r t . 74 N r . 10 GG) i s t m a ß g e b l i c h im B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z und im S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z 9) gere6) 7)

8) 9)

H i e r z u a l s " F ü r s o r g e r e c h t " s . o . S. 62 Fußn. 62 und 6 3 . E i n e b e s o n d e r e Art von " F ü r s o r g e " i s t wohl auch die Häftl i n g s h i l f e nach dem G e s e t z ü b e i H i l f s m a ß n a h m e n f ü r P e r s o nen, die aus p o l i t i s c h e n Gründen in G e b i e t e n a u ß e r h a l b d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland und B e r l i n s ( W e s t ) in G e w a h r s a m g e n o m m e n wurden ( H ä f t l i n g s h i l f e g e s e t z - HHG). Das g l e i c h e gilt h i n s i c h t l i c h des H e i m k e h r e r h i l f e r e c h t s ( i . S . des H e i m k e h r e r g e s e t z e s ) , soweit es nicht p e r s ö n l i c h K r i e g s g e s c h ä d i g t e und K r i e g s g e f a n g e n e ( A r t . 74 N r . 10 GG) b e t r i f f t (§ 1 des H e i m k e h r e r g e s e t z e s ) . D e r A d r e s s a t e n k r e i s d e r W i e d e r g u t m a c h u n g wird f e r n e r in zahlreichen einzelnen Vorschriften angesprochen. D i e s e s i s t nicht nur K r i e g s b e s c h ä d i g t e n r e c h t s o n d e r n v o r a l l e m A r b e i t s r e c h t und ö f f e n t l i c h e s D i e n s t r e c h t . Daneben i s t es auch W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t (§ 1 A b s . 1 B u c h s t , c des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s ) s o w i e S o z i a l v e r s i c h e r u n g s und a l l g e m e i n e s F ü r s o r g e r e c h t (§ 1 A b s . 1 B u c h s t , d und A b s . 2, § 2 a. a. O. ).

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gelt. 10) Die Hilfe für die ehemaligen K r i e g s g e f a n g e n e n ist im Heimkehrergesetz und im Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz bundesgesetzlich geordnet. 11) 12) Auf dem Gebiete des W i r t s c h a f t s r e c h t s ( A r t . 7 4 N r . 1 1 GG) auch nur einen Überblick über die denkbaren, sozial r e l e vanten Regelungen zu geben, ist hier nicht möglich. A l l g e m e i n darf aber festgestellt werden, daß auf dem Gebiet des W i r t schaftsrechts (ausschließlich alles dessen, was als bürgerliches Recht, Strafrecht, Arbeitsrecht, Sozialisierung usw. schon e r wähnt wurde oder noch zu erwähnen ist) das Landesrecht allgemein eine sehr untergeordnete Rolle spielt. 13) Im besonderen ist darüber hinaus darauf hinzuweisen, daß es dem Landesgesetzgeber nicht möglich ist, auf die - sozial sehr interessante Preisgestaltung einzuwirken. Durch das P r e i s g e s e t z 14) und zahlreiche spezielle Preisklauseln bundesrechtlicher Provenienz ist der Landesgesetzgebung die Einwirkung auf das P r e i s r e c h t un10) Sowohl auf A r t . 74 N r . 9 wie auch auf A r t . 74 N r . 10 GG beruhen die Vorschriften über die Wiedergutmachung in der Kriegsopferversorgung (Bundesgesetz zur Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts in der K r i e g s o p f e r versorgung v . 25. Juni 1958 (BGBl. I S.412) und Bundesgesetz zur Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts in der K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g für Berechtigte im Ausland i . d . F . des Gesetzes v . 25. Juni 1958 (BGBl. I S.414). 11) Ergänzend s. das Gesetz über die Unterhaltsbeihilfe für Angehörige von Kriegsgefangenen i. d. F . v. 30. A p r i l 1952 (BGBl. I S. 262), dem in der Gegenwart keine nennenswerte Bedeutung mehr zukommen dürfte. 12) Auch die in A r t . 74 N r . 10 GG genannten Materien werden typischerweise durch gewisse Regelungen erfaßt, die andere Kompetenzbereiche einbeziehen ( s . o . S. 64 zu Fußn. 2 (2), S. 65 zu Fußn. 8). A l s Beispiel kann v o r allem auch das Heimkehrergesetz dienen, das als F ü r s o r g e für die ehemaligen Kriegsgefangenen auf A r t . 74 N r . 10 GG beruht, der Sache nach aber insbesondere auch B e r u f s - , Sozialversicherungsrecht u. ä. enthält. 13) Zur Illustration sei verwiesen auf die - hinsichtlich des Landesrechts f r e i l i c h weit weniger als hinsichtlich des Bundesrechts vollständige - Zusammenstellung der wirtschaftsrechtlich einschlägigen Reichs- und Bundesgesetze und Landesgesetze bei Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 822 f f . 14) Zur Geltung s. B V e r f G E 8, 274.

- 67 m ö g l i c h g e m a c h t . 1 D i e f ü r die P r e i s b i l d u n g e b e n f a l l s s e h r wichtigen weitgehend (auch o d e r nur) dem K o m p e t e n z b e r e i c h des A r t . 74 N r . 17 GG ( " E i n - u n d A u s f u h r l a n d - u n d f o r s t w i r t s c h a f t l i c h e r E r z e u g n i s s e " ) a n g e h ö r e n d e n E i n - und A u s f u h r b e s t i m m u n g e n s i n d w i e d e r u m B u n d e s r e c h t . 16) A u c h auf d a s u m f a n g r e i c h e G e b i e t d e s A r b e i t s r e c h t s (Art. 74 N r . 12 GG) 1 ' ) k ö n n e n h i e r n u r S c h l a g l i c h t e r g e w o r f e n w e r d e n . D a s A r b e i t s v e r t r a g s r e c h t i s t g r u n d l e g e n d in d e n §§ 611 ff B G B , §§ 59 ff H G B , §§ 105 ff G e w O a u s g e b i l d e t , a l s d e r e n wichtigste E r g ä n z u n g e n noch die v o r l ä u f i g e L a n d a r b e i t s o r d n u n g v o m 2 4 . J a n u a r 1919, d a s K ü n d i g u n g s s c h u t z g e s e t z u n d d a s G e setz ü b e r die F r i s t e n f ü r die Kündigung von Angestellten erwähnt werden sollen. Wesentlich ergänzt wird das A r b e i t s v e r t r a g s r e c h t auch d u r c h die V o r s c h r i f t e n ü b e r die obrigkeitliche F e s t s e t z u n g von A r b e i t s e n t g e l t e n und s o n s t i g e n V e r t r a g s b e d i n g u n g e n , wie s i e d a s B u n d e s r e c h t v o r a l l e m in d e m G e s e t z ü b e r die F e s t s e t z u n g v o n M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n u n d i n § 19 d e s H e i m a r b e i t s g e s e t z e s e n t h ä l t . 18) Neben diesen Bestimmungen ist der Raum f ü r landesrechtliche Vorschriften gering. Lediglich im U r l a u b s recht hat sich - von einigen R a n d f r a g e n abgesehen L a n d e s r e c h t zu e n t f a l t e n v e r m o c h t . Praktisch unbedeutenden 15) W e n n a u c h d a s f o r m e l l - g e s e t z l i c h e P r e i s r e c h t w e i t g e h e n d n u r in E r m ä c h t i g u n g e n an die E x e k u t i v e b e s t e h t , so ist eben d u r c h d i e s e E r m ä c h t i g u n g die K o m p e t e n z d e r Exekutive beg r ü n d e t und d e r L a n d e s g e s e t z g e b e r von e i n e r e i g e n e n Regelung a u s g e s c h l o s s e n . Das gilt auch, soweit die E r m ä c h t i g u n g s i c h a n d i e L a n d e s r e g i e r u n g r i c h t e t (von d e n p o l i t i s c h parlamentarischen Beziehungen zwischen Landesparlament und L a n d e s r e g i e r u n g ist h i e r abzusehen). 16) V g l . z u m R e c h t d e r E i n - u n d A u s f u h r d i e D a r s t e l l u n g b e i H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I 1953, S. 147 ff, 516 f f , B d . II S. 2 8 1 f f , 752 f . 17) S. h i e r z u o b e n S. 63 zu F u ß n . l . 18) W e i t e r e e i n s c h l ä g i g e B e s t i m m u n g e n s . in " A r b e i t s r e c h t " h r s g . v . N i p p e r d e y ( o . J . ; L o s e b l a t t s a m m l u n g ) N r . 100 f f . 19) Z u r u r l a u b s r e c h t l i c h e n K o m p e t e n z d e r L ä n d e r s . B V e r f G E 7, 342; e r l ä u t e r n d i n s b e s . G r o s s m a n n , Ä n d e r u n g d e r v o r k o n stitutionellen U r l a u b s g e s e t z e d u r c h die L ä n d e r , B e t r i e b s b e r a t e r 15. J h g . (1960) S. 867 f f . G e g e n d i e L a n d e s k o m p e t e n z zuletzt vor allem Bötticher, Gesetzgebungskompetenz der L ä n d e r auf d e m G e b i e t d e s A r b e i t s v e r t r a g s r e c h t s ? R e c h t d e r A r b e i t 11. J h g . (1958) S . 3 6 1 f f . Z u m S t a n d d e r R e c h t s e n t w i c k l u n g s . H i l g e r , D a s R e c h t d e s E r h o l u n g s u r l a u b s in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d u n d in W e s t b e r l i n , i n

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R a u m läßt f e r n e r d a s B u n d e s g e s e t z z u r R e g e l u n g d e r L o h n z a h lung an F e i e r t a g e n , d a s s e l b s t die F e i e r t a g e nicht f e s t l e g t , 20) v i e l m e h r - vom T a g d e r d e u t s c h e n E i n h e i t a b g e s e h e n ( G e s e t z ü b e r den T a g d e r d e u t s c h e n E i n h e i t v o m 4. August 1953, B G B l . I S . 7 7 8 ) - an die l a n d e s r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n a n k n ü p f t . 21) R e s t e l a n d e s r e c h t l i c h e n A r b e i t s v e r t r a g s r e c h t s h a b e n s i c h auf G r u n d d e s V o r b e h a l t e s d e s A r t . 67 E G B G B i m B e r g r e c h t e r h a l t e n . Auf d e m G e b i e t d e s A r b e i t s s c h u t z e s s i n d zu e r w ä h n e n a l s die w e s e n t l i c h e n G r u n d l a g e n f ü r d a s A r b e i t s z e i t r e c h t die §§ 105 a ff GewO, die A r b e i t s z e i t o r d n u n g und d a s L a d e n s c h l u ß g e s e t z ; f ü r den Schutz d e r a r b e i t e n d e n F r a u d a s M u t t e r s c h u t z g e s e t z und d a s R e c h t d e s H a u s a r b e i t s t a g e s ; 23) f ü r den J u g e n d s c h u t z d a s J u g e n d s c h u t z g e s e t z ; f ü r den H e i m a r b e i t e r s c h u t z d a s H e i m a r b e i t s g e s e t z ; f ü r den a l l g e m e i n e n G e f a h r e n s c h u t z i n s b e s . die §§ 618 f BGB, §§ 63 f HGB, § 120 a GewO, z a h l r e i c h e B e s t i m m u n g e n d e s die U n f a l l v e r s i c h e r u n g b e t r e f f e n d e n D r i t t e n B u c h e s d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g ; f ü r die G e w e r b e a u f s i c h t i n s b e s . § 139 b GewO i . V . m . den d o r t in b e z u g g e n o m m e n e n V o r s c h r i f t e n und z a h l r e i c h e n k o m p e t e n z z u w e i s e n d e n B e s t i m m u n g e n in s p e z i e l l e n G e s e t z e n ( s . z . B . § 19 G a s t G , § 27 A r b Z O , § 26 JSchG, § 19 MuSchG). Auch auf d i e s e m Gebiet kann a l s o d e r d e m L a n d e s r e c h t v e r b l i e b e n e S p i e l r a u m nicht m e h r g r o ß s e i n . Im w e s e n t l i c h e n h a n delt e s s i c h u m (die z a h l r e i c h e n ) A u s f ü h r u n g s b e s t i m m u n g e n r e i n o r g a n i s a t o r i s c h e r Bedeutung (Zuständigkeitsbestimmungen).

20)

21) 22) 23)

" D e u t s c h e L a n d e s r e f e r a t e z u m 5. I n t e r n a t i o n a l e n K o n g r e ß f ü r R e c h t s v e r g l e i c h u n g in B r ü s s e l " , 1958, S. 163 ff (163 f ) . Z u r g r u n d s ä t z l i c h e n L a n d e s k o m p e t e n z f ü r die B e s t i m m u n g d e r F e i e r t a g e s . B a y V e r f G H E n . F . 6 II 78 (95, 99); Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.74. Z u r Befugnis d e r L ä n d e r , neben d e r bundesrechtlich angeordneten Lohnfortzahlung eine Zuschlagspflicht einzuführen, s . B V e r f G E 2, 232 (236 f)Eine Zusammenstellung der einschlägigen Vorschriften s. in " A r b e i t s r e c h t " ( s . o . S. 67 zu F u ß n . 18) N r . 350 f f . A l l g e m e i n e b u n d e s r e c h t l i c h e G r u n d l a g e i s t die A n o r d n u n g des Reichsarbeitsministers über Arbeitszeitverkürzung f ü r F r a u e n und S c h w e r b e s c h ä d i g t e und m i n d e r l e i s t u n g s f ä h i g e P e r s o n e n v . 22. O k t o b e r 1943 (RAB1. III S . 3 2 5 ; z u r F o r t g e l tung s . Hueck, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . I S. 655; " A r b e i t s r e c h t " h r s g . v. N i p p e r d e y , N r . 404 S. 1 F u ß n . 2). Um i h r e t w i l l e n g e l t e n a u c h die - a u s s c h l i e ß l i c h v o r k o n s t i t u tionellen - Hausarbeitsgesetze der Länder (s. "Arbeitsr e c h t " N r . 410 ff) a l s B u n d e s r e c h t f o r t .

- 69 S a c h l i c h e S o n d e r r e g e l u n g e n sind nur ganz b e s c h r ä n k t m ö g l i c h , z . B . im B e r g r e c h t . Auch das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t 24) igt bundesr e c h t l i c h g e r e g e l t : s . das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z . Das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e r g ä n z t e s , beruht a b e r auf A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1 G G . Das G e s e t z ü b e r die M i t b e s t i m m u n g d e r A r b e i t n e h m e r in den A u f s i c h t s r ä t e n und V o r s t ä n d e n d e r U n t e r n e h m e n des B e r g b a u e s und d e r E i s e n und Stahl e r z e u g e n d e n I n d u s t r i e und das G e s e t z zur E r g ä n z u n g des G e s e t z e s ü b e r die M i t b e s t i m m u n g d e r A r b e i t n e h m e r in den A u f s i c h t s r ä t e n und V o r s t ä n d e n des B e r g b a u s und d e r E i s e n und Stahl e r z e u g e n d e n I n d u s t r i e e r g ä n z e n das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t nach d e r g e s e l l s c h a f t s r e c h t l i c h e n S e i t e hin ( A r t . 74 N r . 1 und 11 GG). Das L a n d e s r e c h t hat - a u ß e r h a l b d e r Ausfüllung des B u n d e s r a h m e n g e s e t z e s ü b e r die P e r s o n a l v e r t r e t u n g im öffentlichen Dienst - keine Möglichkeit m e h r , das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t zu g e s t a l t e n . Das T a r i f r e c h t i s t durch das T a r i f v e r t r a g s g e s e t z e b e n f a l l s so g e r e g e l t , daß dem L a n d e s g e s e t z g e b e r n i c h t s m e h r zu tun b l e i b t . D a s s e l b e gilt f ü r das heute s e h r in den Hintergrund g e t r e t e n e S c h 1 i c h t u n g s r e c h t infolge d e r Regelung des K o n t r o l l r a t s g e s e t z e s N r . 35 b e t r e f f e n d A u s g l e i c h s - und S c h i e d s v e r f a h r e n in A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n vom 2 0 . August 1946 ( A B l . des K o n t r o l l r a t e s S . 1 7 4 ) . 25) Dagegen w ä r e f ü r l a n d e s r e c h t l i c h e B e s c h r ä n kungen des S t r e i k r e c h t s , 25a) soweit s i e sonst v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u l ä s s i g sind, noch R a u m . I n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g ( A r t . 74 N r . 12 GG) s p i e l t das L a n d e s r e c h t e b e n f a l l s nur e i n e s e h r u n t e r g e o r d n e t e R o l l e . Die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g (II. B u c h d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g ) , die U n f a l l v e r s i c h e r u n g (III. B u c h d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d nung), die R e n t e n v e r s i c h e r u n g d e r A r b e i t e r (IV. B u c h d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g ) und d e r A n g e s t e l l t e n ( A n g e s t e l l t e n v e r s i c h e r u n g s g e s e t z ) sowie die k n a p p s c h a f t l i c h e V e r s i c h e r u n g (Knapp24)

Die e i n s c h l ä g i g e n V o r s c h r i f t e n s . in " A r b e i t s r e c h t " , h r s g . v. Nipperdey, N r . 570 ff. 25) Das K o n t r o l l r a t s g e s e t z N r . 35 gilt g e m . A r t . 74 N r . 12, 125 N r . 1 GG i . V . m . A r t . l A b s . l Satz 3 und A b s . 2 des V e r t r a g e s zur Regelung aus K r i e g und B e s a t z u n g e n t s t a n d e n e r F r a gen vom 2 6 . M ä r z 1952/ 2 3 . Oktober 1954 ( B G B l . 1955 II S . 4 0 5 ) und dem S c h r e i b e n d e r d r e i A u ß e n m i n i s t e r an den B u n d e s k a n z l e r vom 2 6 . M ä r z 1952 ( B G B l . 1955 II S . 5 0 8 ) a l s B u n d e s r e c h t (um nicht zu s a g e n : " Q u a s i b u n d e s r e c h t " ) w e i t e r . 25a) Zu d e s s e n Z u g e h ö r i g k e i t zum K o m p e t e n z b e r e i c h des A r t . 74 N r . 12 GG s . Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s recht, S . 1 7 4 .

- 70 s c h a f t s g e s e t z ) und die A l t e r s v e r s o r g u n g d e s H a n d w e r k s ( G e s e t z ü b e r die A l t e r s v e r s o r g u n g f ü r d a s d e u t s c h e H a n d w e r k ; n u n m e h r H a n d w e r k e r v e r s i c h e r u n g s g e s e t z ) waren schon reichsrechtlich und s i n d n u n m e h r b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t . 26) N e u e r d i n g s s i n d h i n z u g e k o m m e n die - n u r m i t Hängen und W ü r g e n noch a l s " S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t " zu d e k l a r i e r e n d e - K i n d e r g e l d g e s e t z g e bung d e s B u n d e s 27) u n c j d i e A l t e r s h i l f e f ü r L a n d w i r t e ( G e s e t z ü b e r e i n e A l t e r s h i l f e f ü r L a n d w i r t e ) . N e b e n den ( r e i c h s - b z w . ) bundesrechtlichen Vorschriften28) des "klassischen" Sozialvers i c h e r u n g s r e c h t s kann d a s L a n d e s r e c h t n u r ü b e r r e l a t i v w e n i g e und m i n d e r w i c h t i g e , ihm ü b e r l a s s e n e F r a g e n d i s p o n i e r e n . D a g e g e n i s t d e m L a n d e s g e s e t z g e b e r ein g e w i s s e r S p i e l r a u m in R i c h t u n g auf die s o z i a l e S i c h e r u n g s e l b s t ä n d i g T ä t i g e r v e r b l i e b e n , d i e d u r c h die v o r h a n d e n e n b u n d e s r e c h t l i c h e n R e g e l u n g e n n o c h k e i n e s w e g s a b s c h l i e ß e n d g e r e g e l t i s t . 29) B a y e r n z . B . hat (je) e i n e Ä r z t e - , A p o t h e k e r - und D e n t i s t e n v e r s o r g u n g e i n g e r i c h t e t ( A r t . 46 ff d e s G e s e t z e s ü b e r d a s ö f f e n t l i c h e V e r s i c h e r u n g s w e s e n - V e r s G - v o m 7. D e z e m b e r 1933, BayBS I S . 2 4 2 ) . 26) Die E i n z e l n a c h w e i s e s . bei E c k e r t , Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s gesetze (o.J.; Loseblattsammlung). 27) S. oben S. 49 f f . 28) S. a . n o c h § 28 d e r V e r o r d n u n g ü b e r d a s S c h o r n s t e i n f e g e r wesen. 29) G e l e g e n t l i c h w i r d b e h a u p t e t , die v o r h a n d e n e n b u n d e s r e c h t l i chen Regelungen schlössen - i . S . eines Kodifikationsprinz i p s - die l a n d e s r e c h t l i c h e E i n r i c h t u n g e i n e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g a u c h dann a u s , wenn i h r g e g e n s t ä n d l i c h e r und s a c h l i c h e r B e r e i c h vom B u n d e s r e c h t n i c h t e r f a ß t i s t (vgl. W e b e r , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P r o b l e m a t i k d e r Z w a n g s v e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n d e r f r e i e n B e r u f e , S. 12 ff; I p s e n , Rechtsfragen berufsständischer Zwangsversorgung, S.69; S c h e u n e r , B e r u f s s t ä n d i s c h e V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n und G r u n d g e s e t z , S. 78 f ) . Dem k a n n nicht b e i g e t r e t e n w e r d e n (vgl. P e t e r s , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Z u l ä s s i g k e i t b e r u f s s t ä n d i s c h e r P f l i c h t v e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n f ü r Ä r z t e , S. 12; G e r b e r , Ü b e r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Z u l ä s s i g k e i t e i n e r landesgesetzlich begründeten öffentlichen Versorgungsans t a l t f ü r Ä r z t e a l l e r A r t und A p o t h e k e r z u r S i c h e r u n g i h r e s öffentlichrechtlich gebundenen Berufs, S.25; S c h m i t t - L e r m a n n , Die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r P f l i c h t m i t g l i e d s c h a f t b e i d e r B a y e r . Ä r z t e v e r s o r g u n g , S. 58 f; Maunz, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r B a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g n a c h d e m G r u n d g e s e t z , S. 6). - Im ü b r i g e n s . zur Zugehörigkeit der sozialen Sicherung f r e i e r Berufe zur S o z i a l v e r s i c h e r u n g i . S . d e s A r t . 74 N r . 12 GG oben S. 52.

- 71 A r t . 74 N r . 12 GG r e c h n e t die A r b e i t s v e r m i t t l u n g dem A r b e i t s r e c h t , die A r b e i 11 o s e n v e r s i c h e r u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g zu. B e i d e M a t e r i e n sind b u n d e s g e s e t z l i c h g e r e g e l t ( G e s e t z ü b e r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ) . Das E n t e i g n u n g s r e c h t i s t d e r k o n k u r r i e r e n d e n Z u s t ä n digkeit z u g e s c h l a g e n , soweit die Enteignung " a u f den S a c h g e b i e ten d e r A r t . 72 und 74 in B e t r a c h t k o m m t " ( A r t . 74 N r . 14 G G ) . Die Kompetenz i s t a k z e s s o r i s c h . A r t . 74 N r . 14 GG e r l ä u t e r t nur a u t h e n t i s c h die übrigen K o m p e t e n z n o r m e n d e r k o n k u r r i e r e n d e n Zuständigkeit h i n s i c h t l i c h i h r e r e n t e i g n u n g s r e c h t l i c h e n I m p l i k a t i o n . Enteignungs r e c h t l i c h e V o r s c h r i f t e n des B u n d e s , die h i e r i n t e r e s s i e r e n , finden s i c h v o r a l l e m im S i e d l u n g s r e c h t ( A r t . 74 N r . 14 und 18 GG; s . i n s b e s . das R e i c h s s i e d l u n g s g e s e t z 30))^ i m F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z ( A r t . 74 N r . 14 und 6 GG) und im Fünften T e i l des B u n d e s b a u g e s e t z e s ( A r t . 74 N r . 14 und 18 GG). Im übrigen r i c h t e t s i c h die Enteignung - auch z u r B e f r i e d i g u n g des s o z i a l e n S a c h b e d a r f e s - weitgehend n a c h L a n d e s r e c h t . Die Überführung von Grund und Boden, von N a t u r s c h ä t z e n und P r o d u k t i o n s m i t t e l n in G e m e i n e i g e n t u m o d e r in a n d e r e F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t ( A r t . 74 N r . 15 GG) ist b i s j e t z t w e d e r vom Bund noch von den L ä n d e r n nachhaltig in Angriff g e n o m m e n worden. D e r berühmt gewordene h e s s i s c h e V e r s u c h e i n e r S o z i a l i s i e r u n g i s t h e i l l o s s t e c k e n g e b l i e b e n . 32) H i e r liegt e i n e s d e r wenigen G e b i e t e des ganzen K a t a l o g s d e r k o n k u r r i e r e n den G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t , das dem Z u g r i f f d e r L ä n d e r r e c h t l i c h ( ! ) noch nicht v e r s c h l o s s e n i s t . ^ 3 ) Dem M i ß b r a u c h w i r t s c h a f t l i c h e r Machtstellung e n ( A r t . 74 N r . 16 GG) s t e u e r t - neben z a h l r e i c h e n , v e r s t r e u ten E i n z e l v o r s c h r i f t e n und i n s b e s . den G e n e r a l k l a u s e l n des P r i v a t r e c h t s - das G e s e t z gegen W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n , a l s o wiederum B u n d e s r e c h t . Der F ö r d e r u n g d e r l a n d - und forstwirtschaftlic h e n E r z e u g u n g ( A r t . 74 N r . 17 GG), d e r im Hinblick auf die 30) 31)

W e i t e r e e i n s c h l ä g i g e G e s e t z e s . unten zu A r t . 74 N r . 18 G G . S. h i e r z u auch K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , i n : B e t t e r m a n n N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III 1. Halbband, 1958, S . 267 ff (320 ff). 32) S. z u r Entwicklung in H e s s e n z. B . O r t l i e b / S t a v e n h a g e n , A r t . " S o z i a l i s i e r u n g II 1 " , Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 464 ff (468 f) und d e r e n Nachw. ( s . a . S . 484, 4 8 6 ) ; K r ü g e r , a . a . O . S . 3 2 2 ff (dort auch L i teraturbericht). 33) Zu den G r e n z e n s . n o c h m a l s K r ü g e r , a . a . O . ( F u ß n . 3 1 ) .

- 72 L a g e d e r L a n d b e v ö l k e r u n g e i n e e r h e b l i c h e s o z i a l e B e d e u t u n g zuk o m m t , dient d a s L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z d e s B u n d e s , d a s a l l e r d i n g s n u r wenig s a c h l i c h e R e g e l u n g e n t h ä l t . 34) D a s l a n d w i r t s c h a f t l i c h e P a c h t w e s e n ( A r t . 74 N r . 18) ist durch das Landpachtgesetz bundesrechtlich geregelt. F ü r d a s W o h n u n g s w e s e n ( A r t . 74 N r . 18 GG) s i n d - n e b e n den e i n s c h l ä g i g e n B e s t i m m u n g e n d e s b ü r g e r l i c h e n R e c h t s ( A r t . 74 N r . 1 GG), d e m z . T . a u c h die n a c h f o l g e n d zu n e n n e n d e n G e s e t z e a n g e h ö r e n - m a ß g e b l i c h das E r s t e und Z w e i t e W o h n u n g s baugesetz, das Bergarbeiterwohnbaugesetz, das Wohnraumbewirtschaftungsgesetz, das E r s t e Bundesmietengesetz, das Miet e r s c h u t z g e s e t z und d a s ( j ü n g s t e ) G e s e t z ü b e r den Abbau d e r Wohn u n g s z w a n g s w i r t s c h a f t und ü b e r ein s o z i a l e s M i e t - und Wohnr e c h t m i t s e i n e n U n t e r g e s e t z e n . Neben d e r R e g e l u n g e i n i g e r R a n d - und A b w i c k l u n g s f r a g e n i s t d e m L a n d e s r e c h t g e g e n w ä r t i g n u r noch h i n s i c h t l i c h d e r a l l g e m e i n e n W o h n u n g s a u f s i e h t ( B e s c h a f f e n h e i t d e r Wohnungen u s w . ) ein S p i e l r a u m b e l a s s e n . Das S i e d l u n g s - und H e i m s t ä t t e n w e s e n ( A r t . 74 N r . 18 GG) d ü r f t e d u r c h die b u n d e s r e c h t l i c h e n R e g e l u n g e n d e s R e i c h s s i e d l u n g s g e s e t z e s , d e s R e i c h s h e i m s t ä t t e n g e s e t z e s , die s i e d l u n g s rechtlichen V o r s c h r i f t e n des Bundesvertriebenengesetzes, das K a p i t e l II d e s V i e r t e n T e i l e s d e r D r i t t e n V e r o r d n u n g d e s R e i c h s p r ä s i d e n t e n z u r S i c h e r u n g von W i r t s c h a f t und F i n a n z e n und z u r B e k ä m p f u n g p o l i t i s c h e r A u s s c h r e i t u n g e n vom 6. O k t o b e r 1931 und die K l e i n g a r t e n - und K l e i n l a n d p a c h t o r d n u n g w e i t g e h e n d e r s c h ö p f t s e i n . Das L a n d e s r e c h t kann s i c h - a b g e s e h e n von d e r F ö r d e r u n g d e s S i e d l u n g s w e s e n s im g r ö ß e r e n Z u s a m m e n h a n g d e r B o d e n r e f o r m , auf den g l e i c h noch z u r ü c k z u k o m m e n s e i n w i r d - d a n e b e n f a s t n u r noch in d e r A n o r d n u n g z u s ä t z l i c h e r F i n a n z i e r u n g s h i l f e n u . ä . bestätigen. D a s B o d e n r e c h t ( A r t . 74 N r . 18 GG) i s t , da e s v o r a l l e m a u c h d a s Recht d e r s t ä d t e b a u l i c h e n P l a n u n g und B o d e n o r d n u n g e n t h ä l t , ^5) f ü r die s o z i a l e n L e b e n s v e r h ä l t n i s s e d e r B e v ö l k e r u n g von g r o ß e r B e d e u t u n g . E s i s t , i n s b e s o n d e r e d u r c h d a s B u n d e s b a u g e s e t z , w e i t g e h e n d f ü r den Bund in A n s p r u c h g e n o m m e n . E i n b e s o n d e r e s P r o b l e m , d a s h i e r a n h a n g s w e i s e zu e r ö r t e r n i s t , 34) Z u m R e c h t d e r E i n - und A u s f u h r , d a s auf v e r s c h i e d e n e W e i s e auf die s o z i a l e n V e r h ä l t n i s s e z u r ü c k w i r k t und n a c h A r t . 74 N r . 17 GG e b e n f a l l s z u r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g g e h ö r t , s . oben S. 67 zu F u ß n . 16 35) Z u r m a ß g e b l i c h e n A u s l e g u n g s . B V e r f G E 3, 407 ( i n s b e s . S . 4 1 3 ff, 424 f f ) .

- 73 bietet die Kompetenz z u r Regelung d e r ländlichen Bodenref o r m . W i r d d a r u n t e r auch die Ü b e r f ü h r u n g von Grund und Bod e n in G e m e i n e i g e n t u m o d e r a n d e r e F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t ( A r t . 15 GG) v e r s t a n d e n , s o u n t e r f ä l l t s i e i n s o w e i t d e r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g ( A r t . 74 N r . 15 G G ) . D o c h e n t s p r i c h t die H e r e i n n a h m e d e r A g r a r s o z i a l i s i e r u n g nicht dem aus d e r Nachk r i e g s g e s e t z g e b u n g z u r B o d e n r e f o r m in W e s t d e u t s c h l a n d e n t w i k kelten Begriff. Der danach maßgebliche Begriff der Bodenreform meint s p e z i e l l die U m g e s t a l t u n g d e r B e s i t z v e r h ä l t n i s s e am Boden zugunsten individueller (nicht-gemeinwirtschaftlicher) Rechtsträg e r . 3 6 ) Diese ist, soweit sie Eigentum entzieht, nur als Enteign u n g ( i . S. d e s A r t . 14 GG) z u l ä s s i g . 37) A b e r A r t . 74 N r . 14 G G 3 ^ ) bietet dennoch keine kompetenzrechtliche Lösung. E i n e r s e i t s ist die e n t e i g n u n g s r e c h t l i c h e K o m p e t e n z dort s e l b s t n u r a k z e s s o r i s c h g e r e g e l t . A n d e r e r s e i t s ist B o d e n r e f o r m eben in k e i n e m F a l l n u r Enteignung. D e r Bund kann zur Regelung d e r " B o d e n r e f o r m " d e m n a c h n u r d a n n z u s t ä n d i g s e i n , w e n n i h n e i n e a u ß e r h a l b A r t . 74 N r . 14 u n d 15 GG l i e g e n d e K o m p e t e n z n o r m h i e r z u e r m ä c h t i g t . I n s A u g e f ä l l t d e r K o m p e t e n z k o m p l e x d e s " B o d e n r e c h t s " ( A r t . 74 N r . 18 G G ) . 3 9 ) D o c h d i e s e r B e g r i f f i s t e n g e r a u s z u l e g e n . I h n u n g e h e m m t a u c h auf d i e B o d e n v e r t e i l u n g zu b e z i e h e n , v e r b i e t e t s c h o n d i e e n t s p r e c h e n d e b e s o n d e r e R a h m e n k o m p e t e n z ( A r t . 75 N r . 4 G G ) . 4 0 ) A n d e r e i n A r t . 74 GG g e n a n n t e S a c h g e b i e t e s i n d d e r B o d e n r e f o r m z w a r v e r w a n d t und n e h m e n s i e b e i e n t s p r e c h e n d e r s p e z i f i s c h e r Ausgestaltung auch auf: so das Siedlungswesen (Nr. 1 8 ) , 4 1 ) einschließlich d e r Ansiedlung von Flüchtlingen, V e r t r i e 36)

S. s t a t t a l l e r a n d e r e n E h r e n f o r t h , D a s R e c h t d e r S i e d l u n g u n d B o d e n r e f o r m (o. J . , L o s e b l a t t a u s g a b e ) " E i n f ü h r u n g " , B d . I , S. 8 3 a / 8 4 m . w . N a c h w . - W e i t e r e N a c h w . s . u n t e n S. 9 8 0 . 37) N ä h e r e s s . u n t e n S. 9 8 0 . 3 8) D a f ü r , d a ß A r t . 74 N r . 14 GG a u c h f ü r d i e E n t e i g n u n g i m R a h m e n d e r B o d e n r e f o r m maßgeblich ist, s. N a w i a s k y - L e c h n e r , E r l . zu A r t . 163 A b s . V . 39) F ü r A r t . 74 N r . 18 GG ( U n t e r f a l l : B o d e n r e c h t ) a l s K o m p e t e n z grundlage der Bodenreformgesetzgebung s. Huber, Wirts c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I I S . 49; E h r e n f o r t h , a . a . O . S . 2 0 . 40) 41)

V g l . B V e r f G E 3, 407 ( 4 1 4 ) . F ü r die Zuordnung zum K o m p e t e n z b e r e i c h des Siedlungswes e n s : B V e r w G E 1, 140 (141); f ü r d i e ( a l l g e m e i n e r e ) Z u o r d n u n g zu A r t . 74 N r . 18 GG s . S i m o n , A n m . zu W ü r t t . - B a d . VGH U r t . v. 28. M a i 1951, R e c h t d e r L a n d w i r t s c h a f t , 3 . J h g . (1951) S. 243 f ( 2 4 3 ) ; E h r e n f o r t h , a . a . O . S . 2 0 .

- 74 benen, K r i e g s s a c h g e s c h ä d i g t e n und K r i e g s o p f e r n ( N r . 6, 9, 10), und die F ö r d e r u n g d e r land- und f o r s t w i r t s c h a f t l i c h e n E r z e u g u n g ( N r . 17). Sie decken die B o d e n r e f o r m j e d o c h nicht, soweit s i e nur Neugestaltung d e r E i g e n t u m s v e r h ä l t n i s s e am Boden i s t , ohne eine d e r b e s a g t e n e n g e r e n Z w e c k e zu v e r f o l g e n . In d i e s e r Grund- und Generalfunktion i s t die B o d e n r e f o r m dem B u n d e s g e s e t z g e b e r nur a l s " B o d e n v e r t e i l u n g " ( A r t . 75 N r . 4 GG), a l s o nur im Wege d e r R a h m e n g e s e t z g e b u n g , zugängig. 4 2 ) Ob die w e s t d e u t s c h e Nachk r i e g s g e s e t z g e b u n g zur B o d e n r e f o r m 43) demnach u n t e r A r t . 74 GG s u b s u m i e r t w e r d e n kann, i s t eine d i f f i z i l e F r a g e , die nicht f ü r a l l e L ä n d e r e i n h e i t l i c h beantwortet werden kann. Sie kann h i e r nicht a b s c h l i e ß e n d geprüft w e r d e n . D e s g l e i c h e n muß die F r a ge d e r z o n e n e i n h e i t l i c h e n Geltung ( A r t . 125 N r . 1 GG) h i e r offen b l e i b e n . F e s t steht j e d o c h , daß das v o r k o n s t i t u t i o n e l l e B o d e n r e f o r m r e c h t s e l b s t dort, wo e s , wie a l l e n f a l l s in d e r a m e r i k a n i s c h e n B e s a t z u n g s z o n e , 44) z o n e n e i n h e i t l i c h i s t , nur B u n d e s r e c h t geworden s e i n kann, soweit e s den T a t b e s t ä n d e n des A r t . 74 GG zuzuordnen i s t . A l s B o d e n v e r t e i l u n g s r e c h t ( A r t . 75 N r . 4 GG) w u r de es nicht in B u n d e s r e c h t t r a n s f o r m i e r t . 45) Ungeachtet d e r - zu v e r n e i n e n d e n - F r a g e , ob A r t . 125 GG f ü r die R a h m e n g e s e t z g e bung überhaupt gilt, s c h e i t e r t eine F o r t g e l t u n g d e r B p d e n r e f o r m g e s e t z g e b u n g a l s R a h m e n r e c h t schon d a r a n , daß s i e eine ( j e w e i l s ) in s i c h v o l l s t ä n d i g e , e i n e r w e i t e r e n ( l a n d e s r e c h t l i c h e n ) Ausfüllung nicht b e d ü r f t i g e G e s e t z e s e i n h e i t d a r s t e l l t . 46) Die B e f u g n i s z u r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g auf den w i c h t i g s t e n G e b i e t e n des S t e u e r r e c h t e s ( A r t . 105 A b s . 2 GG) hat d e r Bund b i s auf g e r i n g f ü g i g e R e s t e e r s c h ö p f t . 47) 42)

Zu A r t . 75 N r . 4 ( " B o d e n v e r t e i l u n g " ) GG a l s K o m p e t e n z g r u n d lage einer eventuellen Bundes-Bodenreformgesetzgebung s . K r a t z e r , Ist das G e s e t z zur B e s c h a f f u n g von Siedlungsland und z u r B o d e n r e f o r m B u n d e s - o d e r L a n d e s r e c h t ? R e c h t d e r L a n d w i r t s c h a f t , 5 . J h g . (1953) S . 3 2 f f . 43) Zum Stand d e r Gesetzgebung s . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 71 ff; E h r e n f o r t h , a . a . O . S. 14 ff. 4 4 ) F ü r die F o r t g e l t u n g des B o d e n r e f o r m r e c h t s in d e r a m e r i k a n i s c h e n B e s a t z u n g s z o n e a l s B u n d e s r e c h t auf d e r Grundlage d e r A r t . 74, 125 G G : B V e r w G E 1, 140 (141); E h r e n f o r t h , a.a.O. S . 19 f . 45) K r a t z e r , a . a . O . S . 3 3 f; a . A . E h r e n f o r t h , a . a . O . S. 19 f. 46) V g l . B V e r f G E 4, 115 (135), 219 ( 2 3 9 ) ; 7, 29 (41 f); 8, 186 (194 f ) . 47) Hettlage, Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r fassung, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 14 ( 1 9 5 6 ) S. 22 : " D a m i t i s t aus d e r

- 75 dd)

Die b u n d e s r e c h t l i c h e A u s f ü l l u n g d e r k o n k u r r i e r e n d e n Z u s t ä n digkeit - W ü r d i g u n g

Die B i l a n z , die h i e r g e z o g e n w e r d e n m u ß t e , v e r b i e t e t e s j e d e n f a l l s f ü r den B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n , an d e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebungszuständigkeit noch das p r i m ä r e G e s e t z g e b u n g s r e c h t d e r L ä n d e r , d a s in A r t . 70, 72 GG k o n s t i t u i e r t i s t , als das Wesentliche anzusehen. Als das P r i m ä r e e r w i e s sich vielm e h r die B e f u g n i s d e s B u n d e s g e s e t z g e b e r s , d u r c h e i g e n e Aktion die L a n d e s g e s e t z g e b u n g a u s z u s p e r r e n ( A r t . 72 A b s . 1 GG). 1) H i e r t r i t t e r s t m a l s e i n e E r s c h e i n u n g i n s B l i c k f e l d , die im R a h m e n d e r Untersuchung d e r bundes staatlichen Aufgabenverteilung noch wied e r h o l t zu b e o b a c h t e n s e i n w i r d : Wo i m m e r die V e r f a s s u n g d e m B u n d e s g e s e t z g e b e r die M ö g l i c h k e i t e r ö f f n e t hat, e i n e u r s p r ü n g l i c h (auch o d e r a l l e i n ) d e m L a n d e z u k o m m e n d e K o m p e t e n z a n d e n Bund zu z i e h e n , f ü h r t d a s f r ü h e r o d e r s p ä t e r zu m e h r o d e r w e n i ger vollständigen Präklusion der L ä n d e r . E s s e i h i e r n o c h nicht auf die T e n d e n z e n und i h r e U r s a c h e n e i n g e g a n g e n , die a l l g e m e i n und f ü r d e n B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r vention im besonderen das s t a r k u n i t a r i s c h e Gesamtbild bewirkt h a b e n , d a s die A u f g a b e n v e r t e i l u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n h e u t e b i e t e t . V i e l m e h r s e i z u n ä c h s t n u r auf die b e s o n d e r e n U m s t ä n d e h i n g e w i e s e n , die im R a h m e n d e r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t w i r k s a m w a r e n und s i n d . H i e r z u z ä h l t in e r s t e r L i n i e d a s " t r o j a n i s c h e P f e r d " d e s K a t a l o g s d e r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z : A r t . 125 GG. Ihm z u f o l g e s p e r r t nicht a l l e i n k ü n f t i g e B u n d e s g e s e t z g e b u n g den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit f ü r die L ä n d e r s o n d e r n a u c h die T ä t i g k e i t f r ü h e r e r G e s e t z g e b e r , i n s b e s . d e s R e i c h s g e s e t z g e b e r s . Seine l e g i s l a t i v e T ä t i g k e i t w i r d d e m Bunde wie d e s s e n e i g e n e z u g e r e c h n e t . 2) B e i d e m t r a d i t i o n e l l

1)

2)

formell konkurrierenden Bedarfsgesetzgebung praktisch eine ausschließliche Bundeszuständigkeit . . . geworden". S. d e n s . , Die N e u o r d n u n g d e r d e u t s c h e n F i n a n z v e r f a s s u n g , F i n a n z a r c h i v n . F . Bd. 14 ( 1 9 5 3 / 5 4 ) S . 4 0 5 ff (422 f); S t r i c k r o d t , Die F i n a n z v e r f a s s u n g d e s B u n d e s a l s p o l i t i s c h e s P r o b l e m , 1951, S. 15. - Im b e s o n d e r e n i s t die E r l e i c h t e r u n g d e r B u n d e s g e s e t z g e b u n g d u r c h A r t . 105 A b s . 2, 2. H a l b s a t z GG zu b e r ü c k s i c h t i g e n . W e r n e r W e b e r (Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , 1957, S. 17) s t e l l t m i t R e c h t f e s t , daß " a u s d e r konk u r r i e r e n d e n Gesetzgehungszuständigkeit des Bundes p r a k t i s c h w e i t h i n eine a u s s c h l i e ß l i c h e K o m p e t e n z " g e w o r d e n i s t . B V e r f G E 7, 18 ( 2 7 ) : " . . . d a s Z i e l d e r B e s t i m m u n g ( s e i l .

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s t a r k e n A n t e i l d e r R e i c h s g e s e t z g e b u n g an d e r s o z i a l e n G e s e t z g e bung s e i t d e r G r ü n d u n g d e s K a i s e r r e i c h e s kam und k o m m t d i e s e r K l a u s e l g e r a d e auf d e m h i e r i n t e r e s s i e r e n d e n S e k t o r e i n e e m i n e n te B e d e u t u n g zu. D e r U m f a n g i h r e r W i r k s a m k e i t w u r d e noch d a d u r c h g e s t e i g e r t , daß die Anwendung d e s B e d a r f s v o r b e h a l t e s d e s A r t . 72 A b s . 2 GG g e r a d e auf die T r a n s f o r m a t i o n a l t e n R e i c h s r e c h t s (also auch des R e i c h s r e c h t s aus d e r Zeit des E i n h e i t s s t a a t e s ! ) u n t e r b l i e b . 3) A b e r a u c h auf die Setzung n e u e n B u n d e s r e c h t s b l i e b d i e s e r oft übergangene und d u r c h die V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g i n t e r p r e t a t o r i s c h e n t w e r t e t e B e d a r f s v o r b e h a l t ohne n e n n e n s w e r t e n E i n f l u ß . 4 ) 5 ) Doch s e l b s t wenn A r t . 72 A b s . 2 GG v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r n s t g e n o m m e n w o r d e n w ä r e , h ä t t e die V o r s c h r i f t d a s A u s u f e r n d e r B u n d e s g e s e t z g e b u n g nicht a u f g e h a l t e n . I h r e u n ü b e r l e g t e ( F ö d e r a l i s m u s vortäuschende) Gestaltung macht sie weitaus m e h r zur Legitimation einer maximal ausgedehnten Bundesgesetzgebung als

3)

4)

5)

A r t . 12 5 GG; d. V . ) . . . , d e m Bund auf d e m G e b i e t d e r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g die R e c h t s s e t z u n g d u r c h d a s R e i c h z u z u r e c h n e n , so daß i h r G e g e n s t a n d a l s vom Bund in Anspruch genommen gilt". Die A u f f a s s u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( B V e r f G E 1, 283 (293 ff); 2, 232 (236); 7, 18 (25), 330 (337). Z u m M e i n u n g s s t a n d s . Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 72 R a n d n . 13 F u ß n . 3) m a g v i e l l e i c h t nicht r i c h t i g s e i n . Sie hat j e d o c h die P r a x i s b e s t i m m t , die h e u t e - es handelt s i c h u m Ü b e r g a n g s r e c h t ! - wohl nicht m e h r r ü c k g ä n g i g zu m a c h e n i s t . Vgl. d a s Z e u g n i s a u s d e r P r a x i s d e s B u n d e s r a t e s : K a t z e n stein, Rechtliche Erscheinungsformen der Machtverschiebung z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949, S. 596. - Das R ü c k g r a t w u r d e d e r B e d a r f s k l a u s e l - wie a u c h K a t z e n s t e i n e b d . b e k u n d e t - d a d u r c h g e b r o c h e n , daß d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t die N a c h p r ü f u n g , ob f ü r ein B u n d e s g e s e t z auf dem Gebiete d e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebungszuständigkeit die V o r a u s s e t z u n g e n d e s A r t . 72 A b s . 2 GG v o r l a g e n o d e r nicht, g r u n d s ä t z l i c h ablehnt, i n d e m e s " d e r B e d ü r f n i s f r a g e " den " C h a r a k t e r e i n e r e c h t e n E r m e s s e n s e n t s c h e i d u n g " d e s B u n d e s g e s e t z g e b e r s z u e r k e n n t ( B V e r f G E 2, 213 (224 f); 4, 112 (127 f) ). Zu K r i t i k und M e i n u n g s s t a n d s . Maunz, a . a . Q . R a n d n . 12, 14 f. F ü r d a s S t e u e r r e c h t i s t n a c h A r t . 105 A b s . 2 GG die V o r a u s s e t z u n g d e s A r t . 72 A b s . 2 GG o h n e d i e s n u r h i n s i c h t l i c h d e r j e n i g e n S t e u e r n b e a c h t l i c h , die n a c h A r t . 106 A b s . 2 N r . 1 - 6 und A b s . 6 Satz 1 GG den L ä n d e r n z u f l i e ß e n a b e r n a c h A r t . 105 A b s . 2 GG z u r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g g e h ö r e n .

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zu deren Hemmnis. 6) Das gilt ganz besonders für den sozialen Bereich. Die soziale Intervention betrifft ihrem Wesen nach die Lebensverhältnisse der Bürger; nach A r t . 72 Abs. 2 N r . 3 GG e r gibt sich gerade aus dem E r f o r d e r n i s der "Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus" das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung. Die soziale Intervention stellt in fast allen Fällen einen Eingriff in das Wirtschaftsleben dar; nach der eben genannten Bestimmung ergibt sich ein Bedürfnis zu bundesgesetzlicher Regelung gerade aus dem Interesse an der Wahrung der Wirtschaftseinheit über das Gebiet eines Landes hinaus. In Anbetracht der relativ großen lokalen Mobilität der westdeutschen Nachkriegsgesellschaft und in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Konzeption der F r e i z ü gigkeit ( A r t . 11 GG), der Gleichheit der Bürger ( A r t . 3 GG) insbes. auch der Gleichheit der staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten jedes Deutschen in jedem Lande ( A r t . 33 Abs. 1 GG) und der expansiven und egalitären Tendenz alles Sozialen stellt das Gebiet eines Landes nur beschränkt einen abgrenzbaren Raum durchg r e i f e n d e r s o z i a l e r Besserstellung dar; nach A r t . 72 Abs. 2 N r . 1 GG besteht das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung dann, wenn " e i n e Angelegenheit durch die Gesetzgebung einzelner Länder nicht wirksam geregelt werden k a n n " . 8) Die Verflochtenheit der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse bewirkt zudem, daß das i s o l i e r t e Vorgehen eines Landes rasch die Interessen eines anderen Landes oder der Gesamtheit beeinträchtigen würde ( A r t . 72 Abs. 2 N r . 2 GG). 9 ) A r t . 72 Abs. 2 GG ist kein Widerstand gegen, sondern eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung, ja Ermunterung für den Trend zur bundesgesetzlichen Regelung soz i a l e r Angelegenheiten. Dazu kommt, daß andere Regelungen des Grundgesetzes die Zuständigkeitsverteilung der A r t . 72, 74 GG von vorneherein korrumpieren. Von weitreichender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Übernahme der Kriegsfolgelasten durch den Bund nach Maßgabe eines Bundesgesetzes ( A r t . 120 A b s . l GG); denn diese Bundesgesetzgebung kann nicht ohne Abstimmung auf die Regelung des entsprechenden Kriegsfolgenrechts (in einem weiten 6)

7) 8) 9)

V g l . Maunz, a . a . O . Randn. 20 ff, insbes.Randn. 23; Scheuner, Die Aufgabe der Gesetzgebung in unserer Zeit, DÖV 13. Jhg. (1960) S.601 f f ( 6 0 5 ) . S . a . Scheuner, a . a . O . ; s. f e r n e r nochmals Maunz, a . a . O . Randn.23. Ein auf andere Weise sozial relevantes Beispiel für die Anwendung d i e s e r Klausel s. bei Maunz, a . a . O . Randn.21. S. hierzu das Beispiel bei Maunz, a . a . O . Randn. 22.

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Sinne) e r f o l g e n . 10) Das R e c h t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g w i r d a l s " n o t w e n d i g e s " B u n d e s r e c h t in e r h e b l i c h e m U m f a n g e g e r a d e z u " e i n z e m e n t i e r t " d u r c h die Ü b e r b ü r d u n g d e r " L a s t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g m i t E i n s c h l u ß d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g und d e r A r b e i t s l o s e n f ü r s o r g e " auf den Bund ( A r t . 120 A b s . 1 GG) und die K o n s t i t u i e r u n g " d e r j e n i g e n s o z i a l e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r . . . , d e r e n Z u s t ä n d i g k e i t s i c h ü b e r das Gebiet e i n e s L a n d e s h i n a u s e r s t r e c k t " als "bundesunmittelbare K ö r p e r s c h a f t e n des öffentlichen R e c h t s " ( A r t . 87 A b s . 2 GG). D e r p r a k t i s c h nicht t r a g b a r e Widerspruch d i e s e r beiden Regelungen mit einer landesgesetzlichen Ordnung des einschlägigen S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s ist e v i d e n t . H i n z u w e i s e n i s t in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g s c h l i e ß l i c h n o c h auf A r t . 119 GG, w o n a c h die B u n d e s r e g i e r u n g m i t Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s r a t e s g e s e t z e s g l e i c h e R e c h t s v e r o r d n u n g e n auf dem Gebiete des Flüchtlings rechts e r l a s s e n darf, - eine B e s t i m m u n g , die A r t . 74 N r . 6 GG von v o r n e h e r e i n m o d i f i z i e r t e . c)

Die Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s z u m E r l a ß von R a h m e n v o r schriften

E i n e R e i h e s o z i a l i n t e r e s s a n t e r M a t e r i e n f i n d e t s i c h a u c h in d e m K o m p e t e n z b e r e i c h , in d e m d e r Bund s o g . R a h m e n v o r s c h r i f t e n e r l a s s e n d a r f ( A r t . 75 GG). Im V o r d e r g r u n d s t e h t d a s R e c h t d e s B u n d e s , R a h m e n v o r s c h r i f t e n ü b e r die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r im ö f f e n t l i c h e n D i e n s t d e r L ä n d e r , Gemeinden und a n d e r e n K ö r p e r s c h a f t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s s t e h e n d e n P e r s o n e n zu e r l a s s e n ( A r t . 75 N r . 1 GG). 1) D i e s e - m i t d e m ausschließlichen Recht des Bundes z u r Regelung d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e s e i n e r B e a m t e n n a c h A r t . 73 N r . 8 GG k o r r e s p o n d i e r e n d e - Z u s t ä n d i g k e i t b e i n h a l t e t a n d e r e r s e i t s e i n e nicht u n w i c h tige Einschränkung der allgemeinen konkurrierenden Zuständigk e i t d e s B u n d e s auf d e m Gebiet d e s A r b e i t s r e c h t s h i n s i c h t l i c h 10) Z u r k o m p e t e n z a n s a u g e n d e n W i r k u n g d e r F i n a n z v e r a n t w o r tung ( " W e r z a h l t , s c h a f f e an") s . F i s c h e r - M e n s h a u s e n , B e m e r k u n g e n , DÖV 6. J h g . (1953) S. 229 f (230). Z u r k o m p e t e n z v e r s c h i e b e n d e n W i r k u n g d e s A r t . 120 GG s . f e r n e r D o b b e r n a c k , Die B e d e u t u n g d e s G r u n d g e s e t z e s und d e s B e s a t z u n g s s t a t u t s f ü r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g und die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g 4. J h g . (1949) S. 146 f f . 11) Vgl. a u c h A r t . 130 A b s . 3 GG 1) Die w e i t e r e , in A r t . 98 A b s . 3 Satz 2 GG v o r g e s e h e n e K o m p e t e n z d e s B u n d e s , R a h m e n v o r s c h r i f t e n ü b e r die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r R i c h t e r in den L ä n d e r n zu e r l a s s e n , e r g ä n z t diesen Zuständigkeitsbereich nach dem Dienstrecht der Richt e r hin.

- 79 d e s n i c h t - b e a m t e n r e c h t l i c h e n D i e n s t r e c h t s d e r L ä n d e r . 2) D e r Bund hat von d i e s e r Z u s t ä n d i g k e i t v o r a l l e m d u r c h d a s P e r s o n a l vertretungsgesetz, das Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des B e a m t e n r e c h t s ( B e a m t e n r e c h t s r a h m e n g e s e t z ) und d a s B u n d e s b e s o l d u n g s g e s e t z e i n e n n a c h h a l t i g e n G e b r a u c h gemacht."^) Im ü b r i gen hat d e r Bund b i s h e r von den - s o z i a l e b e n f a l l s w i c h t i g e n K o m p e t e n z e n z u r R e g e l u n g d e r B o d e n v e r t e i l u n g 4) und d e r R a u m o r d n u n g 5) ( A r t . 75 N r . 4 GG) noch k e i n e n e i g e n e n G e brauch gemacht. Dem G e g e n s t a n d e n a c h s t e l l e n d i e s e B u n d e s z u s t ä n d i g k e i t e n z u r R a h m e n g e s e t z g e b u n g e i n e nicht u n w e s e n t l i c h e E r g ä n z u n g d e r B e f u g n i s d e s B u n d e s z u r s o z i a l e n G e s e t z g e b u n g d a r . D e r Bund i s t bei d i e s e r Gesetzgebung allerdings wesentlich b e s c h r ä n k t . " D e r Bund darf n u r den R a h m e n s e t z e n . R a h m e n a b e r b e d e u t e t , daß d a s B u n d e s g e s e t z nicht f ü r s i c h a l l e i n b e s t e h e n kann, s o n d e r n d a r a u f a n g e l e g t s e i n m u ß , d u r c h L a n d e s g e s e t z a u s g e f ü l l t zu w e r d e n " . B u n d e s r a h m engesetze d ü r f e n " i h r e Z w e c k b e s t i m m u n g , n u r e i n e G r e n z e f ü r l a n d e s g e s e t z l i c h e E i g e n r e g e l u n g bilden, nicht ü b e r s c h r e i t e n . Sie m ü s s e n d e m L a n d e s g e s e t z g e b e r R a u m f ü r W i l l e n s e n t s c h e i d u n g e n in d e r s a c h l i c h e n R e c h t s g e s t a l t u n g ü b r i g l a s sen". W ä h r e n d im B e r e i c h d e r a u s s c h l i e ß l i c h e n G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s den L ä n d e r n die G e s e t z g e b u n g s b e f u g n i s s c h o n d u r c h die V e r f a s s u n g e n t z o g e n i s t und s i e ihnen i m B e r e i c h d e r k o n k u r r i e r e n d e n G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t d u r c h den B u n d e s g e s e t z g e b e r e n t z o g e n w e r d e n kann, bleibt die G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t den L ä n d e r n i m B e r e i c h d e r R a h m e n g e s e t z g e b u n g s e l b s t dann e r h a l t e n , wenn d e r Bund von s e i n e r R a h m e n k o m p e t e n z G e b r a u c h g e m a c h t h a t . ^ ) T r o t z d e m kann kein Z w e i f e l b e s t e h e n , daß den L ä n d e r n n e b e n d e m R a h m e n r e c h t d e s B u n d e s n u r u n t e r g e o r d n e t e F r a g e n z u r E n t s c h e i d u n g ü b r i g b l e i b e n . Auch die K o m p e t e n z d e s B u n d e s z u m E r l a ß von R a h m e n v o r s c h r i f t e n b e d e u t e t a l s o e i n e e n t s c h e i d e n d e G e w i c h t s v e r l a g e r u n g zum Bund h i n . 2) 3) 4) 5)

6) 7)

Z u m B e g r i f f d e s D i e n s t r e c h t s s . n o c h m a l s Wacke, Z u r N e u gestaltung des B e a m t e n r e c h t s . Z u r Würdigung s. Katzenstein, Rechtliche E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r M a c h t v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949, S. 596 f . S. h i e r z u oben S. 73 zu F u ß n . 4 0 - 4 6 . R a u m o r d n u n g i s t nicht s c h o n b e g r i f f l i c h eine M a ß n a h m e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n (vgl. z u m B e g r i f f d e r R a u m o r d n u n g : B V e r f G E 3, 407 (425 f f ) ) . Sie kann a b e r s o z i a l e B e l a n g e m i t v e r f o l g e n ( s . z . B . S c h n a a s , R a u m o r d n u n g und A r b e i t s r e c h t , B u n d e s a r b e i t s b l a t t l l . J h g . (1960) S . 4 6 4 f f ) . B V e r f G E 4, 115 (129 f). E b d . , S. 129 - S. z u r g e n a u e r e n U m s c h r e i b u n g d e r R a h m e n k o m p e t e n z e b d . S. 127 f f .

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d)

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Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder

Den Bereich, in den der Bundesgesetzgebung einzudringen v e r wehrt ist, umschreibt das Grundgesetz nicht ausdrücklich. E r kann nur im Wege der Subtraktion der dem Bunde eröffneten oder vorbehaltenen Materien von der Gesamtmasse aller möglichen Gesetzgebungsgegenstände, die im Grundsatz durch A r t . 70 Abs. 1 GG den Ländern zugewiesen ist, ermittelt werden. E r ist demnach im ganzen amorph. Welche Reserven an sozialem Wirkungsfeld f ü r die Länder in diesem Kompetenzbereich noch stecken, kann deshalb abschließend nicht gesagt werden. Daß sie nicht groß sein können, liegt aber im Hinblick auf den Umfang des ausschließlichen und v o r allem des konkurrierenden Gesetzgebungsbereiches des Bundes sowie der Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß von Rahmenvorschriften auf der Hand. Unter den Materien, die den Ländern vorbehalten sind, nimmt das S c h u l r e c h t eine hervorragende Stellung ein. Ihm hat das Grundgesetz schon eine soziale Note gegeben, indem es in A r t . 7 Abs. 4 Satz 2 Privatschulen diskriminiert, die " e i n e Sonderung nach den Besitzverhältnissen der Eltern" fördern, und in Abs. 6 das. bestimmt, daß Vorschulen aufgehoben bleiben. Von weitaus b r e i t e r e r sozialer Wirksamkeit als diese Klauseln des Grundgesetzes sind aber die dem Landesgesetzgeber überlassenen Bestimmungen über den Wirkungskreis, die Einrichtung und die Unterhaltung öffentlicher Schulen, über die Schulpflicht und v o r allem über die Schulgeld- und Lernmittelfreiheit sowie die Gewährung von Ausbildungsbeihilfen. H i e r wird der Grund f ü r die Chancengleichheit der Ausbildung g e l e g t ! Dem Landesgesetzgeber steht damit ein beachtlicher s o z i a l e r Wirkungskreis offen. Unter den Gebieten, die dem Landesgesetzgeber vorbehalten sind, ist in diesem Zusammenhang auch noch das K o m m u n a l r e c h t zu nennen, für das das Grundgesetz nur die Grundsätze des A r t . 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 sowie des A r t . 106 Abs. 6 GG verbindlich aufgestellt hat. Die Länder können so vor allem den sozialen Wirkungskreis der Gemeinden näher abgrenzen und die Modalitäten der sozialen Intervention durch die Gemeinden festlegen. Schließlich ist als eine Oase der Landesgesetzgebung noch die Gesetzgebung über die S t e u e r n m i t ö r t l i c h b e d i n g t e m W i r k u n g s k r e i s zu nennen, die nach A r t . 105 Abs. 2 N r . 1 i . V . m . A r t . 70 Abs. 1 GG den Ländern vorbehalten ist. ! ) A l s 1)

Im übrigen ist anzunehmen, daß alle sonstigen Steuerarten unter eine der in A r t . 105 Abs. 1 und 2 GG genannten Steuern bzw. Steuertypen fallen. A r t . 105 GG teilt also die Steuerge-

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S t e u e r n mit ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s sind in A r t . 105 A b s . 2 N r . 1 GG b e i s p i e l h a f t aufgezählt die G r u n d e r w e r b s t e u e r , die W e r t z u w a c h s s t e u e r und die F e u e r s c h u t z s t e u e r . F e r n e r sind dazu zu r e c h n e n die V e r g n ü g u n g s s t e u e r , die W o h n r a u m s t e u e r , die J a g d s t e u e r , die S c h a n k e r l a u b n i s s t e u e r , die G e t r ä n k e s t e u e r , die T o t a l i s a t o r s t e u e r und - mit E i n s c h r ä n k u n g - die S p e i s e e i s s t e u e r . 2) Die Bedeutung d e r s t e u e r r e c h t l i c h e n Domäne d e r L a n d e s g e s e t z g e b u n g i s t a l s o an s i c h nicht ü b e r m ä ß i g hoch zu v e r a n s c h l a g e n . E i n e R e i h e d e r genannten S t e u e r n fällt i n s b e s . i h r e m Gegenstand nach a l s M i t t e l d e r s o z i a l e n Intervention a u s . A b s c h l i e ß e n d i s t zu s a g e n : D i e k a p i t a l e n F r a g e n d e r s o z i a l e n Intervention sind durch die Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g des G r u n d g e s e t z e s f a s t a l l e d e r Gesetzgebung des B u n d e s erö f f n e t und, soweit die Zuständigkeit e i n e k o n k u r r i e r e n d e i s t , d u r c h die Entwicklung des G e s e t z e s r e c h t s den L ä n d e r n auch b e r e i t s v e r s p e r r t . Die s o z i a l e G e s e t z g e b u n g i s t ganz ü b e r wiegend S a c h e des B u n d e s . 2.

Die

V e r w al t u n g s k o m p e t e n z e n

Die Konzeption des G r u n d g e s e t z e s von d e r Aufteilung d e r V e r w a l tungsaufgaben i s t durch das B e m ü h e n a u s g e z e i c h n e t , den L ä n d e r n , s e t z g e b u n g e r s c h ö p f e n d auf, ohne f ü r die Deduktion e i n e r ü b e r die " S t e u e r n mit ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s " hinausgehenden ( a u s s c h l i e ß l i c h e n ) s t e u e r r e c h t l i c h e n G e s e t z gebungszuständigkeit d e r L ä n d e r Raum zu l a s s e n . In d i e s e m Sinne H ö p k e r - A s c h o f f , Das F i n a n z - und S t e u e r s y s t e m des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , AöR B d . 75 (1949) S . 3 0 6 ff ( 3 2 1 ) ; L o r e n z , Die G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z d e r L ä n d e r auf dem G e biet d e r V e r k e h r s - und V e r b r a u c h s s t e u e r n mit ö r t l i c h bedingt e m W i r k u n g s k r e i s , DÖV 7. J h g . ( 1 9 5 4 ) S . 4 5 6 f ( 4 5 6 ) ; H e t t l a g e , Die Neuordnung d e r deutschen F i n a n z v e r f a s s u n g , F i n a n z a r chiv n . F . B d . 1 4 ( 1 9 5 3 / 5 4 ) S . 405 ff ( 4 2 2 ) ; M e i l i c k e , D e r S t e u e r e r f i n d u n g s g e i s t von Bund und L ä n d e r n s e i t I n k r a f t t r e t e n des G r u n d g e s e t z e s - s e i n e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r e n z e n , in F e s t s c h r i f t f ü r O t t m a r B ü h l e r , 19 54, S . 9 1 ff (108 f); B l e n d e r mann, S t e u e r n m i t ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s , S. 52 f; e b e n s o die B u n d e s r e g i e r u n g , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 2 . W a h l periode (1955) Drucksache 480 S . 1 0 9 . 2)

So die Aufstellung b e i B l e n d e r m a n n , a . a . O . S . 9 1 . S e i n e r e i c h b e l e g t e - Begründung s . ebd. S . l O f f . S . a . s e i n e Ü b e r s i c h t ü b e r den Stand d e r Meinungen S. 6 ff, auf die h i e r a u s d r ü c k l i c h v e r w i e s e n w i r d . - Die E n t s c h e i d u n g B V e r f G E 7, 2 4 4 steht t r o t z i h r e s i r r e f ü h r e n d e n L e i t s a t z e s N r . 4 ( e b d . S . 2 4 4 ) nicht im W i d e r s p r u c h zu den T h e s e n B l e n d e r m a n n s und

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denen die M a s s e d e r G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z e n (direkt o d e r indirekt, ganz oder zum Teil) entzogen wurde, die M a s s e d e r V e r w a l t u n g s a u f g a b e n zu e r h a l t e n . A u s g e h e n d v o n d e r a l l g e m e i n e n K o m p e t e n z v e r m u t u n g z u g u n s t e n d e r L ä n d e r ( A r t . 30 GG) h a t d a s G r u n d g e s e t z die V e r w a l t u n g s a u f g a b e n n u r e x z e p t i o n e l l und in s e h r a b g e s t u f t e n F o r m e n an den Bund g e z o g e n . G e r a d e im s o zialen B e r e i c h hat die Verwaltungstätigkeit des Bundes t r o t z d e m erstaunliche Ausmaße angenommen. a)

Die B u n d e s v e r w a l t u n g

aa)

Die bundeseigene Verwaltung mit eigenem unterbau

Verwaltungs-

Die e x t r e m s t e F o r m d e r B u n d e s v e r w a l t u n g ist die B u n d e s v e r w a l tung mit eigenem V e r w a l t u n g s u n t e r b a u . U n t e r den im Grundges e t z v o r g e s e h e n e n F ä l l e n ( A r t . 87 A b s . 1, 87 b, 108 GG) k a n n a l s sozial bedeutsam die V e r s o r g u n g d e r Soldaten d e r B u n d e s w e h r ( A r t . 87 b A b s . 1 S a t z 3 GG) a n g e s e h e n w e r d e n , d i e j e d o c h b i s h e r in b u n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g n u r g e f ü h r t w i r d , s o w e i t s i e s o g . D i e n s t z e i t v e r s o r g u n g i s t . 1) Erhebliche soziale Bedeutung kommt auch der bundeseigenen F i n a n z Verwaltung zu. Nach dem Grundgesetz sollen Zölle, Finanzmonopole, die d e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebung u n t e r w o r f e n e n V e r b r a u c h s s t e u e r n , die B e f ö r d e r u n g s s t e u e r und die U m s a t z s t e u e r v o m Bund in b u n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g v e r w a l t e t w e r d e n ( A r t . 108 A b s . 1 S a t z 1); d e s g l e i c h e n k ö n n e n d i e e i n m a l i g e n V e r m ö g e n s a b g a b e n und die E i n k o m m e n s - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r , soweit d e r Bund d i e s e in A n s p r u c h n i m m t , in b u n d e s e i g e ne ( o d e r in B u n d e s a u f t r a g s - ) V e r w a l t u n g g e n o m m e n w e r d e n (ebd. A b s . 1 S a t z 4 u n d A b s . 2). V o l l r e a l i s i e r t i s t d i e s e s P r o g r a m m jedoch bis heute nicht. (1) D a s F i n a n z v e r w a l t u n g s g e s e t z ( F V G ) v o m 6. S e p t e m b e r 1950 ( B G B l . I S. 4 4 8 ; i . d . F . d e r G e s e t z e v o m 2 1 . A u g u s t 1951, B G B 1 . I S. 774 u n d v o m 2 7 . A p r i l 1955, B G B 1 . I S. 189) g l a u b t e e i n e K o m p r o m i ß l ö s u n g t r e f f e n zu d ü r f e n , d i e s i c h t r o t z g e w i c h t i g e r v e r -

1)

d e r m i t i h m Ü b e r e i n s t i m m e n d e n ( s . B V e r f G E 7, 2 5 7 f ) . § 87 A b s . 1 d e s S o l d a t e n v e r s o r g u n g s g e s e t z e s . D i e B e s c h ä d i g t e n v e r s o r g u n g s o l l n a c h § 88 A b s . 1 d e s S o l d a t e n v e r s o r g u n g s g e s e t z e s d u r c h die L ä n d e r im A u f t r a g e des Bundes a u s g e f ü h r t w e r d e n . D i e s e L ö s u n g d ü r f t e a b e r n a c h A r t . 87 b GG s c h w e r l i c h l e g i t i m s e i n .

- 83 f a s s u n g s r e c h t l i c h e r B e d e n k e n 2 ) b i s heute e r h a l t e n h a t . I h r Angelpunkt i s t die O b e r f i n a n z d i r e k t i o n , eine " g e m i s c h t e " B u n d e s und L a n d e s b e h ö r d e , wohl die e i g e n a r t i g s t e B e h ö r d e des g e g e n w ä r t i g e n deutschen B u n d e s s t a a t s r e c h t s . I h r L e i t e r , d e r O b e r f i n a n z p r ä s i d e n t , wird von Bund und Land g e m e i n s a m b e r u f e n und i s t B u n d e s - und L a n d e s b e a m t e r zugleich (§ 5 F V G ) . ^ ) S i e g l i e dert s i c h in eine Z o l l - und V e r b r a u c h s t e u e r a b t e i l u n g und e i n e B u n d e s v e r m ö g e n s - und B a u a b t e i l u n g , die beide mit B u n d e s b e d i e n s t e t e n b e s e t z t sind, sowie eine B e s i t z - und V e r k e h r s t e u e r abteilung, die mit L a n d e s b e d i e n s t e t e n b e s e t z t i s t (§ 6 F V G ) . D e r l e t z t e r e n sind a b e r V e r w a l t u n g s a n g e h ö r i g e des Bundes zugeteilt, die die U m s a t z - und B e f ö r d e r u n g s s t e u e r v e r w a l t e n (§ 9 A b s . 1 F V G ) . Die O b e r f i n a n z d i r e k t i o n i s t M i t t e l b e h ö r d e ( § § 1 A b s . 1 N r . 1, 2 A b s . 1 N r . 1 F V G ) . U n t e r i h r a r b e i t e n die H a u p t z o l l ä m t e r (und d e r e n H i l f s s t e l l e n ) , die B u n d e s b e h ö r d e n sind, und die F i n a n z ä m t e r , r e i n e L a n d e s b e h ö r d e n (§§ 1 A b s . 1 N r . 2, 2 A b s . 1 Nr. 2 FVG). (a) Mit d i e s e m Apparat nun wird die bundeseigene V e r w a l t u n g durchgeführt f ü r die Z ö l l e und V e r b r a u c h s s t e u e r n , für die in d e r U n t e r i n s t a n z die H a u p t z o l l ä m t e r (§ 13 F V G ) und in d e r M i t t e l i n stanz die " b u n d e s e i g e n e n " Z o l l - und V e r b r a u c h s s t e u e r a b t e i l u n gen d e r O b e r f i n a n z d i r e k t i o n e n zuständig sind (§ 6 A b s . 2 F V G ) . (b) F ü r die U m s a t z - und B e f ö r d e r u n g s s t e u e r hat man .iene ausweichende L ö s u n g g e s c h a f f e n , an d e r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i chen B e d e n k e n 4) in e r s t e r L i n i e e i n s e t z e n : Die u n t e r s t e " b u n 2)

3)

4)

S . h i e r z u a l l g e m e i n k r i t i s c h : Wacke, Das G e s e t z ü b e r die F i n a n z Verwaltung, F i n a n z a r c h i v n. F . B d . 12 ( 1 9 5 0 / 5 1 ) S . 713 ff; K l e i n , Von d e r f ö d e r a t i v e n zur s t ä r k e r u n i t a r i s c h e n Gestaltung des F i n a n z w e s e n s in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land, i n : F e s t s c h r i f t für G i e s e , 1954, S . 6 1 f f ( 8 3 f ; s . a b e r auch H ö p k e r - A s c h o f f , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , F i n a n z a r c h i v n. F . B d . 12 (1950/51) S . 7 2 5 ff ( 7 2 8 ) : " D i e Kundigen w a r e n s i c h s o f o r t d a r ü b e r k l a r , daß m a n h i e r einen k r u m m e n Weg suchen m ü s s e , um den B e s t i m m u n g e n d e s G r u n d g e s e t z e s und zugleich den p r a k t i s c h e n B e d ü r f n i s s e n zu genügen. Das F i n a n z v e r w a l t u n g s g e s e t z hat ihn darin gefunden. V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Bedenken zu d e r Institution des O b e r f i n a n z p r ä s i d e n t e n in d e r Ausgestaltung des F i n a n z v e r w a l t u n g s g e s e t z e s s . b e i : W a c k e , Das G e s e t z ü b e r die F i n a n z verwaltung, S. 714 ff; K l e i n , a . a . O . S. 83 ff. Gegen die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d i e s e r L ö s u n g : W a c k e , Das G e s e t z ü b e r die F i n a n z v e r w a l t u n g , S . 7 1 7 ff; K l e i n , a . a . O . S . 86 ff.

- 84 d e s e i g e n e I n s t a n z " , die in bezug auf die U m s a t z - und die B e f ö r d e r u n g s s t e u e r tätig wird, sind die V e r w a l t u n g s a n g e h ö r i g e n des B u n d e s , die d e r B e s i t z - und V e r k e h r s s t e u e r a b t e i l u n g d e r O b e r f i n a n z d i r e k t i o n e n zugewiesen sind (§ 9 A b s . 1 F V G ) . P r a k t i s c h a l s U n t e r i n s t a n z fungieren j e d o c h die ( l a n d e s e i g e n e n ) F i n a n z ä m t e r , d e r e n " H i l f e " die O b e r f i n a n z d i r e k t i o n e n " b e i d e r B e a r b e i tung d e r U m s a t z s t e u e r und d e r B e f ö r d e r u n g s s t e u e r " in Anspruch nehmen können. (c) D u r c h a u s legitim konnte dagegen das F i n a n z v e r w a l t u n g s f ü r die auch vom Bund in A n s p r u c h g e n o m m e n e E i n k o m m e n s - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r statt d e r bundeseigenen die B u n d e s a u f t r a g s verwaltung durch das F i n a n z a m t und die B e s i t z - und V e r k e h r s s t e u e r a b t e i l u n g der O b e r f i n a n z d i r e k t i o n anordnen ( A r t . 108 A b s . 2 GG; § § 6 A b s . 2, 21, 34 N r . 4 F V G ) . (2) Von d e r Verwaltung d e r F i n a n z m o n o p o l e sind die L ä n d e r g ä n z l i c h a u s g e s c h l o s s e n . N ä h e r auf d i e s e s e h r e i g e n a r t i g e n R e g e lungen 5) einzugehen, ist h i e r ü b e r f l ü s s i g . (3) E i n m a l i g e V e r m ö g e n s a b g a b e n sind - von den in A r t . 120 a GG s p e z i e l l g e r e g e l t e n L a s t e n a u s g l e i c h s a b g a b e n a b g e s e h e n - d e r zeit nicht zu v e r w a l t e n . S c h l i e ß l i c h darf auch die s o z i a l e Bedeutung des A u s w ä r t i g e n D i e n s t e s ( A r t . 87 A b s . 1 Satz 1 s . a. A r t . 32 A b s . 1 GG) nicht v e r kannt werden, d e r w e r t v o l l e Hilfe f ü r den im Ausland b e f i n d l i chen D e u t s c h e n - s e i e s im E i n z e l f a l l , s e i e s durch V o r b e r e i 5) 6)

S . h i e r z u die D a r s t e l l u n g b e i Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 102, 512 ff, 562 f f . V g l . das G e s e t z b e t r e f f e n d die O r g a n i s a t i o n d e r B u n d e s k o n s u l a t e sowie die A m t s r e c h t e und P f l i c h t e n d e r Bundeskonsuln vom 8. N o v e m b e r 1867 ( B G B l . S . 137; i . d . F . der G e s e t z e vom 14. Mai 1936, R G B l . I S . 4 4 7 und vom 16. D e z e m b e r 1950, B G B l . S. 784); sein § 1 b e s t i m m t : " D i e Bundeskonsuln sind b e r u f e n , . . . die Beobachtung d e r Staat s V e r t r ä g e zu ü b e r w a c h e n und den Angehörigen d e r B u n d e s s t a a t e n , sowie a n d e r e r b e f r e u n d e t e r Staaten in i h r e n Angelegenheiten Rat und B e i s t a n d zu g e w ä h r e n . S i e m ü s s e n h i e r b e i nach den B u n d e s g e s e t z e n . . . s i c h richten. . . " § 26 b e s t i m m t f e r n e r : " H i l f s b e d ü r f t i g e n B u n d e s a n g e h ö r i g e n haben die B u n d e s konsuln die Mittel zur Milderung d e r a u g e n b l i c k l i c h e n Not o d e r zur R ü c k k e h r in die H e i m a t . . . zu g e w ä h r e n " . H i e r a u s und aus d e r Zahl d e r A m t s h i l f e z u s t ä n d i g k e i t e n (vgl. i n s b e s . §§ 16, 17, 19 des G e s e t z e s ) e r g i b t s i c h eine umfang-

- 85 t u n g und A b s c h l u ß von A b k o m m e n s o z i a l e n I n h a l t s - l e i s t e n k a n n . Weitere Zweige bundeseigener Verwaltung mit bundeseigenen M i t t e l - und U n t e r b e h ö r d e n können g e m . A r t . 87 A b s . 3 Satz 2 GG d a n n e i n g e r i c h t e t w e r d e n , wenn d e m Bunde auf G e b i e t e n , f ü r die i h m die G e s e t z g e b u n g z u s t e h t , n e u e A u f g a b e n e r w a c h s e n . D a b e i w i r d a l l e r d i n g s ein d r i n g e n d e r B e d a r f v o r a u s g e s e t z t ; und d a s Gesetz, ^)durch das diese Verwaltung eingerichtet wird, bedarf d e r Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s r a t e s und im B u n d e s t a g e d e r a b s o l u t e n M e h r h e i t . Ob in A n b e t r a c h t d e r s c h o n b e i m I n k r a f t t r e t e n d e s G r u n d g e s e t z e s g e g e b e n e n R e l a t i o n z w i s c h e n A u f g a b e n und V e r w a l t u n g s e i n r i c h t u n g e n k ü n f t i g von d i e s e r M ö g l i c h k e i t b e r e c h t i g t e r w e i s e v i e l G e b r a u c h g e m a c h t w e r d e n kann, darf b e z w e i f e l t werden. bb) Die b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g d u r c h B u n d e s o b e r b e h ö r d e n Im B e r e i c h s e i n e r G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t 1) hat d e r Bund d o r t , wo e r e i n e b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g m i t e i g e n e m V e r w a l -

7)

1)

r e i c h e Kompetenz des k o n s u l a r i s c h e n Dienstes auch im soz i a l e n B e r e i c h . S. n u n m e h r a u c h § 112 ( i n s b e s . A b s . 6) d e s Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes, Deutscher Bund e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799. D e r A n s i c h t von M a u n z ( D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t S. 199), K o e l l r e u t t e r ( D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , 1953, S. 234) und G i e s e (Das G r u n d g e s e t z f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , A r t . 87 A n m . 10), e s s e i k e i n f ö r m l i c h e s G e s e t z n o t w e n d i g s o n d e r n n u r ein s c h l i c h t e r B e s c h l u ß , kann d e r V e r f . s i c h nicht a n s c h l i e ß e n (wie h i e r : K r a t z e r , Z u s t i m m u n g s g e s e t z e , AöR B d . 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) S. 266 ff (270); v. Mangoldt, B o n n e r G r u n d g e s e t z , A r t . 8 7 A n m . 7; H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , 1957, A r t . 87 A n m . C 8). U m s t r i t t e n i s t h i e r b e i v o r a l l e m , ob d e r Bund von s e i n e r K o m p e t e n z a u c h b e r e i t s G e b r a u c h g e m a c h t h a b e n m u ß (so K r a t z e r , Die B u n d e s o b e r b e h ö r d e , DÖV J h g . 3 (1950) S. 529 ff (531), d e r z u s ä t z l i c h die V o r a u s s e t z u n g e n d e s A r t . 72 A b s . 2 GG s p e z i e l l f ü r die E r r i c h t u n g d e r B u n d e s o b e r b e h ö r d e e r f ü l l t w i s s e n will (S. 530); Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 0 5 ; i m E r g e b n i s e b e n s o S c h ä f e r , Die b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g , DÖV 11. J h g . (1958) S. 241 ff (246)), o d e r ob e s genügt, daß i h m d a s G e s e t z g e b u n g s r e c h t ü b e r h a u p t z u s t e h t (so v. M a n goldt, B o n n e r G r u n d g e s e t z , A r t . 87 A n m . 6; P a t h e , Die A u s f ü h r u n g d e r B u n d e s g e s e t z e , DVB1.66. J h g . (1951) S . 6 8 1 ff (682); H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 87 A n m . 6). D e r F r a g e d ü r f t e in A n b e t r a c h t d e r n a h e z u v ö l l i g e n A u s n u t z u n g s e i n e r G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z d u r c h den Bund auf d e m s o z i a l e n

-

86

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t u n g s u n t e r b a u nicht e r r i c h t e n m u ß , will o d e r kann, - n e b e n d e r B e f u g n i s , b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s zu e r r i c h t e n , auf die g l e i c h z u r ü c k z u k o m m e n s e i n w i r d - die M ö g l i c h k e i t , s e l b s t ä n d i g e B u n d e s o b e r b e h ö r d e n zu e r r i c h t e n ( A r t . 8 7 A b s . 3 Satz 1 GG). Sie sind a l s B u n d e s - und a l s O b e r b e h ö r d e n b e g r i f f l i c h auf die W a h r n e h m u n g ü b e r r e g i o n a l e r A u f g a b e n b e s c h r ä n k t , d e r e n z e n t r a l e D u r c h f ü h r u n g ohne Z u hilfenahme eines besonderen (bundeseigenen oder landeseigenen) V e r w a l t u n g s u n t e r b a u e s m ö g l i c h i s t . 2) T r o t z d e r s i c h d a r a u s e r gebenden beschränkten Verwertbarkeit dieser F o r m bundeseigen e r V e r w a l t u n g hat s i e - von d e r d u r c h e i n f a c h e s B u n d e s g e s e t z G e b r a u c h g e m a c h t w e r d e n kann - i m a l l g e m e i n e n , wie i m b e s o n d e r e n im s o z i a l e n B e r e i c h g r o ß e B e d e u t u n g e r l a n g t . Auf d e m G e b i e t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g f ü h r t d a s B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t die A u f s i c h t ü b e r die g e m . A r t . 87 A b s . 2 GG b u n d e s u n m i t t e l b a r e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r ; ihm s i n d a u c h g e w i s s e Zuständigkeiten des f r ü h e r e n R e i c h s v e r s i c h e r u n g s a m t e s ü b e r t r a g e n (§§ 1, 2 d e s B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s ) . Die A u f s i c h t ü b e r die ü b r i g e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r f ü h r e n d a g e g e n die o b e r s t e n L a n d e s b e h ö r d e n . 3) Im s o z i a l e n Z u s a m m e n h a n g b e a c h t l i c h sind f e r n e r d a s B u n d e s k a r t e l l a m t (§§ 44 ff, 48 ff d e s G e s e t z e s g e g e n W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n ) und d a s B u n d e s v e r w a l t u n g s a m t ( G e s e t z ü b e r die E r r i c h t u n g d e s B u n d e s v e r w a l t u n g s a m t e s v. 28. D e z e m b e r 1959, BGBl. I S . 8 2 9 ) , d a s h i e r b e s o n d e r s wegen s e i n e r Zuständigkeit f ü r das Auswander u n g s w e s e n (§ 2 a . a . O . ) , g e w i s s e v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e A n g e l e -

2)

3)

Sektor wenig Bedeutung m e h r z u k o m m e n . S. K r a t z e r , Die B u n d e s o b e r b e h ö r d e , S . 5 3 1 ; K ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , J a h r b u c h d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s , n . F . Bd. 3 (1954) S. 67 ff (74 f ) . Die V o r a u s s e t z u n g e n d e r E r r i c h t u n g von B u n d e s o b e r b e h ö r den sind e b e n s o u m s t r i t t e n wie die B e f u g n i s s e und G e s t a l t , die ihnen g e g e b e n w e r d e n d ü r f e n . Die P r o b l e m a t i k i s t s o v i e l g e s t a l t i g und u n g e k l ä r t , daß s i e h i e r a u c h nicht a n g e d e u t e t w e r d e n k a n n . Vgl. h i e r z u v o r a l l e m die D a r s t e l l u n g e n von K r a t z e r , Die B u n d e s o b e r b e h ö r d e ; v . M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z , A r t . 87 A n m . 6; K ö t t g e n , a . a . O . S. 74 f und p a s s i m ; K a t z e n s t e i n , R e c h t l i c h e E r s c h e i n u n g s f o r m d e r M a c h t v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949 S. 600 f; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 0 4 f . Z u r K o m p e t e n z a b g r e n z u n g s . z . B . BSGE 1, 17; LSG B a d e n W ü r t t e m b e r g v . 11. D e z e m b e r 1959 - L IV bK 2 2 9 9 / 5 6 B r e i t h a u p t s S a m m l u n g B d . 49 (1960) S. 870.

- 87 g e n h e i t e n (§ 3 a . a . O . ) und d i e A u s l a n d s f ü r s o r g e 4 ) zu n e n n e n i s t . E i n e vom G r u n d g e s e t z s e l b s t (in d e m n a c h t r ä g l i c h e i n g e f ü g t e n A r t . 120 a GG) v o r g e s e h e n e o b e r e B u n d e s b e h ö r d e 5 ) b e s o n d e r e n R e c h t s i s t d a s B u n d e s a u s g l e i c h s a m t f ü r die A u f g a b e n d e r L a s t e n a u s g l e i c h s Verwaltung, die in d e r U n t e r - und M i t t e l i n s t a n z d u r c h die - in B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g t ä t i g e n - A u s g l e i c h s ä m t e r und L a n d e s a u s g l e i c h s ä m t e r d e r L ä n d e r w a h r g e n o m m e n w e r d e n (§§ 305 ff L A G ) . cc)

Die V e r w a l t u n g d u r c h b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n 1)

W e i t a u s m e h r B e d e u t u n g a l s die b e i d e n b i s h e r g e n a n n t e n F o r m e n b u n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g hat a b e r die V e r w a l t u n g d u r c h u n m i t t e l b a r d e m B u n d e u n t e r s t e h e n d e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s e r l a n g t . Auf d i e s e F o r m d e r B u n d e s v e r w a l tung hat f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h d a s G r u n d g e s e t z b e r e i t s s e l b s t v e r w i e s e n , i n d e m e s die s o z i a l e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r , d e r e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h s i c h ü b e r d a s Gebiet e i n e s L a n d e s h i n a u s e r s t r e c k t , u n m i t t e l b a r d e m B u n d e u n t e r s t e l l t e ( A r t . 87 A b s . 2 GG).2) Sie hat g e r a d e i m s o z i a l e n B e r e i c h auch e i n e b r e i t e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h d u r c h A r t . 130 GG a k t i v i e r t e - h i s t o r i s c h e Grundlage. Diese ist wiederum Ausdruck einer s t r u k t u r e l l - s a c h gesetzlichen Tendenz zahlreicher sozialer Verwaltungsaufgaben z u r a n s t a l t l i c h e n und k ö r p e r s c h a f t l i c h e n O r g a n i s a t i o n und z u r 4)

5)

1)

2)

A n o r d n u n g d e s B u n d e s m i n i s t e r s d e s I n n e r n ü b e r die W a h r n e h m u n g von Z u s t ä n d i g k e i t e n auf d e m G e b i e t e d e r A u s l a n d s f ü r s o r g e d u r c h d a s B u n d e s v e r w a l t u n g s a m t v . 21. J a n u a r 1960 (BAnz. N r . 23 v. 4. F e b r . 1960). Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 0 5 , will m i t guten G r ü n den d a s B u n d e s a u s g l e i c h s a m t s o g a r " m e h r d e m T y p u s d e r o b e r s t e n Bundesbehörden als dem d e r Bundesoberbehörden" z u r e c h n e n . D e r G e s e t z g e b e r (§ 307 LAG) b e z e i c h n e t e s a l s "selbständige Bundesoberbehörde". Der weitverbreitete Ausdruck "bundesunmittelbare Selbstverwaltung", d e r zur Kennzeichnung d i e s e r Art d e r Bundesv e r w a l t u n g w e i t h i n v e r w a n d t w i r d , i s t e i n s e i t i g ; denn Ans t a l t s v e r w a l t u n g i s t , wenn s i e auch nicht n o t w e n d i g r e i n b ü r o k r a t i s c h e Verwaltung ist sondern Verwaltung unter Zuziehung d e r B e t e i l i g t e n , nicht n o t w e n d i g a u c h S e l b s t v e r w a l t u n g im h e r k ö m m l i c h e n W o r t s i n n . Vgl. Köttgen, A r t . " S e l b s t v e r waltung" i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 220 ff (224). Zu A u s l e g u n g und T r a g w e i t e d e s A r t . 87 A b s . 2 GG s . i n b e s . BSGE 1, 17.

-

88

-

Selbstverwaltung. 3) Die Verwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten bietet zudem ganz allgemein einen starken A n r e i z , Verwaltungsaufgaben, deren Wahrnehmung durch eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau nicht statthaft, deren Erfüllung allein in der Instanz der Bundesoberbehörden und der Bundesministerien aber nicht möglich ist, an den Bund zu ziehen. Sie steht zur Disposition der einfachen Bundesgesetzgebung ( A r t . 87 Abs. 3 Satz 1 GG). Ist sie einmal eingerichtet, kann der Bund ihre Behördenorganisation und ihre allgemeinen Verwaltungsgrundsätze grundsätzlich ebenso bestimmen wie für die übrige bundeseigene Verwaltung ( A r t . 86 GG). Im Gegensatz zu bundeseigener Verwaltung durch Bundesoberbehörden kann sie aber zudem mit eigenem - d.h. anstalts-oder körperschaftseigenem - Verwaltungsunterbau arbeiten. 4) 3) 4)

Näheres s. unten 2.Abschnitt S.219 f f . Das ist allerdings nicht unbestritten (wie h i e r : v. Mangoldt, Bonner Grundgesetz, A r t . 87 Anm. 5; P e t e r s , Verfassungsrechtliche Fragen eines Gesetzes über die Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten, Zahnärzten und Krankenkassen (Kassenarztrecht), Gutachten 1953, Deutscher Bundestag, 1. Wahlperiode, Drucksache N r . 3904, S. 3; Schneider, K ö r p e r schaftliche Verbundverwaltung, AöR Bd. 83 (1958) S. 1 ff (15), Hamann, Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 179). Köttgen (in: Der Einwand der Mischverwaltung und das Grundgesetz, DÖV 8. Jhg. (1955) S.485 ff (492) und Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S.75, 115 f ) und Süsterhenn (Grundgesetz und Bundesnotenbank, in "Verfassung und Verwaltung", Festschrift für L a f o r e t , 1952, S. 177 ff (183)) sind der Ansicht, ein Verwaltungsunterbau der rechtsfähigen Verwaltungseinheiten sei unzulässig. Satz 2 des A r t . 87 Abs. 3 GG wirke auf dessen Satz 1 zurück. Bundeseigener V e r w a l tungsunterbau dürfe danach nur unter den in Satz 2 ebd. v o r gesehenen Voraussetzungen eingerichtet werden. Dem kann nicht zugestimmt werden. Zunächst spricht aus der unbestrittenen Staatspraxis das Beispiel der im Text gleich noch zu erwähnenden Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und A r beitslosenversicherung - das Köttgen in nicht überzeugender W e i s e als historisch bedingte Ausnahme zu rechtfertigen v e r sucht - eine zu deutliche Sprache. Sodann aber ist es interpretatorisch unrichtig, Satz 2 a . a . O . in dieser Weise dem ganzen Satz 1, d.h. den Bundesoberbehörden wie auch den Körperschaften und Anstalten des Bundes zuzuordnen. Bundesoberbehörden können schon b e g r i f f l i c h keinen V e r w a l tungsunterbau haben. Ihre Ergänzung durch einen Unterbau

- 89 Auf d i e s e W e i s e b e s t e h t eine m i t t e l b a r e , bundeseigene V e r w a l tung d e r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g im Rahmen d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t lung und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g mit eigenen U n t e r b e h ö r d e n ( A r b e i t s ä m t e r n ) und M i t t e l b e h ö r d e n ( L a n d e s a r b e i t s ä m t e r n ) (Ges e t z ü b e r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ) . D i e s e r " A r b e i t s v e r w a l t u n g " , sind z a h l r e i c h e verwandte Aufgaben ü b e r t r a g e n , so z . B . d e r Vollzug des D r i t t e n A b s c h n i t t e s " K ü n d i gungsschutz b e i M a s s e n e n t l a s s u n g e n " (§§ 15 ff) des Kündigungss c h u t z g e s e t z e s und im Z u s a m m e n w i r k e n mit den H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e n - d e r Vollzug des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s . Bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger sind ( a u ß e r d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ) die B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a n s t a l t f ü r A n g e s t e l l t e , in d e r R e g e l die A r b e i t e r - E r s a t z k a s s e n , die A n g e s t e l l t e n E r s a t z k a s s e n , die B e t r i e b s k r a n k e n k a s s e n d e r Bundesbahn, d e r P o s t , d e r V e r k e h r s v e r w a l t u n g und z a h l r e i c h e a n d e r e B e t r i e b s k r a n k e n k a s s e n , eine g r o ß e Z a h l d e r T r ä g e r d e r g e w e r b l i c h e n b e d a r f d e r s p e z i e l l e n L e g i t i m a t i o n . K ö r p e r s c h a f t e n und Ans t a l t e n können i n s i c h einen V e r w a l t u n g s u n t e r b a u , einen B e h ö r d e n a p p a r a t h a b e n . Sie haben a b e r s e l b s t dann, wenn s i e eine a u f g e g l i e d e r t e B e h ö r d e n o r g a n i s a t i o n b e s i t z e n , nicht " b u n d e s e i g e n e M i t t e l - und U n t e r b e h ö r d e n " , a l s o einen bund e s e i g e n e n V e r w a l t u n g s u n t e r b a u , wie e r in A r t . 87 A b s . 1 Satz 1 GG k o n z i p i e r t i s t . D i e s e B e h ö r d e n stehen u n m i t t e l b a r im b ü r o k r a t i s c h e n Aufbau d e r V e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n des B u n d e s . D i e B e h ö r d e n d e r K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n a b e r stehen p r i m ä r in d i e s e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n und w e r den ü b e r d i e s e dem Bunde z u g e r e c h n e t . Hinzuweisen i s t auch darauf, daß A r t . 86 GG die bundeseigene V e r w a l t u n g neben d e r durch b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n o d e r A n s t a l t e n anführt, so daß das I n e i n s s e t z e n d e r B u n d e s v e r waltung durch b e s o n d e r e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n mit d e r unm i t t e l b a r e n B u n d e s v e r w a l t u n g e i n e r s e i t s durch B u n d e s o b e r behörden a n d e r e r s e i t s durch bundeseigene M i t t e l - und Unt e r b e h ö r d e n auch aus d i e s e m Grunde u n r i c h t i g i s t . - E i n e ganz a n d e r e F r a g e , auf die noch z u r ü c k z u k o m m e n sein wird und in d e r Köttgen ( D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das G r u n d g e s e t z , S . 4 9 1 ; D e r Einfluß des B u n d e s auf die deuts c h e .Verwaltung, S . 1 1 5 f ) , d e r s i e v e r n e i n t , r e c h t gegeben werden muß, ist die, ob l a n d e s u n m i t t e l b a r e ( l a n d e s i n k o r p o r i e r t e ) K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n einen Ü b e r b a u in bund e s u n m i t t e l b a r e n K ö r p e r s c h a f t e n haben dürfen und diesen auf d i e s e W e i s e ein e i g e n e r Unterbau v e r s c h a f f t werden d a r f .

- 90 Unfallversicherung, einige T r ä g e r der landwirtschaftlichen Unfallversicherung, die Arbeitsgemeinschaft der Knappschaften der Bundesrepublik Deutschland, sowie die Mehrzahl der bestehenden Knappschaften. 5) Hinzuzuzählen sind noch der G e s a m t v e r band der Familienausgleichskassen (§ 20 des Kindergeldgesetzes) und der Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen (§ 16 des Gesetzes über eine A l t e r s h i l f e für Landwirte) sowie diejenigen Familienausgleic,hskassen und landwirtschaftlichen A l t e r s kassen, die bundesunmittelbaren Berufsgenossenschaften angegliedert sind (§ 16 des Kindergeldgesetzes, § 12 des Gesetzes über eine A l t e r s h i l f e f ü r Landwirte). D i e s e r Weg, die Verwaltung s o z i a l e r Angelegenheiten an sich zu ziehen, steht dem Bunde über die schon erwähnten Beispiele hinaus grundsätzlich für alle diejenigen Aufgaben offen, hinsichtlich deren ihm die Gesetzgebungskompetenz gegeben ist ( A r t . 87 A b s . 3 Satz 1 GG). Dem sind f r e i l i c h von der Sache her gewisse Grenzen gesetzt. Nicht jeder Verwaltungsaufgabe ist die Mediatisierung zuträglich, die mit i h r e r Übertragung an eine K ö r p e r schaft oder eine rechtsfähige Anstalt mehr oder weniger i m m e r in Kauf genommen werden muß. Jeder derartigen Anstalt oder Körperschaft - so wie der Bundesanstalt f ü r A r b e i t s l o s e n v e r s i cherung und Arbeitsvermittlung - einen eigenen Verwaltungsunterbau zu geben, ist außerdem praktisch nicht tragbar. Bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten zu errichten, deren örtlicher Wirkungskreis nicht über ein Land hinausgeht, ist dem Bunde andererseits v e r w e h r t . Trotzdem ist gerade in dieser Verwaltungsform der Weg zu suchen, auf dem der Bund soziale 5) 6)

7)

Nach Eckert, Sozialversicherungsgesetze, A r t . 8 7 G G A n m . l (32. 56 f ) . Ergänzend sei noch v e r m e r k t , daß auch die für die P r e i s gestaltung nicht unbedeutenden Einfuhr- und Vorratsstellen als bundesunmittelbare Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert sind. S. hierzu z . B . Huber, W i r t s c h a f t s v e r waltungsrecht Bd. I S. 147 f f . arg. A r t . 87 Abs. 2 GG. - P e t e r s (Verfassungsrechtliche Fragen des Entwurfs eines Gesetzes über die Regelung der Beziehungen zwischen Ärzten, Zahnärzten und Krankenkassen (Kassenarztrecht), 1953, S . 4 f f ) und Scheuner ( B e r u f s ständische Versorgungseinrichtungen und Grundgesetz, S.93) scheinen zwar der Ansicht zu sein, der Grundsatz des A r t . 87 Abs. 2 GG beziehe sich nur auf Sozialversicherungst r ä g e r . A r t . 87 Abs. 2 GG muß aber als Ausdruck eines allgemeinen P r i n z i p s gelten. Die Staatspraxis hat sich an dieses P r i n z i p bisher gehalten.

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A u f g a b e n u n t e r dem g e r i n g s t e n , v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n W i d e r s t a n d an s i c h z i e h e n k a n n . Im Z u s a m m e n h a n g m i t d e r B u n d e s v e r w a l t u n g d u r c h b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n m u ß a u c h die auf d e r s p e z i e l l e n V e r f a s s u n g s n o r m d e s A r t . 88 GG b e r u h e n d e D e u t s c h e B u n d e s b a n k e r w ä h n t w e r d e n . Sie i s t T r ä g e r d e r W ä h r u n g s p o l i t i k (§ 3 d e s G e s e t z e s ü b e r die D e u t s c h e B u n d e s b a n k vom 26. J u l i 1957, B G B l . I S . 7 4 5 ) und s o m i t a u c h ein die s o z i a l e n V e r hältnisse entscheidend mitgestaltender Faktor. Sie w u r d e a l s " b u n d e s u n m i t t e l b a r e j u r i s t i s c h e P e r s o n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s " e r r i c h t e t (§ 2 e b d . ) , w e i c h t a b e r nicht n u r in d i e s e m f o r m a l e n E l e m e n t von d e m S c h e m a d e r T r ä g e r m i t t e l b a r e r B u n d e s v e r w a l t u n g a b . I h r e l e i t e n d e n G r e m i e n " h a b e n die S t e l l u n g von o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n " (§ 29 A b s . 1 e b d . ) . Von W e i s u n g e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g i s t die B u n d e s b a n k f r e i g e s t e l l t (§ 12 Satz 2 e b d . ) . D i e K o o r d i n a t i o n d e r T e n d e n z e n und M a ß n a h m e n z w i s c h e n B u n d e s r e g i e r u n g und B u n d e s b a n k g e s c h i e h t i m W e g e d e r B e r a t u n g (§ 13 e b d . ) . Sie i s t - i n t e n s i v e r a l s e s b e i einer anderen bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt d e r F a l l i s t o d e r v i e l l e i c h t s o g a r d e r F a l l s e i n kann - in e i n e m f ö d e r a t i v e n Sinne d e z e n t r a l i s i e r t . 8) in i h r e m hohen Maß an Una b h ä n g i g k e i t , dem G e w i c h t i h r e r A u f g a b e n ynd i h r e r s t r u k t u r e l l e n E i g e n s t ä n d i g k e i t i s t die in A r t . 88 GG i n s t i t u t i o n e l l g a r a n t i e r t e B u n d e s b a n k s c h o n f a s t m e h r ein V e r f a s s u n g s o r g a n 9) a l s ein I n s t r u m e n t d e r - u n t e r V e r a n t w o r t u n g und A u t o r i t ä t d e r B u n d e s r e g i e r u n g handelnden - Bundesverwaltung. dd)

Die B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g

Auch d e r B u n d e s r e g i e r u n g - dem K o l l e g i u m o d e r s e i n e m H a u p t , d e m B u n d e s k a n z l e r , und s e i n e n G l i e d e r n , den B u n d e s m i n i s t e r n , - i s t , w e n n g l e i c h nicht s e h r p r ä z i s , e i n e b e s o n d e r e A r t d e r b u n deseigenen Verwaltung zugewiesen.

8)

9)

S. h i e r z u W a g e n h ö f e r , D e r F ö d e r a l i s m u s und die N o t e n b a n k v e r f a s s u n g , F e s t s c h r i f t f ü r H a n s E h a r d , 1957, S . 9 7 f f , i n s b e s . S. 111 f f . W a g e n h ö f e r , a . a . O . S . 1 2 0 : " M a n könnte . . . die N o t e n b a n k in die . . . E x e k u t i v e . . . e i n g l i e d e r n , i n d e m m a n die R e g i e r u n g s g e w a l t i m w e i t e r e n Sinne b e g r i f f l i c h z w i s c h e n B u n d e s p r ä s i d e n t , B u n d e s r e g i e r u n g und B u n d e s b a n k a u f t e i l t " .

- 92 aaa)

Abgrenzung

1. D i e R e c h t s e t z u n g s a u f g a b e n d e r Bundesregier u n g . Als V e r w a l t u n g s a u f g a b e n können h i e r nicht j e n e Z u s t ä n d i g k e i t e n g e m e i n t s e i n , die die B u n d e s r e g i e r u n g in b e z u g auf die G e s e t z g e b u n g h a t . 1) Inwieweit d i e s e K o m p e t e n z e n m a t e r i e l l , b e grifflich d e r Legislative zugerechnet werden dürfen oder inwieweit sie als Ausfluß d e r sog. Regierungsgewalt aus dem Komplex d e r V e r w a l t u n g a u s g e s c h i e d e n w e r d e n können, b e d a r f h i e r k e i n e r Entscheidung. Unter dem Gesichtspunkt d e r Aufgabenverteilung z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n sind s i e j e d e n f a l l s nicht i m Z u s a m m e n h a n g m i t den V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z e n s o n d e r n m i t den Ges e t z g e b u n g s k o m p e t e n z e n d e s B u n d e s zu s e h e n . D i e s e u m g r e n z e n a u c h die d e r L e g i s l a t i v e z u g e w a n d t e n T ä t i g k e i t e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g . 2) 2. I m b e s o n d e r e n : Die n o r m a t i v e G e s t a l t u n g der A r b e i t s b e d i n g u n g e n . Das gilt a u c h von e i n e m b e s o n d e r e n , i m g e g e b e n e n Z u s a m m e n h a n g h o c h a k t u e l l e n K r e i s von Z u s t ä n d i g keiten d e r Bundesregierung bzw. des B u n d e s m i n i s t e r s f ü r Arbeit: den Z u s t ä n d i g k e i t e n z u r a u t o r i t a t i v e n G e s t a l t u n g d e r A r b e i t s b e dingungen. (1) Im V o r d e r g r u n d s t e h t die Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r s , g e m . § 5 TVG T a r i f v e r t r ä g e f ü r a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h z u e r k l ä r e n . Seine B e f u g n i s i s t an b e s t i m m t e , s a c h l i c h e V o r a u s s e t z u n g e n geknüpft (§ 5 A b s . 1 TVG). Z u r 1)

2)

Dabei w i r d m a n u n t e r s c h e i d e n können z w i s c h e n (1) d e r E i n w i r k u n g auf die o r d e n t l i c h e l e g i s l a t i v e T ä t i g k e i t von B u n d e s t a g und B u n d e s r a t d u r c h I n i t i a t i v e ( A r t . 76 A b s . 1 GG) und K o n s u l t a t i o n ( A r t . 43 A b s . 2, 53 GG), (2) d e r a b g e l e i t e t e n , q u a s i l e g i s l a t o r i s c h e n T ä t i g k e i t d e r B u n d e s r e g i e r u n g (die d a b e i v i e l f a c h an die M i t w i r k u n g d e s B u n d e s r a t e s gebunden i s t ) d u r c h R e c h t s e t z u n g i m V e r o r d n u n g s w e g e auf G r u n d g e s e t z l i c h e r E r m ä c h t i g u n g e n ( A r t . 80 GG), (3) d e r a u ß e r o r d e n t l i c h e n L e g i s l a t i v k o m p e t e n z d e r B u n d e s r e gierung (unter Mitwirkung des B u n d e s r a t e s a b e r auch des B u n d e s p r ä s i d e n t e n ) im F a l l e d e s G e s e t z g e b u n g s n o t s t a n d e s ( A r t . 81 GG) und (4) d e r Z u s t ä n d i g k e i t z u m E r l a ß g e s e t z e s g l e i c h e r V e r o r d n u n gen n a c h A r t . 119 GG. E i n e u n m i t t e l b a r e E i n w i r k u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g auf die L a n d e s g e s e t z g e b u n g ( z . B . ein E i n s p r u c h s r e c h t g e g e n L a n d e s g e s e t z e n a c h d e m V o r b i l d d e s A r t . 98 A b s . 2 d e s ö s t e r r e i c h i schen B u n d e s - V e r f a s s u n g s g e s e t z e s oder nach dem - a l l e r d i n g s n u r bedingt v e r w e r t b a r e n - V o r b i l d d e s A r t . 12 A b s . 2

- 93 Allgemeinverbindlichkeitserklärung bedarf d e r Minister d e r Zus t i m m u n g eines aus je drei V e r t r e t e r n d e r Spitzenverbände d e r A r b e i t n e h m e r und d e r A r b e i t g e b e r b e s t e h e n d e n A u s s c h u s s e s ( e b d . ) . W i d e r s p r i c h t die O b e r s t e A r b e i t s b e h ö r d e e i n e s L a n d e s d e r in A u s s i c h t g e n o m m e n e n E r k l ä r u n g , s o b e d a r f d e r B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r f e r n e r d e r Z u s t i m m u n g d e s K a b i n e t t s (§ 5 A b s . 3 TVG). F ü r E i n z e l f ä l l e kann d e r B u n d e s m i n i s t e r d a s R e c h t auf d i e O b e r s t e A r b e i t s b e h ö r d e e i n e s L a n d e s ü b e r t r a g e n (§ 5 A b s . 6 TVG). " M i t d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e r f a s s e n die R e c h t s n o r m e n d e s T a r i f v e r t r a g s in s e i n e m G e l t u n g s b e r e i c h a u c h die b i s h e r nicht t a r i f g e b u n d e n e n A r b e i t g e b e r und A r b e i t n e h m e r " (§ 5 A b s . 4 T V G ) . 3 ) (2) E i n e d i e s e r R e g e l u n g s a c h l i c h eng v e r w a n d t e S o n d e r r e g e lung f i n d e t s i c h in d e m S e e m a n n s g e s e t z v o m 26. J u l i 1957 (RGBl. II S . 7 1 3 ) . D a n a c h können T a r i f v e r t r ä g e A u s n a h m e n von g e w i s s e n B e s t i m m u n g e n d e s G e s e t z e s v o r s e h e n (§§ 104 A b s . 2, 140 A b s . 1). D e r a r t i g e A u s n a h m e b e s t i m m u n g e n in T a r i f v e r t r ä g e n b e d ü r f e n d e r G e n e h m i g u n g (§§ 104 A b s . 3 Satz 1, 140 A b s . 2 Satz 1 a . a . O . ) . D i e s e G e n e h m i g u n g e r t e i l t , wenn d e r T a r i f v e r t r a g m e h r e r e L ä n d e r b e r ü h r t , d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r Arbeit im E i n v e r n e h m e n mit d e m B u n d e s m i n i s t e r f ü r V e r k e h r (§ 104 A b s . 3 Satz 2 a . a . O . ) b z w . i m E i n v e r n e h m e n m i t den B u n d e s m i n i s t e r n f ü r V e r k e h r und E r n ä h r u n g , L a n d w i r t s c h a f t und F o r s t e n (§ 140 A b s . 2 Satz 2 a . a . O . ) ; wenn n u r ein L a n d b e t r o f f e n w i r d , e r t e i l e n s i e die e n t sprechenden Landesminister (ebd.). Genehmigte Ausnahmebes t i m m u n g e n von den in den §§ 104 A b s . 2 und 140 A b s . 1 N r . 2 d e s S e e m a n n s g e s e t z e s genannten V o r s c h r i f t e n sind allgemeinverbindl i c h (§§ 104 A b s . 3 Satz 3, 140 A b s . 2 Satz 3 a . a . O . ) . (3) Die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n i s t d u r c h d a s G e s e t z ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e -

3)

RV 1919) kennt d a s G r u n d g e s e t z n i c h t . Die a u s d e m R e c h t d e s V e r e i n i g t e n W i r t s c h a f t s g e b i e t e s ü b e r n o m m e n e R e g e l u n g b e s t i m m t an s i c h die Z u s t ä n d i g k e i t d e s D i r e k t o r s d e r Verwaltung f ü r Arbeit bzw. des Verwaltungsr a t e s des Vereinigten Wirtschaftsgebietes. Nach der F a s s u n g d e r V o r s c h r i f t s o w i e d e r h e r r s c h e n d e n Übung d e s G e s e t z g e b e r s ( s . u . ( 2 ) bis(5)) und d e r V e r w a l t u n g k a n n kein Z w e i f e l b e s t e h e n , daß d e r B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r b z w . die B u n d e s r e g i e r u n g " d i e n u n m e h r s a c h l i c h z u s t ä n d i g e S t e l l e " i. S. d e s A r t . 129 A b s . 1 GG i s t . - S. h i e r z u (im E r g e b n i s ü b e r e i n s t i m m e n d , w e n n g l e i c h in d e r B e g r ü n d u n g nicht e i n l e u c h t e n d ) B e t t e r m a n n , Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g s : R e c h t s s c h u t z , R e c h t s k o n t r o l l e und R e c h t s n a t u r , R e c h t d e r A r b e i t , 12. J h g . (1959) S. 245 ff (253) m i t w e i t e r e n N a c h w e i s e n .

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d i n g u n g e n v o m 11. J a n u a r 1952 (BGB1.I S. 17) d e m B u n d e s m i n i s t e r f ü r Arbeit im Zusammenwirken mit einem Hauptausschuß und F a c h a u s s c h ü s s e n ü b e r t r a g e n . D e r H a u p t a u s s c h u ß b e s t e h t a u s j e f ü n f , die F a c h a u s s c h ü s s e b e s t e h e n a u s j e d r e i b i s fünf V e r t r e t e r n d e r A r b e i t g e b e r - und d e r A r b e i t n e h m e r s e i t e , d i e v o m B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r b e r u f e n w e r d e n (§§ 1 A b s . 1 - 3 , 4 A b s . 1, 5 A b s . 1, 6 a . a . O . ) . D e r B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r o d e r von i h m b e s t e l l t e B e a u f t r a g t e f ü h r e n den V o r s i t z in den A u s s c h ü s s e n (§§ 2 A b s . 2, 5 A b s . l a . a . O . ) . F ü r die F e s t s e t z u n g d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n b e s t e h e n enge, s a c h l i c h e V o r a u s s e t z u n g e n (§ 1 a . a . O . ) . F ü r welche Wirtschaftszweige oder Beschäftigungsart e n Mindestarbeitsbedingungen f e s t z u s e t z e n sind, b e s t i m m t d e r B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r im E i n v e r n e h m e n mit dem Hauptausschuß (§ 3 a . a . O . ) . Ü b e r die M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n b e s c h l i e ß t s o dann d e r z u s t ä n d i g e F a c h a u s s c h u ß (§ 4 A b s . 2 a . a . O . ) , in d e m d e m B e a u f t r a g t e n d e s M i n i s t e r s d e r S t i c h e n t s c h e i d z u k o m m t (§ 5 A b s . 2 a . a . O . ) . Sie b e d ü r f e n d e r Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r s (§ 4 A b s . 3 Satz 1 a . a . O . ) , d e r s i e - s t i m m t e r zu a l s R e c h t s v e r o r d n u n g e r l ä ß t und v e r k ü n d e t (Satz 2 und 3 e b d . ) . Die B e f u g n i s , F a c h a u s s c h ü s s e zu e r r i c h t e n und M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n zu e r l a s s e n - nicht a u c h , die E r r i c h t u n g e i n e s H a u p t a u s s c h u s s e s ünd die A u s ü b u n g d e r i m E i n v e r n e h m e n m i t dem Hauptausschuß auszuübenden Befugnisse ! - kann d e r Bundesa r b e i t s m i n i s t e r auf die o b e r s t e A r b e i t s b e h ö r d e e i n e s L a n d e s ü b e r t r a g e n , wenn die M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n n u r d i e s e s L a n d b e t r e f f e n s o l l e n (§ 10 a . a . O . ) . (4) E i n e s a c h l i c h n a h e s t e h e n d e , w e n n g l e i c h in den Z u s t ä n d i g k e i t s b e s t i m m u n g e n s t a r k abweichende Sonderregelung enthält § 9 2 a HGB f ü r b e s t i m m t e G r u p p e n von H a n d e l s v e r t r e t e r n , die i m a l l g e m e i n e n a l s s o g . E i n f i r m e n v e r t r e t e r t y p i s i e r t w e r den. Danach "kann d e r B u n d e s m i n i s t e r d e r J u s t i z (!) im E i n v e r n e h m e n m i t den B u n d e s m i n i s t e r n f ü r W i r t s c h a f t und f ü r A r b e i t n a c h A n h ö r u n g von V e r b ä n d e n d e r H a n d e l s v e r t r e t e r und d e r Unt e r n e h m e r d u r c h R e c h t s v e r o r d n u n g , die nicht d e r Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s r a t e s b e d a r f , die u n t e r e G r e n z e d e r v e r t r a g l i c h e n L e i s t u n g e n d e s U n t e r n e h m e r s f e s t s e t z e n , u m die n o t w e n d i g e n s o z i a l e n und w i r t s c h a f t l i c h e n B e d ü r f n i s s e d i e s e r H a n d e l s v e r t r e t e r o d e r e i n e r b e s t i m m t e n G r u p p e von i h n e n s i c h e r z u s t e l l e n . Die f e s t g e s e t z t e n L e i s t u n g e n können v e r t r a g l i c h nicht a u s g e s c h l o s s e n o d e r b e s c h r ä n k t w e r d e n " (§ 92 a A b s . 1 HGB). F ü r V e r s i c h e r u n g s v e r t r e t e r b e s t e h t d i e s e F e s t s e t z u n g s b e f u g n i s in n o c h w e i t e r e m U m f a n g (§ 92 a A b s . 2 HGB). (5) E i n e e i g e n s t ä n d i g e , m i t d e r d e s T a r i f v e r t r a g s g e s e t z e s , n o c h m e h r a b e r m i t d e r d e s G e s e t z e s ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n v e r w a n d t e R e g e l u n g i s t die des

- 95 H e i m a r b e i t s g e s e t z e s . N a c h d i e s e m G e s e t z bildet die z u s t ä n d i g e A r b e i t s b e h ö r d e H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e , die aus je d r e i V e r t r e t e r n d e r A u f t r a g g e b e r und d e r B e s c h ä f t i g t e n und e i n e m von d e r A r b e i t s b e h ö r d e b e s t i m m t e n Vorsitzenden bestehen, dem d e r S t i c h e n t s c h e i d i m A u s s c h u ß z u k o m m t (§ 4). D e r A u s s c h u ß kann mit Zustimmung der Arbeitsbehörde gewisse Arbeitsbedingungen r e g e l n (§ 11 a . a . O . ) und E n t g e l t e s o w i e s o n s t i g e V e r t r a g s b e d i n g u n g e n m i t b i n d e n d e r W i r k u n g f ü r a l l e B e t e i l i g t e n f e s t s e t z e n (§§ 19-21 a . a . O . ) . B e s o n d e r e E n t g e l t a u s s c h ü s s e können mit Z u s t i m mung der Arbeitsbehörde f e r n e r Mindestarbeitsbedingungen f ü r f r e m d e H i l f s k r ä f t e f e s t s e t z e n (§ 22 a . a . O . ) . Die A u f g a b e n d e r A r b e i t s b e h ö r d e i m Sinne d i e s e r V o r s c h r i f t e n s t e h e n g r u n d s ä t z l i c h den O b e r s t e n A r b e i t s b e h ö r d e n d e r L ä n d e r zu (§ 3 A b s . 1 a . a . O . ) . Dem B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r s t e h e n s i e dann zu, wenn e i n e A n g e l e g e n h e i t d a s g e s a m t e B u n d e s g e b i e t b e t r i f f t , o d e r wenn s i e j e d e n f a l l s d a s Gebiet m e h r e r e r L ä n d e r b e t r i f f t , ohne daß d i e s e s i c h auf e i n e e i n h e i t l i c h e , z u s t ä n d i g e S t e l l e e i n i g e n k ö n n e n (ebd.). Wären diese umfassenden Zuständigkeiten der Bundesregierung und v o r a l l e m d e s B u n d e s m i n i s t e r s f ü r A r b e i t V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n 4 ) - g e n a u e r : Z u s t ä n d i g k e i t e n z u m E r l a ß von V e r waltungsakten so müßte es gerade f ü r den sozialen F r a g e n k r e i s a l s h ö c h s t e r s t a u n l i c h r e g i s t r i e r t w e r d e n , daß d e m Bund in solchem Ausmaße ungeschriebene Verwaltungszuständigkeiten ü b e r t r a g e n sind. Es handelt sich a b e r um keine Verwaltungss o n d e r n um Rechtsetzungszuständigkeiten. Das t r i t t im Gesetz selbst am klarsten hinsichtlich d e r Kompetenz zur Festsetzung d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r H a n d e l s v e r t r e t e r h e r v o r , 5) l ä ß t s i c h a b e r a u c h f ü r den E r l a ß von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n gen 6) und f ü r die F e s t s e t z u n g von V e r t r a g s b e d i n g u n g e n und E n t 4)

5)

6)

R ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf d i e d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S. 76, f ü h r t die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n und von V e r t r a g s b e d i n g u n g e n f ü r H e i m a r b e i t e r a l s B e i s p i e l e b u n d e s m i n i s t e r i e l l e r V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z a n . R ö t t g e n hat s i c h m i t d e m W e s e n d i e s e r B e f u g n i s s e a b e r nicht a u s e i n a n dergesetzt. Daß e s s i c h u m e i n e E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n h a n d e l t , geht a u s d e m G e s e t z ganz k l a r h e r v o r (§ 92 a A b s . 1 S a t z l , A b s . 2 Satz 2 HGB). Die f e s t g e s e t z t e n V e r t r a g s b e d i n g u n g e n h a b e n n o r m a t i v e K r a f t (§ 92 a A b s . 1 Satz 2 HGB). Die M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n h a b e n n o r m a t i v e n C h a r a k t e r (§ 8 d e s G e s e t z e s ü b e r d i e F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n i . V. m . §§ 1 A b s . 1, 5 A b s . 4 TVG). Die F e s t -

- 96 g e l t e n n a c h d e m H e i m a r b e i t e r g e s e t z 7) nicht b e s t r e i t e n . Die E r k l ä r u n g d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h k e i t von T a r i f v e r t r ä g e n w i r d z w a r v e r s c h i e d e n beurteilt.**) Ü b e r z e u g e n k a n n j e d o c h a l l e i n die n o r m a t i v e C h a r a k t e r i s i e r u n g . 9) S c h l i e ß l i c h m u ß die A u s n a h m e -

7)

8)

9)

s e t z u n g i s t a l s R e c h t s v e r o r d n u n g zu e r l a s s e n (§ 4 A b s . 3 Satz 2 a . a . O . ) . D i e s e i s t v o m B u n d e s m i n i s t e r f ü r A r b e i t zu v e r k ü n d e n (Satz 3 e b d . ) . - Wie h i e r H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I I S . 468 f . Die F e s t s e t z u n g von E n t g e l t e n und B e d i n g u n g e n hat e b e n f a l l s n o r m a t i v e n C h a r a k t e r (§ 19 A b s . 2 Satz 4 d e s H e i m a r b e i t s g e s e t z e s i . V . f f i . § 5 A b s . 4 TVG). Sie i s t " i m W o r t l a u t " a m t l i c h zu v e r ö f f e n t l i c h e n (Satz 2 e b d . ) und t r i t t g r u n d s ä t z l i c h e r s t n a c h d e r V e r k ü n d u n g in K r a f t (Satz 3 e b d . ) . S . a . § 9 d e s H e i m a r b e i t s g e s e t z e s . - Wie h i e r : H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II S. 470; H u e c k - N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , 6. A u f l . B d . II 1957, S. 483 ( F u ß n . 39); M a u s , B e t e i l i g u n g von A u s s c h ü s s e n an V e r w a l t u n g und N o r m s e t z u n g i m A r b e i t s r e c h t , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S. 169 ff (186); B V e r w G E 6, 213. Zum Streitstand s . die eingehenden Nachweise bei HueckN i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , Bd. II S . 4 7 1 f ( F u ß n . 9). S . a . d i e n a c h s t e h e n d ( F u ß n . 9) Z i t i e r t e n und d e r e n N a c h weise. (1) So z u r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g n a c h § 5 T V G : K n o l l e , A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u und G r u n d r e c h t e , B e t r i e b s b e r a t e r , 4. J h g . (1949) S. 451 f (451) - n u r b e i l ä u f i g - ; B e r g e r , Die R e c h t s n a t u r d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g , B e t r i e b s b e r a t e r , 11. J h g . (1956) S. 533 ff; d e r s . , Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g a l s R e c h t s v e r o r d n u n g , DVB1. 71. J h g . (1956) S. 858 ff; H i l d e g a r d K r ü g e r , Die R e c h t s n a t u r d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g , RdA 10. J h g . (1957) S . 4 6 ff; L i e b , R e c h t s n a t u r und M ä n g e l d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g e s , RdA 10. J h g . (1957) S. 260 ff; B e t t e r m a n n , Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g e s , i n s b e s . S . 2 5 3 ff; B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t B V e r w G E 7, 82. (2) A u s d e m ä l t e r e n S c h r i f t t u m s e i e n v o r a l l e m g e n a n n t : (a) a l s V e r t r e t e r d e r s o g . ä l t e r e n G e s e t z e s t h e o r i e J a c o b i , G r u n d l e h r e n d e s A r b e i t s r e c h t s , 1927, S . 9 9 f f ; K a s k e l , A r b e i t s r e c h t , 3. A u f l . 1928, S. 45; (b) a l s V e r t r e t e r d e r s o g . b e s c h r ä n k t e n G e s e t z e s t h e o r i e O e r t m a n n , A b ä n d e r u n g von f ü r a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r t e n T a r i f v e r t r ä g e n , G e w e r b e - und K a u f m a n n s g e r i c h t , 24. J h g .

- 97 genehmigung nach dem S e e m a n n s g e s e t z ebenfalls als R e c h t s e t z u n g s a k t q u a l i f i z i e r t w e r d e n , s o w e i t - und n u r s o w e i t - die g e nehmigten Tarifbestimmungen durch sie allgemeinverbindlich w e r d e n . 10) ( 1 9 1 8 / 1 9 ) S. 233 ff; S i n z h e i m e r , G r u n d z ü g e des A r b e i t s r e c h t s , 1927, S. 272, und (c) a l s V e r t r e t e r d e r s o g . j ü n g e r e n G e s e t z e s t h e o r i e M o l i t o r , T a r i f v e r t r a g s o r d n u n g , 1930, § 2 TVO A n m . 4 , 5; N e u m a n n , T a r i f r e c h t , 1931, S . 1 1 7 f . - S . a . (ohne S t e l l u n g n a h m e z u m Theorienstreit) Nawiasky, Rechtsfragen des wirtschaftlichen N e u a u f b a u e s , 1935, S . 7 6 ; d e r s . , Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h erklärung des G e s a m t a r b e i t s v e r t r a g e s , Schweizer. J u r i s t e n z e i t u n g , 37. J h g . ( 1 9 4 0 / 4 1 ) S. 246 f; d e r s . , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S. 81. Im H i n b l i c k auf § 5 A b s . 5 Satz 3 T V G k a n n z w a r h e u t e die ä l t e r e G e s e t z e s t h e o r i e k e i n e s f a l l s m e h r a u f r e c h t e r h a l t e n w e r d e n . Auch die b e s c h r ä n k t e G e s e t z e s t h e o r i e i s t h e u t e u n a n w e n d b a r . D a m i t hat d e r G e s e t z g e b e r s i c h a b e r nicht e t w a k l a r f ü r die s o g . V e r t r a g s t h e o r i e , die den n o r m a t i v e n C h a r a k t e r d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g l e u g n e t , e n t s c h i e d e n (wie z . B . H u e c k - N i p p e r d e y - T o p hoven, T a r i f v e r t r a g s g e s e t z , 3. Aufl. 1955, § 5 R a n d n o t e 42, m e i n e n ) . Wenn n a c h § 5 A b s . 5 Satz 3 TVG die W i r k s a m k e i t d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h k e i t s p ä t e s t e n s m i t d e m Ablauf d e s T a r i f v e r t r a g e s endigt, s o i s t d a s m i t d e r j ü n g e r e n G e s e t z e s t h e o r i e nicht w e n i g e r v e r e i n b a r a l s m i t d e r V e r t r a g s t h e o r i e . E i n A r g u m e n t g e g e n die Q u a l i f i k a t i o n d e r A l l g e m e i n v e r b i n d licherklärung als Rechtsetzungsakt ergibt sich daraus jedenfalls bestimmt nicht. 10) D e r G e n e h m i g u n g k o m m t an s i c h kein n o r m a t i v e r C h a r a k t e r z u . D e r g e n e h m i g t e T a r i f v e r t r a g hat z w a r - von s e i n e r in d e n F ä l l e n d e r §§ 104 und 140 A b s . l N r . 2, A b s . 2 Satz 3 d e s Gesetzes hinzutretenden Allgemeinverbindlichkeit zunächst ganz a b g e s e h e n - a l s s o l c h e r n o r m a t i v e n C h a r a k t e r (§§ 1 A b s . l , 4 TVG). Die G e n e h m i g u n g t e i l t ihn a b e r n i c h t . A u c h d e r Genehmigung eines Rechtsetzungsaktes durch eine and e r e a l s die r e c h t s e t z e n d e S t e l l e ( z . B . G e n e h m i g u n g e i n e r von d e r R e g i e r u n g zu e r l a s s e n d e n R e c h t s v e r o r d n u n g d u r c h d a s P a r l a m e n t , ein H a u s o d e r e i n e n A u s s c h u ß d e s P a r l a m e n t s ) k o m m t nicht d e r C h a r a k t e r e i n e s R e c h t s e t z u n g s a k t e s zu ( s . f . v . a . : B V e r f G E 2, 237 (255 f) m i t e i n g e h e n d e n N a c h w e i s e n ) . Die G e n e h m i g u n g i s t G e l t u n g s b e d i n g u n g d e s T a r i f v e r t r a g e s , d e r ohne die G e n e h m i g u n g nicht e i n m a l die i h m a l s T a r i f v e r t r a g z u k o m m e n d e G e l t u n g s k r a f t (§§ 3, 4 TVG) e n t f a l t e n k ö n n t e . Sie e r g e h t g e g e n ü b e r den s i e n a c h s u c h e n -

- 98 Die B e f u g n i s des B u n d e s g e s e t z g e b e r s , R e c h t s e t z u n g s k o m p e t e n zen d e r B u n d e s r e g i e r u n g zu begründen, l e i t e t s i c h - wie s c h o n g r u n d s ä t z l i c h b e m e r k t - nicht aus den B e s t i m m u n g e n des Grundg e s e t z e s ü b e r die V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n s o n d e r n aus den R e c h t s e t z u n g s k o m p e t e n z e n des B u n d e s g e s e t z g e b e r s s e l b s t h i e r v o r a l l e m A r t . 74 N r . 12 GG - ab. E r kann s i e n a c h M a ß g a b e des A r t . 80 GG auf die B u n d e s r e g i e r u n g bzw. e i n z e l n e B u n d e s m i n i s t e r ü b e r t r a g e n . W e d e r A r t . 80 GG noch ein a n d e r e r V e r f a s s u n g s s a t z e r l e g t dem B u n d e s g e s e t z g e b e r a b e r eine P f l i c h t auf, den T a r i f p a r t n e r n . A n d e r s a b e r steht e s mit d e r i p s o i u r e damit verbundenen A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h k e i t . D i e s e Wirkung i s t nicht die e i g e n e Wirkung des T a r i f v e r t r a g e s , die durch die Genehmigung nur in Kraft g e s e t z t würde. H i e r geht die Wirkung d e r Genehmigung ü b e r die dem T a r i f v e r t r a g e i g e n e Wirkung nicht w e n i g e r hinaus a l s b e i d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g e s . D e r h o h e i t l i c h e Akt b e gründet die V e r b i n d l i c h k e i t des T a r i f v e r t r a g e s f ü r d i e j e n i gen, die nicht tarifgebunden sind (§ 3 TVG), von dem a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e n T a r i f v e r t r a g a b e r e r f a ß t werden (§ 5 A b s . 4 T V G , §§ 104 A b s . 3 Satz 3, 140 A b s . 2 Satz 3 des S e e m a n n s g e s e t z e s ) . Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g i s t auch h i e r g e g e n ü b e r d e r nicht schon i . S . des § 3 T V G t a r i f g e b u n d e n e n . R e c h t s e t z u n g durch R e z e p t i o n des T a r i f v e r t r a g e s . V e r d u n kelt wird d e r S a c h v e r h a l t h i e r a l l e r d i n g s in b e s o n d e r e m M a ße dadurch, daß d e r G e s e t z g e b e r - in o f f e n s i c h t l i c h e r V e r kennung d i e s e r Gegebenheiten - keine V e r ö f f e n t l i c h u n g s p f l i c h t d e r Genehmigung v o r g e s e h e n hat ( z u r Notwendigkeit d e r V e r öffentlichung s . a l l g e m e i n Z ö l l n e r , Z u r P u b l i k a t i o n von T a r i f v e r t r a g und B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g , DVB1. 7 3 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 124 ff). Doch ändert das weder die R e c h t s n a t u r des A k t e s noch die an s e i n e n E r l a ß zu s t e l l e n d e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i chen A n f o r d e r u n g e n . ( F ü r C h a r a k t e r i s i e r u n g d e r G e n e h m i gung a l s V e r w a l t u n g s a k t : H e r s c h e l , A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S . 125 ff ( 1 3 5 ) ) . Soweit a l l e i n die Genehmigung in F r a g e steht, i s t die K o m petenz des B u n d e s m i n i s t e r s ( d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n ) nur v e r f a s s u n g s m ä ß i g , soweit s i e s i c h in den G r e n z e n hält, die dem E r l a ß " ü b e r r e g i o n a l e r V e r w a l t u n g s a k t e " durch B u n d e s o r g a n e a u ß e r h a l b d e r im G r u n d g e s e t z a u s d r ü c k l i c h b e g r ü n deten V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n g e s e t z t sind ( s . u . S . 102 f f ) . Das i s t h i n s i c h t l i c h d e r Regelung des S e e m a n n s g e s e t z e s zu b e j a h e n .

- 99 die L a n d e s r e g i e r u n g e n zu e r m ä c h t i g e n . Ob e r das f ö d e r a l i s t i s c h e P r i n z i p schont und l ä n d e r f r e u n d l i c h e R e g e l u n g e n wie in § 3 des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s s c h a f f t , o d e r ob e r d e r B u n d e s r e g i e rung den ganz e n t s c h i e d e n e n V o r r a n g e i n r ä u m t , wie in dem G e s e t z ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n o d e r auch in § 5 TVG, o d e r ob e r s c h l i e ß l i c h , wie in § 92 a HGB, die Landesregierungen völlig ausschließt, ist verfassungsrechtlich nicht v o r w e g g e n o m m e n . H ) U m g e k e h r t i s t v i e l m e h r nicht u n p r o b l e m a t i s c h , wenn d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r die Wahrnehmung d i e s e r Rechtsetzungsaufgaben durch die L a n d e s a r b e i t s m i n i s t e r u s w . so definitiv anordnet, wie das in den e i n s c h l ä g i g e n Regelungen üblich i s t . A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG e r l a u b t dem B u n d e s g e s e t z g e b e r nur, die L a n d e s r e g i e rung zum E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n zu e r m ä c h t i g e n , nicht auch u n m i t t e l b a r e i n z e l n e L a n d e s m i n i s t e r o d e r n a c h g e o r d n e t e B e h ö r d e n . ^ ^ Die E n t s c h e i d u n g d a r ü b e r , w e l c h e s O r g a n i n n e r halb des L a n d e s zuständig s e i n soll, i s t g r u n d s ä t z l i c h d e r D i s p o s i t i o n des L a n d e s r e c h t s bzw. d e r e n t s p r e c h e n d e r m ä c h t i g t e n L a n d e s r e g i e r u n g ü b e r l a s s e n . 12) D i e s e r Grundsatz i s t unzweifelhaft anzuwenden, wenn die f r a g l i c h e N o r m s e t z u n g in j e d e r Hinsicht einwandfrei dem a l l g e m e i n e n B i l d des E r l a s s e s e i n e r R e c h t s v e r ordnung e n t s p r i c h t , wie das h i n s i c h t l i c h d e r E n t g e l t b e s t i m m u n gen f ü r H a n d e l s v e r t r e t e r 13) d e r F a l l i s t , wo s i c h d e r G e s e t z g e b e r denn auch ganz an das S c h e m a des A r t . 80 GG gehalten h a t . A b e r gilt d e r Grundsatz des A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG auch dort u n v e r ä n d e r t , wo - wie b e i d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g s o wie b e i d e r F e s t s e t z u n g d e r M i n d e s t - und H e i m a r b e i t s b e d i n g u n gen - u n t e r B e t e i l i g u n g von O r g a n e n d e r " p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r waltung" R e c h t g e s e t z t wird, das g e r a d e um s e i n e s Inhalts willen nicht ( a l l e i n ) den a l l g e m e i n e n p o l i t i s c h e n O r g a n e n sondern s p e z i f i s c h z u s a m m e n g e s e t z t e n Sonderbehörden a n v e r t r a u t w i r d ? Schon daß die R e c h t s e t z u n g s g e w a l t e i n e s B u n d e s m i n i s t e r s an die W i l lensbildung e i n e s s o l c h e n A u s s c h u s s e s gekoppelt wird, s t e l l t eine A u s n a h m e von A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG d a r und w e i s t so d a r a u f hin, daß das G r u n d g e s e t z , wenn e s nicht neben A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG kraft u n g e s c h r i e b e n e n R e c h t s P l a t z f ü r d i e s e E r s c h e i nung s c h a f f t , s i e überhaupt unmöglich m a c h t ; denn e s i s t p r a k 11) Zu U n r e c h t v e r n a c h l ä s s i g t B e t t e r m a n n (Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g s , S . 2 5 3 ) insoweit die D i f f e r e n z z w i s c h e n V e r w a l t u n g s - und R e c h t s p r e c h u n g s k o m petenz. 12) B V e r f G E 11, 7 7 . - W e i t e r e s und N a c h w e i s e s . bei Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 8 13) S. oben S . 95 zuFußn.5.

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t i s c h auch nicht d e n k b a r , daß f ü r den L a n d e s b e r e i c h z w a r d e r a r t i g e A u s s c h ü s s e v o r g e s e h e n werden, u n m i t t e l b a r b u n d e s g e s e t z l i c h a b e r n u r u n t e r B e t e i l i g u n g d e r ganzen L a n d e s r e g i e r u n g , während e r s t d i e s e den zuständigen L a n d e s m i n i s t e r an i h r e S t e l l e rufen könnte. D e r ganze K o m p l e x drängt aus d e r e x k l u s i v e n Aufzählung d e r R e c h t s e t z u n g s a d r e s s a t e n in A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG h e r a u s . Man wird - schon von d e r T r a d i t i o n g e r a d e d i e s e r N e b e n f o r m d e r " s o z i a l e n Autonomie" 14) und s o m i t vom v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d des G r u n d g e s e t z e s h e r sowie um d e r R ü c k s i c h t n a h m e auf die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g e s i c h e r t e P o s i t i o n d e r b e t e i l i g t e n T r ä g e r d e r " s o z i a l e n A u t o n o m i e " willen - annehm e n m ü s s e n , daß das G r u n d g e s e t z t r o t z d e m Raum dafür g e l a s s e n hat. S p ä t e r w e r d e n noch ähnliche E r s c h e i n u n g e n zu würdigen s e i n . So i s t die ( e c h t e ) Autonomie in A r t . 80 GG überhaupt nicht e i n b e zogen. 15) Die nicht v e r b a n d l i c h - " d e m o k r a t i s c h " s t r u k t u r i e r t e a n s t a l t l i c h e R e c h t s e t z u n g o d e r die R e c h t s e t z u n g durch die a l l e i n durch s t a a t l i c h e E i n s e t z u n g l e g i t i m i e r t e n O r g a n e von L e i t u n g s v e r b ä n d e n etwa kann d i e s e s u m f a s s e n d e P r i v i l e g ( i n s b e s . die B e f r e i u n g von A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG) z w a r nicht b e a n s p r u c h e n , i s t a b e r gleichwohl nicht u n z u l ä s s i g , obwohl die E r m ä c h t i g u n g s i n h a b e r nicht dem A d r e s s a t e n k r e i s des A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG a n g e h ö r e n . 16) A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG g r e n z t den K r e i s m ö g l i cher T r ä g e r untergesetzlicher Rechtsetzungsbefugnisse also nicht e r s c h ö p f e n d ab. Wenn, wie im F a l l e d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g und d e r F e s t s e t z u n g von M i n d e s t - und H e i m a r b e i t s bedingungen, l e g i t i m e r w e i s e b e s o n d e r e R e c h t s e t z u n g s b e h ö r d e n e i n g e r i c h t e t werden, s o kann von A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG auch dadurch abgewichen werden, daß an d i e s e r R e c h t s e t z u n g für den L a n d e s b e r e i c h nicht " d i e L a n d e s r e g i e r u n g " s o n d e r n ein d u r c h die A r t s e i n e r s o n s t i g e n G e s c h ä f t e dazu b e s o n d e r s b e r u f e n e r M i n i s t e r b e t e i l i g t w i r d . Doch wie dem im e i n z e l n e n i m m e r auch s e i : J e d e n f a l l s folgen d i e s e E r s c h e i n u n g e n i h r e m W e s e n g e m ä ß den G r u n d s ä t z e n ü b e r die R e c h t s e t z u n g , d e r B u n d e s k o m p e t e n z e n h i e r z u und den M ö g l i c h k e i t e n und G r e n z e n des B u n d e s g e s e t z g e b e r s , s e i n e G e s e t z g e b u n g s m a c h t zu d e l e g i e r e n . 3 . D i e L e i t u n g d e s B u n d e s r e c h t s v o 11 z u g s i n d e n L ä n d e r n . A u s z u s c h e i d e n sind auch die Z u s t ä n d i g k e i t e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g im R a h m e n d e r o b e r s t e n L e i t u n g und B e a u f s i c h tigung d e r l a n d e s e i g e n e n Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n ( A r t . 84 A b s . 2 - 5 GG) und d e r B u n d e s a u f t r a g s V e r w a l t u n g d e r L ä n d e r ( A r t . 14) 15) 16)

S. unten Abschnitt 2 IV 2 (S. 287 ff). S . unten Abschnitt 4 II 2 c ( S . 4 8 0 ff, i n s b e s . S . 4 8 7 ff). S. unten Abschnitt 4 II 2 c, ( S . 4 8 0 ff, i n s b e s . S. 489 ff).

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85 A b s . 2 - 4 GG). D e r Bund " v e r w a l t e t " d a b e i nicht s e l b s t und u n m i t t e l b a r . E r d i r i g i e r t und b e a u f s i c h t i g t die V e r w a l t u n g s t ä t i g keit d e r L ä n d e r und d a s von V e r f a s s u n g s w e g e n u n t e r e r h e b l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n . E s handelt s i c h in d i e s e n F ä l l e n e x e k u t i v e r B u n d e s Zuständigkeit u m e i n e n A p p e n d i x zu den I n s t i t u t e n d e r l a n d e s e i g e n e n und d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g . 4. D i e L e i t u n g d e r B u n d e s e i g e n v e r w a l t u n g . Als eine b e s o n d e r e Art bundeseigener Verwaltung scheiden endlich a u c h die K o m p e t e n z e n a u s , die d e r B u n d e s r e g i e r u n g a l s d e r Spitze d e r B u n d e s e x e k u t i v e z u s t e h e n : a l s o die T ä t i g k e i t a l s o b e r s t e B u n d e s b e h ö r d e im V e r h ä l t n i s zu den U n t e r - , M i t t e l - und O b e r b e h ö r d e n d e s B u n d e s und a l s a u f s i c h t s - und w e i s u n g s b e r e c h t i g t e Ins t a n z g e g e n ü b e r den T r ä g e r n m i t t e l b a r e r B u n d e s v e r w a l t u n g . H i e r i s t die K o m p e t e n z d e r B u n d e s r e g i e r u n g z w a r V e r w a l t u n g s kompetenz, jedoch nur Ausfluß des Rechts des Bundes, jeweils durch eigene Unter-, Mittel- oder Oberbehörden oder durch Körp e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n zu v e r w a l t e n . bbb)

Der Bereich der Bundesministerialverwaltung

1. A l l g e m e i n e s . W a s h i e r in F r a g e s t e h t , d a s sind v i e l m e h r die V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z e n , die dem B u n d e g e r a d e in d e r W e i s e z u g e t e i l t sind, daß s i e d u r c h die B u n d e s r e g i e r u n g ( a l s K o l l e g i u m o d e r d u r c h die B u n d e s m i n i s t e r i e n ) s e l b s t und a l l e i n , ohne die Z u hilfenahme ausführender, unterstellter Bundesbehörden, bundesunmittelbarer rechtsfähiger Verwaltungsträger oder der Länder w a h r g e n o m m e n w e r d e n d ü r f e n o d e r m ü s s e n . E s h a n d e l t s i c h um F ä l l e z e n t r a l e r , b u n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g , die nicht von B u n deszentralstellen oder - was d e r Ministerialverwaltung noch v i e l n ä h e r s t e h t - von B u n d e s o b e r b e h ö r d e n 2 ) s o n d e r n von B u n d e s 17) S. h i e r z u auch BSGE 1, 17 (2 5 f f ) . 1) Vgl. A r t . 87 A b s . 1 Satz 2 GG. Die g r u n d g e s e t z l i c h z u g e l a s senen Z e n t r a l s t e l l e n spielen im Z u s a m m e n h a n g d e r sozialen Intervention keine Rolle. 2) Mit d e r V e r w a l t u n g d u r c h B u n d e s o b e r b e h ö r d e n s t e h t die B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g in s c h a r f e r K o n k u r r e n z . E i n e Subs i d i a r i t ä t d e r B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g im V e r h ä l t n i s zur Verwaltung durch Bundesoberbehörden wird nicht a n e r kannt (vgl. K ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S . 7 6 ) . V i e l m e h r w i r d die B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g a l s M i t t e l a n g e s e h e n , die E r r i c h t u n g zu v i e l e r B u n d e s o b e r b e h ö r d e n zu v e r m e i d e n ( F ü s s l e i n , D e r ü b e r r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s a k t , DVB1. 6 6 . J h g . (1951) S . 3 3 ff ( 3 6 ) ) .

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m i n i s t e r i e l l durchgeführt w i r d . A n d e r s a l s die Verwaltung d u r c h bundeseigene Behörden oder bundesunmittelbare Körperschaften und A n s t a l t e n i s t d i e s e V e r w a l t u n g s f o r m im G r u n d g e s e t z nicht a u s d r ü c k l i c h z u g e l a s s e n . 3) N i c h t s d e s t o w e n i g e r hat s i e s i c h in d e r P r a x i s einen P l a t z g e s i c h e r t . 4) Das Schweigen des Grundges e t z e s wird dahin gedeutet, daß d e r V e r f a s s u n g s g e b e r , d e r B u n d e s r e g i e r u n g , B u n d e s k a n z l e r und - m i n i s t e r a l s o b e r s t e E x e k u t i v s p i t z e v o r s a h , d i e s e r E x e k u t i v s p i t z e ein g e w i s s e s Maß z e n t r a l e r Verwaltungsaufgaben als selbstverständlich zurechnete. Im P r i n z i p kann e i n e u n g e s c h r i e b e n e M i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g s k o m p e t e n z des Bundes heute auch nicht m e h r geleugnet w e r d e n . F r a g l i c h i s t - h i e r m a c h t s i c h d e r Mangel p o s i t i v e r F i x i e r u n g d u r c h das Grundgesetz e n t s c h e i d e n d b e m e r k b a r - j e d o c h d e r B e r e i c h , in dem e i n e s o l c h e M i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g v o r g e s e h e n und a u s g e übt werden kann. U n w e s e n t l i c h i s t dabei f ü r den v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g die - u n s t r e i t i g z u l ä s s i g e - e i g e n e S a c h - und P e r s o n a l v e r w a l t u n g d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n . E s geht um die V e r w a l t u n g s w i r k s a m k e i t nach außen. 2. D e r ü b e r r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s a k t . Die k l a s s i sche Kernsubstanz der Verwaltungstätigkeit der Bundesminister i e n bildet d e r ü b e r r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s a k t . ® ) T r o t z w e i t g e h e n d e r Zurückhaltung des S c h r i f t t u m s 7) hat die S t a a t s p r a x i s den 3)

4) 5)

6) 7)

Das r e c h t f e r t i g t e s , d i e s e F o r m d e r bundeseigenen V e r w a l tung e r s t h i e r zu e r ö r t e r n . S y s t e m a t i s c h r i c h t i g e r e r s c h i e n e e s , s i e a l s zweite F o r m d e r B u n d e s z e n t r a l v e r w a l t u n g neben d e r durch B u n d e s o b e r b e h ö r d e n g l e i c h im Anschluß an d i e s e zu e r ö r t e r n . J e d o c h w a r e s a n g e z e i g t , zunächst die vom G r u n d g e s e t z s e l b s t angebotenen M ö g l i c h k e i t e n a u f z u z ä h l e n . S i e sind d e r a u s d r ü c k l i c h e , p o s i t i v e R a h m e n , in dem die ung e s c h r i e b e n e Zuständigkeit z u r B u n d e s m i n i s t e r i a l v e r w a l t u n g gesehen werden muß. V g l . Köttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e V e r waltung, S. 75 f . V g l . neben dem nachfolgend, i n s b e s . zum ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t noch zu nennenden S c h r i f t t u m die b e i E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , in d e r V o r b e m . v o r A r t . 83 GG ( 3 2 . 5 1 ) wiedergegebene Rechtsauffassung der Bundesregierung. a . a . O . Köttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e Verwaltung, S . 7 5 f . s . i n s b e s . W e s s e l , Die Verwaltung, D V 2 . J h g . ( 1 9 4 9 ) S . 3 2 7 ff (327 f); K r a t z e r , Die Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n a l s

- 103 ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n 8) z u g e l a s s e n , wenn " e i n b e s t i m m t e r S a c h v e r h a l t w e g e n s e i n e r Ü b e r l ä n d e r m ä ß i g e n B e d e u t u n g s i n n v o l l e r w e i s e n u r von o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n g e r e g e l t w e r d e n kann 9) o d e r wenn ein A n k n ü p f u n g s p u n k t i m Inland ü b e r h a u p t f e h l t " . 10) Auf d e r G r u n d l a g e d i e s e s P r i n z i p s e i g e n e A n g e l e g e n h e i t d e r L ä n d e r , B a y e r . S t a a t s a n z e i g e r , 5. J h g . (1950) N r . 13 S . 4 f (5); d e r s . , G e m e i n s a m e r V e r w a l t u n g s a k t von Bund und L a n d , B a y V B l . n . F . 4. J h g . (1958) S. 74 ff (76); H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , A r t . 83 A n m . C 2, A r t . 87 A n m . A / B . 8) D e r B e g r i f f d e s ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t e s i s t - w e n n g l e i c h d a s nicht i m m e r k l a r e r k a n n t w i r d - ü b e r h a u p t n u r i n t e r e s s a n t in b e z u g auf die V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n ( o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n ) . Daß die B u n d e s o b e r behörden oder Bundeszentralbehörden als grundgesetzlich legitimierte Verwaltungsbehörden echte g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e V e r w a l t u n g b e t r e i b e n und d a b e i a u c h V e r w a l t u n g s a k t e e r l a s s e n können, m u ß a u ß e r Z w e i f e l g e s t e l l t w e r d e n ; d e s g l e i c h e n , daß d i e s e Akte r e g i o n a l e wie ü b e r r e g i o n a l e B e d e u t u n g h a b e n k ö n n e n . N u r f ü r die V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n bedarf es d e r "außergrundgesetzlichen" Legitimation a u s d e m W e s e n d e s ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t e s . S. h i e r zu a u c h d a s oben S. 102 zu F u ß n . 7 und u n t e n zu F u ß n . 10 z i t i e r t e S c h r i f t t u m . 9) Vgl. B V e r f G E 1 1 , 6 (17 f ) . D i e s e s E r f o r d e r n i s i s t s e h r e n g a u s z u l e g e n ; denn v i e l e V e r w a l t u n g s a k t e h a b e n B e d e u t u n g ü b e r ein L a n d h i n a u s ( z . B . Z u l a s s u n g e i n e s K r a f t f a h r z e u g e s ) , ohne daß d i e s die Ü b e r t r a g u n g d e r Z u s t ä n d i g k e i t auf B u n d e s b e h ö r d e n n o t w e n d i g e r s c h e i n e n l i e ß e (vgl. K a t z e n s t e i n , R e c h t l i c h e E r s c h e i n u n g e n d e r M a c h t v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , S . 6 0 2 ) . 10) So d e r R e c h t s a u s s c h u ß d e s B u n d e s r a t e s , B u n d e s r a t D r u c k s a c h e N r . 1 0 9 / 5 4 ; s . a . K a t z e n s t e i n , a . a . O . S . 6 0 1 f; B V e r f G E a . a . O . ; ähnlich schon F ü s s l e i n , Der ü b e r r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s a k t i n s b e s . S . 3 5 . Vgl. z u s a m m e n f a s s e n d f e r n e r W e i n gart, Der überregionale Verwaltungsakt, Bayerische Verwalt u n g s b l ä t t e r n. F . 6. J h g . (1960) S . 1 7 4 f f . - E c k e r t ( S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , A r t . 87 GG A n m . 2 ( 3 2 . 5 5 ) gibt n a c h e i n e r N i e d e r s c h r i f t des B u n d e s j u s t i z m i n i s t e r i u m s das E r g e b n i s e i n e r " B e s p r e c h u n g d e r B u n d e s r e s s o r t s am 9 . 2 . 5 1 " w i e d e r . Danach " w i r d a l s V o r a u s s e t z u n g f ü r den E r l a ß von V e r w a l t u n g s a k t e n d u r c h d i e B u n d e s m i n i s t e r i e n g e m . A r t . 87 A b s . 3 GG ( s i e ! d . V . ) v e r l a n g t :

- 104 hat d e r ü b e r r e g i o n a l e V e r w a l t u n g s a k t und damit die V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n z w a r im a l l g e m e i n e n e i n e nicht u n e r h e b l i c h e Ausdehnung e r f a h r e n . 11) G e r a d e in d e r s o z i a l e n Verwaltung b l i e b d e r K r e i s d e r a r t i g e r K o m p e t e n z e n j e d o c h k l e i n . 12) A b e r s e l b s t b e i g r ö ß e r e r Ausnützung d i e s e r unges c h r i e b e n e n V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z des Bundes i s t auf d i e s e m Wege - wenn nicht das oben angeführte P r i n z i p v e r l a s s e n w i r d ! kaum j e m a l s ein w e s e n t l i c h e r E i n b r u c h in die V e r w a l t u n g s z u s t ä n 1. Die V e r w a l t u n g s a k t e sind nur z u l ä s s i g , wenn s i e une r l ä ß l i c h notwendig s i n d . 2 . Sie sind nur z u l ä s s i g , wenn s i e ü b e r den B e r e i c h eines Landes hinauswirken. 3 . G e s e t z e , die den E r l a ß s o l c h e r V e r w a l t u n g s a k t e v o r s e h e n , bedürfen d e r Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s . 4 . A r t . 72 GG muß e n t s p r e c h e n d e Anwendung finden. Im E i n z e l f a l l e ist s t e t s zu prüfen, ob im R a h m e n des A r t . 72 GG ein B e d ü r f n i s z u r b u n d e s g e s e t z l i c h e n R e gelung b e s t e h t . . . . " H i e r i n wird das B e m ü h e n s i c h t b a r , den K r e i s d e r ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t e eng zu h a l t e n . Die zu 3 und 4 genannten V o r a u s s e t z u n g e n sind a l l e r d i n g s nicht unbedenklich. S i e können aus d e r negativen V o r a u s s e t z u n g u m s c h l a g e n z u r pos i t i v e n L e g i t i m a t i o n . A l s A n t r i e b zur Begründung z e n t r a l e r V e r w a l t u n g s z u s t ä n d i g k e i t e n würde A r t . 72 A b s . 2 GG a b e r nicht w e n i g e r m i ß v e r s t a n d e n wie es u n r i c h t i g w ä r e , in d e r Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s z u r Begründung ü b e r r e g i o n a l e r V e r w a l t u n g s a k t e - etwa ü b e r den Gedanken d e r Z u s t i m m u n g d e r L ä n d e r und des volenti non fit i n i u r i a - e i n e R e c h t s g r u n d l a g e für die Begründung ü b e r r e g i o n a l e r V e r w a l t u n g s a k t e zu s e h e n (vgl. K r a t z e r , G e m e i n s a m e r Verwaltungsakt von Bund und Land, i n s b e s . S . 7 6 ) . 11) vgl. K a t z e n s t e i n , R e c h t l i c h e E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r M a c h t v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , S. 601 f . 12) Zu nennen w ä r e z . B . die Ausnahmebewilligung d u r c h den B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r nach § 28 a des H e i m k e h r e r g e s e t z e s ( e i n gefügt durch das G e s e t z vom 17. August 1953, B G B 1 . I S . 9 3 1 ) ; f e r n e r die E r l a u b n i s von P r e i s k a r t e l l e n in b e s o n d e r e n F ä l l e n durch den B u n d e s w i r t s c h a f t s m i n i s t e r g e m . §§ 8, 44 A b s . 1 N r . 2 des G e s e t z e s gegen W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n . Zu nennen sind auch die schon erwähnten GenehmigungsZuständigkeiten nach §§ 104, 140 des S e e m a n n s g e s e t z e s , i n s o f e r n s i e nicht N o r m s e t z u n g s i n d . - E i n , in d e r A l l g e m e i n h e i t , mit d e r das G e s e t z ihn v o r s i e h t , o f f e n b a r u n z u l ä s s i g e r F a l l f i n det s i c h in § 6 A b s . 2 des M i t b e s t i m m u n g s g e s e t z e s .

- 105 digkeit d e r L ä n d e r m ö g l i c h . 13) Das f ü r den " ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t " m a ß g e b l i c h e K o m p e t e n z a b g r e n z u n g s p r i n z i p gilt f ü r die hoheitliche, j a f ü r die dem materiellen Gesetz akzessorische Bundes(ministerial)verwaltung s c h l e c h t h i n . D e r G e s e t z g e b e r kann d e r B u n d e s r e g i e r u n g keinen Verwaltungsauft r a g e r t e i l e n , d e r , iuxta c o n s t i t u t i o n i s v e r b u m P l a t z suchend, nicht durch die s a c h g e s e t z l i c h e U n a u s w e i c h l i c h keit d e r B u n d e s k o m p e t e n z - s o m i t a l s o durch die Gründe, die auch den in d e r V e r f a s s u n g nicht a n g e s p r o c h e n e n F a l l des ü b e r r e gionalen Verwaltungsaktes legitimieren - gerechtfertigt i s t . 13) A n h a n g s w e i s e ist darauf hinzuweisen, daß eine Ausdehnung d e r V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z e n d e r B u n d e s m i n i s t e r i e n auch nicht ü b e r eine dem ü b e r r e g i o n a l e n Verwaltungsakt eng v e r wandte F o r m m ö g l i c h i s t : ü b e r den g e m e i n s a m e n Verw a l t u n g s a k t v o n B u n d u n d L a n d (vgl. R ö t t g e n , D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das G r u n d g e s e t z , S . 4 8 8 ; G e r n e r , Die F r a g e d e r M i s c h v e r w a l t u n g im V e r h ä l t n i s zwis c h e n Bund und L ä n d e r n , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r n. F . l . J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 193 ff ( 1 9 4 ) . F ü s s l e i n , M i s c h v e r w a l t u n g o d e r Mitverwaltung, DVB1. 7 1 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S. 1 ff ( 1 ) ; K r a t z e r , G e m e i n s a m e r Verwaltungsakt von Bund und L a n d ) . Füsslein ( a . a . O . S. 3) meint a l l e r d i n g s , es m a c h e einen Unt e r s c h i e d , ob ein g e m e i n s a m e r Verwaltungsakt v o r g e s e h e n i s t o d e r ob zugunsten des Bundes ein V o r b e h a l t d e r Z u s t i m mung o d e r des E i n v e r n e h m e n s begründet w i r d . J e d o c h i s t es F o r m a l i s m u s , die E i n m i s c h u n g des Bundes in die Verwaltung d e r L ä n d e r auf d i e s e m Umweg r e c h t f e r t i g e n zu wollen. D a g e gen i s t die R i c h t i g k e i t d e r Ansicht R ö t t g e n s ( a . a . O . S . 4 8 9 ) , a n s t e l l e des W e i s u n g s r e c h t e s ( A r t . 84 A b s . 5 GG) könnten auch V o r l a g e p f l i c h t e n mit einem E i n s p r u c h s r e c h t (= R e c h t z u r Weisung zu einem anderen V o r g e h e n ) des Bundes b e g r ü n det werden, nicht ganz von d e r Hand zu w e i s e n (dagegen a l l e r d i n g s F ü s s l e i n , a . a . O . ) . Doch geht Röttgen ( e b d . ) zu weit, wenn e r aus A r t . 84 A b s . 5 GG auch die Möglichkeit a b l e i t e n will, Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t e zugunsten des Bundes zu b e gründen. - A l l g e m e i n i s t a b e r anerkannt, daß d e r Kontakt z w i s c h e n B u n d e s - und L a n d e s v e r w a l t u n g durch A n h ö r u n g s r e c h t e ( v i e l f a c h a u s g e d r ü c k t a l s P f l i c h t , im B e n e h m e n m i t . . . zu handeln) h e r g e s t e l l t werden kann (vgl. Röttgen, a . a . O . S . 4 8 7 ; G e r n e r , a . a . O . S. 195; F ü s s l e i n , a . a . O . S. 1; R a t z e n stein, Rechtliche Erscheinungsformen der Machtverschiebung z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , S . 6 0 2 ) . Auf d i e s e m Wege e r ö f f nen s i c h g e r a d e auch den B u n d e s m i n i s t e r i e n W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n im exekutiven B e r e i c h .

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3. D i e n i c ht a k z e s s o r i s c h e V e r w a l t u n g . Grundsätzlich die gleichen Beschränkungen muß der Bund sich a b e r auch im Rahmen der nichtakzessorischen Verwaltung auferlegen. " N i c h t g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e " Verwaltung darf weder als r e c h t s f r e i e noch schlechthin rechtsgrundlose Verwaltung gedacht w e r den. Sie ist vielmehr Verwaltung, die sich an einen allgemeinen, den Verwaltungsorganen erteilten Verfassungsauftrag anlehnt, dessen exekutivische Wahrnehmung die Verfassung nicht durch einen Gesetzesvorbehalt m e d i a t i s i e r t hat. In diesen Grenzen ist g e s e t z e s f r e i e Verwaltung auch unter der gegenwärtigen r e c h t s s t a a t l i c h - d e m o k r a t i s c h - l e g a l i s t i s c h e n Verfassungsordnung noch denkbar. 14) Obwohl die Verteilung der Verwaltungskompetenzen in den Art. 83 ff, 108 GG p r i m ä r an der g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e n Verwaltung orientiert ist, kann nicht angenommen werden, daß solchermaßen g e s e t z e s f r e i e Verwaltung gem. Art. 30 GG nur den Ländern möglich und dem Bund versagt i s t . l^) N u r bedarf eine entsprechende Bundeskompetenz i m m e r eines besonderen, die Vermutung des A r t . 30 GG überwindenden Nachweises. 16) Hinsichtlich der bundeseigenen Vollverwaltung, die in der V e r fassung i m m e r für ganz bestimmte Sachgebiete begründet ist (Art. 87 ff, 108 GG), ist d i e s e r Nachweis aus dem Sinn der Sachkompetenz zu führen. 17) Die Bundesverwaltung durch Bundesoberbehörden und durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten ist zur Disposition des Gesetzgebers gestellt (Art. 87 Abs. 3 GG) und somit i m m e r eine g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e - eine quasig e s e t z e s f r e i e allenfalls, soweit das Gesetz sich auf eine a l l g e m e i ne Zuständigkeitsbestimmung beschränkt oder gewisse Rand- und Komplementärfunktionen lediglich i m p l i z i e r t . ^ ' ) Spielraum und 14) S. u. Abschnitt 4 II 2 b, bb, aaa (S. 420 ff). 15) Vgl. L a f o r e t , Verwaltung und Ausführung der Gesetze nach dem Bonner Grundgesetz, DÖV 2. J h g . (1949) S . 2 2 1 ff (221); Röttgen, Subventionen als Mittel der Verwaltung, DVB1. 68. J h g . (1953) S. 485 ff (488 f); d e r s . . Die Organisationsgewalt, VVDStRL. H. 16, 1958, S. 154 ff (170); Herrfahrdt, Bonner Kommentar, Art. 83 Anm.II 2; Schäfer, Die bundeseigene Verwaltung, S . 2 4 2 f; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 200; s . f e r n e r Koellreutter, Deutsches Staatsrecht, S. 230; Röttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die Deutsche Verwaltung, S. 78 ff; Ipsen, Öffentliche Subventionierung P r i v a t e r , 1956, S. 41 = DVB1. 71. J h g . (1956) S . 4 6 1 ff, 498 ff, 602 ff (500); Hamann, Das Grundgesetz, Art. 83 A n m . C 2; Denecke, Mutterschutz und Jugendschutz, S . 4 8 0 f. 16) S . d . oben z u F u ß n . 1 5 Z i t i e r t e n .

- 107 P r o b l e m der n i c h t g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e n Bundesverwaltung konz e n t r i e r e n sich also im B e r e i c h der Bundesministerialverwaltung. Die Bundesregierung 18) ist im Grundgesetz ohne fachlich umschriebenen Vollzugsauft rag institutionalisiert (Art. 62 ff GG). Sie ist verfassungsunmittelbar; in i h r e r Tätigkeit dem Gesetz zwar unterworfen (Art. 20 Abs. 3 GG), jedoch um i h r e r Leitungsfunktion willen nicht auf dessen Impulse verwiesen (Art. 64, 65 GG u . a . Bestimmungen). Ihr Aufgabenkreis liegt zwar im Kern fest, ist in der P e r i p h e r i e a b e r amorph und wird wesentlich iuxta legem gestaltet. Sie ist der geborene T r ä g e r der ungeschriebenen Zuständigkeit des Bundes zu n i c h t - g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e r Verwaltung, soweit jeweils ein notwendiger Konnex zu e i n e r anderen Bundesbehörde fehlt. Die Legitimation, deren diese ungeschriebene Kompetenz der Bundesregierung (als Bundeskompetenz) im Hinblick auf Art. 30 GG bedarf, kann nur aus denselben Sachnotwendigkeiten entnommen werden, die auch den "überregionalen Verwaltungsakt" rechtf e r t i g e n : Die Erfüllung einer unausweichlichen Staatsauf gäbe, deren Wahrnehmung das Grundgesetz zwar nicht ausdrücklich g e r e gelt, aber auch nicht negiert hat, muß davon abhängen, daß s i e vom Bund wahrgenommen wird, und Art. 30 GG i . V. m. den übrigen Kompetenzverteilungsnormen darf nicht dahin zu verstehen sein, daß der Nachteil, der mit der Negation der Bundeskompetenz einträte, von der Verfassung in Kauf genommen wurde. Die Grenzen der Bundeskompetenz werden dabei gerade im B e r e i c h der g e s e t z e s f r e i e n Verwaltung l o c k e r gezogen werden können. L i e gen doch in ihm zahlreiche Einwirkungsmöglichkeiten " l e i c h t e r Hand" (Konsultationen, Remonstrationen, Empfehlungen u. a. m . ) , von denen nicht angenommen werden kann, daß die Verfassung s i e unter Vernachlässigung der gesamtstaatlichen Interessen, denen sie zu dienen vermögen, inhibieren wollte, nur um den Zuständigk e i t s b e r e i c h der Länder abzusichern. Als B e i s p i e l e möglicher g e s e t z e s f r e i e r B u n d e s ( m i n i s t e r i a l ) v e r waltung seien aus dem unüberschaubaren Feld möglicher B e t ä t i gungsformen und - m i t t e l herausgegriffen: Aufklärungsaktio17) Köttgen (Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S. 78) spricht von den "einen ausdrücklich legitimierten V e r waltungsauftrag komplettierenden HilfsZuständigkeiten". 18) In diesem Zusammenhang ist unter Bundesregierung grundsätzlich zu v e r s t e h e n : entweder das Kabinett oder der Bundeskanzler oder ein Bundesminister oder m e h r e r e Bundesm i n i s t e r gemeinsam oder ein oder m e h r e r e Bundesminister zusammen mit dem Bundeskanzler.

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n e n , 19) E m p f e h l u n g e n an die B e v ö l k e r u n g , 20) A u f r u f e , P r e i s g e s p r ä c h e , n i c h t f ö r m l i c h e S c h l i c h t u n g s v e r h a n d l u n g e n , die F ö r d e r u n g d e r B i l d u n g und T ä t i g k e i t von V e r e i n e n , die s i c h ü b e r d a s g a n z e B u n d e s g e b i e t e r s t r e c k e n , 21) und Subventionen, s o w e i t s i e n a c h G e g e n s t a n d und Z w e c k den L a n d e s r a h m e n s p r e n g e n . 22) 4. D i e F o n d s v e r w a l t u n g . D e r B e i s p i e l s f a l l d e r Subvention e n f ü h r t den G e d a n k e n g a n g auf die P r o b l e m a t i k d e r s o g . F o n d s v e r w a l t u n g , die a l s ein U n t e r f a l l d e r " g e s e t z e s f r e i e n " V e r w a l t u n g b e t r a c h t e t w e r d e n m u ß , s o w e i t s i e nicht a u c h ein m a t e r i e l l e s Ges e t z v o l l z i e h t s o n d e r n n u r d a s f o r m e l l e H a u s h a l t s g e s e t z . 23) D j e F o n d s v e r w a l t u n g 24) b i l d e t wie n i c h t s s o n s t e i n e n K a n a l u n k o n t r o l l i e r t e n Ü b e r f l i e ß e n s d e r B u n d e s v e r w a l t u n g in den v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n E x e k u t i v r a u m d e r L ä n d e r . 25) A b e r a u c h f ü r die F o n d s v e r w a l t u n g k ö n n e n - s o w e i t s i e a l s B u n 19) E i n B e i s p i e l i s t die vom B u n d e s m i n i s t e r f ü r W o h n u n g s b a u herausgegebene - allerdings bedauerlich verunglückte " W o h n f i b e l " (Das n e u e M i e t - und W o h n r e c h t in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , 1960). 20) E i n i n t e r e s s a n t e r F a l l d e r a r t i g e r T ä t i g k e i t i s t die A u f s t e l l u n g d e r R i c h t l i n i e n d e s B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r s f ü r die R e g e l u n g d e r A r b e i t s b e d i n g u n g e n (ohne L ö h n e ) von H a u s g e h i l f e n i m B u n d e s g e b i e t v o m 22. Mai 1952 (BAB1. S . 2 8 9 ) . " D i e R i c h t l i n i e n s o l l e n in E r g ä n z u n g d e r g e s e t z l i c h e n V o r s c h r i f t e n . . . und u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r s e i t h e r i g e n E n t w i c k l u n g a l s G r u n d l a g e f ü r e i n e a n g e m e s s e n e , den I n t e r e s s e n b e i d e r T e i le Rechnung t r a g e n d e Ausgestaltung des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s d e r H a u s g e h i l f e n d i e n e n . . . E s w i r d e m p f o h l e n , bei E i n z e l h e i t e n auf d i e s e R i c h t l i n i e n b e z u g zu n e h m e n und e t w a i g e a b w e i c h e n d e V e r e i n b a r u n g e n zu e i n z e l n e n P u n k t e n ( s c h r i f t l i c h ) b e s o n d e r s festzulegen. . . " (Einleitung d e r Richtlinien). 21) Vgl. D e n e c k e , M u t t e r s c h u t z und J u g e n d s c h u t z , S . 4 8 0 f; R ö t t gen, D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S. 79. 22) S. R ö t t g e n und I p s e n a . o. (S. 106 zu F u ß n . 15) a . O. 23) S. h i e r z u n o c h m a l s u n t e n A b s c h n i t t 4, II 2 b, bb, a a a (S. 420 f f ) . 24) S. i n s b e s . R ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S. 78 ff und S. 120 ff ( p a s s i m ) ; s . a . I p s e n , Ö f f e n t l i c h e S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S. 40 f (+ DVB1. 1956, S. 500). 25) Die s p e z i e l l f i n a n z p o l i t i s c h e n und f i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n A s p e k t e w e r d e n u n t e n (II) (S. 175 ff) noch zu e r ö r t e r n sein.

- 109 desverwaltung iuxta verbum constitutionis g e r e c h t f e r t i g t werden muß - keine besonderen Regeln gelten. D e r Umstand allein, daß e r Geld hat, l e g i t i m i e r t den Bund nicht, es f ü r jeden denkbaren Z w e c k auszugeben und durch die Bedingungen und Auflagen, unter denen e r es ausgibt, diese von ihm b e l i e b i g ausgewählten Z w e c k e nachhaltigst zu v e r f o l g e n . Soweit die Fondsverwaltung außerhalb der dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Verwaltungsaufgaben ( A r t . 87 A b s . 1 GG u . a . ) und außerhalb des grundgesetzmäßig g e s e t z l i c h begründeten W i r k u n g s k r e i s e s der Bundesoberbehörden und bundesunmittelbaren K ö r p e r s c h a f t e n und Anstalten (Art.87 A b s . 3 GG) stattfindet, kann auch sie gegenüber A r t . 30 GG nur insoweit l e g i t i m i e r t werden, als sie sachgesetzlichen Notwendigkeiten entspricht, deren Anerkennung dem Grundgesetz unterstellt werden d a r f . Daß sich d e r Bund ein f o r m e l l - m a t e r i e l l e s Gesetz " e r s p a r t " und bei d e r Hergabe d e r Mittel die hoheitlichen F o r m e n verläßt, kann ihn nicht von den Kompetenzschranken bef r e i e n , die das Grundgesetz aufgerichtet hat.^S) Ein z u l ä s s i g e r " ü b e r r e g i o n a l e r Subventionsakt" w i r d z . B . die Ausgabe von Mitteln an Verbände ( Z e n t r a l v e r b ä n d e , Bundesverbände) sein, deren Einzugs- und W i r k s a m k e i t s b e r e i c h sich über das ganze Bundesgebiet e r s t r e c k t . 29) Das gleiche gilt von d e r f i nanziellen Förderung a n d e r e r Unternehmungen, deren Belegenheit und T ä t i g k e i t s b e r e i c h allein den Bund als adäquaten, funktionsgerechten P a r t n e r erscheinen läßt. A b e r auch d e r Belegenheit nach lokale Angelegenheiten können in die notwendige Bundeszuständig26)

Zu erinnern ist daran, daß Bundesverwaltung durch Bundesoberbehörden und bundesunmittelbare K ö r p e r s c h a f t e n und Anstalten durch Gesetz g e r e c h t f e r t i g t w e r d e n müßte ( A r t . 87 A b s . 3 GG), also auch insoweit, als sie Fonds Verwaltung w ä r e . 27) Röttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S. 79 : " D i e Bedeutung d i e s e r Bundeszuschüsse beruht nicht zuletzt auf den Auflagen, unter denen in d e r R e g e l solche Zuschüsse nur gegeben w e r d e n . . . " 28) V g l . B V e r f G E 12, 205 (246 f f ) . S. hierzu f e r n e r E v e r s , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Bindungen f i s k a l i s c h e r R e g i e r u n g s - und Verwaltungstätigkeit, NJW 13.Jhg. (1960) S.2073 ff u . s . eingeh. N a c h w . - Auf das P r o b l e m der V e r f o l g u n g der Exekutive auf der " F l u c h t ins P r i v a t r e c h t " durch das V e r f a s s u n g s r e c h t s. f e r n e r noch unten Abschnitt 4 S. 396 ff (passim), insbes. I I 5 (S.614 f f ) . 29) V g l . die B e i s p i e l e bei Köttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S.79 f. S. dort aber auch die B e denken, die mit Rücksicht auf die f ö d e r a t i v e n Belange dennoch angemeldet werden müssen.

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keit f a l l e n . Im ü b r i g e n hat d e r Bund s i c h a b e r d a r a u f zu b e s c h r ä n ken, die M i t t e l b e r e i t z u s t e l l e n und - s o w e i t e r d a s f i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h k a n n o d e r m u ß - den L ä n d e r n z u z u w e i s e n , d e n e n die V e r t e i l u n g n a c h a u ß e n zu ü b e r l a s s e n i s t ( A r t . 30 GG). Ob d i e s e G r u n d s ä t z e b e i d e m - a l l g e m e i n , wie i m b e s o n d e r e n s o z i a l bedeutendsten " g e s e t z e s f r e i e n " Zweig der Fondsverwaltung, dem V o l l z u g d e s B u n d e s j u g e n d p l a n s , ^0) d u r c h w e g s g e w a h r t sind, i s t ä u ß e r s t z w e i f e l h a f t , k a n n h i e r j e d o c h nicht i m e i n z e l n e n u n t e r sucht werden. 5. D i e K o o r d i n a t i o n . Will d e r Bund M i t t e l b e r e i t s t e l l e n und an die L ä n d e r ( ü b e r die L ä n d e r ) v e r t e i l e n o d e r s i e g e m e i n s a m m i t den L ä n d e r n e i n s e t z e n , s o s e t z t d a s - wenn e s s i c h nicht u m e i n e n g e s e t z l i c h f i x i e r t e n B e d a r f h a n d e l t und wenn d e r B e d a r f nicht s o weit g e s t r e u t i s t , daß die M i t t e l n a c h g e n e r e l l e n P e r s o nal- o d e r Sachquoten p a u s c h a l i e r t v e r t e i l t w e r d e n können - v o r a u s , daß d e r B e d a r f k o n k r e t e r m i t t e l t , m i t den v o r h a n d e n e n M i t t e l n v e r g l i c h e n und, s o w e i t d i e s e h i n t e r d e m B e d a r f z u r ü c k b l e i ben, n a c h d e s s e n D r i n g l i c h k e i t und n a c h d e r zu e r w a r t e n d e n P r o d u k t i v i t ä t d e s M i t t e l e i n s a t z e s g e w ü r d i g t und b e f r i e d i g t w i r d . Bund und L ä n d e r m ü s s e n h i e r b e i z u s a m m e n w i r k e n . Dem Bund a b e r kommt - als z e n t r a l e m L e i s t u n g s t r ä g e r - eine gewisse L e t z t e n t s c h e i d u n g z u . J e d e n f a l l s obliegt ihm die K o o r d i n a t i o n . Diese Koordinationskompetenz ^ ist keine spezifische E r s c h e i nung d e r g e s e t z e s f r e i e n o d e r g e s e t z e s a b h ä n g i g e n V e r w a l t u n g . Sie i s t a u c h nicht a u s s c h l i e ß l i c h d e r F o n d s Verwaltung z u z u r e c h n e n (obwohl s i e in d i e s e r i h r e n S c h w e r p u n k t hat); denn s i e k a n n a u c h im R a h m e n a n d e r e r g e m e i n s a m e r Aktionen Anerkennung h e i s c h e n . 30) (1) Z u m B u n d e s j u g e n d p l a n s . die R i c h t l i n i e n f ü r den B u n d e s j u g e n d p l a n v. 16. D e z e m b e r 1958 (GMB1. 1959, S . 3 3 ) . E i n S e i t e n s t ü c k h i e r z u i s t die S t u d i e n f ö r d e r u n g i m R a h m e n des sog. Honnefer Modellplanes. (2) Im ü b r i g e n sind die b u n d e s m i n i s t e r i e l l e n , nicht e i n e r ausdrücklichen grundgesetzlichen Bundeskompetenz entsprechenden Fondsverwaltungen meist gesetzlich geregelt oder w e n i g s t e n s g r u n d g e l e g t ( s . die n a c h f o l g e n d z i t i e r t e n R e g e l u n g e n f ü r die W o h n u n g s b a u m i t t e l ) . In d i e s e m Z u s a m m e n hang wenigstens erwähnt werden muß a b e r noch d e r G r ü n e P l a n . E r findet im L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z z w a r einen ges e t z l i c h e n A n s a t z und a u c h g e w i s s e f o r m a l e und m a t e r i e l l e D i r e k t i v e n (von f r e i l i c h s e h r f r a g l i c h e m W e r t ) . A b e r d a s L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z r e g e l t nicht den V o l l z u g . 31) S. h i e r z u a u c h K ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t sche Verwaltung, S . 8 8 f .

- 111 Sie d i s t a n z i e r t s i c h von d e m " ü b e r r e g i o n a l e n V e r w a l t u n g s a k t " d a durch, daß sie in das B u n d - L ä n d e r - V e r h ä l t n i s eingelagert ist, in das, selbst wenn eine Letztentscheidung des Bundes getroffen w i r d , d e r t e r m i n u s " V e r w a l t u n g s a k t " nicht p a s s e n w i l l . Sie liegt im Gemengefeld der bisher umschriebenen Erscheinungen bundesm i n i s t e r i e l l e r Verwaltungszuständigkeit, allein wegen i h r e r spezifischen Funktion daraus hervorgehoben. In d e n ( b u n d e s - ) m i n i s t e r i e l l e n B e r e i c h f ä l l t s i e s c h o n m a n g e l s a n d e r e r H e i m s t a t t . Sie w i r d d o r t h i n a b e r a u c h d u r c h d a s P r i n z i p d e s A r t . 84, 85 GG v e r w i e s e n , w o n a c h d e n L ä n d e r n i m R a h m e n d e r A u s f ü h r u n g von B u n d e s g e s e t z e n n u r die B u n d e s r e g i e r u n g bzw. die o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n als d i r i g i e r e n d e und a u f s i c h t s f ü h rende Instanz entgegentreten.32) Die K o o r d i n a t i o n s k o m p e t e n z darf nicht n u r um d e r Einheitlichk e i t d e s V o l l z u g s w i l l e n in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n . D i e U n e i n h e i t l i c h k e i t d e s G e s e t z e s v o l l z u g s , die n a c h A u s n u t z u n g a l l e r in A r t . 84 A b s . 2 - 5 b z w . 85 A b s . 2 - 4 G G g e g e n ü b e r d e r L a n d e s v e r w a l tung gegebenen Mittel d e r bundesseitigen Einflußnahme noch mögl i c h i s t , i s t v o m G r u n d g e s e t z i n Kauf g e n o m m e n . D e r B u n d d a r f im R a h m e n der g e s e t z e s f r e i e n Verwaltung diese Prinzipien nicht umgehen. Am a u s g e p r ä g t e s t e n t r i t t diese Koordinationsfunktion im W o h n u n g s b a u w e s e n h e r v o r . Dort obliegt es zunächst den z u s t ä n digen obersten Landesbehörden, jährliche Wohnungsbauprogramm e a u f z u s t e l l e n (§ 13 S a t z 1 l . W o B a u G ; § 29 A b s . l S a t z 1 2 . WoBauG). Diese L a n d e s p r o g r a m m e stimmen sie sodann " u n t e r L e i t u n g des B u n d e s m i n i s t e r s f ü r den Wohnungsbau" so ab, daß sich f ü r das Gebiet d e r B u n d e s r e p u b l i k ein G e s a m t p l a n ergibt (§ 13 S a t z 2 1. W o B a u G ; § 29 A b s . l S a t z 2 2. W o B a u G ) . An d i e s e m G e s a m t p r o g r a m m beteiligt s i c h d e r Bund d u r c h B e r e i t s t e l 32)

Parallele - m e h r formal als sachlich verschiedene - Funktion e n k o m m e n . d e r B u n d e s r e g i e r u n g (den z u s t ä n d i g e n B u n d e s ministern) im Falle des N o r m a t i v p r o g r a m m s zu, s o weit d i e s e s nicht d u r c h Gesetz s o n d e r n R e c h t s v e r o r d n u n g f e s t z u s t e l l e n i s t ( A r t . 80 GG. B e i s p i e l e : U m s i e d l u n g s p l a n n a c h §§ 3 1 A b s . 2 , 32 A b s . l d e s B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z e s ; Rückführungsplan nach § 7 des Bundesevakuiertengesetzes). D a A r t . 80 A b s . 1 GG d e m B u n d e s g e s e t z g e b e r z w a r d e m o k r a t i s c h - p a r l a m e n t a r i s c h e und r e c h t s s t a a t l i c h e B e s c h r ä n k u n g e n a u f e r l e g t , j e d o c h keine f ö d e r a t i v e n , liegt h i e r die G e f a h r d e r Umgehung der beschränkteren Verwaltungskompetenzen des B u n d e s ü b e r eine s c h w e r f a ß b a r e und q u a l i f i z i e r b a r e A r t von Maßnahmeverordnung.

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lung von M i t t e l n (§ 14 l . W o B a u G ; § 18 2 . W o B a u G ) , die d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r den Wohnungsbau b e w i r t s c h a f t e t (§ 15 l . W o B a u G ; § 22 2 . W o B a u G ) . E r v e r t e i l t s i e auf die L ä n d e r . Dabei hat e r zun ä c h s t einen V e r t e i l u n g s v o r s c h l a g und sucht die Z u s t i m m u n g d e r o b e r s t e n L a n d e s b e h ö r d e n zu e r l a n g e n (§ 16 A b s . 1 Satz 2 und 3 l . W o B a u G ; § 19 A b s . 1 Satz 2 und 3 2 . W o B a u G ) . E r h ä l t e r s i e nicht, v e r s u c h t e r e s mit einem V e r m i t t l u n g s v o r s c h l a g (Satz 4 e b d . ) . S t i m m e n ihm die zuständigen L a n d e s b e h ö r d e n nicht binnen a n g e m e s s e n e r F r i s t zu, so e n t s c h e i d e t d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r den Wohnungsbau " n a c h p f l i c h t m ä ß i g e m E r m e s s e n ü b e r die V e r teilung d e r M i t t e l " (Satz 5 e b d . ) . 33) E r w ä h n e n s w e r t i s t , daß d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r den Wohnungsbau die V e r t e i l u n g d e r M i t t e l auch mit Auflagen verknüpfen kann (§ 16 A b s . 3 Satz 1 l . W o B a u G ; § 19 A b s . 3 Satz 1 2 . W o B a u G ) . Ähnlich sind die Z u s t ä n d i g k e i t e n nach dem G e s e t z z u r F ö r d e r u n g des B e r g a r b e i t e r w o h n u n g s b a u e s (§§ 11, 12, 2 1 ) . b)

Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g

Die dem Bund den i n t e n s i v s t e n Einfluß gewährende F o r m d e r Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n d u r c h d i e L ä n d e r i s t die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g ( A r t . 85 GG). 1) Die F ä l l e , in denen s i e P l a t z g r e i f t bzw. P l a t z g r e i f e n kann, sind im G r u n d g e s e t z e r schöpfend a u f g e z ä h l t . 2) H i e r i n t e r e s s i e r e n nur die F i n a n z v e r w a l tung, die L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g , die U n t e r h a l t s s i c h e r u n g und die B e s c h ä d i g t e n v e r s o r g u n g d e r B u n d e s w e h r . (1) Auf dem Gebiet d e r F i n a n z v e r w a l t u n g 3) steht im V o r dergrund die A u f t r a g s v e r w a l t u n g (des B u n d e s a n t e i l e s an) d e r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r . ^ S i e i s t , obwohl A r t . 108 A b s . 2 GG das v e r s c h l e i e r t , im Grundgesetz definitiv a n g e l e g t . Die I n a n s p r u c h n a h m e e i n e s T e i l e s d e r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r zugunsten des B u n d e s , die in A r t . 106 A b s . 3 d e r u r s p r ü n g l i c h e n F a s s u n g des G r u n d g e s e t z e s in die Macht des B u n 33) 1) 2) 3) 4)

Z u r Auslegung und Anwendung d i e s e r V o r s c h r i f t e n s . B V e r f G E 1, 2 9 9 . Vgl. a l l g e m e i n S c h ä f e r , Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g , DÖV 13. J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 6 4 1 f f . Zum R e c h t s c h a r a k t e r s . i n s b e s . S . 645 f und die d o r t . N a c h w . A r t . 87 b A b s . 2, 87 c, 87 d, 89 A b s . 2 Satz 2, 90 A b s . 2, 108 A b s . 1 Satz 4, A b s . 2, A b s . 4 Satz 1, 120 a A b s . l Satz 1 GG. S . h i e r z u die D a r s t e l l u n g oben S . 82 f f . Dazu müßte, wenn s i e j e eingeführt würde, die E r g ä n z u n g s abgabe z u r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s s t e u e r i . S . des A r t . 106 A b s . 1 N r . 7 GG k o m m e n (so wohl zumindest n a c h A r t . 108 A b s . 3 Satz 1, A b s . 4 Satz 1 und A b s . l und 2 GG).

- 113 d e s g e s e t z g e b e r s g e s t e l l t wurde und d a h e r von A r t . 108 A b s . 2 GG l e d i g l i c h a l s m ö g l i c h v o r a u s g e s e t z t wird, i s t durch A r t . 108 A b s . 3 und 4 des G r u n d g e s e t z e s in d e r F a s s u n g des F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z e s vom 2 3 . D e z e m b e r 1955 v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h bindend a n g e o r d n e t . Da e s t e c h n i s c h ein Ding d e r Unmöglichkeit i s t , den B u n d e s a n t e i l an d i e s e n S t e u e r n g e m . A r t . 108 A b s . 2, 1. H a l b s a t z GG in b u n d e s e i g e n e r Verwaltung, den L a n d e s a n t e i l g e m . A b s . 3 d a s . in l a n d e s e i g e n e r Verwaltung e i n z u b r i n g e n , 5) bleibt n a c h den g e g e n w ä r t i g e n f i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bedingungen nur die Ü b e r g a b e des B u n d e s a n t e i l s in die A u f t r a g s v e r w a l t u n g d e r L ä n d e r g e m . A r t . 108 A b s . 2, 2 . H a l b s a t z GG (§ 34 N r . 4 F V G ) , so daß e r von d i e s e n z u s a m m e n mit dem L a n d e s a n t e i l v e r w a l t e t w i r d . (Das s a c h l i c h e Ü b e r g r e i f e n d e r i n t e n s i v e r e n B u n d e s i n g e r e n z von d e r A u f t r a g s v e r w a l t u n g des B u n d e s a n t e i l s auf die l a n d e s e i g e n e V e r waltung des L a n d e s a n t e i l s i s t , da die A n t e i l e b e i d e r Aufbringung noch nicht g e s c h i e d e n werden können, die notwendige w e i t e r e F o l g e . ) Von nicht g e r i n g e r e r s o z i a l e r R e l e v a n z a l s die A u f t r a g s v e r waltung d e r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r i s t die A u f t r a g s verwaltung d e r L a s t e n a u s g l e i c h s a b g a b e n (§ 2 0 4 L A G i . V . m . A r t . 108 A b s . 3 Satz 1, A b s . 4 Satz 1 und A r t . 106 A b s . l N r . 5 G G ) . 6 ) D e m g e g e n ü b e r t r i t t die A u f t r a g s Verwaltung d e r Abgabe Notopfer B e r l i n (§ 34 N r . 3 F V G i . V . m . A r t . 108 A b s . 3 Satz 1, A b s . 4 Satz 1 und A r t . 106 A b s . 1 N r . 6 GG) h i e r an Bedeutung z u r ü c k . 7 ) 5)

6)

W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , 1950, S . 4 9 ; H ö p k e r - A s c h o f f , Das F i n a n z - und S t e u e r s y s t e m des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S . 3 2 9 ; Hettlage, Die Neuordnung d e r deutschen Finanzverfassung, S . 4 2 5 f. (1) Z u n ä c h s t w ä r e wohl daran zu denken, die L a s t e n a u s g l e i c h s a b g a b e n a l s " e i n m a l i g e V e r m ö g e n s a b g a b e " i . S . des A r t . 108 A b s . 1 Satz 1 und 4 GG anzusehen (so Hamann, G r u n d g e s e t z A r t . 108 Anm. C 6; S c h ä f e r , Die B u n d e s a u f t r a g s verwaltung, S . 6 4 4 ) . A b e r r i c h t i g e r dürfte e s s e i n , s i e nicht a l s e i n m a l i g e V e r m ö g e n s a b g a b e s o n d e r n a l s eine S t e u e r vom V e r m ö g e n o d e r - im Sinne d e r F i n a n z v e r f a s s u n g des Grundges e t z e s - a l s eine S t e u e r e i g e n e r A r t a n z u s e h e n . F ü r die l e t z t e r e C h a r a k t e r i s i e r u n g s p r i c h t eindeutig A r t . 106 A b s . 1 und 2 GG, i n s b e s . die N r . 5 des A b s . 1. Danach sind die L a s t e n a u s g l e i c h s a b g a b e n keine " e i n m a l i g e V e r m ö g e n s a b g a b e " . S i e r e c h n e n s o m i t zu den " ü b r i g e n S t e u e r n " i . S . des A r t . 108 A b s . 3 Satz 1 GG. (2) § 34 N r . 1 F V G hatte den L ä n d e r n die S o f o r t h i 1 f e a b g ä be in A u f t r a g s Verwaltung zugewiesen (wohl nach A r t . 108 A b s . 1 Satz 4 GG). Da das S o f o r t h i l f e g e s e t z durch § 373 N r . 1 L A G aufgehoben wurde, handelt e s s i c h heute dabei nur m e h r um

- 114 Die u m f a s s e n d e n I n g e r e n z r e c h t e des B u n d e s , die das Institut d e r A u f t r a g s v e r w a l t u n g an s i c h e i n s c h l i e ß t ( A r t . 85 GG), sind f ü r die F i n a n z v e r w a l t u n g - wie fast f ü r jeden V e r w a l t u n g s z w e i g , in dem es z u r Anwendung k o m m t , - m o d i f i z i e r t . I n s b e s . kann d e r B u n d e s f i n a n z m i n i s t e r die L ä n d e r durch weisungsgebundene B e v o l l m ä c h t i g t e ü b e r w a c h e n l a s s e n ( A r t . 108 A b s . 4 Satz 2, 2 . H a l b s . GG). (2) Die L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g (= V e r w a l t u n g d e r A u s g l e i c h s l e i s t u n g e n ) , die durch den mit G e s e t z vom 14. August 1958 ( B G B l . I S. 4 4 5 ) eingefügten A r t . 120 a GG v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h k o n z i p i e r t i s t , k o m b i n i e r t das S y s t e m d e r bundeseigenen Verwaltung ( B u n d e s a u s g l e i c h s a m t a l s o b e r e B u n d e s b e h ö r d e Bundesminister der Finanzen als aufsichtsführende Behörde; v g l . §§ 307, 312 L A G ) mit dem S y s t e m d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r waltung (durch A u s g l e i c h s ä m t e r und L a n d e s a u s g l e i c h s ä m t e r d e r L ä n d e r und d e r den L ä n d e r n i n k o r p o r i e r t e n Gemeinden und G e m e i n d e v e r b ä n d e n ; v g l . §§ 305, 3 0 6 , 308, 3 1 1 L A G ) auf e i n e b e s o n d e r e W e i s e . 8) Das für die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g kennzeichnende, s i c h auf R e c h t s - und Z w e c k m ä ß i g k e i t s f r a g e n e r s t r e k kende A u f s i c h t s - und W e i s u n g s r e c h t d e r B u n d e s r e g i e r u n g und d e r o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n gegenüber den L a n d e s b e h ö r d e n ( A r t . 85 A b s . 3 und 4 GG) steht h i n s i c h t l i c h d e r L a n d e s a u s g l e i c h s b e h ö r d e n dem P r ä s i d e n t e n des B u n d e s a u s g l e i c h s a m t e s zu ( A r t . 120 a A b s . 1 G G i . V . m . §§ 312 A b s . 2, 319 A b s . 2 L A G ) . In Unterordnung u n t e r die von d e r B u n d e s r e g i e r u n g mit Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s zu e r l a s s e n d e n a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s r i c h t l i n i e n ( A r t . 85 A b s . 2 Satz 1 GG; § 318 L A G ) steht dem P r ä s i d e n t e n des B u n d e s a u s g l e i c h s a m t e s e b e n f a l l s das R e c h t zum E r l a ß a l l g e m e i n e r V e r w a l t u n g s r i c h t l i n i e n zu ( A r t . 120 a A b s . 1 G G i . V . m . § 319 A b s . 2 L A G ) . E r v e r w a l t e t a u ß e r d e m den A u s g l e i c h s f o n d s ( § 319 A b s . 1 L A G ) . 9 ) U n t e r g e w i s s e n Anpassungen gilt d i e s e Regelung ü b e r

7)

8)

9)

eine V e r w a l t u n g " i n A b w i c k l u n g " . Nach § 34 N r . 4 F V G gehört auch die R e i c h s f l u c h t s t e u e r z u r F i n a n z - A u f t r a g s v e r w a l t u n g . Die B e s t i m m u n g e n ü b e r d i e s e f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h ohnedies u n t e r k e i n e m G e sichtspunkt b e d e u t s a m e S t e u e r sind längst aufgehoben ( G e s e t z zur Aufhebung ü b e r h o l t e r s t e u e r r e c h t l i c h e r V o r s c h r i f t e n vom 2 3 . J u l i 1953, B G B l . I S . 6 8 9 ) . Z u r E i n r i c h t u n g b u n d e s e i g e n e r M i t t e l - und U n t e r b e h ö r d e n nach A r t . 120 a A b s . 2, 87 A b s . 3 Satz 2 GG vgl. S c h ä f e r , Die Bundesauftragsverwaltung, S . 6 4 4 F u ß n . 2 9 . Somit i s t die L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n a u f g e t e i l t . Die L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g i s t a b e r keine ( u n z u l ä s s i g e ) M i s c h v e r w a l t u n g . Das w ä r e s i e , wenn -

- 115 den e n g e r e n B e r e i c h des L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s hinaus auch f ü r die H ä r t e r e g e l u n g nach dem V i e r t e n T e i l des A l l g e m e i n e n K r i e g s f o l g e n g e s e t z e s (§§ 76 ff d a s . ) . 1 0 ) (3) Nach A r t . 8 7 b A b s . 1 Satz 3 GG kann die B e s c h ä d i g t e n v e r s o r gung d e r Bundeswehr d e r (bundeseigenen) B u n d e s w e h r v e r w a l t u n g ü b e r t r a g e n w e r d e n . Davon wurde b i s h e r n u r f ü r die D i e n s t z e i t v e r s o r g u n g G e b r a u c h g e m a c h t (§ 87 des S o l d a t e n v e r s o r g u n g s g e s e t z e s ) . Im übrigen wurde die B e s c h ä d i g t e n v e r s o r g u n g auf d e r Grundlage des A r t . 87 b A b s . 2 GG, wonach B u n d e s g e s e t z e , die d e r Verteidigung dienen, i h r e n Vollzug in B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g v o r s e h e n können,den L ä n d e r n in B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g ü b e r t r a g e n (§ 88 des S o l d a t e n v e r s o r g u n g s g e s e t z e s ) . E b e n s o i s t den L ä n d e r n d e r Vollzug des U n t e r h a l t s s i c h e r u n g s g e s e t z e s aufgrund A r t . 87 b A b s . 2 GG in A u f t r a g s v e r w a l t u n g ü b e r l a s s e n . ^ c)

Die l a n d e s e i g e n e Verwaltung in Ausführung von B u n d e s g e setzen

Soweit die B u n d e s g e s e t z e w e d e r durch b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g noch durch L a n d e s b e h ö r d e n in B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g a u s g e wozu A r t . 120 a GG k e i n e s p e z i e l l e Handhabe bietet - ein Instanzenzug von den L a s t e n a u s g l e i c h s b e h ö r d e n d e r L ä n d e r zum B u n d e s a u s g l e i c h s a m t h e r g e s t e l l t worden w ä r e (zum V e r bot des I n s t a n z e n z u g e s von L a n d e s - zu B u n d e s b e h ö r d e n s . K r a t z e r , Die B u n d e s o b e r b e h ö r d e , S. 534; Köttgen, D e r E i n fluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S. 74 f, 77; d e r s . , D e r Einwand d e r Mischverwaltung und das Grundgesetz, S . 4 8 8 , 491; Gerner, Zur F r a g e der Mischverwaltung i m V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , S. 194; F ü s s l e i n , M i s c h v e r w a l t u n g o d e r Mitverwaltung, S. 1; Hamann, Das G r u n d g e s e t z , A r t . 83 Anm. C 3 ) . Das i s t nicht d e r F a l l ( s . z . B . §§ 312 A b s . 2 , 319 A b s . 2 , 336, 3 3 8 , 345 A b s . 2 und 3 L A G ) . E s handelt s i c h um einen ( z u l ä s s i g e n ) F a l l " v e r t i k a l e r " , s a c h l i c h e r Aufgabenteilung (vgl. K r a t z e r , Die B u n d e s o b e r b e h ö r d e , S. 5 3 4 ; Köttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e Verwaltung, S . 7 7 ) . Die A u f s i c h t s - und W e i s u n g s r e c h t e des B u n d e s a u s g l e i c h s a m t e s sind nicht die e i n e r ü b e r an u n t e r g e o r d n e t e Instanzen s o n d e r n die B e f u g n i s s e des B u n des g e g e n ü b e r den L ä n d e r n im R a h m e n d e r A u f t r a g s V e r w a l tung ( A r t . 85 A b s . 2 - 4 , 120 a GG). 10) Die §§ 68 ff des A l l g e m e i n e n K r i e g s f o l g e n g e s e t z e s a l s L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t i . S . des A r t . 120 a GG anzusehen, dürfte nicht v e r f e h l t s e i n (vgl. zum B e g r i f f des L a s t e n a u s g l e i c h s : P r ä a m b e l und § 1 L A G ; s . a . die §§ 68 A b s . 3 Satz 3, 71 A b s . 2, 73 A b s . 2, 75 des A l l g e m e i n e n K r i e g s f o l g e n g e s e t z e s ) .

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f ü h r t w e r d e n , f ü h r e n die L ä n d e r s i e a l s e i g e n e A n g e l e g e n h e i t a u s ( A r t . 83 GG). D i e s e V e r w a l t u n g s f o r m i s t n a c h d e r K o n z e p t i o n d e r V e r f a s s u n g die G r u n d s a t z f o r m , in d e r B u n d e s g e s e t z e a u s g e f ü h r t w e r d e n s o l l e n . A b e r die V e r f a s s u n g s e l b s t hat d i e s e n G r u n d s a t z w e i t g e h e n d a u s g e h ö h l t . Die b i s h e r i g e U n t e r s u c h u n g hat e r g e b e n , daß die V e r f a s s u n g s e l b s t b e r e i t s z a h l r e i c h e V e r w a l t u n g s a u f g a b e n und i n s b e s . s o z i a l e V e r w a l t u n g s a u f g a b e n d e m Bunde u n m i t t e l b a r o d e r ü b e r die D i s p o s i t i o n d e s B u n d e s g e s e t z g e b e r s z u g e o r d n e t h a t . So sind die L ä n d e r - u m noch e i n m a l auf d a s W i c h t i g s t e h i n z u w e i s e n - a u s s o z i a l e n K e r n b e r e i c h e n , wie die A r b e i t s v e r m i t t l u n g und die A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g s i e d a r s t e l l e n , d u r c h die b u n d e s u n m i t t e l b a r e A n s t a l t s v e r w a l t u n g e l i m i n i e r t . Die s t a a t l i c h e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n in b e z u g auf die B e a u f s i c h t i g u n g und U n t e r s t ü t z u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r s i n d ihnen in d e m e r h e b l i c h e n U m f a n g e a u s d e r Hand g e n o m m e n , in d e m die V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r b u n d e s u n m i t t e l b a r s i n d . Sie s i n d s c h l i e ß l i c h in d e r L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g auf g e w i s s e A u f g a b e n b e s c h r ä n k t und a u c h h i e r in A u f t r a g s v e r w a l t u n g d e s B u n d e s t ä t i g . T r o t z d e m i s t i h n e n ein weites Feld sozialer Verwaltungsarbeit verblieben. D e r V e r s u c h , die e i n s c h l ä g i g e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n a u f z u z ä h l e n , w ä r e m i t u n v e r h ä l t n i s m ä ß i g e n S c h w i e r i g k e i t e n v e r b u n d e n , wenn nicht g a r z u m S c h e i t e r n v e r u r t e i l t . Die L a n d e s Z u s t ä n d i g k e i t z u m V o l l z u g von B u n d e s r e c h t u m f a ß t a l s G r u n d s a t z - und K o m p l e m e n t ä r k o m p e t e n z ein u n ü b e r s c h a u b a r e s F e l d . Die e i n z e l n e n in F r a g e s t e h e n d e n G e s e t z e s e i n h e i t e n w e r d e n z u d e m f a s t d u r c h w e g s nicht einheitlich vollzogen. Verwaltungsmäßiger Gesetzesvollzug ist v e r m e n g t m i t p r i m ä r g e r i c h t l i c h e m . D e r Vollzug in l a n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g s t e h t dicht n e b e n d e m V o l l z u g d u r c h B u n d e s b e h ö r den, B u n d e s a n s t a l t e n und B u n d e s k ö r p e r s c h a f t e n . Im f o l g e n d e n kann d a h e r n u r auf e i n i g e G e s e t z e s e i n h e i t e n h i n gewiesen werden, aus denen sich wesentliche, vor allem auch sozial bedeutsame Vollzugsaufgaben der landeseigenen Verwaltung e r g e b e n . Selbst bei d i e s e r s c h w e r p u n k t a r t i g e n Aufzählung muß jede nähere Unterscheidung unterbleiben. Unter diesem Vorbehalt s e i e n g e n a n n t : (1) Aus d e m R e c h t d e r F l ü c h t l i n g e und V e r t r i e b e n e n das Bundesvertriebenengesetz, das Flüchtlingsnotleistungsges e t z und (soweit h i e r h e r g e h ö r i g ) d a s H e i m k e h r e r - und H ä f t l i n g s h i l f e r e c h t ; 1) 11) S. h i e r z u a u c h S c h ä f e r , Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g , S. 644 f . 1) F ü r die m i t d i e s e r F u ß n o t e g e k e n n z e i c h n e t e n G e s e t z e d a r f in b e s o n d e r e m M a ß e d a r a u f h i n g e w i e s e n w e r d e n , daß s i e n u r

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(2) a u s d e m Gebiet d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e d a s a l l g e m e i n e F ü r s o r g e r e c h t ( R e i c h s v e r o r d n u n g ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t ) , d a s K ö r p e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z , 1) d a s G e s e t z ü b e r die T u b e r k u l o s e h i l f e 1 ) und d a s J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z ; (3) a u s d e m K r i e g s s c h ä d e n r e c h t d a s B u n d e s e v a k u i e r t e n g e s e t z und (soweit h i e r h e r g e h ö r i g ) d a s Heimkehrergesetz;•*•) (4) a u s d e m W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t d a s B u n d e s e n t schädigungsgesetz; (5) a u s d e m S a c h b e r e i c h d e r S o r g e f ü r die K r i e g s b e s c h ä d i g t e n und - h i n t e r b l i e b e n e n d a s B u n d e s V e r s o r g u n g s g e s e t z und d a s S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z • 1)2) (6) in d e r F ü r s o r g e f ü r die e h e m a l i g e n K r i e g s g e f a n g e n e n d a s K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z und d a s H e i m k e h r e r gesetz;!) (7) a u s d e m Gebiet d e s W i r t s c h a f t s r e c h t s n e b e n v i e l e m a n d e r e n d a s P r e i s g e s e t z und die auf s e i n e r G r u n d l a g e e r g a n g e n e n RechtsVerordnungen; (8) a u s d e m Gebiet d e s A r b e i t s r e c h t s v o r a l l e m d a s A r b e i t s schutzrecht, das Schlichtungsrecht, das Recht d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n und d a s H e i m a r b e i t s r e c h t . 3) (9) a u s d e m Gebiet d e s S o z i a 1 v e r s i c h e r u n g s r e c h t s die R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g und die a n d e r e n ( b u n d e s r e c h t l i c h e n ) Sozialversicherungsgesetze durch organisatorische Gestaltung, B e a u f s i c h t i g u n g und U n t e r s t ü t z u n g d e r l a n d e s u n m i t t e l b a r e n (im G e g e n s a t z zu den b u n d e s u n m i t t e l b a r e n ) S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä ger;4) (10) a u s d e m Gebiet d e r V e r h ü t u n g d e s M i ß b r a u c h e s w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t s t e l l u n g e n d a s G e s e t z gegen W e t t b e -

2)

3) 4)

t e i l s d u r c h die L a n d e s v e r w a l t u n g ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n , i n s b e s . d e r landesinkorporierten Sozialversicherungsträger)vollzogen w e r d e n . D a n e b e n s t e h t - im e i n z e l n e n a u f s v e r s c h i e d e n s t e a n geordnet - d e r Vollzug durch Bundesbehörden sowie durch B u n d e s k ö r p e r s c h a f t e n und - a n s t a l t e n , i n s b e s . d u r c h die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g und die s o n s t i g e n b u n d e s u n m i t t e l b a r e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r ( A r t . 87 A b s . 2 GG). Um M i ß v e r s t ä n d n i s s e n v o r z u b e u g e n , d a r f n o c h e i n m a l d a r a n e r i n n e r t w e r d e n , daß d a s S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z a u c h d e m W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t , d e m S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t und vor allem dem Arbeitsrecht zugehört. S. h i e r z u i n s b e s . §§ 12 ff d e s G e s e t z e s ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n und §§ 23 ff d e s H e i m a r b e i t s gesetzes. Z u r K o m p e t e n z a b g r e n z u n g s . n o c h m a l s oben S. 86 zu F u ß n . 3 .

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w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n , soweit d e s s e n Vollzug nicht dem B u n d e s k a r t e l l a m t o d e r dem B u n d e s w i r t s c h a f t s m i n i s t e r obliegt (§ 44 Abs. 1 das.); (11) aus dem B e r e i c h des l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n Pachtw e s e n s das L a n d p a c h t g e s e t z ; ^ ) 12) aus dem W o h n u n g s w e s e n das E r s t e und Z w e i t e Wohn u n g s b a u g e s e t z , 6) das B u n d e s m i e t e n g e s e t z , 5) das W o h n r a u m b e w i r t s c h a f t u n g s g e s e t z sowie das G e s e t z ü b e r den Abbau d e r Wohn u n g s z w a n g s w i r t s c h a f t und ü b e r ein s o z i a l e s M i e t - und W o h n r e c h t m i t s e i n e n ( w e i t e r e n ) U n t e r g e s e t z e n ; ^ ) aus dem S i e d l u n g s und H e i m s t ä t t e n w e s e n das R e i c h s s i e d l u n g s g e s e t z , das R e i c h s h e i m s t ä t t e n g e s e t z , das K a p i t e l II des V i e r t e n T e i l e s d e r D r i t t e n Verordnung des R e i c h s p r ä s i d e n t e n zur S i c h e r u n g von W i r t s c h a f t und F i n a n z e n und z u r Bekämpfung p o l i t i s c h e r A u s s c h r e i t u n g e n vom 6. O k t o b e r 1931, die K l e i n g a r t e n - und K l e i n landpachtordnung; aus den zuletzt genannten R e c h t s g e b i e t e n und dem G r u n d s t ü c k v e r k e h r s - und B o d e n r e c h t f e r n e r das B u n d e s b a u gesetz. Die Ausführung d e r B u n d e s g e s e t z e a l s e i g e n e Angelegenheit durch die L ä n d e r i s t d i e s e n a b e r n u r u n t e r e r h e b l i c h e n V o r b e h a l ten zugunsten des B u n d e s - des B u n d e s g e s e t z g e b e r s und d e r B u n d e s r e g i e r u n g - ü b e r l a s s e n . Die L ä n d e r u n t e r s t e h e n d e r R e c h t s a u f s i c h t des B u n d e s , die p r i m ä r von d e r B u n d e s r e g i e r u n g gehandhabt wird ( A r t . 84 A b s . 3 und 4 GG). Die V e r w a l t u n g i s t an die a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n gebunden, die die B u n d e s r e g i e r u n g mit Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s e r l a s s e n kann ( A r t . 84 A b s . 2 GG). Durch B u n d e s g e s e t z , das d e r Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s b e d a r f , kann die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n und das V e r waltungsverfahren g e r e g e l t und kann d a r ü b e r hinaus die B u n d e s r e g i e r u n g zu E i n z e l w e i s u n g e n an die L a n d e s v e r w a l t u n g e r m ä c h t i g t w e r d e n ( A r t . 84 A b s . 1 und 5 GG). Die L a n d e s v e r w a l t u n g i s t a l s o dort, wo s i e B u n d e s g e s e t z e a u s f ü h r t , a u c h dann e i n e r i n t e n s i v e n E i n f l u ß n a h m e des Bundes a u s g e s e t z t , wenn s i e nicht im Bundesauftrag tätig wird. (I) Wohl am n a c h h a l t i g s t e n ausgenutzt wurde die B e f u g n i s d e r B u n d e s r e g i e r u n g , mit Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s a l l g e m e i n e 5) 6)

7)

In d i e s e n G e s e t z e n begegnen s i c h i n s b e s . v e r w a l t u n g s m ä ß i g e r und g e r i c h t l i c h e r V o l l z u g . Soweit nicht die P l a n e r s t e l l u n g und M i t t e l v e r t e i l u n g d u r c h den B u n d e s m i n i s t e r f ü r den Wohnungsbau in F r a g e s t e h t ! ( s . o b e n S . 110 ) E i n s c h l i e ß l i c h des R e c h t s d e r V e r w a l t u n g s g e b ü h r e n , d e r e n Gestaltung s e l b s t w i e d e r von s o z i a l e r Bedeutung i s t .

- 119 V e r w a 11 u n g s v o r s c h r i f t e n zu e r l a s s e n . H i e r im einzeln e n d a r a u f e i n z u g e h e n , i s t j e d o c h nicht m ö g l i c h . (II) In z a h l r e i c h e n F ä l l e n hat d e r Bund a u c h von s e i n e r B e f u g n i s Gebrauch gemacht, durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bund e s r a t e s die E i n r i c h t u n g und d a s V e r f a h r e n d e r B e h ö r d e n zu r e g e l n . (1) Auf d e m G e b i e t e d e r F 1 ü c h t 1 i n g s Verwaltung b e s t i m m t d a s B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z a l l g e m e i n , daß die L ä n d e r v e r p f l i c h t e t s i n d , " z e n t r a l e D i e n s t s t e l l e n " zu s e i n e r D u r c h f ü h r u n g zu u n t e r h a l t e n (§ 21). B e i i h n e n s i n d B e i r ä t e e i n z u r i c h t e n , d e r e n Z u s a m m e n s e t z u n g die L ä n d e r r e g e l n (§§ 22, 25 B V F G ) . E i n z e l v o r s c h r i f t e n ü b e r Z u s t ä n d i g k e i t e n und V e r f a h r e n s f r a g e n e n t h ä l t v o r a l l e m d e r Z w e i t e T e i l d e s D r i t t e n A b s c h n i t t e s d i e s e s Ges e t z e s , d e r die E i n g l i e d e r u n g d e r V e r t r i e b e n e n und F l ü c h t l i n g e in die L a n d w i r t s c h a f t b e t r i f f t (§§ 35 f f ) . D a s e b e n f a l l s h i e r e i n s c h l ä g i g e F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z ü b e r l ä ß t die B e s t i m m u n g d e r A n f o r d e r u n g s b e h ö r d e n und d e r z u r E n t s c h ä d i g u n g s f e s t s e t zung z u s t ä n d i g e n B e h ö r d e n den L ä n d e r n , die d a b e i im B e n e h m e n mit dem B u n d e s m i n i s t e r f ü r V e r t r i e b e n e vorzugehen haben ( § § 3 A b s . 1, 29). Ü b e r d a s V e r f a h r e n e n t h ä l t e s e i n g e h e n d e V o r s c h r i f t e n (§§ 21 f f ) . E r w ä h n t s o l l e n g l e i c h an d i e s e r S t e l l e a u c h die O r g a n i s a t i o n s - und V e r f a h r e n s b e s t i m m u n g e n d e s H ä f t l i n g s h i l f e g e s e t z e s s e i n (§§ 9a ff d a s . ) . 8) 9)

Vgl. K a t z e n s t e i n , R e c h t l i c h e E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r M a c h t v e r s c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949, S . 6 0 2 . Auf e i n e n b e s o n d e r e n F a l l s e i d e n n o c h h i n g e w i e s e n : D e r Vollz u g d e s B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s i s t nicht n u r d u r c h d a s Gesetz über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopfervers o r g u n g und d a s G e s e t z ü b e r die E i n r i c h t u n g d e r V e r w a l tungsbehörden d e r Kriegsopferversorgung sondern vor allem a u c h d u r c h die V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n z u r D u r c h f ü h r u n g d e s G e s e t z e s ü b e r die V e r s o r g u n g d e r O p f e r d e s K r i e g e s i . d . F . v. 9. August 1956 ( B e i l a g e z . BAnz N r . 157 b z w . BAnz N r . 169) und i . d. F . vom 25. O k t o b e r 1957 (BAnz N r . 208), die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferv e r s o r g u n g vom 8. F e b r u a r 1956 (BAnz N r . 33) und die V e r waltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes über die E r r i c h t u n g d e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g v o m 10. August 1951 (BAnz N r . 155) s o e i n g e h e n d g e r e g e l t , daß s i c h die L a n d e s v e r w a l t u n g p r a k t i s c h in e i n e r kaum günstigeren Lage als d e r einer AuftragsVerwaltung bef i n d e t (vgl. K ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S. 86, 88).

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(2) Im F ü r s o r g e r e c h t s i n d B e h ö r d e n und V e r f a h r e n i m Abs c h n i t t " A . T r ä g e r d e r F ü r s o r g e " d e r V e r o r d n u n g ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t s e h r z u r ü c k h a l t e n d u m s c h r i e b e n . N u r die I n s t i t u t i o n e n d e r F ü r s o r g e v e r b ä n d e und A u f s i c h t s b e h ö r d e n (§§ 2, 3, 4) und d e r E i n s p r u c h s a u s s c h ü s s e (§ 3a) a l s s o l c h e s i n d f e s t g e l e g t , s o daß d e m L a n d e s r e c h t n o c h W e s e n t l i c h e s zu r e g e l n b l e i b t . D a s G e s e t z ü b e r die T u b e r k u l o s e h i l f e knüpft an die E i n r i c h t u n g d e r L a n d e s f ü r s o r g e v e r b ä n d e an und ü b e r t r ä g t i h n e n den V o l l z u g (§ 7). Im ü b r i g e n e n t h ä l t d a s G e s e t z n u r e i n i g e V o r s c h r i f t e n ü b e r d a s V e r f a h r e n (§§ 25 f f ) , zu d e n e n e i n e s e h r m e r k w ü r d i g e V o r s c h r i f t über "Arbeitsgemeinschaften" d e r "an der Bekämpfung d e r Tub e r k u l o s e b e t e i l i g t e n S t e l l e n " k o m m t (§ 26). D a s K ö r p e r b e s c h ä digtengesetz regelt nur beschränkt auch F r a g e n d e r Behördene i n r i c h t u n g e n und d e s V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n s (§§ 4 ff d a s . ) . E i n g e h e n d e V o r s c h r i f t e n ü b e r B e h ö r d e n und V e r f a h r e n w e i s t d a s J u gendwohlfahrtsgesetz auf. (3) Im W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t s o l l z w a r n a c h § 184 A b s . 1 Satz 1 d e s B u n d e s e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z e s den L ä n d e r n die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n und die R e g e l u n g d e s V e r f a h r e n s ü b e r l a s s e n bleiben. T r o t z d e m enthält das Gesetz a b e r eingehende V o r s c h r i f t e n a u c h ü b e r d a s V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n (§§ 175 f f , 185 f f ) . D a r ü b e r h i n a u s b e s t i m m t § 229 d e s B u n d e s e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z e s s o g a r , daß d i e s e V e r f a h r e n s v o r s c h r i f t e n a u c h f ü r " A n s p r ü c h e n a c h den V o r s c h r i f t e n d e r L ä n d e r ü b e r die A n e r k e n n u n g und B e t r e u u n g d e r V e r f o l g t e n " m a ß g e b l i c h s e i n s o l l e n . 10) D a s Gesetz zur Regelung d e r Wiedergutmachung f ü r Angehörige des öffentlichen Dienstes enthält V e r f a h r e n s v o r s c h r i f t e n , die auch g e l t e n , soweit d a s G e s e t z von den L ä n d e r n d u r c h z u f ü h r e n i s t (§§ 24 f f ) . (4) S e h r e i n g e h e n d s i n d B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g und V e r f a h r e n f ü r d a s V e r s o r g u n g s r e c h t g e r e g e l t d u r c h d a s G e s e t z ü b e r die Errichtung der Verwaltungsbehörden der Kriegsopferversorgung 10) Die Gültigkeit d e r V o r s c h r i f t i s t , s o w e i t s i e nicht d a s V e r f a h r e n v o r d e n E n t s c h ä d i g u n g s g e r i c h t e n b e t r i f f t ( A r t . 74 N r . 1 GG), zu v e r n e i n e n . Die K o m p e t e n z d e s B u n d e s z u r R e g e lung d e s V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n s d e r L ä n d e r b e s t e h t , w i e s i c h a u s A r t . 84 A b s . 1 GG k l a r e r g i b t , n u r i m F a l l e d e r A u s f ü h r u n g von B u n d e s r e c h t d u r c h die L ä n d e r ( s . a . R ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S . 9 1 ) . Die Anwendung d e r l a n d e s r e c h t l i c h e n A n e r k e n n u n g s - und B e t r e u u n g s b e s t i m m u n g e n s t e l l t a b e r nicht e t w a e i n e m i t t e l b a r e Anwendung von B u n d e s r e c h t , d e s B u n d e s e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z e s , d a r ; denn d e s s e n Entschädigungstatbestände sind von den l a n d e s r e c h t l i c h e n A n e r k e n n u n g s b e s t i m m u n g e n v o l l k o m m e n g e l ö s t (§ 178 B E G ) .

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vom 1 2 . M ä r z 1951 ( B G B l . I S. 169) und das - weitaus u m f ä n g l i c h e r e - G e s e t z ü b e r das V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g vom 2 . Mai 1955 ( B G B l . I S . 2 0 2 ) . H i e r bleibt f ü r die L ä n d e r kaum m e h r Raum zu e i g e n e r o r g a n i s a t o r i s c h e r E n t f a l tung. 11) Das auch, wenn auch nicht a u s s c h l i e ß l i c h , in den B e r e i c h d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g gehörende Schwerbeschäd i g t e n g e s e t z wird t e i l s durch die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r mittlung und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g , t e i l s a b e r durch die u r s p r ü n g l i c h e n H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e n d e r L ä n d e r , t e i l s im Z u s a m m e n w i r k e n d i e s e r m i t d e r B u n d e s a n s t a l t v o l l z o g e n . 12) E s enthält V o r s c h r i f t e n ü b e r die E i n r i c h t u n g d e r B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e bei d e r H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e und ü b e r das V e r f a h r e n (§§ 2 7 , 3 0 ) . (5) Auf dem G e b i e t e d e r F ü r s o r g e f ü r die e h e m a l i g e n K r i e g s g e f a n g e n e n enthält s i c h das H e i m k e h r e r g e s e t z e i n e r R e g e lung von B e h ö r d e n und V e r f a h r e n . Dagegen bringt das K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z (§§ 10 ff, 35 ff) eingehende V o r s c h r i f t e n ü b e r das V e r f a h r e n und ü b e r die b e i den - landes r e c h t l i c h f ü r zuständig e r k l ä r t e n - B e h ö r d e n zu bildenden, in e r h e b l i c h e m Umfange entscheidenden A u s s c h ü s s e . (6) Das auf dem Gebiet des W i r t s c h a f t s r e c h t s in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g e x e m p l a r i s c h genannte, von den L a n d e s b e h ö r d e n ( m i t ) zu vollziehende P r e i s g e s e t z r e g e l t w e d e r die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n noch i h r V e r f a h r e n n ä h e r . Das G e s e t z gegen W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n ü b e r l ä ß t dem L a n d e s r e c h t die B e s t i m m u n g d e r zuständigen o b e r s t e n L a n d e s b e h ö r d e , r e gelt a b e r i h r e Zuständigkeiten und B e f u g n i s s e sowie i h r V e r f a h r e n a l s K a r t e l l b e h ö r d e eingehend (§§ 4 f f ) . (7) Im A r b e i t s r e c h t i s t die b u n d e s g e s e t z l i c h e Regelung hins i c h t l i c h des A r b e i t s s c h u t z r e c h t e s s e h r zurückhaltend. 13) W e i t gehende V o r s c h r i f t e n ü b e r das S c h l i c h t u n g s v e r f a h r e n und ü b e r die z u r Mitwirkung im S c h l i c h t u n g s v e r f a h r e n b e r u f e n e n A u s s c h ü s s e enthält das K o n t r o l l r a t s g e s e t z N r . 35 b e t r e f f e n d A u s g l e i c h s - und S c h i e d s v e r f a h r e n in A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n . 14) Die 11) 12)

s . o . S . 119 zu F u ß n . 9 D a r i n liegt j e d o c h kein u n z u l ä s s i g e r F a l l von M i s c h v e r w a l tung; denn es wird kein e i n v e r n e h m l i c h e s Handeln s o n d e r n n u r w e c h s e l s e i t i g e s B e n e h m e n e r f o r d e r t (vgl. §§ 22, 2 5 S c h w B e s c h G ; Köttgen, D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das G r u n d g e s e t z , S . 4 8 7 ) . 13) Die z a h l r e i c h e n , in v i e l e n G e s e t z e n v e r s t r e u t e n B e s t i m m u n gen, die s i c h im w e s e n t l i c h e n nur auf Zuständigkeiten b e z i e hen - die B e h ö r d e n a l s o schon v o r a u s s e t z e n - und kein b e s o n d e r e s V e r f a h r e n r e g e l n , h i e r anzuführen, würde zu weit g e hen; v g l . die oben S. 62 angeführten G e s e t z e .

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n a c h §§ 4, 5 des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s zu e r r i c h t e n d e n H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e haben neben d e r T e i l n a h m e an d e r R e c h t s e t z u n g (§§ 10, 11, 18 l i t . b , 19 des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s ) auch Aufgaben i m r e i n a d m i n i s t r a t i v e n B e r e i c h (§§ 9 A b s . 2, 18 l i t . a und b des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s ) , so daß die V o r s c h r i f t e n ü b e r i h r e E i n r i c h tung auch h i e r h e r zu zählen s i n d . (8) F ü r den Vollzug des S o z i a 1 v e r s i c h e r u n g s r e c h t s i s t die E i n r i c h t u n g d e r U n t e r b e h ö r d e n ( V e r s i c h e r u n g s ä m t e r ) zwingend v o r g e s c h r i e b e n und r e l a t i v eingehend g e r e g e l t (§§ 36 ff R V O ) . Die E x i s t e n z o b e r s t e r L a n d e s b e h ö r d e n wird v o r a u s g e s e t z t und in den s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e s t i m m u n g e n r e l e v a n t ( v o r a l l e m §§ 3, 6 des B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s , § 110 R V O ) . I h r e Z u s t ä n d i g k e i t e n können zum T e i l auf andere Behörden, i n s b e s . Mittelbehörden übertragen werden ( e b d . ) . Das V e r f a h r e n d e r V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n i s t in d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g und in den S o n d e r g e s e t z e n d e r S o z i a l v e r s i c h e rung t e i l s eingehend, t e i l s punktuell g e r e g e l t . (9) Das L a n d p a c h t g e s e t z b e s a g t ü b e r V e r f a h r e n und B e h ö r d e n n u r ein Minimum (§ 17). (10) H i n s i c h t l i c h des W o h n u n g s w e s e n s r e g e l n w e d e r die b e i den Bundeswohnungsbaugesetze noch das W o h n r a u m b e w i r t s c h a f t u n g s g e s e t z , das B u n d e s m i e t e n g e s e t z , das G e s e t z ü b e r M i e t - und L a s t e n b e i h i l f e n und das G e s e t z ü b e r Bindungen f ü r ö f f e n t l i c h g e f ö r d e r t e Wohnungen die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n . Sie i s t den Ländern überlassen. ü b e r das V e r f a h r e n b e s t i m m e n die g e nannten G e s e t z e s p o r a d i s c h E i n z e l h e i t e n . Im S i e d l u n g s r e c h t sind e b e n f a l l s nur E i n z e l h e i t e n ü b e r B e h ö r d e n und V e r f a h r e n g e r e g e l t (am eingehendsten wohl noch in d e r K l e i n g a r t e n - und K l e i n landpachtordnung). R e i c h l i c h O r g a n i s a t i o n s - und V e r f a h r e n s b e s t i m m u n g e n enthält das B u n d e s b a u g e s e t z . (III) D e m g e g e n ü b e r hat d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r von d e r M ö g l i c h k e i t , d e r B u n d e s r e g i e r u n g die B e f u g n i s zu E i n z e 1 w e i s u n g e n zu e r t e i l e n , b i s h e r n u r in v e r s c h w i n d e n d e m Umfange G e b r a u c h g e m a c h t . In dem h i e r i n t e r e s s i e r e n d e n F e l d e d e r s o z i a l e n I n t e r vention des S t a a t e s wurden E i n z e l w e i s u n g e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g durch § 3 A b s . 2 des F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z e s v o r g e s e h e n . 14) 15)

Z u r C h a r a k t e r i s i e r u n g d i e s e r T ä t i g k e i t a l s Ausführung e i n e s B u n d e s g e s e t z e s s . o . S. 69 zu F u ß n . 2 5 . Z u r E r g ä n z u n g des E r s t e n B u n d e s m i e t e n g e s e t z e s s . das G e s e t z zur Ausführung des E r s t e n B u n d e s m i e t e n g e s e t z e s vom 16. O k t o b e r 1956 ( B a y B S II S . 1 3 ) .

- 123 (IV) S c h l i e ß l i c h sind die d e r B u n d e s r e g i e r u n g im R a h m e n d e r R e c h t s a u f s i c h t zustehenden B e f u g n i s s e b i s h e r nicht aktuell g e w o r d e n . 16) E i n e n b e s o n d e r e n P l a t z n i m m t die l a n d e s e i g e n e F i n a n z Verwaltung e i n . In bezug auf s i e gibt das G r u n d g e s e t z dem Bund e r heblich v e r m e h r t e Einmischungsrechte. E r kann nicht nur - ähnlich wie n a c h A r t . 8 4 A b s . 2 GG - den Aufbau d e r L a n d e s b e h ö r d e n und i h r V e r f a h r e n r e g e l n ; ein B u n d e s g e s e t z mit Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s kann auch - ähnlich d e r B e f u g n i s d e r B u n d e s r e g i e r u n g im R a h m e n d e r A u f t r a g s V e r w a l tung ( A r t . 85 A b s . 2 Satz 2 GG) - die e i n h e i t l i c h e Ausbildung d e r B e a m t e n r e g e l n ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 2 GG). Wie b e i d e r Auft r a g s v e r w a l t u n g ( A r t . 85 A b s . 2 Satz 2 GG) sind die L e i t e r d e r M i t t e l b e h ö r d e n im E i n v e r n e h m e n mit d e r B u n d e s r e g i e r u n g zu b e s t e l l e n ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 3 GG). 1 7 ) Im ü b r i g e n sind die Ing e r e n z r e c h t e d i e s e l b e n wie in A r t . 84 GG ( s . a . A r t . 108 A b s . 6 GG). Den L ä n d e r n i s t a l l e r d i n g s die B e f u g n i s g a r a n t i e r t , die V e r w a l t u n g d e r den G e m e i n d e n ( G e m e i n d e b e h ö r d e n ) zufließenden S t e u e r n d i e s e n zu ü b e r t r a g e n ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 4 GG). S a c h l i c h e r s t r e c k t s i c h die l a n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g b u n d e s r e c h t l i c h g e o r d n e t e r S t e u e r n g e m ä ß A r t . 108 A b s . 3 i . V . m . A r t . 108 A b s . 1, 2 und 4, A r t . 106 A b s . 2 und 107 GG auf die S t e u e r n vom V e r m ö g e n , von E r b s c h a f t e n und Schenkungen, auf die V e r k e h r s s t e u e r n mit A u s n a h m e d e r B e f ö r d e r u n g s s t e u e r und auf die R e a l s t e u e r n . An s i c h müßte h i e r h e r auch die Verwaltung d e r L a n d e s a n t e i l e an d e r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r g e r e c h n e t w e r d e n ( A r t . 108 A b s . 2 GG). A b e r eine g e t r e n n t e V e r waltung von B u n d e s a n t e i l und L a n d e s a n t e i l i s t b i s zum E n d s t a dium d e r Verwaltung, d e r B e r e i t s t e l l u n g d e r E i n n a h m e n f ü r die w e i t e r e Verwaltung und i h r e V e r r e c h n u n g , undenkbar. Somit k o m m t d i e s e r U n t e r s c h e i d u n g h i e r keine Bedeutung zu. Auf die Vollziehung s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e r G e s e t z e - mit and e r e n W o r t e n : auf die s o z i a l e Verwaltung - i s t d i e s e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Institut d e r Ausführung d e r B u n d e s g e s e t z e d u r c h 16)

D i e s e s v ö l l i g e Z u r ü c k t r e t e n d e r Bundes aufsieht i s t nicht n u r die F r u c h t d e r - s i c h e r vorhandenen - L o y a l i t ä t d e r B u n d e s l ä n d e r und d e r - wohl auch vorhandenen - f ö d e r a l i s t i s c h e n R ü c k s i c h t n a h m e des B u n d e s . E s i s t auch das E r g e b n i s d e r i n t e n s i v e n R e c h t s k o n t r o l l e d e r Verwaltung durch die G e r i c h t e . Sie hat die Bundes aufsieht, soweit s i e auf die R e c h t s a u f s i c h t b e s c h r ä n k t i s t , e i n e r eigenen Funktion f a s t b e r a u b t . 17) S. h i e r z u § 5 F V G .

- 124 die L ä n d e r a l s " e i g e n e A n g e l e g e n h e i t " in k e i n e r Hinsicht b e s o n d e r s e i n g e r i c h t e t . K e i n Zweig d e r s o z i a l e n Verwaltung i s t den L ä n d e r n im Grundgesetz a u s d r ü c k l i c h a l s " e i g e n e A n g e l e g e n h e i t " z u g e w i e s e n . K e i n e d e r E i n g r i f f s m ö g l i c h k e i t e n des B u n d e s i s t von v o r n e h e r e i n nur auf a l l e o d e r g e w i s s e s o z i a l e V e r w a l t u n g s a u f g a ben anwendbar o d e r auf s i e nicht anwendbar. T r o t z d e m kann e i n e r g e n a u e r e n B e t r a c h t u n g die b e s o n d e r e P r o b l e m a t i k und Stellung d e r Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n s o z i a l e n Gehalts d u r c h die L ä n d e r a l s " e i g e n e A n g e l e g e n h e i t " nicht v e r b o r g e n b l e i b e n , i n s b e s . die E i g e n a r t des R a u m e s , den s i e e i n n i m m t . L a n d e s e i g e n e Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n s e t z t b e g r i f f l i c h das V o r h a n d e n s e i n von B u n d e s g e s e t z e n v o r a u s . S i e s e t z t b e g r i f f l i c h f e r n e r B u n d e s g e s e t z e v o r a u s , die des V e r w a l t u n g s v o l l z u g e s fähig s i n d . D i e s e beiden V o r a u s s e t z u n g e n u m g r e n z e n den aufzusuchenden Raum im ä u ß e r s t e n . E r wird eingeengt dadurch, daß v e r s c h i e d e n t l i c h b u n d e s n ä h e r e V e r w a l t u n g s f o r m e n (bundeseigene, B u n d e s a u f t r a g s verwaltung) P l a t z g r e i f e n , denen g e g e n ü b e r die l a n d e s e i g e n e V e r waltung s u b s i d i ä r i s t ( A r t . 83 GG). Das Volumen d e r l a n d e s e i g e nen Verwaltung i s t e i n e Funktion des - des v e r w a l t u n g s m ä ß i g e n V o l l z u g e s fähigen - Bundes r e c h t s e i n e r s e i t s und des B e r e i c h e s d e r bundeseigenen und d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g a n d e r e r s e i t s . Nun hat s i c h s c h o n oben g e z e i g t , daß die beiden G r ö ß e n d e r B u n d e s g e s e t z g e b u n g und d e r B u n d e s v e r w a l t u n g ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g ) in e i n e r s p e z i f i s c h e n B e z i e hung zum K o m p l e x d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s s t e h e n . Das e r g i b t e i n e - wenngleich w e n i g e r s c h a r f k o n t u r i e r t e - B e z i e hung auch z w i s c h e n s o z i a l e r Intervention und l a n d e s e i g e n e m V o l l zug d e r B u n d e s g e s e t z e . Grundlegend ist e i n e r s e i t s das e x t r e m e Ü b e r g e w i c h t des Bundes auf dem G e b i e t e d e r s o z i a l e n G e s e t z g e bung, das in d e r V e r f a s s u n g t e i l s definitiv, t e i l s p o t e n t i e l l a n g e legt i s t . Die G r e n z e n , in denen V e r w a l t u n g s v o l l z u g s o z i a l e n B u n d e s r e c h t s überhaupt d e n k b a r i s t , sind von d i e s e r S e i t e a l s o s e h r weit g e z o g e n . Grundlegend i s t a n d e r e r s e i t s d e r s t a r k e Zug z u r bundeseigenen und auch b u n d e s a u f t r a g s w e i s e n s o z i a l e n V e r w a l tung, d e r w i e d e r u m in d e r V e r f a s s u n g , h i e r a b e r ganz ü b e r w i e gend potentiell (durch die b u n d e s g e s e t z l i c h e D i s p o s i t i o n ü b e r die b u n d e s u n m i t t e l b a r e " S e l b s t v e r w a l t u n g " und die B u n d e s o b e r b e h ö r den) und nur a u s n a h m s w e i s e definitiv ( A r t . 87 A b s . 2, 108 A b s . 1, 2 und 4, 120 a G G ! ) angelegt i s t . Die G r e n z e n , i n denen l a n d e s e i g e n e r Vollzug s o z i a l t e n d e n z i ö s e r B u n d e s g e s e t z e g r u n d s ä t z l i c h m ö g l i c h w ä r e , sind a l s o s t a r k zugunsten d e r b u n d e s e i g e n e n und d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g e i n g e b u c h t e t . Ist a b e r d e r A n t e i l d e r l a n d e s e i g e n e n V e r w a l t u n g am Vollzug s o z i a l t e n d e n z i ö s e r B u n d e s g e s e t z e r e l a t i v g e r i n g e r a l s d e r Anteil d e r l a n d e s e i g e n e n V e r w a l t u n g am Vollzug d e r B u n d e s g e s e t z e im a l l g e m e i n e n i s t und nach d e r Konzeption des G r u n d g e s e t z e s s e i n s o l l - , s o i s t die

- 125 M a s s e d e r dem l a n d e s e i g e n e n Vollzug v e r b l e i b e n d e n V e r w a l tungsaufgaben dennoch s e h r g r o ß . Die b u n d e s g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e Verwaltung i s t eben i n s g e s a m t so v o l u m i n ö s , daß auch ein r e l a t i v g e r i n g e r e r Anteil d e r l a n d e s e i g e n e n Verwaltung d a r a n s i c h - absolut g e s e h e n - noch in r e c h t e r h e b l i c h e n Größenordnungen b e w e g t . d)

Die b u n d e s r e c h t l i c h e O r g a n i s a t i o n d e r L a n d e s v e r w a l t u n g und g e w i s s e o r g a n i s a t o r i s c h e B e s o n d e r h e i t e n d e r s o z i a l e n Verwaltung

aa)

Das P r o b l e m

An d i e s e r S t e l l e i s t nun noch auf einen F r a g e n k r e i s einzugehen, d e r die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g und die Ausführung d e r B u n d e s g e s e t z e in l a n d e s e i g e n e r Verwaltung in g l e i c h e r - o d e r wenigs t e n s ä h n l i c h e r - W e i s e b e t r i f f t : auf die B e f u g n i s s e des B u n d e s , auf d e r Grundlage d e r A r t . 84 A b s . 1 und 85 A b s . 1 GG den Vollzug von Bundes r e c h t durch i n n e r h a l b d e r L a n d e s v e r w a l t u n g zu bildende A u s s c h ü s s e 1) o d e r durch l a n d e s i n k o r p o r i e r t e 2) r e c h t s f ä h i g e 1)

2)

Die b i s h e r r e c h t s p ä r l i c h e L i t e r a t u r zum A u s s c h u ß w e s e n hat e r s t jüngst e i n e s t a r k e Belebung e r f a h r e n . F ü r das Aus s c h u ß w e s e n in Deutschland s . i n b e s . H a a s , A u s s c h ü s s e in d e r Verwaltung, V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 4 9 ( 1 9 5 8 ) S . 14 ff; G r o e b e n , Mitwirkung von A u s s c h ü s s e n in d e r s t a a t l i c h e n Verwaltung, A) D e r norddeutsche R a u m , d a s . S . 2 3 1 ff; T h i e r f e l d e r , d a s s e l b e , B ) D e r süddeutsche R a u m , d a s . S . 2 4 9 ff; M a u s , B e t e i l i g u n g von A u s s c h ü s s e n an Verwaltung und N o r m s e t z u n g im A r b e i t s r e c h t . - Z u r S y s t e m a t i k des Ausschußwesens s . insbes. Haas, a . a . O . Das Grundgesetz gebraucht in A r t . 130 A b s . 3 GG den B e g r i f f d e r " l a n d e s u n m i t t e l b a r e n " K ö r p e r s c h a f t und A n s t a l t . Damit kann n i c h t s a n d e r e s gemeint s e i n , a l s daß die genannten K ö r p e r s c h a f t e n d e r s t a a t l i c h e n G e s a m t h e i t L a n d ( G l i e d s t a a t ) und nicht d e r s t a a t l i c h e n G e s a m t h e i t Bund ( Z e n t r a l s t a a t ) e i n g e g l i e d e r t s e i n s o l l e n . D e r B e g r i f f i s t in u n ü b e r l e g t e r , s p r a c h l i c h e r Anlehnung an den B e g r i f f d e r b u n d e s u n m i t t e l b a r e n K ö r p e r s c h a f t und Anstalt des öffentlichen R e c h t s g e p r ä g t , d e r in A r t . 73 N r . 8, 86, 87 A b s . 2 und A b s . 3 Satz 1 GG g e b r a u c h t i s t . D i e s e r b e z e i c h n e t , indem e r s i c h gegen die Z w i s c h e n schaltung d e r L ä n d e r z w i s c h e n Bund und K ö r p e r s c h a f t bzw. Anstalt wendet, die K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n , die dem S t a a t s w e s e n Bund e i n g e g l i e d e r t s i n d . D e r G e g e n s a t z dazu i s t die E i n g l i e d e r u n g in das Land; denn das i s t die e n t s c h e i d e n d e A l t e r n a t i v e d e r K ö r p e r s c h a f t o d e r Anstalt des ö f f e n t l i c h e n

-

126

-

V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n 3) anzuordnen. D i e s e r A u s s c h n i t t aus d e r i n s g e s a m t s e h r u m s t r i t t e n e n E x e g e s e d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 G G ^ ) i s t z w a r in s e i n e r Bedeutung nicht auf den s o z i a l e n B e r e i c h b e s c h r ä n k t . W e d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h noch etwa aus s a c h l o g i s c h e n Gründen i s t die Verwaltung d u r c h K o l l e g i a l o r g a n e , insbes. Ausschüsse unter Laienbeteiligung (sog. politische Selbstverwaltung), oder rechtsfähige Verwaltungseinheiten, i n s b e s . S e l b s t v e r w a l t u n g s k ö r p e r ( s o g . r e c h t l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g ) , 5) a u ß e r h a l b des s o z i a l e n B e r e i c h s u n m ö g l i c h . 6) Sie hat a b e r im w i r t s c h a f t l i c h e n , und h i e r w i e d e r u m im s o z i a l e n B e r e i c h einen

3) 4)

5) 6)

R e c h t s im B u n d e s s t a a t , daß s i e nur e n t w e d e r dem Z e n t r a l s t a a t o d e r den G l i e d s t a a t e n eingefügt s e i n kann (vgl. F o r s t hoff, Die ö f f e n t l i c h e K ö r p e r s c h a f t im B u n d e s s t a a t , 1931, S . 42 und p a s s i m ) . D e r B e g r i f f d e r l a n d e s u n m i t t e l b a r e n K ö r p e r s c h a f t o d e r Anstalt i s t - d a r a n läßt die D u r c h s i c h t des Grundg e s e t z e s u n t e r d i e s e m G e s i c h t s p u n k t keinen Z w e i f e l - d e r l o g i s c h notwendige G e g e n s a t z b e g r i f f zu dem d e r bundesunmitt e l b a r e n K ö r p e r s c h a f t . Das Wort " l a n d e s u n m i t t e l b a r " drückt das a b e r kaum a u s . E s wird d a h e r im T e x t weitgehend v e r mieden. Zu d i e s e m B e g r i f f und den d a r u n t e r zu v e r s t e h e n d e n k ö r p e r s c h a f t l i c h e n und a n s t a l t l i c h e n E i n r i c h t u n g e n s . i n s b e s . Köttgen, Die r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t , 1 9 3 9 . Vgl. hierzu allgemein: Rohwer-Kahlmann, Verfassungsrechtl i c h e S c h r a n k e n d e r Z u s t i m m u n g s g e s e t z e , AöR B d . 79 ( 1 9 5 3 / 54) S . 2 0 8 ff; Köttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e Verwaltung, S . 8 6 ff; Haas, Bundesgesetze über Organisation und V e r f a h r e n d e r L a n d e s b e h ö r d e n , AöR B d . 80 ( 1 9 5 5 / 5 6 ) S . 81 ff. Zu d i e s e r u m s t r i t t e n e n T e r m i n o l o g i e s . z . B . F o r s t h o f f , L e h r buch des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 1 5 f m i t eingeh. N a c h w e i s e n . Die s o g . p o l i t i s c h e S e l b s t v e r w a l t u n g o d e r s o n s t i g e K o l l e g i a l v e r w a l t u n g i s t i m G r u n d g e s e t z überhaupt nicht erwähnt (vgl. B a r i n g , Die p o l i t i s c h e S e l b s t v e r w a l t u n g und die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , DVB1. 7 0 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 685 ff, 721 ff ( 6 8 9 ) ) . D i e V e r w a l t u n g durch r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n i s t i m Grundgesetz z w a r erwähnt ( a u ß e r A r t . 28 f ü r die G e m e i n den und G e m e i n d e v e r b ä n d e s . A r t . 87 A b s . 2 und A b s . 3 Satz 1, A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1, 130 A b s . 3 GG), a b e r , wenngleich A r t . 87 A b s . 2 GG m i t d e r e m p i r i s c h g e g e b e n e n K o n z e n t r a t i o n d i e s e r V e r w a l t u n g s f o r m auf dem s o z i a l e n B e r e i c h k o r r e s p o n d i e r t , in k e i n e r W e i s e auf den s o z i a l e n B e r e i c h b e s c h r ä n k t ( s . z . B . Köttgen, A r t . " S e l b s t v e r w a l t u n g " im H a n d w ö r t e r buch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n ) .

- 127 Schwerpunkt gefunden. Die B e s t i m m u n g s g r ü n d e d i e s e r E r s c h e i n u n g sind v i e l f ä l t i g und k o m p l e x und können h i e r im e i n z e l n e n nicht e r ö r t e r t w e r d e n . 8) Zu den a l l g e m e i n s t e n D e t e r m i n a n t e n dürfte das e x i s t e n t i e l l e Int e r e s s e d e r B e t r o f f e n e n an d e r " R i c h t i g k e i t " d e r zu t r e f f e n d e n E n t s c h e i d u n g e n zu zählen s e i n . D i e s e s I n t e r e s s e drängt nach S i c h e r u n g e n gegen eine " w e l t f r e m d e " und " k n ö c h e r n e " B ü r o k r a t i e , gegen einen von P a r l a m e n t und R e g i e r u n g m ö g l i c h e r w e i s e " p a r t e i p o l i t i s c h " e i n s e i t i g g e s t e u e r t e n V e r w a l t u n g s a p p a r a t , gegen das die individuelle V e r a n t w o r t l i c h k e i t p a r a l y s i e r e n d e Z u r ü c k t r e t e n des E n t s c h e i d e n d e n im anonymen R e g i m e n t d e r F u n k t i o n ä r e und gegen die G e f a h r d e r W i l l k ü r des - nicht d e r I n f r a k o n t r o l l e k o l l e g i a l e r Organstrukturen unterworfenen - bürokratischen Entscheid u n g s t r ä g e r s . E s p o s t u l i e r t d a h e r die E n t s c h e i d u n g o d e r doch w e n i g s t e n s Mitentscheidung durch Sachkundige, durch T r ä g e r g l e i c h g e r i c h t e t e r I n t e r e s s e n , durch M a n d a t a r e d e r I n t e r e s s e n gruppe o d e r w e n i g s t e n s durch " u n v e r b i l d e t e " R e p r ä s e n t a n t e n des s o g . " g e s u n d e n M e n s c h e n v e r s t a n d e s " , durch p a r t e i - und politikf r e m d e V e r t r e t e r e i n e r gedachten " O b j e k t i v i t ä t " und s c h l i e ß l i c h d u r c h das K o l l e g i u m (das schon um d e r vorgenannten P o s t u l a t e willen u n e n t b e h r l i c h e r s c h e i n t ) . E i n e a n d e r e , a u ß e r o r d e n t l i c h m ä c h t i g e , mit d e r e r s t g e n a n n t e n v e r f l o c h t e n e D e t e r m i n a n t e entspringt d e r weitgehenden v e r b a n d l i c h e n O r g a n i s a t i o n d e r s o z i a l e n I n t e r e s s e n . Die I n t e r e s s e n v e r b ä n d e , i h r e r b e s c h r ä n k t e n Z i e l s e t zung und L e g i t i m a t i o n wegen von d e r u n m i t t e l b a r e n T e i l n a h m e an d e r a l l g e m e i n p o l i t i s c h e n Entscheidung a u s g e s c h l o s s e n , s e h e n im B e r e i c h d e r V e r w a l t u n g die von ihnen v e r t r e t e n e n I n t e r e s s e n in e r h e b l i c h e m Maße v o r d i e s e n s p e z i f i s c h zugewandten, o r g a n i s a t o r i s c h herausgelösten oder wenigstens herauslösbaren Entscheid u n g s t r ä g e r n auf dem S p i e l . Die Chance, u n m i t t e l b a r e n Einfluß h i e r a u f zu gewinnen, wird ihnen mit R ü c k s i c h t auf das B e d ü r f n i s , s i c h v o r i h r e n Mandanten a l s P r o k u r a t o r e n zu bewähren, zur 7)

8)

S . zum ältef-en R e c h t z . B . E . R . Huber, R e c h t s f o r m e n d e r w i r t s c h a f t l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g , V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 37 ( 1 9 3 2 ) S . 3 0 1 ff, i n s b e s . S . 3 1 5 f, 343 ff; zum gegenwärtigen Stand s . d e n s . , S e l b s t v e r w a l t u n g d e r W i r t s c h a f t , 1958, S. 35 ff, 62 f; s . f e r n e r S c h e u n e r , W i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g , D Ö V 5 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 609 f f . P a r t s c h , V e r f a s s u n g s p r i n z i p i e n und V e r w a l t u n g s i n s t i t u t i o n e n , 1958, S . 2 0 ; F o r s t h o f f , a . a . O . S . 4 1 6 ff; Maus, B e t e i l i g u n g von Auss c h ü s s e n an Verwaltung und N o r m s e t z u n g im A r b e i t s r e c h t . E i n z e l n e s und N a c h w e i s e zum Folgenden s . i n s b e s . unten Abschnitt 3 ( v o r a l l e m Z i f f . III) (S. 315 ff; i n s b e s . S. 340 ff).

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N o t w e n d i g k e i t . Die i n s t i t u t i o n e l l e P u b l i z i t ä t i h r e r E i n f l u ß n a h m e erlaubt ihnen zudem, das Wirken d e r (jeweils) k o n k u r r i e r e n d e n V e r b ä n d e w e n i g s t e n s t e i l w e i s e zu k o n t r o l l i e r e n (und - w e n n die U m s t ä n d e "günstig" sind - zurückzudrängen). Staatspolitisch ents p r i c h t d e m die E r w a r t u n g , die V e r b ä n d e , i n d e m i h r E i n f l u ß r e g u l i e r t und p u b l i z i e r t w i r d , i n s o w e i t u n t e r e i n e ö f f e n t l i c h e K o n t r o l l e zu b r i n g e n und in d i e V e r a n t w o r t u n g f ü r die zu f ä l l e n d e n Entscheidungen einzubeziehen. Gesteigerte Legitimität fördert d i e s e T e n d e n z e n in b e z u g auf die A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e und G e w e r k s c h a f t e n . Die V e r f a s s u n g k o n z i p i e r t s i e a l s die - f r e i w i l l i g gebildeten-eigenverantwortlichen T r ä g e r einer weitreichenden M ä c h t i g k e i t , die W i r t s c h a f t s - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n zu g e s t a l ten. E s e n t s p r i c h t d i e s e r F u n k t i o n , daß s i e in die u m l i e g e n d e n E n t s c h e i d u n g s f e l d e r e i n d r i n g e n , a u c h wenn d i e s e an s i c h d e r s t a a t l i c h e n Gewalt v o r b e h a l t e n b l e i b e n . A l s e i n e d r i t t e w i c h t i g e D e t e r m i n a n t e s e i noch d a s " g e n o s s e n s c h a f t l i c h e " P r i n z i p g e n a n n t , d a s die d e u t s c h e S o z i a l p o l i t i k v o r a l l e m in i h r e n s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n Anfängen b e h e r r s c h t hat, das a b e r auch s p ä t e r i m m e r w i e d e r v e r f o l g t w u r d e und f ü r g e w i s s e P r o b l e m e ( j e d e n f a l l s u n t e r g e w i s s e n V o r a u s s e t z u n g e n ) a u c h h e u t e n o c h den s a c h g e s e t z l i c h g e b o t e n e n L ö s u n g s w e g v o r z e i c h n e t . 10) Mit d e m l e t z t g e n a n n t e n E l e m e n t l ä u f t v i e l f a c h die nicht s e l t e n zu b e o b a c h t e n d e unausweichliche Notwendigkeit parallel, sozial z w e c k b e s t i m m t e V e r m ö g e n s m a s s e n g e s o n d e r t zu s a m m e l n und zu b e w i r t s c h a f t e n . V o r a l l e m die E n t w i c k l u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g b e z e u g t den S a c h z w a n g , d e r auf die O r g a n i s a t i o n g e w i s s e r Z w e i g e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n von d e m g e n o s s e n s c h a f t l i c h e n E l e m e n t u n d dem Element des Zweckvermögens h e r ausgeht. Diese Eigenart des sozialen Verwaltungssektors w a r schon einm a l zu e r w ä h n e n , n ä m l i c h i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e r B u n d e s v e r w a l t u n g d u r c h b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n . D o r t hat s i c h g e z e i g t , daß d a s a u ß e r o r d e n t l i c h e A u s m a ß k ö r p e r s c h a f t l i c h e r und a n s t a l t l i c h e r S o z i a l v e r w a l t u n g i m s o z i a l e n S e k t o r a u c h eine s t a r k e A u s d e h n u n g d i e s e r A r t d e r B u n d e s v e r w a l t u n g mit sich bringt. Dem ebenfalls großen Volumen d e r Verwaltung d u r c h A u s s c h ü s s e u . ä . kann d a g e g e n n a c h d e r Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g d e s G r u n d g e s e t z e s e i n e d e r a r t i g e - in b e z u g auf die V e r waltungskompetenz der Länder - kompetenzabsorbierende Bedeut u n g nicht z u k o m m e n . U n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG s t e h t in b e z u g sowohl auf die B e t e i l i g u n g von A u s s c h ü s s e n wie von rechtsfähigen V e r w a l t u n g s t r ä g e r n eine nachhaltige Ingerenz des 9) S. h i e r z u u n t e n A b s c h n i t t 2 IV 2 (S. 287 f f ) . 10) S. h i e r z u u n t e n S. 755.

- 129 B u n d e s in die V e r w a l t u n g s e i n h e i t " L a n d " in F r a g e . Die Ü b e r t r a gung von Aufgaben an k o l l e g i a l e O r g a n e und an r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n e n t f r e m d e t die E r l e d i g u n g d i e s e r V e r w a l t u n g s aufgaben dem W i l l e n s z u s a m m e n h a n g , d e r durch die H i e r a r c h i e d e r s t a a t l i c h e n V e r w a l t u n g mit i h r e r - von G r e n z f ä l l e n a b g e s e hen - u n b e s c h r ä n k t e n Weisungsgebundenheit und durch die p a r l a m e n t a r i s c h e Abhängigkeit i h r e r m i n i s t e r i e l l e n Spitze g e k e n n z e i c h net i s t . H ) D i e s e E n t f r e m d u n g i s t u m s o w i r k s a m e r j e m e h r in den Ausschüssen verwaltungsexterne Elemente maßgeblich mitwirken und die E x e m t i o n d e r A u s s c h ü s s e sowie d e r r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n aus d e r V e r w a l t u n g s h i e r a r c h i e durch Reduktion d e r A u f s i c h t s - und W e i s u n g s r e c h t e ausgebaut w i r d . Wenn und i n soweit d e r Bund a l s o i m s t a n d e i s t , d e r a r t i g e S o n d e r f o r m e n d e r V e r w a l t u n g zu d e k r e t i e r e n , kann e r die E n t s c h e i d u n g s e i n h e i t Land' in nicht u n e r h e b l i c h e m Maße d e s i n t e g r i e r e n . 12) Dabei steht heute nicht das P r o b l e m im V o r d e r g r u n d , ob dem B u n d e ü b e r die K ö r p e r s c h a f t e n , A n s t a l t e n , A u s s c h ü s s e u s w . ein s t ä r k e r e r Einfluß auf die V e r w a l t u n g s a r b e i t e i n g e r ä u m t w e r d e n kann, a l s e r ihm nach A r t . 84 GG z u k o m m t . (Im R a h m e n des A r t . 85 GG i s t e i n e I n t e n s i v i e r u n g d e r B u n d e s i n g e r e n z ohnedies kaum d e n k b a r . ) D o l o s e o d e r aus Unklarheit g e b o r e n e P r a k t i k e n , die auf d i e s e m Umwege e i n e V e r m e h r u n g des R e i c h s - bzw. B u n d e s e i n f l u s s e s auf die L a n d e s v e r w a l t u n g e r s t r e b t e n , w a r e n f r ü h e r häufig e r . 1 3 ) Das P r o b l e m d e r M i s c h v e r w a l t u n g zeigt s i c h in d i e s e m 11)

S . z . B . L o e n i n g , D e r m i n i s t e r i a l f r e i e Raum in d e r S t a a t s verwaltung, DVB1. 6 S . J h g . ( 1 9 5 4 ) S . 1 7 3 f f . 12) V g l . F o r s t h o f f , Die ö f f e n t l i c h e K ö r p e r s c h a f t im B u n d e s s t a a t , 1 9 3 1 , S. 28 f f . 13) (1) s . zur ä l t e r e n E n t w i c k l u n g : F o r s t h o f f , a . a . O . , i n s b e s . S . 75 ff, 82 ff, 130 f f . - Die n e u e r e Entwicklung, die auf det a i l l i e r t e r e r Kompetenzaufteilung durch die A r t . 83 ff GG b a s i e r t , geht g r u n d s ä t z l i c h davon aus, daß ö f f e n t l i c h e K ö r p e r s c h a f t e n u s w . , d e r e n K o m p e t e n z s i c h auf ein L a n d b e s c h r ä n k t , in den L a n d e s b e r e i c h f a l l e n und z u r D i s p o s i t i o n d e r z u s t ä n d i gen L a n d e s b e h ö r d e n zu s t e l l e n sind, während K ö r p e r s c h a f t e n u s w . , die ü b e r ein Land h i n a u s r e i c h e n , d e r B u n d e s v e r w a l t u n g zuzuordnen sind ( s . a . A r t . 87 A b s . 2, A b s . 3 Satz 1 GG). Das B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z hat das S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t auf d i e s e n B o d e n g e s t e l l t ( s . i n s b e s . §§ 1 A b s . 1, 2, 3, 5, 6, 8 N r . 1 des G e s e t z e s ) . Auch in d e r übrigen ( " a u ß e r s o z i a l e n " ) R e c h t s e n t w i c k l u n g u n t e r dem Grundgesetz sind V e r s t ö ß e gegen d i e s e s P r i n z i p nicht zu b e o b a c h t e n . - Im ü b e r k o m m e n e n R e c h t finden s i c h noch e i n i g e R e i c h s k o m p e t e n z e n , die von d e r V e r w a l t u n g s p r a x i s und vom S c h r i f t t u m a l s auf den

- 130 engeren Sachzusammenhang derzeit im wesentlichen nur in Gestalt der öffentlich-rechtlichen Dachorganisationen, die über den landesinkorporierten Verbänden auf der sog. Bundesebene gebildet werden. Auf diesen Sonderfall wird zurückzukommen sein. 14) Grundsätzlich ist die F r a g e aber die, ob und inwieweit die V e r waltungsaufgaben den Ländern in Richtung auf ein T e r t i u m , auf ein Niemandsland hin entzogen werden dürfen. bb) Die Ausschüsse F ü r das Ausschußwesen muß davon ausgegangen werden, daß die F r a g e der kollegialen Organisation von Behörden, einschließlich der Hereinnahme von Laien, eine F r a g e der Einrichtung der B e hörden i . S . der A r t . 84 A b s . l , 85 Abs. 1 GG i s t . Dem stehen auch kaum Bedenken entgegen, soweit es sich um rein b e r a t e n d e Ausschüsse handelt. B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r übergegangen angesehen werden. Art. 129 Abs. 1 i. V. m . A r t . 8 3 u n d 8 7 GG und i . V . m . dem Bund e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z ausgelegt, dürfte h i e r a b e r zu so wesentlichen Korrekturen führen ( s . hierzu auch B S G E 1, 17), daß auf eine Auseinandersetzung mit diesen a l t r e c h t l i chen Kompetenzbeständen verzichtet werden kann. (2) Der bundesstaatliche Gedanke, um den es dabei geht, kommt t r e f f l i c h in den Worten Forsthoffs ( a . a . O . S . 4 2 ) zum Ausdruck: " D i e Korporation des öffentlichen Rechts gehört in den bundesfreien gliedstaatlichen B e r e i c h . Sie hat zum Zent r a l s t a a t und s e i n e r Ordnung keine unmittelbare B e z i e hung. Das gilt natürlich nur für die gliedstaatliche öffentliche K ö r p e r s c h a f t . Da auch der Zentralstaat Staat ist, hat auch e r s e i n e n e i g e n e n organisatorischen B e r e i c h und die f r e i e Entscheidung über das Öffentliche. Auch e r kann also öffentliche Korporationen ins Leben rufen, . . . " (Sperrung vom V e r f . ) . 14) S. unten S. 160. 1) Vgl. Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r waltung, S . 9 0 ; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. II S. 631, 634; Haas, Bundesgesetze über Organisation und Verfahren der Landesbehörden, S . 9 2 ; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 84 Anm. C 3; s . a . die im Text angeführte S t a a t s p r a x i s . A . A . Rohwer-Kahlmann, V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e S c h r a n k e n der Zustimmungsgesetze, S . 2 1 2 ff, 222 ff. Zur Natur des A u s s c h u s s e s als " B e h ö r d e " s . Rasch, Die Behörde, Verwaltungsarchiv Bd. 50 (1959) S. 1 ff (S. 14 f) mit weiteren Nachweisen.

- 131 H i e r h e r zählen die B e i r ä t e d e r F l ü c h t l i n g s v e r w a l t u n g ( § 2 2 A b s . 2 B V F G ) , die F ü r s o r g e a u s s c h ü s s e (§ 3 a d e r Verordnung ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t ) und, da s i e im a d m i n i s t r a t i v e n B e r e i c h nicht v e r b i n d l i c h handeln können, auch die H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e (§§ 9 A b s . 2, 11, 18, 19 des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s ) . Soweit - wie das in § 18 A b s . 3 B a u l B e s c h G h i n s i c h t l i c h d e r dort v o r g e s e h e n e n k o l l e g i a l e n Enteignungsbehörden d e r F a l l w a r - die W e i s u n g s g e b u n d e n h e i t d e r B e h ö r d e a u s d r ü c k l i c h und unbes c h r ä n k t f e s t g e l e g t i s t , sind auch b e s c h l i e ß e n d e Ausschüsse u n b e d e n k l i c h . D e r W i l l e n s Zusammenhang i n n e r h a l b d e r E x e k u t i v e i s t g e w ä h r l e i s t e t . 2) D e r Konflikt t r i t t e r s t zutage bei jenen nicht nur b e r a t e n d e n A u s s c h ü s s e n , h i n s i c h t l i c h d e r e r die W e i s u n g s g e b u n d e n h e i t n i c h t v e r b ü r g t i s t und h i n s i c h t l i c h d e r e r , s e l b s t wenn s i e nicht von j e d e r Weisung und Aufsicht durch ü b e r g e o r d n e t e B e h ö r den f r e i s e i n s o l l e n , i h r e Z u s a m m e n s e t z u n g und i h r V e r f a h r e n s modus eine weitgehende R e d u k t i o n d e r hierarchischb ü r o k r a t i s c h e n E i n f l u ß n a h m e mit s i c h b r i n g e n . (1) A l s s o l c h e dürfen h i e r aus dem B e r e i c h d e r l a n d e s e i g e n e n V e r w a l t u n g ( A r t . 84 A b s . 1 GG) genannt w e r d e n : (a) Die B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e b e i den H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e n 3 ) f ü r den Vollzug des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s . Das L a n d entsendet in s i e - ebenso wie die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s l o s e n v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g - nur e i n e s von s i e b e n M i t g l i e d e r n ( § 2 7 A b s . 1). Die H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e b e r u f t a u ß e r d e m zwei S c h w e r k r i e g s b e s c h ä d i g t e A r b e i t n e h m e r und zwei A r b e i t g e b e r auf V o r s c h l a g z u s t ä n d i g e r V e r b ä n d e , f e r n e r eine s o z i a l e r f a h r e n e P e r s ö n l i c h k e i t (§ 27 A b s . 2 ) . Alle M i t g l i e d e r sind auf v i e r J a h r e zu b e s t e l l e n (§ 27 A b s . 4 Satz 1), was die Bedeutung d i e s e s B e r u f u n g s r e c h t s m o d i f i z i e r t . D e r mit dem S t i c h e n t s c h e i d a u s g e s t a t t e t e V o r s i t z e n d e (§ 29 A b s . 2 Satz 3) kann nicht d e r V e r 2)

3)

H i e r kam nach dazu, daß das Land b u n d e s r e c h t l i c h nicht g e nötigt war, in den Ausschuß auch v e r w a l t u n g s f r e m d e P e r s o nen h e r e i n z u n e h m e n . Die Enteignungsbehörde kann a l s o a l s r e i n e K o l l e g i a l b e h ö r d e im alten Sinne, f ü r die d e r T e r m i n u s " A u s s c h u ß " nur u n t e r Vorbehalt paßt, o r g a n i s i e r t w e r d e n . Nunmehr ü b e r l ä ß t § 104 A b s . 2 des B u n d e s b a u g e s e t z e s die E n t s c h e i d u n g ü b e r die Mitwirkung " e h r e n a m t l i c h e r B e i s i t z e r " dem L a n d e s v e r o r d n u n g s g e b e r . E i n e n B e s c h w e r d e a u s s c h u ß gibt e s auch beim L a n d e s a r b e i t s a m t (§ 28 S c h B e s c h G ) . Da d i e s e r Ausschuß a b e r nicht in die L a n d e s v e r w a l t u n g e i n g e s c h a l t e t i s t , hat e r h i e r a u ß e r acht zu b l e i b e n .

- 132 t r e t e r der Hauptfürsorgestelle oder der Bundesanstalt sein (§ 29 Abs. 1). Der Ausschuß entscheidet mit Stimmenmehrheit (§ 29 Abs. 2). E r ist zuständig zur Entscheidung über Beschwerden gegen Anordnungen der Hauptfürsorgestellen (§ 26 Abs. 1). (b) Auch in e r s t e r Instanz in die Hände von Ausschüssen gelegt ist der Vollzug des K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z e s , soweit e r die Entschädigung b e t r i f f t . Der sog. Feststellungsausschuß, der über den Antrag auf Entschädigung in e r s t e r Instanz entscheidet, besteht aus dem L e i t e r der zum V o l l zug des Gesetzes bestimmten Behörde oder Dienststelle oder dessen S t e l l v e r t r e t e r als Vorsitzendem und zwei ehrenamtlichen, von den Wahlkörperschaften der Land- und Stadtkreise auf zwei Jahre gewählten Beisitzern, von denen einer ein ehemaliger K r i e g s g e fangener sein muß (§ 12). Über die Beschwerde entscheidet ein w e i t e r e r Ausschuß, der sich aus einem Behörden- oder Dienststellenleiter oder seinem S t e l l v e r t r e t e r und zwei gewählten B e i sitzern zusammensetzen muß (§§ 18, 19). - Im Verfahren wegen Gewährung von Beihilfen oder Darlehen sind in e r s t e r Instanz der Feststellungsausschuß und ein w e i t e r e r Ausschuß (§ 39) gutachtlich tätig (§§ 40, 42), während über die Beschwerde gegen die Ablehnung des Antrages durch den Dienststellenleiter (§ 41) der B e schwerdeausschuß entscheidet (§ 43). (c) Hier zu nennen ist auch noch der Landes j u g e n dw o h 1 f a h r t s au s s c hu ß (§§ 12 ff des Jugendwohlfahrtsgesetzes), der als T e i l des Landesjugendamtes auch bestimmend, nicht nur beratend, auf dessen Tätigkeit einwirkt (s, insbes. § 14 Abs. 2). Dagegen soll hier nicht näher auf den praktisch weitaus wichtigeren Fall der als T e i l der Jugendämter bei den Landkreisen und k r e i s f r e i e n Städten zu bildenden Jugendwohlfahrtsausschüsse (§§ 9 f f ) eingegangen werden, da diese Ausschüsse in e r s t e r L i n i e in den P r o b l e m b e r e i c h der bundesrechtlichen E i n g r i f f e in das Kommunalverfassungsrecht auf der Grundlage des A r t . 84 Abs. 1 GG gehören, der unten noch näher zu erörtern sein wird. (2) Eine f ü r einen umfangreichen Ausschnitt sozialer V e r w a l tung bedeutsame Einrichtung, die aber im Gegensatz zu den bisher genannten Ausschüssen in der Bundesauftragsverwaltung steht, sind die A u s g l e i c h s a u s s c h ü s s e und B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e der L a s t e n au s g l e i c h s Verwaltung, die neben konsultativen auch zahlreiche Entscheidungszuständigkeiten haben (§§ 309, 310, 335, 336, 345 Abs. 2, 347 L A G ) . Der Ausgleichsausschuß besteht aus dem L e i t e r d e r Behörde, bei der das Ausgleichsamt errichtet ist, oder dem Dienststellenleiter oder j e weils dem V e r t r e t e r als Vorsitzenden und zwei ehrenamtlichen Beisitzern (§ 309 Abs. 2). Von den Beisitzern soll einer Geschädigter, insbes. - je nach dem geltend gemachten Schaden - V e r -

- 133 t r i e b e n e r oder K r i e g s s a c h g e s c h ä d i g t e r sein, der andere dagegen nicht V e r t r i e b e n e r oder K r i e g s s a c h g e s c h ä d i g t e r sein (§ 309 Abs. 3). Die B e i s i t z e r werden nach Anhörung der Geschädigtenverbände von den kommunalen Wahlkörperschaften der K r e i s e b e n e gewählt (§ 309 Abs. 4). Die Beschwerdeausschüsse, die auch für m e h r e r e Stadt- und (oder) Landkreise gemeinsam e r r i c h t e t w e r den können, sind entsprechend zusammengesetzt (§ 310). 4) Wenngleich keinem der genannten Ausschüsse die sachliche Unabhängigkeit bundesrechtlich ausdrücklich garantiert ist, so wäre es doch widersinnig anzunehmen, s i e seien der Weisungs- und Aufsichtsgewalt der h i e r a r c h i s c h gebundenen Verwaltung unbeschränkt unterworfen. Eine derartige Bindung würde schon im R e c h t s b e r e i c h - soweit es sich nicht um offensichtliche V e r i r r u n gen sondern um Zweifelsfragen, i n s b e s . auch um die Handhabung d e r sog. unbestimmten Rechtsbegriffe handelt - vollends a b e r im E r m e s s e n s b e r e i c h die Absicht durchkreuzen, die der Gesetzgeber mit der "kunstvollen" Zusammensetzung der Ausschüsse verfolgt hat, nämlich die Absicht, Entscheidungen herbeizuführen, die durch die maßgebliche Mitwirkung von Sachkundigen, I n t e r e s s e n v e r t r e t e r n oder schlechthin Bürgern sowohl einem größeren V e r trauen der Bevölkerung und der Beteiligten begegnen als auch objektiv ein höheres Maß an s a c h l i c h e r Richtigkeit e r r e i c h e n als die (allein) von der bürokratischen Verwaltung getragenen E n t s c h e i dungen. Die Weisungsgebundenheit müßte darüber hinaus das für die Ausschußtätigkeit maßgebliche Mehrheitsprinzip aufheben, was i n s b e s . dort wunder nehmen müßte, wo - wie in § 29 Abs. 2 S c h w e r B e s c h G - das Mehrheitsprinzip ausdrücklich statuiert ist.6) 4)

5) 6)

F ü r die Weisungsunabhängigkeit d i e s e r Ausschüsse s . Haueisen, Zur rechtlichen Qualifikation des Rentenbescheides, NJW 11, J h g . (1958) S. 441 ff (443) i n s b e s . F u ß n . 2 8 . - Nach § 331 Abs. 1 LAG entscheiden "die Ausgleichsbehörden und die bei ihnen gebildeten Ausschüsse. . . in f r e i e r Beweiswürdigung darüber, welche für die Entscheidung maßgeblichen Angaben als bewiesen oder glaubhaft gemacht anzusehen sind" Das bezieht sich aber offensichtlich nicht auf die F r a g e der Weisungsbefugnis. Zu d i e s e r Bedeutung der Zusammensetzung s . a . Haueisen, a. a . O . S. z . B . Groeben, Mitwirkung von Ausschüssen in der staatlichen Verwaltung, a . a . O . S. 2 3 7 : "Soweit Entscheidungen getroffen werden können, ist festzuhalten, daß die Ausschüsse insofern weitgehend unabhängig und selbständig sind. Sie sind, allgemein gesehen, zwar an die Gesetze und meist auch an Verwaltungsanweisungen ge-

- 134 Wie i m m e r auch die Einschränkung der Weisungs- und Aufsichtsr e c h t e gegenüber derartigen Ausschüssen beurteilt werden mag,'') muß jedenfalls angenommen werden, daß die bürokratische V e r waltung im Rahmen der Ausschußkompetenz aus der Willensbildung im E r m e s s e n s b e r e i c h total, im R e c h t s b e r e i c h in m e h r oder weniger enge Grenzen verwiesen wäre. Am vollkommensten sind die Ausschüsse aus der Landesexekutive - i . S . e i n e r Entscheidungseinheit - dort ausgeklammert, wo ihnen strikt volle sachliche Unabhängigkeit gewährleistet i s t . F ü r solche Ausschüsse gibt es - soweit der V e r f . zu sehen v e r m a g in dem B e r e i c h der auf der Grundlage der A r t . 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG geregelten sozialen Landesverwaltung derzeit allerdings kein B e i s p i e l . Die F r a g e , ob auch solche m e h r oder weniger unabhängige, "ministerialfreie" Ausschüsse auf Grund Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG dem Organismus der Landesverwaltung vom Bundesgesetzgeber oktroyiert werden können, würde einfach zu verneinen sein, wenn fest stünde, daß das Grundgesetz sachliche Unabhängigkeit überhaupt nur bei den Gerichten, nicht a b e r bei V e r w a l tungsbehörden zuließe. 9) Ein a l l g e m e i n e r Satz dieses Inhaltes läßt sich aus dem Grundgesetz a b e r nicht entnehmen. 10) In Anbe-

7) 8) 9)

10)

bunden, nicht aber an Einzelweisungen der F a c h r e s s o r t s . V o r allem ist ihnen der E r m e s s e n s s p i e l r a u m überlassen, soweit ein s o l c h e r bei Verwaltungsakten auszuschöpfen i s t . Das liegt ja auch in der mit der Bildung der Ausschüsse verfolgten Absicht. Ausschüsse, die keine Möglichkeit e i n e r E r m e s sensbetätigung haben oder gar in i h r e r Entscheidung von der Weisung e i n e r Behörde abhängig sind, scheinen gegen i h r e Natur zu v e r s t o ß e n " . Ebenso W e r n e r , Weisungsfreie Verwaltungsbehörden, J u r i s t . B l ä t t e r , 7 9 . J h g . (1957) S . 2 2 9 ff (232). S. i n s b e s . Haas, Ausschüsse in der Verwaltung, S . 2 1 ff. Zum Terminus s . Loening, D e r m i n i s t e r i a l f r e i e Raum in der Staatsverwaltung, S. 173 und p a s s i m . K l a r (unabhängige Verwaltungsbehörden grundsätzlich negierend) in d i e s e r Hinsicht z . B . die Regelung der ö s t e r r . V e r fassung, die gerade hierin wieder die k l a r e , doktrinäre Sicht i h r e s Schöpfers Kelsen v e r r ä t . - S. hierzu die i n t e r e s s a n t e n Ausführungen von Werner, Weisungsfreie Verwaltungsbehörden; d e n s . , Kollegiale Verwaltungsbehörden mit r i c h t e r l i chem Einschlag, J u r i s t . B l ä t t e r , 8 0 . J h g . (1958) S . 2 1 7 f f u n d dessen weit. Nachweise. B V e r f G E 9, 268 (279 ff); B V e r w G E 7, 66 (73) - jedoch s e h r

- 135 t r a c h t d e r deutschen T r a d i t i o n , d e r unabhängige G r e m i e n in d e r V e r w a l t u n g d u r c h a u s v e r t r a u t sind, H ) hätte es dazu wohl auch e i n e s a u s d r ü c k l i c h e n V e r b o t e s d e r V e r f a s s u n g bedurft. Aus d e r a l l g e m e i n e n Bindung d e r vollziehenden Gewalt an " G e s e t z und R e c h t " ( A r t . 20 A b s . 3 GG) e r g i b t e s s i c h n i c h t ; denn die Bindung auch d e r w e i s u n g s - und aufsichtsunabhängigen A u s s c h ü s s e an die G e s e t z e i s t u n b e s t r i t t e n und durch A r t . 19 A b s . 4 GG in einem f ü r den e i n f a c h e n G e s e t z g e b e r u n a u s r ä u m b a r e n M i n i m u m s a n k t i o n i e r t . D e s g l e i c h e n i s t nichts aus dem Grundsatz d e r Gewaltenteilung ( A r t . 20 A b s . 2 Satz 2 GG) 1 2 ) zu entnehmen; 1 3 ) denn unabhängige E x e k u t i v b e h ö r d e n sind vom G e s e t z g e b e r und von den G e r i c h t e n nicht w e n i g e r d i s t a n z i e r t a l s abhängige. Ä u ß e r s t e G r e n z e n s t e c k t l e d i g l i c h d e r f ü r den Bund in A r t . 65 GG n i e d e r g e l e g t e , f ü r die L ä n d e r m i t t e l b a r aus A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG zu entnehmende auf den F a l l a b g e s t e l l t ; Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II S . 6 3 4 ; B a c h o f , W e h r p f l i c h t g e s e t z und R e c h t s s c h u t z , 1957, S . 4 7 f; F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e g i e r u n g im m o d e r n e n S t a a t , V e r ö f f e n t l i c h u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r Deuts c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 16, 1958, S. 9 ff (72); a . A . mit h i e r nicht i n t e r e s s i e r e n d e n Modifikationen L o e n i n g , a . a . O . ; zweifelnd H a u e i s e n , Anm. zum U r t . des L S G S c h l e s w i g vom 1 5 . J u l i 1954, DÖV 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 60 ( s . d i e s e n a u c h : Z u r r e c h t l i c h e n Q u a l i f i z i e r u n g des R e n t e n b e s c h e i d e s , S . 4 4 3 , m i t w e i t . N a c h w . (Fußnote 33)); v e r m i t t e l n d in Richtung auf die Unverzichtbarkeit der R e c ht s kontrolle : Haas, Ausschüsse in d e r Verwaltung, i n s b e s . S . 2 2 f . 11) B a c h o f , a . a . O . S . 4 8 . 12) Ob A r t . 20 A b s . 2 Satz 2 GG u n m i t t e l b a r f ü r die L ä n d e r gilt, kann h i e r d a h i n g e s t e l l t b l e i b e n . F ü r die L ä n d e r ergibt s i c h das G e w a l t e n t e i l u n g s p r i n z i p j e d e n f a l l s aus d e r R e c h t s s t a a t s g a r a n t i e des A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG ( s . f . v . a . v. M a n g o l d t - K l e i n A r t . 28 A n m . III 2a i . V . m . A r t . 20 A n m . VI 2 und V 5 b ) . Wenn Vogel (Das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t zum B r e m e r P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z - P r o b l e m e d e r Gewaltenteilung, d e r R e g i e r u n g s v e r a n t w o r t u n g und d e r h e r g e b r a c h t e n Grundsätze des B e r u f s b e a m t e n t u m s , MDR 13. J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 8 9 4 ff, i n s b e s . S . 895) dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( B V e r f G E 9, 268) v o r w i r f t , m a n tue dem R e c h t s s t a a t s p r i n z i p keinen Gefallen, wenn m a n ihm auch noch den Gedanken d e r R e g i e r u n g s v e r a n t w o r tung einbaue, m a n m ü s s e d i e s e n v i e l m e h r aus d e r G e w a l t e n t e i l u n g a b l e i t e n , so i s t e r zu f r a g e n , ob denn die G e w a l t e n t e i lung a u ß e r h a l b d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t s t e h t . D i e s e n Z u s a m menhang hat Vogel ü b e r s e h e n . N ä h e r e s h i e r z u s . unten Abschnitt 6 II ( S . 890 ff). 13) V g l . B V e r f G E 9, 279 f.

- 136 Grundsatz der Verantwortlichkeit der Regierung. 14)

Doch ist dies e r e r s t verletzt, wenn die Ausgliederung von Verwaltungsaufgaben auf unabhängige Behörden der Regierung die Erfüllung i h r e r Aufgabe, die Gesamtpolitik zu leiten und zu verantworten, unmöglich macht. 15) Das ist eine Grenze, die die üblichen F ä l l e unabhängiger Ausschüsse usw. nicht t r i f f t . Das im Hinblick auf A r t . 84, 85 GG aufgeworfene Problem wird durch sie nicht gegenstandslos. Darum ist zu f r a g e n : Welche Grenzen ergeben sich aus Art. 84, 85 GG s e l b s t ? Sie bestehen für die landeseigene Verwaltung (Art. 83, 84 GG) darin, daß dem Land die Möglichkeit erhalten bleiben muß, die Tätigkeit der Ausschüsse - eventuell mit genau vorbezeichneten Aufsichtsmitteln - wirksam dahin zu überwachen, daß diese das Recht, das das Land gem. A r t . 83 GG zu vollziehen und darüber hinaus nach Art. 20 Abs. 3, 31 GG zu beachten hat, und die allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die der Bund nach Art. 84 Abs. 2 GG e r l a s s e n kann, einhalten. ^ Würden Ausschüsse 14) B V e r f G E 9, 281 ff. - Loening, Der m i n i s t e r i a l f r e i e Raum in der Staatsverwaltung, S. 176, liest aus A r t . 65 GG weitergehend ein umfassendes Verbot " m i n i s t e r i a l f r e i e r " Verwaltung heraus. 15) B V e r f G E 9, 282. 16) S. hierzu b e r e i t s die vom Bundesverfassungsgericht nicht beanstandete Regelung unabhängiger Ausschüsse in P e r s o n a l a n gelegenheiten der öffentlichen Angestellten und A r b e i t e r ( B V e r f G E 9, 284); f e r n e r die Zulässigkeit e i n e r unabhängigen Einigungsstelle, die nicht - wie beanstandet (ebd. S . 2 8 2 f) für die Personalangelegenheiten der Beamten sondern nur für deren soziale Angelegenheiten zuständig ist (ebd. S . 2 8 5 ) . S . a . B V e r w G E 7, 66 (73). 17) Vgl. Haas, Ausschüsse in der Verwaltung, S. 22 f . - E s mag wunder nehmen, daß sich die " R e c h t s k o n t r o l l e " auch auf die Einhaltung von " V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n " erstrekken soll. E s soll h i e r nicht mit denen gerechtet werden, die zwischen R e c h t s - und Verwaltungsvorschriften andere Unterscheidungen aufwerfen als diejenigen des A d r e s s a t e n k r e i s e s grundsätzlich gleicherweise g e n e r e l l - n o r m a t i v e r R e c h t s b e fehle. Was im gegebenen Zusammenhang die E r s t r e c k u n g der Kontrolle auf Gesetz (im materiellen Sinn) und Verwaltungsvorschrift veranlaßt, ist nichts anderes als der Umstand, daß g e m . Art. 84 Abs. 3 Satz 1 GG das Land auch dafür verantwortlich ist, daß die Verwaltungsvorschriften (oder - wenn man will - Art. 84 Abs. 2 GG) beachtet werden. Daran kann kein ber e c h t i g t e r Zweifel bestehen, obwohl nach Art. 84 Abs. 3 Satz 1

- 137 w e i t e r g e h e n d " m i n i s t e r i a l f r e i " g e s t e l l t , so würde das L a n d dadurch d e r M ö g l i c h k e i t b e r a u b t , s e i n e r P f l i c h t zu genügen, die B u n d e s g e s e t z e " d e m geltenden R e c h t e g e m ä ß " auszuführen ( A r t . 84 A b s . 3 Satz 1 GG), f ü r d e r e n E r f ü l l u n g das L a n d a l s s o l c h e s , nicht etwa die handelnde B e h ö r d e - h i e r a l s o : D e r A u s schuß - , e i n z u s t e h e n hat (ebd. A b s . 4) Auf die E r f ü l l u n g d i e s e r g r u n d g e s e t z l i c h e n P f l i c h t d e r L ä n d e r kann d e r e i n f a c h e B u n d e s g e s e t z g e b e r auch nicht v e r z i c h t e n . 19) Die R i c h t i g k e i t dies e r Ansicht b e s t ä t i g t s i c h in d e r G e g e n p r o b e . D i e s e hat a n z u s e t zen an dem U m s t a n d , daß dem Bund n a c h A r t . 84 A b s . 1 GG keine und A b s . 4 GG die L ä n d e r a u s d r ü c k l i c h nur die Einhaltung des " R e c h t s " zu g e w ä h r l e i s t e n haben. " D e m geltenden R e c h t e g e m ä ß " ( A r t . 84 A b s . 3 Satz 1 GG) wird im Hinblick auf A r t . 84 A b s . 2 GG das B u n d e s r e c h t eben doch nur dann ausgeführt, wenn auch die V e r w a l t u n g s V o r s c h r i f t e n b e a c h t e t w e r d e n . E t was a n d e r s liegt die P r o b l e m a t i k h i n s i c h t l i c h d e r E i n z e l w e i s u n g e n nach A r t . 84 A b s . 5 GG, die Haas ( a . a . O. S . 2 3 ) von v o r n e h e r e i n in den V o r b e h a l t zugunsten d e r L a n d e s v e r waltung g e g e n ü b e r den A u s s c h ü s s e n mit aufnehmen m ö c h t e . D i e s e E i n z e l w e i s u n g e n bedürfen d e r s p e z i e l l e n g e s e t z l i c h e n L e g i t i m a t i o n . Nun würde a b e r ein G e s e t z , das e i n e r s e i t s unabhängige A u s s c h ü s s e e i n r i c h t e n , a n d e r e r s e i t s a b e r g e r a d e in bezug auf den Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h d i e s e r A u s s c h ü s s e E i n z e l w e i s u n g e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g an die L ä n d e r z u l a s s e n w ü r de, s i c h s e l b s t w i d e r s p r e c h e n . Ü b e r die F o l g e n d i e s e s i n n e r e n W i d e r s p r u c h s b r a u c h t h i e r nicht w e i t e r gehandelt zu w e r d e n . 18)

S . z . B . B u l l i n g e r , D e r Anwendungsbereich d e r B u n d e s a u f s i c h t , AöR B d . 83 ( 1 9 5 7 / 5 8 ) , S . 2 7 9 ff (284 f f ) . 19) Die E i n r i c h t u n g unabhängiger V e r w a l t u n g s g r e m i e n a l s V e r zicht des P a r l a m e n t s auf s e i n e K o n t r o l l r e c h t e g e g e n ü b e r d e r V e r w a l t u n g zu e r k l ä r e n (so Haas, V e r w a l t u n g s s t r e i t z w i s c h e n B e h ö r d e n des g l e i c h e n R e c h t s t r ä g e r s , DöV 5 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 133 ff ( 1 3 7 ) ; d e r s . , A u s s c h ü s s e in d e r Verwaltung, S . 22 f ) , i s t d a r ü b e r hinaus auch i n n e r h a l b d e s s e l b e n S t a a t s o r g a n i s m u s (Bund o d e r Land) v e r f e h l t ( s . a . L o e n i n g , D e r m i n i s t e r i a l f r e i e Raum in d e r S t a a t s v e r w a l t u n g , S . 176). Dadurch würde nicht nur die g r u n d s ä t z l i c h e U n v e r z i c h t b a r k e i t v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h b e g r ü n d e t e r K o m p e t e n z e n i g n o r i e r t . Dadurch würde auch d e r G e s e t z g e b e r u n z u l ä s s i g m i t dem P a r l a m e n t g l e i c h g e s t e l l t . Wenn auch in den L ä n d e r n (von B a y e r n wegen des S e n a t s a b g e s e h e n ) ein U n t e r s c h i e d z w i s c h e n P a r l a m e n t und G e s e t z g e b e r i m a l l g e m e i n e n nicht s i c h t b a r wird, so gilt das doch nicht f ü r den Bund, wo s i c h B u n d e s t a g und B u n d e s r a t j e w e i l s in p a r l a m e n t a r i s c h e r K o n t r o l l e und G e s e t z g e b u n g in s e h r v e r s c h i e d e n e n P o s i t i o n e n befinden.

- 138 -

a n d e r e n O r g a n i s a t i o n s b e f u g n i s s e z u s t e h e n a l s d i e j e n i g e n , die o h n e die b u n d e s g e s e t z l i c h e R e g e l u n g den L ä n d e r n s e l b s t z u s t e h e n . 2 0 ) Würde also dem B u n d e s g e s e t z g e b e r das Recht einger ä u m t , voll u n a b h ä n g i g e A u s s c h ü s s e e i n z u s e t z e n , s o m ü ß t e d i e s e s Recht - soweit eine bundesgesetzliche Regelung fehlt - auch d e n L ä n d e r n z u g e s t a n d e n w e r d e n . Die L ä n d e r w ü r d e n m i t e i n e r d e r a r t i g e n Regelung sich aber selbst d e r Möglichkeit berauben, d e r P f l i c h t z u r g e s e t z m ä ß i g e n E x e k u t i v e n a c h z u k o m m e n . Sobald ein A u s s c h u ß - s o l c h e r m a ß e n u n k o r r i g i e r b a r - dann B u n d e s r e c h t v e r l e t z t , m ü ß t e d a s L a n d g e m ä ß A r t . 84 A b s . 3 und 4 GG d a f ü r e i n s t e h e n , ohne s i c h auf s e i n L a n d e s g e s e t z b e r u f e n zu k ö n n e n , 21) v i e l m e h r g e r a d e d e s h a l b , w e i l e s m i t d i e s e r R e g e l u n g die R e c h t s k o n t r o l l e p r e i s g a b . Die V o r s c h r i f t , d u r c h die d a s L a n d die A u s schüsse dermaßen verselbständigte, würde - ungeachtet der F r a ge, ob a u c h in d i e s e m F a l l e d a d u r c h s c h o n i h r e Ungültigkeit b e w i r k t w ü r d e - g e g e n A r t . 83, 84 A b s . 3 Satz 1 GG v e r s t o ß e n . Noch w e i t e r gehen diese Beschränkungen im Rahmen d e r Bund e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g ( A r t . 85 GG). H i e r m u ß d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r die i m R a h m e n d e r L a n d e s v e r w a l t u n g zu b i l d e n d e n A u s s c h ü s s e nicht n u r d e r R e c h t s k o n t r o l l e d u r c h d a s L a n d u n t e r w e r f e n und a u c h nicht n u r d e r K o n t r o l l e ü b e r die E i n h a l t u n g d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n , die d e r Bund n a c h A r t . 85 A b s . 2 Satz 1 GG e r l a s s e n k a n n . H i e r m u ß d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r d a r ü b e r h i n a u s den L ä n d e r n die B e f u g n i s b e l a s s e n , die E r m e s s e n s a u s ü b u n g , auf die s i c h d i e B u n d e s a u f s i c h t e b e n f a l l s e r s t r e c k t ( A r t . 85 A b s . 4 GG), zu ü b e r p r ü f e n . Sonst s i n d die L ä n d e r nicht in d e r Lage, i h r e r Pflicht nachzukommen, den Vollzug d e r Weisungen d e r o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n s i c h e r z u s t e l l e n ( A r t . 85 A b s . 3 GG). 22) E s i s t nicht A u f g a b e d i e s e r U n t e r s u c h u n g , ü b e r d i e s e G r u n d l i n i e n h i n a u s den F r a g e n u n a b h ä n g i g e r V e r w a l t u n g s g r e m i e n w e i t e r n a c h z u g e h e n . I n s b e s . m u ß h i e r d a h i n g e s t e l l t b l e i b e n , wie d i e s e R e c h t s - und E r m e s s e n s k o n t r o l l e g e r e g e l t w e r d e n kann und darf.23) 20) Dazu k o m m t f r e i l i c h , daß d e r L a n d e s g e s e t z g e b e r a n L a n d e s v e r f a s s u n g und G r u n d g e s e t z , d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r n u r an d i e s e s g e b u n d e n i s t . Das i s t h i e r j e d o c h ohne B e d e u t u n g . 21) S. B u l l i n g e r , D e r A n w e n d u n g s b e r e i c h d e r B u n d e s a u f s i c h t , S. 284 f f . 22) S. H a a s , A u s s c h ü s s e in d e r V e r w a l t u n g , S . 2 3 . D i e s e G r u n d s ä t z e s i n d i n s b e s . f ü r die H a n d h a b u n g d e r V o r s c h r i f t e n ü b e r die A u s s c h ü s s e in d e r L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g b e d e u t s a m . 23) S. a l l g e m e i n H a a s , a . a . O . S . 2 1 f f . - E i n b e s o n d e r e s P r o b l e m bildet d a b e i d e r b e l i e b t e und a l l g e m e i n a l s h i n r e i c h e n d e

- 139 E s i s t auch nicht w e i t e r zu e r ö r t e r n , ob das geltende G e s e t z e s r e c h t d i e s e n E r f o r d e r n i s s e n i m m e r genügt. 24) G r u n d s ä t z l i c h i s t zu s a g e n , daß d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r A u s s c h ü s s e im R a h m e n d e r l a n d e s e i g e n e n Verwaltung nur von d e r E r m e s s e n s aufsieht - ungeachtet der durch allgemeine Verwaltungsvorschriften eintretenden E r m e s s e n s b i n d u n g - , im R a h m e n d e r Bunde s a u f t r a g s Verwaltung n u r von d e r Aufsicht in dem E r m e s s e n s r a u m , den nicht W e i s u n gen und V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n des Bundes ausfüllen, f r e i s t e l l e n d a r f . D a m i t steht e i n e r e l a t i v g e r i n g e V a r i a t i o n s b r e i t e z u r D i s p o s i t i o n . Sie e r k l ä r t s i c h a b e r aus d e r Notwendigkeit, das Spannungsv e r h ä l t n i s z w i s c h e n Bund und Land, das b e i d e r Ausführung von B u n d e s r e c h t durch die L ä n d e r auftritt, durch I n g e r e n z r e c h t e des B u n d e s und k o r r e s p o n d i e r e n d e V e r a n t w o r t l i c h k e i t e n d e r L ä n d e r auszugleichen. Z u s a m m e n z u f a s s e n i s t : D e r E r m e s s e n s r a u m (in bezug auf die Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n ) kann j e d e n f a l l s d e r h i e r a r c h i s c h b ü r o k r a t i s c h e n - und s o a u c h : m i t t e l b a r p a r l a m e n t a r i s c h e n - W i l lensbildung d e r L ä n d e r durch die E i n r i c h t u n g unabhängiger Auss c h ü s s e entzogen werden, die ohnedies s e k u n d ä r e R e c h t s k o n t r o l l e nicht. R e c h t s k o n t r o l l e a n e r k a n n t e E r s a t z v e r w a l t u n g s i n t e r n e r Aufs i c h t s m i t t e l durch das R e c h t d e r ( h i e r a r c h i s c h gebundenen) V e r w a l t u n g , gegen Ausschußentscheidungen d i e Gerichte a n z u r u f e n (vgl. h i e r z u B V e r w G E 7, 66 (73); L o e n i n g , D e r m i n i s t e r i a l f r e i e Raum in d e r S t a a t s v e r w a l t u n g , S. 179; B a r i n g , Die p o l i t i s c h e S e l b s t v e r w a l t u n g und die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , DVB1. 7 0 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 684 ff, 721 ff ( 6 9 1 ) ; H a a s , a . a . O . S . 2 8 f ; G r o e b e n , Mitwirkung von A u s s c h ü s s e n in d e r s t a a t l i c h e n Verwaltung, S . 2 3 8 ; H a u e i s e n , Die r e c h t l i c h e Qual i f i z i e r u n g des R e n t e n b e s c h e i d s , S . 4 4 3 f; s . a . d e r e n N a c h w e i s e und B e i s p i e l e ; s . f e r n e r L S G S c h l e s w i g , U r t e i l v . 15. J u l i 1954, DÖV 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 5 9 ) . D i e s e s Institut i s t a l s E r s a t z f ü r v e r w a l t u n g s i n t e r n e A u f s i c h t s m i t t e l a b e r nur bedingt t a u g l i c h , wohl v o r a l l e m nur dort, wo es e i n e r s e i t s (nur) um R e c h t s f r a g e n geht und wo a n d e r e r s e i t s s u b j e k t i v e R e c h t e in F r a g e s t e h e n , h i n s i c h t l i c h d e r e n in j e d e m F a l l e die G e r i c h t e das l e t z t e Wort hätten ( A r t . 19 A b s . 4 GG). - Gegen die Z u l a s sung des I n s i c h p r o z e s s e s gegen Ausschußentscheidungen p r a e t e r l e g e m : R a s c h , Die B e h ö r d e , S . 2 9 . 24) Z u r K r i t i k - a l l e r d i n g s von s e i n e m weitaus s t r e n g e r e n Standpunkt aus - s . v o r a l l e m R o h w e r - K a h l m a n n , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e S c h r a n k e n d e r Z u s t i m m u n g s g e s e t z e , S . 2 1 0 ff, 222 f f .

- 140 cc)

Rechtsfähige Verwaltungseinheiten

1. P r o b l e m ü b e r s i c h t . D i f f e r e n z i e r t e r zu s e h e n sind die P r o b l e m e der Einrichtung landesinkorporierter, rechtsfähiger V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n und i h r e r E i n b e z i e h u n g in den Vollzug des B u n d e s r e c h t s g e m ä ß A r t . 84, 85 GG. (I) D a b e i ist zunächst zu u n t e r s c h e i d e n z w i s c h e n d e r H e r a n z i e hung schon v o r h a n d e n e r , nicht auf B u n d e s r e c h t b e r u h e n d e r r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n e i n e r s e i t s - auf die u n t e r (II) z u r ü c k zukommen s e i n wird - und d e r E i n r i c h t u n g besonderer V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n durch B u n d e s r e c h t zum V o l l z u g b e stimmter, ebenfalls bundesrechtlicher Verwaltungsaufträge. (1) A l s d e r a r t i g e s p e z i f i s c h e V e r w a l t u n g s t r ä g e r sind zu n e n nen die F ü r s o r g e v e r b ä n d e , die a b e r bundes r e c h t l i c h ( a l s s o l c h e überhaupt) nur k o n z i p i e r t sind, während i h r e T r ä g e r s c h a f t und die W e i s u n g s - und A u f s i c h t s g e w a l t d e r l a n d e s r e c h t l i c h e n R e gelung u n t e r s t e l l t i s t (§§ 2, 3 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g ) . 2) (2) D a s k l a s s i s c h e B e i s p i e l sind die Sozialversicher u n g s t r ä g e r e i n s c h l i e ß l i c h d e r jüngst h i n z u g e k o m m e n e n F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n und l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n A l t e r s k a s s e n . Sie sind den L ä n d e r n i n k o r p o r i e r t , soweit i h r e Zuständigkeit nicht ü b e r das Gebiet e i n e s L a n d e s h i n a u s r e i c h t ( A r t . 87 A b s . 2 GG). Die Aufsicht ü b e r s i e steht den L a n d e s b e h ö r d e n zu (§§ 3, 5 des B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s ; s . a . §§ 16, 20 des K i n d e r g e l d g e s e t z e s und § 12 des G e s e t z e s ü b e r eine A l t e r s h i l f e f ü r L a n d w i r t e ) . Den L a n d e s b e h ö r d e n s t e h e n auch z a h l r e i c h e G e s t a l t u n g s - und Mitw i r k u n g s b e f u g n i s s e b e i d e r E r r i c h t u n g , V e r ä n d e r u n g und Auflösung d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r zu. Die Wahrnehmung d e r V e r s i c h e r u n g s a u f g a b e n i s t a b e r den von den B e t e i l i g t e n nach Maßgabe 1) 2) 3)

S. zu d e r U n t e r s c h e i d u n g d e r V o l l z u g s a u f t r ä g e an Gemeinden e i n e r s e i t s und an s p e z i e l l e Institutionen a n d e r e r s e i t s R ö t t g e n , Die Gemeinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , 1957, S . 6 5 f , 8 8 . D e r Entwurf e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3 . W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799) v e r z i c h t e t auf die Anordnung b e s o n d e r e r F ü r s o r g e v e r b ä n d e . D e r Hinweis auf den u r s p r ü n g l i c h e n Standort d e r Regelung - f ü r die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g vorwiegend die §§ 2 2 5 - 305 RVO, f ü r die U n f a l l v e r s i c h e r u n g vorwiegend die §§ 623 - 648, 783 - 798, 956 - 960 RVO, für die A r b e i t e r r e n t e n v e r s i c h e r u n g vorwiegend die §§ 1326 - 1337 RVO nützt h i e r a l l e r d i n g s wenig; denn die Ü b e r l e i t u n g d e r alten, aus d e r h i n s i c h t l i c h d e r P o s i t i o n d e r ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n

- 141 des S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z e s zu wählenden Organen a n v e r t r a u t , d e r e n Wahl die L ä n d e r n u r ü b e r w a c h e n können ( § 1 1 des S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z e s ) . Die Aufsicht b e s c h r ä n k t s i c h auf die R e c h t s a u f s i c h t (§ 30 A b s . l R V O ) . (II) D i e Heranziehung schon v o r h a n d e n e r V e r w a l t u n g s t r ä g e r zum Vollzug des B u n d e s r e c h t e s auf d e r Grundlage d e r A r t . 84, 85 GG s t e l l t s i c h v o r n e h m l i c h a l s Vollzugsauft r a g an die G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e dar, mit d e r e n E x i s t e n z d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r g e m . A r t . 28 A b s . 2 GG rechtsnotwendig r e c h nen kann. ^ D i e s e m F r a g e n k r e i s fehlt z w a r d e r s p e z i f i s c h e B e z u g zum S o z i a l e n . Die Heranziehung d e r Gemeinden o d e r G e m e i n d e v e r b ä n d e zum Vollzug des B u n d e s r e c h t s i s t a b e r nicht n u r auch i m s o z i a l e n B e r e i c h s e h r weit v e r b r e i t e t , s i e kann - a l s P r o b l e m - auch s c h w e r l i c h aus dem G e s a m t z u s a m m e n h a n g d e r H e r K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n u n k l a r e n Konzeption des K a i s e r r e i c h s und des W e i m a r e r R e i c h s ( s . o . S . 129 F u ß n . 13) o d e r aus dem E i n h e i t s s t a a t von 1933 s t a m m e n d e n K o m p e t e n z n o r m e n , die v i e l f a c h R e i c h s o r g a n e und - b e h ö r d e n b e r e c h t i gen, auf das neue R e c h t i s t im T e x t d i e s e r B e s t i m m u n g e n noch nicht v o l l z o g e n . Bedenkt man a b e r , daß h i n s i c h t l i c h d e r h i e r in F r a g e stehenden, i . S . des A r t . 87 A b s . 2 GG l a n d e s u n mittelbaren Sozialversicherungsträger a) die K o m p e t e n z e n schon i m m e r in g e w i s s e m Umfange auf die L a n d e s r e g i e r u n g e n , die o b e r s t e n L a n d e s b e h ö r d e n l a u t e t e n und d i e s e n S t e l l e n auch e r h a l t e n g e b l i e b e n sind, b) die den O b e r v e r s i c h e r u n g s ä m t e r n zugewiesenen Z u s t ä n d i g keiten nunmehr g e m . § 6 des B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s auf die o b e r s t e n o d e r a n d e r e L a n d e s b e h ö r d e n ü b e r g e g a n gen sind (zu den e n t s p r e c h e n d e n K o m p e t e n z b e s c h r ä n k u n g e n der Oberversicherungsämter s. LSG Baden-Württemberg, U r t . v . 1 1 . D e z e m b e r 1959 - L IV b K 2 2 9 9 / 5 6 - B r e i t h a u p t s S a m m l u n g Bd. 49 ( 1 9 6 0 ) S . 8 7 0 ) , c) die den V e r s i c h e r u n g s ä m t e r n zugewiesenen Z u s t ä n d i g k e i t e n d i e s e n , a l s o L a n d e s b e h ö r d e n , e r h a l t e n g e b l i e b e n sind, d) die K o m p e t e n z e n des R e i c h s v e r s i c h e r u n g s a m t e s g e m . § 3 des B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s auf die o b e r s t e n o d e r a n d e r e L a n d e s b e h ö r d e n übergegangen sind, e) die B e f u g n i s s e des R e i c h s a r b e i t s m i n i s t e r s - i n s b e s . auch die g e m . dem G e s e t z vom 1 4 . F e b r u a r 1934 ( R G B l . I S. 89) vom R e i c h s r a t auf ihn übergegangenen - g e m . A r t . 129 A b s . 1 GG i . V . m . A r t . 83 ff GG in nicht u n e r h e b l i c h e m Umfang an die o b e r s t e n L a n d e s i n s t a n z e n fallen (vgl. B S G E 1, 17) o d e r v i e l l e i c h t s o g a r g e m . A r t . 123 A b s . 1 GG e r l ö s c h e n m ü s s e n , s o wird k l a r , daß d e r T a t b e s t a n d d e r I n k o r p o r a t i o n in die

- 142 einnähme rechtsfähiger Verwaltungseinheiten in die landeseigene Verwaltung gem. A r t . 83 ff GG gelöst werden. Eine e r s c h ö p fende Typologie der Vollzugsaufträge an die Gemeinden und i h r e r näheren Regelung zu geben, ist h i e r nicht möglich. Unklare, wandelbare und sich wandelnde Konzeptionen haben h i e r zu viel Unt e r s c h i e d e geschaffen. E s seien daher nur einige wenige, im s o zialen B e r e i c h besonders i n t e r e s s i e r e n d e F o r m e n h e r a u s g e g r i f fen. (1) Die das Organisationsrecht der Länder schonendste F o r m ist der f a k u l t a t i v e V o l l z u g s a u f t r a g , die bloße bundesrechtliche " E r l a u b n i s " an die Länder, zur Erledigung e i n e r bestimmten Verwaltungs auf gäbe auch die Gemeinden oder Gemeindeverbände heranzuziehen, wie s i e z . B . in § 305 Abs. 2 LAG und § 1 1 1 Abs. 1 Nr. 3 RAO enthalten ist, a b e r auch von § 3 Abs. 1 und 3 des Flüchtlingsnotleistungsgesetzes impliziert wird. (2) P r o b l e m a t i s c h e r ist dagegen schon die d e f i n i t i v e Zuw e i s u n g b e s t i m m t e r Verwaltungsaufgaben an die Gemeinden oder Gemeindeverbände, wie s i e sich für den h i e r i n t e r e s s i e r e n den B e r e i c h i n s b e s . in §§ 8 ff des Jugendwohlfahrtsgesetzes findet. Aber auch die Reichsversicherungsordnung hat den Gemeinden und Gemeindeverbänden zahlreiche Aufgaben zugewiesen ( s . z . B . §§ 120, 231, 265, 305, 389 f, 453 ff, 466, 967, 1020 f RVO). (3) Diese Vollzugsaufträge werden verschiedentlich mit der Anordnung verbunden, daß s i e als e i g e n e (Selbstverwaltungs-) A n g e l e g e n h e i t der Gemeinden zu betrachten sind (so § 8 Abs. 1 des Jugendwohlfahrtsgesetzes) oder als ü b e r t r a g e n e (Auftrags-) An g e 1 e g e nh e i t e n ( s . z . B . § 3 A b s . 3 Satz 1 des Flüchtlingsnotleistungsgesetzes; so wohl auch § 305 Abs. 2 LAG für den F a l l , daß die Lastenausgleichsverwaltung auf Gemeinden oder Gemeindeverbände übertragen wird). (4) Schließlich sehen derartige bundesrechtliche Regelungen Ververeinzelt auch noch E i n g r i f f e i n d a s k o m m u n a l e f a s s u n g s r e c h t vor (so indem § 3 Abs. 3 Satz 2 des Flüchtlingsnotleistungsgesetzes die Leistungsanforderung durch kollegiale Gemeindebehörden ausschließt; noch eingehender die bund e s r e c h t l i c h e Ausgestaltung der obligatorischen Jugendwohlfahrtsa u s s c h ü s s e bei den T r ä g e r n der Kreisjugendämter nach §§ 9 ff des Jugendwohlfahrtsgesetzes). Landesorganisation und die Abtrennung vom Bunde nicht m e h r zweifelhaft sein kann.

- 143 2. R e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n grundsätzl i c h k e i n e " B e h ö r d e n " i . S . d e s A r t . 8 4 A b s . 1, 8 5 A b s . 1 GG . F ü r die Würdigung der durch diese P r a x i s - und wohl auch durch die ihr zugrunde liegenden Notwendigkeiten - aufgeworfenen F r a g e n ist ein Umstand von b e s o n d e r e r Wichtigkeit, der weithin nicht oder nicht klar genug gesehen w i r d : Rechtsfähige Verwaltungseinheiten sind als solche keine Behörden; s i e haben vielmehr Behörden. E s mag rechtsfähige Verwaltungseinheiten geben, die der Sache nach nicht mehr als eine - finanzt e c h n i s c h e r Gründe wegen mit der Rechtsfähigkeit ausgestattete staatliche Behörde sind (und auch nur durch eine einzige Behörde r e p r ä s e n t i e r t werden). 5) Derartige Abarten i n t e r e s s i e r e n hier nicht. Ihre Willensbildung kann sich nicht wesentlich von der e i n e r staatlichen Behörde unterscheiden. Sie sind vor allem keine Zellen der Selbstverwaltung (im rechtlichen Sinne), deren b r e i t e Ausdehnung eines der hier gegenständlichen Sonderprobleme des sozialen B e r e i c h s in der Verwaltung i s t . Die typischen F o r m e n d e r rechtsfähigen Verwaltungseinheiten, die Anstalten und K ö r perschaften des öffentlichen Rechts, sind a b e r als solche keine Behörden. Ist dem so, so kann auch die Vollmacht, die die Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG dem Bunde erteilen, die Einrichtung der B e h ö r d e n d e r Landesverwaltung zu regeln, grundsätzlich nicht auf die Einrichtung rechtsfähiger Verwaltungseinheiten als 4)

5)

Rasch, Die Behörde, S. 20 und S. 24 (Fußn. 143) mit weit. Nachw.; Büß, Sind j u r i s t i s c h e P e r s o n e n des öffentlichen Rechts B e h ö r d e n ? DÖV 1 2 . J h g . (1959) S . 2 9 3 f; Gerth, Die j u r i s t i s c h e n Personen des öffentlichen Rechts, ihre Organe und ihre Behörden, D Ö V 1 2 . J h g . (1959) S. 849 ff; Schäfer, Die Bundesauftragsverwaltung, S . 6 4 7 . - F ü r die Sozialvers i c h e r u n g s t r ä g e r s . z . B . L . R i c h t e r , Sozialversicherungsrecht, 1931, S. 189 f . - Grundlegend verkannt wird die Notwendigkeit d i e s e r Unterscheidung bei Schneider, K ö r p e r schaftliche Verbundverwaltung, AöR 8 3 . B d . (1958/59) S. 1 ff; d e r s . , Die öffentlich-rechtliche Alterssicherung f r e i e r B e r u f e und das Grundgesetz, 1960, S. 57 ff. E r glaubt, das wesentliche Argument dafür, daß der Bund die Einrichtung rechtsfähiger Verwaltungsträger innerhalb der L a n d e s v e r waltung aufgrund Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG anordnen kann, damit gewonnen zu haben, daß e r dartut, der Begriff " E i n richtung" schließe auch den der " E r r i c h t u n g " ein ( a . a . O . S. 16 ff bzw. S. 58 f). Vgl. Röttgen, Die rechtsfähige Verwaltungseinheit, 1939, S. 72 ff und seine B e i s p i e l e .

- 144 s o l c h e r b e z o g e n w e r d e n . 6) E i n e m a n d e r e n V e r s t ä n d n i s des W o r t e s " B e h ö r d e n " steht auch die P a r a l l e l v o r s c h r i f t zu A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG f ü r die B u n d e s v e r w a l t u n g , A r t . 86 Satz 2 GG entgegen. Dort i s t - A r t . 86 Satz 1 und 2 GG z u s a m m e n g e l e s e n - g e s a g t : " F ü h r t d e r Bund die G e s e t z e d u r c h b u n d e s e i g e n e Verwaltung o d e r durch bundesu n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t e n o d e r A n s t a l t e n des öffentlichen R e c h t s a u s , s o ( r e g e l t ) die B u n d e s r e g i e r u n g , . . . soweit das G e s e t z n i c h t s a n d e r e s b e s t i m m t , die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n " . E s i s t ganz a u s g e s c h l o s s e n , i n s b e s . wenn auch noch A r t . 87 GG in die I n t e r p r e t a t i o n einbezogen wird, h i e r etwas a n d e r e s anzunehmen, a l s daß d e r G r u n d g e s e t z g e b e r das Wort " B e h ö r d e n " nicht f ü r r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s t r ä g e r , wohl a b e r f ü r i h r e und des S t a a t e s u n m i t t e l b a r e O r g a n e g e b r a u c h t h a t . 3. D i e R e g e 1 u n g s k o m p e t e n z a u s d e r Sachkompet e n z . Damit i s t nicht g e s a g t , daß das Grundgesetz überhaupt r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n im R a h m e n d e r L a n d e s v e r w a l tung a u s s c h l i e ß e n w o l l t e . Das Grundgesetz s e t z t l a n d e s i n k o r p o 6)

A . A . Köttgen, K o m m u n a l e A u f t r a g s v e r w a l t u n g und Grundges e t z , Die S e l b s t v e r w a l t u n g , 5 . J h g . ( 1 9 5 1 ) S . 3 4 6 ff ( 2 4 7 ) ; d e r s . , D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e Verwaltung, S . 9 0 , 115; d e r s . , Die Gemeinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , 1957, S . 75 f; S c h n e i d e r , K ö r p e r s c h a f t l i c h e V e r b u n d v e r w a l tung, i n s b e s . S . 16 ff; d e r s . , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und das G r u n d g e s e t z , S . 58 ff; S p e z i e l l die G e m e i n d e n b e z e i c h n e n a l s B e h ö r d e n i . S . des A r t . 84 A b s . 1 d a r ü b e r hinaus K e s s l e r , D e r Bund und die K o m m u nalpolitik, DVB1. 6 8 . J h g . (1953), S . 1 ff (4), und F o r s c h b a c h , G r u n d s ä t z l i c h e Erwägungen zum F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z DVB1. 6 8 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S . 3 3 1 f ( 3 3 2 ) . B e m e r k e n s w e r t i s t d e r Z i r k e l s c h l u ß , d e r Köttgen in d i e s e m Punkt u n t e r l a u f e n i s t , wenn e r ( K o m m u n a l e A u f t r a g s v e r w a l t u n g und Grundges e t z , S . 3 4 7 ) ausführt, die Zuständigkeit des Bundes zur Einbeziehung der rechtsfähigen, landesinkorporierten V e r waltungseinheit in den Vollzug des B u n d e s r e c h t s auf d e r Grundlage des A r t . 84 A b s . 1 GG e r g e b e s i c h s c h o n d a r a u s , daß die G e m e i n d e b e h ö r d e n doch i m m e r a l s B e h ö r d e n a n g e s e h e n worden s e i e n . Die F r a g e , die s i c h auf Grund d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG s t e l l t , i s t a l s o - wie Köttgen s e l b s t dabei ü b e r s i e h t - in Wahrheit die, ob die B e h ö r d e n d e r rechtsfähigen Verwaltungseinheiten Behörden i . S . d i e s e r V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n sind, nicht die, ob die V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s e l b s t " B e h ö r d e n " sind.

- 145 r i e r t e , rechtsfähige Verwaltungseinheiten vielmehr voraus (s. A r t . 75 N r . 1 i . V . m . A r t . 73 N r . 8, 87 A b s . 2, 130 A b s . 3 GG). Damit i s t auch nicht g e s a g t , daß das G r u n d g e s e t z dem B u n d e s g e s e t z g e b e r v e r b i e t e t , d e r L a n d e s v e r w a l t u n g von s i c h aus r e c h t s fähige V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zum Vollzuge des B u n d e s r e c h t s e i n zufügen. A r t . 87 A b s . 2 GG würde dem k l a r w i d e r s p r e c h e n ; denn d e r G r u n d g e s e t z g e b e r konnte unmöglich davon ausgegangen s e i n , daß a l l e nicht ü b e r den B e r e i c h e i n e s L a n d e s hinaus zuständigen S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r auf L a n d e s r e c h t b e r u h t e n . Nur auf A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG kann d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r s i c h dabei nicht s t ü t z e n . Die L e g i t i m a t i o n des B u n d e s g e s e t z g e b e r s , die E i n r i c h t u n g l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r , r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zu r e geln, kann s i c h d e m n a c h g r u n d s ä t z l i c h - d . h . von d e r E i n r i c h tung d e r S c h r u m p f f o r m e n b e h ö r d e n g l e i c h e r V e r w a l t u n g s e i n h e i ten a b g e s e h e n - nur aus d e r s a c h l i c h e n R e g e l u n g s k o m p e t e n z f ü r das Gebiet e r g e b e n , auf dem die K ö r p e r s c h a f t o d e r Anstalt t ä t i g werden s o l l . G e r a d e für das Gebiet d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g das in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g nicht n u r wegen s e i n e s s o z i a l e n B e z u g e s s o n d e r n auch d e s h a l b p r o t o t y p i s c h i s t , weil A r t . 87 A b s . 2 GG 9) s p e z i e l l dafür den B e w e i s e r b r i n g t , daß l a n d e s i n k o r p o 7) 8)

9)

Z u r A r g u m e n t a t i o n aus A r t . 87 A b s . 2 GG s . a . B V e r f G E 11, 105 (123 f ) . H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und Verwaltung d e r L a n d e s b e h ö r d e n , S . 9 8 f . S . a . B e t t e r m a n n , Das V e r w a l t u n g s verfahren, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 17, 1959, S . 118 ff ( 1 5 7 ) : " I n d e r T a t s c h l i e ß e n die A r t . 73 ff GG auch o r g a n i s a t i o n s r e c h t l i c h e K o m p e t e n z e n in s i c h e i n " . - S c h i e f g e s e h e n i s t d e r Z u s a m menhang dagegen bei S c h n e i d e r (Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g d e r f r e i e n B e r u f e , S . 59 f), wenngleich g e r a d e G l i e d e r s e i n e r A r g u m e n t a t i o n ihn zum E r g e b n i s des T e x t e s hätten führen m ü s s e n . Hinzuweisen i s t ü b r i g e n s auch auf A r t . 120 A b s . 1 GG. Wenn dort g e s a g t ist " D e r Bund t r ä g t . . . die Z u s c h ü s s e zu den L a s t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g . . . " , s o bedeutet das e i n e r s e i t s , daß n a c h den V o r s t e l l u n g e n des G r u n d g e s e t z g e b e r s die S o z i a l v e r s i c h e r u n g (wenigstens g r u n d s ä t z l i c h ) von r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n und nicht u n m i t t e l b a r vom Staat durchgeführt wird; denn würde die S o z i a l v e r s i c h e rung u n m i t t e l b a r von d e r s t a a t l i c h e n Verwaltung d u r c h g e führt, so w ä r e d e r Ausdruck " Z u s c h ü s s e " v e r f e h l t . Ander e r s e i t s liegt d i e s e r V o r s c h r i f t die V o r s t e l l u n g zugrunde, daß die V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n , die die S o z i a l v e r s i c h e r u n g

- 146 r i e r t e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n auf bundes r e c h t l i c h e r Grundlage m ö g l i c h s e i n m ü s s e n - steht auch a u ß e r Z w e i f e l , daß die Zuständigkeit des Bundes z u r G e s e t z g e b u n g ( A r t . 74 N r . 12 GG) die B e f u g n i s b e i n h a l t e t , die E i n r i c h t u n g l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r , r e c h t s f ä h i g e r , ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r anzuordnen. Und z w a r e r g i b t das nicht n u r das h i s t o r i s c h e , von A r t . 74 N r . 12 GG gewiß auch i n v o l v i e r t e E r s c h e i n u n g s b i l d d e r deutschen S o z i a l v e r s i c h e r u n g , die e i n e vom Staat u n m i t t e l b a r d u r c h g e f ü h r t e V e r s i c h e r u n g - von d e r s o g . E i g e n v e r s i c h e rung a b g e s e h e n , auf d e r e n B e s o n d e r h e i t e n h i e r , die Abweichung r e c h t f e r t i g e n d , nicht eingegangen zu w e r d e n b r a u c h t - nicht kennt. E s e r g i b t s i c h auch nicht nur aus dem das deutsche S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t mit s c h w a n k e n d e r Gründlichkeit b e h e r r durchführen, sowohl dem Bunde wie auch den L ä n d e r n i n k o r p o r i e r t s e i n können. Könnten s i e nur dem Bunde i n k o r p o r i e r t s e i n , so w ä r e die a u s d r ü c k l i c h e F e s t l e g u n g d e r K o s t e n t r a g u n g s p f l i c h t des Bundes ü b e r f l ü s s i g ( A r t . 109 GG). 10) ( l ) V g l . H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und V e r f a h r e n d e r L a n d e s b e h ö r d e n , S . 9 8 f; e b e n s o , j e d o c h i m w e i t e r e n V e r l a u f s e i n e r Untersuchung nicht ganz konsequent, P e t e r s , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n des E n t w u r f s e i n e s G e s e t z e s ü b e r die Regelung d e r B e z i e h u n g e n z w i s c h e n Ä r z t e n , Zahnä r z t e n und K r a n k e n k a s s e n ( K a s s e n a r z t r e c h t ) S . 2 ; v g l . f e r n e r B V e r f G E 11, 105 (123 f ) . (2) So ging m a n - a l l e r d i n g s i m b e s o n d e r n u n t e r B e r u f u n g auf den S e l b s t v e r w a l t u n g s c h a r a k t e r , auf d e s s e n Bedeutung g l e i c h noch z u r ü c k z u k o m m e n s e i n wird, - auch f ü r die R e gelung des K a s s e n a r z t r e c h t e s d u r c h das G e s e t z ü b e r Änderungen von V o r s c h r i f t e n des Zweiten B u c h e s d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g und zur E r g ä n z u n g des S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z e s ( G e s e t z ü b e r K a s s e n a r z t r e c h t - GKAR) vom 17. August 1955 ( B G B l . I S . 513) überwiegend davon aus, daß die Z u s t ä n digkeit des Bundes zur Regelung d e r k a s s e n ä r z t l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n s i c h aus A r t . 74 N r . 12 GG und nicht aus A r t . 83 ff GG e r g e b e (vgl. den noch b e i m E r s t e n B u n d e s t a g e i n g e b r a c h t e n , auch noch dem zum G e s e t z führenden, im Zweiten B u n d e s t a g e i n g e b r a c h t e n Initiativentwurf zugrundel i e g e n d e n R e g i e r u n g s e n t w u r f , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 1. Wahlp e r i o d e D r u c k s a c h e N r . 3 9 0 4 , B e g r . S . 17 f; s . a . die S t e l lungnahme des B e r i c h t e r s t a t t e r s des V e r m i t t l u n g s a u s s c h u s s e s b e i den a b s c h l i e ß e n d e n B e r a t u n g e n des B u n d e s r a t e s in d e s s e n 1 4 4 . Sitzung vom 8 . J u l i 1955, Verhandlungen des B u n d e s r a t e s 1955, S . 196 f ) . (3) Im b e s o n d e r e n zu den F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n s . B V e r f G E 11, 105 (112 ff, 123 ff).

- 147 sehenden P r i n z i p d e r S e l b s t v e r w a l t u n g . Sondern e s e r g i b t s i c h schon ganz e i n f a c h aus dem V e r s i c h e r u n g s g e d a n k e n , d e r die Ausgrenzung von R i s i k o g e m e i n s c h a f t e n und G a r a n t i e v e r m ö g e n e r f o r d e r t . Die r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t i s t a l s o d e r G e s a m t r e g e l u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g a l s Medium s a c h l o g i s c h v o r g e g e b e n . 11) Mutatis mutandis ähnlich v e r h ä l t es s i c h h i n s i c h t l i c h d e r Regelung g e w i s s e r s t ä n d i s c h e r O r g a n i s a t i o n e n i m Wege d e r E i n r i c h t u n g von K o r p o r a t i o n e n öffentlichen R e c h t s ; so e r g i b t s i c h die Zuständigkeit zur E r r i c h t u n g von R e c h t s a n w a l t s k a m m e r n aus A r t . 74 N r . 1, 12) ¿^g Zuständigkeit zur E r r i c h t u n g von Indus t r i e - und H a n d e l s k a m m e r n * " ^ und von H a n d w e r k s k a m m e r n , Innungen und K r e i s h a n d w e r k s c h a f t e n 14) aus A r t . 74 N r . 11 GG. U m g e k e h r t i s t dem Bund die Zuständigkeit z u r Regelung d e r ä r z t l i chen B e r u f s o r g a n i s a t i o n 15) o d e r d e r l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n S e l b s t 11)

12)

13)

14) 15)

V g l . B V e r f G E 11, 1 0 5 ( 1 1 3 ) . S . f e r n e r oben S . 86 zu F u ß n . 2 und die dortigen Nachw. Aus dem v o r g r u n d g e s e t z l i c h e n S c h r i f t t u m s . v o r a l l e m L . R i c h t e r , So z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t , 1931, S. 10. - Zu den s a c h g e g e b e n e n und t r a d i t i o n e l l e n S t r u k t u r p r i n z i p i e n des deutschen S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s s . u m f a s s e n d e r R i c h t e r ebd. S. 9 f f . Zu den Motiven der Errichtung der Sozialversicherungsträger als rechtsfähige V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s . d a r ü b e r hinaus R ö t t g e n , Die r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t , S . 77 f f . V g l . H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und V e r f a h r e n d e r L a n d e s b e h ö r d e n , S . 9 9 . - Auch die R e g i e r u n g s e n t w ü r f e e i n e r B u n d e s r e c h t s a n w a l t s o r d n u n g , die auch das K a m m e r n w e s e n r e g e l n s o l l ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 1. W a h l p e r i o d e , D r u c k s . 3 6 5 0 ; 2 . Wahlperiode, D r u c k s . 1014) b e r u f e n s i c h n u r auf A r t . 74 N r . 1 GG a l s K o m p e t e n z g r u n d l a g e . (1) vgl. H a a s , a . a . O . ; R e u s s , Die O r g a n i s a t i o n d e r W i r t s c h a f t , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . I I I , l . H a l b b d . 1958, S . 9 1 f f ( 9 8 ) . (2) So ist auch zu dem Initiativentwurf e i n e s G e s e t z e s z u r v o r l ä u f i g e n Regelung des R e c h t s d e r I n d u s t r i e - und H a n d e l s k a m m e r n ( G e s e t z vom 18. D e z e m b e r 1956, B G B 1 . I S . 9 2 0 ) in dem A u s s c h u ß b e r i c h t des B u n d e s t a g e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 2 . W a h l p e r i o d e , D r u c k s . N r . 2 3 8 0 , B e g r . S . 2) ausgeführt, die Zuständigkeit des Bundes zum E r l a ß des G e s e t z e s e r g e b e s i c h aus A r t . 74 N r . 11 GG, während die Z u s t i m m u n g des B u n d e s r a t e s deshalb notwendig s e i , weil das G e s e t z auch e i n e B e s t i m m u n g ü b e r das V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n enthält, n ä m l i c h h i n s i c h t l i c h des V e r f a h r e n s d e r B e i t r a g s b e i t r e i bung ( ! ) Reuss, a . a . O . So hat das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t d a r a u s , daß nach A r t .

- 148 Verwaltung 16) d e s h a l b a b z u s p r e c h e n , weil eine e n t s p r e c h e n d e S a c h k o m p e t e n z f e h l t . 17) D e m e n t s p r e c h e n d w ä r e a b e r auch - um w i e d e r zu dem h i e r im V o r d e r g r u n d stehenden S a c h g e b i e t z u r ü c k z u k e h r e n - dem Bund die Regelung d e r E i n r i c h t u n g b e s o n d e r e r F ü r s o r g e v e r b ä n d e 1®) a l s I n s t r u m e n t e d e r öffentlichen F ü r s o r g e u n t e r s a g t ; denn i r g e n d ein notwendiger s a c h l i c h e r Z u s a m m e n h a n g zwischen d e r öffentlichen F ü r s o r g e und a u ß e r h a l b d e r s t a a t l i c h e n Verwaltung und d e r vorhandenen kommunalen V e r b ä n d e zu denkenden s a c h l i c h e n o d e r p e r s o n a l e n E i n h e i t e n i s t nicht e r k e n n bE a rr .g i19) b t s i c h die Zuständigkeit des Bundes z u r E i n r i c h t u n g r e c h t s -

16)

17)

18) 19)

74 N r . 19 GG d e r Bund nur zur Regelung des ä r z t l i c h e n Z u l a s s u n g s w e s e n s zuständig i s t , g e s c h l o s s e n , daß ihm die R e gelung d e r ä r z t l i c h e n B e r u f s o r g a n i s a t i o n v e r s a g t s e i ( B V e r f G E 4, 74 (83 ff), noch d e u t l i c h e r in B V e r f G E 7, 5 9 ( 6 0 ) ) . V g l . H a a s , a . a . O . S . 99 und die d a s . S . 9 7 (Fußn. 39) a n g e g e benen w e i t e r e n N a c h w e i s e . S. f e r n e r die Stellungnahme des R e c h t s a u s s c h u s s e s des B u n d e s r a t e s zu dem E n t w u r f e i n e s G e s e t z e s ü b e r die S e l b s t v e r w a l t u n g d e r L a n d w i r t s c h a f t (Bund e s r a t s d r u c k s a c h e N r . 96/1/53 und Verhandlungen des B u n d e s r a t e s , 1 0 4 . Sitzung vom 2 7 . M ä r z 1953, S i t z u n g s b e r . S . 157 f ) . Nichts a n d e r e s gilt von den von S c h n e i d e r (Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und das Grundges e t z , S. 59) a l s B e w e i s d e r Bundes Zuständigkeit aus A r t . 84 A b s . 1 GG angeführten F l u r b e r e i n i g u n g s - T e i l n e h m e r g e m e i n s c h a f t e n ( A r t . 74 N r . 17 u . 18 GG). Die d e r E n t w u r f e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s nun auch f a l l e n läßt ( s . o . S . 140 zu F u ß n . 2 ) . Ob s i c h d a r a u s ein B e d e n k e n gegen die g e g e n w ä r t i g e R e g e lung (Jer §§ 1 ff d e r F ü r s o r g e p f l i c h t V e r o r d n u n g h e r l e i t e n läßt, wie v e r e i n z e l t a n g e n o m m e n wird (Haas, a . a . O . S . 9 9 ) kann a b e r nicht a l l e i n aus d e r a u f g e s t e l l t e n T h e s e b e a n t w o r t e t w e r den. Die p o s i t i v r e c h t l i c h e Regelung dürfte v i e l m e h r unbedenkl i c h s e i n . S i e sagt nur, daß die L ä n d e r b e s t i m m t e E i n h e i t e n a l s L a n d e s - o d e r B e z i r k s f ü r s o r g e v e r b ä n d e zu e r k l ä r e n und die Stellen, die i h r e Aufgaben und B e f u g n i s s e w a h r n e h m e n , zu b e z e i c h n e n h a b e n . Da f ü r den S a c h b e r e i c h " ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e " a u ß e r Z w e i f e l steht, daß die F ü r s o r g e einen b e s t i m m t e n V e r b a n d a l s T r ä g e r haben muß und daß b e s t i m m t e S t e l l e n f ü r ihn handeln m ü s s e n , in den w e i t e r e n o r g a n i s a t o r i s c h e n D e t a i l s den L ä n d e r n j e d o c h nicht v o r g e g r i f f e n wird, e n t s p r i c h t d i e s e - d e r S a c h e nach gewiß ä u ß e r s t z u r ü c k h a l t e n de - bundes r e c h t l i c h e R e g e l u n g nicht den a u f g e s t e l l t e n Grundsätzen.

- 149 f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n aus d e r Sachkompetenz und nicht aus A r t . 84, 85 GG, so entfällt damit auch d e r Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n d e r B u n d e s k o m p e t e n z und dem V e r w a l t u n g s v o l l z u g von Bundes r e c h t , wie e r für die B e f u g n i s s e aus A r t . 84 A b s . 1 GG, 85 A b s . 1 GG b e s t e h t . Dem Bund i s t e s a l s o nicht v e r w e h r t , S e l b s t verwaltungskörperschaften einzurichten, deren Bundesrechtsvollzug s i c h in d e r S e l b s t v e r w i r k l i c h u n g , d . h . in d e r S e l b s t v e r w a l tung e r s c h ö p f t . V o r a u s g e s e t z t i s t nur, daß die S e l b s t v e r w a l t u n g in d i e s e r r e i n e n F o r m zum G e s e t z g e b u n g s b e r e i c h des Bundes g e hört.20) A n d e r e r s e i t s b e s c h r ä n k t s i c h die Bundeszuständigkeit nicht auf die Regelung d e r E i n r i c h t u n g von S e l b s t v e r w a l t u n g s v e r b ä n d e n . Wo s a c h l o g i s c h e Z u s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n dem vom Bunde zu r e g e l n d e n S a c h b e r e i c h und d e r (ganzen o d e r t e i l w e i s e n ) Durchführung d e r Regelung durch a n d e r e V e r w a l t u n g s t r ä g e r b e s t e h e n , i s t d e r Bund auch f ü r die E i n r i c h t u n g r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zuständig, die nicht im e n g e r e n Sinne S e l b s t v e r w a l t u n g s verbände sind.21). 20)

So beanstandet Köttgen, Die Gemeinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 8 8 ( F u ß n . 14),zu U n r e c h t , daß s i c h die in § 1 des G e s e t z e s z u r v o r l ä u f i g e n Regelung des R e c h t s d e r I n d u s t r i e und H a n d e l s k a m m e r n den K a m m e r n g e s t e l l t e n Aufgaben n u r s c h w e r l i c h a l s Ausführung von B u n d e s g e s e t z e n deuten l i e ß e n . Die Durchführung des G e s e t z e s r e a l i s i e r t eben im w e s e n t l i chen die S t a n d e s o r g a n i s a t i o n d e r Industrie und des H a n d e l s . Die Beanstandung R ö t t g e n s b e w e i s t , da die B u n d e s k o m p e t e n z zur Regelung des I n d u s t r i e - und H a n d e l s k a m m e r w e s e n s v e r n ü n f t i g e r w e i s e nicht b e s t r i t t e n werden kann, nur e i n m a l m e h r , daß nicht A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG s o n d e r n d e r S a c h k o m p e t e n z k a t a l o g d e r A r t . 73 ff GG d e r Sitz d e r Regelung i s t . 21) (1) In das g e g e n t e i l i g e E x t r e m s c h e i n t v o r a l l e m H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und V e r f a h r e n d e r L a n d e s g e s e t z e , S . 9 8 f, v e r f a l l e n zu s e i n , d e s s e n V o r s t e l l u n g e n i n s o weit a b e r u n k l a r b l e i b e n . E i n F e s t h a l t e n an o r g a n i s a t o r i s c h e n A b g r e n z u n g s k r i t e r i e n wie dem d e r S e l b s t v e r w a l t u n g o d e r dem d e r k ö r p e r s c h a f t l i c h e n S t r u k t u r würde a b e r s c h o n d e r Anknüpfung an die S a c h kompetenz w i d e r s p r e c h e n . S i e f o r d e r t , wenn s i e s c h o n zugrunde gelegt wird, den f r e i e n L a u f d e r S a c h g e s e t z l i c h k e i t . A b g e s e h e n davon, würde die f r a g l i c h e B e s c h r ä n k u n g ganz eindeutig dem v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d w i d e r s p r e c h e n . Am d r a s t i s c h s t e n bezeugt dies der Beispielsfall der Sozialversicherungsträger. Der m a t e r i e l l e n B u n d e s k o m p e t e n z des A r t . 74 N r . 12 GG u n t e r f a l l e n d , w a r e n s i e s e i t j e (und sind s i e noch) t e i l s A n s t a l t e n , t e i l s

- 150 Neben d i e s e n d i v e r s e n M ö g l i c h k e i t e n des B u n d e s , auf Grund s e i n e r S a c h k o m p e t e n z e n die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e b e s o n d e r e r V e r w a l t u n g s t r ä g e r zu r e g e l n , die den L ä n d e r n i n k o r p o r i e r t sind, b e steht die B e f u g n i s des B u n d e s , auf d e r Grundlage des A r t . 87 A b s . 3 Satz 1 GG b u n d e s u n m i t t e l b a r e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zu s c h a f f e n . Die Akzente sind dabei - ganz a b g e s e h e n von den v e r schiedenen verfassungsrechtlichen Grenzen der Verwendbarkeit b u n d e s - und l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r E i n h e i t e n - v e r s c h i e d e n g e s e t z t . W i l l d e r Bund eine b u n d e s u n m i t t e l b a r e K ö r p e r s c h a f t o d e r r e c h t s f ä h i g e Anstalt des öffentlichen R e c h t s e r r i c h t e n , s o kann e r d i e s , wenn d e r zu e r r i c h t e n d e V e r w a l t u n g s t r ä g e r auf e i n e m Gebiet t ä t i g werden s o l l , das d e r G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z des Bundes u n t e r f ä l l t ( A r t . 87 A b s . 3 Satz 1 GG). Will d e r Bund d a g e gen l a n d e s i n k o r p o r i e r t e V e r w a l t u n g s t r ä g e r anordnen, s o steht K ö r p e r s c h a f t e n und w a r die dem Grundgesetz v o r a u s l i e g e n d e Entwicklung d e r S e l b s t v e r w a l t u n g ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r V e r b a n d s - und S e l b s t v e r w a l t u n g s b a s i s d e r A n s t a l t e n ) k e i n e e i n h e i t l i c h und eindeutig auf eine v e r b a n d l i c h e und S e l b s t v e r w a l t u n g s s t r u k t u r a l l e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r zulaufende (Grundzüge s . b e i B o g s , Entwicklungen und R e c h t s f o r m e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " , h r s g . v. W a l t e r B o g s , 1950, S . 137 ff; Selpien, Die S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r P r a x i s d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r , ebd. S . 159 ff; s . a . die w e i t e r e n B e i t r ä g e und D i s k u s s i o n s b e i t r ä g e ebd. S. 169 ff). N ä h e r e s s . unten S . 244, i n s b e s . F u ß n . 10 ( S . 2 4 5 ) . (2) In F r a g e k o m m t - neben d e r Verwaltung durch r e i n e S e 1 b s t v e r w a 11 u n g s k ö r p e r s c h a f t e n - die V e r w a l tung durch A n s t a l t e n , denen z w a r eine v e r b a n d l i c h e Ges t a l t gegeben s e i n kann, die im e n g e r e n Sinne j e d o c h i m m e r im G e g e n s a t z z u r K ö r p e r s c h a f t s t e h e n . Ihnen kann j e g l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g s c h a r a k t e r f e h l e n . Dennoch können s i e d i e k o m p e t e n z g e r e c h t e Regelung d a r s t e l l e n . Zu denken i s t auch an die s o g . L e i t u n g s - ( L e n k u n g s - ) v e r b ä n d e (zu ihnen s . z . B . F o r s t h o f f , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 2 7 f, m . w. N a c h w e i s e n ) , denen e b e n f a l l s d e r S e l b s t v e r w a l t u n g s c h a r a k t e r f e h l t . Dagegen wird die E i n r i c h t u n g r e c h t s f ä h i g e r B e h ö r d e n ( s . o . S . 1 4 3 zu F u ß n . 5 und den T e x t h i e r z u ) wohl in keinem F a l l e aus d e r S a c h k o m p e t e n z a b g e l e i t e t werden können. F r a g l i c h i s t a b e r auch, ob s i e u n t e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG f ä l l t . Das m a g h i e r d a h i n s t e h e n . S o l l t e d e r Bund a u ß e r s t a n d e s e i n , den L ä n d e r n P r o d u k t e d i e s e s v e r w a l t u n g s s y s t e m a t i s c h e n Wildwuchses einzupflanzen, s o b r a u c h t e das wohl niemand zu b e d a u e r n .

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i h m e i n e e n t s p r e c h e n d e , g e n e r e l l e K o m p e t e n z h i e r z u nicht z u . Nicht e i n m a l die A r t . 84 A b s . l , 85 A b s . l könnten, w ü r d e n s i e die Regelung d e r Einrichtung rechtsfähiger, l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r Verwaltungseinheiten erlauben, als gleichwertige Kompetenzg r u n d l a g e a n g e s e h e n w e r d e n ; denn s i e l a s s e n d i e R e g e l u n g d e r B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g d u r c h den B u n d e s g e s e t z g e b e r n u r i m Z u s a m m e n h a n g m i t e i n e m b e s t i m m t e n V o l l z u g s a u f t r a g 22) Z U ) w a s A r t . 87 A b s . 3 Satz 1 GG a u c h d a n n nicht in g l e i c h e r W e i s e v o r a u s s e t z t , wenn d i e s e K o m p e t e n z davon a b h ä n g i g i s t , daß d e r Bund auf d e m f r a g l i c h e n S a c h g e b i e t nicht n u r g e s e t z g e b e r i s c h t ä t i g w e r d e n kann sondern auch schon g e s e t z g e b e r i s c h tätig geworden i s t . 23) Muß d e r Bund a b e r nicht n u r die A k z e s s o r i e t ä t zu e i n e m V o l l z u g s a u f t r a g w a h r e n s o n d e r n die O r g a n i s a t i o n s k o m p e t e n z a u s d e r S a c h k o m p e t e n z d e d u z i e r e n können, s o i s t die G r e n ze noch e n g e r gezogen. 4. O r g a n i s a t i o n s k o m p e t e n z f ü r d i e Behörden r e c h t s f ä h i g e r V e r w a 11 u n g s e i n h e i t e n . B e r e c h t i g e n s o m i t d i e A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG den Bund n i c h t , die E i n r i c h t u n g r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n an s i c h zu r e g e l n , s o s i n d d i e s e V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n f ü r die m i t t e l b a r e L a n d e s v e r w a l t u n g doch n i c h t s w e n i g e r a l s b e d e u t u n g s l o s . Sie b e z i e h e n s i c h n i c h t n u r auf die B e h ö r d e n d e r u n m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g s o n d e r n a u c h auf die d e r r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r . D a s e r g i b t s i c h aus d e m a l l g e m e i n e n B e g r i f f d e r B e h ö r d e . 2 ^ ) E s e r g i b t s i c h e b e n s o a u s d e m in A r t . 86 Satz 2 GG z u m A u s d r u c k g e k o m m e n e n S p r a c h g e b r a u c h d e s G r u n d g e s e t z g e b e r s . Wenn die A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG die B e h ö r d e n d e r m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g nicht e n t s p r e c h e n d d e m A r t . 86 GG b e s o n d e r s e r w ä h n e n , s o hat d a s s e i n e n G r u n d d a r i n , daß f ü r die L a n d e s v e r w a l t u n g e i n e a u s d r ü c k l i c h e E r w ä h n u n g d e r m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g in den A r t . 83 - 85 GG d u r c h w e g s f e h l t . Die A r t . 83 - 85 GG s p r e c h e n die L ä n d e r in i h r e r G e s a m t h e i t an, in die a u c h die V e r w a l t u n g d u r c h r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n g e h ö r t . 25) 22)

Z u r s t r e n g e n A k z e s s o r i e t ä t d e r B e f u g n i s s e a u s A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG s . v o r a l l e m Köttgen, K o m m u n a l e A u f t r a g s v e r w a l t u n g und G r u n d g e s e t z , S . 3 4 7 ; d e r s . , Die E i n f l u ß n a h m e d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S . 9 1 ; d e r s . , Die G e m e i n d e und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S. 77; R o h w e r - K a h l m a n n , Verfassungsrechtliche Schranken der Zustimmungsgesetze, S.221 f. 23) S. o b e n S. 85 zuFußn.1. 24) S. n o c h m a l s oben S. 143 zu F u ß n . 4 .

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I n d e m s i c h d i e A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG auf die B e h ö r d e n d e r rechtsfähigen Verwaltungseinheiten erstrecken, ergibt sich e i n e l ü c k e n l o s e O r g a n i s a t i o n s k o m p e t e n z , wo d e m B u n d e a u c h die S a c h k o m p e t e n z , e i n s c h l i e ß l i c h d e r B e f u g n i s , die E i n r i c h t u n g r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zu r e g e l n , z u s t e h t . 26) U m g e kehrt ist eine Divergenz d e r Organisationskompetenz dort ausges c h l o s s e n , wo die E i n r i c h t u n g r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s c h o n von d e r Sache h e r u n m ö g l i c h i s t . Die D i f f e r e n z w i r d d o r t f ü h l b a r , wo d e m B u n d e die e n t s p r e c h e n d e , die E i n r i c h t u n g rechtsfähiger Verwaltungsträger einschließende Sachkompetenz f e h l t . H i e r d ü r f e n die B e s t i m m u n g e n d e s B u n d e s ü b e r die B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g nicht zu e i n e r B e e i n t r ä c h t i g u n g d e r G e s t a l t u n g s f r e i h e i t d e r L ä n d e r f ü h r e n . Wo die L ä n d e r e n t s p r e c h e n d e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n nicht e r r i c h t e t h a b e n , d ü r f e n s i e nicht ü b e r A r t . 84, 85 GG vom Bund d a z u g e z w u n g e n w e r d e n . Wo d e r Bund die Existenz entsprechender Verwaltungseinheiten tatsächlich oder r e c h t s n o t w e n d i g v o r a u s s e t z e n kann, d a r f e r nicht m e h r in die Organisationskompetenz der Länder eingreifen als das jeweils d e r in F r a g e s t e h e n d e V o l l z u g s a u f t r a g e r f o r d e r t . 2?) 5. D e r s a c h l i c h b e s c h r ä n k t e V o 11 z u g s a u f t r a g . Noch nicht a b s c h l i e ß e n d b e a n t w o r t e t i s t d a m i t die F r a g e , ob d e r Bundesgesetzgeber befugt ist, landesinkorporierten Verwaltungse i n h e i t e n , die a l s s o l c h e nicht zu s e i n e r D i s p o s i t i o n s t e h e n , d e f i n i t i v e V o l l z u g s a u f t r ä g e zu e r t e i l e n . Sie m u ß b e j a h t w e r den, s o w e i t e s d e m W e s e n d e r A u f g a b e und d e m W e s e n d e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n t s p r i c h t , daß j e n e d u r c h d i e s e w a h r g e n o m m e n w i r d . Im ü b r i g e n i s t s i e zu v e r n e i n e n . Aus A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG läßt s i c h e i n e a l l g e m e i n e r e B u n d e s k o m p e t e n z nicht h e r l e i t e n . Die r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t i s t k e i n e " B e h ö r d e " . Auch wenn d e r V o l l z u g s a u f t r a g a l s die A b b r e v i a t u r e i n e s an die B e h ö r d e n d e r f r a g l i c h e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t g e r i c h t e t e n Vollz u g s a u f t r a g e s v e r s t a n d e n w i r d , kann nicht ü b e r s e h e n w e r d e n , daß e r den A u f g a b e n k r e i s d e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t v e r ä n d e r t . S c h l i e ß l i c h v e r s c h l ä g t a u c h die E r w ä g u n g n i c h t , daß d e r B u n d e s g e s e t z 2 5) G r u n d l e g e n d z u r E i n g l i e d e r u n g d e r b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n in die S t a a t s v e r w a l t u n g F o r s t h o f f , Die ö f f e n t l i c h e K ö r p e r s c h a f t im B u n d e s s t a a t , i n s b e s . S . 2 8 f f . 26) Dabei i s t zu b e a c h t e n , daß die K o m p e t e n z a u s A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . l GG i m m e r e i n e k o n k u r r i e r e n d e i s t , w ä h r e n d die Sachkompetenz des Bundes eine ausschließliche, k o n k u r r i e rende oder Rahmenkompetenz sein kann. 27) S. oben S. 151 zu F u ß n . 2 2 . - Zu w e i t g e h e n d S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s Grundgesetz, S.59.

153 g e b e r , indem e r die E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n r e g e l n kann, d i e s e s o g e s t a l t e n kann, daß s i e nach S t r u k t u r und Stellung denen d e r p a r a l l e l gedachten r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n w e i t e s t g e hend g l e i c h e n . I m m e r können nur B e h ö r d e n ( a l s s o l c h e ) und nicht V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n ( a l s s o l c h e ) g e s c h a f f e n w e r d e n . Die A b g r e n zung des A u f g a b e n k r e i s e s d e r r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n i s t nicht e i n e F r a g e d e r o r g a n i s a t o r i s c h e n K o m p e t e n z - i m s p e z i e l l e n Sinne d e r A r t . 84 A b s . 1 und 85 A b s . 1 GG - s o n d e r n d e r S a c h k o m p e t e n z . 28) L i e g t d i e s e , wie eingangs u n t e r s t e l l t , hins i c h t l i c h d e r E i n r i c h t u n g g e w i s s e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n b e i den L ä n d e r n , s o muß d e r Bund in Ausübung s e i n e r O r g a n i s a t i o n s k o m petenz d a r a n anknüpfen, wie die L ä n d e r die Aufgaben v e r t e i l t h a ben; ( e b e n s o wie die L ä n d e r die Aufgabenverteilung, die d e r Bund auf Grund s e i n e r Sachkompetenz v o r n i m m t , zu r e s p e k t i e r e n h a ben, soweit s i e s e l b s t noch ü b e r die B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g bundesr e c h t l i c h e i n g e r i c h t e t e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n d i s p o n i e r e n können). D i e s e S a c h k o m p e t e n z i s t i m P r i n z i p u n t e i l b a r . H i n s i c h t l i c h d e r Aufgabenzuweisung i s t s i e es j e d o c h nicht n o t w e n d i g e r w e i s e . Dem Bund können S a c h r e g e l u n g e n zustehen, d e r e n Vollzug wes e n s m ä ß i g V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n zukommt, die h i n s i c h t l i c h i h r e r a l l g e m e i n e n Gestaltung in die ( a u s s c h l i e ß l i c h e ) L a n d e s k o m p e t e n z f a l l e n . Sinnvoll i s t das im a l l g e m e i n e n j e d o c h n u r dann, wenn die Kompetenzordnung davon ausgehen kann, daß die f r a g l i c h e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n auch w i r k l i c h b e s t e h e n , wenn die L ä n d e r a l s o e n t w e d e r r e c h t l i c h o d e r t a t s ä c h l i c h gehindert sind, s i e n i c h t zu e r r i c h t e n . 2 9 ) E n t s p r e c h e n d e G r u n d s ä t z e m ü s s e n f ü r den b u n d e s g e s e t z l i c h e n r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n vom Vollzug vom 6. Z u r E x e m p l i f i k a t i o n d e r P r o b l e m a t i k a m Komm u n a l v e r f a s s u n g s r e c h t . Die P r o b l e m e , die s i c h aus d i e s e n G r u n d r e g e l n im e i n z e l n e n e r g e b e n , h i e r e r s c h ö p f e n d zu b e handeln, i s t w e d e r m ö g l i c h noch v e r a n l a ß t . Angedeutet m ü s s e n s i e j e d o c h w e r d e n . Sie t r e t e n im b e s o n d e r e n h e r v o r h i n s i c h t l i c h 28)

In d i e s e m Z u s a m m e n h a n g i s t noch e i n m a l auf die bedingte P a r a l l e l e des A r t . 86 GG zu v e r w e i s e n . A r t . 86 GG r e g e l t die B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g (auch für die b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n ) . Die E i n r i c h t u n g d e r b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n i s t dagegen in A r t . 87 ff g e r e g e l t . 29) Z u r p r a k t i s c h e n B e s c h r ä n k u n g des P r o b l e m s auf das K o m m u n a l r e c h t s . unten 6 . N a c h w e i s e s . S . 1 5 4 zu F u ß n . 33 30) Zum K o m m u n a l r e c h t s . die N a c h w e i s e S . 155 F u ß n . 3 4 .

- 154 der Gemeinden und Gemeindeverbände. Ihre Existenz als landesinkorporierte, rechtsfähige Verwaltungseinheiten kann der Bund nach Art. 28 Abs. 2 GG voraussetzen. Ihre R e c h t s v e r h ä l t n i s se kann e r a b e r - von Art. 75 Nr. 1 GG und noch allgemeineren R e gelungszusammenhängen abgesehen - nicht regeln. Die P r o b l e m e des Spannungsverhältnisses zwischen Bundesgesetzgebung und Kommunalrecht sind daher prototypisch für die durch das Auseinanderklaffen der Kompetenz zur Einrichtung d e r Behörden der Landesverwaltung und zur Regelung der R e c h t s v e r h ä l t n i s s e der landesinkorporierten, rechtsfähigen Verwaltungseinheiten potent i e l l angelegten Konfliktslagen. Das P r o b l e m d e r Zulässigkeit des sachlich beschränkten bundesgesetzlichen Vollzugsauftrages 32) verengt sich von vorneherein auf die Gemeinden und K r e i s e . Sie sind die einzigen landesinkorporierten und - im P r i n z i p - der Landeskompetenz unterstehenden Verbände, deren Bestand bundesverfassungsrechtlich gesichert ist (Art. 28 GG) und überdies wohl auch t a t s ä c h l i c h - p o l i t i s c h nicht in F r a g e gestellt werden kann, deren umfassender Wirkungsk r e i s e i n e r Ausgliederung besonderer Kompetenzzuweisungsfeld e r Raum läßt und die ihrem Wesen nach entsprechend v e r s c h i e denartige Aufgaben aufnehmen können. F ü r s i e wird die bundesgesetzliche Zuweisung von Aufgaben daher in B e t r a c h t k o m m e n . ^ ) 31) Aus der umfangreichen L i t e r a t u r zu dem P r o b l e m k r e i s s e i en h i e r i n s b e s . genannt: Köttgen, Kommunale Auftragsverwaltung und Grundgesetz; d e r s . . Die Gemeinde und der Bund e s g e s e t z g e b e r ; B l e e k , Bundesebene, 1953; K e s s l e r , Der Bund und die Kommunalpolitik, DVB1. 68. J h g . (1953) S. 1 ff; Böhm, Rechtsprobleme der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, DVB1. ebd. S. 321 ff ( i n s b e s . S . 3 2 4 ) ; F o r s c h b a c h , Grundsätzliche Erwägungen zum Flüchtlingsnotleistungsgesetz, DVB1. ebd. S. 331 f; Rohwer-Kahlmann, V e r f a s s u n g s rechtliche Schranken der Zustimmungsgesetze, i n s b e s . S. 221 f; Haas, Bundesgesetze über Organisation und Verfahren der Landesbehörden, i n s b e s . S. 95 f; G.Küchenhoff, Bund und Gemeinde, B a y V B l . n . F . 4. J h g . (1958) S. 65 ff, 110 ff; von Hausen-von der Heide, Die rechtliche und funktionelle Bedeutung der A r t . 84 und 85 GG, D Ö V l l . J h g . (1958) S. 753 ff; von Hausen, N o c h m a l s : Die Zuständigkeit des Bundesges e t z g e b e r s aus Art. 84 und 85 GG, DÖV 13. J h g . (1960) S. 1 ff; d e r s . , Zur Diskussion über die Bundes Zuständigkeit aus A r t . 84 und 85 GG, ebd. S . 4 4 1 ff; Schäfer, Die Bundesauftragsverwaltung, S . 6 4 7 . 32) S. oben S. 152. 33) Das Schrifttum hat s i c h l e i d e r mit den notwendigen Differen-

- 155 E n t s p r e c h e n d e s gilt f ü r den b u n d e s g e s e t z l i c h e n A u s s c h l u ß d e r G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e vom Vollzug des B u n d e s r e c h t s . 34) Wie d a r g e t a n , kann d e r Bund, nachdem auch die B e h ö r d e n b e s o n d e r e r V e r w a l t u n g s t r ä g e r " B e h ö r d e n " i . S . d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG sind, ü b e r die i n n e r e Z u s a m m e n s e t z u n g d e r am Vollzug b e t e i l i g t e n B e h ö r d e n ohne R ü c k s i c h t d a r a u f d i s p o n i e r e n , ob die Aufgabe d e r u n m i t t e l b a r e n o d e r m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l tung ü b e r t r a g e n i s t . ^5) g r kann d a h e r dort, wo e r einen V o l l z u g s a u f t r a g u n m i t t e l b a r an die Gemeinden o d e r G e m e i n d e v e r b ä n d e r i c h t e n kann, in d e r e n V e r f a s s u n g s r e c h t e i n g r e i f e n . E r kann f e r n e r dort, wo e r den L ä n d e r n die D i s p o s i t i o n ü b e r die Zuweisung an die u n m i t t e l b a r e o d e r m i t t e l b a r e S t a a t s v e r w a l t u n g v o r b e h a l t e n muß, die Ü b e r t r a g u n g an k o m m u n a l e B e h ö r d e n von i h r e r b e s o n d e r e n A u s g e s t a l t u n g abhängig m a c h e n , E r muß s i c h dabei nur z i e r u n g e n noch nicht h i n r e i c h e n d b e f a ß t . E i n h e l l i g wird a n g e n o m m e n , daß g r u n d s ä t z l i c h ( p r i m ä r ) die L ä n d e r d a r ü b e r e n t s c h e i d e n , w e l c h e Vollzugsaufgaben den Gemeinden - die K r e i s e werden m e i s t nicht erwähnt - zukommen (vgl. H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und V e r f a h r e n d e r L a n d e s b e hörden, S . 96; Köttgen, Die Gemeinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 2 2 , 72, 74, 7 8 ) . Ganz überwiegend wird a b e r auch e i n e k o n k u r r i e r e n d e Zuständigkeit des Bundes a n g e n o m m e n , den Gemeinden - i m m e r u n t e r Anlehnung an e i n e e n t s p r e c h e n de S a c h k o m p e t e n z des B u n d e s , die j a auch sub s p e c i e d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG nicht f e h l e n d a r f - g e w i s s e Aufgaben zuzuweisen (Köttgen, K o m m u n a l e A u f t r a g s v e r w a l t u n g und G r u n d g e s e t z , S . 3 4 7 f; d e r s . , Die G e m e i n d e und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 72 ff, 78; K e s s l e r , D e r Bund und die K o m munalpolitik, S . 4 ; v . H a u s e n , N o c h m a l s : Die Zuständigkeit des B u n d e s g e s e t z g e b e r s aus A r t . 84 und 85 GG; d e r s . . Z u r D i s k u s s i o n ü b e r die Bundeszuständigkeit aus A r t . 84 und 85 GG; s . a . den bei v . H a u s e n ( Z u r D i s k u s s i o n u s w . S . 4 4 1 ) w i e d e r g e g e b e n e n B e s c h l u ß d e r K o m m i s s i o n des R e c h t s a u s s c h u s s e s des B u n d e s r a t s . A . A . H a a s , a . a . O . S . 9 5 ) . 34) F ü r die B e f u g n i s des B u n d e s , die Gemeinden vom Vollzug in g e w i s s e n Angelegenheiten a u s z u s c h l i e ß e n : Köttgen, Die G e meinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 7 6 ; Helm r e i c h - W i d t mann, a . a . O . - D a g e g e n : H a a s , a . a . O . S . 9 5 f . 35) S. oben S . 1 5 1 . 36) Im S c h r i f t t u m wird die B e f u g n i s des B u n d e s , in das K o m m u n a l v e r f a s s u n g s r e c h t - u n t e r Wahrung d e r A k z e s s o r i e t ä t zu bundes r e c h t l i c h e n V o l l z u g s a u f t r ä g e n - e i n z u g r e i f e n , t e i l s b e jaht ( K e s s l e r , D e r Bund und die K o m m u n a l p o l i t i k , S . 4 ;

- 156 i m m e r in den G r e n z e n d e r A k z e s s o r i e t ä t zu dem V o l l z u g s a u f t r a g h a l t e n , da ihm ein Mandat, die O r g a n i s a t i o n des b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r s zu r e g e l n , i m ü b r i g e n f e h l t . E i n b e s o n d e r s w i c h t i g e r a b e r auch s c h w i e r i g e r Schnittpunkt d e r gegenläufigen K o m p e t e n z e n des Bundes und d e r L ä n d e r i s t d e r Sitz d e r Z u s t ä n d i g k e i t , die A u f s i c h t s b e f u g n i s s e zu r e g e l n , i n s b e s . die F r a g e zu e n t s c h e i d e n , ob die B e h ö r d e n des r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r s mit d e r h i e r a r c h i s c h - s t a a t l i c h e n V e r w a l t u n g durch d e r e n R e c h t s - o d e r auch durch d e r e n E r m e s s e n s a u f s i c h t verbunden s e i n s o l l e n . Daß die E n t s c h e i d u n g ü b e r das Maß an Unabhängigkeit, das s e l b s t ä n d i g e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r s zukommen s o l l , g r u n d s ä t z l i c h eine F r a g e i s t , die d e r G e s a m t r e g e l u n g d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e eben des s e l b s t ä n d i g e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r s a l s s o l c h e m angehört, dürfte a u ß e r Z w e i f e l s t e h e n . 38) A n d e r e r F o r s c h b a c h , G r u n d s ä t z l i c h e Erwägungen zum F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z , S . 3 3 2 ; B l e e k , Aktuelle F r a g e n d e r K o m m u nalpolitik in d e r B u n d e s e b e n e , S . 7 f; Röttgen, Die G e m e i n d e und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S. 89 ff; von H a u s e n - v o n d e r Heide, Die r e c h t l i c h e und funktionelle Bedeutung d e r A r t . 84 und 85 GG, i n s b e s . S . 7 5 5 ; S c h ä f e r , Zehn J a h r e G r u n d g e s e t z , DVB1. 7 4 . J h g . ( 1 9 5 9 ) , S . 341 ff ( 3 4 3 ) ; d e r s . , Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g , S . 6 4 7 ; von Hausen, N o c h m a l s : Die Z u s t ä n digkeit des B u n d e s g e s e t z g e b e r s aus A r t . 84 und 85 GG; d e r s . , Z u r D i s k u s s i o n ü b e r die Bundeszuständigkeit aus A r t . 84 und 85 GG), t e i l s j e d o c h v e r n e i n t ( B ö h m , R e c h t s p r o b l e m e d e r G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t des B u n d e s , S . 3 2 4 ; R o h w e r Kahlmann, V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Schranken der Z u s t i m m u n g s g e s e t z e , S . 2 2 1 ; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 174; s . f e r n e r die M e h r h e i t d e r zuständigen K o m m i s s i o n des R e c h t s a u s s c h u s s e s des B u n d e s r a t e s , z i t . bei von Hausen, Zur Diskussion u s w . , S . 4 4 1 ) . 37) S . n o c h m a l s i n s b e s . R ö t t g e n , a . a . O . 38) Am e n t s c h i e d e n s t e n zum A u s d r u c k k o m m t das h i n s i c h t l i c h j e n e r G r e n z f ä l l e d e r K ö r p e r s c h a f t bzw. Anstalt des ö f f e n t l i chen R e c h t s , die einen d i e s e r Namen führen, ohne d e r w e i t hin a l s b e g r i f f l i c h e i n g e s c h l o s s e n e n Hypothek der S t a a t s a u f s i c h t zu u n t e r l i e g e n , d e r R i r c h e n und d e r Rundfunkanstalten. W e r die Zuständigkeit z u r Regelung des Rundfunkwesens hat, kann auch die Rundfunktanstalten, die heute wohl n a c h h e r r s c h e n d e r A n s i c h t (und v o r a l l e m n a c h d e r g e f e s t i g t e n P r a x i s d e r N a c h k r i e g s z e i t ) k e i n e r S t a a t s a u f s i c h t im h e r k ö m m l i c h e n Sinn u n t e r l i e g e n m ü s s e n s o n d e r n in e i n e r - durch die Rundf u n k r ä t e und V e r w a l t u n g s r ä t e und d u r c h E r n e n n u n g s r e c h t e h e r g e s t e l l t e n - o r g a n i s c h e n Verbindung zum G e s a m t s t a a t s -

- 157 s e i t s a b e r gehört zur Regelung d e r E i n r i c h t u n g d e r B e h ö r d e n wie die Ausführungen ü b e r das A u s s c h u ß w e s e n g e z e i g t haben auch die Ordnung d e r A u f s i c h t s - und W e i s u n g s r e c h t e , denen eine B e h ö r d e u n t e r w o r f e n s e i n s o l l . Da die " B e h ö r d e n " i . S . d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG a l l e L a n d e s b e h ö r d e n , a l s o m i t t e l b a r e und u n m i t t e l b a r e sind, gehört zu den aus d i e s e m B e s t i m m u n g e n f l i e ßenden R e g e l u n g s k o m p e t e n z e n auch die z u r E n t s c h e i d u n g ü b e r die Abhängigkeit d e r B e h ö r d e n e i n e s r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r s g e g e n ü b e r den s t a a t l i c h e n B e h ö r d e n . Auch h i e r i s t j e d o c h , s o l l die Zuständigkeit z u r Ordnung d e r G e s a m t v e r h ä l t n i s s e des V e r w a l t u n g s t r ä g e r s nicht v e r l e t z t werden, die s t r e n g e A k z e s s o r i e t ä t zum j e w e i l i g e n V e r w a l t u n g s a u f t r a g zu w a h r e n . Auch h i e r wird e s s i c h f e r n e r , da d e r Bund einen definitiven V o l l z u g s a u f t r a g an die l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n nur in A u s n a h m e f ä l l e n e r t e i l e n kann, in d e r R e g e l nur um bedingende Auflagen handeln, die die L ä n d e r , wollen s i e das ihnen nach A r t . 83 ff GG zustehende V o l l z u g s g e s c h ä f t auf r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n ü b e r t r a g e n , einhalten m ü s s e n . 39) j n d i e s e m R a h m e n d ü r f t e e s auch z u l ä s s i g s e i n , daß d e r Bund V o l l z u g s a u f t r ä g e an G e meinden dem e i g e n e n o d e r ü b e r t r a g e n e n W i r k u n g s k r e i s z u w e i s t . Dabei d a r f nicht ü b e r s e h e n werden, daß g e r a d e d i e s e U n t e r s c h e i w e s e n s t e h e n können (wie s i e ü b r i g e n s ähnlich b e i d e r B u n desnotenbank v e r w i r k l i c h t i s t ) , mit d e r a u f s i c h t s l o s e n S e l b ständigkeit a u s s t a t t e n . Das e r g ä b e s i c h - g e r a d e das B e i s p i e l des Rundfunkwesens dürfte das s e h r p l a u s i b e l v e r d e u t l i c h e n - dann aus d e r Sachkompetenz z u r R e g e l u n g des Rundf u n k w e s e n s . H i e r aus A r t . 84 A b s . 1 GG h e r a u s i r g e n d w e l c h e g e n e r e l l e Abweichungen z u z u l a s s e n , v e r b i e t e t s i c h . 39) So m e i n t R ö t t g e n (Die Gemeinde und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 76), d e r Bund könne die Aufgabenübertragung auf die G e m e i n d e n davon abhängig m a c h e n , daß die Gemeinden s i e in v o l l e r Weisungsgebundenheit zu e r l e d i g e n h a b e n . 40) F ü r die Z u l ä s s i g k e i t d e r Zuweisung e i g e n e r , d . h . im E r m e s s e n s b e r e i c h w e i s u n g s f r e i e r Aufgaben ( S e l b s t v e r w a l t u n g s aufgaben) e i n e r s e i t s und ü b e r t r a g e n e r , d . h . auch im E r m e s s e n s b e r e i c h w e i s u n g s g e b u n d e n e r Aufgaben a n d e r e r s e i t s : R ö t t g e n , K o m m u n a l e A u f t r a g s v e r w a l t u n g und G r u n d g e s e t z , S . 3 2 4 ; K e s s l e r , D e r Bund und die K o m m u n a l p o l i t i k , S . 4 ; B ö h m , R e c h t s p r o b l e m e d e r G e s e t z g e b u n g s z u s t ä n d i g k e i t des B u n d e s , S . 3 2 4 ; B l e e k , Aktuelle F r a g e n d e r K o m m u n a l p o l i t i k auf B u n d e s e b e n e , S . 6 f; S c h ä f e r , Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l tung, S . 6 4 7 ; von Hausen, N o c h m a l s : Die Zuständigkeit des B u n d e s g e s e t z g e b e r s aus A r t . 84 und 85 GG; d e r s . , Z u r D i s k u s s i o n ü b e r die B u n d e s z u s t ä n d i g k e i t aus A r t . 84 und 85 GG.

- 158 dung an die s a c h l i c h e S t r u k t u r d e r b e t r e f f e n d e n V e r w a l t u n g s e i n heit r ü h r t . Die B e f u g n i s aus A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG wird a l s o auf G r e n z e n stoßen, die s i c h sowohl aus d e r S a c h k o m p e t e n z a l s auch - wie v o r a l l e m in bezug auf die Gemeinden und G e m e i n d e v e r b ä n d e ( A r t . 2 8 GG) - aus den e i g e n t l i c h s a c h r e g e l n d e n N o r m e n d e r V e r f a s s u n g e r g e b e n können. S p e z i f i s c h e G r e n z e n e r g e ben s i c h w e i t e r g e r a d e i n s o f e r n aus A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG s e l b s t . D e r Bund d a r f dem Land die R e c h t s a u f s i c h t ü b e r die B e hörden d e r r e c h t s f ä h i g e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n nicht e n t z i e h e n , damit das L a n d s e i n e n s i c h aus A r t . 84 GG e r g e b e n d e n V e r p f l i c h tungen g e r e c h t werden kann. E r d a r f im R a h m e n d e r A u f t r a g s v e r waltung den L ä n d e r n auch nicht die M ö g l i c h k e i t nehmen, die W e i sungen des Bundes voll, a l s o auch im E r m e s s e n s r a u m , d u r c h z u s e t z e n . 41) Die Gründe dafür sind d i e s e l b e n , wie die h i n s i c h t l i c h d e r A u s s c h ü s s e a u s g e f ü h r t e n . E s d a r f darauf v e r w i e s e n w e r d e n . E i n e wiederum g e r a d e im s o z i a l e n B e r e i c h b e s o n d e r s häufige V e r b i n d u n g s - o d e r Ü b e r g a n g s f o r m z w i s c h e n dem V o l l z u g s a u f t r a g an l a n d e s i n k o r p o r i e r t e K ö r p e r s c h a f t e n und d e r Regelung d e r B e h ö r d e n e i n r i c h t u n g b e s t e h t s c h l i e ß l i c h darin, daß die G e m e i n d e n o d e r G e m e i n d e v e r b ä n d e zum Vollzug von B u n d e s r e c h t in d e r W e i s e h e r a n g e z o g e n werden, daß ihnen die Wahl von B e i s i t z e r n zu A u s s c h ü s s e n d e r s o z i a l e n Verwaltung ü b e r t r a g e n w i r d . So die Wahl d e r B e i s i t z e r zu den A u s g l e i c h s a u s s c h ü s s e n und zu den B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e n d e r L a s t e n a u s g l e i c h s v e r w a l t u n g (§§ 309 A b s . 4, 310 A b s . 3 L A G ) und zu den A u s s c h ü s s e n zur D u r c h führung des K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z e s (§§ 12 A b s . 4, 19 A b s . 3 K g f E G ) ; s . a . die Nomination d e r V e r t r e t e r d e r öff e n t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n in den G r e m i e n d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g (§ 12 A b s . 3 und A . A . L a f o r e t (Verwaltung und Ausführung von G e s e t z e n nach dem B o n n e r G r u n d g e s e t z , S. 222), W e s s e l (Verwaltung, S . 327), Rohwer-Kahlmann ( V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Schranken der Zus t i m m u n g s g e s e t z e , S . 2 2 1 f) und Maunz ( D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 1 7 4 ) ; die M e h r h e i t d e r zuständigen K o m m i s s i o n des R e c h t s a u s s c h u s s e s des B u n d e s r a t e s ( s . v o n Hausen, Z u r D i s kussion u s w . , S . 4 4 1 ) . 41) V g l . S c h ä f e r , Die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g , S . 6 4 7 . - U m g e k e h r t dürfen die L ä n d e r , wenn s i e die Gemeinden in A u f t r a g s a n g e l e g e n h e i t e n ( A r t . 85 GG) am Vollzug b e t e i l i g e n , s i c h nicht d e r W e i s u n g s m ö g l i c h k e i t e n b e g e b e n , die s i e haben m ü s s e n , um den E r m e s s e n s w e i s u n g e n des Bundes n a c h k o m m e n zu könn e n . E i n e Ü b e r t r a g u n g a l s " e i g e n e A n g e l e g e n h e i t " - ohnedies f a s t e i n e c o n t r a d i c t i o in a d i e c t o - wird d a h e r s c h l e c h t h i n a u s s c h e i d e n (vgl. Köttgen, Die G e m e i n d e und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 78 f ) .

- 159 4 AVAVG). Die Bundeskompetenz, dies anzuordnen, kann wohl als Regelung der Behördeneinrichtung gerechtfertigt werden. Die Ausschüsse, in die die Gemeinden wählen bzw. für die s i e nominieren, sind Behörden, über deren Zusammensetzung der Bund nach A r t . 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG entscheiden kann. Eine über die Mitwirkung an d e r Bildung der Ausschüsse hinausgehende Beteiligung am Gesetzesvollzug ist nicht vorgesehen. Dieses unmittelbare mit der Behördeneinrichtung zusammenhängende Minimum auch in bezug auf die Gemeinden zu regeln, muß aus A r t . 8 4 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG dem Bund zugestanden werden. Sonst ergäbe sich eine - s i c h e r nicht im Sinne d i e s e r Vorschriften liegende - unsystematische, sachliche Beschränkung der Art und Weise, in der der Bund die Einrichtung der Behörden regeln kann. Die Gemeinde und K r e i s Vertretungen sind die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h verbürgte Unterstufe der Demokratie (Art. 28 A b s . l Satz 2 GG), auf die zurückzugreifen dem Bundesgesetzgeber nicht verwehrt werden kann. 7. A b s c h l i e ß e n d e B e m e r k u n g e n . Zusammenfassend kann gesagt werden: Die Art. 84, 85 GG geben dem Bund keine Möglichkeit, aus den Ländern rechtsfähige Verwaltungseinheiten auszugliedern und dadurch den Einfluß des Gesamtverbandes auf die Verwaltungserledigung zu mindern. Möglichkeiten in d i e s e r Richtung ergeben sich für den Bund nur aus der Sachkompetenz. Da die Sachkompetenz des Bundes in sozialen Angelegenheiten äußerst umfangreich ist und wegen des wesensmäßigen Zusammenhanges zwischen den Veranstaltungen s t a a t l i c h e r , s o z i a l e r Intervention und dem technischen Mittel der rechtsfähigen V e r waltungseinheit in hohem Maße auch die Befugnis zur Einrichtung selbständiger Verwaltungseinheiten umfaßt, ist diese Kompetenzgrundlage allerdings in vielen Fällen gegeben. A n d e r e r s e i t s ist a b e r in d i e s e r Befugnis des Bundes nur bedingt ein Schwund der eigenen Organisationshoheit zu sehen; denn, da die Heranziehung r e c h t s f ä h i g e r Verwaltungseinheiten sachgegeben sein muß, wären in der Regel der F ä l l e die Länder - wollen sie nicht sachwidrig vorgehen - selbst gezwungen, rechtsfähige Verwaltungseinheiten einzurichten, soweit sie selbst die gleichen sachlichen oder organisatorischen Fragen zu regeln hätten. Der Schwund eigenstaatlicher Organisationshoheit ist weniger in dem "ob" der Einrichtung landesinkorporierter Verwaltungseinheiten zu sehen sondern in der entsprechenden Befugnis des Bundes, diese V e r waltungseinheiten in i h r e r inneren Struktur und ihren Verbindungsfäden zum Staat und den übrigen innerstaatlichen Verbänden usw. zu definieren. Die A r t . 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG geben a n d e r e r -

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s e i t s dem Bund das R e c h t , ü b e r die E i n r i c h t u n g nicht n u r d e r unm i t t e l b a r e n s o n d e r n auch d e r m i t t e l b a r e n L a n d e s b e h ö r d e n zu v e r fügen. I n s o f e r n i s t a l s o die B u n d e s k o m p e t e n z durch die w e i t r e i chende Verwendung r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n und die t e i l s a u s s c h l i e ß l i c h e n G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z e n d e r L ä n d e r in bezug auf d i e s e w e d e r e r w e i t e r t noch g e s c h m ä l e r t . dd) Die k ö r p e r s c h a f t l i c h e Verbundverwaltung A b s c h l i e ß e n d i s t nun noch auf e i n e neue E r s c h e i n u n g s f o r m d e r M i s c h v e r w a l t u n g auf dem Wege ü b e r die Verwaltung durch r e c h t s fähige V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n w e n i g s t e n s h i n z u w e i s e n . Schon zu Anfang d i e s e s E x k u r s e s 1) w a r darauf a u f m e r k s a m g e m a c h t worden, daß die Heranziehung von K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n d e r z e i t im a l l g e m e i n e n nicht m e h r P r o b l e m e d e r M i s c h v e r w a l t u n g in j e n e m t e c h n i s c h e n Sinne, d e r ein a d m i n i s t r a t i v e s Z u s a m m e n w i r k e n von Z e n t r a l s t a a t und G l i e d s t a a t e n a u s d r ü c k t , m i t s i c h b r i n g t . W ä h rend nun a b e r die k o m b i n i e r t e Einwirkung von Z e n t r a l s t a a t und G l i e d s t a a t e n auf e i n - und d i e s e l b e V e r w a l t u n g s e i n h e i t heute b e deutungslos geworden i s t , hat s i c h eine neue F o r m d e r M i s c h v e r waltung h e r a u s g e b i l d e t : die k ö r p e r s c h a f t l i c h e V e r b u n d v e r w a l tung. s i e i s t dadurch g e k e n n z e i c h n e t , daß e i n e V e r w a l t u n g s a u f 1) 2)

S . oben S . 1 2 5 . (1) Die b i s h e r e i n g e h e n d s t e Untersuchung, die a l l e r d i n g s durch eine R e i h e nicht zu b i l l i g e n d e r P r ä m i s s e n b e e i n t r ä c h t i g t i s t , i s t die schon z i t i e r t e Abhandlung " K ö r p e r s c h a f t l i c h e V e r b u n d v e r w a l t u n g " von S c h n e i d e r ( s . d i e s e n n u n m e h r a u c h : Die öff e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und das G r u n d g e s e t z , S . 6 1 f). Von i h r i s t auch d e r T e r m i n u s " k ö r p e r s c h a f t l i c h e Verbundverwaltung" ü b e r n o m m e n , d e r an s i c h zu eng i s t , da e r durch G e b r a u c h des W o r t e s " k ö r p e r s c h a f t l i c h " die e n t s p r e c h e n d e F o r m " a n s t a l t l i c h e r " V e r w a l t u n g a u s z u s c h l i e ß e n s c h e i n t . Nun w ä r e a l l e r d i n g s eine a n s t a l t l i c h e Verbundverwaltung nicht w e n i g e r denkbar a l s eine k ö r p e r s c h a f t l i c h e . Sie würde, indem s i e z . B . nicht etwa auf b e s o n d e r e n , in K ö r p e r s c h a f t e n z u s a m m e n g e f a ß t e n G e m e i n d e n aufbaut s o n d e r n u n v e r b r ä m t n u r auf Bund und L ä n d e r n a l s T r ä g e r d e r Sonderverwaltung, s o g a r eine r e i n e r e F o r m d e r M i s c h verwaltung d a r s t e l l e n a l s die " k ö r p e r s c h a f t l i c h e " . A b e r g e g e n w ä r t i g findet s i c h d i e s e r Typ d e r M i s c h v e r w a l t u n g n u r im körperschaftlichen Rahmen verwirklicht. (2) Z u r k ö r p e r s c h a f t l i c h e n Verbund Verwaltung haben s i c h f r ü h e r schon - im w e s e n t l i c h e n negativ - Köttgen ( " F ö d e r a l i s m u s und D e z e n t r a l i s a t i o n in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d " in D e u t s c h e L a n d e s r e f e r a t e zum I V . I n t e r n a t . K o n g r e ß f ü r

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gäbe d u r c h e i n e V i e l h e i t l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n und e i n e b u n d e s u n m i t t e l b a r e V e r w a l t u n g s e i n h e i t g e m e i n s a m e r l e d i g t w i r d , w o b e i die l e t z t e r e i m R e g e l f a l l e a l s D a c h v e r b a n d ü b e r den l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s t e h t . D i e s e V e r w a l t u n g s f o r m , b e i d e r d e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die V e r w a l t u n g s e r l e d i g u n g im R a u m d e s L a n d e s nicht ü b e r die v e r f a s s u n g s m ä ß i g in A r t . 84, 85 GG v o r g e s e h e n e n K a n ä l e v e r l ä u f t s o n d e r n z u n ä c h s t ü b e r die E i n f l u ß n a h m e d e s B u n d e s auf die b u n d e s u n m i t t e l b a r e V e r w a l t u n g s e i n h e i t und von d i e s e r - ohne die ( p a r l a m e n t a r i s c h e ) E x e k u t i v s p i t z e d e r L ä n d e r zu d u r c h l a u f e n - u n m i t t e l b a r auf d i e l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n K ö r p e r s c h a f t e n zu, hat i h r e m i t A b s t a n d u m f a s s e n d s t e Anwendung b i s h e r g e r a d e i m s o z i a l e n B e r e i c h g e funden. (1) Am ä l t e s t e n und e n t w i c k e l t s t e n i s t die k ö r p e r s c h a f t l i c h e V e r b u n d v e r w a l t u n g wohl im B e r e i c h d e r K r a n k e n v e r s i c h e r u n g , wo auf d e r V e r s i c h e r u n g s s e i t e n e b e n den K r a n k e n k a s s e n und den l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n K a s s e n v e r b ä n d e n die B u n d e s v e r b ä n d e d e r v e r s c h i e d e n e n A r t e n von K r a n k e n k a s s e n b e s t e h e n (vgl. f ü r den h e u t i g e n R e c h t s z u s t a n d : d a s B u n d e s g e s e t z ü b e r die V e r b ä n d e v o m 17. August 1955, B G B l . I S. 524, und die §§ 406 ff RVO), w ä h r e n d auf d e r Ä r z t e s e i t e n e b e n den l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n k a s s e n ä r z t l i c h e n V e r e i n i g u n g e n a u c h die k a s s e n ä r z t l i c h e n B u n d e s v e r e i n i g u n gen am V o l l z u g d e s K r a n k e n v e r s i c h e r u n g s r e c h t s t e i l n e h m e n (vgl. f ü r den d e r z e i t i g e n R e c h t s z u s t a n d : d a s G e s e t z ü b e r K a s s e n a r z t r e c h t und die §§ 368 ff RVO). (2) Auf dem G e b i e t e d e s K i n d e r g e l d r e c h t s w u r d e n e b e n den F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n (§§ 15 ff), die - j e n a c h d e m Z u s t ä n digkeitsbereich der Berufsgenossenschaft, der sie angeschlossen s i n d (§ 16, a . a . O . ; A r t . 87 A b s . 2 GG) - t e i l s l a n d e s i n k o r p o r i e r t , t e i l s b u n d e s u n m i t t e l b a r sind, d e r b u n d e s u n m i t t e l b a r e G e s a m t v e r band d e r F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n e i n g e r i c h t e t (§§ 19 ff d e s K i n dergeldgesetzes). 3) (3) D e r b i s h e r wohl j ü n g s t e F a l l f i n d e t s i c h i m G e s e t z ü b e r e i n e A l t e r s h i l f e f ü r L a n d w i r t e . Die bei den l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n

3)

R e c h t s v e r g l e i c h u n g in P a r i s , 1955, S . 2 9 8 ( A n m . 5 5 a ) ; D e r E i n w a n d d e r M i s c h v e r w a l t u n g und d a s G r u n d g e s e t z , DÖV 8. J h g . (1955) S. 485 ff (491)) und G e r n e r ( Z u r F r a g e d e r M i s c h v e r w a l t u n g im V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , B a y V B l . n . F . 1 (1955) S. 193 ff (195)) g e ä u ß e r t . Z u r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d i e s e r V o r s c h r i f t e n s . BSGE 6, 213 (238), 238 (243); BayLSG U r t . v . 18. Nov. 1957, B r e i t h a u p t s S a m m l u n g von E n t s c h e i d u n g e n , 47. J h g . (1958), S . 3 2 2 (324); w e i t a u s z u r ü c k h a l t e n d e r d a g e g e n B V e r f G E 11, 105 (123 f f ) .

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B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t e n e r r i c h t e t e n und d a h e r wie s i e e n t w e d e r landesinkorporierten oder bundesunmittelbaren landwirtschaftlic h e n A l t e r s k a s s e n (§§ 11 f) s i n d in d e m b u n d e s u n m i t t e l b a r e n Gesamtverband der landwirtschaftlichen Alterskassen zusammenges c h l o s s e n (§§ 16 f f ) . Das P r o b l e m d e r k ö r p e r s c h a f t l i c h e n Verbundverwaltung ist w i e a l l g e m e i n z u t r e f f e n d e r k a n n t w i r d - ein S p e z i a l p r o b l e m d e r M i s c h v e r w a l t u n g . Die G r u n d s ä t z e ü b e r die M i s c h v e r w a l t u n g e r f o r d e r n eine s a u b e r e , sachliche Trennung d e r Verwaltungsaufgab e n z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n . E i n K o m p l e x von V e r w a l t u n g s aufgaben darf nicht z u r funktionell verzahnten, g e m e i n s a m e n E r l e d i g u n g Bund u n d L ä n d e r n z u g e w i e s e n w e r d e n . Das würde z u r V e r m e n g u n g d e r V e r a n t w o r t l i c h k e i t e n f ü h r e n und s o m i t d e m f ö d e r a l i s t i s c h e n G e d a n k e n , d e r Bund und L ä n d e r a l s s e l b s t ä n d i g e , jeweils staatliche Entscheidungseinheiten postuliert, widersprec h e n . Ihm i s t nicht d a d u r c h genügt, daß die L ä n d e r u n d d e r Bund an d e r E r l e d i g u n g m ö g l i c h s t v i e l e r V e r w a l t u n g s a u f g a b e n b e teiligt werden. Auf den B a h n e n d e r M i s c h v e r w a l t u n g w ü r d e d e r B u n d e s s t a a t im - o b e r f l ä c h l i c h - kompliziert o r g a n i s i e r t e n Einheitsstaat enden. E i n e s a c h l i c h e A u f g a b e n t e i l u n g i s t j e d o c h nicht a u s g e s c h l o s s e n . Daß d i e s e nicht i n s M i n i a t u r f o r m a t g e h e n s o l l , i s t z w a r s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , im Grunde a b e r n u r eine r e c h t s p o l i t i s c h e F o r d e r u n g . Die U n t e r g r e n z e d e s I n e i n a n d e r s und N e b e n e i n a n d e r s von B u n d e s - und L a n d e s v e r w a l t u n g läßt s i c h nicht q u a n t i t a t i v b e s t i m m e n s o n d e r n n u r q u a l i t a t i v : d a n a c h , ob e i n e s a c h l i c h e A u f t e i l u n g m ö g l i c h i s t . Wo i m m e r noch d a s U r t e i l m ö g l i c h b l e i b t , daß d i e e i n e V e r w a l t u n g s a u f g a b e d e r Bund, die a n d e r e die L ä n d e r w a h r nehmen, ist bei a l l e r sonstigen, sachlichen, s y s t e m a t i s c h e n oder 4)

Zur Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften s. insbes. Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, dessen Ausf ü h r u n g e n die " e r g ä n z t e A u f s a t z f a s s u n g e i n e s G u t a c h t e n s ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e s G e s e t z e n t w u r f s ü b e r die A l t e r s sicherung für Landwirte" darstellen. 5) s . h i e r z u die oben S. 86 zu F u ß n . 2, S. 105 zu F u ß n . 13 und S. 114 zu F u ß n . 9 Z i t i e r t e n . 5a) Die g e g e n t e i l i g e G r u n d t e n d e n z d u r c h z i e h t a l l e r d i n g s die A u s führungen Schneiders, Körperschaftliche Verbundverwaltung. - Es entspricht auch n u r dem M i n d e r w e r t i g k e i t s k o m p l e x d e r L ä n d e r und n i c h t d e r Idee d e s B u n d e s s t a a t s , wenn d i e L ä n d e r d a m i t b e r u h i g t w e r d e n , daß nicht die I m p e r m e a b i l i t ä t d e r Landesverwaltung sondern nur diejenige der Bundesverwalt u n g g e s t ö r t w i r d (so a b e r S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S . 6 1 f ) .

- 163 nur irgendwie äußerlichen Zusammengehörigkeit der beiden in F r a g e stehenden Verwaltungsaufgaben ihre getrennte Wahrnehmung durch Bund und Länder zulässig.®) Hieraus sind die notwendigen Schlüsse auch für die körperschaftliche Verbundverwaltung zu ziehen.^) Auch sie darf nicht durch funktionelle V e r m e n gung der Verwaltungserledigung durch Bundes- und Landesverwaltungsträger mittelbar zu e i n e r Mischverwaltung führen. Eine sachliche Aufgabenteilung unter bundesunmittelbaren und landesinkorporierten, rechtsfähigen Verwaltungseinheiten ist a b e r nicht unzulässig. Wo a b e r dieselbe Verwaltungsaufgabe in funktioneller Verzahnung, insbesondere also in notwendigem Zusammenwirken oder in instanziellem Hintereinander von (mittelbaren) L a n d e s und Bundesbehörden durch rechtsfähige Verwaltungseinheiten des Bundes und der L ä n d e r gemeinsam durchgeführt wird, dort würde die "VerbundVerwaltung" die Verantwortlichkeiten verwischen. Keine Bedenken bestehen jedoch dagegen, daß Bundeskörperschaften aus entsprechenden Landeskörperschaften hervorgehen. Diese Verflechtung allein stellt noch keine unzulässige M i s c h v e r waltung dar. 9) 10) 6) S. hierzu die i m m e r noch gültigen, k l a s s i s c h e n Ausführungen von Forsthoff in seinem Buch " D i e öffentliche K ö r p e r schaft im Bundesstaat", i n s b e s . S . 2 8 ff, 122 ff. 7) Davon geht im Prinzip auch Schneider (Körperschaftliche Verbundverwaltung) aus, nur honoriert e r sein P r i n z i p nicht im D e t a i l . 8) Vgl. Röttgen, Der Einwand der Mischverwaltung und das Grundgesetz, S . 4 9 1 ; Gerner, Zur F r a g e der Mischverwaltung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern, S. 195 (unter nicht zutreffender Berufung auf Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG); Schneider, Körperschaftliche Verbundverwaltung, S. 10 ff, 24 f und Die öffentlichrechtliche Alterssicherung u s w . , S. 61 (der allerdings die Grenzen zu weit zieht). - S . a . B S G E 6, 213 (238), 238 (243) (wo auf die Weisungsbefugnis der Bundeskörperschaft abgestellt ist); B V e r f G E 11, 105 (123 ff) (wo rein "technische Koordinationsaufgaben" vom Verbot der Mischverwaltung ausgenommen werden). 9) Köttgen, a . a . O . ; Gerner, a . a . O . ; Schneider, a . a . O . und passim. 10) Schneider (Körperschaftliche Verbundverwaltung, S. 11) behauptet unter Berufung auf Forsthoff (Die öffentliche K ö r p e r schaft im Bundesstaat, S. 76 f), ein Dachverband landesinkorp o r i e r t e r Körperschaften, der über das T e r r i t o r i u m eines Landes hinausreiche, könne "überhaupt nur als Bundeskör-

- 164 e) Die r e i n e L a n d e s v e r w a l t u n g S p i e l t s i c h d e r Vollzug des Bundes r e c h t s t e i l s im a u s s c h l i e ß l i c h e n H e r r s c h a f t s b e r e i c h des B u n d e s , t e i l s z w a r p r i m ä r im H e r r schaftsbereich der Länder, jedoch unter nachhaltiger Ingerenz des Bundes ab, so v e r b l e i b t den L ä n d e r n zur a u s s c h l i e ß l i c h e n eigenständigen Erledigung nur d e r T e i l der g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e n Verwaltung, d e r im Vollzug des L a n d e s r e c h t s b e s t e h t ( A r t . 3 0 , 83 ff G G ) . I n d i e s e m B e r e i c h hat d e r Bund keine E i n m i s c h u n g s b e f u g n i s s e , soweit die L ä n d e r das Grundgesetz und das ü b r i g e B u n d e s r e c h t nicht v e r l e t z e n . 2 ) Die I m p e r m e a b i l i t ä t d e r E n t s c h e i d u n g s e i n h e i t Land, an s i c h ein E r f o r d e r n i s d e r B u n d e s s t a a t l i c h k e i t , 3) f ü r den Vollzug des B u n d e s r e c h t s a b e r v i e l f a c h durchbrochen, i s t f ü r d i e s e n exekutiven B e r e i c h noch g e -

1)

2)

3) 4)

p e r s c h a f t k o n s t i t u i e r t w e r d e n " . Nun s a g t z w a r F o r s t h o f f ( a . a . O . S . 7 7 ) , d e r e i n e m einzelnen Land inkorporierte ( r e c h t s f ä h i g e ) V e r b a n d ö f f e n t l i c h e r K ö r p e r s c h a f t e n dürfte nicht den G l i e d k ö r p e r s c h a f t e n v o r g e o r d n e t werden, die e i n e m a n d e r e n L a n d e i n k o r p o r i e r t s i n d . E r n e g i e r t damit a b e r nicht die M ö g l i c h k e i t , daß d e r a r t i g e V e r b ä n d e durch z w i s c h e n s t a a t l i c h e Übereinkünfte u n t e r den L ä n d e r n g e s c h a f f e n w e r den. V e r b ä n d e l a n d e s i n k o r p o r i e r t e r K ö r p e r s c h a f t e n m ü s s e n a l s o nicht schon d e s h a l b , weil i h r e Zuständigkeit ü b e r den B e r e i c h e i n e s L a n d e s hinausgeht, notwendig in den Raum des B u n d e s f a l l e n . Das G r u n d g e s e t z hat in A r t . 130 A b s . 3 d e m e n t s p r e c h e n d auch a u s d r ü c k l i c h die " a u f S t a a t s v e r t r ä g e n zwis c h e n den L ä n d e r n b e r u h e n d e n K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n des öffentlichen R e c h t s " den l a n d e s u n m i t t e l b a r e n g l e i c h und mit ihnen den b u n d e s u n m i t t e l b a r e n K ö r p e r s c h a f t e n und Ans t a l t e n g e g e n ü b e r g e s t e l l t . H i e r i s t a l s o eine R e c h t s f o r m von D a c h v e r b ä n d e n , die - weil s i e z u g e g e b e n e r m a ß e n nicht e i n f a c h zu handhaben i s t - b i s h e r unausgenützt g e b l i e b e n i s t , die a b e r eine e c h t e A l t e r n a t i v e zum b u n d e s u n m i t t e l b a r e n Dachverband darstellt. Zum Vollzug von L a n d e s r e c h t durch B u n d e s b e h ö r d e n s . Z e i d l e r , Ausführung von L a n d e s g e s e t z e n durch B u n d e s b e hörden, DVB1. 7 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 573 f f . Im V o r d e r g r u n d s t e h e n die in A r t . 93 A b s . 1 N r . 2, 3 und 4 GG u m s c h r i e b e n e n K l a g e m ö g l i c h k e i t e n des Bundes gegen die L ä n d e r zum B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t . D e r Bundeszwang ( A r t . 37 GG) s p i e l t n u r eine s e k u n d ä r e R o l l e . S. h i e r z u i n s b e s . F o r s t h o f f , Die ö f f e n t l i c h e K ö r p e r s c h a f t im B u n d e s s t a a t , S . 2 8 f f , 91 ff, 122 ff und p a s s i m . S. h i e r z u z . B . die g r u n d s ä t z l i c h e n B e m e r k u n g e n bei Köttgen, D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das Grundgesetz, S.

- 165 wahrt. So s c h m a l a b e r d e r l e g i s l a t i v e B e r e i c h d e r L ä n d e r i s t , so s c h m a l i s t auch d e r B e r e i c h d e r r e i n e n L a n d e s v e r w a l t u n g ; zu nennen i s t v o r a l l e m die Schulverwaltung. Die K o m m u n a l v e r w a l tung i s t den L ä n d e r n durch b u n d e s r e c h t l i c h e V o l l z u g s a u f t r ä g e s c h o n nicht m e h r u n e r h e b l i c h e n t f r e m d e t . Im ü b r i g e n f a l l e n d a r u n t e r a l l e d i e j e n i g e n B e r e i c h e , in denen dem Bund z w a r die Gesetzgebungszuständigkeit konkurrierend oder als Rahmenkompetenz zusteht, e r a b e r noch nicht davon G e b r a u c h g e m a c h t hat. Wie g e r i n g f ü g i g d i e s e Zone heute noch i s t , b r a u c h t h i e r nicht noch e i n m a l a u s e i n a n d e r g e s e t z t zu w e r d e n . B e s o n d e r s zu erwähnen i s t noch die r e i n e L a n d e s s t e u e r v e r w a l tung. Z w a r i s t d e r s a c h l i c h e G e l t u n g s b e r e i c h des A r t . 108 A b s . 3 und 6 GG nicht a u s d r ü c k l i c h auf den Vollzug von Bundes r e c h t b e s c h r ä n k t . So entsteht d e r A n s c h e i n , a l s e r s t r e c k t e n s i c h die dort dem Bunde e i n g e r ä u m t e n I n g e r e n z r e c h t e - h i n s i c h t l i c h d e r B e hörden und des P e r s o n a l s sowie d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n - auf a l l e " ü b r i g e n S t e u e r n " ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 1 GG), a l s o auch auf die in Vollzug von L a n d e s r e c h t erhobenen.®) D e r v e r g l e i c h e n d e B l i c k auf A r t . 83 ff GG läßt j e d o c h - o r i e n t i e r t auch an A r t . 30 GG - keine a n d e r e Annahme zu, a l s daß s i c h d i e s e I n g e r e n z r e c h t e auf den Vollzug des Bundes r e c h t s b e s c h r ä n ken. Die p r a k t i s c h e Bedeutung d i e s e s R e s e r v a t e s d e r L ä n d e r

5) 6)

7)

4 8 7 ; d e n s . , D e r Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r waltung, S . 71 f f . Doch will das nicht a l l z u v i e l heißen, da " i m p e r m e a b i l i t ä t " an s i c h wohl nicht " t e i l b a r " i s t . So Nawiasky, Die Grundgedanken des G r u n d g e s e t z e s , S. 52 f ; W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , S. 52 f; v . M a n goldt, B o n n e r G r u n d g e s e t z ( 1 . A u f l . ) , A r t . 108 A n m . 5 (für die B e f u g n i s s e aus A r t . 108 A b s . 3); B e t t e r m a n n , Das V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n , S . 157, 160 f (unter Annahme e i n e r konk u r r i e r e n d e n L a n d e s z u s t ä n d i g k e i t d e r L ä n d e r im B e r e i c h der "Landesfinanzverwaltung"). D a s b e s t ä t i g t v o r a l l e m die G e s e t z g e b u n g s p r a x i s : v g l . § 3 AO i . d . F . des G e s e t z e s v . 11. J u l i 1953 ( B G B l . I S . 5 1 1 ) . D e r G e s e t z g e b e r wollte, indem e r die Geltung des k a r d i n a l e n S t e u e r v e r w a l t u n g s g e s e t z e s , die R e i c h s a b g a b e n o r d n u n g auf die S t e u e r n b e s c h r ä n k t e , " d i e nach A r t . 105 A b s . 1 und 2 des G r u n d g e s e t z e s d e r Gesetzgebung des Bundes u n t e r l i e g e n " , das S t e u e r v e r w a l t u n g s r e c h t des Bundes bewußt den G r e n z e n d e r s t e u e r r e c h t l i c h e n G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z des Bundes a n p a s s e n (vgl. Begründung des E n t w u r f s e i n e s G e s e t z e s z u r

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i s t f r e i l i c h g e r i n g . In F r a g e kommt die r e i n e L a n d e s v e r w a l t u n g n u r f ü r die " S t e u e r n m i t ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s " ( A r t . 105 A b s . 2 N r . 1 GG). D i e s e f l i e ß e n zudem überwiegend den G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e n zu, denen die L ä n d e r - u n t e r A u s s c h l u ß j e d e r o r g a n i s a t o r i s c h e n B u n d e s i n g e r e n z - auch die V e r w a l t u n g ü b e r t r a g e n können ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 4 GG). f)

Zusammenschau

S e i t d e r W e i m a r e r Z e i t gehört e s zu den b e l i e b t e s t e n " W a h r h e i t e n " des deutschen B u n d e s s t a a t s r e c h t s , daß die G e s e t z g e b u n g ü b e r w i e g e n d b e i m Z e n t r a l s t a a t , die Verwaltung dagegen ü b e r w i e gend b e i den G l i e d s t a a t e n l i e g e . Auch f ü r das G r u n d g e s e t z i s t das oft und oft behauptet worden. A l l e i n d e r S c h e i n t r ü g t . R i c h t i g i s t z w a r , daß d e r Anteil d e r L ä n d e r an d e r M a s s e d e r V e r w a l t u n g s aufgaben r e l a t i v g r ö ß e r i s t a l s i h r Anteil an d e r G e s e t z g e b u n g und u m g e k e h r t d e r Anteil des Bundes an d e r G e s e t z g e b u n g g r ö ß e r a l s s e i n Anteil an d e r V e r w a l t u n g . A b e r d e r Gedanke, auf dem V e r w a l t u n g s s e k t o r w ä r e die auf dem G e b i e t e d e r G e s e t z g e bung h e r r s c h e n d e P r o p o r t i o n ins G e g e n t e i l v e r k e h r t und dadurch das Ungleichgewicht zugunsten d e r L ä n d e r w i e d e r a u s b a l a n c i e r t , w ä r e i r r i g . Die V e r h ä l t n i s s e im S a c h b e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r vention, die z w a r nicht p a r s p r o toto g e s e t z t w e r d e n dürfen, der e n u n g e h e u r e Bedeutung f ü r das g e g e n w ä r t i g e S t a a t s l e b e n ihnen j e d o c h Gewicht und S t r a h l k r a f t gibt, d e m o n s t r i e r e n d i e s e Situation treffend. Änderung von V o r s c h r i f t e n d e r R e i c h s a b g a b e n o r d n u n g , V e r handlungen des D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s , 1. W a h l p e r i o d e 1949, D r u c k s . N r . 3 9 2 6 S. 4; Stellungnahme d e r B u n d e s r e g i e r u n g zu d e r Äußerung des B u n d e s r a t e s , ebenda, S . 10; A u s s c h u ß b e r i c h t Verhandlungen des D e u t s c h e n B u n d e s t a g e s , 1. W a h l p e r i o d e 1949, D r u c k s a c h e N r . 4 1 7 9 S . 2 ; B e r i c h t e r s t a t t e r Abg. D r . M i e s s n e r in d e r 2 5 7 . Sitzung des B u n d e s t a g e s , 1. W a h l p e r i o d e 1949, S t e n B e r . B d . X V S. 12467 B / C ) . - Das S c h r i f t t u m pflichtet d i e s e r Auffassung a u s d r ü c k l i c h m e i s t n u r f ü r die V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n ( A r t . 108 A b s . 6 GG) b e i : v . Mangoldt, a . a . O . A r t . 108 A n m . 8; B ü h l e r , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 18 A n m . II 6; Hamann, Das G r u n d g e s e t z , A r t . 108 A n m . C 11. A . A . ( s p e z i e l l in bezug auf die V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n ) : K l e i n , Von d e r f ö d e r a t i v e n z u r s t ä r k e r u n i t a r i s c h e n Gestaltung des F i n a n z w e s e n s d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, S. 120 f; B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 160 f F u ß n . 131 ( u n t e r Annahme e i n e r k o n k u r r i e r e n d e n Zuständigkeit des Bundes und d e r L ä n d e r f ü r den B e r e i c h d e r " L a n d e s f i n a n z verwaltung").

- 167 Entsprechend der geringfügigen sozial relevanten Gesetzgebungskompetenz der Länder ist der Raum der sozialen, reinen Landesverwaltung, in die der Bund sich nicht aufsichtlich einmischen kann, bescheiden. Die M a s s e der sozialen Verwaltungsarbeit besteht im - m e h r oder weniger streng g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e n Vollzug von Bundesrecht. Sie liegt daher im Einflußbereich des Bundes, wenngleich die Intensität der bundesseitigen Befugnisse s t a r k abgestuft i s t . Dabei ist für den sozialen B e r e i c h typisch, daß s o z i a l e Verwaltungsaufgaben nur in geringem Umfange zu den grundgesetzlich notwendigen Zuständigkeitsbereichen bundeseigener s t a a t l i c h e r Verwaltung gehören. Das eigentümlichste Ausdehnungsgebiet der sozialen Bundesverwaltung ist die Verwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten. Ist der Zuständigkeitsbereich der L ä n d e r von hier aus auch stark eingebuchtet, so liegt der Großteil des Vollzuges sozial r e levanten Bundes rechts a b e r doch bei ihnen. In den Überschneidungsbereich, in dem der Bund legislativ, die Länder dagegen exekutiv tätig werden, dringt nun a b e r der Bund selbst - nicht nur, wie vorausgesetzt, legislativ, sondern auch - exekutiv ein. Intensiver geschieht das in dem - wiederum gerade im sozialen Sachgebiet nicht unerheblichen - Feld der Bundesauftragsverwaltung. B e s c h r ä n k t e r , jedoch trotzdem noch von großer W i r k s a m keit ist der Einfluß, den der Bund auf den landeseigenen Vollzug des Bundesrechts nehmen kann. Soweit die Länder nicht ihr eigenes Recht ausführen, ist so ihre Impermeabilität als exekutive Entscheidungseinheit z e r s t ö r t . Der Bund kann rein exekutive Entscheidungen vorwegnehmen. E r kann sich in den Gesetzesvollzug durch die L ä n d e r darüber hinaus mittels s e i n e r a k z e s s o r i s c h e n Kompetenz, ihre Verwaltungsverfahren und die Einrichtung i h r e r Verwaltungsbehörden zu regeln, einschalten. Die Verwaltung ist a b e r an sich schon eingekeilt zwischen der Gesetzgebung e i n e r s e i t s und der Rechtsprechung a n d e r e r s e i t s . E s wird noch an anderer Stelle darauf zurückzukommen sein, wie s e h r das verschiedentlich als Entdeckung gefeierte Schlagwort vom "Verwaltungsstaat" geeignet ist, die Situation des L e bens der staatlichen Gemeinschaft u n s e r e r Tage zu verzeichnen. Nicht nur das Volumen der Verwaltung, auch das Volumen der Gesetzgebung und das Volumen der Rechtsprechung ist gewachs e n . Ein " M e h r an Staat" ist das Kennzeichen der Situation. Das " M e h r an Verwaltung" ist nur die Ausstrahlung d i e s e r Entwicklung auf dem Verwaltungssektor. Dieses " M e h r an Verwaltung" besteht a b e r nicht in einem größeren Maß an Entscheidungsfrei1)

S. unten Abschnitt 4 II 2 b, aa ( S . 4 1 8

) und 4 (S. 603

ff).

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heit d e r Verwaltung, s o n d e r n - v o r n e h m l i c h quantitativ zu v e r s t e h e n - in e i n e m " M e h r " an Aufgaben, j a an a n b e f o h l e n e r A k t i v i t ä t . Die E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t d e r Verwaltung i s t in s t ä n d i g e r Schrumpfung b e g r i f f e n . V o r a l l e m von d e r G e s e t z g e b u n g h e r wird d e r Verwaltung i m m e r m e h r i h r E r m e s s e n s s p i e l r a u m v e r k ü r z t . Aus v e r s c h i e d e n e n Gründen, auf die h i e r zunächst nicht e i n zugehen i s t , d i f f e r e n z i e r t d e r G e s e t z g e b e r s e i n e an die V e r w a l tung g e r i c h t e t e n B e f e h l e in zunehmendem M a ß e . Das gilt im b e s o n d e r e n f ü r die G e s e t z g e b u n g auf dem s o z i a l e n G e b i e t . S i e r e gelt nicht Gnadenausteilung o d e r B a r m h e r z i g k e i t s ü b u n g durch die Verwaltung, nicht Hilfe an Untertanen, s o n d e r n die R e c h t e , die m ö g l i c h s t g l e i c h a l l e n s o z i a l Schutzbedürftigen zustehen, die s i c h in j e w e i l s d e r g l e i c h e n L a g e befinden. Auf d e r a n d e r e n S e i t e u n t e r l i e g t die Verwaltung e i n e r e r s c h ö p f e n d e n R e c h t s k o n t r o l l e durch die G e r i c h t e . Z w i s c h e n e i n e r G e s e t z g e b u n g , die s i c h e x t r e m scheut, eine E n t s c h e i d u n g dem E r m e s s e n d e r V e r w a l t u n g anheim zu geben, und d e r u m f a s s e n d e n R e c h t s k o n t r o l l e durch die G e r i c h t e wird so die Verwaltung a l s s e l b s t ä n d i g e E n t s c h e i dungsfunktion e r s t i c k t . S i e wird p r o g r e s s i v zum A u t o m a t i s m u s eines subalternen Rechtsvollzuges herabgemindert.Das ist g e r a de h i e r von h e r v o r r a g e n d e r W i c h t i g k e i t . In dem R a u m , in dem s i c h l e g i s l a t i v e Bundes Zuständigkeit und exekutive L a n d e s z u s t ä n digkeit ü b e r s c h n e i d e n , d e r a l s o f ü r die " S c h w e r p u n k t v e r l a g e r u n g " L e g i s l a t i v e - B u n d / E x e k u t i v e - Land e n t s c h e i d e n d s e i n müßte, geht d e r zu vollziehende G e s e t z e s b e f e h l vom Bunde a u s . Wo Bund e s r e c h t zu v o l l z i e h e n i s t , wird - r e g e l m ä ß i g - die Verwaltung in l e t z t e r Instanz durch ein o b e r e s B u n d e s g e r i c h t k o n t r o l l i e r t . Die L a n d e s v e r w a l t u n g i s t a l s o eng z w i s c h e n B u n d e s l e g i s l a t i v e und B u n d e s j u d i k a t u r e i n g e l a g e r t . Nimmt m a n das A u s m a ß d e r B u n d e s i n g e r e n z im r e i n exekutiven Raum des Bundes r e c h t s V o l l zugs durch die L ä n d e r hinzu, s o kann man e r m e s s e n , wie wenig es noch bedeutet, wenn die L ä n d e r g r u n d s ä t z l i c h das B u n d e s r e c h t v o l l z i e h e n . T r o t z d e m i s t f r e i l i c h d i e s e s wenige im Sinne des f ö d e r a l i s t i s c h e n P r i n z i p s noch nicht w e r t l o s . 2) Mit dem v e r ä n d e r t e n V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Gesetzgebung und V e r waltung hat die A s s o z i a t i o n B u n d / L e g i s l a t i v e - L ä n d e r / E x e k u t i v e einen anderen Sinn b e k o m m e n . V e r l e i t e t von d e r M ö g l i c h k e i t , auf die in den Mittelpunkt des S t a a t s l e b e n s g e r ü c k t e n V e r w a l t u n g s agenden Einfluß zu nehmen, und gedrängt von dem E r f o r d e r n i s , dem Verwaltungshandeln r e c h t s s t a a t l i c h e G r e n z e n und Grundlagen zu geben, hat s i c h die Gesetzgebung in einem f r ü h e r nicht gekannten Sinn z u r H e r r i n d e r Verwaltung aufgeworfen. Somit 2)

S . h i e r z u z . B . Nawiasky, Die G r u n d g e d a n k e n d e s Grundges e t z e s f ü r die B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, S. 63 f.

- 169 wurde auch die l e g i s l a t i v e V o r m a c h t s t e l l u n g des Bundes im e x e kutiven Raum in ganz n e u e r W e i s e r e l e v a n t . Die W e i c h e für die exekutive K o m p e t e n z v e r t e i l u n g wird heute b e r e i t s im Raum d e r l e g i s l a t i v e n K o m p e t e n z v e r t e i l u n g g e s t e l l t ! Von h i e r aus wird die V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z d e r L ä n d e r ausgehöhlt und u n t e r w a n d e r t . 3 ) Nicht n u r v e r d i c h t e t s i c h a l s R e f l e x auf die g r ö ß e r e Dichte d e r b u n d e s g e s e t z l i c h e n Regelung das Netz d e r ü b e r den L a n d e s v o l l zug des Bundes r e c h t s gezogenen R e c h t s a u f s i c h t des B u n d e s . Indem s i c h die Distanz z w i s c h e n G e s e t z und V e r w a l t u n g s e r l e d i gung v e r m i n d e r t hat, wurde d e r L a n d e s v o l l z u g e n g e r an das B u n d e s g e s e t z und d a r ü b e r hinaus an den Bund überhaupt h e r a n g e z o gen. Die durch die G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z gegebene M ö g l i c h keit, das Verwaltungshandeln zu i n i t i i e r e n , zu d i r i g i e r e n und zu l i m i t i e r e n , drängt zur V e r v o l l k o m m n u n g . Die funktionale E i n h e i t von v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e r Gesetzgebung und g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e r Verwaltung drängt auch zur k o m p e t e n z m ä ß i g e n E i n h e i t und auf d i e s e m Wege zur E i n h e i t des t r a g e n d e n p o l i t i s c h e n W i l l e n s . D a s v e r u r s a c h t die Tendenz, auch die V e r w a l t u n g s a g e n d e in den H e r r s c h a f t s b e r e i c h des l e g i s l a t i v kompetenten Bundes zu ziehen, s e i es nun durch Ü b e r n a h m e in die B u n d e s v e r w a l t u n g , s e i e s d u r c h u m f a n g r e i c h e I n g e r e n z r e c h t e g e g e n ü b e r den L ä n d e r n . 4) D i e s e Tendenz mußte im s o z i a l e n B e r e i c h s c h o n wegen s e i n e s p o l i t i s c h e n Gewichts b e s o n d e r s w i r k s a m w e r d e n . D e r Boden daf ü r i s t durch die u m f a s s e n d e G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z des B u n des b e r e i t e t w o r d e n . Dazu k o m m t die dem S o z i a l e n w e s e n s m ä ß i g e i g e n e e g a l i t ä r e T e n d e n z , die l ä n d e r w e i s e U n t e r s c h i e d e nicht g e r n e hinnimmt und s o m i t ü b e r die e i n h e i t l i c h e G e s e t z g e b u n g hinaus auch den b u n d e s e i n h e i t l i c h e n Vollzug a l s Z i e l p o s t u l i e r t . Die von d e r F i n a n z v e r f a s s u n g ausgehenden - in s p e z i e l l e m Zus a m m e n h a n g noch zu e r ö r t e r n d e n - A u s s t r a h l u n g e n , die f ü r den 3)

4)

K r e u t z e r , Bund und L ä n d e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land, in " B u n d und L ä n d e r " , h r s g . von F l e c h t h e i m , 1959, S . 1 ff (15 f ) . E s i s t das wohl kaum zu ü b e r s c h ä t z e n d e V e r d i e n s t K ö t t g e n s , entgegen den ü b e r k o m m e n e n , bequemen K l i s c h e e - V o r s t e l l u n gen auf d i e s e n Strukturwandel h i n g e w i e s e n zu haben. - S. zum V o r s t e h e n d e n und e r g ä n z e n d h i e r z u die folgenden A u s führungen Köttgens : D e r Einfluß des Bundes auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S . 8 1 f; S a c h v e r a n t w o r t u n g a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r M a ß s t a b des F i n a n z a u s g l e i c h s , S. 358 f; G e m e i n d l i c h e s S a t z u n g s r e c h t und G r u n d g e s e t z , DVB1. 7 0 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 4 4 5 ff ( 4 5 0 ) ; D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das G r u n d g e s e t z , S. 486 f; Die g e g e n w ä r t i g e L a g e d e r d e u t s c h e n Verwaltung, DVB1. 7 2 . J h g . (1957) S . 4 4 1 ff ( 4 4 4 ) .

- 170 s o z i a l e n B e r e i c h i h r e n b e s o n d e r e n Akzent durch A r t . 120 GG e r halten, haben d e s g l e i c h e n auf die K o n z e n t r a t i o n d e r V e r w a l t u n g o d e r w e n i g s t e n s i h r e O b e r l e i t u n g b e i m Bund h i n g e w i r k t . 5) 3.

Die

Rechtsprechungskompetenz

Die unabhängigen G e r i c h t e v e r h a l t e n s i c h zu d e r E n t s c h e i d u n g s einheit Land o d e r Bund, in die s i e e i n g e b e t t e t sind, z w a r w e s e n t l i c h a n d e r s a l s etwa die G e s e t z g e b u n g und die V e r w a l t u n g . T r o t z dem i s t es k e i n e s w e g s unwichtig, w e l c h e m G e m e i n w e s e n s i e zug e h ö r e n . E s i s t u m s o b e d e u t s a m e r a l s d e r g e s t a l t e n d e Einfluß d e r G e r i c h t s b a r k e i t heute g r ö ß e r i s t denn j e z u v o r . 1) Die Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g b e z ü g l i c h d e r R e c h t s p r e c h u n g w e i s t k e i n e u r s p r ü n g l i c h e R e l a t i o n zur s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s auf. Was s i c h an s p e z i e l l e n Z u s a m m e n h ä n g e n e r g i b t , beruht in dem Ü b e r g e w i c h t des s o z i a l e n Bundes r e c h t s im V e r h ä l t n i s zum s o z i a l e n L a n d e s r e c h t , dem ein e r h ö h t e r W i r k u n g s g r a d des B u n d e s g e r i c h t s in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n f o l g t . I n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t 2) kommt dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t das e n t s c h i e d e n e Ü b e r g e w i c h t zu. Die L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e können nur i n n e r h a l b des S t a a t s g e b i l d e s Land - m i t s e i n e n r ä u m l i c h e n u n d s a c h l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t s g r e n z e n - w i r k e n . Die V o r l a g e m ö g l i c h k e i t e n n a c h A r t . 100 GG zählen im V e r g l e i c h h i e r z u k a u m . Das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t wirkt dagegen nicht n u r i m Bund, a l s Z e n t r a l s t a a t , s o n d e r n im G e s a m t s t a a t . E s hat das G r u n d g e s e t z nicht n u r g e g e n ü b e r dem Bund s o n d e r n auch g e g e n ü b e r den L ä n d e r n , a l s o in Bund u n d L ä n d e r n und im V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n d u r c h z u s e t z e n . D a r a u s e r g i b t s i c h auch die R e l a t i o n d e r K o m p e t e n z e n im s o z i a l e n B e r e i c h . J e m e h r das G r u n d g e s e t z s o z i a l e o d e r s o z i a l r e l e v a n t e F r a g e n g e r e g e l t hat, j e m e h r e s i h r e R e g e l u n g (mit V o r r a n g ) dem Bund v o r b e h a l t e n o d e r ü b e r l a s s e n und j e m e h r e s auf d i e s e W e i s e s o z i a l e F r a g e n d e r a u s s c h l i e ß l i c h e n E r l e d i gung i n n e r h a l b d e r E n t s c h e i d u n g s e i n h e i t L a n d entzogen hat, des t o g r ö ß e r i s t auch die I n g e r e n z des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s und desto s c h m ä l e r sind die W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n d e r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e im B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . W e l c h e r L ö w e n a n t e i l dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t d e m n a c h z u k o m m e n muß, haben s c h o n die b i s h e r i g e n Darlegungen ü b e r die V e r teilung der Gesetzgebungszuständigkeit ergeben. 5) 1) 2)

S . unten II. ( S . 175 ff) - Z u r Bedeutung des A r t . 120 GG s . i n s b e s . unten II 3 c, bb. ( S . 19 6 ). S . h i e r z u unten A b s c h n i t t 4 II 3 ( S . 508 f f ) . N ä h e r e s und N a c h w e i s e h i e r z u s . unten S . 5 6 4 .

- 171 A n d e r s v e r h ä l t es s i c h h i n s i c h t l i c h d e r s o n s t i g e n ( n i c h t verfassungsgerichtlichen) G e r i c h t s b a r k e i t . F ü r s i e i s t die g r u n d s ä t z l i c h e Zuständigkeit d e r L a n d e s g e r i c h t e g a r a n t i e r t ( A r t . 92 ff GG). B u n d e s g e r i c h t e können - von dem nicht e r r i c h t e t e n O b e r s t e n B u n d e s g e r i c h t ( A r t . 95 GG), den D i e n s t - und D i e n s t s t r a f g e r i c h t e n f ü r die B e d i e n s t e t e n des Bundes und von den W e h r s t r a f g e r i c h t e n , die h i e r nicht in B e t r a c h t k o m m e n , a b g e s e h e n n u r a l s o b e r e B u n d e s g e r i c h t e e i n g e r i c h t e t werden ( A r t . 92, 95, 96 GG). G r u n d s ä t z l i c h m ü s s e n in g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n in m i n d e s t e n s e i n e r Instanz L a n d e s g e r i c h t e e n t s c h e i d e n , ehe ein B u n d e s g e r i c h t ( o b e r e s B u n d e s g e r i e h t ) angegangen werden kann. Nur a u s n a h m s w e i s e können o b e r e B u n d e s g e r i c h t e auch in e r s t e r (und l e t z t e r ) Instanz zuständig s e i n . ^ ) Nicht e i n m a l dafür b e s t e h t e i n e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e G a r a n t i e , daß j e d e S a c h e b i s an ein o b e r e s B u n d e s g e r i c h t geführt w e r d e n kann. Das nicht e r r i c h t e t e O b e r s t e B u n d e s g e r i c h t s o l l t e in s e i n e m Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h w i e d e r u m durch den A k t i o n s r a d i u s d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e b e g r e n z t s e i n ( A r t . 96 A b s . 2 GG). Damit i s t d e r L a n d e s g e r i c h t s b a r k e i t ein u n b e s t r e i t b a r e s , quant i t a t i v e s Ü b e r g e w i c h t schon d u r c h die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e K o n zeption des Aufbaues d e r G e r i c h t s b a r k e i t g e s i c h e r t . Die Zahl d e r von den o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n zu e n t s c h e i d e n d e n F ä l l e i s t s c h o n d e s h a l b g e r i n g e r a l s d i e j e n i g e d e r von den L a n d e s g e r i c h t e n zu entscheidenden, weil s e l b s t dort, wo R e c h t s m i t t e l an e i n e Instanz führen, d i e s e s t e t s nur in einem T e i l d e r F ä l l e e r g r i f f e n w e r d e n . E i n w e i t e r e r Grund ist d e r , daß s i c h g r u n d s ä t z l i c h in j e d e m Instanzenzug die Z u s t ä n d i g k e i t s p y r a m i d e nach oben v e r jüngt und - r e c h t s p o l i t i s c h g e s e h e n - v e r j ü n g e n m u ß : e i n e r s e i t s dadurch, daß R e c h t s m i t t e l gegen g e w i s s e e r s t - o d e r z w e i t i n s t a n z l i c h e Entscheidungen überhaupt nicht z u g e l a s s e n werden, a n d e r e r s e i t s dadurch, daß die o b e r e n G e r i c h t e in d e r N a c h p r ü fung d e r angefochtenen Entscheidungen b e s c h r ä n k t sind. D i e s e Gründe f ü r einen verdünnten Zufluß von R e c h t s p r e c h u n g s a u f g a ben zu den o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n werden dadurch p o t e n z i e r t , daß dort, wo ein m e h r a l s z w e i s t u f i g e r ( i n s b e s . d r e i - o d e r v i e r s t u f i g e r ) G e r i c h t s a u f b a u notwendig e r s c h e i n t , a l l e Instanzen mit A u s n a h m e d e r l e t z t e n , L a n d e s g e r i c h t e s e i n m ü s s e n . Zwei V o r i n s t a n z e n f i l t e r n m e h r Sachen ab a l s e i n e . Wo - wie d e r z e i t n u r in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t - ein v i e r s t u f i g e r Aufbau g e geben i s t , wird, da ein m e h r a l s d r e i s t u f i g e r Instanzenzug nicht p r a k t i k a b e l i s t , das b e i d e r u n t e r s t e n Stufe a n s e t z e n d e V e r f a h r e n 3)

Zu den G r e n z e n d e r e r s t i n s t a n z l i c h e n Zuständigkeit o b e r e r B u n d e s g e r i c h t e v g l . B V e r f G E 8, 174.

- 172 r e g e l m ä ß i g in e i n e r l a n d e s g e r i c h t l i c h e n zweiten o d e r d r i t t e n Instanz enden. An ein o b e r e s B u n d e s g e r i c h t kann es dann eventuell noch ü b e r g e w i s s e V o r l a g e p f l i c h t e n l e t z t i n s t a n z l i c h e r L a n d e s g e richte kommen. E s b r a u c h t h i e r nicht im e i n z e l n e n d a r g e l e g t zu werden, von w e l c h g r o ß e r Bedeutung d i e s e r K o m p e t e n z b e r e i c h d e r L a n d e s g e r i c h t s b a r k e i t i s t . Die unzähligen F ä l l e , die i h r e r Natur nach o d e r aus p r a k t i s c h e n Gründen, i n s b e s o n d e r e wegen d e r b e s o n d e r e n S i tuation d e r P a r t e i e n , endgültig o d e r j e d e n f a l l s in t a t s ä c h l i c h e r Hinsicht a b s c h l i e ß e n d v o r den L a n d e s g e r i c h t e n e n t s c h i e d e n o d e r w e n i g s t e n s v e r h a n d e l t und v e r g l i c h e n o d e r s o n s t w i e e r l e d i g t w e r den, geben i h r e r E i g e n a r t R a u m , s i c h zu entfalten. Nicht ü b e r s e h e n werden d a r f auch die meinungsbildende W i r k s a m keit, w e l c h e die L a n d e s g e r i c h t s b a r k e i t , in d e r Vorhand stehend, entfalten kann. Auch g r u n d s ä t z l i c h e F r a g e n hat s i e - r e g e l m ä ß i g - z u e r s t zu e n t s c h e i d e n . An den e r s t - und o b e r g e r i c h t l i c h e n E n t scheidungen entzündet s i c h die D i s k u s s i o n ü b e r j e n e z u e r s t . Die H ö c h s t g e r i c h t e m ü s s e n s i c h , wenn s i e an die E n t s c h e i d u n g h e r a n gehen, nicht s e l t e n b e r e i t s mit e i n e r u m f a n g r e i c h e n J u d i k a t u r d e r Landesgerichte auseinandersetzen. T r o t z d e m i s t das qualitative Ü b e r g e w i c h t d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e eindeutig. 4) Sie u n t e r s c h e i d e n die g r u n d s ä t z l i c h e n R e c h t s f r a g e n . Das i s t i h r e l e g i t i m e Funktion; und die V e r f a h r e n s g e s e t z e sind s o e i n g e r i c h t e t , daß g r u n d s ä t z l i c h e R e c h t s f r a g e n m ö g l i c h s t vollständig an die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e h e r a n g e b r a c h t und Abweichungen u n t e r e r G e r i c h t e von d e r Ansicht d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e d i e s e n z u r Nachprüfung g e s t e l l t werden können. B e i d i e s e r Situation k o m m t d e r F r a g e eine b e s o n d e r e Bedeutung zu, ob die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e auch z u r l e t z t i n s t a n z l i c h e n Auslegung des L a n d e s r e c h t s b e r u f e n sind bzw. d u r c h B u n d e s g e s e t z b e r u f e n werden dürfen, o d e r ob d i e s e den L a n d e s g e r i c h t e n v o r b e h a l t e n i s t . D i e s e F r a g e i s t g e r a d e in j ü n g s t e r Z e i t k o n t r o v e r s geworden, 5) u n d vom B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t zu4)

5)

S. Nawiasky, G r u n d g e d a n k e n d e s G r u n d g e s e t z e s , S . 4 8 ; W e r n e r W e b e r , Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S. 17; K r e u t z e r , Bund und L ä n d e r in d e r B u n d e s republik Deutschland, in " B u n d und L ä n d e r " , h r s g . v . F l e c h t h e i m , S . 1 ff (S. 14 f ) . V g l . H a a s , L a n d e s r e c h t v o r B u n d e s g e r i c h t e n , DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 368 ff, 5 6 7 ; Arndt, L a n d e s r e c h t v o r B u n d e s g e r i c h t e n , DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 566 f; F o r s t e r , R e v i s i b l e s L a n d e s b e a m t e n r e c h t ? B a y V B l . n . F . 3. J h g . ( 1 9 5 7 )

- 173 gunsten d e r B u n d e s k o m p e t e n z e n t s c h i e d e n w o r d e n . ® ' Die F r a g e kann h i e r nicht n ä h e r geprüft w e r d e n . Soviel kann a b e r gesagt werden, daß es w e d e r m ö g l i c h noch geboten i s t , die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e von d e r Anwendung des L a n d e s r e c h t s überhaupt a u s z u s c h l i e ß e n . Die F r a g e nach d e r Z u l ä s s i g k e i t d e r A n w e n d u n g von L a n d e s r e c h t durch die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e rennt offene T ü r e n ein; denn bei d e r Verwobenheit von B u n d e s - und L a n d e s r e c h t , wie s i e die b u n d e s s t a a t l i c h e R e c h t s o r d n u n g im a l l g e m e i nen, u n s e r e k o n k r e t e deutsche R e c h t s o r d n u n g im b e s o n d e r e n a u s z e i c h n e t , w ä r e ein G e r i c h t , das e n t w e d e r B u n d e s - o d e r L a n d e s r e c h t in i r g e n d e i n e r W e i s e nicht anwenden könnte, von v o r n e h e r e i n p a r t i e l l g e l ä h m t . 7) D i e F r a g e , die a l l e i n e i n e r e r n s t h a f ten D i s k u s s i o n b e d a r f , ist die, ob d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r von s i c h aus den Instanzenzug auch in Angelegenheiten, bei denen l a n d e s r e c h t l i c h e R e c h t s f r a g e n im V o r d e r g r u n d s t e h e n o d e r s o g a r a u s s c h l i e ß l i c h entscheidend sind, zu den o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n hinaufführen d a r f . D e r L a n d e s g e s e t z g e b e r darf e s ( A r t . 99 GG). Dem B u n d e s g e s e t z g e b e r s o l l t e e s g r u n d s ä t z l i c h v e r w e h r t s e i n . E s würde - wie schon g e s a g t - zu weit führen, h i e r das F ü r und W i d e r d e r A r g u m e n t e abzuwägen. Die g r u n d s ä t z l i c h e n bundess t a a t l i c h e n B e d e n k e n gegen die g e g e n t e i l i g e h e r r s c h e n d e L e h r e dürfen j e d o c h nicht v e r s c h w i e g e n w e r d e n . 8) Daß d e r B u n d e s g e -

6) 7) 8)

S. 2 79 ff; W e r t h a u e r , Die K o m p e t e n z d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e zur Anwendung von L a n d e s r e c h t , NJW 10. J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 1387 ff; M ü l l e r , Dürfen die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e auch a n d e r e s a l s B u n d e s r e c h t anwenden? NJW 1 1 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 11; B e t t e r m a n n , G r u n d g e s e t z und R e v i s i b i l i t ä t , J Z 13. J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 2 3 5 ff; Z i p p e l i u s , B e a m t e n - L a n d e s r e c h t v o r B u n d e s g e r i c h ten, DVB1. 7 4 . J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 4 1 f f ; s . a . d e r e n w e i t e r e N a c h weise. B V e r f G E 10, 2 8 5 . S . dort e b e n f a l l s w e i t e r e N a c h w e i s e . V g l . B V e r f G E 6, 45 (51 f); s . a . B V e r f G E 10, 285 (292 ff). Das P r o b l e m s t e l l t s i c h i n s b e s . auf dem Gebiet d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t (im w e i t e s t e n Sinne a l s g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r V e r w a l t u n g ) . Soll in B u n d e s g e r i c h t e n ein z w e i t e r A r m d e r B u n d e s r e c h t s a u f s i c h t e n t s t e h e n , wie e r in A r t . 84, 85 GG nur für die Ausführung von B u n d e s r e c h t durch die L ä n d e r , nirgends a b e r für die Ausführung von L a n d e s r e c h t d u r c h die L ä n d e r v o r g e s e h e n i s t ? Gewiß i s t die b u n d e s g e r i c h t l i c h e Kontrolle landesgerichtlicher Entscheidungen keine Bundesaufsicht i . S . d e r A r t . 84, 85 GG (vgl. z . B . S c h ä f e r , B u n d e s a u f s i c h t und Bundeszwang, AöR B d . 78 ( 1 9 5 2 / 5 3 ) S. 1 ff ( 1 3 ) ) . A b e r p r a k t i s c h k o m m t die T ä t i g k e i t d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e , soweit s i e g e g e n ü b e r den L ä n d e r n o d e r L a n d e s g e r i c h t e n

- 174 s e t z g e b e r die ihm von b e s a g t e r h e r r s c h e n d e r Ansicht z u g e s c h r i e bene Befugnis, auf Grund des Art. 74 Nr. 1 GG auch die Revision wegen Verletzung des L a n d e s r e c h t s an die oberen Bundesgerichte zu führen, nicht voll ausgeschöpft hat, ist im Hinblick auf die sonstige Kompetenzfreudigkeit des Bundes als eine - vielleicht unbewußte - Verbeugung vor den E r f o r d e r n i s s e n der Bundesstaatlichkeit zu werten. Insgesamt ergibt sich also für die Rechtsprechung ein merkwürdiges Ineinander und Nebeneinander von Bundesgerichtsbarkeit und L a n d e s g e r i c h t s b a r k e i t . Berücksichtigt man aber, daß den oberen Bundesgerichten die maßgebliche Auslegung des Bundesrechts obliegt und zu diesem Ende regelmäßig ihre Entscheidung über Rechtsfragen des Bundesrechts herbeigeführt werden kann, und berücksichtigt man weiter, welchen Raum das Bundesrecht im s o zialen B e r e i c h einnimmt, so kann daraus ersehen werden, welche sozialgestaltende Wirksamkeit von der Bundesgerichtsbarkeit zu der auch das Bundesverfassungsgericht zu zählen ist - ausgeht. Das quantitative Übergewicht der Landesgerichtsbarkeit darf a b e r in s e i n e r Bedeutung gerade auch für die sozialen F r a g e n nicht unt e r s c h ä t z t werden. F ü r unabsehbar viele F ä l l e kommt es nicht darauf an, von welchem Geist die grundsätzlichen Entscheidungen der Bundes ge richte getragen sind sondern nur darauf, aus welausgeübt wird, e i n e r Bundes(rechts)aufsicht s e h r nahe (vgl. B a u r , Die dritte Instanz im künftigen Zivilprozeß, Z e i t s c h r i f t für z i v i l i s t i s c h e P r a x i s , 7 1 . B d . (1958) S. 161 ff (177, 179); Bullinger, D e r Anwendungsbereich der Bundesaufsicht, S. 306), wie auch die Ausübung der R e i c h s - ( B u n d e s - ) V e r f a s sungsgerichtsbarkeit gegenüber den Ländern nicht zu Unrecht als "unparteiische Reichsaufsicht" ("unparteiische Bundesaufsicht") bezeichnet wird (vgl. Schäfer, a . a . O . S . 2 0 m . w e i t . Nachw.). In diesem Zusammenhang ist auch auf die Bedenken hinzuweisen, die in der W e i m a r e r Zeit gegenüber d e r E r r i c h tung eines Reichsverwaltungsgerichts unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten von Forsthoff (Die öffentliche K ö r p e r s c h a f t im Bundesstaat, S. 129) vorgetragen worden waren, wenngleich diese Gedankengänge auf die konkrete, grundgesetzliche Ordnung nur mutatis mutandis bezogen werden dürfen ( s . a . Nawiasky, Grundprobleme der Reichsverfassung, T e i l 1, Das R e i c h als Bundesstaat, 1928, S . 9 6 f f ) . Der P a r l a m e n t a r i s c h e Rat schlug diese Erwägungen nicht schlechterdings in den Wind. Die Gegner eines Bundesverwaltungsgerichts, die mit i h r e r Forderung wohl auch zu weit gegangen waren, unterlagen jedoch (vgl. D o e m m i n g - F ü s s l e i n - M a t z , Die Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, S. 706 ff).

- 175 c h e m G e i s t und G e s e t z e s v e r s t ä n d n i s das e r s t - o d e r z w e i t i n s t a n z i e l l e L a n d e s g e r i c h t das V e r f a h r e n führt und e n t s c h e i d e t . A b s c h l i e ß e n d i s t auf die K o m p e t e n z n o r m des A r t . 74 N r . 1 GG hinzuweisen, die das g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n und die G e r i c h t s v e r f a s s u n g d e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebung z u w e i s t . D e r Bund hat s o m i t - wie s c h o n b i s h e r h e r v o r g e t r e t e n - e i n e u m f a s s e n d e V o l l m a c h t , die V e r f a s s u n g und das V e r f a h r e n auch d e r L a n d e s g e r i c h t e zu r e g e l n . 9) II. 1.

Die V e r t e i l u n g d e r M i t t e l auf Bund und L ä n d e r , i n s b e s . die b u n d e s s t a a t l i c h e F i n a n z v e r f a s s u n g

Allgemeines

Die Aufgaben d e r s o z i a l e n Intervention zu e r f ü l l e n , b e d a r f d e r j e w e i l i g e T r ä g e r d e r Aufgabe d e r notwendigen M i t t e l : des P e r s o n a l s , d e r s a c h l i c h e n V e r w a l t u n g s m i t t e l und d e r F i n a n z m i t t e l . Die G r e n zen i n n e r h a l b d e r e n die s o z i a l e n Aufgaben e r f ü l l t und gesucht w e r den können, b e s t i m m e n s i c h weitgehend nach dem Maß, in dem die e n t s p r e c h e n d e n M i t t e l a u f g e b r a c h t werden können. Gewiß gibt e s s o z i a l e Maßnahmen, die den Staat s a c h l i c h nicht b e l a s t e n . E s sind dies die direkt z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n A u s g l e i c h s o r d n u n g e n , wie etwa die s o z i a l e Gestaltung des A r b e i t s v e r t r a g s - und des M i e t und P a c h t r e c h t s . A b e r s e l b s t die s o z i a l e Regelung von G e g e n s t ä n den d e r z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n Sphäre, die nicht u n m i t t e l b a r einen 9)

P r o b l e m a t i s c h i s t b i s heute geblieben, ob d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r auf Grund d i e s e r B e s t i m m u n g auch in den Raum d e r V e r f a s s u n g s a u t o n o m i e d e r L ä n d e r eindringen und - wie in § 15 A r b G G g e s c h e h e n - die Verwaltung und D i e n s t a u f s i c h t f ü r einen b e s t i m m t e n G e r i c h t s z w e i g einem b e s t i m m t e n R e g i e r u n g s r e s s o r t ü b e r t r a g e n darf (zu § 15 ArbGG s . B a u r , Ist d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r befugt, eine V o r s c h r i f t d a r ü b e r zu t r e f f e n , daß L a n d e s g e r i c h t e einem b e s t i m m t e n L a n d e s m i n i s t e r u n t e r s t e l l t w e r d e n ? D R i Z 3 4 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S . 1 1 9 ff). Den B e d e n k e n hat v o r a l l e m die Entscheidung B V e r f G E 11, 77 (85 f) neue Nahrung g e g e b e n : " . . . ein E i n g r i f f d e r B u n d e s g e walt in die V e r f a s s u n g s o r d n u n g d e r L ä n d e r i s t nur z u l ä s s i g , soweit es das Grundgesetz a u s d r ü c k l i c h b e s t i m m t o d e r zul ä ß t . V o r a l l e m dort, wo das Grundgesetz die G r e n z e zwis c h e n den K o m p e t e n z e n des Bundes und denen d e r L ä n d e r zieht, v e r z i c h t e t es in d e r R e g e l darauf, die V e r f a s s u n g s o r gane d e r L ä n d e r zu b e s t i m m e n , die die L a n d e s k o m p e t e n z e n w a h r z u n e h m e n h a b e n ; . . . ; es v e r w e i s t . . . auf das L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t ; aus ihm e r g i b t s i c h , w e l c h e s Organ die Zuständigkeit wahrzunehmen h a t " .

- 176 s t a a t l i c h e n Aufwand zu v e r u r s a c h e n s c h e i n t , kann j e n a c h A r t und Intensität doch einen s t a a t l i c h e n Mittelaufwand b e d i n g e n : die V e r w a l t u n g s e i n r i c h t u n g e n z u r D u r c h s e t z u n g , d e s g l e i c h e n die notwendigen G e r i c h t e , A u s g l e i c h s l e i s t u n g e n an die B e l a s t e t e n , E r g ä n z u n g s l e i s t u n g e n an die B e g ü n s t i g t e n u s w . S o z i a l e Maßnahmen, die in k e i n e r W e i s e s t a a t l i c h e M i t t e l bedingen, s t e l l e n - man kann wohl s a g e n - die Ausnahme d a r . Im ü b r i g e n a b e r wird d e r Akt i o n s r a d i u s d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s durch s e i n P o t e n t i a l an p e r s o n e l l e n , s a c h l i c h e n und f i n a n z i e l l e n M i t t e l n m e h r oder weniger schroff determiniert. Von d i e s e r G e s e t z m ä ß i g k e i t w e r d e n in e r s t e r L i n i e d i e B e r e i c h e p o t e n t i e l l e r s o z i a l e r Intervention b e t r o f f e n , h i n s i c h t l i c h d e r e n d e r budgetären D i s p o s i t i o n nicht s c h o n v o r g e g r i f f e n i s t . Wo e i n e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e - o d e r für die L ä n d e r a u c h : bundesg e s e t z l i c h e - V e r p f l i c h t u n g zu e i n e m g e w i s s e n Sozialaufwand b e steht o d e r wo g e w i s s e s o z i a l e E i n r i c h t u n g e n vorhanden sind, die s c h o n aus p s y c h o l o g i s c h - p o l i t i s c h e n G e g e b e n h e i t e n h e r a u s nicht b e l i e b i g - m e i s t s o g a r überhaupt nicht - r e d u z i e r t w e r d e n können, da m ü s s e n eben s t a a t l i c h e M i t t e l e i n g e s e t z t w e r d e n . Die F e s s e l n , die d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s von d e r M i t t e l s e i t e h e r angelegt sind, hindern d a h e r v o r a l l e m den V o r s t o ß in s o z i a l p o l i t i s c h e s Neuland - etwas e i n s e i t i g a u s g e d r ü c k t : den s o z i a l e n F o r t s c h r i t t - und den w e i t e r e n Ausbau d e r vorhandenen E i n r i c h t u n g e n und L e i s t u n g e n . Die G e m e i n w e s e n können am w e i t e s t e n v o r a n s c h r e i t e n , denen die K e t t e d e r Mittel, an d e r s i e l i e gen, am l ä n g s t e n g e s c h m i e d e t i s t . 2.

Die V e r t e i l u n g chen Mittel

der

personellen

und

sachli-

Die Aufteilung d e r p e r s o n e l l e n M i t t e l - a l s s o l c h e r , die auch d e r f i n a n z i e l l e n M i t t e l zur Unterhaltung des P e r s o n a l s - auf Bund und L ä n d e r hat im Grundgesetz keine g r u n d s ä t z l i c h e R e g e lung gefunden. Das G r u n d g e s e t z s e t z t D i e n s t k r ä f t e des Bundes und d e r L ä n d e r a l s vorhanden v o r a u s (vgl. A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1 GG). E s läßt D i e n s t p f l i c h t e n zu ( A r t . 2 und 3 GG). E s kennt v e r e i n z e l t e K o m p e t e n z n o r m e n , die D i e n s t p f l i c h t e n i n v o l v i e r e n . ^ E s r e g e l t den " B l u t s a n t e i l " d e r L ä n d e r an d e r G e s a m t z a h l d e r B u n 1)

Am d e u t l i c h s t e n i s t das wohl in A r t . 73 N r . 1 G G : D e r Bund i s t a u s s c h l i e ß l i c h zuständig z u r G e s e t z g e b u n g ü b e r die V e r teidigung und den Schutz d e r Z i v i l b e v ö l k e r u n g , a l s o auch die D i e n s t p f l i c h t , d . h . nicht nur die im G r u n d g e s e t z a u s d r ü c k l i c h genannte Wehrpflicht s o n d e r n auch den zivilen E r s a t z dienst und den s o n s t i g e n zivilen D i e n s t .

- 177 d e s b e d i e n s t e t e n ( A r t . 36 GG) - was e i n i g e r m a ß e n das G e g e n t e i l e i n e r Aufteilung des i n s g e s a m t vorhandenen K r ä f t e p o t e n t i a l s auf Bund und L ä n d e r i s t A b e r m e h r sagt e s n i c h t . U n t e r den g e g e benen V e r h ä l t n i s s e n wird d i e s e r Mangel nicht s e h r f ü h l b a r w e r den. Z u m i n d e s t u n t e r V e r z i c h t auf w ä h l e r i s c h e A u s l e s e p r i n z i p i e n w e r d e n bei k o n k u r r e n z f ä h i g e r Entlohnung (Besoldung) a l l e T e i l e i h r e n P e r s o n a l b e d a r f g l e i c h e r w e i s e decken können. D e r F r a g e nachzugehen, w e l c h e Wege das Grundgesetz e r ö f f n e t , um für den F a l l e i n e s akuten P e r s o n a l m a n g e l s a n t e i l i g Bund und L ä n d e r aus dem vorhandenen R e s e r v o i r zu v e r s o r g e n , würde h i e r zu weit führen.2) Die Aufteilung d e r s a c h l i c h e n - e x k l u s i v e d e r f i n a n z i e l l e n M i t t e l hat das Grundgesetz s p o r a d i s c h in A n g r i f f g e n o m m e n . B e d e u t s a m i s t v o r a l l e m die Ü b e r l e i t u n g s v o r s c h r i f t h i n s i c h t l i c h des e h e m a l i g e n R e i c h s v e r m ö g e n s : A r t . 134 GG. 3) Nach d i e s e r - a u s w e i s l i c h i h r e s A b s a t z e s 4 - i m m e r noch d e r E r g ä n z u n g durch ein B u n d e s g e s e t z h a r r e n d e n 4 ) V o r s c h r i f t wird das V e r m ö g e n des 2)

Zu ü b e r l e g e n w ä r e in n e g a t i v e r H i n s i c h t , wo die G r e n z e n l i e gen, die den Bund hindern, durch a t t r a k t i v e Gestaltung s e i n e s D i e n s t e s ( A r t . 73 N r . 8 GG) und n a c h t e i l i g e Gestaltung des L a n d e s d i e n s t e s ( A r t . 75 N r . 1 GG) den Z u s t r o m u n t e r Schaden f ü r die L ä n d e r auf s i c h zu l e n k e n . (Den L ä n d e r n einen s o l c h e n W e g in u m g e k e h r t e r Richtung a b z u s c h n e i d e n , i s t dem Bunde auf Grund d e r K o m p e t e n z nach A r t . 75 N r . 1 GG ohnedies j e d e r z e i t m ö g l i c h ) . H i e r dürfte d e r Grundsatz d e r B u n d e s t r e u e , d e r auch z u l a s t e n des Bundes wirkt, e i n e S c h r a n k e b i l d e n . In p o s i t i v e r Hinsicht w ä r e zu e r w ä g e n , ob d e r Bund auf Grund s e i n e r K o m p e t e n z nach A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1 GG einen V e r t e i l u n g s s c h l ü s s e l o d e r ein V e r t e i l u n g s v e r f a h r e n einführen könnte o d e r ob d e r a r t i g e s durch Ü b e r e i n k o m m e n z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n g e s c h e h e n könnte. - Die l e t z t e M ö g l i c h k e i t , die Einführung e i n e r Dienstpflicht, i s t nach A r t . 12 A b s . 2 Satz 1 GG nur b e s c h r ä n k t g e g e b e n . W e r in dem v e r b l e i b e n den, m_ateriellen R a h m e n die Regelung e i n e r a l l g e m e i n e n D i e n s t p f l i c h t - j e n s e i t s von V e r t e i d i g u n g und z i v i l e m B e v ö l k e r u n g s s c h u t z - v o r n e h m e n könnte, s a g e n die A r t . 73 ff nicht a u s d r ü c k l i c h . Sollten es die L ä n d e r s e i n ( A r t . 30 GG)? O d e r w ä r e e i n e ausdehnende Auslegung d e r B u n d e s k o m p e t e n z aus A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1 GG z u l ä s s i g ?

3)

Die Zuweisung d e r e h e m a l i g e n R e i c h s w a s s e r s t r a ß e n , - a u t o bahnen und - S t r a ß e n an den Bund ( A r t . 89 A b s . 1, 90 A b s . 1 GG) i n t e r e s s i e r t h i e r n i c h t . Zur F r a g e der unmittelbaren oder verbindlich-programmatis c h e n Geltung d e r V o r s c h r i f t s . z . B . Holtkotten, B o n n e r

4)

- 178 R e i c h s g r u n d s ä t z l i c h B u n d e s v e r m ö g e n ( A b s . 1). F ü r das V e r w a l t u n g s v e r m ö g e n s t a t u i e r t j e d o c h A b s . 2 Satz 1 a . a . O . e i n e w i c h t i ge A u s n a h m e : Soweit e s n a c h s e i n e r u r s p r ü n g l i c h e n Z w e c k b e s t i m m u n g ü b e r wiegend f ü r V e r w a l t u n g s a u f g a b e n b e s t i m m t w a r , die nach d i e s e m G r u n d g e s e t z nicht V e r w a l t u n g s a u f g a b e n des Bundes sind, i s t es u n e n t g e l t l i c h auf die n u n m e h r zuständigen A u f g a b e n t r ä g e r und, soweit es nach s e i n e r g e g e n w ä r t i g e n , nicht n u r v o r ü b e r g e h e n d e n Benutzung V e r w a l t u n g s a u f g a b e n dient, die n a c h d i e s e m Grundges e t z n u n m e h r von den L ä n d e r n zu e r f ü l l e n sind, auf die L ä n d e r zu ü b e r t r a g e n . Ohne daß h i e r in e i n e d e t a i l l i e r t e I n t e r p r e t a t i o n d i e s e r V o r s c h r i f t e i n g e t r e t e n werden müßte, kann g e s a g t werden, daß damit i m g r o ß e n und ganzen das V e r w a l t u n g s v e r m ö g e n des R e i c h e s auf Bund und L ä n d e r a u f g a b e n g e r e c h t v e r t e i l t i s t . Das " s o n s t i g e V e r m ö g e n " , a l s o das F i n a n z v e r m ö g e n des R e i c h e s , das g r u n d s ä t z l i c h dem Bund zusteht ( A r t . 134 A b s . 1 GG) und, soweit es nicht nach A r t . 134 A b s . 3 GG h e i m f ä l l t , den L ä n d e r n ü b e r t r a g e n werden kann - nicht muß - ( A b s . 2 Satz 2 a . a . O . ) , dient nicht u n m i t t e l b a r d e r V e r w i r k l i c h u n g g e w i s s e r S t a a t s a u f g a b e n . Seine Nutzungen können dafür e i n g e s e t z t werden; e i n z e l n e V e r m ö g e n s s t ü c k e können in V e r w a l t u n g s v e r m ö g e n umgewandelt w e r d e n . A b e r d i e s e Möglichkeit i s t von vorwiegend f i n a n z i e l l e m , haushaltlichem I n t e r e s s e . A b g e s e h e n von dem e h e m a l i g e n R e i c h s v e r m ö g e n b e s i t z t d e r Bund an s a c h l i c h e n M i t t e l n im w e s e n t l i c h e n 5) d a s , was e r s e i t 1949 e r w e r b e n konnte, und v e r f ü g e n die L ä n d e r ü b e r das, was s i e 1945 noch b e s a ß e n und s e i t h e r e r w e r b e n konnten. 6) Damit wird b e r e i t s s i c h t b a r , daß die F o r t e n t w i c k l u n g des B e s t a n d e s an s a c h l i c h e n Mitteln w i e d e r u m vom F i n a n z h a u s h a l t abhängt. Das gilt u m s o m e h r , a l s e i n e u n m i t t e l b a r e B e s c h a f f u n g s a c h l i c h e r M i t t e l durch den Staat ohne f i n a n z i e l l e n A u s g l e i c h infolge d e r E i g e n t u m s g a r a n t i e des A r t . 14 A b s . 3 Satz 2 und 3 GG heute unm ö g l i c h i s t . 7 ) Auch die Regelung d e r E n t e i g n u n g s k o m p e t e n z ( A r t .

5)

6)

7)

K o m m e n t a r , A r t . 134 A n m . I I A 1 mit eingehenden Nachw. S. a . A r t . 133 G G : R e c h t s n a c h f o l g e in das V e r m ö g e n des V e r einigten W i r t s c h a f t s g e b i e t e s . - S . f e r n e r die B e t e i l i g u n g des Bundes am V e r m ö g e n e h e m a l i g e r L ä n d e r nach A r t . 13 5 GG. S . die Modifikation b e i V e r ä n d e r u n g e n im B e s t a n d d e r L ä n d e r - i n s b e s . zum P r o b l e m d e r P r e u ß e n - N a c h f o l g e - in A r t . 135 GG. Zu d e r dadurch e i n g e t r e t e n e n V e r l a g e r u n g a l l e r E n t z u g s - ,

- 179 74 N r . 14 GG) i s t d a h e r von s e k u n d ä r e r Bedeutung. I m m e r h i n ist d a r a n zu b e a c h t e n , daß die Zuständigkeit zur E n t e i g n u n g s g e s e t z gebung d e r K o m p e t e n z zur Gesetzgebung ü b e r den Gegenstand folgt, mit dem die Enteignung zusammenhängt, a l s o nicht d e r V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z . 8) Was das für den s o z i a l e n S e k t o r bedeut e t , b e d a r f im Hinblick auf das oben z u r G e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z Ausgeführte keiner weiteren Erörterung. 3.

Die

b u n d e s s t a a t 1 i c h e F i n a n z v e r f a s s u n g 1)

a)

Vorbemerkung

Schon d e r k u r z e B l i c k auf die V e r t e i l u n g d e r p e r s ö n l i c h e n und ( r e i n ) s a c h l i c h e n M i t t e l hat gezeigt, w e l c h e z e n t r a l e Bedeutung d e r V e r t e i l u n g d e r f i n a n z i e l l e n M i t t e l auf Bund und L ä n d e r zuk o m m t . Die F i n a n z v e r f a s s u n g i s t d e r w i c h t i g s t e S e k t o r d e r bund e s s t a a t l i c h e n M i t t e l v e r t e i l u n g und ein K e r n s t ü c k des B u n d e s s t a a t s s y s t e m s überhaupt. Nicht w e n i g e r a b e r i s t s i e ein K e r n s t ü c k des R e c h t s d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . Sowohl die Aufk o m m e n s - wie auch die A u s g a b e g e s t a l t u n g i s t von h ö c h s t e r B e deutung f ü r die s o z i a l e Aktion des S t a a t e s . Die A u s s t r a h l u n g e n d e r F i n a n z v e r f a s s u n g auf den v o r s t e h e n d e n S a c h z u s a m m e n h a n g - die b u n d e s s t a a t l i c h e Ordnung d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s - sind e n o r m und die Z u s a m m e n h ä n g e , in die hineinzuleucht e n i s t , sind s e h r k o m p l e x . Das e r s c h w e r t die D a r s t e l l u n g , die d a h e r m e h r schwerpunkthaft a l s e r s c h ö p f e n d s e i n muß.

8) zu 1)

U m v e r t e i l u n g s - und Gewährungsvorgänge auf das F i n a n z w e s e n s . die oben S. 14 zu F u ß n . 4 6 Z i t i e r t e n . A r t . 74 N r . 14 GG steht damit in e i n e r g e w i s s e n P a r a l l e l e zu A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 GG. Mit dem B e g r i f f d e r F i n a n z v e r f a s s u n g , von d e r h i e r n u r ein A u s s c h n i t t zu e r ö r t e r n i s t , hat s i c h i n s b e s . S t r i c k r o d t i m m e r w i e d e r b e f a ß t . V g l . d e s s e n folgende Abhandlungen: Die F i n a n z v e r f a s s u n g des Bundes a l s p o l i t i s c h e s S y s t e m , 1951, i n s b e s . S . 7 ff; F i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t - Idee und G e s t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e n , B e t r i e b s b e r a t e r 8 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S. 805 ff; F i n a n z v e r f a s s u n g - V e r w i r k l i c h u n g s m ö g l i c h k e i t e n im Sys t e m , J Z l O . J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 469 ff; F i n a n z v e r f a s s u n g a l s s e l b s t ä n d i g e s N o r m e n s y s t e m , ebd. S. 129 ff; F i n a n z v e r f a s s u n g a l s R e a l - und R e c h t s s t r u k t u r d e r W i r t s c h a f t s - und S o z i a l o r d nung, o . J . ( 1 9 5 6 ) i n s b e s . S . 7 f . - Zum B e g r i f f d e r F i n a n z v e r f a s s u n g s . f e r n e r W a c k e , Die F i n a n z v e r f a s s u n g , DÖV 8. J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 577 ff; Hettlage, Die F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 3 f; S c h m ö l d e r s , F i n a n z p o l i t i k , 1955, S. 19 ff. - S . a . die Nachw. d. Z i t i e r t e n .

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An dem Wendepunkt des A b s c h n i t t e s " X . Das F i n a n z w e s e n " , an dem das Grundgesetz von den B e s t i m m u n g e n ü b e r die Aufteilung d e r Z u f l u ß - , G e s e t z g e b u n g s - , V e r w a l t u n g s - und ( b e s c h r ä n k t ) auch R e c h t s p r e c h u n g s h o h e i t ü b e r die S t e u e r n auf Bund und L ä n d e r ( A r t . 1 0 5 - 1 0 8 ) zu den V o r s c h r i f t e n ü b e r das H a u s h a l t s w e s e n des Bundes ( A r t . 1 1 0 - 1 1 5 ) ü b e r g e h t , steht a l l e r d i n g s ein Satz, d e r , w ä r e e r d e r S a c h e nach e b e n s o das H e r z s t ü c k d i e s e s Abs c h n i t t e s wie d e r ä u ß e r e n Stellung nach, g r ö ß t e K l a r h e i t e r h o f f e n l i e ß e , n ä m l i c h A r t . 109 GG : Bund und L ä n d e r sind in i h r e r H a u s h a l t s w i r t s c h a f t s e l b ständig und v o n e i n a n d e r unabhängig. D i e s e V o r s c h r i f t t r i f f t voll a b e r n u r f ü r die f o r m e l l - b u d g e t ä r e , nicht j e d o c h für die m a t e r i e l l e F i n a n z g e b a r u n g zu. Mit R e c h t wurde s i e a l s e i n e " f r o m m e V e r f a s s u n g s l ü g e " 3) und a l s e i n e " h a l b e W a h r h e i t " 4) c h a r a k t e r i s i e r t . 5) Die m a t e r i e l l e F i n a n z g e barung i s t durch z a h l r e i c h e Daten, die vom j e w e i l i g e n P a r t n e r - a l s o f ü r die L ä n d e r vom Bund, in v i e l g e r i n g e r e m Maße u m g e k e h r t auch f ü r den Bund von den L ä n d e r n - g e s e t z t werden, s o beengt, daß von " s e l b s t ä n d i g und v o n e i n a n d e r unabhängig" j e d e n f a l l s in bezug auf die P o s i t i o n d e r L ä n d e r nicht die R e d e s e i n kann.6) b)

Das F i n a n z a u f k o m m e n und s e i n e Gestaltung

aa)

Vorbemerkung: der Kredit

G e w i s s e E i n n a h m e p o s t e n b e i Bund und L ä n d e r n u n t e r l i e g e n a l l e r dings a u s s c h l i e ß l i c h dem in A r t . 109 GG p r o k l a m i e r t e n G e s e t z d e r T r e n n u n g . Dazu zählt in e r s t e r L i n i e die K r e d i t s c h ö p f u n g d e r ö f f e n t l i c h e n Hand. Sie hat für den Bund eine Regelung in A r t . 115 GG gefunden, die - s e l b s t v e r s t ä n d l i c h - von d e r Unabhängigkeit d e r K r e d i t p o l i t i k des Bundes von den L ä n d e r n 1) a u s g e h t . F ü r die 2) 3) 4) 5)

6)

S . h i e r z u neben den oben S. 14 zu F u ß n . 46 ff Angegebenen auch K u r t Schmidt, W i r t s c h a f t s o r d n u n g und ö f f e n t l i c h e M i t telverwendung, ORDO B d . IX (1957) S . 2 1 7 f f . Hettlage, F i n a n z p o l i t i k und F i n a n z r e c h t , D Ö V 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 1 ff, 33 ff ( 5 ) . B ü h l e r , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 109 A n m . I I . Z u r K r i t i k s . f e r n e r S t r i c k r o d t , Die F i n a n z v e r f a s s u n g des Bundes a l s p o l i t i s c h e s P r o b l e m , S . 14 f; S c h n e i d e r , Fünf J a h r e G r u n d g e s e t z , NJW 7 . J h g . (1954) S . 9 3 7 ff ( 9 4 1 ) . S . h i e r z u auch die S c h r i f t " L ä n d e r h a u s h a l t e 1 9 5 2 - 1 9 5 4 " des I n s t i t u t s " F i n a n z e n und S t e u e r n " (Heft 49 s e i n e r S c h r i f t e n reihe, 1957).

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L ä n d e r fehlt eine S o n d e r v o r s c h r i f t . H i e r g r e i f t , soweit eine K l a r s t e l l u n g neben A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 GG noch notwendig i s t , A r t . 109 GG e i n . A b e r d i e s e F r e i h e i t in bezug auf die K r e d i t s c h ö p f u n g i s t , so w i c h t i g s i e f ü r die F i n a n z w i r t s c h a f t des S t a a t e s i m m e r s e i n m a g , f ü r das f i n a n z i e l l e V e r h ä l t n i s von Bund und L ä n d e r n z u e i n a n d e r doch m e h r von t e c h n i s c h e r , s e k u n d ä r e r Bedeutung. D e r K r e d i t i s t e i n e S c h e i n - " E i n n a h m e " . E r s t e l l t , wenn a n d e r s e r i r g e n d r e d l i c h s e i n s o l l , einen V o r g r i f f auf künftige " e c h t e " E i n n a h m e n d a r , aus denen e r zu v e r z i n s e n und zu t i l g e n i s t . 2) Die F r e i h e i t d e r K r e d i t p o l i t i k j e w e i l s von Bund und L ä n d e r n i s t s o m i t l e t z t l i c h eine Funktion d e r F r e i h e i t in d e r Gestaltung d e r ü b r i g e n S t a a t s f i n a n z e n . D i e s e bedingt und b e g r e n z t jene."*) bb)

Die E r w e r b s e i n k ü n f t e

F r e i von w e c h s e l s e i t i g e r E i n f l u ß n a h m e sind auch die E i n n a h m e n aus w i r t s c h a f t l i c h e n Unternehmungen des Bundes und d e r L ä n d e r . 1) 2) H i e r handelt e s s i c h um " e c h t e " E i n n a h m e n . A b e r d i e s e 1)

2)

3)

1)

Da A r t . 115 Satz 1 GG f ü r die K r e d i t a u f n a h m e des Bundes e i n e g e s e t z l i c h e Bewilligung v o r a u s s e t z t , hat d e r B u n d e s r a t das Ä u ß e r u n g s r e c h t n a c h A r t . 76 A b s . 2 GG und das E i n s p r u c h s r e c h t nach A r t . 77 A b s . 2 - 4 GG. D a r i n liegt t a t s ä c h l i c h - p o l i t i s c h n a t ü r l i c h eine E i n f l u ß m ö g l i c h k e i t d e r L ä n d e r . A b e r r e c h t l i c h handelt d e r B u n d e s r a t dabei a l s ein O r g a n des Bundes. S. f. v. a. N e u m a r k , " G r u n d s ä t z e und A r t e n d e r H a u s h a l t s f ü h rung und F i n a n z b e d a r f s d e c k u n g " i m Handbuch d e r F i n a n z w i s s e n s c h a f t , B d . I 1952, S. 606 ff (649 ff) und d e s s e n r e i c h e Nachweise. S . a . A r t . 106 A b s . 4 Satz 2 N r . 2 G G : " I m R a h m e n d e r o r d e n t l i c h e n E i n n a h m e n haben d e r Bund und die L ä n d e r g l e i c h m ä ß i g A n s p r u c h auf Deckung i h r e r notwendigen A u s g a ben". Die r e c h t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e des w i r t s c h a f t l i c h e n V e r m ö g e n s d e r öffentlichen Hand in Bund und L ä n d e r n haben in d e r j ü n g s t e n Z e i t m a n c h e D a r s t e l l u n g und k r i t i s c h e Würdigung gefunden ( s . v . a l l e m S t r i c k r o d t , Die w i r t s c h a f t l i c h e n S t a a t s u n t e r n e h m e n in i h r e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n und u n t e r n e h m e n s w i r t s c h a f t l i c h e n Bedeutung, 1954; F i s c h e r , B u n d e s e i g e n e E r w e r b s u n t e r n e h m e n a l s H a u s h a l t s - und R e c h t s p r o b l e m , F i n a n z a r c h i v n . F . B d . 15 ( 1 9 5 4 / 5 5 ) S . 4 1 9 ff; D u h m e r , Das ö f f e n t l i c h e V e r m ö g e n , 1955, i n s b e s . S . 3 9 ff; v . E y n e r n , Ü b e r den Einfluß des Bundes auf s e i n e U n t e r n e h m e n , in " Z u r Ordnung

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E i n n a h m e n s p i e l e n t r o t z des u n g e h e u r e n V o l u m e n s , das die w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g von Bund und L ä n d e r n heute e r r e i c h t h a t , 3 ) im " s t e u e r s t a a t l i c h e n " Gesamthaushalt nur eine s e h r bescheidene R o l l e . 4) Das hat h i s t o r i s c h e , ö k o n o m i s c h e und a k t u e l l - p o l i t i s c h e

2)

3)

4)

von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t " , H a m b u r g e r J a h r b u c h f ü r W i r t s c h a f t s - und G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k , 4 . J h g . ( 1 9 5 9 ) F e s t a u s gabe f ü r E d u a r d Heimann, S . 113 f f , s . a . d e r e n N ä c h w e i s e ) . Ohne daß das P r o b l e m a u s d r ü c k l i c h a n g e s p r o c h e n würde, e r s c h e i n t dabei die g e g e n s e i t i g e S e l b s t ä n d i g k e i t von Bund und Ländern selbstverständlich. In d e r P r a x i s b e s t e h e n f r e i l i c h auch h i e r z a h l r e i c h e Ü b e r schneidungen, die s i c h aus d e r g e m e i n s a m e n B e t e i l i g u n g des Bundes und e i n z e l n e r L ä n d e r an d e r a r t i g e n Unternehmungen e r g e b e n . Das führt z u r g e m e i n s a m e n V e r w a l t u n g d i e s e r V e r m ö g e n s e i n h e i t e n durch Bund und L ä n d e r . Die in d e r vom B u n d e s m i n i s t e r i u m f ü r w i r t s c h a f t l i c h e n B e s i t z des Bundes h e r a u s g e g e b e n e n S c h r i f t " d e r Bund a l s U n t e r n e h m e r " ( 1 9 5 8 ) w i e d e r g e g e b e n e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r A u f s i c h t s r ä t e von U n t e r nehmen, an denen d e r Bund b e t e i l i g t i s t , zeigt d i e s e V e r flechtung s e h r d e u t l i c h . D i e s e E r s c h e i n u n g i s t a b e r nicht s t a a t s - s o n d e r n g e s e l l s c h a f t s r e c h t l i c h e r Natur und gehört d a h e r nicht in den v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g . S. h i e r z u z . B . D u h m e r , a . a . O . S . 48 ff und d e s s e n N a c h w e i s e . N e u e r e Angaben b e i T r i e s c h , S c h l e i c h e n d e S o z i a l i s i e r u n g , Die p o l i t i s c h e Meinung 3 . J h g . ( 1 9 5 8 ) Heft 26 S . 3 1 f f . - F ü r den Bund s . f e r n e r die Anlage zum j ä h r l . B u n d e s h a u s h a l t s plan und die eben ( F u ß n . 2 ) erwähnte S c h r i f t " D e r Bund a l s Unternehmer". S . die R e l a t i o n e n , die s i c h bei einem V e r g l e i c h m i t den G e s a m t e i n n a h m e n e r g e b e n ( S t a t i s t . J a h r b u c h f . d. B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, 1 9 5 8 , S . 366 f - T a b e l l e X I X A 1 Spalten 30 und 47): Bund: 1953 1954 1955' 1956 "Erwerbseinkünfte" 143, 2 300, 0 232, 2 546,0 Mill. Einnahm en DM insges. : 23029, 7 24071, 3 26226, 1 2 8 2 3 1 , 9 Länder (ohne Stadtstaaten) : "Erwerbseinkünfte": 351, 2 292, 9 493, 8 360,5 Mill. Einnahmen DM insges.: 13449, 7 1 3 9 4 1 , 3 15125, 7 1 7 8 9 5 , 7

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G r ü n d e . Die e r w e r b s w i r t s c h a f t l i c h e Z u r ü c k h a l t u n g d e r ö f f e n t l i c h e n Hand e n t s p r i c h t a b e r a u c h d e m aus d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g abzuleitenden grundsätzlichen Verfassungsbekenntnis zur freien Wirtschaft. V e r b i e t e t s i c h von ihm h e r d i e Z w a n g s v e r w a l t u n g s w i r t s c h a f t , >>) S o i s t e s a u c h u n z u l ä s s i g , die p r i v a t e W i r t s c h a f t d u r c h die e r w e r b s w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e s S t a a t e s (und s e i n e r U n t e r v e r b ä n d e ) zu e r d r ü c k e n . ® ) Unter der Verfassungsordnung des Grundgesetzes wären deshalb a u c h d e r - f ü r die s t a a t s k a p i t a l i s t i s c h e W i r t s c h a f t s - und F i n a n z verfassung der kommunistischen Länder kennzeichnenden - Verl a g e r u n g d e r ö f f e n t l i c h e n M i t t e l s c h ö p f u n g von d e r S t e u e r weg z u r E r w e r b s w i r t s c h a f t d e r ö f f e n t l i c h e n Hand und d e r m e h r o d e r w e n i g e r v e r s c h l e i e r t e n U m s a t z - und V e r b r a u c h s b e s t e u e r u n g i h r e r P r o d u k t i o n G r e n z e n g e s e t z t , die eine w e s e n t l i c h e V e r s c h i e b u n g d e s F i n a n z a u f k o m m e n s nicht z u l i e ß e n . E b e n s o w ä r e e s n i c h t m ö g l i c h , die V e r t e i l u n g a l l g e m e i n und d u r c h g r e i f e n d ü b e r die P r e i s e und L ö h n e d e r s t a a t l i c h e n U n t e r n e h m e n zu s t e u e r n - wie d a s w i e d e r u m f ü r die k o m m u n i s t i s c h e n L ä n d e r t y p i s c h i s t - . D a g e g e n i s t nicht a u c h d e r u n t e r d e m G r u n d g e s e t z m ö g l i c h e n S t a a t s e r w e r b s w i r t s c h a f t die u n m i t t e l b a r e s o z i a l p o l i t i s c h e Aktion verschlossen. Staatserwerbswirtschaft impliziert - unter sozial e n A s p e k t e n g e s e h e n - die A l t e r n a t i v e d e r m a x i m a l e n G e w i n n e r z i e l u n g und d e r V e r w e n d u n g d e r E i n n a h m e n ü b e r den a l l g e m e i n e n H a u s h a l t auf d e r e i n e n S e i t e und d e r s o z i a l o p t i m a l e n G e s t a l t u n g d e r P r e i s e s o w i e d e r L ö h n e und A r b e i t s b e d i n g u n g e n auf d e r a n d e r e n S e i t e ; wobei n i e d r i g e P r e i s e und h o h e L ö h n e und S o z i a l l e i s t u n g e n w i e d e r u m r e g e l m ä ß i g in e i n e m a l t e r n a t i v e n V e r h ä l t n i s s t e h e n . Von d e r s o z i a l e n T a r i f g e s t a l t u n g in den U n t e r n e h m e n d e r Daseinsvorsorge a b g e s e h e n , s c h e i n t s i c h die S t a a t s e r w e r b s w i r t -

5) 6) 7)

S. h i e r z u a u c h R ö t t g e n , Die w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e r Gem e i n d e n , in " H u n d e r t J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . I, 1960, S. 577 ff (587): "Die P r o g n o s e e i n e r Verdrängung des S t e u e r s t a a t e s durch d e n U n t e r n e h m e r s t a a t hat s i c h im g r o ß e n nicht b e w a h r h e i t e t " . S. d o r t a u c h w e i t e r e N a c h w e i s e . S. o. S. 34. S. S. 36 zu F u ß n . 6 . Die s o z i a l p o l i t i s c h e n M ö g l i c h k e i t e n d e r T a r i f p o l i t i k i m B e r e i c h d e r D a s e i n s v o r s o r g e hat v o r a l l e m T e u t s c h e r (Die ö f f e n t l i c h e W i r t s c h a f t , 1953 : S . 4 0 3 ; Die ö f f e n t l i c h e n U n t e r n e h m e n und i h r e w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n A u f g a b e n , Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e n S t a a t s w i s s e n s c h a f t e n , B d . 109 (1953) S. 398 ff) h e r v o r g e h o b e n .

- 184 s c h a f t j e d o c h r e g e l m ä ß i g f ü r die e r s t e r e A l t e r n a t i v e - und damit auch gegen die E r f ü l l u n g i h r e r i n n e r w i r t s c h a f t l i c h e n s o z i a l e n F ü h rungsaufgabe - zu e n t s c h e i d e n . 8 ) Zu b e m e r k e n i s t s c h l i e ß l i c h , daß die E r w e r b s w i r t s c h a f t von Bund und L ä n d e r n z w a r von g e g e n s e i t i g e r E i n f l u ß n a h m e f r e i i s t , nicht a b e r a u ß e r h a l b d e r Kompetenzordnung s t e h t . J e d e n f a l l s s o weit s i e s p e z i f i s c h s t a a t l i c h e B e f u g n i s o d e r Aufgabe i s t ( A r t . 30 GG) 9), ist s i e dem Bunde nur m ö g l i c h , wenn s i e in s e i n e V e r w a l tungskompetenzen fällt, während die L ä n d e r die V e r m u t u n g dies e r B e f u g n i s f ü r s i c h haben. R e i n v e r m ö g e n s v e r w a l t e n d e E r w e r b s w i r t s c h a f t ü ) wird dagegen - a l s nicht t y p i s c h s t a a t l i c h - d i e s e n Beschränkungen unterliegen.

8)

Zum V e r s a g e n des S t a a t e s a l s U n t e r n e h m e r i m B e r e i c h d e r b e t r i e b l i c h e n S o z i a l p o l i t i k (im e n g e r e n Sinne) s . T r i e s c h , S c h l e i c h e n d e S o z i a l i s i e r u n g , S . 4 3 f . - Die E r s c h e i n u n g hat m e h r e r e Gründe. E i n e r s e i t s l a s s e n die G e s e t z m ä ß i g k e i t e n , denen ein U n t e r n e h m e n , das am Markt a u f t r e t e n , einkaufen und v e r k a u f e n und dabei b e s t e h e n s o l l , u n t e r w o r f e n i s t , wenig S p i e l r a u m . A n d e r e r s e i t s muß d e r V e r d a c h t v e r m i e d e n w e r den, a l s würden S t e u e r g e l d e r zu r u i n ö s e r K o n k u r r e n z e i n g e s e t z t . Und s c h l i e ß l i c h w ä r e d e r K r e i s d e r B e g ü n s t i g t e n b e i d e r a r t i g e r s t a a t l i c h e r S o z i a l p o l i t i k häufig ein s e h r z u f ä l l i g e r . A u ß e r d e m mögen auch noch w e n i g e r s a c h g e m ä ß e Gründe m i t wirken, so z . B . das Motiv, daß e r z i e l t e r h o h e r Gewinn f ü r die mit d e r L e i t u n g und Überwachung b e t r a u t e n B e a m t e n und A n g e s t e l l t e n ein z u v e r l ä s s i g e r e r A u s w e i s g e g e n ü b e r d e r K o n t r o l l e durch B ü r o k r a t i e ( e i n s c h l . Rechnungshof) und P a r l a ment i s t a l s e i n e S o z i a l p o l i t i k , d e r e n M a n i f e s t a t i o n e n s i c h a l l z u l e i c h t " v e r l a u f e n " und ü b e r d e r e n B e r e c h t i g u n g nach Art und Maß s i c h häufig s t r e i t e n l ä ß t . Die ständig durch b ü r o k r a t i s c h e und p a r l a m e n t a r i s c h e K o n t r o l l e bedrohten V e r w a l t e r ö f f e n t l i c h e r U n t e r n e h m e n werden m i t u n t e r s e l b s t b e i e i g e n e m guten Willen auf die Bahn d e r R e s i g n a t i o n g e d r ä n g t . 9) S. h i e r z u z . B . Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 30 Randn. 7 und 10 und die d o r t . N a c h w . 10) S. h i e r z u oben S . 4 5 . 11) Z u r i n s o f e r n l e g i t i m i e r e n d e n Wirkung d e r A r t . 134, 135 GG s . Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 74 f . Doch i s t die Möglichkeit v e r m ö g e n s v e r w a l t e n d e r E r w e r b s w i r t s c h a f t nicht auf die F ä l l e ü b e r n o m m e n e n V e r m ö g e n s b e schränkt.

- 185 cc)

Zweimal " B e i t r ä g e "

U n t e r den h o h e i t l i c h e n E i n n a h m e n ' ) des S t a a t e s sind v o r w e g die B e i t r ä g e zu e r w ä h n e n . aaa)

B e i t r ä g e im ü b e r k o m m e n e n f i n a n z w i s s e n s c h a f t l i c h e n Sinn

B e i t r ä g e , soweit s i e im s t r e n g e n , ü b e r k o m m e n e n Sinn des B e g r i f f e s a l s " E n t g e l t e f ü r m i t t e l b a r e V o r t e i l e , die j e m a n d e m aus d e r H e r s t e l l u n g und Unterhaltung ö f f e n t l i c h e r V e r a n s t a l t u n g e n e r w a c h s e n " 2 ) , v e r s t a n d e n werden, k o m m e n heute - obwohl dafür keine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Notwendigkeit b e s t e h t 3) - nur noch im K o m m u n a l r e c h t v o r . ^ Die K o m p e t e n z , s i e zu r e g e l n , folgt d e r Zuständigkeit z u r r e c h t l i c h e n Ordnung d e r V e r w a l t u n g s v e r a n s t a l t u n g , auf die s i c h die B e i t r a g s p f l i c h t b e z i e h t . 5) Dagegen f l i e ß e n s i e w e s e n s m ä ß i g dem T r ä g e r d i e s e r V e r w a l t u n g s V e r a n s t a l t u n g zu. 6) Da die Z u s t ä n d i g keit, V e r w a l t u n g s a g e n d e n d e r L ä n d e r ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r K o m m u nen) zu r e g e l n , b e i m Bunde l i e g e n kann, ergibt s i c h die M ö g l i c h keit b u n d e s s e i t i g a n g e o r d n e t e r und b e s t i m m t e r B e i t r ä g e , die in 1)

2)

3) 4) 5) 6)

(1) N i c h t h o h e i t l i c h e Verwaltungs einnahmen wie z . B . die V e r äußerung von V e r w a l t u n g s v e r m ö g e n ( z . B . A l t p a p i e r ) s t e h e n z w e i f e l l o s d e r G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t zu, in d e r e n B e r e i c h s i e a n g e f a l l e n sind (vgl. W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e publik, S . 4 4 ) . Doch i s t d i e s e r E i n n a h m e p o s t e n h i e r so i r r e l e vant, daß w e i t e r d a r ü b e r kein Wort zu v e r l i e r e n i s t . (2) U n t e r den h o h e i t l i c h e n E i n n a h m e n können die G e l d s t r a f e n hier unberücksichtigt bleiben. (3) Zu den h o h e i t l i c h e n E i n n a h m e n g e h ö r e n auch die A b l i e f e rungen d e r S o n d e r v e r m ö g e n und A n s t a l t e n ( z . B . d e r B u n d e s post und Bundesbahn an den Bund). Sie b i e t e n keine a n d e r e n P r o b l e m e a l s s i e im Z u s a m m e n h a n g mit den w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m e n zu e r ö r t e r n w a r e n . G e r l o f f , " D i e G e b ü h r e n " in Handbuch d e r F i n a n z w i s s e n s c h a f t , 2 . Aufl. B d . II 1956 S . 2 0 3 ff ( 2 0 4 ) . - Zum B e g r i f f des B e i t r a g e s s . f e r n e r B ü c h n e r , " B e i t r ä g e " , ebd. S . 22 5 ff; Hettlage, A r t . " B e i t r ä g e " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . I 1956 S . 727 f f . S . a . B V e r f G E 7, 2 4 4 (254 ff); 9, 2 9 1 (297 f ) . S . die E r ö r t e r u n g e n in B V e r f G E 7, 2 4 4 (254 ff), w e l c h e d i e se Unterstellung voraussetzen. S. z . B . B ü c h n e r , a . a . O . S . 229 ff; Hettlage, a . a . O . S . 729 f . V g l . Hamann, Das G r u n d g e s e t z , A r t . 105 A n m . A / B . V g l . W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , S . 4 4 .

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die K a s s e n d e r L ä n d e r bzw. d e r Gemeinden und G e m e i n d e v e r b ä n de f l i e ß e n . Das P r i n z i p d e r g e t r e n n t e n F i n a n z g e b a r u n g ( A r t . 109 GG) wird dadurch effektiv d u r c h b r o c h e n . B e i t r ä g e d i e s e r A r t g e h ö r e n j e d o c h nicht zum s p e z i f i s c h e n I n s t r u mentarium der sozialen Intervention. F ü r den L a n d e s h a u s h a l t im e n g e r e n Sinn v e r l i e r e n s i e an Bedeutung auch dadurch, daß s i e r e g e l m ä ß i g in d e r k o m m u n a l e n E b e n e a b s o r b i e r t w e r d e n . bbb) Die O r g a n i s a t i o n s - und S o z i a l b e i t r ä g e W e i t a u s m e h r Gewicht kommt e i n e r a n d e r e n A b g a b e f o r m zu, die m i t dem k l a s s i s c h e n " B e i t r a g " den Namen t e i l t . Sie u n t e r s c h e i det s i c h von d i e s e m e i n m a l dadurch, daß s i e das P r i n z i p des V o r t e i l s a u s g l e i c h e s nicht notwendig r e i n v e r w i r k l i c h t , j a r e g e l m ä ß i g m o d i f i z i e r t und m i t u n t e r völlig v e r l ä ß t ; f e r n e r dadurch, daß s i e u n t e r e i n e r V e r w a l t u n g s v e r a n s t a l t u n g nicht (nur) eine b e s t i m m t e , k o n k r e t e s a c h l i c h e V e r a n s t a l t u n g v e r s t e h t , s o n d e r n auch I n s t i t u tionen, O r g a n i s a t i o n e n , v e r w a l t u n g s m ä ß i g l o k a l i s i e r b a r e V o r g ä n ge u s w . T y p i s c h für d i e s e A b g a b e f o r m i s t die Zuordnung zu e i n e m "Hilfsfiskus", einer "intermediären Finanzgewalt", einer besond e r e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t , d e r e n s p e z i e l l e m Zweck d e r j e w e i l i g e B e i t r a g s p e z i f i s c h dient. 2) D e r p e r s o n e l l e E i n z u g s b e r e i c h d i e s e r i n t e r m e d i ä r e n F i n a n z g e w a l t e n s t e l l t j e w e i l s e i n e aus d e r a l l g e meinen staatlichen Gemeinschaft ausgegrenzte besondere Gemeins c h a f t dar, i n n e r h a l b d e r e n die B e i t r ä g e s t e u e r g l e i c h e r h o b e n w e r den. Am d e u t l i c h s t e n i s t dies im F a l l e d e r k ö r p e r s c h a f t l i c h e n O r g a n i s a t i o n . Das P h ä n o m e n ist j e d o c h auch b e i a n s t a l t l i c h e r O r g a n i s a t i o n s f o r m d e n k b a r . Die H a u p t b e i s p i e l e sind d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r a g auf d e r einen und d e r b e r u f s s t ä n d i s c h e " K a m m e r " B e i t r a g auf d e r anderen S e i t e . Die Z u s t ä n d i g k e i t , d i e s e B e i t r ä g e g e s e t z l i c h anzuordnen und zu r e g e l n , e r g i b t s i c h aus d e r Z u s t ä n d i g k e i t , den B e s t a n d und die Wirksamkeit der als intermediäre Finanzgewalt agierenden V e r 7)

1) 2)

W i c h t i g e A s p e k t e e i n e r s o z i a l e n Gestaltung des B e i t r a g s w e s e n s s . b e i B a r o c k a , Die B e r ü c k s i c h t i g u n g s o z i a l e r G e s i c h t s punkte bei d e r E r h e b u n g von Gebühren und B e i t r ä g e n f ü r k o m munale Abwasseranlagen, ihre Möglichkeiten, Problematik und G r e n z e n , DVB1. 7 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S. 825 f f . V g l . B ü c h n e r , a . a . O . S . 229 und 236 ff mit w e i t e r e n N a c h w e i sen. S . B ü c h n e r ebd. S . a . B V e r f G E 11, 105 ( 1 1 0 ) . - Z u r (nicht notwendigen a b e r r e g e l m ä ß i g zu v e r z e i c h n e n d e n ) U m v e r t e i lungsfunktion d i e s e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n s . a . die oben S . 15 zu F u ß n . 50 Z i t i e r t e n .

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w a l t u n g s e i n h e i t zu r e g e l n . Da d i e s e Z u s t ä n d i g k e i t w e i t g e h e n d z u m i n d e s t k o n k u r r i e r e n d - b e i m Bunde l i e g t , w ä h r e n d d i e h i l f s f i s k a l i s c h e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n v i e l f a c h den L ä n d e r n i n k o r p o r i e r t s i n d , 4) e r g i b t s i c h i n s o w e i t die M ö g l i c h k e i t e i n e r F r e m d bestimmtheit des Gesamtlandeshaushaltes. F ü r den e n g e r e n L a n d e s h a u s h a l t i s t d i e s e a b e r n u r d a n n von p r a k t i s c h e r B e d e u t u n g , wenn die L ä n d e r f ü r ein D e f i z i t e i n s t e h e n m ü s s e n o d e r von den H i l f s f i s c i A b l i e f e r u n g e n e r h a l t e n . F ü r d a s l e t z t e r e ist, soweit l a n d e s i n k o r p o r i e r t e Verwaltungseinheiten b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t s i n d , kein B e i s p i e l e r s i c h t l i c h . D e m e r s t e r e n beugt - f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h - A r t . 120 GG v o r . dd) G e b ü h r e n G e b ü h r e n f l i e ß e n z w a r - wohl s c h o n b e g r i f f s n o t w e n d i g - d e m Gem e i n w e s e n zu, d a s die V e r w a l t u n g s l e i s t u n g o d e r G e r i c h t s h a n d l u n g t ä t i g t , die d u r c h die G e b ü h r a b g e g o l t e n w i r d . D i e s e s Gem e i n w e s e n v e r w a l t e t s i e r e g e l m ä ß i g a u c h . A b e r d i e den L ä n d e r n z u s t e h e n d e n G e b ü h r e n e i n n a h m e n können n o r m a t i v v o m B u n d e h e r f r e m d b e s t i m m t s e i n . Die g e s e t z l i c h e R e g e l u n g d e r G e b ü h r e n s t e h t d e m G e m e i n w e s e n zu, d a s a u c h d a s V e r f a h r e n r e g e l t , in d e m die L e i s t u n g , m i t d e r die G e b ü h r in b e d i n g e n d e m Z u s a m m e n h a n g s t e h t , e r b r a c h t w i r d . F ü r die g e r i c h t l i c h e n G e b ü h r e n i s t e s s e i t j e h e r s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , daß s i e von d e m G e s e t z g e b e r g e r e 3)

4) 1)

Vgl. H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , A r t . 105 A / B . - F ü r d i e Soz i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r ä g e w u r d e noch von k e i n e r S e i t e b e s t r i t t e n , daß die. K o m p e t e n z aus A r t . 74 N r . 12 GG h e r z u l e i t e n i s t . Das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( B V e r f G E 11, 105 (110) hat d i e A u s n a h m e von d e r K o m p e t e n z r e g e l u n g d e r A r t . 105 ff GG s e l b s t f ü r den K i n d e r g e l d b e i t r a g a n e r k a n n t , b e i d e m die V o r t e i l s a u s g l e i c h u n g k e i n e n e n n e n s w e r t e R o l l e m e h r s p i e l t . - F ü r die K a m m e r b e i t r ä g e s . die e n t s p r e c h e n d e Ans i c h t b e i Klein, K a m m e r b e i t r a g und F i n a n z v e r f a s s u n g , DVB1. J h g . 74 (1959) S . 3 1 5 f f . A . A . Vogel, d a s s . DVB1. 7 3 . J h g . (1958) S. 491, d e r die K a m m e r b e i t r ä g e a l s S t e u e r n i . S . d e r A r t . 105 ff GG b e h a n d e l t w i s s e n w i l l . Die S t e u e r ä h n l i c h k e i t i s t - wie i m T e x t s c h o n a n g e s p r o c h e n - z u z u g e b e n . A b e r e s i s t doch o f f e n s i c h t l i c h , daß die A r t . 105 ff GG d i e s e B e i t r ä g e n i c h t a l s S t e u e r n a n s e h e n und d a s G r u n d g e s e t z s i e d e n n o c h nicht v e r b i e t e n w i l l . A l s o e r ü b r i g t n i c h t s , a l s die K o m p e t e n z b e i d e r a l l g e m e i n e n S a c h k o m p e t e n z zu s u c h e n . - W e i t e r e N a c h w e i s e z u m P r o b l e m s . bei Vogel und K l e i n j e a . a . O . S . o . I I (S. 45 f f ) . W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , S. 44.

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gelt w e r d e n , d e r d a s G e r i c h t s v e r f a h r e n o r d n e t , in d e r R e g e l a l s o v o m B u n d e s g e s e t z g e b e r ( A r t . 74 N r . 1 GG). 2) A b e r f ü r die V e r w a l t u n g kann n i c h t s a n d e r e s g e l t e n . F ü r die b u n d e s e i g e n e V e r w a l t u n g r e g e l t d e r Bund die G e b ü h r e n n a t u r g e m ä ß a u s s c h l i e ß l i c h . F ü r die B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g und den l a n d e s e i g e n e n V o l l z u g von B u n d e s r e c h t r i c h t e t s i c h die K o m p e t e n z n a c h A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 G G ) . ^ ) N u r f ü r die r e i n e L a n d e s v e r w a l t u n g s i n d 2)

3)

(1) F ü r die o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t v g l . d a s G e r i c h t s k o s t e n g e s e t z v o m 18. J u n i 1878 ( B G B l . S. 141) i . d . F . d e r B e k a n n t m a c h u n g vom 26. J u l i 1957 ( B G B l . I S . 9 4 1 ) , d a s G e s e t z ü b e r die K o s t e n in A n g e l e g e n h e i t e n d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t v o m 25. N o v e m b e r 1935 (BGB1.I S. 1371) i . d . F . d e r B e k a n n t m a c h u n g v o m 26. J u l i 1957 (BGB1.I S . 9 6 0 ) und d a s Ges e t z ü b e r die K o s t e n d e r G e r i c h t s v o l l z i e h e r v o m 26. J u l i 1957 ( B G B l . I S. 8 6 1 / 8 8 7 ) . (2) F ü r d a s a r b e i t s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n v g l . § 12 A r b G G (3) F ü r d a s s o z i a l g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n v g l . §§ 183 ff SGG (4) F ü r d a s f i n a n z g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n v g l . § 311 AO (5) D a s v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n kennt e i n e b u n d e s rechtliche Gebührenregelung nur f ü r das Verfahren vor dem B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t (vgl. § 189 VGO i . V . m . § 73 B V e r w G G ) . F ü r d a s V e r f a h r e n v o r den V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n und O b e r v e r w a l t u n g s g e r i c h t e n / V e r w a l t u n g s g e r i c h t s h ö f e n i s t d a s G e b ü h r e n r e c h t d e r z e i t n o c h l a n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t (§ 189 VGO). (1) S. h i e r z u H a u s s l e i t e r , G e b ü h r e n v o r s c h r i f t e n auf d e r E r m ä c h t i g u n g s g r u n d l a g e d e s P r e i s g e s e t z e s , DöV 8. J h g . (1955) S. 681 ff (684). ( H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 105 A n m . A/ B, b e s c h r ä n k t s i c h d a r a u f , die G e b ü h r e n k o m p e t e n z a u s d e r S t e u e r k o m p e t e n z n a c h A r t . 105 GG a u s z u k l a m m e r n ) . (2) In d e r P r a x i s s i n d die F ä l l e b u n d e s r e c h t l i c h e r R e g e l u n g von G e b ü h r e n d e r L a n d e s v e r w a l t u n g a l l e r d i n g s s e l t e n . Zu n e n n e n w ä r e n d e r wohl a u c h z u m s o z i a l e n B e r e i c h zu z ä h l e n de F a l l d e r G e b ü h r e n f ü r die A u s s t e l l u n g d e r S c h i f f s d i e n s t b ü c h e r (§ 9 d e s G e s e t z e s ü b e r S c h i f f s d i e n s t b ü c h e r v o m ^ . F e b r u a r 1951, B G B l . I I S . 3, i . V . m . § 2 Satz 2 d e r VO z u r D u r c h f ü h r u n g d e s G e s e t z e s u s w . vom 2 2 . F e b r u a r 1951, B G B l . II S . 2 6 ) und d e r h i e r an s i c h nicht i n t e r e s s i e r e n d e F a l l d e r P a ß g e b ü h r e n (§ 13 d e s P a ß g e s e t z e s vom 4 . M ä r z 1952, B G B l . I S. 290, i . d . F . d e s G e s e t z e s v o m 24. M ä r z 1956, B G B 1 . I S . 4 3 5 , i . V . m . d e r P a ß g e b ü h r e n o r d n u n g v o m 1 2 . J u l i 1958, B G B 1 . I S . 4 7 1 ) . Die s o n s t i n t e r e s s a n t e A u f s t e l l u n g von G e r l o f f " D i e G e b ü h r e n " b e w e i s t f ü r die b u n d e s r e c h t l i c h e P r a x i s w e nig, da s i e n e b e n d i e s e n B e i s p i e l e n a u c h a l t e , r e i c h s r e c h t l i c h e o d e r auf d e m P r e i s g e s e t z b e r u h e n d e R e g e l u n g e n a n f ü h r t .

- 189 die L ä n d e r auch a u s s c h l i e ß l i c h z u r Regelung des G e b ü h r e n r e c h t s z u s t ä n d i g . Da d e r Gebührenpolitik eine e r h e b l i c h e s o z i a l e B e d e u tung zukommt o d e r w e n i g s t e n s zukommen kann, i s t d i e s e Zus t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g nicht nur u n t e r dem b u d g e t ä r e n s o n d e r n auch u n t e r dem Aspekt d e r s o z i a l e n Gestaltung und Handhabung des G e b ü h r e n r e c h t s von Bedeutung. 5) e e ) Die S t e u e r n F ü r u n s e r e n " S t e u e r s t a a t " von d e r a l l e r g r ö ß t e n T r a g w e i t e sind die V e r h ä l t n i s s e auf dem Gebiete d e r S t e u e r n . 1) G e r a d e in bezug auf s i e i s t a b e r d e r Grundsatz des A r t . 109 GG auf das n a c h h a l tigste ausgehöhlt. Vorweg muß darauf h i n g e w i e s e n werden, daß dies nicht f ü r die E r t r ä g e d e r F i n a n z m o n o p o 1 e g i l t . Sie, die das G r u n d g e s e t z s t e t s m i t den S t e u e r n g e w i s s e r m a ß e n " i n e i n e m A t e m z u g e " nennt, ^ s t e h e n n a c h Zufluß, Gesetzgebung und Verwaltung a u s s c h l i e ß l i c h dem Bunde zu ( A r t . 105 A b s . 1, 106 A b s . 1 und 108 A b s . 1 GG). Hinsichtlich der S t e u e r e i n n a h m e n überschneiden sich jedoch die E i n f l u ß s p h ä r e n des Bundes und d e r L ä n d e r ^ ) e r h e b l i c h . 4)

5)

1)

2)

3)

V g l . S c h m ö l d e r s , F i n a n z p o l i t i k S . 193 ff; G e r l o f f , Die Gebühr e n , S . 2 0 9 f . - Man denke i n s b e s . an das P r o b l e m des A r m e n r e c h t s ; s . a . oben S. 9 zu F u ß n . 2 6 . S . h i e r z u auch B a r o c k a , Die B e r ü c k s i c h t i g u n g s o z i a l e r Ges i c h t s p u n k t e b e i d e r E r h e b u n g von Gebühren und B e i t r ä g e n für kommunale Abwasseranlagen, ihre Möglichkeiten, P r o b l e m a t i k und G r e n z e n . Die S t e u e r n a l l e i n m a c h e n d u r c h s c h n i t t l i c h 60 v. H. d e r G e s a m t e i n n a h m e s u m m e d e r L ä n d e r h a u s h a l t e aus, während d e r R e s t s i c h auf Zuweisungen und Z u s c h ü s s e , E i n n a h m e n d e r V e r m ö g e n s b e w e g u n g , E i n n a h m e n aus W i r t s c h a f t s u n t e r n e h men, Gebühren, G e l d s t r a f e n usw. v e r t e i l t ( s . h i e r z u z . B . " L ä n d e r h a u s h a l t e 1 9 5 2 - 1 9 5 4 " , S . 3 9 ff). Z u r s a c h l i c h e n V e r w a n d t s c h a f t d e r " F i n a n z m o n o p o l e " mit den V e r b r a u c h s s t e u e r n v g l . W a c k e , Das F i n a n z w e s e n d e r B u n d e s r e p u b l i k , S. 19; S c h m ö l d e r s , A l l g e m e i n e S t e u e r l e h r e , 3 . Aufl. 1958, S . 50, 2 1 7 . Der verfassungsrechtlich institutionalisierte Steueranteil der G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e ( A r t . 106 A b s . 6 GG) b r a u c h t h i e r noch nicht b e s o n d e r s erwähnt zu w e r d e n . E r g e h ö r t u n t e r b u n d e s s t a a t l i c h e n V e r t e i l u n g s a s p e k t e n zu den E i n n a h m e q u e l l e n d e r L ä n d e r ( A r t . 106 A b s . 8 GG) - e i n e Ann a h m e , die v o r n e h m l i c h d e r l a n d e s i n k o r p o r i e r t e n Stellung

- 190 Z w a r ist die Zuflußhoheit hinsichtlich d e r einzelnen Steuern - abgesehen von d e r Einkommen- und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r - säuberl i c h auf Bund und L ä n d e r v e r t e i l t ( T r e n n s y s t e m v g l . A r t . 106 A b s . 1 und 2 GG). A b e r die Disposition des B u n d e s g e s e t z g e b e r s über die V e r t e i l u n g d e r Einkommen- und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r , die durch die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundsätze ( A r t . 106 A b s . 3 - 5 GG) z w a r e i n g e g r e n z t ist, bei dem v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h v o r gegebenen Z w e c k d i e s e r P u f f e r - S t e u e r m a s s e aber doch nur b e dingt v o r g e z e i c h n e t w e r d e n konnte, bringt schon in die Sphäre d e r Zuflußhoheit eine Dominante des Bundes, die vom Länderhaushalt h e r als bundesseitige F r e m d b e s t i m m t h e i t erscheinen muß. Noch v i e l w e i t e r reicht d i e s e F r e m d b e s t i m m t h e i t im B e r e i c h d e r l e g i s l a t i v e n Regelung d e r Steuern. Sowohl die ausschließlich den L ä n d e r n zufließenden Steuern w i e auch die Einkommen- und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r - und somit auch d e r L ä n d e r a n t e i l daran unterliegen d e r Gesetzgebung des Bundes ( A r t . 105 GG). Nur die unbedeutenden, zumeist ohnedies in die K a s s e d e r Gemeinden und Gemeindeverbände fließenden "Steuern mit ö r t l i c h bedingtem W i r k u n g s k r e i s " stehen den L ä n d e r n nach Zufluß u n d Gesetzgebung zu ( A r t . 106 A b s . 2 N r . 7 GG); ähnlich w i e a n d e r e r s e i t s a l l e dem Bunde zufließenden Steuern auch s e i n e r Gesetzgebungskompetenz unterliegen ( A r t . 105, 106 A b s . l GG). D i e s e umfassende G e s e t z gebungsbefugnis des Bundes r e l a t i v i e r t w i e d e r u m die v e r f a s s u n g s rechtliche Regelung d e r Zuflußhoheit.®) Im V e r w a l t u n g s s e k t o r muß d e r Bund z w a r die Kompetenz d e r L ä n d e r zur Verwaltung eines T e i l e s auch d e r Steuern hinnehmen, die ihm zufließen ( A r t . 108 A b s . 1-3 GG). Da aber a l l e Steuern die dem Bunde zufließen, von den L ä n d e r n in A u f t r a g s Verwaltung zu nehmen sind ( A r t . 108 A b s . 1 Satz 4, A b s . 2 und A b s . 4 Satz 1 GG), ist der Bund durch die ihm gebotenen I n g e r e n z r e c h t e ( A r t . 85, 108 A b s . 3, 4 und 6 GG) r e i c h entschädigt. Die L ä n d e r u n t e r l i e gen aber s o g a r hinsichtlich d e r Steuern, die ihnen zufließen, den durch A r t . 108 A b s . 3 GG g e s t e i g e r t e n O r g a n i s a t i o n s - , L e i s t u n g s -

4)

5)

6)

d e r Gemeinden und Gemeindeverbände entspricht ( A r t . 28 GG). Dabei sollen h i e r die außerhalb des Rechtlichen liegenden Inte rdependenzen d e r E r g i e b i g k e i t v e r s c h i e d e n e r , in ein- und demselben Staatswesen erhobener Steuern nicht e r ö r t e r t w e r den. Jedoch liegt h i e r i n ein s e h r w i c h t i g e r Zug des e f f e k t i ven G e s a m t b i l d e s . Zum Nachstehenden s . auch die das Finanzwesen b e t r e f f e n den Ausführungen zur bundesstaatlichen Aufgabenverteilung ( s . o . I (S. 45 f f ) ) . S . F i s c h e r - M e n s h a u s e n , Das F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z , DöV 9. Jhg. (1956) S. 161 ff (164).

- 191 und Aufsichtsrechten des Bundes im Rahmen landeseigenen Vollzugs von Bundesrecht (Art. 84, 108 Abs. 6 GG). Hinsichtlich der Einkommen- und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r ist der Einfluß des Bundes auf die Verwaltung noch dadurch intensiviert, daß der - für die Außentätigkeit der Verwaltung untrennbare - Bundesanteil daran in Auftragsverwaltung geführt wird (Art. 108 Abs. 2 GG) und die damit verbundenen Aufsichtsmaßnahmen des Bundes unmittelbar und unausweichlich auf die an sich landeseigene Verwaltung des Landesanteiles ausstrahlen. Die B i e r s t e u e r wird vom Bund nicht nur gesetzlich geregelt sondern auch verwaltet, obwohl s i e den Ländern zufließt (Art. 105 Abs. 2 Nr. 1, 106 Abs. 2 Nr. 5, 108 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Rechtsprechung in Steuersachen liegt in l e t z t e r Instanz in den Händen eines oberen Bundesgerichts (Art. 96 Abs. 1 GG), so daß auch in d i e s e r Hinsicht der maßgebliche Einfluß des Bundes gewährleistet i s t . Damit b e h e r r s c h t der Bund vor allem die Steuergesetzgebung, a b e r in intensivster Weise auch den Vollzug der S t e u e r g e s e t z e . Während der Bund die Steuern, die ihm zufließen, im wesentlichen nach j e d e r Richtung in der Hand behält, ist den Ländern nur im Hinblick auf die "Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungsk r e i s " durchgehende Gestaltungsfreiheit b e l a s s e n . Die übrigen den Ländern zufließenden Steuern sind ganz entscheidend vom Bund h e r d e t e r m i n i e r t . Sie sind fremdbestimmte Größen im Haushalt der L ä n d e r . D e r Bund b e h e r r s c h t , indem e r die Steuergesetzgebung und ihren Vollzug in der Hand hat, das Steuerrecht a b e r auch als ein zentrales Instrument des sozialen Ausgleiches, 7) 8)

Vgl. oben S.112 ff und S . l l ö f f . Daraus, daß die Regelung der Finanzgerichtsbarkeit dem Bunde ausschließlich übertragen ist (Art. 108 Abs. 5 GG), wurde anfänglich vielfach der Schluß gezogen, der Bund habe das Recht oder sogar die Pflicht, abweichend von der in A r t . 92, 96 Abs. 1 GG zum Ausdruck gekommenen Konzeption,auch die unteren Gerichte der Finanzgerichtsbarkeit als Bundesgerichte einzurichten. (Eine Übersicht über den älteren Stand der Meinungen s . bei Wacke, Das Gesetz über die F i n a n z v e r waltung, S. 720 ( F u ß n . 2 ) ) . Diese durch nichts als unitaristischen E i f e r gerechtfertigte Annahme darf heute jedoch als überholt angesehen werden. Durch § 1 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet der Finanzgerichtsbarkeit vom 22. Oktober 1957 ( B G B 1 . I S. 1746) wurden die Finanzgerichte als " G e r i c h t e der Länder" ausdrücklich bestätigt, nachdem schon bis dahin die Staatspraxis diese Linie eingehalten hatt e . - Zu den Einzelheiten s . o . S. 170 ff.

- 192 das e s nicht nur ü b e r s e i n e n f i s k a l i s c h e n Zweck s o n d e r n auch und v o r a l l e m in s e i n e r i n n e r e n Gestaltung und Handhabung i s t . ff)

Die f ö d e r a t i v e n S e k u n d ä r e i n n a h m e n d e r L ä n d e r menfassung

Zusam-

Die dem Bunde zufließenden M i t t e l sind a l s o f a s t a u s s c h l i e ß l i c h e i g e n b e s t i m m t , die den L ä n d e r n zukommenden M i t t e l dagegen ganz überwiegend vom Bunde h e r f r e m d b e s t i m m t . Die E i n n a h m e n d e r L ä n d e r b e s t e h e n nun a b e r nicht nur aus dem b i s h e r ins Auge gefaßten u r s p r ü n g l i c h e n A u f k o m m e n . Ihnen f l i e ßen auch M i t t e l aus d e r U m v e r t e i l u n g des A u f k o m m e n s zu, so aus dem B u n d e s a u f k o m m e n die F i n a n z z u w e i s u n g e n ( A r t . 106 A b s . 5 Satz 2 GG), die A u s g l e i c h s 1 e i s t u n g e n ( A b s . 7 e b d . ) und die E r g ä n z u n g s z u w e i s u n g e n im R a h m e n des v e r t i k a l e n F i n a n z a u s g l e i c h s ( A r t . 107 A b s . 2 Satz 3 GG), aus dem L ä n d e r a u f k o m m e n die A u s g l e i c h s z u w e i s u n g e n aus dem h o r i z o n t a l e n F i n a n z a u s g l e i c h ( A r t . 107 A b s . 2 Satz 1 und 2 GG). D i e s e U m v e r t e i l u n g liegt - von den schon in d e r V e r f a s s u n g hinreichend bestimmten Ausgleichsleistungen abgesehen - naturg e m ä ß in d e r Hand des B u n d e s . Wenn d i e s e r dabei auch den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundsätzen folgen muß, s o erhöht s i c h durch d i e s e K o m p e t e n z doch e i n m a l m e h r s e i n e f i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t liche Potenz. Von e i n e r F i n a n z a u t o n o m i e d e r L ä n d e r kann demnach k e i n e R e de s e i n . E s kann zunächst auch u n e r ö r t e r t b l e i b e n , ob das 1)

2)

S p e z i e l l f ü r den h o r i z o n t a l e n F i n a n z a u s g l e i c h , a l s o den F a l l , in dem d e r Bund a l s T r ä g e r d e r Finanzhoheit nur auf die zur ü c k g e z o g e n s t e W e i s e e i n g e s c h a l t e t i s t , s a g t W a c k e (Das F i nanzwesen der Bundesrepublik, S . 4 6 ) , "daß gerade diese M a c h t , s t a r k e n L ä n d e r n S t e u e r e i n n a h m e n f o r t z u n e h m e n und s i e s c h w a c h e n L ä n d e r n zuzuwenden, dem Bunde eine b e s o n dere Stärke gibt". Ä u ß e r s t s c h a r f hebt das B r a e u t i g a m , W e t t b e w e r b s o r d n u n g S t e u e r r e f o r m - N a t i o n a l b u d g e t , F i n a n z a r c h i v n. F . B d . 16 ( 1 9 5 5 / 5 6 ) S . 81 ff (117 ff) h e r v o r : " I s t die s t e u e r l i c h e G e s e t z gebungshoheit d e r L ä n d e r s o weit e i n g e s c h r ä n k t , daß s i e p r a k t i s c h ganz beim Bund l i e g t , so sind die L ä n d e r in i h r e r E i n n a h m e g e s t a l t u n g nicht m e h r autonom. . . und i s t die ihnen v e r b l i e b e n e ' E r t r a g s h o h e i t * an b e s t i m m t e n S t e u e r n o d e r S t e u e r q u o t e n . . . nur noch e i n e j u r i s t i s c h e Konstruktion, die den ö k o n o m i s c h e n Zusammenhängen k e i n e s w e g s m e h r g e r e c h t w i r d und d e r e n b e g r i f f s verwirrender Tragweite sich der Verfassungsgeber offenbar

- 193 Grundgesetz selbst dem Bunde ausreichende Bindungen auferlegt, um den finanziellen Rückhalt für eigenständige Operationen der L ä n d e r zu erhalten. F e s t steht jedenfalls, daß die den Ländern zukommende F i n a n z m a s s e im wesentlichen durch Verfassung und Bundes recht - einschließlich der weitgehenden Disposition der Bundesorgane über dessen Vollzug - prädisponiert i s t . ^ ) Der Bund b e h e r r s c h t a b e r nicht nur das ihm zufließende Aufkommen. E r disponiert über das Volumen des gesamtstaatlichen F i nanzaufkommens und teilt - in den von der Verfassung gesteckten Grenzen - s i c h und den Ländern den jeweiligen Anteil daran zu. c)

Die Ausgabedisposition

aa) Die Grundsatzregelung Auf der Ausgabeseite besteht ebenfalls ein - wenngleich weitaus weniger h e r v o r t r e t e n d e r - Vorrang des Bundes. Während die L ä n der dem Bunde keine Ausgaben anlasten können, hat der Bund die Möglichkeit, den Ländern durch Gesetze, die s i e nach Art. 83 ff GG zu vollziehen haben, Ausgabepflichten aufzubürden. Die Tragweite der disposition über die einem B l i c k auf das und die weitgehende

3)

4)

hierin eingeschlossenen bundesseitigen P r ä Ausgabeseite der Länderhaushalte wird mit Übergewicht des Bundes in der Gesetzgebung Vollzugsverantwortung der L ä n d e r k l a r . Die

g a r nicht bewußt geworden ist" ( a . a . O . S . 1 1 9 ) . - Sperrung im Original. - Löwenstein (Verfassungsrecht und V e r f a s sungsrealität, AöR Bd. 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) S . 3 8 7 ff (414 ff))hat ges a g t : " E i n Staat mit e i n e r Bundeseinkommensteuer ist eben kein e c h t e r Bundesstaat m e h r " . Diese vom Autor selbst als " ü b e r s p i t z t " bezeichnete Formulierung trifft gewiß nicht zu. A b e r s i e macht - im Kontrast - sichtbar, wie weit die Regelung des Grundgesetzes geht. Den I n t e r e s s e n der Länder kommt allerdings ein System von Zustimmungsvorbehalten zugunsten des Bundesrates entgegen (Art. 105 Abs. 3, Art. 106 Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Satz 2, A r t . 107 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1, Art. 108 Abs. 3 Satz 2, Abs. 6 GG). Aber der Bundesrat ist - wie schon wiederholt zu betonen Anlaß war - weder mit einem Land noch mit der Summe der Länder gleichzusetzen. Diese Zustimmungsvorbehalte heben den "bündischen" Charakter all der genannten finanzverfassungsrechtlichen Bundeskompetenzen nicht auf. Noch weniger bewirkt dies das im übrigen gegebene Eins p r u c h s r e c h t des Bundesrates (Art. 77 GG). Vgl. F i s c h e r - M e n s h a u s e n , Das Finanzverfassungsgesetz, S . 1 6 4 , 169.

- 194 f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h s p e z i f i s c h e n P r o p o r t i o n e n sind bekannt und b r a u c h e n h i e r nicht n o c h m a l s g e s o n d e r t h e r v o r g e h o b e n zu werden. Wenn e r den L ä n d e r n neue, z u s ä t z l i c h e L a s t e n a u f e r l e g t , muß e r a l l e r d i n g s - j e d e n f a l l s nach d e r Neufassung des A r t . 106 GG d u r c h das F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z vom 2 3 . D e z e m b e r 1 9 5 5 - i h nen e n t s p r e c h e n d e M i t t e l zuweisen und z w a r e n t w e d e r durch F i nanzzuweisung o d e r d u r c h e i n e Änderung des B e t e i l i g u n g s v e r h ä l t n i s s e s an d e r E i n k o m m e n - und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r ( A r t . 106 A b s . 5 GG). V o r d e r Neufassung des A r t . 106 GG durch das F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z vom 2 3 . D e z e m b e r 1955 w a r z w a r f ü r das d a m a l i ge R e c h t und noch m e h r im Hinblick auf die durch A r t . 107 GG g e f o r d e r t e und l e g i t i m i e r t e Neuregelung s t r e i t i g , ob die A u s g a b e n von dem G e m e i n w e s e n zu t r a g e n sind, das i h r e V e r a u s g a b u n g g e s e t z l i c h anordnet, 1) o d e r von dem G e m e i n w e s e n , das s i e im V e r waltungswege v e r a u s g a b t . 2) E s w a r das V e r d i e n s t R ö t t g e n s , 3) k l a r a u s e i n a n d e r g e s e t z t zu haben, daß e i n e eindeutige Z u r e c h nung d e r " S a c h v e r a n t w o r t u n g " nur dort m ö g l i c h i s t , wo G e s e t z gebung u n d Verwaltung in e i n e r Hand l i e g e n . 4) D o r t , wo G e s e t z g e b u n g s - und V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z s i c h spalten, kann die A u s g a b e l a s t nicht g e n e r e l l dem Bund o d e r den L ä n d e r n z u g e r e c h net w e r d e n . D e r G e s e t z g e b e r muß z u s ä t z l i c h e Ausgaben, die e r dem V e r w a l t u n g s t r ä g e r v e r u r s a c h t , d u r c h z u s ä t z l i c h e E i n n a h men ausgleichen. F ü r A r t . 106 A b s . 4 und 5 GG n. F . kann nun 1)

2)

3)

4) 5) 6)

So v o r a l l e m Ludwig, F i n a n z v e r a n t w o r t u n g und D e c k u n g s v e r antwortung, Städtetag 6 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S . 141 ff; v . d . H e i d e , Z u r Abgrenzung z w i s c h e n den B u n d e s - , den L ä n d e r - und den K o m munalfinanzen, DVB1. 6 8 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S . 2 8 9 ff. So v o r a l l e m F i s c h e r - M e n s h a u s e n , Die Abgrenzung d e r F i n a n z v e r a n t w o r t u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , DÖV 5. J h g . ( 1 9 5 2 ) S. 673 ff; d e r s . , Die s t a a t s w i r t s c h a f t l i c h e Bedeutung des neuen F i n a n z a u s g l e i c h s , DÖV 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 2 6 1 ff ( 2 6 3 ) . Röttgen, Sachverantwortung als v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Maßs t a b des F i n a n z a u s g l e i c h s , DÖV 6. J h g . ( 1 9 5 3 ) S. 398 f f . Z u s t i m m e n d Hettlage, Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 2 0 ; s . a . H e t t l a g e , Die N e u r e g e l u n g d e r deutschen Finanzverfassung, S . 4 1 1 ff. Röttgen, a . a . O . S. 360. Röttgen, a . a . O . S. 362. R ö t t g e n , a . a . O . S . 3 6 3 u n t e r H e r a n z i e h u n g des § 54 des R e i c h s f i n a n z a u s g l e i c h s g e s e t z e s vom 2 7 . A p r i l 1926 ( B G B 1 . I S . 2 0 3 ) ; ü b e r e i n s t i m m e n d H e t t l a g e , Die Neuordnung d e r deuts c h e n F i n a n z V e r f a s s u n g , S . 4 1 2 f.

- 195 nicht m e h r zweifelhaft s e i n , daß die dem G e s e t z e s v o l l z u g zu v e r a u s g a b e n d e n M i t t e l von dem G e m e i n w e s e n zu e r b r i n g e n sind, w e l c h e s das G e s e t z v o l l z i e h t . D e r G e s e t z g e b e r muß a b e r , wenn e r e i n e m a n d e r e n G e m e i n w e s e n auf d i e s e W e i s e neue L a s t e n aufe r l e g t , d i e s e m auch z u s ä t z l i c h e M i t t e l v e r s c h a f f e n . A r t . 106 A b s . 5 GG s p r i c h t das f ü r das V e r h ä l t n i s B u n d - L a n d eindeutig a u s . E i n e Ausgabenüberbürdung durch den L a n d e s g e s e t z g e b e r auf den Bund k o m m t ohnedies nicht in F r a g e . 8) Die K l a u s e l des A r t . 106 A b s . 5 GG schwächt d i e s e R e l a t i o n nur bedingt ab; e i n e r s e i t s deshalb, weil s i e zu i h r e r R e a l i s i e r u n g e i n e s - f r e i l i c h v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h bindend v o r g e s c h r i e b e n e n B u n d e s g e s e t z e s b e d a r f , a n d e r e r s e i t s - und dies v o r a l l e m - d e s halb, weil s i e auf dem vom F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z vom 2 3 . D e z e m b e r 1955 a n g e t r o f f e n e n s t a t u s quo aufbaut, d e r s c h o n ein h o c h e n t w i c k e l t e s Maß s t a a t l i c h e r A u s g a b e l a s t e n in s i c h b a r g . 7)

8)

V g l . B ü h l e r , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 106 GG n. F . Anm. 4 a ; F i s c h e r - M e n s h a u s e n , Das F i n a n z v e r f a s s u n g s g e s e t z , DÖV 9 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S . 161 ff (167); H e i m , V e r w a l t u n g s k o s t e n d e r L ä n d e r aus d e r B u n d e s a u f t r a g s v e r w a l t u n g , DÖV 11. J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 566 ff - d i e s e r auch zu dem b e s o n d e r s diffizilen P r o b l e m d e r V e r w a l t u n g s k o s t e n im B e r e i c h d e r A u f t r a g s v e r waltung; w e i t . Nachw. s . d o r t . Auch nicht im R a h m e n des A r t . 120 GG. Die K r i e g s f o l g e l a s t e n ü b e r n i m m t n a c h A b s . 1 ebd. d e r Bund nur nach Maßgabe e i n e s B u n d e s g e s e t z e s . Die Z u s c h ü s s e zu den L a s t e n d e r S o zialversicherung mit Einschluß der A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e rung und d e r A r b e i t s l o s e n f ü r s o r g e sind b u n d e s g e s e t z l i c h g e r e g e l t . - Oben (I 1 b, bb S. 49 ff) wurde a l l e r d i n g s die Ans i c h t v e r t r e t e n , daß auch A l t e r s v e r s o r g u n g e n d e r f r e i e n B e rufe zur " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " i . S . des A r t . 74 N r . 12 GG g e h ö r e n und insoweit noch S p i e l r a u m f ü r l a n d e s g e s e t z l i c h e s S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t vorhanden s e i . D a m i t e r h e b t s i c h die F r a g e , ob, wenn d e r a r t i g e s L a n d e s r e c h t Z u s c h ü s s e v o r s i e h t , d i e s e vom Bund zu t r a g e n s i n d . Das muß v e r n e i n t w e r den. Ganz o f f e n s i c h t l i c h s e t z t A r t . 120 A b s . 1 GG die Z u s c h ü s s e a l s b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t v o r a u s . Sonst w ä r e e s nicht v e r s t ä n d l i c h , daß die V o r s c h r i f t g e r a d e die Z u s c h ü s s e von dem V o r b e h a l t d e r " n ä h e r e n B e s t i m m u n g e i n e s B u n d e s g e s e t z e s " a u s n i m m t . S . h i e r z u auch § 17 des E r s t e n G e s e t z e s z u r Ü b e r l e i t u n g von L a s t e n und D e c k u n g s m i t t e l n auf den Bund ( E r s t e s Ü b e r l e i t u n g s g e s e t z ) i . d . F . vom 2 8 . A p r i l 1955 ( B G B l . I S . 1 9 3 ) . - Im ü b r i g e n s . zum P r o b l e m auch Z e i d l e r , Ausführung von L a n d e s g e s e t z e n durch B u n d e s b e h ö r d e n , DVB1. 7 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S. 573 f f .

- 196 bb)

Die S o n d e r r e g e l u n g des A r t . 120 GG

D i e s e s S y s t e m ist nun a b e r g e r a d e f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h durch e i n e V o r s c h r i f t d u r c h b r o c h e n , d e r f ü r den ganzen h i e r zu e r ö r t e r n d e n e n g e r e n S a c h z u s a m m e n h a n g eine grundlegende Bedeutung z u k o m m t : A r t . 120 G G . Danach t r ä g t d e r Bund die Z u s c h ü s s e zu den L a s t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , z u r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g und A r b e i t s l o s e n f ü r s o r g e . ^ Nach Maßgabe e i n e s B u n d e s g e s e t z e s 2) t r ä g t e r neben den B e s a t z u n g s k o s t e n f e r n e r die i n n e r e n und ä u ß e r e n K r i e g s f o l g e l a s t e n . Da die heute vorhandenen s o z i a l e n G e f ä l l s i t u a t i o n e n weithin k r i e g s b e d i n g t sind, i s t d e r Bund d a h e r gehalten, in e r h e b l i c h e m Umfange s o z i a l e Aufwendungen zu ü b e r n e h m e n , die nach den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n von den L ä n d e r n zu b e s t r e i t e n w ä r e n . M a ß g e b l i c h i s t im w e s e n t l i c h e n das E r s t e G e s e t z z u r Ü b e r l e i tung von L a s t e n und D e c k u n g s m i t t e l n auf den Bund ( E r s t e s Ü b e r l e i t u n g s g e s e t z ) , das d e r z e i t in d e r F a s s u n g vom 2 8 . A p r i l 1 9 5 5 ( B G B l . I S. 193) g i l t . Danach werden z . B . vom Bund ganz o d e r überwiegend g e t r a g e n : (1) D i e F ü r s o r g e k o s t e n f ü r die E m p f ä n g e r von K r i e g s f o l g e n h i l f e ( H e i m a t v e r t r i e b e n e , E v a k u i e r t e , aus d e r Sowjetzone Zugewand e r t e , A u s l ä n d e r und S t a a t e n l o s e , A n g e h ö r i g e von K r i e g s g e f a n genen, V e r m i ß t e n und H e i m k e h r e r n , K r i e g s b e s c h ä d i g t e , K r i e g s h i n t e r b l i e b e n e ) (§§ 1 A b s . 1 N r . 3, 7 - 1 3 ) ; (2) Die Aufwendungen f ü r die U m s i e d l u n g H e i m a t v e r t r i e b e n e r und f ü r die Auswanderung von K r i e g s f o l g e n h i l f e - E m p f ä n g e r n (§§ 1 A b s . 1 N r . 4, 14, 1 4 a ) ; (3) D i e Aufwendungen f ü r v e r d r ä n g t e A n g e h ö r i g e des ö f f e n t l i chen D i e n s t e s und f ü r e h e m a l i g e b e r u f s m ä ß i g e W e h r m a c h t s a n g e h ö r i g e (§ 1 A b s . 1 N r . 7 ) ; (4) Die Aufwendungen f ü r K r i e g s b e s c h ä d i g t e , b l i e b e n e u . ä . (§ 1 A b s . 1 N r . 8).

Kriegshinter-

D i e s e grundlegende Bedeutung d i e s e r Anomalie"^) liegt e i n e r s e i t s darin, daß d e r Bund, wenn e r a l s G e s e t z g e b e r auf d i e s e m S e k t o r Ausgaben anordnet, die im B e r e i c h d e r L a n d e s v e r w a l t u n g 1) 2)

3)

S . a . S . 1 9 5 zu F u ß n . 8 . Zum ä l t e r e n Meinungsstand z u r G e s t a l t u n g s f r e i h e i t des B u n d e s g e s e t z g e b e r s und i h r e n G r e n z e n s . die D a r s t e l l u n g b e i Holtkotten, B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 120 A n m . II i n s b e s . 3 ; n u n m e h r a b e r B V e r f G E 9, 305 (317 f f ) . S . a. B V e r f G E 9, 305 (329) mit w e i t . N a c h w .

- 197 zu leisten sind, diese Lasten weitaus p e r f e k t e r aus seiner " T a sche" zu zahlen hat, als dies die Klausel des A r t . 106 Abs. 5 GG selbst bei neu übertragenen Ausgaben erzwingen k ö n n t e . Ander e r s e i t s können hier die Länder im Rahmen i h r e r Verwaltungstätigkeit über Bundesmittel verfügen und somit - auf der Ausgabeseite die einzige, f r e i l i c h geringfügige, Einbruchsstelle in der umgekehrten Richtung - den Bundeshaushalt beeinflussen. So sehr dies auf den ersten Blick als eine eigenartige Aktionsfreiheit der Länder zulasten des Bundes erscheint, die hier und dort auch zu Unträglichkeiten geführt haben mag;5) im Endeffekt haben die Angst, die Länder könnten hier Bundesmittel " v e r w i r t schaften", und die Dynamik des Grundsatzes " W e r zahlt, schafft an"®) dazu geführt, daß der Bund hier mehr und mehr auch in die Verwaltungsarbeit der Länder eingedrungen ist. Am weitesten v o r g e p r e l l t ist diese Entwicklung in der Sondervorschrift f ü r den Lastenausgleich; A r t . 120 a GG. Im übrigen mußte mit anderen Mitteln auszukommen gesucht werden. Dabei hat d e r Bund sich nicht mit dem die Idee der Impermeabilität der Landesverwaltung durchaus schonenden Mittel der Interessenquoten und der Pau4)

5) 6) 7)

V g l . insbes. B V e r f G E 9, 305 (317 f f ) : " A r t . 120 GG verbietet es, Bundesgesetze zu erlassen, nach denen die Länder K r i e g s folgelasten tragen" (318). S. hierzu z . B . Holtkotten, a . a . O . A n m . I I 3 b (S. 13 f ) mit weit. Nachw. V g l . Fischer-Menshausen "Bemerkungen" D Ö V 6 . J h g . (1953) S. 229 ff (230). (1) Interessenquoten werden - in Grenzen - allgemein für zulässig gehalten. - V g l . Strickrodt, Die Finanzverfassung des Bundes als politisches P r o b l e m , S.27 f; v.Mangoldt, Bonner Grundgesetz, A r t . 120 Anm. 3; Holtkotten, Bonner Kommentar, A r t . 120 A n m . I I 3 c (S. 15); Hettlage, Die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung, S.449 f; Fischer-Menshausen, Die staatswirtschaftliche Bedeutung der neuen Finanzverfassung, S. 264 f; Hamann, Das Bonner Grundgesetz, A r t . 120 A n m . C 1; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.245; B V e r f G E 9, 305 (330). (2) In der P r a x i s hat die Bedeutung der Interessenquoten allerdings stark abgenommen. Nach § 2 des Ersten Ü b e r l e i tungsgesetzes vom 28. November 1950 (BGBl. S. 773) waren die Länder noch mit 10-25 v . H . an den Ausgaben beteiligt. In § 1 Abs. 1 der Neufassung des Gesetzes vom 21. August 1951 (BGBl. I S. 779) wurde die Interessenquote sachlich und der Höhe nach eingeschränkt. Schließlich kam sie fast ganz in W e g f a l l (§ 2 Abs. 1 N r . 1-3 des Gesetzes zur Regelung

- 198 schalierung begnügt. E r hat das ihm gemäß Art. 84, 85 GG zur Verfügung stehende Instrumentarium der Verwaltungsingerenz auf das ä u ß e r s t e s t r a p a z i e r t , 9) i n s b e s . indem e r den L ä n dern die Anwendung der Haushaltsvorschriften des Bundes insoweit zur Pflicht machte 10) und s i e " i n Angelegenheiten von grunds ä t z l i c h e r oder e r h e b l i c h e r finanzieller Bedeutung. . . hinsichtlicht der wirtschaftlichen Verwaltung d e r Bundesmittel an die

8) 9)

finanzieller Beziehungen zwischen Bund und Ländern ( V i e r t e s Überleitungsgesetz) vom 27. April 1955, B G B l . I S. 189). In der derzeit geltenden Fassung vom 28. April 1955 beteiligt es die Länder nur noch an der Kriegsfolgenhilfe für Sowjetzonenflüchtlinge mit 20 v . H . (§ 1 Abs. 1 Nr. 3, 2. Halbsatz). Vgl. § 21 a des E r s t e n Überleitungsgesetzes in der Fassung vom 28. April 1955. S. oben S. 112 und S. 115. - Zur kompetenzansaugenden Wirkung auch auf dem Gebiet der Verwaltung s . Dobbernack, Die Bedeutung des Grundgesetzes und des Besatzungsstatus für die Sozialversicherung und die Kriegsopferversorgung, S. 148. - Röttgen (Der Einwand der Mischverwaltung und das Grundgesetz, S. 490 f; s . a . Der Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S. 88) ist der Ansicht, daß es gar nicht um die Anwendung der Art. 84, 85 GG geht sondern dem Bund im Rahmen des Art. 120 GG eine finanzwirtschaftliche Ingerenz sui generis möglich i s t . Dem kann nicht gefolgt w e r den. Die Verfassung bietet dafür keinen Anhaltspunkt. Die von Köttgen angeführten B e i s p i e l e aus dem älteren V e r f a s sungsrecht besagen für die Rechtslage unter dem Grundgesetz nichts. Die Maßgabe eines Bundesgesetzes nach A r t . 120 Abs. 1 GG kann nicht als eine Ermächtigung an den Ges e t z g e b e r verstanden werden, im sachlichen Rahmen des A r t . 120 GG die Kompetenzordnung des Grundgesetzes auszuhöhlen (wenn es auch in B V e r f G E 9, 305 (330) im Hinblick auf die F o r m e l des A r t . 120 GG von der " n ä h e r e n B e s t i m mung eines B u n d e s g e s e t z e s " h e i ß t : " D e r Bundesgesetzgeber kann auch Einzelheiten regeln, z . B . die Art und Weise, in d e r der Bund die L a s t t r ä g t " ) . Die Bundesbefugnisse nach A r t . 84, 85 GG sind auch so ausgebildet, daß mit i h r e r Hilfe die sich aus A r t . 120 GG ergebenden P r o b l e m e durchaus g e m e i s t e r t werden können. Hier eine vom Bundesgesetzgeb e r zu füllende Lücke zu vermuten, besteht also kein Anlaß.

10) § 4 Abs. 2 Nr. 1 des E r s t e n Überleitungsgesetzes i . d . F . vom 28. April 1955.

- 199 W e i s u n g e n d e r o b e r s t e n B u n d e s b e h ö r d e n " band. 1 1 ) 1 2 ) Und e r hat wohl den B e r e i c h des Z u l ä s s i g e n b e r e i t s v e r l a s s e n , indem e r die L ä n d e r d e r P r ü f u n g s k o m p e t e n z des B u n d e s r e c h n u n g s h o f e s u n t e r warf. So i s t im B e r e i c h des A r t . 120 GG so etwas wie ein V e r waltungskondominium von Bund und L ä n d e r n entstanden, l ^ ) Anzunehmen, daß in d i e s e m R a h m e n d e r B u n d e s h a u s h a l t e i n e r s p ü r b a r e n , vom Bund nicht b e h e r r s c h b a r e n Einwirkung von d e r L ä n d e r s e i t e h e r unterliegt, wäre demnach unrichtig. Umgekehrt a b e r e n t s t e h e n auch in d i e s e m R ä u m e Daten, mit denen in den L ä n d e r h a u s h a l t e n g e r e c h n e t werden m u ß : die I n t e r e s s e n q u o t e n , die D i f f e r e n z e n z w i s c h e n den P a u s c h a l b e t r ä g e n und den e f f e k t i ven Aufwendungen und die p e r s ö n l i c h e n und s ä c h l i c h e n Aufwendungen ( N i c h t - Z w e c k a u s g a b e n ) , die - von eng b e g r e n z t e n Ausnahm e n a b g e s e h e n - vom Bunde nicht ü b e r n o m m e n w e r d e n . 15) d)

D e r f i n a n z i e l l e P r i m a t des Bundes

W ä h r e n d s i c h a l s o die E i n f l u ß m ö g l i c h k e i t e n d e r L ä n d e r auf den 11)

12)

13)

14)

15)

§ 4 A b s . 2 N r . 2 des E r s t e n Ü b e r l e i t u n g s g e s e t z e s i . d . F . vom 2 8 . A p r i l 1 9 5 5 . - Ob d i e s e s W e i s u n g s r e c h t v e r f a s s u n g s m ä ß i g i s t , e r s c h e i n t z w e i f e l h a f t . Nach A r t . 84 A b s . 5 Satz 1 GG können W e i s u n g s r e c h t e n u r d e r B u n d e s r e g i e r u n g , nicht auch einzelnen obersten Bundesbehörden übertragen werden. War u m für die M i t t e l b e w i r t s c h a f t u n g etwas a n d e r e s g e l t e n s o l l , i s t nicht e i n z u s e h e n . ( F ü r das W e i s u n g s r e c h t : F i s c h e r M e n s h a u s e n , Die s t a a t s w i r t s c h a f t l i c h e Bedeutung d e r neuen FinanzVerfassung, S . 2 6 4 ) . § 4 A b s . 2 des E r s t e n Ü b e r l e i t u n g s g e s e t z e s in d e r u r s p r ü n g l i c h e n F a s s u n g enthielt einen Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t . Die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d i e s e s V o r b e h a l t s i s t aus den zu § 4 A b s . 2 N r . 2 n . F . a u s g e f ü h r t e n Gründen s e l b s t dann zweifelhaft, wenn m a n m i t Röttgen, D e r Einwand d e r M i s c h v e r w a l t u n g und das G r u n d g e s e t z , S. 489, an d e r S t e l l e des W e i s u n g s r e c h t s ( A r t . 84 A b s l 5 GG) auch einen Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t z u l i e ß e ( s . h i e r z u auch oben S . 105 zu F u ß n . 1 3 ) . V g l . § 4 A b s . 2 und 5 des G e s e t z e s ü b e r E r r i c h t u n g und Aufgaben des Bundes r e c h n u n g s h o f e s vom 2 7 . N o v e m b e r 1950 ( B G B 1 . I S . 7 6 5 ) . D i e s e s K o n t r o l l m i t t e l w i d e r s p r i c h t - soweit e s den L ä n d e r n aufgezwungen wird und s i c h d i e s e nicht f r e i w i l l i g d e r K o n t r o l l e des Bundes r e c h n u n g s h o f e s u n t e r w e r f e n sowohl A r t . 109 wie auch A r t . 84 GG. S . h i e r z u auch R ö t t g e n , D e r Einfluß des Bundes auf die deuts c h e Verwaltung, S. 80 ( L ä n d e r v e r w a l t u n g g e r ä t in den " S t r o m k r e i s des B u n d e s " ! ) und S . 8 8 . Vgl. § 1 A b s . 3 des E r s t e n Ü b e r l e i t u n g s g e s e t z e s .

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Haushalt des Bundes - von der Funktion des Bundesrates abgesehen - im Rahmen des Geringfügigen halten, ist die Haushaltsgebarung der Länder nur innerhalb einer großen Zahl von F i x punkten f r e i , die vom Bunde gesetzt sind. 1) Damit liegt aber das Gesetz des Handelns in v i e l weiterem Umfange als es der Blick allein auf die Ausgabeseite vermuten ließe, beim Bunde. D e r gewiß fragwürdige, aber doch auch heute noch gültige Wahrheit enthaltende Grundsatz der Haushaltsgestaltung " D i e Ausgaben bestimmen die Einnahmen" gilt für die L ä n d e r nur mehr in jenem bescheidenen Umfange, in dem sie selbst ihre Einnahmen gestalten, also nach den von ihnen beabsichtigten Ausgaben ausrichten können. Nun ließe sich f r e i l i c h einwenden, daß die Freiheit des Bundes auch eine Freiheit in Armut, die Unfreiheit der Länder dagegen eine Gefangenschaft in "goldenen" Käfigen sein könne. D i e s e r Einwand kann restlos nur widerlegt werden, indem unter B e i z i e hung umfassenden, d i f f e r e n z i e r t e n statistischen Materials und erschöpfender Interpretation der A r t . 105 ff GG in allen ihren bisherigen Entwicklungsphasen die gegebenen Verhältnisse und die künftigen Gestaltungsmöglichkeiten ausgemessen werden. Das wäre eine Aufgabe, die in diesem Rahmen nicht übernommen werden kann. Die Tendenz der Akkumulation der Finanzmacht beim Bunde und d e r Austrocknung der Länder ist aber auch so als zwangsläufig offensichtlich. Das Grundgesetz der Finanzwirtschaft eines jeden gegliederten, insbesondere auch des bundesstaatlich geordneten Gemeinwesens, die Anziehungskraft des größeren Etats, 2) darf 1)

2)

S. Strickrodt, Die Finanzverfassung des Bundes als politisches P r o b l e m , S. 14 f : " K o m m t es. . . in den einzelnen Ländern zu den Haushaltsbeschlüssen, so sind die Grundlagen für die tatsächlichen Haushaltsansätze alsdann bereits anderwärts n o r m i e r t " (S.15). - Zum Mangel einer " F i n a n z g e s t a l tungskraft der L ä n d e r " s. v. Eynern, Der Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, in "Bund und Länd e r " , hrsg. von Flechtheim, 1959, S. 124 ff (132 f ) . S. hierzu statt v i e l e r a n d e r e r : Klein, Von der föderativen zur stärker unitarischen Gestaltung des Finanzwesens in der Bundesrepublik Deutschland, S.72 f f . - Popitz, der meist als Urheber der These von der Anziehungskraft des größeren Etats genannt wird, hat sie allerdings - soweit ersichtlich in einem anderen Sinne gemeint, nämlich in dem, daß bei vergleichbaren Gemeinwesen - z . B . Gemeinden - in dem mit dem größeren Etat die Wachstums rate des Etats höher liegt

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h i e r a l s bekannt v o r a u s g e s e t z t w e r d e n . E s i s t e i n e a u ß e r r e c h t l i c h v o r g e g e b e n e , f i n a n z p o l i t i s c h e R e a l i t ä t . Sie wird g e s t e i g e r t durch die e g a l i t ä r e S t a a t s a u f f a s s u n g , 3) die s i c h - durch die b e s o n d e r e n h i s t o r i s c h e n Gegebenheiten des n a t i o n a l s o z i a l i s t i s c h e n E i n h e i t s s t a a t e s , des K r i e g e s und d e r N a c h k r i e g s z e i t mit a l l e n i h r e n Auswirkungen d a r i n a u ß e r o r d e n t l i c h b e s t ä r k t 4) _ nicht an die L ä n d e r g r e n z e n , die d i e s e r so ü b e r a u s m o b i l e n G e s e l l s c h a f t k e i n e F r e i z ü g i g k e i t s b e s c h r ä n k u n g e n a u f e r l e g e n , h ä l t . Die m o d e r ne W i r t s c h a f t s g e s e l l s c h a f t sucht die g r ö ß t m ö g l i c h e W i r t s c h a f t s e i n h e i t . A l l e s drängt nach e i n h e i t l i c h e n F i n a n z v e r h ä l t n i s s e n im g r ö ß e r e n s t a a t l i c h e n Raum : in d e r ganzen B u n d e s r e p u b l i k . 5) " D i e ö f f e n t l i c h e Meinung n i m m t schon geringfügige L e i s t u n g s und B e l a s t u n g s u n t e r s c h i e d e nicht m e h r w i d e r s p r u c h s l o s h i n " . ® ) Dem E g a l i t ä t s b e d ü r f n i s könnte a l l e r d i n g s auch durch einen h o r i zontalen F i n a n z a u s g l e i c h weit e n t g e g e n g e k o m m e n w e r d e n . Dies e r Weg wird a b e r im V e r g l e i c h zur Z e n t r a l i s i e r u n g des F i n a n z w e s e n s a l s k o m p l i z i e r t und unvollkommen empfunden. Auf d i e s e W e i s e mündet das E g a l i s i e r u n g s b e s t r e b e n in die eine g r o ß e z e n t r a l i s t i s c h e K o n z e n t r a t i o n s b e w e g u n g zum B u n d e s h a u s h a l t hin.

3) 4) 5)

6) 7)

a l s in dem G e m e i n w e s e n mit dem k l e i n e r e n E t a t ( s . h i e r z u P o p i t z , D e r künftige F i n a n z a u s g l e i c h z w i s c h e n R e i c h , L ä n d e r n und Gemeinden, 1932, i n s b e s . S . 2 6 2 ff; im d o g m e n g e s c h i c h t l i c h e n Z u s a m m e n h a n g mit w e i t e r e m M a t e r i a l erwähnt b e i H a n s m e y e r , D e r Weg zum W o h l f a h r t s s t a a t , S . 2 0 f ) . In d e r F o l g e z e i t wurde d i e s e s G e s e t z a b e r auch für die R e l a t i o n Z e n t r a l s t a a t - G l i e d s t a a t e n , a l s o f ü r das V e r h ä l t n i s des E t a t s des " g r ö ß e r e n " G e m e i n w e s e n s g e g e n ü b e r dem E t a t des " k l e i n e r e n " G e m e i n w e s e n s behauptet. S e i n e Gültigkeit i s t so offenkundig, a l s daß für s i e h i e r d e r B e w e i s geführt werden müßte. S . h i e r z u noch unten IV ( S . 210 ff), A b s c h n . 3 I 1 (S. 3 1 5 ff) und A b s c h n . 6 II 1 ( S . 8 9 0 ff). S . n ä h e r e s noch unten IV (S. 210 ff). V o r a l l e m Hettlage hat d i e s e n Gesichtspunkt i m m e r w i e d e r z u t r e f f e n d h e r a u s g e s t e l l t : Die Neuordnung d e r D e u t s c h e n F i n a n z v e r f a s s u n g , S . 4 0 9 ff, 458 und p a s s i m ; Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 14 ff. - S . a . Maunz, Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s sung, S . 5 3 ; v. E y n e r n , D e r F i n a n z a u s g l e i c h z w i s c h e n Bund, L ä n d e r n und Gemeinden, i n s b e s . S . 132 f; s . f e r n e r H a n s m e y e r , D e r Weg zum W o h l f a h r t s s t a a t , S . 8 1 ff m i t w e i t . N a c h w . H e t t l a g e , Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s sung, S . 1 9 . S . unten S . 2 0 5 .

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D a s s i n d die p o l i t i s c h e n G e g e b e n h e i t e n . In w e l c h e m M a ß e s i c h i h n e n die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e , f ö d e r a l i s t i s c h e O r d n u n g ä u ß e r s t e n f a l l s e n t g e g e n s t e l l e n k ö n n t e , b r a u c h t h i e r nicht b e u r t e i l t zu w e r d e n . Aufs e r s t e v e r m i t t e l n die K l a u s e l n d e s A r t . 106 A b s . 4 und 5 GG s o g a r den E i n d r u c k , a l s h ä t t e d a s G r u n d g e s e t z d a r i n e i n Ä u ß e r s t e s g e t a n . A b e r d a s G r u n d g e s e t z hat die F i n a n z e n nicht s e l b s t i m Sinne e i n e s T r e n n s y s t e m s ® ) f e s t v e r t e i l t s o n d e r n n u r G r u n d s ä t z e a u f g e s t e l l t , n a c h d e n e n s i e d u r c h den B u n d e s g e s e t z g e b e r zu v e r t e i l e n s i n d , und d a b e i d e m B u n d e s g e s e t z g e b e r d u r c h E r m e s s e n s s p i e l r ä u m e e i n g e r ä u m t , in die - will a n d e r s e s s e i n e A u f g a b e nicht v e r k e n n e n - a u c h d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t , im S t r e i t f a l l e a n g e r u f e n , nicht e i n d r i n g e n d ü r f t e . Indem e s s o - in G r e n z e n - den Bund s e l b s t z u m R i c h t e r i m F i n a n z s t r e i t z w i s c h e n s i c h und den L ä n d e r n m a c h t e , hat e s die S c h l e u s e n z u m B u n d e hin a u f g e t a n . Schon d e r a l l g e m e i n e Sog und D r u c k z u m B u n d e s h a u s h a l t w i r d e s i h m l e i c h t e r a l s den L ä n d e r n w e r d e n l a s s e n , S t a a t s a u f g a b e n a l s die s e i n e n e r s c h e i n e n zu l a s s e n ( A r t . 106 A b s . 4 Satz 2 N r . 1 GG), d i e d a m i t v e r b u n d e n e n A u s g a b e n a l s " n o t w e n d i g " d a r z u t u n ( e b e n d a N r . 2) und im " b i l l i g e n A u s g l e i c h " d e r D e c k u n g s b e d ü r f n i s s e ( e b e n d a N r . 3) nicht zu k n a p p a b z u s c h n e i d e n . Hat ihn d a s G r u n d g e s e t z s e l b s t nicht s c h o n in A r t . 120 und in A r t . 106 A b s . 5 Satz 2 und 107 A b s . 2 Satz 3 m i t d e r A u f g a b e e i n e s z e n t r a l e n F i n a n z r e s e r v o i r s b e d a c h t ? Dazu k o m m t n o c h die auf die F i n a n z v e r t e i l u n g - v o r n e h m l i c h n a c h A r t . 106 A b s . 4 GG - z u r ü c k wirkende Befugnis des Bundes, über seinen Aufgabenkreis definit i v w e i t g e h e n d s e l b s t zu b e s t i m m e n . Dazu k o m m e n f e r n e r die v i e l f ä l t i g e n V a r i a t i o n s - und K o m b i n a t i o n s m ö g l i c h k e i t e n , d i e s i c h aus d e r u m f a s s e n d e n Kompetenz des Bundes zur Steuergesetzgebung i m V e r e i n m i t s e i n e r Z u s t ä n d i g k e i t z u r A u f k o m m e n s v e r t e i lung e r g e b e n . Die I n d i v i d u a l i t ä t d e r L ä n d e r geht i n f o l g e d e s s e n v e r l o r e n , w e i l b e i E n t f a l t u n g a l l e r B e s o n d e r h e i t e n die M i t t e l v e r w e i g e r t b l e i b e n m ü s s e n . Wenn e i n e A u f g a b e von den L ä n d e r n a l l g e m e i n a l s e i n e s t a a t l i c h e und a l s die i h r e a n g e n o m m e n w i r d - von d e m Fall einer bundeseinheitlichen, bundesgesetzlichen Regelung b r a u c h t g a r nicht g e s p r o c h e n zu w e r d e n ( s . a . A r t . 106 A b s . 5 GG) so w i r d s i e a l s e i n e L ä n d e r a u f g a b e n a c h A r t . 106 A b s . 4 Satz 2 N r . 1 GG b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n m ü s s e n . Wenn s i c h i h r e A u f w e n d u n g e n d a f ü r auf e i n e m e i n h e i t l i c h e n N i v e a u h a l t e n , dann w e r d e n 8)

Z u r S y s t e m a t i k d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n F i n a n z o r d n u n g und i h r e r Terminologie s. z . B . Müller, Zur Problematik des Fin a n z a u s g l e i c h e s z w i s c h e n O b e r s t a a t und G l i e d s t a a t e n i m B u n d e s s t a a t , AöR B d . 83 (1958) S . 2 5 ff ( S . 3 4 f f ) .

- 203 sie in der Regel auch als notwendig anerkannt werden müssen (ebenda N r . 2). Schließlich wird der billige Ausgleich der Dekkungsbedürfnisse sie berücksichtigen müssen; die Einheitlichkeit d e r Lebensverhältnisse wird dabei ja gewahrt (ebenda N r . 3). In diesem Falle werden Bundesregierung und Bundestag auch mit einer geschlossenen Mehrheitsfront im Bundesrat rechnen müssen. Wenn aber ein Land oder nur einige wenige Länder in dem ihnen durch A r t . 30 GG gelassenen, im Detail nie auszuschöpfenden Rahmen eine Aufgabe in Angriff nehmen wollen, dann fehlt nicht nur der Rückhalt im Bundesrat. Dann fehlt auch die communis opinio, die das Deckungsbedürfnis im Rahmen des A r t . 106 Abs. 4 GG l e g i t i m i e r e n könnte. Welche Bedeutung der Individualität der Länder, die die bundesstaatliche Gliederung erst sachlich relevant werden läßt, zukommt, bedarf keiner Hervorhebung. Die Einebnung der Deckungsbedürfnisse der Länder, die das Grundgesetz in A r t . 106 Abs. 4 Satz 2 N r . 3, 2. Halbsatz GG v e r langt, wo es die "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" zur Maxime des bundesstaatlichen Finanzausgleichs erhebt, vermindert im Ergebnis auch wieder den Spielraum der Länder insgesamt und vermehrt - reziprok - den des Bundes. Die A u s w i r k u n g e n der finanziellen Übermacht des Bundes sind zunächst die, daß es ihm erleichtert wird, von seinen v e r fassungsmäßigen Kompetenzen Gebrauch zu machen, sei eS von seinen Gesetzgebungskompetenzen, sei es von den Verwaltungskompetenzen. Auch die Hürde des A r t . 105 Abs. 5 GG, die sich gesetzlichen Anordnungen, die im Landesbereich zu vollziehen sind, entgegenzustellen scheint, kann e r umso leichter überwinden, j e mehr er die Finanzmasse im Ganzen beherrscht. Den Ländern wird dagegen durch dielpe Finanz-Heteronomie ihre Sachautonomie, wo i m m e r eine Maßnahme Geld kostet, auch dort verkürzt, wo sie ihnen der Sache nach unbestritten zukommt. V e r m i t t e l s seiner akkumulierten Finanzmacht dringt der Bund aber auch mehr und mehr in den Landesbereich ein. 10) Auf die Entwicklung im Gefolge des A r t . 120 GG wurde bereits hingewiesen. Daneben zeigen sich aber auch para-konstitutionelle Ten9) Schneider, Fünf Jahre Grundgesetz, S. 941: " I n dem Maße, in dem die Länder die finanzielle Beweglichkeit v e r l i e r e n , büßen sie selbstverständlich auch an politischer Betätigungsfreiheit e i n " . 10) V g l . Köttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r waltung, S.80, 88 f f ; d e r s . , Sachverantwortung als v e r f a s sungsrechtlicher Maßstab des Finanzausgleichs, S . 3 5 a .

- 204 denzen. " D e r Bund macht einfach auf dem kalten Wege des Budgets jene öffentlichen Aufgaben, in denen e r seine Politik machen will, zu Bundesaufgaben und sichert sich zu i h r e r Durchführung den entsprechenden Anteil am Kuchen des Finanzausgleichs. E r nimmt dann die so beanspruchten Aufgaben dadurch wahr, daß er Gnaden in F o r m von Subventionen a l l e r und weitester Art austeilt und damit Abhängigkeiten schafft, die ihm das Durchsetzen s e i ner Politik e r m ö g l i c h e n " . ü ) Dabei sind zwei Haupterscheinungsf o r m e n zu unterscheiden. Die eine besteht in den gezielten Zuschüssen an die Länder, durch die - sei es nun mit oder ohne Auflagen - die Maßnahmen der Länder gelenkt und beeinflußt werden. Die andere Hauptform ist durch das Stichwort 1 o\ "Fondsverwaltung" gekennzeichnet. ' Dabei bedient sich der Bund nicht des Umweges über die Länder. E r zieht die Angelegenheit an sich. Indem er sie jedoch - abgesehen von der Ausgabeermächtigung im Haushaltsgesetz - nicht gesetzgeberisch regelt, sondern sich darauf "beschränkt", was er durch den Einsatz finanzieller Mittel - auf die verschiedenste Weise - e r r e i chen kann, und indem e r zudem diese Fondsverwaltung grundsätzlich in der Ministerialebene durchführt, für deren V e r w a l tungskompetenzen ausdrückliche, klare grundgesetzliche R e g e lungen fehlen, dringt er dabei unauffällig, aber nicht unwesentlich über seinen eigenen Kompetenzbereich hinaus v o r . Das Zuschußwesen wurde allerdings durch die Neuregelung des F i nanzausgleichs im Wege des Finanzverfassungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 verfassungsrechtlich a u s g e s c h l o s s e n 15) u n c i _ 11) Gleissner, Bund und Länder in Österreich, Zeitschrift für Politik, n . F . 5. Jhg. (1958) S.230 ff (237). Diese für Ö s t e r reich geschriebenen Sätze kennzeichnen - wie sich die Dinge gleichen! - auch die in der Bundesrepublik herrschenden Verhältnisse treffend. - S. zum folgenden auch Ehard, Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern und der Bundesrat, Bayerische Verwaltungsblätter, n . F . 7. Jhg. (1961) S . l f f (2). 12) Röttgen, Der Einfluß des Bundes auf die deutsche V e r w a l tung, S.90, spricht in bezug auf die zweckgebundenen Zuschüsse des Bundes zu den Kosten der Landesverwaltung von einer "planmäßigen Mediatisierung der Länder auf diesem parakonstitutionellen Weg allein mit Hilfe der akkumulierten Finanzmacht des Bundes". - Kritisch auch Hettlage, Die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung, S.445 f, 450. 13) S. hierzu insbes. Köttgen, a . a . O . S. 79 ff, 89 f, 107. S. dazu schon oben S. 108. 14) S. oben I 2 a dd, bbb (S. 101 f f ) . 15) Vgl. Bühler, Bonner Kommentar, A r t . 106 Anm. B III 4 a und A r t . 107 n. F . A n m . B I.

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s o w e i t zu s e h e n i s t - wohl a u c h t a t s ä c h l i c h e i n g e d ä m m t . Die F o n d s v e r w a l t u n g , oft a u c h m i t e i n e m Z u s c h u ß w e s e n v e r k o p p e l t , f l o r i e r t j e d o c h w e i t e r und i s t f ü r v i e l e B u n d e s m i n i s t e r i e n n a c h g e r a d e " L e b e n s z w e c k " . 16) Dazu k o m m e n die K o m p l e x e , in d e n e n s i c h B u n d e s k o m p e t e n z und L a n d e s k o m p e t e n z in G e m e n g e l a g e b e f i n d e n und bei d e n e n s i c h d e r f i n a n z k r ä f t i g e Bund, d e r z u d e m a l l e i n den u n t e r s i c h nicht i m m e r e i n i g e n und in i h r e r F i n a n z k r a f t s e h r u n g l e i c h e n L ä n d e r n g e g e n ü b e r s t e h t , in s t e t i g e m V o r d r i n gen b e f i n d e t . Die L ä n d e r s c h l i e ß l i c h , d u r c h die f i n a n z i e l l e E n t l a s t u n g , die s i e d a d u r c h e r f a h r e n , b e s t o c h e n , s i n d g e r a d e h i e r i n a l l e s a n d e r e a l s die W ä c h t e r d e r f ö d e r a l i s t i s c h e n O r d n u n g . D a s R e s u l t a t , d a s s i c h a u s d i e s e n G e g e b e n h e i t e n f ü r den B e r e i c h d e s S o z i a l e n e r g i b t , i s t , daß die F i n a n z v e r f a s s u n g die K o m p e t e n z v e r t e i l u n g ü b e r l a g e r t , i n d e m s i e , s o w e i t die W a h r n e h m u n g d e r Kompetenzen notwendig mit d e r Disposition über geldliche M i t t e l v e r b u n d e n i s t , d e m Bunde die A u s n ü t z u n g s e i n e s K o m p e t e n z r a u m e s e r l e i c h t e r t , den L ä n d e r n d a g e g e n e r s c h w e r t . Da s o z i a l e I n t e r v e n t i o n in a l l e r R e g e l m i t d e r V e r a u s g a b u n g von M i t teln verbunden ist, muß sich diese Überlagerung d e r " S a c h " - V e r f a s s u n g - wie s i e h i e r e i n m a l genannt s e i - d u r c h die F i n a n z v e r f a s s u n g g e r a d e im s o z i a l e n B e r e i c h i n t e n s i v a u s w i r k e n . A r t . 120 GG m a c h t davon nicht e t w a e i n e A u s n a h m e . Die N o r m i s t v i e l m e h r A u s d r u c k d i e s e r T e n d e n z . Daß s i e s i c h v o r n e h m l i c h auf s o ziale Angelegenheiten bezieht oder auswirkt, ist d i e B e s o n d e r heit s c h l e c h t h i n , die die F i n a n z v e r f a s s u n g f ü r den B e r e i c h d e s S o z i a l e n a u f z u w e i s e n h a t . Sie i s t a u c h eine B e s t ä t i g u n g d a f ü r , daß g e r a d e in d i e s e r R i c h t u n g die E n e r g i e n b e s o n d e r s h e f t i g a n setzen. e)

Z e n t r a l i s a t i o n d e s F i n a n z w e s e n s , F i n a n z a u s g l e i c h und s o ziale Intervention

D a s Z u r ü c k t r e t e n d e r L ä n d e r und d e r l ä n d e r w e i s e n U n t e r s c h i e d e i m R a h m e n d e r F i n a n z V e r f a s s u n g i s t a b e r nicht n u r e i n e b e d i n g e n d e G e g e b e n h e i t , auf d e r die s o z i a l e Aktion d e s B u n d e s a u f b a u e n kann und m i t d e r die L ä n d e r r e c h n e n m ü s s e n . Die R e s t r i k t i o n d e r F i n a n z a u t o n o m i e d e r L ä n d e r und d e r A u s g l e i c h i h r e r F i n a n z k r a f t sind auch Mittel d e r sozialen Intervention. Z w a r wirkt die f i n a n z i e l l e E i n e b n u n g d e r L ä n d e r in e r s t e r L i n i e a l l g e m e i n 16) Vgl. die D a r s t e l l u n g bei Köttgen, a . a . O . , i n s b e s . S. 107, 138, die a u s d e m B u n d e s h a u s h a l t s p l a n a u c h f ü r s p ä t e r e R e c h n u n g s j a h r e bestätigt werden kann. 17) S. h i e r z u a u c h die A u s f ü h r u n g e n ü b e r die s o g . K o o r d i n a t i o n s k o m p e t e n z oben I 2 a dd (S. 91 f f ) .

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finanz- und wirtschaftspolitisch. Sie können aus diesem komplexen Zusammenhang nicht als spezifische Instrumente der sozialen Intervention herausgelöst werden. Umgekehrt steht aber fest, daß gerade die sozialpolitischen Notwendigkeiten - insbesondere die sozialen Verhältnisse in den ärmeren Ländern - einer stärkeren Ausbildung der finanziellen Autonomie, Autarkie und somit Differenzierung der Länder entgegenwirken. Würden die Finanzkraftunterschiede nicht ausgeglichen und würden die finanziellen Verhältnisse einer länderweisen Sonderentwicklung überlassen, so würden die armen Länder i m m e r noch ä r m e r und die reichen Länder dagegen i m m e r noch r e i c h e r . Da die Steuerlast im umgekehrten Verhältnis zur Steuerkraft stünde, wären in den ä r m e r e n Ländern die Steuern relativ höher, die öffentlichen Einrichtungen dagegen relativ weniger ausgebildet als in den reicheren Ländern. Dieses Gefälle würde eine Abwanderung der produktiven Elemente - Wirtschaftsunternehmen, a r beitsfähige Bevölkerung - von den ärmeren Ländern in die r e i cheren Länder auslösen; je größer das Gefälle um so stärker wäre die Wanderung. Die sehr mobile deutsche Nachkriegsbevölkerung könnte durch derartige Bedingungen verhältnismäßig leicht und weitgehend in Bewegung versetzt werden. Staatsrechtliche, an die Ländergrenzen geknüpfte Hindernisse stünden der Wanderung nicht hemmend im W e g e . Diese " s o z i a l e Erosion" würde in den ärmeren Ländern einen relativ hohen Anteil an nichtproduktiv e r , ja unterstützungsbedürftiger Bevölkerung zurücklassen. Dabei würden mit abnehmender Besiedelungsdichte die fixen öffentlichen Lasten je Kopf der Bevölkerung zunehmen. Ein Pauperisierungsprozeß nähme seinen Weg, 2) der die ärmeren L ä n d e r i m m e r mehr der Fähigkeit berauben würde, ihren Aufgaben ge1)

2)

S. hierzu und zum folgenden: Ritschl, Eine Neuregelung des Finanzausgleichs, Finanzarchiv n. F . Bd. 13 (1951/52) S. 369 ff, insbes. S. 370; Hettlage, Die Neuordnung der deutschen Finanzverfassung, Finanzarchiv n. F . Bd. 14 (1953/54), S. 405 ff, insbes. S.408 ff und passim; d e r s . , Die F i n a n z v e r fassung im Rahmen der Staatsverfassung, V V D S t R L . H . 14 (1956) S . l f f , insbes. S. 14 f f ; Isenberg, Regionale Wohlstandsunterschiede, Finanzausgleich und Raumordnung, F i nanzarchiv n. F . Bd. 17 (1956/57) S. 64 f f . - Eine gegenüber der herrschenden L e h r e zurückhaltende, stärker d i f f e r e n z i e rende Darstellung und Würdigung der P r o b l e m e s. bei L i t t mann, Raumwirtschaftliche Auswirkungen der Finanzpolitik, Finanzarchiv n. F . Bd. 19 (1959) S.367 f f . S. hierzu insbes. Isenberg, a . a . O . S . 6 5 f f , 75 ff und passim.

- 207 r e c h t zu w e r d e n . Die F o l g e n , die d i e s e E n t w i c k l u n g f ü r die s o z i a l e n V e r h ä l t n i s s e und f ü r die F ä h i g k e i t d e r L ä n d e r , d i e s e r P r o b l e m e H e r r zu w e r d e n , h a b e n m ü ß t e , l i e g e n auf d e r H a n d . Von d i e s e r G e s e t z m ä ß i g k e i t geht in e r s t e r L i n i e e i n s t a r k e r I m p u l s in R i c h t u n g auf e i n e Z e n t r a l i s a t i o n d e s F i n a n z w e s e n s b e i m Bund a u s . A b e r s o l a n g e die b u n d e s s t a a t l i c h e G l i e d e r u n g a l s e i n e d e r Grundlagen des Staates e r n s t genommen w e r d e n soll, sind i h r G r e n z e n g e s e t z t . Die p e r f e k t e K o n z e n t r a t i o n d e s F i n a n z w e s e n s b e i m Bund m ü ß t e p r a k t i s c h z u r A b s o r p t i o n der Länder d u r c h den Bund f ü h r e n . D a r u m m u ß ein Weg g e f u n d e n w e r d e n , d e r e i n e n a n g e m e s s e n e n A k t i o n s r a u m d e r L ä n d e r w a h r t und t r o t z d e m die u n t e r s c h i e d l i c h e n f i n a n z i e l l e n und w i r t s c h a f t l i c h e n G e g e b e n h e i t e n und i h r e A u s w i r k u n g e n a u s g l e i c h t o d e r w e n i g s t e n s e n t s c h ä r f t . D i e s e r W e g i s t d e r F i n a n z a u s g l e i c h . " * ) Daß d a s G r u n d g e s e t z d i e s e n W e g e r ö f f n e t hat, i s t d a h e r f ü r d a s F u n k t i o n i e r e n d e r bundesstaatlichen Ordnung als Rahmen d e r sozialen Intervent i o n d e s S t a a t e s von e r h e b l i c h e r B e d e u t u n g . D e r b u n d e s s t a a t l i c h e F i n a n z a u s g l e i c h kann ü b e r den B u n d e s h a u s halt als sog. v e r t i k a l e r Finanzausgleich - oder, wie Hettlage das genannt h a t , a l s " v ä t e r l i c h e r " - d u r c h g e f ü h r t w e r d e n . E r kann a b e r a u c h u n t e r den L ä n d e r n a b g e w i c k e l t w e r d e n , a l s h o r i z o n t a l e r - o d e r , u m w i e d e r den b i l d h a f t e n A u s d r u c k H e t t l a g e s 4) z u g e b r a u c h e n , a l s " b r ü d e r l i c h e r " . - F ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n a l s g e s a m t - ( b u n d e s - S t a a t l i c h e s Anliegen, a l s w e l c h e s s i e den b u n d e s s t a a t l i c h e n F i n a n z a u s g l e i c h a n t r e i b t und d u r c h ihn v e r f o l g t w i r d , i s t d i e s e A l t e r n a t i v e nicht von B e d e u t u n g . Die E n t s c h e i dung z w i s c h e n d e m h o r i z o n t a l e n und d e m v e r t i k a l e n Weg kann j e d o c h w i e d e r auf die F i n a n z v e r t e i l u n g z w i s c h e n Bund und L ä n dern überhaupt zurückwirken. Der vertikale Ausgleich fördert d i e F i n a n z k o n z e n t r a t i o n b e i m Bunde, d e r h o r i z o n t a l e w e h r t d i e s e r T e n d e n z . D a r u m i s t e s nicht u n e r h e b l i c h , daß d a s G r u n d g e s e t z in A r t . 107 A b s . 2 den h o r i z o n t a l e n A u s g l e i c h o b l i g a t o r i s c h , den v e r t i k a l e n A u s g l e i c h - die " F i n a n z z u w e i s u n g e n " - d a g e g e n fakultativ vorschreibt.

3)

4)

Z u m F i n a n z a u s g l e i c h a l s ein M i t t e l d e r " S i c h e r u n g d e r E i g e n s t ä n d i g k e i t und E i g e n v e r a n t w o r t l i c h k e i t d e r G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n " s . jüngst Müller, Z u r P r o b l e m a t i k des Finanza u s g l e i c h s z w i s c h e n O b e r s t a a t und G l i e d s t a a t e n i m B u n d e s s t a a t , S . 3 4 ff und s e i n e N a c h w e i s e ; I s e n b e r g , a . a . O . S . 9 7 und p a s s i m ; s . a . R ö t t g e n , S a c h v e r a n t w o r t u n g a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Maßstab des Finanzausgleichs, S.359. Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 28.

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III.

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W e i t e r e Gesichtspunkte der bundesstaatlichen Ordnung

Die bundesstaatliche Ordnung gewinnt Gestalt nicht nur aus der Verteilung der Aufgaben und der Mittel sondern auch aus der wechselseitigen Einflußnahme des Bundes auf die Glieder und der Glieder auf den Bund und aus der V o r s o r g e für den Streitfall z w i schen Bund und Ländern. Diese Aspekte besagen für den Zusammenhang der sozialen Intervention jedoch über das schon bisher Ausgeführte nichts Spezielles. Die wichtigsten Formen der E i n f l u ß n a h m e d e s B u n d e s a u f d i e L ä n d e r wurden bereits im Rahmen der Aufgabenund Mittelverteilung, insbes. in Erwähnung d e r i m m e r w i e d e r kehrenden P r o b l e m e der Verwaltungsingerenz des Bundes e r ö r tert und in i h r e r Bedeutung für die soziale Staatstätigkeit gewürdigt. Die Randformen der Einflußnahme des Bundes, insbes. der Bundeszwang haben keine dem sozialen Bereich gegenüber eigentümliche Ausprägung oder Wirkung. Nur eines verdient noch h e r vorgehoben zu werden: die Bundesgarantie der Sozialstaatlichkeit der Länder, wie sie sich aus A r t . 28 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GG ergibt. Hinter dem bescheidenen Raum, der einer sozialen Aktivität - oder eben i h r e r K e h r s e i t e : der sozialen Nicht-Aktivität der Länder verblieben ist, steht noch der Bund als Bürge der Sozialstaatlichkeit der Länder. 1) Die E i n f l u ß n a h m e d e r L ä n d e r a u f d e n B u n d konzentriert sich auf den Kompetenzbereich des B u n d e s r a t e s . Die Kompetenzen des Bundesrates sind ein Regulativ gegenüber d e r Expansionstendenz des Bundes einerseits und gegenüber einem Auseinanderfallen des Bundeswillens und des L ä n d e r w i l lens andererseits. Der Bundesrat ist an der Grenzzone zwischen Bund und Ländern als Grenzwache - sowohl mit i h r e r sperrenden wie mit i h r e r vermittelnd, kontrollierenden Funktion - postiert. (Ob der Grundgesetzgeber die wichtigsten Übergangsstellen e r kannt hat, erscheint verfassungspolitisch höchst fraglich, kann aber hier nicht w e i t e r e r ö r t e r t werden). 2) Insofern diese Grenze auch die Grenze zwischen der sozialen Intervention des Bundes und der Länder ist, wirken sich die Bundesratszuständigkeiten auch auf ihre L a g e , Beobachtung und optimale Überbrückung aus. 1) 2)

S. hierzu unten S. 737 f f . Die Zuständigkeiten des Bundesrates im einzelnen darzulegen, darf hier als unnötig angesehen werden. S. hierzu z . B Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 60 f f ; Maunz-Dürig, A r t . 50 Randn. 2 f f .

- 209 B e s o n d e r s a b g e s t e l l t i s t d a b e i auf den S a c h b e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n j e d o c h n i r g e n d s . Auf die K e r n z o n e n d e r B u n d e s r a t s kompetenzen wurde b e r e i t s im Zusammenhang mit der bundess t a a t l i c h e n T e i l u n g d e r A u f g a b e n und M i t t e l h i n g e w i e s e n . In den schwächeren, m e h r konsultativen Erscheinungsformen der Wirksamkeit des B u n d e s r a t e s ist sein Kompetenzbereich ohnedies als s a c h l i c h u m f a s s e n d a n g e l e g t (vgl. A r t . 50, 53, 77 GG). A b e r a u c h von den z e n t r a l e n P o s i t i o n e n d e f i n i t i v e r M i t g e s t a l t u n g d e s B u n d e s w i l l e n s d u r c h den B u n d e s r a t g e h e n d i f f u s e A u s s t r a h l u n g e n a u s , wie s i e v o r a l l e m d u r c h die u n g e a h n t e n A u s w i r k u n g e n i l l u s t r i e r t w e r den, die d e r Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t d e s A r t . 84 A b s . 1 GG auf a l l e G e s e t z g e b u n g s m a t e r i e n gezeitigt hat, d e r e n bundesgesetzliche R e g e l u n g in l a n d e s e i g e n e r V e r w a l t u n g v o l l z o g e n w e r d e n s o l l . ^ ) G e r a d e in d i e s e m B e r e i c h d e s V e r w a l t u n g s v o l l z u g s d e s B u n d e s r e c h t s d u r c h die L ä n d e r liegt ü b e r h a u p t a u c h d e r f ü r den B e r e i c h d e r sozialen Intervention augenfälligste Schwerpunkt der Kompet e n z e n d e s B u n d e s r a t e s , d e r d a b e i nicht n u r ü b e r A r t . 8 4 A b s . l und 5 und A r t . 8 5 A b s . l GG auf die v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e und - d u r c h die p r a k t i s c h e n Z u s a m m e n h ä n g e ü b e r die B a s i s d e s G r u n d g e s e t z e s hinausgreifend - m a t e r i e l l r e c h t l i c h e Gesetzgebung des Bundes einw i r k t s o n d e r n a u c h auf die b u n d e s s e i t i g e O b e r l e i t u n g d e s V o l l z u g e s ( A r t . 84 A b s . 2 b i s 3 GG). Wo die L ä n d e r i m V o l l z u g d e s B u n d e s r e c h t s ihren relativ b r e i t e s t e n Aktionsraum haben, verdichtet also auch noch eine u m f a s s e n d e B u n d e s r a t s k o m p e t e n z i h r e n Einf l u ß auf den Inhalt d e r ( g e s a m t - S t a a t l i c h e n T ä t i g k e i t . U m g e k e h r t i s t d o r t , wo d e r V o l l z u g i m B u n d e s b e r e i c h l i e g t , a u c h die M i t w i r kung d e s B u n d e s r a t e s in G e s e t z g e b u n g und E x e k u t i v e am d ü n n s t e n . A u s s c h a l t u n g und B e t e i l i g u n g d e r L ä n d e r i m e x e k u t i v e n R a u m und A u s s c h a l t u n g und B e t e i l i g u n g d e r L ä n d e r an d e r B i l d u n g d e s B u n deswillens via Bundesrat potenzieren sich also jeweils. S a c h l i c h i s t die s p e z i f i s c h e A u s s t r a h l u n g , die vom B u n d e s r a t auf d i e s o z i a l e A k t i v i t ä t d e s B u n d e s a u s g e h t , s e h r b e s c h r ä n k t . D e r B u n d e s r a t i s t nicht d e r a r t z u s a m m e n g e s e t z t , daß e r zu den sozialen F r a g e n eine grundsätzlich andere Einstellung haben k ö n n t e a l s B u n d e s t a g und B u n d e s r e g i e r u n g . 4) Z w a r b e s t e h t die 3)

4)

S. h i e r z u i n s b e s . K r a t z e r , Z u s t i m m u n g s g e s e t z e , AöR B d . 77 (1951/52) S. 266 f f ; Held, D e r a u t o n o m e V e r w a l t u n g s s t i l d e r L ä n d e r und d a s B u n d e s r a t s v e t o n a c h A r t . 8 4 A b s . l GG, AöR Bd.80 ( 1 9 5 5 / 5 6 ) S . 5 0 f f ; H a a s , B u n d e s g e s e t z e ü b e r O r g a n i s a t i o n und V e r f a h r e n d e r L a n d e s b e h ö r d e n , AöR B d . 80 (1955/56) S . 8 1 . S. h i e r z u z . B . D r a t h , D i e G e w a l t e n t e i l u n g i m h e u t i g e n d e u t s c h e n S t a a t s r e c h t , in " F a k t o r e n d e r Machtbildung", Bd.2 d e r S c h r i f t e n d e s I n s t i t u t s f ü r p o l i t i s c h e W i s s e n s c h a f t , 1952, S . 9 9 f f , S. 123 f . S . z u n a c h f o l g e n d e m a u c h u n t e n A b s c h n i t t 3 III 2 (S. 341 f f ) , i n s bes. S.350.

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Möglichkeit und i s t e s die R e g e l , daß die p o l i t i s c h e K r ä f t e g r u p p i e r u n g in den L ä n d e r n e i n e a n d e r e i s t a l s die im B u n d e . S o m i t w e r d e n s i c h nicht s e l t e n - auch in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n z w i s c h e n B u n d e s r a t und B u n d e s t a g und (oder) B u n d e s r a t und B u n d e s r e g i e r u n g e r g e b e n . A b e r den Stellungnahmen, die s i c h auf d i e s e W e i s e im B u n d e s r a t zu s o z i a l e n F r a g e n h e r a u s b i l d e n , eignet s i c h i r g e n d ein S p e z i f i k u m , das durch den U r s p r u n g d i e s e s W i l l e n s b i l d u n g s p r o z e s s e s in den L ä n d e r n bedingt w ä r e . Das H e r r s c h a f t s s y s t e m in den L ä n d e r n , das - ü b e r die L a n d t a g e und L a n d e s r e g i e r u n g e n - die p o l i t i s c h e Z u s a m m e n s e t z u n g auch des B u n d e s r a t e s b e s t i m m t , ist d e m j e n i gen, das die M a c h t v e r h ä l t n i s s e in den u n i t a r i s c h e n B u n d e s o r g a nen e r g i b t , h o m o g e n . Z w i s c h e n den e r s t e n und zweiten K a m m e r n d e r Konstitutionen des 19. J a h r h u n d e r t s b e s t a n d e n e b e n s o s o z i a l e U n t e r s c h i e d e wie z w i s c h e n dem B u n d e s r a t und dem R e i c h s t a g d e r K a i s e r z e i t . D e r a r t i g e G e g e n s ä t z e fehlen z w i s c h e n B u n d e s r a t und B u n d e s t a g g ä n z l i c h . Daß durch die in A r t . 51 A b s . 2 GG v o r g e s c h r i e b e n e Staffelung des S t i m m e n g e w i c h t s d e r L ä n d e r den p o l i t i s c h e n K r ä f t e n k l e i n e r e r L ä n d e r im B u n d e s r a t r e l a t i v g r ö ß e r e Bedeutung zukommen kann a l s im B u n d e s t a g und den p o l i t i s c h e n K r ä f t e n g r ö ß e r e r L ä n d e r g e r i n g e r e Bedeutung a l s im B u n d e s t a g - eine Annahme, die ohnedies die v e r s c h i e d e n e n A m a l g a m i e r u n g s v o r g ä n g e in den L a n d t a g e n und im B u n d e s r a t e i n e r s e i t s und i m B u n d e s t a g a n d e r e r s e i t s a u ß e r acht läßt - , könnte h i e r n u r dann von Bedeutung s e i n , wenn die s o z i a l p o l i t i s c h e n T e n d e n z e n s i c h n a c h d e r G r ö ß e d e r L ä n d e r u n t e r s c h e i d e n würden. Das i s t a b e r hic et nunc nicht d e r F a l l . Von e i n e r g e w i s s e n Bedeutung könnte s e i n , daß ü b e r den B u n d e s r a t n u r K r ä f t e zum Zuge k o m m e n , die in den L ä n d e r n in d e r R e g i e r u n g s v e r a n t w o r t u n g s t e h e n , während für den B u n d e s t a g eine d e r a r t i g e B e s c h r ä n k u n g n o t w e n d i g e r w e i s e nicht b e s t e h t . A l s eine dem B u n d e s r a t e i g e n t ü m l i c h e Funktion könnte s c h l i e ß l i c h die Aufgabe e r s c h e i n e n , den u n i t a r i s c h e n O r g a n e n g e g e n ü b e r die r e g i o n a l e n B e s o n d e r h e i t e n s t ä r k e r d u r c h z u s e t z e n . A b e r d i e s e r A k t i o n s r i c h t u n g steht das auch im B u n d e s r a t geltende M e h r h e i t s p r i n z i p e n t g e g e n . S o n d e r i n t e r e s s e n , die nicht e i n e r M e h r heit von L ä n d e r n ( w e n i g s t e n s im P r i n z i p ) g e m e i n s a m sind, haben im B u n d e s r a t i h r e n P a t r o n n i c h t . IV.

Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung

Die b u n d e s s t a a t l i c h e G l i e d e r u n g wird im s o z i a l e n B e r e i c h u m f a s send r e l e v a n t . Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i s t nicht etwa e i n e A n g e l e g e n h e i t , die dem Bunde - g e s c h w e i g e denn den L ä n d e r n - a l l e i n z u f i e l e . A b e r d e r B e r e i c h des S o z i a l e n i s t nicht ein F e l d g l e i c h g e w i c h t i g e r G e w a l t - und G e w i c h t s v e r t e i l u n g z w i s c h e n Bund und

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Ländern. Die "sozialpolitische Führung hat sich eindeutig beim Bunde konzentriert". 1) E r bestimmt Richtung und Volumen der gesamtbundesstaatlichen, sozialen Aktion entscheidend. Was die Länder an Wesentlichem eigenständig beitragen können, bleibt im Marginalen. Am extremsten ist die Proportion hinsichtlich der Gesetzgebung. Damit sind aber auch schon die Weichen für die Verwaltung gestellt. Z w a r ist absolut gesehen die Verwaltung - auch im sozialen Bereich - grundsätzlich und überwiegend Landessache. A b e r soweit sie bundesgesetzakzessorisch ist, ist auch die L a n d e s v e r waltung einer intensiven bundesseitigen Beeinflussung unterworfen. Dazu kommt, daß die Vorrangstellung der Landesverwaltung im Gesetzesvollzug gerade im sozialen Bereich stark eingeschränkt ist, sei es durch die Bundesverwaltung, insbes. die Verwaltung durch bundesunmittelbare, rechtsfähige Verwaltungseinheiten, sei es durch die Bundesauftragsverwaltung mit i h r e r gesteigerten Bundesingerenz. Auch in der Rechtsprechung ist durch das Übergewicht des Bundesrechts der maßgebliche Einfluß der oberen Bundesgerichte auf das ganze Rechtsleben gesichert, wozu der alle Rechtsgebiete durchdringende Einfluß des Bundesverfassungsgerichts tritt. Was den Ländern an individuell gestaltbarem Bereich fehlt oder v e r l o r e n gegangen ist, liegt beim Bunde. Was aber dem Bunde zugewachsen ist, ist auch dem Bundesrate als Einflußobjekt zugewachsen. Dadurch hat sich die politische Aktivität der Länder über das Medium des Bundesrates vom eigenen, individuellen Bereich zum Bundesbereich hin v e r l a g e r t . Dieser P r o z e ß ist heute allenthalben, nicht nur im sozialen B e r e i c h zu b e o b a c h t e n . 2) E r bringt aber - so sehr das auch v e r s c h l e i e r t sein mag und so sehr die Länder aus einem unverkennbaren Minderwertigkeitskomplex dazu neigen, sich durch kollektive Einflußrechte für die (länderw e i s e ) individuelle Verfügungsmacht entschädigen zu lassen - den Ländern keinen Ersatz für ihre Eigenkompetenz. Die Stimme des Bundesrates ist nicht notwendig die Stimme a l l e r Länder und 1) 2)

W e r n e r Weber, Die Verfassung der Bundesrepublik in der Bewährung, S. 17. v . L e x , Die Entwicklung des Verhältnisses von Bund und Ländern in der Bundesrepublik, in " V e r f a s s u n g und Verwaltung", Festschrift für L a f o r e t , 1952, S.51 ff (57); d e r s . , Zehn Jahr e Grundgesetz, B a y V B l . n . F . 5.Jhg. (1959) S. 133 ff (135); Katzenstein, Rechtliche Erscheinungsformen der Machtverschiebung zwischen Bund und Ländern seit 1949, insbes. S. 597 ff, 603 f.

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nicht die S t i m m e e i n z e l n e r L ä n d e r . S i e i s t die K u r i a t s t i m m e d e r L ä n d e r , g e t r a g e n von L ä n d e r m e h r h e i t e n . D e r W i l l e des B u n d e s r a t e s i s t a n d e r e r s e i t s nicht d e r B u n d e s w i l l e . D e r B u n d e s r a t i s t n u r e i n e s d e r O r g a n e , die g e m e i n s a m u n t e r w e c h s e l n d e r G e w i c h t s v e r t e i l u n g den B u n d e s w i l l e n h e r v o r b r i n g e n . Die Aufgabe des B u n d e s r a t e s , die M i t g e s t a l t u n g des B u n d e s w i l l e n s , z i e l t n a t u r g e m ä ß auf das B u n d e s e i n h e i t l i c h e , nicht das l ä n d e r w e i s e V e r s c h i e d e n e a b . Die Individualität d e r L ä n d e r zu wahren, i s t w e d e r d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Konzeption noch den b i s h e r i g e n E r f a h r u n g e n nach die Funktion des B u n d e s r a t e s . Wie a b e r k o m m t e s zu d i e s e r u n g l e i c h gewichtigen V e r t e i l u n g d e r s o z i a l p o l i t i s c h e n P o t e n z auf Bund und L ä n d e r ? W e l c h e s sind die (im w e i t e r e n Sinne) s o z i a l e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n , die h i n t e r den g e s e t z l i c h e n D i s p o s i t i o n e n s t e h e n ? W a s sind die U r s a c h e n daf ü r , daß a l l e E n t s c h e i d u n g e n , die das Grundgesetz s e l b s t offen g e l a s s e n hat, n a c h und nach zugunsten des B u n d e s f i e l e n ? Die e i n h e i t l i c h e Tendenz d u r c h s c h l a g e n d e r K r ä f t e in d i e s e r Richtung i s t offensichtlich. Da sind zunächst e i n m a l die a l l g e m e i n e n z e n t r a l i s t i s c h e n K r ä f t e , d e r e n M ä c h t i g k e i t m i t d e r S c h w ä c h e des f ö d e r a l i s t i s c h e n Gedankens k o r r e s p o n d i e r t . E s i s t j e n e r Z e n t r a l i s m u s , d e r s i c h a l s h i s t o r i s c h - p o l i t i s c h e H e i l s l e h r e darauf b e r u f e n kann, daß d e r " F o r t s c h r i t t " s e i t dem E r l ö s c h e n d e r l e t z t e n R e s t e des " f i n s t e r e n M i t t e l a l t e r s " auf d e u t s c h e m , s t a a t s r e c h t l i c h e m B o d e n , s e i t dem Untergang des H e i l i g e n R ö m i s c h e n R e i c h e s D e u t s c h e r Nation, konsequent ü b e r den D e u t s c h e n Bund, den Z o l l v e r e i n , die A n s ä t ze von 1 8 4 8 / 4 9 , den Norddeutschen Bund, das K a i s e r r e i c h , das R e i c h von W e i m a r zum R e i c h von 1933 und s o m i t zur i m m e r s t ä r k e r e n U n i f i z i e r u n g des deutschen, s t a a t l i c h e n L e b e n s r a u m e s g e führt hat. E r b e t r a c h t e t die R e - F ö d e r a l i s i e r u n g des S t a a t s l e b e n s durch die Entwicklung d e r J a h r e nach 1945 und das G r u n d g e s e t z a l s einen R ü c k s c h r i t t , d e r s i c h nicht nur von s i c h aus v e r b i e t e t , s o n d e r n im Z e i t a l t e r z u n e h m e n d e r Dichte d e r V e r k e h r s b e z i e h u n gen, im Z e i t a l t e r e i n e r i m m e r " k l e i n e r " werdenden W e l t , in d e r E p o c h e d e r e u r o p ä i s c h e n Einigung auch s p e z i f i s c h u n z e i t g e m ä ß e r s c h e i n t . E r hat ein l e i c h t e s Spiel gegen einen F ö d e r a l i s m u s , d e r auf L ä n d e r n aufbauen muß, die zum T e i l n a c h 1945 e r s t m e h r o d e r m i n d e r zufällig geworden sind, und auf L a n d e s b ü r g e r n , die - wie die V e r t r i e b e n e n , F l ü c h t l i n g e u s w . - zu e i n e m g r o ß e n T e i l ohne ü b e r k o m m e n e p e r s ö n l i c h e B e z i e h u n g zu dem L a n d e sind, in dem s i e l e b e n . D i e s e r F ö d e r a l i s m u s , auf s e h r h e t e r o g e n e n g e s c h i c h t l i c h e n W u r z e l n ruhend, durch M i ß v e r s t ä n d n i s s e , A n f e c h tungen, i d e e n g e s c h i c h t l i c h e E i n f l ü s s e und h i s t o r i s c h e N i e d e r l a gen s e i t J a h r z e h n t e n g e s c h w ä c h t , mit d e r e g a l i t ä r e n D e m o k r a t i e

- 213 wesensmäßig verfeindet, 3) f r i s t e t heute seine politische Realität weithin nur m e h r in dem verfälschenden politischen System des Parteienbundesstaates als der Verteidigungsbastion der jeweiligen Bundes-Minderheit. Die u n i t a r i s c h - z e n t r a l i s t i s c h e Richtung findet nun gerade im sozialen Aktionsfeld einen bereiten Boden. Maunz 6) diagnostiziert mit Recht eine v e r b r e i t e t e Überzeugung, wonach " e i n B ü r g e r in einem größeren Staatsgebilde b e s s e r behütet und umsorgt s e i als in einem k l e i n e r e n " . So bestärken sich der sozialstaatliche und der unitarische Trend gegenseitig. Dem Glauben an die 3)

4)

5) 6)

Zum Gegensatz zwischen F ö d e r a l i s m u s und Demokratie s . • C a r l Schmitt, V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 388 ff; Kägi, P e r s ö n l i c h e F r e i h e i t , Demokratie und F ö d e r a l i s m u s , in " D i e F r e i h e i t des B ü r g e r s im schweizerischen R e c h t " , Festgabe zur Hundertj a h r f e i e r der Bundesverfassung, h r s g . v. den j u r i s t i s c h e n Fakultäten der schweizerischen Universitäten, 1948, S. 53 ff (61 ff; s . a . S. 58); d e r s . , F ö d e r a l i s m u s und F r e i h e i t , in " E r ziehung zur F r e i h e i t " , 1959, S. 171 ff (184 ff). - Zum Gegensatz zwischen moderner e g a l i t ä r e r Staatsordnung und t e r r i t o r i a l g e g l i e d e r t e r Staatsgestaltung s . a . Scupin, Deutscher Bundesstaat und Gleichheitssatz, in: F e s t s c h r i f t für K a r l Gottfried Hugelmann, Bd. II 1959, S. 579 ff (580) m . w . N a c h w . - Zum Spannungsverhältnis zwischen dem gesamtstaatlichen Gleichheitsprinzip und dem F ö d e r a l i s m u s s . a . Imboden, Der verwaltungsrechtliche V e r t r a g , Z e i t s c h r i f t für s c h w e i z e r i s c h e s Recht, n. F . Bd. 77 (1958) S. 1 ä f f ( 8 1 a ) . Zur Diagnose des gegenwärtigen deutschen F ö d e r a l i s m u s s . z . B . J e r u s a l e m , Z e n t r a l i s m u s und F ö d e r a l i s m u s , in " V e r fassung und Verwaltung", F e s t s c h r i f t für Wilhelm L a f o r e t , 1952, S. 37 f f , i n s b e s . S. 41 ff; Mommsen, F ö d e r a l i s m u s und Unitarismus, 1954; W e r n e r Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen V e r f a s s u n g s s y s t e m , i n s b e s . S . 6 5 f f ; v . d . Gablentz, Die Chancen des F ö d e r a l i s m u s in der gegenwärtigen Gesellschaft, in "Bund und L ä n d e r " , h r s g . v. Ossip K . F l e c h t h e i m , 1959, S. 142 ff; K r e u t z e r , Bund und Länder in d e r Bundesrepublik Deutschland, ebenda S. 1 ff; Loewenstein, V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 3 18 ff. Allgemeiner zur Situation des F ö d e r a l i s m u s im modernen Staat s . a. Kägi, a . a . O . - Die zahlreichen schon angeführten und noch zu nennenden Nachweise zum B u n d - L ä n d e r - V e r h ä l t n i s sollen h i e r nicht noch einmal zusammengestellt werden. S . a . Loewenstein, a . a . O . Deutsches Staatsrecht, S . 1 6 6 .

- 214 sozialpolitische Qualifikation des Z e n t r a l s t a a t e s steht zudem eine gewichtige h i s t o r i s c h e Legitimation zur S e i t e : seit der k a i s e r l i chen Botschaft vom J a h r e 1881 war das Reich d e r Avantgardist des sozialen F o r t s c h r i t t s , neben dem die L ä n d e r nichts B l e i b e n des von g r ö ß e r e r Bedeutung m e h r hervorgebracht haben. D e r s o ziale Standard hat, soweit e r s t a a t l i c h e r s e i t s d e t e r m i n i e r t war, schon lange vor dem nationalsozialistischen Einheitsstaat ein reichseinheitliches Gepräge getragen. F ü r die sozialen Spannungssituationen im Gefolge der K r i e g s - und Nachkriegszeit mußte zudem die zentrale V o r s o r g e als das einzig Gemäße e r s c h e i nen. Ihnen fehlt ganz überwiegend j e d e r sachliche Anknüpfungspunkt an die Bundesländer. Allein mit der Politik des E i n h e i t s staates und dem Schicksal des Gesamtvolkes hängen sie zusammen. Eine unterschiedliche Behandlung d i e s e r P r o b l e m e mußte auf die Dauer umso m e h r unerträglich erscheinen, als für einen Großteil der Betroffenen, i n s b e s . die Flüchtlinge und V e r t r i e b e nen auch ein p e r s o n a l e r Anknüpfungszusammenhang mit den Bundesländern, in die s i e die Stürme der Nachkriegszeit verweht haben, fehlt. A r t . 120 GG reflektiert diesen Tatbestand getreulich. Der Z e n t r a l s t a a t , der Bund, e r s c h e i n t als der berufene Ordner und Wahrer s o z i a l e r Belange, die bundeseinheitliche Regelung als das gegebene Mittel s o z i a l e r Ordnung. In dieselbe Richtung weist der Charakter der sozialen Intervention als eines der wichtigsten E l e m e n t e der Gestaltung der L e bensverhältnisse der staatlichen Gemeinschaft. Die Bundesrepublik wird als eine staatliche Gemeinschaft mit grundsätzlich einheitlichen L e b e n s v e r h ä l t n i s s e n verstanden. Die h i s t o r i s c h e n Gegebenheiten weisen sie als solche aus. Das Grundgesetz selbst hat diesem Grundsatz gewissermaßen Verfassungsrang verliehen (Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 und A r t . 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3). Wesentliche Unterschiede in der sozialen Ordnung würden diese Einheitlichkeit s t ö r e n . Mit b e s o n d e r e r Kraft wirkt der soziale Ideenhintergrund der Egalität und der Gerechtigkeit. Zwischen dem Postulat e i n e r gesamtstaatlichen Gleichheit und der föderalistischen Gliederung besteht ein Spannungsverhältnis, d a s V O n vorneherein eine volle Entfaltung des bundesstaatlichen F ä c h e r s verhindert. Hinter der sozialen Intervention steht eine egalitäre Vorstellung. Sie e r s t r e c k t sich auf den jeweils größten Raum, in dem die L e b e n s v e r hältnisse v e r g l e i c h b a r und angleichbar sind, hält sich also nicht an die Ländergrenzen sondern bewegt sich - soweit sie nicht schon mit europäischen oder Weltmaßstäben operiert - im Raum des Bundes. Von der Verfassung selbst wird die Egalitätsidee als 7)

S. oben S. 213 zu Fußn. 3, i n s b e s . Imboden,

a.a.O.

- 215 e i n e u n g e b r o c h e n g e s a m t s t a a t l i c h e r e z i p i e r t ( A r t . 3, 33 A b s . 1 GG). Wenn auch nicht von A r t . 3, 33 A b s . 1 GG u n m i t t e l b a r , 8 ) so doch von d e r d a h i n t e r stehenden Idee h e r wird d a h e r j e d e l ä n d e r weise Differenzierung diskriminiert. Die h i n t e r d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n s t e h e n d e E g a l i t ä t s v o r s t e l lung i s t , wie j e n e s e l b s t , Ausfluß von P o s t u l a t e n m a t e r i e l l e r G e r e c h t i g k e i t . Die G e r e c h t i g k e i t a b e r kennt keine G r e n z e n . Pascal hat k r i t i s i e r t : " D r e i B r e i t e n g r a d e w e r f e n die ganze J u r i s p r u d e n z ü b e r den Haufen; ein M e r i d i a n e n t s c h e i d e t ü b e r die W a h r h e i t . . . . E i n e s c h ö n e G e r e c h t i g k e i t , d e r e n G r e n z e ein F l u ß i s t ! " F r e i l i c h muß auch G e r e c h t i g k e i t s ü b u n g w e s e n t l i c h e U n t e r s c h i e d e in den V e r h ä l t n i s s e n a n e r k e n n e n und b e r ü c k s i c h t i g e n , in die s i e hineinwirkt - U n t e r s c h i e d e wie s i e a l s o etwa d e r S o z i a l a r b e i t in j e w e i l s völlig f r e m d e n Staaten v o r g e g e b e n s i n d . Die L ä n d e r g r e n z e n a b e r , die i n n e r h a l b e i n e s T e r r i t o r i u m s m i t im w e s e n t l i c h e n g l e i c h e n L e b e n s v e r h ä l t n i s s e n v e r l a u f e n , m a r k i e r e n nur s e l t e n s o l c h e U n t e r s c h i e d e . E c h t e G e r e c h t i g k e i t s ü b u n g muß f e r n e r auch die I n t e g r i t ä t e i g e n w e r t i g e r , ü b e r k o m m e n e r G e m e i n s c h a f t e n r e s p e k t i e r e n . Die L ä n d e r von heute und i h r e E i n w o h n e r s c h a f t s t e l l e n s o l c h e a b e r n u r s e h r bedingt d a r . Das a l l e s v e r d i c h t e t s i c h zu d e r v o r h e r r s c h e n d e n , kaum noch irgendwo zu überwindenden p o l i t i s c h e n Grundhaltung, die a l l e l ä n d e r w e i s e n - o d e r s o n s t w i e r e g i o n a l e n - U n t e r s c h i e d e des s o zialen Standards, i n s b e s . der staatlichen Sozialleistungen, negiert, eine b u n d e s e i n h e i t l i c h e Regelung p o s t u l i e r t und damit d i r e k t o d e r i n d i r e k t auf die K o n z e n t r a t i o n a l l e r s o z i a l r e l e v a n t e n K o m p e t e n z e n b e i m Bund und die E l i m i n a t i o n d e r L ä n d e r a l s e i g e n ständige T r ä g e r s o z i a l p o l i t i s c h e r E n t s c h e i d u n g h i n a r b e i t e t . 11) 8) 9)

S. z . B . B V e r f G E 10, 354 ( 3 7 1 ) . P a s c a l , Edition définitive des o e u v r e s c o m p l è t e s , éd. F . S t r o w s k i , n ° 3 19 = P a s c a l , P e n s é e s et o p u s c u l e s , éd. B r u n s c h w i c g , n ° 2 9 4 ; Ü b e r s e t z u n g nach R ü t t e n a u e r i n : P a s c a l , Gedanken, e i n g e l e i t e t von Guardini, e r s c h i e n e n im V e r l a g "Stuttgarter Hausbücherei" ( o . J . ) . 10) V g l . F i s c h e r - M e n s h a u s e n , Die s t a a t s w i r t s c h a f t l i c h e B e d e u tung des neuen F i n a n z a u s g l e i c h s , S. 2 6 5 ; Hettlage, Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 18 ff; Maunz, ebd. S . 53; H a n s m e y e r , D e r Weg zum W o h l f a h r t s s t a a t , S . 8 1 ff m i t w e i t . N a c h w . ; K r e u t z e r , Bund und L ä n d e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, S . 13 ff; v. E y n e r n , D e r F i n a n z a u s g l e i c h z w i s c h e n Bund, L ä n d e r n und Gemeinden, i n s b e s . S . 1 3 2 f; s . a . die oben S . 213 zu F u ß n . 4 Z i t i e r t e n . 11) V g l . H e t t l a g e , Die Neuordnung d e r deutschen F i n a n z v e r f a s -

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216

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Hat s i c h doch s o g a r d e r B u n d e s r a t s c h o n genötigt g e s e h e n , in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n L ä n d e r v o r b e h a l t e zu v e r n a c h l ä s s i g e n , u m e i n e m b e i d e r V e h e m e n z d e r in d i e s e m R a u m w i r k s a m e n K r ä f t e b e d e n k l i c h e n K o n f l i k t a u s z u w e i c h e n . 12) Diese eigengesetzliche Position des Sozialen im b u n d e s s t a a t l i c h e n K r ä f t e p a r a l l e l o g r a m m w i r d m i t b e g r ü n d e t und g e s t ü t z t d u r c h die d i c h t e V e r f l o c h t e n h e i t m i t d e r W i r t s c h a f t s - und F i n a n z p o l i t i k . Die B u n d e s r e p u b l i k b e g r e i f t s i c h a u s d r ü c k l i c h a l s W i r t s c h a f t s e i n h e i t ( A r t . 72 A b s . 2 N r . 3 GG). Die w i r t s c h a f t l i c h e n G e g e b e n h e i t e n l a s s e n k a u m e i n e a n d e r e W a h l . Die g r u n d g e s e t z l i c h e n B e f u g n i s s e d e s B u n d e s auf d e m Gebiet d e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k l a s s e n f ü r e i n e eigene Wirtschaftspolitik d e r L ä n d e r nur einen s e h r beschränkten R a u m . 13) Die s o g . " r e g i o n a l e " W i r t s c h a f t s p o l i t i k d e r L ä n d e r , d i e g e l e gentlich als d e r e n w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e Aufgabe bezeichnet w i r d , 14) i s t in W a h r h e i t v o r a l l e m B e s t a n d t e i l d e r W i r t s c h a f t s p o litik des Bundes. E r muß als d e r maßgebliche T r ä g e r d e r W i r t schaftspolitik bei d e r Gestaltung d e r wirtschaftlichen V e r h ä l t n i s s e in d e m e i n h e i t l i c h e n W i r t s c h a f t s r ä u m , den die B u n d e s r e p u b l i k b i l det, r e g i o n a l e U n t e r s c h i e d e b e r ü c k s i c h t i g e n , m u ß s i e a u s g l e i c h e n und s e i n e M a ß n a h m e n ihnen a n p a s s e n , wenn die z w i s c h e n den " R e g i o n e n " b e s t e h e n d e n G e f ä l l e - und S p a n n u n g s l a g e n n i c h t zu S c h ä d e n am G e s a m t k ö r p e r d e r " W i r t s c h a f t s e i n h e i t " f ü h r e n s o l l e n . 15) Gewiß können und m ü s s e n die L ä n d e r in d e m s c h m a l e n Feld w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e r Gestaltungsbefugnisse, das ihnen v e r blieben ist, f ü r ihren Bereich ebenfalls "regionale" W i r t s c h a f t s politik b e t r e i b e n . Aber so nützlich diese ergänzende Aktivität d e r

12) 13)

14) 15)

sung, i n s b e s . S . 4 1 3 f, 442 f und p a s s i m ; d e r s . , Die F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 14 f f . Katzenstein, Rechtliche Erscheinungsformen der Machtvers c h i e b u n g z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n s e i t 1949, S. 603. Vgl. B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III, 1. H a l b band 1958, S. 1 ff ( S . 6 1 ff); L ö w e n s t e i n , V e r f a s s u n g s r e c h t und V e r f a s s u n g s r e a l i t ä t , AöR B d . 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) S. 387 ff (414, 416); - wohl zu w e i t g e h e n d - K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s V e r f a s s u n g , DVB1. 66. J h g . (1951) S . 3 6 1 ff (367 f ) . Vgl. S e i d e l , W i r t s c h a f t s p o l i t i k und s o z i a l e E t h i k , S. 19 ff; d e r s . , Die d e u t s c h e B u n d e s r e p u b l i k und d e r F ö d e r a l i s m u s , B a y V B l . n . F . 4. J h g . (1958) S. 193 ff (196). Vgl. " Z u r F r a g e r e g i o n a l e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k " , D e n k s c h r i f t d e s I n s t i t u t e s f ü r R a u m f o r s c h u n g Bonn, 1954.

- 217 L ä n d e r auch s e i n m a g ; d e r Schwerpunkt auch d e r " r e g i o n a l e n " W i r t s c h a f t s p o l i t i k liegt nicht w e n i g e r b e i m Bund a l s d e r S c h w e r punkt d e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k überhaupt. Somit 1 b l e i b t den L ä n d e r n , wenn s i e auf die w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e in i h r e m T e r r i t o r i u m ü b e r i h r e n b e s c h e i d e n e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h hinaus e i n w i r k e n wollen, nur d e r Weg, die W i r t s c h a f t s p o l i t i k des Bundes auf die j e w e i l s in i h r e m B e r e i c h anfallenden P r o b l e m e a u f m e r k s a m zu m a c h e n und auf d e r e n L ö s u n g zu d r ä n g e n . Die m i t t e l b a r e W i r k s a m k e i t s o l c h e r l a n d e s p o l i t i s c h e r Aktivität s o l l nicht in Abrede gestellt werden. 16) A b e r die E n t s c h e i d u n g d a r ü b e r , in w e l c h e m Maße den Anregungen d e r L ä n d e r gefolgt w e r d e n s o l l , liegt in s e i n e m Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h beim Bund, dem die V e r a n t w o r tung dafür durch die Stellungnahme des L a n d e s nicht a b g e n o m m e n werden kann. Die s o z i a l e Intervention i s t f a s t i m m e r von Einfluß auf die w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e . S e l b s t wenn s i e nicht u n m i t t e l b a r d a r auf a b z i e l t , v e r ä n d e r t s i e die w i r t s c h a f t l i c h e n D a t e n . W i r t s c h a f t s politik und S o z i a l p o l i t i k m ü s s e n d a h e r k o o r d i n i e r t w e r d e n . Die W i r t s c h a f t s p o l i t i k des Bundes könnte a b e r , l ä g e die S o z i a l p o l i t i k in g r ö ß e r e m Maße bei den L ä n d e r n , durch d i e s e empfindlich g e s t ö r t w e r d e n . Die v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h e D e z i s i o n für die K o n z e n t r a t i o n d e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k b e i m Bund l ö s t d a h e r die Tendenz a u s , auch die s o z i a l p o l i t i s c h e n K o m p e t e n z e n auf den Bund zu v e r e i n i g e n . 17) E n t s p r e c h e n d e Z u s a m m e n h ä n g e b e s t e h e n - wie schon d a r g e t a n ^ ) . 16)

Das und nichts a n d e r e s m e i n t e r s t a u n l i c h e r w e i s e auch S e i del, wenn e r von r e g i o n a l e r W i r t s c h a f t s p o l i t i k des L a n d e s s p r i c h t . So führt e r in " W i r t s c h a f t s p o l i t i k und s o z i a l e E t h i k " , S.20 aus: " . . . im f ö d e r a t i v e n S y s t e m ist die Z e n t r a l e gezwungen, die Einwendungen, V o r s t e l l u n g e n und F o r d e r u n g e n d e r L ä n d e r nicht n u r wie die e i n e s O b e r p r ä s i d e n t e n hinzunehmen, s o n d e r n s i e i s t gezwungen, s i c h mit ihnen a u s e i n a n d e r z u s e t z e n " . In " D i e d e u t s c h e B u n d e s r e p u b l i k und d e r F ö d e r a l i s m u s " , S. 196 s a g t e r : " G e w i ß w e r d e n die e n t s c h e i d e n d e n W i r t s c h a f t s g e s e t z e i m B u n d e s t a g g e m a c h t . A b e r m a n c h e s G e s e t z würde a n d e r s a u s f a l l e n und die Durchführung d e r G e s e t z e a n d e r s a u s s e h e n , wenn e s keine b a y e r i s c h e S t a a t s r e g i e r u n g , s o n d e r n nur e i n e B o n n e r w i r t s c h a f t l i c h e M i t t e l i n s t a n z in B a y e r n g ä b e " . 17) S. K r e u t z e r , Bund und L ä n d e r in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land, S . 1 3 . 18) S. oben II 3, (S. 179 ff, i n s b e s . S. 199 und S . 2 0 5 ).

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zwischen dem Finanzwesen einerseits und der sozialen Intervention (sowie der Wirtschaftspolitik) andererseits. Auch die Konzentration des Finanzwesens beim Bund führt dazu, daß die sozial interveniente Aktivität der Länder an kürzesten Ketten liegt. Diese Verkümmerung des föderativen Ordnungsbildes in einem so wichtigen und umfangreichen Sachbereich wie dem der s o z i a len Intervention bleibt nicht i s o l i e r t . Sie strahlt auf die ganze bundesstaatliche Kompetenzordnung aus. Die Kompetenzordnung auf dem Gebiete des Wirtschafts- und des Finanzwesens wirkt nicht nur auf die Zuständigkeitsverteilung im sozialen Bereich ein. Sie ist umgekehrt auch von der zentralistischen sozialpolitischen Gestaltungsmacht und -aufgabe des Bundes mitbestimmt. A b e r auch mit anderen Sachbereichen bestehen Interdependenzen. V o r allem aber bewirkt der Vorrang des Bundes, im Rahmen der sozialen Intervention, an der der größte T e i l des Volkes - in w e l c h e r W e i se auch i m m e r - regen Anteil nimmt, einen ständigen P r e s t i g e gewinn des Zentralstaates und eine Abwertung der Gliedstaaten in d e r öffentlichen Meinung. Es ist nicht zuviel gesagt, daß von der Konzentration der Wirtschafts- und Sozialpolitik beim Bund her die föderative Gesamtordnung unterspült w i r d . 19) Dabei ist nicht zu übersehen, wie wenig nicht nur der Staat an sich der föderalistischen Werte entbehren kann, sondern wie sehr gerade der Sozialstaat, dessen elementares Spannungs Verhältnis zur Freiheit evident ist, des - Gewalten teilenden, 20) di.e Autonomie i n t e n s i v i e r e n d e ^ 1) - freiheitlichen K o r r e k t i v s des F ö d e r a l i s mus b e d a r f . 22) i n der staatsrechtlichen Diskussion um den " S o zialstaat" stand bisher i m m e r die - vermeintliche - Antinomie von "Sozialstaat" und "Rechtsstaat" im V o r d e r g r u n d . 23) o b nicht die Antinomie zwischen "Sozialstaat" und "Bundesstaat" - wenngleich weniger auf verfassungsrechtlicher als auf verfassungspol i t i s c h e r Ebene - dieselbe Beachtung verdiente? 24)

19) Loewenstein, Verfassungsrecht und Verfassungsrealität, S. 416; d e r s . , Verfassungslehre, S. 318 f f ; Härtung, Deutsche Verfassungsgeschichte vom 15. Jahrhundert bis zur Gegenwart, 6. A u f l . 19, S. 372 f. 20) S. unten Abschnitt 2 I (S. 219 f f ) . 21) S. unten Abschnitt 3 (S. 315 f f ) , insbes. IV (S. 390 f f ) . 22) S. hierzu Kägi, Rechtsstaat-Sozialstaat, s o z i a l e r Rechtsstaat, " D i e Schweiz", ein nationales Jahrbuch, 1945, S. 129 ff (144). 23) S. unten Abschnitt 5 (S. 673 f f ) , insbes. II 3 c (S. 744 f f ) . 24) S. unten Abschnitt 5 (S. 673 f f ) , insbes. II 3 a (S. 737 f f ) .

- 219 2.

Abschnitt

Die Stellung d e r u n t e r - und n e b e n s t a a t l i c h e n V e r b ä n d e I. 1.

Zur

Bedeutung

Allgemeines

öffentlicher

V e r b a n d s au t o n o m i e

D e r F ö d e r a l i s m u s wird a l s ein s p e z i e l l e r Anwendungsfall des Subs i d i a r i t ä t s p r i n z i p s 1) s o w i e des - d e r M o n t e s q u i e u ' s e h e n h o r i z o n t a l e n Gewaltenteilung z u r S e i t e g e s t e l l t e n - P r i n z i p s d e r v e r t i k a l e n Gewaltenteilung 2) und d i e s e s w i e d e r a l s ein G e s c h w i s t e r d e s 1)

(1) Zu dem v o r n e h m l i c h von d e r k a t h o l i s c h e n S t a a t s l e h r e e n t w i c k e l t e n S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p i m a l l g e m e i n e n s . z . B . : Utz, D a s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , 1953, m i t B e i t r ä g e n von Utz ( S . 7 f f : " D i e g e i s t e s g e s c h i c h t l i c h e n Grundlagen des S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s " ; S . 101 f f : " D i e S u b s i d i a r i t ä t a l s Aufbauprinzip d e r Ordnungen: W i r t s c h a f t , G e s e l l s c h a f t und S t a a t " ) , H e n g s t e n b e r g ( S . 19 f f : " P h i l o s o p h i s c h e Begründung des S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s " ) , van d e r Ven ( S . 4 5 f f : " O r g a n i s a t i o n , Ordnung und G e r e c h t i g k e i t " ) und Küchenhoff ( S . 6 7 f f : " S t a a t s v e r f a s sung und S u b s i d i a r i t ä t " ) ; L i n k , Das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p 1 9 5 5 ; Utz, F o r m e n und G r e n z e n des S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s , 1956; M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t zum R i c h t e r s t a a t , 1957, S. 4 2 8 f f ; R a u s c h e r , S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p und b e r u f s s t ä n d i s c h e Ordnung in " Q u a d r a g e s i m o anno" 1 9 5 8 . - Ähnliche G e dankengänge auf " e v a n g e l i s c h e r S e i t e " s . bei B e r g g r a v , D e r Staat und d e r M e n s c h , 1946, S. 181 ff, 186 ff; z u r e v a n g e l i s c h o r i e n t i e r t e n D i s k u s s i o n um d i e s e s P r i n z i p s . f e r n e r C o r d e s , Kann e v a n g e l i s c h e Ethik s i c h das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , wie e s in d e r E n z y k l i k a " Q u a d r a g e s i m o anno" g e l e h r t wird, zu e i g e n m a c h e n ? Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e Ethik (o. J h g . 1959) S . 145 f f . (2) Zum F ö d e r a l i s m u s a l s Glied im s u b s i d i ä r e n S t a a t s a u f b a u s . : L a f o r e t , F ö d e r a l i s m u s und G e s e l l s c h a f t s o r d n u n g , o . J . ( 1 9 4 7 ) S . 29 ff; S t a d l e r , S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p und F ö d e r a l i s m u s , 1 9 5 1 ; L i n k , a . a . O . S . V . ; S ü s t e r h e n n , Das S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p a l s Grundlage d e r v e r t i k a l e n Gewaltenteilung, in " V o m Bonner Grundgesetz zur gesamtdeutschen V e r f a s s u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r Hans Nawiasky, 1956, S . 141 ff (151 ff und passim); v. Nell-Breuning-Sacher, Zur christlichen Staatsl e h r e , 2 . Aufl. 1957, Sp. 166 ff ( i n s b e s . Sp. 168); Küchenhoff, Bund und G e m e i n d e , B a y V B l n. F . 4 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 6 5 ff, 101 ff, i n s b e s . S . 6 5 f; s . a . H e n g s t e n b e r g , a . a . O . S . 2 8 f , 39 ff; Küchenhoff, a . a . O . , i n s b e s . S . 9 7 ; M a r c i c , a . a . O . S. 430 f .

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Subsidiaritätsprinzips^) bezeichnet. Beide, Subsidiaritätsprinzip und vertikale Gewalt enteilung, reichen aber wesentlich unter die Sphäre der bundesstaatlichen Machtaufteilung hinab: das Subsidiaritätsprinzip, ansetzend beim Individuum, über die F a m i l i e und über die gemeindlichen (gebietskörperschaftlichen) sowie die ständischen Einheiten zur Ebene des Staates aufsteigend; 4) die vertikale Gewaltenteilung erst über der privaten Sphäre, zuunterst bei den Gemeinden und ähnlichen primären K ö r p e r s c h a f ten. 5 ) Hier, im Anschluß an die föderative Problematik, i n t e r e s s i e r t der unterstaatliche Objektbereich des Subsidiaritätsprinzips, auf den sich auch der Gedanke der vertikalen Gewaltenteilung richt e t : die öffentlichen (und öffentlichrechtlichen) Gemeinschaften ihr Eigenrecht gegenüber dem Staat und gegeneinander. Auf die Subsidiaritätsrelation zwischen dem Individuum und seinen privaten Gemeinschaften (insbes. der F a m i l i e ) einerseits und dem Staat und den dazwischen stehenden publiken Gemeinschaften and e r e r s e i t s wird unter grundrechtlichen Aspekten zurückzukommen sein.®) Die rein behördenorganisatorischen und anstaltli2)

3) 4)

5) 6)

(1) Zum Gedanken der vertikalen Gewaltenteilung im allgemeinen s . P e t e r s , Die Gewalt enteilung in moderner Sicht, 1954, S.23 f f ; Süsterhenn, a . a . O . ; v . L e x , Die Grundlagen unserer föderativen Staatsordnung, in " V o m Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung", Festschrift für Hans Nawiasky 1956, S.237 ff (240); Kägi, Föderalismus und F r e i heit, S. 181 f; W e r n e r Weber, Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, in: Festschrift für Carl Schmitt, 1959, S. 253 ff (266 f f ) ; Wolff, Verwaltungsrecht I, 3. Aufl. 1959, S. 57 f; s . a . Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaates, a . a . O . S.49. (2) Zur bundesstaatlichen Ordnung als Mittel v e r t i k a l e r Gewaltenteilung s. P e t e r s , a . a . O . S . 2 4 f ; Süsterhenn, a . a . O . ; v . L e x , a . a . O . ; Jahrreiß, Die Wesensverschiedenheit der Akte des Herrschens und das P r o b l e m der Gewaltenteilung, in " V o m Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung", F e s t schrift für Hans Nawiasky, 1956, S.119 ff (123); Kägi, a . a . O . ; W e r n e r Weber, a . a . O . S. 267; Wolff, a . a . O . S. 58. - S. hierzu auch Loewenstein, Verfassungslehre, S. 296 f f . V g l . Süsterhenn, a . a . O . S. z . B . Hengstenberg, a . a . O . S.28 ff, 39 ff; Küchenhoff, a . a . O . , insbes. S. 79 ff; Utz, F o r m e n und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips; Rauscher, a . a . O . S. 19 ff, 56 f f . S. die oben zu Fußn. 2 (1) Z i t i e r t e n . S. unten Abschnitt 6 (S. 842 ff, insbes. S. 1107 ).

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chen, vom S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p nicht a n g e s p r o c h e n e n Mittel d e r v e r t i k a l e n G e w a l t e n t e i l u n g 1) s i n d n i c h t v o n d e r e l e m e n t a r e n O r d nungsbedeutung der autonomen, eigenberechtigten Gemeinschaften. D i e g e s t a f f e l t e V e r t e i l u n g d e r ö f f e n t l i c h e n A u f g a b e n auf d i e z w i s c h e n d e m Individuum und d e m Staat s t e h e n d e n G e m e i n s c h a f t e n bildet ein d i f f e r e n z i e r e n d e s Gegengewicht gegen die Uniformität e t a t i s t i s c h e r G l e i c h h e i t und die G l e i c h m a c h e r e i . Sie b r i c h t die e r d r ü c k e n d e Gewalt z e n t r a l e r Willensbildung - im konkreten Zus a m m e n h a n g : die Diktatur d e r d e m o k r a t i s c h e n Mehrheit des S t a a t s v o l k e s und s e i n e r R e p r ä s e n t a n t e n . Damit wird nicht n u r die freiheitliche, r e c h t s s t a a t l i c h e Wirkung a l l e r Funktions- und Gewaltenteilung e r z i e l t . Die Autonomie individueller Gemeins c h a f t e n i n t e n s i v i e r t a u c h die in d e r k o l l e k t i v e n b e s c h l o s s e n e ind i v i d u e l l e S e l b s t b e s t i m m u n g . Sie e r h ö h t z u g l e i c h , i n d e m s i e die Distanz z w i s c h e n kollektiver E n t s c h e i d u n g und Mitentscheidung d e s e i n z e l n e n v e r m i n d e r t , die Mit- und S e l b s t v e r a n t w o r t u n g und beflügelt, die Kenntnis d e r öffentlichen und p r i v a t e n Gegebenheit e n u n d M ö g l i c h k e i t e n f ö r d e r n d , d i e E i g e n i n i t i a t i v e . 8) S i e e r l a u b t eine D i s z i p l i n i e r u n g von L e b e n s b e r e i c h e n , die d e r Staat u n m i t t e l b a r nicht e r r e i c h e n könnte. Das öffentliche Mandat des kleineren Verbandes bedrängt a b e r a u c h d a s I n d i v i d u u m . 9) D i e k l e i n r ä u m i g e B i n d u n g h e m m t d e n f r e i z ü g i g e n S c h r i t t . D e r Z u f a l l , nicht o d e r j e d e n f a l l s in g e r i n g e r e m Maße durch das Gesetz der großen Zahl gemildert, treibt sein Spiel s p ü r b a r e r . Das R e s e r v o i r d e r F ü h r u n g s a u s l e s e ist nicht s e l t e n noch b e s c h r ä n k t e r a l s die A u f g a b e . Die s c h ü t z e n d e I s o l i e r u n g d e s e i n z e l n e n in d e r M a s s e f e h l t . Subjektive U r t e i l e 7) 8)

9)

S. h i e r z u P e t e r s , a . a . O . S. 25 f, 27 f f ; W o l f f , a . a . O . S. 57 f . Z u V o r s t e h e n d e m s . z . B . d i e o b e n S. 219 z u F u ß n . 1 u n d 2 Z i t i e r t e n ; f e r n e r u n t e n S. 390 u n d S. 755 s o w i e d i e d o r t j e weils gegebenen Nachweise. Vgl. Kägi, P e r s ö n l i c h e F r e i h e i t , D e m o k r a t i e und F ö d e r a l i s m u s , S. 59 f f ; B a c h o f , B e g r i f f u n d W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 9 ; W e r n e r W e b e r , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P r o blematik der Zwangsversorgungseinrichtungen der freien Ber u f e , S. 12; s . a . K r ü g e r , D a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s , Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsr e c h t s l e h r e r , H e f t 17, 1957, S. 109 ff ( 1 2 3 ) ; W e r n e r W e b e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , e b e n d a S. 186 ff (187 f ) . I m b e sonderen zur freiheitsbedrängenden Wirksamkeit der Interess e n v e r b ä n d e s . G r u n e r , Die W i r t s c h a f t s v e r b ä n d e und die D e m o k r a t i e , 1956, S . 1 1 9 . Z u d e n K o a l i t i o n e n s . u . S . 303 zu F u ß n . 7 u n d 8.

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und V o r u r t e i l e , B i n d u n g e n und R ü c k s i c h t n a h m e n h i n d e r n d a s o b jektiv Richtige, sich durchzusetzen. D e r m e d i a t i s i e r t e B ü r g e r w i r d p a r t i e l l a u s d e r g e s i c h e r t e n und w o h l k o n t r o l l i e r t e n O r d n u n g d e s S t a a t s w e s e n s h e r a u s g e l ö s t . Die O r g a n i s a t i o n d e r k l e i n e r e n Gemeinschaft ist vielfach weniger d u r c h g e f o r m t , labiler als die s t a a t l i c h e . Die M ö g l i c h k e i t d e r D i s z i p l i n i e r u n g von L e b e n s b e r e i c h e n , die d e m Staat nicht o d e r w e n i g s t e n s n i c h t e b e n s o a d ä q u a t zugängig w ä r e n wie seinen Unterverbänden, ist sub specie d e r F r e i h e i t kein eindeutiger V o r t e i l . Die d i f f e r e n z i e r e n d e D u r c h b r e c h u n g d e r E g a l i t ä t e n d l i c h z ü c h t e t bei d e n e n , d i e s i e b e g ü n s t i g t , d e n G r u p p e n e g o i s m u s . Die s i e b e l a s t e t , s e h n e n s i c h aus ihr h e r a u s , um des Heils u m f a s s e n d e r e g a l i t ä r e r Gerechtigk e i t t e i l h a f t i g zu w e r d e n . Die Spannung S t a a t - V e r b ä n d e - I n d i v i d u u m w i r d in i h r e n p o s i t i v e n w i e in i h r e n n e g a t i v e n Z ü g e n i m B e r e i c h d e s S o z i a l e n m i t g r ö ß t e r S c h ä r f e s i c h t b a r . Kommt es doch g e r a d e gegenüber dem d e r M a c h t v e r s u c h u n g u m f a s s e n d e r S o z i a l g e s t a l t u n g s k o m p e t e n z und v i e l f ä l t i g e r s o z i a l e r A b h ä n g i g k e i t a u s g e s e t z t e n Staat d a r a u f an, s e i n e m o n o l i t h i s c h e K o n z e n t r a t i o n a u f z u l o c k e r n und d e m B ü r g e r W i d e r l a g e r und A u s w e g e zu g e b e n . Ist e s d o c h g e r a d e i m S o z i a l e n b e s o n d e r s w i c h t i g , d u r c h die e n g e r e n G e m e i n s c h a f t e n K r ä f t e zu a k t i v i e r e n , die d e r s t a a t l i c h e G e s a m t v e r b a n d n i c h t e i n z u s e t z e n v e r m a g . Kann die s o z i a l e H i l f e d o c h n u r d a n n f r e i h e i t l i c h und m e n s c h e n w ü r d i g g e s t a l t e t w e r d e n , w e n n e s g e l i n g t , s o z i a l e F r e m d - und E i g e n v e r a n t w o r t u n g und I n i t i a t i v e zu w e c k e n und den B ü r g e r aus dem Bannkreis des staatlichen Sozialgestaltungsmon o p o l s h e r a u s und in die ü b e r s c h a u b a r e , v e r t r a u t e , p e r s ö n l i c h geprägte, möglicherweise sogar freiwillige Solidargemeinschaft zu f ü h r e n . H ) A n d e r e r s e i t s b e l a s t e n a l l e die S c h w ä c h e n d e s k l e i n e r e n V e r b a n d s - von d e r p e r s ö n l i c h e n R e i b u n g b i s z u r L a b i l i t ä t und v o m b e s c h r ä n k t e n s a c h l i c h e n und p e r s o n e l l e n P o t e n t i a l b i s z u r b e t o n t e n H e r r s c h a f t d e s Z u f a l l s - die s o z i a l B e t r o f f e n e n b e sonders schwer. 12) Vor allem a b e r ist jede d i f f e r e n z i e r e n d e G l i e d e r u n g , die i m s o z i a l e n B e r e i c h w i r k s a m w e r d e n s o l l , d e m s o z i a l - e g a l i t ä r e n Sog i m Wege, d e r die k l e i n s t e g e b i e t s k ö r p e r 10) Zu d e m D i l e m m a z w i s c h e n d e r s t a a t s a b w e h r e n d e n und d e r individualitätsbedrängenden Wirkung d e r Selbstverwaltungse i n h e i t e n s . D a r m s t a e d t e r , Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t d e s R e c h t s s t a a t s , S. 228 ff, 266 f f . 11) S. zu V o r s t e h e n d e m n o c h m a l s die N a c h w e i s e u n t e n S. 755. S. h i e r z u a u c h K ä g i , R e c h t s s t a a t - S o z i a l s t a a t - s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S. 144. 12) S. h i e r z u die v o r s t e h e n d S . 2 2 1 zu F u ß n . 9 Z i t i e r t e n und u n t e n S. 755.

- 223 s c h a f t l i c h e o d e r p e r s o n a l v e r b a n d l i c h e S o n d e r u n g nicht w e n i g e r s c h a r f n e g i e r t a l s den F ö d e r a l i s m u s , an d e m d a s K r ä f t e v e r h ä l t n i s b e r e i t s a u f g e z e i g t w u r d e . Aus d i e s e m G r u n d i s t die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P o s i t i o n d i e s e r V e r b ä n d e - ohne daß von v o r n e h e r e i n und a l l g e m e i n g e s a g t w e r d e n könnte, ob i h r e S t ä r k u n g o d e r i h r e Schwächung das sozial " B e s s e r e " ist - f ü r das G e s a m t bild d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n von h e r v o r r a g e n d e r B e d e u t u n g . 2.

Verfassung

und

Su b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p

Gelegentlich wird behauptet, das Prinzip d e r Subsidiarität sei als solches - positives V e r f a s s u n g s r e c h t . "Entsprechend der soziologischen Stufenfolge ( P e r s o n , F a m i l i e , Korporation, Gem e i n d e , L a n d ) " s e i i m G r u n d g e s e t z ( A r t . 1, 6, 9, 28, 30, 79) " e i n j u r i s t i s c h e s V o r r a n g p r i n z i p f e s t g e l e g t . . . , w o n a c h d e r Staat e r s t die l e t z t e I n s t a n z i s t , auf die zu ' r e k u r r i e r e n ' i s t , f a l l s a l l e a n d e r e n nicht a u s r e i c h e n " . Dem kann nicht b e i g e t r e t e n w e r d e n . D e m G r u n d g e s e t z k a n n ein P r i n z i p d e r S u b s i d i a r i t ä t , d a s m e h r i s t a l s die S u m m e d e r e i n z e l n e n A u s g r e n z u n g e n und L e i t h i n w e i s e z u g u n s t e n e n g e r e r G e m e i n s c h a f t e n und z u g u n s t e n d e r Individuen, nicht entnommen w e r d e n . G e w i ß s i n d a l l e die v e r s c h i e d e n e n A u s g r e n z u n g e n , G a r a n t i e n und G r u n d s a t z n o r m e n z u g u n s t e n d e s I n d i v i d u u m s , 4) d e r E h e und d e r F a m i l i e , 5) d e r p r i d e r G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e , vaten Vereinigung, gewisser öffentlicher Personalverbände und d e r L ä n d e r 9) A u s druck eines v o r r e c h t l i c h e n (oder auch n a t u r r e c h t l i c h e n ) Subsi1)

2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9)

D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , J Z 8. J h g . (1953) S. 193 ff (198); v . M ü n c h , S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s h i l f e und S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , J Z 15. J h g . (1960) S. 303 ff (304 f ) . Auf d e r G r u n d l a g e d e s von i h m a u c h s o n s t r e i c h l i c h ü b e r a n s t r e n g t e n S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s w i r d ein ä h n l i c h e r O r g a n i s a t i o n s g r u n d s a t z b e h a u p t e t von K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, 1956, S. 125. Dürig, a . a . O . Kritisch hierzu auch Stern, R e c h t s f r a g e n d e r öffentlichen S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , J Z 15. J h g . (1960) S. 518 ff, 557 ff (523 F u ß n . 40). Z u r G r u n d r e c h t s o r d n u n g s . u n t e n A b s c h n i t t 6 (S. 842 f f ) . Z u m Status von E h e und F a m i l i e s . u n t e n A b s c h n . 6 IV (S. 995 f f ) . Zum Grundrecht der Vereinigungsfreiheit s. unten Abschnitt 6 V 7 (S. 1046 f f ) . S. u . II ( S . 2 2 5 f f ) . S. u. III (S. 242 f f ) . S. o. A b s c h n . 1 (S. 45 f f ) .

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diaritätsdenkens.

10) A b e r wo d a r ü b e r h i n a u s könnte b e h a u p t e t w e r d e n , d e r Staat o d e r die s o n s t j e w e i l s " w e i t e r e " G e m e i n s c h a f t m ü s s e sich d e r Aktivität enthalten, weil eine " e n g e r e " G e m e i n schaft zuständig wäre? H ) S e l b s t wenn d a s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p p o s i t i v e s R e c h t w ä r e , w ä r e d i e s e F e s t s t e l l u n g s c h o n k a u m j e m a l s m i t S i c h e r h e i t zu t r e f f e n . D a s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p i s t in s i c h u n b e s t i m m t und b e d a r f d e r g e s t a l t e n d e n Anwendung j e n a c h den k o n k r e t e n V e r h ä l t n i s s e n . 12) Im b e s o n d e r e n s p a l t e t s i c h ü b e r den e n g s t e n p e r s o n a l e n G e m e i n s c h a f t e n , E h e und F a m i l i e , die S t u f e n l e i t e r d e r G e m e i n s c h a f t e n in die k o m m u n a l e n und die - v o m S u b s i d i a r i t ä t s d e n k e n s e h r betonten - berufsständischen Gemeinschaften, um sich e r s t u n t e r d e m D a c h d e r h ö h e r e n , s t a a t l i c h e n E i n h e i t , die a b e r i m B u n d e s s t a a t in Bund und L ä n d e r g e t e i l t i s t , w i e d e r zu t r e f f e n . 13) 10) Vgl. M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 6 2 f . 11) Nicht s e l t e n dient d a s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p d a z u , die i n d i v i d u e l l e F r e i h e i t zu u m s c h r e i b e n . So w i r d nicht e t w a d a s V e r h ä l t n i s z w e i e r G e m e i n s c h a f t e n a n g e s p r o c h e n , wenn von e i n e r S u b s i d i a r i t ä t s r e l a t i o n z w i s c h e n d e m Staat und " d e r W i r t s c h a f t " die R e d e i s t ( s . z . B . v . M ü n c h , a . a . O . ) . " D i e W i r t schaft" ist keine Gemeinschaft eigenen Rechts - das ihr aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz d e r Subsidiarit ä t z u f l i e g t ! - s o n d e r n die S u m m e a l l e r s i c h auf G r u n d i h r e r individuellen (oder Vereinigungs-)Freiheit wirtschaftlich Bet ä t i g e n d e n . ( v . M ü n c h , a . a . O . l e i t e t a u c h ( S . 3 0 5 ) die S u b s i d i a r i t ä t d u r c h a u s i n d i v i d u a l r e c h t l i c h ab). A b e r wo b l e i b t h i e r die Eigenbedeutung des postulierten V e r f a s s u n g s p r i n z i p s d e r S u b s i d i a r i t ä t ? - Auch S t e r n s ( a . a . O . ) S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p als " d a s notwendige K o r r e l a t eines mit u n i v e r s a l e r Kompetenz a u s g e s t a t t e t e n S o z i a l s t a a t s " läßt s i c h e n t w e d e r z u r e i c h e n d a u s d e m G r u n d r e c h t s s c h u t z u s w . h e r l e i t e n o d e r e b e n nicht aus d e r Verfassung entnehmen. - Zum Versuch, das Subsid i a r i t ä t s p r i n z i p aus dem Sozialstaatsprinzip abzuleiten s . u n t e n A b s c h n i t t 5 II 3 c (S. 744 f f ) . 12) S. von den oben S. 219 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n i n s b e s . Van d e r Ven, a . a . O . S. 53; K ü c h e n h o f f , a . a . O . S. 72; Utz, F o r m e n und G r e n z e n d e s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s , S . 8 3 f; S ü s t e r h e n n , a . a . O . S. 148 f . 13) Die von D ü r i g ( s . o . S. 223 zu F u ß n . 1) u n t e r s t e l l t e S t u f e n f o l ge P e r s o n - F a m i l i e - K o r p o r a t i o n - G e m e i n d e - L a n d - B u n d i s t in d i e s e r E i n d e u t i g k e i t e i n f a c h nicht d e n k b a r . - S. z u m T e x t : H e n g s t e n b e r g , a . o . ( S . 2 1 9 zu F u ß n . 1) a . O. S . 2 8 f , 41 (unt e r r o m a n t i s i e r e n d e r G l e i c h s t e l l u n g von "Stand und L a n d " g e g e n ü b e r d e m Staat = Bund); K ü c h e n h o f f , a . a . O . S . 8 0 .

- 225 A u c h s o n s t b i e t e t die R a n g f o l g e d e r w e i t e r e n und e n g e r e n Gem e i n s c h a f t e n S c h w i e r i g k e i t e n m a n n i g f a c h e r A r t . 14) H i e r a u s f l i e ß t e i n e M e n g e von Z u o r d n u n g s p r o b l e m e n , die e r s t d u r c h pos i t i v e E n t s c h e i d u n g und nicht s c h o n a u s d e m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n zip selbst gelöst w e r d e n können. D a h e r kann auch im Grundgesetz eine verbindliche s u b s i d i a r i s t i s c h e Ordnung n u r gesehen w e r d e n , s o w e i t e s die n o t w e n d i g e K o m p e t e n z z u w e i s u n g s e l b s t t r i f f t . Im ü b r i g e n v e r b l e i b t die E n t s c h e i d u n g d e m n a c h d e r ( s o n stigen) Ordnung des Grundgesetzes zuständigen Regelungssubj e k t , v o r n e h m l i c h a l s o d e m B u n d e s - und L a n d e s g e s e t z g e b e r . D e m g e m ä ß hat s i c h a u c h die n a c h f o l g e n d e U n t e r s u c h u n g d a r a u f zu b e s c h r ä n k e n , d e r v o m G r u n d g e s e t z g e s c h a f f e n e n , p o s i t i v e n Subsidiaritätsordnung nachzuspüren. II.

Die G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e

Die a l l g e m e i n b e d e u t s a m s t e n u n t e r s t a a t l i c h e n V e r b ä n d e s i n d die G e m e i n d e n und K r e i s e . Sie und die s o n s t i g e n G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n f ü h r e n die in d e r B u n d - L ä n d e r - R e l a t i o n a n s e t z e n d e R e i he t e r r i t o r i a l v e r b a n d l i c h e r Gliederung im u n t e r s t a a t l i c h e n Raum fort. Mit b e t o n t e r E i n d e u t i g k e i t b e k e n n e n s i c h d i e V e r f a s s u n gen z u r k o m m u n a l e n , i n s b e s . z u r g e m e i n d l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g ( A r t . 28 A b s . 1 und 2 G G ) . 1.

Die

Gemeinden

a)

Die a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e n

"Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angeleg e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t i m R a h m e n d e r G e s e t z e in 14) H e n g s t e n b e r g , a . a . O . S. 37, 39; v a n d e r Ven, a . a . O . S . 4 9 f f ; R a u s c h e r , a . a . O . S. 58 f . 1) D a g e g e n i s t e s nicht r i c h t i g , e i n e m w e i t v e r b r e i t e t e n S c h l a g w o r t f o l g e n d von " d r e i E b e n e n " B u n d - L ä n d e r - G e m e i n d e n ( K o m m u n e n ) zu s p r e c h e n . D a d u r c h w ü r d e die G r e n z e z w i s c h e n d e m S t a a t l i c h e n und d e m U n t e r s t a a t l i c h e n i g n o r i e r t . F e r n e r w i r d die I n k o r p o r a t i o n d e r G e m e i n d e n ( K o m m u n e n ) in die L ä n d e r z u g u n s t e n e i n e r a n g e m a ß t e n b e s c h r ä n k t e n B u n d e s u n m i t t e l b a r k e i t v e r u n k l a r t . Gegen d a s S c h l a g w o r t von den " d r e i E b e n e n " i n s b e s . M a u n z , Bund und G e m e i n d e n , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n . F . 6 . J h g . (1960) S. 205 f; d e r s . , L a n d und G e m e i n d e n , e b e n d a S . 3 0 3 f . Maunz e r w i d e r t i n s o w e i t i n s b e s . J o b s t , Die E i g e n s t ä n d i g k e i t d e r G e m e i n d e , e b e n d a , S. 201 ff; s o w i e d e m s . , Bund, L ä n d e r und G e m e i n d e n , e b e n d a , S . 3 0 1 ff ( w e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i J o b s t ) . - Z u r S u b s i d i a r i t ä t st r i a s B u n d - L ä n d e r - G e m e i n d e n s . K ü c h e n h o f f , Bund und G e m e i n d e n .

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226

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eigener Verantwortung zu regeln" ( A r t . 28 A b s . 2 Satz 1 GG). Damit ist den Gemeinden zunächst einmal eine ursprüngliche, d.h. verfassungsunmittelbare universelle Kompetenz eingeräumt, die örtlichen Belange wahrzunehmen. Diese kann vom Gesetzgeber - und n u r von ihm - umschrieben und m o d i f i z i e r t werden. A b e r bis zur gesetzlichen Schranke hat die Gemeinde die V e r m u tung der Aktionsfreiheit für sich. 2) Bei der Regelung der gemeindlichen Selbstverwaltung darf der Gesetzgeber deren Wesensgehalt zudem weder dadurch verletzen, daß er ihren Gegenstand ("Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft") zu eng begrenzt noch dadurch, daß er die Entscheidungsfreiheit ( " i n e i g e ner Verantwortung zu r e g e l n " ) mehr als im Rahmen der herkömmlichen Ausnahmen durch staatliche Ingerenzen beschneidet. ^ Damit ist ein Stück öffentlicher Gewalt aus der Kompetenz 2)

3)

S. z . B . Röttgen, Wesen und Rechtsform der Gemeinden und Gemeindeverbände, in P e t e r s , Handbuch der kommunalen Wissenschaft und P r a x i s , B d . I , 1956, S. 185 ff (214); Maunz in Maunz-Dürig, A r t . 28 Randn.30 m. eingeh. Nachweisen. Am deutlichsten ist diese doppelte Abwehrrichtung d e r W e sensgehalts-Grenze herausgestellt in B V e r w G E 6, 19, insb e s . S . 2 5 (dort auch zahlreiche Nachweise). - S. sonst zur Wahrung des Wesensgehaltes der Selbstverwaltung als der entscheidenden Grenzmarke für die Gestaltungsmacht des G e s e t z g e b e r s : B V e r f G E 1, 167 (175, 178); 7, 358 (365); 8, 332 (359 f ) ; v. Mangoldt-Klein, A r t . 28 A n m . I V 1 b, d und f; Maunz, a . a . O . Randn.31 f; je mit umfassendem Nachweis des Schrifttums; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 28 A n m . C 7, ebenfalls mit weiteren Nachweisen. - Köttgen, a . a . O . S. 214,ist der Meinung, der Gesetzgeber habe " l e d i g l i c h die Grenze des Verfassungsmißbrauchs zu r e s p e k t i e r e n " . In der P r a x i s dürften die Ergebnisse d i e s e r T h e o r i e sich von denen der herrschenden Ansicht nicht wesentlich unterscheiden. Von einer beachtlichen Minderheit wird allerdings auch die Meinung vertreten, die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers ( " i m Rahmen der G e s e t z e " ) beziehe sich nicht auf den gegenständlichen Kompetenzbereich sondern nur auf die Modalitäten der Selbstverwaltung: Arndt, Das Bundesverfassungsgericht, DVB1. 66. Jhg. (1951) S.297 ff (299); Bohley, Die B e handlung der Gemeinden im Grundgesetz und in der B a y e r . Verfassung, Bay. B ü r g e r m e i s t e r 2. Jhg. (1949) S. 265 f, 3. Jhg. (1950) S. 5 f (1949, S.265 f); Genzer, Was bedeutet A r t . 28? Der Städtetag 3. Jhg. (1950) S.314 ff (316 f ) ; Neuhoff, Kommunale Selbstverwaltung und Bonner Grundgesetz, DÖV 5. Jhg. (1952) S. 259 f f ; Weber, Staatsverwaltung und Selbst-

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d e s S t a a t e s a u s g e g r e n z t . W e d e r d e r Bund n o c h die L ä n d e r k ö n n e n die " A n g e l e g e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t " , m i t and e r e n W o r t e n die " A u f g a b e n , die in d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t w u r z e l n o d e r auf die ö r t l i c h e G e m e i n s c h a f t e i n e n s p e z i f i s c h e n B e z u g h a b e n und von d i e s e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t e i g e n v e r a n t w o r t l i c h und s e l b s t ä n d i g b e w ä l t i g t w e r d e n k ö n n e n " , in ihrer M a s s e an s i c h z i e h e n . 6) D e t a i l l i e r t e A b g r e n z u n g e n j e d o c h f e h l e n im Grundgesetz.

4)

5) 6) 7)

V e r w a l t u n g in d e r G e g e n w a r t , S. 39, 49 f; I p s e n , G e m e i n d l i che P e r s o n a l h o h e i t u n t e r S e l b s t v e r w a l t u n g s g a r a n t i e , DÖV 8. J h g . (1955) S. 650 ff (650); B e c k e r , Die S e l b s t v e r w a l t u n g a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Grundlage d e r kommunalen Ordnung in Bund und L ä n d e r n , i n : P e t e r s , H a n d b u c h d e r k o m m u n a l e n W i s s e n s c h a f t und P r a x i s , B d . I , 1956, S. 113 f f . D i e s e Ans i c h t i s t d u r c h die V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t , wie s i e von d e r Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts maßgeblich heraufgeführt wurde, überholt. Am e i n g e h e n d s t e n zu d i e s e m B e g r i f f b i s h e r : P a r t s c h , A n g e legenheiten der örtlichen Gemeinschaft, Festschrift f ü r B i l f i n g e r , 1954, S . 3 0 1 f f . B V e r f G E 8, 122 (134). S. die oben S. 226 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n . Da d e r V e r f a s s s u n g s g e b e r k e i n e d e t a i l l i e r t e n S a c h g e b i e t e h e r a u s s t e l l e n w o l l t e , konnte e r a u c h auf ein S c h e m a d e r Aufg a b e n t e i l u n g v e r z i c h t e n , wie e s s i c h in d e r d e u t s c h e n ( m i t t e l e u r o p ä i s c h e n ) B u n d e s s t a a t s t r a d i t i o n in G e s t a l t d e r G e w a l t e n t e i l u n g e n t w i c k e l t h a t . Das w i r k t u m g e k e h r t d a r a u f z u r ü c k , daß die V e r f a s s u n g a u c h die F r a g e i m u n k l a r e n l ä ß t , ob u n t e r d e r W a h r n e h m u n g d e r A u f g a b e n d e r ö r t l i c h e n Gem e i n s c h a f t die A u s ü b u n g e i n e r , z w e i e r o d e r s o g a r d r e i e r d e r k l a s s i s c h e n d r e i G e w a l t e n zu v e r s t e h e n i s t . H i e r z u i s t f o l g e n d e s zu s a g e n : (1) E i n e v e r b a l an den a u c h in A r t . 28 GG v e r w e n d e t e n B e griff d e r S e l b s t - " V e r w a l t u n g " a n k n ü p f e n d e A u s l e g u n g will den e i g e n e n W i r k u n g s b e r e i c h d e r G e m e i n d e auf die r e i n e n V e r w a l t u n g s a u f g a b e n (in e i n e m s i c h e r s e h r w e i t e n Sinn) b e s c h r ä n k t s e h e n (vgl. R ö t t g e n , G e m e i n d l i c h e s S a t z u n g s r e c h t und G r u n d g e s e t z , DVB1. 70. J h g . (1955), S. 445 ff; Schunck, D i e R e c h t s s t e l l u n g d e r G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e n a c h d e m B o n n e r G r u n d g e s e t z , R e c h t im Amt 3. J h g . (1956) S. 369 ff ( 3 7 0 ) ) . (2) D a g e g e n n i m m t die s o w o h l an den W o r t l a u t d e s A r t . 28 A b s . 2 Satz 1 GG ( " r e g e l n " ) w i e a u c h an d a s h i s t o r i s c h g e w a c h s e n e Bild g e m e i n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g a n k n ü p f e n d e , z u t r e f f e n d e , h e r r s c h e n d e A n s i c h t an, daß nicht n u r die -

-

228

-

b)

Die Gemeinden als T r ä g e r s o z i a l e r Intervention

aa)

Grundsätzliches

Der Sachbereich der "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" steht in keiner spezifischen Beziehung zur sozialen Intervention. Soziale Spannungslagen, " d i e in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können", sind keine typische Erscheinung höherer Größenordnung. Die zunehmende quantitative Ausbreitung der sozialen Intervention war im Gegenteil grundsätzlich ein Zuwachs an staatlicher Aktivität, der das Gewicht der Gemeinden im öffentlichen Leben schmäl e r t e . 2) Die zunehmende gesetzliche Reglementierung s o z i a l e r Angelegenheiten war zugleich ein Teilstück des P r o z e s s e s der Einschränkung gemeindlicher Entscheidungsfreiheit mit Mitteln

1) 2)

selbstverständlich darunter fallende - Verwaltung sondern auch die statutarische R e c h t s e t z u n g je nach dem Sachgebiet, das sie betrifft, in den Bereich der "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" fallen kann ( B V e r w G E 6, 247, insbes. S.252. - Giese, Grundgesetz, A r t . 2 8 A n m . I I 4; Becker, Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage usw. S. 158; Ipsen, Gemeindliche Personalhoheit und Selbstverwaltungsgarantie; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 28 Anm. C 8; d e r s . , Autonome Satzungen, 1958, S.21, 49, 67; v . Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, A r t . 28 Anm. IV 1 c; Maunz, Grundgesetz, A r t . 28 Randn. 3 5). Dabei darf allerdings nicht verkannt werden, daß - genau so wie die Gesetzgebung mehr beim Bunde liegt und die Verwaltung mehr bei den Ländern - die generelle, normative Behandlung einer F r a g e eher den lokalen Rahmen verläßt als ihre administrative Erledigung ( s . a . Küchenhoff, Bund und Gemeinde, insbes. S.67). Das spiegelt sich auch in der besonderen Betonung der Gesetzmäßigkeit des Satzungsrechts bei B V e r w G und Giese (a. a. O . ) . (3) Von der R e c h t s p r e c h u n g als gemeindlicher Aufgabe ist dagegen nirgends die Rede. Die herkömmliche deutsche Gerichtsverfassung läßt dafür auch keinen Raum ( v g l . Partsch, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, S.303). Zur Gemeindegerichtsbarkeit s. B V e r f G E 10, 200 (214 f ) . B V e r f G E 8, 122 (134). Vgl. Partsch, Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, S. 310, 312 f.

- 229 d e r L e g i s l a t i v e . 3) Die T e n d e n z geht a u c h h i e r - wie d a s a n a l o g schon hinsichtlich des B u n d - L ä n d e r - V e r h ä l t n i s s e s festzustellen w a r - nach "oben", z u r Z e n t r a l e . Das Egalitätsdenken einer ext r e m b e w e g l i c h e n B e v ö l k e r u n g - d e r e n " W u r z e l l o s i g k e i t " und " V e r m a s s u n g " g e r a d e a u c h i m W a n d e l von d e r B ü r g e r g e m e i n d e z u r E i n w o h n e r g e m e i n d e z u m A u s d r u c k k o m m t - w e r t e t die Gem e i n d e g r e n z e n nicht a l s s i n n v o l l e Z ä s u r e n d e s s o z i a l e n S t a n d a r d s . Das Mißverhältnis d e r sozialen Aufgaben z u r L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e r G e m e i n d e n und die w e s e n s m ä ß i g e U n m ö g l i c h k e i t einer lokal-punktuellen Korrektur der Masse aller wirtschaftlic h e n G e g e b e n h e i t e n w e i s e n e b e n f a l l s die R i c h t u n g von d e r Gemeinde zur größeren, insbes. zur staatlichen Einheit. F ü r die f r o n t a l e - nicht n u r g e l e g e n t l i c h e , a b s e i t i g e o d e r u n t e r geordnete, d e r Sache nach s e k u n d ä r - e x e k u t i v i s c h e - Inangriffnahm e sozialer Angelegenheiten durch statutarische R e c h t s e t z u n g e t w a i m Sinne s t ä d t i s c h e r A r m e n o r d n u n g e n d e s a u s g e h e n den M i t t e l a l t e r s i s t p r a k t i s c h k e i n R a u m m e h r b e l a s s e n . 4) V i e l f ä l t i g e r s i n d die V e r w a l t u n g s a u f g a b e n , die, s o w e i t s i e o b r i g k e i t l i c h e r A r t s i n d , j e d o c h t e i l s b e i den g r ö ß e r e n G e m e i n d e n ( S t a d t k r e i s e n , k r e i s f r e i e n Städten) k o n z e n t r i e r t , 5) t e i l s l e d i g l i c h zur auftragsweisen Erledigung überlassen, teils schließlich beides sind. Im Z e n t r u m g e m e i n d l i c h e r S o z i a l a r b e i t s t e h e n die 3) 4) 5)

6)

7)

Vgl. Köttgen, Die G e m e i n d e und d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 3 5, 42, 64 ff, 70 f f . E i n e v e r m u t l i c h o b s o l e t e A u s n a h m e : § 466 RVO. So l i e g e n die A u f g a b e n d e r B e z i r k s f ü r s o r g e v e r b ä n d e r e g e l m ä ß i g bei den L a n d k r e i s e n und k r e i s f r e i e n S t ä d t e n (vgl. S c h r ä d e r , K o m m u n a l e S o z i a l p o l i t i k , in: P e t e r s , H a n d b u c h d e r k o m m u n a l e n W i s s e n s c h a f t und P r a x i s , B d . II, 1957, S . 2 6 5 ff (2 71)). Ü b e r die D e l e g a t i o n an G e m e i n d e n s . T h o m a , Die ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e , i n : P e t e r s , a . a . O . S . 2 8 3 ff (301 f ) . D e s g l e i c h e n i s t die F ö r d e r u n g d e r J u g e n d w o h l f a h r t , s o w e i t s i e bei den J u g e n d ä m t e r n l i e g t , A u f g a b e d e r L a n d k r e i s e und k r e i s f r e i e n S t ä d t e (§ 8 A b s . 2 JWG); s . f e r n e r J a n s , J u g e n d h i l f e , i n : P e t e r s , a . a . O . S. 315 ff (322 f ) . So z . B . die in d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g v o r g e s e h e n e n sozialversicherungsrechtlichen Zuständigkeiten d e r G e m e i n d e n (§§ 120, 265, 967, 1020 RVO); s . f e r n e r die V o r b e h a l t e in § 3 A b s . 3 des F l ü c h t l i n g s n o t l e i s t u n g s g e s e t z e s und in § 305 A b s . 2 L A G . D a s s e l b e d ü r f t e f ü r die Ü b e r t r a g u n g von A u f g a b e n auf die G e m e i n d e n i m R a h m e n d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e g e l t e n (vgl. T h o m a , Die ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e , S. 301 f ) . So im a l l g e m e i n e n die D u r c h f ü h r u n g d e s L a s t e n a u s g l e i c h e s

- 230 s a c h l e i s t e n d e n V e r a n s t a l t u n g e n , 8) v o r n e h m l i c h s o l c h e d a s e i n s v o r s o r g e n d e r A r t . 9) 10) H i e r i n l i e g t d i e k l a s s i s c h e K o m p l e m e n t ä r f u n k t i o n d e r G e m e i n d e n , in d e r s i e d e r Staat n u r b e s c h r ä n k t d u r c h die b e i den L a n d k r e i s e n und S t a d t k r e i s e n ( k r e i s f r e i e n Städten) g e b i l d e t e n A u s g l e i c h s ä m t e r (§ 305 L A G ) . 8) B e i den s a c h l e i s t e n d e n V e r a n s t a l t u n g e n l i e g t , wie a u c h d a s F o l g e n d e n o c h b e l e g e n w i r d , ganz a l l g e m e i n d e r S c h w e r p u n k t der gemeindlichen Selbstverwaltung. Werner Weber (Staatsv e r w a l t u n g und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r G e g e n w a r t , S. 51 f) will die g e m e i n d l i c h e S a c h v e r w a l t u n g s o g a r m i t den " A n g e legenheiten d e r örtlichen Gemeinschaft" identifizieren; ähnl i c h a u c h K ö t t g e n , Die w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e r G e m e i n d e n , in " H u n d e r t J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . I , 1960, S. 577 ff (616 f ) . 9) Z u d e r e n g e n V e r b i n d u n g z w i s c h e n g e m e i n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g und D a s e i n s v o r s o r g e s . z u n ä c h s t a l l g e m e i n Hüttl, Kommunale Versorgungswirtschaft - Teil der D a s e in s v o rs o rg e im m o d e r n e n S t a a t ; Z e i s s , K o m m u n a l e s W i r t s c h a f t s r e c h t und W i r t s c h a f t s p o l i t i k , i n : P e t e r s , H a n d b u c h d e r k o m m u n a l e n W i s s e n s c h a f t und P r a x i s , B d . III, 1958, S. 611 ff (611 und passim); Brügelmann-Ludwig, Kommunale Versorgungswirts c h a f t , e b d . , S. 655 ff, i n s b e s . S . 6 5 6 ff; F o r s t h o f f , Die D a s e i n s v o r s o r g e und die K o m m u n e n , 1958; K ö t t g e n , Die w i r t schaftliche Betätigung der Gemeinden. - S . a . unten S.232. 10) D a s W i r k u n g s f e l d d e r g e m e i n d l i c h e n S o z i a l a r b e i t f i n d e t s i c h t r e f f l i c h i l l u s t r i e r t bei Schräder, Kommunale Sozialpolitik, S. 207 f : " E i n Gang d u r c h die G e m e i n d e w i r d s c h n e l l z e i g e n , ob und i n w i e w e i t i h r e P o l i t i k i m w e i t e r e n Sinne s o z i a l a u s g e r i c h t e t i s t . E i n e s o l c h e s o z i a l e A u s r i c h t u n g b e s t e h t , wo z . B . b e i d e r S t a d t p l a n u n g und R a u m g e s t a l t u n g S o r g e g e t r a g e n w i r d , d a ß in d e r N ä h e von d i c h t b e s i e d e l t e n W o h n g e b i e t e n , wo die m i n d e r b e m i t t e l t e n B ü r g e r wohnen, G r ü n a n l a g e n und K i n d e r s p i e l p l ä t z e g e s c h a f f e n w e r d e n ; wo d e r s o z i a l e W o h n u n g s b a u e i n e b e s o n d e r e B e a c h t u n g f i n d e t und M i e t e n , G r ö ß e d e r W o h n u n g e n und R ä u m e auf die B e d ü r f n i s s e nicht n u r d e r b r e i t e n Schichten, sondern auch d e r Minderbemittelten abgestellt s i n d ; wo d e r V e r k e h r und die V e r k e h r s e i n r i c h t u n g e n auf die B e d ü r f n i s s e d e r E r w e r b s t ä t i g e n und d e r e r , die k e i n e i g e n e s Auto h a b e n , b e s o n d e r e R ü c k s i c h t e n n i m m t ; wo die T a r i f e n i c h t n u r f ü r die V e r k e h r s e i n r i c h t u n g e n , s o n d e r n a u c h f ü r G a s , S t r o m , W a s s e r u s w . in b e s o n d e r e r W e i s e auf d i e V e r hältnisse d e r Minderbemittelten, d e r Kinderreichen usw. abgestellt sind.

- 231 e r s e t z e n kann. H ) Eine Reihe von Bedürfnissen kann nur durch lokale Sachveranstaltungen befriedigt und diese können nicht ebensogut zentral als lokal verwaltet werden. Trocknet der Staat die gemeindliche Selbstverwaltung ansonsten vor allem durch zentrale Reglementierung aus, so verschlägt dieses Medium dort nicht, wo konkrete Sacheinheiten zu gestalten und zweckvoll einzusetzen sind. Unzahl der konkreten Initiativen, Entscheidungen und Maßnahmen, die notwendig ist, damit s i e in e i n e r den lokalen Möglichkeiten und Notwendigkeiten angepaßten W e i s e wirksam werden können, läßt sich durch eine zentrale Regelung nicht v o r wegnehmen. U n t e r den v e r s c h i e d e n e n A u t o n o m i e b e r e i c h e n 13) fassungsautonomiel^)

11)

12) 13) 14)

u n

t r e t e n die

d die O r g a n a u t o n o m i e d e r Gemeinden

Veran

Die soziale Kommunalpolitik im weiteren Sinne wird sich insbesondere auch auf kulturellem Gebiet e r w e i s e n . D e r Bau von Schulen wird in sozial orientierten Gemeinden in der Dringlichkeitsstufe anders rangieren als z . B . dort, wo es in e r s t e r L i n i e auf äußere Repräsentation, auf die Hebung von Industrie, Gewerbe, V e r k e h r und dergleichen ankommt. E s darf a l l e r dings nicht übersehen werden, daß jede Gemeinde bestrebt sein muß, zunächst durch ihre F i n a n z - , V e r k e h r s - und Gewerbepolitik sicherzustellen, daß s i e finanzkräftig genug wird, um überhaupt soziale Aufgaben erfüllen zu können. Die Betätigung s o z i a l e r Kommunalpolitik im weiteren Sinne wird sich f e r n e r daran feststellen lassen, wie es den breiten Schichten, insbesondere auch den minderbemittelten Bürgern, ermöglicht wird, an den kulturellen Gütern und Veranstaltungen, an Theateraufführungen, musikalischen Darbietungen, Vorträgen, Ausstellungen und am Besuch von Museen teilzunehmen. Ein b e s o n d e r e r G r a d m e s s e r für den sozialen Geist der Gemeinde wird auch die Art des Ausbaus und d e r Ausgestaltung der Volksbüchereien s e i n " . Forsthoff, Die Daseinsvorsorge in den Kommunen, S. 16, sagt: "daß diejenigen Aufgaben der D a s e i n s v o r s o r g e , welche heute den Gemeinden. . . obliegen, auch unter dem Gesichtspunkt e i n e r richtigen Ordnung der Daseinsvorsorge ihnen gebühren und daß die geschichtliche Entwicklung, die den gegenwärtigen Zustand hervorbrachte, vernünftig in dem Sinne war, daß s i e eine grundsätzlich richtige Ordnung hervorgebracht h a t " . S. a. Forsthoff, a . a . O . S.9. S. hierzu z . B . Nawiasky, Grundbegriffe der Gemeindeautonom i e , i n : Die Gemeindeautonomie, 1946, S. 21 ff. Zur verfassungsrechtlichen Garantie der gemeindlichen V e r fa ssungsautonomie durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11

- 232 eigentümlicher s o z i a l e r u n d kommunaler Bedeutung am stärksten zurück. Die gemeindliche Personalhoheit, eine der K e r n substanzen der "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft", umschließt in der sozialen Betreuung der Gemeindebediensteten eine der wichtigsten natürlichen Sozialaufgaben der Gemeinden. Die gemeindliche Finanzautonomie 17) liegt dem sozialen Aktionsraum der Gemeinden bedingend voraus, dessen gesicherten B e stand die Grenzen der gemeindlichen Sachautonomie (administrativen Autonomie) mit umschreiben. bb) Die administrative Sachkompetenz der Gemeinden Die geläufige, eminent daseinsvorsorgende Bedeutung der gemeindlichen Energieversorgungs- und Verkehrsbetriebe 1) hat im V e r e i n mit der Konzentration der gemeindlichen Wirksamkeit auf die Sachveranstaltung 2) ein Bild der "Angelegenheiten der ö r t l i chen Gemeinschaft" geprägt, das die - v o r allem von kommunaler Seite gern mit der (gemeindlichen) Daseinsvorsorge schlechthin identifizierte - gemeindliche Versorgungswirtschaft und - dies verallgemeinernd - die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden als den Funktionskern der gemeindlichen Selbstverwaltung e r scheinen läßt. Der hieraus abgeleitete Anspruch der Gemeinden Abs. 2 Satz 2 BayVerf s. z . B . BayVGH VGHE n. F . 8, 42 (56). 15) Zu den allgemeinen Zusammenhängen zwischen der demokratischen Struktur der Gemeinden und i h r e r sozialen W i r k s a m keit s . u . Abschnitt 3(S. 315 f f ) , insbes. I 1(S.315 ff) und IV 1 (S. 390 f f ) und 2 b (S. 394 f f ) . 16) V g l . B V e r f G E 1, 167 (175 f f ) ; 7, 358 (364 f ) ; 8, 332 (359). S. f e r n e r Henrichs, Die Rechtsprechung zur Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland, insbes. S. 735;Ipsen, Gemeindliche Personalhoheit unter Selbstverwaltungsgarantie; Schunck, Die Rechtsstellung der Gemeinden und Gemeindeverbände nach dem Grundgesetz, S.371; Görg, Kommunales Dienstrecht, in: P e t e r s , Handbuch der kommunalen Wissenschaft und P r a x i s , Bd. II, 1957, S. 44 ff (54 f f ) ; Maunz, in Maunz-Dürig, A r t . 28 Randn.32; je mit weiteren Nachweisen. 17) S. unten S. 236. 18) S. unten S. 232. 1) S. o. S. 230 zu Fußn.9. 2) S. o. S. 230 zu Fußn.8. 3) F ü r die Zurechnung der Daseinsvorsorge und der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden zu dem Funktionskern i h r e r Selbstverwaltung: Köttgen, Die Gemeinde und der Bundesgesetzgeber, S . 4 8 ; d e r s . , Die wirtschaftliche Betätigung der

- 233 auf die W a h r n e h m u n g d e r D a s e i n s v o r s o r g e 3) i s t in A n b e t r a c h t d e r e n g e n V e r b i n d u n g z w i s c h e n D a s e i n s v o r s o r g e und s o z i a l e r Hilfe von ä u ß e r s t e r s o z i a l e r P r ä t e n t i o n . Seine S u b s t a n z i s t j e d o c h auf z w e i f a c h e W e i s e r e l a t i v i e r t und d a d u r c h g e m i n d e r t . Die " D a s e i n s v o r s o r g e " i s t ein d e s k r i p t i v e r B e g r i f f , d e r s i c h w e d e r d a z u e i g n e t , die Z u s t ä n d i g k e i t e n v e r s c h i e d e n e r K o m p e t e n z t r ä g e r v o n e i n a n d e r a b z u g r e n z e n , n o c h ein K r i t e r i u m d a f ü r abgibt, w a s d e r ö f f e n t l i c h e n o d e r d e r p r i v a t e n S p h ä r e a n g e h ö r e n s o l l . 5) A u f g a b e n d e r " D a s e i n s v o r s o r g e " sind k e i n e s w e g s an s i c h s c h o n " A n g e l e g e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t " . 6 ) Die P r ü f u n g , ob s i e " i n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t w u r z e l n o d e r auf die ö r t l i c h e G e m e i n s c h a f t e i n e n s p e z i f i s c h e n B e z u g h a b e n und von d i e s e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t e i g e n v e r a n t w o r t l i c h und s e l b s t ä n d i g b e wältigt werden können", wird durch ihre Charakterisierung a l s " D a s e i n s v o r s o r g e " in k e i n e r W e i s e p r ä j u d i z i e r t . Die G r e n z e z w i s c h e n d e r s t a a t l i c h e n und d e r g e m e i n d l i c h e n K o m p e t e n z s t e h t in k e i n e r f u n k t i o n e l l e n B e z i e h u n g z u r " D a s e i n s v o r s o r g e " . A n d e r e r s e i t s sind mögliche Aufgaben d e r "öffentlichen D a s e i n s v o r s o r ge" - g e n a u e r : d e r " D a s e i n s v o r s o r g e " d u r c h die ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g - n o c h nicht a u c h n o t w e n d i g e o d e r w e s e n t l i c h e A u f g a b e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g . S e l b s t dann, wenn f e s t s t e h t , daß G e m e i n d e n , S . 6 1 6 f f . F ü r die Z u r e c h n u n g d e r g e m e i n d l i c h e n Daseinsvorsorge i.S. der gemeindlichen E n e r g i e v e r s o r g u n g s - und V e r k e h r s b e t r i e b e z u m W e s e n s g e h a l t d e r g e m e i n d l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g S . z . B . B a y V e r f G H VGHE N F 10 II 113 (122 f f ) . - G e g e n die A u f n a h m e d e r w i r t s c h a f t l i c h e n B e t ä t i g u n g d e r G e m e i n d e n und i n s b e s . i h r e r V e r s o r g u n g s u n t e r n e h m e n in den S c h u t z b e r e i c h d e r W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e d e s S e l b s t v e r w a l t u n g s r e c h t s (nach A r t . 28 A b s . 2 GG u n d A r t . 1 1 A b s . 2, 83 A b s . 1 B a y V e r f ) : F i s c h e r h o f , Ö f f e n t l i c h e V e r s o r gung m i t W a s s e r , G a s , E l e k t r i z i t ä t und ö f f e n t l i c h e V e r w a l tung, DÖV l O . J h g . (1957), S. 305 ff (314 f); d e r s . , " D a s e i n s v o r s o r g e " und w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e r G e m e i n d e n , DÖV 13. J h g . (1960) S. 41 ff (44); Maunz, G r u n d f r a g e n d e s E n e r g i e w i r t s c h a f t s r e c h t s , V e r w a l t u n g s a r c h i v , Bd. 50 (1959) S . 3 1 5 f f (328). Im b e s o n d e r e n g e g e n die A u f n a h m e d e r E n e r g i e v e r s o r gung in den u n a n t a s t b a r e n B e r e i c h d e r g e m e i n d l i c h e n A n g e l e g e n h e i t e n : F r i e s e n h a h n , G r u n d g e s e t z und E n e r g i e w i r t s c h a f t , E l e k t r i z i t ä t s w i r t s c h a f t , B d . 56 (1957) H e f t 1, S . 1 2 f f (17). S . a . D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . III R a n d n . 4 7 ( i n s b e s . S . 3 1 F u ß n . 1). 4) 5) 6) 7)

S. o. S . 3 7. Z u r B e g r i f f s k r i t i k s . die oben S . 3 7 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n . S. die V o r g e n a n n t e n s o w i e die oben S. 232 F u ß n . 3 a . E . G e nannten. B V e r f G E 8, 122 (134).

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eine Agende d e r D a s e i n s v o r s o r g e , würde sie als öffentliche Das e i n s v o r s o r g e b e t r i e b e n , in den B e r e i c h d e r A n g e l e g e n h e i t e n d e r örtlichen Gemeinschaft fiele, bleibt es i m m e r noch dem " R a h men der Gesetze" ü b e r l a s s e n , die g r u n d s ä t z l i c h e B e f u g n i s d e r G e m e i n d e n , s i e a u f z u n e h m e n , r e g u l i e r e n d zu b e s c h r ä n k e n . 9) In d i e s e m Sinne r e l a t i v e r s c h e i n t a u c h d a s M a n d a t d e r G e m e i n d e n z u r E n e r g i e - und V e r k e h r s v e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g . 10) N u r s o w e i t s i e r e i n ö r t l i c h e r N a t u r i s t , kann d e r Staat s i e den G e m e i n d e n nicht a b n e h m e n . 11) N u r s o w e i t s i e in ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g g e n o m m e n w e r d e n m u ß , s o l l t e n a n d e r s die A n g e l e g e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t nicht S c h a d e n l e i d e n , 12) d a r f s i e den G e m e i n d e n n i c h t z u g u n s t e n d e r p r i v a t e n W i r t s c h a f t v o r e n t h a l ten werden. Entsprechend verhält es sich hinsichtlich d e r and e r e n s o z i a l e i n s c h l ä g i g e n M a t e r i e n , die d e m g e m e i n d l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g s r e c h t z u g e s c h r i e b e n w e r d e n . Dem C h a r a k t e r e i n e r Angelegenheit als " D a s e i n s v o r s o r g e " oder dessen Negation k o m m t f ü r die k o m m u n a l v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Q u a l i f i k a t i o n k e i ne auch n u r indizielle Bedeutung zu. Entscheidend ist die Z u r e c h nung e i n e r A n g e l e g e n h e i t z u r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t : z u r ö r t l i 8) A r t . 28 A b s . 2 Satz 1 G G . 9) S. h i e r z u F r ö h l e r , L a n d e s g e s e t z l i c h e B e s c h r ä n k u n g e n d e r w i r t s c h a f t l i c h e n B e t ä t i g u n g d e r ö f f e n t l i c h e n Hand? B a y e r . V e r w a l t u n g s b l . n . F . J g . (1956) S. 135ff (139 f ) . S . a . die oben S. 232 F u ß n . 3 a . E . Z i t i e r t e n , i n s b e s . F i s c h e r h o f , a . a . O . ; Dürig, a . a . O . 10) S. n o c h m a l s oben S. 232 zu F u ß n . 1 und 3. 11) Die Z u s t ä n d i g k e i t ü b e r ö r t l i c h e r A u f g a b e n t r ä g e r z u r V e r k e h r s v e r s o r g u n g s t e h t a u ß e r F r a g e . - Nicht s o v o r u r t e i l s f r e i w i r d g e l e g e n t l i c h die S a c h l a g e auf d e m Gebiet d e r E n e r g i e v e r s o r gung g e s e h e n ( s . h i e r z u a u c h n o c h m a l s die o b e n S. 232 F u ß n . 3 Zitierten. 12) Die G e m e i n d e n k ö n n e n s i c h wohl n u r d a r a u f b e r u f e n . F ü r den Staat s e l b s t e r g i b t s i c h die N o t w e n d i g k e i t d e r Ü b e r n a h m e e i n e r Agende aus a n d e r e n Gründen, i n s b e s . aus dem Sozials t a a t s p r i n z i p . Auf d e r a n d e r e n S e i t e g e b e n d i e s e G r u n d s ä t z e a b e r a u c h d a s M a ß ab f ü r die g e m e i n d l i c h e A u f g a b e n s t e l l u n g . 13) D a s i s t d e r e n t s c h e i d e n d e G e s i c h t s p u n k t i m S t r e i t u m die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e s A r t . 75 d e r B a y e r i s c h e n G e m e i n d e o r d n u n g ( s . h i e r z u die oben S . 2 3 2 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n ; f e r n e r , f ü r die G ü l t i g k e i t d e r V o r s c h r i f t e i n t r e t e n d , E h r e n s b e r ger, V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n im Grenzgebiet zwischen K o m m u n a l e r S e l b s t v e r w a l t u n g und f r e i e r W i r t s c h a f t , DÖV 9 . J h g . (1956) S. 129 f f ) . F r ö h l e r hat d i e s e n G e s i c h t s p u n k t v e r d i e n s t v o l l a b e r u n g e h ö r t h e r a u s g e a r b e i t e t ( s . o . S. zu F u ß n . 3 und S. zu F u ß n . 9 ) .

- 235 c h e n G e m e i n s c h a f t a l s G e g e n s a t z zu ü b e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t e n o d e r a u c h r e i n p e r s o n e l l e n , nicht ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t e n ; und z u r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t a l s e i n e r ö f f e n t l i c h e n G e m e i n s c h a f t , e i n e r T r ä g e r i n öffentlicher Verwaltung, im Gegensatz z u m p r i v a t e n , r e i n " g e s e l l s c h a f t l i c h e n " L e b e n s b e r e i c h . Wohnungsbau, 14) Wohnungsauf s i e h t , 15) O r t s p l a n u n g , 16) S c h u l w e s e n , E r w a c h s e n e n b i l d u n g , ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e , J u g e n d f ü r s o r g e und Jugendpflege, sonstige Wohlfahrtspflege, Gesundheitswesen u s w . - d a s s i n d a l l e s A n g e l e g e n h e i t e n , die in g e w i s s e m U m f a n g und u n t e r b e s t i m m t e n G e s i c h t s p u n k t e n zum u n e n t z i e h b a r e n B e s t a n d g e m e i n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g g e h ö r e n . A b e r die A u s s c h l i e ß l i c h k e i t d e r g e m e i n d l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t i s t (doppelt) r e lativ. Wie s c h w a c h die P o s i t i o n d e r G e m e i n d e n i m s p e z i e l l e n , k o n k r e ten Konfliktsfall auch sein mag; eine M a s s e s o z i a l e r Aufgabenlö) s t e h t ihnen doch u n e n t z i e h b a r zu, z u m a l n e b e n den e b e n e r w ä h n t e n a u c h die i n s Auge zu f a s s e n s i n d , die s i c h a u s d e r g e m e i n d l i c h e n P e r s o n a l - 1 9 ) und Finanzhoheit^O) e r g e b e n . 21) 14) F ü r die g e m e i n d e u t s c h e R e c h t s a u f f a s s u n g i s t b e m e r k e n s w e r t , daß d a s E r s t e und d a s Z w e i t e B u n d e s b a u g e s e t z je in § 1 A b s . 1 den s o z i a l e n W o h n u n g s b a u k u m u l a t i v d e m Bund, den L ä n d e r n , d e n G e m e i n d e n und den G e m e i n d e v e r b ä n d e n z u r P f l i c h t m a c h e n . - Die K o n k u r r e n z z w i s c h e n d e r ö f f e n t l i c h e n und d e r privaten Funktion ist hinsichtlich des Wohnungsbaues noch nicht p r o b l e m a t i s c h geworden. 15) Die W o h n u n g s a u f s i c h t s t e l l t e i n e i h r e r N a t u r n a c h ö f f e n t l i c h e A u f g a b e d a r . Die D i m e n s i o n ö f f e n t l i c h - p r i v a t i s t i n s o f e r n nicht k r i t i s c h . 16) D a s B u n d e s b a u g e s e t z ( s . i n s b e s . d e s s e n E r s t e n b i s V i e r t e n T e i l ) hat die S y m b i o s e z w i s c h e n g r u n d s ä t z l i c h e r G e m e i n d e k o m p e t e n z und s t a a t l i c h e r H i l f s - und A u f s i c h t s z u s t ä n d i g k e i t sowie d e r Wirksamkeit a n d e r e r ü b e r ö r t l i c h e r Gemeinschaft e n z u t r e f f e n d h e r a u s g e s t e l l t . - Auch i n s o f e r n h a n d e l t e s s i c h u m e i n e t y p i s c h ö f f e n t l i c h e A u f g a b e . Die G r e n z e z u m p r i v a t e n B e r e i c h hin i s t nicht u m s t r i t t e n . 17) S. h i e r z u u m f a s s e n d R ö t t g e n , D a s u m s t r i t t e n e Mandat z u r J u g e n d p f l e g e , D Ö V 1 4 . J h g . (1961) S. 1 ff m . w . N a c h w . , d e r i n s b e s . a u c h die G r e n z e z u r " f r e i e n " J u g e n d p f l e g e hin e r ö r tert. 18) S . a . n o c h m a l s oben S. 230 zu F u ß n . 10. 19) S . o . S. 232 zu F u ß n . 16. 20) S . u . S . 2 3 6 . 21) In d i e s e m Sinne e r s c h e i n t e s - a b g e s e h e n davon, daß a u c h die Gemeinden durch das verfassungsrechtliche Sozialstaatsprin-

- 236 -

cc)

Die g e m e i n d l i c h e F i n a n z a u t o n o m i e

Nicht a n d e r s a l s die s o z i a l g e s t a l t e n d e B e w e g u n g s f r e i h e i t d e s B u n d e s und d e r L ä n d e r hängt a u c h d a s s o z i a l e A k t i o n s v o l u m e n d e r G e m e i n d e n von i h r e r f i n a n z i e l l e n A u s s t a t t u n g und V e r f ü g u n g s m a c h t a b . 1) Das G r u n d g e s e t z läßt e s an b e s o n d e r e n G a r a n t i e n i n s o f e r n j e d o c h f e h l e n . Z w a r i s t a l l e i n s c h o n die G a r a n t i e d e r g e m e i n d l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g in A r t . 28 GG a u c h a l s die Gar a n t i e e i n e s M i n i m u m s an e i g e n v e r a n t w o r t l i c h e r G e s t a l t u n g d e r g e m e i n d l i c h e n F i n a n z v e r h ä l t n i s s e und e i n e r - i m R a h m e n d i e s e r F i n a n z h o h e i t zu v e r w i r k l i c h e n d e n - h i n r e i c h e n d e n f i n a n z i e l l e n A u s s t a t t u n g zu v e r s t e h e n . 2) D a s G r u n d g e s e t z hat in s e i n e m A r t . 106, i n s b e s . in d e s s e n A b s . 6, in d e r F a s s u n g d e s G e s e t z e s z u r Ä n d e r u n g und E r g ä n z u n g d e s A r t . 106 GG v o m 24. D e z e m b e r 1956 ( B G B 1 . I S. 1077) d i e s e G a r a n t i e in e t w a a u c h k o n k r e t i s i e r t . 3 )

1)

2)

3)

zip g e b u n d e n sind - s c h o n von d e r g e m e i n d l i c h e n A u f g a b e n s t e l l u n g h e r nicht u n r i c h t i g , wenn B e c k e r (Die g e m e i n d e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e E n t w i c k l u n g im B u n d e s g e b i e t , 1953, S. 8) s a g t : " D i e s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t , die i m M i t t e l p u n k t d e r g e meindlichen Selbstverantwortung steht, ist das regulative Prinzip" der Gemeindearbeit. S. z . B . P a r t s c h , A n g e l e g e n h e i t e n d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t , S . 3 1 0 ; Sattler, Gemeindliche Finanzverfassung. Bedeutung g e m e i n d l i c h e r F i n a n z h o h e i t f ü r die S e l b s t v e r w a l t u n g , i n : P e t e r s , H a n d b u c h d e r k o m m u n a l e n W i s s e n s c h a f t und P r a x i s , B d . III, 1958, S. 1 ff ( i n s b e s . S. 4); R ö t t g e n , Die w i r t s c h a f t l i c h e B e t ä t i g u n g d e r G e m e i n d e n , S. 587 f . Vgl. H e n r i c h s , Die R e c h t s p r e c h u n g z u r V e r f a s s u n g s g a r a n t i e d e r k o m m u n a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g in D e u t s c h l a n d , S. 732; H e c k t , Die g e m e i n d l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g und die F i n a n z r e f o r m , DÖV 8. J h g . (1955) S. 265 ff (266); Schunck, Die R e c h t s s t e l l u n g d e r G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e n a c h d e m G r u n d g e s e t z , S . 3 7 1 f; S a t t l e r , a . a . O . S . 9 und p a s s i m . (1) Aus d e r v o r w i e g e n d r e c h t s p o l i t i s c h e n D i s k u s s i o n u m die f i n a n z v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Stellung d e r G e m e i n d e n a u s d e r Z e i t v o r d e r N e u r e g e l u n g von 1956 s . z . B . K l e i n , Von d e r föderativen zur s t ä r k e r unitarischen Gestaltung der Finanzv e r f a s s u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , F e s t s c h r i f t f ü r G i e s e , 1953, S . 6 1 ff (94 ff, 109 ff); R i e t d o r f , Die F i n a n z v e r a n t w o r t u n g d e s B u n d e s g e g e n ü b e r den G e m e i n d e n , DÖV 6. J h g . (1953) S . 2 2 5 f f ; Heun, N e u v e r t e i l u n g d e r S t e u e r n R ü c k k e h r z u r v e r b u n d e n e n S t e u e r w i r t s c h a f t , DÖV 6. J h g . (1953) S . 4 8 5 ff; d e r s . , Die v e r b u n d e n e S t e u e r w i r t s c h a f t und i h r e G e g n e r , DÖV 7. J h g . (1954) S. 292 ff; A u g u s t i n , Die F r a ge d e r v e r b u n d e n e n S t e u e r w i r t s c h a f t z w i s c h e n Bund, L ä n d e r n

- 237 A b e r s o w o h l die E i n n a h m e n - wie a u c h die A u s g a b e n s e i t e d e r g e m e i n d l i c h e n H a u s h a l t e w i r d - von den t a t s ä c h l i c h e n G e g e b e n h e i t e n und den in d e r W i l l e n s m a c h t d e r G e m e i n d e n g e l e g e n e n E l e m e n t e n e i n m a l ganz a b g e s e h e n - in s o e r h e b l i c h e m U m f a n g e e r s t d u r c h d a s B u n d e s - und v o r a l l e m d u r c h d a s L a n d e s r e c h t b e s t i m m t , daß w e d e r a u s A r t . 28 GG n o c h a u s A r t . 106 GG e t w a s ü b e r die R e l a t i o n z w i s c h e n den f ü r s o z i a l e M a ß n a h m e n f r e i e n f i n a n z i e l l e n P o t e n z e n d e r G e m e i n d e n und den g e m e i n d l i c h e n K o m p e t e n z e n zu s o z i a l e r Intervention gesagt werden kann. A n z u m e r k e n i s t in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g noch, daß die V e r f a s s u n g den G e m e i n d e n k e i ne s t e u e r r e c h t l i c h e n Befugnisse gewährleistet, denen g r ö ß e r e soz i a l g e s t a l t e r i s c h e B e d e u t u n g z u k ä m e . W a s den G e m e i n d e n z u g e standen ist, das ist - neben d e r hinreichenden Finanzausstattung i m a l l g e m e i n e n - d e r Z u f l u ß d e r R e a l s t e u e r n und e i n e s l a n d e s g e s e t z l i c h zu b e s t i m m e n d e n A n t e i l e s an d e r E i n k o m m e n s t e u e r und d e r K ö r p e r s c h a f t s t e u e r ( A r t . 106 A b s . 6 GG). Die V e r f a s s u n g gibt i h n e n a b e r k e i n g e s e t z e s f e s t e s R e c h t auf e i n e n A n t e i l an d e r n o r m a t i v e n G e s t a l t u n g d e r ihnen z u f l i e ß e n d e n S t e u e r n . 5) Und s i e b e r e c h t i g t z w a r die L a n d e s g e s e t z g e b u n g , den G e m e i n d e n die V e r w a l t u n g d e r i h n e n z u f l i e ß e n d e n S t e u e r n zu ü b e r t r a g e n ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 4 GG), v e r p f l i c h t e t s i e a b e r n i c h t h i e r z u . Die i h n e n in d e r h i e r d u r c h g r u n d g e l e g t e n V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t z u k o m m e n d e B e f u g n i s z u r R e c h t s e t z u n g und V e r w a l t u n g i m S t e u e r r e c h t i s t a l s I n s t r u m e n t d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n n u r von g e r i n g e m G e wicht.®) In e i n d e u t i g e r Z u o r d n u n g zu den G e m e i n d e n s t e h e n die

4)

5) 6)

und G e m e i n d e n , DÖV 6 . J h g . (1953) S. 709 ff; H e t t l a g e , Die Neuordnung d e r deutschen Finanzverfassung, Finanzarchiv B d . 14 ( 1 9 5 3 / 5 4 ) S . 4 0 5 ff (435 ff); H e c k t , Die g e m e i n d l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g und die F i n a n z r e f o r m . (2) D a r s t e l l u n g und W ü r d i g u n g d e r A u s w i r k u n g e n d e s G e s e t z e s v o m 24. D e z e m b e r 1956 b e i : H e c k t , Die N e u o r d n u n g d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundlagen der gemeindlichen Selbstv e r w a l t u n g , D Ö V I O . J h g . (1957) S. 164 f f ; S a t t l e r , G e m e i n d l i c h e F i n a n z v e r f a s s u n g , S . l l ff; H a c k e r , F i n a n z a u s g l e i c h i n : P e t e r s , a . a . O . (Bd. III) S. 395 ff (410 f f ) . - Z u r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t u n t e r d e r R e g e l u n g d e s A r t . 106 GG n . F . P a t z i g , Der kommunale Finanzausgleich im Zeichen des S t e u e r v e r b u n d e s , DVB1. 74. J h g . (1959) S. 1 f f . Z u r " r e l a t i v e n S i c h e r h e i t " , die die R e g e l u n g d e s A r t . 106 A b s . 6 GG n . F . den G e m e i n d e n (und G e m e i n d e v e r b ä n d e n ) b i e tet, s . i n s b e s . Sattler, a . a . O . , Hacker, a . a . O . S a t t l e r , a . a . O . S. 10 f . (1) Auf die E i n k o m m e n s t e u e r und K ö r p e r s c h a f t s t e u e r , an d e n e n die G e m e i n d e n n a c h A r t . 106 A b s . 6 Satz 4 GG zu b e t e i l i -

- 238 G e b ü h r e n und B e i t r ä g e , die i m V e r w a l t u n g s b e r e i c h d e r G e m e i n den a n f a l l e n . "0 Doch k o m m t d e m G e s e t z a u c h i n s o w e i t k o n s t i t u t i v g e s t a l t g e b e n d e B e d e u t u n g z u . 8)

7) 8)

gen s i n d , f e h l t den G e m e i n d e n j e d e r E i n f l u ß . D a s s e l b e gilt f ü r die ü b r i g e n L a n d e s s t e u e r n , an d e n e n die G e m e i n d e n g e m ä ß Satz 5 e b e n d a a n t e i l i g b e t e i l i g t w e r d e n ( z . B . K r a f t f a h r zeugsteuer). (2) Die d e n G e m e i n d e n d u r c h A r t . 106 A b s . 6 Satz 1 GG z u g e sicherten Realsteuern unterliegen d e r Gesetzgebung des Bund e s ( A r t . 105 A b s . 2 N r . 3 GG) und s i n d a u c h b u n d e s g e s e t z l i c h g e r e g e l t (vgl. G r u n d s t e u e r g e s e t z v o m 1. D e z e m b e r 1951 i . d . F . d e r B e k a n n t m a c h u n g v o m 10. August 1951 ( B G B l . I S . 519 b e r . S. 790); G e w e r b e s t e u e r g e s e t z i . d . F . v o m 18. N o v e m b e r 1958 ( B G B l . I S. 755)). Die G e m e i n d e n können die H e b e s ä t z e b e s t i m m e n , h a b e n d a b e i a b e r k e i n e f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n tion beachtlichen Gestaltungsmöglichkeiten ( § 2 1 des Grunds t e u e r g e s e t z e s , §§ 16 ff d e s G e w e r b e s t e u e r g e s e t z e s ) . Die V e r w a l t u n g i s t i h n e n d u r c h die L ä n d e r z u m T e i l ü b e r l a s s e n ( n ä h e r e s s . h i e r z u bei S c h i f e r , Die e i n z e l n e n G e m e i n d e s t e u e r n , in P e t e r s , a . a . O . (Bd. III) S. 308 ff und z w a r f ü r die G r u n d s t e u e r S . 3 2 8 f f , f ü r die G e w e r b e s t e u e r S . 3 1 5 f f ) . (3) Im ü b r i g e n k ö n n e n die L ä n d e r den G e m e i n d e n S t e u e r n z u w e i s e n , d i e i h n e n (den L ä n d e r n ) z u f l i e ß e n ( A r t . 106 A b s . 6 Satz 5 GG). Sind d i e s e b u n d e s g e s e t z l i c h g e r e g e l t , s o können d i e L ä n d e r den G e m e i n d e n k e i n e n o r m a t i v e G e s t a l t u n g s m a c h t e i n r ä u m e n , s o n d e r n ihnen n u r die V e r w a l t u n g ü b e r t r a g e n ( A r t . 108 A b s . 3 Satz 4 GG). Soweit e s s i c h u m S t e u e r n m i t ö r t l i c h b e d i n g t e m W i r k u n g s k r e i s h a n d e l t , die n a c h A r t . 105 A b s . 2 N r . 1 GG den L ä n d e r n z u r a u s s c h l i e ß l i c h e n G e s e t z g e bung z u s t e h e n , k ö n n e n s i e den G e m e i n d e n auch die R e g e l u n g o d e r schlechthin die "Steuerfindung" ü b e r l a s s e n ( s . a . Sattl e r , a . a . O . S.25 ff). Gerade diese Steuern sind a b e r i h r e r N a t u r n a c h f ü r den s o z i a l e n A u s g l e i c h k a u m j e von B e d e u t u n g . Sie können s o z i a l g e s t a l t e t w e r d e n , nicht a b e r z u r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g f ü h r e n ( s . o . S. 75). S. h i e r z u a u c h ( m u t a t i s m u t a n d i s ) die oben A b s c h n i t t 1 II 3 b, c c (S. 185 ff) und dd (S. 187 ff) a n g e f ü h r t e n G r u n d s ä t z e . E i n w e i t e r e s P r o b l e m : Muß den G e m e i n d e n die w i r t s c h a f t l i che Betätigung als Einnahmequelle zugestanden werden? Der B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f (VGHE n. F . 10 II 113 (123 f)) s c h e i n t - s u b s p e c i e d e r A r t . 11 A b s . 2, 83 A b s . 1 B a y V e r f - d i e s e F r a g e zu b e j a h e n , s o w e i t die E i n n a h m e n durch V e r s o r g u n g s - u n d V e r k e h r s b e t r i e b e erzielt werden, um d i e V e r l u s t e a n d e r e r V e r s o r g u n g s - und V e r k e h r s b e t r i e b e ,

- 239 Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n D e t e r m i n a n t e n d e r f i n a n z i e l l e n P o t e n z d e r Gemeinden l a s s e n demnach ein g e n e r e l l e s U r t e i l ü b e r i h r s o z i a l e s A k t i o n s v e r m ö g e n nicht zu. A b s c h l i e ß e n d i s t auf die s o z i a l e T r a g w e i t e des U m s t a n d e s a u f m e r k s a m zu m a c h e n , daß den Gemeinden in g e w i s s e m Umfange die Verwaltung und auch die g e n e r e l l e Ordnung von Abgaben ü b e r l a s s e n w e r d e n muß o d e r w e n i g s t e n s kann. Gesetzgebung und Verwaltung auf dem G e b i e t e des A b g a b e w e s e n s s c h l i e ß e n m e h r o d e r w e n i g e r i m m e r M ö g l i c h k e i t e n des s o z i a l e n A u s g l e i c h e s und d e r s o z i a l e n R ü c k s i c h t n a h m e in s i c h . 2.

Die

G e m e i n d e v e r b än d e -

Kreise

und

Bezirke

a)

Die a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Grundlagen

A r t . 28 A b s . l Satz 2 GG bringt m i t t e l b a r eine i n s t i t u t i o n e l l e Gar a n t i e d e r Gliederung des B u n d e s g e b i e t e s in Gemeinden und K r e i s e zum A u s d r u c k . 1) Sie b e s a g t f r e i l i c h nur, daß d i e s e S e l b s t v e r w a l t u n g s e i n h e i t e n da s e i n und - das i s t die u n m i t t e l b a r e A u s s a g e des A r t . 28 A b s . l Satz 2 GG - d e m o k r a t i s c h l e g i t i m i e r t e

9)

1)

d e r e n d a s e i n s v o r s o r g e n d e A u f r e c h t e r h a l t u n g notwendig i s t , a u s z u g l e i c h e n ( s . h i e r z u schon oben S . 2 3 4 zu F u ß n . 13; z u r G a r a n t i e d e r w i r t s c h a f t l i c h e n Betätigung d e r Gemeinden s . a . s c h o n die oben S . 236 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n ) . Schon d e r Standpunkt des B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f e s e r s c h e i n t b e d e n k l i c h . Die Annahme e i n e r w e i t e r g e h e n d e n G a r a n t i e " r e n t i e r l i c h e r " w i r t s c h a f t l i c h e r Betätigung müßte a l s u n r i c h t i g a n g e s e h e n w e r d e n . E s kommt darauf an, wie d e r Staat die Gemeinden i n s g e s a m t s t e l l t . Nur wenn e r ihnen a n d e r e M i t t e l , die V e r l u s t e aus notwendigen d a s e i n s v o r s o r g e n d e n B e t r i e b e n a u s z u g l e i c h e n , v e r s a g t , wird man den Gemeinden z u g e s t e h e n dürfen, daß s i e w e n i g s t e n s auf dem Wege r e n t i e r l i c h e r w i r t s c h a f t l i c h e r B e t ä t i g u n g i h r e n Aufgaben g e r e c h t zu werden versuchen. Im e i n z e l n e n d a r f h i e r z u v e r w i e s e n werden auf das oben A I ( S . 14 ff zu F u ß n . 46), B Abschnitt 1 I l a ( S . 45 ), b ( S . 48 ), 2 a - e (S. 82 ff), 3 (S. 170 ) und II ( S . 175 ff) A u s g e f ü h r t e s o w i e die dortigen N a c h w e i s e . - E r g ä n z e n d i s t zu b e m e r k e n : F ü r die s o z i a l e Gestaltung des E n t g e l t w e s e n s m a c h t e s keinen U n t e r s c h i e d , ob ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e Gebühren o d e r p r i v a t r e c h t l i c h e v e r t r a g l i c h e Gegenleistungen v e r l a n g t w e r d e n . V g l . W e b e r , S t a a t s - und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r G e g e n w a r t , S . 3 8 f; B e c k e r , Die S e l b s t v e r w a l t u n g a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Grundlage d e r kommunalen Ordnung in Bund und L ä n d e r n , S . 113 ff ( 1 4 1 ) .

- 240 Repräsentativorgane haben müssen. Gegenstand und Inhalt des Selbstverwaltungsrechts der K r e i s e zu bestimmen, ist dem Gesetzgeber überlassen ( A r t . 28 Abs. 2 Satz 2 GG). Die ü b r i g e n G e m e i n d e v e r b än d e spricht A r t . 28 Abs. 2 GG mit an, indem auch ihnen die Selbstverwaltung " i m Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der G e s e t z e " zugebilligt wird. Das Grundgesetz garantiert ihnen jedoch weder Bestand noch Aufgabenkreis. 2) Von dieser Freiheit Gebrauch machend haben keineswegs alle deutschen Länder " h ö h e r e " Gemeindeverbände eingerichtet. b)

Die Gemeindeverbände als T r ä g e r s o z i a l e r Aufgaben

Das Grundgesetz hat, indem es auf die besagte Weise K r e i s e und höhere Gemeindeverbände institutionalisierte, nur Ansatzpunkte f ü r die gesetzliche Begründung von Kompetenzräumen, nur verfassungsrechtliche Hüllen f ü r mögliche kommunale Aufgabenträger über der Gemeindeebene geschaffen, nicht jedoch diese Kompetenzräume selbst konzipiert und nicht die Aufgabenträger eingerichtet. A b e r damit ist doch v e r f a s sungsrechtlich der Weg bereitet f ü r die Sachgesetzlichkeiten, die gewisse Angelegenheiten der Kompetenz der K r e i s e oder höheren Gemeindeverbänden zuordnen. In diesem funktionellen V e r hältnis stehen die verfassungsrechtlichen Grundnormen über die K r e i s e und höheren Gemeindeverbände auch zu deren sozialen Auf gabenkreis. Auf soziale Kompetenzen üben die Gemeindeverbände nur einen verhältnismäßig geringen Sog aus. Gemeindeverbände sind in der R e g e l keine als wesentlich empfundenen Lebenseinheiten. Das egalitäre Gerechtigkeits- und Opportunitätsdenken anerkennt die Grenzen von Gemeindeverbänden nicht als legitime Zäsuren des sozialen Standards. Die Leistungsfähigkeit der Gemeindeverbände ist zu wenig überschaubar. Die Zwischenstellung zwischen Gemeinde und Staat nimmt d e r Kompetenz der Gemeindeverbände fast durchwegs den Anspruch sachlogischer Notwendigkeit. Was " l o k a l " ist, wird den Gemeinden zugerechnet. Was aber " ü b e r örtlich" ist, drängt zur umfassendsten Entscheidungseinheit, dem Staat; dies umso mehr, als Gemeindeverbände mit Organisationseinheiten der staatlichen Verwaltung zu korrespondieren pflegen, 2) 3)

V g l . Becker, a . a . O . S. 143; s . a . Heigl, in: Mang, V e r w a l tungsrecht in Bayern, Bd. I, Nachtrag, 1952, S.239. Vgl. Naunin, Verfassungsrecht der regionalen Gemeindeverbände, in: P e t e r s , Handbuch der kommunalen Wissenschaft und P r a x i s , Bd. I, 1956, S. 470 f f .

- 241 so daß auch d e r Staat zu d e r eventuell gebotenen D e z e n t r a l i s a t i o n und r e g i o n a l e n Adaption i m s t a n d e s c h e i n t . Kaum j e R e c h t s e t zungsaufgaben, v o r n e h m l i c h V e r w a l t u n g s a u f g a b e n und auch h i e r soweit es um den e i g e n e n W i r k u n g s k r e i s geht - v o r a l l e m S a c h v e r a n s t a l t u n g e n werden d a h e r n a c h nicht i m m e r e i n h e i t l i c h e n und zwingenden Z w e c k m ä ß i g k e i t s g e s i c h t s p u n k t e n den G e m e i n d e v e r b ä n den z u g e w i e s e n . 1) E i n e B e s o n d e r h e i t e i g e n e r S t r u k t u r s t e l l t j e d o c h die s o g . K r e i s ebene d a r . Sie v e r e i n i g t die k r e i s f r e i e n Städte ( S t a d t k r e i s e ) mit den L a n d k r e i s e n . Sie v e r m i s c h t a l s o Gemeinden und G e m e i n d e v e r b ä n d e - p r ä z i s e r : die g r ö ß e r e n , l e i s t u n g s f ä h i g e r e n G e meinden mit den L a n d k r e i s e n a l s Substituten d e r k l e i n e r e n , p r ä s u m t i v nicht h i n r e i c h e n d l e i s t u n g s f ä h i g e n (nicht k r e i s f r e i e n " L a n d " - ) G e m e i n d e n . Die K r e i s e b e n e ist die u n t e r s t e E b e n e g e bietskörperschaftlicher Selbstverwaltung hinsichtlich derjenigen A n g e l e g e n h e i t e n , die den W i r k u n g s k r e i s d e r k l e i n e r e n G e m e i n den ü b e r s c h r e i t e n . S i e p a r t i z i p i e r t noch am ü b e r z e u g e n d e n K o m p e t e n z a n s p r u c h d e r ö r t l i c h e n G e m e i n s c h a f t . G e r a d e auch s o z i a l e Aufgaben, d e r e n g e n e r e l l e Ü b e r w e i s u n g an die G e m e i n d e n nur an d e r zu g e r i n g e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e r k l e i n e r e n (nicht k r e i s f r e i en) Gemeinden s c h e i t e r t , k o n z e n t r i e r e n s i c h bei den " K r e i s e n " ( k r e i s f r e i e n S t ä d t e n / S t a d t k r e i s e n und L a n d k r e i s e n ) . 2) F ü r die h ö h e r e n G e m e i n d e v e r b ä n d e fehlen e n t s p r e c h e n d zwingende Z u t e i l u n g s k r i t e r i e n w e i t e s t g e h e n d . Die F r a g e , ob e i n e A n g e l e genheit, die den R a h m e n d e r k r e i s f r e i e n G r o ß g e m e i n d e n und d e r L a n d k r e i s e v e r l a s s e n hat, doch nicht dem S t a a t e s e l b s t s o n d e r n e i n e r z w i s c h e n ihm und den " K r e i s e n " e i n g e s c h o b e n e n r e g i o n a l e n E i n h e i t a n v e r t r a u t werden s o l l , kann nur s e l t e n aus u n a u s w e i c h l i c h e r s a c h l o g i s c h e r Notwendigkeit h e r a u s beantwortet w e r d e n . Am e h e s t e n s c h e i n t das noch h i n s i c h t l i c h g e w i s s e r s a c h l e i s t e n d e r V e r a n s t a l t u n g e n d e r F a l l zu s e i n ( i n s b e s . A n s t a l t e n mit g r o ß r ä u m i g e m E i n z u g s g e b i e t wie H e i l - und P f l e g e a n s t a l t e n , G e h ö r l o s e n 1) 2)

Zu den g r u n d s ä t z l i c h e n Erwägungen s . auch n o c h m a l s das oben S . 228 A u s g e f ü h r t e und die dortigen N a c h w e i s e . V g l . S c h r ä d e r , K o m m u n a l e Sozialpolitik, S . 2 6 6 . - Zu den e i g e n e n K r e i s a n g e l e g e n h e i t e n auf dem Gebiet d e r F ü r s o r g e und d e r Jugendwohlfahrt s , s c h o n oben S . 229 zu F u ß n . 5, zu den ü b e r t r a g e n e n K r e i s a n g e l e g e n h e i t e n auf dem Gebiet des L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s s . oben S. 229 zu Fußn. 7. W e i t e r e e i n s c h l ä g i g e Aufgaben d e r K r e i s e s . b e i C a n t e r , V e r f a s s u n g s r e c h t d e r L a n d k r e i s e , i n : P e t e r s , Handbuch d e r k o m m u n a l e n W i s s e n s c h a f t und P r a x i s , B d . 1 1956, S. 409 ff (417 ff, i n s b e s . S . 42 5 f ) .

- 242 u n d B l i n d e n a n s t a l t e n , b e s o n d e r e U n t e r r i c h t s a n s t a l t e n u . a . m . ) . 3) Die h ö h e r e n G e m e i n d e v e r b ä n d e s i n d d e m n a c h z w a r nicht von u m f a s s e n d e r a b e r d o c h von s c h w e r p u n k t a r t i g g e w i c h t i g e r s o z i a l e r Wirksamkeit. III. 1.

Zur

Die s o n s t i g e n V e r b ä n d e

allgemeinen

Problematik

Den K o m m u n e n e n t s p r i c h t w e s e n s m ä ß i g e i n e k l a r e k o n z e n t r i s c h e O r d n u n g . F ü r die P e r s o n a l v e r b ä n d e f e h l t ein e n t s p r e c h e n d e i n d e u t i g e s O r d n u n g s b i l d von v o r n e h e r e i n . Die u n t e r p e r s ö n l i c h e n K r i t e rien abgrenzbaren K r e i s e überschneiden sich. Ihre Aufgliederung und O r d n u n g b e d a r f d e r g e s t a l t g e b e n d e n g e s e t z g e b e r i s c h e n D e z i s i o n in b e s o n d e r e m M a ß e . Der Mannigfaltigkeit der denkbaren personalen V e r b a n d s p r i n z i p i e n e n t s p r i c h t die V i e l f a l t d e r O r d n u n g s v o r s t e l l u n g e n von e i n e r staatlicherseits respektierten Eigenwirksamkeit personaler Verb ä n d e . Die k a t h o l i s c h e S t a a t s l e h r e will den G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n b e r u f s s t ä n d i s c h e K o r p o r a t i o n e n z u r Seite gestellt w i s s e n , h i n t e r d e n e n d e r Staat s u b s i d i ä r z u r ü c k t r e t e n s o l l . 1) D a n e b e n w i r d a b e r g e r a d e von k i r c h l i c h e r S e i t e ein g e w i s s e r V o r r a n g a u c h d e r k i r c h l i c h e n G e m e i n s c h a f t ( e n ) b e h a u p t e t . 2) Die K o n k u r r e n z von K i r c h e und Staat b e s t e h t i n s b e s . a u c h in b e z u g auf die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t , d e r e n B e d e u t u n g f ü r die s o z i a l e n P r o b l e m e nicht zu l e u g n e n i s t . S c h l i e ß l i c h n e h m e n a b e r a u c h nicht k i r c h l i c h e Wohlf a h r t s v e r b ä n d e die A n e r k e n n u n g d e r R ü c k s i c h t n a h m e d e s S t a a t e s in A n s p r u c h und V o r s c h r i f t e n wie § 5 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d nung3) und § 6 d e s J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z e s 4) s c h e i n e n s i e d a r i n zu b e s t ä t i g e n . 5) Aus a n d e r e n U r s p r ü n g e n r ü h r t w i e d e r u m d e r 3)

1) 2) 3)

4) 5)

Zu den e i n s c h l ä g i g e n Z u s t ä n d i g k e i t e n d e r B e z i r k e s . N a u n i n , V e r f a s s u n g s r e c h t d e r r e g i o n a l e n G e m e i n d e v e r b ä n d e , S. 472 f f . Im b e s o n d e r e n l i e g e n die A u f g a b e n d e r L a n d e s f ü r s o r g e v e r b ä n d e (§ 2 d e r V e r o r d n u n g ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t ) w e i t g e hend b e i d i e s e n V e r b ä n d e n (Naunin, a . a . O . , S . 4 7 3 ) . S . o . S.219ff und S . 2 2 3 ff und die d o r t ( i n s b e s . S. 219 F u ß n . 1) g e g e b e n e n N a c h w e i s e S . u . IV 1 (S. 252 f f ) . S. n u n m e h r die §§ 10, 87 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s . 1799) und d e s s e n B e g r ü n d u n g S. 33, 35, 39, 56. Zu d e m n o c h w e i t e r g e h e n d e n N e u r e g e l u n g s e n t w u r f s . K ö t t g e n , Das u m s t r i t t e n e Mandat zur Jugendpflege. K ö t t g e n , A r t . " S e l b s t v e r w a l t u n g " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r Soz i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 220 ff (223),ist d e r M e i n u n g ,

- 243 -

A u t o n o m i e a n s p r u c h d e r G e w e r k s c h a f t e n und A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e h e r , 6) d e s s e n V e r w i r k l i c h u n g d a s W i r t s c h a f t s l e b e n g e r a d e in s e i n e n s o z i a l e n B e z ü g e n d u r c h g r e i f e n d b e h e r r s c h t . Schon d i e s e v i e r H i n w e i s e z e i g e n , wie d i f f u s die V o r s t e l l u n g e n s i n d , die s i c h m i t d e r h i e r a u f g e g r i f f e n e n F r a g e s t e l l u n g v e r b i n d e n . Sie r e i c h e n von d e r d e r k o n s t i t u t i v e n R e c h t s f o r m n a c h n o c h p r i v a t e n V e r e i n i gung ( K o a l i t i o n e n , W o h l f a h r t s v e r b ä n d e ) b i s z u r ö f f e n t l i c h r e c h t l i chen K ö r p e r s c h a f t (Kirchen, berufsständische Organisationen^)), von d e m auf d e r G r u n d l a g e d e r F r e i w i l l i g k e i t s t e h e n d e n V e r b a n d ( K o a l i t i o n e n , W o h l f a h r t s v e r b ä n d e ) bis z u r Z w a n g s o r g a n i s a t i o n (berufsständische Zwangsorganisationen ) und von v o r w i e g e n d innen-orientiert tätigen Verbänden (berufsständische Organisat i o n e n ) b i s zu r e i n e x t r o v e r t i e r t e n A k t i o n s e i n h e i t e n ( W o h l f a h r t s verbände). D a n e b e n w i r d von den v e r s c h i e d e n s t e n V e r b ä n d e n - n e b e n d e r s e l b s t b e s t i m m t e n E i g e n w i r k s a m k e i t o d e r a u c h ohne d a s - ein E i n f l u ß auf f r e m d e E n t s c h e i d u n g e n und M a ß n a h m e n , i n s b e s . auf die s t a a t l i c h e H e c h t S e t z u n g , V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g , a u f d i e W i l l e n s b i l d u n g d e r k o m m u n a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g s t r ä g e r und s o n s t i g e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n a u s geübt o d e r e r s t r e b t . W a s h i e r b e i in den F o r m e n d e r s o g . p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g a b e r weit d a r ü b e r h i n a u s i m R a h m e n l e g i t i m e r und i l l e g i t i m e r E i n w i r k u n g v o r s i c h geht, gehört als e i g e n s t ä n d i g e s P h ä n o m e n a b e r nicht h i e r h e r . V e r b ä n d e , die s i c h d a r a u f b e s c h r ä n k e n , n e h m e n nicht ö f f e n t l i c h e A u f g a b e n z u r e i g e n v e r a n t w o r t l i c h e n E r l e d i g u n g f ü r s i c h in A n s p r u c h . Sie s i n d k e i n e den K o m m u n e n o d e r a n d e r e n S e l b s t v e r w a l t u n g s t r ä g e r n gleichzustellenden Glieder des Aufbaues d e r staatlichen Gemeins c h a f t , die in s i c h g e w i s s e , p r a e m i s s i s p r a e m i t t e n d i s den s t a a t l i c h e n u n m i t t e l b a r v e r g l e i c h b a r e L e i s t u n g s - , A u s g l e i c h s - und

6) 7)

8)

die " V e r b ä n d e d e r f r e i e n W o h l f a h r t s p f l e g e und J u g e n d v e r b ä n de w ü r d e n z u m m i n d e s t e n e i n e r e n t s p r e c h e n d e n Ü b e r p r ü f u n g bedürfen". S. u . IV 2 (S. 287 f f ) . Z u m Bild d e r b e r u f s s t ä n d i s c h e n K o r p o r a t i o n s . f . v. a . v. N e l l - B r e u n i n g , A r t . " S t ä n d i s c h e r G e s e l l s c h a f t s a u f b a u " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , L f g . 15 (1957) S. 6 ff (9 f); s p e z i e l l e r (aus d e r j ü n g e r e n L i t e r a t u r ) : R a u s c h e r , S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p und b e r u f s s t ä n d i s c h e O r d n u n g in " Q u a d r a g e s i m o a n n o " , S. 122 ff, 126 f f . - S . a . die D a r s t e l l u n g bei Nawiasky, Rechtsfragen des wirtschaftlichen Neuaufbaues, S . 2 7 ff, 82 ff, die a l l e r d i n g s ü b e r d a s ü b l i c h e S c h e m a e r h e b lich hinausgreift. S. h i e r z u u n t e n A b s c h n i t t 3 ( S . 3 1 5 ff), i n s b e s . III 5 b (S. 373 ff).

- 244 Organisationsaufgaben erfüllen. 9) Sie bedienen sich der staatlichen (und sonstigen öffentlichen) Gewalt zur Durchsetzung i h r e r Kollektivinteressen. 10) Sie sind daher unter dem Gesichtspunkt der staatlichen Willensbildung zu erörtern, 8) jedoch nicht unter d e r Subsidiarität der größeren Gemeinschaft gegenüber der kleineren oder der vertikalen Gewaltenteilung. Dieselbe systematische Zuordnung gilt für die politischen Parteien, die als Aktionsgemeinschaften wesensmäßig nach außen, auf die Willensbildung des Volkes und seiner Repräsentativorgane hin orientiert sind ( A r t . 21 Abs. 1 Satz 1 GG). H ) 2. P e r s o n a 1 v e r b a n d 1 i c h e O r d n u n g und G r u n d gesetz An einer - mit der Kernnorm der gebietskörperschaftlichen Ordnung des A r t . 28 GG vergleichbaren - prinzipiellen Regelung des Personalverbandswesens läßt es das Grundgesetz fehlen. 1) Daß A r t . 9 Abs. 1 GG die Vereinigungsfreiheit gewährleistet, besagt nichts. Diese Verfassungsnorm betrifft nur die Bildung privater Vereinigungen. 2) Sie beinhaltet keinen Anspruch gegen den Staat, diesen freigebildeten Vereinigungen öffentliche Aufgaben zu übertragen. Auch daß das Grundgesetz die Existenz rechtsfähiger Verwaltungseinheiten voraussetzt ( A r t . 73 N r . 8, 75 N r . 1, 86, 87, 130 GG),besagt für die spezifische Fragestellung schlechthin nichts. 9) Hans Huber, Staat und Verbände, 1958, S. 4 und 18 : " N i e mand kann sich vorstellen, daß die Verbände, so wie sie sind, solche Kommunen im Aufbau der Nation darzustellen vermöchten". 10) S. z . B . Messner, Die soziale Frage, S.616. 11) S. unten Abschnitt 3 III 5 a (S. 370 f f ) . 1) V g l . Köttgen, A r t . "Selbstverwaltung" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, S . 2 2 4 ; R e u s s , Die Organisation der Wirtschaft, insbes. S.99 f; s. f e r n e r Ballerstedt, W i r t schaftsverfassungsrecht, S.24. f f ; Rietdorf, Zum staatsrechtlichen L e h r b e g r i f f der "mittelbaren Staatsverwaltung", DÖV 12. Jhg. (1959) S. 671 ff (672). A r t . 28 GG enthält die gefragte Regelung nicht! ( V g l . Maunz in Maunz-Dürig, A r t . 28 Randn. 28). 2) B V e r f G E 10, 89 (102), S.354 (361 f ) ; Huber, W i r t s c h a f t s v e r waltungsrecht, B d . I , S. 198 f; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 9 A n m . B 3; v. Mangoldt-Klein, A r t . 9 A n m . I I I 6 a, 8, V 9; je m. weiteren Nachweisen. 3) Vgl. Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 9 A n m . I I 1 f; Köttgen, Das umstrittene Mandat zur Jugendpflege, S.4.

- 245 Nur einzelne, zudem extraordinäre, Verbandstypen spricht das G r u n d g e s e t z a n : die - g r u n d s ä t z l i c h a u ß e r h a l b d e s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e i c h s stehenden - Vereinigungen " z u r Wahr u n g und F ö r d e r u n g d e r A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " ( A r t . 9 A b s . 3 GG) 4 ) und die R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n , die " i h r e Angelegenheiten selbständig innerhalb d e r Schranken der f ü r alle g e l t e n d e n G e s e t z e " o r d n e n und v e r w a l t e n ( A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 137 RV 1919). 5 ) E i n e g e w i s s e G r u n d a n l a g e zu v e r b a n d l i c h e n S t r u k t u r e n s c h a f f t d a s G r u n d g e s e t z s c h l i e ß l i c h auch, i n d e m e s den S o z i a l s t a a t i m b e s o n d e r e n auf d a s I n s t r u m e n t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g v e r w e i s t ( A r t . 74 N r . 12, 87 A b s . 2 G G ) . 6 ) Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g t e n d i e r t , wie nicht z u l e t z t die d e u t s c h e T r a d i t i o n b e w e i s t , z u r T r ä g e r s c h a f t der besonderen Verwaltungseinheit. Wenn d a b e i a u c h d e r N o t w e n d i g k e i t e i n e s h a f t e n d e n V e r m ö g e n s s t o c k e s und s e i n e r z w e c k g e r e c h t e n V e r w e n d u n g d u r c h die a n s t a l t l i c h e ® ) O r g a n i s a t i o n s f o r m genügt w e r d e n könnte, so d r ä n g e n die d e r S o z i a l v e r s i c h e rung wesensmäßig zugeordneten Elemente der Solidargemeins c h a f t und d e r g e n o s s e n s c h a f t l i c h e n S e l b s t h i l f e - k r ä f t i g g e s t ü t z t d u r c h das d e m o k r a t i s c h - a u t o n o m i s t i s c h e Denken9) - doch z u r Körperschaft. V e r b a n d l i c h e K o n z e p t i o n e n d u r c h s e t z e n die O r ganisation d e r Sozialversicherung daher regelmäßig auch dort, wo s i e an s i c h e i n e a n s t a l t l i c h e i s t . 10) So i s t e s - wenn z u n ä c h s t 4) S. h i e r z u u n t e n IV 2 (S. 287 f f ) . 5) S. h i e r z u u n t e n IV 1 (S. 252 f f ) . 6) S. h i e r z u a u c h oben A b s c h n i t t 1 I 1 b bb (S. 49 ff) und u n t e n S. 762 f f . 7) S. h i e r z u a u c h oben S. 125. 8) L e t z t l i c h k ö n n t e s o g a r an die F o r m d e r S t i f t u n g g e d a c h t w e r den. 9) S. h i e r z u u n t e n A b s c h n i t t 3 IV (S. 390 f f ) . 10) Z u m I n e i n a n d e r f l i e ß e n d e r v e r b a n d l i c h e n und a n s t a l t l i c h e n E l e m e n t e im B e r e i c h d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r s . z . B . W e r n e r W e b e r , A r t . " J u r i s t i s c h e P e r s o n e n " im H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 5, 1956, S. 449 ff (450); d e r s . , A r t . " K ö r p e r s c h a f t e n des öffentlichen Rechts" e b d . , B d . 6, 1959, S. 38 ff (39). Z u r v e r b a n d l i c h e n S t r u k t u r d e r a n s t a l t l i c h e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r s . a . s c h o n e t w a die D a r s t e l lung bei R i c h t e r , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t , S . 9 2 ff; n u n m e h r s . das Selbstverwaltungsgesetz, das f ü r "jeden T r ä g e r d e r Sozialversicherung" grundsätzlich einheitliche Regeln schafft (§ 1). Auch i m S c h r i f t t u m z u r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g t r i t t die U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n a n s t a l t l i c h oder korporativ konzipierten (oder auch nur deklarierten)

- 246 wohl a u c h n u r e i n e r e d a k t i o n e l l - t e r m i n o l o g i s c h e S c h l a m p e r e i und n o r m a t i v u n v e r b i n d l i c h - w e n i g s t e n s d e s k r i p t i v d o c h nicht a b w e g i g , wenn A r t . 87 A b s . 2 GG von den " s o z i a l e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r n " n u r a l s " K ö r p e r s c h a f t e n " s p r i c h t . 11)12) V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r n b i s z u r I r r e l e v a n z z u r ü c k ( s . z . B . die - u n t e r e i n a n d e r i m ü b r i g e n s e h r h e t e r o g e n e n und d a h e r i n s o weit wohl b e s o n d e r s a u f s c h l u ß r e i c h e n - B e i t r ä g e zu d i e s e m T h e m a in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " h r s g . v . W a l t e r B o g s , 1950; B o g s , E n t w i c k l u n g und R e c h t s f o r m e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , a . a . O . S. 137 ff; S e l p i e n , Die S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r P r a x i s d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r , a . a . O . S. 159 ff; Kühn, B e s o n d e r h e i t e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g , a . a . O . S. 169; S c h r ä d e r , B e s o n d e r h e i t e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r U n f a l l v e r s i c h e r u n g , a . a . O . S. 177 ff; H ö f n e r , B e s o n d e r h e i t e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r K n a p p s c h a f t , a . a . O . S.187 f f ; f e r n e r die D i s k u s s i . o n s b e i t r ä g e h i e r z u a . a . O . S. 194 f f . Z u m T h e m a s . f e r n e r e t w a B i s c h o f f , S t a a t s a u f s i c h t und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S. 113 f f ) . - A l s auf e i n e G r e n z f o r m s e i auf die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g hingewiesen. (Eine außerordentliche Fehlleistung des Gesetzg e b e r s : "Die Bundes a n s t a l t ist eine K ö r p e r s c h a f t des ö f f e n t l i c h e n R e c h t s " (§ 2 A b s . 1 Satz 1 AVAVG)).In i h r e n O r g a n e n s i t z e n nicht n u r V e r t r e t e r d e r A r b e i t n e h m e r und d e r Arbeitgeber sondern auch " V e r t r e t e r d e r öffentlichen K ö r p e r s c h a f t e n " ( § § 9 A b s . 1, 12 AVAVG). H i e r k a n n e i n d e u t i g n u r m e h r von e i n e r - v e r b a n d l i c h g e t r a g e n e n - p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g i m R a h m e n d e r A n s t a l t g e s p r o c h e n w e r d e n (zu d i e s e r R e c h t s f i g u r s . K ö t t g e n , A r t . " S e l b s t v e r w a l t u n g " im Handwörterbuch d e r Sozialwissenschaften, S . 2 2 4 ) . - Eine and e r e Kuriosität sind die landwirtschaftlichen A l t e r s k a s s e n und (noch m e h r ) die F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n . Sie s i n d z w a r v e r b a n d l i c h g e s t a l t e t , a b e r ohne R ü c k s i c h t auf d a s P r i n z i p d e r I d e n t i t ä t . E i n V e r b a n d (die B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t ) v e r w a l t e t die A n g e l e g e n h e i t e n e i n e s P e r s o n e n k r e i s e s , d e r n i c h t als das Substrat des herrschenden Verbandes angesehen w e r den k a n n . H i e r w i r d d a s V e r b a n d s p r i n z i p - g e d a n k e n l o s o d e r fraudulös - nur m e h r abstrakt verwirklicht, nur m e h r kopiert ( z u r D i a g n o s e und K r i t i k s . Schewe, K ö r p e r s c h a f t e n ohne Selbstverwaltung?). 11) N o r m a t i v b e t r a c h t e t s c h l i e ß t d e r A u s d r u c k " K ö r p e r s c h a f t e n " a b e r die " A n s t a l t e n " e i n . Vgl. H e r r f a h r d t , B o n n e r K o m m e n -

- 247 Aus d i e s e n punktuellen A n s ä t z e n kann kein - wie auch i m m e r gedachtes - verbindliches korporatives System abgeleitet werden: 13) auch nicht in Z u s a m m e n s c h a u mit d e r ( f ö d e r a t i v e n und k o m m u n a l e n ) g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t l i c h e n Stufenordnung; 1^) a u c h nicht in Verbindung m i t d e r Grundrechtsordnung 15) _ w e d e r e t wa m i t den G e m e i n s c h a f t s g r u n d r e c h t e n des A r t . 6 1®) und des A r t . 9 G G l ? ) noch mit den G r u n d r e c h t e n d e r individuellen F r e i h e i t , i n s b e s . A r t . 2 A b s . 1 G G l ® ) - ; auch nicht in g e m e i n s a m e r E r w ä gung m i t a l l g e m e i n e n Grundsätzen wie denen von d e r M e n s c h e n würde 19) und vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t ; auch nicht endlich mit R ü c k s i c h t auf die g r a s s i e r e n d e n , s e l b s t das K o n k r e t - S p e z i e l l e nicht m e i s t e r n d e n und nur für einen T e i l d e r p l u r a l i s t i s c h e n staatstragenden Gesellschaft verbindlichen Subsidiaritätsthesen. 21) I n s b e s . kann nicht davon die R e d e s e i n , das G r u n d g e s e t z s c h r e i b e einen s o g . b e r u f s s t ä n d i s c h e n Aufbau v o r . F e r n e r gewährt das G r u n d g e s e t z den d i v e r s e n f r e i e n W o h l f a h r t s v e r b ä n d e n keinen v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S o n d e r s t a t u s . 22) Gewiß i s t s e i n e Gewährung durch die u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e O r d -

12)

13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20)

t a r , A r t . 87 A n m . II 3; G i e s e , G r u n d g e s e t z , A r t . 8 7 A n m . 7 ; Hamann, G r u n d g e s e t z , A r t . 87 A n m . C 5. Doch handelt e s s i c h b e i all dem nur um eine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h a n g e l e g t e Inklination zum b e s o n d e r e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r im a l l g e m e i n e n und zum v e r b a n d l i c h e n V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r im b e s o n d e r e n . E i n e p r ä z i s e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e V e r b i n d l i c h k e i t b e s t e h t n i c h t . Die Annahme, die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r hätten einen u r s p r ü n g l i c h e n , ihnen nicht vom S t a a t e ü b e r t r a g e n e n W i r k u n g s k r e i s ( s . B i s c h o f f , S t a a t s a u f s i c h t und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e rung, S . 115 und p a s s i m ) , kann k e i n e s f a l l s in dem Sinne r i c h t i g s e i n , daß den V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t e n ein s o l c h e r W i r k u n g s k r e i s von V e r f a s s u n g s wegen zukommt und nicht durch G e s e t z entzogen werden d ü r f t e . S. n o c h m a l s die oben S. 244 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n . S. o . S. 223 und II (S. 2 2 5 ff). V g l . Köttgen, Das u m s t r i t t e n e Mandat z u r J u g e n d p f l e g e , S. 4 ff; s . f e r n e r oben S. 223 und unten S. 1 1 0 7 . S . o. I (S. 219 ff). S. o. S . 244 zu F u ß n . 3 und oben I (S. 219 ff). Vgl. Köttgen, a . a . O . S . 4 ; s . f e r n e r unten Abschnitt 6 V 8 ( S . 1056 ff). S . u. S. 1 1 0 7 . S . u. S. 7 5 5 .

- 248 n u n g 2 3 ) schon in d e r V e r f a s s u n g tendenziell angelegt, i s t e s e i n e " r e c h t s s t a a t l i c h e S e l b s t v e r s t ä n d l i c h k e i t " , daß d e r " g e s e l l schaftlichen Initiative keine spezifischen Grenzen gezogen w e r d e n " , und beinhaltet " e i n e f r e i h e i t l i c h e Grundordnung. . . in j e dem F a l l die Chance p l u r a l i s t i s c h e r Entfaltung" nicht n u r d e r J u g e n d a r b e i t s o n d e r n auch d e r s o n s t i g e n W o h l f a h r t s p f l e g e . 2 4 ) A r t . 9 A b s . 1 GG stützt d i e s e n Zug von d e r g e s e l l s c h a f t l i c h - k o l l e k t i v e n S e i t e h e r . 25) A r t . 1 und 2 GG e n t s p r e c h e n ihm vom Individuum h e r , d e s s e n Würde und F r e i h e i t die A l t e r n a t i v e z w i s c h e n s t a a t l i c h e r und s t a a t s f r e i e r Hilfe und F ö r d e r u n g w ü n s c h e n s w e r t e r s c h e i n e n l a s s e n . 26) 27) Q a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p wird g e r a d e die s o z i a l e Aktivität f r e i e r V e r b ä n d e b e s o n d e r s f ö r d e r n s w e r t e r s c h e i nen l a s s e n und P r i v i l e g i e r u n g e n - i n s b e s . g e g e n ü b e r A r t . 3 GG r e c h t f e r t i g e n . 28) E n d l i c h drängt nach s o l c h e n P r i v i l e g i e r u n g e n auch die N a c h b a r s c h a f t d e r ( r e i n ) f r e i e n V e r b a n d s a r b e i t mit d e r W i r k s a m k e i t d e r K i r c h e n , d e r e n c a r i t a t i v e B e t ä t i g u n g in i h r e m v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S o n d e r s t a t u s mit g a r a n t i e r t i s t . 29) A b e r ein s t a a t s o r g a n i s a t o r i s c h e s P r i n z i p , wonach d e r Staat g e w i s s e s o z i a l e Aufgaben den j e w e i l s b e s t e h e n d e n W o h l f a h r t s v e r b ä n d e n ü b e r l a s s e n müßte und mit R ü c k s i c h t darauf s e l b s t nicht in A n g r i f f nehmen dürfte o d e r b r ä u c h t e , i s t nicht v e r b ü r g t . 30) 21) S . o . I ( S . 2 1 9 ff). 22) Zum P r o b l e m s . s c h o n oben S . 242 zu F u ß n . 3 - 5 . 23) S. oben S . 242 zu F u ß n . 3 f. 24) R ö t t g e n , Das u m s t r i t t e n e Mandat z u r J u g e n d p f l e g e , S . 1, s p e z i e l l z u r J u g e n d p f l e g e (im G e g e n s a t z zu den " s i c h f o r m a l a l s h o h e i t l i c h e V o l l z u g s z u s t ä n d i g k e i t e n d a r s t e l l e n d e n Aufgaben d e r J u g e n d f ü r s o r g e " , die e r " z u m V o r b e h a l t s g u t d e r V e r w a l tung" r e c h n e t ) : " D a ß auf d i e s e m Gebiet g e s e l l s c h a f t l i c h e r Init i a t i v e keine s p e z i f i s c h e n G r e n z e n gezogen werden können, i s t eine rechtsstaatliche Selbstverständlichkeit. Eine freiheitliche Grundordnung b e i n h a l t e t in j e d e m F a l l die Chance p l u r a l i s t i s c h e r Entfaltung d e r J u g e n d a r b e i t " . 25) Zu den W i r k s a m k e i t s g r e n z e n s . o . S . 2 4 4 zu F u ß n . 3 . 26) S . u . Abschnitt 6 V ( S . 1 0 1 7 ff) und VII (S. 1095 ff). 27) Dagegen, ein R e c h t auf f r e i e Jugendpflege aus dem E l t e r n r e c h t ( A r t . 6 GG) a b z u l e i t e n , zutreffend R ö t t g e n , a . a . O . S . 5 f . Weitere Nachweise s . dort. 28) Z u r Auslegung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s s . u . A b s c h n i t t 6 II ( S . 890 ff), i n s b e s . S . 9 1 9 . 29) S . unten IV 1 (S. 2 52 ff). 30) (1) D e r g e g e n t e i l i g e Standpunkt i s t im S c h r i f t t u m - soweit e r s i c h t l i c h - nicht eindeutig v e r t r e t e n . L i t e r a t u r s t e l l e n , die in d i e s e Richtung gehen ( z . B . Utz, F o r m e n und G r e n z e n des

- 249 A n d e r e r s e i t s steht das Grundgesetz dem Einbau p e r s o n a l e r Unt e r v e r b ä n d e in die s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t auch nicht e n t g e g e n . E s v e r b i e t e t im b e s o n d e r e n nicht die A u s k l a m m e r u n g s o z i a l e r Ang e l e g e n h e i t e n aus dem s t a a t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h zuguns t e n e n g e r e r (auch p e r s o n a l s t r u k t u r i e r t e r ) E i n h e i t e n . ^2) S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s , S . 82 f, 98 ff, 117 ff), können, soweit s i e nicht ohnedies im Grunde nur die k i r c h l i c h e n V e r b ä n d e und E i n r i c h t u n g e n m e i n e n (wie F r a n z K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n W e l t , S. 129 ff, 134 f f ) , d u r c h a u s dahin g e deutet werden, daß s i e kein v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e s s o n d e r n ein r e c h t s p o l i t i s c h e s P r i n z i p im Auge haben o d e r w e n i g s t e n s n u r die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Individualrechte zugunsten d i e s e s P r i n z i p s anführen wollen. S . zum T h e m a eingehend Köttgen, Das u m s t r i t t e n e Mandat zur J u g e n d p f l e g e , und die dortigen Nachweise. (2) Im L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t i s t a l l e r d i n g s g e l e g e n t l i c h auch den V e r b ä n d e n d e r f r e i e n W o h l f a h r t s p f l e g e e i n e p r i v i l e g i e r t e Stellung e i n g e r ä u m t . So g e w ä h r l e i s t e t A r t . 6 A b s . 3 d e r V e r f a s s u n g des L a n d e s N o r d r h e i n - W e s t f a l e n " d a s M i t w i r k u n g s r e c h t . . . d e r V e r b ä n d e d e r f r e i e n W o h l f a h r t s p f l e g e in den A n g e l e g e n h e i t e n d e r F a m i l i e n f ü r s o r g e und d e r J u g e n d f ü r s o r g e " . Ähnliches b e s t i m m t A r t . 26 d e r V e r f a s s u n g des L a n des R h e i n l a n d - P f a l z . Dagegen sieht A r t . 13 Satz 3 d e r V e r f a s sung des L a n d e s B a d e n - W ü r t t e m b e r g nur v o r , daß die Aufgaben des S t a a t e s und d e r Gemeinden im J u g e n d s c h u t z " a u c h d u r c h die f r e i e W o h l f a h r t s p f l e g e w a h r g e n o m m e n w e r d e n " könn e n . E i n P r i v i l e g ganz a n d e r e r A r t i s t e s , wenn n a c h A r t . 3 5 d e r B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g die W o h l t ä t i g k e i t s o r g a n i s a t i o n e n fünf V e r t r e t e r in den B a y e r i s c h e n Senat entsenden. 31) B S G E 6, 2 1 3 ( 2 2 5 ) : D e r " G r u n d s a t z , daß die A l l g e m e i n h e i t n u r dann T r ä g e r von Maßnahmen s e i n s o l l , wenn d i e s e Aufgabe nicht auch von e i n e r k l e i n e r e n G e m e i n s c h a f t e b e n s o gut e r f ü l l t w e r d e n könnte. . . , kann nicht a l s abwegig ( s i e ! ) o d e r g a r v e r f a s s u n g s w i d r i g b e z e i c h n e t w e r d e n " . B V e r f G E 10, 89 ( 1 0 4 ) : " I n e i n e m S t a a t , d e r den Gedanken d e r S e l b s t v e r w a l t u n g b e j a h t und in s e i n e r Gesetzgebung weitgehend v e r w i r k l i c h t , kann die Wahl d e r O r g a n i s a t i o n s f o r m e i n e r K ö r p e r s c h a f t nicht s c h o n als solche verfassungswidrig sein". 32) Z u r E x e m p l i f i k a t i o n s . n o c h m a l s oben S. 87 , S . 12 5 und S . 140 f f . Z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s . a u c h oben den T e x t . E r s t a u n l i c h e r w e i s e hat j e d o c h Ipsen ( R e c h t s f r a g e n b e r u f s s t ä n d i s c h e r Z w a n g s v e r s o r g u n g , S . 51 ff) v e r s u c h t , g e r a d e vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r gegen die b e r u f s s t ä n d i s c h e Z w a n g s v e r s o r g u n g zu a r g u m e n t i e r e n . Seine Ausführungen

- 250 -

V o r a l l e m v e r b i e t e t d a s G r u n d g e s e t z nicht die f ü r die E f f e k t i v i tät der körperschaftlichen Organisation so wesentliche Zwangsm i t g l i e d s c h a f t b e i ö f f e n t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n . Gewiß g e l t e n die a l l g e m e i n e n S i c h e r u n g e n d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t e n und R e c h t e a u c h und g e r a d e g e g e n ü b e r d e r Z w a n g s k o r p o r a t i o n . Art. 2 A b s . 1 GG - e b e n s o a l s g r u n d s ä t z l i c h e G a r a n t i e d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t wie a l s V o r b e h a l t d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g g e genüber d i e s e r F r e i h e i t - spielt eine zentrale Rolle. Vorbehalt und V o r r a n g d e s G e s e t z e s m ü s s e n a u c h i m B e r e i c h d e r z w a n g s k ö r p e r s c h a f t l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g g e w a h r t w e r d e n , 3 5) d e s g l e i chen der richterliche Rechtsschutz. ' S c h l i e ß l i c h darf die p r i v a t e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t ( A r t . 9 A b s . l GG) nicht d a d u r c h e r s t i c k t w e r d e n , daß i h r ein a l l u m f a s s e n d e s Netz von Z w a n g s v e r b ä n d e n d e n L e b e n s r a u m e n t z i e h t . 37) A b e r ein g r u n d s ä t z l i c h e s V e r b o t d e r

33)

34)

3 5) 36) 3 7)

v e r m ö g e n j e d o c h nicht zu ü b e r z e u g e n . S. h i e r z u a u c h S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S . 3 1 . E i n e gute Ü b e r s i c h t ü b e r die P r o b l e m e s . b e i R e u s s , Die O r g a n i s a t i o n d e r W i r t s c h a f t , S. 105 f f . S. f e r n e r i n s b e s . B V e r f G E 10, 89 (102 ff), 354 (361 ff); e r g ä n z e n d h i e r z u R i e t dorf, Zum s t a a t s r e c h t l i c h e n Lehrbegriff der " m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g " , D Ö V 1 2 . J h g . (1959), S . 6 7 1 f f ; s . a . t r o t z d e s a n s p r u c h s v o l l e n T i t e l s wenig ü b e r z e u g e n d - L i n c k e l m a n n , d a s s . , e b e n d a , S . 5 6 1 ff, 831 f f . S. z . B . B V e r f G E 10, 89 (102), 3 5 4 ( 3 6 2 f f ) . - Davon geht z u treffend auch Gass (Zur verfassungsrechtlichen Problematik d e r s a a r l ä n d i s c h e n A r b e i t s k a m m e r und d e r b r e m i s c h e n A r b e i t n e h m e r k a m m e r n , DÖV 13. J h g . (1960), S. 778 ff) a u s . Daß e r zu den von i h m e n t w i c k e l t e n w e i t t r a g e n d e n - die g e n a n n t e n E i n r i c h t u n g e n n e g i e r e n d e n - F o l g e r u n g e n k o m m t , l i e g t an s e i n e r u n r i c h t i g e n A u s l e g u n g d e s A r t . 2 A b s . 1 GG. S. h i e r z u u n t e n S. 444 und S. 445. Vgl. B V e r f G E 10, 89 (109 f ) . Z u m Schutz d e r p o s i t i v e n V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t d u r c h B e schränkung der öffentlichrechtlichen Zwangskorporierung s. i n s b e s . Quidde, G r u n d r e c h t s s c h u t z v o r Z w a n g s m i t g l i e d s c h a f t e n , DÖV 11. J h g . (19 58) S. 521 f f , i n s b e s . S. 524; S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S. 29 f. Auch b e i I p s e n ( R e c h t s f r a g e n b e r u f s s t ä n d i s c h e r Z w a n g s v e r s o r g u n g , S . 4 0 ff) t r i t t d i e s e E r w ä g u n g i m m e r w i e d e r z u t a g e . - A l l e i n auf d e m G e d a n k e n d e r p o s i t i v e n V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t b e r u h t wohl d a s R i c h t i g e - n ä m l i c h die N e g a t i o n e i n e s I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g s m o n o p o l s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r Z w a n g s v e r b i n d u n g e n - in d e r T h e s e R e d e k e r s

- 251 Z w a n g s m i t g l i e d s c h a f t enthält A r t . 9 A b s . 1 GG i n s b e s . s c h o n d e s halb nicht weil d i e s e V o r s c h r i f t s i c h nur auf p r i v a t e V e r b ä n d e bezieht.3^ Das ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e V e r b a n d s w e s e n , das s i c h auf d i e s e r B a s i s e i n e r weitgehenden g r u n d g e s e t z l i c h e n N e u t r a l i t ä t e r h a l t e n bzw. entwickelt hat, i s t nicht ü b e r r e i c h a b e r doch von Bedeutung, auch von s o z i a l e r . 39) ( K a m m e r b e g r i f f und G r u n d g e s e t z , DVB1. 6 3 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 2 0 1 ff, 239 ff).,, b e r u f s s t ä n d i s c h e K a m m e r n dürften n u r " D i s z i p l i n i e r u n g s " - z w e c k e n , nicht auch d e r I n t e r e s s e n w a h r u n g dienen. (Gegen R e d e k e r : W e b e r , Die K a m m e r n d e r H e i l b e r u fe und das G r u n d g e s e t z , DÖV 5 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 705 ff, i n s b e s . S . 709 f; dagegen n o c h m a l s R e d e k e r , G e g e n w a r t s f r a g e n b e rufsständischer Selbstverwaltung, S . 6 2 5 f f ( 6 2 8 ) ) . 38) S. n o c h m a l s die oben S. 244 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . E r g ä n z e n d s . h i e r z u F ü ß l e i n , V e r e i n s - und V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t , i n : N e u m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . II, 1954, S . 4 2 5 ff ( 4 3 1 f, 43 5), d e r die Z w a n g s v e r b ä n d e - j e d e r A r t ! vom B e g r i f f d e r V e r e i n i g u n g i . S . des A r t . 9 A b s . 1 GG a u s n i m m t und d e s h a l b das P r o b l e m d e r negativen V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t g e g e n ü b e r d e r öffentlichen Gewalt a l s g e g e n s t a n d s l o s betrachtet (S.435). 39) A u ß e r den a n s t a l t l i c h - v e r b a n d l i c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r n und den ihnen appendizär zugeordneten K a s s e n ( z a h n ä r z t l i c h e n V e r e i n i g u n g e n i n t e r e s s i e r e n auf dem s o z i a l e n F e l d m e h r o d e r w e n i g e r s t a r k noch die b e r u f s s t ä n d i s c h e n K ö r p e r s c h a f t e n , die zudem den C h a r a k t e r des P e r s o n a l v e r b a n d e s am eindeutigsten v e r w i r k l i c h e n : (1) Von den b u n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t e n K ö r p e r s c h a f t e n haben v o r a l l e m die K ö r p e r s c h a f t e n d e r H a n d w e r k s Organisation, die Handwerks k a m m e r n , I n n u n g e n und die k r a f t G e s e t z e s b ü r g e r l i c h r e c h t l i c h e n Innungsverbände u n t e r den v e r s c h i e densten Gesichtspunkten s o z i a l b e d e u t s a m e Aufgaben (§§ 49, 75, 84 d e r Handwerksordnung). D e s g l e i c h e n haben s i c h auch die R e c h t s a n w a l t s - und N o t a r k a m m e r n mit s o z i a len F r a g e n i n n e r h a l b des eigenen B e r u f s s t a n d e s zu b e f a s s e n (§ 89 A b s . 2 N r . 3 d e r R e c h t s a n w a l t s o r d n u n g vom 6. August 1959, B G B l . I S. 5 6 5 ; § 67 A b s . 3 d e r B u n d e s n o t a r o r d n u n g v . 2 4 . F e b r u a r 1961, B G B l . I S . 9 8 ) . (2) D e m g e g e n ü b e r haben s i c h die I n d u s t r i e - u n d H a n d e l s k a m m e r n nicht mit s o z i a l e n Angelegenheiten zu b e s c h ä f t i g e n (vgl. § 1 A b s . 5 des G e s e t z e s zur vorläufigen R e gelung des R e c h t s d e r I n d u s t r i e - und H a n d e l s k a m m e r n vom 1 8 . D e z e m b e r 1956, B G B l . I S. 9 2 0 ) .

- 252 IV.

Zwei b e s o n d e r e F ä l l e

1.

K i r c h e n - und s o n s t i g e R e l i g i o n s anschauungsgemeinschaften

und

Welt-

a)

E i n i g e A s p e k t e i h r e s V e r h ä l t n i s s e s zum S t a a t s g a n z e n

Das v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g a r a n t i e r t e S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t 1) d e r R e l i g i o n s - und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n - u n t e r denen die K i r c h e n eine so h e r v o r r a g e n d e Stellung einnehmen, daß s i e auch in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g eindeutig im V o r d e r g r u n d g e s e h e n w e r d e n m ü s s e n 2) - i s t , in B e z i e h u n g g e s e t z t zu dem gängigen

1)

2)

(3) U n t e r den l a n d e s r e c h t l i c h g e r e g e l t e n O r g a n i s a t i o n e n sind die Ä r z t e - , Z a h n ä r z t e - und T i e r ä r z t e k a m m e r n zu nennen, die s o z i a l e A n g e l e g e n h e i t e n i n n e r h a l b des Standes ( A l t e r s v e r s o r g u n g u . ä . ) zu e r l e d i g e n h a b e n . Zu den g e m e i n d e u t s c h e n Grundzügen s . L o s s e n , A r t . " H e i l b e r u f e " i m Handw ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , Band 5, 1956, S . 9 7 ff (99 f). (4) Hinzuweisen ist endlich auf die v e r s c h i e d e n e n o r t s v o r h a n denen L a n d w i r t s c h a f t s k a m m e r n und auf die A r b e i t s k am m e rn . Zu d e r K r i t i k an d e r Verwendung d e r B e g r i f f e Autonomie und S e l b s t v e r w a l t u n g zur C h a r a k t e r i s i e r u n g des durch das g e l t e n de V e r f a s s u n g s r e c h t g e w ä h r l e i s t e t e n S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s d e r K i r c h e n - e i n e r K r i t i k , die dem a l l g e m e i n e n W o r t s i n n d e r erwähnten B e g r i f f e zugunsten f a c h t e r m i n o l o g i s c h v e r e n g t e r Inhalte allzu v e r s c h l o s s e n g e g e n ü b e r steht - s . z . B . H e s s e , D e r R e c h t s s c h u t z durch s t a a t l i c h e G e r i c h t e im k i r c h l i c h e n B e r e i c h , 1 9 5 6 , S . 78; S c h e u n e r , Die s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e T r a g w e i t e des n i e d e r s ä c h s i s c h e n K i r c h e n v e r t r a g s von K l o s t e r L o c c u m , Z e i t s c h r i f t für e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 6 ( 1 9 5 7 / 5 8 ) S . l ff (9); Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f ten, i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . IV, 1. Halbband, 1960, S. 111 ff ( 1 7 3 ) . Die W e i m a r e r V e r f a s s u n g ( A r t . 137) u n t e r s c h i e d ( 1 . ) z w i s c h e n R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n und W e l t a n s c h a u u n g s v e r e i n i g u n g e n , ( 2 . ) z w i s c h e n R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n (und W e l t a n s c h a u u n g s v e r e i n i g u n g e n ) des öffentlichen und des p r i v a t e n R e c h t s und ( 3 . ) z w i s c h e n den R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n , die von i h r s c h o n a l s K ö r p e r s c h a f t e n des ö f f e n t l i c h e n R e c h t s a n g e t r o f f e n w u r den, und s o l c h e n , denen s i e die Chance, d i e s e n Status zu e r langen, e r s t e i n r ä u m t e . Den B e g r i f f d e r K i r c h e kennt s i e n i c h t . A r t . 140 GG - d e r " n i c h t das E r g e b n i s e i n e r k l a r b e wußten, g r u n d s ä t z l i c h e n s t a a t s k i r c h e n p o l i t i s c h e n E n t s c h e i d u n g des P a r l a m e n t a r i s c h e n R a t s " i s t , s o n d e r n " m e h r u n t e r die

- 253 Vorstellungsbild eines korporativen Staatsaufbaues, eine Anomal i e . D a s A u ß e r o r d e n t l i c h e l i e g t w e n i g e r d a r i n , daß s i e i m Hinblick Verlegenheitsergebnisse verfassungsgebender Parlamentsarb e i t " g e h ö r t (Smend) - s c h e i n t d i e s e s S y s t e m ü b e r n o m m e n zu haben. "In Wahrheit vermitteln diese Distinktionen (seil, d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g ; d. V . ) keine e c h t e n A u f s c h l ü s s e . K i r c h e n p o l i t i s c h und d a m i t a u c h s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h b e t r a c h t e t , v e r l ä u f t die T r e n n u n g s l i n i e , die die R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n m a ß g e b l i c h g r u p p i e r t , . . . z w i s c h e n den b e i d e n g r o ß e n K i r c h e n auf d e r e i n e n und a l l e n a n d e r e n R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n auf d e r a n d e r e n S e i t e . Das g a n z e P r o b l e m d e s i n s t i t u t i o n e l l e n Z u s a m m e n h a n g s von Staat und K i r c h e s o w i e d e r T e i l h a b e d e r K i r c h e n an d e r ö f f e n t l i c h e n O r d n u n g e r f ü l l t n u r die B e z i e h u n g e n z w i s c h e n d e m Staat und den b e i d e n g r o ß e n K i r c h e n . D i e s e h a b e n . . . e i n e s o z i a l e M ä c h t i g k e i t und e i n e n p r i v i l e g i e r t e n h o h e i t l i c h e n S t a t u s von a u ß e r o r d e n t l i c h e r D i c h t e bewahrt, . . . . F ü r alle sonstigen. . . Religionsgemeinschaften d a g e g e n . . . ist der b e h e r r s c h e n d e Grundzug i h r e r Beziehungen z u m Staat d e r d e s T r e n n u n g s s y s t e m s " ( W e b e r , A r t . " S t a a t s k i r c h e n r e c h t " im H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 753 ff (754)). Das n e u e r e L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t , d a s den F r a g e n d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s nicht in d e r " v e r s c h ä m t e n " W e i s e d e s G r u n d g e s e t z e s a u s z u w e i c h e n p f l e g t e , hat in w i r k l i c h k e i t s n a h e r B e t r a c h t u n g d a h e r a u c h d e r K i r c h e n ( z u m i n d e s t ) w i e d e r b e s o n d e r e r E r w ä h n u n g g e t a n (vgl. A r t . 4 ff B a d W ü r t t V e r f ; A r t . 142 ff B a y V e r f ; A r t . 59 ff B r e m V e r f ; A r t . 48 ff H e s s V e r f ; A r t . 19 ff N o r d r h W e s t f V e r f ; A r t . 41 ff R h e i n l P f V e r f ; A r t . 35 ff S a a r l V e r f ; s . f e r n e r ( i n z w i s c h e n a u f g e h o b e n ) A r t . 34 B a d V e r f ; A r t . 29 W ü r t t B a d V e r f ) , Auch die W i s s e n s c h a f t hat s i c h u m die A k t i v i e r u n g d e r D i f f e r e n z z w i s c h e n den K i r c h e n und den ü b r i g e n R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n b e m ü h t (vgl. H e c k e l , M e l a n c h t h o n und d a s h e u t i g e S t a a t s k i r c h e n r e c h t , " U m R e c h t und G e r e c h t i g k e i t " , F e s t s c h r i f t f ü r E r i c h K a u f m a n n , 1950, S. 83 ff (84 f, 9 7 ) ; d e r s . , K i r c h e n g u t und S t a a t s g e w a l t , " R e c h t s p r o b l e m e in Staat und K i r c h e " , F e s t s c h r i f t f ü r Rudolf Smend, 1952, S. 103 ff i n s b e s . S. 108 ff; K ö t t g e n , K i r c h e im Spiegel d e u t s c h e r S t a a t s v e r f a s s u n g d e r N a c h k r i e g s z e i t , DVB1. 6 7 . J h g . (1952) S . 4 8 5 ff (488); H e s s e , Schematische P a r i t ä t d e r Religionsgesellschaften nach dem Bonner Grundgesetz? Zeitschrift für evangelisches Kirchenr e c h t , B d . 3 ( 1 9 5 3 / 5 4 ) S. 188 ff; d e r s . , D e r R e c h t s s c h u t z d u r c h s t a a t l i c h e G e r i c h t e im k i r c h l i c h e n B e r e i c h , S. 79 ff; W e r n e r W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechts-

- 254 -

auf d a s G r u n d r e c h t d e r G l a u b e n s - , G e w i s s e n s - und B e k e n n t n i s f r e i h e i t ( A r t . 4 GG) - j e d e n f a l l s sub s p e c i e d e s s t a a t l i c h e n Rechts^) _ keine Zwangsorganisationen sein können. Das Bes o n d e r e i s t i h r e U n a b h ä n g i g k e i t vom S t a a t . In e i n z i g a r t i g e r W e i s e s t e h e n i h m v o r a l l e m die K i r c h e n 5) k o o r d i n i e r t , 6) g e t r e n n t und doch p o s i t i v auf ihn h i n g e o r d n e t g e g e n ü b e r . 8)

3)

4)

5) 6)

7)

l e h r e r , H e f t 11, 1954, S. 153 ff (171 f); P e t e r s , d a s s . e b e n da S. 177 ff (186 f); S c h e u n e r , K i r c h e und Staat in d e r n e u e r e n deutschen Entwicklung, Zeitschrift f ü r evangelisches Kirchenr e c h t , B d . 7 (1960) S. 225 ff (270 f); M i k a t , a . a . O . S. 166 f f ) . Die B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g d e u t e t die b e s o n d e r e S t e l l u n g d u r c h die b e s o n d e r e N e n n u n g i m V e r f a s s u n g s t e x t a n ( s . h i e r zu a u c h N a w i a s k y - L e u s s e r , E r l . v o r A r t . 142 (S. 222)). D a r a n k a n n die V e r f a s s u n g s i n t e r p r e t a t i o n u n b e d e n k l i c h i m Sinne d e s V o r s t e h e n d e n a n k n ü p f e n . Das G r u n d g e s e t z n i m m t d a g e g e n n u r auf die K i r c h e n a r t i k e l d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g B e z u g ( A r t . 140 GG). Doch s i n d d i e s e nicht m i t i h r e m " W e i m a r e r " s o n d e r n m i t e i n e m m o d e r n e r e n , z e i t g e n ö s s i s c h e n Inhalt r e z i p i e r t worden (zur Notwendigkeit d e r Umdeutung s. z . B . Holtk o t t e n , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 140 A n m . I I 2 und 3; S c h e u n e r , a . a . O . S. 226 und p a s s i m ; Mikat, a . a . O . S. 134 ff, i n s b e s . S. 138; je m . w . N a c h w . ) . D i e s e m l i e g t die E r k e n n t n i s und A n e r k e n n u n g d e r S o n d e r s t e l l u n g d e r K i r c h e n v o r a u s ( s . die oben Z i t i e r t e n ) . Z u r s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e n N o t w e n d i g k e i t , die P o s i t i o n d e r K i r c h e von d e r s t a a t l i c h e n O r d n u n g h e r zu b e s t i m m e n , s . S c h e u n e r , K i r c h e und Staat in d e r n e u e r e n d e u t s c h e n E n t w i c k lung, S . 2 5 6 ff, i n s b e s . S . 2 5 8 ; w . N a c h w . s . d o r t . Z u m g r u n d r e c h t l i c h e n Schutz d e s f r e i e n E i n t r i t t e s und A u s t r i t t e s a u s den b e s t e h e n d e n R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n s . z . B . H a m a n n , a . a . O . A r t . 4 A n m . B 2; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 4 A n m . I I 7 und III 2; s . a . H a m e l , G l a u b e n s - und G e w i s s e n s f r e i h e i t , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . IV, 1. Halbband, 1960, S. 37 ff (63). - Zu d e m auf der mitgliedschaftsbegründenden Natur der Taufe beruhenden, a b w e i c h e n d e n S e l b s t v e r s t ä n d n i s d e r k a t h o l i s c h e n K i r c h e und d e s s e n Z u r ü c k t r e t e n i m S t a a t s k i r c h e n r e c h t s . P e t e r s , Die G e g e n w a r t s l a g e des S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S. 179 f f . S. die oben S. 2 52 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . Zum Koordinationscharakter des S t a a t - K i r c h e - V e r h ä l t n i s s e s s . z . B . Mikat, K i r c h e n - und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 145 ff m . w. N a c h w . Die F o r m e l d e s " S y s t e m s d e r p o s i t i v e n T r e n n u n g von Staat und K i r c h e " s . i n s b e s . bei R i d d e r , A r t . " K i r c h e und Staat in

- 255 K i r c h e n ( R e l i g i o n s - und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n ) u n t e r liegen keiner Staatsaufsicht. N u r die w e i t e n " S c h r a n k e n d e s f ü r a l l e g e l t e n d e n G e s e t z e s " b i n d e n s i e ( A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 13 7 A . b s . 3 Satz 1 RV 1919). D i e s e S c h r a n k e n e r g e b e n s i c h w e d e r aus der Summe a l l e r Gesetze noch aus der Summe a l l e r f ü r jed e r m a n n g e l t e n d e n G e s e t z e s o n d e r n n u r a u s den G e s e t z e n , die " t r o t z g r u n d s ä t z l i c h e r Bejahung d e r kirchlichen Autonomie vom Standpunkt d e r G e s a m t n a t i o n a l s s a c h l i c h n o t w e n d i g e S c h r a n k e d e r kirchlichen Freiheit anerkannt werden" müssen, m . a . W . aus d e n " f ü r die G e s a m t n a t i o n a l s p o l i t i s c h e , K u l t u r - und R e c h t s g e meinschaft unentbehrliche(n) Gesetz(en)". Kirchen, ReligionsD e u t s c h l a n d " i m S t a a t s l e x i k o n , 6. A u f l . B d . IV, 1959, Sp. 1028. 8) A l s "jüngste G e s a m t d a r s t e l l u n g e n d i e s e s P r o b l e m k r e i s e s s . z . B . S c h e u n e r , K i r c h e und Staat in d e r n e u e r e n d e u t s c h e n E n t w i c k l u n g , i n s b e s . S . 2 5 1 ff; Mikat, a . a . O . , i n s b e s . S. 134 f f ; a l l e w e i t e r e n N a c h w e i s e s . bei d i e s e n . 9) Im G e g e n s a t z zu den T e n d e n z e n d e r W e i m a r e r Z e i t h e u t e g a n z h . L . : H o l t k o t t e n , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 140 A n m . 5 a ; P e t e r s , a . a . O . S . 1 8 7 ff; H e s s e , D e r R e c h t s s c h u t z d u r c h s t a a t l i c h e G e r i c h t e i m k i r c h l i c h e n B e r e i c h , S. 77 f; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 140 A n m . C 7; Mikat, a . a . O . S. 169 ff; w.Nachw. s. dort. 10) H e c k e l , D a s s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e S c h r i f t t u m d e r J a h r e 1930 und 1931, V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 37 (1932) S . 2 8 0 ff (284); s . a . d e n s . , K i r c h l i c h e A u t o n o m i e und s t a a t l i c h e s S t i f t u n g s r e c h t , 1932, S. 18 f . Im G e g e n s a t z z u r W e i m a r e r Z e i t (vgl. A n s c h ü t z , Die V e r f a s s u n g d e s D e u t s c h e n R e i c h e s , 14. A u f l . 1933, A r t . 137 A n m . 5 ) i s t d i e s e A u s l e g u n g d e r K l a u s e l d e r "Schranken des f ü r alle geltenden Gesetzes" heute - bei viel e n U n t e r s c h i e d e n i m e i n z e l n e n - ganz h . L . Vgl. K a i i s c h , G r u n d - und E i n z e l f r a g e n d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 2 ( 1 9 5 2 / 5 3 ) S. 27 f und p a s s i m ; H e s s e , S c h e m a t i s c h e P a r i t ä t d e r R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n n a c h d e m B o n n e r G r u n d g e s e t z ? S. 195; d e r s . , D e r R e c h t s s c h u t z d u r c h s t a a t l i c h e G e r i c h t e im k i r c h l i c h e n B e r e i c h , S . 7 2 f f ; S c h e v e n , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 19 A b s . IV GG f ü r die A n f e c h t u n g k i r c h l i c h e r V e r w a l t u n g s a k t e , Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 4 (1955) S. 157 ff (175); M ü l l e r , D e r L o c c u m e r e v a n g e l i s c h e K i r c h e n v e r t r a g a l s S p i e g e l d e r s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e n L a g e in D e u t s c h l a n d , DÖV 8. J h g . (1955) S. 421 ff (424); M i k a t , a . a . O . S. 175 ff; w . N a c h w . s . d o r t ( i n s b e s . b e i Mikat, a . a . O . ) . - Die a n f ä n g l i c h g e l e g e n t l i c h v e r n e i n t e F o r t g e l t u n g s f r a g e (vgl. H o l t k o t t e n , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 140 A n m . I I 3) i s t zu b e j a h e n .

- 256 und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n w e r d e n v o m Staat n i c h t e r r i c h t e t s o n d e r n a n e r k a n n t ( A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 137 RV 1919), v o r a u s g e s e t z t , n i c h t d e k r e t i e r t . H ) " I h r W i r k u n g s k r e i s i s t nicht ein Stück s o n d e r n ein G e g e n s t ü c k d e s s t a a t l i c h e n W i r k u n g s k r e i s e s . 12) G e m ä ß i h r e m v o m S t a a t e r e z i p i e r t e n S e l b s t v e r s t ä n d n i s h a b e n s i e e i n e n u r s p r ü n g l i c h e n , nicht vom S t a a t e a b g e l e i t e t e n , n u r ihnen e i g e n e n A u f t r a g , l"^) D e s h a l b gibt e s z w i s c h e n ihnen und d e m Staat g r u n d s ä t z l i c h a u c h k e i n V e r h ä l t n i s d e r S u b s i d i a r i t ä t . 14) Die s p e z i f i s c h e G e s c h i e d e n h e i t d e r K i r c h e n , R e l i g i o n s - und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n v o m Staat w i r d u n t e r p e r s o n a l o r g a n i s a t o r i s c h e n und t e r r i t o r i a l e n A s p e k t e n d u r c h d e r e n ü b e r und a u ß e r s t a a t l i c h e V e r f l o c h t e n h e i t d e u t l i c h u n t e r s t r i c h e n . 15) 11) S . a . oben S. 254 z u F u ß n . 4 . 12) W a s s e , Die W e r k e und E i n r i c h t u n g e n d e r e v a n g e l i s c h e n K i r c h e , 1954, S . 5 2 . (Die A r b e i t W a s s e s i s t u n t e r d e m s e l b e n T i t e l g e k ü r z t a u c h in d e r Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 4 (1955) S. 74 ff a b g e d r u c k t . Die f o l g e n d e n Z i t a t e b e z i e h e n s i c h auf die a u s f ü h r l i c h e r e s e l b s t ä n d i g e S c h r i f t . ) 13) Vgl. Köttgen, K i r c h e i m Spiegel d e u t s c h e r S t a a t s v e r f a s s u n gen d e r N a c h k r i e g s z e i t , S. 486 f; Smend, Staat und K i r c h e nach dem Bonner Grundgesetz, Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , l . J h g . ( 1 9 5 1 ) S . 4 ff, i n s b e s . S. 7 ff; H o l t k o t t e n , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 140 A n m . I I 3; W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S . 1 5 8 f, 168 ff, 174 f; P e t e r s , e b e n d a S. 179 ff; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 140 A n m . B 1; f e r n e r die oben S. 2 55 zu F u ß n . 9 Z i t i e r t e n und i h r e w e i t e r e n N a c h w e i s e . Aus d e r s p e z i e l l e n L i t e r a t u r z u m Niedersächsischen Kirchenvertrag siehe Thieme, Der Vert r a g von K l o s t e r L o c c u m , DVB1. 70. J h g . (1955), S. 273 f f ; S c h e u n e r , Die s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e T r a g w e i t e d e s n i e d e r s ä c h s i s c h e n K i r c h e n v e r t r a g s von K l o s t e r L o c c u m , i n s b e s . S. 8 ff, 22. 14) Vgl. H e n g s t e n b e r g , P h i l o s o p h i s c h e B e g r ü n d u n g d e s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s , S . 3 1 ; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n W e l t , S. 136 f . 15) F ü r die k a t h o l i s c h e K i r c h e w a r d i e s e s c h o n i m m e r k e n n z e i c h n e n d . F ü r die e v a n g e l i s c h e K i r c h e i s t w e n i g e r an d i e ö k u m e n i s c h e , die S e l b s t ä n d i g k e i t d e r M i t g l i e d s k i r c h e n n i c h t w e s e n t l i c h a n t a s t e n d e V e r b i n d u n g zu d e n k e n . P r o b l e m a t i s c h e r i s t g e g e n w ä r t i g die Z u s a m m e n f a s s u n g von G l i e d k i r c h e n a u s d e r B u n d e s r e p u b l i k und d e r O s t z o n e in d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in D e u t s c h l a n d , in d e r E v a n g e l i s c h - L u t h e r i s c h e n K i r c h e D e u t s c h l a n d s und in d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e d e r Union ( s .

- 257 A b e r die " n a t i o n a l e " K i r c h e i s t f a s t i m m e r auch eine S o n d e r g e meinschaft innerhalb der größeren "übernationalen" K i r c h e . A n d e r e r s e i t s bilden die R e l i g i o n s - ( W e l t a n s c h a u u n g s - ) g e n o s s e n , die in e i n - und d e m s e l b e n S t a a t e l e b e n und z u s a m m e n w i r k e n , auch eine auf d i e s e n Staat b e z o g e n e S o n d e r g e m e i n s c h a f t . A l s s o l c h e m ü s s e n s i e v o r a l l e m hic et nunc dem S t a a t s k i r c h e n r e c h t e r s c h e i n e n : indem ihnen, den B ü r g e r n o d e r w e n i g s t e n s Einwohnern des S t a a t e s , das R e c h t e i n g e r ä u m t wird, " i h r e " A n g e l e g e n h e i t e n s e l b s t ä n d i g zu ordnen und zu v e r w a l t e n , s t e l l t s i c h i h r e o r g a n i s i e r t e G e s a m t h e i t (auch) a l s eine A u s g l i e d e r u n g aus dem S t a a t s ganzen d a r . D i e s e negative a u s g r e n z e n d e R e l a t i o n zum Staat i s t nicht ohne i h r p o s i t i v e s Gegenstück, die Zuordnung und Hinwendung, d e n k b a r . D e r p e r s o n e l l e n und t e r r i t o r i a l e n G e m e i n s a m k e i t e n t s p r i c h t die s a c h l i c h e B e r ü h r u n g , d e r die R e l i g i o n s - und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n r e g e l m ä ß i g nicht a u s w e i c h e n wollen und v o r a l l e m die K i r c h e n a l s h i s t o r i s c h gewordene V e r b ä n d e von w e l t l i c h e r K ö r p e r l i c h k e i t und s o z i a l e r Mächtigkeit auch nicht a u s w e i c h e n können. I h r v e r p f l i c h t e n d empfundener Sendungsauft r a g zwingt s i e , in die g r ö ß e r e G e s a m t h e i t , in d e r s i e j e w e i l s s t e h e n , hineinz u w i r k e n . D i e s e k i r c h e n p o l i t i s c h zum Ö f f e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h subl i m i e r t e Tendenz wird auf d e r B a s i s e i n e s - nicht zuletzt auf d e r weitgehenden P e r s o n a l u n i o n d e r K i r c h e n - " V ö l k e r " mit dem S t a a t s volk beruhenden - e n t s p r e c h e n d e n s t a a t s b e h e r r s c h e n d e n G e m e i n h i e r z u z . B . B r u n o t t e , A r t . " E v a n g e l i s c h e K i r c h e in D e u t s c h land" im E v a n g e l i s c h e n K i r c h e n l e x i k o n , B d . I , 1956, Sp. 1193 ff; ebenda B d . III, 1959, Sp. 1554 ff; W i l k e n s , A r t . " V e r e i n i g t e E v a n g e l i s c h - L u t h e r i s c h e K i r c h e D e u t s c h l a n d s " ebenda, S . 1622 ff ( 1 6 2 4 f f ) ) . 16) Das e r s c h e i n t am wenigsten s e l b s t v e r s t ä n d l i c h für die kathol i s c h e K i r c h e . Gibt es z w i s c h e n den D i ö z e s e n und d e r W e l t k i r c h e e i n e e r h e b l i c h e E i n s c h i e b u n g ? A b g e s e h e n von den G e m e i n s a m k e i t e n , die durch die ä u ß e r e s t a a t l i c h e Ordnung und die s t a a t l i c h g e p r ä g t e E i n h e i t d e r Umwelt h e r v o r g e r u f e n w e r den, i s t v o r a l l e m an die nationale R e p r ä s e n t a t i o n d e r K i r c h e durch die s o g . F u l d a e r B i s c h o f s k o n f e r e n z (für B a y e r n auch die B a y e r i s c h e B i s c h o f s k o n f e r e n z ) und die V e r t r e t u n g des deuts c h e n E p i s k o p a t s b e i d e r B u n d e s r e g i e r u n g , an die U n t e r w o r fenheit u n t e r die K o m p e t e n z e i n - und d e s s e l b e n Nuntius ( c a n . 2 67 § 1 CIC) und an das Konkordats r e c h t zu e r i n n e r n . 17) S . h i e r z u auch P e t e r s , Die G e g e n w a r t s l a g e des S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S . 178 ff.

- 258 w i l l e n s v o m S t a a t e a n e r k a n n t . 18) Das w i r d d u r c h die A n e r k e n nung d e r R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n a l s K ö r p e r s c h a f t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s ( A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 137 A b s . 6 RV 1919) an d a s L i c h t d e s V e r f a s s u n g s r e c h t s g e h o b e n , w e n n g l e i c h d i e s e r Öff e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h n u r f ü r die K i r c h e n z u r v o l l e n E n t f a l t u n g k o m m t . 19) E r ä u ß e r t s i c h - g r u n d s ä t z l i c h ohne s c h o n u n m i t t e l b a r konkrete Postulate positivrechtlichen Ranges herzugeben, vielm e h r in e r s t e r L i n i e d a s I n e i n a n d e r von Staat und K i r c h e g e g e n ü b e r d e m T r e n n u n g s p r i n z i p l e g i t i m i e r e n d - in d e r i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n o d e r von d e r K i r c h e f r e i g e n o m m e n e n A n t e i l n a h m e d e r s e l b e n an s t a a t l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n . 20) E r k o m m t zum A u s d r u c k f e r n e r in d e r Z u s a m m e n a r b e i t von Staat und K i r c h e in den G r e n z f e l d e r n g e m e i n s a m e n I n t e r e s s e s 21) u n d in d e r Ü b e r l a s s u n g ( w e n i g s t e n s p o t e n t i e l l ) s t a a t l i c h e r A u f g a b e n an die K i r c h e n . 2 2 ) E r s c h l ä g t s i c h s c h l i e ß l i c h im p o s i t i v e n Schutz d e r K i r c h e n (und 18) S. h i e r z u H e c k e l , M e l a n c h t h o n und d a s h e u t i g e d e u t s c h e S t a a t s k i r c h e n r e c h t , S. 100 f; d e r s . , K i r c h e n g u t und S t a a t s g e w a l t , i n s b e s . S. 107 ff; Smend, Staat und K i r c h e n a c h d e m B o n n e r G r u n d g e s e t z , S. 7 ff; d e r s . , D e r N i e d e r s ä c h s i s c h e K i r c h e n v e r t r a g und d a s h e u t i g e S t a a t s k i r c h e n r e c h t , J Z 11. J h g . (1956) S. 50 ff (51 ff); W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , i n s b e s . S. 169 ff; P e t e r s e b e n d a i n s b e s . S. 183 ff; M ü l l e r , D e r L o c c u m e r K i r c h e n v e r t r a g a l s Spiegel d e r s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e n L a g e in d e r B u n d e s r e p u b l i k , S. 422 f, 427; T h i e m e , D e r V e r t r a g von K l o s t e r L o c c u m , S. 273 f; S c h e u n e r , Die s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e T r a g w e i t e d e s V e r t r a g e s von K l o s t e r L o c c u m , S . 8 ff, 22 ff; H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , A r t . 140 A n m . C 4; H e s s e , D e r R e c h t s s c h u t z d u r c h s t a a t l i c h e G e r i c h t e i m k i r c h l i c h e n B e r e i c h , S. 50 f, 5 5 , 61; M a u n z , Sind Staat und K i r c h e auf d e m r e c h t e n Weg? in " D i e K a t h o l i k e n v o r d e r P o l i t i k " , h r s g . v. G u s t a v E . K a f k a , 1958, S. 67 ff (69 ff); S c h e u n e r , K i r c h e und S t a a t in d e r n e u e r e n d e u t s c h e n E n t w i c k l u n g , i n s b e s . S. 268 ff; M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 142 ff; w . N a c h w . und v o r a l l e m N ä h e r e s s . b e i den G e n a n n t e n . 19) S. die o b e n S. 252 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . 20) S. h i e r z u z . B . W e r n e r W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S. 170 f; P e t e r s , d a s s . S. 192 f . 21) S. h i e r z u i m a l l g e m e i n e n z . B . Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 194 f f . - S p e z i e l l e s s . u n t e n S . 2 6 6 ; s . a . S ü s t e r h e n n , Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 112, 117. 22) S. h i e r z u u n t e n S. 266.

- 259 R e l i g i o n s - und W e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n s c h a f t e n ) durch den Staat nieder.23)24) b)

Zum k i r c h l i c h e n ( r e l i g i o n s - und w e l t a n s c h a u u n g s g e m e i n schaftlichen) Wirkungskreis - Allgemeines

K e r n g e g e n s t a n d des k i r c h l i c h e n S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s 1) und r e i n s t e r Quell des k i r c h l i c h e n Ö f f e n t l i c h k e i t s w i r k e n s sind L e h r e und K u l t u s . 2) H i e r liegt in d e r h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n W i r k l i c h k e i t auch d e r Urgrund d e r e m i n e n t e n s o z i a l e n Bedeutung d e r K i r c h e n . Auch ungeachtet d e r in d i e s e m R a h m e n wohl a u ß e r B e t r a c h t zu l a s s e n d e n T r ö s t u n g e n , die d e r s o z i a l B e d r ä n g t e durch L e h r e und Kultus d e r K i r c h e zu e r f a h r e n v e r m a g : die k i r c h l i c h e L e h r e d e r G e r e c h t i g k e i t und d e r N ä c h s t e n l i e b e t r u g und t r ä g t - ü b e r den f o r m u l i e r t e n Anruf d e r k i r c h l i c h e n an die s t a a t l i c h e Autorität e b e n s o wie ü b e r die e t h i s c h e Verpflichtung des Gläubigen, ü b e r die T e i l n a h m e an d e r S o z i a l g e s t a l t u n g des S t a a t e s und a n d e r e r T r ä g e r e b e n s o wie ü b e r die k i r c h e n e i g e n e D i a k o n i e ^ ) und s o n s t i ge S o z i a l a r b e i t und ü b e r noch v i e l e a n d e r e Medien - a l l e v e r g a n g e n e und g e g e n w ä r t i g e s o z i a l e W i r k l i c h k e i t und Gestaltung m i t . Alle anderen Gegenstände des k i r c h l i c h e n S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s 1) nehmen i h r e s p e z i f i s c h s o z i a l e Bedeutung in e r s t e r L i n i e davon, daß s i e dazu b e i t r a g e n , die s o z i a l e n M a x i m e n d e r K i r c h e n zu v e r b r e i t e n und zu e n t f a l t e n . Die u n m i t t e l b a r e V e r w i r k l i chung im R a h m e n des k i r c h l i c h e n S e l b s t b e s t i m m u n g s b e r e i c h s k o n z e n t r i e r t s i c h auf den e n g e r e n B e r e i c h d e r o r g a n i s i e r t e n C a r i t a s . 3) Im ü b r i g e n t r i t t s i e m e h r o d e r w e n i g e r z u r ü c k , j a muß s i e v o r dem p r i m ä r s p i r i t u e l l e n Zweck d e r k i r c h l i c h e n G e m e i n s c h a f t z u r ü c k t r e t e n . So sind etwa, obwohl die h i s t o r i s c h e n und a n d a u e r n den s o z i a l e n V e r d i e n s t e des k i r c h l i c h e n S c h u l w e s e n s g a r nicht ü b e r s e h e n werden können, sowohl die - durch A r t . 7 A b s . 4 und 5 GG m i t g a r a n t i e r t e n - k i r c h l i c h e n ( P r i v a t - ) S c h u l e n a l s auch die M i t t r ä g e r s c h a f t d e r K i r c h e n am öffentlichen R e l i g i o n s u n t e r r i c h t ( A r t . 7 A b s . 3 GG) 4) eindeutig v o r a l l e m u n t e r dem g e i s t i g e n B i l dungszweck zu s e h e n . D e s g l e i c h e n s p i e l t d e r s o z i a l e U m v e r t e i 23)

S . h i e r z u v o r a l l e m die D a r s t e l l u n g b e i Mikat, a . a . O . S. 2 1 5 f f . 24) S. zum V o r s t e h e n d e n n o c h m a l s die oben S. 258 zu F u ß n . 18 Zitierten. 1) S. die D a r s t e l l u n g des k i r c h l i c h e n S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s b e i Mikat, a . a . O . S . 1 7 1 ff, i n s b e s . S. 181 ff. 2) S. h i e r z u z . B . Mikat, a . a . O . S . 1 8 2 . 3) S . unten c ( S . 2 6 0 ff). 4) S. h i e r z u P e t e r s , E l t e r n r e c h t , E r z i e h u n g , Bildung und S c h u l e , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e ,

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lungszweck für das kirchliche Abgabewesen - sowohl das rein innerkirchliche 5) als auch die staatlich autorisierte Kirchenbesteuerung ( A r t . 140 GG i . V . m. A r t . 137 Abs. 6 RV 1919) 6 ) - keine wesentliche R o l l e . Die beschränkte Selbstbestimmung in bezug endlich beruht keineswegs auf auf das kirchliche Dienstrecht dem Verlangen, den Kirchen ein maximal soziales (gerechtes und liebesgerechtes) Dienstrecht zu ermöglichen. Sie soll ihnen v i e l mehr schlechthin die Anpassung des Dienstrechts an ihre s p e z i f i sche Struktur und Aufgabe ermöglichen; und der Konflikt zwischen einem " s o z i a l e r e n " staatlichen Dienstrecht und einem " w e n i g e r sozialen" kirchlichen Dienstrecht ist mitnichten undenkbar. c)

Kirchliche Caritas (Diakonie)

aa) Der kirchliche Vorbehaltsbereich Caritative H i l f e ist eine der Kirche von Anfang an eigene Aufgabe. Nach dem christlichen Sittengesetz, das das Wesen der christlichen Kirchen mitbestimmt, ist es Sache der Christen, als einzelner wie als Gemeinschaft, nicht zuletzt also als organisierte Kirche, dem A r m e n zu helfen. In der Diakonie verwirklicht die Kirche wesentlich sich selbst. 1) Kirchliche Caritas gehört daher zu den Angelegenheiten, die die Kirche als die " i h r e n " selbstän-

5) 6) 7) 1)

Bd. IV, 1. Halbband, 1960, S. 369 ff (422 f f ) . S. Mikat, a . a . O . S.229 f. S. hierzu Mikat, a . a . O . S.229 f f . S. unten S. 274. Am umfassendsten in jüngster Zeit wohl dargetan von Franz Klein, Christ und Kirche in der sozialen Welt. Bei diesem s. auch eingehende Nachweise. S. des weiteren auch B e r g , Das Diakonat als Lebensfunktion der Kirche, in "Das diakonische Amt der K i r c h e " , hrsg. v. K r i m m , 1953, S. 477 f f ; K a r l - F r i e d r i c h Weber, Innere Mission und Wohlfahrtsstaat, in "Macht und Recht", Beiträge zur lutherischen Staatslehre der Gegenwart, 1956, S. 173 ff (194): "Daß die Innere Mission, wie sie geschichtliche Gestalt gewonnen hat, eine unaufgebbare Aufgabe der K i r c h e erfüllt, dürfte deutlich geworden sein, denn das Tun der Inneren Mission ist Selbstbezeugung des innersten Wesens der K i r c h e " . Oder Janssen, P r o b l e me des Wohlfahrtsstaates, in "Verantwortung für den Menschen", Gedächtnisschrift für Heinrich Held, 1957, S.125 ff (13 5): " . . . , daß die Kirche auf ihre Liebesarbeit nicht v e r zichten darf. Sie würde in der Tat einen toten Glauben beweisen, wenn sie nicht sozial und karitativ wirksam würde".

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dig o r d n e n und v e r w a l t e n k a n n . 2) Die von den K i r c h e n g e t r a g e n e W o h l t ä t i g k e i t hat a b e r z u d e m - v o r a l l e m wohl w e g e n i h r e r t a t s ä c h l i c h g e g e b e n e n h i s t o r i s c h e n und g e g e n w ä r t i g e n B e d e u t u n g , v i e l l e i c h t a u c h a u s d e r E r k e n n t n i s , daß e r s t die c h r i s t l i c h e L i e b e a l l e r s o z i a l e n A r b e i t die " S e e l e " gibt, und s c h l i e ß l i c h w e g e n d e r W i r k z u s a m m e n h ä n g e z w i s c h e n g e i s t i g e r ( g e i s t l i c h e r ) und m a t e r i e l l e r H i l f e - in b e s o n d e r e m M a ß e t e i l a n d e m Ö f f e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h d e r K i r c h e n . 3) Wie den K i r c h e n auf G r u n d i h r e s Ö f f e n t l i c h k e i t s c h a r a k t e r s ein " A n t e i l an d e r V e r a n t w o r t u n g f ü r d a s p o l i t i s c h e G e s a m t s c h i c k s a l " 4) z u g e s p r o c h e n w i r d , s o w e r d e n s i e in b e z u g auf i h r e W o h l t ä t i g k e i t a l s n e b e n d e m S t a a t e " m i t v e r a n t w o r t l i c h e T r ä g e r d e r D a s e i n s v o r s o r g e " 5) a n g e s e h e n . D a s d a r f a l l e r d i n g s die U n t e r s c h i e d e z w i s c h e n d e r k i r c h l i c h e n L i e b e s t ä t i g k e i t und s t a a t l i c h e r s o z i a l e r I n t e r v e n t i o n nicht v e r 2)

3)

4) 5)

M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 193; f e r n e r S ü s t e r h e n n , Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , in " D i e K a t h o l i k e n v o r d e r P o l i t i k " , h r s g . v . G u s t a v E . K a f k a , 1958, S. 105 ff, i n s b e s . S . 1 1 6 ; F r a n z Klein, Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , 1959, S. 41 f f , i n s b e s . S . 4 4 f f . Vgl. W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S. 166, 174; P e t e r s , e b e n d a S. 190; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 133, 236 ff ( F u ß n . 3 1 6 ) ; S c h e u n e r , Die s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e T r a g w e i t e d e s K i r c h e n v e r t r a g s von K l o s t e r L o c c u m , S . 2 3 ; S ü s t e r h e n n , a . a . O . S. 116 und p a s s i m ; F r a n z K l e i n , a . a . O . S . 4 1 f f . Im L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t wird gelegentlich ausdrücklich "die Wohlfahrtspflege d e r Kirc h e n . . . g e w ä h r l e i s t e t " ( A r t . 6 B a d W ü r t t V e r f ; A r t . 122 A b s . 1 e h e m . W ü r t t H o h e n z V e r f ; A r t . 35 A b s . 2 e h e m . B a d V e r f ; s . a . A r t . 35 A b s . 3 S a a r l V e r f ) o d e r e s w e r d e n w e n i g s t e n s i h r e Wohltätigkeitseinrichtungen als gemeinnützig anerkannt (Art. 63 B r e m V e r f ; A r t . 46 R h e i n l P f V e r f ; A r t . 40 S a a r l V e r f ; A r t . 3 5 Abs. 1 ehem. BadVerf). Außerdem wird ihre Mitwirkung b e i d e r J u g e n d - und F a m i l i e n p f l e g e g a r a n t i e r t ( A r t . 6 A b s . 3 N o r d r h W e s t f V e r f ; A r t . 26 R h e i n l P f V e r f ) . K a r l - F r i e d r i c h W e b e r , a . a . O . S. 174. K ö t t g e n , K i r c h e im Spiegel d e u t s c h e r S t a a t s v e r f a s s u n g e n d e r N a c h k r i e g s z e i t , S . 4 8 7 ; M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 141. - In e i n e m ganz s p e z i f i s c h e n Sinne m e i n t d a s a u c h J a n s s e n , P r o b l e m e d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s , S . 1 3 5: " D i e K i r c h e m u ß a l s o i m m e r s o v i e l an A k t i v i t ä t b e h a l t e n , daß s i e j e d e r z e i t in d e r L a g e i s t , in k r i t i s c h e n L a g e n e i n e dann u n t e r Umständen ins Ungeheuere e r w e i t e r t e Verantwortung zu ü b e r n e h m e n " .

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262

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g e s s e n m a c h e n , d i e a u c h f ü r die G r e n z z i e h u n g z w i s c h e n d e m u n a n t a s t b a r k i r c h l i c h - a u t o n o m e n B e r e i c h und den d e m S t a a t e z u g ä n g l i c h e n S a c h g e b i e t e n e n t s c h e i d e n d s e i n m ü s s e n . Die k i r c h l i c h e D i a k o n i e i s t g e k e n n z e i c h n e t d u r c h die r e i n r e l i g i ö s - s i t t l i c h e , r e c h t l i c h n i c h t k o n k r e t i s i e r b a r e P f l i c h t zu h e l f e n 6) auf d e r S e i t e d e r Gebenden und d u r c h den g n a d e n h a f t e n , e i n e n r e c h t l i c h e n Anspruch ausschließenden, r e c h t s f r e m d e n Charakter der Hilfe f ü r d e n N e h m e n d e n . 7) Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s i s t d a g e gen g e k e n n z e i c h n e t d u r c h d a s M e d i u m d e r r e c h t l i c h e n N o r m i e r u n g und die M ö g l i c h k e i t z w a n g s w e i s e r D u r c h s e t z u n g d e s R e c h t s . 8) Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i s t - m a g s i e g l e i c h w o h l w e i t h i n a u s s t r a h l e n - in i h r e m K e r n f e s t g e l e g t auf die von d e r K i r c h e u m s c h l o s s e n e M e n s c h e n g e m e i n s c h a f t und hat s o m i t in b e zug auf die s t a a t l i c h e E i n h e i t , in d e r m e h r e r e R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n und R e l i g i o n s ( g e m e i n s c h a f t s ) f r e u n d e z u s a m m e n l e b e n . 6)

7) 8)

S. Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, i n s b e s . S . 4 1 ff m . e i n g e h . N a c h w e i s e n ; d e r s . , D a s R e c h t d e s s o z i a l c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 56 ff, i n s b e s . S. 57. - S. a u c h Buchrucker, Der Wohlfahrtsstaat als kirchliches Problem, E v a n g e l i s c h - L u t h e r i s c h e K i r c h e n z e i t u n g , 8 . J h g . (1954) S. 36 ff i n s b e s . S . 3 8 . S. i n s b e s . B u c h r u c k e r , a . a . O . (1) Vgl. G e r s t e n m a i e r , " W i c h e r n z w e i " in " D a s d i a k o n i s c h e A m t d e r K i r c h e " , h r s g . v. K r i m m , 1953, S. 499 ff i n s b e s . S. 502 f, 532 ff; s . a . K l e i n , je a . a . O . (2) E s l i e g t n a h e , d i e s e G e g e n ü b e r s t e l l u n g n o c h e i n e n S c h r i t t Gerechtigkeit-Liebe w e i t e r zu f ü h r e n z u r A n t i t h e s e o d e r G e r e c h t i g k e i t - B a r m h e r z i g k e i t und d a b e i a l s d e n vom Staat zu v e r w i r k l i c h e n d e n W e r t die G e r e c h t i g k e i t , a l s d e n von d e r K i r c h e zu r e a l i s i e r e n d e n W e r t die L i e b e / B a r m h e r z i g k e i t a n z u s e h e n ( A n s ä t z e s . b e i W e n d l a n d , Die d i e n e n d e K i r c h e und d a s D i a k o n e n a m t , in " D a s d i a k o n i s c h e A m t d e r K i r c h e " , h r s g . v. K r i m m , 1953, S. 443 ff (467 f ) ) . Doch f l i e ß e n auf b e i d e n Seiten und z w a r i m b e s o n d e r e n i m K o n t a k t f e l d von Staat und K i r c h e b e i d e E l e m e n t e i n e i n a n d e r ü b e r . D e m P r o b l e m n a c h z u g e h e n , w ä r e gewiß nicht u n w i c h t i g und m ö c h t e wohl a u c h f r u c h t b a r s e i n . E s i s t j e d o c h nicht m ö g l i c h , h i e r d i e s e m i t s p e z i e l l e n t h e o l o g i s c h e n und r e c h t s p h i l o s o p h i s c h e n D i s k u s s i o n e n b e l a s t e t e F r a g e zu e n t w i r r e n . E i n e g e m e i n g ü l t i g e G r e n z z i e h u n g könnte h i e r v o n a u c h nicht e r w a r t e t w e r d e n . Dazu i s t d a s P r o b l e m zu s e h r m i t d e r z e r k l ü f t e t e n M e i n u n g s w e l t d e r T h e o l o g i e v e r f i l z t . - Zu d e m F r a g e n k r e i s s . z . B . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n W e l t , S. 19 ff und die d o r t (S. 39, 152 ff) n a c h g e w i e s e n e L i t e r a t u r .

- 263 T e i l - C h a r a k t e r . Die s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n e r f a ß t g r u n d s ä t z l i c h d i e g a n z e s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t . D a r a u s e r g i b t s i c h von v o r n e h e r e i n e i n e A b s c h i c h t u n g , die die M a s s e d e s s e n , w a s h i e r a l s s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i n s Auge g e f a ß t i s t , d e m S t a a t e z u w e i s t . Soz i a l e M a ß n a h m e n , die s a c h g e r e c h t nicht m i t f r e i w i l l i g a u f g e brachten Mitteln sondern n u r mit e r z w i n g b a r e n (erzwungenen) L e i s t u n g e n b e w e r k s t e l l i g t w e r d e n können, m ü s s e n v o m S t a a t e g e t r o f f e n w e r d e n . D a s g l e i c h e gilt von M a ß n a h m e n , die g e g e n d e n W i l l e n d e s H i l f s b e d ü r f t i g e n d u r c h g e s e t z t w e r d e n m ü s s e n . 9) Wo - s e i e s a u s G r ü n d e n d e r E g a l i t ä t , d e r G e r e c h t i g k e i t o d e r bloß d e r E f f e k t i v i t ä t d e r ü b e r die M a s s e n d e s m o d e r n e n S t a a t e s zu b r e i t e n d e n O r d n u n g - g n a d e n w e i s e H i l f e von F a l l zu F a l l nicht e r t r ä g l i c h i s t s o n d e r n an i h r e S t e l l e d e r p r ä z i s e A n s p r u c h t r e t e n m u ß , i s t d e r Staat k o m p e t e n t . Wo - wie z . B . i m B e r e i c h d e r Wirtschaft - konfessionalistische Grenzziehungen sachfremd wär e n , i s t d e r Staat die a d ä q u a t e R e g e l u n g s e i n h e i t und e i n e k i r c h l i c h e K o m p e t e n z a u s g e s c h l o s s e n . S c h l i e ß l i c h f e h l t in d e r m o d e r n e n Gesellschaft vielfach auch d e r personell-subjektive Anknüpfungspunkt an k i r c h l i c h e G e m e i n s c h a f t e n . E i n e m nicht k i r c h l i c h " O r g a n i s i e r t e n " kann d e r Staat nicht z u m u t e n , die H i l f e d e r K i r c h e n n a c h z u s u c h e n , j a v i e l l e i c h t nicht e i n m a l , s i e a n z u n e h m e n ; d e r Staat m u ß s e l b s t h e l f e n . E s i s t gewiß a u c h in b e z u g auf die d e m n a c h a u ß e r h a l b i h r e s S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s l i e g e n d e n M a t e r i e n und F u n k t i o n e n S a c h e d e r K i r c h e n , m a h n e n d , b e r a t e n d und s t i m u l i e r e n d auf d e n Staat einzuwirken. H ) Aber eine eigenverantwortliche Erledigung d u r c h s i e s c h e i d e t a u s . I h r e Sache i s t e s , a u s r e l i g i ö s e m Sinn zu h e l f e n , O p f e r a n z u r e g e n und an den B e d ü r f t i g e n h e r a n z u f ü h r e n . H i e r i n liegt ein K e r n , den d e r Staat l e t z t l i c h g a r nicht a b s o r b i e ren kann. "Was durch ihren" - der Kirche - "Dienst geschieht, k a n n d e r Staat, w e i l e r die L i e b e C h r i s t i nicht zu e r f ü l l e n v e r m a g , nicht l e i s t e n " . 12) Q u a n t i t a t i v a b e r v e r b l e i b t d e n K i r c h e n d o r t , wo die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n des S t a a t e s d e m d e n k b a r e n Maximum zustrebt, nur eine p e r i p h e r e soziale W i r k s a m 9) Vgl. G e r s t e n m a i e r , a . a . O . S. 524; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 133 f . 10) K l e i n , Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 58 f . 11) Vgl. G e r s t e n m a i e r , a . a . O . S. 524. - S. f e r n e r o b e n S.252 ( a . E . ) und S. 259 ( a . A . ) . 12) K a r l - F r i e d r i c h W e b e r , I n n e r e M i s s i o n und W o h l f a h r t s s t a a t , S. 194; s . a . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 138 f.

- 264 -

keit.

13

)

Gibt e s nun a b e r ü b e r h a u p t ein F e l d , auf d e m die s o z i a l e A k t i v i t ä t d e s S t a a t e s d u r c h die g a r a n t i e r t e E x i s t e n z und L i e b e s t ä t i g k e i t d e r K i r c h e n v o m R e c h t b e g r e n z t w i r d ? Ist e s nicht v i e l m e h r so, daß d e r Staat d o r t , wo s e i n e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e r D i a k o n i e b e g e g n e t , e r . o h n e d i e s an d e r i h m e i g e n g e s e t z l i c h e n G r e n z e s e i n e r W i r k s a m k e i t a n g e l a n g t i s t , so daß e r u n g e a c h t e t a l l e r R e c h t s s c h r a n k e n g a r nicht in den R a u m k i r c h l i c h e r C a r i t a s ü b e r t r e t e n könnte, s e l b s t wenn e r w o l l t e ? Das V e r h ä l t n i s S t a a t - K i r c h e i s t f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s m e h r a l s ein Stück " n a t ü r l i c h e r Grenze" d e r Wirksamkeit des Staates. D a b e i i s t z u n ä c h s t d a r a n zu denken, w a s r e i n i n n e r k i r c h l i c h in d e r o r g a n i s i e r t e n C a r i t a s - die von d e r T e n d e n z d e r Z e i t z u r " M a s s e " nicht a u s g e n o m m e n i s t und a u c h nicht a u s g e n o m m e n w e r d e n k a n n - a u c h dann n o c h g e n e r e l l g e r e g e l t und a d m i n i s t r i e r t w e r d e n kann, j a m u ß , wenn d a s f r e i w i l l i g e und g n a d e n h a f t e W e s e n d e r L i e b e s t ä t i g k e i t nicht a n g e t a s t e t w i r d . Die i n n e r k i r c h l i c h e Organisation des christlichen L i e b e s w e r k e s arbeitet als eine O r g a n i s a t i o n von M e n s c h e n i r d i s c h e G ü t e r v e r w a l t e n d , d a b e i zum Teil mit einem I n s t r u m e n t a r i u m , das dem staatlichen gleicht. 13) Z u r W ü r d i g u n g d i e s e s f ü r die G e g e n w a r t s i g n i f i k a n t e n Z u s t a n d e s s . z . B . D i b e l i u s , G r e n z e n d e s S t a a t e s , 1949, i n s b e s . S. 112 ff; B e r g g r a v , Staat und K i r c h e in l u t h e r i s c h e r Sicht, 1952; Grob, S t a a t l i c h e S o z i a l f ü r s o r g e o d e r c h r i s t l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t , K i r c h e in d e r Z e i t , 8. J h g . (1953) S. 173 ff; G e r s t e n m a i e r , a . a . O . i n s b e s . S. 522 ff; B u c h r u c k e r , D e r W o h l f a h r t s s t a a t als kirchliches P r o b l e m ; Wilkens, P r o b l e m e des W o h l f a h r t s s t a a t e s , in " M a c h t und R e c h t " , B e i t r ä g e z u r l u t h e r i s c h e n S t a a t s l e h r e d e r G e g e n w a r t , 1956, S. 148 ff; K a r l F r i e d r i c h W e b e r , I n n e r e M i s s i o n und W o h l f a h r t s s t a a t ; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 123 ff; J a n s s e n , P r o b l e m e d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s ; M ü n c h m e y e r , Die W a n d l u n g d e r Welt m i t i h r e n K o n s e q u e n z e n f ü r die Diakonie, in " D i a konie d e r K i r c h e in e i n e r v e r ä n d e r t e n W e l t " , h r s g . v. B r e n n e c k e , 1956, S . 9 3 f f . - Z u r G e f a h r d e r I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d e r N ä c h s t e n l i e b e in Staat u n d K i r c h e s . J ü c h e n , Die K r i s i s d e r N ä c h s t e n l i e b e in d e r h e u t i g e n G e s e l l s c h a f t , Soz i a l e A r b e i t , 9. J h g . (1960) S. 145 ff (151 f f ) . D a r a u f , wie a n d e r s die P r o p o r t i o n e n i m F a l l e e i n e s s o z i a l i n a k t i v e n S t a a t e s ( z . B . im M i t t e l a l t e r ) o d e r e i n e s a l l g e m e i n f u n k t i o n s g e s c h w ä c h t e n S t a a t e s ( z . B . D e u t s c h l a n d n a c h 1945) s e i n können, b r a u c h t h i e r nicht e i n g e g a n g e n zu w e r d e n ( s . a . s c h o n J a n s s e n oben S. 261 zu F u ß n . 5 ) .

- 265 T r o t z d e m und t r o t z d e r R ü c k w i r k u n g e n , die d i e s e r a r t i n n e r k i r c h l i c h e D i s p o s i t i o n e n auf die s o z i a l e n M a ß n a h m e n d e s S t a a t e s h a b e n können, i s t d e r Staat von j e g l i c h e r I n g e r e n z o d e r g a r S u b s t i t u t i o n a u s g e s c h l o s s e n . 14) In e i n e m P u n k t e i s t die A u t o n o m i e a b e r n o c h weit ü b e r den B e r e i c h d e r k i r c h l i c h e n L i e b e s t ä t i g k e i t h i n a u s von B e d e u t u n g f ü r die R e i c h w e i t e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s : i m k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t . D e r D i e n s t in d e r K i r c h e , s e i e s d e r D i e n s t des Geistlichen, des Kirchenbeamten, des kirchlichen Angestellt e n o d e r d e s A r b e i t e r s , kann " n u r vom W e s e n d e r K i r c h e und i h r e m A u f t r a g h e r r e c h t v e r s t a n d e n w e r d e n . 15) " In d e m a u f g e t r a g e n e n Z e u g n i s von d e r in J e s u s C h r i s t u s g e o f f e n b a r t e n Gnade Gott e s liegt d a s den k i r c h l i c h e n D i e n s t k o n s t i t u i e r e n d e und l e g i t i m i e r e n d e E l e m e n t " . 16) Von h i e r h e r r e c h t f e r t i g t e s s i c h , d a s D i e n s t r e c h t a l s " i h r e A n g e l e g e n h e i t " d e r A u t o n o m i e d e r K i r c h e n zu u n t e r s t e l l e n . 1?) D a s gilt a u c h f ü r den D i e n s t i m L i e b e s w e r k d e r K i r c h e . 18) So w e s e n t l i c h d i e s e s z u r K i r c h e g e h ö r t , s o w e s e n t l i c h es D s oi ezni satl - dc ae r i tKa it ri cv he en . 19) A r b eZiut ds be m e r e ei cr h- s , g14) e h ö S. r t dKlein, e r D i e nDas s t dRa er icnh t z ud m a . oSpüf se trenrdhee nHni,l f eDie k i r c h l i c hi set , L idie e b e sAt uä tsibgi kl deui tn gi m s c h e iSn.t4 4h i ff; e r , s .wo notwendig s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 116. A l l g e m e i n z u r V e r f a s s u n g s - und O r g a n i s a t i o n s a u t o n o m i e d e r K i r c h e s . M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 182 ff und s e i n e Nachw. 15) K a i i s c h , G r u n d - und E i n z e l f r a g e n d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , Z e i t s c h r i f t f ü r e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , S. 30 f . 16) e b e n d a , S . 3 1 . 17) S. u n t e n S. 274. 18) S. K a i i s c h , a . a . O . S. 30; Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 238 f ( A n m . 3 1 6 ) - w e n n g l e i c h nicht u n t e r B e r u f u n g auf die S e l b s t b e s t i m m u n g s o n d e r n auf d a s von d i e s e m Autor stets ü b e r a n s t r e n g t e Sozialstaatsprinzip - ; ( s t ä r k e r diff e r e n z i e r e n d ) d e r s . , Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 3 3 3 ff; S ü s t e r h e n n , Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 116. 19) In b e z e i c h n e n d e r Ü b e r e i n s t i m m u n g s a g e n h i e r z u § 1 d e r "Richtlinien des Deutschen C a r i t a s v e r b a n d e s f ü r A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e in den A n s t a l t e n d e r G e s u n d h e i t s f ü r s o r g e " und die E i n l e i t u n g d e r " R i c h t l i n i e n f ü r A r b e i t s v e r t r ä g e in den E i n r i c h t u n g e n d e r o f f e n e n und h a l b o f f e n e n F ü r s o r g e , die d e m C e n t r a l - A u s s c h u ß f ü r die I n n e r e M i s s i o n d e r D e u t s c h e n Evangelischen Kirche angeschlossen sind": " D i e C a r i t a s / I n n e r e M i s s i o n i s t eine L e b e n s ä u ß e r u n g

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eines adäquaten, nicht allein auf dem nackten do ut des beruhenden sondern - um im Bilde zu bleiben - auch das Kalkül des "Gotteslohnes" veranschlagenden, an der Notwendigkeit der Leistung und nicht ihres Entgelts orientierten und schließlich auf die Einigkeit im Geiste abgestellten Dienstrechts sogar besonders dringlich. 20) bb) Kirchlicher, außerkirchlicher und staatlicher Bereich in der Begegnung Handelt es sich bei Besagtem zunächst um den innerkirchlichen Bereich, so begegnet das caritative Wirken d e r Kirchen dem Staate aber auch i m m e r wieder außerhalb. Hier gilt es, dem Öffentlichkeitsanspruch der Kirchen und ihres L i e b e s w e r k e s Rechnung zu tragen. Was die Überschreitung des personellen Eigenbereichs durch die Kirche betrifft, so ist es gewiß unproblematisch, soweit sie darin besteht, daß die caritative Hilfe auch ( j e w e i l s ) K i r c h e n f r e m den zugute kommt. Darin, daß die Kirchen ihre Hilfe nicht nur als infra-gemeindlich oder infra-kirchlich verstehen sondern sie stets nach außen offen halten, liegt ein wesentliches Element der christlichen Caritas. 1) W e r die kirchliche Liebestätigkeit sich f r e i entfalten lassen will, kann ihr diese Ausstrahlung nicht v e r sagen. 2) Schwieriger liegen die Verhältnisse dagegen, soweit die kirchliche Aktivität in genau der umgekehrten Richtung den engeren mitgliedschaftlichen Rahmen verläßt, indem sie an Außenstehende um H i l f e für die Bedürftigen herantritt. Es ist, wenn je ihr Öffentlichkeitscharakter ernst genommen werden soll, geradezu ein B e ruf der Kirche, nicht müde zu werden in der Ermahnung a l l e r Menschen zur Caritas. A b e r wenn sie mehr tut als " p r e d i g e n " , der katholischen/Evangelischen K i r c h e . A l l e in ihr tätigen Mitarbeiter dienen dem gemeinsamen Werk christlicher Nächstenliebe". 20) Vgl. Klein, Christ und Kirche in der sozialen Welt, S. 238 f (Anm.316); K a r l F r i e d r i c h Weber, Innere Mission und Wohlfahrtsstaat, S. 187 f. - Zur Eigenart dieses Dienstes s. z . B . auch Wendland, Die dienende Kirche und das Diakonieamt; zu seiner rechtlichen Regelung s. die Darstellung bei Klein, Das Recht des sozial-caritativen Arbeitsbereichs, S. 333 f f . 1) S. z . B . Gerstenmaier, " W i c h e r n z w e i " , S. 504. 2) S. aber oben S. 263 zu Fußn. 10 und den Text hierzu.

- 267 wenn s i e s a c h l i c h e V e r a n s t a l t u n g e n t r i f f t , u m die e r z i e l t e n L i e b e s g a b e n zu s a m m e l n o d e r g a r , u m den S p e n d e n e i f e r auf s i c h zu k o n z e n t r i e r e n , dann begibt s i e s i c h , in K o n k u r r e n z m i t d e r (den) j e w e i l s a n d e r e n K i r c h e ( n ) und den n i c h t - k i r c h l i c h e n W o h l t ä t i g keitsverbänden, ja letztlich mit allen gesellschaftlichen Einheiten, die auf d i e s e m W e g e die M i t t e l f ü r e i n e von i h n e n z u m Z i e l e g e n o m m e n e n W i r k s a m k e i t a u f b r i n g e n wollen, in ein Gebiet, d a s d e r S t a a t um s e i n e r O r d n u n g s f u n k t i o n w i l l e n nicht p r e i s g e b e n k a n n . Und d o c h bewegt s i e s i c h d a r i n l e g i t i m . Da e s u n m ö g l i c h i s t , i h r e m o r a l i s c h - m a h n e n d e und i h r e s a c h l i c h e c a r i t a t i v e T ä t i g k e i t v o n e i n a n d e r g ä n z l i c h zu s c h e i d e n , e n t s t e h t ein S p a n n u n g s v e r h ä l t n i s , wie e s s i c h i m S t r e i t u m die G e s t a l t u n g d e s S a m m l u n g s r e c h t s ( d e r f r e i l i c h auf d e r a n t i - e t a t i s t i s c h e n S e i t e k e i n e s w e g s n u r von den K i r c h e n g e f ü h r t w i r d ) z e i g t . E r l ä ß t s i c h w e d e r z u g u n s t e n e i n e r e x t r e m s t a a t s - " f r e u n d l i c h e n " A u f f a s s u n g noch z u g u n s t e n e i n e r a b s o l u t e n S a m m l u n g s - F r e i h e i t e n t s c h e i d e n . Das SpannungsVerhältnis muß v i e l m e h r permanent ausgestanden w e r den im Wege e i n e r R e g e l u n g , die den K i r c h e n ü b e r den - ihnen in k e i n e m F a l l e zu v e r w e h r e n d e n - Appell an die e i g e n e n M i t g l i e d e r h i n a u s noch d a s R e c h t g e w ä h r l e i s t e t , an a l l e B ü r g e r m i t d e m Aufruf h e r a n z u t r e t e n , nicht n u r zu h e l f e n s o n d e r n i h r , d e r K i r c h e , " h e l f e n zu h e l f e n " , und z w a r b i s e b e n zu j e n e r G r e n z e , an d e r e i n e w e i t e r e A u s d e h n u n g d i e s e r Aktivität d a s s t a a t l i c h e G e m e i n wesen schädigen würde. Ein staatliches Sammlungs recht, das nicht i m I n t e r e s s e e i n e s s t a a t l i c h e n S a m m l u n g s m o n o p o l s und n i c h t , um die K i r c h e n n i e d e r z u h a l t e n , s o n d e r n l e d i g l i c h i m Int e r e s s e d e s u n v e r z i c h t b a r e n M i n d e s t m a ß e s an O r d n u n g , d e r e n d a s S a m m l u n g s w e s e n bedarf, d e r Sammlungstätigkeit im allgem e i n e n und d a b e i d e r k i r c h l i c h e n im b e s o n d e r e n S c h r a n k e n s e t z t , w ä r e ein " f ü r die G e s a m t n a t i o n a l s p o l i t i s c h e r , K u l t u r und R e c h t s g e m e i n s c h a f t u n e n t b e h r l i c h e s G e s e t z " und s o m i t ein " f ü r a l l e g e l t e n d e s G e s e t z " i . S . d e s A r t . 137 A b s . 3 RV 1919, d a s a u c h die K i r c h e n b i n d e t . 3) 3)

(1) Z u m B e g r i f f d e s " f ü r a l l e g e l t e n d e n G e s e t z e s " s . oben S. 263 zu F u ß n . 10 (2) Z u r F r a g e d e s S a m m l u n g s r e c h t s i m E r g e b n i s ü b e r e i n s t i m m e n d K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 134: " E i n e B e s c h r ä n k u n g d e s S a m m l u n g s r e c h t s d u r c h d e n Staat läßt s i c h l e t z t l i c h n u r dann r e c h t f e r t i g e n , wenn die K i r c h e von i h m in e i n e r W e i s e G e b r a u c h m a c h e n w ü r d e , die zu e i n e r G e f ä h r d u n g d e r ö f f e n t l i c h e n Ruhe, S i c h e r h e i t und O r d nung f ü h r t " . S. f e r n e r d e n s . , Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 49 ff; S ü s t e r h e n n , Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S . 1 1 6 .

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N o c h e n g e r i n e i n a n d e r v e r z a h n t s i n d Staat und K i r c h e n d o r t , wo s i e in i h r e r j e w e i l i g e n s o z i a l e n b z w . c a r i t a t i v e n W i r k s a m k e i t s a c h l i c h a u f e i n a n d e r t r e f f e n . Daß h i e r die D i s p o s i t i o n e n nicht j e d e n f a l l s n i c h t i m m e r und w a h r s c h e i n l i c h nicht e i n m a l in d e r R e g e l - s o g e t r o f f e n w e r d e n können, daß j e d e m K o n f e s s i o n s z u g e h ö r i g e n " s e i n " A l t e r s h e i m und " s e i n e " F ü r s o r g e r i n und d e m K o n f e s s i o n s l o s e n d a s s t a a t l i c h e ( k o m m u n a l e ) A l t e r s h e i m o d e r die staatliche (kommunale) F ü r s o r g e r i n z u r Verfügung steht, ist evid e n t . S e l b s t wenn a n s t a t t d e r s t a t i s c h e n K o m p e t e n z v e r t e i l u n g d e r f r e i e W u n s c h und W i l l e d e s j e w e i l s B e t r o f f e n e n m a ß g e b e n d w ä r e , d e r Makel e i n e r geistigen Beengung des Bedürftigen also entfiele, w ä r e d i e s e s S y s t e m nicht t r a g b a r . Wie a b e r s o l l v e r t e i l t w e r d e n ? Nur kirchliche Anstalten, Organisationen, Bedienstete usw. gew ä h r e n zu l a s s e n , i s t nicht m ö g l i c h , s e i e s m i t R ü c k s i c h t auf die B e k e n n t n i s f r e i h e i t d e r e r , die d a m i t g e z w u n g e n w ä r e n , s i c h d e r B e t r e u u n g m e h r o d e r m i n d e r r a d i k a l A n d e r s d e n k e n d e r zu ü b e r lassen, sei es wegen d e r ungeordneten Rivalität d e r kirchlichen T r ä g e r u n t e r e i n a n d e r , s e i es wegen d e r w e s e n s m ä ß i g e n F r e i w i l l i g k e i t und U n a b h ä n g i g k e i t d e s k i r c h l i c h - c a r i t a t i v e n T u n s , d a s s o m i t den B e d ü r f n i s s e n d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t , wie s i e a l s G a n z e s doch n u r v o m S t a a t e r e p r ä s e n t i e r t w i r d , n u r s c h w e r e i n g e o r d n e t w e r d e n kann - u m n u r die w i c h t i g s t e n G r ü n d e zu n e n n e n . (3) Z u r D i s k u s s i o n um d a s g e g e n w ä r t i g n o c h p r a k t i z i e r t e , j e d o c h v e r m u t l i c h in nicht f e r n e r Z u k u n f t d u r c h n e u e S a m m lungsgesetze d e r L ä n d e r abgelöste Gesetz z u r Regelung d e r ö f f e n t l i c h e n S a m m l u n g e n und s a m m l u n g s ä h n l i c h e n V e r a n s t a l t u n g e n ( S a m m l u n g s g e s e t z ) v o m 5. N o v e m b e r 1934 ( R G B l . I S. 1086; i . d. F . d. V e r o r d n u n g e n vom 26. S e p t e m b e r 1939, R G B l . I S. 1943 und vom 23. O k t o b e r 1941, R G B l . I S . 6 54) s . die V o r g e n a n n t e n , i n s b e s . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S . 2 4 0 ff ( A n m . 3 2 1 ) m i t e i n g e h e n d e n N a c h w e i s e n . - D a s G e s e t z , d a s den " R e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s " S a m m l u n g e n g e s t a t t e t , die " b e i Gott e s d i e n s t e n in K i r c h e n und in k i r c h l i c h e n V e r s a m m l u n g s r ä u m e n " v e r a n s t a l t e t w e r d e n (§ 15 N r . 4), j e d e s o n s t i g e k i r c h l i che Sammlung jedoch dem allgemeinen, u m f a s s e n d e n System von G e n e h m i g u n g s v o r b e h a l t e n u n t e r w i r f t (§§ 1 - 7 ) , e r l a u b t z w a r , da a l l e s i m B e f i n d e n d e r G e n e h m i g u n g s b e h ö r d e n s t e h t , e i n e g r o ß z ü g i g e H a n d h a b u n g und hat s i c h auf d i e s e W e i s e b i s h e u t e h a l t e n k ö n n e n . E s i s t " b e i L i c h t b e s e h e n " a b e r nicht n u r i m H i n b l i c k auf A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 137 RV 1919 s o n d e r n a u c h auf die a l l g e m e i n e n R e c h t s s t a a t s g r u n d s ä t z e (Bindung d e r V e r w a l t u n g an d a s G e s e t z ! ) und in g e w i s s e n G r e n z e n wohl a u c h auf A r t . 2 A b s . 1 und 9 A b s . 1 GG ein Mons t r u m an V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t .

- 269 E i n e a u s s c h l i e ß l i c h s t a a t l i c h e T r ä g e r s c h a f t d e r an s i c h s t a a t l i c h e b e n s o wie k i r c h l i c h d e n k b a r e n E i n r i c h t u n g e n und D i e n s t e i s t nicht w e n i g e r u n d e n k b a r . Sie w i d e r s p r ä c h e s c h o n d e r F r e i h e i t d e r k i r c h l i c h e n L i e b e s t ä t i g k e i t und i h r e m Ö f f e n t l i c h k e i t s c h a r a k t e r . Sie w ü r d e - e x t r e m d u r c h g e f ü h r t - die B e k e n n t n i s f r e i h e i t und m i t u n t e r s o g a r die a l l g e m e i n e p e r s ö n l i c h e F r e i h e i t d e r e r b e e n gen, die g e r a d e b e i e i n e r ( i h r e r ) K i r c h e Schutz und H i l f e s u chen und s c h l i e ß l i c h die W i r k s a m k e i t d e r g e i s t i g - s e e l i s c h e n K r ä f t e v e r l e u g n e n , die n u r von d e r R e l i g i o n h e r g e w a h r t und g e k r ä f t i g t w e r d e n k ö n n e n . ^ E s gibt a u c h k e i n e e i n f a c h e R e g e l d e r S u b s i d i a r i t ä t z w i s c h e n s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p f l e g e und k i r c h l i c h e r L i e b e s t ä t i g k e i t - genau s o w e n i g wie Staat und K i r c h e i m Verhältnis der Subsidiarität stehen. Die L ö s u n g l i e g t in d e r Partnerschaft, i m N e b e n e i n a n d e r und M i t e i n a n d e r . ^ ) A u c h h i e r a l s o ein S p a n n u n g s v e r h ä l t n i s - und z w a r ein n o c h weit s c h w i e r i g e r zu e r f a s s e n d e s und zu e r t r a g e n d e s a l s d a s z w i s c h e n k i r c h l i c h e m Tun und s t a a t l i c h e r O r d n u n g s a u f g a b e - , d a s nicht d u r c h R e a l t e i l u n g a u f g e h o b e n w e r d e n kann s o n d e r n in P e r m a n e n z auf d e r Suche n a c h d e m in d e r s i c h w a n d e l n d e n Situation j e w e i l s R i c h t i g e n a u s g e t r a g e n w e r d e n m u ß . 9) 4)

5)

6)

7)

8) 9)

Vgl. z u m s p e z i f i s c h e n Z u s a m m e n h a n g K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 127 ff m i t N a c h w e i s e n und e i n g e h e n d e r Deduktion a u s G r u n d g e s e t z und G e s e t z e s r e c h t ( s . S. 232 ff - A n m . 3 0 4 - 311); s . a . d e n s . , Das R e c h t d e s s o z i a l c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 58 f . Vgl. D i b e l i u s , G r e n z e n d e s S t a a t e s , S. 113 f; Utz, F o r m e n und G r e n z e n d e s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p s , S. 117 ff; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 128, 136 ff m . w . N a c h w . a u s d e m S c h r i f t t u m d e s F ü r s o r g e - und J u g e n d f ü r s o r g e w e s e n s ( i n s b e s . S . 2 3 3 ff - A n m . 3 0 7 - 3 0 9 ) . S. oben S. 256 zu F u ß n . 14. Vgl. f e r n e r K ö t t g e n , Das u m s t r i t t e n e Mandat z u r J u g e n d p f l e g e , S . 5 . - A . A . s c h e i n b a r P e t e r s , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S. 190; S ü s t e r h e n n , Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S . 1 1 6 f; Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 193. - Auch m i t e i n e r F o r m u l i e r u n g w i e d e r von D i b e l i u s ( a . a . O . S . 1 1 6 ) , daß d e r Staat n u r d o r t s o z i a l t ä t i g s e i n s o l l , wo " a n d e r e " die A u f g a b e n nicht b e s s e r e r f ü l l e n , läßt s i c h p r a k t i s c h w e n i g a n f a n g e n . S. i n s b e s . Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n W e l t , S. 135; s . a . d e n s . , D a s R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 56 f f . S. a . S ü s t e r h e n n , a . a . O . S . 1 1 7 . Zum Vorstehenden s . a . Wilkens, P r o b l e m e des Wohlfahrtsstaates, S.152.

- 270 In d e r P r a x i s i s t d a r a u s j e n e " k o m p l i z i e r t e S y m b i o s e " z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e r H i l f s v o l l m a c h t und w e l t a n s c h a u l i c h e m H i l f s t r ä g e r e n t s t a n d e n . 10) die h e u t e d a s Bild d e r F ü r s o r g e f ü r den b e d ü r f t i gen M e n s c h e n a u ß e r h a l b d e r g r o ß e n s t a a t l i c h e n I n s t i t u t i o n e n w i e Sozialversicherung, Arbeitslosenversicherung usw. prägt. Diese Symbiose ist keineswegs ausschließlich, jedoch signifikant durch ein s p e z i f i s c h e s S t r u k t u r p r i n z i p b e h e r r s c h t . E s b a s i e r t e i n e r s e i t s auf d e r auf die D a u e r g r ö ß e r e n f i n a n z i e l l e n und a u c h s o n s t m a t e r i e l l e n P o t e n z d e s S t a a t e s - und d e r a l s i h m e i n g e g l i e d e r t in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g z u z u r e c h n e n d e n k o m m u n a l e n K ö r p e r s c h a f t e n - , die s i c h a u s d e r A b g a b e n h o h e i t e r g i b t und n e b e n d e r die Q u e l l e n , a u s d e n e n die k i r c h l i c h e H i l f s t ä t i g k e i t g e s p e i s t w i r d , nicht a u f k o m m e n k ö n n e n . 11) E s b a s i e r t a n d e r e r s e i t s auf d e r T a t s a c h e , daß d e r S t a a t s e i n e r s e i t s auf die D a u e r nicht in d e r L a g e i s t , m e h r p e r s ö n l i c h e D i e n s t l e i s t u n g e n f ü r s o z i a l e Z w e c k e zu m o b i l i s i e r e n a l s "auf d e m n o r m a l e n M a r k t d e r D i e n s t e . . . k ä u f l i c h " s i n d . 12) Auf d e m f r e i e n " M a r k t d e r D i e n s t e " s i n d nun a b e r von v o r n e h e r e i n nicht s o v i e l e K r ä f t e zu " k a u f e n " , a l s f ü r den sozialen Einsatz benötigt w e r d e n . Zudem verlangen gewisse 10) A c h i n g e r , Z u r N e u o r d n u n g d e r s o z i a l e n H i l f e , S . 2 1 . 11) D a s v e r s t e h t s i c h f ü r d a s f r e i w i l l i g e O p f e r und f ü r L e i s t u n gen a u s d e m k i r c h l i c h e n V e r m ö g e n von s e l b s t . A b e r hat d i e K i r c h e nicht in d e r K i r c h e n s t e u e r ein d e r s t a a t l i c h e n A b g a b e gleichwertiges I n s t r u m e n t ? Nein! Zunächst einmal kann die K i r c h e den Staat nicht h i n d e r n , s o v i e l an S t e u e r n zu e r h e b e n , wie e r f ü r n ö t i g h ä l t . Da die s t a a t l i c h e B e s t e u e r u n g i m " S t e u e r s t a a t " eine Tendenz z u r Grenze des als e r t r ä g l i c h A n g e s e h e n e n hin a u f w e i s t , b l e i b t f ü r die K i r c h e n s t e u e r a l s zusätzliche Belastung ohnedies n u r m e h r wenig S p i e l r a u m . E i n e h o h e K i r c h e n b e s t e u e r u n g k ö n n t e a u c h die s e e l s o r g l i c h e n A n l i e g e n d e r K i r c h e g e f ä h r d e n . S c h l i e ß l i c h a b e r w ü r d e die K i r c h e die E r f ü l l u n g d e r L i e b e s p f l i c h t d e s C h r i s t e n e i n e r s e i t s und d i e K i r c h e n s t e u e r a n d e r e r s e i t s v e r f ä l s c h e n , wenn s i e auf d e m W e g e ü b e r die e r z w i n g b a r e Abgabe i h r e G l i e d e r z u m c a r i t a t i v e n O p f e r a n h a l t e n w ü r d e . Wenn die K i r c h e ( a l s O r g a n i s a t i o n ) von d e m i h r v e r b l e i b e n d e n Ü b e r s c h u ß gibt, i s t d a s gut und r e c h t . A b e r ein M i t t e l z u r " E i n h e b u n g " c h r i s t l i c h e r L i e b e d a r f die K i r c h e n s t e u e r n i c h t w e r d e n . S. z u m G a n z e n Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, i n s b e s . S. 79 f f , 142. (S. z u m k i r c h l i c h e n A b g a b e n w e s e n a u c h n o c h m a l s Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 229 f f ) . 12) A c h i n g e r , a . a . O . 13) A c h i n g e r , a . a . O . - E i n e p r a k t i s c h e F r a g e , die h i e r n i c h t zu e r ö r t e r n i s t , i s t a l l e r d i n g s die, ob nicht g e r a d e f ü r die h i e r

- 271 Tätigkeiten eben eine andere s e e l i s c h e Grundlage als die des L e i stung-Geld-Austausches. Darin, diese fehlenden Dienste aufzubieten, liegt die Stärke der k i r c h l i c h - c a r i t a t i v e n Institutionen (wenngleich auch hier ein dem Schwund der religiösen Überzeugung parallel gehender Schwund der Anziehungskraft zu v e r z e i c h nen i s t ) , l ^ ) Indem dies ins Blickfeld gerückt wird, soll f r e i l i c h keineswegs gesagt werden, daß eine Aufteilung h i e r Geld - h i e r Dienst etwa die sachimmanent vorgezeichnete Lösung des b e s t e henden SpannungsVerhältnisses i s t . Die eigenständige Aufgabenstellung von Staat und K i r c h e korrespondiert zwar zum T e i l mit d i e s e r Gegenüberstellung, jedoch eben nur zum T e i l und die Grenzen decken sich nicht. Was vielmehr mit diesem Hinweis bewirkt werden soll, ist das Verständnis dafür, daß zu dem legitimen Spannungszustand zwischen behördlicher Wohlfahrtspflege und k i r c h l i c h e r Liebestätigkeit auch der labile "Anspruch" auf Staatszuschüsse an die k i r c h l i c h - c a r i t a t i v e n Einrichtungen auf angemessene (staatsbestimmte) P f l e g e s ä t z e usw. gehört. 15) Vom Standin F r a g e stehenden Leistungen beständig ein zu niedriger Kaufpreis - s p r i c h : Lohn - geboten wird. 14) S. zum Vorstehenden auch G e r s t e n m a i e r , "Wichern zwei", S.523. 15) (1) S. hierzu z . B . Klein, Christ und K i r c h e in der sozialen Welt, S. 141 ff; d e r s . , Das Recht des s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 6 7 ; Weber, Innere Mission und Wohlfahrtsstaat, S. 188 ff; Süsterhenn, Die kirchliche Liebestätigkeit im sozialen Rechtsstaat der Gegenwart, S. 116 f; s . a . Hesse, D e r Rechtsschutz durch staatliche Gerichte im kirchlichen B e r e i c h , S. 60 f. (2) Eine gewisse Hemmung scheint Art. 145 Abs. 2 B a y V e r f zu b i e t e n : "Neue freiwillige Leistungen des Staates, der politischen Gemeinden und Gemeindeverbände an eine Religionsgemeinschaft werden durch Zuschläge zu den Staatssteuern und Umlagen der Angehörigen d i e s e r Religionsgemeinschaft aufgebracht". Diese Bestimmung, die e i n e r s e i t s in e i n e r unausgegorenen Nachbarschaft zum K i r c h e n s t e u e r r e c h t (Art. 143 Abs. 3 BayVerf) steht, a n d e r e r s e i t s mit der Religions- und Bekenntnisfreiheit (Art. 107 Abs. 1 und 6 BayVerf) nicht g e r a de harmoniert, stellt ein Überbleibsel aus dem trennungsfreudigen Verfassungsjahr 1919 dar. Sie entspricht § 17 Abs. 4 der B a y e r i s c h e n Verfassungsurkunde vom 4. August 1919. Würde s i e wörtlich genommen, so stünde sie, wenn vielleicht auch nicht wirklich j e d e r b i s h e r nicht gezahlten Leistung an kirchliche K a s s e n (so a b e r K r a t z e r , B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g s urkunde, 192 5, § 17 A n m . 8 ) , s o doch wenigstens j e d e r grundsätzlich neuartigen Leistung im Wege (Hoegner, S. 175).

- 272 punkt d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n K o n z e p t i o n 16) e i n e s E i g e n r e c h t s d e s S t a a t e s auf s o z i a l e I n t e r v e n t i o n , e i n e s E i g e n r e c h t s Sie w ü r d e die b e s t e h e n d e Z u s a m m e n a r b e i t z w i s c h e n K i r c h e und Staat - von d e r c a r i t a t i v e n A r b e i t b i s e t w a z u r E r h a l t u n g d e r k i r c h l i c h e n K u n s t s c h ä t z e - , die w e i t e s t g e h e n d auf d e r s t a a t l i c h e n ( M i t - ) F i n a n z i e r u n g b e r u h t , nicht z u l a s s e n . Die ganz vom Ö f f e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h d e r K i r c h e n b e h e r r s c h t e Staatspraxis hat sie demzufolge auch gänzlich v e r g e s s e n . Sie läßt s i c h in d a s d a r g e s t e l l t e s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e und k i r c h e n p o l i t i s c h e S y s t e m d e s G r u n d g e s e t z e s und d e r B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g nur einfügen, indem sie ausschließlich auf Z u s c h ü s s e zu r e i n k i r c h l i c h e n Z w e c k e n b e z o g e n w i r d . Wo die K i r c h e l e g i t i m e r w e i s e ü b e r i h r e n e n g s t e n s a c h l i c h e n R a u m in e i n e b r e i t e r e Ö f f e n t l i c h k e i t s a r b e i t a u s g r e i f t , m u ß e s d e m S t a a t e f r e i s t e h e n , das G e m e i n w o h l zu f ö r d e r n , i n d e m e r die W i r k s a m k e i t d e r K i r c h e n - a u c h f i n a n z i e l l - u n t e r s t ü t z t (zu d i e s e m L e g i t i m a t i o n s g r u n d s . a l l g e m e i n K l e i n , D a s R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 6 7 ) . Da auf diese Weise a b e r m ö g l i c h e r w e i s e kirchliche Mittel indirekt f ü r r e i n k i r c h l i c h e Z w e c k e f r e i g e s t e l l t w e r d e n und a n d e r e r s e i t s d e r m o d e r n e Staat o h n e d i e s k a u m auf den G e d a n k e n v e r f a l l e n d ü r f t e , von s i c h aus r e l i g i o n s g e n o s s e n s c h a f t l i c h b e s c h r ä n k t e A b g a b e n zu e r h e b e n , u m r e i n k i r c h l i c h e Z w e c k e f ö r d e r n zu können, kann A r t . 145 A b s . 2 B a y V e r f a l s b e d e u t u n g s l o s b e t r a c h t e t w e r d e n - e i n e E r s c h e i n u n g , die n i c h t a l l z u s e l t e n e i n t r i t t , wenn j ü n g e r e V e r f a s s u n g e n E i n z e l v o r s c h r i f t e n a u s ä l t e r e n V e r f a s s u n g e n k o p i e r e n . Das E r g e b n i s kann u m s o weniger e r s t a u n e n , als eine V o r s c h r i f t d i e s e s Inhalts d e m ü b r i g e n d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t f r e m d i s t (vgl. A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 138 RV 1919; A r t . 5, 7 B a d W ü r t t V e r f ; A r t . 52 H e s s V e r f ; A r t . 21 N o r d r h W e s t f V e r f ; A r t . 45 R h e i n l P f Verf). (3) Das i m T e x t und v o r s t e h e n d G e s a g t e b e j a h t nicht die F r a ge n a c h d e r P f l i c h t d e s S t a a t e s z u r E r s t a t t u n g von S t o l g e b ü h r e n bei g e i s t l i c h e n V e r r i c h t u n g e n f ü r F ü r s o r g e e m p f ä n g e r (insbes. Beerdigungskosten) aus Mitteln d e r F ü r s o r g e . Wenn a u c h die s t a a t l i c h e P r a x i s in u n a n g e b r a c h t e m E n t g e g e n k o m m e n - und v i e l l e i c h t auch im H i n b l i c k auf d a s e r s c h ü t t e r n d e V e r s a g e n von G e i s t l i c h e n , d a s nicht z u l a s t e n d e s F ü r s o r g e e m p f ä n g e r s gehen soll - heute dazu neigt, Beerdigungskos t e n f ü r die k i r c h l i c h e B e e r d i g u n g zu z a h l e n (vgl. J e h l e , F ü r s o r g e r e c h t , 3. A u f l . 1958 S. 155 f), s o l i e g t d a r i n d o c h n i c h t s a n d e r e s a l s e i n e S u b v e n t i o n i e r u n g d e r K i r c h e in i h r e m engs t e n W i r k u n g s k r e i s a l s K u l t g e m e i n s c h a f t ü b e r den F ü r s o r g e -

- 273 d e r K i r c h e auf ö f f e n t l i c h e c a r i t a t i v e B e t ä t i g u n g und d e r S p e z i a l i tät des jeweiligen A u f g a b e n k r e i s e s kann dazu nur gesagt w e r d e n : Wenn d i e s e p e r m a n e n t e A u s e i n a n d e r s e t z u n g je d a h i n e n t s c h i e d e n w ü r d e , daß die K i r c h e n u r d a s l e i s t e n d a r f , wozu s i e a u c h s a c h l i c h - f i n a n z i e l l i m s t a n d e i s t , o d e r daß d e r Staat s i c h ganz auf die Bereitstellung d e r sachlich-finanziellen Mittel beschränkt, w ä r e sie falsch entschieden. Dazwischen liegen viele Möglichkeiten d e r K o m b i n a t i o n , die, wenn s i e n u r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G r u n d k o n z e p t i o n und die s a c h l i c h e n G e g e b e n h e i t e n h i n r e i c h e n d berücksichtigen, d u r c h a u s legitim sind. Eines ist a b e r noch h e r v o r z u h e b e n ; d i e K i r c h e m u ß a l s e i g e n s t ä n d i g e r T r ä g e r (auch) d e r ö f f e n t l i c h e n W o h l f a h r t s p f l e g e a n g e s e h e n w e r d e n . W e r d e n i h r Geld und s o n s t i g e s a c h l i c h e M i t t e l g e g e b e n , s o d a r f s i e i h r e E i g e n s t ä n d i g k e i t d a d u r c h nicht e i n b ü ß e n . Sie d a r f nicht in ein L o h n d i e n s t v e r h ä l t n i s z u m Staat t r e t e n und s e i n v e r l ä n g e r t e r A r m w e r den. 17) Wie w e n i g die B e z i e h u n g e n K i r c h e - S t a a t auf d i e s e m G e b i e t e i n e r g r u n d s ä t z l i c h e n , ein f ü r a l l e m a l g e l t e n d e n R e g e l u n g z u g ä n g l i c h s i n d , z e i g e n die V o r s c h r i f t e n d e s § 5 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g 18) und d e s § 6 d e s J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z e s , 19) die die h a u s h a l t ! Vgl. d e m g e g e n ü b e r C a n . 1235 § 2 C I C : " P a u p e r e s g r a t i s . . . f u n e r e n t u r et s e p e l i a n t u r . . . " . Im Sinne d e r h i e r v e r t r e t e n e n A u f f a s s u n g s . B V e r w G U r t . v. 6. O k t o b e r 1959 B V e r w G V C 316. 58 - DVB1. 7 5 . J h g . (1960) S. 246 = B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r n . F . 6 . J h g . (1960) S . 5 2 ; BayVGHE 12, 69; w e i t . N a c h w . s . d o r t . (4) E i n e g e w i s s e P a r a l l e l e z u m S t r e i t u m P f l e g e s ä t z e u s w . l i e g t in d e m an A r t . 7 A b s . 4 und 5 GG a n k n ü p f e n d e n S t r e i t u m S t a a t s z u s c h ü s s e f ü r k i r c h l i c h e Schulen ( s . z . B . den H i n w e i s b e i W e r n e r W e b e r , Die G e g e n w a r t s l a g e d e s S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S. 163). 16) Inwieweit a n d e r e R e c h t s g r ü n d e a l s die h i e r z u m e n g e r e n Z u s a m m e n h a n g g e h ö r e n d e n - z . B . die e r s t a u n l i c h e r w e i s e i m m e r noch nicht v e r b r a u c h t e B e r u f u n g auf die S ä k u l a r i s a t i o n A n s p r ü c h e r e c h t f e r t i g e n , s t e h t h i e r nicht z u r D i s k u s s i o n . Z u r G a r a n t i e s t a a t l i c h e r L e i s t u n g e n an die K i r c h e n s . a l l g e m e i n M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S . 2 2 4 f f . 17) S . K l e i n , a . a . O . S. 132, 135; W e b e r , I n n e r e M i s s i o n und W o h l f a h r t s s t a a t , S. 175 f, 190 f; J a n s s e n , P r o b l e m e d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s , S. 135. 18) S. h i e r z u u n t e r den s p e z i e l l e n A s p e k t e n z . B . F r a n z K l e i n , Das Recht des s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 6 1 . Z u r N e u r e g e l u n g s . die §§ 10, 87 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s -

- 274 -

K o l l i s i o n von b e h ö r d l i c h e r und " f r e i e r " und s o m i t a u c h k i r c h l i c h e r F ü r s o r g e ( J u g e n d f ü r s o r g e ) r e g e l n . Sie l a s s e n d e r j e w e i l s a n g e m e s s e n e n G e s t a l t u n g f r e i e n R a u m . 20) d)

Das kirchliche Dienstrecht

In ganz a n d e r e r W e i s e a l s v e r m i t t e l s d e r c a r i t a t i v e n T ä t i g k e i t d e r K i r c h e n w i r d die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s d u r c h die k i r c h l i c h e A u t o n o m i e auf d e m G e b i e t e d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s b e s c h r ä n k t . Daß d i e s e a n e r k a n n t i s t , w u r d e g r u n d s ä t z l i c h b e r e i t s b e m e r k t . 1) In d e r T a t g e n i e ß e n die K i r c h e n h e u t e e i n e w e i t g e h e n d e E x e m t i o n v o m s t a a t l i c h e n B e a m t e n - und A r b e i t s r e c h t - von d i e s e m f r e i l i c h w e i t a u s w e n i g e r a l s von j e n e m - und v o m S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t . D a b e i i s t a l l e r d i n g s zu b e r ü c k s i c h t i g e n , daß n u r ein T e i l d i e s e r E x e m t i o n e n e i n e u n m i t t e l b a r e E n t s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799) und die B e g r ü n d u n g h i e r z u ( a . a . O . S. 33, 35, 39, 56). 19) S. a . §§ 6, 11, 62 ff, 69 A b s . 1 J W G . Vgl. K l e i n , a . a . O . S . 6 1 f f . - Z u r N e u r e g e l u n g s . die e n t s p r e c h e n d e n B e s t i m m u n gen in d e m E n t w u r f e i n e s G e s e t z e s z u r Ä n d e r u n g und E r g ä n zung d e s R e i c h s j u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3 . W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 2226); s . h i e r z u a u c h R ö t t gen, Das u m s t r i t t e n e Mandat z u r J u g e n d p f l e g e . 20) Z u r Z u s a m m e n a r b e i t von Staat und K i r c h e s . a . die D a r s t e l lung b e i K l e i n , a . a . O . S. 56 ff, i n s b e s . S. 59 f f . 1) S. oben S . 2 6 5 f zu F u ß n . 15 b i s 20 und den T e x t h i e r z u . E i n e z u s a m m e n f a s s e n d e , r e i c h b e l e g t e D a r s t e l l u n g f i n d e t s i c h bei K a i i s c h , G r u n d - und E i n z e l f r a g e n d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , i n s b e s . S . 2 8 f f . An j ü n g e r e n D a r s t e l l u n g e n i s t v o r allem der Abschnitt "Das Dienstvertrags recht d e r Mitarbeit e r von ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n T r ä g e r n s o z i a l - c a r i t a t i v e r A r beit" bei Klein, Das Recht des s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s (S. 333 f f ; s . a . a . O . a u c h S . 4 7 ) zu e r w ä h n e n , d e r z w a r z w i s c h e n d e m e n g e r e n K i r c h e n d i e n s t zu " g e i s t l i c h e n , d . h . s e e l s o r g l i c h e n Z w e c k e n " und d e m s o z i a l - c a r i t a t i v e n D i e n s t u n t e r s c h e i d e t (S. 333 f), a b e r a u c h f ü r l e t z t e r e n e i n e g e w i s s e " r e c h t l i c h e B e s o n d e r h e i t auf G r u n d s e i n e r r e l i g i ö s e n G r u n d l e g u n g und auf G r u n d d e s i m k i r c h l i c h e n R a u m g e s c h a f f e n e n s o z i a l e n O r d n u n g s r e c h t s " in A n s p r u c h n i m m t (S. 334 f ) . M i k a t ( K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 183 f, 187) e r w ä h n t d a s k i r c h l i c h e S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t in b e z u g auf den S t a t u s d e r G e i s t l i c h e n und s o n s t i g e n " A m t s t r ä g e r " ohne l e t z t e r e n B e g r i f f n ä h e r zu e r l ä u t e r n .

- 275 s p r e c h u n g zum a u t o n o m e n Status d e r K i r c h e n d a r s t e l l t und i h n e n i m ü b r i g e n E i n s c h r ä n k u n g e n z u g u t e k o m m e n , die s i c h d a s s t a a t l i che Recht allgemein gegenüber öffentlichrechtlichen D i e n s t h e r r e n , g e g e n ü b e r c a r i t a t i v e n O r g a n i s a t i o n e n , g e g e n ü b e r O r d e n und o r densähnlichen Gemeinschaften o d e r auch gegenüber sog. Tendenzbetrieben auferlegt bzw. auferlegen muß. (1) E s e n t s p r i c h t u n m i t t e l b a r e r e i n d e u t i g d e r A u t o n o m i e im Sinn e d e s A r t . 137 A b s . 3 RV 1919, daß d e r k i r c h l i c h e D i e n s t a u s d e m s t a a t l i c h e n B e a m t e n r e c h t h e r a u s g e n o m m e n w i r d (vgl. § 13 5 des B e a m t e n r e c h t s r a h m e n g e s e t z e s ; einschließlich des Besold u n g s r e c h t s (§ 49 d e s B u n d e s b e s o l d u n g s g e s e t z e s 2 ) a l s o g e r a d e auch d e r sozial w i r k s a m s t e n beamtenrechtlichen M a t e r i e n . ^ Auch d a s B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z f i n d e t "auf R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n und i h r e k a r i t a t i v e n und e r z i e h e r i s c h e n E i n r i c h t u n g e n " s c h l e c h t h i n k e i n e Anwendung (§ 81 A b s . 2). H i e r zu n e n n e n i s t a u c h die H e r a u s l ö s u n g d e r ( a l l e i n davon b e t r o f f e n e n ) e v a n g e l i s c h e n K i r c h e n a u s d e m G e l t u n g s b e r e i c h d e r ATO, TOA und T O B a u ß e r h a l b d e r in § 9 TVG f ü r die B e s e i t i g u n g von T a r i f o r d n u n g e n v o r g e s e h e n e n W e g e . 5) (2) Sind d i e s e A u s n a h m e n d i r e k t auf die K i r c h e n a b g e s t e l l t , s o b e s t e h e n d a n e b e n noch e i n e R e i h e von G r u n d s ä t z e n d e s A r b e i t s und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s , die z w a r nicht in s p e z i f i s c h e r 2) 3)

4)

5)

I m p l i c i t e a u c h A r t . 35 des B a y e r i s c h e n B e s o l d u n g s g e s e t z e s . S . a . Mikat, a . a . O . S. 187 und F u ß n . 323. Die R e c h t s p r e c h u n g h a t t e d a s n a c h 1945 s c h o n v o r d e r g e s e t z l i c h e n N e u r e g e l u n g herausgestellt (s. insbes. Kaiisch, Kirchengesetzlich angeo r d n e t e K ü r z u n g e n von D i e n s t - und V e r s o r g u n g s b e z ü g e n , Z e i t s c h r . f . e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 1 (1951) S . 2 8 0 ff und s e i n e N a c h w e i s e ) . Z u r E n t w i c k l u n g d e r s t a a t l i c h e n und k i r c h l i c h e n G e s e t z g e b u n g s . K ü m m e l , Die P r o b l e m a t i k d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t e s i m B e a m t e n - , B e s o l d u n g s - und T a r i f r e c h t d e s S t a a t e s , . R e c h t i m Amt, 3 . J h g . (19 56) S . 2 7 5 f f . Auch d a s G e s e t z z u r R e g e l u n g d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r u n t e r A r t . 131 d e s G r u n d g e s e t z e s f a l l e n d e n P e r s o n e n e r s t r e c k t s i c h nicht auf die K i r c h e n b e d i e n s t e t e n . S. h i e r z u BGHZ 18, 373 (375). S. B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t , U r t . v . 26. J u n i 1956, A P § 1 TOA N r . 3. S. f e r n e r K a i i s c h , G r u n d - und E i n z e l f r a g e n d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , S. 59 ff m i t w e i t . N a c h w e i s e n (Die e n t scheidenden P r o b l e m e sind allerdings w e d e r hier noch dort h e r a u s g e s t e l l t . ) S . a . K l e i n , Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 336. A . A . n o c h K ü m m e l , a . a . O . S . 2 7 8 f ( s . a u c h dessen weitere Hinweise).

- 276 E n t s p r e c h u n g z u r A u t o n o m i e d e r K i r c h e s t e h e n , i h r a b e r doch zugute kommen. (a) B e s c h r ä n k u n g e n in d e r Anwendung d e s A r b e i t s r e c h t s auf den k i r c h l i c h e n B e r e i c h e r g e b e n s i c h z . B . d a r a u s , daß O r d e n s - und ä h n l i c h e G e m e i n s c h a f t s v e r h ä l t n i s s e - a u s d e n e n h e r a u s ein h e r v o r r a g e n d e r Anteil aller kirchlichen Dienste geleistet werden nicht a l s A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e im Sinne d e s A r b e i t s r e c h t s a n g e s e h e n w e r d e n . 6) Sie s i n d zum T e i l a u c h von d e r U n f a l l v e r s i c h e r u n g und R e n t e n v e r s i c h e r u n g u n t e r d e r V o r a u s s e t z l i n g b e f r e i t , daß den betreffenden P e r s o n e n eine lebenslängliche V e r s o r g u n g gewährleis t e t i s t (§ 541 N r . 3, § 1227 A b s . 1 N r . 5 i . V . m . § 1231 A b s . 3 RVO, § 2 N r . 7 i . V . m . § 8 A b s . 3 AnVG), ohne d i e s e V o r a u s s e t z u n g von d e r K r a n k e n - und R e n t e n v e r s i c h e r u n g dann, " w e n n s i e s i c h a u s überwiegend religiösen oder sittlichen Beweggründen mit Krankenpflege, Unterricht oder anderen gemeinnützigen Tätigkeiten bes c h ä f t i g e n " und n e b e n dem f r e i e n U n t e r h a l t k e i n e o d e r n u r e i n e g e r i n g e V e r g ü t u n g e r h a l t e n (§§ 172 A b s . 1 N r . 6, § 1227 A b s . 1 N r . 5 RVO, § 2 N r . 7 A n V G ) . 7 ) (b) D a s A r b e i t s r e c h t h ä l t s i c h d a g e g e n von B e s c h ä f t i g u n g e n , die n i c h t in e r s t e r L i n i e d e m E r w e r b d i e n e n , a u c h dann s c h o n z u r ü c k , wenn s i e nicht i m R a h m e n e i n e r b e s o n d e r e n G e m e i n s c h a f t a u s g e übt w e r d e n . 8) E s ü b e r l ä ß t i h r e r e c h t l i c h e O r d n u n g an s i c h d e m p r i v a t e r Autonomie s t ä r k e r zugänglichen allgemeinen b ü r g e r l i chen Recht. (c) S c h l i e ß l i c h e r g e b e n s i c h E i n s c h r ä n k u n g e n d e s A r b e i t s r e c h t s u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e s T e n d e n z b e t r i e b e s , den e s z w a r von s e i n e r Geltung nicht a u s n i m m t , d e s s e n b e s o n d e r e n B e d ü r f n i s s e n e s j e d o c h d u r c h die A d a p t i o n a r b e i t s r e c h t l i c h e r N o r m e n e n t g e g e n k o m m t . So f i n d e t d a s B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z "auf B e t r i e b e , 6)

7)

8)

Vgl. S c h n o r r von C a r o l s f e l d , A r b e i t s r e c h t , 2 . A u f l . 1954, S. 4, 6; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I I S . 188 f, 702; BAGE 2, 289 ( U r t . v . 1 8 . F e b r . 1956 - Z A Z R 2 9 4 / 5 4 ) m i t A n m . v. H e r s c h e l , A P § 5 A r b G G N r . 1. - S . a . § 4 A b s . 2 l i t . b des Betriebsverfassungsgesetzes. Diese engherzige Verklausulierung der Ausnahme gegenüber "Mitgliedern geistlicher Genossenschaften, Diakonissen, S c h w e s t e r n vom Roten K r e u z , S c h u l s c h w e s t e r n und ä h n l i c h e n P e r s o n e n " , wie sie das G e s e t z selbst aufzählt, grenzt ans A l b e r n e . B e f r e m d l i c h und u n s y s t e m a t i s c h i s t in d i e s e n F ä l l e n a u c h die N a c h v e r s i c h e r u n g s p f l i c h t f ü r die R e n t e n v e r s i c h e r u n g i m F a l l e d e s A u s t r i t t s (§ 1232 A b s . 5 RVO, § 9 A b s . 5 AnVG). K r i t i s c h h i e r z u auch Klein, D a s Recht des s o z i a l - c a r i t a t i v e n Arbeitsbereichs, S.340 f. Vgl. N i p p e r d e y , a . a . O . ( s . o . F u ß n . 6 ) . S. i n s b e s . § 4 A b s . 2 lit.d des B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z e s .

- 277 d i e . . . k o n f e s s i o n e l l e n , k a r i t a t i v e n . . . und ä h n l i c h e n B e s t i m m u n gen d i e n e n " in e i n i g e n V o r s c h r i f t e n k e i n e , i m ü b r i g e n " n u r i n s o weit Anwendung, a l s nicht die E i g e n a r t d e s B e t r i e b e s d e m e n t g e g e n s t e h t " ^ 81 A b s . 1). Die R e c h t s p r e c h u n g hat ä h n l i c h e R ü c k s i c h t e n b e i d e r Anwendung d e s K ü n d i g u n g s s c h u t z r e c h t s g e n o m m e n . 9) (d) A n z u m e r k e n i s t s c h l i e ß l i c h noch, daß die G e i s t l i c h e n und K i r c h e n b e a m t e n i m H i n b l i c k auf i h r e V e r s o r g u n g wie die B e a m t e n a n d e r e r D i e n s t h e r r e n von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s p f l i c h t f r e i g e s t e l l t s i n d (§§ 169 A b s . 1 Satz 2, 172 A b s . 1 N r . 1 Satz 2, 1229 A b s . 1 N r . 2 und 3 RVO, § 6 A b s . 1 N r . 2 und 3 AnVG; f ü r die U n f a l l v e r s i c h e r u n g wohl n a c h § 541 N r . 1 RVO). 1 0 ) Ist s o die V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t noch r e c h t s c h w a c h auf die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e A u t o n o m i e d e r K i r c h e n hin o r i e n t i e r t , s o l ä ß t s i e doch die w e s e n t l i c h e n G r u n d s ä t z e a u f s c h e i n e n , die d i e B e z i e hung z w i s c h e n d e m a u t o n o m e n k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t und d e m s t a a t l i c h e n Recht b e h e r r s c h e n m ü s s e n . Zunächst einmal ist offens i c h t l i c h b e i w e i t e m n i c h t a l l e s , w a s den D i e n s t in d e r K i r c h e b e t r i f f t , d e r e n S e l b s t b e s t i m m u n g v o r b e h a l t e n . Sodann i s t ein G e f ä l l e 9) (1) Z u m K ü n d i g u n g s s c h u t z im k i r c h l i c h e n T e n d e n z b e t r i e b s . i n s b e s . die u m s t r i t t e n e E n t s c h e i d u n g BAGE 2, 279 ( U r t . v . 3 1 . J a n u a r 1956 - 3 AZR 6 7 / 5 4 ) und h i e r z u die A n m e r k u n g e n von F r e y und N e u m a n n - D u e s b e r g , A P § 1 KSchG N r . 15; f e r n e r S c h n e i d e r , G e w i s s e n s f r e i h e i t und K ü n d i g u n g s s c h u t z , A r b e i t und R e c h t , J h g . 4 (1956) S . 9 7 ff; H e s s e l , W e l t a n s c h a u u n g d e s A r b e i t g e b e r s und K ü n d i g u n g s s c h u t z im A r b e i t s v e r h ä l t n i s , B e t r i e b s b e r a t e r , l l . J h g . (1956) S. 406 ff; Klein, d a s s . , d a s . S. 755 f f ; K ü s t e r " N a c h w o r t " d a s . S. 757 ff (die B e i t r ä g e von H e s s e l , K l e i n und K ü s t e r s i n d a b g e d r u c k t a u c h in A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t , 5 . J h g . (1956) S. 125 ff, 243 f, 244 f f ) ; s . f e r n e r W e b e r , I n n e r e M i s s i o n und W o h l f a h r t s s t a a t , S. 187 f; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 239 f ( A n m . 3 1 6 ) ; d e r s . , Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S.336. (2) E i n nicht u n i n t e r e s s a n t e s P r o b l e m d e r k i r c h l i c h e n A u t o n o m i e im Verhältnis zum Kündigungsschutz, nämlich die F r a g e , o b die k i r c h e n b e h ö r d l i c h e G e n e h m i g u n g e i n e r K ü n d i g u n g e i n e G e n e h m i g u n g i . S . d . § 3 Satz 3 KSchG s e i n kann, b e h a n d e l t d e r B e s c h l u ß d e s L A G K i e l v o m 16. D e z e m b e r 1953 A P § 3 K s c h G N r . 1 ( m . a b l . A n m . v. H e r s c h e l ) . 10) S. h i e r z u - i m e i g e n t l i c h e n A n l i e g e n a l l e r d i n g s ü b e r h o l t W a c k e , Die H e r a n z i e h u n g von K i r c h e n b e a m t e n und G e i s t l i c h e n z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , AöR Bd. 74 (1948) S . 4 3 8 ff, und A n m . zu d e m B e s c h l u ß d e s T h ü r i n g . L A G E r f u r t v. 5. O k t . 1948 - S - R - B e s c h w . - 6 / 4 8 - SB 1 / 4 8 - AöR Bd. 75 (1949) S. 116 f f .

- 278 zu beobachten von d e r Autonomie d e r K i r c h e n in bezug auf die K i r c h e n b e a m t e n z u r b e s c h r ä n k t e n G e s t a l t u n g s f r e i h e i t im G e b i e t e des A r b e i t s r e c h t s und von d e r Zurückhaltung des S t a a t e s g e g e n ü b e r dem Dienst aus r e l i g i ö s e r Hingabe zur s t ä r k e r e n I n g e r e n z im F a l l e g e w ö h n l i c h e r E r w e r b s t ä t i g k e i t im Dienst d e r K i r c h e . Wird diese Beobachtung der verfassungsrechtlichen Wurzel der k i r c h l i c h e n Autonomie, A r t . 137 A b s . 3 R V 1919, g e g e n ü b e r g e s t e l l t , so e r g i b t s i c h N ä h e r e s . Haben danach die K i r c h e n " i h r e A n g e l e g e n h e i t e n " zu ordnen und zu v e r w a l t e n , so leuchtet ohne w e i t e r e s ein, daß das D i e n s t r e c h t u m s o m e h r eigene ( " i h r e " ) Angelegenheit d e r K i r c h e i s t , j e m e h r d e r b e t r e f f e n d e Dienst i n h a l t l i c h von d e r K i r c h e geprägt i s t ; und daß e s u m s o w e n i g e r in i h r e n M a c h t b e r e i c h f ä l l t , j e w e n i g e r die E i g e n a r t des b e t r e f f e n d e n D i e n s t e s von d e r K i r c h e ( a l s D i e n s t h e r r ) h e r b e s t i m m t w i r d . Die Spanne r e i c h t vom Amt des G e i s t l i chen 11) bis zum K r a f t f a h r e r o d e r z u r H o l l e r i t h k a r t e n l o c h e r i n in k i r c h l i c h e n D i e n s t e n . 12) Zieht die F o r m e l von " i h r e n A n g e l e g e n h e i t e n " die eine L i n i e , so wird eine zweite G r e n z l i n i e durch die " S c h r a n k e n d e r f ü r a l l e g e l 11)

S . z . B . Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 183 f, 1 8 7 . 12) K a i i s c h (Grund- und E i n z e l f r a g e n des k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , S . 50) s c h r e i b t h i e r z u : " D a b e i wird i h r D i e n s t r e c h t um so s t ä r k e r von d e r K i r c h e autonom g e s t a l t e t und an das d e r G e i s t l i c h e n angelehnt werden, j e s t ä r k e r die b e t r e f f e n den D i e n s t e an d e r Verkündigung u n m i t t e l b a r b e t e i l i g t sind, wie das z . B . b e i d e r Gruppe d e r P r e d i g e r , d e r K a t e c h e t e n , den K i r c h e n m u s i k e r n und einem T e i l d e r Diakone d e r F a l l i s t . Die K i r c h e wird s i c h a n d e r s e i t s auf eine g e r i n g e r e e i g e n s t ä n d i g e R e c h t s g e s t a l t u n g b e s c h r ä n k e n , soweit i h r Dienst nur m i t t e l b a r dem Auftrag d e r K i r c h e dient, wie z . B . b e i r e i n e n B ü r o k r ä f t e n o d e r den A r b e i t e r n auf k i r c h l i c h e n G ü t e r n . F ü r s i e t r i t t in e n t s p r e c h e n d g r ö ß e r e m U m f a n g e das a l l g e m e i n e w e l t l i c h e A r b e i t s r e c h t e i n . Ganz a u ß e r h a l b des k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s kann k e i n e r d e r M i t a r b e i t e r d e r K i r c h e s t e h e n und s e i e s nur, daß die K i r c h e auch von i h r e n A r b e i t e r n o d e r e i n e m K r a f t f a h r e r zumindest Z u g e h ö r i g k e i t z u r K i r c h e und ein k i r c h e n f r e u n d l i c h e s G e s a m t v e r h a l t e n v e r l a n g e n m u ß " . - V g l . auch K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S . 2 3 8 ff ( A n m . 3 1 6 ) ; d e r s . , Das R e c h t des s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 333 f f . - Dagegen s c h e i n t Mikat ( a . a . O . ) die k i r c h l i c h e S e l b s t b e s t i m m u n g nur f ü r G e i s t l i c h e und " A m t s t r ä g e r " a n e r k e n n e n zu wollen.

- 279 t e n d e n G e s e t z e " b e s t i m m t . Das R e c h t zum Schutz d e s zum E r w e r b s z w e c k a b h ä n g i g t ä t i g e n M e n s c h e n , wie e s h e u t e v o r n e h m l i c h i m A r b e i t s r e c h t und i m S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s i c h f i n d e t , g e h ö r t in s e i n e r w e s e n t l i c h e n S u b s t a n z g e g e n w ä r t i g zu d e m " f ü r d i e G e s a m t n a t i o n a l s p o l i t i s c h e , K u l t u r - und R e c h t s g e m e i n s c h a f t unentbehrlichen" Rechtsbestand, ist also weitgehend " f ü r alle gelt e n d e s G e s e t z " i . S . d e s A r t . 137 A b s . 3 Satz 1 RV 1919. 1 3 ) Zu den d e m n a c h a u c h die K i r c h e n b i n d e n d e n " e l e m e n t a r e n G e s e t z e n u n s e r e r Sozialordnung" wird man insbes.das Verbot d e r K i n d e r a r b e i t , die den J u g e n d - und M u t t e r s c h u t z b e z w e c k e n d e n G e s e t z e , d a s V e r b o t d e r Sonn- und F e i e r t a g s a r b e i t ( s o w e i t nicht g e r a d e d u r c h die E i g e n a r t d e s k i r c h l i c h e n D i e n s t e s g e f o r d e r t . . . ) , die A r b e i t s z e i t - und A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n , 14) den K ü n d i g u n g s s c h u t z 15) r e c h n e n m ü s s e n . 16) F e r n e r g e h ö r t h i e r h e r d a s R e c h t d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n , 17) d e m in A n b e t r a c h t d e r A b n e i gung d e r K i r c h e n gegen T a r i f v e r t r ä g e 1®) s o g a r h i e r m ö g l i c h e r 13) Vgl. K a i i s c h , a . a . O . S . 6 2 f ; s . a . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S . 2 3 8 ff; d e r s . , Das R e c h t d e s s o z i a l c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 3 3 6 f . S . a . n o c h m a l s die e i n g a n g s g e g e b e n e Z u s a m m e n s t e l l u n g S. 275 u n t e r (2) und die A n m e r k u n g e n h i e r z u . - Z u r A u s l e g u n g d e r K l a u s e l von den " S c h r a n k e n d e r f ü r a l l e g e l t e n d e n G e s e t z e s . o . S. 255 zu F u ß n . 10. 14) H i e r z u m e l d e t K l e i n ( C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 238 f) B e d e n k e n an, die jedoch, da s i e v o r a l l e m s i c h g e g e n d i e Anwendung d e s A r b e i t s r e c h t s auf O r d e n s g e m e i n s c h a f t e n richten, weitgehend gegenstandslos sein dürften; modifizier e n d n u n m e h r d e r s . i n : Das Recht d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r beitsbereichs, S.337. 15) Zu den g e b o t e n e n E i n s c h r ä n k u n g e n s . o . T e x t und S. 277 zu F u ß n . 9. - H i e r h e r zu z ä h l e n i s t a u c h d e r b e s o n d e r e K ü n d i g u n g s s c h u t z f ü r S c h w e r b e s c h ä d i g t e (vgl. K a i i s c h , a . a . O . S . 6 2 ) . F ü r Geltung d e r K ü n d i g u n g s s c h u t z b e s t i m m u n g e n im k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t a u c h Klein, Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i ven Arbeitsbereichs, S.336. 16) K a i i s c h , a . a . O . S . 6 3 . 17) E i n P a r a l l e l p r o b l e m bot die A n w e n d b a r k e i t d e s G e s e t z e s z u r A u f h e b u n g d e s L o h n s t o p s vom 3. N o v e m b e r 1 9 4 8 ( W i G B l . S.117) g e g e n ü b e r u n g ü n s t i g e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n d u r c h einen k i r c h l i c h e n A r b e i t g e b e r . Sie w u r d e - u n t e r a u s d r ü c k l i c h e r B e z u g n a h m e auf A r t . 137 A b s . 3 Satz 1 RV 1919 - b e j a h t (LAG M a n n h e i m , U r t . v . 17. F e b r u a r 1951 - Sa 105/50 - A P 1951 N r . 244 m i t i n s o w e i t z u s t . A n m . von H e r s c h e l ) . 18) Vgl. K a i i s c h , a . a . O . S. 57 f . - S . a . oben S. 275 zu F u ß n . 5 und den T e x t h i e r z u .

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weise eher praktische Bedeutung zukommen kann als anderswo. 19) Dabei ist i m m e r das Schutzobjekt des staatlichen A r b e i t s und Sozialversicherungsrechts v o r dem Auge zu behalten: der Mensch, der, grundsätzlich darauf angewiesen, in abhängiger Stellung tätig ist, um seine Lebensbedürfnisse befriedigen zu können, und daher Bedrängnissen und Gefährdungen, letztlich existenzbedrohender Art ausgesetzt ist. Die Grenzen dieses Schutzzweckes ziehen in der Regel auch die positiv abgesteckten Grenzen des sachlichen und persönlichen Geltungsbereiches der einschlägigen Rechtsnormen. Wo dieser darüber hinausgreift, wird aber - so nicht ein anderer unabdingbar zu v e r f o l g e n d e r Zweck dies begründet - wenigstens der kirchlichen Autonomie f r e i e Hand zugestanden werden müssen. So fallen die Rechtsverhältnisse in Ordens- und ähnlichen Gemeinschaften und in individueller Erfüllung r e l i g i ö s e r Hingabe aus dem Schutzkreis spezifisch soz i a l e r staatlicher Hilfe grundsätzlich heraus. " E i n e nach L a ge des Falles allenfalls nur eingeschränkte Anwendbarkeit a r beitsrechtlicher Normen ergibt sich aus der Natur der Sache für den Personenkreis, der nicht mit Rücksicht auf das Produkt s e i ner Arbeitsleistungen, sondern aus Gründen der Heilung, der sittlichen Besserung oder Erziehung oder aus sonstigen Gründen caritativer oder r e l i g i ö s e r Art beschäftigt wird. Das ist insbesondere bei zahlreichen in Anstalten . . . beschäftigten Kranken, Süchtigen, Verwahrlosten, besserungsbedürftigen Jugendlichen und entlassenen Strafgefangenen der F a l l ' ' . ^ ! ) 19) H i e r h e r zu zählen wird - im Gegensatz zum Verwaltungsrechtsschutz im beamteten Kirchendienst - auch der bisher ganz unbestrittene Rechtsschutz durch die staatlichen A r beitsgerichte sein. 20) S . o . im Text, insbes. S. 276 zu Fußn.6 und 8. Zur grundsätzlichen Herausnahme der Orden aus dem sozialen Schutzrecht s. insbes. auch Klein, Christ und Kirche in der sozialen Welt, S. 238 f; d e r s . , Das Recht des sozial-caritativen Arbeitsbereiches, S.336 f und 340 f. - Ob die (S. 2 76 in Fußn. 7) erwähnte Nachversicherungs p f 1 i c ht mit A r t . 13 7 Abs. 3 Satz 1 R V 1919 i. V . m. A r t . 140 GG vereinbar ist, ist sehr die F r a g e ( s . a . Klein, a. zuletzt a . O . S.340 f ) . - Mit Recht weist aber Klein (ebenda S. 337) darauf hin, daß soziale Schutzvorschriften auch dem Schutz Dritter dienen können Klein nennt den Schutz der Patienten durch A r b e i t s z e i t v o r schriften f ü r das Pflegepersonal - und sich dann und insoweit auf die Orden erstrecken. 21) Kaiisch, a . a . O . S.62. - S . a . K a r l - F r i e d r i c h Weber, Innere Mission und Wohlfahrtsstaat, S. 188.

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Ein k l a s s i s c h e s Mittel der Kirche, ihre Dienstrecht ihren B e d ü r f n i s s e n zu a d a p t i e r e n , i s t das k i r c h e n e i g e n e B e a m t e n r e c h t . 2 2 ) A b e r s i e muß dabei auch w i r k l i c h b e a m t e n r e c h t l i c h e S i c h e r u n g e n s c h a f f e n ; denn e i n e n r e i n e n N o m i n a l - B e a m t e n s t a t u s b r ä u c h t e d e r S t a a t nicht - etwa durch die H e r a u s n a h m e aus dem A r b e i t s - und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t - zu r e s p e k t i e r e n . I n s g e s a m t w i r d a l s o d e r das B e a m t e n r e c h t b e h e r r s c h e n d e A l i m e n t a t i o n s g r u n d s a t z durchgeführt w e r d e n m ü s s e n . 2 ^ ) E i n g e w i s s e r s o z i a l e r M i n d e s t s t a n d a r d i s t a l s o g a r a n t i e r t . Inwieweit d a r ü b e r hinaus das k i r c h l i c h e B e a m t e n r e c h t durch " f ü r a l l e geltende G e s e t z e " gebunden i s t , und inwieweit i n s b e s . die f ü r die s t a a t l i c h e Regelung des " ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s " zu b e r ü c k s i c h t i g e n d e n " h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t z e des B e r u f s b e a m t e n t u m s " ( A r t . 33 A b s . 5 GG) s o l c h e d a r s t e l l e n , b r a u c h t h i e r nicht w e i t e r v e r f o l g t zu w e r d e n . 24) V i e l f a c h wird die V e r g l e i c h b a r k e i t mit dem B e r u f s b e a m t e n t u m überhaupt fehlen ( z . B . b e i m k a t h o l i s c h e n G e i s t l i c h e n ) . So g r e i f e n das aus d e r B e s c h r ä n k u n g d e r K i r c h e auf " i h r e Angel e g e n h e i t e n " f l i e ß e n d e A b g r e n z u n g s p r i n z i p und die Bindung an die " f ü r a l l e geltenden G e s e t z e " i n e i n a n d e r . Dem B e d ü r f n i s und dem 22)

S . n o c h m a l s oben die Z u s a m m e n f a s s u n g S . 2 7 5 u n t e r (1) u . dort auch F u ß n . 2 . 23) Z u r Anwendung des G r u n d s a t z e s d e r E r h a l t u n g w o h l e r w o r b e n e r R e c h t e ( A r t . 129 R V 1919) im R e c h t d e r G e i s t l i c h e n und s o n s t i g e n K i r c h e n b e a m t e n s . B G H Z 12, 3 2 1 ( 3 2 6 ) ; K a i i s c h , K i r c h e n g e s e t z l i c h a n g e o r d n e t e Kürzung von D i e n s t - und V e r s o r g u n g s b e z ü g e n m . e i n g e h . Nachw. - Z u r e v t l . P f l i c h t d e r K i r c h e n , e i n e den G e s e t z e n zu A r t . 131 GG ähnliche R e g e l u n g zu s c h a f f e n , s . B G H Z 18, 373 (375 f ) . 24) E i n u m s t r i t t e n e s , h i e r nicht n ä h e r zu e r ö r t e r n d e s P r o b l e m , das auch mit d e r Qualifikation des A r t . 19 A b s . 4 GG a l s " f ü r a l l e g e l t e n d e s G e s e t z " z u s a m m e n h ä n g t , i s t die F r a g e des R e c h t s s c h u t z e s im k i r c h l i c h e n D i e n s t . S. h i e r z u f . v . a . die Ausführungen von K a i i s c h , Grund-und E i n z e l f r a g e n des k i r c h l i c h e n D i e n s t r e c h t s , S. 47 f; S c h e u n e r , Die Nachprüfung k i r c h l i c h e r Rechtshandlungen durch s t a a t l i c h e G e r i c h t e , Z e i t s c h r i f t f . e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 3 (1954) S . 3 52 ff; S c h e v e n , Die Bedeutung des A r t . 19 A b s . IV des G r u n d g e s e t z e s f ü r die Anfechtung k i r c h l i c h e r V e r w a l t u n g s a k t e , Z e i t s c h r i f t f . e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 4 ( 1 9 5 5 ) S . 157 ff ( 1 8 0 ff); T h i e m e , Die Zuständigkeit s t a a t l i c h e r G e r i c h t e z u r E n t s c h e i dung von S t r e i t i g k e i t e n z w i s c h e n den K i r c h e n und i h r e n M i t g l i e d e r n , AöR B d . 80 ( 1 9 5 5 / 5 6 ) S . 4 2 1 ff (439 ff); H e s s e , D e r R e c h t s s c h u t z durch s t a a t l i c h e G e r i c h t e im k i r c h l i c h e n B e r e i c h , S . 142 ff; Mikat, K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S . 184 f .

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Recht der Kirche, den Dienst umso mehr eigenständig zu gestaltende mehr e r seinem Inhalt nach typisch kirchlich ist, entspricht auf der anderen Seite ein Zurückweichen staatlicher Ingerenz sowohl v o r den Rechtsverhältnissen des Dienstes in r e l i g i ö s e r Gemeinschaft und individueller r e l i g i ö s e r Selbsthingabe wie auch v o r der autonomen Regelung des Rechts der Geistlichen und (sonstigen) Kirchenbeamten. Der verbleibende, intensiverer Herrschaft staatlichen Rechts ausgesetzte, im privaten Anstellungsverhältnis zu Erwerbszwecken geleistete und auch bei maximaler Ausdehnung des kirchlichen Beamtenrechts aus b e g r i f f s - oder sachlogischen Gründen nicht in dieses einzubeziehende kirchliche Dienst wird in der Regel auch der inhaltlich kirchenfernere sein. Die (bedingte) Aussperrung des Staates von der Regelung des kirchlichen Dienstrechts ist f ü r die soziale Intervention nur von beschränkter Bedeutung. Wo die soziale Intervention am dringlichsten ist, im eigentlichen Anwendungsbereich des A r b e i t s - und Sozialversicherungsrechts, g r e i f t dieses im wesentlichen auch im kirchlichen Raum durch. Im kirchlichen Beamtenrecht ist durch die Alimentationspflicht des Dienstherrn das sozial Notwendige vorgekehrt. 25) Wo aber Dienst aus rein oder wenigstens v o r w i e gend religiösen Gründen, als r e l i g i ö s e s Opfer, geleistet wird, insbes. also in r e l i g i ö s e r Gemeinschaft, da wäre eine soziale Intervention des Staates v e r f e h l t e r Perfektionismus. 26) Damit soll nicht beschönigt werden, daß es (auch) im rein kirchlichen Raum sozial unbefriedete Winkel gibt. A b e r die soziale Intervention des Staates kann die feinen Verflechtungen von religiös Bedingtem und durch menschliche Unvollkommenheit Verursachtem, die d e r a r t i ge innerkirchliche soziale Mißstände kennzeichnet, nicht auflösen. L e t z t l i c h geriete sie in die Gefahr, nicht nur die Selbstbestimmung der Kirche sondern auch die Freiheit des Glaubens, des r e l i g i ö sen Bekenntnisses und der ungestörten Religionsausübung zu v e r letzen. e)

Die kirchlichen Werke und Einrichtungen

Die Masse kirchlicher Caritasarbeit wird nicht im Rahmen d e r allgemeinen kirchlichen Gemeinschaft und Organisation sondern in besonderen kirchlichen W e r k e n und E i n r i c h t u n g e n ! ) 2 5) Gute Hinweise auf die Regelung der Alimentation der katholischen K l e r i k e r nach dem kanonischen Recht s. bei Klein, Christ und Kirche in der sozialen Welt, S.213 f (Anm.237). 26) Zu den sozialen Schutzvorschriften des kanonischen Rechts s. Klein, ebenda mit weit. Nachw.

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g e l e i s t e t . E s b r a u c h t n u r auf die H a u p t t r ä g e r k i r c h l i c h e n c a r i t a t i v e n W i r k e n s , den C a r i t a s v e r b a n d auf k a t h o l i s c h e r S e i t e und die I n n e r e M i s s i o n b z w . die H i l f s w e r k e auf S e i t e n d e r e v a n g e l i s c h e n K i r c h e n h i n g e w i e s e n zu w e r d e n . 2) Sind d i e s e W e r k e und E i n r i c h t u n g e n nicht d e r S o n d e r s t e l l u n g d e r K i r c h e n t e i l h a f t i g , s o e n t f ä l l t f ü r s i e ein a u s g e p r ä g t e r S o n d e r s t a t u s j e d e n f a l l s s u b s p e c i e c o n s t i t u t i o n i s . Denn d i e V e r f a s s u n g kennt e i n e n o t w e n d i g e A u s n a h m e p o s i t i o n von W o h l t ä t i g k e i t s v e r e i n i g u n g e n u . ä . n i c h t . 3) Auch die B e r u f u n g auf A r t . 4 GG k ö n n t e h i e r a n n i c h t s ä n d e r n . 4) E s geht nicht d a r u m , ob e i n z e l n e d a s R e c h t h a b e n a u s r e l i g i ö s e r Ü b e r z e u g u n g " g u t e W e r k e " zu tun und s i c h d a z u z u s a m m e n z u s c h l i e ß e n . ( E r s t e r e s i s t s i c h e r und l e t z t e r e s d u r c h A r t . 9 A b s . l GG z u s ä t z l i c h g a r a n t i e r t . ) E s geht a u c h nicht d a r u m , ob V e r e i n i g u n g e n , S t i f t u n g e n und a n d e r e j u r i s t i s c h e P e r s o n e n nicht w e n i g s t e n s in d e m Sinne s i c h auf A r t . 4 GG b e r u f e n können, daß s i e f r e i s i n d , W e r k e zu tun, w i e s i e den k i r c h lich verkündeten m o r a l i s c h e n Grundsätzen e n t s p r e c h e n (eine F r a ge d e r Anwendung d e s A r t . 19 A b s . 3 GG, die b e j a h t w e r d e n m u ß ^ ) ) . A l l e s das u n t e r s t e l l t , k o m m t ihnen w e d e r d e r k i r c h l i c h e Ö f f e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h noch d a s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g a r a n t i e r t e S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t d e r Kirchen zu. Kirchliche Werke sind nicht s e l b s t K i r c h e n o d e r R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , s o n d e r n s c h o n b e g r i f f l i c h - auf e i n e ( o d e r m e h r e r e ) b e s t e h e n d e K i r c h e ( n ) b z w . R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t ( e n ) h i n g e o r d n e t . Sie können f ü r s i c h a l l e i n die den K i r c h e n d u r c h die V e r f a s s u n g e i n g e r ä u m t e P o s i t i o n nicht in A n s p r u c h n e h m e n . 6) Die s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e n N o r m e n , die d a s Z u s a m m e n und N e b e n e i n a n d e r von Staat und K i r c h e i m s o z i a l e n F e l d b e s t i m m e n , 1) 2)

3) 4) 5) 6)

Z u m T e r m i n u s s . W a s s e , W e r k e und E i n r i c h t u n g e n d e r e v a n g e l i s c h e n K i r c h e , S. 13 f f . Zu den s o n s t i g e n V e r b ä n d e n und E i n r i c h t u n g e n auf k a t h o l i s c h e r S e i t e v g l . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 107. Zu den e i n s c h l ä g i g e n e v a n g e l i s c h e n V e r a n s t a l t u n g e n s . W a s s e , a . a . O . i n s b e s . S . 2 5 f f , 77 ff, 151 f f . s . o . III (S. 242 f f ) . Z u r Anwendung d e s A r t . 4 GG auf k i r c h l i c h e W e r k e und E i n richtungen s . Wasse, a . a . O . S.121 ff. S. z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . V I 3 b m i t w e i t . N a c h w . ; s . a . D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . III R a n d n . 5 3 . Vgl. W a s s e , a . a . O . S. 119 ff; R ö t t g e n , B e m e r k u n g e n ü b e r d e n r e c h t l i c h e n S t a t u s d e r W e r k e und E i n r i c h t u n g e n d e r e v a n g e l i s c h e n K i r c h e n a l s G r u n d s a t z f r a g e d e s k i r c h l i c h e n und s t a a t l i c h e n R e c h t s , Z e i t s c h r i f t f. e v a n g e l i s c h e s K i r c h e n r e c h t , B d . 4 (1955) S. 144 ff (155).

- 284 können auf die k i r c h l i c h e n W e r k e und E i n r i c h t u n g e n u n m i t t e l b a r n u r insoweit angewendet werden a l s die K i r c h e n in ihnen und d u r c h s i e w i r k e n . Nur soweit s i e zweckhaft a u s s c h l i e ß l i c h e i n e r b e s t i m m t e n K i r c h e zugeordnet und i n s t i t u t i o n e l l von i h r b e h e r r s c h t werden, soweit a l s o i h r g a n z e s W e s e n d e r K i r c h e zuzur e c h n e n ist und l e t z t l i c h ein ihnen g e w ä h r t e r Status nichts ander e s m e h r a l s d e r Status " i h r e r " K i r c h e s e l b s t i s t , können s i e in deren verfassungsrechtliche Positionen hineingenommen w e r den. Das gilt v o r a l l e m f ü r a l l e r e c h t l i c h nicht v e r s e l b s t ä n d i g ten, nur i n n e r k i r c h l i c h o r g a n i s a t o r i s c h a b g e s o n d e r t e n V e r a n s t a l tungen. 8) Im h i e r i n t e r e s s i e r e n d e n R a h m e n sind dafür die H i l f s werke der Evangelischen Kirchen b e i s p i e l h a f t . 7)

8) 9)

U n s c h a r f s p r i c h t W e b e r (Die G e g e n w a r t s l a g e des S t a a t s k i r c h e n r e c h t s , S . 171) von e i n e r E r s t r e c k u n g d e r k i r c h l i c h e n Autonomie auf die k i r c h l i c h e n " T r a b a n t e n o r g a n i s a t i o n e n " . H e c k e l ( K i r c h l i c h e Autonomie und s t a a t l i c h e s S t i f t u n g s r e c h t , S . 13) will die Autonomie " a u f a l l e dem V e r b a n d e i n g e g l i e d e r t e n T e i l o r g a n i s m e n e r s t r e c k e n " ; und z w a r meint e r damit " n i c h t nur die g e n o s s e n s c h a f t l i c h e n U n t e r v e r b ä n d e s o n d e r n auch die i h r e i n g e g l i e d e r t e n r e l i g i o n s g e s e l l s c h a f t l i c h e n S t i f t u n g e n " . K l e i n (Das R e c h t des s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S . 4 8 ) sieht das e n t s c h e i d e n d e K r i t e r i u m darin, daß der besondere " T r ä g e r sozial-caritativer Arbeit, . . . rechtl i c h im k i r c h e n a m t l i c h e n B e r e i c h g r u n d g e l e g t " i s t . V g l . W a s s e , a . a . O . S. 56 f f . V g l . W a s s e , a . a . O . S . 2 5 ff, 152. - Das gilt nicht m e h r f ü r das W e r k " I n n e r e M i s s i o n u n d H i l f s w e r k der E v a n g e l i s c h e n K i r c h e i n D e u t s c h l a n d " wie e s durch V e r t r a g z w i s c h e n d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in D e u t s c h land und dem C e n t r a l - A u s s c h u ß d e r I n n e r e n M i s s i o n vom 8 . M ä r z 1957 ( A B l . E K i D S. 74) begründet wurde. D i e s e s s e l b s t nicht r e c h t s f ä h i g e Gebilde i s t e i n e " D a c h o r g a n i s a t i o n " ü b e r dem - einwandfrei i n n e r k i r c h l i c h e n - H i l f s w e r k d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in Deutschland und dem C e n t r a i a u s schuß d e r I n n e r e n M i s s i o n . L e t z t e r e r b e s i t z t e i g e n e R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t und steht mit d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in Deutschland nur in e i n e r l o c k e r e n , i n s t i t u t i o n e l l e n Bindung ( s . h i e r z u W a s s e , a . a . O . S . 9 . f , 12 f, 96 f, 112 f, 154). Wenn nun auch das g e m e i n s a m e W e r k , das j a eine V e r s c h m e l z u n g v o r b e r e i t e n s o l l , dem Auftrage nach i n t e n s i v in die E v a n g e l i s c h e K i r c h e e i n b e z o g e n wurde (vgl. § 1 des V e r t r a g e s , §§ 1, 2 des K i r c h e n g e s e t z e s ü b e r den Z u s a m m e n s c h l u ß von I n n e r e r M i s s i o n und H i l f s w e r k d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in D e u t s c h land vom 8 . M ä r z 1957, A B l . E K i D S . 7 3 ) und d e r e n Einfluß

- 285 Auch r e c h t l i c h v e r s e l b s t ä n d i g t e E i n h e i t e n können - a l s E r s c h e i n u n g s f o r m e n k i r c h l i c h e r S e l b s t o r g a n i s a t i o n 10) - am k i r c h l i c h e n S t a t u s t e i l h a b e n , v o r a u s g e s e t z t daß s i e a u s s c h l i e ß l i c h und v e r b i n d l i c h den Z w e c k e n d e r b e t r e f f e n d e n K i r c h e z u g e o r d n e t sind, in i h r e r G e b a r u n g von d e r b e t r e f f e n d e n K i r c h e b e h e r r s c h t w e r d e n und, soweit sie P e r s o n e n g e s a m t h e i t e n sind, i h r e Mitglieder a u s schließlich d e r betreffenden Kirche angehören, ü ) Aber eine und i f f e r e n z i e r t e Gleichstellung wird kaum je möglich sein. Insbes. s t e l l t s i c h die V e r w e n d u n g p r i v a t r e c h t l i c h e r O r g a n i s a t i o n s f o r m e n 10) d e r Ü b e r t r a g u n g von M o d e l l v o r s t e l l u n g e n e n t g e g e n , die a n d e n ö f f e n t l i c h k ö r p e r s c h a f t l i c h e n K i r c h e n (und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n ) a u s g e b i l d e t w u r d e n . 12) Doch w e r d e n O f f e n t l i c h k e i t s a n s p r u c h und S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t k i r c h e n n a h e r O r g a n i s a t i o n e n wie e t w a d e r k i r c h l i c h e n G e n o s s e n s c h a f t e n ( O r d e n u. d g l . ) , 13) d e s L a n d e s v e r b a n d e s d e r I n n e r e n M i s s i o n d e r E v a n g e l i s c h - L u t h e r i s c h e n K i r c h e in B a y e r n , 1^) o d e r a u c h - w e n n g l e i c h s c h o n m i t V o r s i c h t - d e s W e r k e s " i n n e r e M i s s i o n und H i l f s w e r k d e r E v a n g e l i s c h e n K i r c h e in D e u t s c h l a n d 15) und d e s D e u t s c h e n

10)

11)

12)

13) 14) 15)

a u c h i n s t i t u t i o n e l l v o r h e r r s c h t (§ 7 d e s V e r t r a g e s ) , s o kann e s d o c h die k i r c h e n - e x t e r n e W u r z e l nicht v e r l e u g n e n ( s . z . B . §§ 2, 7, 16 d e s V e r t r a g e s ) . A b e r die in A u s s i c h t g e n o m m e n e V e r s c h m e l z u n g w i r d wohl die R ü c k k e h r zum r e i n k i r c h e n - i n t e r n e n Typ bringen. Soweit s i c h die K i r c h e f ü r d e r a r t i g e A u s g r ü n d u n g e n d e s s t a a t l i c h e n R e c h t s b e d i e n t , i s t s i e an d e s s e n V o r s c h r i f t e n a l s an " f ü r a l l e g e l t e n d e G e s e t z e " g e b u n d e n . A b e r die E n t s c h e i d u n g d a r ü b e r , von den b e s t e h e n d e n M ö g l i c h k e i t e n Geb r a u c h zu m a c h e n , f ä l l t in i h r S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t (vgl. R ö t t g e n , a . a . O . S. 154 f ) . Vgl. - m i t i m e i n z e l n e n a b w e i c h e n d e n K r i t e r i e n , i m E r g e b n i s j e d o c h ä h n l i c h - W a s s e z u r " e r s t e n G r u n d f o r m " d e r von ihm k l a s s i f i z i e r t e n "kircheneigenen R e c h t s t r ä g e r " , a . a . O . S. 79 ff, 103, 107 ff, 115 f, 120. Auch die E i g e n s c h a f t d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n K o r p o r a t i o n , d i e m ö g l i c h e r w e i s e v e r l i e h e n w i r d ( s . f ü r die O r d e n A r t . 2 Abs. 2 des B a y e r i s c h e n Konkordates; w. Hinweise d a f ü r s. bei M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 2 1 5 ) , i s t n i c h t i d e n t i s c h m i t d e r v e r f a s s u n g s k o n z i p i e r t e n d e r A r t . 140 GG i . V. m . A r t . 137 RV 1919 und A r t . 143 B a y V e r f . S. die v o r s t e h e n d e F u ß n . S. h i e r z u W a s s e , a . a . O f S. 79 ff, 120, 152. S . o . S. 284 zu F u ß n . 9. - Die z w e c k h a f t e D e t e r m i n a t i o n d e s W e r k e s i s t e i n d e u t i g . Die i n s t i t u t i o n e l l e Bindung w i r d i n s g e s a m t a l s g e r a d e noch a u s r e i c h e n d a n g e s e h e n w e r d e n k ö n n e n (§§ 7 ff d e s oben z i t i e r t e n V e r t r a g e s ) .

- 286

-

Caritasverbandes e.V.

16) im L i c h t e d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Stellung d e r Kirchen, denen sie jeweils zugeordnet sind, gewürdigt w e r d e n m ü s s e n . D a m i t i s t d e r G e s e t z g e b u n g und - s o w e i t s i e s o n s t d a z u i m s t a n de i s t - d e r V e r w a l t u n g nicht v e r w e h r t , a u c h a n d e r e n , d i s t a n z i e r t e r e n k i r c h l i c h e n V e r b ä n d e n und V e r a n s t a l t u n g e n e i n e S o n d e r s t e l lung e i n z u r ä u m e n . 17) E i n e a u s den s t a a t s k i r c h e n r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n d e r V e r f a s s u n g herzuleitende Notwendigkeit h i e r f ü r besteht nicht. Welche spezifisch soziale Bedeutung e i n e r s e i t s d e r Teilhabe der k i r c h l i c h e n W e r k e und E i n r i c h t u n g e n a m S o n d e r s t a t u s d e r K i r c h e n und a n d e r e r s e i t s d e r B e f u g n i s d e r K i r c h e n , s i c h auf d i e s e W e i s e o r g a n i s a t o r i s c h zu e n t f a l t e n und i h r e n b e s o n d e r e n A u f g a ben a n z u p a s s e n , 18) z u k o m m t , b e d a r f s c h l i e ß l i c h k e i n e r H e r v o r hebung.

16) Z u r D a r s t e l l u n g d e s Z w e c k e s und d e r O r g a n i s a t i o n s . K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 104. K l e i n s e l b s t (Das R e c h t d e s s o z i a l - c a r i t a t i v e n A r b e i t s b e r e i c h s , S. 48) v e r s a g t d e m D e u t s c h e n C a r i t a s v e r b a n d den " k i r c h e n a m t l i c h e n " C h a r a k t e r ( s . h i e r z u s c h o n oben S. 284 zu F u ß n . 7). E r will ihn a b e r an d e r Ö f f e n t l i c h k e i t s f u n k t i o n d e r k a t h o l i s c h e n K i r c h e p a r t i z i p i e r e n l a s s e n ( e b d . ) und r ä u m t i h m e i n e d e r k i r c h l i c h e n v e r w a n d t e d i e n s t r e c h t l i c h e A u t o n o m i e ein ( a . a . O . S.335). 17) S. h i e r z u z . B . W a s s e , a . a . O . S. 120 f . Z a h l r e i c h e H i n w e i s e auf den t a t s ä c h l i c h e n Stand s . b e i K l e i n , D a s R e c h t d e s s o zial-caritativen Arbeitsbereichs, passim. Zum Dienstrecht s . a . die Z u s a m m e n s t e l l u n g o b e n S. 274. 18) S. h i e r z u n o c h m a l s oben S. 284 zu F u ß n . 7 und S. 285 zu F u ß n . 10. Z u r Z u g e h ö r i g k e i t d e r e n t s p r e c h e n d e n " O r g a n i s a tionsgewalt" zum kirchlichen S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t s . a . Hesse, Der Rechtsschutz durch staatliche Gerichte im kirchl i c h e n B e r e i c h , S . 6 9 ; M i k a t , K i r c h e n und R e l i g i o n s g e m e i n s c h a f t e n , S. 182. - Wohl zu w e n i g p r ä z i s S ü s t e r h e n n (Die k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 116), wenn e r a u s d e m k i r c h l i c h e n S e l b s t b e s t i m m u n g s r e c h t die B e t ä t i g u n g s f r e i h e i t f ü r " a l l e k i r c h l i c h e n Caritasorganisationen" herleiten will.

- 287 2.

Die

"soziale

Selbstverwaltung"

a)

" S o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " d u r c h die T a r i f v e r t r a g s p a r t n e r

aa)

Die K o a l i t i o n s f r e i h e i t a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r A n s a t z

Die ä u ß e r e A u s s a g e d e s A r t . 9 A b s . 3 GG v e r b i r g t d e m e r s t e n B l i c k die auf die K o m p e t e n z o r d n u n g r e f l e k t i e r e n d e Substanz d e r N o r m . A b e r A r t . 9 A b s . 3 GG v e r d a n k t s e i n e m h i s t o r i s c h - p o l e m i s c h e n C h a r a k t e r nicht e t w a e i n e i n h a l t s l e e r e , f o r m a l e A b s o n d e r u n g ; die N o r m i s t v i e l m e h r " a u f g e l a d e n " m i t e i n e m h i s t o r i s c h m i t g e b r a c h t e n Sinngehalt, d e r d a s F a s s u n g s v e r m ö g e n i h r e s W o r t lautes bis zum B e r s t e n anfüllt. Schon d e r B e g r i f f d e r Koalition, d e r " V e r e i n i g u n g z u r W a h r u n g und F ö r d e r u n g d e r A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " , i s t d a d u r c h in e i n e r ganz b e s o n d e r e n , vom W o r t l a u t h e r ü b e r r a s c h e n den, j e d o c h auf h i s t o r i s c h e r B a s i s von e i n e r z u t r e f f e n d e n und durchgreifenden Rechtsüberzeugung getragenen Weise präzisiert. D a r u n t e r i s t n u r zu v e r s t e h e n " e i n e f r e i w i l l i g e V e r e i n i g u n g j e von A r b e i t n e h m e r n o d e r A r b e i t g e b e r n zum Z w e c k e d e r W a h r n e h m u n g d e r I n t e r e s s e n i h r e r M i t g l i e d e r an d e r G e s t a l t u n g d e r A r b e i t s « und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n g e g e n ü b e r d e r ' a n d e r e n S e i te' " . Ande r e V e r e i n i g u n g e n z u r G e s t a l t u n g d e s W i r t s c h a f t s l e b e n s sind nicht e i n g e s c h l o s s e n . Das b e d e u t e t f ü r die P o s i t i o n d e r Koalitionen (der Koalitionsfreiheit) im w e i t e r e n Gefüge e i n e r v e r b a n d l i c h e n G l i e d e r u n g d e s s t a a t s u m s c h l o s s e n e n G a n z e n 3) e t w a s von v o r n e h e r e i n ganz S p e z i f i s c h e s : K o a l i t i o n e n sind - j e d e f ü r s i c h - p r i m ä r b e r u f e n , n a c h außen zu w i r k e n . I n t e r n e A u s g l e i c h s - und O r d n u n g s a u f g a b e n n e h m e n die K o a l i t i o n e n ( a l s s o l che) g r u n d s ä t z l i c h n u r in U n t e r o r d n u n g u n t e r d i e s e n Z w e c k w a h r . K o a l i t i o n e n sind f e r n e r an s i c h nicht K ö r p e r s c h a f t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s - w e n n g l e i c h s i e e s s e i n k ö n n e n - und s o m i t nicht 1) 2)

3)

4)

S. D i e t z , a . a . O . S . 4 2 6 . Zu A r t . 9 A b s . 3 G G h . L . Vgl. W e r n i c k e i m B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 9 A n m . I I 3 a und b; v. M a n g o l d t - K l e i n , B o n n e r G r u n d g e s e t z , A r t . 9 A n m . V 9; Dietz, a . a . O . S . 4 2 7 f; je m i t w e i t e r e n N a c h w . - A . A . H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , A r t . 9 A n m . C 7; d e r s . , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 105; M a u n z , S t a a t s r e c h t , S. 126. S. h i e r z u a u c h B r i l l , G e w a l t e n t e i l u n g i m m o d e r n e n Staat, Gew e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e , 7 . J h g . (1956) S . 3 8 5 ff (392 f), d e r in d e r " s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " e i n e F o r m d e r v e r t i k a l e n G e w a l t e n t e i l u n g e r k e n n e n zu können g l a u b t . Vgl. H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 373 f f ; D i e t z , a . a . O . S. 438 f mit w e i t e r e n N a c h w e i s e n .

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288

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schon i h r e r äußeren Rechtsnatur nach T r ä g e r öffentlicher Aufgaben. 5) Sie dürfen keinen Zwangscharakter haben®) und auch selbst nicht unbeschränkt dahin wirken, daß alle A r b e i t g e b e r bzw. Arbeitnehmer sich in ihnen organisieren. Sie erfassen daher nicht notwendig den ganzen in F r a g e stehenden Personenkreis. Sie sind dem Sozialleben nicht als staatlich errichtetes Organisationsele.ment eingepflanzt. Der Zugang zu ihnen und das Wirken in ihnen darf denen, die sich darin f o r m i e r e n wollen, nur nicht vorenthalten werden. So scheint festzustehen, daß die Koalitionen, wie sie sich bisher dargestellt haben, bestenfalls an der P e r i p h e r i e des Bildausschnittes beheimatet sind, den dieser Abschnitt der Untersuchung anzuleuchten hat. 8) 5) 6) 7)

8)

S. zu diesem P r o b l e m auch Ballerstedt, W i r t s c h a f t s v e r f a s sungsrecht, S.85. Dietz, a . a . O . S. 436 mit eingeh. Nachw. Das gilt v o r allem dann, wenn man mit der zutreffenden h . L . die n e g a t i v e K o a l i t i o n s f r e i h e i t nicht nur gegenüber dem Staat sondern auch gegenüber den Verbänden als geschützt ansieht ( s . f. v . a. v. Mangoldt-Klein, a . a . O . A r t . 9 A n m . V 11 und 12; Dietz, a . a . O . S. 453 f f ; Nikisch, A r b e i t s recht, 2. Aufl. Bd. II, 1959, S.28 ff; je mit weit. Nachw.) A b e r auch von dem Boden der gegenteiligen Ansicht aus - v o r allem schon im Interesse der positiven Koalitionsfreiheit können die Berufsverbände nicht beliebig jedes Mittel anwenden, um eine maximale Expansion zu e r z i e l e n ( s . hierzu die Darlegungen von Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, B d . I I , 1957, S. 114 ff, 2 74 f; Dietz, a . a . O . S.449 ff, insbes. Fußn. 114; Galperin, Organisationszwang und K o a l i t i o n s f r e i heit, in " S o z i a l r e f o r m und Sozialrecht" Festschrift für Walt e r Bogs, 1959, S. 87 ff, insbes. S. 90 f f ; ebenfalls je mit weiteren Nachweisen). Im besonderen - wenngleich das hier nicht wesentlich ist sind sie nicht das, was die berufsständischen Organisationen i . S . der katholischen Soziallehre sind ( s . h i e r oben S. 242 ) : sie sind keine Leistungsgemeinschaften, die den A r b e i t g e b e r Arbeitnehmer-Gegensatz in sich aufnehmen und aufheben sollen; sie sind auch keine Zwangskorporationen, die infolge Zwangsmitgliedschaft jeweils alle in F r a g e kommenden P e r sonen erfassen und somit keine Zwischenräume lassen, die unkontrolliert bleiben oder vom Staate (subsidiär) ausgefüllt werden müssen. - Dafür, daß die katholische Soziallehre den Koalitionen neben den berufsständischen Korporationen eine notwendige Funktion bemißt, s. z . B . Messner, Die soziale F r a g e , S. 576.

- 289 E n t s c h e i d e n d dafür, die K o a l i t i o n e n dennoch in d i e s e m Z u s a m menhang zu s e h e n , ist die s p e z i f i s c h e ö f f e n t l i c h e Funktion, die ihnen k r a f t i h r e r von d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t m i t u m s c h l o s s e n e n Tarifmacht zukommt. bb) aaa)

Die T a r i f m a c h t a l s K e r n s u b s t a n z d e r " s o z i a l e n Autonomie" Die V e r f a s s u n g s g a r a n t i e

D a s Grundgesetz erwähnt die T a r i f m a c h t nicht a u s d r ü c k l i c h . Ihr e n e r s t e n Ansatz findet s i e in d e r in A r t . 9 A b s . 3 GG a n g e l e g t e n d u a l i s t i s c h e n Zuordnung d e r K o a l i t i o n e n d e r A r b e i t g e b e r s e i t e und d e r A r b e i t n e h m e r s e i t e z u e i n a n d e r . B e d e u t e t s i e zunächst ein Aufe i n a n d e r - E i n w i r k e n , so findet, auf d i e s e n L a g e r n ruhend, das Gewölbe d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t s e i n e n S c h l u ß s t e i n doch im Z u s a m m e n w i r k e n b e i d e r S e i t e n . Die u m s t r i t t e n e n " A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " in G e s a m t v e r e i n b a r u n g e n zu ordnen, i s t das notwendige Z i e l d e r I n t e r e s s e n w a h r u n g , wenn d i e s e nicht - was d u r c h A r t . 9 A b s . 3 GG nicht gedeckt i s t - von v o r n e h e r e i n auf die V e r n i c h t u n g des " G e g n e r s " a b z i e l t und s o m i t ein A r r a n g e m e n t m i t ihm e r ü b r i g t . " D i e h i s t o r i s c h e Entwicklung hat dazu geführt, daß s o l c h e V e r e i n b a r u n g e n in G e s t a l t g e s c h ü t z t e r T a r i f v e r t r ä g e m i t N o r m a t i v c h a r a k t e r und Unabdingbarkeit a b g e s c h l o s s e n w e r den". D a r u m liegt in " A r t . 9 A b s . 3 GG ein v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h 1)

B V e r f G E 4, 96 ( 1 0 6 ) . - Im Anschluß an die z i t i e r t e E n t s c h e i dung des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s hat s i c h ein S t r e i t entsponnen, ob d e r G e s e t z g e b e r in d e r L a g e s e i n s o l l , V o r a u s setzungen dafür a u f z u s t e l l e n , u n t e r denen K o a l i t i o n e n den Schutz des A r t . 9 A b s . 3 GG genießen o d e r T a r i f m a c h t f ü r s i c h in A n s p r u c h nehmen können. Ähnlich wie das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t nimmt N i k i s c h (Anm. zur Entscheidung des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , J Z l O . J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 205 ff ( 2 0 6 ) ; A r b e i t s r e c h t , 2 . Aufl. B d . II, 1959, S. 58 ff) eine G e s t a l t u n g s f r e i heit des G e s e t z g e b e r s dahin an, daß e r die T a r i f h o h e i t (und a n d e r e R e c h t e ) nicht e i n h e i t l i c h allen K o a l i t i o n e n z u g e s t e h e n muß s o n d e r n daß e r - um einen ungenauen A u s d r u c k zu g e b r a u c h e n - ungeeignete V e r b ä n d e davon a u s s c h l i e ß e n kann. A n d e r e , v o r a l l e m S c h n o r r ( B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und kollektives Arbeitsrecht, Recht der Arbeit, 8 . J h g . (1955) S . 3 ff), Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 106 ff und D i e t z , a . a . O . S . 4 6 1 sind dagegen d e r Meinung, daß d e r B e g r i f f d e r Koalition durch A r t . 9 A b s . 3 GG v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h v o r g e g e b e n ist und die T a r i f f ä h i g k e i t a l l e n V e r b ä n den zusteht, die sonach K o a l i t i o n e n sind. E i n e g e w i s s e G e s t a l t u n g s f r e i h e i t wird m a n dem G e s e t z g e b e r a b e r nicht a b -

- 290 geschützter Kernbereich auch in der Richtung. . . , daß ein T a r i f v e r t r a g s s y s t e m im Sinne des modernen Arbeitsrechts staatlicherseits überhaupt bereitzustellen ist und daß Parteien d i e s e r T a r i f v e r t r ä g e notwendig freigebildete Koalitionen sind". 1) Die funktionale Betätigungsgarantie zugunsten der Koalitionen 2) wird so überhöht zu dem den Koalitionen jeweils verschiedener Frontseiten gemeinsam zukommenden, 3) dem A r t . 9 Abs. 3 GG immanenten Recht, vermittels der T a r i f v e r t r ä g e unmittelbar verbindliches, objektives Recht für die Arbeitsverhältnisse zwischen den j e w e i ligen Verbandsmitgliedern zu s c h a f f e n .

2)

3) 4)

sprechen können, schon um seiner Ordnungs auf gäbe willen. A r t . 9 Abs. 3 GG allein gibt weder ein ganzes Koalitionsrecht noch ein ganzes T a r i f r e c h t ab. Der Gesetzgeber muß die Grundlinien der Verfassung konkretisieren und ergänzen. Dabei ist ein wenngleich geringer Spielraum unentbehrlich. Zur Deutung des A r t . 9 Abs. 3 GG i . S . einer grundsätzlichen Garantie der Tarifmacht s. a. Ballerstedt, W i r t s c h a f t s v e r f a s sungsrecht, S.86. - Nachweise zu der überholten L e h r e M e i s singers und des Bayerischen Landesarbeitsgerichts, wonach der Gesetzgeber die Koalitions- (und T a r i f - ) f ä h i g k e i t auf sog. Fachgewerkschaften beschränken dürfe (und im T a r i f r e c h t auch beschränkt habe) s. bei den Zitierten. Vgl. die viel zitierten Worte E . R . Hubers (Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S.381 f ) : Die Koalitionsfreiheit ist " e i n korporatives Daseins- und Betätigungsrecht der Berufsverbände selbst. . . In diesem . . . Bestandteil bedeutet die Koalitionsfreiheit ein Grundrecht der Koalitionen auf Existenz und T ä tigkeit im Sinne einer 'institutionellen und funktionellen Garantie' " . Huber ( a . a . O . S.433) spricht von einem "Rechtsetzungsrecht zur gesamten Hand". (1) Dafür, daß A r t . 9 Abs. 3 GG verfassungsrechtliche Grundlage auch für die Tarifmacht der Koalitionen ist, s. außer B V e r f G a . a . O . v o r allem Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. II, S. 444 f f ; Meissinger, Grundlagen und Grenzen der gewerkschaftlichen Machtmittel, Recht der Arbeit, 9. Jhg. (1956) S. 401 ff, insbes. S.403, 405; Ballerstedt, a . a . O . S.86; Dietz, a . a . O . S.480; Nikisch, Arbeitsrecht Bd. II S. 54 ff, insbes. S.55 f. (2) Eine andere Meinung will dagegen die Rechte der Koalitionen nicht nur aus A r t . 9 Abs. 3 GG, der bisweilen sogar in Vergessenheit gerät, sondern aus einer Synthese der f r e i h e i t lichen demokratischen Grundordnung ( A r t . 2, 9, 18, 21 GG) und des Sozialstaatsprinzips ( A r t . 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG) h e r l e i -

- 291 F ä l l t e s demnach in den " K o m p e t e n z b e r e i c h " d e r T a r i f p a r t n e r , " R e c h t s n o r m e n , die den Inhalt, den Abschluß und die Beendigung des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s sowie b e t r i e b l i c h e und b e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n r e g e l n " , 5) Z u e r l a s s e n , so i s t d e r s t a a t l i c h e G e s e t z g e b e r doch nicht davon a u s g e s c h l o s s e n ; auch nicht etwa s c h l e c h t e r d i n g s insoweit, a l s die T r ä g e r d e r " s o z i a l e n Autonomie" s e l b s t t ä t i g w e r d e n . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p 6) und die K o m p e t e n z n o r m des A r t . 74 N r . 12 GG l a s s e n den ü b e r g r e i fenden R e g e l u n g s a u f t r a g des S t a a t e s , dem e r durch ein w e i t v e r z w e i g t e s S y s t e m g r o ß e n t e i l s zwingender a r b e i t s - und b e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Normen permanent nachkommt, unschwer erkennen. D e r s t a a t l i c h e G e s e t z g e b e r darf nur nicht so weit gehen, daß e r den K o a l i t i o n e n in d e r konkreten G e s t a l t u n g d e r " A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " definitiv, n i c h t s W e s e n t l i c h e s m e h r übrig l a s s e n d , v o r g r e i f t . S e i n e Regelung muß in e r s t e r L i n i e Grundordnung b l e i b e n . 9) D e r h i s t o r i s c h f i x i e r t e Sinngehalt des A r t . 9 A b s . 3 GG wird dabei v o r a l l e m v e r l a n g e n , daß den K o a l i t i o n e n die k o n k r e t e A u s m a r k t u n g von L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g im A r b e i t s v e r h ä l t n i s - a l s o von Lohn, A r b e i t s z e i t u s w . - zugänglich b l e i b t . bbb)

Zum W e s e n d e r T a r i f m a c h t

Mit d i e s e r nicht den e i n z e l n e n Koalitionen sondern den in d y a r c h i s c h e r Zuordnung d e r A r b e i t n e h m e r - und A r b e i t g e b e r s e i t e l a b i l aus den j e w e i l s k o n t r a h i e r e n d e n K o a l i t i o n e n (und evtl. U n t e r n e h -

5) 6) 7) 8) 9)

t e n ( S c h n o r r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t , S . 5 ff; und v o r a l l e m Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s B d . i l , S . 3 0 f f ) . Auf die f r e i h e i t l i c h e , d e m o k r a t i s c h e Grundordnung v e r w e i s t , e r g ä n z e n d zu A r t . 9 A b s . 3 GG auch N i k i s c h ( A r b e i t s r e c h t B d . II S . 5 4 ) . Doch kommt d i e s e n G e s i c h t s p u n k t e n nicht die g l e i c h e , f ü r die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " s c h l e c h t h i n fundamentale Bedeutung zu, die A r t . 9 A b s . 3 GG b e i g e l e g t werden muß ( s . h i e r z u auch noch unten Abschnitt 3 I 2 a (S. 329) und IV (S. 390 ff); Abschnitt 5 II 3 b (S. 741 ff) und (S. 7 8 9 ) . § 1 Abs. 1 TVG. S . unten S. 7 8 9 . S . a . unten dd (S. 302 f f ) . S . S . 289 zu F u ß n . 1 und 2; i n s b e s . auch B a l l e r s t e d t , a . a . O . S. 86. S . i n s b e s . unten S . 3 1 0 .

- 292 m e r n ) g e b i l d e t e n T a r i f g e m e i n s c h a f t e n 1) z u s t e h e n d e n G e s t a l t u n g s macht ist das Wesen d e s s e n angesprochen, was als " s o z i a l e Auton o m i e " und " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " b e z e i c h n e t zu w e r d e n p f l e g t . Durch s i e w e r d e n die K o a l i t i o n e n zu p o t e n t i e l l e n T r ä g e r n e i n e r e m i n e n t " ö f f e n t l i c h e n " 3) A u f g a b e , die d e r Staat a u f g r e i f e n 1)

2)

3)

B o g s ( A u t o n o m i e und v e r b a n d l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g i m m o d e r n e n A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t , R e c h t d e r A r b e i t , 9. J h g . (19 56) S. 1 ff ( a b g e d r u c k t a u c h in " H e s s i s c h e H o c h s c h u l w o c h e n f ü r s t a a t s w i s s e n s c h a f t l i c h e F o r t b i l d u n g " B d . 9, 1956, S . 3 3 4 ff) ( 5 ) ) s p r i c h t i n s o f e r n von d e r " T a r i f g e m e i n s c h a f t " als einer " z u r autonomen Rechtsetzung fähigen Gemeinschaft" ( s . a . o b e n S. 287 z u F u ß n . 3 ) . E i n A n k l a n g an d a s L e i s t u n g s g e m e i n s c h a f t l i c h - b e r u f s s t ä n d i s c h e i s t nicht zu v e r k e n n e n ( s . o. S. 288 zu F u ß n . 8 ) . Nicht zu U n r e c h t m a h n t a b e r A b e n d r o t h ( D i s k u s s i o n s b e i t r a g in " G e g e n w a r t s p r o b l e m e s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " h r s g . v. W a l t e r B o g s , 1950, S . 2 0 1 ff (203 f, 209)), " d i e I d e o l o g i e d e r S o z i a l p a r t n e r s c h a f t " s e i " n i c h t n u r a b w e g i g s o n d e r n g e f ä h r l i c h " . A r b e i t g e b e r und A r b e i t n e h m e r s e i e n und b l i e b e n " s o z i a l e G e g e n s p i e l e r " . L i t e r a r i s c h e r P r o t a g o n i s t d e s B e g r i f f s und d e r I d e e d e r s o zialen Selbstverwaltung ist - mit I r r u n g e n im Detail, doch unter F ö r d e r u n g d e r Grundgedanken - M e i s s i n g e r , s. dess e n f o l g e n d e V e r ö f f e n t l i c h u n g e n : T a r i f h o h e i t in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , R e c h t d e r A r b e i t , 4. J h g . (1951) S. 46 ff; G e w e r k s c h a f t s m o n o p o l in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g ? B e t r i e b , 4. J h g . (1951) S. 445 ff; R e l i e f b i l d d e s A r b e i t s r e c h t s , 1952, S. 16 ff; M ü l l e r - M . , P r o b l e m e d e s K o a l i t i o n s r e c h t s in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , 1953; K o a l i t i o n s r e c h t - ein M i t t e l z u m Z w e c k d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , A r b e i t und R e c h t , 2. J h g . (1954) S . 6 5 ff; S o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g im F a c h p r i n z i p , A r b e i t und R e c h t , 3. J h g . (1955) S. 1 ff; G r u n d l a g e n und G r e n z e n d e r g e w e r k s c h a f t l i c h e n M a c h t m i t t e l ; Die G e w e r k s c h a f t e n im s t a a t s f r e i e n R a u m d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , A r b e i t und R e c h t , 3. J h g . (19 55) S. 339 ff. - An s p e ziellen E r ö r t e r u n g e n s . f e r n e r Sitzler, Soziale Selbstverwalt u n g i m d e m o k r a t i s c h e n Staat, S o z i a l e r F o r t s c h r i t t , 1. J h g . (1952) S. 73 f f ; B o g s , A u t o n o m i e und v e r b a n d l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g i m m o d e r n e n A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t ; E r d m a n n , Die s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g in i h r e r r e c h t s - und s t a a t s p o l i t i s c h e n B e d e u t u n g , in " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S . 4 3 ff; G e s a m t d a r stellungen s. z . B . bei Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 21 f f ; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , Bd. II, S . 4 3 ff; je mit weit.Nachw. Zum Öffentlichkeitscharakter s. z . B . Nikisch,

a.a.O.

- 293 muß, soweit die b e r e c h t i g t e n V e r b ä n d e s i e nicht z u r e i c h e n d e r füllen. Dem s t a a t s k o m p l e m e n t ä r e n C h a r a k t e r d i e s e r den V e r bänden e r ö f f n e t e n Funktion e n t s p r i c h t e s , daß i h r s p e z i f i s c h e s I n s t r u m e n t , die t a r i f v e r t r a g l i c h e R e c h t s e t z u n g , das i m R a h m e n d e r a l l g e m e i n e n p r i v a t e n V e r b a n d s a u t o n o m i e quantitativ Übliche und q u a l i t a t i v M ö g l i c h e v e r l ä ß t 5) und nach G e l t u n g s - und s o n s t i g e r W i r k u n g s w e i s e die N a c h b a r s c h a f t s t a a t l i c h e r G e s e t z g e b u n g erreicht. S. 45 ff; B o g s , Z u r Entwicklung und R e c h t s f o r m des T a r i f v e r t r a g s , in: F e s t s c h r i f t für J u l i u s G i e r k e , 1950, S . 3 9 ff, i n s b e s . S . 52 ff; H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t l i c h e Gesetzgebung und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g , R e c h t d e r A r b e i t , l O . J h g . ( 1 9 5 7 ) S. 2 0 1 ff ( 2 0 3 ) ; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 8 6 ; s . a . K a s k e l - D e r s c h , A r b e i t s r e c h t , 5. Aufl. 1957, S . 2 7 7 ; s t ä r k e r d i f f e r e n z i e r e n d E r d m a n n , a . a . O . S . 4 4 f, 49; f ü r einen Status d e r K o a l i t i o n e n a l s " a n e r k a n n t e ö f f e n t l i c h e V e r b ä n d e " S c h e u n e r , W i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e S e l b s t v e r waltung, S . 6 1 1 . Z u r F r a g e e i n e s Status a l s ( ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h ) " b e l i e h e n e " V e r b ä n d e s . noch unten S. 297 zu F u ß n . 2 0 . S . zum Ö f f e n t l i c h k e i t s c h a r a k t e r auch die S . 292 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . - Dürig ( M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III, Randn. 116) glaubt, a l l e r d i n g s im Hinblick auf die s t r e n g e K a t e g o r i e des öffentlichen R e c h t s , die T a r i f v e r t r ä g e damit in die r e i n p r i v a t e S p h ä r e a b s c h i e b e n zu können, daß e r s i e a l s " d o ut d e s " - V e r t r ä g e b e z e i c h n e t . D e r M a ß s t a b des öffentlichen R e c h t s s e i h i e r nicht angelegt ( s . h i e r z u unten S . 297 zu F u ß n . 2 0 ) . D e r Gedanke v e r d i e n t auch u n t e r dem a l l g e m e i n e r e n G e sichtspunkt des Öffentlichen B e a c h t u n g . Ihm w ä r e zunächst entgegenzuhalten, daß d e r Gedanke des do ut des dem öffentl i c h e n L e b e n nicht f r e m d i s t ( z u r P r o b l e m a t i k und Deutung s . a . K r ü g e r , a . a . O . S . 2 0 3 f). A b e r d i e s e s Motiv, aus dem h e r a u s die T a r i f m a c h t m ö g l i c h e r w e i s e gehandhabt wird, d a r f die o b j e k t i v e Funktion nicht v e r g e s s e n l a s s e n . D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat s i e zutreffend u m s c h r i e b e n , indem e s s a g t , " d a ß e i n e r d e r Z w e c k e des T a r i f v e r t r a g s s y s t e m s e i n e s i n n v o l l e O r d n u n g d e s A r b e i t s 1 e b e n s , insbes. d e r L o h n g e s t a l t u n g , u n t e r Mitwirkung d e r S o z i a l p a r t n e r s e i n s o l l " ( B V e r f G E 4, 96 ( 1 0 7 ) ) . Somit liegt im Abschluß von T a r i f v e r t r ä g e n die " g e m e i n s a m von A r b e i t g e b e r n und A r b e i t n e h m e r n d u r c h g e f ü h r t e E r f ü l l u n g e i n e r w i r t s c h a f t s - und s o z i a l p o l i t i s c h e n Aufgabe g r ö ß t e n A u s m a ß e s " ( B o g s , Z u r E n t wicklung und R e c h t s f o r m des T a r i f v e r t r a g s , S . 5 5 ) . 4) 5)

S. oben S . 287 und unten dd (S. 302 f f ) . S . h i e r z u unten S . 2 9 5 f f zu F u ß n . 1 5 - 2 0 .

- 294 Dennoch - und z w a r b e z e i c h n e n d e r w e i s e - i s t t a r i f v e r t r a g l i c h g e s e t z t e s Recht" 7 ) nicht s t a a t l i c h e s R e c h t . Die " S t a a t s f e r n e " ^ ) g e h ö r t z u m W e s e n d e r " s o z i a l e n A u t o n o m i e " . 10) Die K o a l i t i o n e n s t e h e n a u c h a l s T r ä g e r d e r T a r i f m a c h t in k e i n e m o r g a n i s a t o r i s c h e n Z u s a m m e n h a n g m i t d e m Staat, d e r e s e r l a u b e n w ü r d e , i h m i h r e n W i l l e n z u z u r e c h n e n . I n s b e s . u n t e r l i e g e n s i e nicht d e r Aufsicht des Staates. H ) T a r i f v e r t r a g s r e c h t i s t a u c h nicht a u t o n o m e s R e c h t i m Sinne h e r k ö m m l i c h e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r A u t o n o m i e . 12) Die G e w e r k s c h a f 6)

7)

8)

9) 10) 11)

12)

Vgl. i n s b e s . H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t l i c h e G e s e t z g e b u n g und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g . S. f e r n e r e t w a H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S. 7 f : " R e c h t l i c h b e d e u t e t e r ( s e i l , d e r T a r i f v e r t r a g ) . . . Erschließung einer neuen Rechtsquelle. A u s i h r f l i e ß t k r a f t s t a a t l i c h e r E r m ä c h t i g u n g , j e d o c h in d e r S t a a t s f e r n e , ein s e l b s t ä n d i g e s R e c h t . D e r T a r i f v e r t r a g e r s c h e i n t in s e i n e m Z w i e l i c h t j e d o c h a u c h a l s ein S u r r o g a t und z u g l e i c h a l s ein a n g r i f f i g e r W i d e r s a c h e r und N e b e n b u h l e r d e s staatlichen Gesetzes". Z u s a m m e n f a s s e n d e D a r s t e l l u n g d e r E n t w i c k l u n g und d e s S t a n d e s d e r M e i n u n g e n ü b e r die R e c h t s n a t u r d e s T a r i f v e r t r a g s rechts s. z . B . bei Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II S. 424 ff; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , Bd. II, S . 4 2 4 ff ( b e s o n d e r s r e i c h b e l e g t ) ; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . II, S. 213 f f . Z u r ä l t e r e n , nie zu B e d e u t u n g g e l a n g t e n T h e s e , die T a r i f v e r t r ä g e seien Rechts Verordnungen gleichzusetzen (Dechant) s . z . B . Klein, V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n im Deutschen V e r f a s s u n g s r e c h t , in " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt im R e c h t s s t a a t " , W i s s e n s c h a f t l i c h e S c h r i f t e n r e i h e des Instit u t s z u r F ö r d e r u n g ö f f e n t l i c h e r A n g e l e g e n h e i t e n e . V . , B d . 12 (1952) S. 7 ff (112 f) m i t w e i t . N a c h w e i s e n . S. H u b e r a . o . ( F u ß n . 6) a . O . S. H u b e r e b d . ; f e r n e r die N a c h w e i s e o b e n S. 292 zu F u ß n . 2. " E i n v o m Staat a b h ä n g i g e r o d e r von i h m k o n t r o l l i e r t e r V e r band i s t k e i n e K o a l i t i o n " (Dietz, a . a . O . S. 435 f - Z i t a t S.436). I s t ein B e r u f s v e r b a n d ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h o r g a n i s i e r t , s o u n t e r l i e g t e r z w a r d e r S t a a t s a u f s i c h t . D i e s e m u ß a b e r auf r e i n e Legalitätskontrolle beschränkt sein, den Verbänden "die S e l b s t v e r w a l t u n g i h r e r e i g e n e n A n g e l e g e n h e i t e n , i n s b e s . die unabhängige Wahrung d e r Interessen i h r e r Mitglieder überl a s s e n " ( H u b e r ) und " s i c h j e d e n E i n g r i f f s in d a s L e b e n d e s V e r b a n d e s e n t h a l t e n " (Dietz) (vgl. H u b e r , a . a . O . S . 3 74, s . a . S. 369; D i e t z , a . a . O . S . 4 3 8 f ) . S. h i e r z u und z u m u n m i t t e l b a r F o l g e n d e n : P e t e r s , Die S a t -

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t e n und A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e s i n d k e i n e ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n P e r s o n e n v e r b ä n d e . 13) Vor allem setzen vermittels der Tarifmacht n i c h t , wie e s f ü r die h e r k ö m m l i c h e A u t o n o m i e t y p i s c h i s t , v e r b a n d s i n t e r n e A u t o r i t ä t e n R e c h t f ü r die V e r b a n d s m i t g l i e d e r , s o n d e r n die V e r b ä n d e z u s a m m e n s e t z e n R e c h t j e w e i l s a u c h f ü r D r i t te, nämlich f ü r alle Mitglieder jeweils auch d e r anderen kontrah i e r e n d e n V e r b ä n d e . D a r a n , daß von " A u t o n o m i e " und " S e l b s t v e r w a l t u n g " - wenn ü b e r h a u p t - n u r i m ü b e r t r a g e n e n Sinne die R e d e s e i n kann, b e s t e h t k e i n Z w e i f e l . A b e r e s h i e ß e d a s Kind m i t d e m B a d e a u s s c h ü t t e n , wenn d e s h a l b die B e s o n d e r h e i t , die die T a r i f m a c h t a u s z e i c h n e t und in die N ä h e öffentlichrechtlicher Machtentfaltung rückt, übersehen würde: Die F ä h i g k e i t d e r T a r i f p a r t e i e n , d u r c h V e r e i n b a r u n g R e c h t zu s e t z e n , d a s nicht n u r in j e d e m V e r b a n d v e r b a n d s i n t e r n gilt s o n d e r n a u c h f ü r die M i t g l i e d e r d e r v e r s c h i e d e n e n V e r b ä n d e u n t e r e i n a n d e r u n m i t t e l b a r verbindlich ist. Diese Befugnis kann mit a l l g e m e i n e r p r i v a t e r V e r b a n d s a u t o n o m i e nicht m e h r e r k l ä r t w e r den. Ist d a h e r an d e r D e l e g a t i o n s t h e o r i e 1®) a n s i c h s c h o n j e z u n g s g e w a l t i n n e r s t a a t l i c h e r V e r b ä n d e , in H a n d b u c h d e s d e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s , B d . II, 1932, S.204 ff (269); B o g s , Z u r Entwicklung d e r Rechtsform des T a r i f v e r t r a g s , insbes. S.60; K l e i n , a . a . O . S. 111 f; d e r s . , R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s sungsrechtliche F r a g e n des Urteils des Bundesarbeitsger i c h t s v o m 2. M ä r z 1955 - b e t r e f f e n d L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u , 1955, S. 19 f; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S . 4 2 8 f; B ö c k e n f ö r d e , D e r a l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z und die A u f g a b e d e s R i c h t e r s , 1957, S. 12; j e m i t N a c h w e i s e n a u s d e m ä l t e r e n S c h r i f t t u m . S. f e r n e r D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , G r u n d g e s e t z , A r t . 1 A b s . 3 R a n d n . 115 f f . 13) S. oben S.287f zu F u ß n . 4 und 5 und S. 289 zu F u ß n . 1. 14) S. z u r B e g r i f f s k r i t i k : S c h e u n e r , W i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g , S. 611; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S . 3 7 9 ff; E r d m a n n , Die s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g in i h r e r r e c h t s - und s t a a t s p o l i t i s c h e n B e d e u t u n g , S . 4 5 ; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 2 1 ; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , Bd. II, S. 47 f . 15) (1) Z u n ä c h s t zu d i e s e m P u n k t zwei E r w ä g u n g e n : (a) Wenn d i e Normsetzungsbefugnis der Tarifparteien nichts anderes wäre a l s A u s f l u ß i h r e r j e w e i l i g e n V e r b a n d s a u t o n o m i e , so h ä t t e n s c h o n die T a r i f v e r t r ä g e , die v o r d e r e r s t e n S o n d e r r e g e l u n g d u r c h d i e V e r o r d n u n g ü b e r T a r i f v e r t r ä g e , A r b e i t e r - und A n g e s t e l l t e n a u s s c h ü s s e und S c h l i c h t u n g von A r b e i t s S t r e i t i g k e i t e n vom 23. D e z e m b e r 1918 g e s c h l o s s e n w u r d e n , d i e s e l b e u n m i t t e l b a r e ( o d e r g a r u n a b d i n g b a r e ) W i r k u n g auf die E i n z e l a r -

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d e n f a l l s so v i e l r i c h t i g , daß die R e c h t s e t z u n g s m a c h t d e r K o a l i t i o nen e i n e r E r m ä c h t i g u n g im staatlichen Recht bedarf, weil sich innerhalb d e r staatlichen Rechtsordnung keine andere Rechtsetb e i t s v e r h ä l t n i s s e h a b e n m ü s s e n , die s i e s e i t h e r h a b e n ; d e n n w a s die T a r i f p a r t n e r auf G r u n d d e r a l l g e m e i n e n V e r b a n d s a u t o n o m i e v e r m o c h t e n , v e r m o c h t e n s i e a u c h s c h o n v o r 1918. D i e s e W i r k u n g d e r T a r i f v e r t r ä g e f e h l t e a b e r d a m a l s ( s . f . v. a. Sinzheimer, Der korporative Arbeitsnormenvertrag, Teil 2, 1908, S . 2 1 ff, 31 f f ; d e r s . , R e c h t s f r a g e n d e s A r b e i t s t a r i f v e r t r a g s , 1913, S . 2 1 f f ; s . a . " T a r i f v e r t r a g s r e c h t - E i n i gungswesen" Verhandlungen d e r Gesellschaft f ü r soziale Ref o r m , S c h r i f t e n d e r s . B d . 5, H e f t 4 / 5 (1914) S. 18 ff u. p a s s i m ; a u s d e r Sicht n a c h E r l a ß d e r T a r i f v e r o r d n u n g s . i n s b e s . H u e c k , D a s R e c h t d e s T a r i f v e r t r a g e s , 1920, S. 94 ff ( m i t eingeh. Nachw.); d e r s . , N o r m e n v e r t r ä g e , Jherings J a h r b ü c h e r , B d . 73 (1923) S. 33 ff (85 f f ) ; u n r i c h t i g S c h n o r r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t , S . 8 ) . Die u n a b d i n g b a r e und u n m i t t e l b a r e Geltung b e r u h t a l s o auf d e m besonderen staatlichen Tarifvertragsrecht, (b) Die Ü b e r z e u g u n g s k r a f t d e r V e r w e i s u n g auf die p r i v a t r e c h t l i c h e V e r b a n d s a u t o n o m i e l e i d e t a u c h d a r u n t e r , daß g e r a d e die C h a r a k t e r i s i e r u n g a l s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A u t o n o m i e m i t d e m H i n w e i s d a r a u f a b g e l e h n t w i r d , d a s von den V e r b ä n den g e m e i n s a m m i t V e r b i n d l i c h k e i t f ü r die M i t g l i e d e r v e r t r a g l i c h g e s e t z t e R e c h t s e i nicht d e m v e r b a n d s i n t e r n f ü r die M i t g l i e d e r e i n e s V e r b a n d e s g e s e t z t e n R e c h t g l e i c h z u s t e l l e n . Ist d i e s e r E i n w a n d nicht a u c h f ü r die p r i v a t e A u t o n o m i e zu b e a c h t e n ? Die S t e l l u n g d e r p r i v a t r e c h t l i c h e n V e r b ä n d e i s t h i e r i n nicht a n d e r s a l s die d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n . - Z u m T e x t s . a. Scheuner, Ausländische E r f a h r u n g e n zum P r o b l e m d e r Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt in " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt i m R e c h t s s t a a t " u s w . S. 118 ff (145). (2) Z a h l r e i c h e w e i t e r e A r g u m e n t e f ü r die Ü b e r s c h r e i t u n g d e r p r i v a t e n V e r b a n d s a u t o n o m i e d u r c h die T a r i f m a c h t s . b e i B o g s , a . a . O . S . 5 2 f f ; s . a . L a u f k e , V e r t r a g s f r e i h e i t und G r u n d g e s e t z , in " D a s d e u t s c h e P r i v a t r e c h t in d e r M i t t e d e s 2 0. J a h r h u n d e r t s " , F e s t s c h r i f t f ü r H e i n r i c h L e h m a n n , B d . I , 1956, S. 145 ff (182 F u ß n . 140 a . E . ) . 16) F ü h r e n d v e r t r e t e n w i r d s i e vom B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t (BAGE 1, 258 (264), 348 (352 f f ) ; 4, 240 (251 f)). Sie l i e g t a u c h d e r E n t s c h e i d u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( B V e r f G E 4, 96) z u g r u n d e ( s . i n s b e s . S. 108). Im S c h r i f t t u m s . i n s b e s . M e i s s i n g e r , T a r i f h o h e i t in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , S . 4 9 ; d e r s . , G e w e r k s c h a f t s m o n o p o l in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g ? S. 445; d e r s . , R e l i e f b i l d d e s A r b e i t s r e c h t s , S. 17 f;

- 297 z u n g s m a c h t a l s die d e s S t a a t e s von s e l b s t v e r s t e h t , 17) so muß i h r a l s o d a r ü b e r h i n a u s z u g e g e b e n w e r d e n , daß die den T a r i f p a r t n e r n e r t e i l t e E r m ä c h t i g u n g 18) i n h a l t l i c h den ü b l i c h e n R a h m e n p r i v a t e r V e r b a n d s a u t o n o m i e v e r l ä ß t . 1 9 ) Ob d a s nun Anlaß gibt, in i h r e i n e E r s c h e i n u n g d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s zu s e h e n , 20) i s t e i n e

17)

18)

19) 20)

d e r s . , K o a l i t i o n s r e c h t - ein M i t t e l z u m Z w e c k d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , S. 67; E . R. H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 427 ff; H i l d e g a r d K r ü g e r , A n m . z u BAG U r t . v. 15. J a n u a r 1955 - 1 AZR 3 0 5 / 5 4 , NJW 8 . J h g . (1955) S . 6 8 4 ff (685); L a u f k e , a . a . O . S. 181 f; H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t l i c h e G e s e t z g e b u n g und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g , S . 2 0 2 f; Nipp e r d e y , ( i n s b e s . i n : ) L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , S. 22, 141 f f , 262 f; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . i l , S. 43 ff, i n s b e s . S . 4 6 f; s . a . H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S . 9 f. - Die G e g e n m e i n u n g w i r d v o r a l l e m v e r t r e t e n von Klein, V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 111 f, 117; d e r s . , R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n d e s U r t e i l s d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s vom 2. M ä r z 1955, S. 18 ff; B ö c k e n f ö r d e , D e r A l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z und die A u f g a b e d e s R i c h t e r s , S. 12; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , G r u n d g e s e t z , A r t . 1 A b s . 3 R a n d n . 115 ff. S . h i e r z u a u c h E r d m a n n , Die s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g in i h r e r r e c h t s - und s t a a t s p o l i t i schen Bedeutung, S . 4 4 f . Vgl. die n ü c h t e r n e B e t r a c h t u n g d e s P r o b l e m s u n t e r d i e s e m Gesichtspunkt bei Nawiasky, R e c h t s f r a g e n des w i r t s c h a f t l i c h e n N e u a u f b a u s , S. 16 ff, 43 ff; s . a . B e i t z k e , A n m e r k u n g z . BAG U r t . v. 15. J a n u a r 1955 - 1 AZR 3 0 5 / 5 4 - , A P A r t . 3 GG Nr.4. Diese E r m ä c h t i g u n g ist positivrechtlich p r i m ä r im T a r i f v e r t r a g s g e s e t z zu s e h e n ( s . H e r b e r t K r ü g e r , a . a . O . S . 2 0 3 ) . Aber dieses stellt s e i n e r s e i t s nur einen Ausfluß d e r V e r f a s s u n g s n o r m d e s A r t . 9 A b s . 3 GG d a r . E n t h ä l t d i e s e nicht an s i c h s c h o n ein T a r i f v e r t r a g s r e c h t i m h e u t i g e n Sinne und i s t d e r g e s e t z l i c h e n E r g ä n z u n g b e d ü r f t i g , so m u ß a n d e r e r s e i t s d e r G e s e t z g e b e r d a s T a r i f v e r t r a g s r e c h t g e w ä h r e n und k a n n e s nicht b e s e i t i g e n ( s . B V e r f G E 4, 96 (106 ff); S. f e r n e r n o c h m a l s oben a a ( S . 287 ff) a . E . ) . S. n o c h m a l s oben S. 295 zu F u ß n . 15. H u b e r ( B e l i e h e n e V e r b ä n d e , DVB1. 6 7 . J h g . (1952) S. 456 ff (458 f); W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S . 3 7 6 ff, i n s b e s . S. 379 ff) - d e r a u c h die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e E i n o r d n u n g d e r T a r i f v e r t r ä g e s e l b s t r e l a t i v weit v o r a n t r e i b t ( W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S . 4 3 1 ff) und die T a r i f m a c h t a l s " ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e B e f u g n i s " und " s u b j e k t i v ö f f e n t l i c h e s R e c h t "

- 298 Q u a l i f i k a t i o n s f r a g e von s e k u n d ä r e r B e d e u t u n g . 21) und z w a r nicht a l s " b l o ß e s F r e i h e i t s r e c h t " s o n d e r n a l s " h o h e i t l i c h e s G e s t a l t u n g s r e c h t " , a l s " s t a t u s a k t i v u s " und " e c h t e T a r i f h o h e i t " q u a l i f i z i e r t ( a . a . O . S . 4 4 6 ) - und i h m f o l g e n d N i p p e r d e y ( L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s B d . II, S. 143) h a l t e n die K o a l i t i o n e n f ü r " b e l i e h e n e V e r b ä n d e " . H e r b e r t K r ü g e r (Die S t e l l u n g d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e , NJW 9. J h g . (1956) S. 1217 ff (1219)) i s t d a g e g e n d e r A n s i c h t , daß die staatsähnliche Rechtsetzungsmacht mit der Rechtsfigur d e r B e l e i h u n g nicht h i n r e i c h e n d g e d e u t e t w e r d e n k a n n . D e m w i r d b e i z u t r e t e n s e i n . Die R e c h t s f i g u r d e s b e l i e h e n e n V e r b a n d e s läßt e b e n s o wie die Ü b e r b e t o n u n g d e r " D e l e g a t i o n " d e r T a r i f hoheit v o m S t a a t auf die K o a l i t i o n e n die c a u s a i h r e r P o s i t i o n , A r t . 9 A b s . 3 GG, zu s e h r in den H i n t e r g r u n d t r e t e n ( s . h i e r z u a . M e i s s i n g e r , R e l i e f b i l d d e s A r b e i t s r e c h t s , S. 17). - S c h e u n e r ( W i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g , S . 6 1 1 ) d e r die Anwendung d e s B e g r i f f e s d e r S e l b s t v e r w a l t u n g auf die hier als soziale Selbstverwaltung angesprochene Erscheinung a b l e h n t - will den G e w e r k s c h a f t e n und A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e n a b e r den Status a n e r k a n n t e r ö f f e n t l i c h e r V e r b ä n d e b e i l e g e n . - D a g e g e n z e i c h n e t s i c h d e r Gedanke e i n e r r e i n p r i v a t r e c h t l i e h e n D e u t u n g bei D ü r i g (a. a . O. R a n d n . 116) a b : Die N o r m e n d e s T a r i f v e r t r a g s s e i e n k e i n e " h o h e i t l i chen Normen" sondern "Normen, deren Setzung durch § 1 TVG d e r P r i v a t a u t o n o m i e ü b e r l a s s e n und den a r b e i t s r e c h t l i c h e n K o a l i t i o n e n w e g e n A r t . 9 III l e t z t l i c h a u c h b e l a s sen werden m u ß t e " . E r sieht offensichtlich zwischen " ü b e r t r a g e n " ( d e l e g i e r e n ) und " ü b e r l a s s e n " e i n e n w e s e n t l i c h e n Unt e r s c h i e d (insofern ähnlich Bogs, a . a . O . S.60). F ü r p r i v a t rechtliche Qualifikation auch S c h m i d t - R i m p l e r - G i e s e k e F r i e s e n h a h n - K n u r , Die L o h n g l e i c h h e i t von M ä n n e r n und F r a u e n , AöR Bd. 76 ( 1 9 5 0 / 5 1 ) S. 165 ff (177 f ) . - Z u m P r o blem s. f e r n e r Nawiasky, a . a . O . 21)

G e r a d e die D i s k u s s i o n u m F o l g e r u n g e n , die m a n an die R e c h t s n a t u r d e r T a r i f m a c h t k n ü p f t e , hat die E r ö r t e r u n g d e s P r o b l e m s s e l b s t s t a r k v e r z e r r t . Nicht n u r f ü r die G r e n z z i e hung ö f f e n t l i c h e s / p r i v a t e s R e c h t gilt d a s . H e u t e s t e h t die D e batte v o r allem unter dem Stern d e r Grundrechtsgeltung f ü r T a r i f v e r t r ä g e ( A r t . 1 A b s . 3 GG), bei d e r m a n b e l i e b t , je nachdem, welches Ergebnis f ü r richtig gehalten wird, schon in d e r K o n s t r u k t i o n und K l a s s i f i z i e r u n g d e r T a r i f m a c h t den e n t s p r e c h e n d e n G r u n d d e r A r g u m e n t a t i o n zu l e g e n ( s . i n s b e s . das Bundesarbeitsgericht, Herbert Krüger, Hildegard Krüg e r , N i p p e r d e y , K l e i n (Gutachten), B ö c k e n f ö r d e , D ü r i g - wie o b e n S. 296 zu F u ß n . 16 z i t i e r t - ) .

- 299 cc)

Der weitere Kreis der "sozialen Selbstverwaltung"

aaa)

Das Umfeld d e r T a r i f m a c h t : A r b e i t s k a m p f u n d Schlichtung

Die R e c h t s e t z u n g d u r c h G e s a m t v e r e i n b a r u n g i s t die K e r n z o n e d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g . Von h i e r a u s b r e i t e t s i e s i c h a u s zu d e n R a n d f e l d e r n , ü b e r die hin die Wege z u r G e s a m t v e r e i n b a r u n g f ü h r e n und d e r e n s t a a t l i c h e Okkupation s c h l i e ß l i c h die F r e i h e i t des normativen Kollektivvertrages abwürgen müßte. In e r s t e r L i n i e i s t zu n e n n e n d a s S c h l i c h t u n g s w e s e n . E i n e b e l i e b i g e s t a a t l i c h e Z w a n g s s c h l i c h t u n g w ü r d e die s o z i a l e A u t o n o m i e a u s h ö h l e n . D e r Staat d a r f e i n e n S c h l i c h t u n g s a n s p r u c h n u r d o r t f ü r ( a l l g e m e i n o d e r f a l l w e i s e ) v e r b i n d l i c h e r k l ä r e n - und s o m i t die Tarifhoheit d e r Koalitionen s i s t i e r e n wo die " S o z i a l p a r t n e r " i h r e r A u f g a b e nicht g e r e c h t w e r d e n , wo n ä m l i c h i h r e N i c h t e i n i gung zu e i n e m u n m i t t e l b a r e n und a k u t e n N o t s t a n d f ü h r t , d e r die L e b e n s i n t e r e s s e n d e r G e s a m t b e v ö l k e r u n g b e d r o h t . ^ Schon b e i d e r 1)

(1) Z u r Z u g e h ö r i g k e i t d e s S c h l i c h t u n g s w e s e n s z u r s o z i a l e n Selbstverwaltung s . z . B . Meissinger, Reliefbild des A r b e i t s r e c h t s , S. 29; N i p p e r d e y , a . a . O . S. 22 f; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , B d . II, S . 4 8 ; d e r s . , Die S c h l i c h t u n g von A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n , in " H u n d e r t J a h r e d e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . I I 1960, S . 3 1 7 ff, i n s b e s . 340 f . Vgl. f e r n e r A r t . I A b s . 1 KRG N r . 35. S. d a g e g e n H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t Bd. II, S . 4 6 3 . (2) D a f ü r , daß die Z w a n g s s c h l i c h t u n g g r u n d s ä t z l i c h u n z u l ä s s i g , im F a l l e e i n e s N o t s t a n d e s j e d o c h z u l ä s s i g i s t , s . F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 163; M ü l l e r , Ged a n k e n z u r S y s t e m a t i k d e s S c h l i c h t u n g s r e c h t s , Die D r i t t e Gewalt, V l . J h g . (1955) Heft 7 / 8 , S. 8 ff (16 f). N i p p e r d e y , a . a . O . S. 22 f, 32, 36, 535 ff; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , Bd. II, S. 57; Küchenhoff, Das P r i n z i p d e r staatlichen Subsidiarität im A r b e i t s r e c h t , R e c h t d e r A r b e i t , 1 2 . J h g . (1959) S . 2 0 1 ff (206). F ü r eine weitergehende Zulässigkeit s. Huber, a . a . O . S.454, 462; ä h n l i c h H e s s e l , S t a a t l i c h e S c h l i c h t u n g ? A r b e i t s - und Soz i a l r e c h t , 1953, S . 2 6 8 f; C o r n e l l s e n , Ü b e r d a s R e c h t z u r S c h l i c h t u n g von A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n , A r b e i t und R e c h t , 3. J h g . (1955) S. 41 ff, i n s b e s . S . 4 4 f; Z i e g l e r , S e l b s t v e r a n t w o r t l i c h e S c h l i c h t u n g in d e r S a c k g a s s e , S o z i a l e r F o r t s c h r i t t 9. J h g . (1960) S. 101 f f . Auch N i k i s c h s c h e i n t n u n m e h r (Die S c h l i c h t u n g von A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n , S. 340 f) die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r e n z e n d e r Z w a n g s s c h l i c h t u n g l o c k e r e r zu s e h e n , hat j e d o c h gegen die A u s d e h n u n g des Z w a n g s r e c h t s p o l i t i s c h e B e d e n k e n . - W e i t e r g e h e n d a l s die h . L . g e g e n die Z u l ä s s i g k e i t von Z w a n g s s c h l i c h t u n g K u n z e , V e r f a s s u n g s w i d r i g e r Z w a n g

- 300 R e g e l u n g d e s S c h l i c h t u n g s v e r f a h r e n s w i r d e r - z . B . in b e z u g auf d i e E i n l a s s u n g s p f l i c h t 2) - e i n e g e w i s s e Z u r ü c k h a l t u n g ü b e n m ü s s e n , d i e die S e l b s t v e r a n t w o r t l i c h k e i t d e r K o a l i t i o n e n s c h o n t . D e r Kernzone d e r Tarifhoheit vorgelagert ist auch d e r B e r e i c h d e s A r b e i t s k a m p f e s , l e t z t l i c h a l s o d e s S t r e i k s und d e r A u s s p e r rung. Anders als hinsichtlich des Schlichtungswesens, d e s s e n E x t r e m , die v e r b i n d l i c h e Z w a n g s s c h l i c h t u n g , m i t d e r o b r i g k e i t l i c h e n S a t z u n g von T a r i f o r d n u n g e n d e r S a c h e n a c h in e i n s z u s a m menfällt, bedeutet eine gesetzliche Regelung des A r b e i t s k a m p f e s und e i n e B e s c h r ä n k u n g d e r K a m p f m i t t e l und i h r e s G e b r a u c h e s n o c h nicht e i n e B e s c h r ä n k u n g d e r T a r i f a u t o n o m i e . E i n e l i m i t i e r e n d e O r d n u n g d e s A r b e i t s k a m p f e s , wie s i e von d e r h e r r s c h e n den A n s i c h t a u c h s o n s t f ü r z u l ä s s i g g e h a l t e n w i r d , 4) w ä r e d a h e r a u c h u n t e r d e m h i e r l e i t e n d e n G e s i c h t s p u n k t nicht zu b e a n s t a n d e n . Die R e g e l u n g w i r d a b e r d a r a u f zu a c h t e n h a b e n , daß s i e den K o a l i t i o n e n nicht die M ö g l i c h k e i t n i m m t , die " A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " zu w a h r e n und zu f ö r d e r n ; ^ ) i n s b e s . w i r d s i e nicht d a s d e r Idee d e r T a r i f a u t o n o m i e z u g r u n d e l i e g e n d e Gleichgewicht d e r beiden Seiten durch einseitig schwächende M a ß n a h m e n z e r s t ö r e n d ü r f e n . 6)

2)

3)

4)

5) 6)

z u r Schlichtung, S o z i a l e r F o r t s c h r i t t 9. J h g . (1960) S. 98 f f . N i p p e r d e y ( a . a . O. S. 53 7) will die E i n l a s s u n g s p f l i c h t d e n s e l ben s t r e n g e n V o r a u s s e t z u n g e n u n t e r w e r f e n , d e n e n d e r v e r bindliche S c h i e d s s p r u c h unterliegt (ähnlich o f f e n b a r Müller, a . a . O . S. 17), N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . i l , S. 57 f, w i l l i m P r i n z i p m i t R e c h t die E i n l a s s u n g s p f l i c h t nicht so e n g b e g r e n z t w i s s e n ; denn s i e i s t d e r e r h e b l i c h w e n i g e r t i e f g e h e n d e E i n g r i f f ( s . a . d e n s . , Die S c h l i c h t u n g von A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n , S. 240 f ) . Im e n g e r e n Sinne kann d e r A r b e i t s k a m p f a l l e r d i n g s nicht z u r s o z i a l e n " S e l b s t v e r w a l t u n g " g e r e c h n e t w e r d e n (vgl. N i k i s c h , a . a . O . S.49). Es steht hier a b e r der unleugbare funktionale Z u s a m m e n h a n g zwischen d e r Ellbogenfreiheit im A r b e i t s k a m p f und d e r A u s n u t z u n g d e r T a r i f m a c h t in F r a g e ; ( s . h i e r zu a u c h M e i s s i n g e r , K o a l i t i o n s r e c h t - ein M i t t e l z u r s o z i a l e n Selbstverwaltung, S.66 f). Vgl. W e r n i c k e i m B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 9 A n m . I I 3 d; H a m a n n , Das G r u n d g e s e t z , A r t . 9 A n m . C 9; v . M a n g o l d t K l e i n , Das B o n n e r G r u n d g e s e t z , A r t . 9 A n m . V I I ; D i e t z , Die K o a l i t i o n s f r e i h e i t , S . 4 6 2 ff; b e i d i e s e n a u c h w e i t e r e N a c h w e i s e und D a r s t e l l u n g d e s S t r e i t s t a n d e s . S. z . B . N i p p e r d e y , a . a . O . S . 3 7 , 104 f, 615; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S.86 f. Gegen die e i n s e i t i g e B e h i n d e r u n g d e r A u s s p e r r u n g s . N i p p e r dey, a . a . O . S. 30, 619.

- 301 bbb)

D e r Ausstrahlungsbereich der "sozialen Selbstverwaltung"

Den B e r u f s v e r b ä n d e n k o m m e n v i e l f ä l t i g e W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n zu, die nicht auf den Abschluß von G e s a m t v e r e i n b a r u n g e n a u s g e r i c h t e t s i n d . In d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g i s t ihnen b r e i t e r Raum g e w ä h r t . Auch im R a h m e n d e r s o g . r e c h t l i c h e n S e l b s t v e r waltung üben s i e a l s T r ä g e r von Wahl V o r s c h l ä g e n u . d g l . n a c h h a l t i g e n Einfluß a u s . In u m f a s s e n d e r W e i s e w i r k e n s i e s e l b s t und die von ihnen in die v e r s c h i e d e n e n G r e m i e n d e l e g i e r t e n V e r t r a u e n s l e u t e an G e s e t z g e b u n g , Verwaltung und R e c h t s p r e c h u n g m i t . 1) E i n d i c h t e s Netz t e i l s v o l u m i n ö s e r K a n ä l e führt so von den K o a l i t i o n e n zu den Endpunkten s t a a t l i c h e r W i l l e n s b i l d u n g und z w a r v o r a l l e m dort, wo s o z i a l e Anliegen in F r a g e s t e h e n . Die P o s t u l a t i o n s f ä h i g k e i t v o r den A r b e i t s g e r i c h t e n und S o z i a l g e r i c h t e n (§ 1 A r b G G , § 166 SGG) e r m ö g l i c h t es den V e r b ä n d e n nicht nur, die A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n i h r e r M i t g l i e d e r auch durch die V e r t r e t u n g v o r G e r i c h t zu w a h r e n und zu f ö r d e r n , s o n d e r n s t e l l t auch e i n e w e i t e r e Quelle des E i n f l u s s e s d e r K o a l i t i o n e n auf d i e s e G e r i c h t s z w e i g e , v o r a l l e m auf die A r beitsgerichte dar. Ein außerordentlich wichtiger Kompetenzbereich der Gewerks c h a f t e n liegt in den P o s i t i o n e n , die ihnen das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z , 2) das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z und das ( e n g e r e ) M i t b e s t i m m u n g s r e c h t e i n g e r ä u m t haben. A b e r das a l l e s i s t h i e r s c h o n nur m e h r am Rande zu e r w ä h n e n . In Ausübung d i e s e r B e f u g n i s s e wirkt j e d e K o a l i t i o n bzw. j e d e S e i t e d e r F r o n t d e r K o a l i t i o n e n für s i c h . Auch dort, wo die B e teiligung p a r i t ä t i s c h ausgewogen i s t , i s t d i e s e r W i r k u n g s b e r e i c h und d i e s e W i r k u n g s w e i s e nicht g l e i c h z u s t e l l e n m i t dem s e l b s t v e r antwortlichen, gemeinsamen, exklusiven Zusammenwirken der b e i d e r s e i t i g e n K o a l i t i o n e n zur E r l e d i g u n g d e r ihnen ü b e r l a s s e n e n Aufgaben. E s m a g s e i n , daß ihnen i h r e e i g e n v e r a n t w o r t l i c h ges t a l t e n d e A n t e i l n a h m e am öffentlichen L e b e n e i n e b e s o n d e r e r e c h t s p o l i t i s c h e L e g i t i m a t i o n f ü r die Zuteilung w e i t e r e r E i n f l u ß c h a n c e n und W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n v e r l e i h t . A b e r ein w e s e n s m ä ß i g e r Z u s a m m e n h a n g d i e s e r K o m p e t e n z e n mit dem R e c h t auf s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g in dem e n g e r e n , auf die Gestaltung d e r 1)

2)

E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g s . b e i Nipperdey, a . a . O . S. 144 ff; eingehender, wenngleich s p e z i e l l für die O r g a n i s a t i o n e n d e r A r b e i t n e h m e r s e i t e : D r e w s , Die G e w e r k s c h a f t e n in d e r V e r waltungsordnung, 1 9 5 8 . S. z . B . Dietz, Das Monopol d e r S o z i a l p a r t n e r und die B e triebsvereinbarung, Recht der Arbeit ß . J h g . (1955) S . 2 4 1 ff.

- 302 -

" A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " d u r c h G e s a m t v e r e i n b a r u n g e n h i n a u s l a u f e n d e n Sinn b e s t e h t n i c h t . 3 ) Auch A r t . 9 A b s . 3 GG s c h l i e ß t e i n e G a r a n t i e d i e s e r P o s i t i o n j e d e n f a l l s in i h r e r g e g e n w ä r t i g e n A u s g e s t a l t u n g nicht e i n . Beim Mitbestimmungsr e c h t w i r d a l l e r d i n g s zu b e r ü c k s i c h t i g e n s e i n , daß A r t . 9 A b s . 3 GG z w a r d a s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t nicht g a r a n t i e r t , daß die r e c h t l i c h e R e g e l u n g a b e r a u c h nicht j e d e n E i n f l u ß d e r G e w e r k s c h a f t e n a u s s c h l i e ß e n kann, ohne s i e e i n e s z u r W a h r u n g und F ö r d e r u n g d e r A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n u n e r l ä ß l i c h e n M e d i u m s zu b e r a u b e n . 5) dd)

Die R a h m e n - , K o n t r o l l - und S u b s i d i ä r v e r a n t w o r t u n g des Staates

aaa)

Allgemeines

Die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " e n t s p r i n g t d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t , a l s o e i n e m - w e n i g s t e n s in e r s t e r L i n i e - g e g e n den Staat g e r i c h t e t e n F r e i h e i t s r e c h t . Sie i s t nicht m i t t e l b a r e S t a a t s v e r w a l t u n g sondern Komplementfunktion d e r "bloß subsidiären Rolle des S t a a t e s . . . , die e r h e b l i c h e s o z i a l e R ä u m e ganz d e r f r e i e n G e s t a l t u n g d e r m ä c h t i g e n G r u p p e n ü b e r l a s s e n " m u ß . 1) Sie s t e h t nicht 3)

4)

5)

1)

Verschiedentlich wird allerdings das alles unterschiedslos zur sozialen Selbstverwaltung gerechnet (Schnorr, Bundesv e r f a s s u n g s g e r i c h t und k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t , S. 8 f; N i p p e r d e y , a . a . O . S. 22 ff, 36 f ) . S. d a g e g e n N i k i s c h , a . a . O . S . 4 7 f f . Auch M e i s s i n g e r ( R e l i e f b i l d d e s A r b e i t s r e c h t s , S. 29 f) u n t e r s c h e i d e t . Vgl. D i e t z , Die K o a l i t i o n e n , S. 462; N i k i s c h , a . a . O . S. 47 f f . S c h n o r r ( a . a . O . S . 8 f) und N i p p e r d e y ( a . a . O . S . 2 4 ) b e h a u p t e n f ü r die P o s t u l a t i o n s f ä h i g k e i t a l l e r d i n g s d a s G e g e n t e i l . Doch i s t ein ü b e r z e u g e n d e r Grund d a f ü r s c h l e c h t h i n u n e r f i n d lich ( s . a . Dietz, e b d . ) . S c h n o r r ( a . a . O . S . 8 f) und N i p p e r d e y ( a . a . O . S. 22, 36 f) z ä h l e n die M i t b e s t i m m u n g u n t e r g e w e r k s c h a f t l i c h e r B e t e i l i gung nicht n u r z u r G e s a m t e r s c h e i n u n g d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g s o n d e r n a u c h zu d e r e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g a r a n t i e r t e S u b s t a n z . Das i s t i n s o f e r n u n r i c h t i g , a l s b e i d e r M i t b e s t i m m u n g nicht von " S e l b s t v e r w a l t u n g " die R e d e s e i n k a n n (vgl. N i k i s c h , a . a . O . S . 5 0 f ) . Im ü b r i g e n w i r d j e d o c h d e m E r g e b n i s i m P r i n z i p z u z u s t i m m e n s e i n , daß d e n Gew e r k s c h a f t e n h i e r auf d e m U m w e g ü b e r die G a r a n t i e d e r M i t b e s t i m m u n g a u ß e r h a l b d e s A r t . 9 A b s . 3 GG eine v e r f a s s u n g s rechtliche Minimalposition eingeräumt ist. S c h e u n e r , Die s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n i m B e r e i c h d e r W i r t -

- 303 z u r D i s p o s i t i o n d e s S t a a t e s . E r k a n n nicht a n o r d n e n , daß und w e l c h e K o a l i t i o n e n zu b e s t e h e n und w e l c h e M i t g l i e d e r i h n e n a n z u g e h ö r e n h a b e n . 2) E r k a n n die T e i l h a b e r d e r l a b i l d y a r c h i s c h e n A u t o n o m i e ^ ) nicht d a z u z w i n g e n , von i h r e n B e f u g n i s s e n G e b r a u c h zu m a c h e n , und v o r a l l e m in k e i n e r d i r e k t e n W e i s e h i n d e r n , s i c h n i c h t zu e i n i g e n . E r kann s c h l i e ß l i c h i h r W i r k e n nicht a u f s i c h t lich s t e u e r n . 4 ) T r o t z d e m i s t d e r Staat a u s d e r V e r a n t w o r t u n g f ü r die ö f f e n t l i chen Belange, denen d e r "richtige" Gebrauch d e r "sozialen S e l b s t v e r w a l t u n g " zu d i e n e n hat, und die d u r c h den N i c h t g e b r a u c h o d e r den - nicht e t w a s c h o n d u r c h die S t r u k t u r d e r T a r i f g e m e i n s c h a f t a u s g e s c h l o s s e n e n - " f a l s c h e n " G e b r a u c h 5) v e r n a c h l ä s s i g t o d e r g e f ä h r d e t w e r d e n , nicht e n t l a s s e n . 6) V e r a n t w o r t u n g v e r b l e i b t i h m i m b e s o n d e r e n f ü r die B e r e i c h e , f ü r die s i c h K o a l i t i o n e n ü b e r h a u p t nicht g e b i l d e t h a b e n . V e r a n t w o r t u n g o b l i e g t i h m - f ü r die - schon um d e r negativen Koalitionsfreiheit willen

2) 3)

4) 5)

6)

7)

S c h a f t , S . 3 8 . S . a . die Wandlung M e i s s i n g e r s von d e m Satz " D i e s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g i s t ein Stück d e m o k r a t i s c h e r S t a a t s v e r w a l t u n g " ( T a r i f h o h e i t in d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l tung, S . 4 6 ) zu s e i n e r U n t e r s u c h u n g ü b e r die " G e w e r k s c h a f t e n i m s t a a t s f r e i e n R a u m ( ! ) d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " . S. a . n o c h m a l s oben S . 2 9 1 und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . Zu den M ö g l i c h k e i t e n g e s e t z l i c h e r R e g u l i e r u n g s . oben S. 289 z u F u ß n . l . S . o . S. 292 zu F u ß n . 1. F r e i l i c h s i n d l e t z t l i c h a l l e K o a l i t i o nen d e r A r b e i t n e h m e r s e i t e z u s a m m e n mit allen Koalitionen d e r A r b e i t g e b e r s e i t e ( a b g e s e h e n von den E i n z e l a r b e i t g e b e r n im R a h m e n des F i r m e n t a r i f s ) t a r i f f ä h i g . A b e r das Minimum i s t doch n u r ( a b g e s e h e n w i e d e r vom F i r m e n t a r i f auf d e r A r b e i t g e b e r s e i t e ) e i n e K o a l i t i o n auf j e d e r S e i t e . Wenn ein s i n n v o l l e s Z u s a m m e n w i r k e n a u c h ein g e w i s s e s M i n d e s t m a ß an k o r r e l a t i v e r S a c h k o m p e t e n z v o r a u s s e t z t , sind d o c h h ä u f i g m e h r e r e K o m b i n a t i o n s m ö g l i c h k e i t e n g e g e b e n . Zu den Mögl i c h k e i t e n e i n e r g e s e t z l i c h e n B e s c h r ä n k u n g s . o . S. 289 zu F u ß n . 1. S. o. S. 294 zu F u ß n . 11. Zum institutionell bedingten F e h l e r r i s i k o s . e t w a H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t l i c h e G e s e t z g e b u n g und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g , S. 203 f; H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S. 7 f, 9 f. S . o . S . 2 8 9 . S. h i e r z u f e r n e r N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . i l S . 4 5 ff; Küchenhoff, Das P r i n z i p d e r staatlichen Subsidiarität im A r b e i t s r e c h t . W e i d n e r (Ist d e r A u s s c h l u ß d e r A r m e n a n w a l t s b e i o r d n u n g in den u n t e r e n I n s t a n z e n d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t v e r f a s s u n g s -

- 304 N i c h t o r g a n i s i e r t e n , f ü r die M i n d e r h e i t o d e r M e h r h e i t von " A u ß e n seitern", d e n e n e r f r e i l i c h nicht s c h u l d e t , s i e auf den s o z i a l e n Stand zu h e b e n , den s i e i m b e r u f s v e r b a n d l i c h e n Z u s a m m e n s c h l u ß e r r e i c h e n k ö n n t e n . S c h l i e ß l i c h m u ß e r s i c h f ü r den O r g a n i s i e r t e n s e l b s t v e r a n t w o r t l i c h w i s s e n , d e r , d u r c h die Ü b e r m a c h t s e i n e s s o z i a l e n G e g e n s p i e l e r s und d e s V e r b a n d e s s e i n e r e i g e n e n F r o n t s e i t e in die K o a l i t i o n g e t r i e b e n und ( o d e r ) in i h r g e h a l t e n , nicht g e r i n g e n G e f ä h r d u n g e n s e i n e r F r e i h e i t , 9) j a s o g a r n a c h t e i l i g e n Verfügungen über seinen sozialen Standard ausgesetzt ist. A b e r d e r Staat k a n n s i c h s e i n e r A u f g a b e w e d e r d a d u r c h e n t l e d i gen, daß e r die " W a h r u n g und F ö r d e r u n g d e r A r b e i t s - und W i r t schaftsbedingungen" unter Ausschluß der Koalitionen an sich zieht, n o c h d a d u r c h , daß e r s i e , i h r e i r r e g u l ä r e " S e l b s t v e r w a l t u n g " z u r m i t t e l b a r e n S t a a t s v e r w a l t u n g u m w a n d e l n d , in s e i n e n D i e n s t s t e l l t und s e i n e r A u f s i c h t u n t e r w i r f t . H ) E r m u ß den K o a l i t i o n e n sowohl i h r B e t ä t i g u n g s f e l d a l s a u c h i h r e S t a a t s f e r n e l a s sen.

8)

9)

10) 11)

m ä ß i g ? J Z 14. J h g . (1959) S . 6 2 2 ff (62 5)) w e i s t z u t r e f f e n d auf ein P a r a l l e l p r o b l e m h i n : d e r Staat d a r f d e m B e d ü r f t i g e n den A r m e n a n w a l t nicht u n t e r H i n w e i s d a r a u f v o r e n t h a l t e n , daß j e n e r s i c h d e r H i l f e e i n e s V e r b a n d s v e r t r e t e r s b e d i e n e n könn e ; d e n n d a m i t w i r d d e r B e d ü r f t i g e in d e s s e n V e r b a n d g e t r i e ben. Vgl. L e i b h o l z , Die k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , D e u t s c h e U n i v e r s i t ä t s z e i t u n g , 12. J h g . (1957) Heft 1 3 / 1 4 , S. 18 ff (21). Z u m P r o b l e m s . f e r n e r die oben S . 2 2 1 zu Fußn.9 Zitierten. S. h i e r z u i n s b e s . die J a h r e s v e r s a m m l u n g d e r G e s e l l s c h a f t f ü r S o z i a l e n F o r t s c h r i t t e . V . in Bonn 1957 u n t e r d e m T h e m a " F r e i h e i t und B i n d u n g i m k o l l e k t i v e n A r b e i t s r e c h t " (Schriften d e r Gesellschaft f ü r Sozialen F o r t s c h r i t t e . V . Band 6, 1957): D i e t z , H i s t o r i s c h e und a r b e i t s r e c h t l i c h e B e t r a c h t u n g (S. 13 ff); v. N e l l - B r e u n i n g , P h i l o s o p h i s c h e und g e s e l l s c h a f t s k r i t i s c h e B e t r a c h t u n g (S. 27 ff); D i s k u s s i o n ( S . 3 7 ff) m i t B e i t r ä g e n u . a . von N i k i s c h ( S . 3 7 f f ) , Bohn ( S . 4 1 f f ) , S i e b e r t ( S . 4 7 ff), v . B i s m a r c k (S. 52 f), B ü h r i g (S. 53 ff), L o b e c k (S. 56 ff), P r e l l e r (S. 59 f f ) . S. f e r n e r H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S. 9 f; B r i e f s , G e w e r k s c h a f t und F r e i h e i t , in " E r z i e h u n g z u r F r e i h e i t " , 1959, S. 111 f f . S . a . die o b e n S. 221 zu F u ß n . 9 Z i t i e r t e n . S. n o c h m a l s o b e n S. 289 f f . S. n o c h m a l s oben S.287ff und S.289 f f .

- 305 bbb)

Der subsidiäre Selbsteintritt des Staates

Ein dieser sehr freiheitlich konzipierten aber gerade deshalb so s c h w i e r i g e n S u b s i d i ä r r o l l e d e s S t a a t e s 1) a d ä q u a t e s I n s t r u m e n t ist d e r u n m i t t e l b a r e S e l b s t e i n t r i t t d e s S t a a t e s in A u f g a b e n , die von d e r " s o z i a l e n Selbstverwaltung" nicht e r f ü l l t w e r d e n . E r findet s i c h e x e m p l a r i s c h v e r w i r k l i c h t in den V o r s c h r i f t e n ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n , im H e i m a r b e i t s g e s e t z , in den V o r s c h r i f t e n ü b e r die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n und im Recht d e r Z w a n g s s c h l i c h t u n g . (1) D i e d e m G e g e n s t a n d n a c h u m f a s s e n d s t e u n d d a h e r d u r c h V o r a u s s e t z u n g e n m a t e r i e l l e r und f o r m e l l e r A r t a m e n g s t e n e i n g e z ä u n t e M a ß n a h m e ist die F e s t s e t z u n g von Mindestarbeitsb e d i n g u n g e n . 2) D a s G e s e t z ü b e r d i e F e s t s e t z u n g v o n M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n e r l a u b t n u r die F e s t l e g u n g d e r " u n t e r s t e n G r e n z e d e r E n t g e l t e und s o n s t i g e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n in e i n e m W i r t s c h a f t s z w e i g o d e r e i n e r B e s c h ä f t i g u n g s a r t " (§ 4 A b s . 4 ) . A b e r a u c h i n R i c h t u n g auf d i e s e s M i n i m u m v o n D i s p o s i t i o n d a r f d e r Staat von d e m G r u n d s a t z d e r " R e g e l u n g von E n t g e l t e n und s o n s t i g e n A r b e i t s b e d i n g u n g e n . . . in f r e i e r V e r e i n b a r u n g z w i s c h e n den T a r i f v e r t r a g s p a r t e i e n durch T a r i f v e r t r ä g e " nicht beliebig a b w e i c h e n (§ 1 A b s . 1). E r d a r f M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n n u r für Wirtschaftszweige oder Beschäftigungsarten festsetzen, für d i e K o a l i t i o n e n n i c h t b e s t e h e n o d e r in d e n e n s i e n u r e i n e M i n d e r h e i t d e r A r b e i t n e h m e r o d e r A r b e i t g e b e r u m f a s s e n (§ 1 A b s . 1 l i t . a). Die F e s t s e t z u n g m u ß " z u r B e f r i e d i g u n g d e r notwendigen s o z i a l e n und w i r t s c h a f t l i c h e n B e d ü r f n i s s e d e r A r b e i t n e h m e r e r f o r derlich" e r s c h e i n e n (ebd. lit.b). Wenn f ü r denselben B e r e i c h ein T a r i f v e r t r a g k r a f t A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g gilt, h i n d e r t d a s die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n (ebd. l i t . c ) . T a r i f v e r t r ä g e g e h e n i h n e n i m ü b r i g e n v o r (§ 8 A b s . 2 ) . A b e r n i c h t nur diese materiellen Bedingungen drängen das staatliche Eingreifen z u r ü c k . E s wird dem Staate d u r c h die Beteiligung d e r A r b e i t g e b e r - u n d d e r A r b e i t n e h m e r o r g a n i s a t i o n e n n i c h t n u r auf d e m W e g e d e r A n h ö r u n g (§ 7) s o n d e r n a u c h ü b e r d i e e n t s c h e i d e n d m i t w i r k e n d e n A u s s c h ü s s e (§§ 2 - 6 ) i n e i n e m M a ß e e n t f r e m d e t , d a s den Gegensatz z w i s c h e n d e r s o z i a l e n Selbstverwaltung und d e r obrigkeitlichen Festsetzung der Arbeitsbedingungen fast etwas 1)

2)

Z u r A n w e n d u n g d e s P r i n z i p s d e r S u b s i d i a r i t ä t auf d i e s e n S a c h z u s a m m e n h a n g s. i n s b e s . Küchenhoff, Das P r i n z i p d e r staatlichen Subsidiarität im A r b e i t s r e c h t . Z u r Stellung d e r F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n gegenüber der sozialen Selbstverwaltung s. z . B . Nipperdey, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 38, K ü c h e n h o f f , a . a . O . S. 202 f .

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z u r ü c k t r e t e n l ä ß t . Doch i s t d e r b e s t i m m e n d e E i n f l u ß d e s B u n d e s m i n i s t e r s f ü r A r b e i t und s o m i t e i n e r r e i n s t a a t l i c h - p o l i t i s c h e n I n s t a n z ganz e i n d e u t i g g e g e b e n . ^ E r k a n n z w a r nicht g e g e n den Willen d e r zuständigen A u s s c h ü s s e handeln, diese können sich a b e r a u c h nicht g e g e n s e i n e n W i l l e n d u r c h s e t z e n , e s s e i d e n n d a hin, daß eben n i c h t s g e s c h i e h t (§§ 3, 4). Ist so ä u ß e r l i c h e i n G l e i c h g e w i c h t d e r K r ä f t e z w i s c h e n d e m M i n i s t e r und den A u s s c h ü s s e n g e g e b e n , s o senkt s i c h die W a a g e d u r c h die S t e l l u n g d e s M i n i s t e r s in b e z u g auf die A u s s c h ü s s e s e l b s t auf s e i n e S e i t e . D e r H a u p t a u s s c h u ß , d e r m i t d e m B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r die W i r t s c h a f t s z w e i g e o d e r B e s c h ä f t i g u n g s a r t e n b e s t i m m t , f ü r die M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n f e s t g e s e t z t w e r d e n s o l l e n (§ 3 A b s . 1), w i r d v o m B u n d e s m i n i s t e r b e r u f e n . E r hat d a b e i "auf G r u n d von V o r s c h l ä g e n d e r G e w e r k s c h a f t e n und" A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e zu v e r f a h r e n , genießt a b e r e i n e g e w i s s e G e s t a l t u n g s f r e i h e i t z u m i n d e s t d a d u r c h , daß e r den A u s s c h u ß " u n t e r b i l l i g e r B e r ü c k s i c h t i gung d e r M i n d e r h e i t e n " z u s a m m e n s t e l l e n m u ß (§ 2 A b s . 3). D a d u r c h , daß die B e r u f u n g auf d r e i J a h r e w i r k t ( e b d . ) , e r l a n g e n die A u s s c h u ß m i t g l i e d e r zudem eine gewisse Unabhängigkeit gegenü b e r den O r g a n i s a t i o n e n , die s i e v o r g e s c h l a g e n h a b e n . Ihm s e l b s t o d e r s e i n e m B e a u f t r a g t e n s t e h t s c h l i e ß l i c h d e r V o r s i t z in d i e s e m i m ü b r i g e n p a r i t ä t i s c h z u s a m m e n g e s e t z t e n A u s s c h u ß und s o m i t d a s e n t s c h e i d e n d e S t i m m g e w i c h t z u . Auch die F a c h a u s s c h ü s s e , die z u s a m m e n m i t d e m M i n i s t e r ü b e r die M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n gen zu b e s t i m m e n h a b e n , (§ 3 A b s . 2 und 3), w e r d e n v o m B u n d e s a r b e i t s m i n i s t e r e r r i c h t e t (ebd. A b s . 1). B e i d e r B e r u f u n g d e r B e i s i t z e r i s t e r , da d a s F e h l e n a u s r e i c h e n d e r K o a l i t i o n e n v o r a u s g e s e t z t i s t , von v o r n e h e r e i n f r e i e r g e s t e l l t (§ 6 A b s . 1). Den Vorsitzenden, dem d e r Stichentscheid zukommt, b e s t i m m t ebenf a l l s e r (§ 5). (2) Im G e g e n s t a n d e eng b e g r e n z t , im ü b r i g e n s e h r ä h n l i c h , i s t die F e s t s e t z u n g von E n t g e l t e n und s o n s t i g e n B e d i n g u n g e n f ü r H e i m a r b e i t n a c h den §§ 19, 21, 22 d e s H e i m a r b e i t s g e s e t z e s . Auch s i e s e t z t v o r a u s , daß K o a l i t i o n e n nicht b e s t e h e n o d e r n u r e i n e M i n d e r h e i t von B e t e i l i g t e n u m f a s s e n (§ 19 A b s . 1). Auch h i e r w i r k e n A u s s c h ü s s e , die H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e , b e s t i m m e n d m i t 3)

An s e i n e S t e l l e t r i t t h i n s i c h t l i c h d e r F a c h a u s s c h ü s s e und d e s E r l a s s e s d e r Mindestarbeitsbedingungen der zuständige Land e s a r b e i t s m i n i s t e r , "wenn Mindestarbeitsbedingungen festg e s e t z t w e r d e n s o l l e n , die n a c h U m f a n g , A u s w i r k u n g und B e d e u t u n g n u r ein L a n d b e t r e f f e n " und d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r A r b e i t die g e n a n n t e n B e f u g n i s s e d e s h a l b auf ihn d e l e g i e r t (§ 10).

- 307 (§§ 18 l i t . c , 19). s i e s e t z e n die B e d i n g u n g e n f e s t , die j e d o c h d e r Z u s t i m m u n g des B u n d e s m i n i s t e r s f ü r Arbeit bzw. des örtlich z u s t ä n d i g e n L a n d e s a r b e i t s m i n i s t e r s b e d ü r f e n (§ 19 A b s . 2 i . V . m . § 3). D i e s e r b e r u f t die A u s s c h ü s s e " a u s den K r e i s e n d e r b e t e i l i g t e n A u f t r a g g e b e r und B e s c h ä f t i g t e n " (§ 4 A b s . 2). D e r von i h m b e s t i m m t e A u s s c h u ß v o r s i t z e n d e hat den S t i c h e n t s c h e i d (§ 4 A b s . 2 und 3). B e i d e r F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n f ü r " f r e m d e Hilfskräfte" wirken entsprechend gebildete Entgeltsauss c h ü s s e m i t (§ 22). E n t s p r e c h e n d d e m b e g r e n z t e r e n F e l d , auf d e s s e n V e r h ä l t n i s s e die R e g e l u n g a b g e s t e l l t i s t , s i n d die m a t e riellen Voraussetzungen f ü r das staatliche Eingreifen im Heima r b e i t s g e s e t z a l s o nicht s o e n g g e z o g e n wie in d e m v o r e r w ä h n t e n G e s e t z . E n t s p r e c h e n d d e r g e r i n g e r e n K o a l i t i o n s b i l d u n g und - t ä t i g k e i t in b e z u g auf die H e i m a r b e i t i s t d e r E i n f l u ß d e r K o a l i t i o n e n a p r i o r i beschränkt. Aber das P r i n z i p des staatlichen subsidiären Eingriffes ist bei beiden Regelungen dasselbe. (3) E i n e a n d e r e F u n k t i o n a l s die b e i d e n b i s h e r g e n a n n t e n M a ß n a h m e n e r f ü l l t die A I 1 g e m e i n v e r b i n d 1 i c h e r k 1 ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n n a c h § 4 d e s T a r i f v e r t r a g s g e s e t z e s . Die F e s t s e t z u n g von H e i m a r b e i t s b e d i n g u n g e n o d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n gen s e t z t den v ö l l i g e n A u s f a l l e i n e r w i r k s a m e n T ä t i g k e i t d e r s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g v o r a u s . Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g d a g e g e n s e t z t v o r a u s , daß die S o z i a l p a r t n e r z w a r t ä t i g g e w o r d e n sind, nämlich einen T a r i f v e r t r a g a b g e s c h l o s s e n haben. Nicht die U n t ä t i g k e i t d e r K o a l i t i o n e n b e w i r k t d a s E i n g r e i f e n d e s Staates sondern ihre unvollständige, personelle Kompetenz. Verb l e i b e n zu v i e l e N i c h t o r g a n i s i e r t e a u ß e r h a l b d e r g e t r o f f e n e n t a r i f v e r t r a g l i c h e n Regelung, so können dadurch nachteilige Wirkungen auf d a s A r b e i t s l e b e n e n t s t e h e n . H i e r k a n n die A l l g e m e i n v e r b i n d licherklärung helfen. "Mit der Allgemeinverbindlicherklärung e r f a s s e n die R e c h t s n o r m e n d e s T a r i f v e r t r a g e s in s e i n e m G e l t u n g s b e r e i c h a u c h die b i s h e r nicht t a r i f g e b u n d e n e n A r b e i t g e b e r und A r b e i t n e h m e r " (§ 5 A b s . 4 TVG). D e r a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h zu e r k l ä r e n d e T a r i f v e r t r a g muß einen erheblichen, p e r s o n e l l e n Gelt u n g s b e r e i c h a u f w e i s e n : M e h r a l s die H ä l f t e d e r an s i c h in den sachlichen Geltungsbereich des T a r i f v e r t r a g e s fallenden A r b e i t n e h m e r muß bei tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigt sein (§ 5 A b s . 1 Satz 1 N r . 1 TVG). Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g m u ß i m ö f f e n t l i c h e n I n t e r e s s e g e b o t e n s e i n (ebd. N r . 2). D a r ü b e r 4)

M a u s ( M i t w i r k u n g von A u s s c h ü s s e n an V e r w a l t u n g und N o r m s e t z u n g i m A r b e i t s r e c h t , S. 177) nennt die H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e " A u s d r u c k e i n e r vom G e s e t z g e b e r anerkannten s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " , dehnt d a m i t a b e r - wie d e r Z u s a m m e n h a n g e r g i b t - den B e g r i f f a u s .

- 308 h i n a u s i s t s i e ohne w e i t e r e s z u l ä s s i g , wenn s i e " z u r B e h e b u n g e i n e s s o z i a l e n N o t s t a n d e s e r f o r d e r l i c h e r s c h e i n t " (§ 5 A b s . 1 Satz 2 T V G ) . 5 ) Noch s t r e n g e r a l s die s a c h l i c h e n V o r a u s s e t z u n gen sind die f o r m e l l e n , die a u ß e r d e m den G e w e r k s c h a f t e n und A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e n e i n e S t e l l u n g g e b e n , wie s i e s i e n a c h den u n t e r (1) und (2) g e n a n n t e n V o r s c h r i f t e n bei w e i t e m n i c h t h a b e n . Z w a r liegt die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g b e i m B u n d e s m i n i ster für Arbeit. D i e s e r b r a u c h t a b e r die Z u s t i m m u n g d e s T a rifausschusses, d e r a u s je d r e i V e r t r e t e r n d e r S p i t z e n v e r b ä n de d e r G e w e r k s c h a f t e n und A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e b e s t e h t (§ 5 A b s . 1 Satz 1 TVG). D e r B u n d e s m i n i s t e r b e r u f t den A u s s c h u ß "auf G r u n d von V o r s c h l ä g e n d e r S p i t z e n o r g a n i s a t i o n e n " (§ 1 d e r V e r ordnung zur Durchführung des T a r i f v e r t r a g s g e s e t z e s . ) Aber e r hat d a r i n k e i n e S t i m m e und s o m i t auch k e i n e n S t i c h e n t s c h e i d . A l l e i n s c h o n e i n e " S e i t e " d e r K o a l i t i o n s f r o n t kann s e i n e n E n t s c h l u ß z u r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g b l o c k i e r e n . Dazu k o m m t noch e i n e e i n s c h n e i d e n d e V e r f a h r e n s v o r a u s s e t z u n g : Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g m u ß von ( w e n i g s t e n s ) e i n e r T a r i f v e r t r a g s p a r t e i b e a n t r a g t s e i n (§ 5 A b s . 1 TVG). D i e s e R e g e l u n g gibt Z e u g n i s von den s i c h ü b e r s c h n e i d e n d e n I n t e r e s s e n , die d a s I n s t r u m e n t d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g in e i n e m a l s d a s " n a t ü r l i c h s t e " und " u n n a t ü r l i c h s t e " , a l s ein die n e g a t i v e wie die p o s i t i v e K o a l i t i o n s f r e i h e i t s c h o n e n d e s und a n g r e i f e n d e s und e n d l i c h a l s ein den 5)

6)

N a c h s e i n e m k l a r e n W o r t l a u t d i s p e n s i e r t d a s G e s e t z f ü r den F a l l d e s s o z i a l e n N o t s t a n d e s nicht n u r von d e r q u a n t i t a t i v e n V o r a u s s e t z u n g d e s § 5 A b s . 1 Satz 1 N r . 1 TVG s o n d e r n a u c h von d e m E r f o r d e r n i s d e s ö f f e n t l i c h e n I n t e r e s s e s . Ist e s a b e r d e n k b a r , daß die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g z w a r " z u r B e h e b u n g e i n e s s o z i a l e n N o t s t a n d e s e r f o r d e r l i c h " , nicht a b e r zugleich " i m öffentlichen I n t e r e s s e geboten e r s c h e i n t " ? Das m u ß v e r n e i n t w e r d e n . In d i e s e r R i c h t u n g i s t die " A u s n a h m e " d e s § 5 A b s . 1 Satz 2 TVG d a h e r g e g e n s t a n d s l o s . An die S t e l l e d e s B u n d e s m i n i s t e r s f ü r A r b e i t k a n n e i n e r s e i t s d e r zuständige L a n d e s a r b e i t s m i n i s t e r t r e t e n , wenn d e r Bund e s m i n i s t e r die B e f u g n i s z u r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g auf ihn d e l e g i e r t (§ 5 A b s . 6 TVG). D i e s e r b e r u f t d a n n a u c h e i n e n e i g e n e n ( L a n d e s - ) T a r i f a u s s c h u ß (§ 10 A b s . 2 d e r D u r c h f ü h r u n g s v e r o r d n u n g zum T a r i f v e r t r a g s g e s e t z i . V . m . § 1 A b s . 1 TVG). A n d e r e r s e i t s k a n n a u c h die B u n d e s r e g i e r u n g eingeschaltet werden, deren Zustimmung der Bundesminister f ü r A r b e i t e i n h o l e n m u ß , wenn e r die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e n t g e g e n d e m E i n s p r u c h e i n e s L a n d e s e r k l ä r e n will (§ 5 A b s . 3 TVG; s . a . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S. 449).

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Staat v e r d r ä n g e n d e s und e n g a g i e r e n d e s M i t t e l d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n e r k e n n e n l a s s e n . 8) (4) E i n e Z w a n g s s c h l i c h t u n g gibt e s n a c h d e m g e g e n w ä r t i g g e l t e n d e n G e s e t z e s r e c h t i m a l l g e m e i n e n n i c h t . 9) Sowohl e i n e E i n l a s s u n g s p f l i c h t wie die V e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von S c h i e d s s p r ü c h e n i s t l e d i g l i c h i m L a n d e R h e i n l a n d - P f a l z und im s ü d b a d i s c h e n L a n d e s t e i l B a d e n - W ü r t t e m b e r g ( e h e m . L a n d Baden) v o r g e sehen. Die erwähnten, landesgesetzlichen B e s t i m m u n g e n l a s s e n a l l e r d i n g s die s u b s i d i ä r e P o s i t i o n , in d e r d e r Staat s i c h a l s T r ä g e r d e r Z w a n g s s c h l i c h t u n g b e f i n d e t , n u r u n d e u t l i c h e r k e n n e n . 10) D i e E i n l e i t u n g d e s S c h l i c h t u n g s v e r f a h r e n s von A m t s wegen, die a u c h die E i n l a s s u n g s p f l i c h t z u r F o l g e hat, i s t u n t e r d e r V o r a u s s e t z u n g f ü r z u l ä s s i g e r k l ä r t , daß d e r S t r e i t i g k e i t " w e s e n t l i c h e öff e n t l i c h e B e d e u t u n g " z u k o m m t (§ 12 A b s . 2 d e s b a d i s c h e n L a n d e s g e s e t z e s ü b e r das Schlichtungswesen bei A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n v o m 19. O k t o b e r 1949, GVB1. 1950 S . 6 0 ; § 10 A b s . 3 d e s r h e i n l . p f ä l z . L a n d e s g e s e t z e s ü b e r d a s A u s g l e i c h s - und S c h i e d s v e r f a h r e n in A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n v o m 30. M ä r z 1949, GVB1. S . 9 8 ) . D a s b a d i s c h e G e s e t z läßt a u c h die V e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s S c h i e d s s p r u c h e s a l l g e m e i n dann zu, " w e n n d a s ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e e s e r f o r d e r t " (§ 18 A b s . 1). S t ä r k e r d i f f e r e n z i e r t d a g e g e n d a s r h e i n l . 7) Auch ihn c h a r a k t e r i s i e r t M a u s a l s A u s d r u c k d e r " s o z i a l e n Selbstverwaltung". 8) E i n Ü b e r b l i c k ü b e r die P r a x i s b e i R i n g e r , Z e h n J a h r e A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h k e i t von T a r i f v e r t r ä g e n , A r b e i t und R e c h t 7 . J h g . (1959) S . 2 8 9 f . 9) E i n e n S o n d e r f a l l s t e l l e n die V o r b e h a l t e f ü r die S t r e i t i g k e i t e n d a r , die die I n t e r e s s e n d e r a l l i i e r t e n Besatz u n g s m ä c h t e b e r ü h r e n ( A r t . II A b s . 2, X A b s . 2 l i t . b KRG N r . 35; § 15 A b s . 1 l i t . b d e s n a c h s t e h e n d i m T e x t z i t . b a d . L a n d e s g e s e t z e s ; §§ 10 A b s . 3, 13 A b s . 1 l i t . b d e s n a c h s t e h e n d im Text zit. r h e i n l . - p f ä l z . L a n d e s g e s e t z e s ) . F ü r sie besteht E i n l a s s u n g s p f l i c h t und die M ö g l i c h k e i t d e r V e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g . Die A n n a h m e , daß d i e s e V o r b e h a l t e " ü b e r h o l t " s e i e n ( N i p p e r d e y , a . a . O . S. 539 F u ß n . 43), d ü r f t e nicht r i c h t i g s e i n (vgl. A r t . 5 d e s V e r t r a g e s ü b e r die B e z i e h u n g e n z w i s c h e n d e r B u n d e s r e p u b l i k und den d r e i M ä c h t e n vom 26. M a i 1952 i . d. F . v o m 2 3 . O k t o b e r 1954, B G B l . 1955 I I S . 3 0 1 , 305). P r a k t i s c h e B e d e u t u n g k o m m t ihnen a u ß e r h a l b d e s in A r t . 5 a . a . O . g e r e g e l t e n N o t s t a n d e s a b e r nicht z u . 10) Z u r E i n o r d n u n g d e s s t a a t l i c h e n S c h l i c h t u n g s w e s e n s in den Z u s a m m e n h a n g d e r Subsidiarität s. Küchenhoff, Das P r i n z i p d e r s t a a t l i c h e n S u b s i d i a r i t ä t im A r b e i t s r e c h t , S . 2 0 4 .

- 310 p f ä l z . G e s e t z , n a c h dem die V e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g nur e r f o l g e n d a r f , " w e n n d e r S t r e i t i g k e i t w e s e n t l i c h e öffentliche Bedeutung zukommt und d e r Inhalt des S c h i e d s s p r u c h e s b e i g e r e c h t e r Abwägung d e r I n t e r e s s e n b e i d e r T e i l e d e r B i l l i g k e i t e n t s p r i c h t und s e i n e Durchführung aus w i r t s c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n Gründen e r f o r d e r l i c h i s t " (§ 13 A b s . 3 Satz 1). Nach dem b a d i s c h e n G e s e t z muß die V e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von e i n e m d e r b e t r o f f e n e n S o z i a l p a r t n e r b e a n t r a g t s e i n (§ 18 A b s . 2 ) . Nach dem r h e i n l . - p f ä l z i s c h e n G e s e t z ist das die R e g e l , von d e r abgewichen w e r d e n kann, wenn das ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e dies dringend e r f o r d e r t (§ 13 A b s . 5).11) D e r Staat i s t a b e r nicht schon k r a f t V e r f a s s u n g s r e c h t s auf die genannten Maßnahmen o d e r g a r i h r e g e g e n w ä r t i g e , g e s e t z l i c h e Regelung f e s t g e l e g t und b e s c h r ä n k t . 12) V o r a l l e m kann d e r V e r fassung nichts für eine Garantie der Teilhabe der B e r u f s v e r b ä n de an d e r s t a a t l i c h e n Willensbildung, wie s i e g e g e n w ä r t i g die aufg e z e i g t e R e g e l i s t , e n t n o m m e n w e r d e n . Auch kommt dem in d e r R e c h t s e n t w i c k l u n g zutage t r e t e n d e n Grundzug, wonach d e r p a r l a m e n t a r i s c h e G e s e t z g e b e r a l s F u n k t i o n ä r des S e l b s t e i n t r i t t s zugunsten d e l e g i e r t e r A u t o r i t ä t e n ganz z u r ü c k t r i t t , - u n g e a c h t e t s e i n e r s a c h g e s e t z l i c h e n Adäquanz - keine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e V e r b i n d l i c h k e i t zu. E i n e V e r ä n d e r u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e o d e r d e r S t r u k t u r d e r K o a l i t i o n e n u . ä . kann a b e r d u r c h aus auch sub s p e c i e d e r s a c h l i c h e n V o r a u s s e t z u n g e n ein e r w e i t e r t e s E i n g r e i f e n des S t a a t e s bedingen. E s wird S a c h e des G e s e t z g e b e r s s e i n , h i e r durch den Ausbau d e r Ordnung s t a a t l i c h e n E i n g r e i f e n s vorzubeugen und n o t f a l l s Abhilfe zu s c h a f f e n . Im b e s o n d e r e n h a r r t das P r o b l e m d e r Z w a n g s s c h l i c h t u n g noch d e r b e f r i e digenden u m f a s s e n d e n R e g e l u n g . ccc)

Rahmenordnung und L e g a l i t ä t s k o n t r o l l e

Weitaus d i f f i z i l e r a l s den F u n k t i o n s a u s f a l l d e r " s o z i a l e n S e l b s t verwaltung" a u s z u g l e i c h e n , i s t e s , i h r e p o s i t i v e F u n k t i o n s e r f ü l lung - ohne a u f s i c h t l i c h e M i t t e l - so zu lenken, daß w e d e r das a l l g e m e i n e noch das individuelle Wohl in einem Maße b e e i n t r ä c h tigt wird, das mit d e r ( s o z i a l - ) s t a a t l i c h e n V e r a n t w o r t u n g nicht m e h r v e r e i n b a r t werden konnte. 11)

Z u r v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n Auslegung d i e s e r V o r s c h r i f t e n Nipperdey, a . a . O . S. 5 3 9 . 12) S . M e i s s i n g e r , Die G e w e r k s c h a f t e n im s t a a t s f r e i e n Raum der sozialen Selbstverwaltung, S . 3 4 0 . 13) S. oben S. 299 und die N a c h w e i s e dort Fußn. 1 und 2 .

- 311 D e r e i n f a c h s t e und s i c h e r s t e Weg f ü r den S t a a t , s i c h d i e s e r V e r a n t w o r t u n g zu entledigen, i s t , daß e r s e l b s t zwingende O r d nungen a u f r i c h t e t . " J e m e h r zwingende N o r m e n d e r s t a a t l i c h e G e s e t z g e b e r s e l b s t g e s e t z t hat, um so w e n i g e r bleibt d e r n i c h t s t a a t l i c h e n R e c h t s e t z u n g zu t u n " . 1) D i e S u m m e d e r g e s e t z l i c h e n und g e s e t z e s e r m ä c h t i g t e n u n t e r g e s e t z l i c h e n Regelungen d e r " A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " zeigt, mit w e l c h e r S e l b s t v e r ständlichkeit von d i e s e m M i t t e l G e b r a u c h g e m a c h t wird und G e b r a u c h g e m a c h t werden muß. " I m Grunde g e n o m m e n s t e c k t j e doch h i e r i n k e i n e p r i n z i p i e l l e L ö s u n g des P r o b l e m s . Denn e s handelt s i c h j a nicht d a r u m , die n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g a u s z u r o t t e n o d e r w e n i g s t e n s in R e s e r v a t e z u r ü c k z u d r ä n g e n " . 2) E i n w e i t e r e r Weg liegt in e i n e r g r u n d s ä t z l i c h e n s t a a t s g e s e t z l i chen, auf die s p e z i f i s c h e Aufgabe d e r K o a l i t i o n e n B e d a c h t nehmende Regelung i h r e r i n n e r e n O r g a n i s a t i o n und i h r e s R e c h t s e t zungsverfahrens. D e r V o r b e h a l t d e s A r t . 9 A b s . 2 GG 4) und das V o r b i l d des A r t . 21 GG e r g e b e n die B a s i s f ü r eine G r u n d s a t z g e setzgebung h i n s i c h t l i c h d e r i n n e r e n O r g a n i s a t i o n . D e r aus dem Schweigen d e r V e r f a s s u n g ü b e r die T a r i f m a c h t folgende V o r b e halt d e r g e s e t z l i c h e n Regelung d e r t a r i f v e r t r a g l i c h e n R e c h t s e t zung e r l a u b t auch V o r s c h r i f t e n ü b e r das dabei einzuhaltende V e r f a h r e n . F r e i l i c h kann e s s i c h nur um M i n i m a l f o r d e r u n g e n handeln. Zudem kann eine r e i n e O r g a n i s a t i o n s - und V e r f a h r e n s ordnung k e i n e endgültige G e w ä h r für die i n h a l t l i c h e " R i c h t i g k e i t " d e s V e r f a h r e n s p r o d u k t s e r b r i n g e n . A b e r g e w i s s e Abhilfen w ä r e n doch zu gewinnen. Daß d e r G e s e t z g e b e r b i s h e r davon keinen G e b r a u c h g e m a c h t hat, m a g b i s zu e i n e m g e w i s s e n G r a d d a r a u f zurückzuführen sein, daß die s a t z u n g s m ä ß i g e i n n e r v e r b a n d l i c h e und die v e r e i n b a r t e z w i s c h e n v e r b a n d l i c h e Ordnung d e r vorhandenen K o a l i t i o n e n im a l l g e m e i n e n den M a x i m e n e n t s p r i c h t , die d e r G e s e t z g e b e r a u f r i c h t e n wollte und könnte. E i n l e t z t e s M i t t e l , die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " im ( u n e r l ä ß l i c h e n ) Zaum zu halten, i s t eine m a t e r i e l l e , das T ä t i g w e r d e n d e r K o a l i t i o n e n nicht a u s s c h l i e ß e n d e o d e r e r ü b r i g e n d e a b e r auch 1) 2) 3) 4)

5)

H e r b e r t K r ü g e r , S t a a t l i c h e G e s e t z g e b u n g und n i c h t s t a a t l i c h e Rechtsetzung, S . 2 0 4 . K r ü g e r , S t a a t l i c h e G e s e t z g e b u n g und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t setzung, S . 2 0 4 . Zum R e c h t s e t z u n g s v e r f a h r e n s . K r ü g e r , a . a . O . S. 2 0 4 f . Z u r Anwendbarkeit des A r t . 9 A b s . 2 GG auf K o a l i t i o n e n i . S . des A r t . 9 A b s . 3 GG s . v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . V I 1; D i e t z , D i e K o a l i t i o n s f r e i h e i t , S . 4 4 8 ; j e mit w e i t . N a c h w . S . o . S. 289 ff, i n s b e s . z u F u ß n . 1.

- 312 nicht nur i h r V e r f a h r e n v o r z e i c h n e n d e , die " s o z i a l e S e l b s t v e r waltung" i n h a l t l i c h d e t e r m i n i e r e n d e G r u n d s a t z o r d n u n g . Ihr Minimum liegt in den auch f ü r das T a r i f v e r t r a g s r e c h t v e r b i n d l i c h e n Verfassungssätzen. Die " G r u n d r e c h t s d r i t t w i r k u n g " 8 ) schützt i n s b e s . die individuelle S p h ä r e . D a s s o n s t i g e G e s a m t i n t e r e s s e d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t kann auf d i e s e W e i s e dagegen nur wenig g e f ö r d e r t w e r d e n . 9) A l l g e m e i n e V e r f a s s u n g s s ä t z e können die p o s i t i v e G e s t a l t u n g von " A r b e i t s - und W i r t schaft sbedingungen" nur s e h r b e s c h r ä n k t v o r w e g n e h m e n . Ob die r e c h t s p o l i t i s c h r e l e v a n t e n S a c h g e s e t z l i c h k e i t e n j e m a l s ein A u s g r e i f e n des ( e i n f a c h e n ) G e s e t z g e b e r s in d i e s e r Richtung z u l a s s e n , i s t eine problemreiche Frage. Die Sanktion d i e s e r Bindungen i s t durch die notwendige Abwes e n h e i t s t a a t l i c h e r - d . h . in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g wohl e x e k u t i v i s c h e r - A u f s i c h t g e k e n n z e i c h n e t . Die U n t e r w o r f e n h e i t d e r " s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " u n t e r die V e r f a s s u n g und das ( v e r f a s s u n g s m ä ß i g e ) s t a a t l i c h e G e s e t z l l ) äußert s i c h d a h e r v o r a l l e m i m R i c h t e r s p r u c h , d e r dem v e r f a s s u n g s - o d e r g e s e t z w i d r i gen T a r i f v e r t r a g die Anwendung v e r s a g t . 12) D i e s e r r i c h t e r l i c h e n L e g a l i t ä t s k o n t r o l l e k o m m t somit e i n e f ü r die " s o z i a l e S e l b s t v e r waltung" e l e m e n t a r e Bedeutung zu. I h r e ge st alt gebende Funktion wird v o r a l l e m dort s i c h t b a r , wo das g e g e n ü b e r dem " a u t o n o m e n " R e c h t d e r T a r i f p a r t n e r anzuwendende und d u r c h z u s e t z e n d e s t a a t l i c h e R e c h t s e l b s t e r s t d e r r i c h t e r l i c h e n Entfaltung b e d a r f . G e r a d e die U m s e t z u n g d e r V e r f a s s u n g in e i n e m a t e r i e l l e G r u n d 6) V g l . K r ü g e r , a . a . O . S . 2 0 5 . 7) S . i n s b e s . K r ü g e r , a . a . O . S . 2 0 5 f . 8) S . h i e r z u unten S . 8 8 3 . 9) Z u r Geltung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s f ü r das T a r i f v e r t r a g s r e c h t s . u . S . 789 a.E. 10) S . u . A b s c h n i t t 4 I ( S . 3 9 6 ff) und II ( S . 4 0 6 ff) ( p a s s i m ) , A b s c h n i t t 6 I 3 ( S . 848 ff). 11) V g l . Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 273 f f . 12) E i n e s e l b s t ä n d i g e N o r m e n k o n t r o l l e gibt es g e g e n w ä r t i g n i c h t . D i e b e s o n d e r e Z u l a s s u n g d e r S p r u n g r e v i s i o n in T a r i f s t r e i t i g k e i t e n (§§ 2 A b s . 1 N r . 1, 76 A b s . 1 A r b G G ) läßt a b e r deutlich werden, w e l c h e b e s o n d e r e T r a g w e i t e d e r G e s e t z g e b e r d e r inzidenten N o r m e n k o n t r o l l e des T a r i f v e r t r a g s r e c h t s b e i mißt (wenngleich die genannten B e s t i m m u n g e n auch noch andere Zwecke verfolgen). D e r Einrichtung eines besonder e n N o r m e n k o n t r o l l v e r f a h r e n s durch G e s e t z - etwa im R a h m e n d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t - stünden keine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B e d e n k e n entgegen.

- 313 Ordnung der " s o z i a l e n Selbstverwaltung" hat dies i m m e r wieder deutlich werden l a s s e n . b)

" S o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " im B e t r i e b

Die V e r g l e i c h s b e z i e h u n g zwischen der b e t r i e b l i c h e n M i t b e s t i m mung und d e r " e i g e n t l i c h e n " , von den Koalitionen getragenen " s o zialen Selbstverwaltung" ergibt s i c h aus der Analogie zwischen B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g und T a r i f v e r t r a g . 1) A b e r die B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g ist nicht in d e r s e l b e n W e i s e K e r n der b e t r i e b lichen Mitbestimmung wie d e r T a r i f v e r t r a g K e r n der " s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " . Mitunter t r i t t sie neben den z a h l r e i c h e n sonstigen durch das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t ( i . w . S . ) g e w ä h r l e i s t e ten M i t b e s t i m m u n g s - und Mitwirkungsrechten s o g a r in den Hint e r g r u n d - ein S c h i c k s a l , das dem T a r i f v e r t r a g im R a h m e n der " s o z i a l e n Selbstverwaltung" bei allem sonstigen Engagement der Koalitionen f r e m d i s t . V o r allem a b e r unterscheiden s i c h die b e i den Ebenen " s o z i a l e r Selbstverwaltung" dadurch, daß die K o a l i tionen p r i m ä r zweckhaft auf die Gestaltung d e r " A r b e i t s - und Wirtschaftsbedingungen" a u s g e r i c h t e t sind, während die b e t r i e b l i c h e Mitbestimmung das p r i m ä r aus anderen Zwecken begründet e B e t r i e b s v e r h ä l t n i s m o d i f i z i e r t . Die " s o z i a l e Selbstverwaltung" ist a l s Institution Ausfluß e i n e s F r e i h e i t s r e c h t s . Die b e t r i e b l i c h e Mitbestimmung ist s o z i a l e s und f r e i h e i t l i c h e s G e s t a l t e l e m e n t e i n e r i h r vorgegebenen Institution, des B e t r i e b s . 2) S c h l i e ß l i c h entbehrt die b e t r i e b l i c h e " s o z i a l e Selbstverwaltung" des grunds ä t z l i c h e n und eindeutigen Ö f f e n t l i c h k e i t s c h a r a k t e r s der t a r i f v e r t r a g l i c h e n . Staatliche und b e t r i e b l i c h e Regelung d e r b e t r i e b l i chen A r b e i t s - und Wirtschaftsbedingungen sind nicht in d e m s e l ben Maße v e r t a u s c h b a r wie s t a a t l i c h e und t a r i f v e r t r a g l i c h e R e g e lung d e r A r b e i t s - und Wirtschaftsbedingungen. Z u r Abwesenheit 1) 2)

S . h i e r z u schon Hueck, N o r m e n v e r t r ä g e , S . 8 1 ff. S i e b e r t , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " F r e i h e i t und Bindung im kollektiven A r b e i t s r e c h t " , S c h r i f t e n d e r G e s e l l s c h a f t für S o z i a len F o r t s c h r i t t e . V . Band 6, 1957, S . 4 7 ff ( 5 0 ) : " T r o t z der G e m e i n s a m k e i t der k o l l e k t i v - n o r m a t i v e n Gestaltungswirkung besteht u . a . d e r r e c h t wesentliche Unterschied, daß man in den B e t r i e b s v e r b a n d schon durch die Begründung des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s schlechthin eintritt, während die T a r i f u n t e r w o r fenheit, abgesehen von d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h k e i t s e r k l ä rung, e r s t durch einen zusätzlichen, Verbands r e c h t l i c h e n Akt begründet wird, n ä m l i c h durch den B e i t r i t t zu dem A r b e i t g e b e r - und A r b e i t n e h m e r v e r b a n d . Insofern ist das Moment des U n t e r w o r f e n s e i n s bei der B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g v i e l l e i c h t d e u t l i c h e r als beim T a r i f v e r t r a g " .

- 314 organisatorischer Bindungen der betrieblichen Autonomie an die Staatsgewalt, die sie mit der " s o z i a l e n Selbstverwaltung" teilt, tritt also eine Minderung des staatskomplementären Charakters i h r e r Funktion, der die soziale Selbstverwaltung in so h e r v o r r a gendem Maße auszeichnet. 3) Das Grundgesetz garantiert die betriebliche Mitbestimmung nicht ausdrücklich. Die verbindliche Programmatik des " d e m o kratischen und sozialen Rechtsstaats" ( A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG) wird allerdings einen beliebigen Abbau des in langer Entwicklung erreichten status quo nicht z u l a s s e n . Bestimmte Ausformungen sind damit jedoch nicht gewährleistet.

3)

4)

Dafür, daß der Betriebsrat keine Funktionen ausübt, die der Staatsverwaltung zuzurechnen sind, s. BayVerfGH VGHE n. F . 2 II 98 (101 f; s. aber auch das abweichende Votum das. S. 102 f ) . Näheres und Nachweise dazu, daß Betriebsrat und Belegschaft keine Ausgliederungen aus der staatlichen Gemeinschaft darstellen s. Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , Bd. II S. 689 f f . B r i l l (Gewaltenteilung im modernen Staat, S. 392 f ) sieht dagegen auch im Betriebsräterecht ein Mittel der modernen Gewaltenteilung. - Zu dem sehr umstrittenen F r a genkreis der Zuordnung des Betriebsverfassungsrechts zum öffentlichen oder privaten Recht, der mit den im Text aufgezeigten Gesichtspunkten allein nicht aufzuklären ist und im Sinne der privatrechtlichen Theorie entschieden werden muß, s. die zusammenfassenden Darstellungen bei Götz Hueck, Die Betriebsvereinbarung, 1952, S. 19 ff; Nipperdey, a . a . O . S. 682 f f ; Helmut F r e y , Die Rechtsnatur der Belegschaft und des Betriebsrats, Recht der Arbeit, 13.Jhg. (1960) S. 89 f f ; sämtl. weit. Nachw. s. bei diesen. S. hierzu unten Abschnitt 3 I 2 (S. 329 f f ) und II (S. 338 f f ) und Abschnitt 5 II 3 b (S. 741 f f ) , III 3 a cc (S. 788 f f ) .

- 315 3.

Abschnitt

D e m o k r a t i s c h e s und r e p u b l i k a n i s c h e s P r i n z i p und s o z i a l e Intervention des S t a a t e s I.

Das allgemeine Verhältnis zwischen demokratischer S t a a t s f o r m und s o z i a l e r P o l i t i k 1)

1.

Egalitäre

Demokratie

und

soziale

Politik

a)

I d e o l o g i s c h - h i s t o r i s c h e V e r s c h w i s t e r u n g im E g a l i t ä r e n

D i e m o d e r n e , e g a l i t ä r e D e m o k r a t i e , die durch die m a x i m a l a l l g e m e i n e und f o r m a l i s i e r t ( a r i t h m e t i s c h ) g l e i c h e Ausdehnung des W a h l - und S t i m m r e c h t s auf die B ü r g e r g e k e n n z e i c h n e t i s t , 2) steht mit d e r s o z i a l e n Funktion des S t a a t e s in i n t i m e r W e c h s e l b e ziehung. 3) D e r Wunsch nach s o z i a l e m E i n s a t z d e r s t a a t l i c h e n P o t e n z e n hat die e g a l i t ä r e D e m o k r a t i e mit he rauf g e f ü h r t . D i e s e hat die in s i e g e s e t z t e n E r w a r t u n g e n z w a r nicht i m m e r e r f ü l l t ; j e d o c h i s t i h r e i n e g e w i s s e s o z i a l f r e u n d l i c h e Tendenz nicht a b z u s p r e c h e n . V o r a l l e m a b e r hat u m g e k e h r t die Ausbildung d e r e g a l i t ä r e n D e m o k r a t i e die F o r d e r u n g e r w e c k t und b e s t ä r k t , d e r A u s b r e i t u n g d e r p o l i t i s c h e n R e c h t e auch eine Einebnung d e r ökonom i s c h e n V e r h ä l t n i s s e folgen zu l a s s e n . aa)

Z u r d e m o k r a t i s c h e n Inklination des S o z i a l e n

D i e k a u s a l e B e z i e h u n g zwischen d e r F o r d e r u n g nach s o z i a l e m E i n g r e i f e n des S t a a t e s und m o d e r n e r d e m o k r a t i s c h e r S t a a t s g e staltung findet i h r e n h i s t o r i s c h e n A u s d r u c k v o r a l l e m in dem K a m p f g e w i s s e r s o z i a l r e v o l u t i o n ä r e r Bewegungen des 19. J a h r hunderts um das a l l g e m e i n e und g l e i c h e W a h l r e c h t . Im V e r 1) 2) 3)

1)

Z u r fundamentalen Bedeutung d e r d e m o k r a t i s c h e n S t a a t s f o r m f ü r die s o z i a l e Intervention s . v o r w e g F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e des S o z i a l s t a a t e s , S . 13 ff, i n s b e s . S . 17 und 2 3 . S. hierzu z . B . Leibholz, Strukturprobleme der modernen Dem o k r a t i e , S . 1 ff, 13 ff, 42 ff, 136 f, 147 f f . S . a u ß e r den nachfolgend Z i t i e r t e n : Nawiasky, S t a a t s t y p e n d e r G e g e n w a r t , 1934, S. 43 ff, 91 ff; d e r s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 2, B d . II, S. 139 ff, T e i l 4 S . 8 6 f f . S . zu d i e s e r D r e i e c k s a s s o z i a t i o n ( D e m o k r a t i e - s o z i a l e S t a a t s i n t e r v e n t i o n - a l l g e m e i n e und g l e i c h e Wahlen) die z e i t g e n ö s s i sche Bemerkung bei L . v . S t e i n , Geschichte der sozialen B e wegung in F r a n k r e i c h von 1789 b i s auf u n s e r e T a g e , 3 B d e . 1 8 5 0 (Neuausgabe 1921) B d . 3 ( " D a s Königtum, die Republik und die S o u v e r ä n i t ä t d e r f r a n z ö s i s c h e n G e s e l l s c h a f t s e i t d e r F e b r u a r r e v o l u t i o n 1 8 4 8 " ) S. 177 f.

- 316 t r a u e n auf die z a h l e n m ä ß i g e S t ä r k e und die p o l i t i s c h e E i n m ü t i g keit d e r b e d r ä n g t e n u n t e r e n V o l k s s c h i c h t e n r e c h n e t e n v o r a l l e m die e n g l i s c h e n C h a r t i s t e n damit, daß die Gewährung des a l l g e m e i n e n und g l e i c h e n W a h l r e c h t s dem " v i e r t e n Stand" den entscheidenden und notwendig e r s c h e i n e n d e n Einfluß auf die S t a a t s willensbildung b r i n g e n w ü r d e . 2) D e s g l e i c h e n g e h ö r t e die a l l g e m e i n e und g l e i c h e Wahl s e i t j e h e r zu den P r o g r a m m p u n k t e n d e r deutschen S o z i a l d e m o k r a t i e . 3 ) 4 ) nie z u r m o d e r n e n D e m o k r a t i e . 2)

3)

4)

Von h i e r führt eine g e r a d e L i -

S . h i e r z u z . B . B e e r , G e s c h i c h t e des S o z i a l i s m u s in England, 1913, S . 2 2 1 ff, i n s b e s . S . 2 2 6 , 2 7 1 ff; R o s e n b e r g , D e m o k r a t i e und S o z i a l i s m u s , 1938, S . 51 f f . - Die Ü b e r z e u g u n g d e r C h a r t i s t e n , die s i c h von a l l e n a n d e r e n z e i t g e n ö s s i s c h e n s o z i a l e n Bewegungen wohl am s t ä r k s t e n durch i h r e K o n z e n t r a t i o n auf die F o r d e r u n g nach p o l i t i s c h e r G l e i c h b e r e c h t i g u n g u n t e r s c h i e den und a l l e Hoffnung auf die T e i l h a b e a l l e r an d e r d e m o k r a t i s c h e n Macht s e t z t e n , i s t ein s c h ö n e r B e w e i s f ü r die K r a f t , die d e r d e m o k r a t i s c h e Gedanke im d a m a l i g e n England gehabt haben muß. ( D e r U n t e r s c h i e d zu den kontinentalen P a r a l l e l bewegungen k o m m t g e r a d e b e i R o s e n b e r g , a . a . O . r e c h t deutlich heraus). S . das B e r l i n e r P r o g r a m m des A l l g e m e i n e n D e u t s c h e n A r b e i t e r v e r e i n s ( 1 8 6 7 ) , das E i s e n a c h e r P r o g r a m m d e r S o z i a l d e m o k r a t i s c h e n A r b e i t e r p a r t e i (1869), das G o t h a e r P r o g r a m m d e r S o z i a l d e m o k r a t i s c h e n A r b e i t e r p a r t e i ( 1 8 7 5 ) und das E r f u r t e r P r o g r a m m der Sozialdemokratischen P a r t e i (1891) (die e i n s c h l ä g i g e n S t e l l e n d e r P r o g r a m m e s . z . B . b e i T r e u e , D e u t s c h e P a r t e i p r o g r a m m e 1 8 6 1 - 1 9 5 6 , S . 58, 59, 6 7 , 76; z u r Erläuterung s.Kautsky, Das E r f u r t e r P r o g r a m m , 17.Aufl., 1922, S . 2 1 1 ff). - Z u r E i n s t e l l u n g L a s a l l e s , d e r im a l l g e m e i nen W a h l r e c h t das " f o r m e l l e M i t t e l z u r D u r c h s e t z u n g des P r i n z i p s des A r b e i t e r s t a n d e s a l s das h e r r s c h e n d e P r i n z i p d e r G e s e l l s c h a f t " sah, s . z . B . R a m m , F e r d i n a n d L a s a l l e , 1953, S . 57 f f . - E s i s t im ü b r i g e n n a t ü r l i c h nicht m ö g l i c h , h i e r die G e s c h i c h t e d e r Haltung d e r s o z i a l i s t i s c h e n B e w e g u n gen und T h e o r e t i k e r i m D e u t s c h l a n d des 19. und 2 0 . J a h r h u n d e r t s z u r F r a g e des W a h l r e c h t s zu s c h r e i b e n . H i n g e w i e s e n s e i auf Smend, M a ß s t ä b e des p a r l a m e n t a r i s c h e n W a h l r e c h t s ( 1 9 1 2 ) , in " S t a a t s r e c h t l i c h e Abhandlungen", 1955, S . 19 ff, i n s b e s . S . 2 3 ff, d e r die F r a g e in g r ö ß e r e Z u s a m m e n h ä n g e s t e l l t , a b e r auch ( S . 3 2 f , A n m . 13) w e i t e r e N a c h w e i s e zum besonderen Problem bringt. Zu ähnlichen Bewegungen in F r a n k r e i c h , a . a . O . S . 44 f f .

s. z. B . Rosenberg,

- 317 D a m i t s o l l nicht behauptet werden, die n e u z e i t l i c h e s o z i a l e (ink l u s i v e : s o z i a l i s t i s c h e ) und die m o d e r n e d e m o k r a t i s c h e B e w e gung s e i e n e i n - und d i e s e l b e S a c h e . D e r S i e g d e r D e m o k r a t i e i s t nicht a u s s c h l i e ß l i c h eine F r u c h t s o z i a l e r ( o d e r s o z i a l i s t i s c h e r ) T e n d e n z e n . 6 ) U m g e k e h r t w ä r e e s v e r f e h l t , die m o d e r n e n s o z i a l r e v o l u t i o n ä r e n und - r e f o r m e r i s c h e n Bewegungen s c h l e c h t h i n f ü r d e m o k r a t i s c h zu e r k l ä r e n . 7 ) S o z i a l e r A u s g l e i c h wurde i m m e r auch ganz und g a r u n d e m o k r a t i s c h e n M a c h t t r ä g e r n zugetraut, so v o r a l l e m dem M o n a r c h e n 8 ) o d e r dem a u t o r i t ä r e n S t a a t s c h e f . ' 5) 6) 7)

8)

9)

V g l . T h o m a , Ü b e r W e s e n und E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , 1948, S . l l f f . Vgl. Thoma, a . a . O . S . 8 f f . Ü b e r das V e r h ä l t n i s d e r h i s t o r i s c h e n s o z i a l i s t i s c h e n B e w e gung z u r D e m o k r a t i e s . ( a u ß e r dem die H e r r s c h a f t des P r o l e t a r i a t s a l s " D e m o k r a t i e " e i n s c h l i e ß e n d e n und d a h e r n u r d e r S a c h e , d. h. dem von ihm g e b r a c h t e n M a t e r i a l , nicht auch d e r D a r s t e l l u n g , i n s b e s . d e r T e r m i n o l o g i e nach v e r w e r t b a r e n B u c h von R o s e n b e r g ü b e r " D e m o k r a t i e und S o z i a l i s m u s " ) unter s e h r verschiedenen Aspekten z . B . Kelsen, S o z i a l i s m u s und S t a a t , 1920, S . 92 ff; S o m b a r t , D e r P r o l e t a r i s c h e S o z i a l i s m u s , 10. Aufl. von " S o z i a l i s m u s und s o z i a l e B e w e g u n g " , 1924, B d . l S . 386 f, B d . 2 S . 247 ff; T h o m a , a . a . O . S . l l f f , 24 ff; S c h u m p e t e r , K a p i t a l i s m u s , S o z i a l i s m u s und D e m o k r a t i e , 2 . A u f l . 1950, S. 373 ff, 376 f f . So i n s b e s . d e r Gedanke des s o z i a l e n K ö n i g t u m s bei L o r e n z von Stein, D a s Königtum, D i e Republik u s w . , i n s b e s . S. 1 f f . H i e r zu nennen i s t auch d e r Gedanke des V o l k s k ö n i g t u m s b e i L a s a l l e ( s . h i e r z u die k r i t i s c h e D a r s t e l l u n g von R a m m , F e r dinand L a s a l l e , S . 57 ff). Daß d e r National S o z i a l i s t H i t l e r den von ihm e r w e c k t e n s o z i a l e n E r w a r t u n g e n und anfänglich auch getätigten F o r t s c h r i t t e n v i e l an p o l i t i s c h e m E r f o l g zu verdanken hatte, steht - t r o t z g e w i s s e r z e i t g e s c h i c h t l i c h e r Bemühungen, die die demokratisch-politische Integrität der W e i m a r e r Sozialdemok r a t i e nicht von d e r p o l i t i s c h e n F a l l i b i l i t ä t d e r W ä h l e r , die die S o z i a l d e m o k r a t i e a l s die " i h r e n " in A n s p r u c h n i m m t , unt e r s c h e i d e n können o d e r wollen und d i e s e durch j e n e aufgehoben glauben - a u ß e r Z w e i f e l . Auch M u s s o l i n i g e r i e r t e s i c h nicht ohne E r f o l g a l s s o z i a l e r H e i l s b r i n g e r . H i e r zu nennen sind auch die a u t o r i t ä r e n Staaten von F r a n c o - S p a n i e n b i s zum ö s t e r r e i c h i s c h e n " S t ä n d e " - S t a a t , die s i c h s a m t und s o n d e r s in b e s o n d e r e m Maße zur s o z i a l e n B e f r i e d u n g b e r u f e n glaubten bzw. glauben.

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Nicht auf den Weg z u r w a h r e n D e m o k r a t i e s t r e b t e n u n d f ü h r t e n a u c h j e n e r a d i k a l e n s o z i a l i s t i s c h e n K r ä f t e , die nicht w i l l e n s w a r e n , die M a c h t i m S t a a t e in a r i t h m e t i s c h e r G l e i c h s t e l l u n g d e r Individuen d e r von i h n e n a n g e f ü h r t e n " u n t e r e n " S c h i c h t e n m i t d e n e n d e r f e u d a l e n o d e r k a p i t a l i s t i s c h e n O b e r s c h i c h t und a u c h d e r b o u r g e o i s e n M i t t e l s c h i c h t zu t e i l e n s o n d e r n die M a c h t a l l e i n f ü r das " P r o l e t a r i a t " begehrten. U n t e r G l e i c h s e t z u n g von Volk = " P r o l e t a r i a t " , "werktätige Massen" u . s . ä . belieben auch sie, d a s P r ä d i k a t " d e m o k r a t i s c h " f ü r s i c h in A n s p r u c h zu n e h m e n . ü ) Mit D e m o k r a t i e , wie s i e h i e r zu v e r s t e h e n i s t , k a n n d i e s e s H e r r s c h a f t s s y s t e m j e d o c h nicht g l e i c h g e s t e l l t w e r d e n . W a h r b l e i b t t r o t z a l l e r g e b o t e n e n E i n s c h r ä n k u n g e n , daß s e i t d e m A u f k o m m e n s o z i a l e r p o l i t i s c h e r T e n d e n z e n in d e r n e u e r e n G e s c h i c h t e s t e t s ein k r ä f t i g e r S t r o m s o z i a l e r P o l i t i k in die d e m o k r a t i s c h e R i c h tung geflossen ist. bb) Die i d e e l l e s o z i a l e I n k l i n a t i o n d e r D e m o k r a t i e Auf d e r a n d e r e n S e i t e n e i g t e und neigt die d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e zugrunde liegende Idee d e r politischen ( f o r m a l o r g a n i s a t o r i s c h e n ) G l e i c h b e r e c h t i g u n g i m m e r d a z u , s i c h in d e r I d e e d e r ö k o n o m i s c h e n ( m a t e r i e l l e n ) G l e i c h b e r e c h t i g u n g f o r t z u s e t z e n . 1) 10) Die G e s c h i c h t e d i e s e r " d e m o k r a t i s c h e n " B e w e g u n g i s t trotz des sorglich erweckten Anscheines der Objektivität d e r - doppelt - r o t e F a d e n d e r S c h r i f t von R o s e n b e r g ( " D e m o k r a t i e und S o z i a l i s m u s " ) . Z u r E n t w i c k l u n g s l i n i e von Babeuf und R o b e s p i e r r e ü b e r M a r x und E n g e l s b i s L e n i n kann auf s e i n e Darstellung verwiesen werden. 11) S. h i e r z u Max A d l e r , P o l i t i s c h e und s o z i a l e D e m o k r a t i e , 1926, S. 49 f ( m . w. N a c h w . ); R o s e n b e r g , a . a . O . i n s b e s . S. 10 ff, 15 ff, 337 f f . 1) So s c h o n T o c q u e v i l l e , De l a D é m o c r a t i e en A m é r i q u e ( O e u v r e s c o m p l è t e s , E d i t i o n de J . - P . M a y e r ( G a l l i m a r d ) 3 e E d i t i o n , 1951, pp 203 e . s . , und p a s s i m , H a s b a c h , M o d e r n e D e m o k r a t i e , 2. A u f l . 1921, S. 349 ff; Kägi, F a l s c h e und w a h r e G l e i c h h e i t i m S t a a t d e r G e g e n w a r t , U n i v e r s i t a s 8. J h g . (1953) S. 735 ff (73 7ff); S c h o e c k , D a s P r o b l e m d e s N e i d s in d e r M a s sendemokratie; Rüstow, O r t s b e s t i m m u n g d e r Gegenwart, B d . I S. 209, 222 f; s . a . B d . III S. 90 ff; L e i b h o l z , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 8 7 . - S . a . die t r e f f e n d e F o r m u l i e r u n g von F l e i n e r ( S c h w e i z e r i s c h e s B u n d e s s t a a t s r e c h t , 1923, S. 760): " I s t die R e c h t s g l e i c h h e i t ein L e b e n s e l e m e n t d e r D e m o k r a t i e , so i s t s i e a b e r a u c h i h r e K l i p p e . Denn s i e f ö r d e r t j e n e n F a n a t i s m u s und Neid, d e r die M e n s c h e n auf a l l e n G e bieten des Lebens gleichbehandeln w i l l . . ."

- 319 -

E i n e u m f a s s e n d e G l e i c h h e i t s v o r s t e l l u n g m u ß die T r e n n u n g z w i s c h e n d e m p o l i t i s c h e n und ö k o n o m i s c h e n B e r e i c h von v o r n e h e r e i n a u s s c h l i e ß e n . W i r d die p o l i t i s c h e G l e i c h b e r e c h t i g u n g a l s N a h z i e l e r r e i c h t , s o m u ß d a n a c h die ö k o n o m i s c h e E g a l i s i e r u n g u m so d r i n g l i c h e r e r s c h e i n e n . A b e r a u c h ohne die P r ä m i s s e e i n e r e i n h e i t l i c h e n G l e i c h h e i t s k o n z e p t i o n kann d e r Stand d e r p o l i t i s c h e n E g a l i t ä t , e i n m a l e r r e i c h t , die B e g i e r l i c h k e i t w e c k e n , nun a u c h die m a t e r i e l l e G l e i c h s t e l l u n g h e r b e i z u f ü h r e n . Die T e i l h a b e a n d e r d e m o k r a t i s c h e n M a c h t a l a r m i e r t a l l e dahin z i e l e n d e n K r ä f t e - in b r e i t e s t e r F r o n t d a s G e r e c h t i g k e i t s - und H i l f s b e d ü r f n i s , j a s e l b s t den p r i m i t i v e n Neid d e r M a s s e n , ^ d e r E g a l i t ä t f o r d e r t und die j e w e i l s v e r w i r k l i c h t e , n o t w e n d i g e r w e i s e i m m e r n u r u n vollkommene Gleichstellung stets durch weitere Maßnahmen v e r v o l l k o m m n e t w i s s e n will. 3) D e r F o r t s c h r i t t von d e r h e t e r o n o men, autokratischen zur autonomen, demokratischen Ordnung e r w e c k t o d e r b e s t ä r k t z u d e m den G l a u b e n an die G e s t a l t b a r k e i t und P e r f e k t i b i l i t ä t d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n und s t a a t l i c h e n O r d n u n g . ^ ) In d i e s e r U m s e t z u n g b i l d e t die Idee d e r d e m o k r a t i s c h e n E g a l i tät einen kräftigen Anstoß z u r sozialen Intervention des Staates. A l l e r d i n g s d a r f nicht v e r k a n n t w e r d e n , daß " s o z i a l " und " e g a l " nicht e i n - und d a s s e l b e s i n d . D a r a u f , daß f e r n e r die d e m o k r a t i s c h e M a c h t g e s e t z l i c h k e i t auch dazu l o c k e n kann, e i n e s o z i a l e Ung l e i c h h e i t d u r c h e i n e a n d e r e zu e r s e t z e n , w i r d g l e i c h z u r ü c k z u kommen sein. b)

Die D y n a m i k d e r d e m o k r a t i s c h e n Macht und die s o z i a l e P o l i t i k !)

aa) D i e D i s t a n z z w i s c h e n d e r H e r r s c h a f t d e r M e h r h e i t und einer ganzheitlich sozialen Politik D a s e g a l i t ä r e m a s s e n d e m o k r a t i s c h e H e r r s c h a f t s s y s t e m i s t nicht an s i c h s c h o n B ü r g e e i n e r u m f a s s e n d e n , g e r e c h t e n S o z i a l o r d n u n g . 2) 3) 4)

5)

1)

S. n o c h m a l s die S. 318 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n . B e s o n d e r s s e i auf R ü s t o w , a . a . O . B d . III S . 9 0 ff h i n g e w i e s e n . S. v o r a l l e m S c h o e c k , a . a . O . Vgl. T o c q u e v i l l e , a . a . O . - Z u m m o d e r n e n G l a u b e n an die w i l l k ü r l i c h e V o l l e n d b a r k e i t von g e d a c h t e n E n t w i c k l u n g s p r o zessen s . f e r n e r z . B . F r e y e r , Theorie des gegenwärtigen Z e i t a l t e r s , S. 62 ff, 206 f f . N a w i a s k y ( a . a . O . - s . o . S. 315 zu F u ß n . 3 - ) r e c h n e t die m a t e r i e l l e V o r s o r g e f ü r d a s Wohl d e r B ü r g e r d a h e r s o g a r zur begrifflichen Essenz der egalitären Demokratie. Z u m M a c h t m o t i v d e r s o z i a l e n P o l i t i k s . die N a c h w e i s e oben S. 7 f zu F u ß n . 18 b i s 22 und den T e x t h i e r z u .

- 320 Die demokratische Herrschaftsordnung k a n n zu einem mater i e l l sozialen Staatswillensinhalt führen, m u ß das aber n i c h t und wird sogar in der Regel bewirken, daß die Anliegen einzelner, sozial bedürftiger Minderheitsgruppen unberücksichtigt bleiben. ' Demokratie ist Herrschaft der Mehrheit. A l l e s , was in der sog. freiheitlichen Demokratie zugunsten der Minderheit geschieht, um ihr L o s zu erleichtern, kann letztlich die Härte dieses G e s e t z e s nur weniger aktuell spürbar machen, nicht aber brechen. Eine Einstimmigkeits-Demokratie ist undenkbar; und qualifizierte M e h r h e i t s e r f o r d e r n i s s e können, so nützlich und wünschenswert sie in besonderen Fällen sind, zur unerträglichen Bevorzugung von Minderheiten gegenüber der Mehrheit führen. Entscheidet aber die Mehrheit, so besteht keine Garantie dafür, daß sie " s o z i a l " entscheidet. Die Zusammensetzung der Mehrheit aus Kräften, die von wahrhaft sozialem Wollen beherrscht sind, ist nur eine Möglichkeit unter vielen. Um das P r o b l e m schematisch zu umreißen: Besteht die herrschende Mehrheit in der wirtschaftlich schlechter gestellten " g r ö ß e r e n Hälfte" des Volkes, so liegt darin keine Garantie, daß diese nichts als den sozialen Ausgleich w i l l . Will sie die " H e r r s c h a f t des P r o l e t a r i a t s " , die den " B o u r g e o i s " in die Verelendung stürzt, um sich auf seine Kosten zu bereichern, so ist das nicht soziale Angleichung sondern die prinzipielle Aufrechterhaltung der sozialen D i f f e r e n z mit vertauschten Rollen.' Bildet sich dagegen die Mehrheit exklusiv aus der wirtschaftlich b e s s e r gestellten " g r ö ß e r e n Hälfte" des Volkes, so wird der W i l l e zur sozialen Tat nur so weit reichen wie die innere V e r p f l i c h tung an Ideale der Nächstenliebe und der Gerechtigkeit, die H o f f nung auf wirtschaftlichen Nutzen der sozialen Besserung und die Angst v o r dem Radikalismus des P r o l e t a r i a t s . Bildet sich eine Mehrheit aus der " M i t t e " , so bleibt nicht nur eine Oberschicht sondern auch jener T e i l der Unterschicht, der mit der Mittel2)

V g l . Herkner, Sozialrevolutionäre Bewegungen in der Demokratie, Jahrbuch f ü r Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, n . F . 33. Jhg. Heft 2 (1909) S.241 f f ; d e r s . , Die A r b e i t e r f r a g e , 7. A u f l . 1921, S. 84 f f ; Hasbach, Die moderne Demokratie, 2 . A u f l . 1921, S. 333 f f ; Forsthoff, Verfassungsprobleme des Sozialstaats, S. 13 f f . - Zu den Erfahrungen des historischen Sozialismus mit der Demokratie und seiner Auseinandersetzung mit ihnen s. Kelsen, Sozialismus und Staat, S.92 f f ; Rosenberg, Demokratie und Sozialismus, S.207 ff und passim; Thoma, Über Wesen und Erscheinungsf o r m e n der Demokratie, S. 24 f f .

- 321 S c h i c h t - aus welchen Gründen auch i m m e r - nicht k o a l i e r e n konnte, von d e r Macht a u s g e s c h l o s s e n . Dann i s t , soweit die Int e r e s s e n s i c h s o n d e r n l a s s e n , nicht ohne w e i t e r e s anzunehmen, daß die an d e r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t t e i l habenden K r ä f t e von " u n t e n " s i c h auch d e r b e s o n d e r e n I n t e r e s s e n d e r M i n d e r h e i t s g r u p p e ( n ) annehmen. D i e s e G e s e t z m ä ß i g k e i t e n d e r D e m o k r a t i e t r e t e n in d e r m o d e r nen m i t t e l b a r e n M a s s e n d e m o k r a t i e m i t i h r e n s p e z i f i s c h e n S t r u k turbedingungen b e s o n d e r s s c h a r f h e r v o r . Sie i s t a l s ein V e r f a h r e n zu v e r s t e h e n , durch das " e i n z e l n e die E n t s c h e i d u n g s b e f u g n i s v e r m i t t e l s e i n e s K o n k u r r e n z k a m p f e s um die S t i m m e n des V o l k e s erwerben". Die Abgeordneten, die p a r l a m e n t a r i s c h e n Gruppen, 3)

V g l . S c h u m p e t e r , K a p i t a l i s m u s , S o z i a l i s m u s und D e m o k r a t i e , S . 381 ff, 427 ff - Zitat S . 4 2 8 - . Z u r R e l a t i o n z w i s c h e n d i e s e m G r u n d g e s e t z d e r m i t t e l b a r e n D e m o k r a t i e und dem m a t e r i e l l e n Gehalt s . i n s b e s . S . 4 4 8 : E s muß nicht s e i n , " d a ß d e r s o z i a l e Sinn e i n e s T ä t i g k e i t s - T y p s notwendig auch das t r e i bende Motiv und f o l g l i c h die E r k l ä r u n g des l e t z t e r e n d a r s t e l l t . Wenn dies nicht d e r F a l l i s t , dann kann eine T h e o r i e , die s i c h mit e i n e r A n a l y s e des s o z i a l e n Z i e l e s o d e r des zu b e f r i e d i g e n d e n s o z i a l e n B e d ü r f n i s s e s begnügt, nicht a l s hinr e i c h e n d e Begründung für die T ä t i g k e i t , die d i e s e m Z i e l dient, a k z e p t i e r t w e r d e n . Zum B e i s p i e l i s t d e r Grund, warum e s so etwas wie e i n e ö k o n o m i s c h e T ä t i g k e i t gibt, n a t ü r l i c h d e r , daß die M e n s c h e n s i c h n ä h r e n und kleiden u s w . w o l l e n . D i e M i t t e l z u r B e f r i e d i g u n g d i e s e r Wünsche zu l i e f e r n , i s t das s o z i a l e Z i e l o d e r d e r s o z i a l e Sinn d e r P r o d u k t i o n . T r o t z dem sind w i r uns a l l e einig, daß d i e s e T h e s e ein s e h r w i r k l i c h k e i t s f r e m d e r Ausgangspunkt f ü r eine T h e o r i e d e r w i r t s c h a f t l i c h e n T ä t i g k e i t in d e r k o m m e r z i e l l e n G e s e l l s c h a f t wär e und daß w i r b e s s e r v o r w ä r t s k o m m e n , wenn w i r von T h e s e n ü b e r P r o f i t e a u s g e h e n . In ä h n l i c h e r W e i s e i s t d e r s o z i a l e Sinn o d e r die s o z i a l e Funktion d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n T ä t i g keit ohne Z w e i f e l die, G e s e t z e und t e i l w e i s e auch V e r w a l t u n g s m a ß n a h m e n h e r v o r z u b r i n g e n . A b e r um zu v e r s t e h e n , wie die d e m o k r a t i s c h e P o l i t i k d i e s e m s o z i a l e n Z i e l e dient, m ü s s e n w i r vom K o n k u r r e n z k a m p f um Macht und Amt ausgehen und uns k l a r werden, daß die s o z i a l e Funktion, so wie die Dinge nun e i n m a l l i e g e n , nur n e b e n h e r e r f ü l l t wird - im g l e i c h e n Sinne wie die Produktion eine N e b e n e r s c h e i n u n g b e i m E r z i e len von P r o f i t e n i s t " . S . h i e r z u auch F r i e d r i c h , A r t . " D e m o k r a t i e " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 2 ( 1 9 5 9 ) S . 560 ff ( 5 6 3 ) . - E i n e E x e g e s e d e r T h é o r i e S c h u m p e t e r s s . bei H e r d e r - D o r n e i c h , T h e o r i e d e r B e s t i m m u n g s g r ü n -

- 322 die R e g i e r u n g e n u s w . t r e i b e n d a h e r eine P o l i t i k und eine P r o p a ganda, die das Volk, die v e r s c h i e d e n e n p o l i t i s c h e n und v o r p o l i t i s c h e n Gruppen, von denen s i e S t i m m e n e r h o f f e n können, in i h r e n b e s o n d e r e n I n t e r e s s e n a n s p r e c h e n . Mit e i n e r o b j e k t i v e n G e m e i n wohlpolitik, d e r e n M a x i m e n die E r k e n n t n i s f ä h i g k e i t des W ä h l e r s ü b e r s t e i g e n u n d d e r e n Nutzen nicht in s e i n e r E r l e b n i s s p h ä r e s p ü r b a r wird, kann d e r d e m o k r a t i s c h e P o l i t i k e r nicht hoffen, an die Macht zu k o m m e n o d e r an d e r Macht zu b l e i b e n . A l s o wird e r - offen o d e r u n t e r d e r D e c k e e i n e r e n t s p r e c h e n d f o r m u l i e r t e n Gemeinwohlpolitik - die p a r t i k u l ä r e n I n t e r e s s e n nicht n u r b e r ü c k s i c h t i g e n sondern m i t u n t e r s o g a r a n s t a c h e l n , j a v e r h ä t s c h e l n , um s i c h die W ä h l e r m a s s e n zu s i c h e r n , die, z w i s c h e n den K o n k u r r e n ten um die Macht a l s z w i s c h e n den F ö r d e r e r n und F e i n d e n i h r e s W o h l e s u n t e r s c h e i d e n d , ihm die Macht v e r s c h a f f e n k ö n n e n . D i e

4)

de f i n a n z w i r t s c h a f t l i c h e r S t a a t s t ä t i g k e i t , 1957 ( F r e i b u r g e r Dissertation), insbes. S . 4 4 f f . (1) D a s G e s e t z , daß d e r p o l i t i s c h e W i l l e d e r W ä h l e r s c h a f t durch die p o l i t i s c h e Führung e r s t a r t i k u l i e r t w i r d ( s . v o r a l lem Kaufmann, Die P r o b l e m a t i k des V o l k s w i l l e n s in d e r D e m o k r a t i e , 1931; S c h e u n e r , G r u n d f r a g e n des m o d e r n e n S t a a t e s , R e c h t - S t a a t - W i r t s c h a f t , B d . III (1951) S . 126 ff (127 f)), wird in d i e s e m P r o z e ß in e i n e r zweifachen W e i s e w i r k s a m . Auf d e r einen S e i t e kann die R e g i e r u n g bzw. die Führung d e r Opposition gewiß einen e r z i e h e r i s c h e n Einfluß auf die W ä h l e r ausüben, indem s i e e s v e r s t e h t , G e s i c h t s p u n k t e n des G e s a m t w o h l s z u r B e a c h t u n g zu v e r h e l f e n . Auf d e r a n d e r e n S e i t e kann d i e s e A r t i k u l i e r u n g des p o l i t i s c h e n W o l l e n s a b e r g e r a d e auf die Geltendmachung p a r t i k u l ä r e r I n t e r e s s e n gehen, a l s d e r e n V e r f e c h t e r s i c h die Führung e i n e r p o l i t i s c h e n Richtung dann p r o d u z i e r t . (2) B e s o n d e r s deutlich z e i g e n s i c h die Wirkungen - und Nachteile ! - dieser strukturellen Besonderheit demokratischer Politik in d e r B u d g e t g e s t a l t u n g , b e i d e r e s keine P a r t e i wagt, S o n d e r v o r t e i l e f ü r einen B e v ö l k e r u n g s t e i l a b z u s c h l a g e n , d e r m ö g l i c h e r w e i s e a l s W ä h l e r q u e l l e in F r a g e k o m m e n kann; e s s e i denn, e s handelt s i c h um Maßnahmen z u l a s t e n d e r e i g e nen S t a m m w ä h l e r s c h a f t , die zu d e r e n durch den e v e n t u e l l e n Z u w a c h s nicht a u s g e g l i c h e n e n Abwanderung führen könnten. S. h i e r z u S c h m ö l d e r s , F i n a n z p o l i t i k , S. 84 f; H e r d e r - D o r n e i c h , Theorie der Bestimmungsgründe finanzwirtschaftlicher S t a a t s t ä t i g k e i t , i n s b e s . S . 81 ff, 111 ff; H e t t l a g e , F i n a n z p o l i tik und F i n a n z r e c h t , S. 3 f; L i e f m a n n - K e i l , Die Entwicklung d e r T h e o r i e d e r B e w i l l i g u n g ö f f e n t l i c h e r E i n n a h m e n und A u s gaben, F i n a n z a r c h . n . F . B d . 19 (19 58/59) S . 2 1 8 ff mit i n t e r e s -

- 323 p a r t i k u l ä r e n I n t e r e s s e n d e s A n t e i l s an d e r G e s a m t w ä h l e r m a s s e , den e r a l s f ü r ihn u n t e r den g e g e b e n e n p e r s ö n l i c h e n und s t r u k t u r e l l e n V o r a u s s e t z u n g e n e r r e i c h b a r gewinnen, e r h a l t e n o d e r a u s w e i t e n will, m ü s s e n nicht auf e i n e n s o z i a l e n A u s g l e i c h g e h e n . In d e r R e g e l s t r e b e n s i e n u r e i n e n S o n d e r v o r t e i l an. ^ D i e s e R e l a t i o n z w i s c h e n D e m o k r a t i e und s o z i a l e r I n t e r v e n t i o n e r h ä l t e i n e b e s o n d e r e N o t e n o c h d a d u r c h , daß die D e m o k r a t i e i m P r i n z i p e i n e K o n z e n t r a t i o n d e r P o l i t i k auf die I n t e r e s s e n d e r m ä c h t i g e r e n G r u p p e n , d . h . - von den M a c h t e i n f l ü s s e n d e r p l u t o kratischen Oberschicht einmal abgesehen - der zahlreichsten G r u p p e n m i t s i c h b r i n g t . Gewiß gibt e s A u s n a h m e n , die m i t d e r " Z ü n g l e i n - a n - d e r - W a a g e " - F u n k t i o n k l e i n e r P a r t e i e n und G r u p p e n (dieser als innerparteilicher Gruppen oder als Wechselwähler) hinreichend gekennzeichnet sind. Aber als Regelerscheinung ist f e s t z u s t e l l e n , daß auf d e r D r e h s c h e i b e d e r d e m o k r a t i s c h e n P o l i t i k die I n t e r e s s e n u m s o m e h r von d e r z e n t r i p e t a l e n K r a f t d e s K o n k u r r e n z k a m p f e s u m M a c h t und A m t z u m M i t t e l p u n k t h i n g e z o gen w e r d e n , je g r ö ß e r die K o p f z a h l d e r W ä h l e r i s t , d e n e n d i e s e s I n t e r e s s e g e m e i n s a m und w e s e n t l i c h i s t , w ä h r e n d s i e u m s o m e h r von d e r Z e n t r i f u g a l k r a f t m a c h t p o l i t i s c h e r I r r e l e v a n z an die P e r i p h e r i e d e s G e s c h e h e n s g e s p ü l t w e r d e n , je g e r i n g e r d i e s e Z a h l i s t . Daß d i e s e G e s e t z m ä ß i g k e i t f ü r s i c h a l l e i n kein s a c h l i c h e r M a ß s t a b f ü r die A u s l e s e d e r v o r d r i n g l i c h zu b e f r i e d i g e n d e n Int e r e s s e n ist, ist evident. bb) D e r p o s i t i v e B e z u g d e r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t s o r d n u n g zur sozialen Politik aaa)

V o r b e m e r k u n g : D e m o k r a t i s c h e und n i c h t d e m o k r a t i s c h e H e r r s c h a f t s o r d n u n g im Vergleich

S c h l i e ß l i c h e r h e b t s i c h n a c h a l l e d e m die F r a g e , ob e i n e H e r r s c h a f t s o r d n u n g , in d e r i m m e r ein T e i l d e s V o l k e s ( d e r G e s e l l s c h a f t ) ü b e r den a n d e r e n h e r r s c h t , wie in d e r D e m o k r a t i e die M e h r h e i t ü b e r die M i n d e r h e i t , e i n e s o z i a l e P o l i t i k ü b e r h a u p t e r l a u b t . W i r d nicht i m r m e r d e r h e r r s c h e n d e T e i l die M a c h t d a z u b e n u t z e n , a u c h den w i r t s c h a f t l i c h e n V o r t e i l an s i c h zu z i e h e n , den B e s i t z zu e r h a l t e n , d a s a l s f e h l e n d E m p f u n d e n e s i c h zu v e r s c h a f f e n ? Und d a s auf K o s t e n d e s a n d e r e n T e i l s . W i r d nicht d e r b e h e r r s c h t e T e i l die M a c h t e r s t r e b e n , u m m i t i h r , s o b a l d e r s i e in H ä n d e n hält, genau so zu v e r f a h r e n ? 1) In d i e s e r s t r u k t u r b e d i n g -

5) 1)

santen weit.Nachw. Vgl. F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e d e s S o z i a l s t a a t e s , S. 13 f f . S. z u m P r o b l e m v o r a l l e m L . v . S t e i n , D a s K ö n i g t u m , die R e publik u s w . S. 1 ff, 128 ff, 168 f f .

- 324 t e n D i s t a n z z w i s c h e n D e m o k r a t i e und s o z i a l e r I n t e r v e n t i o n f i n d e n d i e j e n i g e n e i n e g r u n d s ä t z l i c h e R e c h t f e r t i g u n g , die i m H i n b l i c k auf die N o t w e n d i g k e i t e n d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n e i n e H e r r s c h a f t s o r d n u n g , die die M a c h t e i n e m a u ß e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n S u b j e k t , i n s b e s . e i n e m M o n a r c h e n - nicht a l l e i n i m Sinne e i n e s E r b m o narchen -, zuweist, der Demokratie vorziehen. D a s R i s i k o e i n e r a u ß e r - und ü b e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n A l l e i n - o d e r C l i q u e n h e r r s c h a f t , die U n a b s e t z b a r k e i t u n f ä h i g e r o d e r b ö s w i l l i g e r M a c h t h a b e r wirkt sich a b e r im B e r e i c h d e r sozialen Intervent i o n nicht w e n i g e r a u s a l s a n d e r s w o . D a z u k o m m t , daß die k a r d i n a l e P r ä m i s s e , ein M o n a r c h - o d e r e i n e a n d e r e ihm v e r g l e i c h b a r e H e r r s c h a f t - s t ü n d e a u ß e r h a l b und ü b e r d e r G e s e l l s c h a f t , s o daß s e i n e M a ß n a h m e n d e s h a l b n i c h t den u n g e r e c h t e n V o r t e i l e i n e s T e i l e s s o n d e r n s t e t s d a s Wohl d e s g a n z e n V o l k e s z u m Z i e l e h ä t 2)

(1) Vgl. v . S t e i n und L a s a l l e ( s . o . S. 317 zu F u ß n . 8); s . zum P r o b l e m f e r n e r H e r k n e r und H a s b a c h ( s . o . S . 3 1 9 zu F u ß n . 1) und F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e d e s S o z i a l s t a a t e s , S. 18 f . (2) D e r s y s t e m a t i s c h e n V o l l s t ä n d i g k e i t h a l b e r s e i v e r m e r k t , daß, s o w e i t e r s i c h t l i c h , die F o r d e r u n g n a c h e i n e r A r i s t o k r a t i e im sozialen I n t e r e s s e nicht erhoben wurde bzw. w i r d . Mit R e c h t n i c h t . A r i s t o k r a t i e n und O l i g a r c h i e n s i n d k a u m j e m a l s a l s die H e r r s c h a f t a u ß e r - und ü b e r g e s e l l s c h a f t l i c h e r K r ä f t e a n z u s e h e n , v i e l m e h r r e g e l m ä ß i g a l s die H e r r s c h a f t e i n e r M i n d e r h e i t ü b e r die M e h r h e i t . J e e n g e r d e r K r e i s d e r z u r M a c h t B e r u f e n e n i s t , d e s t o m e h r kann s i e s i c h f r e i l i c h d e r Position e i n e r a u ß e r - und ü b e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n M o n a r chie nähern. Umgekehrt wird d e r C h a r a k t e r der H e r r s c h a f t d e r M i n d e r h e i t ü b e r die M e h r h e i t u m s o d e u t l i c h e r , j e g r ö ß e r d e r K r e i s d e r " A r i s t o k r a t e n " i s t . S c h l i e ß l i c h kann s o g a r d e r Ü b e r g a n g zu g e w i s s e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n d e r D e m o k r a t i e f l ü s s i g w e r d e n , die in W a h r h e i t s c h o n f a s t a l s M a s s e n - O l i g a r c h i e n a n z u s e h e n s i n d , wie die D e m o k r a t i e d e s Zensusu n d M e h r k l a s s e n w a h l r e c h t s . ( L e t z t e r e k ö n n t e a l s ein Z w i t t e r von D e m o k r a t i e und O l i g a r c h i e b e z e i c h n e t w e r d e n . ) A l l e d i e s e S y s t e m e v e r f e s t i g e n die H e r r s c h a f t e i n e r M i n d e r h e i t ü b e r die M e h r h e i t . Sie s c h e i d e n u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e s S o z i a l e n a l s e r n s t h a f t e K o n k u r r e n t e n sowohl d e r M o n a r c h i e wie d e r " w a h r e n " , e g a l i t ä r e n D e m o k r a t i e von v o r n e h e r ein a u s . ( D e r l i b e r a l - p a t r i a r c h a l i s c h e G e d a n k e , daß d e r v e r mögende Bürger b e s s e r als der unvermögende selbst bes t i m m e n könne, w a s d i e s e m f r o m m t , w i r k t e t r o t z v i e l l e i c h t r e d l i c h e n A n s a t z e s i m m e r , wo e r v e r w i r k l i c h t w u r d e , s i c h d o c h nicht a n d e r s a u s denn a l s ein Schutz d e r K l a s s e n i n t e r e s -

- 325 t e n , e i n e n I d e a l f a l l , nicht j e d o c h den R e g e l f a l l k e n n z e i c h n e t . 3 ) Wo s i c h d e r M o n a r c h an e i n e m ä c h t i g e Schicht, die s e i n e H e r r s c h a f t t r ä g t , anlehnt o d e r a n l e h n e n m u ß , w i r d d i e s e i h r e P o s i t i o n k a u m w e n i g e r zu i h r e n G u n s t e n zu n u t z e n w i s s e n wie die d e m o k r a t i s c h h e r r s c h e n d e M e h r h e i t . Gewiß k a n n d e r M o n a r c h m ä ß i g e n d w i r k e n . Wie weit e r d a b e i g e h e n kann, hängt a l l e r d i n g s ganz von d e r k o n k r e t e n Situation a b . D i e Ü b e r g ä n g e z w i s c h e n d e m " w a h r h a f t " s o u v e r ä n e n M o n a r c h e n und d e m von e i n e r Schicht u n t e r j o c h t e n s i n d f l i e ß e n d . Daß d i e s e Schicht d e s d a d u r c h v e r s c h a f f ten Vorteiles präsumtiv bedürftiger oder gar - unter irgendwelc h e n W e r t u n g s m a ß s t ä b e n - " w ü r d i g e r " i s t a l s die d e m o k r a t i s c h e Mehrheit, wird kaum bewiesen werden können. D a m i t s o l l nicht v e r k a n n t w e r d e n , daß die H e r r s c h a f t e i n e s a u ß e r - und ü b e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n M a c h t t r ä g e r s i h r e r N a t u r n a c h e i n e n h ö h e r e n G r a d an V o l l k o m m e n h e i t a l l e r u n d g e r a d e auch d e r s o z i a l e n P o l i t i k e r m ö g l i c h t , a l s ein d e m o k r a t i s c h e s S t a a t s w e s e n , in d e m d e r u n m i t t e l b a r e D u r c h g r i f f auf d a s a l s s o l c h e s e r k a n n t e g e m e i n e B e s t e d u r c h die g e b o t e n e n v i e l f ä l t i g e n R ü c k s i c h t n a h m e n e r s c h w e r t w i r d . ^ A b e r die in F r a g e s t e h e n d e n S t a a t s f o r m e n g e w ä h r l e i s t e n n i c h t , daß d i e s e s M a x i m u m e r r e i c h t w i r d . Im b e s o n d e r e n die s o z i a l e n Z u s t ä n d e können u n t e r ihnen a u c h n e g a t i v b i s zu j e n e m M a x i m u m g e s t e i g e r t w e r d e n , d a s u n t e r f e u d a l e n und monarchisch verbrämten plutokratischen Herrschaftssystemen a b e r auch u n t e r d e r oligarchisch o d e r t y r a n n i s c h geführten "Dikt a t u r des P r o l e t a r i a t s " Geschichte geworden ist. S o z i a l e D i f f e r e n z e n kennt auch die D e m o k r a t i e . A b e r in i h r h e r r s c h e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n , die - f r e i l i c h d i f f u s und i n d i r e k t - a p p r o x i m a t i v auf e i n e n Z u s t a n d t e n d i e r e n , wie e r a u c h von e i n e r p r i n z i p i e l l e n und u m f a s s e n d e n s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n e r s t r e b t w i r d . D a d u r c h - so w i r d s i c h z e i g e n - e r w e i s t s i c h die D e m o k r a t i e a u c h h i e r a l s e i n e S t a a t s f o r m d e s M i t t e l m a ß e s . Nicht z u r V o l l k o m m e n h e i t g e s c h a f f e n , b r i n g t s i e i m g r o ß e n und g a n z e n die D i n g e a b e r doch auf e i n e n p o s i t i v e n W e g .

3)

4)

sen eben j e n e r v e r m ö g e n d e n B ü r g e r . ) Vgl. die e i n g e h e n d e A u s e i n a n d e r s e t z u n g L . v . S t e i n s m i t d i e s e m P r o b l e m (Die M o n a r c h i e , die Republik u s w . p a s s i m i n s b e s . S. 1 ff ( v o r a l l e m S. 16 ff)), d a s e r a b e r doch a l s d a s weniger gefährliche gegenüber der demokratischen Mehrheitsherrschaft betrachtet. Vgl. S c h u m p e t e r , a . a . O . S . 4 0 1 f f .

- 326 bbb)

Die s t r u k t u r e l l e s o z i a l e I n k l i n a t i o n d e r D e m o k r a t i e

In d e r D e m o k r a t i e i s t j e d e n f a l l s g e s i c h e r t , daß d a s ( a l s s o l c h e s v e r s t a n d e n e ) Wohl d e r M e h r h e i t den Z i e l p u n k t d e r P o l i t i k b i l d e t . Eine sozialer Hilfe bedürftige Unterschicht, deren I n t e r e s s e n v o m S t a a t e n i c h t b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n , k a n n i m g r o ß e n und g a n z e n und auf die D a u e r n u r e i n e M i n d e r h e i t s e i n . K e i n e a n d e r e Staatsform bietet eine v e r g l e i c h b a r e Garantie f ü r das " g r ö ß t e G l ü c k d e r g r ö ß t e n Z a h l " . F r e i l i c h k ö n n e n s i c h a u c h in d e r D e m o k r a t i e A b w e i c h u n g e n e r g e b e n . P l u t o k r a t i s c h e P o s i t i o n e n und, d a von a b h ä n g i g e o d e r e i g e n s t ä n d i g e B i l d u n g s v o r s p r ü n g e k ö n n e n den E i n f l u ß von M i n d e r h e i t s g r u p p e n ü b e r i h r e q u a n t i t a t i v e L e g i t i m a t i o n h i n a u s w a c h s e n , w i r t s c h a f t l i c h e und B i l d u n g s - S c h w ä c h e n d a g e g e n den E i n f l u ß " u n t e r e r " S c h i c h t e n u n t e r d a s i h r e m q u a n t i t a t i v e n A n teil Entsprechende sinken l a s s e n . A b e r im B e r e i c h e d e s allgem e i n e n und g l e i c h e n W a h l r e c h t s k a n n k e i n e r l e i " q u a l i t a t i v e " V o r m a c h t auf die D a u e r B e s t a n d h a b e n , die d e r g e z ä h l t e n W ä h l e r m e h r h e i t nicht s p ü r b a r e Z u g e s t ä n d n i s s e m a c h e n m ü ß t e . ^ In d i e s e m E l e m e n t a r g e s e t z s t e c k t - f ü r s i c h g e s e h e n - n u r ein r e c h t r e l a t i v e r und b e s c h r ä n k t e r A n s a t z z u r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . A b e r von i h m g e h e n w e i t e r e K o n s e q u e n z e n a u s . Die a l l g e m e i n s t e i s t die S o g w i r k u n g , die vom W o h l s t a n d d e r M e h r h e i t a u s g e h t : E i n e k l e i n e O b e r s c h i c h t kann i h r e n R e i c h t u m weit b e s s e r k o n s e r v i e r e n als eine Mehrheit ihren Wohlstand. Eine zweite Konsequenz ergibt sich aus dem Zwang zur M e h r h e i t s b i l d u n g . ^ D a s S c h r e c k g e s p e n s t e i n e r D e m o k r a t i e , die d u r c h den I n t e r e s s e n g e g e n s a t z z w i s c h e n M e h r h e i t und M i n d e r h e i t n u r z u r U n t e r d r ü c k u n g d e r M i n d e r h e i t d u r c h die M e h r h e i t , n i e m a l s a b e r z u m A u s g l e i c h b e f ä h i g t e r s c h e i n t , b a s i e r t auf d e r V o r s t e l lung e i n e s in zwei, in s i c h h o m o g e n e , s i c h d i s t a n z i e r t und f e i n d l i c h a l s ö k o n o m i s c h e O b e r - und U n t e r s c h i c h t g e g e n ü b e r s t e h e n d e T e i l e g e s p a l t e n e n V o l k e s . E s m a g d a h i n g e s t e l l t b l e i b e n , ob e i n e s o l c h e S i t u a t i o n j e m a l s r e i n g e g e b e n w a r und u n t e r w e l c h e n V o r a u s s e t z u n g e n s i e a u f t r e t e n k ö n n t e . Auf die ( w e s t l i c h e n ) M a s s e n d e m o k r a t i e n d e r G e g e n w a r t t r i f f t d i e s e s S c h e m a j e d e n f a l l s nicht z u . In i h n e n h e r r s c h t e i n e P l u r a l i t ä t d e r G r u p p e n b i l d u n g e n und 1) 2)

3)

S. h i e r z u a u c h u n t e n 2. (S. 329 f f ) . - Z u m P r o b l e m d e s B i l d u n g s m o n o p o l s a u c h u n t e n S. 339 zu F u ß n . 7. Der Fall einer nennenswerten Analphabetenschicht braucht h i e r nicht i n s Auge gefaßt zu w e r d e n . Im ü b r i g e n s . z u m d e m o k r a t i s c h e n P r o b l e m d e s B i l d u n g s m o n o p o l s u n t e n S. 339 zu F u ß n . 7 . Vgl. h i e r z u und z u m F o l g e n d e n : M i c h e l s , S o z i o l o g i e d e s P a r t e i w e s e n s in d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , 2. A u f l . 1925 ( N e u -

- 327 I n t e r e s s e n g e g e n s ä t z e . Die Ü b e r g ä n g e z w i s c h e n den E c k p o s i t i o n e n d e s " g a n z A r m e n " und d e s " g a n z R e i c h e n " sind f l i e ß e n d . Z u s ä t z l i c h ü b e r s p a n n e n w e l t a n s c h a u l i c h e und n a t i o n a l e r e g i o n a l e G e m e i n s a m k e i t e n die ö k o n o m i s c h e n Z ä s u r e n und s c h a f f e n Q u e r l i n i e n . U n t e r d i e s e n U m s t ä n d e n kann e i n e h o m o g e n e M i n d e r h e i t d e n k b a r s e i n , e i n e k o m p a k t e , h o m o g e n e M e h r h e i t gibt e s n i c h t . D i e M e h r h e i t u m f a ß t s t e t s G r u p p e n (und Individuen) von r e c h t v e r s c h i e d e n e n S t a n d o r t e n und I n t e r e s s e n . Die M a s s e n p a r t e i e n , die in s i c h e i n e F ü l l e von I n t e r e s s e n g e g e n s ä t z e n a u f n e h m e n und r e c h t und s c h l e c h t v e r t u s c h e n o d e r w i r k l i c h a u s g l e i c h e n , und die R e g i e r u n g s k o a l i t i o n e n , in denen d i e s e G e g e n s ä t z e e r s t in e i n e r h ö h e r e n p a r t e i e x t e r n e n S p h ä r e zum A u s t r a g k o m m e n , z e i g e n d a s . E i n e G r u p p e , die s i c h d i e s e m Z w a n g z u r M e h r h e i t nicht f ü g e n kann, b l e i b t von d e r M a c h t d e r M e h r h e i t a u s g e s c h l o s s e n . Die a m g r a v i e r e n d s t e n davon b e t r o f f e n e G r u p p e i s t die z a h l e n m ä ß i g g e r i n g e w i r t s c h a f t l i c h e O b e r s c h i c h t , die s i c h d a s B ü n d n i s m i t "unten" m e h r o d e r weniger t e u e r erkaufen muß. Ein u m g e k e h r t e r V o r g a n g i s t die s i c h f ü r die u n t e r s t e Schicht e r g e b e n d e Notw e n d i g k e i t , i h r e r s e i t s die r a d i k a l e n Z i e l e w e n i g s t e n s zu r i s k i e r e n und, d e r Z u s a m m e n a r b e i t m i t " o b e n " z u l i e b e , auf e i n e g e mäßigte Politik des sozialen Ausgleichs einzuschwenken. A b e r w i e die K o n s t e l l a t i o n a u c h s e i - d a s W e s e n d e r D e m o k r a t i e , zu d e m nicht z u l e t z t d e r K o m p r o m i ß g e h ö r t , p f l e g t s i c h im Z w a n g z u m A u s g l e i c h b e m e r k b a r zu m a c h e n . In d e m d u r c h den K r e i s d e r innerhalb der Mehrheit aktiven I n t e r e s s e n objektiv u m g r e n z t e n R a h m e n k a n n d i e s e r A u s g l e i c h d u r c h a u s a u c h zu d e m E f f e k t e i n e r m e h r o d e r w e n i g e r a p p r o x i m a t i v u m f a s s e n d e n s o z i a l e n Intervention führen. D i e s e E r s c h e i n u n g bleibt nicht auf s i c h b e s c h r ä n k t . Sie k a n n eine a l l g e m e i n e r e Tendenz z u r sozialen Angleichung auslösen. V o r a l l e m k ö n n e n die auf d a s I n n e n v e r h ä l t n i s d e r M e h r h e i t g e z i e l t e n M a ß n a h m e n m e i s t g a r nicht auf d e r e n P o t e n t a t e n , W ä h l e r , S y m p a t h i s a n t e n u s w . b e s c h r ä n k t b l e i b e n . Sie s t r a h l e n a l s o u n m i t t e l b a r auf e i n e n g r o ß e n T e i l d e s V o l k s g a n z e n a u s . Schließlich aber ist jede demokratische Mehrheit bestrebt, sich a u s z u b r e i t e n . M i n d e r h e i t e n wollen M e h r h e i t e n w e r d e n . M e h r h e i ten wollen "überwiegende" Mehrheiten w e r d e n . M i n d e r h e i t s p a r t e i e n wollen M e h r h e i t s p a r t e i e n werden. K l e i n e r e P a r t e i e n wollen so k r ä f t i g w e r d e n , daß s i e in d e r K o a l i t i o n E i n f l u ß h a b e n . M e h r h e i t s p a r t e i e n wollen z u r " v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Mehrheit" auf-

4)

d r u c k 1957), S. 5 ff, 17 ff, 20 f f . D e r k r a n k h a f t e F a l l e i n e r nicht n u r v o r ü b e r g e h e n d n e g a t i ven M e h r h e i t m u ß h i e r a u ß e r B e t r a c h t b l e i b e n .

- 328 s t e i g e n und s i c h s o e t a b l i e r e n , daß s i e nicht m e h r a u s d e m S a t t e l g e w o r f e n w e r d e n k ö n n e n . In f a s t a l l e n F ä l l e n b e d e u t e t d a s eine Ausbreitung des berücksichtigten I n t e r e s s e n f e l d e s . Selbst I n t e r e s s e n p a r t e i e n , die u n t e r d e m Z e i c h e n e i n e s E i n z e l i n t e r e s s e s a n g e t r e t e n sind, b e m ü h e n s i c h , d a r ü b e r h i n a u s a u s z u g r e i f e n . ^ A l l e n s i t z t die A n g s t im N a c k e n , von d e r H e r r s c h a f t d e r M e h r h e i t a u s g e s c h l o s s e n zu w e r d e n . Und s o w e r d e n i m m e r m e h r I n t e r e s s e n b e r ü c k s i c h t i g t - die s t i m m k r ä f t i g s t e n z u v ö r d e r s t . So e n t s t e h t u m d i e j e n i g e n I n t e r e s s e n , die z u n ä c h s t ad hoc a u s g e r e i c h t h ä t t e n , e i n e M e h r h e i t zu e i n e n , ein Vorhof von I n t e r e s s e n , die ü b e r d i e s e s M i n i m u m h i n a u s b e r ü c k s i c h t i g t w e r d e n . D a m i t wächst auch das F e l d des sozialen A u s g l e i c h s . H i e r m i t s o l l nicht v e r k l e i n e r t w e r d e n , daß d u r c h d i e s e G e s e t z m ä ß i g k e i t e n in e r s t e r L i n i e p a r t i k u l a r e I n t e r e s s e n e i n e r g e s o n derten Berücksichtigung zugeführt werden. Aber diese einzelnen M a ß n a h m e n e r g ä n z e n s i c h nicht n u r g e g e n s e i t i g . Sie f o r d e r n a u c h i m m e r n e u e I n t e r e s s e n und d e m e n t s p r e c h e n d n e u e M a ß n a h m e n h e r a u s . So k a n n s c h l i e ß l i c h ein G e s a m t g e f ü g e von M a ß n a h m e n entstehen, das durchaus auch prinzipiellen Vorstellungen e i n e r systematischen sozialen Intervention entspricht.®) Die s o z i a l t e n d e n z i ö s e P o l i t i k s t e h t d e r i n t e r e s s e n v a r i i e r e n d e n A u s b r e i t u n g d e s p o l i t i s c h e n E i n z u g s g e b i e t e s z u d e m d e s h a l b in b e s o n d e r e m M a ß e o f f e n , w e i l s i e von " o b e n " und " u n t e n " e r s t r e b t w e r d e n k a n n : von " u n t e n " i m u n m i t t e l b a r e n E i g e n i n t e r e s s e ; von " o b e n " i m m i t t e l b a r e n E i g e n i n t e r e s s e ( A b w e h r von N e i d , U n r u h e , R a d i k a l i s m u s ) o d e r im F r e m d i n t e r e s s e ( C a r i t a s , soziale G e r e c h t i g k e i t ) . D e r j e w e i l i g e Standpunkt s e t z t n a t ü r l i c h d e m ü b e r e i n s t i m m e n d e n U r t e i l ü b e r die Z w e c k m ä ß i g k e i t k o n k r e t e r M a ß n a h m e n G r e n z e n . A b e r ein Z u s a m m e n g e h e n i m G r u n d s ä t z l i c h e n i s t w e i t g e h e n d m ö g l i c h . D a h e r kann g e r a d e e i n e g e m ä ß i g t e s o z i a l e P o l i t i k K l a m m e r e i n e r v o m ö k o n o m i s c h e n Ä q u a t o r weit n a c h o b e n und u n t e n a u s h o l e n d e n M e h r h e i t w e r d e n .

5) 6)

M i c h e l s , a . a . O . S. 17 f f . Ü b e r die T e n d e n z z u r E i n k o m m e n s u m v e r t e i l u n g ü b e r die ö f f e n t l i c h e Hand und z u r E i n k o m m e n s n i v e l l i e r u n g a l s F o l g e n e i n e s a l l g e m e i n e n und g l e i c h e n W a h l r e c h t s (und ü b e r d i e i m manenten Grenzen der Nivellierungstendenz) handelt besond e r s e i n d r i n g l i c h D o w n s , An E c o n o m i c T h e o r y of D e m o c r a c y , 1957; k u r z e i n h a l t l i c h e W i e d e r g a b e s . bei L i e f m a n n - K e i l , Z u r Entwicklung der Theorie der Bewilligung öffentlicher Einnahm e n und A u s g a b e n , S. 228 ff ( i n s b e s . S . 2 3 1 f ) . - S. z u m T e x t a u c h B V e r f G E 5, 85 (198).

- 329 2.

Die " r e a l e " D e m o k r a t i e und sprechungen der "formalen"

die r e a l e n EntDemokratie

a)

"Reale" Demokratie, "Wirtschaftsdemokratie" usw.

E i n e a n d e r e A u f f a s s u n g d e r D e m o k r a t i e hält die m a t e r i e l l e , w i r t s c h a f t l i c h e E i n e b n u n g von v o r n e h e r e i n f ü r e i n e n w e s e n t l i c h e n B e s t a n d t e i l d e r s e l b e n . F ü r s i e b e d e u t e t die E n t s c h e i d u n g f ü r die D e m o k r a t i e nicht n u r ( o d e r ü b e r h a u p t nicht) e i n e A u s s a g e ü b e r Subj e k t und P r o z e ß d e r S t a a t s w i l l e n s b i l d u n g s o n d e r n a u c h ( o d e r n u r ) e i n e w i r t s c h a f t s - und s o z i a l p o l i t i s c h e D e z i s i o n , die d u r c h die Z u t e i l u n g w i r t s c h a f t l i c h e r G e s t a l t u n g s m a c h t an d a s Volk - die " M a s s e " , das " P r o l e t a r i a t " u s w . - im ökonomischen B e r e i c h V e r h ä l t n i s s e e r s t r e b t , die in A n a l o g i e z u r p o l i t i s c h e n D e m o k r a t i e s t e h e n . 1) D a s i s t - b e i u n ü b e r s c h a u b a r e n U n t e r s c h i e d e n i m e i n z e l n e n - g e m e i n t , wenn g e g e n ü b e r d e r " f o r m a l e n " o r g a n i s a t o r i s c h e n D e m o k r a t i e die - a l l e i n " w a h r e " 2) - " r e a l e " und " s o z i a l e " 1) 2)

3)

4)

S. a . s c h o n oben 1 a (S. 315 ff), i n s b e s . S. 318. In d i e s e m Sinne e t w a s p r i c h t von e i n e r " w a h r e n " g e g e n ü b e r d e r l i b e r a l e n D e m o k r a t i e K o f i e r , L i b e r a l i s m u s und D e m o k r a t i e , Z e i t s c h r i f t f ü r P o l i t i k , n . F . 6 . J h g . (1959) S. 113 f f . Zum Selbstverständnis der sowjetischen Herrschaftsordnung a l s d e r " w a h r e n " D e m o k r a t i e s . die k l a s s i s c h e n A u s f ü h r u n gen S t a l i n s ( F r a g e n d e s L e n i n i s m u s , 1947 - ü b e r s e t z t n a c h d e r 11. r u s s i s c h e n A u f l a g e von 1939 - S . 6 2 5 f, 633 f ) . Zum Begriff der " realen" Demokratie s. z . B . Dürig, A r t . " S t a a t s f o r m e n " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n B d . 9 S. 742 ff (750). Z u m V e r h ä l t n i s d e r " r e a l e n " z u r " f o r malen" D e m o k r a t i e s. f e r n e r i n s b e s . A b e n d r o t h i n : SultanA b e n d r o t h , B ü r o k r a t i s c h e r V e r w a l t u n g s s t a a t und s o z i a l e D e m o k r a t i e , 1955, S. 59 ff, 81 ff ( i n s b e s . S . 9 1 ff, 98 ff), 103 ff, 111 f f . - Z u m S e l b s t v e r s t ä n d n i s d e s m a r x i s t i s c h - k o m m u n i s t i s c h e n S t a a t e s a l s " r e a l e " D e m o k r a t i e s . f e r n e r Stalin, a . a . O . und die u n t e n S. 330 zu F u ß n . 5 z u r " V o l k s d e m o k r a t i e " Z i t i e r ten. Z u r " s o z i a l e n " D e m o k r a t i e s . A d l e r , P o l i t i s c h e und s o z i a l e D e m o k r a t i e ; H e l l e r , R e c h t s s t a a t o d e r D i k t a t u r ? 1930, S. 7, 11; A b e n d r o t h , a . a . O . - P o l e m i s c h d a g e g e n K e l s e n , W e s e n u n d W e r t d e r D e m o k r a t i e , 2. A u f l . 1929, S. 93 f f . S e h r s p i t z p o l e m i s i e r t g e g e n d i e s e n B e g r i f f a u c h Hayek (Was i s t und w a s heißt " s o z i a l " , S . 7 8 ) . Doch b a s i e r t s e i n e K r i t i k auf e i n e m einseitigen Verständnis des Wortes " s o z i a l " , das e r nur mit d e r Bedeutung " d e r G e s e l l s c h a f t eigenartig" oder " a u s dem s p e z i f i s c h gesellschaftlichen P r o z e ß hervorgehend" gelten l a s s e n will (S. 77 f ) . - Z u m B e g r i f f d e s " d e m o k r a t i s c h e n und s o -

- 330 D e m o k r a t i e , die in v e r f ä l s c h e n d e r V e r d o p p l u n g s o g e n a n n t e " V o l k s d e m o k r a t i e " 5) und - m i t e i n e m d a r ü b e r h i n a u s r e i c h e n d e n B e g r i f f - die " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " gefordert wird.

5)

6)

z i a l e n R e c h t s s t a a t s " i m Sinne d e s G r u n d g e s e t z e s s . u n t e n A b s c h n i t t 5 II 3 (S. 736 ff), i n s b e s . b (S. 741 f f ) . Z u m B e g r i f f d e r V o l k s d e m o k r a t i e , d e r den d e r " r e a l e n " D e m o k r a t i e i m p l i z i e r t und z u g l e i c h die - in d e m P l e o n a s m u s d e r F o r m u l i e r u n g , d e r d u r c h die Ü b e r b e t o n u n g d e s V o l k e s den Abbau d e r e f f e k t i v e n V o l k s h e r r s c h a f t k o m p e n s i e r e n s o l l , r e z i p r o k zum Ausdruck gebrachte - Ablehnung d e r " f o r m a l e n " D e m o k r a t i e enthält, s . M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 3 1 1 ff; F r a e n k e l , Die S e l b s t b e s t i m m u n g in d e r D e m o k r a t i e u n d in d e r V o l k s d e m o k r a t i e , D e u t s c h e R u n d s c h a u , 8 6 . J h g . (1960) S. 778 f f . Z u m D e m o k r a t i e b e g r i f f in d e r DDR s . f e r n e r z . B . Polak, Die Entwicklung des v o l k s d e m o k r a t i s c h e n Staat e s 1945-1948, Staat und R e c h t , 7 . J h g . (1958) S. 853 ff (857 f f ) . K r ö g e r , D e r S o z i a l i s m u s s i e g t ! e b e n d a S. 757 ff (763 ff); U n g e r , D i e R o l l e d e r W a h l e n in d e r DDR, e b e n d a S. 953 ff (955 f f ) . - Wenn N a w i a s k y ( A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . II S. 161) in d e r V o l k s d e m o k r a t i e e i n e n Staat s i e h t , in dem " d i e aktive Beteiligung am Staat möglichst V i e l e r im V o r d e r g r u n d s t e h t , die F r e i h e i t d e s E i n z e l n e n vom Staat a b e r in d e r H a u p t s a c h e f e h l t " , s o hat e r d a m i t l e d i g l i c h e i n e n d e n k baren, der freiheitlichen Demokratie antithetisch gegenübers t e h e n d e n I d e a l t y p e i n e r n i c h t - l i b e r a l e n D e m o k r a t i e i m Auge ( s . a . A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 4 S. 88). Die h i s t o r i s c h konkret gegenwärtigen Volksdemokratien sind dagegen zwar s e h r wohl d u r c h die A b w e s e n h e i t p e r s ö n l i c h e r F r e i h e i t , m i t nichten a b e r durch eine m a x i m a l e Ausbildung des status activus des B ü r g e r s gekennzeichnet. S. h i e r z u z . B . - bei j e w e i l s s e h r v e r s c h i e d e n e r V o r s t e l l u n g von d e m , w a s u n t e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e zu v e r s t e h e n i s t - : D e c k e r , Z u m B e g r i f f d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , Die A r b e i t , 4. J h g . (1927) S. 82 5 ff; die von N a p h t a l i h e r a u s g e g e b e n e , von e i n e r Autorengemeinschaft ausgearbeitete Schrift " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " , 4. A u f l . 1929; R e n n e r , Wege d e r V e r w i r k l i c h u n g - B e t r a c h t u n g e n ü b e r die p o l i t i s c h e D e m o k r a t i e , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e und S o z i a l i s m u s , 1929; R a u e c k e r , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , 1929; T a t a r i n - T a r n h e y d e n , B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , 1930; d e r s . , R e c h t d e r B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , in N i p p e r d e y , Die G r u n d r e c h t e und G r u n d p f l i c h t e n d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , B d . III 1930, S. 519 ff; A r n d t , D a s P r o b l e m d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S J Z 1. J h g . (1946) S. 137 ff; B ö h m , Die B e d e u t u n g

- 331 -

D i e s e T r a n s p o s i t i o n d e r D e m o k r a t i e i n s Ö k o n o m i s c h e baut - a b gesehen vom bloßen Fortdenken d e r politischen Gleichheit ins Ö k o n o m i s c h e " ^ - auf d e r f ü r d a s p l u t o k r a t i s c h e T r a u m a d e s Soz i a l i s m u s k e n n z e i c h n e n d e n I d e n t i f i k a t i o n von p o l i t i s c h e r und w i r t s c h a f t l i c h e r Macht auf, v o r d e r e n H i n t e r g r u n d die r e i n p o l i t i s c h e ( " f o r m a l e " ) D e m o k r a t i e a l s e i n e bloße F a r c e e r s c h e i n t . A b e r e s geht nicht n u r u m die w i r t s c h a f t l i c h e N i v e l l i e r u n g , nicht n u r u m die A n g l e i c h u n g d e s E i n k o m m e n s - und V e r m ö g e n s s t a n d a r d s a l s ö k o n o m i s c h - m a t e r i e l l e s P e n d a n t zum a l l g e m e i n e n und gleichen Wahlrecht oder um einen w i r t s c h a f t l i c h e n E r s a t z f ü r dies e s . N e b e n d e r e g a l i t ä r e n s t e c k t d a h i n t e r - nicht i m m e r , a b e r doch v i e l f a c h - die f r e i h e i t l i c h e , a u t o n o m i s t i s c h e K o m p o n e n t e d e r D e m o k r a t i e . 9) Will die D e m o k r a t i e j e d e m (die g l e i c h e ) F r e i heit g e w ä h r e n , so e r s c h e i n t d o c h i m G a n z e n d e r w i r t s c h a f t l i c h Abhängige weniger " f r e i " als der wirtschaftlich "Unabhängige". D i e p o l i t i s c h e F r e i h e i t s e l b s t s c h e i n t d u r c h die w i r t s c h a f t l i c h e U n g l e i c h h e i t und U n f r e i h e i t g e f ä h r d e t . Nicht n u r p o l i t i s c h e G l e i c h h e i t und F r e i h e i t s o n d e r n w i r t s c h a f t l i c h e G l e i c h h e i t und d u r c h s i e g l e i c h e ö k o n o m i s c h e F r e i h e i t w i r d a l s o g e f o r d e r t . 10).

7) 8) 9) 10)

d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e f ü r die p o l i t i s c h e V e r f a s s u n g , e b e n d a S. 141 ff; d e r s . , D a s w i r t s c h a f t l i c h e M i t b e s t i m m u n g s r e c h t d e r A r b e i t e r i m B e t r i e b , ORDO B d . IV (1951) S . 2 1 ff (42 ff, 95 ff); K r a u s , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e und W i r t s c h a f t s a u f b a u , 1947; K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s V e r f a s s u n g , S. 364 ff; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I S. 40 f, 261, B d . I I S . 478 f, 546, 571; O r t l i e b , D e r K a m p f u m W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e und M i t b e s t i m m u n g , in " W e g e z u m s o z i a l e n F r i e d e n " , h r s g . von O r t l i e b und S c h e l s k y , 1954, S . 9 ff; L a n d s h u t , M i t b e s t i m m u n g und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , e b e n d a S . 3 6 ff; ( e i n z e l n e w e i t e r e N a c h w e i s e a u s d e r Z e i t b i s 1954 s . b e i K r o n e , B i b l i o g r a p h i e z u r M i t b e s t i m m u n g , e b e n d a S. 277 ff, i n s b e s . S. 279 f f ) . S.o. S.318. Vgl. S o m b a r t , D e r p r o l e t a r i s c h e S o z i a l i s m u s , B d . 1 S . 3 5 9 f. Zum D u a l i s m u s d e r e g a l i t ä r e n und f r e i h e i t l i c h e n Tendenz s. K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , S . 3 6 4 f; d e r s . , Sozialisierung, S.272 (m. eingeh. weiteren Nachweisen). S. i n s b e s . A b e n d r o t h , i n : S u l t a n - A b e n d r o t h , B ü r o k r a t i s c h e r V e r w a l t u n g s s t a a t und s o z i a l e D e m o k r a t i e , S. 103 ff und p a s s i m ; K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , S . 2 7 2 f; w. N a c h w . s . d o r t . Vgl. f e r n e r L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e setzes, S . 2 0 : "Aufgabe gerade des konsequentesten Demok r a t i s m u s ist es, mit Hilfe eines radikalen E g a l i t a r i s m u s die F r e i h e i t d e n e n w i e d e r zu b r i n g e n , die s i e d u r c h die F r e i -

- 332 So v e r w u n d e r t e s n i c h t , daß i m V o r d e r g r u n d d i e s e r K o n z e p t i o n e n - s o w e i t s i e auf d e m S u b s t r a t d e r f r e i h e i t l i c h e n D e m o k r a t i e und d e r A n e r k e n n u n g d e s P r i v a t e i g e n t u m s e r w a c h s e n s i n d - d a s betriebliche Mitbestimmungsrecht steht. H ) E s eignet s i c h nicht n u r , die D i s p o s i t i o n s f r e i h e i t d e s K a p i t a l e i g e n t ü m e r s z u g u n s t e n e i n e r M i t b e r e c h t i g u n g d e r A r b e i t n e h m e r zu k o u p i e r e n und d a m i t die ö k o n o m i s c h e D i s t a n z z w i s c h e n " K a p i t a l " und " A r b e i t " zu v e r m i n d e r n . D e r A r b e i t e r s o l l d a d u r c h a u c h v o m " B e t r i e b s u n t e r t a n " zum demokratischen B e t r i e b s - B ü r g e r gehoben werden. D a s an den A n f ä n g e n s t e h e n d e W o r t von d e r " k o n s t i t u t i o n e l l e n F a b r i k " 13) v e r d e u t l i c h t den z u g r u n d e l i e g e n d e n A n a l o g i e s c h l u ß von den p o l i t i s c h e n auf die w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e . 14) Von h i e r a u s geht d e r G e d a n k e n g a n g z u n ä c h s t z u r

11)

12) 13)

14)

heit v e r l o r e n h a b e n . . . . den V e r l u s t d e r F r e i h e i t m i t H i l f e d e r G l e i c h h e i t zu k o m p e n s i e r e n und h i e r d u r c h e r s t die V o r a u s s e t z u n g e n d a f ü r zu s c h a f f e n , daß die d u r c h die F r e i h e i t D e p o s s e d i e r t e n und d a m i t u n g l e i c h G e w o r d e n e n w i e d e r in den B e s i t z d e r F r e i h e i t g e l a n g e n " . Z u r b e t r i e b l i c h e n M i t b e s t i m m u n g (in j e n e m a l l g e m e i n s t e n Sinn, d e r a u c h die B e f u g n i s s e d e r h e r k ö m m l i c h e n B e t r i e b s räte einschließt) als Programmpunkt der Wirtschaftsdemok r a t i e s . N a p h t a l i , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 14 ff und p a s s i m ; R e n n e r , Wege z u r V e r w i r k l i c h u n g , S . 6 7 ff und p a s s i m ; v . S c h w e n k , D e m o k r a t i e und M i t b e s t i m m u n g , G e w e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e , 2 . J h g . (1951) S. 541 ff; B ö h m , D a s w i r t schaftliche M i t b e s t i m m u n g s r e c h t d e r A r b e i t e r im B e t r i e b , i n s b e s . S. 95 ff ( a u s s c h l i e ß l i c h k r i t i s c h ) ; L a n d s h u t , M i t b e s t i m m u n g und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e ( d e s g l . ) ; A b e n d r o t h , a . a . O . S . 6 7 , 91 f, 103 ff; H a m a n n , D e u t s c h e W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , S. 53 f; K o f i e r , L i b e r a l i s m u s und D e m o k r a t i e , S. 118 ff; H e i n z S e i d e l , M i t b e s t i m m u n g s z i e l e , M i t b e s t i m m u n g s m ö g lichkeiten, Mitbestimmungswirklichkeit, Gewerkschaftliche M o n a t s h e f t e , l l . J h g . (1960) S. 193 f f . Vgl. R e n n e r , a . a . O . S. 24 ff, 40 f und p a s s i m ; A b e n d r o t h , a . a . O . S. 103 f f . S. F r e e s e , D a s k o n s t i t u t i o n e l l e S y s t e m i m F a b r i k b e t r i e b e , in " D i e V e r h a n d l u n g e n d e s z e h n t e n E v a n g e l i s c h - s o z i a l e n K o n g r e s s e s , a b g e h a l t e n in K i e l am 2 5 . / 2 6 . M a i 1899", 1899, S. 56 ff; d e r s . , D i e k o n s t i t u t i o n e l l e F a b r i k , 1909. Vgl. P a r t s c h , D i e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e S i c h e r u n g von W i r t s c h a f t s p r i n z i p i e n , O r d o B d . VI (1954) S. 19 ff (31 f ) : D e r G e d a n k e d e r " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " geht " v o n d e r V o r s t e l lung a u s , daß i m W i r t s c h a f t s v o r g a n g e e i n e r d e r B e t e i l i g t e n die R o l l e s p i e l t , die d e m s o u v e r ä n e n Volk, von d e m s i c h

- 333 ü b e r b e t r i e b l i c h e n M i t b e s t i m m u n g in W i r t s c h a f t s r ä t e n u s w . , w o m i t v o r a l l e m m i t t e l s d e r P a r i t ä t von " K a p i t a l " und " A r b e i t " - l e t z t e r e v e r k ö r p e r t d u r c h die A r b e i t n e h m e r s c h a f t und i h r e r g e w e r k s c h a f t l i c h e n Z u s a m m e n f a s s u n g - e b e n f a l l s die V e r fügungsmacht ü b e r das Kapital durch ihre Unterordnung u n t e r e i n e von d e r A r b e i t n e h m e r s c h a f t g l e i c h b e r e c h t i g t m i t g e s t a l t e t e ü b e r b e t r i e b l i c h e O r d n u n g und P l a n u n g e n t w e r t e t w e r d e n s o l l . 15) Ähnlich s o l l die A r b e i t n e h m e r s c h a f t d u r c h die B e t e i l i g u n g d e r G e w e r k s c h a f t e n an d e r V e r w a l t u n g g e m e i n w i r t s c h a f t l i c h e r U n t e r n e h m e n s z u s a m m e n f a s s u n g e n am W i r t schaftspotential beteiligt werden. Überhaupt soll eine einflußr e i c h e Stellung d e r G e w e r k s c h a f t e n d e m A r b e i t n e h m e r e i n e kollektive Kompensation f ü r seinen fehlenden Anteil am Kapital b i e t e n 17) und z w a r nicht n u r in d e r b e t r i e b l i c h e n und ü b e r b e t r i e b l i c h e n M i t b e s t i m m u n g und im k l a s s i s c h e n T e r r a i n d e r " s o zialen Selbstverwaltung 18) s o n d e r n a u c h d u r c h den A u f bau von G e n o s s e n s c h a f t e n 19) und g e w e r k s c h a f t s e i g e n e n Unternehmungen20) u n c j E i n f l u ß n a h m e auf unrnittelbare die s t a a t l i c h e V e r w a l t u n g und auf S e l b s t v e r w a l t u n g s o r g a -

15)

16) 17) 18)

19)

j e d e s t a a t l i c h e G e w a l t in d e r D e m o k r a t i e h e r l e i t e t , z u k o m m t . D i e s e V o r s t e l l u n g s t i m m t m i t den t a t s ä c h l i c h e n V e r h ä l t n i s s e n nicht ü b e r e i n " . (1) Z u r ü b e r b e t r i e b l i c h e n M i t b e s t i m m u n g a l s e i n e r F o r m d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e s . N a p h t a l i , a . a . O . S. 151 f und p a s s i m ; T a t a r i n - T a r n h e y d e n , B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , i n s b e s . S. 10 ff; d e r s . , R e c h t d e r B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , i n s b e s . S. 522 ff; H u b e r , a . a . O . B d . I S . 41, B d . I I S . 478 f; s . a . B ö h m , a . a . O . passim. (2) Z u r A u f h e b u n g d e r " K o p f z a h l g l e i c h h e i t " z u g u n s t e n d e r " o r g a n i s c h e n " G l e i c h h e i t von K a p i t a l und A r b e i t a l s d e m t r a genden P r i n z i p d e r ü b e r b e t r i e b l i c h e n Mitbestimmung s. T a t a r i n - T a r n h e y d e n , B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 12 f, 62 f m i t w e i t . N a c h w e i s e n ; s . a . d e n s . , R e c h t d e r B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 523 f. S. h i e r z u N a p h t a l i , a . a . O . i n s b e s . S. 14 ff, 35 ff; H u b e r , a . a . O . S . 4 1 , 261 ( B d . I ) . Vgl. N a p h t a l i , a . a . O . d u r c h g e h e n d ; A b e n d r o t h , a . a . O . i n s b e s . S. 59 ff, 71 ff, 91 f. N a p h t a l i , a . a . O . S. 144 ff; T a t a r i n - T a r n h e y d e n , B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S . 2 8 ff, 39 f f ; d e r s . , R e c h t d e r B e r u f s v e r b ä n d e und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 543 ff; M e i s s i n g e r , R e l i e f b i l d d e s A r b e i t s r e c h t s , S. 19 f f . R e n n e r , Wege z u r V e r w i r k l i c h u n g , S . 4 1 ff, 46 ff, 79 ff und

- 334 n e . ^ l ) Schließlich steigert sich die " R e a l i s i e r u n g " der Demokratie zur umfassenden S o z i a l i s i e r u n g 22) und endlich zur Konzentration des Kapitals beim S t a a t e , der zum Adressaten a l l e r Leistungen und zum V e r t e i l e r von Lohn und Versorgung wird.23) b)

Die " r e a l e n " Voraussetzungen der " f o r m a l e n " Demokratie

Ungeachtet aller ideologischen, politisch-theoretischen und begrifflichen V o r f r a g e n und allen politischen Mißbrauches, der dem Gedankengut der " r e a l e n " Demokratie anhaftet, ist die Idee der " r e a l e n " Demokratie als Hinweis auf die notwendige w i r t schaftlich-soziale Ambiance der " f o r m a l e n " Demokratie ernst zu nehmen. Die Demokratie kann nur unter gewissen Bedingungen unverfälscht funktionieren, unter denen die eines Mindestmaßes Ein w i r t s c h a f t l i c h - s o z i a l e r Homogenität eine der bedeutsamsten ist. 1) Z e r r e i ß e n extreme ökonomische Ungleichheiten passim. 20) Naphtali, a . a . O . S . 8 7 f f . 21) Naphtali, a . a . O . S. 144 f f . - Zum wirtschaftsdemokratischen Verständnis der Selbstverwaltung in der S o z i a l v e r s i cherung s. Oberwinster, Paritätische Selbstverwaltung in der Sozialversicherung, " B e i t r ä g e zur Sozialversicherung", Festschrift für Johannes Krohn, 1954, S. 185 f f . 22) Naphtali, a . a . O . S. 14 ff, 21 ff, 35 ff, 53 ff, 173 ff; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. I S. 40 f; Herbert K r ü g e r , Sozialisierung, S. 272 f. 23) V g l . Naphtali, a . a . O . S. 7 ff und passim. Eine dem v e r schwisterte Konzeption der "Wirtschaftsdemokratie" hat Arndt in seiner schon erwähnten Abhandlung über " D a s P r o blem der Wirtschaftsdemokratie" entworfen: D e r Staat, der eine Demokratie sein soll, soll die Wirtschaft durch Vollplanung beherrschen. (Die Begriffsbildung ist allerdings ungewöhnlich; denn primär handelt es sich um Planwirtschaft und Etatismus. Die Demokratie als Staatsform ist der Sache nach akzidentiell.) 1) S. z . B . Heller, Staatslehre, S. 137 f, 247 f f ; Schumpeter, a . a . O . S.460 ff; Krüger, Staatsverfassung und Wirtschaftsverfassung, S. 365 f; Abendroth, in Sultan-Abendroth, Bürokratischer Verwaltungsstaat und soziale Demokratie, S. 60 f, 91 f; Ortlieb, Unsere Konsumgesellschaft, S.239 ff (insbes. S.239, 242); Ritsehl, Wirtschaftsordnung und Rechtsstaat, in " Z u r Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft", Hamburger Jahrbuch zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 4. Jhg. (Festausgabe f ü r Eduard Heimann), 1959, S. 256 ff (266 f f ) . -

- 335 d a s Volk in f e i n d l i c h e G r u p p e n , so fehlt s c h l i e ß l i c h j e n e s M i n i m u m an g e m e i n s a m e m I n t e r e s s e an d e r E r h a l t u n g d e s B e s t e h e n den, d a s a l l e i n die B e a c h t u n g d e r d e m o k r a t i s c h e n S p i e l r e g e l n zu sichern v e r m a g . Unkontrollierte kapitalistische Machtposition e n können s i c h in den p o l i t i s c h e n Raum h i n e i n f r e s s e n und die W i r k s a m k e i t d e r A l l g e m e i n h e i t und G l e i c h h e i t d e r Wahl d u r c h B i l d u n g s d i s t a n z e n (und d e m z u f o l g e I n f o r m a t i o n s v o r t e i l e ) , d u r c h P r o p a g a n d a a u f w a n d , d u r c h B e s t e c h u n g in a l l e n i h r e n e n g e r e n und w e i t e r e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n und s o n s t i g e , die f r e i e E n t s c h e i d u n g von W ä h l e r n und G e w ä h l t e n b e e i n t r ä c h t i g e n d e w i r t s c h a f t l i c h e A b h ä n g i g k e i t e n zum w i r k l i c h r e i n " F o r m a l e n " d e gradieren. Der dauernd wirtschaftlich Geknechtete wird es a n d e r e r s e i t s s c h w e r haben, politisch mit dem vollen Gewicht d e r V e r a n t w o r t u n g a l s " F r e i e r " zu e n t s c h e i d e n . 4) Die w i r t s c h a f t l i c h e n U n g l e i c h h e i t e n , die d a s P r o g r a m m d e r " r e a l e n " D e m o k r a t i e b e k ä m p f t , können a l s o zu G e f a h r e n f ü r die D e m o k r a t i e w e r d e n . Indem die I n s t i t u t i o n e n d e r " W i r t s c h a f t s demokratie" diese Gefahrenherde beseitigen, verteidigen sie die " f o r m a l e " D e m o k r a t i e . ^ Doch gilt d a s l e t z t l i c h von a l l e r sozialen Politik. 3.

Freiheitliche Demokratie Inte r v e n t i o n i s m u s

und

staatlicher

In d i e s e m Sinne k a n n a u c h d e r w e g e n s e i n e r v e r m e i n t l i c h e n Unvereinbarkeit mit der Demokratie viel geschmähte w i r t s c h a f t l i c h e I n t e r v e n t i o n i s m u s 1) ein E l e m e n t p o s i t i v d e m o k r a t i s c h e r P o -

2) 3)

4) 5) 1)

S. a . Schule, D e m o k r a t i e a l s p o l i t i s c h e F o r m und a l s L e b e n s f o r m , in " R e c h t s p r o b l e m e in Staat und K i r c h e , F e s t g a be f ü r Rudolf S m e n d , 1952, S . 3 2 1 f f . S. die V o r g e n a n n t e n , S c h u m p e t e r i n s b e s . a . a . O . S. 467 f f . S. i n s b e s . D e c k e r , Z u m B e g r i f f d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e ; A r n d t , D a s P r o b l e m d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 167; K r a u s , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e und W i r t s c h a f t s a u f b a u , i n s b e s . S. 11 ff, 22 ff, 33 f f . S. h i e r z u n o c h m a l s K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t schaftsverfassung, S.365. S. n o c h m a l s oben S. 334 zu F u ß n . 1, i n s b e s . wohl A b e n d r o t h , a . a . O . S. 60 ff, 71 f, 91 f, 104 f f . G e g e n die V e r e i n b a r k e i t von D e m o k r a t i e und W i r t s c h a f t s i n t e r v e n t i o n : B ö h m , Die B e d e u t u n g d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e f ü r die p o l i t i s c h e V e r f a s s u n g , S. 145 f; d e r s . , W i r t s c h a f t s o r d n u n g und S t a a t s v e r f a s s u n g , 1950, S . 3 9 ff; Röpke, D i e G e s e l l s c h a f t s k r i s i s d e r G e g e n w a r t , 1948, S. 136 ff; s . a . B ö h m ,

- 336 l i t i k s e i n . E r i s t nicht nur i n h a l t l i c h e i n e r d e r Wege z u r w i r t s c h a f t l i c h e n H o m o g e n i s i e r u n g . E r d e m o k r a t i s i e r t die g e s a m t e M a c h t s t r u k t u r . E r b e s c h r ä n k t die Macht d e r " g e b o r e n e n " T r ä g e r w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t , d e r E i g e n t ü m e r und p r i v a t e n E i g e n t u m s v e r w a l t e r , und e r s t r e c k t in d e m s e l b e n Maße die k o l l e k t i v e D a s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t d e r A r b e i t e r im B e t r i e b , S. 57 f f . D i e G l e i c h s t e l l u n g von " r e i n e r " M a r k t w i r t s c h a f t und D e m o k r a t i e , wie s i e Böhm ( W i r t s c h a f t s o r d n u n g und S t a a t s v e r f a s sung, S . 4 9 ff und p a s s i m ; D a s w i r t s c h a f t l i c h e M i t b e s t i m m u n g s r e c h t d e r A r b e i t n e h m e r , p a s s i m ) p r o p a g i e r t , beruht auf d e r G l e i c h s t e l l u n g d e r K o n s u m e n t e n mit den W ä h l e r n und d e r P r o d u z e n t e n ( i . S . von K a p i t a l e i g n e r n ) m i t den G e wählten. So s c h r e i b t e r ( W i r t s c h a f t s o r d n u n g und S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 5 1 ) : " M a r k t g e s e t z e sind a l s o b e i L i c h t e b e s e h e n n i c h t s a n d e r e s a l s eine aufs Ä u ß e r s t e g e t r i e b e n e , t e c h n i s c h aufs R a f f i n i e r t e s t e v e r v o l l k o m m n e t e t ä g l i c h e und stündliche, p l e b i s z i t ä r e D e m o k r a t i e , ein die ganze Nacht hindurch vom M o r g e n b i s in die Nacht w ä h r e n d e s V o l k s r e f e r e n d u m . . . . Die W e t t b e w e r b s w i r t s c h a f t i s t . . . in s i c h s e l b s t ein d e m o k r a t i s c h e r V o r g a n g " . Doch w ä r e e s genau so v e r f e h l t , d i e s e W i r t s c h a f t s f o r m in d e r D e m o k r a t i e des G r u n d g e s e t z e s m i t g a r a n t i e r t zu sehen, wie e s f ü r die " w i r t s c h a f t s d e m o k r a t i s c h e n " V o r s t e l l u n g e n im oben erwähnten Sinne abgelehnt w e r den m u ß t e . D i e s e V e r g l e i c h e v e r f r e m d e n und v e r e i n f a c h e n zu s e h r , a l s daß s i e t r a g e n könnten. D e r U n t e r n e h m e r i s t kein k o n s t i t u t i o n e l l e r M o n a r c h , a l s d e r e r in den w i r t s c h a f t s demokratischen Vorstellungen der "konstitutionellen" Fabrik begriffen wurde. Die Arbeitnehmer eines B e t r i e b e s oder e i n e s W i r t s c h a f t s z w e i g e s sind nicht das Q u a s i - S t a a t s v o l k , das s i c h in s e i n e n B e t r i e b s r ä t e n und G e w e r k s c h a f t s f u n k t i o n ä r e n R e p r ä s e n t a n t e n b e r u f t . A b e r auch die V e r b r a u c h e r sind kein S t a a t s v o l k , das einen U n t e r n e h m e r o d e r s e i n e P r o dukte " w ä h l t " . J e d e d i e s e r G l e i c h s t e l l u n g e n läßt zu v i e l " Ü b r i g e s " , das nicht a l s quantité n é g l i g e a b l e abgetan werden darf, u n b e r ü c k s i c h t i g t . - Z u r K r i t i k s . z . B . P a r t s c h , D i e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e S i c h e r u n g von W i r t s c h a f t s p r i n z i p i e n , S. 31 f f . - F ü r die V e r e i n b a r k e i t von D e m o k r a t i e und W i r t s c h a f t s i n t e r v e n t i o n i s m u s : Saitzew, D e r I n t e r v e n t i o n i s m u s , in F e s t g a b e f ü r F r i t z F l e i n e r , 1937, S . 32 1 ff ( 3 4 5 ) ; S c h u m p e t e r , K a p i t a l i s m u s , S o z i a l i s m u s und D e m o k r a t i e , S . 3 5 1 f, 4 7 1 ff; S c h e u n e r , G r u n d f r a g e n des m o d e r n e n S t a a t e s , S. 130; K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , i n s b e s . S . 3 6 6 ; F r i e d r i c h , A r t . " D e m o k r a t i e " im H a n d w ö r t e r buch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 563 f.

- 337 p o l i t i s c h e Macht d e r j e w e i l i g e n d e m o k r a t i s c h e n M e h r h e i t in den Raum w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t . 2) U m g e k e h r t k o r r e s p o n d i e r t die D e m o k r a t i e positiv mit dem Int e r v e n t i o n i s m u s , indem s i e - f r e i l i c h nicht i m m e r im w ü n s c h e n s w e r t e n Maße - die S o l i d a r i t ä t , 3) d i e M i t v e r a n t w o r t l i c h k e i t des e i n z e l n e n am Ganzen und, a l s F o l g e d e r bewußt werdenden k o l l e k t i v e n Autonomie, die F r e i w i l l i g k e i t d e r Unterwerfung unt e r die G e s e t z e f ö r d e r t . 4) A l l e s das i s t dringendst nötig, um die Freiheitsbeschränkungen einer interventionistischen Politik e r t r ä g l i c h halten zu können. A b e r die G e f a h r e n des w i r t s c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n i s m u s f ü r die D e m o k r a t i e dürfen nicht ü b e r s e h e n w e r d e n . ^ D i e E m p f i n d l i c h k e i t d e r D e m o k r a t i e für zu weitgehende ö k o n o m i s c h e Abhängigkeiten äußert s i c h auch im V e r h ä l t n i s S t a a t - B ü r g e r und M e h r h e i t - M i n d e r h e i t . W i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e I n t e r vention s c h a f f e n w i r t s c h a f t l i c h e e x i s t e n z i e l l e Abhängigkeiten des e i n z e l n e n vom Staat, d e r u n t e r dem Kommando d e r M e h r h e i t s t e h t . D a s s t e i g e r t auf d e r einen Seite den Sog z u r M e h r h e i t und den K a m p f um die M e h r h e i t ; und gibt d e r j e w e i l i g e n M e h r h e i t g r ö ß e r e Chancen, i h r e P o s i t i o n zu p e r p e t u i e r e n und mit d e r 2) 3)

4)

5)

D a s i s t im Grunde auch die Konzeption A r n d t s (Das P r o b l e m d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e ; s . a . oben S. 334 zu F u ß n . 2 3 ) . S . W i e a c k e r , D a s b ü r g e r l i c h e Recht im Wandel d e r G e s e l l s c h a f t s o r d n u n g e n , in "Hundert J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . II, 1960, S. 1 ff ( 9 ) : D e r A n s p r u c h auf m e n s c h e n w ü r d i g e s D a s e i n r i c h t e t s i c h zun ä c h s t gegen den S t a a t . " D a a b e r in d e r D e m o k r a t i e die G e sellschaft als solidarisch mit ihren Mitgliedern erscheint, b l e i b t die F o r d e r u n g nicht aus, daß auch j e d e r e i n z e l n e das m e n s c h e n w ü r d i g e D a s e i n e i n e s jeden anderen zu v e r b ü r g e n und s i c h zu d i e s e m Ende E i n s c h r ä n k u n g e n zu u n t e r z i e h e n h a be". V g l . B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 46 f; F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 22 f. - S . h i e r z u auch noch unten Abschnitt 5 II 3 b (S. 741 ff) und c (S. 744 ff). S . n o c h m a l s oben S. 33 5 zu F u ß n . 1. - Auf die S c h w i e r i g k e i ten, die e s d e r D e m o k r a t i e - im V e r g l e i c h zu a u t o r i t ä r e n S y s t e m e n - in A n b e t r a c h t des Zwangs zu a l l z u v i e l e n R ü c k s i c h t nahmen k o s t e t , eine d i r i g i s t i s c h e o d e r Planungspolitik zu t r e i b e n , s o l l h i e r nicht n ä h e r eingegangen werden ( s . h i e r z u z . B . S c h u m p e t e r , K a p i t a l i s m u s , S o z i a l i s m u s und D e m o k r a t i e , i n s b e s . S . 4 7 4 ff; B ö h m , W i r t s c h a f t s o r d n u n g und S t a a t s v e r fassung, S. 43).

- 338 -

M i n d e r h e i t die D e m o k r a t i e zu e r s t i c k e n . Auf d e r a n d e r e n S e i t e s c h w i n d e t , j e m e h r d e r A k t i o n s - und V e r a n t w o r t u n g s b e r e i c h d e s I n d i v i d u u m s b e s c h n i t t e n und i h m L e b e n s v o r s o r g e und - r i s i k o a b g e n o m m e n w e r d e n , die W i d e r s t a n d s k r a f t g e g e n die U s u r p a t i o n d e r Macht g e g e n ü b e r d e m T r ä g e r d i e s e r V o r s o r g e und V e r s o r gung. Die D e m o k r a t i e , w i l l s i e e i n e f r e i h e i t l i c h e b l e i b e n , k a n n den Weg d e s I n t e r v e n t i o n i s m u s und d e r " r e a l e n " D e m o k r a t i e d a h e r nicht u n b e g r e n z t g e h e n . Die Politik d e r " r e a l e n " D e m o k r a t i e , d e r doktrinären " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " usw.®) l ä u f t - u m d i e s noch a n z u m e r k e n G e f a h r , e i n e U n g l e i c h h e i t d u r c h e i n e a n d e r e zu e r s e t z e n , nicht n u r , s o w e i t s i e den s t a a t l i c h e n E i n g r i f f e r f o r d e r t . A u c h den p r i v a t e n K a p i t a l i s t e n gegen d a s s o z i a l i s t i s c h e K o l l e k t i v d e s B e triebs, der Gewerkschaft, der Genossenschaft usw. auszutaus c h e n , i s t nicht i m m e r die f r e i h e i t l i c h e r e L ö s u n g . 9) II.

Die a l l g e m e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e n

Die D e m o k r a t i e d e s G r u n d g e s e t z e s ( A r t . 20, 28 A b s . 1 GG) i s t eindeutig eine o r g a n i s a t o r i s c h e ( " f o r m a l e " ) , k e i n e n u r "reale" . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Ausgestaltung d e r staatl i c h e n H e r r s c h a f t s o r g a n i s a t i o n 2) läßt d a r ü b e r k e i n e n Z w e i f e l . D a s a l l g e m e i n e und g l e i c h e W a h l r e c h t ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 2, 38 A b s . 1 Satz 1 GG) q u a l i f i z i e r t in A n b e t r a c h t d e r z e n t r a l e n M a c h t stellung d e r aus diesen Wahlen hervorgehenden V o l k s v e r t r e t u n gen 3) die D e m o k r a t i e a l s e g a l i t ä r . Sie i s t k e i n e K l a s s e n d e m o k r a t i e , w e d e r i m l i b e r a l e n noch i m s o z i a l i s t i s c h e n Sinn. 4) Die V e r f a s s u n g d e t e r m i n i e r t die V o l k s h e r r s c h a f t i n h a l t l i c h a l s s o z i a l ( A r t . 2 0 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG). D a m i t g e b i e t e t s i e 6) 7) 8) 9) 1)

2) 3) 4)

S . a . W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 148 f. S. z . B . Knoll, L i c h t - und S c h a t t e n s e i t e n d e s W o h l f a h r t s staates, S.363. S. o. S. 329. S. z . B . L a n d s h u t , M i t b e s t i m m u n g und W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e . Zur Unterscheidung zwischen der Demokratie i . S . des Grundg e s e t z e s und d e r " V o l k s d e m o k r a t i e " s . M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 57, 170, 311 ff; s . a . B V e r f G E 5, 85 (176 f f ) . S. u . III (S. 340 f f ) . S. u . S . 3 4 0 . S. B V e r f G E 5, 85 (176 ff, i n s b e s . 198). - Z u m s o z i a l i s t . K l a s s e n s t a a t s . a . oben S. 318 zu F u ß n . 11.

- 339 n i c h t n u r e i n e P o l i t i k , w e l c h e die " d e m o k r a t i e g e r e c h t e " H o m o g e n i t ä t d e s V o l k s k ö r p e r s f ö r d e r t . 5) I h r Wille w i r d a u c h nicht v e r w i r k l i c h t w e r d e n können, ohne daß d i e s e o d e r j e n e s p e z i f i s c h " w i r t s c h a f t s d e m o k r a t i s c h e " , nämlich kollektivierende Maßnahm e e r g r i f f e n und E i n r i c h t u n g g e s c h a f f e n w i r d . 5) A b e r die V e r f a s s u n g hat w e d e r m i t d e m d e m o k r a t i s c h e n n o c h m i t d e m s o z i a len Prinzip irgend eines der vielen " w i r t s c h a f t s " - , " r e a l " - oder " sozial"-demokratischen Programme rezipiert. Das Grundg e s e t z e r w ä h n t u n t e r den b e k a n n t e n F o r d e r u n g e n ® ) n u r die Soz i a l i s i e r u n g ( A r t . 15 GG), und a u c h d i e s e n u r in e r m ä c h t i g e n d e m Sinn. A u s d e m d e m o k r a t i s c h e n P r i n z i p d e s G r u n d g e s e t z e s a u c h n o c h die p o s i t i v e Ü b e r n a h m e b e s t i m m t e r a n d e r e r " w i r t s c h a f t s " - , " r e a l " - o d e r " s o z i a l " - d e m o k r a t i s c h e r P r o g r a m m p u n k t e zu f o l gern, w ä r e nicht g e r e c h t f e r t i g t . 5) 6) 7)

S. u. A b s c h n i t t 5 (S. 673 f f ) . S. o. S . 3 2 9 . Vgl. K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , S . 3 6 5 f; H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 52 ff; A b e n d r o t h , i n : S u l t a n - A b e n d r o t h , B ü r o k r a t i s c h e r V e r w a l t u n g s s t a a t und s o z i a l e D e m o k r a t i e , S . 6 1 ( e i n g e s c h r ä n k t d a g e g e n e b d . S . 9 1 f, 98 f f ; N e u m a n n - D u e s b e r g , D a s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t , in: N e u m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III 1. Halbband 1959, S . 3 7 3 ff (376 f ) ) . - A l s einziges, dem d e m o k r a t i s c h e n P r i n z i p (als O r g a n i s a t i o n s prinzip) unverzichtbar verbundenes m a t e r i e l l e s Postulat wär e an ein " a l l e n den g l e i c h e n Z u g a n g und die g l e i c h e n E n t wicklungsmöglichkeiten eröffnendes E r z i e h u n g s s y s t e m " zu d e n k e n (vgl. M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 56; i m f o l g e n d e n v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V). U n g l e i c h h e i t d e r B i l d u n g v e r f ä l s c h t d a s F u n k t i o n i e r e n d e r D e m o k r a t i e in ganz a n d e r e r , v i e l b e d e u t s a m e r e r W e i s e a l s ö k o n o m i s c h e Ungleichheit allein (s. z . B . Rüstow, O r t s b e s t i m m u n g d e r Geg e n w a r t , B d . I S. 165 f f ) . D e r B r u c h d e r B i l d u n g s m o n o p o l e a u c h ein " w i r t s c h a f t s d e m o k r a t i s c h e s " P o s t u l a t (vgl. N a p h t a l i , W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , S. 155 ff) - i s t d e r D e m o k r a t i e i n t e g r i e r e n d verbunden (s. z . B . v. Waldkirch, Die f r e i e Bildung d e s V o l k s w i l l e n s , in " D i e F r e i h e i t d e s B ü r g e r s i m s c h w e i z e rischen Recht", Festgabe zur Hundertjahrfeier der Bundesv e r f a s s u n g , h r s g . von den J u r i s t i s c h e n F a k u l t ä t e n d e r s c h w e i z e r i s c h e n U n i v e r s i t ä t e n , 1948, S . 1 1 7 ff (131 f ) ) . D o c h s t e h t i n s o f e r n j e d e n f a l l s A r t . 7 GG a l s ein den G r u n d s a t z d e r "sozialen Demokratie" wenigstens verdeutlichender Anhaltspunkt z u r V e r f ü g u n g , w a s f ü r die ü b r i g e n " w i r t s c h a f t s d e m o k r a t i s c h e n " P o s t u l a t e nicht z u t r i f f t , wenn m a n nicht die " B e -

- 340 S c h l i e ß l i c h i s t d i e s e D e m o k r a t i e e i n e f r e i h e i t l i c h e ( A r t . 1, 2, 4 ff, 18 Satz 1, 21 A b s . 2 Satz 1 GG). Sie i s t d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n O r d n u n g u n t e r w o r f e n ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG). So gewiß die s o z i a l e N i v e l l i e r u n g d e r w i r t s c h a f t l i c h e n " B e f r e i u n g " d e r s c h l e c h t e r G e s t e l l t e n dient, so s i n d g e r a d e von h i e r h e r d e r e i n seitigen ökonomischen "Realisierung" der Demokratie Grenzen gesteckt. III.

1.

Zu e i n i g e n B e s o n d e r h e i t e n d e r k o n k r e t e n demokratischen Ordnung

Vorbemerkung:

Der

demokratische

Purismus

D a s G r u n d g e s e t z kennt k e i n e a n d e r e n a l s d e m o k r a t i s c h l e g i t i m i e r t e M a c h t t r ä g e r . " A l l e S t a a t s g e w a l t geht v o m Volke a u s " ( A r t . 20 A b s . 2 Satz 1 GG). E i n M a c h t t r ä g e r e i g e n e n R e c h t s , wie e s ein d y n a s t i s c h e r M o n a r c h s e i n könnte, i s t w e d e r a l s G e g e n s p i e l e r d e r d e m o k r a t i s c h e n I n s t i t u t i o n e n i m Sinne d e r k o n s t i t u t i o n e l l e n Monarchie noch a l s eine p e r i p h e r e E r g ä n z u n g d e r p r i m ä r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t so r d n u n g i m Sinne d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n M o n a r c h i e v o r g e s e h e n . Die G a r a n t i e d e s r e p u b l i k a n i s c h e n P r i n z i p s in A r t . 20 A b s . 1 GG v e r b i e t e t i . V. m . A r t . 79 A b s . 3 GG s o g a r e i n e V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g in d i e s e r R i c h t u n g . 2)

8) 1) 2)

t r i e b s v e r f a s s u n g " ( A r t . 74 N r . 12 GG) i n s g e s a m t a l s e t w a s " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i s c h e s " c h a r a k t e r i s i e r e n will. S. o. S . 3 3 5 und u n t e n A b s c h n i t t 4 (S. 396 f f ) , A b s c h n i t t 5 (S. 673 ff), i n s b e s . II 3 c (S. 744 f f ) , A b s c h n i t t 6 (S. 842 f f ) . Z u r G e l t u n g d i e s e s P r i n z i p s a u c h f ü r die R i c h t e r s . u . S. 352 a . A . i n s b e s . F u ß n . 1. D i e E x e g e s e d e s B e g r i f f s d e r B u n d e s r e p u b l i k ( A r t . 20 A b s . 1 GG; f e r n e r S e l b s t b e z e i c h n u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r Ü b e r s c h r i f t und d e r P r ä a m b e l d e s G r u n d g e s e t z e s ) und der "Grundsätze des r e p u b l i k a n i s c h e n . . . Rechtsstaat e s " ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG) knüpft v i e l f a c h an M a c h i a v e l l i s Unterscheidung Einherrschaft = Monarchie / Vielherrschaft = R e p u b l i k ( s . h i e r z u N a w i a s k y , S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . II S. 123 ff, T e i l 4 S . 2 5 ff) an ( G i e s e , G r u n d g e s e t z f ü r die B u n desrepublik Deutschland, Anm.II 3 zur Überschrift; Wern i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 A n m . I I 1 a; v . M a n g o l d t K l e i n , A r t . 20 A n m . I V ) . G e g e n d i e s e A u s l e g u n g i s t e i n m a l a n z u f ü h r e n , daß s i e n e b e n d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n P r o k l a m a t i o n d e r D e m o k r a t i e - s . v o r a l l e m d a s N e b e n e i n a n d e r in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG - b e d e u t u n g s l o s w ä r e (vgl. H a m a n n , G r u n d gesetz, Einf. I D 5 (S.40)). Zum anderen entspricht d i e s e r Begriff d e r " R e p u b l i k " , zu d e m u n e r l ä ß l i c h d e r K o m p l e m e n t ä r -

- 341 2.

Legislative

und

Exekutivspitze

a)

D e r G r u n d z u g : P a r l a m e n t und R e g i e r u n g - Hauptfunktionäre der Demokratie

D i e d e m o k r a t i s c h e H e r r s c h a f t v e r w i r k l i c h t s i c h w e s e n t l i c h auf dem " H a u p t s t r a n g " S t a a t s v o l k - P a r l a m e n t - R e g i e r u n g . Im Bund haben B u n d e s r e g i e r u n g und B u n d e s t a g z u s a m m e n mit dem B u n d e s r a t a l l e p o l i t i s c h e Macht inne, die durch die B e g r i f f e L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v e a u s g e d r ü c k t wird, und t e i l e n s i e m i t dem B u n d e s p r ä s i d e n t e n n u r a u s n a h m s w e i s e und am R a n d e . ^^ b e g r i f f d e r " M o n a r c h i e " hinzuzudenken i s t , nicht dem V e r ständnis d e r " M o n a r c h i e " in d e r p o l i t i s c h e n V o r s t e l l u n g s welt d e r G e g e n w a r t . Sie sieht in d e r M o n a r c h i e das P r i n z i p d e r d y n a s t i s c h e n - a l s o nicht durch Wahl e r l a n g t e n - und l e b e n s l ä n g l i c h e n - a l s o nicht auf Z e i t ü b e r t r a g e n e n - Stellung des S t a a t s o b e r h a u p t e s , mag d e s s e n " H e r r s c h a f t " m e h r o d e r w e n i g e r f o r m a l o d e r r e a l s e i n (vgl. D ü r i g , A r t . " S t a a t s f o r m e n " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 743 f; s . a . Nawiasky, S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . I I S . 126; s p e z i e l l zum B e g r i f f d e r " R e p u b l i k " i . S . des G r u n d g e s e t z e s : D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 A b s . 1 Randn. 1, A r t . 28 R a n d n . 4 ) . Republik a l s A b s a g e an " M o n a r c h i e " in d i e s e m Sinne i s t nicht a l s A b s a g e gegen die E i n h e r r s c h a f t s o n d e r n a l s A b s a g e gegen das e r b l i c h e , l e b e n s l ä n g l i c h e S t a a t s o b e r h a u p t zu v e r s t e h e n (vgl. D ü r i g , a . a . O . ) . Wird das " r e p u b l i k a n i s c h e " P r i n z i p so i n t e r p r e t i e r t , so gewinnt e s auch eine e i g e n s t ä n dige Funktion neben dem d e m o k r a t i s c h e n ; denn auch d e r dem o k r a t i s c h e Staat könnte s i c h , ohne an s e i n e m C h a r a k t e r e r n s t l i c h Schaden zu nehmen, mit einem e r b l i c h e n S t a a t s o b e r haupt v e r s e h e n . D a s v e r h i n d e r t das B e k e n n t n i s des Grundg e s e t z e s zur R e p u b l i k . A l l e s ü b r i g e , was sonst im B e g r i f f d e r Republik s t e c k e n könnte, kann das d e m o k r a t i s c h e P r i n zip a l l e i n aych l e i s t e n . Im Hinblick auf die seit 1918 zwar i m m e r s c h w ä c h e r werdenden, j e d o c h nicht gänzlich e r l a h m t e n , r o m a n t i s i e r e n d e n B e s t r e b u n g e n auf Wiedereinführung e i n e r wenn auch noch so schwachen M o n a r c h i e entbehrt d e r B e g r i f f auch nicht d e r ihm e n t s p r e c h e n d e n p o l e m i s c h e n S i tuation. 1)

E i n e D a r s t e l l u n g d e r E i n z e l h e i t e n kann und muß h i e r u n t e r b l e i b e n . E s d a r f auf die Ausführungen zu B u n d e s t a g , B u n d e s rat, Bundespräsident, Bundesregierung, Bundesgesetzgebung und B u n d e s v e r w a l t u n g in den s y s t e m a t i s c h e n D a r s t e l l u n gen des B u n d e s s t a a t s r e c h t s ( s . z . B . Nawiasky, Grundgedanken des G r u n d g e s e t z e s f ü r die B u n d e s r e p u b l i k Deutschland,

- 342 -

b)

P a r l a m e n t und R e g i e r u n g

aa) D a s p a r l a m e n t a r i s c h e W a h l r e c h t D e r f ü r die s o z i a l e D e t e r m i n a t i o n d e r P o l i t i k e n t s c h e i d e n d e G r u n d s a t z , die a l l g e m e i n e und g l e i c h e Wahl, w u r d e b e r e i t s f e s t g e h a l t e n ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 2, 38 A b s . 1 Satz 1 GG). D a n e b e n t r i t t die A l t e r n a t i v e z w i s c h e n M e h r h e i t s - und V e r h ä l t n i s w a h l an B e d e u t u n g z u r ü c k . D e m V e r h ä l t n i s w a h l recht wurde gelegentlich eine Affinität z u r sozialen Politik zuges p r o c h e n . 1) D a r a n i s t i n s o f e r n e t w a s W a h r e s , a l s d a s V e r h ä l t niswahlrecht mit seiner fast vollkommenen Gleichwertigkeit des Stimmgewichts am weitesten jenen egalitären Vorstellungen nahek o m m t , die a u c h den s o z i a l e n B e s t r e b u n g e n e n t s c h e i d e n d m i t z u g r u n d e l i e g e n . E s m a c h t f e r n e r die s o z i a l e n K r ä f t e in genau j e n e m M a ß e p a r l a m e n t a r i s c h s i c h t b a r , in d e n e n s i e , in den e i n z e l n e n P a r t e i e n v e r k ö r p e r t , i m Volke v o r h a n d e n s i n d . D a s M e h r heit s w a h l r e c h t kann d a g e g e n , wie e s a u c h s o n s t zu e i n e r Inkong r u e n z von S t i m m e n v e r h ä l t n i s und S i t z e z a h l f ü h r e n kann, a u c h von den s o z i a l e n K r ä f t e n ein f a l s c h e s p a r l a m e n t a r i s c h e s Bild e r g e b e n . H i e r z e i g t s i c h j e d o c h b e r e i t s , daß d a s W a h l s y s t e m g e genüber dem sozialen Sachgehalt d e r Politik weitgehend n e u t r a l i s t ; denn d a s M e h r h e i t s w a h l r e c h t k a n n e b e n s o g u t zu e i n e r " u n g e r e c h t f e r t i g t e n " M e h r h e i t wie M i n d e r h e i t d e r s o z i a l e n E l e m e n t e im P a r l a m e n t f ü h r e n . U n t e r s c h i e d l i c h sind M e h r h e i t s - und V e r h ä l t n i s w a h l r e c h t a u c h in i h r e r W i r k u n g auf die p o l i t i s c h e G r u p p e n b i l d u n g . D a s M e h r h e i t s w a h l r e c h t f ö r d e r t die T e n d e n z zu w e n i g e n , g r o ß e n P a r t e i e n , d a s V e r h ä l t n i s w a h l r e c h t f ü h r t nicht s e l t e n z u r Z e r s p l i t t e r u n g . ( A l l e r d i n g s k o m m t e s i m m e r auf die konkreten politischen Zustände an.) Über das Mehrheitswahlrecht kann e i n e s o z i a l e p o l i t i s c h e R i c h t u n g , die nicht a l l e i n die M e h r -

1)

2)

S. 83 ff, 93 ff, 54 ff, 117 ff, 122; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 178 ff, 273 ff) und in den K o m m e n t a r e n z u m G r u n d gesetz verwiesen werden. Vgl. N a w i a s k y , S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . I S . 239. - Z u m V e r hältniswahlrecht als P r o g r a m m p u n k t des Sozialismus s. Dankwart A.Rüstow, Eine Bemerkung zur Debatte über das P r i n z i p d e r V e r h ä l t n i s w a h l , Z e i t s c h r . f . d. g e s . S t a a t s w i s s e n s c h a f t B d . 106 (1950) S. 324 ff (338 f f ) . D e m e n t s p r e c h e n d e s gilt f ü r die G e f a h r e n d e r " W a h l k r e i s g e o m e t r i e " . Die h i s t o r i s c h e n E r f a h r u n g e n l a s s e n im a l l g e m e i n e n die Situation zu e i n s e i t i g e r s c h e i n e n . S e l b s t die den h i s t o r i s c h e n P r a k t i k e n z u g r u n d e l i e g e n d e E n t s p r e c h u n g von B e s i e d e l u n g s d i c h t e und W o h l s t a n d kann s i c h ä n d e r n .

- 343 heit e i n e r e n t s p r e c h e n d e n A n z a h l von W a h l k r e i s e n f ü r s i c h h a t , nur innerhalb eines größeren Verbandes, innerhalb dessen sie m ö g l i c h e r w e i s e z u m K o m p r o m i ß g e z w u n g e n i s t , zu E i n f l u ß i m P a r l a m e n t g e l a n g e n . Im R a h m e n d e s V e r h ä l t n i s w a h l r e c h t s k a n n s i e z w a r i s o l i e r t in d a s P a r l a m e n t v o r s t o ß e n . E r l a n g t s i e d a b e i nicht die M e h r h e i t d e r Sitze, so m u ß s i e s i c h a b e r in d e r S p h ä r e d e s P a r l a m e n t s zu e i n e m K o a l i t i o n s k o m p r o m i ß h e r b e i l a s s e n o d e r s i c h a l s O p p o s i t i o n s p a r t e i von d e r Macht z u r ü c k z i e h e n . Daß d a s eine oder das andere System sozialen Tendenzen günstiger oder u n g ü n s t i g e r w ä r e , k a n n s o m i t a l l e s in a l l e m nicht g e s a g t w e r den.3) D a r u m b e d e u t e t e s f ü r die s o z i a l e H a l t u n g d e r D e m o k r a t i e n i c h t s G r u n d s ä t z l i c h e s , daß d a s G r u n d g e s e t z die A l t e r n a t i v e von M e h r h e i t s - und V e r h ä l t n i s w a h l r e c h t w e d e r f ü r den Bund n o c h f ü r die Länder präjudiziert. S c h l i e ß l i c h i s t noch auf die U n m i t t e l b a r k e i t d e r Wahl h i n z u w e i s e n ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 2, 38 A b s . 1 Satz 1 GG). 4 ) Sie d a r f - so g r o ß i h r e B e d e u t u n g ganz a b s t r a k t g e s e h e n i s t - in d e r h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n Situation nicht ü b e r b e w e r t e t w e r d e n . W a h l m ä n n e r k o l l e g i e n 5) sind i m P a r t e i e n s t a a t r e g e l m ä ß i g nicht m e h r als mechanische V e r m i t t l e r des Wählerwillens. Dagegen m e d i a t i s i e r e n die P a r t e i e n den W ä h l e r w i l l e n , i n d e m s i e k r a f t i h r e s V o r s c h l a g s r e c h t s die f r e i e A u s w a h l d e s W ä h l e r s b e s c h r ä n k e n . D e r b e s t i m m e n d e E i n f l u ß d e r P a r t e i e n auf die d e m o k r a t i s c h e W i l l e n s b i l d u n g hat d a s P r o b l e m d e r U n m i t t e l b a r k e i t d e r Wahl überspielt. bb) D a s r e p r ä s e n t a t i v e P r i n z i p D i e i n t e n s i v e K o r r e s p o n d e n z z w i s c h e n den ( s o z i a l e n ) I n t e r e s s e n 3)

4) 5) 6)

E i n e s könnte m a n v i e l l e i c h t s a g e n : D a s V e r h ä l t n i s w a h l r e c h t e r l a u b t e i n e s t ä r k e r e H e r a u s b i l d u n g von S o n d e r i n t e r e s s e n , die bei d e r K o a l i t i o n s b i l d u n g nicht in d e m M a ß e e n t s c h ä r f t w e r d e n , wie bei i h r e m A u f g e h e n in d e m I n t e r e s s e n k o n g l o m e r a t e i n e r d e r M a s s e n p a r t e i e n , die d a s M e h r h e i t s w a h l r e c h t hervorzubringen pflegt. Z u r A u s l e g u n g s . e t w a Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 38 R a n d n . 43-46. Vgl. Maunz e b d . R a n d n . 43 a . A . m i t F u ß n . 3 . S. h i e r z u i n s b e s . Rinck, D e r G r u n d s a t z d e r u n m i t t e l b a r e n Wahl i m P a r t e i e n s t a a t , J Z 1 3 . J h g . (1958) S. 193 f f . Z u E i n z e l f r a g e n d e s V e r h ä l t n i s s e s d e s P a r t e i e n e i n f l u s s e s auf die Unm i t t e l b a r k e i t d e r Wahl s . a . Maunz, a . a . O . R a n d n . 4 3 - 4 6 und dessen Nachweise. Zum P a r t e i e n s t a a t s. f e r n e r unten 5 (S.370 ff).

- 3.44 d e r W ä h l e r und den M a c h t i n t e r e s s e n d e r G e w ä h l t e n und i h r e r G r u p p e n , d e r P a r t e i e n , w i r d nicht d a d u r c h u n t e r b r o c h e n , daß die A b g e o r d n e t e n zu " V e r t r e t e r n d e s g a n z e n V o l k e s " e r k l ä r t w e r den, die " a n A u f t r ä g e und W e i s u n g e n nicht gebunden und n u r i h r e m G e w i s s e n u n t e r w o r f e n " s i n d ( A r t . 38 A b s . 1 Satz 2 GG). ^ D i e s e B e s t i m m u n g k a n n " A u f t r ä g e n und W e i s u n g e n " die K r a f t r e c h t l i c h e r Verpflichtung v o r e n t h a l t e n . A b e r sie kann d u r c h n i c h t s v e r h i n d e r n , daß d e r A b g e o r d n e t e s i c h t a t s ä c h l i c h - p o l i t i s c h n a c h d e m W o l l e n s e i n e r v e r g a n g e n e n und p o t e n t i e l l e n k ü n f t i g e n W ä h l e r s e i n e r P e r s o n und s e i n e r P a r t e i und n a c h den Wüns c h e n s e i n e r P a r t e i , die i h m s e i n e n Sitz v e r s c h a f f t hat und w i e d e r v e r s c h a f f e n o d e r v o r e n t h a l t e n kann, r i c h t e t und n a c h d e r Opportunität anstelle seines Gewissens entscheidet. Das plebiszitär e Element der modernen egalitären Demokratie ist mit einem e i n f a c h e n G e - und V e r b o t nicht b e h e r r s c h b a r . 2) cc) Die Stellung d e r R e g i e r u n g Die V ä t e r des G r u n d g e s e t z e s w a r e n bemüht, d e r Regierung, insb e s . dem Bundeskanzler, eine vom P a r l a m e n t möglichst unabh ä n g i g e S t e l l u n g zu g e b e n . D a s G e f ü g e d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l e n g e g e n ü b e r d e r R e g i e r u n g ( A r t . 43, 67, 68 GG) e r l a u b t e s nicht, eine Regierung lediglich abzuberufen, sondern nur, e i n e n B u n d e s k a n z l e r d u r c h e i n e n a n d e r e n zu e r s e t z e n . M a n g l a u b t e s o g a r , n o c h w e i t e r g e h e n und die R e g i e r u n g zum G e g e n s p i e l e r d e s P a r l a m e n t s m a c h e n zu k ö n n e n : In A r t . 113 GG w i r d f ü r alle ausgabemehrenden oder einnahmemindernden Beschlüsse v o m B u n d e s t a g und B u n d e s r a t die Z u s t i m m u n g d e r R e g i e r u n g 1) 2)

Z u r A u s l e g u n g d e s A r t . 38 A b s . 1 Satz 2 d. z . B . M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 38 R a n d n . 9 ff und s e i n e e i n g e h . N a c h w . Z u m Schwund d e r r e p r ä s e n t a t i v e n und d e m V o r d r i n g e n d e r p l e b i s z i t ä r e n K o m p o n e n t e im d e u t s c h e n P a r l a m e n t a r i s m u s s . aus dem r e i c h e n Schrifttum etwa: Leibholz, D e r Parteienstaat des Bonner Grundgesetzes, R e c h t - S t a a t - W i r t s c h a f t , B d . III 1951, S . 9 9 ff; d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 2 1 f, 73 f, 78 ff; v . d. H e y d t e - S a c h e r l , S o z i o l o g i e d e r d e u t s c h e n P a r t e i e n , 1955, S. 193 ff; K r e m e r , D e r A b g e o r d n e t e z w i s c h e n E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t und P a r t e i d i s z i p l i n , 1956; F r a e n k e l , Die r e p r ä s e n t a t i v e und p l e b i s z i t ä r e K o m p o n e n t e i m d e m o k r a t i s c h e n V e r f a s s u n g s s t a a t , 1958; L a n d s h u t , W a n d l u n g e n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n D e m o k r a t i e , in " Z u r O r d n u n g von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t " , H a m b u r g e r J a h r b u c h f ü r W i r t s c h a f t s - und G e s e l l schaft spolitik, 4 . J h g . ( F e s t a u s g a b e f ü r Eduard Heimann), 1959, S. 151 f f .

- 345 v e r l a n g t . ^ D a r i n l i e g t an s i c h eine w e i t r e i c h e n d e M ö g l i c h k e i t d e r R e g i e r u n g , auf die G e s e t z g e b u n g e i n z u w i r k e n , d e r e n B e d e u t u n g u m s o g r ö ß e r i s t , a l s f ü r den v e r t e i l e n d e n und u m v e r t e i l e n den Staat d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n g e r a d e die D i s p o s i t i o n ü b e r die f i n a n z i e l l e n M i t t e l von ä u ß e r s t e r W i c h t i g k e i t i s t . Ist a l s o die R e g i e r u n g H ü t e r i n d e r O b j e k t i v i t ä t ' und B e s c h ü t z e r i n d e r g e rechtfertigten Interessen der Minderheiten gegenüber der Mehrh e i t d e s B u n d e s t a g e s (und d e s B u n d e s r a t e s ) ? Die R e g e l u n g d e s G r u n d g e s e t z e s i s t l e b e n s f r e m d . Sie v e r k e n n t die d i c h t e F u n k t i o n s e i n h e i t , die i m p a r l a m e n t a r i s c h e n S y s t e m z w i s c h e n R e g i e r u n g und P a r l a m e n t s e i n h e i t b e s t e h t und b e s t e h e n m u ß . 3) D a s G r u n d g e s e t z geht s e l b s t davon a u s , daß d e r B u n d e s k a n z l e r d e r Exponent e i n e r P a r l a m e n t s e i n h e i t i s t ( A r t . 63 GG), d e r d a s f o r t d a u e r n d e V e r t r a u e n d e r P a r l a m e n t s m e h r h e i t und d e r e n g e s e t z g e b e r i s c h e und s o n s t i g e p a r l a m e n t a r i s c h e U n t e r s t ü t zung g e n i e ß t . E i n A u s e i n a n d e r f a l l e n d e r p o l i t i s c h e n R i c h t u n g von P a r l a m e n t s m e h r h e i t und B u n d e s r e g i e r u n g h ä l t e s f ü r k r a n k h a f t und will e s b a l d m ö g l i c h s t b e s e i t i g t w i s s e n ( A r t . 67, 68, 81 GG). D i e F r a g e , ob in d e r B u n d e s r e p u b l i k d a s S y s t e m d e r v ö l l i g e n T r e n n u n g von E x e k u t i v e und L e g i s l a t i v e i m Sinne d e s a m e r i k a n i schen P r ä s i d i a l s y s t e m s oder eines ähnlichen Systems überhaupt l e b e n s f ä h i g w ä r e , ^ b r a u c h t h i e r nicht a u f g e w o r f e n zu w e r d e n . D a s G r u n d g e s e t z hat d i e s e n Weg nicht g e w ä h l t . Seine R e g e l u n g b e r u h t auf d e r A n n a h m e , daß e s genüge, f ü r den A u s n a h m e f a l l a u c h die R e g i e r u n g o h n e k o r r e l a t i v e P a r l a m e n t s m e h r h e i t z u z u l a s s e n . A l s ob e i n e p a r l a m e n t a r i s c h e R e g i e r u n g , die k e i n e M e h r h e i t m e h r h i n t e r s i c h w e i ß und n u r w e g e n d e r V e r f a s s u n g s n o r m d e s A r t . 67 GG nicht e x p r e s s i s v e r b i s g e s t ü r z t w e r d e n kann, d e r S a c h e n a c h in i r g e n d e i n e r W e i s e b e s s e r d a s t ü n d e a l s e i n e g e s t ü r z t e p a r l a m e n t a r i s c h e R e g i e r u n g , die a l s g e s c h ä f t s f ü h r e n d e w e i t e r a r b e i t e t ! 5) 1) 2) 3)

4) 5)

S. h i e r z u i n s b e s . H e n r i c h s , A r t . 113 d e s G r u n d g e s e t z e s , 1958. S. S t r i c k r o d t , D i e F i n a n z v e r f a s s u n g d e s B u n d e s a l s p o l i t i sches Problem, S.42. Vgl. die D a r s t e l l u n g b e i F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e g i e r u n g i m m o d e r n e n Staat, V e r ö f f e n t l i c h u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 16, 1958, S. 9 ff, i n s b e s . S. 33 ff, 41 ff m i t e i n g e h . N a c h w . ; L a n d s h u t , W a n d l u n g e n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n D e m o k r a t i e , S. 158 f f . S. h i e r z u z . B . L o e w e n s t e i n , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 109 f f . Man s o l l t e doch nicht - wie etwa F ü ß l e i n , D i e S t a b i l i t ä t d e s R e g i e r u n g s s y s t e m s u n t e r d e r Geltung des G r u n d g e s e t z e s , Z e i t s c h r i f t f ü r P o l i t i k , n . F . B d . 6 (1959).S. 310 ff - g l a u b e n , daß die S t a b i l i t ä t d e r p o l i t i s c h e n V e r h ä l t n i s s e in d e r B u n d e s -

- 346 -

A u s z u g e h e n i s t v i e l m e h r davon, daß die p r i n z i p i e l l e A k t i o n s g e m e i n s c h a f t von P a r l a m e n t s m e h r h e i t und R e g i e r u n g f ü r d a s f r u c h t b a r e Wirken b e i d e r Seiten u n e r l ä ß l i c h ist.®) Diese A k t i o n s g e m e i n s c h a f t läßt s i c h in d e r p o l i t i s c h e n W i r k l i c h k e i t nicht d u r c h h a l t e n ohne Ü b e r e i n s t i m m u n g in den G r u n d s ä t z e n , j a m e i s t a u c h in den D e t a i l s . R e g i e r u n g und P a r l a m e n t s m e h r h e i t bilden e i n e Z u r e c h n u n g s - und V e r a n t w o r t u n g s e i n h e i t im Kampf u m die d e m o k r a t i sche Macht. D e r Wähler, der sich f ü r eine politische Richtung e n t s c h e i d e t , e n t s c h e i d e t s i c h nicht f ü r die e i n e Meinung i m P a r l a m e n t und die a n d e r e Meinung in d e r R e g i e r u n g . R e g i e r u n g und P a r l a m e n t s m e h r h e i t m ü s s e n i h r e politische Haltung also aufeina n d e r a b s t i m m e n . D i e s e r V o r g a n g kann, je n a c h d e m G r a d von H e t e r o g e n i t ä t und H o m o g e n i t ä t , n a c h P a r t e i e n v i e l h e i t o d e r P a r t e i e n e i n h e i t d e r in R e g i e r u n g und M e h r h e i t v e r e i n t e n K r ä f t e r e c h t u n t e r s c h i e d l i c h s e i n . E s i s t d e s h a l b n o c h nicht von v o r n e h e r e i n

6)

r e p u b l i k von den V o r s c h r i f t e n ü b e r d a s k o n s t r u k t i v e M i ß t r a u e n s v o t u m k o m m t ! Sie k o m m t von e i n e r - i n s o f e r n g l ü c k l i c h e n P a r t e i - und M e h r h e i t s k o n s t e l l a t i o n , die die P a r t e i e n und i h r e F ü h r e r e i n e r s e i t s und die W ä h l e r a n d e r e r s e i t s , nicht a b e r die p a a r g e d r u c k t e n W o r t e des A r t . 67 GG g e s c h a f f e n h a b e n . Nicht e i n m a l die " m o r a l i s c h e " W i r k u n g d e s A r t . 67 GG i s t h o c h zu v e r a n s c h l a g e n . E i n e R e g i e r u n g s m e h r h e i t , die z e r f ä l l t , w i r d davon nicht d e s h a l b a b g e h a l t e n , w e i l s i e weiß, daß s i e d e r R e g i e r u n g nicht a u s d r ü c k l i c h d a s M i ß t r a u en b e k u n d e n d a r f . W e r a u s d e m Boot d e r R e g i e r u n g s p o l i t i k a u s s p r i n g e n will, hat ( m e i s t g e g e n ü b e r d e m W ä h l e r ) s e i n e Gründe. Vielleicht verficht e r sie mit m a s s i v e r e n Waffen lieb e r . Hat e r d i e s e a b e r nicht z u r V e r f ü g u n g , s o w i r d e r e b e n zu e i n e r P o l i t i k d e r N a d e l s t i c h e , z u r l e g i s l a t i v e n und f i n a n z p o l i t i s c h e n B e l a g e r u n g d e r R e g i e r u n g s c h r e i t e n . A b e r wenn e r ( d e m W ä h l e r ) den Kampf gegen die R e g i e r u n g zu s c h u l d e n g l a u b t , so w i r d e r ihn a u f n e h m e n ; denn d e r W ä h l e r e r w a r t e t d i e s e n Kampf m i t eben den M i t t e l n , die g e g e b e n s i n d . - Z u r Kritik des "konstruktiven Mißtrauensvotums" s . N a w i a s k y , Grundgedanken des Grundgesetzes der Bundesrepublik D e u t s c h l a n d , S. 99 ff; G l u m , K r i t i s c h e B e m e r k u n g e n zu A r t . 63, 67, 68, 81 d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , in " U m R e c h t und G e r e c h t i g k e i t " , F e s t s c h r i f t f ü r E r i c h K a u f m a n n , 1950, S. 47 ff; d e r s . , D a s p a r l a m e n t a r i s c h e R e g i e r u n g s s y s t e m in D e u t s c h l a n d , G r o ß b r i t a n n i e n und F r a n k r e i c h , 1950, S. 298 ff; F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e g i e r u n g im m o d e r n e n S t a a t , i n s b e s . S. 59 f ( m i t e i n g e h . w e i t . N a c h w . ) . S. S. 345 zu F u ß n . 3 ; s . f e r n e r B V e r f G E 6, 84 (94).

- 347 a u s g e s c h l o s s e n , daß die M i t g l i e d e r d e r R e g i e r u n g und die M i t g l i e d e r d e s P a r l a m e n t s ü b e r e i n - und d i e s e l b e F r a g e v e r s c h i e d e n e r M e i n u n g s i n d . Die v e r s c h i e d e n e Stellung d e s P a r l a m e n t a r i e r s und d e s M i n i s t e r s in b e z u g auf den W ä h l e r und in b e z u g auf die p o l i t i s c h e A u f g a b e k ö n n e n s i c h h i e r a u s w i r k e n . A r t . 113 GG i s t ein Z e u g n i s f ü r d i e s e n T a t b e s t a n d und z w a r g e b o r e n a u s d e r E r k e n n t n i s , daß e n t g e g e n d e r u r s p r ü n g l i c h e n , k o n t r o l l i e r e n d e n Aufgabe des liberalen (meist auch konstitutionellen) P a r l a m e n t s heute d e r P a r l a m e n t a r i e r infolge s e i n e r g r ö ß e r e n Nähe zum Wähl e r , zum Interessenverband, z u r örtlichen P a r t e i o r g a n i s a t i o n u s w . und s e i n e r g r ö ß e r e n E n t f e r n u n g von d e r G e s a m t v e r a n t w o r t u n g oft m e h r a l s die R e g i e r u n g dazu neigt, d u r c h p o p u l ä r e E n t s c h l ü s s e m e h r d e m W a h l e f f e k t a l s dem G e m e i n w o h l R e c h n u n g zu t r a g e n . ^ A b e r in w i r k l i c h w i c h t i g e n F r a g e n k ö n n e n R e g i e r u n g und R e g i e r u n g s m e h r h e i t e s s i c h nicht l e i s t e n , m i t v e r s c h i e d e n e n K o n z e p t i o n e n a u f z u t r e t e n . Solange d a h e r die E i n h e i t d e r R e g i e r u n g s m e h r h e i t t r a g f ä h i g i s t , a m a l g a m i e r e n die M e i n u n g e n i m K a b i n e t t und den F r a k t i o n e n zu e i n e r e i n h e i t l i c h e n L ö s u n g . G e w i ß k o m m t e s g e l e g e n t l i c h d a z u , daß die A n s i c h t e n von R e g i e r u n g und - an s i c h - r e g i e r u n g s t r e u e n P a r l a m e n t a r i e r e n a u c h in d e r Ö f f e n t l i c h k e i t d i f f e r i e r e n . A b e r d a b e i h a n d e l t e s s i c h um A u ß e n s e i t e r , um Pannen, um "Disziplinlosigkeiten" usw. Am Ende wird alles wieder ins Lot gebracht. G e g e n ü b e r d i e s e r I n t e r e s s e n - , Z u r e c h n u n g s - und V e r a n t w o r t u n g s e i n h e i t m u ß a u c h A r t . 113 GG t o t e r B u c h s t a b e b l e i b e n . S e l b s t dann, wenn die R e g i e r u n g s m e h r h e i t i m P a r l a m e n t d e r R e g i e r u n g " d a v o n g e r a n n t " s e i n s o l l t e , kann die R e g i e r u n g d e n W e c h s e l , den " i h r e " P a r l a m e n t a r i e r d a m i t den i n t e r e s s i e r t e n W ä h l e r n o d e r i h r e n A g e n t e n , den V e r b ä n d e n u s w . , a u s g e s t e l l t h a b e n , n i c h t zu P r o t e s t g e h e n l a s s e n . Die p r a k t i s c h e n E r f a h r u n g e n b e weisen das. A b e r nicht e i n m a l gegen Z u f a l l s m e h r h e i t e n i s t A r t . 113 GG e i n e w i r k s a m e W a f f e ; denn wenn e s d e r O p p o s i t i o n o d e r a u c h n u r i r g e n d w e l c h e n A u ß e n s e i t e r n gelingt, e i n e n M e h r h e i t s b e s c h l u ß z u s t a n d e zu b r i n g e n , d u r c h den ein I n t e r e s s e h o n o r i e r t 7) Vgl. z . B . S c h m ö l d e r s , F i n a n z p o l i t i k , S. 84 f; H e t t l a g e , Die F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 12; M a u n z , d a s s . , S . 3 9 f; s . h i e r z u auch die N a c h w e i s e oben S. 322 zu F u ß n . 4 (2) und S. 328 zu F u ß n . 6 und den T e x t h i e r zu. 8) Vgl. S t r i c k r o d t , D i e F i n a n z v e r f a s s u n g d e s B u n d e s a l s p o l i t i s c h e s P r o b l e m ; H e t t l a g e , F i n a n z p o l i t i k und F i n a n z r e c h t , S . 3 f, 5, 33; d e r s . , Die F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S. 12. 9) Vgl. H e t t l a g e , a . a . O . - Z u r W ü r d i g u n g s . a . M a u n z , a . a . O . S. 4 0 .

- 348 wird, das auch die Regierung zu vertreten behauptet, so wird die Regierung es sich eher neun- als einmal überlegen, ob sie sich durch Versagen der Zustimmung als ein " F e i n d " dieses Interesses bloßstellen soll. Diese Überlegung schwächt die W i r k s a m keit des A r t . 113 GG noch dann, wenn die Regierung schon in die Minderheit geraten ist und, gestützt auf A r t . 67 GG, den Kampf gegen eine negative Mehrheit führt. Selbst dann kann es eine tödliche Verlegenheit f ü r sie sein, einem Mehrheitsbeschluß des Parlaments die Zustimmung versagen zu müssen. Erweist sich somit, daß A r t . 113 GG ebenso wie A r t . 67 GG als Waffe der Regierung gegen das Parlament praktisch bedeutungslos sind, so ist dasselbe schließlich auch von A r t . 81 GG zu sagen; denn der dort vorgesehene Gesetzgebungsnotstand ist aus einem übertriebenen Sicherungsbedürfnis heraus überkompliziert und steril gestaltet. Entgegen dem ersten Anschein des Grundgesetzes beherrscht also nicht das Gegenüber von Regierung und Parlament sondern die Aktions- und Verantwortungseinheit von Bundesregierung und Bundestagsmehrheit die Machtverhältnisse im Bunde. c)

Ausgleichsfaktoren

aa)

Vorbemerkung

Die machtdynamische, interessenpolitische Wechselbeziehung zwischen dem Volk und seiner demokratischen Repräsentation entfaltet sich am reinsten dann, wenn die Führung auf einen einheitlichen Organismus und der Willenszusammenhang zwischen dem Volk und ihr auf einen einzigen Kanal der repräsentativen Legitimation beschränkt ist. Die Konzentration der demokratischen Herrschaft auf den "Strang" Volk - Parlament - Regierung ist somit eine ideale Basis für die Verwirklichung der Machtgesetzlichkeiten der modernen Massendemokratie mit allen ihren sozialen Triebkräften und Einseitigkeiten. Wird dagegen der Führungsorganismus aufgespalten und der W i l lensbildungskontakt entsprechend gesondert, so liegt darin die Möglichkeit, andere Interessen als die parlamentarisch-parteipolitisch artikulierten egalitär-mehrheitlichen an die Macht heranzuführen. Das bedeutet i m m e r Reibung, Hemmung sowohl d i e s e r wie jener Interessen, Zwang zum Kompromiß und somit nicht nur zu einer breiteren Willensbasis sondern auch zur Harmonisierung nicht unvereinbarer Interessen, aber m ö g l i c h e r w e i s e schließlich auch Kampf. Gemessen am typischen Bild der sozialen V e r h a l 10) Henrichs, a . a . O . S.51.

- 349 -

tensweise der egalitär-massendemokratischen, "einschienig" r e p r ä s e n t a t i v e n S t a a t s - und R e g i e r u n g s f o r m 1) b e w i r k t die H e r e i n n a h m e z u s ä t z l i c h e r O r g a n e und W i l l e n s b i l d u n g s k a n ä l e r e g e l m ä ß i g e i n e V e r m i n d e r u n g d e s D r u c k s auf die M i n d e r h e i t , m ö g l i c h e r w e i s e a u c h eine p o s i t i v e F ö r d e r u n g d e r M i n d e r h e i t und s c h l i e ß l i c h a b e r nicht z u l e t z t die R ü c k s i c h t auf ein n u m e r i s c h e l e k t o r a l nicht zu e r m i t t e l n d e s G e m e i n i n t e r e s s e , 2) m a g d i e s e v i e l l e i c h t a u c h n u r o b j e k t i v a u s d e m Z w a n g zum K o m p r o m i ß r e sultieren. Die M i n d e r h e i t , d e r e n L a g e s o m ö g l i c h e r w e i s e g e b e s s e r t w i r d , kann - im Bild d e r sozialen Schichtung g e s p r o c h e n - eine Mind e r h e i t " u n t e n " o d e r " o b e n " s e i n . Im e r s t e r e n F a l l e w i r k t d a s K o r r e k t i v d i r e k t s o z i a l . Im l e t z t e r e n F a l l kann e s d e r E r h a l t u n g sozial u n g e r e c h t f e r t i g t e r Positionen dienen. E s kann a b e r auch einer sozial "ungesunden" Nivellierung oder erst recht einer r e volutionären Umwälzung des wirtschaftlichen Besitzstandes entg e g e n w i r k e n . A u c h dann w i r k t e s in s o z i a l e m Sinn. Obwohl e s i m m e r auf die e i n z e l n e R e g e l u n g a n k o m m t und ein g e n e r e l l e s U r t e i l u n m ö g l i c h i s t , kann d a h e r g e s a g t w e r d e n , daß in d e r D i f f e r e n z i e r u n g d e r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t die C h a n c e e i n e r " V e r b e s s e r u n g " i h r e r sozialen Gehalte liegt. bb) D e r S t a a t s p r ä s i d e n t E i n e d e r b e d e u t s a m s t e n M ö g l i c h k e i t e n , die p a r l a m e n t a r i s c h e H e r r s c h a f t zu m o d e r i e r e n , i s t e s , d e m P a r l a m e n t e i n e v o l k s g e w ä h l t e E x e k u t i v s p i t z e - m i t o d e r ohne E i n w i r k u n g s b e f u g n i s auf die G e s e t z g e b u n g - g e g e n ü b e r z u s t e l l e n . D i e M e h r h e i t d e r W ä h l e r , die h i n t e r d e m P r ä s i d e n t e n s t e h t , kann s i c h von d e r M e h r h e i t d e r W ä h l e r , die h i n t e r d e r M e h r h e i t d e s P a r l a m e n t s s t e h t , t i e f g r e i f e n d u n t e r s c h e i d e n . E s i s t e t w a s a n d e r e s , ob s i c h die S t i m m e n in G r u p p e n g e t r e n n t auf A b g e o r d n e t e und P a r t e i e n e i n i g e n - die s i c h m ö g l i c h e r w e i s e i h r e r s e i t s e r s t i m P a r l a m e n t zu e i n e r M e h r h e i t z u s a m m e n f i n d e n - o d e r ob die S t i m m e n s i c h auf e i n e e i n z i g e Person vereinigen. ^ 1) 2) 1)

S. o. I 1 b (S. 319 f f ) . Vgl. (auch z u m F o l g e n d e n ) F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e d e s S o z i a l s t a a t e s , S. 18 f f . Vgl. L . v . S t e i n , Die M o n a r c h i e , die Republik u s w . S. 172 f, 181 ( Z i t a t S. 172 f ) : " . . . P r ä s i d e n t u r . . . v e r e i n i g t in s i c h zwei M o m e n t e , d u r c h die s i e den k l a r s t e n und e i n f a c h s t e n A u s d r u c k d i e s e r S o u v e r ä n i t ä t b i l d e t . Sie i s t z u e r s t v o m Volk e g e w ä h l t , und m i t h i n , i n d e m d e r W i l l e d e s g a n z e n V o l k e s dem P r ä s i d e n t e n die V e r t r e t u n g d e r S t a a t s p e r s ö n l i c h k e i t

- 3 50 D e r Bundespräsident des Grundgesetzes erfüllt diese Funktion n i c h t . Seine d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n i s t , wenn a u c h nicht a l l e i n auf den B u n d e s t a g g e s t ü t z t , s o doch i n s g e s a m t v o m p a r l a m e n t a r i s c h e n B e t r i e b n i c h t g e l ö s t und bewußt k o m p l i z i e r t und s c h w a c h g e h a l t e n . Seine K o m p e t e n z e n sind, von e i n i g e n e x z e p t i o n e l l e n F ä l l e n a b g e s e h e n , o h n e p o l i t i s c h e n T i e f g a n g . 2) cc) Die z w e i t e K a m m e r E i n e d e r w i r k s a m s t e n und v a r i a b e l s t e n A u s g l e i c h s m ö g l i c h k e i t e n liegt darin, dem Volkshaus des P a r l a m e n t s - nach heutigem Sprachgebrauch d e r ersten, nach f r ü h e r e m Sprachgebrauch der zweiten K a m m e r - eine zweite K a m m e r hinzuzufügen. Die " e r s t e n K a m m e r n " , H e r r e n h ä u s e r u. dgl. der konstitutionellen Verfassungsepoche haben hinlänglich bewiesen, welche " s o z i a l e n " E i n f l ü s s e von E i n r i c h t u n g e n d i e s e r A r t s o o d e r so a u s g e ü b t werden können. D a s G r u n d g e s e t z kennt e i n e e i g e n t l i c h e z w e i t e K a m m e r n i c h t . Doch n i m m t d e r B u n d e s r a t w e i t g e h e n d die F u n k t i o n e n e i n e r s o l c h e n e i n . A l s f ö d e r a t i v e s O r g a n 2) i s t e r j e d o c h von v o r n e h e r e i n

2)

1)

2)

d u r c h den Akt d e r s e l b s t ä n d i g e n Wahl ü b e r t r ä g t , i s t e b e n d i e s e Wahl die a l l g e m e i n s t e . . . a b s t r a k t e s t e B e t ä t i g u n g d e s a l l g e m e i n s t e n P r i n z i p s d e r R e p u b l i k , w e l c h e die S o u v e r ä n i t ä t d e s g a n z e n V o l k e s e n t h ä l t . . . . Sie e n t h ä l t a b e r z w e i t e n s die G e s a m t h e i t d e r h ö c h s t e n s t a a t l i c h e n V e r t r e t u n g in e i n e r P e r s o n . . . . Sie s t e l l t a b e r z u g l e i c h m i t d e m u n v e r a n t w o r t l i c h e n P r ä s i d e n t e n die S t a a t s g e w a l t ü b e r die M a c h t d e r b e s i t z e n d e n und d e r n i c h t b e s i t z e n d e n K l a s s e n . . . " S. zu d i e s e r P r o b l e m a t i k f e r n e r e t w a die B e i t r ä g e von C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S . 3 5 0 ff; F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e d e s S o z i a l s t a a t e s , S. 18 f; F r a e n k e l , Die r e p r ä s e n t a t i v e und die p l e b i s z i t ä r e Komponente im republikanischen V e r f a s s u n g s s t a a t , 19 58, S. 48 f f . Z u r D a r s t e l l u n g s. etwa Nawiasky- Grundgedanken des Grundg e s e t z e s d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S. 106 ff; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 9 8 ff; d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 54 R a n d n . 1 f f . - Z u r W ü r d i g u n g s . f e r n e r W e b e r , D i e V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 3 7 ; d e n s . , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 30 ff, 38, 161 f . Zu den M ö g l i c h k e i t e n und P r o b l e m e n e i n e r z w e i t e n K a m m e r s . a u s n e u e r e r Z e i t e t w a S c h w a r z - L i e b e r m a n n v. W a h l e n d o r f , S t r u k t u r und F u n k t i o n d e r s o g . z w e i t e n K a m m e r , 1958; L o e w e n s t e i n , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 181 f f . S. h i e r z u und z u m F o l g e n d e n auch s c h o n oben S. 208 f f .

- 351 w e n i g e r dazu b e s t i m m t , g e w i s s e s o z i a l e I n t e r e s s e n zu b e o b a c h t e n a l s die I n t e r e s s e n d e r L ä n d e r s e l b s t . S e i n e K o m p e t e n z e n sind ganz danach a u s g e s t a l t e t . S e i n e r effektiven p a r t e i p o l i t i s c h e n Z u s a m m e n s e t z u n g nach kann e r a l l e r d i n g s , da d e r P r o z e ß s e i n e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n s i c h nicht n u r in d e r l ä n d e r w e i s e n Sonderung abspielt s o n d e r n v o r a l l e m - wie e s z w a r nicht im G r u n d g e s e t z v o r g e s c h r i e b e n , in d e r P r a x i s a b e r doch die a u s n a h m s l o s e R e g e l i s t - den s e h r e i g e n t ü m l i c h w i r k s a m e n V o r g a n g d e r M e h r h e i t s b i l d u n g , in d e r R e g e l a l s o d e r Koalitionsbildung, in den L a n d e s p a r l a m e n t e n zu durchlaufen hat und da s c h l i e ß l i c h das " S t i m m g e w i c h t " d e r L ä n d e r im B u n d e s t a g und B u n d e s r a t ein v e r s c h i e d e n e s i s t , von d e r j e n i g e n des B u n d e s t a g e s a b w e i c h e n . D i e Z u s a m m e n s e t z u n g des B u n d e s r a t e s a u s s c h l i e ß l i c h aus P e r s o nen, die a l s K a b i n e t t s m i t g l i e d e r in Amt und P f l i c h t s t e h e n , b e dingt auch i n d i v i d u a l p s y c h i s c h e U n t e r s c h i e d e g e g e n ü b e r e i n e r K a m m e r aus r e i n e n P a r l a m e n t a r i e r n . D a s kann s i c h auch auf die E n t s c h e i d u n g in s o z i a l e n B e l a n g e n a u s w i r k e n . A b e r im g r o ß e n und ganzen i s t d e r B u n d e s r a t " a u s dem g l e i c h e n Holz g e s c h n i t z t " wie d e r B u n d e s t a g , n ä m l i c h aus den Exponenten d e r j e n i g e n p o l i t i s c h e n P a r t e i e n , die s i c h im G e s a m t k o n z e r t d e r P o l i t i k in d e r B u n d e s r e p u b l i k d u r c h z u s e t z e n v e r m ö g e n . S i e u m k l a m m e r n die Willensbildung im B u n d e s t a g und B u n d e s r a t . ^ ) T r o t z d e m i s t dem B u n d e s r a t Aufgabe und Möglichkeit m o d e r i e r e n d zu w i r k e n , auch in den A n g e l e g e n h e i t e n d e r s o z i a l e n Intervention nicht a b z u s p r e chen. Die Bedeutung des B u n d e s r a t e s wird a n d e r e r s e i t s g e g e n ü b e r e i n e r e i g e n t l i c h e n zweiten K a m m e r dadurch e r h e b l i c h e r h ö h t , daß e r nicht n u r an d e r G e s e t z g e b u n g s o n d e r n auch n a c h h a l t i g an d e r V e r w a l t u n g des Bundes t e i l n i m m t . dd) Die u n m i t t e l b a r e D e m o k r a t i e Ein gewisser Ausgleich der Einseitigkeit der mittelbaren Demok r a t i e im a l l g e m e i n e n und i h r e r m o n i s t i s c h - p a r l a m e n t a r i s c h e n E r s c h e i n u n g s f o r m i m b e s o n d e r e n kann s c h l i e ß l i c h durch die K o p 3) 4)

S . den K a t a l o g b e i S c h ä f e r , D e r B u n d e s r a t , 1955, S . 6 0 f f ; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 50 Randn. 4 f f . Z u r I l l u s t r a t i o n : L t . Süddeutsche Zeitung v. 2 8 . / 2 9 . 1 1 . 1959 ( N r . 285 S. 2) e r k l ä r t e d e r B u n d e s k a n z l e r und C D U - P a r t e i f ü h r e r A d e n a u e r o f f e n b a r ü b e r den " U n g e h o r s a m " des B u n d e s r a tes gegenüber der Bundesregierung erstaunt, " e i n C D U - P o l i t i k e r m ü s s e a b e r mit g l e i c h e n Augen s e h e n , e i n e r l e i ob e r in d e r B u n d e s r e g i e r u n g s i t z e o d e r im B u n d e s r a t " .

- 352 p e l u n g von m i t t e l b a r e r und u n m i t t e l b a r e r D e m o k r a t i e 1) e r z i e l t w e r d e n . P a r l a m e n t a r i s c h e W a h l - und k o n k r e t e S a c h e n t s c h e i d u n g s m e h r h e i t können d i f f e r i e r e n . D e r die P a r t i k u l a r i n t e r e s s e n ü b e r die S u m m e d e r b e t e i l i g t e n I n d i v i d u a l i n t e r e s s e n h i n a u s a k t i v i e r e n d e K o n k u r r e n z k a m p f u m M a c h t und A m t w i r k t s i c h auf die R e f e r e n d u m s s t i m m e s c h w ä c h e r a u s a l s auf die W ä h l e r s t i m m e . Nicht z u l e t z t in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n i s t a u c h die e r z i e h e r i s c h e W i r k u n g d e s R e f e r e n d u m s von B e d e u t u n g . D e r a l s W ä h l e r g e r n f o r d e r n d e u n d die S o r g e u m d a s R i c h t i g e und E r r e i c h b a r e dem M a n d a t a r ü b e r l a s s e n d e B ü r g e r unterliegt als A b s t i m m e n der der mäßigenden Last unmittelbarer Mitverantwortung. Ander e r s e i t s k a n n die a u s den p o l i t i s c h e n F ü h r u n g s k o n z e p t i o n e n d e r u m die d e m o k r a t i s c h e M a c h t r i n g e n d e n E l i t e h e r a u s g e l ö s t e konk r e t e A b s t i m m u n g s e n t s c h e i d u n g des B ü r g e r s auch r a d i k a l e r , " e i n s e i t i g e r und k u r z s i c h t i g e r s e i n a l s e s s e i n e W ä h l e r e n t s c h e i d u n g zu s6in v e r m ö c h t e . Die G e f a h r d e r R a d i k a l i t ä t w i r d e r h ö h t d a d u r c h , daß d a s Volk a l s " S o u v e r ä n " s i c h s e l b s t n u r u n g e r n an ein ü b e r g e o r d n e t e s G e s e t z , die V e r f a s s u n g a l s o , g e b u n d e n w e i ß . ' G e r a d e d e r s o z i a l p o l i t i s c h e E f f e k t d e r u n m i t t e l b a r e n im Verhältnis zur m i t t e l b a r e n Demokratie ist daher s c h w e r abzus c h ä t z e n . Auf die k o n k r e t e A u s g e s t a l t u n g sowohl d e r m i t t e l b a r e n w i e a u c h d e r u n m i t t e l b a r e n D e m o k r a t i e und d e s V e r h ä l t n i s s e s beider zueinander würde viel ankommen. D a s G r u n d g e s e t z n e g i e r t j e d o c h die u n m i t t e l b a r e D e m o k r a tie.3) 3.

Demokratie

und

"Richterstaat"

a)

Verfassungsrechtliche Grundlegung

A u c h die T r ä g e r d e r d r i t t e n , d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t b e d ü r f e n d e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n ( A r t . 20 A b s . 2 GG). D a s G r u n d g e s e t z hat m i t s e i n e n V o r s c h r i f t e n ü b e r die Wahl d e r R i c h t e r d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( A r t . 94 A b s . 1 Satz 2) und 1)

2)

3)

S. h i e r z u a u s n e u e r e r Z e i t e t w a W e r n e r W e b e r , M i t t e l b a r e und u n m i t t e l b a r e D e m o k r a t i e , i n : F e s t s c h r i f t f ü r K a r l G o t t f r i e d H u g e l m a n n , B d . II 1959, S . 7 6 5 f f . S. h i e r z u z . B . Kägi, Z u r E n t w i c k l u n g d e s s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t s s t a a t e s s e i t 1848, Z e i t s c h r i f t f ü r s c h w e i z e r i s c h e s R e c h t , n . F . B d . 71 (1952) S. 173 ff (205 f f ) . A r t . 20 A b s . 2 Satz 2 GG i s t h i n s i c h t l i c h d e r " A b s t i m m u n g e n " e i n e F a r c e . D i e V o l k s a b s t i m m u n g n a c h A r t . 29 und 118 GG i s t ohne a l l g e m e i n e B e d e u t u n g . Z u r F r a g e s . z . B . M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 5 1 ff und s e i n e N a c h w e i s e .

- 353 d e r R i c h t e r des O b e r s t e n B u n d e s g e r i c h t s sowie d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e ( A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2; s . a . A r t . 98 A b s . 4) eindeut i g bekundet, daß e s ihm damit e r n s t i s t . 1) E i n Modus d e r R i c h t e r e r n e n n u n g , d e r s i e von d e r W u r z e l d e r d e m o k r a t i s c h e n W i l lensbildung i m Volke a b t r e n n t , etwa eine p e r m a n e n t e Kooptation, i s t k e i n e s f a l l s z u l ä s s i g . 2) W a s den R i c h t e r j e d o c h von den übrigen ( d e m o k r a t i s c h e n ) O r ganen u n t e r s c h e i d e t , i s t s e i n e r e l a t i v e D e m o k r a t i e f e r n e . Die V e r f a s s u n g gibt f ü r d i e s e n C h a r a k t e r des R i c h t e r a m t e s a l l e r dings nur wenige A n h a l t s p u n k t e : d e r A u s s c h l u ß e i n e r s a c h l i c h e n K o n t r o l l e d e r A m t s f ü h r u n g durch n i c h t r i c h t e r l i c h e ( " d e m o k r a t i s c h e r e " ) S t e l l e n ( A r t . 97 A b s . 1, 98 A b s . 2 und 5 GG); d e r a l s P r o totyp h e r a u s g e s t e l l t e B e r u f s r i c h t e r auf L e b e n s z e i t ; die durch die Zusammensetzung der Richterwahlausschüsse gekennzeichnete 1)

2)

A . A . T h i e m e , " A l l e S t a a t s g e w a l t geht vom Volke a u s " , J Z 10. J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 657 f, d e r m e i n t , in bezug auf die r i c h t e r l i c h e Gewalt, v o r a l l e m auf die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ( !) s e i d e r G r u n d s a t z des A r t . 20 A b s . 2 Satz 1 GG d u r c h b r o c h e n . D i e s e A n s i c h t i s t nicht r i c h t i g ( s . D ü r i g , A r t . " S t a a t s f o r m e n " i m Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S. 749 f; s . a . M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t zum R i c h t e r s t a a t , S . 3 4 0 ff; s . f e r n e r die unten F u ß n . 2 Z i t i e r t e n ) . D a g e g e n scheint M e n g e r (Das G e s e t z a l s Norm und M a ß n a h m e , V V D S t R L . H. 15, 1957, S. 9 ff (27)) m e h r d e r Ansicht T h i e m e s zuzun e i g e n , wenn e r s c h r e i b t : " W ä h r e n d a l l e a n d e r e n S t a a t s o r g a n e i h r e n A u f t r a g l e d i g l i c h auf die V o l k s s o u v e r ä n i t ä t zur ü c k f ü h r e n , finden die R e c h t s p r e c h u n g s o r g a n e die L e g i t i m a tion i h r e s T u n s in d e r ' S o u v e r ä n i t ä t des R e c h t s ' " . F e r n e r dürfte e s in d i e s e Richtung z i e l e n , wenn W e r n e r W e b e r (Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 4 2 ; Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 113 f) den g e g e n w ä r t i g p r a k t i z i e r t e n K r e a t i o n s v e r f a h r e n die F ä h i g k e i t a b s p r i c h t , den R i c h t e r d e m o k r a t i s c h zu l e g i t i mieren. Z u r D i s k u s s i o n um d i e s e s einige Z e i t s e h r u m s t r i t t e n e T h e m a d a r f auf die Verhandlungen des 4 0 . D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s ( 1 9 5 3 ) und z w a r s e i n e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Abteilung ü b e r das T h e m a " E m p f i e h l t e s s i c h , die v o l l s t ä n d i g e S e l b s t verwaltung d e r G e r i c h t e im R a h m e n des G r u n d g e s e t z e s ges e t z l i c h e i n z u f ü h r e n ? " v e r w i e s e n werden ( s . R i d d e r (Gutachten) d a s . B d . 1 S . 91 ff (S. 109, 118, 124 f); Ipsen ( R e f e r a t ) B d . 2 S. C 5 ff ( S . C 15 f); Arndt ( K o r r e f e r a t ) ebenda S. C 41 ff ( S . C 42 ff) und die B e s c h l ü s s e S. C 140; r e i c h e w e i t e r e Nachw e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n ) .

- 3 54 s t a r k e B r e c h u n g d e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n und m ö g l i c h s t e V e r s a c h l i c h u n g d e r B e r u f u n g d e s R i c h t e r s , die d e m D u r c h z u g d e r aktuellen d e m o k r a t i s c h e n Dynamik zum r i c h t e r l i c h e n Amt e n t g e g e n w i r k t ( A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2, 98 A b s . 4 GG); j a s e l b s t n o c h b e i m B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t die B r e c h u n g d e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n d u r c h die Wahl je d e r H ä l f t e d e r R i c h t e r d u r c h B u n d e s r a t und B u n d e s t a g ( A r t . 94 A b s . 1 GG); und s c h l i e ß l i c h ü b e r h a u p t die o r g a n i s a t o r i s c h e S o n d e r u n g d e r R e c h t s p r e chung von L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v e ( A r t . 20 A b s . 2 Satz 2 GG) und i h r e d e f i n i t i v e Ü b e r t r a g u n g auf " d i e R i c h t e r " ( A r t . 92 GG). E s i s t nicht l e i c h t , a u s d i e s e n w e n i g e n A n s ä t z e n , die g l e i c h wohl eine F ü l l e t r a d i t i o n e l l e r V o r s t e l l u n g e n und P o s t u l a t e i m p l i z i e r e n , das gültige v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Bild des R i c h t e r s , d e r G e r i c h t e und d e r R e c h t s p r e c h u n g zu d e d u z i e r e n . " ^ Doch e r g e b e n s i c h i m m e r h i n e i n i g e G r u n d p r i n z i p i e n , die h i e r w e s e n t l i c h s i n d . So i s t d a s R i c h t e r a m t von dem V e r s t ä n d n i s d e r d e m o k r a t i s c h e n M a g i s t r a t u r a l s e i n e s M a n d a t e s auf Z e i t a u s g e n o m m e n . A r t . 97 A b s . 2 Satz 2 GG e r l a u b t a u s d r ü c k l i c h die B e r u f u n g von R i c h t e r n auf L e b e n s z e i t und in d e r P r a x i s i s t d e r B e r u f s r i c h t e r auf L e benszeit (d.h. bis zur Erreichung der gesetzlichen Altersgrenze) d i e R e g e l . ^ D a s R i c h t e r a m t i s t von j e d e r p o l i t i s c h e n K o n t r o l l e a u ß e r d e r E n t s c h e i d u n g ü b e r die W i e d e r w a h l d e s auf Z e i t g e w ä h l t e n R i c h t e r s und d e r E n t s c h e i d u n g ü b e r die B e f ö r d e r u n g d e s B e r u f s r i c h t e r s f r e i g e s t e l l t ( A r t . 97, 98 A b s . 2 und 5 G G ) . 5 ' D i e s e 3)

4) 5)

S. v o r a l l e m den g r o ß a n g e l e g t e n und m a t e r i a l r e i c h e n V e r s u c h von B e t t e r m a n n , Die U n a b h ä n g i g k e i t d e r G e r i c h t e und d e r g e s e t z l i c h e n R i c h t e r , in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . I I I , 2 . H a l b b d . 1959, S . 5 2 3 f f . Vgl. B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 590 und 598 ( i n s b e s . F u ß n . 3 2 6 ) . (1) Zu den v e r s c h i e d e n e n r i c h t e r l i c h e n V e r a n t w o r t l i c h k e i t e n s . B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 575 f f . (2) R i d d e r (a. a . O . S. 116 f) und ihm f o l g e n d A r n d t ( a . a . O . S. C 57) h a l t e n ein S u r r o g a t f ü r w e i t e r g e h e n d e d e m o k r a t i s c h e K o n t r o l l e n ü b e r die R e c h t s p r e c h u n g b e r e i t : die ö f f e n t l i c h e M e i n u n g , die die R e c h t s p r e c h u n g b e o b a c h t e t und l e n k t . Von e i n e r w e i t e r e n E r ö r t e r u n g d i e s e s G e s i c h t s p u n k t e s kann im v o r l i e g e n d e n , auf d a s O r g a n i s a t o r i s c h e a b s t e l l e n d e n Z u s a m m e n h a n g a b g e s e h e n w e r d e n . B e m e r k t s e i n u r , daß die M e i nungsfreiheit zwar f ü r das Funktionieren der Demokratie une r l ä ß l i c h i s t , daß die ö f f e n t l i c h e M e i n u n g ohne e n t s p r e c h e n d e o r g a n i s a t o r i s c h e Sanktionen a l l e i n die d e m o k r a t i s c h e W i l l e n s bildung nicht zu t r a g e n und d u r c h z u s e t z e n v e r m a g . D a s D u n k e l f e l d z w i s c h e n I m p o t e n z und R e v o l u t i o n w ä r e zu g r o ß .

- 355 K o n t r o l l e kann durch Anstellung auf L e b e n s z e i t 6 ) und durch l a n ge W a h l p e r i o d e n d e r Z e i t r i c h t e r stark beschnitten werden. 8 ) Sieht m a n von d e r nicht die r i c h t e r l i c h e T ä t i g k e i t s e l b s t b e t r e f fenden D i e n s t a u f s i c h t 9 ) durch den p a r l a m e n t a r i s c h v e r a n t w o r t l i 6)

S i e i s t v o r a l l e m f ü r den h a u p t a m t l i c h e n B e r u f s r i c h t e r von Bedeutung. E r , d e r s i c h mit s e i n e r E x i s t e n z auf das Amt e i n s t e l l t , w ä r e , s o f e r n e r auf Wiederwahl bzw. Neuberufung ang e w i e s e n w ä r e , von d i e s e r Ungewißheit aufs s t ä r k s t e b e t r o f f e n . D e m L a i e n r i c h t e r i s t das R i c h t e r a m t dagegen m e i s t m e h r B ü r d e . F ü r ihn s t e l l t j e d e n f a l l s die N i c h t - W i e d e r b e r u f u n g in d e r R e g e l keine B e l a s t u n g d a r . F ü r ihn ist die B e r u f u n g auf Z e i t das G e g e b e n e , D i e s e e n t s p r i c h t auch s e i n e r Funktion, T r ä g e r lebendigen Kontakts zum " V o l k " , zu den b e t r o f f e n e n K r e i s e n o d e r zu i n t e r e s s i e r t e n Gruppen zu s e i n . H i e r muß s i c h n a c h g e r a d e das d e m o k r a t i s c h e P r i n z i p auf Z e i t w i e d e r d u r c h s e t z e n . D i e s e s P r i n z i p v e r s c h a f f t s i c h a b e r auch dort Geltung, wo e s z w a r nicht um das L a i e n e l e m e n t im ü b l i c h e n Sinne geht, wo a b e r d e r lebendige Kontakt mit den aktuellen p o l i t i s c h e n K r ä f t e n nicht auf die f a l l w e i s e Nachwahl von N a c h f o l g e r n f ü r durch Tod, A l t e r , K r a n k h e i t u s w . a u s s c h e i d e n d e L e b e n s z e i t - R i c h t e r beschränkt bleiben darf. Das Nebeneinand e r r e c h t s g e l e h r t e r L e b e n s z e i t - und Z e i t r i c h t e r im B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t (§ 4 B V e r f G ) i s t A u s d r u c k d i e s e s B e d ü r f nisses.

7)

Die A m t s z e i t des Z e i t r i c h t e r s findet i h r e o b e r e G r e n z e in dem B e d ü r f n i s , durch ihn die Verbindung d e r G e r i c h t e mit dem " V o l k " i n s t i t u t i o n e l l zu v e r w i r k l i c h e n . Die U n t e r g r e n z e e r g i b t s i c h d a r a u s , daß die W i e d e r w a h l nicht zu e i n e r K o n t r o l l e d e r laufenden G e s c h ä f t s f ü h r u n g wird und so durch die kurze Amtsperiode mittelbar der Grundsatz der sachlichen Unabhängigkeit ( A r t . 97 A b s . 1 GG) v e r l e t z t w i r d . Die B e d e u tung des R i c h t e r a m t e s nach außen und f ü r s e i n e n I n h a b e r i s t dabei mit e n t s c h e i d e n d , So i s t e s u n s c h ä d l i c h , wenn e h r e n a m t l i c h e B e i s i t z e r , Schöffen u s w . n u r auf 2, 3 o d e r 4 J a h r e b e s t e l l t w e r d e n . D a g e g e n werden die ( s t e t s h a u p t a m t l i c h e n ) Z e i t r i c h t e r des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s auf 8 J a h r e gewählt (§ 4 B V e r f G G ) . U m g e k e h r t darf die Unabhängigkeit d e r G e r i c h t e nicht durch die B e s t e l l u n g von R i c h t e r n auf u n b e s t i m m t e Z e i t , die a l s o dann d e r K o n t r o l l e des für die Abberufung zuständigen O r gans a u s g e s e t z t wären, aufgeweicht w e r d e n . Die S c h ä r f e , mit d e r die R e c h t s p r e c h u n g die Verwendung von H i l f s r i c h t e r n , R i c h t e r n auf P r o b e u s w . bekämpft hat, findet h i e r i n i h r e R e c h t f e r t i g u n g . S. zum P r o b l e m B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 590 ff u . s e i n e N a c h w e i s e .

8)

- 356 -

c h e n R e s s o r t m i n i s t e r 10) a b . s o k o n z e n t r i e r t s i c h d i e d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n d e s R i c h t e r a m t e s auf den Akt d e r K r e a t i o n . Diese wiederum kann durch d i f f e r e n z i e r t e Gestaltung des K r e a t i o n s o r g a n s , w i e s i e v o r a l l e m in den R i c h t e r w a h l a u s s c h ü s s e n d e s G r u n d g e s e t z e s v o r g e z e i c h n e t ist, im Sinne e i n e r Reduktion m a s s i v e r W a h r n e h m u n g aktueller G r u p p e n i n t e r e s s e n und zuguns t e n s t ä r k s t e r R ü c k s i c h t n a h m e auf die o b j e k t i v e n E r f o r d e r n i s s e des Amtes moderiert werden. H ) D i e s e objektiven E r f o r d e r n i s s e des A m t e s w e r d e n an sich, s o l a n g e n i c h t d i e p o l i t i s c h e n S i t t e n s o v e r w i l d e r t u n d die p o l i t i s c h e n D i f f e r e n z e n s o t i e f g r e i f e n d s i n d , daß - o h n e R ü c k s i c h t auf N u t z e n und Schaden des Ganzen - jede Position im Staat recht ist, um d i e M a c h t e i n e r d e r u m s i e k o n k u r r i e r e n d e n G r u p p e n zu v e r m e h ren, einer unmittelbar parteipolitischen Prägung der Richterber u f u n g e n t g e g e n s t e h e n . U m g e k e h r t w i r d - e b e n f a l l s solange die Z u s t ä n d e gesund sind - die Pflicht Stellung d e s R i c h t e r a m t e s , m . a . W. s e i n E t h o s , d e n R i c h t e r h i n d e r n , die A u s ü b u n g s e i n e s A m t e s in d e m M a ß e auf d i e W i e d e r w a h l ( b z w . d i e B e f ö r d e r u n g ) e i n z u s t e l len, wie etwa d e r P a r l a m e n t a r i e r o d e r d e r M i n i s t e r . J a , in 9)

Vgl. D i n s l a g e , R i c h t e r l i c h e Unabhängigkeit und D i e n s t a u f s i c h t , D e u t s c h e R i c h t e r z e i t u n g , 3 8 . J h g . (1960) S . 2 0 1 f f . 10) Z u d i e s e r D i e n s t a u f s i c h t a l s e i n e r d e m o k r a t i s c h e n E i n r i c h t u n g s . B S G E 2, 2 0 1 (207). 11) S. d i e D a r s t e l l u n g d e s R e c h t s d e r R i c h t e r b e r u f u n g u n d - b e förderung bei Bettermann, a . a . O . S.605 ff. 12) S. P e t e r S c h n e i d e r , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G e w a l t e n t e i l u n g i m R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , A ö R B d . 82 (1957) S. 1 ff (25). E s steht a u ß e r Zweifel, daß die P f l i c h t s t e l l u n g des R i c h t e r s - d i e U n t e r o r d n u n g u n t e r G e s e t z u n d R e c h t ( A r t . 20 A b s . 3 GG) u n d d i e N e g a t i o n j e d e r a n d e r e n B i n d u n g ( A r t . 97 A b s . 1 GG) in d e r R e g e l d e m r e c h t s g e l e h r t e n B e r u f s r i c h t e r a m k l a r s t e n b e w u ß t w i r d . D e r L a i e n r i c h t e r k a n n s i e s c h o n i m H i n b l i c k auf s e i n e b e s c h r ä n k t e F ä h i g k e i t , die j e w e i l s g e g e b e n e n E n t s c h e i d u n g s m ö g l i c h k e i t e n k l a r zu ü b e r b l i c k e n , n u r b e d i n g t r e a l i s i e r e n . D a r u m ist es auch f ü r den h i e r gegebenen Z u s a m m e n h a n g n i c h t u n w i c h t i g , d a ß d u r c h A r t . 97 A b s . 2 GG n i c h t n u r die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e des B e r u f s r i c h t e r s g e r e g e l t w e r d e n sondern d i e s e r auch als unentbehrlicher Grundtyp des Richt e r s v e r b i n d l i c h h e r a u s g e s t e l l t w i r d (vgl. B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 640 f . m . w . N a c h w . ) . D i e s e r w i r d in d e r R e g e l a u c h r e c h t s g e l e h r t s e i n ; d o c h hat d a s G r u n d g e s e t z d i e s e F r a g e n i c h t a u s drücklich angeschnitten (s. hierzu Bettermann, a . a . O . S.639f). Zum r e c h t s g e l e h r t e n Richter als dem Grundtyp des r e c h t s s t a a t lichen R i c h t e r s s. J a h r r e i ß , D e m o k r a t i s c h e r R e c h t s s t a a t und

- 357 dem r i c h t e r l i c h e n E t h o s liegt g e r a d e d e r V e r t r a u e n s f a k t o r , d e r dem R i c h t e r an A u t o r i t ä t aufwiegt, was ihm die r e l a t i v g e r i n g e d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n nicht e i n b r i n g t . b)

Z u r b e s o n d e r e n Funktion des R i c h t e r s

In d e r D e m o k r a t i e des R i c h t e r s in s e i n e r Z u r ü c k g e z o g e n h e i t aus dem d e m o k r a t i s c h e n B l u t k r e i s l a u f , liegt e i n e r d e r w i c h t i g s t e n Gründe f ü r den s t a r k e n M a c h t - und A n s e h e n s z u w a c h s , den die G e r i c h t e im m o d e r n e n d e m o k r a t i s c h e n S t a a t e r f a h r e n haben. 1) D i e D e m o k r a t i e spürt s e l b s t unbehaglich i h r e E i n s e i t i g k e i t , i h r e A n f ä l l i g k e i t f ü r die aktuelle Dynamik d e r p o l i t i s c h e n K r ä f t e . F a s t hoffnungslos in s i c h s e l b s t r e l a t i v i e r t sucht s i e einen a r c h i m e d i s c h e n Punkt, a b e r in Wahrheit keinen a b s o l u t e n . Mit einem a u ß e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n M a c h t t r ä g e r n i m m t s i e e s nicht auf. S i e will nicht e i n m a l einen A n s a t z h i e r z u - keinen P r ä s i d e n t e n , d e s s e n H e r r s c h a f t i m C a e s a r i s m u s enden könnte. S i e will überhaupt nicht, daß d i e s e r " a r c h i m e d i s c h e Punkt" e i n e p o l i t i s c h g e s t a l t e n de, mit i h r e m p l e b i s z i t ä r p a r l a m e n t a r i s c h e n Sein k o n k u r r i e r e n d e A u s s t r a h l u n g h a t . Dazu ist s i e s i c h s e l b s t zu w i c h t i g . Sie will ein K o r r e k t i v , a b e r s i e will e i n e s , das gebändigt i s t durch s e i n e E i n b e z o g e n h e i t in die D e m o k r a t i e und durch ihm s e l b s t w e s e n s m ä ß i g v o r g e g e b e n e S c h r a n k e n g e g e n ü b e r dem u n g e h e m m t e n Ang r e i f e n ins P o l i t i s c h e . So r i c h t e t s i c h i h r B l i c k auf den R i c h t e r . D e m o k r a t i e f e r n und doch d e m o k r a t i s c h k o n s t i t u i e r t , d e r S a c h l i c h keit und G e r e c h t i g k e i t v e r p f l i c h t e t und dem ( d e m o k r a t i s c h e n ) G e s e t z Untertan, unabhängig und gebunden z u g l e i c h , e r s c h e i n t e r a l s d e r deus ex m a c h i n a d e r d e m o k r a t i s c h e n V e r l e g e n h e i t . Ob e r e s so s e h r i s t , wie m a n c h e glauben, i s t e i n e offene F r a g e . I h r b r a u c h t h i e r nicht nachgegangen zu w e r d e n . Daß eine K o m p l e m e n t ä r f u n k t i o n d e r R i c h t e r gegenüber den p o l i t i s c h gestaltenden G e w a l t e n i m m e r gegeben i s t , und in d e r D e m o k r a t i e in ganz s p e z i f i s c h e r W e i s e , i s t nicht zu leugnen. 2) R e c h t s p r e c h u n g , R e c h t Staat W i r t s c h a f t B d . 2 ( 1 9 5 0 ) S . 203 ff (213 ff). 13) W e r n e r W e b e r ( s . o b e n S. 353 zu Fußn. 1) sieht darin ü b e r haupt die Quelle d e r r i c h t e r l i c h e n L e g i t i m i t ä t . S . a . M e n g e r , a . a . O . (oben S . 353 zu Fußn. 1). 1) S . z u r G e s a m t p r o b l e m a t i k M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t zum R i c h t e r s t a a t . V g l . f e r n e r unten Abschnitt 4 II 3 (S. 508 ff). 2) S . zu V o r s t e h e n d e n (mit g e w i s s e n V o r b e h a l t e n ) auch W e b e r , D a s R i c h t e r t u m in d e r deutschen V e r f a s s u n g s o r d n u n g , in F e s t s c h r i f t f ü r Hans N i e d e r m e y e r , 1953, S . 2 6 1 ff; d e n s . , Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 4 1 ff; Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m ,

- 358 D a s gilt a u c h und g e r a d e f ü r d a s F e l d d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . H i e r hat d e r R i c h t e r an s i c h s c h o n e i n e f e s t e P o s i t i o n . S o z i a l e I n t e r v e n t i o n i s t A u s g l e i c h . D e r R i c h t e r s p r u c h i s t ein I n s t r u m e n t des Ausgleichs, das im B e r e i c h des privaten R e c h t s durch kein a n d e r e s e r s e t z t w e r d e n k a n n . In d e r D e m o k r a t i e a b e r k o m m t d a zu, daß d e r u n a b h ä n g i g e R i c h t e r die I n t e r e s s e n , die v o r ihm s t r e i t e n , nicht n a c h i h r e m S t i m m g e w i c h t , n a c h i h r e r d e m o k r a t i s c h e n " D u r c h s c h l a g s k r a f t " a b s c h ä t z e n s o l l und w i r d . E r hat s i e n a c h i h r e m i n n e r e n W e r t , n a c h e i n e r t i e f e r und w e i t r ä u m i g e r g e s e h e n e n L e g i t i m i t ä t zu w ä g e n . Die d e m o k r a t i s c h e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n d e r P r o g r e s s i o n d e r p o l i t i s c h e n B e d e u t u n g d e r Int e r e s s e n m i t i h r e m z u n e h m e n d e n S t i m m g e w i c h t und d e r D e g r e s sion i h r e r Berücksichtigung mit dem abnehmenden Stimmgewicht s i n d v o r d e m R i c h t e r a u f g e h o b e n . Die I n t e r e s s e n d e r M e h r h e i t und d e r M i n d e r h e i t u n t e r s c h e i d e n s i c h v o r i h m nicht q u a l i t a t i v . Soweit s e i n e M a c h t r e i c h t , k a n n e r a l s o d e r B r u c h s t ü c k h a f t i g k e i t und E i n s e i t i g k e i t , die d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n in d e r D e m o k r a t i e a n h a f t e t , e n t g e g e n w i r k e n . F r e i l i c h a u c h n u r in s e i n e m K o m p e t e n z b e r e i c h ! Wo ihn G e s e t z g e b u n g und E x e k u t i v e in i h r e m j e weiligen legitimen Funktionsbereich p r ä j u d i z i e r e n , ist e r gebund e n . I m m e r h i n : Die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t g r u n d s ä t z l i c h d u r c h n i c h t s a l s d u r c h die V e r f a s s u n g p r ä j u d i z i e r t . Doch a u c h die s o n s t i g e G e r i c h t s b a r k e i t hat e i n e n w e i t e n R a u m . E i n e r s e i t s k a n n ihn die G e s e t z g e b u n g g a r nicht e r s c h ö p f e n d p r ä j u d i z i e r e n . G e n e r a l k l a u s e l n ( u n b e s t i m m t e R e c h t s b e g r i f f e ) und E r m e s s e n s s p i e l r ä u m e , ja s o g a r Lücken des G e s e t z e s sind u n v e r m e i d l i c h . Zum a n d e r e n entspricht es dem d e m o k r a t i s c h e n T r e n d zum r i c h t e r l i c h e n K o r r e k t i v , i h m zu v e r t r a u e n und S p i e l r a u m zu l a s s e n . Nicht i m m e r i s t w e i s e S e l b s t e r k e n n t n i s und - b e s c h r ä n k u n g d e r G r u n d d a f ü r . V e r a n t w o r t u n g , die v o r den W ä h l e r n nicht g e t r a g e n w e r d e n s o l l , w i r d auf den R i c h t e r a b g e s c h o b e n . U n f ä h i g k e i t d e r maßgeblichen politischen K r ä f t e zum politischen K o m p r o m i ß s c h l i e ß t b i s w e i l e n die g e n e r e l l e , g e s e t z g e b e r i s c h e L ö s u n g a u s , w ä h r e n d d e r R i c h t e r ü b e r s i e e n t s c h e i d e n m u ß und s o in die V o r hand v o r den G e s e t z g e b e r k o m m t . c)

Ihre demokratische P r ä m i s s e

D i e s e w o h l t u e n d e F u n k t i o n d e s R i c h t e r t u m s w i r d von ihm n u r dann voll a u s g e f ü l l t , wenn e s n i c h t s e l b s t R e p r ä s e n t a n t e i n e s b e s t i m m t e n I n t e r e s s e s i s t . Ist die " A r i s t o k r a t i e d e r Robe" nicht

3)

S. 112 ff, 159; f e r n e r F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s rechts, S.7. S. zum G a n z e n u n t e n A b s c h n i t t 4 II 3 (S. 508 f f ) . D o r t auch eingehende Nachweise.

- 359 die H e r r s c h a f t e i n e s ( i . w . S . ) s o z i a l o f f e n e n , n u r d u r c h die i n d i v i d u e l l e Innehabung d e s A m t e s g e k e n n z e i c h n e t e n P e r s o n e n k r e i s e s s o n d e r n die H e r r s c h a f t e i n e r d u r c h v o r g e g e b e n e , f a m i l i ä r e o d e r auch n u r ökonomische G e m e i n s a m k e i t e n verbundene Gruppe, so ist sie zumindest potentiell eine K l a s s e n h e r r s c h a f t (und z w a r von H a u s a u s die H e r r s c h a f t e i n e r M i n d e r h e i t ü b e r e i n e M e h r h e i t ) . Z w a r i s t e s nicht a u s g e s c h l o s s e n , daß e i n e R i c h t e r k a s t e , ein h o h e s E t h o s e n t w i c k e l n d , ü b e r d e r G e s e l l s c h a f t s t e h t . A b e r die G e f a h r i h r e r s o z i a l e n L o k a l i s i e r u n g i s t g r o ß . Sie k a n n auf die D a u e r - auch und g e r a d e i m R a h m e n d e s g r u n d s ä t z l i c h g l e i c h e n Z u g a n g s a l l e r zu den ö f f e n t l i c h e n Ä m t e r n ( A r t . 33 A b s . 2 GG) - n u r v e r m i e d e n w e r d e n , wenn die f ü r e i n e s a c h g e r e c h t e Wahrnehmung d e r r i c h t e r l i c h e n Pflichten e r f o r d e r l i c h e Bildung und A u s b i l d u n g nicht b e i g e w i s s e n S c h i c h t e n m o n o p o l i s i e r t s o n d e r n b r e i t e n S c h i c h t e n u m f a s s e n d e r ö f f n e t i s t . D i e z e n t r a l e Stellung d e s B i l d u n g s p r o b l e m s im G e f ü g e d e r D e m o k r a t i e z e i g t s i c h e i n m a l m e h r . 2 ) A b e r e i n e b r e i t e S t r e u u n g d e r B i l d u n g - wiewohl s i e f a s t i m m e r die S t r e u u n g a u c h in d e r Z u s a m m e n s e t z u n g d e r R i c h t e r s c h a f t f ö r d e r n w i r d - kann a l l e i n die K o n z e n t r a t i o n d e r R i c h t e r s c h a f t auf e i n e Schicht nicht h i n d e r n . D a g e g e n s c h ü t z t wo n i c h t ein w e i s e r und w a h r h a f t g e s e l l s c h a f t s u n a b h ä n g i g e r M o n a r c h r e g i e r t - n o c h am e h e s t e n die d e m o k r a t i s c h e B e r u f u n g des Richters. D a m i t i s t an d a s D i l e m m a g e r ü h r t , v o r d a s die F r a g e n a c h d e r richterlichen Gestaltung des Rechtes der Richterberufung stellt. Auf d e r e i n e n Seite b r a u c h t d e r R i c h t e r die d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n . Sie i s t nicht n u r die i m d e m o k r a t i s c h e n Staat e i n z i g g l a u b w ü r d i g e . Sie i s t a u c h die G e w ä h r f ü r e i n e b r e i t e S t r e u u n g d e r im R i c h t e r t u m lebendigen I n t e r e s s e n . ^ A n d e r e r s e i t s n i m m t 1)

2) 3)

In d i e s e m Sinne g l a u b t e H e l l e r ( R e c h t s s t a a t o d e r D i k t a t u r ? , S . 8 ff) d a s A u f k o m m e n d e r r i c h t e r l i c h e n P r ü f u n g von G e s e t z e n und i n s b e s . die R e c h t s p r e c h u n g z u m V e r b o t g e s e t z g e b e r i s c h e r W i l l k ü r a l s A b w e h r g e g e n den e g a l i t ä r - d e m o k r a t i schen A n s t u r m d e r u n t e r e n K l a s s e n gegen das B ü r g e r t u m w e r t e n zu s o l l e n . S. oben S. 329 und S. 338. S. h i e r z u D r a h t , Die G e w a l t e n t e i l u n g i m h e u t i g e n d e u t s c h e n S t a a t s r e c h t , S. 111 f f . - D a b e i i s t n a t ü r l i c h nicht g e s a g t , daß j e d e r e i n z e l n e R i c h t e r a l l e I n t e r e s s e n g l e i c h s c h ä t z t und w ü r d i g t . Auch e r i s t von s e i n e m s u b j e k t i v e n , p e r s ö n l i c h e n S t a n d punkt a b h ä n g i g . A b e r e i n e in s i c h " g e m i s c h t e " R i c h t e r s c h a f t w i r d s i c h nicht n u r d u r c h e i n e g e w i s s e S t a n d e s h o m o g e n i s i e r u n g a b s c h l e i f e n . Sie k a n n s i c h i n n e r h a l b d e r I n s t a n z e n z ü g e , in d e m S p a n n u n g s v e r h ä l t n i s von P r ä j u d i z und E i n z e l e n t s c h e i -

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die F ä h i g k e i t d e s R i c h t e r s z u r E r g ä n z u n g d e r p o l i t i s c h e n G e w a l t e n in dem M a ß e ab, in d e m a u c h s e i n A m t in den S t r u d e l m a s s e n d e m o k r a t i s c h e r Dynamik gezogen wird. Das Grundgesetz d e u t e t , i n d e m e s die d e m o k r a t i s c h e B a s i s d e r r i c h t e r l i c h e n G e walt u n v e r r ü c k b a r f e s t l e g t , die a k t u e l l e n E i n f l ü s s e d e r D e m o k r a t i e d a g e g e n z u r ü c k d r ä n g t , die Notwendigkeit d e r a u s g e w o g e n e n Mittellösung an. d)

Zur demokratischen Struktur der verschiedenen Gerichtszweige

aa)

Überblick

D e r G r a d d e r D e m o k r a t i s i e r u n g d e r G e r i c h t e - wie e r s i c h in den R e l a t i o n e n L e b e n s z e i t - und Z e i t r i c h t e r , B e r u f s - und L a i e n r i c h t e r , r e c h t s g e l e h r t e r und nicht r e c h t s g e l e h r t e r R i c h t e r 1) und in d e r D i c h t e d e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n a u s d r ü c k t i s t h i n s i c h t l i c h d e r e i n z e l n e n G e r i c h t s z w e i g e und i n n e r h a l b d e r s e l b e n t e i l s von V e r f a s s u n g s t e i l s von G e s e t z e s w e g e n s e h r v e r schieden. E i n e b e s o n d e r e S t e l l u n g n e h m e n die V e r f a s s u n g s g e r i c h t e e i n . D i e k r a f t d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n Wahl d e r R i c h t e r 2) d e m o k r a t i s c h E r s t g e b o r e n e n u n t e r den G e r i c h t e n b e v o r z u g e n den r e c h t s gelehrten Richter und v e r b i n d e n d a s l e b e n s z e i t - m i t d e m z e i t richterlichen Element. D e r Bund e n t s c h e i d e t s i c h z u d e m a u s -

4) 1) 2)

3)

4)

dung und v o r a l l e m i n n e r h a l b d e r K o l l e g i e n e r g ä n z e n und a u s gleichen. Die Kollegialgerichte als " p r ä s u m p t i v b e s s e r e Gerichte" gegenüber dem E i n z e l r i c h t e r erhalten hiervon einen neuen Akzent. Z u r G e f a h r d e r " s o z i a l e n Gebundenheit der Gerichte" s. B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 525 f, 528, 611. S. n o c h m a l s o b e n S . 3 5 2 f f . V g l . f e r n e r n o c h m a l s B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 589. Vgl. A r t . 94 A b s . l Satz 2 GG, §§ 4 ff B V e r f G G . (Zu b e a c h t e n i s t , daß ein T e i l d e r B u n d e s v e r f a s s u n g s r i c h t e r B u n d e s r i c h t e r s e i n m ü s s e n , d e r e n d e m o k r a t i s c h e B e r u f u n g d u r c h den R i c h t e r w a h l a u s s c h u ß ( A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2 GG) i h r e r Wahl zum B u n d e s v e r f a s s u n g s r i c h t e r vorausgegangen sein muß). Ausnahmslos beim Bundesverfassungsgericht: § 3 BVerfGG ( v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h a n g e l e g t s c h o n in d e r n o t w e n d i g e n M i t g l i e d s c h a f t von B u n d e s r i c h t e r n ( A r t . 94 A b s . 1 Satz 1 GG)). Im B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t v e r k ö r p e r n die R i c h t e r d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e d a s l e b e n s z e i t r i c h t e r l i c h e E l e m e n t . Die ü b r i g e n M i t g l i e d e r w e r d e n auf acht J a h r e gewählt (§ 4 BVerfGG).

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s c h l i e ß l i c h f ü r den B e r u f s r i c h t e r . Das beherrschende Element der Nichtverfassungsgerichtsbarkeit i s t e i n d e u t i g d e r auf L e b e n s z e i t b e s t e l l t e , r e c h t s g e l e h r t e B e rufsrichter. Seine d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n l e i t e t e r g r u n d s ä t z l i c h von d e r d e s e r n e n n e n d e n R e s s o r t m i n i s t e r s a b . F ü r die R i c h t e r d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e s i e h t d a s G r u n d g e s e t z die B e rufung durch Richterwahlausschüsse vor.®' D a n e b e n k e n n e n a l l e G e r i c h t s z w e i g e den auf Z e i t b e s t e l l t e n L a i e n b e i s i t z e r . A b e r s e i n e M i t w i r k u n g i s t g r u n d s ä t z l i c h auf die u n t e r e ( n ) I n s t a n z ( e n ) b e s c h r ä n k t . Die o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t v e r z i c h t e t - v o r a l l e m in Z i v i l s a c h e n - s o g a r w e i t g e h e n d auf i h n . A u f f ä l l i g und h ö c h s t e i g e n t ü m l i c h h ä u f e n s i c h die " D e m o k r a t i s i e r u n g s " - E l e m e n t e in d e r A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t . E h r e n a m t l i c h e , auf Z e i t b e s t e l l t e B e i s i t z e r s i n d in a l l e n I n s t a n z e n u n d g r u n d s ä t z l i c h an a l l e n V e r f a h r e n b e t e i l i g t : b e i den A r b e i t s - , L a n d e s a r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t e n i m V e r h ä l t n i s 2 L a i e n r i c h t e r : 1 B e r u f s r i c h t e r ; b e i den L a n d e s s o z i a l g e r i c h t e n , d e m B u n d e s a r b e i t s - und d e m B u n d e s s o z i a l g e r i c h t i m V e r h ä l t n i s 2 L a i e n b e i s i t zer: 3 Berufsrichter. B e i den A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t e n f i n den s i c h i m G e g e n s a t z zu den a n d e r e n G e r i c h t s z w e i g e n r e g u l ä r R i c h t e r auf Z e i t . N u r b e i den A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t e n ( e r s t e r I n s t a n z ) gibt e s f e r n e r den n i c h t - r e c h t s g e l e h r t e n B e r u f s r i c h t e r . ü ) A l l e i n f ü r die B e r u f u n g d e r B e r u f s r i c h t e r ( V o r s i t z e n 5)

§ 3 A b s . 4 B V e r f G G (zu den B u n d e s r i c h t e r n s . a . n o c h m a l A r t . 94 A b s . 1 Satz 1 GG). 6) Vgl. die e i n g e h e n d e D a r s t e l l u n g b e i B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 598 f, 640 f. 7) In n u c e gilt d a s a u c h f ü r die R i c h t e r w a h l a u s s c h ü s s e ( A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2, 98 A b s . 4 GG). 8) A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2 GG; s . a . d a s R i c h t e r w a h l g e s e t z v o m 25. A u g u s t 1950 (BGBl. S . 3 6 8 ) . 9) Vgl. §§ 16, 3 5, 41 A r b G G , §§ 3, 12, 33, 40 SGG. - S. h i e r z u R o e h r b e i n , Zu d e r M i t w i r k u n g von L a i e n in d e r S o z i a l g e r i c h t s barkeit, "Beiträge zur Sozialversicherung", Festschrift für J o h a n n e s K r o h n , 1954, S. 231 f f . 10) § 18 A b s . 4 A r b G G ; s . a . § 210 SGG. Z u r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e s § 210 SGG s . BSGE 5, 289. - Im ü b r i g e n s . z u r V e r w e n d u n g d e s Z e i t r i c h t e r s a l s H i l f s r i c h t e r und z u r R e g e l u n g f ü r a n d e r e G e r i c h t s z w e i g e : B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 589 f, 598 ff, 63 5 f und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . 11) S. § 18 A b s . 3 A r b G G . - Z u r W ü r d i g u n g s . z . B . O e h m a n n , Nicht r e c h t s g e l e h r t e r B e r u f s r i c h t e r , " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f . F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S . 3 5 5 ff.

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den) d e r A r b e i t s - , L a n d e s a r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t e i s t n e b e n d e r E n t s c h e i d u n g d e s z u s t ä n d i g e n R e s s o r t m i n i s t e r s und n e b e n d e r Mitwirkung eines - eventuell landesgesetzlich eingerichteten - R i c h t e r w a h l a u s s c h u s s e s ( A r t . 98 A b s . 4 GG) 1 2 ) die K o n s u l t a t i o n von V e r b ä n d e n v o r g e s e h e n . In d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t w i r k e n die K o a l i t i o n e n b e i d e r B e r u f u n g von A r b e i t s g e r i c h t s v o r s i t z e n d e n ü b e r e i n e n von i h n e n p a r i t ä t i s c h b e s c h i c k t e n A u s schuß. B e i d e r Berufung der Kammervorsitzenden des Land e s a r b e i t s g e r i c h t s sind sie u n m i t t e l b a r anzuhören. Die B e r u fung d e r Vorsitzenden d e r Sozialgerichte erfolgt nach Beratung mit einem Ausschuß, d e r aus V e r t r e t e r n der Versicherten, d e r Arbeitgeber, d e r Versorgungsberechtigten, der mit der K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g v e r t r a u t e n P e r s o n e n sowie der Sozialgerichtsbarkeit besteht. Diese Verbände haben schließlich einen ents c h e i d e n d e n E i n f l u ß a u c h auf die B e r u f u n g d e r e h r e n a m t l i c h e n ( L a i e n - ) B e i s i t z e r . 16) bb)

Z u r Deutung

D i e V e r s c h i e d e n h e i t d e r R e g e l u n g e n kann a u c h nicht a n n ä h e r n d a l s die d e m A u f g a b e n k r e i s d e s j e w e i l i g e n G e r i c h t s t y p s a n g e m e s sene d e m o k r a t i s c h e Gestaltung allein e r k l ä r t werden. Historis c h e E n t w i c k l u n g s l i n i e n und - s c h i c h t e n und M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n d e s R e s s o r t s 1) h a b e n U n t e r s c h i e d e m i t s i c h g e b r a c h t , die 12) Z u r E i n r i c h t u n g d e r R i c h t e r w a h l a u s s c h ü s s e in Bund und L ä n d e r n s . B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 6 0 6 f f . - B e i den A r b e i t s g e r i c h t e n k o m m t n o c h die B e t e i l i g u n g d e r L a n d e s j u s t i z v e r w a l tung d a z u (§ 18 A b s . 1 A r b G G ) . 13) § 18 A b s . 1 und 2 A r b G G 14) § 36 A b s . 1 A r b G G 15) § 11 SGG 16) Vgl. §§ 20, 37, 43 A r b G G , §§ 13, 14, 35, 45 SGG. - D i e s e R e gelung u n t e r s c h e i d e t s i c h von d e m R e c h t d e r B e s t e l l u n g e h r e n a m t l i c h e r B e i s i t z e r in a n d e r e n G e r i c h t s z w e i g e n v o r w i e g e n d durch das H e r v o r t r e t e n der Verbandsmacht. Eine Einwirkung von K r ä f t e n a u ß e r h a l b d e r G e r i c h t s v e r w a l t u n g - von l o k a l e n Volksvertretungen, berufsständischen Vertretungskörpers c h a f t e n , V e r b ä n d e n u s w . - auf die B e s t e l l u n g d e r e h r e n a m t l i c h e n B e i s i t z e r i s t s e i t j e h e r und in f a s t a l l e n V e r f a h r e n v o r g e s e h e n (vgl. B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 6 1 3 ff; n a c h z u t r a g e n i s t die R e g e l u n g d e r §§ 26 ff V e r w G O ) . 1) G e r a d e in d e r r e i c h h a l t i g e n und g r u n d l e g e n d e n N a c h k r i e g s g e s e t z g e b u n g d e s B u n d e s zum g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n s r e c h t hat e s s i c h oft b i s i n s r e i n Z u f ä l l i g e und L ä c h e r l i c h e u n t e r s c h e i dend a u s g e w i r k t , daß f ü r v e r s c h i e d e n e G e s e t z e nicht n u r v e r -

- 363 a u ß e r jedem Verhältnis zum P r o b l e m d e r D e m o k r a t i s i e r u n g stehen. Zudem steht das Laienelement vielfach f e r n j e d e r D e m o k r a t i s i e r u n g a u s s c h l i e ß l i c h u n t e r dem Z e i c h e n d e s S a c h v e r s t a n d e s . A b e r doch äußern sich auch Sachgesetzlichkeiten des V e r h ä l t n i s ses der Demokratie zur Rechtsprechung. O f f e n k u n d i g s i n d die Z u s a m m e n h ä n g e h i n s i c h t l i c h d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t . Ohne g e s t e i g e r t e d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n w u r d e s i e z w i s c h e n den d e m o k r a t i s c h h o c h p o t e n z i e r t e n E n t s c h e i d u n g s b e t r o f f e n e n z e r r i e b e n . Ohne ein g e w i s s e s M i n d e s t m a ß an H o m o g e n i t ä t m i t den a k t u e l l e n p o l i t i s c h e n K r ä f t e n könnte s i e s i c h nicht a m G r a t z w i s c h e n R e c h t und P o l i t i k , z w i s c h e n R e c h t s f i n d u n g und R e c h t s e r g ä n z u n g h a l t e n . Ohne d a s r e c h t s g e l e h r t e und berufsrichterliche Element wäre ihre juridische Selbstverpflicht u n g an d a s R e c h t und i h r e S t a n d f e s t i g k e i t g e g e n ü b e r den p o l i t i s c h e n G e w a l t e n zu g e r i n g und die s c h w i e r i g e R e c h t s p r e c h u n g s a u f g a b e nicht z u l ä n g l i c h zu b e w ä l t i g e n . M u t a t i s m u t a n d i s g e l t e n d i e s e G e s i c h t s p u n k t e a u c h f ü r die g e s t e i gerte demokratische Legitimation der Richter der oberen Bundesg e r i c h t e und f ü r den e i n d e u t i g e n V o r r a n g d e s r e c h t s g e l e h r t e n L e b e n s z e i t - und B e r u f s r i c h t e r s b e i d i e s e n . V o r a l l e m i s t auf die j u d i k a t i v e F ü h r u n g s a u f g a b e , auf die f ö d e r a t i v e H o m o g e n i t ä t s f u n k t i o n und auf die S c h u t z f u n k t i o n z u g u n s t e n d e s B u n d e s d i e s e r G e richte hinzuweisen. In d e r a l l g e m e i n e n und b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t w i r k t h e u t e n o c h ein M o m e n t , d a s f ü r die h i s t o r i s c h e n d e m o k r a t i s c h d e t e r m i n i e r t e n Anfänge des einen Zweiges d e r deutschen verwaltungsgerichtlichen Tradition, des sog. preußischen, kennz e i c h n e n d w a r : die V e r w a l t u n g s g e r i c h t e s o l l e n d e r b ü r o k r a t i s c h e n Verwaltung als Einrichtungen der politischen Selbstverwaltung, d . h . also u n t e r Beteiligung v e r w a l t u n g s f r e m d e r B ü r g e r , gegenü b e r t r e t e n . D i e s e r G e d a n k e hat m i t d e r A u s b i l d u n g d e r S e l b s t v e r w a l t u n g auf w e i t e n G e b i e t e n d e r V e r w a l t u n g und m i t d e r T r e n nung d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t von d e r V e r w a l t u n g v i e l an K o n s e q u e n z e i n g e b ü ß t . 2) A l l e n f a l l s a l s e i n e M i n d e s t r e s e r v e an p o l i t i s c h e r " S e l b s t v e r w a l t u n g " und b ü r g e r l i c h e r V e r w a l t u n g s k o n t r o l l e k a n n d a s L a i e n e l e m e n t in d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t und d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t noch v e r s t a n d e n w e r d e n .

2)

schiedene M i n i s t e r i a l b ü r o k r a t i e n sondern auch v e r s c h i e d e n e B u n d e s t a g s - und B u n d e s r a t s a u s s c h ü s s e b e m ü h t w u r d e n . Zum P r o b l e m k r e i s s. Baring, Die politische Selbstverwalt u n g und die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t .

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G e r a d e in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t i s t die d o p p e l t e D e m o k r a t i s i e r u n g d u r c h d a s L a i e n e l e m e n t und d u r c h die B e t e i l i g u n g d e r V e r b ä n d e an d e r R i c h t e r a u s w a h l v i e l m e h r e i n e F o r t s e t z u n g d e r S e l b s t v e r w a l t u n g " v o r " d e r R e c h t s p r e c h u n g in die R e c h t s p r e c h u n g hinein.^ In P a r a l l e l e h i e r z u s t e h t die A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t . Von d e r übrigen Gerichtsbarkeit zunächst aus Gründen der sachnahen Ges t a l t u n g g e s o n d e r t , v e r k ö r p e r t i h r L a i e n e l e m e n t den t y p i s c h e n Interessengegensatz der arbeitsrechtlichen Streitigkeit. Nunmehr s e t z t s i c h ü b e r d i e s e s L a i e n e l e m e n t und die s o n s t i g e n E i n f l u ß k a n ä l e d e r A r b e i t g e b e r v e r b ä n d e und G e w e r k s c h a f t e n auf die A r beitsgerichtsbarkeit die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " d e s A r b e i t s l e b e n s d u r c h die K o a l i t i o n e n in d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t fort. 5) M e h r a l s a l l e s a n d e r e z e i g t s i c h a b e r in d e r e i g e n a r t i g e n d e m o k r a t i s c h e n S t r u k t u r d e r A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t d e r hohe G r a d d e r " V e r b ä n d e d e m o k r a t i e " , d e r das Sozialleben beherrscht. Im G e s a m t b i l d z e i c h n e t s i c h a b e r n o c h e i n e a n d e r e L i n i e a b : N i r g e n d s wo die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r s t a a t l i c h e n D a s e i n s v o r s o r g e und s o z i a l e n H i l f e in F r a g e s t e h t , s c h e i n t auf e i n e a k tuelle Demokratisierung der Gerichte, insbes. durch das Laiene l e m e n t v e r z i c h t e t w e r d e n zu k ö n n e n . Stand am A n f a n g d e r E n t 3)

4) 5)

6) 7)

D a s gilt b e s o n d e r s h i n s i c h t l i c h d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g : D i e s e l b e n V e r b ä n d e , die a l s W a h l v o r s c h l a g s b e r e c h t i g t e die S e l b s t v e r w a l t u n g in den S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r n b e s t i m m e n d b e e i n f l u s s e n (§ 4 d e s S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z e s ) und e i n e n e r h e b l i c h e n E i n f l u ß auf die V e r w a l t u n g d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g a u s ü b e n (§§ 9 ff A V A V G ) w i r k e n b e s t i m m e n d auf die R i c h t e r a u s w a h l ein ( s . o . S. 362 zu F u ß n . 12 f f ) . Z u r B e i s i t z e r p r o b l e m a t i k in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t s . a . u n t e n S.584 zu Fußn.13. S . o . S. 360 a . E . und oben S. 301. W e r n e r W e b e r (Die E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 3. J h g . (1957) S. 109 ff (111 f); S p a n n u n g e n und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 126 f ) : " I n d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t " i s t " e i n e k o m p l e t t e e i g e n e G e r i c h t s b a r k e i t e n t s t a n d e n . . . , in d e r s i c h d e r Staat und die S o z i a l p a r t n e r z u r A u s ü b u n g e i n e r A r t k o n d o m i n a l e r Gerichtshoheit vereinigt haben". S. u n t e n 5 b (S. 373 f f ) . S. I p s e n , E m p f i e h l t e s s i c h , die v o l l s t ä n d i g e S e l b s t v e r w a l t u n g

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Wicklung die D e m o k r a t i s i e r u n g d e r S t r a f g e r i c h t s b a r k e i t - m . a . W. d e s s t r a f e n d e n E i n g r i f f s d e s S t a a t e s in die b ü r g e r l i c h e E x i s t e n z - und d e r d a m a l s n u r gegen den e i n g r e i f e n d e n Staat g e w e n d e t e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , so m u ß n u n m e h r g e r a d e a u c h in b e z u g auf die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r s t a a t l i c h e n G e w ä h r u n gen dem M i ß t r a u e n gegen den " l e b e n s f r e m d e n " , " s t a a t s a b h ä n g i gen", gesellschaftlich k l a s s i f i z i e r t e n B e r u f s r i c h t e r begegnet w e r d e n . D a m i t s t e h t die R e c h t s p o l i t i k v o r e i n e m D i l e m m a . Sie k a n n d i e s e n G e s i c h t s p u n k t nicht v e r n a c h l ä s s i g e n . G e f ä h r d e t s i e a b e r e r n s t l i c h die r e l a t i v e D e m o k r a t i e f e r n e d e s R i c h t e r s , s o büßt e r s e i n e s o z i a l e A u s g l e i c h s - und E r g ä n z u n g s f u n k t i o n e i n . 4.

Demokratie, tum1)

Bürokratie

und

Berufsbeamten-

a)

Z u r verfassungsrechtlichen Grundlegung des B e r u f s b e a m tentums

Ä h n l i c h dem R i c h t e r t u m b i l d e n a u c h B ü r o k r a t i e und B e a m t e n t u m 1) e i n e s d e r W i d e r l a g e r d e r D e m o k r a t i e , die von d e m p e r m a n e n t e n W a n d e l d e r h e r r s c h e n d e n K r ä f t e k o n s t e l l a t i o n nicht v ö l lig a b s o r b i e r t w e r d e n . 2) Sie h a b e n e t w a s B l e i b e n d e s s c h o n von d e r S a c h e h e r . D a s R e s e r v o i r an h i n r e i c h e n d q u a l i f i z i e r t e n o d e r g a r e i n g e a r b e i t e t e n F a c h k r ä f t e n i s t in k e i n e m S t a a t e so g r o ß , daß die personelle Zusammensetzung des öffentlichen Dienstes jeweils

1) 2)

d e r G e r i c h t e im R a h m e n d e s G r u n d g e s e t z e s g e s e t z l i c h e i n z u f ü h r e n ? S. C 16: " D a ß d e r R i c h t e r d e m o k r a t i s c h e r L e g i t i m a tion bedarf, entspricht auch s e i n e r Aufgabe im sozialen Rechtsstaat, durch Rechtsschutzverantwortung f ü r jeden einz e l n e n ein w e s e n t l i c h e s E l e m e n t d i e s e r D a s e i n s v o r s o r g e b e r e i t z u s t e l l e n " . S. a u c h F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 472 f . Z u r U n t e r s c h e i d u n g von B ü r o k r a t i e und B e r u f s b e a m t e n t u m s . z . B . N e e s s e , S t a a t s d i e n s t und S t a a t s s c h i c k s a l , 1955, S. 14 f f . (1) Vgl. W e r n e r W e b e r , Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 4 1 ff, d e r in d e r T r i a s von m a s s e n d e m o k r a t i s c h e n G r u p p e n p o t e n z e n , R i c h t e r t u m und B e a m t e n t u m "die E l e m e n t e " sieht, " a u s denen sich das V e r f a s s u n g s g e f ü g e aufbaut" (S.45). (2) Die s c h a r f e T r e n n u n g von R i c h t e r t u m und B e a m t e n t u m i s t a n d e r e r s e i t s eine F r u c h t d e s G r u n d g e s e t z e s ( s . A r t . 33 A b s . 4 und 5, A r t . 60, A r t . 98 A b s . 3, A r t . 132 GG). Z u r B e d e u t u n g d i e s e r Spaltung i m C o r p s d e r b e r u f s m ä ß i g e n s t a a t l i c h e n A m t s t r ä g e r in E x e k u t i v e und J u d i k a t i v e a l s e i n e r V e r f e i n e r u n g d e r G e w a l t e n t e i l u n g s . D r a h t , Die G e w a l t e n t e i l u n g i m h e u t i g e n deutschen Staatsrecht, S.111.

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genau d e r p o l i t i s c h e n S t r u k t u r d e r E x e k u t i v s p i t z e a n g e p a ß t w e r den k ö n n t e . 3 ) E i n e z u r e i c h e n d e G e g e n w i r k u n g g e g e n die U n i v e r s a l i t ä t d e m o k r a t i s c h e r E i n s e i t i g k e i t i s t a b e r n u r von e i n e r B e a m t e n s c h a f t zu e r w a r t e n , die ein g e w i s s e s M i n d e s t m a ß an r e c h t l i c h e r S i c h e r u n g g e n i e ß t , k r a f t d e r e n s i e s i c h a u ß e r h a l b d e r P a r t e i e n Z a n k und H a d e r g e s t e l l t w e i ß . ^ ) D a s G r u n d g e s e t z hat in A r t . 33 A b s . 4 und 5 d e m B e r u f s b e a m t e n t u m denn a u c h v e r f a s s u n g s m ä ß i g e F e s t i g keit g e g e b e n . D a m i t i s t g e w ä h r l e i s t e t , daß d a s S c h w e r g e w i c h t der Verwaltungstätigkeit unter der Sphäre des Kabinetts bei P e r s o n e n l i e g t , die in e i n e m B e a m t e n v e r h ä l t n i s auf L e b e n s z e i t s t e h e n . Schon d a d u r c h , daß d a s B e a m t e n k o r p s in d i e s e r W e i s e auf D a u e r a n g e l e g t i s t , s c h e i d e t s e i n e V e r p f l i c h t u n g auf die j e w e i l s h e r r s c h e n d e p o l i t i s c h e K r ä f t e g r u p p e a u s . N u r d e r Staat a l s g e d a c h t e E i n h e i t k a n n d i e s e s B e a m t e n v e r h ä l t n i s t r a g e n . N u r auf ihn kann s i c h die T r e u e p f l i c h t d e s B e a m t e n b e z i e h e n . ® ) Auf d i e s e r B a s i s v e r m a g s i c h d a s B e a m t e n t u m zu e i n e r V e r g e g e n w ä r t i 3) 4) 5)

6)

S. zu V o r s t e h e n d e m i n s b e s . a u c h H a n s H u b e r , D e m o k r a t i e und B ü r o k r a t i e , S c h w e i z e r i s c h e M o n a t s h e f t e , 3 7 . J h g . (1957) S. 130 ff (132 f f ) . S. z . B . H e y l a n d , D a s B e r u f s b e a m t e n t u m im n e u e n , d e m o k r a t i s c h e n , d e u t s c h e n S t a a t , 1949, S . 8 5 f f . Z u m Inhalt d e s A r t . 33 A b s . 4 und 5 GG s . die V e r h a n d l u n gen d e r Ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n A b t e i l u n g d e s 39. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s 1951 m i t d e m T h e m a " I n w i e w e i t läßt A r t . 33 A b s . 5 des G r u n d g e s e t z e s eine R e f o r m des B e a m t e n r e c h t s zu?" m i t d e m R e f e r a t von G r e w e ( a . a . O . S. D 3 ff), d e m K o r r e f e r a t von F i s c h b a c h ( a . a . O . S. D 33 ff) und e i n e r B i b l i o g r a p h i e (S. D 163 f ) . - S. f e r n e r die z u s a m m e n f a s s e n d e n D a r s t e l l u n gen b e i J e s s , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 33 A n m . I I 5 - 7 ; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 33 A n m . C 4 - 8 ; v. M a n g o l d t Klein, A r t . 33 A n m . VII; Otto, D e r B e a m t e a l s T r ä g e r d e r S t a a t s g e w a l t , Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t 4. J h g . (1956) S. 233 f f . D a r i n s t e c k t e i n e d e r W u r z e l n d e s S a t z e s von d e r B i n d u n g d e s B e a m t e n an die G e s a m t h e i t und d e r A b s a g e d e s B e a m t e n an p a r t i k u l ä r e B i n d u n g e n , wie s i e zu den h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t zen d e s B e r u f s b e a m t e n t u m s g e h ö r t : A r t . 96 B a y V e r f ; A r t . 130 A b s . 1 RV 1919; A r t . 77 A b s . 2 B a d W ü r t t V e r f ; A r t . 56 H e s s V e r f ; A r t . 80 N o r d r h W e s t f V e r f ; A r t . 127 A b s . 1 R h P f V e r f ; J e s s , a . a . O . A n m . I I 7 i; H a m a n n , a . a . O. A n m . C 7 g; w e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n . - S. h i e r z u a u c h v . M ü n c h , D i e E i n f l u ß n a h m e d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n auf B e a m t e n e r n e n n u n g e n und B e f ö r d e r u n g e n , Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t , 8. J h g .

- 367 gung der staatlichen Ganzheit zu erheben, wie der demokratische Staat sie sonst nur noch in Symbolen - einschließlich des Staatsoberhaupts - und wohl auch im Richtertum kennt. Die Position des Berufsbeamtentums könnte auch bei grundsätzl i c h e r institutioneller Beibehaltung des Beamten auf Lebenszeit durch gezielte Handhabung des Einstellungs- und Beförderungsr e c h t s seitens der jeweiligen Exekutivspitze (bzw. der sie t r a genden parlamentarischen Mehrheit) geschwächt werden.®) Doch hat die Verfassung die eigenständige Wirkmächtigkeit des B e ruf sbeamtentums insofern durch die Vorschrift mit geschützt, wonach j e d e r " n a c h s e i n e r Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte" hat (Art. 33 A b s . 2 G G ) . 9 ) D i e s e Bestimmung ist vor allem aber Ausdruck e i n e r Maxime, die für das Berufsbeamtentum als ergänzender F a k t o r der Demok r a t i e entscheidend i s t : Die Offenheit des Zuganges a l l e r Volksschichten zum Beamtentum. Sie setzt, um r e a l i s i e r t zu werden, eine b r e i t e Streuung d e r Bildung voraus, die für die B e r u f s aufgaben des B e a m t e n e r f o r d e r l i c h i s t . Aber dabei handelt es s i c h nur einmal m e h r um das allgemein e r f o r d e r l i c h e Substrat der Demokratie, ohne das diese nicht unverfälscht ausgelebt werden kann. D i e s e s Substrat vorausgesetzt, leitet der in A r t . 33 A b s . 2 GG ausgesprochene Grundsatz den Zustrom aus allen

7)

8) 9)

(1960) S. 245 ff. S. vor allem Herbert Krüger, " D e r Staat sind w i r " , D e r B e amtenbund, l . J h g . (1950) S. 4 ff; G e r b e r , Die grundsätzliche Bedeutung der beamtenrechtlichen Regelungen des Bonner Grundgesetzes, DVB1. 66. Jhg. (1951) S. 489 ff (mit eingeh. Nachw.); F i s c h b a c h , Inwieweit läßt A r t . 33 A b s . 5 GG eine Reform des B e a m t e n r e c h t s zu? S. D 45 f; Weber, S t a a t s v e r fassung und Selbstverwaltung, S . 8 7 ff, i n s b e s . S . 9 8 mit weit. Nachweisen. Ablehnend: W e r n e r Weber, Spannungen und K r ä f t e im westdeutschen V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 20, 30, 159 ff. K r i t i s c h : Grewe, Inwieweit läßt A r t . 33 Abs. 5 GG eine R e form des B e a m t e n r e c h t s zu? S. D 7 f; einschränkend: Mestern, Geschichte - Staat - öffentlicher Dienst, in Neues B e amtentum, h r s g . vom Institut zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten e . V . 1951 S. 27 ff (30 ff); s . hierzu auch Bank, Zur Gesamtverantwortung der Beamtenschaft, DÖV 11. J h g . (1958) S . 3 3 1 f. S. Heyland, Das Berufsbeamtentum im neuen, demokratischen deutschen Staat, S . 9 4 ff, 106 f und p a s s i m . Zu Problem und Rechtslage s . v.Münch, a . a . O .

- 368 V o l k s s c h i c h t e n in das B e a m t e n t u m und v e r h i n d e r t sowohl s e i n e s t ä n d i s c h e Abkapselung a l s auch eine k l a s s e n m ä ß i g e E i n s e i t i g k e i t . I®) A l l e r d i n g s v e r b l e i b t ein S p i e l r a u m . D i e r e c h t l i c h e D u r c h s e t z b a r k e i t d i e s e r Norm i s t infolge d e r U n d u r c h s i c h t i g k e i t d e r p e r s o n a l p o l i t i s c h e n G e g e b e n h e i t e n g e r i n g . A b e r noch etwas wirkt - in P a r a l l e l e w i e d e r z u r R i c h t e r s c h a f t - d e r E i n s e i t i g k e i t in d e r Z u s a m m e n s e t z u n g des B e a m t e n k o r p s e n t g e g e n : das E r f o r d e r n i s d e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n ( A r t . 20 A b s . 2 G G ) . Die r e g u l ä r e Fluktuation d e r d e m o k r a t i s c h e n M e h r h e i t s v e r h ä l t n i s s e bewirkt auf die D a u e r einen g e w i s s e n A u s g l e i c h m ö g l i c h e r Einseitigkeiten der Personalpolitik. b)

Zu s e i n e r Funktion

Auch das B e r u f s b e a m t e n t u m s t e l l t a l s o einen F a k t o r des A u s g l e i c h e s g e g e n ü b e r den p a r t i k u l a r i s t i s c h e n E i n s e i t i g k e i t e n d e r m o d e r nen D e m o k r a t i e d a r . Ü b e r die s u b s t a n z i e l l e Bedeutung d i e s e r P o s i t i o n b r a u c h t nach dem ü b e r das R i c h t e r t u m A u s g e f ü h r t e nicht erneut gehandelt zu w e r d e n . In d e r W i r k u n g s w e i s e b e s t e h e n j e doch e r h e b l i c h e U n t e r s c h i e d e z w i s c h e n B e a m t e n t u m und G e r i c h t s b a r k e i t . Auf d e r einen S e i t e i s t das B e a m t e n t u m in d e r g e s t a l t e n den V o r h a n d . 1) Sein Raum ist die E x e k u t i v e und E x e k u t i v e i s t p o s i t i v e A k t i v i t ä t . Noch d e u t l i c h e r wird die g e s t a l t e n d e P o s i t i o n des B e a m t e n t u m s dort, wo s i e ü b e r den e i g e n t l i c h e n B e r e i c h d e r E x e k u t i v e h i n ü b e r r e i c h t in den Raum d e r G e s e t z g e b u n g . ( E s i s t bekannt, wie wenig d e r p a r l a m e n t a r i s c h e G e s e t z g e b e r ohne die f a c h l i c h - t e c h n i s c h e Hilfe d e r E x e k u t i v e a u s k o m m e n kann und welch weittragende Einwirkungsmöglichkeiten der Ministerialbür o k r a t i e auf die G e s e t z g e b u n g darin l i e g e n . ) A n d e r e r s e i t s i s t das B e a m t e n t u m nicht etwa eine e i g e n e " G e w a l t " wie die G e r i c h t s b a r k e i t . ' E s i s t d e r qualitativ b e h e r r s c h e n d e T e i l des " M e n s c h e n 10)

Wenn W e r n e r W e b e r (Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 4 4 f) die " d e m o k r a t i s c h e I n t e g r i t ä t " des B e a m t e n t u m s , d . h . den in ihm v e r k ö r p e r t e n A u f s t i e g b r e i t e r V o l k s t e i l e in e i n w a n d f r e i e r A u s l e s e z u r T e i l h a b e am S t a a t , h e r v o r h e b t , so i s t das r i c h t i g , a b e r doch nicht s e l b s t v e r s t ä n d l i c h . Nicht das B e r u f s b e a m t e n t u m an s i c h ist d e m o k r a t i s c h s o n d e r n nur eben ein d e m o k r a t i s c h g e s t a l t e t e s . 11) F ü r die u n m i t t e l b a r e n S t a a t s b e a m t e n i s t die Ernennung und B e f ö r d e r u n g durch die p a r l a m e n t a r i s c h - d e m o k r a t i s c h v e r antwortliche Exekutivspitze oder unter deren Verantwortung o b l i g a t o r i s c h ( A r t . 28 A b s . 1, 58, 60 A b s . 1 und 3 GG; B V e r f G E 9, 268 ( 2 8 1 f f ) ) . 1) V g l . F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e des S o z i a l s t a a t s , S . 2 1 . 2) F ü r s e i n e Qualifikation a l s " G e w a l t " : T h i e m e , D e r B e a m t e

- 369 m a t e r i a l s " d e r E x e k u t i v e . G e l e i t e t wird d i e s e a b e r von d e r unm i t t e l b a r d e m o k r a t i s c h und p a r l a m e n t a r i s c h d e t e r m i n i e r t e n m i n i s t e r i e l l e n S p i t z e . E s i s t nicht S a c h e des B e r u f s b e a m t e n t u m s , sich d i e s e r als politische Willenseinheit entgegenzustellen.^) E s hat das d e m o k r a t i s c h e Mandat d e r j e w e i l s h e r r s c h e n d e n p a r l a m e n t a r i s c h - d e m o k r a t i s c h e n K r ä f t e k o n s t e l l a t i o n zu r e s p e k t i e ren. Nur in dem u n t e r g e o r d n e t e n Z u s a m m e n s p i e l damit, n u r in dem R a u m , d e r ihm i n n e r h a l b d e r Bindung an G e s e t z und d i e n s t l i c h e Weisung v e r b l e i b t , kann e s s e i n e eigenen W e r t e z u r Darstellung bringen. Die a u s g l e i c h e n d e , den Staat v e r v o l l k o m m n e n d e Wirkung e i n e s intakten, s a c h l i c h denkenden B e r u f s b e a m t e n t u m s i s t dennoch a u ß e r o r d e n t l i c h g r o ß . ' D a s gilt auch und ganz b e s o n d e r s im T e r r a i n d e r s o z i a l e n Intervention.®) W a s h i e r die Verwaltung zu l e i s t e n hat, wird noch zu e r ö r t e r n s e i n . A b e r daß e s s e h r v i e l , j a dem B ü r g e r g e g e n ü b e r das a l l e r m e i s t e i s t , ist n o t o r i s c h . Z w a r i s t die E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t durch das G e s e t z s t a r k b e e n g t . A b e r i m m e r w i e d e r b l e i b e n d e r Verwaltung e i g e n e W i r k u n g s m ö g lichkeiten. S c h l i e ß l i c h i s t schon a l l e i n d e r t e c h n i s c h e Ablauf des r e i n e n G e s e t z e s v o l l z u g e s eine E x i s t e n z f r a g e d e r s o z i a l e n Intervention; und

3)

4)

5)

6)

7)

im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t , 8. J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 169 ff (174 ff). - Die Behauptung des T e x t e s sagt ü b r i g e n s n i c h t s gegen den Hinweis W e r n e r W e b e r s (Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r B e w ä h r u n g , S . 4 3 f), " w i e s e h r g e r a d e die M a s s e n d e m o k r a t i e z u r B e w a h r u n g e i n e r r e a l e n Gewaltenteilung . . . e i n e s unabhängigen B e a m t e n t u m s bedarf". Zum " p o l i t i s c h e n D u a l i s m u s z w i s c h e n Kabinett und B e r u f s b e a m t e n t u m " s . Heyland, D a s B e r u f s b e a m t e n t u m im neuen dem o k r a t i s c h e n deutschen Staat, S . 8 0 ff; s . a . Hans Huber, D e m o k r a t i e und B ü r o k r a t i e , S. 13 5. V g l . L e i b h o l z , D e r P a r t e i e n s t a a t des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s und das B e a m t e n t u m , D e r Beamtenbund, S o n d e r a u s g a b e zum D e l e g i e r t e n t a g 1951, S . 6 ff; d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S. 111 f. S . i n s b e s . K e r n , Die V e r f a s s u n g s f u n k t i o n des B e r u f s b e a m t e n t u m s , DÖV 4 . J h g . (1951) S . 432 f; F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P r o l e g o m e n a zu A r t . 33 A b s . 5 GG, DÖV 4 . J h g . (1951) S. 460 ff. V g l . F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e des S o z i a l s t a a t s , S. 19 ff; s . a . W e b e r , S t a a t s v e r w a l t u n g und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r Gegenwart, S . 9 4 . S . unten A b s c h n i t t 4 II 2 b aa (S. 4 1 8 ) und 4 (S. 603 f f ) .

- 370 e r wird durch ein zuverlässiges, geschultes, objektives Beamtentum nach wie v o r am perfektesten gewährleistet. 8) A b e r noch mehr wirkt sich die eigenständige Stellung des Beamtentums darin aus, daß dieses die soziale Intervention ohne Ansehen der politischen Position des Betroffenen vollzieht - es mag dabei um Ermessensspielräume oder auch nur um die Modalitäten des gebundenen Vollzugs gehen. Das gibt sowohl dem Anhänger der politischen Minderheit als auch dem politischen Außenseiter die B e ruhigung, nicht schlechter gestellt zu werden. D e r Hilfsbedürftige, der sich an eine Behörde wendet, muß nicht befürchten, sein Begehren werde nach seiner politischen Einstellung (oder Einschätzung) beurteilt. D e r Belastete, der von einer Maßnahme sozialen Ausgleichs betroffen ist, wird desgleichen nicht d e r A l l g e meinheit der Belastung mißtrauen müssen. Dem Anliegen der sozialen Intervention und ihrem ungestörten Vollzug kann kaum ein g r ö ß e r e r Dienst geschehen als d i e s e r . 5.

Die

Demokratie

a)

Zum " P a r t e i e n s t a a t "

aa)

Allgemeines

der

Parteien

und

Verbände

Die " V o l k s h e r r s c h a f t " verwirklicht sich in der modernen Massendemokratie v o r allem in zwei Grundformationen: durch die mehr im Vordergrund des im engeren Sinne politischen, v e r f a s sungsinstitutionellen Geschehens stehenden Parteien und den m e h r im gesellschaftlichen Hintergrund, jedoch nicht minder machtvoll wirkenden Verbänden. ^ Die o b e n 2) umrissene Wirkungsweise der modernen egalitären Demokratie ist in e r s t e r L i n i e die spezifische Wirkungsweise der politischen P a r t e i e n . ^ ) Sie sind die berufenen Mittler zwischen 8)

1) 2) 3)

S. unten S.614 zu Fußn.6. - Zu den Rückwirkungen der sozialstaatlichen Aufgabenstellung auf das Beamtentum s. z . B . Partsch, Verfassungsprinzipien und Verwaltungsinstitutionen, S.29 f; Thieme, D e r Beamte im sozialen Rechtsstaat, S. 169 f f . S. allgemein hierzu Loewenstein, Verfassungslehre, S.369 f f . S. oben I 1 b (S. 319 f f ) ; s . a . III 2 (S. 341 f f ) . Aus der Fülle der Literatur sei neben den Bemerkungen zu A r t . 21 GG in den Erläuterungswerken zum Grundgesetz genannt: Die Verhandlungen des 38. Deutschen Juristentags 1950 über das Thema "Verfassungsrechtliche Stellung und innere Ordnung der Parteien; Ausführung und Anwendung der A r t . 21 und 38 A b s . 1 Satz 2 des Grundgesetzes" mit dem R e -

- 371 dem Volk und d e r S t a a t s w i l l e n s b i l d u n g ( A r t . 21 A b s . 1 Satz 1 G G ) . 4 ) S i e a k t i v i e r e n die im Volk v i r u l e n t e n I n t e r e s s e n . D u r c h s i e r e f l e k t i e r e n s i c h die I n t e r e s s e n s c h l i e ß l i c h in M e h r h e i t e n und M i n d e r h e i t e n . Ü b e r s i e vollzieht s i c h die P r o g r e s s i o n d e r D u r c h s c h l a g s k r a f t s t i m m r e i c h e r I n t e r e s s e n und die D e g r e s s i o n des G e w i c h t s s t i m m a r m e r I n t e r e s s e n . P a r t i k u l a r i t ä t und G r u p p e n e g o i s m u s sind in ihnen e b e n s o angelegt wie die i m K a m p f um die M e h r h e i t u n e r l ä ß l i c h e E r s t reckung auf m ö g l i c h s t v i e l e Inter e s s e n . D a s b r a u c h t h i e r nicht a l l e s wiederholt zu w e r d e n . H i e r i s t nur noch die F r a g e aufzuwerfen, inwieweit s i c h die N o r m i e r u n g des B e s t a n d e s und des V e r h a l t e n s d e r P a r t e i e n , wie s i e in A r t . 21 GG enthalten bzw. v o r g e s e h e n i s t , auf die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n a u s w i r k e n kann. 5) bb) D i e P a r t e i e n f i n a n z i e r u n g D a s z e n t r a l e s o z i a l e P r o b l e m i s t die F i n a n z i e r u n g d e r P a r t e i e n ,

4) 5)

f e r a t von L e i b h o l z ( S . C 2 ff) und dem K o r r e f e r a t von R e i f ( S . C 30 ff); die Verhandlungen d e r V e r e i n i g u n g d e r Deuts c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r in Wien 1958 ü b e r das T h e m a " D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Stellung d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n im m o d e r n e n S t a a t " ( V V D S t L . H. 17 (1959)) m i t den R e f e r a t e n von H e s s e ( S . 10 ff) und K a f k a (S. 53 ff); f e r n e r L e i b h o l z , D e r P a r t e i e n s t a a t des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s ; d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , i n s b e s . S. 71 ff, 78 ff; v. d. Heydte, Die F r e i h e i t d e r P a r t e i e n , in N e u m a n n - N i p p e r d e y S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . II, 1954, S . 457 ff; v . d. HeydteS a c h e r l , S o z i o l o g i e d e r deutschen P a r t e i e n ; a l l e w e i t e r e L i t e r a t u r s . b e i den Z i t i e r t e n . A r t . 21 GG gilt u n m i t t e l b a r auch f ü r die L ä n d e r ( B V e r f G E 1, 208 ( 2 2 7 ) ) . A u ß e r auf das nachfolgend Angeführte i s t noch hinzuweisen auf A r t . 21 A b s . 1 Satz 2 GG. Die V o r s c h r i f t g a r a n t i e r t die F r e i h e i t d e r P a r t e i g r ü n d u n g und s o r g t s o m i t f ü r die P e r m a nenz d e r d e m o k r a t i s c h e n Fluktuation d e r Gruppenbildung. A b s . 1 Satz 3 des A r t . 21 GG e r f o r d e r t f e r n e r die i n n e r e dem o k r a t i s c h e Ordnung. Die V o r s c h r i f t b e s e i t i g t h e t e r o g e n e S t ö r u n g s h e r d e d e r D e m o k r a t i e und schwächt v o r a l l e m die B e v o r m u n d u n g des W ä h l e r s durch die P a r t e i l e i t u n g e n im R a h m e n d e r Wahlen ( i n s b e s . d e r Wahlen mit f e s t e n L i s t e n , s . o . S . 342 ) ab ( s . h i e r z u z . B . P e t e r s , die Kandidatenaufstellung f ü r f r e i e d e m o k r a t i s c h e Wahlen, in " V o m B o n n e r G r u n d g e s e t z z u r g e s a m t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g " , F e s t s c h r i f t für Hans Nawiasky, 1956, S . 3 4 1 ff).

- 372 die in A r t . 21 A b s . 1 Satz 4 GG a n g e s p r o c h e n und von einem künft i g e n P a r t e i e n g e s e t z des B u n d e s zu ordnen i s t ( A b s . 3 e b d . ) . D i e F i n a n z i e r u n g d e r P a r t e i e n i s t heute d a s E i n f a l l s t o r plutok r a t i s c h e r E i n f l ü s s e auf das ö f f e n t l i c h e L e b e n . Nicht B e s t e c h u n g v e r s c h a f f t dem K a p i t a l p o l i t i s c h e M a c h t , auch nicht die ( F i n a n z i e r u n g der) Wahl des K a p i t a l i n h a b e r s . D i e p o l i t i s c h e n P a r t e i e n w e r d e n durch die Gewährung g e l d l i c h e r Hilfe den I n t e r e s s e n d e r G e l d g e b e r v e r p f l i c h t e t ; und den v e r p f l i c h t e t e n P a r t e i e n w i r d durch die g e l d l i c h e Hilfe v e r m i t t e l s i h r e r Auswirkungen auf den Wahlkampf ein Machtgewinn v e r s c h a f f t , d e r somit w i e d e r den G e l d g e b e r n zugute k o m m t . 2) Daß von h i e r h e r d e r Hilfe f ü r die ä r m e r e n S c h i c h t e n G e f a h r e n drohen können, ist o f f e n s i c h t l i c h . D i e a u f k l ä r e n d e Wirkung e i n e r ö f f e n t l i c h e n Rechnungslegung, wie s i e in A r t . 21 A b s . 1 Satz 4 GG v o r g e s e h e n i s t , könnte dem Übel steuern. D i e Spende s c h l e c h t h i n zu v e r b i e t e n , e r s c h e i n t d a g e gen nicht m ö g l i c h . Wichtig ist a b e r , daß nicht die f i n a n z i e l l e F ö r derung d e r dem K a p i t a l n ä h e r stehenden P a r t e i e n auch noch b e günstigt w i r d . D i e s e l e t z t e B e m e r k u n g e r s c h i e n e ü b e r f l ü s s i g , wenn nicht g e w i s s e , i n z w i s c h e n vom B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t aufgehobene S t e u e r v e r g ü n s t i g u n g e n f ü r Spenden an p o l i t i s c h e P a r t e i e n t a t s ä c h l i c h d i e s e n E f f e k t gehabt h ä t t e n . Zu weit g e t r i e b e n können s o l c h e S y s t e m w i d r i g k e i t e n zu e i n e r V e r f ä l s c h u n g d e r e g a l i t ä r e n D e m o k r a t i e führen, die s i c h m ö g l i c h e r w e i s e zum N a c h t e i l der sozialen Belange auswirkt. cc)

D i e V e r p f l i c h t u n g d e r P a r t e i e n auf die f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e Grundordnung

A r t . 2 1 A b s . 2 Satz 1 GG v e r p f l i c h t e t die P a r t e i e n z w a r auf die " f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e Grundordnung", nicht a b e r auf die 1)

2) 3)

4)

Zur Finanzierung der Parteien s. insbes. "Rechtliche Ordnung des P a r t e i w e s e n s " , B e r i c h t d e r vom B u n d e s m i n i s t e r d e s I n n e r e n e i n g e s e t z t e n P a r t e i e n r e c h t s k o m m i s s i o n , 2 . Aufl. 1958, S . 74 ff; Grundmann, Die F i n a n z i e r u n g d e r P o l i t i s c h e n P a r t e i e n , Z e i t s c h r . f . d. g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t , B d . 115 ( 1 9 5 9 ) , S . 113 ff; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 Randn. 82 ff; weitere Nachweise s. dort. V g l . v . d . H e y d t e - S a c h e r l , a . a . O . S. 166 f f . V g l . " R e c h t l i c h e Ordnung des P a r t e i e n w e s e n s " , S . 180 f . K r i t i s c h zu d i e s e r M ö g l i c h k e i t : v. d . H e y d t e in v . d . H e y d t e S a c h e r l , a . a . O . S . 172 f . - S. zum P r o b l e m auch Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 Randn. 78 ff mit e i n g e h . Nachw. V g l . B V e r f G E 8, 51; Grundmann, a . a . O . S. 127 ff.

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s o z i a l s t a a t l i c h e G r u n d o r d n u n g . 1) A l l e r d i n g s w i r d k a u m e i n e P a r t e i m i t E r f o l g d i r e k t g e g e n die s o z i a l s t a a t l i c h e G r u n d o r d n u n g a n g e h e n können, ohne a u c h die f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e G r u n d o r d n u n g a n z u g r e i f e n . A r t . 79 A b s . 3 GG s c h ü t z t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p in A r t . 20 GG. E s k a n n n u r auf r e v o l u t i o n ä r e m W e g e b e s e i t i g t w e r d e n - d . h . auf e i n e m Weg, d e r in a l l e r R e g e l e i n e Z e r störung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung eins c h l i e ß t . 2 ) A b e r u n m i t t e l b a r e s Schutzgut d e s A r t . 21 A b s . 2 GG i s t die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t n i c h t . A b e r d a s R i s i k o d e r D e m o k r a t i e b e s t e h t nicht s o s e h r d a r i n , daß e i n e p o l i t i s c h e B e w e g u n g die F r e i h e i t g e g e n den s o z i a l e n S t a n d a r d a u s s p i e l t , a l s d a r i n , daß die M a s s e n i h r e F r e i h e i t g e gen ein b e s s e r e s L e b e n e i n t a u s c h e n (wollen). A n d e r e r s e i t s hat, s o l a n g e die f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e O r d n u n g b e s t e h t , die s o z i a l e V o r w ä r t s e n t w i c k l u n g j e n e n a t ü r l i c h e C h a n c e , die d e r I n t e r dependenz zwischen d e r modernen egalitären M a s s e n d e m o k r a t i e und d e m S o z i a l e n e n t s p r i c h t . Ist a b e r die f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e G r u n d o r d n u n g z e r s t ö r t , so f i n d e n s i c h nicht n u r k e i n e w i r k s a m e n G a r a n t i e n m e h r f ü r die s o z i a l e n V e r f a s s u n g s p o s t u l a t e . S e l b s t wenn s i e e r f ü l l t w ü r d e n , k e i m t e von h i e r h e r nicht so s i c h e r e i n e f r e i h e i t l i c h - d e m o k r a t i s c h e O r d n u n g . 4) b)

Zum "VerbändeStaat"

aa)

W e s e n und a l l g e m e i n e W i r k u n g s w e i s e d e r V e r b ä n d e

D e n P a r t e i e n k o m m t kein Monopol d e r p o l i t i s c h e n F o r m a t i o n d e s Volkes zu. Sie t e i l e n s i c h in die F u n k t i o n d e r p o l i t i s c h e n A k t i v i e r u n g , S i c h t b a r m a c h u n g und D u r c h s e t z u n g d e r G r u p p e n i n t e r e s s e n m i t den V e r b ä n d e n . 2) D i e s e k o n k u r r i e r e n m i t i h n e n 1)

2)

3)

4) 1)

Zum Begriff der "freiheitlichen demokratischen Grundordnung" s . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 21 A n m . V I I 2 i . V. m . A r t . 18 A n m . I I I 4 b; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 R a n d n . 114; j e m . w. N a c h w . F ü r den a n a l o g e n Z u s a m m e n h a n g h i n s i c h t l i c h d e r in den B e griff d e r f r e i h e i t l i c h - d e m o k r a t i s c h e n G r u n d o r d n u n g e b e n f a l l s nicht e i n g e s c h l o s s e n e n b u n d e s s t a a t l i c h e n O r d n u n g s . M a u n z , a . a . O . R a n d n . 115 u . s . N a c h w . S. o. I I (S. 315 f f ) . Z u m b e s o n d e r e n Z u s a m m e n h a n g z w i schen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung i.S. d e s A r t . 21 GG und d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t s . B V e r f G E 5, 85 (198, 336, 379 und p a s s i m ) . S. a . oben I 2 (S. 329 ff) und 3 (S. 335 f f ) . Vgl. v. d . H e y d t e in v . d. H e y d t e - S a c h e r l , a . a . O . S. 57 f; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 R a n d n . 36.

- 374 a l l e r d i n g s nicht u m die G e s a m t v e r a n t w o r t u n g im S t a a t e . Sie b e schränken sich darauf, partikulare soziale oder wirtschaftliche Interessen w a h r z u n e h m e n . 4) Soweit W a h l e n z w e c k h a f t auf die 2)

3)

4)

Aus dem Schrifttum, das sie als Hauptfrage behandelt, seien g e n a n n t : " D e r Staat d e r G e g e n w a r t und die w i r t s c h a f t l i c h e n und a u ß e r w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r e s s e n g r u p p e n " , R u n d t a f e l g e s p r ä c h auf d e m X I . D e u t s c h e n S o z i o l o g e n t a g 19 52, K ö l n e r Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i o l o g i e , n . F . 5 . J h g . (1952/53) S. 204 ff, m i t e i n e m R e f e r a t von S t e r n b e r g e r ( S . 2 0 4 ff, 229) und D i s k u s s i o n s b e i t r ä g e n u . a . von B e r g s t r ä s s e r ( S . 2 1 4 ff), A b e n d r o t h (S. 217 f f ) , K o s s i t s c h ( S . 2 2 2 f); E s c h e n b u r g , H e r r s c h a f t d e r V e r b ä n d e ? ( 2 . A u f l . von " S t a a t s a u t o r i t ä t und G r u p p e n e g o i s m u s " ) 1955; B r e i t l i n g , Die V e r b ä n d e in d e r B u n d e s r e p u b l i k , 1955; H a n s H u b e r , Die U m w ä l z u n g e n i m S t a a t s g e f ü g e d u r c h die V e r b ä n d e , ORDO B d . VII (1955) S. 189 ff; d e r s . , Staat und V e r b ä n d e , 1957; K r ü g e r , Die Stellung d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e in d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t , NJW 9. J h g . (1956) S. 1217 f f ; K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , 1956; d e r s . , Die D i a l e k t i k d e r R e p r ä s e n t a t i o n , in F e s t s c h r i f t f ü r C a r l S c h m i t t , 1959, S. 71 ff; S c h e u n e r , S t e l lung und E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e i m h e u t i g e n Staat, D e r G ü t e r v e r k e h r , 5. J h g . (1956) S. 289 ff; " L e g i t i m e I n t e r e s s e n v e r t r e tung in d e r m o d e r n e n G e s e l l s c h a f t " , T a g u n g d e r e v a n g e l i s c h e n A k a d e m i e L o c c u m , 1956, m i t R e f e r a t e n u . a . von S c h e u ner (S.3ff: Moderne Strukturfragen des demokratischen Staat e s ) , H . K r ü g e r (S. 12 f f : Die V e r b ä n d e in d e r w e s t d e u t s c h e n P o l i t i k ) und F r i e d r i c h (S. 19 f f : R e c h t und G r e n z e n d e r I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g ) ^ r u n e r , Die W i r t s c h a f t s v e r b ä n d e in d e r D e m o k r a t i e , 1956; " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , h r s g . von B e u t l e r - S t e i n - W a g n e r , 1957, m i t R e f e r a t e n von S c h e u n e r (S. 10 ff, 47 f) und W e r n e r W e b e r (S. 19 ff, 48 ff) und D i s k u s s i o n s b e i t r ä g e n u . a . von E s c h e n b u r g ( S . 3 0 ff), H e r b e r t K r ü g e r (S. 35 ff, 51 f), H a n s H u b e r ( S . 4 3 f f ) , Coing ( S . 4 6 f ) , K a i s e r (S. 50 f); B o r r i s , Staat und V e r b ä n d e , in: H e s s i s c h e H o c h s c h u l w o c h e n f ü r s t a a t s w i s s e n s c h a f t l i c h e F o r t b i l d u n g , B d . 20 (1958), S. 134 ff; B r i e f s , Die V e r b ä n d e - e i n e G e f a h r f ü r die D e m o k r a t i e , Z e i t w e n d e - Die n e u e F u r c h e , XXX. J h g . (1959) S. 5 0 5 f f . Ob a u c h die W a h r n e h m u n g i m m a t e r i e l l e r , i n s b e s . a u c h r e l i g i ö s e r I n t e r e s s e n h i e r h e r g e h ö r t , i s t e i n e in d e r e i n s c h l ä g i gen L i t e r a t u r u m s t r i t t e n e F r a g e . D a s b r a u c h t h i e r n i c h t w e i t e r v e r f o l g t zu w e r d e n . S. z . B . " R e c h t l i c h e O r d n u n g d e s P a r t e i w e s e n s " , S. 80 f : " D a s W e s e n d e r V e r b ä n d e liegt i m U n t e r s c h i e d zu dem d e r P a r t e i en d a r i n , daß s i e n u r p a r t i k u l a r e , s o z i a l e o d e r w i r t -

- 375 T e i l n a h m e an d e r G e s a m t v e r a n t w o r t u n g im S t a a t e a u s g e r i c h t e t sind, n e h m e n s i e s e l b s t daran nicht t e i l . Sie u n t e r l i e g e n s o m i t auch nicht dem Zwang z u r - E r h a l t u n g und E x p a n s i o n d e r W ä h l e r s c h a f t und dem damit verbundenen Zwang z u r A u s b r e i t u n g d e r P r o p a g a n d a und d e r p o l i t i s c h e n T u t e l auf m ö g l i c h s t v i e l e I n t e r e s s e n . S i e können e s s i c h s o g a r l e i s t e n , auf den G e m e i n w o h l - A n s t r i c h zu v e r z i c h t e n , d e r für p o l i t i s c h e P a r t e i e n a l s nahezu une n t b e h r l i c h g i l t . 6 ) I h r W e s e n liegt in d e r u n v e r f ä l s c h t e n W a h r nehmung des s p e z i e l l e n I n t e r e s s e s . Die Z a h l d e r I n t e r e s s e n t e n i s t d e r S a c h e n a c h v o r g e g e b e n ; und eine Werbung u n t e r ihnen steht g r u n d s ä t z l i c h nur im Sinne d e r E r w e c k u n g des I n t e r e s s e s , s e i n e s B e w u ß t - w e r d e n - L a s s e n s , s e i n e r A k t i v i e r u n g in F r a g e . D a s s p e z i e l l e I n t e r e s s e t r i t t a l s o v e r m i t t e l s des V e r b a n d e s k l a r und g e s o n d e r t zutage, nicht in d e r L e g i e r u n g , die e s s i c h in den p o l i t i s c h e n P a r t e i e n , soweit s i e nicht r e i n e I n t e r e s s e n p a r t e i e n sind, r e g e l m ä ß i g g e f a l l e n l a s s e n muß. Da die V e r b ä n d e nicht n a c h d e r i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n Macht und G e s a m t v e r a n t w o r t u n g im S t a a t e s t r e b e n , v e r f o l g e n s i e die ihnen e i g e n e n I n t e r e s s e n im a l l g e m e i n e n durch E i n f l u ß n a h m e auf die T r ä g e r p o l i t i s c h e r E n t s c h e i d u n g s m a c h t : auf die P a r t e i e n , die Abgeordneten, das P a r l a m e n t a l s G a n z e s , die R e g i e -

5)

6) 7)

8)

s c h a f t l i c h e - g e l e g e n t l i c h auch i m m a t e r i e l l e - I n t e r e s s e n w a h r n e h m e n , ohne nach d e r Ü b e r n a h m e d e r G e s a m t v e r a n t wortung i m S t a a t e zu s t r e b e n " . Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 R a n d n . 2 4 . - Zu dem Z u s a m menhang z w i s c h e n dem S t r e b e n d e r p o l i t i s c h e n P a r t e i e n nach d e r G e s a m t v e r a n t w o r t u n g und i h r e r T e i l n a h m e an den Wahlen s . z . B . v. d. Heydte in v . d. H e y d t e - S a c h e r l , a . a. O . S . 5 f f . V g l . v . d . H e y d t e - S a c h e r l , a . a . O . S . 5 ff, 8 ff; w e i t . N a c h w . s . d o r t . - S . a . oben S. 3 2 6 . S . h i e r z u i n s b e s . " D e r Staat d e r G e g e n w a r t und die w i r t s c h a f t l i c h e n und a u ß e r w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r e s s e n g r u p p e n " , i n s b e s . das R e f e r a t S t e r n b e r g e r und d e r D i s k u s s i o n s b e i t r a g K o s s i t s c h ; v . d. H e y d t e - S a c h e r l , a . a . O . S. 57 ff, 166 ff, 173 ff, 175 ff; B r e i t l i n g , a . a . O . S . 9 8 ff und p a s s i m ; K a i s e r , D i e R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S. 247 ff; G r u n e r , a . a . O . S . 89; s . a . Maunz, a . a . O . ( R a n d n . 2 4 ) . S . z . B . S t e r n b e r g e r in " D e r Staat d e r G e g e n w a r t und die w i r t s c h a f t l i c h e n und a u ß e r w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r e s s e n g r u p p e n " , S . 2 0 5 ; B r e i t l i n g , a . a . O . S. 93 ff und p a s s i m ; s . a . Maunz, a . a . O . - Nicht zu v e r g e s s e n i s t dabei, daß e s zu den w e s e n t l i c h e n I n s t r u m e n t e n d e r v e r b a n d l i c h e n E i n f l u ß n a h m e auf die P a r t e i e n und i h r e F r a k t i o n e n g e h ö r t , i h r e F u n k t i o n ä r e ü b e r die P a r t e i l i s t e n in die P a r l a m e n t e zu entsenden ( s . d . oben

- 376 rung

und nicht zuletzt die B ü r o k r a t i e , ü )

Nur dann,

Fußn. 7 Z i t i e r t e n ) . Gehlen (zur Problematik des Sozialstaats, S. 53) sieht gerade darin die sachgerechte Institutionalisierung des Verbandseinflusses auf die politischen Gesamtentscheidungen. 9) Vgl. S t e r n b e r g e r , a . a . O . S. 205 f; K a i s e r , a . a . O . S. 255 ff; s . a . Breitling, a . a . O . S . 8 3 , 93 ff. - Gegenüber dem P a r l a ment als Ganzem geschieht die Einflußnahme vorwiegend durch Druckmittel, heute i n s b e s . den politischen Streik (vgl. S t e r n b e r g e r , a . a . O . S . 2 0 6 , K a i s e r , a . a . O . S. 258 ff). 10) Vgl. K a i s e r , a . a . O . S . 2 6 7 ff. 11) K a i s e r , a . a . O . S. 267 ff; Landshut, Wandlungen der parlam e n t a r i s c h e n Demokratie, S. 161; s . a . Breitling, a . a . O . S. 9 1 . Die notorisch intensive " Z u s a m m e n a r b e i t " von Minis t e r i a l b ü r o k r a t i e und Verbänden ist ein Phänomen besonder e r A r t . Wie kommt es, daß gerade die Beamtenschaft und vor allem eben die höhere Ministerialbürokratie in solchem Maße den Verbänden " a u f g e s c h l o s s e n " gegenübersteht, obwohl Wahlhilfe usw. h i e r keine Rolle spielt. Die Gründe sind vielfältig. E i n e r s e i t s wissen die Verbände um die b e h e r r schende Rolle der Ministerialbürokratie im Gesetzgebungsverfahren und beim E r l a ß von Rechtsverordnungen. Sie wissen, daß das P a r l a m e n t aus technischen Gründen vielfach nicht imstande ist, gegen die Entwürfe der Ministerialbürok r a t i e , die ihm das Kabinett vorlegt, anzugehen. Sie setzen daher ihren Einfluß aufs intensivste b e r e i t s an der Stelle an, an der die e r s t e n und oft wichtigsten Entscheidungen fallen, nämlich bei der M i n i s t e r i a l b ü r o k r a t i e . Diese ist somit in besonderem Maße dem konzentrierten Beschuß der I n t e r e s s e n verbände ausgesetzt. Die Ministerialbürokratie sieht ander e r s e i t s in der Zusammenarbeit mit den Verbänden einen nicht geringen V o r t e i l . Zunächst einmal macht sie sich - oft recht unkontrolliert - den Sachverstand der Verbände zunutz e . Sie wiegt sich in dem Gefühl, selbst zusammen mit den Verbänden die m e h r oder minder unfehlbare Summe des einschlägigen Sachverstandes zu verkörpern, dem gegenüber der " D i l e t t a n t i s m u s " des P a r l a m e n t s ohne Gewicht i s t . Die t r a d i tionelle Abneigung der B ü r o k r a t i e gegen Parteipolitik und P a r l a m e n t steht im Hintergrund. Die Ministerialbürokratie v e r g e w i s s e r t sich der Zustimmung der Verbände darüber hinaus aber auch deshalb gern, weil sie deren Einfluß auf das P a r l a m e n t ihren Entwürfen zugute kommen l a s s e n will. Schließlich liegt dem Sachverhalt, insbesondere soweit Rechtsverordnungen in F r a g e stehen, a b e r auch noch das G e -

- 377 wenn d e r W i r k u n g s k r e i s e i n e s A m t e s o d e r e i n e r B e h ö r d e s i c h u n m i t t e l b a r auf den I n t e r e s s e n b e r e i c h g e w i s s e r V e r b ä n d e konz e n t r i e r t , e r s t r e b e n und e r w i r k e n d i e s e eine d i r e k t e r e T e i l h a b e an d e r E n t s c h e i d u n g s m a c h t . D i e s e äußert s i c h r e c h t l i c h m e i s t in e i n e m M i t s p r a c h e r e c h t d e r V e r b ä n d e b e i d e r B e s t e l l u n g d e r A m t s t r ä g e r . B e i s p i e l h a f t dafür sind d e r Einfluß d e r " z u s t ä n d i gen" V e r b ä n d e auf die A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , ihr V o r s c h l a g s r e c h t f ü r die B e s t e l l u n g von M i t g l i e d e r n e i n s c h l ä g i g e r B e i r ä t e , A u s s c h ü s s e und ä h n l i c h e r O r g a n e sowie i h r e Stellung fühl dafür zugrunde, daß s t a a t l i c h e Maßnahmen e i n e r m ö g lichst umfassenden demokratischen Legitimation bedürfen. D i e s e holt s i c h die M i n i s t e r i a l b ü r o k r a t i e nicht ungern b e i den V e r b ä n d e n - j e d e n f a l l s viel l i e b e r a l s b e i dem P a r l a m e n t o d e r b e i den P a r t e i e n . 12) S. zu V o r s t e h e n d e m auch Nawiasky, S t a a t s l e h r e , T e i l 2 . B d . I S. 131 f; " R e c h t l i c h e Ordnung des P a r t e i w e s e n s " S . 8 1 . E i n z u s ä t z l i c h e s P r o b l e m bildet dort, wo d e r u n m i t t e l b a r e n D e m o k r a t i e g r ö ß e r e Bedeutung zukommt, d e r Einfluß d e r V e r b ä n d e auf die E n t s c h e i d u n g des S t i m m b ü r g e r s . S . h i e r z u Hans Huber, Die Umwälzungen im S t a a t s g e f ü g e durch die V e r b ä n d e , S . 190; d e r s . , Staat und V e r b ä n d e , S . 2 5 . - V e r wandt damit i s t das a l l g e m e i n e r e , auch und g e r a d e im p a r l a m e n t a r i s c h e n Staat a k t u e l l e P r o b l e m d e r I n t e r e s s e n w a h r u n g g e g e n ü b e r d e r öffentlichen Meinung (vgl. K a i s e r , a . a . O . S . 2 1 1 ff und p a s s i m ) . - Maunz ( M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 R a n d n . 2 4 S . 13 F u ß n . 1) s p r i c h t von e i n e r l e g i t i m e n " M i t w i r k u n g bei d e r a u ß e r p a r l a m e n t a r i s c h e n Meinungs- und W i l l e n s b i l d u n g " . 13) S. o. S . 3 6 0 . - S . h i e r z u auch K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S . 294 f f . 14) M e i s t w i r d den V e r b ä n d e n ein V o r s c h l a g s r e c h t e i n g e r ä u m t , ü b e r das die b e r u f e n d e s t a a t l i c h e o d e r k o m m u n a l e S t e l l e m e h r o d e r w e n i g e r f r e i e n t s c h e i d e t : so zum B e i r a t b e i dem B u n d e s v e r t r i e b e n e n m i n i s t e r (§§ 23, 24 B V F G ) , zum S o z i a l b e i r a t d e r B u n d e s r e g i e r u n g (§ 52 AnVG, § 1275 RVO), zum ständigen B e i r a t b e i m B u n d e s a u s g l e i c h s a m t ( § 3 1 4 L A G ) , zu den H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e n und den E n t g e l t a u s s c h ü s s e n n a c h dem H e i m a r b e i t s g e s e t z (§§ 4, 5, 22 A b s . 3 des H e i m a r b e i t s g e s e t z e s ) , zu den T a r i f a u s s c h ü s s e n (§ 5 A b s . 1 T V G , § 1 DVO T V G ) , zum Hauptausschuß und zu den F a c h a u s s c h ü s s e n nach § 2 des G e s e t z e s ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r beitsbedingungen, zu den S c h i e d s a u s s c h ü s s e n nach A r t . VI und VII K R G N r . 3 5, zu den B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e n b e i d e r H a u p t f ü r s o r g e s t e l l e und b e i m L a n d e s a r b e i t s a m t (§§ 2 7 , 28 des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s ) , zu den E i n s p r u c h s - und

- 378 a l s Wahlverbände im Rahmen d e r n i c h t - g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t l i chen, i n s b e s . d e r s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n Selbstverwalt u n g . 15) An a n d e r e r S t e l l e - i n s b e s . z . B . b e i d e r A u s w a h l d e r " z u s t ä n d i g e n " R e s s o r t m i n i s t e r 16) - w i r d d e r A n s p r u c h auf B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e n in F ü r s o r g e s a c h e n (§ 3 a A b s . 3 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g ; k ü n f t i g A n h ö r u n g von V e r b a n d s v e r t r e t e r n , s . § 107 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s . 1799), z u m J u g e n d a m t und zum L a n d e s j u g e n d a m t (§§ 9 a, 14 JWG) ( s . z u m V o r s t e h e n d e n z u m T e i l auch M a u s , B e t e i l i gung von A u s s c h ü s s e n a n V e r w a l t u n g und N o r m s e t z u n g i m A r b e i t s r e c h t , S . 1 7 1 f f ) . G e n a n n t s e i h i e r a u c h die B e s t e l lung d e r O r g a n e d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g (§§ 12, 13 AVAVG). - G e l e g e n t l i c h i s t a u c h n u r die A n h ö r u n g " z u s t ä n d i g e r " V e r b ä n d e v o r g e s e h e n : so h i n s i c h t l i c h d e r Wahl d e r B e i s i t z e r d e r A u s g l e i c h s a u s s c h ü s s e und d e r B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e n a c h §§ 309, 310 LAG, §§ 12 A b s . 4, 19 A b s . 3 K g f E G ; ä h n l i c h e i n e subsidiäre Regelung hinsichtlich der H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e und d e r E n t g e l t s a u s s c h ü s s e n a c h d e m H e i m a r b e i t s g e s e t z (s.o.). 15) § 4 d e s S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z e s gibt den " z u s t ä n d i g e n " V e r b ä n d e n den R a n g von g e b o r e n e n W ä h l e r v e r e i n i g u n g e n , die den s o n s t i g e n W ä h l e r g e m e i n s c h a f t e n g e g e n ü b e r b e v o r rechtigt sind. - Z u r Bestellung der Organe der Bundesanstalt f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g s . o . S. 377 zu F u ß n . 14. Z u r V e r b ä n d e d e m o k r a t i e d e r Soz i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r s . B i s c h o f f , S t a a t s a u f s i c h t und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S. 113 ff (126 f f ) , z u den p r a k t i s c h e n E r f a h r u n g e n , die die V o r m a c h t d e r V e r b ä n d e n o c h s t ä r k e r h e r v o r t r e t e n l a s s e n a l s d a s G e s e t z s e l b s t , s . a . Aye, Die B e d e u t u n g d e r S e l b s t v e r w a l t u n g f ü r 'die W e i t e r e n t w i c k l u n g d e r g e s e t z l i c h e n K r a n k e n versicherung, in: "Beiträge zur Sozialversicherung", Fests c h r i f t f ü r J o h a n n e s K r o h n , 1954, S . 2 1 ff (27 f ) . - D i e S t e l lung d e r V e r b ä n d e in d e r S e l b s t v e r w a l t u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r z e i g t a u c h den w a h r e n V e r b ä n d e - d e m o k r a t i s c h e n H i n t e r g r u n d d e r V e r t r e t e r d e r V e r s i c h e r t e n und d e r A r b e i t g e b e r i m S o z i a l b e i r a t g e m . §§ 1274 f RVO, §§ 51 f AnVG, d e r d u r c h d a s u n m i t t e l b a r e V o r s c h l a g s r e c h t d e s V e r bandes Deutscher Rentenversicherungsträger, der Bundesvers i c h e r u n g s a n s t a l t f ü r A n g e s t e l l t e und d e r A r b e i t s g e m e i n s c h a f t der Knappschaften verdeckt wird. 16) Vgl. K a i s e r , a . a . O . S . 2 7 4 f .

- 379 Mitbestimmung seitens d e r Verbände geltend gemacht, noch jed o c h ohne A n e r k e n n u n g zu f i n d e n . Das verbandlich p r o t e g i e r t e I n t e r e s s e ist schon um d i e s e r P r o t e k t i o n w i l l e n r e g e l m ä ß i g von g r ö ß t e r D u r c h s c h l a g s k r a f t . D a s n i c h t " o r g a n i s i e r t e " I n t e r e s s e t r i t t an B e d e u t u n g z u r ü c k o d e r g e r ä t in V e r g e s s e n h e i t . D a r i n l i e g t die e r s t e Stufe d e r d u r c h die V e r b ä n d e b e w i r k t e n " V o r o r d n u n g d e r I n t e r e s s e n " und " V o r f o r m u n g d e s p o l i t i s c h e n W i l l e n s " , I " ) daß s i e n ä m l i c h d u r c h i h r e b l o ß e E x i s t e n z e i n e p o l i t i s c h e W e r t i g k e i t d e r von ihnen r e p r ä s e n t i e r t e n I n t e r e s s e n k o n s t i t u i e r e n und daß u m g e k e h r t d a s F e h l e n v e r b a n d l i c h e r R e p r ä s e n t a t i o n s i c h in e i n e m M a n g e l an p o l i t i s c h e r W e r t i g k e i t d e s nicht " o r g a n i s i e r t e n " I n t e r e s s e s ä u ß e r t . Die n ä c h s t e Stufe b e s t e h t d a r i n , daß die i n n e r h a l b e i n e r I n t e r e s s e n gruppe bestehenden Gegensätze oder Unklarheiten ausgeräumt w e r d e n , s o daß n a c h a u ß e n k l a r e p o l i t i s c h e Z i e l e in e i n d e u t i g e r R a n g f o l g e v e r k ü n d e t und v e r f o l g t w e r d e n können, die d e m g e m ä ß von u n m i t t e l b a r e n T r ä g e r n d e r S t a a t s w i l l e n s b i l d u n g a l s die " o f f i z i e l l e n " I n t e r e s s e n d e r T r ä g e r g r u p p e a u f g e f a ß t w e r d e n d ü r f e n . 19) So sind die I n t e r e s s e n v e r b ä n d e die Z u n g e n d e s V o l k e s , m i t denen e s s e i n e v e r s c h i e d e n e n I n t e r e s s e n a r t i k u l i e r t , f o r m u l i e r t und vertritt. 20) 17) Vgl. S c h e u n e r , S t e l l u n g und E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e i m h e u t i gen S t a a t , i n s b e s . S. 291, 293; d e r s . , M o d e r n e S t r u k t u r f r a gen d e s d e m o k r a t i s c h e n S t a a t e s , S. 7; d e r s . , i n : " D e r Staat u n d die V e r b ä n d e " , S. 12 ff; K r ü g e r , Die S t e l l u n g d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e in d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t , S. 1218 f; d e r s . , D i e V e r b ä n d e in d e r w e s t d e u t s c h e n P o l i t i k , S. 14 f. 18) S. H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S . 2 0 f f . 19) Vgl. K r ü g e r , Die S t e l l u n g d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e , S . 1 2 1 8 f; d e r s . , D i e V e r b ä n d e in d e r w e s t d e u t s c h e n P o l i t i k , S. 14 f; S c h e u n e r , S t e l l u n g und E i n f l u ß d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e im h e u t i g e n S t a a t , S . 2 9 1 ; d e r s . , in " D e r Staat und die V e r b ä n d e " S. 13. - Nicht n u r in d e r R e l a t i o n o r g a n i s i e r t e - n i c h t o r g a n i s i e r t e sondern auch verbandsintern werden also Minderheitsi n t e r e s s e n (oder auch Interessen eines sonstwie schwächeren T e i l e s ) u n t e r d r ü c k t . - S . d a z u a u c h n o c h u n t e n S. 3 8 8 f f . 20) Vgl. P e t e r s , A r t . " D e m o k r a t i e " i m S t a a t s l e x i k o n , 6. A u f l . B d . 2 (1958) Sp. 560 ff (582 f ) : " D u r c h die I n t e r e s s e n v e r b ä n d e w e r d e n die oft s t a r k d i v e r g i e r e n d e n W ü n s c h e , F o r d e r u n g e n u s w . d e r in d e r D e m o k r a t i e t h e o r e t i s c h die M i t t r ä g e r s c h a f t d e r S o u v e r ä n i t ä t b i l d e n d e n E i n z e l p e r s o n e n a u f g e n o m m e n , in b r a u c h b a r e F o r m g e b r a c h t und d a m i t z u g l e i c h von den e i g e n t lich politischen, d . h . das Gemeinwohl vorstellenden Kräften und T e n d e n z e n i s o l i e r t , g e s e t z e s t e c h n i s c h v o r b e r e i t e t , v e r -

- 380 bb) Die V o r m a c h t s t e l l u n g d e r o r g a n i s i e r t e n I n t e r e s s e n aaa)

Allgemeines

Die Chancen d e r d e m o k r a t i s c h e n D u r c h s e t z b a r k e i t der v e r s c h i e d e n e n e i n z e l n e n von den i n s g e s a m t v o r h a n d e n e n I n t e r e s s e n s i n d auf d i e s e W e i s e d a n a c h a b g e s t u f t , ob s i e " o r g a n i s i e r t " s i n d o d e r n i c h t . Im H i n t e r g r u n d d e s s e n s t e h t die s t r u k t u r e l l e U n t e r s c h e i dung z w i s c h e n den " o r g a n i s i e r b a r e n " I n t e r e s s e n und den nicht " o r g a n i s i e r b a r e n " , w e l c h l e t z t e r e denn a u c h den B o d e n s a t z d e s demokratischen I n t e r e s s e n m a r k t e s bilden. U n t e r den " o r g a n i s i e r t e n " I n t e r e s s e n w ä r e an s i c h w i e d e r u m zu u n t e r s c h e i d e n z w i s c h e n den k r ä f t i g e r und s t r a f f e r und den s c h w ä cher "organisierten" Interessen. Das dieser Unterscheidung anh a f t e n d e Z u f ä l l i g e w e i c h t a b e r n u r d o r t d e m P r i n z i p i e l l e n , wo i h r d a s V e r h ä l t n i s von w e s e n s m ä ß i g e r T e n d e n z z u r O r g a n i s a t i o n und von w e s e n s m ä ß i g e m W i d e r s t a n d g e g e n A r t i k u l i e r u n g , V e r e i n h e i t lichung, Ü b e r - und Unterordnung u s w . zugrunde liegt. W i c h t i g e r i s t e i n e a n d e r e U n t e r s c h e i d u n g , n ä m l i c h die n a c h d e r B e d e u t u n g d e s r e p r ä s e n t i e r t e n I n t e r e s s e s und s e i n e r O r g a n i s a t i o n f ü r den d e m o k r a t i s c h e n K a m p f um W ä h l e r , M a c h t und A m t . D i e T r i e b f e d e r d e r P a r t e i e n , A b g e o r d n e t e n und R e g i e r u n g e n , s i c h d e r " o r g a n i s i e r t e n " I n t e r e s s e n und i h r e r O r g a n i s a t i o n e n a n z u n e h m e n , liegt ganz v o r a l l e m in d e r N ü t z l i c h k e i t d e r Z u s a m m e n a r b e i t von P a r t e i e t c . e i n e r s e i t s und V e r b a n d a n d e r e r s e i t s f ü r d i e s e n K a m p f . Die R ü c k s i c h t n a h m e auf ein I n t e r e s s e w i r d a l s o u m s o g r ö ß e r s e i n , je m e h r S t i m m e n d e r r e p r ä s e n t i e r e n d e V e r b a n d " v e r k a u f e n " k a n n o d e r je m e h r s e i n e s a c h l i c h e n M i t t e l (Geld, S a c h l e i s t u n g e n , D i e n s t l e i s t u n g e n u s w . ) a l s W a h l h i l f e zu B u c h s c h l a g e n . 1) U . U . kann a l l e r d i n g s d a s G e w i c h t e i n e r G r u p p e a u c h m e h r in den N a c h t e i l e n i h r e r a k u t e n G e g n e r s c h a f t a l s in den V o r t e i l e n i h r e r - v i e l l e i c h t g a r nicht m ö g l i c h e n - K o o p e r a t i o n l i e g e n . 2) J e d e n f a l l s : die P r o g r e s s i o n d e s p o l i t i s c h e n E r f o l g e s e i n e s

1) 2)

w a l t u n g s b r a u c h b a r f o r m u l i e r t und d a m i t zu e i n d e u t i g e n P r o g r a m m s ä t z e n von I n t e r e s s e n g r u p p e n g e m a c h t " . S. h i e r z u f e r n e r F r i e d r i c h , R e c h t und G r e n z e n d e r I n t e r e s s e n v e r t r e t u n g , i n s b e s . S. 20; K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S . 3 3 6 ff; d e r s . , D i e D i a l e k t i k d e r R e p r ä s e n t a t i o n ; " R e c h t l i c h e O r d n u n g d e s P a r t e i w e s e n s " , S. 79. Z u den n e g a t i v e n A s p e k t e n d e r M o n o p o l i s i e r u n g und M e d i a t i s i e r u n g s . H a n s H u b e r , Staat und V e r b ä n d e , S . 2 6 . S. die oben S. 375 zu F u ß n . 7 Z i t i e r t e n . S. z . B . den F a l l d e s p o l i t i s c h e n S t r e i k s .

- 381 I n t e r e s s e s mit d e r Zunahme d e r " i n t e r e s s i e r t e n " S t i m m e n wird durch die R e l a t i o n von V e r b a n d s e i n f l u ß und V e r b a n d s - S t i m m e n b e s t ä r k t ; a b e r s i e wird auch ü b e r l a g e r t durch die die R ü c k s i c h t n a h m e auf das r e p r ä s e n t i e r t e I n t e r e s s e f ö r d e r n d e o d e r g a r e r zwingende E f f i z i e n z d e r dem V e r b a n d zu G e b o t e stehenden wahllenkenden M i t t e l . bbb)

Das organisierte soziale Interesse

D i e s o z i a l e und w i r t s c h a f t l i c h e Intervention des m a s s e n d e m o k r a t i s c h e n S t a a t e s p r o v o z i e r t die O r g a n i s a t i o n d e r I n t e r e s s e n . D e r e i n z e l n e i s t auf die i n t e n s i v e Wahrnehmung s e i n e r B e l a n g e g e g e n ü b e r dem planenden, u m v e r t e i l e n d e n , s o z i a l g e s t a l t e n d e n S t a a t dringendst a n g e w i e s e n . D a m i t g e r a t e n die w i r t s c h a f t l i c h e n und s o z i a l e n I n t e r e s s e n in ganz b e s o n d e r e m Maße in den Sog d e r Eigengesetzlichkeit der massendemokratischen Interessenorganisation. D i e F r a g e nach d e r O r g a n i s i e r b a r k e i t e i n e s s o z i a l e n I n t e r e s s e s gewinnt d a h e r b e s o n d e r e s G e w i c h t . G e r a d e e i n z e l n e s o z i a l e Int e r e s s e n sind a b e r nicht o d e r n u r schwach o r g a n i s i e r b a r . I n s b e s . eignet s i c h A r m u t a l s s o l c h e s c h o n nicht z u r O r g a n i s a t i o n . D i e Not d e r F a b r i k a r b e i t e r im f r ü h - und h o c h k a p i t a l i s t i s c h e n Z e i t a l t e r und i h r e m e h r und m e h r ausklingende s o z i a l e S c h l e c h t e r s t e l lung im S p ä t k a p i t a l i s m u s ließ und läßt s i c h o r g a n i s i e r t z u r G e l tung b r i n g e n . Die g r o ß e Zahl, die m a x i m a l e Homogenität d e r individuellen Situation, d e r deutlich s i c h t b a r e g e m e i n s a m e G e g n e r und die S c h l ü s s e l p o s i t i o n d e r o r g a n i s i e r t e n A r b e i t e r s c h a f t im P r o duktionsprozeß e r g a b e n i d e a l e V o r a u s s e t z u n g e n . Ähnlich p o s i t i v w a r die O r g a n i s i e r b a r k e i t d e r F l ü c h t l i n g e u s w . v o r d e r mit d e r E i n g l i e d e r u n g rapide e i n s e t z e n d e n D i s p e r s i o n d e r individuellen S c h i c k s a l e und d e r mit dem w i r t s c h a f t l i c h e n A u f s t i e g zunehmenden R e l e v a n z des F e h l e n s e i n e r g e m e i n s a m e n positiven F u n k t i o n . Das " o r g a n i s i e r b a r e " I n t e r e s s e der Kriegsgeschädigten usw. genießt e b e n f a l l s günstige V o r a u s s e t z u n g e n : Homogenität d e r S i t u a tion, e i n d e u t i g e r A d r e s s a t (die Nation, d e r die O p f e r g e b r a c h t 1)

V g l . S c h e u n e r , Stellung und Einfluß d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e i m heutigen Staat, S . 2 9 0 f; d e r s . , " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , S . 11; K r ü g e r , Die Stellung d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e in d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t , S. 1219; W e b e r , in " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , S . 21; " R e c h t l i c h e Ordnung des P a r t e i w e s e n s " , S . 8 1 f; W e b e r , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 145 f; s . zu d i e s e m Aspekt auch B r i e f s , Die V e r b ä n d e - e i n e G e f a h r für die D e m o k r a t i e , i n s b e s . S. 506 f f .

- 382 w u r d e n ) und i m R a h m e n d e r W i e d e r a u f r ü s t u n g s o g a r e i n e s u b s t i tutive positive Funktion. Die L i s t e d e r " o r g a n i s i e r b a r e n " s o z i a len G r u p p e n i n t e r e s s e n k ö n n t e n o c h und noch v e r m e h r t w e r d e n . A b e r A r m u t s c h l e c h t h i n i s t kein o r g a n i s i e r b a r e s I n t e r e s s e : v i e l zu h e t e r o g e n und d i f f e r e n z i e r t in E r s c h e i n u n g s f o r m , G r u n d und A b h i l f e m ö g l i c h k e i t und b a r j e d e r p o s i t i v e n G e m e i n s a m k e i t . ' B e t t l e r l a s s e n sich noch o r g a n i s i e r e n , A r m e nicht. Ein ähnliches P r o b l e m b i e t e t d e r K o n s u m e n t . Auch die V e r b r a u c h e r i n t e r e s s e n sind n u r s c h w e r o r g a n i s i e r b a r . 3) Die F o l g e n s i n d b e k a n n t . Wenn h e u t e die " s o z i a l e F r a g e " k e i n e " A r b e i t e r f r a g e " m e h r i s t , ^ so i s t d a s nicht z u l e t z t e i n e A u s w i r k u n g d i e s e r G e s e t z m ä ß i g k e i t e n . Noch k l a r e r a b e r t r i t t d e r S a c h v e r h a l t in d e m U m s t a n d z u t a g e , daß die R e n t e n r e f o r m e r s t in A n g r i f f g e n o m m e n w u r d e , l a n g e n a c h d e m die B e t r i e b s v e r f a s s u n g neu g e r e g e l t und die M i t b e s t i m m u n g in d e r M o n t a n i n d u s t r i e g e s e t z l i c h f e s t g e l e g t w a r . Und wenn als letzte aller sozialen Kernmaterien nunmehr das F ü r s o r g e r e c h t , d a s R e c h t d e r " Ä r m s t e n d e r A r m e n " , d e r nicht " g r u p p e n m ä ß i g " A r m e n , e i n e r R e f o r m u n t e r z o g e n w i r d , so i s t a u c h d a s - ohne, daß d i e s e r G e s i c h t s p u n k t A u s s c h l i e ß l i c h k e i t b e a n s p r u c h e n d ü r f t e - von i n d i z i e l l e r B e d e u t u n g . Die g l e i c h e n U n t e r s c h i e d e wie auf d e r S e i t e d e r B e g e h r e n d e n d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s f i n d e n s i c h auf d e r S e i t e d e r p a s s i v B e t r o f f e n e n . Im b e s o n d e r e n f ä l l t e s f i n a n z i e l l - k a p i t a l i s t i s c h e n Int e r e s s e n t e n g r u p p e n relativ am leichtesten, fehlendes Stimmgewicht auf a n d e r e W e i s e a u s z u g l e i c h e n - ein U m s t a n d , d e r f ü r die s o z i a l e n B e l a n g e u n s c h w e r von E i n f l u ß s e i n k a n n . Die W i r k u n g d e r V e r b ä n d e i s t a l s o v o r a l l e m e i n e t y p i s i e r e n d e . D a s t y p i s c h e s o z i a l e I n t e r e s s e , d a s G r u p p e n g e m e i n s a m i s t , hat s c h o n i m p a r t e i d e m o k r a t i s c h e n Spiel d e r K r ä f t e e i n e n V o r s p r u n g . D u r c h die V e r b a n d s b i l d u n g und - t ä t i g k e i t w i r d a u s d e m V o r s p r u n g f a s t ein Monopol d e r p o l i t i s c h e n B e r ü c k s i c h t i g u n g . D a s a t y p i sche, rein individuelle bzw. der sog. kleinen Gruppe eignende I n t e r e s s e wird im M e c h a n i s m u s d e r V e r b ä n d e d e m o k r a t i e z e r r i e ben. Das wahre Mosaikbild der sozialen Interessen wird v e r g r ö b e r t . Die Z w i s c h e n t ö n e , N e b e n l i n i e n u s w . e n t f a l l e n . Die G r o ß f l ä c h e n und H a u p t k o n t u r e n b r e i t e n s i c h ü b e r a l l e s a u s . S t e i g e r t 2) 3)

4)

Die V e r t r e t e r d e r F ü r s o r g e e m p f ä n g e r in den F ü r s o r g e a u s s c h ü s s e n sind, r e c h t ü b e r l e g t , ein K u r i o s u m . S. z . B . K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S . 1 6 4 ff; F o r s t h o f f , R e c h t s f r a g e n d e r l e i s t e n d e n V e r waltung, S. 20 f . Z u r B e d e u t u n g d i e s e s F a k t u m s f ü r den e n g e r e n Z u s a m m e n hang s . v. d. H e y d t e - S a c h e r l , a . a . O . S. 248 f f .

- 383 -

d i e s e Tendenz d e r V e r b ä n d e d e m o k r a t i e im wesentlichen nur eine Neigung, die in d e r P a r t e i e n d e m o k r a t i e s c h o n a n g e l e g t i s t , so überlagert eine andere Tendenz m e h r das K r ä f t e s p i e l d e r P a r t e i e n d e m o k r a t i e : Die A b s t u f u n g e n in d e r " O r g a n i s i e r b a r k e i t " d e r I n t e r e s s e n und die E i g e n f u n k t i o n d e r V e r b ä n d e a l s p o l i t i s c h e K a m p f e i n h e i t e n , die zu e i n e r D i s p r o p o r t i o n a l i t ä t von V e r b a n d s I n t e r e s s e n - G e w i c h t und I n t e r e s s e n - S t i m m - G e w i c h t f ü h r t . H i e r kann das Mosaikbild d e r w a h r e n sozialen I n t e r e s s e n p o s i t i o n e n durch das Verbändewesen v e r z e r r t werden. cc) aaa)

Die R e g u l i e r u n g d e r " V e r b ä n d e d e m o k r a t i e " Der verfassungsrechtliche Rahmen

D a s G r u n d g e s e t z i g n o r i e r t die V e r b ä n d e . 1) E s i n s t i t u t i o n a l i s i e r t i h r e n E i n f l u ß nicht - w e d e r in d e r W e i s e , daß e s ihn a l l g e m e i n g a r a n t i e r t , wie e t w a die M i t w i r k u n g d e s V o l k e s g a r a n t i e r t i s t ( A r t . 21 A b s . 1 Satz 1 GG), noch in d e r W e i s e , daß den V e r b ä n d e n gewisse Einflußkanäle verfassungsmäßig zugesichert würden. D a s G r u n d g e s e t z s c h l i e ß t den E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e a b e r a u c h n i c h t a u s . E s e r l a u b t die V e r b a n d s b i l d u n g ( A r t . 9 GG). A r t . 21 A b s . 1 Satz 1 GG gibt den P a r t e i e n kein Monopol d e r M i t - W i r kung an d e r p o l i t i s c h e n W i l l e n s b i l d u n g d e s V o l k e s , d a s eine z u s ä t z l i c h e M i t - W i r k u n g d e r I n t e r e s s e n v e r b ä n d e a u s s c h l ö s s e . ^ So l ä ß t d a s G r u n d g e s e t z die V e r b ä n d e s t i l l s c h w e i g e n d g e w ä h r e n , 3) ohne ihnen ü b e r A r t . 9 GG h i n a u s e i n e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g e s i c h e r t e n S t a t u s zu g e b e n . ^ Soweit die A k t i v i t ä t d e r V e r b ä n d e e i n e r R e g l e m e n t i e r u n g überhaupt zugänglich ist, kann sie vom G e s e t z g e b e r , i m j e w e i l i g e n K o m p e t e n z b e r e i c h a u c h von d e r E x e k u t i v e , den P a r l a m e n t e n im R a h m e n i h r e r A u t o n o m i e u s w . g e r e gelt w e r d e n . Die u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e R e g e l u n g d e r " V e r b ä n d e d e m o k r a t i e " hat j e d o c h die von d e r V e r f a s s u n g g e s t e c k t e n G r e n z e n zu r e s p e k t i e r e n , a l s die s i c h h i e r b e i b e s o n d e r s die V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t ( A r t . 9 GG) und die d e f i n i t i v e O r d n u n g d e r S t a a t s w i l l e n s b i l d u n g b e z ü g l i c h d e r S t r u k t u r und Z u s t ä n d i g k e i t 1)

2) 3) 4)

F r a e n k e l , Die r e p r ä s e n t a t i v e und die p l e b i s z i t ä r e K o m p o n e n t e i m d e m o k r a t i s c h e n V e r f a s s u n g s s t a a t , S. 57 f : " D e r P a r t e i e n p r ü d e r i e unter der W e i m a r e r V e r f a s s u n g entspricht eine I n t e r e s s e n v e r b a n d s p r ü d e r i e unter dem Bonner G r u n d g e s e t z " . V g l . M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 R a n d n . 36 m i t S. 16 F u ß n . 7; e i n g e h . w. N a c h w . s . d o r t . S. z . B . W e r n e r W e b e r in " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , S. 19 f f . Den V e r s u c h e i n e r U m s c h r e i b u n g s . bei H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S.59 ff.

- 384 d e r s t a a t l i c h e n O r g a n e und d e r V o r r a n g s t e l l u n g d e r P a r t e i e n ( A r t . 21 GG) b e m e r k b a r m a c h e n . bbb)

Die I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d e s V e r b a n d s e i n f l u s s e s

D i e M ö g l i c h k e i t , den V e r b a n d s e i n f l u ß zu i n s t i t u t i o n a l i s i e r e n und d a d u r c h u n t e r e i n e g e w i s s e K o n t r o l l e zu b r i n g e n , i s t d e m n a c h durchaus gegeben. In d e r S p h ä r e d e r o b e r s t e n V e r f a s s u n g s o r g a n e d e s B u n d e s w i r k t sich das Schweigen des G r u n d g e s e t z e s jedoch als negative S p e r r e a u s . So w i r d m a n a n n e h m e n m ü s s e n , daß die E i n r i c h t u n g e i n e r V e r b ä n d e k a m m e r (eines B u n d e s w i r t s c h a f t s r a t e s ) zur obligatorischen - wenngleich auch nur konsultativen - Mitwirkung a m G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n nicht ohne v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e s G e s e t z m ö g l i c h w ä r e . ^ A u c h I n s t i t u t i o n e n wie V e r n e h m l a s s u n g s v e r f a h r e n , 2) H e a r i n g s , A u s s c h ü s s e und B e i r ä t e 4)5) k ö n n e n 1) 2)

3)

4)

S. N e u m a n n - D u e s b e r g , M i t b e s t i m m u n g , S. 377; a . A . H a m a n n , Das Grundgesetz, Einf. I A 6 S.13. D a b e i w i r d d e r Rat d e r V e r b ä n d e zu G e s e t z e s - und V e r o r d n u n g s e n t w ü r f e n nicht ü b e r e i n e von den V e r b ä n d e n b e s c h i c k te Versammlung sondern unmittelbar durch Anhörung der V e r b ä n d e e i n g e h o l t ( s . zu d i e s e m v o r a l l e m in d e r Schweiz ausgebildeten V e r f a h r e n z. B. G r u n e r , Die W i r t s c h a f t s v e r b ä n d e in d e r D e m o k r a t i e , S. 107 f f ) . - E i n e v e r b i n d l i c h e V o r s c h r i f t d i e s e r A r t f ü r d a s G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n d ü r f t e im H i n b l i c k auf die a b s c h l i e ß e n d e R e g e l u n g d e s G e s e t z g e b u n g s verfahrens durch das Grundgesetz nur durch verfassungsänd e r n d e s G e s e t z g e t r o f f e n w e r d e n k ö n n e n . D a g e g e n gibt e s z a h l r e i c h e E r m ä c h t i g u n g e n , die den E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n an die A n h ö r u n g von S a c h v e r s t ä n d i g e n k n ü p f e n . E s d ü r f t e z u l ä s s i g s e i n , d e r B u n d e s r e g i e r u n g i n s o f e r n a u c h die A n h ö r u n g von V e r b ä n d e n v o r z u s c h r e i b e n . S. h i e r z u B r e n n e r , Z u m M i t w i r k u n g s r e c h t d e r V e r b ä n d e und V e r e i n i g u n g e n b e i d e r G e s e t z g e b u n g d e s B u n d e s und b e i m E r l a ß von V e r o r d n u n gen, B e t r i e b s b e r a t e r , l ö . J h g . (1960) S. 373 f f . Ö f f e n t l i c h e H e a r i n g s w e r d e n von den z u s t ä n d i g e n P a r l a m e n t s a u s s c h ü s s e n v e r a n s t a l t e t . Sie v e r s c h a f f e n s i c h d a b e i d u r c h A n h ö r u n g g e e i g n e t e r R e p r ä s e n t a n t e n K e n n t n i s von d e r M e i nung, die S a c h v e r s t ä n d i g e und I n t e r e s s e n v e r b ä n d e ü b e r e i n e n Entscheidungsgegenstand haben. Diese Einführung dieser v o r a l l e m in den USA ü b l i c h e n p a r l a m e n t a r i s c h e n V e r a n s t a l t u n g in d e r B u n d e s r e p u b l i k d ü r f t e d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n A u t o nomie unterliegen. D a b e i i s t v o r a l l e m an A u s s c h ü s s e und B e i r ä t e zu d e n k e n , die

- 385 n i c h t u n b e g r e n z t ohne v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e s G e s e t z v o r g e s c h r i e ben werden. d e r Bundesregierung bzw. einzelnen Bundesministern beigeg e b e n s i n d ( s . s c h o n oben S. 377 zu F u ß n . 14). D e r a r t i g e B e i r ä t e sind u n b e d e n k l i c h , s o w e i t s i e die B u n d e s r e g i e r u n g s e l b s t sich - im Rahmen d e r h a u s h a l t s r e c h t l i c h b e r e i t s t e h e n d e n M i t t e l - zu i h r e r U n t e r s t ü t z u n g a t t a c h i e r t . E i n e Selbstbindung scheidet dabei aus. S c h w i e r i g e r ist das P r o b l e m , wenn d e r G e s e t z g e b e r d e r Bundesregier u n g derartige Ausschüsse a u f d r ä n g t . Diese Fälle s i n d g e r a d e im s o z i a l e n B e r e i c h h ä u f i g , s o w e i t e s s i c h u m A u s s c h ü s s e h a n d e l t , die b e i m E r l a ß v o n Rechtsvero r d n u n g e n m i t w i r k e n s o l l e n : die M i t w i r k u n g d e s T a r i f a u s s c h u s s e s bei der Allgemeinverbindlicherklärung eines T a r i f v e r t r a g e s , die M i t w i r k u n g d e s H a u p t a u s s c h u s s e s und d e r F a c h a u s s c h ü s s e b e i m E r l a ß von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n gen und die M i t w i r k u n g d e r H e i m a r b e i t s a u s s c h ü s s e b e i d e r R e g e l u n g d e r H e i m a r b e i t s b e d i n g u n g e n . Man w i r d d i e s e E i n r i c h t u n g f ü r z u l ä s s i g h a l t e n m ü s s e n ( s . a . u n t e n S. 392 f f ) . A b e r a u c h s o n s t i s t d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r in b e z u g auf die E i n r i c h t u n g von A u s s c h ü s s e n f ü r G e s c h ä f t e , die an s i c h d e r B u n d e s r e g i e r u n g z u f a l l e n , nicht e n g h e r z i g v e r f a h r e n . Von d e m b e d e n k l i c h s t e n F a l l , d e m G e s e t z ü b e r den P e r s o n a l g u t a c h t e r a u s s c h u ß f ü r die S t r e i t k r ä f t e v o m 23. J u l i 1955 (BGBl. I S. 451; i . d . F . d. G e s e t z e vom 6. N o v e m b e r 1956, B G B 1 . I S. 843, und v o m 1. A p r i l 1958, B G B l . I S. 205),kann h i e r a b g e sehen w e r d e n . Eine im vorliegenden Z u s a m m e n h a n g z e n t r a l e , e i n s c h l ä g i g e I n s t i t u t i o n i s t d e r S o z i a l b e i r a t g e m . § 1274 RVO, § 51 AnVG, in dem die V e r b ä n d e a b e r n u r s e h r m i t t e l b a r z u r G e l t u n g k o m m e n ( s . § 1275 RVO, § 52 AnVG). E r i s t G u t a c h t e r d e r B u n d e s r e g i e r u n g und m i t t e l b a r a u c h d e s B u n d e s t a g e s (§ 1273 RVO, § 50 AnVG) und übt s o m i t n u r e i n e r e i n k o n s u l t a t i v e F u n k t i o n a u s (zu s e i n e r C h a r a k t e r i s i e r u n g s . z . B . Bog's, Z u r K o n s t i t u t i o n i e r u n g d e s S o z i a l b e i r a t s , Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 5 . J h g . (1958), S. 141 ff (144): " . . . ein k r a f t G e s e t z e s ohne z e i t l i c h e B e g r e n z u n g k o n s t i t u i e r t e s O r g a n , d a s die W i l l e n s b i l d u n g von R e g i e r u n g , B u n d e s t a g und Bundesrat durch Klärung der . . . maßgebenden sozialpolitischen Verhältnisse gutachtlich vorzubereiten hat. E r gehört als gesetzlich berufener B e r a t e r der Regierung zur Exekutive, a l s B e r a t e r des G e s e t z g e b e r s a b e r zum B e r e i c h d e r g e s e t z g e b e n d e n G e w a l t ; . . . nicht e n t s c h e i d e n d e s , a b e r die Willensbildung des Gesetzgebers vorbereitendes Organ. . .") Am R a n d e h i e r zu e r w ä h n e n sind die P e r s o n a l r ä t e und B u n d e s p e r s o n a l a u s s c h ü s s e n a c h dem B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s -

- 386 Die F r a g e , ob E i n r i c h t u n g e n , die den Einfluß d e r V e r b ä n d e auf die s t a a t l i c h e Willensbildung i n s t i t u t i o n e l l v e r f e s t i g e n , v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h z w e c k m ä ß i g sind und i n s b e s . den N a c h t e i l e n d e r V e r b ä n d e d e m o k r a t i e abhelfen, kann h i e r nicht in. i h r e r vollen T i e f e aufgeworfen w e r d e n . ® ) F e s t steht, daß s i e den Einfluß d e r V e r b ä n d e j e d e n f a l l s i n t e n s i v i e r e n , wenn die V e r b ä n d e nicht g l e i c h z e i t i g v e r a n l a ß t werden können, auf i h r e s o n s t i g e n a u ß e r r e c h t l i c h e n Einflußwege zu v e r z i c h t e n . Daß dies gelingt, i s t f r a g -

5) 6)

gesetz. W e i t e r e F o r m e n s . b e i K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S . 270 ff, 275 f f . Aus d e r j ü n g e r e n L i t e r a t u r s . z . B . : (1) Z u r F r a g e e i n e s B u n d e s w i r t s c h a f t s r a t e s die pos i t i v e n Stellungnahmen von F o r s t h o f f (Die W i r t s c h a f t s v e r f a s sung im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , in " R a t g e b e r von P a r l a m e n t und R e g i e r u n g " , h r s g . vom Institut z u r F ö r d e r u n g öff e n t l i c h e r A n g e l e g e n h e i t e n e . V . , 1951, S . 127 ff; Z u r P r o b l e m a t i k e i n e s B u n d e s w i r t s c h a f t s r a t e s , DÖV 5 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S. 714 ff), H e r b e r t K r ü g e r ( D e r B u n d e s w i r t s c h a f t s r a t in v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h e r Sicht, DÖV 5. J h g . ( 1 9 5 2 ) S. 545 ff; " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , S . 51 f) und die negativen S t e l l u n g n a h m e n von B r e i t l i n g (Die V e r b ä n d e in d e r B u n d e s r e p u b l i k , S . 7 8 ff, 92 f), K a i s e r (Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r Int e r e s s e n , S . 3 5 2 ff), S c h e u n e r (Stellung und Einfluß d e r Int e r e s s e n v e r b ä n d e im heutigen Staat, S . 2 9 3 f; " D e r S t a a t und die V e r b ä n d e " , S . 2 4 f ) ; (2) z u r P r o b l e m a t i k d e r B e i r ä t e u s w . W e i s s e r , Die P r o b l e m a t i k des S a c h v e r s t ä n d i g e n R a t e s in p o l i t i s c h e n A n g e l e genheiten und die Funktion d e r w i s s e n s c h a f t l i c h e n B e i r ä t e b e i den B u n d e s m i n i s t e r i e n , in " R a t g e b e r von P a r l a m e n t und R e g i e r u n g " , S. 30 ff; K a i s e r , a . a . O . S . 2 7 0 ff, 2 7 5 ff, 283 f f ; (3) z u r P r o b l e m a t i k des H e a r i n g S t e r n b e r g e r in " D e r Staat d e r G e g e n w a r t und die w i r t s c h a f t l i c h e n und a u ß e r w i r t s c h a f t l i c h e n I n t e r e s s e n g r u p p e n " , S . 2 1 3 f; R e i f , D a s P a r l a ment im d e m o k r a t i s c h e n Staat, S . 2 1 3 ; (4) zum V e r n e h m 1 a s s u n g s v e r f a h r e n und verwandten Methoden Nawiasky, S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . II S. 22 f; G r u n e r , Die W i r t s c h a f t s v e r b ä n d e in d e r D e m o k r a t i e , S . 107 ff; Hans Huber, Staat und V e r b ä n d e , S . 19 ff; s . a . B r e n n e r , Zum M i t w i r k u n g s r e c h t d e r V e r b ä n d e und V e r e i n i g u n g e n bei d e r G e setzgebung des B u n d e s und b e i m E r l a ß von V e r o r d n u n g e n ; (5) Zu w e i t e r e n F o r m e n K a i s e r , a . a . O . S . 2 7 0 ff, 2 7 5 f f . S . zum P r o b l e m f e r n e r F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e g i e r u n g im m o d e r n e n S t a a t , S. 29, 6 7 .

- 387 l i e h . Die D y n a m i k d e r I n t e r e s s e n f l u t e t an den s t a t i s c h e n I n s t i t u t i o n e n v o r ü b e r . Ist e s a b e r nicht m ö g l i c h , die A k t i v i t ä t d e r Verbände u n t e r Austrocknung der kaum ü b e r s e h b a r e n " u n t e r i r d i s c h e n " L e i t u n g e n in den K a n a l d e r o r g a n i s c h e n , o f f i z i e l l e n E i n f l u ß n a h m e u m z u l e i t e n , so w i r k t d i e s e r a l s ein z u s ä t z l i c h e s , d a s G e w i c h t v e r m e h r e n d e s M e d i u m v e r b a n d l i c h e r E i n f l u ß n a h m e auf die W i l l e n s b i l d u n g d e s S t a a t e s . Die p o l i t i s c h e n I n s t a n z e n , die d i e s e I n s t i t u t i o n e n g e s t a l t e n , h a b e n a l l e r d i n g s die M ö g l i c h k e i t , dahin zu w i r k e n , daß die o r g a n i s i e r t e n I n t e r e s s e n m i t e i n e m s a c h l i c h g e r e c h t f e r t i g t e n S t i m m g e w i c h t v e r t r e t e n s i n d . D a s kann die V e r z e r r u n g im Gewicht d e r I n t e r e s s e n , die d e r v e r s c h i e d e nen p o l i t i s c h e n M ä c h t i g k e i t d e r V e r b ä n d e e n t s p r i n g t , k o r r i g i e r e n . A b e r d a b e i i s t zu b e r ü c k s i c h t i g e n , daß die m a ß g e b l i c h e n politischen Potenzen auch bei d e r Entscheidung ü b e r das S t i m m g e w i c h t d e r V e r b ä n d e in W i r t s c h a f t s r ä t e n , B e i r ä t e n u s w . d e m E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e u n t e r w o r f e n s i n d . Die o h n e d i e s u n t e r i h r e r Statik l e i d e n d e I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g v e r b a n d l i c h e n E i n f l u s s e s k a n n auf d i e s e W e i s e z u r P e r p e t u i e r u n g und S t e i g e r u n g e i n e r z u r Zeit i h r e r rechtlichen Gestaltung gegebenen Einflußposition werden. Zu b e d e n k e n i s t s c h l i e ß l i c h , daß die " V e r b ä n d e d e m o k r a t i e " e b e n s o w e n i g wie die " P a r t e i e n d e m o k r a t i e " ohne d a s W i d e r l a g e r d e r außerhalb des dynamischen Feldes der Konkurrenz der p a r t i k u l a r e n K r ä f t e s t e h e n d e n , den " o b j e k t i v e n " Staat a l s E i n h e i t u n m i t t e l b a r z u r Geltung bringenden Einrichtungen a u s k o m m e n kann. A l s s o l c h e G e g e n k r ä f t e h a b e n s i c h die B ü r o k r a t i e (die B e a m t e n s c h a f t ) 8) u n d die G e r i c h t e e r w i e s e n . D e r i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e V e r b a n d s e i n f l u ß s c h m ä l e r t auf d i e s e o d e r j e n e W e i s e i m m e r i h r e F u n k t i o n s m ä c h t i g k e i t - und z w a r m e h r a l s d e r nicht i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e , d e m g e g e n ü b e r s i e s i c h g e r a d e auf i h r e l e g a l e A u s s c h l i e ß l i c h k e i t b e r u f e n k ö n n e n . Will d e r Staat nicht den f e s t e n B o d e n u n t e r den F ü ß e n v e r l i e r e n , s o sind d e m i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n V e r b a n d s e i n f l u ß a u c h von d i e s e r S e i t e h e r G r e n z e n 7)

8)

Vgl. F o r s t h o f f , V e r f a s s u n g s p r o b l e m e d e s S o z i a l s t a a t e s , S. 17 ff; W e b e r in " D e r Staat und die V e r b ä n d e " , S. 25 f; d e r s . , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 1 5 7 f f . S . a . M e s s n e r , Die s o z i a l e F r a g e , S.616. Z u r B e d e u t u n g d e r B ü r o k r a t i e b z w . d e s B e a m t e n t u m s in d i e s e m b e s o n d e r e n Z u s a m m e n h a n g s . F o r s t h o f f , a . a . O . ; Web e r , S t a a t s v e r w a l t u n g und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r G e g e n w a r t , S . 9 7 f; d e r s . , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 159 f f .

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zu s e t z e n . D a s a l l e s s c h l i e ß t a b e r nicht a u s , daß die r e c h t e I n s t i t u t i o n am r e c h t e n P l a t z in d e r r e c h t e n Z u s a m m e n s e t z u n g und m i t den r e c h t e n K o m p e t e n z e n w o h l t ä t i g w i r k e n , d . h . den V e r b a n d s e i n f l u ß v e r ö f f e n t l i c h e n , b i n d e n und ü b e r s c h a u b a r m a c h e n , d e m Staat w e r t v o l l e e r g ä n z e n d e K r ä f t e und b r e i t e r e s V e r t r a u e n z u f ü h r e n und a l l e s in a l l e m b e r u h i g e n d , v e r f e s t i g e n d und h a r m o n i s i e r e n d w i r ken k a n n . ccc)

Die S i c h e r u n g d e s I n d i v i d u u m s

D e r e i n z e l n e i s t auf die v e r b a n d l i c h e W a h r n e h m u n g s e i n e r I n t e r e s s e n a n g e w i e s e n . D a r a u s e n t s p r i n g t die M a c h t d e r V e r b ä n d e . 9)

H i n g e w i e s e n s e i i n s b e s . n o c h m a l s auf den z u m i n d e s t b i s z u r G r e n z e g e t r i e b e n e n E i n f l u ß d e r V e r b ä n d e auf die A r b e i t s u n d S o z i a l g e r i c h t e ( s . h i e r z u und z u r p r i n z i p i e l l e n V e r b a n d s f r e i h e i t d e r J u s t i z : K a i s e r , Die R e p r ä s e n t a t i o n o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n , S . 2 9 2 ff; W e b e r , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 126 f, 143). - Die T e i l h a b e d e r V e r b ä n d e a n d e r R e c h t s p r e c h u n g b e w i r k t v o r a l l e m , daß die g e n e r a l i s i e r e n d e , t y p i s i e r e n d e I n t e r e s s e n b e t r a c h t u n g in die R e c h t s p r e c h u n g d i e s e r G e r i c h t s z w e i g e E i n g a n g f i n d e t . Ist d e r E f f e k t d e r p a r i t ä t i s c h e n B e i s i t z e r b e s e t z u n g im P r i n z i p d e r , daß die M e i n u n g e n d e r B e i s i t z e r a l s p r ä s u m t i v g e g e n s ä t z l i c h s i c h a u f h e b e n und die e i g e n t l i c h e E n t s c h e i d u n g s a u f gabe dem V o r s i t z e n d e n bzw. dem b e r u f s r i c h t e r l i c h e n K e r n d e r G e r i c h t e z u f ä l l t , so k a n n e r doch a u s n a h m s w e i s e a u c h d e r s e i n , daß die B e i s i t z e r s i c h in d e r B e f ü r w o r t u n g d e s g e nerellen, typischen I n t e r e s s e s gegenüber einem atypischen, i n d i v i d u e l l e n I n t e r e s s e t r e f f e n . Soweit s i e in d e r Ü b e r z a h l sind, können sie dann d e r " H e r r s c h a f t d e r Verbände" u n m i t t e l b a r z u m D u r c h b r u c h v e r h e l f e n . Da d e r E i n f l u ß d e r V e r b ä n de - wie b e s c h r i e b e n - a u c h in den b e r u f s r i c h t e r l i c h e n K e r n d i e s e r b e i d e n G e r i c h t s z w e i g e h i n e i n r e i c h t , i s t a b e r ein W i d e r s t a n d von d o r t n i c h t e i n m a l i m m e r zu e r w a r t e n . D a r i n i s t e i n e entscheidende Funktionsschwäche der gegenwärtigen Arbeitsund S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t zu s e h e n , wenn a u c h z u g e g e b e n w i r d , daß d i e s e n G e r i c h t s z w e i g e n d u r c h die B e t e i l i g u n g d e r V e r b ä n d e b e i d e r M a s s e d e r B e t r o f f e n e n ein g e w i s s e r V e r t r a u e n s v o r s p r u n g e r k a u f t w u r d e . Die v e r z e r r e n d e W i r k u n g , die d e r I n t e r e s s e n r e p r ä s e n t a t i o n d u r c h die V e r b ä n d e w e i t g e hend z u k o m m t , k a n n d a g e g e n d u r c h die k o n t r o l l i e r e n d e E i n f l u ß n a h m e d e r G e r i c h t s v e r w a l t u n g u s w . auf die A u s w a h l d e r B e i s i t z e r und d u r c h d a s b e r u f s r i c h t e r l i c h e E l e m e n t e i n g e dämmt werden.

- 389 Sie b e d r ä n g t d a s Individuum - sowohl den, d e r s i c h d e m V e r b a n d u n t e r w o r f e n hat, a l s a u c h den, d e r d i e s e r U n t e r w e r f u n g zu e n t gehen sucht. Die Institutionalisierung des V e r b a n d s e i n f l u s s e s , die in d e r r e c h t l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g , in d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g und in den G e r i c h t e n nicht m e h r " d e n B ü r g e r " s o n d e r n den o r g a n i s i e r t e n B ü r g e r , d a s o r g a n i s i e r t e I n t e r e s s e , den V e r b a n d s i c h t b a r m a c h t , 2) fügt d i e s e r t a t s ä c h l i c h e n M a c h t s t e l lung e i n e n A n t e i l an d e r s t a a t l i c h e n Gewalt h i n z u . D i e s e r A n t e i l i s t in e i n e r f r e i h e i t l i c h e n D e m o k r a t i e o h n e d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n nicht s i n n v o l l . Die n o t w e n d i g e L e g i t i m a t i o n kann i m a l l gemeinen aus der freigewählten Mitgliedschaft der Organisierten e n t n o m m e n w e r d e n . Die M a c h t s t e l l u n g d e r V e r b ä n d e läßt die rechtliche Freiwilligkeit tatsächlich jedoch fragwürdig werden. A u s d i e s e r Situation e r g e b e n s i c h f ü r den auf die F r e i h e i t und G l e i c h h e i t s e i n e r B ü r g e r und auf die D e m o k r a t i e v e r p f l i c h t e t e n Staat e i n e R e i h e von N o t w e n d i g k e i t e n f ü r die O r d n u n g d e r V e r b ä n d e und i h r e s E i n f l u s s e s auf die ö f f e n t l i c h e G e w a l t . Z u n ä c h s t d a r f e r den N i c h t o r g a n i s i e r t e n nicht s c h l e c h t e r s t e l l e n a l s den O r g a n i s i e r t e n . 3) E r w ü r d e s o n s t w e n i g s t e n s die n e g a t i v e V e r e i n s f r e i h e i t und die G l e i c h h e i t a l l e r v o r d e m G e s e t z v e r l e t z e n . M ö g l i c h e r w e i s e , i n s b e s . wenn e r die A n g e h ö r i g e n b e s t i m m t e r V e r b ä n d e b e v o r z u g e n und die a n d e r e r V e r b ä n d e v e r n a c h l ä s s i g e n w ü r d e , w ü r d e e r auch die p o s i t i v e V e r e i n s f r e i h e i t verletzen. Sodann m u ß e r den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d w e r t d e r F r e i heit a u c h g e g e n ü b e r d e r p r i v a t e n V e r b a n d s m a c h t v e r w i r k l i c h e n u n d z w a r u m s o d r i n g l i c h e r , je g r ö ß e r s i e k r a f t d e r t a t s ä c h l i c h e n V e r h ä l t n i s s e o d e r k r a f t d e r B e t e i l i g u n g an d e r ö f f e n t l i c h e n G e walt i s t . E r v e r w i r k l i c h t d i e s i m a l l g e m e i n e n d u r c h die - u n m i t t e l b a r e 5) o d e r m i t t e l b a r e - D u r c h s e t z u n g d e r G r u n d r e c h t e i m 1) 2)

3) 4) 5)

Z u r f r e i h e i t s b e d r ä n g e n d e n W i r k u n g d e r V e r b ä n d e s . die N a c h w e i s e oben S. 221 zu F u ß n . 9 und S. 300 z u F u ß n . 6 . S. a u ß e r oben a a (S.373) und bb (S. 380 ff) auch J a c o b i , G r u n d l e h r e n d e s A r b e i t s r e c h t s , S. 19; M a u s , B e t e i l i g u n g von A u s s c h ü s s e n an d e r V e r w a l t u n g und N o r m s e t z u n g im A r b e i t s r e c h t , S. 171 (ff). S. L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 21. S. h i e r z u die A u s f ü h r u n g e n z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t oben A b s c h n i t t 2 IV 2 a dd (S. 302 f f ) , i n s b e s . S. 304 zu F u ß n . 9. E s i s t nicht a u s g e s c h l o s s e n , daß V e r b ä n d e i m Sinne d i e s e s Abschnittes K ö r p e r s c h a f t e n des öffentlichen Rechts sind.

- 390 -

Verband-Bürger- Verhältnis. D a r ü b e r h i n a u s k a n n es a n g e b r a c h t s e i n , die Bindung d e r V e r b ä n d e an die ( f r e i h e i t l i c h e ) v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g ( A r t . 9 A b s . 2 GG) d u r c h b e s o n d e r e g e s e t z l i c h e R e g e l u n g e n zu r e a l i s i e r e n . Wenn e r die V e r b ä n d e an d e r s t a a t l i c h e n Gewalt b e t e i l i g t , m u ß e r s c h l i e ß l i c h a u c h ein a d ä q u a t e s Maß an d e m o k r a t i s c h e r L e g i t i m a t i o n e r f o r d e r n . D i e M i t g l i e d s c h a f t w i r d , wie s c h o n b e m e r k t , a l l e i n a l s s o l c h e n u r bedingt g e n ü g e n . Wenn O r g a n e m i t H i l f e von Verbänden konstituiert werden, wird im allgemeinen auch eine d e m o k r a t i s c h e V e r b a n d s s t r u k t u r zu f o r d e r n s e i n . D i e P a r a l l e l i t ä t d e r V e r b ä n d e und P a r t e i e n in d e r M i t w i r k u n g an d e r Willensbildung des Volkes verlangt - je r e i n e r sie zutage tritt, u m so d r i n g l i c h e r - , daß die V e r b ä n d e nicht g e r i n g e r e n A n f o r d e r u n gen u n t e r w o r f e n w e r d e n a l s die P a r t e i e n n a c h A r t . 21 A b s . 1 Satz 2 G G . 8 ) S c h l i e ß l i c h w e i s t g e r a d e a u c h A r t . 21 A b s . 2 GG d a r a u f hin, daß die V e r f a s s u n g s g e b u n d e n h e i t d e r V e r b ä n d e ( A r t . 9 A b s . 2 GG) u m s o e r n s t e r zu n e h m e n i s t , je m e h r d e r V e r b a n d a l s M i t t r ä g e r d e r Willensbildung des Volkes Anerkennung finden soll. A u c h d a m i t w i r d l e t z t l i c h die P o s i t i o n d e s e i n z e l n e n i m V e r b a n d und g e g e n ü b e r d e m V e r b a n d g e s t ä r k t . IV. 1.

D e m o k r a t i e und S e l b s t v e r w a l t u n g

Allgemeines

F a s t a l l g e m e i n gilt e s a l s e i n e S t e i g e r u n g d e r D e m o k r a t i e , wenn unterhalb der zentralen demokratischen Organe möglichst viele Kompetenzen partiellen demokratischen Entscheidungsträgern s e i e n e s nun O r g a n e d e r s o g . p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g ( A u s schüsse usw.) oder demokratisch strukturierte Selbstverwalt u n g s k ö r p e r s c h a f t e n - v o r b e h a l t e n s i n d . D i e s e E i n s c h ä t z u n g hat e i n e t r a d i t i o n e l l e W u r z e l in d e r A n t i t h e s e d e s 19. J a h r h u n d e r t s , in d e r die z e n t r a l e V e r w a l t u n g ( z u n ä c h s t a u c h n o c h die G e s e t z g e bung) e i n e S a c h e d e s M o n a r c h e n , die S e l b s t v e r w a l t u n g d a g e g e n V o r p o s t e n d e r D e m o k r a t i e w a r . Mit d e r B e s e i t i g u n g d e r M o n a r c h i e und d e r t o t a l e n D e m o k r a t i s i e r u n g d e r z e n t r a l e n G e w a l t e n i s t d i e s e A n t i t h e s e e n t f a l l e n . ' An i h r e S t e l l e i s t eine i n t r a d e m o 6) 7) 8) 9) 1)

S. d a s zu den K o a l i t i o n e n A u s g e f ü h r t e o b e n S. 310. S. S. 310. S . S . 310 i n s b e s . S . 3 1 1 zu F u ß n . 4 S. zu V o r s t e h e n d e m a u c h F o r s t h o f f , R e c h t s f r a g e n d e r l e i stenden Verwaltung, S.20. Vgl. Köttgen, A r t . " S e l b s t v e r w a l t u n g " im H a n d w ö r t e r b u c h der Sozialwissenschaften.

- 391 k r a t i s c h e Antithese getreten. J e d e partielle Demokratie geht auf Kosten der zentralen Demokratie. J e d e Herrschaft v o n " T e i l völkern" verkürzt die Herrschaft des Gesamtvolkes. 2) Umgekehrt wird die Idee der Demokratie a l s der Identität von R e g i e renden und Regierten 3) beeinträchtigt, wenn das Gesamtvolk i m m e r auch über Angelegenheiten entscheidet, die nur eine Gruppe angehen. Die Ausgrenzung und Selbstbestimmung e n g e r e r Gemeinschaften verdichtet den Einfluß des einzelnen auf diejenigen Angelegenheiten, die ihn angehen, und fördert so den autom i s t i s c h e n Zweck der Demokratie. ^ Schließlich kann die Distanz zwischen einem z e n t r a l d e m o k r a t i s c h - l e g i t i m i e r t e n Organ und der Wurzel der zentraldemokratischen Willensbildung so groß sein, daß der Volkswille durch die Beteiligung "volksnäher e r " , partielldemokratisch b e s t i m m t e r Faktoren s t ä r k e r zur Geltung gebracht werden kann als allein durch die zentraldemok r a t i s c h e Legitimation. E s ist daher richtig, wenn - trotz des Wegfalles der ursprünglich prodemokratischen Frontstellung der Selbstverwaltung - die politische und rechtliche Selbstverwaltung auch heute noch zum Vorstellungsbild der Demokratie und zwar auch der Demokratie im Sinne des Grundgesetzes gezählt wird. Damit soll aber nicht gesagt sein, daß die Verfassung über die demokratische Selbstverwaltung in den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Art. 28 Abs. 1 und 2 GG) und über die Einrichtungen der Selbstverwaltung der Wirtschaft hinaus einen bestimmten 2) 3) 4) 5) 6) 7)

S. z . B . Kelsen, Wesen und Wert der Demokratie, S. 69 ff. Vgl. Carl Schmitt, V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 204 ff, 234 ff. S. z . B . P e t e r s , Entwicklungstendenzen der Demokratie in Deutschland seit 1949, in " D e m o k r a t i e und R e c h t s s t a a t " , F e s t g a b e für Z a c c a r i a Giacometti, 1953, S. 229 ff (243). Hierauf beruht auch der e r z i e h e r i s c h e , Verantwortung, Wertgefühl und Vertrauen schaffende Effekt des Aufbaues der Demokratie von unten nach oben. Vgl. P e t e r s , a . a . O . S. P e t e r s , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Fragen des Entwurfs eines G e s e t z e s über die Regelung der Beziehungen zwischen Ä r z ten, Zahnärzten und Krankenkassen ( K a s s e n a r z t r e c h t ) S . 2 und p a s s i m ; v. Mangoldt-Klein, A r t . 20 Anm. V 1; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 56; d e r s . in Maunz-Dürig, A r t . 20 Randn. 42. F ü r die demokratische Selbstverwaltung in der Sozialversicherung s . Maunz-Schraft, Das Selbstverwaltungsrecht der Sozialversicherung, Vorwort S. 1.

- 392 Standard an r e c h t l i c h e r o d e r p o l i t i s c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g g a r a n t i e r t . 8) Institutionen p a r t i e l l e r D e m o k r a t i e kann wohl - w e i l und soweit s i e zum G e s a m t b i l d d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n D e m o k r a t i e gehören - d e r G e s e t z g e b e r o d e r sonst zuständige T r ä ger der Organisationsgewalt schaffen. 10) A b e r e r muß s i e nicht s c h a f f e n . 10) und e r darf s i e nicht in einem Maße s c h a f fen, daß " d e r P l u r a l i s m u s des d e m o k r a t i s c h e n P r o z e s s e s die F u n k t i o n s f ä h i g k e i t sowohl d e r T e i l b e r e i c h e wie v o r a l l e m des G e s a m t v e r b a n d e s aufhebt o d e r in u n e r t r ä g l i c h e m Maße h e r a b s e t z t " . H ) S i e dürfen den z e n t r a l d e m o k r a t i s c h e n P r o z e ß nicht aufheben sondern m ü s s e n ihm die ü b e r g e o r d n e t e , b e h e r r s c h e n de Stellung, die ihm n a c h d e r Grundkonzeption d e r V e r f a s s u n g zukommt, b e l a s s e n . 2.

Einige

besondere

Bemerkungen

a) D e m o k r a t i e und A u s s c h u ß w e s e n Nach d i e s e n G r u n d s ä t z e n d a r f e s d e r R e g i e r u n g nicht durch die Einrichtung weisungsunabhängiger Ausschüsse unmöglich gemacht werden, die G e s a m t p o l i t i k v e r a n t w o r t l i c h zu b e s t i m m e n . 1) D i e s e r G e s i c h t s p u n k t würde an s i c h noch n i c h t s gegen die b e s t i m mende B e t e i l i g u n g w e i s u n g s u n a b h ä n g i g e r A u s s c h ü s s e an d e r d e l e g i e r t e n R e c h t s e t z u n g d e r E x e k u t i v e b e s a g e n , wie s i e f ü r die F e s t setzung d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n , die F e s t s e t z u n g von H e i m a r b e i t s b e d i n g u n g e n und E n t g e l t e n nach dem H e i m a r b e i t s g e s e t z und f ü r die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä 8) So wollen wohl auch die zu F u ß n . 7 Z i t i e r t e n nicht v e r s t a n d e n s e i n . - Wie h i e r z u r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g : B a r i n g , D i e p o l i t i s c h e S e l b s t v e r w a l t u n g und die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s barkeit, S . 6 8 9 . 9) Auch die Verwaltung s e l b s t kann s i c h im R a h m e n d e r g e s e t z l i c h e n O r g a n i s a t i o n s b e s t i m m u n g e n und im R a h m e n d e r M i t t e l d e m o k r a t i s c h e A c c e s s o i r e s s c h a f f e n . So b e r u h e n z . B . die v e r s c h i e d e n e n B e i r ä t e b e i den B u n d e s m i n i s t e r i e n , die a b e r s a c h v e r s t ä n d i g e , keine d e m o k r a t i s c h e Funktion haben, auf V e r w a l t u n g s a n o r d n u n g . A b e r d i e s e B e i r ä t e können in k e i n e m F a l l die E n t s c h e i d u n g s m a c h t d e r z e n t r a l d e m o k r a t i s c h fundierten Exekutive beeinträchtigen. 10) S . schon oben A b s c h n i t t 2 I (S. 219 ff) und II ( S . 22 5 ff). 11) K r ü g e r , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , S . 3 6 6 f (Zitat S. 367). 1) B V e r f G E 9, 268 (281 ff). A l l e s w e i t e r e s . oben S. 134 zu F u ß n . 9 ff und die dortigen N a c h w e i s e .

- 393 gen v o r g e s e h e n i s t . ^ ) Inwieweit die E x e k u t i v e R e c h t s e t z u n g s b e f u g n i s s e ausüben kann, hängt vom G e s e t z g e b e r ab ( A r t . 80 A b s . 1 GG); und wenn die R e g i e r u n g glaubt, durch die M i t w i r k u n g s b e fugnis von A u s s c h ü s s e n an d e r R e c h t s e t z u n g an d e r f ü r r i c h t i g gehaltenen P o l i t i k gehindert zu sein, so kann s i e s i c h i h r e r V e r antwortung dadurch entledigen, daß s i e , nicht a n d e r s a l s wenn s i e g a r nicht e r m ä c h t i g t worden w ä r e , k r a f t i h r e s I n i t i a t i v r e c h t s an den G e s e t z g e b e r h e r a n t r i t t und d i e s e n , d e r s i c h durch die E r mächtigung s e i n e s eigenen G e s e t z g e b u n g s r e c h t s nicht b e g e b e n hat und kann, a u f f o r d e r t , das Notwendige v o r z u s e h e n . A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG b e s t i m m t den K r e i s d e r m ö g l i c h e n A d r e s s a t e n von V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n j e d o c h a b s c h l i e ß e n d . ^ ) O r g a n e d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g zählen nicht dazu. Die Autonom i e v e r b a n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g s e i n h e i t e n fällt z w a r aus dem A n w e n d u n g s b e r e i c h des A r t . 80 GG h e r a u s . 4) A b e r die R e c h t s e t zung durch A u s s c h ü s s e kann nicht in d e r s e l b e n W e i s e a u s g e n o m men werden. E n t s c h e i d e n d für den d e m o k r a t i s c h e n und r e c h t s s t a a t l i c h e n Vorzug d e r v e r b a n d l i c h e n Autonomie i s t die d e r s t a a t l i c h e n D e m o k r a t i e p a r a l l e l e Identität von " R e g i e r e n d e n " und " R e g i e r t e n " . D i e s e i s t im F a l l e d e r R e c h t s e t z u n g durch A u s s c h ü s s e nicht g e w ä h r l e i s t e t . F ü r die aufgezeigten F ä l l e d e r F e s t s e t z u n g von A r b e i t s b e d i n g u n g e n ist s o g a r kennzeichnend, daß V e r b a n d s v e r t r e t e r m i t w i r k e n , um R e c h t für die " A u ß e n s e i t e r " zu s e t zen. D e s h a l b wird die B e t e i l i g u n g von A u s s c h ü s s e n an d e r R e c h t s e t z u n g so g e s t a l t e t werden m ü s s e n , daß die R e c h t s e t z u n g v e r a n t w o r t l i c h b e i e i n e m B u n d e s m i n i s t e r bzw. b e i d e r B u n d e s r e g i e r u n g o d e r d e r L a n d e s r e g i e r u n g l i e g t . A n d e r n f a l l s kann die E r m ä c h t i g u n g nicht mit A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG v e r e i n b a r t w e r den. D i e Unmöglichkeit, durch B u n d e s g e s e t z u n m i t t e l b a r auch 2) 3) 4) 5) 6) 7)

Z u r D a r s t e l l u n g s . oben S. 92 und S . 3 0 5 . V g l . Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 6 m . w . N a c h w . S . unten S . 4 8 7 . S. unten S . 4 8 9 . S. oben S . 3 0 5 . D a b e i wird e s e h e r e r t r ä g l i c h sein, daß d e r B u n d e s m i n i s t e r nicht gegen den A u s s c h u ß handeln kann, a l s daß d e r A u s s c h u ß gegen den B u n d e s m i n i s t e r handeln kann. D i e s muß a l s gänzl i c h a u s g e s c h l o s s e n g e l t e n . D e r e r s t e r e F a l l e r s c h e i n t dagegen m ö g l i c h e r w e i s e noch t r a g b a r , i n s b e s . m i t R ü c k s i c h t auf den erwähnten m ö g l i c h e n Appell an den G e s e t z g e b e r . E i n e schon e i n m a l a u ß e r Verantwortung des M i n i s t e r s e r l a s s e n e V e r o r d n u n g kann dagegen auch d e r G e s e t z g e b e r nur w i e d e r aufheben, nicht a b e r u n g e s c h e h e n m a c h e n .

- 394 e i n z e l n e L a n d e s m i n i s t e r zu e r m ä c h t i g e n , ®) wie das b i s h e r g e r a d e f ü r die G r e m i e n zur F e s t s e t z u n g von A r b e i t s b e d i n g u n g e n im L a n d e s b e r e i c h üblich w a r , wird a l l e r d i n g s an die G e s e t z gebungskunst des B u n d e s g e s e t z g e b e r s und an das Z u s a m m e n w i r ken z w i s c h e n B u n d e s - und L a n d e s r e c h t s e t z u n g hohe A n f o r d e r u n gen s t e l l e n , wenn p r a k t i k a b l e L ö s u n g e n gefunden werden s o l l e n . b)

D e m o k r a t i e und r e c h t l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g s e i n h e i t e n

Nach dem d e m o k r a t i s c h e n Grundprinzip d e r V e r f a s s u n g d a r f d e r G e s e t z g e b e r nicht S e l b s t v e r w a l t u n g s v e r b ä n d e a u s g r e n z e n , ohne s i e d e m o k r a t i s c h zu v e r f a s s e n . In s i c h h e r r s c h a f t l i c h s t r u k t u r i e r t e V e r b ä n d e würden die d e m o k r a t i s c h d e t e r m i n i e r t e Homogenität des G e s a m t s t a a t s w e s e n s s t ö r e n . 2) A u t o r i t ä r e L e n k u n g s v e r b ä n d e 3) o d e r n i c h t v e r b a n d l i c h s t r u k t u r i e r t e A n s t a l t e n 4 ) sind a l s E r s c h e i n u n g e n d e r S e l b s t o r g a n i s a t i o n des S t a a t e s d e n k b a r . I h r e B e f u g n i s s e können s i c h a b e r nicht u n t e r B e r u f u n g auf i h r e " A u t o n o m i e " o d e r " S e l b s t v e r w a l t u n g " von denen a n d e r e r - u n m i t t e l b a r e r - s t a a t l i c h e r B e h ö r d e n u n t e r s c h e i d e n . 5) D a s g l e i c h e muß für die B e f u g n i s s e von V e r b ä n d e n gelten, die ü b e r den K r e i s d e r j e n i g e n hinaus g r e i f e n , die im V e r b a n d wähl- und s t i m m b e - . r e c h t i g t sind. 6) 8) 9) 1) 2) 3) 4)

5)

6)

B V e r f G E 11, 7 7 . W e i t e r e s s . bei Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 8 und d o r t . N a c h w . S. i n s b e s . oben S . 9 2 . V g l . M a t z , G r u n d g e s e t z 2 . Aufl. 1954, E r l . zu A r t . 2 0 ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V 3 . K r ü g e r , a . a . O . S . 3 6 5 f : A r g u m e n t A r t . 28 A b s . 1 Satz 2 und A r t . 21 A b s . 1 Satz 2 G G . S. h i e r z u F o r s t h o f f , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 427 f m . w. Nachw. A n s t a l t l i c h e Verwaltung ist e n t w e d e r d e m o k r a t i s i e r t o d e r k e i n e F o r m d e r S e l b s t v e r w a l t u n g m e h r (vgl. Nawiasky, S t a a t s l e h r e -Teil 2 B d . I S . 2 7 6 ; Köttgen, A r t . " S e l b s t v e r w a l tung" im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 223 f ) . E n t s c h e i d e n d geht e s v o r a l l e m um die Q u a l i f i k a t i o n s d i f f e r e n z : i s t die ü b e r t r a g e n e R e c h t s e t z u n g s g e w a l t R e c h t s v e r ordnungsgewalt u n t e r Bindung an A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG o d e r autonome S a t z u n g s g e w a l t ? S. h i e r z u eingehend unten A b s c h n i t t 4 II 2 c (S. 4 8 0 ff). S . unten S . 4 8 9 . - Zu den P r o b l e m e n d e r F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n und l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n A l t e r s k a s s e n s . Schewe, K ö r p e r s c h a f t e n ohne S e l b s t v e r w a l t u n g ? - Zu w e i t e r e n S t r u k turproblemen der demokratischen Gestalt der Selbstverwalt u n g s t r ä g e r s . oben S. 2 4 4 . Zum Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n

- 395 c)

P a r t e i e n und V e r b ä n d e in d e r S e l b s t v e r w a l t u n g

A n z u m e r k e n i s t s c h l i e ß l i c h , daß g e r a d e i n n e r h a l b d e r S e l b s t v e r waltung von einem Monopol d e r P a r t e i e n keine Rede s e i n kann. Den nach f a c h l i c h e n G e s i c h t s p u n k t e n g e s t a l t e t e n O r g a n e n d e r pol i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g und d e r N i c h t g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n s t e h e n die V e r b ä n d e weitaus n ä h e r . Sie sind d a h e r - vom g e b i e t s k ö r p e r s c h a f t l i c h e n B e r e i c h a b g e s e h e n - zu e i n e r A r t " P a r t e i e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g " geworden, f r e i l i c h ohne s p e z i f i s c h e n S t a t u s . 2 ) Im übrigen darf h i e r z u auf das oben- 3 ) A u s g e f ü h r t e bezug genommen werden.

1)

2) 3)

Autonomie und d e m o k r a t i s c h e r S t r u k t u r d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r s . i n s b e s . B o g s , S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S . 1 5 5 f ; s . dazu auch Abendroth, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " S . 2 0 1 ff. D i e F r a g e ist schon, ob e s b e i d e r S e l b s t v e r w a l t u n g um die " p o l i t i s c h e Willensbildung des V o l k e s " geht. - S . zum T e x t Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 21 Randn. 20 u . 3 6 u. die d o r t . Nachw. S . Maunz, a . a . O . Randn. 2 0 . S . o . III 5 b (S. 373 f f ) , i n s b e s . aa ( S . 373 ) u n d c c ( S . 383 ).

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4.

Abschnitt

Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i m R e c h t s s t a a t I.

A l l g e m e i n e s zu d e m V e r h ä l t n i s d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n zur rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes

D i e D e m o k r a t i e i s t die E l e m e n t a r s t r u k t u r d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i gen H e r r s c h a f t s o r d n u n g . D e m r e c h t s s t a a t l i c h e n P r i n z i p 1) e n t n i m m t s i e i h r e F e i n s t r u k t u r , w e l c h e die H e r r s c h a f t d e r d e m o k r a t i s c h e n M ä c h t e d i f f e r e n z i e r t , m o d i f i z i e r t und m o d e r i e r t . 2) I n d e m die U n t e r s u c h u n g s i c h d e m V e r h ä l t n i s d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n zu d i e s e r r e c h t s s t a a t l i c h e n O r d n u n g 3) z u w e n d e t , stößt 1)

2)

3)

Außer d e r nachfolgend zitierten L i t e r a t u r seien hierzu vorw e g e r w ä h n t : T h o m a , R e c h t s s t a a t s i d e e und V e r w a l t u n g s r e c h t s w i s s e n s c h a f t , J a h r b u c h d. ö f f e n t l . R e c h t s B d . IV (1910) S. 196 ff; C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 123 ff; D a r m s t a e d t e r , Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t des R e c h t s s t a a t s , 1930 ( i m m e r n o c h die u m f a s s e n d s t e M o n o g r a p h i e z u m d e u t s c h e n R e c h t s s t a a t ) ; K l e i n , B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t B d . 106 (1950), S . 3 9 0 ff; F r i e s e n h a h n , Die r e c h t s s t a a t l i c h e n G r u n d l a g e n d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , R e c h t - S t a a t - W i r t s c h a f t B d . II (1950) S. 239 ff; H a n s H u b e r , N i e d e r g a n g des R e c h t s u n d K r i s e d e s R e c h t s s t a a t s , in " D e m o k r a t i e und R e c h t s s t a a t " , F e s t s c h r i f t f ü r Z a c c a r i a G i a c o m e t t i , 1953, S. 59 ff; M e n g e r , D e r Begriff des sozialen R e c h t s s t a a t s im Bonner G r u n d g e s e t z , i n s b e s . S . 4 ff; F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n Rechtsstaats, Veröffentlichungen der Vereinigung d e r deuts c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , H e f t 12, 1954, S. 8 f f ; B a c h o f , d a s s . e b d . S. 3 7 ff; N a w i a s k y , S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 121 ff; S c h e u n e r , B e g r i f f und E n t w i c k l u n g d e s R e c h t s s t a a t s , in " M a c h t und R e c h t " , B e i t r ä g e z u r l u t h e r i s c h e n S t a a t s l e h r e d e r G e g e n w a r t , 1956, S . 7 6 ff; d e r s . , Die n e u e r e E n t w i c k lung d e s R e c h t s s t a a t s in D e u t s c h l a n d , in " H u n d e r t J a h r e Deutsches Rechtsleben", Festschrift Deutscher Juristentag, B d . II, 1960, S. 229 f f . Z u m V e r h ä l t n i s von R e c h t s s t a a t und D e m o k r a t i e s . i n s b e s . K ä g i , R e c h t s s t a a t und D e m o k r a t i e , in " D e m o k r a t i e und R e c h t s s t a a t " , F e s t s c h r i f t f ü r Z a c c a r i a G i a c o m e t t i , 1953, S. 107 ff; B ä u m l i n , Die r e c h t s s t a a t l i c h e D e m o k r a t i e 1954. Z u r A b h ä n g i g k e i t d e s R e c h t s s t a a t e s von d e r D e m o k r a t i e s . i n s b e s . S c h e u n e r , Die n e u e r e E n t w i c k l u n g d e s R e c h t s s t a a t s in D e u t s c h l a n d , S . 2 2 9 . G u m p l o w i t z , R e c h t s s t a a t und S o c i a l i s m u s , ( 1 8 8 1 ) , i s t a u c h

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s i e auf e i n e n G e g e n s t a n d von a u g e n f ä l l i g e r t h e m a t i s c h e r A k t u a l i t ä t . Sie t r i t t h e r v o r in dem B e g r i f f d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " , den das G r u n d g e s e t z in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 g e b r a u c h t und d e r wie kaum eine andere Wortfügung des G r u n d g e s e t z e s b r e i t e s t e P o p u l a r i t ä t genießt, z u g l e i c h a b e r G e g e n s t a n d e i n e r h e f t i g e n Int e r p r e t a t i o n s k o n t r o v e r s e i s t . Auf d e r e i n e n S e i t e w i r d e r a l s A u s d r u c k p o s i t i v e r H a r m o n i s i e r u n g s o z i a l e r und r e c h t s s t a a t l i c h e r K o n z e p t i o n e n , auf d e r a n d e r e n S e i t e j e d o c h a l s d e r N i e d e r s c h l a g e i n e s K o m p r o m i s s e s g e d e u t e t , d e r n i c h t s a l s den t r ü g e r i s c h e n A n s c h e i n e r w e c k t , a l s s e i e n an s i c h u n v e r e i n b a r e s o z i a l e und r e c h t s s t a a t l i c h e G r u n d s ä t z e in E i n k l a n g g e b r a c h t w o r d e n . ^ A b e r a u c h ü b e r d i e s e D i s k u s s i o n h i n a u s i s t u n t e r den H a u p t g r u n d s ä t zen d e s g e g e n w ä r t i g e n V e r f a s s u n g s r e c h t s d e r j e n i g e d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t wohl d e r , dem n ä c h s t dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und in V e r b i n d u n g m i t d i e s e m die e n t s c h e i d e n d e W e i c h e n s t e l l u n g f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n z u g e s c h r i e b e n w i r d . Die D i s k u s s i o n ü b e r die D e u t u n g d e s B e g r i f f e s d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " h a t i h r e e i n e W u r z e l in d e r U n s i c h e r h e i t , die in b e z u g auf das B e g r i f f s e l e m e n t " s o z i a l " h e r r s c h t . Sie und noch m e h r die a l l g e m e i n e r e K o n t r o v e r s e ü b e r d a s V e r h ä l t n i s d e s Rechtsstaates zur sozialen Intervention fußen aber vornehmlich a u c h auf den v i e l f ä l t i g e n und e r h e b l i c h e n D i f f e r e n z e n , denen d a s V e r s t ä n d n i s des R e c h t s s t a a t e s u n t e r l i e g t . Die F r u c h t b a r k e i t d e s b i s h e r g e f ü h r t e n G e s p r ä c h e s hat nicht w e n i g d a r u n t e r g e l i t t e n , daß die U n t e r s c h i e d l i c h k e i t d e r P r ä m i s s e n nicht h i n l ä n g l i c h offengelegt wurde. U n v e r e i n b a r m i t dem v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B e k e n n t n i s z u m R e c h t s s t a a t i s t die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n n u r dann, wenn j e n e r i m Sinne d e r ä l t e r e n , m a t e r i e l l e n R e c ht s s t a at s lehre v e r s t a n d e n w i r d , die den Staat auf den R e c h t s z w e c k b e s c h r ä n k t und d a b e i i n s b e s o n d e r e den W o h l f a h r t s z w e c k d e s S t a a t e s e l i m i niert. Von i h r f ü h r t k e i n Weg zu e i n e r u m f a s s e n d e n s o z i a l e n

4) 5) 6)

a b g e s e h e n von d e r N o t w e n d i g k e i t , z w i s c h e n " s o z i a l " und " s o z i a l i s t i s c h " zu u n t e r s c h e i d e n , f ü r d a s T h e m a n u r m e h r s e h r b e s c h r ä n k t von a k t u e l l e m I n t e r e s s e . Z u r K o n t r o v e r s e s . u . A b s c h n i t t 5 II 3 c (S. 744 f f ) . S . a . die F r a g e n , die S c h e u n e r (Die n e u e r e E n t w i c k l u n g d e s R e c h t s s t a a t e s in D e u t s c h l a n d , S . 2 3 4 ) s t e l l t . S. z . B . die D a r s t e l l u n g d i e s e r f ü r den d e u t s c h e n R a u m v o r a l l e m von Kant und W i l h e l m v. Humboldt g r u n d g e l e g t e n L e h r e bei D a r m s t a e d t e r , Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t d e s R e c h t s s t a a t e s , S. 1 ff; k ü r z e r gefaßt bei M e n g e r , a . a . O . S. 7 ff, b e i d i e s e m (S. 11) a u c h d e r B e g r i f f des m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s .

- 398 Intervention. W i r d d e r R e c h t s s t a a t d a g e g e n s o v e r s t a n d e n , wie ihn die L e h r e v o m f o r m e l l e n ( b ü r g e r l i c h e n ) R e c h t s s t a a t b e g r e i f t , 8) s o b e s t e h t d i e s e r a b s o l u t e G e g e n s a t z z w i s c h e n i h m und e i n e r s o zialen Determination der staatlichen Politik nicht. Allerdings s t e h e n s i c h a u c h d i e s e r Typ d e s R e c h t s s t a a t e s und d e r T y p d e s s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e n S t a a t e s " f r e m d " g e g e n ü b e r . Die I n s t i t u t i o n e n d e s f o r m e l l e n R e c h t s s t a a t s z i e l e n auf die H e m m u n g d e r S t a a t s g e w a l t d u r c h G e w a l t e n t e i l u n g , B i n d u n g d e r V e r w a l t u n g an d a s G e s e t z , g r u n d r e c h t l i c h e n Schutz d e s B ü r g e r s und u m f a s s e n den R e c h t s s c h u t z . 8) Sie b r e m s e n j e d e s t a a t l i c h e A k t i v i t ä t . Die F r i k t i o n m i t e i n e m p o l i t i s c h e n Wollen, d a s , wie d a s S o z i a l e auf e i n e ganz a u ß e r o r d e n t l i c h e F ü l l e s t a a t l i c h e n H a n d e l n s geht, i s t jedoch besonders heftig. Die I n s t i t u t i o n e n d e s R e c h t s s t a a t s r i e g e l n die Indivi dual S p h ä r e gegen s t a a t l i c h e E i n g r i f f e a b . D e r s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e Staat m u ß a b e r , um zu v e r t e i l e n , v o r a l l e m u m v e r t e i l e n ; d . h . e r m u ß die U m v e r t e i l u n g s m a s s e d u r c h b e l a s t e n de M a ß n a h m e n s c h ö p f e n . E r m u ß s i c h dabei den r e c h t s s t a a t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n u n t e r w e r f e n . Die d u r c h d r i n g e n d e g e s e t z l i c h e

7)

8)

9)

P e t e r s ( R e c h t s s t a a t und R e c h t s s i c h e r h e i t , R e c h t - S t a a t - W i r t s c h a f t B d . III (1951) S. 66 ff (66)) nennt d i e s e n den " p o l i t i s c h e n Begriff des Rechtsstaats". S.a. Scheuner, a . a . O . S . 2 8 3 f . E s i s t d a s B e m ü h e n d e r S c h r i f t D a r m s t a e d t e r s ( a . a . O . ) , die M ö g l i c h k e i t e n und G r e n z e n a u f z u z e i g e n , die auch v o m B o d e n d e r ä l t e r e n , m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s k o n z e p t i o n f ü r die B e wältigung d e r unausweichlichen sozialgestaltenden Aufgaben des m o d e r n e n Staates bestehen. J e d o c h zeigt g e r a d e seine i m p o n i e r e n d e x a k t e A r b e i t , daß die ä u ß e r s t e n G r e n z e n i m H i n b l i c k auf d a s m o d e r n e S t a a t s v e r s t ä n d n i s g e k ü n s t e l t und u n t r a g b a r eng e r s c h e i n e n und die M ö g l i c h k e i t e n , die s e i n e a n p a s s e n d e I n t e r p r e t a t i o n d e s P r i n z i p s zu e r ö f f n e n v e r m a g , nicht b e f r i e d i g e n ( s . i n s b e s . S. 52 ff, 155 ff, 201 ff, 252 f f ) . Vgl. i n s b e s . die D a r s t e l l u n g d e s b ü r g e r l i c h e n R e c h t s s t a a t e s b e i C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 123 ff; w e i t e r a u s g r e i f e n d S c h e u n e r , a . a . O . S. 239 ff ( i n s b e s . a b e r S. 244 ff); s . a . F r i e s e n h a h n , Die r e c h t s s t a a t l i c h e n G r u n d l a g e n d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s ; M e n g e r , a . a . O . S. 11 f f . S. a . Kägi, Z u r E n t w i c k l u n g des s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t s s t a a t s s e i t 1848, Z e i t s c h r i f t f ü r s c h w e i z e r i s c h e s R e c h t , n . F . B d . 71 (1952) S. 173 ff (222 f); B l e i b t r e u , D e m o k r a t i e , s o z i a l e s P r i n z i p und R e c h t s s t a a t , S. 106.

- 399 R e g u l i e r u n g d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n a l s R e f l e x auf d a s V e r b o t d e s g e s e t z l o s e n E i n g r i f f e s und d e r f a s t m o n o p o l a r t i g e V o r r a n g d e r S t e u e r b e i d e r Schöpfung d e r U m v e r t e i l u n g s m a s s e 10) als R e f l e x v o r a l l e m auf den r e c h t s s t a a t l i c h e n E i g e n t u m s s c h u t z g e b e n Z e u g n i s davon, wie die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d a d u r c h b e e n g t w i r d . Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d r i n g t f e r n e r nicht n u r in e i n e n u r s c h w e r sowohl a b s t r a k t t a t b e s t a n d l i c h wie r e c h t l i c h p r ä z i s f a ß b a r e und g e n e r a l i s i e r b a r e V i e l f a l t von L e b e n s v e r h ä l t n i s s e n ein, und i s t z u g l e i c h von e i n e m P a t h o s s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t g e t r a gen, d a s g l a u b t , j e d e n e i n z e l n e n F a l l e i n e r i n d i v i d u e l l a n g e m e s s e n e n und g e r e c h t e n L ö s u n g z u f ü h r e n zu s o l l e n und zu k ö n n e n . ü ) D i e r e c h t s s t a a t l i c h n o t w e n d i g e Bindung d e r v o l l z i e h e n d e n G e w a l t an d a s G e s e t z w i r d d a d u r c h s e h r e r s c h w e r t . Schließlich tend i e r t die L e i s t u n g s s e i t e d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d a n a c h , s i c h d e r r e c h t l i c h e n Bindung ü b e r h a u p t zu e n t z i e h e n . Die I n s t i t u t i o nen des R e c h t s s t a a t s eignen sich nur s e h r b e s c h r ä n k t dazu, s t a a t l i c h e A k t i v i t ä t zu e r z w i n g e n . Sie w u r d e n in A b w e h r d e s ( v e r m e i n t l i c h ? ) ü b e r - a k t i v e n S t a a t e s e n t w i c k e l t und s i n d s t u m p f e W a f f e n g e g e n ü b e r d e m u n t ä t i g e n S t a a t . Ganz a b g e s e h e n davon, daß H a n d e l n an s i c h i m m e r n u r auf U m w e g e n e r z w u n g e n , dagegen auf d i r e k t e m W e g e v e r h i n d e r t w e r d e n k a n n . D e r l e i s t e n d e Staat e n t z i e h t s i c h den r e c h t s s t a a t l i c h e n B i n d u n g e n a b e r a u c h d e s h a l b , w e i l d i e s e w e s e n t l i c h gegen den b e l a s t e n d e n Staat g e r i c h t e t s i n d . D e r g e b e n d e S t a a t e r s c h i e n , a l s die P o s t u l a t e f o r m e l l e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t e n t w i c k e l t w u r d e n , e b e n s o u n w a h r s c h e i n l i c h wie u n g e f ä h r l i c h . So l i e ß e n s i e d e m Staat i n s b e s . die L e g i t i m a t i o n g e s e t z e s f r e i zu h a n d e l n , s o w e i t e r nicht e i n g r e i f t und b e l a s t e t , s o n d e r n n u r gibt. D a m i t e n t s t a n d u m den l e i s t e n d e n Staat ein Hof 10) S. die o b e n S. 14 zu F u ß n . 4 6 Z i t i e r t e n . 11) Z u r a l l g e m e i n e n T e n d e n z s . E n g i s c h , Die Idee d e r K o n k r e t i s i e r u n g in R e c h t und R e c h t s w i s s e n s c h a f t u n s e r e r Z e i t , 1953, S . 1 7 8 ff, i n s b e s . S. 214 ff, m i t e i n g e h . N a c h w e i s ; G e i g e r , G r u n d r e c h t e und R e c h t s p r e c h u n g , 1959, S . 2 5 . 12) Vgl. Gygi, V e r w a l t u n g s r e c h t und P r i v a t r e c h t , 1956, S . l l f . 13) Man v e r g l e i c h e die S c h w i e r i g k e i t e n , die d a s Z i v i l p r o z e ß r e c h t hat, wenn Handlungen e r z w u n g e n w e r d e n s o l l e n : §§ 887, 888 Z P O . Die E r s a t z v o r n a h m e i s t n u r b e i v e r t r e t b a r e n H a n d lungen denkbar. D a r ü b e r hinaus stehen einer E r s a t z v o r n a h m e i n n e r h a l b des s t a a t l i c h e n O r g a n i s m u s die s c h w e r w i e g e n den B e d e n k e n e n t g e g e n , die in d e r D r o h u n g e i n e r n a c h h a l t i gen Gewichtsverschiebung begründet sind. Schließlich muß d e m G e d a n k e n d e r E r s a t z v o r n a h m e g e r a d e in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g die U n m ö g l i c h k e i t d e s r e g r e s s u s in i n f i n i t u m regulierend entgegengehalten werden.

- 400 g e l o c k e r t e r Bindungen. So zeigt der Rechtsstaat der sozialen Intervention einen Januskopf: auf der einen Seite Hemmung, Beschränkung, Regulierung; auf der anderen Seite Distanz und Apathie. In d i e s e r dem gebenden, leistenden, verteilenden Staat zugewandten " H ä l f t e " zeichnen sich die Züge der Schwäche des Rechtsstaates gegenüber der sozialen Intervention ab, auf welche die nachfolgende Untersuchung i m m e r wieder stoßen wird. Wenn dadurch aber auch die homogene Konkordanz von Rechts Staatlichkeit und Sozialstaatlichkeit in F r a g e gestellt wird, so beinhaltet sie doch keine prinzipielle A v e r s i o n des Rechtsstaates gegen die soziale Aktivität des Staates. A b e r selbst die durch Hemmung und Mäßigung gekennzeichnete " H ä l f t e " ist nicht das Signum einer speziellen Sozialfeindlichkeit des Rechtsstaates. D e r sozial intervenierende Staat muß sich nur der rechtsstaatsgemäßen Wege und Mittel bedienen. Der P r o z e ß der sozialen Intervention wird dadurch entscheidend m o d i f i z i e r t , ihr Effekt im ganzen und allgemeinen aber kaum gemindert. 14) Die " V o r s p r u n g s z e i t soz i a l e r Notstände" v o r den staatlichen Abhilfen w i r d dadurch nicht erst begründet, wenngleich sicher v e r g r ö ß e r t . Die heute herrschende j ü n g e r e m a t e r i e l l e Rechtss t a a t s lehre 16) begnügt sich aber nicht mehr mit den Postulaten des f o r m e l l e n Rechtsstaats. Sie f o r d e r t darüber hinaus, daß 14) S. vorläufig Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 52. W e i t e r e Nachweise s. unten Abschnitt 5 II 3 c (S. 744 f f ) . 15) Gehlen, Zur Problematik des Sozialstaates, S.57. 16) S. v o r allem Ruck, Freiheit und Rechtsstaat, in " D i e F r e i heit des B ü r g e r s im schweizerischen Recht", Festgabe zur Hundertjahrfeier der Bundesverfassung, 1948, S. 75 ff (76 f, 84); Scheuner, Grundfragen des modernen Staats, S. 151 f (m.Fußn.84); d e r s . , Die neuere Entwicklung des Rechtsstaats in Deutschland, S.247 ff; Huber, Niedergang des Rechts und K r i s e des Rechtsstaats; Nawiasky, A l l g e m e i n e Staatslehre, T e i l 3 S. 130 f; s. f e r n e r Klein, Bonner Grundgesetz und Rechtsstaat, S. 395; P e t e r s , Rechtsstaat und Rechtssicherheit, S.67; Maunz-Dürig, A r t . 20 Randn. 58 f f . Ein m a t e r i e l l e s Element war dem f o r m e l l e n Rechtsstaatsb e g r i f f von Ursprung an beigegeben. Jedoch man hat nach der extrem positivistischen Infallibilitätserklärung des (einfachen) G e s e t z g e b e r s mit dem materiellen Vorbehalt zu dessen L a sten nichts mehr anzufangen gewußt (s. hierzu Scheuner, Grundfragen des modernen Staats, a . a . O . ; d e r s . , Die neuer e Entwicklung des Rechtsstaats in Deutschland, S.239 ff; Menger, D e r B e g r i f f des sozialen Rechtsstaats im Bonner Grundgesetz, S. 12; je mit weit. N a c h w . ) .

- 401 die g e s a m t e S t a a t s t ä t i g k e i t an e i n e m a t e r i e l l e Grundordnung g e bunden w i r d . Ist d e r R e c h t s s t a a t von d i e s e r Konzeption b e s t i m m t . 17) so k o m m t e s f ü r s e i n V e r h ä l t n i s z u r s o z i a l e n I n t e r vention e n t s c h e i d e n d auf den Inhalt d i e s e r Grundordnung an. Ist s i e s o z i a l e n T e n d e n z e n feindlich, so bietet s i e d e r s o z i a l e n I n t e r vention mit d e r S c h ä r f e W i d e r s t a n d , mit d e r d e r S a n k t i o n s m e c h a n i s m u s des R e c h t s s t a a t s i m m e r dem Handeln v i e l m e h r a l s dem N i c h t - H a n d e l n e n t g e g e n z u t r e t e n i m s t a n d e i s t . Geht die Grundordnung dagegen s e l b s t in die Richtung der s o z i a l e n Intervention, so w i r d d i e s e durch die m a t e r i e l l e Substanz d e r V e r f a s s u n g a n g e t r i e ben und b e s t ä r k t . D a s Gefüge r e c h t s s t a a t l i c h e r R e c h t s d u r c h s e t zung wird zum R e a l i s a t i o n s f a k t o r d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h n o r m i e r t e n s o z i a l p o l i t i s c h e n M a x i m e n . 18) Allerdings ist es wesensm ä ß i g u n m ö g l i c h , v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n A k t i o n s p r o g r a m m e n und Zukunftsverheißungen - s o z i a l e n und anderen - die g l e i c h e E f f i z i e n z zu v e r l e i h e n wie negativen Ausgrenzungen und B e s i t z s t a n d s v e r b ü r g u n g e n . 19). Negative Ausgrenzungen sind gegen die s t a a t l i c h e Aktion g e r i c h t e t . S i e sind Ausnahmen von d e r H a n d l u n g s f r e i heit des S t a a t e s . Soweit s i e n i c h t r e i c h e n , kann d e r Staat s i c h e n t f a l t e n . A k t i o n s p r o g r a m m e dagegen p r ä o k k u p i e r e n , wenn s i e v e r b i n d l i c h s e i n s o l l e n , die s t a a t l i c h e T a t . Und das in dem I m m o b17) i l i t äMit t s g rVa o d r sdteerh eVnedref m a s s soll u n g .nicht Sie nehmen eine a b secnhtl w i eeßde enrd edem S y sStaat t e m a tdie ik F r e i hdeeirt Rdeecr hsituationsgebundenen e n s c"hwl ai ehß- t s s t a a t s l e h r e gegeben Entfaltung s e i n . Die -A und n s i c hmt eüns s vom r e n " R e c h t s s t a a t sind - um eine oft g e b r a u c h t e Wendung zu w i e d e r h o l e n - so z a h l r e i c h wie die V i e l f a l t d e r B e g r i f f e " S t a a t " und " R e c h t " das bedingt. E s ging h i e r nur darum, ohne f e i n e r e U n t e r s c h e i d u n g im einzelnen die d r e i Haupttypen h e r a u s z u s t e l l e n , die f ü r den k o n k r e t e n Z u s a m m e n h a n g von Bedeutung sind. - Im ü b r i g e n s . die S. 396 zu Fußn. 1 Z i t i e r t e n . 18) Eingehende N a c h w e i s e , i n s b e s . z u r r e c h t s s t a a t l i c h e n V e r wirklichung des S o z i a l s t a a t s s . u . Abschnitt 5 II 3 c (S. 744 ff). D a s B i l d e i n e s R e c h t s s t a a t e s d i e s e r A r t hat wohl T h i e m e v o r Augen, wenn e r ( D e r B e a m t e im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t , 8 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 169 ff (170)) k o n s t a t i e r t , d e r R e c h t s s t a a t s e i i m m e r auch S o z i a l s t a a t , weil e r R e c h t e und s o m i t T e i l h a b e g e w ä h r e . 19) S. h i e r z u und zum F o l g e n d e n : F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 10 ff. - W e i t e r e N a c h w e i s e zum P r o b l e m s . - u n t e r dem b e s o n d e r e n G e s i c h t s p u n k t des V e r h ä l t n i s s e s d e r ausgrenzenden zu den sog. " s o z i a l e n " G r u n d r e c h t e n - unten Abschnitt 6 I 3 a (S. 848 ff).

- 402 lieh der unerträglichen Spannung zwischen dem Verfassungsprojekt und der Wirklichkeit weichen - oder sie sind von vorneherein von schwacher Verbindlichkeit. A b e r sie disponieren nicht nur über die Tat, sie bedürfen i h r e r auch. Die negative Ausgrenzung negiert die Aktion. Der positive W i l l e der Verfassung wird durch die Aktion r e a l i s i e r t . Nicht nur durch abhängigen Vollzug - seiner bedarf auch das Verbot. Das Verfassungsprogramm bedarf der ergänzenden Gestaltung. Die Verfassung kann die in Aussicht genommenen Institutionen, Leistungen usw. nicht selbst im Detail und somit also nicht definitiv und praktikabel ordnen. Dazu muß sie zu knapp und zu schwer abänderbar sein. Soziale Teilhabe bedarf in besonderem Maße einer flexiblen und d i f f e r e n zierenden Regelung; denn sie steht stets unter dem Vorbehalt nicht nur des im Einzelfall Angemessenen und Notwendigen, sondern auch des überhaupt Möglichen. 20) Würde die Verfassung sich in Regelungen erschöpfen, die definitiv getroffen werden können, so würde sie wieder ins Statische und Negative umschlagen 21) und ihre Stoßkraft f ü r die Zukunft einbüßen. Sie muß sich also auf den Ansatz beschränken, den ein anderer Wille - in der rechtsstaatlichen Regel der des einfachen Gesetzgebers - zu v o l l enden hat. Dessen Gestaltungsakte sind aber nicht unmittelbar e r zwingbar. 22) Nicht einmal eine hinreichende mittelbare Sanktion ist dem Staatsrecht möglich. 23) Was eben vom Rechtsstaat allgemein festgestellt wurde, daß er nämlich das staatliche L e i s t e n Müssen so wenig in den Griff bekommt, gilt für die Sphäre des Verfassungsrechts wegen seiner Starre und Kürze und wegen der Notwendigkeit, seinem primären Adressaten, dem Gesetzgeber, Gestaltungsfreiheit zu belassen, 24) g a n z besonders. Wie sollte 20) Mit etwas anderer Gewichtsverteilung sagt Forsthoff a . a . O . S.20: " . . . haben Teilhaberechte keinen im vorhinein normierbaren, konstanten Umfang. Sie bedürfen der Graduierung und Differenzierung, denn sie haben einen vernünftigen Sinn nur im Rahmen des im Einzelfalle Angemessenen, Notwendigen und Möglichen". 21) Forsthoff, a . a . O . S.19: "Auch soziale auf Teilhabe gerichtete Normierungen sind dem rechtsstaatlichen Gesetz zugänglich, soweit sie auf Ausgrenzungen beruhen, . . . " 22) S. Thieme, L i b e r a l i s m u s und Grundgesetz, Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 113 (1957) S.285 f (298). S. hierzu noch unten S. 564, Abschnitt 5 II 2 b (S. 714 f f ) und Abschnitt 6 I 3 a (S. 848 f f ) ; dort auch w e i t e r e Nachweise. 23) S. o. S. 399 zuFußn.13. 24) S. hierzu insbes. Carl Schmitt, Rechtsstaatlicher V e r f a s sungsvollzug, in Carl Schmitt, Verfassungsrechtliche Schrif-

- 403 a b e r s o n s t in d i e s e r o b e r s t e n S p h ä r e d e s R e c h t s die s o z i a l e Int e r v e n t i o n g e s i c h e r t w e r d e n ? E s b l e i b t - n e b e n den e r w ä h n t e n b e s c h r ä n k t e n M ö g l i c h k e i t e n , A k t i o n e n zu b e f e h l e n - noch die M ö g l i c h k e i t , A k t i o n e n zu e r l a u b e n . 25) Soweit dabei die V e r f a s s u n g an die S t e l l e d e s G e s e t z e s t r i t t und d e r V e r w a l t u n g o d e r a u c h den G e r i c h t e n e i n z e l n e , ganz b e s t i m m t e V o l l z u g s a u f t r ä g e e r t e i l t , v e r h ä l t s i c h d i e s e s V o r g e h e n zu den E l e m e n t e n d e s f o r mellen Rechtsstaates neutral. Entsprechende Detailregelungen s i n d in d e r V e r f a s s u n g j e d o c h a u c h in d i e s e r W e i s e n u r ganz b e g r e n z t m ö g l i c h . W e i t e r k a n n die V e r f a s s u n g n u r gehen, i n d e m s i e den f o r m e l l e n R e c h t s s t a a t a b b a u t . Sie kann zu G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g e n an die V e r w a l t u n g ( o d e r a u c h die R e c h t s p r e c h u n g ) s c h r e i t e n . Dann hebt s i e die G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g auf o d e r s c h r ä n k t s i e w e n i g s t e n s e m p f i n d l i c h e i n . Sie kann den G e s e t z g e b e r ( o d e r a u c h V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g ) zu s o z i a l e n Z w e c k e n von den g r u n d r e c h t l i c h e n und ä h n l i c h e n Bindungen f r e i s t e l l e n . A u c h d a m i t m i n d e r t s i e die R e c h t s s t a a t l i c h k e i t . D i e s e Richtung m a t e r i e l l - v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Verankerung der soz i a l e n I n t e r v e n t i o n f ü h r t a l s o f r ü h e r o d e r s p ä t e r ü b e r die G r e n zen des R e c h t s s t a a t e s hinaus. Aus all dem ergibt sich "eine a u ß e r o r d e n t l i c h e K o n s i s t e n z d e s R e c h t s s t a a t e s g e g e n ü b e r den V e r s u c h e n , ihn m i t s o z i a l e n G e h a l t e n zu e r f ü l l e n " . ' Trotzdem i s t d a r a n f e s t z u h a l t e n , daß d e r m a t e r i e l l e R e c h t s s t a a t j ü n g e r e r Auffassung sozial indifferent, antisozial oder prosozial sein kann. N u r kann e r jenes mit g r ö ß e r e r Intensität als d i e s e s . D a s G r u n d g e s e t z hat nicht e i n e n R e c h t s s t a a t i m Sinne d e r ä l t e r e n , m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s l e h r e v e r f a ß t . 27) £> e r Staat w a r z u r Z e i t d e s E r l a s s e s d e s G r ü n d g e s e t z e s s c h o n v i e l zu i n t e n s i v in den s o z i a l e n und w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e n e n g a g i e r t und e s w a r v i e l zu s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , daß d i e s - u n g e a c h t e t d e s e r w a r t e t e n R ü c k g a n g e s p l a n w i r t s c h a f t l i c h e r M a ß n a h m e n - auf l a n g e Sicht so b l e i b e n w ü r d e und m ü ß t e , a l s daß die v i e l b e r u f e n e n V ä t e r d e s t e n , 1958, S . 4 5 2 ff; s . zu den G e f a h r e n u n m i t t e l b a r e n V e r f a s s u n g s v o l l z u g s d u r c h die V e r w a l t u n g (und R e c h t s p r e c h u n g ) a u c h D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , S.195. 2 5) Im B e f e h l i s t n a t ü r l i c h d a s D ü r f e n i m m e r m i t e n t h a l t e n . H i e r ist das bloße Dürfen gemeint. 26) F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 1 2 . 27) In H a m a n n s V o r s t e l l u n g vom R e c h t s s t a a t f i n d e n s i c h o f f e n b a r in i h r e m V e r h ä l t n i s z u m Staat d e s G r u n d g e s e t z e s nicht ganz bewältigte Reste der Kant-Humboldt'sehen Rechtsstaatsidee ( s . H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 1, i n s b e s . g; d e r s . , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 38 ff, i n s b e s . S. 41 und 45).

- 404 Grundgesetzes daran hätten denken können, zu einem überlebten Staatsentwurf aus dem 18. / 19. Jahrhundert zurückzukehren. Es wäre abwegig, die Erwähnung des "Rechtsstaates" in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG als einen Rekurs auf diese Staatsvorstellung zu deuten. In Anbetracht der tatsächlich-politischen Gegebenheiten und auch der Entwicklung des Rechtsstaatsverständnisses - m . a . W . : des vorrechtlichen Gesamtbildes - , die dem Erlaß des Grundgesetzes vorausliegen, wäre eine solche Auslegung ganz unmöglich. Das Grundgesetz hat durch die Beifügung des Wortes " s o z i a l " zudem ein ausdrückliches Gegengewicht gegen ein derartiges Mißverständnis geschaffen. Nicht zu übersehen ist auch, daß die Zuständigkeitsbestimmungen des Grundgesetzes (insbes. A r t . 73-75) Agenden aufführen, deren staatliche Wahrnehmung den Bekenner klassischer Rechtsstaatlichkeit 28) erschaudern lassen muß. Der vorherrschende Eindruck der grundgesetzlichen Ordnung ist demgegenüber der des f o r m e l l e n Rechtsstaates. 29) Das Grundgesetz konstituiert einen im P r i n z i p gewaltenteiligen Staat ( A r t . 20 A b s . 2 und 3), verordnet die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ( A r t . 20 Abs. 3), ist um eine unabhängige Gerichtsbarkeit von umfassender Zuständigkeit ( A r t . 92 f f ) und lückenlosen Rechtsschutz besorgt ( A r t . 19 Abs. 4) und umgibt den Bürger mit weitreichender grundrechtlicher Sicherung ( A r t . 1-19, 101-103). Das Grundgesetz läßt es aber nicht dabei bewenden. Mit der Bindung des G e s e t z g e bers nicht nur an die Grundrechte ( A r t . 1 A b s . 3), sondern an die ganze verfassungsmäßige Ordnung ( A r t . 20 A b s . 3) stößt es zur (modernen) materiellen Rechtsstaatlichkeit durch. Das ist um so deutlicher, als die verfassungsmäßige Ordnung eben nicht nur die staatliche Organisation (im weitesten Sinne) und nicht nur die Grundrechte einschließlich des Grundrechtssatzes von der Menschenwürde ( A r t . 1 A b s . 1), sondern auch das P r i n z i p der Sozialstaatlichkeit ( A r t . 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1) umschließt. 3 0 ) Die 28) Sie stehen auch in offenbarem Gegensatz zu den Grenzen staatlicher Tätigkeit, die selbst ein so fortschrittlicher V e r t r e t e r d i e s e r L e h r e wie Darmstaedter (Die Grenzen der W i r k samkeit des Rechtsstaates, insbes. S.155 ff, 200 ff, 252 f f ) glaubt ziehen zu müssen. 29) Zum Folgenden s. ergänzend Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 57 ff; v. Mangoldt-Klein, A r t . 20 Anm. VI und V 5 b; Scheuner, Die neuere Entwicklung des Rechtsstaats in Deutschland, S. 247 f f . 30) S. zu Vorstehendem insbes. Menger, Der soziale Rechtsstaat im Bonner Grundgesetz, S. 17 f; Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen Rechtsstaat, 1957, S.27 f.

- 405 Bindung d e r vollziehenden Gewalt an " G e s e t z und R e c h t " ( A r t . 20 A b s . 3) ist zumindest e b e n f a l l s a l s eine A b s a g e an u n k r i t i s c h e L e g a l i t ä t zugunsten d e r Bindung an eine dem e i n f a c h e n f o r m e l l e n G e s e t z ü b e r l e g e n e N o r m e n s c h i c h t zu s e h e n . 31) £ ) a s G r u n d g e s e t z überhöht zudem die P r i n z i p i e n d e r A r t . 1 und 20, indem e s s i e d e r D i s p o s i t i o n des V e r f a s s u n g s g e b e r s entzieht ( A r t . 79 A b s . 3 ) . Indem A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG von dem " R e c h t s s t a a t im Sinne d i e s e s G r u n d g e s e t z e s " s p r i c h t , dokumentiert die V e r f a s s u n g f e r n e r , daß ü b e r die positiven D e t a i l r e g e l u n g e n hinaus die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung" a l s eine r e c h t s s t a a t l i c h e v e r s t a n d e n w e r den und gelten s o l l . 32) R e c h t s s t a a t l i c h e M a x i m e n wie die R e c h t s s i c h e r h e i t , die V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t von Zweck und M i t t e l , die M e ß b a r k e i t a l l e r s t a a t l i c h e n B e f u g n i s s e u s w . ^ 3 ) sind a l s o g e l t e n des V e r f a s s u n g s r e c h t , auch wenn und soweit s i e nicht s c h r i f t l i c h n i e d e r g e l e g t sind. Den L ä n d e r n ist durch A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG endlich aufgegeben, f ü r i h r e n B e r e i c h eine r e c h t s s t a a t l i c h e V e r f a s s u n g s o r d n u n g a u f z u r i c h t e n und zu e r h a l t e n , auch soweit das G r u n d g e s e t z s i e nicht schon - wie z . B . h i n s i c h t l i c h d e r Grundr e c h t e - u n m i t t e l b a r an s e i n e positiven, r e c h t s s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s s ä t z e bindet. I n s g e s a m t i s t a l s o f ü r den g e s a m t s t a a t l i chen B e r e i c h d e r B u n d e s r e p u b l i k eine r e c h t s s t a a t l i c h e V e r f a s sungsordnung nicht nur im f o r m e l l e n , sondern auch im n e u e r e n m a t e r i e l l e n Sinne g e w ä h r l e i s t e t . D a r a n , daß d i e s e durch G r u n d g e s e t z a u f g e r i c h t e t e r e c h t s s t a a t l i c h e Ordnung e i n e r s o z i a l e n Intervention s c h l e c h t h i n entgegen w ä r e , b r a u c h t im E r n s t nicht gedacht zu w e r d e n . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p stützt im G e g e n t e i l die s o z i a l e Intervention und r e g t s i e an. Die m a t e r i e l l - r e c h t s s t a a t l i c h e Substanz ist im ganzen s o z i a l p o s i t i v . Dennoch o d e r v i e l l e i c h t g e r a d e deshalb bleibt p r o b l e m a t i s c h , wie s i e s i c h mit d e r f o r m e l l e n R e c h t s s t a a t l i c h k e i t v e r b i n det und wie s i c h die r e c h t s s t a a t l i c h e Ordnung i n s g e s a m t z u r t a t s ä c h l i c h - p o l i t i s c h e n E r s c h e i n u n g d e r s o z i a l e n Intervention v e r hält. 31) 32)

Z u r Auslegung s . u . V g l . K l e i n , B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 3 9 0 : " D u r c h die Worte ' i m Sinne d i e s e s G r u n d g e s e t z e s ' b r i n g t die w e s t d e u t s c h e V e r f a s s u n g s u r k u n d e i m p l i c i t e zum A u s druck, daß auch die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung im Bunde s e l b s t die G r u n d s ä t z e des r e p u b l i k a n i s c h e n , d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s befolgt und v e r w i r k l i c h t " . S . f e r n e r Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 57; v. MangoldtK l e i n , A r t . 20 A n m . VI, E i n l . , Z i f f . 1 und 2 . 33) N a c h w e i s e werden zum folgenden T e x t g e g e b e n .

- 406 -

II.

1.

Die G e w a l t e n t r e n n u n g und die m i t i h r z u s a m m e n h ä n g e n d e n P r i n z i p i e n im V e r h ä l t n i s z u r s o z i a l e n Intervention

Wandlungen der Inte rvention

Gewaltenteilung

und

soziale

Zu den G r u n d s ä u l e n m o d e r n e r , f r e i h e i t l i c h e r S t a a t s o r d n u n g und b ü r g e r l i c h - l i b e r a l e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t g e h ö r t s e i t je die A u f g l i e d e r u n g d e r s t a a t l i c h e n Gewalt in G e s e t z g e b u n g , v o l l z i e h e n d e G e w a l t und R e c h t s p r e c h u n g , die A u f t e i l u n g d i e s e r d r e i F u n k t i o n e n auf v e r s c h i e d e n e O r g a n e und die p e r s ö n l i c h e T r e n n u n g d e r Inhaberschaft. D a s S c h e m a geht b e k a n n t l i c h auf M o n t e s q u i e u zurück. Ihm l i e g t die V o r s t e l l u n g d r e i e r M a c h t s u b j e k t - E i n h e i t e n z u g r u n d e : M o n a r c h , A r i s t o k r a t i e und B ü r g e r t u m (Volk). Auf i h n e n s o l l t e die G e w a l t e n t r e n n u n g a u f b a u e n . Adel und Volk s o l l t e n , i n d e m s i e j e e i n e K a m m e r des a u s G r ü n d e n d e r B a l a n c e in s i c h g e t e i l t e n L e g i s l a t i v k ö r p e r s s t e l l t e n , die G e s e t z g e b u n g i n n e h a b e n . D e m M o n a r c h e n s o l l t e die v o l l z i e h e n d e Gewalt v o r b e h a l t e n b l e i b e n . Die R e c h t s p r e c h u n g - nicht e i g e n t l i c h a l s " G e w a l t " betrachtet - wurde mit keiner d e r politischen Einheiten verbund e n . ^ ) D i e s e V o r s t e l l u n g e n t s p r a c h i m g r o ß e n und g a n z e n den V e r h ä l t n i s s e n z u r Z e i t M o n t e s q u i e u s und in e t w a a u c h n o c h d e r Z e i t , in d e r s i c h d e r f o r m e l l e , b ü r g e r l i c h - l i b e r a l e R e c h t s s t a a t 1) 2) 3)

S. f . v . a . C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 125 ff, 182 ff, 200 f f . Z u r Entwicklungsgeschichte s. z . B . Carl Schmitt, a . a . O . S. 182 ff; s . n e u e r d i n g s a u c h E r n s t - W o l f gang B ö c k e n f ö r d e , G e s e t z und g e s e t z g e b e n d e G e w a l t , 1958, S . 2 0 f f . Z u r K o n z e p t i o n M o n t e s q u i e u s s . die j ü n g s t e n D a r s t e l l u n g e n b e i B ö c k e n f ö r d e , a . a . O . S . 2 9 ff, und K r a u s s , Die G e w a l t e n gliederung bei Montesquieu, F e s t s c h r i f t für Carl Schmitt, 1959, S. 103 ff; f e r n e r I m b o d e n , M o n t e s q u i e u und die L e h r e d e r G e w a l t e n t r e n n u n g , 1958. - S. zu dem g e n a n n t e n E s s e n tiale des u r s p r ü n g l i c h e n V e r s t ä n d n i s s e s der Gewaltenteilurig a u c h : K ü s t e r , D a s G e w a l t e n p r o b l e m i m m o d e r n e n Staat, AöR B d . 75 (1949) S. 397 ff (410 f); v . d . H e y d t e , M o n t e s q u i e u - vom G e i s t d e r G e s e t z e , 1950, S. 69 ff; F o r s t h o f f in d e r E i n l e i t u n g zu M o n t e s q u i e u , Vom G e i s t e d e r G e s e t z e , 1951, B d . 1 S . X X X f ; D r a h t , Die G e w a l t e n t e i l u n g im h e u t i g e n d e u t s c h e n S t a a t s r e c h t , in " F a k t o r e n d e r M a c h t b i l d u n g " , 1952, S . 9 9 ff (103 und p a s s i m ) ; M e n g e r , D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e , S . 2 5 ff; W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 2 6 f, 45; d e r s . , Die T e i l u n g d e r G e w a l t e n a l s G e g e n w a r t s p r o b l e m , F e s t s c h r i f t f ü r C a r l S c h m i t t , 1959, S. 253 ff (254 f f ) .

- 407 durchsetzte."^) In dem Maße jedoch, in dem die Macht d e r Dynas t i e n und die Stellung d e r A r i s t o k r a t i e von den aufkommenden m a s s e n d e m o k r a t i s c h e n K r ä f t e n unterspült und s c h l i e ß l i c h b e s e i tigt wurden, schwand das r e a l e S u b s t r a t d e r Gewaltenteilung o r i g i n a l e r P r o v e n i e n z d a h i n . 5) D e r V e r f a s s u n g s w a n d e l von 1918, u n l e u g b a r auch d e r von 1933, und s c h l i e ß l i c h die Neuordnung in den J a h r e n 1 9 4 5 - 1 9 4 9 m a c h t e n e s i m m e r w i e d e r o f f e n b a r . Oben®) wurde b e r e i t s darauf hingewiesen, daß die V e r f a s s u n g s ordnung des G r u n d g e s e t z e s l e t z t l i c h nur e i n e B a s i s d e r politis c h e n Willensbildung k e n n t : das Volk, das in P a r t e i e n (und V e r bänden) gruppiert im d y n a m i s c h e n W e c h s e l s p i e l mit d e r p o l i t i s c h e n F ü h r u n g s s c h i c h t die Handhabung a l l e r " G e w a l t e n " m e h r o d e r weniger intensiv, unmittelbar oder mittelbar d e t e r m i n i e r t . D e r Gedanke an eine, mit d e r Bindung an b e s t i m m t e s o z i a l e G r u p pen z u s a m m e n h ä n g e n d e m a t e r i e l l e P r ä d i s p o s i t i o n d e r v e r s c h i e denen " G e w a l t e n " zu den s o z i a l e n P r o b l e m e n s c h e i d e t d a h e r gänzl i c h a u s . W a s infolge d e r v e r s c h i e d e n e n T ä t i g k e i t s b e r e i c h e , K r e a t i o n s v e r f a h r e n usw. an t y p i s c h e n U n t e r s c h i e d e n v e r b l e i b t , ist v e r g l e i c h s w e i s e geringfügig. D i e s e Entwicklung hat die H e m m u n g s - und Kontrollfunktion des G e w a l t e n t e i l u n g s s y s t e m s g e l ä h m t . D a s gilt v o r a l l e m für das V e r h ä l t n i s des p a r l a m e n t a r i s c h e n L e g i s l a t i v k ö r p e r s z u r p a r l a m e n t s g e w ä h l t e n und - a b h ä n g i g e n R e g i e r u n g , w e n i g e r f ü r das V e r h ä l t n i s d e r L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v e zur R e c h t s p r e c h u n g , die a l s " u n e i g e n t l i c h e " , nicht auf eine g e s e l l s c h a f t l i c h - p o l i t i s c h e Machtgruppe g e s t ü t z t e Gewalt im w e s e n t l i c h e n i m m e r von i h r e r M a c h t - F e r n e und Unabhängigkeit c h a r a k t e r i s i e r t w a r und mit dem Wandel d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n S t r u k t u r kein i h r e i g e n e s s p e z i f i s c h e s S u b s t r a t zu v e r l i e r e n h a t t e . E i n e Neubesinnung auf 4) 5)

6) 7)

8)

S . W e b e r , Die T e i l u n g d e r Gewalten a l s G e g e n w a r t s p r o blem, a . a . O . Zu d i e s e m Wandel s . i n s b e s . K ü s t e r , a . a . O . ; v . d . H e y d t e , a. a . O . ; D r a h t , a . a . O . S . 9 9 f f , 135 ff; Menger, a. a . O . S . 2 6 ; W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 27 und p a s s i m ; d e r s . , Die T e i l u n g d e r Gewalten a l s G e g e n w a r t s p r o b l e m , S. 254 ff und p a s s i m . A b s c h n . 3 III (S. 340 ff). V g l . Draht, a . a . O . S . 119 ff, 12 7 ff; P e t e r s , Die G e w a l t e n teilung in m o d e r n e r Sicht, 1954, S. 10 ff; W e r n e r W e b e r , Die T e i l u n g d e r G e w a l t e n a l s G e g e n w a r t s p r o b l e m , S . 2 6 0 ff ( s . a . S . 271 f ) . - S . f e r n e r o. S . 344 und d. d o r t . Nachw. Vgl. W e r n e r W e b e r , e b d . , S . 2 5 9 f, 2 6 4 , 2 7 1 ; s . a . D r a h t , a . a . O . S . 107 f f . - S. f e r n e r o. A b s c h n . 3 III 3 ( S . 3 52 ff) und d. d o r t . Nachw.

- 408 den freiheitssichernden Zweck der Gewaltenteilung und auf Mitt e l zur Ergänzung der funktionsschwach gewordenen horizontalen Gewaltenteilung ist daher notwendig geworden. Auf diesem Boden wuchs die Deutung von Föderalismus und Selbstverwaltung als eines Komplementärsystems v e r t i k a l e r Gewaltenteilung. 10) Man glaubte auch, das Balancesystem des Kräftespiels der P a r teien und politisch mächtigen Gruppen als diejenige Erscheinung sehen zu dürfen, die nunmehr in Wahrheit eine Gewaltenteilung v e r w i r k l i c h t . H ) A b e r die überkommene Dreiteilung der Gewalten i s t nicht aufgegeben. Sie konnte nicht aufgegeben werden 9) S. außer den S.406f in Fußn.3-7 Z i t i e r t e n : Ballerstedt, Rechtsstaat und Wirtschaftslenkung, AöR Bd. 74 (1948) S. 129 ff (155 f ) ; Ernst v. Hippel, Gewaltenteilung im modernen Staat, o . J . (1949). - Eine Bibliographie zum P r o b l e m der Gewaltenteilung für die Zeit von 1949 bis 1955 findet sich übrigens bei Jahrreiß, Die Wesensverschiedenheit der Akte des Herrschens und das P r o b l e m der Gewaltenteilung, in " V o m Bonner Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung", Festschrift für Hans Nawiasky, 1956, S. 119 ff (119 f, Fußn. 1). 10) S. o. S.219 , insbes. S. 220 zu Fußn.2. 11) V g l . W e r n e r Weber, Spannungen und K r ä f t e im westdeutschen Verfassungssystem, S.28; d e r s . , Die Teilung der Gewalten als Gegenwartsproblem, S. 265 ff; Menger, Das Gesetz als Norm und Maßnahme, S.27 f . 12) Auf die Versuche, die Zahl der Gewalten zu vermehren z . B . um eine aus der gesetzgebenden herausentwickelte v e r fassungsgebende Gewalt (vgl. z . B . Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 54), um eine von der Exekutive abgegrenzte Regierungsgewalt (s. zu diesem P r o b l e m Scheuner, Der B e r e i c h der Regierung im Rechtsstaat, in "Rechtsprobleme in Staat und K i r c h e " , Festschrift für Rudolf Smend, 1952, S.253 f f ) o d e r um eine besondere auswärtige Gewalt (s. hierzu Grewe und Menzel, Die auswärtige Gewalt der Bundesrepublik, V e r ö f fentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehr e r , Heft 12, 1954, S. 129 ff (130 f f ) bzw. S. 179 ff (183 f f ) ) oder sie zu vermindern - z . B . auf normsetzende und E i n z e l fall-entscheidende Gewalt (Jahrreiß, a . a . O . ) - braucht hier nicht eingegangen zu werden (s. hierzu mit weiteren Beispielen Maunz-Dürig, A r t . 20 Randn. 77). Sie spielen für die hier in F r a g e stehenden Zusammenhänge keine entscheidende Roll e . - D e r neuartige Versuch Loewensteins (Verfassungslehre, S. 39 f f ) , zwischen den Funktionen der politischen Grundentscheidung, i h r e r Ausführung und der politischen Kontrolle zu unterscheiden, liegt mit der hier gemeinten, für den Rechts-

- 409 o h n e V e r z i c h t auf die d e m R e c h t s s t a a t w e s e n t l i c h e m a x i m a l e B i n dung d e r s t a a t l i c h e n M a c h t an d a s R e c h t . D e r Rechtsstaat bed a r f d e s f o r m e l l e n , von e i n e m b e s o n d e r e n L e g i s l a t i v o r g a n 14) e r l a s s e n e n G e s e t z e s z u r n o r m a t i v e n Bindung von V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g . 15) E r b e d a r f d e r A b s o n d e r u n g d e r v o l l z i e h e n d e n s t a a t w e s e n t l i c h e n T r i c h o t o m i e d e r F u n k t i o n e n in i n t e r e s s a n t e r Ü b e r s c h n e i d u n g . Die von ihm h e r a u s g e s t e l l t e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n w e r d e n a u c h h i e r i m m e r w i e d e r von B e d e u t u n g s e i n . A b e r von d e r V e r f a s s u n g und von r e c h t s s t a a t l i c h e r Sicht h e r i s t doch die ü b e r k o m m e n e D r e i t e i l u n g die g e g e b e ne B a s i s d e r E r ö r t e r u n g . 13) Z u r r e c h t s s t a a t l i c h e n M a x i m e d e r n o r m a t i v e n B i n d u n g und reziprok - der Meßbarkeit der staatlichen Machtbetätigung s . F r i e d r i c h J u l i u s Stahl, Die P h i l o s o p h i e d e s R e c h t s , 3. A u f l . B d . II, R e c h t s - und S t a a t s l e h r e auf d e r G r u n d l a g e c h r i s t l i c h e r W e l t a n s c h a u u n g , Z w e i t e A b t e i l u n g , 1856, S. 13 7 ( D e r R e c h t s s t a a t " s o l l die B a h n e n und G r e n z e n s e i n e r W i r k s a m k e i t wie die f r e i e S p h ä r e s e i n e r B ü r g e r in d e r W e i s e d e s R e c h t s genau b e s t i m m e n und u n v e r b r ü c h l i c h s i c h e r n " . ) ; r e ferierend über weitere, hierzu zeitgenössische Äußerung: D a r m s t a e d t e r , Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t d e s R e c h t s s t a a t s , S . 6 2 ff; G e o r g M e y e r , L e h r b u c h d e s D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s , 1. A u f l . 1878, S. 22 ( R e c h t s s t a a t i s t ein Staat, " i n d e m die B e f u g n i s s e d e r V e r w a l t u n g g e s e t z l i c h f e s t u m g r e n z t s i n d und n u r in Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t den G e s e t z e n a u s g e ü b t w e r d e n können" . ) ; C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 131; T h o m a , A b s c h n i t t " D e r V o r b e h a l t d e r L e g i s l a t i v e und d a s P r i n z i p d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t von V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e chung" i m H a n d b u c h d e s D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s , B d . II 1932, S . 2 2 1 ff ( 2 3 3 : D e r Staat i s t " R e c h t s s t a a t in dem M a ß e , in d e m s e i n e R e c h t s o r d n u n g die Bahnen und G r e n z e n d e r ö f f e n t l i c h e n Gewalt n o r m a l i s i e r t " . ) . Z u r G e s a m t e n t w i c k l u n g s . n o c h m a l s S c h e u n e r , D i e n e u e r e E n t w i c k l u n g d e s R e c h t s s t a a t s in Deutschland. 14) b z w . " v o n b e s o n d e r e n L e g i s l a t i v o r g a n e n " . - Z u m d e m o k r a t i s c h e n R e c h t s s t a a t g e h ö r t , daß die G e s e t z e g r u n d s ä t z l i c h wenn nicht v o m Volk s e l b s t so doch von e i n e m O r g a n m i t i n t e n s i v s t e r und b r e i t e s t e r d e m o k r a t i s c h e r L e g i t i m a t i o n e r l a s s e n w e r d e n . D a s G e s e t z w i r d auf d i e s e W e i s e zum G a r a n t e n d e r A u t o n o m i e d e s d e m o k r a t i s c h e n Volkes und d e r a p p r o x i m a t i ven Identität von H e r r s c h e r n und B e h e r r s c h t e n ( s . h i e r z u z . B . N a w i a s k y , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 122 f f ) . 15) S. z u r r e c h t s s t a a t l i c h e n F u n k t i o n des f o r m e l l e n G e s e t z e s die s c h o n z i t i e r t e M o n o g r a p h i e von B ö c k e n f ö r d e ü b e r " G e s e t z und g e s e t z g e b e n d e G e w a l t " .

- 410 und d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt von d e r g e s e t z g e b e n d e n , da die n o r m a t i v e F r e m d b i n d u n g in m a n n i g f a c h e r W e i s e n a c h h a l t i g e r wirkt a l s s i e s e l b s t e i n e e h r l i c h b e a b s i c h t i g t e Selbstbindung eines gewaltenvereinigenden Organs. Eine gesondere r e c h t s p r e chende Gewalt ist z u r D u r c h s e t z u n g des R e c h t s g e g e n ü b e r dem Staat s c h l e c h t e r d i n g s u n e r l ä ß l i c h . 16) So hat auch das G r u n d g e s e t z e i n e g e w a l t e n t e i l i g e Staatsordnung a u f g e r i c h t e t - k e i n e s wegs von e x t r e m e r Reinheit a b e r im P r i n z i p doch eindeutig. 1 7 ) Und s i e i s t a l s o nicht f u n k t i o n s l o s . Nur muß s i e n ü c h t e r n v o r dem Hintergrund des d e m o k r a t i s c h e n M o n i s m u s g e s e h e n w e r d e n . W e l c h e Bedeutung ihm f ü r die s o z i a l r e l e v a n t e n Inhalte des S t a a t s w i l l e n s zukommt, wurde in den w e s e n t l i c h e n Zügen b e r e i t s im v o r i g e n Abschnitt u n t e r dem G e s i c h t s p u n k t d e r R e lation D e m o k r a t i e - s o z i a l e Intervention angedeutet. E i n a n d e r e r Wandlungsprozeß in dem F u n k t i o n s z u s a m m e n h a n g d e r g e w a l t e n t e i l i g e n H e r r s c h a f t s o r d n u n g i s t bedingt d u r c h die Z u n a h m e d e r S t a a t s t ä t i g k e i t , die e i n g e t r e t e n i s t s e i t d e r S t a a t aus s e i n e r l i b e r a l i s t i s c h e n R e s e r v e h e r a u s g e t r e t e n i s t , s o z i a l und w i r t s c h a f t l i c h i n t e r v e n i e r t , und in wachsendem Umfang auch s c h l e c h t h i n d a s e i n s v o r s o r g e n d in die g e s e l l s c h a f t l i c h e n und ökon o m i s c h e n G e g e b e n h e i t e n und Abläufe e i n g r e i f t . D e r A n t e i l des e n g e r e n B e r e i c h e s d e r s o z i a l e n Intervention an d i e s e r E n t w i c k lung 19) ist nicht quantitativ o d e r qualitativ t y p i s i e r e n d a u s s c h e i d 16)

So z . B . W e r n e r W e b e r , D i e T e i l u n g d e r G e w a l t e n a l s G e g e n w a r t s p r o b l e m , S . 2 5 9 f, 2 6 4 . 17) Die G r u n d s ä t z e des g r u n d g e s e t z l i c h e n G e w a l t e n t e i l u n g s s y s t e m s und die von d e r V e r f a s s u n g s e l b s t g e t r o f f e n e n A u s nahmen sind d a r g e s t e l l t b e i D r a h t , Die Gewaltenteilung i m heutigen deutschen S t a a t s r e c h t , und b e i P e t e r s , D i e G e w a l tentrennung in m o d e r n e r Sicht, i n s b e s . S . 10 ff; s . a . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V 5 b; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 Randn. 74 ff. 18) s . W e r n e r W e b e r , a . a . O . S . 2 6 3 ff; s . a . Rumpf, V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , V V D S t L . H. 14, 1956, S . 136 ff ( 1 4 5 ) . V g l . v o r a l l e m a b e r P e t e r S c h n e i d e r , Z u r P r o b l e m a t i k d e r Gewaltenteilung im R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , AöR B d . 82 (1957) S. 1 ff, i n s b e s . S. 12 ff, 21 ff. 19) S i e wurde im S c h r i f t t u m b e r e i t s eingehend b e s c h r i e b e n u n d b e d a r f d a h e r e i n e r b r e i t e n D a r s t e l l u n g h i e r n i c h t . Nachw. und Hinw. finden s i c h b e r e i t s o . S . 1 ff u n t e r A II 3 (S. 31 ff) und B 1 I 2 (S. 81 ff). W e i t . Nachw. f e r n e r in den Anm e r k u n g e n zum f o l g . T e x t .

- 411 b a r . E r i s t a b e r j e d e n f a l l s so e r h e b l i c h , daß s i e z w a r nicht a l l e i n a b e r doch auch dem P h ä n o m e n d e r s o z i a l e n Intervention a l s signifikant z u g e r e c h n e t werden kann. I h r e Wege sind v e r s c h l u n gen und i h r e Schwerpunkte nicht i m m e r evident. S i e hat, j e n a c h dem die E x p a n s i o n d e r s t a a t l i c h e n Aktivität m e h r auf dem S e k t o r d e r R e c h t s e t z u n g , d e r Verwaltung oder d e r R e c h t s p r e c h u n g h e r v o r g e t r e t e n i s t , zum T e i l auch im V e r e i n m i t d e r zeitbedingten V e r d i c h t u n g o d e r auch dem v o r ü b e r g e h e n d e n Schwund d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n P o s t u l a t e , v i e l zu dem Z u s t a n d e k o m m e n d e r S c h l a g w o r t e vom " V e r w a l t u n g s s t a a t " , " G e s e t z g e b u n g s s t a a t " , " J u s t i z s t a a t " usw. 20) b e i g e t r a g e n . In Wahrheit liegt w e d e r a l l e i n ein M e h r an Verwaltung noch im b e s o n d e r e n ein M e h r an G e s e t z g e bung o d e r R e c h t s p r e c h u n g , sondern ein M e h r an " S t a a t " s c h l e c h t hin v o r . A u s g e g a n g e n i s t die Entwicklung a l l e r d i n g s in e r s t e r L i n i e von e i n e r gewaltigen Zunahme an V e r w a l t u n g s a u f g a b e n . Z w a r l i e ß s i c h ein T e i l d e r neu aufkommenden S t a a t s a u f g a b e n noch z w e c k g e r e c h t m i t dem l i b e r a l e r R e c h t s S t a a t l i c h k e i t g e m ä ß e r e n M i t t e l n o r m a t i v e r Ordnung d e r i n t r a g e s e l l s c h a f t l i c h e n B e z i e h u n gen 21) b e w ä l t i g e n . 22) A b e r soweit s e i t e n s des S t a a t e s L e i s t u n g e n d a r g e r e i c h t w e r d e n mußten, soweit V e r t e i l u n g und U m v e r t e i l u n g ü b e r den Staat - und die ihm i n k o r p o r i e r t e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n - o d e r w e n i g s t e n s u n t e r s e i n e r nicht n u r g e n e r e l l n o r m i e r e n d e n s o n d e r n individuell d i r i g i e r e n d e n L e i s t u n g und Aufsicht e r f o l g e n mußten, soweit mußte die Verwaltung t ä t i g w e r d e n . Dadurch w u r de d e r G e s e t z g e b e r ü b e r den E r l a ß u n m i t t e l b a r s o z i a l g e s t a l t e n d e r , n o r m a t i v e r Ordnungen hinaus a k t i v i e r t . Soweit das V e r w a l tungshandeln nicht ohnedies den L e g i s l a t i v a k t v o r a u s s e t z t , steht e s w e n i g s t e n s in d e r Macht des G e s e t z g e b e r s , k r a f t des V o r r a n ges des G e s e t z e s und d e r G e s e t z e s g e b u n d e n h e i t d e r Verwaltung das V e r w a l t u n g s h a n d e l n zu i n i t i i e r e n und zu r e g u l i e r e n . D i e s e r Aufgabe, das Notwendige, und d i e s e r V e r s u c h u n g , ein Ü b r i g e s zu tun, könnte und kann s i c h d e r G e s e t z g e b e r nicht e n t z i e h e n . So schwoll nicht nur das V e r w a l t u n g s - s o n d e r n auch das G e s e t z gebungsvolumen an. D a m i t s t i e g auch die Zahl p o t e n t i e l l e r 20)

Zu d i e s e n B e g r i f f e n s . Ule, Ü b e r das V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g s s t a a t und R e c h t s s t a a t , in " S t a a t s - und v e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t l i c h e B e i t r ä g e " , 1957, S . 127 f f . 21) V g l . D a r m s t a e d t e r , G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t des R e c h t s s t a a t e s , S. 155 ff und p a s s i m ( s . i n s b e s . S . 2 5 2 ff). - S . h i e r zu auch B e t t e r m a n n , Grundfragen des P r e i s r e c h t s für M i e ten und P a c h t e n , 1952, S . 120 f; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 6 5 f . 22) T y p i s c h sind b i s heute g r o ß e T e i l e des A r b e i t s r e c h t s g e b l i e ben.

- 412 R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n . Sie v e r m e h r t e n den W i r k u n g s k r e i s d e r R e c h t s p r e c h u n g . D a r ü b e r hinaus wurde die Zuständigkeit d e r G e r i c h t e e r w e i t e r t . Die E i g e n g e s e t z l i c h k e i t r e c h t s s t a a t l i c h e n S a n k t i o n s d e n k e n s , die b e s o n d e r e V e r t r a u e n s p o s i t i o n d e r " D r i t t e n G e w a l t " und nicht zuletzt das mit d e r zunehmenden E x i s t e n z abhängigkeit d e r B ü r g e r des v e r t e i l e n d e n S t a a t e s w a c h s e n d e R e c h t s s c h u t z i n t e r e s s e haben dazu b e i g e t r a g e n . In s t e t i g e r W e c h s e l b e z i e h u n g haben so G e s e t z g e b u n g u n d Verwaltung u n d R e c h t s p r e c h u n g s i c h um das m e h r und m e h r p r ä z i s i e r t e , v e r f e i n e r t e und v e r s c h r ä n k t e G e r ü s t r e c h t s s t a a t l i c h e r G e w a l t e n t r e n nung h e r u m a u s g e b r e i t e t . 23) D a s V e r h ä l t n i s d e r G e w a l t e n zueina n d e r und die i n n e r e S t r u k t u r d e r e i n z e l n e n Funktionen wurden durch d i e s e n E x p a n s i o n s p r o z e ß v i e l f a c h b e t r o f f e n und p r o b l e m a t i s c h . 24) 2.

Die

soziale

Intervention

im

"Gesetzesstaat"

a)

Die a l l g e m e i n e Tendenz zum G e s e t z e s s t a a t

D a s w e s t d e u t s c h e S t a a t s w e s e n ist augenfällig " G e s e t z g e b u n g s s t a a t " und " G e s e t z e s s t a a t " - j e d e n f a l l s in einem quantitativen Sinn. 1) " M o t o r i s i e r t e G e s e t z g e b e r " ( C a r l S c h m i t t ) - d e r G e s e t z 23)

P e t e r S c h n e i d e r , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G e w a l t e n t e i l u n g im R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 1 2 : " S o s t e h e n w i r denn v o r d e r T a t s a c h e , daß im ganzen die R e i c h w e i t e s t a a t l i c h e r A k t i v i t ä t g r ö ß e r geworden, daß s i c h d i e s e Entwicklung j e d o c h nicht im B e r e i c h e e i n e r Gewalt l o k a l i s i e r e n läßt, s o n d e r n L e g i s l a t i v e , E x e k u t i v e und R e c h t s p r e c h u n g g l e i c h m ä ß i g e r f a ß t . . . " V g l . f e r n e r Kaufmann, G r u n d r e c h t e und W o h l f a h r t s s t a a t , R e c h t S t a a t W i r t s c h a f t , B d . IV ( 1 9 5 3 ) S . 77 ff (83); G i e s e , S t a a t s r e c h t l i c h e Gedanken z u r V e r w a l t u n g s r e f o r m , DÖV 9 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S. 357 ff (358 f ) . 24) A l l e N a c h w e i s e zu V o r s t e h e n d e m s . zum nachfolgenden T e x t . 1) (1) L e i d e r fehlt f ü r den B e g r i f f des " G e s e t z e s s t a a t e s " e i n e s o eingehende B e g r i f f s s y s t e m a t i k , wie s i e Ule für den V e r w a l t u n g s s t a a t entwickelt hat (Ule, Ü b e r das V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g s s t a a t und R e c h t s s t a a t ) . Doch l a s s e n s i c h - in Anlehnung an Ule - wohl folgende s p e z i e l l e r e B e g r i f f e h e r a u s stellen : (a) ein s c h l i c h t q u a n t i t a t i v e r , durch den das r e i n ä u ß e r e Ü b e r g e w i c h t d e r G e s e t z e v o r den ü b r i g e n Staat st ä t i g k e i t e n h e r v o r g e h o b e n werden s o l l ; (b) ein f u n k t i o n e l l e r B e g r i f f des G e s e t z g e b u n g s s t a a t e s , d e r auf die A u s b r e i t u n g d e r G e s e t z g e b u n g ( R e c h t s e t z u n g ) a l s d e r v o r h e r r s c h e n d e n S t a a t s t ä t i g k e i t abhebt, neben d e r die r e c h t s p r e c h e n d e und v o l l z i e h e n d e Gewalt an e i g e n s t ä n d i g e r B e d e u -

- 413 geber des Bundes diejenigen der kompetenzarmen L ä n d e r freilich f a s t ü b e r Sichtweite z u r ü c k l a s s e n d - p r o d u z i e r e n eine Überfülle von G e s e t z e n , die s i e r a s c h und i m m e r w i e d e r n o v e l l i e r e n , e r t e i l e n V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n und f i n d e n s i c h s o d a n n d u r c h n o c h z a h l r e i c h e r e und nicht w e n i g e r a k t i v e v e r o r d n u n g s g e b e n d e I n s t a n z e n in d e r R e c h t s e t z u n g a u f s e i f r i g s t e u n t e r s t ü t z t . D i e G e setzgebung verläßt ihren K e r n b e r e i c h : das Schaffen d a u e r n d e r O r d n u n g e n , u m k u r z f r i s t i g e , s a c h l i c h k o n k r e t e M a ß n a h m e n zu e r g r e i f e n b z w . a n z u o r d n e n . 2) D a s " ü b e r a n s t r e n g t e " R e c h t v e r -

2)

tung (qualitativ) v e r l i e r e n ; (c) ein o r g a n i s a t o r i s c h e r B e g r i f f d e s G e s e t z g e b u n g s s t a a t e s , d e r auf die V o r h e r r s c h a f t d e r g e s e t z g e b e n d e n O r g a n e und z w a r ü b e r den f u n k t i o n e l l e n B e r e i c h d e r G e s e t z g e b u n g h i n a u s a b s t e l l t ( g r u n d l e g e n d C a r l S c h m i t t , L e g a l i t ä t und L e g i t i m i t ä t , 1932). F ü r d i e s e n B e g r i f f d ü r f t e d e r T e r m i n u s " G e s e t z e s s t a a t " a l s Synonym a b z u l e h n e n s e i n . (2) Im S c h r i f t t u m t r i t t die n ä h e r e U n t e r s c h e i d u n g nicht i m m e r h e r v o r . B e i Ule ( a . a . O . S. 138 ff) geht die D i a g n o s e v o r w i e g e n d auf e i n e n G e s e t z g e b u n g s s t a a t i m o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn ( a l l e r d i n g s in d e r b e s o n d e r e n L e g i e r u n g d e s G e s e t z g e b u n g s - und R e c h t s p r e c h u n g s s t a a t e s ) ; ä h n l i c h W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 E r l . I I 2 g; G r o s s , " B e t r a c h t u n g e n " , DVB1. 70. J h g . (1955) S. 389 f (390). Ü b e r w i e g e n d w i r d von G e s e t z e s - b z w . G e s e t z g e b u n g s s t a a t d a g e g e n in e i n e m q u a n t i t a t i v - f u n k t i o n e l l e n Sinn g e s p r o c h e n (vgl. z . B . S c h e u n e r , D e r B e g r i f f d e r R e g i e r u n g i m R e c h t s s t a a t , S. 277 ( s . a . S . 2 7 4 ) ; D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , S. 194 f; G i e s e , S t a a t s r e c h t l i c h e G e d a n k e n z u r V e r w a l t u n g s r e f o r m , S . 3 5 8 ; L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " im W a n d e l d e s V e r f a s s u n g s b i l d e s , DVB1. 73. J h g . (1958) S. 524 ff (526)) . Zum Problem der Maßnahmegesetze s. vor allem Forsthoff, Ü b e r M a ß n a h m e - G e s e t z e in " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e a u s dem öffentlichen Recht", G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r Walter J e l l i nek, 1955, S . 2 2 1 ff; H a u ß l e i t e r , M a ß n a h m e r e c h t und D a u e r r e c h t auf d e m G e b i e t d e r w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n V e r o r d n u n g s und G e s e t z g e b u n g , DÖV 9. J h g . (1956) S. 143 ff; B a l l e r s t e d t , Ü b e r w i r t s c h a f t l i c h e Maßnahmegesetze, F e s t s c h r i f t f ü r Walt e r S c h m i t t - R i m p l e r , 1957, S.369 ff; M e n g e r und W e h r h a h n , D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e , V e r ö f f e n t l i c h u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 15, 1957, S . 3 ff b z w . S . 3 5 ff; Z e i d l e r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und " M a ß n a h m e g e s e t z " , J Z 1 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 3 9 1 ff; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 99 ff; S c h e u n e r , Die A u f g a b e d e r G e s e t z g e b u n g in u n s e r e r Z e i t , S. 602 f.

- 414 liert seine Standfestigkeit, seinen "konservativen Charakter" und w i r d z u m r a s c h r e f l e k t i e r e n d e n " S i t u a t i o n s s p i e g e l " . D i e s e E n t w i c k l u n g i s t im W e s e n e i n e s d e m o k r a t i s c h e n , g e w a l t e n teiligen, föderativen Rechtsstaates angelegt, der seine Aufgabe in e i n e r u m f a s s e n d e n s o z i a l g e s t a l t e n d e n W i r k s a m k e i t s i e h t . D a s d i e s e m Staat a n l a s t e n d e A u f g a b e n p e n s u m k o m m t i m m e r w i e d e r u n d von v i e l e n S e i t e n auf den G e s e t z g e b e r z u . ^ ) D a s gilt s o w o h l i n s o w e i t , a l s die s t a a t l i c h e T ä t i g k e i t p r i m ä r in d e r r e c h t l i c h e n O r d n u n g l i e g t , wie d a s v o r a l l e m h i n s i c h t l i c h d e r G e s t a l t u n g zwis c h e n b ü r g e r l i c h e r (privatrechtlicher) Beziehungen der Fall ist, a l s a u c h i n s o w e i t , a l s d e r Staat z w a r p r i m ä r zu s a c h l i c h e n V e r a n s t a l t u n g e n , k o n k r e t e n M a ß n a h m e n u s w . , die an s i c h A u f g a b e d e r Verwaltung sind, aufgerufen ist, d i e s e a b e r d e r a l l g e m e i n e n R e g e l u n g d u r c h den G e s e t z g e b e r b e d ü r f e n o d e r doch z u g ä n g l i c h sind. Die R e c h t s p r e c h u n g k a n n den G e s e t z g e b e r n u r s e h r b e g r e n z t e n t l a s t e n . 5) Sie k a n n ihm v o r a r b e i t e n , i n d e m s i e a u s a l l g e m e i n e n Grundsätzen sachgerechte Maßstäbe zur Lösung b e s t i m m t e r vom G e s e t z g e b e r noch nicht a u f g e g r i f f e n e r F r a g e n e r m i t t e l t . S t i m m e n d i e s e m i t d e r in den z u s t ä n d i g e n L e g i s l a t i v o r g a n e n v e r t r e t e n e n a l l g e m e i n e n A n s i c h t ü b e r e i n und g e w i n n e n s i e h i n r e i c h e n d e B e s t i m m t h e i t und B e s t ä n d i g k e i t , s o kann d a s a u s d e r R e c h t s p r e c h u n g h e r v o r g e h e n d e G e w o h n h e i t s r e c h t ( J u r i s t e n r e c h t ) den G e s e t z g e b e r s o g a r auf D a u e r e i n e r a u s d r ü c k l i c h e n R e g e l u n g e n t h e 3)

4)

5)

Vgl. H a n s H u b e r , N i e d e r g a n g des R e c h t s und K r i s e d e s R e c h t s s t a a t e s , i n s b e s . S. 79 ff ("6. D i e Ü b e r a n s t r e n g u n g d e s R e c h t s " ) , S. 82 : " . . . wenn e s g e s e l l s c h a f t l i c h e n W e c h s e l und w e c h s e l n d e B e d ü r f n i s s e n u r n o c h r e g i s t r i e r e n d in s i c h a u f n i m m t , i s t e s k e i n R e c h t m e h r , s o n d e r n n u r n o c h ein S i t u a t i o n s s p i e g e l . D e r k o n s e r v a t i v e C h a r a k t e r des R e c h t s und die D y n a m i k d e r w e c h s e l n d e n M a s s e n b e d ü r f n i s s e in d e r G e g e n w a r t v e r t r a g e n s i c h g e g e n s e i t i g n i c h t , a b e r die D y n a m i k und a u c h die U n e n t b e h r l i c h k e i t d e s R e c h t s a l s R e g l e m e n t i e r u n g s m i t t e l s i n d s t ä r k e r , und so v e r l i e r t e b e n das R e c h t s e i n s t ü t zendes Rückgrat. Es wird selber kompaßloser Voluntarismus einer fließenden gesellschaftlichen Wirklichkeit". J a h r r e i ß , G r ö ß e und Not d e r G e s e t z g e b u n g , in " M e n s c h und S t a a t " , S. 19 ff (S. 20 f, 51 ff und p a s s i m ) ; s . a . S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e " , VVDStRL. H. 15, 1957, S. 69 ff (75); d e r s . , Die A u f g a b e d e r G e s e t z g e b u n g in u n s e r e r Z e i t , i n s b e s . S . 6 0 5 f f . S. h i e r z u noch u n t e n 3 (S. 508 ff), i n s b e s . b (S.512 f f ) .

- 415 b e n . 6 ) J e w e n i g e r nun a b e r eine ganz b e s t i m m t e L ö s u n g aus a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d s ä t z e n a b g e l e i t e t werden kann und j e m e h r p o l i t i s c h e n G e s t a l t u n g s w i l l e n s es b e d a r f , um s i e zu s t a t u i e r e n , desto m e h r v e r s c h l i e ß t s i c h d i e s e r W e g . E r i s t an s i c h von v o r n e h e r e i n s e k u n d ä r e r N a t u r . R e c h t s a n w e n du n g i s t die Aufgab e d e r G e r i c h t e . Die U n t e r w o r f e n h e i t d e r R e c h t s p r e c h u n g u n t e r das G e s e t z ( A r t . 20 A b s . 3, 97 A b s . 1 GG bürdet dem G e s e t z g e b e r K o m p e t e n z und V e r a n t w o r t u n g auf. D i e Verwaltung e r g e h t s i c h von Haus aus nicht in d e r R e c h t s f i n dung. S i e k o m m t dem G e s e t z g e b e r auch nicht s p e z i f i s c h dadurch entgegen, daß s i e - wie die R e c h t s p r e c h u n g - eine neue r e c h t l i c h e Spannungslage erkennt und zu deuten und zu bewältigen v e r s u c h t . S i e s i e h t v i e l m e h r die t a t s ä c h l i c h e n und p r a k t i s c h e n E r f o r d e r n i s s e im V o r d e r g r u n d und v e r s u c h t im R a h m e n i h r e s a l l g e m e i n e n A u f t r a g e s und i n r e r a l l g e m e i n e n Z u s t ä n d i g k e i t s o r d nung des P r o b l e m s H e r r zu w e r d e n . So stößt s i e den G e s e t z g e b e r v i e l l e i c h t auf neue Aufgaben die e r s e l b s t noch nicht g e s e hen hat o d e r a u f g r e i f e n w o l l t e . ' A b e r wie weit k o m m t s i e ohne die N o r m i e r u n g durch den G e s e t z g e b e r und wie weit kann d e r G e setzgeber sie sich selbst überlassen? Umfassende Gesetzesvorb e h a l t e ® ) e r h e b e n das G e s e t z w e i t e s t g e h e n d zur V o r a u s s e t z u n g j e d e s T ä t i g w e r d e n s d e r V e r w a l t u n g . A b e r s e l b s t in dem B e r e i c h d e r Verwaltung, d e r k e i n e m G e s e t z e s v o r b e h a l t u n t e r l i e g t , kann d e r G e s e t z g e b e r n o r m i e r e n d e i n g r e i f e n und bindet e r die V e r w a l tung dadurch ( A r t . 20 A b s . 3 GG). Aus d i e s e r u n i v e r s e l l e n K o m petenz e r w ä c h s t s c h l i e ß l i c h auch eine u n i v e r s e l l e L e t z t v e r a n t wortung des G e s e t z g e b e r s . Seine B e f u g n i s , die anderen beiden Gewalten durch die g e n e r e l l e n o r m a t i v e Ordnung zu binden und m i t dem M i t t e l d e r G e s e t z gebung zu d i r i g i e r e n , auszunutzen, wird d e r G e s e t z g e b e r - ü b e r die n a t u r g e m ä ß e Tendenz e i n e r jeden Zuständigkeit, ausgefüllt zu werden, hinaus - d u r c h s t r u k t u r e l l e Bedingungen d e r V e r fassungsordnung entscheidend angetrieben. S t i m u l i e r e n d wirkt v o r a l l e m die b r e i t e d e m o k r a t i s c h e R e f l e x i o n 6)

7) 8)

I n t e r e s s a n t i s t , daß die R e c h t s o r d n u n g die G e r i c h t e in dies e r Funktion a u s d r ü c k l i c h b e s t ä t i g t und b e s t ä r k t . S . die Zuständigkeit d e r ( V e r e i n i g t e n ) G r o ß e n S e n a t e d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e z u r R e c h t s f o r t b i l d u n g : § 137 GVG, § 11 A b s . 4 VGO, § 43 SGG, § 45 A b s . 2 A r b G G . Zu den P r o b l e m e n des R i c h t e r r e c h t s s . f e r n e r unten 3 (S. 508 f f ) , i n s b e s . S . 525 V g l . B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S.103. S . u. b bb (S. 4 2 0 ff).

- 416 d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n G e s e t z g e b u n g s o r g a n e . ^ S i e sind das k l a s s i s c h e F e l d des K a m p f e s um den S t i m m z e t t e l , d e r nicht zul e t z t mit m e h r o d e r w e n i g e r e i n s e i t i g e n " G e f ä l l i g k e i t s g e s e t z e n " g e f ü h r t w i r d . In h e r v o r r a g e n d e r W e i s e s e t z e n g e r a d e die s o z i a l e n M a t e r i e n mit i h r e n b r e i t e n und doch d i f f e r e n z i e r t e n I n t e r e s s e n t e n s c h i c h t e n d i e s e n d e m o k r a t i s c h e n " M e c h a n i s m u s " in Gang. Auf d e r a n d e r e n S e i t e hebt die S c h i c k s a l s g e m e i n s c h a f t d e r R e g i e r u n g mit " i h r e r " P a r l a m e n t s m e h r h e i t den G e g e n s a t z z w i s c h e n G e s e t z g e b u n g s o r g a n und E x e k u t i v s p i t z e weitgehend auf und m i n d e r t v o r a l l e m auch die B e r e i t s c h a f t d e r R e g i e r u n g , s i c h d e r l e g i s l a t i v e n E i n m i s c h u n g zu e r w e h r e n . Die P a r l a m e n t e können mit Hilfe d e r G e s e t z g e b u n g a b e r nicht n u r auf die d e r R e g i e r u n g u n t e r s t e h e n d e E x e k u t i v e in e i n e r j e des a n d e r e M i t t e l p a r l a m e n t a r i s c h e r K o n t r o l l e an n a c h h a l t i g e r W i r k s a m k e i t h i n t e r s i c h l a s s e n d e n W e i s e e i n g r e i f e n . H ) S i e können damit auch die S c h r a n k e n v e r t i k a l e r Gewaltenteilung ü b e r s p r i n g e n ; und weitgehend kann die B r ü c k e vom w e i t e r e n zum eng e r e n G e m e i n w e s e n n u r m i t t e l s d e r g e s e t z g e b e n d e n Gewalt des e r s t e r e n g e s c h l a g e n w e r d e n . D e r B u n d e s g e s e t z g e b e r bindet die L a n d e s v e r w a l t u n g und - g e r i c h t e ( A r t . 20 A b s . 3, 83 ff, 97 A b s . 1 GG) und drängt im B e r e i c h d e r k o n k u r r i e r e n d e n und R a h m e n g e setzgebung auch den L a n d e s g e s e t z g e b e r z u r ü c k ( A r t . 72, 74, 75 G G ) . Während dem Bunde - g e n a u e r : d e r B u n d e s v e r w a l t u n g e i n e v e r b i n d l i c h e Einwirkung auf die V e r w a l t u n g e n d e r L ä n d e r a u ß e r h a l b des V o l l z u g s von B u n d e s g e s e t z e n v e r s a g t i s t , bindet e r durch den E r l a ß von B u n d e s g e s e t z e n nicht n u r die V e r w a l t u n gen an d i e s e G e s e t z e , s o n d e r n e r gewinnt auch L e i t u n g s - und A u f s i c h t s b e f u g n i s s e ü b e r die L a n d e s v e r w a l t u n g ( A r t . 84, 85 G G ) . Auf dem G e b i e t e d e r R e c h t s p r e c h u n g k o r r e s p o n d i e r t m i t d e r bund e s g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g d e r Zuwachs u n b e s t r i t t e n e r L e t z t z u ständigkeit d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e . 12) D i e B u n d e s g e s e t z g e bung ist a l s o die s c h n e i d i g s t e Waffe des Bundes im M a c h t k a m p f m i t den L ä n d e r n . P a r a l l e l v e r l a u f e n die T e n d e n z e n h i n s i c h t l i c h d e r k o m m u n a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g , in die p r i n z i p i e l l nur das ( B u n d e s - o d e r L a n d e s - ) G e s e t z e i n g r e i f e n kann ( A r t . 28 A b s . 2 G G ) . 9) 10) 11) 12)

Vgl. Landshut, Wandlungen d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n D e m o k r a t i e , S . 159 f . S . n o c h m a l s oben A b s c h n i t t 3 (S. 315 ff). S . h i e r z u S c h e u n e r , Die Aufgabe d e r G e s e t z g e b u n g in u n s e r e r Zeit, S . 6 0 7 . S. zu d e r T r a g w e i t e d e r A r t . 96, 99 GG oben S. 170 , i n s b e s . Fußn. 5 ff.

- 417 J a , auch dort, wo d e r G e s e t z g e b e r von s i c h aus s e l b s t ä n d i g e V e r waltungseinheiten e i n g e r i c h t e t hat, kann e r Anlaß haben, s i c h in d i e s e m Sinne des G e s e t z e s a l s e i n e s I n s t r u m e n t e s d e r V e r w a l tungsführung zu b e d i e n e n . Hat das a u s g l i e d e r n d e G e m e i n w e s e n Bund o d e r Land - dem a u s g e g l i e d e r t e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r S e l b s t v e r w a l t u n g u n t e r Reduktion d e r s t a a t l i c h e n I n g e r e n z auf die R e c h t s a u f s i c h t gewährt, so e r g i b t s i c h ein D i l e m m a sobald e i n e r s e i t s die Verwaltungsübung d e r S e l b s t v e r w a l t u n g s o r g a n e m i ß b i l ligt wird, während a n d e r e r s e i t s die P r i n z i p i e n d e r S e l b s t v e r w a l tung und d e r r e i n e n G e s e t z m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e nicht r e v o z i e r t w e r d e n s o l l e n . H i e r bietet s i c h , s o f e r n n u r d e r G e g e n s t a n d d e r M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n Behandlung zugängig i s t , e b e n f a l l s das G e s e t z a l s ein M i t t e l an, die V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n an d e r K a n d a r e zu h a l t e n . E r h ö h t e Bedeutung k o m m t d i e s e n Z u s a m m e n h ä n g e n g e r a d e im Rahmen d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n zu, die so s e h r z u r m ö g l i c h s t a l l g e m e i n e n , u m f a s senden, e i n h e i t l i c h e n Regelung und zum A u s s c h l u ß p a r t i k u l a r e r , insbes. länderweiser Besonderheiten tendiert. D a m i t wird d e r B l i c k auf das E g a l i t ä t s d e n k e n a l s auf einen w e i t e r e n Grund d e r i m m e r s t ä r k e r e n Ausdehnung des G e s e t z e s gel e n k t . Z w a r bindet d e r G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z Verwaltung und R e c h t s p r e c h u n g nicht w e n i g e r a l s die G e s e t z g e b u n g ( A r t . 3, 1 A b s . 3, 20 A b s . 3 G G ) . J e d o c h kann d a r a u s nicht d e r G r u n d s a t z a b g e l e i t e t werden, die zuständigen, wenngleich m ö g l i c h e r w e i s e j e w e i l s v e r s c h i e d e n e n B e h ö r d e n und G e r i c h t e m ü s s e n die ihnen b e l a s s e n e n E r k e n n t n i s - , B e u r t e i l u n g s - und E r m e s s e n s s p i e l r ä u m e in bezug auf g l e i c h l i e g e n d e F ä l l e in durchwegs ganz d e r g l e i chen Weise ausfüllen. Nur dann werden Abweichungen u n m i t t e l b a r durch den G l e i c h h e i t s s a t z unterbunden, wenn s i e w i l l k ü r l i c h sind bzw. auf s a c h f r e m d e n Erwägungen b e r u h e n . Die T o l e r a n z z o n e i s t b r e i t . 16) Die K o n t r o l l e i s t durch die m a n gelnde P u b l i z i t ä t d e r E i n z e l e n t s c h e i d u n g e n e r s c h w e r t . E s kann s o m i t zu r e c h t u n t e r s c h i e d l i c h e n P r a k t i k e n k o m m e n . Ihnen kann nur mit Hilfe e i n g e h e n d e r g e s e t z l i c h e r Regelung e n t g e g e n g e t r e t e n 13) 14) 15)

16)

S . zu V o r s t e h e n d e m S c h e u n e r , a . a . O . B V e r f G E 1, 83 (85), 352 (345); Ipsen, G l e i c h h e i t , S. 148, 150. S . unten B 6 III 1 (S. 934 f) und 2 ( S . 93 5 ff); zu d e r i n t e r e s santen F r a g e des V e r h ä l t n i s s e s des G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s zur G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g s . Ipsen, a . a . O . S. 147 ff, 164 ff mit w e i t . N a c h w . S . M e n g e r , R e c h t s s a t z , Verwaltung und V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , DÖV 8. J h g . (1955) S. 587 ff ( 5 9 2 ) .

- 418 w e r d e n . P e r f e k t i o n i s t i s c h e s E g a l i t ä t s d e n k e n drängt a b e r auf eine m a x i m a l e Reduktion des D i f f e r e n z i a l k a l k ü l s durch den G e s e t z g e b e r und gibt auf d i e s e W e i s e einen Grund m e h r f ü r die E x p a n s i o n d e r G e s e t z g e b u n g ab. 17)

Die innige Verbindung e g a l i t ä r e r und s o z i a l e r P o s t u l a t e verknüpft auch d i e s e Stimulanz d e r G e s e t z g e bung in b e s o n d e r e m Maße m i t d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . b) Die V e r k l a m m e r u n g von G e s e t z g e b u n g und V e r w a l t u n g aa)

Verwaltung - R e c h t s s t a a t - V e r w a l t u n g s r e c h t

Schon b i s h e r i s t deutlich geworden, daß das Wachstum d e r L e g i s l a t i v t ä t i g k e i t in e n t s c h e i d e n d e m Z u s a m m e n h a n g mit d e r E x pansion d e r V e r w a l t u n g s t e h t . Die g r o ß e M a s s e d e r dem Staat im R a h m e n d e r s o z i a l e n (und w i r t s c h a f t l i c h e n ) Intervention g e s t e l l t e n Aufgaben b e d a r f d e r v e r w a l t u n g s m ä ß i g e n Wahrnehmung. D e r s o z i a l e A u s g l e i c h durch e n t s p r e c h e n d e G e s t a l t u n g d e r zwis c h e n b ü r g e r l i c h e n R e c h t s v e r h ä l t n i s s e ohne H i l f e l e i s t u n g durch bzw. U m v e r t e i l u n g ü b e r den Staat, d . h . a l s o a l l e i n durch L e g i s l a t i v e und J u d i k a t i v e kann nur in einem r e l a t i v k l e i n e n B e r e i c h wirksam werden. Im ü b r i g e n b e d a r f e s d e r V e r a n s t a l t u n g e n , E i n g r i f f e und L e i s t u n g e n d e r Verwaltung. D e r Umfang, in dem die Verwaltung im d a s e i n s v o r s o r g e n d e n , w i r t s c h a f t l i c h und s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e n Staat tätig werden muß, hat ihm das P r ä d i kat e i n e s " V e r w a l t u n g s s t a a t e s " e i n g e t r a g e n , das z w a r in 17) S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l tungsrechtsprechung", Veröffentlichungen der Vereinigung d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 14, 1956, S . 181 ff ( 1 8 4 ) : " . . . daß die Verwaltung in e i n e m wachsenden Maße g e s e t z e s g e b u n d e n e Anwendung des R e c h t s werden muß, weil die G l e i c h h e i t s f o r d e r u n g nur durch d e t a i l l i e r t e G e s e t z e s m a ß stäbe erfüllt werden kann". - S . a . d e r s . , Diskussionsbeitrag zu " D a s G e s e t z a l s Norm und M a ß n a h m e " , S. 74; d e r s . , Die Aufgabe d e r G e s e t z g e b u n g in u n s e r e r Z e i t , S . 605 f f . 1) Z . B . im A r b e i t s r e c h t , im M i e t r e c h t und in anderen T e i l g e b i e t e n des b ü r g e r l i c h e n R e c h t s . - Die I n a n s p r u c h n a h m e des R i c h t e r s z u r k o n k r e t - i n d i v i d u e l l e n G e s t a l t u n g von R e c h t s v e r h ä l t n i s s e n , die d e r Natur der S a c h e nach auch d e r V e r w a l tung a u f g e t r a g e n werden könnte ( B e i s p i e l : f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t , B e s c h l u ß s a c h e n im a r b e i t s g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n ) , b e z e i c h n e t ein G r e n z f e l d , in dem s i c h Verwaltung und R e c h t s p r e c h u n g im m a t e r i e l l - f u n k t i o n e l l e n und i m f o r m e l l - o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinne begegnen ( s . unten 3 (S. 508 f f ) ) .

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e i n e m a n d e r e n Sinne b e g r i f f l i c h e n t w i c k e l t , m i t d e r s c h l i c h t e n Bedeutung quantitativen Übergewichts d e r Verwaltung jedoch pop u l ä r g e w o r d e n i s t . ^ ) Die V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t i s t i m R e c h t s 2)

(I) Z u m B e g r i f f d e s " V e r w a l t u n g s s t a a t e s " s . Ule, Ü b e r d a s V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g s s t a a t und R e c h t s s t a a t . Im H i n b l i c k auf s e i n e e i n g e h e n d e D a r s t e l l u n g und s e i n e B e l e g e k a n n es h i e r mit e i n e r kurzen Z u s a m m e n f a s s u n g sein Bewenden h a b e n . Die v e r s c h i e d e n e n B e g r i f f e s i n d : (1) D e r V e r w a l t u n g s s t a a t a l s K o r r e s p o n d e n z b e g r i f f z u m J u s t i z s t a a t und z w a r (a) a l s V e r w a l t u n g s s t a a t , in dem die a u s w e c h s e l b a r e n Z u ständigkeiten zulasten der Gerichtsbarkeit überwiegend der Verwaltung zugewiesen sind, o d e r (b) a l s V e r w a l t u n g s s t a a t , in dem die V e r w a l t u n g nicht d e r K o n t r o l l e d u r c h die a l l g e m e i n e n J u s t i z g e r i c h t e s o n d e r n durch besondere Verwaltungsgerichte unterliegt. (2) D e r V e r w a l t u n g s s t a a t , d e r ü b e r d a s V e r h ä l t n i s V e r w a l t u n g - J u s t i z h i n a u s i n s b e s . auch in d e r R e l a t i o n V e r w a l t u n g - G e s e t z g e b u n g d u r c h ein Ü b e r g e w i c h t d e r V e r w a l t u n g g e kennzeichnet i s t . Das kann (a) a l l g e m e i n in e i n e m q u a n t i t a t i v e n V o r h e r r s c h e n d e r V e r w a l t u n g in e i n e m u n d i f f e r e n z i e r t e n , m a t e r i e l l e n und o r g a n i s a t o r i s c h - f o r m e l l e n Sinn g e m e i n t s e i n . E s kann a b e r a u c h n ä h e r dahin p r ä z i s i e r t s e i n , daß (b) die V e r w a l t u n g a l s F u n k t i o n s i c h im V e r w a l t u n g s s t a a t in g e s t e i g e r t e m M a ß e a u s b r e i t e t , s o daß s c h l i e ß l i c h nicht n u r die G e r i c h t e s o n d e r n a u c h die g e s e t z g e b e n d e n O r g a n e ( s . M a ß n a h m e g e s e t z e ! ) T ä t i g k e i t e n a u s f ü h r e n , die im f u n k t i o n e l l e n Sinne " e i g e n t l i c h " V e r w a l t u n g s i n d . (c) E n d l i c h - und d a s i s t die k l a r s t e und t i e f s t e , a u c h f o l g e n s c h w e r s t e Begriffsbildung - wird u n t e r V e r w a l t u n g s s t a a t im o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn ein Staat v e r s t a n d e n , " i n d e m s i c h die S t a a t s g e w a l t b e i V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n k o n z e n t r i e r t o d e r doch j e d e n f a l l s m i t i h r e m S c h w e r g e w i c h t auf V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n v e r l a g e r t " (Ule, a . a . O . S. 138). (II) Wenn die B u n d e s r e p u b l i k a l s " V e r w a l t u n g s s t a a t " b e z e i c h net w i r d , so s p i e l e n die u n t e r 1 ( S . 4 0 6 ff) g e n a n n t e n B e g r i f f e k e i n e R o l l e . In a l l e r R e g e l i s t , w e n n g l e i c h b e i s e h r v e r s c h i e d e n e n V o r s t e l l u n g e n , i m e i n z e l n e n von e i n e m V e r w a l t u n g s s t a a t i m o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn die Rede (vgl. P e t e r s , L e h r b u c h d e r V e r w a l t u n g , 1949, S. V und S. 131; d e r s . , D e r K a m p f u m den V e r w a l t u n g s s t a a t , in " V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l h e l m L a f o r e t , 1952, S. 19 ff; d e r s . , Die G e w a l t e n t r e n n u n g in m o d e r n e r Sicht, S. 7 - je u n t e r d e m G e s i c h t s -

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s t a a t an d a s G e s e t z g e b u n d e n ( A r t . 20 A b s . 3 GG) und an d a s G e s e t z zu b i n d e n . D e r R e c h t s s t a a t i s t ein Staat d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s . 4) D e r " Ve r w a l t u n g s s t a a t " i m q u a n t i t a t i v e n Sinn m u ß , wenn e r nicht z u m V e r w a l t u n g s s t a a t i m o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn einer verfassungsrechtlichen Vormachtstellung der Verwaltung u m s c h l a g e n soll, 5) z u m Staat d e r V e r w a l t u n g s g e s e t z e w e r d e n . ® ) bb) Die r e c h t s s t a a t l i c h e N o t w e n d i g k e i t d e s G e s e t z e s aaa)

Der Vorbehalt des Gesetzes

D i e A u s d e h n u n g d e r L e g i s l a t i v e i s t , wie g e s a g t , v o r a l l e m a u c h die u n a u s w e i c h l i c h e K o n s e q u e n z j e n e r r e c h t s s t a a t l i c h e n P r i n z i p i e n , die e i n e g e s e t z l i c h e E r m ä c h t i g u n g und d a r ü b e r h i n a u s e i n e

3) 4)

5)

6)

punkt e i n e r D i s k r e p a n z d e r V e r f a s s u n g s o r d n u n g g e g e n ü b e r den p o l i t i s c h e n T e n d e n z e n und R e a l i t ä t e n ; H a n s S c h n e i d e r , G e r i c h t s f r e i e H o h e i t s a k t e , 1951, S. 30 A n m . 40; K o e l l r e u t t e r , G r u n d f r a g e n d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 13 f, 24, 43; L e i b h o l z , Die k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 19; W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 3 5 , 14, 6 f f ) . B e i a l l e n a b e r s c h w i n g t d e r G e s i c h t s punkt d e r q u a n t i t a t i v e n D o m i n a n z d e r Ve r w a l t u n g s a u f g a b e n m e h r o d e r w e n i g e r d e u t l i c h m i t . D o r t , wo d a s S t i c h w o r t "Verwaltungsstaat" nur beiläufig gebraucht ist, ist es dagegen m e i s t o f f e n s i c h t l i c h , daß d i e s e r G e s i c h t s p u n k t i m V o r d e r g r u n d s t e h t ( s . z . B . K ö t t g e n , D e r E i n f l u ß d e s B u n d e s auf die d e u t s c h e V e r w a l t u n g , S. 72; S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e " V V D S t R L . H. 15, 1957, S. 66 ff (75)). S. h i e r z u a u c h Köttgen ( S u b v e n t i o n e n a l s M i t t e l d e r V e r w a l t u n g , DVB1. 68. J h g . (1953) S . 4 8 5 ff (485)), d e r von e i n e m Ü b e r g a n g von d e m o r g a n i s a t o r i s c h e n V e r w a l t u n g s s t a a t d e r Z e i t z w i s c h e n 1933 und 1945 zu e i n e m m e h r quantitativen spricht. S. h i e r z u oben S. 409 z u F u ß n . 13. R o e s s l e r , D a s s o z i a l e V e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I, 1872, S. VII: " . . . d e r R e c h t s s t a a t a b e r i s t d e r Staat d e s V e r w a l t u n g s rechts" . s . Ule, Ü b e r d a s V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g s s t a a t und R e c h t s s t a a t , i n s b e s . S. 162 f f . B e s o n d e r s e i n g e h e n d s e t z t s i c h D a r m s t a e d t e r (Die G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t d e s R e c h t s s t a a t e s , S. 52 f, 172 ff, 190 ff, 201 ff) m i t d e r K a u s a l i t ä t W o h l f a h r t s s t a a t - V e r w a l t u n g s s t a a t (im o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn) auseinander. S. S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e " , S . 7 5 .

- 421 e i n g e h e n d e g e s e t z l i c h e O r d n u n g d e s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s zu d e s sen Voraussetzung machen. Je k ü r z e r diese rechtsstaatlichen N o r m e n die V e r w a l t u n g an die K e t t e d e s G e s e t z e s l e g e n , d e s t o w e i t e r t r e i b e n s i e d i e s e s in d e n g e g e n s t ä n d l i c h e n B e r e i c h d e r V e r w a l t u n g hinein, und desto h ä u f i g e r e r f o r d e r n sie den E r l a ß und die N o v e l l i e r u n g e i n s c h l ä g i g e r G e s e t z e . 1. D a s G r u n d s c h e m a . Nach der rechtsstaatlichen Tradit i o n b e s a g t d e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s , •*•) d i e V e r w a l t u n g b e d ü r f e i n a l l e n F ä l l e n , i n d e n e n s i e in " F r e i h e i t o d e r E i g e n t u m " d e s B ü r g e r s e i n g r e i f t , und d a r ü b e r h i n a u s in den (sonst) in d e r V e r fassung ausdrücklich vorgesehenen besonderen Fällen der gesetzlichen Legitimation als Voraussetzung der Zulässigkeit ihres Hand e l n s . D a b e i b e d e u t e t die F o r m e l von dem E i n g r i f f in F r e i h e i t und E i g e n t u m , die l ä n g s t n u r m e h r N a m e e i n e r bewußten Sache i s t , n i c h t s a n d e r e s , a l s daß j e d e " B e g r ü n d u n g a b s t r a k t e r o d e r konkreter Verpflichtungen durch Forderung eines Tuns, Duldens oder Unterlassens einschließlich der Entziehung oder Beschränkung von Rechten" u n t e r den sog. A l l g e m e i n v o r b e h a l t des G e s e t z e s f ä l l t . 2 ) D i e g a n z e E i n g r i f f s V e r w a l t u n g ä> s o l l d e r g e s e t z l i c h e n 1)

2)

Mit d e m V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s w i r d ein b e z i e h u n g s r e i c h e s T h e m a des deutschen Staats- und V e r w a l t u n g s r e c h t s anges p r o c h e n (heute noch g r u n d l e g e n d : T h o m a , D e r Vorbehalt d e r L e g i s l a t i v e und die G e s e t z m ä ß i g k e i t von V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g ) . U r s p r ü n g l i c h lag die Spannung des P r o b l e m s v o r w i e g e n d in d e r P o l a r i t ä t z w i s c h e n d e r f o r m e l l e n G e s e t z g e b u n g durch P a r l a m e n t und K r o n e und dem e i g e n s t ä n digen V e r o r d n u n g s r e c h t d e r l e t z t e r e n , d e r Exekutive. D i e s e r o r g a n i s a t o r i s c h e D u a l i s m u s - d u r c h den Wegfall d e r " K r o n e " des einen, d u r c h die d e m o k r a t i s c h e E x e k u t i v s p i t z e nicht e b e n b ü r t i g e r s e t z t e n E l e m e n t e s b e r a u b t - hat sich m e h r und m e h r aufgelöst. Das prinzipielle Rechtsetzungsmonopol der Legislativorgane ist u n b e s t r i t t e n . An seine Stelle ist das P r o b l e m d e r m a t e r i e l l e n A b g r e n z u n g und d e s f u n k t i o n e l l e n N e b e n e i n a n d e r u n d M i t e i n a n d e r v o n G e s e t z g e b u n g u n d V e r w a l t u n g in den V o r d e r g r u n d g e t r e t e n . Seine Spannung liegt z w i s c h e n d e r potentiell g e s e t z e s f r e i e n und d e r notwendig g e s e t z e s g e b u n d e n e n V e r w a l t u n g . S. zu V o r s t e h e n d e m z . B . T h o m a , a . a . O . S . 2 2 2 ff; S c h e u n e r , D e r B e r e i c h d e r R e g i e r u n g i m R e c h t s s t a a t , S. 263 ff; s . a . B ö c k e n f ö r d e , G e s e t z u n d g e s e t z g e b e n d e G e w a l t , i n s b e s . S. 2 2 1 f f , 309 f f , 320 f f . (1) W o l f f , V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 1 2 5 . - W e i t . N a c h w . s . u . zum Text. (2) In d e r A u s d e h n u n g d e r F o r m e l v o n " F r e i h e i t u n d E i g e n t u m " zum u m f a s s e n d e n A l l g e m e i n v o r b e h a l t liegt eine P a r a l l e l e n t -

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G r u n d l a g e b e d ü r f e n . Im ü b r i g e n a b e r soll die V e r w a l t u n g , s o weit nicht s p e z i e l l e G e s e t z e s v o r b e h a l t e d e r V e r f a s s u n g e n t g e g e n s t e h e n , auf e i n e g e s e t z l i c h e G r u n d l a g e i h r e s V o r g e h e n s nicht a n g e w i e s e n , den g e s e t z t e n R e g e l u n g e n f r e i l i c h s t e t s u n t e r w o r f e n sein. Die d e m n a c h g r u n d s ä t z l i c h m ö g l i c h e g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g k a n n nicht u n t e r B e r u f u n g d a r a u f n e g i e r t w e r d e n , daß a l l e r e c h t l i c h a n z u e r k e n n e n d e n K o m p e t e n z e n d e s S t a a t e s ohnehin d e r B e g r ü n d u n g i m R e c h t b e d ü r f t e n . R e c h t und G e s e t z 4) s i n d h i e r a u s e i n a n d e r z u h a l t e n . Das Gesetz ist - entsprechend s e i n e r Funktion i m g e w a l t e n t e i l i g e n Staat - p r i m ä r i m f ö r m l i c h e n Sinne zu v e r stehen. Es entnimmt seine Autorität der Verfassung. Diese regelt a b e r nicht n u r die G e s e t z g e b u n g , s o n d e r n k o n s t i t u i e r t a u c h die V e r w a l t u n g und b e a u f t r a g t s i e m i t dem V o l l z u g d e r G e s e t z e . Sie kann d a r ü b e r h i n a u s d e r V e r w a l t u n g u n m i t t e l b a r A u f g a b e n z u weisen. Ist d a s g e s c h e h e n , s o l e i t e n s i c h die e n t s p r e c h e n d e n

3)

4) 5) 6)

Wicklung zu d e r A u s w e i t u n g d e s E i g e n t u m s - bzw. E n t e i g n u n g s b e g r i f f e s und zu d e r E x p a n s i o n d e s g r u n d r e c h t l i c h e n F r e i h e i t s s c h u t z e s b i s zu d e m n a c h d e r h e r r s c h e n d e n A u s l e gung d e s A r t . 2 A b s . 1 GG h e u t e e r z i e l t e n g e g e n s t ä n d l i c h e n M a x i m u m . Obwohl d e r g e m e i n d e u t s c h e G e s e t z e s v o r b e h a l t s c h o n u r s p r ü n g l i c h u m f a s s e n d e r w a r a l s die F o r m e l von " F r e i h e i t und E i g e n t u m " a n n e h m e n l i e ß und a u c h nicht n u r auf den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h p o s i t i v i e r t e n Schutz d i e s e r b e i den R e c h t s g ü t e r z u r ü c k g i n g (vgl. B ö c k e n f ö r d e , G e s e t z und g e s e t z g e b e n d e G e w a l t , S. 320), i s t die i n n e r e K o n s e q u e n z d i e s e r g l e i c h l a u f e n d e n E n t w i c k l u n g doch von I n t e r e s s e . Z u r A b g r e n z u n g d e r E i n g r i f f s - von d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g s . z . B . B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , i n s b e s . S. 105 ff, m . e i n g e h . N a c h w . ; B a c h o f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , S. 174 ff; L o s c h e l d e r , Die W a h r u n g d e r ö f f e n t l i c h e n S i c h e r h e i t und O r d n u n g in i h r e m V e r h ä l t n i s z u r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g , DVB1. 72. J h g . (1957) S. 819 ff; K l ü b e r , d a s s . , e b d . S . 8 2 7 ff; Rupp, Die B e s e i t i g u n g s - und U n t e r l a s s u n g s k l a g e gegen T r ä g e r h o h e i t l i c h e r G e w a l t , DVB1. 73. J h g . (1958) S . 1 1 3 ff; s . a . L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " i m W a n d e l d e s V e r f a s s u n g s b i l d e s , DVB1. 73. J h g . (1958) S. 524 ff (528); W e r n e r , V e r w a l t u n g s r e c h t a l s konk r e t i s i e r t e s V e r f a s s u n g s r e c h t , DVB1. 74. J h g . (1959), S. 530; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 131 f f . nicht i m s p e z i f i s c h e n Sinn d e s A r t . 20 A b s . 3 GG. Vgl. N a w i a s k y , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 106 f f . ebd.

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B e f u g n i s s e nicht w e n i g e r a u s d e m R e c h t ab a l s die ü b e r d a s M e dium d e s G e s e t z e s v e r m i t t e l t e n . Ob e s g e s c h e h e n i s t , i s t e i n e F r a g e d e s p o s i t i v e n V e r f a s s u n g s r e c h t s . ' E s i s t a b e r nicht so, daß in d e m a l s R e c h t s g e b i l d e r i c h t i g v e r s t a n d e n e n Staat die V e r waltung i m m e r nur förmliche, u n t e r der V e r f a s s u n g rangierende G e s e t z e zu v o l l z i e h e n h ä t t e . ' 7) 8)

Vgl. K e l s e n , H a u p t p r o b l e m e d e r S t a a t s r e c h t s l e h r e , 2. A u f l . 1923, S . 5 0 1 f . (1) D i e s e s M i ß v e r s t ä n d n i s w u r d e nicht z u l e t z t d u r c h die r e i n e R e c h t s l e h r e h e r a u f b e s c h w o r e n , die nicht n u r die V e r w a l tung als Normvollzug verstanden (s. vor allem Kelsen a . a . O . S. 491 ff; d e n s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , S . 2 3 6 ff) s o n d e r n s i c h auch ( m i ß v e r s t ä n d l i c h ? ) dahin a u s g e d r ü c k t h a t , daß V e r w a l t u n g " n u r a l s I n d i v i d u a l i s i e r u n g o d e r K o n k r e t i s i e r u n g von G e s e t z e n b e g r i f f e n w e r d e n " könne ( K e l s e n , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , S. 109 f, d e r wohl d a s W o r t " G e s e t z " in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g e b e n f a l l s nicht w ö r t l i c h v e r s t a n d e n w i s s e n w i l l ) . A l s d a n n die ö s t e r r e i c h i s c h e B u n d e s v e r f a s s u n g den Satz a u f g e n o m m e n h a t t e " D i e g e s a m t e s t a a t l i c h e V e r w a l t u n g d a r f n u r auf G r u n d d e r G e s e t z e a u s g e ü b t w e r d e n " ( A r t . 18 A b s . 1), n a h m die Ü b e r z e u g u n g von d e r a u s s c h l i e ß l i c h g e s e t z e s v o l l z i e h e n d e n Funktion der Verwaltung verschiedentlich axiomatischen Char a k t e r an ( s . u . (2)). In W a h r h e i t i s t die r e c h t s l o g i s c h e Subs t a n z d e s A r t . 18 ö s t e r r . BV j e d o c h n u r die, daß die V e r f a s s u n g ü b e r den U m f a n g d e r V e r w a l t u n g s b e f u g n i s s e d i s p o n i e r e n k a n n . Die s p e z i e l l e R e g e l u n g i s t p o s i t i v e D i s p o s i t i o n d e r v e r f a s s u n g s g e b e n d e n G e w a l t , nicht e t w a l o g i s c h v o r g e g e b e n ( d e u t l i c h b e i A n t o n i o i i i , A l l g e m e i n e s V e r w a l t u n g s r e c h t , 1954, S. 18). Auch die ö s t e r r e i c h i s c h e V e r f a s s u n g k o m m t nicht ohne v e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r e E r m ä c h t i g u n g e n an die V e r w a l t u n g a u s , zählt s i e a l l e r d i n g s e r s c h ö p f e n d auf ( s . A d a m o v i c h , H a n d b u c h d e s ö s t e r r e i c h i s c h e n V e r w a l t u n g s r e c h t s , 5. A u f l . B d . I , 1954, S. 13). Soll a l s o die l o g i s c h e M ö g l i c h k e i t d e r v e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r e n V e r w a l t u n g s k o m p e t e n z a l l e i n davon a b h ä n gen, ob s i e g e n e r e l l - in F o r m e i n e r a u s d r ü c k l i c h e n o d e r i m p l i z i e r t e n G e n e r a l k l a u s e l o d e r wie m a n e s s o n s t n e n n e n möchte - oder enumerativ erteilt ist? Diese Frage stellen, heißt s i e v e r n e i n e n ( z u m E r g e b n i s s . n o c h m a l s K e l s e n , H a u p t p r o b l e m e d e r S t a a t s r e c h t s l e h r e , S. 501 f). (2) E i n i l l u s t r a t i v e s B e i s p i e l f ü r die a u f g e z e i g t e n r e c h t s t h e o r e t i s c h e n E r k e n n t n i s m ö g l i c h k e i t e n und M i ß v e r s t ä n d n i s s e g e ben die B e r a t u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r ü b e r " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " ab ( V e r ö f f e n t l i c h u n g e n d i e s e r V e r e i n i g u n g , H e f t 17, 1958, S . 1 5 4 f f ) . D a b e i i s t f r e i l i c h nicht zu v e r k e n n e n , daß O r g a n i s a t i o n s g e w a l t und

- 424 2. Die positive v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Ordnung. D a s G r u n d g e s e t z hat s i c h g e g e n e i n e u n i v e r s e l l e G e s e t z e s a b h ä n g i g k e i t d e r V e r w a l t u n g e n t s c h i e d e n . E s i n s t i t u t i o n a l i s i e r t die V e r w a l t u n g s e l b s t ä n d i g a l s e i n e d e r d r e i G e w a l t e n ( A r t . 20 A b s . 2 G G ) . 9 ) E s b i n d e t s i e z w a r u n i v e r s e l l an d a s G e s e t z ( A r t . 20 A b s . 3 GG), s a g t a b e r n i r g e n d s , daß n u r auf G r u n d G e s e t z e s " v e r w a l t e t " w e r d e n d ü r f t e . 10) Seine G e s e t z e s v o r b e h a l t e tragen g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g nicht e i n - und d a s s e l b e s i n d . A b e r die V e r w a n d t s c h a f t d e r P r o b l e m e i s t o f f e n s i c h t l i c h . A l l e i n I p s e n in s e i n e m D i s k u s s i o n s b e i t r a g ( S . 2 5 7 ff (257 f), ging so ins Extrem, hierzu auszuführen: "Nach m e i n e r Auffassung b e s t e h t d a s W e s e n d e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t . . . d a r i n , daß sie eben keine R e c h t s g r u n d l a g e besitzt, sondern fließt aus der inneren Aufgabe, der Mission der Verwaltung, sich ü b e r h a u p t zu b e t ä t i g e n . . . . die Innehabung d e r O r g a n i s a t i o n s gewalt d u r c h die V e r w a l t u n g w i r d n i c h t d u r c h die N o r m b e g r ü n d e t s o n d e r n n u r b e g r e n z t und b e s c h r ä n k t " D a g e g e n b e w e g t e s i c h die g a n z e ü b r i g e D i s k u s s i o n d u r c h a u s auf d e r G r u n d l a g e d e r E r k e n n t n i s , daß die O r g a n i s a t i o n s g e walt d e r V e r w a l t u n g e i n e r B e g r ü n d u n g im R e c h t b e d a r f ( s . z . B . R ö t t g e n , S c h l u ß w o r t , S . 2 6 9 f, 272). D a b e i u n t e r l i e f e s aber Vertretern der österreichischen Staatsrechtswissens c h a f t , daß s i e den Inhalt d e s A r t . 18 d e r ö s t e r r e i c h i s c h e n B u n d e s v e r f a s s u n g a l s r e c h t s l o g i s c h e E r k e n n t n i s - und nicht n u r a l s p o s i t i v r e c h t l i c h e N o r m - a n s a h e n (vgl. E r m a c o r a , M i t b e r i c h t , S. 191 ff (220); P f e i f e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g , S. 229 ff (260)). 9) A l l e r d i n g s s p r i c h t d a s G r u n d g e s e t z dabei von " v o l l z i e h e n d e r G e w a l t " . D a s i s t j e d o c h kein A r g u m e n t f ü r e i n e r e i n g e s e t z e s v o l l z i e h e n d e F u n k t i o n d e r V e r w a l t u n g . Schon M o n t e s q u i e u s p r a c h in " D e l ' e s p r i t d e s l o i s " (XI. Buch, K a p . 6) von d e r " p u i s s a n c e e x e c u t r i c e " und m e i n t e d a m i t - wie s e i n e E x e m p l i fikation beweist - keineswegs einen bloßen Vollzug d e r G e s e t z e . Auch in d e r F o l g e z e i t w a r m i t " E x e k u t i v e " b z w . " v o l l z i e hender Gewalt" keine Beschränkung d i e s e r Art verbunden. G e r a d e im k o n s t i t u t i o n e l l e n Staat w a r s i e m i t n i c h t e n auf die Funktion des bloßen Vollzugs d e r f o r m e l l e n G e s e t z e v e r w i e s e n . 10) E i n e V o r s c h r i f t v o m Inhalt d e s A r t . 18 d e r ö s t e r r e i c h i s c h e n B u n d e s v e r f a s s u n g ( s . o . S. 423 zu F u ß n . 8) f e h l t . Zu d e m Unt e r s c h i e d z w i s c h e n A r t . 20 A b s . 2 und 3 GG und A r t . 18 ö s t e r r . BV s . E r m a c o r a , Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t , S . 2 2 0 f f . U . a . b e m e r k t e r m i t B e z u g auf die l e t z t g e n a n n t e V o r s c h r i f t : " B e a c h t e n Sie den g l e i c h a r t i g e n A r t . 20 A b s . 3 GG, s o m ü s s e n Sie e r k e n n e n , daß s i c h h i e r b e i i m V e r g l e i c h m i t d e r ö s t e r r . BV G e i s t e r und R e c h t s o r d n u n g e n s c h e i d e n " ( S . 2 2 0 ) .

- 425 -

p a r t i e l l e n , nicht u n i v e r s e l l e n C h a r a k t e r . Die G r u n d r e c h t s o r d n u n g ( A r t . 1 - 1 9 , 101-104 GG) k o n k r e t i s i e r t in etwa den ü b e r k o m m e n e n A l l g e m e i n v o r b e h a l t . Die ü b r i g e n V o r b e h a l t e b e t r e f f e n a b g e s e h e n von den e i n e S o n d e r s t e l l u n g e i n n e h m e n d e n h a u s h a l t s r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n ( A r t . 110 ff GG) - n u r D e t a i l f r a g e n . 12) A u c h d e r VIII. A b s c h n i t t des G r u n d g e s e t z e s b e w e i s t n i c h t s G e g e n t e i l i g e s . Z w a r s i n d d o r t die V e r w a l t u n g s a u f g a b e n p r i m ä r u n t e r 11) Ihnen fehlt v i e l f a c h a u c h die s p e z i f i s c h e F r o n t r i c h t u n g g e g e n das selbständige Handeln d e r Verwaltung. Zum System s. Ermacora, Der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt, DÖV 13. J h g . (1960) S. 561 f f . 12) (1) S. B V e r f G E 8, 155 (167). - E i n e Ü b e r s i c h t d e r G e s e t z e s v o r b e h a l t e s . bei M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 7 9 ; n ä h e r e s zu den G e s e t z e s v o r b e h a l t e n d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g s . z . B . bei L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " im Wandel des V e r f a s s u n g s b i l d e s . (2) E i n e z e n t r a l e P o s i t i o n k o m m t A r t . 2 A b s . 1 GG z u . D i e s e u m f a s s e n d e F r e i h e i t s g a r a n t i e i s t d u r c h den Text d e r V e r f a s s u n g u n t e r den V o r b e h a l t d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g " g e s t e l l t . D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat, i n d e m e s (BVerf G E 6, 32 (37 ff)) u n t e r d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g " j e d e s f o r m e l l und m a t e r i e l l v e r f a s s u n g s m ä ß i g e G e s e t z v e r s t e h t , diesen Vorbehalt, soweit e r sich gegen f r e i h e i t s b e s c h r ä n k e n de E i n g r i f f e d e r V e r w a l t u n g w e n d e t , m i t g e s t e i g e r t e r D e u t lichkeit u n t e r das Leitbild des überkommenen G e s e t z e s v o r b e h a l t e s g e s t e l l t ( s . a . L e r c h e , a . a . O . S. 528). A b e r a u c h wenn die A u s l e g u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s u n z u t r e f f e n d w ä r e , d . h . wenn die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g " i . S . d e s A r t . 2 A b s . 1 GG nicht n u r die S u m m e d e r g e s a m t e n ü b r i g e n Verfassungsordnung, sondern eine Auswahl besonders w i c h t i g e r und d a h e r dem W e r t d e r " f r e i e n E n t f a l t u n g d e r P e r sönlichkeit" v o r z u z i e h e n d e r Werte bzw. der sie r e a l i s i e r e n den o d e r s c h ü t z e n d e n V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e d a r s t e l l e n w ü r de, w ä r e die P o s i t i o n d e r V o r s c h r i f t i m H i n b l i c k auf d a s P r o b l e m d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g wohl k e i n e a n d e r e . D a ß die V e r w a l t u n g d e s h a l b in die f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t ohne g e s e t z l i c h e G r u n d l a g e e i n g r e i f e n d ü r f t e , i s t nicht a n z u n e h m e n , weil e s zu s e h r d e m v e r b i n d l i c h e n , t r a d i t i o n e l l e n R e c h t s s t a a t s k o n z e p t w i d e r s p r e c h e n w ü r d e . E s kann a l s o n u r d a r u m gehen, daß die G e s e t z g e b u n g i h r e r s e i t s die F r e i h e i t d e r P e r s ö n l i c h k e i t s e n t f a l t u n g nicht w e i t e r e i n s c h r ä n k e n d a r f , a l s d i e s a u s d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g (in d e m e r m i t t e l t e n s p e z i f i s c h e n Sinn) h e r a u s geboten und g e rechtfertigt ist.

- 426 dem G e s i c h t s p u n k t d e r G e s e t z e s a k z e s s o r i e t ä t auf Bund und L ä n d e r v e r t e i l t . A b e r d e r Schluß von dem N e b e n e i n a n d e r d e r " A u s führung d e r B u n d e s g e s e t z e " und d e r " B u n d e s v e r w a l t u n g " auf ein g r u n d g e s e t z l i c h e s B e k e n n t n i s zur Z u l ä s s i g k e i t g e s e t z e s f r e i e r V e r w a l t u n g b e s i t z t zumindest so v i e l T r a g f ä h i g k e i t , daß e r die gegenteilige Vermutung ausräumt. ^ ^ F ü r die L ä n d e r dürfte s i c h d a r a u s z w a r kein Zwang e r g e b e n , i h r e r s e i t s durch die L a n d e s v e r f a s s u n g e b e n f a l l s einen g e s e t z e s f r e i e n Raum d e r Verwaltung z u z u l a s s e n . S i e können im R a h m e n des A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG die L a n d e s v e r w a l t u n g d u r c h a u s auf den G e s e t z e s v o l l z u g b e s c h r ä n k e n . B l e i b t s o m i t Raum für g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g , s o i s t d i e s e doch w e d e r h i e r noch dort r e c h t s f r e i e V e r w a l t u n g , l®) s i e i s t nicht i r g e n d eine von außen in den Staat e i n b r e c h e n d e Gewalt sondern d i e j e n i g e F u n k t i o n s e i n h e i t , die die V e r f a s s u n g 16) a l s die v o l l z i e h e n d e k o n s t i t u i e r t h a t . 17) S i e i s t von i h r e m U r s p r u n g h e r eingespannt in das R e c h t und z w a r in eine ganz k o n k r e t e p o s i t i v e Ordnung. Sie hat das R e c h t einzuhalten ( A r t . 20 A b s . 3 GG) und z w a r nicht nur die g e s c h r i e b e n e n G e s e t z e und die V e r f a s s u n g , s o n d e r n auch die d e r R e c h t s o r d n u n g u n g e s c h r i e b e n zugehörenden Rechtssätze. S i e hat die v e r f a s s u n g s g e s t a l t e n d e n Grundent13) S . oben S . 1 0 6 . 14) Dagegen dürften die L ä n d e r im Hinblick auf A r t . 28 A b s . 2 GG den G e m e i n d e n wohl nicht v o r s c h r e i b e n können, s i e dürften n u r B u n d e s - o d e r L a n d e s g e s e t z e v o l l z i e h e n . - Zu A r t . 28 GG a l s G a r a n t i e g e s e t z e s f r e i e r Verwaltung s . R ö t t g e n , D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t , S. 1 7 0 . 15) S . v o r a l l e m B e c k e r , Verwaltung und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e chung, S . 1 0 1 ff mit w e i t . N a c h w . ; s . a . S p a n n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , V V D S t R L . H. 16, 1958, S . 2 55 ff ( 2 5 6 ) : " E i n e s t a a t l i c h e Verwaltung in einem v ö l l i g r e c h t s f r e i e n Raum gibt e s n i c h t " . 16) F ü r den Bund i s t u n m i t t e l b a r A r t . 20 A b s . 2 i . V . v o r a l l e m mit den V o r s c h r i f t e n des V . , VIII. und X . A b s c h n i t t e s m a ß g e bend. In den L ä n d e r n beruht die L e g i t i m a t i o n d e r exekutiven Gewalt auf dem j e w e i l i g e n L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t . A r t . 28 A b s . 1 und A r t . 20 A b s . 3 GG stehen j e d o c h g e w ä h r l e i s t e n d dahinter. 17) S . die oben S . 4 2 2 ff zu F u ß n . 5 - 8 und oben zu F u ß n . 15 und die zum nachfolgenden T e x t Z i t i e r t e n . 18) S . B e c k e r , Verwaltung und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S. 101 ff und s e i n e Nachw. - Zu den l e t z t e r w ä h n t e n Sätzen u n g e s c h r i e b e n e n R e c h t s s . v o r a l l e m Nawiasky, P o s i t i v e s und

- 42 7 Scheidungen 19) nicht nur zu respektieren, sondern zu r e a l i s i e ren. 20) Sie hat sich im Rahmen der vorgegebenen Zuständigkeitsordnung zu halten, 21) nicht nur indem sich Organsubjekt und O r gane in ihrem Aufgabenkreis halten und Ü b e r g r i f f e oder auch nur Friktionen an der Grenze v e r m e i d e n s o n d e r n auch, indem sie positiv das in der Kompetenzordnung projektierte dynamische Zusammenwirken a u s l e b e n . Und wo all das noch nichts sagen sollte, gilt doch, daß die Verwaltung zu sein hat nach dem Bilde einer Verwaltung, das der Verfassung zugrunde liegt. Die Grundzüge und Detailregelungen der Verfassung lassen es deutlich w e r den. Das vorrechtliche Gesamtbild, dem ja durchaus eine V o r stellung von dem zugehört, was eine Verwaltung zu sein hat, präüberpositives Recht, und Wolff, Rechtsgrundsätze und v e r fassungsgestaltende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, in "Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht", Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S.33 f f . 19) S. Wolff, a . a . O . S . 4 7 f f . 20) Becker, a . a . O . S. 101 ff, insbes. S. 104. 21) D e r Zuständigkeitsordnung kommt für die rechtliche Gestaltwerdung g e s e t z e s f r e i e r Verwaltung kardinale Bedeutung zu ( s . z . B . Becker, a . a . O . S. 102; Spanner, Diskussionsbeitrag zu " D i e Organisationsgewalt", S.256; P f e i f e r desgl. S.259 f; Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 122 f ) . Im einzelnen kommen v o r allem in F r a g e die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern ( v g l . oben Abschnitt 1 1 2 (S.81 f f ) ) und zwischen Staat und Gemeinden ( A r t . 28 A b s . 2 GG; s. Röttgen, Die O r ganisationsgewalt, S. 170 f), die Vorschriften über Zusammenwirken und Zuständigkeitsabgrenzung der obersten Staatsorgane - f ü r die Verwaltung des Bundes also insbes. der Bundesregierung, des Bundespräsidenten, des Bundesrates und schließlich des Bundestages (S. Abschnitt III - X des Grundg e s e t z e s ) - und i h r e r Glieder - z . B . die Geschäftsverteilung innerhalb der Bundesregierung, wie sie durch die A r t . 62, 64, 65, 69, 95, 96, 112 GG, einzelne gesetzliche Zuständigkeitsvorschriften, die Ernennungsakte (unter Bestimmung der G e schäftsbereiche) und die Geschäftsordnung umschrieben ist sowie alle sonstigen Zuständigkeitsbestimmungen des V e r f a s sungs-, G e s e t z e s - und Gewohnheitsrechts (s. Becker, a . a . O . S. 102). 22) S. Wolff, a . a . O . S. 122 f. 23) Dazu gehört z . B . auch die Einfügung des Verwaltungshandelns in die politischen Grundentscheidungen, soweit sie von kompetenten Organen erkennbar getroffen wurden (vgl. Wolff, a. a . O . S. 123).

- 428 z i s i e r t e s . Wenn gesagt wird, Verwaltung m ü s s e l e t z t l i c h " V e r wirklichung des G e m e i n w o h l s in G e r e c h t i g k e i t " s e i n , 24) s o das auf d i e s e W e i s e in dem v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Urgrund d e r Verwaltung enthalten. D a s bedeutet nicht, daß die g e s e t z e s f r e i e Verwaltung darauf b e s c h r ä n k t i s t , Z w e c k e zu v e r f o l g e n , die in d e r V e r f a s s u n g a l s S t a a t s - und V e r w a l t u n g s z w e c k n o r m a t i v anerkannt s i n d . 25) Di. e wenigen G e n e r a l k l a u s e l n , die das G r u n d g e s e t z bei fast v ö l l i g e m F e h l e n s p e z i e l l e r Regelungen enthält - doch wohl nur d e r Schutz d e r M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . 1 Satz 2 GG) und die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g ( A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG) - , s i n d nicht i m stande, a l l e s einzufangen, was nach dem das G r u n d g e s e t z t r a g e n den S t a a t s b i l d S a c h e des S t a a t e s und s e i n e r vollziehenden Gewalt i s t . 26) 3. D i e " L ü c k e " i m G e s e t z e s v o r b e h a l t . Die aufgezeigt e Rechtsbindung genügt a b e r nicht, um das r e c h t s s t a a t l i c h e Unbehagen zu u n t e r d r ü c k e n , das die s o g . g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g a u s l ö s t . D a s G e s e t z i s t das e i n z i g e O r d n u n g s i n s t r u m e n t , das e i n e a l l s e i t s v e r b i n d l i c h e , v e r l ä ß l i c h e , eingehende, a l l g e m e i n e und d a u e r h a f t e Regelung e i n e s O r d n u n g s o b j e k t e s , i n s b e s . auch e i n e s i m S a c h b e r e i c h d e r V e r w a l t u n g gelegenen, e r m ö g l i c h t . D i e V e r f a s s u n g i s t in d e r R e g e l unvollständig, knapp und a l l g e m e i n . So24) 25)

B e c k e r , a . a . O . S . 102; s . a . s e i n e w e i t e r e n N a c h w e i s e . A . A . Hamann, b e s o n d e r s deutlich i n : W i r t s c h a f t s w e r b u n g in Rundfunk und F e r n s e h e n , NJW l O . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 1422 ff; s . a . s e i n " G r u n d g e s e t z " E i n f . I D 1 c und I D 7 c . 26) Die g e g e n t e i l i g e Auffassung führt zu e i n e r e n t s e t z l i c h e n P r e s s e r e i . M e i s t wird das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p m i ß b r a u c h t . D i e Dinge werden auf den Kopf g e s t e l l t , wenn man nicht zugeben will, daß d e r Staat m e h r s e i n d a r f und s o l l a l s d e r Staat d e r in d e r V e r f a s s u n g e n u m e r a t i v aufgezählten Z w e c k e . D a m i t s o l l nicht g e s a g t werden, daß s i c h ein Staat in s e i n e r V e r f a s sung nicht d e r a r t i g e B e s c h r ä n k u n g e n a u f e r l e g e n können s o l l t e . D a s i s t a b e r n u r dann anzunehmen, wenn die Aufzählung w i r k l i c h e r s c h ö p f e n d i s t und nicht nur Schwerpunkte h e r a u s g r e i f t , wie das b e i m G r u n d g e s e t z o f f e n s i c h t l i c h d e r F a l l i s t . E i n Wort K e l s e n s b e l e u c h t e t die Hintergründe des P r o b l e m s : " Wohl hat d e r S t a a t Z w e c k e , a b e r s i e sind n u r Z w e c k e von M e n s c h e n ; d e r Staat i s t nicht Subjekt d i e s e r Z w e c k e s o n d e r n Objekt d e r s e l b e n . . . . Ist Verwaltung die E r f ü l l u n g s t a a t l i c h e r Aufgaben, dann i s t es nicht d e r Staat, d e r v e r w a l t e t , s o n d e r n d e r v e r w a l t e t w i r d " (Hauptprobleme d e r Staatsrechtslehre, S.495).

- 429 weit i h r überhaupt P o s i t i v e s entnommen werden kann, i s t das Differenzialkalkül ihres Vollzuges außerordentlich groß. Damit s o l l nicht g e s a g t s e i n , die V e r f a s s u n g s e i w e s e n s m ä ß i g a u ß e r stande, d e r Verwaltung h i n r e i c h e n d b e s t i m m t e B e f u g n i s s e und A u f t r ä g e zu e r t e i l e n . S i e kann das s e h r wohl, a b e r nur s e l t e n und a u s n a h m s w e i s e . Die a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e d e r V e r f a s s u n g können das G e s e t z nicht e r s e t z e n . So etwa i s t auch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ( A r t . 2 0 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG). nicht b e s t i m m t genug, um ä i s r e c h t s s t a a t s g e m ä ß e L e g i t i m a t i o n s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e n V e r w a l t u n g s h a n d e l n s zu dienen, wo an s i c h e i n e g e s e t z l i c h e Grundlage g e f o r d e r t werden m u ß . ^ O E s kann das Handeln d e r Verwaltung nicht so b e s t i m m e n und b e g r e n z e n , wie das notwendig i s t , um das E i n d r i n g e n d e r Verwaltung in die Individualsphäre e r t r ä g l i c h e r s c h e i n e n zu l a s s e n . Den Maßnahm e n d e r Verwaltung fehlt g r u n d s ä t z l i c h die A l l g e m e i n h e i t und s o m i t schon in nuce j e g l i c h e B e r e c h e n b a r k e i t . 28) A b e r s e l b s t wo es 27)

S . h i e r z u auch S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r öffentlichen Subvent i o n i e r u n g P r i v a t e r , S . 5 2 3 f . A l l e r d i n g s s t e l l t S t e r n die notwendigen F r a g e n wohl nicht in d e r r i c h t i g e n R e i h e n f o l g e . S i e m ü s s e n g e s t e l l t werden, wie f o l g t : 1. Wie weit r e i c h t d e r a l l g e m e i n e G e s e t z e s v o r b e h a l t ? 2 . Ist das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ein G e s e t z in d e s s e n Sinn? 3 . Schiebt das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , wenn es s e l b s t kein r e c h t s s t a a t l i c h b e s t i m m t e s G e s e t z i s t , in s e i n e m S a c h b e r e i c h den G e s e t z e s v o r b e h a l t b e i s e i t e ? D i e d r i t t e F r a g e wird unten (Abschnitt 5 II (S. 676 f f ) ) v e r n e i n t w e r d e n . Die zweite F r a g e i s t , obwohl die I n t e r p r e t a t i o n des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s (unten a . a . O . ) e r s t noch zu e r f o l g e n hat, im T e x t b e r e i t s v e r n e i n t worden. Die e r s t e F r a g e d a r f nicht vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r beantwortet w e r d e n . I n s g e s a m t i s t zu s a g e n : Soweit d e r G e s e t z e s v o r b e h a l t r e i c h t , s t e l l t das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p keine e n t s p r e c h e n d e H a n d l u n g s e r m ä c h t i gung d a r . Dagegen g e h ö r t e s zu d e r Substanz des " R e c h t s " , d a s , h i n t e r dem G e s e t z stehend, die " g e s e t z e s f r e i e " V e r w a l tung d i r i g i e r t und l e g i t i m i e r t . 28) D a s gilt auch für den v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e n V e r t r a g . N a c h A b s c h l u ß s i c h e r t e r den B e t e i l i g t e n z w a r v o r t r e f f l i c h . V o r A b s c h l u ß i s t d e r B e t r o f f e n e a b e r , wenn ihm d e r g e s e t z l i c h e Rückhalt fehlt, d e r Ü b e r m a c h t des potentiellen V e r t r a g s p a r t n e r s Staat a u s g e l i e f e r t . S . zu d i e s e r s p e z i e l l e n R e l a t i o n G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r Verwaltung - V e r t r a g s f r e i h e i t im ö f f e n t l i c h e n R e c h t : F o r s t h o f f , A n m . zu B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t , U r t . v . 2 4 . O k t . 1956 - B V e r w G V C 2 3 6 / 5 4 - DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 724 ff.

- 430 sich um Planungen handelt, sind diese außerhalb des Weisungsverhältnisses der planenden Behörde zu den ihr untergebenen unverbindlich und somit unzuverlässig. Die Maximen des Rechtsstaats, wonach der Staat den Bindungen des Rechts zu unterwerfen ist und die Beziehungen des Bürgers zum Staat grundsätzlich solche des Rechts sein sollen, 29) können daher im allgemeinen nur durch das Gesetz r e a l i s i e r t werden. 3 ®) Nun ist allerdings das, was nach den ausdrücklichen Regelungen des positiven Verfassungsrechts nicht unter i r g e n d e i n e n Gesetzesvorbehalt fällt, gar nicht so v i e l . Z w a r kommt den besonderen, über den Allgemeinvorbehalt hinausreichenden V o r b e halten des Grundgesetzes ^ 1) jedenfalls für den hier i n t e r e s s i e renden Sachzusammenhang nur jeweils sehr begrenzte Bedeutung zu. Selbst die organisatorischen Vorbehalte des VIII. Abschnittes und des A r t . 108 des Grundgesetzes betreffen p r i m ä r das BundLänder-Verhältnis und gestalten erst sekundär, wenngleich sehr nachhaltig und nicht ohne auch insoweit gut ins Bild zu passen, das Verhältnis zwischen L e g i s l a t i v e und Exekutive. A b e r umfassend unterliegen nicht nur alle Staatseinnahmen sondern auch all e Staatsausgaben - und somit fast die gesamte Leistungsverwaltung, d. h. also das Pendant der unter den Allgemeinvorbehalt f a l lenden Eingriffsverwaltung 3 2 ) _ dem Vorbehalt des Haushaltsgesetzes ( A r t . 110 GG) und des kreditbewilligenden Gesetzes ( A r t . 115 G G ) . 3 3 ) 29) S. hierzu z . B . B V e r w G E 1, 159 (161), 321 (326 f ) . 30) K r i t i s c h hierzu Jahrreiß, Größe und Not der Gesetzgebung, S. 58 ff, 67. 31) S. oben S. 425 z u F u ß n . l l . 32) S. oben S. 422 z u F u ß n . 3 . 33) A r t . 110 und 115 GG gelten nicht unmittelbar für die L ä n d e r ( A r t . 109 GG). Doch dürfte im Hinblick auf die Tradition d e r repräsentativen Demokratie in Deutschland der durch A r t . 2 8 Abs. 1 GG den Ländern vorbehaltene Spielraum abweichender Gestaltung nicht groß sein. Die Verabschiedung des Haushalts durch Gesetz kann nahezu als gemeindeutsches V e r f a s sungsrecht angesehen werden. Daß Hamburg den Haushaltsplan nicht durch Gesetz, sondern durch Beschluß der B ü r g e r schaft feststellen läßt ( A r t . 66 HambVerf), dürfte in Anbetracht der Identität des Beschlußorgans mit dem gesetzgebenden Organ ( A r t . 48 A b s . 2, 66 A b s . 2 Satz 1 H a m b V e r f ) und der weitgehenden Übereinstimmung des Verfahrens ( A r t . 49, 66 H a m b V e r f ) nicht von t i e f g r e i f e n d e r Bedeutung sein. S. zu Vorstehendem auch Menger, " G e s e t z als Norm und Maßnahm e " , S. 14 f; Scheuner, Diskussionsbeitrag hierzu, S. 75.

- 431 D i e h a u s h a l t s g e s e t z l i c h e L e g i t i m a t i o n kann j e d o c h die d e m A l l g e m e i n v o r b e h a l t e n t s p r e c h e n d e ( f o r m e l l - und) m a t e r i e l l g e s e t z l i c h e R e g e l u n g in i h r e r r e c h t s s t a a t l i c h e n S c h u t z f u n k t i o n nicht e r s e t z e n . 34) D a s H a u s h a l t s g e s e t z e r m ä c h t i g t z w a r die Verwaltung., die v o r g e s e h e n e n A u s g a b e n zu t ä t i g e n , 35) b e g r ü n d e t a b e r k e i n e R e c h t e D r i t t e r 3 6 ) u n ( j i s t zu e i n e r n ä h e r e n und d a u e r n d e n R e g e lung nicht n u r nicht g e h a l t e n , s o n d e r n - in G r e n z e n - s o g a r a u ß e r s t a n d e . 37) D a s H a u s h a l t s r e c h t s c h l i e ß t a l s o die L ü c k e , die d e r A l l g e m e i n v o r b e h a l t in b e z u g auf die r e i n e L e i s t u n g s v e r w a l tung l ä ß t , - u n t e r r e c h t s s t a a t l i c h e n A s p e k t e n - n u r u n z u l ä n g l i c h . D e r auf die L e i s t u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n Hand A n g e w i e s e n e bleibt einer schwer kontrollierbaren Verwaltungskompetenz ausgesetzt. D i e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n , die s o s e h r a u c h L e i s t u n g s v e r w a l t u n g i s t , bewegt s i c h h i e r in e i n e m B e r e i c h g e l o c k e r t e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t . 3) 4. G e s e t z e s f r e i e L e i s t u n g s v e r w a l t u n g ? D a r f u n d m u ß d a s h i n g e n o m m e n w e r d e n ? T r i f f t die t r a d i t i o n e l l e A u f f a s s u n g v o m A l l g e m e i n v o r b e h a l t d e s G e s e t z e s ü b e r h a u p t n o c h z u ? Ist n i c h t j e d e V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t v o m G e s e t z a b h ä n g i g ? 39) Kann 34) S. B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 63; S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r ö f f e n t l i c h e n S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S.521 f (mit eingeh. Nachw.); a . A . mit u n z u r e i c h e n den G r ü n d e n B V e r w G E 6, 282 (287). 35) I p s e n , Ö f f e n t l i c h e S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S . 3 9 f (= DVB1. 1956 S. 500),will e n t g e g e n d e r ganz h e r r s c h e n d e n Meinung in e i n e m H a u s h a l t s a n s a t z nicht e i n m a l e i n e V o l l z u g s e r m ä c h t i gung an die V e r w a l t u n g s e h e n . A b e r w a s h ä t t e dann d a s H a u s h a l t s g e s e t z ü b e r h a u p t n o c h f ü r e i n e n Sinn? 36) Vgl. § 24 RHO. - D i e F r a g e , ob i m V e r h ä l t n i s z w i s c h e n P a r l a m e n t und R e g i e r u n g e i n e P f l i c h t d e r l e t z t e r e n z u m V o l l z u g des Haushalts oder einzelner Ansätze besteht, wird dadurch nicht p r ä j u d i z i e r t . S. h i e r z u S t e r n , a . a . O . S. 522 u . s . N a c h w . 37) S. d a s s o g . " B e p a c k u n g s v e r b o t " d e s A r t . 110 A b s . 2 und 3 GG. 38) S. z . B . B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 57, 63; d e r s . , A n m e r k u n g zu B V e r w G U r t . v. 27. J u n i 1955 III C 2 5 / 5 4 - J Z 11. J h g . (1956) S. 3 5 f; S t e r n , a . a . O . S . 5 2 1 f f . 39) Z u m M e i n u n g s s t a n d s . R o o s , D e r G r u n d s a t z d e r g e s e t z m ä ß i gen V e r w a l t u n g und s e i n e B e d e u t u n g f ü r die Anwendung des V e r w a l t u n g s r e c h t s , in " R e c h t s q u e l l e n p r o b l e m e im s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t " , F e s t g a b e d e r r e c h t s - und s t a a t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n F a k u l t ä t d e r U n i v e r s i t ä t B e r n f ü r den S c h w e i z e r i s c h e n J u r i s t e n v e r e i n , 1955, S. 117 ff (126 ff - f ü r D e u t s c h l a n d s . S. 127 f); S t e r n , a . a . O . S . 5 2 1 ff, i n s b e s . S. 523 F u ß n . 48 ( n a c h z u t r a g e n zu den e i n e n u m f a s s e n d e n G e s e t z e s v o r b e h a l t b e f ü r -

- 432 nicht nur so " d a s Gesetz als Garantie rechtsstaatlicher V e r w a l tung" voll wirksam w e r d e n ? 40) Daß diese F r a g e n zunehmend gestellt werden, 41) ist nicht nur eine F o l g e g e s t e i g e r t e r Lebendigkeit der rechtsstaatlichen P o stulate sondern noch mehr die F o l g e der Umwandlung der Staatsaufgaben und -Wirksamkeit. Die Beschränkung des G e s e t z e s v o r behaltes auf E i n g r i f f e in Freiheit und Eigentum " i s t historisch auf die Staatsauffassung des liberalen Bürgertums zurückzuführen. Seither hat sich eine Hinwendung zu einer e g a l i t ä r - s o z i a l staatlichen Denkweise und damit eine wesentliche Veränderung der Auffassungen über die Stellung des einzelnen zu der im Staat verkörperten Gesamtheit vollzogen. Diese Wandlung könnte auch die Grenzen des Gesetzesvorbehalts verschoben und diesen V o r behalt auf neue Bereiche ausgedehnt haben". ^ 2 ) j D e r i traditionellen Allgemeinvorbehalt konkretisierte Rechtsschutz des B ü r g e r s ist an einem Staatsbild orientiert, in dem der Bürg e r zuvörderst die Position des Unbeteiligten einnahm 43)_ i m Staat der Gegenwart dagegen will er an seiner Daseinsvorsorge teilhaben und von der staatlicherseits betriebenen Umverteilung begünstigt werden. E r ist auf die Effektivität dieser Teilhabeposition in erheblichem Maße auch angewiesen. A b e r er will sie nicht einfach vertauschen gegen die " a l t e F r e i h e i t " . Die g e s i c h e r te Individualsphäre soll bleiben. Freiheit und Teilhabe stehen so in einem vielfachen Spannungsverhältnis nebeneinander. Und m

40) 41)

42) 43) 44)

wortenden Stimmen: Hamann, Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s sungsrecht, S.41). Imboden, Das Gesetz als Garantie rechtsstaatlicher V e r w a l tung, 1954, S. 18 ff, 41 f. S. außer den vorstehend Zitierten insbes. Röttgen, Subventionen als Mittel der Verwaltung, DVB1. 68. Jhg. (1953) S. 485 ff (487 f ) ; d e r s . , Die Organisationsgewalt, S. 174; H e r bert Krüger, Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung, DVB1. 70. Jhg. (1955) S. 380 f f , 450 ff, 518 ff (451); Menger, Rechtssatz, Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit; Ipsen, Öffentliche Subventionierung P r i v a t e r , S. 33 ff (=DVB1. 1956, S.499 f, insbes. Fußn.64); Maunz-Dürig, A r t . 20 Randn. 131 f f . B V e r f G E 8, 155 (167). S. neuerdings Kern, Aspekte des Verwaltungsrechts im Industriezeitalter, Festschrift für Garl Schmitt, 1959, S . 8 1 f f (87). Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaates, S. 19: " F r e i h e i t und Teilhabe sind die Kardinalbegriffe, die heute das Verhältnis des Einzelnen zum Staate b e s t i m m e n " . S . a . W e r n e r , Verwaltungsrecht als konkretisiertes V e r f a s sungsrecht, S.530.

- 433 n i c h t n u r d a s . Die T e i l h a b e s e l b s t s o l l f r e i h e i t l i c h s t r u k t u r i e r t s e i n . Sie s o l l g e s i c h e r t , b e r e c h e n b a r , v o r a u s s e h b a r , d u r c h s e t z b a r s e i n . Sie s o l l ein M a x i m u m an e i g e n e r D i s p o s i t i o n und L e b e n s g e s t a l t u n g b e l a s s e n . Ist e s nicht so, dann hat d e r auf die staatliche Obsorge Angewiesene letztlich gar keine Freiheit m e h r . 4 5 ) D i e " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " 46) - d i e s e s W o r t m a c h t z u g l e i c h den u n a u f l ö s l i c h e n R e s t an A n t i n o m i e , d e r in d e m S a c h v e r h a l t s t e c k t , bewußt - i s t die n o t w e n d i g e E r g ä n z u n g d e r " a l t e n " , " n e g a t i v e n " F r e i h e i t . 4 ^ ) N u r wenn e r a u c h das b e w i r k t , m a c h t d e r R e c h t s s t a a t w i r k l i c h , wie e r s o l l , " d i e S t a a t s s o u v e r ä nität f ü r das Selbstbewußtsein des Menschen der Neuzeit ü b e r haupt e r t r ä g l i c h " . E r g ä n z e n d m u ß ein b e s o n d e r e r A s p e k t v e r d e u t l i c h t w e r d e n : die K o n k u r r e n z s i t u a t i o n d e s B ü r g e r s . S t a a t l i c h e U n t e r s t ü t z u n g f ü r die e i n e n b e l a s t e t die a n d e r e n , die m i t i h nen in w i r t s c h a f t l i c h e r K o n k u r r e n z s t e h e n . D a s zeigt s i c h v o r a l lem im Subventionswesen. Der leistende, sozialgestaltende 45) 46) 47)

48)

49)

Vgl. H e s s e , D e r G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z i m S t a a t s r e c h t , AöR B d . 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) S. 167 ff (220). F l u m e , S t e u e r w e s e n und R e c h t s o r d n u n g , in " R e c h t s p r o b l e m e in Staat und K i r c h e " , F e s t s c h r i f t f ü r Rudolf S m e n d , 1952, S. 59 ff (96, i n s b e s . F u ß n . 7 8 ) . S. a . B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 58; J a h r r e i ß , G r ö ß e und Not d e r G e s e t z g e b u n g , S. 58 ff; B l e i b t r e u , D e m o k r a t i e , s o z i a l e s P r i n z i p und R e c h t s s t a a t , S.108. B a l l e r s t e d t , R e c h t s s t a a t und W i r t s c h a f t s l e n k u n g , AöR B d . 74 (1948) S. 130 ff ( 1 3 6 ) , b e s t i m m t den " m a t e r i e l l e n R e c h t s w e r t . . . , d e s s e n Schutz d e r m o d e r n e R e c h t s s t a a t s g e d a n k e d i e n t " , w i e f o l g t : " e r s c h i r m t den P r i v a t r e c h t s b e r e i c h g e g e n den Inh a b e r d e s R e c h t s s c h ö p f u n g s - und G e w a l t m o n o p o l s a b . Die I d e e d e s R e c h t s s t a a t s m a c h t so die S t a a t s s o u v e r ä n i t ä t f ü r d a s S e l b s t b e w u ß t s e i n des M e n s c h e n d e r N e u z e i t ü b e r h a u p t e r s t e r t r ä g l i c h . Geschichtlich i r r e f ü h r e n d ist es, diese Grundpos i t i o n d e s m o d e r n e n R e c h t s s t a a t s g e d a n k e n s a l s Schutz d e r b ü r g e r l i c h e n F r e i h e i t s s p h ä r e zu b e z e i c h n e n . E s h a n d e l t s i c h n i c h t u m die G r e n z e z w i s c h e n F r e i h e i t und G e b u n d e n h e i t , s o n d e r n u m die G r e n z e z w i s c h e n d e r ö f f e n t l i c h e n G e w a l t u n t e r w o r f e n h e i t d e s U n t e r t a n e n und s e i n e r p r i v a t e n S e l b s t v e r a n t w o r t u n g " . - S. zum V o r s t e h e n d e n a u c h W e r n e r W e b e r , S t a a t s und S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r G e g e n w a r t , S . 2 8 ; S i m i t i s , Die f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , S . 5 2 1 f; S t e r n , R e c h t s f r a gen d e r ö f f e n t l i c h e n S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , i n s b e s . S. 524 f. Vgl. S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r ö f f e n t l i c h e n S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S. 524 f. S . a . M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 13 5 f f .

- 434 Eingriff des Staates in die wirtschaftlichen Konkurrenzverhältnisse begründet so ein relatives Interesse an der gesicherten Teilhabe - relativ, weil es erst durch die Teilhabegewährung an einen vergleichbaren Adressaten geweckt wird, relativ aber auch, weil es zunächst nur alternativ besteht zum Interesse an der Abwehr der Begünstigung des Konkurrenten. An seiner Vitalität besteht dennoch nicht der geringste Z w e i f e l . A l l e diese Gesichtspunkte lassen es unerläßlich erscheinen, über die ausdrücklichen Anordnungen der Verfassung hinausgreifend kritisch zu prüfen, ob sich nicht aus dem generellen, intensiven Verfassungsbekenntnis zur Rechtsstaatlichkeit einerseits und der gewandelten Aufgabe und Wirkungsweise des Staates and e r e r s e i t s ein neues Verhältnis zwischen Gesetz und Leistungsverwaltung ergibt. Die ideale Lösung des P r o b l e m s scheint es zu sein, den A l l g e meinvorbehalt des G e s e t z e s auf die Leistungsverwaltung auszudehnen und damit die Individualsphäre gegen jede g e s e t z e s f r e i e Einwirkung der Exekutive abzuschirmen. Der Gedanke erweckt die bildhafte Vorstellung als würde dadurch die Halbkugel des gegen die Eingriffsverwaltung gewendeten Schutzes zu einer V o l l kugel umfassender Absicherung vervollständigt. Man ist versucht, darin die adäquate Adaption des Gesetzesvorbehaltes an die inhaltliche Wandlung des Staat-Bürger-Verhältnisses zu sehen. Die deutsche Tradition des grundsätzlich nicht-universellen G e s e t z e s vorbehalts würde geschont und dem Bekenntnis der Verfassung zu ihr entsprochen. Ja das Grundgesetz scheint mit seiner betonten Gewährleistung der Persönlichkeits- und Individualsphäre durch die Grundrechte diese Perfektion des Allgemeinvorbehaltes geradezu zu fordern. Auf einen Gesetzesvorbehalt für staatliches Handeln, das die Individualsphäre nicht tangiert, kann andererseits sowohl unter allgemein rechtsstaatlichen wie unter positiv verfassungsrechtlichen Aspekten unbedenklich verzichtet werden. A b e r dieser Lösungsversuch muß scheitern. Der Rechtsschutz des Bürgers gegen den daseinsvorsorgenden, leistungsgewährend sozialgestaltenden Staat kann nicht unmittelbar aus dem Vorbild des Rechtsschutzes gegenüber der eingreifenden Verwaltung heraus entwickelt werden. Die Interessenlage im Rahmen der 50) (1) Herbert K r ü g e r , Die Auflage als Instrument der W i r t schaftsverwaltung, S.381. (2) Ein im weiteren Zusammenhang hierher gehörender V e r such, dem neuen Verständnis des Staates und seines Verhältnisses zum B ü r g e r durch Umgestaltung der Relation Exekutive - L e g i s l a t i v e gerecht zu werden, wurde von Menger

- 43 5 L e i s t u n g s v e r w a l t u n g u n t e r s c h e i d e t s i c h in e i n e r g e r a d e f ü r die A b g r e n z u n g z w i s c h e n I n d i v i d u a l - und S t a a t s s p h ä r e w e s e n t l i c h e n ( R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , i n s b e s . S. 588) u n t e r n o m m e n . M e n g e r will i m G e s e t z nicht m e h r so s e h r die S c h r a n k e d e s D ü r f e n s f ü r Staat und V e r w a l t u n g a l s die S c h r a n k e d e s M ü s s e n s , d . h . d e s L e i s t e n m ü s s e n s d e s S t a a t e s s e h e n . M e n g e r s T h e s e b e l e u c h t e t t r e f f e n d die r e c h t s p o l i t i s c h e S i t u a t i o n . Sie k e n n z e i c h n e t a u c h w i r k l i c h k e i t s n a h den T a u s c h d e r P a r t e i r o l l e z w i s c h e n V e r w a l t u n g und B ü r g e r in d e r B e r u f u n g auf d a s G e s e t z , d e r d u r c h den W e c h s e l von d e r E i n g r i f f s - z u r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g b e dingt i s t . A b e r s i e b r i n g t k e i n e L ö s u n g d e s p o s i t i v v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n P r o b l e m s , das d u r c h den d e r F u n k t i o n s w e i se der Eingriffsverwaltung zugeordneten traditionellen Vorb e h a l t d e s G e s e t z e s und s e i n M i ß v e r h ä l t n i s z u r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g h e r v o r g e r u f e n w i r d . ( H i e r z u eignet s i c h M e n g e r s These auch schon wegen i h r e s einseitigen Ausgangspunktes - G e s e t z = G r e n z e d e s D ü r f e n s - n i c h t . ) S. a u c h n o c h den folgenden Text. (3) An M e n g e r e r i n n e r t e s , wenn d a s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t ( B V e r w G E 7, 180 (185)) a u s f ü h r t : " E b e n s o wie die e i n greifende Verwaltung einer gesetzlichen Ermächtigung bed a r f , u m in die R e c h t s s p h ä r e d e s B ü r g e r s e i n g r e i f e n zu d ü r f e n , k a n n die g e w ä h r e n d e V e r w a l t u n g n u r d u r c h G e s e t z v e r p f l i c h t e t w e r d e n , in e i n e m b e s t i m m t e n Sinne L e i s t u n g e n , s e i e s im ö f f e n t l i c h e n I n t e r e s s e , s e i e s i m I n t e r e s s e d e s B ü r g e r s , zu e r b r i n g e n " . M e n g e r s T h e s e i s t d a b e i d u r c h die Unt e r s t e l l u n g e r g ä n z t , daß die V e r w a l t u n g ohne G e s e t z ü b e r haupt nicht l e i s t e n m u ß . ( M e n g e r s c h e i n t e h e r d a s G e g e n t e i l zu m e i n e n , w a s e b e n s e i n e T h e o r i e in den B e r e i c h d e s R e c h t s p o l i t i s c h e n v e r w e i s t . ) Daß m i t d i e s e r U m k e h r u n g d e s A l l g e m e i n v o r b e h a l t s d a s o f f e n e P r o b l e m nicht g e l ö s t w e r d e n kann, e r g i b t s i c h a u c h d a r a u s , daß das B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t e s f ü r m ö g l i c h und a n g e b r a c h t h ä l t , d a n e b e n a u s d r ü c k l i c h o f f e n zu l a s s e n , " o b die V e r w a l t u n g i m g e w ä h r e n d e n B e r e i c h ohne g e s e t z l i c h e n A u f t r a g ü b e r h a u p t t ä t i g w e r d e n d a r f " . (4) E i n e ä h n l i c h e S p i e g e l u n g des A l l g e m e i n v o r b e h a l t s in den B e r e i c h d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g könnte d a r i n g e s e h e n w e r den, daß e b e n s o w i e die V e r w a l t u n g nicht e i n g r e i f e n d a r f , wo d a s G e s e t z e s nicht e r l a u b t , s i e l e i s t e n m u ß , wo d a s G e s e t z e s g e b i e t e t . Die U n v o l l s t ä n d i g k e i t d e r T h e s e , d e r e n S u b s t a n z sich schon aus dem Grundsatz d e r Gesetzmäßigkeit d e r V e r waltung ergibt, ist offensichtlich. (5) S c h l i e ß l i c h s e i n o c h h i n g e w i e s e n auf die F e h l d e u t u n g d e s S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s s e s in b e z u g auf s t a a t l i c h e L e i s t u n -

- 436 W e i s e von d e r j e n i g e n , die in b e z u g auf die e i n g r e i f e n d e V e r w a l t u n g b e s t e h t . H i e r will d e r B ü r g e r L a s t e n , E i n s c h r ä n k u n g e n und dergleichen v e r m e i d e n . D e r Allgemeinvorbehalt verhilft ihm dazu, w e n i g s t e n s n u r d a s dulden o d e r l e i s t e n zu m ü s s e n , w a s d a s G e s e t z r e c h t f e r t i g t . G e g e n ü b e r d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g kann d e r G e s e t z e s v o r b e h a l t nicht in d i e s e r W e i s e f u n k t i o n i e r e n . " E s l i e g t auf d e r Hand, daß e s nicht auf die M ö g l i c h k e i t a n k o m m e n kann, Wohltaten abzuwehren". Sind d e m B ü r g e r die a n g e b o t e n e n V e r günstigungen lästig, so m a g e r sie ablehnen. Sollen i h m W o h l t a t e n , die a l s l ä s t i g e m p f u n d e n w e r d e n (können), r e c h t l i c h a u f g e zwungen werden, so würde das bei z w e c k g e r e c h t e r Auslegung des Allgemeinvorbehalts zwanglos unter diesen subsumiert werden können. Entscheidend f ü r das Verhältnis des B ü r g e r s z u r leistenden Hand d e s S t a a t e s i s t a l s o e t w a s ganz a n d e r e s a l s die A b w e h r , n ä m l i c h das, "daß m a n notfalls eine Vergünstigung erzwingen k a n n und z w a r nicht n u r e i n e V e r g ü n s t i g u n g ü b e r h a u p t s o n d e r n v o r a l l e m e i n e V e r g ü n s t i g u n g zu v o r t e i l h a f t e n B e d i n g u n g e n " . ^ ) D a z u i s t d a s G e s e t z e r f o r d e r l i c h . Soweit die V e r f a s s u n g n i c h t s e l b s t e i n e n b e s t i m m t e n A n s p r u c h e i n g e r ä u m t hat, kann n u r d a s G e s e t z d e m d e r L e i s t u n g B e d ü r f e n d e n die n o t w e n d i g e , g e r i c h t l i c h durchsetzbare Rechtsposition verleihen. Aber der Gesetzesvorbehalt schafft das anspruchbegründende Gesetz nicht. E s ist T a t b e s t a n d s e i n e r Anwendung, s o n s t n i c h t s . D e r G e s e t z e s v o r b e h a l t k a n n m i t t e l b a r auf die g e s e t z l i c h e R e g e l u n g h i n w i r k e n ; d e n n s o weit ein H a n d e l n d e r V e r w a l t u n g , d a s u n u m g ä n g l i c h e r s c h e i n t , unter dem Vorbehalt des G e s e t z e s steht, wird der G e s e t z g e b e r f r ü h e r o d e r s p ä t e r d a z u k o m m e n , ihm die e r f o r d e r l i c h e G r u n d l a g e zu g e b e n . A b e r a u c h d i e s e s O r d n u n g s p r i n z i p , d a s i m 19. J a h r h u n d e r t n a c h und n a c h z u r l e g i s l a t i v e n D u r c h d r i n g u n g d e r gen, die d e m U r t e i l d e s OVG L ü n e b u r g v o m 22. J u n i 1955 V OVG A 4 0 / 5 4 - DVB1. J h g . 7 1 (1956) S. 24 z u g r u n d e l i e g t . D a n a c h i s t d a s G e s e t z f ü r die e i n g r e i f e n d e V e r w a l t u n g die O b e r g r e n z e i h r e s D ü r f e n s , f ü r die l e i s t e n d e V e r w a l t u n g d a g e g e n die U n t e r g r e n z e i h r e s M ü s s e n s ( i n s b e s . S . 2 5 a . a . O . ) . Dabei wird der P r i m a t des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit d e r V e r w a l t u n g - i m Sinne d e r B i n d u n g d e r V e r w a l t u n g e n d a s G e s e t z - ü b e r s e h e n (vgl. Ule in d e r A n m e r k u n g zu d i e s e r E n t s c h e i d u n g , a . a . O . S. 25 ff (26 f ) ) . 51) K r ü g e r , a . a . O . 52) E i n z u s ä t z l i c h e s r e c h t l i c h e s P r i n z i p , d a s den B ü r g e r v o r d e m A n s i n n e n von L e i s t u n g e n s c h ü t z t , die e r d o c h a b l e h n e n würde bzw. müßte, e r s c h e i n t w e d e r notwendig noch angebracht. 53) K r ü g e r , a . a . O . ; s . a . M e n g e r , R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g u n d V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S. 592.

- 437 g e s a m t e n E i n g r i f f s v e r w a l t u n g g e f ü h r t hat, kann nicht auf den B e r e i c h d e r g e w ä h r e n d e n V e r w a l t u n g ü b e r t r a g e n w e r d e n . Auf die b e l a s t e n d e V e r w a l t u n g a n g e w e n d e t bedingt d e r A l l g e m e i n v o r b e h a l t k e i n R i s i k o d e s B ü r g e r s . J e w e n i g e r d e r S t a a t ihn d u r c h ein Tätigwerden des G e s e t z g e b e r s überwindet, desto u n v e r k ü r z t e r b l e i b e n ihm " F r e i h e i t und E i g e n t u m " . (Daß die d a r a u s e n t s p r i n g e n d e S c h w ä c h e d e s S t a a t e s und die nicht w e n i g e r u n g e h i n d e r t e N u t z u n g von " F r e i h e i t u n d E i g e n t u m " d e r a n d e r e n auf j e d e n B ü r g e r z u r ü c k w i r k t , i s t e i n e s e k u n d ä r e E r s c h e i n u n g und h i e r a u ß e r B e t r a c h t zu l a s s e n . ) D e m Staat i s t s e i n e r s e i t s k e i n u n v e r m e i d b a r e s R i s i k o a u f g e b ü r d e t ; denn e r k a n n s e i n e r V e r w a l t u n g d u r c h die n o t w e n d i g e G e s e t z g e b u n g die e r f o r d e r l i c h e L e g i t i m a t i o n v e r s c h a f f e n . S t a a t l i c h e r s e i t s i s t die L a g e in b e z u g auf die g e w ä h r e n d e V e r w a l t u n g - die G e l t u n g d e s A l l g e m e i n v o r b e h a l t s a u c h f ü r s i e u n t e r s t e l l t - nicht a n d e r s . A b e r d e r B ü r g e r t r ä g t d a s R i s i k o , daß d e r G e s e t z g e b e r nicht t ä t i g w i r d und die L e i s t u n g , die die V e r w a l t u n g , w ä r e s i e g e s e t z e s f r e i , zu b r i n g e n b e r e i t w ä r e , n i c h t a n o r d n e t . E r b r a u c h t und will a b e r die L e i s t u n g . E r will a u c h den R e c h t s a n s p r u c h . A b e r e r will nicht auf e i n e L e i s t u n g , die e r - sub s p e c i e d e r t a t s ä c h l i c h e n v e r w a l t u n g s m ä ß i g e n B e d i n g u n g e n - an s i c h h a b e n könnte, v e r z i c h t e n , n u r w e i l e i n e g e s e t z l i c h e R e g e l u n g a u s s t e h t . Sein I n t e r e s s e v e r l a n g t " H a n d l u n g s f ä h i g k e i t und H a n d l u n g s f r e i h e i t f ü r die V e r w a l t u n g , d a m i t s i e in die L a g e v e r s e t z t w i r d , W o h l t a t e n zu e r w e i s e n " . 54) Darin muß das letztlich Entscheidende gesehen werden. Denkb a r w ä r e a u c h d a s G e g e n t e i l : Die A s k e s e , d e r V e r z i c h t auf die u n g e s e t z l i c h e L e i s t u n g , u m d e s R e f l e x e s w i l l e n , daß d i e j e n i g e n L e i s t u n g e n , die d e r S t a a t - a u s s a c h l i c h e r Ü b e r z e u g u n g o d e r w e gen d e s auf ihn b z w . die m a ß g e b l i c h e n F u n k t i o n ä r e a u s g e ü b t e n D r u c k e s - glaubt e r b r i n g e n zu m ü s s e n , l ü c k e n l o s auf d e r G r u n d lage eines Gesetzes erbracht werden müssen. Aber diese Askes e g e h ö r t nicht zu den G r u n d a n s c h a u u n g e n d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t . Sie g e h ö r t nicht zum Bild d e s k o n k r e t e n , b u n d e s r e p u b l i k a n i s c h e n R e c h t s s t a a t e s . Dazu i s t d e r Hang n a c h d e r s t a a t l i c h e n H i l f e zu g r o ß . D a z u i s t a u c h die R e c h t s s t a a t s t r a d i t i o n zu s e h r n a c h d e r E i n g r i f f s s e i t e hin o r i e n t i e r t . Gewiß bleibt d a m i t d a s e b e n s o l e g i t i m e wie v i t a l e I n t e r e s s e d a r a n u n b e f r i e d i g t , daß nicht e i n e g e s e t z e s f r e i e L e i s t u n g s v e r w a l t u n g , n u r u n v o l l k o m m e n k o n t r o l l i e r b a r , in K o n k u r r e n z s i t u a 54) K r ü g e r , a . a . O . ; S. d o r t a u c h den t r e f f e n d e n S a t z : " D a ß m a n h i e r V e r w a l t u n g will und d o c h a u c h w i e d e r nicht will, d a s m a c h t die e i g e n a r t i g e D i a l e k t i k d e s V e r h ä l t n i s s e s von Staat und B ü r g e r in d e r g e w ä h r e n d e n V e r w a l t u n g a u s " .

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t i o n e n M i t b e w e r b e r u n g l e i c h b e v o r z u g t und d a m i t die a u s g e s c h l o s s e n e n M i t b e w e r b e r ü b e r d a s M i n u s an s t a a t l i c h e r L e i s t u n g h i n a u s d u r c h die n a c h t e i l i g e V e r ä n d e r u n g d e r K o n k u r r e n z s i t u a t i o n b e s c h w e r t . A b e r d i e s e s I n t e r e s s e , so s e h r es z u r g e s e t z l i c h e n Reg e l u n g d e s L e i s t u n g s w e s e n s d r ä n g t , i s t nicht g r u n d s ä t z l i c h und a l l g e m e i n genug, u m die a u f g e z e i g t e n G e s i c h t s p u n k t e zu v e r d r ä n g e n . Z u d e m i s t e s i m G r u n d e , s o w e i t e s s i c h von d e m a l l g e m e i n e n I n t e r e s s e an e i n e r g e s i c h e r t e n T e i l h a b e u n t e r s c h e i d e t , s e l b s t a n d e r N e g a t i o n b e s c h w e r e n d e r E i n g r i f f e a u s g e r i c h t e t . Nicht die Vorenthaltung als solche wird insofern als das Belastende empf u n d e n s o n d e r n die ( m i t t e l b a r e ) B e l a s t u n g , die a l s F o l g e d e r B e g ü n s t i g u n g d e s K o n k u r r e n t e n a u f t r i t t . D e r i h m g e m ä ß e Weg s e i n e r Befriedigung ist also d e r einer entsprechenden Ausschöpfung d e s E i n g r i f f s b e g r i f f e s ( e v e n t u e l l u n t e r Z u h i l f e n a h m e von R e c h t s f i g u r e n wie d a s R e c h t a m e i n g e r i c h t e t e n und a u s g e ü b t e n G e w e r b e b e t r i e b ) , nicht a b e r die g e n e r e l l e U n t e r s t e l l u n g d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g - o d e r a u c h nicht s p e z i f i s c h a u s g e w ä h l t e r T e i l b e r e i c h e , wie e t w a a l l e r " S u b v e n t i o n e n " 55) _ u n t e r den G e s e t z e s v o r b e halt.56) D e r R e c h t s s c h u t z d e s B ü r g e r s g e g e n ü b e r d e m l e i s t e n d e n Staat k a n n a l s o nicht d a d u r c h d e m S t a n d a r d d e s R e c h t s s c h u t z e s g e g e n ü b e r d e r e i n g r e i f e n d e n V e r w a l t u n g a n g e g l i c h e n w e r d e n , daß a u c h f ü r den l e i s t e n d e n Staat d a s G e s e t z z u r V o r a u s s e t z u n g d e s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s e r h o b e n w i r d . Die r a d i k a l e E n t s p r e c h u n g k ö n n t e v i e l m e h r - wenn auf die " g e s e t z e s f r e i e " L e i s t u n g nicht v e r z i c h t e t w e r d e n s o l l - n u r d a r i n l i e g e n , daß d a s G e s e t z die L e i s t u n g s p f l i c h t d e r V e r w a l t u n g b e g r e n z t . Soweit d a s G e s e t z die an den S t a a t g e s t e l l t e n A n s p r ü c h e nicht r e g u l i e r t , b e g r e n z t o d e r a u s s c h l i e ß t , h ä t t e dann die V e r w a l t u n g e n t s p r e c h e n d den g e s t e l l t e n A n f o r d e r u n g e n zu l e i s t e n . N u r dann w ü r d e die R i s i k o v e r t e i l u n g z w i s c h e n Staat und B ü r g e r d e r j e n i g e n e n t s p r e c h e n , die d e r gegen den b e l a s t e n d e n E i n g r i f f g e r i c h t e t e A l l g e m e i n v o r b e h a l t b e w i r k t . D i e K o n s e q u e n z w ä r e ein C h a o s . E i n e r e a l e M ö g l i c h k e i t l i e g t in dem "Allgemeinvorbehalt" des G e s e t z e s als d e r G r e n z e des 55) A n d e r s S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r ö f f e n t l i c h e n S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S . 5 2 1 ff, i n s b e s . S . 5 2 4 f; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 137. 56) M a u n z - D ü r i g ( A r t . 20 R a n d n . 13 5) v e r l a n g e n e i n e m a t e r i e l l gesetzliche Grundlage auch f ü r alle begünstigenden V e r w a l t u n g s a k t e , " d e r e n A u s w i r k u n g s i c h nicht in e i n e r b l o ß e n E r höhung d e r A k t i v p o s t e n d e s B e g ü n s t i g t e n e r s c h ö p f t s o n d e r n d i e s e m in e i n e r g e g e b e n e n K o n k u r r e n z l a g e g e g e n ü b e r D r i t t e n in b e s o n d e r e r W e i s e den R ü c k e n s t ä r k t " . D i e s e G r e n z e i s t noch v i e l zu a l l g e m e i n .

- 439 L e i s t e n - M ü s s e n s n i c h t . 5 7 ) D a s p o s i t i v e V e r f a s s u n g s r e c h t i s t weit davon e n t f e r n t , d i e s e L ö s u n g r e z i p i e r t zu haben. E s i s t e i n e and e r e F r a g e , ob das p o s i t i v e V e r f a s s u n g s r e c h t e i n z e l n e A n s p r ü c h e gewährt und s i e u n t e r den V o r b e h a l t des G e s e t z e s s t e l l t . S e l b s t wenn e s v e r f a s s u n g s m ä ß i g e E i n z e l r e c h t e d i e s e r A r t gäbe, könnte das das a l l g e m e i n e P r o b l e m nicht l ö s e n . E i n e Angleichung des l e g a l i s t i s c h e n R e c h t s s c h u t z e s g e g e n ü b e r d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g an den g e g e n ü b e r d e r E i n g r i f f s v e r w a l tung könnte auch d a r i n g e s e h e n werden, daß den I n t e r e s s e n t e n ein A n s p r u c h auf g e s e t z l i c h e Regelung d e r an s i e zu e r b r i n g e n d e n L e i s t u n g e n e i n g e r ä u m t würde. A b e r die P r o b l e m a t i k d e r K o n k r e t i s i e r u n g und D u r c h s e t z u n g e i n e s s o l c h e n A n s p r u c h e s und s e i n e s E i n b a u e s in das V e r f a s s u n g s g e f ü g e i s t so groß, daß d a r i n keine e r n s t l i c h e M ö g l i c h k e i t l i e g t . Soweit A n s p r ü c h e d i e s e s Inhalts überhaupt m ö g l i c h sind, nehmen s i e eine e x t r e m e x z e p t i o n e l l e , punktuelle P o s i t i o n e i n . So bleibt n i c h t s a n d e r e s , a l s d e r Verwaltung - auf d e r G r u n d l a ge des H a u s h a l t s g e s e t z e s - die F r e i h e i t des L e i s t e n s zu b e l a s s e n ; während e s dem G e s e t z g e b e r aufgegeben bleibt, auch das L e i s t u n g s w e s e n ordnend zu durchdringen, ohne daß s e i n T ä t i g w e r d e n V o r a u s s e t z u n g des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s i s t . E s hat s i c h e i n m a l m e h r g e z e i g t , daß das V e r h ä l t n i s des B ü r g e r s zum l e i stenden Staat a n d e r e n i m m a n e n t e n G e s e t z m ä ß i g k e i t e n folgt a l s s e i n V e r h ä l t n i s zum e i n g r e i f e n d e n , b e l a s t e n d e n , b e s c h r ä n k e n d e n Staat. D e r dichte l e g a l i s t i s c h e Schutz des A l l g e m e i n v o r b e h a l t s muß auf d i e s e s b e s c h r ä n k t b l e i b e n . Eine ebenso umfas57) 58)

S. h i e r z u oben S. 434 zu F u ß n . 50 (2). V g l . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 14. 59) Obwohl das o f t m a l s in F r a g e g e s t e l l t und v e r e i n z e l t auch das G e g e n t e i l behauptet wurde ( s . o. S . 4 3 1 f zu F u ß n . 3 8 - 4 2 ) , i s t das auch u n t e r d e r H e r r s c h a f t des G r u n d g e s e t z e s ganz a l l g e m e i n h e r r s c h e n d e L e h r e g e b l i e b e n . S. z . B . F r i e s e n h a h n , Die r e c h t s s t a a t l i c h e n Grundlagen des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 2 4 5 f; S c h e u n e r , G r u n d f r a g e n des m o d e r n e n S t a a t e s , S. 152 f; W i n t r i c h , Ü b e r E i g e n a r t und Methode v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e r R e c h t s p r e c h u n g , in " V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l h e l m L a f o r e t , 1952, S . 2 2 7 ff (242 f); B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 55, 63; Ule, Z u r Anwendung u n b e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f e im V e r w a l t u n g s r e c h t , in " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e aus dem öffentlichen Recht", Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S. 309 ff ( 3 2 8 ) ; d e r s . , Ü b e r das V e r h ä l t n i s von V e r w a l -

- 440 sende Garantie rechtlicher Ordnung des Kontaktes zwischen Verwaltung und Individualsphäre kann für den Bereich der l e i stenden Verwaltung nicht gegeben werden. 5. S o n d e r p r o b l e m e . Einige - im V e r g l e i c h zu gewissen Praktiken: zusätzliche - rechtsstaatliche Hilfe wird allerdings noch eine wachsame Interpretation des Allgemeinvorbehalts bzw. des mit ihm korrespondierenden E i n g r i f f s b e g r i f f e s ® ® ) bringen können. a) B e l a s t u n g e n d e s B e g ü n s t i g t e n . Diese Interpretation hat ihre Aufmerksamkeit im besonderen den mit staatlichen Leistungen verbundenen Belastungen zuzuwenden, also v o r allem den Auflagen und Bedingungen u n c j ( j e n verschiedenen F o r m e n der Koppelung von Vergünstigung und Beschwer-

60)

61) 62)

63)

tungsstaat und Rechtsstaat, S. 156; Krüger, Rechts staatliche Gesetzgebungstechnik, DÖV 9.Jhg. (1955) S.550 ff (554); Haas, Systeme der öffentlich-rechtlichen Entschädigungspflicht, 1955, S.51; Jesch, Unbestimmter Rechtsbegriff und E r m e s s e n in rechtstheoretischer und verfassungsrechtlicher Sicht, A ö R 82. Bd. (1957) S. 163 ff (240, 246 f ) ; Becker, V e r waltung und Verwaltungsrechtsprechung, S. 100 f; Rumpf, D e r ideologische Gehalt des Bonner Grundgesetzes, S.28 f; Schlochauer, Öffentliches Recht, 1957, S. 16, 161; Wolff, V e r waltungsrecht I, S. 124 f; Forsthoff, Lehrbuch des V e r w a l tungsrechts, S. 14, 115. Aus der Rechtsprechung s. V e r f G H RheinlPf AS 2, 246 (268); HessVGH Urt. v. 19. Juli 1957 - OS I 86/55 - Recht der internationalen Wirtschaft, 2. Jhg. (1957) S.223 (inhaltlich wiedergegeben). Zur Verwaltungspraxis s. Röttgen, D e r Einfluß des Bundes auf die deutsche Verwaltung, S. 78 ff; Becker, Verwaltung und Verwaltungs recht sprechung, S. 103. Zur Abgrenzung s. die oben S.422 zu Fußn.3 Z i t i e r t e n . Z u r gebotenen Ausweitung der K a t e g o r i e des E i n g r i f f s s. insbes. auch L e r c h e , Grundrechtsbegrenzungen "durch G e s e t z " im Wandel des Verfassungsbildes, S.528. S. insbes. Darstellung und Nachweise bei Herbert Krüger, Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung. S. hierzu auch die Zürcher Dissertation von Hans Rudolf Huber, Verwaltungsrechtliche Auflagen und Bedingungen und ihr Zusammenhang mit dem Hauptinhalt von günstigen V e r waltungsakten, 1955. S. insbes. Darstellung und Nachweise bei Forsthoff, L e h r buch des Verwaltungsrechts, S.67, 87, 266 f. 444 f. - S.a. die Darstellung und Exemplifikation bei Krause, Der v e r t e i lende Staat, S. 15 f f . Willigmann, Koppelung m e h r e r e r V e r -

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n i s . 64) Hat d e r E m p f ä n g e r d e r L e i s t u n g e i n e n g e s e t z l i c h e n A n s p r u c h d a r a u f , so k a n n ihn a l l e r d i n g s die V e r w a l t u n g von v o r n e h e r e i n n u r in d e m g e s e t z l i c h z u g e l a s s e n e n U m f a n g b e l a s t e n . ^5) A l l e i n d o r t , wo die V e r w a l t u n g a u s f r e i e n Stücken t ä t i g w i r d , i s t e s i h r nicht v e r w e h r t , die B e d i n g u n g e n , u n t e r d e n e n s i e t ä t i g w i r d , s e l b s t zu g e s t a l t e n . 66) D a s f ü h r t n i c h t s e l t e n dazu, daß d e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s , d e r den B ü r g e r v o r u n g e s e t z l i c h e n E i n g r i f f e n s c h ü t z e n soll, u m g a n g e n w i r d . Die V e r w a l t u n g m a c h t i h r e L e i s t u n g davon abhängig, daß d e r B ü r g e r B e l a s t u n g e n w a l t u n g s o b l i e g e n h e i t e n , DVB1. 7 5 . J h g . (1960) S. 753 f f . 64) Nicht h i e r h e r g e h ö r e n A u s g l e i c h s - und U m l a g e r e g e l u n g e n , d u r c h die i n n e r h a l b e i n e s b e s t i m m t e n K r e i s e s von B e t r o f f e nen zum Zwecke d e r Einebnung gegebener V o r - oder Nacht e i l e die e i n e n zu L e i s t u n g e n v e r p f l i c h t e t , die a n d e r e n zu L e i s t u n g e n b e r e c h t i g t w e r d e n ( B e i s p i e l : die A u s g l e i c h s k a s s e n ; z u m T y p s . z . B . H a m a n n , R e c h t s s t a a t und W i r t s c h a f t s l e n k u n g , 1953, S. 131 f; Götz, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e A u s g l e i c h s a b g a b e n , AöR Bd. 85 (1960) S. 200 f f ) . D i e im R a h m e n d i e s e r S y s t e m e e r h o b e n e n A b g a b e n sind j e d e n f a l l s s e l b s t ä n d i g e B e l a s t u n g e n , die e i n e r g e s e t z l i c h e n G r u n d l a g e b e d ü r f e n . E s i s t k e i n e F r a g e , daß e i n e v e r w a l t u n g s m ä ß i g e R e g e l u n g , die A b g a b e n und L e i s t u n g e n a l s e i n e G e s a m t h e i t a n o r d n e t , i n s g e s a m t d e r g e s e t z l i c h e n G r u n d l a g e b e d a r f (vgl. B V e r w G E 6, 282; Witten, Subventionen in d e r R e c h t s p r e chung, DVB1. 73. J h g . (1958) S. 699 f ) . 65) Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S. 451 m i t w e i t . N a c h w . 66) Vgl. K r ü g e r e b d . m i t w e i t . N a c h w . - H i e r z e i g t s i c h w i e d e r die S c h w ä c h e d e s R e c h t s s t a a t e s g e g e n ü b e r d e r s o z i a l e n Int e r v e n t i o n . B e g ü n s t i g e n d e V e r w a l t u n g s a k t e , die die H a n d lungsfreiheit des B ü r g e r s , einschließlich des f r e i e n Geb r a u c h s s e i n e s Eigentums betreffen, stehen v o r dem grundr e c h t l i c h e n H i n t e r g r u n d p r i n z i p i e l l e r F r e i h e i t . Die V e r w a l t u n g f o l g t , i n d e m s i e in den G r e n z e n d e r r e g u l i e r e n d e n G e s e t z e die F r e i h e i t g e w ä h r t , s t e t s e i n e r P f l i c h t ( s . h i e r z u z . B. Strickrodt, Z u m " b e g ü n s t i g e n d e n " V e r w a l t u n g s a k t in " S t a a t und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l l i b a l t A p e l t , 1958, S. 231 ff; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 132 - m i t w e i t . N a c h w . - ; BayVGHE n. F . 1 0 . 3 (7)). D a g e g e n gibt e s k e i n e n e n t s p r e c h e n d e n , v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n A n s p r u c h auf L e i s t u n g . Die V e r w a l t u n g i s t b e i d e r G e w ä h r u n g von L e i s t u n g e n d a h e r in ganz a n d e r e r W e i s e f r e i a l s in d e r F e s t s t e l l u n g , daß d e r G e brauch der Freiheit zugelassen ist bzw. wird. 67) Z u r U n z u l ä s s i g k e i t d i e s e r U m g e h u n g s . H a n s Rudolf H u b e r , a . a . O . S. 80.

- 442 auf sich nimmt oder E i n g r i f f e duldet, zu denen ihn das Gesetz nicht - jedenfalls nicht in diesem Zusammenhang und nicht unter der Sanktion der Versagung gerade d i e s e r Leistungen - v e r pflichtet. Je weniger der Betroffene in der L a g e ist, auf die begehrte Leistung zu verzichten, umso mehr ist e r - tatsächlich gezwungen, die verlangten Voraussetzungen zu erfüllen, die A u f lagen hinzunehmen usw. Die leistende Behörde v e r s c h a f f t sich so ein Feld ungesetzlicher Eingriffsverwaltung. Dem muß von zwei Seiten her begegnet werden. Einerseits muß erkannt werden, daß die Leistung nur diejenigen Belastungen mitzurechtfertigen, rechtlich zu absorbieren, imstande ist, die ihr zweckhaft untergeordnet sind. Das sind Auflagen, Bedingungen u s w . , die dazu dienen, die sinngerechte Verwertung und v o l l e Wirksamkeit der Leistung zu sichern, oder auch - soweit dadurch nicht der Charakter der individuellen Begünstigungen aufgehoben wird - dazu, die Verwaltung zur Leistung zu befähigen. In diesem Rahmen Leistungen mit Belastungen zu koppeln, ist unbedenklich. A b e r alle weiteren E i n g r i f f e und Belastungen bedürfen der Legitimation. Diese kann aber auch in der Einwilligung ( " U n t e r w e r f u n g " ) des Betroffenen liegen. Das ist nun die andere Seite, von der her das P r o b l e m anzugehen i s t : die Grenze der legitimierenden Wirkung der Unterwerfung. Es ist nicht schlechthin unzulässig, wenn eine Behörde ihren Aufgaben dadurch gerecht zu werden versucht, daß sie auf f r e i w i l l i g e Unterordnung hinarbeitet. A b e r sie darf eine Unterwerfung nicht erzwingen, auch nicht indirekt, indem sie die Unterwerfung als " K a u f p r e i s " für eine Leistung nimmt, auf die ihr " P a r t n e r " gar nicht verzichten kann. Eine erzwungene Einwilligung, auf die der Grundsatz volenti non fit iniuria bestenfalls der F o r m , nicht aber der Sache nach zutrifft, rechtfertigt keinen 68) V g l . Krüger, a . a . O . S.451; Forsthoff, a . a . O . S. 198, 444. Für das schweizerische Recht siehe Hans Rudolf Huber, a . a . O . S. 75 ff (insbes. S . 7 8 f f ) , S . 9 0 f f . - Die These des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 6, 282; Urt. v. 19. D e z . 1958 - VII C 204/52 - DÖV 12.Jhg. (1959) S. 706 (708)), Begünstigungen ( d o r t : Subventionen) bedürften nur dann der Begründung im Gesetz, wenn zwischen Belastungen und V e r günstigungen ein untrennbarer Zusammenhang bestünde, reicht daher zur Lösung des P r o b l e m s nicht aus ( s . a . oben S. 441 zu Fußn.64). Gewisse Belastungen sind der Leistung nach Inhalt und Zweck zugeordnet und untergeordnet.

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E i n g r i f f in die I n d i v i d u a l s p h ä r e . I m m e r i s t im A u g e zu b e h a l t e n , daß die V e r w a l t u n g - auch und g e r a d e g e s e t z e s f r e i , a u c h und g e r a d e l e i s t e n d - i m m e r n u r h a n d e l n kann, u m i h r e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e , r e c h t m ä ß i g e F u n k t i o n zu r e a l i s i e r e n . Dazu g e h ö r t e s , daß i h r b e l a s t e n d e s , e i n g r e i f e n d e s H a n d e l n d e r g e s e t z l i c h e n Grundlage bedarf. D e r mittelbare Zwang zur Unterwerfung u m geht d i e s e n G r u n d s a t z und s t ö r t d a s B i l d d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Verwaltung. E s wird sicher im einzelnen schwer festzustellen s e i n , wo die G r e n z e z w i s c h e n z u l ä s s i g e r V e r a n l a s s u n g und u n z u l ä s s i g e m D r u c k , z w i s c h e n F r e i w i l l i g k e i t und Z w a n g l i e g t . A b e r d e r G r u n d s a t z i s t k l a r und m u ß zu e i n e r s p ü r b a r e n A k t u a l i s i e rung des Gesetzesvorbehalts gegenüber der leistenden Verwalt u n g f ü h r e n . D a s S t i c h w o r t , daß die B e h ö r d e n n u r h a n d e l n d ü r f e n , u m i h r e r e c h t m ä ß i g e F u n k t i o n zu r e a l i s i e r e n , w e i s t a b e r a u c h n o c h auf e t w a s a n d e r e s h i n : Die B e h ö r d e d a r f m i t i h r e n A u f l a g e n u s w . nicht den B e r e i c h i h r e r K o m p e t e n z v e r l a s s e n . Sie d a r f d e m B e t r o f f e n e n k e i n e " G e g e n l e i s t u n g e n " abnötigen, d e r e n Z w e c k w e d e r z u r L e i s t u n g d e r V e r w a l t u n g n o c h s o n s t zum Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h d e r B e h ö r d e in e i n e m Z u s a m m e n h a n g s t e h t . 69) Vgl. F o r s t h o f f , a . a . O . S. 199; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 247 f . 70) D i e s e r G e s i c h t s p u n k t s t e h t b e i F o r s t h o f f ( a . a . O . , i n s b e s . S . 8 7 , 444) e i n s e i t i g im V o r d e r g r u n d . 71) (1) Die e i n z e l n e n , v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e n D e t a i l p r o b l e m e , die s i c h a u s d e m V o l l z u g d i e s e r P r i n z i p i e n e r g e b e n , s i n d h i e r nicht zu e r ö r t e r n . W i c h t i g w i r d e s s e i n , d u r c h s a c h g e m ä ß e Anwendung d e r G r u n d s ä t z e ü b e r die N i c h t i g k e i t und T e i l n i c h t i g k e i t d e r in F r a g e s t e h e n d e n R e c h t s g e s c h ä f t e und r e c h t s g e s c h ä f t l i c h e n S t a a t s a k t e den r i c h t i g e n A u s g l e i c h zu f i n d e n z w i s c h e n d e m I n t e r e s s e d e r V e r w a l t u n g , eine L e i s t u n g n u r u n t e r den g e s t e l l t e n B e d i n g u n g e n zu v e r g e b e n , und d e m I n t e r e s s e d e s e i n z e l n e n , die L e i s t u n g ohne die u n z u l ä s s i g e n B e d i n g u n g e n zu e r l a n g e n . Im H i n b l i c k auf d a s G e s a g t e w i r d d i e s e m I n t e r e s s e i m a l l g e m e i n e n d e r V o r z u g zu g e b e n s e i n . (2) A u ß e r h a l b d e s P r o b l e m k r e i s e s d e r a k z e s s o r i s c h e n o d e r g e k o p p e l t e n B e l a s t u n g s t e h t e s , ob A k t i o n e n d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g d e s h a l b d e m G e s e t z e s v o r b e h a l t zu u n t e r s t e l l e n s i n d , w e i l s i e " j e d e n f a l l s dann den C h a r a k t e r d e r B e g ü n s t i gung ( v e r l i e r e n ) , wenn d e r V o r t e i l v e r s a g t w i r d " , " d i e p o t e n t i e l l e B e l a s t u n g f ü r den e i n z e l n e n " B e d ü r f t i g e n " s t e t s l a t e n t v o r h a n d e n " s e i und " j e d e r z e i t a k t u e l l w e r d e n " könne ( S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r ö f f e n t l i c h e n S u b v e n t i o n i e r u n g P r i v a t e r , S. 524). D i e s e A r g u m e n t e b e t r e f f e n d a s a l l g e m e i n e P r o b l e m , ob die L e i s t u n g s v e r w a l t u n g ü b e r h a u p t a u s dem V o r b e h a l t d e s

- 444 b) B e g ü n s t i g u n g e n , d i e D r i t t e b e l a s t e n . Ganz unproblematisch ist, daß eine gesetzlich nicht begründete Belastung nicht damit gerechtfertigt werden kann, daß zugleich ein anderer begünstigt wird oder daß sie dazu dient, einen anderen zu begünstigen. Dementsprechend unterstehen Akte, die zugleich den einen begünstigen, während sie einen anderen rechtlich belasten, - jedenfalls hinsichtlich ihres belastenden T e i l e s und, soweit die Begünstigung davon nicht getrennt werden kann, zur Gänze - dem Vorbehalt des G e s e t z e s . Von hierher können sich, wie angedeutet, neue Gesichtspunkte auch für die Gesetzesbedürftigkeit begünstigender Akte ergeben. A b e r ist es - wenn die potentiell g e s e t z e s f r e i e Leistungsverwaltung nicht im P r i n z i p in F r a g e gestellt werden soll - nicht möglich, einen Leistungsakt allgemein allein schon dann als Eingriffsakt zu qualifizieren, wenn e r sich auch nur mittelbar und nur rein tatsächlich nachteilig auf Dritte auswirkt oder vielleicht auch nur auswirken k a n n . ^ ) Die öffentliche Subventionierung P r i v a t e r etwa unterliegt nicht schon deshalb schlechthin dem Gesetzesvorbehalt, weil sie die Konkurrenzverhältnisse auch und gerade derjenigen, denen Subventionen nicht zukommen, beeinflussen kann. Gesetzes ausgespart bleiben darf oder nicht (so sind sie auch - jedenfalls p r i m ä r - von Stern ( a . a . O . ) gemeint). Es wäre unmöglich, Akte der Leistungsverwaltung direkt deshalb als auch nach dem traditionellen Gesetzesvorbehalt gesetzesbedürftige Eingriffsakte zu qualifizieren, weil die Leistung, die sie beinhalten, auch hätte versagt werden können. Deshalb ist es auch unrichtig, wenn O b e r m a y e r (Das Bundesverfassungsgericht und der Vorbehalt des Gesetzes, DVB1. 74. Jhg. (1959) S. 354 ff (356))die - allerdings ohnedies gesetzlich geregelten - Leistungen des Lastenausgleichs deshalb der Eing r i f f s Verwaltung zurechnet, weil das Sozialstaatsprinzip den Staat zum Lastenausgleich verpflichte und die Versagung der Leistungen daher als Belastung rechtlich relevant w ä r e . (Seine w e i t e r e Argumentation, der Lastenausgleich sei der Eingriffsverwaltung auch deshalb zuzurechnen, w e i l er Schäden ausgleicht, die ursprünglich durch E i n g r i f f e entstanden seien, verkennt darüber hinaus den Lastenausgleich schon rein positivrechtlich-tatbestandlich.) 72) S . o . S. 441 zu Fußn. 64 und S. 442 zu Fußn. 68. S. f e r n e r etwa Maunz-Dürig, A r t . 2 0 Randn. 133-135. 73) S . o . S. 438 zu Fußn. 55 und 56. 74) V g l . aber Maunz-Dürig, a . a . O . Randn. 13 5. 75) Anders aber Stern, Rechtsfragen der öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , insbes. S. 524 f; Maunz-Dürig, a . a . O . Randn. 135 und 137.

- 445 c) B e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s s e . Auch die B e l a s t u n gen, die in den b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e n l i e g e n , sind u n t e r d i e s e n G e s i c h t s p u n k t e n k r i t i s c h zu p r ü f e n . V o r a l l e m das durch die Nutzung ö f f e n t l i c h e r A n s t a l t e n b e g r ü n d e t e b e s o n d e r e Gewaltverhältnis i s t ein Schlupfwinkel u n g e s e t z l i c h e r B e l a stungen. Soweit dem b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s a b e r b e l a stende F o l g e n z u g e s c h r i e b e n werden, die w e d e r durch i h r e Zuordnung zu dem V o r t e i l g e r e c h t f e r t i g t sind, den d e r A n s t a l t s n u t z e r zieht, noch durch eine w i r k l i c h e f r e i w i l l i g e Unterwerfung,^®) b e d a r f e s d e r g e s e t z l i c h e n G r u n d l a g e . 80) E i n e n dritten R e c h t s 76) Grundlegend für das r i c h t i g e V e r s t ä n d n i s des b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s Nawiasky, F o r d e r u n g s - und G e w a l t v e r h ä l t n i s , in F e s t s c h r i f t für E r n s t Z i t e l m a n n , 1913; f e r n e r F r e u d e n b e r g e r , B e i t r ä g e z u r L e h r e vom b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s im öffentlichen R e c h t , Annalen des D e u t s c h e n R e i c h s , 6 4 . J h g . ( 1 9 3 1 ) S. 163 ff. - Aus n e u e r e r Z e i t s . T h i e m e , D i e b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e , DÖV 9 . J h g . ( 1 9 5 6 ) S . 5 2 1 ff; und v o r a l l e m die B e r a t u n g e n d e r V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 15, 1957, ü b e r " d a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s " , mit dem R e f e r a t von H e r b e r t K r ü g e r ( S . 1 0 9 ff) und dem K o r r e f e r a t von Ule (S. 133 ff). L e i s n e r , Die schutzwürdigen R e c h t e im b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s , DVB1. 7 5 . J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 6 1 7 ff. 77) Zu den B e s o n d e r h e i t e n d i e s e s " b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s " , die im a l l g e m e i n e n viel zu wenig e r n s t g e n o m m e n w e r den, s . z . B . W e r n e r W e b e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s " , V V D S t R L . H. 15, 1957, S. 186 ff; Forsthoff, a . a . O . S.118. 78) Vgl. F o r s t h o f f , a . a . O . S . 1 1 8 f , 444 f; s . a . S . 1 2 2 . 79) Auch m i t t e l b a r e r Zwang und t a t s ä c h l i c h e r D r u c k können j e nach Intensität die F r e i w i l l i g k e i t d e r Unterwerfung a u s s c h l i e ß e n . V g l . B a c h o f , Verwaltungsakt und i n n e r d i e n s t l i c h e Weisung, S . 3 0 1 ; d e r s . , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 59; T h i e m e , a . a . O . S. 5 2 2 . - Auch F o r s t hoff ( L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 3 4 ) s p r i c h t von " v i e l f a c h g e w a g t e r Überdehnung des S a t z e s volenti non fit i n i u r i a " . - F r e u d e n b e r g e r , B e i t r ä g e z u r L e h r e vom b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s im öffentlichen R e c h t , S . 191 ( i n s b e s . F u ß n . 2 ) und S . 193, w e i s t darauf hin, daß d e r das G e w a l t v e r hältnis begründende U n t e r w e r f u n g s w i l l e vom Recht g e b i l l i g t s e i n muß. Noch w e i t e r g e h e n d gegen die Einwilligung a l s L e gitimation: L e i s n e r , a . a . O . S . 6 1 8 ff. 80) Z u t r e f f e n d s c h r e i b t B e c k e r im A r t . " A n s t a l t e n des ö f f e n t l i chen R e c h t s " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n ,

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g r u n d i u x t a l e g e m kann e s nicht g e b e n . 81) E s i s t u n t e r r e c h t s s t a a t l i c h e n A s p e k t e n e i n f a c h u n e r t r ä g l i c h , wenn i m m e r n o c h und i m m e r wieder behauptet wird, f ü r das besondere Gewaltverhältn i s h ä t t e d e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s k e i n e G ü l t i g k e i t . E r hat G ü l t i g k e i t , w e n n g l e i c h e i n e m o d i f i z i e r t e : 82) E r b e z i e h t s i c h B d . 1 1956, S. 208 ff (209): " A n S t e l l e m a n g e l n d e r g e s e t z l i c h e r R e g e l u n g zu E i n g r i f f e n in F r e i h e i t und E i g e n t u m b e dient s i c h die ö f f e n t l i c h e A n s t a l t d e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s , d a s d e r B e n u t z e r f r e i w i l l i g a n e r k e n n t , wenn e r s i c h in den W i r k u n g s b e r e i c h d e r ö f f e n t l i c h e n A n s t a l t b e g i b t . Diese Konstruktion reicht bei Monopolbetrieben ( z . B . V e r s o r g u n g s b e t r i e b e n ) und Z w a n g s a n s t a l t e n ( z . B . F ü r s o r g e e r z i e h u n g , H e i l a n s t a l t e n ) nicht a u s , da d i e s e auf g e s e t z l i c h e G r u n d b e s t i m m u n g e n nicht v e r z i c h t e n k ö n n e n " . - Im T e x t w i r d a l l e r d i n g s nicht d a s Monopol a l s e n t s c h e i d e n d a n g e s e hen s o n d e r n d e r G r a d d e r A b h ä n g i g k e i t von d e r L e i s t u n g d e s M o n o p o l i s t e n . (Handelt e s s i c h u m ein r e c h t l i c h e s Monopol, dann bedarf d i e s e s selbst d e r rechtlichen G r u n d l a g e . ) 81) A l s e i n e r von v i e l e n u n t e r s c h e i d e t z . B . F o r s t h o f f ( a . a . O . S. 116 f) z w i s c h e n d e m b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s (1) auf G r u n d G e s e t z e s , (2) auf G r u n d U n t e r w e r f u n g und (3) k r a f t E i n t r i t t s in den B e r e i c h e i n e r ö f f e n t l i c h e n A n s t a l t (wo a n g e b l i c h " w e d e r G e s e t z n o c h i n d i v i d u e l l e W i l l e n s k u n d g e b u n g die E i n b e z i e h u n g in d a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s d e c k e n " . 5 . a . T h i e m e , Die b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e , S. 524). A b e r d e r E i n t r i t t in die A n s t a l t s n u t z u n g i s t d o c h a u c h e i n e W i l l e n s b e k u n d u n g . ( W e r ohne s e i n e n W i l l e n in den r e i n ä u ß e r l i c h e n A n s t a l t s b e r e i c h k o m m t , u n t e r l i e g t doch nicht d e r A n s t a l t s g e w a l t a l s s o l c h e r . ) N u r i s t d e r E i n t r i t t in d a s A n s t a l t s n u t z u n g s v e r h ä l t n i s i m G e g e n s a t z e t w a z u m E i n t r i t t in d a s B e a m t e n v e r h ä l t n i s v i e l f a c h ein v i e l w e n i g e r bewußt e r t e i l t e s B l a n k e t t . A b e r a l s e i n e B l a n k e t t u n t e r w e r f u n g m u ß e r doch a u c h v e r s t a n d e n w e r d e n . A l l e s ü b r i g e heißt doch n u r , d a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s a u s s i c h s e l b s t a l l e i n zu r e c h t f e r t i g e n . D a s k a n n g e g e n ü b e r d e r V e r f a s s u n g nicht d u r c h dringen. 82) S. F r e u d e n b e r g e r , a . a . O . S. 172 f, 174 f, 190 ff; L e i s n e r , a . a . O . S . 6 1 8 f f . S. h i e r z u f e r n e r B a c h o f , D e r R e c h t s s c h u t z i m ö f f e n t l i c h e n R e c h t : g e l ö s t e und u n g e l ö s t e P r o b l e m e , DÖV 6. J h g . (1953) S. 417 ff (422); T h i e m e , a . a . O . S. 522; O b e r m a y e r , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e r R e c h t s a k t , 1956, S. 121 f; S p a n n e r , O r g a n i s a t i o n s g e w a l t und O r g a n i s a t i o n s r e c h t ; Scheuner, Die n e u e r e Entwicklung des R e c h t s s t a a t s in D e u t s c h l a n d , S. 257 f; B a y V e r f G H VGHE n . F . 4 II 30 (37). - Z u r A u s b i l d u n g d e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t -

- 447 nicht notwendig auf die einzelnen im Gewaltverhältnis liegenden Verwaltungsbefugnisse sondern wesentlich auf das besondere Gewaltverhältnis als G a n z e s . 83) Dem muß für den B e r e i c h der sozialen Intervention besondere Aufmerksamkeit geschenkt w e r den. Eine große Fülle besonderer Gewaltverhältnisse ist in ihm und, in ihn hineinragend, um ihn herum angesiedelt. A l l e r d i n g s ist die Unsicherheit, inwieweit es sich im einzelnen F a l l e noch um ein besonderes Gewaltverhältnis handelt, groß. Doch ist das nur die erfreuliche Folge der rechtstheoretischen Entzauberung des besonderen Gewaltverhältnisses, die die Beziehung zwischen diesem und dem allgemeinen Gewaltverhältnis als einen konträren, nicht kontradiktorischen, in graduellen Abstufungen überbrückten Gegensatz bloßgestellt 84) u n c i ¿ e r begriffsjuristischen Abkapselung und Selbstrechtfertigung des besonderen Gewaltverhältnisses ein Ende gemacht hat. Welchen Wert hätte es z . B . im Hinblick auf die exakte Durchnormierung des Rechts der Rentenversicherung, des lückenlosen Rechtsschutzes a l l e r B e t e i l i g ten usw. noch, das Verhältnis des Rentenversicherten zur V e r sicherungsanstalt ( i . S . des Vierten Buches der Reichsversicherungsordnung und des Angestelltenversicherungsgesetzes) als ein besonderes Gewaltverhältnis zu identifizieren? 85) N U r wo der Betroffene einem komplexen Bündel undetaillierter, unausgeschiedener Machtbefugnisse des "Gewalthabers" ausgesetzt ist bzw. sein soll, ist es sinnvoll, von einem besonderen Gewaltverhältnis zu s p r e c h e n . 86) Gerade für diese Fälle ist es auch

83) 84)

85)

86)

nisses unter dem universellen Gesetzesvorbehalt des ö s t e r reichischen Verfassungsrechts ( A r t . 18 ö s t e r r . BVG) s. E r m a c o r a , Das besondere Gewaltverhältnis in der ö s t e r r e i chischen Rechtsordnung, DÖV 9.Jhg. (1956) S. 529 f f . V g l . Freudenberger, a. a. O . ; L e i s n e r , a . a . O . V g l . Nawiasky, Forderungs- und Gewaltverhältnisse, S . 3 0 f f ; d e r s . , A l l g e m e i n e Rechtslehre, S.245; Freudenberger, a . a . O . S. 166 f f ; Thieme, a . a . O . S.522. So noch - in wohl zu traditionalistischer Anlehnung an das Wort V e r s i c h e r u n g s a n s t a l t - Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 122. Ähnlich könnte man fragen, ob auch das Verhältnis zwischen dem gegen Arbeitslosigkeit V e r s i c h e r t e n oder gar dem Empfänger von Arbeitslosenhilfe und der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und A r b e i t s l o senversicherung als besonderes Gewaltverhältnis k l a s s i f i z i e r t werden kann. - Zutreffend lehnt Thieme (a. a. O. S. 522) die Qualifikation als besonderes Gewaltverhältnis ab; s . a . L e i s n e r , a . a . O . S.620. L e i s n e r ( a . a . O . S.620) sucht das Wesentliche unter dem

- 448 wichtig, das E r f o r d e r n i s d e r gesetzlichen Grundlage k l a r z u s t e l l e n . D i e s e s E r f o r d e r n i s b e s t e h t ganz e i n d e u t i g h i n s i c h t l i c h d e r j e n i g e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e , die von v o r n e h e r e i n d u r c h M a c h t a u s ü b u n g g e g e n den W i l l e n und g e g e n d a s I n d i v i d u a l i n t e r e s s e d e s B e t r o f f e n e n g e k e n n z e i c h n e t s i n d . Sie s p i e l e n i m S o z i a l b e r e i c h u n m i t t e l b a r keine Rolle.®'') D a s Gesetz ist a b e r auch dort notwendig, wo z w a r d e r G e s a m t c h a r a k t e r d e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s von e i n e r L e i s t u n g an den B e t r o f f e n e n b e h e r r s c h t w i r d , d i e s e m die L e i s t u n g j e d o c h a u f g e z w u n g e n w i r d . F ä l l e d i e s e r A r t s i n d von e r h e b l i c h e r B e d e u t u n g f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h . H i e r h e r können die S c h u t z a u f s i c h t (§§ 56 ff JWG), die F ü r s o r g e e r z i e hung (§§ 62 ff JWG), und die v e r s c h i e d e n e n S c h u l p f l i c h t V e r h ä l t n i s s e (Volksschulpflicht®®), B e r u f s s c h u l p f l i c h t 89) ) g e r e c h n e t w e r d e n . ^0) H i e r h e r können f e r n e r die v e r s c h i e d e n e n F ä l l e d e r z w a n g s w e i s e n U n t e r b r i n g u n g und B e h a n d l u n g g e i s t e s k r a n k e r , g e i s t e s s c h w a c h e r , r a u s c h g i f t - und a l k o h o l s ü c h t i g e r 91) s o w i e

87)

88)

89)

90)

91)

Begriff d e r U n v o r h e r s e h b a r k e i t z u s a m m e n z u f a s s e n . - Ein einschlägiges Beispiel aus der neueren Rechtsprechung biet e t BSGE 11, 1 (5 ff, i n s b e s . 7), w o n a c h die M i t g l i e d s c h a f t b e i d e r k a s s e n ä r z t l i c h e n V e r e i n i g u n g ein b e s o n d e r e s G e w a l t verhältnis mit sich bringt. D e r E x t r e m f a l l i s t d a s d u r c h die F r e i h e i t s s t r a f e b e g r ü n d e t e G e w a l t v e r h ä l t n i s . E s s t e h t m i t d e m s o z i a l e n R e c h t n u r in sanktionärem Zusammenhang. Zu den g e s e t z l i c h e n B e s t i m m u n g e n s . die Z u s a m m e n s t e l l u n g in " V e r f a s s u n g s - und V e r w a l t u n g s g e s e t z e " , b e g r ü n d e t von C a r l S a r t o r i u s , N r . 47. A u ß e r d e r v o r s t e h e n d g e n a n n t e n Z u s a m m e n s t e l l u n g s . die spezielle Z u s a m m e n s t e l l u n g bei Nipperdey " A r b e i t s r e c h t Sammlung der wichtigsten.. . arbeitsrechtlichen Vorschrift e n " , 6. A u f l . N r . 421. Die W i r k u n g s r i c h t u n g d e s Z w a n g e s k a n n s i c h b e i d i e s e n schließlich Minderjährige betreffenden Gewaltverhältnissen g e g e n den b e t r o f f e n e n M i n d e r j ä h r i g e n s e l b s t o d e r g e g e n den I n h a b e r d e r e l t e r l i c h e n Gewalt o d e r g e g e n b e i d e r i c h t e n . Unt e r d e m s o z i a l e n A s p e k t i s t die R i c h t u n g g e g e n den I n h a b e r d e r e l t e r l i c h e n Gewalt fast noch w i c h t i g e r als diejenige des Schutzes des b e t r o f f e n e n M i n d e r j ä h r i g e n gegen sich s e l b s t . E r s o l l d a v o r g e s c h ü t z t w e r d e n , daß die, von d e n e n e r a b h ä n g t , ihn v e r k o m m e n l a s s e n , a u s b e u t e n u s w . In d i e s e m Sinn e i s t a u c h die D r i t t w i r k u n g b e a c h t l i c h , die b e s o n d e r s die B e r u f s s c h u l p f l i c h t gegenüber dem A r b e i t g e b e r des b e r u f s schulpflichtigen Minderjährigen zeitigt. E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r e i n s c h l ä g i g e n G e s e t z e s . bei M a u n z - D ü r i g , A r t . 104 R a n d n . 18; s . a . §§ 42 b und c StGB.

- 449 g e s c h l e c h t s k r a n k e r 92) P e r s o n e n in geeigneten A n s t a l t e n g e r e c h net werden, wobei a l l e r d i n g s das n a c k t e ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e an d e r B e s e i t i g u n g des Ü b e l s v i e l f a c h dem s o z i a l e n H i l f s - und A u s g l e i c h s z w e c k v o r g e h t . Im b e s o n d e r e n dient die g e s c h l o s s e n e F ü r s o r g e s o z i a l e n Zwecken, die das geltende R e c h t a l s Z w a n g s m a ß n a h m e a l l e r d i n g s nur in s e h r b e g r e n z t e m Umfang kennt. 93) S o weit durch die genannten Maßnahmen die F r e i h e i t d e r B e t r o f f e nen b e s c h r ä n k t wird, e r g i b t s i c h ü b e r das E r f o r d e r n i s des G e s e t z e s hinaus aus A r t . 104 GG das E r f o r d e r n i s des R i c h t e r s p r u c h s . 9 4 ) Nicht w e n i g e r deutlich i s t das E r f o r d e r n i s des G e s e t z e s , wenn z w a r nicht eine L e i s t u n g aufgenötigt wird, j e d o c h ein R e c h t s v e r h ä l t n i s , i n n e r h a l b d e s s e n durch L e i s t u n g des B e t r o f f e n e n d i e s e m auch eine - das Z i e l des Ganzen bildende - G e g e n l e i s t u n g d e r öff e n t l i c h e n Hand g e s i c h e r t werden s o l l . 95) D i e s e S o z i a l v e r s i c h e r u n g s v e r h ä l t n i s s e , in denen d e r L e i s t u n g s b e r e c h t i g t e auch l e i stungspflichtig i s t , g e h ö r t e n , w ä r e n s i e b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s s e , 96) h i e r h e r . In d i e s e m Z u s a m m e n h a n g i s t auch d e r B e n u t zungszwang zu erwähnen, wie e r f ü r ö f f e n t l i c h e V e r s o r g u n g s b e t r i e b e v i e l f a c h v o r g e s e h e n i s t . 9 7 ) A b e r auch a l l e d i e j e n i g e n b e sonderen Gewaltverhältnisse (insbes. Anstaltsnutzungsverhältniss e ) , i n die d e r " G e w a l t u n t e r w o r f e n e " r e c h t l i c h f r e i w i l l i g e i n t r i t t , 92) 93)

94)

95)

96)

§ 18 des G e s e t z e s z u r Bekämpfung d e r G e s c h l e c h t s k r a n k h e i t e n vom 2 3 . J u l i 1953 ( B G B l . I S. 7 0 0 ) . A k t u e l l § 20 F ü r s P f l V O . - § 11 A b s . 1 Satz 3 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g e n , A r t und Maß d e r ö f f e n t l i chen F ü r s o r g e b e s t i m m t d a r ü b e r hinaus a u s d r ü c k l i c h , daß die f ü r s o r g e w e i s e Unterbringung in e i n e r A n s t a l t o d e r e i n e r f r e m d e n F a m i l i e z w a n g s w e i s e nur auf Grund b e s o n d e r e r G e setze geschehen darf. Z u r E r s t r e c k u n g d i e s e s E r f o r d e r n i s s e s auf F r e i h e i t s b e s c h r ä n k u n g e n auf d e r Grundlage p r i v a t r e c h t l i c h e r H e r r s c h a f t s - und F ü r s o r g e v e r h ä l t n i s s e s . n u n m e h r die g r u n d l e gende (und ü b e r a u s b e g r ü ß e n s w e r t e ) E n t s c h e i d u n g B V e r f G E 10, 3 0 2 . H i e r i s t r e c h t s t e c h n i s c h die B e l a s t u n g das P r i m ä r e . S i e i s t auch zweckhaft d e r L e i s t u n g nicht u n t e r - sondern k o r r e s p o n dierend z u g e o r d n e t . S . o . S. 447 zu F u ß n . 8 5 . - F r ü h e r wurde ü b e r w i e g e n d ein b e s o n d e r e s G e w a l t v e r h ä l t n i s a n g e n o m m e n (vgl. J a c o b i , G r u n d l e h r e n des A r b e i t s r e c h t s , S . 4 4 0 ff; R i c h t e r , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t , S. 57, 85, 9 5 ) . R i c h t e r ( a . a . O. S. 57) w i e s i m m e r h i n schon e i n s c h r ä n k e n d darauf hin, daß " m i t d i e s e r R e c h t s f i g u r . . . nicht die ganze S o z i a l v e r s i c h e r u n g e r k l ä r t w e r d e n " kann.

- 450 b e d ü r f e n d e r g e s e t z l i c h e n G r u n d l a g e , wenn die M a c h t b e f u g n i s s e d e s " G e w a l t h a b e r s " w e i t e r g e h e n s o l l e n a l s d u r c h den Z w e c k d e r L e i s t u n g e n bedingt i s t , die d u r c h den E i n t r i t t in d a s G e w a l t v e r h ä l t n i s a n g e s t r e b t w e r d e n . E t w a s a n d e r e s k a n n n u r g e l t e n , wenn d e r E i n t r i t t nicht n u r r e c h t l i c h , s o n d e r n a u c h t a t s ä c h l i c h i m f r e i e n B e l i e b e n d e s B e t r o f f e n e n s t e h t . F ü r die G r e n z e n d e r A n staltsfürsorge, d e r K r a n k e n h a u s p f l e g e und d e r g l e i c h e n 99) 9 7) D e m k o m m t f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n wenig B e d e u t u n g z u . 98) G e m e i n t i s t h i e r die " f r e i w i l l i g e " , d . h . nicht g e g e n den W i l l e n d e s B e t r o f f e n e n a u s g e ü b t e A n s t a l t s f ü r s o r g e i . S . d e s § 11 A b s . 1 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e . Sie h a t in § 6 F ü r s P f l V O e i n e d a s A n s t a l t s p r o b l e m nicht a u s d r ü c k l i c h a n s p r e c h e n d e , m i t t e l b a r e q u a s i g e s e t z l i c h e G r u n d l a g e . D i e s e b e z i e h t s i c h auf die L e i s t u n g und r ä u m t k e i n e ü b e r die L e i s t u n g und d a s i h r an M a c h t b e f u g n i s s e n z w e c k h a f t U n t e r g e o r d n e t e h i n a u s g e h e n den M a c h t b e f u g n i s s e e i n . ( D a s gilt a u c h von den e i n s c h l ä g i gen l a n d e s r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n , s o w e i t s i e n u r die Pflicht zur Anstaltsfürsorge konstituieren; s. z . B . Art. 4 B a y F ü r s o r g e g e s e t z . ) - Von U n t e r w e r f u n g kann b e i d e m j e n i gen, d e r s p e z i e l l d e r A n s t a l t s p f l e g e b e d ü r f t i g i s t und s o m i t g a r k e i n e Wahl h a t , nicht die R e d e s e i n . W e i t e r g e h e n d e G e w a l t b e f u g n i s s e auf ein G e w a l t v e r h ä l t n i s k r a f t U n t e r w e r f u n g zu s t ü t z e n , i s t a l s o ganz u n m ö g l i c h . N u r bei d e m j e n i g e n , d e r a u c h t a t s ä c h l i c h die Wahl h a t , A n s t a l t s f ü r s o r g e o d e r G e l d - und S a c h f ü r s o r g e in A n s p r u c h zu n e h m e n ( s . § 11 A b s . 1 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ) , k ö n n t e von e i n e m G e w a l t v e r h ä l t n i s k r a f t U n t e r w e r f u n g die R e d e s e i n , wenn e r s i c h e n t s c h l i e ß t , in d a s A n s t a l t s v e r h ä l t n i s e i n z u t r e t e n . - Zu d e r M ö g l i c h k e i t , den F ü r s o r g e b e d ü r f t i g e n m i t t e l b a r z u m E i n t r i t t in die A n s t a l t s f ü r s o r g e zu z w i n g e n d u r c h g a n z e o d e r t e i l w e i s e V o r e n t h a l t u n g d e r M i t t e l a u s d e r o f f e n e n F ü r s o r g e s . B a y V G H E 4, 225 (227). 99) (1) Vgl. § 184 RVO ( s . a . § 559 g, i RVO). Die Wahl z w i s c h e n K r a n k e n p f l e g e und K r a n k e n g e l d e i n e r s e i t s und K r a n k e n h a u s p f l e g e (+ H a u s g e l d ) a n d e r e r s e i t s hat g r u n d s ä t z l i c h n u r d e r V e r s i c h e r t e mit eigenem Hausstand. Der V e r s i c h e r t e ohne e i g e n e n H a u s s t a n d u n t e r l i e g t e i n e m m i t t e l b a r e n Z w a n g z u m E i n t r i t t in die K r a n k e n a n s t a l t i n s o f e r n , a l s i h m L e i s t u n g e n d e r K r a n k e n k a s s e e b e n n u r in F o r m d e r K r a n k e n h a u s p f l e g e g e w ä h r t w e r d e n m ü s s e n . Doch kann n a t ü r l i c h a u c h b e i dem V e r s i c h e r t e n , d e r r e c h t l i c h die Wahl hat, d i e s e t a t s ä c h l i c h a u s g e s c h l o s s e n s e i n . Inwieweit e s s i c h bei d e m V e r h ä l t n i s d e s P a t i e n t e n z u m K r a n k e n h a u s u m ein b e s o n d e r e s G e w a l t v e r h ä l t n i s h a n d e l n kann, w i r d u n t e r m e h r e r e n G e s i c h t s p u n k t e n v e r s c h i e d e n zu b e u r t e i l e n s e i n . D i e s e r v e r -

- 451 und d e r B e n u t z u n g s v e r h ä l t n i s s e ö f f e n t l i c h e r V e r s o r g u n g s u n t e r nehmen 100) i s t das von e r h e b l i c h e r Bedeutung. Die g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g i s t a l s o auf G e w a l t v e r h ä l t n i s s e b e s c h r ä n k t , die n u r L e i s t u n g s z w e c k e n dienen - und in den M a c h t b e f u g n i s s e n auf d i e s e b e s c h r ä n k t sind - o d e r w i r k l i c h nach f r e i e m B e l i e b e n e i n gegangen w e r d e n . 101) A b s c h l i e ß e n d s e i b e m e r k t , daß für die d i e n s t r e c h t l i c h e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e d e r B e a m t e n , R i c h t e r und Soldaten die g e s e t z l i c h e Grundlage u n e r l ä ß l i c h i s t , auch wenn das D i e n s t v e r h ä l t n i s f r e i w i l l i g eingegangen i s t . 102) d) D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t . S c h l i e ß l i c h i s t noch das P r o b l e m d e r s o g . O r g a n i s a t i o n s g e w a l t 103) anzuschneiden, d . h .

100)

101) 102)

103)

w a l t u n g s r e c h t l i c h e n F r a g e h i e r w e i t e r nachzugehen, i s t nicht v e r a n l a ß t ( s . a . die Nachw. u. (4)). E i n b e s o n d e r e s G e w a l t v e r h ä l t n i s i s t nicht s c h l e c h t h i n a u s z u s c h l i e ß e n . Man denke n u r an die Behandlung in K r a n k e n a n s t a l t e n o d e r G e n e s u n g s h e i m e n , die vom V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r ( K r a n k e n k a s s e , Berufsgenossenschaft) selbst betrieben werden ( s . T h i e m e , Die besonderen Gewaltverhältnisse, S. 522). (2) Im R a h m e n d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g sind e b e n f a l l s v e r g l e i c h b a r e A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e m ö g l i c h : §§ 84, 86 AnVG, §§ 1305, 1307 R V O . (3) Z u r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s . §§ 11 ff B V G . (4) Zum Status des K r a n k e n h a u s p a t i e n t e n s . z . B . B G H Z 1, 383 und BGH U r t e i l v. 10. J u l i 1954 - VI Z R 4 5 / 5 4 - NJW 9 . J h g . ( 1 9 5 6 ) , S . 1106 f ü r den in das K r a n k e n h a u s e i n g e w i e s e nen K a s s e n p a t i e n t e n ; B G H Z 4, 138 f ü r den in das s t ä d t . K r a n kenhaus e i n g e w i e s e n e n F ü r s o r g e e m p f ä n g e r ; B G H Z 9 , 145 und Wolff, A n m . zu d i e s e r E n t s c h e i d u n g , J Z 8 . J h g . ( 1 9 5 3 ) S . 552 ff, für den P a t i e n t e n d e r U n i v e r s i t ä t s k l i n i k ; vgl. f e r n e r S i e b e r t , P r i v a t r e c h t im B e r e i c h ö f f e n t l i c h e r V e r w a l tung, in F e s t s c h r i f t für Hans N i e d e r m e y e r , 19 53, S . 2 1 5 ff (222 ff); s . a . die j e w e i l s gegebenen w e i t . Nachw. I s t i h r e g e s e t z l i c h e Grundlage auf die L e i s t u n g b e s c h r ä n k t , so können nicht aus dem " b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s " d e r A n s t a l t s n u t z u n g M a c h t b e f u g n i s s e h e r g e l e i t e t werden, die nicht m e h r durch den Z w e c k , die E f f e k t i v i t ä t d e r L e i s t u n g zu s i c h e r n , g e r e c h t f e r t i g t s i n d . s . a . W e r n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , V V D S t R L . H. 17, 1958, S. 240 ff ( 2 4 4 ) . F ü r die D i e n s t p f l i c h t e n i s t die Notwendigkeit des G e s e t z e s ganz k l a r ( s . a . A r t . 2 A b s . 2, 12 A b s . 2, 19 A b s . 1 G G ) . F ü r das ö f f e n t l i c h e D i e n s t v e r h ä l t n i s kraft " U n t e r w e r f u n g " e r gibt e s s i c h aus A r t . 33 A b s . 4 und 5, 98 A b s . 1 und 3 GG. S. i n s b e s . die s c h o n m e h r f a c h erwähnten Verhandlungen

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die F r a g e , i n w i e w e i t die E x e k u t i v e d a s R e c h t h a t , s i c h s e l b s t zu o r g a n i s i e r e n 104) u n ( j inwieweit auch die O r g a n i s a t i o n d e r V e r waltung dem (förmlichen) Gesetz vorbehalten i s t . Die O r g a n i s a tionsgewalt ist e i n e r der standhaftesten Ü b e r r e s t e des konstitut i o n e l l e n V e r f a s s u n g s r e c h t s . Im S t r e i t u m s i e r i n g t , a u c h n a c h dem das Rechtsetzungsmonopol des d e m o k r a t i s c h - p a r l a m e n t a r i schen G e s e t z g e b e r s längst anerkannt ist, v e r m i t t e l s d e r T r a d i t i o n s g e b u n d e n h e i t d e s R e c h t s s a t z b e g r i f f e s i m m e r n o c h ein Stück eigener Rechtssetzungskompetenz der Exekutive mit der Zuständigkeit d e s f ö r m l i c h e n G e s e t z g e b e r s . Obwohl d e r b e s t i m m e n d e Z u s a m m e n h a n g d e r o r g a n i s a t o r i s c h e n V o r s c h r i f t e n mit dem m a t e r i e l l e n R e c h t und die d e m e n t s p r e c h e n d e R e c h t s s a t z q u a l i t ä t g e nereller, insbes. zuständigkeitsbegründender Organisationsakte z u n e h m e n d e r k a n n t w i r d , 105) w i r c j d e s h a l b i m m e r w i e d e r b e h a u p t e t , d e r G e s e t z g e b e r könne - j a s o l l e s i c h s o g a r 106) _ ¿ e r g e s e t z der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r über "Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , v o r a l l e m den B e r i c h t von R ö t t g e n und den M i t b e r i c h t von E r m a c o r a . W e i t e r e N a c h w . s . d o r t . 104) D a s i s t d e r e n g e r e und g e b r ä u c h l i c h e r e B e g r i f f d e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t (vgl. R ö t t g e n , a . a . O . S . 1 5 4 ) . E i n w e i t e r e r B e g r i f f s c h l i e ß t a u c h die o r g a n i s a t o r i s c h e B e f u g n i s d e s G e s e t z g e b e r s ein (vgl. E r m a c o r a , a . a . O . S . 2 3 1 f; s . a . O b e r m a y e r , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e r R e c h t s a k t , S. 117 f ) . 105) Die A u s g a n g s p o s i t i o n e n und E r g e b n i s s e s i n d f r e i l i c h weit aufgefächert. Aus der Fülle des Schrifttums s . K e l s e n , H a u p t p r o b l e m e d e r S t a a t s r e c h t s l e h r e , S . 2 4 5 ff; d e r s . , A l l gemeine Staatslehre, S.237; Nawiasky, B a y e r i s c h e s Verf a s s u n g s r e c h t , 1923, S. 343, 441; d e r s . , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S . l l l ff und p a s s i m ; R i c h t e r , Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t , 1926; O b e r m a y e r , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e r R e c h t s a k t , S . 1 1 7 f, 119 f; M e n g e r , D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e , S . 1 5 ff; S p a n n e r , O r g a n i s a t i o n s g e walt und O r g a n i s a t i o n s r e c h t , DÖV l O . J h g . (1957) S. 640 ff; F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 3 8 5 f; J e s c h , Zulässigkeit gesetzesvertretender Verwaltungsverordnungen, S . 8 4 f f . - E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g w e i t e r e n S c h r i f t t u m s und d e r R e c h t s p r e c h u n g zu s p e z i e l l e r e n F r a g e n s . b e i Schack, R e c h t s v e r o r d n u n g e n im f o r m e l l e n Sinn? DÖV 11. J h g . (19 58) S. 273 ff; N a c h w e i s e v o r n e h m l i c h a u s d e r S t a a t s p r a x i s s . b e i H a m a n n , Die Bindung d e r s t a a t l i c h e n O r g a n i s a t i o n s g e w a l t an die G e s e t z g e b u n g , NJW 9. J h g . (1956) S. 1 f f . 106) S. z . B . P e t e r s , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , V V D S t R L . H . 1 7 , 1958, S. 247 f f .

- 453 liehen Regelung d e r Verwaltungsorganisation enthalten. l®"^Aber selbst demjenigen, der hierin strengere Auffassungen vertritt, e r s c h e i n t e s f a s t s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , daß i m v e r w a l t u n g s i n t e r n e n H i n t e r g r u n d f a s t i m m e r ein R e s t von S e l b s t o r g a n i s a t i o n d e r E x e k u t i v e b l e i b t , obwohl den d i e s b e z ü g l i c h e n A n o r d n u n g e n n a c h a l l g e m e i n e n K r i t e r i e n zum R e c h t s s a t z k a u m e t w a s f e h l t . 108) Die P r o b l e m a t i k w i r d f ü r d a s g e l t e n d e B u n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t a u c h nicht - s o w e i t d a s ü b e r h a u p t m ö g l i c h w ä r e - d u r c h e i n e n g e n e r e l l e n i n s t i t u t i o n e l l e n V o r b e h a l t 109) ü b e r h o l t , d e r die V e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n g e w i s s e r m a ß e n u m i h r e r s e l b s t w i l l e n und nicht w e g e n i h r e s N o r m c h a r a k t e r s o d e r w e g e n e n g e n Z u s a m m e n h a n g e s m i t d e m m a t e r i e l l e n V e r w a l t u n g s r e c h t an den f ö r m l i c h e n G e s e t z g e b e r z ö g e . Die p o s i t i v e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e O r d n u n g d e s G r u n d g e s e t z e s i s t u n z u l ä n g l i c h . F ü r die g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e B u n d e s v e r w a l t u n g u n t e r h a l b d e r M i n i s t e r i a l e b e n e und a u ß e r h a l b d e r o r i g i n ä r e n b u n d e s e i g e n e n V e r w a l t u n g ( A r t . 87 A b s . 1 GG) b e i n h a l t e n die A r t . 87 A b s . 3, 108 A b s . 1 GG w e i t r e i c h e n d e i n s t i t u t i o n e l l e V o r b e h a l t e . Z u s a m m e n m i t den n u r f ü r die o r g a n i s a t o r i s c h e I n g e r e n z d e s B u n d e s in die V e r w a l t u n g d e r L ä n d e r v e r b i n d l i c h e n V o r b e h a l t e n d e r A r t . 84 A b s . 1, 85 A b s . 1 und 108 A b s . 3 GG b e s t i m m e n s i e i n s g e s a m t die V e r l a g e r u n g d e r V e r w a l t u n g s o r g a n i s a t i o n auf den ( B u n d e s - ) G e s e t z g e b e r auf d a s s p ü r b a r s t e . Sie e r s c h ö p f e n d a s T h e m a j e d o c h bei w e i t e m n i c h t . E i n u n i v e r s e l l e r i n s t i t u t i o n e l l e r V o r b e h a l t i s t o f f e n s i c h t l i c h nicht g e w o l l t . Die prinzipielle Unsicherheit ist daher groß. D e r Tendenz nach läßt s i c h s a g e n , daß an s i c h a l l e s , w a s n a c h a l l g e m e i n e n , nicht g e r a d e am T r a d i t i o n s b e g r i f f k o n s t i t u t i o n e l l e r O r g a n i s a t i o n s g e w a l t o r i e n t i e r t e n K a t e g o r i e n a l s g e n e r e l l e r R e c h t s s a t z zu g e l t e n hat, a u c h d e m ( f ö r m l i c h e n ) G e s e t z zu ü b e r l a s s e n i s t . D e r W a n d e l vom k o n s t i t u t i o n e l l e n D u a l i s m u s zum d e m o k r a t i s c h - p a r l a m e n t a r i schen Monismus d e r Rechtsetzung f o r d e r t diese Konsequenz geb i e t e r i s c h . Die v e r w a l t u n g s e i g e n e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t i s t auf ihr e n K e r n b e r e i c h , die D i r e k t i o n s - und D i s p o s i t i o n s b e f u g n i s ü b e r die d e r V e r w a l t u n g z u g e o r d n e t e K o m b i n a t i o n p e r s ö n l i c h e r und s ä c h l i c h e r M i t t e l HO) zu v e r w e i s e n . E i n G r e n z f e l d eng d a m i t v e r s t r i c k t e r o r g a n i s a t o r i s c h e r A n o r d n u n g e n w i r d in g e w i s s e n , h i e r 107) 108)

109) 110)

S. z u s a m m e n f a s s e n d Köttgen, a . a . O . Zu d i e s e r " V e r l u s t l i s t e d e s R e c h t s s t a a t s " s . K ö t t g e n , a . a . O . S . 1 6 5 ff, 176 ff; s . a . O b e r m a y e r , a . a . O . S . 1 1 9 f ; S p a n n e r , a . a . O . S . 6 4 2 ; E r m a c o r a , a . a . O . S. 228 f f ; F o r s t hoff, a . a . O . S. 381, 386. - A b l e h n e n d R i c h t e r , Die O r g a n i sationsgewalt, S . l l ff. Vgl. Köttgen, a . a . O . S . 1 6 1 f f . S. Köttgen, a . a . O . S . 2 7 0 .

- 454 n i c h t n ä h e r zu v e r f o l g e n d e n G r e n z e n a l l e r d i n g s a u c h dann d e r verwaltungseigenen Organisationsgewalt zugeschlagen werden k ö n n e n , wenn d i e s e A n o r d n u n g e n " a n s i c h " a l l g e m e i n e R e c h t s s ä t z e d a r s t e l l e n , m ) Soweit d e m n a c h die o r g a n i s a t o r i s c h e n A n o r d n u n g e n d u r c h G e s e t z zu t r e f f e n s i n d , w i r k t s i c h d e r ( m a t e r i e l le) A l l g e m e i n v o r b e h a l t d e s G e s e t z e s dahin a u s , daß die V e r w a l t u n g a u c h die o r g a n i s a t o r i s c h e n P r ä m i s s e n d e r ( m a t e r i e l l e n ) E i n g r i f f s b e f u g n i s s e i h r e r B e h ö r d e n und F u n k t i o n ä r e nicht s i n e lege bzw. extra legem selbst schaffen kann. H2) Umgekehrt k a n n die V e r w a l t u n g a b e r a u c h nicht R e c h t e und P f l i c h t e n d e r B ü r g e r , die i m l e i s t e n d e n G e s e t z e s v o l l z u g in F r a g e s t e h e n , durch allgemeinverbindliche organisatorische Anordnungen gestalten. Obwohl die O r g a n i s a t i o n d e r g e s e t z e s f r e i e n V e r w a l t u n g an s i c h k e i n e r g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g b e d a r f , H 4 ) ^ a n n s i c h so aus dem funktionalen Z u s a m m e n h a n g mit d e r m a t e r i e l l e n ges e t z l i c h e n R e g e l u n g ein r e f l e k t o r i s c h e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s a u c h f ü r die O r g a n i s a t i o n e r g e b e n . 115) £>ie Bedeutung d e s s e n f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i s t o f f e n s i c h t l i c h . 116) B e s s e r a l s d a s G r u n d g e s e t z h a b e n die L a n d e s v e r f a s s u n g e n f ü r die p a r l a m e n t a r i s c h - d e m o k r a t i s c h e und1 1 rrey \c h t s s t a a t l i c h e A b s i c h e rung der Organisationsgewalt gesorgt. ' 111) 112) 11,3)

114) 115)

116)

117)

S. die oben S. 453 zu F u ß n . 108 Z i t i e r t e n , i n s b e s . O b e r m a y e r , Spanner, Röttgen, Forsthoff, a . a . O . Z u m Stand d e r D i s k u s s i o n und P r a x i s s . R ö t t g e n , a . a . O . S. 175 ff; n e u e r d i n g s s . J e s c h , Z u l ä s s i g k e i t g e s e t z e s v e r t r e tender Verwaltungsverordnungen? S.84 ff. Vgl. B a c h o f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , S. 264 ff (265); s . a . R i c h t e r , D i e O r g a n i s a t i o n s g e walt, i n s b e s . S . l l f; O b e r m a y e r , a . a . O . S. 120; W e b e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , S . 2 4 4 . Vgl. D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s e b e i R ö t t g e n , a . a . O . S. 170 ff, 174 f . D a s hat d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t in B V e r f G E 8, 155 e n t s c h e i d e n d v e r k a n n t . A u c h R ö t t g e n ( a . a . O . S. 174) w i r d d e m nicht g e r e c h t . D e r S a c h e n a c h wie h i e r : J e s c h , a . a . O . , i n s b e s . S . 8 5 ff, 93; s . h i e r z u a . O b e r m a y e r , D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und d e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s . Zu den G e f a h r e n d e s g e s e t z l o s e n o r g a n i s a t o r i s c h e n A u f b a u e s e i n e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g s . Scupin, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , VVDStRL. H. 17, 1958, S . 2 6 1 f f . Scupin e x e m p l i f i z i e r t a u f s c h l u ß r e i c h m i t dem " H o n n e f e r Modell". Vgl. R ö t t g e n , a . a . O . S. 163; s . a . B V e r f G E 8, 1 5 5 ( 1 6 6 ) .

- 455 Hervorzuheben ist, b e n auf r e c h t s f ä h i g e gige A u s s c h ü s s e des bedarf. H8) D a s güt 118)

daß die Ü b e r t r a g u n g von V e r w a l t u n g s a u f g a Verwaltungseinheiten oder weisungsunabhänG e s e t z e s bzw. der gesetzlichen Grundlage i m b e s o n d e r e n a u c h dann, wenn d u r c h die

Die E r r i c h t u n g e i n e r Anstalt oder K ö r p e r s c h a f t bedarf n a c h A r t . 87 A b s . 3 GG j e d e n f a l l s dann d e s G e s e t z e s , wenn eine bundesunmittelbare Anstalt oder K ö r p e r s c h a f t ins L e ben gerufen wird. Nach gemeindeutschem V e r f a s s u n g s r e c h t i s t d a s s e l b e i m G r u n d s a t z a u c h f ü r die E r r i c h t u n g sonstiger rechtsfähiger Verwaltungseinheiten anzunehmen (vgl. E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I , S. 64; H a m a n n , Die Bindung d e r s t a a t l i c h e n O r g a n i s a t i o n s g e walt a n die G e s e t z g e b u n g , S . 3 ; S p a n n e r , O r g a n i s a t i o n s g e w a l t und O r g a n i s a t i o n s r e c h t , S . 6 4 3 ; R ö t t g e n , Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t , S. 172 m i t w e i t . N a c h w . ; F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 3 2 , 442). Nun i s t a l l e r d i n g s n i c h t a l l g e m e i n a u s z u s c h l i e ß e n , daß d a s L a n d e s v e r fassungsrecht (ungeschriebene) organisatorische Vorbehaltsrechte der Exekutive hinsichtlich der Verleihung des "Öff e n t l i c h k e i t s " - S t a t u s f ü r K ö r p e r s c h a f t e n kennt. Doch ist davon a u s z u g e h e n , daß e s s i c h d a b e i n u r u m e i n e V e r l e i h u n g d e r mit diesem Status verbundenen P r i v i l e g i e n handelt (s. F o r s t h o f f , a . a . O . S. 385), nicht u m die Ü b e r t r a g u n g s t a a t l i c h e r A u f g a b e n und die A u s s t a t t u n g m i t H o h e i t s r e c h t e n (vgl. R i c h t e r , Die O r g a n i s a t i o n s g e w a l t , S. 9; F o r s t h o f f , a . a . O . S. 380, 384 f, 432, 442 ). Auf die F r a g e , ob die Hoheitsrechte durch freiwilligen Beitritt bzw. Unterwerfung a u s g e l ö s t w e r d e n , kann e s d a b e i nicht a n k o m m e n (vgl. K r ü g e r , D a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s , S . 1 1 9 ; a . A . wohl W e r n e r Weber, Art. "Körperschaften des öffentlichen R e c h t s " im Handwörterbuch d e r Sozialwissenschaften, Bd. 6 (1959) S. 38 ff (40), d e r auf die Z w a n g s m i t g l i e d s c h a f t abs t e l l t ; a u c h d e r B a y V e r f G H (VGHE n . F . 4 II 30 (37), 150 (161) e r w ä h n t a u s d r ü c k l i c h die u n f r e i w i l l i g e B e g r ü n d u n g ) . D i e V e r l e i h u n g von H o h e i t s r e c h t e n m u ß i m m e r d u r c h G e s e t z b z w . auf G r u n d G e s e t z e s e r f o l g e n ( s . i n s b e s . R i c h t e r u n d F o r s t h o f f , a . a . O . ) . Die N o t w e n d i g k e i t d e s G e s e t z e s b z w . d e r g e s e t z l i c h e n G r u n d l a g e f ü r die Ü b e r t r a g u n g s t a a t l i c h e r A u f g a b e n auf s e l b s t ä n d i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n folgt a u c h s c h o n d a r a u s , daß d a s G e s e t z (bei A u s g r ü n d u n g e n von G e m e i n d e n u . ä . : die Satzung) die e i n z i g e B r ü c k e von ihnen z u m M u t t e r g e m e i n w e s e n i s t , d u r c h die d e s s e n W e i s u n g s b e fügnis festgelegt bzw. e r s e t z t werden muß (s. hierzu B a c h o f , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e W e i s u n g , in

- 456 Errichtung rechtsfähiger Anstalten oder Körperschaften besond e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s s e begründet bzw. institutionalisiert w e r den s o l l e n . 119) 6. S c h l u ß b e m e r k u n g . D e r a b s o l u t e V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s , in d e s s e n s a c h l i c h e n G e l t u n g s b e r e i c h die V e r w a l t u n g nicht t ä t i g w e r d e n d a r f , ohne d u r c h d a s G e s e t z d a z u b e r e c h t i g t zu s e i n , e r s c h ö p f t den E n t f a l t u n g s r a u m d e r E x e k u t i v e s o m i t nicht, w e n n g l e i c h e r ihn w e i t g e h e n d , von den v e r s c h i e d e n e n A n s a t z p u n k t e n d e r Eingriffsverwaltung (als Allgemeinvorbehalt), der Organisat i o n ( i n s t i t u t i o n e l l e r V o r b e h a l t ) und d e r E i n n a h m e - und A u s g a b e wirtschaft (Vorbehalt des Haushaltsgesetzes) her eindringend, o k k u p i e r t . In s e i n e r v o l l e n T r a g w e i t e i s t e r auf die s o g . E i n g r i f f s V e r w a l t u n g b e s c h r ä n k t . Die ( w e i t e r g e h e n d e n ) i n s t i t u t i o n e l l e n o r g a n i s a t o r i s c h e n V o r b e h a l t e sind, j e d e n f a l l s s o w e i t d a s G r u n d g e s e t z in F r a g e s t e h t , g e g e n s t ä n d l i c h b e g r e n z t . F u n k t i o n u n d Inhalt d e s H a u s h a l t s g e s e t z e s s i n d ä u ß e r s t e i n s e i t i g . D i e N o t w e n d i g k e i t , j e g l i c h e e i n g r e i f e n d e V e r w a l t u n g d u r c h das G e s e t z zu l e g i t i m i e r e n , bedingt a l l e r d i n g s i n f o l g e d e r v i e l f ä l t i g e n V e r f l o c h t e n h e i t e i n g r e i f e n d e r und nicht e i n g r e i f e n d e r V e r w a l t u n g ein t i e f e s E i n d r i n g e n d e s G e s e t z e s a u c h in die l e t z t e r e . In u n g e h e u r e m U m f a n g m u ß d e r G e s e t z g e b e r a l s o s c h o n k r a f t d e r a n g e f ü h r t e n V o r b e h a l t e die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s g e s t a l t e n , w e i l ohne s e i n T ä t i g w e r d e n die V e r w a l t u n g nicht i n t e r v e n i e r e n d a r f . A b e r t r o t z d e m b l e i b t R a u m , in d e m die V e r w a l t u n g a u c h ohne die V o r a u s s e t z u n g d e s G e s e t z e s , i n s b e s . d e s m a t e r i e l l e n Gesetzes, tätig werden kann. Diese Lücke des Rechtss t a a t e s d a r f nicht v e r n a c h l ä s s i g t w e r d e n . A b e r s i e kann p e r f e k t n u r g e s c h l o s s e n w e r d e n um den P r e i s e i n e s h ö h e r e n R i s i k o s d e r L ü c k e n h a f t i g k e i t d e r s t a a t l i c h e n H i l f e , die b e i d e r E r s t r e c k u n g d e s A l l g e m e i n v o r b e h a l t e s auch auf die L e i s t u n g s v e r w a l t u n g in Kauf g e n o m m e n w e r d e n m ü ß t e . Wie g e s a g t , b e d e u t e t d a s , daß s i e nicht auf d i e s e W e i s e und s o m i t nicht p e r f e k t g e s c h l o s s e n werden kann.

119)

" V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l h e l m L a f o r e t , 1952, S. 285 ff (3 13 f); d e r s . , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e O r g a n i s a t i o n s g e w a l t " , S. 265; K ö t t g e n , a . a . O . S. 185; B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n , S . 1 5 4 ) . D a s i s t a u c h e n t s c h e i d e n d f ü r die N o t w e n d i g k e i t d e s G e s e t z e s b e i d e r E r r i c h t u n g w e i s u n g s f r e i e r A u s s c h ü s s e ( s . die z u l e t z t Zitierten). S. B a y V e r f G H VGHE n . F . 4 II 30 (37). - D a s m u ß w i e d e r u m A n l a ß s e i n , dem b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s d e r N u t zung n i c h t - r e c h t s f ä h i g e r A n s t a l t e n b e s o n d e r s k r i t i s c h g e genüberzustehen.

- 457 bbb)

Die r e c h t s s t a a t l i c h e P f l i c h t d e r g e s e t z l i c h e n Bindung d e r Verwaltung - e r g ä n z e n d e Bindungen d e r g e s e t z e s f r e i e n Verwaltung

A l s A u s g l e i c h bleibt die r e c h t s s t a a t l i c h e M a x i m e , den Staat m ö g l i c h s t u m f a s s e n d an das ( G e s e t z e s - ) R e c h t zu binden. D e r G e s e t z g e b e r muß m ö g l i c h s t auch die potentiell g e s e t z e s f r e i e V e r w a l t u n g , j e d e n f a l l s soweit s i e die Individualsphäre b e r ü h r t , normativ durchdringen. D e r "Alleingang" der Exekutive bringt, wenn s i c h eine Angelegenheit d e r bindenden individuellen A b k l ä rung - z . B . durch u n w i d e r r u f l i c h e e i n m a l i g e Z u s a g e n , V e r t r a g u s w . - entzieht, Abhängigkeit und U n s i c h e r h e i t d e r B e t r o f f e n e n und die G e f a h r u n a n g e m e s s e n e r Ungleichheit mit s i c h . D i e Indiv i d u a l s p h ä r e d e r B e t e i l i g t e n i s t infolge d e r g r u n d s ä t z l i c h e n B e r e i t s c h a f t des S t a a t e s zur Intervention und d e r mit i h r - bedingend und bedingt - zusammenhängenden T o t a l o r i e n t i e r u n g d e r individuellen B e d ü r f n i s s e auf die s t a a t l i c h e Intervention hin mit eben d i e s e r allzu i n t e n s i v verknüpft. Die g e s e t z l i c h e R e g e l u n g gibt d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n dagegen B e r e c h e n b a r k e i t und Zuv e r l ä s s i g k e i t und g r e n z t E i g e n - und G e m e i n s p h ä r e eindeutig a b . S i e i s t d e r G a r a n t d e r dem r e c h t s s t a a t l i c h e n Ordnungsbild e n t s p r e c h e n d e n " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " . Die Ausdehnung d e r g e s e t z l i c h e n Ordnung i s t ü b r i g e n s nicht nur ein M i t t e l , um a l l g e m e i n das Handeln d e r Verwaltung b e r e c h e n b a r zu m a c h e n und die B e t r o f f e n e n aus d e r P o s i t i o n des A l m o s e n empfangenden O b j e k t s in die P o s i t i o n des b e r e c h t i g t e n S u b j e k t s zu ü b e r f ü h r e n ; s i e i s t auch das w i r k s a m s t e M i t t e l um hintanzuhalten, daß d e r R e c h t s s c h u t z d e r B e t r o f f e n e n durch die v i e l e r ö r t e r t e " F l u c h t " d e r Verwaltung ins P r i v a t r e c h t o d e r in g e w i s s e s c h w e r d e f i n i e r b a r e M i s c h f o r m e n v e r m i n d e r t w i r d . 2) D e s g l e i 1) 2)

S . n o c h m a l s die N a c h w e i s e oben S. 4 3 1 zu F u ß n . 3 8 f f . S . zu d i e s e n E r s c h e i n u n g e n f . v. a . E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I S . 53 ff, 518 ff; S i e b e r t , P r i v a t r e c h t i m B e r e i c h d e r öffentlichen Verwaltung, in F e s t s c h r i f t f ü r Hans N i e d e r m a y e r , 1953, S . 2 1 5 ff (mit eingehenden N a c h w . ) ; F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 13 f und p a s s i m ; d e r s . , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 6 8 f f , 3 5 5 ff, 436 ff, 448 ff und p a s s i m (mit w e i t . N a c h w . ) ; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , i n s b e s . S . 5 5 f f ; H e r b e r t K r ü g e r , D i e Auflage a l s I n s t r u m e n t d e r W i r t s c h a f t s verwaltung, i n s b e s . S. 383 ff; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 7 8 ff, 82 ff. E v e r s , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Bindungen f i s k a l i s c h e r R e g i e r u n g s - und V e r w a l t u n g s t ä t i g k e i t , NJW 13. J h g . ( 1 9 6 0 ) S. 2073 f f . - N ä h e r e s h i e r z u s . unten 5 (S. 614 ff).

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chen kann letztlich nur eine durchgängige gesetzliche Regelung d e r G e f a h r w i r k s a m b e g e g n e n , daß die V e r w a l t u n g i h r e t a t s ä c h l i c h e o d e r r e c h t l i c h e M o n o p o l s t e l l u n g und die A b h ä n g i g k e i t d e r B e d ü r f t i g e n a u s n u t z t , u m s i c h - i m Wege d e r Koppelung, d e r A u f l a g e , u n t e r d e m V o r w a n d d e r A n s t a l t s g e w a l t u s w . 3) M a c h t v o r t e i l e zu v e r s c h a f f e n , die i h r nicht z u k o m m e n . ^ ' E s ist deshalb ü b e r alle sonstigen Notwendigkeiten e i n e r g e s e t z lichen Regelung auch d e r begünstigenden Verwaltungstätigkeit die s i c h a u s d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n O r d n u n g , d e r s o n s t i g e n v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n und g e s e t z l i c h e n V e r w a l t u n g s g l i e d e r u n g , d e m I n e i n a n d e r g r e i f e n von L e i s t u n g s - und E i n g r i f f s V e r w a l t u n g , d e r B e r ü h r u n g mit bestehenden gesetzlichen Regelungen usw. zahlr e i c h e r g e b e n - h i n a u s ein Stück r e c h t s s t a a t l i c h e r E n t e l e c h i e , daß die a l l e r m e i s t e n M a t e r i e n l e i s t e n d e r V e r w a l t u n g e i n e g e s e t z l i c h e O r d n u n g g e f u n d e n h a b e n . B e i den r e l a t i v s e l t e n e n s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n , die ohne e i n e ( m a t e r i e l l - ) g e s e t z l i c h e R e g l e m e n t i e r u n g e r b r a c h t w e r d e n , f e h l t e s nicht s e l t e n an d e r A l l g e m e i n h e i t b z w . T y p i s i e r b a r k e i t d e r R e g e l u n g 5) o d e r an e i n e r i n tensiven Berührung mit der Individualsphäre. Gewisse Ausnahm e f ä l l e - wie z . B . die Ü b e r n a h m e von P a t e n s c h a f t e n in k i n d e r reichen Familien durch das Staatsoberhaupt - t r a g e n eine andere 3) 4)

5)

6)

S. oben a a a 5 (S. 440 f f ) . D a m i t w i r d n a t ü r l i c h d a s P r o b l e m auf den G e s e t z g e b e r z u r ü c k v e r s c h o b e n . Inwieweit e r u n a n g e m e s s e n e R e g e l u n g e n t r e f f e n kann, b e s t i m m t s i c h n a c h d e r V e r f a s s u n g . Und h i e r f ü r ist Forsthoff ( i n s b e s . L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s S. 67 F u ß n . 5) z u z u g e b e n , daß die g e l t e n d e n d e u t s c h e n V e r f a s s u n g e n d i e s e F r a g e nicht e r k a n n t und d e m z u f o l g e a u c h n i c h t g e l ö s t h a b e n ( s . a . I p s e n , D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , R e c h t - S t a a t - W i r t s c h a f t , B d . II 1950 S. 182 ff (189)). D a s B a r a d e b e i s p i e l i s t die H i l f e in K a t a s t r o p h e n f ä l l e n . F ü r s i e l i e ß e s i c h ä u ß e r s t e n f a l l s ein R a h m e n g e s e t z s c h a f f e n , d a s f ü r den R e c h t s s c h u t z d e r B e t r o f f e n e n k a u m v i e l b e d e u t e n könnte. Stern (Rechtsfragen der öffentlichen Subventionier u n g P r i v a t e r , S. 524) glaubt s i e a l s G n a d e n a k t nicht d e m " R e c h t s w e r t u n t e r s t e l l t " . Das befriedigt nicht. Ein Beispiel ist d e r Bundesjugendplan, dessen Mittel, soweit s i e nicht d e m V o l l z u g von G e s e t z e n dienen, m e i s t an Organisationen oder f ü r b e s t i m m t e kollektive Unternehmungen und E i n r i c h t u n g e n v e r g e b e n w e r d e n (vgl. die R i c h t l i n i e n f ü r den B u n d e s j u g e n d p l a n v. 16. D e z e m b e r 1958 (GMB1. 1959, S. 33)).

- 459 Rechtfertigung in sich. "0 Bedenkliches - wie z . B . der Vollzug des Honnefer Modellplans - ist selten. Ist an der Pflicht des G e s e t z g e b e r s , regelnd in die Leistungsverwaltung einzudringen, nicht zu zweifeln, so ist es um ihre Durchsetzbarkeit umso s c h l e c h t e r b e s t e l l t . Das Handelnmüssen des G e s e t z g e b e r s ist nicht erzwingbar. Selbst eine bloße v e r f a s sungsgerichtliche Feststellung verfassungswidrigen Nichthandeins könnte kaum gerechtfertigt werden; denn die besagte Pflicht des G e s e t z g e b e r s ist nur relativ - als die Pflicht, möglichst umfassend zu normieren - zu verstehen. Ein b e s t i m m t e r Regelungsgegenstand ist nicht bezeichnet. Nur dort, wo der Ges e t z g e b e r etwas t u t , was dem aufgestellten Grundsatz widerspricht, ist e r zu " f a s s e n " . B e s t e n f a l l s könnte also der Abbau r e c h t s s t a a t s m ä ß i g e r , g e s e t z l i c h e r Normierungen effektiv verhindert werden - und auch das nur in Grenzfällen, die wohl nur im Rahmen eines weitergehenden Umbaues des Verfassungsgefüges denkbar sind. F ü r den Auf- und Ausbau der gesetzlichen Regelung wirkt der besagte Grundsatz nur rechtspolitisch. Hier liegt der Schwerpunkt der Gefährdung. Mit dem Ausbau der gesetzlichen Ordnung konkurriert die sukzessive Ausweitung des Aktionsfeldes der V e r waltung. Solange der G e s e t z g e b e r d i e s e r nicht folgt, ist sie auf sich selbst gestellt und der Betroffene auf ihre ihn nicht im s t r e n gen Sinne berechtigenden Planungen angewiesen. Wird der V e r waltung f r e i e Aktivität im Prinzip zugestanden, so ist kaum noch 7) Gedacht ist an Ehrengaben des Staatsoberhaupts, die wie z . B . die Übernahme der Ehrenpatenschaft oder die Gewährung von Ehrengaben an verdiente a b e r v e r a r m t e P e r s ö n l i c h keiten nicht selten - zumindest auch - sozialen Zwecken dienen. Zu i h r e r Legitimation wird man wohl auf die R e c h t s f i gur der P r ä r o g a t i v e zurückgreifen m ü s s e n . Hier handelt es sich um "Gnade" ( s . S . 4 5 8 zu Fußn. 5). 8) Dagegen, daß die Studienförderung heute fast ausschließlich im Verwaltungswege betrieben und geordnet wird, sind s c h ä r f s t e Bedenken anzumelden. Die F r a g e , welcher Ausbildungsgang gewährleistet und wieviel öffentliche Hilfe e r w a r tet werden kann, ist von einschneidendster individueller B e deutung. 9) S. hierzu unten S. 557 ff. 10) Natürlich kann sich die Verwaltung auch v e r t r a g l i c h binden. A b e r d i e s e s auch sonst s e h r begrenzt verwendbare Mittel eignet sich nicht für die Massenerledigung und scheidet somit für die meisten Angelegenheiten aus.

- 460 irgendwo d e r G r a d d e r Entwicklung a u s z u m a c h e n , d e r nicht ü b e r s c h r i t t e n werden d a r f . 11) S e l b s t dort, wo das mit h a u s h a l t s g e s e t z l i c h e r Unterstützung g e p a a r t e m a t e r i e l l r e c h t l i c h e S t i l l h a l t e n des G e s e t z g e b e r s und die s e l b s t ä n d i g e Entwicklung d e r V e r w a l tung zu einem bewußten Z u s a m m e n s p i e l a u s a r t e n , durch das z w a r (zunächst) f ü r die E r l e d i g u n g e i n e r g e w i s s e n S t a a t s a u f g a b e g e s o r g t , dem S t a a t e j e d o c h die v e r b i n d l i c h e g e s e t z l i c h e Regelung e r s p a r t werden s o l l , könnten die f r a g l i c h e n V e r w a l t u n g s m a ß 11)

Die von S t e r n ( R e c h t s f r a g e n d e r öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S . 524) v e r s u c h t e G e g e n ü b e r s t e l l u n g von " G n a denakten" und Maßnahmen, die " d e m R e c h t s w e r t u n t e r s t e l l t " sind, i s t ein S p i e l mit Unbekannten, zumal wenn d e r B e g r i f f d e r " G n a d e " schon so weit g e s t e c k t wird wie b e i S t e r n ( s . oben S . 4 5 8 z u F u ß n . 5 ) . 12) D i e F r a g e , wann überhaupt das V o r g e h e n d e r E x e k u t i v e in K o n k u r r e n z m i t dem G e s e t z t r i t t , wann ein Aktionsplan d e r V e r w a l t u n g m i t dem (fehlenden) G e s e t z v e r g l e i c h b a r und s o m i t das Manko an g e s e t z l i c h e r Regelung von d e r Aktivität d e r V e r w a l t u n g h e r t a t b e s t a n d l i c h f a ß b a r wird, i s t a u ß e r o r d e n t l i c h b e z i e h u n g s r e i c h . Die notwendige K l ä r u n g kann in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g nicht g e l e i s t e t w e r d e n . Hingewiesen s e i nur auf einen G e s i c h t s p u n k t , n ä m l i c h daß d e r V e r g l e i c h notwendig an a n d e r e K r i t e r i e n anknüpfen muß, a l s s i e f ü r die K e n n zeichnung von G e s e t z und Verwaltungshandeln an s i c h m a ß g e bend s i n d . Nur das D u r c h s t o ß e n z u r funktionellen Substanz von G e s e t z g e b u n g und V e r w a l t u n g kann das M i ß v e r h ä l t n i s o f f e n b a r werden l a s s e n . E i n A n s a t z liegt v i e l l e i c h t in d e r T h e s e B ö c k e n f ö r d e s , wonach " d i e Begründung und A u s f o r m u n g s t a t u s b e z o g e n e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e , die F e s t l e g u n g i n s t i t u t i o n e l l e r Ordnungen für die v e r s c h i e d e n e n L e b e n s b e r e i c h e " die e i g e n t l i c h e Aufgabe d e r G e s e t z g e b u n g i s t ( B ö c k e n f ö r d e , G e s e t z und g e s e t z g e b e n d e Gewalt, S . 3 4 1 ; s . a . d e s s e n N a c h w e i s e aus den L e h r e n S t e i n s , S t a h l s und G n e i s t s , S. 152 ff, 164 ff, 173 f f ) . Ist eine Maßnahme ( M a ß n a h m e n g e s a m t h e i t ) d e r Verwaltung von s o l c h e r s u b j e k t i v e r und z e i t l i c h e r A u s dehnung, daß s i e m i t R ü c k s i c h t auf i h r e s a c h l i c h e E i g e n a r t nicht ohne Grundlegung in w e n i g s t e n s gedachten R e c h t s p o s i tionen und w e n i g s t e n s gedachten i n s t i t u t i o n e l l e n Ordnungen p r o j e k t i e r t und durchgeführt werden kann, dann ist d e r " A l l e i n g a n g " d e r Verwaltung f u n k t i o n s w i d r i g . Die " n a t ü r l i c h e " A r b e i t s t e i l u n g z w i s c h e n i h r und d e r G e s e t z g e b u n g i s t g e s t ö r t . D i e U n v e r b i n d l i c h k e i t d e r (gedachten) R e c h t s p o s i t i o n e n und (gedachten) i n s t i t u t i o n e l l e n Ordnungen i s t s a c h w i d r i g . H i e r etwa dürfte d e r Stein des r e c h t s s t a a t l i c h e n A n s t o ß e s

- 461 n a h m e n nicht u n m i t t e l b a r a l s v e r b o t e n a n g e s e h e n w e r d e n . J e s c h w ä c h e r die d i r e k t e Sanktion d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n P f l i c h t z u r Bindung d e r E x e k u t i v e i s t , desto w i c h t i g e r e r s c h e i n e n die m i t t e l b a r e n Abhilfen und R e c h t s g e w ä h r l e i s t u n g e n , die dem V e r waltungshandeln, durch das d e r Staat s i c h des e i n e r g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g zugänglichen G e g e n s t a n d e s in e i n e r die g e s e t z l i c h e R e gelung s u b s t i t u i e r e n d e n W e i s e a n n i m m t , positiv n a c h s t o ß e n . D a b e i geht e s darum, den Staat zum S c h u t z e des B e t r o f f e n e n an s e i n e m Verwaltungshandeln so f e s t z u h a l t e n , wie wenn e r die, d u r c h d i e s e s s u b s t i t u i e r t e , g e s e t z l i c h e Regelung schon g e t r o f f e n hätte. Jn d e r B r e i t e n d i m e n s i o n wird beim G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z a n z u s e t z e n und dem V o r g e h e n d e r Verwaltung A l l g e m e i n h e i t l i e g e n . H i e r i n e r w e i s t s i c h dann auch erneut die b e s o n d e r e Bedeutung des aufgezeigten G r u n d s a t z e s f ü r den S a c h z u s a m menhang d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . Sie ist im w e s e n t l i c h e n t y p i s i e r t g e n e r e l l und nicht individuell, e x i s t e n t i e l l und nicht a k z i d e n t i e l l , p r i n z i p i e l l notwendig und nicht f a l l - und gnadenw e i s e A u s n a h m e . Sie i s t nur v o r dem Hintergrund i n s t i t u t i o n e l l e r Ordnungen und u n t e r Anknüpfung an Staaten z w e c k v o l l und s a c h g e r e c h t d u r c h f ü h r b a r . D e r Anwendungsbereich s i tuationsgebundener Einzelmaßnahmen ist relativ beschränkt. Auch dann, wenn die Verwaltung " a u t o n o m " eine s o z i a l e Spannungslage g e n e r e l l aufgreift und i n t e r v e n i e r t , kommt s i e nicht ohne - w e n i g s t e n s gedachte - O r d n u n g s b i l d e r a u s . Indem a b e r s i e und nicht d e r G e s e t z g e b e r s i e entwickelt und e f f e k t u i e r t , b l e i b e n s i e im U n v e r b i n d l i c h e n . D a r a u s r e s u l t i e r t f ü r e i n e j e w e i l s t y p i s i e r b a r e V i e l z a h l von B e t r o f f e n e n e i n e tiefgreifende Unsicherheit i h r e r Lebensverhältnisse. 13) S. n o c h m a l s S . 460 zu F u ß n . 1 2 . 14) V g l . F o r s t h o f f , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 10 f ( i n s b e s . S . l l ) . - S. h i e r z u und zum Folgenden B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 3 4 : " D e r r e c h t s l e e r e Raum, in dem die S t a a t s i n t e r v e n t i o n s i c h bewegt, wird e i n m a l dadurch g e s c h a f f e n , daß d e r G r u n d s a t z d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r Verwaltung bei gewährenden V e r w a l t u n g s a k t e n , a l s o g e genüber d e r Verwaltung a l s L e i s t u n g s t r ä g e r , z u r G e w ä h r l e i s t u n g d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s nicht m e h r a u s r e i c h t . V e r f e i n e r u n g des E r m e s s e n s b e g r i f f s , u n e r m ü d l i c h e K o n k r e t i s i e r u n g s b e m ü h u n g e n um den G l e i c h heitsgrundsatz, Forderung der Planungsbeständigkeit ( I p s e n : " P l a n g e w ä h r l e i s t u n g " ) sind Richtpunkte, auf die eine F o r t b i l d u n g des W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t s z u s t r e b e n sollte".

- 462 zu verschaffen s e i n . I n der Tiefendimension wird die individuelle Position durch die Aktualisierung der Grundsätze über den Widerruf der Verwaltungsakte, über die Verbindlichkeit v e r waltungsbehördlicher Zusicherungen und über die Gewährleistung behördlicher Pläne, ^^^ die vor dem Hintergrund der allgemeinen Prinzipien von Treu und Glauben und der zur m a t e r i e l l e n Substanz des R e c h t s s t a a t e s gehörenden R e c h t s s i c h e r h e i t 19) zu sehen sind, zu festigen sein. Am einfachsten sind die Konsequenzen dort zu ziehen, wo die Verwaltung der äußeren Gestaltung nach in F o r m e n tätig wird, die denen der Gesetzgebung nahe kommen, wo s i e also z . B . in publizierten Verwaltungsordnungen selbst die Grundsätze aufstellt, die s i e vollzieht. Zumindest geben diese der Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes eine zuverl ä s s i g e Grundlage, die durch bloße Freizeichnungsklauseln nicht 15) Zu diesem Zusammenhang s . i n s b e s . H e s s e , D e r G l e i c h h e i t s grundsatz im Staatsrecht, S . 2 2 0 ; Ipsen, Gleichheit, S. 147 ff, 164; s . a . Hildegard Krüger, D e r Gleichbehandlungssatz als Rechtsgrundlage ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e r Gruppenrechte, DVB1. 70. J h g . (1955) S. 178 ff, 208 ff; Werner, Verwaltungsrecht als k o n k r e t i s i e r t e s V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 530 f; Forsthoff, a . a . O . S. 71; B G H U r t . v . 30. April 1959 - III ZR 2 4 / 5 8 DVB1. J h g . 75 (1960) S. 141. 16) S. hierzu z . B . Forsthoff, a . a . O . S . 2 4 2 f . 17) S. hierzu z . B . Wolff, Verwaltungsrecht I S. 129, 195 und seine Nachweise. 18) Zur "Plangewährleistung" s . Ipsen, Diskussionsbeitrag zu " D i e staatliche Intervention im B e r e i c h der W i r t s c h a f t " , VVDStRL. H. 11 (1954) S. 129 ff (129); Herbert Krüger, desgl. ebd. S. 137 ff (139). S . a . Ipsen, Staatliche W i r t s c h a f t s - I n t e r vention, Staatsverfassung und Wirtschaftsordnung, J Z 7 . J h g . (1952) S. 759 ff (761); Haas, System öffentlichrechtlicher Entschädigungspflichten, S. 47; L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n kungen "durch G e s e t z " im Wandel des Verfassungsbildes, S. 529 Fußn. 53; Scheuner, Die neuere Entwicklung des R e c h t s staats in Deutschland, S. 2 53. K r i t i s c h Ehlermann, W i r t s c h a f t s lenkung und Entschädigung, 1957, S. 67 ff (mit weit. Nachw. ) . Zurückhaltend auch Hamann, Rechtsstaat und W i r t s c h a f t s l e n kung, S . 1 2 6 . 19) Zum Gebot der R e c h t s s i c h e r h e i t als e i n e r Emanation der Rechtsstaatlichkeit s . vor allem B V e r f G E 2, 380 (403 ff); 3, 4 (11), 225 (237), 248 (253); 7, 89 (92). - Zu der engen Verbindung der Anwendung von T r e u und Glauben im öffentlichen Recht mit dem r e c h t s staatlichen Grundsatz der R e c h t s s i c h e r heit s. z . B . B F H E 67, 355 (361 f). - Näheres s . unten III 2 (S. 637 ff).

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a u s d e r Welt g e s c h a f f t w e r d e n k a n n . 20) S i c h e r k a n n d a d u r c h nicht d e r Z u s t a n d v o l l h e r g e s t e l l t w e r d e n , d e r b e s t ü n d e , wenn d e r G e s e t z g e b e r t ä t i g g e w o r d e n w ä r e . D a s d a r f a u c h g a r nicht e r s t r e b t w e r d e n , u m nicht e i n e r s t i l l s c h w i e g e n d e n K o m p e t e n z v e r s c h i e b u n g V o r s c h u b zu l e i s t e n . A b e r ein w i r k s a m e r Schutz g e g e n die Umgehung des rechtsstaatlichen Gebotes der gesetzlichen Regelung d e s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s kann a u s d i e s e n G e s i c h t s p u n k t e n h e r a u s wohl e n t w i c k e l t w e r d e n . cc)

D a s r e c h t s s t a a t l i c h e Gebot d e r B e s t i m m t h e i t d e r V e r w a l tungsbefugnisse

Obwohl die V e r f a s s u n g - von d e r v e r w a n d t e n B e s t i m m u n g d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG a b g e s e h e n - d a r ü b e r n i c h t s s a g t , i s t h e u t e a l l g e m e i n a n e r k a n n t , daß e s nicht genügt, wenn b e l a s t e n d e V e r 20) Die R e c h t s p r e c h u n g hat d e r V e r w a l t u n g i m m e r w i e d e r den " S t r e i c h " g e s p i e l t , daß s i e B e s t i m m u n g e n , die a l s V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n e r l a s s e n w a r e n , a l s v e r b i n d l i c h e und a u c h g e g e n die V e r w a l t u n g w i r k s a m e R e c h t s n o r m e n q u a l i f i z i e r t h a t : R G Z 40, 68 und 48, 85 ( b e t r e f f e n d die G r u n d s ä t z e f ü r die B e s e t z u n g d e r S u b a l t e r n - und U n t e r b e a m t e n s t e l l e n b e i den R e i c h s - und S t a a t s b e h ö r d e n m i t M i l i t ä r a n w ä r t e r n ) ; BGHZ 10, 295; B a y O b L G Z 1955, 281; BayVGHE n. F . 9, 47 ( b e t r e f f e n d B e i h i l f e g r u n d s ä t z e ; w e i t e r e N a c h w e i s e s . in den z i t i e r t e n E n t s c h e i d u n g e n ) ; BGHZ 25, 231; B a d . - W ü r t t . L a n d e s s o z i a l g e r i c h t , E n t s c h . v . 27. M a i 1960 - L 2 U a 1 8 8 1 / 5 8 - B r e i t h a u p t 49. J h g . (1960) S. 790; ( R i c h t l i n i e n ü b e r Z u s c h l ä g e z u r U n f a l l f ü r s o r g e f ü r S t r a f g e f a n g e n e ) ; BGH U r t . v . 16. J u n i 1958 - III Z R 6 8 / 5 7 - Z B R J h g . 6 (1958) S . 3 4 5 ( R i c h t l i n i e n ü b e r die G e w ä h r u n g von M i n i s t e r i a l z u l a g e n ) . E i n e ä h n l i c h e F o r d e r u n g e r h e b t F o r s t h o f f ( L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s S. 10 f) h i n s i c h t l i c h d e r R i c h t l i n i e n d e r L a n d e s r e g i e r u n g von W ü r t t e m b e r g - B a d e n ü b e r die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r 1945 a u s d e m D i e n s t g e s c h i e d e n e n B e a m t e n . A l l e r d i n g s h a n d e l t e e s s i c h in allen diesen Fällen - jedenfalls der Argumentation nach d a r u m , daß v o r h a n d e n e R e c h t s v e r h ä l t n i s s e g e ä n d e r t o d e r g e s t a l t b a r e R e c h t e g e s t a l t e t w u r d e n . D a s i s t nicht ganz d e r F a l l , in d e m die V e r w a l t u n g von s i c h a u s und ohne A n l e h n u n g an v o r g e g e b e n e R e c h t s v e r h ä l t n i s s e L e i s t u n g e n g e w ä h r t . Doch z e i g e n die g e n a n n t e n E n t s c h e i d u n g e n , die h i e r nicht n ä h e r a n a l y s i e r t w e r d e n s o l l e n , i m m e r h i n in d i e s e l b e R i c h t u n g , in d e r a u c h die i m T e x t v o r g e s c h l a g e n e L ö s u n g l i e g t . Z u m P r o b l e m f ü r den b e s o n d e r e n F a l l d e r Subventionen s . a. S t e r n , Rechtsfragen der öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S.360.

- 464 w a l t u n g s m a ß n a h m e n überhaupt e i n e Grundlage im G e s e t z h a b e n . D i e B e f u g n i s h i e r z u muß v i e l m e h r durch das " G e s e t z n a c h Inhalt, G e g e n s t a n d , Z w e c k und A u s m a ß h i n r e i c h e n d b e s t i m m t und b e g r e n z t " sein, " s o daß die E i n g r i f f e m e ß b a r und in g e w i s s e m U m fang f ü r den S t a a t s b ü r g e r v o r a u s s e h b a r und b e r e c h e n b a r w e r den" . D i e s e r z u t r e f f e n d aus dem a l l g e m e i n e n P r i n z i p d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t und den b e s o n d e r e n P r i n z i p i e n d e r G e w a l t e n teilung, d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g und des E r f o r d e r n i s s e s gerichtlichen Rechtsschutzes deduzierte Grundsatz bewirkt in s e i n e m G e l t u n g s b e r e i c h e i n e b e s o n d e r e D i c h t e d e r g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g . D e r G e s e t z g e b e r i s t mit den b e t r o f f e n e n V e r w a l t u n g s g e g e n s t ä n d e n s u b j e k t i v und o b j e k t i v auf das e i n l ä ß lichste befaßt. D i e s e r G r u n d s a t z gilt nicht f ü r das H a u s h a l t s g e s e t z u n d e r gilt nicht für die ( r e i n ) i n s t i t u t i o n e l l e n V o r b e h a l t e , durch die s t a a t s o r g a n i s a t o r i s c h e Anordnungen ohne R ü c k s i c h t auf i h r e n C h a r a k t e r a l s a l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e Norm und v o r a l l e m ohne R ü c k s i c h t auf i h r e n bedingenden Z u s a m m e n h a n g mit m a t e r i e l l e n R e g e l u n g e n , die i h r e r s e i t s dem V o r b e h a l t des G e s e t z e s u n t e r l i e gen, dem G e s e t z g e b e r r e s e r v i e r t w e r d e n . E r i s t dem r e c h t s s t a a t l i c h e n G e s e t z e s v o r b e h a l t zugeordnet, d e r die H e r r s c h a f t d e r G e s e t z e ü b e r den B ü r g e r s i c h e r n s o l l . Da e s f ü r die l e i s t e n d e Verwaltung einen absoluten V o r b e h a l t des G e s e t z e s nicht gibt, liegt e s nahe zu s a g e n , daß f ü r s i e auch d a s r e c h t s s t a a t l i c h e K o n k r e t i s i e r u n g s g e b o t nicht gelten kann. 3) 1)

2)

3)

B V e r f G E 8, 274 ( 3 2 5 f - Zitat S . 325 - ) m . eingeh. N a c h w . ; s . a . die v o r z ü g l i c h b e l e g t e D a r s t e l l u n g b e i J e s c h , Unbes t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f und E r m e s s e n in r e c h t s t h e o r e t i s c h e r und v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Sicht, S . 2 3 7 ff; f e r n e r W o e c k e l , R e c h t s s t a a t l i c h e A n f o r d e r u n g e n zum E r l a ß von Hoheitsakten, B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n. F . 5 . J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 3 6 5 ff und s e i n e Nachw. S e i n e Funktion ist durch A r t . 110 A b s . 1 und 2 GG in e i n e r ganz a n d e r e n W e i s e u m s c h r i e b e n ( s . h i e r z u z . B . B ü h l e r , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 110 E r l . II 2 und 3; s . a. die D e t a i l regelungen der Reichshaushaltsordnung). Ule, A n m . zu OVG H a m b u r g , U r t . v . 1. N o v e m b e r 1950 OVG B f 3 2 7 / 5 0 - DVB1. J h g . 66 (1951) S . 52 ff (53); W i n t r i c h , Ü b e r E i g e n a r t und Methode v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e r R e c h t sprechung, S. 234; Herbert Krüger, Rechtsstaatliche G e s e t z gebungstechnik, S . 5 5 4 ; s . a . W ü r t t . - B a d . VGH, U r t . v . 4 . M ä r z 1955 - 3 K 1 6 7 / 5 4 ; V R s p r . B d . 8 S . 621 ( 6 2 2 ) . A . A . ( f ü r Subventionen) Ipsen, Ö f f e n t l i c h e Subventionierung P r i v a -

- 465 In A n b e t r a c h t d e r nur r e l a t i v e n P f l i c h t des G e s e t z g e b e r s , auch die L e i s t u n g s v e r w a l t u n g zu ordnen, läßt s i c h a r g u m e n t i e r e n , e s s e i schon ein S c h r i t t z u r R e a l i s i e r u n g des R e c h t s s t a a t e s , wenn d e r G e s e t z g e b e r überhaupt ein Minimum an Ordnung s c h a f f t ; d e r v e r b l e i b e n d e S p i e l r a u m d e r Verwaltung könne ebensowenig b e a n standet w e r d e n , w i e e s hätte r e c h t l i c h b e a n s t a n d e t werden können, wenn d e r G e s e t z g e b e r untätig g e b l i e b e n w ä r e . A b e r e s i s t nicht d a s s e l b e , ob d e r G e s e t z g e b e r schweigt und d e r g e s e t z e s f r e i e n B e t ä t i g u n g Raum läßt o d e r ob e r d e r Verwaltung einen eigenen V o l l z u g s a u f t r a g e r t e i l t . E i n e r s e i t s s c h a f f t e r i h r dadurch eine f e s t e r e B a s i s . D a s G e s e t z setzt s i c h gegen g e g e n s t ä n d l i c h konk u r r i e r e n d e g e s e t z l i c h e Regelungen d u r c h . Die g e s e t z e s f r e i e Verwaltung hat dagegen a l l e irgendwie h e r e i n r a g e n d e n g e s e t z l i chen Bindungen voll zu r e s p e k t i e r e n . A n d e r e r s e i t s ist die g e s e t z e s f r e i e Verwaltung von b e s o n d e r e n , direkt auf das Objekt ihr e r Aktivität bezogenen Bindungen r e g e l m ä ß i g f r e i . Hat dagegen d e r G e s e t z g e b e r e i n g e g r i f f e n , so u n t e r l i e g t die Verwaltung j e d e n f a l l s e i n e m Minimum an R e g l e m e n t i e r u n g auch und g e r a d e in Hins i c h t auf den s p e z i e l l e n G e g e n s t a n d . D e r G e s e t z g e b e r t r i t t in die S a c h v e r a n t w o r t u n g e i n . Soll e r auf halbem Wege stehen b l e i b e n und s i c h darauf b e s c h r ä n k e n dürfen, die Verwaltung zu w e i t e r e m V o r g e h e n nach i h r e m weitgespannten E r m e s s e n zu e r m ä c h t i g e n ? D i e s i c h aufdrängende a n t i t h e t i s c h e F r a g e s t e l l u n g lenkt b e r e i t s darauf hin, daß die L ö s u n g nicht im E x t r e m sondern nur in d e r M i t t e - in e i n e r a l l e r d i n g s s e h r s c h w i e r i g zu f i x i e r e n d e n Mitte l i e g e n kann. D e r G e s e t z g e b e r d a r f keine Regelung s c h a f f e n , die dem r e c h t s s t a a t l i c h e n B i l d d e r r e c h t s g e b u n d e n e n V e r w a l t u n g w i d e r s p r i c h t . D a s w ä r e a b e r d e r F a l l , wenn d e r Verwaltung durch G e s e t z die B e f r i e d i g u n g g e w i s s e r i n d i v i d u e l l e r B e d ü r f n i s s e ü b e r t r a g e n , wenn die Verwaltung dadurch g e g e n ü b e r j e d e r mann z u r E r f ü l l u n g d i e s e r Aufgaben l e g i t i m i e r t und v i e l l e i c h t auch von w e i t e r g e h e n d e n F o r d e r u n g f r e i g e s t e l l t und wenn d e r B ü r g e r von G e s e t z e s wegen so auf die Hilfe d e r V e r w a l t u n g v e r w i e s e n würde, auf daß s c h l i e ß l i c h die E n t s c h e i d u n g ü b e r das Ob und Wie d e r B e f r i e d i g u n g des B e d ü r f n i s s e s von d e r Verwaltung zu t r e f f e n w ä r e . J e t i e f e r d i e s e E n t s c h e i d u n g in die Individuals p h ä r e d e r B e t r o f f e n e n e i n s c h n e i d e t , j e m e h r s i e darauf a n g e w i e s e n und davon abhängig sind, u m s o d e u t l i c h e r wird, daß die R e g e l u n g dem r e c h t s s t a a t l i c h e n P r i n z i p zuwider i s t . Z w a r liegt eine d i r e k t e E n t s p r e c h u n g zu einem G e s e t z , das in ä h n l i c h e r W e i s e zu E i n g r i f f e n e r m ä c h t i g e n würde, nicht v o r . D i e s e s i s t die t e r , S . 3 5 (= DVB1. 1956 S . 4 9 9 f, i n s b e s . F u ß n . 6 4 ) . S . zum P r o b l e m auch S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r öffentlichen Subvention i e r u n g P r i v a t e r , S . 525, 559 f.

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A l t e r n a t i v e zu e i n e m n u r zu b e g r e n z t e n E i n g r i f f e n e r m ä c h t i g e n den G e s e t z o d e r zu k e i n e m G e s e t z , d . h . zu d e m m i t i n s o w e i t u n angetasteter Individualsphäre korrespondierenden völligen Fehlen einschlägiger Verwaltungsbefugnisse. Das - um es einmal kurz zu n e n n e n : - l e i s t u n g s e r m ä c h t i g e n d e G e s e t z d a g e g e n i s t die A l t e r n a t i v e zu e i n e m die L e i s t u n g e n d e r V e r w a l t u n g a n g e m e s s e n r e g u l i e r e n d e n G e s e t z o d e r zu k e i n e m G e s e t z , w a s h i e r e b e n doch ein A n g e w i e s e n s e i n auf die ( g e s e t z e s f r e i e ) V e r w a l t u n g b e d e u t e n k a n n . A b e r e s v e r n a c h l ä s s i g t , die V e r w a l t u n g m e h r b e r e c h t i g e n d a l s v e r p f l i c h t e n d und den B ü r g e r m e h r a u s l i e f e r n d a l s b e s c h ü t zend, doch die P f l i c h t z u r Bindung d e r V e r w a l t u n g an d a s R e c h t . D i e d e m P r o b l e m e i g e n t ü m l i c h e S p a n n u n g s l a g e zwingt d a h e r , von dem strengen B e s t i m m t h e i t s e r f o r d e r n i s d e r E i n g r i f f s e r m ä c h t i gung a b z u s e h e n , j e d o c h g e w i s s e w e i t e r g e s p a n n t e a b e r d o c h n o c h s p ü r b a r h i n d e r n d e S c h r a n k e n auch f ü r g e s e t z l i c h e " L e i s t u n g s e r m ä c h t i g u n g e n " zu f o r d e r n . ^ 4)

(1) Ähnlich J e s c h , U n b e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f und E r m e s s e n in r e c h t s t h e o r e t i s c h e r und v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Sicht, S . 2 4 6 ff; H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S.47; Stern, a . a . O . S . 5 2 5 ; Werner, V e r w a l t u n g s r e c h t a l s konkretisiertes Verfassungsrecht, S.531. (2) E s i s t e i n e g e w i s s e V e r s u c h u n g , d a s P r o b l e m u n t e r B e r u f u n g auf A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG l ö s e n zu w o l l e n . D e r d o r t für Rechtsetzungsermächtigungen niedergelegte Grundsatz i s t e i n e a n d e r e - d u r c h die A u f n a h m e in die V e r f a s s u n g a u s gezeichnete - Emanation desselben rechtsstaatlichen Grundp r i n z i p s , d e m a u c h d a s Gebot d e r B e s t i m m t h e i t d e r B e f u g n i s zu k o n k r e t e n V e r w a l t u n g s a k t e n e n t n o m m e n i s t . A r t . 80 A b s . l GG u n t e r s c h e i d e t nicht d a n a c h , w e l c h e n G e g e n s t a n d die E r m ä c h t i g u n g h a t . (Die d a s K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z b e t r e f f e n d e E n t s c h e i d u n g B V e r f G E 5, 71 t r ä g t k e i n e B e denken, die V o r s c h r i f t a u c h d o r t a n z u w e n d e n , wo e s u m die R e g e l u n g s t a a t l i c h e r L e i s t u n g e n g e h t ) . So könnte m a n f r a g e n , ob e s dann nicht s e l b s t v e r s t ä n d l i c h i s t , daß d a s B e s t i m m t h e i t s g e b o t u n e i n g e s c h r ä n k t a u c h f ü r die L e i s t u n g s v e r w a l t u n g g i l t . A b e r d a s A r g u m e n t t r ä g t n i c h t . A r t . 80 GG b e t r i f f t die gesetzliche Regelung der Rechtsetzung durch Exekutivbehörd e n . D a s h i e r f r a g l i c h e B e s t i m m t h e i t s g e b o t b e t r i f f t die g e setzliche Regelung der Verwaltung durch Exekutivbehörden. Dort stehen sich verschiedene Organe (Legislative - Exekut i v e ) in A u s ü b u n g d e r s e l b e n F u n k t i o n g e g e n ü b e r . H i e r sind e s zwei F u n k t i o n e n ( R e c h t s e t z u n g - V e r w a l t u n g ) , die nicht u n b e d i n g t von v e r s c h i e d e n e n O r g a n e n ( L e g i s l a t i v e - E x e k u t i v e ) a u s g e ü b t w e r d e n m ü s s e n ; denn s o w e i t die R e g e l u n g d e s

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In d i e s e m w e i t e r e n R a h m e n i s t u n b e d e n k l i c h a u c h R a u m f ü r e i n e e l a s t i s c h e G e s t a l t u n g , die f ü r die l e i s t e n d e V e r w a l t u n g ganz u n e r l ä ß l i c h i s t . Z w a r w i r d d a s Bild d e r s o z i a l e n L e i s t u n g e n v o r d e r g r ü n d i g b e h e r r s c h t von den f i x e n B a r l e i s t u n g e n , die von d e r V e r w a l t u n g u n t e r F e s t s t e l l u n g d e r A n s p r u c h s v o r a u s s e t z u n g e n n u r zu e r r e c h n e n s i n d : den l a n g f r i s t i g e n R e n t e n l e i s t u n g e n d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g 5) und d e s L a s t e n a u s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s g e m ä ß A r t . 80 GG d e r E x e k u t i v s p i t z e ü b e r l a s s e n ist, ist auch diese - als Rechtsetzungssubjekt d e m B e s t i m m t h e i t s g e b o t u n t e r w o r f e n . Die V e r w a l t u n g s f u n k t i o n d e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n s t e h t noch n e b e n d e r R e c h t s e t z u n g s f u n k t i o n , die d i e s e n B e h ö r d e n a u s A r t . 80 GG i . V . m . den e r m ä c h t i g e n d e n G e s e t z e n e r w ä c h s t ( s . h i e r z u z . B . B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t , U r t . v . 9. O k t o b e r 1957 - VII B 5 6 / 5 7 - DVB1. J h g . 73 (1958) S. 172; B F H E 67, 355, i n s b e s . S . 3 58; s . a . J e s c h , Z u l ä s s i g k e i t g e s e t z e s v e r t r e t e n d e r V e r w a l t u n g s v e r o r d n u n g e n ? S. 82 f f ) . D i e m i ß g l ü c k t e E n t s c h e i d u n g B V e r f G E 8, 155 hat die d a r i n l i e g e n d e P r o b l e m a t i k z w a r nicht b e w ä l t i g t a b e r u m s o s t ä r k e r bewußt w e r d e n l a s s e n . D i e s e E n t s c h e i d u n g d e u t e t , w e n n g l e i c h in s e h r u n b e f r i e d i g e n d e r W e i s e ü b r i g e n s e b e n f a l l s auf die i m T e x t v o r g e s c h l a g e n e Mittellösung des P r o b l e m s hin. Dort ist zunächst a u s g e f ü h r t , d e r G e s e t z g e b e r könne h i n s i c h t l i c h d e r O r g a n i s a t i o n d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g , die k e i n e m G e s e t z e s v o r b e h a l t u n t e r l i e g e (S. 165 ff), B e s t i m m u n g e n s c h a f f e n , die h i n t e r den a b w e i c h e n den V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n an G e l t u n g s k r a f t z u r ü c k t r ä t e n (S. 169). Sodann f ü h r t d a s G e r i c h t a u s : " D a m i t i s t a l l e r d i n g s n i c h t g e s a g t , daß die V e r w e n d u n g d i e s e r F o r m e n u n b e s c h r ä n k t m ö g l i c h i s t . Die G r e n z e liegt d o r t , wo d e r G e s e t z g e b e r V o r s c h r i f t e n von s o l c h e r B e d e u t u n g und in s o l c h e m U m f a n g f ü r s u b s i d i ä r e r k l ä r t , daß s i c h d a d u r c h i n n e r h a l b d e s S t a a t s g e f ü ges eine Gewichtsverschiebung zwischen gesetzgebender Gew a l t und V e r w a l t u n g e r g i b t " . Münzt m a n die r e c h t a b w e g i g e n A u s f ü h r u n g e n ü b e r die M ö g l i c h k e i t von i m V e r h ä l t n i s zu V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n s u b s i d i ä r e n G e s e t z e s v o r s c h r i f t e n auf d a s a l l g e m e i n e P r o b l e m d e r g e s e t z l i c h e n B e s t i m m u n g von V e r w a l t u n g s b e f u g n i s s e n bei F e h l e n e i n e s ( a b s o l u t e n ) G e s e t z e s v o r b e h a l t s ( s . a . die e t w a s k r a u s e n B e z u g n a h m e n a . a . O . S. 171), so s t e l l t s i c h die z i t i e r t e F o r m e l d e r T e n d e n z n a c h a l s A u s d r u c k e i n e r v e r m i t t e l n d e n L ö s u n g d a r . (Die F o r m e l i s t a l l e r d i n g s in s i c h zu u n s c h a r f und w i r d in den a u f g e s t e l l t e n K r i t e r i e n d e m P r o b l e m nicht g e r e c h t . ) 5)

D i e s e V e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g e n g e h ö r e n n u r bedingt z u r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g . Sie sind r e g e l m ä ß i g m i t d u r c h den B e i t r a g

- 468 g l e i c h s r e c h t s ; den K i n d e r g e l d e r n ; den v o r ü b e r g e h e n d e n G e l d l e i stungen wie K r a n k e n g e l d , U n t e r h a l t s g e l d b e i Unfall, S t i l l g e l d , Arbeitslosengeld u . a . m . ; und den e i n m a l i g e n Zahlungen wie v o r a l l e m den S t e r b e g e l d e r n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und den E n t schädigungszahlungen des L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s , des K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s r e c h t s , des H e i m k e h r e r r e c h t s , des W i e d e r g u t m a c h u n g s r e c h t s u s w . A b e r d i e s e n o r m a t i v e Endgültigkeit d e r s o z i a l e n L e i s t u n g e n i s t , so s e h r das B e d ü r f n i s n a c h m a x i m a l e r E g a l i t ä t , S i c h e r h e i t und B e r e c h e n b a r k e i t d e r L e i s t u n g e n , Indifferenz d e r L e i s t u n g e n g e g e n ü b e r den individuellen V e r h ä l t n i s s e n und f r e i e r V e r f ü g b a r k e i t n a c h d i e s e r G e s t a l t u n g s f o r m drängt, nur u n t e r s e h r engen V o r a u s s e t z u n g e n m ö g l i c h . Notwendig i s t in e r s t e r L i n i e , daß die B e d ü r f n i s s e durch G e l d l e i s t u n g e n b e f r i e d i g t werden können. Die L e i s t u n g e n m ü s s e n f e r n e r z u r

6)

des E m p f ä n g e r s g e d e c k t . Aus d i e s e r G e s a m t h e i t von L e i stung und G e g e n l e i s t u n g können s i e nicht gelöst w e r d e n . Die f e s t e n G e l d l e i s t u n g e n sind in v i e l f ä l t i g e m Sinne E n t s p r e chungen des S t e u e r a u f k o m m e n s . E r s t e n s , hängt die K o n z e n t r a t i o n d e r Schöpfung d e r U m v e r t e i l u n g s m a s s e auf d a s Steue r w e s e n (nebst den unbedeutenden anderen f e s t e n , h o h e i t l i chen Abgaben wie G e b ü h r e n u s w . ) mit d e r K o n z e n t r a t i o n d e r L e i s t u n g e n auf Geldzahlungen eng z u s a m m e n . D e r S t a a t kann in A n b e t r a c h t s e i n e r r e c h t s s t a a t l i c h e n , v o r a l l e m d e r e i g e n t u m s r e c h t l i c h e n Bindung in so g r o ß e m Umfange, wie e r L e i stungen benötigt, überhaupt n u r G e l d m i t t e l durch die E r h e bung von S t e u e r n a u f b r i n g e n . U m g e k e h r t wird auch die G e l d l e i s t u n g a l s die die p e r s ö n l i c h e Sphäre am m e i s t e n s c h o n e n de A r t s t a a t l i c h e r Hilfe a n g e s e h e n und empfunden. E s e r s c h e i n t a l s o - wie i m m e r w i e d e r zu b e m e r k e n v e r a n l a ß t i s t als der r e i b u n g s ä r m s t e Umverteilungsvorgang, Geldabgaben einzuheben und Geldzahlungen zu l e i s t e n . Z w e i t e n s , e r l a u b t die m a x i m a l e T e i l - , V e r t r e t - und T a u s c h b a r k e i t des G e l d e s die w e i t e s t g e h e n d e A l l g e m e i n h e i t , G l e i c h h e i t und F e s t i g k e i t d e r Regelung von L e i s t u n g e n d e s S t a a t e s u n d a n d e n S t a a t . Wenn Maunz (Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 58) s a g t , e s s e i " h e u t e e i n e S e l b s t v e r s t ä n d l i c h k e i t " , daß " k e i n e S t e u e r a n d e r s a l s auf Grund e i n e s f ö r m l i c h e n G e s e t z e s e r h o b e n werden kann u n t e r A u s s c h l u ß des f r e i e n E r m e s s e n s d e r F i n a n z Verwaltung" ( ! ) , so findet das ein G e g e n s t ü c k darin, daß d e r Staat auch bei s e i n e n e i g e nen G e l d l e i s t u n g e n das E r m e s s e n d e r V e r w a l t u n g e x t r e m a u s s c h a l t e t und a u s s c h a l t e n kann.

- 469 u n k o n t r o l l i e r t e n , nicht s p e z i e l l e n Z w e c k e n v e r p f l i c h t e t e n V e r wendung d u r c h den A d r e s s a t e n e r b r a c h t w e r d e n . Sie m ü s s e n e i n e n b e s o n d e r e n G r u n d h a b e n , d e r den V e r z i c h t auf den V o r b e halt d e r k o n k r e t e n Notwendigkeit und M ö g l i c h k e i t a l s a n g e m e s s e n o d e r s o g a r n o t w e n d i g e r s c h e i n e n l ä ß t . Und s c h l i e ß l i c h m u ß die G e s a m t s u m m e in e i n e r G r ö ß e n o r d n u n g b l e i b e n , die a u c h w i r k l i c h in j e d e m F a l l a u f g e b r a c h t w e r d e n k a n n . Die V i e l f a l t d e r n o t w e n digen s o z i a l e n L e i s t u n g e n f i n d e t d a r i n kein e r s c h ö p f e n d e s U n t e r k o m m e n . Schon b e z ü g l i c h d e r g r u n d s ä t z l i c h f i x e n G e l d l e i s t u n g e n l ä ß t e s s i c h nicht v e r m e i d e n , d e r V e r w a l t u n g e i n e n S p i e l r a u m zu geben, d e r allein eine s a c h g e r e c h t e Erledigung jedes einzelnen F a l l e s e r l a u b t . U n b e s t i m m t e R e c h t s b e g r i f f e m ü s s e n in g r o ß e r Z a h l h e l f e n . G e l e g e n t l i c h läßt e s s i c h a b e r a u c h nicht u m g e h e n , die L e i s t u n g o d e r e i n z e l n e , i h r e Höhe b e s t i m m e n d e E l e m e n t e d e r s e l b e n 9) d e m E r m e s s e n d e r z u s t ä n d i g e n B e h ö r d e zu ü b e r l a s 7)

8)

9)

N a c h dem in d e r B u n d e s r e p u b l i k g e g e n w ä r t i g h e r r s c h e n d e n System sozialer Sicherheit ist der Hauptanwendungsbereich d e r f i x e n G e l d z a h l u n g e n in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und in d e r s o g e n a n n t e n S o n d e r v e r s o r g u n g zu s u c h e n . A b e r d e r T e x t s o l l k e i n e Option gegen ein S y s t e m a l l g e m e i n e r S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g z u m A u s d r u c k b r i n g e n . Auch und g e r a d e e i n e a l l g e m e i n e V e r s o r g u n g kann s i c h nicht auf G e l d l e i s t u n g e n b e schränken sondern muß unmittelbar persönliche Leistungen und s a c h l i c h e V e r a n s t a l t u n g e n g e w ä h r e n . A u c h ein a l l g e m e i n e s V e r s o r g u n g s s y s t e m k o m m t nicht d a r u m h e r u m , an d e r P e r i p h e r i e e i n e n " P o l s t e r " von F ü r s o r g e l e i s t u n g e n ( u n t e r P r ü f u n g d e r B e d ü r f t i g k e i t ) v o r z u s e h e n . Auch ein S y s t e m a l l g e m e i n e r V e r s o r g u n g kann nicht auf die Z w e c k b i n d u n g g e w i s s e r L e i s t u n g e n v e r z i c h t e n (im G e g e n t e i l w i r d d e r e t h i s c h e ' R i g o r i s m u s e i n e s t o t a l e n V e r s o r g u n g s s y s t e m s g e r a d e die G e b u n d e n h e i t d e r L e i s t u n g e n b e d i n g e n ) . Und s c h l i e ß l i c h w i r d a u c h ein u m f a s s e n d e s S y s t e m d e r V e r s o r g u n g nicht um die R ü c k s i c h t auf d a s v o l k s w i r t s c h a f t l i c h M ö g l i c h e h e r u m k o m m e n ; denn " i n j e d e r w i r t s c h a f t s g e s c h i c h t l i c h e n Situation" gibt e s " e i n Maß, d a s s c h l e c h t e r d i n g s nicht ü b e r s c h r i t t e n w e r d e n kann, w e i l d a s S o z i a l p r o d u k t auch b e i n o c h so s t a r k e n V e r t e i l u n g s k o r r e k t u r e n f ü r die s o z i a l p o l i t i s c h zu S c h ü t z e n d e n m e h r nicht h e r g i b t " ( W e i s s e r , A r t . " S o z i a l e S i c h e r h e i t " i m Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, S.401). Z . B . § 64 d e s B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s ; § 590 RVO; A b s c h n . I N r . 4 und A b s c h n . I, N r . 1 d e s E r l a s s e s d e s R e i c h s a r b e i t s m i n i s t e r s ü b e r V e r b e s s e r u n g e n in d e r g e s e t z l i c h e n K r a n k e n v e r s i c h e r u n g v o m 2. Nov. 1943 ( R A r b B l . II S . 4 8 5 ) . S. z . B . §§ 566, 594 A b s . 3 RVO. - Zu e i n e m z e n t r a l e n P r o -

- 470 s e n , w e i l n u r auf d i e s e W e i s e eine a l l e U m s t ä n d e d e s e i n z e l n e n F a l l e s berücksichtigende Lösung gewährleistet werden kann. Doch s i n d d i e s e I r r e g u l a r i t ä t e n nicht so w e s e n t l i c h . G r u n d s ä t z l i c h b r a u c h t die V e r w a l t u n g e i n e n f r e i e n G e s t a l t u n g s r a u m d o r t , wo s i e n u r F ü r s o r g e zu b e t r e i b e n , d . h . d e r k e i n e r a n d e r e n H i l f e t e i l h a f t i g e n i n d i v i d u e l l e n Not in d e m k o n k r e t e r f o r d e r l i c h e n und a u s r e i c h e n d e n Maß a b z u h e l f e n h a t . ^ Z u r k o n k r e t e n H a r m o n i s i e r u n g von Soll und H a b e n m u ß s i e h i n s i c h t l i c h d e r j e n i g e n L e i s t u n gen b e r e c h t i g t s e i n , die sowohl ü b e r d a s a b s o l u t e M i n i m u m a l s a u c h ü b e r d a s auf D a u e r F i x i e r t e h i n a u s g e h e n , ü ) A b e r n o c h m e h r . D i e V e r w a l t u n g m u ß h i n a u s g r e i f e n ü b e r die r e i n e G e l d l e i s t u n g z u r G e w ä h r u n g s a c h l i c h e r und p e r s ö n l i c h e r L e i s t u n g e n und h i n a u s g r e i f e n ü b e r die g e n e r e l l e V e r s o r g u n g d e s B e d ü r f t i g e n zu s e i n e r d e m Z w e c k e n a c h s p e z i a l i s i e r t e n U n t e r s t ü t z u n g . Sie m u ß d a b e i m i t den s e h r u n t e r s c h i e d l i c h e n s a c h l i c h e n und p e r s ö n l i c h e n V o r a u s s e t z u n g e n f e r t i g w e r d e n . Sie i s t v i e l f a c h auf die M i t w i r k u n g d e r B e t r o f f e n e n a n g e w i e s e n o d e r m u ß , da ihn die m a n g e l n d e V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r die H i l f s m i t t e l o h n e d i e s s c h o n e i n e n g t , w e n i g s t e n s auf s e i n e W ü n s c h e R ü c k s i c h t n e h m e n . D a s l ä ß t s i c h nicht i m D e t a i l r e g l e m e n t i e r e n . Die V i e l f a l t d e r G e g e b e n h e i t e n , i h r e r V a r i a t i o n e n , K o m b i n a t i o n e n und P e r m u t a t i o n e n i s t u n ü b e r s c h a u b a r . V o r a l l e m a b e r : E s geht n i c h t ohne die g e s t a l t e r i s c h e I n i t i a t i v e d e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n , die d a s G e s e t z - e b e n s o w e n i g wie die V e r f a s s u n g die G e s t a l t u n g s f u n k t i o n d e s G e s e t z g e b e r s - l e t z t l i c h nicht d u r c h s c h l a g s k r ä f t i g zu e r z w i n g e n v e r m a g . E s i s t u n m ö g l i c h , h i e r ein S y s t e m d i e s e r s p e z i f i s c h e n V e r h ä l t n i s s e und i h r e r g e s e t z g e b e r i s c h e n B e w ä l t i g u n g zu e n t w i c k e l n . Z u r E x e m p l i f i k a t i o n s e i n u r v e r w i e s e n auf den S p i e l r a u m , den die R e g e l u n g d e r H i l f e im K r a n k h e i t s f a l l e l a s s e n m u ß , u m den Spannungen z w i s c h e n d e m s a c h l i c h , p e r s o n e l l und f i n a n z i e l l M ö g l i c h e n , d e r B e r e i t s c h a f t und den W ü n s c h e n d e s B e t r o f f e n e n und d e m Z w e c k d e r H i l f e g e r e c h t zu w e r d e n ; l ^ ) auf die B e f u g n i s , i m R a h m e n d e r p e r blem s. jüngst Schultze-Lock, Minderung d e r E r w e r b s f ä h i g keit - ein E r m e s s e n s t a t b e s t a n d ? NJW 1 3 . J h g . (1960) S . 3 6 5 f f . 10) S. z . B . § 6 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g , §§ 6, 10 ff d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g e n , A r t und Maß d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e . - S . a . §§ 17, 18 d e s G e s e t z e s ü b e r die T u b e r k u l o s e h i l f e . 11) S. i n s b e s . §§ 253, 298, 3 0 0 - 3 0 2 , 323 LAG; § 73 d e s A l l g e m e i nen K r i e g s f o l g e n g e s e t z e s ; § § 3 , 13 ff d e s E r s t e n W o h n u n g s b a u g e s e t z e s ; §§ 6, 18 ff d e s Z w e i t e n W o h n u n g s b a u g e s e t z e s . 12) S. v o r a l l e m die B e s t i m m u n g e n ü b e r die H e i l b e h a n d l u n g d e r V e r s o r g u n g s b e r e c h t i g t e n (§§ 10 ff BVG), die L e i s t u n g e n d e r K r a n k e n v e r s i c h e r u n g (§§ 179 ff RVO) und die e i n s c h l ä g i g e n

- 471 sönlichen Fortkommenshilfe, z . B . durch Ausbildungs- und B e rufsförderung, zwischen den objektiven Gegebenheiten, der subjektiven Eignung und dem Wollen und Trachten des Betroffenen zu vermitteln; auf die Problematik wirtschaftlicher Hilfsmaßnahmen, die dem danach strebenden Bedürftigen den Aufbau e i n e r selbständigen Existenz ermöglichen sollen und subjektive Eignung, objektive Voraussetzungen und Notwendigkeiten und die D r e i e c k s relation zu anderen Vorhaben und den verfügbaren Mitteln zu berücksichtigen haben; 1^) auf die s e h r ähnliche Situation bei der Arbeitsplatzbeschaffung durch Förderung p r i v a t e r Unternehmen, ' die mit der Aufbauhilfe Hand in Hand gehen kann; 16) auf die Entscheidung über die Förderungswürdigkeit n i c h t - s t a a t l i c h e r s o z i a l e r Einrichtungen; 17) auf die vielfältigen P r o b l e m e des Siedlungswesens und der Wohnungsbauförderung, die, zwischen b e hördlicher und p r i v a t e r Initiative variierend, amtliche W i r k s a m keit und öffentliche Mittel, private Mittel, privates E r w e r b s s t r e ben und privates Wohninteresse in mannigfachen Kombinationen jedoch mit möglichst breitem Effekt und unter optimaler Verwendung der öffentlichen Mittel vor einen Wagen zu spannen haben; 18) und vor allem auf die sachlichen Veranstaltungen der öffentlichen Hand - vom Krankenhaus 19) bis zum Kinder- und A l t e r s h e i m , 20)

13)

14)

15) 16) 17) 18) 19)

Bestimmungen über die Unfallversicherung (insbes. §§ 58 ff RVO). S. auch die einschlägigen V o r s c h r i f t e n des G e s e t z e s über die Tuberkulosehilfe und des Körperbehindertengesetzes. S. z . B . §§ 26 f des Bundesversorgungsgesetzes; §§ 7 A b s . 3 und 4, 14 des Körperbehindertengesetzes; §§ 3, 13 ff des G e s e t z e s über die Tuberkulosehilfe; § 302 LAG (i. V . m . der Weisung über die Ausbildungsbeihilfe i. d. F . v. 28. März 1958, MtBl. BAA S. 103); §§ 131, 133 AVAVG; §§ 10 f des H e i m k e h r e r g e s e t z e s ; §§ 28 f des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes. S. z . B . §§ 253 ff LAG; §§ 35 ff, 72 ff B V F G ; §§ 28 f des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes; s . a . §§ 11 Abs. 2 N r . 1, 31 der Reichsgrundsätze über Voraussetzungen, Art und Maß der öffentlichen F ü r s o r g e . S. vor allem § 132 AVAVG. S. § 259 LAG, § 79 B V F G . S. z . B . § 134 AVAVG. S. außer den beiden Wohnungsbaugesetzen und dem B e r g a r beiterwohnüngsbaugesetz vor allem §§ 298 ff LAG, § 85 AnVG, § 1306 RVO, § 143 AVAVG. Außer den einschlägigen Vorschriften des Kommunalrechts s. zur Errichtung von Heilanstalten durch die T r ä g e r der Krankenversicherung § 346 Abs. 2 Nr. 2, durch die T r ä g e r

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vom U m s c h u l u n g s l e h r g a n g bis zum ( a r b e i t s b e s c h a f f e n d e n ^ l ) o d e r r e g i o n a l w o h l s t a n d s p o l i t i s c h e n 2 2 ) ) S t r a ß e n b a u - , die ohne u m f a s s e n d e , i m m e r nur unter Würdigung aller konkreten Umstände zu t r e f f e n d e I n i t i a t i v e d e r z u s t ä n d i g e n V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n nicht d e n k b a r s i n d . 2 3 ) N ä h e r e s Zusehen offenbart eine innere Gesetzmäßigkeit, welche die U n t e r s c h i e d e in d e r P r ä z i s i o n d e r l e g a l i s t i s c h e n S i c h e r u n g d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g r e g u l i e r t und p r ä z i s i e r t . Sie kann auf d r e i E l e m e n t e z u r ü c k g e f ü h r t w e r d e n . D a s e r s t e kann in d e r Notw e n d i g k e i t e i n e r e l a s t i s c h e n R e g e l u n g g e s e h e n w e r d e n , die d u r c h den Z w a n g bedingt i s t , die a u f t r e t e n d e n B e d ü r f n i s s e m i t den v o r -

20) 21) 22) 23)

d e r U n f a l l v e r s i c h e r u n g § 736 A b s . 1, d u r c h die V e r s o r g u n g s v e r w a l t u n g § 2 d e s G e s . ü . d . E r r i c h t u n g d. V e r w a l t u n g s b e h ö r de d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g . A u ß e r den e i n s c h l ä g i g e n k o m m u n a l r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n s . § 86 AnVG und § 1307 RVO. Vgl. §§ 138, 140 ff AVAVG. Als Grundlage kommt vor allem das Landwirtschaftsgesetz in F r a g e . D i e u m f a s s e n d s t e E r m ä c h t i g u n g - gegen die r e c h t s s t a a t l i c h e B e d e n k e n nicht u n t e r d r ü c k t w e r d e n können - s t e l l t d a s L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z d a r . E s hat z w a r k e i n e n r e i n s o z i a l e n C h a r a k t e r , i s t a b e r im H i n b l i c k auf die B e d e u t u n g f ü r die oft r e c h t a r m e L a n d b e v ö l k e r u n g und die l ä n d l i c h e n D i e n s t n e h m e r a u c h h i e r zu e r w ä h n e n . E i n e s e h r w e i t e G e n e r a l k l a u s e l , die in d e r N a c h b a r s c h a f t b e s c h r ä n k t e r S o n d e r r e g e l u n g e n r e c h t s s t a a t l i c h nicht v e r d ä c h t i g i s t s o n d e r n n u r d e u t l i c h die n o r m a t i v e U n e r s c h ö p f l i c h k e i t d e r f r a g l i c h e n S a c h v e r h a l t e zum A u s d r u c k b r i n g t , i s t in § 138 AVAVG e n t h a l t e n . D a n a c h i s t die B u n d e s a n s t a l t b e f u g t , m i t Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s m i n i s t e r s f ü r A r b e i t z u z u l a s s e n , daß " w e i t e r e M a ß n a h m e n g e f ö r d e r t w e r d e n , wenn s i e z u r V e r h ü t u n g und B e endigung d e r A r b e i t s l o s i g k e i t z w e c k d i e n l i c h und g e e i g n e t s i n d , die A u s g a b e n f ü r d a s A r b e i t s l o s e n g e l d zu s e n k e n " . Ä h n l i c h e , auf den Z w e c k d e s T r ä g e r s b e s c h r ä n k t e , s o n s t a b e r ganz a l l g e m e i n e , w e i t e G e n e r a l a u f t r ä g e f i n d e n s i c h in § 84 AnVG und § 1305 RVO. D a n a c h können die T r ä g e r d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g b z w . die B u n d e s a n s t a l t f ü r A n g e s t e l l t e "Mittel d e r V e r s i c h e r u n g aufwenden, um allgemeine Maßnahm e n o d e r E i n z e l m a ß n a h m e n z u r E r h a l t u n g und E r l a n g u n g d e r E r w e r b s f ä h i g k e i t d e r V e r s i c h e r t e n und i h r e r A n g e h ö r i g e n o d e r z u r Hebung d e r g e s u n d h e i t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e d e r v e r s i c h e r t e n B e v ö l k e r u n g zu f ö r d e r n o d e r d u r c h z u f ü h r e n .

- 473 h a n d e n e n M i t t e l n zu b e f r i e d i g e n . D i e s e N o t w e n d i g k e i t w i r k t s i c h w e n i g e r einschneidend aus, soweit es sich um B e d ü r f n i s s e hand e l t , die m i t den v o r h a n d e n e n G e l d m i t t e l n b e f r i e d i g t w e r d e n könn e n . D a g e g e n m u ß die V e r w a l t u n g zu r e c h t m a n n i g f a l t i g e n A r r a n g e m e n t s g r e i f e n , u m die s o n s t notwendigen s a c h l i c h e n und p e r sönlichen Mittel, soweit vorhanden, mit d e r Vielfalt d e r B e d ü r f n i s s e z u r D e c k u n g zu b r i n g e n . D a s z w e i t e E l e m e n t i s t in d e r R ü c k s i c h t n a h m e auf die p e r s o n a l e I n d i v i d u a l i t ä t d e s F a l l e s zu sehen. Diese Rücksichtnahme ist eine sachlich notwendige, soweit die H i l f e d e r ö f f e n t l i c h e n Hand e i n e s p e z i f i s c h e I n i t i a t i v e o d e r M i t w i r k u n g s b e r e i t s c h a f t v o r a u s s e t z t , d u r c h die die s t a a t l i c h e L e i s t u n g e r s t f r u c h t b a r w e r d e n kann o d e r ü b e r h a u p t e r s t i h r e n k o n k r e t e n Z w e c k e r h ä l t . 24) j ) a s i s t i n a l l e r R e g e l d e r F a l l d o r t , wo die H i l f e s i c h nicht auf e i n e n M a n g e l i m K r e i s d e r E l e m e n t a r b e d ü r f n i s s e b e z i e h t , die zu b e f r i e d i g e n p r ä s u m t i v j e d e r mann willens ist. Wirtschaftliche Aufbauhilfe, B e r u f s f ö r d e r u n g , F ö r d e r u n g d e s E i g e n h e i m b a u s und d e r g l e i c h e n s i n d n u r s i n n v o l l , wenn in c o n c r e t o d e r auf d a s F ö r d e r u n g s z i e l g e r i c h t e t e W i l l e d e s B e t r o f f e n e n v o r h a n d e n i s t . Die R ü c k s i c h t n a h m e auf den B e t r o f f e n e n kann a b e r a u c h e i n e g e w i l l k ü r t e s e i n , die d e m H i l f s b e d ü r f t i gen s o v i e l E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t a l s m ö g l i c h l a s s e n w i l l . Sie hat so einen spezifisch rechtsstaatlichen, freiheitlichen Gehalt. Beide F ä l l e e r f o r d e r n e i n e k o n k r e t e A d a p t i o n sowohl d e r e i n z e l n e n M a ß n a h m e im V e r h ä l t n i s z u m e i n z e l n e n F a l l wie a u c h d e s G e s a m t d e r ( m ö g l i c h e n ) M a ß n a h m e n zum G e s a m t d e r s i c h auf d i e s e W e i s e e r g e b e n d e n B e d ü r f n i s s e . Sie kann n u r d u r c h e i n e e n t s p r e chende Gestaltungsfreiheit der Vollzugsbehörde ermöglicht w e r d e n . A m w i c h t i g s t e n , d e r Idee d e s R e c h t s s t a a t s a m e n g s t e n v e r b u n d e n und a m s c h w e r s t e n f a ß b a r i s t d a s d r i t t e E l e m e n t : D i e L o c k e r u n g d e r l e g a l i s t i s c h e n S t r e n g e n a c h den A b s t u f u n g e n d e r I n t e n s i t ä t , m i t d e r die L e i s t u n g e n in die I n d i v i d u a l s p h ä r e g e s t a l t e n d e i n d r i n g e n . E l e m e n t a r l e i s t u n g e n , auf die d e r B e t r o f f e n e z u r angemessenen Erhaltung seiner Existenz angewiesen ist, kennz e i c h n e n den E n d p u n k t . Sie m ü s s e n die g r ö ß t e F e s t i g k e i t a u f w e i s e n . U n s i c h e r h e i t und A n g e w i e s e n s e i n auf die k o n k r e t e D e z i s i o n d e r V o l l z u g s o r g a n e sind h i e r am s c h w e r s t e n e r t r ä g l i c h . Wo die A b h ä n g i g k e i t a m g r ö ß t e n i s t , m u ß s i e am m e i s t e n d u r c h die H e r r schaft d e r G e s e t z e gemildert werden. Das ist so bei d e r E i n g r i f f s v e r w a l t u n g , die d u r c h die U n t e r w o r f e n h e i t d e s B ü r g e r s u n t e r die M a c h t d e s S t a a t e s g e k e n n z e i c h n e t i s t . Und e s i s t so, wo u m g e k e h r t die Macht d e s S t a a t e s s i c h d a r i n m a n i f e s t i e r t , daß e r n o t 24) Z u r p a r t i e l l e n E x e m p l i f i k a t i o n s . S c h a r m a n n , Die M i t w i r kung d e s B e h i n d e r t e n bei d e r D u r c h f ü h r u n g von R e h a b i l i t a t i o n s m a ß n a h m e n , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S . 3 1 7 f f .

- 474 wendige Hilfe gewähren o d e r v e r s a g e n kann. D i e s e R e l a t i o n w i r d u m s o l o c k e r e r , j e m e h r s i c h das Manko des B e d ü r f t i g e n ü b e r d a s E l e m e n t a r e e r h e b t . W e r vom Staat die ihm fehlenden M i t t e l will, um s i c h einen B e t r i e b e i n z u r i c h t e n - den e r z u r adäquaten Ausnutzung s e i n e r F ä h i g k e i t e n im s e l b s t ä n d i g e n E r w e r b b r a u c h t , den e r a b e r aus e i g e n e r K r a f t nicht e i n r i c h t e n kann - o d e r ein E i g e n h e i m zu bauen - das ihm a l s notwendige Wohnstätte dienen s o l l , das e r a b e r ohne f r e m d e M i t t e l nicht e r s t e l l e n kann - i s t in d e r R e g e l nicht m e h r e x i s t e n z i e l l von dem J a o d e r Nein des S t a a t e s abhängig. Noch w e n i g e r i s t e s d e r j e n i g e , d e r s i c h überhaupt nur die M i t t e l zunutze m a c h e n will, die d e r Staat zugunsten s i c h s o z i a l a u s w i r k e n d e r V e r a n s t a l t u n g e n auswirft ( z . B . A r b e i t s p l a t z d a r l e h e n ) , weil e r an s i c h - s e i e s aus Eigennutz, s e i e s a u s a l t r u i s t i s c h e n Motiven - in d i e s e r Richtung t ä t i g sein w i l l . H i e r w i r d nur m e h r die P a r t n e r s c h a f t d e r öffentlichen Hand g e s u c h t , d e r e n I n t e r e s s e n zum T e i l p a r a l l e l mit denjenigen des P e t e n t e n v e r l a u f e n . S c h l i e ß l i c h hört d e r Kontakt mit d e r Individualsphäre überhaupt auf, n ä m l i c h b e i d e n j e n i g e n r e i n s a c h l i c h e n Maßnahm e n d e r ö f f e n t l i c h e n Hand, die e r s t m i t t e l b a r w i e d e r in die Indiv i d u a l s p h ä r e hineinwirken, z . B . bei dem r e g i o n a l wohlstandspol i t i s c h e n B a u von S t r a ß e n o d e r b e i d e r E r r i c h t u n g e i n e r H e i l a n s t a l t . H i e r endet auch das E r f o r d e r n i s l e g a l i s t i s c h e r B e s t i m m u n g des V e r w a l t u n g s h a n d e l n s ( ü b e r das H a u s h a l t s g e s e t z h i n a u s ) . E s wird e r s t w i e d e r aktuell, sobald durch s e k u n d ä r e Maßnahmen die " o b j e k t i v e n " s t a a t l i c h e n V e r a n s t a l t u n g e n an die E i n z e l p e r s o n herangeführt werden. dd)

Die funktionelle K o n k u r r e n z von G e s e t z g e b u n g und Verwaltung

D i e Funktionen von G e s e t z g e b u n g und Verwaltung sind in g e w i s s e n G r e n z e n v e r t a u s c h b a r . ^ Hält s i c h d e r G e s e t z g e b e r zurück, so kann die Verwaltung, f r e i l i c h u n t e r ganz anderen W i r k s a m k e i t s bedingungen, d e n s e l b e n E f f e k t e r z i e l e n , den d e r G e s e t z g e b e r mit e i n e r w e i t e r g e h e n d e n Regelung u n m i t t e l b a r o d e r im Z u s a m m e n s p i e l mit d e r Verwaltung hätte h e r b e i f ü h r e n können. Wie weit e r v o r d r i n g t , ist - im V e r h ä l t n i s z u r Verwaltung - p r i n z i p i e l l d e r E n t s c h e i d u n g des G e s e t z g e b e r s ü b e r l a s s e n . E r b e s t i m m t dadurch nicht nur die Konzeption des Z u s a m m e n s p i e l s zwischen G e s e t z g e bung und V e r w a l t u n g . E r kann auch s e i n e n Willen in s e h r e r h e b l i c h e m Maße an die S t e l l e d e s j e n i g e n d e r E x e k u t i v e t r e t e n l a s s e n . 2) Die Erwägungen ü b e r den V o r b e h a l t des G e s e t z e s und die r e c h t s 1) 2)

S. h i e r z u schon oben S . 4 2 5 zu F u ß n . 12. S . zu V o r s t e h e n d e m Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I,

S.61.

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s t a a t l i c h e P f l i c h t z u r g e s e t z l i c h e n Bindung d e r V e r w a l t u n g h a b e n s c h o n g e z e i g t , daß d e m R ü c k z u g d e s G e s e t z g e b e r s a u s d e r V e r a n t w o r t u n g f ü r die V e r w a l t u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G r e n z e n g e s t e c k t s i n d . D a s G r u n d g e s e t z z i e h t den G e s e t z g e b e r a b e r noch weiter nach vorne, indem es selbst gewisse G r u n d r e c h t s e i n s c h r ä n k u n g e n ( a u s s c h l i e ß l i c h o d e r n e b e n d e n j e n i g e n "auf G r u n d e i n e s G e s e t z e s " ) n u r " d u r c h G e s e t z " zuläßt ( A r t . 8 A b s . 2, 11 A b s . 2, 14 A b s . 3 Satz 2, 15 Satz 1 GG; s . a . A r t . 12 A b s . 1 Satz 2 GG). D a s b e d e u t e t nun n i c h t , daß von V e r f a s s u n g s w e g e n die V e r w a l t u n g i n s o w e i t g ä n z l i c h a u s g e s c h l o s s e n und d a s G e s e t z s e l b s t s c h o n a l l e s S p e z i e l l e und K o n k r e t e e n t h a l t e n s o l l t e o d e r g a r m ü ß t e - a u c h d o r t n i c h t , wo die G r u n d r e c h t s e i n s c h r ä n k u n g ausschließlich " durch Gesetz" erfolgen kann. Aber es verlangt doch einen höchsten Steigerungsgrad d e r Detailintensität d e r Reg e l u n g . ^ F ü r den v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g i s t d a s b e s o n d e r s f ü r die S o z i a l i s i e r u n g von B e d e u t u n g , die n a c h A r t . 15 Satz 1 GG n u r " d u r c h Gesetz" erfolgen kann. T r e i b t s o s e l b s t die V e r f a s s u n g den G e s e t z g e b e r an die F r o n t f u n k t i o n e l l e n V e r w a l t u n g s h a n d e l n s , so hält s i e ihn a n d e r e r s e i t s a u c h w i e d e r d a v o r z u r ü c k , die K o m p e t e n z e n d e r V e r w a l t u n g zu a b s o r b i e r e n . Z w a r h a b e n die den " M a ß n a h m e g e s e t z e n " g e w i d m e t e n U n t e r s u c h u n g e n ^ e r g e b e n , daß e s nicht m ö g l i c h i s t , a l l g e m e i n e i n e n F u n k t i o n s b e r e i c h d e r V e r w a l t u n g a b z u g r e n z e n , in den d e r G e s e t z g e b e r b z w . d a s G e s e t z nicht e i n d r i n g e n d ü r f t e . 3) 4)

5) 6)

Zu V o r s t e h e n d e m s e i in toto v e r w i e s e n auf L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g e n " d u r c h G e s e t z " im Wandel d e s V e r f a s sungsbildes. S. h i e r z u H e r b e r t K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , in B e t t e r m a n n N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III, 1. H a l b b a n d , 1958, S. 267 ff (312): " D a s G e s e t z m u ß v o l l s t ä n d i g s e i n . E s d a r f s i c h a u c h dann nicht auf e i n e E r m ä c h t i g u n g an die E x e k u t i v e b e s c h r ä n k e n , wenn e s s i c h d a b e i n i c h t in W i d e r s p r u c h zu a n d e r e n B e s t i m m u n g e n d e s GG, z . B . A r t . 80, s e t z e n w ü r de. Das Gesetz muß v i e l m e h r alles enthalten, was zur Bewirkung d e r V e r g e s e l l s c h a f t u n g e r f o r d e r l i c h i s t , . . . " S. die o b e n S. 474 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . F o r s t h o f f , Ü b e r M a ß n a h m e - G e s e t z e , S. 228; d e r s . , L e h r b u c h des Verwaltungsrechts, S.9; Menger, Das Gesetz als Norm und M a ß n a h m e , i n s b e s . S . 2 4 ff; W e h r h a h n , d e s g l . ; die D i s k u s s i o n s b e i t r ä g e zu " D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e " , a . a . O . und z w a r i n s b e s . Klein (S. 66 ff), S c h e u n e r (S. 69 ff), M e r k (S. 76 ff), H a n s S c h n e i d e r ( S . 8 9 ff); B a l l e r s t e d t , Ü b e r wirtschaftliche Maßnahmegesetze; d e r s . , Wirtschaftsverfass u n g s r e c h t , S. 34 ff; B V e r f G E 4, 7 (18 f); 10, 89 (107 f);

- 476 E i n e e n g e r e I n t e r p r e t a t i o n d e r Zuständigkeit des G e s e t z g e b e r s würde die M ö g l i c h k e i t v o r a u s s e t z e n , einen s a c h l i c h e n B e g r i f f des G e s e t z e s v e r b i n d l i c h zu s e t z e n . D i e s e Möglichkeit s c h e i t e r t an dem F e h l e n e i n e r dahingehenden R e c h t s ü b e r z e u g u n g e b e n s o wie an den Notwendigkeiten des vom G r u n d g e s e t z v e r f a ß t e n g e s e l l s c h a f t s a k t i v e n V e r t e i l e r s t a a t e s . ® ) A b e r die S c h r a n k e des A r t . 19 A b s . 1 Satz 1 GG, die für a l l e die G r u n d r e c h t e e i n s c h r ä n k e n d t a n g i e r e n d e n G e s e t z e A l l g e m e i n h e i t 10) vorschreibt, schafft Distanz z w i s c h e n Norm und E i n z e l f a l l und somit ein f u n k t i o n e l l e s R e s e r vat d e r Verwaltung b e i m Vollzug b e l a s t e n d e r G e s e t z e . H ) A l l g e m e i n e r , nicht auf den G e l t u n g s b e r e i c h des A r t . 19 A b s . 1 S a t z 1 GG b e s c h r ä n k t , e r g i b t s i c h s a c h l i c h d a s s e l b e aus dem G l e i c h h e i t s s a t z . 12) 13) j } a s notwendig g l e i c h h e i t l i c h e ( a l l g e m e i n e ) G e s e t z b e d a r f d e r v o l l z i e h e n d e n K o n k r e t i s i e r u n g durch die E x e k u t i v e .

7)

8) 9)

10)

11)

12)

13)

M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 0 Randn. 1 1 0 . - S . a . Hans S c h n e i d e r , Ü b e r E i n z e l f a l l g e s e t z e , F e s t s c h r i f t f ü r C a r l S c h m i t t , 1959, S . 159 f f . Die verfassungsrechtliche Normierung der Gesetzgebungszuständigkeit ( A r t . 77 GG) wird zutreffend a l s Angelpunkt h e r v o r g e h o b e n von F o r s t h o f f , Ü b e r M a ß n a h m e - G e s e t z e , S . 2 2 7 , und M e n g e r , D a s G e s e t z a l s Norm und Maßnahme, S . 2 4 . A u ß e r den S . 4 7 5 zu F u ß n . 6 Z i t i e r t e n s . h i e r z u B ö c k e n f ö r d e , G e s e t z und g e s e t z g e b e n d e Gewalt, i n s b e s . S . 3 3 0 f f . S. Forsthoff, Über Maßnahme-Gesetze, insbes. S . 2 2 8 ; Ballerstedt, Über wirtschaftliche Maßnahmegesetze; d e r s . , Wirtschaftsverfassungsrecht, a . a . O . ; Böckenförde, a . a . O . , i n s b e s . S . 3 3 4 , 3 4 2 ; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 Randn. 9 6 . Zu den E r f o r d e r n i s s e n , die A r t . 19 A b s . 1 Satz 1 GG an die G e s e t z e s t e l l t , s . die z u s a m m e n f a s s e n d e D a r s t e l l u n g b e i v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . III, und D ü r i g in MaunzD ü r i g , A r t . 19 A b s . I Randn. Z u r Bedeutung des A r t . 19 A b s . 1 Satz 1 in d i e s e m Z u s a m m e n hang s . M e n g e r , D a s G e s e t z a l s Norm und M a ß n a h m e , S . 2 9 f; K l e i n , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u ; Hans S c h n e i d e r , Ü b e r E i n z e l f a l l g e s e t z e , S. 170 f . V g l . Hans S c h n e i d e r ebd. S . 17 1 ff; Z e i d l e r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und " M a ß n a h m e g e s e t z " , i n s b e s . S . 3 9 3 ; MaunzD ü r i g , A r t . 20 Randn. 112; s . a . Münch, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s Norm und M a ß n a h m e " V V D S t R L . H. 15, 1957, S . 87 ff ( 8 8 ) . Zu w e i t e r e n S c h r a n k e n d e r M a ß n a h m e g e s e t z e bzw. Individualg e s e t z e und Z e i t g e s e t z e s . z . B . F o r s t h o f f , Ü b e r M a ß n a h m e G e s e t z e , S . 228 ff; M e n g e r , a . a . O . S . 2 9 ff; Wehrhahn, D a s G e s e t z a l s Norm und M a ß n a h m e , S . 5 4 ff; S c h n e i d e r , a . a . O .

- 477 In die rechtspolitische bzw. soziologische Diskussion über das Phänomen des Maßnahmegesetzes ist hier nicht einzutreten. G r o be Fälle dessen, was so genannt wird, gibt es im Rahmen der sozialen Intervention kaum. Die Paradebeispiele von Maßnahmegesetzen ( z . B . das jährliche Getreidepreisgesetz) liegen meist auf rein wirtschaftlichem Gebiet. Ob das gern als Maßnahmegesetz bezeichnete Investitionshilfegesetz ^ in den engeren Rahmen der sozialen Intervention gehört, mag man ebenso bezweifeln, wie es andererseits von fragwürdigem Nutzen ist, etwa das Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter A r t . 131 des Grundgesetzes fallenden Personen, ^ das Wohnungsrecht, das Wohnungsbaurecht oder alles K r i e g s f o l g e r e c h t _ also wohl nicht nur aktuelle Maßnahmen wie das Soforthilfegesetz ) sondern auch das Lastenausgleichsrecht, das Recht der Flüchtlinge und Vertriebenen usw. - als Maßnahmegesetz zu deklarieren. Für das Nebeneinander von Verwaltung und Gesetzgebung ist schließlich noch eine (auch aber nicht allein) der sozialen Intervention eigentümliche Sachgesetzlichkeit zu beachten. Sie liegt in der unmittelbaren Beziehung der zu ergreifenden Maßnahme bzw. der zu treffenden Regelungen zu normativ nicht oder jedenf a l l s nicht in gleicher W e i s e beherrschbaren Sachverhalten. D e r Staat kann nicht abstrakt verteilen und umverteilen, Vorsorgen und gewähren, geben und nehmen. E r kann es sinnvoll nur unter hautenger Anpassung an die sachlichen, insbesondere die w i r t schaftlichen Gegebenheiten. Diese sind sehr v i e l f ä l t i g ; nicht weniger sind es die Methoden i h r e r Feststellung und die Urteile über das aus ihnen zu Folgernde. Daraus resultiert das Ü b e r g e wicht der konkreten, definitiven Entscheidungen gegenüber abstrakten Vorentscheidungen. Beschränkt sich der G e s e t z g e b e r auf diese, so bleibt seine Regelung schwach und unverbindlich. '(Meist ist diese Beschränkung ohnedies unmöglich, weil eine Eini-

14)

15) 16) 17)

S. 171 ff; Maunz-Dürig, A r t . 20 Randn.93 ff, insbes. Randn. 106 ff. Das Bundesverfassungsgericht ( B V e r f G E 4, 7) hat keinen Anlaß genommen, das Investitionshilfegesetz unter diesem Gesichtspunkt besonders zu würdigen (s. hierzu Forsthoff, Über Maßnahme-Gesetze, S.228; s . a . B V e r f G E 10, 89 (107 f ) ) . Zu dem beliebtesten Beispiel eines Maßnahmegesetzes, der lex Platow, s. nunmehr B V e r f G E 10, 234 und Z e i d l e r , a . a . O . So z . B . Wehrhahn, a . a . O . S.35. V g l . Ule, Diskussionsbeitrag zu " D a s Gesetz als Norm und Maßnahme", a . a . O . S. 100 ff (101 f ) . V g l . Merk, Diskussionsbeitrag zu " D a s Gesetz als Norm und Maßnahme", S. 77.

- 478 gung ü b e r die a b s t r a k t e n - m . a . W. t h e o r e t i s c h e n - G r u n d l a g e n e i n e r E n t s c h e i d u n g h ä u f i g v i e l s c h w i e r i g e r i s t a l s ein K o m p r o m i ß ü b e r das p r a k t i s c h e E r g e b n i s . Wird eine Einigung im Grunds ä t z l i c h e n d e n n o c h v e r s u c h t , so k o m m t e s - gewollt o d e r u n g e wollt - v i e l f a c h zu n i c h t s s a g e n d e n F o r m e l k o m p r o m i s s e n . ) Will e r aber w e i t e r vordringen, so muß e r seine Dispositionen bis ganz n a c h v o r n e an die F r o n t d e s D e t a i l s d e s K o n k r e t e n und a u c h f ü r den E i n z e l f a l l E n d g ü l t i g e n e r s t r e c k e n . 20) Die V e r w a l t u n g 18) Vgl. M e n g e r , a . a . O . S . 2 2 . 19) Vgl. M e r k , a . a . O . 20) S. z . B . W e r n e r , V e r w a l t u n g s r e c h t a l s k o n k r e t i s i e r t e s V e r f a s s u n g s r e c h t , S.231. - Ein Beispiel bietet das Gegenüber d e s G e s e t z e s ü b e r die E r r i c h t u n g d e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g und d e r V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n zur Durchführung dieses Gesetzes. Das Gesetz beschränkt s i c h auf e i n i g e G r u n d z ü g e . In § 1 b e s t i m m t e s , daß V e r s o r g u n g s ä m t e r u n d L a n d e s v e r s o r g u n g s ä m t e r zu e r r i c h t e n s i n d . In § 2 i s t v o r g e s e h e n , daß " n a c h M a ß g a b e d e s B e d ü r f n i s s e s und d e r Z w e c k m ä ß i g k e i t " von den L ä n d e r n o r t h o p ä d i s c h e V e r sorgungsstellen, versorgungsärztliche Untersuchungsstellen, Versorgungskuranstalten, Versorgungsheilstätten, Versorg u n g s k r a n k e n h ä u s e r , B e s c h a f f u n g s ä m t e r , P r ü f ä m t e r und K r a n k e n b u c h l a g e r zu e r r i c h t e n s i n d . Von d i e s e n G r u n d s ä t z e n b i s z u r k o n k r e t e n G e s t a l t u n g i s t ein w e i t e r W e g . D e r V o l l z u g k a n n h i e r zu d i e s e m , d o r t zu j e n e m E r g e b n i s f ü h r e n . In d e n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n zur Durchführung des G e s e t z e s hat m a n diese F r e i h e i t d e r L ä n d e r v e r w a l t u n g e n zum Teil w i d e r r u f e n . D e r d a r i n u n t e r n o m m e n e V e r s u c h , den V o l l z u g g e n e r e l l zu o r d n e n und zu v e r e i n h e i t l i c h e n , j e d e n f a l l s h i n s i c h t l i c h d e r E i n r i c h t u n g d e r V e r s o r g u n g s ä m t e r , h a t zu e i n e r nicht zu ü b e r b i e t e n d e n K l e i n k r ä m e r e i g e f ü h r t . Die R e g e l u n g i s t t e c h n i s c h a b e r s o g e h a l t e n , daß s i e a u c h Inhalt e i n e s G e s e t z e s s e i n k ö n n t e . Sie b i e t e t d a h e r ein B e i s p i e l f ü r d a s a n d e r e E x t r e m , dem eine gemäßigte Mittellösung o f f e n b a r nicht v o r gelagert werden kann. Ein w e i t e r e s Beispiel ist die F o r m u l i e r u n g e i n e r L a n d w i r t s c h a f t s p o l i t i k d e s B u n d e s in § 1 d e s L a n d w i r t s c h a f t s g e s e t z e s , d a s e s j e d o c h g a r nicht u n t e r n i m m t , damit d e r Verwaltung schon definitiv Kompetenzen zu ü b e r t r a g e n . D i e F o r m e l d e s § 1 soll - von d e r d i r i g i e r e n d e n B e d e u t u n g f ü r die k ü n f t i g e B u n d e s g e s e t z g e b u n g a b g e s e h e n - wohl v o r a l l e m den Z w e c k h a b e n , d e r A u f k l ä r u n g s - , B e r i c h t s - und V o r s c h l a g s p f l i c h t d e r B u n d e s r e g i e r u n g (§§ 2, 4, 5, 6 a . a . O . ) die M a r s c h r i c h t u n g a n z u g e b e n . A b e r nicht e i n m a l d i e s e b e s c h e i d e n e A u f g a b e d ü r f t e s i e e r füllen können.

- 479 w i r d d a d u r c h z u m e n t s c h e i d u n g s l o s e n A p p a r a t . 21) D i e F u n k t i o n d e r l a u f e n d e n , k o n k r e t e n A n p a s s u n g an die k o r r e s p o n d i e r e n d e n S a c h g e g e b e n h e i t e n kann a b e r nicht e n t b e h r t w e r d e n . Sie m u ß d a h e r vom G e s e t z g e b e r w a h r g e n o m m e n w e r d e n . 2 2 ) Die i n s o f e r n typische Regelung der permanenten Rentenanpassung durch Ges e t z (§§ 1272 ff R V O , §§ 49 ff AnVG) i s t e i n E i n g e s t ä n d n i s d i e s e r N o t w e n d i g k e i t . 2 3 ^ Auf d e r a n d e r e n S e i t e z e i g t s i c h d i e U n m ö g l i c h k e i t e i n e r a b s t r a k t e n und gleichwohl p r ä z i s e n und d u r c h s e t z b a r e n R e g e l u n g in den w e i t e n E r m e s s e n s s p i e l r ä u m e n , d u r c h 21)

Die " T e c h n i s i e r u n g d e r Verwaltung" ist die r a t i o n a l e K o n s e q u e n z d i e s e r E n t w i c k l u n g . S. h i e r z u d i e D a r s t e l l u n g b e i K a r l Z e i d l e r , Ü b e r d i e T e c h n i s i e r u n g d e r V e r w a l t u n g , 19 5 9 . D o r t (S. 11, 27) f i n d e n s i c h a u c h s e h r i n t e r e s s a n t e B e m e r k u n g e n ü b e r die W e c h s e l b e z i e h u n g e n zwischen d e r T e c h n i s i e r b a r keit d e r V e r w a l t u n g und d e r aufgezeigten Entwicklung d e r Gesetzgebung. 22) S. h i e r z u z . B . S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s N o r m u n d M a ß n a h m e " , S. 73 f f ; F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 58 f, 119; W o l f f , V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 6 1 . 23) D i e R e g e l u n g , d i e g e w i ß n i c h t d i e s c h l e c h t e s t e u n t e r i h r e s gleichen ist, o f f e n b a r t die Schwierigkeiten e i n e r a b s t r a k t e n E n t s c h e i d u n g . S i e b a s i e r t auf d e r " a l l g e m e i n e n B e m e s s u n g s grundlage", d.i. das "durchschnittliche Bruttojahresarbeitsentgelt a l l e r V e r s i c h e r t e n " im Mittel d e r letzten d r e i J a h r e (§ 1255 A b s . 2 R V O , § 32 A b s . 2 A n V G ) . § 1272 A b s . 1 R V O b z w . § 49 A b s . 1 A n V G b e s t i m m t , d a ß b e i " V e r ä n d e r u n g e n d e r a l l g e m e i n e n B e m e s s u n g s g r u n d l a g e . . . die Renten. . . angepaßt" w e r d e n . "Die A n p a s s u n g hat d e r Entwicklung d e r w i r t s c h a f t l i c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t und d e r P r o d u k t i v i t ä t sowie den V e r ä n d e r u n g e n des V o l k s e i n k o m m e n s je E r w e r b s t ä t i g e n R e c h n u n g zu t r a g e n " (§ 1272 A b s . 2 R V O , § 49 A b s . 2 AnVG). Ist d a s nicht eine F o r m e l , d e r e n Vollzug d e r V e r waltung ü b e r l a s s e n werden könnte? Das ist schon deshalb g a n z a u s g e s c h l o s s e n , w e i l i m H i n b l i c k auf d i e N o t w e n d i g k e i t v o n B u n d e s z u s c h ü s s e n auf E i n h e i t l i c h k e i t n i c h t v e r z i c h t e t werden kann. Das Beispiel weist auch sonst eine andere F r o n t r i c h t u n g , n ä m l i c h die des G e s e t z e s z u r V e r o r d n u n g auf. A b e r davon e i n m a l a b g e s e h e n , zeigt die b i s h e r i g e E n t wicklung, daß d i e s e a l l g e m e i n e F o r m u l i e r u n g u n m ö g l i c h hinr e i c h e n w ü r d e , u m d i e R e n t e n a n p a s s u n g z u v e r l ä s s i g zu s t e u e r n . Nicht e i n m a l d e r sog. Sozialbeirat konnte sich i m m e r ü b e r d a s gebotene Maß an A n p a s s u n g einig w e r d e n . D a s läßt sich letztlich n u r willensmäßig entscheiden. E s ist deshalb

- 480 die die G e s t a l t u n g s f u n k t i o n d e r V e r w a l t u n g b e l a s s e n b z w . , w e n n m a n s o will, z u g e s c h o b e n w i r d . 2 4 ) Nicht z u l e t z t i s t a u c h d e r Anwendungsbereich der besonderen Gewaltverhältnisse kraft Anstaltsnutzung zum großen Teil eine Frucht dieses D i l e m m a s . D e r G e s e t z g e b e r w i r d den v i e l f ä l t i g d i f f e r i e r e n d e n E r f o r d e r n i s s e n d e r V e r w a l t u n g d a d u r c h g e r e c h t , daß e r g a n z e S a c h - und Rechtskomplexe der Verwaltung zur "autonomen" Gestaltung ü b e r l ä ß t (und tut d a b e i g e l e g e n t l i c h d e s G u t e n z u v i e l ) . c)

G e s e t z g e b u n g und u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s e t z u n g

aa)

Rechtsetzung durch Exekutivbehörden

D i e " Ü b e r a n s t r e n g u n g " d e s G e s e t z g e b e r s und d e s G e s e t z e s v e r l a n g t n a c h A b h i l f e . Die d e m d e m o k r a t i s c h - p a r l a m e n t a r i s c h e n , gewaltenteiligen Verfassungsstaat eigentümliche Monopolisierung d e r Rechtsetzung beim p a r l a m e n t a r i s c h e n G e s e t z g e b e r läßt sich r e i n nicht d u r c h h a l t e n . Zu den k l a s s i s c h e n A u s h i l f e n z ä h l t e s , die E x e k u t i v e 1) zu e r m ä c h t i g e n , i m V e r o r d n u n g s w e g e R e c h t zu n u r k o n s e q u e n t , daß d i e s e E n t s c h e i d u n g d e m G e s e t z g e b e r vorbehalten blieb. 24) D a z u s . o. S. 463. 2 5) S. h i e r z u a u c h K r ü g e r , D a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s , S. 129; W e b e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , S. 191 f. 1) D i e E r m ä c h t i g u n g an die J u s t i z ( G e r i c h t e o d e r O r g a n e d e r Gerichtsverwaltung) spielt keine v e r g l e i c h b a r e Rolle. D i e Z u s t ä n d i g k e i t d e s O b e r s t e n G e r i c h t s h o f e s d e r s o g . DDR z u m E r l a ß von R i c h t l i n i e n - d e r e n R e c h t s s a t z q u a l i t ä t n i c h t e i n d e u t i g f e s t s t e h t - e n t s p r i c h t ö s t l i c h e m V o r b i l d und i s t d e m d e u t s c h e n R e c h t s o n s t f r e m d (vgl. h i e r z u J a c o b i , D i e R i c h t l i n i e n d e s O b e r s t e n G e r i c h t s h o f e s d e r DDR in " S t a a t und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t f ü r Willibalt A p e l t , 1958, S. 203 f f ) . D i e ( v e r f a s s u n g s - ) g e r i c h t l i c h e N o r m e n k o n t r o l l e hat z w a r in n e g a t i v e r R i c h t u n g q u a s i l e g i s l a t i v e n E f f e k t , d e s g l e i c h e n in p o s i t i v e r o d e r n e g a t i v e r R i c h t u n g die E n t s c h e i d u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t e i n e s R e c h t s s a t z e s zu den a l l g e m e i n e n R e g e l n d e s V ö l k e r r e c h t s ( A r t . 25, 100 A b s . 2 GG), ü b e r die F o r t g e l t u n g von Recht a l s B u n d e s o d e r L a n d e s r e c h t ( A r t . 126 GG) u . a . m . A b e r f r e i e G e s t a l t u n g d e r R e c h t s o r d n u n g , wie s i e f ü r die R e c h t s e t z u n g w e s e n t l i c h i s t , liegt in d i e s e r r i c h t e r l i c h e n - wenn v i e l l e i c h t a u c h n o c h so s c h w a n k e n - R e c h t s a n w e n d u n g nicht ( s . a . u . S. 481 zu F u ß n . 2 f ) . E s e n t s p r i c h t nicht d e m Bild d e r g e l t e n den V e r f a s s u n g , daß die G e r i c h t e in t y p i s c h e r W e i s e R e c h t s e t z e n . Mit R e c h t i s t d a h e r A r t . 80 GG (wie a u c h A r t . 129 GG)

- 481 setzen. D i e s e r Weg scheint s i c h f ü r den s o z i a l i n t e r v e n i e r e n den Staat 3) wie f ü r den m o d e r n e n V e r t e i l u n g s s t a a t überhaupt 4) ganz b e s o n d e r s zu e m p f e h l e n . D i e Verwaltung i s t j e d e n f a l l s d e r ä u ß e r e n W i r k s a m k e i t nach d e r H a u p t t r ä g e r d e r s t a a t l i c h e n A k t i o n . D i e V e r e i n i g u n g von R e c h t s e t z u n g und Durchführung in ihr e r Hand s c h e i n t i h r e W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n und somit die W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n des S t a a t e s zu s t e i g e r n . 5) A b e r d e r R e c h t s s t a a t kann d i e s e n Weg nicht unbedenklich und unbedingt b e s c h r e i -

2)

3)

4)

5)

n u r d e r R e c h t s e t z u n g durch die E x e k u t i v e zugewandt. D a m i t s o l l nicht gesagt s e i n , daß die G e r i c h t e bzw. die O r g a n e d e r G e r i c h t s v e r w a l t u n g in k e i n e m F a l l e in v e r g l e i c h b a r e r W e i s e R e c h t s e t z e n können. A b e r s i e können das nur in e i n e m engen B e r e i c h , d e r nicht nur s a c h l i c h s o n d e r n auch o r g a n i s c h zur J u s t i z gehört, z . B . durch den E r l a ß von G e s c h ä f t s o r d nungen, die Regelung d e r G e s c h ä f t s v e r t e i l u n g und d e r g l . ( s o weit d a r i n R e c h t s e t z u n g zu e r b l i c k e n i s t . - S. h i e r z u D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s bei B e t t e r m a n n , Die Unabhängigkeit d e r G e r i c h t e und d e r g e s e t z l i c h e R i c h t e r , S . 549 ff). E i n e u m f a s s e n d e D a r s t e l l u n g d e r P r o b l e m a t i k findet s i c h in " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt im R e c h t s s t a a t " , S c h r i f t e n r e i h e des I n s t i t u t s z u r F ö r d e r u n g ö f f e n t l i c h e r A n g e l e g e n h e i t e n e . V . B d . 12, 1952, mit e i n e m V o r b e r i c h t von K l e i n ( S . 7 f f : " V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n nach d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t " ) , B e r i c h t e n von K l e i n ( S . 7 9 ff " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t setz e n d e r Gewalt n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t " ) und S c h e u n e r (S. 118 f f : " A u s l ä n d i s c h e E r f a h r u n g e n zum P r o b l e m d e r Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r G e w a l t " ) , e i n e r eingehenden D i s k u s s i o n (S. 167 ff) und e i n e r R e i h e von E i n z e l b e r i c h t e n ü b e r die R e c h t s l a g e im Ausland ( S . 2 2 1 ff). V g l . L e i b h o l z , Die k r i t i s c h e n Punkte des G r u n d g e s e t z e s , D e u t s c h e U n i v e r s i t ä t s z e i t u n g 1 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) Heft 1 3 / 1 4 S . 18 ff (19); k r i t i s c h H e r s c h e l , R a t i o n a l i s i e r u n g des R e c h t s , i n s b e s . des A r b e i t s r e c h t s , in " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S. 287 ff (292 f f ) . S. h i e r z u a u ß e r den in F u ß n . 2 G e n a n n t e n : K r a u s e , W i r t s c h a f t s l e n k u n g und E r m ä c h t i g u n g s s t i l , in " B e i t r ä g e zum A r b e i t s - , H a n d e l s - und W i r t s c h a f t s r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r A l f r e d Hueck, 1959, S . 413 ff. D a s i s t das Z i e l des " K a m p f e s um den V e r w a l t u n g s s t a a t " , soweit e r auf d e r B a s i s d e r Anerkennung des d e m o k r a t i s c h e n R e c h t s s t a a t e s geführt wird ( N a c h w e i s e s . o . S . 4 1 9 zu Fußn. 2).

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t e n . E r l ö s t die S i c h e r u n g e n auf, die in d e r T r e n n u n g d e r R e c h t s e t z u n g und V e r w a l t u n g n a c h F u n k t i o n u n d O r g a n e n l i e g e n . D a s G r u n d g e s e t z h a t die R e c h t s e t z u n g d e s B u n d e s b e i m p a r l a m e n t a r i s c h e n G e s e t z g e b e r k o n z e n t r i e r t ( A r t . 77 ff GG). D i e E x e k u t i v o r g a n e v e r f ü g e n , von d e m S o n d e r f a l l d e s A r t . 119 GG a b g e sehen, ü b e r kein eigenes, gesetzesunabhängiges Gesetzgebungsrecht. Rechtsetzungsbefugnisse der Verwaltung bedürfen der E r m ä c h t i g u n g d u r c h d a s G e s e t z , d a s " I n h a l t , Z w e c k und A u s m a ß d e r e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g " b e s t i m m e n m u ß ( A r t . 80 A b s . 1 GG). D a s i s t e i n e s e h r g e s e t z e s s t a a t l i c h e , g e w a l t e n t e i l u n g s s t r e n g e und in d i e s e m Sinne r e c h t s s t a a t l i c h e L ö s u n g . Sie s c h r ä n k t die R e c h t s e t z u n g i m V e r o r d n u n g s w e g e s p ü r b a r ein, auch s o w e i t e s s i c h 6)

7)

8)

Sind R e c h t s e t z u n g und V e r w a l t u n g in d e r Hand e i n e s M a c h t s u b j e k t e s v e r e i n i g t , so v e r l i e r t a u c h die K o n t r o l l f u n k t i o n e i n e r u n a b h ä n g i g g e b l i e b e n e n R e c h t s p r e c h u n g an D u r c h s c h l a g s k r a f t . Die a n t i r e c h t s s t a a t l i c h e E n t w i c k l u n g n a c h 1933, die e r s t spät a u c h die U n a b h ä n g i g k e i t d e s R i c h t e r s a l s s o l c h e a n t a s t e t e , b e w e i s t d a s . A l l e i n s c h o n die V e r e i n i g u n g von G e s e t z gebung und V e r w a l t u n g in d e r R e g i e r u n g ( s p ä t e r : d e r P e r s o n ) H i t l e r s g e n ü g t e , um die J u s t i z in e n g e S c h r a n k e n zu v e r w e i sen. Zu d e m S o n d e r f a l l d e r s o g . O r g a n i s a t i o n s g e w a l t s . o . S . 4 5 1 ff und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . D e r G e s e t z g e b u n g s n o t s t a n d ( A r t . 81 GG) gibt a l l e r d i n g s d r e i E x e k u t i v o r g a n e n ( B u n d e s r e g i e r u n g , B u n d e s r a t und B u n d e s p r ä s i d e n t ) z u s a m m e n ein a u ß e r o r d e n t l i c h e s G e s e t z g e b u n g s r e c h t . Doch kann d i e s e ( i m p o t e n t e ) I n s t i t u tion h i e r unberücksichtigt bleiben. Z u r A u s l e g u n g s . a u ß e r K l e i n , a . a . O . ( F u ß n . 2) v o r a l l e m B e r n h a r d Wolff, Die E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n , AöR Bd. 78 ( 1 9 5 2 / 5 3 ) S. 194 f f . W e i t e r e N a c h w e i s e und v o r allem eine Z u s a m m e n s t e l l u n g der maßgeblichen r e lativ strengen Entscheidungspraxis finden sich bei Winkelm a n n , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s zu A r t . 80 G r u n d g e s e t z , NJW 1 2 . J h g . (1959) S . 9 6 1 ff; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 9, 10, 13. ( H i e r z u i s t n a c h z u t r a gen, daß d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t , n a c h d e m e s s i c h m i t der § 2 des P r e i s g e s e t z e s betreffenden Entscheidung BVerfGE 8, 274 e i n e u n v e r s t ä n d l i c h e I n k o n s e q u e n z g e l e i s t e t h a t (vgl. W i n k e l m a n n , a . a . O . S . 9 6 2 ff), w i e d e r auf s e i n e s t r e n g e r e L i n i e e i n g e s c h w e n k t i s t : B V e r f G E 10, 251 (255 f f ) . D i e s e d ü r f t e d a m i t a l s die e n d g ü l t i g e a n e r k a n n t sein). K r i t i k an d e r i h r e r A n s i c h t n a c h zu e n g e n R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ü b e n z . B . F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e g i e r u n g i m m o d e r n e n Staat, S . 3 9 ( F u ß n . 74); Wolff, V e r w a l t u n g s -

- 483 nicht um b e l a s t e n d e , " e i n g r e i f e n d e " G e s e t z e sondern um gewähr e n d e , l e i s t u n g s b e g r ü n d e n d e G e s e t z e handelt. F ü r die E r m ä c h t i g u n g d e r L a n d e s e x e k u t i v e durch L a n d e s g e setz güt A r t . 80 GG nicht u n m i t t e l b a r , ü ) D a s L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t hat a l s o die M ö g l i c h k e i t , auch zu anderen L ö s u n g e n a l s d e r in A r t . 80 A b s . 1 GG v o r g e z e i c h n e t e n zu g r e i f e n , etwa zu sachlich begrenztem, verfassungsunmittelbarem Verordnungsr e c h t 12) o d e r zu E r m ä c h t i g u n g e n , d e r e n - im V e r g l e i c h zu A r t . recht I S. 98. S . h i e r z u oben S. zu F u ß n . 50 (2). F ü r die E r m ä c h t i g u n g d e r L a n d e s e x e k u t i v e durch B u n d e s g e s e t z gilt A r t . 80 GG (nach dem eindeutigen Wortlaut d e r V o r s c h r i f t ) u n m i t t e l b a r . Zu den s i c h d a r a u s e r g e b e n d e n P r o b l e m e n s . z . B . Z i p p e l i u s , Verordnungen d e r L a n d e s r e g i e r u n gen auf Grund b u n d e s g e s e t z l i c h e r E r m ä c h t i g u n g e n ; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 8, 20, 2 1 . E i n e n j ü n g e r e n F a l l aus d e r P r a x i s s . in B F H E 67, 107 ( 1 1 1 ) . 11) V g l . (einmütige S t e l l u n g n a h m e der) A r b e i t s g r u p p e I in " Ü b e r tragung r e c h t s e t z e n d e r Gewalt im R e c h t s s t a a t " S . 189 und N r . 7 A b s . 1 d e r E r g e b n i s s e d e r A r b e i t s t a g u n g ebd. S. 2 18; N a w i a s k y - L e c h n e r , E r l . 1 zu A r t . 55 N r . 2 Satz 2 und 3; B a c h o f , Die V e r l e i h u n g des P r o f e s s o r e n t i t e l s , DöV 6. J h g . ( 1 9 5 3 ) S. 497 ff ( 4 9 9 ) ; B e r n h a r d Wolff, Die E r m ä c h t i g u n g zum E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n , S . 2 1 3 f; B V e r w G E 6, 2 4 7 (249); A . A . T i t z c k , Zur F r a g e der Verfassungsmäßigkeit der p o l i z e i l i c h e n G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g zum E r l a ß von R e c h t s v e r ordnungen, DÖV 8 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 4 5 3 ff ( 4 5 4 ) ; Hamann, Grundg e s e t z , A r t . 80 A n m . B ; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 194; d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 19 (unter v e r m i t t e l n d e r Heranziehung des A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG) mit w e i t e r e n Nachweisen. * 12) Zu denken w ä r e an s a c h l i c h b e g r e n z t e , g e s e t z e s u n a b h ä n g i g e E r m ä c h t i g u n g e n nach dem V o r b i l d des A r t . 119 GG. Doch f i n det s i c h dafür - soweit zu s e h e n - im g e g e n w ä r t i g e n L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t kein B e i s p i e l ( Z u s a m m e n s t e l l u n g e n aus d e r V e r f a s s u n g s p r a x i s d e r deutschen L ä n d e r s . bei K l e i n , V e r ordnungsermächtigungen nach deutschem V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 73 ff, und Hamann, Autonome Satzungen und V e r f a s s u n g s r e c h t , 1958, S . 69 ff). A n d e r e r s e i t s könnte an die v e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r e E r m ä c h t i g u n g gedacht werden, daß b l o ß e Ausführungs- oder Durchführungsverordnungen (s. hierzu z . B . K l e i n , a . a . O . S . 42 ff; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 100) auch ohne a u s d r ü c k l i c h e g e s e t z l i c h e E r m ä c h t i g u n g s e i t e n s d e r zuständigen o b e r s t e n E x e k u t i v b e h ö r d e ( R e g i e r u n g , M i n i 9) 10)

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80 A b s . 1 Satz 2 GG g e r i n g e r e - B e s t i m m t h e i t d u r c h e i n e s c h a r fe Kontrolle seitens der Legislativorgane ausgeglichen wird. D o c h darf d a d u r c h die w e s e n t l i c h e S t r u k t u r d e s d e m o k r a t i s c h e n , ( g e w a l t e n t e i l i g e n ) R e c h t s s t a a t e s im Sinne d e s G r u n d g e s e t z e s ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG), zu d e s s e n v e r b i n d l i c h e m G e s a m t b i l d a u c h A r t . 80 GG g e h ö r t , nicht a n g e t a s t e t w e r d e n . 14) D e r Exekutive können also R e c h t s e t z u n g s b e f u g n i s s e n u r durch E r m ä c h t i g u n g e n ü b e r t r a g e n w e r d e n , die i n h a l t l i c h p r ä z i s b e s t i m m t und b e g r e n z t s i n d . D a s i s t von e n t s c h e i d e n d e r B e d e u t u n g a u c h und g e r a d e d a f ü r , in w e l c h e r W e i s e und in w e l c h e m Umfang sich d e r G e s e t z g e b e r d e r Aufgabe, das Recht d e r soz i a l e n I n t e r v e n t i o n zu s e t z e n , z u g u n s t e n d e r V e r w a l t u n g e n t s c h l a gen k a n n . D i e s e s D e l e g a t i o n s s y s t e m läßt e i n e E r m ä c h t i g u n g d e r S a c h e n a c h ü b e r h a u p t n u r dann zu, wenn " I n h a l t , Z w e c k u n d A u s m a ß " d e r v o m V e r o r d n u n g s g e b e r zu t r e f f e n d e n R e g e l u n g 1 6 ) vom G e s e t z g e b e r v o r f o r m u l i e r t w e r d e n k ö n n e n . Ist e i n e f u n k t i o n e l l e T e i l u n g in g e s e t z l i c h e n G r u n d s a t z und v e r o r d n u n g s r e c h t l i c h e K o m p l e m e n t ä r r e g e l u n g nicht m ö g l i c h , so s c h e i t e r t in c o n c r e t o d a r a n die Ü b e r t r a g b a r k e i t d e r R e c h t s e t z u n g s b e f u g n i s . D e r G e s e t z g e b e r k o m m t nicht u m h i n , den R e g e l u n g s g e g e n s t a n d , d e r sich einer funktionell geteilten Ordnung entzieht, selbst e r s c h ö p -

13)

14)

15) 16)

s t e r i u m ) e r l a s s e n w e r d e n . Man w i r d nicht f e h l g e h e n , A r t . 61 A b s . 2 B a d W ü r t t V e r f , A r t . 55 N r . 1 B a y V e r f , A r t . 124 B r e m V e r f , A r t . 107 H e s s V e r f und A r t . 110 R h e i n l P f V e r f in d i e s e m Sinne zu v e r s t e h e n (vgl. K l e i n , a . a . O . S. 76 f - m i t w e i t . B e i s p . aus dem V e r f a s s u n g s r e c h t v e r f l o s s e n e r B u n d e s länder Wolff, a . a . O . ) . G e g e n die Z u l ä s s i g k e i t l a n d e s v e r fassungsrechtlicher, verfassungsunmittelbarer Verordnungse r m ä c h t i g u n g e n wohl Maunz (vgl. M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 3 , 14, 19). Inwieweit d a s L a n d e s v e r f a s s u n g s r e e h t im a l l g e m e i n e n d i e s e r M ö g l i c h k e i t p o s i t i v g e g e n ü b e r s t e h t , i s t , s o w e i t zu s e h e n , n i r g e n d s a u s d r ü c k l i c h f e s t g e s t e l l t (vgl. die Z u s a m m e n s t e l l u n g e n bei K l e i n , a . a . O . und H a m a n n , a . a . O . ) . D o c h d ü r f t e n die m e i s t e n d e r v o r d e m G r u n d g e s e t z e r l a s s e n e n V e r f a s sungen Raum f ü r dergleichen Variationen l a s s e n . S. zu d i e s e r A r g u m e n t a t i o n B e r n h a r d Wolff, D i e E r m ä c h t i gung z u m E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n n a c h d e m G r u n d g e s e t z , S. 214 f; s . a . H a u e i s e n , Ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e V o r f r a g e n i m Z i v i l p r o z e ß , NJW 6 . J h g . (1953) S . 1 2 1 ff (122 F u ß n . 8 ) ; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 19. Die N o r m wendet s i c h a u c h g e g e n d a s üppige v o r k o n s t i t u t i o n e l l e E r m ä c h t i g u n g s w e s e n : A r t . 129 A b s . 3 GG. Daß e s s i c h bei d e m " Z w e c k . . . d e r e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g "

- 485 f e n d zu r e g e l n . Das Recht d e r sozialen Intervention bringt w i e e b e n in v e r w a n d t e m Z u s a m m e n h a n g d a r g e t a n l ^ ) - e i n e r g r u n d s ä t z l i c h e n und doch w i r k s a m e n P r i m ä r r e g e l u n g v e r s c h i e dentlich schwer überwindbare oder gar unüberwindbare Hindern i s s e e n t g e g e n . Sie z w i n g e n den G e s e t z g e b e r s e l b s t b i s an die F r o n t d e s D e t a i l s v o r z u s t o ß e n . Die E n t l a s t u n g d e s G e s e t z g e b e r s d u r c h den V e r o r d n u n g s g e b e r i s t in e i n e r W e i s e g e r e g e l t , die g e r a d e im Sachbereich d e r sozialen Intervention i h r g r u n d s ä t z l i c h e s i . S . d e s A r t . 80 GG u m den vom V e r o r d n u n g s g e b e r zu v e r f o l g e n d e n Z w e c k h a n d e l t , s t e l l t Wolff (Die E r m ä c h t i g u n g zum E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n n a c h d e m G r u n d g e s e t z , S. 197) z u t r e f f e n d k l a r . Daß " I n h a l t . . . und A u s m a ß d e r e r t e i l t e n E r m ä c h t i g u n g " m i t d e m m ö g l i c h e n Inhalt und A u s m a ß d e s V e r o r d n u n g s r e c h t s k o r r e s p o n d i e r e n , steht schon nach dem Text d e r V e r f a s s u n g f e s t . S. h i e r z u i m ü b r i g e n die von W i n k e l m a n n , Die R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t zu A r t . 80 d e s G r u n d g e s e t z e s ( s . o . S . 4 8 2 zu F u ß n . 8) S . 9 6 2 , z u s a m m e n g e s t e l l t e n G r u n d s ä t z e d e r Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 17) G e w i ß kann den p r a k t i s c h e n B e d ü r f n i s s e n auf g e w i s s e n R e c h t s gebieten durch eine e n t s p r e c h e n d l o c k e r e Handhabung des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG e n t g e g e n g e k o m m e n w e r d e n . V o r a l l e m f ü r d a s S t e u e r r e c h t w i r d i m m e r w i e d e r die N o t w e n d i g k e i t hervorgehoben, durch w e i t r ä u m i g e E r m ä c h t i g u n g e n eine lokk e r e , e l a s t i s c h e R e g e l u n g s e i t e n s d e s - im V e r g l e i c h zum G e setzgeber wesentlich unkomplizierter arbeitenden - Verordn u n g s g e b e r s zu e r m ö g l i c h e n (vgl. K l e i n , G r e n z e n g e s e t z l i c h e r E r m ä c h t i g u n g e n zum E r l a ß s t e u e r l i c h e r R e c h t s v e r o r d n u n g e n , 1951, S . 2 5 ; B V e r f G E 7, 282 (301); B F H E 60, 2 9 4 ( 2 9 6 ) ; 64, 225 (227 f), ä h n l i c h f ü r d a s R e c h t d e r W i r t s c h a f t s l e n k u n g im a l l g e m e i n e n (vgl. K r a u s e , W i r t s c h a f t s l e n k u n g und E r m ä c h t i g u n g s s t i l , i n s b e s . S . 4 3 3 ff) und f ü r d a s P r e i s r e c h t i m b e s o n d e r e n ( B V e r f G E 8, 274 (310 f)). ( F ü r d a s S t e u e r r e c h t geht e s f r e i l i c h oft n u r d a r u m , an l i e b g e w o r d e n e n P r a k t i k e n , die d e m f o r m e l l e n G e s e t z g e b e r genaue s t e u e r r e c h t l i c h e Kenntnisse e r s p a r e n und d e r M i n i s t e r i a l b ü r o k r a t i e i h r e a u s e i n e r A r t G e heimwissenschaft entspringende Machtstellung erhalten sollen, f e s t z u h a l t e n . H ä u f i g wandeln s i c h die v e r o r d n u n g s r e c h t l i c h e n R e g e l u n g e n nicht ö f t e r a l s die g e s e t z e s r e c h t l i c h e n . E i n B e w e i s d a f ü r , daß e s g a r nicht so s e h r u m die A b g r e n z u n g z w i s c h e n B l e i b e n d e m und W a n d e l b a r e m geht, wie i m m e r b e h a u p t e t w i r d . ) Die l e i c h t e Anwendung d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG hat a b e r j e d e n f a l l s i h r e G r e n z e n d o r t , wo s i e zu e i n e r A u f h e b u n g d e r V o r b e s t i m m t h e i t d e s V e r o r d n u n g s r e c h t s im Gesetzesrecht führen würde.

- 486 Z i e l nicht i m m e r e r r e i c h t . E r m ä c h t i g u n g e n , die auf e i n e e n g e r e p r i n z i p i e l l e V o r f o r m u l i e r u n g des g e s e t z g e b e r i s c h e n K o n z e p t s und Vorausbestimmung der verordnungsrechtlichen Regelung v e r z i c h t e n , läßt das G r u n d g e s e t z a b e r nicht zu, auch nicht etwa in d e r W e i s e , daß die - u n t e r s t e l l t e r m a ß e n entfallende - i n h a l t l i c h e B e s t i m m t h e i t durch e i n e aktuelle K o n t r o l l e der V e r o r d n u n g s p r a x i s s e i t e n s des G e s e t z g e b e r s k o m p e n s i e r t werden könnte. T r o t z d e m d a r f die A u s b r e i t u n g des V e r o r d n u n g s w e s e n s (auch) im R e c h t der s o z i a l e n Intervention nicht u n t e r s c h ä t z t w e r d e n . U n t e r nicht u n e r h e b l i c h e r E r w e i t e r u n g des M a c h t e i n f l u s s e s d e r o b e r s t e n E x e k u t i v o r g a n e wird dadurch d e r G e s e t z g e b e r z a h l r e i 18) 19)

s . o . S . 463 f f . (1) Zu den e i n s c h l ä g i g e n K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t e n s . z . B . K l e i n , Die Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt nach d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 9 1 ff; S c h e u n e r , A u s l ä n d i s c h e E r f a h r u n g e n zum P r o b l e m d e r Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r G e w a l t , S . 152 ff, 164 f . - Z u r Notwendigkeit, s i c h w i e d e r m e h r auf Wege d i e s e r A r t zu b e s i n n e n s . a . F r i e s e n h a h n , P a r l a m e n t und R e gierung im m o d e r n e n S t a a t , S. 39 f ( i n s b e s . Fußn. 7 4 ) . (2) Die w i c h t i g s t e E r s c h e i n u n g u n t e r den K o m p r o m i ß m ö g l i c h k e i t e n z w i s c h e n f o r m e l l e r G e s e t z g e b u n g und r e i n e x e k u t i v e r V e r o r d n u n g i s t die s o g . Z u s t i m m u n g s v e r o r d n u n g . D a s G r u n d g e s e t z s c h l i e ß t s i e - obwohl A r t . 80 A b s . 1 GG s i e nicht e r wähnt - nicht aus ( s . K l e i n , a . a . O . S . 9 5 ff; B V e r f G E 8, 2 7 4 (318 ff) m . w . N a c h w . ) , p r i v i l e g i e r t s i e a b e r - eben indem A r t . 80 A b s . 1 GG s i e nicht erwähnt - g e g e n ü b e r dem K o n k r e t i s i e r u n g s g e b o t des A r t . 80 A b s . 1 S a t z 2 GG nicht ( B V e r f G E , a . a . O . ) . Der Zustimmungsvorbehalt verschärft somit auss c h l i e ß l i c h die K o n t r o l l e g e g e n ü b e r dem V e r o r d n u n g s g e b e r z u l a s t e n des ( s i e ausübenden) G e s e t z g e b e r s , ohne ihn ents p r e c h e n d durch die Möglichkeit i n h a l t l i c h e r L o c k e r u n g d e r E r m ä c h t i g u n g e n zu e n t l a s t e n . 20) E i n " b e r ü c h t i g t e s " G e b i e t u m f a s s e n d e r V e r o r d n u n g s p r a x i s i s t das S t e u e r r e c h t (vgl. z . B . die Z u s a m m e n s t e l l u n g b e i W a c k e , S t a a t s r e c h t l i c h e Prüfung d e r Z u s a t z s t e u e r , 1957, S . 63 ff, i n s b e s . S . 6 6 ) . (Hinzuweisen ist g e r a d e in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g u . a . auf die s o z i a l e Bedeutung d e r z a h l r e i chen H ä r t e k l a u s e l n in s t e u e r r e c h t l i c h e n V e r o r d n u n g s e r m ä c h tigungen, die dem V e r o r d n u n g s g e b e r auch e i n e s p e z i f i s c h s o z i a l e Aufgabe ü b e r t r a g e n . ) T e i l s f ü r die A u f b r i n g u n g s - , t e i l s für die L e i s t u n g s s e i t e d e r s o z i a l e n Intervention von g r ö ß t e r Bedeutung ist das V e r o r d n u n g s r e c h t z u r E r g ä n z u n g d e s L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s , das quantitativ ein V i e l f a c h e s des g e s e t z l i c h e n L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s a u s m a c h t . Am Rande zu

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e h e r R e g e l u n g s a u f g a b e n - i n s b e s . in b e z u g auf D e t a i l s , v e r f a h r e n s t e c h n i s c h e F r a g e n , z e i t l i c h e A n p a s s u n g e n und d e r g l e i chen - enthoben. bb) Die a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g A n d e r e G r u n d s ä t z e g e l t e n f ü r die R e c h t s e t z u n g i m R a h m e n v e r b a n d l i c h e r Autonomie. ^ Das Recht d e r Gemeinden, " a l l e Angelegenheiten d e r örtlichen G e m e i n s c h a f t im Rahmen d e r G e s e t z e in e i g e n e r V e r a n t w o r t u n g zu r e g e l n " ( A r t . 28 A b s . 2 Satz 1 GG) u m s c h l i e ß t e i n e R e c h t s e t z u n g s m a c h t , 2) die e i n e r g e s e t z l i c h e n P r ä z i s i e r u n g z w a r z u g ä n g l i c h i s t , i h r e r a b e r n i c h t b e d a r f . 3)4)

1)

2) 3) 4)

e r i n n e r n i s t die u m f a n g r e i c h e E r g ä n z u n g d e s G e s e t z e s z u r R e g e l u n g d e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e d e r u n t e r A r t . 131 d e s G r u n d g e s e t z e s f a l l e n d e n P e r s o n e n d u r c h ein - e b e n f a l l s ein Mehrfaches des Gesetzesrechts betragendes - eingehendes V e r o r d n u n g s r e c h t . Auf a n d e r e n R e c h t s g e b i e t e n von s o z i a l e r B e d e u t u n g t r i t t d a s V e r o r d n u n g s r e c h t d a g e g e n f a s t ganz z u r ü c k , so in d e m n o c h auf den g e s e t z e s s t a a t l i c h e n F u n d a m e n t e n d e r K a i s e r z e i t r u h e n d e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t und a u c h im A r b e i t s r e c h t , s o w e i t e s P r i v a t r e c h t und s o m i t t r a d i t i o n e l l (und s a c h b e d i n g t ) G e s e t z e s r e c h t i s t . - Im ü b r i g e n darf d e r B l i c k n i c h t g e t r ü b t w e r d e n d u r c h den g e g e n w ä r t i g e n U m f a n g d e s V e r o r d n u n g s r e c h t s , d a s noch v i e l f a c h a u s v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r Z e i t s t a m m t und auf E r m ä c h t i g u n g e n z u r ü c k geht, die h e u t e d e m V e r o r d n u n g s g e b e r nicht m e h r z u r S e i t e s t e h e n und a u c h nicht m e h r z u r Seite g e s t e l l t w e r d e n können ( s . o . S . 4 8 4 zu F u ß n . 15). Soweit d a s alte V e r o r d n u n g s r e c h t demnach heute nur m e h r der Disposition des G e s e t z g e b e r s o f f e n s t e h t und d e r j e n i g e n d e s V e r o r d n u n g s g e b e r s e r s t d u r c h e r n e u t e , A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG a n g e p a ß t e V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n u n t e r s t e l l t w e r d e n könnte, h a n d e l t e s s i c h d e r S a c h e n a c h h e u t e u m Q u a s i - G e s e t z e s r e c h t . Die a l l m ä h l i c h e gesetzliche Neuordnung d e r einschlägigen Rechtsgebiete wird h i e r n a c h und n a c h W a n d e l und v e r f a s s u n g s k o n f o r m e V e r h ä l t nisse schaffen. Z u m B e g r i f f s . z . B . P e t e r s , Die S a t z u n g s g e w a l t i n n e r s t a a t l i c h e r V e r b ä n d e ; K l e i n , Die Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r G e w a l t n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 109. - S . a . die S c h r i f t von H a m a n n , A u t o n o m e S a t z u n g e n und V e r f a s s u n g s r e c h t , die im e i n z e l n e n a b e r v i e l B e d e n k l i c h e s e n t h ä l t . S . o . S. 231 F u ß n . 1 3 . B V e r w G E 5, 247 (248 ff, i n s b e s . S . 2 5 2 f ) . N o c h w e i t e r geht die a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g s g e w a l t d e r K i r c h e n , die n u r d u r c h die " S c h r a n k e n d e s f ü r a l l e g e l t e n d e n G e -

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A b e r a u c h d o r t , wo die a u t o n o m e S a t z u n g s g e w a l t nicht u n m i t t e l b a r auf die V e r f a s s u n g z u r ü c k g e h t s o n d e r n im G e s e t z zu b e g r ü n den b z w . b e g r ü n d e t i s t , braucht dieses gesetzliche Fundament n i c h t n a c h M a ß g a b e d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG g e s t a l t e t zu sein. A r t . 80 GG s p r i c h t n u r von R e c h t s v e r o r d n u n g e n . D i e s e k ö n n e n nicht - p a r s p r o t o t o - d e r u n t e r g e s e t z l i c h e n R e c h t s e t z u n g schlechthin gleichgestellt werden. Dazu ist der Sprachgebrauch zu e i n d e u t i g . A u c h s c h l i e ß t d e r in A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG g e n a n n t e , e x k l u s i v e K r e i s von E r m ä c h t i g u n g s a d r e s s a t e n die t r a d i tionellen Subjekte autonomer, s t a t u a r i s c h e r Rechtsetzungsgewalt n i c h t e i n . 8) A n d e r e r s e i t s d a r f d a r a u s nicht g e s c h l o s s e n w e r d e n , das Verfassungsrecht l a s s e autonome Rechtsetzung - vielleicht a b g e s e h e n von d e r j e n i g e n d e r G e m e i n d e n - ü b e r h a u p t nicht m e h r zu. D a s G r u n d g e s e t z kennt und e r w ä h n t die G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e , die s o n s t i g e n K ö r p e r s c h a f t e n und die A n s t a l t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s , ^ ^ denen n a c h d e u t s c h e m H e r k o m m e n die a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g z u k o m m t . ^ ^ E s i s t nicht a n z u n e h m e n , daß d i e s e G e b i l d e u n t e r d e r n e u e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g n u r ohne diese Befugnis sollten e x i s t i e r e n können. A u s all d e m r e c h t f e r t i g t s i c h die A n n a h m e , daß die a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g z u l ä s s i g i s t , a b e r nicht den s t r e n g e n G r u n d s ä t z e n d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG s o n d e r n i h r e n e i g e n e n , w e s e n s m ä ß i g e n , ü b e r k o m m e n e n

5) 6)

7)

8) 9) 10) 11) 12)

s e t z e s " b e g r e n z t w i r d ( A r t . 137 A b s . 3 Satz 1 RV 1919 i . V. m . A r t . 140 GG). D i e s e E r s c h e i n u n g s t e h t d e m v o r s t e h e n d e n Z u s a m m e n h a n g a l l e r d i n g s f r e m d g e g e n ü b e r und s o l l h i e r nicht weiter verfolgt werden. D a s gilt a u c h f ü r die G e m e i n d e v e r b ä n d e ( A r t . 28 A b s . 2 Satz 2 GG). B V e r f G E 10, 20 (49 ff) - i m p l i c i t e B V e r w G E 6, 247 (249 ff); Wolff, B e s p r e c h u n g von " H a m a n n , A u t o n o m e S a t z u n g u n d V e r f a s s u n g s r e c h t " , NJW l l . J h g . (1958) S . 2 0 1 0 ; M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 3 1 und 34. S . P e t e r s , a . a . O . (S.487 F u ß n . 1); Klein, V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 8 f; d e r s . a . a . O . ( F u ß n . l ) . Zum interpretatorischen Gewicht der ü b e r k o m m e n e n B e g r i f f e s . a . H a m a n n , a . a . O . S. 62 f f . S . a . Hamann, a . a . O . S.64. M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 3 1 ff, i n s b e s . R a n d n . 33; a n d e r s u n r i c h t i g e r w e i s e H a m a n n , a . a . O . S. 68 f, 76 f f . Vgl. A r t . 28, 73 N r . 8, 75 N r . 1, 87, 130 GG. Zu den V o r b e h a l t e n , die h i n s i c h t l i c h d e s a u t o n o m e n S a t z u n g s r e c h t s d e r A n s t a l t e n zu m a c h e n s i n d , s . u . i m T e x t . D i e s e a b s u r d e K o n s e q u e n z n i m m t H a m a n n , a . a . O . ( F u ß n . 31) a l l e r d i n g s in Kauf; wie h i e r M a u n z e b d . , i n s b e s . R a n d n . 33.

- 489 R e g e l n folgt, 13)

denen f r e i l i c h eine r e c h t s s t a a t l i c h e Bindung d e r V e r b a n d s g e w a l t gleichwohl z u g e h ö r t . In A n b e t r a c h t d e r weiten V e r b r e i t u n g v e r b a n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g im B e r e i c h d e r s o z i a l e n Intervention k o m m t d i e s e r F o r m u n t e r g e s e t z l i c h e r R e c h t setzung g r u n d s ä t z l i c h g r o ß e Bedeutung zu, nicht w e n i g e r auch wegen i h r e r F r e i h e i t von den r e c h t s s t a a t l i c h e n F e s s e l n d e r R e c h t s v e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g . Nicht nur für d a s V e r h ä l t n i s z w i s c h e n dem G e s e t z und d i e s e r F o r m d e r u n t e r g e s e t z l i c h e n R e c h t s e t z u n g i s t s i e von Bedeutung sondern auch für das Gewicht d e r Autonomie s e l b s t . c c ) G r e n z - und M i s c h f ä l l e z w i s c h e n Satzung und Verordnung Z w i s c h e n den beiden qualitativ eindeutigen E c k f ä l l e n , d e r R e c h t s v e r o r d n u n g und d e r autonomen V e r b a n d s s a t z u n g , liegt e i n e R e i h e von M i s c h t y p e n u n t e r s t a a t l i c h e r R e c h t s e t z u n g , die in d i e s e r o d e r j e n e r W e i s e E l e m e n t e von beiden S e i t e n enthalten. Sie häufen s i c h g e r a d e im Raum d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . F ü r s i e muß j e w e i l s b e s o n d e r s g e k l ä r t werden, wie s i e zum G e s e t z s t e h e n . Um R e c h t s v e r o r d n u n g e n i . S. des A r t . 80 A b s . 1 GG handelt e s s i c h b e i V o r s c h r i f t e n , die von d e r s t a a t l i c h e n E x e k u t i v e u n t e r d e f i n i t i v e r Mitwirkung von O r g a n e n d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l tung e r l a s s e n werden ( z . B . die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n , d e r E r l a ß von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n und die Regelung d e r H e i m a r b e i t s b e d i n g u n g e n . 1 ) 2 ) Die Mitwirkung von Organen d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g kann i n s b e s . die Anwendung des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG nicht e r ü b r i g e n . Sie b i e t e t w e d e r die o r g a n i s c h e L e g i t i m a t i o n noch die s a c h l i c h e und p e r s ö n l i c h e B e g r e n z u n g , die in d e r V e r b a n d s a u t o n o m i e b e s c h l o s s e n liegt und die E x e m t i o n von den B e s c h r ä n k u n g e n des A r t . 80 A b s . 1 13)

V g l . a u ß e r den S . 4 4 8 in Fußn. 6 Z i t i e r t e n die bei E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , Band " A l l g e m e i n e s " in A r t . 80 GG A n m . 2 w i e d e r g e g e b e n e gutachtliche Äußerung des B u n d e s m i n i s t e r i u m s d e r J u s t i z vom 9 . O k t o b e r 1951; ( B e r i c h t der) A r b e i t s g r u p p e I in " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt im R e c h t s s t a a t " , S . 1 9 1 ; N r . 9 d e r E r g e b n i s s e d e r Arbeitstagung das. S . 2 1 8 . 14) S . h i e r z u B V e r f G E 10, 89 (102 f, 108 f); s . a . Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 34 a . E . ( a n d e r s a b e r d a s . im übrigen). 1) Zu d i e s e n Regelungen s . o . S . 9 2 f f und S. 305 f f . 2) Z u r Qualifikation a l s R e c h t s v e r o r d n u n g s . schon oben S . 9 2 f f , i n s b e s . Fußn. 6 f f .

- 490 -

GG i n n e r l i c h r e c h t f e r t i g t . 3) R e c h t s v e r o r d n u n g e n s i n d a u c h d i e j e n i g e n V o r s c h r i f t e n , die z w a r in b e z u g auf s e l b s t ä n d i g e E i n h e i t e n und u n t e r B e g r e n z u n g auf d e r e n s a c h l i c h e n und p e r s ö n l i c h e n W i r k u n g s k r e i s , j e d o c h nicht von d e r e n e i g e n e n O r g a n e n s o n d e r n von s t a a t l i c h e n S t e l l e n e r l a s s e n w e r d e n . D e r H a u p t f a l l s i n d die s o g . o k t r o y i e r t e n S a t z u n g e n , ' ^ d e r e n N a m e nicnt d a r ü b e r h i n w e g t ä u s c h e n d a r f , daß s i e in W a h r heit staatliches Recht sind. ^ Wo liegt a b e r d e r U n t e r s c h i e d z w i s c h e n V o r s c h r i f t e n d i e s e r A r t und s o l c h e n , die z w a r von den O r g a n e n r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s 3)

4) 5)

(1) Z u m E r f o r d e r n i s d e r Anwendung d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG auf die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n s . B e t t e r m a n n , Die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n e s T a r i f v e r t r a g e s , S . 2 5 2 f, d e s s e n R e c h t f e r t i g u n g d e r g e g e n w ä r t i gen R e g e l u n g (§ 5 TVG) z w a r i m E r g e b n i s , nicht a b e r in d e r Begründung beigetreten werden kann. Sehr unglücklich begründet die n e g a t i v e S t e l l u n g n a h m e von A u f f a h r t , A n f e c h t b a r k e i t und R e c h t s n a t u r d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n , B u n d e s a r b e i t s b l a t t 1957 S. 756 f f . (2) Z u r A n w e n d u n g d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG i s t n o c h f o l g e n d e s zu b e m e r k e n : Wie oben i m T e x t a u s g e f ü h r t , kann von d i e s e m E r f o r d e r n i s nicht e i n m a l d e r Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t z u g u n s t e n d e r g e s e t z g e b e n d e n O r g a n e b e f r e i e n . Um w i e v i e l w e n i g e r kann e s ein e n t s p r e c h e n d e r V o r b e h a l t z u g u n s t e n von O r g a n e n d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g . E s kann d e s h a l b a u c h nicht g e b i l l i g t w e r d e n , wenn B e t t e r m a n n (a. a . O . S . 2 5 3 ) b e z ü g l i c h § 5 TVG in d e r " N o t w e n d i g k e i t , daß e i n e T a r i f v e r t r a g s p a r t e i die A V E b e a n t r a g t , daß die in A b s . II g e n a n n t e n P e r s o n e n , B e h ö r d e n und V e r b ä n d e g e h ö r t w e r d e n und daß d e r T a r i f a u s s c h u ß z u s t i m m t " , e i n e g e g e n ü b e r A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG e n t s c h e i d e n d i n s G e w i c h t f a l l e n d e B e s c h r ä n k u n g d e r E r m ä c h t i g u n g s i e h t . A l l e r d i n g s s o l l nicht in A b r e d e g e s t e l l t w e r d e n , daß in G r e n z f ä l l e n d e r a r t i g e S c h r a n k e n z u g u n s t e n d e r Zulässigkeit e i n e r E r m ä c h t i g u n g wirken können. P r i m ä r m u ß a b e r die s a c h l i c h e B e s c h r ä n k u n g , die B e s t i m m u n g von Z w e c k , Inhalt und A u s m a ß d e r E r m ä c h t i g u n g f e s t g e s t e l l t und gewürdigt werden. Insoweit kann lediglich dem A n t r a g s e r f o r d e r n i s eine das A u s m a ß b e s c h r ä n k e n d e Bedeutung b e i g e m e s s e n w e r d e n - a b e r a u c h d a s n u r in E r g ä n z u n g m a t e r i e l l substanzieller Maßstäbe. s . z . B . Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 103. B V e r f G E 10, 20 (49 ff); H a m a n n , A u t o n o m e S a t z u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 27 f . - N u r z . T . e b e n s o Wolff, a . a . O .

- 491 einheiten erlassen werden, jedoch von Organen, die nicht auf einen außerstaatlichen (innerverbandlichen, inneranstaltlichen) Legitimationsvorgang zurückgehen sondern auf staatliche Einsetzung? Damit ist eine Fülle divergierender Erscheinungsformen und eine Problematik angesprochen, die nicht nur von größter allgemeiner und, in bezug auf die soziale Intervention, s p e z i e l l e r Bedeutung sondern auch in erstaunlichem Maß ungeklärt ist. Z w e i f e l l o s sind weder die Satzungen herrschaftlich strukturierter Verbände®) noch eigene Vorschriften nichtverbandlicher Anstalten oder Stiftungen Rechtsverordnungen im überkommenen Sinn,7) somit auch nicht im Sinn des A r t . 80 GG. 8) Das bezeugt zudem der K r e i s der in A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG genannten Ermächtigungsadressaten in Gegenüberstellung mit der Unmöglichkeit der Annahme, das Grundgesetz schließe derartige F o r m e n untergesetzlicher Rechtsetzung aus. 9) A b e r doch ist die Exemtion der autoritären Verbandsgewalt, der Anstaltsgewalt usw. vom rechtsstaatlichen Konkretisierungsverbot nicht innerlich gerechtfertigt. Was die verbandliche Autonomie gegenüber der Verbandsmacht der staatlichen Exekutive im Rahmen der rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungsordnung entscheidend abhebt, ist die Parallelität des Identitätsprinzips, -"-O) ( j a s j m Rahmen der gesamtstaatlichen Gemeinschaft durch das vom demokratisch-parlamentarischen G e s e t z g e b e r erlassene Gesetz, in der engeren Gemeinschaft durch die von der innerverbandlich demokratisch l e g i t i m i e r ten Verbandsautorität erlassene Satzung verwirklicht wi rd. n > 6) Zum Typ (Hauptbeispiel: die sog. Leitungsverbände) s. z . B . Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S.427 f, und seine eingehenden Nachweise; f e r n e r Schewe, Körperschaften ohne Selbstverwaltung? Die Sozialgerichtsbarkeit 7. Jhg. (1960) S. 97 ff, insbes. S.99 f. 7) Außer den oben S. 487 zu Fußn. 1 und S. 488 zu Fußn. 7 Z i t i e r ten s. zur Systematik, zu der im einzelnen hier nicht Stellung genommen sei, z . B . Forsthoff, a . a . O . S. 119 ff, 129 ff und Wolff, a . a . O . S.98 f f . 8) V g l . Hamann, Autonome Satzung und Verfassungsrecht, S. 63 f f . 9) S. nochmals oben S.487 f f . 10) S. hierzu auch oben Abschnitt 3 IV (S. 390 ff, insbes. S. 390 ). 11) V g l . BVerwGE 6, 247 (251); Maunz in Maunz-Dürig, A r t . 80 Randn.31 (= A n m . I I I 1 b); zum Problem s . a . Imboden, Gemeindeautonomie und Rechtsstaat, in " D e m o k r a t i e und Rechtsstaat", Festschrift für Zaccharia Giacometti, 1953, S. 89 f f ; v g l . f e r n e r Hamann, Autonome Satzung und Rechtsverordnung, S.39 f f . - A m deutlichsten tritt das in der Entsprechung der Garantie der kommunalen Demokratie ( A r t .

- 492 Die Intensivierung des individuellen Einflusses im engeren V e r band läßt e s " v e r s c h m e r z e n " , daß die d u r c h v e r b a n d s a u t o n o m e S a t z u n g zu t r e f f e n d e R e g e l u n g nicht d u r c h den a l l g e m e i n e n G e s e t z g e b e r s e l b s t g e t r o f f e n o d e r doch w e n i g s t e n s in d e r d u r c h A r t . 80 A b s . 1 S a t z 2 GG b e z e i c h n e t e n W e i s e k o n s t i t u i e r t w i r d . D i e größere Distanz zwischen dem allgemeinen Verordnungsgeber und dem B e t r o f f e n e n v e r l a n g t dagegen die K o n k r e t i s i e r u n g d e r V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g i m S i n n e d e s A r t . 80 A b s . 1 S a t z 2 G G . D a s ist noch m e h r notwendig, wenn die v e r o r d n u n g s g e b e n d e Stelle nicht die (dem G e s e t z g e b e r a m n ä c h s t e n stehende) E x e k u t i v s p i t z e s o n d e r n eine von i h r a b g e s e t z t e - w e n n g l e i c h von i h r e i n g e s e t z t e und vielleicht von i h r abhängige - anstaltliche o d e r k o r p o r a t i o n s l e i t e n d e Stelle i s t . Die Identität ist noch s c h w ä c h e r , die D i s t a n z noch g r ö ß e r . Die f o r m a l e n und r e c h t s t e c h n i s c h e n Gemeinsamkeiten zwischen einer innerverbandlich getragenen Rechts e t z u n g u n d e i n e r a u s s c h l i e ß l i c h auf s t a a t l i c h e A u t o r i t ä t z u r ü c k f ü h r e n d e n R e c h t s e t z u n g d u r c h (nicht i n n e r v e r b a n d l i c h l e g i t i m i e r t e ) anstaltliche oder k ö r p e r s c h a f t l i c h e Organe v e r m ö g e n eine Gleichbehandlung des jeweiligen Verhältnisses zum allgemeinen Gesetz n i c h t i n e i n e r W e i s e zu b e g r ü n d e n , d i e g e g e n ü b e r d e r G r u n d s t r u k tur der rechtsstaatlichen Demokratie Glaubwürdigkeit beanspruc h e n k ö n n t e . D a s gilt i n s b e s . von d e r g e m e i n s a m e n F u n k t i o n , eine den k o n k r e t e n V e r h ä l t n i s s e n m ö g l i c h s t g e m ä ß e , s a c h n a h e R e g e l u n g zu e r m ö g l i c h e n u n d zu f ö r d e r n , 12) s o w i e von d e r h i e r wie dort v o r g e g e b e n e n B e g r e n z u n g durch den p e r s ö n l i c h e n und s a c h l i c h e n W i r k u n g s k r e i s d e r K ö r p e r s c h a f t , A n s t a l t u s w . 13) Diese das Satzungsrecht wesensmäßig begrenzenden Elemente k ö n n e n e s in e i n e r d e n d u r c h A r t . 80 A b s . 1 S a t z 2 GG z u m A u s druck gebrachten rechtsstaatlichen Erfordernissen entsprechenden Weise b e g r e n z e n . A b e r es w ä r e B e g r i f f s j u r i s p r u d e n z - und zwar über ihr Wesen hinaus unlogische Begriffsjurisprudenz d a r i n s c h o n v o n v o r n e h e r14? e i n u n d i m m e r e i n e r e c h t s s t a a t s&g e m ä ß e B e s c h r ä n k u n g zu s e h e n . ' Die Begründung von n i c h t v e r b a n d l i chen Anstalten, L e i t u n g s v e r b ä n d e n u. dgl. w ä r e sonst ein b i l l i g e r 28 A b s . 1 S a t z 2 GG) z u r G a r a n t i e d e s g e m e i n d l i c h e n S a t z u n g s r e c h t s ( e b d . A b s . 2 S a t z 1) h e r v o r . 12) S. z . B . B V e r w g E , a . a . O . S. 2 5 1 f; K l e i n , D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt nach deutschem V e r f a s s u n g s r e c h t , S.111. 13) V g l . M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 34 a . E . 14) In d i e s e m S i n n e v e r m u t l i c h u n r i c h t i g d i e o b e n ( S . 4 8 9 z u F u ß n . 13) z i t i e r t e g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g d e s B u n d e s m i n i s t e riums für Justiz.

- 493 Umweg, um das v e r f a s s u n g s m ä ß i g e V e r h ä l t n i s von G e s e t z und V e r w a l t u n g zu u m g e h e n . 15) Die a n s t a l t l i c h e und k o r p o r a t i v e R e c h t s e t z u n g ist s o m i t , wenn i h r nicht eine e n t s p r e c h e n d e v e r b a n d l i c h e , d e m o k r a t i s c h e L e g i t i m a t i o n zugrunde l i e g t , dem K o n k r e t i s i e r u n g s g e b o t des A r t . 80 A b s . 1 S a t z 2 GG nicht w e n i g e r u n t e r w o r f e n a l s die R e c h t s e t z u n g im V e r o r d n u n g s w e g e . Daß a n s t a l t l i c h e und k o r p o r a t i v e R e c h t setzung nicht R e c h t s v e r o r d n u n g e n i . S . des A r t . 80 GG h e r v o r b r i n g t und A r t . 80 GG im ü b r i g e n - d . h . a u ß e r i h r e s A b s a t z 1 Satz 2 - darauf nicht angewendet werden kann, steht dem nicht e n t g e g e n . A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG bringt ein a l l g e m e i n e s r e c h t s s t a a t l i c h e s P r i n z i p zum A u s d r u c k . 1®) Die ausdehnende A u s l e gung und die Anwendung d i e s e r V o r s c h r i f t auf die vorgenannten F ä l l e i s t im Hinblick auf A r t . 20, 28 GG nicht nur g e r e c h t f e r t i g t s o n d e r n geboten. 1 ' ) Im s o z i a l e n R e c h t d e r Gegenwart s p i e l e n - wenn man von den auf r e c h t m e r k w ü r d i g e W e i s e den B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t e n angehängten F a m i l i e n a u s g l e i c h s k a s s e n und l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n A l t e r s k a s s e n a b s i e h t 18) - nicht v e r b a n d l i c h s t r u k t u r i e r t e K o r p o r a tionen keine R o l l e . 19) U m g e k e h r t ist die v e r b a n d l i c h e V e r f a s s u n g 15)

16)

17)

18) 19)

D i e s e U n t e r s c h e i d u n g ist auch Anlaß, um mit d e r gebotenen E h r l i c h k e i t e i n z u g e s t e h e n , daß die s o g . L e i t u n g s v e r b ä n d e im d e m o k r a t i s c h e n Staat von den g e n o s s e n s c h a f t l i c h e n V e r bänden w e s e n t l i c h u n t e r s c h i e d e n werden m ü s s e n . D e r L e i t u n g s v e r b a n d i s t n u r eine F o r m d e r ( m i t t e l b a r e n ) s t a a t l i chen V e r w a l t u n g . D e r Ausdruck " V e r b a n d " sagt h i e r n i c h t s a n d e r e s a l s daß d e r W i r k u n g s k r e i s d e r " v e r b a n d s l e i t e n d e n " B e h ö r d e s i c h auf einen f e s t e n P e r s o n e n k r e i s b e z i e h t . D i e erzwungene Begründung e i n e s P e r s o n e n v e r b a n d e s u n t e r autor i t ä r e r L e i t u n g würde ansonsten dem d e m o k r a t i s c h e n P r i n zip w i d e r s p r e c h e n . V g l . Maunz. in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 Randn. 19 mit w e i t . N a c h w . ; s . a . die oben zur K o n k r e t i s i e r u n g s p f l i c h t in bezug auf die V e r w a l t u n g s b e f u g n i s s e ( S . 4 6 3 ff) gegebenen Nachweise . Hamann, Autonome Satzung und V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 55 ff, 62 ff, will, soweit s i e nicht überhaupt u n z u l ä s s i g i s t , u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s e t z u n g i m m e r nur in den G r e n z e n des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG z u l a s s e n . Die ablehnende Haltung von Maunz (ebd. Randn. 34) b e t r i f f t die h i e r g e m e i n t e A r t von " A u t o n o m i e " wohl nicht ( s . a . s e i n e Randn. 31 und 3 4 ) . S . h i e r z u Schewe, K ö r p e r s c h a f t e n ohne S e l b s t v e r w a l t u n g ? F o r s t h o f f s ( L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 2 8 ) P r o g -

- 494 weit in den B e r e i c h d e r A n s t a l t e n hinein a u s g e d e h n t . A l s w i c h t i g s t e T r ä g e r v e r b a n d l i c h e r S a t z u n g s r e c h t e k o m m e n a u ß e r den G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e n ( A r t . 28 G G ) 2 0 ) noch die T r ä g e r d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g in F r a g e , g l e i c h v i e l ob s i e a l s Ans t a l t e n o d e r a l s K ö r p e r s c h a f t e n b e z e i c h n e t s i n d . 21) Auch die k a s s e n - ( z a h n - ) ä r z t l i c h e n V e r e i n i g u n g e n sind T r ä g e r v e r b a n d l i c h e r A u t o n o m i e . ^2) D a s s e l b e gilt von den v e r s c h i e d e n e n B e r u f s o r g a n i s a t i o n e n . ^ ) Dagegen spielt a n s t a l t l i c h e Verwaltung, die nicht auf v e r b a n d l i c h e r G r u n d l a g e beruht, eine e r h e b l i c h e R o l l e . D a s w i c h t i g s t e B e i s p i e l i s t die B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g . Obwohl s i e laut § 2 A b s . 1 Satz 1 A V A V G - e i n e K ö r p e r s c h a f t des öffentlichen R e c h t s i s t , i s t s i e in W a h r h e i t nicht v e r b a n d l i c h s t r u k t u r i e r t . Nicht n u r die " D r e i s c h i e n i g k e i t " d e r Z u s a m m e n s e t z u n g i h r e r O r g a n e , die zu e i n e m - wenngleich m i n d e r b e r e c h t i g t e n - D r i t t e l aus V e r t r e t e r n d e r " ö f f e n t l i c h e n K ö r p e r s c h a f t e n " b e s t e h e n (§§ 9 ff AVAVG), steht dem e n t g e g e n . Auch die B e s t e l l u n g d e r " V e r t r e t e r d e r A r b e i t n e h m e r " und d e r " V e r t r e t e r d e r A r b e i t g e b e r " fußt nicht auf d e r k o r p o r a t i v e n M i t g l i e d s c h a f t sondern endet b e i den e i n s c h l ä g i g e n V e r b ä n d e n , die v o r s c h l a g s b e r e c h t i g t sind. D i e s e V e r b ä n d e können a b e r nicht a l s das k o r p o r a t i v e S u b s t r a t d e r B u n d e s a n s t a l t a n g e s e h e n w e r d e n . Soweit die O r g a n e d e r B u n d e s a n s t a l t e r m ä c h tigt werden, R e c h t s v o r s c h r i f t e n zu s e t z e n , ' muß d i e s e E r m ä c h -

20) 21) 22) 23) 24)

n o s e , die h e r r s c h a f t l i c h e n , nicht g e n o s s e n s c h a f t l i c h e n L e i t u n g s v e r b ä n d e s e i e n im V o r d r i n g e n , i s t nicht n u r auf dem s o z i a l e n S e k t o r ü b e r h o l t . Die W i e d e r a u f r i c h t u n g d e r D e m o k r a t i e hat h i e r einen e n t s c h i e d e n e n Wandel g e s c h a f f e n . N ä h e r e s s . o . B 2 II ( S . 225 ff). Näheres s . o . S.242 ff. Z u r K o m p e t e n z s . § 368 m RVO; s . a . B S G E 11, 1 (5 f f ) . S. h i e r z u oben S . 242 f f . Eine Zusammenstellung der Zuständigkeiten der Organe der B u n d e s a n s t a l t findet s i c h b e i E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , B d . " A l l g e m e i n e s " , Hauptabschn. 4, S e l b s t v e r w a l t u n g s r e c h t , S . 4 1 . 2 4 f f . E s i s t h i e r nicht d e r O r t , i m e i n z e l nen nachzuprüfen, ob e s s i c h b e i den V o r s c h r i f t e n , die die O r g a n e in e i g e n e r Zuständigkeit e r l a s s e n können, um R e c h t s v o r s c h r i f t e n handelt o d e r um V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n , f ü r die A r t . 80 GG nicht g i l t . B e z e i c h n e n d i s t ü b r i g e n s , daß hins i c h t l i c h d e r weitaus überwiegenden F ä l l e , b e i denen eindeut i g R e c h t s v o r s c h r i f t e n in F r a g e stehen, d e r E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n durch die B u n d e s r e g i e r u n g bzw. den B u n d e s m i n i s t e r für A r b e i t nach Anhörung d e r zuständigen Organe der Bundesanstalt vorgesehen ist.

- 495 t i g u n g d a h e r A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG g e n ü g e n . 2 5 ) A u s d e m G e s a g t e n e r g i b t s i c h auch, daß e s a b w e g i g w ä r e , e t w a f ü r den B e r e i c h n i c h t r e c h t s f ä h i g e r s t a a t l i c h e r A n s t a l t e n e i n e d e m in A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG a u s g e s p r o c h e n e n r e c h t s s t a a t l i c h e n G e bot nicht u n t e r s t e h e n d e R e c h t s e t z u n g s g e w a l t zu k o n s t a t i e r e n . D a s W e s e n d e s A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e s k a n n , wie s c h o n h i n s i c h t lich d e r rechtsfähigen Anstalt gesagt, eine hinreichende B e g r e n zung e n t h a l t e n , m u ß d a s a b e r n i c h t . Wo d a s nicht d e r F a l l i s t , m u ß d e r G e s e t z g e b e r z u s ä t z l i c h b e g r e n z e n . E i n e kühne K o n s t r u k tion w ä r e es, eine Ausnahme f ü r A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e anzunehm e n , die - r e c h t l i c h und t a t s ä c h l i c h - völlig f r e i e i n g e g a n g e n w e r d e n . Im E i n t r i t t und i m V e r b l e i b e n könnte e v e n t u e l l e i n e A k klamation für das Wirken der Anstaltsleitung gesehen werden, d e r d a d u r c h g l e i c h s a m die L e g i t i m a t i o n e i n e r q u a s i - v e r b a n d l i c h e n A u t o r i t ä t z u k ä m e . In d i e s e r K o n s t r u k t i o n könnte die a l t e L e h r e von d e r f r e i e n " i n t e r n e n " G e s t a l t u n g d e r A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e e i n e n e u e , d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n und d e m o k r a t i s c h e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g g e m ä ß e H e i m a t und B e g r e n z u n g f i n d e n . D o c h w ü r d e e s zu weit f ü h r e n , d i e s e T h e o r i e n h i e r zu v e r t i e f e n . Mit den A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e n s i n d die b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s c h l e c h t h i n a n g e s p r o c h e n . F ü r s i e a l l e gilt, daß e s n i c h t e i n e a l l g e m e i n e B e f u g n i s d e r V e r w a l t u n g gibt, i h r R e c h t in e i g e n e r Z u s t ä n d i g k e i t zu r e g e l n . 2 ® ) Inwieweit e s s i c h b e i den einschlägigen Vorschriften um Rechtsvorschriften oder Verwalt u n g s v o r s c h r i f t e n h a n d e l t , m u ß h i e r u n e r ö r t e r t b l e i b e n . " ^ ) So2 5) Wie schon oben i m T e x t a n g e d e u t e t , kann e s b e i d e r E r m i t t lung d e r G r e n z e n e i n e r s p e z i f i s c h e n E r m ä c h t i g u n g e i n e w e s e n t l i c h e H i l f e s e i n , wenn - s i e geboten - die a l l g e m e i n e n W i r k u n g s g r e n z e n d e r in F r a g e s t e h e n d e n V e r w a l t u n g s e i n h e i t mit einbezogen werden. 26) S. oben b, bb, a a a (S.420 f f ) . - Z u r N o t w e n d i g k e i t d e r g e s e t z l i c h e n E r m ä c h t i g u n g z u m E r l a ß d e r von i h m so g e n a n n t e n " S o n d e r v e r o r d n u n g e n " (d. s . a b s t r a k t e A n o r d n u n g e n z u r R e g e l u n g s o g . b e s o n d e r e r G e w a l t v e r h ä l t n i s s e ) s . a . Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 1 0 2 . 27) G r u n d l e g e n d f ü r die j ü n g e r e D i s k u s s i o n H e r b e r t K r ü g e r , R e c h t s v e r o r d n u n g und V e r w a l t u n g s a n w e i s u n g , in " R e c h t s p r o b l e m e in Staat und K i r c h e " , F e s t g a b e f ü r Rudolf S m e n d , 1952, S . 2 1 1 ff; B a c h o f , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e W e i s u n g ; s . f e r n e r O b e r m a y e r , V e r w a l t u n g s a k t und i n n e r d i e n s t l i c h e r R e c h t s a k t , s . i n b e s . S. 114 ff; Wolff, a . a . O . S. 101 f; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV R a n d n . 30.

- 496 w e i t e s u m R e c h t s v o r s e h r i f t e n geht, m u ß A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG b e a c h t e t w e r d e n . N u r f ü r die A u s g e s t a l t u n g d e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s d u r c h a u t o n o m e s Recht gilt die b e s a g t e A u s n a h m e . 29) A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG v e r b i e t e t nicht, K ö r p e r s c h a f t e n und v e r b a n d l i c h s t r u k t u r i e r t e n A n s t a l t e n die B e f u g n i s zu e r t e i l e n , R e c h t m i t W i r k u n g a u c h f ü r und g e g e n P e r s o n e n zu s e t z e n , die d e m z u g r u n d e l i e g e n d e n V e r b a n d n i c h t a n g e h ö r e n . Auch h i e r b e i h a n d e l t e s s i c h n o c h u m S a t z u n g s - und nicht u m V e r o r d n u n g s r e c h t . 30) A l l e r d i n g s w i r d m a n i n s o w e i t nicht auf d a s B e 28) Z u r A n w e n d u n g d e s A r t . 80 GG auf die R e g e l u n g b e s o n d e r e r Gewaltverhältnisse s. Herbert Krüger, Das besondere Gew a l t v e r h ä l t n i s , S. 119 und S. 131 ( L e i t s a t z II 9); d a g e g e n M e r k , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s B e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s " VVDStRL. H. 15, 1957, S. 192 ff (196). 29) E i n e a n d e r e F r a g e i s t , i n w i e w e i t A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG e i n g e h a l t e n w e r d e n m u ß . Soweit e s s i c h u m a n s t a l t l i c h e s o d e r k ö r p e r s c h a f t l i c h e s R e c h t h a n d e l t , i s t die A u s n a h m e s c h o n n a c h d e m G e s a g t e n k l a r . Wie i s t e s a b e r b e i d e r R e gelung b e s o n d e r e r G e w a l t v e r h ä l t n i s s e d u r c h R e c h t s e t z u n g ( u n m i t t e l b a r ) s t a a t l i c h e r S t e l l e n ? Die F r a g e i s t nicht s e h r v o r d r i n g l i c h , da auf u n t e r g e o r d n e t e B e h ö r d e n die B e f u g n i s j e d e n f a l l s i m Wege d e r S u b d e l e g a t i o n ü b e r g e h e n k a n n ( A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 und 4 GG). T r o t z d e m i s t auf die M ö g l i c h k e i t f o l g e n d e r A r g u m e n t a t i o n a u f m e r k s a m zu m a c h e n : A r t . 80 GG geht von e i n e m t r a d i t i o n a l i s t i s c h e n B e g r i f f d e r R e c h t s v e r o r d nung a u s . D e r R e g e l u n g d e r b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e w u r d e d e r C h a r a k t e r von R e c h t s s ä t z e n z u r Z e i t d e s I n k r a f t t r e t e n s d e s G r u n d g e s e t z e s noch in g e r i n g e r e m M a ß e z u e r kannt a l s h e u t e ( s . die oben F u ß n . 28 Z i t i e r t e n und i h r e N a c h w e i s e ) . W a s d a m a l s n o c h nicht R e c h t s s a t z w a r , h e u t e a b e r r i c h t i g a l s R e c h t s s a t z e r k a n n t w i r d , kann v i e l l e i c h t nicht a l s R e c h t s v e r o r d n u n g i m ü b e r k o m m e n e n Sinn a n g e s e h e n w e r d e n ( s . den B e g r i f f " S o n d e r v e r o r d n u n g " von Wolff, a . a . O . ) und s o m i t a u c h n i c h t a l s R e c h t s v e r o r d n u n g i m Sinne von A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG. Dann könnte i n s o f e r n n o c h die von A r t . 80 GG r e z i p i e r t e " a l t e " O r d n u n g A n w e n d u n g f i n d e n . (Wolff, a . a . O . S. 102 glaubt e i n e e n t s p r e c h e n d e A u s n a h m e f ü r d a s V e r h ä l t n i s d e r S o n d e r v e r o r d n u n g e n zu A r t . 19 A b s . 1 GG m a c h e n zu m ü s s e n ) . 30) (1) M e i s t w e r d e n R e c h t s e t z u n g s a k t e d i e s e r A r t a l s S a t z u n g e n und dgl. b e z e i c h n e t : F l e i n e r , I n s t i t u t i o n e n d e s d e u t s c h e n V e r w a l t u n g s r e c h t s , 8. A u f l . 1928, S. 80 m . e i n g e h . N a c h w . ü b e r die ä l t e r e D i s k u s s i o n ; F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s -

- 497 s t i m m t h e i t s e r f o r d e r n i s d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG v e r z i c h t e n können; denn d e r v e r b a n d l i c h e Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n R e c h t s u n t e r w o r f e n e m und r e c h t s e t z e n d e r A u t o r i t ä t , d e r die a u t o nome Satzung aus dem reinen L e g i s l a t i v - E x e k u t i v v e r h ä l t n i s , das A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG r e g u l i e r t , h e r a u s t r e t e n l ä ß t , f e h l t h i e r gerade. A u c h w i r d , wenn ein V e r s t o ß gegen d a s d e m o k r a t i s c h e P r i n z i p v e r m i e d e n w e r d e n soll, ein e n g e r Z u s a m m e n h a n g mit dem persönlich-verbandlichen Substrat des Verbandes oder (und) m i t d e m s a c h l i c h e n W i r k u n g s b e r e i c h d e s s e l b e n g e g e b e n r e c h t s , S. 130, 420; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 103. D a g e gen spricht P e t e r s , Die Satzungsgewalt i n n e r s t a a t l i c h e r V e r b ä n d e , S . 2 6 6 , f ü r d i e s e n F a l l von e i n e r R e c h t s v e r o r d n u n g . N a c h F o r s t h o f f ( a . a . O . ) s o l l e r s t f ü r d i e s e n F a l l die B e z e i c h nung S a t z u n g g e r e c h t f e r t i g t s e i n , die e r d e r r e i n i n n e r v e r b a n d l i c h e n R e c h t s e t z u n g v e r s a g t . D a g e g e n m i t R e c h t Wolff (a.a.O.). (2) Z u m V e r h ä l t n i s zu A r t . 80 GG wie h i e r : K l e i n , Die Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 111, 117, und J e l l i n e k , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt i m R e c h t s s t a a t " in d e m g l e i c h n a m i g e n Band, S. 167 ff (168) und wohl a u c h S c h e u n e r , A u s l ä n d i s c h e E r f a h r u n g e n zum P r o b l e m d e r Übertragung r e c h t s e t z e n d e r G e w a l t , S. 144 f. K l e i n s t e l l t an a n d e r e r S t e l le ( V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n n a c h d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s recht, S.36; Die Übertragung r e c h t s e t z e n d e r Gewalt nach deutschem V e r f a s s u n g s r e c h t , S.89) allerdings ausdrücklich f e s t , V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n z u g u n s t e n von A n s t a l t e n und K ö r p e r s c h a f t e n s e i e n i m Hinblick auf den e x k l u s i v e n A d r e s s a t e n k r e i s d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 GG nicht m e h r b z w . n u r m e h r i m Wege d e r S u b d e l e g a t i o n (ebd. Satz 4) z u l ä s s i g . Soll e s d a n a c h n e b e n d e r p e r s o n e l l a u s g r e i f e n d e n S a t z u n g noch eine a n d e r e Art d e r Rechtsetzung durch b e s o n d e r e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n geben, die s i c h davon d u r c h m e h r a l s den N a m e n " R e c h t s v e r o r d n u n g " u n t e r s c h e i d e t ? Im g l e i c h e n Sinne i s t die F e s t s t e l l u n g d e r A r b e i t s g r u p p e I ("Die Ü b e r t r a g u n g r e c h t s e t z e n d e r Gewalt i m R e c h t s s t a a t " S. 191) und die N r . 9 d e r E r g e b n i s s e d e r A r b e i t s t a g u n g (ebd. S . 2 1 8 ) nicht ganz e i n d e u t i g , daß V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n an A n s t a l t e n und K ö r p e r s c h a f t e n n u r noch i m Wege d e r S u b d e l e g a t i o n n a c h A r t . 80 A b s . 1 Satz 1 und 4 GG e r t e i l t w e r d e n k ö n n t e n . 31) Zu dem E r f o r d e r n i s e i n e r b e s o n d e r e n g e s e t z l i c h e n G r u n d l a ge s . F o r s t h o f f und Wolff je a . a . O . 32) E i n e A u s n a h m e m a c h e n m ü s s e n w i r d m a n h i n s i c h t l i c h d e r G e m e i n d e n und d e r s o n s t i g e n G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n . E s g e h ö r t zu i h r e m W e s e n , daß s i e nicht n u r i h r e E i n w o h n e r b e h e r r -

- 498 s e i n m ü s s e n . 33) Dagegen dürften f ü r den g e l e g e n t l i c h e b e n f a l l s h e r v o r g e h o b e n e n F a l l e i n e s A u s g r e i f e n s d e r autonomen S a t z u n g s gewalt ü b e r i h r e n a l l g e m e i n e n s a c h l i c h e n W i r k u n g s b e r e i c h hinaus sehen sondern a l l e s , w a s in i h r e m G e b i e t b e l e g e n i s t . ( V g l . B e c k e r , Die S e l b s t v e r w a l t u n g a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Grundlage d e r k o m m u n a l e n Ordnung in Bund und L ä n d e r n , S . 124 f, 159 f . ) Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e B a s i s ( A r t . 28 GG) i m p l i z i e r t d i e s e D i v e r g e n z z w i s c h e n dem K r e i s d e r H e r r s c h a f t s s u b j e k t e und - O b j e k t e , die schon p r i m ä r in d e r D i v e r genz z w i s c h e n p e r s o n e l l e m V e r b a n d und T e r r i t o r i a l h e r r s c h a f t im B e r e i c h des S t a a t l i c h e n b e s t e h t und die d e m o k r a t i s c h e S t r u k t u r des S t a a t e s nicht b e e i n t r ä c h t i g t . ( E i n e a n d e r e F r a g e i s t , inwieweit dadurch ein Sog zur H e r a b s e t z u n g d e r B e s c h r ä n k u n g e n des B ü r g e r r e c h t s e r w e r b s u s w . a u s g e l ö s t w i r d . ) D a s v e r k e n n t Hamann, d e r (Autonome Satzung und V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 9 f) das " e c h t e " autonome S a t z u n g s r e c h t d e r G e m e i n d e n auf den p e r s o n e l l e n V e r b a n d b e s c h r ä n ken m ö c h t e . ( A n d e r e r s e i t s hat auch F o r s t h o f f U n r e c h t , wenn e r - a . a . O . S . 130 - bei d i e s e r Außenwirkung das g e m e i n d l i che S a t z u n g s r e c h t e r s t beginnen l ä ß t . S . a . Wolff, a . a . O . S. 1 0 3 , ) - Ü b r i g e n s läßt s i c h eine D i v e r g e n z z w i s c h e n dem K r e i s d e r h e r r s c h a f t s l e g i t i m i e r e n d e n S u b j e k t e und dem K r e i s d e r H e r r s c h a f t s u n t e r w o r f e n e n auch sonst, in r e i n e n P e r s o n a l v e r bänden, nicht v e r m e i d e n . Man denke an die B e s c h r ä n k u n g d e r H e r r s c h a f t s t e i l h a b e auf die E r w a c h s e n e n , Mündigen, E h r b a r e n u s w . Man denke bei den r e i n e n P e r s o n e n v e r b ä n d e n an die neu E i n g e t r e t e n e n , die im Hinblick auf i h r b e i künftigen Wahlen u s w . zu a k t u a l i s i e r e n d e s M i t w i r k u n g s r e c h t gew i s s e r m a ß e n auf V o r s c h u ß u n t e r w o r f e n w e r d e n . D e r a r t i g e U n r e i n h e i t e n d e r Identität an den G r e n z z o n e n d e r H e r r s c h a f t sind u n w e s e n t l i c h . 33) E s darf nicht z u r H e r r s c h a f t d e r V e r b a n d s m i t g l i e d e r ü b e r außerhalb des V e r b a n d e s stehende P e r s o n e n k o m m e n . V i e l l e i c h t i s t auch K l e i n ( s . o . S . 496 zu F u ß n . 3 0 ) dahin zu v e r stehen, wenn e r z w a r eine e r w e i t e r t e Autonomie, nicht a b e r den E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n durch A n s t a l t e n und K ö r p e r s c h a f t e n z u l a s s e n w i l l . (Zu den p e r s o n e l l e n G r e n z z o n e n s . auch oben ( S . 4 9 7 zu F u ß n . 3 2 . ) H i n s i c h t l i c h e i n e s Ü b e r g r e i f e n s aus Gründen s a c h l i c h e n Z u s a m m e n h a n g e s wird daran zu denken s e i n , ob die autonome Autorität h i e r z u i h r e r E n t stehung und Z u s a m m e n s e t z u n g und e v t l . auch des s t a a t l i c h e n E i n f l u s s e s auf i h r Tun nach a l s Mandatur d e r G e s a m t g e m e i n schaft etwa in dem Sinne l e g i t i m i e r t i s t , in dem ein nicht k o r p o r a t i v e s sondern nur s a c h v e r s t ä n d i g e s , a n s t a l t s l e i t e n d e s

- 499 keine Besonderheiten g e l t e n . 3 4 ) D e r sachliche weist keine dem persönlichen Wirkungsbereich vergleichbare legitimierende Bez i e h u n g z u r R e c h t s e t z u n g s b e f u g n i s a u f . 3 5 ) Im ü b r i g e n s i n d die K u r a t o r i u m a u c h b e i nicht o d e r n u r b e s c h r ä n k t s t a a t l i c h e r Provenienz zur Rechtsetzung legitimiert sein kann. Doch ist d a s n u r e i n e d e r m ö g l i c h e n E r w ä g u n g e n . Den h i e r z u s a m m e n f l i e ß e n d e n P r i n z i p i e n und den s i c h a u s i h r e m Z u s a m m e n t r e f f e n ergebenden Konflikten h i e r erschöpfend nachzugehen, i s t i m v o r s t e h e n d e n R a h m e n nicht m ö g l i c h und nicht n ö t i g . A n z u m e r k e n i s t n u r , daß die g e g e n w ä r t i g e P r a x i s k e i n e F ä l le kennt, die zu B e d e n k e n A n l a ß g e b e n könnten ( s . u . S. 500 zu F u ß n . 3 6 ) . 34) Nicht ganz e i n d e u t i g K l e i n an den S . 4 9 6 in F u ß n . 30 g e n a n n ten Orten. 3 5) (1) Z u r M a ß g e b l i c h k e i t d e s p e r s o n a l e n K r i t e r i u m s ( a l l e r d i n g s in e i n e m a n d e r e n Sinne) s . auch H a m a n n , A u t o n o m e S a t z u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 3 0 , 38 f. In d e r R e g e l w i r d d e m g e m ä ß auch n u r d a s p e r s o n a l e A u s g r e i f e n h e r v o r g e h o b e n ( s . die S.497 zu F u ß n . 32 Z i t i e r t e n ) . (2) Z u r M ö g l i c h k e i t e i n e r U n t e r s c h e i d u n g n a c h s a c h l i c h e n K r i t e r i e n i s t zu b e d e n k e n , daß d e r W i r k u n g s k r e i s r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n g r u n d s ä t z l i c h doch e r s t d u r c h d a s G e s e t z b e s t i m m t w i r d . E s ist - soweit d e r G e s e t z g e b e r kein e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bindungen u n t e r l i e g t - l e d i g l i c h e i n e r e c h t s p o l i t i s c h e B e t r a c h t u n g s w e i s e und G e s t a l t u n g s f r a ge, z w i s c h e n e i g e n e n und ü b e r t r a g e n e n A n g e l e g e n h e i t e n zu unterscheiden. Aus diesen rechtspolitischen Kategorien könn e n k e i n e A n h a l t s p u n k t e f ü r die A n w e n d u n g d e s A r t . 80 A b s . 1 GG gewonnen w e r d e n . E i n e v o r g e g e b e n e r e c h t l i c h e U n t e r s c h e i d u n g i s t n u r d o r t b e g r ü n d e t , wo die V e r f a s s u n g ein R e c h t auf R e c h t s e t z u n g g e w ä h r t , wie e b e n A r t . 28 A b s . 2 Satz 1 GG f ü r die G e m e i n d e n . Auf d i e s e r G r u n d l a g e i s t a u c h d i e U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n V e r o r d n u n g und S a t z u n g m ö g l i c h , die an d a s s u b j e k t i v e R e c h t auf R e c h t s e t z u n g s g e walt anknüpft (vgl. Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 102 f ) . A b e r d i e s e U n t e r s c h e i d u n g geht in W a h r h e i t auf d a s r e c h t s e t z e n d e Subjekt und s o m i t auf die U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n d e r R e c h t s e t z u n g s t a a t l i c h e r B e h ö r d e n und d e r R e c h t s e t z u n g s e l b s t ä n diger Verwaltungseinheiten (Körperschaften, Anstalten usw.) z u r ü c k . Sie baut d a r a u f auf, daß s t a a t l i c h e B e h ö r d e n k e i n e R e c h t e g e g e n ü b e r d e m Staat h a b e n , r e c h t s f ä h i g e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n ( i n s b e s . r e c h t s f ä h i g e K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n ) d a g e g e n s e h r wohl und d i e s e n die R e c h t s e t z u n g a l s R e c h t , j e n e n d a g e g e n n u r a l s Z u s t ä n d i g k e i t e i n g e r ä u m t i s t (vgl. N a -

- 500 b e i d e n F ä l l e s e l t e n e r a l s e s die v e r g l e i c h s w e i s e l e b h a f t e w i s s e n s c h a f t l i c h e E r ö r t e r u n g a n n e h m e n l ä ß t . 36) w i a s k y , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S. 73 ff; d e r s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 110 f f ) . A b e r a u c h die ü b e r t r a g e n e R e c h t s e t z u n g d e r r e c h t s f ä h i g e n K ö r p e r s c h a f t u s w . i s t in d i e s e m Sinne e i n e R e c h t s e t z u n g e i g e n e n R e c h t s . N u r i s t s i e d u r c h b l o ß e s G e s e t z , die v e r f a s s u n g s m ä ß i g v e r l i e h e n e d a g e gen n u r d u r c h V e r f a s s u n g s g e s e t z e n t z i e h b a r . (Von den v e r schiedenen Gestaltungsmöglichkeiten der Delegation sei hier ganz a b g e s e h e n . ) Soll nun a b e r w i r k l i c h im Hinblick auf A r t . 80 GG d a n a c h u n t e r s c h i e d e n w e r d e n , ob die R e c h t s e t z u n g s macht eines autonomen Verbandes usw. einen v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n K e r n hat o d e r n i c h t ? D a s w ü r d e u n m i t t e l b a r zu f o l g e n d e r A l t e r n a t i v e f ü h r e n : E n t w e d e r läßt m a n i m m e r n u r die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e S u b s t a n z a l s S a t z u n g s r e c h t und a l l e s a n d e r e n u r a l s V e r o r d n u n g s r e c h t i . S . d e s A r t . 80 GG g e l t e n o d e r man u n t e r s c h e i d e t überhaupt nur dort nach d i e s e m K r i t e r i u m , wo die V e r f a s s u n g s e l b s t den A n s a t z p u n k t g e s c h a f f e n h a t . E i n e s i s t s o u n m ö g l i c h wie d a s a n d e r e . V o r a l l e m w ü r d e d a s l e t z t e r e d a z u f ü h r e n , daß a u s s c h l i e ß l i c h die G e m e i n d e n einer Einschränkung hinsichtlich ihres "übertragenen" Wirk u n g s k r e i s e s u n t e r l i e g e n ; denn f ü r a n d e r e B e r e i c h e s c h a f f t die V e r f a s s u n g k e i n e G a r a n t i e n e i n e r R e c h t s e t z u n g s g e w a l t . M a n w i r d d a h e r von e i n e r U n t e r s c h e i d u n g n a c h s a c h l i c h e n G e s i c h t s p u n k t e n nicht n u r a u s den im T e x t d a r g e l e g t e n G r ü n d e n absehen müssen. 36) (1) B e i s p i e l e s . b e i F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 130, 420, und H a m a n n , a . a . O . S . 3 5 f , 38 f . (2) E i n g e r n g e n a n n t e s B e i s p i e l i s t § 848 a A b s . 1 RVO. D a n a c h e r l a s s e n die B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t e n U n f a l l v e r h ü t u n g s v o r s c h r i f t e n nicht n u r f ü r die M i t g l i e d e r ( d . h . die U n t e r n e h m e r - § 649 RVO - ) s o n d e r n a u c h f ü r die V e r s i c h e r t e n ( d a s s i n d die f ü r die U n t e r n e h m e r t ä t i g e n o d e r s o n s t w i e v e r s i c h e r t e n P e r s o n e n - §§ 537 ff, 633 f RVO). A b e r liegt h i e r w i r k l i c h ein p e r s o n e l l e s Ausgreifen der autonomen Rechtsetzung vor? D i e " V e r s i c h e r t e n " b e s e t z e n - von e i n e r S o n d e r r e g e l u n g f ü r die l a n d w i r t s c h a f t l i c h e U n f a l l v e r s i c h e r u n g a b g e s e h e n - z u s a m m e n m i t den " M i t g l i e d e r n " die O r g a n e d e r B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t e n p a r i t ä t i s c h (§ 2 d e s S e l b s t v e r w a l t u n g s g e s e t z e s ; s . a . § 4 a . a . O . ) . N u r die B e i t r a g s p f l i c h t obliegt e i n s e i t i g den M i t g l i e d e r n . E n t s c h e i d e n d k o m m t e s a b e r doch auf die S t e l l u n g in d e r v e r b a n d l i c h e n W i l l e n s b i l d u n g a n . - A u c h ein a n d e r e s B e i s p i e l , die R e g e l u n g d e r G e s e l l e n - und M e i s t e r p r ü f u n g e n d u r c h die H a n d w e r k s k a m m e r n (§§ 38, 45 d e r H a n d w e r k s o r d n u n g ) b e d a r f i m H i n b l i c k auf die T e i l n a h m e d e r G e -

- 501 dd)

D a s funktionelle V e r h ä l t n i s zwischen R e c h t s v e r o r d n u n g und Satzung

Grundsätzlich alle untergesetzliche Rechtsetzung bedarf also e i n e r g e s e t z l i c h e n E r m ä c h t i g u n g , die den B e s t i m m t h e i t s e r f o r d e r n i s s e n des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG genügt. Nur die v e r b a n d l i c h e R e c h t s e t z u n g i s t von s e i n e r ( u n m i t t e l b a r e n o d e r analogen) Anwendung a u s g e n o m m e n . Sie v e r l a n g t a l s o dem G e s e t z g e b e r eine g e r i n g e r e P r ä z i s i o n d e r grundlegenden R e g e l u n g ab a l s die s o n s t i g e u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s e t z u n g . V e r b a n d l i c h e Autonomie i s t a b e r im V e r g l e i c h z u r ü b r i g e n u n t e r g e s e t z l i c h e n Regelung, i n s b e s . d e r durch R e c h t s v e r o r d n u n g , nur u n t e r v e r h ä l t n i s m ä ß i g engen r e c h t l i c h e n und t a t s ä c h l i c h e n V o r a u s s e t z u n g e n m ö g l i c h . I h r (potentiell) l o c k e r e s V e r h ä l t n i s zum G e s e t z zeigt d a h e r nicht etwa einen Weg auf, v e r m i t t e l s d e s s e n s i c h d e r G e s e t z g e b e r in eben dem Umfang, in dem e r zu R e c h t s v e r o r d n u n g e n e r m ä c h t i gen kann, s i c h auch von d e r F e s s e l des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG b e f r e i e n kann. D e r A n w e n d u n g s b e r e i c h d e r R e c h t s v e r o r d n u n g i s t a b e r g e r a d e auch i n s o f e r n w e i t e r , a l s s i e - die gebotene g e s e t z l i c h e Grundlage v o r a u s g e s e t z t - u n t e r Wahrung der g e g e b e nen v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S c h r a n k e n in den B e r e i c h d e r Autonom i e eindringen und das Statut v e r d r ä n g e n kann, wie das G e s e t z s e l b s t . Die Autonomie i s t dagegen auf i h r e n Raum und ein s c h m a l e s Umfeld b e s c h r ä n k t , aus dem s i e auch d e r G e s e t z g e b e r nicht b e l i e b i g h e r a u s f ü h r e n kann. Die u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s e t zung durch n i c h t v e r b a n d l i c h e V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n t e i l t mit d e r R e c h t s v e r o r d n u n g das E r f o r d e r n i s des A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG s e i l e n an d e r Willensbildung d e r H a n d w e r k s k a m m e r (§§ 86, 91 f d e r Handwerksordnung) e i n e r R e v i s i o n , die a l l e r d i n g s um die F e s t s t e l l u n g e i n e r bleibenden D i v e r g e n z z w i s c h e n v e r b a n d l i c h e m S u b s t r a t und W i r k u n g s k r e i s d e r R e c h t s e t z u n g nicht h e r u m k o m m e n w i r d . (3) Ganz a n d e r s g e a r t e t i s t das e b e n f a l l s h i e r e i n s c h l ä g i g e B e i s p i e l , das Hamann ( a . a . O . S . 3 9 ) b r i n g t : D i e B e f u g n i s d e r Gemeinden, auf Grund d e r §§ 119 a, 120 GewO g e w i s s e s o z i a l p o l i t i s c h e V o r s c h r i f t e n zu e r l a s s e n . Auch bei d i e s e m B e i s p i e l steht das P r o b l e m e i n e r potentiell r e i n g e b i e t s m ä ßig begründeten H e r r s c h a f t ü b e r die B e t r o f f e n e n und s o m i t - im w e i t e r e n Z u s a m m e n h a n g - ein Ü b e r s c h r e i t e n d e r durch den p e r s o n e l l e n V e r b a n d gezogenen W i r k s a m k e i t s g r e n z e n in F r a g e ( s . o . S . 4 9 6 zu F u ß n . 3 2 ) . M e h r im V o r d e r g r u n d a b e r steht h i e r doch das V e r l a s s e n des " e i g e n e n " W i r k u n g s k r e i s e s des autonomen V e r b a n d e s ( s . a . o. S. 499 zu Fußn. 34 und 3 5).

- 502 und u n t e r l i e g t zudem den i h r w e s e n s g e m ä ß e n o r g a n i s a t o r i s c h e n Voraussetzungen. Ihre legislative Konkurrenzbasis ist daher wohl a l s noch s c h m ä l e r zu b e z e i c h n e n . Von e i n e r b e l i e b i g e n V e r t a u s c h b a r k e i t d e r v e r s c h i e d e n e n F o r men untergesetzlicher Rechtsetzung kann w e d e r im a l l g e m e i nen noch im b e s o n d e r e n g e s p r o c h e n w e r d e n . Im B e r e i c h d e r s o z i a l e n Intervention sind die R e l a t i o n e n e i n e r s e i t s durch die v i e l f a c h e Verwendung r e c h t s f ä h i g e r V e r w a l t u n g s e i n h e i t e n , i n s b e s . d e r K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n des ö f f e n t l i c h e n R e c h t s , g e k e n n z e i c h n e t . Sie geben an s i c h eine Grundlage ab f ü r eine r e l a t i v weitgehende Anwendung d e r Satzung. A n d e r e r s e i t s a b e r i s t die Satzung von Natur aus p a r t i k u l a r e Ordnung. S i e steht dadurch im G e g e n s a t z z u r e x p a n s i v e n E g a l i t ä t , die dem s o z i a l e n T r e n d eignet, j a ein gut T e i l s e i n e s E l a n s a u s m a c h t . 2) Sie l e i d e t auch d a r u n t e r , eine Ordnung u n t e r e n R a n g e s zu s e i n . D a s n i m m t i h r die Endgültigkeit i h r e r E n t s c h e i d u n g e n und setzt s i e d e r G e f a h r a u s , daß s i c h b e n a c h t e i l i g t fühlende B e t e i l i g t e an die ü b e r g e o r d nete L e g i s l a t i v i n s t a n z , in d e r R e g e l a l s o an den G e s e t z g e b e r , r e k u r r i e r e n , d e s s e n K r ä f t e s i c h , im B a n g e n um die Gunst d e r B e t e i l i g t e n , d e r E n t s c h e i d u n g m e i s t auch nicht v e r s a g e n . I n s g e s a m t ist d a h e r d e r R a u m , den die Satzungsgewalt e i n n i m m t , v e r 1)

2)

S i e wird m i t u n z u l ä n g l i c h e r Begründung von Hamann, a . a . O . S . 4 2 ff behauptet. An Hamanns Untersuchung i s t s i c h e r so v i e l r i c h t i g , daß die Abgrenzungen neu durchdacht werden m ü s s e n . D i e t r a d i t i o n e l l e n B e g r i f f e sind b i s h e r nicht hinlänglich mit der demokratischen, rechtsstaatlichen, horizontal und v e r t i k a l g e w a l t e n t e i l i g e n S t r u k t u r u n s e r e s S t a a t s w e s e n s in E i n k l a n g g e b r a c h t worden und e n t s p r e c h e n d a h e r nicht m e h r den s i c h aus dem Zwang z u r Bewältigung des pos i t i v e n R e c h t s e r g e b e n d e n B e d ü r f n i s s e n . Auch die v o r s t e h e n de Untersuchung mußte s i c h mit einigen Andeutungen begnügen. A b e r Hamann kann mit s e i n e r E i n h e i t s t h e o r i e nicht für s i c h in A n s p r u c h nehmen, das P r o b l e m gelöst zu haben. Auch die s c h l i e ß l i c h e n F o l g e r u n g e n s e i n e r Untersuchung (gen e r e l l e U n z u l ä s s i g k e i t von S a t z u n g s e r m ä c h t i g u n g e n durch B u n d e s g e s e t z ) s p r e c h e n d r a s t i s c h gegen die R i c h t i g k e i t s e i n e r Argumentation. E s darf auf das oben im Z u s a m m e n h a n g mit d e r G e s e t z g e bungszuständigkeit des B u n d e s , mit dem a l l g e m e i n e n BundL ä n d e r v e r h ä l t n i s und m i t d e r v e r t i k a l e n Gewaltenteilung A u s g e f ü h r t e v e r w i e s e n werden ( s . o . A b s c h n i t t I I I (S. 45 ff, i n s b e s . S. 75 f f ) , 2 f ( S . 1 6 6 f f ) , II 3 e (S.205ff), IV ( S . 2 1 0 f f ), A b s c h n i t t 2 II 1 b ( S . 2 2 8 ff), 2 b ( S . 2 4 0 ) und III ( S . 2 4 2 ff).

- 503 g l e i c h s w e i s e gering"*) - v e r g l e i c h s w e i s e , d . h . e i n e r s e i t s in A n betracht der weiten Verbreitung entsprechender Organisationsf o r m e n im s o z i a l e n B e r e i c h , a n d e r e r s e i t s i m V e r h ä l t n i s zu den v o r h a n d e n e n g e s e t z l i c h e n und v e r o r d n u n g s r e c h t l i c h e n R e g e l u n gen. Diese l e t z t e r e n haben zudem - das fixiert i h r e Konkurrenzs i t u a t i o n g e g e n ü b e r d e r Satzung ganz e n t s c h e i d e n d - m i t d e m G e s e t z nicht n u r die A l l g e m e i n h e i t g e m e i n . Sie t e i l e n m i t ihm r e c h t s p o l i t i s c h g e s e h e n - und d a r a u f k o m m t e s in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g an - a u c h die E n d g ü l t i g k e i t , j e d e n f a l l s wenn s i e von d e r dem e r m ä c h t i g e n d e n G e s e t z g e b e r zugeordneten Exekutivspitze e r l a s s e n w e r d e n . Die f u n k t i o n a l e E i n h e i t z w i s c h e n R e g i e r u n g und P a r l a m e n t b e w i r k t , daß j e d e n f a l l s g r u n d s ä t z l i c h e E n t s c h e i d u n g e n seitens des V e r o r d n u n g s g e b e r s aus denselben Rücksichten getroff e n w e r d e n , a u s denen a u c h d e r G e s e t z g e b e r h a n d e l n w ü r d e . ^ D i e S a t z u n g i s t d a h e r g e g e n ü b e r G e s e t z und V e r o r d n u n g auf u n t e r geordnete Fragen abgedrängt. ee)

Die " soziale Autonomie"

E h e die U n t e r s u c h u n g d i e s e n P r o b l e m k r e i s v e r l ä ß t , m u ß a b e r n o c h auf die u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s q u e l l e h i n g e w i e s e n w e r d e n , d e r i m B e r e i c h n o r m a t i v e r O r d n u n g d e r a b h ä n g i g e n A r b e i t die b e h e r r s c h e n d e Rolle z u g e f a l l e n i s t : auf den T a r i f v e r t r a g . F ü r ihn gilt A r t . 80 GG n i c h t . E r i s t nicht, m a n g e l s d e r o r g a n i s a t o r i 3)

4)

1)

E i n e E x e m p l i f i z i e r u n g i s t l e i d e r , so a u f s c h l u ß r e i c h und w i c h t i g ein I n v e n t a r v e r z e i c h n i s d e r S a t z u n g s e r m ä c h t i g u n g e n und i h r e s G e b r a u c h e s w ä r e , nicht m ö g l i c h . E s w ü r d e n i c h t n u r die S a m m l u n g und Sichtung a l l e r e i n s c h l ä g i g e n g e s e t z l i c h e n B e s t i m m u n g e n v o r a u s s e t z e n . E s könnte a u c h nicht an den F r a g e n d e r G ü l t i g k e i t v o r b e i g e h e n und v o r a l l e m nicht an den v e r s c h i e d e n e n Q u a l i f i k a t i o n s p r o b l e m e n ( i n s b e s . den F r a g e n : Rechts- oder Verwaltungsvorschrift? Rechts- oder Sondervero r d n u n g ? u s w . ) . Die b e s a g t e n K l a s s i f i k a t i o n e n h ä t t e n w i e d e r R ü c k b e z u g auf die F r a g e n d e r G ü l t i g k e i t u s w . D i e s e A r b e i t k a n n h i e r nicht g e l e i s t e t w e r d e n . Diese Funktionseinheit wird im bundesdeutschen S t a a t s r e c h t z u d e m ü b e r s p a n n t d u r c h die W i r k u n g s w e i s e d e s B u n d e s r a t e s , d e r dem Bundestag als Mitgesetzgeber, d e r B u n d e s r e g i e r u n g (und den e i n z e l n e n B u n d e s m i n i s t e r n ) a l s M i t v e r o r d n u n g s g e b e r z u r S e i t e s t e h t (vgl. A r t . 76 f f , 80 A b s . 2 GG). Klein, V e r o r d n u n g s e r m ä c h t i g u n g e n nach deutschem V e r f a s s u n g s r e c h t , S . l l l ff; Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 33. - A . A . o f f e n s i c h t l i c h Z ö l l n e r , Z u r P u b l i k a t i o n von T a r i f v e r t r a g und B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g , DVB1. 7 3 . J h g . (1958) S. 124 ff (126, i n s b e s . F u ß n . 2 9 ) .

- 504 s e h e n V e r b i n d u n g a u c h nicht m i t t e l b a r , s t a a t l i c h e s R e c h t und s c h o n g a r n i c h t R e c h t s v e r o r d n u n g . ' W ä r e n die K o a l i t i o n e n a l l e r d i n g s Z w a n g s v e r b ä n d e , s o könnte s i c h d e r i h r e R e c h t s e t z u n g l e g i t i m i e r e n d e und r e s p e k t i e r e n d e Staat von d e r a l l e r E r m ä c h t i gung a u f e r l e g t e n r e c h t s s t a a t l i c h e n Bindung nicht f r e i z e i c h n e n . ^ So a b e r g e h ö r t sowohl die F r e i h e i t l i c h k e i t , die f r e i e U n t e r w e r f u n g u n t e r den K o a l i t i o n s w i l l e n , wie a u c h die u m f a s s e n d e T a r i f m a c h t zum v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bild d e r T a r i f a u t o n o m i e . Wo d i e s e V o r a u s s e t z u n g nicht w i r k s a m w i r d , wie i n s b e s o n d e r e d o r t , wo die t a r i f a r i s c h e R e c h t s e t z u n g a u c h g e g e n ü b e r A u ß e n s t e h e n d e n w i r k t ( s . i n s b e s . § 3 A b s . 2 TVG), w i r d b e r e i t s j e t z t n i c h t u m die A n w e n d u n g d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n E r m ä c h t i g u n g s s c h r a n k e h e r u m z u k o m m e n s e i n . ^ Die r e c h t s s t a a t l i c h e P o s i t i o n d e r a r t i g e r E r m ä c h t i g u n g e n u n t e r s c h e i d e t sich nicht wesentlich von d e r j e n e r E r m ä c h t i g u n g e n , die ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e n V e r bandspersönlichkeiten über ihren persönlichen Verbandsbereich h i n a u s e r t e i l t w e r d e n und e b e n f a l l s den s t r e n g e n G r u n d s ä t z e n d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG zu u n t e r w e r f e n s i n d . V o l l e n d s dann, wenn d e r Staat d u r c h s e i n e A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g e i n g r e i f t und s e i n e A u t o r i t ä t h i n t e r die N o r m - m i t i h r e r e r w e i t e r t e n G e l t u n g s k r a f t - s t e l l t , g r e i f e n die R e g e l n d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG e i n . 7 ) 2) 3)

4) 5)

6) 7)

S. h i e r z u n o c h m a l s oben S . 2 9 1 f f . Die u m s t r i t t e n e n e g a t i v e K o a l i t i o n s f r e i h e i t s o l l t e v i e l m e h r als b i s h e r auch u n t e r dem r e c h t s s t a a t l i c h e n Aspekt gesehen w e r d e n . - Ob die R e c h t s e t z u n g s g e w a l t den w e i t e r e n r e c h t s staatlichen Beschränkungen echter autonomer Verbandsrechts e t z u n g o d e r den e n g e r e n V o r a u s s e t z u n g e n d e s A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG zu u n t e r w e r f e n w ä r e , k ä m e auf die E n t w i c k l u n g i m e i n z e l n e n a n . Zu b e m e r k e n i s t j e d e n f a l l s , daß die d y a r c h i sche Struktur d e r T a r i f a u t o n o m i e eine völlige Gleichstellung m i t r e i n v e r b a n d l i c h e r A u t o n o m i e (wie a u c h oben B 2 IV 2 S . 2 8 7 s c h o n h e r v o r g e h o b e n ) nicht g e r a d e u n t e r s t ü t z t . - Mit den w e i t e r e n G r e n z e n v e r b a n d s a u t o n o m e r R e c h t s e t z u n g i s t d e r g e g e n w ä r t i g e Stand d e r T a r i f a u t o n o m i e s i c h e r zu v e r e i n b a r e n . W ä r e s i e d a g e g e n an A r t . 80 A b s . 1 Satz 2 GG zu m e s s e n , so s t ü n d e e s wohl s c h l e c h t u m s i e . S. oben B 2 IV 2 (S.287 f f ) . Vgl. Z ö l l n e r , a . a . O . S. 126. - G e g e n Z ö l l n e r i s t j e d o c h e i n z u w e n d e n , daß die g e g e n w ä r t i g e R e g e l u n g , s o w e i t s i e e i n e D r i t t w i r k u n g e r l a u b t - und g e r a d e d a r a u f k o m m t e s a n ! wohl h i n r e i c h e n d b e g r e n z t i s t . S. oben S.489ff, i n s b e s . S. 496 zu F u ß n . 3 0 f f . S. oben S.489ff, i n s b e s . S. 489 zu F u ß n . 1 f f .

- 505 A u s ä h n l i c h e n G r ü n d e n , wie s i e f ü r den T a r i f v e r t r a g g e l t e n , m u ß die Anwendung d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n G r u n d s ä t z e ü b e r d a s E r m ä c h t i g u n g s w e s e n a u c h in b e z u g auf die B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g abgelehnt werden. Mit d e r g r u n d s ä t z l i c h e n H e r a u s n a h m e d e r s o z i a l - a u t o n o m e n R e c h t s e t z u n g a u s dem A n w e n d u n g s b e r e i c h d e s A r t . 80 GG und dem damit verbundenen Z u r ü c k t r e t e n i h r e r gesetzlichen Reglem e n t i e r u n g t r i t t a b e r u m s o b e d e u t s a m e r ein a n d e r e r G e s i c h t s punkt h e r v o r ; die u n m i t t e l b a r e r e c h t s s t a a t l i c h e Bindung d e r s o z i a l - a u t o n o m e n R e c h t s e t z u n g s e l b s t . Sie hat a l s F u n k t i o n den f ü r die R e c h t s e t z u n g g e l t e n d e n " o r d r e public" e i n z u h a l t e n . D e r R e c h t s s t a a t darf e i n e a n d e r e R e c h t s e t z u n g s m a c h t a l s e i n e s t r u k t u r e l l r e c h t s s t a a t l i c h e nicht i n s t i t u t i o n a l i s i e r e n und r e s p e k t i e r e n . E l e m e n t a r e G r u n d s ä t z e r e c h t s s t a a t l i c h e r R e c h t s e t z u n g wie die N o t w e n d i g k e i t d e r P u b l i k a t i o n a l s G e l t u n g s v o r a u s s e t z u n g j e den R e c h t s o d e r die B e s c h r ä n k u n g e n r ü c k w i r k e n d e r B e l a stungsgesetze 10) g e l t e n auch f ü r die s o z i a l - a u t o n o m e R e c h t s e t zung. d) D e r A n t e i l d e r G e s e t z g e b u n g an d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n V i e l g e s e t z g e b e r e i und D e g e n e r a t i o n d e r G e s e t z g e b u n g sind v i e l b e k l a g t e Übel d e s R e c h t s l e b e n s u n s e r e r Z e i t . Der Verfall der G e s e t z g e b u n g s k u n s t i s t nicht zu ü b e r s e h e n . A b e r e s l i e g t n i c h t d a r a n , daß die G e s e t z g e b u n g "an s i c h " h e r u n t e r g e k o m m e n w ä r e . D e r V e r f a l l d e r G e s e t z g e b u n g i s t - von den L e i s t u n g s g r e n z e n , die e i n e r G e s e t z g e b u n g d u r c h d e m o k r a t i s c h e , in a l l g e m e i n e n Wahlen 8) Vgl. Maunz in M a u n z - D ü r i g , A r t . 80 R a n d n . 3 3 a . E . 9) Z u m r e c h t s s t a a t l i c h e n G r u n d s a t z s . z . B . B V e r f G E 7, 330 (337 f) und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . - Z u r Anwendung auf die s o z i a l - a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g s . die v e r d i e n s t l i c h e , w e n n g l e i c h im D e t a i l nicht d u r c h w e g s ü b e r z e u g e n d e A r b e i t von Z ö l l n e r , Z u r P u b l i k a t i o n von T a r i f v e r t r a g und B e t r i e b s v e r einbarung. 10) Zu den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . u n t e n III 2 (S. 637 f f ) . Z u i h r e r Anwendung auf die s o z i a l - a u t o n o m e R e c h t s e t z u n g s . vor allem Wiedemann, Zeitliche Grenzen kollektiver Gestalt u n g s m a c h t , R e c h t d e r A r b e i t , 1 2 . J h g . (1959) S. 454 ff und seine Nachweise. 1) S. n o c h m a l s die N a c h w e i s e oben S. 4 1 2 ; z u r W ü r d e a r m u t d e r g e g e n w ä r t i g e n G e s e t z g e b u n g s p r a x i s s . z . B . Reif, D a s P a r l a m e n t im d e m o k r a t i s c h e n Staat, Z e i t s c h r i f t f ü r P o l i t i k , n . F . J h g . 6 (1959) S . 2 0 4 ff (207). 2) S. z . B . M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t z u m R i c h t e r s t a t t , S.23 5 f f .

- 506 b e r u f e n e P a r l a m e n t e a p r i o r i g e s e t z t sind, a b g e s e h e n - i m w e s e n t l i c h e n e i n e F o l g e d e r V i e l g e s e t z g e b e r e i und d i e s e s e l b s t e i n e F o l g e d e r o b j e k t i v e n , f u n k t i o n e l l e n Situation d e s G e s e t z g e b e r s . I n d i v i d u e l l e D i s z i p l i n l o s i g k e i t und i n a d ä q u a t e E i n s t e l l u n g z u r A u f g a b e s p i e l e n i m V e r g l e i c h dazu k e i n e n e n n e n s w e r t e R o l l e . Seine f u n k t i o n e l l e S u p r e m a t i e i m S t a a t s g e f ü g e s t e l l t den G e s e t z g e b e r in e i n e n ü b e r m ä c h t i g e n Sog d e r V e r a n t w o r t u n g , d e s M a c h t k a m p f e s und d e s D r ä n g e n s von a u ß e n . Seine S u p r e m a t i e g e g e n ü b e r u n t e r s t a a t l i c h e n Einheiten weist ihm diese Schlüsselposition a u c h im R i n g e n z w i s c h e n d e m Staat und u n t e r s t a a t l i c h e n E i n h e i t e n zu - und d a s in e i n e m S t a a t s w e s e n , in d e m u n t e r s t a a t l i c h e E i n h e i t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r (und s o m i t s t a t i s c h e r ) N a t u r m e h r und m e h r m i t z e n t r i f u g a l e r Wucht an die Wand g e d r ü c k t w e r d e n . D e r B u n d e s g e s e t z g e b e r s p i e l t d i e s e l b e Rolle i m s t e t s l a b i l e n A u s g l e i c h z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n . D a m i t i s t a u c h s c h o n w i e d e r auf die B e d e u t u n g d e s G e s e t z g e b e r s a l s d e m v o r n e h m s t e n S a c h w a l t e r d e r E g a l i t ä t h i n g e w i e s e n , die weit ü b e r die o r g a n i s a t o r i s c h e n Z u s a m m e n h ä n g e h i n a u s von den d u r c h d r i n g e n d s t e n W i r k u n gen i s t . Die f u n k t i o n e l l e S u p r e m a t i e i s t d e m g e w a l t e n t e i l i g e n R e c h t s s t a a t w e s e n t l i c h . D a s G e s e t z i s t d e r G a r a n t d e r A l l g e m e i n h e i t und B e r e c h e n b a r k e i t d e s s t a a t l i c h e n H a n d e l n s und s o m i t d e r s i c h in d i e sen Grenzen bewegenden individuellen F r e i h e i t . D e r G e s e t z g e b e r m u ß sich deshalb der staatlichen Aufgaben annehmen, selbst wenn s i e z u n ä c h s t von d e r V e r w a l t u n g o d e r a u c h d e r R e c h t s p r e chung a u f g e g r i f f e n und von d i e s e r Seite a u c h zu v e r w i r k l i c h e n s i n d . Daß d e r g e w a l t e n t e i l i g e R e c h t s s t a a t den G e s e t z g e b e r a u s d i e s e r V e r a n t w o r t u n g nicht e n t l ä ß t , i s t e i n e d e r z e n t r a l e n W e i chenstellungen der Verfassungsordnung. D i e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n m u ß d e m n a c h den G e s e t z g e b e r i n t e n s i v b e s c h ä f t i g e n . Sie s t e l l t e i n e n R i e s e n a n t e i l an d e m a l l g e m e i n e n A u f g a b e n z u w a c h s d e s S t a a t e s , d e r a u c h ein A u f g a b e n z u w a c h s d e s G e s e t z g e b e r s s e i n m u ß , d a r . Sie i s t von e i n d e u t i g e r m a c h t p o l i t i s c h e r R e l e v a n z . Z u g l e i c h s i n d i h r e A n g e l e g e n h e i t e n a u c h von g r o ß e m m e n s c h l i c h e m G e w i c h t und m ü s s e n die d a m i t v e r s t r i c k t e n I n t e r e s s e n schon u m d e s w i l l e n b e a c h t e t w e r d e n . M a c h t und V e r 3)

Z u r D i a g n o s e s . z . B . H a n s H u b e r , N i e d e r g a n g und K r i s e d e s R e c h t s d e s R e c h t s s t a a t s ; J a h r r e i ß , G r ö ß e und Not d e r G e s e t z g e b u n g ; S c h e u n e r , Die A u f g a b e d e r G e s e t z g e b u n g in u n s e r e r Z e i t ; s . a . die oben S . 4 1 2 g e g e b e n e n w e i t e r e n N a c h w e i s e ; f e r n e r K e r n , A s p e k t e d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s im Industriezeitalter, insbes. S.100.

- 507 a n t w o r t u n g d e s G e s e t z g e b e r s m ü s s e n ihn d e s h a l b g e r a d e z u r s o z i a l e n A k t i o n a n s p o r n e n . A l l g e m e i n h e i t und G l e i c h h e i t g e h ö r e n zu den G r u n d e l e m e n t e n d e s s o z i a l e n S t r e b e n s d e r G e g e n w a r t . So f o r d e r t e s w i e d e r u m g e r a d e den G e s e t z g e b e r h e r a u s . S c h l i e ß l i c h u m g i b t die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n - i m G e b e n und i m N e h m e n , i m G e b e n f r e i l i c h m i t g r ö ß e r e r V o l l s t ä n d i g k e i t - g e s t a l t e n d die individuelle S p h ä r e . D e r G e s e t z g e b e r ist somit genötigt, u m f a s s e n d und i n t e n s i v d a s H a n d e l n d e s S t a a t e s e r m ä c h t i g e n d o d e r b e s c h r ä n k e n d r e c h t l i c h zu b i n d e n . D e r Ruf n a c h s o z i a l e r S i c h e r h e i t - d i e s e nicht i m e n g e r e n t e c h n i s c h e n Sinn v e r s t a n d e n - l ä u f t r e c h t s s t a a t l i c h , r e c h t s t e c h n i s c h gesehen, letztlich nicht allein, a b e r d o c h n o t w e n d i g a u c h auf e i n e n Ruf n a c h dem G e s e t z g e b e r hinaus.^ 4)

S e h r e i n d r u c k s v o l l s c h i l d e r t J a h r r e i ß ( G r ö ß e und Not d e r G e s e t z g e b u n g ) die S i t u a t i o n . D a r a u s f o l g e n d e S e n t e n z e n : " . . . s t a n d e n a m A n f a n g d e r E n t w i c k l u n g E n t s c h l ü s s e , die u m d e s M e n s c h e n w i l l e n , a u s S o r g e u m ihn h ö c h s t z w e c k m ä ß i g o d e r g a r e i n f a c h u n v e r m e i d l i c h w a r e n . Und h e u t e d a r f d e r S t a a t , g e r a d e wenn e r d e m M e n s c h e n d i e n e n s o l l , die G e s e t z g e b u n g s t e c h n i k k a u m e i n e n T a g r u h e n l a s s e n " . ( S . 2 0 f) " D a m i t die F r e i h e i t d e s B ü r g e r s gegen w i l l k ü r l i c h e s t a a t l i c h e E i n zelentscheidung gesichert werde, ist d e r m o d e r n e VolksG e s e t z e s - S t a a t g e s c h a f f e n w o r d e n , l ä u f t die m o d e r n e G e s e t z e s m a s c h i n e . . . . w e n n d e r Staat i m m e r m e h r A u f g a b e n an s i c h z i e h t o d e r an s i c h z i e h e n m u ß , . . . m u ß e r i m m e r h ä u f i g e r und i m m e r k r ä f t i g e r in die S p h ä r e d e s B ü r g e r s e i n g r e i f e n und dazu m u ß dann d a s Volk die n ö t i g e n G e s e t z e b i l l i g e n o d e r b e s c h l i e ß e n . I m m e r g e w a l t i g e r w i r d die G e s e t z g e b u n g s m a s c h i n e . . . . D e r B e f e h l s h a b e r Staat r ü c k t d e m B ü r g e r i m m e r n ä h e r auf den L e i b . Und d e r B ü r g e r b ä u m t s i c h nicht a u f . E s i s t v i e l m e h r a l s r i e f e e r : Du, Staat, r ü c k e m i r n o c h n ä h e r auf den L e i b . . . und s i c h e r e m i c h d a d u r c h in e i n e m w e n n auch b e s c h e i d e n e n Stück F r e i h e i t gegen die G e f a h r e n d e r N a t u r und gegen den D r u c k in M e n s c h e n g e s t a l t , . . . . G r o ß e und i m m e r g r ö ß e r e , a b e r a l l e r d i n g s g l e i c h e und b e r e c h e n b a r e U n f r e i h e i t g e g e n ü b e r d e m e i g e n e n Staat a l s G a r a n t i e von e t w a s F r e i h e i t g e g e n ü b e r j e n e n u n g l e i c h und u n b e r e c h e n b a r d r o h e n d e n G e w a l t e n ! D a s i s t d a s E r s t r e b t e und d a s i s t d e r P r e i s . D e r S o z i a l - L i b e r a l - S t a a t m u ß die G e s e t z g e b u n g s m a s c h i n e s t a r k l a u f e n l a s s e n " . (S. 58 f ) . - " S o l a n g e d i e s e A n g s t und d i e s e s S e k u r i t ä t s - S t r e b e n den V o r r a n g v o r allen anderen Motiven haben, solange wird es s c h w e r sein, ü b e r d a s h i e r a u f g e z e i g t e Maß d e r S e l b s t d i s z i p l i n d e s G e s e t z g e b e r s h i n a u s a u c h n u r s c h r i t t w e i s e die ä u ß e r e G r ö ß e d e r G e s e t z g e b u n g u n s e r e r Z e i t zu m i n d e r n und den Weg zu f i n -

- 508 -

D a b e i s t e l l t die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n in e i n e m f ü r s i e t y p i s c h e n , h o h e n Maße l e g i s l a t i v e A u f g a b e n , die auch b e i o p t i m a l e r g e s e t z g e b u n g s t e c h n i s c h e r B e h a n d l u n g e n t w e d e r ü b e r h a u p t nicht b z w . n u r in u n v e r b i n d l i c h e n G r u n d z ü g e n o d e r ganz und g a r , b i s in die Einzelheiten hinein, vom G e s e t z g e b e r gelöst werden m ü s s e n . G e r a d e d e s h a l b i s t a u c h eine A r b e i t s t e i l u n g z w i s c h e n f ö r m l i c h e r G e s e t z g e b u n g und u n t e r g e s e t z l i c h e r R e c h t s e t z u n g in d e r R e g i o n des Sozialen vielfach nicht möglich. Die r e c h t s s t a a t l i c h e Ordnung des Grundgesetzes verstattet dem förmlichen G e s e t z g e b e r a b e r a u c h s o n s t nicht, s i c h von den g r u n d s ä t z l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n z u g u n s t e n s e i n e r D e l e g a t a r e zu e n t l a s t e n . N u r auf d i e s e o d e r j e n e W e i s e eng b e g r e n z t e F r a g e n kann e r a b g e b e n . D e r w e i t e r e S p i e l r a u m in b e z u g auf die A u t o n o m i e v e r b a n d l i c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g s k ö r p e r kann s i c h nicht a u s w i r k e n . D e r G e s e t z g e b e r , dessen Tätigkeit das Grundgesetz regelt, ist der G e s e t z g e b e r e i n e s S t a a t s w e s e n s , in d e m ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h g e b u n d e n e n u n t e r staatlichen Verbänden kaum je eine grundsätzlich entscheidende R o l l e z u k o m m e n kann; und a m w e n i g s t e n b e s t e h e n die V o r a u s s e t z u n g e n d a f ü r in d e r n a c h u m f a s s e n d e r , a l l g e m e i n e r und e n d g ü l t i g e r E n t s c h e i d u n g d r ä n g e n d e n , von u n i v e r s e l l e r Spannung e r f ü l l ten Problemregion des Sozialen. S c h l i e ß l i c h hat d e r G e s e t z g e b e r z w a r e i n e u m f a s s e n d e und in vielfältiger Weise intensiv gestellte Aufgabe; deren Erfüllung f i n d e t i h r e G r e n z e n a b e r an s e i n e m U n v e r m ö g e n , die g e s o l l t e n s o z i a l e n S a c h v e r h a l t e zu b e w e r k s t e l l i g e n . W a s d a s R e c h t n i c h t v e r m a g , kann a u c h d e r G e s e t z g e b e r nicht b e w i r k e n . H a n d e l n , r e a l b e w i r k e n , T a t s a c h e n s e t z e n - d a s kann (von S t a a t s wegen) n u r die E x e k u t i v e . Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n w e i s t b e s o n d e r s i n t e n s i v e Bezüge zum T a t s ä c h l i c h e n auf. Das staatliche Geben s e t z t ein H a b e n und Können v o r a u s , d a s d e r G e s e t z g e b e r v i e l f a c h z w a r g r u n d l e g e n d v o r b e r e i t e n , j e d o c h oft nicht b e w i r k e n k a n n . D a r i n liegt e i n e t i e f g r e i f e n d e A k t i o n s s c h w ä c h e , j a g e r a d e zu ein A k t i o n s a u s f a l l d e s G e s e t z g e b e r s in b e z u g auf die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n und u m g e k e h r t e i n e s d e r v i e l f ä l t i g e n S y m p t o m e d e r r e c h t s staatlichen Schwäche des Sozialen. 3.

Die

soziale

Intervention

a)

B e m e r k u n g e n zum J u s t i z s t a a t

im

"Justizstaat"

D i e R e c h t s s t a a t l i c h k e i t s t e h t und f ä l l t m i t d e r E i n r i c h t u n g e i n e s a u s r e i c h e n d e n g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s . Die g e g e n s e i t i g e K o n t r o l l e d e s G e s e t z g e b e r s und d e r V e r w a l t u n g gibt k e i n e G e w ä h r den z u r ü c k z u r w a h r e n , i n n e r e n G r ö ß e d e r G e s e t z g e b u n g " . (S. 61).

- 509 der und der das

V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r G e s e t z g e b u n g und d e r V e r f a s s u n g s G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g . N u r die " D r i t t e G e w a l t " von G e s e t z g e b e r und E x e k u t i v e u n a b h ä n g i g e n R i c h t e r kann F u n k t i o n e n s y s t e m in d e r e r f o r d e r l i c h e n W e i s e e r g ä n z e n . 1)

Ü b e r d i e s e K o n t r o l l f u n k t i o n d e r G e r i c h t e darf a b e r nicht v e r g e s s e n w e r d e n , daß v o r a l l e r f u n k t i o n s g e r e c h t e n D i f f e r e n z i e r u n g d e s S t a a t s o r g a n i s m u s s c h o n die r i c h t e r l i c h e A u f g a b e d e s S t a a t e s da w a r : die A u f g a b e d e r S t r e i t e n t S c h e i d u n g , die d e r Staat ü b e r n e h m e n m u ß , s o b a l d e r die c h a o t i s c h e S e l b s t h i l f e u n t e r b i n d e t e i n e A u f g a b e , die m i t d e r G e r e c h t i g k e i t s d e t e r m i n a t i o n d e s S t a a t e s eng v e r k n ü p f t i s t . D a s S t r a f e n i s t ihm e b e n f a l l s von A n f a n g an z u g e o r d n e t . Die k a u s a l e K o n s t e l l a t i o n von R e c h t s f r i e d e , G e r e c h t i g k e i t und s t a a t l i c h e r R i c h t e r f u n k t i o n e r k l ä r t d a s . Die Sachgesetzlichkeiten d i e s e s e l e m e n t a r e n Richtens haben ganz u n a b h ä n g i g von dem K o n t r o l l d e n k e n d e r b ü r g e r l i c h e n R e c h t s s t a a t s l e h r e z u r - im e i n z e l n e n n a c h M o d u s und G r a d ä u ß e r s t u n t e r s c h i e d l i c h e n - o r g a n i s a t o r i s c h e n und p e r s o n e l l e n V e r s e l b s t ä n digung d e r G e r i c h t s b a r k e i t g e f ü h r t . Die G e w a l t e n t e i l u n g s l e h r e d e s 18. J a h r h u n d e r t s v e r s t e h t s i e noch in d i e s e m S i n n e . Die R e c h t s s t a a t s l e h r e d e s 19. J a h r h u n d e r t s n i m m t d i e s e r A b s o n d e r u n g i h r e n n e g a t i v e n C h a r a k t e r und fügt i h r den a g r e s s i v e n Z w e c k e i n e r K o n t r o l l e d e r E x e k u t i v e h i n z u . Im 20. J a h r h u n d e r t e n d l i c h e r s t a r k t - m i t z u n e h m e n d e r D i f f e r e n z i e r u n g und V e r v o l l kommnung des rechtsstaatlichen Systems - d e r Gedanke des V e r f a s s u n g s s c h u t z e s und d e r K o n t r o l l e d e s G e s e t z g e b e r s d u r c h die Gerichte. Im V e r l a u f e d i e s e r E n t w i c k l u n g konnte s i c h d a s S p a n n u n g s v e r h ä l t n i s z w i s c h e n den r e z i p r o k e n K a u s a l r e l a t i o n e n O r g a 1)

2)

D i e F r a g e " Q u i s c u s t o d i e t c u s t o d e s ? " b l e i b t z w a r a u c h und g e r a d e d o r t offen, wo u m f a s s e n d e g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l k o m p e t e n z e n b e g r ü n d e t w e r d e n . Doch b e g ä n n e m i t i h r ein r e g r e s s u s ad i n f i n i t u m ; s i e s o l l d a h e r auf s i c h b e r u h e n . B e g r e n z t e Z u g e s t ä n d n i s s e - wie z . B . die I n s t a n z e n z ü g e o d e r die Ü b e r w a c h u n g d e r N i c h t V e r f a s s u n g s g e r i c h t e d u r c h die V e r f a s s u n g s g e r i c h t e - z e i g e n die M ö g l i c h k e i t e n , d e m b e r e c h t i g t e n K e r n d e r F r a g e g e r e c h t zu w e r d e n , und die d a m i t v e r b u n d e n e n R i s i k e n in g l e i c h e r W e i s e a u f . Im P r i n z i p liegt die H o f f n u n g d e s R e c h t s s t a a t e s j e d e n f a l l s b e i d e r K o n t r o l l e d e r G e s e t z g e b u n g und V e r w a l t u n g d u r c h die G e r i c h t e . Zu den v i e l ä l t e r e n W u r z e l n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s barkeit s. z . B . Engelhardt, Das richterliche P r ü f u n g s r e c h t im m o d e r n e n V e r f a s s u n g s s t a a t , J a h r b u c h des öffentl i c h e n R e c h t s , n . F . B d . 8 (1959) S. 102 f f .

- 510 -

n i s a t i o n - A u f g a b e n s t e l l u n g und A u f g a b e n s t e l l u n g - O r g a n i s a t i o n , d a s v o m U r s p r u n g e i n e r a b g e s o n d e r t e n G e r i c h t s b a r k e i t an b e s t a n d , nicht a u f l ö s e n . E s m u ß t e s i c h v e r s c h ä r f e n . D i e s e s Verhältnis w a r zudem schon vor dem Hinzutreten der r e c h t s s t a a t l i c h e n K o m p l i k a t i o n e n und i s t n o c h h e u t e d a m i t b e l a s t e t , daß die G e r i c h t e b z w . die R i c h t e r i m m e r w i e d e r ü b e r die S t r e i t e n t s c h e i d u n g , d a s S t r a f e n und die n e g a t i v e K o n t r o l l e h i n a u s m i t A u f g a b e n u n s t r e i t i g e r R e c h t s p f l e g e und p o s i t i v e r G e s t a l t u n g b e t r a u t w u r d e n . D a z u h a t t e n m i t v e r s c h i e d e n e m G e w i c h t sowohl die a m t s b e d i n g t e S a c h - und R e c h t s k u n d e wie a u c h i h r e U n a b h ä n g i g k e i t , i h r U n b e t e i l i g t - S e i n und d a s ihnen g e r a d e d e s h a l b e n t g e g e n g e b r a c h t e V e r t r a u e n Anlaß g e g e b e n . D a m i t t r a t e n s i e in ganz a n d e r e r W e i s e a l s i m R a h m e n r e c h t s s t a a t l i c h e r K o n t r o l l e in K o n k u r r e n z m i t d e r E x e k u t i v e . So e n t z i e h t s i c h die u n i v e r s e l l e W e s e n s b e s t i m m u n g von G e r i c h t s b a r k e i t und R e c h t s p r e c h u n g h e u t e d e m Z u g r i f f e i n s c h i c h t i g e r D e f i n i t i o n und ö f f n e t s i c h n u r m e h r d i f f e r e n z i e r t e r und d i f f e r e n z i e render B e t r a c h t u n g . D a s s e l b e gilt f ü r die P o s i t i o n d e r G e r i c h t s b a r k e i t ( a l s o r g a n i s a t o r i s c h e E i n h e i t ) und d e r R e c h t s p r e chung (als Funktion) im Staatsgefüge. Schließlich w i r k e n sich die a u s e i n a n d e r s t r e b e n d e n , z u s a m m e n l a u f e n d e n und s i c h ü b e r s c h n e i d e n d e n E n t w i c k l u n g s - und G e s t a l t u n g s l i n i e n a u c h auf d a s Verständnis dessen aus, was als "Justizstaat" angesprochen wird. D a s V e r s t ä n d n i s d e s B e g r i f f e s " J u s t i z s t a a t " d i f f e r i e r t in zwei H a u p t p u n k t e n . E r s t e n s kann m i t " J u s t i z " e n t w e d e r n u r die ( v o r rechtsstaatliche) Substanz der Rechtsprechung - S t r a f g e r i c h t s barkeit, streitige Gerichtsbarkeit, freiwillige Gerichtsbarkeit 3)

4)

S. f . v. a . B e t t e r m a n n , Die f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t im S p a n n u n g s f e l d z w i s c h e n V e r w a l t u n g und R e c h t s p f l e g e , in F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h L e n t , 1957, S. 17 f f . - W e i t e r e N a c h w . s . u . (S. 512 f f ) . A u s d e r ( v i e l f a c h r e c h t d i f f u s e n und d e s o r i e n t i e r t e n ) j ü n g e r e n D i s k u s s i o n ü b e r den B e g r i f f d e r R e c h t s p r e c h u n g s e i e n zunächst folgende Darstellungen hervorgehoben: Friesenhahn, Ü b e r B e g r i f f und A r t e n d e r R e c h t s p r e c h u n g , in F e s t s c h r i f t f ü r R i c h a r d T h o m a , 1950, S . 2 1 ff; M e n g e r , S y s t e m d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s , 1954, S. 19 ff; B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s a k t und R i c h t e r s p r u c h , in " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e a u s d e m ö f f e n t l i c h e n R e c h t " , G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r W a l t e r J e l l i n e k , 1955, S . 3 6 1 ff; J a h r r e i ß , V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g und V e r f a s s u n g s g e r i c h t , in: M e n s c h und S t a a t , 1957, S. 137 ff ( i n s b e s . S. 150 f f ) .

- 511 und i h r o r g a n i s a t o r i s c h e s Subjekt, die auch vom G r u n d g e s e t z ^ noch so genannte " o r d e n t l i c h e " G e r i c h t s b a r k e i t gemeint s e i n , o d e r a l l e R e c h t s p r e c h u n g , i n s b e s o n d e r e a l s o auch die b e s o n d e r e V e r w a l t u n g s - ( u n d V e r f a s s u n g s - ) g e r i c h t s b a r k e i t . Z w e i t e n s kann s i c h die m i t dem Wort " J u s t i z s t a a t " a u s g e d r ü c k t e P r ä v a l e n z d e r G e r i c h t e auf e i n e A u s b r e i t u n g i h r e r P r i m ä r k o m p e t e n z z u l a s t e n d e r Verwaltung o d e r die Ausdehnung i h r e r K o n t r o l l k o m p e t e n z g e g e n ü b e r den anderen Gewalten b e z i e h e n . Wenn vom S t a a t des G r u n d g e s e t z e s a l s von e i n e m " J u s t i z s t a a t " die R e d e i s t , so kann das nur in dem Sinne e i n e s N e b e n e i n a n d e r m e h r e r e r Gerichtszweige, einer prinzipiellen Gleichwertigkeit d e r " o r d e n t l i c h e n " G e r i c h t s b a r k e i t mit den übrigen G e r i c h t s z w e i gen gemeint s e i n (vgl. A r t . 92 ff, i n s b e s . A r t . 96, A b s . 1 G G ) . 8 ) Z w a r k o n z e d i e r t auch d e r G r u n d g e s e t z g e b e r noch, daß e r s i c h auf P r ä s e n z und I n t e g r i t ä t d e r " o r d e n t l i c h e n " G e r i c h t s b a r k e i t in b e s o n d e r e m Maße v e r l ä ß t . Aber diese Justizstaatlichkeit älter e r P r o v e n i e n z i s t nicht das, was das G e s a m t g e f ü g e k e n n z e i c h n e t . 10) Die K e h r s e i t e i s t , daß auch die o r g a n i s a t o r i s c h e n und 5) A r t . 14 A b s . 3 Satz 4, A r t . 19 A b s . 4 Satz 2, A r t . 34 Satz 4 G G . 6) D a s k o r r e s p o n d i e r t mit dem B e g r i f f d e r J u s t i z , d e r die b e i den J u s t i z m i n i s t e r i e n r e s s o r t i e r e n d e n G e r i c h t e umfaßt ( s . z . B . M e n g e r , S y s t e m des v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s , S . 52 ff m i t eingeh. N a c h w . ) . 7) S . zu V o r s t e h e n d e m i n s b e s . Ule, Ü b e r das V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g s s t a a t und R e c h t s s t a a t , i n s b e s . S . 12 7 ff und s e i ne N a c h w e i s e . - Die Kombination des e n g e r e n J u s t i z b e g r i f f s m i t d e r E x p a n s i o n d e r Sekundärkompetenz k e n n z e i c h n e t den J u s t i z s t a a t s b e g r i f f des frühen b ü r g e r l i c h e n L i b e r a l i s m u s , wie e r in B ä r s " R e c h t s s t a a t " ( 1 8 6 4 ) s e i n e k l a s s i s c h e D a r s t e l lung und s e i n e n A b g e s a n g fand. G e g e n ü b e r d e r k o n k u r r i e r e n den A u s b r e i t u n g v e r w a l t u n g s - und v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e r Kontrollinstitutionen ist d i e s e r Justizstaatsbegriff indifferent. N u r das J u s t i z g e r i e h t , das " o r d e n t l i c h e " G e r i c h t o d e r - wie m a n heute sagen müßte - das " E i n h e i t s g e r i c h t " , e r s c h e i n t ihm a l s d e r f u n k t i o n s g e r e c h t e K o n t r o l l t r ä g e r . (Damit s o l l nicht das a l t e M i ß v e r s t ä n d n i s ü b e r n o m m e n werden, a l s s e i B ä r s e l b s t ein unbedingter A n h ä n g e r des E i n h e i t s g e r i c h t s g e wesen. ) 8) s . z . B . Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 92 A n m . A / 3 . 9) s . oben F u ß n . 5 . 10) A l s R e s t a l t e r J u s t i z S t a a t l i c h k e i t b e t r a c h t e t d i e s e Z u s t ä n d i g keiten Koellreutter, Deutsches Staatsrecht, S. 244; Klein, B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 4 0 7 , e n t s c h e i d e t s i c h f ü r ein " s o w o h l - a l s a u c h " .

- 512 p e r s ö n l i c h e n G a r a n t i e n e i n e r unabhängigen G e r i c h t s b a r k e i t f ü r a l l e Zweige d i e s e l b e n sind ( A r t . 97 f, 101 G G ) . W a s die Stellung d e r " R i c h t e r " , H ) d e r " r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t " , 12) j e r ' R e c h t s p r e c h u n g , 13) d e r " G e r i c h t e " 14) und d e r G e s a m t h e i t d e r verschiedenen "Gerichtsbarkeiten" b e t r i f f t , so i s t s i e in e r s t e r L i n i e durch die u m f a s s e n d e K o n t r o l l e d e r beiden ü b r i g e n G e walten g e k e n n z e i c h n e t ( A r t . 19 A b s . 4, 93, 100 G G ) . Die K o n k u r r e n z d e r P r i m ä r z u s t ä n d i g k e i t , die n i e m a l s so im F e u e r d e r P r i n z i p i e n stand wie die Kontrollfunktion d e r G e r i c h t e , hat keine g l e i c h e r w e i s e betonte Regelung gefunden. D a s G r u n d g e s e t z sagt n u r : " D i e r e c h t s p r e c h e n d e Gewalt ist den R i c h t e r n a n v e r t r a u t " ( A r t . 92, 1. H a l b s . ) . D a r i n s p i e g e l t s i c h , wie u n p o l e m i s c h d e r V e r f a s s u n g s g e b e r d a r ü b e r gedacht h a t . Mochte ihm e i n e g e w i s s e K e r n s u b s t a n z a l s s e l b s t v e r s t ä n d l i c h e r s c h e i n e n , so hatte die G e s t a l t u n g d e r G r e n z z o n e n durch die a n d e r e n O r t s g e w ä h r l e i s t e t e g e r i c h t l i c h e L e t z t z u s t ä n d i g k e i t an Gewicht v e r l o r e n . b) Die r i c h t e r l i c h e P r i m ä r k o m p e t e n z im R a h m e n d e r s o z i a l e n Intervention aa) Die Funktion - i h r e s o z i a l e Bedeutung A u s d i e s e n G e s t a l t p r o b l e m e n des g r u n d g e s e t z l i c h e n " J u s t i z s t a a t e s " e r g e b e n s i c h die w e s e n t l i c h e n G e s i c h t s p u n k t e , von denen h e r das V e r h ä l t n i s z w i s c h e n R e c h t s p r e c h u n g und s o z i a l e r I n t e r vention zu s e h e n i s t . Z u n ä c h s t s e i d e r B l i c k auf das F e l d g e r i c h t e t , auf dem die G e r i c h t e o r i g i n ä r , nicht e r s t im A n s c h l u ß an die Maßnahmen a n d e r e r S t a a t s o r g a n e und zu d e r e n Überwachung t ä t i g w e r d e n . H i e r g e s t a l t e n s i e s e l b s t und a u s s c h l i e ß l i c h , n u r dem a l l g e m e i n e n G e s e t z u n t e r w o r f e n , die k o n k r e t e und individuelle s o z i a l e W i r k l i c h k e i t . In d i e s e r Funktion sind die G e r i c h t e in e r s t e r L i n i e zu s e h e n a l s die G e s t a l t e r und B e w i r k e r d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s , d e r nicht ü b e r den Staat ( o d e r die s o n s t i g e öffentliche Hand) s o n d e r n u n m i t t e l b a r z w i s c h e n B ü r g e r u n d B ü r g e r , z w i s c h e n den p r i v a t e n R e c h t s s u b j e k t e n , und z w a r von R e c h t s wegen e r f o l g t . D e r b ü r g e r l i c h e R e c h t s s t r e i t - nicht in dem e n g e r e n Sinne des Z i v i l p r o z e s s e s sondern auch d e r j e n i g e v o r den G e r i c h t e n d e r f r e i w i l l i g e n 11) A r t . 92, 9 7 , 98 GG und d e s s e n g a n z e r I X . A b s c h n i t t . 12) A r t . 92 G G . 13) A r t . 1 A b s . 3, 20 A b s . 2 GG und die Ü b e r s c h r i f t s e i n e s I X . Abschnittes. 14) A r t . 14 A b s . 3 Satz 4 GG und d e s s e n g a n z e r I X . A b s c h n i t t . 15) A r t . 96 A b s . 1, 108 A b s . 5 G G .

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G e r i c h t s b a r k e i t 1) und v o r a l l e m a u c h v o r den A r b e i t s g e r i c h t e n ^ ) - i s t d a s E l e m e n t , in d e m s i c h d i e s e W i r k s a m k e i t d e r G e r i c h t e v o l l z i e h t . Z w e c k h a f t s o z i a l e R e c h t s s ä t z e und T e i l r e c h t s o r d n u n gen - a l l e n a n d e r e n v o r a n d a s A r b e i t s r e c h t - e r f a h r e n d u r c h die G e r i c h t e die a u t o r i t a t i v e U m s e t z u n g in E i n z e l f a l l r e c h t . D i f f e r e n z e n (auch) s o z i a l e n G e h a l t e s , d e r e n s p e z i e l l e R e g e l u n g nicht t e n d e n z m ä ß i g s o z i a l g e s t a l t e t i s t , können von den G e r i c h t e n u n t e r R ü c k g r i f f auf a l l g e m e i n e r e G r u n d s ä t z e in e i n e r W e i s e v e r b e s c h i e d e n w e r d e n , die a u c h d e r s o z i a l e n S p a n n u n g s l a g e g e r e c h t w i r d . So l i e g t e s in d e r Hand d e r G e r i c h t e , die P r i v a t r e c h t s o r d nung a l s e i n e s o z i a l e O r d n u n g zu a k t u a l i s i e r e n und zu i n t e g r i e ren. Die s t r e i t e n t s c h e i d e n d e P r i m ä r z u s t ä n d i g k e i t d e r G e r i c h t e b e s c h r ä n k t s i c h nicht auf p r i v a t r e c h t l i c h e S t r e i t i g k e i t e n und S t r e i tigkeiten u n t e r P r i v a t r e c h t s Subjekten. Auch öffentlichrechtliche S t r e i t i g k e i t e n k o m m e n v o r s i e . 3 ) Doch s i e sind a l s s e l b s t ä n d i g e r T y p im u n t e r k o n s t i t u t i o n e l l e n R a u m nicht von g l e i c h e r B e d e u t u n g f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n wie d e r ( z w i s c h e n - ) b ü r g e r l i c h e R e c h t s s t r e i t . Vor allem öffentlichrechtliche Streitigkeiten zwischen öffentlichrechtlichen Subjekten gehören z w a r unlöslich zum G e s a m t b i l d e i n e s auf m e h r e r e T r ä g e r v e r t e i l t e n I n t e r v e n t i o n s s y s t e m s . E s b r a u c h t n u r an die E r s t a t t u n g s s t r e i t i g k e i t e n z w i schen verschiedenen Sozialversicherungsträgern, F ü r s o r g e v e r b ä n d e n u s w . e r i n n e r t zu w e r d e n . A b e r a u c h s i e s t e h e n doch i m Hintergrund, im B e r e i c h des Technischen. Die a n d e r e S t a m m f u n k t i o n d e r G e r i c h t e , d a s S t r a f e n , t r i t t an s o z i a l e r Bedeutung"^) n e b e n d e r S t r e i t e n t S c h e i d u n g d e u t l i c h z u 1) 2) 3)

4)

Vgl. z u s a m m e n f a s s e n d H a b s c h e i d , Z u m S t r e i t v e r f a h r e n d e r F r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t , J Z 9 . J h g . (1954) S. 689 f f . J e d e n f a l l s die U r t e i l s s a c h e n b e z e i c h n e t d a s A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z s e l b s t a l s " b ü r g e r l i c h e R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n " (§ 2 Abs. 1 Nr. 1-3). D e r P r o t o t y p sind die P a r t e i s t r e i t i g k e i t e n v o r den V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n . F ü r den s o z i a l e n B e r e i c h b e s o n d e r s w i c h t i g i s t d e r s o z i a l g e r i c h t l i c h e P a r t e i s t r e i t (§ 51 SGG i . V . m . §§ 54 A b s . 5, 55 N r . 1 und 2 GG). S. a . die Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t s und d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s f ü r nicht-verfassungsrechtliche, öffentlich-rechtliche Bund-Länd e r s t r e i t i g k e i t e n (§ 50 A b s . 1 N r . 1 VGO, § 39 A b s . 2 SGG). Auf den V e r f a s s u n g s s t r e i t i s t u n t e n n o c h z u r ü c k z u k o m m e n . S. h i e r z u a u c h W ü r t e n b e r g e r , S t r a f r i c h t e r und s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t , in " S t e l l u n g und A u f g a b e d e s R i c h t e r s im m o d e r nen S t r a f r e c h t " , M é l a n g e s O s c a r Adolf G e r m a n n , 1959, S. 3 5 ff.

- 514 r ü c k . A l s Sanktion s o z i a l w i c h t i g e r N o r m e n i s t die S t r a f e unentb e h r l i c h . Die S t r a f z u m e s s u n g s e l b s t kann s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t v e r w i r k l i c h e n und sonstwie s o z i a l e n Notwendigkeiten Rechnung t r a g e n . A b e r b e i d e s i s t nicht z e n t r a l . Nach d e u t s c h e m H e r k o m m e n e n t s c h e i d e n die G e r i c h t e nicht n u r ü b e r R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n und üben s i e nicht nur S t r a f g e w a l t a u s . S i e haben auch die Aufgabe, " e i n s e i t i g " , d . h . von einem k o n t r a d i k t o r i s c h e n S t r e i t v e r h ä l t n i s unabhängig und a u ß e r h a l b des K r i m i n a l s t r a f w e s e n s R e c h t s f r i e d e n zu stiften, R e c h t s v e r h ä l t n i s s e zu k l ä r e n , pflegende und f ü r s o r g e n d e Anordnungen zu t r e f f e n und s o n s t w i e p o s i t i v R e c h t s - und L e b e n s v e r h ä l t n i s s e zu g e s t a l t e n . D a s R e c h t d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t •>) und s e i n e j ü n g e r e S c h w e s t e r , das R e c h t des a r b e i t s g e r i c h t l i c h e n B e s c h l u ß v e r f a h rens, sind die S a m m e l b e c k e n d i e s e r Z u s t ä n d i g k e i t e n . D a r u n t e r befanden s i c h s e i t j e h e r M a t e r i e n von e i n d e u t i g e r s o z i a l e r Relevanz. Die s o z i a l e G e z i e l t h e i t des a r b e i t s g e r i c h t l i c h e n B e s c h l u ß v e r f a h r e n s i s t o f f e n s i c h t l i c h . A b e r auch das R e c h t d e r 5)

6)

7)

Zu s e i n e m r i e s i g e n E r s t r e c k u n g s b e r e i c h s . die Z u s a m m e n stellung b e i S c h l e g e l b e r g e r , G e s e t z ü b e r die A n g e l e g e n h e i t e n d e r F r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t , 7. Aufl. 1956, § 1 Randn.20. (1) V g l . § 2 A b s . 1 N r . 4, A b s . 2 und 3 A r b G G . E i n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e s S e i t e n s t ü c k dazu bilden die g e r i c h t l i c h e n Z u s t ä n digkeiten im P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t (§§ 76, 93 des B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s ) . Z u r V e r w a n d t s c h a f t des B e s c h l u ß v e r f a h r e n s mit dem V e r f a h r e n d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t s . Maus, Handbuch des A r b e i t s r e c h t s , X A 2, § 80 ArbGG Randn. 1 (S. 204); s . a . S c h n o r r von C a r o l s f e l d , A r b e i t s r e c h t , S . 4 9 5 ; Götz Hueck in H u e c k - N i p p e r d e y , L e h r buch des A r b e i t s r e c h t s , B d . I S . 8 0 7 . (2) D e m G e g e n s t a n d n a c h s e h r verwandt i s t dem a r b e i t s g e r i c h t l i c h e n B e s c h l u ß v e r f a h r e n die g e r i c h t l i c h e E n t s c h e i d u n g im R a h m e n d e r ( N i c h t - ) Wahl des " E l f t e n M a n n e s " bzw. des " F ü n f z e h n t e n M a n n e s " nach § 8 des M i t b e s t i m m u n g s g e s e t z e s bzw. § 5 des M i t b e s t i m m u n g s e r g ä n z u n g s g e s e t z e s . Doch ist d i e s e E n t s c h e i d u n g nicht dem A r b e i t s g e r i c h t s o n d e r n einem " o r d e n t l i c h e n " , dem O b e r l a n d e s g e r i c h t , ü b e r t r a g e n . E s würde zu weit führen, h i e r in die E r ö r t e r u n g d a r ü b e r e i n z u t r e t e n , in w e l c h e m Maße schon die " k l a s s i s c h e n " G e g e n stände f r e i w i l l i g e r G e r i c h t s b a r k e i t w e n i g s t e n s u n t e r ander e m und w e n i g s t e n s a b s t r a k t s o z i a l b e d e u t s a m sind. V o r a l l e m das V o r m u n d s c h a f t s w e s e n - das viel d e u t l i c h e r s o z i a l getönte J u g e n d w o h l f a h r t s r e c h t i s t s e i n e m o d e r n e E r w e i t e r u n g - diente doch i m m e r schon dem " S c h w ä c h e r e n " .

- 515 -

f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t s c h l i e ß t K o m p e t e n z e n ein, die u n m i t t e l b a r und k o n k r e t s o z i a l e n Z w e c k e n d i e n e n , ^ wie d a s z . B . b e i d e r r i c h t e r l i c h e n A n o r d n u n g d e r S c h u t z a u f s i c h t und F ü r s o r g e e r z i e h u n g (§§ 57, 65 ff JWG) d e r F a l l i s t . 8 ' bb) Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G a r a n t i e D i e s e r den G e r i c h t e n p o s i t i v z u g e w i e s e n e A u f g a b e n k r e i s u m s c h l i e ß t e i n e n v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n K o m p e t e n z k e r n , d e r den G e r i c h t e n nicht e n t z o g e n w e r d e n d a r f . 1) E r i s t nicht in d e r d u r c h A r t . 19 A b s . 4 GG g a r a n t i e r t e n L e t z t e n t s c h e i d u n g s k o m p e t e n z zu s e h e n . A r t . 92 GG h ä t t e k e i n e n s e l b s t ä n d i g e n Sinn, s t i e ß e die V o r s c h r i f t nicht d a r ü b e r h i n a u s zu e i n e m m a t e r i e l l e n B e g r i f f

8)

1)

D a r i n s t e c k t v i e l s o z i a l e s W e r t g u t . O d e r wie i s t e s m i t den F o r m v o r s c h r i f t e n , denen zu g e n ü g e n die g e r i c h t l i c h e B e u r k u n d u n g u s w . v o r g e n o m m e n w i r d ? D i e n e n s i e nicht a u c h d a z u , den " S c h w ä c h e r e n " v o r Ü b e r r u m p e l u n g zu s c h ü t z e n ? (1) E n g d a m i t v e r w a n d t s i n d die U n t e r b r i n g u n g s a n o r d n u n g e n f ü r s ü c h t i g e , k r a n k e und f ü r s o r g e b e d ü r f t i g e P e r s o n e n . Soweit s i e a u ß e r h a l b d e s S t r a f v e r f a h r e n s r e c h t s und a u f g r u n d B u n d e s r e c h t s ergehen, ist f ü r sie das V e r f a h r e n der f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t v o r g e s e h e n (§§ 1 - 3 d e s G e s e t z e s ü b e r d a s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n bei F r e i h e i t s e n t z i e h u n g vom 29. J u l i 1956 ( B G B l . I S. 599)). U n t e r den m a t e r i e l l e n U n t e r b r i n g u n g s g r ü n d e n i s t b e s o n d e r s § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d nung zu e r w ä h n e n . Zu den w e i t e r e n R e c h t s g r ü n d e n und zu den l a n d e s r e c h t l i c h e n R e g e l u n g e n s . die Z u s a m m e n s t e l l u n g b e i M a u n z - D ü r i g , A r t . 104 R a n d n . 17 f . - D a r i n , daß d a s G e r i c h t a u c h von A m t s w e g e n h a n d e l n kann, d ü r f t e die A n o r d nung d e r S c h u t z a u f s i c h t und d e r F ü r s o r g e e r z i e h u n g wohl e i n - . m a l i g d a s t e h e n . H i e r m a c h t s i c h b e m e r k b a r , daß d i e s e Z u ständigkeit vom V o r m u n d s c h a f t s r e c h t , d e s s e n Vollzug n u r d e m R i c h t e r z u s t e h t , h e r k o m m t . D a g e g e n k o m m e n die a n d e r e n U n t e r b r i n g u n g s a n o r d n u n g e n vom P o l i z e i r e c h t und v o m g e r i c h t l i c h e n Schutz gegen w i l l k ü r l i c h e F e s t n a h m e n h e r (Art. 104 A b s . 2 GG). (2) D a s V e r f a h r e n d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t i s t wohl a u c h a n z u w e n d e n auf die E n t s c h e i d u n g d e s O b e r l a n d e s g e r i c h t s im R a h m e n d e s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t s ( s . o . S. 514 zu F u ß n . 6 (2)). Zu d e m Satz " N u r R i c h t e r d ü r f e n R e c h t s p r e c h e n " s . z . B . B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III, 2 . H a l b b d . , 1959, S. 779 ff (876) m i t e i n g e h . N a c h w . ( F u ß n . 545).

- 516 d e r " R e c h t s p r e c h u n g " vor. 2) Die K o n t u r e n sind a l l e r d i n g s in A n b e t r a c h t d e r a l l g e m e i n e n b e g r i f f l i c h e n Unklarheit"*) und d e r p r i n z i p i e l l e n U n r e i n h e i t des v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d s uns c h a r f . A b e r im w e s e n t l i c h e n i s t k l a r , daß dazu die Ausübung g r u n d s ä t z l i c h d e r K r i m i n a l s t r a f g e w a l t , 5) d i e S t r e i t e n t s c h e i dung®) und g e w i s s e w e i t e r e t r a d i t i o n e l l durch die G e r i c h t e 2)

V g l . Ule, A n m . zu B V e r w G U r t e i l v. 19. F e b r u a r 1957 - II C 7 2 . 5 7 - J Z 13. J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 628 ff ( 6 2 8 ) ; M e n g e r , A n m . zu BGH U r t e i l v. 2 1 . A p r i l 1959 - 1 StR 5 0 4 / 5 8 - J Z 15. J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 168 ff ( 1 6 8 ) ; d e r s . , Höchst r i c h t e r l i c h e R e c h t s p r e chung zum V e r w a l t u n g s r e c h t , V e r w a l t u n g s a r c h i v , B d . 51 ( 1 9 6 0 ) S . 54 ff (67 f ) . - M e n g e r dreht s i c h a l l e r d i n g s im K r e i s e . E i n e r s e i t s e r k e n n t e r z u t r e f f e n d die Notwendigkeit e i n e r s u b s t a n z i e l l e n B e s t i m m u n g d e s s e n , was " R e c h t s p r e c h u n g " i s t ( s . dazu auch B a c h o f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g s r e c h t und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " , S . 178 f); ander e r s e i t s will e r s e i n e n funktionalen, durch die L e t z t e n t s c h e i dung g e p r ä g t e n R e c h t s p r e c h u n g s b e g r i f f ( s . h i e r z u M e n g e r , H ö c h s t r i c h t e r l i c h e R e c h t s p r e c h u n g zum V e r w a l t u n g s r e c h t , V e r w a l t u n g s a r c h i v , B d . 50 ( 1 9 5 9 ) S. 193 ff und s e i n e dortigen Nachw. ü b e r s e i n e f r ü h e r e n Stellungnahmen) sub s p e c i e des A r t . 92 GG r e t t e n . S e i n e Zuflucht n i m m t e r d e s h a l b zu dem K r i t e r i u m , R e c h t s p r e c h u n g s e i , was auf V e r b i n d l i c h k e i t und R e c h t s k r a f t a b z i e l e ( a . a . O . , V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 51 S . 6 7 , J Z J h g . 15 S. 1 6 8 ) . D a s ü b e r z e u g t n i c h t .

3) 4)

S. die oben S . 513 zu F u ß n . 4 Z i t i e r t e n . Z u r Notwendigkeit d e r H e r e i n n a h m e des v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d e s g e r a d e f ü r die Auslegung des A r t . 92 GG s . B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s a k t und R i c h t e r s p r u c h , S . 5 7 0 ; B a c h o f , a. a . O . S . 178 f . S . f . v . a . B V e r f G E 8, 197 (207 f) und die D a r s t e l l u n g des P r o b l e m s b e i B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , S . 8 7 3 f f . - A b e r nicht, wie Rumpf (Verwaltung und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S. 151 f), d e r W a h r h e i t ein P r o k r u s t e s b e t t b e r e i t e n d , m e i n t , weil das S t r a f v e r f a h r e n ein S t r e i t v e r f a h r e n , i s t s o n d e r n weil das S t r a f e n t r a d i t i o n e l l und z w a r ganz e l e m e n t a r zu dem geh ö r t , w a s des R i c h t e r s S a c h e i s t . S . v o r a l l e m F r i e s e n h a h n , Ü b e r B e g r i f f und A r t e n d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 2 6 ff, 30 ff; B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s a k t und R i c h t e r s p r u c h , S . 3 7 0 ; Rumpf, Verwaltung und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S. 151 ff; Ule, A n m . zu B V e r w G U r t e i l v. 19. F e b r u a r 1957, S . 6 2 8 f; s . a . d e r e n N a c h w e i s e . S . a . Holtkotten, B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 92 A n m . II 1 b und

5)

6)

7)

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ausgeübte rechtspflegende F u n k t i o n e n g e h ö r e n . Doch sind, wie g e s a g t , die G r e n z e n f l ü s s i g . So wie e s z u l ä s s i g e r s c h e i n t , die S t r a f g e w a l t in eng zu u m g r e n z e n d e n A u s n a h m e f ä l l e n den V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n z u r (von den G e r i c h t e n v o l l kont r o l l i e r t e n ) A u s ü b u n g zu ü b e r t r a g e n , so i s t a u c h d e r s t r e i t e n t s c h e i d e n d e V e r w a l t u n g s a k t 12) n a c h wie v o r nicht u n z u l ä s s i g . 13) d und s e i n e N a c h w e i s e . 8) S. o. S . 5 1 2 z u F u ß n . 1 2 . 9) S. h i e r z u v o r a l l e m B e t t e r m a n n , D i e f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t i m S p a n n u n g s f e l d z w i s c h e n V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g , in F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h L e n t , 1957, S. 17 ff; Habscheid, Die Z i v i l r e c h t s p f l e g e im Spannungsfeld v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r G r u n d s ä t z e , J Z 1958, S. 321 ff (326); s . a . B a c h o f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " , S. 178 f. 10) Vgl. L e r c h e , O r d e n t l i c h e r R e c h t s w e g und V e r w a l t u n g s r e c h t s w e g , 1953, S . 1 1 0 . 11) D a s P r o b l e m d e r A u s ü b u n g s t a a t l i c h e r S t r a f g e w a l t d u r c h Verwaltungsbehörden wird seit langem im Z u s a m m e n h a n g mit der Steuerstrafgewalt der Finanzämter diskutiert. Der S t r e i t hat e i n e n v o r l ä u f i g e n A b s c h l u ß d u r c h die E n t s c h e i d u n g d e s B u n d e s g e r i c h t s h o f e s g e f u n d e n : BGH St 13, 102 ( U r t e i l v . 2 1 . A p r i l 1959 - 1 StR 5 0 4 / 5 8 - m i t A n m . von A r n d t , NJW 12. J h g . (1959) S. 1230 f, und von M e n g e r , J Z 15. J h g . (1960) S. 168 ff) auf d e s s e n D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s e ( d e s g l . die der zitierten Anmerkungen) Bezug genommen werden darf. 12) S. h i e r z u z . B . Schüle, D e r s t r e i t e n t s c h e i d e n d e V e r w a l t u n g s a k t , in " S t a a t s - und v e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t l i c h e B e i t r ä g e " , 1957, S. 277 ff; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 69 f, 242; je m i t w e i t e r e n N a c h w e i s e n und B e i s p i e l e n . - Wichtig i s t j e doch, daß d e r e n t s c h i e d e n e S t r e i t nicht z w i s c h e n d e r e n t s c h e i d e n d e n B e h ö r d e ( B e h ö r d e n h i e r a r c h i e ) und d e m B e t r o f f e n e n b e s t a n d e n hat; denn f ü r den s t r e i t e n t s c h e i d e n d e n R i c h t e r s p r u c h i s t die D r i t t s t e l l u n g d e s R i c h t e r s w e s e n t l i c h . N u r die D r i t t s t e l l u n g d e r B e h ö r d e m a c h t den s t r e i t e n t s c h e i d e n den V e r w a l t u n g s a k t d a m i t v e r g l e i c h b a r ( s . Ule, A n m . zu B V e r w G U r t e i l v. 19. F e b r u a r 1957, S. 629 und s e i n e N a c h w . ) . 13) F r i e s e n h a h n , Ü b e r B e g r i f f und A r t e n d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 3 1 ; L e r c h e , O r d e n t l i c h e r R e c h t s w e g und V e r w a l t u n g s r e c h t s w e g , S. 110; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f . I D 7 b (S. 54) ( a . A . ebd. A r t . 92 A n m . C 1); Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 1 0 . - A . A . B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s a k t und R i c h t e r s p r u c h , S.3-70; d e r s . , K o m p e t e n z f r a g e n um den K ü n d i g u n g s s c h u t z im K l e i n g a r t e n r e c h t , NJW 10. J h g . (1957)

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Allerdings muß es sich auch h i e r um h i s t o r i s c h oder sachlich beg r ü n d e t e A u s n a h m e n h a n d e l n ; denn i m P r i n z i p und a u c h in d e r tatsächlichen Regel m ü s s e n Rechtsstreitigkeiten vom R i c h t e r ents c h i e d e n w e r d e n . Seit d e m W e g f a l l d e r s t r e i t e n t s c h e i d e n d e n A u f gaben d e r V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n auf d e m G e b i e t d e s S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s und i h r e m Ü b e r g a n g auf die S o z i a l g e r i c h t e 14) spielt d e r s t r e i t e n t s c h e i d e n d e Verwaltungsakt im R a h m e n des soz i a l e n R e c h t s o h n e d i e s die z u r ü c k g e z o g e n e R o l l e , die i h m g e b ü h r t . V o r a l l e m i s t e r auf S t r e i t i g k e i t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s b e s c h r ä n k t , wo e r an s i c h k a u m B e d e n k e n b e g e g n e n k a n n . 15) £)j.e S. 1497 ff; Ule, a . a . O . B V e r w G E 2, 208 (210 f) (Wenn d a s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t in B V e r w G E 1, 4 (10); 7, 66 (73) "streitentscheidende" Verwaltungsakte als solche unbeans t a n d e t l ä ß t , so will d a s in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g n i c h t s b e s a g e n , w e i l j e w e i l s die D r i t t s t e l l u n g d e r e n t s c h e i d e n d e n B e h ö r d e f e h l t . ) . - E i n nicht ü b e r z e u g e n d e r A b g r e n z u n g s v e r s u c h b e i Schüle, a . a . O . S . 2 9 4 . 14) Vgl. § 214 SGG. E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g e i n s c h l ä g i g e r B e stimmungen d e r R e i c h s v e r s i c h e r u n g s o r d n u n g a . F . findet s i c h b e i E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , B d . 2, S. VII, 181 f f . D i e s e K o m p e t e n z w ä r e - g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r Streitentscheidung vorausgesetzt - übrigens kaum s e h r bed e n k l i c h g e w e s e n , da e s s i c h (nach h e u t i g e r A u f f a s s u n g ) d a bei n u r u m die E n t s c h e i d u n g ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r S t r e i t i g keiten handelte. 15) (1) Im ö f f e n t l i c h e n R e c h t i s t e r h e u t e n o c h d u r c h a u s ü b l i c h . S. die von den oben S. 517 zu F u ß n . 12 Z i t i e r t e n g e n a n n t e n Beispiele. (2) F ü r den B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n i n t e r e s s i e r t v o r a l l e m d e r V e r w a l t u n g s e n t s c h e i d ü b e r die Höhe von E n t eignungsentschädigungen u. ä. Ansprüche, d e r - auch - s t r e i t e n t s c h e i d e n d i s t , wenn d e r zu e n t s c h ä d i g e n d e E i n g r i f f nicht den d u r c h die e n t s c h e i d e n d e B e h ö r d e r e p r ä s e n t i e r t e n Staat s o n d e r n e i n e n D r i t t e n b e g ü n s t i g t e , den die E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t t r i f f t . V e r w a l t u n g s ( v o r ) e n t s c h e i d u n g e n ü b e r die Höhe d e r E n t s c h ä d i g u n g sind z u l ä s s i g ( s . h i e r z u B V e r f G E 8, 240 und A n m . zu d i e s e r E n t s c h e i d u n g von Z a c h e r in B a y V B l . n . F . 4. J h g . (1959) S. 120 f (121); j e m i t e i n g e h . N a c h w e i s e n ) . Die F r a g e der Zulässigkeit stellt sich hier a b e r schon g a r nicht m e h r e i n d e u t i g in b e z u g auf A r t . 92 GG; denn e s w ä r e f r a g l i c h , ob d i e s e V o r s c h r i f t s o l c h e S t r e i t i g k e i t e n in die K o m p e t e n z d e r G e r i c h t e zöge, wenn nicht A r t . 14 A b s . 3 Satz 4, 19 A b s . 4, 34 Satz 3 GG w ä r e n . (3) F ü r z a h l r e i c h e F ä l l e ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r S t r e i t i g k e i t e n

- 519 E n t s c h e i d u n g ü b e r P r i v a t r e c h t s s t r e i t i g k e i t e n durch V e r w a l t u n g s akt i s t s e l t e n . A l l e r d i n g s kommt e s e i n e r S t r e i t e n t s c h e i d u n g v e r s c h i e d e n t l i c h s e h r nahe, wenn die Kündigung e i n e s R e c h t s v e r hältnisses der behördlichen Zustimmung unterliegt. Das ist g e r a d e im s o z i a l e n B e r e i c h s e h r häufig ( s o im A r b e i t s r e c h t ^ ) und im K l e i n g a r t e n p a c h t r e c Doch könnte von e i n e r S t r e i t g e l t e n , wie im erwähnten F a l l , v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Sond e r v o r s c h r i f t e n , neben denen A r t . 92 GG an s e l b s t ä n d i g e r Bedeutung v e r l i e r t : F ü r B u n d - L ä n d e r s t r e i t i g k e i t e n : A r t . 93 A b s . 1 N r . 3 und 4 GG; f ü r V e r f a s s u n g s s t r e i t i g k e i t e n im B u n d e : A r t . 93 A b s . 1 N r . 1 GG; f ü r V e r f a s s u n g s s t r e i t i g k e i t e n in den L ä n d e r n : A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG i . V . m . A r t . 93 A b s . 1 N r . 4 und A r t . 99 GG; f ü r E n t s c h ä d i g u n g s s t r e i t i g k e i t e n : A r t . 14 A b s . 3 Satz 4, 15 S a t z 2 GG ( z u r Auslegung s . o b e n (2)); f ü r A m t s h a f t u n g s k l a g e n : A r t . 34 Satz 3 GG. 16) D a s e i n z i g e B e i s p i e l aus dem B e r e i c h des s o z i a l e n R e c h t s i s t das S c h i e d s v e r f a h r e n nach §§ 28 ff des G e s e t z e s ü b e r A r b e i t n e h m e r e r f i n d u n g e n vom 2 5 . J u l i 1 9 5 9 . Doch ist d e r dem g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n nur b e s c h r ä n k t o b l i g a t o r i s c h v o r g e s c h a l t e t e (§ 37 a . a . O . ) , von e i n e r q u a s i - r i c h t e r l i c h e n B e h ö r de (§ 30 a . a . O . ) zu e r l a s s e n d e , nicht unbedingt v e r b i n d l i c h e E i n i g u n g s v o r s c h l a g (§ 34 a . a . O . ) nicht ein g e r a d e k l a s s i s c h e s B e i s p i e l für einen s t r e i t e n t s c h e i d e n d e n V e r w a l t u n g s a k t . - Die wenigen a n d e r e n F ä l l e ( V o r b e s c h e i d e in Wild- und J a g d s c h a d e n s s a c h e n (§ 35 des B u n d e s j a g d g e s e t z e s ) und in St r a n d u n g s s a c h e n (§§ 33, 38 d e r Strandungsordnung)) sind nicht e i n s c h l ä g i g . 17) Z u r S y s t e m a t i k d e r a r t i g e r V o r b e h a l t e s . B e t t e r m a n n , K o m p e t e n z f r a g e n um den Kündigungsschutz im K l e i n g a r t e n r e c h t , S . 1497 f. 18) U n t e r t o t a l e r v e r w a l t u n g s b e h ö r d l i c h e r K o n t r o l l e s t e h t die Kündigung S c h w a n g e r e r (§ 9 des M u t t e r s c h u t z g e s e t z e s ) . S e h r weit geht auch d e r V o r b e h a l t für die Kündigung S c h w e r b e s c h ä d i g t e r (§§ 14 ff des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s ) . Nicht h i e r h e r gehört die Z u s t i m m u n g des L a n d e s a r b e i t s a m t e s zu M a s s e n e n t l a s s u n g e n nach §§ 15 ff des Kündigungsschutzg e s e t z e s . H i e r fehlt das individuelle St r e i t V e r h ä l t n i s . Z u s a m m e n f a s s e n d zu den e i n s c h l ä g i g e n E r s c h e i n u n g e n des A r b e i t s r e c h t s : S i e b e r t , E i n i g e F r a g e n z u r Wirkung des V e r w a l t u n g s a k t e s im A r b e i t s v e r h ä l t n i s , in F e s t s c h r i f t f ü r K a r l G o t t f r i e d Hugelmann, B d . II, 1959, S . 605 f f . 19)

V g l . § 1 d e r K l e i n g a r t e n s c h u t z v e r o r d n u n g vom 15. D e z e m b e r

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e n t s c h e i d u n g n u r dann g e s p r o c h e n w e r d e n , wenn nicht n u r die b e h ö r d l i c h e B i l l i g u n g V o r a u s s e t z u n g d e r z u l ä s s i g e n Kündigung w ä r e 20) s o n d e r n die e r t e i l t e Z u s t i m m u n g die R e c h t m ä ß i g k e i t d e r K ü n d i g u n g s c h l e c h t h i n a u ß e r S t r e i t s t e l l e n w ü r d e . D a s i s t in d e r R e g e l n i c h t d e r F a l l . 21) cc)

Die A u s w e i t u n g d e r s o z i a l e n W i r k s a m k e i t d e s R i c h t e r s

1. S o z i a l e S t a a t s a u f g a b e u n d Rechtsprechung. D a s s o z i a l e E n g a g e m e n t d e s S t a a t e s und d e s R e c h t s hat a u c h den R i c h t e r in die s o z i a l e A u f g a b e n s t e l l u n g v e r s t r i c k t , w a s z u w e i l e n a u c h s o z u g e g a n g e n i s t , daß z u e r s t d e r R i c h t e r die N o t w e n d i g k e i t d e s A u s g l e i c h s e r k a n n t und in s e i n e m F u n k t i o n s b e r e i c h d a n a c h g e h a n d e l t h a t . Die s o z i a l e A u f g a b e n s t e l l u n g hat d a s W e s e n d e s r i c h t e r l i c h e n T u n s t i e f g r e i f e n d g e w a n d e l t und den W i r k u n g s b e r e i c h d e s R i c h t e r s a u s g e w e i t e t . 1) Die s t r a f r i c h t e r l i c h e T ä t i g k e i t t r i t t a u c h h i e r w i e d e r z u r ü c k . A m d e u t l i c h s t e n i s t d e r W a n d e l in d e r s t r e i t e n t s c h e i d e n d e n W i r k u n g s w e i s e z u t a g e g e t r e t e n und in d e r d a r ü b e r h i n a u s g r e i f e n d e n , nicht s t r e i t i g e n R e c h t s p f l e g e . E i n auf die S t r e i t e n t s c h e i d u n g g e s t ü t z t e s S y s t e m g e s e l l s c h a f t l i 1944 (RGBl. I S. 347). - S. h i e r z u B e t t e r m a n n , a . a . O . 20) Auch bei v e r s a g t e r Z u s t i m m u n g b l e i b t ein S t r e i t d a r ü b e r m ö g l i c h , ob die Z u s t i m m u n g ü b e r h a u p t notwendig w a r . 21) F ü r die Z u s t i m m u n g s v o r b e h a l t e n a c h d e m M u t t e r s c h u t z g e s e t z und d e m S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z d ü r f t e d a s u n b e s t r i t ten sein. Das Gegenteil behauptet Bettermann ( a . a . O . , insb e s . S. 1438; s . a . d e n s . A n m . zu BGH U r t e i l v. 4. J u n i 1958 - V ZR 2 7 6 / 5 6 - NJW 12. J h g . (1959) S . 4 3 f; und Ule, A n m . zu B V e r w G U r t e i l v . 19. F e b r u a r 1957, S . 6 2 9 ) f ü r d a s K l e i n g a r t e n p a c h t r e c h t . Mit R e c h t n i m m t d a g e g e n die h e r r s c h e n d e L e h r e eine d e r m a ß e n u m f a s s e n d e Wirkung d e r Z u s t i m m u n g n i c h t an (vgl. B V e r w G E 4, 317, 332; BGH U r t e i l v . 4. J u n i 1958, a . a . O . ; w e i t . N a c h w e i s e s . b e i H e r z e r . Die A n f e c h t b a r k e i t b e h ö r d l i c h e r K ü n d i g u n g s z u s t i m m u n g e n , DVB1. 72. J h g . (1957) S. 410 ff; s . h i e r z u a . BGHZ 32, 1 (5)). 1) Vgl. B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h d u r c h R i c h t e r s p r u c h ; B r o x , Richterliche Gestaltung privater Rechtsverhältnisse, JR 1960 S . 3 2 1 f f . - G e l e g e n t l i c h a u c h E i n s c h l ä g i g e s bei M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t z u m R i c h t e r s t a a t . - Zu den w e i t e r e n Z u s a m m e n h ä n g e n s . i n s b e s . K i s c h , Die s o z i a l e B e d e u t u n g d e s Z i v i l p r o z e s s e s , J u d i c i u m l . J h g . ( 1 9 3 8 / 2 9 ) S. 1 ff; zu den e n t sprechenden Wandlungen des s t r e i t i g e n E r k e n n t n i s v e r f a h r e n s s . de B o o r , Die A u f l o c k e r u n g d e s Z i v i l p r o z e s s e s , S.139.

- 521 e h e r Ordnung lebt von dem V e r t r a u e n , die S u m m e d e r durch das G e s e t z g e r e c h t f e r t i g t e n , zunächst durch den S t r e i t g e g n e r behind e r t e n , durch den R i c h t e r s p r u c h j e d o c h von d i e s e m H e m m n i s b e f r e i t e n E i n z e l w i l l e n w e r d e in e i n e r A r t p r ä s t a b i l i e r t e r H a r m o n i e das " R i c h t i g e " , das Optimum, r e a l i s i e r e n . Die P a r t e i e n d e t e r m i n i e r e n den S t r e i t . Ne eat iudex ex o f f i c i o . Ne eat iudex u l t r a p e t i t a p a r t i u m . V e r h a n d l u n g s m a x i m e und D i s p o s i t i o n s m a x i m e s i c h e r n die Autonomie d e r P a r t e i e n . D a h i n t e r steht d e r anthropol o g i s c h e O p t i m i s m u s d e r Aufklärung und des L i b e r a l i s m u s , die V o r s t e l l u n g von d e r n a t ü r l i c h e n G l e i c h h e i t d e r M e n s c h e n . D a s Ordnungsinstrument der StreitentScheidung ist umso leistungsfäh i g e r , j e m e h r die G e s e l l s c h a f t d i e s e n V o r s t e l l u n g e n und Bindungen e n t s p r i c h t . G e g e n ü b e r e i n e r s t a a t s a b h ä n g i g e n , unmündigen G e s e l l s c h a f t genügt - von d e r M a x i m e e i n e r vom S t a a t e zu v e r a n t wortenden, b e s t m ö g l i c h e n Ordnung des S o z i a l g e s c h e h e n s h e r gewürdigt - die S t r e i t e n t s c h e i d u n g n i c h t . Ist d e r P a r t e i w i l l e d e s o r i e n t i e r t und defekt, sind die S t r e i t s t e i l e h e t e r o g e n und e i n a n d e r inadäquat, so s t e l l t d e r S t r e i t A l t e r n a t i v e n , die w e d e r m i t dem einen noch mit dem anderen A r m zum " R i c h t i g e n " w e i s e n . Dann muß d e r R i c h t e r d e r Zweipoligkeit des S t r e i t e s das T e r t i u m des " R i c h t i g e n " , des Optimum, hinzufügen. 2. D i e s p e z i f i s c h e n E r s c h e i n u n g s f o r m e n richterlicher Sozialgestaltung. Im l e i c h t e s t e n G r a d s t ö r t d e r R i c h t e r die Autonomie d e r S t r e i t e n d e n , indem e r ex o f f i c i o in die P r o z e ß f ü h r u n g e i n g r e i f t . In dahin gehenden R e f o r m e n des Z i v i l p r o z e ß r e c h t s (vgl. §§ 139, 2 72 b, 141 Z P O ) und in d e r Abwanderung zum V e r f a h r e n d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t , das dem R i c h t e r weitaus m e h r V e r f a h r e n s h e r r s c h a f t gewährt, sind d a h e r auch die e r s t e n A n z e i c h e n f ü r die aufziehende Wandlung des r i c h t e r l i c h e n B e r u f s zu s e h e n . 2) Doch d i e s e K o r r e k t u r kann allein nicht genügen. D e r S t r e i t braucht s u b s t a n t i e l l e M e l i o r a t i o n e n . E r b r a u c h t s i e u m s o m e h r , a l s nicht n u r d e r P a r t e i w i l l e d e s o r i e n t i e r t e r s c h e i n t s o n d e r n d e r F u n k t i o n a l i s m u s des S t r e i t s von d e r B a s i s s e i n e r Entscheidung, vom G e s e t z h e r g e s t ö r t i s t . D e r notwendige F o r m a l i s m u s s t a r r e r g e s e t z l i c h e r Regelungen, die V i e l f a l t des L e b e n s , s e i n e e i n d r i n g l i c h e , u m f a s s e n d e r e c h t l i c h e Ordnung ünd das v e r f e i n e r t e Empfinden für die Unabdingbarkeit d e r M a x i m e , daß in j e d e m F a l l m a t e r i e l l G e r e c h t i g k e i t geübt und e r z i e l t werden muß - d i e s e Eckpunkte kennzeichnen ein e n t s c h e i dendes D i l e m m a d e r G e s e t z g e b u n g . E s kann, da s i c h an d e r V i e l 2)

V g l . B a u r , F r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t , B d . I , 1955, S . 15 ff; d e r s . , S o z i a l e r A u s g l e i c h durch R i c h t e r s p r u c h , S. 193; w e i t . Nachw. s . d o r t .

- 522 falt und der Individualität der Sachverhalte nichts ändern läßt, da von einer intensiven Ordnung a l l e r Lebensbereiche nicht mehr abgesehen werden kann und, da das Postulat lückenloser individueller Gerechtigkeit unaufgebbar erscheint, nur zulasten der Definitivität des Gesetzes gelöst w e r d e n . Die Streitentscheidung ist nicht mehr allein die Gegenüberstellung der Parteistandpunkte, des Sachverhaltes und des G e s e t z e s . D e r Richter muß etwas hinzufügen: Die Konkretisierung des G e s e t z e s . Gewiß ist die Individualisierung der Norm i m m e r spezifisch seine Leistung. A b e r die richterliche Aufgabe in einem Recht der Generalklauseln, unbestimmten Rechtsbegriffe und Ermessensvorbehalte unterscheidet sich von der Individualisierung p r ä z i s e r Rechtssätze nicht nur quantitativ. Selbst dort, wo der Richter dieser Aufgabe streitentscheidend obliegt, zeigt sich das. E r s t der Richter, nicht das allgemeine Gesetz sagt den Parteien endgültig, was sie mit Recht tun oder fordern dürfen. ^ Auf diese Weise nun tritt der Richterspruch gestaltend zum Parteiwillen hinzu. Der rechtlich beachtliche P a r t e i w i l l e ist nicht nur nach "hinten", nach dem zur Zeit seiner Formung schon vorhandenen Gesetz, sondern auch nach " v o r n e " , nach dem im Verhältnis zu ihm i m m e r erst künftigen Richterspruch, orientiert. Auf der anderen Seite kann gerade die positive Aufgabe des Richters, nämlich die Beteiligten zum "Richtigen" hinzuführen und sie darauf festzulegen, Gestaltungsfreiheit nicht entbehren. " D i e Herausstellung einer positiven Ordnung" ist, " w i e alles Schöpferische, kompliziert" u n d kann daher in der Regel nicht durch generelle Anordnungen v o r w e g g e nommen werden. Das Problem des weiten gesetzlichen Spielraumes der r i c h t e r l i chen Entscheidung ist jedoch nicht notwendig mit der Tendenz zur Positivität der richterlichen Entscheidung gegenüber der partei3)

4)

5) 6)

S. z . B . Max Ernst Mayer, Rechtsphilosophie, 2 . A u f l . 1926, S . 8 4 f . S . a . Gygi, Verwaltungsrecht und Privatrecht, S . l l f ; G e i g e r , Grundrechte und Rechtsprechung, S.25. S. die schon klassisch gewordene Charakterisierung der Generalklausel " a l s ein Stück offengelassener Gesetzgebung" durch Hedemann (Die Flucht in die Generalklausel, 193 5, S. 58). Bötticher, Regelungsstreitigkeiten, in Festschrift für F r i e d r i c h Lent, 1957, S. 89 ff (99). Für den Bereich des Erb- und Familienrechts s. die ausdrücklich auf den " s o z i a l e n Rechtsstaat" gestützte Forderung richterlicher Freiheit bei M ü l l e r - F r e i e n f e l s (Kernfragen des Gleichberechtigungsgesetzes, JZ 12.Jhg. (1957) S.685 (687, 691)).

- 523 a u t o n o m g e s e t z t e n S t r e i t a l t e r n a t i v e v e r b u n d e n . A u c h d o r t , wo d e r R i c h t e r n i c h t s a l s J a o d e r Nein zu d e r i h m v o r g e g e b e n e n A l t e r n a t i v e zu s a g e n hat, i s t e r in g r ö ß t e m A u s m a ß nicht i n s t a n d g e s e t z t , die E n t s c h e i d u n g ohne den Z u s a t z e i g e n e r W e r t u n g zu gewinnen. D a m i t s o l l nicht g e s a g t s e i n , daß e s k e i n e s c h l i c h t e S t r e i t e n t s c h e i d u n g m e h r gibt. A u c h h e u t e n o c h v e r l ä u f t ein g r o ß e r T e i l d e r R e c h t s p r e c h u n g in den f e s t e n B a h n e n d e r A n w e n d u n g e i n d e u t i g e r und d e f i n i t i v e r B e s t i m m u n g e n auf d a s S t r e i t v e r h ä l t n i s . A b e r r u n d h e r u m i s t d e r Boden a u f g e w e i c h t von G e n e r a l k l a u s e l n , u n b e s t i m m t e n R e c h t s b e g r i f f e n , von V o r b e h a l t e n d e s b i l l i g e n E r m e s s e n s und w a s d e r g l e i c h e n m e h r i s t . Die a u f g e z e i g t e E n t w i c k l u n g i s t i m B e r e i c h d e s S o z i a l e n b e s o n d e r s weit v o r a n g e s c h r i t t e n . S a m m e l n s i c h h i e r doch a l l e U r s a c h e n . Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s i n s g e s a m t i s t e i n e A n t w o r t auf die H e r a u s f o r d e r u n g , die in d e r F e h l e n t w i c k l u n g d e r a u t o n o m g e s e t z t e n G e s e l l s c h a f t l a g . A u c h im S t r e i t v e r h ä l t n i s z e i g t s i c h d i e s e s U n g e n ü g e n . Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i s t a n d e r e r s e i t s d a s F e l d , auf d e m s i c h die s e n s i b e l s t e n G e r e c h t i g k e i t s v o r s t e l l u n gen m i t d e r u m f a s s e n d e n F o r d e r u n g n a c h i n t e n s i v s t e r R e g e l u n g v i e l f ä l t i g s t e r L e b e n s b e z i e h u n g e n zu e i n e m s c h i e r u n ü b e r w i n d l i c h e n H i n d e r n i s z u g l e i c h g e n e r e l l e r und e i n d e u t i g d e f i n i t i v e r v e r einigen. (1) V o r i r g e n d w e l c h e n D e t a i l v o r s c h r i f t e n m ü s s e n die k a r d i n a l e n G e n e r a l k l a u s e l n genannt w e r d e n , die h e u t e d a s g a n z e R e c h t d u r c h s e t z e n : " T r e u u n d G l a u b e n " , a u s g e g a n g e n von § 242 BGB, und die " g u t e n S i t t e n " , a u s g e g a n g e n von § 138 B G B . W a s die R e c h t s p r e c h u n g m i t H i l f e d i e s e r b e i d e n E l e m e n t e an s o z i a l e m A u s g l e i c h g e m e i s t e r t ( a b e r a u c h s i c h a n g e m a ß t ) hat, i s t n o t o r i s c h . (2) G e w i s s e r m a ß e n a l s e i n e I n k a r n a t i o n d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n w i r k t die R e g e l u n g d e s K ü n d i g u n g s s c h u t z e s . D a n a c h d a r f die Kündigung nicht " s o z i a l u n g e r e c h t f e r t i g t " s e i n (§ 1 A b s . 1 KSchG) und m u ß s i e " s o z i a l e G e s i c h t s p u n k t e " a u s r e i c h e n d b e r ü c k s i c h t i g e n (ebd. A b s . 3). D u r c h e i n e L e g a l d e f i n i t i o n (ebd. A b s . 2) und n ä h e r e U m s c h r e i b u n g (ebd. A b s . 3) sind d e m R i c h t e r a l l e r d i n g s e i n i g e g e n a u e r e A n h a l t s p u n k t e g e g e b e n . Nicht w e n i g e r b e z e i c h n e n d f ü r die A u s g l e i c h s a u f g a b e d e s R i c h t e r s i s t s e i n e B e f u g n i s , d a s nicht r e c h t s w i r k s a m gekündigte A r b e i t s v e r h ä l t n i s (auf e n t s p r e c h e n d e n A n t r a g ) t r o t z d e m a u f z u l ö s e n , wenn e s " u n z u m u t b a r " g e w o r d e n i s t b z w . den B e t r i e b s z w e c k e n z u w i d e r l ä u f t (§ 7 KSchG). D a b e i hat d a s G e r i c h t e i n e E n t s c h ä d i g u n g f e s t z u s e t z e n , die g e w i s s e u n t e r e i n a n d e r i n k o m m e n s u r a b l e M o m e n t e " a n g e m e s s e n " b e r ü c k s i c h t i g t (§ 9 KSchG). H i e r z e i c h n e t s i c h ab, w i e d e r

- 524 R i c h t e r letztlich die sich vielfältig w i d e r s p r e c h e n d e n entwirren soll.

Interessen

(3) I m m e r a u c h v o n s o z i a l e m G e w i c h t i s t d e r m i e t und p a c ht r e c ht 1 i c h e B e s t a n d s s c h u t z . Das Mieterschutzges e t z und das G e s c h ä f t s r a u m m i e t e n g e s e t z l e g e n ihn w e i t g e h e n d in die Hand d e r G e r i c h t e , vielfach n u r u n t e r Angabe recht w e i t h e r z i g e r M a ß s t ä b e ( v g l . §§ 2, 4, 22, 23 M S c h G , §§ 8 ff d e s G e s c h ä f t s r a u m m i e t e n g e s e t z e s ; s . a . § 556a BGB). Noch w e i t e r geh e n d i e B e f u g n i s s e d e r G e r i c h t e a l s M i e t e i n i g u n g s ä m t e r (§§ 37 ff MSchG), die ohne g e s e t z l i c h f e s t g e l e g t e V o r a u s s e t z u n g e n v e r schiedene, inhaltlich f e s t g e l e g t e gestaltende E i n g r i f f e in die Mietv e r h ä l t n i s s e v o r n e h m e n k ö n n e n (§§ 29 - 31 M S c h G ) . In L a n d p a c h t v e r t r ä g e können die L a n d w i r t s c h a f t s g e r i c h t e in e r h e b l i c h e m M a ß e auf d e r G r u n d l a g e t e i l s w e n i g p r ä z i s e r R e g e l u n g e n e i n g r e i f e n (§§ 7, 8 d e s L a n d p a c h t g e s e t z e s ) . B e s o n d e r s w e i t i m S i n n e d e r G e s t a l t u n g p r e l l e n die V o r s c h r i f t e n ü b e r die r i c h t e r l i c h e R e g e lung d e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g d e r aufgelösten Miet- und P a c h t v e r h ä l t n i s s e v o r ( v g l . §§ 4 A b s . 3 - 6 , 5a, 6 M S c h G ; i n s b e s . a b e r d i e G l o b a l e r m ä c h t i g u n g d e s § 11 d e s L a n d p a c h t g e s e t z e s ) . (4) Mit a m d e u t l i c h s t e n t r i t t d i e v e r ä n d e r t e W i r k u n g s w e i s e d e s R i c h t e r s im " V e r t r a g s h i l f e v e r f a h r e n " h e r v o r , das n a c h L a g e d e s F a l l e s von e r h e b l i c h e r s o z i a l e r B e d e u t u n g s e i n k a n n ( s . h i e r z u §§ 1 ff d e s V e r t r a g s h i l f e g e s e t z e s ; §§ 83 ff d e s Bundesvertriebenengesetzes). (5) N i c h t zu u n t e r s c h ä t z e n i s t d i e s o z i a l e B e d e u t u n g d e s V o l l streckungsschutzes, in d e s s e n R a h m e n d e r R i c h t e r " e i n e n Ausgleich zwischen dem berechtigten D u r c h s e t z u n g s i n t e r e s s e des G l ä u b i g e r s und dem S e l b s t e r h a l t u n g s i n t e r e s s e des S c h u l d n e r s v e r s u c h e n s o l l " . 8 ) § 765 a Z P O i s t d i e z e n t r a l e N o r m u n d t r e f f e n d e r A u s d r u c k d a f ü r , wie w e i t g e h e n d d a s G e s e t z die E n t s c h e i d u n g dem Justizium des Richters überläßt.®' (6) H i n z u w e i s e n i s t a u c h n o c h m a l s auf d i e o b e n 10)

sc

hon er-

7) S. h i e r z u a u c h B ö t t i c h e r , R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n , i n s b e s . S . 92 f f , u n d s e i n e w e i t e r e n N a c h w e i s e . 8) B a u r , B e s p r e c h u n g v o n " J o n a s - P o h l e , Z w a n g s v o l l s t r e c k u n g s n o t r e c h t , 16. A u f l . " J Z l O . J h g . (1955) S. 64; d e r s . , S o z i a l e r A u s g l e i c h d u r c h R i c h t e r s p r u c h , S. 1 9 5 . 9) D i e A u f g a b e d e s R i c h t e r s d a r f f r e i l i c h n i c h t e i n s e i t i g i m Schuldnerschutz gesehen w e r d e n . Nicht selten ist d e r Gläubiger schutzbedürftig und - w ü r d i g , d e r Schuldner dagegen nicht. 10) S. o b e n S . 5 1 4 , i n s b e s . F u ß n . 6 .

- 525 wähnten g e r i c h t l i c h e n Zuständigkeiten im R a h m e n des M i t b e s t i m m u n g s r e c h t s und des Betriebsverfassungsr e c h t s . Die B e w e g u n g s f r e i h e i t d e r g e r i c h t l i c h e n E n t s c h e i d u n g ist hier ebenfalls sehr groß. 3. D a s V e r h ä l t n i s d e r R e c h t s p r e c h u n g zu G e s e t z ( g e b u n g ) und v e r w a 1 1 u n g s v e r f a s s u n g s s t r u k t u r e 1 1 e Determinanten. D i e s e E r s c h e i n u n g v e r d i e n t das b e s o n d e r e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e I n t e r e s s e v o r a l l e m wegen d e r s i c h in i h r a b z e i c h n e n d e n Entwicklung des V e r h ä l t n i s s e s d e r r e c h t s p r e c h e n den Gewalt zur g e s e t z g e b e n d e n und v o l l z i e h e n d e n . Die r i c h t e r l i che Gewalt drängt s i c h auf dem F e l d d e r beiden a n d e r e n G e w a l t e n v o r . Die G e s e t z g e b u n g läßt i h r Raum, indem i h r e g e n e r e l l e R e g e lung d e r g e r i c h t l i c h e n F a l l e n t s c h e i d u n g - und m i t t e l b a r damit auch dem g e r i c h t l i c h e n F a l l r e c h t H ) - gebundene F r e i h e i t läßt; und s i e v e r s c h a f f t i h r R a u m , indem s i e g e r i c h t l i c h e K o m p e t e n z e n begründet, wo auch v e r w a l t u n g s b e h ö r d l i c h e Zuständigkeiten denkb a r w ä r e n . E s i s t s i c h e r nicht r i c h t i g , von d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t s c h l e c h t h i n (der S a c h e nach) a l s von " V e r w a l t u n g " zu s p r e c h e n o d e r das a r b e i t s g e r i c h t l i c h e B e s c h l u ß v e r f a h r e n g a r a l s " V e r w a l t u n g s r e c h t s p f l e g e " zu b e z e i c h n e n . Aber ebenso 11)

S . B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h durch R i c h t e r s p r u c h , S . 194 Fußn.10. 12) So a b e r S a u e r , A l l g e m e i n e P r o z e ß l e h r e , 1951, S . 4 2 . 13) S c h n o r r von C a r o l s f e l d , A r b e i t s r e c h t , S . 4 9 5 , s p r i c h t von e i n e r " A r t V e r w a l t u n g s r e c h t s p f l e g e auf B e t r i e b s e b e n e " . R o h l f i n g - R e h w o l l e , A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z , § 80 A n m . 1,nennt das B e s c h l u ß v e r f a h r e n ein " V e r f a h r e n s o z i a l e r Verwaltung . . . , w e l c h e s zur Zuständigkeit d e r A r b e i t s g e r i c h t e g e h ö r t " . S c h l i e ß l i c h glaubt K a s k e l - D e r s c h , A r b e i t s r e c h t , S . 3 0 8 , das Beschlußverfahren als " e i n e Art Arbeitsverwaltungsgerichtsb a r k e i t " a n s p r e c h e n zu s o l l e n . - D i e s e B e z e i c h n u n g w ä r e auch dann s a c h w i d r i g und t e r m i n o l o g i s c h bedenklich, wenn die b e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S t r e i t i g k e i t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r Natur w ä r e n (wie v o r a l l e m Dietz ( D i e t z - N i k i s c h , A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z , 1954, V o r b e m . 5, 6, 7 v o r § 80 und D i e t z , B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t , 3 . A u f l . 1960, § 1 Randn. 15 ff) das annimmt; s . a . s e i n e N a c h w e i s e ) . G ä n z l i c h unger e c h t f e r t i g t i s t s i e a b e r , wenn mit d e r z u t r e f f e n d e n h e r r schenden L e h r e d i e s e A n s i c h t abzulehnen i s t ( s . z u s a m m e n f a s s e n d Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 6 8 9 ff, und jüngst Helmut F r e y , Die R e c h t s n a t u r d e r B e l e g s c h a f t und des B e t r i e b s r a t s , R e c h t d e r A r b e i t , 13. J h g . ( 1 9 6 0 ) S . 89 ff).

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s t e h t u m g e k e h r t a u ß e r Z w e i f e l , daß in b e z u g auf e i n e g a n z e R e i h e g e r i c h t l i c h e r A g e n d e n in d e r K o m p e t e n z t r ä g e r s c h a f t e i n e K o n k u r r e n z m i t d e r V e r w a l t u n g b e s t e h t . 1 4 ) So e r s c h e i n t e s d u r c h a u s nicht n o t w e n d i g , daß s c h o n die A n o r d n u n g d e r S c h u t z a u f s i c h t und d e r F ü r s o r g e e r z i e h u n g im Wege r i c h t e r l i c h e r A n o r d n u n g e r g e h t . 1 5 ) W ü r d e d a s J u g e n d a m t s i e e r l a s s e n und d e r R i c h t e r n u r k o n t r o l l i e r e n d d a h i n t e r s t e h e n , w ä r e d a s m i t A r t . 92 GG d u r c h a u s zu v e r e i n b a r e n . O d e r - u m ein a n d e r e s B e i s p i e l h i n z u z u f ü gen - die B e s t e l l u n g e i n e s W a h l v o r s t a n d e s f ü r die B e t r i e b s r a t s w a h l e n (§ 2 A b s . 1 N r . 4 l i t . c A r b G G i . V . m . § § 1 5 A b s . 2, 82 A b s . 1 l i t . c BetrVG) könnte ebensogut auch e i n e r Verwaltungsbehörde übertragen sein. Die E i n w i r k u n g e t w a d e s M i e t e i n i g u n g s 14) S. v o r a l l e m B e t t e r m a n n , Die f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t i m S p a n n u n g s f e l d z w i s c h e n V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g . 15) Vgl. B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 2 9 f . - V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h n o t w e n d i g i s t die r i c h t e r l i c h e A n o r d n u n g n u r , s o w e i t die F ü r sorgeerziehung einen Entzug d e r Freiheit mit sich bringt ( A r t . 104 A b s . 2 GG). 16) (1) In d e r T a t w u r d e f r ü h e r a n g e n o m m e n , e s h a n d l e s i c h d a bei um Verwaltungstätigkeit; s. hierzu z . B . Dietz-Nikisch, A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z , V o r b e m . v o r § 80 R a n d n . 17; D i e t z , B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z , § 82 R a n d n . 7; je m i t w e i t . N a c h w . (2) D a r ü b e r h i n a u s i s t a l l g e m e i n ein V e r g l e i c h d e r g e r i c h t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t e n i m B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t (§§ 2 A b s . 1 N r . 4 und 5, A b s . 2 und 3 A r b G G i . V . m . § 82 B e t r V G ) m i t den e n t s p r e c h e n d e n Z u s t ä n d i g k e i t e n d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t e in P e r s o n a l v e r t r e t u n g s s a c h e n i n t e r e s s a n t (§ 76 d e s B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s ; A r t . 76 d e s b a y e r i s c h e n P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s ) . Im G e g e n ü b e r von B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t und P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t z e i g t s i c h die p r i n z i p i e l l e K o n k u r r e n z g e r i c h t l i c h e r und v e r w a l t u n g s b e h ö r d l i c h e r Z u s t ä n d i g k e i t in A n g e l e g e n h e i t e n d i e s e r A r t . V i e l e s , w a s i m R a h m e n d e s B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t s die A r b e i t s g e r i c h t e zu e n t s c h e i d e n h a b e n , e n t s c h e i d e n im P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t die D i e n s t b e h ö r d e n . D a s hängt auch mit d e r im V e r h ä l t n i s zum privat rechtlichen Diensth e r r n ganz a n d e r e n Stellung d e s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n D i e n s t h e r r n im G e s a m t des B e t r i e b s v e r f a s s u n g s - bzw. P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t s z u s a m m e n . T r o t z d e m z e i g t e s , wie weit v e r w a l t u n g s b e h ö r d l i c h e K o m p e t e n z e n die g e r i c h t l i c h e n e r s e t z e n können; denn die v e r s c h i e d e n e n p e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t l i c h e n E n t s c h e i d u n g s b e f u g n i s s e d e r Dienstbehörden konnt e n ihnen zum T e i l n u r d e s h a l b ü b e r t r a g e n w e r d e n , w e i l d i e s e nicht n u r d i e n s t h e r r l i c h e F u n k t i o n e n a u s ü b e n s o n d e r n e b e n an s i c h V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n s i n d .

- 527 a m t s auf M i e t v e r t r ä g e (§§ 2 9 - 3 1 MSchG) o d e r des L a n d w i r t s c h a f t s g e r i c h t s auf L a n d p a c h t v e r t r ä g e (§§ 7 f d e r L a n d p a c h t o r d nung) sieht p r i v a t r e c h t s g e s t a l t e n d e n V e r w a l t u n g s a k t e n , 1?) wie s i e auch das s o z i a l e R e c h t kennt, ^ j e d e n f a l l s zum V e r w e c h s e l n ä h n l i c h . Und v o r a l l e m ü b e r a l l dort, wo die G e r i c h t e R e c h t s v e r h ä l t n i s s e positiv h e r a u s z u b i l d e n und zu f i x i e r e n haben, e r h e b t s i c h die F r a g e , ob dazu nicht " e i g e n t l i c h " die Verwaltung b e r u fen i s t . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P l a t t f o r m d i e s e r E x p a n s i o n d e r J u d i k a t i v e i s t A r t . 92 G G . E s gehört zu den z e n t r a l e n W e i c h e n s t e l l u n gen des G e f ü g e s d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n Gewaltenteilung, daß A r t . 92 GG die d r i t t e Gewalt gegen E i n g r i f f e in i h r e n F u n k t i o n s b e r e i c h , die " R e c h t s p r e c h u n g " , a b s c h i r m t , daß die I m p e r m e a b i lität d e r anderen Gewalten g e g e n ü b e r d e r R e c h t s p r e c h u n g a b e r nicht in g l e i c h e r W e i s e g e s i c h e r t i s t . 19) A l l e r d i n g s i s t w e d e r t a t s ä c h l i c h noch von d e r V e r f a s s u n g h e r daran zu denken, daß m i t i r g e n d w e l c h e n im Range u n t e r d e r V e r f a s s u n g stehenden M i t t e l n a l l e Z u s t ä n d i g k e i t e n b e i den G e r i c h t e n v e r e i n i g t w e r d e n könnten. D a s G r u n d g e s e t z hat auch die beiden anderen G e w a l t e n i n s t i t u t i o n a l i s i e r t . A b e r e s hat ihnen keine v e r g l e i c h s w e i s e so f e s t e Umfriedung i h r e s F u n k t i o n s b e r e i c h e s zuteil werden l a s s e n , wie s i e A r t . 92 GG - a l s G e n e r a l k l a u s e l neben den z a h l r e i c h e n S o n d e r v o r s c h r i f t e n , die g e r i c h t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t e n g a r a n t i e rend - f ü r die G e r i c h t e enthält. D i e R e l a t i o n e n R e c h t s p r e c h u n g - G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g - V e r w a l t u n g , die s i c h im R a h m e n d e r E x p a n s i o n des r i c h t e r l i c h e n F u n k t i o n s b e r e i c h s e r g e b e n , sind durchaus u n g l e i c h . E i n A u s g r e i f e n d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt in den W i r k u n g s b e r e i c h des G e s e t z g e b e r s mit s e i n e n Mitteln ist nicht m ö g l i c h . V o r a l l e m gibt e s e i n e d e l e g i e r t e R e c h t s e t z u n g durch G e r i c h t e g r u n d s ä t z l i c h n i c h t . 20) xD e r V o r g a n g kann v i e l m e h r nur d e r s e i n , daß das G e s e t z 17)

Zum p r i v a t r e c h t s g e s t a l t e n d e n V e r w a l t u n g s a k t s . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, B d . I S . 7 2 f f , 78ff; Forsthoff, L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 6 4 f . 18) E x t r e m d e r Z w a n g s a r b e i t s v e r t r a g nach § 19 des S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z e s . S. im übrigen zum A r b e i t s r e c h t n o c h m a l s S i e b e r t , E i n i g e F r a g e n z u r Wirkung d e r V e r w a l t u n g s akte im A r b e i t s v e r h ä l t n i s . Zu e r i n n e r n i s t auch an die v e r s c h i e d e n e n r e c h t s g e s t a l t e n d e n Verfügungen im R a h m e n d e r Wohnraumbewirtschaftung. 19) V g l . D r a h t , D i e G e w a l t e n t e i l u n g im heutigen S t a a t s r e c h t , S. 107 ff; B a u r , F r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t , B d . I , S . 9 ; d e r s . , S o z i a l e r A u s g l e i c h durch R i c h t e r s p r u c h , S. 1 9 3 .

- 528 die r i c h t e r l i c h e F a l l e n t s c h e i d u n g n u r wenig o d e r g a r n i c h t p r ä d i s p o n i e r t und s o m i t d e r R i c h t e r in s e i n e r e i g e n e n , d e r r e c h t s p r e c h e n d e n F u n k t i o n den G e s e t z g e b e r e r g ä n z t und e r s e t z t . I n d e m d a r a u s R i c h t e r r e c h t e r w ä c h s t , e n t s t e h t dann a l l e r d i n g s e t w a s , w a s in s e i n e r W i r k u n g s w e i s e d e m g e s e t z t e n R e c h t s e h r ä h n l i c h ist.21) Im V e r h ä l t n i s z u r V e r w a l t u n g k a n n s i c h die g e r i c h t l i c h e Z u s t ä n digkeit d a g e g e n in w e s e n s g l e i c h e r W e i s e a u s b r e i t e n . Z w a r w i r d e s f a s t a u s n a h m s l o s u n t u n l i c h s e i n , wenn die G e r i c h t e a u c h r e i n t a t s ä c h l i c h e V e r a n s t a l t u n g e n t r e f f e n , und b l e i b e n d i e s e in d e r P r a x i s m e i s t a u c h d e r V e r w a l t u n g (im o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinn) v o r b e h a l t e n . A b e r a l l e v e r b i n d l i c h e R e g e l u n g von E i n z e l f ä l l e n , a l l e r i n d i v i d u e l l e R e c h t s b e f e h l und R e c h t s v o l l z u g i s t d e m R i c h t e r g r u n d s ä t z l i c h nicht w e n i g e r m ö g l i c h a l s d e r E x e k u t i v b e h ö r d e . D e r G e s e t z g e b e r hat w e i t g e h e n d f r e i e H a n d . Die V e r f a s s u n g h i n d e r t n i c h t , daß e r s e l b s t s i c h v o r d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t z u r ü c k z i e h t und i h r in m e h r o d e r w e n i g e r g r o ß e m U m f a n g , n u r e b e n nicht s c h l e c h t h i n , die V e r a n t w o r t u n g f ü r die R e c h t s f i n d u n g i m E i n z e l f a l l o d e r a u c h f ü r die R e c h t s b i l d u n g b e z ü g l i c h d e r e i n s c h l ä gigen t y p i s c h e n S a c h v e r h a l t e und I n t e r e s s e n l a g e n ü b e r l ä ß t . 20) S. oben S. 489 z u F u ß n . 2 . 21) Z u m R i c h t e r r e c h t s . a u s n e u e r e r Z e i t z . B . M e i e r - H a y o z , D e r R i c h t e r a l s G e s e t z g e b e r , 1951; L i v e r , D e r B e g r i f f d e r R e c h t s q u e l l e , in " R e c h t s q u e l l e n p r o b l e m e i m S c h w e i z e r i s c h e n R e c h t " , F e s t g a b e d e r R e c h t s - und W i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n F a k u l t ä t d e r U n i v e r s i t ä t B e r n f ü r den S c h w e i z e r i s c h e n J u r i s t e n v e r e i n , J a h r e s v e r s a m m l u n g 1955, S. 1 ff (36 ff); E s s e r , G r u n d s a t z und N o r m in d e r r i c h t e r l i c h e n F o r t b i l d u n g d e s P r i v a t r e c h t s , 1956; w . N a c h w . s . d o r t . - Z u r B e d e u t u n g d e s R i c h t e r r e c h t s f ü r den v o r s t e h e n d e n Z u s a m m e n h a n g s . B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h d u r c h R i c h t e r s p r u c h , S. 194 i n s b e s . Fußn.10. 22) Vgl. BGHZ 11, 34 (50 ff); B V e r f G E 3, 225 (243 f, 247 f); s t ä r k e r d i f f e r e n z i e r e n d BSGE 2, 164 (168 f f ) . - Zu d e m D i l e m m a d e r g e w a l t e n t e i l i g e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g , in A n b e t r a c h t d e r Unvollkommenheit aller Gesetzgebung entweder das Risiko d e r J u s t i z v e r w e i g e r u n g zu b i l l i g e n o d e r d e m R i c h t e r n o t f a l l s rechtschöpferische Befugnisse zuzugestehen, s. z . B . Radb r u c h , R e c h t s w i s s e n s c h a f t a l s R e c h t s Schöpfung, A r c h i v f ü r S o z i a l w i s s e n s c h a f t und S o z i a l p o l i t i k , XXII. B a n d (1906) S . 3 5 5 ff, i n s b e s . S. 358 f f : " D i e G e w a l t e n t e i l u n g s l e h r e , d a s R e c h t s v e r w e i g e r u n g s v e r b o t und die U n v o l l k o m m e n h e i t d e r G e s e t z e v e r t r a g e n sich nicht m i t e i n a n d e r , eines d i e s e r d r e i Stücke m u ß w e i c h e n " ( S . 3 5 9 ) . " R e c h t s p r e c h u n g und R e c h t s w i s s e n -

- 529 S i e hindert auch nicht, daß e r den R i c h t e r f ü r zuständig e r k l ä r t , dort, wo e s s i c h nicht um " R e c h t s p r e c h u n g " im Sinne des A r t . 92 GG handelt und e r a l s o auch die Zuständigkeit d e r Verwaltung begründen könnte. Mit dem Hinweis auf das e l a s t i s c h e V e r h ä l t n i s z w i s c h e n G e s e t z gebung und R e c h t s p r e c h u n g i s t a b e r auch schon eine w e i t e r e W e i c h e n s t e l l u n g angedeutet, die den Zufluß s o z i a l e r Aufgaben des S t a a t e s zu e i n e m v e r h ä l t n i s m ä ß i g so g r o ß e n T e i l in die K a n ä l e d e r dritten Gewalt l e i t e t . Während e s a l s ganz u n p r o b l e m a t i s c h h i n g e n o m m e n wird, wenn d e r G e s e t z g e b e r d e r R e c h t s p r e c h u n g S p i e l r a u m läßt, h e r r s c h t g e g e n ü b e r G e s t a l t u n g s s p i e l r ä u m e n d e r Verwaltung g r ö ß t e s r e c h t s s t a a t l i c h e s M i ß t r a u e n . 24) F r e i l i c h gilt d i e s e s M i ß t r a u e n in e r s t e r L i n i e d e r e i n g r e i f e n d e n V e r w a l t u n g . A b e r d e r R i c h t e r g r e i f t in a l l e r R e g e l e i n . Und s e l b s t dem S t r a f r i c h t e r , dem Typ des e i n g r e i f e n d e n R i c h t e r s , für den die g e s e t z l i c h e Bindung z w e i f e l l o s am w i c h t i g s t e n i s t , stehen Z u m e s s u n g s s p i e l r ä u m e z u r Verfügung, die f ü r eine V e r w a l t u n g s b e h ö r d e ganz undenkbar w ä r e n . F ü r den S t r e i t r i c h t e r i s t anerkannt, daß e r dort, wo eine p o s i t i v e Regelung fehlt, den S t r e i t nicht mit e i n e m " n o n l i q u e t " unentschieden l a s s e n kann sondern daß e r a l s hypot h e t i s c h e r q u a s i - G e s e t z g e b e r aus d e r " s o n s t i g e n " R e c h t s o r d n u n g die N o r m e n zu entwickeln hat, nach denen e r e n t s c h e i d e t . Um w i e v i e l m e h r muß ihm j e d e r g e s e t z l i c h e Strohhalm a l s stützende Grundlage s e i n e r E n t s c h e i d u n g r e c h t und b i l l i g sein, wenn e r nur einen s o l c h e n findet. Die e l e m e n t a r e r e c h t s f r i e d e n s t i f t e n d e F u n k tion des R i c h t e r s und die m o d e r n e V e r t r a u e n s p o s i t i o n des R i c h t e r s u n s e r e r staatlichen Gegenwart ' b e w i r k e n v e r e i n t , daß d e r R i c h t e r von d e r g e s e t z e s s t a a t l i c h e n K a n d a r e , an die die V e r w a l tung mit so g r o ß e m E i f e r gelegt wird, v e r s c h o n t b l e i b t . D a b e i soll nicht verkannt werden, daß d e r S p i e l r a u m des R i c h s c h a f t sind t r o t z d e r G e w a l t e n t e i l u n g s l e h r e i m m e r r e c h t s s c h ö p f e r i s c h g e b l i e b e n und werden e s i m m e r b l e i b e n , und nur darin u n t e r s c h e i d e t s i c h d e r heutige vom e h e m a l i g e n und h o f f e n t l i c h auch vom zukünftigen J u r i s t e n , daß e r v e r b i r g t , w a s j e n e offen z u g e s t e h e n " ( S . 3 6 4 ) . D i e s e V o r a u s s a g e R a d b r u c h s kann a l s erfüllt b e z e i c h n e t w e r d e n . 23) S . v o r a l l e m B e t t e r m a n n , Die f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t im Spannungsfeld zwischen Verwaltung und R e c h t s p r e c h u n g ; s . a . B a u r , a . o . (S. 527 F u ß n . 19) a . O . ; Ule, A n m . zu B V e r w G U r t e i l v. 19. F e b r u a r 1957, S . 6 2 9 . 24) S. oben S. 4 6 3 . 2 5) S. h i e r z u auch R a d b r u c h a . o. ( S . 528 F u ß n . 22) a . O . 26) S . oben Abschnitt 3 III 3 ( S . 3 5 2 ff, i n s b e s . S . 3 5 7 ).

- 530 t e r s v o r w i e g e n d ein S p i e l r a u m d e r R e c h t s f i n d u n g , d e r S p i e l r a u m d e r V e r w a l t u n g v o r w i e g e n d ein S p i e l r a u m z w e c k g e r e c h t e r D e z i s i o n i s t . D a s i s t h i e r nicht e n t s c h e i d e n d . E s s o l l a u c h nicht n ä h e r auf die - d u r c h die D i s k u s s i o n u m den u n b e s t i m m t e n R e c h t s b e griff 27) in den l e t z t e n J a h r e n s o i n t e n s i v g e f ö r d e r t e n - U n t e r s c h e i dungen z w i s c h e n E r m e s s e n , B e u r t e i l u n g s s p i e l r a u m u . a . m . e i n g e g a n g e n w e r d e n . Sie s i n d b e r e c h t i g t . A b e r s i e d ü r f e n nicht d a z u f ü h r e n , daß v e r k a n n t w i r d , daß E r m e s s e n s ü b u n g u n d R e c h t s f i n dung S u b j e k t i v i t ä t e i n f l i e ß e n l a s s e n . Schon bei j e d e r A u s l e g u n g w a l t e t a u c h S u b j e k t i v i t ä t , 28) w i e v i e l m e h r w a l t e t s i e d o r t , wo d e r R i c h t e r a l l g e m e i n e G r u n d s ä t z e und u n b e s t i m m t e R e c h t s b e g r i f f e zu k o n k r e t i s i e r e n , b i l l i g e s E r m e s s e n - d a s in s e i n e r Hand a l s d a s E r g e b n i s e i n e s R e c h t s f i n d u n g s p r o z e s s e s a n g e s e h e n w i r d ! 29) - zu ü b e n o d e r l ü c k e n a u s f ü l l e n d z u g e s t a n d e n e r m a ß e n h y p o t h e t i s c h e R e c h t s r e g e l n a u f z u s t e l l e n h a t . ^ 0 ) D e r Weg z w i s c h e n d e m G e setz und d e r konkreten Ordnung eines individuellen Sachverhalts d u r c h den R i c h t e r o d e r die V e r w a l t u n g s b e h ö r d e , den d a s R e c h t auf den S c h u l t e r n d e s R e c h t s a n w e n d e r s z u r ü c k z u l e g e n h a t , kann viel weiter sein zwischen einer scheinbar erschöpfenden gesetzl i c h e n G e n e r a l k l a u s e l und i h r e r r i c h t e r l i c h e n H a n d h a b u n g 31) a l s z w i s c h e n e i n e r p r ä z i s e n , e i n e n g e w i s s e n S p i e l r a u m an V e r w a l t u n g s e r m e s s e n a u s s p a r e n d e n g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g und d e m V e r w a l t u n g s a k t , d e r auf i h r b e r u h t . 32) N u r die o r g a n i s a t o r i s c h e P o 27) N a c h w e i s e s . u . S. 552 z u F u ß n . 6 . 28) Vgl. Sax, D a s s t r a f r e c h t l i c h e A n a l o g i e v e r b o t , 1953, S . 6 3 f f , 75 ff und s e i n e N a c h w e i s e . 29) Vgl. B e t t e r m a n n , V e r w a l t u n g s a k t und R i c h t e r s p r u c h , S . 3 6 5 ff und s e i n e N a c h w e i s e . 30) S. h i e r z u a u c h L e r c h e , A r t . " E r m e s s e n " i m e v . S t a a t s l e x i kon, 6. A u f l . 1959, Sp. 12 ff (15). 31) S. h i e r z u z . B . H e d e m a n n , Die F l u c h t in die G e n e r a l k l a u s e l n , 1933, i n s b e s . S . 6 7 f f . 32) Die E r n ü c h t e r u n g ü b e r d a s V e r h ä l t n i s d e s R i c h t e r s z u m G e s e t z , ü b e r d a s S u b j e k t i v e und V o l u n t a t i v e s e i n e s T u n s , hat z w a r s c h o n m i t Bülow ( G e s e t z und R i c h t e r a m t , 1885) e i n g e s e t z t . Die s o g . F r e i r e c h t s s c h u l e hat dann die T h e s e n - Unges u n d e s und M i ß v e r h ä l t n i s s e z u r N o r m e r h ö h e n d - ü b e r s t e i gert (als l i t e r a r i s c h e n Schlußstein s. etwa H e r m a n n Isay, R e c h t s n o r m und E n t s c h e i d u n g , 1929). A b e r Bülow und denen, die auf i h m a u f b a u e n d d a s P r o b l e m d u r c h d a c h t e n ( z u r E n t w i c k l u n g s . die D a r s t e l l u n g bei E n g i s c h , Die Idee d e r K o n k r e t i s i e r u n g in R e c h t und R e c h t s w i s s e n s c h a f t u n s e r e r Z e i t , 19 53, S. 178 ff), k o m m t d a s V e r d i e n s t zu, g e z e i g t zu h a b e n , wie p e r s ö n l i c h , i n d i v i d u e l l , s u b j e k t i v die r i c h t e r l i c h e E n t s c h e i d u n g

- 531 sition des entscheidenden Subjektes ist hier und dort eine a n d e r e . Die Verwaltungsbehörde kann angewiesen werden, diese oder j e ne Zweckgesichtspunkte zu berücksichtigen ( a b e r auch diese o d e r jene Auslegung zu wählen). D e r R i c h t e r entscheidet selbst wenn nicht das Instanzgericht, also wieder ein G e r i c h t , für ihn nicht nur über die e n g e r e Auslegung des G e s e t z e s sondern auch d a r ü b e r , welche Zweckmäßigkeitserwägungen e r (natürlich " o b j e k t i v i e r t " ) in seine Rechtsfindung einbauen will. Nun wurde oben b e r e i t s hervorgehoben, wie s e h r die s o z i a l e Int e r v e n t i o n den G e s e t z g e b e r in die Verlegenheit bringt, die a l l g e meinen Regeln anpassungsfähig zu gestalten, um individuell s a c h g e r e c h t e Entscheidungen zu e r m ö g l i c h e n . Ü b e r t r ä g t e r diese v a r i i e r e n d e Handhabung d e r Exekutive, m a c h t e r sich allzu leicht r e c h t s s t a a t l i c h v e r d ä c h t i g . So liegt die Zuflucht z u r r i c h t e r l i c h e n Kompetenz nahe. Noch eine dritte Weichenstellung ist zu erwähnen: die G a r a n t i e d e r r i c h t e r l i c h e n Letztentscheidung ( A r t . 19 A b s . 4 GG). D a s l e t z te Wort haben doch die R i c h t e r ! Davor m a g nicht nur d e r G e s e t z g e b e r sondern auch die Verwaltung r e s i g n i e r e n . Und e s liegt nahe, " e s " den R i c h t e r " g l e i c h s e l b e r m a c h e n zu l a s s e n " . Nur dort, wo d e r Rechtsvollzug aktuell politisch b e h e r r s c h b a r bleiben soll, muß d e r G e s e t z g e b e r von d e r Sache h e r nach wie v o r z u r exekutiven Kompetenz g r e i f e n . G e r a d e d i e s e s Moment fehlt a b e r in d e r R e g e l . Die K o n k r e t i s i e r u n g s s p i e l r ä u m e , die eine an die P o s t u l a t e u m f a s s e n d e r , in a l len V e r ä s t e l u n g e n individuell g e r e c h t e r Sozialgestaltung gebundene Gesetzgebung l a s s e n muß (oder glaubt, l a s s e n zu müssen), dienen m e i s t g a r nicht dazu, e i n e r aktuell effektuierten und d i r i g i e r b a r e n Vollzugspolitik P l a t z zu schaffen. Sie sind d e r Tendenz nach dazu b e s t i m m t , dem G e s e t z e s a n w e n d e r die E r m i t t l u n g des im E i n z e l f a l l Sachgemäßen und G e r e c h t e n zu e r m ö g l i c h e n . J a , e s w i d e r s p r ä c h e ihnen s o g a r , wenn sie aus a n d e r e m als objektiund wie fiktiv es ist, in ihm nur den "Mund des G e s e t z e s " (Montesquieu) zu sehen. 33) B e t t e r m a n n , Die freiwillige G e r i c h t s b a r k e i t im Spannungsfeld zwischen Verwaltung und Rechtsprechung, S . 3 9 , weist allerdings auf die Möglichkeit hin, in F ä l l e n , in denen R i c h t e r Verwaltungsaufgaben durchführen, sie d e r r i c h t e r l i c h e n Unabhängigkeit zu berauben. E s bestehen Bedenken, ob B e t t e r m a n n damit Recht hat. J e d e n f a l l s würde damit, wie e r selbst erwähnt, erneut die " g e r i c h t l i c h e " Zuständigkeit gegen die Entscheidung des abhängig handelnden R i c h t e r s e r ö f f net ( A r t . 1 9 A b s . 4 i . V . m . A r t . 9 7 GG).

- 532 v e m , s a c h - und g e r e c h t i g k e i t s b e z o g e n e m G e i s t v o l l z o g e n w ü r d e n . D a s L e b e n s v e r h ä l t n i s , d a s den G e g e n s t a n d d e r R e g e l u n g b i l d e t , s o l l n i c h t , j e d e n f a l l s nicht in e r s t e r L i n i e i r g e n d w e l c h e n Verwaltungserfordernissen entsprechend zugerichtet werden. V o r a l l e m a n d e r e n s o l l e s um s e i n e r s e l b s t , um s e i n e r i n n e r e n S p a n n u n g e n w i l l e n g e k l ä r t , g e s t a l t e t und b e f r i e d e t w e r d e n . 34) " D e r verfassungsrechtlich garantierte Ausschluß jeglicher Einf l u ß n a h m e auf die P e r s o n d e s R i c h t e r s und s e i n e n S p r u c h . . . p r ä d e s t i n i e r t den R i c h t e r f ü r d i e s e A u f g a b e . . . . Die u m den R i c h t e r gelegte Zone d e r Neutralität soll eine dem konkreten L e bensverhältnis sachgerechte, unbeeinflußte Lösung ermöglichen".35) D a m i t eng z u s a m m e n hängt e s , daß die n e u e , p o s i t i v g e s t a l t e n de r i c h t e r l i c h e F u n k t i o n in so v i e l e r H i n s i c h t a u s d e r r i c h t e r l i c h e n S t r e i t e n t s c h e i d u n g h e r a u s e r w a c h s e n i s t und daß s i e d i e s e l b e n G e g e n s t ä n d e b e t r i f f t , die t r a d i t i o n s g e m ä ß v o r a l l e m d e r r i c h terlichen Beurteilung unterliegen. Das Streben nach d e r richterlichen Neutralität wird als U r s a c h e des T r e n d s zum sozialen Ausgleich durch R i c h t e r s p r u c h f ü r gewisse Rechtsgebiete durch eine andere allerdings nahezu ü b e r h o l t . Sie l i e g t in d e m S t r e b e n b e t e i l i g t e r g e s e l l s c h a f t l i c h e r M ä c h t e , A n g e l e g e n h e i t e n d e s h a l b in die Hand d e r G e r i c h t e zu l e g e n , w e i l e s ihnen g e l u n g e n i s t o d e r w e i l s i e z u g l e i c h f o r d e r n , daß s i e E i n f l u ß auf die ( z u s t ä n d i g e n ) G e r i c h t e h a b e n . Die G e r i c h t e f u n g i e r e n dann a l s e i n e A r t p o l i t i s c h e r S e l b s t v e r w a l t u n g , n u r e b e n ohne w e i t e r e K o n t r o l l e n ( i . S . d e s A r t . 19 A b s . 4 GG) h i n t e r s i c h zu h a b e n und ohne i r g e n d e i n e n p e r s ö n l i c h e n o d e r s a c h l i c h e n M a n d a t s 34) S. z . B . B ö t t i c h e r , R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n , S . 9 8 . 35) B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h d u r c h R i c h t e r Spruch, S. 196. D a s O r i g i n a l z i t a t l a u t e t : " N i c h t so s e h r d e r p r ä s u m t i v e G e r e c h t i g k e i t s g e h a l t d e r zu t r e f f e n d e n M a ß n a h m e p r ä d e s t i n i e r t den Richter f ü r diese Aufgabe als vielmehr der v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g a r a n t i e r t e A u s s c h l u ß j e g l i c h e r E i n f l u ß n a h m e auf die P e r s o n d e s R i c h t e r s und s e i n e n S p r u c h . Die u m den R i c h t e r g e l e g t e Z o n e d e r N e u t r a l i t ä t s o l l e i n e dem k o n k r e t e n L e b e n s verhältnis sachgerechte, unbeeinflußte Lösung ermöglichen". Die Umstellung im Text ist v o r allem deshalb erfolgt, weil e s nicht ganz r i c h t i g e r s c h e i n t , den G e r e c h t i g k e i t s g e h a l t und die N e u t r a l i t ä t und O b j e k t i v i t ä t d e s R i c h t e r s g e g e n ü b e r z u s t e l l e n . Die E l i m i n a t i o n a k t u e l l e r Z w e c k h a f t i g k e i t , wie s i e f ü r die V e r w a l t u n g t y p i s c h i s t , w e i s t doch auf die B a h n d e r G e rechtigkeit. 36) S. a . B a u r , a . a . O . S. 195.

- 533 o d e r W e i s u n g s z u s a m m e n h a n g mit d e r E x e k u t i v e . Die A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t ragt a l s B e i s p i e l s f a l l aus d e r Z a h l d e r w e n i g e r b e deutenden P a r a l l e l e r s c h e i n u n g e n weit h e r a u s . Daß d i e s e L ö sung von E i n s e i t i g k e i t e n - i n s b e s . g e g e n ü b e r B e t r o f f e n e n , die a u ß e r h a l b d e r " T r ä g e r v e r b ä n d e " des p a r a s t a a t l i c h e n E i n f l u s s e s auf die G e r i c h t s b a r k e i t s t e h e n , - nicht f r e i i s t , i s t n o t o r i s c h . 38) D e r durch die s o z i a l e Intervention des S t a a t e s bedingte und zug l e i c h auf s i e abzielende Wandel und das W a c h s t u m d e r r i c h t e r l i c h e n Aufgabe und W i r k s a m k e i t sind g l e i c h s a m ein T r i c k . D a s G e füge r e c h t s s t a a t l i c h e r G a r a n t i e n , b e s t e h e n d in d e r g e s e t z l i c h e n Bindung d e r s t a a t l i c h e n Macht und d e r r i c h t e r l i c h e n K o n t r o l l e i h r e r Einhaltung, findet s i c h m e h r o d e r m i n d e r auf die r i c h t e r l i c h e K o m p e t e n z r e d u z i e r t . ^9) E n t f ä l l t d e r D u a l i s m u s d e r handelnden V e r w a l t u n g und d e r k o n t r o l l i e r e n d e n R e c h t s p r e c h u n g , so v e r l i e r t auch das K r i t e r i u m d e r g e s e t z l i c h e n Bindung an R e l e v a n z . L ä ß t d e r G e s e t z g e b e r d e r V e r w a l t u n g die Zügel l o c k e r , so muß e r das g e g e n ü b e r d e r k o n t r o l l i e r e n d e n R e c h t s p r e c h u n g r e c h t f e r t i g e n können. Vertraut der G e s e t z g e b e r der Rechtsprechung umfangreiche B e f u g n i s s e an, so kommt e s a l l e i n auf die R e c h t s p r e c h u n g s e l b s t an, ob s i e s i e a n n i m m t . Und v e r d i e n t s i e nicht w i r k l i c h auch das V e r t r a u e n ? Hat s i e sonst das l e t z t e Wort zu s p r e c h e n - ist e s dann nicht nur eine Abkürzung des W e g e s zum definitiven Schluß, wenn s i e auch das e r s t e Wort hat? Ist die R e c h t s p r e c h u n g nicht d e r S c h l u ß s t e i n des R e c h t s s t a a t e s ? Die E i n s e i t i g k e i t d i e s e r G e dankengänge liegt auf d e r Hand. T r u g s c h l ü s s e l i e g e n zumindest n a h e . Und doch führen s i e auf eine ganz n ü c h t e r n e und b e r e c h t i g t e A l t e r n a t i v e hin, n ä m l i c h auf die F r a g e : Ist e s , wenn e s s c h o n u n v e r m e i d l i c h i s t , daß d e r G e s e t z g e b e r d e r Gestaltung des E i n z e l f a l l e s durch die rechtsanwendenden O r g a n e S p i e l r a u m läßt, nicht b e s s e r , ihn dem R i c h t e r a n z u v e r t r a u e n a l s d e r Verwaltung a u s z u a n t w o r t e n ? Die Antwort kann nur eine d i f f e r e n z i e r e n d e s e i n . E s k o m m t auf die S a c h e an. Daß die h e r r s c h e n d e P r a x i s und Uberzeugung so ungern d i f f e r e n z i e r t , so g e r n dem R i c h t e r v e r t r a u t und d e r Verwaltung m i ß t r a u t , das i s t e i n e s d e r Symptome f ü r das d i a l e k t i s c h e , i n n e r l i c h u n g l e i c h g e w i c h t i g e R e c h t s s t a a t s v e r s t ä n d n i s d e r w e s t d e u t s c h e n G e g e n w a r t , das s e i n e Hoffnung ganz auf den R i c h t e r s e t z t . D a r ü b e r darf d e r b e r e c h t i g t e K e r n 37) 38)

V g l . B a u r , a . a . O . S . 196 F u ß n . 2 6 . s . a . oben Abschnitt 3 III 5 b ( S . 3 73 ff), i n s b e s . S . 3 8 4 und S.388. 39) Z u r P a r a l l e l e in d e r w i r t s c h a f t l i c h e n Intervention s . die b e i Ipsen, S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s i n t e r v e n t i o n , S t a a t s v e r f a s s u n g und W i r t s c h a f t s o r d n u n g , S . 7 6 1 , w i e d e r g e g e b e n e n B e m e r kungen Hans H u b e r s z u r Entwicklung in d e r S c h w e i z .

r 534 d e r E n t s c h e i d u n g f ü r den R i c h t e r nicht ü b e r s e h e n w e r d e n , die e i n e n Weg b e s c h r e i t e t , d e r nicht a l l e i n in d e r L a g e i s t , die N o t wendigkeiten d e r sozialen Intervention mit dem Ideal des R e c h t s s t a a t s zu v e r s ö h n e n , d a s a b e r a u c h dazu b e i t r ä g t , so v i e l R e c h t s s t a a t wie m ö g l i c h m i t s o v i e l s o z i a l e r I n t e r v e n t i o n wie n o t w e n d i g zu v e r s c h m e l z e n . ^0) dd) S t a a t l i c h e und n i c h t s t a a t l i c h e R e c h t s p r e c h u n g B e f a ß t e s i c h die b i s h e r i g e E r ö r t e r u n g m i t d e r Stellung d e r r i c h t e r l i c h e n P r i m ä r k o m p e t e n z und i h r e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e i m S y s t e m d e r G e w a l t e n t e i l u n g , so i s t nun n o c h auf ein b e s o n d e r e s P r o b l e m h i n z u w e i s e n , d a s g e r a d e f ü r die s o z i a l e R e c h t s g e s t a l t u n g von nicht g e r i n g e r B e d e u t u n g i s t : auf d a s V e r h ä l t n i s d e r s t a a t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t zu n i c h t s t a a t l i c h e n E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r n . Auf d e r e i n e n Seite s t e h t die G e f ä h r d u n g d e s i n d i v i d u e l l e n R e c h t s s c h u t z e s d u r c h die E i n r i c h t u n g " p r i v a t e r " im Sozialbereich p r a k t i s c h gleichzusetzen m i t : v e r b a n d l i c h e r S c h i e d s g e r i c h t e , auf d e r a n d e r e n S e i t e die m ö g l i c h e , m e i s t v e r deckte Aushöhlung r i c h t e r l i c h e r Streitentscheidungskompetenz d u r c h s t a a t s - f r e m d e S c h i e d s s t e l l e n , E i n i g u n g s s t e l l e n und d e r g l e i c h e n . A r t . 92 GG s t e l l t s i c h b e i d e n G e f a h r e n e n t g e g e n . D i e R e c h t s p r e c h u n g i s t d e m Bund und den L ä n d e r n , s o m i t a l s o d e m Staate, vorbehalten. Die Q u a l i f i k a t i o n e i n e s S p r u c h k ö r p e r s a l s s t a a t l i c h e s Gericht setzt einen o r g a n i s a t o r i s c h e n M i n d e s t z u s a m m e n h a n g m i t d e m Staat v o r a u s . G e r i c h t e m ü s s e n - wenn a u c h - dem Staat a l s O r g a n e z u g e r e c h äußerstenfalls nur mittelbar net w e r d e n k ö n n e n . D a s i s t w e d e r h i n s i c h t l i c h d e r p r i v a t e n S c h i e d s g e r i c h t e n o c h h i n s i c h t l i c h d e r h i e r in F r a g e s t e h e n d e n n i c h t s t a a t l i c h e n S c h i e d s - und E i n i g u n g s s t e l l e n der Fall. ^ 40) Vgl. a u c h B a u r , a . a . O . S. 195. - S. f e r n e r M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t z u m R i c h t e r s t a a t , i n s b e s . S . 4 1 6 und an z a h l r e i c h e n S t e l l e n s o n s t ( a l l e r d i n g s i m m e r g e t r a g e n von d e r f ü r diesen Autor kennzeichnenden Richtergläubigkeit). 1) Vgl. B e t t e r m a n n , D i e U n a b h ä n g i g k e i t d e r G e r i c h t e und d e r g e s e t z l i c h e R i c h t e r , S. 629 ff; B V e r f G E 10, 200 (214). 2) B V e r f G E 10, 200 (214 f). 3) (1) Zu d e n k e n i s t h i e r v o r a l l e m an die E i n i g u n g s s t e l l e n i . S . d e s § 50 d e s B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z e s . In F r a g e k o m m e n w e i t e r t a r i f v e r t r a g l i c h begründete Schiedsstellen, denen n e b e n den S c h l i c h t u n g s s t e l l e n i . S . d e s § 50 A b s . 5 B e t r V G und n e b e n den S c h i e d s g e r i c h t e n - wohl n u r Z u s t ä n d i g k e i t e n in G e s a m t r e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n (S. A r t . I A b s . 1 d e s K o n t r o l l r a t s g e s e t z e s N r . 3 5) z u k o m m e n .

- 535 Sie d ü r f e n s o m i t nicht in den d u r c h A r t . 92 GG g a r a n t i e r t e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h d e r G e r i c h t e e i n d r i n g e n . Sie m ü s s e n s i c h in d e m ihnen e i g e n e n , s e i n e m W e s e n n a c h n e b e n d e r R e c h t s p r e c h u n g d e r staatlichen Gerichte liegenden W i r k u n g s k r e i s halten. Die R e c h t s p r e c h u n g d e r S c h i e d s g e r i c h t e m u ß in j e n e r K o m p l e m e n t ä r s p h ä r e z u r s t a a t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t b l e i b e n , in die R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n g e l a n g e n , w e i l die B e t e i l i g t e n in i h r e m e i g e n e n I n t e r e s s e auf die I n a n s p r u c h n a h m e s t a a t l i c h e r G e r i c h t e , die ihnen g e g e n i h r e n W i l l e n nicht v e r s a g t w e r d e n d ü r f t e , v e r z i c h t e t h a b e n und vom öffentlichen I n t e r e s s e aus gesehen - v e r z i c h t e n d u r f t e n . D a s b e d e u t e t , daß S c h i e d s g e r i c h t e nicht den Weg zum s t a a t l i c h e n G e r i c h t v e r s p e r r e n d ü r f e n , wenn s i e n i c h t auf d e m f r e i e n W i l l e n d e r Beteiligten b e r u h e n . Die G e f a h r " u n f r e i w i l l i g e r " Schiedsger i c h t s b a r k e i t besteht im b e s o n d e r e n im B e r e i c h d e r " s o z i a l e n

4) 5)

(2) Die S c h i e d s a u s s c h ü s s e n a c h A r t . I A b s . 2 und II d e s Kont r o l l r a t s g e s e t z e s N r . 35 m ü s s e n a l s B e h ö r d e n d e m S t a a t z u gerechnet werden. Über ihre Qualifikation als staatliches Ger i c h t b r a u c h t n i c h t s g e s a g t zu w e r d e n , da ihnen n u r G e s a m t r e g e l u n g s - und nicht R e c h t s S t r e i t i g k e i t e n z u r z u d e m nicht a u t o r i t a t i v e n E n t s c h e i d u n g z u f a l l e n ( s . zu d i e s e r S o n d e r u n g a u c h den f o l g e n d e n T e x t ) . E i n e s e h r i n t e r e s s a n t e K o n s t r u k t i o n f i n d e t s i c h in § 368 h und i RVO h i n s i c h t l i c h d e r S c h i e d s ä m t e r f ü r die k a s s e n ä r z t l i c h e V e r s o r g u n g z u r E n t s c h e i d u n g der Gesamtregelungsstreitigkeiten zwischen der K a s s e n ä r z t l i c h e n V e r e i n i g u n g und den V e r b ä n d e n d e r K r a n k e n k a s s e n . D i e b e i d e r s e i t i g e n S t r e i t s t e i l e sind K ö r p e r s c h a f t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s (vgl. §§ 368 k A b s . 3, 414 A b s . 4 RVO). D i e S c h i e d s ä m t e r u n t e r l i e g e n d e r S t a a t s a u f s i c h t (§ 368 i A b s . 6 RVO). I h r V e r f a h r e n w i r d d u r c h s t a a t l i c h e V e r o r d n u n g g e r e g e l t (ebd. A b s . 7). So s e h r die e x t r e m z w i s c h e n v e r b a n d l i c h e S t r u k t u r und i h r e F u n k t i o n (§ 368 h, § 368 i A b s . 1 - 4 RVO) zu einer Gleichstellung mit nichtstaatlichen zwischenverbandlic h e n S t e l l e n z u r E n t s c h e i d u n g von G e s a m t r e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n r e i z t , m ü s s e n d i e s e S c h i e d s ä m t e r doch a l s ( m i t t e l b a r e ) S t a a t s b e h ö r d e n q u a l i f i z i e r t w e r d e n . - Ganz in den Z u s a m m e n h a n g d e r V e r w a l t u n g e i n g e s p a n n t sind a u c h die E i n i g u n g s s t e l l e n n a c h § 63 d e s B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s . S . a . B e t t e r m a n n , Die U n a b h ä n g i g k e i t d e r G e r i c h t e u n d d e r gesetzliche Richter, S.629. Z u r legitimen Herausnahme der Schiedsgerichtsbarkeit aus der staatlichen Gerichtsbarkeit unter diesen Gesichtspunkten s . M e n g e r , A n m . zu BGH, U r t . v. 2 1 . A p r i l 1959 - 1 StR 5 0 4 / 5 8 - ( J Z 1 5 . J h g . (1960) S. 168). S . a . D ü r i g in M a u n z D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV R a n d n . 55 ( m i t w e i t . N a c h w . z u m P r o b l e m sub s p e c i e d e s A r t . 19 A b s . 4 GG).

- 536 S e l b s t v e r w a l t u n g " , da die K o a l i t i o n e n v e r s u c h t s e i n k ö n n t e n , S c h i e d s g e r i c h t e e i n z u s e t z e n , den v e r b a n d s a n g e h ö r i g e n P e r s o n e n a u f z u n ö t i g e n und so die R e c h t s p r e c h u n g auf K o s t e n d e r s t a a t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t an s i c h zu z i e h e n . Die g e g e n w ä r t i g e R e g e l u n g d e r S c h i e d s g e r i c h t s b a r k e i t in A r b e i t s s a c h e n (§§ 101 ff A r b G G ) t r ä g t , i n d e m s i e die n o r m a t i v - t a r i f v e r t r a g l i c h b e g r ü n d e t e S c h i e d s g e r i c h t s b a r k e i t s e h r b e s c h r ä n k t , sowohl d e r G a r a n t i e s t a a t l i c h e r G e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t wie a u c h i h r e n s p e z i f i s c h e n k o l lektivrechtlichen Gefährdungen Rechnung. 6)

(1) T a r i f v e r t r ä g e k ö n n e n die S c h i e d s g e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t n u r f ü r e i n e n s e h r e n g e n K r e i s von S o n d e r f ä l l e n b e g r ü n d e n , n ä m lich nur, soweit d e r persönliche Geltungsbereich des jeweiligen T a r i f v e r t r a g e s ü b e r w i e g e n d B ü h n e n k ü n s t l e r , F i l m s c h a f f e n d e , A r t i s t e n o d e r K a p i t ä n e und g e w i s s e a n d e r e S e e l e u t e u m f a ß t (§ 101 A b s . 2 Satz 1 A r b G G ) . D e r T a r i f v e r t r a g kann die Z u s t ä n d i g k e i t n u r f ü r t a r i f g e b u n d e n e P e r s o n e n b e g r ü n d e n ( e b d . Satz 2). A n d e r e P e r s o n e n k ö n n e n s i c h d e r Z u s t ä n d i g k e i t des Schiedsgerichts durch Vereinbarung oder Vertrag unterw e r f e n , wenn s i c h i h r A r b e i t s v e r h ä l t n i s e b e n f a l l s n a c h d e m T a r i f v e r t r a g r i c h t e t (ebd. Satz 3). Die E i n r e d e d e s S c h i e d s v e r t r a g s i s t a n s e h r e n g e V o r a u s s e t z u n g e n gebunden (§ 102 A r b G G ) . Die A u f h e b u n g s k l a g e z u m A r b e i t s g e r i c h t k a n n nicht n u r auf g e w i s s e k a p i t a l e V e r s t ö ß e (wie n a c h A b s . 1 N r . 1 und 3 A r b G G ) , a u f die V e r l e t z u n g j e d e r R e c h t s n o r m g e s t ü t z t w e r den (ebd. N r . 2). D a m i t i s t die t a r i f v e r t r a g l i c h b e g r ü n d e t e Schiedsgerichtsbarkeit nur m e h r als eine Vorinstanz f ü r gew i s s e " a u s g e f a l l e n e " A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n a u s g e s t a l t e t , die einer i h r e r Eigenart gemäßen Sonderbehandlung bedürftig sind. Schon a u s d e m G r u n d , daß w e g e n d e r V e r l e t z u n g e i n e r j e d e n R e c h t s n o r m d a s A r b e i t s g e r i c h t a n g e r u f e n w e r d e n kann, darf diese sachlich beschränkt zulässige Schiedsgerichtsbarkeit a l s u n b e d e n k l i c h a n g e s e h e n w e r d e n . Nicht a n d e r s wie d e r streitentscheidende Verwaltungsakt als "Vorbescheid" f ü r beg r e n z t e S a c h g e b i e t e a u c h u n t e r d e r H e r r s c h a f t d e s A r t . 92 GG z u g e l a s s e n w e r d e n kann ( s . o . S. 515 ), kann a u c h d e r s c h i e d s gerichtliche "Vorbescheid" unbedenklich zugelassen werden, wenn s e i n e E i n r i c h t u n g s e i n e m A n w e n d u n g s g e b i e t g e m ä ß i s t . Die Zulassung d e r Schiedsabrede f ü r Rechtsstreitigkeiten der T a r i f v e r t r a g s p a r t e i e n u n t e r e i n a n d e r (§ 101 A b s . 1 A r b G G ) , die z u d e m in d e r s e l b e n W e i s e d e r A u f h e b u n g s k l a g e u n t e r l i e g t , i s t , da die A b r e d e von den B e t e i l i g t e n a u t o n o m in i h r e m e i g e n e n I n t e r e s s e g e t r o f f e n w e r d e n kann, von v o r n e h e r e i n k a u m Bedenken ausgesetzt. (2) Die in w e i t e r e m K o m p e t e n z k r e i s z u l ä s s i g e S c h i e d s g e -

- 537 R e c h t s p r e c h u n g durch " p r i v a t e " Instanzen ist a l s o n u r in dem engen R a h m e n z u l ä s s i g , in dem die S c h i e d s g e r i c h t s b a r k e i t zugel a s s e n w e r d e n kann. Dagegen u n t e r l i e g e n S c h i e d s s t e l l e n u. ä. von A r t . 92 GG h e r keinen B e s c h r ä n k u n g e n , soweit s i e nicht zur E n t scheidung von R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n sondern von sog. R e g e l u n g s streitigkeiten, nicht zum " R i c h t e n " s o n d e r n zum " S c h l i c h t e n " '

7)

8)

r i c h t s b a r k e i t d e r Z P O i s t an die V o r a u s s e t z u n g e n d e r Individualität und Autonomie d e r A b r e d e und P a r i t ä t d e r B e t e i l i g t e n geknüpft (§§ 1 0 2 5 - 1026 Z P O ) und insoweit kein s o z i a l b e d e n k l i c h e s E i n f a l l s t o r v e r b a n d l i c h e r H e t e r o n o m i e . Von e i n e m V e r s t o ß gegen A r t . 92 GG kann nicht die R e d e s e i n . (3) Im ö f f e n t l i c h e n R e c h t s p i e l e n S c h i e d s g e r i c h t e g e l e gentlich eine R o l l e f ü r S t r e i t i g k e i t e n u n t e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i chen P e r s o n e n , gewissermaßen kraft Abrogation der verwalt u n g s g e r i c h t l i c h e n P a r t e i s t r e i t i g k e i t . Wie d i e s e s e l b s t steht auch die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e S c h i e d s g e r i c h t s b a r k e i t nicht im V o r d e r g r u n d r e c h t s s t a a t l i c h e r S t a a t s g e s t a l t u n g . E s darf j e doch darauf h i n g e w i e s e n werden, daß s i e in einem B e r e i c h s o z i a l e r Intervention eine b e s o n d e r s g r o ß e Bedeutung e r l a n g t h a t : im F ü r s o r g e w e s e n ( s . T e i l III d e r F ü r s o r g e r e c h t s v e r e i n b a r u n g vom 18. S e p t e m b e r 1947 i . d . F . vom 3 . Mai 1949; s . nun a b e r § 187 A b s . 1 VGO). Im R a h m e n d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t gab e s f r ü h e r S c h i e d s g e r i c h t e z u r Entscheidung von Vermögensauseinandersetzungsstreitigkeiten bei der Teilung von B e r u f s g e n o s s e n s c h a f t e n (§ 646 RVO), wie j a die E r l e d i gung von A u s e i n a n d e r s e t z u n g s s t r e i t i g k e i t e n ein Hauptteil d e r öffentlichrechtlichen Schiedsgerichtsbarkeit ausmacht (insbes. im G e m e i n d e r e c h t ; s . § 187 A b s . 1 VGO). Ob im s a c h l i c h e n G e l t u n g s b e r e i c h des S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z e s Schiedsg e r i c h t e heute noch m ö g l i c h sind, i s t u m s t r i t t e n ( b e j a h e n d : M i e s b a c h - A n k e n b r a n k , S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z , § 202 A n m . 3 ; M e i l w i t z , S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z , 1956, § 2 Randn. 5; u n t e r B e s c h r ä n k u n g auf P a r t e i s t r e i t i g k e i t e n : H a s t l e r , Aufbau und V e r f a h r e n d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 1953 (ff), § 202 SGG A n m . 3 ; H o f m a n n - S c h r o e t e r , S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z , 2 . A u f l . 1957, § 2 0 2 A n m . 2 . V e r n e i n e n d : H a s t l e r , a . a . O . § 59 Randn. 1; P e t e r s S a u t t e r - W o l f f , K o m m e n t a r zur S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , A n m . zu § 8 und § 59 ( d a s . mit weit. N a c h w . ) ) . S. h i e r z u i n s b e s . B ö t t i c h e r , R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n . - D e r B e g r i f f wird h i e r in Ü b e r e i n s t i m m u n g mit B ö t t i c h e r a l s O b e r b e g r i f f f ü r G e s a m t - und E i n z e l r e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n g e braucht. Z u r G e g e n ü b e r s t e l l u n g s . z . B . die F o r m u l i e r u n g bei J a c o b i , A r t . " A r b e i t s s t r e i t i g k e i t e n (II) Schlichtung" im H a n d w ö r t e r -

- 538 b e r u f e n sind. D a s i s t am d e u t l i c h s t e n , wo e s s i c h um G e s a m t r e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n handelt. Die V o r b e r e i t u n g und ä u ß e r s t e n f a l l s die F e s t s e t z u n g g e n e r e l l e r N o r m e n ist k e i n e r i c h t e r l i c h e A u f g a b e . A b e r auch die p o s i t i v e G e s t a l t u n g e i n z e l n e r V e r h ä l t n i s s e '>, z w a r auf dem Boden nicht a b e r nach M a ß g a b e des R e c h t s s o n d e r n a l l e i n u n t e r Abwägung d e r I n t e r e s s e n und u n t e r B e r ü c k sichtigung d e r Z w e c k m ä ß i g k e i t , i s t keine e i g e n t l i c h e und, n a c h A r t . 92 GG, keine notwendige r i c h t e r l i c h e A u f g a b e . E r s c h e i n t in R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n eine Ordnungsinstanz e r f o r d e r l i c h , so kann z w a r d e r R i c h t e r a l s s o l c h e b e r u f e n werden, nicht w e n i g e r a b e r - j e nach L a g e d e r S a c h e - die Verwaltung o d e r eben e i n e vom G e s e t z e i n g e r i c h t e t e o d e r w e n i g s t e n s z u g e l a s s e n e a u ß e r staatliche "Stelle" (Schieds-, Einigungs-, Schlichtungsstelle) 9 \

9)

buch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 1 1 9 5 6 , S . 3 6 1 ff ( 3 6 1 ) : "(1) R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n , bei denen ein W i l l e um das R e c h t kämpft, das ihm ein a n d e r e r Wille s t r e i t i g m a c h t ; h i e r i s t e i n e E n t s c h e i d u n g n a c h Maßgabe d e r geltenden R e c h t s o r d n u n g durch R e c h t s s p r u c h m ö g l i c h ; (2) R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n , b e i denen e i n e den Int e r e s s e n der P a r t e i e n entsprechende rechtliche Regelung durch W i l l e n s e i n i g u n g e r s t r e b t wird, d i e s e r E r f o l g a b e r d a r a n s c h e i t e r t , daß die W i l l e n s e i n i g u n g nicht gelingt; h i e r i s t keine E n t s c h e i d u n g durch R e c h t s s p r u c h nach M a ß g a b e d e r geltenden R e c h t s o r d n u n g m ö g l i c h s o n d e r n nur Hilfe z u r W i l l e n s e i n i g u n g u n t e r b i l l i g e r Abwägung d e r b e i d e r s e i t i g e n Int e r e s s e n und B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r Z w e c k m ä ß i g k e i t , ä u ß e r s t e n f a l l s ein Z w a n g s a u s g l e i c h d e r w i d e r s t r e b e n d e n I n t e r e s sen". (1) D i e " S t e l l e n " - L ö s u n g v e r k ö r p e r n die ( g e s e t z l i c h e n o d e r t a r i f l i c h e n ) b e t r i e b l i c h e n E i n i g u n g s - und S c h l i c h t u n g s s t e l l e n und die t a r i f l i c h e n ü b e r b e t r i e b l i c h e n S c h l i c h t u n g s s t e l l e n ( s . o . S . 534 zu F u ß n . 3 (1)). Dagegen sind die s t a a t l i c h e n S c h l i c h t u n g s a u s s c h ü s s e , so s e h r s i e im G e g e n s t a n d den t a r i f l i c h e n g l e i c h e n , und so s e h r s i e durch i h r e Z u s a m m e n s e t z u n g d i e s e n angenähert sind, B e i s p i e l e d e r " V e r w a l t u n g s " - L ö s u n g ( s . o . S . 535 zu F u ß n . 3 (2)). (2) Auch die S c h i e d s ä m t e r f ü r die k a s s e n ä r z t l i c h e V e r s o r g u n g ( s . o . S. 535 zu F u ß n . 3 (2)) können a l s B e i s p i e l e f ü r die " V e r w a l t u n g s " - L ö s u n g b e z e i c h n e t w e r d e n . Doch l i e g e n h i e r die Dinge doch ganz a n d e r s a l s s i e etwa b e i S c h i e d s a u s s c h ü s s e n l i e g e n , s e l b s t wenn d i e s e - wie die S c h i e d s ä m t e r - v e r b i n d l i c h e n t s c h e i d e n können. Die G e s a m t r e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t e n , die s i e e n t s c h e i d e n , b e s t e h e n z w i s c h e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n V e r b ä n d e n . Die P r i v a t p e r s o n e n , die d a r ü b e r hinaus b e t r o f f e n

- 539 N u r d a r f d u r c h die E i n r i c h t u n g d i e s e r S t e l l e n d e r D u r c h g r i f f z u r R e c h t s e n t s c h e i d u n g d e r s t a a t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t nicht v e r b a u t werden. 10) R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n , die e i n e r R e g e l u n g s s t r e i t i g k e i t i n m i t t e l i e g e n , d ü r f e n d u r c h die K o m p e t e n z s o l c h e r Stellen d e r s t a a t l i c h - g e r i c h t l i c h e n j e d e n f a l l s dann nicht e n t z o g e n w e r d e n , wenn d i e s e S t e l l e n nicht i n s o f e r n a l s S c h i e d s g e r i c h t e q u a l i f i z i e r t und tätig werden können. H ) Eine weitergehende Zuständigkeit n i c h t s t a a t l i c h e r S t e l l e n z u r E n t s c h e i d u n g a u c h von R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n w ü r d e nicht gegen A r t . 92 GG v e r s t o ß e n . Ihre Betrauung mit Regelungsstreitigkeiten ist dagegen vielfach der staatlichen u n d s e i e s a u c h d e r r i c h t e r l i c h e n - E i n m i s c h u n g in die f r a g l i c h e n R e c h t s - und S a c h v e r h ä l t n i s s e v o r z u z i e h e n .

w e r d e n , die K a s s e n ä r z t e , s t e h e n zu d e m e i n e n d i e s e r V e r b ä n d e in e i n e m ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n R e c h t s v e r h ä l t n i s . E s h a n d e l t s i c h a l s o in e r s t e r L i n i e u m e i n e F r a g e d e r V e r w a l t u n g so r g a n i s a t i o n . Ähnlich v e r w i c k e l t l i e g e n die D i n g e h i n sichtlich d e r Einigungsstellen nach dem P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z . H i e r z u m u ß g r u n d s ä t z l i c h b e m e r k t w e r d e n , daß g e gen v e r w a l t u n g s o r g a n i s a t o r i s c h e L ö s u n g e n d i e s e r A r t u n t e r d e m G e s i c h t s p u n k t d e s A r t . 92 GG k e i n e B e d e n k e n g e l t e n d gemacht werden können. 10) S. h i e r z u i n s b e s . B ö t t i c h e r , Die Z u s t ä n d i g k e i t d e r E i n i g u n g s s t e l l e d e s § 70 A b s . 2 B e t r V G in r e c h t s s t a a t l i c h e r Sicht, in " B e i t r ä g e z u m A r b e i t s - , H a n d e l s - und W i r t s c h a f t s r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r A l f r e d Hueck, 1959, S. 149 f f . B ö t t i c h e r b e r ü h r t d a m i t den k r i t i s c h e n Punkt i m R a h m e n d e s g e l t e n d e n B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t s . Das geltende Schlichtungsrecht b i e t e t d a g e g e n k e i n e n A n l a ß zu A b g r e n z u n g s e r ö r t e r u n g e n . 11) " G e w a l t e n t e i l u n g s " - P r o b l e m e d ü r f t e n nicht s c h o n d a d u r c h a u f t a u c h e n , daß e i n - und d i e s e l b e Stelle sowohl m i t R e g e l u n g s - a l s a u c h (im m ö g l i c h e n R a h m e n d e r S c h i e d s g e r i c h t s barkeit) mit Rechtsstreitigkeiten befaßt wird. 12) H i e r t a u c h t ein i n t e r e s s a n t e r D r e i e c k s b e z u g R e c h t s p r e c h u n g V e r w a l t u n g - p r i v a t e Stellen auf. D r e i k o n k u r r i e r e n d e potent i e l l e G e s t a l t u n g s t r ä g e r , von denen zwei ( V e r w a l t u n g und p r i v a t e S t e l l e ) g r u n d s ä t z l i c h nicht z u r e n d g ü l t i g e n E n t s c h e i dung von R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n z u g e l a s s e n w e r d e n k ö n n e n . D e r R ü c k g r i f f auf die s t a a t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t gegen die M i ß a c h t u n g b e s t e h e n d e n R e c h t s d u r c h die S c h i e d s e n t s c h e i dung e r i n n e r t z u d e m an den G e r i c h t s s c h u t z gegen V e r w a l tungsakte.

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c)

Die g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l k o m p e t e n z e n

aa) D e r g e r i c h t l i c h e R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e r V e r w a l t u n g aaa)

Die " G e n e r a l k l a u s e l " - N o t w e n d i g k e i t und B e d e u t u n g

D i e g e r i c h t l i c h e P r i m ä r k o m p e t e n z kann und s o l l die Z u s t ä n d i g keit d e r V e r w a l t u n g nicht a u f s a u g e n . D a s i s t von d e r S a c h e und d e r V e r f a s s u n g h e r v o r g e z e i c h n e t und läßt s i c h n u r in den R a n d z o n e n , d e r e n P r o b l e m a t i k e b e n a n g e d e u t e t w u r d e , in F r a g e s t e l l e n und v e r s c h i e b e n . Die V e r w a l t u n g m u ß an d a s G e s e t z g e b u n den s e i n . D e s h a l b m u ß d e r s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e Staat, d e r von d e r Aufgabe h e r vorwiegend "Verwaltungsstaat" ist, auch " G e s e t z e s s t a a t " s e i n und z w a r ein " S t a a t d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s " . ' D i e R e c h t s b i n d u n g b r a u c h t e i n e S a n k t i o n . So i n t e n s i v die v i e l f ä l t i g e n n i c h t g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e n d e r V e r w a l t u n g w i r k e n , 2) e i n e g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e m a c h e n s i e nicht e n t b e h r l i c h . D e r s o zial intervenierende Rechtsstaat muß also schließlich auch " J u s t i z s t a a t " i m Sinne g l o b a l e n und d i c h t e n g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s gegenüber d e r staatlichen Exekutive sein; m a n könnte s a g e n , ein " S t a a t d e r V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " , wenn d e r f u n k t i o n a l e Sinn d i e s e s W o r t e s n i c h t d u r c h s e i n e n g e r i c h t s o r g a n i s a t o r i s c h e n so s e h r v e r d u n k e l t w ä r e . Im G r u n d g e s e t z s i n d die K o n s e q u e n z e n m i t E r n s t g e z o g e n : A r t . 1) 2)

S . o . S. 412 ff und S. 418 f f . S. die Z u s a m m e n s t e l l u n g d i e s e r K o n t r o l l e n b e i B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S . 1 1 7 f ; s . f e r n e r " D i e L e i s t u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g und i h r e K o n t r o l l e n " , R e f e r a t e d e s 20. S t a a t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n F o r t b i l d u n g s k u r s u s der Hochschule f ü r Verwaltungswissenschaften Speyer, B e i l a g e z u r S t a a t s z e i t u n g f ü r R h e i n l a n d - P f a l z N r . 27, 29 und 31 v o m 3 . , 17. und 31. J u l i 1955. Im e i n z e l n e n h a n d e l t e s s i c h um f o l g e n d e B e i t r ä g e : R i n g e l m a n n , Die L e i s t u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g und i h r e K o n t r o l l e n : Die L e i s t u n g e n d e s B u n d e s und d e r L ä n d e r i m S p i e g e l i h r e r H a u s h a l t s p l ä n e ; G r a m s c h , Die L e i s t u n g e n d e r G e m e i n d e n und G e m e i n d e v e r b ä n d e in d e r G e g e n w a r t ; D a h l g r ü n , D i e L e i s t u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g und i h r e K o n t r o l l e n : D a s s t a a t l i c h e K o n t r o l l s y s t e m , i n s b e s . die F i n a n z - und W i r t s c h a f t s k o n t r o l l e ; E r b e r , D i e P e r s o n a l k o n t r o l l e ; Hölzl, Die R e c h t s - und Zweckmäßigkeitskontrolle der öffentlichen Verwaltung; d e r s . , D i e L e i s t u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g und i h r e K o n t r o l l e n : Die R e c h t s - und Z w e c k m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e d e r ö f f e n t l i chen Verwaltung; F e t z e r , Selbstkontrolle d e r öffentlichen Verwaltung durch Aufsicht.

- 541 19 A b s . 4 GG s i c h e r t u m f a s s e n d e n 3) g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e r V e r w a l t u n g . Auch a n d e r n o r t s ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 4, 15 Satz 2, 34 S a t z 3 GG) g a r a n t i e r t das GG g e l e g e n t l i c h g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z . 4) Doch k o m m t d i e s e n V o r s c h r i f t e n g e g e n ü b e r d e r u n i v e r s e l l e n K l a u s e l des A r t . 19 A b s . 4 GG nur noch die Bedeutung e i n e s K o m p e t e n z r e s e r v a t e s zugunsten d e r " o r d e n t l i c h e n " G e r i c h t e zu. A r t . 19 A b s . 4 GG, d e r " k ö n i g l i c h e A r t i k e l " ( J e l l i n e k 5 ) ) , schützt nicht s c h l e c h t h i n das- R e c h t gegen V e r l e t z u n g e n und D u r c h b r e c h u n gen. E r schützt den B ü r g e r in s e i n e n R e c h t e n . D e r B ü r g e r , das Individuum, i s t dadurch nicht nur an den S c h a l t h e b e l des Sankt i o n s m e c h a n i s m u s g e s t e l l t sondern überhaupt i n s Z e n t r u m des R e c h t s s t a a t e s g e r ü c k t . A b e r e s w ä r e v e r f e h l t , den Individualismus dieser Rechtsschutzform zu b e k l a g e n . G e g e n ü b e r einem S t a a t , d e r i n t e n s i v s t und in den v e r s c h i e d e n s t e n Richtungen und Modalitäten laufend in das L e b e n s e i n e r B ü r g e r e i n g r e i f t , i s t nicht nur die e b e n s o u m f a s s e n d e g e s e t z l i c h e Bindung d e r v o l l z i e henden Gewalt sondern auch die u n i v e r s e l l e R e c h t s s c h u t z g a r a n t i e notwendig. In e r h e b l i c h e m Umfang f ä l l t die Wirkung d e r auf individuelle Initiative hin a u s g e l ö s t e n R e c h t s k o n t r o l l e zudem auch m i t e i n e r " o b j e k t i v e n " Überprüfung d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r waltung z u s a m m e n . 8) Institutionen e i n e r s e l b s t ä n d i g e n , d. h. vom 3)

4) 5)

6) 7)

8)

Zum s a c h l i c h e n G e l t u n g s b e r e i c h s . die d e r z e i t wohl e i n g e hendste und i n f o r m a t i v s t e D a r s t e l l u n g b e i D ü r i g in MaunzD ü r i g , A r t . 1 9 A b s . 4 Randn. 1 7 - 3 7 . Auf die v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n Zuständigkeiten wird v o r n e h m l i c h im nächstfolgenden A b s c h n i t t einzugehen s e i n . E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r p o s i t i v würdigenden P r ä d i k a t e , die d i e s e r V o r s c h r i f t aus b e r u f e n e m Munde b e i g e l e g t wurden, s . b e i Dürig in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV Randn. 1. S . K l e i n , B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S. 406 ff; K o e l l r e u t t e r , G r u n d f r a g e n des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 14. S. z . B . K ä g i , R e c h t s s c h u t z - S o z i a l s t a a t - s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , Die Schweiz - ein n a t i o n a l e s J a h r b u c h , 1945, S. 129 ff ( 1 4 4 ) ; W e r n e r , A l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , NJW 7 . J h g . ( 1 9 5 4 ) S. 1625 ff ( 1 6 2 7 ) ; B e c k e r , Stand und Aufgabe d e r V e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t , S. 18; M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t zum R i c h t e r s t a a t , S . 1 1 3 , 2 9 5 , 416 und p a s s i m ; L e i b h o l z , Die k r i t i s c h e n Punkte des G r u n d g e s e t z e s , S . 19; R e u s s , Z u r Neuordnung des R e v i s i o n s r e c h t s , i n s b e s . im v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n , DÖV 1 2 . J h g . (1959) S. 10 ff ( 1 2 ) . S. z . B . B e c k e r , Verwaltung und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S. 129 f; Rumpf d e s g l . S. 139 f; B a c h o f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g

- 542 I n d i v i d u a l i n t e r e s s e e b e n s o wie von d e r V e r w a l t u n g s s p i t z e unabhängigen r i c h t e r l i c h e n G e s e t z m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e könnten d a g e gen den individuellen R e c h t s s c h u t z nicht e r s e t z e n und würden wohl auch eine " o b j e k t i v e " K o n t r o l l e nicht in dem g l e i c h e n Maße h e r b e i f ü h r e n wie die p r i v a t e I n i t i a t i v e . Z e n t r a l v e r w i r k l i c h t das Anliegen des A r t . 19 A b s . 4 G G durch die v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e G e n e r a l k l a u s e l (§§ 4 0 , 42 VGO). I h r G e l t u n g s b e r e i c h wird e i n g e s c h r ä n k t durch die Z u s t ä n digkeit d e r b e s o n d e r e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e und d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e . F ü r die im v o r s t e h e n d e n Z u s a m m e n h a n g n a t u r g e m ä ß b e s o n d e r s wichtigen S o z i a l g e r i c h t e beinhaltet § 51 SGG eine p a r t i e l l e G e n e r a l k l a u s e l . In S t e u e r s a c h e n e n t s c h e i d e n g r u n d s ä t z l i c h die F i n a n z g e r i c h t e . D i e noch von t r a d i t i o n e l l e n V o r s t e l l u n g e n g e t r a g e n e R e i c h s a b g a b e n o r d n u n g ( s . i n s b e s . d e r e n §§ 2 2 9 , 2 6 1 , 3 0 5 ) sah eine e r s c h ö p f e n d e R e c h t s s c h u t z k o m p e t e n z d e r F i n a n z o d e r a n d e r e r G e r i c h t e nicht v o r . S i e wurde von den G e r i c h t e n u n t e r f a s t e i n h e l l i g e r Z u s t i m m u n g des S c h r i f t t u m s aus A r t . 19 A b s . 4 GG i . V . m . A r t . 96 GG h e r a u s e n t w i c k e l t . 9 ) A l s b e s o n d e r e V e r w a l t u n g s g e r i c h t e m ü s s e n auch die D i e n s t S t r a f g e r i c h t e a n g e s e h e n werden (vgl. A r t . 96 A b s . 3 G G ) . U n t e r den Z u s t ä n d i g k e i ten d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e ( s . § 13 GVG) m ü s s e n im Z u s a m menhang mit dem g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r s o z i a l i n t e r v e n i e r e n d e r V e r w a l t u n g v o r a l l e m die schon in d e r V e r f a s sung e i n g e r ä u m t e n K o m p e t e n z e n im R a h m e n des E n t s c h ä d i g u n g s r e c h t s ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 4, 15 Satz 2 GG) erwähnt w e r d e n . 1Ö> Die s u b s i d i ä r e Zuständigkeit d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e , die in A r t . 19 A b s . 4 GG angeordnet i s t , i s t dagegen kaum von p r a k t i s c h e r Bedeutung. H ) Im Hintergrund a l l e n g e r i c h t l i c h e n R e c h t s h i e r z u , S. 177; F o r s t h o f f , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 4 6 1 f; M e n g e r , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , D i e G r u n d r e c h t e , B d . III, 2 . H a l b b d . 1959, S . 7 1 7 ff (727 f f ) . 9) S. h i e r z u D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s e b e i D ü r i g in MaunzD ü r i g , A r t . 19 A b s . IV Randn. 58 ff, i n s b e s . R a n d n . 6 1 . 10) Z u r Zuständigkeit d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e s . i n s b e s . B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , D i e Grundr e c h t e , B d . III, 2 . Halbbd. 1959, S. 779 ff ( i n s b e s . S. 8 1 8 ff). E i n e w e i t e r gefaßte Z u s a m m e n s t e l l u n g zum großen T e i l e i n s c h l ä g i g e r Z u s t ä n d i g k e i t e n d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e s . bei W i e c z o r e k , Z P O , § 13 GVG A n m . F IV, G - M . 11) S. die h i e r nicht e i n s c h l ä g i g e n B e i s p i e l s f ä l l e b e i D ü r i g a . a . O . Randn. 6 4 . - B e t t e r m a n n ( a . a . O . S . 8 2 4 ff) zieht die G r e n z l i -

- 543 schutzes steht d e r v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e G r u n d r e c h t s s c h u t z . D i e V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e ( A r t . 93 A b s . 2 GG i . V . m . §§ 90 ff B V e r f G G ) e r l a u b t die A n r u f u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s grundsätzlich e r s t nach Anrufung der zuständigen N i c h t - V e r f a s s u n g s g e r i c h t e (§ 90 A b s . 2 B V e r f G G ) , w e n n g l e i c h d e m B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e i n e A r t E v o k a t i o n s r e c h t e i n g e r ä u m t i s t (§ 90 A b s . 2 Satz 2 B V e r f G G ) . bbb)

D e r R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e m l e i s t e n d e n Staat

1. D i e v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e A n p a s s u n g . D i e u m fassende Kontrollzuständigkeit der Gerichte gegenüber einer Verw a l t u n g , die auf die v i e l f ä l t i g s t e W e i s e in die r e c h t l i c h g e s c h ü t z t e I n d i v i d u a l s p h ä r e d e r B ü r g e r e i n d r i n g t , kann auf die T ä t i g k e i t d e r G e r i c h t e und i h r V e r f a h r e n s r e c h t n i c h t ohne R ü c k w i r k u n g b l e i b e n . E i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , die e i n e r v o r w i e g e n d eingreifenden Verwaltung z u r Seite gestellt ist, kann sich mit d e r n e g a t i v e n K o n t r o l l e und e i n e r k a s s a t o r i s c h e n E n t s c h e i d u n g b e g n ü g e n . E i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , die g e g e n ü b e r e i n e r (auch) l e i s t e n d e n V e r w a l t u n g (auch) d a s R e c h t auf T e i l h a b e a n d i e s e n L e i s t u n g e n zu s c h ü t z e n h a t - und n u r d a m i t k ö n n e n die Verwaltungsgerichte einen abgerundeten Rechtsschutz gerade des sozialen Status des B ü r g e r s bewirken muß dagegen auch positiv Leistungspflichten der Verwaltung statuieren können. Sie m u ß a u c h die T e i l h a b e r e c h t e d e s B ü r g e r s zu " t i t u l i e r e n " i m s t a n d e s e i n . Die V o r n a h m e k l a g e (§ 42 A b s . 1 VGO; § 54 A b s . 1 SGG), die L e i s t u n g s k l a g e (§ 40 A b s . 1 VGO; § 54 A b s . 4 und 5 SGG) und die F e s t s t e l l u n g s k l a g e (§ 43 VGO; § 55 SGG) sind R e c h t s s c h u t z f o r m e n , die d i e s e n B e d ü r f n i s s e n e n t s p r e c h e n . 1) 2. D a s b e r e c h t i g e n d e G e s e t z a l s A n g e l p u n k t . D o c h s i n d die F o l g e p r o b l e m e d e r U n i v e r s a l i t ä t d e s R e c h t s s c h u t z e s g e g e n ü b e r e i n e r V e r w a l t u n g von e x p a n s i v g e w a n d e l t e r W i r k s a m -

1)

nien weniger eng. S. zu d i e s e n P r o b l e m e n H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II S. 606 ff ( i n s b e s . S . 6 1 3 ff) und S . 6 3 9 ff; W e r n e r , A l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S. 1625 ff (1626 ff); K r ü g e r , Die A u f l a g e a l s I n s t r u m e n t d e r W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g , i n s b e s . S. 381; M e n g e r , R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ; B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , i n s b e s . S . 1 1 3 f, 128 f; Rupp, D i e B e s e i t i g u n g s - und U n t e r l a s s u n g s k l a g e g e gen T r ä g e r h o h e i t l i c h e r G e w a l t ; w . N a c h w e i s e s . bei den Z i tierten.

- 544 k e i t 2 ) von s e k u n d ä r e r , t e c h n i s c h e r B e d e u t u n g . Im B u n d e m i t e i n e r v e r s t ä n d n i s v o l l e n und h i n l ä n g l i c h e i n f a l l s r e i c h e n R i c h t e r s c h a f t b r a u c h t d e r B e t r o f f e n e nicht zu f ü r c h t e n , w e g e n f o r m a l e r S c h w i e r i g k e i t e n u m s e i n e n R e c h t s s c h u t z g e b r a c h t zu w e r d e n . Die G e f a h r f ü r den B ü r g e r l i e g t v i e l m e h r d a r i n , daß e s d e r G e s e t z g e b e r an e i n e r h i n l ä n g l i c h e n r e c h t l i c h e n Bindung d e r E x e k u t i v e fehlen läßt. 3) Läßt d e r G e s e t z g e b e r im R a h m e n e i n e r E i n g r i f f s o d e r L e i s t u n g s e r m ä c h t i g u n g z u g u n s t e n d e r V e r w a l t u n g d i e s e r zu v i e l S p i e l r a u m , s o f i n d e t d e r R i c h t e r d a s in F r a g e s t e h e n d e Int e r e s s e d e s B e t r o f f e n e n nicht z u m R e c h t s a t z v e r d i c h t e t . Wenn e s nicht w e n i g s t e n s d u r c h e i n e n a l l g e m e i n e n , d a s s p e z i e l l e R e c h t e r g ä n z e n d e n G r u n d s a t z ( z . B . den G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z , den G r u n d s a t z von T r e u und Glauben) g e s c h ü t z t w i r d , k a n n d e r R i c h t e r i h m nicht R e c h n u n g t r a g e n . F e h l t s c h l i e ß l i c h e i n e r V e r w a l t u n g s l e i s t u n g die g e s e t z l i c h e R e g e l u n g ü b e r h a u p t , s o k a n n a u c h d e r R i c h t e r n i c h t m e h r an R e c h t s s c h u t z h e r g e b e n , a l s die e i n s c h l ä g i g e n a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d s ä t z e ihm an M a ß s t a b b i e t e n . H i e r wird das P r o b l e m d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n Bindung d e r Verwaltung durch das Gesetz relevant. ^ 3. E x k u r s : D e r r e c h t s s t a a 11 i c h e Z w a n g z u r subj e k t i v e n B e r e c h t i g u n g . A b e r n o c h ein a n d e r e s P r o b l e m k o m m t h i e r zum D u r c h b r u c h , d a s d a m i t eng v e r w a n d t i s t : K a n n d e r G e s e t z g e b e r z w a r das V e r h a l t e n d e r Verwaltung (objektiv) rechtlich regeln, dem B ü r g e r , dem das sonach g e r e g e l t e V e r h a l t e n z u g u t e k o m m e n s o l l , j e d o c h ein R e c h t auf d e m e n t s p r e c h e n d e s H a n d e l n d e r V e r w a l t u n g v e r s a g e n ? A r t . 19 A b s . 4 GG s c h e i n t d a r auf u n m i t t e l b a r k e i n e A n t w o r t zu g e b e n . Die V o r s c h r i f t knüpft a n die R e c h t e d e s B ü r g e r s a n , s e t z t s i e v o r a u s . F ü r d a s V e r h ä l t n i s des B ü r g e r s zur Eingriffsverwaltung fällt diese Konstruktion mit einem globalen R e c h t s s c h u t z a n s p r u c h des B ü r g e r s z u s a m m e n ; denn auf dem B o d e n s e i n e s R e c h t s auf F r e i h e i t von u n g e s e t z l i chen Eingriffen kann e r jeden exekutivischen Eingriff d e r ger i c h t l i c h e n Ü b e r p r ü f u n g auf s e i n e G e s e t z m ä ß i g k e i t z u f ü h r e n . E r 2) 3) 4) 5)

Vgl. B e c k e r , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g , S.123. Vgl. M e n g e r , R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s g e richtsbarkeit, S.592. S . o . (S. 420 ff und S . 4 6 3 f f ) . N ä h e r e s und N a c h w e i s e s . oben (S. 420 f f ) . - Im b e s o n d e r e n Z u s a m m e n h a n g m i t A r t . 19 A b s . 4 GG s . h i e r z u W e r n i c k e i m B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 19 A n m . I I 4 d m i t e i n g e h . N a c h w . ; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV R a n d n . 3 6 .

- 545 h a t a b e r nicht g l e i c h e r w e i s e ein a l l g e m e i n e s R e c h t auf s t a a t l i c h e Leistungen, kraft dessen e r schon jede Versagung b e a n t r a g t e r L e i s t u n g e n e i n e r Ü b e r p r ü f u n g d a r a u f h i n z u f ü h r e n könnte, ob die Negation s e i n e s B e g e h r e n s auch durch das Gesetz gedeckt ist.®) E r s t d a s G e s e t z kann i h m in d e r R e g e l A n s p r ü c h e g e w ä h r e n . E s gibt A u s n a h m e n von d i e s e m G r u n d s a t z , i n d e m a l l g e m e i n e G r u n d s ä t z e - z . B . d e r Gleichheitsgrundsatz oder das Recht der Entschädigung wegen enteignungsgleichen E i n g r i f f e s - dem einzelnen a l s R e a k t i o n auf ein g e w i s s e s V e r h a l t e n d e r V e r w a l t u n g e i n e n A n s p r u c h auf ein e n t s p r e c h e n d e s F o l g e v e r h a l t e n g e w ä h r e n . D e s g l e i c h e n gibt e s A u s n a h m e n , wenn d e m e i n z e l n e n u n m i t t e l b a r d u r c h die V e r f a s s u n g g e w i s s e R e c h t e e i n g e r ä u m t s i n d , die d e r G e s e t z g e b e r m o d i f i z i e r e n , nicht a b e r a u s s c h l i e ß e n k a n n . Im ü b r i g e n a b e r i s t d e r B ü r g e r d a r a u f a n g e w i e s e n , daß d a s G e s e t z i h m A n s p r ü c h e gegen die V e r w a l t u n g e i n r ä u m t . V e r h i e l t e s i c h die V e r f a s s u n g d e m g e g e n ü b e r i n d i f f e r e n t , so l i e ß e s i e e s in d e r Hand d e s G e s e t z g e b e r s , in w e l c h e m U m f a n g e r d e r Verwaltung L e i s t u n g e n o d e r sonstige Begünstigungen im I n t e r e s s e e i n z e l n e r v o r s c h r i e b e , d i e s e n a b e r die M ö g l i c h k e i t vorenthielte, das gesetzlich gebotene Verhalten d e r zuständigen E x e k u t i v o r g a n e auch d u r c h die E n t s c h e i d u n g d e s G e r i c h t s zu e r z w i n g e n . A r t . 19 A b s . 4 GG w ü r d e in d i e s e s V e r f a s s u n g s b i l d nicht p a s s e n . In d e r Tat könnte A r t . 19 A b s . 4 GG nicht a l s ein " k ö n i g l i c h e r A r t i k e l " (W. J e l l i n e k ) , ein " S c h l u ß s t e i n " i m " G e w ö l b e d e s R e c h t s s t a a t e s " ( T h o m a ) , die " K r ö n u n g d e s R e c h t s s t a a t e s " (Ebers) genannt w e r d e n , w ä r e e r n i c h t a l s " v e r f a s s u n g s g e s t a l tende Grundentscheidung" und a l s " G r u n d s a t z n o r m f ü r die g e samte Rechtsordnung" zu b e z e i c h n e n , wenn s e i n s a c h l i c h e r G e l t u n g s b e r e i c h auf d i e s e W e i s e d e r D i s p o s i t i o n d e s e i n f a c h e n G e s e t z g e b e r s ü b e r l a s s e n w ä r e . A r t . 19 A b s . 4 GG gewinnt s e i n e v o l l e ihm z u k o m m e n d e B e d e u t u n g v o r d e m H i n t e r g r u n d e i n e s R e c h t s s t a a t e s , in dem e s d e m G e s e t z g e b e r v e r b o t e n i s t , d a s die IndividualSphäre des B ü r g e r s berührende Verhalten der Verwalt u n g i m Wege n u r o b j e k t i v r e c h t l i c h e r R e g e l u n g zu o r d n e n . Die R e c h t s f i g u r d e s b l o ß e n R e c h t s r e f l e x e s h a t , soweit e s s i c h u m g e z i e l t e b e g ü n s t i g e n d e E i n w i r k u n g e n auf die Individual S p h ä r e h a n delt, g e g e n ü b e r A r t . 19 A b s . 4 GG k e i n e n B e s t a n d . Die o b j e k t i v r e c h t l i c h a n g e o r d n e t e B e g ü n s t i g u n g gibt i m m e r a u c h ein R e c h t 6) 7) 8) 9)

S. a . h i e r z u oben (S. 420 f f ) . S. oben S. 422 z u F u ß n . 5 . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 1. v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . II 3 c .

- 546 i . S . d e s A r t . 19 A b s . 4 GG. 1 0 ) N u r m i t t e l b a r e , z u f ä l l i g - t a t s ä c h lich begünstigende R e c h t s r e f l e x e lösen keine subjektiven Rechte 10) (1) G r u n d l e g e n d z u m V o r s t e h e n d e n B a c h o f , D e r R e c h t s s c h u t z i m ö f f e n t l i c h e n R e c h t : G e l ö s t e und u n g e l ö s t e P r o b l e m e , DÖV 6. J h g . (1955) S. 417 ff (421); d e r s . , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S. 72 ff; d e r s . , R e f l e x w i r k u n g e n und s u b j e k t i v e R e c h t e i m ö f f e n t l i c h e n R e c h t , in " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e a u s d e m ö f f e n t l i c h e n Recht", G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r W a l t e r J e l l i n e k , 1955, S . 2 8 7 ff, i n s b e s . S . 3 0 3 f f . (Bachof (ebd. S . 3 0 5 ff) will g e w i s s e A u s n a h m e n a n e r k e n n e n . U n t e r ihnen i s t h i e r a l l e i n d i e j e n i g e von B e d e u t u n g , w e l c h e die Rechte j u r i s t i s c h e r P e r s o n e n des öffentlichen Rechts betrifft ( S . 3 0 6 f ) . D e m V o r b e h a l t , daß ü b e r die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e rechtsfähiger Verwaltungseinheiten u . a . Erscheinungen der G e s e t z g e b e r , d e r sie schafft, f r e i e r disponieren kann als ü b e r die R e c h t e n a t ü r l i c h e r P e r s o n e n und d e r in ganz a n d e r e r Zweckhaftigkeit stehenden juristischen P e r s o n e n des priv a t e n R e c h t s , w i r d z u z u s t i m m e n s e i n . ) - Im E r g e b n i s i m g r o ßen und g a n z e n ü b e r e i n s t i m m e n d M e n g e r , S y s t e m d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s , S . 1 1 8 ; v. M a n g o l d t K l e i n , A r t . 19 A n m . V I I 3 ( i n s b e s . l i t . b ) ; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 3 3 ff ( i n s b e s . A n m . V 1 e); B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , S. 785. E i n g e h e n d e N a c h w e i s e ü b e r die D i s k u s s i o n und den S t r e i t s t a n d s . b e i den Z i t i e r t e n . - Die t e r m i n o l o g i s c h e F r a g e , ob m a n s a g e n soll, A r t . 19 A b s . 4 GG s c h ü t z e z w a r n u r " R e c h t e " , n u n m e h r seien u n t e r Rechten a b e r auch " r e c h t l i c h geschützte I n t e r e s s e n " o d e r ä h n l i c h e s zu v e r s t e h e n , o d e r ob m a n s a g e n soll, A r t . 19 A b s . 4 GG s c h ü t z e s u b j e k t i v ö f f e n t l i c h e s R e c h t u n d rechtlich geschützte Interessen unter dem g e m e i n s a m e n N a m e n " R e c h t e " , i s t von zu v e r n a c h l ä s s i g e n d e r B e d e u tung (s. hierzu auch Dürig, a . a . O . Randn.34 - Anm. V 1 c mit weiteren Nachweisen). (2) E i n e gängige Meinung begnügt s i c h d a m i t , die s u b j e k t i v e B e r e c h t i g u n g o b j e k t i v B e g ü n s t i g t e r a l s A u s l e g u n g s r e g e l zu proklamieren (s. z . B . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht B d . I S. 684 f; H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s recht, S.44; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 172; B V e r w G E 1, 321 (326 f)). D a m i t w i r d d a s P r o b l e m a b e r nicht g e l ö s t . A u c h die F r a g e d e r U m w a n d l u n g b l o ß e r R e c h t s r e f l e x e v o r k o n s t i t u t i o n e l l e r P r o v e n i e n z in k l a g b a r e R e c h t e ( s . z . B . F o r s t h o f f , a . a . O . S. 174; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 36 - A n m . V 2 a dd; je m i t w e i t e r e n N a c h w . ) w i r d b e s s e r u n t e r dem Aspekt der v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n Auslegung

- 547 i.S. dieser Verfassungsnorm aus. Die kardinale Bedeutung d i e s e s universellen R e c h t s s c h u t z a n s p r u c h e s f ü r das Recht der sozialen Intervention ist evident. E r s t dadurch rückt der Bürg e r in e i n e v o l l w e r t i g e S u b j e k t s t e l l u n g ein, in d e r s i c h f ü r ihn die als mit Hilfe d i e s e r " V e r m u t u n g " f ü r das subjektive öffentliche Recht gelöst. 11) Z u r G r e n z z i e h u n g s . f . v . a . D ü r i g , a . a . O. R a n d n . 3 3 - 3 7 m i t reichen Nachweisungen. 12) (1) D e r k l a s s i s c h e F a l l , in dem d i e s e s P r i n z i p e r s t m a l s m i t b r e i t e r W i r k u n g z u m T r a g e n k a m , i s t die A n e r k e n n u n g d e s A n s p r u c h e s auf F ü r s o r g e u n t e r s t ü t z u n g in d e r N a c h k r i e g s z e i t ( B V e r w G E 1, 159; w e i t e r e N a c h w e i s e s . z . B . b e i F o r s t h o f f , a . a . O . S. 174, F u ß n . 3; D ü r i g , a . a . O . A r t . 1 A b s . I R a n d n . 44, A r t . 2 A b s . II R a n d n . 26 - A n m . I I I 2 a F u ß n . 1; s . n u n m e h r § 4 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s . N r . 1799 s o w i e die a m t l i c h e B e g r ü n d u n g d i e s e s E n t w u r f s , i n s b e s . S. 32 f ) . D e r p a r a l l e l l a u f e n d e S t r e i t u m den R e c h t s a n s p r u c h auf T u b e r k u l o s e h i l f e ( s . den B e r i c h t bei M e n g e r , H ö c h s t r i c h t e r l i c h e R e c h t s p r e c h u n g zum V e r w a l t u n g s r e c h t , V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 48 (1957) S. 168 ff; n a c h z u t r a g e n OVG M ü n s t e r , U r t e i l v. 16. J u l i 1957 - VII A 2 2 6 / 5 6 - J Z 13. J h g . (1958) S. 511 m i t A n m e r k u n g d e r R e d a k t i o n ) i s t d u r c h d a s G e s e t z ü b e r die T u b e r k u l o s e h i l f e v o m 23. J u l i 1959 (§ 1) i m Sinne e i n e s R e c h t s a n s p r u c h e s entschieden. Eine analoge Entwicklung vom n u r o b j e k t i v e n z u m a u c h s u b j e k t i v e n R e c h t hat s i c h g e l e g e n t l i c h d e r U m d e u t u n g von V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n i m u n t e r g e s e t z l i c h e n R e c h t v o l l z o g e n ; s . die oben S. 463 zu F u ß n . 20 a n geführte Rechtsprechung zur Anwendung d e r Beihilfegrundsätze, der Richtlinien über Zuschläge z u r Unfallfürsorge f ü r S t r a f g e f a n g e n e und g e w i s s e r V e r s o r g u n g s v o r s c h r i f t e n . - Zu den A n s p r ü c h e n auf ( F ü r s o r g e - ) M a ß n a h m e n n a c h § 26 und auf E r z i e h u n g s b e i h i l f e n n a c h § 2 7 d e s B u n d e s v e x s o r g u n g s g e s e t z e s v g l . B V e r w G E 3, 288; B V e r w G U r t . v . 1 9 . D e z e m b e r 1956 - B V e r w G V 178. 54 - S a m m e l - und N a c h schlagwerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsger i c h t s N r . 4367 § 26 BVG N r . 1; BayVGH VGHE n. F . 8, 154. (2) H i n s i c h t l i c h d e r L a s t e n a u s g l e i c h s l e i s t u n g e n " o h n e R e c h t s a n s p r u c h " (§§ 231, 233 LAG) o p e r i e r t d a s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t v o r w i e g e n d m i t d e m R e c h t auf f e h l e r f r e i e E r m e s s e n s h a n d h a b u n g ( a u ß e r B V e r w G E 2, 163 s . die i m S a m m e l - und Nachschlagwerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsg e r i c h t s zu 4273, § 233 N r . 2, § 254, §§ 3 0 1 - 3 0 2 LAG n a c h g e wiesene Judikatur).

- 548 legislative Erfüllung der rechtsstaatlichen Maxime der gesetzlic h e n Bindung d e r E x e k u t i v e a l s B e h e r r s c h b a r k e i t , a l s n i c h t n u r in E r w a r t u n g l o y a l e n V e r h a l t e n s und w e g e n d e r W i r k s a m k e i t d e r i m S t a a t s a p p a r a t e i n g e s e t z t e n I n f r a k o n t r o l l e n zu e r h o f f e n d e s o n d e r n auch d u r c h s e t z b a r e B e h e r r s c h b a r k e i t des V e r h a l t e n s d e r s t a a t l i c h e n O r g a n e r e a l i s i e r t . E r w i r d d a d u r c h nicht z u m P o p u l a r k l ä g e r , d e r ohne w e i t e r e s die E i n s c h a l t u n g d e s o b j e k t i v e n R e c h t s , w a s und wen i m m e r e s a n g e h t , e r z w i n g e n k a n n . N u r s e i n e I n d i v i d u a l s p h ä r e k a n n e r b e h e r r s c h e n und z w a r nicht m e h r n u r - w a s k a u m j e m a n d b e z w e i f e l t - in A b w e h r a l l e r A n g r i f f e s o n d e r n a u c h in V e r f o l g u n g und V e r w i r k l i c h u n g d e r D a t e n , die d e r Staat s e i n e r I n d i v i d u a l s p h ä r e d a d u r c h e i n g e f ü g t h a t , daß e r d u r c h a l l g e m e i n e V o r s c h r i f t L e i s t u n g e n an ihn a n g e o r d n e t h a t . D i e s e a u s d e r E m a n a t i o n d e s A r t . 19 A b s . 4 GG i n d u z i e r e n d e A u s l e g u n g d e s R e c h t s s t a a t s p r i n z i p s s t e h t i m E i n k l a n g d a m i t , daß a u c h d e r R e c h t s s c h u t z d u r c h A m t s h a f t u n g s a n s p r ü c h e ( A r t . 34 GG i . V . m . § 839 BGB) - die a l t e u l t i m a r a t i o d e s R e c h t s s t a a t e s nicht e t w a n u r a u s d r ü c k l i c h e i n g e r ä u m t e s u b j e k t i v e R e c h t s p o s i t i o n e n a b s i c h e r t . V i e l m e h r geht die h e r r s c h e n d e P r a x i s b e z ü g l i c h des Tatbestandselements der "einem Dritten gegenüber obliegenden A m t s p f l i c h t " (zu R e c h t ) davon a u s , daß j e d e r m a n n e i n e n A n s p r u c h hat, daß s i c h die A m t s t r ä g e r d e s S t a a t e s i h m gegenü b e r (objektiv) r e c h t m ä ß i g v e r h a l t e n m ü s s e n . 14) E s w ä r e ein R u d i m e n t d e s S a t z e s " D u l d e und l i q u i d i e r e " , wenn die S p u r d e s d i r e k t gegen die A u s ü b u n g h o h e i t l i c h e r Gewalt g e r i c h t e t e n R e c h t s s c h u t z e s ( A r t . 19 A b s . 4 GG) s c h m ä l e r gelegt w ä r e a l s die d e s Restitutionsanspruchs. ' 13) S. h i e r z u a u c h d a s " R e c h t s s t e l l u n g s " - D e n k e n bei H a n s J . Wolff, D e r A b w e n d u n g s a n s p r u c h a u s ö f f e n t l i c h e n R e f l e x r e c h t e n , i n s b e s o n d e r e im F ü r s o r g e r e c h t , F e s t s c h r i f t z u r F e i e r des 2 5jährigen Bestehens der Westfälischen Verwaltungsakad e m i e in M ü n s t e r und d e r V e r w a l t u n g s - und W i r t s c h a f t s a k a d e m i e I n d u s t r i e b e z i r k Sitz B o c h u m , 1950, S . 1 1 9 f f . S e i n e m d i f f e r e n z i e r e n d e n E r g e b n i s ( i n s b e s . S. 127 ff, 13 5 f) k a n n i n d e s nicht b e i g e t r e t e n w e r d e n . 14) S. h i e r z u z . B . R e i n h a r d t , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e nen Pflichten des Staates zur Entschädigungsleistung aus der W a h r n e h m u n g von H o h e i t s r e c h t e n n a c h G r u n d , Inhalt u n d G e l t e n d m a c h u n g g e s e t z l i c h neu zu r e g e l n ? V e r h a n d l u n g e n d e s 41. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , B d . I , l . H a l b b d . , 1955, S. 237 ff (248 f f ) . 15) S . a . B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 8 4 2 , d e r a b e r v o m A r t . 19 A b s . 4 GG auf die L e g i t i m i t ä t d e r P r a x i s d e s A m t s h a f t u n g s r e c h t s schließt.

- 549 Indem d e r Staat gehindert wird, R e c h t s p o s i t i o n e n , die zweckhaft die Individualsphäre g e s t a l t e n , durch i h r e E t i k e t t i e r u n g a l s n u r o b j e k t i v e s R e c h t d e r R e c h t s s c h u t z g a r a n t i e des A r t . 19 A b s . 4 GG zu entziehen, wird e r nicht zugleich auch g e h i n d e r t , den z u s t ä n digen B e h ö r d e n einen E r m e s s e n s s p i e l r a u m zu g e w ä h r e n . G r u n d l a g e des R e c h t s s c h u t z a n s p r u c h e s des A r t . 19 A b s . 4 GG kann auch ein A n s p r u c h auf r e c h t m ä ß i g e Ausübung des E r m e s s e n s s e i n . 16) E i n e a n d e r e F r a g e i s t , wie weit d e r E r m e s s e n s r a h m e n gezogen w e r d e n darf, ohne daß s i c h die r e c h t l i c h e Bindung d e r V e r w a l tung überhaupt v e r f l ü c h t i g t . 17) ccc)

Weitere besondere Rechtsschutzprobleme

A n z u m e r k e n i s t , daß auch die R e c h t s f i g u r des b e s o n d e r e n Gewaltverhältnisses von d e r R e c h t s s c h u t z k l a u s e l des A r t . 19 A b s . 4 GG durchdrungen w i r d . D i e Aufgabe d e r G e r i c h t e i s t h i e r von b e s o n d e r e r Bedeutung, weil e s ihnen in l a n g s a m e m V o r a n t a s t e n vom e i n z e l n e n F a l l h e r e h e r m ö g l i c h i s t a l s dem G e s e t z g e b e r , die G r u n d s ä t z e aufzuspüren, die s i c h aus d e r r e c h t l i c h e n Grundlage des G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s , in die j a i h r Z w e c k e i n g e s c h m o l z e n i s t , f ü r die R e c h t e und P f l i c h t e n d e r B e h ö r d e n und d e r B e t e i l i g t e n e r g e b e n . 2) D i e V e r w a l t u n g kann s i c h d e r g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e ü b r i g e n s nicht dadurch entziehen, daß s i e die " F l u c h t i n s Privatrecht" e r g r e i f t . Soweit s i e p r i v a t r e c h t l i c h t ä t i g wird, u n t e r l i e g e n i h r e privat r e c h t l i c h e n R e c h t s b e z i e h u n g e n d e r J u r i s d i k t i o n d e r o r d e n t l i c h e n o d e r g e g e b e n e n f a l l s d e r A r b e i t s g e r i c h t e (§ 13 GVG, §§ 2, 3 A r b G G ) . E s i s t im Hinblick auf A r t . 92, 1. H a l b s . GG und A r t . 19 A b s . 3 GG auch dem G e s e t z g e b e r nicht m ö g l i c h , die g e r i c h t l i c h e S t r e i t e n t s c h e i d u n g a u s z u s c h l i e ß e n . ^ ) Die Annah16) 17) 1) 2)

S . f . v . a . D ü r i g , a . a . O . Randn. 3 6 . S . oben S . 463 f f . Zu s e i n e r s o z i a l e n Bedeutung s . oben 2 b) bb a a a ( S . 4 2 0 ff). Zum R e c h t s s c h u t z im b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s . v o r a l l e m Ule, D a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s . - Zum V e r h ä l t n i s d e s A r t . 19 A b s . 4 GG zum b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s . i n s b e s . die r e i c h b e l e g t e D a r s t e l l u n g von D ü r i g , a . a . O . A r t . 19 A b s . IV Randn. 2 5. 3) S . dazu oben S. 457 F u ß n . 2 f f . 4) E s d a r f a n g e n o m m e n werden, daß die K l a u s e l des § 4 E G Z P O , wonach " f ü r b ü r g e r l i c h e R e c h t s s t r e i t i g k e i t e n , f ü r w e l c h e n a c h dem G e g e n s t a n d o d e r d e r A r t des A n s p r u c h s d e r R e c h t s weg z u l ä s s i g i s t " , d e r R e c h t s w e g (durch die L a n d e s g e s e t z g e bung) nicht " a u s dem Grunde" a u s g e s c h l o s s e n werden d a r f ,

- 550 m e d e r R e c h t s s c h u t z d e s B ü r g e r s s e i z u v e r l ä s s i g e r , wenn s i c h s e i n V e r h ä l t n i s z u m Staat in den B a h n e n d e s P r i v a t r e c h t s a b s p i e l e , 5 ) i s t an s i c h u n b e g r ü n d e t . E s k o m m t i m m e r auf die m a t e r i e l l r e c h t l i c h e R e g e l u n g a n . D a s m a t e r i e l l e P r i v a t r e c h t nun a l l e r d i n g s i s t den b e s o n d e r e n I n t e r e s s e n l a g e n b e i d e r B e g e g n u n g zwis c h e n Staat und Individuum nicht wie d a s ö f f e n t l i c h e R e c h t auf den L e i b g e s c h r i e b e n und b i e t e t so d e r V e r w a l t u n g u n t e r U m s t ä n d e n fragwürdige "Vorteile". ddd)

Z u m V e r h ä l t n i s von V e r w a l t u n g und k o n t r o l l i e r e n d e r Rechtsprechung

D i e R e c h t s p r e c h u n g g r e i f t a l s o tief in d a s V e r w a l t u n g s g e s c h e h e n e i n . Soweit die B e z i e h u n g e n z w i s c h e n V e r w a l t u n g und B ü r g e r v o m R e c h t b e h e r r s c h t s i n d , w i r d die V e r w a l t u n g i h r e r s e i t s von d e r R e c h t s p r e c h u n g " b e h e r r s c h t " - und d a s in d e r P o t e n z ; denn die R e c h t s p r e c h u n g e n t s c h e i d e t s e l b s t d a r ü b e r , wie weit die r e c h t l i c h e Bindung d e r V e r w a l t u n g r e i c h t . N u r ein e r n e u t e r G e s e t z e s b e f e h l , eine a u s d r ü c k l i c h e und e i n d e u t i g e Ä n d e r u n g d e s G e s e t z e s , k a n n - e f f e k t i v - die R e c h t s p r e c h u n g von e i n e r zu U n r e c h t a n g e m a ß t e n R e c h t s b i n d u n g d e r V e r w a l t u n g und d a r a u s f o l g e n d e n K o n t r o l l k o m p e t e n z z u r ü c k z i e h e n . Die V e r w a l t u n g s e l b s t kann ü b e r R e c h t s f r a g e n , die i r g e n d w i e a u c h die I n d i v i d u a l s p h ä r e b e r ü h r e n , n i c h t m e h r e n d g ü l t i g e n t s c h e i d e n . Wenn a u c h die A n r u f u n g d e r G e r i c h t e von d e r I n i t i a t i v e d e r B e t r o f f e n e n a b h ä n g t , so f ü h r t d i e s e doch zu e i n e r s e h r w e i t g e h e n d e n j u d i k a t i v e n E r ö r t e r u n g a l l e r einschlägigen R e c h t s f r a g e n . Die r e c h t s s t a a t l i c h notwendige " V e r r e c h t l i c h u n g " d e r V e r w a l t u n g t r ä g t d a s i h r e d a z u b e i , u m den E i n f l u ß d e r J u d i k a t u r auf den V e r w a l t u n g s a b l a u f zu i n t e n s i v i e r e n .

5)

1)

"weil als P a r t e i d e r F i s k u s , eine Gemeinde oder eine andere ö f f e n t l i c h e K o r p o r a t i o n b e t e i l i g t i s t " , h e u t e d e r Sache n a c h Bestandteil des V e r f a s s u n g s r e c h t s i s t . Die Streitentscheid u n g s k o m p e t e n z d e r G e r i c h t e , die i h n e n A r t . 92 GG g a r a n t i e r t , kann u m s o weniger g e r a d e f ü r diese Streitigkeiten eine A u s n a h m e e r l e i d e n a l s A r t . 19 A b s . 4 GG g e r a d e g e g e n ü b e r d e m Staat den R e c h t s s c h u t z a u f s n a c h h a l t i g s t e e n t w i c k e l t . Z u r A n w e n d u n g d e s A r t . 19 A b s . 4 GG auf die V e r w a l t u n g m i t p r i v a t r e c h t l i c h e n M i t t e l n s . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 19 m i t weit. Nachw. K r ü g e r , Die A u f l a g e a l s I n s t r u m e n t d e r W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g , S . 3 8 5 , s c h i e b t die v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e und die m a t e r i e l l r e c h t l i c h e S p h ä r e nicht ganz g l ü c k l i c h i n e i n a n d e r . D a m i t s o l l nicht v e r k a n n t w e r d e n , daß a u c h in a n d e r e n V e r f a h r e n a l s in denen, die d e r B ü r g e r g e g e n den Staat a n s t r e n g t , z . B . in S t r a f v e r f a h r e n , i m m e r w i e d e r w i c h t i g e R e c h t s f r a g e n zum Ausdruck k o m m e n .

- 551 W a s dadurch die G e r i c h t e an Einfluß und die B e t r o f f e n e n an R e c h t s s c h u t z gewinnen, büßt nicht nur die Verwaltung an M a c h t e i n . E s geht auch auf K o s t e n d e r E i g e n v e r a n t w o r t l i c h k e i t d e r V e r w a l t u n g f ü r die R e c h t m ä ß i g k e i t i h r e s Handelns. E i n " P r o z e ß s t ä n d i g e r R e c h t s e n t l e e r u n g " d e r Verwaltung geht v o r s i c h , d e r " d a s R e c h t s e l e m e n t auf die V e r w a l t u n g s g e r i c h t e hin v e r l a g e r t " Nicht nur, daß das B e m ü h e n d e r B e h ö r d e n nachläßt - j a : n a c h l a s s e n muß das s e l b s t a l s o b j e k t i v r i c h t i g e r k a n n t e R e c h t anzuwenden, und die V e r s u c h u n g w ä c h s t , e n t w e d e r - r e i u d i c a t a n a c h den ( v i e l l e i c h t a l s f a l s c h m i ß b i l l i g t e n ) P r ä j u d i z i e n zu s c h i e len o d e r , wenn das Rennen noch offen i s t , die b e q u e m s t e , z w e c k m ä ß i g s t e u s w . L ö s u n g zu wählen, um s i e den G e r i c h t e n , denen die V e r a n t w o r t u n g f ü r die R e c h t m ä ß i g k e i t obliegt, z u r D i s k u s s i o n zu s t e l l e n und zu i n s i n u i e r e n . Die G e w i c h t s v e r l a g e r u n g z u r R e c h t s p r e c h u n g hin hat auch die F o l g e , daß d e r V e r w a l t u n g s v o l l z u g i m m e r n u r v o r l ä u f i g , d . h . v o r b e h a l t l i c h e i n e r abweichenden G e r i c h t s p r a x i s , d i r i g i e r t und a u s g e r i c h t e t werden kann. D a s bedingt U n s i c h e r h e i t und Schwankungen. A b e r das a l l e s kann im w e s e n t l i c h e n nicht ohne S c h m ä l e r u n g des R e c h t s s c h u t z e s g e ä n d e r t w e r den. D i e V e r f a s s u n g g a r a n t i e r t nur R e c h t s s c h u t z . Die B e f u g n i s d e r G e r i c h t e , auch das E r m e s s e n ü b e r die Prüfung s e i n e r r e c h t m ä ß i g e n Ausübung hinaus zu " k o n t r o l l i e r e n " , d . h . an S t e l l e d e r V e r w a l t u n g s b e h ö r d e s e l b s t auszuüben, i s t die A u s n a h m e . Die V e r f a s s u n g sieht s i e nicht a u s d r ü c k l i c h v o r . Genau so wenig, wie 2) 3)

F o r s t h o f f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l tungsrechtsprechung", S.187 f ( 1 8 8 ) . Zu den P r o b l e m e n s . z . B . P l a t z , D i e g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g , DÖV 1 2 . J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 3 4 0 f f . Sein V o r s c h l a g , d e r Verwaltung die Möglichkeit zu geben, r a s c h höchstrichterliche Entscheidungen herbeizuführen, v e r d i e n t nur bedingt B e i f a l l . Die E i n s c h r ä n k u n g gilt v o r a l l e m e i n e r e v t l . G u t a c h t e n s e r s t a t t u n g nach dem V o r b i l d des § 63 AO, § 6 A b s . 1 des G e s e t z e s ü b e r den B u n d e s f i n a n z h o f ( s . h i e r z u a l l g e m e i n W a c k e , Die E r s t a t t u n g von G u t a c h t e n d u r c h den Bundesfinanzhof, AöR B d . 83 (1958) S . 3 0 9 f f ) . E n t scheidungen, die ü b e r e i l t h e r b e i g e f ü h r t und g e t r o f f e n werden, e r m a n g e l n d e r R e i f e . D e r W e r t , den die u m f a s s e n d e E r ö r t e rung e i n e r R e c h t s f r a g e durch m ö g l i c h s t v i e l e ( U n t e r - ) G e r i c h t e und m ö g l i c h s t v i e l e B e t e i l i g t e in m ö g l i c h s t v i e l e n V e r f a h r e n u n t e r E r p r o b u n g d e r A n s i c h t e n an e b e n s o v i e l e n k o n k r e t e n F ä l l e n für das R e i f e n des P r o b l e m s hat, d a r f nicht unterschätzt werden.

- 552 ein A u s g r e i f e n d e r P r i m ä r k o m p e t e n z in den B e r e i c h d e r V e r w a l t u n g hinein, s t e h t s i e a b e r e i n e r d e r a r t i g e n I n t e n s i v i e r u n g d e s gerichtlichen R e c h t s s c h u t z e s schlechthin entgegen. ^ Doch ist d i e s e K o n s t r u k t i o n s m ö g l i c h k e i t f ü r den s o z i a l e n R e c h t s b e r e i c h o h n e B e d e u t u n g g e b l i e b e n . V i e l m e h r w i r k e n die E r m e s s e n s s p i e l r ä u m e , die d e r V e r w a l t u n g v e r b l e i b e n m ü s s e n , 5) a l s n a c h h a l t i g e r E n t s c h e i d u n g s - und V e r a n t w o r t u n g s v o r b e h a l t d e r E x e k u t i v e . A n d e r s i s t die Situation h i n s i c h t l i c h d e r u n b e s t i m m t e n R e c h t s b e griffe. Sie s i n d i m s o z i a l e n ( V e r w a l t u n g s - ) R e c h t b e s o n d e r s weit v e r b r e i t e t . Sie f u n g i e r e n - w e n n g l e i c h oft n u r in d e r I l l u s i o n e i n e s g l e i c h e r m a ß e n r e c h t s s t a a t l i c h wie s o z i a l o r i e n t i e r t e n , p e r fektionistischen Wunschdenkens - als Brücke zwischen d e r für unentbehrlich gehaltenen strikten generellen gesetzlichen Bindung d e r S t a a t s g e w a l t und d e r nicht w e n i g e r a l s u n a b d i n g b a r b e t r a c h t e t e n s o z i a l e n E i n z e l f a l l g e r e c h t i g k e i t . D a n e b e n k o m m e n s i e oft a u c h n u r d e m G e s e t z g e b e r z u h i l f e , d e r ohne s i e nicht i m s t a n d e w ä r e , die V i e l f a l t d e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e in a n g e m e s s e n k n a p pen gesetzlichen F o r m u l i e r u n g e n einzufangen. Auch darin genügen s i e e i n e m B e d ü r f n i s , d a s i m s o z i a l e n B e r e i c h in b e s o n d e r e m M a ß e h e i m i s c h i s t . Und nun a u c h h i e r w i e d e r d e r g l e i c h e K u r z s c h l u ß , d e r a u c h im Z u s a m m e n h a n g m i t d e r A u s b r e i t u n g d e r r i c h t e r l i c h e n P r i m ä r k o m p e t e n z schon festgestellt w e r d e n m u ß t e : I n d e m die A u s l e g u n g und A n w e n d u n g d e s u n b e s t i m m t e n R e c h t s b e g r i f f e s d e r r i c h t e r l i c h e n K o n t r o l l e u n t e r w o r f e n w i r d , glaubt m a n , wie weit i m m e r a u c h die D i s t a n z z w i s c h e n p r ä z i s e r N o r m s u b s t a n z und k o n k r e t e r F a l l e n t s c h e i d u n g a n z u s e t z e n i s t , m e h r f ü r den R e c h t s s t a a t g e t a n und w e n i g e r gegen ihn r i s k i e r t zu h a b e n a l s bei d e r G e w ä h r u n g a u c h n o c h s o s c h m a l b e m e s s e n e n E r m e s sens. A u c h h i e r s o l l die Z u s t ä n d i g k e i t d e s R i c h t e r s e r s e t z e n , w a s d e r G e s e t z g e b e r an r e c h t l i c h e r P r ä d i s p o s i t i o n d e r E i n z e l e n t s c h e i d u n g nicht zu l e i s t e n v e r m a g . E r f r e u l i c h e r w e i s e hat n a c h dem A u s s c h w i n g e n d e s P e n d e l s zum E x t r e m e i n e r v ö l l i g e n 4) 5) 6)

7)

S. z . B . B e t t e r m a n n , Die f r e i w i l l i g e G e r i c h t s b a r k e i t i m S p a n n u n g s f e l d z w i s c h e n V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g , S . 3 5 f . S. h i e r z u n o c h m a l s o b e n b) cc (S. 520 f f ) . Z u m P r o b l e m k r e i s s . s t a t t a l l e r Ä l t e r e n h i e r z u J e s c h , Unb e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f und E r m e s s e n in r e c h t s t h e o r e t i s c h e r und v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r S i c h t . - E r g ä n z e n d s . z . B . Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 132 ff; E h m k e , " E r m e s s e n " und " u n b e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f " i m V e r w a l t u n g s r e c h t , 1960; a l l e w e i t e r e n N a c h w e i s e s . b e i den G e n a n n t e n . H e d e m a n n (Die F l u c h t in die G e n e r a l k l a u s e l , S . 4 1 ) h a t f r e i l i c h s c h o n 1935 die E n t w i c k l u n g vom E r m e s s e n zu den doch eben mit g e w i s s e m Gehalt gefüllten G e n e r a l k l a u s e l n beobachtet.

- 553 r i c h t e r l i c h e n Usurpation d e r u n b e s t i m m t e n R e c h t s b e g r i f f e - und i h r e s M i ß b r a u c h e s , d e r so manchen E r m e s s e n s s p i e l r a u m a u s g e t r o c k n e t hat, - nun e i n e R ü c k k e h r z u r G l e i c h g e w i c h t s l a g e e i n e r gemäßigten, differenzierend urteilenden Betrachtungsweise einges e t z t . Nur dort, wo das G e s e t z eine eindeutige E n t s c h e i d u n g h e r gibt, g r e i f t auch die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e P l a t z . Hat das G e s e t z einen B e u r t e i l u n g s s p i e l r a u m g e l a s s e n , so hat ihn d e r R i c h t e r a l s einen V o r b e h a l t zugunsten d e r E n t s c h e i d u n g d e r Verwaltung zu respektieren. T r o t z d e m bleibt die r i c h t e r l i c h e Ausfüllung unb e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f e e i n e s d e r d e u t l i c h s t e n Symptome dafür, in w e l c h e m A u s m a ß das V e r w a l t u n g s g e s c h e h e n von d e r R e c h t s p r e c h u n g h e r b e h e r r s c h t wird. bb) D i e r i c h t e r l i c h e Prüfung d e r G e s e t z e aaa)

Allgemeines

D a s geltende V e r f a s s u n g s r e c h t ü b e r t r ä g t den G e r i c h t e n nicht nur den R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e r Verwaltung sondern auch die P r ü f u n g d e r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r G e s e t z e und d e r V e r f a s s u n g s - und G e s e t z m ä ß i g k e i t d e r V e r o r d n u n g e n . Dabei d o m i n i e r t die Zuständigkeit d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t e . Nach dem G r u n d g e s e t z können nur s i e ü b e r die Gültigkeit e i n e s f ö r m l i c h e n G e s e t z e s a l s Hauptfrage befinden. ^ Nur s i e können die V e r f a s s u n g s m ä ß i g 8)

1)

S . v o r a l l e m B a c h o f , B e u r t e i l u n g s s p i e l r a u m , E r m e s s e n und u n b e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f im V e r w a l t u n g s r e c h t , J Z 10. J h g . ( 1 9 5 5 ) S. 97 ff; d e r s . , A n m . zu B V e r w G U r t . v . 11. Okt o b e r 1956 - I C 1 7 9 / 5 4 - DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S. 788 ff; Ule, Z u r Anwendung u n b e s t i m m t e r R e c h t s b e g r i f f e im V e r w a l t u n g s r e c h t , in " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e aus dem öffentl i c h e n R e c h t " , G e d ä c h t n i s s c h r i f t f ü r W a l t e r J e l l i n e k , 19 55, S . 309 ff; J e s c h , a . a . O . S . 165 ff; F o r s t h o f f , L e h r b u c h des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 76 ff; Wolff, a . a . O . , i n s b e s . S. 133 ff; w e i t e r e N a c h w e i s e s . bei den Z i t i e r t e n . A r t . 93 A b s . 1 N r . 2, 100 GG. - Ü b e r die Gültigkeit von B u n d e s v e r o r d n u n g s r e c h t können auch N i c h t - V e r f a s s u n g s g e r i c h t e e n t s c h e i d e n ( B V e r f G E 1, 184). Doch gibt e s d e r z e i t keine M ö g l i c h k e i t , daß ü b e r B u n d e s v e r o r d n u n g s r e c h t durch N i c h t V e r f a s s u n g s g e r i c h t e a l s Hauptfrage e n t s c h i e d e n würde, während das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t nach A r t . 93 A b s . 1 N r . 3 GG i . V . m . §§ 76 ff ( a b s t r a k t e N o r m e n k o n t r o l l e ) B V e r f G G auch ü b e r die Gültigkeit von V e r o r d n u n g s r e c h t a l s H a u p t f r a ge befinden kann. F ü r die Prüfung d e r Ü b e r e i n s t i m m u n g von L a n d e s v e r o r d n u n g s r e c h t mit dem L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t kann das L a n d e s ( v e r f a s s u n g s ) r e c h t die Zuständigkeit d e r L a n -

- 554 keit n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e r , f ö r m l i c h e r G e s e t z e v e r n e i n e n . ^ D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t läßt die L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e an K o m p e t e n z weit h i n t e r s i c h ; denn d i e s e sind auf die K o n t r o l l e inn e r h a l b d e r H i e r a r c h i e des L a n d e s r e c h t s b e s c h r ä n k t . 3) Die N i c h t V e r f a s s u n g s g e r i c h t e sind g r u n d s ä t z l i c h auf die Inzidentprüfung d e r Gültigkeit von R e c h t s v o r s c h r i f t e n b e s c h r ä n k t , die - wie schon b e m e r k t - nicht z u r endgültigen V e r n e i n u n g d e r Gültigkeit n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e n f ö r m l i c h e n G e s e t z e s r e c h t s führen d a r f ( A r t . 100 Abs. 1 GG).2) D e r individuelle R e c h t s s c h u t z wird durch die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Regelung d e r a b s t r a k t e n und k o n k r e t e n N o r m e n k o n t r o l l e ( A r t . 93 A b s . 1 N r . 2, 100 A b s . 1 GG) e t w a s in den Hintergrund ged r ä n g t . N i c h t s d e s t o w e n i g e r b e s t e h t e r auch g e g e n ü b e r dem G e s e t z g e b e r . A r t . 19 A b s . 4 GG schützt auch gegen R e c h t s v e r l e t zungen durch R e c h t s e t z u n g s a k t e . D a s G e s e t z ü b e r das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat zudem auf d e r Grundlage des A r t . 93 A b s . 2 GG die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e gegen G e s e t z e und u n t e r g e s e t z l i c h e R e c h t s e t z u n g s a k t e z u g e l a s s e n (§§ 90 ff B V e r f G G ) . 5 ) A l l e r -

2) 3) 4) 5)

d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e e n t s p r e c h e n d A r t . 100 A b s . 1 GG b e gründen ( B V e r f G E 1, 184 (210); 4, 179 ( 1 8 8 ) ) . F ü r die P r ü fung u n t e r g e s e t z l i c h e n L a n d e s r e c h t s i s t f e r n e r in § 47 VGO ein b e s o n d e r e s N o r m e n k o n t r o l l v e r f a h r e n v o r den O b e r v e r waltungsgerichten (Verwaltungsgerichtshöfen) vorgesehen. Z u r B e s c h r ä n k u n g d e r Zuständigkeit des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s n a c h A r t . 100 A b s . 1 GG auf n a c h k o n s t i t u t i o n e l l e s , f ö r m l i c h e s G e s e t z e s r e c h t s . B V e r f G E 1, 184; 2, 124; 4, 3 3 1 . Vgl. A r t . 93 A b s . 1 N r . 2, 100 A b s . 1 G G . - S. a. S. 553 zu F u ß n . 1. V g l . Dürig in M a u n z - D ü r i g A r t . 19 A b s . IV Randn. 18 (Anm. III 1 d aa) und s e i n e N a c h w e i s e . (1) A r g . §§ 93 A b s . 2 und 3, 95 A b s . 3 B V e r f G G . - S . h i e r z u auch K a r l Z e i d l e r , Nachprüfung von G e s e t z e n im R a h m e n d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e g e m . §§ 90 ff B V e r f G G , DÖV 8. J h g . (1955) S . 3 3 5 ff. (2) D a s N e b e n e i n a n d e r d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e und d e r K l a g e nach A r t . 19 A b s . 4 GG b e r e i t e t m a n n i g f a c h e S c h w i e r i g k e i t e n . Z u n ä c h s t sind die V o r a u s s e t z u n g e n nicht d i e s e l b e n . A r t . 19 A b s . 4 GG schützt " a l l e " R e c h t e . Die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e schützt dagegen n u r die in §§ 90 A b s . 1, 91 B V e r f G G e r s c h ö p f e n d aufgezählten v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n R e c h t e . Soweit s i c h die V o r a u s s e t z u n g e n decken, e r g i b t s i c h die F r a g e nach dem V e r h ä l t n i s d e r beiden S u b s i d i a r i t ä t s k l a u s e l n ( A r t . 19 A b s . 4 Satz 2 GG, § 90 A b s . 2 Satz 1 B V e r f G G ) z u e i n a n d e r . V e r w e i s t A r t . 19 A b s . 4 GG auf den " R e c h t s w e g " d e r V e r f a s -

- 555 d i n g s m u ß sowohl f ü r den R e c h t s s c h u t z n a c h A r t . 19 A b s . 4 GG w i e a u c h f ü r die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e g e f o r d e r t w e r d e n , daß d e r R e c h t s s c h u t z s u c h e n d e " s e l b s t , g e g e n w ä r t i g und u n m i t t e l b a r d u r c h das G e s e t z " betroffen i s t . A n d e r n f a l l s kann sich d e r B e t r o f f e n e n u r gegen V o l l z u g s a k t e z u r W e h r s e t z e n , die i h m g e g e n ü b e r auf G r u n d d e r r e c h t s w i d r i g e n N o r m e r g e h e n . D a b e i w i r d i h m a b e r im Rahmen des richterlichen P r ü f u n g s r e c h t s gerichtlicher Rechtss c h u t z doch a u c h w i e d e r g e g e n ü b e r dem G e s e t z g e b e r z u t e i l . Die u m f a s s e n d e Kontrollkompetenz begründet eine e r h e b l i c h e M i t v e r a n t w o r t u n g d e r ( z u s t ä n d i g e n ) G e r i c h t e f ü r die G e s a m t g e s t a l t d e r R e c h t s e t z u n g . Sie b e s t i m m e n - n u r d e m G e s e t z e s - b z w . V e r f a s s u n g s b e f e h l u n t e r w o r f e n - die r e c h t l i c h e n G e s t a l t u n g s g r e n -

6) 7) 8)

s u n g s b e s c h w e r d e o d e r u m g e k e h r t § 90 A b s . 2 Satz 1 B V e r f G G auf den " R e c h t s w e g " v o r d e m o r d e n t l i c h e n G e r i c h t auf G r u n d d e s A r t . 19 A b s . 4 GG? Mit W e r n i c k e ( B o n n e r K o m m e n t a r A r t . 19 A n m . II 4 f) und D ü r i g (a. a . O. R a n d n . 54) sowie d e m B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f ( E n t s c h . vom 16. S e p t e m b e r 1949 - Vf 2 6 - V I - 4 9 - , m i t g e t e i l t bei R o e m e r , Die R e c h t s p r e c h u n g d e s B a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i e h t s h o f s , S J Z 5. J h g . (1950) Sp. 569 ff (473)) i s t a n z u n e h m e n , daß a u c h die M ö g l i c h k e i t , die V e r f a s s u n g s g e r i c h t e a n z u r u f e n , ein R e c h t s w e g i . S. d e s A r t . 19 A b s . 4 GG i s t ( z u r G e g e n m e i n u n g s . B V e r f G E 1, 333 (344 f) und v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . VII 5 b; s . a . die A n g a b e n b e i D ü r i g , a . a . O . ) . T r o t z d e m die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e a m R e c h t s w e g d e s A r t . 19 A b s . 4 GG s c h e i t e r n zu l a s s e n (so a b e r D ü r i g , a . a . O . ; B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , S . 8 2 3 ) , i s t j e d e n f a l l s dann nicht v e r t r e t b a r , wenn d a s o r d e n t l i c h e G e r i c h t d u r c h A r t . 100 A b s . 1 GG g e h i n d e r t w ä r e , die R e c h t s v e r letzung festzustellen (s. hierzu auch H e s s e , D e r Rechtsschutz d u r c h staatliche G e r i c h t e im kirchlichen B e r e i c h , S.90; B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 789 f, 823). - D i e von D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 18 ( A n m . III 1 d cc), a n g e n o m m e n e M ö g l i c h k e i t e i n e r s c h l i c h t e n F e s t s t e l l u n g d e r R e c h t s v e r l e t z u n g ohne F e s t s t e l lung d e r Verfassungswidrigkeit des G e s e t z e s würde eine Umg e h u n g d e s A r t . 100 A b s . 1 GG b e d e u t e n . S. h i e r z u a u c h S t r a u s s , Die r e c h t s p r e c h e n d e Gewalt im B o n n e r G r u n d g e s e t z S J Z 4. J h g . (1949) Sp. 523 ff (527 u n t e r 2). D ü r i g , a . a . O . ( A n m . III 1 d bb). B V e r f G E 1, 97 (101 f), 208 (237); 3, 19 (23), 383 (392); 4, 7 (11); 5, 77 (81). Z u r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e im A n s c h l u ß an d a s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n s . B V e r f G E 9, 338.

- 556 zen d e r R e c h t s e t z u n g . D a s Gewicht liegt dabei durchaus bei d e r verfassungsgerichtlichen Prüfung der Vereinbarkeit förmlichen G e s e t z e s r e c h t s mit d e r V e r f a s s u n g . Die Bedeutung d e r v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n N o r m e n k o n t r o l l e beruht dabei v o r a l l e m auch in d e r S c h w i e r i g k e i t , das knappe K o n z e n t r a t v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r N o r m e n s u b s t a n z auf die F ü l l e d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n P r o b l e m e hin zu k o n k r e t i s i e r e n . D e m E r k e n n t n i s v e r m ö g e n und den W e r t v o r s t e l l u n g e n d e r e n t s c h e i d e n d e n R i c h t e r kommt b e i d e r int e r p r e t a t o r i s c h e n Entfaltung des V e r f a s s u n g s g e h a l t e s g r ö ß t e B e deutung z u . ® ' E s d a r f a b e r nicht zu e i n e r s a c h l i c h e n H y p e r trophie der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle kommen. D i e V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g d a r f nicht aus dem ( v e r m e i n t l i chen) A u f t r a g h e r a u s handeln, von den Grunddispositionen d e r V e r f a s s u n g h e r , d i e s e i n t e r p r e t a t o r i s c h auffächernd und k o n k r e t i s i e r e n d , die ganze u n t e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t s o r d n u n g g e s t a l t e n zu s o l l e n . Sie muß den g e s t a l t e r i s c h e n P r i m a t des G e s e t z g e b e r s , d e r ihm nicht n u r von d e r v e r f a s s u n g s g e g r ü n d e t e n F u n k tion sondern auch von d e r d e m o k r a t i s c h e n A u t o r i t ä t h e r z u k o m m t , r e s p e k t i e r e n . I h r e Aufgabe i s t e s nur, die S c h r a n k e n a u f z u z e i gen, die d e r g e s e t z g e b e n d e n Gewalt d u r c h die V e r f a s s u n g g e z o 9)

Zu d i e s e n b e s o n d e r e n P r o b l e m e n d e r V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e chung s . i n b e s . Kaufmann, Die G r e n z e n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , Veröffentlichungen der Vereinigung der Deuts c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 9, 1952, S . 1 ff (12 ff). W i n t r i c h , Ü b e r E i g e n a r t und Methode v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e r R e c h t s p r e c h u n g , i n s b e s . S . 2 2 8 ff, 246 ff; d e r s . , A u f gaben, W e s e n , G r e n z e n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , in " V o m Grundgesetz zur gesamtdeutschen V e r f a s s u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r Hans Nawiasky, 1956, S . 1 9 1 ff; d e r s . , D i e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t im G e s a m t g e f ü g e d e r V e r f a s s u n g , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n. F . 2 . J h g . (1956) S. 97 ff, 132 ff, i n s b e s . S. 133 f; S c h e u n e r , P r o b l e m e und V e r a n t w o r tungen d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t in d e r B u n d e s r e p u b l i k , D V B 1 . 6 7 . J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 293 ff, i n s b e s . S . 295 ff; Hans Huber, P r o b l e m e des u n g e s c h r i e b e n e n V e r f a s s u n g s r e c h t s in " R e c h t s q u e l l e n p r o b l e m e im S c h w e i z e r i s c h e n R e c h t " , F e s t g a b e d e r r e c h t s - und w i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n F a k u l t ä t d e r Univ e r s i t ä t B e r n f ü r den S c h w e i z e r i s c h e n J u r i s t e n v e r e i n , J a h r e s v e r s a m m l u n g 1955 (Band 91 b i s 96 d e r Z e i t s c h r . des B e r n i s c h e n J u r i s t e n v e r e i n s ) , 1955, S. 95 ff (107 ff); F o r s t h o f f , Die Umbildung des V e r f a s s u n g s g e s e t z e s , in F e s t s c h r i f t f ü r C a r l S c h m i t t , 1959, S . 35 ff ( d i e s e r b e s o n d e r s k r i t i s c h z u r b i s h e r i g e n Entwicklung d e r V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g in d e r B u n desrepublik).

- 557 gen sind. 10) bbb)

D e r R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r dem untätigen G e s e t z g e b e r

D a m i t i s t an eine G r e n z e g e r ü h r t , an die die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r r e c h t s e t z e n d e n Gewalt i m m e r w i e d e r s t ö ß t . M e h r a l s die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r Verwaltung i s t s i e auf das N e g a t i v e b e s c h r ä n k t , darf s i e nur sagen, w a s n i c h t hätte g e s c h e hen dürfen, und nicht, w a s hätte g e s c h e h e n m ü s s e n . 1) Die r i c h t e r l i c h e Normprüfung i s t so nahezu r e i n e r A u s d r u c k des a b - . wehrenden, f r e i h e i t s - nicht t e i l h a b e s i c h e r n d e n C h a r a k t e r s r e c h t s s t a a t l i c h e r G a r a n t i e n . Während e s wenig S c h w i e r i g k e i t e n b e r e i t e t hat, den v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s s c h u t z dem R e c h t s s c h u t z b e d ü r f n i s des (nicht m e h r n u r o d e r vorwiegend von s t a a t l i c h e n E i n g r i f f e n bedrohten s o n d e r n auch) auf s t a a t l i c h e L e i stungen a n g e w i e s e n e n B ü r g e r s a n z u p a s s e n , i s t e i n e analoge U m 10)

(1) S . z . B . S c h e u n e r , D e r B e r e i c h d e r R e g i e r u n g , S . 2 8 1 f; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 52 ff. (2) H i e r h e r gehört auch das P r o b l e m des t e r m i n o l o g i s c h r e c h t unglücklich so genannten g e s e t z g e b e r i s c h e n E r m e s s e n s . S. h i e r z u z . B . F o r s t h o f f , Ü b e r M a ß n a h m e g e s e t z e , S . 2 3 4 ff; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 3 0 . Mit e i n g e henden N a c h w e i s e n ü b e r die R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s f e r n e r Hamann, D i e E r m e s s e n s f r e i h e i t d e r G e s e t z g e b u n g , NJW 8 . J h g . (1955) S . 9 6 9 ff ( d e s s e n e x t r e m e , g e s e t z g e b u n g s f e i n d l i c h e Ansicht die G r e n z e n des V e r t r e t b a r e n v e r l ä ß t ) ; Spänner, B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und f r e i e s E r m e s s e n , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r n. F . 4 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 1 ff (4); M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 Randn. 117 ff. (3) E i n e s t a r k e V e r s u c h u n g f ü r die V e r f a s s u n g s g e r i c h t e , s e l b s t G e s e t z g e b e r zu s p i e l e n , s t e l l t o f f e n s i c h t l i c h das - im P r i n z i p zu b i l l i g e n d e , j a s o g a r s e h r n ü t z l i c h e , dem M i ß b r a u c h j e d o c h o f f e n s i c h t l i c h s e h r l e i c h t zugängliche - I n s t r u m e n t d e r v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n Auslegung d a r . S . h i e r z u B e n d e r , Inhalt und G r e n z e n des G e b o t s d e r v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n A u s legung, MDR 13. J h g . (1959) S . 4 4 1 ff; H e r z o g , Neue Wege d e r N o r m e n k o n t r o l l e . B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n . F . 5. J h g . ( 1 9 5 9 ) S. 2 76 f; j e mit eingeh. Nachw. 1) S . z . B . W i n t r i c h , Aufgaben, W e s e n , G r e n z e n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S . 204 f mit weit. N a c h w . ; M e n g e r , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S. 7 4 0 ; B e r g m a n n , Z w i s c h e n b i l a n z d e r v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i chen a b s t r a k t e n N o r m e n k o n t r o l l e , V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 51 ( 1 9 6 0 ) S. 36 ff (57 f) mit w e i t . Nachw.

- 558 Stellung d e r N o r m e n k o n t r o l l e nicht m ö g l i c h . E s gibt k e i n e V o r n a h m e - o d e r L e i s t u n g s k l a g e gegen deit G e s e t z g e b e r . 2 ) L e d i g l i c h d i e (nicht v o l l s t r e c k b a r e ) F e s t s t e l l u n g i s t m ö g l i c h , daß d e r G e s e t z g e b e r eine Regelung d e r V e r f a s s u n g zuwider u n t e r l a s s e n h a t . ' ) Wie s o l l t e e i n e V o r n a h m e k l a g e g e g e n ü b e r d e m G e s e t z g e b e r a u c h v o l l s t r e c k t w e r d e n können?"^) Doch d i e s e F r a g e g r e i f t nicht auf den G r u n d d e s P r o b l e m s . D i e u n ü b e r w i n d l i c h e S c h w i e r i g k e i t b e s t e h t d a r i n , daß V e r f a s s u n g u n d Gesetz gleicherweise allgemeine Normen enthalten. Gesetz und V e r w a l t u n g s a k t b z w . R i c h t e r s p r u c h s t e h e n s i c h a n d e r s g e g e n ü b e r a l s die a l l g e m e i n e N o r m und i h r e V e r w i r k l i c h u n g i m k o n k r e t e n E i n z e l f a l l . D a s G e s e t z kann d a s , w a s i m e i n z e l n e n F a l l zu g e s c h e h e n hat, d u r c h G e s t a l t u n g d e s T a t b e s t a n d e s und O r d n u n g d e r R e c h t s f o l g e n s o e n d g ü l t i g b e s t i m m e n , daß a u s i h m e n t n o m m e n 2)

3)

4)

Vgl. B V e r f G E 1, 97; W ü r t t . - B a d . VGH U r t . v . 1 8 . J u l i 1952 3 K 3 9 / 5 2 - DÖV 6 . J h g . (1953) S . 6 3 9 (640); H e s s S t G H B e s c h l . v . 29. O k t o b e r 1954 - PSt 183 - ( z i t . bei L e s s e r , R e c h t s p r e c h u n g d e s H e s s i s c h e n S t a a t s g e r i c h t s h o f e s , J Z 11. J h g . (1956) S. 157 ff (157)); D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III, R a n d n . 95 F u ß n . 5 , A r t . 19 A b s . IV R a n d n . 18 ( A n m . I I I 1 d dd); Maunz e b d . R a n d n . 119 F u ß n . 7; L e c h n e r - W i n t r i c h , Die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . III, 2 . H a l b b d . 1959, S. 643 ff (685). (1) B V e r f G E 6, 2 57 (263 ff); 8, 1 (9 f), 28 (3 5); B a y V e r f G H VGHE n . F . 11 II 203 (213); L e c h n e r - W i n t r i c h , a . a . O . (2) S. zu V o r s t e h e n d e m a u c h W e s s e l , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e s Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsbeschwerde, DVB1. 67. J h g . (1952) S. 161 ff (164); L e c h n e r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s g e s e t z , 1954, § 90 A b s . 1 A n m . 2; d e r s . , D a s Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfass u n g s g e r i c h t , 1957, § 90 A n m . 2a; d e r s . , Z u r Z u l ä s s i g k e i t d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e gegen U n t e r l a s s u n g e n d e s G e s e t z g e b e r s , N J W - 8 . J h g . (1955) S. 1817 ff; I p s e n , Die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e in d e r P r a x i s , 1959, S. 11 f f . S. a . oben S. 396 ff, i n s b e s . zu F u ß n . 22. D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat z w a r g e m . § 35 B V e r f G G die V o l l s t r e c k u n g s e i n e r E n t s c h e i d u n g e n s e l b s t zu r e g e l n . D a s kann a b e r nicht e t w a b e d e u t e n , daß e s e i n e R e g e l u n g , die d e r G e s e t z g e b e r t r e f f e n m u ß , an s e i n e r S t e l l e t r e f f e n o d e r ein a n d e r e s S t a a t s o r g a n z u r E r s a t z v o r n a h m e e r m ä c h t i g e n k a n n . Die a l l g e m e i n e R e g e l u n g s g r u n d l a g e d e s A r t . 94 A b s . 2 GG könnte den e i n f a c h e n B u n d e s g e s e t z g e b e r nicht b e r e c h t i g e n , in § 35 B V e r f G G e i n e R e g e l u n g zu t r e f f e n , die d a s v e r f a s s u n g s m ä ß i g e K o m p e t e n z s y s t e m a u s den G r u n d f e s t e n h e b e n k ö n n t e .

- 559 werden kann, wozu die vollziehende Behörde verpflichtet i s t . Würde dagegen die Verfassung einen Gegenstand g e s e t z l i c h e r R e gelung mit s o l c h e r P r ä z i s i o n vorzeichnen, daß schon aus ihr genau entnommen werden könnte, wie der Gesetzgeber zu verfügen hat (und daß e r gar nicht anders verfügen kann), so hätte die V e r fassung eben diesen Gegenstand selbst schon geregelt. Verwaltung und Rechtsprechung bräuchten keine Bedenken tragen, diese Regelung zu verwirklichen. Hätte die Verfassung trotz der eigenen hinreichenden Regelung die zusätzliche Dezision dem G e s e t z g e b e r vorbehalten, so würde das nur bedeuten, daß der G e s e t z geber - und niemand sonst - über das Inkrafttreten der Regelung zu disponieren hat. Läßt die Verfassung dagegen sachlich Raum für die. g e s e t z g e b e r i s c h e Gestaltung, hat sie also die Regelung noch nicht erschöpfend vorgezeichnet, so ist es nach der Natur der Sache unmöglich, aus der Verfassung heraus zu entwickeln, wie die zu treffende Regelung positiv aussehen muß. D i e s e s V e r hältnis ist nicht anders zwischen dem Gesetz und der untergesetzlichen Rechtsetzung. Regelungsaufträge m ü s s e n auf diese Weise ohne durchgreifende Sanktion bleiben. Darin zeigt sich eindringlich, in welchem Maß sich die L e i s t u n g s s e i t e der sozialen Intervention des Staates der rechtsstaatlichen Bindung entzieht. D e r Rechtsschutz gegenüber dem eingreifenden G e s e t z g e b e r ist gewährleistet. D e r Rechtsschutz gegenüber dem Gesetzgeber, der Leistungen (gen e r e l l ) anordnen soll, bleibt im Deklamatorischen stecken. 5)

(1) B V e r f G E 6, 257 ( 2 6 6 ) : Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die die Verfassungswidrigkeit e i n e r g e s e t z geberischen Unterlassung (nur) f e s t s t e l l t , "bleibt deshalb gleichwohl nicht eine rein t h e o r e t i s c h e Deklaration. Von j e h e r hat man auch bei Feststellungsklagen im Zivilprozeßverfahren gegen den Staat das F e s t s t e l l u n g s i n t e r e s s e in besonders weitgehendem Maße bejaht in der Erkenntnis, daß der Staat sich e i n e r von seinen Gerichten festgestellten R e c h t s pflicht nicht entziehen werde ( . . . ) . Im v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i chen Verfahren, das ohnehin wegen der beschränkten Vollstreckungsmöglichkeiten die loyale Zusammenarbeit der v e r schiedenen staatlichen Gewalten geradezu voraussetzt, darf angenommen werden, daß diese ' m o r a l i s c h e ' Wirkung auf den G e s e t z g e b e r dem Spruch des höchsten und gerade zur Auslegung der Verfassung berufenen Gerichts in erhöhtem Maße zukommen wird". Zur rechtlichen Ineffizienz der Feststellung s . i n s b e s . B V e r f G E 8, 28 (35), S . a . Maunz, a . a . O . (2) Einen gewissen Anreiz kann es dem G e s e t z g e b e r bieten, wenn das Verfassungsgericht ihn hindert, eine Teilregelung,

- 560 A b e r von w e m , u n t e r w e l c h e n V o r a u s s e t z u n g e n und in w e l c h e m V e r f a h r e n kann d i e s e r c o u p i e r t e R e c h t s s c h u t z überhaupt in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n ? D a s a l l g e m e i n e I n s t r u m e n t w ä r e die K l a g e aus A r t . 19 A b s . 4 GG. S i e i s t auch gegen den G e s e t z g e b e r gegeben, wenn d i e s e r in individuelle R e c h t e e i n g r e i f t . 6) A b e r wann wird j e m a n d durch ein U n t e r l a s s e n des G e s e t z g e b e r s in s e i nen R e c h t e n v e r l e t z t ? "0 D a s i s t die e n t s c h e i d e n d e F r a g e auch für die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e zum B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t , die d e r K l a g e nach A r t . 1 9 A b s . 4 GG v o r g e h t , soweit eine V e r l e t z u n g d e r G r u n d r e c h t e des G r u n d g e s e t z e s und d e r s o n s t i g e n in § 90 A b s , 1 B V e r f G G genannten v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n R e c h t e gerügt w i r d . 8) F e s t steht, daß kein p o t e n t i e l l e r P e t e n t einen d i r e k t e n A n s p r u c h gegen den G e s e t z g e b e r auf d e s s e n T ä t i g w e r d e n an s i c h hat. I m m e r kann e s nur ein R e c h t auf das vom G e s e t z g e b e r auf Grund des V e r f a s s u n g s b e f e h l s zu G e w ä h r e n d e geben. Nur d e r , dem die g e s e t z g e b e r i s c h e U n t e r l a s s u n g v o r e n t h ä l t , was die V e r f a s s u n g i h m gewährt w i s s e n will, kann durch d i e s e U n t e r l a s sung in s e i n e n R e c h t e n v e r l e t z t s e i n . E i n a l l g e m e i n e r , unbes t i m m t e r o d e r nicht h i n r e i c h e n d v e r b i n d l i c h g e m e i n t e r Rege-

6) 7) 8) 9)

die d e r G e s e t z g e b e r g e r n e t r e f f e n m ö c h t e (bzw. s c h o n g e t r o f f e n hat), zu t r e f f e n , s o l a n g e e r nicht die damit v e r b u n dene Regelung, die e r (auch) t r e f f e n müßte a b e r nicht t r e f fen will, e r l ä ß t ( s . dazu z . B . B V e r f G E 6, 257 ( 2 6 6 ) ) . U n t e r n i m m t e s d e r G e s e t z g e b e r t r o t z d e m , u n t e r V e r l e t z u n g des G l e i c h h e i t s s a t z e s n u r eine T e i l r e g e l u n g zu t r e f f e n (vgl. Ipsen, G l e i c h h e i t , S. 160 f), so liegt eine s o g . " r e l a t i v e Unt e r l a s s u n g " v o r ( s . die oben S. 558 zu F u ß n . 3 (2) Z i t i e r t e n ) . S. n o c h m a l s oben S . 5 5 4 zu F u ß n . 4 und den T e x t h i e r z u . S. a. B e t t e r m a n n , D e r Schutz d e r G r u n d r e c h t e in d e r o r dentlichen G e r i c h t s b a r k e i t , S. 7 9 7 . S. n o c h m a l s oben S . 5 5 4 zu F u ß n . 5 und den T e x t h i e r z u . D i e s e U n v e r b i n d l i c h k e i t kann auch darin zum A u s d r u c k k o m men, daß den dem R e g e l u n g s a u f t r a g e n t s p r e c h e n d e n Chancen d e r potentiell B e g ü n s t i g t e n d e r C h a r a k t e r des R e c h t s bzw. d e r r e c h t l i c h e n A n w a r t s c h a f t a b g e s p r o c h e n wird. D i e V e r f a s s u n g s e l b s t kann - ohne i h r e r e c h t s s t a a t l i c h e n M a x i m e n p r e i s z u g e b e n f r e i l i c h nur in G r e n z e n - s i c h s e l b s t von dem in A r t . 19 A b s . 4 GG m a n i f e s t i e r t e n a l l g e m e i n e n R e c h t s s c h u t z p r i n z i p , das, wie d a r g e t a n , auf o b j e k t i v e n S a c h v e r h a l t e n aufbaut, d i s p e n s i e r e n und s o m i t o b j e k t i v r e c h t l i c h e n Sätzen, die die Individualsphäre in e i n e r W e i s e g e s t a l t e n , daß s i e vom G e s e t z g e b e r g e t r o f f e n a l s " R e c h t e " (i. S. des A r t . 19 A b s . 4 GG) anzusehen w ä r e n , d i e s e n C h a r a k t e r v o r e n t h a l t e n .

- 561 l u n g s a u f t r a g , von dem nicht f e s t s t e h t , daß die zu t r e f f e n d e R e g e lung auch den K l ä g e r begünstigen muß und wird, kann d i e s e n nicht l e g i t i m i e r e n . E i n s o l c h e r R e g e l u n g s a u f t r a g g e s t a l t e t noch nicht s e i n e Individualsphäre. E r s t e l l t keine r e c h t l i c h e B e z i e h u n g zwis c h e n dem U n t e r l a s s e n des G e s e t z g e b e r s und dem R e c h t s k r e i s des K l ä g e r s h e r . E s gibt R e g e l u n g s a u f t r ä g e , die m i t einem R e c h t d e r zu B e g ü n s t i g e n d e n Hand in Hand gehen. A r t , 33 A b s . 5 GG i . V. m . dem A l i m e n t a t i o n s a n s p r u c h d e r B e a m t e n ^ " ' i s t ein B e i s p i e l dafür. A b e r d e r R a u m , in dem s i e P l a t z g r e i f e n können, i s t s e h r s c h m a l . Ist die V e r f a s s u n g in i h r e r Regelung h i n r e i c h e n d b e s t i m m t und definitiv, d . h . ohne einen V o r b e h a l t zugunsten d e r E r m e s s e n s e n t s c h e i d u n g des G e s e t z g e b e r s , so kann s i e u n m i t t e l b a r vollzogen werden und die Notwendigkeit, gegen den G e s e t z g e b e r vorzugehen, e n t f ä l l t . Ist die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Regelung dagegen zu u n b e s t i m m t , so s c h e i t e r t h i e r a n die L e g i t i m a t i o n des Klägers. H) A l l e r d i n g s kann eine b e s o n d e r e K o n s t e l l a t i o n auch h i e r noch zu e i n e r anspruchsähnlichen Position führen. Vor allem der Gleichh e i t s g r u n d s a t z e r w e i s t h i e r b e i s e i n e (auch) t e i l h a b e v e r s c h a f f e n d e Wirkung. 12) E r f ü l l t d e r G e s e t z g e b e r einen ihm e r t e i l t e n , v e r bindlich g e m e i n t e n R e g e l u n g s a u f t r a g u n t e r w i l l k ü r l i c h e r D i f f e r e n z i e r u n g nur t e i l w e i s e , so gewinnt v e r m i t t e l s des G l e i c h h e i t s grundsatzes der K r e i s der willkürlich Ausgeschlossenen mit e i n e m Mal auch sub s p e c i e des R e g e l u n g s a u f t r a g e s P r o f i l . D a s wegen V e r l e t z u n g des G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s angegangene V e r f a s s u n g s g e r i c h t steht v o r d e r A l t e r n a t i v e , die G l e i c h h e i t durch B e s e i t i g u n g d e r g e t r o f f e n e n T e i l r e g e l u n g h e r z u s t e l l e n o d e r dem G e s e t z g e b e r eine s a c h l i c h zu r e c h t f e r t i g e n d e E r w e i t e r u n g bzw. Neuabgrenzung des b e t r o f f e n e n P e r s o n e n k r e i s e s aufzugeben. V o r a l l e m die Achtung v o r dem R e g e l u n g s a u f t r a g kann l e t z t e r e s - d. h. die F e s t s t e l l u n g des V e r s t o ß e s - a l s die v e r f a s s u n g s a d ä q u a t e Lösung erscheinen lassen. Doch u n t e r s c h e i d e t s i c h d i e s e s P r o b l e m d e r r e l a t i v e n U n t e r l a s s u n g des G e s e t z g e b e r s 14) i n 10)

11) 12) 13) 14)

S. B V e r f G E 8, 1 (11 ff), 28 (35). - B V e r f G E 8, 210 (216), Dürig ( M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . II Randn. 95 Fußn. 5) und Maunz (ebd. A r t . 20 Randn. 119) halten auch A r t . 6 A b s . 5 GG f ü r einen in d i e s e r W e i s e d u r c h s e t z b a r e n R e g e l u n g s a u f t r a g ( s . h i e r z u noch unten S. 1013 ff). S. a. Maunz, a . a . O . S. zum F o l g e n d e n Ipsen, G l e i c h h e i t , S. 1 6 0 . S. B V e r f G E 6, 257 (263 ff); 8, 1 (9 f); B a y V e r f G H VGHE n. F . 11 II 203 ( 2 1 3 ) . S . die oben S . 558 zu F u ß n . 3 (2) und S. 559 zu Fußn. 5 (2) Z i tierten.

- 562 S t r u k t u r und Auswirkungen deutlich von dem h i e r w e s e n t l i c h e r e n d e r absoluten U n t e r l a s s u n g . In w e l c h e m Umfang das G r u n d g e s e t z R e g e l u n g s a u f t r ä g e enthält, aus denen h e r a u s individuelle R e c h t e auf ein T ä t i g w e r d e n des G e s e t z g e b e r s a b g e l e i t e t werden könnten, i s t h i e r nicht im e i n z e l n e n zu u n t e r s u c h e n . F e s t s c h e i n t zu stehen, daß das G r u n d g e s e t z a u ß e r h a l b des G e l t u n g s b e r e i c h e s des § 90 A b s . 1 B V e r f G G s o l c h e R e c h t e nicht zu gewähren b e a b s i c h t i g t . F ü r den w i c h t i g s t e n und u m f a s s e n d s t e n R e g e l u n g s a u f t r a g , das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , w i r d das unten 16) noch darzutun s e i n . Somit dürfte die ungute A l t e r native, daß die g e r i c h t l i c h e F e s t s t e l l u n g d e r V e r f a s s u n g s w i d r i g keit e i n e s g e s e t z g e b e r i s c h e n U n t e r l a s s e n s nicht durch das m i t d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e angegangene B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s o n d e r n durch ein o r d e n t l i c h e s G e r i c h t auf d e r Grundlage des A r t . 19 A b s . 4 GG g e t r o f f e n würde, v e r m i e d e n s e i n . cc)

Richterliche Kontrolle der Rechtsprechung

A n z u m e r k e n i s t s c h l i e ß l i c h , daß ein i n d i v i d u e l l e r R e c h t s s c h u t z durch G e r i c h t e gegen Akte d e r G e r i c h t e im G r u n d g e s e t z , i n s b e s . auch in A r t . 19 A b s . 4 GG, nicht v e r b ü r g t i s t . ^ D a s G e s e t z ü b e r das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat a l l e r d i n g s auf d e r Grundlage des A r t . 93 A b s . 2 GG die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e (§§ 90 ff B V e r f GG) auch gegen g e r i c h t l i c h e E n t s c h e i d u n g e n z u g e l a s s e n . 2) Die G r u n d r e c h t e des G r u n d g e s e t z e s und die s o n s t i g e n in den §§ 90 A b s . 1, 91 B V e r f G G genannten R e c h t e sind d a h e r auch gegen V e r letzungen durch G e r i c h t s e n t s c h e i d u n g e n g e s c h ü t z t . Desgleichen können L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e die Einhaltung d e r Grund15) 16) 1)

2) 3)

S. h i e r z u S . 5 6 1 zu F u ß n . 10; f e r n e r unten Abschnitt 6 1 3 (S. 848 ff). S. unten A b s c h n i t t 5 II 2 b und c (S. 714 ff). A r t . 19 A b s . 4 GG v e r s t e h t u n t e r " ö f f e n t l i c h e r G e w a l t " n i c h t auch die R e c h t s p r e c h u n g (vgl. v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . VII 2 c ; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV Randn. 17 (Anm. III 1 c ) ; j e mit e i n g e h . N a c h w . ) . A r g . §§ 90 A b s . 2, 93 A b s . 1, 95 A b s . 2 B V e r f G G . D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t wird dadurch i m m e r d e r V e r suchung nahe g e b r a c h t , a l s S u p e r r e v i s i o n s i n s t a n z zu a g i e r e n . Die F r a g e n d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t und d e r V e r f a s s u n g s m ä ß i g keit d e r angefochtenen g e r i c h t l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n sind häufig eng i n e i n a n d e r v e r f l o c h t e n (vor a l l e m s e i t A r t . 2 A b s . 1 GG vom B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s e l b s t p r i m ä r a l s ein Grundr e c h t auf F r e i h e i t von u n g e s e t z l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n und B e lastungen gehandhabt wird ( B V e r f G E 6, 32 (36 ff); 7, 111 (115);

- 563 r e c h t e d e r L a n d e s v e r f a s s u n g durch die s o n s t i g e n G e r i c h t e des L a n d e s k o n t r o l l i e r e n (§ 90 A b s . 3 B V e r f G G ) . 4 ' A n d e r s a l s d e r individuelle R e c h t s s c h u t z gegen g e r i c h t l i c h e E n t scheidungen i s t die o b j e k t i v e K o n t r o l l e d e r R i c h t e r auf die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t i h r e s V e r h a l t e n s im G r u n d g e s e t z s e l b s t v e r a n k e r t . Sie steht dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t zu. ' D a s Bundesverfassungsgericht ist also der oberste Hüter der Verfassung auch g e g e n ü b e r d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t . B e i ihm a l l e r d i n g s w i r d die F r a g e " Q u i s custodiet c u s t o d e s ? " nicht m e h r w e i t e r g e fragt. 6)

4)

5)

6)

9, 3 ( 1 1 ) ) - j e d o c h auch im Z u s a m m e n h a n g etwa mit dem G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z u . a . m . ) . Man kann nicht sagen, daß das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t d e r V e r s u c h u n g , zu weit v o r zudringen, i m m e r w i d e r s t a n d e n h a t . Im G r u n d s a t z hat es s i c h j e d o c h m i t G l ü c k bemüht, die B a l a n c e z w i s c h e n einem w i r k s a m e n G r u n d r e c h t s s c h u t z und d e r notwendigen R e s e r v e g e g e n ü b e r e i n e r a l l g e m e i n e n G e s e t z m ä ß i g k e i t s k o n t r o l l e zu halten (vgl. B V e r f G E 1, 4 ( 5 ) , 5 (6 f), 9, 82 (85), 418 (420, 428 f); 2, 121 (122), 336 (339); 3, 213 (219 f); 4, 1 (6 f), 52 (58); 5, 13 (20); 6, 7 (10); 19 (20), 32 (43); 7, 55 ( 5 6 ) ) . F ü r den b a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f kann das g l e i c h e g e sagt w e r d e n (vgl. VGHE n. F . 1 II 101 ( 1 0 6 ) ; 2 II 9 (13 f); 3 II 11 (14); 5 II 273 ( 2 7 7 ) ; 7 II 1 (3 f), 66 (67 f)). Soweit die L a n d e s g e r i c h t e - wie in d e r R e g e l - auf Grund B u n d e s r e c h t s t ä t i g w e r d e n , i s t die K o n t r o l l e a l l e r d i n g s n u r b e s c h r ä n k t m ö g l i c h . V g l . B a y V e r f G H VGHE n. F . 7 II 66 (68 f); 11 II 11 (22 f), 90 (94 f); 12 II 165 (165 f). S. schon f r ü h e r VGHE n . F . 1 II 101 (108); 2 II 9 (13 f). F ü r e i n e noch e n g e r e Kompetenzabgrenzung s. z . B . Roemer, Zur Rechtsprechung des B a y e r . V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f e s , S J Z 4 . J h g . ( 1 9 4 9 ) Sp. 184 ff (188) und 5. J h g . (1950) Sp. 569 ff (572 f). A r t . 98 A b s . 2 und 5 GG. Zu b e a c h t e n i s t v o r a l l e m , daß dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t dabei auch d e r Schutz d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung des L a n d e s ü b e r t r a g e n i s t (ebd. A b s . 2 Satz 1). V o r a l l e m i s t von I n t e r e s s e , daß das A n k l a g e r e c h t g e g e n ü b e r B u n d e s r i c h t e r n dem B u n d e s t a g zusteht ( e b d . ) , d e r durch die v o r g e s c h r i e b e n e Z w e i d r i t t e l m a j o r i t ä t a l l e r d i n g s s t a r k g e h e m m t i s t ( s . h i e r z u z . B . W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 9 9 f). Die L ä n d e r werden i m R a h m e n des A r t . 98 A b s . 5 Satz 1 GG nicht umhin können, e b e n f a l l s eine q u a l i f i z i e r t e M e h r h e i t f ü r die A n k l a g e v o r z u s c h r e i b e n ( s . a . die Nachw. bei W e b e r , a . a . O . S. 100). D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t hat s i c h von absolut u n g e e i g -

- 564 d)

Die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t

I m m e r w i e d e r i s t d a s A u g e n m e r k auf die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t g e l e n k t . Sie i s t nicht a l s e i n e b e s t i m m t e r e c h t s p r e c h e n de F u n k t i o n a n g e s p r o c h e n , s o n d e r n r e i n p r a g m a t i s c h a l s d e r Z u s t ä n d i g k e i t s k r e i s , d e r n a c h d e r V e r f a s s u n g den b e s o n d e r e n V e r f a s s u n g s g e r i c h t e n v o r b e h a l t e n i s t b z w . ( d u r c h den G e s e t z g e b e r ) ü b e r t r a g e n w e r d e n k a n n . 1) D i e s e Z u s t ä n d i g k e i t e n a b e r , so v i e l f ä l t i g s i e i m e i n z e l n e n sind, h a b e n doch ein Z e n t r u m : D i e V e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r k e i t - die V e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r k e i t d e s G e r i c h t s s e l b s t , d a s v o r a l l e m auf G r u n d d e r V e r f a s s u n g zu e n t s c h e i d e n hat; die V e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r k e i t d e r w i c h t i g s t e n S t a a t s f u n k t i o n e n , ü b e r d e r e n r e c h t m ä ß i g e A u s ü b u n g e s zu r i c h t e n h a t ; und die V e r f a s s u n g s u n m i t t e l b a r k e i t d e r V e r f a h r e n s b e t e i l i g t e n in den m e i s t e n d e r w i c h t i g e r e n V e r f a h r e n s a r t e n . 2) D i e V e r fassungsgerichte bestimmen letztlich, was als Verfassungsrecht g i l t . N u r d e r V e r f a s s u n g s g e b e r s e l b s t kann s i e bindend e i n e s anderen belehren. ^ Entsprechend d e r bundesstaatlichen Struktur des G e s a m t s t a a t s w e s e n s und dem N e b e n e i n a n d e r von B u n d e s - und L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t b e s t e h e n in d e r B u n d e s r e p u b l i k a u c h B u n d e s - und L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t n e b e n e i n a n d e r . Die L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t auf den i n n e r s t a a t l i c h e n B e r e i c h d e r L ä n d e r b e s c h r ä n k t und w i r k t k a u m d a r ü b e r h i n a u s in die z e n t r a l s t a a t l i c h e oder g e s a m t - b u n d e s s t a a t l i c h e Sphäre ein. Die

1)

2)

3) 4)

n e t e n o d e r i l l e g i t i m e n E l e m e n t e n s e l b s t zu r e i n i g e n : § 105 BVerfGG. Diesen Begriff d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t s . a . bei Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S.219; F r i e s e n h a h n , A r t , " V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r Soz i a l w i s s e n s c h a f t e n , 29. L i e f e r u n g (1960), S . 8 2 f f ( 8 3 ) . S. zu d i e s e m G r u n d g e d a n k e n e t w a J a h r r e i ß , V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g und V e r f a s s u n g s g e r i c h t (in M e n s c h und Staat) S. 137 ff, 16 f f . S. h i e r z u a u c h oben c bb (S. 553 f f ) . S. a u c h die v o r s i c h t i g e E i n s c h r ä n k u n g d e s A r t . 100 A b s . 3 GG. - Im ü b r i g e n s . z u r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t in den L ä n d e r n den u m f a s s e n d e n B e r i c h t von B a c h o f - J e s c h , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e in d e r B u n desrepublik Deutschland, Jahrbuch des öffentlichen Rechts, n . F . B d . 6 (1957) S. 47 ff. Z u m V e r h ä l t n i s von B u n d e s - und L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t s. i n s b e s . auch G e i g e r , D i e B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t in i h r e m V e r h ä l t n i s z u r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und i h r e E i n w i r k u n g

- 565 V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t des Bundes dagegen g r e i f t ü b e r das z e n t r a l s t a a t l i c h e V e r f a s s u n g s l e b e n hinaus, e r s t r e c k t s i c h auf das B u n d - L ä n d e r v e r h ä l t n i s und i m Vollzug des G r u n d g e s e t z e s a l s (auch) g e s a m t s t a a t l i c h e r V e r f a s s u n g u n m i t t e l b a r in das V e r f a s s u n g s l e b e n d e r L ä n d e r hinein. D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t i s t l e t z t e n t s c h e i d e n d e r T r ä g e r d e r I n t e r p r e t a t i o n und d e r r e c h t l i chen Entfaltung d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n Ordnung. E s i s t nicht nöt i g , h i e r ü b e r das oben schon E r w ä h n t e hinaus d a r ü b e r zu b e r i c h ten, in welchen V e r f a h r e n s a r t e n , u n t e r w e l c h e n B e t e i l i g t e n u s w . s i c h das v o l l z i e h t . Doch i s t e s , obwohl eine G e n e r a l k l a u s e l d e r v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n Zuständigkeit fehlt, wohl nicht zu kühn, zu behaupten, daß a l l e s , was a l s r e c h t l i c h v e r b i n d l i c h e r Gehalt des G r u n d g e s e t z e s in A n s p r u c h g e n o m m e n wird, auf i r g e n d eine W e i s e z u r E n t s c h e i d u n g des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s gelangen kann. D i e V e r f a s s u n g s g e r i c h t e sind so auch h o c h p o t e n z i e r t e M i t t l e r z w i s c h e n dem u n m i t t e l b a r o d e r m i t t e l b a r s o z i a l g e z i e l t e n o d e r s o z i a l r e l e v a n t e n a b s t r a k t - r e c h t l i c h e n Gehalt der V e r f a s s u n g ( e n ) und d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t . Was j e n s e i t s von a l l e r r e i n a k a d e m i s c h e n , i n t e r p r e t a t o r i s c h e n Spekulation in d e r R e a l i t ä t des V e r f a s s u n g s v o l l z u g s a l s v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung d e r s o z i a l e n Intervention anerkannt werden muß, hängt entscheidend davon ab, was das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und d e r L a n d e s v e r -

5)

6)

auf die V e r f a s s u n g s o r d n u n g d e r L ä n d e r , in " V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g " , F e s t s c h r i f t für Wilhelm L a f o r e t 1952, S. 2 5 1 ff. S. die G e s a m t d a r s t e l l u n g d e r b u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i chen Zuständigkeit bei L e c h n e r - W i n t r i c h , Die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , in B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , D i e G r u n d r e c h t e , B d . III, 2 . H a l b b d . 1959, S. 643 ff; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 1 6 ff; s . f e r n e r die s p e z i e l l e r e D a r s t e l lung von Maunz, Die Bedeutung des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s f ü r das A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t , R e c h t d e r A r b e i t 4. J h g . ( 1 9 5 0 ) S. 161 ff. - Z u r E n t s c h e i d u n g s p r a x i s des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s s . die B e r i c h t e : F e d e r e r , Die R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s zum G r u n d g e s e t z f ü r die B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, J a h r b u c h des ö f f e n t l i chen R e c h t s , n . F . B d . 3 (19 54) S. 15 ff; B e r n h a r d Wolff, D i e R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s von 19 54 1 9 5 7 , J a h r b u c h des öffentlichen R e c h t s , n . F . B d . 7 ( 1 9 5 8 ) 5 . 108 ff. - Eingehende b i b l i o g r a p h i s c h e N a c h w e i s e s . bei den Genannten. V g l . A r t . 93 GG i . V . m . § 13 B V e r f G G . - S. a . Z a c h e r , R a t i f i z i e r u n g s g e s e t z und N o r m e n k o n t r o l l e , DVB1. 7 0 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 649 ff, 696 f ( 6 4 9 ) .

- 566 f a s s u n g s g e r i c h t s h o f a l s s o l c h e e r k e n n e n und d u r c h s e t z e n . Die s o z i a l g e s t a l t e r i s c h e n Schwächen d e r V e r f a s s u n g 8 ) sind a l l e r d i n g s auch die Schwächen d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t . D i e G r e n z e n des v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n A u f t r a g s sind dabei nicht i m m e r evident. Auch dort, wo die V e r f a s s u n g r e c h t l i c h v e r b i n d l i c h sein will, i s t s i e , um knapp und e l a s t i s c h zu sein o d e r auch aus Gründen des p o l i t i s c h e n K o m p r o m i s s e s o d e r d e r p s y c h o l o g i s c h e n S c h l a g k r a f t j u r i s t i s c h u n b r a u c h b a r e r F o r m e l n wegen, oft v a g e und s c h w e r v e r s t ä n d l i c h . 9) H i e r a u s e r g e b e n s i c h ganz w e s e n t l i c h die s p e z i f i s c h e Macht und Verantwortung d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t e 10) - auch f ü r die s o z i a l e Ordnung. e)

Die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Konzeption d e r S t r u k t u r d e r s o n s t i gen G e r i c h t s b a r k e i t

aa) D i e fünf Säulen d e r ( N i c h t v e r f a s s u n g s - ) G e r i c h t s b a r k e i t aaa)

D i e Grundlagen

So bedeutsam die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t - den R e c h t s a l l t a g d e r r i c h t e r l i c h e n s o z i a l e n Intervention und des r i c h t e r l i c h e n R e c h t s s c h u t z e s g e g e n ü b e r d e r s o z i a l e n Intervention des S t a a t e s b e h e r r s c h e n die " s o n s t i g e n " G e r i c h t e . F ü r i h r e S t r u k t u r i s t - a b g e s e h e n von den a l l g e m e i n e n V o r s c h r i f t e n ü b e r die Unabhängigkeit des R i c h t e r s ( A r t . 97 f GG) 1) und ü b e r die b u n d e s s t a a t l i c h e A u f t e i l u n g d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt ( A r t . 92, 95, 96, 98, 99 G G ) 2 ) 7) G e i g e r , E i n i g e P r o b l e m e d e r B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r keit, DÖV 5. J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 4 8 1 ff ( 4 8 2 ) : " D i e Entwicklung uns e r e r V e r f a s s u n g ( . . . ) , d e r l e t z t l i c h e n t s c h e i d e n d e Einfluß auf das Wollen und Können d e r übrigen V e r f a s s u n g s o r g a n e und die B e g r e n z u n g i h r e r Zuständigkeiten und M a c h t liegt in d e r Hand des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s " . - S. h i e r z u auch die e r f r e u l i c h offene Deduktion b e i J a h r r e i ß , V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g und V e r f a s s u n g s g e r i c h t , S. 1 5 5 : " D i e b e r ü h m t e F r a g e : ' W e r hat zu e n t s c h e i d e n ? ' . . . b i r g t in s i c h auch d i e s : ' W e r soll v e r b i n d l i c h i r r e n d ü r f e n ? ' " 8) S. oben S. 396 und II 3 c bb ( S . 553 f f ) . 9) S . zu V o r s t e h e n d e m auch W i n t r i c h , Aufgaben, W e s e n , G r e n zen d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S . 2 0 9 ; d e r s . , D i e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t im G e s a m t g e f ü g e d e r V e r f a s s u n g , S. 133 f. 10) S . auch oben c bb (S. 553 f f ) , i n s b e s . S . 5 5 6 f z u F u ß n . 9 und 1 0 . 1) S. a . unten III 2 ( S . 6 3 7 f f ) . 2) S . oben S. 170 f f .

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v o r a l l e m die f ü n f g l i e d r i g e A n l a g e w e s e n t l i c h , die in d e r A u f z ä h lung d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e in A r t . 96 A b s . 1 GG v o r g e z e i c h net i s t . D i e s e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Fünfgliederung ist eine O r i g i n a l i t ä t d e s G r u n d g e s e t z e s . A r t . 96 A b s . 1 GG w u r d e nicht von A n f a n g an k l a r i m Sinne e i n e r F ü n f t e i l u n g i n t e r p r e t i e r t . V i e l f a c h w u r d e a n g e n o m m e n , e s s e i e n n u r v i e r o b e r e B u n d e s g e r i c h t e zu e r r i c h t e n , d a r u n t e r e i n e s f ü r die A r b e i t s - u n d S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t . 3 ) D i e s e a l l z u s e h r am W o r t l a u t h a f t e n d e A u f f a s s u n g w u r d e von d e r S t a a t s p r a x i s , die fünf o b e r e B u n d e s g e r i c h t e - u n t e r i h n e n g e t r e n n t d a s B u n d e s a r b e i t s - und d a s B u n d e s s o z i a l g e 3)

(1) K e r n , Die R e c h t s p r e c h u n g , D Ö V 2 . J h g . (1949) S. 330 ff (331); Zinn, Die R e c h t s p r e c h u n g , DÖV 2 . J h g . (1949) S . 2 7 8 ff (280); d e r s . , Die R e c h t s p f l e g e i m B o n n e r G r u n d g e s e t z , V e r h a n d l u n g e n d e s 37. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g s , 1950, S . 4 6 f f (65 f); B a c h o f , V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und J u s t i z u n t e r b e s o n d e r e r Berücksichtigung des Bonner Grundgesetzes, S J Z 5 . J h g . (1950) Sp. 161 ff, 488 ff (162); d e r s . , G e d a n k e n ü b e r die k ü n f t i g e Stellung d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , D R Z 5. J h g . (1950) S. 169 ff (169); Holtkotten, B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 96 A n m . I I A l a ; G i e s e , G r u n d g e s e t z (bis z u r 3 . A u f l . 1953) A r t . 96 A n m . 4 ; K o e l l r e u t t e r , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 2 4 4 ; v. M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z ( l . A u f l . ) A r t . 96 A n m . 3 . - A . A . M a u n z , D i e o b e r s t e s o z i a l r e c h t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t nach dem Bonner Grundgesetz, V e r s i c h e rungswissenschaft/ Versicherungspraxis/ Versicherungsmed i z i n , 4. J h g . (1950) S. 113 ff ( i n s b e s . S . 1 1 5 ff); T e u t s c h , D a s k ü n f t i g e o b e r e B u n d e s g e r i c h t f ü r die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , R e c h t d e r A r b e i t , 3. J h g . (1950) S . 2 5 4 ff (256 f); d e r s . , D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t und die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t DÖV 3. J h g . (1950) S. 168 ff (170); M i e s b a c h , Gestaltung der Gerichtsbarkeit f ü r Arbeitsrecht, Sozialvers i c h e r u n g und K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , D e u t s c h e V e r s i c h e r u n g s z e i t s c h r . 5. J h g . (1951) S. 228 ff (228); d e r s . , D a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n. F . 5. J h g . (1959) S. 233 ff, 272 ff (233); S c h e u n e r , Die S e l b s t ä n d i g k e i t und E i n h e i t d e r R e c h t s p f l e g e , DÖV 6. J h g . (1953) S . 5 1 7 ff (521); G i e s e , G r u n d g e s e t z (4. A u f l . 1955) A r t . 96 A n m . 5; D e r s c h - V o l k m a r , A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z , 6 . A u f l . 1955, § 40 A n m . 3. (2) v . B r ü n n e c k , Die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i m V e r h ä l t n i s z u r A r b e i t s v e r w a l t u n g und S o z i a l v e r s i c h e r u n g , B e t r i e b s b e r a t e r , 4. J h g . (1949) S. 619 f (620) h i e l t e s f ü r m ö g l i c h , die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t d e r A r b e i t s - o d e r d e r a l l g e m e i nen Verwaltungsgerichtsbarkeit zuzuschlagen.

- 568 r i e h t - schuf, d e s a v o u i e r t . 4) Obwohl e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h nicht notwendig g e w e s e n w ä r e , u n t e r d i e s e n fünf o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n fünf s e l b s t ä n d i g e G e r i c h t s z w e i g e aufzubauen, war r e c h t s p o l i t i s c h g e s e h e n - mit dem B e k e n n t n i s z u r F ü n f g l i e d e r u n g d e r l e t z t i n s t a n z l i c h e n t s c h e i d e n d e n B u n d e s g e r i c h t s b a r k e i t auch die L o s u n g für eine e n t s p r e c h e n d e Entwicklung d e r L a n d e s g e r i c h t s b a r k e i t a u s g e g e b e n . Auf d i e s e W e i s e geht das s e l b s t ä n d i g e Nebeneinander der ordentlichen (allgemeinen) Verwaltungs-, F i n a n z - , S o z i a l - und A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t auf die V e r f a s s u n g z u r ü c k . *>) bbb)

Die b e s o n d e r e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t

D i e Aufgabe d e r ( b e s o n d e r e n ) S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , die h i e r schon i h r e s N a m e n s wegen im V o r d e r g r u n d des I n t e r e s s e s steht, konnte von v o r n e h e r e i n nicht darin b e s t e h e n , a l l e R e c h t s p r e c h u n g s - und R e c h t s s c h u t z a u f g a b e n von s o z i a l e r Bedeutung w a h r zunehmen. 1) Obwohl d e r G e s e t z g e b e r b e i d e r A b g r e n z u n g d e r Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h e n u r an g e w i s s e evidente M i n d e s t p r o g r a m m e 4)

5)

6)

1)

D e s a v o u i e r t j e d e n f a l l s im Hinblick auf die h. M . , die in d e r Aufzählung des A r t . 96 A b s . 1 GG das M a x i m u m d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e s i e h t , die d e r G e s e t z g e b e r e r r i c h t e n d a r f : K e r n , a . a . O . S. 3 3 1 ; Zinn, D i e R e c h t s p r e c h u n g , S . 2 8 0 ; d e r s . , D i e R e c h t s p f l e g e nach dem B o n n e r G r u n d g e s e t z , S . 6 6 ; Holtkotten, a . a . O . A n m . I I A 1 a und 2; v . Mangoldt, a . a . O . A n m . 3; G i e s e , G r u n d g e s e t z (5. A u f l . ) A r t . 96 A n m . 5; Hamann, G r u n d g e s e t z , A r t . 96 A n m . A / B . - A . A . Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 2 1 4 . V g l . Hellmuth L o e n i n g , Die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t im B o n n e r G r u n d g e s e t z , DÖV 2 . J h g . ( 1 9 4 9 ) S . 3 2 4 ff ( 3 2 4 ) ; B a c h o f , Gedanken ü b e r die künftige Stellung d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S . 169; Holtkotten, B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 96 A n m . I I A 4; S c h e u n e r , a . a . O . S. 521; Hamann, V e r e i n h e i t lichung d e r G e r i c h t s b a r k e i t , D V B 1 . 7 0 . J h g . ( 1 9 5 5 ) S . 2 0 5 ff ( 2 0 6 ) ; d e r s . , G r u n d g e s e t z A r t . 96 A n m . A / B . - F ü r die F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t s . a b e r A r t . 108 A b s . 5 GG. A l l g e m e i n f ü r die Notwendigkeit e i n e s e n t s p r e c h e n d den o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n g e g l i e d e r t e n U n t e r b a u e s : Schewe, Ist e i n e V e r e i n heitlichung der G e r i c h t s b a r k e i t e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h zulässig? Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m 3 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 2 4 1 f. S. a . B a u r , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e c h u n g ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? V e r handlungen des 4 2 . D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , B d . I, 2 . T e i l , 1957, S . 2 8 . S. S e i l m a n n , D i e Z u s t ä n d i g k e i t s a b g r e n z u n g z w i s c h e n den a l l -

- 569 g e b u n d e n i s t , w e i t g e h e n d f r e i e Hand h a t , 2) w a r an e i n e d e r a r t i ge, an e i n e m e i n z i g e n , n o c h dazu b e g r i f f l i c h so u n s i c h e r e n K r i t e r i u m o r i e n t i e r t e Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g n i c h t zu d e n k e n . Sie h ä t t e ein K o n g l o m e r a t h e t e r o g e n e r F u n k t i o n e n in die H ä n d e d e r S o z i a l g e r i c h t e g e l e g t . Sie w ä r e v o r a l l e m a u c h nicht m i t dem N e b e n e i n a n d e r von A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t zu v e r e i n b a r e n g e w e s e n . Von d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t h ä t t e s i e n u r einen T o r s o übrig gelassen. Trotzdem w ä r e eine überzeugende Abgrenzung w e d e r zur ordentlichen noch zur a l l g e m e i n e n V e r w a l tungs- oder zur Finanzgerichtsbarkeit möglich gewesen. E s m u ß t e a l s o e i n e n e n g e r e n , " h a n d f e s t e r e n " B e g r i f f d e r Soz i a l g e r i c h t s b a r k e i t g e b e n . F ü r die A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t gab e s e i n e n a n a l o g e n A n h a l t s p u n k t in d e r G e s c h i c h t e d i e s e s G e r i c h t s zweiges. F ü r die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t d e u t e t e n die t r a d i t i o n e l l e n Z e i c h e n p r i m a f a c i e auf e i n e o r g a n i s a t o r i s c h e V e r s e l b s t ä n d i gung d e r r e c h t s p r e c h e n d e n V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n . In d e r T r a d i t i o n d e s R e i c h s v e r s i c h e r u n g s a m t e s w a r von v o r n e h e r e i n die ü b e r z e u g e n d s t e Stütze f ü r die G e s t a l t g a b e d e s o b e r e n B u n d e s g e r i c h t s d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t zu s e h e n . 4) Doch d ü r f t e nicht S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t = S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e r i c h t s b a r k e i t 5) g e s e t z t

2)

3) 4)

5)

g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n und den S o z i a l g e r i c h t e n , DVB1. 71. J h g . (1956) S. 118 ff, 154 ff (119) m i t w e i t . N a c h w . Vgl. T e u t s c h , a . a . O . S. 2 55 f; H o l t k o t t e n , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 96 A n m . I I A 1 b; K o e l l r e u t t e r , a . a . O . S . 2 4 4 ; H a m a n n , a . a . O . ; B V e r w G E 1, 21 (24 f); 6, 86 (92 f); s . a . v . B r ü n n e c k , a . a . O . S. 620. Z u r G e s c h i c h t e d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t s . z . B . Götz H u e c k in H u e c k - N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I, S. 809 f f . Vgl. M a u n z , Die o b e r s t e s o z i a l r e c h t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t nach dem B o n n e r Grundgesetz; Teutsch, a . a . O . ; s . a . Schewe, Z u r A b g r e n z u n g d e r V e r w a l t u n g s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , l . J h g . (1954) S. 133 ff (133); d e r s . , Ist e i n e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e r G e r i c h t s b a r k e i t e n v e r fassungsrechtlich zulässig? S.242. Zum Traditionszusammenh a n g s . z . B . auch J o s e p h Schneider, Die Entwicklung des R e c h t s s c h u t z e s in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S. 329 ff. " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " in d i e s e m Sinne s c h l i e ß t , d a s m u ß a u ß e r Z w e i f e l g e s e t z t w e r d e n , die A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g e i n . A u c h s i e g e h ö r t e - in e i n e m b e s o n d e r e n S p r u c h v e r f a h r e n - z u r Z u s t ä n d i g k e i t d e r f r ü h e r e n V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n (§§ 30 f AVAVG v. 16. J u l i 1927 (RGB1.I S. 187).

- 570 w e r d e n . F ü r eine einheitliche A r b e i t s - u n d S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t w ä r e d i e s e B e s c h r ä n k u n g e r t r ä g l i c h - wohl s o g a r n o t w e n d i g g e w e s e n . A l s g e m e i n s a m e r N e n n e r w ä r e d e r Schutz d e s a b h ä n g i g e r w e r b s t ä t i g e n M e n s c h e n a n z u s e h e n g e w e s e n , d e s s e n s o z i a l e r Sic h e r h e i t die S o z i a l v e r s i c h e r u n g a u c h h e u t e n o c h i m w e s e n t l i c h e n d i e n t . 6) A b e r e i n e s e l b s t ä n d i g e S o z i a 1 g e r i c h t s b a r k e i t m u ß t e auf e i n e b r e i t e r e S p u r g e s e t z t w e r d e n . Schon die s u b j e k t i v e V o r stellung des Grundgesetzgebers fügte der Zuständigkeit f ü r das S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t noch diejenige f ü r das V e r s o r g u n g s w e s e n hinzu, so die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t a u c h a l s N a c h f o l g e i n s t i t u t i o n d e r o h n e d i e s m i t den O b e r v e r s i c h e r u n g s ä m t e r n und d e m Reichsversicherungsamt organisatorisch verbunden gewesenen Versorgungsgerichtsbarkeit denkend. Doch die I n t e r p r e t a t i o n d e s A r t . 96 A b s . 1 GG kann nicht b e i d e m h i s t o r i s c h e n A n k n ü p f u n g s p u n k t d e r V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n und d e r V e r s o r g u n g s g e richte stehen bleiben sondern muß das d e r allgemeinen F a s s u n g des Verfassungswortlauts gemäße allgemeine Prinzip aufsuchen.9) 6)

7) 8)

9)

Weidner (Zur Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, S . 6 9 9 ff) geht b e i s e i n e r p o s i t i v e n B e w e r t u n g e i n e s e i n h e i t l i c h e n o b e r e n B u n d e s g e r i c h t s f ü r A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t von d i e s e r K o n z e p t i o n a u s . A l l e r d i n g s v e r d u n k e l t e r s e l b s t die Z u s a m m e n h ä n g e , i n d e m e r die " s o z i a l e " (im G e gensatz z u r " a r b e i t s r e c h t l i c h e n " ) Seite gelegentlich ü b e r das Sozialversicherungsrecht (einschließlich Arbeitslosenversic h e r u n g ) h i n a u s a u s d e h n t . A b e r s e i n e A r g u m e n t a t i o n fußt auf d e r B e s c h r ä n k u n g auf d a s A r b e i t s - und S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t . Auch s e i n e B e i s p i e l s f ä l l e f ü r die s c h ä d l i c h e W i r k u n g d e r E x i s t e n z je e i n e s B u n d e s a r b e i t s - und B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s ( a . a . O . S . 7 0 1 ) b e z i e h e n s i c h n u r auf d i e s e b e i d e n R e c h t s g e b i e t e . - Im Sinne W e i d n e r s a u c h D e r s c h , W e c h s e l w i r k u n g e n z w i s c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g und A r b e i t s r e c h t in d e r n e u e r e n E n t w i c k l u n g , in " G e g e n w a r t s f r a g e n s o z i a l e r V e r s i c h e r u n g " , S c h r i f t e n d e r H o c h s c h u l e f ü r A r b e i t , P o l i t i k und W i r t s c h a f t , W i l h e l m s h a f e n - R ü s t e r s i e l , 1950, S. 33 ff, i n s b e s . S. 65. S. h i e r z u z . B . P e t e r s - S a u t t e r - W o l f f , K o m m e n t a r z u r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , § 1 SGG A n m . 1. Vgl. D o e m m i n g - F ü s s l e i n - M a t z , Die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e d e r A r t i k e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 707; s . a . Schewe, a . a . O . (S.569 z u F u ß n . 4 ) . Vgl. Schewe, a . a . O . ( d u r c h g e h e n d ) . G e g e n zu w e i t e A u s d e h nung ü b e r den s u b j e k t i v - h i s t o r i s c h e n K e r n h i n a u s : S e l l m a n n , Z u r Z u s t ä n d i g k e i t s v e r t e i l u n g z w i s c h e n den a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n und den S o z i a l g e r i c h t e n , S. 119.

- 571 U n q u a l i f i z i e r b a r ist d e r V o r s c h l a g , das Z u s t ä n d i g k e i t s p r i n z i p d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t im Dienst an " d e m h ö h e r e n Z i e l e s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t " zu s e h e n . 1®) D i e s e r aus s o z i a l r i c h t e r l i c h e r N a b e l s c h a u e r w a c h s e n e Gedanke v e r k e n n t , in w e l c h e m Maße e s S a c h e a l l e r G e r i c h t s z w e i g e i s t , " s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t " zu üben. Nicht w e n i g e r unbegründet i s t e s , den m a ß g e b l i c h e n G r u n d s a t z s o z i a l g e r i c h t l i c h e r K o m p e t e n z darin zu finden, daß s i c h i m s o z i a l g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n " d i e P a r t e i e n in e i n e m V e r h ä l t n i s geg e n ü b e r s t e h e n , das m a n s c h l e c h t h i n a l s Geben und Nehmen im Sinne e i n e s A u s t a u s c h e s von L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g b e t r a c h t e n m u ß " . 12) A l s ob nicht d e r o r d e n t l i c h e R i c h t e r d e r j e n i g e w ä r e , d e r g e r a d e z u k l a s s i s c h e r w e i s e ü b e r S t r e i t i g k e i t e n um " A u s t a u s c h von L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g " zu e n t s c h e i d e n h ä t t e ! A b e r was s o l l e n auch L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g s e i n ? A l s L e i s t u n g wird d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r a g e b e n s o gedacht wie das O p f e r an L e b e n und Gesundheit ( s e i e s , daß d i e s e s in d e r U n f a l l v e r s i c h e rung o d e r in d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g r e l e v a n t wird); a l s G e g e n l e i s t u n g gelten R e n t e , H e i l f ü r s o r g e u s w . W e l c h t r a u r i g e und u n ü b e r l e g t e V o r s t e l l u n g e i n e s " A u s t a u s c h e s von L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g " ! Und s e l b s t wenn m a n e i n s c h r ä n k e n d hinzufügen wollt e , daß d i e s e r " A u s t a u s c h " i m m e r ü b e r die ö f f e n t l i c h e Hand v o r s i c h gehen s o l l , kann darin kein b r a u c h b a r e s A b g r e n z u n g s p r i n z i p g e s e h e n w e r d e n . Auch d e r S t r e i t um den L a s t e n a u s g l e i c h , um E n t e i g n u n g s - o d e r Aufopferungsentschädigung, auch d e r G e b ü h r e n s t r e i t u s w . i s t nicht w e n i g e r ein S t r e i t um " L e i s t u n g und G e g e n l e i s t u n g " , dem zudem nicht s e l t e n ein d e u t l i c h e r B e z u g zu " s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t " z u k o m m t . Sollte f ü r all das d e r S o z i a l r i c h t e r zuständig s e i n ? So kann die V e r f a s s u n g nicht i n t e r p r e t i e r t werden. 10)

So G r ö m i g , Die Z u l ä s s i g k e i t d e r K l a g e nach § 54 SGG, NJW 7 . J h g . ( 1 9 5 4 ) S . 1183 ff ( i n s b e s . S . 1 1 8 5 ) . 11) G e g e n G r ö m i g ( s . auch das F o l g e n d e ) auch W e r n e r , A l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ; S e l l m a n n , V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , N J W 10. J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 1091 f f . - Z u r s o z i a l e n Aufgabe a l l e r , nicht n u r d e r S o z i a l g e r i c h t e s . f e r n e r Hedemann, W a s i s t s o z i a l ? D e r A r b e i t g e b e r 1956, S . 198 ff ( 2 0 0 ) . 12) G r ö m i g , a . a . O . i n s b e s . S . 1 1 8 3 . - Auf d e r g l e i c h e n G r u n d l a g e will R i c h t e r (Neue R e c h t s f o r m e n für das L e i s t u n g s v e r w a l t u n g s r e c h t , N J W 1 1 . J h g . ( 1 9 5 8 ) S . 1518 ff ( 1 5 1 8 ) ) den B e g r i f f d e r " L e i s t u n g s v e r w a l t u n g " aufbauen.

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M e h r b e s t i c h t a u f s e r s t e d e r V o r s c h l a g , die S o z i a l g e r i c h t s b a r keit a l s v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e E n t s p r e c h u n g z u r L e i s t u n g s v e r waltung anzusehen. I s t die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t n i c h t s o g a r d a s Pendant der anderen Sonder-Verwaltungsgerichtsbarkeit, d e r Finanzgerichtsbarkeit? Wird im Zuständigkeitsbereich der F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t nicht d a s Geld e i n g e n o m m e n , d a s in d e r von d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t k o n t r o l l i e r t e n S o z i a l v e r w a l t u n g a u s g e g e b e n w i r d ? J e d o c h a u c h die V e r s u c h u n g d i e s e r w o h l t u e n d s y m m e t r i s c h e n K o n s t r u k t i o n m u ß z u r ü c k g e w i e s e n w e r d e n . Sie v e r n a c h l ä s s i g t zu s e h r d a s N e b e n e i n a n d e r d e r S o z i a l - und d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ( e b e n s o w i e d i e s e r und d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t ) . Die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ist i m m e r der Leistungs- u n d d e r Eingriffsverwaltung zugeordn e t . Nie i s t a l l e L e i s t u n g s v e r w a l t u n g " s o z i a l " , s o daß d e r auf s i e b e z ü g l i c h e G e r i c h t s s c h u t z in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t a u f g e h e n k ö n n t e ; n i e i s t a l l e r E i n g r i f f ein s t e u e r l i c h e r , s o daß e r n u r d e r J u d i k a t u r d e r F i n a n z g e r i c h t e u n t e r l i e g e n könnte (deren s t e u e r r e c h t l i c h e P o s i t i o n d u r c h N a m e und s y s t e m a t i s c h e E i n o r d n u n g A r t . 108 A b s . 5 GG - a u ß e r F r a g e s t e h t ) . A b e r e s i s t s c h o n nicht r i c h t i g a n z u n e h m e n , S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t w ä r e ein K o r r e l a t r e i n e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g . I h r K e r n b e r e i c h , die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , kennt a u c h E i n g r i f f und Z w a n g . D e r P f l i c h t b e i t r a g , d e r nicht w e n i g e r z u r s o z i a l g e r i c h t l i c h e n Z u s t ä n d i g k e i t g e h ö r e n m u ß wie die V e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g , i s t A u s d r u c k d e s g e s e t z l i c h e n Zwangs zur solidarischen Selbst- bzw. F r e m d v o r s o r g e der Vers i c h e r t e n und i h r e r A r b e i t n e h m e r . N u r d e r Z u s c h u ß z u r S o z i a l v e r sicherung, nur d e r Aufwand d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g usw. komm e n a u s d e m a l l g e m e i n e n " T o p f " , d e r d u r c h den s t e u e r l i c h e n E i n griff, der im Zuständigkeitsraum des sonderverwaltungsgerichtlichen Pendants d e r Sozialgerichtsbarkeit, der F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t , b e l e g e n i s t , g e s p e i s t w i r d . Die U m v e r t e i l u n g ü b e r die H i l f s f i s c i d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r u s w . liegt d a g e g e n i m Z u s t ä n d i g keitsbereich der Sozialgerichtsbarkeit. S i c h e r e r a l s d i e s e E r w ä g u n g e n f ü h r e n N a m e und h i s t o r i s c h e s S u b s t r a t d e r " S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t " ( i . S . d e s A r t . 96 GG) s e l b s t auf den g e m e i n s a m e n N e n n e r d e s G e s e t z e s w o r t l a u t e s u n d d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n Vorstellung zu. "Sozial"/Versicherung"/"Ver13) Vgl. Ule, E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e c h u n g ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? V e r h a n d l u n g e n d e s 42. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s (1957), 1958, S. E 3 ff (E 34 f ) . 14) S. a . S c h e w e , Z u r A b g r e n z u n g von V e r w a l t u n g s - u n d S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , d e r s . , Ist e i n e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e r G e richtsbarkeiten verfassungsrechtlich zulässig? S.242.

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s o r g u n g " - die E b e n e , auf d e r s i c h d i e s e B e g r i f f e t r e f f e n , i s t die " s o z i a l e S i c h e r h e i t i m t e c h n i s c h e n Sinn. 15) H i e r in e r s t e r L i n i e l i e g t d a s A u s d e h n u n g s f e l d d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t . 16) E i n e w e i t e r e Stufe d e r V e r a l l g e m e i n e r u n g f ü h r t an i h r e ä u ß e r s t e n G r e n z e n : S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ist individueller Rechtsschutz gegen V o r e n t h a l t u n g e n ( u n m i t t e l b a r ) s o z i a l z w e c k h a f t e r M a ß n a h m e n d e s S t a a t e s ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r ihm i n k o r p o r i e r t e n V e r w a l t u n g s t r ä g e r ) und die E n t s c h e i d u n g s o n s t i g e r d a m i t z u s a m m e n h ä n g e n d e r ( ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r ) S t r e i t i g k e i t e n . 17) D a s i s t d e r um die Soz i a l v e r s i c h e r u n g a l s M i t t e l p u n k t zu s c h l a g e n d e K r e i s von A n g e l e g e n h e i t e n , in d e m ohne s t r e n g e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Bindung d e r G e s e t z g e b e r die Z u s t ä n d i g k e i t d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t g e stalten kann. D a s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z h a t die A n g e l e g e n h e i t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g e i n s c h l i e ß l i c h d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ganz den S o z i a l g e r i c h t e n z u g e w i e s e n (§ 51 A b s . 1 und A b s . 2 Satz 1 15) S. h i e r z u n o c h m a l s W e i s s e r , A r t . " S o z i a l e S i c h e r h e i t " i m Handwörterbuch der Sozialwissenschaften. 16) In e t w a i m E r g e b n i s ü b e r e i n s t i m m e n d M i e s b a c h (Die G e s t a l tung d e r G e r i c h t s b a r k e i t f ü r A r b e i t s r e c h t , Sozialversicher u n g und K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , S . 2 2 8 ) , K r a e g e l o h , B e g r i f f und G e g e n s t a n d d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , D e r B e t r i e b , 5. J h g . (1952) S. 534 f und Schewe (a. a . O . ) , wenn s i e den m ö g lichen Zuständigkeitsbereich der Sozialgerichte mit Sozialv e r s i c h e r u n g , ( K r i e g s o p f e r - ) V e r s o r g u n g und F ü r s o r g e u m s c h r e i b e n . M i e s b a c h s t ü t z t s i c h d a b e i auf d a s i n t e r e s s a n t e , in F o r t s e t z u n g d e r R e l a t i o n e n R e i c h s v e r s i c h e r u n g s a m t - Z u ständigkeit des Bundessozialgerichts f ü r Sozialversicherung und R e i c h s v e r s o r g u n g s g e r i c h t - Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s f ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g a u c h nicht inkons e q u e n t e , i m H i n b l i c k auf die b e s o n d e r e F u n k t i o n und B e d e u tung des ehemaligen Bundesamts f ü r das Heimatwesen jedoch nicht g l e i c h e r w e i s e ü b e r z e u g e n d e A r g u m e n t , d a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t könne a l s d r i t t e e h e m a l i g e S o n d e r g e r i c h t s b a r k e i t auf s o z i a l e m F e l d e a u c h die f ü r s o r g e r e c h t l i c h e G e r i c h t s b a r keit d e s f r ü h e r e n B u n d e s a m t s f ü r d a s H e i m a t w e s e n a b s o r b i e r e n . Hier wird der Anknüpfungspunkt d e r ehemaligen sozialen S o n d e r g e r i c h t s b a r k e i t e n in d e r B e d e u t u n g wohl ü b e r t r i e b e n g e sehen. 17) In d i e s e m Sinne a u c h R o h w e r - K a h l m a n n , E i n h e i t d e r r e c h t sprechenden Gewalt oder eigenständige Sozialgerichtsbarkeit, Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 3. J h g . (1957) S. 163 ff (163).

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SGG). D a r ü b e r h i n a u s hat e s a u c h den w e i t e r e n K r e i s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t in i h r e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h e i n b e z o g e n . A n gelegenheiten der öffentlichen F ü r s o r g e k l a m m e r t es allerdings ä n g s t l i c h a u s ( s . § 51 A b s . 2 Satz 2 SGG). N u r die i n f o l g e d e s B e dürftigkeitsvorbehaltes ihr s e h r nahe kommende Arbeitslosenhilfe (§§ 144 ff AVAVG) f ä l l t a l s e i n e s o n s t i g e A n g e l e g e n h e i t d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g in den Z u s t ä n d i g k e i t s k r e i s d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ( § 5 1 A b s . 1 SGG). D e u t l i c h e r a l s in b e z u g auf die A r b e i t s l o s e n h i l f e , b r e i t e t die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t s i c h m i t d e r Z u s t ä n d i g k e i t f ü r die K r i e g s opf e r v e r s o r g u n g und die H e i m k e h r e r h i l f e (§§ 10 f, 12 ff d e s H e i m k e h r e r g e s e t z e s ) in den B e r e i c h s t a a t l i c h e r ( S o n d e r ) V e r s o r g u n g h i n e i n a u s (§ 51 A b s . 1 SGG). Ä h n l i c h e s gilt f ü r die Z u s t ä n d i g k e i t in S a c h e n d e s K i n d e r g e l d g e s e t z e s (§ 51 A b s . 3 SGG i . V . m . § 28 d e s K i n d e r g e l d g e s e t z e s ) . 20) D a g e g e n liegt d e r R e c h t s s c h u t z in b e z u g auf die " ü b r i g e n A u f g a b e n d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g " (§ 51 A b s . 1 SGG) 21) zum Teil a u ß e r h a l b des engeren B e r e i c h s d e r sozialen Sicherheit i m w e i t e r e n B e r e i c h d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n . 22) Damit ist zwar das Minimum d e n k b a r e r sozialgerichtlicher Z u s t ä n d i g k e i t 23) ü b e r s c h r i t t e n . D a s M a x i m u m i s t j e d o c h l ä n g s t n i c h t e r r e i c h t . So i s t e s n a c h A n e r k e n n u n g e i n e s A n s p r u c h e s auf ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e nicht m e h r v e r s t ä n d l i c h , w a r u m d a s F ü r s o r g e r e c h t von d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t so p e i n l i c h f e r n g e h a l t e n 18) Die Z u s t ä n d i g k e i t f ü r A n g e l e g e n h e i t e n d e s G e s e t z e s ü b e r die U n f a l l f ü r s o r g e f ü r G e f a n g e n e (§ 205 SGG) i s t a l s ein A n h ä n g sel zur (sozialversicherungsrechtlichen) Zuständigkeit f ü r A n g e l e g e n h e i t e n d e r U n f a l l f ü r s o r g e zu b e t r a c h t e n . 19) D i e H e i m k e h r e r h i l f e f ä l l t ü b e r die K l a u s e l " d e r ü b r i g e n A u f g a b e n d e r B u n d e s a n s t a l t f ü r A r b e i t s v e r m i t t l u n g und A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g " u n t e r die Z u s t ä n d i g k e i t d e r S o z i a l g e r i c h t e . 20) D a b e i m a g a u c h d e r o r g a n i s a t o r i s c h e Z u s a m m e n h a n g d e s V o l l zugs des Kindergeldgesetzes mit der (sozialen) Unfallversicherung motivierend gewirkt haben. 21) Zu d i e s e n Z u s t ä n d i g k e i t e n s . z . B . P e t e r s - S a u t t e r - W o l f f , K o m m e n t a r z u r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , § 51 A n m . 10 d. 22) Zu den s o n s t i g e n Z u s t ä n d i g k e i t e n d e r S o z i a l g e r i c h t e - s . den V o r b e h a l t d e s § 51 A b s . 3 SGG - v g l . die Z u s a m m e n s t e l l u n g e b d . A n m . 11. 23) N a c h S c h e w e ( Z u r A b g r e n z u n g von V e r w a l t u n g s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S. 135 f) und S e i l m a n n ( Z u r Z u s t ä n d i g k e i t s a b g r e n z u n g z w i s c h e n den a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n und den S o z i a l g e r i c h t e n , S . 1 1 9 ) : S o z i a l v e r s i c h e r u n g s - und Kriegsopferversorgungsangelegenheiten.

- 575 w i r d . 24) Die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g w e i s t , als Anknüpfungspunkt, w e i t e r auf d a s L a s t e n a u s g l e i c h s - und d a s V e r t r i e b e n e n r e c h t - o d e r w e n i g s t e n s auf die d a r i n v o r g e s e h e n e n v e r s o r g u n g s ähnlichen Leistungen - hin.

ccc)

Die B e d e u t u n g d e r V e r f a s s u n g s e n t s c h e i d u n g f ü r e i n e s p e zialisierte Gerichtsbarkeit

I n d e m die V e r f a s s u n g e i n e e i g e n e A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t e r l a u b t , j a s o g a r a n g e r e g t h a t , hat s i e d e r B e d e u t u n g d e r s o zialen Aufgaben des R i c h t e r s einen sinnfälligen Ausdruck gegeb e n . E r i s t a l l e r d i n g s i n s o f e r n i r r e f ü h r e n d , a l s e r den E i n d r u c k e r w e c k e n kann, die s o z i a l b e d e u t s a m e n o d e r w e n i g s t e n s die zweckhaft sozialen Zuständigkeiten d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt s e i e n in d i e s e n b e i d e n G e r i c h t s z w e i g e n k o n z e n t r i e r t , wenn n i c h t g a r e r s c h ö p f e n d v e r e i n i g t . Von d e r B a s i s d e r E r k e n n t n i s a u s , daß d a s nicht d e r F a l l s e i n kann, und daß a l s o ein e r h e b l i c h e r , i n s g e s a m t mindestens ebenbürtiger Anteil der sozialbezüglichen F u n k t i o n d e r R e c h t s p r e c h u n g b e i den ü b r i g e n G e r i c h t s z w e i g e n liegt, zeigt sich das A u s m a ß d i e s e r W i r k s a m k e i t des R i c h t e r s e r s t ganz. W i c h t i g e r a l s d i e s e o p t i s c h e D o k u m e n t a t i o n i s t die s a c h l i c h e B e deutung der Eigenständigkeit e i n e r eigenen A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t und e i n e r b e s o n d e r e n S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t neben d e r ordentlichen Gerichtsbarkeit, der allgemeinen V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t . Die l e t z t e n J a h r e h a b e n e i n e u m f a s s e n d e D i s k u s s i o n ü b e r W e r t und U n w e r t d e r T r e n n u n g v e r s c h i e d e n e r G e r i c h t s z w e i g e und i h r e r U n t e r s t e l l u n g u n t e r die A u f sicht jeweils v e r s c h i e d e n e r R e s s o r t m i n i s t e r gebracht. Sie s o l l 24) Z u r Z u l ä s s i g k e i t d e r H e r e i n n a h m e d e r F ü r s o r g e in den Z u ständigkeitsbereich der Sozialgerichte s. Miesbach, K r a e g e loh und Schewe, a . o . (S. 573 zu F u ß n . 16) a . O. 1) D i e D i s k u s s i o n a u s d e r Z e i t v o r dem 4 2 . D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g in D ü s s e l d o r f , 1957, d e r a l s Höhepunkt d e s M e i n u n g s s t r e i t e s a n g e s e h e n w e r d e n kann, f i n d e t s i c h in d e m G u t a c h t e n von B a u r , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e c h u n g ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? S. f e r n e r die R e f e r a t e zu d i e s e m T h e m a von Ule ( V e r h a n d l u n gen d e s 42. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , 1958, S. E 3 ff) u n d H e r b e r t A r n d t (ebd. S. E 43 ff) s o w i e die D e b a t t e (ebd. S. E 65 f f ) . Auf d i e s e Q u e l l e n m u ß z u m ä l t e r e n S t r e i t s t a n d v e r w i e s e n w e r d e n . F ü r die Z e i t n a c h d e m 42. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g s . v o r a l l e m W e r n e r W e b e r , Die E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n den G e w a l t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 3 . J h g . (1957)

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h i e r nicht e r n e u t a u f g e r o l l t w e r d e n . S i c h e r i s t , daß d a s S y s t e m d e s - r e i n o h n e d i e s nicht d u r c h f ü h r b a r e n - E i n h e i t s g e r i c h t s und d e s e i n h e i t l i c h e n G e r i c h t s m i n i s t e r i u m s genau so L i c h t u n d S c h a t t e n a u f w e i s t wie d a s g e t r e n n t e r G e r i c h t s z w e i g e und A u f s i c h t s r e s s o r t s . S o n d e r u n g gibt die M ö g l i c h k e i t g r ö ß t e r A n p a s s u n g a n die E i g e n a r t d e r M a t e r i e , auf die s i c h die Z u s t ä n d i g k e i t e r s t r e c k t : A n p a s s u n g b e i d e r A u s w a h l d e r R i c h t e r und S p e z i a l i s t e n t u m d e s n u r in d i e s e r S p a r t e t ä t i g e n R i c h t e r s , a n g e m e s s e n e s p e z i f i s c h e G e s t a l t u n g d e r G e r i c h t s o r g a n i s a t i o n und d e s V e r f a h r e n s . D i e o r g a n i s a t o r i s c h e V e r s e l b s t ä n d i g u n g gibt den R i c h t e r n e i n e r b e s o n d e r e n G e r i c h t s b a r k e i t a u c h v e r m e h r t d a s S e l b s t b e w u ß t s e i n und die K r a f t , die E i g e n t ü m l i c h k e i t d e s ihnen a n v e r t r a u t e n L e b e n s u n d R e c h t s b e r e i c h e s zu d u r c h d e n k e n und die i h r a n g e m e s s e n e n s p e z i f i s c h e n R e c h t s g r u n d s ä t z e zu e n t w i c k e l n . A n d e r e r s e i t s l i e g t das Risiko der übertriebenen Spezialisierung nahe. D e r Richters p e z i a l i s t g e r ä t in die G e f a h r u n b e w u ß t e r o d e r r e s i g n i e r t e r B e s c h r ä n k t h e i t , die s c h l i e ß l i c h s e i n e L e i s t u n g s f ä h i g k e i t a u c h auf d e m S p e z i a l g e b i e t b e e i n t r ä c h t i g e n w i r d . Die ü b e r m ä ß i g e V e r f o l gung d e s S p e z i e l l e n f ü h r t z u r Z e r s p l i t t e r u n g . D i e G e s a m t z u s a m m e n h ä n g e d e s m a t e r i e l l e n und d e s V e r f a h r e n s r e c h t s d r o h e n v o m G e s e t z g e b e r und v o m R i c h t e r v e r n a c h l ä s s i g t zu w e r d e n . D e r s p e z i e l l e r e G e r i c h t s a p p a r a t ist endlich einem s t ä r k e r e n E i n f l u ß s t r e b e n d e r p o l i t i s c h e n K r ä f t e a u s g e s e t z t , die g e r a d e an s e i n e r R e c h t s p r e c h u n g i n t e r e s s i e r t s i n d . In e i n e r e i n h e i t l i c h e n o d e r w e n i g s t e n s u m f a s s e n d e r e n G e r i c h t s b a r k e i t l a u f e n d a g e g e n zu v i e l e I n t e r e s s e n z u s a m m e n und w i r d e i n e g e z i e l t e E i n f l u ß n a h m e auf die jeweils zuständigen Unterabteilungen durch deren Vielfalt geh e m m t . W e r die V e r h ä l t n i s s e kennt, kann nicht l e u g n e n , daß an d e m W o r t von d e r " H a u s g e r i c h t s b a r k e i t " ein w a h r e r K e r n i s t . Nicht w e n i g e r i s t d e r Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n d e m E i n f l u ß d e r S. 109 ff; d e r s . , Z u r P r o b l e m a t i k d e s R e c h t s p r e c h u n g s m i n i s t e r i u m s , DVB1. 72. J h g . (1957) S. 737 ff; d e r s . , S p a n n u n g e n u n d K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 116 f f ; G a l p e r i n , D i e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e r G e r i c h t s b a r k e i t und die Gerichte für Arbeitssachen, Zeitschrift für Sozialreform, 3. J h g . (1957) S. 133 ff; L a u b e , D i e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e r G e r i c h t s b a r k e i t und die G e r i c h t e d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , d a s . S . 1 6 1 f; R o h w e r - K a h l m a n n , E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n den Gewalt o d e r e i n h e i t l i c h e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ? ; H e r m a n n R e u s s , Die D r i t t e G e w a l t - E i n h e i t o d e r D i f f e r e n z i e r u n g in d e r O r g a n i s a t i o n d e r R e c h t s p f l e g e , J R J h g . 1957 S. 321 f f ; Friederichs, Ressortvereinheitlichung - Allzuständiges Ger i c h t , NJW 10. J h g . (1957) S. 1344 f f . W e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n und a u c h z u m f o l g e n d e n T e x t .

- 577 Verbände und der organisatorischen Absonderung der die jeweils " o r g a n i s i e r t e n " Interessen abhandelnden Gerichtsbarkeiten notorisch. 2) Die Verselbständigung der Arbeitsgerichtsbarkeit und der Sozialgerichtsbarkeit unter der Herrschaft des Grundgesetzes hat die V o r - und Nachteile einer extremen Spezialisierung bereits deutlich werden l a s s e n . D e r Rechtsschutz ist durch den Einsatz s p e z i a l i s i e r t e r Richter rationalisiert und somit v e r b e s s e r t . Gericht so rgani sation und Verfahren konnten ungehemmt den besonderen Bedürfnissen angeglichen w e r d e n . D a s Selbstbewußtsein der neuen oberen Bundesgerichte hat sie eine Rechtsprechung entfalten lassen, die an Eigenständigkeit nichts zu wünschen übrig läßt. Erkauft wurde das mit einer schlimmen Zerklüftung des Rechts der Gerichtsorganisation und des gerichtlichen Verfahrens d e r verschiedenen Gerichtszweige. Den an der A r b e i t s - und Sozialgerichtsbarkeit interessierten Verbänden wurde intensivster Einfluß zugestanden.®) Den Ressortministern blieb - wenigstens 2) 3)

4) 5)

6)

S . a . oben S. 532 zu Fußn.36 und 37. P o s i t i v würdigend insbes. Molitor, Arbeitsrecht und Gerichtszuständigkeit, in "Sozialpolitik und Sozialrecht", F e s t schrift f ü r F r i e d r i c h Sitzler, 1956, S. 303 ff; Reuss, Zwei Jahre Sozialgerichtsbarkeit, Betriebsberater, 11. Jhg. (1956) S. 660 ff; Galperin, Die Vereinheitlichung der Gerichtsbarkeit und die Gerichte für Arbeitssachen; d e r s . , Die A r b e i t s g e richtsbarkeit als besondere Gerichtsbarkeit, Die B e t r i e b s v e r fassung, Jhg. 4 (1957) S.81 ff; Laube, Die Vereinheitlichung der Gerichtsbarkeit und die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit; Rohwer-Kahlmann, Einheit der recht sprechenden Gewalt oder eigenständige Sozialgerichtsbarkeit; Gerhard Müller, Die Selbständigkeit der einzelnen Gerichtszweige, insbes. der A r b e i t s - und Sozialgerichtsbarkeit, Die B e t r i e b s v e r f a s sung, 3. Jhg. (1956) S. 199 f. Negativ (insbes. die selbständige Sozialgerichtsbarkeit) würdigend insbes. F r i e d e r i c h s , Z w e i Jahre Sozialgerichtsbarkeit, Betriebsberater, 11. Jhg. (1956) S. 276 ff, 662 f . S. die Genannten und ihre Nachweise auch zum Folgenden. Damit soll nicht gesagt werden, daß die getroffenen Sonderregelungen i m m e r notwendig oder sonstwie gerechtfertigt waren. S. hierzu z . B . L e n g l e r , Die Einheit der recht sprechenden Gewalt als prozeßrechtliches P r o b l e m , JZ 12. Jhg. (1957) S. 79 f f ; Bettermann, Notwendigkeit, Möglichkeiten und Grenzen einer Angleichung der deutschen Verfahrensordnungen, Z e i t schrift f ü r Zivilprozeß, Bd. 70 (1957) S. 161 f f . s. oben Abschnitt 3, III 3 d (S.360 f f ) .

- 578 p o t e n t i e l l - die D i e n s t a u f s i c h t und m a ß g e b l i c h e T e i l n a h m e an d e r R i c h t e r w a h l 7 ) e r h a l t e n , 8 ) obwohl s i e die P o l i t i k , i n s b e s . die G e 7)

8)

Z u r F r a g e d e s Z u s a m m e n h a n g s z w i s c h e n S a c h r e s s o r t und Z u s t ä n d i g k e i t z u r G e r i c h t s v e r w a l t u n g und R i c h t e r w a h l s . G e r hard Müller, Kritische Gedanken zur F o r d e r u n g nach der Einheit d e r Rechtspflege, S.315 f. (1) D a m i t i s t in e r s t e r L i n i e g e m e i n t , daß d u r c h die T r e n n u n g d e r G e r i c h t s z w e i g e ü b e r h a u p t e r s t e i n m a l die V o r a u s s e t z u n g f ü r eine getrennte Dienstaufsicht usw. geschaffen i s t . N a t ü r l i c h können a u c h g e t r e n n t e G e r i c h t s z w e i g e e i n e m e i n h e i t l i chen " R e c h t s p r e c h u n g s m i n i s t e r i u m " o d e r dergleichen u n t e r s t e l l t w e r d e n . A b e r e s i s t u m g e k e h r t u n d e n k b a r , daß eine e i n h e i t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t (zu r e a l e n T e i l e n ) v e r s c h i e d e n e n Ministerien untersteht. (2) Im Bund i s t d e r z u s t ä n d i g e M i n i s t e r d e r B u n d e s m i n i s t e r f ü r A r b e i t und S o z i a l o r d n u n g (§ 38 A b s . 3 SGG; § 40 A b s . 2 A r b G G ) . Ihm s t e h t a u c h die M i t w i r k u n g b e i d e r R i c h t e r w a h l g e m . A r t . 95 A b s . 3, 96 A b s . 2 Satz I G G i . V . m . d e m R i c h t e r w a h l g e s e t z zu ( z u r i n d i r e k t e n M i t w i r k u n g d e s G e s a m t k a b i n e t t s s . § 15 A b s . 2 l i t . b d e r G e s c h ä f t s o r d n u n g d e r B u n d e s r e g i e r u n g ) . (Dabei i s t b e a c h t l i c h , daß n a c h b i s h e r i g e r Übung d e r R i c h t e r w a h l a u s s c h u ß nicht m i t w i r k t , wenn ein B u n d e s r i c h t e r zum Senatspräsidenten (oder P r ä s i d e n t e n ) eines ober e n B u n d e s g e r i c h t s b e f ö r d e r t w i r d . In d i e s e m F a l l e folgt d e r V o r g a n g a u s s c h l i e ß l i c h den R e g e l n d e r A r t . 60 A b s . 1 und 3, 58 G G . ) . (3) H i n s i c h t l i c h d e r A r b e i t s g e r i c h t e und L a n d e s a r b e i t s g e r i c h t e b e s t i m m t d a s A r b e i t s g e r i c h t s g e s e t z (§§ 14 ff, 33 ff, s . i n s b e s . §§ 15, 34), daß die D i e n s t a u f s i c h t , R i c h t e r e r n e n n u n g u s w . bei d e r o b e r s t e n A r b e i t s b e h ö r d e d e s L a n d e s l i e g t , die regelmäßig des Einvernehmens der Landesjustizverwaltung b e d a r f . Ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d i e s e r V o r s c h r i f t h e r r s c h t S t r e i t (vgl. B a u r , Ist d e r B u n d e s g e s e t z g e b e r b e f u g t , e i n e V o r s c h r i f t d a r ü b e r zu t r e f f e n , daß L a n d e s g e r i c h t e e i n e m bestimmten Landesminister unterstellt werden? Deutsche R i c h t e r z e i t u n g , 3 4 . J h g . (1956) S. 119 f f ) . (4) D a s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z hat h i n s i c h t l i c h d e r S o z i a l g e r i c h t e und L a n d e s s o z i a l g e r i c h t e n i c h t in g l e i c h e r W e i s e v e r b i n d l i c h d e f i n i e r t s o n d e r n d e r L a n d e s r e g i e r u n g die B e s t i m m u n g d e r z u s t ä n d i g e n B e h ö r d e ü b e r l a s s e n (§§ 7 ff, 28 ff SGG). R e g e l m ä ß i g sind - k r a f t L a n d e s r e c h t s - die L a n d e s a r b e i t s - bzw. - s o z i a l m i n i s t e r zuständig. Eine Zusammenstellung des eins c h l ä g i g e n L a n d e s r e c h t s s . z . B . bei P e t e r s - S a u t t e r - W o l f f , K o m m e n t a r z u r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , B d . II.

- 579 s e t z g e b u n g s p o l i t i k , in den f r a g l i c h e n R e c h t s g e b i e t e n m a ß g e b l i c h b e s t i m m e n und i h n e n die L e i t u n g b z w . A u f s i c h t ü b e r die von den Sozialgerichten kontrollierte Verwaltung zusteht, s o daß die V e r s u c h u n g , die R e c h t s p r e c h u n g e n t s p r e c h e n d zu l e n k e n , a l s s o l c h e nicht a u s g e s c h l o s s e n w e r d e n k a n n . D i e P r o b l e m a t i k f i n d e t e i n e P a r a l l e l e in d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t . N u r i s t d o r t ein v e r g l e i c h b a r e r E i n f l u ß o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n w e d e r b e g e h r t n o c h e i n g e r ä u m t w o r d e n und v i e l l e i c h t a u c h g a r nicht d e n k b a r . Die o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t und die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t sind v o r e x t r e m e n E i n s e i t i g k e i t e n b e w a h r t . Die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t z w a r , wenn s i e nicht 9)

E s i s t e i n e zu b e g r i f f l i c h e O p e r a t i o n , z u e r s t den T e r m i n u s " H a u s g e r i c h t s b a r k e i t " auf die F ä l l e zu s p e z i a l i s i e r e n , in d e n e n ein G e r i c h t s z w e i g a u s s c h l i e ß l i c h o d e r doch ü b e r w i e g e n d ü b e r V e r w a l t u n g s a k t e zu b e f i n d e n h a t , die von e b e n dem M i n i s t e r bzw. d e r ihm nachgeordneten Verwaltung e r l a s s e n w u r d e n , d e r a u c h f ü r die " V e r w a l t u n g " d e s f r a g l i c h e n G e r i c h t s z w e i g e s z u s t ä n d i g i s t , um dann d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r keit den C h a r a k t e r d e r " H a u s g e r i c h t s b a r k e i t " z u r G ä n z e , d e r Sozialgerichtsbarkeit jedenfalls hinsichtlich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle der rechtsfähigen Verwaltungseinheit e n a b z u s p r e c h e n (vgl. S ü s t e r h e n n , E i n h e i t l i c h e s G e r i c h t s m i n i s t e r i u m ? DVB1. 71. J h g . (1956) S. 737 ff (742 f); Ule, E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e c h u n g ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? S. E 8 f; ä h n l i c h f ü r die A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t H e r r s c h e l , R a t i o n a l i s i e r u n g d e s R e c h t s , i n s b e s . d e s A r b e i t s r e c h t s , in " S o z i a l p o l i t i k " , A r b e i t s und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S. 287 ff ( 2 8 9 ) ) . - D i e d a h i n g e h e n d e A u f f a s s u n g u n t e r s c h ä t z t , v o r a u s g e s e t z t , daß s i e m i t d e r N i c h t a n w e n d u n g d e s E p i t h e t o n "Hausgerichtsbarkeit" jeden Verdacht auch entfernter Einflußn a h m e n e g i e r e n will, sowohl die G e s a m t v e r a n t w o r t u n g a l s a u c h die e i g e n g e s e t z l i c h e D y n a m i k d e r R e g i e r u n g s r e s s o r t s . H i n s i c h t l i c h d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g w i r d z u d e m die A u f s i c h t s v e r a n t w o r t u n g f ü r den G e s e t z e s v o l l z u g d u r c h die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r v e r n a c h l ä s s i g t (zu d i e s e n Z u s a m m e n h ä n g e n r e a l i s t i s c h e r : BSGE 2, 201 (207 f); s . h i e r z u a u c h W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 764). - D a m i t soll nicht v e r t u s c h t w e r d e n , daß d e r K o n f l i k t a m s t ä r k s t e n i s t , wo ü b e r K l a g e n u n m i t t e l b a r gegen den a u f s i c h t s f ü h r e n d e n M i n i s t e r b z w . die s e i n e r u n e i n g e s c h r ä n k t e n V e r a n t w o r t u n g u n t e r l i e g e n d e V e r w a l t u n g zu e n t s c h e i d e n i s t .

- 580 einem reinen Rechtsprechungs-(Justiz-)Ministerium unters t e l l t i s t , in e i n e m g e w i s s e n M a ß i m m e r " H a u s g e r i c h t s b a r k e i t " des a u f s i c h t s f ü h r e n d e n M i n i s t e r s . 10) Doch v e r l ä u f t sich d e r ger i n g e E i n f l u ß , den d e r f ü r die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t z u s t ä n d i g e M i n i s t e r auf s i e n e h m e n kann, i m V o l u m e n i h r e r r e i c h d i f f e r e n z i e r t e n Aufgabenbereiche. Bei d e r ordentlichen G e r i c h t s b a r k e i t t r i t t d i e s e s P r o b l e m o h n e d i e s in den H i n t e r g r u n d . H ) D e r E i n f l u ß o r g a n i s i e r t e r I n t e r e s s e n i s t h i e r wie d o r t die A u s n a h m e . D a s L a i e n e l e m e n t - s t a r k z u r ü c k g e d r ä n g t - r e p r ä s e n t i e r t in d e r R e g e l den S a c h v e r s t a n d o d e r , n o c h a l l g e m e i n e r , V o l k s m e i n u n g und " g e s u n d e n M e n s c h e n v e r s t a n d " . D e r R i c h t e r i s t g r u n d s ä t z l i c h a l s d u r c h den g a n z e n A u f g a b e n b e r e i c h h i n d u r c h a u s t a u s c h b a r g e d a c h t . T r o t z d e m k a n n m a n n i c h t s w e n i g e r s a g e n , a l s daß d i e s e b e i d e n G e r i c h t s z w e i g e i h r e A u f g a b e nicht g e m e i s t e r t h ä t t e n . D e r R e c h t s s c h u t z i s t gewiß nicht w e n i g e r p e r f e k t , die R e c h t s f o r t b i l dung w i r d nicht w e n i g e r s a c h k u n d i g und e n e r g i s c h a n g e p a c k t a l s b e i den S o n d e r g e r i c h t e n . D a s läßt nun a b e r nicht den Schluß zu, die R e c h t s p r e c h u n g w ä r e b e i e i n e m E i n h e i t s g e r i c h t a m b e s t e n a u f g e h o b e n . Den R i c h t e r , d e r die A u f g a b e n g e b i e t e a l l e r fünf G e r i c h t s z w e i g e g l e i c h gut b e h e r r s c h t , so daß e r ohne w e s e n t l i c h e n Z e i t v e r l u s t f ü r die N e u e i n arbeitung zwischen allen verschiedenen Zuständigkeitsparteien d e s E i n h e i t s g e r i c h t s a u s g e t a u s c h t w e r d e n könnte, gibt e s a l s D u r c h s c h n i t t s t y p n i c h t . D e r o r d e n t l i c h e R i c h t e r , d e r wohl die v i e l f ä l t i g s t e n A u f g a b e n zu b e w ä l t i g e n hat, w ä r e d e s s e n nicht m ä c h t i g , wenn e r z u d e m n o c h d a s s p e z i e l l e W i s s e n d e s V e r w a l t u n g s r i c h t e r s , d e s S o z i a l r i c h t e r s , d e s F i n a n z r i c h t e r s und d e s A r b e i t s r i c h t e r s h a b e n m ü ß t e . E i n e E i n h e i t s g e r i c h t s b a r k e i t m ü ß t e den U n i v e r s a l r i c h t e r e n t w e d e r f i n g i e r e n und d a m i t die Q u a l i t ä t d e r R e c h t s p r e c h u n g a b s i n k e n l a s s e n o d e r doch w i e d e r g e w i s s e S c h r a n k e n a u f r i c h t e n . In d i e s e m F a l l w ü r d e a b e r a u c h w i e d e r d e r R e s s o r t e i n f l u ß bei d e r A u s w a h l d e r B e r u f s r i c h t e r ( N a c h w u c h s a u s den v e r s c h i e d e n e n V e r w a l t u n g s z w e i g e n ) w i r k s a m w e r d e n . Sind e i n m a l S c h r a n k e n a u f g e r i c h t e t , s o w ü r d e n s i c h auf die B r e n n p u n k t e d e s o r g a n i s i e r t e n I n t e r e s s e s a b e r m a l s die A u g e n d e r V e r b ä n d e r i c h t e n . Sie w ü r d e n s i c h S o n d e r k a m m e r n und d e r g l e i c h e n a u s dem 10) A b e r a u c h ein R e c h t s p r e c h u n g s m i n i s t e r i u m w ü r d e h i n s i c h t l i c h d e r s o g . J u s t i z v e r w a l t u n g wohl d e r K o n t r o l l e d e r " e i g e n e n " G e r i c h t e u n t e r l i e g e n , wie g e g e n w ä r t i g die J u s t i z m i n i s t e r i e n d e r K o n t r o l l e d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t e (§§ 23 ff EGGVG). D e s g l e i c h e n k a n n a u c h die Ü b e r t r a g u n g d e r D i e n s t a u f s i c h t auf den M i n i s t e r p r ä s i d e n t e n die K o l l i s i o n nicht v ö l l i g a u s s c h l i e ßen. 11) S. a b e r d a s zu F u ß n . 10 B e m e r k t e .

- 581 B l o c k h e r a u s " k e i l e n " . E i n e g e w i s s e Sonderung i s t auch im V e r f a h r e n s r e c h t u n e r l ä ß l i c h . Die o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t , die in s i c h neben den d r e i k a r d i n a l e n V e r f a h r e n s t y p e n , dem Z i v i l p r o zeß, dem S t r a f p r o z e ß und d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t noch v i e l e S o n d e r v e r f a h r e n ( z . B . das V e r f a h r e n in L a n d w i r t s c h a f t s S a chen, in K a r t e l l s a c h e n , das V e r f a h r e n d e r M i e t e i n i g u n g s ä m t e r u s w . ) aufgenommen hat, 1 2 ) i s t d e r B e w e i s dafür, daß d e r m a t e r i e l l e Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h nicht b e l i e b i g ausgedehnt w e r d e n kann, ohne daß auch v e r s c h i e d e n e , j e w e i l s g e e i g n e t e V e r f a h r e n s arten geschaffen werden. ddd)

Das Verhältnis der Gerichtszweige zueinander

D a s r e i n e E i n h e i t s g e r i c h t mit e i n h e i t l i c h e n S p r u c h k ö r p e r n und durchgehend e i n h e i t l i c h e n V e r f a h r e n hat in W a h r h e i t keine Chance D i e G e s t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e n l i e g e n r e a l i t e r n u r in d e r s t ä r k e r e n o d e r s c h w ä c h e r e n Trennung v e r s c h i e d e n e r G e r i c h t s z w e i g e . W e l c h e M ö g l i c h k e i t e n f ü r e i n e Regelung nach d e r M a x i m e " s o v i e l f ä l t i g wie nötig, so e i n h e i t l i c h wie m ö g l i c h " b e s t e h e n , ist e i n e v o r wiegend r e c h t s p o l i t i s c h e F r a g e , die h i e r nicht w e i t e r e r ö r t e r t werden soll. Die V e r f a s s u n g hat die h i e r w e s e n t l i c h e n Z ä s u r e n d e r - wie auch i m m e r g e s t a l t e t e n - G l i e d e r u n g j e d e n f a l l s damit g e s e t z t , daß s i e a l s die entscheidenden P o s i t i o n e n die o r d e n t l i c h e , V e r w a l t u n g s - , F i n a n z - , A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t e i n a n d e r g e g e n ü b e r g e s t e l l t hat. 2) 12)

V g l . B e t t e r m a n n , Notwendigkeit, M ö g l i c h k e i t e n und G r e n z e n e i n e r Angleichung d e r deutschen V e r f a h r e n s o r d n u n g e n , S. 180 f . 1) S. dazu die oben S . 5 7 5 zu Fußn. 1 Z i t i e r t e n . 2) Nach h. M. umfaßt d i e s e Aufzählung des A r t . 96 A b s . 1 GG das M a x i m u m an o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n ( s . o b e n S . 5 6 8 zu F u ß n . 4 ) . V e r s c h i e d e n t l i c h wird a b e r a n g e n o m m e n , d e r G e s e t z g e b e r habe die M ö g l i c h k e i t , die Zahl d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e zu v e r m i n d e r n bzw. s i e s ä m t l i c h o d e r zum T e i l irgendwie zu v e r e i n i g e n : S t r a u s s , Die r e c h t s p r e c h e n d e Gewalt im B o n n e r G r u n d g e s e t z , Sp. 530; H e r b e r t Arndt, D i e u n g e t e i l t e Rechtsprechung, Deutsche Richterzeitung, 28. Jhg. (1950) S . 229 f ( 2 3 1 ) ; Holtkotten, a . a . O . A n m . I I A 3; K o e l l r e u t t e r , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 2 4 4 ; Hamann, a . a . O . ; A . A . S c h e w e , Ist eine Vereinheitlichung der G e r i c h t s b a r k e i t e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u l ä s s i g ? S . 2 4 1 f. - Z u r F r a g e des g e t r e n n t e n U n t e r b a u e s s . o b e n S . 5 6 8 zu Fußn. 6. A . A . B a c h o f , Gedanken ü b e r die künftige Stellung d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S . 169; Schewa, a . a . O . Z u r D i s p o s i t i o n des G e s e t z g e b e r s ü b e r die Z u s t ä n d i g k e i t s a b g r e n z u n g s . o. S. 569 zu F u ß n . 2.

- 582 D a s N e b e n e i n a n d e r d e r o r d e n t l i c h e n und d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t n i c h t p r o b l e m a t i s c h : D o r t i m P r i n z i p die g e richtliche Primärkompetenz, h i e r die g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r V e r w a l t u n g und die S t r e i t e n t s c h e i d u n g i m I n n e n r a u m d e r öff e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e z i e h u n g e n . ^ D a s s e l b e gilt f ü r d a s V e r h ä l t nis der ordentlichen Gerichtsbarkeit zur besonderen Verwaltungsgerichtsbarkeit. A l s s o l c h e s t e l l t s i c h e i n d e u t i g die F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t d a r . A b e r a u c h die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t m u ß nach i h r e r oben u m r i s s e n e n s y s t e m a t i s c h e n B a s i s im wesentlichen, n a c h d e r p o s i t i v r e c h t l i c h e n O r d n u n g a u s s c h l i e ß l i c h - a l s eine solche angesehen werden. Umgekehrt ist das Gegenüber d e r Arbeitsgerichtsbarkeit als einer Ausgeburt der (ordentlichen) Z i v i l g e r i c h t s b a r k e i t ® ) z u r V e r w a l t u n g s - und F i n a n z g e r i c h t s b a r keit u n p r o b l e m a t i s c h . Die S e p a r a t i o n d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t von d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i s t d u r c h die S c h w i e r i g k e i t e n d e s S t e u e r r e c h t s , die n u r vom l a n g e r f a h r e n e n S p e z i a l i s t e n b e f r i e d i g e n d b e w ä l t i g t w e r d e n können, g e r e c h t f e r t i g t . K r i t i s c h sind dagegen d r e i G r e n z e n : ordentliche G e r i c h t s b a r k e i t Arbeitsgerichtsbarkeit; allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit Sozialgerichtsbarkeit; Arbeitsgerichtsbarkeit - Sozialgerichtsbark e i t . 7> E i n e e i g e n e A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t i s t - wie d a s V e r h ä l t n i s z u r ordentlichen G e r i c h t s b a r k e i t auch i m m e r gestaltet werden m a g u n u m g ä n g l i c h . Schon i h r e g e s c h i c h t l i c h e W u r z e l überzeugt da3)

4) 5)

6)

7) 8)

D i e " j u s t i z s t a a t l i c h e n " und j u s t i z - v e r w a l t u n g s - g e r i c h t l i c h e n Sekundärkompetenzen der ordentlichen Gerichtsbarkeit sollen d a m i t nicht g e l e u g n e t w e r d e n . D e r a r t i g e Ü b e r s c h n e i d u n g e n s i n d nicht e n t s c h e i d e n d . S. h i e r z u a u c h W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 136 f. S. die L e g a l d e f i n i t i o n d e s § 1 SGG. Vgl. f e r n e r Schoen, D a s S o z i a l g e r i c h t , ein b e s o n d e r e s V e r w a l t u n g s g e r i c h t , DÖV 7 . J h g . (1954) S. 597 ff; W e r n e r , A l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r keit und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , i n s b e s . S. 162 5; S e l l m a n n , V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t . Zur Parallelität streitiger Zivilprozeß - arbeitsgerichtliches U r t e i l s v e r f a h r e n und V e r f a h r e n d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t - B e s c h l u ß v e r f a h r e n s . o . S.512 ff i n s b e s . S . 5 1 3 zu F u ß n . 2 und S . 5 1 4 zu F u ß n . 6 (1). Z u r U n r i c h t i g k e i t d e r A n n a h m e , beim B e s c h l u ß v e r f a h r e n handle es sich um Verwaltungsg e r i c h t s b a r k e i t o d e r e t w a s ä h n l i c h e s s . o b e n S . 5 2 5 zu F u ß n . 13. S. h i e r z u s c h o n oben S . 5 6 8 . S. oben S. 569 zu F u ß n . 3.

- 583 von, obwohl die Motive der älteren Entwicklung der gegenwärtigen Situation nicht mehr gerecht werden. Auch der ordentliche P r o z e ß ist nunmehr vereinfacht und beschleunigt und jedermann zugänglich. Was für das A r b e i t s g e r i c h t s v e r f a h r e n an weiteren Besonderheiten für notwendig gehalten wird, könnte ohne Schwierigkeiten auch in einem Sonderverfahren der ordentlichen Gerichtsbarkeit untergebracht werden. D e r ordentliche Richter ist nicht (mehr?) der - präsumtiv - weltfremde Nurjurist, v o r dem sich der einfache A r b e i t e r v e r l o r e n glauben müßte. D e r aktuelle Grund liegt schließlich auch nicht so sehr im Ruf nach dem Rechtsspezialisten, wenn auch das Arbeitsrecht sich eigenständig und umfangreich entwickelt hat, so daß seine Absenz der ordentlichen Gerichtsbarkeit eine nicht zu unterschätzende Entlastung ist, während die Routine des A r b e i t s r i c h t e r s die Leistungsfähigkeit des arbeitsgerichtlichen Rechtsschutzes hebt.^) A l s entscheidend muß der die Tätigkeit der Arbeitsgerichtsbarkeit durchziehende Interessengegensatz gelten, der sowohl die A r b e i t n e h m e r wie auch die A r b e i t g e b e r s e i t e befürchten läßt, eine " F e h l e i n s t e l lung" des entscheidenden Richters zu ihr würde sich nachhaltig j e w e i l s zu ihrem Nachteil auswirken. Daher die doppelseitige Einflußnahme auf die Richterbank. 10) Man muß Z w e i f e l haben, ob das gegenwärtige Arbeitsgerichtsgesetz bei seiner Rücksichtnahme auf das Einfluß streben der "organisierten Interessen" nicht zu weit gegangen ist. A b e r auf eine irgendwie gestaltete, intensive Kontrolle der Arbeitsgerichtsbarkeit durch die beteiligten gesellschaftlichen Kräfte wird keinesfalls verzichtet werden können. Das müßte auch dort, wo die Verbindung zwischen der o r dentlichen und der Arbeitsgerichtsbarkeit enger gestaltet würde, einen Graben zwischen beiden aufreißen. Die Hervorhebung der - jedenfalls in der Spitze - selbständigen Arbeitsgerichtsbarkeit in A r t . 96 A b s . 1 GG hat somit nur Unvermeidliches l e g i t i m i e r t . 9) V g l . Molitor, Arbeitsrecht und Gerichtszuständigkeit; Galperin, Die Vereinheitlichung a l l e r Gerichtsbarkeiten und die Gerichte in Arbeitssachen, insbes. S. 134. Soweit von einer besonderen Rechtsfindungsmethode die Rede ist (Galperin, a . a . O . ; s . a . Rohwer-Kahlmann, Einheit der rechtsprechenden Gewalt oder eigenständige Sozialgerichtsbarkeit? S. 165f), liegt allerdings eine Übertreibung v o r . 10) Zur Regelung s. oben S.360. 11) V g l . Galperin, a . a . O . insbes. S . 1 3 5 f . Es ist bezeichnend, daß A r t . 96 Abs. 1 GG in seiner gegenwärtigen Fassung g e r a de darauf zurückgeht, daß die Gewerkschaften eine eigene Arbeitsgerichtsbarkeit gefordert haben (zur Vorrangstellung des Bundesarbeitsgerichtes im Rahmen der Entstehungsgeschichte des A r t . 96 Abs. 1 GG s . a . Doemming-Füsslein-

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Weit w e n i g e r e i n d e u t i g s t e h e n die Z e i c h e n h i n s i c h t l i c h d e r Abg r e n z u n g d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t von d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t . D a s gegenseitige V e r h ä l t n i s kann auch abg e s e h e n von d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e l e g e n h e i t h i e r und d e r p r i v a t r e c h t l i c h e n B e l e g e n h e i t d o r t nicht m i t dem z w i s c h e n o r d e n t l i c h e r und A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t v e r g l i c h e n w e r d e n . V o r a l l e m f e h l t d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ein d u r c h g e h e n d e r I n t e r e s s e n g e g e n s a t z , d e r m i t dem A r b e i t g e b e r - A r b e i t n e h m e r - G e gensatz der A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t verglichen werden könnte. Im R e g e l f a l l d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s s t r e i t i g k e i t b e s t e h t n o c h m i t t e l b a r , bedingt d u r c h die B e t e i l i g u n g d e r A r b e i t g e b e r an d e r M i t t e l a u f b r i n g u n g , ein s o l c h e r G e g e n s a t z z w i s c h e n d e m A r b e i t g e b e r und d e m A r b e i t n e h m e r ( V e r s i c h e r t e n ) . A b e r s o w i e die S o z i a l v e r s i c h e r u n g l ä n g s t nicht m e h r n u r die V e r s i c h e r u n g a b h ä n g i g E r w e r b s t ä t i g e r i s t , so r e i c h t auch die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s s t r e i t i g k e i t d a r ü b e r h i n a u s . 12) W i r d V e r s o r g u n g ( o d e r F ü r s o r g e ) d u r c h den Staat g e w ä h r t , so e n t f ä l l t ein e n t s p r e c h e n d e r I n t e r e s s e n g e g e n s a t z ü b e r h a u p t ; e s s e i denn, m a n g r e i f t auf den G e g e n s a t z L e i s t u n g s e m p f ä n g e r - S t e u e r z a h l e r z u r ü c k . 13) D a r a u s M a t z , Die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e d e r A r t i k e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 707 f f ) . - S. h i e r z u a u c h W e r n e r W e b e r , Spannungen und K r ä f t e i m w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 126 f; d e r s . , D i e E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t , S. 111 f . Seine T h e s e , daß m a n s i c h , w e i l e s so i s t , g e r a d e m i t d e r A b s o n d e r u n g d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t nicht a b f i n d e n s o l l t e , ü b e r s c h ä t z t die M a c h t d e s S t a a t e s und u n t e r s c h ä t z t den l e g i t i men Kern der "organisierten Interessen". 12) S. h i e r z u a u c h M o l i t o r , A r b e i t s r e c h t und G e r i c h t s z u s t ä n d i g keit, S.304. 13) Die P r o b l e m a t i k s p i e g e l t s i c h in d e r R e g e l u n g d e r B e i s i t z e r f r a g e in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t . F ü r die K a m m e r n f ü r A n g e l e g e n h e i t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und f ü r A n g e l e g e n h e i t e n der Arbeitslosenversicherung (einschließlich d e r übrigen Aufg a b e n d e r B u n d e s a n s t a l t ) w i r d ein d u r c h g e h e n d e r I n t e r e s s e n gegensatz Arbeitgeber - V e r s i c h e r t e r (Arbeitnehmer) fingiert b z w . s e i n F e h l e n in e i n e r nicht u n e r h e b l i c h e n Z a h l von F ä l l e n n e g i e r t . Die B e i s i t z e r s t a m m e n j e z u r H ä l f t e a u s " d e m K r e i s d e r V e r s i c h e r t e n und d e r A r b e i t g e b e r " (§§ 12 A b s . 2, 14 A b s . 2, 33, 40, 46 SGG). F ü r die K a m m e r n f ü r A n g e l e g e n h e i t e n d e s K a s s e n a r z t r e c h t s w i r d ein V i s - à - v i s d e r K a s s e n ä r z t e und d e r K r a n k e n k a s s e n k o n s t r u i e r t (§§ 12 A b s . 3 Satz 1, 14 A b s . 3, 33, 40, 46 SGG). D a g e g e n s c h o n : " I n A n g e l e g e n h e i t e n d e r Kassenärzte (Kassenzahnärzte) wirken als Sozialrichter nur K a s s e n ä r z t e ( K a s s e n z a h n ä r z t e ) m i t " (§ 12 A b s . 3 Satz 2 SGG).

- 585 a l l e i n , daß ü b e r h a u p t ein u n m i t t e l b a r e r I n t e r e s s e n t e n e i n f l u ß d u r c h die G e s t e l l u n g von B e i s i t z e r n f ü r n o t w e n d i g g e h a l t e n w i r d , kann zwingend n i c h t s g e s c h l o s s e n w e r d e n ; denn a u c h die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t e n t s c h e i d e t in M a t e r i e n , in denen d i e s n a h e l i e g e n w ü r d e , ohne daß d e r G e s e t z g e b e r i m m e r S o n d e r r e g e lungen d i e s e r Art getroffen hätte. ^ Während außerdem der K o m p e t e n z b e r e i c h d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t von d e m d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t s c h o n von d e r S a c h e h e r s c h a r f a b g e g r e n z t i s t und die p o s i t i v e D e t a i l a b g r e n z u n g d u r c h den G e s e t z g e b e r v o r w i e g e n d n u r k l ä r e n d e B e d e u t u n g h a t , i s t d i e s e f ü r die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t in t i e f e r e m Sinne k o n s t i t u t i v . D e r Ü b e r g a n g zum Hier also eine Art Standesgerichtsbarkeit! Wieder a n d e r s die R e g e l u n g f ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s k a m m e r n . Die B e i s i t z e r s t a m m e n je z u r H ä l f t e " a u s d e m K r e i s d e r m i t d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g v e r t r a u t e n P e r s o n e n und d e r V e r s o r g u n g s b e r e c h t i g t e n " (§§ 12 A b s . 3, 33, 40 SGG). Die B e i s i t z e r " a u s dem K r e i s d e r m i t d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g v e r t r a u t e n P e r s o n e n " w e r d e n von den L a n d e s v e r s o r g u n g s ä m t e r n (§ 14 A b s . 4 SGG) b z w . den o b e r s t e n V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n d e r L ä n d e r (§ 46 A b s . 3 SGG) b e n a n n t . A l s G e g e n ü b e r d e r V e r s o r g u n g s e m p f ä n g e r b z w . d e r auf V e r s o r g u n g A n s p r u c h e r h e b e n d e n P e r s o n e n sind s i e ein h ö c h s t e i g e n a r t i g e s P h ä n o m e n . J e d e n f a l l s d r ü c k t s i c h in ihnen die E r k e n n t n i s a u s , daß ein I n t e r e s s e n g e g e n s a t z g e w i s s e r G r u p p e n gegen a n d e r e G r u p p e n n i c h t b e s t e h t . N u r w e i l m a n die V e r t r e t e r d e r V e r s o r g u n g s b e r e c h t i g t e n nicht b e i d e B e i s i t z e r p o s t e n e i n n e h m e n l a s s e n w o l l t e , den a n d e r e n B e i s i t z e r p o s t e n a u c h nicht d u r c h e i n e n B e r u f s r i c h t e r p o s t e n e r s e t z e n o d e r ihn e n t f a l l e n l a s s e n w o l l t e , m u ß t e m a n zu d i e s e r L ö s u n g g r e i f e n - m . a . W . : um d e r l i e b e n S y m m e t r i e w i l l e n . Denn w a s an S a c h v e r s t a n d d a d u r c h d e m G e r i c h t z u g e f ü h r t w e r d e n kann, i s t in A n b e t r a c h t d e r E n t s c h e i d u n g s m ö g l i c h k e i t e n und - g e g e n s t ä n d e nicht n e n n e n s w e r t . - Im S c h r i f t t u m hilft m a n s i c h ü b e r d i e s e s P r o b l e m m e i s t m i t U n g e n a u i g k e i t hinweg ( s . f . v . a . R o h w e r - K a h l m a n n , E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt o d e r e i g e n s t ä n d i g e Sozialgerichtsbarkeit, S.165f). 14) E i n etwa m i t d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g v e r g l e i c h b a r e r F a l l k ö n n t e im L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t g e s e h e n w e r d e n . Im V e r w a l t u n g s v e r f a h r e n sind d e m e n t s p r e c h e n d a u c h die " b e t e i l i g t e n K r e i s e " durch Ausschußbeisitzer v e r t r e t e n . Allerdings wird d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t e t w a s e r s p a r t , wenn ihnen f ü r unvermeidlich gehaltene - Sonderkammern mit " i n t e r e s s i e r t e n " B e i s i t z e r n n i c h t e i n g e f ü g t w e r d e n . Die F a c h k a m m e r n und F a c h s e n a t e in P e r s o n a l v e r t r e t u n g s s a c h e n und die F l u r b e -

- 586 Kompetenzbereich der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit i s t vom P r i n z i p h e r s c h w e r f e s t z u l e g e n , sobald d e r e n g e r e Raum d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g v e r l a s s e n w i r d . 15) Auch die Notwendigkeit e i n e r von d e r f ü r die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t geltenden, abweichenden g e r i c h t s o r g a n i s a t o r i s c h e n und ( o d e r ) v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e n S o n d e r r e g e l u n g kann nicht f ü r a l l e den S o z i a l g e r i c h t e n ü b e r t r a g e n e n A n g e l e g e n h e i t e n g l e i c h zutreffend b e hauptet w e r d e n . D e r Ruf nach dem S p e z i a l i s t e n 16) i s t z w a r ins o f e r n überzeugend, a l s nicht e r w a r t e t werden darf, d e r V e r w a l t u n g s r i c h t e r könne s i c h ohne Einbuße an d e r Qualität d e r R e c h t s p r e c h u n g auch noch des ganzen Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h s d e r S o zialgerichtsbarkeit bemächtigen. Da a b e r eine mit d e r des r e i n i g u n g s s e n a t e w i r k e n schon s t ö r e n d genug. W e r n e r ( A l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S . 1625) b e z e i c h n e t die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t a l s " e i n e aus n ü c h t e r n e n Z w e c k m ä ß i g k e i t s g r ü n d e n a b g e s p a l t e n e S o n d e r g e r i c h t s b a r k e i t " . - Zu dem untauglichen p r i n z i p i e l l e n A b g r e n z u n g s v e r s u c h G r ö m i g s s . oben S. 568 . - Zu den d e n j e n i g e n d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t verwandten Aufgaben der Verwaltungsgerichtsbarkeit s. z . B . Werner, a . a . O . ; S e i l m a n n , V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , i n s b e s . S . 1092 f ( d e r a l l e r d i n g s s e i n e r s e i t s die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t zu e i n s e i t i g a l s S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e r i c h t s b a r k e i t s i e h t ) . D e s w e i t e r e n s . oben c bb (S. 553 ff) und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . - F ü r e i n h e i t l i c h e , den S a c h b e r e i c h d e r j e t z i g e n S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t mit u m f a s s e n d e V e r w a l t u n g s gerichtsbarkeit v. Brünneck, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit im V e r h ä l t n i s z u r A r b e i t s v e r w a l t u n g und S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S.620. 16) S. z . B . L a u b e , Die V e r e i n h e i t l i c h u n g a l l e r G e r i c h t s b a r k e i t e n und die G e r i c h t e d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ; R o h w e r - K a h l m a n n , E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt o d e r e i g e n s t ä n d i g e S o z i a l g e r i c h t e , i n s b e s . S . 164 ff. 17) Man muß bedenken, daß die Zahl d e r R i c h t e r ( d e s g l e i c h e n d e r K a m m e r n bzw. S e n a t e ) in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t heute durchwegs die Z a h l d e r R i c h t e r ( K a m m e r n , Senate) in d e r allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit übersteigt. Wäre die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t mit d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t v e r e i n i g t , so würde die I n a n s p r u c h n a h m e d e r R i c h t e r durch die " s o z i a l g e r i c h t l i c h e n " A n g e l e g e n h e i t e n i h r e V e r f ü g b a r k e i t f ü r die j e t z t " v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n " Angel e g e n h e i t e n v e r m i n d e r n . - S. zu V o r s t e h e n d e m auch T e u t s c h , D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t und die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e richtsbarkeit, S.170. 15)

- 587 (privatrechtlichen) Arbeitsrechts vergleichbare systematische Einheit im Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h d e r Sozialgerichte, sobald e r ü b e r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g h i n a u s w ä c h s t , f e h l t , i s t d a r a u s k e i n e g e n a u e O r i e n t i e r u n g f ü r s e i n e A u s d e h n u n g zu g e w i n n e n . Im H i n b l i c k auf die g e m e i n s a m e B a s i s d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t und d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t in A n g e l e g e n h e i t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , des Schutzes des abhängig e r w e r b s t ä t i g e n Mens c h e n , m u ß s o m i t die F r a g e g e s t e l l t w e r d e n , ob die V i e r e r p o s i t i o n o r d e n t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t - A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t - Sozialgerichtsbarkeit - allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit w i r k l i c h g l ü c k l i c h i s t . E i n e e i n h e i t l i c h e A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t - l e t z t e r e s im Sinne e i n e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e r i c h t s b a r k e i t - hätte eine s t ä r k e r e Eigengesetzlichkeit gegenüber den b e i d e n a l l g e m e i n e n G e r i c h t s b a r k e i t e n f ü r s i c h . Sie w ä r e z w a r in s i c h g e s p a l t e n in die p r i v a t r e c h t l i c h e A r b e i t s g e r i c h t s b a r keit und in die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e S o z i a l ( v e r s i c h e r u n g ) g e r i c h t s b a r k e i t , a b e r doch d u r c h den g e m e i n s a m e n Boden, den R e c h t s k r e i s d e r a b h ä n g i g e n A r b e i t , k r ä f t i g z u s a m m e n g e h a l t e n . 18) A b e r s o l l die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g dann von den a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t e n ü b e r n o m m e n werden? D a s würde binnen k u r z e m zu e i n e r e i g e n e n V e r s o r g u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i m V e r b a n d d e r V e r w a l t u n g s g e r i c h t e f ü h r e n . Die E i g e n a r t e n d i e s e s R e c h t s - und ( v o r a l l e m ) S a c h g e b i e t e s sind zu g r o ß . Sie g e r a d e w e i s e n w i e d e r auf d a s G e m e i n s a m e d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s - und V e r s o r g u n g s a n g e legenheiten hin: die Probleme der Erwerbsunfähigkeit oder E r w e r b s m i n d e r u n g infolge K ö r p e r v e r l e t z u n g o d e r s o n s t i g e r Gesundh e i t s s c h ä d i g u n g , die P r o b l e m e d e s W e g f a l l s d e s U n t e r h a l t s v e r p f l i c h t e t e n , die P r o b l e m e d e r K r a n k h e i t s h e i l u n g u s w . Die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g w ä r e " h e i m a t l o s " und w ü r d e n a c h e i g e n s t ä n d i g e r V e r s o r g u n g s g e r i c h t s b a r k e i t v e r l a n g e n , wenn nicht ein Z u s a m m e n g e h e n m i t d e r R e c h t s p r e c h u n g in A n g e l e g e n h e i t e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g im R a h m e n e i n e r w e i t e r e n S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t e i n e b e f r i e d i g e n d e L ö s u n g e r l a u b e n w ü r d e . D a ß d e r - gewiß u n doktrinäre - Versuch einer selbständigen Sozialgerichtsbarkeit 18) S. h i e r z u i n s b e s . W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 6 9 8 ff, m i t z a h l r e i c h e n N a c h w e i s e n ; s . a . M o l i t o r , D i e V e r e i n h e i t l i c h u n g d e s A r b e i t s r e c h t s , NJW 2 . J h g . (1949) S. 699 ff (700); D e r s c h , W e c h s e l w i r k u n g e n z w i s c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g und A r b e i t s r e c h t in d e r n e u e r e n E n t w i c k l u n g ; a b l e h n e n d v. B r ü n n e c k , Die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t i m V e r h ä l t n i s z u r A r b e i t s v e r w a l t u n g und S o z i a l v e r s i cherung, S.620; Miesbach, Gestaltung der Gerichtsbarkeit f ü r A r b e i t s r e c h t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g und K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , S. 228 f .

- 588 gemacht wurde, verdient unter diesem Gesichtswinkel Anerkenn u n g . 19) E i n e s o l c h e r m a ß e n k o n z i p i e r t e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t büßt i h r e H o m o g e n i t ä t m i t d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t e i n . Die Z ä s u r z w i s c h e n b e i d e n m u ß s c h ä r f e r g e s e t z t w e r d e n . 20) Die F r i k t i o n e n , die s i c h a u s d e r o r g a n i s a t o r i s c h e n T r e n n u n g d e r A r b e i t s - von d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t e r g e b e n , sind t r o t z d e r v o r h a n d e n e n B e r ü h r u n g s p u n k t e nicht s c h w e r w i e g e n d . 2 ^ So s c h ä l t s i c h die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t - a l s d a s j ü n g s t e Kind in d e r F a m i l i e d e r d e u t s c h e n G e r i c h t s v e r f a s s u n g , wenn m a n von kleineren Sonderverfahren usw. absieht, - als das labilste Geschöpf in d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n K o n z e p t i o n d e r G l i e d e r u n g d e r G e r i c h t s b a r k e i t h e r a u s . T r o t z d e m m u ß in i h r ein h o f f n u n g s v o l l e r A n f a n g und z u g l e i c h s c h o n die w e s e n t l i c h e V e r w i r k l i c h u n g e i n e s G e r i c h t s z w e i g e s g e s e h e n w e r d e n , d e r b e i e i n e r den b e s o n d e r e n E i g e n t ü m l i c h k e i t e n m a x i m a l a n g e m e s s e n e n o r g a n i s a t o r i s c h e n und v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e n Gestaltung gewisse öffentlichrechtliche Mat e r i e n von s o z i a l e r B e d e u t u n g a u f n e h m e n k a n n . I n s g e s a m t i s t d e r R e c h t s s c h u t z in s o z i a l e n B e l a n g e n d u r c h die vom Grundgesetz konzipierte Fünfteilung d e r G e r i c h t s b a r k e i t ents c h e i d e n d und i n t e n s i v s a c h b e z o g e n g e p r ä g t . 22) 19) D a s v e r k e n n t W e i d n e r ( a . a . O . ) b e i s e i n e r K r i t i k , die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e r i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t gleichsetzt. 20) Im R e c h t s p f l e g e a u s s c h u ß d e s P a r l a m e n t a r i s c h e n R a t e s hielt m a n a l l e r d i n g s die K o n s t r u k t i o n e i n e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , d a s z u g l e i c h o b e r e s B u n d e s g e r i c h t auf d e m G e b i e t d e r Soz i a l v e r s i c h e r u n g und d e r V e r s o r g u n g s e i n s o l l t e , f ü r m ö g l i c h (vgl. D o e m m i g - F ü s s l e i n - M a t z , Die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h te der Artikel des Grundgesetzes, S.707). 21) D i e von W e i d n e r , a . a . O . S . 7 0 1 (1) g e g e b e n e n B e i s p i e l e von E n t s c h e i d u n g e n , die den M a n g e l e i n e s g e m e i n s a m e n B u n d e s a r b e i t s - und - s o z i a l g e r i c h t s " b e r e i t s f ü h l b a r " h ä t t e n w e r d e n l a s s e n , b e l e g e n d a s nicht ( s . a . M o l i t o r , A r b e i t s r e c h t u n d G e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t , S. 311 f f ) . M i ß g l ü c k t e E n t s c h e i d u n g e n , die, auf d e m e i n e n R e c h t s g e b i e t g e t r o f f e n , d e m a n d e r e n nicht g e r e c h t w e r d e n , gibt e s nicht n u r b e i S o n d e r g e r i c h t e n . Auch innerhalb e i n e r u m f a s s e n d e n Gerichtsbarkeit k o m m e n solche Gewaltlösungen oder Unachtsamkeiten i m m e r wieder vor. 22) S. a . L a u b e , D i e V e r e i n h e i t l i c h u n g a l l e r G e r i c h t s b a r k e i t e n u n d die G e r i c h t e d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S. 161; R o h w e r K a h l m a n n , E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt o d e r e i g e n s t ä n d i g e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S . 1 6 3 . - Daß d u r c h die G l i e -

- 589 eee)

Anhang: Zum Obersten Bundesgericht

E i n W o r t n o c h z u m O b e r s t e n B u n d e s g e r i c h t ( A r t . 95 GG). E s s o l l die fünf o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e ü b e r d a c h e n . N u r d e r " E i n h e i t l i c h keit d e r R e c h t s p r e c h u n g d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e " s o l l e n s e i n e E n t s c h e i d u n g e n d i e n e n ( A r t . 95 A b s . 2 Satz 1 GG). D i e e i g e n ständige Entwicklung der verschiedenen R e c h t s m a t e r i e n durch die v e r s c h i e d e n e n G e r i c h t s z w e i g e w ü r d e e s n i c h t b e e i n f l u s s e n . D i e s o e b e n a u f g e w o r f e n e P r o b l e m a t i k w i r d d u r c h A r t . 95 GG a l s o nicht b e r ü h r t . D a s O b e r s t e B u n d e s g e r i c h t i s t nicht d a s S u r r o g a t e i n e r E i n h e i t s g e r i c h t s b a r k e i t . Seine E r r i c h t u n g w ä r e s i c h e r w e der allgemein noch f ü r die s o z i a l e n B e l a n g e 2) von g r o ß e r B e deutung. bb)

Sondergerichte - Sonderkammern(-Senate) - Verfeinerung des Rechtsschutzes

D a s G r u n d g e s e t z legt k e i n e s w e g s die g a n z e G e r i c h t s v e r f a s s u n g auf die in A r t . 96 A b s . 1 GG f o r m u l i e r t e F ü n f t e i l u n g f e s t . D u r c h G e s e t z können G e r i c h t e f ü r b e s o n d e r e S a c h g e b i e t e e r r i c h t e t w e r d e n ( a r g . A r t . 101 A b s . 2 GG). D a s G r u n d g e s e t z hat s e l b s t V o r b i l d e r g e s c h a f f e n : D i e D i e n s t s t r a f g e r i c h t e und W e h r d i e n s t gerichte als durchgehend selbständige Sondergerichtsbarkeit des B u n d e s ( A r t . 96 A b s . 3 GG) und die in l e t z t e r I n s t a n z in d a s o b e r e B u n d e s g e r i c h t d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t , den B u n d e s g e r i c h t s h o f , e i n m ü n d e n d e W e h r s t r a f g e r i c h t s b a r k e i t ( A r t . 96 a GG). Ob die Z a h l d e r B u n d e s g e r i c h t e d a r ü b e r h i n a u s v e r m e h r t w e r d e n d a r f , m a g a l l e r d i n g s z w e i f e l h a f t e r s c h e i n e n ( A r t . 92 GG). Gegen die E r r i c h t u n g b e s o n d e r e r L a n d e s g e r i c h t e b e s t e h e n j e d o c h k e i n e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B e d e n k e n . A u ß e r den D i e n s t s t r a f g e r i c h t e n ( D i s z i p l i n a r g e r i c h t e n ) , die in A n b e t r a c h t d e r s o z i a l e n

1) 2) 1)

d e r u n g u n m i t t e l b a r a u c h d e r von W e r n e r W e b e r (Die E i n h e i t d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t , S. 113; s . a . d e r s . , S p a n n u n g e n und K r ä f t e im w e s t d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s s y s t e m , S. 137 f) h e r a u s g e s t e l l t e f r e i h e i t l i c h e Z w e c k (. . . " d a ß m i t d e r unterschiedslosen Zusammenfassung der Gerichtsbarkeiten a u c h die U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n d e r E i n b e z i e h u n g d e s M e n s c h e n in die w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e M a c h t - und S o z i a l a p p a r a t u r und d e r Anerkennung e i n e r eigenverantwortlichen Individuals p h ä r e a u f g e g e b e n w i r d " . ) e r r e i c h t w i r d , i s t d a g e g e n zu v e r neinen. S. z . B . P r o s t , V e r z i c h t auf d a s O b e r s t e B u n d e s g e r i c h t ? NJW l O . J h g . (1957) S . 4 1 ff und s e i n e N a c h w e i s e . S. M o l i t o r , A r b e i t s r e c h t und G e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t , S . 3 1 5 . Verneinend B e t t e r m a n n , Die Unabhängigkeit d e r Gerichte

- 590 L a g e d e s B e a m t e n a u c h h i e r i n t e r e s s i e r e n , sind j e d o c h S o n d e r g e r i c h t s b a r k e i t e n von s o z i a l e r B e d e u t u n g nicht e n t s t a n d e n . 2) Viel m e h r geht die S e u c h e u m , i n n e r h a l b d e r fünf G e r i c h t s z w e i ge f ü r g e w i s s e A n g e l e g e n h e i t e n b e s o n d e r e S p r u c h k ö r p e r zu b i l d e n . Die V e r f a s s u n g v e r b i e t e t d a s n i c h t . Auf d i e s e W e i s e sind b e s o n d e r e S p r u c h k ö r p e r von m e h r o d e r w e n i g e r g r o ß e r B e d e u t u n g a u c h f ü r den s o z i a l e n B e r e i c h e n t s t a n d e n . 4) (1) I n n e r h a l b d e r S o z i a l g e r i c h t e s i n d von v o r n e h e r e i n v e r s c h i e d e ne K a m m e r n bzw. Senate f ü r Angelegenheiten der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung einschließlich der übrigen A u f g a b e n d e r B u n d e s a n s t a l t , f ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g und f ü r K a s s e n a r z t r e c h t zu e r r i c h t e n (§§ 10 A b s . 1 und 2, 31, 40 SGG). B e s o n d e r e K a m m e r n b z w . S e n a t e f ü r die A n g e l e g e n h e i t e n d e r Knappschaftsversicherung einschließlich der Unfallversicherung k ö n n e n g e b i l d e t w e r d e n (§§ 10 A b s . 1 Satz 2, 31 A A b s . 1 Satz 2, 40 SGG), d e s g l e i c h e n f ü r die e i n z e l n e n Z w e i g e d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g (§§ 12 A b s . 2, 33 Satz 2, 40 SGG). D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t i s t a l s o s o weit a l s m ö g l i c h " v e r f a c h l i c h t " . (2) In d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t können F a c h k a m m e r n g e b i l det w e r d e n (§§ 17 A b s . 2, 23 A b s . 3 Satz 2 A r b G G ) . (3) In d e r a l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t b e s t e h e n die F a c h k a m m e r n b z w . F a c h s e n a t e f ü r P e r s o n a l v e r t r e t u n g s s a c h e n (§ 77 d e s P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s ) . F e r n e r s o l l e n " d i e Sachgebiete der allgemeinen öffentlichen F ü r s o r g e , der Tuberkul o s e h i l f e und d e r s o z i a l e n F ü r s o r g e f ü r K r i e g s o p f e r . . . in e i n e r K a m m e r z u s a m m e n g e f a ß t w e r d e n " (§ 188 Satz 1 VGO). (4) Im R a h m e n d e r o r d e n t l i c h e n G e r i c h t s b a r k e i t b e r ü h r e n die B a u l a n d k a m m e r n b z w . - S e n a t e (§§ 157 ff d e s B u n d e s b a u g e s e t z e s ) und die L a n d w i r t s c h a f t s g e r i c h t e (§§ 2 ff d e s G e s e t z e s ü b e r d a s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n in L a n d w i r t s c h a f t s s a c h e n ) d a s h i e s i g e Interesse.

2) 3) 4)

und d e r g e s e t z l i c h e R i c h t e r , S . 5 7 4 . - S. h i e r z u f e r n e r oben S. 568 zu F u ß n . 4 und S. 581 zu F u ß n . 2. Zu V o r s t e h e n d e m s . z u s a m m e n f a s s e n d Knoll, Die b e s o n d e r e n G e r i c h t e , DÖV 7 . J h g . (1954) S . 2 3 2 ff, 263 ff; B e t t e r m a n n , a . a . O . S. 572 f f . S. z . B . B V e r f G E 4, 387 (401 f f ) . Ü b e r s i c h t e n ü b e r die G e s a m t e n t w i c k l u n g s . bei B e t t e r m a n n , D i e N o t w e n d i g k e i t , M ö g l i c h k e i t e n und G r e n z e n e i n e r A n g l e i chung d e r d e u t s c h e n V e r f a h r e n s o r d n u n g e n , S . 1 7 8 f f ; B a u r , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e chung ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? S . 2 9 .

- 591 -

A u c h d i e s e b e s o n d e r e n E n t s c h e i d u n g s g r e m i e n und I n s t a n z e n z ü ge h a b e n die V o r t e i l e d e r S p e z i a l i s i e r u n g und die N a c h t e i l e d e r S o n d e r u n g , d i e s e a l l e r d i n g s g e m i l d e r t d u r c h den o r g a n i s a t o r i schen Z u s a m m e n h a n g mit dem g e s a m t e n Gerichtszweig. Fünf H a u p t g e r i c h t s z w e i g e , d a n e b e n S o n d e r g e r i c h t e , d a r i n b e s o n d e r e Spruchkörper - das ist das horizontale Gliederungsgef ü g e d e r G e r i c h t s b a r k e i t , d a s d u r c h die V e r f a s s u n g t e i l s i n a u g u r i e r t , t e i l s j e d e n f a l l s z u g e l a s s e n w u r d e . So hat a u c h die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d u r c h die G e r i c h t e und d e r g e r i c h t l i c h e R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e r ( s o n s t i g e n ) s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s ein r e i c h g e g l i e d e r t e s S u b j e k t . D a d u r c h , daß zwei b e s o n d e r e G e r i c h t s - , z w e i g e s p e z i e l l f ü r die s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n z u s t ä n d i g s i n d , während auch alle übrigen Gerichtszweige soziale Aufgaben hab e n , f ü l l t die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n m i t b e s o n d e r e r I n t e n s i t ä t die g a n z e B r e i t e d e s G e f ü g e s a u s . Ü b e r und h i n t e r all d e m s t e h t dann n o c h die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t . Im g r o ß e n und g a n z e n w i r d d e r R e c h t s s c h u t z d a d u r c h wohl v e r b e s s e r t . Nicht s e l t e n w ä r e w e n i g e r S p e z i a l i s i e r u n g a b e r a u c h von V o r t e i l , Die S c h w i e r i g k e i t , in die s i c h d a d u r c h " d e r B ü r g e r v o r der Vielzahl der Gerichte" g e s t e l l t s i e h t , i s t nicht u n e r h e b l i c h . E r m u ß den z u s t ä n d i g e n R i c h t e r f i n d e n . E s w ä r e s c h l e c h t b e s t e l l t u m den R e c h t s s c h u t z in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n , d e r i m m e r auch mit dem "kleinen Mann", mit dem unbeholfenen A r m e n r e c h n e n m u ß , wenn d a s d a m i t v e r b u n d e n e R i s i k o , den f a l s c h e n R i c h t e r gewählt zu h a b e n , d e m r e c h t s s c h u t z s u c h e n d e n B ü r g e r a n g e l a s t e t w ü r d e . H i e r m ü s s e n a l l e M i t t e l a u f g e w e n d e t w e r d e n - von d e r R e c h t s b e h e l f s b e l e h r u n g ü b e r die B e r a t u n g s p f l i c h t d e r R i c h t e r b i s z u r V e r w e i s u n g von S p r u c h k ö r p e r zu S p r u c h k ö r p e r und von G e r i c h t s z w e i g zu G e r i c h t s z w e i g ® ) - , d a m i t d e m B ü r g e r s e i n R e c h t w i r d und e r nicht an t e c h n i s c h e n S c h w i e r i g k e i t e n v e r z w e i f e l n m u ß . 7) cc) Die v e r t i k a l e G l i e d e r u n g - zum I n s t a n z e n z u g H i n s i c h t l i c h d e r G e s t a l t u n g d e s I n s t a n z e n z u g e s läßt d a s G r u n d g e s e t z d e m G e s e t z g e b e r f r e i e H a n d . D a s V e r f a h r e n v o r dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t konzipiert es allerdings selbst als einin5)

6) 7)

P o h l e , D e r B ü r g e r v o r d e r V i e l z a h l d e r G e r i c h t e , in " S t a a t und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l l i b a l t A p e l t , 1958, S. 171 ff; s . d i e s e n und s e i n e N a c h w e i s e a u c h z u m F o l g e n d e n . S. h i e r z u § 52 SGG, § 41 VGO, § 17 GVG n . F . Z u r Bedeutung d e r Verweisungsmöglichkeit vom G e s i c h t s punkt des A r t . 19 A b s . 4 GG s . D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV R a n d n . 41.

- 592 s t a n z i g . Im übrigen steht e s deutlich auf dem Standpunkt, daß die o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e g r u n d s ä t z l i c h a l s l e t z t e Instanz ü b e r e i n e r ( o d e r m e h r e r e n ) l a n d e s g e r i c h t l i c h e n Instanz wirken s o l l e n . ^ A b e r d e r G e s e t z g e b e r kann das V e r f a h r e n e b e n s o gut auf eine Instanz v o r einem L a n d e s g e r i c h t , a u s n a h m s w e i s e auch auf eine Instanz v o r einem o b e r e n B u n d e s g e r i c h t 2) b e s c h r ä n k e n . D i e s e G e s t a l t u n g s f r e i h e i t des G e s e t z g e b e r s e r l a u b t i h m , den b e s o n d e r e n B e d ü r f n i s s e n d e r S a c h l a g e e n t g e g e n z u k o m m e n . Wie e r dabei v e r f ä h r t und w e l c h e r e c h t s p o l i t i s c h e n M a x i m e n ihn dab e i b e s t i m m e n s o l l t e n , i s t h i e r nicht zu e r ö r t e r n . D e r P r o b l e m a t i k fehlt im a l l g e m e i n e n d e r b e s o n d e r e B e z u g zum R e c h t d e r s o zialen Intervention. B e s o n d e r e G e s t a l t u n g s p r o b l e m e , die dem R e c h t d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n nicht a u s s c h l i e ß l i c h a b e r doch wie nur wenigen ander e n R e c h t s g e b i e t e n e i g e n t ü m l i c h sind, e r g e b e n s i c h a b e r d a r a u s , daß s i c h das R e c h t d e r s o z i a l e n Intervention an b r e i t e s t e S c h i c h t e n r i c h t e t und in s e i n e n g e n e r e l l - t a t s ä c h l i c h e n wie auch in s e i nen r e c h t l i c h e n G r u n d l a g e n e i n e m laufenden Wandel u n t e r w o r f e n i s t . D e r Z a h l d e r B e t r o f f e n e n e n t s p r i c h t die g r o ß e Zahl d e r m ö g l i c h e n K l ä g e r . V e r ä n d e r u n g e n b e w i r k e n das A u f t r e t e n n e u e r 1)

2)

3)

4)

V g l . B V e r f G E 8, 174 ( 1 7 7 ) . (Ein dort nicht e r w ä h n t e s A r g u ment i s t A r t . 99 G G . ) - Ule ( B e s p r e c h u n g v o n : Otto B a c h o f , W e h r p f l i c h t g e s e t z und R e c h t s s c h u t z , DVB1. 7 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 326) hält e i n e zu weitgehende B e s c h r ä n k u n g d e r R e v i s i o n f ü r einen V e r s t o ß gegen A r t . 96 A b s . 1 G G . Dem kann, wenn e s s i c h - wie b e i Ule - nur um ein S o n d e r r e c h t s g e b i e t handelt, nicht z u g e s t i m m t werden ( s . a . B V e r w G E 7, 66 ( 7 5 ) ) . B V e r f G E 8, 174 (176 ff). - B e i anderen B u n d e s g e r i c h t e n ( A r t . 96 A b s . 3, 96 a GG) r i c h t e t s i c h dagegen die Z u l ä s s i g keit d e r B e s c h r ä n k u n g auf e i n e Instanz nach d e r a l l g e m e i nen R e g e l ( s . n ä c h s t e F u ß n . ) . B V e r f G E 4, 74 (94 f), 205 (210 ff), 387 (411 f); 6, 7 ( 1 2 ) ; 8, 174 (181 f); 9, 223 ( 2 3 0 ) ; B V e r w G E 1, 60, 63; 3, 145 ( 1 4 7 ) ; 7, 66 (74 f); B S G E 4, 24 (25 f ) . - W e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 19 A n m . V I I 5 c, A r t . 20 A n m . VI 2; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . IV Randn. 4 6 . - Neuerdings meint W e i d n e r (Die R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 762) wieder, s e i n e s E r a c h t e n s " k ö n n t e eine w e i t e r e (auch r e c h t s h i s t o r i s c h e und r e c h t s v e r g l e i c h e n d e ) E r f o r s c h u n g des P r i n z i p s d e r R e c h t s s t a a t l i c h keit h i e r u . U . noch g e w i s s e K o r r e k t u r e n e r b r i n g e n " . Z u r D a r s t e l l u n g des R e c h t s z u s t a n d e s s . o . S . 1 7 0 .

- 593 R e c h t s f r a g e n . Beide E r s c h e i n u n g e n k u m u l i e r t b r i n g e n die volum i n ö s e n K l a g e w e l l e n h e r v o r , d e r e n wohl g r ö ß t e a u s dem N e u a u f bau des V e r s o r g u n g s w e s e n s nach dem K r i e g h e r v o r g e g a n g e n sein d ü r f t e . D a r a u s e n t s p r i n g t in g l e i c h e r W e i s e d a s B e d ü r f n i s n a c h r a s c h e r höchstrichterlicher Klärung der offenen Rechtsfragen wie die N o t w e n d i g k e i t , die R e c h t s m i t t e l zu b e s c h r ä n k e n , s o daß die H a u p t l a s t den z a h l r e i c h e n U n t e r g e r i c h t e n ü b e r l a s s e n bleibt. D i e s i s t notwendig, u m den Z u g a n g zu den ( M i t t e l - und) O b e r i n s t a n z e n f ü r die R e c h t s f ä l l e von g r u n d s ä t z l i c h e r Bedeutung und zu d e r e n a l s b a l d i g e r E n t s c h e i d u n g f r e i z u h a l t e n . E s ist a u c h notw e n d i g , u m d i e P r o z e ß d a u e r zu v e r k ü r z e n u n d d i e U n s i c h e r h e i t d e r individuellen Rechtslage zeitlich möglichst einzuschränken. Die möglichst r a s c h e endgültige höchstrichterliche Rechtsklärung ist dagegen notwendig, damit Rechtsvollzugsunterschiede hintang e h a l t e n w e r d e n . A u c h u n d g e r a d e wo d e r R e c h t s v o l l z u g d e r V e r waltung obliegt, besteht d i e s e s B e d ü r f n i s . Verwaltungsordnungen k ö n n e n z w a r den V o l l z u g v o r l ä u f i g v e r e i n h e i t l i c h e n . Sie b i n d e n j e d o c h d i e G e r i c h t e g r u n d s ä t z l i c h n i c h t . 5) D i e V e r w a l t u n g m u ß sich der Rechtsprechung anpassen. Daraus ergeben sich mögl i c h e r w e i s e u n e r t r ä g l i c h e Schwankungen d e r Verwaltungspraxis o d e r die f ü r die Verwaltung recht u n e r f r e u l i c h e Notwendigkeit, die schon e r l e d i g t e n F ä l l e n o c h m a l s a u f z u r o l l e n , was, da die begünstigenden V e r w a l t u n g s a k t e r e g e l m ä ß i g von s t ä r k e r e r B e s t a n d s k r a f t s i n d a l s d i e n a c h t e i l i g e n , n i c h t s e l t e n zu e i n e r u n e r w a r t e t e n Belastung des Haushalts führt. Die m e i s t g e b r a u c h t e n Mittel, u m s o w o h l d e m e i n e n w i e d e m a n d e r e n E r f o r d e r n i s R e c h n u n g zu t r a g e n , sind die V e r d ü n n u n g d e r R e c h t s m i t t e l k a n ä l e , t e i l s u n t e r A u s s c h a l t u n g d e r m i t t l e r e n Instanz und u n m i t t e l b a r e r R e c h t s m i t t e l z u s t ä n d i g k e i t d e s o b e r e n B u n d e s g e r i c h t s , und die g e z i e l t e A u s s c h a l t u n g d e r j e n i g e n R e c h t s m i t t e l , die nicht d e r o b e r g e r i c h t l i c h e n K l ä r u n g o f f e n e r R e c h t s f r a g e n von a l l g e m e i n e r Bedeutung d i e n e n . Daß die v e r s c h i e d e n e n V a r i a t i o n e n d i e s e r die E i n z e l f a l l gerechtigkeit zurückstellenden Gestaltung des Instanzenzuges im s o z i a l e n B e r e i c h ein g e r a d e z u s c h w e r p u n k t a r t i g e r Vorzug gegeb e n w i r d - i n s b e s . in d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , i m v e r w a l t u n g s 5)

6)

7)

E i n e Z w i s c h e n s t e l l u n g n e h m e n die E r m e s s e n s r i c h t l i n i e n ein, die n o t w e n d i g e r w e i s e d e r N a c h p r ü f u n g d u r c h die G e r i c h t e entzogen sind, soweit sie sich im R a h m e n des V e r w a l t u n g s e r m e s s e n s h a l t e n . V g l . B V e r w G E 2, 163 ( 1 6 4 f f ) - m i t A n m . B a c h o f J Z 11. J h g . (1956) S . 3 5 ff; B F H E 67, 3 5 5 (358 f f ) . Z u r Bedeutung der höchstrichterlichen Rechtsprechung für d i e V e r w a l t u n g s . z . B . B F H E 67, 3 5 5 (364 f f ) m i t e i n g e h . Nachw. S. z u V o r s t e h e n d e m P l a t z , D i e g e r i c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r Leistungsverwaltung.

- 594 g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n in L a s t e n a u s g l e i c h s - und K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s s a c h e n u s w . - , wurde b e r e i t s d a r g e s t e l l t . D a s B e d ü r f n i s , g e r a d e g r u n d s ä t z l i c h e F r a g e n an die o b e r e n G e r i c h t e h e r a n z u b r i n g e n , hat dazu geführt, daß v i e l f a c h dem iudex a quo u n ü b e r p r ü f b a r die Z u l a s s u n g e i n e s R e c h t s m i t t e l s anh e i m g e g e b e n wurde (vgl. §§ 64 A b s . 1, 69 A b s . 3, 72 A b s . 1 A r b G G ; §§ 150 N r . 1, 162 N r . 1 SGG; § 286 AO; § 546 Z P O ) . E r s o l l g l e i c h s a m aus d e r M a s s e des ihm v o r l i e g e n d e n M a t e r i a l s die k l ä r u n g s bedürftigen F ä l l e " h e r a u s p i c k e n " . D i e s e Regelung, die den R i c h t e r , d e s s e n E n t s c h e i d u n g überprüft werden s o l l , auch d a r ü b e r e n t s c h e i d e n läßt, ob s i e überprüft werden darf, i s t r e c h t s s t a a t l i c h s i c h e r l i c h u n s c h ö n . Sie i s t a b e r nicht s c h l e c h t w e g v e r f a s s u n g s w i d r i g . A r t . 19 A b s . 4 GG g a r a n t i e r t nicht den R e c h t s s c h u t z durch R i c h t e r gegen R i c h t e r . 9 ) A r t . 101 A b s . 1 Satz 2 GG ( e b e n s o § 80 A b s . 1 Satz 2 VGO) v e r l a n g t zwar, daß d e r " g e s e t z l i c h e R i c h t e r " durch die g e n e r e l l e Norm v o r b e s t i m m t i s t . 10) Dem i s t a b e r auch genügt, wenn d e r ü b e r die Z u l a s s u n g e n t s c h e i d e n d e iudex a quo durch die g e s e t z l i c h e N o r m i e r u n g d e r V o r a u s s e t z u n g e n d e r R e c h t s m i t t e l z u l a s s u n g bzw. d e r Z u l a s s u n g s p f l i c h t h i n r e i c h e n d gebunden i s t . H ) Die G e f a h r e i n e s M i ß b r a u c h s - d . h . in d i e s e m F a l l e : einer willkürlichen Außerachtlassung der gesetzlichen B e s t i m m u n g e n - genügt nicht, um die Regelung von v o r n e h e r e i n a l s v e r f a s s u n g s w i d r i g e r s c h e i n e n zu l a s s e n . 12) Nur dann, wenn eine 8) 9)

S. oben S . 1 7 0 . S . oben S . 562 . - Z u r V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r e i n s c h l ä g i gen B e s t i m m u n g e n u n t e r d i e s e m G e s i c h t s p u n k t s . B S G E 5, 150 ( 1 5 3 ) . - K r i t i s c h h i e r z u W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 7 6 1 f. 10) B V e r f G E 6, 45 (50 f); 9, 223 ( 2 2 6 ) . 11) B e t t e r m a n n , Die Unabhängigkeit d e r G e r i c h t e und d e r g e s e t z l i c h e R i c h t e r , S . 570 f . 12) (1) In bezug auf A r t . 101 A b s . 1 Satz 2 GG v g l . h i e r z u : B V e r f G E 9, 223 ( 2 3 0 ) ; B S G E 5, 1 (2 f ) . A l l g e m e i n zu d i e s e m G r u n d s a t z : B V e r f G E 1, 144 (149); B a y V e r f G H , VGHE n. F . 8 II 1 (6). - Nach d e r positiven g e s e t z l i c h e n Ordnung könnte eine w i l l k ü r l i c h e , den B e t r o f f e n e n dem g e s e t z l i c h v o r g e s e h e nen I n s t a n z r i c h t e r " e n t z i e h e n d e " N i c h t z u l a s s u n g auch mit d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e angefochten werden (§ 90 A b s . 1 B V e r f G G ; s . a . B V e r f G E 9, 223 ( 2 3 0 ) ) ; auch B S G E 5, 1 (3) enthält f ü r d i e s e n F a l l einen V o r b e h a l t . (2) W e i d n e r ( Z u r R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 76 5) will nun a b e r a r g u m e n t i e r e n , e s g e h ö r e " z u den E l e m e n t a r p r i n z i p i e n d e r R e c h t s S t a a t l i c h k e i t , . . . daß ein R i c h t e r von d e r Ausübung des R i c h t e r a m t e s in den S a c h e n a u s g e s c h l o s -

- 595 gesetzliche Vorherbestimmung der Zulassung fehlen würde, müßt e ein V e r s t o ß g e g e n A r t . 101 A b s . 1 Satz 2 GG a n g e n o m m e n w e r den; e s s e i denn, daß eine v e r f a s s u n g s k o n f o r m e , e r g ä n z e n d e Int e r p r e t a t i o n d e s f r a g l i c h e n V e r f a h r e n s g e s e t z e s m ö g l i c h i s t . 13) dd) Die T r e n n u n g von d e r E x e k u t i v e "Die Staatsgewalt . . . wird . . . durch besondere Organe der Ges e t z g e b u n g , d e r v o l l z i e h e n d e n Gewalt und d e r R e c h t s p r e c h u n g a u s g e ü b t " ( A r t . 20 A b s . 2 GG). " D i e r e c h t s p r e c h e n d e G e w a l t i s t den R i c h t e r n a n v e r t r a u t ; s i e w i r d d u r c h . . . die in d i e s e m G r u n d g e s e t z v o r g e s e h e n e n B u n d e s g e r i c h t e und d u r c h die G e r i c h t e d e r L ä n d e r a u s g e ü b t " ( A r t . 92 G G ) . R i c h t e r und ( V e r w a l t u n g s - ) B e a m t e s e n i s t , an d e n e n e r in e i n e m f r ü h e r e n R e c h t s z u g m i t g e w i r k t h a t " . E n t s c h e i d e d e r iudex a quo ü b e r die Z u l a s s u n g d e s R e c h t s m i t t e l s , so s e i d i e s e r G r u n d s a t z v e r l e t z t . D i e s e A r g u m e n t a t i o n s e t z t z u n ä c h s t e i n m a l die E n t s c h e i d u n g ü b e r die Z u l a s s u n g d e s R e c h t s m i t t e l s an s i c h m i t d e r vom i u d e x ad q u e m zu t r e f f e n d e n E n t s c h e i d u n g ü b e r die Z u l ä s s i g k e i t d e s ( k o n k r e t e i n g e l e g t e n ) R e c h t s m i t t e l s in e i n s . Schon d a s i s t d a s b r a u c h t h i e r nicht e x p l i z i e r t zu w e r d e n - s e h r f r a g w ü r d i g . A b e r d i e s d a h i n g e s t e l l t : J e d e n f a l l s i s t die P r ä m i s s e von d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Notwendigkeit eines mit einem anderen Richter besetzten Instanzgerichts falsch. Dieser G r u n d s a t z k a n n n u r u n t e r d e r V o r a u s s e t z u n g g e l t e n , daß die I n s t a n z a l s s o l c h e v e r f a s s u n g s m ä ß i g g a r a n t i e r t i s t . Ist s i e d a s nicht, so könnte e s z . B . auch nicht v e r f a s s u n g s w i d r i g s e i n , an S t e l l e e i n e s R e c h t s m i t t e l s den E i n s p r u c h zum iudex a quo zu g e w ä h r e n und m i t d e s s e n e r n e u t e r E n t s c h e i d u n g d a s V e r f a h r e n e n d g ü l t i g a b z u s c h l i e ß e n . Wo b l i e b e dann d e r von W e i d n e r ins Feld geführte Grundsatz ? - Was daran r i c h t i g i s t , d a s i s t , daß die a b s t r a k t e M i ß b r a u c h s g e f a h r s i c h i m H i n b l i c k auf die I n t e r e s s e n s i t u a t i o n d e s iudex a quo e r h ö h t . A b e r . d a s doch nicht in e i n e m Maße, d a s die R e g e lung schlechterdings v e r f a s s u n g s w i d r i g e r s c h e i n e n ließe. 13) Vgl. B e t t e r m a n n , a . a . O . S . 5 7 1 . - Die w e i t v e r b r e i t e t e A n s i c h t , die Z u l a s s u n g d e r R e c h t s m i t t e l im a r b e i t s g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n (§§ 64 A b s . 1, 69 A b s . 3, 72 A b s . 1, 74 A b s . 3, 77 Satz 1 A r b G G ) i n v o l v i e r e e i n e n E r m e s s e n s s p i e l r a u m d e s U n t e r g e r i c h t s (eine z u s a m m e n f a s s e n d e Ü b e r s i c h t ü b e r R e c h t s p r e c h u n g und L i t e r a t u r s . z . B . b e i A u f f a h r t , Die Z u lässigkeit d e r Revision nach der Rechtsprechung des Bundesa r b e i t s g e r i c h t s , NJW l O . J h g . (1957) S. 484 ff (485 f)), b e d a r f demnach der Überprüfung.

- 596 s i n d d e u t l i c h u n t e r s c h i e d e n und nicht m e h r v e r t a u s c h b a r ( A r t . 33 A b s . 4 und 5, 60 A b s . 1, 73 N r . 8, 75 N r . 1, 98 A b s . 1 und 3, 132 A b s . 1 Satz 1 GG). D a s G r u n d g e s e t z k o n s t i t u i e r t e i n e r e c h t s p r e c h e n d e ( d r i t t e ) G e w a l t , die nicht n u r d e r F u n k t i o n s o n d e r n a u c h d e r O r g a n i s a t i o n und d e r I n h a b e r s c h a f t n a c h von d e r s t a a t l i c h e n E x e k u t i v e s a u b e r zu t r e n n e n i s t . D e m k o m m t in e r s t e r L i n i e B e d e u t u n g f ü r den R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r d e m Staat z u . N u r ein von d e r V e r w a l t u n g i n s t i t u t i o n e l l g e l ö s t e s G e r i c h t kann a l s u n b e t e i l i g t e r D r i t t e r d e n S t r e i t z w i s c h e n dem B ü r g e r und d e r V e r w a l tung entscheiden. D i e s e r Grundsatz weist einen besonderen Z u s a m m e n h a n g mit d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n a u s e i n e m h i s t o r i s c h e n G r u n d e a u f . Die Versicherungsbehörden nach der Reichsversicherungsordnung hab e n i m S p r u c h - und B e s c h l u ß v e r f a h r e n a u c h e n d g ü l t i g s t r e i t e n t s c h e i d e n d R e c h t g e s p r o c h e n (vgl. §§ 35, 1636 ff RVO a . F . ) . D i e s e V e r b i n d u n g von R e c h t s p r e c h u n g und V e r w a l t u n g in e i n - und d e r s e l b e n B e h ö r d e n h i e r a r c h i e konnte u n t e r d e m G r u n d g e s e t z nicht a u f r e c h t e r h a l t e n w e r d e n . ^ Ganz u n m ö g l i c h w ä r e e s g e w e s e n , B e h ö r d e n R e c h t s s c h u t z gegen i h r e e i g e n e n V e r w a l t u n g s a k t e g e w ä h r e n zu l a s s e n . In A n b e t r a c h t d e r i n t e n s i v e n V e r f l o c h t e n h e i t d e r Verwaltungstätigkeit d e r V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n mit den Aufgab e n und d e r T ä t i g k e i t d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r konnte e s a b e r a u c h k a u m n o c h g e b i l l i g t w e r d e n , daß die s t a a t l i c h e n V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n R e c h t s s c h u t z g e g e n ü b e r den A k t e n d e r V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r gewährten. Eine innere Aufspaltung der Versicher u n g s b e h ö r d e n in r i c h t e r l i c h e und n i c h t r i c h t e r l i c h e " T e i l e " h ä t t e j e d e P e r s o n a l u n i o n und a u c h s o n s t j e d e E i n f l u ß m ö g l i c h k e i t d e r 1) 2) 3)

4)

S. z u s a m m e n f a s s e n d B e t t e r m a n n , Die U n a b h ä n g i g k e i t d e r G e r i c h t e und d e r g e s e t z l i c h e R i c h t e r , S. 637 f f . G r u n d l e g e n d wohl F r i e s e n h a h n , Ü b e r B e g r i f f und A r t e n d e r R e c h t s p r e c h u n g , S. 32 f f . - S. f e r n e r B V e r f G E 4, 331 (346 ff); 10, 200 (216 f f ) ; B V e r w G E 1, 4 (9 f); 2, 95 (96 f ) . F ü r die ( m o d i f i z i e r t e ) A u f r e c h t e r h a l t u n g d e r V e r b i n d u n g z . B . Maunz, Die o b e r s t e s o z i a l r e c h t l i c h e G e r i c h t s b a r k e i t nach dem Bonner Grundgesetz; Teutsch, Das künftige obere Bundesger i c h t f ü r die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , S . 2 55 f; d e r s . , D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t u n d die a l l g e m e i n e V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , S. 171 f; M i e s b a c h , G e s t a l t u n g d e r G e r i c h t s b a r k e i t f ü r A r b e i t s r e c h t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g und K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , S. 229 f; d e r s . , D a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t , S . 2 3 3 . Zu den B e d e n k e n g e g e n die V e r b i n d u n g d e r A u f s i c h t ü b e r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r m i t d e r A u f s i c h t ü b e r die S o z i a l g e r i c h t e i m S o z i a l r e s s o r t s . BSGE 2, 201 (206 ff); W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 764.

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V e r w a l t u n g s - " A b t e i l u n g " auf die G e r i c h t s - " A b t e i l u n g " a u s s c h l i e ßen m ü s s e n . Um e i n e den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n P o s t u l a t e n g e n ü g e n d e A b s o n d e r u n g zu e r r e i c h e n , w ä r e s o m i t e i n e so w e i t g e h e n d e i n t e r n e T r e n n u n g n o t w e n d i g g e w o r d e n , daß e s nicht m e h r l o h n t e , um d e r zu r e t t e n d e n G e m e i n s a m k e i t e n ( z . B . N a m e , r ä u m l i c h e U n t e r b r i n g u n g , S a c h v e r w a l t u n g u. ä . ) w i l l e n den V e r d a c h t e i n e r g e r i n g e r e n U n a b h ä n g i g k e i t d e r R e c h t s p r e c h u n g in Kauf zu n e h m e n . D a s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z und d a s B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z h a b e n d a h e r die e i n z i g e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n O r d n u n g v o l l g e r e c h t w e r d e n d e K o n s e q u e n z g e z o g e n . Die R e c h t s p r e c h u n g s a u f g a b e n l i e g e n in d e r Hand d e r S o z i a l g e r i c h t e , die V e r w a l t u n g s a u f g a b e n b e i den b e s o n d e r e n V e r s i c h e r u n g s b e h ö r d e n , b z w . den sonstigen zuständigen Verwaltungsbehörden (insbes. dem Bundesm i n i s t e r f ü r A r b e i t und S o z i a l o r d n u n g und den z u s t ä n d i g e n L a n d e s m i n i s t e r i e n ) . V i e l f a c h w a r b e f ü r c h t e t w o r d e n , die G ü t e sowohl d e r R e c h t s p r e c h u n g wie a u c h d e r V e r w a l t u n g w e r d e d a r u n t e r l e i d e n . 6) Die b i s h e r i g e E n t w i c k l u n g d ü r f t e d i e s e wohl v o r w i e g e n d einem gewissen Beharrungsvermögen entsprechenden Prognosen nicht bestätigt haben. In b e z u g auf die F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t w a r a n a l o g die H e r a u s l ö s u n g d e r F i n a n z g e r i c h t e a u s den O b e r f i n a n z d i r e k t i o n e n n o t w e n d i g g e w o r d e n (vgl. §§ 47 ff RAO a . F . g e g e n ü b e r §§ 1, 2 d e s G e s e t z e s ü b e r M a ß n a h m e n auf d e m G e b i e t d e r F i n a n z g e r i c h t s b a r k e i t ) . 8) f)

D e r A n t e i l d e r R e c h t s p r e c h u n g an d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n

Nicht w e n i g e r a l s G e s e t z g e b u n g und V e r w a l t u n g i s t die R e c h t s p r e chung eine z e n t r a l e Wirkungsweise des sozial i n t e r v e n i e r e n d e n Staates - zumal des sozial intervenierenden R e c h t s s t a a t e s . Alles 5)

6) 7)

8)

B u n d e s g e s e t z l i c h v o r g e s e h e n sind n u r m e h r die V e r s i c h e r u n g s ä m t e r (§§ 36 ff RVO) und d a s B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t (§ 1 d e s B u n d e s v e r s i c h e r u n g s a m t s g e s e t z e s ) . K r a f t G e s e t z e s den O b e r v e r s i c h e r u n g s ä m t e r n z u s t e h e n d e V e r w a l t u n g s a u f g a b e n w e r d e n d u r c h die z u s t ä n d i g e o b e r s t e L a n d e s b e h ö r d e w a h r g e n o m m e n , soweit d a s L a n d e s r e c h t nicht n e u e S o n d e r b e h ö r d e n ( z . B . O b e r v e r s i c h e r u n g s ä m t e r neuer Ordnung schafft. ) S. die oben S. 596 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n . Zu den b e s o n d e r e n A u f g a b e n d e r ( v e r w a l t u n g s u n a b h ä n g i g e n ) S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t s . z . B . J e r o s c h , Die r e c h t s s t a a t l i c h e F u n k t i o n d e r R e c h t s p r e c h u n g im S o z i a l r e c h t , Die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , 5. J h g . (1958) S. 73 ff; d e r s . . Z u r F r a g e , w o r i n s i c h V e r w a l t u n g und R e c h t s p r e c h u n g im S o z i a l r e c h t u n t e r s c h e i d e n , e b e n d a S. 2 12 f f . Zu den B e s c h w e r d e a u s s c h ü s s e n n a c h d e m S o f o r t h i l f e g e s e t z s . B V e r f G E 4, 331; B V e r w G E 1, 4.

- 598 soziale Geschehen, das vom Recht h e r b e s t i m m b a r ist, b e h e r r s c h t s i e . I h r W a h r s p r u c h s e t z t die R e c h t s o r d n u n g d u r c h und v e r l e i h t i h r L e b e n . L e t z t e n t s c h e i d e n d ü b e r die R e c h t m ä ß i g k e i t d e s T u n s d e s S t a a t e s und d e r ihm e i n g e g l i e d e r t e n V e r b ä n d e und s o n s t i g e n R e c h t s t r ä g e r und s e l b s t r e c h t s v o l l z i e h e n d t r ä g t die R e c h t s p r e c h u n g die V e r a n t w o r t u n g d a f ü r , w i e d a s R e c h t v e r wirklicht wird. I h r e g r ö ß t e E i g e n s t ä n d i g k e i t und U r s p r ü n g l i c h k e i t hat s i e s i c h a u c h im R a h m e n d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n d o r t b e w a h r t , wo ( z w i s c h e n - ) b ü r g e r l i c h e R e c h t s b e z i e h u n g e n in F r a g e s t e h e n . In i h n e n k o n k r e t i s i e r t s i e d a s R e c h t von e r s t e r und l e t z t e r H a n d . D i e s o ziale Tragweite d i e s e r Funktion erhellt aus d e r Ebenbürtigkeit, m i t d e r d e r d i r e k t e K a n a l " v o n M e n s c h zu M e n s c h " , von P r i v a t r e c h t s s u b j e k t zu P r i v a t r e c h t s s u b j e k t a l s Weg d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h e s n e b e n d e r ( U m - ) V e r t e i l u n g ü b e r den Staat s t e h t . D a s Sys t e m d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s und d e r s o z i a l e n E n t s p a n n u n g m u ß , s i c h i n t e g r i e r e n d , die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e z i e h u n g e n e i n s c h l i e ß e n . Ob s i e d e m R e c h t e n t s p r e c h e n , w i r d im S t r e i t r e l e v a n t . Die E n t s c h e i d u n g d e s S t r e i t s i s t b e i m R i c h t e r m o n o p o l i s i e r t . Genügt die bloße, e i n e n d e r S t r e i t s t e i l e in s e i n e m A n s p r u c h b e s t ä t i g e n d e S t r e i t e n t s c h e i d u n g n i c h t , so kann e r , wenn die R e c h t s o r d n u n g ihn dazu e r m ä c h t i g t , die R e c h t s b e z i e h u n g e n a u c h p o s i t i v g e s t a l t e n . D e r - von m a t e r i e l l e n B e g r i f f s v o r s t e l l u n g e n h e r in g e w i s s e n G r e n z e n g e r e c h t f e r t i g t e - E i n w a n d , daß e s s i c h d a b e i um V e r w a l t u n g h a n d l e , g r e i f t d a g e g e n nicht d u r c h ; d e n n die V e r f a s s u n g hat z w a r d e m R i c h t e r die S u b s t a n z s e i n e r s t r e i t entscheidenden Kompetenz gesichert, seinem (gesetzlich prädisp o n i e r t e n ) A u s g r i f f in den B e r e i c h d e r V e r w a l t u n g (und G e s e t z g e bung) j e d o c h e l a s t i s c h e , weit z u r ü c k l i e g e n d e G r e n z e n g e s t e c k t . Die a n d e r e k a r d i n a l e Funktion d e r R e c h t s p r e c h u n g im sozial int e r v e n i e r e n d e n R e c h t s s t a a t i s t die r e c h t l i c h e K o n t r o l l e d e r V e r w a l t u n g . Sie g a r a n t i e r t die B i n d u n g d e r E x e k u t i v e an d a s R e c h t und s i c h e r t d a m i t - s o w e i t d a s R e c h t , i n s b e s . d a s p o s i t i v e G e s e t z , den n ö t i g e n R ü c k h a l t gibt - die F r e i h e i t d e s I n d i v i d u u m s v o m Staat u n d s e i n e T e i l h a b e an den s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n . K o n t r o l l i e r e n d w a c h t die R e c h t s p r e c h u n g a l s o a u c h an dem a n d e r e n K a n a l d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s , d e r ( U m - ) V e r t e i l u n g ü b e r den S t a a t . N e b e n d e r A n w e n d u n g d e s R e c h t s und d e r Sanktion s e i n e r E i n h a l t u n g s t e h t die D u r c h s e t z u n g d e s j e w e i l s h ö h e r r a n g i g e n R e c h t s g e g e n ü b e r den A k t e n d e r R e c h t s e t z u n g . V o r a l l e m in d e r N o r m e n k o n t r o l l e g e g e n ü b e r ( f ö r m l i c h e n ) G e s e t z e n e n t f a l t e t die R e c h t s p r e 1)

Z u m P h ä n o m e n s . a u s n e u e r e r Z e i t z . B . die r e i c h b e l e g t e D a r s t e l l u n g von E n g i s c h , Die Idee d e r K o n k r e t i s i e r u n g in R e c h t und R e c h t s w i s s e n s c h a f t u n s e r e r Z e i t , 1953, S. 178 f f .

- 599 chung auch die verfassungsrechtliche Ordnung des Sozialen. Indem die " d r i t t e " Gewalt die Rechtsbindung des Staates r e a l i siert, trägt sie dazu bei, daß durch diese Rechtsbindung das tief e Eindringen des Staates in die Individualsphäre, das sich im direkten Eingriff ebenso manifestiert wie in der einem AngewiesenSein entsprechenden Leistung, voraussehbar, berechenbar und so gut als möglich beherrschbar wird. A b e r nicht nur dadurch wirkt sie - das Gesetz verwirklichend und e r g ä n z e n d ^ ) - auf die menschliche Ertragbarkeit der intensiven Verstrickung des Individuums im Kollektiv, in den Beziehungen zum Mit-Individuum und zur organisierten Gemeinschaft hin. Indem der Richter vielfach dort, wo die Norm die individuellen Verhältnisse nicht mehr b e h e r r schen kann und das Gewicht der Gestaltgabe zum großen oder größeren T e i l bei der Konkretisierung, bei einer auf der a l l g e m e i nen Norm zwar aufbauenden, jedoch positiv über das von ihr Det e r m i n i e r t e hinausstoßenden individuell gesetzten Regelung liegt, an Stelle der Verwaltungsbehörde als Subjekt der konkreten Anordnung einspringt, gibt er die beruhigende Gewähr, daß nicht der d i r i g i e r b a r e Staatsapparat in die Individualsphäre einbricht sondern er, der Richter, zwar auch Staatsfunktionär aber doch durch seine Unabhängigkeit selbst als Individuum, als Mensch hervorgehoben und zudem als ein von seinem Beruf her dem Recht und der Gerechtigkeit zugewandter Mensch, ordnend und ausgleichend disponiert. Das Vertrauen in den Richter läßt es auch dort v i e l leichter erträglich erscheinen, daß e r an Stelle der Exekutive das Recht individualisiert, wo, ohne daß es um positive Gestaltung konkreter Rechts- und Lebensverhältnisse geht, eine um der Wahrung der Einzelfallgerechtigkeit gegenüber der V i e l f a l t der Sachlagen willen allgemein gehaltene Norm in Richtung auf die Einzelfallgerechtigkeit, auf die individuelle A n g e m e s senheit und (normgewollte) Zweckmäßigkeit hin konkretisiert w e r den muß. Da die Spannung zwischen einer sensiblen Gerechtigkeit und der erforderten Regelung v i e l f ä l t i g s t e r Lebensverhältnisse gerade im sozialen Bereich besonders groß ist, ist speziell hierin der Gesetzgeber i m m e r wieder darauf verwiesen (und versucht), auf das Medium der richterlichen Konkretisierung zurückzugreifen. Die Verfassung hat der rechtsprechenden Gewalt diesen (fast zu) festen Stand gegeben, der einer gegenüber Gesetzgebung und Exekutive mißtrauischen und verdrossenen, jedoch gegenüber dem Richter teils gläubig vertrauenden, teils wenigstens gutwilligen 2)

S. hierzu nochmals oben S. 431 und die dortigen Nachweise.

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u n d d u l d s a m e n S t a a t s a u f f a s s u n g e n t s p r i c h t . Die G a r a n t i e n d e r Una b h ä n g i g k e i t ( A r t . 97 GG) und o r g a n i s a t o r i s c h e n S e l b s t ä n d i g k e i t ( A r t . 20 A b s . 2, 92 GG) d e r G e r i c h t e s o w i e die H e r v o r h e b u n g d e s R i c h t e r s ( A r t . 92, 1. H a l b s a t z , 98 A b s . 1 und 3, 60 A b s . 1 GG) u n t e r g l e i c h z e i t i g e r S i c h e r u n g s e i n e r V e r f a s s u n g s t r e u e ( A r t . 98 A b s . 2 und 5 GG) und s e i n e r d e m o k r a t i s c h e n L e g i t i m a t i o n ( A r t . 94 A b s . 1 Satz 2, 95 A b s . 3, 96 A b s . 2, 98 A b s . 4 GG) s c h a f f e n und s t ä r k e n die V e r t r a u e n s b a s i s d e r r e c h t s p r e c h e n d e n G e w a l t . Die geradezu einseitige Kompetenzabsicherung zugunsten d e r G e r i c h t e ( i n s b e s . A r t . 19 A b s . 4, 92, 93, 100 GG) e r g i b t von V e r f a s s u n g s w e g e n e i n e u m f a s s e n d e R e c h t s g a r a n t i e und die G r u n d l a g e i h r e s weiteren gesetzlichen A u s b a u e s . Die s a c h g e r e c h t e Glieder u n g d e r G e r i c h t e ( A r t . 92 - 96a, 101 A b s . 2 GG) v e r m a g die E f f i z i e n z i h r e r T ä t i g k e i t zu s t e i g e r n . Im b e s o n d e r e n t r i t t die V e r selbständigung einer besonderen Sozialgerichtsbarkeit neben d e r A r b e i t s g e r i c h t s b a r k e i t h e r v o r - ein Z e i c h e n f ü r d a s G e w i c h t d e r R e c h t s p r e c h u n g in s o z i a l e n A n g e l e g e n h e i t e n und z u g l e i c h f ü r den Willen des Grundgesetzes, gerade ihr b e s o n d e r e A u f m e r k s a m k e i t zu s c h e n k e n . Doch bei a l l e r k o n s t i t u t i o n e l l e n B e m ü h u n g u m s i e kann a u c h d i e s e " r e c h t s p r e c h e n d e G e w a l t " nicht ü b e r i h r e n S c h a t t e n s p r i n g e n . D e r R i c h t e r kann n u r R e c h t " s p r e c h e n " . E r kann n u r s a g e n , w a s in d i e s e m o d e r j e n e m F a l l R e c h t i s t b z w . R e c h t w i r d . ^ ) E r k a n n n i c h t wie d e r G e s e t z g e b e r R e c h t s e t z e n . E n t w i c k e l t e r a l l g e m e i ne Sätze u n g e s c h r i e b e n e n Rechts, um sie s e i n e r Entscheidung z u g r u n d e zu l e g e n , so s e t z t e r s i e doch n i c h t v e r b i n d l i c h . ^ S e l b s t wenn s e i n e r E n t s c h e i d u n g a l l g e m e i n e V e r b i n d l i c h k e i t z u k o m m t w i e den E n t s c h e i d u n g e n d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t e n a c h § 31 A b s . 1 B V e r f G G , § 21 B a y V e r f G H G - , so doch e b e n s e i n e r E n t s c h e i d u n g u n d nicht e t w a von i h m g e s e t z t e m R e c h t . 5) I m m e r i s t d e m R i c h t e r 3)

4) 5)

Vgl. B a u r , S o z i a l e r A u s g l e i c h d u r c h R i c h t e r s p r u c h , S. 1 9 5 : " . . . b e m ü h t s i c h d e r R i c h t e r in A u s ü b u n g d e r i h m n e u e r d i n g s ü b e r t r a g e n e n A u s g l e i c h s f u n k t i o n e n u m die O r d n u n g , G e s t a l t u n g e i n e s in s e i n e m B e s t a n d a n g e g r i f f e n e n , g e f ä h r d e t e n L e b e n s v e r h ä l t n i s s e s . Man k a n n . . . ü b e r s p i t z t v i e l l e i c h t so f o r m u l i e r e n : In d i e s e m n e u e n B e r e i c h hat d e r R i c h t e r n i c h t d a r ü b e r zu e n t s c h e i d e n , w e r R e c h t h a t , s o n d e r n wie R e c h t w i r d - R e c h t w i r d in e i n e m L e b e n s v e r h ä l t n i s , d a s nicht l e d i g l i c h in s e i n e r g e g e n w ä r t i g e n S i t u a t i o n a n a l y s i e r t , s o n d e r n in s e i n e r k ü n f t i g e n E n t w i c k l u n g g e s i c h e r t w e r d e n s o l l " . Z u m R i c h t e r r e c h t s . n o c h m a l s oben S. 528 zu F u ß n . 20, 21. Die T h e s e von d e r b i n d e n d e n W i r k u n g a u c h d e r ( t r a g e n d e n ) Gründe d e r Entscheidungen des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ist v e r f e h l t (vgl. BGHZ ( G r o ß e r Z i v i l s e n a t ) 13, 265 (271 f f ) ;

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h e t e r o n o m g e s e t z t e s R e c h t v o r g e g e b e n , d a s e r nicht g e s t a l t e n s o n d e r n n u r in s e i n e r V e r b i n d l i c h k e i t , b e s t e n f a l l s v e r d e u t l i c h e n kann. G e n a u so wenig, wie s i e den G e s e t z g e b e r d i r e k t e r s e t z e n k a n n und d a r f , d a r f die r e c h t s p r e c h e n d e Gewalt i h r e n P l a t z im G e w a l t e n t e i l u n g s s y s t e m d a h i n g e h e n d v e r l a s s e n , daß s i e den G e s e t z g e b e r in e i n e r W e i s e f ü r v e r p f l i c h t e t e r k l ä r t , eine b e s t i m m t e R e g e l u n g zu e r l a s s e n , daß i h r A u s s p r u c h im W e g e d e r (ideellen) V o l l s t r e c k u n g an die S t e l l e d e r g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g s e l b s t t r e t e n k a n n . Sie kann a u c h die V e r w a l t u n g d u r c h i h r e n A u s s p r u c h n u r h i n d e r n , d u r c h i h r Tun d a s R e c h t zu v e r l e t z e n ; s i e kann i h r b e f e h len, d a s zu t u n , w a s d a s R e c h t i h r e i n d e u t i g zu tun g e b i e t e t ; a b e r s i e kann nicht b e w i r k e n , w a s d e r V e r w a l t u n g an f r e i e r G e s t a l t u n g a u f g e t r a g e n i s t und d i e s e zu tun u n t e r l ä ß t . Wo d a s ü b e r g e o r d n e t e

6)

BGHSt 5, 231 (237); BD HE 1, 55 (56 f); W i l l m s , W a s bindet n a c h § 31 A b s . 1 B V e r f G G ? J Z 9. J h g . (19 54) S . 4 2 4 ff; J e s c h , Z u r Bindung d e r E n t s c h e i d u n g e n d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ü b e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e n , e b e n d a S. 528 ff (529 f); Kadenbach, Zur bindenden Wirkung der Entscheidungen des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , AöR B d . 80 (1955/56) S. 385 ff, i n s b e s . S . 4 0 2 ff; w e i t e r e N a c h w e i s e ü b e r R e c h t s p r e c h u n g und S c h r i f t t u m s . b e i den Z i t i e r t e n ) . D a s i s t f ü r den i n s o w e i t i n t e r e s s a n t e s t e n B e r e i c h d e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t am e i n d e u t i g s t e n , wo d a s G e r i c h t bloß ü b e r G ü l t i g k e i t o d e r Ungültigkeit e i n e r N o r m e n t s c h e i d e n kann (vgl. A r t . 93 A b s . 1 N r . 2, 100 A b s . 1 GG i . V . m . § 13 N r . 6 und 11, § 31 A b s . 2 BVerfGG) o d e r wo e s n u r um den R a n g e i n e r N o r m geht ( A r t . 126 GG i . V . m . § 13 N r . 14, § 31 A b s . 2 B V e r f G G ) . H i n s i c h t l i c h d e r N o r m e n k o n t r o l l e w i r f t die s o g . v e r f a s s u n g s k o n f o r m e A u s l e g u n g a l l e r d i n g s n e u e P r o b l e m e in R i c h t u n g auf e i n e K o n k u r r e n z d e r V e r f a s s u n g s r e c h t s p r e c h u n g m i t d e r G e s e t z g e b u n g auf ( s . o . S. 557 zu F u ß n . 10 (3)). W e i t e r geht d e r A u f t r a g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s h i n s i c h t l i c h d e r F e s t s t e l l u n g "ob eine Regel des V ö l k e r r e c h t s Bestandteil d e s B u n d e s r e c h t s i s t und ob s i e u n m i t t e l b a r R e c h t e und P f l i c h t e n f ü r den e i n z e l n e n e r z e u g t " ( A r t . 100 A b s . 2 GG i . V. m . § 13 N r . 12, § 31 A b s . 2 B V e r f G G ) . H i e r b e i hat d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t die N o r m e r s t a u s dem V ö l k e r r e c h t an d a s " L i c h t " d e s i n n e r s t a a t l i c h e n R e c h t s zu h e b e n . A b s t r a k t b e t r a c h t e t i s t f r e i l i c h a u c h d a s n u r ein Akt d e r E r k e n n t n i s . A b e r d e r S p i e l r a u m d e s I r r t u m s i s t h i e r g r ö ß e r und s o m i t a u c h d a s e i genständige Gewicht d e r Entscheidung. Ähnlich verhält e s sich m i t d e r v e r b i n d l i c h e n A u s l e g u n g d e s G r u n d g e s e t z e s im O r g a n s t r e i t ( A r t . 93 A b s . 1 N r . 1 GG i . V . m . § 13 N r . 5, § 31 A b s . 2 BVerfGG).

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Recht ein positives Tun des Gesetzgebers oder der Verwaltung nicht normierend vorwegnimmt, kann es auch der Richter nicht bewirken. Im Bereich der sozialen Intervention, wo es so v i e l auf das Handeln, das Leisten, das positive Gestalten ankommt, ist das die spürbarste Einschränkung der richterlichen Aktionsmächtigkeit. Ein anderer Gesichtspunkt muß abschließend noch hervorgehoben werden. Wo der Richter tätig wird, wird er das in der Regel nicht von A m t s wegen. Das Einschreiten ohne Klage, Antrag usw. ist die Ausnahme. ' ) Das bedeutet, daß dort, wo die R e c h t s v e r wirklichung dem Richter anvertraut ist, und soweit das der Fall ist, das Recht nur dann verwirklicht wird, wenn die Beteiligten - genauer: die vom Recht Begünstigten, die Berechtigten - den " K a m p f ums Recht" aufzunehmen bereit sind.®) Der Rechtsschutz des B ü r g e r s durch die Gerichte - sei es gegen den Staat, sei es gegen P r i v a t e - läßt die Alternative offen, daß dem Bürger sein Recht wird, wenn e r sich zu ihm bekennt und es geltend macht, daß es ihm aber nicht wird, wenn er dazu zu unwissend, zu feig, zu träge oder aber auch zu zurückhaltend ist. Darin steckt F r e i heit, wird die Personwürde sichtbar. Darin steckt aber auch der Keim einer Ungleichheit. Die f o r m a l e Waffengleichheit wird zur sachlichen Ungleichheit, wenn die Fähigkeit zu kämpfen nicht die gleiche ist. Nur allzuoft ist der sozial Schwächere auch der a p r i o r i schlechter gerüstete K ä m p f e r ums Recht. So wirkt das System des gerichtlichen Rechtsschutzes sich nur allzuleicht unsozial aus. Z w a r ist der im Armenrecht risikolos streitende, mittellose Querulant eine bekannte Plage des Rechtslebens. A b e r der ernster zu nehmende Fall ist doch der unbeholfene, unwissende A r m e , der sein Recht weder erkennen noch sachgemäß geltend machen kann. Ihm helfen auch Armenrecht, Gebührenfreiheit und ähnliche Erleichterungen nicht i m m e r ; 10) wenn auch die zen7) V g l . Bettermann, Verwaltungsakt und Richterspruch, S.371 f; d e r s . , Die f r e i w i l l i g e Gerichtsbarkeit im Spannungsfeld zwischen Verwaltung und Rechtsprechung, S.2 5. 8) S. zur Notwendigkeit des Ringens um das Recht für die V e r wirklichung (und Fortentwicklung) die berühmte Schrift Rudolf v . Jherings, D e r Kampf ums Recht, l . A u f l . 1872. 9) S. Richter, Neue Rechtsformen für das Leistungsverwaltungsrecht, insbes. S. 1518. 10) A b e r auch ein System staatlicher Bevormundung a l l e r Bürger könnte derlei Unterschiede nicht voll ausgleichen. I m m e r wird z . B . die Behörde auf die Darlegung persönlicher Verhältnisse durch den Betroffenen angewiesen sein. Wer dazu nicht fähig ist, muß Nachteile in Kauf nehmen.

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t r a l e Position des gerichtlichen Rechtsschutzes erneut darauf h i n w e i s t , wie w i c h t i g e s i s t , daß d u r c h d i e s e H i l f e n , i n s b e s . d a s A r m e n r e c h t die W a f f e n g l e i c h h e i t w e n i g s t e n s so gut w i e m ö g l i c h h e r g e s t e l l t w i r d . B i s in d i e s e n Winkel v e r s c h l ä g t s i c h a l s o d e r W i d e r s p r u c h von F r e i h e i t und s t a a t l i c h e r F ü r s o r g e . 4.

Die soziale Staat"

Intervention

im

" V e r w a 11 u n g s -

a)

Die b e s o n d e r e Funktion d e r Verwaltung

D i e k a p i t a l e B e d e u t u n g d e r V e r w a l t u n g f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n w a r g l e i c h s a m die " S e l b s t v e r s t ä n d l i c h k e i t " , von d e r d i e s e U n t e r s u c h u n g d e s Z u s a m m e n w i r k e n s d e r d r e i " G e w a l t e n " in d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n a u s g e g a n g e n ist.-*-) Indem die F u n k t i o n von G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g e r ö r t e r t w u r d e , e r g a b s i c h , w i e w e i t g e h e n d die V e r w a l t u n g von d e r G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g e i n g e e n g t , w i e t i e f g e h e n d s i e davon d u r c h d r u n g e n i s t . E s w ü r d e zu e n d l o s e n W i e d e r h o l u n g e n f ü h r e n , h i e r n o c h m a l s die W i r k s a m k e i t s b e d i n g u n g e n d e r V e r w a l t u n g in e x t e n s o a u s z u b r e i ten. D a s i s t f a s t wie e i n e B e s t ä t i g u n g d e s n e g a t i v e n V e r w a l t u n g s b e g r i f f e s , 2) w o n a c h , g r o b g e s a g t , V e r w a l t u n g d a s an s t a a t l i c h e r W i r k s a m k e i t i s t , w a s nicht G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g i s t . D o c h lenkt n u r e i n e o b e r f l ä c h l i c h e Optik auf d i e s e n G e d a n k e n . D e r f ü r die B u n d e s r e p u b l i k f e s t z u s t e l l e n d e - m a n kann wohl s a g e n : m a x i m a l e - G r a d d e r l e g i s l a t i v - und j u d i k a t i v s e i t i g e n B e s t i m m t h e i t d e r V e r w a l t u n g i s t nicht e i n e n o t w e n d i g e K o n s e q u e n z i h r e s W e s e n s . In e r s t e r L i n i e i s t s i e A u s d r u c k d e r R e c h t s s t a a t s k o n z e p t i o n , die im G r u n d g e s e t z und auf G r u n d d e s G r u n d g e s e t z e s s p e z i e l l f ü r die B u n d e s r e p u b l i k e n t w i c k e l t w u r d e . A l l e r d i n g s hängt g e r a d e d e r G e h a l t d i e s e s G e w a l t e n t e i l u n g s s y s t e m s m i t d e r Unbestimmtheit, der Schwer-Erfaßbarkeit des "tertium" zusammen, das als vollziehende Gewalt bezeichnet wird. Dem t i e f e r dringenden Blick beweist das beobachtete V e r h ä l t n i s d e r G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g z u r V e r w a l t u n g , daß d a s W e s e n d e r V e r w a l t u n g e i n e n K e r n hat, d e r s i e - m a g e r zu i h r e r e r s c h ö p f e n d e n D e f i n i t i o n a u c h nicht h i n r e i c h e n - p o s i t i v c h a r a k -

1) 2)

S. oben S. 412 und S. 418. E i n e Z u s a m m e n s t e l l u n g ü b e r den B e g r i f f d e r V e r w a l t u n g s . bei Winkler, Zum Verwaltungsbegriff, Ö s t e r r e i c h i s c h e Zeits c h r i f t f ü r ö f f e n t l i c h e s R e c h t , n . F . BD. IX ( 1 9 5 8 / 5 9 ) S . 6 6 ff; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 7 f f .

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t e r i s i e r t , e i n e n K e r n , in den G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g b e f e h l e n d und l e n k e n d e i n d r i n g e n , den s i e a b e r nicht a b s o r b i e r e n können: Verwaltung ist tätige Leistung des S t a a t e s . ^ Soziale Güt e r v e r t e i l u n g d u r c h den Staat und U m v e r t e i l u n g ü b e r den Staat i s t t ä t i g e L e i s t u n g d e s S t a a t e s . Sie i s t a l s o u n e r l ä ß l i c h ( w e n i g s t e n s auch) A u f g a b e d e r V e r w a l t u n g . Die V e r w a l t u n g z a h l t G e l d e r a u s , e r b r i n g t S a c h l e i s t u n g e n , s t e l l t p e r s ö n l i c h e D i e n s t e b e r e i t . Sie plant, f ö r d e r t oder bewirkt w i r t s c h a f t l i c h e Hilfsmaßnahmen, bild u n g s f ö r d e r n d e V e r a n s t a l t u n g e n u s w . A b e r s i e s c h a f f t a u c h die V o r a u s s e t z u n g e n d a f ü r , daß die s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n e r b r a c h t w e r d e n k ö n n e n . Sie v e r w a l t e t die F i n a n z e n und s ä c h l i c h e n M i t t e l ; s i e u n t e r h ä l t d a s P e r s o n a l . Sie baut H e i m e , e r r i c h t e t p e r s o n e l l e u n d s a c h l i c h e " A p p a r a t e " . Sie e r w i r t s c h a f t e t M i t t e l a u s d e m S t a a t s v e r m ö g e n . Sie t r e i b t S t e u e r n und s o n s t i g e A b g a b e n e i n . D i e S k a l a d e r T ä t i g k e i t e n r e i c h t v o m g e s e t z l i c h genau p r ä z i s i e r t e n u n d r i c h t e r l i c h g e n a u f i x i e r b a r e n Tun b i s zu j e n e n A k t i o n s k o m p l e xen, die v i e l l e i c h t im G a n z e n , j e d o c h n i e m a l s in d e r M a s s e d e r D e t a i l s , a u s d e n e n a l l e i n s i c h d a s G a n z e f ü g e n kann, v o m G e s e t z p r ä d i s p o n i e r t w e r d e n können, und s c h l i e ß l i c h b i s zu j e n e n M a ß n a h m e n , die n u r die f r e i e , d e r N o t w e n d i g k e i t und d e r G e l e g e n h e i t a d ä q u a t e I n i t i a t i v e auf G r u n d e i n e s g e n e r e l l e n A u f t r a g s h e r v o r b r i n g e n k a n n . V e r s a g t die V e r w a l t u n g - a u c h und g e r a d e wenn n u r a u s M i ß g e s c h i c k - , s o kann d e r Staat die L e i s t u n g e n n i c h t e r b r i n g e n , die die G e s e t z e a n o r d n e n und die U r t e i l e g e b i e t e n . D i e r e c h t l i c h e O r d n u n g d e r s t a a t l i c h e n L e i s t u n g e n ( j e t z t nicht n u r i m Sinne von B e g ü n s t i g u n g e n , d i e s a b e r d e m Z u s a m m e n h a n g n a c h doch v o r w i e g e n d ) s e t z t g e w i s s e S a c h v e r h a l t e a l s g e g e b e n o d e r w e n i g s t e n s al s g e s o l l t und d e m z u f o l g e w e n i g s t e n s a l s angenomme— n e r m a ß e n g e g e b e n v o r a u s . E n t f a l l e n d i e s e P r ä m i s s e n , w e i l die Ve r w a l t u n g - a u s w e l c h e n G r ü n d e n a u c h i m m e r - s i e n i c h t h e r s t e l l t , so b l e i b e n d a s l e i s t u n g s g e b i e t e n d e U r t e i l o d e r G e s e t z t o t e r Buchstabe. D a s gipfelt in dem B e r e i c h d e r o b e r s t e n V e r w a l t u n g s l e i t u n g , d e r i m g a n z e n v i e l f a c h g a r nicht m e h r z u r V e r w a l t u n g g e z ä h l t w i r d : 3)

4)

Grundlegend E r i c h Kaufmann, A r t . "Verwaltung, Verwalt u n g s r e c h t " in S t e n g e l - F l e i s c h m a n n , W ö r t e r b u c h d e s S t a a t s und V e r w a l t u n g s r e c h t s , 2. A u f l . B d . III 1914, S. 688 ff (688). Z u m A u f g a b e n s t a n d d e r V e r w a l t u n g s . n o c h m a l s die N a c h w e i s e oben S . 4 1 8 und S . 4 2 1 und S . 4 2 4 . - D a r ü b e r h i n a u s s . zu V o r s t e h e n d e m B e c k e r , Die L e i s t u n g s a u f g a b e n d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g n a c h den Z w e c k e n , M i t t e l n und F o r m e n d e s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s , DVB1. 7 5 . J h g . (1960) S. 297 f f .

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i m B e r e i c h d e r R e g i e r u n g . 5) Sie t r ä g t v o r a l l e n a n d e r e n die V e r a n t w o r t u n g f ü r d a s S c h i c k s a l d e s S t a a t e s . Von i h r e r P o l i t i k hängt e s e n t s c h e i d e n d ab, ob d e r Staat zu s o z i a l e n L e i s t u n g e n f ä h i g i s t , b l e i b t o d e r w i r d . A m d e u t l i c h s t e n w i r d d a s s i c h t b a r in b e z u g auf die s o g . a u s w ä r t i g e G e w a l t . Sie, die a m w e n i g s t e n d u r c h G e s e t z e g e l e n k t w e r d e n kann, s e t z t e n t s c h e i d e n d e P r ä m i s s e n f ü r d a s S t a a t s w o h l und f ü r die F ä h i g k e i t d e s S t a a t e s z u m s o z i a l e n A u s g l e i c h . Im B e r e i c h d e r R e g i e r u n g b e r ü h r t s i c h die S a c h v e r a n t wortung der Exekutive aber auch wieder mit d e r des Gesetzgeb e r s ; denn die G e s e t z g e b u n g i s t ein w e s e n t l i c h e s I n s t r u m e n t d e r Staatsführung. A n die s p e z i f i s c h e Stellung und F u n k t i o n d e r R e g i e r u n g knüpft a u c h ein a n d e r e s W e s e n s m e r k m a l d e r V e r w a l t u n g , d a s , n e b e n i h r e r Unersetzlichkeit als L e i s t u n g s t r ä g e r f ü r ihren Einsatz kennz e i c h n e n d i s t : i h r e a k t u e l l e und z e n t r a l e B e h e r r s c h b a r k e i t d u r c h die R e g i e r u n g und ü b e r die p a r l a m e n t a r i s c h e n L e g i s l a t i v o r g a n e , v o r a l l e m soweit e s s i c h u m die u n m i t t e l b a r s t a a t l i c h e V e r w a l t u n g h a n d e l t , B e h e r r s c h b a r k e i t a u c h d u r c h den e n g e r e n K r e i s d e r B e t e i l i g t e n , soweit e s s i c h u m S e l b s t v e r w a l t u n g h a n d e l t . E i n h e i t lichkeit des Rechtsvollzugs, aus Geschlossenheit sich ergebende S c h l a g k r a f t und H o m o g e n i t ä t m i t den m a ß g e b l i c h e n p o l i t i s c h e n P o t e n z e n s i n d die V o r z ü g e , die die V e r w a l t u n g i n s o w e i t u n v e r w e c h s e l b a r k e n n z e i c h n e n . 1) Sie m a r k i e r e n v o r a l l e m die G r e n z e d e r 5)

6) 7)

S. v o r a l l e m S c h e u n e r , D e r B e r e i c h d e r R e g i e r u n g ; N a w i a s k y , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 2 B d . II, S . 1 5 f f , T e i l 3, S. 78 f; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 62 f f . Vgl. zu d i e s e r Koppelung M e r k , Kann d e r B u n d e s t a g d e r Bund e s r e g i e r u n g W e i s u n g e n e r t e i l e n ? Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t , B d . 114 (1958) S . 7 0 5 f f . (1) D e r f ü r d a s ö s t e r r e i c h i s c h e V e r w a l t u n g s r e c h t k e n n z e i c h n e n d e f o r m a l e V e r w a l t u n g s b e g r i f f baut auf d e r W e i s u n g s a b h ä n g i g k e i t auf (vgl. W i n k l e r , Z u m V e r w a l t u n g s b e g r i f f ) . D a s w ä r e f ü r d a s d e u t s c h e V e r w a l t u n g s r e c h t a l l e r d i n g s nicht a n g e b r a c h t ; denn w e i s u n g s u n a b h ä n g i g e und t r o t z d e m nicht d e r r e c h t s p r e c h e n d e n Gewalt z u g e h ö r e n d e V o l l z u g s o r g a n e sind i h m - w i e schon w i e d e r h o l t e r w ä h n t - d u r c h a u s nicht f r e m d o d e r v e r w e h r t ( s . a . Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 8 ) . D o c h h a n d e l t e s s i c h b e i d e r auf W e i s u n g s - und K o n t r o l l r e c h t e n b a sierenden willensmäßigen Einheit der Verwaltung i m m e r h i n u m e t w a s T y p i s c h e s (vgl. Wolff, a . a . O . S. 12). (2) S e h r w i c h t i g i s t in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g die ü b e r die p a r l a m e n t a r i s c h e Abhängigkeit der Regierung h e r g e s t e l l t e kontinuierliche Homogenität zwischen der p a r l a m e n t a r i s c h e n L e g i s l a t i v e und d e r E x e k u t i v e . Sie u n t e r l i e g t a l l e r d i n g s z a h l -

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606

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V e r t a u s c h b a r k e i t von V e r w a l t u n g und r e c h t s p r e c h e n d e r G e w a l t . * ^ Das Phänomen ist allerdings keine Eigentümlichkeit d e r sozialen I n t e r v e n t i o n . E s t r i t t in i h r v e r g l e i c h s w e i s e nicht e i n m a l b e s o n d e r s h e r v o r . A b e r die b e s a g t e E i g e n a r t d e r E x e k u t i v e gibt a u c h f ü r sie mit das Maß der Expansion der Verwaltung an. b)

V e r w a l t u n g z w i s c h e n G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g

D i e s e D i r i g i e r b a r k e i t ü b e r s p r i n g t j e d o c h nicht die G r e n z e n d e s G e s e t z e s , d a s die V e r w a l t u n g auf d a s n a c h h a l t i g s t e b i n d e t und von V e r f a s s u n g s w e g e n - b i n d e n s o l l . M a n k a n n " h e u t e n i c h t m e h r i m E r n s t b e h a u p t e n , daß die V e r w a l t u n g g e g e n ü b e r d e r G e s e t z g e bung e i n e e i g e n e O r i e n t i e r u n g b e s i t z t " . 1) Auf d e r a n d e r e n S e i t e s t e h t a l s W ä c h t e r d a r ü b e r , daß die g e s e t z l i c h e B i n d u n g - a l l g e m e i n e r : die R e c h t s b i n d u n g - a u c h e i n g e h a l t e n w i r d , die r e c h t sprechende Gewalt. "So wird der E r m e s s e n s b e r e i c h d e r Verwalt u n g von zwei Seiten, von d e r G e s e t z g e b u n g und von d e r J u s t i z her, eingeengt". Wo und s o w e i t e i n e in die S a c h e e i n d r i n g e n d e

8) 1)

2)

r e i c h e n B r e c h u n g e n , von d e m A u s e i n a n d e r f a l l e n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n K o n t r o l l m ä c h t i g k e i t und d e r Z u s t ä n d i g k e i t z u r G e s e t z g e b u n g (die s i c h i n s b e s . b e i B u n d e s t a g und B u n d e s r a t , d e s s e n v e r f a s s u n g s m ä ß i g e M i t w i r k u n g bei d e r F ü h r u n g d e r E x e k u t i v e e i n g e r e c h n e t , nicht d e c k e n ) b i s z u r Z ä s u r , die w e i s u n g s u n a b h ä n g i g e A u s s c h ü s s e , a u t o n o m e V e r b ä n d e u s w . von dem willensmäßigen Z u s a m m e n h a n g mit d e r Exekutivspitze, die d e m m a ß g e b l i c h e n G e s e t z g e b e r h o m o g e n i s t (bzw. s e i n s o l l ) , a b l ö s t . A m b e d e u t s a m s t e n sind f ü r die B u n d e s r e p u b l i k die Z ä s u r e n , die d a s b u n d e s s t a a t l i c h e V e r t e i l u n g s s y s t e m - g r ö ß e r e G e s e t z g e b u n g s m a c h t b e i m Bund, b r e i t e r e E x e k u t i v z u s t ä n d i g k e i t b e i den L ä n d e r n - m i t s i c h b r i n g t . Ihnen v e r s u c h t d a s S y s t e m d e r v e r s c h i e d e n e n D i r e k t i o n s - und W e i s u n g s r e c h t e d e r B u n d e s r e g i e r u n g (und d e s B u n d e s r a t e s ) zu b e g e g n e n (s. oben B 1 1 2 c - e (S.115 ff)). S. oben 3 b (S. 512 ff) und f (S.597 f f ) . S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " S. 182 ff ( Z i t a t S. 183). - S . a . K e r n , A s p e k t e des V e r w a l t u n g s r e c h t s im I n d u s t r i e z e i t a l t e r , S . 1 0 0 : " S o w i r d d e r m o d e r n e Staat zu e i n e m G e m e i n w e s e n , d a s d u r c h ein S y s t e m g e l e n k t e r S o z i a l a b l ä u f e g e k e n n z e i c h n e t i s t . Dieser soziale Rechtsstaat wird v o n d e r Verwaltung v o l l z o g e n . E r wird v o n einer Maßnahme orientierten G e s e t z g e b u n g s m a s c h i n e r i e normativ g e s t e u e r t " . ( S p e r r u n g e n nicht a u s d e m O r i g i n a l ) . F o r s t h o f f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " S. 187 f ( Z i t a t S. 187) - Z u d e r S e n t e n z

- 607 N o r m i e r u n g m ö g l i c h i s t , i s t die V e r w a l t u n g e n t s c h e i d u n g s a r m g e worden. N u r d o r t , wo die N o r m i e r b a r k e i t d e r V o r g ä n g e w e g e n i h r e r i n n e r e n V i e l g e s t a l t i g k e i t und K o m p l e x i t ä t und w e g e n d e r Unübersehbarkeit der bedingenden Umstände nachläßt, breitet sich r e g e l m ä ß i g , g r a d u e l l und g e g e n s t ä n d l i c h s e h r u n t e r s c h i e d l i c h , E r m e s s e n a u s . Und d o r t , wo d a s G e s e t z nicht B e d i n g u n g s o n d e r n n u r m ö g l i c h e und ( g e g e n ü b e r d e m G e s e t z g e b e r zu s a g e n : ) g e s o l l t e G r e n z e des Verwaltungshandelns ist, im B e r e i c h d e r r e i n e n Leistungsverwaltung, finden sich - aus s e h r verschiedenen Gründen, v i e l f a c h s o l c h e n g e s e t z g e b e r i s c h e n V e r s a g e n s o d e r w ä g e n d e n Z u w a r t e n s o d e r p o l i t i s c h e r O p p o r t u n i t ä t - R ä u m e nicht i m e n g e r e n Sinne g e s e t z e s a k z e s s o r i s c h e r und s o m i t g e s e t z e s g e b u n d e ner Verwaltung. Soziale

3) 4)

V e r w a l t u n g 4)

s c h l i e ß t die g a n z e S p a n n w e i t e e i n . D a s b e -

F o r s t h o f f s ist eine E r k l ä r u n g a n g e b r a c h t : "Die Justiz" s c h r ä n k t d a s E r m e s s e n d e r V e r w a l t u n g nicht e i n . Sie g a r a n t i e r t v i e l m e h r die V e r w i r k l i c h u n g d e r E r m e s s e n s e i n s c h r ä n kung, die d e r G e s e t z g e b e r v e r f ü g t h a t . D a s ( i . V . m . d e r V o l l m a c h t d e s R i c h t e r s , die R e i c h w e i t e d e r g e s e t z l i c h e n B i n dung i n t e r p r e t a t o r i s c h zu e r m i t t e l n ) s c h e i n t F o r s t h o f f zu m e i nen. D i e t r e f f e n d e n und s u b t i l e n B e o b a c h t u n g e n R ö t t g e n s h i e r z u s . a n den oben S . 1 6 0 zu F u ß n . 2 g e n a n n t e n S t e l l e n . Wenn h i e r von s o z i a l e r V e r w a l t u n g die R e d e i s t , s o s o l l d a m i t nicht auf den ä l t e r e n B e g r i f f d e r s o z i a l e n V e r w a l tung z u r ü c k g e g r i f f e n werden, d e r " s o z i a l " im a l l g e m e i n s t e n Sinne, d . h . a l s o a l s " g e s e l l s c h a f t s z u g e w a n d t , g e s e l l s c h a f t s bezogen" versteht (s. z . B . Roesler, Das soziale Verwalt u n g s r e c h t , 2 B d e . 1 8 7 2 / 7 3 ) . E s s o l l a u c h nicht auf den Sozialverwaltungsbegriff zurückgekommen werden, der m e h r oder weniger zufällig einige notorisch " s o z i a l e " Verwaltungsz w e i g e z u s a m m e n f a ß t e o d e r a u c h n u r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g a l s S o z i a l v e r w a l t u n g h e r v o r h e b t ( s . z . B . die völlig u n b e h e l f lichen A b g r e n z u n g s v e r s u c h e bei Schwankhart, B e s o n d e r h e i t e n d e r S o z i a l v e r w a l t u n g im V e r h ä l t n i s z u r A l l g e m e i n e n V e r w a l t u n g , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n . F . 3 . J h g . (1957) S . l l l ff, 149 ff (111)). E i n B e i s p i e l b i e t e t die u n b r a u c h b a r e Abgrenzung des wirtschaftswissenschaftlichen Studienfaches "Sozialverwaltung" nach der nationalsozialistischen Studieno r d n u n g ( s . B r a u w e i l e r , S o z i a l v e r w a l t u n g , 1936). E r u m f a ß t : Arbeitsverwaltung (einschließlich Arbeitsgerichtsbarkeit!), S o z i a l v e r s i c h e r u n g , F ü r s o r g e ( e i n s c h l i e ß l i c h V e r s o r g u n g und V e r s o r g u n g s g e r i c h t s b a r k e i t ) und S i e d l u n g s w e r k ( s . B r a u w e i l e r , a . a . O . S. 68 ff, 139 f f ) . H i e r i s t " s o z i a l " v i e l m e h r in

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d e u t e t a b e r a u c h , daß s i e in i h r e r S t r u k t u r d i e s e Spannung a u s h a l t e n m u ß . Auf w e i t e n S t r e c k e n i s t s i e m e h r o d e r w e n i g e r m e c h a n i s c h e r R e c h t s v o l l z u g - ein T e r r a i n , d a s e i n e r s e i t s a l s die t e c h n i s i e r t e V e r w a l t u n g , •>) a n d e r e r s e i t s ( s e i e s , daß d o r t die T e c h n i s i e r u n g z w a r m ö g l i c h a b e r n o c h nicht d u r c h g e f ü h r t i s t , s e i e s , daß auf u n m i t t e l b a r e m e n s c h l i c h e L e i s t u n g nicht g a n z v e r z i c h t e t w e r d e n kann) a l s die V e r w a l t u n g d e r m i t t l e r e n B e a m t e n ® ) n a c h a u ß e n t r i t t . Wo d a s G e s e t z die B i n d u n g l o c k e r t und s c h l i e ß l i c h F r e i h e i t l ä ß t , i s t a b e r die p e r s ö n l i c h e I n i t i a t i v e , die i n d i v i d u e l l e , s a c h g e r e c h t e E n t s c h e i d u n g , die ü b e r l e g e n e P l a n u n g v o n n ö t e n . H i e r i s t d e r q u a l i f i z i e r t e B e a m t e , d e r J u r i s t und d e r n i c h t j u r i s t i s c h e F a c h m a n n u n e n t b e h r l i c h . In d i e s e m B e r e i c h kann s i c h a u c h die S e l b s t v e r w a l t u n g - die p o l i t i s c h e und die r e c h t l i c h e S e l b s t v e r w a l t u n g - e n t f a l t e n , w ä h r e n d s i e a l s Subjekt r e i n m e c h a n i s c h e n R e c h t s v o l l z u g e s oft z u m b l o ß e n D e k o r h e r a b s i n k t . In d e m d e r V e r w a l t u n g d u r c h G e s e t z g e b u n g und R e c h t s p r e c h u n g g e s t e c k t e n R a h m e n d e r E n t f a l t u n g i s t a u c h die T r a g w e i t e d e r f ü r die z e n t r a l e S t e u e r u n g so w i c h t i g e n V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n zu s e h e n . Soweit die V e r w a l t u n g e n g e r e n r e c h t l i c h e n B i n d u n g e n u n t e r l i e g t , i s t die L e i s t u n g s b e f u g n i s d e r E x e k u t i v s p i t z e zwar gee i g n e t , d u r c h I n t e r p r e t a t i o n und K l a r s t e l l u n g d e r M ö g l i c h k e i t e n und P f l i c h t e n d e r V e r w a l t u n g den V o l l z u g in G a n g zu s e t z e n . D a b e i w i r d e i n e z e n t r a l e R e g e l u n g b e s o n d e r s g e e i g n e t s e i n , die zu n e h m e n d e n R ü c k s i c h t e n o p t i m a l zu w a h r e n und den V o l l z u g e i n h e i t l i c h zu g e s t a l t e n . Sie u n t e r l i e g t a b e r d e m V o r b e h a l t a n d e r w e i t e r g e r i c h t l i c h e r E n t s c h e i d u n g . Sobald die m a ß g e b l i c h e n (Ober-)Gerichte eine entgegengesetzte grundsätzliche R e c h t s p r e c h u n g e n t w i c k e l n , m u ß s i c h die V e r w a l t u n g - e i n e r s e i t s a u s R e -

5) 6) 7)

e i n e m e n g e r e n a b e r a l l g e m e i n e n Sinn zu v e r s t e h e n . " S o z i a l e V e r w a l t u n g " soll d e m n a c h , f u n k t i o n e l l e r f a ß t , a l l e s o z i a l i n t e r e s s i e r e n d e T ä t i g k e i t d e r V e r w a l t u n g (im o r g a n i s a t o r i s c h e n Sinne) s e i n . Vgl. i n s b e s . K a r l Z e i d l e r , Ü b e r die T e c h n i s i e r u n g d e r V e r waltung. S. z . B . F o r s t h o f f , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s r e c h t s p r e c h u n g " , S» 188. Im Z u s a m m e n h a n g m i t d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n A u f t e i l u n g d e r Verwaltungsbefugnisse ist dieses Direktionsrecht a u s d r ü c k l i c h g e r e g e l t ( s . o . B 1 I 2 c (S. 115 ff) und d ( S . 1 2 5 f f ) ) . Im übrigen ergibt sich, soweit eine a u s d r ü c k l i c h e Regelung fehlt, die B e f u g n i s z u m E r l a ß von V e r w a l t u n g s v o r s c h r i f t e n ohne w e i t e r e s aus der Kompetenz zur Leitung eines Geschäftsbereic h e s (vgl. B V e r w G E U r t . v . 9 . O k t o b e r 1957 - B V e r w G VII B 5 6 / 5 7 - DVB1. 7 3 . J h g . (1958) S . 1 7 2 ) .

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spekt vor der Letztentscheidungsmacht der Gerichte, a n d e r e r s e i t s ganz e i n f a c h , u m e i n e w i e d e r h o l t e g e r i c h t l i c h e K o r r e k t u r u n d l e t z t l i c h A m t s h a f t u n g s a n s p r ü c h e zu v e r m e i d e n ( A r t . 34 GG) ü b e r die j e w e i l s e i n z e l n e n t s c h i e d e n e n F ä l l e h i n a u s f ü g e n . 8) N u r soweit d e r V e r w a l t u n g e i g e n e r G e s t a l t u n g s r a u m z u r V e r f ü g u n g steht, ist ihren Verwaltungsrichtlinien gegenüber der Durchgriff auf d a s G e s e t z und e i n e g e r i c h t l i c h e I n g e r e n z an s i c h nicht m ö g l i c h . In den B e r e i c h e n l e i s t e n d e r V e r w a l t u n g , die e i n e s t r i k t e g e s e t z l i c h e R e g e l u n g nicht g e f u n d e n h a b e n , i s t d i e s e A r t v e r w a l t u n g s m ä ß i g e r R e g e l u n g denn a u c h zu e r h e b l i c h e r B e d e u t u n g g e l a n g t ( s . v o r a l l e m die W e i s u n g e n d e s L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s 9 ) ) . 8)

9)

E i n s c h w i e r i g e s P r o b l e m ! E i n e r s e i t s hat u n t e r den o b w a l t e n den S t r u k t u r b e d i n g u n g e n d e s V e r h ä l t n i s s e s V e r w a l t u n g - R e c h t s p r e c h u n g nicht n u r d e r B ü r g e r die A u f g a b e , d u r c h den " K a m p f u m s R e c h t " s i c h s e i n R e c h t zu v e r s c h a f f e n und z u r o b j e k t i v e n V e r w i r k l i c h u n g d e s R e c h t s b e i z u t r a g e n ( s . o . S. 597 ). A u c h d e r V e r w a l t u n g , a l s d e m S t r e i t g e g n e r d e s B ü r g e r s , obliegt d i e s e l b e F u n k t i o n . R e c h t s p r e c h u n g i s t nicht w e n i g e r M e n s c h e n w e r k a l s a l l e a n d e r e S t a a t s f u n k t i o n . Die z w e c k g e r e c h t e S t r e i t f ü h r u n g d u r c h die B e t e i l i g t e n kann d e r Richtigkeit der Rechtsprechungsprodukte nur förderlich sein. G l a u b t die V e r w a l t u n g , e i n e R e c h t s p r e c h u n g s e i f a l s c h , s o h a t s i e s o e t w a s wie e i n e P f l i c h t , die R e c h t s p r e c h u n g von d e m ( v e r m e i n t l i c h ) f a l s c h e n Weg w i e d e r a b z u b r i n g e n . E s i s t n o c h k e i n Z e i c h e n von I l l o y a l i t ä t , wenn die E x e k u t i v e nicht auf j e de o b e r g e r i c h t l i c h e ( g e s c h w e i g e denn u n t e r g e r i c h t l i c h e ) E n t s c h e i d u n g hin s c h o n e i n s c h w e n k t . A b e r wo i s t die G r e n z e zu jenem unzulässigen Selbstwiderspruch des Staates, der durch d a s V e r h a r r e n d e r V e r w a l t u n g auf e i n e m von d e r R e c h t s p r e chung sichtlich endgültig mißbilligten Rechtsstandpunkt h e r v o r g e r u f e n wird? - Zum P r o b l e m der Bedeutung höchstricht e r l i c h e r E n t s c h e i d u n g e n f ü r die V e r w a l t u n g s . f . v . a . B F H E 67, 355 (362 ff) und J e s c h ( A n m e r k u n g h i e r z u (= U r t e i l v. 1 4 . A u g u s t 1958, I 3 9 / 5 7 U) J Z . 1 5 . J h g . (1960) S . 2 8 2 ff) j e mit weiteren Nachweisen. (1) Z u r E i g e n s c h a f t d e r W e i s u n g e n d e s P r ä s i d e n t e n d e s B u n d e s a u s g l e i c h s a m t s a l s ( f ü r die V e r w a l t u n g s b e h ö r d e n ) v e r b i n d l i c h e E r m e s s e n s r i c h t l i n i e n v g l . B V e r w G E 2, 163 m i t A n m e r kung Bachof J Z J h g . 11 (1956) S . 3 5 f; B V e r w G U r t . v . 22. Sept e m b e r 1955 - B V e r w G III C 4 9 . 5 4 - S a m m e l - und N a c h s c h l a g w e r k d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t s 4273 (= § 362 N r . 2 L A G ) . D a s will a b e r k e i n e s w e g s s a g e n , daß " W e i s u n g e n " i m m e r E r m e s s e n s r i c h t l i n i e n s i n d ( s . den in B V e r f G E 8, 155 e n t s c h i e d e n e n F a l l und h i e r z u n o c h m a l s

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D o c h r e l a t i v i e r t die s t e t s n o t w e n d i g e P r ü f u n g , ob die r e c h t l i c h e n G r e n z e n d e s E r m e s s e n s nicht n u r a l l g e m e i n d u r c h die in F r a g e stehenden Richtlinien sondern gerade auch durch ihre Anwendung auf den j e w e i l s z u r E n t s c h e i d u n g s t e h e n d e n e i n z e l n e n F a l l g e w a h r t sind, i h r e s e l b s t ä n d i g e W i r k u n g . N u r die B e f u g n i s z u m E r l a ß von R e c h t s v e r o r d n u n g e n v e r s c h a f f t d e r E x e k u t i v e ( b z w . i h r e r Leitung) g e f e s t i g t e r e Gestaltungsmöglichkeiten. Doch greift s i e d a m i t m a t e r i e l l b e r e i t s in die G e s e t z g e b u n g h i n ü b e r . A b e r i s t die v o l l z i e h e n d e Gewalt n i c h t d u r c h A r t . 20 A b s . 3 GG auf e i n e n f e s t e r e n G r u n d g e s t e l l t ? Nicht n u r an d a s G e s e t z , a u c h a n d a s Recht s c h l e c h t h i n 11) i s t s i e g e b u n d e n . Gibt i h r d a s nicht eine Legitimation, auch dem G e s e t z , das gegen das Recht v e r s t ö ß t , g e g e n ü b e r z u t r e t e n ? Nicht a n d e r s a l s die r e c h t s p r e c h e n de G e w a l t i s t die v o l l z i e h e n d e an " G e s e t z und R e c h t " g e b u n d e n . Gibt i h r d a s nicht w e i t e r a u c h e i n e L e g i t i m a t i o n , s i c h g e g e n den R i c h t e r zu s t e l l e n , d e r g e g e n " G e s e t z und R e c h t " v e r s t ö ß t ? U n t e r B e r u f u n g auf den m a t e r i e l l e n G e h a l t d e r V e r f a s s u n g und w o m ö g l i c h a u c h ü b e r p o s i t i v e s R e c h t 1 2 ) k ö n n t e dann die V e r -

Jesch, Zulässigkeit gesetzesvertretender Verwaltungsverordn u n g e n ? S. 81 f f ) . (2) Zu den E r l a ß r i c h t l i n i e n n a c h § 131 A b s . 2 AO s . B F H E 67, 355 (358 ff) und A n m e r k u n g h i e r z u von J e s c h ( a . a . O . ) je m i t weiteren Nachweisen. 10) D a s i s t in B F H E 67, 3 55 (3 58 f) z w a r r i c h t i g g e h a n d h a b t a b e r reichlich unklar zum Ausdruck gebracht. 11) Zu " G e s e t z und R e c h t " i . S . d e s A r t . 20 A b s . 3 GG, d e m n o c h i m m e r nicht b e f r i e d i g e n d g e k l ä r t e n Z w i l l i n g s b e g r i f f s . v o r a l l e m W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 A n m . I I 3 e; D a r m s t a e d t e r , D e r B e g r i f f " R e c h t " in A r t . 20 A b s . 3 d e s G r u n d g e s e t z e s , NJW l O . J h g . (1957) S. 769 ff; B u c h s b a u m , n o c h m a l s : D e r B e g r i f f " R e c h t " in A r t . 20 A b s . 3 GG, N J W l O . J h g . (1957) S. 1181; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 58; F o r s t h o f f , Die Bindung an G e s e t z und R e c h t ( A r t . 20 A b s . 3 GG), DÖV 12. J h g . (1959) S . 4 1 ff; M a u n z - D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 72; S c h n o r r , D i e R e c h t s i d e e i m G r u n d g e s e t z , A ö R B d . 85 (1960) S. 121 f f . - W e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V I 4 f, wo s i c h a l l e r d i n g s k e i n e b e f r i e d i g e n d e K l ä r u n g f i n d e t . A u c h J a h r r e i ß , G e s e t z und R e c h t - R e c h t und G e s e t z , NJW 3. J h g . (1950) S . 3 ff, l ö s t d a s in A r t . 20 A b s . 3 GG s t e c k e n d e R e c h t s q u e l l e n - und G e w a l t e n trennungsproblem nicht. 12) Z u r H e r e i n n a h m e ü b e r p o s i t i v e n R e c h t s in d a s p o s i t i v e R e c h t

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w a l t u n g die B i n d u n g an G e s e t z und R i c h t e r s p r u c h a b s c h ü t t e l n . G e w i ß w ä r e s i e s o a u c h u n b e h i n d e r t i m s t a n d e , den V e r f a s s u n g s g e h a l t zu v e r w i r k l i c h e n , wo G e s e t z g e b e r u n d G e r i c h t e ihn v e r n a c h l ä s s i g e n . D a s k ö n n t e i m e r s t e n Anlauf d u r c h a u s a u c h den s o z i a l t e n d e n z i ö s e n V e r f a s s u n g s s ä t z e n , ja v i e l l e i c h t a u c h d e r " s o zialen Gerechtigkeit" schlechthin zugute k o m m e n . A b e r d e r P r e i s w ä r e kein g e r i n g e r e r a l s d e r T a u s c h d e r w o h l t e m p e r i e r t e n O r d n u n g g e g e n den d i k t a t o r i s c h e n V e r w a l t u n g s s t a a t o d e r d a s C h a o s . Und doch w i r d i m m e r w i e d e r die T h e s e v o m e i g e n e n , auf A r t . 20 A b s . 3 GG f u ß e n d e n R e c h t d e r E x e k u t i v e g e g e n G e s e t z und Gesetzgeber aufgestellt. P r o v o z i e r t w i r d s i e d a d u r c h , daß die v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e F e s t s t e l l u n g der Nichtigkeit eines G e s e t z e s ex t u n c w i r k t . £>i e V e r w a l t u n g s b e h ö r d e , die s i c h b i s z u r N o r m e n k o n t r o l l e n t s c h e i d u n g , die d a s G e s e t z f ü r n i c h t i g e r k l ä r t , d a r a n g e h a l t e n hat und h a l t e n m u ß t e , e r f ä h r t a l s o h i n t e n n a c h , daß s i e ein u n g ü l t i g e s G e s e t z a n g e w a n d t h a t . D a s i s t in d e r T a t m i ß lich. Dieser ex-nunc-Einschlag der verfassungsgerichtlichen Ents c h e i d u n g 16) b e e i n t r ä c h t i g t die gute O r d n u n g j e d o c h v i e l w e n i g e r

13) 14)

15) 16)

ü b e r die " R e c h t s " - K l a u s e l d e s A r t . 20 A b s . 3 GG s . a u ß e r den S . 6 1 0 zu F u ß n . 11 Z i t i e r t e n , B V e r f G E 3, 225 (233) und N a w i a s k y ( P o s i t i v e s u n d ü b e r p o s i t i v e s R e c h t ) noch u n t e n S. 663. V g l . S . 6 1 0 zu F u ß n . 12 und S. 663. S. v o r a l l e m H a m a n n , A u s s e t z u n g d e r V o l l z i e h u n g von S t e u e r b e s c h e i d e n bei v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z w e i f e l h a f t e n S t e u e r g e s e t z e n , NJW 12. J h g . (1959) S. 1465 ff (1469); M i c h e l , N o r m e n k o n t r o l l e d u r c h die v o l l z i e h e n d e G e w a l t , NJW 13. J h g . (1960) S . 8 4 1 ff ( d e r s i c h v o r a l l e m a u c h - ganz u n b e h e l f l i c h ! - auf § 76 N r . 2 B V e r f G G b e r u f t ) ; z u r ü c k h a l t e n d e r A r n d t , Vollstreckbarkeit verfassungswidriger (Steuer-)gesetze, Bet r i e b s b e r a t e r , 14. J h g . (1959) S. 533 ff (534 f); d e r s . , D i e N i c h t i g k e i t v e r f a s s u n g s w i d r i g e r G e s e t z e , D Ö V 1 2 . J h g . (1959) S . 8 1 f f . - A . A . v o r a l l e m R ö n i t z , N o c h m a l s : Die A u s s e t z u n g d e r V o l l z i e h u n g von S t e u e r b e s c h e i d e n bei v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z w e i f e l h a f t e n S t e u e r g e s e t z e n , NJW 13. J h g . (1960) S . 2 2 6 ff (22 7 ff); G ö t z , D e r W i r k u n g s g r a d v e r f a s s u n g s w i d r i g e r G e s e t z e , NJW 13. J h g . (1960) S. 1177 f f . - V e r m i t t e l n d M a u n z D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 6 6 . B V e r f G E 1, 14 (37); B a y V e r f G H VGHE n . F . 1 II 64 (80). F r i e s e n h a h n , A r t . " V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t " im Handwört e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , S . 8 6 f, läßt die M i t t e l s t e l lung d e s d e u t s c h e n S y s t e m s z w i s c h e n e i n e m r e i n e n e x - t u n c und einem reinen ex-nunc-System deutlich h e r v o r t r e t e n : " N a c h d e u t s c h e r T h e o r i e und dem deutschen positiven Recht s i n d v e r f a s s u n g s w i d r i g e G e s e t z e von A n f a n g a n n i c h t i g , s o

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a l s die B e f u g n i s d e r V e r w a l t u n g , s i c h a u s e i g e n e m R e c h t ü b e r das für verfassungswidrig gehaltene Gesetz hinwegzusetzen, sie beeinträchtigen würde. daß d a s G e r i c h t n u r e i n e d e k l a r a t o r i s c h e F e s t s t e l l u n g t r i f f t , während z . B . nach ö s t e r r e i c h i s c h e m Recht v e r f a s s u n g s w i d r i ge G e s e t z e d u r c h d a s V e r f a s s u n g s g e r i c h t p r o f u t u r o a u f g e h o ben werden. Die Wirkung d e r Nichtigkeit ist a b e r i n s o f e r n abg e m i l d e r t , a l s B e h ö r d e n und G e r i c h t e d a s G e s e t z e r s t n a c h Nichtigerklärung durch das Verfassungsgericht außer Anwendung l a s s e n d ü r f e n " . 17) (1) Zu dem F r a g e n k o m p l e x s . a u ß e r den S. 611 zu F u ß n . 14 Z i t i e r t e n und i h r e n N a c h w e i s e n n o c h Sigloch, V o r l ä u f i g e G e l t u n g v e r f a s s u n g s w i d r i g e r G e s e t z e ? J Z 1 3 . J h g . (1958) S. 80 ff; S c h a a r , Die A u s s e t z u n g d e r V o l l z i e h u n g von S t e u e r b e s c h e i den b e i v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z w e i f e l h a f t e n S t e u e r g e s e t z e n , NJW 13. J h g . (1960) S. 852 f; s . a . d e r e n w e i t e r e N a c h w e i s e . I n s b e s . d a r f n o c h m a l s auf die, m a n c h e H ä r t e n v e r m e i d e n d e , v e r m i t t e l n d e L ö s u n g b e i M a u n z - D ü r i g ( s . o . S . 6 1 1 zu F u ß n . 14) v e r w i e s e n w e r d e n . D a b e i i s t j e d o c h d a r a u f a u f m e r k s a m zu m a c h e n , daß d a s b a y e r i s c h e V e r f a s s u n g s r e c h t e i n e n N o r m e n k o n t r o l l a n t r a g d e r E x e k u t i v s p i t z e , wie ihn A r t . 93 A b s . 1 N r . 2 GG v o r s i e h t , nicht k e n n t . Im e i g e n e n R a u m d e s b a y e r i s c h e n L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s können d a h e r die von M a u n z D ü r i g an die L e g i t i m a t i o n d e s A r t . 93 A b s . 1 N r . 2 GG g e k n ü p f t e n A b h i l f e n nicht P l a t z g r e i f e n . (2) Die U n e r b i t t l i c h k e i t m a n c h e r S p r e c h e r d e r g e g e n t e i l i g e n A n s i c h t s c h e i n t a u c h d a r a u f zu b e r u h e n , daß s i e s i c h in gut d e u t s c h e m P e r f e k t i o n i s m u s e i n e L ö s u n g wie die ö s t e r r e i c h i s c h e (vgl. E r m a c o r a , D e r V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f , 1956, S. 206 ff, 260 ff) o d e r die i t a l i e n i s c h e (vgl. A r t . 30 d e r N o r m e s u l l a C o s t i t u z i o n e e sul f u n z i o n a m e n t o d e l l a C o r t e c o s t i t u z i o n a l e , 1. 11. m a r z o 1953, n . 87), w o n a c h die v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e N i c h t i g e r k l ä r u n g (Aufhebung) e i n e r N o r m g r u n d s ä t z l i c h n u r f ü r die Z u k u n f t w i r k t , nicht v o r s t e l l e n können ( o d e r w o l l e n ) . E i n e l o g i s c h e Notwendigkeit f ü r d a s d e u t s c h e S y s t e m b e s t e h t j e d o c h k e i n e s w e g s (zum G r u n d s ä t z l i c h e n s . K e l s e n , W e s e n und E n t w i c k l u n g d e r S t a a t s g e r i c h t s b a r k e i t , V V D S t R L . H. 5, 1929, S. 30 ff (70 ff); S p a n n e r , Die r i c h t e r l i c h e P r ü f u n g von G e s e t z e n und V e r o r d n u n g e n , 1951, S. 74 f f ) . Die h e r r s c h e n d e P r a x i s und L e h r e e n t s p r i c h t a l l e r d i n g s d e m g e l t e n den V e r f a s s u n g s r e c h t ( s . a . Z a c h e r , R a t i f i z i e r u n g s g e s e t z und N o r m e n k o n t r o l l e , S . 6 5 0 f und die d o r t g e g e b e n e n N a c h w e i s e ) . E s w ä r e a b e r de l e g e ( c o n s t i t u t i o n e ) f e r e n d a zu ü b e r l e g e n , ob nicht d a s e x - n u n c - S y s t e m e i n g e f ü h r t w e r d e n s o l l t e . V i e l e

- 613 c)

Zur Struktur der Verwaltung

Die grundgesetzliche Konzeption von der Gestalt der Exekutive beruht auf A r t . 20 A b s . 2 GG, d.h. auf dem Verfassungsgebot der "besonderen Organe. . . der vollziehenden G e w a l t " . Das zweite Grundelement ist die nicht ausnahmslos aber doch grundsätzlich notwendige Beherrschbarkeit der Verwaltung von der Exekutivspitze her. Für den Bund kommt es in A r t . 65 GG, für die Länder in der Klausel vom demokratischen Rechtsstaat ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG), für das Bund-Länder-Verhältnis - die Verantwortung für den gesamtstaatlichen Vollzug des Bundesrechts auf die Exekutivspitze des Bundes zuführend - in den Leitungs-, W e i sungs- und Aufsichtsbefugnissen der obersten Bundesorgane gegenüber den Ländern (qua Verwaltungssubjekte) zum A u s d r u c k . 2) Im übrigen ist das grundgesetzliche Bild der vollziehenden Gewalt wesentlich bestimmt von der bundesstaatlichen Gliederung ( A r t . 83 ff, 108 G G ) 3 ) und den Grundsätzen über die Selbstverwaltung und die mittelbare Staatsverwaltung ( A r t . 28, 87 A b s . 2 und 3, 130 G G ) . 4 ) Besondere Verwaltungszweige von spezifisch s o z i a l e r Bedeutung hebt das Grundgesetz nur gelegentlich h e r v o r : die Lastenausgleichsverwaltung ( A r t . 120 a GG), die Bundesfinanzverwaltung ( A r t . 87 A b s . 1 Satz 1, 108 GG), die Beschädigtenversorgung der Bundeswehr ( A r t . 87 b A b s . 1 Satz 2 GG) und die sozialen Versicherungsträger ( A r t . 87 A b s . 2, 120 A b s . 1, 130 GG).

1) 2) 3) 4)

Schwierigkeiten, die im Gefolge des ex-tunc-Systems auftreten, können ohne diese grundsätzliche Änderung wohl kaum auch nicht durch eine bessere Regelung als § 79 B V e r f G G sie getroffen hat - ausgeräumt werden. (3) Zuzugeben ist freilich, daß die Dinge, so wie sie jetzt l i e gen, im argen liegen. Die lange Dauer der Verfahren v o r dem Bundesverfassungsgericht, die Scheu des Bundesverfassungsgerichts von der Möglichkeit einstweiliger Anordnungen (§ 32 B V e r f G G ) einen hinreichenden Gebrauch zu machen, das Fehlen angemessener gesetzlicher Lösungen dafür, wie die Gerichte, denen gegenüber der Bürger gegen den Vollzug des verfassungswidrigen Gesetzes seine Zuflucht genommen hat, diesen Vollzug mit Rücksicht auf ihre ( ! ) V o r l a g e nach A r t . 100 A b s . 1 GG sollen aussetzen können usw. - das sind Umstände, die den Ruf nach einem selbständigen Handeln der vollziehenden Gewalt zwar nicht rechtfertigen aber doch v e r ständlich erscheinen lassen. S. nochmals B V e r f G E 9, 268 (281 f ) . - Im übrigen s . o . S.85. S. hierzu oben B 1 I 2 c bis e (S. 115 f f ) . S. o. Abschnitt 1 I 2 (S. 81 f f ) . S. o. S. 164 , Abschnitt 2 (S.219 f f ) und Abschnitt 3 IV (S.390 ff).

- 614 D e r unterverfassungsgesetzlichen Ordnung bleibt e r h e b l i c h e r Spielraum für eine den jeweiligen Notwendigkeiten gerecht w e r dende Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation. Zum Schluß noch eine Bemerkung zur personellen Substanz der Verwaltung. J e f r e i e r , selbständiger, eigenverantwortlicher die Verwaltung ist, je weniger die Bindungen des G e s e t z e s (und dann zumeist auch des sonstigen Rechts) ihr Handeln inhaltlich b e s t i m men, je g e r i n g e r demzufolge auch die Einmischung seitens der Rechtsprechung ist, desto m e h r hängt das Funktionieren der V e r waltung, die Rechtlichkeit und Richtigkeit i h r e s Tuns, von i h r e r strukturellen Qualifikation - von der Qualifikation des jeweils aktuell Zuständigen, von der Qualifikation der leitenden A m t s t r ä g e r und von der Qualifikation der verwaltungsinternen Kontrollen - ab. A b e r auch im Hintergrund des untergeordneten R e c h t s vollzugs steht die Notwendigkeit p r ä z i s e r Organisation, die P e r sonalverwaltung, die Klärung der grundsätzlichen F r a g e , die schwierige Subsumtion, die den Funktionären des Vollzugsmechanismus nicht zugemutet werden kann, - steht also eine F ü l l e von Aufgaben, für die e s nicht weniger auf die optimale Struktur des L e i s t u n g s - und Aufsichtsapparates ankommt. Das h i e r im einzelnen auszubreiten, ist nicht nötig. Zu erinnern ist a b e r nochmals daran, daß das Grundgesetz, indem e s in A r t . 33, A b s . 2, 4 und 5 GG die - wenn auch e l a s t i s c h e - B a s i s für die Entwicklung eines integren Berufsbeamtentums gelegt hat, eine tragende Säule nicht nur für den Rechtsstaat sondern auch und gerade für die soziale Intervention des R e c h t s s t a a t e s aufgerichtet hat.®) 5.

Anhang: Das öffentlichem trennung

a)

Allgemeines

V e r h ä l t n i s z w i s c h e n p r i v a t e m und R e c h t im L i c h t e d e r G e w a l t e n -

Mit dem b i s h e r Ausgeführten konnte die Problematik des Z u s a m menwirkens der drei "Gewalten" im Rahmen der sozialen Intervention nicht erschöpft werden. Auf einen F r a g e n k r e i s muß jedoch 5) 6)

S. die Nachw e i s e oben S. 540 zu Fußn, 2. Zu d i e s e r Bedeutung des Berufsbeamtentums s . P e t e r s , Rechtsstaat und R e c h t s s i c h e r h e i t , S. 75; Die Verfassungsfunktion des Berufsbeamtentums; d e r s . , Die Institution des B e ruf sbeamtentums im kontinentaleuropäischen Staat, S . 4 1 ff, 47 ff; Forsthoff, V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e P r o l e g o m e n a zu A r t . 33 A b s . 5 GG, i n s b e s . S . 4 6 2 ; W e r n e r Weber, Staatsverwaltung und Selbstverwaltung in der Gegenwart, S . 9 4 ff (mit weit e r e n Nachweisen).

- 615 n o c h b e s o n d e r s h i n g e w i e s e n w e r d e n , w e i l e r nicht n u r i n t e n s i v e B e z ü g e z u r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n a u f w e i s t s o n d e r n a u c h in d e m P r o b l e m g e m e n g e d e r G e w a l t e n t e i l u n g und d e s i h r e n t s p r e c h e n den, r e c h t s s t a a t l i c h e n S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s s e s a n g e s i e d e l t i s t : D e r F r a g e n k r e i s d e r T r e n n u n g von ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t . Nicht d i e s e Z w e i t e i l u n g a l s s o l c h e s o l l in F r a g e g e stellt werden - auch nicht zugunsten d e r Konstruktion eines sog. Sozialrechts, die j e d e n f a l l s d e m p o s i t i v e n d e u t s c h e n R e c h t 1)

G r u n d l e g e n d f ü r die L e h r e e i n e s z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t s t e h e n d e n S o z i a l r e c h t s w a r e n die A r b e i t e n O t t o G i e r k e s (Die G e n o s s e n s c h a f t s t h e o r i e und die d e u t s c h e R e c h t s p r e c h u n g , 1887, S. 155 ff; D e u t s c h e s P r i v a t r e c h t , B d . I 1895, S . 2 6 f), d e r a l l e r d i n g s - so s e h r s e i n e T h e o r i e d a s G e g e n ü b e r von ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t ( d u r c h a u s s a c h g e r e c h t ) r e l a t i v i e r t e - s e l b s t die U n t e r s c h e i d u n g in z w e i R e c h t s t e i l e n i c h t in F r a g e s t e l l e n w o l l t e . V i e l m e h r n a h m e r an, daß d a s S o z i a l r e c h t von d e r G r e n z e z w i s c h e n p r i v a t e m und öffentlichem Recht " d u r c h s c h n i t t e n " wird ( P r i v a t r e c h t , a . a . O . S . 2 7 ) . G i e r k e m i ß v e r s t e h e n d w u r d e s p ä t e r dann von einzelnen Autoren das Sozialrecht oder wurden jedenfalls gew i s s e s o z i a l r e c h t l i c h c h a r a k t e r i s i e r t e R e c h t s f i g u r e n a l s Sond e r r e c h t , a l s T e r t i u m , z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e s und p r i v a t e s R e c h t e i n g e s c h o b e n (vgl. N u s s b a u m , D a s n e u e d e u t s c h e W i r t s c h a f t s r e c h t , 1920, S . 6 5 ; S i n z h e i m e r , G r u n d z ü g e d e s A r b e i t s r e c h t s , 2 . A u f l . 1927, S. 3; d e r s . , Ü b e r e i n i g e G r u n d f r a g e n d e s A r b e i t s t a r i f r e c h t s , in " D i e R e i c h s g e r i c h t s p r a x i s im deutschen Rechtsleben", Festgabe der juristischen Fakultäten z u m f ü n f z i g j ä h r i g e n B e s t e h e n d e s R e i c h s g e r i c h t s , B d . IV 1929, S. 1 ff (14 ff); W a l t e r Wolff, Z u r F r a g e e i n e s e i g e n s t ä n d i g e n S o z i a l r e c h t s , G e w e r k s c h a f t l i c h e M o n a t s h e f t e , l . J h g . (1950) S . 5 6 6 ff; u n t e r r e c h t s s y s t e m a t i s e h e n , n i c h t p o s i t i v r e c h t l i chen Gesichtspunkten inklinierend auch Siebert, P r i v a t r e c h t i m B e r e i c h d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g , S . 2 1 6 , 246 f; und noch deutlicher L e hma nn, A l l g e m e i n e r Teil des b ü r g e r l i c h e n G e s e t z b u c h e s , 1 0 . A u f l . 1957, S . 2 f; ein a u s dem V o r b i l d d e s "Sozialrechts" entwickeltes "Gemeinschaftsrecht" postuliert R h o d e , A r b e i t s r e c h t , S o z i a l r e c h t , G e m e i n s c h a f t s r e c h t , 1944, i n s b e s . S. 74 f f ) . K r i t i s c h z u r L e h r e v o m S o z i a l r e c h t a l s e i n e m n e b e n p r i v a t e m und ö f f e n t l i c h e m R e c h t e i g e n s t ä n d i g e n dritten Rechtsgebiet z . B . Jacobi, Grundlehren des A r b e i t s r e c h t s , S. 377 ff ( i n s b e s . S. 383 ff); M o l i t o r , Ü b e r ö f f e n t l i c h e s R e c h t und P r i v a t r e c h t , 1949, S. 15 ff; E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I, S. 72; S i m i t i s , D i e f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , 1957, S. 515 ff, 550 ff; i n s b e s . in b e z u g auf

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n i c h t e n t s p r i c h t . ^ " T e r t i u m non d a t u r " . ^ ) A u c h s o l l den A b g r e n z u n g s p r o b l e m e n nicht n a c h g e g a n g e n w e r d e n . 4) V i e l m e h r gilt e s , v o r dem H i n t e r g r u n d d i e s e r G e g e b e n h e i t e n zu e r ö r t e r n , w a s s i c h aus d e r Anwendung des privaten bzw. öffentlichen Rechts f ü r das G e w i c h t d e r v e r s c h i e d e n e n S t a a t s - " G e w a l t e n " und f ü r die R e c h t s s t e l l u n g d e s B ü r g e r s z u m Staat e r g i b t . Wenn b e h a u p t e t w i r d , d a s p r i v a t e R e c h t s e i i m V e r g l e i c h z u m ö f fentlichen das dem R e c h t s s t a a t g e m ä ß e r e , f r e i h e i t l i c h e r e O r d n u n g s - und G e s t a l t u n g s i n s t r u m e n t , 5) so b e r u h t d a s auf s e h r u n -

2) 3) 4)

5)

das A r b e i t s r e c h t (als " S o z i a l r e c h t " ) : N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , B d . I, S. 42 f; K a s k e l - D e r s c h , A r b e i t s r e c h t , S . 2 ff; Hueck, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I S . 6 ; s . a . Rhode, a . a . O . S.2 7 ff. - Z u r L e h r e vom Sozialrecht s. f e r n e r Wilacker, P r i v a t r e c h t s g e s c h i c h t e d e r N e u z e i t , 1952, S . 3 1 9 f f . Z u r k o m p l e x e n G e m e n g e l a g e d e s ö f f e n t l i c h e n und p r i v a t e n R e c h t s auf d e m S a c h g e b i e t d e s S o z i a l r e c h t s s . a u ß e r den V o r g e n a n n t e n a u c h H e n r i c h , D a s ö s t e r r e i c h i s c h e S o z i a l r e c h t in d e r Kritik s e i n e r Anwendung, Ö s t e r r e i c h i s c h e J u r i s t e n z e i t u n g 11. J h g . (1956) S. 4 ff, 29 f f . S. z . B . S i e b e r t , a . a . O . S . 2 4 6 f; L e h m a n n , a . a . O . S . 3 . Stern, Z u r P r o b l e m a t i k des energiewirtschaftlichen Konzess i o n s v e r t r a g e s , AöR B d . 84 (1959) S . 1 3 7 ff, 273 ff (313); s . d o r t auch weitere einschlägige Hinweise. S . f . v . a . N a w i a s k y , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S . 2 7 3 ff; d e r s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 161 ff; M o l i t o r , Ü b e r ö f f e n t l i c h e s R e c h t und P r i v a t r e c h t ; Wolff, D e r U n t e r s c h i e d z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t , AöR Bd. 76 ( 1 9 5 0 / 5 1 ) S. 205 ff; d e r s . , V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 7 8 ff; S i e b e r t , P r i v a t r e c h t im B e r e i c h öffentlicher Verwaltung. S. v o r a l l e m D a r m s t a e d t e r , G r e n z e n d e r W i r k s a m k e i t d e s R e c h t s s t a a t e s , S. 155 ff und p a s s i m ( i n s b e s . S . 2 5 2 ff); f e r n e r B e t t e r m a n n , G r u n d f r a g e n d e s P r e i s r e c h t s f ü r M i e t e n und P a c h t e n , S. 120 f; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S . 6 5 f; Köttgen, K o d i f i k a t i o n d e s P r i v a t r e c h t s und a r b e i t s r e c h t l i c h e Zuständigkeiten der Landesgesetzgebung, B e t r i e b s b e r a t e r , 11. J h g . (1956) S . 4 4 1 f f . (441 f) - d i e s e r i n s b e s . auch z u r r e c h t s s t a a t l i c h e n Notwendigkeit d e r Trennung z w i s c h e n ö f f e n t l i c h e m und p r i v a t e m R e c h t ; M a u n z , G r u n d f r a gen d e s E n e r g i e w i r t s c h a f t s r e c h t s , V e r w a l t u n g s a r c h i v B d . 50 (1959) S . 3 1 5 ff (321); i m s p e z i f i s c h e n Z u s a m m e n h a n g d e r "Grundrechtsdrittwirkung" auch Dürig (insbes. Grundrechte und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g , in " V o m B o n n e r G r u n d g e s e t z z u r g e samtdeutschen Verfassung", F e s t s c h r i f t für Hans Nawiasky, 1956, S. 157 ff (164 und p a s s i m ) ; M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III

- 617 t e r s c h i e d l i c h e n V o r s t e l l u n g e n vom W e s e n und von den G r e n z e n d e r beiden R e c h t s t e i l e und m e i s t auch auf dem I n - e i n s - S e t z e n g e w i s s e r t y p i s c h e r T e c h n i k e n des einen o d e r des a n d e r e n mit dem G a n z e n . V o r a l l e m a b e r beruht e s v i e l f a c h auf den V o r s t e l l u n g e n d e r ä l t e r e n m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s l e h r e , wonach d e r Staat s i c h a u s den A n g e l e g e n h e i t e n d e r " G e s e l l s c h a f t " so weit a l s m ö g l i c h h e r a u s z u h a l t e n hat.®) D a r a u f i s t h i e r nicht n ä h e r einzugehen. b)

Verfahrensrechtliche Aspekte

U n t e r den im R a h m e n d e r m o d e r n e n R e c h t s s t a a t s a u f f a s s u n g m ö g l i c h e n E r w ä g u n g e n zugunsten des P r i v a t r e c h t s kann von v o r n e h e r e i n d i e j e n i g e nicht a l s b e r e c h t i g t anerkannt werden, die e i n e r p r i v a t r e c h t l i c h e n Ordnung wegen des b e s s e r e n v e r f a h r e n s r e c h t l i c h e n S c h u t z e s p r i v a t e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e den V o r z u g g i b t . S o weit d i e s e s V o r u r t e i l gegen das öffentliche R e c h t noch g r a s s i e r t , handelt e s s i c h um ein R e l i k t aus d e r Z e i t v o r d e r H e r s t e l l u n g d e r G l e i c h w e r t i g k e i t d e r v e r s c h i e d e n e n G e r i c h t s z w e i g e und d e r Einführung d e r G e n e r a l k l a u s e l . Heute i s t d i e s e s A r g u m e n t g e g e n s t a n d s l o s . 1) F r a g w ü r d i g i s t a l l e r d i n g s auch die R i c h t i g k e i t d e r g e g e n t e i l i g e n Erwägung, das ö f f e n t l i c h e R e c h t s e i f ü r die R e g e lung d e r B e z i e h u n g e n d e r V e r w a l t u n g zum B ü r g e r deshalb v o r z u ziehen, weil e s g e n e r e l l die s p e z i f i s c h e n R e c h t s n o r m e n entwickelt, die dem B ü r g e r den g r ö ß e r e n Schutz g e w ä h r e n . 2) D a s m a g für b e stimmte, besonders herausgebildete Verfahrensarten zutreffen. Im a l l g e m e i n e n liegt d e r V o r z u g d e r F o r m e n des öffentlichen R e c h t s a b e r doch in d e r v e r s t ä r k t e n R ü c k s i c h t n a h m e auf das öff e n t l i c h e I n t e r e s s e und i h r e r Anpassung an die E r f o r d e r n i s s e v e r w a l t u n g s t e c h n i s c h e r P r a k t i k a b i l i t ä t . D i e s e m a g auch d e r K l a r h e i t d e r S t a a t - B ü r g e r - B e z i e h u n g e n zugute k o m m e n . Und f e s t steht, daß - das kann g e l e g e n t l i c h den A u s s c h l a g zugunsten d e r m a t e r i e l l ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Regelung geben - d e r auf den t y p i s c h e n V e r f a h r e n s f o r m e n d e r V e r w a l t u n g ( i n s b e s . dem V e r w a l t u n g s a k t ) aufbauende V e r w a l t u n g s r e c h t s s c h u t z dem w e n i g e r f o r m a l e n p r i v a t r e c h t l i c h e n Handeln nicht ohne P r ä z i s i o n s v e r l u s t e a n g e s c h l o s sen werden kann. D i e e n t s c h e i d e n d e n F r a g e n sind j e d o c h nicht die

6)

1) 2)

Randn. 128 f ) . D a s gilt i n s b e s . f ü r D a r m s t a e d t e r , a . a . O . - V o r n e h m l i c h in d i e s e m Sinne auch H a l l s t e i n , W i e d e r h e r s t e l l u n g des P r i v a t r e c h t s , S J Z l . J h g . (1946) S . 1 ff. Zu den Bemühungen, den V e r w a l t u n g s r e c h t s s c h u t z den A n f o r derungen d e r L e i s t u n g s v e r w a l t u n g a n z u p a s s e n s . oben 3 c a a (S. 540 ff). S . z . B . K r ü g e r , Die Auflage a l s I n s t r u m e n t d e r W i r t s c h a f t s verwaltung, S . 3 8 5 .

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d e s P r o z e ß - s o n d e r n d e s m a t e r i e l l e n R e c h t s . 3) c)

D a s m a t e r i e l l r e c h t l i c h e P r o b l e m in d e r z w i s c h e n b ü r g e r l i chen Dimension

M a t e r i e l l r e c h t l i c h ist zwischen der Gestaltung zwischenbürgerlic h e r R e c h t s v e r h ä l t n i s s e und d e s S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s s e s zu unterscheiden. F ü r d a s z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e V e r h ä l t n i s i s t die Regelung unmittelbar durch Gesetz oder im Rahmen des G e s e t z e s d u r c h die a u t o n o m e Ü b e r e i n k u n f t d e r B e t e i l i g t e n , und s o m i t a l s o die p r i n z i p i e l l p r i v a t r e c h t l i c h e L ö s u n g , i m a l l g e m e i n e n " r e c h t s s t a a t l i c h e r " a l s d e r g e s t a l t e n d e E i n g r i f f d e r V e r w a l t u n g , d. h. d e r t y p i s c h ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e W e g . ^ In d i e s e m G e g e n ü b e r l i e g t d e r berechtigte Kern des rechts staatlichen Vorzugs des P r i v a t r e c h t s . D o c h d a r f d i e s e s nicht z u m r e c h t s s t a a t l i c h e n F e t i s c h w e r d e n . E s i s t r e c h t s s t a a t l i c h , w e i l e s , f r e i h e i t l i c h , den B e t e i l i g t e n i h r e n a u t o n o m e n W i l l e n läßt und d u r c h n i c h t s a n d e r e s b e g r e n z t a l s d u r c h d a s G e s e t z . Wenn a b e r m i t d i e s e n M i t t e l n nicht m e h r a u s z u k o m m e n i s t und d e r Staat s i c h t i e f e r und d i c h t e r in die V e r h ä l t n i s s e e i n m i s c h e n m u ß , wenn v o r a l l e m die P r i v a t a u t o n o m i e e i n g e s c h r ä n k t o d e r b e s e i t i g t und d u r c h k o n k r e t e E n t s c h e i d u n gen der öffentlichen Gewalt e r s e t z t o d e r k o r r i g i e r t werden muß, dann i s t e s nicht a u c h a n s i c h s c h o n r e c h t s s t a a t l i c h , w e n n d i e s i r g e n d w i e i m R a h m e n d e s P r i v a t r e c h t s g e s c h i e h t . " D i e F r a g e , ob eine N o r m dem privaten oder dem öffentlichen Recht z u z u r e c h n e n ist, hat. . . mit dem Gedanken der Rechtsstaatlichkeit unmittelbar n i c h t s zu t u n " . R e c h t s s t a a t l i c h zu f o r d e r n i s t , daß die h e t e r o n o m e E i n m i s c h u n g d e s S t a a t e s in die p r i v a t e n V e r h ä l t n i s s e an d a s R e c h t g e b u n d e n i s t . D i e A u s s c h a l t u n g d e r E x e k u t i v e , die m i t d e r " P r i v a t i s i e r u n g " m e i s t irgendwie gemeint ist, ist - sub specie des R e c h t s s t a a t s n u r a l s M i t t e l zu d i e s e m Z w e c k p o s i t i v zu b e w e r t e n . D a b e i i s t j e d o c h zu b e d e n k e n : W a s a n O r d n u n g s a u f g a b e n die E x e k u t i v e nicht l e i s t e n d a r f und d a s G e s e t z (in k l a r e r , d e f i n i t i v e r A u s s a g e ) o d e r die e c h t e P a r t e i a u t o n o m i e n i c h t l e i s t e n können, m u ß a n d e r e n E n t scheidungssubjekten, insbesondere aber der recht sprechenden G e w a l t , ü b e r l a s s e n w e r d e n . Die G e f a h r e n d e r R i c h t e r w i l l 3) 1) 2) 3)

V g l . M e n g e r , R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s g e richtsbarkeit, insbes. S.592. Vgl. B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 65 f . S. die oben S . 6 1 6 zu F u ß n . 5 Z i t i e r t e n . B a y V e r f G H VGHE n . F . 6 II 1 (9).

- 619 kür 4) sowie der Willkür und des Machtmißbrauchs gesetzlich e i n g e s e t z t e r kollektiver Autoritäten - mit denen vor allem das kollektive A r b e i t s r e c h t operiert - dürfen nicht zu gering bewertet werden. Sie sind mit e i n e r exekutivfeindlichen, vermeintlich um des R e c h t s s t a a t e s willen ihre Zuflucht zum P r i v a t r e c h t nehmenden Tendenz nur zu leicht verbunden. Doch soll, indem vor Übertreibungen gewarnt wird, nicht der grundsätzliche Vorzug der mit dem P r i v a t r e c h t verbundenen richterlichen P r i m ä r k o m petenz vor derjenigen der staatlichen Verwaltung, des dem Recht und der Gerechtigkeit verpflichteten R i c h t e r s vor dem politisch zentral b e h e r r s c h b a r e n Exekutivapparat in Abrede gestellt werden. 5 ) I m m e r kommt es auf die Sache, die rechtliche Sicherung der Indi vi dual Sphäre an. Das bloße Abgrenzungs- und Zuordnungsproblem ist r e c h t s s t a a t l i c h grundsätzlich i r r e l e v a n t . 6) Die F r a g e etwa, ob die sog. Massenleistungsverhältnisse unter Privaten deren Bedeutung für die öffentliche D a s e i n s v o r s o r g e und somit auch für den Sozialbereich notorisch ist - , die durch eine weitgehende Eindämmung von individueller Autonomie und individuellem Konsens gekennzeichnet sind, dem öffentlichen Recht angehö4)

5) 6) 7) 8)

Daß die privatgestaltende Tätigkeit der Verwaltungsbehörde dem öffentlichen Recht zugerechnet, dagegen die des Richt e r s viel weniger a l s F r e m d k ö r p e r im P r i v a t r e c h t empfunden wird, hängt mit dem prinzipiellen Hintereinander des m a t e r i e l l e n und des formellen P r i v a t r e c h t s (d.h. des Zivilproz e ß r e c h t s und des Rechts der freiwilligen G e r i c h t s b a r k e i t ) zusammen, das auch sonst zu dessen Zurechnung zu einer größeren Einheit des P r i v a t r e c h t s geführt hat ( s . hierzu Nawiasky, Allgemeine R e c h t s l e h r e , S. 267 f, 276 ff). Vgl. W e r n e r Weber, Spannungen und Kräfte im westdeutschen V e r f a s s u n g s s y s t e m , S . 1 3 6 ff. - S . a . nochmals oben 3 b (S. 512 ff). S. oben S . 6 1 8 zu Fußn. 3 - F ü r das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t s . z . B . Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , B d . I I S . 6 9 3 . S. den programmatischen Titel der Schrift B ä r m a n n s " T y p i s i e r t e Zivilrechtsordnung der D a s e i n s v o r s o r g e " , 1948. (Aus der Schrift s . z u m Folgenden i n s b e s . S. 7 ff, 84 ff). Vgl. hierzu und zum Folgenden: Simitis, Die faktischen V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e , S. 463 ff; Siebert, F a k t i s c h e V e r t r a g s v e r hältnisse, S. 12 ff; sämtliche weiteren Nachweise s. bei diesen. - Im besonderen ist noch auf K r a u s e , Allgemeine G e schäftsbedingungen und das Prinzip des sozialen R e c h t s s t a a t s , B e t r i e b s b e r a t e r , l O . J h g . (1955) S. 265 ff, hinzuweisen.

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620

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ren, 9) ist eine F r a g e der Systematik und der Nomenklatur, solange nicht etwa durch die öffentlichrechtliche Konstruktion weitergehende Befugnisse der Verwaltungsbehörden und eine Schwächung der Einzelposition gerade gegenüber dem Staat legitimiert werden sollen. Die stärkere öffentliche Pflichtbindung (Kontrahierungszwang, T a r i f e , statutarische Bestimmungen u s w . ) , in die der daseinsvorsorgende (Privat-)Unternehmer genommen w e r den muß, und die Reduktion der Entscheidungsmöglichkeiten des "Konsumenten" auf die Annahme oder Ablehnung der Leistung unt e r den durch diese - die ökonomischen Gesetzmäßigkeiten von Angebot und Nachfrage sowie die f r e i e Unternehmerdisposition überlagernde - Pflichtbindung determinierten Leistungsbedingungen, die die Abhängigkeit des " d a s e i n s v e r s o r g t e n " Leistungsempfängers von Leistung und Leistungsträger sinnfällig zum Ausdruck bringen, mögen an das öffentliche Recht erinnern. Je nach den Abgrenzungskriterien, die für die Scheidung in öffentliches und privates Recht gelten sollen, können diese Elemente auch zur öffentlichrechtlichen Qualifikation der daraus entstehenden, vom öffentlichen Interesse und vom staatlichen Eingriff her bestimmten Rechtsbeziehungen führen. ^ Unter dem rechtsstaat9) Für die Forderung der " P u b l i z i e r u n g " grundlegend George A . Loening, " F a k t i s c h e V e r t r ä g e " oder öffentliches Recht? Z e i t schrift der Akademie für Deutsches Recht, 9.Jhg. (1942) S.289 f f . - Zum P r o b l e m s. f e r n e r insbes. Siebert, P r i v a t recht im B e r e i c h öffentlicher Verwaltung, S. 229 ff, insbes. S. 233 f; Simitis, a . a . O . S. 509 f, 511 ff; Maunz, Grundfragen des Energiewirtschaftsrechts, S.321 f; je mit weit. Nachweisen. 10) V g l . Gygi, Verwaltungsrecht und Privatrecht, S.20: " B e i d e n Leistungsverhältnissen der V e r k e h r s - und Versorgungsbet r i e b e (Daseinsvorsorge) besteht auf Grund einer faktischen oder rechtlichen Normalsituation eine Rechtslage, die praktisch dem Über- und Unterordnungsverhältnis der Staatsgewalt entspricht". - Bei Simitis, a . a . O . s. insbes. S. 472 f, 531. - S . a . den Versuch Krauses ( a . a . O . S. 268 f), die Regulierung privater Rechtsverhältnisse durch allgemeine Geschäftsbedingungen an " d a s Interessenausgleichsschema" des Gesetzes zu binden. 11) S. hierzu aber Scheuner, Die Selbständigkeit und Einheit der Rechtspflege, S.519: " D i e Grenzlinie zwischen öffentlichem und privatem Recht ist im Laufe der Entwicklung Veränderungen der Anschauungen ausgesetzt, und es scheint, als ob. . . der Höhepunkt einer Zurechnung der Materien zum öffentlichen Recht bereits überschritten ist, die E n t w i c k l u n g i n

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liehen Aspekt aber muß entscheidend sein, ob ihre Ordnung mit generell-normativen oder mit konkret-anordnenden, typisch v e r waltungsmäßigen Mitteln bewirkt wird. d)

Das m a t e r i e l l e P r o b l e m in der Staat-Bürger-Dimension

Auch für das Staat-Bürger-Verhältnis ist mit der Fragestellung " ö f f e n t l i c h e s oder privates Recht?" noch nicht schlechterdings etwas über den "rechtsstaatlicheren" Weg gesagt. Entscheidend ist, welche Rechtsformen dem Bürger die größere Sicherheit geben, die Beherrschbarkeit des Ineinander seiner Individualsphäre und des staatlichen Wirkungsbereiches erhöhen und die stärkere Rechtsbindung der öffentlichen Hand bewirken. Dabei steht im Vordergrund die A l t e r n a t i v e : einseitige Gestaltungsmacht der Verwaltung und Unterwerfung bzw. Unterworfen-Sein des Betroffenen oder Übereinkommen zwischen der Verwaltung und ihrem privaten Partner; grob vereinfacht: Verwaltungsakt oder V e r t r a g . Ihre Gleichsetzung mit der Alternative zwischen privatem und öffentlichem Recht vernachlässigt zwar auf dessen Seite den öffentlichrechtlichen V e r t r a g und auf Seiten des P r i v a t rechts dessen nicht-vertragsrechtliche Substanz. Der öffentlichrechtliche V e r t r a g ist jedoch nur beschränkt zulässig und steht qualitativ und quantitativ am Rande des öffentlichen Rechts. Die nicht-vertragsrechtlichen T e i l e des Privatrechts f e r n e r spielen i h r e r Natur nach und ganz besonders für das S t a a t - B ü r g e r - V e r hältnis nur eine begrenzte und meist - wie z . B . die Übereignungsgeschäfte - auch eine sekundäre Rolle. Das Feld der f r e i e n Gestaltung liegt im Bereich der Vertragsautonomie. Das A u s w e i -

1)

2)

d e m M a ß e , in d e m d a s Z i v i l r e c h t s i c h S o z i a 1 r e c ht 1 i c h e n G e s i c h t s p u n k t e n ö f f n e t , eher r ü c k l ä u f i g werden kann" (Sperrung nicht im Original). S. diesen Leitgedanken auch zum Folgenden. Mit Recht sagt Bachof ( B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats, S.65 f), daß nichts damit gewonnen wäre, wenn der Staat sich grundsätzlich auf den Boden des P r i v a t rechts stellte. Zum öffentlichrechtlichen V e r t r a g s. aus jüngerer Zeit insbes. Imboden, Der Verwaltungsrechtliche V e r t r a g , Z e i t s c h r . für schweizerisches Recht, n . F . Bd. 77 (1958) S. 1 a ff; Stern, Zur Grundlegung einer L e h r e des öffentlichrechtlichen V e r t r a g e s , Verwaltungsarchiv Bd. 49 (1958) S. 106 ff; Salzwedel, Die Grenzen der Zulässigkeit des öffentlichrechtlichen V e r t r a g e s , 1958; Apelt, Der verwaltungsrechtliche V e r t r a g , A ö R Bd. 84 (1959) S.249 f f .

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chen der Verwaltung ins darauf.

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Privatrecht

3) reflektiert regelmäßig

Ist nun - um die s p e z i e l l e r e F r a g e zu stellen - die v e r t r a g s a u tonomistische Regelung unter rechtsstaatlichen Aspekten der einseitig hoheitlichen vorzuziehen oder nicht? Würde man die Machteinbuße des Staates und den damit verbundenen Schwund der öffentlichen Ordnung nicht als Verlust für die Rechtsstaatlichkeit ansehen müssen, so müßte die F r a g e zunächst jedenfalls für die Eingriffsverwaltung bejaht werden. Doch stellt sie sich für den Eingriff in Wahrheit nicht. Sobald die Verwaltung auf den Konsens des Betroffenen angewiesen ist, kann sie nicht mehr bloß " e i n g r e i f e n " . Die Bedeutung f r e i e r Übereinkünfte, die den Zweck haben, dem Staat Eingriffsmöglichkeiten zu verschaffen, ist gering. In der Regel werden sie v o r dem Hintergrund der subsidiären B e fugnis des Staates zum einseitigen Zwang getroffen. Soweit sie dazu dienen, den Eingriff den individuellen Wünschen des B e t r o f fenen so gut als möglich anzupassen, sind sie nach rechtsstaatlichen Wertungsmaßstäben positiv zu beurteilen. Soweit sie den Zweck haben, die Eingriffsbefugnis der Verwaltung über die v o r handenen gesetzlichen Grundlagen hinaus auszudehnen oder der Verwaltung den Rückgriff auf unschönen Zwang oder zweifelhafte Rechtsgrundlagen zu ersparen, liegt die Gefahr ungesetzlicher, unzulässiger Ausnutzung der staatlichen Macht nahe. 4) Inwieweit V e r t r ä g e dieser A r t statthaben können, muß daher vorwiegend vom P r i n z i p der Gesetzmäßigkeit der Eingriffsverwaltung her beurteilt werden. 5) Das Schwergewicht des P r o b l e m s liegt bei der Leistungsverwaltung und zwar - da hinsichtlich des Massenleistungsverhältnisses, wie erwähnt, die Vertragsautonomie auch im Privatrecht ausgetrocknet ist - beim individuellen Leistungsverhältnis. Ist seine 3)

4) 5) 6)

V g l . Haas, Verwaltungsprivatrecht im System der V e r w a l tungshandlungen und der fiskalische Bereich, DVB1. 75. Jhg. (1960) S. 303 f f . S. f e r n e r die Nachweise oben S.457 zu Fußn 2 und unten S. 625 zu Fußn. 16. Einige Illustrationen hierzu bei Gygi, Verwaltungsrecht und Privatrecht, S. 55 f (insbes. Fußn. 4). S. hierzu oben S.440 ff und o. S.621 zu Fußn. 2. (1) Die praktisch wohl wichtigsten F ä l l e liegen im B e r e i c h des Subventionsrechts. S. hierzu Ipsen, Öffentliche Subventionierung P r i v a t e r , insbes. S.33 ff, 59 f f ; Siebert, P r i v a t recht im B e r e i c h öffentlicher Verwaltung, S.235 ff; F l e s s a , Schuldverhältnisse des Staates auf Grund Verwaltungsakts, DVB1. 72. Jhg. (1957) S. 118 ff; Stern, Rechtsfragen der ö f -

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vertragsrechtliche oder seine einseitig hoheitsrechtliche Gestalt u n g d e m R e c h t s s t a a t g e m ä ß e r ? Die F r a g e s e t z t v o r a u s u n d e i n e r i c h t i g e A n t w o r t m u ß v o r a u s s e t z e n , daß e i n e s p e z i e l l e R e g e l u n g f e h l t . W ä r e s i e v o r h a n d e n , so w ü r d e s i e nicht n u r - in d e r R e g e l j e d e n f a l l s - den W e g v o r s c h r e i b e n . Sie w ü r d e a u c h d i e j e n i g e O r d nung s e i n , die n a c h d e r V o r s t e l l u n g d e s G e s e t z g e b e r s d e r b e s o n d e r e n I n t e r e s s e n l a g e a m b e s t e n e n t s p r i c h t ; und d i e s e A d ä q u a n z ist auch u n t e r dem r e c h t s s t a a t l i c h e n Gesichtspunkt das wichtigs t e M o m e n t . F e h l t e i n e s p e z i e l l e r e R e g e l u n g , so i s t die Wahl d e s M e d i u m s r e c h t s s t a a t l i c h nicht a l l g e m e i n und g r u n d s ä t z l i c h r e l e v a n t . F ü r d a s ö f f e n t l i c h t e R e c h t , ) e i n e r e i n h e i t l i c h e n 1)

2)

3)

4) 5)

B V e r f G E 2, 380 i n s b e s . 403 ff; B a y V e r f G H VGHE n . F . 3 II 129 (137); 5 II 1 ( 1 2 ) . T h i e m e , Umfang und G r e n z e n des v e r fassungsrechtlich gewährleisteten Bestandsschutzes der s a a r l ä n d i s c h e n K r i e g s o p f e r r e n t e n , S . 2 4 3 f f . - E t w a s a n d e r e s gilt dann, wenn ein R e c h t s b r u c h wie d e r j e n i g e z w i s c h e n d e r Z e i t des " D r i t t e n R e i c h e s " und dem neu aufgebauten R e c h t s l e b e n n a c h 1945 zu l i q u i d i e r e n i s t . H i e r kann - sub s p e c i e d e r neuen R e c h t s a u f f a s s u n g - d e r U n r e c h t s g e h a l t d e r alten, endgült i g e n E n t s c h e i d u n g so groß s e i n , daß ihm das H e m m n i s d e r R e c h t s s i c h e r h e i t w e i c h e n m u ß . - E t w a s a n d e r e s gilt auch dann, wenn d e r B e s c h e i d in " N o t - und Ü b e r g a n g s z e i t e n " e r gangen i s t und a u s d i e s e m Grunde s e i n e Endgültigkeit nur e i n e v o r l ä u f i g e s e i n konnte ( B S G U r t . v . 3 0 . J a n u a r 1957 - 1 RA 5 2 / 5 5 - S o z i a l r e c h t , B e r l i n e r SVAVG § 56 A a 1). Zu den G r e n z e n d e r G l e i c h s t e l l u n g s . z . B . T h i e m e , a . a . O . S . 247 f f . - In B V e r f G E 2, 380 handelt e s s i c h dagegen um einen e x t r e m e n F a l l g e r i c h t s f ö r m i g e r V e r w a l t u n g s e n t s c h e i dung. V g l . B V e r f G E 3, 4 ( 1 1 ) . - Genau so ist e r u m g e k e h r t l e g i t i m i e r t , dem u n g ü n s t i g e r e n " t i t u l i e r t e n " R e c h t s b e s t a n d den V o r z u g v o r dem g ü n s t i g e r e n N e u r e c h t zu geben ( B V e r f G E 7, 194, i n s b e s . S . 1 9 6 ) . A . A . B V e r f G E 3, 4 (11); T h i e m e , a . a . O . S . die Ausführungen in B V e r f G E 7, 196 ü b e r die " f r e i e " (?)

- 663 -

N e u o r d n u n g den V o r z u g g e b e n . 6) D a f ü r w i r d - v o r a l l e m , wenn u n t e r " t i t u l i e r t " n u r die g e r i c h t l i c h z u e r k a n n t e L e i s t u n g v e r s t a n den w e r d e n s o l l - m e i s t d e r C h a r a k t e r d e s Z u f ä l l i g e n s p r e c h e n , d e r d e r U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n " t i t u l i e r t e n " und " n i c h t t i t u l i e r ten" Ansprüchen der Entstehung nach anzuhaften pflegt. D a ß d e r G e s e t z g e b e r d a b e i d u r c h den G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z g e b u n d e n i s t , s t e h t auf e i n e m a n d e r e n B l a t t . A r t . 3 GG b e i n h a l t e t a b e r keine grundsätzliche gezielte Beschränkung. Auch aus A r t . 14 GG k ö n n e n s i c h B e s c h r ä n k u n g e n e r g e b e n . Doch r i c h t e t s i c h die A n t w o r t auf die F r a g e , ob d e r b e w i l l i g t e A n s p r u c h " E i g e n t u m " i . S. d e r V e r f a s s u n g i s t , 8) i n e r s t e r L i n i e n a c h A r t und Inhalt d e s A n s p r u c h e s , nicht n a c h s e i n e r f o r m a l e n E r s t a r k u n g in e i n e m f ö r m l i c h e n " T i t e l " . V i e l m e h r i s t , wenn e s s i c h u m E i g e n t u m h a n delt, die B e h a n d l u n g d e r " t i t u l i e r t e n " B e r e c h t i g u n g m i t e i n e F r a ge d e r - n o t w e n d i g e b e n f a l l s r e c h t s s t a a t l i c h zu h a l t e n d e n 9 ) - R e g e l u n g von Inhalt u n d A u s m a ß ( A r t . 14 A b s . 1 GG) o d e r d e r E n t z i e h u n g (ebd. A b s . 3) d e s E i g e n t u m s ; w ä h r e n d , wenn e s s i c h n i c h t um "Eigentum" handelt, dieses zusätzliche Regulativ entfällt. ^ 3.

Rechtsstaat

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G e r e c ht i g k e i t s s t a a t

D e r R e c h t s s t a a t i s t G e r e c h t i g k e i t s s t a a t . 1) E r i s t e s j e d e n f a l l s dann,

6)

7) 8) 9) 10)

1)

Wahl d e s G e s e t z g e b e r s z w i s c h e n d e m V o r r a n g d e r G e r e c h t i g k e i t und d e r R e c h t s s i c h e r h e i t . S. die N e u o r d n u n g d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g d u r c h d a s B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z (§ 86 A b s . 1 BVG), die d a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t i m E r g e b n i s m i t R e c h t , wenn a u c h m i t h ö c h s t u n z u l ä n g l i c h e n G r ü n d e n ( s . a . u . F u ß n . 10), nicht b e a n s t a n d e t h a t : V g l . BSGE 1, 210 (215); 2, 113, 263; 3, 251; 4 21; s . a . BSGE 9, 199 ( k r i t i s c h h i e r z u W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 7 0 4 f, 761, 763 m i t weiteren Nachweisen). S. n o c h m a l s B V e r f G E 3, 4 (11). S. zu d i e s e m P r o b l e m u n t e n A b s c h n . 6 III.2 a (S. 935 f f ) . V g l . h i e r z u B a y V e r f G H VGHE n . F . 1 II 81 (90 f f ) . D a s i s t d e r e n t s c h e i d e n d e G e s i c h t s p u n k t , den d a s B u n d e s s o s o z i a l g e r i c h t in b e z u g auf die N e u o r d n u n g d e s V e r s o r g u n g s w e s e n s d u r c h d a s B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z ( s . o . F u ß n . 6) ü b e r s e h e n h a t . Seine A r g u m e n t a t i o n , d a s V e r s o r g u n g s r e c h t k e n n e k e i n e R e c h t s k r a f t (!), l i e g t d a g e g e n n e b e n d e r S a c h e . Kägi, R e c h t s s t a a t - S o z i a l s t a a t - s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , " D i e S c h w e i z " - ein n a t i o n a l e s J a h r b u c h - 1945, S. 129 ff ( 1 3 4 f f ) ; ( s t ä r k e r differenzierend d e r s . , Z u r Entwicklung des schweiz e r i s c h e n R e c h t s s t a a t s s e i t 1848, S . 1 7 8 f ) ; K l e i n , B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 3 9 5 ; d e r s . , in v. M a n g o l d t -

- 664 wenn er sich nicht auf eine f o r m a l e , organisatorische, letztlich auch nicht v i e l mehr als auf die Gesetzmäßigkeit von Verwaltung und Rechtsprechung hinauslaufende Sicherung der Rechtsgebundenheit des Staates beschränkt sondern zu einer materiellen Grundordnung des ganzen Staatswesens, zur m a t e r i e l l e n Rechtsstaatlichkeit 2) durchstößt. Der Rechtsstaat des Grundgesetzes tut das. Der Verfassungsgeber war "bemüht, im Grundgesetz die Idee der Gerechtigkeit zu v e r w i r k l i c h e n " . Die Grundrechte dienen ihr ebenso wie die Proklamation des sozialen (Rechts-) Staats.4) A b e r die Gerechtigkeit 5) hat noch t i e f e r Fuß gefaßt: Die V e r fassung soll gerecht sein und der Ungerechtigkeit wehren; das ist das vorrechtliche Gesamtbild, aus dem heraus das Grundgesetz

2) 3) 4)

5)

6)

Klein, A r t . 20 A n m . V I 1; P e t e r s , Rechtsstaat und Rechtssicherheit, S.67; Paulick, Die verfassungsrechtlichen Bindungen des Gesetzgebers beim Erlaß von Steuergesetzen, Z e i t schrift für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 109 (1953) S. 483 ff (500); Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaates, S. 39; Nawiasky, A l l g e m e i n e Staatslehre, T e i l 3, S. 130 f; Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen Rechtsstaat, S. 28; K r ü g e r , Sozialisierung, S. 283; Hartz, Sittlichkeit, Rechtssicherheit und Gewaltenteilung als E l e mente des Rechtsstaats, Steuerberater-Jahrbuch 1958/59, S.31 ff (42 ff, 59 f); Leibholz, Die Gleichheit v o r dem Gesetz, 2 . A u f l . 1959, S. 219; B V e r f G E 3, 248 (253); 7, 89 (92), 194 (196); B a y V e r f G H VGHE n . F . 4 II 51 (58 f ) . - Kritisch Scheuner, Die neuere Entwicklung des Rechtsstaats in Deutschland, S. 248 f . s. oben S. 396 f f . B V e r f G E 3, 233. V g l . Menger, Das Gesetz als Norm und Maßnahme, S.107: " D e m Grundgesetz liegt eine - sicherlich nicht leicht g r e i f b a r e - Gerechtigkeitsvorstellung zugrunde, die sich etwa aus dem Grundrechtskatalog und dem Bekenntnis zum sozialen Rechtsstaat erschließen läßt". - Scheuner, Die neuere Entwicklung des Rechtsstaats in Deutschland, S.249 (und f f ) . Für die Verwirklichung der Gerechtigkeit durch die A r t . 1-3 GG: Schnorr, Die Rechtsidee im Grundgesetz, insbes. S. 134 f f . In diesem Zusammenhang besonders wichtig hierzu Hans J. Wolff, Rechtsgrundsätze und Verfassungsgestalt ende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, in "Forschung und Berichte aus dem öffentlichen Recht", Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S . 3 3 f f , insbes, S . 3 7 f f . S. hierzu nochmals Nawiasky, A l l g e m e i n e Rechtslehre, S. 137 f f .

- 665 a u s z u l e g e n i s t . E s hat den Grundsatz d e r G e r e c h t i g k e i t in s i c h a u f g e n o m m e n . E r gehört z u r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" und i s t " R e c h t " im Sinne des A r t . 20 A b s . 3 G G . 7 ) D a m i t ist keine G e w ä h r gegeben, daß a l s ( p o s i t i v i e r t e ) G e r e c h t i g k e i t i m m e r auch " w a h r e " G e r e c h t i g k e i t geübt w i r d . A b e r die K o n f l i k t s p r o b l e m a t i k , die ein G e g e n s a t z z w i s c h e n ü b e r p o s i t i v e m und p o s i t i v e m R e c h t e r s t e h e n läßt, i s t - wie i m m e r man s i e b e u r t e i l e n m a g indem das G r u n d g e s e t z d i e s e n a t u r r e c h t l i c h e K e r n s u b s t a n z in s e i n e o b e r s t e , u n a b ä n d e r l i c h e N o r m s c h i c h t ( A r t . 79 A b s . 3 GG) a u f g e n o m m e n hat, auf ein Minimum z u r ü c k g e d r ä n g t , das j e d e n f a l l s im R a h m e n d i e s e r Untersuchung v e r n a c h l ä s s i g t werden kann. Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e T r a g w e i t e des nackten G e 7)

S . h i e r z u v o r a l l e m Nawiasky, P o s i t i v e s und ü b e r p o s i t i v e s R e c h t , J Z 9 . J h g . (1954) S . 7 1 7 ff, d e r den " V o r b e h a l t des W i d e r s p r u c h s gegen o b e r s t e G r u n d s ä t z e d e r G e r e c h t i g k e i t a l s B e s t a n d t e i l des positiven R e c h t s d i e s e m z u g e h ö r i g " e r k l ä r t und v o r s c h l ä g t , " d e n Satz s e i n e m r e c h t l i c h e n Standort n a c h den S t a a t s f u n d a m e n t a l n o r m e n zuzuweisen" ( S . 7 1 9 ) . Im S y s t e m des G r u n d g e s e t z e s bedeutet das, ihn in A r t . 20 A b s . 3 GG a n z u s i e d e l n . Z u r Anknüpfung d e r G e r e c h t i g k e i t s p r ü f u n g an A r t . 20 A b s . 3 GG im R a h m e n d e r Bindung d e r V e r w a l t u n g und des R i c h t e r s an das " R e c h t " s . a . F o r s t h o f f , D i e Bindung an G e s e t z und R e c h t ( A r t . 20 A b s . 3 GG), DÖV 12. J h g . ( 1 9 5 9 ) S . 41 ff ( i n s b e s . S . 4 3 ) ; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 5 8 . E s ist nicht r i c h t i g , die A n s p r ü c h e des " R e c h t s " h ö h e r zu s c h r a u b e n a l s die d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" ( s . E v e r s , D e r R i c h t e r und das u n s i t t l i c h e G e s e t z , 1956, S . 107 f ) . Nur wenn d e r Plafond des " R e c h t s " - s e i e s der " H i m m e l " d e s N a t u r r e c h t s , s e i e s das in das p o s i t i v e V e r f a s s u n g s r e c h t r e z i p i e r t e Naturrecht als Bestandteil der obersten Norms c h i c h t - und d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" g l e i c h hoch hängt, h a r m o n i e r e n die beiden B i n d u n g s g r u n d s ä t z e des A r t . 20 A b s . 3 GG m i t e i n a n d e r . So kann auch die G e r e c h t i g k e i t nicht nur B e s t a n d t e i l des (Verwaltung und R e c h t s p r e c h u n g bindenden) " R e c h t s " sondern muß s i e auch B e s t a n d t e i l d e r (den G e s e t z g e b e r bindenden) " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" sein.

8)

Nach B V e r f G E 3, 2 2 5 ( i n s b e s . S . 2 3 1 ff) s t e l l t s i c h die R e c h t s l a g e so dar, daß die E n t s c h e i d u n g ü b e r die V e r e i n b a r k e i t von R e c h t mit den G r u n d s ä t z e n d e r G e r e c h t i g k e i t in d e r s e l b e n W e i s e b e i m B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t m o n o p o l i s i e r t i s t wie die Ü b e r e i n s t i m m u n g von R e c h t mit dem G r u n d g e s e t z ( A r t . 100 A b s . 1 G G ) . D a s bedeutet, daß die V e r w a l t u n g g r u n d s ä t z l i c h keine Möglichkeit hat, s i c h gegen u n g e r e c h t e G e s e t z e

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r e c h t i g k e i t s p r i n z i p s d a r f j e d o c h nicht ü b e r s c h ä t z t w e r d e n . " W a s i s t G e r e c h t i g k e i t ? " 9 ) Mit e i n e r f o r m a l e n G e r e c h t i g k e i t s l e h r e i s t - g e n a u e r : n u r ungerechte, sonst keiner V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t zu b e z i c h t i g e n d e G e s e t z e - z u r W e h r zu s e t z e n ( s . o b e n S. 610 ; s . a . F o r s t h o f f , a . a . O . S . 4 2 f ) . Die N i c h t - V e r f a s s u n g s g e r i c h t e haben, soweit sie einen V e r s t o ß a n n e h m e n woll e n , die M ö g l i c h k e i t , die E n t s c h e i d u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s e i n z u h o l e n ( A r t . 100 A b s . 1 GG). D i e " U n g e rechtigkeit" eines (formellen, nachkonstitutionellen) Gesetz e s f e s t z u s t e l l e n , i s t d a g e g e n n u r dem B u n d e s v e r f a s s u n g s gericht e r l a u b t . D a s im Text als quantité négligeable v e r n a c h l ä s s i g t e " F e h l e r k a l k ü l " liegt a l s o d a r i n , daß d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t m ö g l i c h e r w e i s e e i n e n V e r s t o ß d o r t nicht a n n i m m t , wo e r v o r l i e g t . Dann i s t n i e m a n d , a u c h k e i n s o n s t i g e s G e r i c h t m e h r i m s t a n d e , aus dem G e r e c h t i g k e i t s v e r s t o ß d i e K o n s e q u e n z e n zu z i e h e n . D i e s e r Standpunkt d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( s . e i n g a n g s ) d a r f a b e r nicht u n g e w ü r digt b l e i b e n . W ä h r e n d d a s G e r i c h t n ä m l i c h v o r g i b t , n a c h den S t e r n e n d e s N a t u r r e c h t s zu g r e i f e n , h a n d h a b t e s den G r u n d s a t z d e r G e r e c h t i g k e i t in W a h r h e i t (und m i t R e c h t ) a l s n i c h t s a n d e r e s denn a l s e i n e n B e s t a n d t e i l d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g , d e r o b e r s t e n und u n v e r ä n d e r l i c h e n R e c h t s s c h i c h t d e r V e r f a s s u n g . N u r f ü r das V e r f a s s u n g s r e c h t selbst kann n ä m l i c h die V e r w e r f u n g s k o m p e t e n z n a c h A r t . 100 A b s . 1 GG m o n o p o l i s i e r t s e i n . W ü r d e d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t in W a h r h e i t a n n e h m e n , u n m i t t e l b a r N a t u r r e c h t zu r e a l i s i e r e n , s o könnte e s s e i n P r ü f u n g s m o n o p o l n u r u n t e r d e r V o r a u s s e t zung a u f r e c h t e r h a l t e n , daß e s , i n f a l l i b e l , die G r e n z e n und G e b o t e d e s g e l t e n d e n ü b e r p o s i t i v e n R e c h t s nie v e r k e n n t ! Wie w i l l e s denn s e i n E n t s c h e i d u n g s m o n o p o l m i t d e r u n b e d i n g t e n Geltung des N a t u r r e c h t s unter der Voraussetzung v e r e i n b a r e n , daß e s i r r e n und d a s N a t u r r e c h t v e r k e n n e n und u n v e r w i r k l i c h t l a s s e n k ö n n t e ? E s w ä r e doch ein G i p f e l von A b s u r d i t ä t und A n m a ß u n g , w o l l t e d a s G e r i c h t a n n e h m e n , daß d a s N a t u r r e c h t z w a r k e i n e m G e s e t z und k e i n e r V e r f a s s u n g , wohl a b e r d e m (auf n i c h t s a n d e r e s a l s auf den B o d e n e i n e r V e r fassung gegründeten) Spruch eines Verfassungsgerichts weicht! Nur innerhalb des V e r f a s s u n g s r e c h t s kann das E n t scheidungsmonopol des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s sinnvoll s e i n . M a n s o l l t e nicht den A n s c h e i n e r w e c k e n , a l s ob d a s Bundesverfassungsgericht unmittelbar Naturrecht anwendete (Zur naturrechtlichen Resignation des Bundesverfassungsger i c h t s s . B V e r f G E 10, 59 (81)). - S. zum V o r s t e h e n d e n a u c h D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . II R a n d n . 83, wo v o r a l l e m

- 667 h i e r nichts getan. Die Handhabung d e r "Gerechtigkeit" als Rechtsp r i n z i p m u ß d a s k o n k r e t e U r t e i l , die U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n d e m h i c et n u n c G e r e c h t e n und U n g e r e c h t e n o d e r j e d e n f a l l s z w i s c h e n d e m v i e l l e i c h t noch G e r e c h t e n und d e m s i c h e r nicht m e h r G e r e c h t e n e r l a u b e n . D i e s e s U r t e i l s e t z t r e l i g i ö s e o d e r (und) m e t a p h y s i s c h e o d e r (und) a n t h r o p o l o g i s c h e P r ä m i s s e n v o r a u s , von d e n e n d u r c h w e g s b e h a u p t e t w e r d e n kann, s i e s e i e n d e r Menschheit oder auch nur der fraglichen Rechtsgemeinschaft gem e i n s a m . Es bedarf der Ergänzung durch materiale Wertentscheidungen, die z e i t - , o r t s - und v o l k s b e d i n g t s i n d . Wo i s t d e r G r u n d , von dem h e r die F r a g e " W a s i s t G e r e c h t i g k e i t ? " b e a n t w o r t e t w e r d e n kann und d a r f ? Wenn " G e r e c h t i g k e i t " a l s M a ß stab menschlichen Handelns mit d e r heteronomen Autorität des R e c h t s g e h a n d h a b t w e r d e n soll, so k a n n d i e s e r G r u n d n u r d e r Basisstock gemeinsamer Gerechtigkeitsvorstellungen der tragenden R e c h t s g e m e i n s c h a f t s e i n . H ) N u r so d a r f d a s G e r e c h t i g k e i t s postulat als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung - h e r ü b e r g e k o m m e n a u s dem ihr vorausliegenden v o r r e c h t l i c h e n Gesamtbild - verstanden werden. D i e s e vom V e r f a s s u n g s g e b e r p o s i t i v i e r t e G e r e c h t i g k e i t s v o r s t e l l u n g hat i h r e n w i c h t i g s t e n N i e d e r s c h l a g in d e r V e r f a s s u n g s e l b s t b e r e i t s g e f u n d e n . 12) W e r s i c h g e g e n ü b e r d e m u n t e r d i e s e r

9)

10)

11)

12)

d e r G r u n d s a t z d e r M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . 1 GG) a l s U m s c h a l t n o r m z w i s c h e n ü b e r p o s i t i v e m und p o s i t i v e m R e c h t herangezogen wird. S. die m u t i g e S c h r i f t K e l s e n s , " W a s i s t G e r e c h t i g k e i t ? " (1953). - A u s d e r F ü l l e d e r G e r e c h t i g k e i t s l i t e r a t u r s . B r u n n e r , G e r e c h t i g k e i t , 1943; del V e c c h i o , D i e G e r e c h t i g k e i t , 2 . ( d e u t s c h e ) A u f l . 1950; S a u e r , G e r e c h t i g k e i t , 1959. S . a . die n e u e r e Z u s a m m e n f a s s u n g b e i G e i g e r , A r t . " G e r e c h t i g k e i t " i m S t a a t s l e x i k o n , 6. A u f l . B d . III 1959, S. 779 f f . A l l e w e i t e r e n N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n . S. z . B . die e n t s p r e c h e n d e E i n s c h r ä n k u n g s e i n e r G e r e c h t i g k e i t s t h e o r i e d u r c h H a n s J . W o l f f , Ü b e r die G e r e c h t i g k e i t a l s p r i n c i p i u m i u r i s , in F e s t s c h r i f t f ü r W i l h e l m S a u e r , 1949, S. 103 ff (113). Zum consensus omnium als Geltungsgrund naturrechtlicher P o s t u l a t e s . z . B . a u c h W ü r t e n b e r g e r , D a s N a t u r r e c h t und die P h o l o s o p h i e d e r G e g e n w a r t , J Z 10. J h g . (1955) S. 1 ff (2). - S p e z i e l l z u r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t s . in d i e s e m Sinne Wendt, B e m e r k u n g e n ü b e r d a s V e r h ä l t n i s von W i r t s c h a f t s p o l i t i k und S o z i a l p o l i t i k , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , S. 365 ff (368 f ) . S. oben S. 664 z u F u ß n . 4 .

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V e r f a s s u n g s t e h e n d e n und s i c h i m R a h m e n d e r ( s o n s t i g e n ) R e c h t s o r d n u n g h a l t e n d e n S t a a t s h a n d e l n auf d a s P o s t u l a t d e r G e r e c h t i g k e i t b e r u f e n will, i s t den " B e w e i s " d a f ü r s c h u l d i g , daß n i c h t d i e s e V e r f a s s u n g und nicht die von d e r R e c h t s g e m e i n s c h a f t g e t r a g e n e ( s o n s t i g e ) R e c h t s o r d n u n g die m a ß g e b l i c h e G e r e c h t i g keitsvorstellung eben d i e s e r Rechtsgemeinschaft v e r w i r k l i c h e n sondern im Gegenteil dagegen v e r s t o ß e n . D i e s e " B e w e i s l a s t " bed e u t e t - zu R e c h t - " B e w e i s n o t " . 1 3 ) Soll w i r k l i c h ein G e s e t z , d a s die M e n s c h e n w ü r d e a c h t e t , den G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z verw i r k l i c h t , die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n F r e i h e i t s r e c h t e u n a n g e t a s t e t l ä ß t , d a s E i g e n t u m s r e c h t in den G r e n z e n d e r V e r f a s s u n g r e s p e k t i e r t , s o z i a l ( s o z i a l s t a a t l i c h ) i s t , den ( s o n s t i g e n ) m a t e r i e l l e n , i m m a n e n t e n S u b s t a n z e n d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t und s c h l i e ß l i c h allem sonstigen V e r f a s s u n g s r e c h t entspricht - soll d i e s e s Ges e t z w i r k l i c h i r g e n d w i e " u n g e r e c h t " s e i n k ö n n e n ? 15) Soll d e r Richterspruch oder der Verwaltungsakt, der sich - wirklich i m R a h m e n d i e s e r V e r f a s s u n g s - und g e s e t z l i c h e n O r d n u n g h ä l t , s c h l e c h t e r d i n g s u n g e r e c h t s e i n können, ohne daß d i e s e " U n g e r e c h t i g k e i t " s c h o n d u r c h die r i c h t i g e G e s e t z e s a u s l e g u n g , die r i c h t i g e E r m e s s e n s h a n d h a b u n g , m . a . W . : d u r c h die e n g e n M a ß s t ä b e d e s V e r f a s s u n g s - und u n t e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n R e c h t s a b g e f a n g e n w ü r d e ? 1®) 13) Vgl. D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III R a n d n . 133: " E s i s t k l a r , daß u n s e r e V e r f a s s u n g e n die j ü n g s t e n u m f a s s e n d e n P l e b i s z i t e ü b e r die W e r t a u f f a s s u n g e n d e r R e c h t s g e m e i n schaft d a r s t e l l e n " . (Der Ausdruck " P l e b i s z i t e " ist a l l e r dings p r o b l e m a t i s c h ) . 14) Z u m G l e i c h h e i t s s a t z a l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e m A u s d r u c k d e r G e r e c h t i g k e i t s . u n t e n A b s c h n i t t 6 II (S. 890 f f ) . 15) S. B a y V e r f G H VGHE n . F . 11 II 127 (137). - S . a . M a u n z D ü r i g , A r t . 20 R a n d n . 72; S c h n o r r , D i e R e c h t s i d e e i m G r u n d g e s e t z , i n s b e s . S. 134 ff ( d e r d a s " R e c h t " s c h o n in A r t . 1 - 3 GG a u s g e d r ü c k t s i e h t ) . F o r s t h o f f , Die Bindung an G e s e t z und R e c h t , S . 4 3 : " M i t d e m E r g e h e n von G e s e t z e n , die d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n Intention n a c h U n r e c h t sind und d e r e n Unr e c h t s g e h a l t nicht s c h o n a u s a n d e r e n V e r f a s s u n g s n o r m e n e r w e i s l i c h i s t , s o n d e r n a u s A r t . 20 A b s . 3 GG d e d u z i e r t w e r d e n muß, ist u n t e r d e r gegenwärtigen V e r f a s s u n g s o r d n u n g e r n s t h a f t nicht zu r e c h n e n " . F o r s t h o f f ( e b d . ) hält e s a b e r f ü r m ö g l i c h , daß k l e i n e " h a n d g r e i f l i c h e U n g e r e c h t i g k e i t e n . . . u n t e r l a u f e n " . A b e r s i e zu k o r r i g i e r e n i s t doch e i n e F r a g e d e r A u s l e g u n g . Sie m i t H i l f e d e s nicht i n t e r p r e t i e r e n d h i n t e r d a s G e setz gestellten sondern ihm als "Recht" gegen das " G e s e t z " gestellten G e r e c h t i g k e i t s p r i n z i p s a u s z u m e r z e n , heißt mit K a n o n e n auf S p a t z e n s c h i e ß e n , z u m a l , wenn - wie F o r s t h o f f

- 669 Da d i e s e F r a g e n kaum j e b e j a h t werden können, hat s i c h die D i s k u s s i o n um die G e l t u n g s k r a f t des G e r e c h t i g k e i t s m a ß s t a b e s auf das P r o b l e m d e r " v e r f a s s u n g s w i d r i g e n " V e r f a s s u n g s n o r m v e r engt. 16) G e r a d e an d i e s e m F a l l zeigt s i c h a b e r die S c h w i e r i g k e i t , den g e m e i n s a m e n Überzeugungsfundes e x t r a constitutionem f e s t zustellen, im E x t r e m . W e r könnte im Namen d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung, die d e r o r i g i n ä r e V e r f a s s u n g s g e b e r u n t e r das Gebot d e r G e r e c h t i g k e i t g e s t e l l t hat, nicht nur l e g i t i m i e r t 18) sondern auch t a t s ä c h l i c h in d e r L a g e sein, gegen d i e s e n V e r f a s s u n g s g e b e r 19) den V o r w u r f zu e r h e b e n und zu b e l e g e n , e r habe die G e r e c h t i g k e i t s m a x i m e n d e r von ihm s t a a t s r e c h t l i c h k o n s t i t u i e r t e n R e c h t s g e m e i n s c h a f t v e r k a n n t ? O d e r a u c h : Wie könnte d i e s e r V o r w u r f g e g e n ü b e r dem v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n G e s e t z g e b e r - d e r Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t in B u n d e s t a g und B u n d e s r a t ( A r t . 79 A b s . 2 GG) - g e r e c h t f e r t i g t w e r d e n ? Mit R e c h t sagt das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t , daß die t h e o r e t i s c h e M ö g l i c h k e i t v e r f a s s u n g s w i d r i g e r V e r f a s s u n g s g e s e t z e e i n e r p r a k t i s c h e n Unmöglichkeit g l e i c h k o m m t . ^0) Wenn e s s i c h dennoch den A u s g l e i c h e i n e s " u n e r t r ä g l i c h e n W i d e r s p r u c h e s " z w i s c h e n dem p o s i t i v e n G e s e t z und d e r G e r e c h t i g k e i t zu d e r e n Gunsten ^1) und die Wahrung d e r " l e t z -

16)

17)

18) 19)

20) 21)

u n t e r s t e l l t - wirklich kein V e r f a s s u n g s v e r s t o ß (auch nicht gegen A r t . 3 GG) v o r l i e g t . Vgl. v o r allem Bachof, V e r f a s s u n g s w i d r i g e V e r f a s s u n g s n o r men, 1951; Maunz, Starke und schwache N o r m e n in der V e r fassung; Apelt, V e r f a s s u n g und r i c h t e r l i c h e s P r ü f u n g s r e c h t , J Z 9 . J h g . (1954) S. 401 ff; Nawiasky, P o s i t i v e s und überpos i t i v e s Recht; M a r t i , N a t u r r e c h t und V e r f a s s u n g s r e c h t , in " R e c h t s q u e l l e n p r o b l e m e im s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t " , F e s t gabe der r e c h t s - und w i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n Fakultät d e r Universität B e r n für den S c h w e i z e r i s c h e n J u r i s t e n v e r ein, 1955, S. 74 ff. W e i t e r e Nachweise s . bei den Z i t i e r t e n . Vgl. Kägi, R e c h t s s t a a t und D e m o k r a t i e , S. 134 : " E s fehlt u n s e r e r Zeit weithin j e n e r feste Consensus über die Grundw e r t e des R e c h t e s , ohne die r e c h t s s t a a t l i c h e Ordnung nicht m ö g l i c h ist" . Zum L e g i t i m a t i o n s p r o b l e m s. i n s b e s . N a w i a s k y - L e c h n e r , S . 2 5 f; Nawiasky, VGHE n . F . 11 II 150. D e r u r s p r ü n g l i c h e V e r f a s s u n g s g e b e r w a r die Mehrheit des p a r l a m e n t a r i s c h e n R a t e s und die Mehrheit in zwei Dritteln d e r L ä n d e r p a r l a m e n t e ( A r t . 144 GG). B V e r f G E 3, 2 3 3 ; s . a . BayVerfGH VGHE n . F . 11 II 134. B V e r f G E 3, 232 f.

- 670 t e n G r e n z e n d e r G e r e c h t i g k e i t " 22) v o r b e h ä l t , 23) s o s i c h e r t e s s i c h e i n e K o r r e k t u r c h a n c e wohl n u r n o c h f ü r den F a l l , daß i h m E v i d e n z und ö f f e n t l i c h e M e i n u n g die B e w e i s f ü h r u n g e r s p a r e n . Kann s c h o n d a s V e r b o t d e r U n g e r e c h t i g k e i t k a u m s e l b s t ä n d i g e B e d e u t u n g e r l a n g e n , so gilt d a s u m so m e h r f ü r d a s p o s i t i v e G e bot d e r G e r e c h t i g k e i t . 24) Wann läßt s i c h s c h o n s a g e n , w a s g e nau g e t a n w e r d e n m u ß , d a m i t d e r e i n z i g (!) g e r e c h t e Z u s t a n d hergestellt wird? Soll d e r G r u n d s a t z d e r G e r e c h t i g k e i t a b e r nicht doch L e g i t i m a t i o n s e i n ? L e g i t i m a t i o n f ü r den G e s e t z g e b e r ? E r b e d a r f i h r e r n u r d o r t , wo e r auf S c h r a n k e n s t ö ß t . D e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S c h r a n k e n a b e r i s t die G e r e c h t i g k e i t s o r i e n t i e r u n g i m m a n e n t . D o c h s e l b s t wenn d e r G e s e t z g e b e r e i n e r r e c h t l i c h e n L e g i t i m a t i o n f ü r j e d e n s e i n e r R e c h t s b e f e h l e b e d ü r f t e und die G e r e c h t i g k e i t e i n e s o l c h e L e g i t i m a t i o n w ä r e , könnte s i e ihm n u r s t r e i t i g g e m a c h t w e r d e n , wo e r u n g e r e c h t h a n d e l t . 25) A u c h f ü r die V e r w a l t u n g b l e i b t die B e d e u t u n g d e r g r u n d g e s e t z lich positivierten "Gerechtigkeit" gering. D e r Vorbehalt des Ges e t z e s w e i c h t d e m a l l g e m e i n e n G e r e c h t i g k e i t s a u f t r a g n i c h t . 26) 22) B V e r f G E 3, 233. 23) Wenn d e r B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f glaubt, e i n e w e i t e r g e h e n d e K o n t r o l l e a u s ü b e n zu s o l l e n , s o t r ü g t d e r A n s c h e i n s e i n e r T h e s e ( v i e l l e i c h t a u c h den G e r i c h t s h o f s e l b s t ) . E r m e i n t in W a h r h e i t i m m e r n u r die A n w e n d u n g h ö h e r r a n g i gen a b e r ausdrücklich positivierten ( V e r f a s s u n g s - ) Rechts. Vor d e r Anwendung a n d e r e r " o b e r s t e r G e r e c h t i g k e i t s w e r t e " s c h e u t e r ganz o f f e n b a r nicht w e n i g e r , e h e r n o c h m e h r z u r ü c k a l s d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t (VGHE n . F . 11 II 137). 24) D a f ü r , daß s i c h v i e l e h e r s a g e n l ä ß t , w a s u n g e r e c h t , a l s w a s g e r e c h t i s t , s . z . B . Wolff, R e c h t s g r u n d s ä t z e u n d v e r fassunggestaltende Grundentscheidungen als Rechtsquellen, S. 46. 2 5) D a s e t w a k ö n n t e d e r Sinn d e r A n s i c h t s e i n , daß die B i n d u n g a n " G e s e t z und R e c h t " e i n e n " R e c h t s g r u n d " d e s G e s e t z e s v e r l a n g t (vgl. M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 5 8 ) . Doch kann d i e s e s E r f o r d e r n i s nur im R a h m e n d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g , d . h . n u r auf die W e i s e g e l t e n d g e m a c h t w e r d e n , daß in den v e r f a s s u n g s m ä ß i g v o r g e s e h e n e n V e r f a h r e n die G e l t u n g d e s G e s e t z e s z u r P r ü f u n g g e s t e l l t w i r d . 26) Vgl. F o r s t h o f f , L e h r b u c h d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 2 7 1 ; Maunz, a . a . O .

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D i e B i n d u n g a n d a s G e s e t z w i r d d u r c h ihn e b e n f a l l s nicht a u f g e h o b e n . D e m u n g e r e c h t e n G e s e t z , d a s die V e r w a l t u n g z w i n g e n w ü r d e , u n g e r e c h t zu v e r f a h r e n , könnte s i e s i c h von V e r f a s s u n g s w e g e n nicht a n d e r s w i d e r s e t z e n a l s j e d e m a n d e r e n v e r f a s s u n g s widrigen Gesetz. Lediglich das Handeln der Verwaltung, das w e d e r u n t e r dem Vorbehalt des G e s e t z e s steht noch durch das G e s e t z o d e r die V e r f a s s u n g n ä h e r g e b u n d e n i s t und d a s w e d e r e i n e m G e s e t z n o c h d e r V e r f a s s u n g w i d e r s p r i c h t , a n dem G r u n d s a t z d e r G e r e c h t i g k e i t zu m e s s e n , d a r a n d ü r f t e d a s I n t e r e s s e nicht g r o ß s e i n . Bleibt schließlich d e r Richter, d e s s e n w e s e n s g e m ä ß e r A u f t r a g die G e r e c h t i g k e i t i s t . Sie e r g ä n z t ihm die g e s e t z t e O r d n u n g . A b e r g e g e n s i e a u s dem A u f t r a g d e r G e r e c h t i g k e i t v o r z u g e h e n , i s t i h m n u r g e g e n d a s u n g e r e c h t e G e s e t z und n u r i m R a h m e n d e r V e r f a s s u n g e r l a u b t . ^ ^ A l s o i s t a u c h i n s o f e r n die u n m i t t e l b a r e Bedeutung des Gerechtigkeitsgrundsatzes - was seine höchstrangige P o s i t i v i e r u n g d u r c h die V e r f a s s u n g b e t r i f f t - n i c h t g r o ß . T r o t z all dem i s t e s w i c h t i g zu w i s s e n , daß die G e r e c h t i g k e i t zu den o b e r s t e n G e b o t e n d e r V e r f a s s u n g g e h ö r t - a u c h u n d g e r a de f ü r die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n ; denn a u c h s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t

27) S. h i e r z u n o c h m a l s oben S. 66 5 zu F u ß n . 7, 8. D a f ü r , daß " R e c h t " i . S . d e s A r t . 20 A b s . 3 GG nicht die V e r w e i s u n g auf d a s N a t u r r e c h t s o n d e r n auf die G e s a m t h e i t d e s a u ß e r g e s e t z lichen positiven Rechts bedeutet s . a . Ipsen, Grundgesetz u n d r i c h t e r l i c h e P r ü f u n g s z u s t ä n d i g k e i t , D V 2 . J h g . (1949) S. 486 ff (490); W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 A n m . II 3 c; E v e r s , D e r R i c h t e r und d a s u n s i t t l i c h e G e s e t z , S. 105 ff m i t e i n g e h . w e i t . N a c h w e i s e n ; S c h l o c h a u e r , Ö f f e n t l i c h e s R e c h t , S. 16 f; i m E r g e b n i s o f f e n s i c h t l i c h wie h i e r a u c h M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 5 8 . - A u c h F o r s t h o f f (Die B i n d u n g an G e s e t z und R e c h t , S . 4 2 ff) k o m m t - i n d e m e r e i n e M ö g l i c h k e i t d e r V e r w a l t u n g , s i c h g e g e n d a s G e s e t z auf d a s Recht zu b e r u f e n , p r a k t i s c h v e r n e i n t , d a g e g e n d e m G e r i c h t e i n e P r ü f u n g s m ö g l i c h k e i t g e g e n ü b e r " h a n d f e s t e n Unger e c h t i g k e i t e n " z u g e s t e h t - , wenn m a n d a s b e j a h t e r i c h t e r l i c h e P r ü f u n g s r e c h t in die B a h n e n d e s A r t . 100 GG lenkt, d e r vertretenen Auffassung nahe.

- 672 i s t G e r e c h t i g k e i t und s o z i a l e I n t e r v e n t i o n i s t (auch) s o z i a l e G e rechtigkeit. 2 8)

28) S. h i e r z u z u n ä c h s t du P a s q u i e r , L a notion de j u s t i c e s o c i a l e et son i n f l u e n c e s u r l e d r o i t s u i s s e , Z e i t s c h r i f t f ü r s c h w e i z e r i s c h e s R e c h t , n . F . B d . 71 (1952) S. 69 ff; H ö f f n e r , Die s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t und die ü b e r l i e f e r t e a b e n d l ä n d i s c h e G e rechtigkeitslehre; kritisch zur Differenzierung zwischen Ger e c h t i g k e i t und s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t v. d. Heydte, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e T r a g w e i t e d e r G e n e r a l k l a u s e l in A r t . 19 Abs. 4 des Bonner Grundgesetzes", Veröffentlichungen der V e r e i n i g u n g d e r D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , H e f t 8, 1950, S. 162 f. - Im b e s o n d e r e n z u r A b f o l g e R e c h t s s t a a t - G e r e c h t i g k e i t s s t a a t - Staat s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t s . B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S . 3 9 f, 44.

- 673 5. A b s c h n i t t Der Sozialstaat I. Z u m W e s e n d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n S o z i a l s t a a t s p r o k l a m a t i o n K e i n W o r t d e s G r u n d g e s e t z e s m u ß f ü r s i c h a l l e i n so v i e l s a gen wie d a s W o r t " s o z i a l " . A l l e a n d e r e n V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e - etwa d e r d e r D e m o k r a t i e , d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t , d e r Bundesstaatlichkeit - sind durch E i n z e l v o r s c h r i f t e n d e r V e r f a s sung e r g ä n z t und e r l ä u t e r t . Die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t d a g e g e n hat ihren verbalen verfassungsrechtlichen Niederschlag fast auss c h l i e ß l i c h in den F o r m e l n v o m " d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n B u n d e s s t a a t " ( A r t . 20 A b s . 1 GG) und v o m " r e p u b l i k a n i s c h e n , d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG) g e f u n d e n . W a s die K o m p e t e n z n o r m e n und die G r u n d r e c h t e a n z u sätzlichen inhalts- o d e r f o r m b e z o g e n e n Richtpunkten geben, ist v e r g l e i c h s w e i s e äußerst wenig. D a s M i ß v e r h ä l t n i s z w i s c h e n d e r ä u ß e r e n N o r m s u b s t a n z und i h r e m - positiven, noch m e h r i h r e m potentiellen - Aussageobjekt i s t s y m p t o m a t i s c h f ü r die S c h w i e r i g k e i t n o r m a t i v e r , i n s b e s . v e r fassungsrechtlicher Vorwegnahme positiver sozialer Gestaltungsa u f g a b e n . M . a . W . : E s i s t s y m p t o m a t i s c h f ü r die s o z i a l e S c h w ä c h e m a t e r i e l l e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t . Sie läßt e i n e ( e i n g e h e n d e r e ) v e r f a s s u n g s g e s e t z l i c h e Regelung allzuleicht zum unverbindlichen P r o g r a m m h e r a b s i n k e n , d a s die g a n z e V e r f a s s u n g in den V e r r u f b r i n g t , ein b l o ß e s " B l a t t P a p i e r " zu s e i n . R e s i g n a t i o n v o r d i e s e m R i s i k o kann e b e n s o z u r k u r z e n F o r m e l v o m " s o z i a l e n Staat" r a t e n wie E h r l i c h k e i t , die d a v o r z u r ü c k s c h r e c k t , d u r c h d e t a i l l i e r t e N o r m i e r u n g e n E r w a r t u n g e n zu w e c k e n , die nicht d u r c h e n t s p r e c h e n d e Sanktionen d a v o r b e w a h r t w e r d e n können, e n t t ä u s c h t zu werden. D o c h d a m i t a l l e i n i s t die K ü r z e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n E i n l a s s u n g auf d a s s o z i a l e T h e m a nicht zu e r k l ä r e n . E i n e e i n g e h e n d e r e R e g e l u n g h ä t t e nicht n u r in T e i l f r a g e n u n m i t t e l b a r v o l l z i e h b a r e s und d u r c h s e t z b a r e s R e c h t s c h a f f e n k ö n n e n . Sie h ä t t e m i t v e r l ä ß l i c h e r E f f e k t i v i t ä t a u c h die G e s t a l t u n g s v o l l m a c h t d e s G e s e t z g e b e r s e i n g r e n z e n und so, wenn s c h o n nicht g e s t a l t e r i s c h e s W i r k e n e r z w i n g e n , ihm doch w e n i g s t e n s f e s t e B a h n e n v o r z e i c h n e n k ö n n e n . Eine detaillierte v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Regelung hätte vielleicht a u c h a l s " e h r l i c h e r " g e w e r t e t w e r d e n d ü r f e n . Die F o r m e l v o m s o z i a l e n Staat r u f t i h r e r s e i t s t r o t z und g e r a d e w e g e n i h r e r K ü r z e 1)

S. h i e r z u z . B . N a w i a s k y , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S . 3 8 f; d e n s . , A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 105 f .

- 674 eine M a s s e v i e l f ä l t i g e r Hoffnungen h e r v o r , deren u n k o n t r o l l i e r b a r e s A u f k o m m e n d u r c h die K o n k r e t h e i t e i n e r n ä h e r e n R e g e l u n g gemäßigt werden könnte. Der äußere Minimalismus der grundgesetzlichen Sozialstaatsp r o k l a m a t i o n hat d e n n in d e r T a t a u c h noch a n d e r e G r ü n d e a l s die e i n g a n g s g e n a n n t e n . D e r G r u n d g e s e t z g e b e r sah s i c h g a r n i c h t in d e r L a g e , ein a b g e s c h l o s s e n e s S o z i a l p r o g r a m m zu e n t w i c k e l n u n d v e r b i n d l i c h zu s e t z e n . D i e s e s o z i a l g e s t a l t e r i s c h e I m p o t e n z b e r u h t e e i n e r s e i t s auf d e r U n s i c h e r h e i t , U n a u s g e g l i c h e n h e i t und S p a n n u n g s f ü l l e d e r a u ß e n - und i n n e n p o l i t i s c h e n , ö k o n o m i s c h e n u n d s o z i a l e n Z u s t ä n d e i m W e s t d e u t s c h l a n d d e r Z e i t von 1 9 4 8 / 4 9 . W e d e r s i e n o c h die d a m a l s m ö g l i c h e n E n t w i c k l u n g s p r o g n o s e n g a b e n e i n e v e r l ä ß l i c h e G r u n d l a g e f ü r ein auf D a u e r a n g e l e g t e s , s a c h g e r e c h t e s S o z i a l s t a a t s p r o g r a m m a b . ^ ) H ä t t e a l s o ein in s i c h s o z i a l p o l i t i s c h g e s c h l o s s e n e r G r u n d g e s e t z g e b e r schon ä u ß e r s t e Z u r ü c k h a l t u n g w a l t e n l a s s e n m ü s s e n , so w a r d i e s d e m k o n k r e t e n V e r f a s s u n g s g e b e r u m s o m e h r a u f e r l e g t , a l s die s e i n e n W i l l e n t r a g e n d e n politischen K r ä f t e durch vielfältige D i f f e r e n z e n an d e r positiven Ausbildung einer substanziellen, abgerundeten Konzeption gehindert waren. K l a r w a r , daß d e r Staat nicht in die R o l le s o z i a l e r Indifferenz zurückfallen d u r f t e . Die sozialpolitischen G r u n d p o s t u l a t e und E r r u n g e n s c h a f t e n d e r e r s t e n H ä l f t e d e s 20. J a h r h u n d e r t s w a r e n i m g r o ß e n und g a n z e n u n b e s t r i t t e n . Ü b e r die M i t t e l und W e g e d e r F o r t f ü h r u n g und S t e i g e r u n g , ü b e r d a s Z i e l m o d e l l und den e r s t r e b e n s w e r t e n G r a d d e r S t e i g e r u n g h e r r s c h t e n j e d o c h M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n , ja s o g a r s c h a r f e G e g e n s ä t z e . D e n F u n d u s an G e m e i n s a m e m a u s z u m i t t e l n und in e x t e n s o zu p o 2)

3) 4)

I p s e n ( Ü b e r d a s G r u n d g e s e t z , 1950, S. 14 ff = D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , Recht Staat W i r t s c h a f t , B d . II (1950) S. 182 ff (186 ff)) b e a n s t a n d e t a l l e r d i n g s , d a s G r u n d g e s e t z h a b e g e r a d e die a k t u e l l e n s o z i a l e n A u f g a b e n , wie z . B . d a s F l ü c h t l i n g s p r o b l e m , nicht g e n ü g e n d g e s e h e n und a n g e p a c k t . D i e s e K r i t i k hat in d e m M a ß e a n Gewicht v e r l o r e n , in d e m G r u n d g e s e t z und B u n d e s r e p u b l i k a u f g e h ö r t h a b e n , P r o v i s o r i e n zu s e i n . J e d e n f a l l s z u r ü c k s c h a u e n d w i r d m a n a u c h z w e i f e l n m ü s s e n , ob die K r i t i k I p s e n s ü b e r h a u p t a u c h n u r vom Blickpunkt d e r "Vorläufigkeit" aus begründet e r s c h e i n t . Vgl. v . M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z , (1. A u f l . ) A r t . 20 A n m . VII. S. h i e r z u i n s b e s . A b e n d r o t h , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d ( z i t i e r t n a c h d e m A b d r u c k in S u l t a n A b e n d r o t h , B ü r o k r a t i s c h e r V e r f a s s u n g s s t a a t und s o z i a l e D e m o k r a t i e ) , S. 95, 98 f f .

- 675 s i t i v i e r e n , w a r sowohl im H i n b l i c k auf die E i g e n a r t d e r M a t e r i e , wie a u c h auf die i n n e r e und ä u ß e r e Situation d e s p a r l a m e n t a r i schen Rates schlechterdings unmöglich. In d i e s e r L a g e bot s i c h d e r A u s w e g d e r a l l g e m e i n e n F o r m e l an, die d a s G e m e i n s a m e in die V e r f a s s u n g h i n e i n h o l e n konnte, ohne daß d i e s d u r c h die N o t w e n d i g k e i t d e t a i l l i e r t e r F e s t l e g u n g e n e r s c h w e r t und d u r c h D e z i s i o n e n ü b e r die b e s t e h e n d e n D i f f e r e n z e n v e r h i n d e r t worden w ä r e . D a s Bekenntnis zum Sozialstaat ist Gen e r a l k l a u s e l und d i l a t o r i s c h e r F o r m e l k o m p r o m i ß 5) in e i n e m : Generalklausel als Niederschlag des übereinstimmenden N o r m willens der verfassungsgestaltenden politischen Kräfte, dilator i s c h e r F o r m e l k o m p r o m i ß ® ) a l s N i c h t e n t S c h e i d u n g ü b e r die v i e l f ä l t i g o f f e n e n M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n in b e z u g auf die G e s t a l t g a b e d e s S o z i a l s t a a t e s . Sphinxhaft, s c h w e i g s a m , m e h r d e u t i g und d e u t u n g s t r ä c h t i g , E n t s c h e i d u n g und N i c h t e n t Scheidung v e r s c h m e l z e n d , a l l g e m e i n , u m f a s s e n d gewollt und doch nicht e r s c h ö p f e n d , von z e n t r a l e m A n s p r u c h , ohne die K r a f t i n d e s s e n , i h m ganz zu g e n ü g e n , w u r d e die Wendung v o m s o z i a l e n Staat z u r e b e n s o oft ü b e r s e h e n e n wie ü b e r s c h ä t z t e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B a s i s s o zialstaatlicher Verfassungswirklichkeit. Sich v i e l s c h i c h t i g ü b e r l a g e r n d e , h e t e r o g e n e E l e m e n t e v e r e i n i gend, von u n a u s g l e i c h b a r e n Spannungen e r f ü l l t , s e t z t die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g die I n t e r p r e t a t i o n m a n n i g f a c h e n G e f a h r e n d e s I r r t u m s aus, ja stellt sie sie letztlich vor eine kaum l ö s b a r e Aufgabe. Auf d e r e i n e n S e i t e d r o h t die Skylla d e r U n t e r b e w e r t u n g d e s v o r h a n d e n e n N o r m w i l l e n s , die die o b j e k t i v e M e h r d e u t i g k e i t ü b e r s c h ä t z t und die s u b j e k t i v e N i c h t e n t Scheidung z u m A u s l e g u n g s p r o g r a m m d e r g a n z e n N o r m erhebt;®) auf d e r a n d e r e n S e i t e die 5) 6)

7)

8)

Im Sinne C a r l S c h m i t t s ( V e r f a s s u n g s l e h r e , S . 3 1 f , 118). Z u r Wertung des P r i n z i p s des sozialen (Rechts-)Staats als F o r m e l k o m p r o m i ß s . z . B . A b e n d r o t h a . o. ( S . 6 7 4 z u F u ß n . 4 ) a . O . ; H e t t l a g e , F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 9 5 ; P ä h l e r , V e r e i n und S o z i a l s t r u k t u r , A r c h i f f ü r R e c h t s - und S o z i a l p h i l o s o p h i e , B d . XLII (1956) S. 197 ff (222). E s e r s c h e i n t n i c h t u n b e r e c h t i g t , wenn H e r r s c h e l ( R a t i o n a l i s i e r u n g d e s R e c h t s , i n s b e s . d e s A r b e i t s r e c h t s , in " S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S o z i a l r e c h t und A r b e i t s r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r F r i e d r i c h S i t z l e r , 1956, S . 2 8 7 f f (299)) m e i n t , d a s G r u n d g e s e t z h a b e durch seine m i ß v e r s t ä n d l i c h e F o r m e l vom sozialen R e c h t s s t a a t die E n t w i c k l u n g d e s S o z i a l r e c h t s n a c h g e r a d e k o m p l i z i e r t . V o r allem G r e w e (Das bundesstaatliche System des G r u n d g e s e t z e s , D R Z 4. J h g . (1949) S . 4 9 f f (351); D e r B e g r i f f d e s " s o z i a l e n S t a a t e s " in d e r d e u t s c h e n V e r f a s s u n g s e n t w i c k l u n g , D e r A r b e i t g e b e r , 1 9 5 0 / 5 1 N r . 2 4 / 1 S . 3 9 f f (39, 42)) k a p i t u l i e r t v o r den I n t e r p r e t a t i o n s s c h w i e r i g k e i t e n in d i e s e r R i c h t u n g . S . a . Paulick, Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der B e s t e u e r u n g -

- 676 C h a r y b d i s e i n e r Ü b e r s t e i g e r u n g d e r A u s s a g e k r a f t , die d a s E l e m e n t d e r N i c h t e n t S c h e i d u n g v e r n a c h l ä s s i g t und die - i n f o l g e d e r o b j e k t i v e n M e h r d e u t i g k e i t und d e r s u b j e k t i v e n N i c h t e i n i g u n g und N i c h t e n t Scheidung - f e h l e n d e N o r m s u b s t a n z bewußt o d e r u n b e wußt d u r c h e i g e n e K o n s t r u k t i o n e n und e i g e n e s W u n s c h d e n k e n d e s Interpreten ersetzt. D a z w i s c h e n d u r c h z u s t e u e r n , den b i n d e n den N o r m k e r n zu e r k e n n e n , ohne d e s s e n s t r u k t u r e l l e L a b i l i t ä t u n d g e w o l l t e E l a s t i z i t ä t zu ü b e r s e h e n , j e d o c h d a r ü b e r h i n a u s zu r e s p e k t i e r e n , daß o b j e k t i v e M e h r d e u t i g k e i t und s u b j e k t i v e D i v e r genz e i n e r e i n d e u t i g e n N o r m a u s s a g e e n t g e g e n w i r k e n und s o m i t d a s S u b s t r a t d e r N o r m g e l t u n g z e r s e t z e n , i s t die d i f f i z i l e N o t w e n d i g k e i t , v o r d e r die A u s l e g u n g d e r F o r m e l v o m " s o z i a l e n S t a a t " steht. II.

Die g r u n d s ä t z l i c h e E x e g e s e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n Sozial staat s p r o k l a m a t i o n

1.

Zum

Inhalt

der

S o z i a 1s t a a t s e r k 1 ä ru n g

a)

Die T r i a s d e r e l e m e n t a r e n D e u t u n g s m ö g l i c h k e i t e n

Z u A n f a n g d i e s e r U n t e r s u c h u n g 1) w u r d e n d r e i G r u n d i n h a l t e d e s allgemeinen Verständnisses des Wortes "sozial" herausgestellt: " s o z i a l " im a l l g e m e i n s t e n und n e u t r a l s t e n Sinn a l s " g e s e l l s c h a f t lich", "gemeinschaftlich", "gesellschaftseigen", "gesellschaftsb e z o g e n " ; " s o z i a l " in e i n e m e n g e r e n , w e r t e n d e n Sinn a l s - auf die Mitglieder der Gesellschaft bezogen - "gesellschaftsgebunden", "gemeinschaftsverpflichtet", "gesellschaftszugewandt"; " sozial" s c h l i e ß l i c h im Sinne d e r ( S u m m e d e r ) h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n p o l i t i s c h e n Sozialbewegung(en), d. h. " s o z i a l " a l s K e n n z e i c h e n e i n e r k r i t i s c h e n H a l t u n g g e g e n ü b e r den b e s t e h e n d e n i n n e r g e s e l l s c h a f t lichen Wohlstandsdifferenzen, a l s das Epitheton eines d e r üblen Lage s c h l e c h t e r g e s t e l l t e r Schichten abhelfenden Handelns. Die D i s k u s s i o n u m den B e g r i f f d e s " s o z i a l e n S t a a t e s " hat s i c h b i s h e r m i t v e r b a l e n A r g u m e n t e n nicht ü b e r b e l a s t e t . T r o t z d e m g r u p p i e r t s i c h die A u s l e g u n g d e s g r u n d g e s e t z l i c h e n S o z i a l s t a a t s b e g r i f f s d u r c h M o d i f i k a t i o n e n und K o m b i n a t i o n e n r e i c h v a r i i e r t , im g r o ßen und g a n z e n a b e r s e h r d e u t l i c h - u m d i e s e d r e i G r u n d g e h a l t e des Wortes "sozial". G e r a d e z u a l s s e l b s t v e r s t ä n d l i c h e r s c h i e n und e r s c h e i n t e s nicht nur dem Nichtjuristen sondern auch e i n e r breiten r e c h t s w i s s e n s c h a f t l i c h e n A l l g e m e i n h e i t , den " s o z i a l e n S t a a t " im Sinne d e s h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n p o l i t i s c h e n S o z i a l b e g r i f f e s zu b e g r e i f e n - a l s

9) 1)

s e i n Inhalt und s e i n e G r e n z e n , in " P r o b l e m e d e s F i n a n z - und S t e u e r r e c h t s " , F e s t s c h r i f t f ü r O t t m a r B ü h l e r , 1954, S. 121 ff ( 1 6 1 : " U n b e s t i m m t h e i t und U n b e s t i m m b a r k e i t d e s S o z i a l staatsbegriffs"). E i n z e l n e N a c h w e i s e s . unten zu v e r s c h i e d e n e n e x t r e m e n Interpretationsergebnissen. S. oben S . 1 8 .

- 677 den H e l f e r d e r S c h w ä c h e r e n , 2) d e r die T e i l h a b e an den w i r t schaftlichen Gütern nach "den Grundsätzen der Gerechtig2)

V g l . N a w i a s k y , G r u n d g e d a n k e n d e s G r u n d g e s e t z e s f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S. 66 ( s . d e n s . a . A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 51 f); Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 149 (und p a s s i m ) ; M a u n z , D e r d e u t s c h e Standpunkt zu den E m p f e h l u n g e n d e s E u r o p a r a t e s z u r S c h a f fung einer Europäischen Sozialversicherungsordnung, Deuts c h e V e r s i c h e r u n g s z e i t s c h r i f t , V . J h g . (1951) S . 2 7 2 ff (273); d e r s . , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 6 0 f; B e t t e r m a n n , G r u n d f r a g e n d e s P r e i s r e c h t s , S. 119; D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , S . 1 9 6 ; d e r s . , B e s p r e c h u n g zu " M e n g e r , D e r Begriff des sozialen R e c h t s s t a a t e s im Bonn e r G r u n d g e s e t z " , AöR B d . 79 (1953/54) S . 2 5 4 ff (255 ff); B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 102 f f ; D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , V V D S t R L . H. 12, 1954, S . 9 9 ff (102 f); P f e i f e r , d a s s . ebenda, S . l l l ff (112 f); P e t e r s , I s t e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u l ä s s i g , daß d e r S t a a t d u r c h b e s t i m m t e Arbeitsschutzvorschriften auch P e r s o n e n erfaßt, die k e i n e o d e r n u r s o l c h e A r b e i t n e h m e r b e s c h ä f t i g e n , w e l c h e infolge d e r A r t o d e r O r g a n i s a t i o n d e s B e t r i e b e s i n s o w e i t nicht s c h u t z b e d ü r f t i g sind, B u n d e s a r b e i t s b l a t t 1954, S. 205 ff, 241 ff (208, 242); F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 162 und p a s s i m ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom sozialen R e c h t s s t a a t , Die B e t r i e b s v e r f a s s u n g , 2 . J h g . (1955) N r . 8 S. 4 ff (6 und p a s s i m ) ; C l a u s A r n d t , Die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , Die n e u e G e s e l l s c h a f t , 3 . J h g . (1956) S. 326 ff (330); Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 124 f; T h i e m e , L i b e r a l i s m u s und G r u n d g e s e t z , S . 2 9 6 ; R o h w e r - K a h l m a n n , S o z i a l r e c h t und G r u n d g e s e t z , S o z i a l e Sic h e r h e i t , 6. J h g . (1957) S. 358 ff (359); D i e t z , R e c h t s g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g zu d e r F r a g e , ob A r t . 3 A b s . 2 und 3 d e s G r u n d g e s e t z e s f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d d e r B e r ü c k s i c h t i g u n g e i n e r g e r i n g e r e n W e r t i g k e i t von F r a u e n a r b e i t gegenüber d e r M ä n n e r a r b e i t sowie e i n e r typisch g e r i n g e r e n s o z i a l e n B e l a s t u n g d e r F r a u g e g e n ü b e r d e m Mann bei d e r A u f s t e l l u n g e i n e r N o r m f ü r den L o h n e n t g e g e n s t e h t , 1957, S.25; Hamann, Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S.47; L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 19 f; d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S. 87; Dersch, Der Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit und R e c h t s s t a a t l i c h k e i t in d e r P r a x i s d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1959, S. 59 ff (63 f); Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 4 3 f;

- 678 keit ^

3)

mit dem Ziele der Gewährleistung eines menschenwürdi-

F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , J Z 1 4 . J h g . (1959) S. 329 ff (33 5); T h i e m e , D e r B e a m t e i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 170; S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S . 2 3 (ff); B V e r w G 7, 180 (182); KG U r t e i l v o m 18. F e b r u a r 1955 - 1 Ss 5 8 4 / 5 4 ( 3 7 6 / 5 4 ) , J Z l O . J h g . (1955) S. 545 (546); A m t l i c h e Begründung des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes, D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799, S. 32. - Ohne a u s d r ü c k l i c h e E r w ä h n u n g l i e g t d i e s e A u f f a s s u n g d e r M a s s e d e r Ä u ß e r u n g e n z u g r u n d e , die s i c h m i t E i n z e l f r a g e n u n t e r dem B l i c k p u n k t d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s b e f a s s e n , o h n e d i e s e n ( i n s o w e i t ) g r u n d s ä t z l i c h zu i n t e r p r e t i e r e n . N a c h w e i s e folgen zum weiteren Text. Z u r Deutung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s a l s Gerechtigkeitspos t u l a t v g l . M a u n z , a . a . O . ; D ü r i g , B e s p r e c h u n g zu " M e n g e r , D e r Begriff d e s sozialen R e c h t s s t a a t s im Bonner G r u n d g e s e t z " , S . 2 5 5 f; P e t e r s , Ist e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u l ä s s i g , daß d e r Staat d u r c h b e s t i m m t e A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n u s w . , S.242; Abendroth, Zum Begriff des demokratischen u n d s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s ist G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S. 84 f,- 90 f; B a c h o f , a . a . O . S . 3 9 ff, 80; P f e i f e r , a . a . O . ; F e c h n e r , a . a . O., i n s b e s . S. 162; C l a u s Arndt, a . a . O . S.330 (zurückhaltend); Rohwer-Kahlmann, a . a . O . S. 361; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 3; S c h l o c h a u e r , Ö f f e n t l i c h e s R e c h t , S. 14; L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 19 f; d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 8 7 ; 1 3 1 ; D e r s c h , a . a . O . S. 64; R e i n h o l d , I n n e r e und ä u ß e r e F r e i h e i t i m W o h l f a h r t s s t a a t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 5 . J h g . (1959) S. 529 ff (534), a . a . O . S. 64; B V e r f G E 5, 85 (198); B V e r w G E 7, 180 (182). E i n e e x t r e m e D e u t u n g , die den S o z i a l s t a a t n u r a l s G e r e c h t i g k e i t s s t a a t und z w a r o h n e s o z i a l e M a t e r i a l i s i e r u n g d e r G e r e c h t i g k e i t v e r s t e h e n will, f i n d e t s i c h b e i M e n g e r , D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s i m B o n n e r G r u n d g e s e t z , S. 24 ff ( ä h n l i c h v o r a l l e m H a m e l , Die B e d e u t u n g d e r G r u n d r e c h t e i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 2 8 ; wohl a u c h P e t e r s , Kombination v e r s c h i e d e n e r V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e als Mittel d e r V e r f a s s u n g s a u s l e g u n g , in F e s t s c h r i f t f ü r K a r l A r n o l d , 1955, S . 1 1 7 ff (124)). Z u r K r i t i k s . die v o r s t e h e n d Z i t i e r t e n (insbes. Dürig, v. Mangoldt-Klein); s. f e r n e r Ipsen, B e s p r e c h u n g zu M e n g e r , D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s i m B o n n e r G r u n d g e s e t z , DVB1. 7 2 . J h g . (1957) S . 2 1 9 . - Z u m B e g r i f f d e r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t s . n o c h m a l s die Z u s a m -

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g e n 4 ) D a s e i n s 5) f ü r alle"

4)

5)

zu o r d n e n s u c h t .

m e n f a s s u n g b e i H ö f f n e r , D i e s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t und die ü b e r l i e f e r t e a b e n d l ä n d i s c h e G e r e c h t i g k e i t s l e h r e . Zu d e m s o z i a l s u b s t a n z i i e r t e n G e r e c h t i g k e i t s b e g r i f f , wie e r etwa d e r G l e i c h u n g S o z i a l s t a a t = s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t s s t a a t i m Sinn e d e r v o r s t e h e n d e n N a c h w e i s e z u g r u n d e l i e g t , s . die D a r s t e l l u n g b e i Du P a s q u i e r , L a notion de j u s t i c e s o c i a l e et s o n influence s u r le droit s u i s s e . Z u r M e n s c h e n w ü r d e a l s T e l o s d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t s . v. M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z (1. A u f l . ) A r t . 20 A n m . 2b; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 2 ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 6 ff ( d u r c h g e h e n d ) ; K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 124 f; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S.33); L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e des G r u n d g e s e t z e s , S.20; Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 5 3 ff (ohne a u s d r ü c k l i c h e n Anruf der Menschenwürde, jedoch d e r Sac h e n a c h s e h r e i n d r i n g l i c h ) . R e i n h o l d , I n n e r e und ä u ß e r e F r e i h e i t im W o h l f a h r t s s t a a t , S.536. - Abendroth (Zum B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s i m G r u n d g e s e t z d e r Bundesrepublik Deutschland, S.93) glaubt, den s o z i a l s t a a t l i c h e n S u k k u r s d e m m e n s c h e n w ü r d i g e n D a s e i n w e n i g e r d e s e i n z e l n e n a l s g a n z e r G r u p p e n r e s e r v i e r e n zu s o l l e n - e i n e E i n s c h r ä n k u n g , die i m E r g e b n i s ( i n s b e s . u n t e r p r a k t i s c h e n A s p e k t e n ) in etwa g e r e c h t f e r t i g t s e i n m a g , s i c h jedoch gerade unter Heranziehung des Begriffs der Menschenwürde schlecht begründen läßt. (1) Z u m S o z i a l s t a a t a l s G a r a n t e i n e s m e n s c h e n w ü r d i g e n D a s e i n s s . a u ß e r den v o r s t e h e n d G e n a n n t e n a u c h W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 A n m . II 1 d; F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , S. 335 F u ß n . 5 2 . (2) D e r S o z i a l s t a a t a l s G a r a n t d e s E x i s t e n z m i n i m u m s w i r d z . B . e r w ä h n t b e i D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g im Wohlf a h r t s s t a a t , S. 196 ff; P a u l i c k , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B i n d u n g e n d e s G e s e t z g e b e r s b e i m E r l a ß von S t e u e r g e s e t z e n , S. 491 ff; A b e n d r o t h , a . a . O . S . 9 3 ( f ü r die E x i s t e n z s i c h e r u n g von G r u p p e n ) ; M a u n z , Die F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 5 9 ; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 4 3 f; s . a . L e i b h o l z , Die k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S . 2 0 , und d e r s . , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 8 7 ( d e r von d e r G e w ä h r l e i s t u n g e i n e s s o z i a l e n M i n d e s t s t a n d a r d s spricht); Wintrich, Die Bedeutung d e r " M e n s c h e n w ü r d e " f ü r die A n w e n d u n g d e s R e c h t s , B a y e r i s c h e V e r w a l -

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V e r f e i n e r t e m juridischem Sinn hat diese schlichte Transposition sozial-politischer Postulate in das Verfassungsrecht vielfach nicht genügt. In einer durch fast heillose Unsicherheit über die tungsblätter, n. F . 3.Jhg. (1957) S. 137 ff (S. 139 : Sozialstaatsprinzip und Menschenwürde zusammen ergeben Anspruch auf Gewährleistung des Existenzminimums). (3) Einen anderen Akzent hat es, wenn vom Sozialstaat als dem Staat der Daseinsvorsorge gesprochen wird (zu der Unterscheidung zwischen s o z i a l e r Intervention und Daseinsvorsorge s. nochmals oben S. 37 ). Soweit damit weder gemeint ist, daß der Staat in Konsequenz seines sozial ausgleichenden E i n g r i f f s zum Staat der Daseinsvorsorge wird und (oder) die H i l f e für die schwächeren Schichten dort Daseinsvorsorge ist, wo es um deren Existenzminimum geht, ist etwas ander e s gemeint, als das,was im Text angedeutet sein soll. Im Schrifttum wird nicht i m m e r genau unterschieden. Im Sinne der Daseinsvorsorge als Ausfluß der Sozialstaatlichkeit s. z . B . Ipsen, Anmerkung zu B V e r f G Urteil v. 19.Dezember 1951 - 1 BvR 220/51 - DÖV 5. Jhg. (1952) S.217 f (218); Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats, insbes. S.40; Forsthoff, Verfassungsprobleme des Sozialstaats, S. 8; Hamann, a . a . O . ; Huber, Der Streit um das W i r t s c h a f t s v e r fassungsrecht, S.202; Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S. 185 f; Thieme, Liberalismus und Grundgesetz, S. 295 f; s . a . Bleibtreu, Demokratie, soziales P r i n z i p und Rechtsstaat, S.103. 6)

7)

V g l . A r t . 151 A b s . 1 Satz 1 RV 1919: " D i e Ordnung des W i r t schaftslebens muß den Grundsätzen der Gerechtigkeit mit dem Z i e l e der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins für alle entsprechen". - Zur Verwandtschaft der grundgesetzlichen Sozialstaatsproklamation mit A r t . 151 RV 1919 s. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd.I, S.36 f; F o r s t hoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats, S.27; Nipperdey, Die soziale Marktwirtschaft in der Verfassung der Bundesrepublik, S. 18. - Schon in der W e i m a r e r Zeit wurde der Staat des A r t . 151 RV 1919 als sozialer Rechtsstaat und Sozialstaat bezeichnet (s. z . B . Piloty-Schneider, Grundriß des Verwaltungsrechts, 4./5. A u f l . 1930, S.2). S. zu Vorstehendem auch Scheuner, Grundfragen des m o d e r nen Staates, S.154; Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 20 A n m . I I 1 a; Huber, Der Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s sungsrecht, S.201 ff; Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s rechts, Bd. II, S. 33; BVerfGE 1, 97 (105).

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" G r e n z e n des S t a a t e s " g e k e n n z e i c h n e t e n ( v e r f a s s u n g s - ) p o l i t i s c h e n A m b i a n c e e r s c h i e n e s schon wichtig genug o d e r auch noch w i c h t i g e r , den S o z i a l s t a a t s b e g r i f f - ihm den a l l g e m e i n s t e n S o z i a l b e g r i f f u n t e r l e g e n d - a l s e i n e Negation g e s e l l s c h a f t l i c h e r A u t o n o m i e und eine B e s t ä t i g u n g des a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g e s des S t a a t e s zu deuten.**) E i n e n g e r a d e z u s e n s a t i o n e l l e n B e i f a l l hat s c h l i e ß l i c h die S o z i a l s t a a t s t h e s e e r h a l t e n , die s i c h an den wertenden e n g e r e n S o z i a l b e g r i f f a n s c h l i e ß t . S i e hebt statt d e r nehmenden T e i l h a b e des e i n z e l n e n an d e r G e m e i n s c h a f t s e i n e gebende V e r s t r i c k u n g in s i e , s t a t t d e r B e r e c h t i g u n g und Begünstigung des Individuums s e i n e B e l a s t u n g zu i h r e n und i h r e r (anderen) G l i e d e r Gunsten h e r v o r . 9 ) 8)

9)

A u s dem in s i c h s e h r d i f f e r e n z i e r t e n S c h r i f t t u m s . Ipsen, Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g , V V D S t R L . H. 10, 1952, S . 74 ff ( i n s b e s . S . 74 f); B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 3 9 f, 80; Dürig, A r t . 2 GG und die G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g zu a l l g e m e i n p o l i z e i l i c h e n Maßnahmen, A ö R B d . 79 ( 1 9 5 3 ) S . 57 ff (83 f); d e r s . , A n m e r k u n g zu B V e r f G U r t . v . 16. J a n u a r 1957 - 1 B v R 2 5 3 / 5 6 - J Z 1 2 . J h g . (1957) S . 169 ff (172); d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I R a n d n . 2 4 f, 4 5 ; Abendroth, Zum B e g r i f f des d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S. 84 ff, 90 f; C l a u s Arndt, Die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S. 3 3 3 ; Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . l 2 A n m . C 5 b; B l e i b t r e u , D e m o k r a t i e , s o z i a l e s P r i n z i p und R e c h t s s t a a t , S. 102 f; L e r c h e , Zum Apothekenu r t e i l des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , B a y e r i s c h e V e r w a l t u n g s b l ä t t e r , n . F . 4 . J h g . (1958) S . 2 3 1 ff (S. 253 F u ß n . 17); K r a u s e , D e r v e r t e i l e n d e Staat, S . 13; d e r s . , W i r t s c h a f t s l e n kung und E r m ä c h t i g u n g s s t i l , S . 4 3 2 ; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 5 1 ff; B r u n o M o l i t o r , S o z i a l p o l i t i k im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , H e s s i s c h e Hochschulwochen für s t a a t s w i s s e n s c h a f t l i c h e F o r t b i l d u n g , B d . 21, 1959, S . 98 ff (102 ff); S t e r n , R e c h t s f r a g e n d e r öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S. 522 ff; B a r o c k a , Die B e r ü c k s i c h t i g u n g s o z i a l e r G e s i c h t s p u n k t e b e i d e r E r h e b u n g von G e b ü h r e n und B e i t r ä g e n für kommunale Abwasseranlagen u s w . , S . 8 2 5 . V g l . - m i t e r h e b l i c h e n U n t e r s c h i e d e n im e i n z e l n e n - Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S . 145 ff, 153 ff, 164; B e t t e r m a n n , G r u n d f r a g e n des P r e i s r e c h t s , S . 119 ff; M e n g e r , D e r B e g r i f f des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im B o n n e r G r u n d g e s e t z , S . 2 4 ff; F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , 1953, S. 8 ff ( i n s b e s . S . 14) - grundlegend für f a s t die ganze s p ä t e r e D i s k u s s i o n - ; d e r s . , S o z i a l e r R e c h t s -

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682

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Sie s e t z t d e r g e f ä h r l i c h e n E i n s e i t i g k e i t e i n e s n u r p a s s i v - n e h m e n den W o h l f a h r t s s t a a t l i c h e n S t a a t s b e w u ß t s e i n s die n o t w e n d i g e E r k e n n t n i s e n t g e g e n , daß s t a a t l i c h e H i l f e n i c h t von i r g e n d w o h e r s o n d e r n a u s d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t g e s c h ö p f t w i r d und s o z i a l e r A u s g l e i c h nicht bloß B e g ü n s t i g u n g d e r e i n e n s o n d e r n a u c h B e lastung der anderen Glieder der staatlichen Gemeinschaft bedeut e t , j a daß s c h o n die p a s s i v - n e h m e n d e V e r k n ü p f u n g d e s E i n z e l s c h i c k s a l s m i t d e r G e m e i n s c h a f t die I n d i v i d u u m - G e m e i n s c h a f t s R e l a t i o n ganz a l l g e m e i n b e j a h t und a k t i v i e r t . D i e s e drei Deutungen, einander gegenübergestellt, weisen einen f ü r die I n t e r p r e t a t i o n d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g e n t s c h e i d e n d e n Z u s a m m e n h a n g a u f : Sie g e b e n dann, a b e r a u c h n u r dann ein a b g e s c h l o s s e n e s G e f ü g e , wenn d e r s o z i a l e Staat p r i m ä r und w e s e n t l i c h i m Sinne d e s h i s t o r i s c h e n S o z i a l b e g r i f f e s a l s d e r Staat d e s A u s g l e i c h s , d e r H i l f e f ü r die S c h w ä c h e r e n , d e r g e r e c h t e n S o r g e f ü r i h r m e n s c h e n w ü r d i g e s D a s e i n v e r s t a n d e n w i r d . D i e s e r Staat s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 162 f; D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , S. 197; d e r s . , G r u n d f r a g e n d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n E n t s c h ä d i g u n g , J Z l O . J h g . (1955) S . 5 2 1 ff (525); d e r s . , G r u n d r e c h t e und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g , S. 167 F u ß n . 18; s . a . d e n s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 52; S c h e u n e r , D i e s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , S. 59; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 46; K r ü g e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , V e r öffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtsl e h r e r , H e f t 12, 1954, S. 109 ff (111); K o e l l r e u t t e r , G r u n d f r a g e n d e s V e r w a l t u n g s r e c h t s , S. 13; P e t e r s , K o m b i n a t i o n v e r schiedener V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e als Mittel d e r V e r f a s s u n g s a u s l e g u n g , S. 124; H u b e r , D e r S t r e i t u m d a s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 0 2 ; C l a u s A r n d t , Die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S . 3 3 1 f; G e r b e r , D i e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l d e s G r u n d g e s e t z e s , A ö R B d . 81 (1956) S. 1 ff (38 ff, 42, 53); N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 691 F u ß n . 50; W i n t r i c h , Die B e d e u t u n g d e r M e n s c h e n w ü r d e f ü r die A n w e n d u n g d e s R e c h t s , S. 140; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 55 ff; R u m p f , D e r i d e o l o g i s c h e G e h a l t d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S . 3 3 f; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 97; S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g d e r f r e i e n B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S. 23 f; B V e r f G E 4, 219 (234 f); VGH F r e i b u r g , U r t e i l v. 12. S e p t e m b e r 1955 - 4 9 / 5 3 - J Z l l . J h g . (1956) S. 18 (25); B a y e r i s c h e s L a n d e s s o z i a l g e r i c h t , U r t e i l v . 7. O k t o b e r 1955 K r 8 2 / 5 5 - B a y A M B l . 1956 B S. 59 (61).

- 683 m u ß - sonst kann e r das nicht l e i s t e n - auch im a l l g e m e i n e r e n Sinn ein s o z i a l g e s t a l t e n d e r , g e s e l l s c h a f t s z u g e w a n d t e r Staat sein. E r k o m m t a b e r auch nicht a u s , ohne die G e m e i n s c h a f t s gebundenheit und - b e z o g e n h e i t a l l e r B ü r g e r - d e r j e n i g e n , denen geholfen werden s o l l , und auch und g e r a d e d e r a n d e r e n - zu a k t i v i e r e n ; denn nur auf d i e s e r Grundlage kann e r s e i n e r e n g e r e n " s o z i a l e n " Aufgabe g e r e c h t w e r d e n . H ) W i r d d e r S o z i a l s t a a t dagegen w e s e n t l i c h a l s d e r (im a l l g e m e i n e n Sinn) g e s e l l s c h a f t s g e s t a l t e n d e und g e s e l l s c h a f t s z u g e w a n d t e Staat v e r s t a n d e n , so s c h l i e ß t e r die beiden a n d e r e n E l e m e n t e n u r p o t e n t i e l l , nicht notwendig e i n . G e s t e i g e r t e G e s e l l s c h a f t s i n g e r e n z des S t a a t e s i s t n u r bedingt m i t e i n e r g e s t e i g e r t e n G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g d e r Individuen gekoppelt. V o r a l l e m a b e r die im e n g e r e n Sinne s o z i a l e Zielbestimmung der gesellschaftsgestaltenden Staatswirksamkeit i s t in d i e s e m a l l g e m e i n s t e n S o z i a l s t a a t s b e g r i f f a l s die s p e z i e l l e r e in d e r a l l g e m e i n e r e n K a t e g o r i e nicht notwendig m i t e n t h a l t e n . W i r d d e r S o z i a l s t a a t s c h l i e ß l i c h p r i m ä r im Sinne d e r G e m e i n schaftsbindung d e r B ü r g e r b e g r i f f e n , so liegt darin z w a r e i n e g e w i s s e Inklination sowohl zum S o z i a l s t a a t im a l l g e m e i n s t e n wie auch zum s o z i a l e n Staat im e n g e r e n , h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n Sinn. A b e r k e i n e r von beiden i s t darin e i n g e s c h l o s s e n . D e r S o z i a l s t a a t s b e g r i f f stößt a l s o n u r dann e n t s c h e i d e n d in Richtung auf den s o z i a l e n W o h l s t a n d s a u s g l e i c h und die s o z i a l e Hilfe für die s c h w ä c h e r e n G l i e d e r d e r G e s e l l s c h a f t v o r , wenn e r u n m i t t e l b a r und in e r s t e r L i n i e auf d e r Grundlage des h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n , p o l i t i s c h e n , landläufigen S o z i a l b e g r i f f e s v e r s t a n d e n w i r d . D e r a l l g e m e i n e r e , n e u t r a l e S o z i a l - und S o z i a l s t a a t s b e g r i f f gibt d i e s e " s o z i a l e " S t o ß k r a f t e b e n s o p r e i s wie ein w e s e n t l i c h auf d e r G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t e t h e i t d e r B ü r g e r aufbauender S o z i a l - und S o z i a l s t a a t s b e g r i f f , während d e r e n g e r e , h i s t o r i s c h - k o n k r e t e Soz i a l - und S o z i a l s t a a t s b e g r i f f z w a r m i t t e l b a r a b e r zwingend auch auf d i e s e s t a a t s w e s e n s b e s t i m m e n d e n E l e m e n t e zuführt. D i e s e Grundposition d e t e r m i n i e r t die I n t e r p r e t a t i o n des S o z i a l s t a a t s b e g r i f f e s in höchst b e d e u t s a m e r W e i s e . J e d e Auslegung, die vom h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n , p o l i t i s c h e n S o z i a l b e g r i f f abgehen und s i c h e i n e m a l l g e m e i n e r e n S o z i a l b e g r i f f zuwenden will, muß s i c h die F r a g e v o r l e g e n , ob g e r a d e d e r d a r i n liegende V e r z i c h t auf die definitive H e r e i n n a h m e d e r e n g e r e n konkreten S o z i a l 10)

11)

S . z . B . D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g im W o h l f a h r t s s t a a t , S. 196; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 4 4 ; in d i e s e m Sinne wohl auch B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 39 f, 80; B r u n o M o l i t o r , S o z i a l p o l i t i k im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 102 ff. S . z . B . S c h n e i d e r , a . a . O . S . 2 3 f.

- 684 s t a a t s b e s t i m m u n g in die V e r f a s s u n g e r t r ä g l i c h e r s c h e i n t . b)

Die Auslegung im Sinne des h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n " s o z i a l " Begriffes

aa)

D a s Wort " s o z i a l "

Schon e i n e a l l e i n am Sinn des W o r t e s " s o z i a l " o r i e n t i e r t e Int e r p r e t a t i o n zeigt, in w e l c h e r Richtung die Antwort l i e g t . D e r S o z i a l s t a a t s b e g r i f f i s t auch a l s V e r f a s s u n g s b e g r i f f ein p o l i t i s c h e r B e g r i f f . D e r h i s t o r i s c h - k o n k r e t e p o l i t i s c h e G e b r a u c h des W o r t e s " s o z i a l " steht ihm s o m i t von v o r n e h e r e i n am n ä c h s t e n . Die ausschließliche Unterstellung der allgemeineren, abstrakten S o z i a l b e g r i f f e wirkt v e r g l e i c h s w e i s e f r e m d und g e k ü n s t e l t . D a s gilt nicht n u r f ü r die G l e i c h s t e l l u n g s o z i a l = g e s e l l s c h a f t l i c h s o n dern auch und ganz b e s o n d e r s f ü r die Verwendung d e r V o k a b e l " s o z i a l " z u r B e z e i c h n u n g d e r G e m e i n s c h a f t s g e b u n d e n h e i t und d e r Einordnung des einzelnen in das g e s e l l s c h a f t l i c h e G a n z e . S e l b s t soweit das Wort " s o z i a l " m e h r d e u t i g verwendet wird, wird e s weitgehend und z w a r i n t e g r i e r e n d w e n i g s t e n s a u c h im h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n p o l i t i s c h e n Sinn v e r s t a n d e n . Auch ein w e i t h e r z i g e r S p r a c h g e b r a u c h kann daher nicht ohne w e i t e r e s a l s B e w e i s f ü r e i n e W o r t a u s l e g u n g h e r a n g e z o g e n werden, d e r von m e h r e r e n m ö g l i c h e n Sinngehalten g e r a d e d i e s e n h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n e l i m i n i e r e n würde. Am Rande d a r f erwähnt werden, daß das G r u n d g e s e t z s e l b s t das Wort " s o z i a l " in den W o r t z u s a m m e n s e t z u n g e n " S o z i a l v e r s i c h e rung" ( A r t . 74 N r . 12, 87 A b s . 2 , 120 A b s . 1 GG) und " S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t " ( A r t . 96 A b s . 1 GG) in e i n e m eindeutig h i s t o r i s c h konkret g e p r ä g t e n , m i t dem h e r k ö m m l i c h e n W o r t v e r s t ä n d n i s des W o r t e s " s o z i a l " p a r a l l e l laufenden Sinn v e r w e n d e t . 1) 2)

S. oben S . 18. D e r s c h (Der Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit und d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t in d e r P r a x i s d e r S o z i a l v e r s i c h e rung, S. 63 f) k o n s t a t i e r t , e s w i d e r s p r e c h e dem h e r r s c h e n den S p r a c h g e b r a u c h , " s o z i a l " a l s s o z i a l e Gebundenheit zu v e r s t e h e n . S . a . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 3. Auch J e r u s a l e m ( B e s p r e c h u n g zu " F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " , NJW 7 . J h g . (1954) S . 2 6 3 ) und ihm folgend Hamann (Das G r u n d g e s e t z , Einführung I D 2 (S. 32)) s t e l l e n f e s t , das " S o z i a l e " b e s t e h e nicht in d e r Einordnung in den S t a a t . D a s t r i f f t in d i e s e r A l l g e m e i n h e i t nicht zu. R i c h t i g i s t j e d o c h , daß d i e s e r W o r t s i n n dem a l l g e m e i n e n S p r a c h g e b r a u c h nicht s e h r nahe l i e g t . Wie schon e i n m a l e r wähnt, i s t m e h r s e i n e K e h r s e i t e ( " a s o z i a l " ) g e l ä u f i g .

- 685 bb) Die W o r t f ü g u n g v o m s o z i a l e n Staat A l s B e s t a n d t e i l d e r F o r m e l n vom " d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n B u n d e s s t a a t " und v o m " r e p u b l i k a n i s c h e n , d e m o k r a t i s c h e n und sozialen R e c h t s s t a a t " bezieht sich das Wort " s o z i a l " adjektiv i s c h in e r s t e r L i n i e auf d a s S u b s t a n t i v " S t a a t " . D i e s e W o r t v e r b i n d u n g d r ä n g t e r n e u t in die e i n g e s c h l a g e n e R i c h t u n g . D e n " s o z i a l e n Staat" a l s den Staat d e s h e l f e n d e n , s o z i a l e n A u s g l e i c h s zu v e r s t e h e n , liegt w e i t a u s n ä h e r , a l s h i n t e r d i e s e r Wendung n u r den - ohne n ä h e r e B e s t i m m u n g - g e s e l l s c h a f t s i n g e r e n t e n Staat zu s e h e n o d e r n u r den Staat, d e r die G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g s e i ner Bürger aktiviert. E s i s t s i c h e r n u r u m ein w e n i g e s zu v i e l g e s a g t , den a l l g e m e i n e r e n , l e d i g l i c h die S o z i a l g e s t a l t u n g s k o m p e t e n z d e s S t a a t e s b e j a h e n d e n S o z i a l s t a a t s b e g r i f f a l s e i n e n P l e o n a s m u s zu b e z e i c h nen. D i e F r a g e , ob d e r S t a a t b e f u g t s e i n soll, in die g e s e l l schaftlichen V e r h ä l t n i s s e einzugreifen, stellt sich - jedenfalls bis zur Grenze grundsätzlicher Verneinung - gegenwärtiger V e r f a s s u n g s g e s t a l t u n g im E r n s t nicht und s t e l l t e s i c h i h r in A n b e t r a c h t d e r Z e i t u m s t ä n d e a u c h 1948/49 nicht, obwohl d a s G r u n d g e s e t z in e i n e r Z e i t g e s c h a f f e n w u r d e , in d e r a l s R e a k t i o n auf den ü b e r w u n d e n e n t o t a l e n Staat die V i r u l e n z a l t - r e c h t s s t a a t l i c h e r I d e e n 2) h i e r und d o r t z u t a g e t r a t . J e d e n f a l l s w a r s i e von w e i t a u s g e r i n g e r e r Aktualität als das Problem der sozialen Hilfestellung d e s S t a a t e s f ü r ein S t a a t s v o l k , d a s in s e i n e r M a s s e k r a s s e Not litt, und b l i e b s i e d e m a l l g e m e i n e n B e w u ß t s e i n f r e m d . G e g e n w ä r t i g e s S t a a t s v e r s t ä n d n i s hält s i c h nicht b e i d e r E n t s c h e i d u n g a u f , ob d e r Staat d a s g e s e l l s c h a f t l i c h e G e s c h e h e n b e s t i m m e n d r e g u l i e r e n oder es sich autonom selbst ü b e r l a s s e n soll. E s befaßt s i c h u n m i t t e l b a r m i t Inhalt und M o d a l i t ä t d e r S o z i a l g e s t a l t u n g . A b e r s e l b s t wenn d e r G r u n d g e s e t z g e b e r e i n e g e s o n d e r t e K l a r s t e l l u n g j e n e s a l l g e m e i n e n " o b " f ü r nötig g e h a l t e n h ä t t e , h ä t t e e r wohl k a u m z u r Wendung vom " s o z i a l e n S t a a t " g e g r i f f e n , die doch i m p o l i t i s c h e n S p r a c h g e b r a u c h e i n e n v i e l s p e z i e l l e r e n Sinn h a t . Noch w e n i g e r a l s f ü r d i e s e a l l g e m e i n s t e S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n s p r i c h t die k o n k r e t e S t a a t s b e z o g e n h e i t d e s W o r t e s " s o z i a l " f ü r e i n e a u s s c h l i e ß l i c h e D e u t u n g i m Sinne b e t o n t e r G e m e i n s c h a f t s g e b u n d e n h e i t d e r I n d i v i d u e n . D a s G r u n d g e s e t z s p r i c h t vom " s o z i a len S t a a t " , nicht von e i n e m - wie e s m u t a t i s m u t a n d i s k o r r e k t e r weise heißen müßte - "Staat sozialer B ü r g e r " . Das Grundgesetz i s t die V e r f a s s u n g e i n e s S t a a t e s , d e r e i n e m t o t a l i t ä r e n S t a a t s w e 1) 2)

So M e n g e r , D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s i m B o n n e r Grundgesetz, S.24. S. oben S. 396.

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sen nachfolgte und von Geburt an mit der Liquidation des totalitären Zuviel an "Gemeinschafts"-Verpflichtung des " V o l k s g e n o s sen" befaßt w a r . Wie wäre es verständlich, wenn gerade diese Verfassung einseitig wieder die Verpflichtung und Bindung des Individuums konstatiert hätte, ohne wenigstens eine Gegenpflicht des Staates zu begründen? Wo anders aber hätte diese Gegenpflicht ihren Ausdruck gefunden als in der Sozialstaatsproklamation? cc) D e r soziale Bundesstaat Das Grundgesetz spricht allerdings an keiner Stelle i s o l i e r t vom " s o z i a l e n Staat" sondern nur vom " s o z i a l e n Bundesstaat" ( A r t . 20 A b s . 1 GG) und vom " s o z i a l e n Rechtsstaat"" ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG). Doch besagt das nichts Gegenteiliges. D e r " s o z i a l e Bundesstaat" hat keine spezifische kombinatorische Bedeutung. D i e s e r vom Grundgesetz verfaßte Bundesstaat soll eben - als Staat - sozial sein. Z w a r wäre es nicht ausgeschlossen, die Bundesstaatlichkeit als Manifestation einer umfassenden " f ö d e r a t i v e n " , in Gliederung und Subsidiarität beruhenden Soziallehre zu verstehen und im " s o z i a l e n Bundesstaat" den normativen Ansatzpunkt für ihre weitergehende, staats- und gesellschaftsgestaltende Verwirklichung zu sehen. A b e r die sprachliche F o r m entspricht diesem Sinngehalt nicht. V o r allem auch der parallelen Kombination des " s o z i a l e n Rechtsstaates" könnte diese Deutung nicht gerecht werden. Der " s o z i a l e Rechtsstaat" wurde aber in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG nicht nur äußerlichtextlich gleichberechtigt in das Grundgesetz aufgenommen. Schon der parlamentarische Rat hat v i e l m e h r im Rahmen des Entwurf e s des jetzigen A r t . 20 G G ^ ) die F o r m e l n " s o z i a l e r Rechtsstaat",^) 1)

2)

3) 4)

S. Scheuner, Grundfragen des modernen Staates, S. 154; Schüle, Diskussionsbeitrag zu " B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats", S. 106; v . Mangoldt-Klein, A r t . 20 A n m . V I I 1; Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.60. Sehr weitgehend in d i e s e r Richtung Fechner, Sozialer Rechtsstaat und A r b e i t s r e c h t , S.163. - S. hierzu auch v . Mangoldt-Klein und Maunz je a . a . O . V g l . D o e m m i n g - F ü s s l e i n - M a t z , Entstehungsgeschichte der A r t i k e l des Grundgesetzes, S. 195 f f . ebenda, S. 195 f. - Im Rahmen des Entwurfs des A r t . 28 A b s . 1 GG wurde von vorneherein ausschließlich die F o r m u l i e rung des " s o z i a l e n Rechtsstaates" verwendet (s. ebenda S. 244 f f ) .

- 687 " s o z i a l e Republik", " s o z i a l e Bundesrepublik" ^ und " s o z i a l e r Bundesstaat" ohne nähere Begründung ausgetauscht und somit offenbar für v e r t a u s c h b a r gehalten. D i e s e r Umstand hält auch schon wieder davon ab, der F o r m e l vom " s o z i a l e n Bundesstaat" um jeden P r e i s einen spezifischen kombinatorischen Gehalt entlocken zu wollen. A b e r gibt nicht die Detailgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung durch das Grundgesetz wenigstens einen Hinweis darauf, in welchem Sinne d i e s e r Bundes-Staat ein s o z i a l e r Staat sein soll? Die grundgesetzliche Aufgaben- und Mittelverteilung, die oben schon dargelegt wurde, steht ganz eindeutig auf dem Boden eines umfassenden Sozialgestaltungsauftrages des Staates, in dessen Rahmen sie jedoch nicht zuletzt ein vielfältiges Tätigwerden des Staates in Richtung s o z i a l e r Hilfe und sozialen Ausgleichs in Rechnung stellt. Schließlich enthält sie a b e r auch eine Reihe von Agenden, die nur dann oder nur dadurch angepackt werden können, wenn bzw. daß der einzelne zugunsten der Gemeinschaft in Anspruch genommen wird. Trotzdem steht die bundesstaatliche Ordnung der Interpretation der Sozialstaatserklärung nicht indifferent gegenüber. Schon dadurch, daß sie Elemente der drei als wesentlich aufgewiesenen Sozialstaatsdeutungen verbindet, führt sie auf jene Interpretation hin, die die Sozialverpflichtung des Staates im Sinne der histor i s c h - k o n k r e t e n Sozialbewegung a l s p r i m ä r ansieht und rückschließend den allgemeinen Sozialgestaltungsauftrag ebenso einbezieht wie die Gemeinverpflichtung des Individuums. Noch deutl i c h e r wird die Affinität der bundesstaatlichen Aufgaben- und Mittelverteilung zu diesem Sozialstaatsbegriff durch einen anderen Gedankengang. Wird nämlich die bundesstaatliche Ordnung, soweit sie gegenständlich konkretisiert ist, a l s eine Aufzählung mögl i c h e r Betätigungsobjekte des Bundes und - wenigstens teilweise auch - der Länder verstanden, so genießt d i e s e r Aufzählung gegenüber die Sozialstaatserklärung dann die größte Effektivität, wenn sie im Sinne des historisch-konkreten Sozialbegriffes v e r standen wird. D e r allgemeine Sozialgestaltungsauftrag des Staates läßt sich aus den aufgezählten Agenden e r s c h l i e ß e n . Wenn die Zuständigkeitskataloge für die Gesetzgebung und die sonstigen bundesstaatlichen Aufteilungsnormen auch nicht den Zweck haben, das 5) 6) 7) 8) 9)

ebenda, S. 196 ff. ebenda, S . 1 9 9 . ebenda, S . 2 0 0 f. S. oben Abschn. 1 (S. 45 ff). S. i n s b e s . Abschnitt 1 I 1 (S. 45

ff).

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e n t s p r e c h e n d e s t a a t l i c h e T ä t i g w e r d e n an s i c h a l s ein s t a a t l i c h e s zu l e g i t i m i e r e n und zu r e g u l i e r e n , 10) s o n d e r n v i e l m e h r die Z u s t ä n d i g k e i t f ü r den F a l l d e s T ä t i g w e r d e n s b e s t i m m e n , s o s i n d s i e doch ein B e w e i s d a f ü r , w e l c h e T ä t i g k e i t e n d e r V e r f a s s u n g s geber f ü r möglich gehalten hat. Ausschließlich - o d e r neben der Bedeutung als allgemeiner Sozialgestaltungsauftrag - als betont e G e m e i n v e r p f l i c h t u n g d e s I n d i v i d u u m s v e r s t a n d e n , w ü r d e die S o z i a l s t a a t s k l a u s e l e b e n f a l l s n u r e t w a s s a g e n , w a s die K o m p e t e n z o r d n u n g a l s Inhalt o d e r P r ä m i s s e s t a a t l i c h e n T ä t i g w e r d e n s s c h o n v o r a u s s e t z t (und s i c h i m ü b r i g e n v o r a l l e m in dem G e g e n ü b e r s t a a t l i c h e r G e s e t z g e b u n g s m a c h t und g r u n d r e c h t l i c h e r A u s grenzungen m a n i f e s t i e r t ) . Auch eine Pflicht der zuständigen Komp e t e n z t r ä g e r , den S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g d e s S t a a t e s - d e r ja v i e l zu a l l g e m e i n i s t , um a l s m e h r a l s e i n e F u n k t i o n s b e s t i m m u n g g e w e r t e t w e r d e n zu d ü r f e n - zu r e a l i s i e r e n o d e r die G e m e i n v e r p f l i c h t u n g d e s I n d i v i d u u m s zit a k t i v i e r e n , k a n n e i n e r so v e r s t a n d e n e n S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g nicht e n t n o m m e n w e r d e n , so daß a u c h n i c h t d e r g e s t a l t ein Z u s a m m e n h a n g m i t d e r K o m p e t e n z o r d nung b e s t e h t , daß die in i h r g e n a n n t e n , e n t s p r e c h e n d e n M ö g l i c h k e i t e n s t a a t l i c h e r B e t ä t i g u n g w i r k l i c h g e n u t z t w e r d e n . Im G e g e n s a t z dazu hebt s i c h die im Sinne d e s h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n S o z i a l b e g r i f f e s v e r s t a n d e n e S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g in d o p p e l t e r H i n s i c h t e r g ä n z e n d von d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z Ordnung a b : Sie s a g t , i n d e m s i e den S t a a t dazu a n h ä l t , s o z i a l h e l f e n d und a u s g l e i c h e n d t ä t i g zu w e r d e n , m e h r a u s a l s e i n e n o t w e n d i g e P r ä m i s s e d e r K o m p e t e n z o r d n u n g ; und s i e e f f e k t u i e r t w e n i g s t e n s die K o m p e t e n z n o r m e n t e n d e n z i e l l , die s i c h m i t F r a g e n d e r s o z i a l e n I n t e r vention b e f a s s e n . dd) " D e m o k r a t i s c h und s o z i a l " E i n e b e d e u t s a m e i n n e r e V e r b i n d u n g b e s t e h t z w i s c h e n den E p i t h e t a " d e m o k r a t i s c h " und " s o z i a l " , die in A r t . 20 A b s . 1 und 28 A b s . 1 Satz 1 GG d e m B u n d e s - b z w . R e c h t s s t a a t b e i g e l e g t s i n d . Ist doch die Idee d e s W o h l s t a n d s d i f f e r e n z e n a u s g l e i c h e n d e n , f ü r e i n e g e r e c h t e T e i l h a b e a u c h d e r S c h w ä c h e r e n s o r g e n d e n S o z i a l s t a a t s in i h r e m ökonomischen B e r e i c h eine gewisse E n t s p r e c h u n g z u r dem o k r a t i s c h e n Idee d e r g l e i c h h e i t l i c h e n T e i l h a b e a l l e r an d e r M a c h t . 1) Doch k o r r e s p o n d i e r t a u c h e i n e b e t o n t e A k t i v i e r u n g d e r 10) Auf s y s t e m a t i s c h e E n t g l e i s u n g e n wie d i e j e n i g e d e s A r t . 73 N r . 1 GG i s t h i e r nicht e i n z u g e h e n . 1) S. i n s b e s . A b e n d r o t h , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 8 5 , 87 f, 90; d e r s . , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s i m G r u n d g e s e t z f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S . 9 1 ,

- 689 G e m e i n s c h a f t s s t e l l u n g und - b e z o g e n h e i t des Individuums, das in d e r D e m o k r a t i e das S c h i c k s a l d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t v e r a n t w o r t l i c h m i t t r ä g t , mit d e r d e m o k r a t i s c h e n H e r r s c h a f t s s t r u k tur. Nur die d r i t t e d e r m ö g l i c h e n Deutungen, d e r bloße a l l g e m e i n e S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g , findet dagegen h i e r keinen b e s o n d e r e n Anhaltspunkt. ee) aaa)

Der soziale Rechtsstaat S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n und R e c h t s s t a a t s p r i n z i p

D i e k o m p l i z i e r t e s t e n , h i e r wohl b e d e u t s a m s t e n Verbindungen und A n t i p o s i t i o n e n s p r i c h t j e d o c h die F o r m u l i e r u n g vom " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG) an. Sie e n t h i e l t e eine u n a u f l ö s l i c h e Antinomie, wenn d e r " R e c h t s s t a a t " im Sinne d e r ä l t e r e n m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s l e h r e 2) auf den R e c h t s z w e c k b e s c h r ä n k t s e i n , das A d j e k t i v " s o z i a l " d e m g e g e n ü b e r den a l l g e m e i n e n s t a a t l i c h e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g o d e r die P f l i c h t des S t a a t e s zu s o z i a l e m A u s g l e i c h und s o z i a l e r Hilfe zum A u s d r u c k b r i n g e n s o l l . D a s " S o z i a l e " im Sinn g e s t e i g e r t e r G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g stünde neben dem " R e c h t s s t a a t " d i e s e r A r t zumindest r e i c h l i c h f r e m d da. Doch handelt e s s i c h , wie d a r g e t a n , 2) b e i d e r B u n d e s r e p u b l i k nicht um einen m a t e r i e l len R e c h t s s t a a t ä l t e r e r P r o v e n i e n z sondern um einen f o r m e l l m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t im Sinne d e r j ü n g e r e n L e h r e . D i e s e r i s t f ü r ein ( a l l g e m e i n ) s o z i a l g e s t a l t e n d e s W i r k e n des S t a a t e s d u r c h a u s offen; hebt e r s i c h doch von d e r ä l t e r e n m a t e r i e l l e n R e c h t s s t a a t s a u f f a s s u n g g e r a d e dadurch ab, daß e r d e r e n B e s c h r ä n k u n g des S t a a t e s auf den - in s e i n e r i n n e r e n Unklarheit und notwendi-

2) 1)

2)

93 f, 9 8 . - Aus dem v o r g r u n d g e s e t z l i c h e n S c h r i f t t u m s . H e l l e r , R e c h t s s t a a t o d e r D i k t a t u r ? i n s b e s . S . 7, 11. - S . f e r n e r oben A b s c h n i t t 3 (S. 3 1 5 ff), i n s b e s . I 1 a ( S . 3 1 5 ff) und 2 (S. 329 ff). V g l . F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 2 2 f; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 46 ff. Dazu, daß in den Entwürfen zu dem j e t z i g e n A r t . 28 A b s . 1 G G nie eine a n d e r e F o r m u l i e r u n g des s o z i a l e n S t a a t e s in F r a g e stand, während zu Anfang d e r e i n s c h l ä g i g e n B e r a t u n g e n des p a r l a m e n t a r i s c h e n R a t e s der " s o z i a l e R e c h t s s t a a t " auch in den V o r l ä u f e r b e s t i m m u n g e n des A r t . 20 A b s . 1 GG zu finden w a r , s . n o c h m a l s D o e m m i n g - F ü s s l e i n - M a t z , Die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e d e r A r t i k e l des G r u n d g e s e t z e s , S. 195 ff, 2 50 ff. S. oben S . 396 ff.

- 690 g e r w e i s e meist gequälten Ausdehnung hier nicht zu würdigenden " R e c h t s z w e c k " nicht teilt. Sollte aber nicht gerade das durch die Sozialstaatserklärung klargestellt werden? Dagegen spricht zu v i e l e s . Zunächst ist noch e i n m a l 3) daran zu erinnern, daß schon das Wort " S o z i a l staat" in diesem Sinne ganz ungewöhnlich gebraucht wäre - j e denfalls, wenn es n u r die Negation der Beschränkung auf den Rechtszweck und damit korrespondierend die Bejahung des allgemeinen Sozialgestaltungsauftrages zum Ausdruck bringen soll. V o r allem war die Negation der älteren materiellen Rechtsstaatslehre nicht eine der polemischen Positionen des Grundgesetzes. Z w a r war, indem nach 1945 rechtsstaatliche Hoffnungen aufkeimten, nicht i m m e r dasselbe gemeint. Auch die Erwähnung des Rechtsstaates im Grundgesetz mag L e s e r gefunden - und vielleicht sogar M i t - " A u t o r e n " im parlamentarischen Rat gehabt - haben, die darin über die Machtbeschränkung des Staates hinaus auch eine Zweckbeschränkung des Staates sahen. A b e r diese altrechtsstaatlichen Reminiszenzen waren doch nie von einer Kraft, die eine ausdrückliche und nur diesem Zweck dienende deklamatorische Zurückweisung in der Verfassung nötig oder auch nur verständlich hätte werden lassen. Viel mehr wartet der moderne Rechtsstaat darauf, mit m a t e r i e l len Gehalten normativ erfüllt zu werden, und zwar gerade auch hinsichtlich seiner sozialgestaltenden Wirksamkeit. Die Substanziierung der (rechtsstaatlichen) Sozialgestaltung als " s o z i a l " im engeren historisch-konkreten Sinn würde diesem Ergänzungsbedürfnis des rechtsstaatlichen Systems sehr wohl entsprechen. In der engeren, durch die Gleichung Rechtsstaat = Gerechtigkeitsstaat 5) lokalisierten Sphäre zeigt sich das ebenfalls. Das allgemeine Gerechtigkeitsprinzip bedarf der " M a t e r i a l i s i e r u n g " , der Verankerung in der hic et nunc bewußten Wertordnung und in der konkreten Sachwelt. Die Sozialstaatserklärung ist - wird sie im engeren historisch-konkreten Sinn verstanden - geeignet, hierzu beizutragen. 6) D e r allgemeine Sozialgestaltungsauftrag kann in d i e s e r Richtung so gut wie nichts leisten. A n d e r s steht es hinsichtlich der interpretatorischen Konkurrenz der Sozialstaatserklärung qua historisch-konkret verstandene So3) 4) 5) 6)

S. oben S. 685. S. oben S. 396 f f . S. oben S. 663. S. außer dem oben Abschnitt 4 II 3 (S. 508 f f ) Ausgeführten und den dortigen Nachweisen noch Dürig, Verfassung und Verwaltung im Wohlfahrtsstaat, S. 196.

- 691 zialverpflichtung des Staates und der Sozialstaatserklärung qua Konstituierung der Gemeinschaftsgebundenheit des Individuums. D i e s e kann an sich schon zur " M a t e r i a l i s i e r u n g " der G e r e c h t i g keit beitragen, wenn sie in d i e s e r Richtung auch weitaus kräftig e r zu wirken vermag, soweit sie a l s ein Reflex der Sozialverpflichtung der Gemeinschaft verstanden und somit i h r e r s e i t s substanziiert wird. Im weiteren Zusammenhang des m o d e r n - r e c h t s staatlichen V e r f a s s u n g s s y s t e m s kann sie zwar keine zentrale Stellung einnehmen. Das Schema der Verteilung zwischen Verfassung s geschützt e r Eigensphäre und g e s e t z g e b e r i s c h e r L e g i t i m a tion, den B ü r g e r (im übrigen) in Anspruch zu nehmen, involviert an sich die Pflicht des einzelnen, außerhalb s e i n e r v e r f a s s u n g s rechtlich geschützten Eigensphäre den ihm auf Grund G e s e t z e s oder durch G e s e t z auferlegten Pflichten und Belastungen zu entsprechen. Aber immerhin trifft die Betonung der G e m e i n s c h a f t s verpflichtung auf einen s e h r empfindlichen Nerv g e w i s s e r überspitzter Rechtsstaatsvorstellungen, die das Individuelle dem G e meinschaftlichen über Gebühr vorziehen. Hierüber ein Wort zu v e r l i e r e n , das vor allem die Auslegung der grundrechtlichen Grenznormen über die Verteilung zwischen Individual- und Gemeinsphäre beeinflussen könnte, hätte der Grundgesetzgeber durchaus Anlaß nehmen können. Im engeren Zusammenhang der Sozialverpflichtung des Staates und a l s Reflex auf diese besagt die Sozialstaatserklärung das nicht mit derselben Allgemeinheit obschon für einen s e h r wichtigen und weit ausgreifenden Sektor und mit g r ö ß e r e r B e s t i m m t h e i t . bbb)

Sozialstaatsdeklaration und m a t e r i e l l - r e c h t s s t a a t l i c h e Grundordnung

1. S o z i a 1 s t a a t s d e k 1 a r a t i o n u n d G r u n d r e c h t e . Die m a t e r i e l l e Substanz moderner Rechtsstaatlichkeit ist vor allem in den Grundrechten zu sehen. Die F r a g e , inwieweit die Grundrechtsordnung des Grundgesetzes Anlaß gibt, die eine oder andere Auslegung der Sozialstaatsklausel zu bevorzugen, steht also in unm i t t e l b a r e m Zusammenhang mit dem Gesamtbegriff des " s o z i a l e n Rechtsstaats". Sie führt zuerst auf die Suche nach den grundrechtlichen Substanzen, die eine evidente Affinität zum allgemeinen Sozialgestaltungsauftrag des Staates (vgl. A r t . 7, 13 A b s . 3 GG), zum sozialen Ausgleich und zur Hilfeleistung für die Schwächeren durch den Staat (vgl. A r t . 3 i n s b e s . A b s . 3 GG) oder zu beiden haben (Art. 1 A b s . 1, 7)

Zum Befehl zur Befolgung der Verfassung s. oben S. 17 Fußn.57.

zu

- 692 -

6, 7 A b s . 6, 11 A b s . 2, 14, 15 GG), a b e r a u c h s o l c h e n , d i e e i n e besondere Gemeinschaftsbindung hervortreten lassen (Art. 2 Abs. 1, 14 A b s . 2, 15 GG). Sie v e r t r a g e n s i c h m i t j e d e r S o z i a l s t a a t s i n t e r p r e t a t i o n , ohne e i n e zu b e s t ä t i g e n . Wenn s i e n a c h e i n e m allgemeinen P r i n z i p drängen, so noch am ehesten nach dem allgemeinen Sozialgestaltungsauftrag des Staates. Aber das bedeut e t - u m e s noch e i n m a l zu w i e d e r h o l e n - n i c h t , daß die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g a u s s c h l i e ß l i c h o d e r a u c h n u r p r i m ä r in d i e s e m Sinne zu d e u t e n i s t . D a s e n g e r v e r s t a n d e n e S o z i a l s t a a t s p r i n z i p kann v i e l m e h r a l s - z w e i f e l l o s s t ä r k e r e r - B e w e i s f ü r die v e r fassungsimmanente Existenz des allgemeinen Sozialgestaltungsauftrages diesen grundrechtlichen Argumentationsbasen parallel g e s c h a l t e t w e r d e n . Im ü b r i g e n - d . h . in R i c h t u n g auf den h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n S o z i a l s t a a t s b e g r i f f und auf den S o z i a l s t a a t s b e griff a l s Ausdruck g e s t e i g e r t e r Gemeinschaftsbindung - drängen die v o r h a n d e n e n g r u n d r e c h t l i c h e n A n s ä t z e nicht z w i n g e n d d a n a c h , a l s Emanationen oder K o r r e l a t e des einen o d e r a n d e r e n Sozials t a a t s p r i n z i p s v e r s t a n d e n zu w e r d e n . W e i t e r f ü h r e n kann n u r d e r B l i c k auf die F r a g e n , die d a s G r u n d g e s e t z nicht o d e r n i c h t e i n d e u t i g e n t s c h e i d e t . Ist d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p in d e m e i n e n o d e r a n d e r e n Sinn a l s K o m p l e m e n t d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g notwendig? Auch h i e r drängt sich, a l s d e r n ä c h s t l i e g e n d e , d e r G e d a n k e an den a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g a u f . I s t e r nicht ü b e r h a u p t s c h o n d e s h a l b m i t den G r u n d r e c h t e n mitgedacht, weil d e r u m f a s s e n d e , a u s g r e n z e n d e G r u n d r e c h t s s c h u t z , wie ihn d a s G r u n d g e s e t z g e w ä h r t , ü b e r h a u p t n u r einem Staat gegenüber notwendig e r s c h e i n t , d e r sich nicht auf den b e s a g t e n R e c h t s z w e c k b e s c h r ä n k t ? O d e r e i n e k o n k r e t e r e F r a g e : B e d a r f e s nicht d e r A n e r k e n n u n g d e s a l l g e m e i n e n S o z i a l gestaltungsauftrages als Bestandteil der "verfassungsmäßigen O r d n u n g " , d a m i t die f ü r G e m e i n s c h a f t und I n d i v i d u u m n o t w e n d i g e G e s t a l t u n g s m a c h t d e s S t a a t e s nicht von A r t . 2 A b s . 1 GG h e r e r s t i c k t wird? E s ist eine F r a g e der Auslegung des A r t . 2 A b s . 1 GG, ob nicht j e d e s s o n s t v e r f a s s u n g s m ä ß i g e G e s e t z a u c h ohne einen besonderen " A u f t r a g " Bestandteil d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g i s t - e i n e F r a g e , auf die z u r ü c k z u k o m m e n s e i n w i r d , auf die e s h i e r a b e r nicht a n k o m m t . Selbst wenn s i e zu b e j a h e n w ä r e , w ü r d e d a s noch nicht b e s a g e n , daß d i e s e r a l l g e m e i n e Soz i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g k o n s u m i e r t , ohne f ü r d e r e n s p e z i e l l e r e D e u t u n g R a u m zu l a s s e n . D i e s e r a l l g e m e i ne S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g ist eben unausweichliche, v e r f a s s u n g s i m m a n e n t e P r ä m i s s e d e r ganzen V e r f a s s u n g s o r d n u n g - soll sie a l s Staatsgrundordnung e r n s t g e n o m m e n werden dürfen und leis t u n g s f ä h i g s e i n ; m a g m a n s i e ä u ß e r l i c h - v e r b a l in d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g mit ansiedeln oder nicht. Die F r a g e muß viel-

- 693 m e h r lauten, ob die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g a l s G r u n d s a t z d e r s o z i a l e n Hilfe o d e r a l s G r u n d s a t z d e r G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g - in s e i n e n beiden e n g e r e n Bedeutungen a l s o - von d e r G r u n d r e c h t s ordnung h e r e r f o r d e r l i c h o d e r v e r z i c h t b a r e r s c h e i n t . D i e s e F r a ge kann nicht von d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g h e r sondern endgültig n u r von außen beantwortet w e r d e n . In dem einen und (oder) dem a n d e r e n Sinn könnte das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s ein die G r u n d r e c h t s o r d n u n g ü b e r l a g e r n d e s und i h r e n i n d i v i d u a l i s t i s c h e n Char a k t e r ü b e r die in i h r enthaltenen, a u s d r ü c k l i c h e n V o r b e h a l t e hinaus i m m a n e n t e S c h r a n k e n zwingend s i c h t b a r werden l a s s e n d e s , m o d e r i e r e n d e s A u s l e g u n g s p r i n z i p s e i n e Bedeutung haben. 2. S o z i a 1 s t a a t s d e k 1 a r a t i o n u n d G r u n d p f 1 i c ht e n . D i e G r u n d r e c h t e lenken die A u f m e r k s a m k e i t auf i h r ( s c h e i n b a r e s ) G e g e n s t ü c k : die G r u n d p f l i c h t e n . D a s G r u n d g e s e t z s t a t u i e r t b e s o n d e r e Grundpflichten, wie s i e z . B . die W e i m a r e r V e r f a s s u n g in i h r e n A r t . 132 - 134 enthielt, n i c h t . Ist nun nicht im S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d e r g e s t a l t i h r S u r r o g a t zu sehen, daß e s a l s s o z i a l e Inp f l i c h t n a h m e d e r Individuen zu deuten i s t ? 2) Grundpflichten können a l s e i g e n s t ä n d i g w i r k s a m e V e r f a s s u n g s r e c h t s s ä t z e n u r s e i n entweder e i n z e l n e , k o n k r e t e P f l i c h t e n ( e c h t e Grundpflichten) o d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e R e g u l a t i v e für die durch G e s e t z zu begründenden P f l i c h t e n (unechte Grundpflichten). S i e können f e r n e r b e s t i m m t e , durch G e s e t z zu begründende P f l i c h t e n h e r v o r h e b e n und so d e r g e s e t z l i c h e n Regelung g e g e n ü b e r den r e c h t s s t a a t l i c h e n A b w e h r r e c h t e n i n t e r p r e t a t o r i s c h B a h n b r e c h e n . 4) S c h l i e ß l i c h a b e r kann ein a l l g e m e i n e r P f l i c h t s t e l l u n g s g r u n d s a t z a u f g e s t e l l t werden, d e r , a b g e s e h e n davon, daß e r die P f l i c h t des e i n z e l n e n dokumentiert, den G e s e t z e n und g e s e t z m ä ß i gen Individualbefehlen zu folgen, ganz a l l g e m e i n die i m m a n e n t e G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g d e r gewährten R e c h t e k l a r s t e l l t . I m m e r g i l t , daß Grundpflichten " n u r dann P f l i c h t e n im p o s i t i v - r e c h t l i c h e n Sinn s e i n (können), wenn s i e b e g r e n z t sind. P r i n z i p i e l l unbeg r e n z t e P f l i c h t e n würden d e r Idee des b ü r g e r l i c h e n R e c h t s s t a a t e s 1) 2) 3)

4)

S . h i e r z u z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , V o r b e m . B X I (S. 110 ff); Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 87 ff. S . h i e r z u auch n o c h m a l s F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 14 ff. T y p i s c h A r t . 134 R V 1 9 1 9 : " A l l e S t a a t s b ü r g e r ohne U n t e r s c h i e d t r a g e n im V e r h ä l t n i s i h r e r M i t t e l zu a l l e n ö f f e n t l i c h e n L a s t e n nach Maßgabe d e r G e s e t z e b e i " . S. z . B . die P f l i c h t zur Ü b e r n a h m e von E h r e n ä m t e r n und z u r p e r s ö n l i c h e n D i e n s t l e i s t u n g " n a c h Maßgabe d e r G e s e t z e " ( A r t . 132, 133 R V 1 9 1 9 ) .

- 694 widersprechen".5) E i n e e c h t e Grundpflicht e r g i b t die S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n u n t e r k e i n e r A u s l e g u n g . S i e i s t zu a l l g e m e i n und u n b e s t i m m t . Auss c h l i e ß l i c h a l s a l l g e m e i n e r S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g des S t a a t e s gedeutet, u m s c h l i e ß t s i e z w a r den Hinweis darauf, daß auch die diesen Sozialgestaltungsauftrag gestaltenden sonstigen V e r f a s s u n g s s ä t z e und die in s e i n e r E r f ü l l u n g e r g e h e n d e n G e s e t z e und a n d e r e n u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S t a a t s a k t e , soweit s i e d e r V e r f a s s u n g e n t s p r e c h e n , zu befolgen sind. Doch fügt s i e damit der j e d e r Verfassung immanenten "einzigen eigentlichen rechtl i c h e n G r u n d p f l i c h t " , d e r P f l i c h t zur Befolgung d e r V e r f a s s u n g und d e r G e s e t z e , "0 n i c h t s hinzu. A l s a l l g e m e i n e s P r i n z i p d e r g e s t e i g e r t e n G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g s t e l l t s i e dagegen i m m e r h i n z u s ä t z l i c h die G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g d e r gewährten individuellen R e c h t e k l a r . G e m ä ß dem h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n S o z i a l b e g r i f f g e deutet e r g i b t die S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n s c h l i e ß l i c h j e n e s p e z i e l l e S o z i a b i l i t ä t s v e r p f l i c h t u n g des einzelnen, die d e r s t a a t l i c h e n H i l f s - und A u s g l e i c h s p f l i c h t n o t w e n d i g e r w e i s e e n t s p r i c h t . S i e v e r m a g a l s i n t e r p r e t a t o r i s c h b e d e u t s a m e r S c h r i t t m a c h e r d e r in E r f ü l l u n g d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t begründeten bzw. zu b e g r ü n d e n den P f l i c h t e n g e g e n ü b e r den A b w e h r r e c h t e n des e i n z e l n e n a b e r auch a l s R e g u l a t i v für die G e s t a l t u n g d e r s e i t e n s des S t a a t e s zu begründenden P f l i c h t e n zu w i r k e n . Während s i e in d i e s e r A u s l e gung s p e z i e l l e r und e f f e k t i v e r i s t , ist s i e a l s a l l g e m e i n e s P r i n zip d e r g e s t e i g e r t e n G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g u n i v e r s e l l . A l s a l l g e m e i n e r S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g kann die S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n die e i n e r a u s d r ü c k l i c h e n Grundpflichtsordnung entb e h r e n d e V e r f a s s u n g a l s o nicht k o m p l e t t i e r e n . Ob s i e dagegen als allgemeiner Ausdruck einer gesteigerten Gemeinschaftsverpflichtung d e r Individuen o d e r a l s - h i s t o r i s c h - k o n k r e t g e m e i n t e " s o z i a l e " S o z i a b i l i t ä t s p f l i c h t zu v e r s t e h e n i s t , kann vom Mangel e i n e r Grundpflicht und dem B e d ü r f n i s , ihm abzuhelfen, h e r nicht e n t s c h i e d e n w e r d e n , wenngleich die Z u s a m m e n h ä n g e d i e s e s n ä h e r legen a l s j e n e s . D i e Notwendigkeit e i n e s a l l g e m e i n e n P r i n z i p s g e s t e i g e r t e r Sozialbindung b e s t e h t n i c h t . 8 ) Dagegen kann 5) 6) 7)

8)

Carl Schmitt, V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 174. S . a . unten 2 c - e (S. 726 b i s S . 734 ). T h o m a , D i e j u r i s t i s c h e Bedeutung d e r g r u n d r e c h t l i c h e n S ä t ze d e r deutschen R e i c h s v e r f a s s u n g im a l l g e m e i n e n , i n : Nipperdey, G r u n d r e c h t e und Grundpflichten d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , B d . I, 1 9 2 9 , S. 1 ff (2, 2 9 ) . S. zu d i e s e r P f l i c h t auch oben S . 17 zu F u ß n . 5 7 . S . a . oben S . 690 und S . 6 9 2 .

- 695 ein s p e z i e l l e r h i s t o r i s c h - k o n k r e t v e r s t a n d e n e r S o z i a l a u f t r a g des S t a a t e s nicht ohne eine e n t s p r e c h e n d e s p e z i e l l e S o z i a b i l i t ä t s pflicht - wie s i e in d i e s e m Maße auch aus e i n e m a l l g e m e i n e n P r i n z i p g e s t e i g e r t e r G e m e i n v e r p f l i c h t u n g nicht e n t n o m m e n w e r den kann - v e r w i r k l i c h t w e r d e n . 3. D i e S o z i a 1 s t a a t s d e k 1 a r a t i o n a l s Surrogat e i n e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n S a c h o r d n u n g . Die m a t e r i e l l e R e c h t s s t a a t s o r d n u n g kann das V e r h a l t e n des S t a a t e s , i n s b e s . s e i n e G e s e t z g e b u n g , nicht nur, wie v o r w i e g e n d durch die G r u n d r e c h t e , a u s g r e n z e n d b e s c h r ä n k e n sondern auch - und z w a r nicht nur durch die V o r w e g n a h m e g e w i s s e r Grundpflichten, auf d e r e n I n a n s p r u c h n a h m e d e r Staat durch i h r e E x i s t e n z v e r w i e s e n wird - p o s i t i v l e n k e n . D i e M ö g l i c h k e i t e n e i n e r r e c h t s s t a a t l i chen V e r f a s s u n g in d i e s e r Richtung sind b e s c h r ä n k t , aber bes t e h e n . Die W e i m a r e r V e r f a s s u n g 10) und z a h l r e i c h e L ä n d e r v e r f a s s u n g e n z e i g e n , wie weitgehend die m a t e r i e l l e Grundordnung ausgebaut werden kann. (Auf den G r a d d e r E f f e k t i v i t ä t d a r f e s h i e r zunächst nicht a n k o m m e n . ) Die e n t s p r e c h e n d e n A n s ä t z e im G r u n d g e s e t z ( s . z . B . A r t . 6 und 7) sind j e d o c h b e s c h e i d e n . D a s m a t e r i e l l e Hauptgrundrecht des A r t . 1 A b s . 1 GG, dem durch d e s sen Satz 2 eine noch zu e r ö r t e r n d e p o s i t i v e Richtung gegeben i s t , u n t e r s c h e i d e t s i c h von ausgebauten m a t e r i e l l e n Grundordnungen durch das F e h l e n k o n k r e t e r G e s t a l t g a b e . D a r i n , die m a t e r i e l l e R e c h t s s t a a t s o r d n u n g in d i e s e r Hinsicht zu e r g ä n z e n , l i e g t die Hauptaufgabe d e r S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n . H ) D i e s e r Aufgabe kann 9) S . oben A b s c h n . 4 I (S. 396 ff) und unten A b s c h n . 6 I 3 (S. 848 ff). 10) S. i n s b e s . d e r e n Z w e i t e n Hauptteil und h i e r i n w i e d e r u m den Zweiten, V i e r t e n und Fünften A b s c h n i t t . 11) S. n o c h m a l s oben S . 6 7 3 . Z u r S u r r o g a t s f u n k t i o n des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s im V e r h ä l t n i s zu s o g . s o z i a l e n G r u n d r e c h t e n und dgl. ( i n s b e s o n d e r e zu den e n t s p r e c h e n d e n G r u n d s ä t z e n d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g ) s . Ipsen, Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g , S. 75; v . M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z ( 1 . A u f l . ) A r t . 20 A n m . 2 b (mit dem i n t e r e s s a n t e n Hinweis, daß d e r Ausbau e i n e r s o z i a l e n G r u n d r e c h t s o r d n u n g durch die A k t u a l i s i e r u n g d e r G r u n d r e c h t e - A r t . 1 A b s . 3 GG - u n m ö g l i c h g e worden i s t ) ; B e r g e r , Bedeutung und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 6 ; W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 8 5 ; L e i b h o l z , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 87; M e l l w i t z , D i e Int e r p r e t a t i o n d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g in d e r h ö c h s t r i c h t e r l i chen R e c h t s p r e c h u n g , S . 2 4 9 . K r i t i s c h zu d i e s e m V e r h ä l t n i s

- 696 s i e n u r g e r e c h t w e r d e n , wenn s i e m i t d e m Sinn d e s S o z i a l b e g r i f fes der h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n , politischen Sozialbewegung erfüllt w i r d . Mit d e r a l l g e m e i n e n S o z i a b i l i t ä t s p f l i c h t d e r Individuen i s t f ü r die p o s i t i v e m a t e r i e l l e P r ä d i s p o s i t i o n d e s s t a a t l i c h e n H a n d e l n s n i c h t s gewonnen, e b e n s o w e n i g m i t d e m B e k e n n t n i s z u r a l l gemeinen Sozialgestaltungskompetenz des Staates. Nur eine konk r e t e , g e g e n s t ä n d l i c h e O r i e n t i e r u n g d e s S o z i a l s t a a t s b e g r i f f s kann ihn ü b e r h a u p t b e f ä h i g e n , in d i e s e L ü c k e - u n v o l l k o m m e n g e n u g aushelfend einzuspringen. ff)

Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung

D i e o b j e k t i v e n A u s l e g u n g s e l e m e n t e e r s c h l i e ß e n den B e g r i f f d e s " s o z i a l e n S t a a t e s " s o m i t e i n d e u t i g a l s die K o n s t i t u i e r u n g d e s s o z i a l h e l f e n d e n , s o z i a l a u s g l e i c h e n d e n S t a a t e s - d a s Wort " s o z i a l " a l s i m Sinne d e r h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n S o z i a l b e w e g u n g zu v e r s t e hend. U n t e r k e i n e m G e s i c h t s p u n k t e r w i e s e s s i c h a l s r i c h t i g , die Soz i a l s t a a t s e r k l ä r u n g a u s s c h l i e ß l i c h a l s d a s B e k e n n t n i s zu d e m a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g d e s S t a a t e s zu i n t e r p r e t i e r e n . Z w a r ist d i e s e r allgemeine Sozialgestaltungsauftrag erteilt. A b e r e r i s t " s e l b s t v e r s t ä n d l i c h " . E r z ä h l t zu den i m m a n e n t e n P r i n z i p i e n d e r V e r f a s s u n g . N e b e n den z a h l r e i c h e n a n d e r e n H i n w e i s e n auf s e i n e E x i s t e n z , die die V e r f a s s u n g e n t h ä l t , l e i s t e t die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g in b e z u g auf den a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g genug, wenn s i e ihn, s e l b s t a l s A u s s a g e ü b e r den e n g e r e n , historisch-konkreten Sozialauftrag des Staates verstanden, ebenf a l l s b e s t ä t i g t - m a g m a n nun g e r a d e in d i e s e m S o z i a l a u f t r a g den s t ä r k s t e n A n h a l t s p u n k t f ü r die E x i s t e n z d e s (auch) von i h m n o t w e n dig v o r a u s g e s e t z t e n a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g s s e h e n ; m a g m a n die v e r b a l e A f f i n i t ä t d e r F o r m e l v o m " s o z i a l e n S t a a t " zu d e m G r u n d s a t z s t a a t l i c h e r Z u s t ä n d i g k e i t z u r G e s t a l t u n g und Ordnung d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e f ü r b e d e u t s a m genug h a l t e n , u m a u c h ihn in A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG zu l o k a l i s i e r e n ; und m a g m a n s o s c h l i e ß l i c h d a s B e k e n n t n i s z u r g e s e l l s c h a f t s o r d n e n d e n und - l e i t e n d e n F u n k t i o n d e s S t a a t e s in die Soz i a l s t a a t s e r k l ä r u n g m i t h i n e i n l e s e n o d e r d i e s e doch n u r a l s e i n e n B e w e i s m e h r f ü r i h r e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e U n t e r s t e l l u n g und Anerkennung werten. (weil S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g s o z i a l e G r u n d r e c h t e nicht e r s e t z e n k a n n ) : I p s e n , Ü b e r d a s G r u n d g e s e t z , S. 14 = D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , S. 186; A b e n d r o t h , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s in d e m Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n A r t . 151 RV 1919 und d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ; s . die N a c h w e i s e s c h o n oben S . 6 8 0 zu F u ß n . 6 .

- 697 D e u t l i c h e r t r i t t eine gewisse P a r a l l e l i t ä t hinsichtlich der histor i s c h " k o n k r e t e n I n t e r p r e t a t i o n d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g und i h r e r Deutung a l s Grundsatz d e r G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t e t h e i t der G e m e i n s c h a f t s g l i e d e r h e r v o r . Nicht a l s ob d i e s e D e u t u n g i r g e n d wo s o in den V o r d e r g r u n d t r ä t e , daß s i e j e n e zu v e r d r ä n g e n i m s t a n d e w ä r e . V i e l m e h r t r i t t n u r die F r a g e auf, ob b e i d e G r u n d s ä t z e in d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g k u m u l a t i v e n t h a l t e n s i n d o d e r ob j e n e r d e r S o z i a l v e r p f l i c h t u n g d e s S t a a t e s v o r h e r r s c h t und n u r d a s a n S o z i a l v e r p f l i c h t u n g d e r Individuen i m p l i z i e r t , w a s e r n o t w e n d i g v o r a u s s e t z t . Die F r a g e i s t i m l e t z t e r e n Sinn zu b e a n t w o r t e n . Z w a r s c h e i n t in d e r W o r t - und S a c h v e r b i n d u n g d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " f ü r den S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z a l s P r i n z i p d e r i n d i v i d u e l l e n G e m e i n v e r p f l i c h t u n g R a u m zu s e i n , d e r n a c h A u s f ü l lung v e r l a n g t . A b e r d i e s e s A r g u m e n t a l l e i n t r ä g t nicht e i n e A u s l e g u n g , die i m V e r b a l e n , in dem w e i t e r e n S i n n z u s a m m e n h a n g d e s " s o z i a l e n S t a a t e s " und in den b e n a c h b a r t e n S i n n z u s a m m e n h ä n g e n d e s " s o z i a l e n B u n d e s s t a a t e s und d e r " s o z i a l e n D e m o k r a t i e " t e i l s k e i n e G r u n d l a g e , t e i l s s o g a r W i d e r s p r u c h f i n d e t . D a b e i i s t zu b e r ü c k s i c h t i g e n , daß die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g a l s a n t i i n d i v i d u a l i s t i sches, gemeinschaftsrealisierendes Auslegungsprinzip der verfass u n g s m ä ß i g e n I n d i v i d u a l r e c h t e nicht u n e n t b e h r l i c h i s t . E i n e d e s W e r t e s d e r G e m e i n s c h a f t f ü r d a s und g e g e n ü b e r d e m I n d i v i d u u m b e w u ß t e G r u n d h a l t u n g d e r V e r f a s s u n g findet s i c h s c h o n in den G r u n d r e c h t e n s e l b s t a n g e d e u t e t und kann b e i d e r A u s l e g u n g d e r G r u n d r e c h t e a u c h ohne e i n e n a u s d r ü c k l i c h e n w e i t e r e n N i e d e r s c h l a g in d e r V e r f a s s u n g z u r G e l t u n g g e b r a c h t w e r d e n . Im ü b r i gen i s t d e r a n t i i n d i v i d u a l i s t i s c h e " R ü c k s t o ß " d e r s t a a t s v e r p f l i c h t e n d e n S o z i a l s t a a t s d e u t u n g ein g e w i c h t i g e r H i n w e i s auf d i e s e G r u n d p o s i t i o n d e r V e r f a s s u n g . Wenn d e r a n t i i n d i v i d u a l i s t i s c h e "Rückstoß" der historisch-konkret verstandenen Sozialstaatserk l ä r u n g g e r a d e in d i e s e r S a c h r i c h t u n g b e s o n d e r s k r ä f t i g w i r k t , so entspricht das durchaus der Bedeutung des besonderen sozialen A n l i e g e n s f ü r die so v e r f a ß t e R e c h t s g e m e i n s c h a f t . gg) H i s t o r i s c h - s u b j e k t i v e G e s i c h t s p u n k t e Z u m Schluß n o c h e i n e n B l i c k auf die h i s t o r i s c h - s u b j e k t i v e I n t e r p r e t a t i o n s b a s i s . Die V e r h a n d l u n g e n d e s P a r l a m e n t a r i s c h e n R a t e s weisen keinerlei Diskussionen über das Staats-Attribut "sozial" a u f . 1) D i e s e s S c h w e i g e n i s t h ö c h s t b e r e d t . Die F o r m e l n v o m s o z i a l e n Staat - die G r u n d g e s e t z g e w o r d e n e n v o m " s o z i a l e n B u n d e s s t a a t " und v o m " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " und die E n t w u r f g e b l i e b e 1)

S. n o c h m a l s D o e m m i n g - F ü s s l e i n - M a t z , Die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e d e r A r t i k e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 19 5 ff, 244 ff (insbes. S.250 ff).

- 698 nen von der " s o z i a l e n Republik" und der " s o z i a l e n Bundesrepublik" 2) - erschienen jedenfalls insoweit a l s unproblematisch a l s e s sich um das Adjektiv " s o z i a l " handelte. D e r Wortverwendung muß also ein gängiges, übliches Wortverständnis zugrunde gelegen haben. Diesem lag es ganz ohne Zweifel fern, von einem " s o zialen Staat" zu sprechen, um damit - ohne weitere inhaltliche Bestimmung - einen " S t a a t sozialverpflichteter B ü r g e r " zu bezeichnen. E s wäre äußerstenfalls noch t r a g b a r , darin ein B e kenntnis zum allgemeinen Sozialge staltung sauft rag des Staates zu sehen, obwohl auch das dem allgemeinen Wortverständnis fern liegt. D i e s e s entspricht jedenfalls im politischen Sprachgebrauch ganz eindeutig dem gegenüber den bestehenden Sozialverhältnissen kritischen, auf ihre K o r r e k t u r im Sinne des Wohlstandsausgleichs und der sozialen Hilfe drängenden Sozialbegriff. Nur in diesem Sinne konnte das Wort " s o z i a l " so unkompliziert und unproblemat i s c h gebraucht werden, wie dies durch den P a r l a m e n t a r i s c h e n Rat geschehen i s t . Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß das Wort " s o z i a l " doch in den kombinatorischen F o r m e l n des " d e m o k r a t i s c h e n und sozialen Bundesstaates" und des "republikanischen, sozialen und demokratischen R e c h t s s t a a t e s " verwendet wurde, g e w i s s e r m a ßen also in Kunstformeln, für die das allgemeine Wortverständnis von vorneherein nicht ohne w e i t e r e s maßgeblich sein dürfte. Gerade die spezifischen, in A r t . 20 A b s . 1 und 28 A b s . 1 Satz 1 GG aufgegangenen F o r m e l n der " s o z i a l e n D e m o k r a t i e " und des " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " ^ haben eine Tradition, die durchaus in der Richtung der politischen Sozialbewegung liegt. hh) Das E r g e b n i s Zusammenfassend darf a l s o festgestellt werden: D e r " s o z i a l e Staat" im Sinne der A r t . 20 Abs. 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG ist ein 2) 3) 4)

5)

S. nochmals die Nachweise oben S . 6 8 6 f zu F u ß n . 4 - 7 . Aus vorgrundgesetzlicher Zeit s. i n s b e s . Adler, P o l i t i s c h e und soziale Demokratie; Heller, Rechtsstaat oder Diktatur, i n s b e s . S. 7 und 11. Aus vorgrundgesetzlicher Zeit s . i n s b e s . Heller, a . a . O . , i n s b e s . S . 9 f , 18; Kägi, Rechtsstaat - Sozialstaat - s o z i a l e r Rechtsstaat, S. 143 ff (wo allerdings stark auch die " s o z i a l e " Gemeinschaftsbindung der Individuen hervorgehoben i s t ) . Daß es für den " s o z i a l e n Bundesstaat" an einem e n t s p r e chenden Vorgang fehlt, ist mangels eigener Bedeutung dies e r Wortfügung unerheblich.

- 699 S t a a t , d e r den I n t e n t i o n e n d e r h i s t o r i s c h e n S o z i a l b e w e g u n g g e m ä ß den b e s t e h e n d e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n , i n s b e s . den f ü r die p e r s ö n l i che Bedürfnisbefriedigung wesentlichen ökonomischen V e r h ä l t n i s s e n k r i t i s c h und v e r a n t w o r t l i c h g e g e n ü b e r s t e h t und s i e d u r c h A u s g l e i c h und V e r h i n d e r u n g von W o h l s t a n d s d i f f e r e n z e n , e i n s c h l i e ß lich der Milderung damit zusammenhängender Abhängigkeitsverh ä l t n i s s e und S i c h e r u n g e i n e r g e r e c h t e n T e i l h a b e an den G ü t e r n d e r G e m e i n s c h a f t und e i n e s m e n s c h e n w ü r d i g e n D a s e i n s f ü r a l l e und s o m i t i m b e s o n d e r e n f ü r die s c h w ä c h e r e n S c h i c h t e n , k o r r i g i e r t . 1) c)

A b g r e n z u n g und I m p l i k a t i o n e n

aa) D e r allgemeine Sozialgestaltungsauftrag D e r in d i e s e m Sinne " s o z i a l e " A u f t r a g d e s S t a a t e s s t e h t v o r d e m Hintergrund eines gegenständlich grundsätzlich unbeschränkten Sozialgestaltungsauftrags des Staates. D i e s e r ist nur kompetenzbejahendes Prinzip. J e n e r i s t f ü r den e n g e r e n " s o z i a l e n " S a c h 1) 1)

N a c h w e i s e s . u n t e n S.704f zu F u ß n . 2 - 7 . Einen interessanten Versuch, darüber hinauszukommen, m a c h t B r u n o M o l i t o r (Sozialpolitik im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 102 f), w e n n e r a u s f ü h r t , " d a ß P a r l a m e n t s b e s c h l ü s s e n , d i e . . . zu e r k e n n e n g e b e n , daß die Z u s t ä n d i g k e i t und M ö g l i c h keit e i n e r G e s e l l s c h a f t s g e s t a l t u n g d u r c h den Staat n e g i e r t w i r d , a u s g e s c h l o s s e n sind" und z w a r , wie e r o f f e n b a r m e i n t , von V e r f a s s u n g s w e g e n a u s g e s c h l o s s e n s i n d . Wie d i e s e r V e r f a s s u n g s s a t z s a n k t i o n i e r t w e r d e n kann, i s t a l l e r d i n g s s e h r f r a g l i c h . Im a l l g e m e i n e n w i r d ein B e s c h l u ß d i e s e r A r t doch dahin g e h e n , daß d e r Staat n i c h t s t u t . D i e Sanktion m ü ß t e a l s o d a r i n b e s t e h e n , daß d e r Staat e t w a s zu tun a n g e h a l t e n w i r d . D e r G r u n d s a t z d e r S o z i a l g e s t a l t u n g s k o m p e t e n z gibt a b e r n o c h keine Lösung dafür, was positiv geschehen soll. A l s o kann e r n i c h t in d i e s e r W e i s e s a n k t i o n i e r t w e r d e n . Sollte e s a u s n a h m s w e i s e s o s e i n , daß ein s t a a t l i c h e s T u n - in d e r R e g e l wohl ein G e s e t z g e b u n g s a k t - u n t e r s c h i e d l i c h d a n a c h a u s f ä l l t , ob e s auf d e m Willen d e r S o z i a l g e s t a l t u n g b e r u h t o d e r n i c h t , k ö n n t e d a s M o l i t o r ' s e h e P r i n z i p z w a r an s i c h e i n g r e i f e n , i n d e m d e r auf d e r N e g a t i o n d e r S o z i a l g e s t a l t u n g b e r u h e n d e Akt f ü r v e r f a s s u n g s w i d r i g e r k l ä r t w i r d . A b e r w e r soll dem hand e l n d e n O r g a n n a c h w e i s e n , daß e s von d e r i r r i g e n Meinung a u s g e g a n g e n i s t , e s d ü r f e nicht s o z i a l g e s t a l t e n d t ä t i g w e r d e n , u n d nicht e i n f a c h - w a s in s e i n e r K o m p e t e n z liegt - s o z i a l g e s t a l t e n d e s T ä t i g w e r d e n f ü r i n o p p o r t u n g e h a l t e n h a t ? Ist e s ü b e r h a u p t j e m a l s a n g e b r a c h t , die F r a g e d e r V e r f a s s u n g s m ä -

- 700 u n d Z w e c k b e r e i c h d e s s e n V e r d i c h t u n g zu - u n t e n n o c h n ä h e r zu b e s t i m m e n d e n - r e c h t l i c h e n V e r h a l t e n s p f l i c h t e n d e s S t a a t e s (und, d u r c h ihn v e r m i t t e l t , d e r ihm U n t e r w o r f e n e n ) . B e i d e s i n d a u s e i n a n d e r z u h a l t e n . W e r den Staat a l s T r ä g e r d e r S o z i a l g e s t a l t u n g s e i n e r a n g e n o m m e n e n B e s c h r ä n k u n g auf den " R e c h t s z w e c k " w e g e n auf den v e r f a s s u n g s n o r m a t i v e n " S o z i a l t s t a a t s ) z w e c k " b e s c h r ä n k e n will, 2) w i r d d i e s e m a l l e S o z i a l g e s t a l t u n g d e s S t a a t e s z u s c h l a g e n m ü s s e n , ohne die die m o d e r n e G e s e l l s c h a f t nicht a u s k o m m t , die a b e r m i t dem a l t l i b e r a l e n " R e c h t s z w e c k " n i c h t s zu tun h a t . ^ D a d u r c h w i r d die S o z i a l s t a a t s p r o k l a m a t i o n z u m a l l g e m e i n e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g hin a u s g e w e i t e t , v e r w ä s s e r t , a u f g e l ö s t . 4 ) Die S t o ß k r a f t i h r e r h i s t o r i s c h k o n k r e t e n S u b s t a n z geht d a r ü b e r v e r l o r e n .

2) 3)

4)

ßigkeit e i n e s S t a a t s a k t e s , i n s b e s . e i n e s G e s e t z e s , von e i n e m s u b j e k t i v e n M o m e n t d i e s e r A r t a b h ä n g i g zu m a c h e n ? A l l e s F r a g e n , die M o l i t o r s T h e s e l e t z t l i c h p a r a l y s i e r e n . So a b e r H a m a n n , Die E r m e s s e n s f r e i h e i t d e s G e s e t z g e b e r s , S.972; s . a . dens., Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 75. D i e K a t e g o r i e n R e c h t s z w e c k und S o z i a l z w e c k ( W o h l f a h r t s z w e c k u s w . ) sind p r i m ä r a u ß e r r e c h t l i c h e r N a t u r . D a m i t , daß d i e ' S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g B e s t a n d t e i l d e r V e r f a s s u n g und i h r e Verwirklichung somit Rechtsbefolgung ist, braucht sie n o c h nicht dem R e c h t s z w e c k z u g e o r d n e t zu w e r d e n . D e r B e i s p i e l e , zu w e l c h e r V e r w i r r u n g U n k l a r h e i t in d i e s e m P u n k t e f ü h r t , sind l e i d e r a l l z u v i e l e , a l s daß s i e h i e r a n g e f ü h r t w e r d e n k ö n n t e n . E i n i g e N a c h w e i s e w e r d e n u n t e n im s p e z i e l l e n Z u s a m m e n h a n g zu b r i n g e n s e i n . E i n e x t r e m e s B e i s p i e l s e i j e d o c h s c h o n h i e r h e r v o r g e h o b e n . H a m a n n (Das G r u n d g e s e t z , A r t . 12 A n m . C 5 b) m e i n t , n a c h d e m e r M a ß n a h m e n g e g e n den H a n d e l m i t B e t ä u b u n g s m i t t e l n a l s d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p g e g e n ü b e r A r t . 12 GG g e d e c k t e r k l ä r t , e s s e i a b e r " z u b e a c h t e n , daß die B e g r i f f e ' G e f a h r e n a b w e h r ' ( . . . ) und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t nicht u n b e s e h e n e i n a n d e r g l e i c h g e s t e l l t w e r d e n d ü r f e n ; nicht j e d e p o l i z e i l i c h e M a ß n a h m e i s t n o t w e n d i g e r w e i s e s o z i a l s t a a t s b e d i n g t " . K a u m zu ü b e r b i e t e n de V e r m i s c h u n g d e r P o s i t i o n e n ! Wenn d i e s e r s e l b e A u t o r ( W i r t s c h a f t s w e r b u n g in Rundfunk und F e r n s e h e n , NJW 10. J h g . (1957) S. 1422 (1424)) s c h l i e ß l i c h die F r a g e , ob e i n e R u n d f u n k anstalt Werbefunk betreiben d a r f , i m wesentlichen nach dem M a ß e d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s b e a n t w o r t e n will, so z e i g t sich, wohin e i n e K o n z e p t i o n f ü h r t , die den Staat auf die V e r f o l g u n g d e s R e c h t s z w e c k s ( a l i a s die V e r w i r k l i c h u n g d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t ) und d e s S o z i a l z w e c k s ( a l i a s die V e r w i r k l i c h u n g u n -

- 701 bb)

D i e a l l g e m e i n e G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t u n g d e r Individuen

D e r im a u f g e z e i g t e n Sinn " s o z i a l e " Staat i s t ein g e m e i n s c h a f t s b e t o n t e r S t a a t . D i e s e G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g wird durch die r e c h t s s t a a t l i c h e , i n s b e s . die G r u n d r e c h t s o r d n u n g in f r e i h e i t l i c h - i n d i v i d u a l i s t i s c h e r Richtung g e m ä ß i g t . A b e r s i e gehört zum W e s e n des sozialverpflichteten Staates. E r ist a l s g e b e n d e r und h e l f e n d e r Staat ein Staat d e r G e m e i n s c h a f t s b e z o g e n h e i t d e s s e i n e r H i l f e b e dürftigen, s e i n e Hilfe annehmenden und s i c h i h r e r g e m e i n s c h a f t s bedingten F r e m d g e s e t z l i c h k e i t n o t w e n d i g e r w e i s e u n t e r o r d n e n d e n Individuums und ein Staat d e r p e r m a n e n t e n I n g e r e n z in individuelle B e r e i c h e . A b e r a l s Subjekt d e r U m v e r t e i l u n g und des A u s g l e i c h s muß e r auch b e l a s t e n , b e s c h r ä n k e n und wegnehmen und g r e i f t e r so w i e d e r p e r m a n e n t in die Individualsphäre e i n . E i n e i n t e n s i v e V e r s t r i c k u n g d e r g e m e i n s c h a f t l i c h verbundenen Individuen u n t e r e i n a n d e r und mit d e r G e m e i n s c h a f t a l s G a n z e m i s t die F o l g e . D i e s e r Staat kann nicht vom unbedingten V o r r e c h t d e r Individualposition sondern nur vom G l e i c h g e w i c h t d e r individuellen und g e m e i n s c h a f t l i c h e n " A n s p r ü c h e " h e r a l s funktionierend g e dacht w e r d e n . A b e r auch h i e r i s t w i e d e r zu t r e n n e n z w i s c h e n e i n e m a l l g e m e i nen P r i n z i p i n d i v i d u e l l e r S o z i a l p f l i c h t und d e r b e s o n d e r e n , d u r c h den e n g e r e n S o z i a l a u f t r a g des S t a a t e s a u s g e l ö s t e n U n t e r w o r f e n heit u n t e r den gebotenen A u s g l e i c h , die Einfügung in das G e s a m t s y s t e m d e r Hilfe und d e r U m v e r t e i l u n g . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Betonung d e r S o z i a l p f l i c h t d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t d a r f nicht dadurch b e e i n t r ä c h t i g t werden, daß d i e s e b e s o n d e r e G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t u n g i h r e r G l i e d e r in e i n e r a l l g e m e i n e n S o z i a b i l i t ä t spflicht, j a s c h l i e ß l i c h e i n e r a l l g e m e i n e n nationalen P f l i c h t Stellung a u f g e h t . 2 )

1) 2)

differenzierter Sozialstaatlichkeit) beschränken will. S . n o c h m a l s oben S . 6 8 1 die in F u ß n . 9 Z i t i e r t e n . - A u s dem v o r g r u n d g e s e t z l i c h e n S c h r i f t t u m s . i n s b e s . Kägi, R e c h t s s t a a t - S o z i a l s t a a t - s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S . 142 ff. E i n in d i e s e r Richtung nicht m e h r zu ü b e r b i e t e n d e s M i ß v e r s t ä n d n i s d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g unterläuft Rumpf ( D e r i d e o l o g i s c h e G e h a l t des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S . 34), wenn er ausführt: "Die n a t i o n a l e I n t e r p r e t a t i o n des S o z i a l s t a a t s g e d a n k e n s . . . findet heute einen k l a r e n Anhaltspunkt im T e x t s e l b s t : die A u s s t a t t u n g des B u n d e s m i t d e r Kompetenz z u r G e s e t z g e b u n g ü b e r die W e h r p f l i c h t b e d e u t e t e auch für den s o z i a l p h i l o s o p h i s c h e n G e h a l t des GG und damit f ü r das in d e r B u n d e s r e p u b l i k b e s t e h e n d e V e r h ä l t n i s von Individuum und G e m e i n s c h a f t e i n e W e n d e " . ( S p e r rung nicht im O r i g i n a l ) . D i e s e r Satz zeigt deutlich, daß m i t

- 702 cc) Die soziale Gerechtigkeit D i e s e r so v e r s t a n d e n e s o z i a l e Staat i s t ein Staat s o z i a l e r G e rechtigkeit. A b e r e s w ä r e v e r f e h l t , zu s a g e n , e r s e i ein Staat n u r d e r G e r e c h t i g k e i t ohne die s p e z i f i s c h e T e n d e n z zu A u s g l e i c h u n d H i l f e , ohne - wenn m a n will - den W o h l f a h r t s s t a a t l i c h e n A k z e n t . Dies e s S o z i a l s t a a t s v e r s t ä n d n i s g i n g e a m h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n Subs t r a t d e r S o z i a l s t a a t s i d e e v o r b e i . Mit d e m A r g u m e n t , d a s G r u n d g e s e t z h a b e e i n e w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e O r d n u n g - wie s i e e t w a d e r Zweite Hauptabschnitt der W e i m a r e r Verfassung konzipiert hatte - n i c h t a u f g e r i c h t e t , 3) läßt s i c h die E l i m i n a t i o n d e s h i s t o r i s c h k o n k r e t e n K e r n s a u s d e m S o z i a l s t a a t s b e g r i f f nicht r e c h t f e r t i g e n . D i e s e s o z i a l p o l i t i s c h e S u b s t a n z w u r d e g e r a d e ü b e r den S o z i a l s t a a t s b e g r i f f in d a s G r u n d g e s e t z h i n e i n g e r e t t e t . Die S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g ist Surrogat einer eingehenden sozialen V e r f a s s u n g s o r d n u n g 4) und w e d e r p o l e m i s c h e r G e g e n s a t z h i e r z u n o c h b e z i e hungslose Neuerung. Die Behauptung, das Wesentliche am sozial e n Staat s e i die S o z i a b i l i t ä t s p f l i c h t s e i n e r B ü r g e r , d i e s e s e i g l e i c h z u s e t z e n d e r P f l i c h t zu g e g e n s e i t i g e r G e r e c h t i g k e i t s ü b u n g u n d w e r d e ü b e r w ö l b t d u r c h die e n t s p r e c h e n d e G e r e c h t i g k e i t s ü b u n g a u c h s e i t e n s d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t , geht a m v i t a l sten Gehalt d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g , an d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n A n t w o r t auf den Ruf n a c h s o z i a l e r H i l f e und G e r e c h t i g k e i t , zugunsten einer artifiziellen, blutleeren Konstruktion vorbei. Eine andere Einschränkung muß gegenüber d e r Gleichung Sozial-

1) 2) 3) 4) 5)

der Verselbständigung des gemeinschaftsbetonenden Gehalts d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s ein Weg b e s c h r i t t e n w i r d , d e r n i c h t n u r m i t dem W o r t v e r s t ä n d n i s ( s . h i e r z u die N a c h w e i s e oben S. 684 zu F u ß n . 2 ) s o n d e r n a u c h m i t d e m m ö g l i c h e n A u s d r u c k s w o l l e n d e s V e r f a s s u n g g e b e r s n i c h t m e h r in E i n k l a n g g e b r a c h t w e r d e n kann ( z . E i n s e i t i g k e i t d e r F e c h n e r ' s e h e n T h e s e vom Sozialstaat als gemeinschaftsbetontem Staat s . a . B a c h o f , B e s p r e c h u n g zu " F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " , DVB1. 6 9 . J h g . (1954) S. 378 f (379)). S. n o c h m a l s die N a c h w e i s e oben S.678 zu F u ß n . 3 . Vgl. M e n g e r , D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s i m B o n n e r G r u n d g e s e t z , S. 24 f f . Menger, a . a . O . S . 2 0 f f . S. oben S. 673 ff und oben S . 6 9 5 f , i n s b e s . S . 6 9 5 zu F u ß n . 9. S. n o c h m a l s die oben S. 678 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n , i n s b e s . D ü r i g und v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O .

- 703 Staat = Gerechtigkeitsstaat ebenfalls noch gemacht werden. E s ist zumindest eine F r a g e , ob der Sozialstaat sich darin erschöpft, soziale Gerechtigkeit zu üben. E s ist nicht auszuschließen, daß e s F r a g e n gibt, deren Beantwortung in dem Rahmen, in dem sie offen sind, von einer nicht überspannten G e r e c h t i g k e i t s l e h r e h e r a l s gerechtigkeitsindifferent bezeichnet werden muß, während sie vom Sozialstaatsprinzip h e r noch gesteuert wird. Auch in dies e r Hinsicht darf dessen positive Substanz nicht im allgemeinen P r i n z i p ertränkt werden. dd) Das gemeine Wohl D e r soziale Staat im Sinne des Grundgesetzes kann mit Fug auch a l s Gemeinwohlstaat angesprochen werden. A b e r auch das ist e i ne a l l g e m e i n e r e Charakterisierung a l s die des " S o z i a l s t a a t e s " s e l b s t . D i e s e r substanziiert e r s t das "Gemeinwohl". 1) ee)

Daseinsvorsorge

Schließlich ist auch richtig, daß der Sozialstaat ein Staat der Das e i n s v o r s o r g e 1) und der Verteilung i s t . E r verteilt und v e r teilt um. E r sorgt für die Schwächeren, um auch ihnen ein menschenwürdiges Dasein zu gewährleisten, und treibt damit Das e i n s v o r s o r g e . Indem e r seine - im engeren Sinne - soziale Funktion wahrnimmt, wird e r infolge der gegebenen Interdependenzen in eine Gesamtverantwortung für D a s e i n s v o r s o r g e und G ü t e r v e r teilung verwickelt. ^ Doch hieße es das Wesen des Sozialstaats verkennen, ihn mit dem Staat der D a s e i n s v o r s o r g e und der Verteilung synonym zu l e s e n ; wie e s noch m e h r das ihm zugrunde liegende soziale P r i n zip verkennen hieße, wenn es mit dem der D a s e i n s v o r s o r g e und der Verteilung in eins gesetzt würde. ^ D a s e i n s v o r s o r g e kann dem weiteren K r e i s des allgemeinen staatlichen Sozialgestaltungsauftrages zuzurechnen - andere Zwecke haben a l s den sozia1) 1) 2) 3) 4) 5)

S. hierzu Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 146; F r a n z Klein, Christ und K i r c h e in der sozialen Welt, S. 123 f, 230 (Fußn. 292). S. die oben S. 680 zu Fußn. 5 (3) Z i t i e r t e n . Vgl. Forsthoff, Verfassungsprobleme des Sozialstaats, S . 8 ; Krause, D e r verteilende Staat, S . 1 3 . S. oben S. 679 zu F u ß n . 4 und 5 (1, 2). Vgl. Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, S. 87. S. hierzu und zum Folgenden oben S. 37.

- 704 len. Sie w i r d d i e s e n h ä u f i g m i t v e r f o l g e n . V o r a l l e m w i r d s i e a b e r i m m e r auch vom Sozialstaatsprinzip inhaltlich mitgestaltet und r e g i e r t s e i n . A b e r s i e m u ß s i c h n i c h t d a r i n e r s c h ö p f e n , die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t zu v e r w i r k l i c h e n ; g e n a u so w e n i g wie s i c h u m g e k e h r t die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t in V o r s o r g e und V e r t e i l u n g e r s c h ö p f e n soll.®) d)

Der undoktrinäre Minimalismus des Sozialstaatsprinzips

Die i n t e r p r e t a t o r i s c h e Entfaltung des grundgesetzlichen Sozialb e g r i f f e s darf nicht ü b e r t r i e b e n werden. Die Auslegung hat sich v i e l m e h r i m m e r d e s i n n e r e n und ä u ß e r e n M i n i m a l i s m u s bewußt zu b l e i b e n , d e r die S o z i a l s t a a t s k l a u s e l d e s G r u n d g e s e t z e s k e n n zeichnet. Sie i s t " e i n e E n t s c h e i d u n g f ü r d a s d e r g e s a m t e n Sozialbewegung Gemeinsame" . Sie i s t k e i n e E n t s c h e i d u n g f ü r den S o z i a l i s m u s , ' g e s c h w e i g e denn f ü r s e i n e k o m m u n i s t i s c h e n 6)

7)

8)

1) 2)

3)

H a m a n n ( D e u t s c h e s W i r t s c h a f t v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 75; s . a u c h n o c h m a l s die oben S. 700 zu F u ß n . 2 und S. 700 zu F u ß n . 4 g e g e b e n e n N a c h w e i s e ) i s t - a u s g e h e n d davon, daß d e r Staat d e s G r u n d g e s e t z e s auf den R e c h t s ( s t a a t s ) z w e c k und den Soz i a l ( s t a a t s ) z w e c k b e s c h r ä n k t i s t - d e r Meinung, d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p u m s c h r e i b e den z u l ä s s i g e n K r e i s s t a a t l i c h e r D a s e i n s v o r s o r g e . Wie e r d a b e i den S o z i a l ( s t a a t s ) z w e c k z e r dehnt, z e i g t s i c h d a r i n , daß e r - von d i e s e m A u s g a n g s p u n k t h e r ! - die D a s e i n s v o r s o r g e n u r (!) z u r B e w ä l t i g u n g g e m e i n s c h a f t s b e d i n g t e r Leistungen, z u r Bändigung d e r Technik u n d z u r B e r e i t s t e l l u n g l e b e n s w i c h t i g e r , von d e r p r i v a t e n W i r t s c h a f t nicht e r b r a c h t e r L e i s t u n g e n z u l a s s e n will (Deuts c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 68 f ) . Z u r K r i t i k d i e s e r A u f f a s s u n g s . s c h o n oben S . 7 0 0 zu F u ß n . 4 und den T e x t hierzu. S. h i e r z u Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 160; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . i l , S . 2 7 2 ; K r a u s e , D e r v e r t e i l e n d e Staat, i n s b e s . S. 13. Vgl. M e n g e r , D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s i m B o n n e r G r u n d g e s e t z , S . 2 8 ff ( a l l e r d i n g s von s e i n e m h i e r nicht a k z e p t i e r t e n Standpunkt S o z i a l s t a a t = G e r e c h t i g k e i t s staat ausgehend); Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 53 f und 54 ff, p a s s i m ( s e h r e i n d r i n g l i c h ) . S. oben S. 673 f f . D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t , S. 196, wo e r a u c h s c h r e i b t , " d a ß ' s o z i a l ' nicht . . . im Sinne e i n e r b e s t i m m t e n S o z i a l t h e o r i e zu l e s e n i s t " . Vgl. Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 144 f; D ü r i g , a . a . O . ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d -

- 705 -

u n d b o l s c h e w i s t i s c h e n S t e i g e r u n g s f o r m e n . Sie i s t a b e r e b e n s o w e n i g e i n e E n t s c h e i d u n g f ü r die k a t h o l i s c h e o d e r - w a s e s z u r Z e i t d e r G r u n d g e s e t z g e b u n g n o c h g a r nicht so s e h r gab - e v a n g e l i sche Soziallehre. D i e S c h w i e r i g k e i t e n a u s den h e t e r o g e n e n S o z i a l v o r s t e l l u n g e n d e r das Grundgesetz tragenden politischen Kräfte, das G e m e i n s a m e zu d e s t i l l i e r e n , w u r d e n s c h o n a n g e d e u t e t . ^ ) Sie s c h w ä c h e n die E f fektivität d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g . A b e r d i e s e r Effektivität darf n i c h t u m den P r e i s e i n e r i n h a l t l i c h e n V e r f ä l s c h u n g a u f g e h o l f e n w e r d e n . K e i n e s o z i a l p r o f i l i e r t e p o l i t i s c h e R i c h t u n g von i r g e n d einem Einfluß wollte, indem sie - sei e s durch i h r e V e r t r e t e r im P a r l a m e n t a r i s c h e n Rat, s e i e s d u r c h die M i t w i r k u n g an d e r l a n d e s p a r l a m e n t a r i s c h e n Z u s t i m m u n g zum G r u n d g e s e t z , sei es s c h l i e ß l i c h d u r c h die p o l i t i s c h e M i t a r b e i t u n t e r d e r g r u n d gesetzlichen Ordnung - das Grundgesetz einschließlich seiner nirgendwo e r s i c h t l i c h in F r a g e g e s t e l l t e n S o z i a l s t a a t s f o r m e l b e j a h t e , sich dem Diktat eines f r e m d e n Sozialideals u n t e r w e r f e n . Keine soziale Richtung darf f ü r sich buchen, m i t t e l s des Sozialstaatsbegriffes als des hölzernen P f e r d e s zur Überraschung der überlisteten Bewohner des grundgesetzlichen Troja gerade ihre Sozialm a x i m e n in d i e s e s h i n e i n v e r b r a c h t zu h a b e n . G e w a r n t w e r d e n m u ß s c h l i e ß l i c h a b e r nicht n u r v o r e i n e r i d e o l o g i s c h e n Ü b e r a n s t r e n g u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s und s e i n e r Indienstnahme für gewisse komplette Sozialkonzeptionen. Gewarnt w e r d e n m u ß a u c h v o r d e m - m e i s t d a m i t Hand in Hand g e h e n d e n a b e r auch sonst beliebten - Detailausverkauf des Sozialstaatsprinz i p s , d e r ganz g e w i s s e E i n z e l p o s t u l a t e a u s ihm a b l e i t e t . ^ D e r S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z i s t von h ö c h s t e r I m m o b i l i t ä t . E r i s t n i c h t

4)

5)

s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 7; G e r b e r , D i e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S . 3 1 f; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S.32); K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 123 (und ff); G i e s e - S c h u n c k , G r u n d g e s e t z , A r t . 20 A n m . I I 4. - Wolany (a. a . O . S. 153) hebt m i t R e c h t h e r v o r , daß d e r S o z i a l s t a a t kein Staat r a d i k a l e r , r ä c h e n d e r U m v e r t e i l u n g i s t , d e r die R e i c h e n v e r a r m e n l ä ß t , u m die A r m e n r e i c h zu m a c h e n . S. oben S. 673 f f . - S. h i e r z u a u c h D ü r i g , a . a . O . : " G e m e i n s a m i s t d e r S o z i a l b e w e g u n g , die a l s G e g e n b e w e g u n g in d i e N e u z e i t e i n t r a t , n a c h wie v o r n u r i h r e F r o n t s t e l l u n g . D i e s e i s t a b e r so e i n d e u t i g , daß v o m N e g a t i v e n h e r a u c h p o s i t i v d e r Mindestinhalt dessen, was der Begriff 'sozial* bedeutet, bestimmbar ist". Auf E i n z e l h e i t e n i s t u n t e r III (S. 762 ff) z u r ü c k z u k o m m e n .

- 706 n u r e i n f a c h e r V e r f a s s u n g s s a t z . E r i s t ü b e r A r t . 20 A b s . 1, 79 A b s . 3 GG a u c h d e r V e r f a s s u n g s r e v i s i o n e n t z o g e n . W a s a u s i h m im einzelnen gefolgert wird, muß ebenso "ewigen" Bestand hab e n können wie d a s P r i n z i p s e l b s t . Die M ö g l i c h k e i t , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p " i n die Z e i t h i n e i n " zu k o n k r e t i s i e r e n , s o l l d a d u r c h nicht b e s c h n i t t e n w e r d e n . A l l e i n , d a b e i w i r d V o r s i c h t zu w a l t e n h a b e n . Von d e m A n s p r u c h auf D e t a i l l ö s u n g e n a u s d e m S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z muß auch schon deshalb zurückhaltend G e b r a u c h g e m a c h t w e r d e n , w e i l d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p z w a r in g e w i s s e m Sinne d a s S u r r o g a t e i n e r e i n g e h e n d e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Soz i a l o r d n u n g i s t , a b e r s e l b s t e i n e s o l c h e e b e n nicht s e i n s o l l und sein kann. D i e s e r U n t e r s c h i e d zwischen der W e i m a r e r V e r f a s s u n g und d e m G r u n d g e s e t z b z w . z w i s c h e n den s t ä r k e r a u s g e b a u t e n L ä n d e r v e r f a s s u n g e n und d e m G r u n d g e s e t z m u ß r e s p e k t i e r t werden. 2.

Zur

G e ltung s w e i s e des

Sozialstaatsprinzips^'

a)

G r u n d s ä t z l i c h e s zu den i n h a l t s b e d i n g t e n G e l t u n g s m ö g l i c h k e i ten

aa) G e l t u n g s p r o b l e m a t i k und G e l t u n g s a n s p r u c h So u n b e s t i m m t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p i n h a l t l i c h i m e i n z e l n e n a u c h s e i n m a g , f e s t s t e h t , daß e s im w e s e n t l i c h e n p o s i t i v o r i e n 1)

E i n e F r a g e , die h i e r nicht n ä h e r b e h a n d e l t w e r d e n s o l l , i s t die d e r ü b e r p o s i t i v e n G e l t u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s , die v o r a l l e m vc>n H a m a n n b e h a u p t e t w i r d . (Die E r m e s s e n s f r e i h e i t d e r G e s e t z g e b u n g , S. 9 72; D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S. 32) und A r t . 20 A n m . C 3). Die von ihm (Die E r m e s s e n s f r e i h e i t der Gesetzgebung, S.972 Fußn.36) - u n t e r e r s t a u n l i c h e m V e r z i c h t nicht n u r auf e i n e D a r l e g u n g und W ü r d i gung d e r g a n z e n ü b e r r e i c h e n T r a d i t i o n d e s c h r i s t l i c h e n A b e n d l a n d e s s o n d e r n auch auf die A u s w e r t u n g d e r , da von d e r c h r i s t l i c h e n R e l i g i o n u n a b h ä n g i g e n , v i e l l e i c h t f ü r ein " N a t u r " R e c h t s - P o s t u l a t noch a u f s c h l u ß r e i c h e r e n Haltung des v o r c h r i s t l i c h e n A l t e r t u m s (s. hie r z u s t a t t v i e l e r a n d e r e r B o l k e s t e i n , W o h l t ä t i g k e i t und A r m e n p f l e g e i m v o r c h r i s t l i c h e n A l t e r t u m , 1939) - a l s B e l e g v o r g e w i e s e n e S t e l l e a u s e i n e m j ü d i s c h e n G e s e t z d e s J a h r e s 1241 r e i c h t e zu d e r e n N a c h w e i s g e wiß nicht a u s . H a m a n n s o l l t e a u c h b e d e n k e n , ob g e r a d e e r , d e r d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p u n g e h e u e r a u s d e h n t ( s . o . S.700 zu F u ß n . 4 und S. 704 zu F u ß n . 6), gut d a r a n t u t , d i e s e n Grundsatz a l s ü b e r p o s i t i v e s Recht auszugeben. Doch dies b e i s e i t e . W a h r i s t , daß d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p w e i t g e h e n d ü b e r p o s i t i v e s R e c h t p o s i t i v i e r t . E s i s t n u r d a r a n zu d e n k e n ,

- 707 t i e r t i s t . D e r S o z i a l s t a a t hat die P f l i c h t , s o z i a l zu s e i n . I h r e r e n t l e d i g t e r s i c h nicht s c h o n d a d u r c h , daß e r s i c h u n s o z i a l e r H a n d l u n g e n e n t h ä l t und die M a ß n a h m e n , die e r e r g r e i f t , nicht u n s o z i a l g e s t a l t e t . E r m u ß a u c h u n s o z i a l e V e r h ä l t n i s s e , die m i t o d e r ohne s e i n Z u t u n e n t s t a n d e n und s e i n e m k o r r i g i e r e n d e n E i n g r i f f z u g ä n g i g sind, b e r e i n i g e n . D a m i t h ä u f t s i c h in d e r G e l t u n g s p r o b l e m a t i k d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s die S c h w i e r i g k e i t d e r I n h a l t s b e s t i m m u n g m i t den s c h o n w i e d e r h o l t a n g e s p r o c h e n e n S c h w i e r i g k e i t e n , die V e r w i r k l i c h u n g p o s i t i v v e r o r d n e n d e r V e r f a s s u n g s n o r m e n d u r c h die k o n k r e t e u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e O r d n u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h zu s i chern. D i e s e S c h w i e r i g k e i t e n h a b e n von A n f a n g an die E r k e n n t n i s von d e r A k t u a l i t ä t und P o s i t i v i t ä t d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s b e e i n t r ä c h t i g t . Z w a r w i r d ihm n u r s e l t e n j e g l i c h e R e c h t s w i r k s a m k e i t a b g e s p r o c h e n . ^ A b e r a l l e i n und u n m i t t e l b a r a u s ihm h e r v o r g e -

2)

3) 4)

daß e s d e r V e r w i r k l i c h u n g d e r G e r e c h t i g k e i t und d e r M e n s c h e n w ü r d e d i e n t . Inwieweit d i e s e m ü b e r p o s i t i v e n H i n t e r g r u n d ohne v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n N i e d e r s c h l a g P o s i t i v i t ä t z u k o m m e n k ö n n t e o d e r n i c h t , ist e i n e F r a g e z w e i t e r O r d n u n g ( s . zu i h r s c h o n oben S . 6 6 3 ), die, n a c h d e m d a s Sozialstaatsprinzip Verfassungsinhalt höchster Geltungskraft i s t ( A r t . 20 A b s . 1 i . V . m . A r t . 79 A b s . 3 GG), im R a h m e n d i e s e r U n t e r s u c h u n g n i c h t b e a n t w o r t e t zu w e r d e n b r a u c h t . Mit Recht betont H a m a n n (Das G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S. 32)), daß die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t a u c h d e r s o z i a l e n Indifferenz kontradiktorisch gegenübersteht. - Zur sozialen Aktivierung des Gleichheitssatzes durch das Sozialstaatsp r i n z i p s . u n t e n A b s c h n i t t 6 II 2 b, bb (S.898 ff) und die d o r tigen Nachweise. S. n o c h m a l s oben S. 396 ff und u n t e n A b s c h n i t t 6 1 3 (S. 848 f f ) . G r e w e ( s . o . S. 675 zu F u ß n . 8) geht dabei von d e r i n h a l t l i c h e n U n b e s t i m m t h e i t a u s . R a d i k a l in d i e s e r R i c h t u n g a u c h d e r " f r ü h e " I p s e n ( Ü b e r d a s G r u n d g e s e t z , S. 14 ff = D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , S. 186 f f ) . A b e n d r o t h ( D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 8 5 f, 90; Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z f ü r die B u n d e s r e publik D e u t s c h l a n d , S. 82) e r k e n n t dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , obwohl e r s e i n e r e c h t s n o r m a t i v e G e l t u n g a b l e h n t , w e n i g s t e n s B e d e u t u n g f ü r die A u s l e g u n g d e s G r u n d g e s e t z e s und p r o g r a m m a t i s c h b i n d e n d e n C h a r a k t e r zu ( d i e s a . z u l e t z t a . O . S. 83 f), F o r s t h o f f ( B e g r i f f und W e s e n d e s S o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s ,

- 708 hende Rechtswirkungen werden doch mit Ernst bestritten. Insbes. wird ihm die Fähigkeit abgesprochen, sich gegenüber altem, von ihm vorgefundenem Recht durchzusetzen. Eine Auslegung jedoch, die auf diese Weise resigniert die ganze Sozialstaatsklausel " a b s c h r e i b t " , schöpft die in ihr liegenden normativen Wirkungsmöglichkeiten nicht aus. Sie vernachlässigt die Überlegung, daß j e d e r Verfassungsnorm grundsätzlich die Auslegung zu geben ist, die ihre größte Effektivität sichert. Sie vernachlässigt den ganz in diese Richtung gehenden Geltungswillen des Grundgesetzes, das bloße Deklamation grundsätzlich nicht kennt. Sie übersieht v o r allem auch, daß das Attribut " s o z i a l " in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG in einen Zusammenhang eingelagert ist, dem es nur als positiv geltender Normbestandteil gerecht werden kann. Sie kann auch nicht darauf gestützt werden, daß nach A r t . 20 A b s . 1 GG die Bundesrepublik (bereits) ein sozialer Staat i s t .

5)

6)

7)

S.2 5 ff, 33 ff, 127 f ) wendet sich zwar entschieden gegen eine normative Geltung, erkennt aber doch gewisse Ausstrahlungen (insbes. Auslegungsgrundsatz und programmatische Bindung) an; ähnlich wohl Böckenförde, D e r allgemeine Gleichheitssatz und die Aufgabe des Richters, S. 60 ( i . V . m . seinen Ausführungen zum Gegensatz Rechtssatz - Rechtsgrundsatz, ebd. S. 1). V g l . Müller, Die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, B e t r i e b s b e r a t e r lO.Jhg. (1955) S. 577 ff (579); d e r s . , Der Gedanke des sozialen Staats in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts; Hueck, D e r Sozialstaatsgedanke in der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, in "Staat und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t für Willibalt Apelt, 1958, S. 57 ff (71 f); BSGE 1, 134 (144). Wolff, D e r Abwendungsanspruch aus öffentlichen R e f l e x r e c h ten insbes. im F ü r s o r g e r e c h t , S. 134; Paulick, Der Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung - sein Inhalt und seine Grenzen, S. 161; v . Mangoldt-Klein, A r t . 20 A n m . V I I 2 a. Dagegen insbes. Rohwer-Kahlmann, Sozialrecht und Grundgesetz, S.3 59 f. - Etwas anderes ist es dagegen, wenn M o l i t o r (Anmerkung zu Bundesarbeitsgericht, Urteil v. 21. Oktob e r 1954 - 2 A Z R 40/53 - Arbeitsrechtsblattei, Mutterschutz Entscheidung 4) Z w e i f e l hegt, ob jedes Gesetz i m m e r wieder daraufhin geprüft werden soll, ob es "den neueren sozialen Anschauungen" entspricht. Das berührt nicht die Geltungskraft sondern den Inhalt des Sozialstaatsprinzips. V g l . Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 142;

- 709 Schon um der P a r a l l e l i t ä t mit A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG willen darf diese I s t - F o r m nicht so verstanden werden, a l s ob das Grundgesetz den von ihm verfaßten Staat so wie es ihn, auf dem Vorhandenen aufbauend, einrichtete, a l s e i n e n " s o z i a l e n " b e u r teilte, ohne ihn a l s einen solchen verbindlich setzen zu wollen. Die Sozialstaatserklärung ist nicht unverbindlicher Hinweis auf einen an sich vorhandenen Zustand. ®) Sie ist das Konzentrat des normativen sozialen Wollens der V e r f a s s u n g . Sie ist aktuelles Recht. Nur fragt sich eben, in welchem Sinne und inwieweit. bb) Die Notwendigkeit zu differenzieren - das Verbot unsozialen Handelns F ü r die Interpretation besteht nur die Möglichkeit zu differenzieren, um dadurch der Sozialstaatserklärung eine maximale E f f e k tivität zu verleihen. 1) Ebensowenig wie die Norm wegen der aufgezeigten Geltungsschwierigkeiten zur Gänze b r a c h liegen b l e i ben darf, ist es möglich, sie durchgehend g l e i c h e r Geltungskraft zuzuführen. Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S. 184 f. 8) S . a . Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s staats, S. 26. 9) S. nochmals oben S . 6 7 3 ff und II 1 ( S . 6 7 6 ff). S. f e r n e r Laufke, a . a . O . S . 1 5 8 , 184 f. 10) Außer den nachfolgend in spezielleren Zusammenhängen noch zu gebenden Nachweisen s. für die Aktualität des Soz i a l s t a a t s g r u n d s a t z e s : Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 142; Hamann, Rechtsstaat und W i r t s c h a f t s lenkung, S . 5 8 ; d e r s . , Das Grundgesetz, Einführung I D 2 ( S . 3 1 ) und A r t . 20 Anm. C 3; d e r s . , Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 46; E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l tungsrecht B d . I , S . 3 6 ; d e r s . , Der Streit um das Wirts c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 0 0 f; Werner, Allgemeine V e r waltungsgerichtsbarkeit und Sozialgerichtsbarkeit, S. 1627; Scheuner, B e r u f s s t ä n d i s c h e Versorgungseinrichtungen und Grundgesetz, S. 101 f; Nipperdey, Diskussionsbeitrag zu " B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s " , VVDStRL. H. 12, 1954, S. 92 ff (93 f, 97 f); Schüle, d a s s . ebenda S. 106 ff (107); v. d. Heydte, d a s s . ebenda S. 108 ff (109); Ipsen, dass. ebenda S. 117 ff (119); Laufke, a . a . O . S . 1 5 8 , 184 ff; Meilwitz, Die Interpretation der S o z i a l s t a a t s e r k l ä rung in der h ö c h s t r i c h t e r l i c h e n Rechtsprechung, S . 2 4 9 . 1) S. a . den Hinweis bei L e r c h e , Zum Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts, S . 2 3 3 F u ß n . 1 7 .

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D a s G e s a m t f e l d von S a c h a u s s a g e und G e l t u n g s a n s p r u c h d e r Soz i a l s t a a t s e r k l ä r u n g w i r d von z w e i D i m e n s i o n e n b e s t i m m t , d e r e n e i n e von d e r i n h a l t l i c h e i n d e u t i g b e s t i m m b a r e n N o r m s u b s t a n z z u r vagen G r e n z e des F o r m e l k o m p r o m i s s e s , deren andere vom Neg a t i v e n , vom V e r b o t , z u m P o s i t i v e n , z u m B e f e h l , zu v e r w i r k l i c h e n und zu g e s t a l t e n , v e r l ä u f t . D ü r f t e n d i e s e b e i d e n D i m e n s i o n e n a l s die A c h s e n e i n e s K o o r d i n a t e n s y s t e m s ü b e r e i n a n d e r g e l e g t w e r d e n , so w ü r d e n s i e z w i s c h e n d e m " e i n d e u t i g " - S c h e n k e l d e r e i n e n und d e m " n e g a t i v " - S c h e n k e l d e r a n d e r e n A c h s e ein F e l d p r ä z i s b e s t i m m b a r e n und s a n k t i o n i e r b a r e n N o r m i n h a l t s a u s s c h n e i d e n . Nun v e r m a g d i e s e s B i l d l o g i s c h n i c h t s zu l e i s t e n ; denn die b e i d e n D i m e n s i o n e n s t e h e n in e n g e r W e c h s e l b e z i e h u n g u n d d ü r f e n nicht a l s v o n e i n a n d e r u n a b h ä n g i g , " s e n k r e c h t " z u e i n a n d e r v e r l a u f e n d g e d a c h t w e r d e n . A b e r d e r G e d a n k e , daß n ä m lich jedenfalls das Verbot eindeutig unsozialen Handelns bindendes Recht ist, bleibt richtig. N u r d a r f e r nicht i s o l i e r t und d a r f e r nicht a l s d a s a l l e i n W e sentliche h e r a u s g e s t e l l t w e r d e n . Die beiden aufgezeigten D i m e n s i o n e n v e r e i n i g e n in s i c h e i n e d u r c h g r e i f e n d e Spannung z w i s c h e n Statik und D y n a m i k . D i e V e r w i r k l i c h u n g d e s S o z i a l s t a a t e s in d e r Z e i t , u n t e r den s i c h s t e t s w a n d e l n d e n U m s t ä n d e n und B e t e i l i g t e n , i s t ein d y n a m i s c h e r V o r g a n g . D y n a m i k i s t d a s W e s e n s g e s e t z d e r Sozialstaatlichkeit. Das Verbot eindeutig unsozialen Hand e l n s a b e r i s t in e r s t e r L i n i e s t a t i s c h a u s g e r i c h t e t . D a s b e d e u t e t n i c h t n u r , daß e s die S o z i a l s t a a t s d e u t u n g nicht b e i ihm b e w e n d e n l a s s e n k a n n . D a s b e d e u t e t a u c h , daß e s s i c h d e r E v o l u t i o n d e s S o z i a l s t a a t e s nicht h e m m e n d e n t g e g e n s t e l l e n d a r f . ^ D a s w i r k t auf den Inhalt d i e s e s V e r b o t e s z u r ü c k . D e r k r i t i s c h e P u n k t l i e g t im E l e m e n t d e s (eindeutig) " U n s o z i a l e n " . " U n s o z i a l " i s t z u n ä c h s t d a s p r i m ä r U n s o z i a l e : die V e r k e h r u n g " s o z i a l e r " Z u s t ä n d e in " u n s o z i a l e " o d e r die V e r s c h l i m m e r u n g " u n s o z i a l e r " 2)

3)

Im Sinne d i e s e s G e d a n k e n s N i p p e r d e y , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 9 7 f; M e r k , d a s s . V V D S t R L . H. 12, 1954, S . 9 9 f f ( 1 0 1 ) ; Schüle, d a s s . e b e n d a S. 117 ff (118 f); L a u f k e , a . a . O . S. 158, 184 f; T h i e m e , L i b e r a l i s m u s und G r u n d g e s e t z , S . 2 9 6 f; R u m p f , D e r i d e o l o g i s c h e G e h a l t d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S. 29; s . a . Huber, D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 202; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S. 32). S. a . S c h n e i d e r , Die ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S . 2 7 .

- 711 Zustände. " U n s o z i a l " ist a b e r auch das sekundär Unsoziale: der Abbau der sozialen Einrichtung, Maßnahmen und Hilfen, ein Minus an " S o z i a l e m " . Auf diesem Phänomen liegt im Gegenwartsstaat, der die Grundentwicklung zum Sozialstaat hinter sich hat, das Hauptgewicht. Daß die Front der S o z i a l s t a a t s - N o r m (auch) gegen einen wesentlichen Abbau des e r r e i c h t e n sozialen Standards gerichtet ist, steht außer Z w e i f e l . ^ ' A b e r gerade h i e r droht die Gefahr e i n s e i t i g e r Statik. D e r soz i a l e Standard kann am leichtesten in einzelnen Einrichtungen, Leistungen und Hilfen oder in konkreten, überschaubaren sozialen Systemen erfaßt werden. Demnach tendiert der Schutz des sozialen Standards dazu, a l s Einrichtungsgarantie verstanden und mißverstanden zu werden. 5) Einzelne konkrete Ausbildungen des S o z i a l s t a a t e s werden verabsolutiert und für sakrosankt e r k l ä r t . D i e s e Ausrichtung der Sozialstaatserklärung hat ihr Richtiges. G e w i s s e r s o z i a l e r Einrichtungen kann der Staat unter keinen Umständen entbehren. Auch ist der Sozialstaat, wie e r sich in der Verfassungswirklichkeit herausgebildet hat nicht rein zufällig sondern weitgehend e i n e r inneren Gesetzmäßigkeit folgend das geworden, was e r i s t . Schließlich hatte der V e r f a s s u n g s g e b e r eine gewisse sozialstaatliche Entwicklung vor Augen gehabt und kann angenommen werden, daß diese für seinen normativen Willen nicht unerheblich war. A l s Grundsatz ist das Umdenken des Sozialstaatsprinzips in eine B e s t a n d s g a r a n t i e jedoch gefährlich. Soziale Maßnahmen sind m e h r oder weniger unselbständige Glieder eines Gesamtgefüges. Sie stehen in Interdependenz mit einer Fülle von Daten, sozialpolitisch gewillkürten und anderen. Ihre Wirksamkeit hängt von 4)

5)

Vgl. F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 166 ff; F e c h n e r - M a i e r , Die Rechtswirksamkeit der a r b e i t s r e c h t lichen Bestimmungen des sog. Truppenvertrages, S . 9 2 ; B e r g e r , Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes vom sozialen R e c h t s s t a a t , S. 7; Huber, D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 202; Laufke, a . a . O . S . 1 5 8 , 185; Thieme, L i b e r a l i s m u s und Grundgesetz, S . 2 9 7 ff; L e r c h e , Zum Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts, S . 2 3 3 Fußn. 17; Molitor, Sozialpolitik im sozialen R e c h t s s t a a t , S. 103. F o r s t h o f f (Begriff und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 2 5 ff, 3 5 f) übt mit der Begründung Kritik an d i e s e r Auffassung, daß der " s o z i a l " - B e g r i f f zu wenig p r ä z i s sei, um eine brauchb a r e Garantienorm abzugeben. S. die zu Fußn. 4 Z i t i e r t e n . Die Nachweise zu E i n z e l fragen werden unten (III (S.762 ff)) gegeben.

- 712 e i n e r R e i h e von E n t s p r e c h u n g e n und B e z i e h u n g e n ab. Wandeln s i c h die U m s t ä n d e , kann i h r e A n p a s s u n g notwendig s e i n . U m g e k e h r t kann m ö g l i c h e r w e i s e i h r E f f e k t n u r o d e r schon durch die Änderung k o r r e s p o n d i e r e n d e r U m s t ä n d e g e s t e i g e r t o d e r e r h a l t e n w e r d e n . V o r a l l e m a b e r kann s e i n , daß ein " s o z i a l e r " Zustand o d e r ein z w a r i n s g e s a m t g l e i c h " s o z i a l e r " a b e r s o n s t w i e e r w ü n s c h t e r Z u s t a n d n u r durch einen W e c h s e l im S y s t e m , durch die V e r ä n d e r u n g e i n e r g r ö ß e r e n R e i h e z u s a m m e n h ä n g e n d e r Maßn a h m e n und Daten h e r g e s t e l l t werden kann. S c h l i e ß l i c h d a r f nicht ü b e r s e h e n w e r d e n , daß im F a l l e e i n e r nicht b e h e r r s c h b a r e n V e r s c h l e c h t e r u n g d e r a u ß e r r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g s e l e m e n t e das A b s i n k e n des s o z i a l e n Standards n u r durch g r o ß r ä u m i g e U m s t e l lungen im S y s t e m aufgefangen werden kann. D i e o p t i m a l e F o r t entwicklung d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n W i r k l i c h k e i t s e t z t h i e r i n eine g e w i s s e D i s p o s i t i o n s f r e i h e i t v o r a u s . D i e g a n z h e i t l i c h e Evolution k o m m t nicht ohne Schwankungen und V e r s c h i e b u n g e n , m i t u n t e r auch nicht ohne (anderweit auf lange Sicht zu k o m p e n s i e r e n d e ) L ü c k e im K o s m o s d e r E i n z e l e l e m e n t e a u s . E x t r e m institution e l l e s S o z i a l s t a a t s d e n k e n wird s i c h S c h r i t t e n , die s o l c h e Wege gehen, w i d e r s e t z e n . E s v e r h i n d e r t damit m ö g l i c h e r w e i s e s o 6)

7)

D i e Entwicklung in d e r B u n d e s r e p u b l i k von i h r e m E n t s t e h e n b i s heute b i e t e t ein gutes B e i s p i e l f ü r die S c h w i e r i g k e i t e n und E r f o l g s c h a n c e n e i n e s g a n z h e i t l i c h e n E v o l u t i o n s p r o z e s s e s . Ohne daß damit a l l e e i n z e l n e n S a c h g e b i e t e b e u r t e i l t werden s o l l e n , kann g e s a g t werden, daß d e r s o z i a l e Zustand in d e r B u n d e s r e p u b l i k heute eindeutig b e s s e r i s t a l s im J a h r e 1 9 4 9 . Z w a r i s t d i e s e V e r b e s s e r u n g in e r h e b l i c h e m Umfange darauf z u r ü c k z u f ü h r e n , daß das " k l a s s i s c h e " I n s t r u m e n t a r i u m d e r R e n t e n l e i s t u n g e n usw. ausgebaut wurde. A b e r d e r b r e i t e " W o h l s t a n d f ü r a l l e " k o m m t nicht d a h e r . E r wurde ü b e r eine s t r u k t u r e l l e Änderung d e r ö k o n o m i s c h e n Bedingungen e r r e i c h t , in d e r e n V e r l a u f nicht s e l t e n auf u r s p r ü n g l i c h a l s une r l ä ß l i c h geltende, a u s s c h l i e ß l i c h o d e r w e n i g s t e n s auch s o z i a l z w e c k h a f t e Maßnahmen ( i n s b e s . d e r B e w i r t s c h a f t u n g und d e r P r e i s b i n d u n g sowie Subventionen) v e r z i c h t e t wurde. Z e i t u n g s m e l d u n g e n zufolge (vgl. Süddeutsche Zeitung N r . 139 v . 10. J u n i 1960, S . 2 ) hat d e r V o r s i t z e n d e des s o z i a l p o l i t i s c h e n A u s s c h u s s e s des B u n d e s t a g s , P r o f . S c h e l l e n b e r g (SPD) b e a n s t a n d e t , die S o z i a l a u s g a b e n des B u n d e s (und d e r g e s a m t e n öffentlichen Hand) s e i e n z w a r absolut g e s t i e g e n , r e l a t i v d . h . im A n t e i l am H a u s h a l t s v o l u m e n - j e d o c h gesunken. D a s i s t - a b g e s e h e n von den Bedenken, die gegen die H e r a n z i e hung d e r r e l a t i v e n W e r t e s p r e c h e n - ein e i n d r u c k s v o l l e s B e i spiel für übersteigertes institutionelles Sozialstaatsdenken.

- 713 z i a l e M e l i o r a t i o n s - und G e s u n d u n g s p r o z e s s e und g r u n d l e g e n d e , l a n g f r i s t i g e S o z i a l r e f o r m e n . Die geschützten Institutionen bringt e s in die G e f a h r d e r W i r k s a m k e i t s m i n d e r u n g . Sub s p e c i e d e s Soz i a l s t a a t s p r i n z i p s kann e s a l s o , so h o f f n u n g s v o l l e s d i e s e s auf den e r s t e n B l i c k zu r e a l i s i e r e n s c h e i n t , in die I r r e f ü h r e n . Nicht auf die e i n m a l e r g r i f f e n e n M a ß n a h m e n k o m m t e s a n s o n d e r n auf e i n e n auf die D a u e r g e s e h e n o p t i m a l e n s o z i a l e n G e s a m t z u s t a n d ® ) - d e r f r e i l i c h , u m e s n o c h e i n m a l zu w i e d e r h o l e n , g e w i s s e e l e m e n t a r e Einrichtungen, Maßnahmen, Leistungen, Hilfen oder w i e e s s o n s t zu n e n n e n w ä r e , i m m e r w i r d a u f w e i s e n m ü s s e n , wenn e r g e n ü g e n s o l l . Die Kontur des zunächst e i n i g e r m a ß e n b e s t i m m t e r s c h e i n e n d e n V e r b o t e s u n s o z i a l e n H a n d e l n s w i r d von h i e r h e r a u f g e w e i c h t . Ob eine Maßnahme als Glied einer g r ö ß e r e n sozialpolitischen Entw i c k l u n g zu s e h e n i s t und a l s " u n s o z i a l " zu q u a l i f i z i e r e n , w i r d w e i t a u s s c h w e r e r zu e n t s c h e i d e n s e i n a l s d e r " u n s o z i a l e " C h a r a k t e r e i n e r einzelnen Maßnahme festgestellt werden kann. I m m e r n u r gegenüber einem einzelnen Gesetz oder einem sonstigen konk r e t f a ß b a r e n Staatshandeln kann jedoch eine v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Sanktion d u r c h g r e i f e n . E i n e G e s a m t e n t w i c k l u n g a l s s o l c h e o d e r eine gedankliche Konzeption ist einem rechtlichen Verdikt i m a l l g e m e i n e n nicht a u s g e s e t z t . A b e r a u c h die D u r c h s e t z u n g

8)

9)

A l s ob n u r die U m v e r t e i l u n g - und z w a r n u r die U m v e r t e i l u n g , die s i c h in den ö f f e n t l i c h e n H a u s h a l t e n u n t e r d e r R u b r i k " S o z i a l a u s g a b e n " n i e d e r s c h l ä g t - s o z i a l e W i r k u n g e n z e i t i g e n und n u r eine m a x i m a l e Steigerung d i e s e r Umverteilung eine positive Evolution des sozialen Standards m a n i f e s t i e r e n würde! Vgl. Huber, Der Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 0 2 ; e i n d r i n g l i c h , w e n n g l e i c h m i t a n d e r e m A k z e n t und s e h r überspitzt: Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S.55. E t w a s a n d e r e s k ö n n t e ( r e i n t h e o r e t i s c h ) dann g e l t e n , wenn d a s G r u n d g e s e t z die M i n i s t e r a n k l a g e k e n n e n w ü r d e . E i n K a b i n e t t , d a s e i n e u n s o z i a l e G e s a m t p o l i t i k t r e i b t , könnte - a b g e s e h e n von d e r I m p r a k t i k a b i l i t ä t d e r M i n i s t e r a n k l a g e im a l l g e m e i n e n - auf d i e s e m Wege davon a b g e h a l t e n w e r d e n . O b wohl a u c h h i e r k a u m n o c h i r g e n d e t w a s g e l t e n d g e m a c h t w e r den könnte, w a s s i c h nicht a u c h in E i n z e l m a ß n a h m e n n i e d e r s c h l ü g e . V o r a l l e m a b e r sind die w i c h t i g s t e n S c h r i t t e i m m e r v o m W i l l e n d e s P a r l a m e n t s a b h ä n g i g , d a s doch d e r r e g e l m ä ß i g e T r ä g e r d e s A n k l a g e r e c h t s i s t . (Vom P r o b l e m d e r p o l i tischen Verantwortlichkeit sei h i e r a b g e s e h e n . ) Die P r ä s i d e n t e n a n k l a g e k a n n in d i e s e r R i c h t u n g m a n g e l s e i n s c h l ä g i g e r Z u s t ä n d i g k e i t e n d e s B u n d e s p r ä s i d e n t e n k a u m je von B e deutung w e r d e n .

- 714 -

der Sozialstaatlichkeit gegenüber einem "unsozialen" G e s a m t p l a n d u r c h die V e r n i c h t u n g und V e r h ü t u n g s e i n e r k o n k r e t e n A u s b i l d u n g e n b e r e i t e t S c h w i e r i g k e i t e n . Nicht n u r die Z u r e c h n u n g s schwierigkeiten sind damit g e m e i n t . E i n e wesentliche E i n s c h r ä n kung e r g i b t s i c h a u c h d a r a u s , daß e i n e e i n z e l n e M a ß n a h m e nicht s c h o n a l l e i n w e g e n i h r e r Z u g e h ö r i g k e i t zu e i n e m " u n s o z i a l e n " G e s a m t p l a n i n t e r d i z i e r t w e r d e n kann, wenn s i e s e l b s t nicht a l s " u n s o z i a l " zu b e u r t e i l e n i s t . E i n z e l m a ß n a h m e n , die i n t e g r i e r e n de G l i e d e r e i n e r g r ö ß e r e n s o z i a l p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s i n d , w e r d e n - s o w e i t s i e nicht d e r k o n k r e t e Z u s a m m e n h a n g m i t a n d e r e n " u n s o z i a l e n " E i n z e l m a ß n a h m e n e r f a ß t - n u r dann a l s s o z i a l s t a a t s w i d r i g a n g e s e h e n w e r d e n d ü r f e n , wenn nicht n u r d i e s e G e samtentwicklung sondern auch sie selbst einwandfrei als "unsoz i a l " e r k a n n t w e r d e n k ö n n e n . 10) D a s s c h w ä c h t die V e r b o t s w i r kung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . A b e r der P r e i s muß gezahlt w e r den. Die sozialstaatliche Bewahrung darf diese sozialstaatliche E n t w i c k l u n g nicht h i n d e r n . G e h ö r t e s - w o r a u f n o c h n ä h e r e i n z u g e h e n s e i n w i r d - zu den A u f g a b e n d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g , die R e i b u n g s f l ä c h e n zu g l ä t t e n , die d a s V e r f a s s u n g s r e c h t a m Wege d e r s o z i a l e n A k t i o n d e s S t a a t e s a u f r i c h t e t , so m u ß d a s i n n e r e G e f ü g e d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e r s t r e c h t i m Sinne d e r s o z i a l e n Fortentwicklung gestaltet sein. b)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und v e r f a s s u n g s g e b u n d e n e S t a a t s f u n k t i o n e n - i n s b e s . S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und G e s e t z g e b u n g

aa)

Die s o z i a l s t a a t l i c h e Bindung des G e s e t z g e b e r s

T r o t z d i e s e r Elastizität, ja inneren Labilität, ist das V e r b o t d e s u n s o z i a 1 e n (Staats-) H a n d e 1 n s als das fundamentale Element der Geltung des Sozialstaatsprinzips anzusehen. Das d r ü c k t s i c h in e r s t e r L i n i e d a r i n a u s , daß die B i n d u n g d e s G e s e t z g e b e r s a n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p 1) s i c h - s o w e i t e s u m e i n e 10) Vgl. F e c h n e r - M a i e r , Die R e c h t s w i r k s a m k e i t d e r a r b e i t s r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n d e s s o g . T r u p p e n v e r t r a g e s , S. 9 2 . 1) Z u r V e r p f l i c h t u n g d e s G e s e t z g e b e r s d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p im a l l g e m e i n e n s. F r i e s e n h a h n , Die politischen G r u n d l a g e n d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S. 178; E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . I, S . 3 6 ; F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 161; B e r g e r , B e d e u t u n g e n und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S.9; Herschel, Arbeitsschutz im sozialen Rechtsstaat, S.574; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V I I 2 b; S c h l o c h a u e r , Ö f f e n t l i c h e s R e c h t , S. 14; R o h w e r - K a h l m a n n , S o z i a l r e c h t und G r u n d g e s e t z , S. 359 f; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t -

- 715 exakte, durch die verfassungsgerichtliche Normenkontrolle sanktionierte Bindung geht - ausschließlich über dieses Verbot r e a l i siert. 2) Zwar ist das Sozialstaatsprinzip auch ein verpflichtender A u f t r a g a n d e n G e s e t z g e b e r , sozial tätig zu werden. Aber worin liegt die Sanktion dieses Auftrages? Soweit dem Sozialstaatsprinzip eine Regelung mit der für ihre unmittelbare Anwendung notwendigen Bestimmtheit entnommen werden könnte, bedürfte deren Geltung nicht mehr der notwendigen Vermittlung durch den G e s e t z g e b e r . Wo a b e r eine durch das Sozialstaatsprinzip nur im Grundsatz angelegte Regelung in der Weise unvollkommen ist, daß ihre vollzugsreife Bestimmtheit oder sonstwie ihre Geltung e r s t der legislativen Ergänzung bedarf, oder wo eine gesetzliche Regelung durch das Sozialstaatsprinzip überhaupt e r s t

2)

3)

sprechung des Bundesarbeitsgerichts, S . 7 1 f und p a s s i m ; D e r s c h , D e r Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit und der Rechtsstaatlichkeit in der P r a x i s der S o z i a l v e r s i cherung, S . 6 0 ; B a r o c k a , Die Berücksichtigung s o z i a l e r Gesichtspunkte bei der Erhebung von Gebühren und Beiträgen u s w . , S. 825; B V e r f G E 6, 32 (41); B a y e r i s c h e s L a n d e s s o z i a l gericht Urt. v. 7 . O k t o b e r 1955 - K r 8 2 / 5 5 - BayAMBl. 1956 B S. 59 (61). S. nochmals die oben S . 7 1 1 zu F u ß n . 4 Z i t i e r t e n . Aus den S. 714 zu Fußn. 1 Genannten s . i n s b e s . H e r s c h e l , a . a . O . Hueck, a . a. O., meint allerdings, ein Verstoß führe nicht zur Nichtigkeit des G e s e t z e s . Dem kann jedenfalls insoweit nicht beigetreten werden, a l s es sich um eindeutig unsoziale G e s e t ze handelt. In sich widerspruchsvoll und der Konsequenzen offensichtlich nicht ganz bewußt b e s t r e i t e t der Bundesfinanzhof (Urt. v. 28. 8. 59 - VI 111/58 U - NJW J h g . 13 (1960) S. 71 (72)) die Befugnis der Steuergerichte, " s t e u e r g e s e t z l i c h e B e stimmungen, die kein Grundrecht verletzen, etwa wegen V e r letzung der Sozialstaatsklauseln der A r t . 20 und 28 GG für nichtig zu e r k l ä r e n " . Damit wird - abgesehen davon, daß der Bundesfinanzhof zwischen dem Prüfungsrecht der Steuerger i c h t e und dem des Bundesverfassungsgerichts einen inhaltlichen und nicht so s e h r den durch das sog. negative V e r w e r fungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 A b s . 1 GG) gekennzeichneten Unterschied macht - die Aktualität des Sozialstaatsprinzips überhaupt n e g i e r t . Ein B e i s p i e l m e h r für die schon notorische Unlust des Bundesfinanzhofes, das Grundgesetz gegenüber dem G e s e t z g e b e r zu r e a l i s i e r e n ! B V e r f G E 1, 97 ( 1 0 5 ) : " D a s Wesentliche zur Verwirklichung des Sozialstaates a b e r kann nur der G e s e t z g e b e r tun; e r ist

- 716 gefordert ist, ist die g e s e t z g e b e r i s c h e Willensbildung durch keinen Richterspruch (oder einen sonstigen Surrogatsakt) zu e r s e t zen. Insoweit fehlt dem Sozialstaatsprinzip also die durchgreifende Sanktion. Viel w i r k s a m e r ist es daher auch in d i e s e r R i c h tung noch dadurch, daß es das positive Ausgreifen des G e s e t z g e b e r s , das bei drängenden Problemen m e i s t unausbleiblich ist, durch das Verbot unsozialer Regelung gleichsam einschient. Auf dem Weg, den das Sozialstaatsprinzip dem G e s e t z g e b e r an sich positiv abfordert, zwingt es ihn letztlich am wirksamsten dadurch, daß es den vom G e s e t z g e b e r selbst in Gang gebrachten und gehaltenen Wagen der Gesetzgebung durch V e r b o t s s c h i l d e r und Abweisblenden davon abhält, nicht ihn sondern eine andere Route zu steuern. bb) Das Sozialstaatsprinzip a l s Legitimation aaa)

D e r L e e r l a u f einer " echten" Legitimationswirkung

Verschiedentlich wird dem Sozialstaatsprinzip auch eine andere a l s die fordernde und die verbietende Bedeutung zugemessen, die legitimierende. ^ Ist nicht das Sozialstaatsprinzip überhaupt e r s t die Grundlage, die das soziale Wirken des Staates und s e i nes ( r e c h t s s t a a t l i c h notwendigen) S c h r i t t m a c h e r s , des G e s e t z g e b e r s , erlaubt und rechtfertigt? Die F r a g e ist nur vor dem Hintergrund der Annahme berechtigt, der Staat sei auf die in der Verfassung angegebenen Zwecke bes c h r ä n k t . ^ ) D e r G e s e t z g e b e r ist a b e r in der Wahl der zu v e r f o l -

4) 1)

2)

gewiß verfassungsrechtlich zu s o z i a l e r Aktivität. . . v e r pflichtet" . - S. f e r n e r z . B . Maunz, D e r Deutsche Standpunkt zu den Empfehlungen des E u r o p a r a t e s zur Schaffung e i n e r Europäischen Sozialversicherungsordnung, S . 2 7 3 ; Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 20 A n m . I I 1 d; Ipsen, Anmerkung zu B V e r f G Urt. v. 1 9 . D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S. 218; Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 4 3 ; Merk, Diskussionsbeitrag hierzu, S. 101; H e r s c h e l , Arbeitsschutz im sozialen Rechtsstaat, S. 574 und p a s s i m ; Leibholz, Die kritischen Punkte des Grundgesetzes, S. 19; d e r s . , Strukturprobleme der modernen Demokratie, S. 88, 130 f. S. hierzu unten e (S. 729 ff). Vgl. Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 4 3 ; Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14; Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S. 185; L e r c h e , Zum Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts, S . 2 3 3 Fußn. 17. In diesem Sinne wird die legitimierende Bedeutung von Hamann angenommen ( s . hierzu schon oben S . 7 0 0 zu Fußn. 2

- 717 genden Z w e c k e und d e r zu r e g e l n d e n G e g e n s t ä n d e g r u n d s ä t z l i c h f r e i und n u r e x z e p t i o n e l l , wenngleich s e h r nachhaltig durch die V e r f a s s u n g b e s c h r ä n k t . ' Nicht e i n m a l f ü r d i e j e n i g e n G e s e t z e , die in die p e r s ö n l i c h e S p h ä r e e i n g r e i f e n , gilt etwas a n d e r e s . Z u r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" i . S . des A r t . 2 A b s . 1 GG g e h ö r e n a l l e G e s e t z e , die d e r V e r f a s s u n g nicht w i d e r s p r e c h e n , nicht nur s o l c h e , die durch s i e positiv g e r e c h t f e r t i g t s i n d . ^ A b e r s e l b s t dann, wenn - a l l g e m e i n o d e r w e n i g s t e n s i m A n w e n d u n g s b e r e i c h des A r t . 2 A b s . 1 GG - die G e s e t z e e i n e r b e s o n d e r e n R e c h t f e r t i gung b e d ü r f t e n , könnte d e r Staat nicht e x k l u s i v auf den S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z in dem h i e r g e m e i n t e n e n g e r e n Sinne und den ihm a l s R e c h t s s t a a t eignenden R e c h t s z w e c k b e s c h r ä n k t w e r d e n . 5) Wenn überhaupt ein a l l g e m e i n e s P r i n z i p die ü b e r die R e c h t s b e wahrung und die S t a a t s e r h a l t u n g (nach außen) hinausgehenden, kaum ü b e r s c h a u b a r e n Aufgaben des m o d e r n e n S t a a t e s aufzunehm e n i m s t a n d e i s t , so ist e s d e r a l l g e m e i n e S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g des S t a a t e s . ® ) Würde die L a s t d e r L e g i t i m a t i o n , die auf dies e m - an s i c h n u r k l a r s t e l l e n d e n , den gegebenen Zustand deuten-

3) 4) 5)

6)

und S . 700 zu F u ß n . 4 und S . 7 0 4 zu F u ß n . 6). Vgl. Scheuner, D e r B e r e i c h der Regierung, S . 2 8 1 f. B V e r f G E 6, 3 2 . In d i e s e m Sinne Hamann, Die E r m e s s e n s f r e i h e i t d e r G e s e t z gebung, S . 9 7 2 ; s . a . d e n s . , D a s G r u n d g e s e t z , Einführung I D i e und g, und D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 75. S . h i e r z u n o c h m a l s oben S . 6 8 1 zu F u ß n . 8 und S . 6 9 9 f . - D a s gilt i n s b e s . auch, soweit e s für notwendig gehalten wird, die dem R e g u l a t i v des A r t . 2 A b s . 1 GG u n t e r g e o r d n e t e n Z w e c k e durch ein b e s o n d e r e s S a c h a u f t r a g s - o d e r K o m p e t e n z p r i n z i p a l s B e s t a n d t e i l e d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" a u s z u w e i s e n . D ü r i g (Anm. zu B V e r f G U r t . v . 16. J a n u a r 1957 1 B v R 2 5 3 / 5 6 - S . 172; M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . 1 R a n d n . 2 4 f und 45) sieht das - nachdem e r s i c h d e r (in b e s a g t e r A n m e r kung k r i t i s i e r t e n ) E n t s c h e i d u n g B V e r f G E 6, 32 glaubt nicht a n s c h l i e ß e n zu können - d e r S a c h e nach r i c h t i g . L e i d e r v e r w i s c h t dabei g e r a d e e r , der in " V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g i m W o h l f a h r t s s t a a t " (S. 196) noch so gut z w i s c h e n dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s d e r P o s i t i v i e r u n g des " d e r g e s a m t e n S o z i a l bewegung G e m e i n s a m e n " und d e r aus ihm zu s c h l i e ß e n d e n a l l g e m e i n e r e n " Z u s t ä n d i g k e i t des S t a a t e s . . . , die Sozialordnung und damit auch die W i r t s c h a f t s o r d n u n g zu s c h a f f e n und g e s t a l tend (nicht n u r s t r e i t s c h l i c h t e n d ) in s i e e i n z u g r e i f e n " , zu unt e r s c h e i d e n wußte und d i e s e n U n t e r s c h i e d auch j e t z t ( A n m e r kung u s w . a . a . O . ; M a u n z - D ü r i g , a . a . O . Randn. 24) nicht

- 718 -

den, v o m p e r f e k t i o n i s t i s c h e n B e d ü r f n i s , d e r s t a a t l i c h e n O r d n u n g e i n e n Z w e c k - und K o m p e t e n z p l a f o n d zu g e b e n , h e r j e d o c h nicht selten mißverstandenen - kompetenzbejahenden Prinzip ruht, d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p (im w e s e n t l i c h e n e n g e r e n Sinn) ü b e r b ü r d e t , so w ü r d e e n t w e d e r die F u n k t i o n s f ä h i g k e i t d e s S t a a t e s b e e i n t r ä c h t i g t o d e r ginge d a s zum u n d i f f e r e n z i e r t e n S o z i a l g e s t a l tungsauftrag ausgeweitete Sozialstaatsprinzip seiner spezifischen S t o ß r i c h t u n g v e r l u s t i g . 1) F ü r e i n e a l l g e m e i n e k o n s t i t u t i v e L e g i t i m a t i o n s f u n k t i o n d e s Soz i a l s t a a t s p r i n z i p s i s t a l s o k e i n R a u m . W o r i n kann a b e r dann die ihm z u g e s c h r i e b e n e Legitimationswirkung bestehen? Die V e r w a l u n t e r s c h l ä g t , m i t den V o k a b e l n " S o z i a l a u f t r a g " , " S o z i a l e n t s c h e i d u n g " , " S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g " u . a . m . die B e g r i f f e und P h ä n o m e n e . W a s e r a b e r u n t e r d i e s e n N a m e n a l s R e c h t f e r t i g u n g s g r u n d f ü r F r e i h e i t s e i n s c h r ä n k u n g e n im N a m e n d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g " ( A r t . 2 A b s . 1 GG) a u s d e u t e t , i s t ganz e i n w a n d f r e i n i c h t s a n d e r e s a l s d a s , w a s h i e r a l s der allgemeine Sozialgestaltungsauftrag bezeichnet wird. ( N u r ein B e i s p i e l : D e r " s o z i a l e A u s g l e i c h z w i s c h e n den W i r t s c h a f t s t r ä g e r n von S c h i e n e und S t r a ß e " w i r d g e g e n ü b e r A r t . 2 A b s . 1 GG a u s d e m S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g g e r e c h t f e r t i g t ( M a u n z - D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 45)). I s t e s a b e r dann, wenn d i e s e K o n s t r u k t i o n o h n e d i e s s c h o n " h a r t in die N ä h e e i n e r g e n e r e l l e n Gemeinwohlklausel" gelangt (Anm. a . a . O . ; M a u n z - D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 24) und wenn die E n t s c h e i d u n g ü b e r d a s z u r S o z i a l g e s t a l t u n g N o t w e n d i g e g r u n d s ä t z l i c h in die l e t z t l i c h e r s t d u r c h die W e s e n s g e h a l t s s c h r a n k e d e s A r t . 19 A b s . 2 GG b e g r e n z t e M a c h t d e s ( d e m o k r a t i s c h e n ) G e s e t z g e b e r s g e l e g t w i r d ( M a u n z - D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 2 5 ) , nicht e h r l i c h e r - s o wie d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( B V e r f G E 6, 32) - , die p r i n z i p i e l l e B e f u g n i s , im ( s o n s t i g e n ) R a h m e n d e r V e r f a s s u n g die a l l g e m e i n e H a n d l u n g s f r e i h e i t zu b e s c h r ä n k e n , z u z u g e b e n ? I s t e s nicht ein s o g a r g e f ä h r l i c h e r A n s c h e i n e i n e s - von d e r V e r f a s s u n g a l s s o l c h e s nicht konstituierten - staatsbegrenzenden Prinzips, der gelegentlich a u c h d o r t zu e i n e r M a c h t b e s c h r ä n k u n g d e s S t a a t e s f ü h r e n kann, wo d i e s e a u s d e r V e r f a s s u n g nicht zu r e c h t f e r t i g e n ist? 7)

S. n o c h m a l s o b e n S . 6 7 6 und S. 699, f e r n e r die v o r s t e h e n de F u ß n . 6.

- 719 tung kann, soweit Gesetz und Gesetzesvorbehalt dafür Platz l a s sen, das Sozialstaatsprinzip unmittelbar, " g e s e t z e s f r e i " vollziehen - ist insoweit durch das Sozialstaatsprinzip l e g i t i m i e r t . A l lein das ist eine sekundäre Erscheinung. Auf sie wird noch zurückzukommen sein. Hier steht i m m e r noch in F r a g e , inwieweit der Staat, der demokratische und soziale R e c h t s s t a a t , wie e r in höchster Machtvollkommenheit durch den G e s e t z g e b e r r e p r ä s e n t i e r t wird, vom Sozialstaatsprinzip eine Rechtfertigung s e i n e s Handelns beziehen kann. bbb)

Die unechte, i n t e r p r e t a t o r i s c h e Legitimationswirkung

Was auf diese F r a g e hin ins Blickfeld rückt, kann kaum mehr mit rechtsbegrifflichem Fug a l s eine Legitimation bezeichnet werden, ist nur mehr mittelbar und unselbständig wirksame Legitimation, ist m e h r ein v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e s Wegbereiten und P l a t z m a chen für die soziale Aktivität des Staates. Gemeint ist die i n t e r p r e t a t o r i s c h e Ausstrahlung des Sozialstaatsprinzips in die Ebene der V e r f a s s u n g . 1) Sie führt zu einer sozial staatsgerechten A u s 8) 1)

S. unten S. 762. In der allgemeinen Verlegenheit um Inhalt und Tragweite des Sozialstaatsgrundsatzes wurde dessen Bedeutung für die Auslegung der Verfassung und der G e s e t z e , m . a . W. seine unselbständig m i t t e l b a r e Wirksamkeit, besonders gern a l s Aktualisierungsmöglichkeit dieses sphinxhaft unzugänglichen V e r f a s s u n g s w o r t e s hervorgehoben: Vgl. Wolff, D e r Abwendungsanspruch aus öffentlichen Reflexrechten, i n s b e s . im F ü r s o r g e r e c h t , S. 134; Klein, Bonner Grundgesetz und R e c h t s staat, S . 4 0 0 ; Friesenhahn, Die politischen Grundlagen des Bonner Grundgesetzes, S. 178; Scheuner, Grundfragen des modernen Staates, S . 1 5 4 ; d e r s . , Die institutionellen G a r a n tien des Grundgesetzes, Recht Staat Wirtschaft Bd. IV (1953) S . 8 8 ff (96); d e r s . in Reinhardt-Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S . 7 7 ; Ipsen, Anmerkung zu B V e r f G Urt. v. 1 9 . D e z e m b e r 1952 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S . 2 1 8 ; Wernicke, Bonn e r Kommentar, A r t . 20 A n m . I I 1 d; Hamann, Rechtsstaat und Wirtschaftslenkung, S. 56; d e r s . , Das Grundgesetz, E i n führung I D 2 ( S . 3 1 ) und A r t . 20 A n m . C 3; Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 2 7 ff; Bachof, d a s s . S . 4 3 ; Nipperdey, Diskussionsbeitrag hierzu, S . 9 3 f; Abendroth, desgl. S . 8 5 f, 90; d e r s . , Zum B e g r i f f des demokratischen und sozialen R e c h t s s t a a t e s im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, S . 8 3 ; B e r g e r , Bedeutung und T r a g weite des Grundsatzes vom sozialen R e c h t s s t a a t , S. 9; Müll e r , Die Rechtsprechung des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S . 5 7 9 ;

- 720 legung der v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Schranken der staatlichen Wirksamkeit, insbes. also der Grundrechte. Nicht a l s ob d i e s e j e d e m s o z i a l s t a a t s b e d i n g t e n V o r h a b e n n a c h g e b e n w ü r d e n . 3)

2)

3)

d e r s . , D e r G e d a n k e d e s s o z i a l e n S t a a t s in d e r b i s h e r i g e n R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 524 f; G e r b e r , D i e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S . 2 9 , 53 und p a s s i m ; L a u f k e , V e r t r a g s f r e i h e i t und G r u n d g e s e t z , S. 185; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 2 b; T h i e m e L i b e r a l i s m u s und G r u n d g e s e t z , S . 2 9 6 f; L e i b h o l z , D i e k r i t i s c h e n P u n k t e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 19; S c h l o c h a u e r , Ö f f e n t l i c h e s R e c h t , S. 14; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 72 und p a s s i m ; Dersch, Der Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit u n d d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t in d e r P r a x i s d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S. 60; B V e r f G E 1, 97 (105); BSGE 1, 134 (144); BAGE 1, 51 (56 f) ( z u r w e i t e r e n R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s s . H u e c k und M ü l l e r , a . a . O . ) ; OVG L ü n e b u r g OVGE 4, 224 (225). - Z w i s c h e n d e r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n A u s s t r a h lung in d e r V e r f a s s u n g s e b e n e - m . a . W . : im i n n e r e n G e f ü g e d e r V e r f a s s u n g - und d e r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n A u s w i r k u n g auf d a s R e c h t i m R a n g e u n t e r d e r V e r f a s s u n g b e s t e h t ein e r h e b l i c h e r U n t e r s c h i e d . Auf die l e t z t e r e W i r k u n g i s t h i e r n i c h t a b g e s t e l l t ; v i e l m e h r i s t auf s i e noch u n t e n z u r ü c k z u k o m m e n . H i e r i s t die F r a g e d e r i n t r a k o n s t i t u t i o n e l l e n i n t e r p r e t a t o r i schen Auswirkung gemeint (s. hierzu aus der Zahl d e r Gen a n n t e n ganz b e s o n d e r s A b e n d r o t h und G e r b e r j e a . a . O . ) . S. i n s b e s . F r i e s e n h a h n , a . a . O . ; S c h e u n e r , a . a . O . , d e r s . , D i e s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , S . 2 0 f ; d e r s . , B e r u f s s t ä n d i s c h e V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n und G r u n d g e s e t z , S. 101 f; d e r s . , G r u n d r e c h t s i n t e r p r e t a t i o n und W i r t s c h a f t s o r d n u n g , DÖV 9 . J h g . (1956) S. 65 ff (69); E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I S. 30; D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g im W o h l f a h r t s s t a a t , S. 197; Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m im Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R Bd. 79 (1953/54) S . 4 5 5 ff und B d . 81 (1956) S. 157 ff (Bd. 79 S. 480 f); F o r s t h o f f , a . a . O . S . 2 8 ; A b e n d r o t h , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a len R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land, S . 8 6 f ; I p s e n , R e c h t s f r a g e n b e r u f s s t ä n d i s c h e r Z w a n g s v e r s o r g u n g , S. 61; B e r g e r , a . a . O . S. 8; G e r b e r , a . a . O . , i n s b e s . S. 38 ff; v . M a n g o l d t - K l e i n , S . 6 1 , 97; B r u n o M o l i t o r , S o z i a l p o l i t i k i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 103 f. Vgl. B e t t e r m a n n , G r u n d f r a g e n d e s P r e i s r e c h t s f ü r M i e t e n und P a c h t e n , S . 1 1 9 f ; H a m a n n , R e c h t s s t a a t und W i r t s c h a f t s -

- 721 Auch nicht so, als ob das Sozialstaatsprinzip einen grundsätzlichen Vorrang beanspruchen könnte. 4) Die p r ä z i s e r e Ausprägung der ihm gegenübertretenden besonderen V e r f a s s u n g s r e c h t s s ä t z e s i c h e r t vielmehr diesen den Vorteil a priori größeren i n t e r p r e t a t o r i s c h e n Gewichts. A b e r soweit diese ihre konkrete, positive Ausprägung (im übrigen) eine soziale und eine sozial indifferente oder gar unsoziale oder eine soziale und eine s o z i a l e r e A u s l e gung zuläßt, fordert die innere Einheit der Verfassung, ^ daß bei d i e s e r Alternative die s o z i a l e r e , bei j e n e r Alternative die so-

4)

5)

lenkung, S . 2 7 ; d e r s . , Das Grundgesetz, Einführung I D 2 ( S . 3 1 f); Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , i n s b e s . S . 2 5 f ; Böhmert, Diskussionsbeitrag hierzu, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 12, 1954, S . 1 1 6 ; Scheuner, B e r u f s s t ä n d i sche Versorgungseinrichtungen und Grundgesetz, S. 102; Maunz, Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit der B a y e r i s c h e n Ärzteversorgung nach dem Grundgesetz, S . 2 4 f; B a l l e r s t e d t , Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 52 f; Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 87; Mellwitz, Die I n t e r p r e tation der Sozialstaatserklärung in der höchstrichterlichen Rechtsprechung, S . 2 4 9 . Hamann (Das Grundgesetz, Einführung I D 2 ( S . 3 1 f) weist in diesem Zusammenhang darauf hin, das Sozialstaatsprinzip sei überpositives Recht und deshalb höheren Ranges a l s die Grundrechte. Zur F r a g e des überpositiven Geltungsgrundes des Sozialstaatsprinzips darf auf das oben Fußn. 1 S. 706 Ausgeführte bezug genommen werden. A b e r dessen ungeachtet ist es abwegig, den überpositiven Geltungsgrund des Sozialstaatsprinzips ausgerechnet gegen die Grundrechte ausspielen zu wollen, für die wahrlich der überpositive G e l tungsgrund zu einem guten Teil mindestens so nahe liegt wie für das Sozialstaatsprinzip. Hier wird wieder einmal vor naturrechtlichen Bäumen der positivrechtliche Wald nicht mehr gesehen. A r t . 79 A b s . 3 GG gibt den A r t . 1 und 20 GG, nicht a b e r allen Grundrechten höhere Geltungskraft. Das Sozialstaatsprinzip hat also T e i l an einer höheren Bestandskraft a l s die Grundrechte (in i h r e r grundgesetzlichen, positivrechtlichen Ausgestaltung). Doch würde die ursprüngliche Einheit der Verfassung vernachlässigt und A r t . 79 A b s . 3 GG m i ß v e r standen, wenn der durch diese V o r s c h r i f t gesicherten konstitutionellen Substanz ein allgemeiner i n t e r p r e t a t o r i s c h e r V o r rang eingeräumt würde. S. hierzu nochmals P e t e r s , Kombination v e r s c h i e d e n e r V e r fassungsgrundsätze a l s Mittel der Verfassungsauslegung, S. 123 f.

- 722 ziale Auslegung gewählt wird. Das bedeutet vor allem, daß den individualistisch a u s g e r i c h t e ten, grundrechtlichen Sicherungen h e r k ö m m l i c h e r b ü r g e r l i c h e r R e c h t s Staatlichkeit - soweit a l s nach dem objektiven Gehalt der Verfassung möglich - diese individualistische Einseitigkeit genommen w i r d . " ' Hier liegt der entscheidende Ansatz für die intrakonstitutionelle Verwirklichung der im Sozialstaatsprinzip implizierten Gemeinschaftsbindung und darüber hinaus für die Versöhnung der im Grundgesetz nicht i m m e r organisch v e r e i n i g ten Substanzen traditioneller b ü r g e r l i c h e r und moderner, spezifisch s o z i a l e r Rechts Staatlichkeit. Um diesen Ansatz zu entfalten, ist allerdings notwendig, daß die Erkenntnis der i n t e r p r e t a t o r i s c h e n Strahlkraft des Sozialstaatsprinzips mehr a l s b i s h e r über das grundsätzliche Lippenbekenntnis hinaus in die Tat konk r e t e r Anwendung umgesetzt wird. Die dem sozialstaatlichen Auslegungsargument entsprechende affirmative, deklaratorische Legitimationswirkung kann umschrieben werden wie folgt: Entspricht ein g e s e t z g e b e r i s c h e s Vorhaben positiv dem Grundsatz der Sozialstaatlichkeit, so spricht eine gewisse "Vermutung" dafür, daß v e r f a s s u n g s r e c h t l i che Hindernisse nicht bestehen. Die "Vermutung" ist dabei im ganz und gar untechnischen Sinn zu v e r s t e h e n . E s geht darum, daß das fragliche Vorhaben diejenigen Resistenzschwächen für sich in Anspruch nehmen kann, die infolge des V e r f a s s u n g s p r i n zips der Sozialstaatlichkeit grundsätzlich die ganze Verfassung gegenüber sozialstaatlichen Maßnahmen a u f w e i s t . 6) 7) 8)

S. die oben S . 7 2 0 zu Fußn. 2 Z i t i e r t e n . Zur Auslegung der Grundrechte i n s b e s . auch unter diesem Aspekt s . den folgenden 6.Abschnitt (S.842 ff). S. hierzu unten 3 c (S.744 ff). Als extrem offen liegendes B e i s p i e l darf hervorgehoben w e r den, daß etwa für ein freiheitsbeschränkendes Gesetz, das dem Sozialstaatsprinzip positiv entspricht (d.h. nicht nur nicht sozialstaatswidrig ist), die F r a g e nach der allgemeinen Tragweite der Klausel von der verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 2 A b s . 1 GG) unerheblich i s t . J e d e n f a l l s das S o z i a l s t a a t s prinzip gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung (vgl. Hamann, R e c h t s s t a a t und Wirtschaftslenkung, S. 66; d e r s . , Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 8 9 ; P e t e r s , Kombination v e r schiedener Verfassungsgrundsätze a l s Mittel der V e r f a s s u n g s auslegung, S. 123; d e r s . , Ist es v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h zulässig, daß der Staat durch b e s t i m m t e A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n auch Personen erfaßt, die keine oder nur solche A r b e i t n e h m e r

- 723 cc) aaa)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und G e s e t z e s v o l l z u g D i e T r a g w e i t e d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n Bindung d e s G e s e t z gebers

Von a l l e r g r ö ß t e r B e d e u t u n g i s t in e i n e m G e s e t z e s s t a a t wie d e m d e s G r u n d g e s e t z e s , w a s d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p f ü r den G e s e t z g e b e r b e d e u t e t . D i e Bindung d e r V e r w a l t u n g 1) und d e r R e c h t s p r e c h u n g 2) a n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p i s t d a g e g e n von s e k u n d ä r e r B e d e u t u n g . In d e r M a s s e i h r e r G e s c h ä f t e v o l l z i e h e n d i e s e b e i d e n " G e w a l t e n " die G e s e t z e . J e m e h r d i e s e den S o z i a l s t a a t

1)

2)

beschäftigen, welche infolge der Art oder Organisation des B e t r i e b e s insoweit nicht schutzbedürftig sind? S.208; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 2 ; N i p p e r d e y , D i s k u s s i o n s b e i t r a g h i e r z u , S. 94 f, 98; C l a u s Arndt, Die Bundesrepublik Deutschland a l s R e c h t s s t a a t , S.331; G e r b e r , Die Sozialstaatsklausel des G r u n d g e s e t z e s , S . 4 2 f; B V e r w G E 3, 303 (304); m i t u m g e k e h r t e n V o r z e i c h e n a u c h B V e r f G E 6, 32 (41); s . a . n o c h m a l s oben S . 7 1 7 zu F u ß n . 6.) Maunz ( R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r B a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g n a c h dem G r u n d g e s e t z , S.25) sieht eine gewisse Auswirkung der S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g d a r i n , daß s i e e i n e m " g r u n d g e s e t z l i c h b e d e n k e n f r e i e n V o r h a b e n die G u t h e i ß u n g d e s V e r f a s s u n g g e b e r s a u f " - d r ü c k e n k a n n . D a b e i geht e r m i t R e c h t d e n n o c h davon a u s , daß d e r S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z n i c h t von s o n s t i g e n g r u n d g e s e t z l i c h e n Schranken befreit. S. u n t e n S.726 ff. - Z u r V e r w a l t u n g a l s A d r e s s a t d e r S o z i a l s t a a t s n o r m i m a l l g e m e i n e n s . z . B . v. Mangoldt, D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z ( l . A u f l . ) A r t . 20 A n m . 2 b; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . V I I 2 b; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t Bd. I, S . 3 6 ; F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 27 f; F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 161; H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 572 f. S. u n t e n S . 7 2 8 f . - Z u r R e c h t s p r e c h u n g a l s A d r e s s a t d e s Soz i a l s t a a t s p r i n z i p s s. allgemein E . R. Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . I S . 3 6 ; F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S . 1 6 1 , 166 und p a s s i m ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 9 ; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S.31); v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 2 b; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 71; B a y e r . L a n d e s s o z i a l g e r i c h t , U r t . v . 7. O k t o b e r 1955 - K r 8 2 / 5 5 - B a y A M B l . 1956 B S. 59 (61).

- 724 verwirklichen, verwirklichen ihn Rechtsprechung und Verwaltung durch ihren Vollzug. Selbst indem sie Verfassung und die sonst anzuwendenden Gesetze unter dem gebietenden Aspekt der Sozialstaatlichkeit auslegen, erfüllen sie nicht etwa einen eigenen, spezifisch sozialstaatlichen A u f t r a g sondern ihre allgemeine gesetzesvollziehende Funktion, wenngleich die soziale Bindung der gesetzesanwendenden Gewalten - einmal bewußt geworden - die interpretatorische Aufmerksamkeit schärfen kann. bbb)

Sozialstaatsgerechte Gesetzesauslegung

Die besagte sozialstaatliche Auslegungsmaxime erlaubt eine beliebte Methode zur Aktualisierung des Sozialstaatsprinzips, die man auf anderem Wege nicht wagt, nicht für möglich oder nicht für ausreichend hält. 1) Sie darf aber nicht überschätzt und nicht mißbraucht werden. Es ist in e r s t e r Linie Sache des G e s e t z g e bers, den Sozialstaat positiv zu e n t w i c k e l n . 2) Die rechtlichen Möglichkeiten, ihn auf diesen Weg zu zwingen, sind - wie o b e n ^ ) dargetan - begrenzt. Dem Bedürfnis, das lückenhafte SanktionsInstrumentarium zu ergänzen, darf nicht auf dem Wege der A u s legung Rechnung getragen werden. Sie hat das Gesetz zu deuten und steht insofern unter ihm. Nur wenn das Gesetz eine " s o z i a l staatlichere" und eine " w e n i g e r sozialstaatliche" Auslegung zuläßt, kann sich der Interpretationsbehelf der präsumtiven Sozialstaatlichkeit der Gesetze Zugang und Geltung verschaffen. Dabei wird i m m e r die Gesamtheit der Interpretationselemente zu würdigen sein. Der Widerstand gegen das Eindringen des sozialstaatlichen Interpretationszieles wird mit der Eindeutigkeit der übrigen Auslegungselemente zunehmen. A n d e r e r s e i t s wird die K r a f t des sozialstaatlichen Interpretationsarguments in dem Maße wachsen, in dem der aus dem sozialstaatlichen Gewicht der offenstehenden Interpretationsalternative(n) entstehende " D r u c k " zunimmt. E r wird sein Maximum dort erreichen, wo zwischen einer sozialstaatsgerechten und einer eindeutig sozialstaats- und somit v e r fassungswidrigen Auslegung zu wählen ist. A b e r auch hier setzt die sog. verfassungskonforme Auslegung noch ein Minimum an Aufnahmefähigkeit für den sozialstaatlichen Gesetzesinhalt voraus. Ultima ratio im F a l l e des eindeutigen Widerspruchs ist nicht die gewaltsame, (in bezug auf den Interpreten) usurpatorische Sinn3) 1) 2) 3)

Zur Auslegung unter Heranziehung des Sozialstaatsprinzips s. nochmals oben S. 719 zu Fußn. 1. S. oben S. 719 zu Fußn.1. S. nochmals oben S.714 und die dort. Nachweise. S. oben S. 714.

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verkehrung des Gesetzes sondern der verfassungsgerichtliche A n s p r u c h s e i n e r V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t . 4) D i e I n t e r p r e t a t i o n b z w . d e r I n t e r p r e t i s t nicht b e f u g t , d e m G e s e t z e i n e n b e s t i m m t e n s o z i a l e n G e h a l t g l e i c h s a m g e g e n s e i n e n W i l l e n zu o k t r o y i e r e n . 5) D a s s o z i a l s t a a t l i c h e I n t e r p r e t a t i o n s a r g u m e n t i s t a b e r a u c h nicht einfach als eine Günstigkeitsklausel zugunsten " d e r Schwächeren" zu h a n d h a b e n . ® ) - D a m i t w ü r d e n die G e s t a l t u n g s a u f g a b e n d e s G e s e t z g e b e r s i g n o r i e r t , ja n e g i e r t . A l s G ü n s t i g k e i t s k l a u s e l d ü r f t e d a s s o z i a l s t a a t l i c h e I n t e r p r e t a t i o n s a r g u m e n t n u r dann a n g e w e n det w e r d e n , wenn f ü r den G e s e t z g e b e r s e l b s t die M a x i m e g ä l t e , daß e r die i m R a h m e n s e i n e r u m f a s s e n d e n O r d n u n g s a u f g a b e n zu t r e f f e n d e n E n t s c h e i d u n g e n i m m e r dann sub s p e c i e d e s S o z i a l s t a a t s " r i c h t i g " f ä l l t e , wenn e r die f ü r die j e w e i l s " S c h w ä c h e r e n " günstigere bzw. günstigste Regelung wählte. Diese Maxime w ä r e s c h l e c h t e r d i n g s s t u p i d . Sie w ü r d e die S t r u k t u r und K o m p l i z i e r t h e i t d e r i n n e r e n Z u s a m m e n h ä n g e im G e f ü g e d e s R e c h t s b z w . in d e r S a c h - und I n t e r e s s e n k o n s t e l l a t i o n d e r von d e r s t a a t l i c h e n Ordnungsaufgabe umschlossenen Lebensverhältnisse sträflich v e r k e n n e n . Weil die Dinge s o e i n f a c h nicht l i e g e n , d a r u m i s t j a d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p im w e s e n t l i c h e n k e i n f e r t i g e s R e z e p t s o n dern "nur" Grundsatzauftrag. Das sozialstaatliche Interpretationsa r g u m e n t m u ß s i c h d e r g e s e t z g e b e r i s c h e n S a c h - und W e r t u n g s k o n z e p t i o n e i n f ü g e n . N u r s o kann e s o r d n u n g s g e r e c h t f r u c h t b a r werden. G e l e g e n t l i c h w i r d b e h a u p t e t , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h a b e nicht die K r a f t , e i n e n Wandel in d e r A u s l e g u n g v o r k o n s t i t u t i o n e l l e n R e c h t s z u m " S o z i a l e r e n " hin zu b e w i r k e n . Das ist nicht r i c h t i g - j e d e n f a l l s nicht in d i e s e r A l l g e m e i n h e i t . E n t s c h e i d e n d i s t , 4) 5)

6)

7)

Z u m P r o b l e m d e r v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n A u s l e g u n g s . oben S. 557 zu F u ß n . 10 (3). Vgl. B a y e r . L a n d e s s o z i a l g e r i c h t , U r t e i l v o m 11. M ä r z 1957 A r 9 2 7 / 5 6 - B r e i t h a u p t s S a m m l u n g , 4 6 . J h g . (1957) - S . 9 5 8 (959 f ) . S. h i e r z u die t r o t z i h r e s a n d e r e n p o s i t i v r e c h t l i c h e n Z u s a m menhangs auch hier interessierenden, trefflichen Ausführungen von H e n r i c h , D a s ö s t e r r e i c h i s c h e S o z i a l r e c h t in d e r K r i tik s e i n e r A n w e n d u n g , Ö s t e r r e i c h i s c h e J u r i s t e n z e i t u n g , 11. J h g . (1956) S. 4 ff, 29 ff (S. 7 f). Vgl. Klein, B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 4 0 0 f; Held, F ü r S o r g e p f l i c h t und F ü r s o r g e a n s p r u c h n a c h g e l t e n d e m V e r f a s s u n g s - und V e r w a l t u n g s r e c h t , D ö V 4 . J h g . (1951) S. 8 ff; P a t z i g , K l a g b a r e r R e c h t s a n s p r u c h d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e , NJW 4. J h g . (1951) S. 62 f (63).

- 726 ob das Sozialstaatsprinzip selbst einen Wandel gegenüber dem normativen Zustand gebracht hat, unter dem das fragliche A l t recht entstanden ist bzw. unter dem sich die b i s h e r maßgebliche Auslegung entwickelt hat. Liegt ein wesentlicher Wandel vor und ist d i e s e r für die auszulegende Regelung bedeutsam, so r e c h t f e r t i g t , ja gebietet e r auch die Anpassung der I n t e r p r e t a t i o n . 8) Daß das Sozialstaatsprinzip einen grundsätzlichen Unterschied gegenüber dem Rechtszustand f r ü h e r e r Epochen bedeutet, die ein so umfassendes, Aktualität beanspruchendes Verfassungsprinzip nicht kannten, ist d i e s e r Wandel nicht selten anzunehmen. A b e r auch in diesem Zusammenhang setzt die s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e Interpretation voraus, daß die auszulegende Norm dafür hinreichend offen i s t . c)

Sozialstaatsprinzip und Verwaltung

Verwirklicht auch die Verwaltung den Sozialstaat vornehmlich durch den Vollzug des sozialstaatlichen G e s e t z e s r e c h t s , so ist sie darauf doch nicht beschränkt. Läßt ihr das Gesetz einen E r m e s s e n s s p i e l r a u m , so hat sie diesen, soweit die zu treffende Entscheidung sozial relevant ist, dem Sozialstaat so gemäß wie möglich auszufüllen. 1) J e m e h r die Verwaltung sich durch eigene E n t scheidung entfalten kann, desto g r ö ß e r wird diese Bedeutung des Sozialstaatsprinzips. So steht das Sozialstaatsprinzip als unmittelbar wirkendes Regulativ vor allem hinter der sozial so wichtigen Leistungsverwaltung, die ja auch m a t e r i e l l " g e s e t z e s f r e i " sein kann. ' Sanktio8) 1)

2)

S. f . v . a . Nawiasky, Allgemeine R e c h t s l e h r e , S. 130 f, 138. Vgl. Klein, Bonner Grundgesetz und R e c h t s s t a a t , S . 4 0 0 ; Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S. 28 f; F e c h n e r , S o z i a l e r Rechtsstaat und A r b e i t s r e c h t , S. 161; Thieme, L i b e r a l i s m u s und Grundgesetz, S. 297; Leibholz, Die kritischen Punkte des Grundgesetzes, S. 19; B a y e r . Landessozialgericht, Urteil vom 7. Oktober 1955 - K r 8 2 / 5 5 B a y A M B l . 1956 B S. 59 (61); B a r o c k a , Die Berücksichtigung s o z i a l e r Gesichtspunkte bei der Erhebung von Gebühren und B e i t r ä g e n usw. S. 825. Zur verwaltungsgerichtlichen E r m e s senskontrolle unter diesem Aspekt s . f e r n e r auch v.MangoldtKlein, A r t . 20 Anm. VII 2 b. Vgl. Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 6 3 ; dagegen - für die Subventionierung P r i v a t e r - Stern, Rechtsfragen der öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S. 523 ff (aber doch nur, indem e r die Subventionierung an sich dem Gesetzesvorbehalt unterstellt, den das S o z i a l s t a a t s -

- 727 n i e r t (insbes. durch die gerichtliche Verwaltungskontrolle) wird e s f r e i l i c h auch h i e r grundsätzlich nur a l s das Verbot unsozialen Staatshandelns werden können. Dennoch ist es gerade in bezug auf die " g e s e t z e s f r e i e " Verwaltung nicht ohne r e c h t s e r h e b l i c h e Bedeutung auch für die positive Verwirklichung des S o z i a l s t a a t e s . H i e r wirkt das Sozialstaatsprinzip a l s Legitimation. Soweit die Verwaltung " g e s e t z e s f r e i " tätig werden darf, ist sie nicht der Notwendigkeit e i n e r rechtlichen Grundlage enthoben. Nur kann diese auch in ihrem allgemeinen Auftrag, wie die Verfassung ihn umreißt, gefunden werden. Entspricht ein - potentiell " g e s e t z e s f r e i e s " - Tun der Verwaltung positiv dem Sozialstaatsgrundsatz, so steht seine Zugehörigkeit zu diesem Auftrag außer Z w e i f e l . Die Bindung der Verwaltung an das Gesetz und den Vorbehalt des G e s e t z e s 5) sprengt das Sozialstaatsprinzip dagegen nicht.®) Das Grundgesetz hat den sozialen Rechtsstaat konstituiert, a l s o ein optimales "Sowohl - als auch" gewollt. Das inhaltlich weit ausgedehnte, nicht aufgegliederte und p r ä z i s i e r t e Sozialstaatsprinzip wäre a l s eine aktuell verpflichtende Norm, kraft deren der B ü r g e r von der Verwaltung konkret und ohne die Vermittlung des Ges e t z e s in Anspruch genommen werden könnte, r e c h t s s t a a t l i c h unt r a g b a r . 8) Das von dem Verfassungsbekenntnis zum sozialen Staat i m p l i z i e r t e soziale Pflichtprinzip 9) wirkt mittelbar, indem

3) 4) 5) 6)

7) 8)

9)

prinzip nicht durchbricht; s . F u ß n . 5 4 ) . - Zur g e s e t z e s f r e i e n Verwaltung s . oben Abschnitt 4 II 2 b bb aaa (S.420 ff). S. zu diesen P r o b l e m e n oben S. 424. Vgl. Bachof, a . a . O . S. 43, 63 ; s . a . B a r o c k a , a . a . O . S. oben Abschnitt 4 II 2 b, bb aaa (S. 420 ff). Vgl. Herschel, Arbeitsschutz im sozialen Rechtsstaat, S. 578; s . a . Bachof, a . a . O . - Zu " v o r s i c h t i g " Stern, wenn e r ( a . a . O . S. 523) meint, das Sozialstaatsprinzip eigne sich a l s Ermächtigung für Eingriffsakte " n u r b e g r e n z t " . Nicht ganz eindeutig B a r o c k a , a . a . O . S. unten 3 c (S. 744 ff). S. nochmals oben S. 693 ; s . a . Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 2 7 . Damit wird nicht verkannt, daß das Sozialstaatsprinzip in A r t . 20 und 28 GG gleichrangig neben dem Rechtsstaatsprinzip steht. S i c h e r hätte der V e r f a s sunggeber die Möglichkeit, ein so allgemeines, unmittelbar aktuelles Pflichtprinzip zu konstituieren, gehabt. A b e r e r hätte dann den b ü r g e r l i c h - r e c h t s s t a a t l i c h e n G e s a m t c h a r a k t e r des Grundgesetzes aufgehoben. Gerade d i e s e r sollte a b e r gewahrt werden. S. oben S. 676, i n s b e s . S . 6 8 1 die zu Fußn.9 Zitierten und S. 701.

- 728 e s die I n t e r p r e t a t i o n d e r V e r f a s s u n g und d e r G e s e t z e beeinflußt und h i e r auf eine Anerkennung d e r b ü r g e r l i c h e n P f l i c h t s t e l l u n g und auf die M o d i f i z i e r u n g d e r i n d i v i d u a l i s t i s c h e n A b w e h r r e c h t e drängt. 1 0 ) d)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und R e c h t s p r e c h u n g

Auch die R e c h t s p r e c h u n g r e a l i s i e r t .die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t zun ä c h s t durch die Anwendung des G e s e t z e s r e c h t s . Die s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e Auslegung des b e s t e h e n d e n G e s e t z e s r e c h t s gewinnt b e i i h r , die die Auslegung und Anwendung des R e c h t s u m f a s s e n d und l e t z t v e r a n t w o r t l i c h k o n t r o l l i e r t , a l l e r d i n g s eine so h e r v o r r a gende Bedeutung, daß s i e schon f a s t einem eigenen s o z i a l s t a a t l i chen Mandat g l e i c h k o m m t . In ein s o l c h e s t r i t t die R e c h t s p r e c h u n g denn auch ein, wenn s i e , wozu s i e b e r u f e n i s t , das R e c h t im R a h m e n d e r F a l l e n t s c h e i d u n g f o r t b i l d e t und e r g ä n z t . •• ' ) Nicht m i n d e r deutlich läßt die g e r i c h t 10) S . oben S . 719 und die dortigen N a c h w e i s e . 1) (1) A u s d e r Z a h l d e r oben S . 7 2 3 zu F u ß n . 2 Genannten s . h i e r zu i n s b e s . F e c h n e r , a . a . O . ; B e r g e r , a . a . O . ; Hamann, a . a . O . ; Hueck, a . a . O . S . 7 1 . F e c h n e r ( a . a . O . S . 168) b e m e r k t , d e r R i c h t e r könne s i c h b e i m Ausbau des S o z i a l s t a a t e s nicht so weit vorwagen wie d e r G e s e t z g e b e r . D a s i s t r i c h t i g . Dem R i c h t e r sind nicht nur T a t s a c h e n und I n t e r e s s e n v o r g e g e b e n sondern auch bindende R e c h t s s ä t z e , die, wenn s i e ihm auch die k o n k r e t e F a l l e n t s c h e i d u n g nicht v o r g e b e n , ihn doch b e i d e r Auffindung d e r (gedachten) R e c h t s s ä t z e , aufgrund d e r e n e r die (echte o d e r u n e c h t e ) L ü c k e , auf die e r a u f t r i f f t , s c h l i e ß t , b e e n g e n . D e r G e s e t z g e b e r i s t , wenn e r eine neue o d e r b e s o n d e r e Regelung t r i f f t , an das ü b r i g e G e s e t z e s r e c h t n u r g e w i s s e r m a ß e n l o g i s c h , nicht a b e r r e c h t l i c h gebunden. D e r R i c h t e r kann die vorhandenen G r u n d s ä t z e und N a c h b a r r e c h t s s ä t z e , die das zu l ö s e n d e P r o b l e m d u r c h z i e h e n bzw. b e r ü h r e n , schon a u s r e c h t l i c h e n Gründen nicht i g n o r i e r e n . (2) D e r Aufgabe, das R e c h t s o z i a l s t a a t l i c h a u s z u l e g e n , zu e r gänzen und fortzubilden, hat s i c h i n s b e s . das B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t m i t g r o ß e m ( g e l e g e n t l i c h zu g r o ß e m ) E i f e r a n g e n o m m e n . S i e h e h i e r z u die k r i t i s c h e n B e r i c h t e von M ü l l e r ( D e r Gedanke des s o z i a l e n S t a a t e s in d e r b i s h e r i g e n R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s ) und Hueck ( D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n ke in d e r R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s ) . Hinweis e auch auf die R e c h t s p r e c h u n g a n d e r e r G e r i c h t e enthalten die D a r s t e l l u n g e n von W e r n e r ( S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g ) und Meilwitz (Die I n t e r p r e t a t i o n d e r S o z i a l -

- 729 l i e h e Z u s t ä n d i g k e i t , die R e c h t m ä ß i g k e i t d e r V e r w a l t u n g und die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r G e s e t z g e b u n g zu ü b e r p r ü f e n , den u n m i t t e l b a r e n V o l l z u g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s d u r c h die r e c h t s p r e c h e n d e G e w a l t w e r d e n . 2 ) G e r a d e die D u r c h s e t z u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s g e g e n ü b e r d e m G e s e t z g e b e r 3) läßt - so b e s c h r ä n k t die M ö g l i c h k e i t e n , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d a b e i ü b e r d a s V e r b o t d e s e i n d e u t i g U n s o z i a l e n h i n a u s zu r e a l i s i e r e n , a u c h s i n d - die hohe Verantwortung d e r G e r i c h t e , i n s b e s . des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , f ü r die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t d e u t l i c h w e r d e n . e)

D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s Q u e l l e i n d i v i d u e l l e r R e c h t e und Pflichten im S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s ?

aa) Das Fehlen e i n e r u n m i t t e l b a r e n Verpflichtung des B ü r g e r s D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p v e r p f l i c h t e t den B ü r g e r d e m Staat g e g e n ü b e r nicht u n m i t t e l b a r . 1) N u r d e r G e s e t z g e b e r (bzw. d a s in d i e s e m Sinn a u s z u l e g e n d e G e s e t z ) kann die S o z i a l p f l i c h t i g k e i t d e r Individuen, i n d e m e r s i e k o n k r e t i s i e r t , a u c h a k t u a l i s i e r e n . Die V e r w a l t u n g kann s i c h nicht u n m i t t e l b a r auf s i e b e r u f e n . 3) D e r R i c h t e r hat, da e r die v o m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht a n g e t a s t e t e n G e s e t z e s v o r b e h a l t e r e s p e k t i e r e n m u ß , k a u m je G e l e g e n h e i t , die s o z i a l e P f l i c h t Stellung i m R a h m e n q u a s i l e g i s l a t i v e r R e c h t s f i n dung z u r G e l t u n g zu b r i n g e n .

2)

3)

1) 2) 3)

s t a a t s e r k l ä r u n g in d e r h ö c h s t r i c h t e r l i c h e n R e c h t s p r e c h u n g ) . V e r s c h i e d e n e w e i t e r e H i n w e i s e s . u n t e n III (S. 762 f f ) . I n s b e s . die B e d e u t u n g d e r v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e n K o n t r o l l e w i r d h e r v o r g e h o b e n d u r c h Klein, B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 4 0 0 ; v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 2 b; B a r o c k a , a . a . O . S. 825. - E s liegt in d e m - h i e r n i c h t e r n e u t zu u m s c h r e i b e n d e n - W e s e n i h r e r Z u s t ä n d i g k e i t , daß v o r a l l e m die S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t in d e r v o r d e r s t e n F r o n t verwaltungsgerichtlicher Verwirklichung des Sozialstaates steht (s. hierzu insbes. W e r n e r , Allgemeine Verwaltungsger i c h t s b a r k e i t und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t ) . Z u r Weigerung des Bundesfinanzhofes, das Sozialstaatsprinz i p im R a h m e n d e r a l l e n G e r i c h t e n n a c h A r t . 100 A b s . 1 GG (unter Vorbehalt der negativen Entscheidung zugunsten des Bundesverfassungsgerichts) zustehenden Prüfung der Verfass u n g s m ä ß i g k e i t d e r G e s e t z e z u r G e l t u n g zu b r i n g e n , s . n o c h m a l s oben S . 7 1 5 zu F u ß n . 2 . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s , S . 2 7 . - S . a . oben S. 693. S. oben S . 6 7 6 und S. 701. S. oben S. 726.

- 730 bb) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s A n s p r u c h s g r u n d l a g e g e g e n den Staat? N ä h e r - zunächst schon wegen des p r i m ä r gebenden, v e r t e i l e n den, h e l f e n d e n C h a r a k t e r s d e s S o z i a l s t a a t e s - l i e g t d e r G e d a n k e , a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p i n d i v i d u e l l e R e c h t e h e r z u l e i t e n . 1) Nicht n u r d a s R e c h t s s t a a t s p r i n z i p sondern auch das der Mens c h e n w ü r d e d i e n e n d e S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d r ä n g t d a n a c h , den (begünstigten) B e t r o f f e n e n aus d e r bloßen Objektstellung h e r a u s z u h e b e n und in e i n e Subjekt Stellung, e i n e s u b j e k t i v e R e c h t s s t e l l u n g , e i n e n s t a t u s p o s i t i v u s s o c i a l i s e i n z u w e i s e n . 3) E r s c h i e n e e s n i c h t f o l g e r i c h t i g , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e l b s t a l s ein b e r e c h t i g e n d e s P r i n z i p , a l s e i n e n I n b e g r i f f von B e r e c h t i g u n g e n , zu v e r s t e 1)

2) 3)

Das Sozialstaatsprinzip als Quelle subjektiver Rechte bejaht v o r a l l e m H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S.31) und D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 4 6 . Gegen d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s s e l b s t ä n d i g e und u n m i t t e l b a r e Q u e l l e s u b j e k t i v e r R e c h t e : F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s sozialen Rechtsstaats, S.27; Scheuner, Berufsständische V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n und G r u n d g e s e t z , S . 1 0 2 ; d e r s . . D i e A b g r e n z u n g d e r E n t e i g n u n g , DÖV 7. J h g . (1954) S. 587 ff (591); I p s e n , R e c h t s f r a g e n d e r b e r u f s s t ä n d i s c h e n Z w a n g s v e r s o r g u n g , S . 5 1 f; L e i b h o l z , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 8 7 f , 130 f; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 72; Stern, Rechtsfragen d e r öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S. 557 f; OVG L ü n e b u r g OVGE 4, 224 (225). S c h e u n e r m e i n t an a n d e r e r S t e l l e ( V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 77), d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e i " n u r a u s n a h m s w e i s e die Quelle individueller Rechtspositionen". F e c h n e r (Sozialer R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 161, 166) hält d a f ü r , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p könne "in G r e n z e n " als A n s p r u c h s g r u n d lage dienen. Schließlich meint Schlochauer (öffentliches R e c h t , S. 14 f), d e r s o z i a l e R e c h t s s t a a t g e b e im G e g e n s a t z z u m W o h l f a h r t s s t a a t e i n e n " A n s p r u c h auf s o z i a l e G e r e c h t i g k e i t " . D a m i t sind a b e r wohl m e h r Idee und T e n d e n z g e m e i n t als aktuelles Recht. S. oben S. 5 4 4 f f . D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g im W o h l f a h r t s s t a a t , S. 197 f; B a c h o f , R e f l e x w i r k u n g e n und s u b j e k t i v e R e c h t e i m ö f f e n t l i c h e n R e c h t , S. 302; d e r s . , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 74; S t e r n , a . a . O . S. 557; s . a . C l a u s A r n d t , Die Bundesrepublik Deutschland a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S. 333; OVG H a m b u r g , U r t e i l v. 22. J a n u a r 1951 - B f . II 3 6 6 / 5 0 - DVB1. 66. J h g . (1951) S . 3 1 1 (312).

- 731 hen? D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p hat s i c h durch s e i n e u n d i f f e r e n z i e r t e U n i v e r s a l i t ä t und mangelnde P r ä z i s i o n d i e s e G e l t u n g s m ö g l i c h keit j e d o c h s e l b s t a b g e s p r o c h e n . E s fehlt ihm das M i n i m u m an B e s t i m m t h e i t , das e r f o r d e r l i c h w ä r e , um ü b e r den Staat a n g e sonnene A n s p r ü c h e a l l e i n auf Grund des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s (positiv) zu e n t s c h e i d e n . D i e s e B e s t i m m t h e i t e r r e i c h t das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p - für s i c h a l l e i n , ohne a n s p r u c h s v e r m i t t e l n d e z u s ä t z l i c h e N o r m - e r s t an d e r G r e n z e des M i n i m u m s , an d e r z w i s c h e n Gewährung und N i c h t gewährung des absolut E x i s t e n z n o t w e n d i g e n zu e n t s c h e i d e n i s t . D e r A n s p r u c h auf das E x i s t e n z m i n i m u m 5) kann a b e r - a b g e s e h e n e i n m a l von A r t . 1 A b s . 1 G G ^ ) - ü b e r e i n e s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e A u s l e g u n g d e s A r t . 2 A b s . 2 G G 7 ) und ü b e r das V e r b o t , das g e l tende F ü r s o r g e r e c h t e i n s c h l i e ß l i c h s e i n e r s u b j e k t i v e n B e r e c h t i gung in u n s o z i a l e r W e i s e abzubauen, nicht w e n i g e r ü b e r z e u g e n d gewonnen w e r d e n . A l l e d a r ü b e r hinausgehenden A n s p r ü c h e werden konkret f a ß b a r e r s t im Netz d e r gegebenen R e c h t s o r d n u n g . Soweit s i e die individuelle S p h ä r e r e c h t l i c h g e s t a l t e t und s c h ü t z t , schützt s i e auch g e gen s o z i a l s t a a t s w i d r i g e E i n g r i f f e . Auch insoweit würde eine - hint e r g r ü n d i g e - s u b j e k t i v e B e r e c h t i g u n g a u s dem S o z i a l s t a a t s p r i n zip j e d e n f a l l s nicht r e l e v a n t . G e r a d e die e n t s c h e i d e n d e F r a g e a b e r , ob dann, wenn die g e l t e n de R e c h t s o r d n u n g , um s o z i a l s t a a t s g e m ä ß zu sein, e i n e r E r g ä n zung b e d a r f , 9) das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p einen A n s p r u c h auf d i e s e 4) 5) 6) 7) 8) 9)

Z u r Notwendigkeit, auch das s t a a t l i c h e L e i s t e n - M ü s s e n g e s e t z l i c h zu b e s c h r ä n k e n s . M e n g e r , R e c h t s s a t z , V e r w a l t u n g und V e r w a l t u n g s g e r i c h t s b a r k e i t , i n s b e s . S . 5 8 8 . V g l . D ü r i g , V e r f a s s u n g und V e r w a l t u n g im W o h l f a h r t s s t a a t , S.197. S . h i e r z u unten S . 7 6 6 ff, i n s b e s . S . 7 6 6 f zu F u ß n . 4 und 6 (2) und S . 1 1 0 5 i n s b e s . zu F u ß n . 15 ff. S . h i e r z u unten S . 7 6 6 f f , i n s b e s . S . 7 6 6 f zu F u ß n . 5 und 6 (2) und A b s c h n i t t 6 V 9 d (S. 1083 ff). S . h i e r z u unten S . 766 und S . 1 0 8 3 . G e m e i n t sind damit nicht die k l e i n e n - echten o d e r unechten L ü c k e n , die s i c h durch einen s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e n W e i t e r bau d e r positiv vorhandenen Regelungen eindeutig s c h l i e ß e n l a s s e n . Daß s i e nicht zum Nachteil d e r B e t r o f f e n e n a u s s c h l a gen dürfen, i s t noch u n t e r dem G e s i c h t s p u n k t d e r r e c h t s s t a a t l i c h gebotenen - auch und g e r a d e in d i e s e r B e z i e h u n g in h e r v o r r a g e n d e m Maße den G e r i c h t e n a n v e r t r a u t e n - Wahrung des gegebenen R e c h t s zu s e h e n . W a s h i e r gemeint i s t , sind

- 732 E r g ä n z u n g gibt, m u ß v e r n e i n t w e r d e n . D e r A n s p r u c h m u ß a n d e r G e s t a l t u n g s k o m p e t e n z d e s G e s e t z g e b e r s - d a r a n , daß d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p auf den G e s e t z g e b e r v e r w e i s t , ohne ihn i n s P o s i t i v e h i n e i n g r e i f b a r zu p r ä j u d i z i e r e n 10) - s c h e i t e r n . 11) Die g e s e t z g e b e r i s c h e G e s t a l t u n g s k o m p e t e n z h i n d e r t die v o l l e Sanktion e i n e s j e d e n A n s p r u c h s auf p o s i t i v e E r f ü l l u n g e i n e s v e r fassungsrechtlichen Regelungsauftrages. Grundsätzlich wird zur approximativen Durchsetzung subjektiv berechtigender Regelungsa u f t r ä g e a b e r w e n i g s t e n s die g e r i c h t l i c h e F e s t s t e l l u n g f ü r z u l ä s s i g g e h a l t e n , die U n t ä t i g k e i t d e s G e s e t z g e b e r s w i d e r s p r e c h e d e r V e r f a s s u n g . Auf d i e s e F e s t s t e l l u n g kann k l a g e n , w e r d u r c h die U n t ä t i g k e i t d e s G e s e t z g e b e r s in s e i n e n R e c h t e n v e r l e t z t i s t . D a s s e t z t , von d e m W i l l e n d e r V e r f a s s u n g z u r s u b j e k t i v e n B e r e c h t i gung a b g e s e h e n , v o r a u s , daß d e r R e g e l u n g s a u f t r a g auf die Indiv i d u a l s p h ä r e d e s A n s p r u c h s s t e l l e r s b e z o g e n i s t und s i e , die g e s e t z l i c h e R e g e l u n g b i n d e n d s t e u e r n d , m i t t e l b a r und z u n ä c h s t l a tent a b e r b e s t i m m e n d gestaltet, l^) Das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ges t a l t e t a l l e i n und f ü r s i c h die I n d i v i d u a l s p h ä r e j e d o c h n i c h t . In dem G e l t u n g s b e r e i c h d e s V e r b o t s u n s o z i a l e n H a n d e l n s e r g e b e n s i c h a u s ihm z w a r z w i n g e n d e F o l g e r u n g e n , a u c h f ü r die G e s t a l t d e r i n d i v i d u e l l e n R e c h t s s p h ä r e . Insoweit k o r r e s p o n d i e r t e s a b e r d u r c h w e g s m i t v e r d e u t l i c h e n d e n und v o l l z i e h e n d e n R e g e l u n g e n m i t den R e g e l u n g e n , die den v o r h a n d e n e n s o z i a l e n S t a n d a r d b e s t i m m e n , v o m d e m d a s V e r b o t u n s o z i a l e n H a n d e l n s im P r i n z i p a u s g e h t . 13) In b e z u g auf den w e i t e r e n A u f - und A u s b a u d e s S o z i a l s t a a t e s - d e r a l l e i n h i e r in F r a g e s t e h t - b l e i b t e s j e d o c h zu s e h r i m U n b e s t i m m t e n , a l s daß s i c h a u s i h m s c h o n a b l e i t e n l i e ß e , w e l che Stellung dem einzelnen k r a f t des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s zukomDas m e n , d . h . d u r c h den G e s e t z g e b e r v e r s c h a f f t w e r d e n m u ß . Sozialstaatsprinzip dirigiert einseitig das ordnende Verhalten des Staates - ist nur objektives Recht.

10) 11) 12) 13) 14)

die o f f e n e n G e s t a l t p r o b l e m e , die n i c h t m e h r m i t r e i n r e c h t l i c h e r - wenn a u c h n o c h s o weit g e s p a n n t e r - A r g u m e n t a t i o n s o n d e r n n u r d u r c h den r e c h t s p o l i t i s c h w e r t e n d e n u n d g e s t a l tenden, vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p g e s t e u e r t e n a b e r nicht v o r weggenommenen gesetzgeberischen Entschluß gelöst werden können. S.o. S.706. G e g e n e i n e n A n s p r u c h g e g e n den G e s e t z g e b e r i n s b e s . a u c h H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z im sozialen R e c h t s s t a a t , S . 5 7 5 . S. z u m V o r s t e h e n d e n i n s g e s . oben S. 557. S.o. S.709. S. n o c h m a l s o b e n S. 714.

- 733 -

Dem entspricht, daß der, der sich durch die g e s e t z g e b e r i s c h e Nichterfüllung des sozialstaatlichen Regelungsauftrages beeinträchtigt glaubt, sich nicht an das Bundesverfassungsgericht wenden kann. 1 5 ) Daß das Grundgesetz die Feststellung e i n e r sozialstaatswidrigen gesetzgeberischen Unterlassung den in A r t . 19 A b s . 4 GG für den F a l l der Verletzung von Rechten für zuständig e r k l ä r t e n (NichtVerfassungsgerichten, i n s b e s . den) ordentlichen G e r i c h t e n anvertrauen wollte, 16) verneint sich wohl von s e l b s t . E i n e sog. relative Unterlassung, d.h. eine Verletzung des G l e i c h h e i t s s a t z e s durch eine personell differenzierende teilweise Nichtregelung einer im übrigen geregelten Materie, die nicht zur Ungültigkeit der getroffenen Teilregelung sondern in Anbet r a c h t i h r e r Unverzichtbarkeit zur Feststellung der V e r f a s s u n g s widrigkeit der Unterlassung führt, 17) kann wegen der Unbestimmt15) Die Verfassungsbeschwerde ist in der Verfassung selbst nicht vorgesehen. In i h r e r gesetzlichen Ausgestaltung dient sie nur der Geltendmachung enumerativ aufgezählter v e r f a s sungsmäßiger Rechte, unter die das Sozialstaatsprinzip nicht fällt (§ 90 A b s . 1 B V e r f G G ) . Das ist wichtig für die richtige Deutung von B V e r f G E 1, 97 (165). Dort ist ausgeführt, wenn der G e s e t z g e b e r seine dem Verfassungsbekenntnis zum Sozialstaat entsprechende Pflicht zu " s o z i a l e r Aktivität" und zur Bemühung "um einen erträglichen Ausgleich der widerstreitenden I n t e r e s s e n und um Herstellung e r t r ä g l i c h e r L e bensbedingungen für a l l e . . . , die durch die Folgen des H i t l e r r e g i m e s in Not geraten sind, . . . willkürlich, d.h. ohne sachlichen Grund versäumte, könnte möglicherweise dem e i n z e l nen hieraus ein mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbar e r Anspruch e r w a c h s e n " . D i e s e r Anspruch muß einem Grundrecht entnommen werden können, nicht unmittelbar dem Sozialstaatsprinzip. Sonst hätte das Bundesverfassungsgericht nicht an die Verfassungsbeschwerde denken dürfen. Dem entspricht es auch, daß das Gericht vorweg b e m e r k t : "Wenn auch die Wendung vom 'sozialen Bundesstaat' nicht in den Grundrechten. . . steht, so enthält sie doch ein Bekenntnis zum Sozialstaat, das bei der Auslegung des Grundgesetzes. . . von entscheidender Bedeutung sein kann" . Das Bundesverfassungsgericht sieht a l s o das Sozialstaatsprinzip n i c h t a l s Anspruchsgrundlage sondern a l s ein Auslegungselement, das mittelbar zu sozialen Leistungsansprüchen auf der Grundlage der vorhandenen Grundrechte führen kann. 16) S. oben S. 540 und S. 557. 17) S. oben S. 557.

- 734 heit des Sozialstaatsprinzips nur a u s n a h m s w e i s e vorliegen.

18

)

Der Versuchung, das Sozialstaatsprinzip wenigstens vorläufig zu a k t u a l i s i e r e n und den in ihm r u h e n d e n G e s e t z g e b u n g s a u f t r a g m i t t e l b a r zu s a n k t i o n i e r e n , i n d e m ihm - l e t z t l i c h d u r c h R i c h t e r spruch - einzelne konkrete Folgerungen entnommen werden, d a r f a u s den g l e i c h e n G r ü n d e n nicht n a c h g e g e b e n w e r d e n . Schon o b e n w u r d e z w a r d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß in G r e n z f ä l l e n , in d e n e n die A l t e r n a t i v e n e i n f a c h und e i n d e u t i g sind und s o m i t s c h o n d a s V e r b o t u n s o z i a l e n H a n d e l n s zu e i n e r k l a r e n L ö s u n g f ü h r t , eine u n m i t t e l b a r e Anwendung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s durchaus m ö g l i c h i s t . E n t s p r e c h e n d e s gilt, wo d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p w e n i g s t e n s i m Z u s a m m e n h a n g m i t dem ü b r i g e n R e c h t z w i n g e n d e und e i n d e u t i g e S c h l ü s s e z u l ä ß t . Wo d i e s e r r e l a t i v s c h m a l e S t r e i f e n e n t l a n g d e r U n t e r g r e n z e d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t und d e r K o n t a k t z o n e z w i s c h e n d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und d e m s o n s t i g e n R e c h t v e r l a s s e n w i r d , i s t die V e r w i r k l i c h u n g d e s S o z i a l s t a a t e s nur m e h r im Rahmen rechtspolitischer Dispositionen möglich, die zu t r e f f e n S a c h e d e s G e s e t z g e b e r s , nicht d e s R i c h t e r s i s t . D e r G e s e t z g e b e r hat die P f l i c h t , d i e s e A u f g a b e zu e r f ü l l e n , a u c h und g e r a d e , i n d e m e r f e s t e R e c h t s p o s i t i o n e n g e g e n ü b e r d e m S t a a t s c h a f f t . 20) A b e r d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p gibt s i e nicht u n m i t t e l b a r h e r . 21) D i e F i k t i o n s u b j e k t i v e r B e r e c h t i g u n g e n a u c h in d i e s e m R a u m w ü r d e l e t z t l i c h nicht n u r die s o z i a l s t a a t l i c h e P f l i c h t s t e l l u n g d e r V e r w a l t u n g - ganz und g a r u n g e r e g e l t - u n g e m e i n e r w e i t e r n s o n d e r n v o r a l l e m den s o z i a l s t a a t l i c h e n A u f t r a g d e r G e r i c h t e in den R a u m d e r G e s e t z g e b u n g h i n e i n a u s d e h n e n . D a m i t w ü r d e nicht n u r die Z u s t ä n d i g k e i t in e i n e m M a ß e v e r s c h o b e n , d a s m i t d e m G r u n d s a t z v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t nicht gewollt g e w e s e n s e i n k a n n . D a m i t w ü r d e a u c h die N o t w e n d i g k e i t e i n e r a l l g e m e i n e n und v e r l ä ß l i c h e n O r d n u n g v e r n a c h l ä s s i g t , die, d e m s o zialen Rechtsstaat wesentlich,durch richterliche Fallentscheidung k e i n e s w e g s g e n a u so gut v e r w i r k l i c h t w e r d e n kann wie d u r c h d a s T ä t i g w e r d e n d e s G e s e t z g e b e r s . ^2)

18) S . a . I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 160. 19) In d i e s e m Sinne H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 ( S . 3 1 , 33) und A r t . 20 A n m . C 3 ( s . a . oben S.729 zu F u ß n . 1). 20) S. oben S. 729 zu F u ß n . 3 . 21) S. oben S. 729 zu F u ß n . 1 . 22) Vgl. B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 3 . - S. zu V o r s t e h e n d e m i n s b e s . a u c h L e i b h o l z , S t r u k t u r p r o b l e m e d e r m o d e r n e n D e m o k r a t i e , S . 8 7 f, 130 f .

- 735 f)

Z u r "Drittwirkung" des Sozialstaatsprinzips

E i n e u n m i t t e l b a r e und s e l b s t ä n d i g e D r i t t W i r k u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s i s t nicht a n z u e r k e n n e n . Der eigentliche A d r e s s a t d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s i s t d e r S t a a t . 2 ) Schon a l s P f l i c h t p r i n z i p z u l a s t e n d e r Individuen und z u g u n s t e n d e s S t a a t e s kann d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht u n m i t t e l b a r e G e l t u n g b e a n s p r u c h e n . W e n n nun a u c h die S o z i a l p f l i c h t i g k e i t d e r Individuen s i c h nicht in d e r S o z i a l p f l i c h t i g k e i t g e g e n ü b e r dem Staat e r s c h ö p f t s o n d e r n a u c h ein " s o z i a l e s " V e r h a l t e n d e r B ü r g e r u n t e r e i n a n d e r p o s t u liert, s o doch e b e n f a l l s nicht a l s u n m i t t e l b a r a k t u e l l e s R e c h t . D e r Staat a l s R e c h t s o r d n u n g s s u b j e k t hat a b e r die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e z i e h u n g e n " s o z i a l " zu r e g e l n . D a s w i r k t s i c h ü b e r den d i r e k t e n g e s e t z g e b e r i s c h e n V o l l z u g d i e s e s A u f t r a g e s h i n a u s d u r c h e i n e e n t s p r e c h e n d e A u s l e g u n g und A n w e n d u n g d e r e i n s c h l ä g i g e n N o r m e n a u s . 4) I n s b e s . d e r w e r t e n d e V o l l z u g d e r G e n e r a l k l a u s e l n gibt die M ö g l i c h k e i t zu e i n e r l e g i t i m e n K o n k r e t i s i e r u n g d e r S o z i a l p f l i c h t i g k e i t . •>) V e r s c h i e d e n t l i c h w i r d a u c h die D r i t t w i r k u n g d e r G r u n d r e c h t e ® ) der "Drittwirkung" des Sozialstaatsprinzips als Mittel oder Folge zugeschrieben. D a r a n i s t e t w a s R i c h t i g e s . Z w i s c h e n den G r u n d r e c h t e n und d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p b e s t e h e n P a r a l l e l e n . B e i d e 1) 2) 3)

4) 5) 6) 7)

A . A . H a m e l , D i e B e d e u t u n g d e r G r u n d r e c h t e im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 3 6 f ; s . a . M e r k u n t e n S. 736 zu F u ß n . 10. S. a u ß e r oben 1 (S. 676 ff) f ü r den s p e z i e l l e n Z u s a m m e n h a n g Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S.56. S. von den oben S. 681 zu F u ß n . 9 G e n a n n t e n i n s b e s . Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 155, 164; F e c h n e r , s o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 162 f; E . R. H u b e r , D e r S t r e i t u m d a s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 0 1 f; B a l lerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S.57. Vgl. F e c h n e r , a . a . O . S. 166. Vgl. B a l l e r s t e d t , a . a . O . S. u n t e n A b s c h n i t t 6 I 4 d (S.876 f f ) . N i p p e r d e y , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 9 6 f; d e r s . , Die W ü r d e d e s M e n s c h e n , i n : N e u m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . II 1954, S. 1 ff (20); H i l d e g a r d K r ü g e r , E i n J a h r B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t , R e c h t d e r A r b e i t , 8 . J h g . (1955) S. 244 ff (250 f); W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S. 93; B a l l e r s t e d t , a . a . O . S. 59; BAGE 1, 185 (193); 4, 274 (276). In a n d e r e m Sinne z i e h t B V e r f G E 6, 55 (72) d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s A r g u m e n t f ü r die u m f a s s e n d e G e l t u n g d e s A r t . 6 A b s . 1 GG h e r a n .

- 736 haben mit dem Konflikt z w i s c h e n " S t ä r k e r e n " und " S c h w ä c h e r e n " zu tun. D i e G r u n d r e c h t s o r d n u n g bringt die K o n f l i k t s l ö s u n g f ü r das S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s nicht ohne damit W e r t r a n g o r d n u n gen e r k e n n e n zu l a s s e n , die d a r ü b e r hinaus B e a c h t u n g v e r d i e n e n . I n s o f e r n l i e g e n in d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g Ansatzpunkte für die K o n k r e t i s i e r u n g des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s und e b e n s o im S o z i a l s t a a t s p r i n z i p A n t r i e b s k r ä f t e , die auf eine u m f a s s e n d e R e a l i s i e rung d e r in d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g h e r a u s g e s t e l l t e n R e c h t s w e r t e hindrängen. A b e r w e d e r die G r u n d r e c h t e 8) noch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p haben den Z w e c k und sind i m s t a n d e , die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e z i e h u n g e n u n m i t t e l b a r zu r e g e l n . S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und G r u n d r e c h t e - auch in i h r e r eben a u f g e z e i g t e n V e r s c h r ä n k u n g - wirken, a b g e s e h e n von d e r positiven Ausmünzung i h r e s g r u n d s ä t z l i c h e n R e c h t s g e h a l t e s durch den G e s e t z g e b e r , auf die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n R e c h t s b e z i e h u n g e n ü b e r die Auslegung des P r i v a t r e c h t s und ü b e r den w e r t e n d e n Vollzug s e i n e r G e n e r a l klauseln, die eine u m f a s s e n d e , j a f a s t l ü c k e n l o s e E r s c h l i e ß u n g d e s P r i v a t r e c h t s f ü r d i e s e W e r t u n g s e l e m e n t e e r l a u b e n , 10) e i n . 3.

D e r " d e m o k r a t i s c h e und s o z i a l e Bundesstaat" und d e r " r e p u b l i k a n i s c h e , demokratische und soziale Rechtsstaat"

Oben 1) wurde z u r Auslegung d e r F o r m e l vom " s o z i a l e n S t a a t " auf die W o r t - und Sachverbindungen B e z u g g e n o m m e n , in die s i e durch A r t . 20 A b s . 1 und 28 A b s . 1 Satz 1 GG g e s t e l l t i s t . Nunmehr i s t u m g e k e h r t zu f r a g e n , w e l c h e b e s o n d e r e Bedeutung d i e s e n W o r t - und Sachverbindungen u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g d e r gewonnenen I n t e r p r e t a t i o n z u k o m m t . 8) A b g e s e h e n von g e w i s s e n A u s n a h m e n , auf die unten im 6. A b schnitt (S. 842 ff) z u r ü c k z u k o m m e n i s t . 9) Z u r V e r w i r k l i c h u n g des V e r f a s s u n g s r e c h t s , i n s b e s . d e r G r u n d r e c h t e im P r i v a t r e c h t ü b e r die w e r t a u s f ü l l u n g s b e d ü r f t i gen N o r m e n , i n s b e s . die G e n e r a l k l a u s e l n des P r i v a t r e c h t s , s . unten A b s c h n . 6 I 4 d (S.876 ff) und die dortigen N a c h w e i s e . 10) Wenn M e r k ( D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 1 0 1 ) a u s f ü h r t , " e i n e Handlung . . . e i n e s einzelnen, die s c h l e c h t h i n nicht m e h r a l s s o z i a l a n g e s e h e n werden kann", s e i a l s V e r s t o ß gegen A r t . 20, 28 GG a n zusehen, " g e g e n den im Wege R e c h t e n s v o r g e g a n g e n werden kann", so kann d i e s e Behauptung im R a h m e n des P r i v a t r e c h t s wohl l ü c k e n l o s dadurch r e a l i s i e r t werden, daß die g e g e b e n e n G e n e r a l k l a u s e l n ( i n s b e s . § 826 B G B ! ) in d i e s e m Sinne gehandhabt w e r d e n . 1) S . oben 1 b c c - ee ( S . 6 8 6 b i s S. 696 ).

- 737 a)

Der soziale Bundesstaat

aa)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und b u n d e s s t a a t l i c h e Kompetenzordnung

D i e Wendung vom " s o z i a l e n B u n d e s s t a a t " hat keine e i g e n e k o m b i n a t o r i s c h e Bedeutung. 1) F r a g l i c h kann i n s o f e r n n u r s e i n , w e l c h e s a c h l i c h e T r a g w e i t e das N e b e n e i n a n d e r von S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und b u n d e s s t a a t l i c h e r Ordnung h a t . D a b e i i s t davon auszugehen, daß das G r u n d g e s e t z nicht etwa n u r den Bund o d e r n u r die L ä n d e r zu " s o z i a l e n S t a a t e n " e r k l ä r t hat. A r t . 20 A b s . 1 und 28 A b s . 1 Satz 1 GG l a s s e n - z u s a m m e n g e l e s e n - keinen Z w e i f e l , daß das G e s a m t s t a a t s w e s e n , d e r Bund und die L ä n d e r ohne U n t e r s c h e i d u n g im W e s e n " s o z i a l e S t a a t e n " s e i n sollen. Wie im ü b r i g e n M i t t e l und K o m p e t e n z e n zur V e r w i r k l i c h u n g des S o z i a l s t a a t e s u n t e r Bund und L ä n d e r n aufgeteilt sind, wurde oben 2) b e r e i t s d a r g e t a n . Hinzuweisen i s t h i e r n u r auf e i n e s . Nachdem Bund und L ä n d e r " S o z i a l s t a a t e n " sind bzw. zu s e i n h a ben, i s t das S o z i a l s t a a t s b e k e n n t n i s g r u n d s ä t z l i c h kein t a u g l i c h e r B e h e l f z u r Auslegung d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z o r d n u n g . Wer z . B . annimmt, es entspreche der " s o z i a l s t a a t l i c h e n N o r m " , den B e g r i f f d e r F ü r s o r g e ( A r t . 74 N r . 7 GG) weit a u s z u l e g e n , v e r k e n n t , daß die I n t e r p r e t a t i o n d i e s e s B e g r i f f e s nicht d a r ü b e r e n t s c h e i d e t , in w e l c h e m Maße d e r Staat überhaupt die " F ü r s o r g e " ordnen d a r f , sondern d a r ü b e r , inwieweit d e r Bund und i n w i e weit die L ä n d e r s i e ordnen dürfen. Da die A l t e r n a t i v e die d e r K o m p e t e n z h i e r wie dort e i n e s " s o z i a l e n S t a a t e s " i s t , kann f ü r i h r e E n t s c h e i d u n g von d e r S o z i a l s t a a t s d e k l a r a t i o n h e r n i c h t s g e wonnen w e r d e n . bb)

Z u r T r a g w e i t e des A r t . 28 A b s . 3 GG

E i n b e s o n d e r e s P r o b l e m bietet A r t . 28 A b s . 3 G G . D a n a c h g e w ä h r l e i s t e t d e r Bund ( u . a . ) , daß die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung d e r L ä n d e r g e m ä ß A r t . 28 A b s . 1 GG " d e n G r u n d s ä t z e n d e s . . . s o z i a len R e c h t s s t a a t e s " e n t s p r i c h t . Kann von h i e r h e r d e r Bund ü b e r das in d e r ü b r i g e n b u n d e s s t a a t l i c h e n Kompetenzordnung u m s c h r i e b e n e Maß hinaus die s o z i a l s t a a t l i c h e S e l b s t v e r w i r k l i c h u n g d e r L ä n d e r d i r i g i e r e n und das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p f ü r die L ä n d e r v e r b i n d l i c h k o n k r e t i s i e r e n ? ! ) Die p r a k t i s c h e Bedeutung d e r F r a 1) 2) 3) 1)

S . oben S . 6 8 6 z u F u ß n . l . S. oben 1. A b s c h n i t t (S. 45 ff). B S G E 6, 213 ( 2 1 9 ) . Maunz ( D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 1 9 8 f) m e i n t : " D e r B e g r i f f des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s vollends e r ö f f n e t so u n ü b e r s e h -

- 738 g e l e i d e t s c h o n d a r u n t e r , daß die s o z i a l e n W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n d e r L ä n d e r im V e r g l e i c h zu denen d e s B u n d e s v e r h ä l t n i s m ä ßig g e r i n g s i n d . D o c h w ü r d e d a s n o c h nicht die g r u n d s ä t z l i c h e Bedeutung m i n d e r n . Diese wird jedoch dadurch beeinträchtigt, daß s i c h die G e w ä h r l e i s t u n g n u r auf die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d nung d e r L ä n d e r " b e z i e h t , a l s o auf die n o r m a t i v e O r d n u n g und z w a r die g r u n d s ä t z l i c h e n o r m a t i v e O r d n u n g d e r S t a a t s o r g a n i s a t i o n , d e s S t a a t s - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s s e s und d e r m a t e r i e l l e n , i n s b e s . d e r l e g i s l a t i v e n S t a a t s w i r k s a m k e i t . 2) G e r a d e die M ö g l i c h keiten einer sozialen Intervention der Länder durch Rechtsetzzung s i n d j e d o c h r e l a t i v g e r i n g . D e n n o c h b l e i b t R a u m f ü r die G e w ä h r l e i s t u n g d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t d e r L ä n d e r und s o m i t d a s g r u n d s ä t z l i c h e P r o b l e m , auf w e l c h e W e i s e d e r Bund e i n g r e i f e n kann. A r t . 28 A b s . 3 GG v e r p f l i c h t e t den Bund, w e i s t ihm a b e r k e i n e K o m p e t e n z e n z u . Um die G e w ä h r l e i s t u n g zu r e a l i s i e r e n , m u ß e r sich der anderweit geregelten Anrufung des Bundesverfassungsg e r i c h t s ( A r t . 93 GG) und d e s B u n d e s z w a n g s ( A r t . 37 GG) b e d i e n e n . ^ ) Mit d e r A n r u f u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s kann d e r Bund - g e n a u e r : die B u n d e s r e g i e r u n g - e r r e i c h e n , daß ein L a n desgesetz als gegen das Sozialstaatsprinzip verstoßend f ü r nichtig e r k l ä r t wird, also eine v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e Kontrolle der L a n d e s g e s e t z g e b u n g a u s l ö s e n , die in j e d e m a n d e r e n N o r m e n k o n t r o l l v e r f a h r e n , s o w e i t e s s i c h auf ein L a n d e s g e s e t z b e z i e h t , n i c h t w e n i g e r b e w i r k t w e r d e n k a n n . 4) D a r ü b e r h i n a u s kann d e r Bund, i n d e m e r r ü g t , d a s L a n d h a b e die P f l i c h t z u r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t v e r l e t z t ( A r t . 93 A b s . 1 N r . 3 GG), 5 ) a u c h die F e s t s t e l l u n g h e r b e i -

2)

3) 4) 5)

b a r e A u s l e g u n g e n , daß d e r Bund, wenn e r e s f ü r r i c h t i g h i e l t e und die p o l i t i s c h e K r a f t dazu b e s ä ß e , nicht n u r die H o m o g e n i t ä t s o n d e r n die K o n f o r m i t ä t d e r L ä n d e r in b e z u g auf i n n e r e S t r u k t u r , G e s e t z e s v o l l z u g und s o n s t i g e V e r w a l t u n g h e r b e i f ü h r e n k ö n n t e . D e r Bund g e w ä h r l e i s t e t j a die Ü b e r e i n s t i m mung der Landesverfassungen mit jenem V e r f a s s u n g s r a h m e n u n d m i t den im GG a u f g e s t e l l t e n G r u n d r e c h t e n " . Zum Begriff der "verfassungsmäßigen Ordnung der Länder" i . S . d e s A r t . 28 A b s . 3 GG s . v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 8 A n m . V 1; M a u n z in M a u n z - D ü r i g , A r t . 28 R a n d n . 4 5 . - Z u m A u s s c h l u ß d e s S a c h b e r e i c h s d e s V o l l z u g s d e s B u n d e s r e c h t s (i. S. d e s A r t . 84 GG) s . d a r ü b e r h i n a u s v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . V 2 a; M a u n z , a . a . O . R a n d n . 4 7 . Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . V 2 a; M a u n z , a . a . O . Randn.42. Weitere Nachweise s. dort. Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . V 3 m . w e i t . N a c h w . Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . V 2 a .

- 739 führen, daß eine g e w i s s e U n t e r l a s s u n g d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung des L a n d e s gegen das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p v e r s t ö ß t . D e r Bund kann damit den zwingenden, r e i n r e c h t l i c h e n G e h a l t des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s , s e i n e r V e r l e t z u n g negativ wehrend, gegenü b e r d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung d e r L ä n d e r zur Geltung b r i n g e n - a b e r auch nicht m e h r . Inwieweit das I n s t r u m e n t des B u n d e s z w a n g s in d i e s e r Funktion mit dem V e r f a s s u n g s s t r e i t v e r fahren konkurriert, s o l l h i e r nicht w e i t e r geprüft w e r d e n . D u r c h die L e t z t e n t s c h e i d u n g s k o m p e t e n z des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , die auch h i n t e r dem Bundeszwang steht ( A r t . 93 A b s . 1 N r . 3 GG), l i e f e d e r Bundeszwang insoweit j e d e n f a l l s i m m e r w i e d e r auf die b e s a g t e n b u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n E n t s c h e i dungstypen h i n a u s . Wichtig i s t v i e l m e h r , daß mit dem B u n d e s zwang t a t s ä c h l i c h dem Bund e i n e E i n f l u ß n a h m e e r m ö g l i c h t i s t , die ihn z u r positiven V e r w i r k l i c h u n g d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t in den L ä n d e r n v o r s t o ß e n l ä ß t . D a s i s t an s i c h kein s p e z i f i s c h e s P r o b l e m d e r G e w ä h r l e i s t u n g m e h r . A r t . 28 A b s . 3 GG v e r p f l i c h t e t n u r den Bund, von den ihm e i n g e r ä u m t e n M ö g l i c h k e i t e n im Sinne d e r G e w ä h r l e i s t u n g G e b r a u c h zu m a c h e n . A r t . 37 GG ist nicht an den s a c h l i c h e n G e l t u n g s b e r e i c h des A r t . 28 A b s . 3 GG gebunden. ^ F ü r den s o z i a l s t a a t l i c h e n E f f e k t des B u n d e s z w a n g s ist a b e r davon auszugehen, daß w i e d e r u m die auch durch A r t . 28 A b s . 3 GG g e s i c h e r t e Homog e n i t ä t s k l a u s e l des A r t . 28 A b s . 1 GG die m a ß g e b l i c h e B u n d e s pflicht i . S . des A r t . 37 A b s . 1 GG s t a t u i e r t . 9 ) V e r l e t z t das L a n d die P f l i c h t zu e i n e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung nach " d e n G r u n d s ä t z e n des . . . s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im Sinne d i e s e s G r u n d g e s e t z e s " , so löst das das R e c h t des B u n d e s a u s , " d i e notwendigen Maßnahmen (zu) t r e f f e n , um das L a n d . . . zur E r f ü l l u n g seiner Pflichten anzuhalten". Wie d e r v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e E n t s c h e i d s e t z t a l s o auch d e r B u n d e s z w a n g b e i m Negativen, bei der P f l i c h t v e r l e t z u n g an. A b e r das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t kann e i n e U n t e r l a s s u n g g r u n d s ä t z l i c h n u r f e s t s t e l l e n und a l s v e r f a s s u n g s w i d r i g b e a n s t a n d e n . Die P f l i c h t e r f ü l l u n g kann e s nicht v o r w e g n e h m e n , weil die V e r w i r k l i chung des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s im a l l g e m e i n e n ü b e r die r e c h t l i c h e E r k e n n t n i s des s o z i a l s t a a t l i c h E r f o r d e r t e n hinaus ein p o l i t i s c h e s Wollen v o r a u s s e t z t , das ihm nicht z u s t e h t . Auch im Wege d e r 6) 7) 8) 9)

Vgl. v.Mangoldt-Klein, Vgl. v.Mangoldt-Klein, Randn.43. Vgl. v.Mangoldt-Klein, Vgl. v. Mangoldt-Klein,

A r t . 37 A n m . IV 2 A r t . 28 A n m . V 2; Maunz,

a.a.O.

A r t . 37 A n m . III. a . a . O . A n m . III 2 a m . w e i t . Nachw.

- 740 V o l l s t r e c k u n g ( § 3 5 B V e r f G G ) hat e s k e i n e M ö g l i c h k e i t , die u n erläßliche politische Willensbildung der kompetenten (Landes-) O r g a n e in G a n g zu s e t z e n . A n d e r s d e r Bund a l s p o l i t i s c h e Z e n t r a l g e w a l t - r e p r ä s e n t i e r t d u r c h B u n d e s r e g i e r u n g und B u n d e s r a t . Seine M a c h t b e f u g n i s s e s i n d z w e c k h a f t auf die E r f ü l l u n g d e r nicht e r f ü l l t e n B u n d e s p f l i c h t d e s s i c h v e r f e h l e n d e n L a n d e s a b g e s t e l l t . D e r Bund kann v e r s u c h e n , m i t t e l b a r d u r c h g e e i g n e t e M a ß n a h m e n 10) dahin zu w i r k e n , daß d a s L a n d s e i n e P f l i c h t doch n o c h e r f ü l l t , d . h . im v o r s t e h e n d e n Z u s a m m e n h a n g , s i c h doch n o c h zu d e r a u s s t e h e n d e n , s o z i a l s t a a t s v e r w i r k l i c h e n d e n W i l l e n s b i l d u n g b e r e i t f i n d e t . E r kann ä u ß e r s t e n f a l l s a b e r z u r ( m ö g l i c h e r w e i s e - d a s i s t h i e r von b e s o n d e r e r W i c h t i g k e i t - a u c h l e g i s l a t i ven) E r s a t z v o r n a h m e g r e i f e n . 10) D e r Bund h a t s i c h d a b e i nicht n u r hinsichtlich d e r A r t sondern auch hinsichtlich des Inhalts d e r zu e r g r e i f e n d e n M a ß n a h m e n in den G r e n z e n d e s " N o t w e n d i g e n " zu h a l t e n . H ) E r w i r d a l s o s e i n e n u n m i t t e l b a r e n D r u c k o d e r s e i n e E r s a t z v o r n a h m e n u r soweit t r e i b e n dürfen, a l s e s notwendig ist, den s o z i a l s t a a t s w i d r i g e n Z u s t a n d zu b e s e i t i g e n . A u ß e r d e m i s t e s sein A u f t r a g nicht, eine volle sozialstaatliche Wirklichkeit h e r z u s t e l l e n . E r hat n u r die B u n d e s p f l i c h t zu e i n e r den G r u n d s ä t z e n des sozialen Rechtsstaates entsprechenden verfassungsmäßigen O r d n u n g ( !) d e s L a n d e s d u r c h z u s e t z e n . D e r Bund i s t a l s o i m erstrebten oder ersatzweise vorgenommenen - Ausbau der landesr e c h t l i c h e n S o z i a l s t a a t l i c h k e i t auf e i n e n v i e l e n g e r e n R a u m b e s c h r ä n k t a l s d a s in d e r F ü l l e s e i n e r e i g e n e n Z u s t ä n d i g k e i t e n h a n d e l n d e L a n d s e l b s t . A b e r e s i s t i m m e r h i n von h ö c h s t e r B e d e u t u n g , daß d e r Bund - d . h . die B u n d e s r e g i e r u n g m i t Z u s t i m m u n g d e s B u n d e s r a t e s - die M ö g l i c h k e i t h a t , die V e r w i r k l i c h u n g d e s a u s dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s u n e r l ä ß l i c h n a c h w e i s b a r e n M i n i m u m s a n s o z i a l e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e r O r d n u n g in den L ä n d e r n p o s i t i v durchzusetzen. Wie A r t . 20 A b s . 1 i. V. m . A r t . 79 A b s . 3 GG d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p in die o b e r s t e Schicht d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s e i n g e r e i h t hat, so h a t e s A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG in d a s K e r n s t ü c k d e r f ö d e r a t i v e n G r u n d o r d n u n g h i n e i n g e n o m m e n . Die b ü n d i s c h e G e w ä h r l e i s t u n g und D u r c h s e t z u n g i s t e i n e F o l g e d i e s e r A n e r k e n nung d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t a l s Z e n t r a l w e r t d e r g e s a m t s t a a t l i chen Rechtsordnung.12) 10) V g l . v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . I V 5 b und die d o r t . Nachweise. 11) A r t . 37 A b s . 1 GG : " . . . die n o t w e n d i g e n M a ß n a h m e n . . . um das Land. . . zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten". Z u r E r l ä u t e r u n g s . v. M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . I V 5 c. 12) Den L ä n d e r n s t e h t e i n e u m g e k e h r t e G a r a n t i e f u n k t i o n d e r So-

- 741 b)

Die soziale Demokratie

a a ) Affinität und w e c h s e l s e i t i g e E r g ä n z u n g von S o z i a l s t a a t und D e m o k r a t i e Sowohl in A r t . 20 A b s . 1 wie auch in A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG sind die E p i t h e t a " d e m o k r a t i s c h " und " s o z i a l " g l e i c h e r w e i s e dem Staate zugeordnet. Dem Nebeneinander der Begriffe entspricht e i n e enge Verbindung i h r e r G e g e n s t ä n d e . D e m o k r a t i e und Republik auf d e r einen, S o z i a l s t a a t auf d e r a n d e r e n S e i t e - d i e s e s G e g e n ü b e r e r i n n e r t d a r a n , daß e s r e p u b l i k a n i s c h e und d e m o k r a t i s c h e A u t o r i t ä t e n sind, die den S o z i a l s t a a t zu e n t f a l t e n haben. D i e p o l i t i s c h e E n t s c h e i d u n g s g e w a l t wird i n n e g e h a l t e n von den Exponenten p o l i t i s c h e r Aktionsgruppen, die in d e r R e g e l i m m e r nur einen T e i l d e r v i r u l e n t e n I n t e r e s s e n r e p r ä s e n t i e r e n , d e r e n K a m p f um die p o l i t i s c h e Macht auf die D a u e r a b e r doch auf einen u m f a s s e n d e n I n t e r e s s e n a u s g l e i c h t e n d i e r t . Dies e D e m o k r a t i e des G r u n d g e s e t z e s , die D e m o k r a t i e des a l l g e m e i nen und g l e i c h e n , f r e i e n und g e h e i m e n W a h l r e c h t s i s t kein K l a s s e n s t a a t . ^ S i e ist dem S o z i a l s t a a t w e s e n s v e r w a n d t . Auch e r ist auf A u s g l e i c h g e r i c h t e t . Auch e r ist kein K l a s s e n s t a a t - w e d e r " v o n oben" noch " v o n u n t e n " , d . h . a l s o auch nicht ein K l a s s e n z i a l s t a a t l i c h k e i t des B u n d e s nicht zu. Was dem Bund a b e r an Einfluß auf die L ä n d e r gewährt i s t , ist - wenngleich auf ganz a n d e r e r E b e n e - in g e w i s s e m Maße durch die v i e l f ä l t i g e n pol i t i s c h e n E i n f l u ß n a h m e r e c h t e des B u n d e s r a t e s k o m p e n s i e r t . E i n e e n t s c h e i d e n d e Akzentuierung liegt f r e i l i c h darin, daß die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t eine Bundespflicht d e r L ä n d e r , nicht auch eine (die L ä n d e r irgendwie b e r e c h t i g e n d e ) Bundespflicht des B u n d e s s e l b s t i s t . Während z . B . d e r Bund - von A r t . 37 GG e i n m a l ganz a b g e s e h e n - die V e r l e t z u n g d e r P f l i c h t zur s o z i a l s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g g e m . A r t . 28 A b s . 1 und 3, 93 A b s . 1 N r . 3 GG und d a r ü b e r hinaus die b e s t e h e n d e n L a n d e s g e s e t z e auch nach A r t . 93 A b s . 1 N r . 2 GG v o r das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t b r i n g e n kann, sind die L ä n d e r darauf b e s c h r ä n k t , das b e s t e h e n d e B u n d e s r e c h t g e m . A r t . 93 A b s . l N r . 2 GG auf s e i n e S o z i a l s t a a t l i c h k e i t ü b e r p r ü f e n zu l a s s e n . D e r E x t r e m f a l l , daß d e r Bund s i c h s e i n e r s o z i a l s t a a t l i c h e n Aufgabe g r u n d s ä t z l i c h entzieht und e s in einem die B u n d e s t r e u e v e r l e t z e n d e n Maß den L ä n d e r n a l l e i n ü b e r l ä ß t , die Soz i a l s t a a t l i c h k e i t d e r B u n d e s r e p u b l i k zu v e r w i r k l i c h e n , ist indiskutabel. 1) 2)

S . oben A b s c h n i t t 3 , i n s b e s . I 1 (S. 315 ff),und III (S. 340 ff). V g l . n o c h m a l s die schon dort z i t i e r t e n e i n d r u c k s v o l l e n A u s führungen in B V e r f G E 5, 85 ( 1 9 8 ) .

- 742 Staat der (zunächst) ä r m e r e n Schichten. A b e r die D e m o k r a t i e ist f ü r sich noch keine G a r a n t i e gegen einen Klassenstaat. D e m o k r a t i e ist H e r r s c h a f t d e r M e h r h e i t . Radikale, in sich g e s c h l o s s e n e Mehrheiten können versuchen, i h r e H e r r s c h a f t zur Ausbeutung der Minderheit zu nutzen. D i e V e r f a s s u n g versucht dem zu wehren; durch g e w i s s e Grundrechte aber auch durch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p . Um im M o d e l l zu denk e n : daß das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p der Benachteiligung d e r M i n d e r heit der schlechter G e s t e l l t e n durch die Mehrheit der b e s s e r G e stellten w i d e r s t r e b t , ist evident; als P r i n z i p des A u s g l e i c h s und d e r H i l f e deckt es a b e r auch nicht einen bloßen Rollentausch, bei w e l c h e m die Mehrheit der schlechter G e s t e l l t e n durch E x p r o priation der Minderheit d e r b e s s e r Gestellten diese zu ihren Gunsten aus i h r e r ökonomischen P o s i t i o n zu v e r d r ä n g e n sucht, ja w i d e r s e t z t e s sich der planmäßigen P a u p e r i s i e r u n g der M i n derheit. 3 ) Die m o d e r n e D e m o k r a t i e des a l l g e m e i n e n und gleichen Wahlrechts der Massen ist e g a l i t ä r . Von ihr geht ein Zug zur u n i v e r sellen E g a l i s i e r u n g aus, insbes. auch eine Tendenz zur Einebnung der ökonomischen V e r h ä l t n i s s e . 4) Darin geht sie w e i t e r als das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p . D i e s e s ist, soweit es als Rechtssatz Geltung beanspruchen kann, nicht r i g o r o s e g a l i t ä r . A b s o l u t e E i n ebnung gehört nicht zu dem gemeinsamen Bestand an Postulaten der historischen Sozialbewegung. D i e s e ist nicht ohne das S t r e ben nach s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t zu denken;^) und s o z i a l e G e r e c h tigkeit enthält i m m e r auch einen K e r n des suum cuique t r i b u e r e . In der aufgezeigten D i f f e r e n z liegt aber kein g r u n d s ä t z l i c h e r W i derspruch zwischen D e m o k r a t i e und Sozialstaat. R e g e l m ä ß i g wirkt die e g a l i t ä r e Tendenz, durch die Beharrung der bestehenden V e r h ä l t n i s s e " e n t s c h ä r f t " und auf N a h z i e l e beschränkt, als wohltätiger Impuls d e r Sozialstaatlichkeit. A b e r auch eine w e i tergehende Entwicklung zur massendemokratischen Egalität l ä g e noch durchaus im B e r e i c h der Eventualitäten, die das S o z i a l staatsprinzip als F o r m e l k o m p r o m i ß dem Entscheid der maßgeblichen Mehrheit überläßt. Man w i r d nicht behaupten können, eine e g a l i t ä r e Angleichung d e r Bedürfnisbefriedigungskompetenz sei von den v e r s c h i e d e n e n K r ä f t e n und Richtungen der h i s t o r i s c h e n Sozialbewegung g e s c h l o s s e n n e g i e r t worden. Gewiß gibt es eine G r e n z e . Ungerechte Egalität, die der Würde des Menschen nicht 3) 4) 5)

V g l . Wolany, V o m Sozialstaat und sozialen Recht, S.153, 155 f. S. auch hierzu oben Abschnitt 3 I 1 (S. 315 f f ) . S. oben S.678 z u F u ß n . 3 .

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m e h r g e m ä ß i s t ( A r t . 1 A b s . 1 GG) und w e s e n t l i c h U n g l e i c h e s g l e i c h b e h a n d e l t ( A r t . 3 GG), kann a u c h sub s p e c i e d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s nicht h i n g e n o m m e n w e r d e n . A b e r d a b e i h a n d e l t e s s i c h a u c h v o m Standpunkt d e r - im K e r n j a p o l i t i s c h e n - D e m o k r a t i e aus um eine r a d i k a l i s i e r t e E n t a r t u n g s e r s c h e i n u n g , d e r e n R e a l i t ä t u n t e r den g e g e b e n e n p o l i t i s c h e n , w i r t s c h a f t l i c h e n und v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e n nicht n ä h e r in B e t r a c h t g e zogen w e r d e n m u ß . Daß d e r S o z i a l s t a a t s e i n e r s e i t s die E n t w i c k l u n g e i n e r d e r p o l i t i s c h e n D e m o k r a t i e a d ä q u a t e n , g e s u n d e n ö k o n o m i s c h e n und s o z i a l p s y c h i s c h e n S u b s t r u k t i o n u n t e r s t ü t z t , s e i a m Rande n o c h e i n m a l in E r i n n e r u n g g e b r a c h t . 6) bb) Im b e s o n d e r e n z u r " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " Mit g e s t e i g e r t e r A f f i n i t ä t b e g e g n e n s i c h S o z i a l s t a a t und D e m o k r a t i e im R a u m d e s s e n , w a s m i t d e r " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " g e m e i n t i s t . 1) D e r e g a l i t ä r e und d e r a u t o n o m i s t i s c h e G r u n d z u g d e r D e m o k r a t i e t r e f f e n , e i n a n d e r b e k r ä f t i g e n d , auf die s o z i a l staatlichen Tendenzen nach Abbau der Wohlstandsdifferenzen, n a c h M ä ß i g u n g d e r A b h ä n g i g k e i t s v e r h ä l t n i s s e und g e n o s s e n s c h a f t l i c h e r H i l f e und M i t v e r a n t w o r t u n g . O b e n 2) i s t b e r e i t s d a r g e l e g t w o r d e n , daß t r o t z d i e s e r I n k l i n a t i o n d e r D e m o k r a t i e zu g e w i s s e n s o z i a l p o l i t i s c h e n G e s t a l t u n g s f o r m e n i h r e d e f i n i t i v e A b l e i t u n g a u s den G r u n d e l e m e n t e n d e r D e m o k r a t i e a l l e i n nicht m ö g l i c h i s t , s c h o n g a r nicht a b e r a u s d e r r e i n p o l i t i s c h konzipierten D e m o k r a t i e des G r u n d g e s e t z e s . W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e - o d e r wie m a n e s sonst n e n n e n m a g - i s t ein F o r t o d e r A n d e r s d e n k e n d e r p o l i t i s c h e n D e m o k r a t i e , nicht e t w a n u r e i n e K o n k r e t i s i e r u n g i h r e r I d e e . T r o t z d e m hat die A u s l e g u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s n i e zu v e r g e s s e n , daß d i e s e s in e i n e d e m o k r a t i s c h e V e r f a s s u n g e i n g e b e t t e t und s c h o n ä u ß e r l i c h in die engste Verbindung mit dem Bekenntnis z u r D e m o k r a t i e gebracht i s t . 3) S o z i a l w i r k s a m e I n s t i t u t i o n e n d e r " W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e " 4) w e r d e n u n t e r d i e s e m G e s i c h t s p u n k t in b e z u g auf i h r e V e r 6) 1) 2) 3)

S. oben S. 3 3 4 f . S. oben S. 329 f f . S. oben S. 3 3 8 f f . Z u r A u s l e g u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s u n t e r dem d e m o k r a tischen Aspekt s. vor allem Abendroth, Diskussionsbeitrag zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S. 85, 87 f, 90; d e r s . , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h land, p a s s i m .

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a n k e r u n g im S o z i a l s t a a t s p r i n z i p - p r a e m i s s i s p r a e m i t t e n d i s - int e r p r e t a t o r i s c h bestätigt werden können. Nicht r i c h t i g i s t e s a b e r , d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p von d e r D e m o k r a t i e h e r d a s P o s t u l a t e i n e r M a c h t g l e i c h h e i t von K a p i t a l und A r b e i t und in d e r e n V e r f o l g e i n e r S t ä r k u n g d e r G e w e r k s c h a f t e n a u f zupfropfen. Die Aufhebung d e r "Kopfzahlgleichheit" zugunsten d e r " o r g a n i s c h e n " G l e i c h h e i t von K a p i t a l und A r b e i t 6) k a n n n i c h t a u s e i n e m p o l i t i s c h e n P r i n z i p g e f o l g e r t w e r d e n , d a s g e r a d e auf d e m K o p f z a h l d e n k e n d e s a l l g e m e i n e n und g l e i c h e n W a h l r e c h t s b e r u h t . Wenn ein A u s g l e i c h d e r " K o p f z a h l g l e i c h h e i t " a u s s o z i a l e n G r ü n d e n e r f o r d e r l i c h e r s c h e i n t , so i s t d a s a u s dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a b z u l e i t e n und d r i n g t von h i e r h e r in die D e m o k r a t i e e i n . ^ ) A l l e r d i n g s läßt d a s G r u n d g e s e t z k e i n e n Z w e i f e l d a r a n , daß die politische G e s a m t o r d n u n g vom " K o p f z a h l " - P r i n z i p b e h e r r s c h t w e r d e n s o l l . 8) c)

D e r soziale Rechtsstaat

aa)

Allgemeines

D a s G r u n d g e s e t z v e r s t e h t s i c h a l s die V e r f a s s u n g e i n e s s o z i a l e n 4) 5) 6) 7)

8)

S. oben A b s c h n i t t S. 329, i n s b e s . S. 332 zu F u ß n . 11 f f . E i n z e l h e i t e n s . u n t e n III (S. 762 f f ) . S. h i e r z u oben S. 333 zu F u ß n . 15 (2) und den T e x t hierzu. Zumindest unscharf insofern Abendroth, Zum Begriff des d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S . 9 0 , d e r die G l e i c h s t e l lung nicht n u r d e r Individuen s o n d e r n a u c h d e r s o z i a l e n G r u p p e n u n t e r B e r u f u n g auf die i n n e r e V e r b i n d u n g von D e m o k r a t i e und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t f o r d e r t . Im ü b r i g e n s c h e i n t A b e n d r o t h s A n s i c h t dahin zu g e h e n , daß e i n e s o z i a l e D e m o k r a t i e z w i s c h e n d e r " o r g a n i s c h e n " und d e r " K o p f z a h l g l e i c h h e i t " zu c h a n g i e r e n h a t , je n a c h d e m , w e l c h e s S y s t e m j e w e i l s den " u n t e r e n " S c h i c h t e n h i l f r e i c h e r i s t . So wendet e r s i c h e t w a s c h a r f g e g e n die " o r g a n i s c h e " G l e i c h h e i t d e r S o z i a l p a r t n e r in d e r S e l b s t v e r w a l t u n g von S o z i a l v e r s i c h e r u n g s t r ä g e r n und t r i t t i n s o w e i t f ü r die " K o p f z a h l g l e i c h h e i t " ein ( A b e n d r o t h , Diskussionsbeitrag "Gegenwartsfragen sozialer Versicher u n g " , S. 204; s . h i e r z u a u c h B o g s , S e l b s t v e r w a l t u n g in d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S . 1 5 2 ff, i n s b e s . S. 156 ff und S . 2 0 5 f (Diskussionserwiderung)). S. oben A b s c h n i t t 3 II (S. 338 ff) und III 2 (S. 341 f f ) . - E i n p o l i t i s c h e s V e r f a s s u n g s e l e m e n t , wie e s A r t . 165 RV 1919 e n t h i e l t , kann den o r g a n i s a t o r i s c h e n B e s t i m m u n g e n d e s G r u n d -

- 745 R e c h t s s t a a t e s . E s k ö n n t e s o n s t nicht von den " G r u n d s ä t z e n d e s . . . s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s im Sinne d i e s e s G r u n d g e s e t z e s " s p r e c h e n ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 1 GG). Den R e c h t s s t a a t e n t w i c k e l t e s in s e i n e n o r g a n i s a t o r i s c h e n und g r u n d r e c h t l i c h e n V o r s c h r i f t e n e i n g e h e n d und m i t b e t o n t e m G e l t u n g s a n s p r u c h . Den S o z i a l s t a a t e r w ä h n t e s n o c h e i n m a l in A r t . 20 A b s . 1 GG, a u f f a l l e n d e r w e i s e ohne d o r t a u c h d a s B e k e n n t n i s z u m R e c h t s s t a a t a n z u b r i n g e n , den e s g e s t a l t e t , nicht p r o k l a m i e r t . Im ü b r i g e n s p r i c h t e s h i e r und d o r t - v o r a l l e m i m R a h m e n d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z o r d n u n g - s o z i a l s t a a t l i c h e M a t e r i e n an, baut e s den S o z i a l s t a a t a b e r nicht e i g e n t l i c h a u s , j e d e n f a l l s nicht in e i n e r W e i s e , die m i t d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n O r d n u n g d e s R e c h t s s t a a t s in Vergleich gebracht werden dürfte. D a r i n liegt d e r p o s i t i v rechtliche Grund der Schwierigkeit des grundgesetzlichen Beg r i f f s d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " und d e s g r u n d g e s e t z l i c h e n G e g e n ü b e r von R e c h t s s t a a t und S o z i a l s t a a t . D i e v e r s c h i e d e n s t e n S o z i a l s t a a t s - und R e c h t s s t a a t s k o n z e p t i o n e n , a u s e i n e m h e t e r o g e n e n U n t e r g r u n d d i v e r g i e r e n d e r S t a a t s t h e o r i e n und s o z i a l politischer Ordnungsbilder erwachsen, durch das Grundgesetz gerade hinsichtlich der Sozialstaatlichkeit sich weitgehend selbst ü b e r l a s s e n , h ä u f i g in den e n t s c h e i d e n d e n G e m e i n s a m k e i t e n und D i f f e r e n z e n nicht h i n r e i c h e n d a b g e k l ä r t , f ü h r t e n zu e i n e r v e r w i r r e n d e n V i e l f a l t von D e u t u n g e n und W e r t u n g e n d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " - von d e r F e s t s t e l l u n g d e s W i d e r s p r u c h s b i s z u r I n e i n s s e t z u n g d e s R e c h t s - und S o z i a l s t a a t e s . N u r die S y n t h e s e , das unvoreingenommene Ineinanderfügen der rechtsstaatlichen und d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n S u b s t a n z e n d e r V e r f a s s u n g k a n n i h r j e doch g e r e c h t w e r d e n . l a ) Das

Ineinssetzen

von R e c h t s s t a a t und S o z i a l s t a a t 2 ) v e r e i n -

g e s e t z e s nicht einfach aus dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p hinzugedacht w e r d e n . 1) S. v o r a l l e m die f r ü h e (und v i e l z i t i e r t e ) K r i t i k b e i I p s e n , Ü b e r d a s G r u n d g e s e t z , S. 14 ff = D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , S. 186 ff; Klein, B o n n e r G r u n d g e s e t z und Rechtsstaat, S.399 ff. Aus s p ä t e r e r Zeit s. z . B . Forsthoff, B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 14 f und p a s s i m ; Rumpf, D e r ideologische Gehalt des Bonner Grundg e s e t z e s , S. 29 f . - S . a . die oben S . 5 4 6 zu F u ß n . 10 Z i t i e r ten. la) S . a . B a r o c k a , Die Berücksichtigung s o z i a l e r Gesichtspunkte b e i d e r E r h e b u n g von G e b ü h r e n und B e i t r ä g e n u s w . , S. 825. 2) R e i c h l i c h e u p h e m i s t i s c h M a r c i c , Vom G e s e t z e s s t a a t z u m R i c h t e r s t a a t , S . 4 0 9 f : " E s w a l t e t kein W i d e r s p r u c h z w i s c h e n d e m R e c h t l i c h e n und d e m S o z i a l e n ; r e c h t l i c h i s t s o z i a l , s o -

- 746 facht die Zusammenhänge im Übermaß. E s ist logisch überhaupt nur denkbar auf dem Boden der doppelten Gleichstellung: R e c h t s staat = Gerechtigkeitsstaat und Sozialstaat = Staat der sozialen Gerechtigkeit. Mit der Bezeichnung a l s Gerechtigkeitsstaat ist a b e r weder das Spezifische des R e c h t s s t a a t s noch das Spezifische des Sozialstaats auch nur annähernd p r ä z i s i e r t . Gerade in den Methoden und "Nahzielen" des R e c h t s s t a a t e s und in der konkreten gegenständlichen Ausrichtung des Sozialstaats liegen die D if f e renz punkt e . B e i der Feststellung des W i d e r s p r u c h s kann nicht stehen geblieben werden. E r drängt nach A u f l ö s u n g , schon um der Einheit des Rechts und der Einheit der Verfassungsordnung willen. D i e s e Auflösung könnte nicht in einem Zurücktreten des G e l tungsanspruchs der Rechtsstaatlichkeit oder der Sozialstaatlichkeit gefunden werden. Ein Zurücktreten des R e c h t s s t a a t s p r i n z i p s wäre von vorneherein a u s g e s c h l o s s e n . E s ist das s t ä r k e r ausgebildete. Die im Grundgesetz getroffenen rechtsstaatlichen R e gelungen können nicht a l s unter einem allgemeinen s o z i a l s t a a t l i chen Vorbehalt stehend angesehen werden. Das Grundgesetz steht unter dem deutlichen Zeichen eines sachlichen P r i m a t s d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t . 6) A b e r dennoch würde nichts erlau-

3)

4) 5) 6)

zial ist r e c h t l i c h . D e r soziale R e c h t s s t a a t und der r e c h t l i che Sozialstaat, das sind im Wesen Synonyma, bloß in den Akzenten kommen Nuancen zum Vorschein" ( a . a . O . S . 4 0 9 ) . Vgl. Paulick, Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bindungen des Ges e t z g e b e r s beim E r l a ß von Steuergesetzen, S . 4 8 7 ; Hamann, Das Grundgesetz, Einführung I D 2 (S. 33); Rohwer-Kahlmann, Sozialrecht und Grundgesetz, S . 3 5 9 . Aus dem vorkonstitutionellen Schrifttum ist i n s b e s . zu erwähnen: Kägi, R e c h t s s t a a t - Sozialstaat - s o z i a l e r Rechtsstaat, S. 145. Offenbar lag ein ähnlicher Gedanke - etwa: (bürgerlicher) R e c h t s s t a a t = Gerechtigkeit für die Oberschicht; s o z i a l e r R e c h t s s t a a t = Gerechtigkeit (auch) für das b r e i t e Volk schon der Begriffsbildung bei H e l l e r (Rechtsstaat oder Diktatur, i n s b e s . S . 9 f, 18) zugrunde. S. i n s b e s . Klein, Bonner Grundgesetz und R e c h t s s t a a t , S. 399 ff. S. die oben S . 7 2 0 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n . S. o. S . 7 4 5 zu Fußn. 1, i n s b e s . F o r s t h o f f und Rumpf, a . a . O . - Wenn Scheuner (Diskussionsbeitrag zu "Enteignung und Soz i a l i s i e r u n g " , Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 10, 1952, S. 153 ff (154),meint, bei der notwendigen Versöhnung zwischen (freiheitlichem) R e c h t s s t a a t und (gleichheitlichem) Sozialstaat m ü s s e " d e r

- 747 ben, den Geltungsanspruch des Sozialstaatsprinzips zu leugnen. Doch v e r s e t z t das Grundgesetz g a r nicht in das D i l e m m a e i n e s unauflösbaren W i d e r s p r u c h s . Nur wenn die Rechtsstaatlichkeit des G r u n d g e s e t z e s im älteren m a t e r i e l l e n Sinn als B e schränkung des Staates auf die Rechtsbewahrung verstanden w e r den müßte, w ä r e ihr Gegensatz zum Sozialstaatsprinzip unüberwindlich. Die Rechts Staatlichkeit des G r u n d g e s e t z e s ist jedoch a l s eine f o r m e l l e und zugleich im neueren Sinn m a t e r i e l l e entw i c k e l t . ^ ) In ihr ist P l a t z f ü r das Sozialstaatsprinzip. E s ist Bestandteil der - f ü r den m a t e r i e l l e n Rechtsstaat j ü n g e r e r P r ä gung kennzeichnenden - obersten Schicht m a t e r i e l l e n Rechts, von der h e r die W i r k s a m k e i t des Staates inhaltlich bestimmt w i r d . ® ) In d i e s e m Rahmen, als o b e r s t e s m a t e r i e l l e s , n o r m a t i v e s B e st i m m ung s e 1 e m e nt des S t a a t e s , durchgesetzt m i t t e l s des Mechanismus f o r m a l e r R e c h t s S t a a t l i c h keit a b e r auch darauf beschränkt und d u r c h die r e c h t s s t a a t l i c h e n S c h r a n k e n staatlicher W i r k s a m k e i t u m grenzt, hat d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p seine Geltung zu entfalten. Das ist d e r K o m p r o m i ß , in dem das Grundgesetz Sozialstaat und Rechtsstaat einander g e g e n ü b e r g e s t e l l t hat, sprachlich adäquat ausgedrückt in der F o r m e l vom " s o z i a l e n Rechtsstaat". M a x i m a l e Sozialstaatlichkeit müßte der s o z i a l e n Entwicklung f r e i e Bahn schaffen. Im " s o z i a l e n Rechtsstaat" heiligt dagegen k e i n s o z i a l e r Z w e c k i r g e n d ein M i t t e l , das dem R e c h t s s t a a t n i c h t g e m ä ß ist. D e r Rechtsstaat ist ein System von Hemmungen, nicht von A n t r i e b e n . 1) D e r " s o z i a l e " Rechtsstaat ist es nicht minder; nur daß e r mit seinen H e m m n i s s e n g l e i c h sam eine s o z i a l e Schiene legt, auf der die staatliche Aktivität g e führt und auf die sie auch konzentriert w i r d . D e r Rechtsstaat b e schränkt die Exekutive darin, aus e i g e n e r Vollmacht und e i g e nem A n t r i e b zu handeln. Die Rechtsprechung ist wesensmäßig e b e n f a l l s beschränkt. Im " s o z i a l e n Rechtsstaat" gibt es davon nicht etwa eine grundsätzliche Ausnahme f ü r s o z i a l e Maßnahmen.

7) 8) 9) 10)

Akzent heute m e h r auf der Gleichheit und dem s o z i a l e n B e streben ( l i e g e n ) a l s auf dem l i b e r a l e n Gedanken", so meint e r damit o f f e n b a r w e n i g e r das p o s i t i v e V e r f a s s u n g s r e c h t als seinen politischen und ideellen Hintergrund. S . o . S. 706 f f . S. o. S.396 f f . S . o . 1 b, ee, bbb (S.691 f f ) . Scheuner (Diskussionsbeitrag zu " V e r w a l t u n g und V e r w a l tungsrechtsprechung", S. 184) spricht vom Rechtsstaat a l s dem " V e h i k e l " m a t e r i a l e r s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t .

- 748 " D a s Wesentliche zur Verwirklichung des Sozialstaates . . . kann n u r d e r G e s e t z g e b e r tun . 12) D e r a b e r kann nicht a l l e s tun, w a s z u r maximalen Verwirklichung des Sozialstaates getan werden müßte. D e r "total genormte Wohlfahrtsstaat" ist eine Utopie. ^ D e r R e c h t s s t a a t r i e g e l t die I n d i v i d u a l s p h ä r e ab, s i c h e r t F r e i h e i t u n d U n b e t e i l i g t s e i n d u r c h Schutz g e g e n E i n g r i f f e und B e l a s t u n g e n . D e r S o z i a l s t a a t m u ß in die I n d i v i d u a l s p h ä r e e i n d r i n g e n und z w a r n i c h t n u r b e g ü n s t i g e n d s o n d e r n a u c h b e s c h r ä n k e n d und b e l a s t e n d . A u c h d e r " s o z i a l e R e c h t s s t a a t " i s t d a f ü r auf die M o d a l i t ä t e n a n g e w i e s e n , die d e r R e c h t s s t a a t a l l g e m e i n z u l ä ß t . D e r S o z i a l s t a a t muß umwandeln. D e r " s o z i a l e R e c h t s s t a a t " ist auch darin v o r n e h m l i c h " R e c h t s s t a a t " , daß e r v o r a l l e m d a s B e s t e h e n d e schützt. Der sachliche Gehalt d i e s e r Hemmungen d e r sozialen A k t i v i t ä t d u r c h die r e c h t s s t a a t l i c h e n B i n d u n g e n d a r f nicht u n t e r schätzt werden, l^) jn einer Zeit des wachsenden Sozialprodukts und d e r v o l l w e r t i g e n G e l d w i r t s c h a f t sind s i e nicht so s e h r s p ü r b a r . Die d e m S o z i a l s t a a t i m m e r w e s e n t l i c h e U m v e r t e i l u n g k a n n n e h m e n d d u r c h die a n r e c h t s s t a a t l i c h e n W i d e r s t ä n d e n r e l a t i v a r m e Abgabenerhebung, gebend d u r c h e i n f a c h n o r m i e r b a r e und n o r m g e r e c h t zu v o l l z i e h e n d e , die i n d i v i d u e l l e F r e i h e i t m a x i m a l schonende G e l d l e i s t u n g e n 16) erfolgen. Bei (konstantem oder) sink e n d e m S o z i a l p r o d u k t und N a c h l a s s e n d e r T a u s c h f u n k t i o n d e s G e l des wird eine u n m i t t e l b a r e Sachumverteilung - sei es durch Ü b e r t r a g u n g d e r V e r f ü g u n g s m a c h t , s e i e s d u r c h E i n r ä u m u n g von Kons u m - o d e r N u t z u n g s b e t e i l i g u n g e n u s w . - notwendig, d e r e r h e b lich s c h ä r f e r e rechtsstaatliche Widerstände entgegengebracht w e r d e n . A b e r nicht nur hinsichtlich d e r Umverteilung sondern 11) Z u m F o l g e n d e n s . o . S . 3 9 6 f f u n d die d o r t . N a c h w . 12) B V e r f G E 1, 97 (105). 13) Vgl. R u m p f , D e r i d e o l o g i s c h e G e h a l t d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 28 f. 14) Zu " o p t i m i s t i s c h " wohl A b e n d r o t h , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s i m G r u n d g e s e t z d e r Bundesrepublik Deutschland, S.100. 15) S. h i e r z u die oben S. 14 zu F u ß n . 4 6 Z i t i e r t e n . S. i n s b e s . (wie a u c h d o r t z i t i e r t ) F o r s t h o f f ( B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 32), d e s s e n T h e s e , " d i e r e c h t s s t a a t l i c h e V e r f a s s u n g (stehe) a l s o d e m S o z i a l s t a a t n i c h t i m W e ge" g e r a d e u n t e r d e r V o r a u s s e t z u n g s t e h t , daß die U m s c h i c h t u n g nicht d u r c h u n m i t t e l b a r e E n t z i e h u n g o d e r E n t w e r t u n g r e c h t s s t a a t l i c h g e s c h ü t z t e r P o s i t i o n e n s o n d e r n auf dem Wege ü b e r die B e s t e u e r u n g e r f o l g t . 16) S . o . S . 4 6 3 , i n s b e s . S. 468 zu F u ß n . 6 und den T e x t h i e r z u .

- 749 g a n z a l l g e m e i n w i r d j e d e A n s p a n n u n g d e r d e r z e i t so s e h r g e l o k k e r t e n s o z i a l e n S i t u a t i o n v o r a l l e m a u c h die r e c h t s s t a a t l i c h e n B r e m s e n bis zum Glühen heißlaufen l a s s e n . D e r R e c h t s s t a a t t r ä g t und v e r w i r k l i c h t die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t - soweit s i e n o r m i e r t und n o r m i e r b a r i s t . A b e r wie w e n i g v e r m a g die e i n e s o z i a l s t a a t l i c h e V e r f a s s u n g s n o r m ! Wie w e n i g v e r m a g s i e v o r a l l e m ü b e r den G e s e t z g e b e r , der allein " d a s Wesentliche zur Verwirklichung des Sozialstaat e s " t u n k a n n . Und wie w e n i g b e h e r r s c h t s c h l i e ß l i c h a u c h d a s G e s e t z s e l b s t die T a t s a c h e n , u m die e s s i c h b e m ü h t . D e r R e c h t s s t a a t s i c h e r t a u c h die T e i l h a b e an den L e i s t u n g e n d e s S o z i a l s t a a t s . A b e r w i e v i e l s c h w ä c h e r i s t e r doch d a r i n a l s in d e r Sicherung des Unbeteiligtseins. D e r R e c h t s s t a a t , d e r a l s " s o z i a l e r R e c h t s s t a a t " die s o z i a l s t a a t l i c h e G r u n d n o r m in s i c h a u f g e n o m m e n h a t , k o m m t s e i n e r s e i t s n i c h t u n b e r ü h r t davon. S o z i a l s t a a t l i c h e A k t i v i t ä t t r i f f t auf die " w e i c h e n " S t e l l e n d e s R e c h t s s t a a t s . D a r a u f e t w a , d a s Individuum d u r c h e i n e n u n i v e r s e l l e n G e s e t z e s v o r b e h a l t v o r den G e f ä h r d u n g e n d e s b e g ü n s t i g e n d e n und l e i s t e n d e n " E i n b r u c h e s " in die I n d i v i d u a l s p h ä r e zu s c h ü t z e n , i s t e r n i c h t e i n g e r i c h t e t . Die s o z i a l s t a a t l i c h e Intention h i n d e r t ihn z u s ä t z l i c h , den o f f e n e n Ring d e s G e s e t z e s v o r b e h a l t s u m d e s u t o p i s c h e n Z i e l e s eines "total genormten Wohlfahrtsstaates" willen u n t e r Zur ü c k s e t z u n g d e r s o z i a l e n A k t i o n s f ä h i g k e i t zu s c h l i e ß e n . 18) D i e s o z i a l s t a a t l i c h e N o t w e n d i g k e i t m a s s e n h a f t e r E i n g r i f f e in u n ü b e r s c h a u b a r v i e l e i n d i v i d u e l l e L e b e n s v e r h ä l t n i s s e und d a s s c h o n in der Natur des m o d e r n e n R e c h t s s t a a t s als " G e r e c h t i g k e i t s s t a a t " liegende, durch das sozialstaatliche Streben nach " s o z i a l e r Gerechtigkeit" a b e r noch g e s t e i g e r t e B e d ü r f n i s nach e i n e r t r o t z d e m f a l l w e i s e , i n d i v i d u e l l " g e r e c h t e n " E n t s c h e i d u n g b e d r ä n g e n die r e c h t s s t a a t l i c h e I d e e d e r G e s e t z m ä ß i g k e i t und M e ß b a r k e i t d e r s t a a t l i c h e n B e f u g n i s s e . Die l e g i s l a t i v e A u f g a b e k a n n v i e l f a c h n u r unter Vernachlässigung der P r ä z i s i o n der allgemeinen Norm gel ö s t w e r d e n . Die r i c h t e r l i c h zu h a n d h a b e n d e G e n e r a l k l a u s e l k e n n z e i c h n e t den F l u c h t w e g d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " . Der Rechtsstaat, der sich als " s o z i a l e r Rechtsstaat" zum staatlichen S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g und z u r s o z i a l e n A u f g a b e i m e n g e r e n h i s t o r i s c h - k o n k r e t e n Sinn b e k a n n t hat, kann s i c h k e i n e e i n s e i t i g e 17) S . a . oben A b s c h n i t t 4 I (S.396 ff) und II (S. 406 ff) ( i n s b e s . S . 4 3 1 ). 18) S. oben A b s c h n i t t 4 II 2 b, bb, a a a (S.420 f f ) . 19) S. oben A b s c h n i t t 4 I (S.396 ff) und II 3 b, a a (S.512 ff) und cc (S. 520 f f ) .

- 750 S i c h e r u n g d e r F r e i h e i t , d e r u n g e s t ö r t e n Individualität, des Unbet e i l i g t s e i n s an den a l l g e m e i n e n A n g e l e g e n h e i t e n l e i s t e n . D i e d a r i n l i e g e n d e Wandlung des R e c h t s s t a a t s i s t v o r w i e g e n d i d e o l o g i s c h e r N a t u r . S i e äußert s i c h p o s i t i v r e c h t l i c h nicht in e i n e r B e s e i t i g u n g o d e r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n Auflösung des individuellen R e c h t s s c h u t z e s sondern in e i n e r d e r s o z i a l e n Bindung a n g e m e s s e n e n G e s t a l tung bzw. Auslegung d e r e i n s c h l ä g i g e n N o r m e n , i n s b e s . a l s o d e r G r u n d r e c h t e . A b e r h i e r wie dort b r i n g t die A k t u a l i s i e r u n g d e r R e c h t s S t a a t l i c h k e i t a l s e i n e s P r i n z i p s nicht n u r d e r n e g a t i v e n A b w e h r s o n d e r n des A u s g l e i c h s z w i s c h e n F r e i h e i t und Bindung und a l s e i n e s R e g u l a t i v s des gebenden und nehmenden A u s t a u s c h e s z w i s c h e n Individuum und s t a a t l i c h e r G e m e i n s c h a f t , die m i t d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h anerkannten Übernahme der sozialen Staatsaufgabe verbunden i s t , das ü b e r k o m m e n e R e c h t s s t a a t s v e r s t ä n d n i s in V e r l e g e n h e i t e n . W ä h r e n d die e n t s c h e i d e n d e K o n z e s s i o n des R e c h t s s t a a t s an den S o z i a l s t a a t im " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " in e i n e r i m m a n e n t e n B i n dung d e r r e c h t s s t a a t l i c h e n F r e i h e i t s - und A b w e h r r e c h t e an die soziale Gemeinschaftsaufgabe besteht, ' i s t - dies v o r a u s g e s e t z t - die U n t e r w e r f u n g des S o z i a l s t a a t s u n t e r den R e c h t s s t a a t e i n e v o l l k o m m e n e . 21) D e r " s o z i a l e R e c h t s s t a a t " ist S o z i a l s t a a t in den F o r m e n und G r e n z e n des R e c h t s s t a a t s . Darin prägt s i c h nicht zuletzt die E i g e n a r t d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n N o r m i e r u n g d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t , wie s i e das G r u n d g e s e t z enthält, a u s . D i e u n g e g l i e d e r t e , t a t b e s t a n d l i c h nicht p r ä z i s a u f z u s c h l i e ßende, u m f a s s e n d e , v o l u m i n ö s e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l kann von 20)

V g l . B e t t e r m a n n , G r u n d f r a g e n des P r e i s r e c h t s f ü r M i e t e n und P a c h t e n , S . 1 1 9 f; E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s recht B d . I , S . 4 6 ; Scheuner, Die staatliche Intervention im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , S . 2 0 f; B e r g e r , Bedeutung und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 7 f; G e r b e r , D i e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l des G r u n d g e s e t z e s , i n s b e s . S . 41 f; Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s B d . II S . 3 4 f ; Maunz, G r u n d f r a g e n des E n e r g i e w i r t s c h a f t s r e c h t s , S . 3 2 1 f ; V e r t r a g s f r e i h e i t heute, S . 5 ff. S . a . Abendroth,' D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " , i n s b e s . S . 87 ff; P e t e r s , K o m b i n a t i o n v e r s c h i e d e n e r V e r f a s sungsgrundsätze als Mittel der Verfassungsauslegung, S. 124. Z u r e n t s p r e c h e n d e n Auslegung d e r G r u n d r e c h t e s . die oben S . 720 z u F u ß n . 3 Z i t i e r t e n ; s . a . den folgenden 6. A b s c h n i t t ( S . 842 ff). 21) S . die oben S . 720 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n . 22) S . a . B r u n o M o l i t o r , S o z i a l p o l i t i k im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S.102.

- 751 r e c h t s s t a a t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n nicht a u s n e h m e n und ihnen g e g e n ü b e r nicht l e g i t i m i e r e n . Würde s i e das, so würde s i e den R e c h t s s t a a t a u f l ö s e n . ^3) D a s G r u n d g e s e t z hätte durch e n g e r e B e s t i m m u n g e n , die m i t dem W e s e n des R e c h t s s t a a t s v e r e i n b a r g e w e s e n w ä r e n und ihn nicht g r u n d s ä t z l i c h in F r a g e g e s t e l l t h ä t t e n , f ü r b e s t i m m t e s o z i a l e G e g e n s t ä n d e und A k t i o n s r i c h t u n g e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h Raum f ü r die s o z i a l e Entwicklung s c h a f f e n können. E s h ä t t e auch, wenngleich von v o r n e h e r e i n m i t g e r i n g e r E f f e k t i v i t ä t s c h a n c e , die r e c h t s s t a a t l i c h e Ordnung m i t b e s o n d e r e n T e i l h a b e r e c h t e n s o z i a l a n r e i c h e r n können. Die M ö g l i c h k e i t e n dafür w ä r e n b e g r e n z t g e w e s e n , ^ ^ hätten, o p t i m a l genutzt, die " S o z i a l i t ä t " d e r V e r f a s s u n g im V e r h ä l t n i s z u r und in V e r b i n dung m i t d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t a b e r doch w e i t e r v o r a n t r e i b e n können a l s das durch die Verwendung des W o r t e s " s o z i a l " in A r t . 20 und 28 GG a l l e i n g e s c h e h e n konnte. 25) 23)

Mit R e c h t n i m m t F o r s t h o f f ( B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 7 F u ß n . 29) an, daß das A d j e k t i v " s o z i a l " nicht a u s r e i c h t , um s t a a t l i c h e B e f u g n i s s e r e c h t s s t a a t s g e m ä ß zu u m s c h r e i b e n . Zu weit geht e r a l l e r d i n g s , wenn e r sagt, e s s e i " f ü r die j u r i s t i s c h e B e g r i f f s b i l d u n g u n b r a u c h b a r " . F o r s t h o f f (ebd. S . 2 5 f) m e i n t f e r n e r zutreffend, das - wie zu u n t e r s t e l l e n : r e c h t l i c h u m f a s s e n d a k t u e l l e - S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , p o l e m i s c h auf e i n e a n g e m e s s e n e r e , g e r e c h t e r e Güt e r o r d n u n g g e r i c h t e t , w ä r e " e i n M i t t e l zu u n ü b e r s e h b a r e n D i s k r i m i n i e r u n g e n und V e r w i r k u n g e n . D a s w ä r e a b e r die V e r n i c h t u n g des R e c h t s s t a a t s " . A b e r e r geht auch h i e r w i e d e r einen (kleinen) S c h r i t t zu weit, wenn e r s a g t , die E n t scheidung f ü r das p o l e m i s c h v e r s t a n d e n e s o z i a l e E l e m e n t im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t würde dazu führen, " d a ß das G r u n d g e s e t z s e i n e G e w ä h r l e i s t u n g s f u n k t i o n nur im R a h m e n d e s s e n ausübt, w a s von d e r j e w e i l i g e n M e h r h e i t und R e g i e r u n g a l s sozial verstanden wird". 24) Z u r " a u ß e r o r d e n t l i c h e n K o n s i s t e n z des R e c h t s s t a a t s g e g e n ü b e r den V e r s u c h e n , ihn m i t s o z i a l e n G e h a l t e n zu e r f ü l l e n " ( F o r s t h o f f ) s . o . S . 396 und die dortigen N a c h w e i s e . 2 5) W e r n e r ( S o z i a l s t a a t l i c h e Tendenzen in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 85) und B e r g e r (Bedeutung und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 10) m e i n e n , das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p e r s e t z e d e r S a c h e nach s o z i a l e " G r u n d r e c h t e " wie die d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g v o l l a u f . Ipsen (Über das G r u n d g e s e t z , S . 14 = D a s G r u n d g e s e t z in s e i n e r V o r l ä u f i g k e i t , S. 186) und Abendroth (Zum B e g r i f f des d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s in dem G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S. 85) sind dagegen d e r Meinung, das G r u n d g e -

- 752 H e m m t und b e s c h n e i d e t d e r R e c h t s s t a a t den S o z i a l s t a a t , s o v e r e d e l t e r ihn doch a u c h . B e s c h r ä n k t e r die s t a a t l i c h e A k t i v i t ä t , so m o d i f i z i e r t e r s i e doch so, daß s i e , wo s i e P l a t z g r e i f t , w o h l t ä t i g e r w i r k t a l s ohne die r e c h t s s t a a t l i c h e M ä ß i g u n g . N u r a l s R e c h t s s t a a t k a n n d e r S o z i a l s t a a t so a u f g e b a u t w e r d e n , daß den B e t e i l i g t e n e i n e b e h e r r s c h b a r e I n d i v i d u a l s p h ä r e , F r e i h e i t und Sic h e r h e i t d e r T e i l h a b e , s o w e i t a m P l a t z e a u c h F r e i h e i t d e s Unbet e i l i g t s e i n s und l e t z t l i c h e i n e S u b j e k t p o s i t i o n e r h a l t e n b l e i b t b z w . v e r s c h a f f t w i r d . 2 6 ) E r s t v o m R e c h t s s t a a t h e r w i r d die s o z i a l s t a a t l i c h e F o r d e r u n g n a c h d e m s t a t u s p o s i t i v u s s o c i a l i s s i n n v o l l und s e t z b l e i b e in d i e s e r H i n s i c h t h i n t e r d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g z u r ü c k ( w e i t e r e N a c h w e i s e zu d i e s e r F r a g e s . o. S. 695 zu F u ß n . 9 ) . Nun i s t a b e r die A l t e r n a t i v e nicht d i e j e n i g e : Soz i a l s t a a t s p r i n z i p o d e r s o z i a l e " G r u n d r e c h t e " ; und e r s t r e c h t nicht d i e : S o z i a l s t a a t s p r i n z i p o d e r s o z i a l e " G r u n d r e c h t e " d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g . Daß eine G e n e r a l k l a u s e l u m f a s s e n d e r i s t a l s D e t a i l r e g e l u n g e n , d ü r f t e e b e n s o w e n i g zu b e z w e i f e l n s e i n wie daß D e t a i l v o r s c h r i f t e n e i n e i n t e n s i v e r e G e l t u n g b e a n s p r u c h e n k ö n n e n . D a b e i k o m m t e s w i e d e r auf die P r ä z i sion d i e s e r B e s t i m m u n g e n an. Optimalen Effekt kann n u r e i n e K o m b i n a t i o n von G e n e r a l k l a u s e l ( n ) und p r ä z i s e n E i n z e l r e g e l u n g e n e r z i e l e n . In d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g f e h l t e nicht nur eine G e n e r a l k l a u s e l vom Umfang des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s und w a r d e r G e l t u n g s w i l l e , d e r h i n t e r den E i n z e l v o r s c h r i f t e n s t a n d , s c h w a c h . E i n e S t e i g e r u n g , die die g r u n d g e s e t z l i c h e u n d die W e i m a r e r R e g e l u n g h i n t e r s i c h l ä ß t , l i e ß e s i c h s e h r wohl d e n k e n . - Im ü b r i g e n s . zu den " s o z i a len G r u n d r e c h t e n " u n t e n A b s c h n i t t 6 1 3 (S. 848 f f ) . 26) A u ß e r dem oben A b s c h n i t t 4 (S. 396 ff) z u r s o z i a l e n F u n k tion d e r r e c h t s staatlichen Regeln A u s g e f ü h r t e n sei zum W e c h s e l s p i e l d e r S i c h e r u n g von F r e i h e i t und T e i l h a b e i m " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " v e r w i e s e n auf F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 1 6 ff; f e r n e r auf die oben S . 7 5 0 zu F u ß n . 2 0 Z i t i e r t e n . - Z u m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t a l s dem V e r s u c h , m ö g l i c h s t v i e l F r e i h e i t und S i c h e r h e i t m i t m a x i m a l e r E r f ü l l u n g d e r an den Staat g e r i c h t e t e n s o z i a l e n F u n k t i o n s e r w a r t u n g zu v e r b i n d e n , s . a u ß e r den G e n a n n t e n Kägi, R e c h t s s t a a t - S o z i a l s t a a t - s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , i n s b e s . S. 142 ff; d e r s . , Die E n t w i c k l u n g d e s s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t s s t a a t s s e i t 1848, S . 2 2 1 ff; s . f e r n e r R ö t t g e n , G e m e i n d e und B u n d e s g e s e t z g e b e r , S . 3 3 ; R u m p f , D e r i d e o logische Gehalt des Bonner Grundgesetzes, S.28.

- 753 d i e s e r Status a k t u e l l . 2 7 ) Nur als " s o z i a l e r Rechtsstaat" kann der Sozialstaat die Menschenwürde verwirklichen, wie er es soll. Nur um den P r e i s der rechtsstaatlichen Hemmungen, nur als " s o z i a l e r Rechtsstaat" kann sich der Sozialstaat des Abgleitens in den Totalstaat - wenn man so w i l l : in den totalen Wohlfahrtsoder Versorgungsstaat 29) - erwehren. 30) 27) Zur Ableitung der Forderung der Verrechtlichung der P o s i tion des Bedürftigen aus dem Wesen des sozialen Rechtsstaats s. (außer den oben S.730 zu Fußn. 3 Z i t i e r t e n ) B V e r w G E 1, 159 (161 f); BGHZ 25 (234 f); Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14. Zur "Subjektivierung" objektiver Rechtspositionen über die extrem rechtsstaatliche Norm des A r t . 19 A b s . 4 GG s. o. S. 544. 28) Positivrechtlich darf auf A r t . 1 A b s . 1 GG hingewiesen w e r den. Zur Verknüpfung des Sozialstaats mit dem Staatsziel der Verwirklichung der Menschenwürde s. die oben S. 746 zu Fußn. 4 Zitierten. Im besonderen tragend für die V e r e i n i gung von Sozialstaat und Rechtsstaat im " s o z i a l e n Rechtsstaat" bei B e r g e r , Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes vom sozialen Rechtsstaat, S. 7 f. 29) Die T e r m i n o l o g i e betreffend " W o h l f a h r t s S t a a t " und " V e r s o r g u n g s s t a a t " ist nicht einheitlich. " I n h e i d e n Fällen handelt es sich um Schlagworte, die von den Gegnern der Sozialpolitik in die Diskussion geworfen sind. W i r sollten nicht so sehr über diese irreführenden Schlagworte, sondern über die Sache selbst diskutieren" (Lepinski, Diskussionsbeitrag zu " D i e Sozialpolitik und die Freiheit des Menschen", Schriften der Gesellschaft für sozialen Fortschritt e . V . , Bd.9, 1959, S. 62 ff (63)). In " der Sache selbst" muß entscheidend sein, ob der Staat die individuelle Entfaltung unterdrückt oder ihr Raum läßt, ob er totalitär ist oder f r e i heitlich. Vom "Wohlfahrtsstaat" glauben z . B . G e r b e r (Die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes, S.42) und Wolff ( V e r waltungsrecht I, S.44 f ) den Sozialstaat bzw. den sozialen Rechtsstaat abheben zu können. Dürig (Grundfragen des öffentlichrechtlichen Entschädigungssystems) sieht das Gegenstück zum (freiheitlichen) sozialen Rechtsstaat dagegen im " V e r s o r g u n g s s t a a t " . Abendroth (Zum B e g r i f f des demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S. 99) hält dafür, es gebe einen " W o h l fahrtsstaat", zu dem hin der Sozialstaat ohne wesentliche Beeinträchtigung der Rechtsstaatlichkeit fortentwickelt werden könnte. Weitgehend wird jedoch der "Wohlfahrtsstaat" mehr oder weniger als Synonym für den Sozialstaat gebraucht. So

- 754 A b e r nicht n u r " v e r e d e l t " die R e c h t s s t a a t l i c h k e i t den S o z i a l s t a a t . Dem R e c h t s s t a a t i s t s e i n e r s e i t s d a s sozialstaatliche V e r f a s s u n g s e 1 e m e n t - verfassungspolitisch betrachtet u n e n t b e h r l i c h . 3 1 ) Sein f o r m a l e r L e g a l i s m u s l ä u f t auf den Willen des (einfachen) G e s e t z g e b e r s a l s d a s m a ß g e b l i c h e Ents c h e i d u n g s s u b j e k t d e r s o z i a l e n O r d n u n g h i n a u s , in d e r D e m o k r a t i e a l s o auf den D e z i s i o n i s m u s d e r M e h r h e i t . Seine l i b e r a l e , i n d i v i d u a l i s t i s c h e E i n s e i t i g k e i t in d e r m a t e r i e l l e n S u b s t a n z ü b e r läßt die s o z i a l e E n t w i c k l u n g d e m f r e i e n Spiel d e r K r ä f t e . E i n e ü b e r g r e i f e n d e Ordnung fehlt. Die G e r e c h t i g k e i t s d e t e r m i n a t i o n des R e c h t s s t a a t e s ist wegen i h r e r inhaltlichen Unbestimmtheit s e l b s t dann a l s s o l c h e u n z u r e i c h e n d , wenn i h r n o r m a t i v e G e l t u n g z u g e s c h r i e b e n w i r d . H i e r d e r G e s e t z g e b u n g und d e m F r e i h e i t s g e b r a u c h D i r e k t i v e n zu g e b e n , i s t die w i c h t i g e A u f g a b e d e s Soz i a l s t a a t s p r i n z i p s . 32) Indem d e r S o z i a l s t a a t die ö k o n o m i s c h e n U n g l e i c h h e i t e n und A b h ä n g i g k e i t s v e r h ä l t n i s s e m i l d e r t , u n t e r b a u t e r s c h l i e ß l i c h a u c h die F r e i h e i t l i c h k e i t d e s R e c h t s s t a a t s , 33) die n u r r e c h t l i c h - n o r m a t i v f u n d i e r t , nicht voll a u s s c h w i n g e n kann, s o n d e r n e r s t dann, wenn die a u ß e r r e c h t l i c h e A m b i a n c e s i e b e g ü n s t i g t . 34) bb) E i n i g e b e s o n d e r e P r o b l e m e aaa)

Vorbemerkung

Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Deutung des sinnträchtigen,

30)

31) 32)

33)

34)

neuarti-

m e i n t ( w . v . a . ) C l a u s A r n d t (Die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S. 333), d e r W o h l f a h r t s s t a a t s e i ein zwingendes Gestaltungsziel der sozialstaatlichen Gesetzgeb u n g . D ü r i g ( A r t . 2 d e s G r u n d g e s e t z e s und die G e n e r a l e r m ä c h t i g u n g zu a l l g e m e i n p o l i z e i l i c h e n M a ß n a h m e n , S. 83) b e z e i c h n e t den S o z i a l s t a a t a l s e i n e n " s o z i a l g e s t a l t e n d e n Wohlfahrtsstaat" . Vgl. Kägi, a . a . O . , i n s b e s . Z u r E n t w i c k l u n g d e s s c h w e i z e r i s c h e n R e c h t s s t a a t e s s e i t 1848, S . 2 2 2 ; F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g i m S o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 9 f; D ü r i g , a . a . O . ; Gerber, a . a . O . S. n o c h m a l s oben S. 751 z u F u ß n . 2 5 . B e s o n d e r s deutlich bei H e r b e r t Krüger, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " , V V D S t R L . H. 12, 1954, S. 109 ff (110 f ) . S . a . H e s s e , D e r G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z i m S t a a t s r e c h t , S. 185; Hamel, Die Bedeutung d e r G r u n d r e c h t e im sozialen R e c h t s s t a a t , S. 19 f f . Zu d i e s e r B e d e u t u n g d e r s o z i a l - r e c h t s s t a a t l i c h e n S y n t h e s e s . O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S . 1 3 5 und 1 3 5 f f , p a s s i m .

- 755 gen B e g r i f f e s des " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " hat fast noch m e h r a l s die des Sozialstaatsprinzips allein mit der Versuchung zu kämpfen, bestimmte sozialtheoretische Ordnungsvorstellungen oder einzelne, besonders wichtig erscheinende sozialpolitische Postulate "hineinzulesen" und auf diese Weise apokryph zu posit i v i e r e n . Eine besondere Gefahrenquelle spekulativer Überentfaltung des " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " scheint e s zu sein, die indiv i d u a l i s t i s c h - f r e i h e i t l i c h e Substanz s e i n e s r e c h t s staatlichen E l e ments zu verselbständigen und ohne Rücksicht auf ihre positive grundgesetzliche Ausgestaltung gegen die Sozialstaatlichkeit auszuspielen. Das Grundgesetz hat aber die Rechts Staatlichkeit anders a l s die Sozialstaatlichkeit - grundsätzlich positiv ins einzelne gehend entwickelt. Den freiheitlichen Ausgrenzungen hat es eine abschließende Regelung zuteil werden l a s s e n . An ihr findet der Sozialstaat seine Grenzen, nicht an einem irgendwie erdachten F r e i h e i t s p r i n z i p . bbb)

S o z i a l e r Rechtsstaat und Subsidiaritätsprinzip

Nicht selten wird dem Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s - oder auch des m e h r oder weniger in s e i n e r r e c h t s staatlichen L e g i e rung gesehenen und daher a l s freiheitlich verstandenen Sozials t a a t e s - das Subsidiaritätsprinzip zugeordnet. Soweit das mit 1)

1)

Das Grundgesetz spricht zwar gelegentlich von einer f r e i h e i t lichen demokratischen Grundordnung (Art. 18 Satz 1, 21 A b s . 2 Satz 1, 91 A b s . 1 GG). A b e r damit meint es nicht einen von der positiven Detailgestaltung individueller und kollektiver F r e i h e i t durch die Verfassung unabhängigen V e r f a s s u n g s s a t z der " F r e i h e i t l i c h k e i t " sondern vielmehr die hinter der v e r fassungsrechtlichen Gesamtordnung stehende wesentliche Substanz, gewissermaßen den freiheitlichen Extrakt des Grundgesetzes. Vgl. hierzu z . B . v. Mangoldt-Klein, A r t . 18 A n m . I I I 4 b; Maunz in Maunz-Dürig, A r t . 21 Randn. 114; s . a . B V e r f G E 2, 1 (12 f). Zum Verhältnis der freiheitlichen und demokratischen Grundordnung zur Entwicklung des Sozialstaates s. i n s b e s . B V e r f G E 5, 85 (197 ff). Vgl. Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 153 ff, 157 f, 160 ff; F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im sozialen R e c h t s staat, S. 16 ff, 2 2 f ; d e r s . , Sozialer R e c h t s s t a a t und A r b e i t s recht, S. 162 f; Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 4 6 ; Olbersdorf, S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S . 1 3 5 , 139 f; G e r b e r , Die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes, S . 4 2 ; Klein, Christ und K i r c h e in der s o z i a len Welt, S. 125 ff, 316 ff; Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , S. 22, 32 ff, 142 f, 263 (insbes. S . 3 5 ) ; d e r s . , Die

- 756 dem A n s p r u c h eines selbständigen V e r f a s s u n g s g e b o t e s ges c h i e h t , ^ zu U n r e c h t . D a s a l l g e m e i n e S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p i s t v i e l zu u n p r ä z i s und l e i s t u n g s s c h w a c h , u m a l s R e c h t s s a t z e r n s t l i c h in B e t r a c h t zu k o m m e n . 3 ) A l s S a m m e l b e z e i c h n u n g f ü r die S u m m e d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n R e g e l u n g e n i n d i v i d u e l l e r und k o l l e k t i v e r F r e i h e i t w ä r e e s kein e i g e n s t ä n d i g e s P r i n z i p (und d a r ü b e r hinaus terminologisch recht unglücklich). Als Hintergrundprinzip der einschlägigen Rechtsregelungen würde es diese ü b e r i h r e z w i n g e n d e A u s s a g e h i n a u s f o r t f ü h r e n und s o m i t den B o den d e s p o s i t i v e n R e c h t s v e r l a s s e n . 4 ) A l s R e s u l t a n t e a u s e i n e m a l l g e m e i n e n P r i n z i p r e c h t s s t a a t l i c h e r " F r e i h e i t l i c h k e i t " und s o z i a l s t a a t l i c h e n E i n m i s c h u n g s s t r e b e n s kann e s e b e n f a l l s nicht z u r Geltungskraft positiven V e r f a s s u n g s r e c h t s aufsteigen, weil es d i e s e " F r e i h e i t l i c h k e i t " - wie s i e dem a l s e i g e n s t ä n d i g e s V e r f a s sungsprinzip v o r a u s z u s e t z e n w ä r e - a l s geltendes Recht nicht gibt. T r o t z d e m i s t d e r H i n w e i s auf d a s S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p vom " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " h e r nicht v e r f e h l t . A l s D e u t u n g s s c h e m a , d a s die u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G e s t a l t u n g d e s S o z i a l s t a a t s den Weg d e r g e r i n g s t e n R e i b u n g an den B e g r e n z u n g s f l ä c h e n d e r F r e i h e i t zu f ü h r e n v e r m a g , lenkt e s auf r e c h t s p o l i t i s c h e G e s a m t k o n z e p t i o n e n hin, die s i c h den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n E r f o r d e r n i s s e n o p t i m a l e i n f ü g e n . 5) A b e r d i e s e d ü r f e n nicht v e r f a s s u n g s rechtlich verselbständigt werden. Die E r k e n n t n i s e t w a d e r m u l t i l a t e r a l e n I n t e r d e p e n d e n z z w i s c h e n einer weiträumigen i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t , einer gesteig e r t e n S e l b s t v e r a n t w o r t u n g und z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n G e m e i n v e r p f l i c h t e t h e i t und d e r M ö g l i c h k e i t und Notwendigkeit e i n e s " V e r h a l t e n s " u n m i t t e l b a r e r s o z i a l s t a a t l i c h e r A k t i v i t ä t i s t von s o g r o ß e r

2) 3) 4) 5)

Rolle des Staates bei d e r Regelung des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s , R e c h t d e r A r b e i t , l l . J h g . (1958) S. 321 ff (323); B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 55; M e n g e r , Die B e s t i m m u n g d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g n a c h Z w e c k e n , M i t t e l n und F o r m e n d e s V e r w a l t u n g s h a n d e l n s , S. 299; G a s s , Z u r v e r f a s sungsrechtlichen Problematik der saarländischen Arbeitsk a m m e r und d e r b r e m i s c h e n A r b e i t n e h m e r k a m m e r . In d i e s e m Sinne e x t r e m Klein, a . a . O . S. oben S.223 f f . S. oben A b s c h n i t t 2 ( S . 2 1 9 f f ) , i n s b e s . S. 223 und u n t e n A b s c h n i t t 6 (S. 842 f f ) . Z u m i n d e s t a u c h in d i e s e m Sinne sind die m e i s t e n d e r oben S . 7 5 5 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n zu v e r s t e h e n .

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W i c h t i g k e i t f ü r e i n e o p t i m a l e S y n t h e s e von R e c h t s s t a a t und S o z i a l s t a a t in d e r V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t , daß die d a r a u s f o l g e n d e M a x i m e , F r e i h e i t und i n d i v i d u e l l e V e r a n t w o r t u n g zu h e b e n und den u n m i t t e l b a r e n E i n g r i f f d e s S t a a t e s z u r ü c k z u d r ä n g e n , f a s t a l s ein "Grundgesetz" sozialer Rechtsstaatlichkeit bezeichnet werden k a n n . 6 ) A b e r d i e s e M a x i m e d a r f v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h nicht a b s o lut g e s e t z t w e r d e n . E n t s p r e c h e n die ö k o n o m i s c h e n , s o z i a l p s y c h i s c h e n o d e r a u c h die a n t h r o p o l o g i s c h e n V o r a u s s e t z u n g e n d i e s e r K o n z e p t i o n n i c h t (voll), so k a n n ein V o r d r i n g e n d e r u n m i t t e l b a r e n s o z i a l s t a a t l i c h e n A k t i o n b i s a n die v o m p o s i t i v e n V e r f a s s u n g s r e c h t , i n s b e s . a l s o von d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g g e z o g e n e n G r e n zen notwendig werden. H i e r liegt die G r e n z e - d o r t d a s O p t i m u m . N u r die V e r l e t z u n g d e r G r e n z e , nicht a u c h die m a n g e l n d e E r k e n n t n i s o d e r V e r w i r k l i c h u n g d e s O p t i m u m b e w i r k t die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e V e r a n t w o r t l i c h k e i t und S a n k t i o n . I s t d a s S u b s i d i a r i t ä t s p r o b l e m in d e r I n d i v i d u u m - S t a a t - B e z i e h u n g d u r c h die g r u n d r e c h t l i c h e O r d n u n g n a c h v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r S t r u k t u r und L ö s u n g z i e m l i c h e i n d e u t i g v o r g e z e i c h n e t , s o gilt d a s G e g e n t e i l f ü r die s u b s i d i ä r e V e r a n t w o r t l i c h k e i t b z w . die A u t o n o m i e d e r z w i s c h e n Individuum und Staat s t e h e n d e n V e r b ä n d e . ® ' D i e F a m i l i e bildet ein S o n d e r p r o b l e m und i s t in A r t . 6 GG a u c h b e s o n d e r s angesprochen. Schwierigkeiten bestehen v o r allem hinsichtlich d e r ü b e r p e r s ö n l i c h e n Kollektiveinheiten. Die entscheid u n g s - und e f f e k t n a h e M i t a r b e i t d e s e i n z e l n e n in e i n e m k l e i n e r e n o d e r m i t t l e r e n V e r b a n d b i l d e t und s t ä r k t in ihm z w a r m e h r a l s die M a s s e n d e m o k r a t i e d e s S t a a t e s d a s b ü r g e r l i c h e P f l i c h t b e w u ß t s e i n und die F ä h i g k e i t , V e r a n t w o r t u n g zu t r a g e n . D i e A u t o n o mie der kleineren (ihrerseits "demokratischen") Gemeinschaft hebt die i n d i v i d u e l l e S e l b s t b e s t i m m u n g . A b e r die H e t e r o n o m i e d e r M e h r h e i t m a c h t s i c h h i e r i n oft s c h ä r f e r b e m e r k b a r a l s in d e r g r ö ß e r e n G e m e i n s c h a f t . D i e K o n t r o l l e d e r R e c h t m ä ß i g k e i t i s t in d e r k l e i n e r e n G e m e i n s c h a f t nicht u n e r h e b l i c h e r s c h w e r t , d e r " K a m p f u m s R e c h t " i m e n g e r e n K r e i s d u r c h oft u n ü b e r w i n d l i c h e Friktionen behindert. Der Vorzug der "Freiheitlichkeit" der klein e r e n E i n h e i t e n t s p r i c h t oft nicht den E r w a r t u n g e n e i n e r g e r n zu 6) 7)

S. a u c h h i e r z u n o c h m a l s die oben S. 755 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n (mit A u s n a h m e wohl von Klein, a . a . O . ) . A u c h ü b e r den r e c h t s s t a a t l i c h e n G r u n d s a t z d e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t ( s . o . S. 633 ) i s t k e i n e u m f a s s e n d e N a c h p r ü f u n g d e r f r e i h e i t l i c h e n " R i c h t i g k e i t " e i n e r s o z i a l p o l i t i s c h e n Konz e p t i o n zu b e w i r k e n . A l s s e l b s t ä n d i g e s P r i n z i p gibt e s k e i n K r i t e r i u m d e r Z u l ä s s i g k e i t k o n k r e t e r Z w e c k s e t z u n g ab s o n d e r n läßt e s d a s j e w e i l i g e Z w e c k - M i t t e l - V e r h ä l t n i s r e l e v a n t werden.

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e u p h e m i s t i s c h e n T h e o r i e . 1 0 ) T r o t z d e m w i r d m a n a l l e s in a l l e m s a g e n können, daß die S t a f f e l u n g d e r T r ä g e r s o z i a l e r A u f g a b e n z w i s c h e n Individuum und Staat ein I n s t r u m e n t i s t , d a s - v o r s i c h t i g und d e r j e w e i l i g e n k o n k r e t e n Situation g e m ä ß g e h a n d h a b t s e i n e r s e i t s auf e i n e o p t i m a l e V e r w i r k l i c h u n g d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " hinführen kann. H ) A b e r es w ä r e verfehlt, b e h a u p t e n zu wollen, d e r " s o z i a l e R e c h t s s t a a t " o d e r g a r s c h o n d e r " soziale Staat" ergäben eine irgendwie p r ä z i s i e r b a r e A u s s a g e ü b e r den v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n " v e r t i k a l e n " A u f b a u d e s S t a a t e s , u n d z w a r i m Sinne e i n e s d e m S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p e n t s p r e c h e n d e n A u f b a u e s von u n t e n n a c h oben, im Sinne d e r k ö r p e r s c h a f t l i c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g , im Sinne d e s L e b e n s r e c h t s d e r F a m i l i e u s w . 12) D a s G r u n d g e s e t z e n t h ä l t p r ä z i s e A u s g r e n z u n g e n f ü r die F a m i l i e ( A r t . 6), die V e r e i n i g u n g e n ( A r t . 9 A b s . 1 und 2), die K o a l i t i o n e n ( A r t . 9 A b s . 3), die G e m e i n d e n ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 2 und A b s . 2) und die K i r c h e n ( A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 136 ff RV 1919). D a s sind die S t r u k t u r p r i n z i p i e n , die die V e r f a s s u n g u n t e r d i e s e m A s p e k t d e m S o z i a l s t a a t v o r g i b t ! Die V e r f a s s u n g s n o r m d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " fügt i h n e n E n t s c h e i d e n d e s nicht h i n zu. E s i s t ein e i n d r u c k s v o l l e s B e i s p i e l f ü r die v i r u l e n t e L u s t , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p m i t i d e o l o g i s c h b e d i n g t e n P o s t u l a t e n zu ü b e r f r a c h t e n , wenn in e i n e m d u r c h a u s e r n s t zu n e h m e n d e n W e r k ü b e r die s o z i a l e A r b e i t d e r K i r c h e n d e r e n A u t o n o m i e und die F r e i h e i t i h r e r C a r i t a s a r b e i t v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h aus dem S o z i a l s t a a t s prinzip h e r a u s entwickelt werden, während d e r s t a a t s k i r c h e n rechtlichen V e r f a s s u n g s a r t i k e l kaum Erwähnung getan wird. 8) S. i n s b e s . h i e r z u oben A b s c h n i t t 2 (S. 219 f f ) , i n s b e s . S . 2 2 3 . 9) S. i n s b e s . F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 22 f . 10) S. zu V o r s t e h e n d e m oben S. 222 zu F u ß n . 10 f und den T e x t h i e r z u , S. 300 zu F u ß n . 5 und 6 und den T e x t h i e r z u . 11) V g l . Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 157 f, 160 ff; F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 22 f; d e r s . , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 162 f; F r a n z Klein, C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 125 ff (136 f f ) . 12) In d i e s e m Sinne die in d e r v o r s t e h e n d e n F u ß n o t e Z i t i e r t e n . W ä h r e n d a b e r Wolany und F e c h n e r (je a . a . O . ) z w e i f e l n , ob sie wirklich positivrechtliche P r i n z i p i e n behaupten wollen, s t e h t d i e s f ü r F r a n z Klein, a . a . O . , f e s t . 13) F r a n z Klein, a . a . O . S. 125 ff ( i n s b e s . S. 129 ff) und S. 236 ff (und die A n m . h i e r z u S . 3 1 6 f f ) . - In e n t s p r e c h e n d e m doch w e n i g e r p r ä t e n t i ö s e m Sinne Wolany, a . a . O . - S. zu den p o s i t i v -

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G e n a u so w e n i g wie d i e s i s t e s g e r e c h t f e r t i g t , ein von A r t . 9 A b s . 1 GG u n a b h ä n g i g e s E i g e n r e c h t p r i v a t e r W o h l f a h r t s v e r b ä n d e a u s d e m S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z a b z u l e i t e n . 14) Gewiß i s t e s ein Weg u n d c u m g r a n o s a l i s a u c h ein s e h r f r e i h e i t l i c h e r Weg - d e r Sozialstaatlichkeit, private Wohlfahrtsverbände umfassend wirken zu l a s s e n und s i e zu u n t e r s t ü t z e n . A b e r i r g e n d ein V e r f a s s u n g s gebot in d i e s e r R i c h t u n g läßt s i c h a u c h a u s e i n e r v e r b i n d e n d e n I n t e r p r e t a t i o n d e r V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t m i t dem S o z i a l s t a a t s p r i n zip nicht ableiten, A u c h in b e z u g auf d a s k o l l e k t i v e A r b e i t s r e c h t w u r d e - a l l e r d i n g s unter s t ä r k e r e r Einbeziehung der positiven Normierung des R e c h t s s t a a t s - der V e r s u c h u n t e r n o m m e n , aus dem " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " g a n z e S y s t e m e a l s die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h a l l e i n m ö g l i c h e n zu d e d u z i e r e n . Die a l l g e m e i n e K o m b i n a t i o n von R e c h t s s t a a t l i c h k e i t und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t d ü r f t e j e d o c h g e r a d e f ü r die T a r i f a u t o n o m ie nicht von d u r c h g r e i f e n d e r B e d e u t u n g s e i n ; F ü r die D e r e n t s c h e i d e n d e A n s a t z l i e g t in A r t . 9 A b s . 3 GG. F r a g e d e r M i t b e s t i m m u n g b e s t i c h t e s f r e i l i c h s e h r , die S o z i a l r e c h t l i c h e n P r o b l e m e n oben A b s c h n i t t 2 IV 1 ( S . 2 5 2 f f ) . 14) F r a n z K l e i n , a . a . O . S . 1 2 5 f und ( f ü r die k i r c h l i c h e C a r i t a s ) S. 236 ff (316 f f ) . 15) Z u den W o h l f a h r t s v e r b ä n d e n s . a u c h oben A b s c h n i t t 2 I (S. 219 ff) und III (S. 242 f f ) . 16) E s i s t die t y p i s c h e , von ihm i n s b e s . a u c h h i n s i c h t l i c h s e i n e r w i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n T h e s e n ("Die s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t in d e r V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k " ) g e ü b t e M e t h o d e N i p p e r d e y s , in e i n e r Z u s a m m e n s c h a u die i r g e n d w i e e i n s c h l ä g i g e n V e r f a s s u n g s n o r m e n zu v e r m e n g e n , u m a u s d i e s e m Mischungsprodukt (keineswegs i m m e r zwingende) F o l g e r u n g e n a b z u l e i t e n , die s i c h in e i n z e l n e n V e r f a s s u n g s n o r m e n n i c h t a u s g e d r ü c k t f i n d e n . In d i e s e r W e i s e e n t w i c k e l t e r s e i n A r b e i t s v e r f a s s u n g s r e c h t i n s b e s . im L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s B d . II S . 3 2 ff und p a s s i m ( w e i t g e h e n d ü b e r e i n s t i m m e n d s c h o n f r ü h e r S c h n o r r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t ) . Die B e r e c h t i g u n g e i n e r k o m b i n a t o r i s c h e n Auslegungsmethode soll keineswegs b e s t r i t t e n werden (s. insb e s . P e t e r s , Die Kombination v e r s c h i e d e n e r V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e a l s M i t t e l d e r V e r f a s s u n g s a u s l e g u n g ) . N u r geht die M e t h o d e N i p p e r d e y s e i n e n s e h r w e i t e n Weg, m i t d e s s e n L ä n g e und U n ü b e r s i c h t l i c h k e i t die G e l e g e n h e i t z u m E i n f l i e ß e n subjektiver Vorstellungen des Interpreten unverhältnismäßig z u n i m m t . - E i n e in d i e s e r R i c h t u n g w e i t g e h e n d ü b e r e i n s t i m m e n d e D e u t u n g d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " f i n d e t s i c h auch b e i F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t .

- 760 S t a a t l i c h k e i t - ä h n l i c h wie v o m d e m o k r a t i s c h e n A u t o n o m i e g e d a n ken - a u c h v o m f r e i h e i t l i c h e n G r u n d g e d a n k e n d e s R e c h t s s t a a t s und von d e m i h m g e m ä ß e n P o s t u l a t d e r E r z i e h u n g z u r S e l b s t - und z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n M i t v e r a n t w o r t u n g u n t e r s t ü t z t zu s e h e n . ccc)

R e c h t s s i c h e r h e i t im Sozialstaat

Stand b i s h e r d e r f r e i h e i t l i c h e A s p e k t d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " i m V o r d e r g r u n d , s o m u ß nun n o c h auf die P r o b l e m a t i k h i n g e w i e s e n w e r d e n , die von d e r R e c h t s s i c h e r h e i t a l s e i n e m E l e m e n t d e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t in den " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " h i n e i n g e t r a g e n wird. Daß R e c h t s s i c h e r h e i t a u c h " s o z i a l e S i c h e r h e i t " s e i n kann, w u r de oben 1) b e r e i t s h e r v o r g e h o b e n . A b w e g i g i s t e s a b e r , den Rechtsstaat darin vom sozialstaatlichen Element h e r noch " r e c h t s s t a a t l i c h e r " m a c h e n zu wollen, a l s e r e s von H a u s e a u s i s t . D e r S o z i a l s t a a t g e w ä h r t H i l f e und A u s g l e i c h . D e r R e c h t s s t a a t u n t e r s t ü t z t ihn d a r i n , i n d e m e r die R e c h t s p o s i t i o n d e r B e t r o f f e n e n und B e g ü n s t i g t e n f e s t i g t . I n s o f e r n g e h e n R e c h t s s t a a t und S o z i a l s t a a t Hand in Hand, wie s i c h b e i d e E l e m e n t e a u c h s o n s t in d e m V e r l a n g e n n a c h r e c h t l i c h e r A b s i c h e r u n g d e r i n d i v i duellen Position b e s t ä r k e n . D e r s o z i a l e R e c h t s s t a a t n i m m t in d i e s e m R a h m e n d e s B e s t a n d s s c h u t z e s a u c h den u n v e r m e i d l i c h e n F o r t b e s t a n d f o r m a l e r , m a t e r i e l l nicht g e r e c h t f e r t i g t e r R e c h t s p o s i t i o n e n in K a u f . Aber der Sozialstaat würde mißverstanden, wenn ihm u n t e r s t e l l t w ü r d e , e r f o r d e r e die B e l a s s u n g j e d e r , a u c h e i n e r r e c h t s w i d r i g b e g ü n s t i g e n d e n P o s i t i o n , wenn s i e n u r i m m e r einem sozial Bedürftigen zukommt. W a s d e r S o z i a l s t a a t zu g e w ä h r e n h a t , w i r d g r u n d s ä t z l i c h d u r c h die a l l g e m e i n e n G e s e t z e b e s t i m m t . Die G r e n z e , die d a s - dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht 17) S. oben A b s c h n i t t 2 IV 2 ( S . 2 8 7 f f ) . 18) V g l . S c h n o r r , a . a . O . , i n s b e s . S. 5 ff; N i p p e r d e y , a . a . O . Z u m e d u k a t i v e n M o m e n t s . a . F e c h n e r , F r e i h e i t und Z w a n g i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 2 2 f. - S. h i e r z u n o c h u n t e n III (762 f f ) . 1) A b s c h n i t t 4 III 2 (S.637 f f ) . 2) Vgl. BGHZ 25, 231 (234 f), w o n a c h die f r e i e W i d e r r u f l i c h keit d e r L e i s t u n g e n d e r G e f a n g e n e n f ü r s o r g e v e r f a s s u n g s widrig wäre. 3) S. die oben S. 730 zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n und S. 751 zu F u ß n . 2 5 . 4) Vgl. LSG N o r d r h e i n - W e s t f a l e n , U r t e i l v. 1 6 . A p r i l 1957 - LS I KV 1 3 8 / 5 6 - D i e S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t 5 . J h g . (1958) S . 2 2 6 (in b e z u g auf § 77 SGG). 5) A n d e r s LSG B r e m e n , U r t e i l v . 20. F e b r u a r 1957 - L V 1 6 1 / 5 5 - B e t r i e b s b e r a t e r 1 2 . J h g . (1957) S . 5 4 3 .

- 761 w i d e r s p r e c h e n d e - G e s e t z f e s t l e g t , k o n k r e t i s i e r t für den B e t r o f fenen s e i n e n s o z i a l s t a a t l i c h e n " A n s p r u c h " . Gewährt ihm d e r " Z u f a l l " e i n e r G e s e t z e s ü b e r s c h r e i t u n g durch die v o l l z i e h e n d e n O r g a ne ein M e h r , so i s t das kein Grund zu behaupten, g e r a d e die auf d i e s e W e i s e e r l a n g t e a u s n a h m s w e i s e V o r z u g s p o s i t i o n l i e g e im Sinne d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t . D e r S o z i a l s t a a t würde, wenn e r s o l c h e " Z u f ä l l e " ü b e r das r e c h t s s t a a t l i c h G e b o t e n e hinaus honor i e r e n würde, m ö g l i c h e r w e i s e s e i n e V e r w i r k l i c h u n g a l s G a n z e s b e e i n t r ä c h t i g e n . ® ^ E s e n t s p r i c h t d e r G e m e i n v e r p f l i c h t u n g des S o z i a l s t a a t s - B ü r g e r s und d e r g e s t e i g e r t e n G e m e i n v e r p f l i c h t u n g d e s j e n i g e n , d e r vom S o z i a l s t a a t n i m m t o d e r nehmen m ö c h t e , daß e r s e i n e n A n t e i l so b e a n s p r u c h t , wie e s d e r a l l g e m e i n e n s o z i a l s t a a t l i c h e n Ordnung e n t s p r i c h t und nicht so, wie ihn eine I r r e g u l a r i t ä t , die w e d e r in s e i n e r individuellen Situation begründet noch s o n s t adäquat g e r e c h t f e r t i g t i s t , s t e l l t . D e s g l e i c h e n w i d e r s p r i c h t e s nicht dem " S o z i a l e n " im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , wenn individuelle Gewährungen - wie e s r e c h t s s t a a t l i c h z u l ä s s i g i s t - dem G e s e t z g e m ä ß e i n s c h l ä g i g e n Änderungen d e r V e r h ä l t n i s s e o d e r e i n e r Änderung des G e s e t z e s s e l b s t angepaßt w e r d e n . Auch und g e r a d e d i e s e s s e l b s t wird nicht durch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p f i x i e r t . D i e n a c h t e i l i g e Änderung e i n e r l e i s t u n g s g e w ä h r e n d e n Regelung wird durch das S o z i a l s t a a t s p r i n zip nicht g r u n d s ä t z l i c h v e r h i n d e r t . ^ A l l e r d i n g s i s t die s o z i a l s t a a t l i c h e Bedeutung e i n e r G e s e t z e s ä n d e r u n g e i n e g r u n d s ä t z l i c h a n d e r e a l s die d e r Änderung e i n e r individuellen R e c h t s p o s i t i o n . D e r S o z i a l s t a a t findet s i c h im w e s e n t l i c h e n in seinen G e s e t z e n v e r w i r k l i c h t . S i e m a n i f e s t i e r e n auch den Standard, d e r in s e i nem - durch die ü b e r k o m m e n e n , im v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B e kenntnis zum s o z i a l e n Staat p o s i t i v i e r t e n V o r s t e l l u n g e n m i t b e s t i m m t e n - W e s e n s g e h a l t durch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p gegen " u n s o z i a l e " Abänderungen g e s i c h e r t i s t . 9) A b e r e n t s c h e i d e n d i s t d e r E i n g r i f f in d i e s e n s o z i a l e n Standard, nicht etwa d e r F o r t b e stand e i n e r e i n m a l gewährten L e i s t u n g an s i c h . D e r S o z i a l s t a a t s grundsatz i s t a l s s o l c h e r kein B e s t a n d s s c h u t z p r i n z i p , s o n d e r n n u r i n h a l t l i c h an einem g e w i s s e n B e s t a n d o r i e n t i e r t . A n d e r e r s e i t s wird a b e r d e r r e c h t s s t a a t l i c h e B e s t a n d s s c h u t z s e h r weitgehend auch im I n t e r e s s e des S o z i a l s t a a t s l i e g e n . Wo z . B . d e r r e c h t s 6) 7) 8)

9)

S . a . B V e r f G E 9, 20 ( 3 5 ) . V g l . B V e r f G E 7, 129 (152); B S G E 9, 196 (204 f). S . a . oben A b s c h n i t t 4 III 2 (S.637 ff). G r u n d s ä t z l i c h a n d e r s T h i e m e , Umfang und G r e n z e n des v e r fassungsrechtlich gewährleisteten Bestandsschutzes der saarländischen Kriegsopferversorgung. S. oben S. 709 f f .

- 762 s t a a t l i c h e V e r t r a u e n s s c h u t z eingreift, weil das Fehlen e i n e r E i g e n v o r s o r g e , die n a c h b i s h e r i g e m R e c h t u n t e r b l e i b e n konnte, n a c h n e u e r e m R e c h t zu V e r a r m u n g f ü h r e n m u ß , ' wird auch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p gegen diese Änderung ins Feld geführt werden müssen, ü ) III. 1.

Die S c h w e r p u n k t e d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n S a c h o r d n u n g

Vorbemerkung

D e r S o z i a l s t a a t i s t ein Staat d e s A u s g l e i c h s . In e r s t e r L i n i e i s t e r u m die " S c h w ä c h e r e n " in d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t b e m ü h t , sucht e r ihnen zu h e l f e n , i h r e L a g e zu b e s s e r n , i h r e B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g s p o t e n z zu h e b e n . D e r A b b a u d e s W o h l s t a n d s d e r w i r t s c h a f t l i c h e n O b e r s c h i c h t und die D r o s s e l u n g i h r e s A n t e i l e s an der E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g ist keine p r i m ä r e Sorge d e s S o z i a l s t a a t e s . Die g e m e i n s a m e T e n d e n z d e r h i s t o r i s c h e n S o z i a l b e w e g u n g i s t d i e j e n i g e von " u n t e n " n a c h " o b e n " . A b e r d a s W i r t s c h a f t s v e r m ö g e n und die r e i n p r o d u k t i v e n E i n n a h m e n d e s S t a a t e s s e l b s t r e i c h e n f ü r die A u f s c h ü t t u n g d e s " u n t e n " b e s t e h e n d e n M a n k o s a n B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g s p o t e n z nicht a u s . Die R ü c k w i r k u n gen d e r s o z i a l e n H i l f e auf die w i r t s c h a f t l i c h e O b e r s c h i c h t b l e i b e n d e m n a c h nicht a u s . I h r A n t e i l a m V o l k s e i n k o m m e n m u ß - a m s c h m e r z l o s e s t e n geschieht es bei wachsendem Sozialprodukt g e k ü r z t und n o t f a l l s - d i e s e r E i n g r i f f w i r k t a m d r a s t i s c h s t e n ihr Anteil am Volksvermögen beschnitten werden. Die a l l g e m e i n s t e F o r m e l f ü r d i e s e n A u s g l e i c h s c h i e n e e s zu s e i n , den " R e i c h s t e n " a m m e i s t e n zu n e h m e n und den " Ä r m s t e n " a m m e i s t e n zu g e b e n und W e g n a h m e und Z u g a b e von d i e s e n b e i d e n E n d p u n k t e n zu e i n e r M i t t e l l i n i e hin b i s Null a b n e h m e n zu l a s s e n . A b e r d i e s e A l l g e m e i n f o r m e l d e s s o z i a l e n A u s g l e i c h s w ü r d e den T a t s a c h e n nicht g e r e c h t : R e i c h t u m i s t nicht g l e i c h R e i c h t u m ; A r m u t i s t nicht g l e i c h A r m u t ; und W o h l s t a n d s d i f f e r e n z i s t n i c h t g l e i c h W o h l s t a n d s d i f f e r e n z . P r o d u k t i v v e r m ö g e n i s t von a n d e r e r ökonomischer Bedeutung als Konsumvermögen. Einkommen aus p e r s ö n l i c h e r A r b e i t s l e i s t u n g ist etwas a n d e r e s a l s r e i n e Kapitaln u t z u n g . " A r m u t " k a n n in V e r m ö g e n s l o s i g k e i t o d e r (und) in f e h l e n d e m E r w e r b s e i n k o m m e n b e s t e h e n . Sie k a n n in p e r s ö n l i c h e n , allgemein ökonomischen oder gemeinschaftsbedingten Umständen 10) S. oben S. 6 4 5 f . 11) S. zu den v o r s t e h e n d a n g e s p r o c h e n e n P r o b l e m e n a u c h W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 762 f. - Z u r rein rechtsstaatlichen Beurteilung d i e s e r P r o b l e m e s. n o c h m a l s oben A b s c h n i t t 4 III 2 (S. 637 f f ) ; s . f e r n e r die d o r tigen Nachweise.

- 763 gegründet sein. Die Wohlstandsdifferenz kann in einem a l l g e m e i nen Unterschied des für den Konsum verfügbaren Vermögens, in der Verfügungsmacht über Produktivvermögen auf der einen und ihrem Fehlen auf der anderen Seite, in dem Vorhandensein eines bestimmten Bedürfnisobjekts h i e r und s e i n e r Unerreichbarkeit dort, in einem geringeren persönlichen B e d a r f h i e r und einem unausweichlichen höheren B e d a r f dort gesehen werden. D i e s a l l e s sind nur einige der denkbaren Kategorien. A b e r sie zeigen deutlich, wie unmöglich eine totale und generelle Nivellierung w ä r e . D e r Sozialstaat muß daher i m m e r an konkreten Wohlstandsobjekten, Bedürfnissen und Spannungslagen ansetzen. Gegenstand und Instrumentarium der sozialen Intervention, demgemäß nach Problematik und Lösungsmöglichkeiten r e i c h f a c e t t i e r t , sind infolge der zwischen den einzelnen Sach- und Methodenfragen bestehenden vielfältigen und dichten Zusammenhänge kaum überschaubar und s e h r komplex. 1) Eine umfassende Systematisierung, an der es derzeit leider fehlt, wäre zu umfangreich, a l s daß sie hier, im Rahmen einer Untersuchung, die vom Normativen ausgeht, i n Angriff genommen werden dürfte. Das Sozialstaatsprinzip als Rechtsgrundsatz ist gegenständlich univers e l l . Keine Wohlstandsdifferenz, keine soziale Notlage ist ausgenommen. J e d e s Mittel, das zur Lösung s o z i a l e r P r o b l e m e dienen kann, ist r e c h t . Das Sozialstaatsprinzip ist gegenüber der F r a g e nach Objekt und Mittel deshalb nicht etwa indifferent. A b e r e s ist - so wie es die Verfassung fixiert hat - durch und durch allgemeines P r i n z i p . Allerdings ist die Sozialstaatserklärung des Grundgesetzes an einem bestimmten vorrechtlichen Gesamtbild o r i e n t i e r t . 3 ) D a r aus ist zu schließen, daß ihm gewisse soziale Einrichtungen, die zu dessen unbestrittenem Fundus gehören, besonders " a m H e r zen l i e g e n " . Doch darf nicht übersehen werden, daß das Grundgesetz die Möglichkeit, ganz bestimmte Einrichtungen zu garant i e r e n , gerade nicht ergriffen sondern seine Zuflucht zur Generalklausel (und zum Formelkompromiß) genommen hat. Auch die h i s t o r i s c h e Kernsubstanz der Sozialpolitik im deutschen Raum ist daher - obwohl sie den elementaren Ansatzpunkt abgibt, um von der amorphen Abstraktion des Sozialstaatsprinzips die konkrete Gestalt des Sozialstaats abzulösen - in e r s t e r Linie a l s Glied des 1) 2) 3) 4)

Zur Exemplifizierung darf auf die Ausführungen oben S . l f f und auf die B e i s p i e l e zu den Abschnitten B 1 - 4 (S. S . 6 7 2 hingewiesen werden. S. oben S. 41 ff. S. oben II 1 (S. 676 f f ) u. 2a (S. 706 ff). S. oben S.

- 764 g r ö ß e r e n G e s a m t g e f ü g e s d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n und d e s s o z i a l e n S t a n d a r d s zu s e h e n . So i s t e s a u c h nicht m ö g l i c h , e i n e n e n g e r e n K r e i s s o z i a l s t a a t l i c h e r M a ß n a h m e n und E i n r i c h t u n g e n als durch das Sozialstaatsprinzip p r ä z i s fixiert herauszustellen. D e r n a c h s t e h e n d e V e r s u c h , d u r c h die E r ö r t e r u n g e i n i g e r b e s o n d e r e r F r a g e n die a l l g e m e i n e n E r w ä g u n g e n ü b e r den Inhalt d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s , wie s i e b i s h e r a n g e s t e l l t w u r d e n , s o w o h l zu v e r d e u t l i c h e n a l s a u c h f r u c h t b a r zu m a c h e n , k a n n d a h e r n i c h t auf ein a b g e s c h l o s s e n e s S y s t e m g e s t ü t z t w e r d e n . T r o t z d e m s c h e i n t e s nicht s c h w e r zu f a l l e n , a u s d e r F ü l l e d e r s o z i a l e n P r o b l e m e und M e t h o d e n , s i e zu l ö s e n , d i e j e n i g e n h e r a u s z u g r e i fen, die i m Z e n t r u m d e s s o z i a l s t a a t l i c h e n B l i c k f e l d e s s t e h e n und a m d r i n g e n d s t e n e i n e r W e r t u n g vom v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n P r i n z i p h e r zu b e d ü r f e n s c h e i n e n . 2.

Sozialstaat

a)

Allgemeines

und

soziale

Sicherheit

S o z i a l s t a a t l i c h k e i t ä u ß e r t s i c h a m a k t u e l l s t e n i m m e r in d e r g e w ä h r e n d e n H i l f e f ü r die w i r t s c h a f t l i c h S c h w ä c h e r e n . Es mag s e i n , daß " d i e Ü b e r b e t o n u n g d e s S o z i a l e n in d i e s e m e n g e n Sinne einen der Krankheitskeime u n s e r e r Gesellschaftsordnung" d a r s t e l l t . 2) Und s i c h e r geht e s d e m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t i m Sinne d e s G r u n d g e s e t z e s z u t i e f s t u m die " V e r w i r k l i c h u n g d e s R e c h t s zu e i n e r d e r W ü r d e und d e r F r e i h e i t d e s M e n s c h e n g e m ä ß e n S i n n e r f ü l l u n g s e i n e s D a s e i n s in d e r G e m e i n s c h a f t " . 3) W i r d die W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g " d e r W ü r d e und F r e i h e i t d e s M e n s c h e n j e w e i l s in d e r a r t v e r s c h i e d e n e n W e i s e , die s e i n e r T e i l h a b e an der Wirtschaftsgemeinschaft als Unternehmer, Arbeitnehmer o d e r V e r b r a u c h e r " , g e r e c h t , 4) S o daß s c h o n die " e r s t e E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g " den s o z i a l e n Spannungen e n t g e g e n w i r k t , s o w i r d d e r g r ö ß t e s o z i a l s t a a t l i c h e E f f e k t u n t e r g r ö ß t e r Schonung d e r Freiheit erreicht. A b e r d e r S o z i a l s t a a t kann d e r u n m i t t e l b a r e n G ü t e r z u t e i l u n g d e s h a l b nicht e n t r a t e n . A u c h die " v o l l k o m m e n s t e " und " s o z i a l s t e " W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g (und W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s - W i r k l i c h k e i t ) kann g r u n d s ä t z l i c h n u r d e m j e n i g e n E i n k o m m e n z u k o m men lassen, der Kapital oder A r b e i t s k r a f t einzusetzen hat. Wird i h r s c h e i n b a r m e h r a b v e r l a n g t , so h a n d e l t e s s i c h doch u m 1) 2) 3) 4)

S. n o c h m a l s T h i e m e , D e r B e a m t e i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 170 f . Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, S.55. e b d . , S. 54. e b d . , S. 60.

- 765 n i c h t s a n d e r e s a l s um eine k a s c h i e r t e Umverteilung. W e r a b e r w e d e r ( h i n r e i c h e n d ) K a p i t a l n o c h (volle) A r b e i t s k r a f t e i n z u s e t zen hat oder - m a n vergleiche das P r o b l e m der kinderreichen F a m i l i e - m i t d e m N u t z w e r t e i n e r A r b e i t s k r a f t den K o n s u m m e h r e r e r d e c k e n m u ß , m u ß .so b e i d e r " e r s t e n E i n k o m m e n s v e r teilung" leer ausgehen oder jedenfalls unzureichend versorgt w e r d e n . E r l a u b t die W i r t s c h a f t s o r d n u n g die v o l l e A u s n ü t z u n g d e s v o r h a n d e n e n K a p i t a l s und d e r v o r h a n d e n e n A r b e i t s k r ä f t e n i c h t - w a s von d e r s t a a t l i c h e n W i r t s c h a f t s p o l i t i k nicht in j e d e m F a l l v e r h i n d e r t w e r d e n k a n n - , so w e i t e t s i c h d e r K r e i s d e r j e n i g e n , die von d e r " e r s t e n E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g " nicht o d e r nur unzulänglich erreicht werden. D e r E i g e n v o r s o r g e sind e n g e G r e n z e n g e s t e c k t . Die F a m i l i e i s t n i c h t n u r w e g e n i h r e s oft r e c h t r o m a n t i s c h d i a g n o s t i z i e r t e n m e n s c h l i c h - g e i s t i g e n " V e r f a l l s " sondern wegen h a r t e r ökonomis c h e r Gesetzmäßigkeiten, d e r e n eine eben angedeutet wurde, w e i t g e h e n d n i c h t in d e r L a g e , die von d e r " e r s t e n E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g " U n v e r s o r g t e n zu a b s o r b i e r e n . P r i v a t e W o h l t ä t i g k e i t k a n n l i n d e r n d a b e r nicht d u r c h g r e i f e n d w i r k e n . So bleibt l e t z t l i c h n u r n o c h die H i l f e d e s S t a a t e s und s e i n e r U n t e r v e r b ä n d e , u m die f e h l e n d e n E i n k o m m e n a u s z u g l e i c h e n . D i e s e r N o t w e n d i g k e i t e n t s p r i c h t d a s S y s t e m d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , d a s in den d r e i G r u n d f o r m e n d e r V e r s i c h e r u n g , d e r V e r s o r g u n g und d e r F ü r s o r g e g e g e n die R i s i k e n d e r E r k r a n k u n g , d e r a l t e r s - o d e r d e r unfallbedingten Invalidität, der Mutterschaft, des Kinderr e i c h t u m s , d e r A r b e i t s l o s i g k e i t und d e s T o d e s , i n s b e s . d e s A b lebens unter Hinterlassung unterhaltsberechtigter Personen, d u r c h die B e r e i t s t e l l u n g von B a r l e i s t u n g e n o d e r (und) S a c h l e i s t u n g e n , i n s b e s . m e d i z i n i s c h e H i l f e , s c h ü t z t . 5) 5)

(1) S . f . v . a . W e i s s e r , A r t . " S o z i a l e S i c h e r h e i t " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n . Z u m S y s t e m und w e i t e r e N a c h w e i s e s . oben A b s c h n i t t 1 I 1 b, bb (S. 49 f f ) . (2) S c h m i t t - L e r m a n n (Die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r P f l i c h t mitgliedschaft bei d e r B a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g , S.28 f f ) legt d a r , d a s v o r r e c h t l i c h e G e s a m t b i l d d e s g r u n d g e s e t z l i c h e n S o z i a l s t a a t s b e g r i f f e s s e i d u r c h ein G e m i s c h a u s E i g e n und F a m i l i e n h i l f e , c a r i t a t i v e r H i l f e , F ü r s o r g e , V e r s i c h e r u n g und V e r s o r g u n g g e k e n n z e i c h n e t g e w e s e n . E r f o l g e r t d a r a u s die g r ö ß t m ö g l i c h e G e s t a l t u n g s f r e i h e i t d e s G e s e t z g e b e r s . D e m i s t im G r u n d s a t z z u z u s t i m m e n . J e d o c h i s t s t ä r k e r ( a l s d i e s b e i S c h m i t t - L e r m a n n h e r v o r t r i t t ) zu u n t e r s c h e i d e n z w i s c h e n den a u ß e r s t a a t l i c h e n H i l f e n ( E i g e n - und Familienhilfe einschließlich der privaten Versicherung, W o h l f a h r t s v e r b ä n d e u . a . ) und d e m S y s t e m d e r s t a a t l i c h e n

- 766 -

b)

Die allgemeine öffentliche Fürsorge a l s sozialstaatliches Minimum

Der soziale Staat muß den Bedürftigen jedenfalls das gewähren, was die allgemeine F ü r s o r g e beinhaltet: •*•) die individuelle, auf die konkrete Notlage abgestellte, die Prüfung der Bedürftigkeit voraussetzende Hilfe aus allgemeinen, nicht speziellen Beiträgen und dgl. entstammenden Mitteln. 2) Die Fürsorge ist das Minimum, das der soziale Staat dem Notleidenden 3) schon um seiner Menschenwürde und seines Rechts auf Leben 5) willen

1)

2) 3)

4)

5)

Hilfen (Fürsorge, Versicherung und Versorgung). Nur das letztere ist vom Staat voll beherrschbar. Die außerstaatliche Hilfe kann der Staat zwar ordnen, anspornen usw. Aber ihr Funktionieren ist doch an eine Fülle von P r ä m i s s e n gebunden, die der Staat nicht willkürlich verändern kann. Die Verantwortung des Sozialstaates liegt - so wünschenswert es ist, wenn er die außerstaatlichen Hilfen aktiviert - also letztlich in einem funktionsfähigen System unmittelbarer Hilfe der öffentlichen Hand. Zur Garantie der öffentlichen Fürsorge durch das Sozialstaatsprinzip s. außer den nachfolgend Fußn.4-6) Zitierten insbes. E . R . Huber, Der Streit um das Wirtschaftsverfassungsrecht, S. 202; Thieme, Liberalismus und Grundgesetz, S.298 f; Leibholz, Die kritischen Punkte des Grundgesetzes, S. 19. S. oben S. 49 ff und S. 60ff. Fürsorge wird - man vergleiche auch den Zusammenhang mit den "Jedermann"-Rechten aus Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 2 GG wohl j e d e r m a n n , nicht nur dem "Deutschen" zugestanden werden müssen. - Für die Hilfe gegenüber dem asylsuchenden Ausländer a l s Ausfluß der Sozialstaatlichkeit s. Klein, Christ und Kirche in der sozialen Welt, S. 126, 231 (Fußn.300). Wintrich (Die Bedeutung der Menschenwürde für die Anwendung des Rechts, Bayerische Verwaltungsblätter, n . F . 3 . J h g . (1957) S. 137 ff (139)) leitet den Anspruch auf Fürsorge aus der Berührung des Sozialstaatsprinzips mit dem Grundrechtssatz von der Menschenwürde ab. Ähnlich - nur weniger dezidiert im Sinne eines Anspruchs - auch BSGE 9, 199 (205); s . a . Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 1 Abs.I Randn.43; Nipperdey s. unten S.767 zu Fußn. 6 a . E . Art. 2 Abs. 2 GG wurde nicht selten neben dem Sozialstaatsprinzip zur Gewinnung des Anspruchs auf Fürsorge herangezogen; s. die eingehenden Nachweise bei Dürig in MaunzDürig, Art. 2 Abs. II Randn.27 (Fußn. 1). Zur Auslegung des A r t . 2 Abs. 2 GG s. unten S.842 und S. 1083 ff.

- 767 -

s c h u l d e t . ® ) Sie s t e h t h i n t e r dem e n g e r e n S y s t e m d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " und h i l f t a u c h n o c h d o r t , wo d e s s e n s p e z i e l l e r e G e w ä h r u n g e n v e r s a g e n . A b e r s i e g r e i f t a u c h d a r ü b e r h i n a u s . Sie i s t die l e t z t e Z u f l u c h t d e r a t y p i s c h e n A r m u t und b e w ä h r t g e r a d e 6)

(1) Z u r G e w ä h r u n g d e s E x i s t e n z m i n i m u m s a l s P f l i c h t d e s S o z i a l s t a a t s s . a . oben S. 679 z u F u ß n . 5 . Z u r A b l e i t u n g e i n e s M i n i m a l a n s p r u c h s a u s dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . s c h o n oben II 2 e (S. 729 f f ) . H i n s i c h t l i c h d e r s u b j e k t i v e n B e r e c h t i g u n g a u s d e m g e s e t z l i c h e n F ü r s o r g e a n s p r u c h s . oben S . 5 4 7 zu F u ß n . 1 2 . (2) In R e c h t s p r e c h u n g und S c h r i f t t u m w i r d a l l e i n a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p n u r s e l t e n ein A n s p r u c h auf F ü r s o r g e o d e r die G a r a n t i e e i n e s s o l c h e n h e r g e l e i t e t (in d i e s e m S i n n e : I p s e n , A n m . zu B V e r f G U r t . v. 19. D e z e m b e r 1952 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S. 218; D ü r i g , B e s p r e c h u n g zu M e n g e r " D e r B e g r i f f d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s im B o n n e r G r u n d g e s e t z " , S. 257; d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . II R a n d n . 2 7 ( F u ß n . 1); J e l l i n e k , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S. 118). A n s o n s t e n w i r d d e m S o z i a l staatsprinzip der Charakter einer unmittelbaren Rechtsgrundl a g e v e r s a g t (v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 20 A n m . VII 2 c). In b e z u g auf d a s ü b e r k o m m e n e F ü r s o r g e r e c h t w u r d e ihm die K r a f t a b g e s p r o c h e n , d e s s e n v e r ä n d e r t e A u s l e g u n g i m Sinne e i n e s A n s p r u c h e s zu e r z w i n g e n (Wolff, D e r A b w e n d u n g s a n s p r u c h a u s ö f f e n t l i c h e n R e f l e x r e c h t e n i n s b e s . i m F ü r s o r g e r e c h t , S. 134; Klein, B o n n e r G r u n d g e s e t z und R e c h t s s t a a t , S . 4 0 1 ; H e l d , F ü r s o r g e p f l i c h t und F ü r s o r g e a n s p r u c h n a c h d e m g e l t e n d e n V e r f a s s u n g s - und V e r w a l t u n g s r e c h t , DÖV 4. J h g . (1951) S. 8 ff (S. 10); P a t z i g , K l a g b a r e r R e c h t s a n s p r u c h auf ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e , NJW 4. J h g . (1951) S . 6 2 f (63); M e r k , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 1 0 1 f ) . I n z w i s c h e n i s t d e r A n s p r u c h auf F ü r s o r g e a l l g e m e i n a n e r k a n n t , w i r d a b e r m e i s t auf r e c h t s staatliche u n d sozialstaatliche Erwägungen gestützt (s. vor a l l e m B V e r w G E 1, 159 (161 f); BayVGH VGHE n . F . 2, 14 (18 ff); B a u e r , A k t u e l l e K e r n f r a g e n d e r V e r w a l t u n g s r e c h t s p f l e g e , DÖV 1. J h g . (1948) S. 28 f; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 51 f; s . a . F o r s t h o f f , d a s s . S. 29; W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S. 95 ff (97)). S . a . n o c h m a l s S. 766 zu F u ß n . 4 u n d 5 . D i e d o r t e r w ä h n t e n A n s i c h t e n v e r b i n d e t N i p p e r d e y (Die W ü r de d e s M e n s c h e n , S. 6 f), i n d e m e r den F ü r s o r g e a n s p r u c h aus einer Zusammenschau des P r i n z i p s des sozialen Rechtss t a a t s , d e s G r u n d r e c h t s s a t z e s von d e r M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . l GG) und d e s R e c h t s auf L e b e n ( A r t . 2 A b s . 2 GG) a b l e i t e t .

- 768 d a r i n den S o z i a l s t a a t auf d a s b e d e u t s a m s t e . J a sie greift freilich gegebenenfalls unter äußerster Beschränkung - selbst dann n o c h ein, wenn d e r B e d ü r f t i g e a u s e i g e n e m V e r s c h u l d e n in Not g e r a t e n i s t o d e r v e r b l e i b t . Sie dient e n d l i c h wohl a u c h h e u t e n o c h 9 ) ü b e r den Z w e c k d e s S o z i a l e n h i n a u s d e r a l l g e m e i n e n öffentlichen Gefahrenabwehr. c)

D i e V e r w i r k l i c h u n g d e s S o z i a l s t a a t e s d u r c h die g e h o b e n e Soziale Sicherung

aa)

Vorbemerkung

So w e n i g die F ü r s o r g e a u s s c h l i e ß l i c h im Z u s a m m e n h a n g d e r s o g . s o z i a l e n S i c h e r h e i t g e s e h e n w e r d e n d a r f , so w e n i g d a r f d i e s e auf d a s I n s t i t u t d e r F ü r s o r g e b e s c h r ä n k t b l e i b e n . Die a l l g e m e i n e ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e kann n u r d e r B o d e n i m G e f ü g e d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t s e i n , auf den d e r f ä l l t , d e s s e n N o t l a g e nicht s c h o n durch das Netz d e r s p e z i e l l e r e n Hilfen abgefangen ist. Bedürft i g k e i t s p r ü f u n g und B e s c h r ä n k u n g auf d a s M i n i m u m s i n d f ü r die Fürsorge als allgemeines Instrument unterster Existenzerhalt u n g u n v e r z i c h t b a r . F ü r d e n j e n i g e n , d e r ohne s e i n V e r s c h u l d e n gehindert ist, durch seine A r b e i t s k r a f t einen a u s r e i c h e n d e n Ant e i l an d e r e r s t e n E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g zu e r l a n g e n , s i n d d i e s e E i g e n t ü m l i c h k e i t e n d e r F ü r s o r g e g r u n d s ä t z l i c h nicht z u m u t b a r ; und auch im objektiven öffentlichen I n t e r e s s e ist e s untunlich, ihn d a r a u f z u r ü c k z u w e r f e n . D e r S o z i a l s t a a t m u ß g r u n d s ä t z l i c h lückenlos wird e r es nie können! - einen a n g e m e s s e n e n , g e n e r e l l festgelegten Ausgleich des fehlenden Einkommens bzw. der dem Einkommen inadäquaten Belastung gewähren. Dem v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d d e s g r u n d g e s e t z l i c h e n S o z i a l s t a a t e s g e h ö r t ein 7) W e r n e r , a . a . O . S . 9 7 . 8) S. § 20 d e r R e i c h s f ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g ; § 13 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ; § 23 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s , D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1799. 9) Z u r E n t w i c k l u n g s . Knoll, Die s o z i a l e t h i s c h e n und r e c h t l i c h e n W a n d l u n g e n in d e r B e w e r t u n g d e s A r m e n w e s e n s , Z e i t s c h r . f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t , B d . 111 (1955) S . 4 1 8 f f . S i e h e h i e r z u a u c h du P a s q u i e r , L a notion de j u s t i c e s o c i a l e et son i n f l u e n c e s u r le d r o i t s u i s s e , pp. 83 e . s . 10) Zu den q u a s i - V e r s o r g u n g s z w e i g e n s . u n t e n S. 777. 1) D i e a m t l i c h e B e g r ü n d u n g d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ( D e u t s c h e r B u n d e s t a g , 3. W a h l p e r i o d e , D r u c k s a c h e 1 7 9 9 ) b e z e i c h n e t die ö f f e n t l i c h e F ü r s o r g e a l s " A u s f a l l b ü r g e f ü r die F ä l l e s o z i a l e r N o t l a g e " ( S . 3 1 , s . a . S . 3 7 ) .

- 769 h o c h e n t w i c k e l t e s S y s t e m a u s S o z i a l v e r s i c h e r u n g und S o n d e r v e r s o r g u n g an, 2) d a s d i e s e m Z w e c k d i e n t . E s w u r d e u n t e r d e r H e r r schaft des G r u n d g e s e t z e s - insbes. durch Einführung des Kinderg e l d e s und d u r c h den A u f b a u g e w i s s e r d u r c h die N a c h k r i e g s s i t u a t i o n W e s t d e u t s c h l a n d s b e d i n g t e r Z w e i g e von S o n d e r v e r s o r g u n g 3) - wesentlich e r w e i t e r t . ^ ) D e r B e s t a n d und die A u s d e h n u n g d i e s e s S y s t e m s g e h o b e n e r s o z i a l e r S i c h e r u n g i s t ein nicht zu ü b e r s e h e n d e r B e w e i s d a f ü r , daß s i e im P r i n z i p z u r S u b s t a n z d e r Sozialstaatlichkeit des Grundgesetzes gehört. bb) Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g D a s k l a s s i s c h e I n s t r u m e n t s o z i a l e r Sicherung im deutschen Raum i s t s e i t den r u h m v o l l e n A n f ä n g e n d u r c h die G e s e t z g e b u n g d e s K a i s e r r e i c h s die S o z i a l v e r s i c h e r u n g . 1) Sie g e w ä h r t - b e i im e i n z e l n e n s e h r v e r s c h i e d e n e r G e s t a l t u n g - Schutz g e g e n ü b e r a l l e n R i s i k e n , die dem E r w e r b s t ä t i g e n a u s dem V e r l u s t o d e r d e r M i n d e r u n g s e i n e r A r b e i t s k r a f t und dem a b h ä n g i g B e s c h ä f t i g t e n a u s d e r A r b e i t s l o s i g k e i t e r w a c h s e n . S u b j e k t i v k a n n i h r Schutz b e l i e b i g weit e r s t r e c k t w e r d e n , w e n n g l e i c h p r a k t i s c h e G r ü n d e g e g e n eine u n b e s c h r ä n k t e A u s d e h n u n g in die h ö h e r e n E i n k o m m e n s s c h i c h t e n s p r e 2)

3)

1)

E i n e Ü b e r s i c h t s . z . B . b e i Bogs, G r u n d f r a g e n d e s R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m . S. d o r t i n s b e s . die i m D e t a i l b e r e i t s ü b e r h o l t e , im G a n z e n a b e r s e h r i n f o r m a t i v e Ü b e r s i c h t auf d e r b e i l i e g e n d e n g r a p h i s c h e n D a r s t e l l u n g . Z u m i n t e r n a t i o n a l e n H i n t e r g r u n d v g l . a u ß e r A r t . 25 d e r Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten N a t i o n e n v o m 10. D e z e m b e r 1948 i n s b e s . d a s Ü b e r e i n k o m m e n N r . 102 d e r I n t e r n a t i o n a l e n A r b e i t s o r g a n i s a t i o n ü b e r die M i n d e s t n o r m e n d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t v o m 28. J u n i 1952 ( a b g e d r u c k t z . B . b e i R i c h t e r , Die S o z i a l r e f o r m , A n h a n g I, 1) und den Code e u r o p é e n de S é c u r i t é s o c i a l e d e s E u r o p a r a t e s ( a b g e d r u c k t e b e n d a A n h a n g I 2). - Im ü b r i g e n s . oben A b s c h n i t t 1 I 1 b, bb (S.49 f f ) . A u ß e r d e r ü b e r k o m m e n e n und n u r neu g e r e g e l t e n K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g i n s b e s . die L e i s t u n g e n d e s L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t s , d e r H e i m k e h r e r h i l f e , d e r H ä f t l i n g s h i l f e , die V e r s o r gung n a c h A r t . 131 GG und - obwohl von ganz e i g e n e r B e d e u t u n g - die E n t s c h ä d i g u n g d e r O p f e r n a t i o n a l s o z i a l i s t i s c h e r Verfolgung. Z u m B e g r i f f d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s . s c h o n oben S. 52 f f . Ü b e r b l i c k und S c h r i f t t u m s . b e i Weddingen, A r t . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g (I) T h e o r i e " und S a v e l s b e r g , A r t . " S o z i a l v e r s i c h e r u n g (II) E n t w i c k l u n g und h e u t i g e r Stand" i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 594 ff, 604 f f . E i n -

- 770 chen. I h r e r historischen Entwicklung nach blieb sie zunächst f a s t ganz auf die a b h ä n g i g E r w e r b s t ä t i g e n d e r u n t e r e n E i n k o m mensschichten beschränkt ("Arbeiterversicherung"), während s i e s p ä t e r m e h r und m e h r a u c h auf die a b h ä n g i g E r w e r b s t ä t i g e n d e r m i t t l e r e n E i n k o m m e n s s c h i c h t e n und auf b e s o n d e r s a n f ä l l i g e G r u p p e n von s e l b s t ä n d i g T ä t i g e n ( H a n d w e r k , L a n d w i r t s c h a f t u . a . m . ) a u s g e d e h n t w u r d e . 2) In d e r Tat i s t b e i den h ö h e r e n E i n k o m m e n s g r u p p e n d a s B e d ü r f n i s nicht s o d r i n g e n d . E i g e n v o r s o r g e i s t e h e r m ö g l i c h . G e w i s s e s e l b s t ä n d i g e E r w e r b s t ä t i g k e i t e n sind d a n e b e n m e i s t m i t e i n e r K a p i t a l n u t z u n g v e r b u n d e n , die nicht n u r zu e i n e m den l a u f e n d e n B e d a r f ü b e r s c h r e i t e n d e n E i n k o m m e n führt, sondern auch das Risiko der Arbeitsunfähigkeit weniger scharf auftreten läßt.^) D i e S o z i a l v e r s i c h e r u n g v e r w i r k l i c h t den S o z i a l s t a a t g e r a d e z u i d e a l . 4) E i n l e i s t u n g s f ä h i g e s I n s t r u m e n t s o z i a l e r S i c h e r h e i t und

2)

3)

4)

gehendes M a t e r i a l bei B r a c k m a n n , Handbuch d e r Sozialversicherung. V g l . f ü r die A l t e r s v e r s o r g u n g : d a s G e s e t z ü b e r die A l t e r s h i l f e f ü r L a n d w i r t e , d a s G e s e t z ü b e r die A l t e r s v e r s o r g u n g f ü r d a s d e u t s c h e H a n d w e r k , § 2 N r . 3 - 6 AnVG, § 1227 A b s . 1 N r . 3 und 4 RVO, § 28 d e r V e r o r d n u n g ü b e r d a s S c h o r n s t e i n f e g e r w e s e n , f e r n e r die s c h o n e r w ä h n t e n V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n d e s b a y e r i s c h e n R e c h t s f ü r die Ä r z t e , Z a h n ä r z t e , A p o t h e k e r und D r o g i s t e n ; f ü r die U n f a l l v e r s i c h e r u n g : §§ 537 N r . 6 - 9 , 538, 539 RVO; f ü r die K r a n k e n v e r s i c h e r u n g : § 166 RVO. - A l l g e m e i n s . h i e r z u Heyn, D i e s o z i a l e S i c h e r u n g d e r S e l b s t ä n d i g e n , in " B e i t r ä g e z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g " , F e s t s c h r i f t f ü r J o h a n n e s K r o h n , 1954, S. 127 f f . - S. f e r n e r oben S. 52 ff, i n s b e s . S . 5 8 f f zu F u ß n . 4 2 - 4 6 . D a f ü r , daß die S o z i a l v e r s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e u . a . s e l b ständig E r w e r b s t ä t i g e r dennoch i . S . des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s l i e g t ( l i e g e n kann) s . B V e r f G E 10, 354 (370 f); S c h n e i d e r , D i e ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s G r u n d g e s e t z , S . 2 3 ff; f r ü h e r s c h o n S c h m i t t - L e r m a n n , Die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r Pflichtmitgliedschaft bei d e r Bayerischen Ärzteversorgung, S . 4 7 f ; M a u n z , Rechtsgutacht e n ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r B a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g n a c h dem G r u n d g e s e t z , S. 13. - A u s w e i c h e n d W e b e r , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Problematik der Z w a n g s v e r s o r gungseinrichtung der freien Berufe, S.21;Ipsen, Rechtsfrag e n b e r u f s s t ä n d i s c h e r Z w a n g s v e r s o r g u n g , S. 50 ff; S c h e u n e r , B e r u f s s t ä n d i s c h e V e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n und d a s G r u n d g e s e t z , S. 101 f. V g l . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s ,

- 771 s o z i a l e r U m v e r t e i l u n g führt s i e an die M i t v e r a n t w o r t u n g am Soz i a l s t a a t h e r a n und zeigt s i e durch g e n o s s e n s c h a f t l i c h e S t r u k t u r und B e i t r a g s p f l i c h t konkret, daß Hilfe d e r G e m e i n s c h a f t eine K e h r s e i t e i m m e r auch in d e r Gebundenheit und in d e r L e i s t u n g an die G e m e i n s c h a f t h a t . cc) aaa)

Die Sonderversorgung Die " e c h t e "

Sonderversorgung

Mit d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g k o n k u r r i e r t die V e r s o r g u n g . 1) S i e i s t denkbar a l s S o n d e r v e r s o r g u n g und a l s a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g . Die l e t z t e r e deckt die von d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " a n v i s i e r t e n R i s i k e n für a l l e S t a a t s b ü r g e r in g l e i c h e r W e i s e . D a s g e g e n w ä r t i g e deutsche S y s t e m kennt n u r die S o n d e r v e r s o r gung. Sie gewährt L e i s t u n g e n zum A u s g l e i c h b e s t i m m t e r S c h ä den, die w i e d e r u m aus e i n e r ganz b e s t i m m t e n U r s a c h e e r w a c h s e n sind; e s i s t g e r a d e d i e s e U r s a c h e , die den Staat dazu v e r a n laßt, L e i s t u n g e n zu g e w ä h r e n . G r u n d s ä t z l i c h handelt e s s i c h um Schäden, die im G e m e i n i n t e r e s s e o d e r j e d e n f a l l s im Z u s a m menhang mit dem G e s a m t s c h i c k s a l d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t e r w a c h s e n sind und wegen d i e s e s B e z u g e s von d e r G e m e i n s c h a f t a u s g e g l i c h e n werden s o l l e n . D e r S o n d e r v e r s o r g u n g kommt e s in e r s t e r L i n i e auf den auf s p e z i f i s c h e W e i s e v e r u r s a c h t e n Schaden an. D i e individuelle o d e r t y p i s c h e Notlage, die damit verbunden i s t , s p i e l t e r s t f ü r die G e s t a l t u n g d e r E n t s c h ä d i g u n g e i n e R o l l e . D i e S o n d e r v e r s o r g u n g kann somit nicht a u s s c h l i e ß l i c h a l s ein B e s t a n d t e i l des S y s t e m s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t a n g e s e h e n w e r den, wirkt a b e r doch in i h r e m Sinn, indem die E n t s c h ä d i g u n g e n t w e d e r den S c h a d e n s e r f o l g voll a u s g l e i c h t und s o m i t die typis c h e Notlage " ü b e r h o l t " o d e r s i c h , a u ß e r s t a n d e einen vollen A u s g l e i c h zu b e w i r k e n , auf die B e s e i t i g u n g d e r durch das S c h a d e n s e r e i g n i s v e r u r s a c h t e n Notlage g l e i c h s a m a l s M i n d e s t p r o gramm beschränkt. (1) D a s k l a s s i s c h e B e i s p i e l e i n e r S o n d e r v e r s o r g u n g in d i e s e m Sinne ist die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , wie s i e s i c h s e i t

1) 2)

S . 9 , 26; v . A l t r o c k , D e r Standort d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g im R e c h t s g e f ü g e , in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , 1 9 5 9 , S. 15 ff (31); D e r s c h , D e r V e r f a s s u n g s g r u n d s a t z d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t und R e c h t s s t a a t l i c h keit in d e r P r a x i s d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , S . 6 0 f f . V g l . oben S . 49 f f . B o g s , G r u n d f r a g e n des R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m , S . 2 0 f . S . d a s . auch zum F o l g e n d e n .

- 772 d e m M i l i t ä r p e n s i o n s g e s e t z von 1871 e n t w i c k e l t h a t und nun in dem B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z - e r g ä n z t d u r c h d a s G e s e t z ü b e r die Unt e r h a l t s b e i h i l f e f ü r die A n g e h ö r i g e n von K r i e g s g e f a n g e n e n - g e r e g e l t f i n d e t . 3) I h r e E n t s p r e c h u n g f ü r die F r i e d e n s z e i t f i n d e t s i e in d e r B e s c h ä d i g t e n v e r s o r g u n g d e r B u n d e s w e h r . H i e r zu e r w ä h n e n i s t a u c h n o c h die S i c h e r u n g d e s U n t e r h a l t s d e r A n g e h ö r i g e n W e h r p f l i c h t i g e r nach dem U n t e r h a l t s s i c h e r h e i t s g e s e t z , g e w i s s e r m a ß e n e i n e S o n d e r v e r s o r g u n g auf Z e i t . 4) (2) E i n n e u e r Z w e i g d e r S o n d e r v e r s o r g u n g i s t h e u t e k a u m von g e r i n g e r e r Bedeutung: d e r L a s t e n a u s g l e i c h - im Gegensatz zur K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g a l s dem Ausgleich d e r p e r s ö n l i c h e n K r i e g s s c h ä d e n - die R e g e l u n g d e r s a c h l i c h e n K r i e g s - und K r i e g s folgeschäden. Diese Eigenschaft als Vermögensschadensregelung d i s t a n z i e r t den L a s t e n a u s g l e i c h z u n ä c h s t von d e r " s o z i a l e n Sic h e r h e i t " i m ü b l i c h e n Sinn; knüpft d i e s e doch a n die B e h i n d e r u n g an, s i c h d u r c h E i n s a t z d e r A r b e i t s k r a f t ein a n g e m e s s e n e s A u s k o m m e n zu v e r s c h a f f e n . H i n r e i c h e n d e i n t r ä g l i c h e s K a p i t a l v e r m ö g e n kann die s o z i a l e S i c h e r u n g s e i t e n s d e s S t a a t e s e r ü b r i g e n ; n i c h t a b e r i s t u m g e k e h r t d a s F e h l e n von K a p i t a l v e r m ö g e n e i n e s d e r R i s i k e n , auf d a s die " s o z i a l e S i c h e r h e i t " s p e z i e l l a b g e s t e l l t i s t . D a s G e s a m t v o l u m e n d e r L a s t e n a u s g l e i c h s l e i s t u n g e n (vgl. §§ 228 ff LAG) geht denn ü b e r d a s , w a s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t z u g e r e c h n e t w e r d e n kann, weit h i n a u s . A b e r d i e s e s G e s a m t v o l u m e n kann z u n ä c h s t nicht v o l l r e a l i s i e r t w e r d e n . D a h e r m u ß t e n v o r l ä u f i g e H i l f e n e i n g e r i c h t e t w e r d e n . D i e s e g e h e n in R i c h t u n g d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t : so v o r a l l e m die K r i e g s s c h a d e n r e n t e (§ 261 LAG), die d e m E r w e r b s u n f ä h i g e n d a s E i n k o m m e n a u s d e m u n t e r g e g a n g e n e n V e r m ö g e n ( i n s b e s . zu d e n k e n a l s die u n t e r g e g a n g e n e E i g e n v o r s o r g e ) e r s e t z e n s o l l , und die A u s b i l d u n g s b e i h i l f e (§ 302 LAG) 5) u s w . E r g ä n z t w i r d d i e s e s S y s t e m n u n m e h r 3) 4)

Eine Darstellung d e r Grundzüge s. z . B . bei Schieckel, A r t . " K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g " im H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 6, 1959, S. 376 f f . D i e s e R e g e l u n g e r s c h e i n t so s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , daß i h r s o z i a l e r C h a r a k t e r schon fast verdunkelt ist. Deshalb ist es n ü t z l i c h , d a r a u f h i n z u w e i s e n , in w e l c h e m M a ß e d e r L o h n a u s g l e i c h w ä h r e n d d e s W e h r d i e n s t e s z . B . in d e r Schweiz n o c h ein - m a n kann s o g a r s a g e n : o f f e n e s - s o z i a l e s P r o b l e m i s t ( s . z . B . du P a s q u i e r , L a notion de j u s t i c e s o c i a l e et son i n f l u e n c e s u r le d r o i t s u i s s e , p . 8 1 e . s . ; s . z u m T h e m a a u c h N a w i a s k y , Die R e c h t s v e r h ä l t n i s s e b e i d e r E n t s c h ä d i g u n g f ü r den E i n k o m m e n s a u s f a l l d e r a k t i v d i e n s t t u e n d e n W e h r m ä n n e r , S c h w e i z e r i s c h e s Z e n t r a l b l a t t f ü r S t a a t s - und G e m e i n d e v e r w a l t u n g , 4 1 . J h g . (1940) S. 441 f f ) .

- 773 noch durch die H ä r t e b e i h i l f e ( i n s b e s . die U n t e r h a l t s - und A u s b i l dungsbeihilfe) nach dem A l l g e m e i n e n K r i e g s f o l g e n s c h l u ß g e s e t z (§§ 68 ff - i n s b e s . § 73 - A K G ) . 5 ) (3) A l s S o n d e r v e r s o r g u n g können auch die A u s b i l d u n g s b e i h i l f e , die A r b e i t s l o s e n h i l f e und die nicht durch B e i t r a g s l e i s t u n g e n d e s H e i m k e h r e r s " g e d e c k t e n " S o z i a l v e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g e n nach dem H e i m k e h r e r g e s e t z (§§ 10, 12 ff) b e z e i c h n e t w e r d e n . (4) Die L e i s t u n g e n n a c h dem B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z , dem U n t e r h a l t s b e i h i l f e g e s e t z und dem H e i m k e h r e r g e s e t z gewährt das H ä f t l i n g s h i l f e g e s e t z auch den e h e m a l i g e n Häftlingen aus d e r s o w j e t i s c h e n B e s a t z u n g s z o n e , O s t b e r l i n und den s o g . V e r t r e i b u n g s g e b i e t e n bzw. i h r e n A n g e h ö r i g e n o d e r i h r e n H i n t e r b l i e benen. (5) H i e r anzuführen sind f e r n e r die u n t e r h a l t s s i c h e r n d e n L e i stungen n a c h dem B u n d e s e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z . (6) D a s B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z ( i n s b e s . s e i n D r i t t e r A b schnitt " E i n g l i e d e r u n g d e r V e r t r i e b e n e n und F l ü c h t l i n g e " - §§ 26 b i s 81 - ) , das B u n d e s e v a k u i e r t e n g e s e t z (§§ 10 ff), das H e i m k e h r e r g e s e t z (§§ 7 ff), das K r i e g s g e f a n g e n e n e n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z (§§ 28 ff), das L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z (§§ 253 ff, 302 f), d a s A l l g e m e i n e K r i e g s f o l g e n s c h l u ß g e s e t z (§ 73 A b s . 1 N r . 4), das S c h w e r b e s c h ä d i g t e n g e s e t z und - h i e r zu nennen, obwohl von e i n e r h i s t o r i s c h bedingten, s a c h l i c h u n h a l t b a r e n B e t r a c h t u n g s w e i s e i m m e r noch a l s F ü r s o r g e von d e r V e r s o r g u n g s ä u b e r l i c h g e s c h i e den - die §§ 26 f des B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s enthalten d a r ü b e r hinaus ein u m f a n g r e i c h e s und r e i c h v a r i i e r t e s I n s t r u m e n t a r i u m d e r E x i s t e n z a u f b a u h i l f e , d e s s e n M a ß n a h m e n , obwohl e s sich m e i s t nicht um f e s t e , im v o r a u s g e n e r e l l b e s t i m m t e L e i s t u n g e n 5)

D a m i t s o l l nicht verkannt werden, daß d i e s e L e i s t u n g e n vom G e s e t z " o h n e R e c h t s a n s p r u c h " e i n g e r ä u m t und nicht a b s c h l i e ßend b e s t i m m t wurden (vgl. §§ 233, 253 (ff), 302 L A G ; §§ 88 A b s . 2, 73 A K G ) . Die V e r s o r g u n g (i. S. d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " ) geht a b e r w e s e n t l i c h auf g e n e r e l l b e s t i m m t e L e i s t u n gen, auf die ein R e c h t s a n s p r u c h b e s t e h t . Dazu ist zu sagen, daß I r r e g u l a r i t ä t e n im Sinne e i n e r Abweichung zum Unbes t i m m t e n hin auch im R a h m e n von V e r s o r g u n g s s y s t e m e n d e n k b a r sind. A n d e r e r s e i t s ist das F e h l e n e i n e s g e s e t z l i c h e i n g e r ä u m t e n R e c h t s im Hinblick auf A r t . 19 A b s . 4 GG nicht s e h r b e d e u t s a m ( s . oben A b s c h n i t t 4 II 3 c, aa (S. 540 ff)). A u ß e r d e m sind die genannten L e i s t u n g e n durch die e i n s c h l ä gigen D u r c h f ü h r u n g s b e s t i m m u n g e n zum L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z und zum A l l g e m e i n e n K r i e g s f o l g e n s c h l u ß g e s e t z w e i t g e hend p r ä z i s i e r t .

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h a n d e l t und d e r r e i n e E n t s c h ä d i g u n g s c h a r a k t e r m i t u n t e r s e h r i m V o r d e r g r u n d s t e h t , n a c h Inhalt, Z w e c k und W i r k u n g von d e r F ü r s o r g e wie a u c h von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g d e u t l i c h g e s c h i e d e n und a l s s i n n v o l l e E r g ä n z u n g a u c h d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g d u r c h Versorgung zuzurechnen sind. (7) D a s ö f f e n t l i c h e D i e n s t r e c h t - d u r c h A r t . 33 A b s . 4 u n d 5 GG in d e r V e r f a s s u n g s e l b s t s p e z i e l l e r g e r e g e l t 6) - n i m m t d e m E i n g r e i f e n d e r a l l g e m e i n e n E i n r i c h t u n g e n d e r s o z i a l e n Sic h e r h e i t den A n l a ß , i n d e m e s die B e a m t e n u n d S o l d a t e n d u r c h die A l t e r s - , I n v a l i d i t ä t s - , U n f a l l - und H i n t e r b l i e b e n e n v e r s o r g u n g u n d d u r c h die B e i h i l f e in K r a n k h e i t s f ä l l e n v o r den e n t s p r e c h e n d e n Risiken s c h ü t z t . ^ Als selbständige Sonderversorgung tritt dageg e n die - m i t d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g g e k o p p e l t e - N a c h v e r s i c h e r u n g e h e m a l s v e r s o r g u n g s b e r e c h t i g t e r P e r s o n e n h e r v o r (§ 1232 RVO; § 9 A n V G ) . E i n e n g e g e n w ä r t i g b e s o n d e r s w i c h t i g e n und u m f a n g r e i c h e n Z w e i g d e r S o n d e r v e r s o r g u n g s t e l l t die R e g e l u n g n a c h A r t . 131 GG d a r . 8) (8) Im S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t i s t a u c h die V e r s o r g u n g von P e r s o n e n " v e r s t e c k t " , die, ohne i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t zu s t e hen, im I n t e r e s s e d e r Öffentlichkeit einen Unfall e r l i t t e n haben (§ 537 N r . 3 - 5 R V O ) . 9 ) (9) E i n e n a b a r t i g e n F a l l b e t r i f f t die U n f a l l f ü r s o r g e f ü r G e f a n gene.10) 6) Z u m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t r e c h t s . u n t e n S. 7 9 4 f f . 7) Z u m V e r s o r g u n g s r e c h t s . a . oben S . 7 7 1 (1). 8) Z u m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . i n s b e s . B V e r f G E 3, 58 (134): " S o i s t m i t R e c h t d a s G 131 a l s s o z i a le T a t g e w e r t e t w o r d e n ; die B u n d e s r e p u b l i k hat s i c h h i e r i h r e r V e r f a s s u n g g e m ä ß ( A r t . 20, 28 GG) - a l s s o z i a l e r R e c h t s staat bewährt". 9) In d i e s e m Z u s a m m e n h a n g d a r f auf die w e i t g e h e n d e v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e S e l b s t e n t f r e m d u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g im a l l g e m e i n e n h i n g e w i e s e n w e r d e n . Ist i h r ein v e r s o r g u n g s r e c h t l i c h e s E l e m e n t d u r c h den i n t e r n e n S o z i a l a u s g l e i c h und v o r a l l e m d u r c h den Z u s c h u ß a u s a l l g e m e i n e n F i n a n z m i t t e l n von v o r n e h e r e i n e i g e n , s o geht doch die b e s o n d e r e V e r g ü n s t i gung f ü r g e w i s s e P e r s o n e n k r e i s e h i n s i c h t l i c h d e r A n w a r t s c h a f t u . ä . F r a g e n d a r ü b e r h i n a u s ( s . z . B . §§ 21 ff d e s H e i m k e h r e r g e s e t z e s ; s . s c h o n oben S. 773 (3)). V g l . z . B . B o g s , G r u n d f r a g e n des R e c h t s d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t und s e i n e r R e f o r m , S. 57 f f . 10) Z u m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . BGHZ 25, 231 (233 ff); LSG B a d . - W ü r t t . E n t s c h . v . 27. Mai 1960 - L 2 Ka

- 775 A u c h in d e r S o n d e r v e r s o r g u n g v e r w i r k l i c h t s i c h d e r S o z i a l s t a a t . Im b e s o n d e r e n i s t e s e i n e s e i n e r v o r n e h m s t e n A u f g a b e n , g e r a d e d e n j e n i g e n zu e r t r ä g l i c h e n L e b e n s b e d i n g u n g e n zu v e r h e l f e n , die d e r G e m e i n s c h a f t - wollend o d e r nicht - O p f e r g e b r a c h t o d e r e i n e d e r G e m e i n s c h a f t a u f e r l e g t e L a s t in h e r v o r r a g e n d e r W e i s e zu t r a g e n h a b e n und d a d u r c h in e i n e N o t l a g e g e r a t e n s i n d . H ) G e r a de d e r A u s g l e i c h d e r p e r s ö n l i c h e n und s a c h l i c h e n K r i e g s s c h ä d e n u n d K r i e g s f o l g e s c h ä d e n i s t d a h e r ein s o z i a l s t a a t l i c h e s A n l i e g e n . 12) A l l e r d i n g s z i e l t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p dabei w e s e n t l i c h auf die B e s e i t i g u n g und V e r m e i d u n g von N o t l a g e n und den A u s g l e i c h von W o h l s t a n d s n a c h t e i l e n im V e r g l e i c h z u r A l l g e m e i n h e i t ab. D e r S o z i a l s t a a t i s t nicht s c h l e c h t h i n L a s t e n g e m e i n s c h a f t . 14) E r w i d e r s t e h t n u r d e m A b s i n k e n in den B e r e i c h d e r W o h l s t a n d s m ä n g e l . E r k a n n d a r u m a u c h nicht G r u n d l a g e e i n e s a l l g e m e i n e n , w e s e n t l i c h auf den S a l d o a u s g l e i c h g e r i c h t e t e n E n t s c h ä d i g u n g s a n s p r u c h e s ( A u f o p f e r u n g s a n s p r u c h e s ) s e i n . 15) E i n 1 8 8 1 / 5 8 - B r e i t h a u p t s S a m m l u n g 49. J h g . (1960) S. 790 (791). 11) B V e r f G E 1, 97 (105): " . . . d e r G e s e t z g e b e r . . . i s t gewiß zu s o z i a l e r A k t i v i t ä t , i n s b e s . dazu v e r p f l i c h t e t , s i c h . . . u m die H e r s t e l l u n g e r t r ä g l i c h e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e f ü r a l l e die zu b e m ü h e n , die d u r c h die F o l g e n d e s H i t l e r r e g i m e s in Not g e r a t e n s i n d " . Die S p e z i a l i s i e r u n g auf die " F o l g e n d e s H i t l e r r e g i m e s " d a r f die a l l g e m e i n e B a s i s d i e s e s A n s p r u c h e s n i c h t v e r d u n k e l n . B e s s e r f o r m u l i e r t f i n d e t s i c h die S e n t e n z b e i W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 9 2 . S. h i e r z u a u c h I p s e n in d e r A n m e r k u n g zu d e m z i t i e r t e n U r t e i l d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ( U r t . v . 19. D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - A n m . S . 2 1 8 ) . 12) V g l . a u ß e r den v o r s t e h e n d Z i t i e r t e n F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 ; D ü r i g , D e r Staat und die V e r m ö g e n s w e r t e n B e r e c h t i g u n g e n s e i n e r B ü r g e r , S. 52 f . S p e z i e l l f ü r die V e r t r i e b e n e n - und F l ü c h t l i n g s h i l f e s . f e r n e r H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f . I D 2 ( S . 3 3 ) ; Rogge, F l ü c h t l i n g s v e r w a l t u n g , F l ü c h t l i n g s r e c h t und S o z i a l s t a a t ; B V e r w G E 7, 180 (182 f). S p e z i e l l f ü r den L a s t e n a u s g l e i c h e i n s c h l i e ß l i c h d e s A u s g l e i c h s d e r D e m o n t a g e Schäden s . a u ß e r d e m H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 4 7 . F ü r den L a stenausgleich s. a. O b e r m a y e r , Das Bundesverfassungsger i c h t und d e r V o r b e h a l t d e s G e s e t z e s , DVB1. 74. J h g . (1959) S. 354 ff (356). 13) S. B V e r f G und W e r n e r j e a . a . O . 14) U n r i c h t i g H a m a n n , D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 4 7 , 68 f; wohl a u c h O b e r m a y e r , a . a . O . 15) A n d e r s W i n t r i c h , Ü b e r E i g e n a r t und M e t h o d e d e r v e r f a s s u n g s -

- 776 s o l c h e r e r g i b t s i c h in g e w i s s e n G r e n z e n a u s d e m G l e i c h h e i t s s a t z und dem Grundrecht des E i g e n t u m s . 1 6 ) Das Sozialstaatsprinzip s t e h t i h m nicht e n t g e g e n , a u c h nicht wo e r n u r " R e i c h t u m s d i f f e r e n z e n " a u s g l e i c h t . A b e r e s e r g ä n z t und m o d i f i z i e r t i h n . E s fügt i h m i n s b e s . die S o r g e f ü r die S c h w ä c h e r e n hinzu - f ü r d i e j e n i gen, die s c h o n d a z u g e h ö r e n und d i e j e n i g e n , die i n f o l g e d e s S c h a d e n s , den s i e g e n o m m e n h a b e n , zu i h n e n zu s t o ß e n d r o h e n . 17) Soweit d e r r e c h t s s t a a t l i c h - e i g e n t u m s r e c h t l i c h e E n t s c h ä d i g u n g s anspruch reicht, bestimmt das Sozialstaatsprinzip m e h r über d a s Wie a l s ü b e r d a s Ob d e r L e i s t u n g . Wie weit s i c h d i e s e r A n s p r u c h e r s t r e c k t , w i r d n o c h zu e r ö r t e r n s e i n . 16) A b e r wie d e m a u c h s e i : e r d a r f nicht v e r g e s s e n l a s s e n , daß a u c h dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e l b s t ein g l e i c h l a u f e n d e s E l e m e n t e i g n e t : D e r Soz i a l s t a a t darf am a l l e r w e n i g s t e n diejenigen d e r V e r a r m u n g anh e i m f a l l e n l a s s e n , die d e r G e m e i n s c h a f t g e o p f e r t o d e r s o n s t w i e f ü r die G e m e i n s c h a f t L a s t e n zu t r a g e n h a b e n und d a d u r c h in w i r t s c h a f t l i c h e B e d r ä n g n i s g e r a t e n s i n d . D e r S o z i a l s t a a t i s t nicht blind f ü r die U r s a c h e n e i n e r N o t l a g e . A u c h e r m u ß U n t e r s c h i e d e , die " f ü r e i n e a m G e r e c h t i g k e i t s g e d a n k e n o r i e n t i e r t e B e t r a c h t u n g s w e i s e . . . in d e m j e w e i l s in B e t r a c h t k o m m e n d e n Z u s a m m e n h a n g . . . b e d e u t s a m s i n d , h o n o r i e r e n . 18) So kann und m u ß g e r i c h t l i c h e n R e c h t s p r e c h u n g , S . 2 4 3 F u ß n . 40; G r e i n e r , W i e d e r h e r s t e l l u n g d e s k l a s s i s c h e n E n t e i g n u n g s b e g r i f f e s , DÖV 7. J h g . (1954) S. 583 ff (586 i n s b e s . F u ß n . 36); s . a . S c h e u n e r , G r u n d f r a g e n d e s m o d e r n e n S t a a t e s , S. 153 f; S c h a c k , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n P f l i c h t e n d e s S t a a t e s z u r E n t s c h ä d i g u n g s l e i s t u n g a u s d e r W a h r n e h m u n g von H o h e i t s r e c h t e n n a c h G r u n d , Inhalt und G e l t e n d m a c h u n g g e s e t z l i c h n e u zu r e g e l n ? S . 2 3 A n m . 8 1 . K r i t i s c h (zu W i n t r i c h und G r e i n e r ) Scheuner, Die Abgrenzung d e r Enteignung, S.591. 16) S. dazu u n t e n A b s c h n i t t 6 II 2 b c c (S. 904 f f ) . 17) In d i e s e m Sinne v o r a l l e m die A u s d e h n u n g d e s E i g e n t u m s s c h u t z e s auf S o z i a l v e r s i c h e r u n g s a n s p r ü c h e u n t e r B e r u f u n g auf d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d u r c h BSGE 9, 127 (128 f f ) . I n s o f e r n i s t a u c h zu b i l l i g e n , daß d e r B u n d e s g e r i c h t s h o f u n t e r B e r u f u n g auf den " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " den A u f o p f e r u n g s a n s p r u c h z u n ä c h s t auf K ö r p e r v e r l e t z u n g ( I m p f s c h ä d e n ) a u s g e dehnt h a t (BGHZ 9, 83 (89)), u m ihm s p ä t e r a u c h n o c h A n s p r ü c h e d e r H i n t e r b l i e b e n e n zu e n t n e h m e n (BGHZ 18, 286 (290 f); z u s t i m m e n d in d e r A n m e r k u n g zu d i e s e m U r t e i l (v. 17. O k t o b e r 1955 - III Z R 8 4 / 5 4 - ) Sieg, J Z 11. J h g . (1956) S. 178 f ) . Z u r A u s d e h n u n g d e s S c h u t z e s d e r " R e c h t e " auf " V e r m ö g e n s w e r t e I n t e r e s s e n " a l s Notwendigkeit des " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " s . B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n

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e r z w i s c h e n v e r s c h u l d e t e r und u n v e r s c h u l d e t e r Not u n t e r s c h e i d e n . So kann und m u ß g e r a d e e r a l s g e m e i n s c h a f t s b e t o n t e r Staat z w i s c h e n g e m e i n s c h a f t s b e d i n g t e r und nicht g e m e i n s c h a f t s b e d i n g t e r Not d i f f e r e n z i e r e n . D a s e n t s p r i c h t sowohl dem i n s o f e r n wohl e i n d e u t i g e n c o m m o n s e n s e wie a u c h e i n e r w e i t z u r ü c k r e i c h e n d e n , dem vorrechtlichen Gesamtbild des Grundgesetzes zugrunde gelegenen Entwicklung des sozialen L e i s t u n g s w e s e n s . Dazu kommt - das gegenwärtige System der sozialen Sicherheit v o r a u s g e s e t z t - i m m e r a u c h noch die E n t s p r e c h u n g z u r S o z i a l v e r s i c h e r u n g . Hinsichtlich des individuellen Risikos ist eine V e r s i c h e r u n g z u m u t b a r ; h i n s i c h t l i c h d e r a u s dem Willen und d e m Schicksal der G e m e i n s c h a f t h e r r ü h r e n d e n Risiken ist eine V e r s i cherung u n t e r Heranziehung des (möglichen) Betroffenen jedenf a l l s n i c h t z u m u t b a r . T e i l s i s t s i e a u c h nicht m ö g l i c h , w e i l e s an j e d e r S c h ä t z b a r k e i t d e s R i s i k o s f e h l t . T e i l s i s t s i e nicht s i n n v o l l , w e i l e s an j e d e r e n g e r e n R i s i k o g e m e i n s c h a f t a l s d e r d e s S t a a t s v o l k e s f e h l t . Den B e t r o f f e n e n können a n g e m e s s e n e L e b e n s v e r h ä l t n i s s e a l s o n u r ü b e r die V e r s o r g u n g v e r s c h a f f t w e r d e n . I n s g e s a m t ist f r e i l i c h diese A r t der S o n d e r v e r s o r g u n g vom r e c h t s s t a a t l i c h e n Entschädigungsdenken kaum weniger b e s t i m m t a l s v o m S o z i a l e n . A u c h in d e r A u s g e s t a l t u n g d e r v e r s c h i e d e n e n e i n s c h l ä g i g e n Z w e i g e d e r S o n d e r v e r s o r g u n g und i h r e r e i n z e l n e n L e i s t u n g e n sind s o z i a l e H i l f e , s o z i a l e r A u s g l e i c h und E n t s c h ä d i gung f a s t i m m e r u n t r e n n b a r v e r k n ü p f t . ^ E s d a r f wohl g e s a g t w e r d e n , daß die S o n d e r v e r s o r g u n g z u m A u s g l e i c h k a u s a l g e m e i n s c h a f t s b e z o g e n e r Schäden m e h r als m a n c h e a n d e r e soziale Institution eine Äußerung des " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " ist. bbb)

Die " u n e c h t e " S o n d e r v e r s o r g u n g

F ü r den S o z i a l s t a a t b e s o n d e r s w i c h t i g sind j e n e - wie die d e r "echten" Sonderversorgung - generell festgesetzten grundsätzlich ohne k o n k r e t e B e d ü r f t i g k e i t s p r ü f u n g und ü b e r d a s Maß d e s a b s o l u ten Existenzminimums hinaus gewährten Leistungen aus allgemein e n S t e u e r m i t t e l n , die - a n d e r s a l s die d e r " e c h t e n " S o n d e r v e r s o r g u n g - z u r A b h i l f e t y p i s c h e r N o t l a g e n ohne (notwendigen) k a u salen Gemeinschaftsbezug getätigt werden. So w e s e n t l i c h die E r f ü l l u n g d e s s o z i a l s t a a t l i c h e n A u f t r a g e s an s i c h i s t , 2) s o b e d e u t Rechtsstaats. 18) Vgl. B V e r f G E 1, 264 (276). 19) S. die D a r s t e l l u n g b e i B r a u n , M o t i v e s o z i a l e r H i l f e l e i s t u n g . 1) S. h i e r z u s c h o n oben A b s c h n i t t 1 I 1 b, bb (S. 49 ff) i n s b e s . S. 49 und S. 60 f f . 2) S. oben S. 7 6 8 f .

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s a m i s t d i e s e A r t d e r V e r s o r g u n g . Not b e s c h r ä n k t s i c h nicht auf g e m e i n s c h a f t s b e d i n g t e o d e r s o n s t w i e in e i n e b e s o n d e r e V e r a n t w o r t u n g d e r G e m e i n s c h a f t f a l l e n d e Ü b e l . Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g ist w e s e n s m ä ß i g n u r beschränkt i m s t a n d e abzuhelfen. Die allgem e i n e F ü r s o r g e schließlich kann nur das Minimum gewähren, d a s d e m s o z i a l e n " A n s p r u c h " d e s u n v e r s c h u l d e t in Not G e r a t e n e n g r u n d s ä t z l i c h nicht g e r e c h t w i r d . H i n t e r d e m w i c h t i g s t e n B e i spiel, d e r ( Z u s a t z - ) V e r s o r g u n g im F a l l e d e r M u t t e r s c h a f t , steht a l l e r d i n g s nicht n u r d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s o n d e r n v o r a l l e m die S p e z i a l n o r m d e s A r t . 6 A b s . 4 GG. Dagegen stellt sich etwa die V e r s o r g u n g d e r Z i v i l b l i n d e n - sub s p e c i e d e r V e r f a s s u n g v o r w i e g e n d a l s ein A u s f l u ß d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t d a r . d)

D i e g r u n d g e s e t z l i c h e S i c h e r u n g d e s g e g e b e n e n S t a n d e s von S o z i a l v e r s i c h e r u n g und S o n d e r v e r s o r g u n g

D a s G r u n d g e s e t z geht o f f e n s i c h t l i c h von d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g d u r c h F ü r s o r g e , S o z i a l v e r s i c h e r u n g und S o n d e r v e r s o r g u n g a u s . l ) Inwieweit ist d i e s e s System a b e r durch das Sozialstaatsprinzip g a r a n t i e r t ? Daß die F ü r s o r g e a l s M i n i m u m d e r s o z i a l e n S i c h e r heit " e i s e r n " garantiert ist, bedarf keiner neuerlichen E r w ä h n u n g . E s geht u m die " o b e r e n S t o c k w e r k e " d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , u m S o z i a l v e r s i c h e r u n g und S o n d e r v e r s o r g u n g . E i n e r s a t z l o s e r , die S u b s t a n z v e r l e t z e n d e r A b b a u i s t w e d e r hinsichtlich d e r einen noch hinsichtlich d e r a n d e r e n Institution z u l ä s s i g . Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g i s t i n t e g r i e r e n d e r B e standteil des vorrechtlichen Gesamtbildes des grundgesetzlichen Sozialstaates und v o m G r u n d g e s e t z s e l b s t g l e i c h s a m a l s s e l b s t v e r s t ä n d l i c h u n t e r s t e l l t . Sie i s t i m P r i n z i p g a r a n t i e r t , 3) f r e i l i c h 3)

4) 1) 2)

E s i s t e r s t a u n l i c h , daß d a n e b e n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s V e r f a s s u n g s g e b o t (auch) d e s M u t t e r s c h u t z e s n o c h s o h e r v o r g e h o b e n w i r d w i e in BAGE 2, 32 (34 f); s . a . H u e c k , D e r Soz i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S . 6 2 . H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 6 A n m . C 7, s i e h t A r t . 6 A b s . 4 GG " a l s e i n e n o t w e n d i g e F o l g e d e r S o z i a l s t a a t s e r k l ä r u n g " a n . - Im ü b r i g e n s . h i e r z u oben S . 5 1 zu Fußn.9. S. h i e r z u oben S. 51 zu F u ß n . 8 S. o b e n A b s c h n i t t 1 I 1 b, bb (S. 49 f f ) . Z u den a u f s c h l u ß r e i c h e n e i n s c h l ä g i g e n B e s t i m m u n g e n d e s L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s und d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g s . D e r s c h , Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g , i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e B d . III, l . H a l b b d . S. 503 ff ( i n s b e s . S. 503 ff, 517 f f ) .

- 779 k e i n e s w e g s in e i n e m D e t a i l d e r G e s t a l t u n g o d e r E r s t r e c k u n g . 4 ) D e s g l e i c h e n kann a u s den s c h o n e r w ä h n t e n G r ü n d e n auf die S o n d e r v e r s o r g u n g nicht v e r z i c h t e t w e r d e n , s o w e i t s i e " s o z i a l e Sicherheit" gegenüber kausal gemeinschaftsbezogenen Notlagen g e w ä h r t . D a r ü b e r hinaus wird sie schon aus sozialstaatlichen G r ü n d e n nicht ü b e r a l l e n t b e h r t w e r d e n können, w e i l die A l t e r n a t i v e S o z i a l v e r s i c h e r u n g o d e r F ü r s o r g e nicht i m m e r e i n e s o z i a l g e r e c h t e und e r t r ä g l i c h e L ö s u n g b e i n h a l t e t . D o c h w i r d h i n s i c h t lich der Sonderversorgung das P r o b l e m d e r sozialstaatlichen Gar a n t i e zum Teil durch a n d e r e Rechtsgründe - i n s b e s . O p f e r a u s gleich, Eigentumsrecht, öffentliches Dienstrecht, Mutterschutz u . a . - v e r d e c k t . J e d e n f a l l s w ä r e eine wesentliche V e r m i n d e r u n g d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t d u r c h e i n e w e s e n t l i c h e R e d u k t i o n d e r Soz i a l v e r s i c h e r u n g und d e r S o n d e r v e r s o r g u n g o d e r a u c h n u r e i n e r d e r beiden Einrichtungen s o z i a l s t a a t s w i d r i g . Daß dabei das K r i t e r i u m d e r w e s e n t l i c h e n V e r m i n d e r u n g i m m e r a u c h in B e z i e h u n g zur absoluten Grenze der Leistungsfähigkeit des Staates gesehen w e r d e n m u ß , m u ß d a b e i in R e c h n u n g g e s t e l l t w e r d e n . E i n e a n d e r e F r a g e i s t die n a c h d e r V e r t a u s c h b a r k e i t der S o z i a l v e r s i c h e r u n g und d e r V e r s o r g u n g . D e r A u s d e h n u n g d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g in den B e r e i c h d e r V e r s o r g u n g h i n e i n s i n d n a t ü r l i c h e G r e n z e n g e s t e c k t , die e i n e w e s e n t l i c h e V e r s c h i e b u n g in d i e s e r R i c h t u n g a u s g e s c h l o s s e n e r s c h e i n e n l a s s e n . D a s gilt nicht u m g e k e h r t a u c h f ü r die Ü b e r n a h m e s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h g e d e c k t e r o d e r p o t e n t i e l l zu d e c k e n d e r R i s i k e n in die s o z i a l e S i c h e r u n g d u r c h V e r s o r g u n g . D e m Soz i a l s t a a t s p r i n z i p k o m m t e s e n t s c h e i d e n d d a r a u f a n , daß die s o z i a l e S i c h e r h e i t d u r c h den W e c h s e l von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g z u r V e r s o r g u n g nicht b e e i n t r ä c h t i g t w i r d ; 6) d a s m u ß nicht d e r F a l l s e i n . Z w a r v e r w i r k l i c h t die S o z i a l v e r s i c h e r u n g d u r c h die E l e m e n t e d e r V e r s i c h e r u n g s g e m e i n s c h a f t und d e r E i g e n b e t e i l i gung den S o z i a l s t a a t " i d e a l e r " a l s die - ü b e r i h r n o t w e n d i g e s 3)

4) 5)

F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 167; F e c h n e r - M a i e r , Die R e c h t s w i r k s a m k e i t d e r a r b e i t s r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n des sog. T r u p p e n v e r t r a g e s , S.92; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 6; E . R . H u b e r , D e r S t r e i t u m d a s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 2 0 2 (mit d e r a u c h h i e r f ü r r i c h t i g g e h a l t e n e n E i n s c h r ä n k u n g auf die G a r a n t i e g e g e n e r s a t z l o s e n W e g f a l l ) . S . a . die oben S. 770 zu F u ß n . 4 Z i t i e r t e n . S. i n s b e s . B e r g e r , a . a . O . ; f e r n e r (ohne a u s d r ü c k l i c h e B e z u g n a h m e auf d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ) D e r s c h , a . a . O . S. 516. S. oben S. 52 f f .

- 780 E i g e n f e l d h i n a u s e r s t r e c k t e - V e r s o r g u n g . A b e r a u c h die S c h ö n f ä r b e r e i von d e r s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n S o l i d a r i t ä t , von dem S e l b s t g e f ü h l d e r E i g e n v o r s o r g e und w a s d e r g l e i c h e n m e h r i s t , kann nicht e r n s t g e n o m m e n w e r d e n . D i e B e d e u t u n g d e r Selbstverwaltung ist gering. D e r K r e i s d e r Beteiligten ist r e g e l m ä ß i g v i e l zu g r o ß , u m e i n e g l a u b w ü r d i g e S o l i d a r i t ä t a u f k o m m e n zu l a s s e n . D e r Z w a n g s c h a r a k t e r d e r M i t g l i e d s c h a f t und d e r B e i tragszahlung coupiert das Pathos der "Eigenvorsorge" empfindl i c h . Die E r k e n n t n i s , daß d e r B e i t r a g d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g n i c h t so s e h r z u r V o r s o r g e f ü r den L e i s t e n d e n a l s z u r D e c k u n g d e s a k t u e l l e n R e n t e n b e d a r f e s dient, i s t a l l g e m e i n v e r b r e i t e t . D e r w a h r e K e r n d e r s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n Solidarität und S e l b s t h i l f e i s t n i c h t s o b e d e u t s a m , daß d e r S o z i a l s t a a t s e i n e t w e gen an d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g f e s t h a l t e n m ü ß t e . A u c h die g r u n d gesetzliche Unterstellung der Sozialversicherung als vorhanden i s t nicht a l s a b s o l u t e i n s t i t u t i o n e l l e G a r a n t i e zu v e r s t e h e n . A u c h auf s i e h a t d a s G r u n d g e s e t z z u g u n s t e n d e s e l a s t i s c h e r e n , d y n a m i s c h e n , a l l g e m e i n e n S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s v e r z i c h t e t . Von d e r S a c h e h e r s i n d e i n e m W e c h s e l von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g z u r V e r s o r g u n g jedoch enge Bahnen vorgegeben. D e r Gleichheitssatz r e g u l i e r t d i e s e n V o r g a n g e n t s c h e i d e n d m i t . W i r d ein R i s i k o a l l e i n a u s a l l g e m e i n e n S t e u e r m i t t e l n g e d e c k t , so m u ß die D e c k u n g a l l e n in d e r g l e i c h e n s o z i a l e n L a g e b e f i n d l i c h e n P e r s o n e n z u g u t e k o m m e n . D a s K r i t e r i u m d e r B e i t r a g s b e l a s t u n g f ü r die B e s t i m mung des K r e i s e s der Leistungsberechtigten entfällt. D e r Überg a n g von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g z u r V e r s o r g u n g k a n n nicht e i n f a c h d a r i n b e s t e h e n , daß die B e i t r a g s p f l i c h t g e s t r i c h e n und d e r K r e i s d e r " V e r s i c h e r t e n " in den K r e i s d e r V e r s o r g u n g s e m p f ä n g e r u m b e n a n n t w i r d . D e r S p r u n g von d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g z u r b e i t r a g s l o s e n " S o z i a l v e r s i c h e r u n g " i s t n i c h t m ö g l i c h . E s gibt n u r e i n e n S p r u n g von d e r K r a n k e n v e r s i c h e r u n g z u r a l l g e m e i n e n K r a n k e n v e r s o r g u n g , von d e r R e n t e n v e r s i c h e r u n g z u r a l l g e m e i n e n A l t e r s - und I n v a l i d e n v e r s o r g u n g d e r S t a a t s b ü r g e r u s w . E s gibt s c h l i e ß l i c h nicht die A l t e r n a t i v e S o z i a l v e r s i c h e r u n g u n d S o n d e r versorgung(en) o d e r n u r Sonderversorgung(en), sondern nur die A l t e r n a t i v e S o z i a l v e r s i c h e r u n g u n d S o n d e r v e r s o r g u n g ( e n ) o d e r a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g . In d e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g z e r f l i e ß e n die G r e n z e n z w i s c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g und V e r s o r g u n g o h n e d i e s . Z u s a m m e n f a s s e n d ist s o m i t f e s t z u h a l t e n , daß d e r Ü b e r g a n g e i n z e l n e r R i s i k e n von d e r Sozialversicherung zur Sonderversorgung keinen grundsätzlichen s o z i a l s t a a t l i c h e n Bedenken begegnet. D e r prinzipielle Abbau d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g kann z u l ä s s i g e r w e i s e n u r i m R a h m e n e i n e s 6) 7)

S. H u b e r , a . a . O . S. oben S. 50 zu F u ß n . 3.

- 781 Umbaues der sozialen Sicherheit zur allgemeinen Staatsbürgerversorgung geschehen. Den Weg in d e r a l l g e m e i n e n Staatsbürgerversorg u n g enden zu l a s s e n , b e s t e h t vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r kein Hindernis. Daß dabei die F r e i h e i t d e r p e r s ö n l i c h e n Entfaltung in i h r e m u n a n t a s t b a r e n W e s e n s k e r n gewahrt werden muß ( A r t . 2 A b s . 1, 19 A b s . 2 GG), steht a u ß e r F r a g e . 9 ) D e s g l e i c h e n steht a u ß e r F r a g e , daß e s s c h w e r i s t , eine a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g so zu g e s t a l t e n , daß die F r e i h e i t h i n r e i c h e n d gewahrt b l e i b t . Im G r e n z f a l l muß die s o z i a l e S i c h e r h e i t h i n t e r d e r F r e i heit z u r ü c k t r e t e n . D e r s o z i a l e R e c h t s s t a a t kann kein t o t a l p l a n e n d e r und z u t e i l e n d e r V e r s o r g u n g s s t a a t s e i n . H ) A b e r das sind P r o b l e m e des M a ß e s und d e r G e s t a l t u n g . Daß die Institution e i n e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g m i t dem S o z i a l s t a a t u n v e r e i n b a r s e i , kann nicht b e w i e s e n w e r d e n . E t w a s a n d e r e s i s t , daß die a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g dem g r u n d g e s e t z l i c h e n S o z i a l o r d n u n g s b i l d deshalb f r e m d i s t , weil nach dem Stand d e r R e c h t s e n t w i c k l u n g und nach d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n K o m p e t e n z v e r t e i l u n g w e d e r d e r Bund noch die L ä n d e r i m s t a n d e sind, eine a l l g e m e i n e S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g - und nicht n u r eine R e i h e v e r s c h i e d e n e r , in S u m m e e i n e r a l l g e m e i n e n S t a a t s b ü r g e r v e r s o r g u n g nahe k o m m e n d e r s o z i a l e r Hilfen - e i n z u f ü h r e n . 12) 8) In d i e s e m Sinne wohl Abendroth, Zum B e g r i f f des d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u b l i k Deutschland, S . 9 8 f; Claus Arndt, Die B u n d e s republik D e u t s c h l a n d a l s s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , S. 3 3 3 . 9) Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 150 f : " U m den e i n z e l n e n e i n e T e i l h a b e an den G ü t e r n d e r G e m e i n s c h a f t zu e r m ö g l i c h e n , muß auch eine ' V e r t e i l u n g des S o z i a l p r o dukts' in e n t s p r e c h e n d e r W e i s e v o r g e n o m m e n w e r d e n . A b e r s e l b s t b e i d i e s e m (nicht ganz zutreffend) gewöhnlich a l s ' V e r s o r g u n g ' b e z e i c h n e t e n V o r g a n g geht e s nicht etwa um eine S i c h e r u n g im s o z i a l i s t i s c h e n Sinne, sondern um die E r m ö g l i chung d e r T e i l h a b e am s o z i a l e n Genuß. I n s o f e r n a l s d e r B e dürftige ü b e r die Zuwendungen f r e i v e r f ü g e n kann, nicht auf e i n e s t a a t l i c h e ' K r i p p e ' a n g e w i e s e n i s t , bleibt d e r S o z i a l s t a a t auch b e i seinen d i e s b e z ü g l i c h e n Maßnahmen in s e i n e r Z w i s c h e n s t e l l u n g z w i s c h e n S o z i a l i s m u s und L i b e r a l i s m u s " . 10) V g l . D ü r i g , G r u n d f r a g e n des ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n E n t s c h ä digungssystems, S . 5 2 5 . 11) S . Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 4 4 . S . f e r n e r oben S.744 f f . 12) S . oben A b s c h n i t t 1 I 1 b bb (S. 49 f f ) , i n s b e s . S . 4 9 .

- 782 3.

Sozialstaat

und

Arbeit

a)

Das sozialstaatliche Arbeitsrecht

aa)

Allgemeines

Das andere augenfällige "Dauerkerngebiet der Sozialstaatlichk e i t " 1) - n e b e n d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " - i s t d a s A r b e i t s r e c h t . 2) In A u s e i n a n d e r s e t z u n g m i t d e r P r o b l e m a t i k d e r a b h ä n g i g e n A r b e i t h a t s i c h ein g u t e r T e i l d e s g e m e i n s a m e n I d e e n g u t e s d e r politischen Sozialbewegung herausgebildet, das durch das g r u n d g e s e t z l i c h e B e k e n n t n i s z u m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t in d a s V e r f a s s u n g s r e c h t h i n e i n g e h o l t w u r d e ; und v o m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r s t r a h l t e s f o r t w i r k e n d a u s auf die G e s t a l t u n g d e s A r b e i t s rechts. D i e a r b e i t s r e c h t l i c h e R o l l e n v e r t e i l u n g w i r d w e i t g e h e n d von d e r V e r m ö g e n s s c h i c h t u n g h e r g e s t e u e r t . D e r Typ d e s A r b e i t n e h m e r s i s t d a d u r c h g e k e n n z e i c h n e t , daß e r auf d a s A r b e i t s e i n k o m m e n z u r Erhaltung seiner Existenz angewiesen ist. D e r wichtigste Typ des A r b e i t g e b e r s i s t d a d u r c h g e k e n n z e i c h n e t , daß e r ü b e r d a s K a p i t a l verfügt, das e r mit der Arbeit produktiv verbindet. D e r soziale Gedanke steht d i e s e r ungleichen V e r m ö g e n s v e r t e i l u n g k r i t i s c h g e g e n ü b e r . A b e r d a s i s t f ü r die s o z i a l e G e s t a l t u n g d e s A r b e i t s r e c h t s nicht e n t s c h e i d e n d . Nicht n u r kann d e r k a p i t a l i s t i s c h e A r beitgebertyp keine Ausschließlichkeit beanspruchen. D e r soziale S t a a t kann v i e l m e h r s e l b s t dann die a b h ä n g i g e A r b e i t n i c h t n e g i e r e n , wenn e r e i n e d u r c h g r e i f e n d e V e r m ö g e n s u m s c h i c h t u n g u n d e i n e b r e i t e V e r m ö g e n s s t r e u u n g h e r b e i f ü h r e n w o l l t e . Nicht n u r f ü r e i n e e v e n t u e l l e " Ü b e r g a n g s z e i t " s o n d e r n auf D a u e r m ü ß t e e r d e n n o c h m i t d e r a b h ä n g i g e n A r b e i t r e c h n e n . D a s hat a n t h r o p o l o g i 1) 2)

3)

W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S. 93. A u ß e r W e r n e r , a . a . O . s . Schüle, D i e s t a a t l i c h e I n t e r v e n t i o n i m B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , S. 108; F o r s t h o f f , B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats, S.9; Hamann, Das Grundg e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S. 31). U m f a s s e n d F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom sozialen R e c h t s s t a a t , i n s b e s . S. 10; O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t ; T h i e m e , D e r B e a m t e i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 170. S. f e r n e r die R e c h t s p r e c h u n g s b e r i c h t e : M ü l l e r , D e r G e d a n k e d e s s o z i a l e n S t a a t s in d e r b i s h e r i g e n R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s ; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. S. zu d i e s e r W e c h s e l w i r k u n g v o r a l l e m F e c h n e r , a . a . O .

- 783 sehe Gründe, vor allem a b e r wirtschaftliche und t e c h n i s c h e : die Unvermeidlichkeit des Groß- und Mittelbetriebes und die e n t s p r e chende Unvermeidlichkeit der Konzentration des Kapitals. E i n e künstliche Vermögensstreuung könnte äußerstenfalls das Kapital in kleine Anteile z e r s p l i t t e r n . Das würde jedoch die abhängige Arbeit nicht erübrigen. D e r Inhaber eines A n t e i l s s p l i t t e r s würde durch sein " a r b e i t s l o s e s Einkommen" nicht des Zwangs zur Existenzerhaltung durch Arbeit enthoben. Sollte e r diese dann auch in einem B e t r i e b verrichten, zu dessen Kleinanteilseignern e r gehört, hebt sein Einfluß auf die Betriebsleitung seine Abhängigkeit a l s Arbeitnehmer nicht grundsätzlich auf. Das s o z i a l s t a a t liche A r b e i t s r e c h t darf daher die abhängige Arbeit nicht negier e n . ^ ) E s muß sich auf ihren Boden stellen und sie, wie sie ist, sozial zu gestalten suchen. ^ D e r Arbeitnehmer ist im Normalfall auf sein Einkommen aus abhängiger Erwerbstätigkeit angewiesen. E r muß sich zum Zwekke der Nutzung s e i n e r Arbeitskraft der Leitung eines A r b e i t g e b e r s unterordnen und sich den sachlichen und persönlichen G e g e benheiten seines B e t r i e b s einfügen. D e r A r b e i t g e b e r erwartet die größtmögliche Leistung und leistet den geringstmöglichen Lohn. Um Unterbeschäftigung zu vermeiden und stets die geeigneten A r b e i t s k r ä f t e zur Verfügung zu haben, drängt e r nach größtm ö g l i c h e r Disponibilität des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s . Damit ist das S c h u t z i n t e r e s s e des tendenziell schwächeren A r b e i t n e h m e r s gegenüber dem tendenziell s t ä r k e r e n A r b e i t g e b e r u m r i s s e n , das dem Sozialstaatsprinzip angelegen i s t . D e r soziale Staat muß die A r b e i t s k r a f t schützen, 6) die Abhängigkeit mildern, die L e i stungsanforderungen begrenzen, den Lohn kontrollieren und den Arbeitsplatz s i c h e r n . Damit soll nicht etwa der Satz aufgestellt werden: sozial ist, was dem Arbeitnehmer nützt. Die Sozialstaatlichkeit ist - wie schon einmal betont 8) - nicht etwa ein p r i m i t i v e s Günstigkeitsprinzip. E s geht nicht einseitig um die Int e r e s s e n der Arbeitnehmer sondern um einen I n t e r e s s e n a u s gleich, a b e r eben um einen Ausgleich, der nicht von der Schwäche der Arbeitnehmerposition diktiert ist sondern diese im Ge4) 5) 6) 7) 8)

Vgl. K a s k e l - D e r s c h , A r b e i t s r e c h t , S. 1; s . a . E . R . Huber, D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 202 f. S. i n s b e s . Olbersdorf, S o z i a l e r Rechtsstaat und A r b e i t s recht, S. 136 f. Zum verfassungsrechtlichen Schutz der A r b e i t s k r a f t s . a . H e r s c h e l , Das A r b e i t s r e c h t , S. 339 ff. Z u r modernen Abneigung gegen jedwede Abhängigkeit s. nochm a l s Gehlen, Zur Problematik des Sozialstaats, S . 5 6 . S. oben S . 7 2 4 .

- 784 g e n t e i l so gut a l s m ö g l i c h m i t a u s g l e i c h t . F ü r das V e r h ä l t n i s zwischen dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und d e r R e g e l u n g d e s A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s i s t i m m e r i m A u g e zu b e h a l t e n , daß d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht s e l b s t - a u c h n i c h t in e i n z e l n e n F o l g e r u n g e n - A r b e i t s r e c h t i s t s o n d e r n die G e s t a l t u n g d e s A r b e i t s r e c h t s objektiv betrifft. Als Maxime der a r b e i t s r e c h t l i chen Gesetzgebung muß es jedoch f ü r d e r e n v e r s t ä n d i g e - auch e r g ä n z e n d e - A u s l e g u n g , A n w e n d u n g und F o r t b i l d u n g h e r a n g e z o gen w e r d e n . bb) E i n z e l f o l g e r u n g e n f ü r d a s A r b e i t s v e r t r a g s - und A r b e i t s schutz recht Im e i n z e l n e n f o r d e r t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p v o r a l l e m e i n e n g e rechten, a n g e m e s s e n e n Lohn, s o d a n n die A b w e h r d e r d e r A r b e i t s k r a f t d r o h e n d e n G e f a h r e n d u r c h d a s A r b e i t s s c h u t z r e c h t (im e n g e r e n Sinn), 2) i n s b e s . a u c h die z e i t l i c h e B e g r e n z u n g d e r z u l ä s s i g e n L e i s t u n g s a n f o r d e r u n g e n d u r c h d a s A r b e i t s z e i t r e c h t 3) u n d d a s R e c h t d e r A r b e i t s r u h e und d e r L o h n f o r t z a h l u n g a n F e i e r t a g e n . ^ ) D e r F r a u e n - , 5) M u t t e r - ^ ) und J u g e n d s c h u t z , ' ' d e r 1) 2)

3)

4)

Z u r Unmöglichkeit einer allgemeinen rechtlichen Festlegung s . z . B . H e r s c h e l , a . a . O . S. 345 ff und s e i n e N a c h w e i s e . Grundlegend H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z im sozialen R e c h t s staat. - F ü r eine Garantie des A r b e i t s s c h u t z e s durch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . f e r n e r : B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 7, 9; F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 167; E . R. Huber, Der Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 202; T h i e m e , L i b e r a l i s m u s und G r u n d g e s e t z , S . 2 9 8 f . Z u r sozialstaatlichen Affinität des Arbeitsschutzes s . a . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 26. B e s o n d e r s aktuell war der inzwischen abgeklungene Streit u m d a s N a c h t b a c k v e r b o t . F ü r die R e c h t f e r t i g u n g d i e s e s V e r b o t s a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . P e t e r s , Ist e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u l ä s s i g , daß d e r Staat d u r c h b e s t i m m t e A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n a u c h P e r s o n e n e r f a ß t , die k e i n e o d e r n u r solche A r b e i t n e h m e r beschäftigen, welche infolge d e r A r t o d e r O r g a n i s a t i o n d e s B e t r i e b e s i n s o w e i t nicht s c h u t z b e d ü r f t i g s i n d ? S o n d e r d r u c k S. 6; O L G B r a u n s c h w e i g , U r t e i l v o m 1. O k t o b e r 1954 - Ss 1 3 9 / 5 4 - NJW 8 . J h g . (1955) S. 276; KG U r t e i l vom 18. F e b r u a r 1955 - ; Ss 5 8 4 / 5 4 ( 3 7 6 / 5 4 ) - J Z 1 0 . J h g . (1955) S . 5 4 5 . E i n e E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e f ü r den " S o n n t a g und die s t a a t l i c h

- 785 zum T e i l eine s p e z i e l l e r e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Grundlage in A r t . 6 GG findet, ist e b e n f a l l s ein s o z i a l s t a a t l i c h e s A n l i e g e n . E i n e m Z u r ü c k t r e t e n des A r b e i t s s c h u t z e s h i n t e r s e i n e n j e t z i g e n S t a n d a r d wird s i c h das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p - f r e i l i c h mit d e r ihm , e i g e n e n E l a s t i z i t ä t - w i d e r s e t z e n . Auch d e r unabdingbare A n s p r u c h auf a n g e m e s s e n e n (bezahlten) Urlaub findet im S o z i a l staatsprinzip seinen verfassungsrechtlichen Rückhalt. Ein wicht i g e s E l e m e n t des s o z i a l s t a a t l i c h e n A r b e i t s r e c h t s i s t d e r B e s t a n d s s c h u t z des A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s . E i n e z e n t r a l e Funktion f ü r den s o z i a l e n A u s g l e i c h im A r b e i t s v e r h ä l t n i s kommt d e r F ü r s o r g e p f l i c h t des A r b e i t g e b e r s zu. G l e i c h s a m a l s G e n e r a l k l a u s e l hilft s i e den S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z auch dort v e r w i r k l i c h e n , wo e i n e a u s d r ü c k l i c h e Regelung f e h l t . 10) Im R e c h t d e r A r b e i t n e h -

5)

6) 7) 8)

9)

a n e r k a n n t e n F e i e r t a g e . . . a l s T a g e d e r A r b e i t s r u h e " findet s i c h schon in A r t . 140 GG i . V . m . A r t . 139 R V 1 9 1 9 . F ü r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Regelung d e r A r b e i t s r u h e und d e r L o h n f o r t z a h l u n g an F e i e r t a g e n a u ß e r h a l b des G r u n d g e s e t z e s s . H e r s c h e l , D a s A r b e i t s r e c h t . S . 3 5 3 ff. Z u r Verbindung von H a u s a r b e i t s t a g und S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . B A G E 1, 51 (56 f), 60, 63; U r t . v. 2 5 . M ä r z 1960 - 1 A Z R 5 5 1 / 5 8 - S o z i a l - und a r b e i t s r e c h t l i c h e E n t s c h e i d u n g e n 1960, S . 125 (Nr. 54); G a l p e r i n , A n m . zu BAG U r t e i l vom 14. J u l i 1954 - 1 A Z R 1 0 5 / 5 4 - ( B A G E 1, 51), J Z 9. J h g . (1954) S. 5 7 1 f (571); H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 574 f; zweifelnd B u l l a , A n m . zu BAG U r t e i l e n vom 14. J u l i 1954 - 1 A Z R 1 0 5 - 8 9 - 1 3 8 / 5 4 - A P A r t . 3 GG N r . 1 - 3 . - Z u r F r a g e d e r L o h n g l e i c h h e i t s . noch unten S . 793 zu F u ß n . 2 1 (2). Zum M u t t e r s c h u t z a l s s o z i a l s t a a t l i c h e m P o s t u l a t s . schon oben S. 778 zu F u ß n . 3 und den T e x t h i e r z u . Zu A r t . 6 GG s . unten S . 1 0 1 2 . Zum J u g e n d s c h u t z nach A r t . 6 GG s . unten A b s c h n i t t 6 IV 2 (S. 1008ff). O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S . 134; Hueck, D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in der R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 63 f; B A G E 2, 342 (347); 3, 23 (24); B A G U r t e i l vom 2 0 . A p r i l 1956 - 1 A Z R 4 4 8 / 5 4 - A P § 611 U r l a u b s r e c h t N r . 7. V g l . O l b e r s d o r f , a . a . O . S. 137; F e c h n e r - M a i e r , Die R e c h t s w i r k s a m k e i t d e r a r b e i t s r e c h t l i c h e n B e s t i m m u n g e n des s o g . T r u p p e n v e r t r a g e s , S . 92; Nipperdey, L e h r b u c h des A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 120, 6 3 8 ; d e r s . , D e r A r b e i t s k a m p f a l s une r l a u b t e Handlung, S . 9 3 ; T h i e m e , L i b e r a l i s m u s und G r u n d g e s e t z , S . 298 f; Hueck, a . a . O . S . 6 8 ; B A G E 1, 128 (133 f), 136 (136); BAG U r t e i l vom 2 6 . N o v e m b e r 1955 - 2 A Z R 5 1 6 /

- 786 -

m e r e r f i n d u n g m u ß die P e r s ö n l i c h k e i t d e s A r b e i t n e h m e r e r f i n d e r s den g e b ü h r e n d e n Schutz f i n d e n . H ) D i e b e t r i e b l i c h e n S o z i a l e i n r i c h t u n g e n s i n d zu f ö r d e r n , d ü r f e n a b e r i h r e r s e i t s nicht zu e i n e r ü b e r s t e i g e r t e n Abhängigkeit des A r b e i t n e h m e r s vom A r b e i t g e b e r und s e i n e m B e t r i e b f ü h r e n . 13) Allerdings muß i m m e r wieder vor übertriebenen Einzelfolger u n g e n g e w a r n t w e r d e n . E i n e n U r l a u b s a n s p r u c h - obwohl e r , wie nicht denkbar, w e d e r aus einer ausdrücklichen gesetzlichen R e g e l u n g n o c h a u s den s o z i a l s t a a t s g e r e c h t a u s g e l e g t e n e i n s c h l ä -

10)

11) 12)

13)

54 - A P § 1 K s c h G N r . 14; LSG B r e m e n , U r t e i l v o m 25. M a i 1956 - Av 7 / 5 5 - DVB1. 7 2 . J h g . (1957) S. 208 (208 f f ) . W e i t e r e Nachweise s. zum folgenden Text. D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ist der bindende v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G r u n d d e r F ü r s o r g e p f l i c h t . Nicht a b e r t r i t t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p an die S t e l l e d e s F ü r s o r g e p r i n z i p s . In d i e s e m Sinne S i e b e r t , E i n i g e E n t w i c k l u n g s l i n i e n im n e u e r e n Individ u a l a r b e i t s r e c h t , R e c h t d e r A r b e i t , l l . J h g . (1958) S. 366 ff (368); H u e c k , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I , S . 3 5 9 F u ß n . 6. W e i t e r e N a c h w e i s e s . u n t e n S.787 zu F u ß n . 15. O l b e r s d o r f , a . a . O . S. 139. S. h i e r z u O l b e r s d o r f , a . a . O . ; L e m k e , P e n s i o n s k a s s e n und s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , R e c h t d e r A r b e i t , l O . J h g . (1957) S. 256 ff, i n s b e s . S . 2 5 7 f. B e r g e r ( B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 8) und O l b e r s d o r f (a. a . O . S. 137) m e i nen, n u r ein p e r s o n e n r e c h t l i c h e s V e r s t ä n d n i s d e s A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s e n t s p r e c h e dem Sozialstaat. Diese T h e s e ist billigenswert. Vor begriffsjuristischen Folgerungen muß jedoch d r i n g e n d g e w a r n t w e r d e n . - B e r g e r ( a . a . O . S. 10) glaubt f e r n e r i m F a l l d e s V e r s t o ß e s e i n e s V e r t r a g e s g e g e n e i n e S c h u t z b e s t i m m u n g g e b e e s k e i n e T e i l n i c h t i g k e i t (mit o d e r ohne die F o l g e d e r T o t a l n i c h t i g k e i t - §§ 134, 139 BGB-) m e h r . V i e l m e h r v e r l a n g e d e r S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z , den V e r t r a g d u r c h die v e r l e t z t e S c h u t z b e s t i m m u n g zu e r g ä n z e n . D i e T h e s e k a n n in i h r e r A l l g e m e i n h e i t nicht g e b i l l i g t w e r d e n . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h a t § 139 BGB n i c h t g e ä n d e r t . N u r d i e im R a h m e n d e s § 139 BGB i . V . m . §§ 133, 157 B G B zu t r e f f e n d e A b w ä g u n g w i r d vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p b e e i n f l u ß t . Von g r ö ß e r e r B e d e u t u n g d ü r f t e die T h e s e B e r g e r s f ü r die f a k t t i s c h e n A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e s e i n . Doch i s t d a s nicht e i n e F r a ge d e s - u n m i t t e l b a r a n g e w a n d t e n - S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s s o n dern eine F r a g e des Rechts d e r faktischen A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e und d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n S c h u t z n o r m e n .

- 787 g i g e n G e n e r a l k l a u s e l n und ( u n t e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n ) a l l g e m e i n e n R e c h t s g r u n d s ä t z e n , n o c h a u s d e m (in d e r opinio n e c e s s i t a t i s durch das grundgesetzliche Bekenntnis zum sozialen Staat b e s t ä r k t e ) G e w o h n h e i t s r e c h t noch s c h l i e ß l i c h a u s d e m e i n schlägigen Individual- oder Kollektivvertragsrecht abgeleitet w e r d e n kann - u n m i t t e l b a r a u s dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a b z u l e i t e n , geht nicht a n . 1^) D e s g l e i c h e n w i r d d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p u n v e r t r e t b a r ü b e r a n s t r e n g t , wenn a u s ihm d a s V e r b o t b e f r i s t e t e r V e r t r ä g e ( K e t t e n v e r t r ä g e ) ü b e r d a s Maß h i n a u s e n t n o m m e n w i r d , d a s s i c h a u s den e i n s c h l ä g i g e n g e s e t z l i c h e n B e s t i m m u n g e n und a u s den a l l g e m e i n e n - s o z i a l s t a a t s g e r e c h t g e h a n d h a b t e n - G r u n d s ä t z e n , i n s b e s . d e r F ü r s o r g e p f l i c h t d e s A r b e i t g e b e r s e r g i b t . 15) D a m i t w ü r d e nicht n u r die i n h a l t l i c h e U n b e s t i m m t h e i t d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s - zugunsten apokrypher r i c h t e r l i c h e r Rechtsschöpf u n g - v e r k a n n t . D a m i t w ü r d e ihm a u c h e i n e " D r i t t w i r k u n g " z u e r k a n n t , die ihm nicht z u k o m m t . 16) G e s e t z g e b e r und G e s e t z w ü r den a n Hand e i n e s s o z i a l p o l i t i s c h e n M a ß s t a b s k r i t i s i e r t , d e r d e r d e s e n t s c h e i d e n d e n R i c h t e r s nicht d e r d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s i s t . 17) 14) S. - wie oben S. 785 zu F u ß n . 8 z i t i e r t - Hueck, a . a . O . ( i n s b e s . S. 64) g e g e n g e w i s s e Ü b e r t r e i b u n g e n d e s BAG, a . a . O . 15) D a s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t und N i p p e r d e y ( j e a . o . (S.785 zu F u ß n . 9) a . O . ) g l a u b e n , d i e Z ü l ä s s i g k e i t b e f r i s t e t e r A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e , i n s b e s . d e r s o g . K e t t e n v e r t r ä g e , s e i v o m Sozialstaatsprinzip her unmittelbar eingeschränkt. Zustimm e n d : T r i e s c h m a n n , Z u r Z ü l ä s s i g k e i t von K e t t e n v e r t r ä g e n i m A r b e i t s r e c h t , D e r B e t r i e b , 5 . J h g . (1955) S . 3 3 6 ff (337); H i l d e g a r d K r ü g e r , Die R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s z u m K ü n d i g u n g s s c h u t z g e s e t z , NJW 8 . J h g . (1955) S. 1049 ff (1050); W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 9 2 f . Mit R e c h t n e h m e n d e m g e g e n ü b e r H u e c k ( A n m . zu BAG U r t e i l vom 21. O k t o b e r 1954 - 2 A Z R 2 5 / 5 3 - (BAGE 1, 128) A P § 1 KSchG N r . 7; D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 68 f; L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I , S . 4 8 4 F u ß n . 37), Nikisch (Kündigungsschutz bei sogenannten Kettenverträgen u n d b e i b e f r i s t e t e n A r b e i t s v e r t r ä g e n , B e t r i e b s b e r a t e r 10. J h g . (1955) S. 197 ff (198)) und S i e b e r t ( a . o . (S. 786 F u ß n . 10) a . O . ) n a c h wie v o r an, d a s P r o b l e m d e r Z e i t - und K e t t e n v e r t r ä g e m ü s s e ü b e r die F ü r s o r g e p f l i c h t d e s A r b e i t g e b e r s als der einschlägigen, das Sozialstaatsprinzip vollziehenden und a u s s e i n e m G e i s t zu h a n d h a b e n d e n A r b e i t s r e c h t s n o r m gelöst werden. 16) S. oben S. 7 3 5 f . 17) Ü b e r s p a n n t a u c h die F o l g e r u n g d e s LSG B r e m e n ( U r t e i l v o m

- 788 cc)

Folgerungen für das kollektive Arbeitsrecht

aaa)

Zum Betriebsverfassungsrecht

Umfassend im Sinne des sozialen Ausgleichs wirkt das b e t r i e b l i che Mitbestimmungsrecht. Es tritt vermittelnd in die Machtspannung zwischen der A r b e i t g e b e r - (Unternehmer-) und der A r beitnehmerseite, die als " v o r a r b e i t s r e c h t l i c h e " durch die w i r t schaftliche, eigentumsrechtliche Position, als arbeitsrechtliche durch die Leitungsbefugnis der A r b e i t g e b e r gekennzeichnet i s t . 2 ) Ihre - in bezug auf die Arbeitnehmerschaft als Kollektiv - autonomistische und in der Abwehr unternehmerischer Autokratie auch freiheitliche, alles in allem aber zutiefst soziale Tendenz läßt die Mitbestimmung als ein spezifisches Institut des "demokratischen und sozialen Rechtsstaats" e r s c h e i n e n . I h r e sozialpolitische Tradition ist lang und ihre Rolle i m m e r eine wesentliche g e w e sen. Sie muß zum garantierten Standard deutscher Sozialstaatlichkeit gerechnet werden, allerdings nur im P r i n z i p und keineswegs in irgendwelchen Details der gegenwärtigen Regelung. 4) Bei einer

1)

2)

3) 4)

25. Mai 1956 - A v 7/55 - DVB1. 72.Jhg. (1957) S.208), wonach die Anrechnung der Kündigungsabfindung nach § 113 A b s . 1 N r . 2 A V A V G a . F . sozialstaatswidrig sein soll. Dagegen s. BSGE 1, 134 (144) - l e i d e r ohne nähere Begründung - und BSGE 1, 144; 2, 164 - überhaupt ohne Bezugnahme auf das Sozialstaatsprinzip. Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Mitbestimmungsrechts s. Neumann-Duesberg, Das Mitbestimmungsrecht, insbes. S. 374 f f . V g l . Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 159 f; Abendroth, Zum B e g r i f f des demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S.91; Olbersdorf, Sozialer Rechtsstaat und A r b e i t s recht, S. 136 ff,insbes. S. 138; B e r g e r , Bedeutung und T r a g weite des Grundsatzes vom sozialen Rechtsstaat, S.9. Außer den vorstehend Zitierten s. Neumann-Duesberg, a . a . O . S. 375 f f . S. f e r n e r oben S. 743 sowie S. 755ff. Im Sinne einer sozialstaatlichen Garantie der betrieblichen Mitbestimmung s . F e c h n e r , Sozialer Rechtsstaat und A r b e i t s recht, S. 167 (nur für die soziale, nicht auch für die w i r t schaftliche Mitbestimmung); F e c h n e r - M a i e r , Die Rechtsgültigkeit der arbeitsrechtlichen Bestimmungen des sog. Truppenvertrags, S. 92; E . R . H u b e r , Der Streit um das Wirtschaftsverfassungsrecht, S.202 (s. diesen auch schon Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 477); Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , Bd. II, S. 32 ff, insbes. S.693 (s. diesen auch

- 789 eventuellen Fortentwicklung des Mitbestimmungsrechts wird darauf zu achten sein, daß den Arbeitnehmern weder durch eine rein kapitalistische Beteiligung noch durch eine Gewinnbeteiligung an sich schon ein ausreichendes Äquivalent für die Teilnahme an der betrieblichen Willensbildung geboten wird, wie sie im Mitbestimmungsrecht nach dem gegenwärtig e r r e i c h t e n Stand beschlossen liegt. bbb) Zur "Sozialen Autonomie" der T a r i f p a r t n e r - die L e t z t v e r antwortung des (Sozial)Staates Die Bedeutung der Gewerkschaften für den Stand der Löhne und der sonstigen Arbeitsbedingungen ist - sowohl im V e r g l e i c h mit einem unorganisierten A r b e i t s m a r k t wie im V e r g l e i c h mit einer staatlichen Ordnung a l l e r Arbeitsbedingungen - evident. Die A r beitgeberverbände sind a l s Kontraktpartner und auch darüber hinaus zur Disziplinierung der anderen " M a r k t " - S e i t e unentbehrl i c h . Obwohl die F r e i h e i t und die Gestaltungskompetenz der Koalitionen demnach im Sinne des Sozialstaates liegen, stellt sich die F r a g e i h r e r Garantie unter diesem Aspekt nicht. Sie

1)

2)

S. 538 zur sozialstaatlichen Bedeutung des Einigungsverfahrens); wohl auch Dietz, B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z , S . 4 9 ; hinneigend auch Maunz, Deutsches Staatsrecht, S . 6 1 . S. f e r n e r die oben S. 788 zu Fußn.2 Z i t i e r t e n . Gegen die Ableitung des Mitbestimmungsrechts aus dem " s o z i a l e n R e c h t s staat" Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s staats, S. 2 7 . S. Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 . Auf einem - s e i n e r Sozialstaatskonzeption entsprechenden - besonderen Weg kommt F e c h n e r (Sozialer R e c h t s staat und A r b e i t s r e c h t , S. 162 f) zu einem Kontakt zwischen Sozialstaatlichkeit und " s o z i a l e r Selbstverwaltung", indem e r nämlich den sozialstaatsgemäßen Charakter a l l e r Selbstverwaltung hervorhebt (s. schon oben S . 7 5 5 f f ) . Im Sinne einer Garantie der Koalitionsfreiheit und der T a r i f macht der Koalitionen: Olbersdorf, S o z i a l e r Rechtsstaat und A r b e i t s r e c h t , S. 139 f; F e c h n e r , a . a . O . S. 165 ff; F e c h n e r M a i e r , Die Rechtsgültigkeit der a r b e i t s r e c h t l i c h e n B e s t i m mungen des sogenannten Truppenvertrags, S . 9 2 ; B e r g e r , B e deutung und Tragweite des Grundsatzes vom sozialen R e c h t s staat, S . 7 f f . - Nipperdey (Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , S. 53 f) meint sogar, die Koalitionsfreiheit sei mit der Sozialstaatlichkeit so verbunden, daß A r t . 9 A b s . 3 GG über A r t . 20 A b s . 1 GG durch A r t . 79 A b s . 3 GG in die i r r e v i s i b l e oberste Schicht des V e r f a s s u n g s r e c h t s aufgenommen s e i .

- 790 i s t in A r t . 9 A b s . 3 GG s p e z i e l l e r b e g r ü n d e t . 3 ) A l l e r d i n g s w i r d d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p f ü r die A u s l e g u n g d e r " K o a l i t i o n s f r e i h e i t " e i n e e n t s c h e i d e n d e B e d e u t u n g z u k o m m e n . 4 ) Die G e w e r k s c h a f t e n k ö n n e n i h r e n s o z i a l e n A u f t r a g n u r e r f ü l l e n , wenn s i e u n d d e m e n t s p r e c h e n d a u c h i h r e G e g n e r - in d e r Wahl d e s K a m p f m i t t e l s g r u n d s ä t z l i c h f r e i sind 5 ) und s i e l e t z t l i c h e b e n s o z u r e n t s c h e i d e n d e n W a f f e d e s S t r e i k s ® ) wie i h r e G e g n e r z u r W a f f e d e r A u s s p e r r u n g g r e i f e n d ü r f e n . N i c h t z u l e t z t e n t s p r e c h e n die B e s c h r ä n k u n g e n d e s " s c h l i c h t e n d e n " s t a a t l i c h e n ' E i n g r i f f e s in die Tarifhoheit d e r Koalitionen deren s o z i a l s t a a t l i c h e r Funktion.7) A u c h i s t nicht e t w a n u r d e r T a r i f v e r t r a g a l s s o l c h e r in s e i n e r 3)

4)

S. oben A b s c h n i t t 2 IV 2a ( S . 2 8 7 f f ) . - S c h n o r r ( B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t , S . 5 ff), N i p p e r d e y ( L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 2 2 f, 32 ff u n d p a s s i m ) und N i k i s c h ( A r b e i t s r e c h t , B d . II, S . 2 0 8 ) s e h e n die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e B e g r ü n d u n g d e r t a r i f r e c h t l i c h e n W e i t e r u n g e n d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t in d e r k o m b i n i e r t e n A u s s a g e d e s G r u n d g e s e t z e s ü b e r die K o a l i t i o n s f r e i h e i t ( A r t . 9 A b s . 3), die E n t f a l t u n g d e r p e r s ö n l i c h e n F r e i h e i t ( A r t . 2 A b s . 1), die B i n d u n g a n die f r e i h e i t l i c h e d e m o k r a t i s c h e G r u n d o r d n u n g ( A r t . 18 Satz 1, 21 A b s . 2 Satz 1) und den d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t ( A r t . 20 A b s . 1, 28, A b s . 1 Satz 1). S. a u ß e r den in F u ß n . 3 Z i t i e r t e n B V e r f G E 4, 96 (102).

5)

6)

7)

In Z u s a m m e n s c h a u m e h r e r e r V e r f a s s u n g s p r i n z i p i e n ( s . o b e n S. 754 z u F u ß n . 3 2 ) : BAGE 1, 291 ( 3 0 8 f ) ; s . a . N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I I S . 105. K r i t i s c h Hueck, D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r beitsgerichts, S.71. Z u m Schutz d e s S t r e i k r e c h t s d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p : A b e n d r o t h , Z u m B e g r i f f d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im Grundgesetz d e r Bundesrepublik D e u t s c h land, S. 74; O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 140; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 7; F e c h n e r , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 167; S c h n o r r , B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t u n d k o l l e k t i v e s A r b e i t s r e c h t , S. 7; N i p p e r dey, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 105, 615. Im ü b r i g e n s . h i e r z u oben S . 2 9 9 f . S. O l b e r s d o r f , a . a . O . S. 140; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 23, 32 f, 535; K u n z e , V e r f a s s u n g s w i d r i g e r Z w a n g z u r S c h l i c h t u n g , S. 100 ( d e r a b e r i m s o z i a l s t a a t l i c h e n Schutz d e r S c h l i c h t u n g s f r e i h e i t e n t s c h i e d e n zu weit g e h t ) . Im ü b r i g e n s . h i e r z u oben S . 2 9 9 f .

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h e r k ö m m l i c h e n G e s t a l t g a r a n t i e r t 8) s o n d e r n i m P r i n z i p a u c h die U n a b d i n g b a r k e i t s e i n e r N o r m e n , ohne die e r s e i n e n s o z i a l e n S c h u t z z w e c k nicht e r f ü l l e n k a n n . Allerdings muß g e r a d e auch in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g v o r e i n e r Ü b e r f o r d e r u n g d e s V e r f a s sungsrechts gewarnt werden. D e r A k z e n t d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t l i e g t a b e r auf d e r s o z i a l e n Verantwortung des S t a a t e s . Die " soziale Selbstverwaltung" ist sub specie des Sozialstaats nicht Selbstzweck sondern Mittel zum sozialstaatlichen Zweck, gerechte Arbeitsbedingungen sic h e r z u s t e l l e n . Sie f u n k t i o n i e r t in V e r f o l g u n g d i e s e s Z w e c k e s n i c h t s o z u v e r l ä s s i g , daß a l l e i n s c h o n i h r e E i n r i c h t u n g den S t a a t von s e i n e r V e r a n t w o r t u n g f ü r e i n e g e r e c h t e T e i l h a b e d e r A r b e i t n e h m e r an d e r E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g ^ b e f r e i e n w ü r d e . D a r ü b e r h i n a u s k a n n e r die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " von v o r n e 8) S. die oben S. 789 zu F u ß n . 1 und 3 Z i t i e r t e n und S . 2 8 7 und S. 289 und den T e x t h i e r z u . 9) V g l . F e c h n e r - M a i e r , Die R e c h t s g ü l t i g k e i t d e r a r b e i t s r e c h t lichen Bestimmungen des sog. Truppenvertrags, S.92; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I I S . 22, 263. 10) Mit R e c h t w e i s t S i e b e r t ( E i n i g e G r u n d g e d a n k e n d e s g e g e n w ä r t i g e n A r b e i t s r e c h t s , R e c h t d e r A r b e i t 9. J h g . (1956) S. 12 ff (16)) d a r a u f hin, daß d a s P r i n z i p d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s b e s o n d e r s auch a l s Regulativ des kollektiven A r b e i t s r e c h t s nicht ü b e r f o r d e r t w e r d e n d a r f . So w e i s t z . B . a u c h H u e c k (Die T a r i f f ä h i g k e i t d e s d e u t s c h e n B ü h n e n v e r e i n s , R e c h t d e r A r b e i t 9. J h g . (1956) S . 4 5 ff (50 f)) die A n n a h m e z u r ü c k , d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p z w i n g e die B e r u f s v e r b ä n d e d a z u , T a r i f v e r t r ä g e a b z u s c h l i e ß e n und s a n k t i o n i e r e d i e s e P f l i c h t d u r c h den V e r l u s t d e r T a r i f f ä h i g k e i t . - E i n e d e r t y p i s c h e n Ü b e r s t e i g e r u n g e n i s t e s , wenn N i p p e r d e y ( L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 142) b e h a u p t e t , die M i t w i r k u n g d e r K o a l i t i o n e n im R a h m e n d e r p o l i t i s c h e n S e l b s t v e r w a l t u n g s e i d u r c h den " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t " g a r a n t i e r t . D a s läßt s i c h nicht b e w e i s e n . - D a r ü b e r h i n a u s m u ß n o c h e i n m a l d a r auf h i n g e w i e s e n w e r d e n , in w e l c h e m Maße S c h n o r r u n d N i p p e r d e y (je a . o . (S. 790 zu F u ß n . 3 ) a . O . ) d u r c h die Z u s a m m e n schau m e h r e r e r V e r f a s s u n g s p r i n z i p i e n , u n t e r denen sich auch das des "sozialen Rechtsstaats" befindet, ü b e r das Ziel hinausschießend glauben, das geltende kollektive A r b e i t s r e c h t v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h " b e t o n i e r e n " zu s o l l e n b z w . zu können. 11) V g l . I p s e n , A n m e r k u n g zu B V e r f G U r t e i l v o m 19. D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S . 2 1 8 ; O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 140.

- 792 h e r e i n nicht " e i n r i c h t e n " wie e i n e B e h ö r d e . D e r w e s e n t l i c h f r e i h e i t l i c h e C h a r a k t e r d e r K o a l i t i o n e n e r l a u b t ihm n u r , i h r e T ä t i g keit zu r e g u l i e r e n , 1^) Wenn und soweit s i c h K o a l i t i o n e n nicht b i l d e n , wenn und s o w e i t s i e e n t w e d e r a u s ü b e r e i n s t i m m e n d e m W o l l e n o d e r w e g e n s t r e i t i g e r N i c h t e i n i g u n g nicht o r d n e n d t ä t i g w e r d e n , b l e i b t b z w . w i r d die s o z i a l e V e r a n t w o r t u n g d e s S t a a t e s a k t u e l l . D i e F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n , 13) die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n , 14) die s t a a t l i c h e S c h l i c h t u n g und l e t z t l i c h die Z w a n g s s c h l i c h t u n g 15) sind die g e g e b e n e n M i t t e l , die d e m Staat u n t e r W a h r u n g s e i n e r S u b s i d i a r i t ä t g e g e n ü b e r d e r " s o z i a l e n S e l b s t v e r w a l t u n g " 16) e r l a u b e n , s e i n e r V e r a n t w o r t u n g f ü r s o z i a l g e r e c h t e A r b e i t s b e d i n g u n g e n zu g e n ü g e n . 17) L e t z t l i c h d a r f d e r Staat a b e r a u c h nicht d a v o r z u r ü c k s c h e u e n , in die " s o z i a l e S e l b s t v e r w a l t u n g " e i n z u g r e i f e n und s i c h ü b e r den W i l l e n d e r K o a l i t i o n h i n w e g z u s e t z e n , wenn i h r e Z u s t ä n d i g k e i t und W i r k s a m k e i t zu e i n e m s o z i a l s t a a t s w i d r i g e n Z u s t a n d f ü h r t . 18) E r m u ß d a b e i die K o a l i t i o n s f r e i h e i t und d e s g l e i c h e n die m i t t e l b a r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g a r a n t i e r t e T a r i f 12) S. oben A b s c h n i t t 2 IV 2a, d d ( S . 3 0 2 ff), i n s b e s . S. 302. 13) Z u r F e s t s e t z u n g d e r M i n d e s t a r b e i t s b e d i n g u n g e n a l s A u s druck der Sozialstaatlichkeit s. Fechner, Sozialer Rechtss t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 163; O l b e r s d o r f , a . a . O . ; N i p p e r dey, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S . 3 5 . 14) Z u r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g a l s A u s d r u c k d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t s . O l b e r s d o r f , a . a . O . ; N i p p e r d e y , a . a . O . S. 487. - E i n e i n t e r e s s a n t e V e r b i n d u n g s t e l l t K i r c h n e r (Wann e r s c h e i n t die A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i v e r t r ä g e n im ö f f e n t l i c h e n I n t e r e s s e g e b o t e n ? A r b e i t und R e c h t VII. J h g . (1959) S. 295 ff (295 f ) ) h e r , wenn e r f ü r d a s ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e a n d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g d a s Maß a n S o z i a l s t a a t s w i d r i g k e i t d e s ohne s i e b e s t e h e n d e n Z u s t a n d e s bezeichnet. 15) Z u m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s G r u n d l a g e d e r Z w a n g s s c h l i c h t u n g s . H e s s e l , S t a a t l i c h e Z w a n g s s c h l i c h t u n g ? S . 2 6 8 f; C o r n e l s s e n , Ü b e r d a s R e c h t z u r S c h l i c h t u n g von G e s a m t s t r e i t i g k e i t e n , S . 4 4 f; H e i m a n n , Die r e c h t l i c h e M ö g l i c h k e i t e i n e s s t a a t l i c h e n E i n g r i f f s in die T a r i f a u t o n o m i e d e r S o z i a l p a r t n e r , R e c h t d e r A r b e i t 9. J h g . (1956) S . 4 0 9 f. 16) Z u r S u b s i d i a r i t ä t d e s S t a a t e s s . O l b e r s d o r f , a . a . O . ; H e i mann, a. a. O.; Nipperdey, a . a . O . S.35. 17) S. zu V o r s t e h e n d e m n o c h m a l s oben A b s c h n i t t 2 IV 2 a, dd (S. 302 f f ) , i n s b e s . S . 3 0 5 f f u n d die d o r t i g e n N a c h w e i s e . 18) Vgl. H e i m a n n , a . a . O . - S . a . oben S. 310.

- 793 h o h e i t - so wie s i e g a r a n t i e r t i s t : a l s P r i n z i p - voll w a h r e n . D e r unmittelbare staatliche Eingriff, der grundsätzlich nur dadurch e r f o l g e n kann, daß d e r G e s e t z g e b e r die R e c h t s e t z u n g ( w i e d e r ) an S t e l l e d e r K o a l i t i o n e n a u s ü b t , w i r d die A u s n a h m e und auf die Herstellung eines sozialstaatsgerechten Zustandes beschränkt bleiben m ü s s e n . D a g e g e n i s t die r i c h t e r l i c h e K o r r e k t u r d e s i m R a h m e n d e r " s o z i a l e n A u t o n o m i e " g e s e t z t e n R e c h t s in d e r W e i s e , daß e i n e T a r i f n o r m als unmittelbar sozialstaatswidrig a u ß e r Anwendung gel a s s e n w i r d , nicht m ö g l i c h . D e r Staat i s t A d r e s s a t und Subjekt d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t . 20) i n s e i n e r s o z i a l s t a a t l i c h e n R e c h t s o r d nung h a b e n die K o a l i t i o n s i c h zu h a l t e n . A b e r e r h a t s e l b s t d i e s e s e i n e s o z i a l s t a a t l i c h e R e c h t s o r d n u n g zu e n t w i c k e l n . E i n e s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e A u s l e g u n g und A n w e n d u n g d e s g e l t e n d e n R e c h t s w i r d k a u m j e m a l s e i n e L ü c k e l a s s e n , die e i n e n u n m i t t e l b a r e n R ü c k g r i f f auf den V e r f a s s u n g s g r u n d s a t z d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t zur Vermeidung "unsozialer" Tarifnormen als wünschenswert e r s c h e i n e n l i e ß e . 21) 19) V g l . H e i m a n n , a . a . O . 20) S. h i e r z u a u c h oben S. 7 3 5 f . 21) (1) Wenn z . B . d a s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t ( U r t e i l v o m 2 0 . A p r i l 1956 - 1 A Z R 4 4 8 / 5 4 - A P § 611 BGB U r l a u b s r e c h t N r . 7) die Unabdingbarkeit des U r l a u b s a n s p r u c h s auch gegenüber T a r i f v e r t r ä g e n b e h a u p t e t , so w e i s t Hueck ( D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S . 6 4 ) d e m g e g e n ü b e r m i t R e c h t d a r a u f hin, daß d a s S o z i a l s t a a t s prinzip b e s s e r zur Bestätigung entsprechenden Gewohnheitsrechts herangezogen worden wäre. (2) E i n a n d e r e s B e i s p i e l : U n t e r d e m i s o l i e r t e n G e s i c h t s punkt d e s G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s k ö n n t e e s b e d e n k l i c h e r s c h e i n e n , den F r a u e n t r o t z g r ö ß e r e n s o z i a l e n S c h u t z e s und d e m e n t s p r e c h e n d g e r i n g e r e r Leistung denselben Lohn zuzub i l l i g e n . D i e s liegt j e d o c h i m Sinne d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s , d a s s e i n e V e r g ü n s t i g u n g e n nicht d u r c h die L o h n e i n b u ß e a u f g e h o b e n w i s s e n will (BAGE 1, 258 (265 f); G a u l , Die B e d e u t u n g d e r F r a u e n l o h n u r t e i l e d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s f ü r die T a r i f p r a x i s und d a s I L O - Ü b e r e i n k o m m e n 100, R e c h t d e r A r b e i t , 8. J h g . (1955), S. 361 ff (362); B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 9 ; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 3 A n m . C 4; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 276; H u e c k , D e r S o z i a l s t a a t s g e d a n k e in d e r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , S. 61; s . a . B e i t z k e , A n m . zu BAG, a . a . O . (= U r t e i l v o m 15. J a n u a r 1955 - 1 A Z R 3 0 5 / 5 4 - ) A P A r t . 3 GG N r . 4

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dd) D a s s o z i a l s t a a t l i c h e B e a m t e n r e c h t A n h a n g s w e i s e m u ß auf d a s B e a m t e n r e c h t h i n g e w i e s e n w e r d e n . E s i s t R e c h t d e r a b h ä n g i g e n A r b e i t und hat s o m i t w i e d a s A r b e i t s r e c h t eine soziale Schutzaufgabe. Die Geltung des Sozials t a a t s p r i n z i p s a u c h f ü r d a s B e a m t e n r e c h t kann nicht in Z w e i f e l g e z o g e n w e r d e n . Daß e s in e r s t e r L i n i e auf die I n t e r e s s e n d e s ö f f e n t l i c h e n D i e n s t e s a b z u s t e l l e n i s t , 1) i s t in W a h r h e i t k e i n G e genargument. Das Sozialstaatsprinzip ist - um dies noch einmal zu s a g e n - k e i n p r i m i t i v e s G ü n s t i g k e i t s p r i n z i p . E s n i m m t den G e g e n i n t e r e s s e n n i c h t von v o r n e h e r e i n i h r e B e r e c h t i g u n g . E s f o r d e r t n u r einen I n t e r e s s e n a u s g l e i c h , d e r dem " S c h w ä c h e r e n " d a s Seine nicht n a c h dem Maß s e i n e r S c h w ä c h e s o n d e r n n a c h d e m M a ß s e i n e s S c h u t z b e d ü r f n i s s e s g i b t . Daß d a s ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e a l s G e g e n i n t e r e s s e von b e s o n d e r e r K r a f t i s t , s t e h t a u ß e r F r a ge. Ein s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e s B e a m t e n r e c h t braucht daher kein B e a m t e n r e c h t zu s e i n , d a s d a s B i l d d e s ü b e r k o m m e n e n B e a m t e n v e r h ä l t n i s s e s z e r s t ö r t , i n s b e s . nicht ein " a r b e i t s r e c h t l i c h e s " B e a m t e n r e c h t . D a s G r u n d g e s e t z h ä t t e den Weg dazu a u c h s c h o n d u r c h A r t . 33 A b s . 4 und 5 v e r b a u t . A b e r e s i s t nicht so, a l s ob d i e s e S o n d e r r e g e l u n g ein " S c h u t z w a l l " g e g e n e i n e - m i t d e m f a l (Blatt 8 R ü c k s . ) ; z u r ü c k h a l t e n d M o l i t o r , A n m , zu BAG, a . a . O. A r b e i t s r e c h t s b l a t t e i , Gleichbehandlung im A r b e i t s v e r h ä l t nis, Entsch.6). Zumindest schafft das Sozialstaatsprinzip R a u m f ü r e i n e G l e i c h b e h a n d l u n g im L o h n t r o t z u n t e r s c h i e d l i c h e r L e i s t u n g (Dietz, R e c h t s g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g zu d e r F r a g e , ob A r t . 3 A b s . 2 und 3 d e s G r u n d g e s e t z e s f ü r die B u n desrepublik Deutschland der Berücksichtigung einer geringer e n W e r t i g k e i t von F r a u e n a r b e i t g e g e n ü b e r d e r M ä n n e r a r b e i t sowie e i n e r typisch g e r i n g e r e n sozialen Behandlung d e r F r a u g e g e n ü b e r d e m M a n n b e i d e r A u f s t e l l u n g e i n e r N o r m f ü r den Lohn entgegensteht, S . 2 4 f f ; s . a . Galperin, Gleicher Lohn f ü r M ä n n e r und F r a u e n , J Z l l . J h g . (1956) S. 105 f (108 f)). Um d i e s e n G r u n d s ä t z e n die in A n s p r u c h g e n o m m e n e G e l t u n g f ü r d a s T a r i f r e c h t zu v e r s c h a f f e n , b e d a r f e s k e i n e r u n m i t t e l b a r e n Geltung des Sozialstaatsprinzips gegenüber d e r " s o z i a len S e l b s t v e r w a l t u n g " s o n d e r n n u r e i n e r e n t s p r e c h e n d e n , s o zialstaatsgerechten Auslegung des Gleichheitsgrundsatzes ( i n s b e s . d e s A r t . 3 A b s . 2 GG). Z u r m i t t e l b a r e n G e l t u n g d e s A r t . 3 GG f ü r d a s T a r i f v e r t r a g s r e c h t s . u n t e n A b s c h n i t t 6 I 4 c (S. 865 ff) und II 3 (S. 914 f f ) . 1)

In P o l e m i k g e g e n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a l s S t r u k t u r p r i n z i p des B e a m t e n r e c h t s s . Wacke, Das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z und s e i n e K o m m e n t a r e , J Z 1 2 . J h g . (1957) S . 2 8 9 ff (291 f ) .

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s e h e n P a t h o s , d e m die B e a m t e n r e c h t s p o l i t i k h e u t e s o s e h r a u s gesetzt ist, gelegentlich als "drohend" beklagte - "soziale" Gestaltung des Beamtenrechts wäre. Im G e g e n t e i l , die " h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t z e d e s B e r u f s b e a m t e n t u m s " ( A r t . 33 A b s . 5) h a b e n d a s " ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e D i e n s t u n d T r e u e v e r h ä l t n i s " (ebd. A b s . 4) d e s B e a m t e n s c h o n b i s h e r so g e s t a l t e t , daß d e r B e a m t e d e r s o z i a l e n S i c h e r u n g nicht e n t b e h r t e . D e r D i e n s t h e r r h a t e i n e F ü r s o r g e - und S c h u t z p f l i c h t g e g e n ü b e r dem Beamten. D e r B e a m t e h a t ein " R e c h t auf G e w ä h r l e i s t u n g e i n e r seiner sozialen Lebensstellung entsprechenden Sicherung, auf A u f r e c h t e r h a l t u n g s e i n e r E i g e n s c h a f t a l s B e a m t e r , auf a n g e m e s s e n e n L e b e n s u n t e r h a l t und V e r s o r g u n g auf L e b e n s z e i t " . 4) Schon d u r c h die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e R e z e p t i o n d e r ü b e r k o m m e n e n G r u n d s ä t z e s i n d f ü r d a s B e a m t e n r e c h t s o m i t die w i c h t i g s t e n Anliegen erledigt, denen das Sozialstaatsprinzip hinsichtlich des A r b e i t s r e c h t s u n m i t t e l b a r zu b e g e g n e n h a t . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p b e s t ä r k t j e d o c h den d a r i n e n t h a l t e n e n s o z i a l e n S c h u t z g e d a n k e n u n d t r ä g t ihn, wo e r d u r c h die " h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t z e " n o c h n i c h t e n t w i c k e l t , f ü r ihn a b e r d e n n o c h R a u m g e l a s s e n i s t . 5) 2)

3) 4) 5)

In d i e s e m Sinne j e d o c h - f r e i l i c h ohne b e s a g t e s P a t h o s Wacke, a . a . O . S.291. E r s t a u n l i c h e r w e i s e scheint e r geneigt zu s e i n , a l l e s w a s m i t " S o z i a l r e c h t " , " s o z i a l e m R e c h t s s t a a t " u n d dgl. zu t u n h a t , m i t " A r b e i t s r e c h t " zu i d e n t i f i z i e r e n und d e m B e a m t e n r e c h t g e g e n ü b e r z u s t e l l e n . Mit B e i f a l l z i t i e r t e r e i n e Ä u ß e r u n g von F i t t i n g - H e y e r ( P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z , 1955, S . 2 9 6 ) : " P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t i s t p r i m ä r nicht Sozialrecht sondern V e r w a l t u n g s r e c h t . . ." Was soll das f ü r eine Alternative sein! S. f . v . a . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 33 A n m . VII 3 d 2. E b e n d a , A n m . VII 3 d 5. A u s d e r K a s u i s t i k : In B V e r w G E 1, 57 (59) w i r d die F r a g e g e p r ü f t , ob die R e c h t s s t e l l u n g e i n e s W i d e r r u f s b e a m t e n g e g e n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p v e r s t ö ß t . Sie w i r d u n t e r d e m H i n w e i s v e r n e i n t , daß e i n e m i ß b r ä u c h l i c h e E n t l a s s u n g n a c h d e r e i n schlägigen beamtenrechtlichen Regelung a u s g e s c h l o s s e n ist. Hier begegnet der Bestandsschutzgedanke wieder, der hinsichtlich des A r b e i t s r e c h t s aus dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p abgeleitet w u r d e . Doch i s t f r a g l i c h , ob e s h i e r w i r k l i c h e n t s c h e i d e n d auf d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a n k a m . D i e M ö g l i c h k e i t e i n e r m i ß b r ä u c h l i c h e n A u s ü b u n g d e r S t a a t s g e w a l t v e r s t ö ß t in e r s t e r L i n i e und ohne R ü c k s i c h t auf die s o z i a l e B e l e g e n h e i t d e s G e g e n s t a n d s g e g e n die R e c h t s s t a a t l i c h k e i t ! - Stumpf ( B e s o l d u n g s n e u r e g e l u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t , R e c h t i m A m t 7. J h g . (1960), S. 161 f) glaubt, s i c h f ü r den A n s p r u c h d e r B e a m t e n auf a n g e -

- 796 Am s t ä r k s t e n wirkt sich das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p im B e a m t e n r e c h t wohl h i n s i c h t l i c h d e r i r r e g u l ä r e n Wege d e r V e r s o r g u n g a u s , die von den h e r g e b r a c h t e n G r u n d s ä t z e n d e s B e r u f s b e a m t e n t u m s nicht h i n r e i c h e n d v o r g e b i l d e t sind, j e d o c h nicht o h n e e i n e empfindliche Lücke im System des sozialen Schutzes des B e a m t e n e n t b e h r t w e r d e n k ö n n e n . Zu n e n n e n s i n d e t w a die V e r s o r g u n g n a c h A r t . 131 GG, - m i t E i n s c h r ä n k u n g a u c h - die W i e d e r g u t m a chung i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t , die N a c h v e r s i c h e r u n g a u s g e s c h i e d e n e r V e r s o r g u n g s b e r e c h t i g t e r und d e r U n t e r h a l t s b e i t r a g i m D i e n st s t r a f r e c h t . Den ü b e r k o m m e n e n G r u n d s ä t z e n d e s ö f f e n t l i c h e n D i e n s t r e c h t s e h e r f r e m d a l s zugehörig ist auch das P e r s o n a l v e r t r e t u n g s r e c h t , soweit e s d a b e i a u c h u m die V e r t r e t u n g d e r B e a m t e n geht - von d e r e i n h e i t l i c h e n V e r t r e t u n g d e r ö f f e n t l i c h e n B e d i e n s t e t e n a l s s o l c h e r ganz a b g e s e h e n . Doch d ü r f t e auf e i n e q u a s i - b e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e R e p r ä s e n t a t i o n auch d e r B e a m t e n nach dem Stand d e r E n t w i c k l u n g nicht m e h r s c h l e c h t w e g v e r z i c h t e t w e r d e n können. So s t e h t z w a r A r t . 33 A b s . 4 und 5 GG a l s lex s p e c i a l i s v o r d e m Sozialstaatsprinzip. Das Sozialstaatsprinzip ist jedoch dadurch

6)

7)

8)

m e s s e n e B e s o l d u n g s e r h ö h u n g nicht n u r auf A r t . 35 GG s o n d e r n a u c h u n m i t t e l b a r auf d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p b e r u f e n zu sollen. S. W e r n e r , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 9 4 , d e m i n s b e s . d e r H i n w e i s auf die s o z i a l e B e d e u t u n g d e s U n t e r h a l t s b e i t r a g s i m D i e n s t s t r a f r e c h t zu d a n k e n i s t ( a . a . O . S . 9 4 f, F u ß n . 20). S. im ü b r i g e n oben S. 771 f f . Dietz ( P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z , S.29) sagt mit Recht, Bet r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z und P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z s e i en b e i d e E l e m e n t e d e r E n t w i c k l u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k z u m sozialen R e c h t s s t a a t . Dagegen Wacke, a . a . O . S.291, d e r jedoch von e i n e r g e w i s s e n G l e i c h s t e l l u n g A r b e i t s r e c h t = s o z i a l e r R e c h t s s t a a t a u s g e h t und in A n b e t r a c h t d e r G e g e n s ä t z l i c h keit von A r b e i t s r e c h t und B e a m t e n r e c h t glaubt, d i e s e B e z e i c h n u n g a b l e h n e n und die E i g e n s t ä n d i g k e i t d e s ö f f e n t l i c h e n D i e n s t r e c h t s g e g e n ü b e r d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t b e t o n e n zu s o l len ( ! ) . S . a . s c h o n oben S. 795 zu F u ß n . 2. Nicht r e c h t v e r s t ä n d l i c h i s t e s , wenn W a c k e ( a . a . O . S . 2 9 1 f) g e r a d e " d i e A r t . 73 Z i f f . 8 und 75 Z i f f . 1 GG ( s o w i e A r t . 33 V)" a l s " l e g e s s p e c i a l e s gegenüber dem allgemeinen Gedanken des s o z i a l e n B u n d e s s t a a t e s und R e c h t s s t a a t e s " d i e s e m g e g e n ü b e r s t e l l t . D i e s e K o m p e t e n z n o r m e n , die W a c k e a l s k o n s t i t u i e r e n de E l e m e n t e e i n e s ö f f e n t l i c h e n D i e n s t r e c h t s ( u n t e r E i n s c h l u ß

- 797 v o m B e a m t e n r e c h t nicht a u s g e s c h a l t e t . E s g r e i f t d u r c h die A u s l e g u n g u n d d u r c h die L ü c k e n d e s A r t . 33 A b s . 3 und 5 GG auf d a s B e a m t e n r e c h t durch. 9)10) b)

D a s R e c h t auf A r b e i t

D i e E x i s t e n z e r h a l t u n g d u r c h E i n s a t z d e r A r b e i t s k r a f t i s t ein Grundphänomen des sozialen L e b e n s . Das System der sozialen S i c h e r h e i t knüpft e n t s c h e i d e n d d a r a n a n . D a s A r b e i t s r e c h t g r e i f t e i n e n w e s e n t l i c h e n , ja den f ü r die b r e i t e n M a s s e n a l l e i n i n t e r e s s a n t e n A u s s c h n i t t , den E i n k o m m e n s e r w e r b d u r c h a b h ä n g i g e A r b e i t a u f . D e r o b j e k t i v e n Notwendigkeit d e r A r b e i t , n o c h m e h r a b e r d e m s u b j e k t i v e n Z w a n g , die e i g e n e E x i s t e n z d u r c h A r b e i t zu e r h a l t e n , e n t s p r i c h t die Idee d e s " R e c h t s auf A r b e i t " . "Ihr N a m e t r ü g t . Ein a l l g e m e i n e r subjektiver A n s p r u c h gegen den Staat auf V e r s c h a f f u n g e i n e r a u s k ö m m l i c h e n A r b e i t s g e l e g e n h e i t i s t nicht d e n k b a r . E r w ü r d e e i n e V e r f ü g u n g s m a c h t d e s S t a a t e s ü b e r die e n t s c h e i d e n d e n ö k o n o m i s c h e n D a t e n v o r a u s s e t z e n , w i e s i e nicht e i n m a l ein voll p l a n e n d e r Staat h a b e n k a n n . ^ Selbst d e r B e a m t e n , A n g e s t e l l t e n und A r b e i t e r ) b e t r a c h t e t - w o m i t e r die B e d e u t u n g d e s Z u s t ä n d i g k e i t s k a t a l o g s ü b e r b e w e r t e t - , s i n d A u s g e s t a l t u n g e n (auch) d e s S o z i a l s t a a t e s , a b e r nicht l e g e s s p e c i a l e s in d e m Sinne, daß s i e den b e s o n d e r e n G e g e n s t a n d a n d e r s r e g e l n a l s die l e x g e n e r a l i s ( d a s S o z i a l s t a a t s p r i n zip) den a l l g e m e i n e r e n , ihn m i t u m s p a n n e n d e n G e g e n s t a n d . 9) Ob s i c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p d u r c h g e s e t z t h ä t t e , wenn die h e r g e b r a c h t e n Grundsätze des B e r u f s b e a m t e n t u m s eindeutig " u n s o z i a l e " A u s w i r k u n g e n gehabt h ä t t e n , i s t e i n e F r a g e , die w e g e n d e s h ö h e r e n R a n g e s d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s ( A r t . 20 A b s . 1 i . V. m . A r t . 79 A b s . 3 GG) und d e r a l l g e m e i n e n F a s s u n g d e s A r t . 33 A b s . 3 und 4 GG wohl b e j a h t w e r d e n m ü ß t e . 10) Z u r " S o z i a l s t a a t s b i n d u n g " d e s S t a a t e s a l s A r b e i t g e b e r s . B V e r f G E 3, 377 (381): " . . daß e i n e B e h ö r d e a l s A r b e i t g e b e r i h r e I n t e r e s s e n nicht m i t d e r g l e i c h e n S c h ä r f e v e r f o l g e n w ü r d e wie e s im p r i v a t e n A r b e i t s v e r h ä l t n i s v o r k o m m t . D i e s gilt u m s o m e h r , n a c h d e m d a s GG die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t zu den t r a g e n d e n P r i n z i p i e n u n s e r e s S t a a t e s e r k l ä r t h a t " . 1) D ü r i g ( G r u n d f r a g e n d e s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n E n t s c h ä d i g u n g s s y s t e m s , S. 525) s p r i c h t davon, daß n u r d e r u n f r e i h e i t l i c h e Staat seinen B ü r g e r gegen alle Lebenseventualitäten a b s i c h e r n könnte. "Schulfall: Vollbeschäftigung einerseits, aber e r r e i c h b a r n u r d u r c h A r b e i t s e i n s a t z - und A r b e i t s l e n k u n g s g e s e t z e s . . . a n d e r e r s e i t s " . D i e s e m b e s t e c h e n d e n (und a u c h a n d e r s wo g e l e g e n t l i c h a n z u t r e f f e n d e n ) V i s a v i s i s t e n t g e g e n z u t r e t e n

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wenn die V e r f a s s u n g e n ihn a u s d r ü c k l i c h g e w ä h r e n , w o l l e n und d ü r f e n s i e nicht w ö r t l i c h v e r s t a n d e n w e r d e n . 2) Im w e s e n t l i c h e n geht e s i m m e r n u r u m e i n e n - v i e l l e i c h t v e r b i n d l i c h g e m e i n t e n , a b e r s e l b s t dann n i c h t u n m i t t e l b a r d u r c h s e t z b a r e n - A u f t r a g a n die z u s t ä n d i g e n O r g a n e , f ü r die M a x i m i e r u n g d e r A r b e i t s g e l e g e n h e i t e n t ä t i g zu s e i n . D i e s e n A u f t r a g i m p l i z i e r t a b e r a u c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p . 3) N u r ü b e r e i n e n a u s r e i c h e n d e n B e s t a n d a n A r b e i t s p l ä t z e n kann auf die D a u e r ein m e n s c h e n w ü r d i g e s D a s e i n und e i n e g e r e c h t e T e i l h a b e a l l e r an den v o r h a n d e n e n G ü t e r n g e w ä h r l e i s t e t w e r d e n . D i e s e r s o z i a l s t a a t l i c h e A u f t r a g geht j e d o c h auf ein p o s i t i v e s , g e s t a l t e n d e s Tun und kann s o m i t g e g e n ü b e r den l e t z t k o m p e t e n t e n I n s t a n z e n n i c h t von R e c h t s w e g e n d u r c h g e s e t z t w e r d e n . Nur soweit e s sich abwehrend gegen Maßnahmen wendet, die d e m " R e c h t auf A r b e i t " e n t g e g e n w i r k e n , i s t e i n e u n m i t t e l b a r e Sanktion d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s d e n k b a r . A b e r e i n e e i n z e l n e Maßnahme wird kaum j e m a l s eindeutig i n t e r d i z i e r t w e r d e n könn e n . Die w i r t s c h a f t l i c h e n Z u s a m m e n h ä n g e s i n d zu k o m p l e x . D i e i s o l i e r t e Wertung e i n z e l n e r Maßnahmen w ä r e bedenklich. Die e i n z u b e z i e h e n d e n g r ö ß e r e n E n t w i c k l u n g e n s i n d zu s c h w e r a b z u sehen. Eine u n m i t t e l b a r e r e c h t l i c h e Wirkung wird dem s o z i a l s t a a t l i c h e n " R e c h t auf A r b e i t " d a h e r l e t z t l i c h n u r d o r t a b g e r u n g e n w e r den können, wo E i n r i c h t u n g e n in F r a g e s t e h e n , die i h r e m W e s e n n a c h und auf D a u e r s e i n e r V e r w i r k l i c h u n g d i e n e n , i n s b e s . a l s o die A r b e i t s v e r m i t t l u n g . 4) D a m i t s o l l n i c h t g e s a g t s e i n , daß die g e g e n w ä r t i g e F o r m d e r A r b e i t s v e r m i t t l u n g 5) in i r g e n d

2) 3)

4) 5)

( r i c h t i g g e s e h e n b e i H u e c k , F r e i h e i t und Z w a n g i m A r b e i t s r e c h t , S. 191 f). D i e V o l l b e s c h ä f t i g u n g w i r d doch n i c h t d u r c h Zwang z u r Arbeit gewährleistet! Mehr recht hätte Dürig, wenn e r so v e r s t a n d e n w e r d e n d ü r f t e , a l s k ö n n t e die V o l l b e s c h ä f t i g u n g n u r von e i n e m Staat g e s i c h e r t w e r d e n , d e r v o l l p l a n t und z w a r n i c h t n u r d u r c h G e w ä h r u n g von A r b e i t s g e l e g e n h e i t s o n d e r n dann a u c h d u r c h V e r p l a n u n g und l e t z t l i c h d u r c h z w a n g s w e i s e n A r b e i t s e i n s a t z . A b e r a u c h d a d u r c h läßt sich "Vollbeschäftigung" nicht unbeschränkt e r r e i c h e n . Vgl. H e r s c h e l , D a s A r b e i t s r e c h t , S . 3 2 8 ff und s e i n e N a c h weise. V g l . O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 138 f; s . a . v . M ü n c h , S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s h i l f e und S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , J Z 15. J h g . (1960) S . 3 0 3 ff (303). Vgl. O l b e r s d o r f , a . a . O . Vgl. den Z w e i t e n A b s c h n i t t (§§ 35 ff) d e s G e s e t z e s ü b e r die A r b e i t s v e r m i t t l u n g und die A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g .

- 799 e i n e r W e i s e g a r a n t i e r t i s t . N u r w i r d d e r Staat auf die V o r s o r g e f ü r eine a u s r e i c h e n d e A r b e i t s v e r m i t t l u n g u n t e r keinen U m s t ä n d e n - a u c h n i c h t in Z e i t e n d e r V o l l b e s c h ä f t i g u n g - v e r z i c h t e n dürfen. E r wird darauf wegen d e r inneren Verknüpfung zwischen e i n e r w o h l f u n k t i o n i e r e n d e n A r b e i t s v e r m i t t l u n g und d e r A r b e i t s l o s e n u n t e r s t ü t z u n g g a r nicht v e r z i c h t e n k ö n n e n . G e r a d e die A r b e i t s l o s e n u n t e r s t ü t z u n g ist a b e r eine eminent s o z i a l staatliche Einrichtung. D e r G e d a n k e d e s " R e c h t s auf A r b e i t " u n d d e r G e d a n k e d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " t r e f f e n s i c h in i h r . A l s I n s t r u m e n t d e r " s o z i a l e n S i c h e r h e i t " e n t s c h ä d i g t s i e f ü r die N i c h t e r f ü l l u n g d e s " R e c h t s auf A r b e i t " und s a n k t i o n i e r t s i e d i e s e s , w e n n g l e i c h n u r m i t t e l b a r und s e h r b e d i n g t . A b e r a u c h u n d g e r a d e h i n s i c h t l i c h d e r A r b e i t s l o s e n u n t e r s t ü t z u n g i s t d a m i t nicht i h r e g e g e n w ä r t i g e G e s t a l t u n g , die d e r A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g , g a r a n t i e r t . "0 N i c h t z u l e t z t i m Z u s a m m e n h a n g d e s " R e c h t s auf A r b e i t " i s t die P f l i c h t d e s S t a a t e s zu s e h e n , d e n j e n i g e n , die a u s b e h e b b a r e r p e r s ö n l i c h e r B e h i n d e r u n g n i c h t b z w . nicht m e h r a m A r b e i t s p r o z e ß t e i l n e h m e n können, z u r B e s e i t i g u n g d i e s e r B e h i n d e r u n g a u s e i g e n e r K r a f t j e d o c h nicht i m s t a n d e sind, dazu zu v e r h e l f e n , daß s i e in den A r b e i t s p r o z e ß e i n g e g l i e d e r t b z w . w i e d e r e i n g e g l i e d e r t w e r d e n können. H a b i l i t a t i o n , R e h a b i l i t a t i o n und E i n g l i e d e r u n g sind u n a u f g e b b a r e G r u n d s ä t z e d e s S o z i a l s t a a t s . N i c h t n u r i s t d i e s e A r t d e r O b s o r g e auf die D a u e r die " r e n t a b e l 6) 7)

8)

I p s e n , A n m e r k u n g zu B V e r f G U r t e i l v o m 1 9 . D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S. 218 ff; O l b e r s d o r f , a . a . O . A r b e i t s l o s i g k e i t i s t ein G r e n z f a l l e i n e s v e r s i c h e r b a r e n R i s i k o s ( s . h i e r z u s c h o n oben S. 56 zu F u ß n . 32 und den T e x t h i e r z u ) . In K r i s e n s i t u a t i o n e n kippt s i e m e h r o d e r w e n i g e r in e i n e V e r s o r g u n g u m . G e r a d e h i e r w ä r e - d a s i s t a u c h zu den o b i g e n Ü b e r l e g u n g e n ü b e r e i n e n W e c h s e l von d e r S o z i a l v e r s i cherung zur Versorgung nachzutragen - eines der Grenzfeld e r g e g e b e n , in d e n e n a m e h e s t e n an die A u f g a b e d e s s o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t l i c h e n P r i n z i p s gedacht werden könnte ( s . oben S . 7 7 8 f f ) . S. v o r a l l e m die b e k a n n t e S t e l l e a u s den a m t l i c h e n E r l ä u t e r u n g e n zu § 1 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g , A r t u n d Maß d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e : " D a s Z i e l j e d e r F ü r s o r ge m u ß s e i n , s i c h ü b e r f l ü s s i g zu m a c h e n , d. h. den H i l f s b e d ü r f t i g e n in s e i n e m W i l l e n und in s e i n e r K r a f t so zu s t ä r k e n , daß e r s i c h d u r c h e i g e n e s Können, Mühen und S c h a f f e n s e l b s t behaupten, insbes. für seine unterhaltsberechtigte Familie selbst sorgen kann".

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s t e " . Sie liegt in e r s t e r L i n i e im Interesse der Betroffenen selbst, deren menschenwürdiges Dasein am nachhaltigsten dadurch gefördert wird, daß sie in die L a g e v e r s e t z t werden, sich statt des abgeleiteten Einkommens aus staatlicher Hand originär e s Einkommen aus eigener Kraft zu verschaffen. A m eindeutigsten dürfte die Beseitigung körperlicher Mängel einschließlich eventuell notwendiger Umschulungen als sozialstaatlich unentbehrlich zu identifizieren sein. Schwieriger sind sub specie der sozialstaatlichen Verfassungsnorm - abgesehen also etwa vom Gedanken des Opferausgleichs - die Maßnahmen g e s t e i g e r t e r Eingliederungsfürsorge, wie sie v o r allem in der beruflichen Weiterbildung 10) und in der Verschaffung und Sicherung von A r beitsplätzen 1 z u sehen sind, zu beurteilen. Eine allgemeine Regel ohne Rücksicht auf die j e w e i l s gegebenen Gesamtumstände wird sich insofern auch f ü r den Abbau vorhandener Einrichtungen nicht aufstellen lassen. Abschließend ist auch nochmals auf den im Zusammenhang mit dem Arbeitsrecht bereits erwähnten Schutz des Bestandes der Arbeitsverhältnisse (insbes. den Kündigungsschutz) hinzuweisen. E r ist gewissermaßen die "Abrundung" des erfüllten Rechts auf Arbeit. c)

Die Pflicht zur A r b e i t

aa)

Allgemeines

Das natürliche Gegenstück des "Rechts auf A r b e i t " wäre die " P f l i c h t zur A r b e i t " . Sie besteht selbstverständlich innerhalb eines Arbeitsverhältnisses. Das ist hier jedoch nicht gemeint. Würde sich das "Recht auf A r b e i t " gegen die Gemeinschaft richten, so müßte auch die Pflicht zur A r b e i t eine öffentliche sein. Das Grundgesetz lehnt eine allgemeine Arbeitspflicht nachdrücklich ab ( A r t . 12 GG). Es spart nur die "herkömmliche, a l l g e m e i ne, für alle gleiche, öffentliche Dienstleistungspflicht" ( A r t . 12 A b s . 2 Satz 1)2) und die Zwangsarbeit " b e i gerichtlich angeord9) S. v o r allem § 2 des Körperbehindertengesetzes; § 3 des Tuberkulosehilfegesetzes; § 26 des Bundesversorgungsgesetzes. 10) S. z . B . § 10 des H e i m k e h r e r g e s e t z e s . 11) Die zentrale Regelung ist das Schwerbeschädigtengesetz. 1) Zu den Versuchen einer verfassungsrechtlichen Fixierung der Pflicht zur A r b e i t s. Herschel, Das Arbeitsrecht, S.332 f f . 2) Die weiteren Ausnahmen des A r t . 12 A b s . 2 Satz 2 und 3 und A b s . 3 GG sind der Sache nach als Unterfälle des A b s . 2 Satz 1 anzusehen.

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neter Freiheitsentziehung" aus (ebd. A b s . 4) und weist damit zugleich darauf hin, wie weit das Problem der Arbeitspflicht über den Sachzusammenhang der sozialen Intervention hinausgreift. Fest steht danach jedenfalls, daß eine Arbeitsordnung, die auf einem planenden Arbeitseinsatz beruht, unmöglich ist. Die e r wähnten Ausnahmen - auf die im grundrechtlichen Zusammenhang zurückzukommen sein wird 3) - haben nicht nur f o r m a l sondern auch der Sache nach exzeptionellen Charakter. bb) Die Pflicht (Last) zur existenzerhaltenden Arbeit aaa)

Wesen und Erscheinungsformen

Gibt es auch keine allgemeine Pflicht zur A r b e i t , so gibt es doch eine Pflicht, den eigenen Unterhalt und den Unterhalt derjenigen, f ü r die man von Rechts wegen zu sorgen hat, 1) durch eigene A r beit zu b e s c h a f f e n . 2) Sie ist die schlechthin p r i m i t i v e Folgerung aus der Gemeinverpflichtung des Individuums als der Kehrseite der sozialstaatlichen Hilfspflicht. 3) 3) 1)

2)

3)

S. unten Abschnitt 6 (S. 842 f f ) . Die Abgrenzung der Unterhaltspflicht ist ebenfalls ein P r o blem, das verfassungsrechtliche Beachtung verdient. Sie darf nicht willkürlich vorgenommen werden ( A r t . 3 GG) und darf nicht dazu mißbraucht werden, den "Sozialstaat" zu entlasten. Das geltende deutsche Unterhaltsrecht aktiviert j e doch die F a m i l i e in den Grenzen des Zumutbaren und entspricht so A r t . 6 GG. Der darin verwirklichte Subsidiaritätsgedanke ist dem Wesen des sozialen Rechtsstaates wohl v e r traut (s. oben S.755 f f ) . § 16 A b s . 1 des Entwurfes eines Bundessozialhilfegesetzes (Deutscher Bundestag, 3. Wahlperiode, Drucksache 1799) und die A m t l i c h e Begründung hierzu (s. diese auch S.33). S . a . Nipperdey, Die Würde des Menschen, S . 7 : " J e d e r muß in e r s t e r L i n i e für sich und die Seinen selbst aufkommen und ist nicht berechtigt, die Verantwortung dafür nach seinem Belieben auf die öffentliche Hand abzuwälzen". V g l . Bachof, Freiheit des Berufs, in: Bettermann-Nipperdey, Scheuner, Die Grundrechte, Bd. III, l.Halbbd. 1958, S. 155 ff (257, 263). S. die A m t l . Begründung des Entwurfes eines Bundessozialhilfegesetzes, S.32 f. - Die gemeinte Pflicht bedarf der gesetzlichen Festlegung (s. den nachfolgenden Text nebst Anmerkungen). Die Gemeinverpflichtung ergibt unmittelbar keine Rechtspflichten. Sie schafft - wie oben ausgeführt (s. oben II 1 (S.676 f f ) und 2 c (S.726ff), e (S.729ff), f (S.735f )) und im folgenden Text wieder zu erwäh-

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Sie äußert sich in z w e i H a u p t r i c h t u n g e n : einerseits in der Pflicht, die A r b e i t s k r a f t nicht schlechthin ungenützt zu lassen, 4 ) sie nicht in unsittlichem Tun zu vergeuden 5 ) und sich nicht sonst durch einen unverantwortlichen Lebenswandel 6) in die Notwendigkeit öffentlicher Hilfe zu versetzen; andererseits in der Pflicht, im F a l l e der Hilfsbedürftigkeit, die Hilfe der A l l gemeinheit so gut als möglich durch eigene A r b e i t zu e r ü b r i g e n d oder zu entschädigen.8)

4)

5)

6) 7)

8)

nen sein wird - nur den verfassungsrechtlichen Raum für die gesetzliche Begründung der Pflicht, insbes. gegenüber den Individualgrundrechten ( h i e r : A r t . 12 GG); s. unten S. § 361 N r . 5 StGB: " w e r sich dem. . . Müßiggang dergestalt hingibt. . . " S.a. § 16 A b s . 1 des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes. § 20 der Fürsorgepflichtverordnung: " W e r infolge seines sittlichen Verschuldens . . . der öffentlichen F ü r s o r g e . . . anheimfällt. . . . " § 20 der Fürsorgepflichtverordnung; § 361 N r . 5 StGB: "Spiel, Trunk oder Müßiggang" . § 19 der Fürsorgepflichtverordnung; §§ 5, 7 der Reichsgrundsätze über Voraussetzungen, A r t und Maß der öffentlichen F ü r s o r g e ; § 361 N r . 7 StGB. S. nunmehr auch §§ 1 A b s . 2, 11 A b s . 1, 16 A b s . 2 und 3, 17, 18, 23, 24 des Entwurfes eines Bundessozialhilfegesetzes. - In einer höheren Ebene r e f l e k t i e r t sich diese Pflicht im Recht der A r b e i t s l o s e n v e r sicherung (§§ 75 ff, insbes. §§ 78 ff A V A V G ) , obwohl hier versicherungsmäßige Erwägungen (Arbeitsunwille statt A r beitslosigkeit : nicht das v e r s i c h e r t e Risiko des zufälligen N a c h t e i l s ! ) im Vordergrund stehen und zum selben Ergebnis führen. S. zur Anwendung dieser Bestimmungen BSGE 3, 298; 4, 1. Die Kritik, die Weidner (Zur Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, S. 759 f ) an diesen Entscheidungen übt, geht zu weit. Sein Schluß, das A V A V G unterwerfe unterschiedslos alle Arbeitsverhältnisse der obligatorischen Versicherung und kenne "schon aus diesem Grunde kein Verbot willkürlicher Gefahrerhöhung" (S. 759), ist unverständlich. - Zum Zusammenhang des Arbeitslosenversicherungsrechts mit dem Fürsorgerecht s. §§ 7 A b s . 4, 13 A b s . 1 der Reichsgrundsätze. Außer den vorstehend zitierten Regelungen s. § 20 der F ü r sorgepflichtverordnung. Auch der Arbeitszwang (§ 362 StGB) oder die Unterbringung im Arbeitshaus (§ 42 d StGB) als F o l g e einer Verurteilung nach § 361 N r . 5 oder 7 StGB dienen u . a . - f r e i l i c h n u r u . a . ! - diesem Zweck.

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D i e s e P f l i c h t kann in e r s t e r L i n i e d a d u r c h g e l t e n d g e m a c h t w e r den, daß die H i l f e d u r c h die V e r s c h a f f u n g e i n e r A r b e i t s g e l e g e n h e i t g e w ä h r t w i r d . 9) A b e r die V e r s a g u n g d e r s t a a t l i c h e n F ü r s o r ge g e g e n ü b e r d e m , d e r e i n e v o r h a n d e n e A r b e i t s g e l e g e n h e i t n i c h t n ü t z t , i s t a l s a u s s c h l i e ß l i c h e Sanktion d e r b e s a g t e n P f l i c h t e n n i c h t t r a g b a r . Sie kann an s i c h n u r g e g e n ü b e r d e m in F r a g e k o m m e n , d e r in d e m Z e i t p u n k t d e r H i l f s b e d ü r f t i g k e i t n o c h a r b e i t s f ä h i g i s t . Daß d e m , im Z e i t p u n k t d e r B e d ü r f t i g k e i t A r b e i t s u n f ä h i g e n , d e r s i c h o d e r (und) die Seinen s c h u l d h a f t in die N o t l a g e v e r s e t z t h a t , die F ü r s o r g e d e s h a l b v e r s a g t w i r d , i s t u n d e n k b a r . 10) D e r B e t r e f f e n d e kann nicht n u r nicht ü b e r die E x i s t e n z d e r g e g e n ihn U n t e r h a l t s b e r e c h t i g t e n v e r f ü g e n ; H ) e r kann a u c h nicht auf s e i n e e i g e n e M e n s c h e n w ü r d e und n i c h t auf s e i n L e b e n v e r z i c h t e n . 12) D e r Staat kann ihn f ü r s e i n V e r h a l t e n z u r V e r a n t w o r t u n g z i e h e n . 13) A b e r e r kann ihm die F ü r s o r g e nicht v e r s a g e n . A b e r auch im F a l l e des noch a r b e i t s f ä h i g e n Hilfsbedürftigen k a n n e r die F ü r s o r g e nicht s c h l e c h t h i n i m m e r dann a u s s c h l i e ß e n , wenn d e r B e t r o f f e n e nicht zu a r b e i t e n b e r e i t i s t . E r k a n n d a s n i c h t , wenn e s u m die H i l f e f ü r s e l b s t nicht a r b e i t s f ä h i g e U n t e r haltsberechtigte des arbeitsunwilligen Betroffenen geht. 9) §§ 19, 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g . § 7 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e . B e s o n d e r s e i n g e h e n d §§ 16 A b s . 2, 17, 18 d e s Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes. 10) D i e K ü r z u n g auf d a s a b s o l u t e M i n i m u m b z w . die B e s c h r ä n kung auf g e s c h l o s s e n e F ü r s o r g e i s t d a g e g e n m ö g l i c h (§ 13 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e n e b s t den a m t l i c h e n E r l ä u t e r u n g e n h i e r z u ; § 23 A b s . 2 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s nebst der Amtlichen Begründung hierzu). Auch sonst ist eine Sonderbehandlung d e r schuldhaft Bedürftigen m ö g l i c h und z u l ä s s i g (wie z . B . die B e s c h r ä n k u n g d e r Kos t e n e r s a t z p f l i c h t u . a . auf d i e s e n P e r s o n e n k r e i s d u r c h § 85 des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes). 11) S. h i e r z u a u c h die S c h o n k l a u s e l n in § 13 A b s . 3 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e und in § 23 A b s . 3 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s sozialhilfegesetzes. 12) V g l . D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 22, A r t . 2 A b s . II R a n d n . 12. 13) D u r c h B e s t r a f u n g (§ 361 N r . 5 StGB), d u r c h q u a l i f i z i e r t e H e r a n z i e h u n g z u r A r b e i t s p f l i c h t (§ 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t verordnung) durch Reduzierung d e r F ü r s o r g e l e i s t u n g (s. oben F u ß n . 10) u s w . 14) Vgl. § 23 A b s . 1 und 3 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s und die A m t l i c h e B e g r ü n d u n g h i e r z u .

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kann das a b e r auch nicht i m m e r , wenn e s um die Hilfe a l l e i n f ü r den a r b e i t s u n w i l l i g e n B e t r o f f e n e n geht. •'•5) D e r S o z i a l s t a a t kann ihn nicht " v e r k o m m e n " , nicht in m e n s c h e n u n w ü r d i g e s E l e n d a b sinken l a s s e n . Indem d e r B e d ü r f t i g e die ihm a n g e t r a g e n e A r b e i t ablehnt, kann e r nicht m i t Wirkung für den Staat und gegen s i c h s e l b s t auf s e i n e M e n s c h e n w ü r d e und s e i n R e c h t auf L e b e n v e r zichten. D e r Staat, d e r S o z i a l s t a a t sein will und die M e n schenwürde und das L e b e n schützt, kann die b e g e h r t e und z u r Wahrung d e r S c h u t z g ü t e r d e r A r t . 1 A b s . 1 und 2 A b s . 2 G G u n e r l ä ß l i c h e F ü r s o r g e auch dann nicht einfach v e r s a g e n , wenn die B e dürftigkeit aktuell v e r s c h u l d e t i s t . 17) A b e r e r kann den B e d ü r f t i gen auch nicht aus d e r Gegenpflicht z u r A r b e i t e n t l a s s e n . E r würde ihn sonst den A r b e i t s w i l l i g e n g e g e n ü b e r b e v o r z u g e n und die A r b e i t s v e r w e i g e r u n g e n h o n o r i e r e n . E s gibt nur eine L ö s u n g , die d e r zwingenden r e c h t l i c h e n und t a t s ä c h l i c h e n Situation g e r e c h t w i r d : d e r Staat muß helfen und z u g l e i c h die a b g e l e h n t e G e g e n l e i stung an die G e m e i n s c h a f t e r z w i n g e n . E r kann dem B e t r o f f e n e n eine A r b e i t a n w e i s e n 18) und ihn l e t z t l i c h in g e s c h l o s s e n e r U n t e r bringung z u r A r b e i t h e r a n z i e h e n (und e r z i e h e n ) . 19) A b e r e r kann 15) V g l . die A m t l i c h e Begründung zu § 23, a . a . O . 16) S . oben S . 8 0 3 zu F u ß n . 12. - E s kann z w a r F ä l l e geben, in denen d e r B e d ü r f t i g e F ü r s o r g e u n d A r b e i t u n t e r Umständen a u s B e w e g g r ü n d e n ablehnt, die s e i n e r M e n s c h e n w ü r d e g e r e c h t werden, und darin eine w e d e r gegen die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung noch gegen die R e c h t e D r i t t e r o d e r das S i t t e n g e s e t z v e r s t o ß e n d e Entfaltung s e i n e r P e r s ö n l i c h k e i t zu s e h e n i s t ( s . a . Dürig, G r u n d r e c h t e und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g , S . 1 6 3 ) . D a s hat auch d e r S o z i a l s t a a t zu r e s p e k t i e r e n ( A r t . 1 A b s . 1, 2 A b s . 1 G G ) . Und e r kann e s r e s p e k t i e r e n , nicht nur, weil die Öff e n t l i c h k e i t in ganz a n d e r e r W e i s e b e r ü h r t wird a l s durch den R e g e l f a l l ; sondern v o r a l l e m deshalb, weil die s t a a t l i c h e Hilfe e r n s t l i c h abgelehnt w i r d . Im R e g e l f a l l a b e r w i r d n u r d i e Arbeit, n i c h t a b e r d i e H i l f e a b g e l e h n t - und wenn schon um d e r A r b e i t w i l l e n zunächst auch die Hilfe, so doch nicht auf die D a u e r und u n t e r Umständen, die die Hilfe w i r k l i c h e n t b e h r l i c h m a c h e n würden. 17)

Zum P r o b l e m d e r V e r m i n d e r u n g d e r F ü r s o r g e auf das M i n i mum s . dagegen oben S . 8 0 3 zu F u ß n . 10. 18) § 361 N r . 7 S t G B b e i n h a l t e t eine s t r a f r e c h t l i c h e , nicht so deutl i c h § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g auch e i n e v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e Sanktion. Künftig k l a r e r : § 24 A b s . 1 Satz 2 des Entwurfes eines Bundessozialhilfegesetzes. 19) § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g ; s . nun auch § 24 des E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ; f e r n e r § 361 N r . 7 i . V . m . §§ 362, 42 d S t G B .

- 805 ihn n i c h t e i n f a c h a u s s p e i e n in die G o s s e d e r V e r e l e n d u n g . F ü r d i e s e n A n s p r u c h auf F ü r s o r g e i s t e s f r e i l i c h g l e i c h g ü l t i g , ob e r v o m G e s e t z a l s s u b j e k t i v e B e r e c h t i g u n g a n e r k a n n t w i r d o d e r n i c h t . ^0) E r w ü r d e so, wie e r e x i s t i e r t , in d i e s e r Kopp e l u n g von H i l f e und B e s c h w e r , doch nicht g e l t e n d g e m a c h t . Und k e i n e r , d e r den r e l e v a n t e n T a t b e s t a n d - H i l f s b e d ü r f t i g k e i t n a c h a n g e t r a g e n e r und a b g e l e h n t e r A r b e i t s g e l e g e n h e i t - e r f ü l l t , k ö n n t e ihn g e l t e n d m a c h e n ; denn schon d u r c h d a s A r b e i t s a n g e b o t i s t d e r B e d ü r f t i g e k l a g l o s g e s t e l l t . 21) E n t s c h e i d e n d i s t , daß d e r S t a a t s e i n e A u f g a b e , in d i e s e r W e i s e zu h e l f e n , e r k e n n t und a n n i m m t . 22) bbb)

D a s V e r h ä l t n i s zu A r t . 12 GG

A r t . 12 GG w i d e r s e t z t s i c h d i e s e r A r b e i t s p f l i c h t n i c h t . Z u n ä c h s t i s t s c h o n a l l g e m e i n f e s t z u h a l t e n : Die G e g e n p f l i c h t d e r A r b e i t s l e i s t u n g i s t B e s t a n d t e i l d e r S o z i a l p f l i c h t i g k e i t d e s I n d i v i d u u m s und s o m i t d e r wohl w i c h t i g s t e n i m m a n e n t e n S c h r a n k e a l l e r I n d i v i d u a l g r u n d r e c h t e . 1) D i e A r b e i t s w e i g e r u n g , d a s S i c h - V e r k o m m e n - L a s 20)

§ 23 A b s . 1 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s : " W e r s i c h w e i g e r t , z u m u t b a r e A r b e i t zu l e i s t e n , hat k e i n e n A n s p r u c h auf H i l f e z u m L e b e n s u n t e r h a l t " . S. h i e r z u a u c h die A m t l i c h e B e g r ü n d u n g d e s E n t w u r f e s zu § 23 und S . 3 3 . 21) S. a u c h die e i n s c h l ä g i g e A n s p r u c h s v o r a u s s e t z u n g d e s F ü r s o r g e a n s p r u c h s : §§ 5, 7 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e , §§ 1 A b s . 2, 2 A b s . 1, 11 A b s . 1 d e s E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s . - V o r s i c h t i g e r a l s § 23 A b s . 1 d e s g e n a n n t e n E n t w u r f e s s a g t die A m t l i c h e B e g r ü n d u n g d e s E n t w u r f e s ( S . 3 3 ) : D e r B e t r o f f e n e " k a n n s i c h d a h e r auf s e i n e n R e c h t s a n s p r u c h n u r dann b e r u f e n , wenn e r a u c h die ihm n a c h d e m G e s e t z o b l i e g e n d e n Pflichten e r f ü l l t " . - Dagegen ist mit d e r Fiktion D ü r i g s (Maunz-Dürig, Art. 1 A b s . I Randn.64 Fußn.2) "Wer zumutbar e A r b e i t a b l e h n t , e r k l ä r t s i c h s e l b s t f ü r nicht f ü r s o r g e b e d ü r f t i g " in W a h r h e i t n i c h t s a n z u f a n g e n . Wie s o l l t e e s d a r a u f a n k o m m e n , daß m a n s i c h " a l s f ü r s o r g e b e d ü r f t i g e r k l ä r t " o d e r n i c h t ? E s k o m m t j a a u c h p o s i t i v nicht auf die b l o ß e E r k l ä r u n g d e s P e t e n t e n s o n d e r n auf die B e d ü r f t i g k e i t a n . 22) Wie die in den v o r s t e h e n d e n A n m e r k u n g e n g e n a n n t e n B e s t i m m u n g e n d e s g e l t e n d e n F ü r s o r g e - und S t r a f r e c h t s und d e s p r o j e k t i e r t e n k ü n f t i g e n F ü r s o r g e r e c h t s e r k e n n e n l a s s e n , sind die n o t w e n d i g e n n o r m a t i v e n F ü r s o r g e n g e t r o f f e n . 1) Vgl. B a c h o f , D i e F r e i h e i t d e s B e r u f s , S . 2 5 7 . - E s i s t a u f f a l l e n d , daß g e r a d e D ü r i g , d e r s o g e r n e auf die N o t w e n d i g k e i t des " s o z i a l b e r e i t e n B ü r g e r s " hinweist (Grundfragen des öf-

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sen des Bedürftigen ist ein Verstoß gegen das - zudem g e s e t z lich positivierte (positivierbare) 2) - Sittengesetz und t r i f f t somit ebenfalls auf eine immanente Schranke aller Grundrechte. 3) Die Verweigerung der tätigen F ü r s o r g e f ü r die Unterhaltsberechtigten v e r l e t z t schließlich auch noch die Rechte Dritter und stößt somit an eine w e i t e r e immanente Schranke der Grundrechte. 4) So erhebt sich von vorneherein die F r a g e , ob die soziale A r b e i t s pflicht als Gegenleistung für die öffentliche Hilfe überhaupt am Maß des A r t . 12 A b s . 1 und 2 GG gemessen werden darf und ihre Zulässigkeit in dieses Grundrecht nicht schon ungeschrieben " h i n eingedacht" ist. 5)

2) 3) 4)

5)

fentlichrechtlichen Entschädigungssystems, S.525; MaunzDürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 52), so sehr die Freiheit des Nichtstuns für den verteidigt, der der öffentlichen Hilfe bedarf (Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 64). E r baut dabei offenbar zu sehr auf die Tragfähigkeit der Alternative " F ü r sorge + A r b e i t oder keine A r b e i t und keine F ü r s o r g e " . Insbes. § 361 N r . 5 und 7 StGB. V g l . Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 74. V g l . Dürig, ebd. Randn. 73. - Das - d.h. den Rechts- und Sittenverstoß, der in der Vernachlässigung der Unterhaltspflicht liegt - allein will Dürig ( a . a . O . , A r t . 1 A b s . I Randn. 64) als Grund zur Herausnahme der Arbeitspflicht aus A r t . 12 GG gelten lassen. E r übersieht dabei nicht nur die i m m a nente Schranke der Sozialpflichtigkeit ( s . o . S. zu Fußn. 1) sondern den Verstoß gegen das Sittengesetz, der schon darin liegt, daß jemand sich selbst verkommen läßt und nur, um nicht arbeiten zu müssen, sich in einen menschenunwürdigen Zustand v e r s e t z t . - Zur Gültigkeit des § 20 der F ü r s o r g e pflichtverordnung unter dem speziellen Aspekt der Vernachlässigung der Unterhaltspflicht s . a . Bachof, Die Freiheit des Berufs, S.263. A l l e r d i n g s gilt das nicht für den Schutz gegen die " Z w a n g s a r b e i t " , die nach § 20 der Fürsorgepflichtverordnung (und künftig nach § 24 des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes) zulässig sein soll. A r t . 12 A b s . 4 GG enthält einen Vorbehalt zugunsten einer Gerichtsentscheidung. D i e s e r Vorbehalt kann nicht durch "Mißbrauch" des Grundrechts erübrigt werden. Das verkennt Dürig, a . a . O . A r t . 1 A b s . I Randn. 64. Während e r gegen den, der es n u r ablehnt, zu seinem eigenen Unterhalt zu arbeiten, keinerlei Zwang zur A r b e i t zulassen will und in § 20, 1. Alternative der Fürsorgepflichtverordnung einen Verstoß gegen A r t . 12 A b s . 2 u n d 4 GG erblickt, hält e r § 20, 2.Alternative a . a . O . für zulässig, weil sich der.

- 807 D o c h s e l b s t dann, wenn A r t . 12 GG g r u n d s ä t z l i c h a n z u w e n d e n w ä r e , w ä r e die z w a n g s w e i s e G e l t e n d m a c h u n g d e r A r b e i t s p f l i c h t zulässig. D i e a l l g e m e i n e r e P f l i c h t , nicht s i t t e n w i d r i g auf die H i l f e d e r A l l g e m e i n h e i t " z u z u s t e u e r n " , b e r ü h r t A r t . 12 GG o h n e d i e s n u r a m R a n d e . Sie zwingt n i c h t zu e i n e m b e s t i m m t e n B e r u f und e i n e r b e s t i m m t e n A r b e i t s o n d e r n a l l e n f a l l s dazu, ü b e r h a u p t e t w a s zu t u n , w ä h r e n d A r t . 12 GG a u c h die F r e i h e i t d e s N i c h t s t u n s s c h ü t z t . 6 ) A b e r A r t . 12 GG gibt kein R e c h t d a r a u f - e n t g e g e n d e r s o z i a l e n P f l i c h t s t e l l u n g d e s B ü r g e r s , e n t g e g e n den guten Sitten und m ö g l i - jegliche c h e r w e i s e a u c h n o c h e n t g e g e n den R e c h t e n D r i t t e r Erwerbstätigkeit abzulehnen, um schließlich d e r Allgemeinheit z u r L a s t zu f a l l e n . 8) N ä h e r an d a s V e r b o t d e r A r b e i t s p f l i c h t ( A r t . 12 A b s . 2 Satz 1 GG) s c h e i n t die A n w e i s u n g e i n e r b e s t i m m t e n A r b e i t 9) h e r a n z u k o m m e n . A b e r z u n ä c h s t i s t h i e r z u zu b e m e r k e n , daß e i n e s t r e n g e P f l i c h t , die a n g e w i e s e n e A r b e i t a u s z u ü b e n , n i c h t b e s t e h t . Kann d e r B e t r o f f e n e s i c h s e l b s t A r b e i t v e r s c h a f f e n , so daß e r zu s e i n e m U n t e r h a l t auf die b e h ö r d l i c h n a c h g e w i e s e n e B e s c h ä f t i g u n g n i c h t m e h r a n g e w i e s e n i s t , und e r g r e i f t e r d i e s e M ö g l i c h k e i t , so k a n n e r s i c h d e r " L a s t " , die a n g e w i e s e n e A r b e i t zu l e i s t e n , l e g i tim entziehen. ' Im ü b r i g e n s o l l t e m a n k e i n e A n s t ä n d e n e h m e n , die f r a g l i c h e Pflicht als eine " h e r k ö m m l i c h e , allgemeine, f ü r all e g l e i c h e D i e n s t l e i s t u n g s p f l i c h t " i . S . d e s A r t . 12 A b s . 2 Satz 1 GG a n z u s e h e n . An i h r e r H e r k ö m m l i c h k e i t k a n n k e i n Z w e i f e l b e s t e h e n . 11) Die " B e s c h r ä n k u n g auf eine ' a l l g e m e i n e , f ü r a l l e gleiche* ö f f e n t l i c h e D i e n s t l e i s t u n g s p f l i c h t . . . s t e l l t s i c h a l s ein A n w e n d u n g s f a l l d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s ( A r t . 3) d a r " . l 2 ) A l l g e m e i n h e i t

6) 7) 8) 9) 10) 11) 12)

der seine Unterhaltspflicht verletzt, außerhalb des Schutzes d e s A r t . 12 A b s . 22 GG g e s t e l l t h a t . W a s i s t dann a b e r z u m V e r h ä l t n i s d e s § 20, 2. A l t e r n a t i v e a . a . O . zu A r t . 12 A b s . 4 GG zu s a g e n ? Ist i m m e r dann, wenn m a t e r i e l l ein Z w a n g z u r A r b e i t a u s g e ü b t w e r d e n d a r f , a u c h s c h o n Z w a n g s a r b e i t und d a s ohne G e r i c h t s e n t s c h e i d u n g z u l ä s s i g ? D i e s e K o n s e q u e n z ist unannehmbar. S. B a c h o f , a . a . O . S. 195 m . w e i t e r e n N a c h w e i s e n . S. oben S. 805 f zu F u ß n . 1 8 . S. B a c h o f , a . a . O . S . 2 5 7 , s . a . S . 2 6 3 . S. oben S . 8 0 4 zu F u ß n . 18. S. B a c h o f , a . a . O . S. 257 F u ß n . 386. S. n o c h m a l s § 361 N r . 7 StGB, § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r ordnung, § 7 d e r Reichsgrundsätze. Bachof, a . a . O . S.261.

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808

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und Gleichheit sind nicht f o r m a l zu betrachten. Sie fordern nur eine gleiche Belastung a l l e r in der besagten W e i s e B e t r o f f e nen. 1^) Diese Gleichmäßigkeit ist ohnedies geboten. Die A n w e i sung einer Arbeit ist also auch unter diesem Gesichtspunkt zul ä s s i g . Dabei ist i m m e r wieder zu bedenken, welche grundlegenden Argumente für die Zulässigkeit dieser Arbeitspflicht sprechen. Wenn der Verfassungsgrundsatz der Sozialpflichtigkeit des B ü r g e r s gegenüber dem Sozialstaat seine Funktion, die Individualrechte als immanentes P r i n z i p den E r f o r d e r n i s s e n des Sozialstaates anzupassen, erfüllen soll, so muß e r sich hier bewähren. 14) Die " g e s c h l o s s e n e " Arbeitspflicht 1^) unterliegt sowohl nach A r t . 12 A b s . 4 GG wie auch nach A r t . 104 GG dem Vorbehalt der gesetzesgegründeten, richterlichen Entscheidung. 16) A b e r diese f o r male Voraussetzung allein kann nicht genügen. Sonst wären der Umgehung des A r t . 12 A b s . 1 und 2 GG Tür und T o r geöffnet. Der Arbeitszwang kann v i e l m e h r nur unter tatbestandlichen Voraussetzungen angeordnet werden, die dem Wesensgehalt des A r t . 12 GG Rechnung tragen ( A r t . 19 A b s . 2 GG). 1 7 ) Grundsätzlich wird das der F a l l sein, wenn an sich eine Freiheitsbeschränkung angeordnet ist und eine gelenkte Arbeitsverwendung des in seiner Freiheit Beschränkten geboten erscheint. D e r Strafvollzug ist also der klassische Anwendungsfall des A r t . 12 A b s . 4 GG. 18) A b e r seine Anwendung ist nicht auf den Strafvollzug beschränkt. 19) Kann einem Mißbrauch der in A r t . 12 A b s . 1 und 2 GG niedergelegten Rechte nicht anders als durch Zwangsarbeit unter gerichtlich angeordneter Freiheitsentziehung gesteuert werden, so kann die13) S . a . v . Mangol dt-Klein, A r t . 12 A n m . V I I 2 c. 14) Z u r Gültigkeit des § 361 N r . 7 StGB s. nochmals Bachof, a . a . O . S. 257, insbes. Fußn. 386 und S. 263. A . A . D ü r i g i n Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 64 Fußn. 2. 15) § 20 der Fürsorgepflichtverordnung; § 24 des Entwurfes eines Bundessozialhilfegesetzes. S . a . § 361 N r . 5 und 7 i . V . m . §§ 362, 42 d StGB. 16) Zu A r t . 12 A b s . 4 s. v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 A n m . V I I 4. Dem E r f o r d e r n i s ist für § 20 der Fürsorgepflichtverordnung nun durch das Freiheitsentziehungsgesetz genügt. 17) S. Bachof, Die Freiheit des Berufs, S.262. 18) Damit sind jedenfalls § 361 N r . 5 und 7 i . V . m . §§ 362, 42 d StGB gedeckt. 19) S. K a r l Heinz Klein, Vorschriften über die Fürsorgeunterbringung zur A r b e i t , DÖV 9. Jhg. (1956) S.488 f; Bachof, a . a . O . S. 262 f (insbes. S. 263 Fußn. 416); a . A . D ü r i g i n Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 64.

- 809 s e i m G e s e t z v o r g e s e h e n und v o m R i c h t e r a u s g e s p r o c h e n w e r d e n . § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g e n t s p r i c h t d e m . " W e r obwohl a r b e i t s f ä h i g infolge seines sittlichen Verschuldens der öffentlichen F ü r s o r g e selbst anheimfällt oder einen Unterhaltsberechtigt e n a n h e i m f a l l e n l ä ß t " und " A r b e i t b e h a r r l i c h a b l e h n t o d e r s i c h d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t b e h a r r l i c h e n t z i e h t " h a n d e l t so s e h r s e i n e r S o z i a l p f l i c h t , d e m S i t t e n g e s e t z und m ö g l i c h e r w e i s e den R e c h t e n D r i t t e r z u w i d e r , daß die E i n s c h r ä n k u n g s e i n e r F r e i h e i t g e b o t e n e r s c h e i n t . ^0) W e r s i c h d a r ü b e r h i n a u s d u r c h s e i n V e r h a l t e n s t r a f f ä l l i g g e m a c h t h a t , h a t nicht w e n i g e r s e i n e A r b e i t s k r a f t d e r G e m e i n s c h a f t z u r V e r f ü g u n g zu s t e l l e n . Schließlich ist mit die20) (1) F ü r die G ü l t i g k e i t d e r V o r s c h r i f t s . K l e i n , a . a . O . ; B a chof, a . a . O . - D ü r i g , a . a . O . , h ä l t s i e n u r f ü r gültig, s o w e i t die V e r l e t z u n g d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t in F r a g e s t e h t . D a z u s c h o n oben S.805f zu F u ß n . 1 und 4. H i e r s e i n o c h d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß d e r T a t b e s t a n d d e s § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g g e r a d e h i n s i c h t l i c h d e r V e r n a c h l ä s s i g u n g d e r Unterhaltspflicht Bedenken aufkommen läßt. Nimmt man n ä m l i c h von den b e i d e n A l t e r n a t i v e n j e w e i l s den die U n t e r h a l t s p f l i c h t b e t r e f f e n d e n T a t b e s t a n d , so e r g i b t s i c h z u n ä c h s t k e i n Z u s a m m e n h a n g mit der Verwendung bzw. Nichtverwendung d e r A r b e i t s k r a f t . § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g i s t t r o t z d e m auch insoweit v e r f a s s u n g s m ä ß i g . Das T a t b e s t a n d s m e r k m a l " o b w o h l a r b e i t s f ä h i g " w e i s t d a r a u f h i n , daß a u c h d a s E n t z i e h e n a u s d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t in Z u s a m m e n h a n g mit dem Einsatz der A r b e i t s k r a f t oder mit der Verwendung des A r b e i t s e r l ö s e s stehen muß. Allerdings wird hier eine vorsichtige (verfassungskonforme) Auslegung am Platz sein. (2) § 24 d e s s c h o n m e h r f a c h e r w ä h n t e n E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s läßt den s i t t l i c h e n V o r w u r f v e r b a l w e n i g e r s c h a r f h e r v o r t r e t e n . D e r Sache nach besteht jedoch k e i n U n t e r s c h i e d , d e r zu e i n e r im E r g e b n i s a n d e r e n B e u r t e i lung z w i n g e n w ü r d e . 21) §§ 361 N r . 5 und 7, 362, 42 d StGB ( s . s c h o n oben S . 8 0 8 zu F u ß n . 1 8 ) . Mit R e c h t w e i s t Bachof (a. a . O . S. 263 F u ß n . 416) d a r a u f hin, d e r Standpunkt D ü r i g s zu § 20 d e r F ü r s o r g e pflichtverordnung m ü s s e auch eine Ü b e r p r ü f u n g d i e s e r Bes t i m m u n g - i n s b e s . d e s von D ü r i g nicht e r w ä h n t e n § 361 N r . 5 StGB - n a c h s i c h z i e h e n . § 361 N r . 5 StGB e n t h ä l t k e i n e n A r b e i t s z w a n g , d e r g e g e n A r t . 12 GG v e r s t o ß e n könnte und u n t e r s c h e i d e t s i c h d a d u r c h w e s e n t l i c h von d e r von D ü r i g v e r w o r f e n e n B e s t i m m u n g d e s § 361 N r . 7 StGB. Sollte e s a b e r z u l ä s s i g s e i n , daß ü b e r §§ 361 N r . 5, 362, 42 d StGB e i n e s t r a f w e i s e A r b e i t s p f l i c h t a u c h ü b e r den v e r h ä n g t w i r d , d e r

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s e r wie m i t j e n e r M a ß n a h m e a u c h die E r w a r t u n g v e r b u n d e n , daß d e r B e t r o f f e n e auf den Weg e i n e s s i n n v o l l e n G e b r a u c h s s e i n e r F r e i h e i t g e f ü h r t w e r d e n k a n n . 22) 23) 24) 4.

Sozialstaat

a)

Allgemeines

und

G üt e r v e r t e i lu n g

D i e s o z i a l e I n t e r v e n t i o n b e r u h t auf z w e i B a s i s n o r m e n : E x i s t e n z e r h a l t u n g d u r c h A r b e i t und ein den B e d ü r f n i s s e n e n t s p r e c h e n d e s l a u f e n d e s E i n k o m m e n - zwei N o r m e n , die in d e r M a s s e d e r F ä l l e d i e s e l b e W i r k u n g h a b e n . I n s o w e i t w i r d die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n vom Gedanken einer Bedürfnisbefriedigung durch laufende Beschaffung der erforderlichen Güter mittels eines laufenden Eink o m m e n s b e h e r r s c h t . Die M a s s e d e r v o r h a n d e n e n K o n s u m - und P r o d u k t i o n s g ü t e r und K a p i t a l i e n w i r d in i h r e r j e w e i l s g e g e n w ä r t i g e n V e r t e i l u n g d a d u r c h g r u n d s ä t z l i c h nicht in F r a g e g e s t e l l t . Sie b l e i b t v o m P r o z e ß d e s l a u f e n d e n E i n k o m m e n s e r w e r b s d u r c h A r b e i t , d e r u m v e r t e i l e n d e n E i n k o m m e n s v e r s c h a f f u n g und d e r B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g v e r m i t t e l s d i e s e r E i n k o m m e n nicht u n b e r ü h r t , E i n e S t r e u u n g i s t die r e g e l m ä ß i g e F o l g e . A b e r die D i s p o s i t i o n s n u r sich selbst durch "Spiel, Trunk o d e r Müßiggang" d e r F ü r s o r g e a n h e i m f a l l e n l i e ß , so w ä r e e s w i d e r s i n n i g , wenn ü b e r ihn, d e r " i n f o l g e s e i n e s s i t t l i c h e n V e r s c h u l d e n s d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e a n h e i m f ä l l t " , n i c h t a u c h die m i l d e r e , r e i n v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e M a ß n a h m e d e s § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g v e r h ä n g t w e r d e n k ö n n t e . § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g i s t e i n e dem s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d u r c h aus adäquate Norm. 22) S. § 24 A b s . 3 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s . 23) G e g e n ü b e r A r t . 4 d e r E u r o p ä i s c h e n M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n i s t § 20 d e r F ü r s o r g e p f l i c h t v e r o r d n u n g d e m n a c h in v o l l e m U m f a n g g e d e c k t und z w a r h i n s i c h t l i c h d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t gegenüber Dritten nach A r t . 5 A b s . 1 b i. V. m . A r t . 4 A b s . 3 a (vgl. D ü r i g , a . a . O . ; B a c h o f , a . a . O . S . 2 6 3 ) , h i n s i c h t l i c h d e r P f l i c h t z u m S e l b s t u n t e r h a l t n a c h A r t . 4 A b s . 3 d (Bachof, a . a . O . ) ; s . a . K l e i n , V o r s c h r i f t e n ü b e r die F ü r s o r g e u n t e r b r i n g u n g z u r A r b e i t , S . 4 8 9 . - F ü r § 24 d e s E n t w u r f e s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s i s t e i n e a n d e r e B e u r t e i l u n g nicht veranlaßt. 24) S. zu V o r s t e h e n d e m i n s g e s a m t a u c h d a s U r t e i l d e s A r b e i t s g e r i c h t s Ulm v . 25. J u n i 1954 - Ca 3 1 1 / 5 4 - A P A r t . 12 GG N r . 2 m i t z u s t i m m e n d e r A n m e r k u n g von W e r t e n b r u c h , in d e r die H e r a n z i e h u n g von I n s a s s e n e i n e s F l ü c h t l i n g s l a g e r s zu A r beiten im L a g e r f ü r z u l ä s s i g e r k l ä r t wird.

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macht über die vorhandenen Güter ist trotzdem eine Quelle der Übermacht und des wirtschaftlichen V o r t e i l s i h r e r Inhaber gegenüber denjenigen, die auf ein laufendes, an i h r e r A r b e i t s k r a f t bzw. ihren Bedürfnissen orientiertes Einkommen angewiesen sind. D e r Sozialstaat kommt daher nicht ohne zusätzliche, auf die Güterverteilung direkt Einfluß nehmende Abhilfen aus. 1) Die Spannungen, die es auszugleichen gilt, sind aber v i e l f ä l t i g und wechseln mit den Umständen, die Mittel, sie auszugleichen v e r s c h i e dentlich, insbes. im Rahmen eines Systemwechsels vertauschbar. Die sozialstaatliche Obsorge für das Wohl der Bürger überschreitet zudem vielfach den Rahmen des elementar Notwendigen. Von einer sozialstaatlichen Verfassungsverbürgung kann deshalb kaum jemals die Rede sein. b)

A l l g e m e i n e Vermögensstreuung

V o r w e g zu erwähnen ist ein Bestreben, das sich noch nicht wesentlich von einer Politik der Zuteilung eines angemessenen laufenden Einkommens unterscheidet oder jedenfalls unterscheiden muß: die allgemeine, breite Vermögensbildung, insbes. über die " e r s t e Einkommensverteilung". 1) Sie liegt im Sinne des Sozialstaates, weil sie die wirtschaftliche Abhängigkeit und Einflußlosigkeit sowie die Anfälligkeit für besondere Belastungen und Behinderungen im Einkommenserwerb durch A r b e i t mildern kann und eine f r e i e r e Konsumdisposition und elastischere Anpassung des Konsumaufwands an die Marktnotwendigkeiten e r m ö g l i c h t . 2) 1)

1)

2)

Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S. 75 : " I n bezug auf die Eigentumsverfassung" bedeutet "'Gestaltung der Sozialordnung' die Neu- und Anders-Gestaltung der Eigentumsherrschaft bis hin zu seiner N e u - V e r t e i l u n g " . S. hierzu etwa Hein Müller, Wirtschaftliche Fragen der B i l dung breitgestreuten Eigentums, ORDO B d . X (1958) S. 291 ff; v . Loesch, Zur Vermögensbildung der Arbeitnehmer, Schmoll e r s Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, 80. Jhg. (1960) S. 433 ff. H i e r ist an die T h e o r i e v . T h ü n e n s (Der i s o l i e r t e Staat in Beziehung auf Landwirtschaft und Nationalökonomie, Bd. II, D e r naturgemäße Arbeitslohn und dessen Verhältnis zum Zinsfuß und zur Landrente, Z w e i Abteilungen, 1850/63) vom gerechten Lohn zu erinnern, v . Thünen geht aus von dem Lohn, der sich in einer Modellwirtschaft ergeben würde, in der der Boden ein f r e i e s Gut, alle Mitglieder der V o l k s w i r t schaft A r b e i t e r wären und Kapitalbildung nur durch Sparen

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Vermögensbildung bei den bisher vermögenslosen bzw. v e r m ö gensschwachen Schichten setzt ein entsprechend über dem Existenzminimum liegendes Einkommen voraus. D e r Staat muß daher, wenn er die Vermögensbildung will, v o r allem für dieses Einkommen sorgen. Die Vermögensbildung setzt weiter den Entschluß zum (vorläuf i g e n ) Konsumverzicht v o r a u s . 3 ) Der Staat kann ihn fördern, indem er A n r e i z e für das Sparen selbst bietet ( z . B . Steuervorteile, P r ä m i e n ) . E r kann ihn - und zugleich weitere sozial- oder wirtschaftspolitische Z i e l e - aber auch fördern, indem e r attrakt i v e und geeignete Gelegenheiten für die Investition des Ersparten bereitstellt bzw. anregt. Die Ausgabe von Volksaktien und die staatliche Förderung des Eigenheimbaues sind derzeit wohl die aktuellsten Beispiele dafür. Selbst einem Zwangssparen, soweit es nicht die betroffenen Bevölkerungskreise unverhältnismäßig, "unsozial" belastet, stünden keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. In der Tat ist gerade die Soaus dem Arbeitseinkommen erfolgen könnte. Jedes Mitglied der Volkswirtschaft hätte dann ein doppeltes I n t e r e s s e : A l s A r b e i t e r wünschte es den Lohn möglichst hoch", als B e z i e h e r von Zins aus den gesparten Beträgen wünschte es den Zins möglichst hoch, also den Lohn möglichst niedrig. Unter dem Einfluß dieser beiden widerstreitenden Interessen würde sich der Lohn so einspielen, daß die Rente eines A r b e i t e r s , die e r aus seinem vom Lohn zu ersparenden Betrag ziehen kann, maximal ist. D i e s e ebenso ästhetische wie unbrauchbare Theor i e hat ihr Bestechendes bis heute nicht v e r l o r e n . "Gewiß macht keine Noblesse der Gesinnung eine falsche F o r m e l richtig und gewiß sind allein schon die Voraussetzungen, unt e r denen Thünens F o r m e l gilt, so willkürlich und so w i r k lichkeitsfremd, daß sie, selbst, wenn die Ableitung mathematisch f e h l e r f r e i wäre, nicht v i e l Aussagewert besäße. A b e r sollte nicht in einer Z e i t , in der in praxi Lohnerhöhungen meist wegen gestiegener Produktivität verlangt und gewährt werden, die Aufgabe, die Thünen sich stellte, als bleibende Aufgabe zu verstehen sein?" (Salin, A r t . " v . Thünen" im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 10, 1959, S. 386 ff (388)). 3)

4)

S. zur sozialen Bedeutung des Sparens z . B . Zorn, Vom Sparen in unserer Gesellschaft, 1959, der allerdings die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Sparens zu eindeutig positiv einschätzt. Zum Verhältnis der Bindung von Geld(vermögen) und Eigentum sgrundrecht s. unten S. 987 f f .

- 813 z i a l v e r s i c h e r u n g in e i n e m g e w i s s e n Sinn a l s ein S y s t e m des Z w a n g s s p a r e n s a n z u s e h e n . D i e Wirkungen d e r v e r s c h i e d e n e n Wege z u r F ö r d e r u n g d e r V e r m ö g e n s b i l d u n g sind f ü r die e i n z e l nen V e r m ö g e n s t r ä g e r s e l b s t - die z . B . mit dem E r w e r b e i n e r A k t i e ein R i s i k o eingehen, das i h r e n w i r t s c h a f t l i c h e n Horizont ü b e r s t e i g t - und auch und v o r a l l e m f ü r die g e s a m t e V o l k s w i r t s c h a f t j e d o c h von so z w e i f e l h a f t e r Bedeutung, i n s b e s . so von den j e w e i l i g e n w i r t s c h a f t l i c h e n G e s a m t u m s t ä n d e n abhängig, daß ein e i n d e u t i g e s r e c h t l i c h e s U r t e i l schon kaum j e m a l s im e i n z e l n e n F a l l und noch w e n i g e r g e n e r e l l gefällt werden kann. c)

Die Verteilung der Produktionsmittel

E i n e s d e r ä l t e s t e n s o z i a l e n Ä r g e r n i s s e s t e l l t die K o n z e n t r a t i o n d e r V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r R o h s t o f f e und p r o d u z i e r t e P r o d u k t i o n s m i t t e l in den Händen e i n e r w i r t s c h a f t l i c h e n O b e r s c h i c h t d a r . Die Bedeutung, die d e r D i s p o s i t i o n ü b e r die W i r t s c h a f t s m i t t e l , d i e B e dingungen i h r e s E i n s a t z e s und i h r e Nutzung sowie dem Zufluß d i e s e r Nutzungen s e l b s t z u k o m m t , läßt e s ganz a l l g e m e i n a l s s o z i a l w ü n s c h e n s w e r t e r s c h e i n e n , m ö g l i c h s t v i e l e n T e i l h a b e an d e r V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r die P r o d u k t i o n s m i t t e l zu v e r s c h a f f e n . D i e r e i b u n g s ä r m s t e , in i h r e r W i r k u n g s w e i s e a b e r auch am w e n i g s t e n r e g u l i e r b a r e , i s t die k a p i t a l i s t i s c h e B e t e i l i g u n g m ö g l i c h s t v i e l e r ü b e r die V e r m ö g e n s b i l d u n g , s p e z i e l l durch den E r w e r b von A n t e i l e n , i n s b e s . von A k t i e n . U n m i t t e l b a r , nicht m a r k t w i r t s c h a f t l i c h v e r ä n d e r t die S o z i a l i s i e r u n g die E i g e n t u m s h e r r s c h a f t . 1) D a s G r u n d g e s e t z bekennt s i c h in A r t . 15 GG zur M ö g l i c h k e i t d e r S o z i a l i s i e r u n g . E s liegt nahe, das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p - durch A r t . 15 GG g e r a d e auf d i e s e s M i t t e l s o z i a l e r Neugestaltung h i n g e w i e s e n - a l s den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Impuls a n z u s e h e n , d e r dazu zwingt, die s o z i a l e B e s s e r s t e l l u n g der von d e r B e h e r r s c h u n g und Nutzung d e r f r a g lichen Wirtschaftsgüter bisher ausgeschlossenen P e r s o n e n k r e i s e auf d i e s e m Wege v o r a n z u t r e i b e n . 2) So wurde b e r e i t s davon g e s p r o c h e n , A r t . 15 GG s c h a f f e " m i n d e s t e n s r e f l e x a r t i g einen ' s t a t u s s o c i a l i s p o s i t i v u s ' zugunsten d e r j e n i g e n G r u p p e n . . . , d e r e n T e i l h a b e an d e r v e r g e s e l l s c h a f t e t e n E i g e n t u m s o r d n u n g d e r P r o 1)

2)

Z u r U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n d e r V e r s t a a t l i c h u n g und d e r Überführung in " a n d e r e F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t " , d e r in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g g r ö ß t e Bedeutung z u k o m m t , s . H e r b e r t K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , S . 2 9 1 ff. V g l . Ipsen, Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g , S . 102, 122; s . d e n s . auch in d e r A n m e r k u n g zu B V e r f G , U r t e i l v. 1 9 . D e z e m b e r 1951 - 1 B v R 2 2 0 / 5 1 - S . 2 1 8 .

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d u k t i v g ü t e r in F r a g e s t e h t und in d e r b i s h e r i g e n O r d n u n g f e h l t " . 3 ) In W a h r h e i t kann a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p j e d o c h k e i n e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Notwendigkeit d e r Sozialisierung e n t n o m m e n w e r d e n . 4) Wenn A r t . 15 GG d a s s p e z i e l l e P r o b l e m d e r S o z i a l i s i e rung aufgreift, so hätte es an d i e s e r V o r s c h r i f t gelegen, nicht n u r die M ö g l i c h k e i t h i e r z u e i n z u r ä u m e n und die M o d a l i t ä t e n zu o r d n e n s o n d e r n a u c h die P f l i c h t z u r S o z i a l i s i e r u n g n a c h " G r u n d und Höhe" f e s t z u l e g e n . A r t . 15 GG in s e i n e r g e g e n w ä r t i g e n F a s s u n g i s t ein A r g u m e n t g e g e n e i n e n Z w a n g z u r S o z i a l i s i e r u n g . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e l b s t i s t v i e l zu a l l g e m e i n , a l s d a ß e s e t w a s ü b e r die d e r A n o r d n u n g d e r S o z i a l i s i e r u n g n o t w e n d i g v o r ^ ausliegenden Entscheidungen über ihr gegenständliches Ausmaß, i h r e F o r m e n und i h r e I n t e n s i t ä t a u s s a g e n k ö n n t e . D a m i t s o l l nicht g e l e u g n e t w e r d e n , daß die S o z i a l i s i e r u n g a l s I n t e r v e n t i o n s m ö g 1 i c h k e i t d e m S o z i a l s t a a t w e s e n t l i c h i s t . 5) A l s I n s t r u m e n t z u r S a n i e r u n g z e r r ü t t e t e r W i r t s c h a f t s z w e i g e 6) u n d s o m i t z u r E r h a l t u n g d e r in F r a g e g e s t e l l t e n A r b e i t s p l ä t z e und - e i n k o m m e n , a l s M i t t e l e v e n t u e l l n o t w e n d i g e r W i r t s c h a f t s planung, v o r a l l e m a b e r z u r A b w e h r d e r B a l l u n g und d e s M i ß b r a u c h s w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t 8) und z u r s t r u k t u r e l l e n V e r ä n d e 3)

4)

5)

6) 7)

I p s e n , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 103, 122; s . a . S c h e u ner, Verfassungsschutz des Eigentums, S.139. Dagegen I p s e n und S c h e u n e r wohl zu b e g r i f f l i c h w e r t e n d - v. M a n g o l d t Klein, A r t . 15 A n m . II 3. S. Wolany, Vom S o z i a l s t a a t und s o z i a l e n R e c h t , S. 142; F l u m e , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " , V V D S t R L . H. 10, 1952, S. 156 f (157); v . M a n g o l d t , D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z (1. A u f l . ) A r t . 20 A n m . 2 b; W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 20 A n m . II 1 d; F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 7 ; E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II S. 155; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 7; G e b a u e r , E i g e n t u m s p o l i t i s c h e P r o b l e m e u n s e r e r W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g , in " V o m B o n n e r G r u n d g e s e t z zur gesamtdeutschen Verfassung", Festschrift für Hans N a w i a s k y , 1956, S. 317 ff (321). H e r b e r t K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , S. 276 : " V e r g e s e l l s c h a f t u n g k a n n a u c h in e i n e m l i b e r a l e n S t a a t s - und W i r t s c h a f t s s y s t e m die u l t i m a r a t i o d e r S t a a t s i n t e r v e n t i o n s e i n " . Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S . 2 7 6 f, 285 m i t e i n g e h e n d e n N a c h weisen. Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S. 277 f m i t e i n g e h e n d e n N a c h w . ; s . a . R i t t i g , A r t . " S o z i a l i s i e r u n g (I) T h e o r i e " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9 (1956) S . 4 5 5 ff (458 f ) . -

- 815 rung d e r E i n k o m m e n s v e r t e i l u n g - i n s b e s . u n t e r Abbau d e r konz e n t r i e r t e n , ungleich v e r t e i l t e n " a r b e i t s l o s e n " ( O r i g i n ä r - ) E i n k o m m e n ^ ) - kann s i e u n t e r Umständen, in g e e i g n e t e r W e i s e und g e e i g n e t e m Umfang durchgeführt, nicht nur z w e c k m ä ß i g s o n d e r n v i e l l e i c h t s o g a r geboten e r s c h e i n e n . I n s o f e r n , n ä m l i c h g e r a d e d e s h a l b , weil A r t . 15 GG die Möglichkeit d e r S o z i a l i s i e r u n g - a l s M ö g l i c h k e i t - begründet und offen läßt, i s t e s r i c h t i g , darin einen A u s d r u c k d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t zu s e h e n . 10) Und e s i s t z u m i n d e s t e i n e F r a g e , ob A r t . 15 GG nicht im Hinblick auf den h ö h e r e n V e r f a s s u n g s r a n g des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s ( A r t . 20 A b s . 1 i . V . m . A r t . 79 A b s . 3 GG) e i n e r V e r f a s s u n g s r e v i s i o n nur b e s c h r ä n k t z u gängig i s t . H ) 1 2 ) E i n e d e r S o z i a l i s i e r u n g verwandte F o r m d e r b e s c h r ä n k t e n T e i l habe wenigstens der A r b e i t n e h m e r eines bestimmten Unternehm e n s 13) w e n i g s t e n s an d e r D i s p o s i t i o n ü b e r die s a c h l i c h e n P r o d u k t i o n s m i t t e l , i n s b e s . ü b e r i h r e produktive Verbindung m i t d e r A r b e i t , i s t die b e t r i e b l i c h e M i t b e s t i m m u n g . Ü b e r i h r e p r i n z i p i e l l e s o z i a l s t a a t l i c h e U n e r l ä ß l i c h k e i t wurde schon g e s p r o c h e n . 14)

8)

9) 10)

11)

12) 13)

14)

D a m i t s o l l n i c h t s ü b e r den Umfang z u l ä s s i g e r W i r t s c h a f t s planung a u s g e s p r o c h e n w e r d e n . Daß P l a n u n g s m a ß n a h m e n notwendig werden können, muß g r u n d s ä t z l i c h a u ß e r F r a g e s t e h e n . S . im ü b r i g e n h i e r z u unten. Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S . 278 f m i t N a c h w e i s e n ; s . a . R i t t i g , a . a . O . S . 4 5 7 f. - Gegen die S o z i a l i s i e r u n g zum Z w e c k e d e r B r e c h u n g p r i v a t e r Monopolmacht, v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . I V 2 mit weit.Nachw. V g l . R i t t i g , a . a . O . S . 4 5 6 f. V g l . E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I S . 6 6 3 , B d . I I S . 13; K r ü g e r , a . a . O . S . 282 f; Maunz, D e u t s c h e s Staatsrecht, S. 139. F ü r U n a b ä n d e r l i c h k e i t : Ipsen, Enteignung und S o z i a l i s i e rung, S . 103; Abendroth, Zum B e g r i f f des d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s im G r u n d g e s e t z d e r B u n d e s r e p u blik Deutschland, S . 8 7 . Gegen U n a b ä n d e r l i c h k e i t : E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I I S . 1 5 5 . Zu den b e s o n d e r e n A s p e k t e n des A r t . 15 GG s . unten A b schnitt 6 III 4 d (S. 9 63 f f ) . Ipsen ( a . a . O . S . 103) sieht g e r a d e s i e auch h i n s i c h t l i c h des s t a t u s s o c i a l i s positivus d e r " S o z i a l i s i e r u n g s b e r e c h t i g t e n " im V o r d e r g r u n d . S. oben S . 7 8 8 . Zu den b e s o n d e r e n A s p e k t e n , die s i c h h i e r zu a u s A r t . 14, 15 GG e r g e b e n , s . unten A b s c h n i t t 6 III 4 f ( S . 9 8 2 ff).

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d)

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Die Verteilung des Bodens

Besondere P r o b l e m e bietet das Produktionsmittel B o d e n , das a l s s o l c h e s a m s t ä r k s t e n auf d e m l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n S e k t o r h e r v o r t r i t t . L ä n d l i c h e B o d e n r e f o r m , •*•) l ä n d l i c h e S i e d lung und L a n d p a c h t r e c h t s i n d die h a u p t s ä c h l i c h e n E i n r i c h t u n g e n sozialstaatlicher Abhilfe ungerechter Bodenverteilung oder ung e r e c h t e r A u s n ü t z u n g d e r E i g e n t u m s h e r r s c h a f t ü b e r den l a n d w i r t s c h a f t l i c h g e n u t z t e n B o d e n . 2) D i e m a n g e l n d e A k t u a l i t ä t d e r B o d e n r e f o r m , die s i c h in W e s t d e u t s c h l a n d p r a k t i s c h e r w i e s e n hat, w i r f t j e d o c h ein b e z e i c h n e n d e s L i c h t a u c h auf i h r e s o z i a l s t a a t l i c h e P o s i t i o n . E s i s t k e i n e s w e g s so, a l s m ü s s e d e r S o z i a l s t a a t B o d e n r e f o r m u m j e d e n P r e i s b e t r e i b e n . A b g e s e h e n davon w i r d die B o d e n r e f o r m i h r e m W e s e n n a c h g e g e n s t a n d s l o s , wenn j e n e r Z u s t a n d e r r e i c h t i s t , den s i e e r s t r e b t . E i n e S t r u k t u r v e r ä n d e r u n g , die e r n e u t ein b o d e n r e f o r m a t o r i s c h e s E i n g r e i f e n n o t w e n d i g m a c h t , i s t n u r auf l a n g e Sicht d e n k b a r . D a g e g e n w i r d die ländliche Siedlung g r u n d s ä t z l i c h s t e t s gepflegt w e r d e n m ü s s e n . A l l e r d i n g s s i n d a u c h h i e r d a s n o t w e n d i g e A u s m a ß und d i e n o t w e n digen M i t t e l v i e l zu u n b e s t i m m t , a l s daß v o m V e r f a s s u n g s r e c h t h e r a u c h n u r von e i n e r G a r a n t i e g e s p r o c h e n w e r d e n k ö n n t e . A n d e r s d ü r f t e die S i t u a t i o n h i n s i c h t l i c h d e s L a n d p a c h t r e c h t s s e i n . Infolge s e i n e r B e s o n d e r h e i t e n wird schon im I n t e r e s s e d e s V e r pächters, b e s o n d e r s a b e r im I n t e r e s s e des P ä c h t e r s , des grunds ä t z l i c h " s c h w ä c h e r e n " T e i l s , ein b e s o n d e r e s , a n g e m e s s e n e s L a n d p a c h t r e c h t a l s eine auch sozialstaatliche Notwendigkeit angesehen werden müssen. A u c h die V e r t e i l u n g d e s P r o d u k t i o n s m i t t e l s " s t ä d t i s c h e r " ( d . h . nicht l a n d w i r t s c h a f t l i c h g e n u t z t e r Boden) und u m b a u t e r R a u m s t e c k t voll s o z i a l e r P r o b l e m a t i k . I s t s i e doch die G r u n d l a g e f ü r die V e r t e i l u n g von P r o d u k t i o n s Stätten und A r b e i t s p l ä t z e n u n d f ü r die H e r s t e l l u n g d e s K o n s u m g u t e s " W o h n u n g " , f ü r die L e b e n s b e dingungen d e r städtischen Bevölkerung, i n s b e s . d e r " ä r m e r e n " S c h i c h t e n . D e r S o z i a l s t a a t w i r d d e s h a l b die K o n t r o l l e d a r ü b e r nicht a u f g e b e n d ü r f e n . 3 ) 1) 2) 3)

S. h i e r z u oben S. 73 zu F u ß n . 36 ff und u n t e n A b s c h n i t t 6 III (S. 934 f f ) . S . a . Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m i m Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 81 S . 4 1 6 . Zum sozialstaatlichen Bezug des " B a u r e c h t s " s. Forsthoff, B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 9 ; W e r n e r , D i e Z u s t ä n d i g k e i t d e s B u n d e s f ü r ein B u n d e s b a u g e s e t z , DVB1. 69. J h g . (1954) S. 481 ff (481 f); S t a m m , Z u r V e r w i r k l i c h u n g d e s s o z i a l s t a a t l i c h e n P r i n z i p s , J Z 10. J h g . (1955) S. 149 ff

- 817 e)

Die Verteilung der Konsumgüter

D a s P r o b l e m d e r T e i l h a b e an den P r o d u k t i o n s m i t t e l n wirkt v i e l f ä l t i g z u r ü c k auf die T e i l h a b e an den K o n s u m g ü t e r n . Doch hat die V e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g mit K o n s u m g ü t e r n ü b e r den M a r k t d a r ü b e r h i n a u s i h r e e i g e n e s o z i a l e P r o b l e m a t i k , die in d e r R e l a t i o n P r e i s - E i n k o m m e n l i e g t . " Ü b e r t e u e r u n g e n " notw e n d i g e r G ü t e r , die v o r a l l e m a l s F o l g e i h r e r a b s o l u t e n o d e r r e l a t i v e n Knappheit o d e r d e r K o s t e n s t r u k t u r i h r e r Produktion (eins c h l i e ß l i c h d e r V e r t e i l u n g ) e i n t r e t e n können, läßt s i e f ü r die ökon o m i s c h s c h w ä c h e r e n S c h i c h t e n u n e r r e i c h b a r o d e r n u r u n t e r anderweitem, empfindlichem Konsumverzicht e r r e i c h b a r werden. D i e s e Störung in d e r K o n s u m g ü t e r v e r t e i l u n g b e d a r f d e r s o z i a l staatlichen Abhilfe. Ist das z w a r gewiß, so läßt s i c h auch h i e r nicht s a g e n , mit w e l c h e n M i t t e l n . K r e d i t p o l i t i k , I n v e s t i t i o n s f ö r d e r u n g , E i n - und A u s f u h r r e g e l u n g u s w . können " m a r k t k o n f o r m " sowohl die Knappheit wie auch die K o s t e n s t r u k t u r b e e i n f l u s s e n . M i t u n t e r kann e s g e boten s e i n , P r e i s e , die auf d e r K o s t e n g r e n z e a u f s i t z e n , durch Subventionen von d e r A n b i e t e r s e i t e h e r zu drücken o d e r durch g e z i e l t e B e i h i l f e n die N a c h f r a g e p o t e n z d e r a n s o n s t e n von d e r Nachfrage ausgeschlossenen Bevölkerungskreise wieder herzus t e l l e n . A n d e r e r s e i t s kann u. U. durch P r e i s v o r s c h r i f t e n w i r k s a m e r e i n g e g r i f f e n w e r d e n . A l s u l t i m a r a t i o muß s i c h d e r S o z i a l s t a a t ein m e h r o d e r w e n i g e r a u s g e d e h n t e s S y s t e m von P r e i s - ^ l und B e w i r t s c h a f t u n g s V o r s c h r i f t e n 2) v o r b e h a l t e n . E r kann in die Notwendigkeit v e r s e t z t s e i n , zum u m f a s s e n d e n V e r t e i l e r s t a a t zu w e r d e n . 3) D a m i t s o l l nicht g e s a g t werden, die B e w i r t schaftung s e i i h r e m W e s e n nach ein s o z i a l s t a a t l i c h e s A n l i e g e n . S i e kann r e i n e D a s e i n s v o r s o r g e s e i n . 4) A b e r s i e i s t p o t e n t i e l l ein u n e n t b e h r l i c h e s M i t t e l auch d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n .

1)

2)

3) 4)

( 1 4 9 ) , d e r j e d o c h das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p e i n s e i t i g a l s G e m e i n s c h a f t s b i n d u n g des E i g e n t u m s z u r R e c h t f e r t i g u n g baurechtlicher Beschränkungen ausschlachtet. Zum s o z i a l s t a a t l i c h e n B e z u g des P r e i s r e c h t s s . a u ß e r B e t t e r m a n n ( G r u n d f r a g e n des P r e i s r e c h t s für M i e t e n und P a c h t e n , S . 119 ff) B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 8 ; B V e r f G E 8, 274 ( 3 2 9 ) . Zum s o z i a l s t a a t l i c h e n B e z u g des B e w i r t s c h a f t u n g s r e c h t s s . z . B . E . R . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II S . 2 7 2 . S . a . K r a u s e , D e r v e r t e i l e n d e Staat, S . 13, d e r dabei das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p m e h r a l s R e g u l a t i v des B e w i r t s c h a f t u n g s r e c h t s sieht und z w a r im Sinne s e i n e s g e m e i n s c h a f t s b e tonenden G e h a l t s . S . h i e r z u schon oben S. 679 zu F u ß n . 5 . D i e G r e n z e n sind f r e i l i c h s c h w e r zu z i e h e n . Wenn z . B .

-

f)

818

-

Zum Wohnungsproblem

Die anhaltendsten Auswirkungen hat die doppelte Knappheit des Bodens und des umbauten Raumes, wie sie für die Bundesrepublik i m m e r noch kennzeichnend ist, auf dem Gebiet des W o h n u n g s w e s e n s . Hier liegt eines der dringendsten sozialstaatlichen P r o b l e m e . 1) D e r Sozialstaat kann versuchen, durch Förderung des Wohnungsbaues das Angebot zu v e r m e h r e n und durch Förderung des Eigenheimbaues die B e d ü r f n i s t r ä g e r vom fremden Angebot und der Unterwerfung unter die Bedingungen m i e t w e i s e r Überlassung unabhängig zu stellen. 2) E r wird den Folgen der Marktüberlegenheit der Wohnungseigentümer durch die soziale Gestaltung des M i e t v e r t r a g s r e c h t s , i n s b e s . des mietrechtlichen B e standsschutzes, ^ und durch die Wohnungsaufsicht vorbeugen m ü s s e n . Und e r wird e i n e r gesteigerten Mangellage nur durch Bewirtschaftung und Preisbindung H e r r werden können. 5) A b e r

1) 2)

3) 4)

5)

Wolany (Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S. 160) meint, der Sozialstaat habe im Notfall knappe Güter nicht nur den " A r m e n " sondern auch den " R e i c h e n " zuzuteilen, so ist das insofern nicht falsch, a l s der Sozialstaat jedenfalls den " R e i c h e n " durch die Bewirtschaftung nicht " v e r a r m e n " l a s sen darf (s. gerade auch hierzu Wolany, a . a . O . S. 153). A b e r wenn ein Gut so knapp i s t , daß e s , bliebe seine V e r t e i lung auch weiterhin dem Markt überlassen, auch dem " R e i chen" nicht m e h r zugängig wäre - sei es, weil es wirklich so selten geworden ist, sei e s , weil der Markt, gewaltsam oder nicht, zusammenbrechen würde - , so ist das wohl schon ein F a l l , in dem der Staat a l s allgemein d a s e i n s v o r s o r gende - nicht m e h r (nur) a l s helfende und ausgleichende, für das Dasein der allgemein gefährdeteren Unterschicht sorgende - Ordnungsmacht einschreiten muß. Vgl. Thieme, D e r B e a m t e im sozialen Rechtsstaat, S. 170. S. schon das Schlagwort vom " sozialen Wohnungsbau". S. hierzu f e r n e r BVerwGE 1, 308 (310); Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 ; B e r g e r , Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes vom sozialen Rechtsstaat, S . 6 . S . a . Forsthoff, a . a . O . S . 9 . Zur sozialstaatlichen Grundlage des Mieterschutzes s. z . B . Seka, Bedeutung und Umfang des Mieterschutzes, Z e i t s c h r i f t für Miet- und Raumrecht, 8 . J h g . (1955), S . 2 2 5 ff (22 5) m. w. Nachw. Vgl. B e r g e r , a . a. O . ; W e r n e r , Sozialstaatliche Tendenzen in der Rechtsprechung, S. 90 ff. Zur Preisbildung und B e wirtschaftung s . f e r n e r oben S . 8 1 7 .

- 819 e s k o m m t i m m e r auf die Umstände und die M a r k t e n t w i c k l u n g an. D e r V e r s u c h , nicht nur die W o h n r a u m b e w i r t s c h a f t u n g und P r e i s bindung sondern auch den m i e t r e c h t l i c h e n B e s t a n d s s c h u t z abzubauen und das s o z i a l e Wohnungsproblem durch die F ö r d e r u n g des Wohnungsbaues, die Gewährung von M i e t b e i h i l f e n und l e t z t e n E n des die O b d a c h l o s e n f ü r s o r g e a l l e i n zu bewältigen, wie e r g e g e n w ä r t i g vom Bund u n t e r n o m m e n wird, i s t nach den E r f a h r u n g e n der letzten Jahrzehnte zwar sozialstaatlich suspekt. E r wird j e doch nicht a p r i o r i a l s v e r f a s s u n g s w i d r i g b e z e i c h n e t w e r d e n dürfen. 7 ) g)

A n h a n g : S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und V e r m ö g e n s s c h ä d e n

S c h l i e ß l i c h i s t auch noch auf den A u s g l e i c h e i n g e t r e t e n e r V e r m ö g e n s s c h ä d e n h i n z u w e i s e n . Schon oben - im Z u s a m m e n h a n g mit den P r o b l e m e n d e r S o n d e r v e r s o r g u n g 1) - wurde k l a r g e s t e l l t , daß e s eine P f l i c h t des S o z i a l s t a a t e s i s t , f ü r einen " e r t r ä g l i c h e n " Unt e r h a l t d e s s e n zu s o r g e n , d e r auf die Nutzungen bzw. den V e r z e h r s e i n e s V e r m ö g e n s a n g e w i e s e n , d i e s e s infolge e i n e s irgendwie von der staatlichen Gemeinschaft "zu vertretenden" Umstandes einb ü ß t e . V e r m ö g e n s e i n b u ß e i s t a b e r nicht n u r dort s o z i a l r e l e v a n t , wo s i e zum V e r l u s t d e r U n t e r h a l t s b a s i s geführt h a t . Auch dann, wenn d e r Unterhalt a l s s o l c h e r durch ein A r b e i t s e i n k o m m e n s i c h e r g e s t e l l t werden kann, kann ein V e r m ö g e n s v e r l u s t zu e i n e r u n v e r h ä l t n i s m ä ß i g e n B e l a s t u n g des B e t r o f f e n e n geführt haben, die ihn in die K a t e g o r i e d e r w i r t s c h a f t l i c h " S c h w ä c h e r e n " e i n g e r e i h t h a t . Auch h i e r i s t e s die P f l i c h t des S o z i a l s t a a t s , helfend e i n z u g r e i f e n . A l l e r d i n g s v e r l a n g t d e r S o z i a l s t a a t nicht einen r e i n e n S a l d o a u s g l e i c h . E s geht um die B e f r e i u n g aus s o z i a l e n M a n g e l s i t u a t i o n e n . 2) 6)

7)

1) 2)

V g l . P e r g a n d e , Vom M i e t e r s c h u t z zum s o z i a l e n M i e t r e c h t , Deutsche Richterzeitung, 3V.Jhg. (1959) S . 2 2 9 ff. - A l s e r s t e Stufe z u r V e r w i r k l i c h u n g des s o g . " L ü c k e - P l a n e s " s . das G e s e t z ü b e r den Abbau d e r Wohnungszwangswirtschaft und ü b e r ein s o z i a l e s M i e t - und W o h n r e c h t v . 2 3 . J u n i 1960 ( B G B l . I S . 3 8 9 ) ( S p e r r u n g v . V e r f . ). A l l e r d i n g s i s t e s S c h ö n f ä r b e r e i , von dem neuen Wohnungsr e c h t a l s einem s p e z i f i s c h " s o z i a l e n " zu s p r e c h e n . Wenn e s v i e l l e i c h t auch nicht " u n s o z i a l " im Sinne des s o z i a l e n V e r f a s s u n g s b e k e n n t n i s s e s i s t , so muß e s noch nicht a l s p o s i t i v s o z i a l a n z u s p r e c h e n s e i n . D a s Wort " s o z i a l " im S p r a c h g e b r a u c h des G e s e t z g e b e r s ( s . F u ß n . 6 ) i s t ein M i t t e l p o l i t i s c h e r P r o p a g a n d a , das für die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Subsumtion nichts besagt. S . o . S. 7 7 I f f . S . z u V o r s t e h e n d e m n o c h m a l s oben S.771ff und die dortigen Nachweise.

-

820

-

5.

Die allgemeinen nicht lichen Leistungen

primär

sozialen

a)

Die ö f f e n t l i c h e G ü t e r - und L e i s t u n g s v e r s o r g u n g

staat-

Im v o r h e r g e g a n g e n e n A b s c h n i t t wurde deutlich, daß d e r S t a a t u . U . s e i n e n s o z i a l e n Aufgaben nur g e r e c h t werden kann, indem e r die V e r s o r g u n g d e r B e v ö l k e r u n g m i t einem g e w i s s e n Gut o d e r einer gewissen Leistung entweder selbst übernimmt oder jedenf a l l s durchgehend lenkt und g e w ä h r l e i s t e t . 1) Von nicht g e r i n g e r e r s o z i a l s t a a t l i c h e r Bedeutung i s t jedoch, daß d e r S t a a t und die ihm i n k o r p o r i e r t e n K ö r p e r s c h a f t e n und A n s t a l t e n dann, wenn s i e die V e r s o r g u n g nicht p r i m ä r o d e r j e d e n f a l l s nicht im Sinne e i n e r conditio sine qua non aus s o z i a l e n Gründen - u n m i t t e l b a r o d e r m i t t e l b a r - ü b e r n o m m e n haben, die s o z i a l e n B e l a n g e b e rücksichtigen. Ist z . B . eine - p a r t i e l l e o d e r a l l g e m e i n e - B e w i r t s c h a f t u n g aus Gründen d e r a l l g e m e i n e n D a s e i n s v o r s o r g e o d e r s c h l i c h t aus Gründen d e r öffentlichen Ordnung a u f g e n o m m e n , so hat i h r die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t Maß zu g e b e n . D e r V e r t e i l e r s t a a t hat d a r a u f zu a c h t e n , daß die knappen G ü t e r g e r a d e auch die " ä r m e r e n " Schichten angemessen e r r e i c h e n . Hat die ö f f e n t l i c h e Hand die V e r s o r g u n g d e r Ö f f e n t l i c h k e i t m i t g e w i s s e n G ü t e r n und L e i s t u n g e n u n m i t t e l b a r ü b e r n o m m e n , wie das i n s b e s . h i n s i c h t l i c h d e r E n e r g i e v e r s o r g u n g o d e r d e r V e r k e h r s l e i s t u n g e n d e r F a l l i s t , so muß s i e dabei das S o z i a l staatsprinzip r e s p e k t i e r e n . D i e M ö g l i c h k e i t e n h i e r z u sind f r e i l i c h w i e d e r u m so v i e l f ä l t i g , daß eine eindeutige A u s s a g e ü b e r den v e r f a s s u n g s m ä ß i g gebotenen Zustand kaum j e m ö g l i c h i s t . Um die E n t g e l t e s o z i a l a n g e m e s s e n zu g e s t a l t e n , können s i e durch s c h a r f e Kalkulation und eventuell auch u n t e r I n a n s p r u c h nahme a l l g e m e i n e r Haushaltsmittel allgemein niedrig gehalten o d e r s o z i a l g e s t a f f e l t w e r d e n . W e r d e n s i e nach r e i n w i r t s c h a f t l i c h e n G e s i c h t s p u n k t e n gebildet, so kann e i n e r e v e n t u e l l e n s o z i a l s c h ä d l i c h e n " Ü b e r t e u e r u n g " i m m e r noch durch B e i h i l f e n a u s a l l g e m e i n e n H a u s h a l t s m i t t e l n g e s t e u e r t w e r d e n . E i n eindeutig " u n s o z i a l e r " Zustand w i r d s i c h nur negativ f e s t s t e l l e n l a s s e n .

1) 2)

S . a . T h i e m e , D e r B e a m t e im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 170 f . Z u r Bindung d e r ö f f e n t l i c h e n Hand an das ö f f e n t l i c h e R e c h t und die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n B e g r e n z u n g e n d e r V e r w a l t u n g , auch dann, wenn V e r w a l t u n g s z i e l e in F o r m e n des P r i v a t r e c h t s v e r f o l g t werden, s . oben S. 621 f f .

-

b)

821

-

Das öffentliche Bildungswesen

G l e i c h e B i l d u n g s c h a n c e n f ü r a l l e ! D a s i s t e i n e P a r o l e , die wie kaum eine a n d e r e zum g e m e i n s a m e n Gedankengut der sozialen B e w e g u n g g e h ö r t . Ü b e r die s a c h l i c h e B e r e c h t i g u n g d i e s e s P o s t u l a t s i s t sub s p e c i e d e r G l e i c h h e i t und d e r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t k e i n S t r e i t m ö g l i c h . 1) D e r Staat i s t d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p g e h a l t e n , ein S y s t e m von B i l d u n g s - und F ö r d e r u n g s e i n r i c h t u n g e n zu s c h a f f e n und zu e r h a l t e n , d a s g l e i c h e B i l d u n g s c h a n c e n ohne R ü c k s i c h t auf den w i r t s c h a f t l i c h e n R ü c k h a l t d e s B e t r e f f e n d e n g e w ä h r l e i s t e t . ^ ) Somit e r g ä n z t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a u c h den " S c h u l a r t i k e l " d e s G r u n d g e s e t z e s , d e r die s o z i a l e P r o b l e m a t i k n u r in d e r r e i n n e g a t i v e n Wendung g e g e n die " S o n d e r u n g d e r S c h ü l e r n a c h den B e s i t z v e r h ä l t n i s s e n d e r E l t e r n " in P r i v a t s c h u l e n (!) ( A r t . 7 A b s . 4 Satz 3 G G ) 3 ' und g e g e n die V o r s c h u l e n ( A r t . 7 A b s . 6 GG) 4 ) b e r ü h r t . E i n s u b j e k t i v - ö f f e n t l i c h e s R e c h t auf B i l d u n g 5) v e r m a g f r e i l i c h a u c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht zu b e g r ü n d e n . Im ü b r i g e n s i n d die M ö g l i c h k e i t e n e i n e r s o z i a l s t a a t s g e r e c h t e n Gestaltung des Bildungswesens - allgemeine oder ausnahmsweis e S c h u l g e l d - und L e r n m i t t e l f r e i h e i t , A u s b i l d u n g s b e i h i l f e n , Stip e n d i e n , H e i m e u s w . - so v i e l f ä l t i g , daß nicht n a c h g e w i e s e n w e r d e n kann, die V e r f a s s u n g f o r d e r e e i n e g e w i s s e R e g e l u n g p o s i t i v . 7) c)

D a s ö f f e n t l i c h e G e s u n d h e i t s w e s e n 1)

Soll d a s B i l d u n g s w e s e n die g e i s t i g e L e i s t u n g s f ä h i g k e i t a l l e r so w e i t g e h e n d e n t f a l t e n , a l s d i e s m ö g l i c h i s t , so soll d a s G e s u n d 1)

2) 3) 4) 5) 6) 7) 1)

Z u m s o z i a l s t a a t l i c h e n B e z u g d e s S c h u l - und B i l d u n g s w e s e n s s . F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s vom sozialen Rechtsstaat, S.6. V g l . I p s e n , A n m e r k u n g zu B V e r f G U r t . v . 19. D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 2 2 0 / 5 1 - S . 2 1 8 . Z u r Auslegung s. P e t e r s , E l t e r n r e c h t , Erziehung, Bildung u n d Schule, S . 4 3 6 . Z u r Auslegung s. ebd., S.442 f. S. h i e r z u P e t e r s , a . a . O . S . 4 0 0 f . Vgl. oben S. 7 3 0 f f . Vgl. M e r k , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s sozialen Rechtsstaats", S.101. W e r n e r ( A n m e r k u n g zu OVG B e r l i n , U r t e i l v . 2. J u n i 1954 OVG I B 1 5 9 / 5 3 - S. 564) s i e h t zu a l l g e m e i n i m G e s u n d h e i t s wesen eine Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips; s . a .

-

822

-

heitswesen die körperliche Leistungsfähigkeit erhalten und w i e derverschaffen 2) und körperliche Leiden heilen und lindern. Das System der sozialen Sicherheit schließt seit je die medizinische F ü r s o r g e ein. Das Arbeitsschutzrecht - das soweit es staatliche Leistungen vorsieht, in diesen Rahmen gehört - bemüht sich ebenfalls um die Erhaltung der körperlichen Leistungsfähigkeit. Mehr und mehr wurde aber auch der soziale Charakter der allgemeinen Gesundheitsfürsorge erkannt. Das Körperbehindertengesetz und das Tuberkulosehilfegesetz sind deutliche Zeichen d i e s e r Entwicklung. Mütterberatung, Schulgesundheitspflege usw. gehen in dieselbe Richtung. Das sozialstaatlich Wesentliche daran i s t : Die notwendige Gesundheitsfürsorge darf an der Mittellosigkeit des Bedürftigen nicht scheitern. Insofern wird hinter den erreichten Gesamtstand der öffentlichen Gesundheitspflege nicht mehr zurückgegangen werden dürfen. 6.

Das

s o z i a 1 s t a a 11 i c h e V e r f a h r e n s r e c ht

a)

Allgemeines

Gelegentlich wird behauptet, das Sozialstaatsprinzip e r f o r d e r e allgemein eine laxe Handhabung der Verfahrensformalitäten gegenüber einem sozial bedürftigen Prozeßbeteiligten. -0 Das t r i f f t nicht zu. Das Sozialstaatsprinzip ist, wie schon wiederholt bemerkt, nicht als bloßes Günstigkeitsprinzip zu handhaben. Dagegen müssen die Möglichkeiten, die das Verfahrensrecht gibt - z . B . Wiedereinsetzung, Aufklärungs- und Belehrungsrechte und -pflichten 2) voll ausgeschöpft werden, damit die durch seine soziale Position bedingten Behinderungen eines B e troffenen in der verfahrensrechtlichen Wahrnehmung seiner A n gelegenheiten ihm nicht zum Schaden gereichen.

2)

1)

2)

B a y V e r f G VGHE n . F . 8 II 1 (8); Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . II Randn. 39. S. hierzu nochmals das oben S. 797 im Zusammenhang mit dem Recht auf Arbeit über die Pflicht des Staates zur H e r stellung der Arbeitsfähigkeit Ausgeführte. V g l . Dersch, D e r Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit und der Rechtsstaatlichkeit in der Sozialversicherung, S. 65. Zur sozial- und rechtsstaatlich bedingten, gesteigerten Pflicht der Verwaltung, den sozial Bedürftigen zu helfen, ihre Rechte zu wahren und durchzusetzen, s. BGH U r t . v . 2 6 . September 1957 - III Z R 65/ 56 - NJW lO.Jhg. (1957) S. 1873; B V e r w G E 10, 12 (15); Geiger, Grundrechte und Rechtsprechung, S. 29 f.

- 823 b)

Das "Armenrecht"

E i n e i n a d ä q u a t e B e n a c h t e i l i g u n g d a r f dem s o z i a l s c h l e c h t e r G e s t e l l t e n a u c h nicht d a r a u s e r w a c h s e n , daß d e r g e r i c h t l i c h e Rechtsschutz regelmäßig, der verwaltungsrechtliche Rechtss c h u t z nicht s e l t e n n u r g e g e n G e b ü h r und in g e w i s s e m U m f a n g a u c h g e g e n V o r a u s l a g e d e r zu e r w a r t e n d e n K o s t e n g e w ä h r t w i r d . Die mit der Gewährung des A r m e n r e c h t s verbundene vorläufige b e d i n g t e K o s t e n - und G e b ü h r e n f r e i h e i t i s t d a h e r d a s u n e r l ä ß l i c h e s o z i a l e G e g e n s t ü c k zu d i e s e r G e b ü h r e n - und K o s t e n l a s t . Soweit A n w a l t s z w a n g b e s t e h t , m u ß d a s A r m e n r e c h t a u c h die B e s t e l l u n g e i n e s p o s t u l a t i o n s f ä h i g e n P r o z e ß v e r t r e t e r s f ü r die " a r m e " P a r t e i einschließen. E s würde dem " V e r f a s s u n g s g r u n d s a t z " d e s d e m o k r a t i s c h e n und s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " w i d e r s p r e c h e n , wenn e i n e P a r t e i l e d i g l i c h d u r c h A r m u t d a r a n g e h i n d e r t w e r d e n k ö n n t e , i h r e R e c h t e v o r G e r i c h t g e l t e n d zu m a c h e n " . ^ ' " B e m i t t e l t e n u n d U n b e m i t t e l t e n " m u ß " i m g e s a m t e n Ablauf d e s V e r f a h r e n s G e l e g e n h e i t g e g e b e n " s e i n , " g l e i c h e r m a ß e n a l l e s f ü r die E n t s c h e i dung d e s j e w e i l i g e n g e r i c h t l i c h e n V e r f a h r e n s E r h e b l i c h e v o r z u tragen". D a s k a n n u . U . die B e i o r d n u n g e i n e s g e e i g n e t e n V e r t r e t e r s ^ ) f ü r die " a r m e " , z u r v o l l w e r t i g e n W a h r n e h m u n g i h r e r R e c h 3)

1)

2) 3) 4)

S. d a s m a ß v o l l e R u n d s c h r e i b e n d e s R e i c h s v e r s i c h e r u n g s a m t s v . 30. J u l i 1941 - 1 1 6 0 3 / 4 1 - 613 (RAB1. II S . 3 1 1 ) i . d . F . v . 7. M a i 1942 - 1 1603 - (RAB1. II S . 3 1 3 ) , in d e m " d i e V e r s i c h e r u n g s t r ä g e r . . . auf d a s E r f o r d e r n i s e i n e r s o z i a l e n Rechtsanwendung besonders hingewiesen" werden. (1) B V e r f G E 1, 109 (111); 2, 336 ( i n s b e s . 340) - a l l e r d i n g s n u r u n t e r B e r u f u n g auf den G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z - ; 9, 124 (131); I p s e n , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 1 2 1 ; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 6; T s c h i s g a l e , D a s A r m e n r e c h t im V e r f a h r e n v o r d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , NJW l O . J h g . (1957), S. 164 ff (164); W e i d n e r , I s t d e r A u s s c h l u ß d e r A r m e n a n w a l t s o r d n u n g in den u n t e r e n Instanzen der Sozialgerichtsbarkeit verfassungsmäßig? J Z 14. J h g . (1959) S. 622 f. (2) D a g e g e n i s t e s a b w e g i g , die G e b ü h r e n p f l i c h t a u c h dann n o c h f ü r s o z i a l s t a a t s w i d r i g zu h a l t e n , wenn i h r e s o z i a l e B e s c h w e r d u r c h die M ö g l i c h k e i t d e s A r m e n r e c h t s a u s g e r ä u m t i s t . Vgl. B V e r f G E 10, 264 (268 ff); s . a . B V e r w G U r t . v . 6 . O k t o b e r 1959 - V C 4 1 4 / 5 7 - DÖV 12. J h g . (1959), S . 9 0 7 . B V e r f G E 1, 111. B V e r f G E 9, 131. S. die b e r e c h t i g t e n B e d e n k e n gegen die B e i o r d n u n g von J u -

- 824 -

t e n i c h t f ä h i g e P a r t e i a u c h dann n o t w e n d i g m a c h e n , wenn ein A n w a l t s z w a n g n i c h t b e s t e h t . 5 ) Wenn d a s S o z i a l g e r i c h t s v e r f a h r e n , d a s g r u n d s ä t z l i c h k e i n e K o s t e n - und G e b ü h r e n p f l i c h t u n d in den u n t e r e n I n s t a n z e n a u c h k e i n e A n w a l t s p f l i c h t kennt, d e s h a l b a u c h die B e s t e l l u n g e i n e s A r m e n a n w a l t s n u r f ü r d a s V e r f a h r e n v o r d e m B u n d e s s o z i a l g e r i c h t z u l ä ß t , 6) so i s t d a s d e s h a l b n i c h t u n b e d e n k l i c h in A n b e t r a c h t d e r B e s o n d e r h e i t e n d e s s o z i a l g e r i c h t l i chen V e r f a h r e n s , wie es gegenwärtig geregelt ist, jedoch noch hinzunehmen. D a ß die G e w ä h r u n g d e s A r m e n r e c h t s g r u n d s ä t z l i c h von e i n e r v o r s i c h t i g e n , s u m m a r i s c h e n , in dubio p r o p e t e n t e zu e n d i g e n d e n Prüfung der Erfolgsaussichten der fraglichen Rechtsverteidigung abhängig gemacht wird, i s t n i c h t zu b e a n s t a n d e n . Wenn d e r S t a a t s e i n e H i l f e g e w ä h r t , b r a u c h t e r s i e nicht blind zu g e w ä h ren. 9) Die z u n ä c h s t d u r c h d a s S o z i a l g e r i c h t s g e s e t z f ü r d a s s o z i a l g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n , 10) n u n m e h r d u r c h die V e r w a l t u n g s g e r i c h t s o r d n u n g f ü r d a s v e r w a l t u n g s g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n in A n g e l e g e n h e i t e n d e r a l l g e m e i n e n F ü r s o r g e , d e r T u b e r k u l o s e h i l f e und d e r sozialen Fürsorge für Kriegsopfer H ) eingeführte allgemeine Kostenbefreiung bedeutet einen gewissen F o r t s c h r i t t . Eine soz i a l s t a a t l i c h e G a r a n t i e d a f ü r kann jedoch nicht a n g e n o m m e n w e r den. c)

Der Vollstreckungsschutz

Ein weiterer, sozialstaatlich wichtiger Aspekt des V e r f a h r e n s r e c h t s i s t d e r d e s V o l l s t r e c k u n g s s c h u t z e s . 1) D e r S c h u l d n e r d a r f

5) 6) 7)

8) 9) 10) 11) 1)

s t i z b e a m t e n bei H i e n d l , D e r J u s t i z b e a m t e a l s A r m e n v e r t r e t e r n a c h § 116 Z P O , N J W 13. J h g . (1960), S. 1749 f . V g l . T s c h i s c h g a l e und W e i d n e r j e a . a . O . §§ 183, 167 A b s . 1, 202 SGG. Z u m i n t e r p r e t a t o r i s c h e n S t r e i t s t a n d s . B V e r f G E 9, 12 7; W e i d n e r , a . a . O . S . 6 2 2 . B V e r f G E 9, 124. A . A . T s c h i s c h g a l e und W e i d n e r j e a . a . O . W e i d n e r s B e d e n k e n g e g e n die B e g r ü n d u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ist weitgehend z u z u s t i m m e n . S. die G r u n d s a t z n o r m d e s § 114 Z P O . B V e r f G E 2, 336 (341); 9, 124 (131); 10, 264 (268 ff, i n s b e s . 270 f); B a y V e r f G H E n . F . 3 II 65 ( 6 6 f ) . § 183 SGG. § 188 VwGO. Vgl. M a e r c k s , S y m b o l i s c h e U r t e i l s v o l l s t r e c k u n g , NJW 8. J h g . (1955) S. 820 ff (820); B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g weite des G r u n d s a t z e s vom sozialen R e c h t s s t a a t , S . 6 .

- 825 d u r c h die V o l l s t r e c k u n g nicht um s e i n E x i s t e n z m i n i m u m g e b r a c h t werden. A u c h d a r ü b e r h i n a u s w i r d d e m G l ä u b i g e r ein Z u w a r t e n oder eine Modifikation d e r Vollstreckung zugemutet werden k ö n n e n , wenn die V o l l s t r e c k u n g g e r a d e in dem b e a b s i c h t i g t e n Z e i t p u n k t und g e r a d e in d e r b e a n t r a g t e n A r t und W e i s e den S c h u l d n e r in e i n e z u m Recht d e s G l ä u b i g e r s a u ß e r V e r h ä l t n i s A l l e r d i n g s kann d e m stehende soziale Notlage bringen würde. G l ä u b i g e r n i c h t auf D a u e r die L a s t a u f e r l e g t w e r d e n , von d e r D u r c h s e t z u n g s e i n e r - wie n a c h dem A b s c h l u ß d e s E r k e n n t n i s v e r f a h r e n s zu u n t e r s t e l l e n - m a t e r i e l l g e r e c h t f e r t i g t e n A n s p r ü c h e a b z u s e h e n , n u r d a m i t auf d i e s e W e i s e d e r A l l g e m e i n h e i t die L a s t d e r A r m e n f ü r s o r g e f ü r den S c h u l d n e r e r s p a r t b l e i b t . D a s w ä r e e i n e a l l z u z u f ä l l i g e s o z i a l e G a r a n t i e - und O p f e r p o s i t i o n d e s G l ä u bigers. D i e a n d e r e s o z i a l e S e i t e d e s V o l l s t r e c k u n g s r e c h t s i s t die b e v o r z u g t e B e f r i e d i g u n g von L o h n f o r d e r u n g e n z . B . im K o n k u r s - u n d i m Z w a n g s v e r s t e i g e r u n g s v e r f a h r e n . 5) D a s P r o b l e m d a r f u n t e r d e m s o z i a l s t a a t l i c h e n A s p e k t nicht v e r n a c h l ä s s i g t w e r d e n . 7.

Sozialstaat

a)

Allgemeines

und

bürgerliches

Recht

Schon b i s h e r w u r d e o f f e n b a r , w e l c h e s o z i a l e A u f g a b e d e r O r d n u n g d e r z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n R e c h t s b e z i e h u n g e n f ü r die V e r w i r k l i c h u n g d e s S o z i a l s t a a t s z u k o m m t . 1) D a s M i e t - und P a c h t r e c h t w u r de b e r e i t s e r w ä h n t , d e s g l e i c h e n d e r g r o ß e K o m p l e x d e r p r i v a t 2)

3)

4) 5) 1)

V g l . §§ 811, 850 Z P O . - D ü r i g ( D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e , AöR B d . 81 (1956) S . 1 1 7 ff (133); M a u n z D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 4 4 ) hält d i e s e s E x i s t e n z m i n i m u m g e g e n ü b e r d e m V o l l s t r e c k u n g s r e c h t s c h o n d u r c h den G r u n d s a t z d e r M e n s c h e n w ü r d e f ü r g e s i c h e r t und z w a r u n v e r z i c h t b a r (!). Vgl. die G e n e r a l k l a u s e l d e s § 765 a Z P O , die z w a r n i c h t auf die E r f o r d e r n i s s e d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s z u g e s c h n i t t e n i s t , diesen a b e r genügt. Ein besonderes, m e i s t auch soziales P r o b l e m ist der Vollstreckungsschutz gegenüber Räumungst i t e l n (vgl. § 721 Z P O , § 5 a MSchG, §§ 30 f d e s W o h n r a u m bewirtschaftungsgesetzes). V g l . § 61 N r . 1 KO. V g l . § 10 A b s . I N r . 2 Z V G . Z u r sozialen Bedeutung des bürgerlichen Rechts s. nochmals die oben S. 13 zu F u ß n . 4 3 f Z i t i e r t e n ; s . a . oben S . 6 1 8 und S.629 .

-

826

-

rechtlichen N o r m e n des A r b e i t s r e c h t s , der aus d e r Kodifikation d e s b ü r g e r l i c h e n R e c h t s a u s g e b r o c h e n i s t und s i c h zu e i n e m d u r c h die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e K o m p e t e n z o r d n u n g in s e i n e r Eigenständigkeit bestätigten, besonderen Rechtsgebiet entwickelt h a t . 2) Ist e s die A u f g a b e d e s S o z i a l s t a a t e s , die w i r t s c h a f t l i c h e n Spannungen a u s z u g l e i c h e n und w i r t s c h a f t l i c h e M a c h t s t e l l u n g e n zu entschärfen, so i s t d i e s e A u f g a b e n i c h t v o l l k o m m e n e r f ü l l t , w e n n nicht a u c h d a s b ü r g e r l i c h e R e c h t von i h r d u r c h d r u n g e n i s t . ' D a s geltende b ü r g e r l i c h e Recht entspricht dem s o z i a l s t a a t l i c h e n P o s t u l a t - von den s c h o n e r w ä h n t e n b e s o n d e r e n R e c h t s g e b i e t e n und z a h l r e i c h v e r s t r e u t e n E i n z e l b e s t i m m u n g e n a b g e s e h e n - w e n i g e r durch ausdrückliche Regelungen als durch seine Generalklaus e l n ( i n s b e s . §§ 133, 138, 157, 242, 836 BGB, § 1 UWG). Sie haben sich als das wichtigste Einfallstor der sozialen Gerechtigk e i t in die b ü r g e r l i c h e R e c h t s o r d n u n g e r w i e s e n . Und s i e s i n d in d e r G e g e n w a r t die U m s c h a l t e s t e l l e n , in d e n e n die " D r i t t w i r k u n g " d e r G r u n d r e c h t e und d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s r e a l i s i e r t w i r d . Sie e r l a u b e n die s o z i a l s t a a t l i c h n o t w e n d i g e n E i n s c h r ä n k u n g e n d e r R e c h t s a u s ü b u n g und d e r V e r t r a g s f r e i h e i t . b)

S o z i a l s t a a t und V e r t r a g s f r e i h e i t

Die V e r t r a g s f r e i h e i t , Angelpunkt d e r b ü r g e r l i c h e n R e c h t s o r d nung, d u r c h die G r u n d r e c h t e ( i n s b e s . A r t . 2 A b s . l GG) a u f g e richtet und d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht g r u n d s ä t z l i c h a u f g e h o b e n , 2) d a r f d e r s o z i a l e Staat n i c h t n u r e i n s c h r ä n k e n ; 2) 3)

4)

5) 6)

1) 2)

S. oben S.62 ff, i n s b e s . S. 63 zu F u ß n . 1 und S. 67 zu F u ß n . 17 f f . V g l . K r a u s e , A l l g e m e i n e G e s c h ä f t s b e d i n g u n g e n und d a s P r i n z i p d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 8 f; O l b e r s d o r f , S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 135; L a u f k e , V e r t r a g s f r e i h e i t u n d G r u n d g e s e t z , S. 185 f . S. i n s b e s . H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 579 ff; s . a . H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E i n f ü h r u n g I D 2 (S. 31). S. i n s b e s . oben S. 735 ; s . a . oben S. 618 und u n t e n A b s c h n i t t 6 I 4 d (S.876 f f ) . W e r n e r ( S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S. 101 f) w e i s t zu R e c h t auf die A u f w e r t u n g s r e c h t s p r e c h u n g a l s V o r l ä u f e r s o z i a l s t a a t l i c h e n A u s g l e i c h s h i n . Sie w u r d e b e k a n n t l i c h a u s § 242 BGB h e r a u s e n t w i c k e l t . S. f . v . a . D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I R a n d n . 53 ff. S. i n s b e s . R a i s e r , V e r t r a g s f r e i h e i t h e u t e , J Z 1 3 . J h g . (1958) S. 1 ff (4 ff); s . a . W i e a c k e r , B e s p r e c h u n g zu " S p i r o s S i m i t i s , Die f a k t i s c h e n V e r t r a g s v e r h ä l t n i s s e " , J Z 1 4 . J h g . (1959) S. 382 f .

- 827 e r m u ß s i e e i n s c h r ä n k e n , wenn a n d e r s s i e z u r u n s o z i a l e n A u s nutzung w i r t s c h a f t l i c h e r Machtpositionen führen würde. ^ ^ Welc h e E i n s c h r ä n k u n g e n d e m n a c h im e i n z e l n e n n o t w e n d i g sind, hängt s e h r von den U m s t ä n d e n a b . D a s gilt i n s b e s . von den p r e i s - und b e w i r t s c h a f t u n g s r e c h t l i c h e n und den s o n s t i g e n d e r W i r t s c h a f t s lenkung dienenden Einschränkungen. A l s am wichtigsten haben s i e s i c h i m A r b e i t s r e c h t e r w i e s e n . A u c h d a s M i e t r e c h t und d a s P a c h t r e c h t können n i c h t d a r a u f v e r z i c h t e n . U n e r l ä ß l i c h s i n d a u c h die E i n s c h r ä n k u n g e n d e r V e r t r a g s f r e i h e i t d e r M o n o p o l i s t e n ("marktbeherrschenden Unternehmen"). c)

S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und S c h a d e n s e r s a t z r e c h t

V e r l u s t d e r G e s u n d h e i t und A r b e i t s k r a f t und V e r l u s t d e s U n t e r h a l t g e w ä h r e n d e n V e r m ö g e n s sind d i e s o z i a l e n R i s i k e n . D a s R e c h t m u ß V o r s o r g e t r e f f e n , daß s i e m ö g l i c h s t u m f a s s e n d g e d e c k t s i n d . E s h a t a u c h den p r i v a t e n S c h ä d i g e r h e r a n z u z i e h e n . P r o b l e m a t i s c h i s t d a b e i v o r a l l e m die A b g r e n z u n g z w i s c h e n V e r s c h u l d e n s - , G e f ä h r d u n g s - und V e r u r s a c h u n g s h a f t u n g , d e r Schutz d e s p o t e n t i e l l e n S c h ä d i g e r s v o r s e i n e m H a f t u n g s r i s i k o , d a s ihn r u i n i e r e n k a n n , und i n s o f e r n a u c h d e r A u s g l e i c h d e r I n t e r e s s e n zwis c h e n S c h ä d i g e r und G e s c h ä d i g t e m . D a s R e c h t d e r P f l i c h t v e r s i c h e r u n g w i r d h i e r in s e i n e r s o z i a l e n T r a g w e i t e d e u t l i c h . Nicht 3)

4)

5)

6)

S. z . B . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 60 ff m i t e i n g e h . N a c h w . ( D ü r i g geht a . a . O . a b e r von d e r h i e r nicht g e t e i l t e n A n n a h m e e i n e r " B e w e i s p f l i c h t i g k e i t " d e s S t a a t e s f ü r die Z u g e h ö r i g k e i t e i n e r E i n s c h r ä n k u n g zu s e i n e m S o z i a l a u f t r a g , den e r nicht e i n d e u t i g i m e n g e r e n Sinne d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t v e r s t e h t , a u s . ) S . a . B V e r f G E 8, 274 (329); B V e r w G E 1, 321 (324). S. K r a u s e , A l l g e m e i n e G e s c h ä f t s b e d i n g u n g e n und d a s P r i n z i p d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 2 6 8 f; G e i g e r , G r u n d r e c h t l i c h e S c h r a n k e n f ü r e i n e K a r t e l l g e s e t z g e b u n g , 1955, S . 9 f; L a u f k e , V e r t r a g s f r e i h e i t und G r u n d g e s e t z , S. 185 f; s . i n s b e s . R a i s e r , a . a . O., i n s b e s . S. 6 ff m i t w e i t . N a c h w . Vgl. i m ü b r i g e n n o c h m a l s D ü r i g , a . a . O . , i n s b e s . R a n d n . 58 f f . Eine strafrechtliche P a r a l l e l e erwähnt Nipperdey (Diskuss i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 9 8 ) . E r w e i s t auf die U n e n t b e h r l i c h k e i t d e r S t r a f b e s t i m m u n gen g e g e n den W u c h e r h i n . S. n u n m e h r i n s b e s . §§ 22, 25 ff d e s G e s e t z e s g e g e n W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n . Vgl. n o c h m a l s die o b e n zu F u ß n . 3 Z i t i e r t e n . E i n e a n d e r e F r a g e i s t die K a r t e l l f r a g e ; s. h i e r z u noch unten 9 (S.835 ff).

-

828

-

zuletzt soziale Bedeutung haben die Billigkeitsklauseln der §§ 829, 847 BGB. ^ Eine weniger " s o z i a l e " Gestaltung des deliktischen Schadensersatzrechts könnte eine Grenze erreichen, an der das Sozialstaatsprinzip Halt gebietet. d)

Das P r o b l e m der Unterhaltspflicht

D e r Sozialstaat, der mit der Existenz und Funktionsfähigkeit der F a m i l i e ausgesprochen rechnet ( A r t . 6 GG), wird - schon um die F a m i l i e als Lebensgemeinschaft zu respektieren - die F a m i l i e als den engsten sozialen Garantieverband betrachten. Das heißt aber nicht, e r könne sich dadurch seiner Verantwortung entwinden. Der unterhaltsberechtigte Bedürftige muß, wenn e r von " s e i n e m " Unterhaltsverpflichteten einen ausreichenden Unterhalt nicht erlangen kann, vom Staat v e r s o r g t werden und zwar, von einem eventuellen Rückgriff auf den Verpflichteten abgesehen, nicht anders als einer, der von vorneherein auf sich allein gestellt w a r . Das ist die öffentlichrechtliche Seite. Das eigentlich bürgerlichrechtliche P r o b l e m ist das der Ausgestaltung des Unterhaltsanspruches. Es ist ein soziales insofern als der B e r e c h tigte ebenso angemessen v e r s o r g t und v o r Not bewahrt werden soll wie der Garant nicht zugunsten der gegen ihn Berechtigten um seinen eigenen Unterhalt gebracht werden darf. Feste Regeln lassen sich vom Sozialstaatsprinzip her jedoch nicht gewinnen. V o r allem kann die Hilfsbeziehung des Staates zu dem Garantieverband, dem einzelnen Garanten und dem Bedürftigen sehr verschieden gestaltet werden; und das wirkt sub specie des Sozialstaatsprinzips auch auf die familieninternen Beziehungen zurück. 8.

Die

( s o z i a l - ) st a a 11 i c h e M i 11 e 1 b e s c ha f f u n g

a)

Sozialstaat und Abgabenrecht

aa) Zum Steuerrecht Das allgemeinste Mittel, den Sozialstaat umfassend zu v e r w i r k lichen, ist das Steuerrecht. 1) Z w a r ist es keineswegs nur Um1)

1)

1)

Zu § 829 BGB s. Hedemann, Was ist sozial? D e r A r b e i t g e ber, Jhg. 1956, S. 198 ff (200); zu § 847 BGB s. BGHZ 18, 149 (162). Dürig (Der Grundrechtssatz von der Menschenwürde, S. 133; Maunz-Dürig A r t . 1 A b s . I Randn. 44) entnimmt eine entsprechende Beschränkung aus A r t . 1 A b s . 1 GG. Z u r engen Verbindung von Sozialstaatsprinzip und Steuerrecht s. Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen Rechtsstaats, S.48.

- 829 Verteilungsinstrument sondern dient allgemein der Aufbringung der Gemeinlasten. A b e r es dringt umfassender und t i e f e r in den Raum der individuellen Einkommen und V e r m ö g e n ein als irgend ein anderes Investitionsinstrument - von den unter dem Grundgesetz nicht in Betracht zu ziehenden Systemen eigentumsfeindlicher Vollplanung abgesehen. Es enthält darüber hinaus eine kaum überschaubare V i e l f a l t an Möglichkeiten, einzelne soziale Belange gezielt zu f ö r d e r n . Die Steuer dringt in die Privatsphäre aber auch am schonendsten ein, weil sie die Auswahl der zur Deckung des Abgabesolls zu treffenden Erwerbsmaßnahmen und Konsumbeschränkungen oder Vermögensminderungen dem P f l i c h tigen überläßt. Sie erspart v o r allem - wenigstens im a l l g e m e i nen - den Konflikt mit dem Eigentumsschutz, 2) ist z u v e r l ä s s i g an allgemeinen Maßstäben zu orientieren und erfreut den rechtsstaatlichen "Geschmack" so durch etwas, was man "rechtsstaatliche Appetitlichkeit" nennen könnte.^) Sie spiegelt sich auch auf der Ausgabeseite. Nicht nur läßt das Steueraufkommen dem Staat die größtmögliche Dispositionsfreiheit, insbes. - wenigstens unt e r normalen wirtschaftlichen Verhältnissen - die Wahl zwischen Geld- und Sachleistungen. E s erlaubt ihm gerade die Geldleistungen, die i h r e r s e i t s die Dispositionsfreiheit des Empfängers mehr schonen als unmittelbare Sachleistungen. D e r Sozialstaat kann daher schon als f r e i h e i t l i c h e r Rechtsstaat nicht auf das steuerrechtliche Instrumentarium verzichten. Das sozialstaatliche S t e u e r s y s t e m muß das höhere Einkommen und das g r ö ß e r e Vermögen wenigstens proportional stärker belasten als das n i e d r i g e r e . ^ ) Darüber, wie dieses System im einzelnen zu gestalten ist, sagt das Sozialstaatsprinzip nichts aus. 5) Doch dürfte eine Umstellung auf eine reine Verbrauchs2) 3) 4)

5)

S. hierzu unten S. 987 f f . S. hierzu schon oben S. 14 zu Fußn.46 ff und den Text h i e r zu. Paulick (Grundgesetz und Besteuerung, S.92) glaubt aus dem Sozialstaatsprinzip i . V . m . dem Gleichheitsgrundsatz entnehmen zu können, daß auch unter dem Grundgesetz der Sache nach gilt, was A r t . 134 RV 1919 ausdrücklich v o r g e schrieben hat: " A l l e Staatsbürger ohne Unterschied tragen im Verhältnis i h r e r Mittel zu allen öffentlichen Lasten nach Maßgabe der Gesetze b e i " . - An d i e s e r Wirkung des Sozialstaatsprinzips zweifelnd jedoch d e r s . , D e r Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, S. 161. Zur sozialen Problematik des Steuersystems s. nochmals die oben S. 16 zu Fußn.51 Zitierten.

- 830 b e s t e u e r u n g a u s g e s c h l o s s e n s e i n . ® ) V o r a l l e m dürfte auf e i n e E i n k o m m e n s b e s t e u e r u n g nicht v e r z i c h t e t werden können. D i e E i n k o m m e n s t e u e r i s t an G e r e c h t i g k e i t s w e r t und s o z i a l p o l i t i s c h e r Bedeutung j e d e r a n d e r e n S t e u e r ü b e r l e g e n . E i n e a n d e r e F r a g e i s t , ob die P r o g r e s s i o n des E i n k o m m e n s t e u e r t a r i f s s o z i a l s t a a t l i c h notwendig i s t . ' ' ) An s i c h s t e l l t s i e das a l l g e m e i n s t e M i t t e l dar, um schon durch die L a s t e n v e r t e i l u n g den " R e i c h e n " (die D i f f e r e n z z w i s c h e n P r o p o r t i o n a l - und P r o g r e s s i v t a r i f ) zu n e h m e n und ganz a l l g e m e i n a l l e n " A r m e n " (die D i f f e r e n z z w i s c h e n dem P r o p o r t i o n a l - und dem D e g r e s s i v t a r i f ) zu g e b e n . I n s o f e r n e r s c h e i n t s i e a p r i o r i a l s ein u n v e r z i c h t b a r e s I n s t r u m e n t s o z i a l e n A u s g l e i c h s . Daß e s wiederum nur d i e j e n i g e n e r f a ß t , die überhaupt ü b e r ein E i n k o m m e n v e r f ü g e n , würde j e d e n f a l l s dann noch nicht gegen die s o z i a l s t a a t l i c h e Notwendigkeit d e r P r o g r e s s i o n zu B u c h s c h l a g e n , wenn zu den E i n k o m m e n s b e z i e h e r n auch die E m p f ä n g e r a b g e l e i t e t e r E i n k o m m e n h i n z u g e r e c h net würden. A b e r e s kann ohnedies nicht ü b e r s e h e n werden, daß d e r S c h e i n des u n m i t t e l b a r e n R e d i s t r i b u t i v e f f e k t e s d e r e i n k o m m e n s t e u e r l i c h e n P r o g r e s s i o n durch die W i r k l i c h k e i t j e d e n f a l l s nicht voll b e s t ä t i g t w i r d . Ü b e r die F o r t - und Rückwälzung d e r E i n k o m m e n s t e u e r l a s t wird d e r R e d i s t r i b u t i v e f f e k t zumindest a b g e s c h w ä c h t bzw. in s c h w e r ü b e r s c h a u b a r e n , vom Recht kaum 6)

7)

8)

S . zu A r t . 134 R V 1919 B ü h l e r , " A r t . 1 3 4 . G l e i c h h e i t d e r L a s t e n v e r t e i l u n g " in Nipperdey, Die G r u n d r e c h t e und Grundpflichten d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , B d . 2, 1930, S . 313 ff ( 3 1 6 ) ; A n s c h ü t z , D i e V e r f a s s u n g des D e u t s c h e n R e i c h e s , A r t . 134 A b s . 2 F u ß n . 1. Maunz (Die F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s sung, S . 59) hält eine " s o z i a l e A u s g e s t a l t u n g d e r S t e u e r durch a n g e m e s s e n e P r o g r e s s i o n " f ü r notwendig. S . a . B e r g e r , Bedeutung und T r a g w e i t e des G r u n d s a t z e s vom s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 6 . B ü h l e r ( a . a . O . S. 314) glaubte, die Notwendigkeit d e r P r o g r e s s i o n schon aus A r t . 134 R V 1919 entnehmen zu s o l l e n . In B V e r f G E 6, 55 (70) s p r i c h t das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t davon, s e i t dem e r s t e n W e l t k r i e g h a b e " s i c h d e r Gedanke d u r c h g e s e t z t " , " d a ß b e i den d i r e k t e n S t e u e r n die S t e u e r g e r e c h t i g k e i t eine s t e i l e r e p r o g r e s s i v e Staffelung des S t e u e r t a r i f s e r f o r d e r e " , während v o r d e m " d i e P r o g r e s s i o n des T a r i f s s e h r b e s c h e i d e n g e w e s e n " s e i . D i e s e Äußerung läßt a b e r keine definitive A n s i c h t des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ü b e r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h notwendige G e s t a l t u n g des S t e u e r s y s t e m s e r k e n n e n . S. die oben S . 16 zu F u ß n . 51 Z i t i e r t e n .

- 831 b e h e r r s c h b a r e n B a h n e n f o r t g e t r a g e n . 8) E r w i r d a b e r auch durch die h e r k ö m m l i c h e G e s t a l t u n g d e r E i n k o m m e n s t e u e r s e l b s t g e m i l d e r t . J e h ö h e r die U n t e r g r e n z e d e r E i n k o m m e n s b e s t e u e r u n g liegt und j e g r ö ß e r die s p e z i e l l den kleinen E i n k o m m e n s b e z i e h e r n zustehenden s o n s t i g e n Vergünstigungen sind, desto m e h r w e r d e n die kleinen E i n k o m m e n s b e z i e h e r nicht durch die d i r e k t e D e g r e s sion s o n d e r n durch die E i n k o m m e n s t e u e r f r e i h e i t und die indir e k t e D e g r e s s i o n e n t l a s t e t . A n d e r e r s e i t s w i r k e n s i c h die s t e u e r l i c h e n F r e i b e t r ä g e durch die P r o g r e s s i o n in den h ö h e r e n E i n k o m m e n s s t u f e n s t ä r k e r a u s a l s in den u n t e r e n . Dazu k o m m t d e r Z u s a m m e n h a n g m i t dem G e s a m t s t e u e r s y s t e m , d e s s e n V e r b r a u c h s s t e u e r n den R e d i s t r i b u t i v e f f e k t d e r E i n k o m m e n s t e u e r i n s g e s a m t v e r w ä s s e r n . Wird s c h l i e ß l i c h die A u s g a b e s e i t e des S t a a t s h a u s h a l t s noch in Z u s a m m e n h a n g m i t d e r E i n n a h m e s e i t e g e b r a c h t und b e o b a c h t e t , in w e l c h e m Maße die U m v e r t e i l u n g ü b e r die ö f f e n t l i c h e Hand die B e l a s t u n g e n d e r u n t e r e n E i n k o m m e n s s c h i c h t e n w i e d e r a u s g l e i c h t , so v e r d i c h t e t s i c h d e r E i n d r u c k , daß d e r P r o g r e s sion kein ü b e r t r i e b e n e r E i g e n w e r t b e i g e m e s s e n werden d a r f . E s k o m m t i m m e r auf die Gestaltung d e r E i n k o m m e n s t e u e r , auf die G e s t a l t u n g des G e s a m t s t e u e r s y s t e m s und auf den Ausbau des S y s t e m s d e r öffentlichen L e i s t u n g e n an. D a m i t v e r l i e r t a l l e r d i n g s das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p an s t e u e r p o l i t i s c h e m G e w i c h t . Wo s i c h eine B e n a c h t e i l i g u n g d e r s o z i a l s c h w ä c h e r e n S c h i c h t e n durch eine b e s t i m m t e S t e u e r e r g i b t , die nicht a n d e r w e i t k o r r e k t a u s g e g l i c h e n i s t , kann d i e s e r Regelung j e d o c h das V e r f a s s u n g s v e r b o t des eindeutig " u n s o z i a l e n Handelns uns c h w e r entgegengehalten w e r d e n " . D e r S o z i a l s t a a t muß s c h l i e ß l i c h - wie schon die P r o b l e m a t i k d e r e i n k o m m e n s t e u e r l i c h e n P r o g r e s s i o n zeigt - nicht nur d a r a u f b e dacht s e i n , g e r e c h t und a u s r e i c h e n d zu " n e h m e n " s o n d e r n auch g e r e c h t und a u s r e i c h e n d zu b e l a s s e n . W e d e r durch ü b e r m ä ß i g e P r o g r e s s i o n noch durch zu g e r i n g e s N a c h l a s s e n d e r S t e u e r b e l a s t u n g n a c h unten d a r f e r den B e s t e u e r t e n in s e i n e r E x i s t e n z g e f ä h r d e n . 10) 9) D e r V e r s t o ß muß dabei k e i n e s w e g s so e x t r e m s e i n wie in dem von Schüle ( D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " S . 107) g e b r a c h t e n B e i s p i e l , wonach E i n k o m m e n s t e u e r n u r noch b e i s c h l e c h t V e r d i e n e n d e n e r h o b e n wird. 10) V g l . P a u l i c k , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bindungen des G e s e t z g e b e r s b e i m E r l a ß von S t e u e r g e s e t z e n , S . 4 9 1 ff; d e r s . , D e r Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung - sein Inhalt und s e i n e G r e n z e n , S . 152 f; s . a . Maunz, a . a . O . S . 5 9 .

- 832 bb) D a s s o n s t i g e A b g a b e n r e c h t A u s d e m B e r e i c h d e s ü b r i g e n A b g a b e n r e c h t s i s t die G e s t a l t u n g d e s G e b ü h r e n r e c h t s von b e s o n d e r e r s o z i a l e r B e d e u t u n g . Von s e i n e r G e s t a l t u n g hängt e s ab, ob und in w e l c h e m M a ß e die M i n d e r b e m i t t e l t e n von den g e b ü h r e n p f l i c h t i g e n L e i s t u n g e n a u s g e schlossen sind. D a s R e c h t d e r B e i t r ä g e i m h e r k ö m m l i c h e n Sinn i s t ob d e r a r t e i g e n e n r e i n e n O b j e k t i v i t ä t d e s B e i t r a g s g r u n d e s und d e r B e i t r a g s b e m e s s u n g sozialen Erwägungen weniger zugängig. Jedoch m ü s s e n die b e s t e h e n d e n M ö g l i c h k e i t e n a u c h h i e r a u s g e s c h ö p f t werden.3) D a g e g e n g e h ö r t die s o z i a l e S t a f f e l u n g z u m W e s e n d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r ä g e . ^ Sie u n t e r l i e g t wohl a u c h d e r " l a b i l e n G a r a n t i e " , d e r e n die S o z i a l v e r s i c h e r u n g u n t e r dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e l b s t t e i l h a f t i g i s t . 5) F ü r K a m m e r b e i t r ä g e und ä h n l i c h e V e r b a n d s s t e u e r n w i r d n a c h Zweck des Verbandes, Grund der Mitgliedschaft, Differenziertheit d e r Mitgliedschaft - i n s b e s . sub specie des V e r b a n d s z w e c k s - und V e r w e n d u n g s z w e c k d e r a u f g e b r a c h t e n M i t t e l d a s s o z i a l s t a a t l i c h N o t w e n d i g e von F a l l zu F a l l v e r s c h i e d e n zu b e u r teilen sein. b)

S o z i a l s t a a t , E n t e i g n u n g und E i g e n t u m s b i n d u n g

Das rein m o n e t ä r e A u s g l e i c h s i n s t r u m e n t a r i u m reicht für eine

1)

2) 3) 4) 5)

D ü r i g (in M a u n z - D ü r i g A r t . 1 A b s . I R a n d n . 4 4 ) l e i t e t die Pflicht der "Finanzgewalt" zur Erhaltung des Existenzminim u m s aus der Grundrechtsordnung ab. - Zur sozialstaatlichen Pflicht z u r Herstellung bzw. Erhaltung des E x i s t e n z m i n i m u m s s . oben S . 6 7 9 zu F u ß n . 5 . - Z u m P r o b l e m s . a . H a a s , System öffentlichrechtlicher Entschädigungspflichten, S.27: " d i e g e f o r d e r t e L e i s t u n g i s t in ein . . . r i c h t i g e s V e r h ä l t n i s z u den M i t t e l n d e s P f l i c h t i g e n zu b r i n g e n ; und die L a s t d e s N o r m a d r e s s a t e n m u ß s i c h i m . . . r i c h t i g e n V e r h ä l t n i s zu den Lasten der übrigen Bürger halten". S. z u m F o l g e n d e n die e i n g e h e n d e n D a r l e g u n g e n von B a r o c k a , Die Berücksichtigung sozialer Gesichtspunkte bei der E r h e bung von G e b ü h r e n und B e i t r ä g e n u s w . , S. 826 f f . S. h i e r z u s c h o n oben 5 ( S . 8 2 0 ff) und S . 8 2 3 . S. i n s b e s . B a r o c k a , a . a . O . S. oben S.52 ff und in d i e s e m A b s c h n i t t oben S.769ff und S. 778 f f . S. oben S. 7 7 8 f f .

- 833 voll ausgelebte soziale Intervention nicht aus. E s ist dem Soz i a l s t a a t weder möglich noch entspricht es seinem Wesen, alle Güterverschiebungen und Eigentumsbeschränkungen zu " e r k a u f e n " . Das maßgebliche Regulativ für die soziale Inanspruchnahme des Eigentums beinhalten die A r t . 14, 15 GG. Auf deren B e deutung und somit auf den Kern des P r o b l e m s wird unten zurückzukommen sein. Doch seien drei Punkte hervorgehoben, die für das Verhältnis zwischen Sozialstaatlichkeit und Eigentumsrecht c h a r a k t e r i s i e r e n d sind. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß der Sozialstaat nicht direkt zu b e s t i m m t e n Enteignungsmaßnahmen oder auch Eigentum sbe schränkungen verpflichtet i s t . E r hat seine sozialen Pflichten zu erfüllen und dabei, soweit notwendig, auch in das Eigentum einzugreifen. 3) Aber der Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit hat nicht unmittelbar ein gewisses Eigentum beseitigt oder dessen Beseitigung oder Umgestaltung bindend v o r g e s c h r i e b e n . 4) Zweitens muß klargestellt werden, daß es weder für das zulässige Maß der Belastungen und Beschränkungen des Eigentums noch für die Höhe einer Enteignungs- oder Sozialisierungsentschädigung gleichgültig sein kann, ob eine bestimmte Belastung oder ein b e s t i m m t e r Eingriff in das Eigentum sozialstaatlich geboten ist oder nicht. 5) Die Bürgerpflicht zum sozialen Verhalten ist nicht eine allgemeine Gemeinverpflichtung der G e m e i n s c h a f t s glieder sondern eine Pflicht, sich speziell der Verwirklichung des Sozialstaates zu fügen. 6) Nur so ist sie das entscheidende Pendant zum sozialen "Anspruch" der B ü r g e r gegen den Staat. Nur so stellt sie eine spürbare Unterstützung der s o z i a l s t a a t l i chen Selbstverwirklichung gegenüber dem Widerstand, der ihr von Seiten der individuellen Rechtspositionen h e r entgegengegebracht wird, dar. E s wäre eine Fortsetzung des Mißverständ1) 2) 3) 4)

5) 6)

S. unten Abschnitt 6 III ( S . 9 3 4 ff). S. oben S. 814 z u F u ß n . 4 S. oben 4 (S. 810 ff). Vgl. Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 1 2 0 : " D a s Grundgesetz ist - außer in A r t . 139 - indifferent gegenüber vorgängigen sozialen Umwälzungen und Kriegsfolgen. E s enthält insoweit weder unmittelbare positive Gestaltungen noch (negativ) Ablösungen erworbener R e c h t e " . - S. hierzu auch unten Abschnitt 6 III 2 (S.935 ff) a . E . S. vor allem Knoll, Eingriffe in das Eigentum im Zuge der Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r Verhältnisse, i n s b e s . AöR Bd. 79 S. 460 ff, 475 ff, Bd. 81 S. 386 ff. S. oben II 1 b (S.684 ff) und c bb ( S . 7 0 1 ) .

- 834 n i s s e s , die aus dem Verfassungsbekenntnis zum sozialen Staat zu entnehmende Sozialpflicht der B ü r g e r a l s eine allgemeine ("nationale") Gemeinverpflichtung zu begreifen, wenn dem Eigentum die gleiche Resistenz gegenüber sozialen Umschichtungen wie gegenüber anderen Maßnahmen zugeschrieben würde. Entscheidend i s t , daß sich die Belastung oder Wegnahme des Eigentums schon nach Objekt und Subjekt a l s eine soziale Maßnahme ausweist und rechtfertigt. Allein die Zweckbestimmung eines E i n g r i f f e s von einem sozialen Mangel h e r gibt ihm noch keinen sozialen Vorzug gegenüber dem angegriffenen Eigentum. Das Eigentum selbst muß - und das ist wohl i m m e r nur in Würdigung des gesamten Eigentums s e i n e s Subjekts möglich - sozial " m i ß billigt" und "anfällig" sein. E s muß jenem Überfluß angehören, den der Sozialstaat abbauen muß, um die sozialen Mangel Situationen zu beheben. Wer sonstwie Opfer bringen muß, um die V e r wirklichung des Sozialstaats zu ermöglichen, der ist voll zu entschädigen. D e r Sozialstaat ist eine Sache der Gemeinschaft, nicht eine Sache der zufällig in seinem Wege stehenden E i n z e l personen. 8) D e r Grundsatz der Lastengleichheit 9) führt auch h i e r auf den richtigen Weg. 10) Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, daß die Enteignung nicht zu einem Rollentausch führen darf, wie e r für die " H e r r s c h a f t des P r o l e t a r i a t s " typisch i s t . " E i n e Bodenreform z . B . in der F o r m , daß nunmehr der bisherige Grundbesitzer betteln gehen müßte, ist im Sozialstaat nicht möglich, weil e r kein rächender V e r t e i l e r s t a a t ist, sondern nur ein sorgender Aufbaustaat". H ) Den Belasteten muß eine e r t r ä g l i c h e , angemessene L e b e n s h a l tung und, wenn es wirklich notwendig sein sollte, b i s zu d i e s e r Grenze zu gehen, das Existenzminimum erhalten bleiben. 12) 7) S. vor allem Knoll, a . a . O . Bd. 79 S. 480 ff, Bd. 81, S. 415 ff. Vgl. f e r n e r v. Mangoldt, Diskussionsbeitrag zu Enteignung und Sozialisierung, VVDStRL. H. 10, 1952, S. 150 ff (152). 8) Vgl. Maunz, Das Verhältnis des Baulandentschädigungsges e t z e s zum Grundgesetz, 1955, S . 1 5 f ; s . a . Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 9 0 f. 9) Vgl. Ipsen, Gleichheit, S. 195 f; Haas, System öffentlichr e c h t l i c h e r Entschädigungspflichten, S. 22 ff. 10) S. zum Zusammenhang von Sozialstaat, Eigentumsschutz und Gleichheitssatz auch Werner, Sozialstaatliche Tendenzen in der Rechtsprechung, S. 100; Knoll, a . a . O . B d . 8 1 S. 399 ff. 11) Wolany, Vom Sozialstaat und sozialen Recht, S . 1 5 3 . 12) S. oben S . 8 3 1 zu F u ß n . 1 0 .

- 835 Wenn das nicht durch die Belassung der fraglichen Güter bewirkt werden kann, so muß es eben durch die Entschädigung s i c h e r g e stellt werden. 13) c)

Sozialstaat und persönliche Indienstnahme

F ü r die pflichtweise Indienstnahme privater Subjekte durch den Staat muß ebenfalls der Grundsatz der Lastengleichheit die entscheidende Richtschnur bilden. 1) Das gilt vor allem auch für die Entschädigungsfrage. Die öffentliche Indienstnahme darf nicht zur Verarmung der Betroffenen führen. Keinesfalls darf das Existenzminimum unterschritten werden. In der Gegenwart sind das Unterhaltssicherungsgesetz (betreffend den Unterhalt der Angehörigen eingezogener Wehrpflichtiger) und die S o n d e r v e r s o r gung für Kriegsopfer, Soldaten der Bundeswehr und sonstwie zwangsweise in den Dienst der Öffentlichkeit genommener P e r sonen 2) aktuelle B e i s p i e l e für das Bemühen des Staates, hierin den Anforderungen s o z i a l e r Gerechtigkeit zu entsprechen. 9.

Sozialstaat

und

Wirtschaftsordnung!)

a)

Sozialstaatsprinzip und Wirtschaftsverfassung

Das soziale Problem ist zu a l l e r e r s t ein ökonomisches. D e r soziale Staat hat sich daher in e r s t e r Linie in der Gestaltung der Wirtschaftsordnung zu verwirklichen. E r kann sich nicht auf Umverteilungsvorgänge, auf soziale Hilfen und auf den sozialen Schutz im Rahmen b e s t i m m t e r zwischenbürgerlicher Beziehungen zurückziehen. Das würde zu einer Überbelastung des Staates a l s sozialem L e i s t u n g s t r ä g e r führen und dabei doch erhebliche Lücken im System des sozialen Schutzes l a s s e n . J e unbefriedi13) S. zu Vorstehendem i n s b e s . auch Scheuner, V e r f a s s u n g s schutz des Eigentums, S. 136; Knoll, a . a . O . B d . 8 1 S . 4 0 8 ff. 1) Vgl. Ipsen, Gleichheit, S. 195 f; i n s b e s . a b e r d e n s . , Die ges e t z l i c h e Indienstnahme P r i v a t e r , in " U m Recht und G e r e c h tigkeit", F e s t s c h r i f t für E r i c h Kaufmann, 1950, S. 141 ff, i n s b e s . S . 1 5 4 ff; Haas, System öffentlichrechtlicher E n t s c h ä digungspflichten, S. 20 f, 22 f. 2) S. oben S. 771 ff. 3) S. im übrigen nochmals oben 3 c (S. 800 ff) ("Pflicht zur A r beit"). 1) Zu diesem Abschnitt darf vorweg noch einmal auf das oben S . 3 1 ff Ausgeführte Bezug genommen werden, i n s b e s . auch auf die Beschränkungen, die sich diese Untersuchung hinsichtlich der "internen" Problematik der staatlichen Ordnung der Wirtschaft auferlegen muß.

- 836 gender der allgemeine wirtschaftliche Zustand ist, desto m e h r breitet sich die Abhängigkeit vom Staate aus. So unerläßlich die " soziale Sicherheit" ist, die B a s i s eines befriedigenden sozialen Zustandes muß die Möglichkeit eines jeden sein, seinen B e darf angemessen durch seine Teilnahme am Wirtschaftsleben zu decken. ^ Nur auf d i e s e r Grundlage kann der soziale Staat s e i n e r Aufgabe dauerhaft und umfassend gerecht werden. " D i e Ordnung des Wirtschaftslebens muß den Grundsätzen der G e r e c h t i g keit mit dem Ziele der Gewährleistung eines menschenwürdigen D a s e i n s e n t s p r e c h e n " . D i e s e Maxime des A r t . 151 RV 1919 b r e i tet aus, was das Grundgesetz in seinem Bekenntnis zum sozialen Staat i m p l i z i e r t . 3) D e r Staat, der diesen Auftrag hat, kann n i c h t wirtschaftspolit i s c h n e u t r a l sein. 4) E r muß kontrollieren und gestalten. Die Mittel, die e r verwendet, sind ihm nicht v o r g e s c h r i e b e n , " s o f e r n e r dabei (nur) das Grundgesetz b e a c h t e t " . 5) " D a s Grundgesetz" beschränkt ihn durch die Grundrechte, durch die sonstige r e c h t s staatliche, die demokratische und die föderative Ordnung und eben durch das Sozialstaatsprinzip, das a b e r gerade auch h i e r nicht als ein Rezeptbuch für einzelne P r o g r a m m e m i ß braucht werden darf. E r wird deshalb von einer z e n t r a l g e p l a n t e n Z w a n g s w i r t s c h a f t absehen müssen. Sie würde allzuleicht die Menschenwürde gefährden (Art. 1 A b s . 1 GG) und steht damit schon mit dem Sozialstaatsprinzip selbst in einem gewissen - f r e i l i c h nicht s e h r deutlichen- Gegensatz. V o r allem a b e r verstößt sie gegen die freiheitliche Grundrechtsordnung. Dadurch ist der Staat a b e r nicht auf ein System staatlich unbeeinflußter, l i b e r a l e r M a r k t w i r t s c h a f t festgelegt. Zwar schließt 2) 3)

4) 5) 6) 7)

Vgl. vor allem B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 5 0 f . i n s b e s . S . 5 4 und S. 60. S. nochmals die oben S.678ffzu Fußn. 3 bis 6 (insbes. die Fußn. 6) Z i t i e r t e n . - Zum Sozialstaatsprinzip a l s einem L e i t grundsatz der Wirtschaftsverfassung s . außer B a l l e r s t e d t , a . a . O . und den nachfolgend noch zu Z i t i e r e n d e n : Hamann, Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 14 und 16; Voigt, W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t und Wirtschaftsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland, in " S t a a t und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t für Willibalt Apelt, 1958, S . 7 3 ff, i n s b e s . S. 78 f . Vgl. B a l l e r s t e d t , a . a . O . S . 6 0 . B V e r f G E 4, 7 (18). S. hierzu und zum Folgenden oben S. 34 und die dortigen Nachweise. Zurückhaltend Hamann (Rechtsstaat und Wirtschaftslenkung, S. 28).

- 837 keine Bestimmung des Grundgesetzes eine liberale Marktwirtschaft ausdrücklich aus. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht a p r i o r i g e g e n die M a r k t w i r t s c h a f t g e r i c h t e t . Ihm geht e s i m m e r n u r u m die S a c h e , u m die V e r m e i d u n g s o z i a l e r M i ß s t ä n d e und die E r r e i c h u n g eines sozialen Optimum. E s ist a b e r eine Binsenw a h r h e i t , daß d e r s o z i a l e Staat, w ü r d e e r die W i r t s c h a f t w i r k lich dem l i b e r a l e n Modell gemäß sich selbst ü b e r l a s s e n , alsbald G r u n d h ä t t e , k o r r i g i e r e n d e i n z u g r e i f e n . D e r s o z i a l e Staat k a n n s i c h nicht aus d e r Ordnung d e r Wirtschaft zurückziehen. Zwis c h e n Z w a n g s w i r t s c h a f t und r e i n e r M a r k t w i r t s c h a f t h a t e r - die G r u n d r e c h t e , die R e c h t s s t a a t l i c h k e i t , D e m o k r a t i e und B u n d e s staatlichkeit nicht weniger achtend a l s seinen sozialen A u f t r a g s e i n e Bahn zu n e h m e n . 8) E i n e n ä h e r e F e s t l e g u n g i s t d e r V e r f a s s u n g n i c h t zu e n t n e h m e n . I n s b e s . i s t d e r s o z i a l e Staat d e s G r u n d g e s e t z e s n i c h t auf die wirtschaftspolitischen Postulate der sog. " s o z i a l e n Marktw i r t s c h a f t " ^ ) f e s t g e l e g t . 10) £ j e r Satz " D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p f o r d e r t . . . die s t a a t l i c h e D u r c h s e t z u n g d e r M a r k t w i r t s c h a f t " 11) i s t s c h l e c h t e r d i n g s d u r c h n i c h t s b e w e i s b a r . D i e von d e r Theorie der "sozialen Marktwirtschaft" allein zugelassenen " m a r k t k o n f o r m e n " M i t t e l 12) sind durch nichts als das u n t e r der H e r r s c h a f t des Grundgesetzes ausschließlich zulässige Instru8) F ü r die g e m i s c h t e W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s . die oben S.37 zu F u ß n . 8 Z i t i e r t e n . 9) V g l . z u s a m m e n f a s s e n d und m i t den w e s e n t l i c h e n N a c h w e i s e n M ü l l e r - A r m a c k , A r t . "Soziale Marktwirtschaft" im Handw ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S . 3 9 0 f f . 10) F ü r die " s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t " a l s d a s v e r f a s s u n g s r e c h t lich zwingend gebotene W i r t s c h a f t s s y s t e m ist v o r a l l e m Nipp e r d e y e i n g e t r e t e n (vgl. die oben S. 33 zu F u ß n . 11 z i t i e r t e n W e r k e d i e s e s A u t o r s ). D a g e g e n s . a u ß e r B V e r f G E 4, 7 ( 17 f) u n d den oben S. 37 zu F u ß n . 8 Z i t i e r t e n : v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . I I I 8; B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 6 0 . W e i t e r e e i n g e h e n d e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n . 11) N i p p e r d e y , Die s o z i a l e M a r k t w i r t s c h a f t in d e r V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k , S. 18. 12) M ü l l e r - A r m a c k , a . a . O . S . 3 9 1 : " D e r B e g r i f f ' m a r k t k o n f o r m ' m a g in G r e n z f ä l l e n u n b e s t i m m t s e i n , d ü r f t e j e d o c h in d e r p r a k t i s c h e n W i r t s c h a f t s p o l i t i k z u r K e n n z e i c h n u n g von V e r f a h r e n genügen, bei d e n e n auf die F u n k t i o n d e s M a r k t e s R ü c k s i c h t g e n o m m e n w i r d " . Z u r m a r k t k o n f o r m e n und - i n k o n f o r m e n I n t e r v e n t i o n s . n e u e r d i n g s Rau, W i r t s c h a f t s l e n k e n d e Verwaltung, S.341 ff.

- 838 mentarium s t a a t l i c h e r Wirtschaftspolitik ausgewiesen. 13) D e r Staat des Grundgesetzes kann grundsätzlich auch mit anderen, "marktinkonformen" Mitteln lenkend intervenieren und e r muß e s , wenn e r eine soziale Notwendigkeit dafür erkennt. b)

Einzelprobleme

Auf die Ziele, die der sozialstaatlichen Wirtschaftspolitik angelegen sein müssen, ist h i e r nicht noch einmal einzugehen. Die wesentlichen Mittel wurden b e r e i t s im Verlauf der bisherigen Erörterungen benannt, so daß auch auf deren Aufzählung - die s y s t e m a t i s c h und vollständig zu geben h i e r ohnedies nicht der Ort sein kann 1) - verzichtet werden kann. 2) Nur auf einige besondere P r o b l e m e soll noch hingewiesen werden, die im Rahmen der sozialstaatlichen Wirtschaftsordnung nicht übergangen werden dürfen. aa) Protektionistische Maßnahmen E i n e s d i e s e r P r o b l e m e ist die S t ü t z u n g einzelner W i r t s c h a f t s z w e i g e , wie s i e z . B . hinsichtlich der Landwirtschaft, dem Handwerk und der sonstigen " mittel ständischen" Wirtschaft geleistet bzw. gewünscht wird. Sie i n t e r e s s i e r t im Z u s a m m e n hang mit dem Sozialstaatsprinzip überhaupt nur, soweit e s dabei um die Befreiung der Beteiligten aus sozialen Notlagen und die Hebung i h r e s Lebensstandards auf ein a n g e m e s s e n e s Niveau oder wenigstens um die Schaffung oder Erhaltung benötigter A r b e i t s plätze geht. Insofern kann die Stützung dem Sozialstaatsprinzip entsprechen. 1) A b e r ob und in welcher Weise sie geboten i s t , 13) S. f . v . a . Dürig, Besprechung zu " M e n g e r , D e r B e g r i f f des sozialen R e c h t s s t a a t s im Bonner Grundgesetz", S . 2 5 7 ; Ballerstedt, a . a . O . 14) Vgl. Ipsen, Anm. zu B V e r f G Urt. v. 19. D e z e m b e r 1951 - 1 BvR 220/ 51 - S. 218; E . R . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I S . 35, Bd. I I S . 204, 220; d e r s . , D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t ; B a l l e r s t e d t , a . a . O . und p a s s i m . 1) Aus der Rechtsprechung wäre noch zu erwähnen: B V e r w G E 3, 303 (304): Die Versicherungsaufsicht liegt im Sinne des Sozialstaatsprinzips, weil sie den Mißbrauch der Machtstellung der V e r s i c h e r e r verhindert. 2) Vgl. allgemein Hamann, R e c h t s s t a a t und Wirtschaftslenkung; Scheuner und Schüle, Die Intervention des Staates in der Wirtschaft. 1) F ü r die Sozialstaatlichkeit der Hilfe für Landwirtschaft und Handwerk s. Hamann, Deutsches Wirtschaftsverwaltungsrecht,

- 839 wird von der Verfassung h e r kaum j e m a l s eindeutig zu b e s t i m men sein. Ob ein Wirtschaftszweig zur "Gesunderhaltung" der Wirtschaft oder vielleicht des ganzen V o l k s k ö r p e r s notwendig e r scheint oder ob e r " a u f g e l a s s e n " werden oder sich "gesund schrumpfen" soll, ist eine wirtschaftspolitische (und) g e s e l l schaftsgestaltende Entscheidung, die im Verfassungsbekenntnis zum sozialen Staat nicht angesprochen i s t . F ä l l t sie negativ aus, so kann es notwendig sein, daß der Sozialstaat Auslauf- oder (und) Übergangshilfe gewährt. Aber wie im einzelnen vorgegangen wird, ist durch das Sozialstaatsprinzip nicht präjudiziert. Ähnlich verhält e s sich hinsichtlich der r e g i o n a l e n W i r t s c h a f t s h i l f e . Ihre überragende soziale Bedeutung erhellte b e r e i t s oben im Zusammenhang mit dem bundesstaatlichen F i nanzausgleich. 2) Aber auch h i e r ist das Sozialstaatsprinzip m e h r " E r m ä c h t i g u n g " a l s Verpflichtung. D e r Sozialstaat kann struktur e l l zu helfen suchen. A b e r die Raumplanung kann sich auch gegen die Stützung und für die soziale E r o s i o n entscheiden. Das kann im Ganzen für die soziale Entwicklung b e s s e r sein. Sie wird dann übergangsweise helfen müssen, das Gebiet sozial zu " e v a kuieren" und den verbleibenden Rest angemessen zu v e r s o r g e n . 3) A b e r auch h i e r liegt ein Komplex von Entscheidungen vor, die vom Verfassungsgrundsatz der Sozialstaatlichkeit nur schwach dirigiert werden. bb) Das Problem der wirtschaftlichen Konzentration D a s Sozialstaatsprinzip gibt auch keine s t a r r e n Regeln für die L ö sung der Wettbewerbs- und Kartellproblematik h e r . 1) S i c h e r ist,

2) 3)

S . 4 7 ; für die sozialstaatliche Notwendigkeit einer Förderung des Handwerks s. i n s b e s . G e r b e r , Die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes, S . 4 4 ff, i n s b e s . S . 4 4 und S . 4 9 ff. S. o. S. 205. Anders liegen die V e r h ä l t n i s s e dann, wenn aus besonderen Gründen die Abwanderung und wirtschaftliche Normalisierung nicht möglich i s t . Dann muß die Gemeinschaft in a n g e m e s s e n e r Weise helfen. In diesem Sinne ist es an sich richtig, wenn Hamann (Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, S . 4 7 ) die B e r l i n h i l f e der Bundesrepublik a l s eine sozialstaatliche Notwendigkeit bezeichnet. Das setzt allerdings voraus, daß B e r lin wirklich ein Land der Bundesrepublik ist, was h i e r nicht entschieden werden soll. Überdies darf diese j u r i s t i s c h e E r kenntnis nicht v e r g e s s e n lassen, daß die politischen Motive andere - oder wenigstens: vorwiegend andere - sind a l s sozialstaatliche.

- 840 daß es nicht angeht, K a r t e l l e unter Berufung auf das S o z i a l s t a a t s prinzip schlechtweg zu verbieten. 2) K a r t e l l e können - z . B . a l s K r i s e n k a r t e l l e - sozial n ü t z l i c h oder - z . B . a l s R a t i o n a l i s i e rungskartelle - wenigstens sozial indifferent sein. Anderers e i t s können K a r t e l l e - z . B . P r e i s k a r t e l l e - in der Tat sozial schädliche Wirkungen entfalten und kann es sozialstaatlich notwendig sein, diesen Wirkungen durch geeignete Maßnahmen, äußerstenfalls durch ein Verbot oder die Auflösung des K a r t e l l s bzw. der K a r t e l l e d i e s e r Art zu begegnen. 5) D e r Sozialstaat muß dem Mißbrauch der wirtschaftlichen Macht entgegentreten, nicht a b e r irgendwelchen bestimmten Wirtschafts- und Wettbewerbsformen als solchen. Das gilt auch für andere F o r m e n wirtschaftlicher Konzentration 1) und die Monopole. c c ) Die Währungspolitik Zum Schluß noch ein Wort zur Währungspolitik. Die Sicherung der Stabilität der Währung ist ein kardinales s o z i a l e s P r o b l e m . E i n e soziale Politik wird daher auf sie größten Wert legen. A b e r sie kann eine stabile Währung nicht garantieren. Die Währungs1) 2) 3)

4) 5) 6)

7)

8)

Hamann (Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 108) meint allerdings, die F r a g e des K a r t e l l v e r b o t s sei p r i m ä r eine der Anwendung des Sozialstaatsprinzips. S. Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S. 27 mit Fußn. 30. Vgl. Hamann, a . a . O . S. 110 f. - Isay (Soziale Marktwirtschaft und Kartellgesetzgebung, Wirtschaft und Wettbewerb, l O . J h g . (1954) S. 557 ff (560)) sieht - ohne allerdings das Sozialstaatsprinzip zu erwähnen - im K a r t e l l ein adäquates L e n kungsinstrument der sozialen Marktwirtschaft. Vgl. Hamann, a . a . O . S . 1 1 0 . Vgl. Hamann, a . a . O . S. 108 ff. S. Krause, Allgemeine Geschäftsbedingungen und das P r i n z i p des sozialen R e c h t s s t a a t s , S. 268; Olbersdorf, S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S. 13 5; Hamann, a . a . O . S. 108 ff. Zur Rechtfertigung der Entflechtung aus dem S o z i a l s t a a t s prinzip s . Ridder, Enteignung und Sozialisierung, S. 144. Z u r eigentumsrechtlichen Problematik s . a . noch unten Abschnitt 6 III 4 e (S.969 ff). Zur möglichen Sozialstaatswidrigkeit eines gesetzlichen Monopols s. B V e r f G E 9, 73 (82).

- 841 politik ist eingebettet in eine Fülle nicht b e h e r r s c h b a r e r oder wenigstens schwer ü b e r s c h a u b a r e r Daten und Gesetzmäßigkeiten. Die währungspolitischen Entscheidungen sind daher r e c h t lich auch vom Sozialstaatsprinzip her kaum j e m a l s m e ß b a r . 1)

1)

S. zum Vorstehenden Hettlage, Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung, S. 8 f. - Die wohl unüberwindlichen Schwierigkeiten, die sich e i n e r wirksamen Normierung der Währungspolitik entgegenstellen, zeigt trotz des Optimismus des V e r f a s s e r s am eindrucksvollsten der dahingehende V o r s c h l a g Strickrodts (Verfassungsgarantierte Währung, Z e i t schrift für das gesamte Kreditwesen, 5 . J h g . (1952) S. 533 ff; Finanzverfassung als selbständiges Normensystem, S. 130 f, 13 5; Finanzverfassungsrecht, Idee und Gestaltungsmöglichkeiten; Finanzverfassung, Verwirklichungsmöglichkeiten im System, S . 4 7 3 ff; Finanzverfassung als Real- und R e c h t s struktur der W i r t s c h a f t s - und Sozialordnung, S . 9 ff).

- 842 6. A b s c h n i t t G r u n d r e c h t s o r d n u n g und s o z i a l e I n t e r v e n t i o n I. 1.

Allgemeine Fragen

Verfassungsmäßige Rechte Menschenrechte außerhalb

und der

G r u n d - und Verfassung

D i e G r u n d r e c h t s o r d n u n g d e s B u n d e s - und L a n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t s i s t im R e c h t s r a u m d e r B u n d e s r e p u b l i k nicht ( m e h r ) die a l l e i n m a ß g e b l i c h e . N e b e n i h r gilt e i n e d r i t t e G r u n d r e c h t s s c h i c h t : D a s R e c h t d e r von den M i t g l i e d e r n d e s E u r o p a r a t e s a m Schut4 . N o v e m b e r 1950 g e s c h l o s s e n e n K o n v e n t i o n z u m z e d e r M e n s c h e n r e c h t e u n d G r u n d f r e i h e i t e n . Das Recht d e r Konvention ist i n d e s s e n nicht V e r f a s s u n g s r e c h t . Es h a t a u c h nicht den b e s o n d e r e n R a n g , den A r t . 25 GG den " a l l g e m e i n e n R e g e l n d e s V ö l k e r r e c h t s " e i n r ä u m t . 2) E s t e i l t " l a n d e s r e c h t l i c h " den g e s e t z e s r e c h t l i c h e n R a n g d e s Z u s t i m m u n g s g e s e t z e s . 3) A l l e r d i n g s s i c h e r t i h m d e r v ö l k e r r e c h t l i c h e H i n t e r g r u n d auf s e i n e W e i s e n a c h h a l t i g e r e B e a c h t u n g a l s s i e d e m i n n e r s t a a t l i c h a b ä n d e r b a r e n V e r f a s s u n g s - und G e s e t z e s r e c h t z u s t e h t . D o c h weist gerade dieser letzte Geltungsgrund über das staatliche R e c h t h i n a u s . D e r Inhalt d e s K o n v e n t i o n s r e c h t s w i r d v o m V ö l k e r r e c h t h e r b e s t i m m t . Nicht z u l e t z t d a s in d e r K o n v e n t i o n s e l b s t n i e d e r g e l e g t e S a n k t i o n s s y s t e m 4) g e w ä h r l e i s t e t , daß d i e s e k a u s a 1)

2)

3)

4)

I n s b e s . nicht ü b e r A r t . 1 A b s . 2 GG, wie D ü r i g ( M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . II R a n d n . 58) g e g e n ü b e r E c h t e r h ö l t e r (Die E u r o p ä i s c h e Menschenrechtskonvention im Rahmen d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g , J Z l O . J h g . (1955) S . 6 8 9 ff (691 f), m i t R e c h t f e s t s t e l l t ( w e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n ) . Vgl. E c h t e r h ö l t e r , a . a . O . S. 690 f; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 5 A n m . I I I 3 c; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 57; je m . e i n g e h . Nachw. G e s e t z ü b e r die K o n v e n t i o n z u m S c h u t z e d e r M e n s c h e n r e c h t e u n d G r u n d f r e i h e i t e n v o m 7 . A u g u s t 1952 (BGBl II S . 6 8 5 ; b e r . S. 953); G e s e t z ü b e r d a s Z u s a t z p r o t o k o l l vom 20. M ä r z 1952 z u r Konvention zum S c h u t z e d e r M e n s c h e n r e c h t e und G r u n d f r e i h e i t e n vom 20. D e z e m b e r 1956 (BGBl II S. 1879). - Z u r G e l t u n g s f r a g e s . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 59 und s e i n e N a c h weise; ferner Herzog, Das Verhältnis der Europäischen M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n zu s p ä t e r e n d e u t s c h e n G e s e t z e n , DÖV 12. J h g . (1959) S . 4 4 f f . S. f . v . a . G o l s o n g , D a s R e c h t s s c h u t z s y s t e m d e r E u r o p ä i s c h e n M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n , 1958. - G e g e n die G l e i c h stellung der "Menschenrechte" mit verfassungsmäßigen

- 843 le Beziehung in Permanenz fortwirkt. Eine rein innerstaatliche Betrachtungsweise würde d i e s e r " dritten Grundrechtsordnung" im deutschen Rechtsraum nicht gerecht. Daher muß das Recht der Konvention außer B e t r a c h t bleiben. Diese Untersuchung kann die Hürde zum V ö l k e r r e c h t hin nicht überspringen, ohne entweder unerträglich auszuufern oder die methodischen Besonderheiten, die eine sachgerechte Würdigung des "europäischen" Konvent i o n s r e c h t s unerläßlich voraussetzt, zu vernachlässigen. Schwer wiegt d i e s e r Verzicht nicht. D e r deutsche v e r f a s s u n g s rechtliche Grundrechtsschutz geht in a l l e r Regel weiter a l s derjenige der Konvention. Die wenigen anderen F ä l l e sind zumeist nicht von Bedeutung für die Ordnung der sozialen Intervention. Ist es im übrigen doch auch ein Kennzeichen der Konvention, daß s i e sich auf die ausgrenzenden Grundrechte konzentriert. Selbst die einzige Bestimmung, die ausdrücklich ein Thema aufnimmt, das ansonsten in den " s o z i a l e n " Grundrechten der Verfassungen behandelt zu werden pflegt, ist negativ gefaßt: " D a s Recht auf Bildung darf niemandem verwehrt werden" (Art. 2 A b s . 1 des Zusatzprotokolls zur Konvention).®)

5) 6)

7) 8)

Rechten und die Nachprüfung eines " M e n s c h e n r e c h t s " - V e r stoßes auf Verfassungsbeschwerde hin s. statt a l l e r anderen: B V e r f G E 4, 110 (111 f) 6, 389 (440) 10, 271 (274); BayVerfGH VGHE n . F . 8 II 74; Herzog, Nochmals: V e r f a s s u n g s b e s c h w e r de gegen Verletzungen der Menschenrechtskonvention? DÖV 13. J h g . (1960) S. 775 ff. Die Gegenmeinung - die sowohl die spezifische Aufgabe der Verfassungsgerichte a l s auch die durchgreifende Wirksamkeit des völkerrechtlichen Hintergrundes der " M e n s c h e n r e c h t e " verkennt - wird i n s b e s . von Guradze (Kann die Verfassungsbeschwerde auf eine V e r l e t zung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte gestützt werden? DÖV 13. J h g . (1960) S . 2 8 6 ff) v e r t r e t e n . Weitere Nachweise s . bei den Genannten. Vgl. Dürig, a . a . O . Randn. 60 ff. Zu den besonderen Aspekten des Verbotes der Zwangs- und Pflichtarbeit (Art. 4 A b s . 2 der Konvention) s. schon oben Abschnitt 5 III 3 c ( S . 8 0 0 ff). Berührungspunkte ergeben sich aus dem Recht auf Eheschließung (Art. 12 der Konvention) hinsichtlich der dienst rechtlichen Heiratsbeschränkung und aus dem Rechtsschutzanspruch (Art. 6 A b s . 1, 14 der Konvention) hinsichtlich des A r m e n r e c h t s . Darauf wird zurückzukommen sein. S. unten 3 (S. 848 ff). Den Versuch einer Gegenüberstellung der sozial relevanten Bestimmungen der Konvention mit den entsprechenden Nor-

- 844 In ganz anderen Dimensionen lagert die A l l g e m e i n e Erklärung der M e n s c h e n r e c h t e , welche die G e n e r a l v e r sammlung der Vereinten Nationen am 10. D e z e m b e r 1948 abgegeben hatte. Wie hätte sich der Block der m a r x i s t i s c h - l e n i n i s t i schen Länder dazu verstehen können, eine Erklärung allein von F r e i h e i t e n zu billigen? A b e r auch der sog. Westen mußte in j e n e r Weltstunde um die K r i s e der freiheitlichen Grundrechte an i h r e r "soziologischen G r e n z e " wissen. Wie eine Z a u b e r f o r m e l , welche die polemische Alternative zwischen der " F r e i h e i t des Hungernden" und der "Sattheit des Sklaven" synthetisch aussöhnen soll, klingt es, wenn in der P r ä a m b e l die Absicht kundgetan wird, "den sozialen F o r t s c h r i t t und b e s s e r e Lebensbedingungen bei g r ö ß e r e r F r e i h e i t zu f ö r d e r n " . Neben Garantien der F r e i h e i t des Eigentums und der Gleichheit enthält die Erklärung dann auch in den A r t . 22 - 26 ein wohlformuliertes s o z i a l e s Grundprogramm. ü ) Jedoch auch dieses muß h i e r außer B e t r a c h t bleiben, und zwar nicht nur wegen s e i n e r übernationalen P r o v e nienz sondern wegen s e i n e s Mangels an r e c h t l i c h e r - v ö l k e r r e c h t l i c h e r und s t a a t s r e c h t l i c h e r - Verbindlichkeit. 12) So scheint a l s letzte - durch A r t . 1 A b s . 2 GG 13) nahegelegte F r a g e die nach dem N a t u r r e c h t a l s der Quelle von Menschenrechten zu stellen zu sein. Allein sie erübrigt sich, ohne daß eine Diskussion über die Positivität von Naturrecht vonnöten w ä r e . Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Ordnung läßt keine naturrechtlichen Wünsche offen, l^)

9) 10) 11) 12)

13) 14)

men des internationalen und des innerstaatlichen Rechts unternimmt Trieschmann, Soziale Menschenrechte - Internationale Normen und deutsches A r b e i t s r e c h t , Bundesarbeitsblatt 1956, S. 452 ff. S. F e c h n e r , Die soziologische Grenze der Grundrechte, 1954. S . a . Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen R e c h t s s t a a t , S . 2 7 , der sich nicht zu Unrecht auf R o o s e v e l t s Proklamation (auch) der F r e i h e i t von Not bezieht. S. hierzu z . B . Kaufmann, Grundrechte und Wohlfahrtsstaat, Recht Staat Wirtschaft, Bd. IV (1953) S. 77 ff (84 f); T r i e s c h m a n n , a . a . O . (s. S. 843 z u F u ß n . 8 ) . S. f . v . a . E c h t e r h ö l t e r , Die Europäische M e n s c h e n r e c h t s konvention im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung, S. 690; v. Mangoldt-Klein, A r t . 25 III 3 c; Dürig, MaunzDürig, A r t . 1 A b s . II Randn. 56; j e m . eingeh.Nachw. Zur Bedeutung der Norm s . i n s b e s . Dürig, a . a . O . Randn. 73 ff. S. die Darstellung bei Dürig, a . a . O . Randn. 84 ff. Zum Ganzen s. f e r n e r oben S.663ff. - A . A . z . B . Hamel, a . a . O . S. 22:

- 845 2.

Grundrechte

und

G r u n d pf 1 i c h t e n

a)

A l l g e m e i n e s - die p r o g r a m m a t i s c h e n G r u n d p f l i c h t e n

Seit die A u t o r e n d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g in " v o l k s p ä d a g o g i s c h e m " E i f e r e s u n t e r n o m m e n h a b e n , den " B ü r g e r d e s D e u t s c h e n R e i c h e s d u r c h s e i n e V e r f a s s u n g s u r k u n d e nicht n u r ü b e r seine Rechte, sondern mit ebenso nachdrücklichem E r n s t e auch ü b e r s e i n e w i c h t i g s t e n v a t e r l ä n d i s c h e n P f l i c h t e n " zu u n t e r r i c h ten, i s t e s ü b l i c h g e w o r d e n , G r u n d r e c h t e und G r u n d p f l i c h t e n 2 ) a l s v e r f a s s u n g s s y s t e m a t i s c h e s Z w i l l i n g s p a a r zu v e r b i n d e n . Von d i e s e m D e n k s c h e m a h e r i s t m i t d e r F r a g e zu r e c h n e n , w a r u m h i e r n u r von G r u n d r e c h t e n und nicht a u c h von G r u n d p f l i c h t e n g e s p r o c h e n w e r d e n s o l l . Die A n t w o r t i s t : w e i l d a s G r u n d g e s e t z k e i n e a k t u e l l e n G r u n d p f l i c h t e n von s e l b s t ä n d i g e r B e d e u t u n g enthält. G r u n d p f l i c h t e n s t e l l e n den r e c h t s s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g g e b e r v o r ein D i l e m m a . P r i n z i p i e l l u n b e s c h r ä n k t - w i e a n d e r e r s e i t s d i e G r u n d f r e i h e i t e n - k ö n n e n G r u n d p f l i c h t e n nicht s t a t u i e r t w e r d e n , ohne F r e i h e i t l i c h k e i t und R e c h t s s t a a t l i c h k e i t zu b e e i n t r ä c h t i g e n . So b l e i b t n u r die A l t e r n a t i v e : e n t w e d e r w e r d e n die G r u n d p f l i c h t e n in r e c h t s s t a a t l i c h e r W e i s e b e s t i m m t und b e g r e n z t , o d e r es wird nur ihre gesetzliche Begründung p r o g r a m m a t i s c h angekündigt und - m ö g l i c h e r w e i s e - r e g u l i e r t . 3) D i e d e f i n i t i v e " v e r f a s s u n g s g e s e t z l i c h e P f l i c h t " m u ß w e g e n d e r S t a r r e und K ü r z e d e r V e r f a s s u n g die A u s n a h m e b l e i b e n . 4) In d e r R e g e l sind Grundpflichten daher n u r wegbereitende Ankündigungen e n t s p r e c h e n d e r g e s e t z l i c h e r V e r p f l i c h t u n g e n . D a s G r u n d g e s e t z kennt a u s d r ü c k l i c h n i e d e r g e l e g t e G r u n d p f l i c h t e n n i c h t . I h r e bloße P r o g r a m m a t i k m a g d e m auf A k t u a l i t ä t b e d a c h t e n 5 ) G r u n d g e s e t z g e - 1 b e r z u w i d e r g e w e s e n sein.®)

1) 2)

3)

4)

" D a s B o n n e r G r u n d g e s e t z enthält weniger G r u n d r e c h t e a l s d i e W e i m a r e r V e r f a s s u n g . Um s o m e h r w i r d h i e r die F r a g e n a c h den u n g e s c h r i e b e n e n M e n s c h e n r e c h t e n von p r a k t i s c h e r B e d e u t u n g " . D e m kann, wie g e s a g t , nicht z u g e s t i m m t w e r d e n . T h o m a , Die j u r i s t i s c h e B e d e u t u n g d e r g r u n d r e c h t l i c h e n S ä t ze d e r deutschen R e i c h s v e r f a s s u n g im allgemeinen, S . 2 8 . S. die Ü b e r s c h r i f t d e s Z w e i t e n H a u p t t e i l s d e r W e i m a r e r R e i c h s v e r f a s s u n g " G r u n d r e c h t e und G r u n d p f l i c h t e n d e r D e u t schen" . S. zu V o r s t e h e n d e m C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 174 f; d e r s . , Inhalt und B e d e u t u n g d e s Z w e i t e n H a u p t t e i l s d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , S. 597. S. h i e r z u und z u m N a c h f o l g e n d e n a u c h s c h o n oben S. 693. S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 174.

- 846 b)

Z u r Sozialpflichtigkeit

Das Grundgesetz hat sich damit dem Mißverständnis ausgesetzt, es habe mit dem Sozialstaatsprinzip eine allgemeine Soziabilitätspflicht begründen wollen. Diese Deutung der Sozialstaatsproklamation hat sich als unrichtig erwiesen. 2) Eine andere F r a g e ist, ob das Grundgesetz, indem es eine allgemeine Soziabilitätspflicht " v e r s c h w e i g t " , e i n e r extrem individualistischen Interpretation, i n s b e s . der Grundrechte, Raum geben wollte. Die Umstände sprechen dagegen.3) Doch kann das h i e r auf sich beruhen. F ü r diesen Zusammenhang genügt e s zu wissen, daß den B ü r g e r des Sozialstaats eine gesteigerte Sozialpflichtigkeit im engeren Sinn des Wortes " s o z i a l " trifft, welcher der grundgesetzlichen Sozialstaatsproklamation zugrunde l i e g t . D i e s e Implikation des Sozialstaatsprinzips ist d i e "Grundpflicht" des Grundgesetzes. c)

Grundrechte und Grundpflichten

Grundpflichten der vorbezeichneten A r t und i n s b e s . die sozialstaatliche Gemeinschaftsbindung des Individuums haben vor a l lem die i n t e r p r e t a t o r i s c h e Funktion, der Begründung e n t s p r e chender Pflichten durch das Gesetz legitimierend den Weg in die individualistischen Abwehrpositionen der Verfassung zu bahnen. Sie sind so den Grundrechten zugeordnet. Sie sind so a b e r auch den Vorbehalten verwandt, welche die Ausübung b e s t i m m t e r Grundrechte in einem bestimmten Sinn zur Pflicht machen und den G e s e t z g e b e r einladen, die Grundrechtsausübung e n t s p r e chend zu begrenzen. Pflichten d i e s e r Art finden sich im Verband des E i g e n t u m s r e c h t s (Art. 14 A b s . 2 GG). Weniger von direkt soz i a l e r Bedeutung ist die mit dem Recht der E l t e r n auf Erziehung i h r e r Kinder gepaarte Pflicht (Art. 6 A b s . 2 GG). D i e s e B e s t i m 5) 6)

1) 2) 3) 4) 1)

S. A r t . 1 A b s . 3 GG. S. v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz ( l . A u f l . ) , S . 3 9 . v.Mangoldt-Klein (S. 111 f) und Maunz (Deutsches S t a a t s r e c h t , S. 87) wollen diese Rechtfertigung deshalb nicht gelten l a s s e n , weil das Grundgesetz trotzdem nicht um p r o g r a m m a t i s c h e Bestimmungen herumgekommen i s t . Als ob die Seltenheit d i e s e r Ausnahmen nicht die Regel bestätigen würde! S. o. S. 6 7 6 f f . S. o. Abschnitt 5 II 1 b (S.684 ff) und c bb (S. 701). Man vergleiche i n s b e s . A r t . 2 A b s . 1 und 14 A b s . 1 und 2 GG. S. f. v . a . v. Mangoldt-Klein, S. 101. S. o. Abschnitt 5 II 1 ( S . 6 7 6 ff). S. oben Abschnitt 5 II 1 (S. 676 ff) (insbes. S.693 ff und S. 701) und 2 (S.706 ff) (insbes. S.716 ff und S . 7 2 9 ) .

- 847 m u n g e n h a b e n z w a r m e i s t a u c h den Z w e c k , die g e n a n n t e n P f l i c h t e n a u c h a l s s o l c h e und z w a r - wie m a n g e r n e s a g t - a l s " s i t t l i che" anzuerkennen. Rechtlich äußern sie eine aktuelle Wirkung j e d o c h e r s t in den g e s e t z l i c h e n R e g u l i e r u n g e n d e r P f l i c h t u n d des Rechts. Auf d i e s e W e i s e b e r ü h r e n s i e s i c h eng m i t j e n e n G r u n d r e c h t s b e s t i m m u n g e n , die eine P f l i c h t a u s d r ü c k l i c h z w a r nicht a n e r k e n n e n u n d i h r e B e g r ü n d u n g a u c h nicht f o r d e r n , s i e e i n e m g e w i s s e n Grundrecht gegenüber jedoch zulassen. Das Grundgesetz regelt s o die p e r s ö n l i c h e D i e n s t p f l i c h t ( A r t . 12 A b s . 2 - 4 GG; s . a . A r t . 4 A b s . 3 GG). So e r w e i s t s i c h s c h l i e ß l i c h , daß die " G r u n d p f l i c h t e n " - a b g e s e h e n von d e r " m o r a l i s c h e n " W i r k u n g , die s i e v i e l l e i c h t h a b e n , und d e m p o l i t i s c h e n I n t e g r a t i o n s w e r t , d e r ihnen b e i g e m e s s e n w e r d e n d a r f - v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h n i c h t s a n d e r e s sind a l s die " H i n t e r seite" der Grundrechtsordnung. d)

Z u r "einzigen eigentlichen rechtlichen Grundpflicht"

Z u m Schluß n o c h ein W o r t z u r " e i n z i g e n e i g e n t l i c h e n r e c h t l i c h e n Grundpflicht" einer jeden Verfassung, der Pflicht zum Gehorsam g e g e n ü b e r d e r V e r f a s s u n g und den G e s e t z e n . Im G r u n d g e s e t z f e h l t e i n e e n t s p r e c h e n d e V o r s c h r i f t . Sie i s t n i c h t s d e s t o w e n i g e r a u c h f ü r die g r u n d g e s e t z l i c h e V e r f a s s u n g s o r d n u n g s e l b s t v e r ständlich. 2)

1)

2)

T h o m a , Die j u r i s t i s c h e B e d e u t u n g d e r g r u n d r e c h t l i c h e n Sätz e d e r d e u t s c h e n R e i c h s v e r f a s s u n g im a l l g e m e i n e n , S . 2 , 29. S. zu d i e s e r G r u n d p f l i c h t f e r n e r N a w i a s k y , A l l g e m e i n e R e c h t s l e h r e , S. 38 f; A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l III, S . 9 4 f , 97. S. M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 8 8 . S. f e r n e r die v o r s t e h e n d Z i t i e r t e n und N a w i a s k y - L e u s s e r , E r l . zu A r t . 117, wo auch f ü r diese B e s t i m m u n g festgestellt wird, sie enthalte ins o w e i t e i n e " R e c h t s p f l i c h t , die a l l e r d i n g s s e l b s t v e r s t ä n d l i c h i s t , w e i l s i e s i c h u n m i t t e l b a r a u s dem Sinn d e r o b e r s t e n Rechtsnormen ergibt". - Des näheren s. zur Interpretation d e s G r u n d g e s e t z e s u n t e r d i e s e m G e s i c h t s p u n k t v. M a n g o l d t K l e i n , S . l l l ff, und die d o r t i g e n N a c h w e i s e .

- 848 -

3.

A u s g r e n z e n d e und b e w a h r e n d e Grundrechte und sog. " s o z i a l e " Grundrechte

a)

Allgemeines

aa)

Zur Unterscheidung

Wenn in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g d a s T h e m a " G r u n d r e c h t e " a n g e s c h n i t t e n w i r d , s o d r ä n g t s i c h v o r a l l e m die U n t e r s c h e i d u n g d e r G r u n d r e c h t e 1) auf z w i s c h e n den " s o z i a l e n " - f r ü h e r g e r n a u c h " s o z i a l i s t i s c h " g e n a n n t e n - G r u n d r e c h t e n , den " S o z i a l r e c h t e n " , den T e i l h a b e r e c h t e n , den v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n V e r b ü r g u n g e n s t a a t l i c h e r o d e r s t a a t l i c h g a r a n t i e r t e r L e i s t u n g e n auf d e r e i n e n und den " l i b e r a l e n " , den a u s g r e n z e n d e n und a b w e h r e n d e n , den S t a a t b e s c h r ä n k e n d e n G r u n d r e c h t e n , den F r e i h e i t s - u n d G l e i c h heit s v e r b ü r g u n g e n auf d e r a n d e r e n S e i t e . bb) Die a u c h " s o z i a l e " F u n k t i o n d e r A u s g r e n z u n g e n Die soziale Relevanz d i e s e r Unterscheidung ist augenfällig. A b e r s i e d a r f nicht d a z u f ü h r e n , d a s s o z i a l e G e w i c h t d e s m a t e r i e l l e n V e r f a s s u n g s r e c h t s e i n s e i t i g bei den " s o z i a l e n V e r f a s s u n g s r e c h t e n " zu s u c h e n . D e n A u s g r e n z u n g e n und A b w e h r r e c h t e n wohnt n i c h t m i n d e r e i n e s o z i a l e P r ä g e k r a f t inne a l s den s o g . " s o z i a l e n " 1)

2)

3)

E i n e an I n t e n s i t ä t , A k t u a l i t ä t und N a c h w e i s e n g e g e n w ä r t i g wohl n i r g e n d s ü b e r b o t e n e Ü b e r s i c h t zu den v e r s c h i e d e n e n K l a s s i f i z i e r u n g e n d e r G r u n d r e c h t e s . in dem A b s c h n i t t " I . Die Grundrechte. Vorbemerkungen" bei v. Mangoldt-Klein, S. 51 ff. G e l e g e n t l i c h w i r d a u c h von den s o g . G r u p p e n g r u n d r e c h t e n ( z . B . d e r F a m i l i e , d e r Koalitionen) a l s " s o z i a l e n " Grundr e c h t e n g e s p r o c h e n ( s . h i e r z u z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , S. 105 f). Das ist h i e r nicht gemeint. S. h i e r z u v o r a l l e m C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S . 1 6 9 f ; d e r s . , Inhalt und B e d e u t u n g d e s z w e i t e n H a u p t t e i l s d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , S. 594 f; H a n s H u b e r , S o z i a l e V e r f a s s u n g s r e c h t e ? in " D i e F r e i h e i t d e s B ü r g e r s i m s c h w e i z e r i s c h e n Recht", Festgabe der Juristischen Fakultäten der schweizerischen Universitäten zur Hundertjahrfeier der Bundesverf a s s u n g , 1948, S. 149 ff; S c h e u n e r , Die i n s t i t u t i o n e l l e n G a r a n t i e n d e s G r u n d g e s e t z e s , S . 9 6 ff; F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 18 ff, 35; v . M a n g o l d t - K l e i n , S.71 f f j Leibholz, Strukturprobleme der modernen D e m o k r a t i e , S . 8 7 f, 130 f; w e i t e r e N a c h w . s . b e i den Z i t i e r t e n , i n s b e s . bei v. Mangoldt-Klein, a . a . O .

- 849 G r u n d r e c h t e n . 1) D a s gilt nicht nur im a l l g e m e i n e n Sinne des " S o z i a l e n " ; a l s o nicht etwa nur in d e r W e i s e , daß die F r e i h e i t s r e c h t e e i n e f r e i h e i t l i c h e G e s t a l t u n g d e r W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g bedingen, die ganz notwendig u n t e r s c h i e d l i c h e B e d ü r f n i s b e f r i e d i g u n g s potenzen s c h a f f t , o d e r in d e r W e i s e , daß das G r u n d r e c h t des E i g e n t u m s vorhandene V e r m ö g e n s d i f f e r e n z e n k o n s e r v i e r t u s w . E s gilt auch im s p e z i e l l e r e n und positiven Sinn. " S o z i a l e " R e c h t e können v i e l l e i c h t die T e i l h a b e s i c h e r n . Sie können damit v i e l l e i c h t auch die v i e l b e s a g t e " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " ( F l u m e ) s i c h e r n , a b e r doch nicht die " F r e i h e i t von d e r T e i l h a b e " , von dem A n g e w i e s e n - S e i n auf die T e i l h a b e am G e m e i n e n . Sie a b e r ist das W i d e r l a g e r d e r " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " , die von d e r Macht des A n g e w i e s e n - S e i n s auf die T e i l h a b e a u f g e s o gen wird, wenn j e n e A l t e r n a t i v e aufgehört hat zu e x i s t i e r e n . 2) Und s i e i s t in g e w i s s e m G r a d auch P r ä m i s s e d e r T e i l h a b e d e r j e nigen, die i h r e r notwendig b e d ü r f e n . 3) A u s g r e n z u n g e n und A b w e h r r e c h t e gewähren - in a n d e r e r W e i s e a l s die " s o z i a l e n " G r u n d r e c h t e - s e l b s t T e i l h a b e , j e d e n f a l l s e i n e C h a n c e d e r T e i l h a b e : nicht am G ü t e r f l u ß d e r s t a a t l i c h e n U m v e r teilung und Zuteilung, sondern eigenständig und u n m i t t e l b a r an d e r an s i c h vorhandenen G ü t e r m a s s e . E i n f ü h r e n d e r V e r t r e t e r des zeitgenössischen Liberalismus sagt, e s s e i " v e r f e h l t , anzunehm e n , daß ' K l a s s e n i n t e r e s s e n ' die U n t e r n e h m e r a n t r e i b e n , f ü r 1) 2) 3)

4) 5)

S . a u ß e r den V o r g e n a n n t e n auch Spanner, D i e R o l l e d e r V e r f a s s u n g im g e g e n w ä r t i g e n p o l i t i s c h e n und s o z i a l e n L e b e n , S. 14 f. S . h i e r z u Kaufmann, G r u n d r e c h t e und W o h l f a h r t s s t a a t , S . 81; H a m e l , Die Bedeutung d e r G r u n d r e c h t e im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , 1957, S . 23 ff. V g l . R o h r b e c k , Die f r e i w i l l i g e A l t e r s v e r s o r g u n g a l s B e s t a n d teil der sozialen Sicherheit, Deutsche Versicherungszeits c h r i f t , 8. J h g . (1954) S . 4 ff ( 4 ) : " Denn n u r eine w u r z e l f e s t e W i r t s c h a f t kann aus i h r e m E i n k o m m e n M i t t e l a b s p a l t e n , die a u s g l e i c h e n d e n s o z i a l e n Z w e c k e n dienen können. E i n e s o l c h e W u r z e l f e s t i g k e i t wird a b e r l e d i g l i c h durch S e l b s t h i l f e , auch b e i E r s t r e b u n g d e r eigenen S i c h e r h e i t im W i r t s c h a f t s l e b e n e r r e i c h t . Wenn j e d e r in d e r Stunde d e r Not l e d i g l i c h auf S t a a t o d e r G e m e i n d e a n g e w i e s e n w ä r e , würden bald die öff e n t l i c h e n M i t t e l e r s c h ö p f t sein und den e i n z e l n e n die ganze S c h w e r e des S c h i c k s a l s t r e f f e n " . S . a . Hamel, a . a . O . v . M i s e s , A r t . " L i b e r a l i s m u s (II)" im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 6, 1959, S. 596 ff ( 5 9 9 ) .

- 850 unbeschränkte Wirtschaftsfreiheit einzutreten. Wer für Wirts c h a f t s f r e i h e i t e i n t r i t t , w i l l v i e l m e h r j e n e n h e u t e a r m e n und u n b e k a n n t e n M ä n n e r n B a h n s c h a f f e n , die in k o m m e n d e n J a h r e n d i e j e n i g e n , die h e u t e r e i c h e U n t e r n e h m e r s i n d , e n t w e d e r v e r d r ä n gen oder z u r höchsten Anspannung i h r e r K r ä f t e zwingen w e r d e n " . D i e s e r p o t e n t i e l l e R o l l e n t a u s c h i s t nicht g e r a d e d a s , w a s h i e r u n t e r " s o z i a l " v e r s t a n d e n w i r d ; und die b e h a u p t e t e G e s e t z m ä ß i g k e i t e n t s p r i c h t nicht s o d e r W i r k l i c h k e i t , wie s i e s i c h den A n s c h e i n g i b t . A b e r s i e r u f t doch die e m i n e n t s o z i a l e B e d e u t u n g d e r b e r u f l i c h e n A u f s t i e g s c h a n c e n in E r i n n e r u n g , die e t w a m i t d e r B e r u f s u n d G e w e r b e f r e i h e i t v e r b u n d e n s i n d . 6) E i n a n d e r e s B e i s p i e l i s t das klassische "soziale" Freiheitsrecht, das Koalitionsrecht. Nicht m i n d e r d e u t l i c h w i r d d e r Z u s a m m e n h a n g im E i g e n t u m s r e c h t . " D i e b e i d e n g r o ß e n S e h n s ü c h t e d e s h e u t i g e n M e n s c h e n , die von j e d e r m a n n n e b e n e i n a n d e r e r h o f f t w e r d e n . . . s i n d ' F r e i h e i t ' u n d ' S i c h e r h e i t ' . Auf ö k o n o m i s c h e m G e b i e t v e r s ö h n e n s i c h F r e i h e i t und S i c h e r h e i t im ' E i g e n t u m * . E i g e n t u m i s t ' f r e i h e i t s d u r c h wirkte ökonomische S i c h e r h e i t ' , oder umgekehrt 'ökonomisch ges i c h e r t e F r e i h e i t ' " . ^ ) In ganz a n d e r e r W e i s e w i r k t d e r G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z in d e r " s o z i a l e n " R i c h t u n g . D e r Idee n a c h b r i s a n t e r a l s F r e i h e i t s - und E i g e n t u m s r e c h t e . A b e r d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e B e f u n d stößt h i e r s c h o n auf die G r e n z e zu den a m b i valenten - ausgrenzenden u n d teilhabeverschaffenden - Rechten, die in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g n o c h nicht g e m e i n t s i n d . ^ ) c c ) Die a u c h f r e i h e i t l i c h e F u n k t i o n d e r " s o z i a l e n " G r u n d r e c h t e Können a u s g r e n z e n d e R e c h t e s o m i t auf i h r e W e i s e a u c h T e i l h a b e g e w ä h r e n , so g a r a n t i e r e n a n d e r e r s e i t s " a u c h die G r u n d r e c h t e , die n u r A n s p r ü c h e auf L e i s t u n g e n b e s t i m m e n , . . . F u n k t i o n e n d e r F r e i h e i t : denn die A n s p r ü c h e g e h e n auf B e s e i t i g u n g d e r s o z i a l e n U m s t ä n d e , die die A u s ü b u n g s o l c h e r F u n k t i o n e n v e r h i n 6)

7) 8) 9)

E s i s t d a s V e r d i e n s t W e r n e r s ( A n m . zu OVG B e r l i n , U r t . v . 2. J u n i 19 54 - OVG I B 1 5 9 / 5 3 - S. 564; S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t s p r e c h u n g , S . 9 9 ) , die I n t e r p r e t a t i o n d e s A r t . 12, die a n s o n s t e n n u r d a r a u f b e d a c h t i s t , ü b e r die B e s c h r ä n k u n g e n n a c h z u d e n k e n , die d e r B e r u f s - und G e w e r b e f r e i h e i t im sozialen I n t e r e s s e auferlegt werden sollen, könn e n und d ü r f e n , auf d i e s e n p o s i t i v e n A u s b l i c k v e r w i e s e n zu haben. S. h i e r z u a u c h F o r s t h o f f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S. 19. D ü r i g , D e r Staat und die V e r m ö g e n s w e r t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e c h t i g u n g e n s e i n e r B ü r g e r , S. 52. S. unten S.

- 851 dern". Die Gewährleistung der F r e i h e i t wehrt Hemmungen ab, die sich der Entfaltung einer Potenz in den Weg stellen könnten. Sie ist eine Chance, von der nur derjenige Gebrauch machen kann, der in entsprechender Weise potent i s t . Die ausgrenzenden "Grundrechte brauchen offenbar ein Mindestmaß wirtschaftlichen Wohlstandes, um verwirklicht werden zu können". 2) Aber nicht nur d a s : e s gibt Situationen, "wo infolge s o z i a l e r und wirts c h a f t l i c h e r Notlagen die Grundrechte aufhören, dem Menschen etwas zu bedeuten". 3) Hier hat der Staat in e r s t e r Linie die ökonomischen Grundlagen aufzubessern, damit die Werte nicht v e r loren gehen, denen die ausgrenzenden Grundrechte dienen. 4) " S o z i a l e " Grundrechte können den Zweck haben, dieses E i n g r e i fen s i c h e r z u s t e l l e n . dd) Erscheinungsformen und Wirkungsweise der " s o z i a l e n " Verbürgungen Teilhabe- und F r e i h e i t s r e c h t e ergänzen sich also, sind aufeinander zugeordnet. A b e r sie sind dabei einander nicht adäquat. W i r kungsgrad und Wirkungsweise unterscheiden sie grundlegend. Ausgrenzungsrechte finden in der Verfassung eine wirksame und a n d e r e r s e i t s auch unentbehrliche höchste Gewährleistung. Sie l a s s e n sich, sofern der Mechanismus der Rechtsfindung und und des Rechtsvollzugs überhaupt funktioniert, auch und gerade a l s verfassungsmäßige Rechte zuverlässig durchsetzen. Teilhab e r e c h t e setzen ein Objekt der Teilhabe voraus. D i e s e s ist vom Recht h e r nur bedingt b e h e r r s c h b a r und zwar doppelt bedingt vom knappen und s t a r r e n V e r f a s s u n g s r e c h t . Abwehrrechte können - eventuell unter dem nötigen Vorbehalt g e s e t z l i c h e r B e 1) 2) 3) 4)

1)

Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen R e c h t s staat, S . 1 9 . S . a . S . 2 3 u . p a s s i m . F e c h n e r , Die soziologische Grenze der Grundrechte, 1954, S. 16 ff ( Z i t a t : S. 18). ebd., S . 2 1 . Diese Zusammenhänge wurden b i s h e r schon wiederholt in E r ö r t e r u n g der Wechselbezüge von Demokratie und s o z i a l e r Intervention und Rechtsstaat und s o z i a l e r Intervention angesprochen. - Aus dem Schrifttum s . nochmals Kaufmann, Grundrechte und Wohlfahrtsstaat, S. 81; Hesse, D e r Gleichheitsgrundsatz im Staatsrecht, S. 185; Hamel, Die Bedeutung der Grundrechte im sozialen Rechtsstaat, S . 2 3 ff. S. hierzu und zum Folgenden die oben S . 8 4 8 zu Fußn. 3 Z i t i e r t e n sowie oben S.396ffund die dortigen Nachweise. S. f e r n e r Dürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 93 und 94 m . eingeh. Nachw.; s . a . G e i g e r , Grundrechte und Rechtsprechung, S . 2 8 f f .

- 852 schränkung - schon grundsätzlich unbeschränkt als aktuelles Recht gewährt werden. L e i s t u n g s r e c h t e können nicht ebenso schon als Allgemeinsätze effektiv sein. Das R e s e r v o i r der F r e i heit ist a p r i o r i unbegrenzt. Das R e s e r v o i r der vom Staat zu v e r teilenden Güter ist a priori begrenzt. 2) Die Summe der zu schaffenden Güter ist nicht verläßlich a b s e h b a r . D e r Gebrauch gewährt e r F r e i h e i t kann grundsätzlich dem einzelnen überlassen bleiben. Die an den Staat zu stellenden Ansprüche können nicht unbegrenzt, auch nicht vorläufig unbegrenzt gewährt werden. T e i l haberechte können in der Verfassung grundsätzlich nicht unbedingt, nicht endgültig, nicht unmittelbar vollziehbar e r r i c h t e t werden. Allenfalls eine flexible gesetzliche oder verordnungsrechtliche Rechtsetzung kann sie effektiv gewähren. Meist b e darf es auch noch der insoweit normativ nur s e h r unvollkommen lenkbaren Bemühungen der Verwaltung, um die Voraussetzungen i h r e r Erfüllung zu schaffen. Verfassungsmäßige Teilhaberechte bewirken a b e r nicht - bei weitem nicht - so unmittelbar und s i c h e r die soziologischen Voraussetzungen der Abwehrrechte, wie diese den notwendigen r e c h t s s t a a t l i c h e n Überbau der Teilhabe herstellen. A u s n a h m s w e i s e sind T e i l h a b e r e c h t e auch unmittelbar v o 11 z i e h b a r e . E s sind dies vor allem die " u n e c h t e n " T e i l h a b e r e c h t e . ^ ) Von diesen sind die einen in Wahrheit Ausgrenzungen, wie etwa die Schulgeldfreiheit. 5) Die Leistung ist in diesem F a l l e der Unterricht. Die S c h u l g e l d - " F r e i h e i t " ist, wie schon der Name sagt, nur die Abwehr eines Gebührenverlangens für diesen Unterricht. Die andere Gruppe " u n e c h t e r " T e i l haberechte gewährt Leistungen, die nicht vom Staate zu e r b r i n gen sind. E s sind V o r s c h r i f t e n über den zwischenbürgerlichen Sozialausgleich ( z . B . das Recht auf Urlaub, auf Vergütung des 2) 3)

4) 5)

E s kann sich nur um knappe Güter handeln. An der V e r t e i lung von Gütern, die in keiner Weise knapp sind, durch den Staat besteht n i e m a l s ein I n t e r e s s e . P o s i t i v zur Möglichkeit von Teilhaberechten i n s b e s . Abendroth, Diskussionsbeitrag zu " B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s " , S . 8 8 . P o s i t i v e r a l s d i e s e r Text und s e i ne eigenen Nachweise auch v. Mangoldt-Klein, S. 71 ff. Das Adjektiv "unecht" bezieht sich h i e r nicht auf das " R e c h t " sondern auf die " T e i l h a b e " . Zum B e g r i f f des "unechten Grundrechts" s. unten S. 854 zu Fußn. 8. Z . B . s . Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s staats, S. 19 f; Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 93 F u ß n . 3 .

- 853 feiertäglichen Lohnausfalles usw.).®' A b e r auch " e c h t e " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e L e i s t u n g s r e c h t e s i n d d e n k b a r , wenn s i e in e i n e m R a h m e n b l e i b e n , d e r die Gesamtleistungsfähigkeit des Staates n o r m a l e r w e i s e nicht ber ü h r e n k a n n , z . B . M i n i m a l l e i s t u n g e n wie die ö f f e n t l i c h e F ü r sorge oder exzeptionelle Versorgungsleistungen. J e d o c h die E r f ü l l u n g d e r g r o ß e n L e i s t u n g s a u f g a b e n d e s S t a a t e s k a n n d u r c h die V e r f a s s u n g n u r in d e r W e i s e v o r g e s t a l t e t w e r d e n , daß den k o m p e t e n t e n S t a a t s o r g a n e n - a u s r e c h t s s t a a t l i c h e n G r ü n den in e r s t e r L i n i e a l s o dem G e s e t z g e b e r - M a ß r e g e l n über d a s zugunsten der "Berechtigten" V e r a n l a ß t e erteilt werd e n . D i e Sanktion i s t dabei n o c h e i n i g e r m a ß e n k o m p l e t t , wenn a n e i n e n v o r h a n d e n e n S t a n d a r d a n g e k n ü p f t w e r d e n kann, d e r e r h a l t e n b l e i b e n s o l l . " S o z i a l e " R e c h t e k ö n n e n so m i t E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e n k o m b i n i e r t s e i n und den M a ß n a h m e n , G e s e t z g e b u n g s a k t e n u s w . v e r n i c h t e n d e n t g e g e n t r e t e n , die d e r G a r a n t i e z u w i d e r die v o r h a n d e n e n E i n r i c h t u n g e n a b b a u e n . A u c h v e r b i n d l i c h e P r o g r a m m e können e i n e n e g a t i v e W i r k u n g d i e s e r A r t ä u ß e r n , wenn die in E r f ü l l u n g d e s V e r f a s s u n g s a u f t r a g e s g e t r o f f e n e n R e g e l u n g e n und V e r a n s t a l t u n g e n w i e d e r b e s e i t i g t o d e r in e i n e r dem v e r b i n d l i c h e n W o l l e n d e s P r o g r a m m e s w i d e r s p r e c h e n d e n W e i s e v e r m i n d e r t w e r d e n s o l l e n . D a s Subjekt d e s " s o z i a l e n " G r u n d r e c h t s kann in d i e s e n F ä l l e n d a s V e r h a l t e n s e i n e s s t a a t l i c h e n " A n s p r u c h s g e g n e r s " e i n i g e r m a ß e n b e h e r r s c h e n und so s e i n e P o s i t i o n r e a l i s i e r e n . D i e s a b e r doch w i e d e r n u r , w e i l e s s i c h d e r Sache n a c h u m A b w e h r r e c h t e - u m die N e g a t i o n e i n e s M i n u s g e g e n ü b e r d e m v o r h a n d e n e n und g e w ä h r l e i s t e t e n Stand d e r T e i l h a b e - h a n d e l t . Die S c h w e l l e zu A b w e h r und A u s g r e n z u n g i s t i m m e r a u c h die S c h w e l l e z u r E f f e k t i v i t ä t . D a ß e s u m L e i s t u n g e n und T e i l h a b e geht, m i n d e r t die S t a b i l i t ä t s o l c h e r P o s i t i o n e n dann f r e i l i c h i m m e r n o c h h i n r e i c h e n d . Wo a b e r e i n e T e i l h a b e n o c h nicht " e i n g e r i c h t e t " i s t , wo L e i s t u n g e n n e u v o r g e s e h e n und g e w ä h r t w e r d e n s o l l e n , wo P o s i t i v e s n i c h t n u r b e i z u b e h a l t e n s o n d e r n zu s c h a f f e n , zu f o r m e n , zu l e i s t e n i s t , da v e r l i e r t s i c h die R e a l i t ä t d e r " B e r e c h t i g u n g " . D a s z e i g t s i c h s c h o n b e i v e r b i n d l i c h e n P r o g r a m m e n . N u r wenn s i e sowohl h i n s i c h t l i c h d e s V e r f a s s u n g s b e f e h l s a n s i c h wie a u c h h i n s i c h t l i c h d e r L e g i t i m a t i o n d e r B e r e c h t i g t e n h i n r e i c h e n d konk r e t i s i e r b a r s i n d , i s t e i n e Sanktion d u r c h e i n e i h r e r N a t u r n a c h 6)

Vgl. H a n s H u b e r , S o z i a l e V e r f a s s u n g s r e c h t e ? S . 1 5 8 ; w e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i v. M a n g o l d t - K l e i n , S. 74 f . Die von v . M a n g o l d t - K l e i n (S. 75) a u f g e w o r f e n e t e r m i n o l o g i s c h e F r a g e zu e r ö r t e r n , i s t nicht v e r a n l a ß t .

- 854 nicht v o l l s t r e c k b a r e gerichtliche F e s t s t e l l u n g d e r V e r f a s s u n g s widrigkeit der entsprechenden gesetzgeberischen Unterlassung überhaupt d e n k b a r . I n allen übrigen F ä l l e n ist an eine Durchs e t z u n g d e s " R e c h t s " n i c h t m e h r zu d e n k e n : nicht b e i v e r b i n d l i c h e n a b e r w e g e n i h r e r U n b e s t i m m t h e i t nicht auf ein p e r s ö n l i c h e s R e c h t hin k o n k r e t i s i e r b a r e n P r o g r a m m e n ; nicht b e i u n v e r b i n d l i c h e n P r o g r a m m e n ; nicht b e i G r u n d s a t z r e g e l u n g e n , die g e w i s s e E n t s c h e i d u n g e n n u r f ü r den F a l l v o r w e g n e h m e n , daß d e r G e s e t z g e b e r e i n e e i n s c h l ä g i g e R e g e l u n g zu t r e f f e n u n t e r n i m m t , ohne ihn zu d i e s e r R e g e l u n g an s i c h v e r a n l a s s e n zu w o l l e n . H i e r v e r f l ü c h t i g e n s i c h s u b j e k t i v e R e c h t s - Q u a l i t ä t und R e c h t s S u b j e k t i v i t ä t . Und h i e r i s t a u c h die G r e n z z o n e zu den " u n e c h ten" Grundrechten. Diese regeln F r a g e n des gesellschaft7) 8)

S. oben S. 5 5 7 f f . M a u n z ( D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 8 2 ) nennt so die " G e s a m t regelungen des gesellschaftlichen Lebens". E r versteht d a r u n t e r das im Text G e m e i n t e . D e r Begriff d e r " G e s a m t regelungen des gesellschaftlichen Lebens" wird h i e r je-, d o c h in e i n e m w e i t e r e n Sinne g e b r a u c h t . D a r i n , daß die r e i n objektiven P r o g r a m m e u s w . , soweit sie sich als " s o z i a l e Grundrechte" g e r i e r e n oder sonstwie als solche bezeichnet werden, keine "echten" sondern allenfalls nur "unechte" G r u n d r e c h t e s e i n können, s t i m m e n m i t M a u n z a u c h C a r l S c h m i t t ( V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 163 ff), H a n s H u b e r (Soziale V e r f a s s u n g s r e c h t e ) und wohl a u c h Ule (Die G r u n d r e c h t e , DV 2. J h g . (1949) S. 333 ff) ü b e r e i n . Doch g r e n z e n v o r a l l e m S c h m i t t und H u b e r die " e c h t e n " G r u n d r e c h t e noch e n g e r ein, i n d e m s i e n u r die a u s g r e n z e n d e n d a r u n t e r v e r s t e h e n . D e n k b a r wäre es schließlich, unter "echten" Grundrechten nur ( a k t u e l l e ) s u b j e k t i v - ö f f e n t l i c h e R e c h t e zu v e r s t e h e n ( s . v. M a n g o l d t - K l e i n , S . 1 1 0 ; s . a . Ule, a . a . O . ) . D i e s e r B e g r i f f k ö n n t e w i e d e r w e i t e r s e i n a l s d e r S c h m i t t s und H u b e r s , i n dem e r n ä m l i c h auch leistungsgewährende G r u n d r e c h t e einbezieht, soweit sie n u r aktuelle subjektiv-öffentliche Rechte g e w ä h r e n , u n d wohl e n g e r a l s d e r von M a u n z , d e r a u c h nicht aktuelle aber subjektbezogene P r o g r a m m e einzubeziehen scheint. D e r V e r f a s s e r würde diese Begriffsbildung vorzieh e n . Doch i s t kein A n l a ß , d i e s e b e g r i f f l i c h e F r a g e h i e r zu v e r t i e f e n . D i e B e d e n k e n v . M a n g o l d t - K l e i n s (S. 110), von " e c h t e n " und " u n e c h t e n " G r u n d r e c h t e n zu s p r e c h e n , s e i u n k l a r und d a h e r nicht b i l l i g e n s w e r t , s i n d i m a l l g e m e i n e n b e g r ü n d e t . Doch d ü r f t e n a c h d e m g e g e n w ä r t i g e n Stand d e r L e h r e von den G r u n d r e c h t e n , i n s b e s . w a s den G e g e n s a t z von obj e k t i v e m und s u b j e k t i v e m R e c h t b e t r i f f t (vgl. v. M a n g o l d t -

- 855 l i e h e n L e b e n s o h n e den A n s c h e i n o d e r die A b s i c h t e i n e r s u b jektiven Berechtigung r e i n o b j e k t i v r e c h t 1 i c h . 9) D a s i e in d e r R e g e l a b e r I n t e r e s s e n g e g e n s ä t z e e n t s c h e i d e n , b e günstigen s i e f r e i l i c h i m m e r irgendwie einen K r e i s von I n t e r e s s e n t e n , während s i e einen a n d e r e n b e n a c h t e i l i g e n . Die E f f e k t i v i t ä t d e r " s o z i a l e n " V e r f a s s u n g s v e r b ü r g u n g e n i s t i m a l l g e m e i n e n a l s o g e r i n g . D a s schadet auch i h r e m I n t e g r a t i o n s w e r t . 10) D e r p a p i e r e n e V e r f a s s u n g s t e x t zählt in d i e s e r n ü c h t e r nen Z e i t wenig, wenn ihn die V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t nicht v e r i f i z i e r t . M i t t e l s " s o z i a l e r " G r u n d r e c h t e kann die V e r f a s s u n g die V e r f a s s u n g s w i r k l i c h k e i t a b e r m e i s t nicht m e h r b e e i n f l u s s e n a l s e i n e r s i c h am eigenen Schöpfe aus dem Sumpfe zu ziehen i m s t a n de i s t . e e ) F r e i h e i t und T e i l h a b e - zu den G r e n z e n d e r V e r f a s s u n g s synthese S o z i a l e P o l i t i k und f r e i h e i t l i c h e , bewahrende S t a a t s - und S o z i a l g e s t a l t u n g s t e h e n s i c h in s t a r k e r Spannung g e g e n ü b e r . E i n S y s t e m d e s durch keine s t a a t l i c h e K o n t r o l l e g e s t ö r t e n l i b e r a l e n c a t c h - a s - c a t c h - c a n v e r m e i d e t d i e s e F r i k t i o n e n e b e n s o wie ein S y s t e m d e r Hilfe und S i c h e r h e i t , das auf dem A u s l ö s c h e n d e r p e r s ö n l i c h e n F r e i h e i t und e i n e s p e r s ö n l i c h e n B e s i t z s t a n d e s basiert. D a s N e b e n e i n a n d e r von " s o z i a l e n " und " l i b e r a l e n " K l e i n , S . 80 ff und die dortigen N a c h w e i s e ) , und v o r a l l e m n a c h d e r j ü n g e r e n v e r f a s s u n g s p o l i t i s c h e n Entwicklung z u r m ö g l i c h s t e n Aktualität d e r e i n g e r ä u m t e n R e c h t e , keine Unk l a r h e i t dann a u f k o m m e n , wenn m a n von bloß o b j e k t i v r e c h t l i c h e n G r u n d s ä t z e n , von P r o g r a m m e n ohne f i x i e r b a r e n Subj e k t s b e z u g usw. a l s von " u n e c h t e n " G r u n d r e c h t e n s p r i c h t , wenn schon ä u ß e r e Z u s a m m e n h ä n g e dazu zwingen, überhaupt von " G r u n d r e c h t e n " zu s p r e c h e n . 9) G e m e i n t sind h i e r nicht die G r u n d s a t z n o r m e n im w e i t e r e n Sinn, die a l s o b j e k t i v r e c h t l i c h e R e c h t s s ä t z e auch in den G r u n d r e c h t e n und im o r g a n i s a t o r i s c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t enthalten s e i n können ( s . z . B . v. M a n g o l d t - K l e i n , S. 86 ff und s e i n e N a c h w e i s e ) , sondern n u r d i e j e n i g e n V e r f a s s u n g s s ä t z e , die nur o d e r w e n i g s t e n s p r i m ä r o b j e k t i v e S a c h r e g e l u n g e n enthalten. 10) V g l . zum I n t e g r a t i o n s w e r t Smend, Die V e r f a s s u n g des D e u t s c h e n R e i c h e s , 1929, S . X X I V f; d e r s . , V e r f a s s u n g und V e r f a s s u n g s r e c h t ( z i t i e r t nach " S t a a t s r e c h t l i c h e Abhandlungen") S. 260 ff. 1) D a m i t s o l l nicht v e r s c h w i e g e n werden, daß s i c h auch gegen

- 856 V e r f a s s u n g s r e c h t e n in e i n e r Verfassung spiegelt die aufgezeigte Spannung w i e d e r . 2) E s ist ein Versuch i h r e r Auflösung und B a lance. A b e r infolge der verschiedenen Funktionsweise und Wertigkeit der beiden R e c h t s - T y p e n ist es ausgeschlossen, den Spannungsausgleich - auch nur in den Grenzen, in denen e r der Sache nach überhaupt möglich ist - schon in der Verfassung herbeizuführen."*) Eine Verfassung, die g l e i c h e r w e i s e das sozial Notwendige bewirkt und die F r e i h e i t maximal wahrt, ist schon um deswillen undenkbar, weil sie das sozial Notwendige nicht selbst und unmitt e l b a r bewirken kann. T r ü g e r i s c h wäre e s , den Ausgleich innerhalb der Verfassung durch den Vorrang der " s o z i a l e n " V e r f a s s u n g s r e c h t e herbeiführen zu wollen, m . a . W . den ausgrenzenden Grundrechten die Zähne auszubrechen, mit denen sie sich gegen den sozial intendierten Eingriff wehren könnten. Das würde die von ihnen ausgehenden Hemmungen des sozialen Ausgleiches - wenn nicht die Hemmungen schlechthin - beseitigen. A b e r es wäre keine Synthese. Die Spannung würde ausschließlich zugunsten des Sozialen und zuungunsten der Abwehrpositionen aufgelöst. Und wiederum: D e r " s o z i a l e " Sollzustand wäre auch damit noch nicht bewirkt. Nur einzelne in r e c h t s s t a a t l i c h e r Weise a l s unmittelbar vollziehbare Normen gestaltete " s o z i a l e " Grundrechte können Ausnahmen gegenüber den Abwehrrechten schaffen. Die weiteren " s o z i a l e n " Verbürgungen können nur mittelbar, über den Inhalt - g e n a u e r : die Auslegung - der Ausgrenzungsrechte auf ihr Ziel hinwirken. Nur so ist eine Synthese von Teilhabe und F r e i h e i t im Gegenüber ausgrenzender und gewährender V e r f a s s u n g s r e c h t e möglich. ^

2) 3) 4)

eine rein l i b e r a l e Politik vom sozialen Verlangen und gegen einen unfreiheitlichen Sozialismus vom Drang nach F r e i h e i t und Entfaltung h e r Widerstände ergeben. Doch geht es h i e r nur um die innere Spannung der verbindenden S y s t e m e . Vgl. v. Mangoldt-Klein, S. 72 ff und seine Nachweise; L e i b holz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, S . 8 8 , 130 Das ist der.Grundtenor F o r s t h o f f s in " B e g r i f f und Wesen des sozialen Recht s s t a a t s . Die Synthese ist jedoch nicht so ausnahmslos unmöglich, wie F o r s t h o f f behauptet. Vorstehendes betrifft einen Teilaspekt des V e r h ä l t n i s s e s von Sozialstaatlichkeit und R e c h t s s t a a t l i c h k e i t . F ü r a l l e s weitere darf daher auf die Abschnitte 4 (S. 396 ff) und 5 (S.673 ff), i n s b e s . auf S.744 ff verwiesen werden.

- 857 ff)

Ambivalente Verfassungsrechte

In d e r n e u e r e n Entwicklung d e r G r u n d r e c h t e hat s i c h die E r k e n n t n i s von d e r U n g l e i c h a r t i g k e i t d e r positiven und d e r negativen, d e r " s o z i a l e n " und d e r " l i b e r a l e n " G r u n d r e c h t e m e h r und m e h r d u r c h g e s e t z t und zu e i n e r g e w i s s e n K o n z e n t r a t i o n auf d i e s e g e f ü h r t . Z u g l e i c h hat s i c h a b e r g e z e i g t , daß a u s g r e n z e n d e G r u n d r e c h t e im Staat d e r D a s e i n s v o r s o r g e , des s o z i a l e n A u s g l e i c h e s und d e r p e r m a n e n t e n l e i s t e n d e n Ingerenz in die individuelle S p h ä r e g e w i s s e r m a ß e n in eine " s o z i a l e " Funktion e i n r ü c k e n . D a m i t s o l l nicht noch e i n m a l auf i h r e oben 1) schon e r ö r t e r t e Bedeutung f ü r die " F r e i h e i t von d e r T e i l h a b e " , für die s t a a t s f r e i e V e r f ü g u n g s m a c h t e i n e s j e d e n ü b e r s e i n e p e r s ö n l i c h e n F ä h i g k e i t e n und K r ä f t e und sein V e r m ö g e n zum Z w e c k e s e i n e r eigenen s o z i a l e n B e friedigung z u r ü c k g e k o m m e n w e r d e n . E s geht h i e r um die T e i l h a be am A l l g e m e i n e n . Auf die w e n i g s t e n s m i t t e l b a r t e i l h a b e v e r s c h a f f e n d e Wirkung des G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s wurde b e r e i t s aufmerksam gemacht. Indem e r den Staat an w i l l k ü r l i c h e n B e n a c h t e i l i g u n g e n h i n d e r t , s t e l l t e r ihn v o r die A l t e r n a t i v e , s e i n e L e i s t u n g a l l e n zu gewähren, denen s i e eine, vom gewählten A n satzpunkt ausgehend, g e r e c h t e A b g r e n z u n g gewähren müßte o d e r s i e auch den zunächst B e v o r z u g t e n zu e n t z i e h e n . Ist d i e s e W i r kung eine r e l a t i v e , so ist die t e i l h a b e v e r s c h a f f e n d e Funktion e i n e s a n d e r e n G r u n d r e c h t s a b s o l u t . A r t . 2 Ab s . 2 GG gewährt ein R e c h t auf L e b e n . Wie im gegebenen Z u s a m m e n h a n g n o c h m a l s wird e r ö r t e r t werden m ü s s e n , w i r d d i e s e s G r u n d r e c h t nicht nur dahin v e r s t a n d e n , daß e s dem S t a a t den E i n g r i f f in das m e n s c h l i c h e L e ben v e r b i e t e t sondern auch dahin, daß d e r S t a a t - g e n a u e r : d e r S o z i a l s t a a t - v e r p f l i c h t e t i s t , das E x i s t e n z n o t w e n d i g e zu gewähr e n , das d e r B e d ü r f t i g e s i c h nicht s e l b s t v e r s c h a f f e n kann und kein a n d e r e r zu gewähren hat o d e r g e w ä h r t . Auch dem grundr e c h t l i c h e n K a r d i n a l s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . 1 GG) wird d i e s e a b s o l u t e A m b i v a l e n z z u g e s c h r i e b e n werden m ü s s e n . 4) D i e s e Entwicklung i s t s i g n i f i k a n t . Sie weist d a r a u f hin, daß die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Grundordnung d e r s u b j e k t i v e n R e c h t s s t e l l u n g des B ü r g e r s in einem Staat d e r D a s e i n s v o r s o r g e und d e s s o z i a len A u s g l e i c h s nicht auf das Negative b e s c h r ä n k t b l e i b e n kann. 5) 1) 2) 3) 4) 5)

S . oben S . 8 4 8 f f . S . oben S . 8 4 9 a . E . ; s . f e r n e r unten S . 9 0 3 . S . unten S . 1083 f f . S . unten S . 1103 f f . S . a . Abendroth, D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 8 7 ; f e r n e r Baohof, B e g r i f f und

- 858 S e l b s t wo die V e r f a s s u n g s i c h auf e i n e a u s g r e n z e n d e O r d n u n g k o n z e n t r i e r t , w i r d s i e a u s d i e s e r P o s i t i o n h e r a u s g e h o l t . Die s o ziale Abhängigkeit des B ü r g e r s vom Staat beinhaltet staatliche Macht. Ungleiche Vorenthaltungen des leistenden Staates sind n i c h t a n d e r s ein M a c h t m i ß b r a u c h a l s u n g l e i c h e B e l a s t u n g e n . O d e r u m n o c h w e i t e r zu g e h e n : D e r S t a a t , d e r die d a s e i n s v o r sorgende Verantwortung f ü r seine B ü r g e r übernommen hat - was e r nicht ohne w e i t t r a g e n d e s o z i a l s t r u k t u r e l l e F o l g e n tut - , g r e i f t in d a s L e b e n s e i n e r B ü r g e r nicht n u r d a d u r c h ein, daß e r s i e , a k t i v h a n d e l n d , t ö t e t s o n d e r n a u c h d a d u r c h , daß e r i h n e n v o r e n t h ä l t , w a s s i e z u m L e b e n b r a u c h e n und ohne s e i n e H i l f e n i c h t v e r s c h a f f e n k ö n n e n . Nicht a n d e r s i s t e s h i n s i c h t l i c h d e r s t a a t l i c h e n V e r p f l i c h t u n g auf ein m e n s c h e n w ü r d i g e s D a s e i n s e i n e r B ü r g e r . D a s e r k l ä r t n i c h t n u r , daß e i n e r e i n n e g a t i v e G r u n d r e c h t s o r d n u n g n i c h t a u s r e i c h t , u m den e i n z e l n e n zu s i c h e r n . E s e r k l ä r t a u c h , w a r u m e i n e r s e i t s die A u s b i l d u n g s p e z i f i s c h " s o z i a l e r " , p o s i t i v e r G r u n d r e c h t e unfruchtbar geblieben ist, während sich aus dem Neg a t i v e n ein A n s a t z p o s i t i v e n , " s o z i a l e n " G r u n d r e c h t s s c h u t z e s e n t wickelt. Die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s i s t a l s s o l c h e , a l s e t w a s P o s i t i v e s , g r u n d r e c h t l i c h i m a l l g e m e i n e n nicht f a ß b a r . D i e V e r f a s s u n g k a n n s i e o b j e k t i v r e c h t l i c h i n a u g u r i e r e n , wobei s i e von v o r n e h e r e i n W e s e n t l i c h e s den p o l i t i s c h e n K r ä f t e n ü b e r l a s s e n m u ß . Sie k a n n d e r e n W i r k e n zu s t e u e r n s u c h e n . A b e r s i e m u ß s c h e i t e r n , wenn s i e e s u n t e r n e h m e n w o l l t e , die s o z i a l e n V e r a n s t a l t u n g e n d e s S t a a t e s d u r c h s u b j e k t i v e B e r e c h t i g u n g e n d e r H e r r s c h a f t d e r Indiv i d u e n zu u n t e r s t e l l e n . E i n e f r u c h t b a r e i n d i v i d u e l l e R e c h t s p o s i t i o n l ä ß t s i c h von d e r V e r f a s s u n g e r s t w i e d e r u n t e r d e r V o r a u s s e t z u n g s o z i a l e r V e r a n s t a l t u n g e n und L e i s t u n g e n h e r s t e l l e n . Von d e r N o r m d e r T e i l h a b e h e r w i r d die A u s n a h m e d e r V o r e n t h a l t u n g u n d d e r B e n a c h t e i l i g u n g m i t d e r s e l b e n A l l g e m e i n h e i t f a ß b a r wie B e l a s t u n g und E i n g r i f f von d e r N o r m d e r F r e i h e i t und d e s U n b e teiligtseins her. Die Norm d e r Teilhabe besteht aus einer absoluten Minimalsubs t a n z und e i n e m nicht von v o r n e h e r e i n f e s t s t e h e n d e n und nicht g l e i c h b l e i b e n d e n M e h r . D a s M i n i m u m i s t die S o r g e um die E r h a l t u n g d e r b i o l o g i s c h e n E x i s t e n z d e r B ü r g e r und d e s f ü r i h r m e n s c h e n w ü r d i g e s D a s e i n U n e r l ä ß l i c h e n . Ü b e r d i e s e s M i n i m u m läßt s i c h nicht d i s k u t i e r e n , ohne daß d a s W e s e n d e s S t a a t e s a l s e i n e s d e m M e n s c h e n d i e n e n d e n S o z i a l s t a a t e s in F r a g e g e s t e l l t w i r d . D i e s e s M i n i m u m kennt kein e i g e n t l i c h e s I n s o l v e n z r i s i k o . D e r Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S.42; Hamel, Die Bedeut u n g d e r G r u n d r e c h t e i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 23 f f .

- 859 Staat, der es nicht m e h r erfüllen kann, ist funktionsunfähig geworden oder befindet sich wenigstens in einer K r i s e auf Leben und Tod, in einem Notstand, in dem keine Verfassung m e h r voll eingehalten werden kann und will. D e r Absolutheit d i e s e r Minimalnorm entspricht ein - nicht im technischen Sinn u n s e r e s bürgerlichen Rechts - absolutes Recht auf Teilhabe nach Maßgabe d i e s e r Norm und auf Abwehr des A u s s c h l u s s e s hiervon. D e r Niederschlag dessen ist die besagte positive " s o z i a l e " Geltungsrichtung des Rechts auf Leben und des V e r f a s s u n g s s a t z e s von der Menschenwürde. Über dieses sozialstaatliche Fixum erhebt sich eine F ü l l e von Maßnahmen g e s t e i g e r t e r s o z i a l e r Obsorge. Ihr Ausmaß bestimmt jeweils die Norm der möglichen Teilhabe. Sie ist r e l a t i v . Dem entspricht ein ebenso r e l a t i v e s Recht auf T e i l habe an dem j e w e i l s an sich Gewährten und auf Abwehr des Auss c h l u s s e s von der Teilhabe. Das Willkürverbot des Gleichheitsgrundsatzes bringt dieses Recht auf die allgemeine F o r m e l - auch insofern als es a l s Sanktion auch den Entzug der Teilhabe der willkürlich Bevorzugten offen läßt und somit nicht unter Gefährdung der Effektivität des Rechts unbedingt auch dann zur Gewährung e i n e r Teilhabe zwingen will, wenn diese aus Gründen mangelnder Leistungsfähigkeit nicht m e h r geboten werden kann. b)

Ausgrenzende Grundrechte und sog. " s o z i a l e " Grundrechte

" S o z i a l e " Grundrechte und weitergehende "Gesamtregelungen des gesellschaftlichen L e b e n s " wurden in das deutsche V e r f a s s u n g s leben im wesentlichen durch die W e i m a r e r Verfassung eingeführt. Die in den e r s t e n J a h r e n nach 1945 e r l a s s e n e n Landesverfassungen glaubten, von diesem Vorbild nicht abweichen zu sollen. Das Grundgesetz zeichnet sich demgegenüber durch fast völlige Abstinenz aus. T e i l s mit Rücksicht auf die unsichere Sachlage, 2) t e i l s mit Rücksicht auf die damals noch in ganz anderem Maße a l s heute offene Zuständigkeit der Länder, 3) t e i l s schließlich wohl aus in A r t . 1 A b s . 3 GG manifestiertem Willen, dem V e r fassungsrecht eine für " s o z i a l e " Grundrechte und P r o g r a m m e undenkbare unmittelbare Geltung zu geben, 4) glaubte man, auf eine gesellschaftsgestaltende P r o g r a m m a t i k verzichten zu sollen. ^ 1) 2) 3) 4) 5)

S. den Zweiten Hauptteil "Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen". Vgl. v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz ( l . A u f l . ) S . 3 5 . Vgl. v. Mangoldt-Klein, S. 90; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 82. S. oben S. 846 zu Fußn. 6 S. a . v. Mangoldt-Klein, S. 101. - K o e l l r e u t t e r (Deutsches Staatsrecht, S. 52) glaubt vor allem das Fehlen einer klaren

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Wenn e i n z e l n e d e r ü b l i c h e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G e s a m t o r d nungen des sozialen und w i r t s c h a f t l i c h e n L e b e n s h e r a u s g e g r i f f e n und e i n e r m e h r o d e r w e n i g e r u m f a s s e n d e n R e g e l u n g u n t e r w o r f e n w u r d e n - s . A r t . 6, 7, 9, 12, 14, 15 GG - , so w a r j e w e i l s a u c h diese möglichst aktuell, d . h . also vorwiegend ausgrenzend geh a l t e n . Im ü b r i g e n f l o ß d e r S t r o m d e s s o z i a l e n V e r f a s s u n g s w o l l e n s in die s o z i a l e G e n e r a l n o r m : in d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , d a s m a n - m i t R ü c k s i c h t auf den u n e i n h e i t l i c h e n und u n d i s z i p l i n i e r ten Gebrauch des T e r m i n u s " s o z i a l e s Grundrecht" trotz seines o b j e k t i v r e c h t l i c h e n C h a r a k t e r s - wohl a l s d a s " s o z i a l e H a u p t grundrecht" bezeichnen könnte. D a g e g e n w u r d e ein S y s t e m a u s g r e n z e n d e r und a b w e h r e n d e r V e r f a s s u n g s r e c h t e geschaffen, deren Geltungskraft insbes. infolge i h r e r G e s e t z e s f e s t i g k e i t ( A r t . 1 A b s . 3 GG) g r u n d l e g e n d ü b e r d a s v o r d e m T r a d i t i o n e l l e h i n a u s g e h t . Sie s i n d v o l l w e r t i g e s u b j e k t i v öffentliche Rechte. T e i l s sind sie f e r n e r verbunden mit E i n r i c h tungsgarantien. Teils enthalten sie verfassungsrechtliche Leitp r i n z i p i e n . In j e d e m F a l l e z e i c h n e n s i e d e m s t a a t l i c h e n und s o z i a l e n L e b e n u n a u s w e i c h l i c h e Wege v o r und s e t z e n s i e i h m D a t e n v o n t i e f g r e i f e n d e r und u m f a s s e n d e r B e d e u t u n g . Sie s i c h e r n Indiv i d u e n und G r u p p e n den s t a a t s f r e i e n L e b e n s r a u m , d e r i h r e C h a n c e z u r " F r e i h e i t von d e r T e i l h a b e " u m s c h l i e ß t . Sie b e z i e h e n die o b j e k t i v e n r e c h t s s t a a t l i c h e n B i n d u n g e n d e r S t a a t s g e w a l t in die i n d i v i d u e l l e S p h ä r e ein und g e b e n s o a u c h e i n e n e n t s c h e i d e n d e n A n s a t z z u r " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " . A n d e r e r s e i t s b i l d e n s i e die A b w e h r l i n i e g e g e n ü b e r d e m n e h m e n d e n und v e r p f l i c h t e n d e n E i n g r i f f d e r s o z i a l e n I n t e r v e n t i o n in den B e r e i c h d e r Individuen und der berechtigten Gruppen. Gewisse, als ambivalent bezeichnete G r u n d r e c h t e b e r g e n s c h l i e ß l i c h a u c h ein M i n i m u m an e c h t e m " s o zialem" Grundrechtsschutz. Auf d i e s e e n g e r e G r u n d r e c h t s o r d n u n g w i r d s i c h die n a c h f o l g e n de D a r s t e l l u n g i m w e s e n t l i c h e n zu b e s c h r ä n k e n h a b e n . Sie b i l d e t und g e s t a l t e t den R a u m s u b j e k t i v e r B e r e c h t i g u n g , m i t d e m die V e r f a s s u n g den M e n s c h e n b z w . den B ü r g e r 9) u m g i b t . D i e o b j e k -

6) 7)

8) 9)

und e i n h e i t l i c h e n K o n z e p t i o n " i n n e r h a l b d e r p o l i t i s c h e n M a c h t f a k t o r e n " v e r a n t w o r t l i c h m a c h e n zu s o l l e n . S. h i e r z u z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , S . 9 0 ; M a u n z , D e u t s c h e s Staatsrecht, S.82. S u r r o g a t s f u n k t i o n d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s i m V e r h ä l t n i s zu " s o z i a l e n G r u n d r e c h t e n " und e i n z e l n e n s o z i a l e n G r u n d s ä t z e n s . oben S. 673 ff und S. 695. S. oben S. 8 5 7 f f . Z u r U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n M e n s c h e n - und B ü r g e r r e c h t e n im geltenden V e r f a s s u n g s r e c h t s. z . B . v. Mangoldt-Klein,

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861

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tivrechtliche Grundsatzgesetzgebung und - gelegentlich bis zur Unverbindlichkeit absinkende - P r o g r a m m a t i k auch sog. " s o z i a l e r Grundrechte" wird, wie stark i m m e r sie das soziale V e r halten des Staates bestimmen mag, e r s t durch sie in die Subjektposition des B ü r g e r s r e f l e k t i e r t . 4.

Einige

Probleme

der

G r un d r e c ht s g e 11 u n g

a)

Allgemeine soziale Schranken der Grundrechte

aa) Grundrechte im Sozialstaat D e r Sozialstaat bedingt die gebende und nehmende Anteilnahme des einzelnen am Allgemeinen und seine gesteigerte Einordnung in das größere Ganze der staatlichen Gemeinschaft. E r muß auf die gesellschaftlichen V e r h ä l t n i s s e Einfluß nehmen, die Entwicklung kontrollieren und den Besitzstand k o r r i g i e r e n . E r verkürzt die Individualität und die s t a a t s f r e i e Eigenwirksamkeit der kleineren Gemeinschaften. Die Grundrechte sichern das Unbeteiligt sein des Individuums, drängen die Einflußnahme des Staates auf das persönliche Verhalten, auf die kleinere Gruppe, auf die g e s e l l schaftlichen V e r h ä l t n i s s e und ihre Entwicklung zurück und schützen den status quo gegen obrigkeitlich dekretierte Veränderungen. Darin liegt die vielberufene Spannung zwischen Grundrechten und Sozialstaatsprinzip; und darin liegt auch ein gut T e i l des nicht weniger vielberufenen " i n n e r e n Widerspruchs" der F o r m e l vom sozialen R e c h t s s a a t . Das Grundgesetz hat Sozialstaat und ausgrenzende Grundrechtsordnung nebeneinandergestellt und fordert die Synthese. D i e s e Synthese ist im Grunde schon angelegt in der fruchtbaren P o s i t i vität, mit der sich Sozialstaatlichkeit und ausgrenzende Grundrechtsordnung gegenüberstehen, stützen und ergänzen. Sie ist möglich vor allem auch dadurch, daß der Sozialstaat sich weitgehend auf Wegen vollziehen kann, die "um die Grundrechte herum" führen. Die Synthese des sozialen R e c h t s s t a a t e s setzt a b e r voraus, daß die Grundrechte dem Sozialstaat nicht jedes Eindringen in den individuellen B e r e i c h , nicht jede Einflußnahme auf die gesellschaftlichen V e r h ä l t n i s s e , nicht jede B e s i t z s t a n d s k o r r e k t u r verwehren. Sie beinhaltet eine gewisse Offenheit des Grundrechtsschutzes gegenüber dem Sozialstaat, ein a p r i o r i s c h e s

1) 2)

S. 97 ff; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S . 8 0 f . S. o. Abschnitt 5 II 3 c aa (S. 744 ff) und Abschnitt 6 I 3 a (S. 848 ff) (insbes. S. 848 und S. 850) und die dortigen Nachweise. S. i n s b e s . oben Abschnitt 4 I (S. 396 ff) und II 2 (S. 412 ff) (passim), Abschnitt 5 II 3 c (S. 744 ff) und die dortigen Nachweise.

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H i n e i n d e n k e n d e r G r u n d r e c h t e in die s o z i a l s t a a t l i c h e O r d n u n g . Grundrechte im Sozialstaat sollen a u c h dem einzelnen einen g e s i c h e r t e n , a b g e s o n d e r t e n R e c h t s k r e i s v e r s c h a f f e n und ein s t a a t s f r e i e s Wirken kleinerer Gemeinschaften ermöglichen. A b e r s i e s o l l e n d a s von v o r n e h e r e i n in e i n e m G e m e i n w e s e n , in d e m e s n i c h t n u r d a r u m geht, d e m S i c h a u s l e b e n j e g l i c h e r I n d i v i d u a l i t ä t R a u m zu g e b e n und d a s U n b e t e i l i g t s e i n a n d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t zu s c h ü t z e n . bb) S o z i a l s t a a t s g e r e c h t e G r u n d r e c h t s a u s l e g u n g Das hieraus fließende E r f o r d e r n i s einer sozialstaatsgerechten Auslegung der Grundrechte i s t i h r e e r s t e und a l l g e m e i n s t e s o z i a l e S c h r a n k e . A b e r die s o z i a l s t a a t l i c h e A k t i o n i s t von den g r u n d r e c h t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n nicht e t w a e n t b u n d e n . D e m s o z i a l s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s e l e m e n t d a r f a u c h n i c h t s o n s t w i e ein V o r r a n g v o r den G r u n d r e c h t e n z u g e s t a n d e n w e r d e n . D i e p r ä z i s e r e Formulierung der Grundrechte sichert ihrem Wertgehalt dab e i z u d e m e i n e n so b e t r ä c h t l i c h e n V o r s p r u n g , daß d a s s o z i a l staatliche I n t e r p r e t a t i o n s a r g u m e n t nur selten eine a u s s c h l a g g e b e n d e B e d e u t u n g e r l a n g e n und s o m i t e i n e n s o z i a l e n E i n b r u c h in die g r u n d r e c h t l i c h e A b w e h r p o s i t i o n e r z i e l e n k a n n . Z w a r kann eine d e t a i l l i e r t e r e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e soziale G r u n d o r d n u n g , h i e r und da a u c h e i n e n i n t e n s i v e r e n i n t e r p r e t a t o r i s c h e n E i n f l u ß g e w i n n e n . Soweit a b e r die V e r f a s s u n g n i c h t s e l b s t s o z i a l e V o r b e h a l t e in die G r u n d r e c h t e h i n e i n t r e i b t o d e r d u r c h a k t u e l l e A n o r d n u n g e n A u s n a h m e n s c h a f f t , i s t a u c h die i n t e r p r e t a t o r i s c h e B e d e u t u n g s p e z i e l l e r e r S o z i a l p r o g r a m m e nicht e n t s c h e i d e n d g r ö ß e r a l s die d e s a l l g e m e i n e n S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . M e i s t l a s s e n a u c h s i e v e r s c h i e d e n e Wege d e r V e r w i r k l i c h u n g zu, s o daß a u s ihnen n i c h t z w i n g e n d e n t n o m m e n w e r d e n kann, d e r Wille d e r V e r f a s s u n g g e h e auf d i e s e o d e r j e n e ganz b e s t i m m t e Grundrechtsbeschränkung. cc)

Gesetzesvorbehalte

T i e f e r kann d e r S o z i a l s t a a t in d a s g r u n d r e c h t s g e s c h ü t z t e F e l d n u r e i n d r i n g e n , wenn die G r u n d r e c h t e u n t e r d e m V o r b e h a l t g e s e t z l i cher Einschränkung s t e h e n . G e s e t z e s v o r b e h a l t e e r h e b e n die 1) 2) 3) 1)

S. o. ; S . 7 2 0 z u F u ß n . 2 ( s . a . F u ß n . l d a s . ) e b d . , S. 720 zu F u ß n . 3 . e b d . , S. 721 zu F u ß n . 4 . S. h i e r z u n o c h m a l s L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " im W a n d e l d e s V e r f a s s u n g s b i l d e s .

- 863 o b e r s t e in P e r m a n e n z fungierende d e m o k r a t i s c h e Instanz, den G e s e t z g e b e r , zum S c h i e d s r i c h t e r ü b e r den B e s t a n d d e r ihnen unt e r s t e l l t e n G r u n d r e c h t e g e g e n ü b e r den B e d ü r f n i s s e n des G e m e i n w e s e n s . 2) D i e e i n z e l n e n G e s e t z e s v o r b e h a l t e des G r u n d g e s e t z e s 3) t r a g e n keinen s p e z i f i s c h s o z i a l e n C h a r a k t e r . D a s gilt auch für A r t . 2 A b s . 1 GG, wenngleich zu den von d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d nung g e t r a g e n e n G e s e t z e n , die i m R a h m e n d i e s e s G r u n d r e c h t s die p e r s ö n l i c h e F r e i h e i t b e s c h r ä n k e n , schon deshalb, weil das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p den G e s e t z g e b e r dazu anhält, v o r n e h m l i c h s o l c h e s o z i a l e r A u f g a b e n s t e l l u n g g e h ö r e n . E s gilt f e r n e r auch f ü r den R e g e l u n g s a u f t r a g und - v o r b e h ä l t des A r t . 14 A b s . 1 und 3 GG, wenngleich das " W o h l d e r A l l g e m e i n h e i t " , dem das E i g e n tum zu dienen hat, in h e r v o r r a g e n d e r W e i s e vom S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r d e t e r m i n i e r t i s t . 5) E s gilt s c h l i e ß l i c h auch für die E r m ä c h t i g u n g z u r S o z i a l i s i e r u n g ( A r t . 15 Satz 1 GG); denn d i e s e i s t nicht nur zu (im e n g e r e n " s o z i a l s t a a t l i c h e n " Sinne) s o z i a l e n Z w e c k e n d e n k b a r o d e r e r l a u b t . 6) dd) Schutz d e r M e n s c h e n w ü r d e - das g e m e i n s a m e P r i n z i p von G r u n d r e c h t s o r d n u n g und S o z i a l s t a a t l i c h k e i t J e d e E i n s c h r ä n k u n g e i n e s G r u n d r e c h t s , auf w e l c h e W e i s e i h r e Z u l ä s s i g k e i t auch i m m e r begründet i s t , hat den W e s e n s g e h a l t des G r u n d r e c h t s unberührt zu l a s s e n ( A r t . 19 A b s . 2 GG). D a s neben d e r " h i s t o r i s c h - s o z i o l o g i s c h - p o l i t i s c h e n I n h a l t s b e s t i m m u n g " d e r G r u n d r e c h t e w e s e n t l i c h e R e g u l a t i v für die B e s t i m mung d i e s e s W e s e n s g e h a l t e s i s t d e r K a r d i n a l s a t z von d e r M e n 2 ) D e r S o z i a l s t a a t dient d e r E n t schenwürde ( A r t . 1 A b s . 1 G G ) . 2) 3) 4) 5) 6) 1)

2)

S . zu d i e s e n Z u s a m m e n h ä n g e n etwa D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I R a n d n . 2 5 und s e i n e N a c h w . ; s . a . B V e r f G E 5, 85 (198). Ohne n ä h e r e U n t e r s c h e i d u n g s e i e n g e n a n n t : A r t . 2, 4 A b s . 3, 5 A b s . 2, 6 A b s . 3, 8 A b s . 2, 10, 11 A b s . 2, 12, 13 A b s . 2 und 3, 14 A b s . 1 und 3, 15, 16 A b s . 1, 104 und s c h l i e ß l i c h A r t . 17 a GG. S. o. S. 722 z u F u ß n . 8 . - S. f e r n e r unten V 8 b, b b ( S . 1 0 6 2 ff) u. c c (S.1064 ff). S . unten S . 9 4 5 f f . S. u. III 3 a (S. 9 4 5 ff) und 4 d ( S . 9 6 3 ff). E i n e g e w i s s e Koppel z w i s c h e n A r t . 1 A b s . 1 GG und A r t . 19 A b s . 2 GG s t e l l t A r t . 1 A b s . 2 GG d a r . S . die nachfolgend Z i tierten. V g l . D ü r i g , D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e , A ö R , B d . 81 (1956) S . 1 1 7 ff ( i n s b e s . S. 133 ff); d e r s . in Maunz-

- 864 faltung und dem Schutz der M e n s c h e n w ü r d e . Wie die Grundrechte, so ist auch das Sozialstaatsprinzip diesem Zentralwert der Menschenwürde mit ganz bestimmten materialen Inhalten zugeordnet. D i e s e sind es, hier wie dort, die sich w i d e r s t r e i ten können. A b e r keine der beiden Schutz Ordnungen kann p r e i s gegeben werden, ohne daß der Kern bloß gelegt und v e r l e t z t würde. Die eigenartige Dialektik von Grundrechtsordnung und Sozialstaatsordnung, die den angespannten Gegensatz ebenso beinhaltet wie die wechselseitige Stützung und Ergänzung, findet in dem Grundsatz von der Achtung und dem Schutz der Menschenwürde in stetem Fortgang Ursprung und Auflösung. Der wesentliche Bezug der Grundrechte und der Sozialstaatlichkeit auf die Würde des Menschen bestätigt, daß die Spannung zwischen den beiden Elementen nicht dadurch aufgelöst werden darf, daß eines das andere aufzehrt. E r gibt aber auch die Hoffnung, daß sich das Wesentliche des Sozialstaats und das Wesentliche der Grundrechtsordnung letztlich gleichermaßen und nebeneinander v e r wirklichen lassen. b)

A r t . 18 GG

A b e r das Spannungsverhältnis bleibt. Es bleibt v o r allem dort, wo grundgesetzliche Grundrechte keiner gesetzlichen Einschränkung weichen. Auch der Wesensgehalt der Grundrechte, auf den im Rahmen g e w i s s e r Gesetzesvorbehalte vorgestoßen werden kann, ist nicht nur ein Synonym f ü r den Zentralwert der Menschenwürde, genau so wenig wie das Sozialstaatsprinzip. Somit bleibt die Möglichkeit, daß Grundrechte gegen den Sozialstaat ausgespielt werden. Daher richtet sich der Blick auf A r t . 18 GG. A b e r an d i e s e r V o r s c h r i f t erweist sich, daß der Staat des Grundg e s e t z e s zwar eine "militante Demokratie" ist, nicht dagegen ebenso ein " m i l i t a n t e r Sozialstaat". W e r die in A r t . 18 GG genannten Grundrechte " z u m Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung 1) mißbraucht", v e r w i r k t sie. W e r seine Grundrechte dagegen zum Kampf gegen die sozialstaatliche Grundordnung mißbraucht, verwirkt sie nicht.

3) 1) 2)

Dürig, A r t . 1 A b s . II Randn. 81; Wintrich, Zur Bedeutung der Menschenwürde für die Anwendung des Rechts, S. 140. S. o. S. 679 zu Fußn.4. Zum B e g r i f f s. z . B . v . Mangoldt-Klein, A r t . 18 A n m . I I I 4 b. S. die entsprechenden Zusammenhänge auch schon hinsichtlich der Verpflichtung der Parteien auf die freiheitliche demokratische Grundordnung ( s . o . S. 372 ). S. auch die dortigen

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Allerdings wird er diesen Kampf nicht mit Erfolg führen können, ohne auch die freiheitliche demokratische Grundordnung anzugreifen. Art. 79 Abs. 3 GG schützt auch das Sozialstaatsprinzip in A r t . 20 GG. Es kann nur auf revolutionärem Wege beseitigt werden, auf einem Weg also, der jedenfalls in a l l e r Regel eine Zerstörung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung einschließen wird. Aber unmittelbares Schutzgut des Art. 18 GG ist die Sozialstaatlichkeit nicht. Das kann nicht einfach damit abgetan werden, daß auch die Rechte, deren Mißbrauch abgewehrt werden soll, zum großen Teil F r e i h e i t s - und jedenfalls keine "sozialen" Rechte sind. Die soziale Bedeutung auch der ausgrenzenden Grundrechte ist bekannt. Im übrigen braucht nur darauf hingewiesen zu werden, daß sich auch das Grundrecht des Eigentums unter den in A r t . 18 GG aufgezählten Rechten befindet, um die Tragweite des Problems zu i l l u s t r i e r e n . Der Grund der sozialstaatsabgewandten Schutzrichtung des Art. 18 GG ist wohl der, daß die größere Gefahr nicht von einer Seite kommt, welche die Sozialstaatlichkeit angreift, sondern von einer Seite, welche die Freiheit zerstören will.4) c)

Die Grundrechte im besonderen Gewaltverhältnis

aa) Allgemeines Die soziale Intervention des Staates steht in nicht unerheblichem Umfang in t e i l s gegenständlicher, teils instrumentaler Beziehung zu besonderen Gewaltverhältnissen. •*•) Daher sind für sie gerade auch die Grundrechtsbeschränkungen von Interesse, die mit den besonderen Gewaltverhältnissen verbunden sind. Eine einheitliche Lösung für alle besonderen Gewaltverhältnisse gibt es nicht. 3) Der Begriff des besonderen Gewaltverhältnisses umschließt zu unterschiedliche Erscheinungen,als daß ein einheitliches Verhältnis zwischen diesen und den Grundrechten möglich

3) 4) 1) 2)

3)

Nachweise. S. oben S. 848 ff und S. 857 ff. Das Nähere und Nachweise hierzu s . a . S. 372. S. o. S. 445ff. S. statt a l l e r anderen v. Mangoldt-Klein, S. 133 ff und seine Nachweise; ferner Hildegard Krüger, Die Grundrechte im besonderen Gewaltverhältnis, Zeitschrift für Beamtenrecht, 4. Jhg. (1956) S. 309 ff; v.Münch, Die Grundrechte der Strafgefangenen, JZ 13. Jhg. (1958) S. 73 ff. S . a . v. Mangoldt-Klein, S. 137; Krüger, a . a . O . S.312.

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w ä r e . I n s b e s o n d e r e k a n n ein s o l c h e s nicht a u s d e r " U n t e r w e r f u n g " und d e m i h r e n t s p r e c h e n d e n " G r u n d r e c h t s a u s ü b u n g s v e r z i c h t " a b g e l e i t e t w e r d e n . Schon f ü r die R e c h t f e r t i g u n g d e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s gegenüber dem Vorbehalt des G e s e t z e s i s t d a s A r g u m e n t d e r " U n t e r w e r f u n g " weit w e n i g e r b r a u c h b a r a l s g e m e i n h i n a n g e n o m m e n w i r d . ^ ) A u c h f ü r den " G r u n d r e c h t s a u s übungsverzicht" wird i m m e r mit g r o ß e r V o r s i c h t zu f r a g e n sein, ob e r w i r k l i c h f r e i w i l l i g a b g e g e b e n w u r d e und a l l e s d a s u m f a ß t , w a s in E n t f a l t u n g d e s e i n g e g a n g e n e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s a u s i h m h e r a u s g e l e s e n w i r d . A b e r s e l b s t wo e i n e w i r k l i c h f r e i w i l l i g e , im vollen Umfang des " G r u n d r e c h t s a u s ü b u n g s v e r z i c h t s " t r a g f ä h i ge U n t e r w e r f u n g v o r l i e g t b z w . von d e r g r u n d r e c h t s e i n s c h r ä n k e n den R e g e l u n g e i n e s b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s v o r a u s g e s e t z t w i r d , s i n d V o r b e h a l t e a n z u b r i n g e n . D e r S t a a t , d e r die G r u n d r e c h t e g e w ä h r t und d u r c h s e i n e V e r f a s s u n g a n s i e g e b u n d e n i s t , k a n n nicht ohne w e i t e r e s E i n r i c h t u n g e n s c h a f f e n , die n u r P e r s o n e n b e g ü n s t i g e n o d e r s o n s t w i e e r f a s s e n , die auf i h r e G r u n d r e c h t e v e r z i c h t e n . E r d a r f nicht auf die u n t e r e G r e n z e d e s I n t e r e s s e s d e r B e t r o f f e n e n a n i h r e n G r u n d r e c h t e n 5) s p e k u l i e r e n , um diese vorteilhaft "zurückzukaufen".®) Nicht ein e i n h e i t l i c h e s P r i n z i p s t e h t a l s o in F r a g e s o n d e r n die d i f f e r e n z i e r t e E r s c h e i n u n g , daß g e w i s s e G r u n d r e c h t e s i c h 4) 5) 6)

S. o. S. 445 f f . Vgl. F e c h n e r , D i e s o z i o l o g i s c h e G r e n z e d e r G r u n d r e c h t e , S. 12 ff, i n s b e s . S . 2 1 . D i e z u t r e f f e n d e U n t e r s c h e i d u n g , daß die G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g d u r c h b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s s e n i c h t die G r u n d r e c h t s f ä h i g k e i t s o n d e r n die G r u n d r e c h t s a u s ü b u n g b e t r e f f e (Dürig, M a u n z - D ü r i g , A r t . 19 A b s . III R a n d n . 18; ganz h . M . ) und ein V e r z i c h t nicht ein G r u n d r e c h t s - s o n d e r n ein G r u n d r e c h t s a u s ü b u n g s v e r z i c h t s e i (v. M a n g o l d t - K l e i n , S. 136; d e s g l . ganz h . M . ) , l ä u f t l e i c h t G e f a h r , in F o r m a l i s m u s zu e n t a r t e n . Wenn e s r i c h t i g i s t - und e s i s t r i c h t i g ! daß G r u n d r e c h t e d e s h a l b u n v e r z i c h t b a r sind, w e i l die V e r z i c h t b a r k e i t i h r e n B e s t a n d g e f ä h r d e n w ü r d e (vgl. K o e l l r e u t t e r , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S.52; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 113), s o m u ß doch a u c h d e m V e r z i c h t auf die A u s ü b u n g g e g e n ü b e r g r ö ß t e V o r s i c h t geübt w e r d e n . U n t e r s c h e i d e n s i c h A u s ü b u n g s v e r z i c h t und R e c h t s v e r z i c h t p r a k t i s c h n i c h t e r h e b l i c h , so m u ß d e m a u c h h i n s i c h t l i c h d e r F o l g e n R e c h n u n g g e t r a g e n w e r d e n . Auf die Sache k o m m t e s a n ! S. h i e r z u a u c h L e r c h e , G r u n d r e c h t e d e r Soldaten, i n : B e t t e r m a n n - N i p p e r d e y - S c h e u n e r , Die G r u n d r e c h t e , B d . I V , l . H a l b b d . 1960, S. 447 ff (489).

- 867 g e w i s s e n besonderen Gewaltverhältnissen bis zu j e w e i l s v e r schiedenen inhärenten Grenzen (Gewährleistungsschranken) ^ öffnen. Sie können einem besonderen Gewaltverhältnis Raum auch in ein Grundrecht hineinbrechen, das einen Gesetzesvorbehalt nicht enthält. Sie können es t i e f e r in den sachlichen Geltungsber e i c h eines Grundrechts eindringen l a s s e n a l s der angebrachte Gesetzesvorbehalt eine gesetzliche Beschränkung erlauben würde. Sie übergehen etwa die f o r m e l l e Kontrollnorm des A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 GG. 8) Im besonderen a b e r stehen die inhärenten Grenzen eines Grundrechts anders zur W e s e n s g e h a l t s s p e r r e der Grundrechte (Art. 19 A b s . 2 GG) a l s die grundrechtlich vorbehaltenen gesetzlichen Beschränkungen; denn sie entspringen selbst dem Wesen des Grundrechts und bestimmen sein Wesen m i t . 9) Soweit allerdings ein Grundrecht unter dem Vorbehalt des Ges e t z e s steht oder sich von vorneherein auf eine gesetzlich g e r e gelte Rechtssubstanz bezieht - wie es vornehmlich bei den mit Einrichtungsgarantien gekoppelten Grundrechten der F a l l zu sein pflegt - tritt die Eigenständigkeit inhärenter Schranken, die sich 7)

8)

9)

Dafür, daß es um ein Problem der Gewährleistungsschranken geht, s . i n s b e s . v. Mangoldt-Klein, S. 135. P r i n z i p i e l l a n d e r e r Meinung L e i s s n e r , Die schutzwürdigen Rechte im besonderen Gewaltverhältnis. E r glaubt, ausschließlich auf den Gesetzesvorbehalt abstellen zu können ( s . a . seine Nachweise S. 624 Fußn. 41). v. Mangoldt-Klein (S. 138) und Wolff (Verwaltungsrecht I, S. 102) halten A r t . 19 A b s . 1 GG auf Grundrechtseinschränkungen durch besondere Gewaltverhältnisse ohne nähere Unterscheidung für unanwendbar. Dem kann nicht zugestimmt werden. Keinesfalls kann es eine Ausnahme von A r t . 19 A b s . 1 Satz 1 GG geben (Art. 3 G G ! ) . A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 GG gilt nur dann nicht, wenn eine inhärente Grundrechtsschranke in F r a g e steht ( s . a . Röhl, Die Nennung des eingeschränkten Grundrechts nach A r t . 19 A b s . I Satz 2 des Grundgesetzes, AöR Bd. 81 (1956/57) S. 195 ff, i n s b e s . S . 2 0 7 ) . Vgl. v. Mangoldt—Klein, S. 136 (wo e r die Anwendung des A r t . 19 A b s . 2 GG auf Grundrechtseinschränkungen kraft besonderen Gewaltverhältnisses ablehnt) und A r t . 19 Anm. V 1 a (wo e r die i n t e r p r e t a t o r i s c h e Bedeutung des A r t . 19 A b s . 2 GG für die Auffindung der Gewährleistungsschranken e r ö r t e r t ) . S. f e r n e r L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S . 4 6 1 f. Gegen die Ausschaltung des A r t . 19 Abs. 2 GG für Grundrechtseinschränkungen kraft besonderen Gewaltverhältnisses Wolff, Verwaltungsrecht I, S . 1 0 2 , 148.

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sachlich in demselben Grundrechtsumhof bewegen, nur bedingt h e r v o r . A l l e n f a l l s in jenen seltenen Fällen, in denen eine g e s e t z liche Einschränkung auf Grund des grundrechtlichen .Vorbehaltes der V o r s c h r i f t des - entgegen seiner allgemeinen Fassung nur exzeptionell anwendbaren - A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 GG 10) unterläge, während eine inhärente Schranke dieser V o r s c h r i f t den Gegenstand entzieht, allenfalls f e r n e r dort, wo eine Grundrechtseinschränkung nur "durch G e s e t z " und nicht "auf Grund G e s e t z e s " vorgenommen werden kann, H ) während einer inhärenten Schranke diese Differenzierung grundsätzlich f r e m d ist, kann sich ein Unterschied auch in diesem Bereich zeigen. Im übrigen vereinigt die gesetzliche Regelung eines Gewaltverhältnisses die Ausfüllung der "Vorbehaltsschranken" und der "Gewährleistungsschranken 12) in sich. 13) L e t z t l i c h müssen auch die Grundsätze über die Möglichkeit g e s e t z e s f r e i e r besonderer Gewaltverhältnisse 14) von hier her (mit)bestimmt werden und gerechtfertigt werden können. Wie die Gewährleistungsschranken verlaufen, 15) bestimmt sich in e r s t e r L i n i e nach Struktur, Zweck und Funktion der einzelnen Grundrechte. Im Hinblick auf die besonderen Gewaltverhältnisse werden v o r allem grundrechtsimmanente P r ä m i s s e n wirksam, die das Grundrecht nur dann eingreifen lassen, wenn der Grundrechtsträger überhaupt imstande ist, von der gewährten Freiheit Gebrauch zu machen, d. h. wenn seine Handlungsfreiheit nicht anderweit l e g i t i m e r w e i s e so beschränkt ist, daß er sich nicht grundrechtsentfaltend betätigen kann. Ob ein Grundrecht diese F r e i h e i t voraussetzt oder selbst noch gewährt, wird in e r s t e r 10) Zu dem beschränkten Anwendungsbereich des A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 GG s. Röhl, a . a . O . , insbes. S.203 f f . 11) V g l . L e r c h e , Grundrechtsbegrenzungen "durch G e s e t z " im Wandel des Verfassungsbildes. 12) S. zu diesen B e g r i f f e n (auch schon zum Vorstehenden) v . Mangoldt-Klein, S. 120 f f . 13) Zum Verhältnis der "technischen Behelfe von G e s e t z e s v o r b e halten und deren Grenzen, wie im allgemeinen Gewaltverhältnis gebräuchlich", zu den substantiellen Veränderungen des "Grundrechtsbereiches durch die Zuordnungen zur Statusentscheidung" s . a . L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S . 4 6 1 f . 14) S. oben S. 445 f f . 15) S. zum Folgenden allgemein v . Mangoldt-Klein, S. 123 ff, 133 f f . 16) S. zu diesem P r o b l e m auch L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S. 488 ff, der, am Einzelproblem operierend, die A l t e r -

- 869 L i n i e aus s e i n e r eigenen Gestaltung zu ermitteln sein. Auch das G e s a m t s y s t e m der grundrechtlichen Gewährleistungen, das eine gewisse Funktionsaufteilung unter den verschiedenen Grundrechten einschließt, gibt entscheidende Hinweise auf die P r o b l e m l ö sung. Die Grundrechtsinterpretation wird sich vor allem a b e r auch mit den Verfassungsnormen auseinanderzusetzen haben, die Gewaltverhältnisse a l s zulässig voraussetzen oder weitergehend institutionalisieren, 17) denen i h r e r s e i t s b e s t i m m t e Grundrechtsbeschränkungen wesentlich sind. Schließlich wird das v o r r e c h t l i che Gesamtbild - oder anders gesehen: der überkommene B e stand an besonderen Gewaltverhältnissen - i n t e r p r e t a t o r i s c h zu würdigen sein. Allerdings ist gerade bei der Auswertung der beiden letzterwähnten Gesichtspunkte Vorsicht am P l a t z e . Sie dürfen nicht zur Stagnation führen. Auch neuen Typen b e s o n d e r e r Gewaltverhältnisse können die vorhandenen immanenten Schranken Raum geben. 1®) A n d e r e r s e i t s darf nicht von dem Zweck eines Gewaltverhältnisses auf die Zulässigkeit a l l e r ihm gemäßen Grundrechtsbeschränkungen geschlossen werden. D e r Grundsatz, im besonderen Gewaltverhältnis dürften " d i e Grundrechte der betroffenen P e r s o n e n nur solchen Einschränkungen unterworfen werden, die der Zweck des Gewaltverhältnisses zwingend e r fordert , 19) muß a l s ein Ausdruck des gerade in diesem Z u s a m menhang außerordentlich wichtigen Verhältnismäßigkeitsprinzips mit seinem " n u r " voll ernst genommen und darf nicht in eine Legitimation a l l e r durch den Zweck des Gewaltverhältnisses e r forderten Beschränkungen verkehrt werden. Die besonderen Gewaltverhältnisse waren - v e r f a s s u n g s s y s t e m a t i s c h betrachtet nicht v o r den Grundrechten sondern frühestens m i t ihnen da. Ihre v e r f a s s u n g s g e r e c h t e Gestalt ist von den Grundrechten von vorneherein mitgeformt. ^0) Zudem sind die Grundrechte in der geltenden Verfassungsordnung s t ä r k e r a l s sie in den V e r f a s s u n g s epochen waren, in denen sich die gegebenen Gewaltverhältnisse herausgebildet haben. Die besonderen Gewaltverhältnisse müssen

17) 18) 19) 20)

native a l s P r i n z i p nicht sichtbar werden läßt. S. bei ihm auch weitere Nachweise. S. die Übersicht bei v. Mangoldt-Klein, S. 137; Krüger, Die Grundrechte im besonderen Gewaltverhältnis, S . 3 1 0 ; vgl. f e r n e r L e r c h e , a . a . O . S . 4 6 0 f, 488 ff. A . A . Krüger, a . a . O . S . 3 1 1 f . BayVerfGH VGHE n . F . 11 II 203 (212). Vgl. Krüger, a . a . O . S . 3 1 1 f ; Bachof, Diskussionsbeitrag zu " D i e besonderen Gewaltverhältnisse", Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen S t a a t s r e c h t s l e h r e r , Heft 15, 1957, S. 203 ff (205 f); d e r s . , F r e i h e i t des B e r u f s , S. 175 f;

- 870 mit dieser entscheidenden Veränderung der Verfassungssubstanz in Einklang gebracht werden. Vom Gewaltverhältnis her wird bei all dem in die Waagschale geworfen werden müssen, ob es auf f r e i w i l l i g e r "Unterwerfung" oder auf Zwang beruht. Ein Grundrecht öffnet sich leichter und weitergehend einem Gewaltverhältnis, dessen Grundrechtsbeschränkungen einem f r e i w i l l i gen Verzicht entsprechen, als einem besonderen Gewaltverhältnis, dessen Pflichtensubstanz ausschließlich aus dem Machtgehalt des allgemeinen Gewaltverhältnisses entnommen ist. Hieran wird eine wichtige Unterscheidung geknüpft werden dürfen. Grundrechtsbeschränkungen aus einem unfreiwillig begründeten Gewaltverhältnis sind als solche nur dann durch entsprechende inhärente Grenzen gedeckt, wenn sie als die zwangsläufige F o l g e eines Gewaltverhältnisses auftreten, das seinerseits in dem durch die Grundrechtsordnung allgemein dem Gesetz überlassenen Raum vom Gesetz aus dem allgemeinen Gewaltverhältnis herausgehoben wurde. Die p r i m ä r e Freiheitsbeschränkung, die das Gewaltverhältnis konstituiert, muß den allgemeinen Grundsätzen - pars pro toto: den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten entsprechen. Die sekundären Freiheitsbeschränkungen, die aus dem Gewaltverhältnis entspringen, k ö n n e n dieser Eigenschaft wegen p r i v i l e g i e r t s e i n . ^ 2 ) Nur dann, wenn ein Gewaltverhältnis durch ( w i r k l i c h ! ) f r e i w i l l i g e Unterwerfung begründet wurde, kann auch schon die p r i m ä r e Statusminderung über die Vorbehaltsschranken hinausgreifen. Endlich ist festzuhalten, daß nicht alle Grundrechte einer Einschränkung zugängig s i n d . " ^ ) Eine Einschränkung etwa des Gleichheitsgrundsatzes oder der Glaubens- und Gewissensfreiheit wird in keinem F a l l e gerechtfertigt werden können. L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S.461. 21) S. auch Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.114: " J e rechtsstaatlicher eine Rechtsordnung ist, desto stärker wird die bedenkliche L e h r e vom Anstaltsverhältnis, das Grundrechte durchbrechen kann, zurückgedrängt werden müssen". 22) Sachlich weitgehend übereinstimmend L e i s s n e r , Die schutzwürdigen Rechte im besonderen Gewaltverhältnis, S.62. S. f e r n e r nochmals oben S. 868 zu Fußn. 15 und 16 und den Text hierzu. 23) V g l . Maunz, Deutsches Staatsrecht, S.114. 24) S. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 117. S. für den extremsten Fall des besonderen Gewaltverhältnisses, den F r e i h e i t s s t r a f v o l l z u g : v.Münch, Die Grundrechte des Strafgefangenen, S.74. - Das P r o b l e m der Bekenntnisfreiheit

- 871 bb) aaa)

Einige Einzelfragen G r u n d r e c h t e im offenen A n s t a l t s - und im K ö r p e r s c h a f t s verhältnis

Offene A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e beinhalten in d e r R e g e l n u r B e s c h r ä n kungen d e r a l l g e m e i n e n Handlungsfreiheit und eventuell auch B i n dungen des E i g e n t u m s g e b r a u c h s ; d . h . a l s o n u r B e s c h r ä n k u n g e n von G r u n d r e c h t e n , die e n t w e d e r dem G e s e t z b i s auf einen auch für das b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s u n a n t a s t b a r e n W e s e n s k e r n zugängig sind - s o die a l l g e m e i n e H a n d l u n g s f r e i h e i t : A r t . 2 A b s . 1 GG o d e r von v o r n e h e r e i n s i c h auf e i n e vom G e s e t z g e b e r bzw. von d e r u n t e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n R e c h t s o r d n u n g nach M a ß g a b e des v e r fassungsrechtlichen Leitbildes erst auszugestaltende Rechtssubstanz b e z i e h e n - so das E i g e n t u m s r e c h t : A r t . 14 GG . Ob die Regelung der fraglichen Gewaltverhältnisse inhärente Grenzen r e a l i s i e r t o d e r s i c h auf dem Boden des a l l g e m e i n e n G e s e t z e s v o r b e h a l t s bzw. g e s e t z g e b e r i s c h e n G e s t a l t u n g s a u f t r a g s bewegt, wird d a h e r nicht s i c h t b a r . 1) Soweit offene A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e - z . B . indem die Meinungsäußerung f ü r die Z e i t d e r A n s t a l t s n u t z u n g an e i n e Hausordnung gebunden wird - das G r u n d r e c h t d e r f r e i e n M e i nungsäußerung ( A r t . 5 GG) b e r ü h r e n , behindern s i e d i e s e kaum j e m a l s m e h r , a l s e s im R a h m e n d e r " a l l g e m e i n e n G e s e t z e " ( A r t . 5 A b s . 2 GG) l i e g t . 2) D a s P r o b l e m d e r g r u n d r e c h t s i m m a n e n t e n Schranken kraft besonderen Gewaltverhältnisses kommt hinsichtl i c h o f f e n e r A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e d a h e r r e g e l m ä ß i g nicht zum Tragen. E n t s p r e c h e n d e s gilt g r u n d s ä t z l i c h f ü r k ö r p e r s c h a f t l i c h e G e w a l t verhältnisse. bbb)

G r u n d r e c h t e im g e s c h l o s s e n e n A n s t a l t s v e r h ä l t n i s

I n t e n s i v e r g r e i f e n g e s c h l o s s e n e A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e in die G r u n d r e c h t e e i n . 1) S i e werden durch B e s c h r ä n k u n g e n d e r a l l g e m e i n e n

1) 2)

1)

a l s i n n e r k i r c h l i c h e s G r u n d r e c h t und d e r K i r c h e n z u g e h ö r i g keit a l s b e s o n d e r e s G e w a l t v e r h ä l t n i s b r a u c h t h i e r nicht v e r t i e f t zu w e r d e n . Auch nicht in bezug auf A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 G G . V g l . Röhl, D i e Nennung des e i n g e s c h r ä n k t e n G r u n d r e c h t s nach A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 des G r u n d g e s e t z e s , S . 2 0 3 ff. A r t . 19 A b s . 1 Satz 2 GG findet auch auf die " a l l g e m e i n e n G e s e t z e " i . S. des A r t . 5 A b s . 2 GG keine Anwendung (Röhl, a . a . O . S. 207). Das einschneidendste Verhältnis dieser Art, der F r e i h e i t s s t r a f v o l l z u g , spielt für d i e s e Untersuchung keine p r i m ä r e

- 872 H a n d l u n g s f r e i h e i t , i n s b e s . - a b e r nicht n u r - d e r r ä u m l i c h e n B e wegungsfreiheit, begründet. Die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n G r e n z e n daf ü r s i n d weit g e z o g e n ( A r t . 2, 104 G G ) . ^ ) Sie b e d i n g e n d a r ü b e r hinaus a b e r nicht n u r a k z e s s o r i s c h e w e i t e r e Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit oder auch der körperlichen Beweg u n g s f r e i h e i t 3) imd s e k u n d ä r e B e s c h r ä n k u n g e n a n d e r e r , d e r g e s e t z l i c h e n R e g e l u n g in d e m e r f o r d e r l i c h e n w e i t e n U m f a n g von v o r n e h e r e i n zugängiger Rechte, insbes. des E i g e n t u m s r e c h t s ( A r t . 14 GG) 4 ) und d e r B e r u f s a u s ü b u n g ( A r t . 12 A b s . 1 Satz 2 GG) .5) Sie s c h r ä n k e n m ö g l i c h e r w e i s e a u c h R e c h t e ein, die d e r G e s e t z g e b e r s o n s t nicht in d i e s e r W e i s e b e e n g e n k a n n : s o die F r e i h e i t d e r R e l i g i o n s a u s ü b u n g ( A r t . 4 A b s . 2 GG); *>) die F r e i h e i t

2)

3)

4) 5) 6)

R o l l e . Doch e r g e b e n s i c h z a h l r e i c h e V e r g l e i c h s p u n k t e . S. d a h e r zum Folgenden i n s b e s . auch v.Münch, Die G r u n d r e c h te des Strafgefangenen. - Ein a n d e r e r Vergleichskomplex ist derjenige d e r Dienstverhältnisse mit g e s t e i g e r t e r Kommunik a t i o n d e r B e d i e n s t e t e n (Soldaten, E r s a t z d i e n s t p f l i c h t i g e , k a s e r n i e r t e P o l i z i s t e n u . ä . ) . S. d a h e r z u m N a c h s t e h e n d e n a u c h die e i n s c h l ä g i g e n H i n w e i s e unten S. 874 f . E i n e " U n t e r w e r f u n g " in die B e s c h r ä n k u n g d e r k ö r p e r l i c h e n B e w e g u n g s f r e i h e i t w i r d n u r dann l e g i t i m a t i v a n e r k a n n t w e r den können, wenn d e r W i d e r r u f in a n g e m e s s e n e r W e i s e o f f e n g e h a l t e n i s t (vgl. D ü r i g , M a u n z - D ü r i g , A r t . 104 R a n d n . 9 ) . E i n e r Intensivierung des Freiheitsentzugs - z . B . durch Hauso d e r Z i m m e r a r r e s t - m ü s s e n enge G r e n z e n gesteckt w e r d e n . D i e G a r a n t i e n d e s A r t . 104 GG d ü r f e n n i c h t u m g a n g e n w e r d e n . Eine "Unterwerfung" muß sich gegebenenfalls ausdrücklich d a r a u f b e z i e h e n und d a r f nicht w i d e r r u f e n s e i n . (Daß die " U n t e r w e r f u n g " m ö g l i c h e r w e i s e nur im Ganzen w i d e r r u f e n w e r den kann, i s t e i n e a n d e r e F r a g e . ) B e i z w a n g s w e i s e r U n t e r bringung wird auch d e r g e s t e i g e r t e F r e i h e i t s e n t z u g nur zul ä s s i g s e i n , wenn e r d u r c h den R i c h t e r s p r u c h ( m i t - ) g e d e c k t ist ( s . a . Dürig, a . a . O . Randn.8). A . A . K r ü g e r , Die G r u n d r e c h t e im b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t nis, S.311. Vgl. K r ü g e r , a . a . O . Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S . 3 1 1 . Z u r s e k u n d ä r e n E i n s c h r ä n k b a r keit d i e s e s G r u n d r e c h t s , d a s - j e d e n f a l l s i m G r u n d g e s e t z e i n e n a u s d r ü c k l i c h e n G e s e t z e s v o r b e h a l t nicht a u f w e i s t s . a . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 4 A n m . I V 4. - v . M ü n c h (Die G r u n d r e c h t e d e s S t r a f g e f a n g e n e n , S. 74) m e i n t : " A r t . 4 GG e r s c h ö p f t s i c h n i c h t in e i n e m b l o ß e n A b w e h r r e c h t , s o n d e r n gibt e i n e n p o s i t i v e n A n s p r u c h d e s G e f a n g e n e n g e g e n den S t a a t auf die M ö g l i c h k e i t a u s r e i c h e n d e r s e e l s o r g e r i s c h e r B e t r e u u n g " .

- 873 der Meinungsäußerung und - Verbreitung über die "allgemeinen G e s e t z e " hinaus und die Freiheit der wissenschaftlichen und künstlerischen Betätigung ( A r t . 5 GG); die V e r s a m m l u n g s f r e i heit auch für Versammlungen, die nicht unter f r e i e m Himmel stattfinden ( A r t . 8 G G ) ; 8 ) die Freizügigkeit über ihren G e s e t z e s vorbehalt hinaus ( A r t . 11 G G ) ; 9 ) und die Berufswahl ( A r t . 12 GG), die nicht r e a l i s i e r t werden kann. 10)11) Diese Beschränkungen können als wesentliche Implikationen des fraglichen Gewaltverhältnisses und zwangsläufige Folgen seiner Begründung zulässig sein, wenn ihnen Gewährleistungsschranken des berührten Grundrechts entsprechen. Die Notwendigkeit der Grundrechtseinschränkung f ü r die Entfaltung eines bestimmten Gewaltverhältnisses führt d i e s e n Nachweis noch nicht. A l l g e mein darf hierzu aber bemerkt werden, daß die geschlossenen

7) 8) 9) 10) 11)

Da der Gefangene die Anstalt nicht verlassen kann, ist die Strafvollzugsbehörde verpflichtet, einen S e e l s o r g e r zu bestellen" . Wäre das richtig, so müßte für die Insassen ander e r Anstalten - mutatis mutandis und p r a e m i s s i s praemittendis - Entsprechendes gelten. A b e r A r t . 4 GG ist kein L e i stungsrecht. Die Anstaltsseelsorge hat ihren verfassungsrechtlichen Platz an anderer Stelle, die v. Münch erstaunlicherweise nicht nennt, nämlich im Recht der Religion und der Religionsgemeinschaften (vgl. A r t . 140 GG i. V . m . A r t . 141 RV 1919) und in den Kirchenverträgen (vgl. A r t . 28 des Reichskonkordats). Indem A r t . 4 GG ein Recht darauf gibt, von der Teilnahme an der Anstaltsseelsorge so wenig als möglich ausgeschlossen zu werden, ist der objektive Sollzustand dem von v.Münch gefolgerten im Ergebnis ähnlich (s. hierzu in anderem Zusammenhang auch L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S.495). Zur Einschränkbarkeit im besonderen Gewaltverhältnis s. v. Mangoldt-Klein, A r t . 5 A n m . K 1 e undAnm. X 6 e. S. hierzu v . Mangoldt-Klein, A r t . 8 A n m . IV 2 c u. s. N a c h w . ; K r ü g e r , a . a . O . S.311. S. hierzu v . Mangoldt-Klein, A r t . 11 A n m . IV 1; K r ü g e r , a . a . O . S.311. V g l . v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 A n m . V 2 d; Krüger, a . a . O . S.311; Bachof, Freiheit des Berufs, S. 176 f. Zum Verhältnis der "Unterbringung" zum Recht auf k ö r p e r l i che Integrität v g l . Dürig, Maunz-Dürig, A r t . 2 Randn. 51; B a y V e r f G H VGHE n . F . 10 II 101 (105 f f ) . - Zu dem schwierigen P r o b l e m des Grundrechts auf ungestörte Wohnung im Rahmen geschlossener Unterbringung s. - in anderem Zusammenhang - L e r c h e , Grundrechte der Soldaten, S.493 f.

- 874 A n s t a l t s v e r h ä l t n i s s e s o z i a l e n C h a r a k t e r s nicht n u r d e m v o r r e c h t lichen Gesamtbild e n t s p r e c h e n 1 2 ) sondern auch durch das Sozials t a a t s p r i n z i p w e i t g e h e n d g e f ö r d e r t und g e s t ü t z t w e r d e n . Gewiß l i e g t e s i m Sinne d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " F r e i h e i t und s o z i a l e H i l f e g l e i c h e r m a ß e n m a x i m a l zu r e a l i s i e r e n . Gewiß r e l a t i v i e r t das Sozialstaatsprinzip nicht einfach die G r u n d r e c h t e . A b e r e s l i e g t a u c h i m Sinne d e s " s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , daß d i e F r e i h e i t n i c h t auf K o s t e n d e s S o z i a l s t a a t e s ü b e r s t e i g e r t w i r d . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p v e r l a n g t , daß d e r j e n i g e , d e r s o z i a l e H i l f e e m p f ä n g t , s i c h a u c h den F r e i h e i t s b e s c h r ä n k u n g e n f ü g t , o h n e die d i e s e H i l f e nicht gewährt w e r d e n kann. ccc)

Die d i e n s t r e c h t l i c h e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e

Die dienstrechtlichen Gewaltverhältnisse beinhalten, abgesehen von den B e s c h r ä n k u n g e n d e r a l l g e m e i n e n H a n d l u n g s f r e i h e i t , v o r allem Beschränkungen der Freizügigkeit, ^ der freien Meinungsä u ß e r u n g und - V e r b r e i t u n g , d e r w i s s e n s c h a f t l i c h e n und k ü n s t l e rischen Betätigung und d e r f r e i e n B e r u f s w a h l und - a u s ü b u n g . ^ ) Das Koalitionsrecht der öffentlichrechtlichen Bediensteten ist u m s e i n e s t r e i k r e c h t l i c h e I m p l i k a t i o n v e r k ü r z t . 5) D i e s e G r u n d r e c h t s s c h r a n k e n f i n d e n s i c h i n t e n s i v i e r t und v e r m e h r t , soweit s i c h d e r D i e n s t in g e s t e i g e r t e r K o m m u n i k a t i o n v o l l z i e h t , wie d a s b e i Soldaten, E r s a t z d i e n s t p f l i c h t i g e n und k a s e r nierten Polizisten der Fall ist. Hinzu k o m m e n v o r a l l e m B e s c h r ä n k u n g e n d e r G r u n d r e c h t e d e r f r e i e n Wohnung 1) und d e s Eigentums, der freien Religionsausübung, sowie - jedenfalls 12) Z u r E x e m p l i f i k a t i o n s . n o c h m a l s oben S . 4 4 5 f f . 1) Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 11 A n m . I V 1; L e r c h e , G r u n d r e c h t e d e r S o l d a t e n , S . 4 8 7 ff m . e i n g e h . w. N a c h w . 2) Vgl. v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 5 A n m . I X 1 e; L e r c h e , a . a . O . S. 467 ff m . e i n g e h . w. N a c h w . 3) V g l . v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 5 A n m . X 6 e; L e r c h e , a . a . O . S. 495 f . 4) V g l . v . Mangoldt—Klein, A r t . 1 2 A n m . V 2 d; B a c h o f , F r e i h e i t d e s B e r u f s , S. 175 f; L e r c h e , a . a . O . S. 487 ff m . e i n g e h . Nachw. 5) S. z . B . v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . V I I 1 und 2 a . E . Z u m F e h l e n d e s A r t . 9 GG in A r t . 17 a A b s . 1 GG s . L e r c h e , a . a . O . S. 470 f. 6) S. s c h o n oben S . 8 7 1 zu F u ß n . 1 a . E . - Z u den P r o b l e m e n s . v o r a l l e m L e r c h e , a . a . O . und s e i n e N a c h w e i s e . Z u den S t e i g e r u n g e n in d e r B e s c h r ä n k u n g d e r s c h o n v o r g e n a n n t e n G r u n d r e c h t e s. L e r c h e a. S.871 Fußn. 1 bis 5 gen. O r t .

- 875 i m R a h m e n d e s W e h r - und E r s a t z d i e n s t e s ( A r t . 17 a A b s . 1 GG) d e r V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t 10) und d e s P e t i t i o n s r e c h t s , soweit e s d a s R e c h t g e w ä h r t , B i t t e n und B e s c h w e r d e n in G e m e i n s c h a f t m i t anderen vorzubringen. Die damit angesprochenen G e w ä h r l e i s t u n g s s c h r a n k e n d e r Grundr e c h t e ergeben sich aus der v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Anerkennung d e s b e a m t e n r e c h t l i c h e n S t a t u s ( A r t . 33 A b s . 4 und 5 GG) und d e s S t a t u s d e s S o l d a t e n und d e s E r s a t z d i e n s t v e r p f l i c h t e t e n ( A r t . 73 N r . 1, A r t . 12 GG). 1 2 ) Inwieweit in b e z u g auf die l e t z t e r e n d u r c h A r t . 17 a A b s . 1 GG G e w ä h r l e i s t u n g s s c h r a n k e n k l a r g e s t e l l t o d e r - t i e f e r g e h e n d e ? - G e s e t z e s v o r b e h a l t e g e s c h a f f e n w u r d e n , kann h i e r d a h i n s t e h e n . 13)

7) Vgl. L e r c h e , a . a . O . S . 4 9 2 f. 8) G e m e i n t s i n d d a m i t B e s c h r ä n k u n g e n d e s E i g e n t u m s g e b r a u c h e s (vgl. L e r c h e e b d . ) . - Wenig g l ü c k l i c h e r s c h e i n t e s d a g e g e n , d a r i n , daß d e r B a y e r i s c h e V e r f a s s u n g s g e r i c h t s h o f (VGHE n . F . 5 II 165 (195)) und d a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( B V e r f G E 3, 58 (153)) den A n s p r u c h auf die b e a m t e n r e c h t l i c h e n B e z ü g e nicht a l s " E i g e n t u m " i . S . d e s A r t . 14 GG b z w . d e s A r t . 103 B a y V e r f s o n d e r n a l s ein in A r t . 33 A b s . 5 GG b z w . A r t . 95 GG s p e z i e l l e r g e r e g e l t e s Recht a n s e h e n , e i n e S t e l l u n g n a h m e z u m V e r h ä l t n i s z w i s c h e n " E i g e n t u m " und " b e s o n d e r e m Gewaltverhältnis" zu v e r m u t e n (s. M e r c k e r , Die R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , B u n d e s a n z e i g e r 1954 N r . 24 S . 8 ff (9); v . M a n g o l d t - K l e i n , S. 136; B a c h o f - J e s c h , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e in d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d , S. 71). D i e s e s V e r h ä l t n i s von l e x g e n e r a l i s und l e x s p e c i a l i s kann m i t den i n h ä r e n t e n G r u n d r e c h t s s c h r a n k e n f ü r die in e i n e m b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s S t e h e n d e n n u r bedingt v e r g l i c h e n w e r d e n . D i e s e s P r o b l e m hat z u r besonderen Grundrechtsposition d e r " k a s e r n i e r t e n " B e d i e n s t e t e n k e i n e n s p e z i e l l e n B e z u g . N u r die E r wähnung d e r Beschränkung seines E i g e n t u m g s g e b r a u c h s w a r z u m A n l a ß zu n e h m e n , a n d a s P r o b l e m zu e r i n n e r n . 9) Vgl. L e r c h e , a . a . O . S. 494 u. s . N a c h w . - S . a . oben S. 872 zu F u ß n . 6 10) Vgl. L e r c h e , a . a . O . S . 4 7 0 . - A l l g e m e i n e r v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 8 A n m . I V 2 c. 11) Z u den G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g e n im B e a m t e n v e r h ä l t n i s s . K r ü g e r , Die G r u n d r e c h t e i m b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s , S.312. 12) A l l e s N ä h e r e und N a c h w e i s e s . b e i L e r c h e , a . a . O . 13) S. h i e r z u L e r c h e , a . a . O . , i n s b e s . S . 4 6 0 f, 473 ff.

- 876 d)

D i e D r i t t w i r k u n g d e r G r u n d r e c h t e und v e r w a n d t e P r o b l e m e

aa)

Z u r sog. Drittwirkung d e r Grundrechte

aaa)

Die Drittwirkung " u n g e s c h r i e b e n e n " Rechts

" E i n e in j e d e r B e z i e h u n g d e r n e u e s t e n E n t w i c k l u n g R e c h n u n g t r a g e n d e V e r f a s s u n g m u ß s i c h d a r ü b e r k l a r s e i n , daß die I n d i v i d u a l p e r s o n nicht n u r d e r i m Staat v e r k ö r p e r t e n M a c h t d e r G e m e i n schaft sondern auch d e r wirtschaftlichen Macht einzelner oder ges e l l s c h a f t l i c h e r G e b i l d e m a n n i g f a c h e r A r t g e g e n ü b e r s t e h t und daß e s d a h e r ein e r n s t e s A n l i e g e n a n d a s S t a a t s g r u n d g e s e t z i s t , a u c h g e g e n M a c h t m i ß b r a u c h von d i e s e r S e i t e Schutz zu g e w ä h r e n " . ^ ) Die a n g e s p r o c h e n e S t a a t s a u f g a b e i s t in e r s t e r L i n i e die d e r sozialstaatlichen Modifikation der wirtschaftlichen Gefällsit u a t i o n e n . ' A b e r d a s S p e z i f i s c h e i s t , daß d e r Staat nicht genug t u t , wenn e r a l l e n A n t e i l an den w i r t s c h a f t l i c h e n G ü t e r n v e r schafft. Alle m ü s s e n auch Anteil am Grundwert der Freiheit hab e n . N i e m a n d s o l l s e i n e T e i l h a b e a n den m a t e r i e l l e n G ü t e r n d u r c h P r e i s g a b e s e i n e r i n d i v i d u e l l e n S p h ä r e und u n a n g e m e s s e n e F r e m d a b h ä n g i g k e i t erkaufen m ü s s e n . Niemandens Teilhabe soll von w i l l k ü r l i c h e m A u s s c h l u ß und w i l l k ü r l i c h e r M i n d e r u n g b e d r o h t sein. D a m i t i s t d e m S t a a t in b e z u g auf die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e O r d 1)

2) 3) 4)

Dank d e r v o r z ü g l i c h e n D a r s t e l l u n g von D ü r i g ( G r u n d r e c h t e und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g ; M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III R a n d n . 102, 12 5 f, 127 ff) w ä r e e s r e i n e r Ü b e r f l u ß , P r o b l e m a t i k und M e i n u n g s s t a n d h i e r e r n e u t a u s z u b r e i t e n . Auf die g e n a n n t e n U n t e r s u c h u n g e n und i h r e N a c h w e i s u n g e n d a r f f ü r d a s F o l g e n de m i t N a c h d r u c k und s t a t t a l l e r a n d e r e n N a c h w e i s e b e z u g genommen werden. Nachzutragen ist: Flume, Rechtsgeschäft und P r i v a t a u t o n o m i e , in " H u n d e r t J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . 1 1960, S. 135 ff (140 f), d e s s e n A n s i c h t im w e s e n t l i c h e n m i t D ü r i g ( a . a . O . ) und dem F o l g e n d e n ü b e r e i n s t i m m t . - Nicht m e h r e i n g e a r b e i t e t konnte L e i s s n e r , G r u n d r e c h t e und P r i v a t r e c h t , 1960, werden. N a w i a s k y - L e u s s e r , E r l . v o r A r t . 98 (S. 178). e b d . , S. 178 f . - S. f e r n e r oben A b s c h n i t t 5 (S.673 f f ) . E s h a n d e l t s i c h um e i n e n w e i t e r e n A s p e k t d e r w e c h s e l s e i t i g e n E r g ä n z u n g von F r e i h e i t und T e i l h a b e , wie e r s c h o n oben i m Z u s a m m e n h a n g m i t den P r o b l e m k r e i s e n d e r D e m o k r a t i e ( s . o . A b s c h n i t t 3 ( S . 3 1 5 ff), i n s b e s . I 2 (S. 329 ff) und 3 (S. 335 ff)), d e r R e c h t s S t a a t l i c h k e i t ( s . o . A b s c h n i t t 4 ( S . 3 9 6 ff), i n s b e s . S.431ff), d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t ( s . o . A b s c h n i t t

- 877 n u n g e i n e R e c h t s g e s t a l t u n g s a u f g a b e g e s t e l l t , wie s i e in b e z u g auf d a s S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s in e r s t e r L i n i e d u r c h die G r u n d r e c h t e b e w ä l t i g t w u r d e . So l i e g t e s n a h e , ja e r s c h e i n t e s a l s ein s o zialstaatliches Postulat, dem aufgezeigten " e r n s t e n Anliegen a n d a s S t a a t s g r u n d g e s e t z " d a d u r c h R e c h n u n g zu t r a g e n , daß die G e l t u n g d e r G r u n d r e c h t e auf die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n R e c h t s b e ziehungen e r s t r e c k t wird. E i n b e s t e c h e n d e i n f a c h e s K o n z e p t will den G r u n d r e c h t e n u n m i t t e l b a r e D r i t t w i r k u n g z u l e g e n - a u s ihnen s t a t t s t a a t s g e r i c h t e t e Rechte Rechte gegen jedermann, aus subjektiv-öffentlichen R e c h t e n a b s o l u t e R e c h t e m a c h e n . J e d o c h f e h l e n d a f ü r die V o r a u s s e t z u n g e n , und die K o n s e q u e n z e n w ä r e n ( d e s h a l b ) a b s u r d . D i e G r u n d r e c h t e sind A b w e h r r e c h t e d e s M e n s c h e n g e g e n den Staat, d e s e i n z e l n e n g e g e n d a s K o l l e k t i v , d e s S c h w a c h e n g e g e n den M ä c h t i g e n . Sie sind G l i e d e r e i n e r " e i n s e i t i g " s t r u k t u r i e r t e n O r d n u n g . Sie s e t z e n M a c h t , B e f u g n i s s e und K o m p e t e n z e n v o r a u s und s t e l l e n ihnen E x e m t i o n e n e n t g e g e n . D a s P r i v a t r e c h t i s t w e s e n t l i c h e i n e O r d n u n g d e r " G e g e n s e i t i g k e i t e n " , die R e g e l u n g d e r B e z i e h u n g e n u n t e r G l e i c h e n . Wie s o l l e n die v o m G r u n d r e c h t v o r a u s g e s e t z t e n R o l l e n im p r i v a t e n B e r e i c h b e s e t z t w e r d e n ? Soll F r e i h e i t g e g e n F r e i h e i t g e s t e l l t w e r d e n und s i c h a u f h e b e n ? W i r d a b e r die Bindung in den V o r d e r g r u n d g e s t e l l t : i s t e s s i n n v o l l , G l e i c h e n g e g e n ü b e r G l e i c h e n d i e s e l b e n Bindungen a u f z u e r l e g e n , die dem ü b e r l e g e n M ä c h t i g e n a u f e r l e g t w e r d e n m ü s s e n , d a m i t die M a c h t f ü r den S c h w ä c h e r e n e r t r ä g l i c h b l e i b t ? Ist d e r Ü b e r m ä c h t i g e g e b u n d e n , so f i n d e t d a s s e i n e n A u s g l e i c h d a r i n , daß e r j e n s e i t s d i e s e r B i n d u n g e n n a c h s e i n e m Willen d i s p o n i e r e n k a n n . D e r G l e i c h e u n t e r G l e i c h e n a b e r u n t e r l i e g t dem G e s e t z d e s K o n s e n s e s , ohne den e r n i c h t s ü b e r den a n d e r e n v e r m a g . Ihm a u c h n o c h die Bindungen eines Ü b e r m ä c h t i g e n aufzuerlegen, e r d r ü c k t j e d e s p r i vate Belieben. E s gäbe kein P r i v a t r e c h t m e h r , das diesen N a m e n f ü h r e n d ü r f t e . E i n Ü b e r m a ß an F r e i h e i t - F r e i h e i t gegen F r e i h e i t g e s e t z t - z e r s t ö r t die O r d n u n g und f ü h r t d a s R e c h t d e s S t ä r k e r e n h e r a u f . E i n Ü b e r m a ß a n Z w a n g z u r F r e i h e i t und O r d n u n g d e r F r e i h e i t - B i n d u n g g e g e n Bindung g e s e t z t - z e h r t die F r e i h e i t a u f . D a s W e s e n d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g a l s Schutz d e r P e r s ö n l i c h k e i t s w e r t e i s t s e l b s t d a s s t ä r k s t e A r g u m e n t g e g e n die g e w a l t s a m e Überdehnung i h r e r Geltung.

5)

5 (S. 673 ff), i n s b e s . S.744A) und d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g i m S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s ( s . o . 3 a (S. 848 f f ) ) z u t a g e g e t r e ten ist. S. oben S. 735, i n s b e s . F u ß n . 7 und den T e x t h i e r z u .

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D i e a l l g e m e i n e r e n K a t e g o r i e n , d e n e n d e r g r u n d r e c h t l i c h e Schutz z u g e h ö r t , s i n d d e r Schutz d e s S c h w ä c h e r e n g e g e n den S t ä r k e r e n u n d die v e r s c h i e d e n e n R e c h t s g ü t e r , d e n e n d i e s e r Schutz z u t e i l w i r d . D i e d e r V e r a l l g e m e i n e r u n g und d e r Ü b e r t r a g u n g in d a s P r i v a t r e c h t f ä h i g e Q u i n t e s s e n z i s t d e m n a c h d e r Schutz d e s in den R e c h t s g ü t e r n d e r G r u n d r e c h t e B e d r o h t e n g e g e n den - auf i r g e n d e i n e W e i s e und s e i e s a u c h in e n g s t e r B e g r e n z u n g - s t ä r k e r e n A n g r e i f e r . D i e A k z e n t e sind v e r s c h i e d e n v e r t e i l t . In d e r e i n e n D i m e n s i o n v e r d i c h t e t s i c h die E i n d e u t i g k e i t d e s p r i v a t r e c h t l i chen Schutzgebotes mit der zunehmenden v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B e s t i m m t h e i t d e s R e c h t s g u t e s und d e r F e s t i g k e i t s e i n e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n A b s i c h e r u n g ; auf d e r a n d e r e n S e i t e w ä c h s t d i e s e E i n d e u t i g k e i t m i t d e r A n n ä h e r u n g d e r M a c h t p r o p o r t i o n zwis c h e n dem s t ä r k e r e n und s c h w ä c h e r e n P r i v a t e n a n d a s den G r u n d rechten ursprünglich wesensgemäße Verhältnis Staat- B ü r g e r . A b e r f a s t i m m e r h a n d e l t a u c h d e r A n g r e i f e r in E n t f a l t u n g e i n e s g r u n d r e c h t l i c h g e s c h ü t z t e n R e c h t s g u t e s , in d e s s e n B e s i t z e r g e s c h m ä l e r t w i r d , wenn d a s R e c h t s i c h auf die S e i t e d e s B e d r o h t e n stellt. H i e r zeigt sich das volle Gewicht d e r F r e m d h e i t d e r G r u n d r e c h t e i m P r i v a t r e c h t , in e i n e r O r d n u n g d e r " G e g e n s e i t i g k e i t e n " . D e r Staat t r i t t d e m G r u n d r e c h t s i n h a b e r nicht m i t v e r g l e i c h b a r e n G e g e n r e c h t e n g e g e n ü b e r , wohl a b e r d e r a n d e r e G r u n d r e c h t s i n h a b e r . Sein G e g e n r e c h t w i r d nicht s c h o n d a d u r c h a u f g e h o b e n , daß e r i r g e n d w i e d e r S t ä r k e r e i s t . D i e f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t i s t a u c h die E n t f a l t u n g d e r s t ä r k e r e n P e r sönlichkeit; Eigentum ist auch das des " r e i c h e r e n " E i g e n t ü m e r s . Wenn d e r Staat s i c h v o l l und ganz den G r u n d r e c h t e n fügt, so e n t spricht das dem r e c h t s s t a a t l i c h e n V e r t e i l u n g s s y s t e m , das ihm die r e c h t s s t a a t l i c h m o d e r i e r t e M a c h t , d e m B ü r g e r die a u s g r e n zenden A b w e h r r e c h t e gewährt. Wenn d e r Staat von dem e i n e n B ü r g e r a b e r v e r l a n g t , e r s o l l e s i c h in die G r u n d r e c h t e d e s a n d e r e n f ü g e n , ohne s i c h auf s e i n e e i g e n e n G r u n d r e c h t e zu b e r u f e n , g e r ä t e r in e i n e n S e l b s t w i d e r s p r u c h ; denn e r hat d i e s e G r u n d r e c h t e nicht weniger g a r a n t i e r t als jene. Eine sorgfältige Abwägung R e c h t s g u t um R e c h t s g u t , G e l t u n g s a n s p r u c h um G e l t u n g s a n s p r u c h , M a c h t p o s i t i o n um M a c h t p o s i t i o n m u ß e i n s e t z e n , w e n n nicht Grundrecht durch Grundrecht aufgehoben werden soll. Nur sie kann einen " S e l b s t m o r d " d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g durch i h r e E r s t r e c k u n g in die p r i v a t r e c h t l i c h e n B e z i e h u n g e n h i n e i n a u f h a l t e n . D i e V i e l f a l t d e r E r g e b n i s s e i s t kaum ü b e r s c h a u b a r , e i n e z w i n g e n d e L ö s u n g p r i v a t r e c h t l i c h e r K o n f l i k t e von d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g h e r in d e r T a t s e l t e n . 6) 7)

S. i n s b e s . a u c h B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 59. Vgl. C a r l S c h m i t t , V e r f a s s u n g s l e h r e , S. 126.

- 879 D a s Medium, dem die Aufgabe zufällt, die in die V e r f a s s u n g a u f g e n o m m e n e n e l e m e n t a r e n R e c h t s g ü t e r auch u n t e r P r i v a t e n zu r e a l i s i e r e n , i s t das P r i v a t r e c h t s e l b s t . Nur eine d e r M a t e r i e nachgehende Sachordnung kann v e r l ä ß l i c h und p r a k t i k a b e l zum Z i e l e f ü h r e n . Nun i s t a b e r eine e r s c h ö p f e n d e Regelung a l l e r von d e r G r u n d r e c h t s o r d n u n g h e r - wenn auch noch so m i t t e l b a r - zu würdigenden p r i v a t r e c h t l i c h e n Konflikte undenkbar. W o r i n i s t die L ö s u n g d e r e i n e r a u s d r ü c k l i c h e n Regelung nicht t e i l h a f t i g e n K o n f l i k t e zu s u c h e n ? E i n e d i r e k t e Anwendung g r u n d r e c h t l i c h e r N o r m e n auf z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e B e z i e h u n g e n kann e s g r u n d s ä t z l i c h nicht g e b e n . E r s t im S c h m e l z t i e g e l e i n e r dem G e g e n ü b e r z w e i e r G r u n d r e c h t s t r ä g e r Rechnung t r a g e n d e n Auswertung und Abwägung d e r G r u n d r e c h t s g e h a l t e und i h r e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g m i t den p r i v a t r e c h t l i c h e n Daten und Z u s a m m e n h ä n g e n kann die auf die (privaten) z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e z i e h u n g e n anwendbare Norm gewonnen w e r d e n . D i e s e n S c h m e l z t i e g e l hält w i e d e r das P r i v a t r e c h t s e l b s t b e r e i t : die w e r t a u s f ü l l u n g s f ä h i g e n und w e r t a u s f ü l l u n g s b e d ü r f t i g e n N o r m a t i v b e g r i f f e und G e n e r a l k l a u s e l n ( s . i n s b e s . §§ 133, 138, 157, 2 4 2 , 826 B G B , § 1 WG) und a l l e die a n d e r e n p r i v a t r e c h t s f r e m d e n P r ä m i s s e n offenen N o r m e n ( z . B . § 823 A b s . 1 B G B ) des P r i v a t r e c h t s . Sie g e w ä h r l e i s t e n einen u m f a s s e n d e n Schutz sonst nicht n ä h e r p r i v a t r e c h t l i c h g e r e g e l t e r R e c h t s p o s i t i o n e n , a l s o auch d e r in den G r u n d r e c h t e n grundgelegt e n . S i e s i c h e r n a n d e r e r s e i t s die r e s t l o s e H o m o g e n i s i e r u n g d e r g r u n d r e c h t l i c h e n Substanz mit dem P r i v a t r e c h t . Auf d i e s e W e i s e s e t z e n s i c h die G r u n d r e c h t e auch im P r i v a t r e c h t durch und hat das P r i v a t r e c h t in s e i n e n G r u n d s a t z - und in den e i n s c h l ä g i g e n D e t a i l n o r m e n einen zwingenden g r u n d r e c h t l i chen H i n t e r g r u n d . D a r ü b e r darf a b e r nicht v e r g e s s e n werden, daß s i c h d e r Staat a l s T r ä g e r d e r P r i v a t r e c h t s o r d n u n g und d e r d i e s e r P r i v a t r e c h t s o r d n u n g u n t e r w o r f e n e B ü r g e r in einem von den G r u n d r e c h t e n u n m i t t e l b a r , f r o n t a l b e t r o f f e n e n S t a a t - B ü r g e r V e r h ä l t n i s g e g e n ü b e r s t e h e n . So e r g i b t s i c h f ü r die P r i v a t r e c h t s ordnung s c h l i e ß l i c h eine z w i e s c h i c h t i g e G r u n d r e c h t s b i n d u n g : die u r s p r ü n g l i c h e , d i r e k t e des S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s s e s ; und die m i t t e l b a r e , a d a p t i e r e n d abwandelnde d e r z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n D i m e n s i o n . 9) 8)

9)

V g l . Dürig, G r u n d r e c h t e und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g , S . 177; M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III Randn. 132; B a c h o f , F r e i h e i t des B e r u f s , S . 173 f; j e mit w e i t . N a c h w . ; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 152; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 8 7 . F ü r den G l e i c h h e i t s s a t z s . zu d i e s e r U n t e r s c h e i d u n g Götz Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n Behandlung im P r i v a t r e c h t , 1958, S . 8 1 .

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bbb)

880

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Die ausdrücklich angeordnete Drittwirkung

Das leitende P r i n z i p der Grundrechtsdrittwirkung ist die Notwendigkeit, A n g r i f f e auf die grundrechtsgeschützten Rechtsgüter auch dann abzuwehren, wenn sie zwar nicht von der staatlichen Gewalt ausgehen, aber doch von Subjekten, die - in einem sehr weiten Sinne - wie der Staat (versucht und) imstande sind, sie zu v e r l e t z e n . Machtdifferenzen außerhalb des öffentlichrechtlichen Gewaltverhältnisses sind im allgemeinen ökonomischer Natur. Diese besondere soziale Funktion bestätigen auch die wenigen F ä l l e echter, d.h. verfassungsgesetzlich als solche angeordnet e r unmittelbarer Drittwirkung. Das Grundgesetz kennt sie nur in A r t . 9 A b s . 3 Satz 2 hinsichtlich der K o a l i t i o n s f r e i h e i t also hinsichtlich eines Grundrechts von klassischer s o z i a l e r Funktion. 1) bb) Die "Fiskalgeltung" der Grundrechte D e r aufgezeigte Weg, die Grundrechte über die Normen des P r i vatrechts zu verwirklichen, erlaubt auch, die Grundrechte gegenüber dem privatrechtlich handelnden Staat zur Geltung zu bringen. Die Grundrechtsbindung des mit privatrechtlichen Mitteln ö f f e n t l i c h e V e r w a l t u n g treibenden Staates hat eine v o l l k o m mene zu sein. 1) Das Verfassungsrecht, das durch die Grundrechte alle dem Staat wesenseigenen Machtäußerungen binden will, hat nur die Möglichkeit, entweder das Ausweichen der V e r waltung in die privatrechtlichen F o r m e n zu unterbinden oder ihm dorthin nachzufolgen; und es hat diese Möglichkeit der - in i h r e r Nützlichkeit außer Z w e i f e l stehenden - privat rechtlichen F o r m , w e i l es über das Privatrecht eine ausreichende Grundrechtsbindung bewirken k a n n . 2) Können sich die Grundrechte im P r i v a t 1)

1) 2)

Zur Bedeutung der Drittwirkungsklausel s. z . B . v . M a n g o l d t Klein, A r t . 9 A n m . V 12; Dietz, Die Koalitionsfreiheit, S. 42 5 f, 447, 449 f f . S. hierzu und zum Folgenden schon oben S.621 ff, insbes. S. 62 5 zu Fußn. 16 und 17 und die Nachweise der dort Zitierten. S . o . S.876 ff und oben S.621 f f . - Wenn Dürig (Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 138 a. E . ) meint, die Abwehrmittel des P r i v a t r e c h t s genügten den verfassungsrechtlichen A n f o r d e rungen spätestens seit dem Inkrafttreten der §§ 25 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, so ist der darin liegende Z w e i f e l , ob sie v o r h e r genügt hätten, nicht ganz be-

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recht im allgemeinen deshalb nicht unverändert durchsetzen, weil im P r i v a t r e c h t i m m e r auch der Gegner Grundrechtsträger i s t , und die abwägende Auflösung des Konflikts die Grundrechte notwendigerweise "beschneiden" muß, um Rechte und Gegenrechte in e i n e r dem Sinn der Grundrechtsordnung gerecht werdenden Relation widerspruchsfrei ineinanderzufügen, so rechtfertigt sich die totale Grundrechtsbindung des Staates - dem insofern i m m e r auch die T r ä g e r m i t t e l b a r e r Staatsverwaltung gleichzustellen sind - im P r i v a t r e c h t umgekehrt gerade auch daraus, daß der Staat selbst nicht Grundrechtssubjekt i s t . " ^ Das ist der Staat auch nicht, soweit e r r e i n f i s k a l i s c h im Rahmen p r i v a t r e c h t l i c h e r Hilfsgeschäfte der öffentlichen V e r waltung oder erwerbswirtschaftlich - tätig wird. Doch wird insofern die Grundrechtsbindung bis zu j e n e r Norm abgeschwächt, die für die privaten Beziehungen von Grundrechtsträgern untereinander maßgeblich i s t . D e r F i s k u s ist P r i v a t r e c h t s s u b j e k t und allgemein w i e ein solches zu behandeln. Diese Maxime gehört dem vorrechtlichen Gesamtbild der geltenden V e r f a s s u n g s ordnung a l s eine h i s t o r i s c h tief wurzelnde und ihre innere Rechtfertigung erprobte Erscheinung an. E s besteht kein Anhaltspunkt dafür, daß die geltende Grundrechtsordnung hieran prinzipiell etwas ändern wollte. Zwar kann sich der F i s k u s nicht unmittelbar gegenüber der hoheitlichen Gewalt auf Grundrechte berufen. Ist e r a b e r im Rahmen des P r i v a t r e c h t s wie ein P r i v a t r e c h t s s u b jekt zu behandeln, so ist die mittelbare Auswirkung der Grundr e c h t e auf das P r i v a t r e c h t für den F i s k u s keine grundsätzlich rechtigt. Die r i c h t e r r e c h t l i c h e n Grundsätze über die Abwehr des Monopolmißbrauchs ( s . o . S . 6 2 4 zu Fußn.14) haben schon vordem einen - soweit es h i e r i n t e r e s s i e r t - entsprechenden Schutz gewährt. Damit soll nicht verkannt werden, daß die §§ 22 ff. a . a . O . technische und sanktionäre V e r b e s s e r u n g e n und i n s b e s . vielleicht auch größere Klarheit gebracht haben. Was die Klarstellung der Rechtslage betrifft, so kommt a b e r wohl § 98 des G e s e t z e s gegen Wettbewerbsbeschränkungen das g r ö ß e r e Verdienst zu. - Was die vollkommene Durchsetzung der Grundrechte im P r i v a t r e c h t anbelangt, kommt der M ö g l i c h k e i t des v e r f a s s un g s g e r i c h t 1 i c h e n S c h u t z e s eine besondere Bedeutung zu (vgl. Bachof, F r e i h e i t des B e rufs, S. 175 mit Fußn. 74). Da d i e s e r Schutz durch die v e r f a s sungsgerichtliche Überprüfung der zivilgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet werden kann (vgl. Dürig, MaunzDürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 125 f und seine Nachweise), spielt auch insofern die " F l u c h t ins P r i v a t r e c h t " keine grundrechtsmindernde R o l l e .

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andere als für die übrigen Privatrechtssubjekte. Die mittelbare Drittwirkung erlaubt jedoch eine sehr weitgehende Anpassung. D e r Fiskus weist als Privatrechtssubjekt eine Reihe von Besonderheiten auf, die in diesem Rahmen zu beachten sind: das Sonderrecht, das ihn als Privatrechtssubjekt um gibt; 8 ) die tatsächliche Machtposition, die - ist der Fiskus doch das alter ego des Hoheitssubjekts Staat - mit der keines anderen Privatrechtssubjekts verglichen werden kann, und schließlich die Pflichtstellung des Grundrechtsadressaten, dessen alter ego der Fiskus ist und dessen Verhalten auch als Fiskus nicht zum schreienden Selbstwiderspruch gegenüber der Grundrechtsbindung des Staates als Hoheitsträger führen darf. Daß sich aus all dem eine - im V e r g l e i c h zu den "schlichten" Privatrechtssubjekten - gesteigerte Grundrechtsbindung des Fiskus ergibt, liegt auf der Hand. H ) 3) V g l . Dürig, Maunz-Dürig, A r t . 19 A b s . III Randn. 30 f. 4) S. ebd. Randn. 42 f m . w . N a c h w . 5) V g l . Dürig, a. a. O. A r t . 1 A b s . III Randn. 134 f und seine Nachw. 6) Zu den zu treffenden Differenzierungen s. statt anderer Dürig, Maunz-Dürig, A r t . 19 A b s . III Randn. 29 ff, 37 ff, 42 ff. 7) A n d e r e s gilt, sobald die unmittelbare Berufung auf die Grundrechte einsetzt, wie hinsichtlich der verfassungsgerichtlichen Überprüfung grundrechtsanwendender oder -nichtanwendender Z i v i l u r t e i l e (s. o. S. 880 zu Fußn. 2 a. E . ) . D e r Fiskus ist von ihr ausgeschlossen, soweit er von der Grundrechtsberechtigung ausgeschlossen ist. 8) S. z . B . Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 83 f . 9) V g l . Bachof, Freiheit des Berufs, S. 175 Fußn. 73. - Diese Machtstellung des Fiskus kommt i m m e r wieder zum V o r schein in den Erörterungen über die Stellung des Fiskus im Wettbewerbsrecht. Ja, es ist nachgerade die spezifische F r a gestellung dieses P r o b l e m k r e i s e s , wie der Wettbewerb mit der öffentlichen Hand gegenüber den wettbewerbsfremden Einflüssen der originären Machtposition des Fiskus abgeschirmt werden kann (s. f . v . a . Sigloch, Die Unternehmen der öffentlichen Hand, 1929, S. 186 ff; Gütebier, D e r unlautere Wettbewerb der öffentlichen Hand, 1934, S.49 f f ; Baumbach-Hefermehl, Wettbewerbs- und Warenzeichenrecht, 7 . A u f l . 1956, S. 22 (Randn. 40)). 10) V g l . Dürig, Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 135. 11) S. ebd.; Bachof, Freiheit des Berufs, S. 174 f. Dagegen geht Low (Fiskalgeltung der Grundrechte? DÖV 10. Jhg. (1957) S. 879 f f ) , indem e r eine umfassende, unmittelbare Grundrechtsbindung des Fiskus behauptet, zu weit.

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cc) Grundrechtsgeltung für Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen Nur der n o r m a t i v e Gehalt der Tarifverträge und Betriebsvereinbarungen weist besondere Probleme der Grundrechtsgeltung auf. Die obligatorische Substanz, soweit sie davon geschieden werden kann, folgt dagegen den allgemeinen Regeln für die Grundrechtsgeltung unter Privaten. •*•) aaa)

Grundrechtsgeltung für Tarifvertragsrecht

Für die unmittelbare Grundrechtsbindung des T a r i f v e r t r a g s rechts 1) spricht, daß die Grundrechte die "Gesetzgebung" (Art. 1 Abs. 3 GG) binden und das Tarifvertragsgesetz durch das Grundrecht der Koalitionsfreiheit dazu gezwungen wird, "ein T a r i f v e r t r a g s s y s t e m im Sinne des modernen Arbeitsrechts . . . bereitzustellen" - die Tarifvertragsparteien ausdrücklich ermächtigt, "Rechtsnormen" zu setzen (§ 1 TVG). Der Versuch, die t a r i f l i che Rechtsetzung als innerverbandliche Autonomie privater V e r bände abzutun, scheitert nicht nur an Gegenstand und Tragweite der tariflichen Rechtsetzung sondern vor allem auch daran, daß sie sich ihrem Wesen nach nicht im Innern jeweils eines Verbandes hält sondern ein Gesamtakt m e h r e r e r Verbände ist und selbst noch über deren personellen Bereich hinausgreift. 3) Begriffliche Deduktionen aus der Abgrenzung "öffentlichrechtlich" - "privatrechtlich", dem Begriff der "Autonomie" und der "Delegation" verschlagen demgegenüber nicht; genau so wie es andererseits naiv wirkt, die tarifvertragliche Rechtsetzung mit der gemeindlichen Autonomie zu vergleichen und daraus ihre unmittelbare Grundrechtsbindung zu bestätigen. ^ Auch daraus, daß das Tarifvertragsrecht außerhalb jedes institutionellen Zusammenhanges mit der staatlichen Organisation und Willensbildung steht und somit nicht a l s staatliches Recht angesehen werden kann, während 1) 1) 2) 3) 4) 5)

Zur privatrechtlichen Natur der innerbetrieblich-betriebsverfassungsrechtlichen Beziehungen s. schon oben Abschnitt S. 314 zu Fußn. 3 a . E . und S. 525 zu Fußn. 13 a . E . Zum Streitgegenstand s. außer den folgenden Nachweisen: Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, Bd. I I S . 276; Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 1 Abs. III Randn. 115 Fußn. 1. BVerfGE 4, 96 (106). S. oben S. 291 ff. S. zum Ganzen oben S.291ff und die dortigen Nachweise. Der Vergleich mit der gemeindlichen Autonomie findet sich insbes. in BAGE 1, 258 (263). S. oben S. 291 ff.

- 884 sich die Grundrechte gerade an und gegen den Staat wenden und auch A r t . 1 A b s . 3 GG spezifisch staatliche Funktionen nennt, ist keine endgültige Klarheit zu gewinnen. Eine außerordentliche Erscheinung kann außerordentliche Maßstäbe verlangen. Das T a r i f v e r t r a g s r e c h t ist seinem Gegenstand nach integrierender B e standteil der rechtlichen Lebensordnung der staatlichen Gemeinschaft. Seine Regelungsaufgabe fiele in die unmittelbare staatliche Verantwortung, wenn die " s o z i a l e Autonomie" nicht davorträte. Sie zwängt sich auf diesen Platz nicht halblegitim von außen h e r . Die Verfassung selbst gewährleistet ihn. Die Gesetzgebung rechnet mit der Ergänzung des staatlichen Rechts durch die T a r i f v e r t r ä g e . ^ ) Die staatliche Rechtsordnung v e r schafft der t a r i f l i c h e n Rechtsetzung Geltung, setzt sie durch. Sie begreift sich selbst e r s t vollständig unter Einschluß des t a riflichen R e c h t s . Daher läge es durchaus nahe, dem V e r f a s s u n g geber zu unterstellen, e r habe diese Rechtsquelle zu der " G e s e t z gebung" hinzugedacht, die e r unmittelbar durch seine Grundrecht e binden wollte. Schließlich ist nicht ohne weiteres anzunehmen, die Normen, welche diese außerordentliche, jedes Maß sonstiger p r i v a t e r Autonomie v e r l a s s e n d e Rechtsetzungsmacht im Rahmen der staatlichen Rechtsordnung legitimieren, 10) hätten gewollt, diese " R e c h t s n o r m e n " schuldeten den Grundrechten weniger Achtung a l s selbst das G e s e t z . ü ) Entscheidend fällt jedoch folgender Gesichtspunkt ins Gewicht. D e r unbedingten und unmittelbaren Geltung der Grundrechte im P r i v a t r e c h t s v e r k e h r mußte entgegengehalten werden, daß sich s t e t s (grundrechtlich angelegte) Rechte und (grundrechtlich ange6) S. Klein, Rechtsgutachten über v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n des Urteils des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s v. 2. März 1955 - betreffend Lohngleichheit von Mann und F r a u , S. 18 ff; Dürig, a . a . O . Randn. 100 f, dessen extrem f o r m a l e Abgrenzung (s. i n s b e s . Randn. 101 a . E . ) jedoch nicht überzeugt. 7) S. oben Abschnitt 2 IV 2 a bb, bbb ( S . 2 9 1 ff) ( i n s b e s . a . A . ) und dd (S. 302 ff). 8) S. oben Abschnitt 2 IV 2 a aa (S.287 ff) und bb (S.289 ff). 9) S. i n s b e s . oben Abschnitt 2 IV 2 a dd (S. 302 ff). 10) S. oben Abschnitt 2 IV 2 a aa (S. 287 ff) ( a . E . ) , bb ( S . 2 8 9 ff) (s. i n s b e s . S. 297 zu F u ß n . 1 8 ) . 11) Vgl. Krüger, Staatliche Gesetzgebung und innerstaatliche Rechtsetzung, S . 2 0 5 f. Diesen Gesichtspunkt v e r n a c h l ä s s i g t Dürig (Maunz-Dürig, A r t . 1 Abs. III Randn. 116 (S. 59 u. 60)), wenn e r gegen eine Argumentation aus § 1 A b s . 1 TVG ("enthält R e c h t s n o r m e n " ) p o l e m i s i e r t .

- 885 l e g t e ) G e g e n r e c h t e begegnen und s i e s i c h dadurch p r i v a t r e c h t l i chen S p i e l r a u m schaffend aufheben, a b f l a c h e n , a b s c h w ä c h e n . Im V e r h ä l t n i s z w i s c h e n den Koalitionen a l s den Subjekten des T a r i f r e c h t s und den einzelnen T a r i f n o r m a d r e s s a t e n findet s i c h ein s o l c h e s V e r h ä l t n i s von Recht und G e g e n r e c h t zunächst n i c h t . D a s e i g e n e R e c h t d e r Koalitionen, t a r i f v e r t r a g l i c h R e c h t zu s e t z e n , i s t kein G e g e n ( g r u n d ) r e c h t in d i e s e m Sinn. E s ist gegen den Staat g e r i c h t e t ; wie etwa auch das v e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t d e r G e m e i n d e n , s t a t u t a r i s c h e s R e c h t zu s e t z e n , das die G e m e i n d e n k e i n e s w e g s von d e r B e a c h t u n g d e r G r u n d r e c h t e g e g e n ü b e r den durch i h r e N o r m e n V e r p f l i c h t e t e n entbindet. D a s " G e g e n r e c h t " , das s i c h dem G r u n d r e c h t des einzelnen - in ganz a n d e r e r W e i s e a l s im s o n s t i g e n P r i v a t r e c h t s v e r k e h r - von d e r R e c h t s e t z u n g d e r K o a l i t i o n e n h e r e n t g e g e n s t e l l t , i s t v i e l m e h r das R e c h t d e r K o a l i t i o n s m i t g l i e d e r s e l b s t , " z u r Wahrung und F ö r d e r u n g d e r A r b e i t s und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n V e r e i n i g u n g e n zu bilden" und durch d i e s e V e r e i n i g u n g e n i h r e A n g e l e g e n h e i t e n auch n o r m a t i v s e l b s t zu r e g e l n , d . h . unabhängig vom Staat zu r e g e l n , potentiell a n d e r s zu r e g e l n , a l s d e r S t a a t s i e r e g e l n würde, und l e t z t e n E n d e s auch p o t e n t i e l l a n d e r s , a l s d e r Staat s i e r e g e l n könnte. Die K o a l i t i o n s f r e i h e i t i s t ein F r e i h e i t s r e c h t , ein R e c h t auf F r e i h e i t vom S t a a t e z u r Bildung o r d n u n g s t r a g e n d e r G e m e i n s c h a f t e n : ein R e c h t s c h l i e ß l i c h auch, s i c h von den Bedingungen zu d i s p e n s i e r e n , u n t e r denen d e r S t a a t die " A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n " zu r e g e l n hat. D e r e i n z e l n e , d e r von d i e s e m R e c h t G e b r a u c h m a c h t und s i c h e i n e r Koalition a n s c h l i e ß t , öffnet dadurch s e i n e G r u n d r e c h t s p o s i tion d e r von d i e s e r S e i t e kommenden E i n s c h r ä n k u n g e n . Daß die Grundlage den " s o z i a l e n A u t o n o m i e " ein F r e i h e i t s r e c h t i s t , gibt den A u s s c h l a g dafür, die t a r i f v e r t r a g l i c h e R e c h t s e t z u n g nicht a l s eine u n m i t t e l b a r g r u n d r e c h t s g e b u n d e n e G e s e t z g e b u n g a n z u e r kennen. (Die T r a g w e i t e auch d e r negativen K o a l i t i o n s f r e i h e i t wird in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g erneut s i c h t b a r ! ) 12) D a s wird auch in B A G E 1, 258 (269) nicht r i c h t i g g e s e h e n . Im E r g e b n i s die ( u n m i t t e l b a r e ) Bindung e b e n f a l l s a b l e h n e n d : K n o l l e , A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u und " G r u n d r e c h t e " ? B e t r i e b s b e r a t e r , 4 . J h g . (1949) S . 4 5 1 f;. K l e i n , R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n des U r t e i l s des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s v . 2 . 3 . 1955 - b e t r e f f e n d L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S. 10 ff; Maunz, R e c h t s g u t a c h t e n z u r F r a g e , ob T a r i f v e r t r ä g e dem G r u n d s a t z d e r L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u u n t e r w o r f e n sind, 1956; v . M a n g o l d t - K l e i n , S . 6 7 ; B ö c k e n f ö r d e , D e r A l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z und die A u f g a be des R i c h t e r s , S . 12; D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . II Randn.116.

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D e r Satz f r e i l i c h , " d i e F r a g e d e r G r u n d r e c h t s b i n d u n g d e r T a r i f v e r t r a g s n o r m e n " sei "gleichbedeutend mit der F r a g e der G r u n d r e c h t s w i r k u n g i m P r i v a t r e c h t ü b e r h a u p t " , 1 3 ) läßt n o c h w e n i g von den S c h w i e r i g k e i t e n a h n e n , die s i c h f ü r e i n e s a c h g e r e c h t e U m s e t z u n g d e r G r u n d r e c h t s g e h a l t e in e i n s c h l ä g i g e P r i v a t r e c h t s n o r m e n e r g e b e n . G e h t die R e c h n u n g , d e r e i n z e l n e g e n i e ß e den v o l l e n G r u n d r e c h t s s c h u t z , w e i l e r e i n e m K o l l e k t i v g e g e n ü b e r s t e h e , nicht auf, w e i l d e r N o r m a t i v g e h a l t d e r T a r i f v e r t r ä g e nicht n u r in d e r v e r t i k a l e n D i m e n s i o n K o a l i t i o n - K o a l i t i o n s m i t g l i e d s o n d e r n a u c h in den h o r i z o n t a l e n D i m e n s i o n e n K o a l i t i o n - K o a l i t i o n und M i t g l i e d e r - M i t g l i e d e r b e l e g e n i s t , s o geht a u c h die u m g e k e h r t e R e c h n u n g nicht auf, die e t w a l a u t e n k ö n n t e : d e r e i n z e l n e g e n i e ß e , wenn s e i n e W i r t s c h a f t s - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d u r c h G e s a m t v e r e i n b a r u n g g e r e g e l t w e r d e n , nicht m e h r (privatrechtlichen) G r u n d r e c h t s s c h u t z als im F a l l e i h r e r einzelv e r t r a g l i c h e n Regelung. D e r einzelne läuft, sobald e r sich e i n e r K o a l i t i o n " u n t e r w i r f t " , G e f a h r , von i h r - d . h . von i h r e r w i l l e n s b i l d e n d e n M e h r h e i t und d e r s i e r e p r ä s e n t i e r e n d e n F ü h r u n g s schicht, der aus irgendwelchen Gründen gewisse grundrechtlich g e s c h ü t z t e P o s i t i o n e n b e d e u t u n g s l o s und " v e r k ä u f l i c h " s i n d - in s e i n e n G r u n d r e c h t e n g e s c h m ä l e r t zu w e r d e n . Die F r e i w i l l i g k e i t der Koalitionszugehörigkeit gleicht diese Gefährdung nicht aus; denn s i e i s t n u r e i n e r e c h t l i c h e , w ä h r e n d die t a t s ä c h l i c h e A l t e r n a t i v e z w i s c h e n d e r Z u g e h ö r i g k e i t und d e r N i c h t z u g e h ö r i g k e i t zu e i n e r b e s t i m m t e n K o a l i t i o n h ä u f i g nicht b e s t e h t . D i e R e l a t i o n A r beitgeber - A r b e i t n e h m e r mit der ihr eigentümlichen sozialen M a c h t s p a n n u n g d o m i n i e r t a n d e r e r s e i t s in den d u r c h G e s a m t v e r e i n b a r u n g g e r e g e l t e n A r b e i t s - und W i r t s c h a f t s v e r h ä l t n i s s e n nicht m e h r . Nicht s e l t e n w i r d s i e s o g a r d u r c h die M a c h t p o s i t i o n d e r A r b e i t n e h m e r k o a l i t i o n e n in i h r G e g e n t e i l v e r k e h r t . F ü r die p r i vatrechtliche Realisierung des Grundrechtsschutzes gegenüber den T a r i f v e r t r a g s n o r m e n s i n d i n s g e s a m t d r e i M a c h t Spannungen a l s G e f ä h r d u n g s e l e m e n t e i m A u g e zu b e h a l t e n : e r s t e n s , d i e j e n i g e z w i s c h e n d e r A r b e i t g e b e r k o a l i t i o n und i h r e n M i t g l i e d e r n ; z w e i t e n s , d i e j e n i g e z w i s c h e n d e r A r b e i t n e h m e r k o a l i t i o n und i h r e n M i t g l i e d e r n ; d r i t t e n s , d i e j e n i g e z w i s c h e n den b e t e i l i g t e n K o a l i t i o n e n . N u r e i n e G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g , die nicht d u r c h die A u s nützung auch nur einer d i e s e r Machtpositionen illegitim wird, k a n n von B e s t a n d s e i n . 15) Im w e s e n t l i c h e n kann e s s i c h a l s o n u r 13) D ü r i g , a . a . O . a . E . 14) A u c h D ü r i g s c h i e b t in d e m v o r z i t i e r t e n Satz e i n : " t r o t z a l l e n s o z i a l r e c h t l i c h e n E i n s c h l a g s im kollektiven A r b e i t s r e c h t " . 15) Götz Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n B e h a n d l u n g i m P r i v a t r e c h t , S. 105 f ( F u ß n . 2 0 ) und S. 134, s i e h t d a g e g e n

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u m die E i n s c h r ä n k u n g g r u n d r e c h t l i c h e r P o s i t i o n e n h a n d e l n , von d e n e n a n g e n o m m e n w e r d e n d a r f , daß s i e b e i v e r s t ä n d i g e r W ü r d i gung d e r e i g e n e n und g e g e n s e i t i g e n I n t e r e s s e n a u c h von t a t s ä c h lich gleichgestellten E i n z e l v e r t r a g s p a r t n e r n hingenommen würd e n . In die h y p o t h e t i s c h e n Ü b e r l e g u n g e n d i e s e r E i n z e l v e r t r a g s p a r t n e r i s t e i n z u r e c h n e n , daß die T a r i f g e b u n d e n h e i t w e i t e r r e i c h t ( r e i c h e n kann) a l s die i n d i v i d u e l l e V e r t r a g s b i n d u n g (§ 4 A b s . 3 TVG). D a r ü b e r h i n a u s m u ß s t e t s b e a c h t e t w e r d e n , daß die G r u n d rechte als Individualrechte i m m e r eher einer individuell-autonom e n N i c h t a u s ü b u n g w e i c h e n a l s e i n e r vom u n m i t t e l b a r e n Individualwillen des G r u n d r e c h t s t r ä g e r s losgelösten kollektiv-autonom e n D i s p o s i t i o n , und daß die G r u n d r e c h t s b e s c h r ä n k u n g z u l a s t e n e i n e r g r o ß e n Schicht von T a r i f g e b u n d e n e n e h e r d e m g r u n d r e c h t l i c h e n o r d r e public w i d e r s p r i c h t a l s e i n e e i n z e l v e r t r a g l i c h e A b m a c h u n g . D a s a l l e s w i r d d a z u f ü h r e n , daß t a r i f v e r t r a g l i c h e R e c h t s n o r m e n , die s i c h ü b e r G r u n d r e c h t e h i n w e g s e t z e n d ü r f e n , e i n e schwerlich denkbare Ausnahme bleiben m ü s s e n . D a s P r o b l e m s t e l l t s i c h je G r u n d r e c h t s e h r v e r s c h i e d e n . Soweit G r u n d r e c h t e - von i h r e m W e s e n s k e r n a b g e s e h e n , a n den a u c h die T a r i f v e r t r ä g e wohl i m m e r g e b u n d e n s i n d - e i n e r a l l g e m e i n e n g e s e t z l i c h e n E i n s c h r ä n k u n g z u g ä n g i g sind o d e r ü b e r h a u p t vom G e s e t z e r s t i h r e k o n k r e t e G e s t a l t e r h a l t e n , s t e l l t s i c h in e r s t e r L i n i e die F r a g e , i n w i e w e i t d a s G e s e t z e i n e r ( b e s o n d e r e n / a b w e i c h e n den) t a r i f v e r t r a g l i c h e n R e g e l u n g R a u m g e l a s s e n hat und - in d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n E b e n e - wie weit e s d a f ü r R a u m l a s s e n muß bzw. d a r f . (Hieraus können sich s c h w i e r i g e i n t e r p r e t a t o r i s c h e V e r s c h r ä n k u n g e n e r g e b e n .16) ) Die e r n s t e r e n P r o b l e m e s t e l l e n s i c h d o r t , wo G r u n d r e c h t e e i n e r g e s e t z l i c h e n E i n s c h r ä n k u n g n i c h t o d e r n u r b e s c h r ä n k t z u g ä n g i g s i n d . Kann s i c h h i e r d e r T a r i f v e r t r a g G r e n z v e r l e t z u n g e n e r l a u b e n ? S i c h e r nicht etwa h i n s i c h t lich des allgemeinen Gleichheitssatzes als Willkürverbot; vielzu s e h r d a s I n n e n v e r h ä l t n i s z w i s c h e n den K o a l i t i o n e n und i h r e n M i t g l i e d e r n im V o r d e r g r u n d . D a r a u f d a r f nicht a l l e i n a b g e s t e l l t w e r d e n ( s . a . H u e c k s w e i t e r e n H i n w e i s a . a . O . S. 167). 16) In d i e s e m S p a n n u n g s f e l d liegt etwa d a s V e r b o t e i n e r ( t a r i f vertraglichen) allgemeinen Organisations- oder Absperrklaus e l d u r c h A r t . 12 A b s . 1 Satz 2 GG (vgl. S c h e u n e r , G r u n d r e c h t s i n t e r p r e t a t i o n und W i r t s c h a f t s o r d n u n g , S . 6 8 ; N i p p e r dey, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 122 f, 275 F u ß n . 10; B a c h o f , Die F r e i h e i t d e s B e r u f s , S. 174). - E i n a n d e r e s P r o b l e m b e s t ü n d e z . B . in d e m V e r h ä l t n i s d e r t a r i f v e r t r a g l i c h e n Z u l a s s u n g von L e i b e s v i s i t a t i o n e n zu A r t . 2 A b s . 2 GG.

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leicht aber hinsichtlich der Gleichheit von Mann und Frau, soweit sie f o r m a l i s i e r e n d w e i t e r geht als das allgemeine Willkürverbot. Auch an begrenzte Freizügigkeitsbeschränkungen wäre, soweit sie mit dem Rechtsetzungsauftrag der Koalitionen zu tun haben, zu denken. Kaum wird man dagegen eine Beschränkung der f r e i e n Meinungsäußerung über den Rahmen der " a l l g e meinen G e s e t z e " , zu denen f r e i l i c h auch t a r i f v e r t r a g l i c h e B e s t i m mungen gehören können, hinaus zulassen dürfen. T a r i f n o r m e n müssen sich voll und ganz an die Grundrechte halten, soweit sie ausnahmsweise Recht auch mit Wirkung gegen Personen schaffen, die den beteiligten Koalitionen nicht angehören. l ß ) V ö l l i g e Grundrechtsgebundenheit ist für die A l l g e m e i n v e r b i n d licherklärung von T a r i f v e r t r ä g e n anzunehmen. 19) Sie ist ein Akt staatlicher Rechtsetzung ( A r t . 1 A b s . 3 GG). 2 0 ) 17) S. hierzu noch unten II (S. 890 f f ) . Es ist doch der von allem Gleichberechtigungsübereifer verkannte Pferdefuß der Gleichberechtigung von Mann und Frau im Arbeitsrecht, daß die Frauen es mit Arbeitslosigkeit zu büßen haben, wenn sie in Zeiten rückgängiger Beschäftigung nicht den i h r e r geringeren A r b e i t s k r a f t und i h r e r größeren sozialen Schonung entsprechenden niedrigeren Lohn nehmen dürfen. Es ist erstaunlich, wie wenig Gedanken sich der Gleichberechtigungsradikalismus darüber macht. Soll, wenn einmal eine Beschäftigungsk r i s e eintritt - v o r der die Verfassung keinen Schutz bieten kann! - , vielleicht eine Frauenquote eingeführt werden, entsprechend der Schwerbeschädigtenquote oder (im öffentlichen Dienstrecht) der 131er-Quote? Sollen die Arbeitnehmerkoalitionen, die solche Frauenquoten überhaupt nur sehr beschränkt vereinbaren könnten, im übrigen ihre weiblichen M i t g l i e d e r arbeitslos werden lassen und keine Zugeständnisse machen oder sollen sie Zugeständnisse machen dürfen. Gerade das l e t z t e r e ist die Lösung, die der Konzeption der tariflichen Rechtsetzung als dem Ausfluß eines Freiheitsrechts entspricht. S. hierzu z . B . Molitor, Die arbeitsrechtliche Bedeutung des A r t . 3 des Bonner Grundgesetzes, A r c h i v für civilistische P r a x i s , Bd. 151 (1950/51) S.385 ff (409 f f ) . 18) Etwa nach § 3 A b s . 2 T V G . S. w e i t e r e s zu derartigen E r s t r e k kungen bei Bogs, Die Entwicklung der Rechtsform des T a r i f v e r t r a g s , S. 52 f f . 19) S. Romberg, Allgemeinverbindlicherklärung von T a r i f v e r t r ä gen und Grundgesetz, A ö R Bd. 77 (19 51) S. 110 f; Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . III Randn. 17; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 105. A . A . S c h m i d t - R i m p l e r - G i e s e c k e - F r i e -

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bbb)

Grundrechtsbindung für Betriebsvereinbarungen

A u c h die B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g steht nicht u n t e r e i n e r u n m i t t e l baren Grundrechtsbindung. Sie s e t z t nicht s t a a t l i c h e s R e c h t . Sie g r ü n d e t nicht u n m i t t e l b a r in d e r V e r f a s s u n g . S i e n i m m t n i c h t den a u ß e r o r d e n t l i c h e n Rang u n t e r den R e c h t s q u e l l e n ein, den d e r T a r i f v e r t r a g i n n e hat, so daß a u c h v o m v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d h e r die V e r s u c h u n g , s i e u n t e r die " G e s e t z g e b u n g " zu zählen, v e r m i e d e n i s t . A n d e r e r s e i t s fehlt ihr a b e r d e r spezifis c h e f r e i h e i t l i c h e C h a r a k t e r d e s T a r i f v e r t r a g e s . ^ E s gibt k e i n e E n t s c h e i d u n g f ü r o d e r g e g e n die Z u g e h ö r i g k e i t z u m T r ä g e r v e r band d e r B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g , die m i t d e r E n t s c h e i d u n g ü b e r die Z u g e h ö r i g k e i t z u r K o a l i t i o n zu v e r g l e i c h e n w ä r e . In j e d e m B e t r i e b , d e r n a c h dem G e s e t z e i n e n B e t r i e b s r a t h a b e n m u ß , steht j e d e r A r b e i t n e h m e r i m m e r auch unter d e r B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g . D i e s e r Z w a n g s c h a r a k t e r m u ß s i c h a u c h auf die G r u n d rechtsbindung auswirken. D a s P r i v a t r e c h t kann z u l a s s e n , daß s i c h d e r A r b e i t n e h m e r , i n d e m e r in d a s A r b e i t s v e r h ä l t n i s e i n t r i t t , g e w i s s e r g r u n d r e c h t l i c h g e s c h ü t z t e r P o s i t i o n e n b e g i b t . Hat e s doch die F r e i h e i t s s p h ä r e d e s A r b e i t n e h m e r s m i t d e r F r e i h e i t s - und E i g e n t u m s S p h ä r e d e s A r b e i t g e b e r s in E i n k l a n g zu b r i n g e n . Wenn d i e s e s A r b e i t s v e r h ä l t nis nicht n u r vom D i r e k t i o n s r e c h t des A r b e i t g e b e r s sondern auch von d e m den B e t r i e b s r a t t r a g e n d e n b e t r i e b l i c h e n K o l l e k t i v b e s t i m m t w i r d , s o kann d a s - t r o t z d e s a u t o n o m i s t i s c h e n C h a r a k t e r s der B e t r i e b s v e r f a s s u n g - eine weitergehende B e s c h r ä n k u n g d e r g r u n d r e c h t l i c h e n S p h ä r e nicht r e c h t f e r t i g e n . Die a n t i k o l l e k -

20) 1)

2) 3)

s e n h a h n - K n u r , Die L o h n g l e i c h h e i t von M ä n n e r n und F r a u e n , S. 181; H u e c k , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u e n , S. 31 ff; K l e i n , R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n d e s U r t e i l s d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s v o m 2. M ä r z 1955 - b e t r e f f e n d L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 2 2 . S. oben S. 96 zu F u ß n . 8 und 9. Vgl. M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 105, d e r die G r u n d r e c h t s b i n d u n g a b e r o f f e n s i c h t l i c h w e i t e r g e h e n d ablehnt, a l s sie h i e r abgelehnt wird; gegen Grundrechtsbindung f e r n e r H u e c k , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u e n , S . 3 4 . S. h i e r z u o b e n S. 313 f . s . e b d . S . 3 1 3 , i n s b e s . F u ß n . 2. - Nicht z u t r e f f e n d g e w ü r d i g t b e i Klein, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a gen d e s U r t e i l s d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s v . 2. M ä r z 1955 b e t r e f f e n d L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 2 2 f.

- 890 tivistische Richtung der Grundrechte, ihre Funktion als Abwehr des Machtmißbrauchs der Mehrheit und der FührungsSchicht des Kollektivs muß zur Vorsicht mahnen. Die Kompetenzen, die das Betriebsverfassungsrecht der Bet r i e b svereinbarung zuschreibt (§§ 56 ff BetrVG), geben als solche jedoch zu keinen Bedenken Anlaß. Wenn darüber hinaus § 51 Satz 1 B e t r . VG A r b e i t g e b e r und Betriebsrat - die T r ä g e r der Rechtsetzung durch Betriebsvereinbarung - darauf verpflichtet, "darüber zu wachen, daß alle im Betrieb tätigen Personen nach den Grundsätzen von Recht und Billigkeit behandelt werden, insbesondere daß jede unterschiedliche Behandlung von Personen wegen i h r e r Abstammung, Religion, Nationalität, Herkunft, politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung oder Einstellung oder wegen ihres Geschlechts unterbleibt", so dürfte damit eine Grenz e umschrieben sein, die es kaum j e m a l s nötig machen wird, zur Wahrung der Grundrechte auf allgemeinere Normen zurückzugreifen. II. 1.

Gleichheit

Das Grundrecht der Gleichheit und

sozialer

Rechtsstaat

Kein anderes Grundrecht entspricht dem sozialen Staat so e l e mentar wie das der Gleichheit. Keines kommt ihm an s o z i a l e r T r i e b - und Sprengkraft nahe. " S o z i a l e " Grundrechte ^^ können im wesentlichen nichts anderes sein als gegenständlich beschränkte Rechte auf die Herstellung fehlender m a t e r i e l l e r G l e i c h h e i t . 2) A b e r wie wenig kompensieren sie ihre Beschränktheit durch g r ö ßere Durchsetzungskraft. Wie sehr büßen sie mit der Universalität an Elan ein. Wie v i e l schwerer tragen sie infolge i h r e r Konkretheit und Überschaubarkeit an dem Risiko ausbleibender R e a l i sierung. Die Freiheitsrechte andererseits haben zwar ihre soz i a l e Funktion; 3) genau so wie der soziale Ausgleich und die A b e r Gleichheit Gleichheit ihre freiheitliche Funktion haben. 4)

Zur Bedeutung dieser Vorschrift für die Gleichbehandlung im Privatrecht v g l . Götz Hueck, Der Grundsatz der gleichmäßigen Behandlung im Privatrecht, S. 58 (Fußn. 1) und 106 (Fußn.

1) 2) 3) 4)

S. o. I 3 (S. 848 f f ) . S. a. v . Mangoldt-Klein, A r t . 3 A n m . I I 4 b a . E . S. o. S. 848 ff und S. 850 f; s. a. oben Abschnitt 5 II 3 c (S. 744 f f ) . S. o. S.338 ff, S. 744 ff und S.850f und S.855f sowie die dortigen Nachweise. Für die freiheitliche Funktion der Gleichheit s. z . B . Hesse, D e r Gleichheitsgrundsatz im Staatsrecht, S. 184 ff (insbes. 185).

20).

- 891 und F r e i h e i t s t e h e n wie S o z i a l s t a a t l i c h k e i t und F r e i h e i t in e i n e r f r u c h t b a r e n a b e r auch verzehrenden, m o d e r i e r e n d abschwächenden S p a n n u n g . Die s o z i a l e W i r k s a m k e i t d e r F r e i h e i t s r e c h t e i s t n o t w e n d i g e i n e i n d i v i d u a l i s t i s c h e , j a d i f f u s e . So w i c h t i g s i e f ü r das sozialstaatliche Ziel eines menschenwürdigen Daseins aller i s t ; die G l e i c h h e i t i s t d e m S o z i a l s t a a t e n g e r v e r b u n d e n . Sie i s t der soziale cantus f i r m u s der Grundrechtsordnung. Gleichheit ist Gerechtigkeit.®) Sozialer A u s g l e i c h ist A u s g l e i c h einer U n g l e i c h h e i t . Gerechtigkeit ist soziale Gerechtigkeit.®) D i e s e m f u n d a m e n t a l e n Z u s a m m e n h a n g e n t s t r ö m t e die K r a f t , m i t d e r G l e i c h h e i t s d e n k e n und s o z i a l e I d e e s i c h s e i t d e m U n t e r g a n g d e r a l t s t ä n d i s c h e n O r d n u n g e n um die Wende v o m 18. z u m 19. J a h r h u n d e r t v o r a n g e t r i e b e n , a u f g e s c h a u k e l t und z u m g e m e i n s a m e n Sieg i m m o d e r n e n e g a l i t ä r e n , s o z i a l e n M a s s e n s t a a t g e f ü h r t h a b e n . G l e i c h h e i t s e r k e n n t n i s und s o z i a l e Spannung l a g e n d e m S t u r z d e r a b s o l u t e n M o n a r c h i e und d e r von i h r p r i v i l e g i e r t e n H e r r e n s t ä n d e v o r a u s . D e r A b b a u d e r w i r t s c h a f t l i c h e n und p o l i t i s c h e n P r i v i l e g i e n w a r d e r e r s t e S c h r i t t z u r G l e i c h h e i t und s o z i a l e n E n t s p a n n u n g . D i e i m 19. J a h r h u n d e r t b e h e r r s c h e n d e G l e i c h h e i t d e r Rechtsanwendung v e r d e c k t e f ü r lange Zeit fast das Widerspiel d e r u n v o l l k o m m e n e r e n p o l i t i s c h e n ( d e m o k r a t i s c h e n ) und w i r t s c h a f t lich-sozialen "Gleichheiten", die,wechselvoll ringend, allmählich v o r d r a n g e n , 9) b i s um die Wende vom 19. z u m 20. J a h r h u n d e r t d e r E r f o l g d e r e g a l i t ä r e n und s o z i a l e n Ideen auf w e i t e n F e l d e r n h e r a n 5)

6)

7) 8) 9)

S. f . v . a . D a h r e n d o r f , R e f l e x i o n e n ü b e r F r e i h e i t und G l e i c h h e i t , in " Z u r O r d n u n g von W i r t s c h a f t und G e s e l l s c h a f t " H a m b u r g e r J a h r b u c h f ü r W i r t s c h a f t s - und G e s e l l s c h a f t s p o l i t i k , 4. J h g . (1959), F e s t a u s g a b e f ü r E d u a r d H e i m a n n , S. 56 f f . Vgl. z . B . Götz Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n B e h a n d l u n g im P r i v a t r e c h t , S. 2 : D e r G l e i c h h e i t s s a t z " g e h ö r t a l s h e r v o r r a g e n d e s , wenn nicht s o g a r w i c h t i g s t e s E l e m e n t d e r G e r e c h t i g k e i t zu den e r s t e n G r u n d p r i n z i p i e n d e s R e c h t s ü b e r h a u p t " . S. d o r t ( F u ß n . 4 ) a u c h e i n i g e N a c h w e i s e z u m T h e m a G l e i c h h e i t und G e r e c h t i g k e i t . S. h i e r z u f e r n e r Nef, G l e i c h h e i t und G e r e c h t i g k e i t , 1941. S e h r b e m ü h t um e i n e D i f f e r e n z i e r u n g : Böckenförde, Der allgemeine Gleichheitssatz und die A u f g a b e d e s R i c h t e r s , S. 47 ff, 70 ff, e b e n f a l l s m i t weiteren Nachweisen. V g l . H e s s e , G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z i m S t a a t s r e c h t , S. 179 ff; s. diesen auch zum Folgenden. S. h i e r z u s c h o n oben S.663ffund die oben S . 4 1 4 zu F u ß n . 3 Z i tierten. S. h i e r z u s c h o n oben A b s c h n i t t 3 I 1 a (S. 315 f f ) .

- 892 r e i f t e . Die Entwicklung mündet im republikanischen, demokratischen und sozialen R e c h t s s t a a t : im Staat der monistischen Demokratie des allgemeinen, gleichen Wahlrechts, im Staat der m a t e r i e l l e n , sozialen Gleichheit, im Staat des alle gleich v e r pflichtenden und berechtigenden G e s e t z e s , im Staat der G e r e c h tigkeit. Die Gleichheit dieses Staates ist eine s e h r differenzierte Erscheinung, der trotzdem die Einheit nicht abgesprochen werden kann. Die f o r m a l - n u m e r i s c h e Gleichheit des allgemeinen Wahlr e c h t s und die r e l a t i v i e r t e Gleichheit gleichmäßiger G e s e t z e s a n wendung ist ebenso "Gleichheit" wie das "suum cuique" inhaltlich schwächster Positivität e i n e r universellen m a t e r i e l l e n G e r e c h t i g keit. D i e s e ist der Generalnenner. Im Bewußtsein moderner m a t e r i e l l e r Rechts Staatlichkeit i m m e r m e h r zutage getreten, bildet ihre, durch die Ausdeutung des allgemeinen Gleichheitsgrundr e c h t s a l s ein g e r e c h t i g k e i t s o r i e n t i e r t e s Willkürverbot H ) am aktuellsten und umfassendsten r e a l i s i e r t e 12) v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Positivierung 13) den Schlußstein der angedeuteten Entwicklung. A l s sich die Gleichheit auf der einen Seite a l s totale, e g a l i t ä r e Massendemokratie durchgesetzt hatte und das Risiko schonungsl o s e r M a j o r i s i e r u n g nackt zutage t r a t , und als auf der anderen Seite der Staat nicht zuletzt infolge s e i n e r Bemühungen um die ökonomisch-soziale Gleichheit nicht nur in eine umfassende Daseinsverantwortung sondern auch in eine ungeahnte daseinsbedingende und -gestaltende Mächtigkeit eingetreten war, mußte ein Korrektiv d i e s e r Mach der Mehrheit unentbehrlich e r s c h e i n e n . D e r Kampf der W e i m a r e r Zeit um den r i c h t e r l i c h e n Schutz der Verfassung, im besonderen auch um die Aktualisierung der Grundrechte, ist wesentlich ein Ausdruck der Suche nach Abhilfe gegen das l e g i s l a t i v - p a r l a m e n t a r i s c h e Übergewicht. Die Um10) S . o. S . 6 6 3 ff. 11) S. u. 2 (S. 893 ff). 12) Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz, S. 219 : " N i c h t s anderes nun a l s die Bindung des G e s e t z g e b e r s an die Gerechtigkeit und zwar eine konkrete, nicht näher allgemein rational zu f o r m a l i s i e r e n d e Gerechtigkeit, die in e i n e r Gemeinschaft j e w e i l s in Gestalt eines bestimmten Ideals lebendig ist, gewährleistet letzten Endes das verfassungsmäßige Gebot des h i e r zur E r ö r t e r u n g stehenden G l e i c h h e i t s s a t z e s . In der Tat gilt dieses allgemeine Prinzip, das nicht mit Unrecht a l s ein immanentes Prinzip der Rechtsordnung. . . bezeichnet worden ist, im Sinne eines rechtlichen Imperativs in jedem R e c h t s s t a a t " . 13) S. o. S. 663 ff.

- 893 Wandlung d e s G r u n d r e c h t s d e r G l e i c h h e i t a l l e r v o r d e m G e s e t z i n ein a u c h und g e r a d e g e g e n den G e s e t z g e b e r g e r i c h t e t e s , r i c h terlich durchsetzbares, gerechtigkeitsorientiertes Willkürverbot i s t d e r l e t z t e und w e i t e s t g e h e n d e S c h r i t t z u r r e c h t s s t a a t l i chen Mäßigung d e r legislativen Machtvollkommenheit d e r egalit ä r - d e m o k r a t i s c h e n M e h r h e i t und i h r e r p a r l a m e n t a r i s c h e n R e p r ä s e n t a n z 14) a u ß e r h a l b d e s B e k e n n t n i s s e s zu d e m a l l g e m e i n e n r i c h t e r l i c h e n A u f t r a g , den R e c h t s s t a a t a l s G e r e c h t i g k e i t s s t a a t z u b e w ä h r e n . 15) 2.

Der

allgemeine

G 1 e i c hh e it s s at z

a)

Der Gleichheitssatz als Willkürverbot

Die S t a a t s r e c h t s l e h r e d e r W e i m a r e r Zeit hatte dazu angesetzt, d e m G l e i c h h e i t s s t a t u s n e u e I n h a l t e zu g e b e n . 1) D i e i h r g e w ä h r t e Z e i t r e i c h t e j e d o c h nicht z u r R e i f e . Die V e r f a s s u n g s p r a x i s d e r N a c h k r i e g s z e i t 2) h a t - d e r R i c h t e r m a c h t m e h r z u g e n e i g t a l s j e 14) S. z u den v o r s t e h e n d a n g e d e u t e t e n Z u s a m m e n h ä n g e n a u c h I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 116. 15) S. h i e r z u oben S. 663 f f . 1) A l l e s W e i t e r e s . b e i L e i b h o l z , D i e G l e i c h h e i t v o r d e m G e s e t z , 1 . A u f l . 192 5 ( n u n m e h r : 2 . A u f l . 1959); A l d a g , Die G l e i c h h e i t v o r dem G e s e t z in d e r R e i c h s v e r f a s s u n g , 1925; " D i e G l e i c h h e i t v o r dem G e s e t z i m Sinne d e s A r t . 109 d e r Reichsverfassung" Veröffentlichungen der Vereinigung der D e u t s c h e n S t a a t s r e c h t s l e h r e r , H e f t 3, 1927, m i t den R e f e r a t e n von K a u f m a n n (S.2 ff) und N a w i a s k y ( S . 2 5 ff); R ü m e l i n , D i e G l e i c h h e i t v o r dem G e s e t z , 1928; M a i n z e r , G l e i c h h e i t v o r d e m G e s e t z , G e r e c h t i g k e i t und R e c h t , 1929; A n s c h ü t z , D i e V e r f a s s u n g d e s D e u t s c h e n R e i c h e s (14. A u f l . 1933), die E r l ä u t e r u n g e n zu A r t . 109. 2) Z u r m a ß g e b l i c h e n v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s p r e c h u n g s. F e d e r e r , Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsger i c h t s z u m G r u n d g e s e t z , S . 2 8 ff; B e r n h a r d Wolff, D i e R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s von 1954 - 1957, S . 1 1 6 ff; B a c h o f - J e s c h , Die R e c h t s p r e c h u n g d e r L a n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t e , S. 77 ff; H a m a n n , D i e R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s ü b e r den G l e i c h h e i t s s a t z , NJW l O . J h g . (1957) S . 2 ff; B ö c k e n f ö r d e , D e r A l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z und die A u f g a b e d e s R i c h t e r s , S . 6 1 ff; F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , i n s b e s . S. 332; G e i g e r , G r u n d r e c h t e und R e c h t s p r e c h u n g , S . 3 4 ff; L e i b h o l z , Die G l e i c h h e i t v o r dem G e s e t z , S. 1 f f . - F ü r d a s S c h r i f t t u m und die w e i t e r e R e c h t s p r e c h u n g s . W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n -

- 894 -

d e E p o c h e v o r h e r 3) - n i c h t g e z ö g e r t , d i e s e E n t w i c k l u n g zu v o l l e n d e n . Sie d e u t e t den a l l g e m e i n e n G l e i c h h e i t s s a t z ( A r t . 3 A b s . 1 GG) a l s ein g e r e c h t i g k e i t s o r i e n t i e r t e s 4) W i l l k ü r v e r b o t , 5) ein G e bot s a c h g e r e c h t e r D i f f e r e n z i e r u n g , d a s a u c h den G e s e t z g e b e r b i n d e t . 6> Dank s e i n e r u n i v e r s e l l e n G e l t u n g und s e i n e r e x t r e m e n i n h a l t l i c h e n U n b e s t i m m t h e i t v e r l e i h t d i e s e s W i l l k ü r v e r b o t den R i c h t e r n , die e s letztentscheidend anzuwenden haben, außerordentliche M a c h t . E s w ä r e Unfug, s i e m i t d e r B e h a u p t u n g k a s c h i e r e n zu wollen, d a s W i l l k ü r v e r b o t s e i ein R e c h t s p r i n z i p (das e s f r e i l i c h zu s e i n h a t ) . A b e r e s geht a u c h nicht an, m i t d e m A r g u m e n t d e r i n h a l t l i c h e n U n b e s t i m m t h e i t g e g e n die A u s l e g u n g d e s a l l g e m e i n e n G l e i c h h e i t s s a t z e s a l s W i l l k ü r v e r b o t zu p o l e m i s i e r e n , ohne zu b e r ü c k s i c h t i g e n , daß d i e s e Koppel r i c h t e r l i c h e r K o n t r o l l e und g e s e t z g e b e r i s c h e r Gestaltungsmacht auch aus anderen als unmittelb a r " g r u n d r e c h t l i c h e n " G r ü n d e n gewollt und n o t w e n d i g s e i n k a n n . A u c h d e r b e s t g e f ü h r t e A n g r i f f g e g e n die I d e n t i f i k a t i o n G l e i c h h e i t s s a t z = W i l l k ü r v e r b o t m u ß v e r g e b l i c h b l e i b e n , wenn e r a l l e i n a u s d e r I n t e r p r e t a t i o n d e s A r t . 3 GG h e r v o r g e h t und die v e r f a s s u n g s s t r u k t u r e l l e n Z u s a m m e n h ä n g e , die d a s P r o b l e m " G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t " überhaupt e r s t heraufgeführt haben, ungewürdigt läßt. Die Interpretation des G l e i c h h e i t s s a t z e s als W i l l k ü r v e r b o t h ä t t e s i c h nicht d u r c h s e t z e n können, wenn s i e n i c h t g r u n d l e g e n d e n V o r s t e l l u n g s b i l d e r n von Staat und R e c h t , P o l i t i k u n d R e c h t , P a r l a m e n t s m a c h t und R i c h t e r m a c h t , M e h r h e i t s d e m o k r a t i e und A r i s t o k r a t i e d e r Robe e n t s p r o c h e n h ä t t e . Sie w i r d , w e n n j e m a l s , e r s t a b d a n k e n , wenn d i e s e G r u n d l a g e n s i c h v e r -

3) 4) 5) 6)

t a r , E r l . zu A r t . 3; I p s e n , G l e i c h h e i t ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , E r l . zu A r t . 3; B ö c k e n f ö r de, a . a . O . S . 4 3 ff; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 105 ff; L e i b h o l z , a . a . O . S. 1 ff, 238 f f . - Im b e s o n d e r e n z u m b a y e r i s c h e n V e r f a s s u n g s r e c h t s . N a w i a s k y - L e u s s e r , S . 6 4 und E r l . zu A r t . 118; N a w i a s k y - L e c h n e r , E r l . zu A r t . 118; Hoegner, S . 1 5 0 f . S. oben A b s c h n i t t 3 III 3 (S. 352 ff) und A b s c h n i t t 4 II 3 (S. 508 f f ) . S. z . B . B V e r f G E 1, 264 (276); 3, 58 (135 f ) . Seit B V e r f G E 1, 14 (52), 208 (247), 264 (276 f) s t ä n d i g e R e c h t s p r e c h u n g ( s . die oben S. 893 zu F u ß n . 2 z i t i e r t e n B e r i c h t e ) . Seit B V e r f G E 1, 14 (52) b z w . VGHE n . F . 1 II 64 (78 f) s t ä n d i ge R e c h t s p r e c h u n g ( s . o b e n S. 893 zu F u ß n . 2 ) . E i n e s p e z i e l l e U n t e r s u c h u n g s t a m m t von G e i g e r , D e r G l e i c h h e i t s s a t z und d e r G e s e t z g e b e r , in " S t a a t s - und v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e B e i t r ä g e " , 1957, S. 167 f f .

- 895 s c h i e b e n . Dann m a g v i e l l e i c h t e i n e a n d e r e s t a a t s r e c h t l i c h e L e h r m e i n u n g die G l e i s e g e l e g t h a b e n ; um i h r e r a l l e i n a u s d e m G r u n d recht der Gleichheit geschöpften juristischen Überzeugungskraft w i l l e n k a n n und w i r d d e r Z u g d e r V e r f a s s u n g s p r a x i s s i e n i c h t b e fahren. A l s W i l l k ü r v e r b o t b e s a g t d e r a l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z , daß " w e d e r wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich Ungleiches willkürlich gleich" behandelt werden d a r f . 9 ) E r " i s t v e r l e t z t , wenn s i c h ein v e r n ü n f t i g e r , s i c h a u s d e r N a t u r d e r S a che ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund f ü r die g e s e t z l i c h e D i f f e r e n z i e r u n g o d e r G l e i c h b e h a n d l u n g nicht f i n den l ä ß t " . E r " b e d e u t e t f ü r den G e s e t z g e b e r die a l l g e m e i n e Weisung bei s t e t e r O r i e n t i e r u n g am Gerechtigkeitsgedanken, ' G l e i c h e s gleich, Ungleiches s e i n e r Eigenart entsprechend v e r s c h i e d e n ' zu b e h a n d e l n " . H ) D a s V e r f a s s u n g s g e r i c h t kann a b e r " n u r die Ü b e r s c h r e i t u n g g e w i s s e r ä u ß e r s t e r G r e n z e n b e a n s t a n den; e s kann dem G e s e t z g e b e r e r s t dann e n t g e g e n t r e t e n , wenn f ü r e i n e von ihm a n g e o r d n e t e D i f f e r e n z i e r u n g z w i s c h e n v e r s c h i e d e nen Personengruppen sachlich einleuchtende Gründe schlechterd i n g s nicht m e h r e r k e n n b a r s i n d , so daß i h r e A u f r e c h t e r h a l t u n g einen V e r s t o ß gegen das allgemeine Gerechtigkeitsempfinden d a r stellen w ü r d e " . 1 ^ ) Umgekehrt liegt eine Verletzung des Gleichh e i t s s a t z e s " n i c h t s c h o n d a r i n , daß d e r G e s e t z g e b e r bei d e r R e g e l u n g e i n e s b e s t i m m t e n L e b e n s g e b i e t e s nicht a l l e t a t s ä c h l i c h e n V e r s c h i e d e n h e i t e n d e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e im einzelnen b e r ü c k s i c h t i g t . E n t s c h e i d e n d i s t v i e l m e h r , ob f ü r e i n e a m G e r e c h t i g k e i t s g e d a n k e n o r i e n t i e r t e B e t r a c h t u n g s w e i s e die t a t s ä c h l i c h e n U n g l e i c h h e i t e n in d e m j e w e i l s in B e t r a c h t k o m m e n d e n Z u s a m m e n h a n g s o b e d e u t s a m s i n d , daß d e r G e s e t z g e b e r s i e b e i s e i n e r R e g e l u n g b e a c h t e n m u ß . 13) D i e s e f ü r die A n w e n d u n g d e s G l e i c h 7) s . F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t . 8) E s i s t h i e r nicht d e r O r t , die Z u s a m m e n h ä n g e so e i n g e h e n d d a r z u l e g e n , wie e s a l l e i n den an die E r ö r t e r u n g d i e s e r f ü r d a s g a n z e V e r f a s s u n g s g e f ü g e w e s e n t l i c h e n F r a g e zu s t e l l e n den i n t e r p r e t a t o r i s c h - s y s t e m a t i s c h e n A n s p r ü c h e n g e n ü g e n k ö n n t e . Die v o r s t e h e n d e n H i n w e i s e k ö n n e n n u r k u r z a n d e u t e n , w a r u m e s f ü r a n g e b r a c h t g e h a l t e n w i r d , s i c h f ü r die g e g e n w ä r t i g e V e r f a s s u n g s l a g e auf den Standpunkt d e r G l e i c h u n g G l e i c h h e i t s s a t z = W i l l k ü r v e r b o t zu s t e l l e n . 9) B V e r f G E 4, 144 (155). 10) B V e r f G E 1, 14 (52). 11) B V e r f G E 3, 58 (135). 12) B V e r f G E 3, 58 (135 f ) . 13) B V e r f G E 1, 264 (274).

- 896 h e i t s s a t z e s auf die Gesetzgebung ausgesprochenen Grundsätze-^) gelten entsprechend auch für Verwaltung und R e c h t s p r e chung. D e r Gleichheitssatz steht so umfassend auch für das r e c h t s s t a a t l i c h e Gerechtigkeitspostulat. 17) b)

Zum speziellen Inhalt des G l e i c h h e i t s s a t z e s

aa)

Vorbemerkung

Kraft s e i n e r Universalität prägt der Gleichheitssatz die ganze Rechtsordnung. E r steckt dabei Grenzen, gibt grundsätzlich a b e r keine Lösungen v o r . " W e l c h e E l e m e n t e der zu ordnenden L e b e n s v e r h ä l t n i s s e maßgebend dafür sind, sie im Recht a l s gleich oder ungleich zu behandeln, entscheidet grundsätzlich der G e s e t z g e 14) Die vorstehend wiedergegebenen Zitate beinhalten nur einige zentrale Sätze aus der Judikatur (s. hierzu Ipsen, G l e i c h heit, S . 1 5 3 : " D i e in dem Bemühen, eine angenommene G l e i c h heitsbindung des G e s e t z g e b e r s zu p r ä z i s i e r e n , hervorragendsten neueren Gerichtsentscheidungen können. . . schwerlich anders denn a l s Umschreibungen der Willkürverbots-Deutung angesehen werden. Sie sind im Grunde geronnene T h e o r i e " ) . E s ist h i e r weder möglich noch notwendig, weitergehend ein umfassendes Bild der Einzelinterpretation des G l e i c h h e i t s s a t z e s zu geben. F ü r alle weiteren Nachweise und D a r s t e l lungen s . o . S . 8 9 3 zu Fußn. 2 und S. 894 zu F u ß n . 5 . 15) Vgl. Ipsen, Gleichheit, S. 146 ff. 16) S. ebd. - Grundlegend B V e r f G E 4, 1 ( 7 ) : " E i n . . . Verstoß liegt bei gerichtlichen Urteilen unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots des A r t . 3 A b s . 1 GG nicht schon dann vor, wenn die Rechtsanwendung oder das eingeschlagene V e r f a h ren F e h l e r enthalten. Hinzukommen muß vielmehr, daß diese bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz b e h e r r schenden Gedanken nicht m e h r verständlich sind und sich dah e r der Schluß aufdrängt, daß sie a u f s a c h f r e m d e n Erwägungen beruhen". (Sperrung nicht im Original). 17) S. o. S.890ff und die dortigen Nachweise. S . a . B a c h o f - J e s c h , Die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte in der Bundesrepublik Deutschland, S . 7 9 : " D i e Verknüpfung zwischen Gerechtigkeitsidee und Gleichheitssatz hat die Folge, daß die Verletzung des Gleichheitsgebotes fast i m m e r zugleich einen V e r s t o ß gegen das Rechtsstaatsprinzip beinhalt e t " . Inwieweit dem r e c h t s staatlichen Gerechtigkeitspostulat j e m a l s selbständige Bedeutung zukommen kann, darf h i e r dahingestellt bleiben ( s . o . S.663ff).

- 897 b e r " . * ) Die "Gleichbehandlungsgrundsätze" der verschiedenen T e i l r e c h t s g e b i e t e drücken daher in e r s t e r Linie die Gleichheitswertungen des G e s e t z g e b e r s bzw. der den G e s e t z g e b e r substituierenden richterlichen Rechtsfindung aus. Selbst die Aufgabe, die negativen Wirkungsmöglichkeiten des G l e i c h h e i t s s a t z e s sys t e m a t i s c h zu sichten, kann i m m e r nur approximativ gelöst w e r den. 2) " W i r können nicht etwa im Sinne des alten Naturrechts ein f e s t e s System von konkreten Verbotsnormen aus dem Willkürbegriff herleiten, die eine eindeutige Anwendung auf alle nur möglichen L e b e n s v e r h ä l t n i s s e gestatten. D i e s e s Schicksal teilt der Willkürbegriff mit dem der m a t e r i a l e n Gerechtigkeit, deren r a dikale, absolute Verneinung e r enthält". Von dem V e r s u c h , a l le sozial irgendwie interessierenden Wirkungsmöglichkeiten des G l e i c h h e i t s s a t z e s zu r e g i s t r i e r e n , muß daher Abstand genommen werden. 1)

B V e r f G E 6, 273 (280); s . a . Ipsen, Gleichheit, S. 157. " . . . so besteht eine spezifische A m b i v a l e n z d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s . Auf der einen Seite gestattet A r t . 3 GG . . . die r e c h t l i c h e D i f f e r e n z i e r u n g des faktisch Ungleichartigen, soweit nämlich diese Ungleichartigkeit einen gerechtfertigten Anlaß für die unterschiedliche Behandlung von Tatbeständen bietet. Das dem Gleichheitssatz innewohnende Prinzip, daß "Ungleiches ungleich' zu behandeln ist, kann zu e i n e r außerordentlichen Mannigfaltigkeit der R e c h t s gestaltung, zu e i n e r r e i c h nuancierten Kasuistik und, vor a l lem im Wirtschaftslenkungsrecht, zu e i n e r vielfältig gestuften und schattierten Skala von Interventionen führen. Auf der anderen Seite gründet sich auf A r t . 3 GG weithin die r e c h t l i c h e N i v e l l i e r u n g des faktisch Ungleichartigen, soweit nämlich diese Ungleichartigkeit a l s sachlich nicht gerechtfertigt, a l s vernunftwidriges Relikt überwundener oder zu überwindender Entwicklungsstufen oder a l s Spiegelung soz i a l e r Vorurteile, Anmaßungen oder R e s s e n t i m e n t s gilt. Auch im W i r t s c h a f t s b e r e i c h kann der Gleichheitssatz sowohl benutzt werden, um tatsächliche Ungleichartigkeiten durch entsprechende Ungleichbehandlung rechtlich zu konservieren a l s auch dazu, um tatsächliche Ungleichartigkeiten zu b e s e i tigen, durch Ausgleichsmaßnahmen zu mildern oder r e c h t lich zu ignorieren" ( E . R . Huber, D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 175; s . a . B a r o c k a , Die B e r ü c k sichtigung s o z i a l e r Gesichtspunkte bei der Erhebung von G e bühren und B e i t r ä g e n usw. S . 8 2 5 ) .

2) 3)

Am weitesten vorgedrungen: Ipsen, G l e i c h h e i t . . Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz, S . 2 4 9 .

- 898 bb) D i e s o z i a l e B e d e u t i m g d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s aaa)

G l e i c h h e i t und s o z i a l e r A u s g l e i c h - A l l g e m e i n e s

D a g e g e n kann a n d e r g r u n d s ä t z l i c h e n F r a g e , w e l c h e n E i n f l u ß die s o z i a l s t a a t l i c h e A u f g a b e n s t e l l u n g auf den Inhalt d e s G l e i c h h e i t s 4)

(1) Z u r I n f o r m a t i o n d a r f a l l g e m e i n n o c h m a l s auf die o b e n S. 893 zu F u ß n . 2 z i t i e r t e n D a r s t e l l u n g e n v e r w i e s e n w e r d e n . B e s o n d e r e Darstellungen f ü r einzelne Sachgebiete finden s i c h g e r a d e f ü r d a s ö f f e n t l i c h e R e c h t , den u n m i t t e l b a r e n E i n wirkungsbereich des Gleichheitsgrundrechts, verhältnismäßig s e l t e n . F ü r d a s S o z i a l v e r s i c h e r u n g s - und V e r s o r gungsrecht darf hingewiesen werden auf: F r e y , Gleichheitse r w ä g u n g e n i m P r i v a t r e c h t und i m S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t , A r b e i t und R e c h t , J h g . 7 (1959) S . 3 6 2 ff; f e r n e r auf den R e c h t s p r e c h u n g s b e r i c h t von W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 707 f f ; e i n e n f r ü h e r e n B e r i c h t s . f e r n e r schon bei Bogs, V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e E n t s c h e i d u n g e n d e s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S. 346 ff; w e i t e r e P r o b l e m e s. bei v . A l t r o c k , D e r Standort der Sozialversicherung i m R e c h t s g e f ü g e , S . 3 2 , 34 ff; D e r s c h , D e r V e r f a s s u n g s g r u n d s a t z d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t und R e c h t s s t a a t l i c h k e i t in d e r P r a x i s d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g , , S. 68 und 70; S c h m i d t , D a s G r u n d g e s e t z und d a s S o z i a l r e c h t , S . 2 8 3 f . W e i t e r e N a c h w e i s e s . b e i den Z i t i e r t e n . F ü r d a s S t e u e r r e c h t s . P a u l i c k , G r u n d g e s e t z und B e s t e u e r u n g , S t e u e r b e r a t e r - J a h r b u c h 1 9 5 7 / 5 8 , S . 8 5 ff; G r i m m , B e s t e u e r u n g und G r u n d g e s e t z , 1959, S. 7 f f . In d a s P r i v a t r e c h t w i r k t die G l e i c h h e i t n u r m i t j e n e r Z w e i s p u r i g k e i t und M i t t e l b a r k e i t h i n e i n , die d e r G r u n d r e c h t s w i r k u n g f ü r das P r i v a t r e c h t allgemein eigen i s t ( s . oben S . 8 7 6 f f a . E . ; f ü r A r t . 3 i m b e s o n d e r e n s . G ö t z Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r gleichmäßigen Behandlung im P r i v a t r e c h t , S. 95 ff; BAGE 3, 31 (35), 180). D a s s c h e i n t in b e s o n d e r e m M a ß e zu g r u n d s ä t z l i c h e n E r ö r t e r u n g e n und D a r s t e l l u n g e n h e r a u s g e f o r d e r t zu h a b e n . F ü r d a s P r i v a t r e c h t und i n s b e s . d a s A r b e i t s r e c h t s . s t a t t a l l e r ä l t e r e n : Hueck, a . a . O . ; F r e y , a . a . O . ; d e r s . , D e r B e g r i f f s i n halt des G r u n d s a t z e s d e r Gleichbehandlung im A r b e i t s r e c h t , A r b e i t und R e c h t , 8. J h g . (1960) S . 3 7 ff; d e r s . , A r g u m e n t e g e g e n die G l e i c h b e h a n d l u n g im A r b e i t s r e c h t a l s R e c h t s p r i n zip, e b d . S . 9 7 ff; d e r s . , A l l g e m e i n e R e g e l n bei d e r A n w e n dung d e s G r u n d s a t z e s d e r G l e i c h b e h a n d l u n g im A r b e i t s r e c h t , e b d . S . 1 6 8 f f ; d e r s . , Z i v i l r e c h t l i c h e I n s t i t u t e und F ü r s o r g e denken a l s v e r s u c h t e D o g m a t i s i e r u n g des Gleichbehandlungsg r u n d s a t z e s im A r b e i t s r e c h t ; e b d . S . 2 3 1 ff; d e r s . , D i e kon-

- 899 s a t z e s ausübt, nicht vorübergegangen werden. Die F r e i h e i t des G e s e t z g e b e r s , grundsätzlich selbst die Elemente zu bestimmen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen, " e r f ä h r t . . . eine Einschränkung durch die in der Verfassung selbst enthaltenen Grundentscheidungen". ^ Hierzu zählt die Sozialstaatlichkeit. 2) " E s kann nicht zweifelhaft sein, daß h i e r der entscheidende Ansatzpunkt für eine neue P h a s e der Radikalität des G l e i c h h e i t s s a t z e s " liegt. 3) Verpflichtet der Gleichheitssatz die öffentliche Gewalt, Ungleiches s e i n e r Verschiedenheit gemäß ungleich zu behandeln, so bedeutet das, vom sozialstaatlichen Blickpunkt gesehen, daß der sozial Schwächere dem sozial S t ä r keren gegenüber insoweit begünstigt werden darf, a l s dies zum Zweck des sozialen Ausgleichs angebracht und soweit begünstigt werden muß, a l s es zum Zwecke des sozialen Ausgleichs notwendig i s t . "Unterschiede, die sich aus der Natur der Sache

1) 2)

3) 4)

krete Ordnimg im B e t r i e b und die Übung im B e t r i e b a l s v e r suchte Dogmatisierung des Gleichbehandlungsgrundsatzes im A r b e i t s r e c h t , ebd. S . 3 0 2 ff. (2) Keiner besonderen Erwähnung sollte es bedürfen, daß der Gleichheitsgrundsatz für alle Rechtsgebiete die gleiche Geltung beansprucht. D e r "Grundsatz" etwa, "daß der Gleichheitsgrundsatz gerade in der Sozialversicherung niem a l s ungebührlich strapaziert werden darf" (v. Altrock, a . a . O . S. 32),ist entweder nichtssagend - der G l e i c h h e i t s grundsatz darf nirgends "ungebührlich" strapaziert w e r d e n ! oder irreführend - a l s ob das Sozialversicherungsrecht ein dem Gleichheitspostulat gegenüber irgendwie relevant auszuzugrenzendes Sondergebiet w ä r e ! (gegen v. Altrock und eine l e i d e r oft recht nahekommende Entscheidungspraxis des Bund e s s o z i a l g e r i c h t s : treffend Weidner, a . a . O . S. 707 f (insbes. Fußn. 69); eine erstaunliche Zurückhaltung gegenüber der Verwirklichung des allgemeinen G l e i c h h e i t s s a t z e s im " S o z i a l r e c h t " s . a u c h bei Bogs ( a . a . O . S . 3 4 8 ) ) . B V e r f G E 6, 55 (71), 273 (280). Zur Auslegung des A r t . 3 GG im Lichte des Sozialstaatsprinzips s. außer den nachfolgend Z i t i e r t e n : Herschel, A r b e i t s schutz im sozialen Rechtsstaat, S. 574; Hamann, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über den G l e i c h heitsgrundsatz, S . 3 ; Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14; s e h r interessante Aspekte bei Krause, D e r verteilende Staat, S. 11 ff. Ipsen, Gleichheit, S. 174. Vgl. B V e r f G E 3, 58 (158). S. f e r n e r - ohne B e r ü c k s i c h t i gung eines positivrechtlichen Sozialstaatsauftrages - Kauf-

- 900 in Verbindung mit dem verfassungsmäßigen, auf sozialen Ausgleich gerichteten Auftrag an den G e s e t z g e b e r . . . ergeben, v e r letzen den Gleichheitsgrundsatz n i e m a l s " . ^ "Man darf sogar sagen, daß unter dem Gebot des sozialen Ausgleichs die wahre Gleichheit vor dem Gesetz e r s t gegeben ist, wenn sozial b e r ü c k sichtigenswürdige Ungleichheiten aufgespürt und abgefangen worden sind". 6 ) Wo die Grenzen liegen, ist allerdings schwer zu b e s t i m m e n . Das inhaltlich minimale Willkürverbot wird durch das ebenfalls aussageschwache Sozialstaatsprinzip zwar qualitativ wesentlich, a b e r quantitativ geringfügig a n g e r e i c h e r t . Das Sozialstaatsprinzip ist nicht so utopisch und radikal egalitär, daß es dem Staat die r e s t l o s e Beseitigung a l l e r sozialen Unterschiede abverlangt. D e r Gleichheitssatz ist s e i n e r s e i t s wesentlich Abwehrrecht. E r verbietet dem Staat, willkürlich Ungleichheiten zu schaffen oder vorhandene Ungleichheiten zu vertiefen und zu k o n s e r v i e r e n . A b e r e r treibt ihn nicht - sanktioniert - verpflichtend an, aktiv und initiativ alle Ungleichheit in Gleichheit zu verwandeln. bbb)

Gleichheit und s o z i a l e r Ausgleich - Einzelfragen

L e i s t u n g s a n s p r ü c h e gegen den Staat allein und mit der B e gründung auf den Gleichheitssatz zu stützen, daß eine an sich und

5) 6)

7)

mann, Die Gleichheit vor dem Gesetz, S. 18; v. C a e m m e r e r , Die Gleichberechtigung der G e s c h l e c h t e r im B e a m t e n r e c h t , AöR Bd. 76 (1950/51) S. 144 ff (152 f). v . A l t r o c k , a . a . O . S . 3 2 ; s . f e r n e r Hamann, R e c h t s s t a a t und Wirtschaftslenkung, S. 55 f. v . A l t r o c k , a . a . O . S . 3 4 ; s . f e r n e r Ipsen, Gleichheit, S. 173; P e t e r s , Ist e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h zulässig, daß der Staat durch b e s t i m m t e A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n auch P e r s o n e n erfaßt, die keine oder nur solche A r b e i t n e h m e r beschäftigen, welche infolge der Art oder Organisation des B e t r i e b s insoweit nicht schutzbedürftig sind, S . 2 4 2 ; Abendroth, Zum B e griff des demokratischen und sozialen R e c h t s s t a a t s im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S. 88, 90 f, 98. S . a . F u s s , Gleichheitssatz und Richterspruch, S. 335 (Fußn. 52). S. a b e r B V e r f G E 3, 58 (158): " Z w a r darf sich der Ges e t z g e b e r grundsätzlich nicht damit begnügen, vorgefundene t a t s ä c h l i c h e Unterschiede ohne weiteres hinzunehmen; sind sie mit den E r f o r d e r n i s s e n der Gerechtigkeit unvereinbar, so muß e r sie b e s e i t i g e n " . Zustimmend hierzu Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 3 A n m . C 3.

- 901 ohne das Zutun des Staates vorhandene Ungleichheit anders nicht auszugleichen ist, wird demnach nicht möglich sein. Dagegen konstituiert der Gleichheitssatz Leistungsansprüche, wo " u n gleich" Hilfe versagt wird, die in "gleichen" Fällen gewährt wurde 1) oder die belastende Ungleichheit - i n s b e s . a l s "Sonderopfer" - in die gesteigerte Verantwortung der Gemeinschaft fällt. 2) B e i Leistungen, die der Staat allgemein erbringt, die e r a b e r , indem e r G e b ü h r e n verlangt, oder durch a n d e r e V o r a u s s e t z u n g e n in Beziehung zur Bedürfnisbefriedigungspotenz desjenigen setzt, der die Leistung in Anspruch nehmen will, sind verschiedene Konstellationen denkbar. E i n e r s e i t s ist zu fragen, inwieweit dem Minderbemittelten eine Einschränkung hinsichtlich der Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen zugemutet w e r den kann. Auf der anderen Seite ist abzuwägen, inwieweit die Belastung durch allgemeine Lebenshaltungshilfen oder besondere Beihilfen ausgeglichen wird bzw. ausgeglichen werden kann. Doch kann der Gleichheitssatz, wenn beide Aushilfen nichts v e r schlagen, den Staat auch dazu nötigen, die Leistung ohne die Gebühr oder die sonst verlangte Voraussetzung zu gewähren. Die Zusammenhänge werden deutlich etwa am B e i s p i e l des A r m e n r e c h t s . 4) Soweit für gerichtliche Verfahren Gebühr e n - und Gerichtskostenpflicht sowie Anwaltszwang v o r g e s c h r i e ben ist, belastet die Rechtsverfolgung den Minderbemittelten unverhältnismäßig, wenn e r nicht gar von ihr a u s g e s c h l o s s e n i s t . Das Institut, h i e r abzuhelfen, ist das A r m e n r e c h t . Da der Gleichheitssatz in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip " e i n e weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten im B e r e i c h des R e c h t s s c h u t z e s " gebietet, 5) darf es für keine V e r f a h r e n s a r t ausgeschlossen werden, für die an der Gebühren- und Gerichtskostenpflicht bzw. am Anwaltszwang f e s t gehalten wird. 6) Einen Verzicht auf staatlichen Rechtsschutz 1) 2) 3) 4) 5) 6)

S. u. S. 903 f. S. u. cc (S. 904 ff). S. o. S. 823 Fußn. 1 S. hierzu schon oben S . 8 2 3 f . B V e r f G E 9, 124 (131); 10, 264 (270 f). Die Nachweise für das Sozialstaatsprinzip s . schon oben S. 823 f . Speziell für den Gleichheitssatz s . B V e r f G E 2, 336 (340); 9, 124 (131); 10, 264 (268 ff); P f e i f f e r , Bewilligung des A r m e n r e c h t s im Klageerzwingungsverfahren nach § 172 StPO, NJW 6. J h g . (1953).S. 571 f (571); Weidner, Ist der Ausschluß der Armenanwaltsbeiordnung in den unteren In-

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kann d e r soziale R e c h t s s t a a t seinen a r m e n B ü r g e r n nicht a n s i n n e n . A l l e r d i n g s d a r f e r - und s o l l e r wohl a u c h , um die R e c h t s g l e i c h h e i t z w i s c h e n d e n e n , die i h r e P r o z e ß k o s t e n s e l b s t z u b e z a h l e n h a b e n , und d e n e n , die auf K o s t e n d e r A l l g e m e i n h e i t p r o z e s s i e r e n , a u c h in d e r u m g e k e h r t e n R i c h t u n g n i c h t zu v e r n a c h l ä s s i g e n - die B e w i l l i g u n g d e s A r m e n r e c h t s von e i n e r V o r p r ü fung d e r E r f o l g s a u s s i c h t e n abhängig machen. Eine andere F r a ge i s t , i n w i e w e i t d e r S t a a t v e r p f l i c h t e t s e i n s o l l , e i n e r " a r m e n " P a r t e i a u ß e r h a l b d e s A n w a l t s z w a n g e s e i n e n Anwalt a l l e i n s c h o n deshalb beizuordnen, weil i h r " r e i c h e r " G e g n e r sich eine s a c h kundige P r o z e ß Vertretung leisten kann. H i e r wird große Z u r ü c k h a l t u n g a m P l a t z e s e i n . D a s P r o z e ß r e c h t kann a u c h a u s e i n e r " d u m m e n " P a r t e i keine "gescheite" machen; d i e s e r Unterschied i s t a b e r s i c h e r von B e d e u t u n g f ü r den A u s g a n g e i n e s P r o z e s s e s und a n d e r e r s e i t s v i e l m e h r s c h i c k s a l s - und v i e l w e n i g e r g e m e i n s c h a f t s b e d i n g t , a l s ö k o n o m i s c h - s o z i a l e D i f f e r e n z e n zu s e i n p f l e g e n . D a s V e r f a h r e n s r e c h t w i r d d a h e r um d e r G e r e c h t i g k e i t w i l l e n a l l g e m e i n gut d a r a n t u n , d a s V e r f a h r e n nicht z u s e h r von d e r P r o z e ß f ü h r u n g d e r P a r t e i e n a b h ä n g e n zu l a s s e n . D a d u r c h kann der Mangel einer geeigneten P r o z e ß v e r t r e t u n g ausgeglichen w e r d e n . 8) E i n a n d e r e s B e i s p i e l , d a s die W i r k u n g s m ö g l i c h k e i t d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s i l l u s t r i e r t , i s t d a s B i 1 d u n g s w e s e n . 9) D e r S o z i a l s t a a t kann s e i n e m j u n g e n B ü r g e r nicht e i n e n e l e m e n t a r e n B i l d u n g s v e r z i c h t z u m u t e n . E r kann d e m P r o b l e m d u r c h absolute Schulgeldfreiheit abzuhelfen suchen. Aber er muß das n i c h t ; e i n e e n t s p r e c h e n d g e s t a f f e l t e S c h u l g e l d p f l i c h t w i r d den s o z i a l s t a a t l i c h - g l e i c h h e i t l i c h e n A n s p r ü c h e n nicht w e n i g e r g e -

7) 8)

9)

stanzen der Sozialgerichtsbarkeit verfassungsmäßig? - F ü r die H e r l e i t u n g d e s A n s p r u c h s auf G e w ä h r u n g d e s A r m e n r e c h t s a u s A r t . 3 A b s . 3 GG ( " H e r k u n f t " ) s . I p s e n , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S. 121; d e r s . , G l e i c h h e i t , S. 156 F u ß n . 155; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 2 a ( S . 2 1 0 f); F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , S . 3 3 4 . - E i n e w i c h t i g e S o n d e r f r a g e e r ö r t e r t Hiendl, D e r J u s t i z b e a m t e a l s A r m e n v e r t r e t e r n a c h § 116 Z P O . B V e r f G E 2, 336 (341); 9, 124 (131); B a y V e r f G H VGHE n. F . 3 II 65 (66 f ) . Vgl. B V e r f G E 9, 124. W e i d n e r , a . a . O . v e r n e i n t - i m G e g e n s a t z zum B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t , a . a . O . daß d e m f ü r d a s s o z i a l g e r i c h t l i c h e V e r f a h r e n genügt i s t . S. h i e r z u o b e n S. 823 f . S. zum F o l g e n d e n oben S . 8 2 1 .

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r e c h t . Doch die S c h u l g e l d f r e i h e i t genügt n i c h t . H i n z u k o m m e n m u ß i m n o t w e n d i g e n U m f a n g die L e r n m i t t e l f r e i h e i t und s c h l i e ß l i c h die U n t e r h a l t s h i l f e . A b e r w a s f o r d e r t h i e r b e i die " G l e i c h heit"? A u c h die ( r e i n e n ) B e l a s t u n g e n , die d e r Staat s e i n e n U n t e r tanen a u f e r l e g t , sind a m sozial erfüllten G l e i c h h e i t s s a t z a u s z u richten. D e r Grundsatz der Gleichmäßigkeit der B e s t e u e r u n g 1 1 ' m u ß den s o z i a l e n A u s g l e i c h e i n s c h l i e ß e n . 12) Entsprec h e n d e s gilt f ü r die E n t z i e h u n g und B i n d u n g d e s E i g e n t u m s ( a u ß e r h a l b d e s s t e u e r l i c h e n Z u g r i f f s ) . 13) c c c ) G l e i c h h e i t d e r T e i l h a b e und d e r B e l a s t u n g D i e s o z i a l e B e d e u t u n g d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s e r s c h ö p f t s i c h nicht d a r i n , daß e r g e b i e t e t , s o z i a l U n g l e i c h e s e n t s p r e c h e n d s e i n e r m i ß b i l l i g t e n U n g l e i c h h e i t in d e r W e i s e v e r s c h i e d e n zu b e h a n d e l n , daß d a s w e s e n t l i c h G l e i c h e f r e i g e l e g t w i r d . E r w i r k t a u c h d a d u r c h s o z i a l , daß e r g e b i e t e t , s o z i a l G l e i c h e s ohne w i l l k ü r l i c h e D i f f e r e n z i e r u n g g l e i c h zu b e h a n d e l n . D e r Staat m u ß H i l f e , die e r g e w ä h r t , a l l e n g e w ä h r e n , die s i c h in d e r g l e i c h e n L a g e b e f i n d e n . E r muß soziale Lasten ebenso gleichmäßig verteilen. Und e r m u ß A u s g l e i c h s m a ß n a h m e n , die e r t r i f f t , b e l a s t e n d und b e g ü n s t i gend auf a l l e e r s t r e c k e n , d e r e n V e r h ä l t n i s s e g l e i c h l i e g e n m i t den V e r h ä l t n i s s e n d e r j e n i g e n , bei d e n e n d e r A u s g l e i c h z u n ä c h s t a n s e t z t . 2) D a s G r u n d r e c h t d e r G l e i c h h e i t b e s t ä t i g t s i c h so ü b e r die i d e e l l e Wirkiing d e s G l e i c h h e i t s d e n k e n s h i n a u s b i s t i e f in d a s T e c h n i 10) S. oben A b s c h n i t t 5 III 8 (S. 828 f f ) . 11) Z u s e i n e r A b l e i t u n g a u s d e m G l e i c h h e i t s s a t z s . z . B . K l e i n , D e r Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zur Ehegattenb e s t e u e r u n g in v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Sicht, DöV 10. J h g . (1957) S. 567 ff (574) und s e i n e N a c h w e i s e ( F u ß n . 4 4 ) ; e i n e d i f f e r e n z i e r t e vergleichende Darstellung des allgemeinen G l e i c h h e i t s s a t z e s und d e s b e s o n d e r e n G r u n d s a t z e s d e r G l e i c h m ä ß i g k e i t d e r B e s t e u e r u n g , wie ihn e t w a A r t . 134 RV 1919 n i e d e r g e l e g t h a t t e , s . b e i P a u l i c k , D e r G r u n d s a t z d e r G l e i c h m ä ß i g k e i t d e r B e s t e u e r u n g , S. 141 ff, 154 f f . 12) S. oben A b s c h n i t t 5 III 8 a (S. 828 f f ) . A . A . - j e d e n f a l l s , s o w e i t d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p nicht z u s ä t z l i c h z u h i l f e g e n o m m e n w i r d - P a u l i c k , a . a . O . S. 154 ff, 161. 13) S. oben S. 823 ff und unten III (S. 934 f f ) . 1) S. I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 130 f, 195 f; H a a s , S y s t e m d e r ö f fentlichrechtlichen Entschädigungspflichten, S . 2 2 f f . 2) S. a . I p s e n , e b d . S. 173 f.

- 904 sehe des Rechts hinein als das soziale Hauptgrundrecht. 3 ) E s wirkt teilhabeverschaffend und sichernd jedenfalls insofern, a l s es den Staat hindert, willkürliche Ausnahmen von seinen s o z i a len Leistungen zu machen oder Leistungen, die e r allgemein gewährt, sozial Bedürftigen unter Nichtachtung i h r e r besonderen Situation willkürlich vorzuenthalten. D i e s e Wirkung wird zwar weitgehend durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der V e r waltung - der gleichmäßigen Anwendung des nur als v e r f a s s u n g s mäßiges und somit auch gleichheitsgerechtes gültigen G e s e t z e s konsumiert. A b e r im Rahmen der g e s e t z e s f r e i e n Verwaltung 5) und im Rahmen der relativen gesetzgeberischen Unterlassung 6) bleibt doch auch Raum für den selbständigen Ausgriff ins (bedingt) P o s i t i v e . D e r Gleichheitssatz kann a l s das Grundrecht bezeichnet werden, dem in e r s t e r Linie die Aufgabe zufällt, die positive Seite des Sozialstaatsprinzips einer rechtlichen Subjektivität zuzuführen. Darüber hinaus ist es dem G e s e t z g e b e r i m m e r ein verpflichtender Ansporn, Maßnahmen, die e r zugunsten eines engeren K r e i s e s von Betroffenen treffen will, - um s i e überhaupt treffen zu dürfen - auf den weiteren K r e i s a l l e r gleichgelagerten F ä l l e zu e r s t r e c k e n . c c ) Opfergleichheit und Opferausgleich aaa)

Allgemeines

Unter den besonderen Ausprägungen des G l e i c h h e i t s s a t z e s , die nicht spezifisch auf den sozialen B e r e i c h beschränkt sind, ist 3)

4) 5) 6) 7) 8)

S. - auch zum Folgenden - H e s s e , D e r Gleichheitsgrundsatz im S t a a t s r e c h t , S . 2 1 9 f . Mit den begrifflichen Ausführungen Kleins (Rechtsgutachten über v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n des U r t e i l s des B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s vom 2. März 1955 - betreffend Lohngleichheit von Mann und F r a u , S. 16 f), die G l e i c h h e i t s s ä t z e seien keine positiven Statusrechte und e r s t recht keine sozialen Grundrechte oder Sozialrechte, weil sie eben " ü b e r k o m m e n e " Grundrechte seien, ist gegen das P h ä nomen nichts auszurichten, wenn man nicht begrifflichen Unterscheidungen zuliebe den vollen Gehalt des G l e i c h h e i t s s a t z e s verkürzen will. S. schon oben S. 857 ff. S. oben S.462 zu Fußn. 15 und den Text hierzu. S. oben S. 5 5 7 f f . S. Ipsen, Gleichheit, S . 1 7 5 f . S. zu Vorstehendem auch Küchenhoff, Gleichheit und Ungleichheit im V e r f a s s u n g s r e c h t , i n s b e s . S . 2 8 3 f : Gleichheit = "Gleichheit im R e c h t e m i n i m u m " .

- 905 eine hervorzuheben, der gerade für das Soziale zentrale Bedeutung zukommt: die Opfergleichheit. 1) Nicht nur - wie schon wiederholt erwähnt - die sozialen Lasten sondern alle dem einzelnen (oder auch der jeweils kleineren Gemeinschaft) von der (größeren) staatlichen Gemeinschaft aufzuerlegenden Lasten sind gleich zu v e r t e i l e n . Sind Belastungen - wie in der Regel die geldlichen angemessen t e i l b a r , so dürfen sie schon nur in diesen Grenzen auferlegt werden. Sind Belastungen nicht in d i e s e r Weise aufteilb a r - wie die Weggabe b e s t i m m t e r Vermögensobjekte oder Schäden an der Gesundheit - so ist die " b e s o n d e r e " , über das alle " g l e i c h " treffende Maß hinausgehende Belastung dem G l e i c h h e i t s grundsatz gegenüber nur durch die Kompensation Mehr an B e l a stung - d . h . nur bei a n g e m e s s e n e r Entschädigung - g e r e c h t f e r tigt. D i e s e r Grundsatz des Opferausgleiches r e g i e r t den Enteignungs2) und schützt so das individuelle Vermögen vor ungleichen Belastungen. E r steht a b e r auch hinter dem sog. Aufopferungsanspruch, der überall dort zum Opferausgleich führt, wo außerhalb des B e r e i c h s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h z u g e l a s s e n e r E n t eignung ein " u n g l e i c h e s " Sonderopfer nach einem die Gleichheit restituierenden Ausgleich verlangt - vor allem also hinsichtlich der Schäden an Leben, Körper und G e s u n d h e i t 3 ) ohne daß ein b e s o n d e r e s gleichheitsgerechtes Gesetz diesen Ausgleich angeordnet hätte. Die einst ungeahnte Ausdehnung des Enteignungsb e g r i f f s und die E r s t r e c k u n g des ergänzenden Aufopferungsgrundsatzes räumlich vom relativ kleinen Geltungsgebiet des § 74 E i n l A L R über das ganze R e i c h s - bzw. Bundesgebiet und sachlich in den Körperschadensausgleich h i n e i n 4 ) kann überzeugend nur durch den Zwang eines übergeordneten Prinzips e r k l ä r t b e g r i f f

1)

2) 3)

4)

S. außer den oben S. 903 zu Fußn. 1 Zitierten i n s b e s . Dürig, Zurück zum k l a s s i s c h e n Enteignungsbegriff! J Z 9. J h g . (1954) S . 4 ff (5 f, 12); d e r s . , Grundfragen des öffentlichrechtlichen Entschädigungssystems, S . 5 2 2 ; d e r s . , D e r Staat und die Vermögenswerten öffentlichrechtlichen Berechtigungen s e i n e r B ü r g e r , S. 28 f. S. unten III 3 a (S. 945 ff) (und 4 (S.951 ff) p a s s i m ) . Zum sachlichen Geltungsbereich der aufopferungsrechtlichen Re'chtsgrundsätze s . Schack, D e r für den Aufopferungsanspruch neben der Enteignungsentschädigung verbleibende Raum, J Z 11. J h g . (1956) S . 4 2 5 ff. D e r Anwendungsbereich des Aufopferungsanspruches hat sich dahinein geradezu v e r l a g e r t . Vgl. Schack, a . a . O . ; f e r n e r Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 323 f; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S . 3 1 0 ff; alle weiteren Nachw. s . dort.

- 906 w e r d e n , d a s z u m O p f e r a u s g l e i c h nötigt 5 ) - l e t z t l i c h a l s o n u r d u r c h den G e l t u n g s a n s p r u c h des G l e i c h h e i t s s a t z e s . 6) Alle a n d e r e n Konstruktionsversuche v e r h ü l l e n o d e r u m s c h r e i b e n d a s n u r . Wenn heute dem Aufopferungsrecht V e r f a s s u n g s k r a f t beigelegt wird o h n e daß d e m G e s e t z g e b e r d a s R e c h t b e s t r i t t e n w ü r d e , d a s A u f o p f e r u n g s r e c h t a u s z u g e s t a l t e n - , und wenn e s f ü r B u n d e s r e c h t g e h a l ten wird - das gleichwohl dem L a n d e s g e s e t z g e b e r das Recht zur R e g e l u n g nicht n i m m t wenn das Aufopferungsrecht schließlich also B u n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t sein soll, das u n m i t t e l b a r n u r gilt, s o w e i t e s an e i n e r s p e z i e l l e r e n , a n g e m e s s e n e n R e g e l u n g f e h l t , 8 ) so r e c h t f e r t i g t sich auch das im K e r n aus d e r Herkunft des O p f e r ausgleiches vom Gleichheitssatz.®) Da d e r S o z i a l s t a a t g e r a d e d e n j e n i g e n zu h e l f e n h a t , die um d e r G e m e i n s c h a f t willen O p f e r gebracht haben, 1 0 ) t r e f f e n sich Sozials t a a t l i c h k e i t und G l e i c h h e i t s s a t z i m O p f e r a u s g l e i c h . Im N o r m a l fall des Opferausgleiches wird das sozialstaatliche Element - abg e s e h e n von d e r N o t w e n d i g k e i t s o z i a l s t a a t l i c h e r A u s l e g u n g d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s - v o m a l l g e m e i n e r e n , b e s t i m m t e r e n und s u b j e k t i v b e r e c h t i g e n d e n G l e i c h h e i t s s a t z v e r d e c k t . Die v o l l e s o z i a l e 5) S . a . W o l f f - R a i s e r , S a c h e n r e c h t , 10. A u f l . , S. 187 m . F u ß n . 43. 6) W ä h r e n d d e r Z e i t , in d e r die V e r f a s s u n g b e i s e i t e g e s c h o b e n w a r , muß an d e s s e n Stelle eine d e r Rechtsordnung f u n d a m e n tal zugrunde liegende materielle Gerechtigkeitsvorstellung d e r R e c h t s g e m e i n s c h a f t gedacht w e r d e n . 7) Z u den v e r s c h i e d e n e n R e c h t f e r t i g u n g s v e r s u c h e n s . die Z u s a m m e n s t e l l u n g b e i S c h a c k , E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e denen Pflichten d e s Staates z u r Entschädigungsleistung aus d e r W a h r n e h m u n g von H o h e i t s r e c h t e n n a c h G r u n d , Inhalt und G e l t e n d m a c h u n g g e s e t z l i c h n e u zu r e g e l n ? S. 18 ff, 34 f f . 8) Z u m M e i n u n g s s t a n d s . z . B . S c h a c k , a . a . O . S . 3 7 f; Wolff, a . a . O . S . 3 2 0 f . S. z u m V o r s t e h e n d e n a u c h H a a s , S y s t e m d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t e n , S. 29 Fußn.35. 9) D e r G l e i c h h e i t s s a t z g e b i e t e t m i t d e m v o l l e n G e w i c h t e i n e r b u n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n N o r m den O p f e r a u s g l e i c h , d e r d u r c h d a s u n t e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t zu o r d n e n i s t , d . h . a l s o in e r s t e r L i n i e d u r c h den G e s e t z g e b e r . Soweit d e r G e s e t z g e b e r keine b e s o n d e r e Regelung getroffen hat, ist das inz w i s c h e n h i n r e i c h e n d a l l g e m e i n e E n t e i g n u n g s - und A u f o p f e r u n g s r e c h t anzuwenden, das deshalb, auch ungeachtet des v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n E i g e n t u m s s c h u t z e s und s e i n e r G r e n zen, nicht e r s a t z l o s e n t f a l l e n d a r f s o n d e r n n u r d u r c h e i n e dem Gleichheitsgebot entsprechende gesetzliche Regelung abgelöst werden kann. 10) S. o. S. 771 f f .

- 907 T r a g w e i t e d e s O p f e r p r o b l e m s e n t f a l t e t s i c h a b e r v o r a l l e m in den F ä l l e n b r e i t g e s t r e u t e r Schädigungen, d e n e n g e g e n ü b e r d a s a l l g e m e i n e A u f o p f e r u n g s r e c h t v e r s a g t und d e r g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h e O p f e r a u s g l e i c h " i n s S c h w i m m e n " g e r ä t . D a s s i n d in e r s t e r L i n i e die F o l g e n n a t i o n a l e r K a t a s t r o p h e n - i m k o n k r e t e n g e s c h i c h t l i c h e n Z u s a m m e n h a n g v o r a l l e m die K r i e g s - und K r i e g s f o l g e s c h ä d e n . In d i e s e n R a n d z o n e n d e s g r u n d r e c h t l i c h d e t e r m i n i e r t e n O p f e r a u s g l e i c h s gewinnt d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p a n Bedeutung. Dem (gleichheitsgrundrechtlichen) Opferausgleichssatz erwächst s e i n e B e s t i m m t h e i t in z w e i D i m e n s i o n e n : in d e r j e n i g e n , die von d e r allgemeinen L a s t zum b e s o n d e r e n Opfer, vom g e n e r e l l Gleic h e n z u m e x z e p t i o n e l l U n g l e i c h e n f ü h r t ; und in d e r j e n i g e n , die von d e r s c h i c k s a l h a f t , " v o m L e b e n " , a u f e r l e g t e n L a s t zu d e m d e m e i n z e l n e n von d e r G e m e i n s c h a f t im I n t e r e s s e d e r G e m e i n s c h a f t a u f e r l e g t e n O p f e r f ü h r t . Gewinnt d e r O p f e r a u s g l e i c h sub s p e c i e d e s G l e i c h h e i t s s a t z e s z u n ä c h s t d a d u r c h P r o f i l , daß e i n e u n g l e i c h e B e l a s t u n g nicht a n g e o r d n e t w e r d e n d a r f , wenn nicht f ü r i h r e n Ausgleich Sorge getragen ist, s o kann s e i n e N o t w e n d i g k e i t n a c h G r u n d und A u s m a ß h i n s i c h t l i c h e i n e s s c h o n e r b r a c h t e n O p f e r s m i t B e s t i m m t h e i t n u r dann a u s d e m G l e i c h h e i t s s a t z a b g e l e i t e t w e r d e n , wenn g e s a g t w e r d e n kann, w e l c h e n A u s g l e i c h die G e m e i n s c h a f t von v o r n e h e r e i n h ä t t e a u s s e t z e n m ü s s e n , u m die E i n f o r d e r u n g d e s O p f e r s g e g e n ü b e r dem G l e i c h h e i t s s a t z zu l e g i timieren. Verbietet a n d e r e r s e i t s der Gleichheitssatz mit hinr e i c h e n d e r E i n d e u t i g k e i t d e m Staat n u r , U n g l e i c h h e i t e n zu s c h a f f e n , nicht a b e r e b e n s o a l l g e m e i n , v o r h a n d e n e U n g l e i c h h e i t e n zu b e l a s s e n , 13) so r e s u l t i e r t d a r a u s d a s E r f o r d e r n i s d e s k a u s a l finalen Gemeinschaftsbezuges als Voraussetzung der grundrecht11) S. die oben S. 903 z u F u ß n . 1 und oben S. 905 zu F u ß n . 1 Z i t i e r t e n . Z u d e r E r w ä g u n g , daß a u c h die J u n k t i m - K l a u s e l d e s A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG A u s d r u c k d i e s e s a l l g e m e i n e n P r i n zips ist, s. i n s b e s . Haas, System d e r öffentlichrechtlichen E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t e n , S. 30; v g l . f e r n e r I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 131. 12) D e s h a l b gibt e s k e i n e g r u n d r e c h t l i c h e N o t w e n d i g k e i t z u einem "Opferausgleich" wegen r e i n e r N a t u r k a t a s t r o p h e n (vgl. S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 107; s . a . D ü r i g , D e r Staat und die V e r m ö g e n s w e r t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e c h t i g u n g e n s e i n e r B ü r g e r , S. 52, d e m j e d o c h n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n kann, wenn e r den " ' Z u f a l l ' ( z . B . e i n e r N a t u r k a t a s t r o p h e ) " und d a s " ' S c h i c k s a l ' ( z . B . e i n e s Bombenteppichs)" gleichstellt). 13) S. oben S.898ff a . E .

- 908 l i e h e n Notwendigkeit des A u s g l e i c h e s schon e i n g e t r e t e n e r B e l a stungen. In beiden D i m e n s i o n e n - t e i l s m e h r in d i e s e r , t e i l s m e h r in j e n e r - v e r f l ü c h t i g e n s i c h die Schäden, die e i n z e l n e im R a h m e n d e r nationalen K a t a s t r o p h e des K r i e g e s und d e r u n m i t t e l b a r e n N a c h k r i e g s z u s t ä n d e e r l i t t e n h a b e n . " W e n n . . . ü b e r eine R e c h t s g e m e i n s c h a f t - wie ü b e r die u n s e r e - infolge t o t a l e r K r i e g e t o t a l e K a t a s t r o p h e n h e r e i n b r e c h e n , in denen g e w i s s e r m a ß e n die Hingabe von F r e i h e i t , L e b e n , Gesundheit und E i g e n t u m zum ' N o r m a l f a l l ' wird, a l s o g e r a d e den C h a r a k t e r des im B e g r i f f ' O p f e r ' schon enthaltenen E x z e p t i o n e l l e n v e r l i e r t , dann wird e s s e h r s c h w e r zu b e s t i m m e n , o b die . . . c a u s a des b e s o n d e r e n O p f e r s des M e n s c h e n ü b e r h a u p t e i n g r e i f t , ob a l s o nach A r t . 3 ein das ' u n g l e i c h e ' O p f e r k o m p e n s i e r e n d e r A n s p r u c h überhaupt e n t s t a n den i s t " . A n d e r e r s e i t s fällt e s a b e r auch s c h w e r , den k a u s a l finalen G e m e i n s c h a f t s b e z u g f e s t z u s t e l l e n . W e l c h e Einbußen sind von d e r G e m e i n s c h a f t noch b e h e r r s c h b a r und zu v e r a n t w o r t e n g e w e s e n und welche e i n f a c h S c h i c k s a l ? 15) D i e s e v i e l f ä l t i g e n und u n d u r c h s i c h t i g e n V e r h ä l t n i s s e können nur m e h r durch die g e n e r a l i s i e r e n d e Regelung des G e s e t z e s , nicht m e h r in u n m i t t e l b a r e r Anwendung d e r V e r f a s s u n g auf den einzelnen F a l l bewältigt w e r den. D e r G l e i c h h e i t s s a t z setzt dem G e s e t z nur m e h r eine U n t e r g r e n z e . U n t e r i h r d a r f e s nicht b l e i b e n , wenn die P f l i c h t des G e s e t z g e b e r s , d i e j e n i g e n Ungleichheiten, die " m i t den E r f o r d e r n i s sen d e r G e r e c h t i g k e i t u n v e r e i n b a r " sind, zu b e s e i t i g e n , ! 6 ) e r f ü l l t 14) D ü r i g , a . a . O . S . 29, s . a . S . 51 f . Ähnliche Ü b e r l e g u n g e n h i n s i c h t l i c h d e r Enteignungsentschädigung s . b e i Knoll, E i n g r i f f e in das E i g e n t u m im Zuge d e r Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 81 S . 4 0 7 f. 15) S . S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z des E i g e n t u m s , S . 107 f; D ü r i g , a . a . O . S . 51 f. 16) B V e r f G E 3, 58 ( 1 5 8 ) . - A l l z u s e h r i s t ü b e r s e h e n worden, daß das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t in s e i n e r e r s t e n e i n s c h l ä g i g e n E n t s c h e i d u n g ( B V e r f G E 1, 97 (105)) ausgeführt h a t : " D e r G e s e t z g e b e r . . . i s t gewiß v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h . . . dazu v e r pflichtet, s i c h um einen e r t r ä g l i c h e n A u s g l e i c h d e r w i d e r s t r e i t e n d e n I n t e r e s s e n und um die H e r s t e l l u n g e r t r ä g l i c h e r L e b e n s b e d i n g u n g e n für a l l e die zu bemühen, die durch die F o l g e n des H i t l e r r e g i m e s in Not g e r a t e n sind. A b e r nur wenn d e r G e s e t z g e b e r d i e s e P f l i c h t w i l l k ü r l i c h , d . h . ohne s a c h l i chen Grund v e r s ä u m t e , könnte m ö g l i c h e r w e i s e dem e i n z e l nen h i e r a u s ein mit d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e v e r f o l g b a r e r Anspruch e r w a c h s e n " . Das Bundesverfassungsgericht geb r a u c h t a l s o die W o r t e ( " w i l l k ü r l i c h , d . h . ohne s a c h l i c h e n

- 909 w e r d e n s o l l . H i e r g r e i f t nun a b e r d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ein, d e m e s nicht so s e h r auf die k a u s a l - f i n a l e G e m e i n s c h a f t s b e z o g e n h e i t a n k o m m t a l s auf die s o z i a l e M a n g e l l a g e . 1 7 ' So v e r m e n g e n s i c h i m U m f e l d d e s e n g e r e n O p f e r a u s g l e i c h e s die g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h e und die s o z i a l s t a a t l i c h e c a u s a d e r a u s g l e i c h e n den H i l f e d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t . J e m e h r die K o n t u r e n des gleichheitswidrigen, grundrechtsnotwendig auszugleichenden S o n d e r o p f e r s s c h w i n d e n , d e s t o m e h r k o m m t e s auf die i n i t i a t i v e 1 1Q) L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t a n . ±0 > ' G r u n d " ) , die e s s o n s t g e b r a u c h t , u m d a s g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h e W i l l k ü r v e r b o t zu u m s c h r e i b e n . F e r n e r s p r i c h t e s von e i n e m m i t d e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e v e r f o l g b a r e n A n s p r u c h . E s m u ß a l s o an die V e r l e t z u n g e i n e s G r u n d r e c h t e s g e d a c h t h a b e n (vgl. § 90 B V e r f G G ) . D a s G r u n d r e c h t kann n u r das der Gleichheit sein. 17) S. o. S. 771 f f . 18) D ü r i g ( D e r Staat und die V e r m ö g e n s w e r t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e c h t i g u n g e n s e i n e r B ü r g e r , S. 52 f) will den g a n z e n , jenseits des engeren Aufopferungsrechts liegenden Komplex d e r K r i e g s - und K a t a s t r o p h e n f o l g e n in den B e r e i c h d e s s o z i a l s t a a t l i c h e n A u f t r a g e s v e r w e i s e n , obwohl e r an a n d e r e r S t e l l e ( s . o . S . 9 0 8 zu F u ß n . 14) in Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t d e r h i e r v e r t r e t e n e n A u f f a s s u n g n u r davon s p r i c h t , daß d e r A n wendung des G l e i c h h e i t s s a t z e s Schwierigkeiten entgegenstünden, und nicht etwa davon, s e i n e A n w e n d u n g s e i a u s g e s c h l o s s e n . R i c h t i g e r i s t e s , von e i n e r G e m e n g e l a g e d e r r e c h t s s t a a t lichen (gleichheitsgrundrechtlichen) Entschädigungsproblemat i k und d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n H i l f s - und A u s g l e i c h s p r o b l e m a tik zu s p r e c h e n . D a s k o m m t ü b e r d i e s a u c h bei D ü r i g s e l b s t z u m A u s d r u c k , wenn e r den A n s p r ü c h e n auf den A u s g l e i c h von K r i e g s - und K r i e g s f o l g e s c h ä d e n ( S . 5 1 f) u n m i t t e l b a r f o l g e n d (S. 53) die G r u p p e d e r j e n i g e n A n s p r ü c h e e i n d e u t i g g e g e n ü b e r s t e l l t , " d e n e n a l s E r w e r b s c a u s a sowohl L e i s t u n g a l s a u c h b e sonderes Opfer fehlen". 19) E i n b e s o n d e r e s P r o b l e m h i n s i c h t l i c h d e r o p f e r a u s g l e i c h e n d e n L i q u i d a t i o n d e r K r i e g s f o l g e n bildet die F r a g e d e r s t a a t s r e c h t l i c h e n Kontinuität ü b e r d a s J a h r 1945 b z w . 1949 h i n a u s . Da die B u n d e s r e p u b l i k die v o l l e I d e n t i t ä t m i t d e m D e u t s c h e n R e i c h in A n s p r u c h n i m m t , m u ß s i e s i c h im i n n e r s t a a t l i c h e n B e r e i c h a u c h d a r a n f e s t h a l t e n l a s s e n , ohne daß e s auf die o b j e k t i v e R i c h t i g k e i t d e r L e h r e von d e r I d e n t i t ä t a n k ä m e ( z u r - in d e r A r g u m e n t a t i o n w i d e r s p r ü c h l i c h e n - R e c h t s p r e c h u n g des Bundesverfassungsgerichts s. Dürig, a . a . O . S.51 f F u ß n . 106).

- 910 bbb)

Einzelfragen

T y p i s c h in d e r G e m e n g e l a g e von O p f e r a u s g l e i c h und s o z i a l d e t e r m i n i e r t e m A u s g l e i c h s t e h t das L a s t e n a u s g l e i c h s r e c h t . 1) In s i c h , was die Natur d e r a u s z u g l e i c h e n d e n Schäden b e t r i f f t , h e t e r o g e n (vgl. §§ 1, 12 ff L A G ) , u n t e r s c h e i d e t e s n a c h außen nicht z w i s c h e n dem b e s o n d e r e n , im I n t e r e s s e d e r G e m e i n s c h a f t a u f e r l e g t e n O p f e r und dem individuellen, a b e r in u n l ö s b a r e m Z u s a m menhang mit dem S c h i c k s a l d e r G e m e i n s c h a f t stehenden und d e s halb nach A u s g l e i c h rufenden S c h a d e n . S e h r auf d i e s e r S e i t e steht z . B . d e r A u s g l e i c h d e r V e r t r e i b u n g s s c h ä d e n (§ 12 L A G ) . Z w a r fehlt - t r o t z d e r M a s s e d e r V e r t r e i b u n g s f ä l l e - nicht die g r e i f b a r e E x z e p t i o n a l i t ä t . A b e r d e r k a u s a l f i n a l e G e m e i n s c h a f t s b e z u g i s t nicht für a l l e e r f a ß t e n T a t b e s t ä n d e e i n h e i t l i c h und f ü r nicht wenige u n t e r ihnen muß e r v e r n e i n t w e r den. Ähnlich liegt e s h i n s i c h t l i c h des s o n s t i g e n V e r t r i e b e n e n r e c h t s ( i . S . des B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z e s ) . 2) Dagegen s c h e i d e t h i n s i c h t l i c h d e r H ä f 11 i n g s h i 1 f e ( i . S . des H ä f t l i n g s h i l f e g e s e t z e s ) wohl das S o n d e r o p f e r in bezug auf die bund e s r e p u b l i k a n i s c h e R e c h t s g e m e i n s c h a f t a u s (vgl. §§ 1 ff des Häftlingshilfegesetzes). ^ N ä h e r am e c h t e n O p f e r a u s g l e i c h stehen dagegen d e r K r i e g s s a c h s c h a d e n a u s g l e i c h (§ 13 LAG) und v o r a l l e m d e r A u s g l e i c h d e r k r i e g s bedingten S c h ä d e n an K ö r p e r und G e s u n d h e i t und am L e b e n U n t e r h a l t s v e r p f l i c h t e t e r (i. S . des B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s ) . 4) D a s S o n d e r o p f e r i s t g r u n d s ä t z l i c h 1)

2) 3) 4)

V g l . Nahm, S o z i a l a u f g a b e n in d e r ö f f e n t l i c h e n V e r w a l t u n g , in " P r o b l e m e d e r S o z i a l o r d n u n g " , R e f e r a t e des 2 1 . S t a a t s wissenschaftlichen Fortbildungskurses der Hochschule für V e r w a l t u n g s w i s s e n s c h a f t e n , S p e y e r , B e i l a g e zur S t a a t s z e i tung für R h e i n l a n d - P f a l z , N r . 1 v . 15. J a n u a r 1956; s . a . B V e r f G E 11, 64 (70 f ) . S c h e u n e r ( V e r f a s s u n g s s c h u t z des E i g e n t u m s , S . 107 f) will e s ganz aus dem O p f e r a u s g l e i c h a u s g e k l a m m e r t w i s s e n ; s . a . Dürig, a . a . O . S . 5 2 . R o h w e r Kahlmann (Die K r i s e des E i g e n t u m s , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 2. J h g . (1956) S . 239 ff, 308 ff (311, F u ß n . 60)) will dagegen die L a s t e n a u s g l e i c h s a n s p r ü c h e a l l g e m e i n a l s O p f e r ausgleichsansprüche qualifizieren. S . a . D ü r i g ebd. S . a . D ü r i g ebd. E i n e nicht i m m e r s y s t e m a t i s c h k o r r e k t a r g u m e n t i e r e n d e A n sicht sieht in d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g einen r e i n e n ( r e c h t s s t a a t l i c h notwendigen) O p f e r a u s g l e i c h : R o h w e r - K a h l m a n n ,

- 911 eindeutig. 5 ) D e r kausal-finale Zusammenhang kann, nachdem die eigene Rechtsgemeinschaft den Krieg durchgeführt hat, nicht damit in Zweifel gezogen werden, daß der Feind die Opfer "gewählt" h a t . 6 ) Abgesehen von der Abwegigkeit dieses Einwandes betrifft der Kriegsschadenausgleich nicht nur F ä l l e , in denen der Feind der Schädiger war (§ 13 LAG, §§ 1 ff BVG). Die K r i e g s g e f a n g e n e n entSchädigung und die Unterstützung der Angehörigen Kriegsgefangener gleicht exzeptionelle Opfer a u s . A b e r der kausal-finale Gemeinschaftsbezug dieses Opfers e r s c h e i n t dort gelockert, wo der Betroffene über den Zeitraum hinaus festgehalten wurde, der von der eigenen Rechtsgemeinschaft irgendwie b e h e r r s c h b a r war. Die Problematik der Kriegsgefangenenentschädigung und des V e r t r i e b e n e n r e c h t s vereinigen sich in der H e i m k e h r e r h i l f e ( s . das H e i m k e h r e r g e s e t z ) . ®) Sehr flach nur hebt sich aus dem Gesamt der Schäden und L a s t e n der Nachteil ab, den das Bundes e v a k u i e r t e n gesetz auszugleichen sucht.

5)

6) 7)

Die K r i s e des Eigentums, S . 2 4 2 f, 310 f (Fußn. 60); d e r s . . Die Rechtsnatur des Versorgungsanspruchs, in " S o z i a l r e form und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t für Walter Bogs, 1959, S . 3 0 3 ff; d e r s . , Die Sozialfürsorge nach dem B u n d e s v e r s o r gungsgesetz - eine Versorgungsleistung, S. 434; Steding, V e r wirrung über das Wesen der Kriegsopferversorgung, Zeitschrift für S o z i a l r e f o r m , 5 . J h g . (1959), S . 8 9 ff, i n s b e s . S . 9 2 ff; Grömig, Die sittliche Rechtfertigung für eine Schadensersatzrente nach dem Bundesversorgungsgesetz, ebd. S. 188 ff, 265 ff; Thieme, Umfang und Grenzen des v e r f a s s u n g s r e c h t lich gewährleisteten Bestandsschutzes der saarländischen Kriegsopferrenten, S. 169 f. Zum Gedanken des Opferausgleiches als Grundlage der Kriegsopferversorgung s . f e r n e r Bogs, Grundfragen des Rechts der sozialen Sicherheit und s e i n e r R e f o r m , S. 29 f . - Gegen die Qualifikation a l s Aufopferung (Opferausgleich): BGHZ 20, 61 (,64 f); Schwankhart, Z w e i f e l s fragen aus dem Sozialversicherungsrecht, S. 240; Dürig, a . a . O . S. 52. S. die vorstehend in diesem Sinne Z i t i e r t e n . Dürig ( a . a . O . S . 2 9 ) vereinfacht die P r o b l e m e etwas zu sehr, wenn e r davon spricht, daß in der totalen Katastrophe des totalen K r i e g e s " g e w i s s e r m a ß e n die Hingabe von F r e i h e i t , Leben, Gesundheit und Eigentum zum 'Normalfall' wird/' A . A . Dürig, a . a . O . S . 5 1 f . S. hierzu auch Dürig, a . a . O . S . 5 2 .

- 912 V o r a l l e m d e r k a u s a l - f i n a l e G e m e i n s c h a f t s b e z u g i s t b e i den B e s a t z u n g s s c h ä d e n p r o b l e m a t i s c h (soweit d e r Schaden nicht deutschen S t e l l e n z u g e r e c h n e t werden kann). Würde die Sonde t i e f e r geführt, so würde s i c h z e i g e n , wie f a s t j e d e d i e s e r Regelungen ein M o s a i k d e r v e r s c h i e d e n s t e n L e b e n s s a c h v e r h a l t e ü b e r d e c k t . K e i n e r d i e s e r K o m p l e x e kann z u r G ä n z e eindeutig zum g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h e n , r e c h t s s t a a t l i c h n o t wendigen S o n d e r o p f e r a u s g l e i c h gezählt w e r d e n . D e r G l e i c h h e i t s grundsatz kann n u r den R a h m e n geben, i n n e r h a l b d e s s e n s i c h d e r A u s g l e i c h zu v o l l z i e h e n h a t . U n m i t t e l b a r e s R e g u l a t i v d i e s e s A u s g l e i c h e s kann e r im a l l g e m e i n e n auch dort nicht s e i n , wo, wie v o r a l l e m b e z ü g l i c h d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g und des K r i e g s s a c h s c h a d e n r e c h t s , t y p i s c h e r S a c h v e r h a l t und G l e i c h h e i t s gebot weithin p r o f i l i e r t e r e F o l g e r u n g e n e r g e b e n a l s h i n s i c h t l i c h d e r M a s s e d e r K r i e g s f o l g e s c h ä d e n ; denn auch in d i e s e m T e r r a i n i s t die k o m p l e x e Verbindung m i t w e n i g e r deutlichen S o n d e r o p f e r n und w e n i g e r deutlich k a u s a l - f i n a l g e m e i n s c h a f t s b e z o g e n e n Nacht e i l e n nicht aufgehoben. H ) dd) D e r G l e i c h h e i t s s a t z im P r i v a t r e c h t Im b e s o n d e r e n s o z i a l e Bedeutung e n t f a l t e t d e r G l e i c h h e i t s s a t z auch i n s o f e r n , a l s e r das P r i v a t r e c h t nötigt, d e r w i l l k ü r l i c h e n Ausübung p r i v a t e r Macht G r e n z e n zu s t e c k e n . ^ D e r G l e i c h h e i t s s a t z gilt im P r i v a t r e c h t nicht s c h l e c h t h i n so, wie e r im S t a a t s r e c h t " d a s t e h t " . P r i v a t e s B e l i e b e n um d e r " G l e i c h h e i t " willen zu e r s t i c k e n , w ä r e e i n e Sünde w i d e r die F r e i h e i t . A b e r d e r Soz i a l s t a a t , d e r s i c h z u r G l e i c h h e i t d e r M e n s c h e n bekennt, d a r f nicht hinnehmen, daß B ü r g e r um i h r e r ö k o n o m i s c h e n U n t e r l e g e n 8) S . h i e r z u auch D ü r i g , a . a . O . S . 5 2 . 9) S . h i e r z u auch Dürig, a . a . O . S . 52 f . 10) D a s B e s a t z u n g s s c h ä d e n r e c h t zählt zu den u m s t r i t t e n s t e n E r scheinungen in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g . F ü r die P r o b l e m a t i k d a r f v e r w i e s e n werden auf B G H Z 11, 4 3 ; B V e r w G E 4, 6; B V e r w G U r t . v . 2 8 . Mai 1958 - B V e r w G V C 2 1 6 / 5 4 - NJW 1 2 . J h g . (1959) S . 306 ff; S c h a c k , A n m . h i e r z u e b d . ; a l l e w e i t e r e n Nachw. s . d o r t . 11) I n s o f e r n i s t d e r O p f e r a u s g l e i c h s t h e o r i e ( s . o . S. 910 zu F u ß n . 4) e n t g e g e n z u t r e t e n . 1) S . a l l g e m e i n oben S. 876 f f . - Im b e s o n d e r e n z u r D r i t t w i r kung des G l e i c h h e i t s s a t z e s s . statt a l l e r a n d e r e n : B ö c k e n f ö r d e , D e r a l l g e m e i n e G l e i c h h e i t s s a t z und die Aufgabe des R i c h t e r s , S . 18 ff; Götz Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n Behandlung im P r i v a t r e c h t , S . 9 5 ff; w e i t e r e Nachw. s. bei diesen.

- 913 h e i t willen zum O p f e r u n g e r e c h t f e r t i g t e r P r i v a t w i l l k ü r w e r d e n . Wie e r im e i n z e l n e n G l e i c h h e i t schafft, 2 ) steht g r u n d s ä t z l i c h im E r m e s s e n des G e s e t z g e b e r s . E r muß nur die G r e n z e n b e a c h t e n , die d e r G l e i c h h e i t s s a t z a l s a l l g e m e i n e s , ü b e r g e o r d n e t e s R e c h t s p r i n z i p ihm s t e c k t . Soweit d e r G e s e t z g e b e r a u s d r ü c k l i c h e R e g e lungen nicht g e t r o f f e n hat, 3) i s t e s Aufgabe d e r R e c h t s p r e c h u n g , a u s den e i n s c h l ä g i g e n G e n e r a l k l a u s e l n des P r i v a t r e c h t s die ents p r e c h e n d e n G r u n d s ä t z e zu e n t w i c k e l n . D e r G r u n d s a t z d e r G l e i c h behandlung d e r A r b e i t n e h m e r o d e r die - n u n m e h r in §§ 25 ff, i n s b e s . § 26 A b s . 2 des G e s e t z e s gegen W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n gen p o s i t i v i e r t e n und s t ä r k e r in das ö f f e n t l i c h e R e c h t h i n ü b e r g e zogenen - G r u n d s ä t z e ü b e r den z u l ä s s i g e n G e b r a u c h w i r t s c h a f t l i c h e r Machtstellungen sind B e i s p i e l e für s o z i a l i n t e r e s s i e r e n d e p r i v a t r e c h t l i c h e Spiegelungen des g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h e n Willkürverbotes. B e i a l l e n d i e s e n E r s c h e i n u n g e n darf nicht a u s dem Auge v e r l o r e n werden, daß e s s i c h um U m s e t z u n g e n des G l e i c h h e i t s g r u n d s a t z e s h a n d e l t . Wenn das B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t den " G r u n d s a t z d e r Gleichbehandlung des A r b e i t n e h m e r s " dahin faßt, " d a ß damit l e d i g l i c h die s a c h f r e m d e und w i l l k ü r l i c h d i f f e r e n z i e r e n d e B e h a n d lung d e r A r b e i t n e h m e r v e r b o t e n i s t , e s a b e r g e s t a t t e t i s t , Ungleic h e s n a c h M a ß g a b e d e r vorhandenen V e r s c h i e d e n h e i t ungleich zu behandeln", a l s o mit F o r m u l i e r u n g e n a r b e i t e t , wie s i e für die U m s c h r e i b u n g des W i l l k ü r v e r b o t e s des G l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t s gängig sind, so d a r f nicht das M i ß v e r s t ä n d n i s aufkommen, h i e r und dort s e i d a s s e l b e g e s a g t . W a s für den Staat a l s G r u n d r e c h t s a d r e s s a t " s a c h f r e m d und w i l l k ü r l i c h " i s t , i s t e s nicht von v o r n e h e r e i n auch f ü r den A r b e i t g e b e r und u m g e k e h r t . 2) 3) 4)

5) 6) 7) 8)

S . oben S . 898 zu F u ß n . 4 (1) a . E . Z u r Rangordnung d e r b e s o n d e r e n und a l l g e m e i n e r e n R e c h t s s ä t z e s . B A G E 3, 31, 1 8 0 . S . a u ß e r den oben S . 898 zu F u ß n . 4 (1) a . E . gegebenen N a c h w e i s e n noch F r e y , D e r G r u n d s a t z d e r Gleichbehandlung im A r b e i t s r e c h t , 19 54. S . oben S . 6 2 4 , i n s b e s . F u ß n . 14. B A G E 7, 147 (148) mit N a c h w e i s e n a u s d e r ä l t e r e n R e c h t sprechung. Das Bundesarbeitsgericht verlangt diese Unterscheidung auch s e l b s t ( B A G E 3, 1 8 0 ) . D i e " F l u c h t in die G e n e r a l k l a u s e l " b r i n g t e s mit s i c h , daß a l l e n t h a l b e n auch in d e r G e s e t z g e b u n g ä u ß e r l i c h ü b e r e i n s t i m m e n d e F o r m u l i e r u n g e n gebraucht werden; s . z . B . § 26 A b s . 2 und 27 A b s . 1 des G e s e t z e s gegen W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n -

- 914 Entsprechendes gilt für die Anwendung des G l e i c h h e i t s s a t z e s im B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t ( s . a . § 51 BetrVG) und die Geltung des Gleichheitsgrundsatzes im T a r i f v e r t r a g s r e c h t . 9) Was für den Staat " s a c h f r e m d und willkürlich" wäre, ist es nicht notwendig auch für die T r ä g e r der betrieblichen und t a r i f v e r t r a g l i c h e n Rechtsetzung. 3.

D i e b e s o n d e r e n G 1 e i c h h e i t s s ät z e ( A r t . 2 und 3 G G )

a)

Allgemeines

"Niemand darf wegen s e i n e s G e s c h l e c h t e s , s e i n e r Abstammung, s e i n e r R a s s e , s e i n e r Sprache, s e i n e r Heimat und Herkunft, s e i n e s Glaubens, s e i n e r religiösen 1) oder politischen Anschauung benachteiligt oder bevorzugt werden". Mit d i e s e r V o r s c h r i f t des A r t . 3 A b s . 3 GG wird, ebenso wie durch den die Gleichheit der G e s c h l e c h t e r schon vorwegnehmenden A r t . 3 Abs. 2 GG, der a l l gemeine Gleichheitsgrundsatz des Grundgesetzes konkretisiert und f o r m a l i s i e r t . 2) " D i e F r e i h e i t des G e s e t z g e b e r s , innerhalb g e w i s s e r ä u ß e r s t e r Grenzen der Gerechtigkeit die V e r g l e i c h s paare zu bestimmen, an denen e r die Lösung s e i n e r jeweiligen gesetzgeberischen Aufgabe orientiert, wird ihm in den F ä l l e n des A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG genommen. Hier ist es ihm untersagt, b e stimmte Verschiedenheiten der Menschen durch Verschiedenheit der rechtlichen Ordnung zu berücksichtigen, weil der V e r f a s s u n g s -

9)

10) 1) 2)

gen. Das ist ein B e i s p i e l m e h r für die kaum noch übersehb a r e r i c h t e r l i c h e Aufgabe, aus dem verschwommenen, gesetzten Recht e r s t " e t w a s zu machen", für den Übergang der Dezision vom Gesetz auf den R i c h t e r . F ü r die Geltung des allgemeinen G l e i c h h e i t s s a t z e s - dessen Anwendung auf das T a r i f v e r t r a g s r e c h t an Problematik weit hinter der Anwendung der besonderen Gleichheitssätze, insb e s . der Gleichheit von Mann und F r a u zurückbleibt - für das T a r i f v e r t r a g s r e c h t s . Hamann, Das Grundgesetz, V o r b e m . S . 6 2 und A r t . 3 A n m . C 4; Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S. 181 f. Gegen die Geltung s . Maunz, R e c h t s gutachten zur F r a g e , ob T a r i f v e r t r ä g e dem Grundsatz der Lohngleichheit von Mann und F r a u unterworfen sind. S. h i e r zu auch Götz Hueck, D e r Grundsatz der gleichmäßigen B e handlung im P r i v a t r e c h t , S . 5 8 f, 105. S. hierzu oben S. 883 ff. S. auch A r t . 33 A b s . 3 GG und A r t . 140 GG i. V . m . A r t . 136 RV 1919; vgl. Ipsen, Gleichheit, S. 146. Vgl. Leibholz, Die Gleichheit vor dem Gesetz, S . 6 .

- 915 g e b e r d i e s e V e r s c h i e d e n h e i t e n , g e m e s s e n an d e r weitgehenden G l e i c h h e i t a l l e r M e n s c h e n , a l s u n e r h e b l i c h f ü r die künftige, von ihm gewollte R e c h t s o r d n u n g a n s a h " . " D i f f e r e n z i e r u n g e n , die auf a n d e r e n U n t e r s c h i e d l i c h k e i t e n d e r L e b e n s u m s t ä n d e b e r u h e n , b l e i b e n von dem D i f f e r e n z i e r u n g s v e r b o t ( a l l e r d i n g s ) u n b e r ü h r t " E s muß ein " k a u s a l e r " 5) - o d e r wie r i c h t i g e r zu s a g e n w ä r e : ein "finaler" - " Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n einem d e r aufgeführten G r ü n d e und d e r B e n a c h t e i l i g u n g o d e r B e v o r z u g u n g gegeben s e i n " , 5) damit das a b s o l u t e D i f f e r e n z i e r u n g s v e r b o t d i e s e s " b e sonderen Gleichheitssatzes" e i n g r e i f t . So gilt e r z w a r r e l a tiv, s t e l l t e r a b e r doch e i n e w i r k s a m e M i n d e s t s i c h e r u n g d e r durch die v e r b o t e n e n U n t e r s c h e i d u n g e n G e f ä h r d e t e n d a r . F ü r den s o z i a l e n B e r e i c h i s t d i e s e r Schutz von nicht g e r i n g e r Bedeutung. K e i n e r a s s i s c h e , r e l i g i ö s e 10) o d e r s p r a c h l i c h e M i n d e r h e i t d a r f von den s o z i a l e n Hilfen und S i c h e r u n g e n a u s g e s c h l o s s e n w e r d e n . K e i n e r s o l c h e n Gruppe dürfen d i s k r i m i n i e r e n d e B e dingungen g e s t e l l t werden. K e i n e r s o l c h e n Gruppe dürfen b e s o n dere soziale L a s t e n auferlegt werden. Keine abstammungsmäßige, r a s s i s c h e , s p r a c h l i c h e , r e l i g i ö s e o d e r p o l i t i s c h e Gruppe d a r f s i c h - a l s s o l c h e ! - einen s o z i a l e n V o r t e i l v e r s c h a f f e n . D i e G e f a h r d e r Umgehung - d e r " v o r g e s c h o b e n e n Motive" H ) - i s t a l l e r d i n g s g r o ß . Im E r n s t f a l l wird das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t G e s p ü r und Mut nötig haben, um d e r Wahrheit die E h r e zu geben. Nicht s e l t e n sind den A n g e h ö r i g e n e i n e r d e r durch A r t . 3 A b s . 3 GG a u s g e w i e s e n e n Gruppen s o z i a l e B e s o n d e r h e i t e n g e m e i n s a m , die ein s t a a t l i c h e s E i n g r e i f e n notwendig m a c h e n . D a s i s t nicht u n z u l ä s s i g . E s kommt n u r darauf an, daß d e r f r a g l i c h e s o z i a l e S a c h v e r h a l t a l s s o l c h e r Grund und G e g e n s t a n d d e r M a ß n a h m e i s t und nicht e i n e s d e r in A r t . 3 A b s . 3 GG b e z e i c h n e t e n D i f f e r e n t i a l 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11)

B V e r f G E 10, 59 (73); v o r h e r schon B V e r f G E 3, 2 2 5 ( 2 4 0 ) ; 6, 55 (71); s . f e r n e r Ipsen, G l e i c h h e i t , S. 155 f, 180 f . B V e r f G E 3, 225 (241); 5, 9 (12); 6, 389 (422 f); F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , S. 335 f. B V e r f G E 2, 266 (286); v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 3 c mit weit.Nachw. Fuss, a . a . O . S.336. F u s s , a . a . O . S. 3 3 5 . S. F u s s , a . a . O . S . 3 3 5 f . - Mit a n d e r e m Akzent auch v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 1; L e i b h o l z , a . a . O . S. 6 f. Vgl. Ipsen, G l e i c h h e i t , S. 145; v. M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . S. n o c h m a l s oben S. 914 zu Fußn. 1. F u s s , a . a . O . S. 336 mit F u ß n . 5 9 .

- 916 momente. ^ In a l l e r R e g e l werden s i c h dann auch die G r e n z l i nien d e r begünstigenden o d e r b e l a s t e n d e n Maßnahme nicht mit den v e r b o t e n e n D i f f e r e n t i a l m o m e n t e n d e c k e n . So w ä r e e s etwa a b s u r d , die E n t s c h ä d i g u n g s g e s e t z g e b u n g , soweit s i e den J u d e n zugute k o m m t , o d e r auch den s o g . I s r a e l v e r t r a g , a l s e i n e n V e r stoß gegen das V e r b o t r a s s i s c h e r B e v o r z u g u n g a u f z u f a s s e n . W e r d e n die E n t s c h ä d i g u n g e n doch nicht wegen d e r R a s s e z u g e h ö r i g k e i t s o n d e r n wegen d e r e r l i t t e n e n Schäden und Unbill g e l e i s t e t . E n t s p r e c h e n d e s gilt h i n s i c h t l i c h d e r Hilfe f ü r die V e r t r i e b e n e n , H e i m a t v e r t r i e b e n e n und S o w j e t z o n e n f l ü c h t l i n g e , f ü r einen P e r s o n e n k r e i s a l s o , d e r p r i m ä r nach s e i n e r " H e i m a t " , d . h . nach s e i n e r durch G e b u r t o d e r A n s ä s s i g k e i t b e g r ü n d e t e n ö r t l i c h e n Herkunft, 13) a b g e g r e n z t i s t ( s . §§ 1 ff des B u n d e s v e r t r i e b e n e n g e s e t z e s ) . Sie w e r d e n nicht i h r e r " H e i m a t " wegen b e günstigt s o n d e r n wegen i h r e r V e r t r e i b u n g bzw. i h r e r F l u c h t . 14) U m g e k e h r t s t e l l t e i n e Regelung, die v e r s u c h t , eine b e s t i m m t e e i n z i g a r t i g e Zuwanderungsbewegung - wie z . B . die F l u c h t aus d e r O s t z o n e - u n t e r K o n t r o l l e zu b r i n g e n , keine u n z u l ä s s i g e D i s k r i m i n i e r u n g d e r zuwandernden P e r s o n e n n a c h i h r e r H e i m a t dar. 1 5 ) F ü r die A u s s t r a h l u n g des A r t . 3 A b s . 3 GG in das P r i v a t r e c h t g e l t e n keine B e s o n d e r h e i t e n . Daß die d e z i d i e r t e n D i s k r i m i n i e r u n g s v e r b o t e in i h r e r vollen T r a g w e i t e e r n s t g e n o m m e n w e r 12) 13)

S . o. S . 9 1 5 zu F u ß n . 3 und 4 . S . z . B . Ipsen, G l e i c h h e i t , S . 146; v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 2 a (S. 2 1 0 ) . 14) Noch w e n i g e r p r o b l e m a t i s c h i s t das h i n s i c h t l i c h d e r durch das B u n d e s e v a k u i e r t e n g e s e t z begünstigten P e r s o n e n ( s . § 1 a.a.O.). 15) V g l . B V e r f G E 2, 266 (286); D ü r i g , F r e i z ü g i g k e i t , S . 5 3 1 f . E i n e n w e i t e r e n B e i s p i e l s f a l l f ü r eine z u l ä s s i g e U n t e r s c h e i dung nach d e r " H e i m a t " ( G e s e t z zu A r t . 131 GG) s . B V e r f G E 3, 58 (158 f ) . F ü r das S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s . die - a l l e r d i n g s e r s t a u n l i c h unbedarften - B e m e r k u n g e n b e i E c k e r t , S o z i a l v e r s i c h e r u n g s g e s e t z e , B d . " A l l g e m e i n e s " , A r t . 3 GG A n m . 3. 16) Zum A l l g e m e i n e n s . oben I 4 d (S. 876 ff). - Z u r Geltung des A r t . 3 A b s . 3 GG im P r i v a t r e c h t s . im b e s o n d e r e n : Dür i g , G r u n d r e c h t e und Z i v i l r e c h t s p r e c h u n g , S . 169 f; Götz Hueck, D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n Behandlung im P r i v a t r e c h t , S. 100 ff, 198, und d e r e n B e i s p i e l e und N a c h w e i s e . W e i t e r e N a c h w e i s e z u r Gleichbehandlung d e r G e s c h l e c h t e r ( d e r G l e i c h b e h a n d l u n g von Mann und F r a u ) s . unten (S. 917 f f ) .

- 917 den müssen, bedarf keiner Betonung. Die privatrechtliche Positivierung in § 51 des B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z e s hebt das treffend h e r v o r . 18) b)

Die Gleichheit von Mann und F r a u

aa) A r t . 3 A b s . 2 und'3 GG - Allgemeines Unter den "besonderen Gleichheitssätzen" des A r t . 3 GG sollte derjenige der Gleichberechtigung von Mann und F r a u (Abs. 2), in A r t . 3 A b s . 3 ausgedrückt a l s das Verbot der Benachteiligung oder Bevorzugung wegen des G e s c h l e c h t s , die quantitativ und qualitativ am schwersten wiegenden Folgen haben. Dabei ist unzweifelhaft, daß "den Staatsgewalten. . . keine unfruchtbare und gar nicht r e a l i s i e r b a r e G l e i c h m a c h e r e i abverlangt" wird, "daß man nicht entgegen den natürlichen Gegebenheiten eine Gleichheit von Mann und F r a u fingieren wollte", 2) daß "Gleichberechtigung s t e t s . . . auf Gleichwertigkeit aufbaut, die die Andersartigkeit a n e r k e n n t " , ^ daß "keine Umschichtung der Gesellschaftsordnung beabsichtigt w a r " / ) daß " d a s Differenzierungsverbot des A r t . 3 A b s . 2 GG ebenso wie das des A b s . 3" den "aufgeführten faktischen V e r schiedenheiten" nur die " r e c h t l i c h e , nicht a b e r auch. . . (die) gesellschaftliche, soziologische, psychologische oder sonstige Wirkung" nehmen s o l l t e . A b e r die Gleichberechtigung der Ges c h l e c h t e r ist doch mit einem Nachdruck ausgesprochen (Art. 3 A b s . 2 und 3, 117 A b s . 1 GG), der dazu zwingt, e s m a x i m a l zur Geltung zu bringen. D e r allgemeine, gegenüber den Differenzierungsverboten des A r t . 3 A b s . 3 GG angebrachte Vorbehalt von "Differenzierungen, die auf anderen Unterschiedlichkeiten der P e r s o n e n oder auf Unterschiedlichkeiten der Lebensumstände beruhen", 6) würde, gegenüber der Gleichberechtigung von Mann und F r a u undifferenziert angewandt, deren Bedeutung radikal beschränken. D e r Un17) Einen B e i s p i e l s f a l l s. bei A r b e i t s g e r i c h t Rosenheim, Urt. v. 25. J u l i 1957 - I 80/57 T r . X I 180 - A r b e i t s r e c h t in Stichworten, B d . 1 9 S. 97 (Nr. 263). 18) S. auch §§ 56, 91 des Bundespersonalvertretungsgesetzes; A r t . 56 des B a y e r . P e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s . 1) F u s s , Gleichheitssatz und Richtermacht, S. 335. 2) Beitzke, Gleichheit von Mann und F r a u , S . 2 0 6 . 3) B V e r f G E 3, 225 (241). 4) Beitzke, a . a . O . S . 2 0 7 . 5) B V e r f G E a . a . O . ; s. hierzu auch v. Mangoldt-Klein, A r t . 3 A n m . I V 6. 6) S. oben S. 915 z u F u ß n . 4 .

- 918 t e r s c h i e d der G e s c h l e c h t e r prägt die " P e r s o n e n " und ihre " L e bensumstände" a l l g e m e i n e r und unmittelbarer a l s andere Differentialmomente. Die Gleichheit der G e s c h l e c h t e r ist a b e r nicht nur in der Verfassung zu deutlich betont, um auf diese Weise a u s gehöhlt werden zu dürfen. Sie entzieht sich der unbedingten Anwendung des für die Differenzierungsverbote des A r t . 3 A b s . 3 GG entwickelten Vorbehaltes schon dadurch, daß sie in der V e r f a s sung nicht nur durch ein solches Differenzierungsverbot geschützt sondern auch und in e r s t e r Linie positiv angeordnet ist (Art. 3 A b s . 2 GG). Allgemeine Unterschiede zwischen Mann und F r a u dürfen demnach " n u r dann zu v e r s c h i e d e n e r Behandlung im Recht führen. . . , wenn sie das zu ordnende Lebensverhältnis so entscheidend prägen, daß etwa v e r g l e i c h b a r e E l e m e n t e daneben vollkommen zurücktreten und die verschiedene rechtliche Regelung a l s o mit den Begriffen 'Benachteiligen' und 'Bevorzugen' nicht mehr sinnvoll zu e r f a s s e n i s t " . D e r Grundsatz der G l e i c h heit von Mann und F r a u wirft also schwierige Wertungsfragen auf. Wenn gesagt wurde, es m ü s s e " b e s t i m m t werden, wo nach dem Gesamtzusammenhang u n s e r e s heutigen Sozialgefüges U n t e r s c h i e so trifft diese F o r de noch gerechtfertigt sind, und wo nicht", mulierung, so "unrechtlich" sie wirkt, gerade wegen i h r e r Offenheit gegenüber dem jeweils zu ermittelnden " G e s a m t z u s a m m e n hang" der rechtlichen mit den außerrechtlichen Elementen, das P r o b l e m an s e i n e r e r n s t e s t e n Seite. bb) aaa)

Einzelfragen Zum Stand der Entwicklung

Die frühere gesellschaftliche und rechtliche Deklassierung der F r a u war in i h r e r ganzen B r e i t e zwar auch,aber nicht s c h l e c h t hin, sondern nur bedingt und im einzelnen auf s e h r unterschiedliche Weise ein - im Sinne d i e s e r Untersuchung - s o z i a l e s P r o b l e m . Sie ist a l s solches v e r s t ä r k t hervorgetreten, a l s die F r a u aus der F a m i l i e und aus der sie erschöpfenden, spezifischen Aufgabenstellung in der F a m i l i e herauswuchs, in einer Zeit also, in der - Hand in Hand damit - auch die Gleichberechtigungsentwicklung einsetzte. D i e s e hat einen großen T e i l der einstmals offenen Gleichberechtigungsprobleme b e r e i t s vor der Verfassungsneuordnung nach 1945 erledigt. 1) Die politische Gleichberechtigung der F r a u - in der Demokratie die unerläßliche Voraussetzung i h r e r dauerhaften sozialen Gleichstellung - war und ist so kein P r o b l e m 7) 8) 1)

B V e r f G E 10, 59 (74), im Anschluß an B V e r f G E 6, 389 (422 f). Beitzke, Gleichheit von Mann und F r a u , S . 2 0 7 . S. hierzu Beitzke, a . a . O . S. 199 ff, 213 ff.

- 919 mehr, ^ desgleichen nicht der grundsätzlich gleiche Zugang zum B e r u f s l e b e n ' ) und ihre prinzipielle Gleichstellung im b ü r g e r l i chen Recht. 4) Offen geblieben war noch die familienrechtliche Gleichstellung der Frau mit ihren vielfältigen Auswirkungen ein sozial nur mittelbar bedeutsamer Fragenkreis, d e r inzwischen durch das Gleichberechtigungsgesetz vom 18. Juni 1957 (BGBl. I S.609) neu geregelt wurde. ' Einige Gleichberechtigungsprobleme von erheblicher s o z i a l e r T r a g w e i t e harren dagegen noch heute der vollständigen Klärung. bbb)

Gleichberechtigung und soziale Sicherung

A l s der - trotz verschiedentlicher Novellierung - noch am wenigsten befriedigend g e r e g e l t e Komplex muß die unterschiedliche Versorgung der Angehörigen im Beamtenrecht, Sozialversicherungsrecht und im Recht der K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g bezeichnet werden. Dabei geht es v o r allem um das P r o b l e m der Witwen( W i t w e r - ) r e n t e bzw. - V e r s o r g u n g ^ ) und der Waisenrente bzw. 2) 3)

S. z . B . Beitzke, a . a . O . S.215. V g l . Beitzke, a . a . O . S . 2 1 7 f ; s . hierzu auch B V e r f G E 6, 55

4) 5)

V g l . Beitzke, a . a . O . S . 2 1 6 f . Zur Ausgangslage v o r dem Gleichberechtigungsgesetz s. etwa Beitzke, a . a . O . S. 226 ff. Was nach diesem Gesetz und nach dessen zentraler K o r r e k tur durch die Entscheidung BVerfGE 10, 59 ernstlich - von den Äußerungen nimmersatter Radikaler abgesehen - offen blieb, sind Randfragen ohne soziale T r a g w e i t e . V g l . Scheffler, Ehe und F a m i l i e , in: Bettermann-NipperdeyScheuner, Die Grundrechte, Bd. IV, l . H a l b b d . , 1960, S.245 ff (315 f ) . (1) Für die R e n t e n v e r s i c h e r u n g s. §§ 1256 - 1257 RVO a. F . , deren Ungültigkeit durch BSGE 5, 17 (22 f ) anerkannt wurde; übereinstimmend Hildegard Krüger, Witwerrente und Waisengeld nach dem Tod der sozialversicherten ( v e r s o r gungsberechtigten) Ehefrau und Mutter, MDR 11. Jhg. (19 57) S.68 f f ; d i e s . , Die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zu den Witwerrenten, NJW 10. Jhg. (1957) S. 1209 ff (1211 f ) ; Dersch, Die Sozialversicherung, S. 508; Weidner, Zur Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, S. 709 f. Zweifelhaft e r scheint auch die Gültigkeit der §§ 1264- 1266 RVO n. F . (vgl. Weidner, a . a . O . ; a . A . BSGE 5, 17 (24 f ) ; Dersch, a . a . O . S.508 f ) . - Zur P a r a l l e l e im Angestelltenversicherungsrecht s . § § 41 ff AnVG und die Vorgenannten.

(82).

6)

1)

2)

- 920 - V e r s o r g u n g . 3) A l s S e i t e n p r o b l e m e e r w e i s e n s i c h die - durch die §§ 2 0 5 ff RVO v e r f a s s u n g s k o n f o r m a u s l e g b a r g e r e g e l t e - F a m i l i e n h i l f e des K r a n k e n v e r s i c h e r u n g s r e c h t s 4) und die ungleich g e r e g e l t e B e i h i l f e f ü r die E h e g a t t e n von B e a m t e n und B e a m t i n nen.5)6)7)

3)

4) 5)

6)

7)

(2) F ü r die U n f a l l v e r s i c h e r u n g s . §§ 588 f RVO (gegen die Gültigkeit K r ü g e r , W i t w e r r e n t e und W a i s e n g e l d u s w . wohl auch D e r s c h , a . a . O . S . 5 0 9 ) . (3) F ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s . §§ 4 0 - 43 des B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s . Z u r Gültigkeit d e r a l t e n F a s sung s . B S G E 5, 26 (32); 9, 36; dagegen K r ü g e r , W i t w e r r e n t e und W a i s e n g e l d u s w . ; d i e s . , Die R e c h t s p r e c h u n g des B u n dessozialgerichts u s w . ; Weidner, a . a . O . S . 7 1 0 . (4) F ü r die b e a m t e n r e c h t l i c h e H i n t e r b l i e b e n e n v e r s o r g u n g s . §§ 123 ff, i n s b e s . § 132 des B u n d e s b e a m t e n g e s e t z e s , §§ 71 ff, i n s b e s . § 78 des B e a m t e n r e c h t s r a h m e n g e s e t z e s . K r i t i s c h h i e r z u K r ü g e r , W i t w e r r e n t e und W a i s e n g e l d usw. E i n e n P r o b l e m f a l l aus dem p r i v a t r e c h t l i c h e n öffentlichen D i e n s t s . in BAG U r t . v. 2 8 . N o v e m b e r 1958 - 1 A Z R 3 0 7 / 5 8 - A P A r t . 3 GG N r . 3 9 . (1) F ü r die R e n t e n v e r s i c h e r u n g s . § 1258 RVO a . F . ; § 1267 RVO n. F . ; § 44 A n V G . K r i t i s c h h i e r z u K r ü g e r , W i t w e r r e n t e und W a i s e n g e l d u s w . , S . 70; D e r s c h , a . a . O . S . 5 0 9 . (2) F ü r die U n f a l l v e r s i c h e r u n g s . §§ 591 ff R V O ; kritisch hierzu Dersch, a . a . O . S.509. (3) F ü r die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s . § 4 5 des B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s . Z u r Gültigkeit s . B S G E 5, 26 (33 f); dagegen K r ü g e r , W i t w e r r e n t e und W a i s e n g e l d u s w . , S . 70; d i e s . , D i e R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s u s w . , S . 1209 ff; W e i d n e r , a . a . O . S . 2 1 0 . V g l . B S G E 10, 2 8 ; 12, 3 8 . Vgl. nunmehr Nr. 2 A b s . 1 Ziff. l a der Beihilfevorschriften v . 17. M ä r z 1959 (BAnz N r . 5 4 ) . Zum f r ü h e r e n B e i h i l f e r e c h t s . B a y V e r f G H VGHE n . F . 11 II 2 0 3 . Zum a r b e i t s r e c h t l i c h e n P a r a l l e l p r o b l e m s . BAG U r t . v . 2 8 . M ä r z 1958 - 1 A Z R 3 3 6 / 5 7 - A P A r t . 3 GG N r . 2 8 ; U r t . v . 2 8 . N o v e m b e r 1958 - 1 A Z R 3 0 7 / 5 8 - ebd. N r . 3 9 . Den A n s a t z e i n e r m ö g l i c h e n Ungleichbehandlung von Mann und F r a u im S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t s t e l l t auch § 150 A b s . 1 R V O d a r : " D e r O r t s l o h n wird f ü r M ä n n e r und F r a u e n . . . b e s o n d e r s f e s t g e s e t z t " . Doch handelt e s s i c h h i e r b e i im w e s e n t l i c h e n um einen R e f l e x des P r o b l e m s d e r L o h n g l e i c h h e i t . S . h i e r z u auch B S G E 8, 164 (167 f ) .

- 921 Daß d i e s e r R e c h t s b e r e i c h g l e i c h h e i t s g r u n d r e c h t l i c h noch nicht b e f r i e d e t i s t , liegt an zwei h a r t n ä c k i g b e w a h r t e n V o r u r t e i l e n des G e s e t z g e b e r s , ^ ) die ihn v e r a n l a s s e n , die F r a u e n dadurch zu b e n a c h t e i l i g e n , daß s i e i h r e n Männern und K i n d e r n nicht die g l e i c h e G a r a n t i e d e r V e r s o r g u n g bieten können, die ein Mann s e i n e r F r a u bzw. s e i n e n K i n d e r n zu bieten i m s t a n d e i s t , und a n d e r e r s e i t s dieselbst versorgungsbedürftigen Ehemänner verstorbener, beschäd i g t e r o d e r e r k r a n k t e r E h e f r a u e n s c h l e c h t e r zu s t e l l e n a l s die versorgungsbedürftigen Ehefrauen verstorbener, beschädigter o d e r e r k r a n k t e r E h e m ä n n e r . D e r G e s e t z g e b e r sieht e r s t e n s in d e r V e r d i e n e r r o l l e des M a n n e s und V a t e r s und in d e r H a u s f r a u e n r o l l e d e r F r a u und M u t t e r eine g l e i c h s a m v e r b i n d l i c h e R e g e l . D a r a u s f o l g e r t e r die B e f u g n i s , eine a b w e i c h e n d e R o l l e n v e r t e i lung durch die S c h l e c h t e r s t e l l u n g der B e t e i l i g t e n zu ahnden.wenn nicht zu i g n o r i e r e n . Z w e i t e n s hält e r n u r den A u s f a l l des ( B a r - ) V e r d i e n e r s und nicht auch den A u s f a l l des r e a l v e r s o r g e n d e n , D i e n s t e l e i s t e n d e n F u n k t i o n ä r s d e r " H a u s f r a u e n " - R o l l e f ü r ein sozial abzusicherndes Risiko. Beides widerspricht der V e r f a s sung. Gewiß darf d e r G e s e t z g e b e r von einem N o r m a l b i l d d e r E h e bzw. F a m i l i e a u s g e h e n , in dem d e r Mann ( V a t e r ) d e r V e r d i e n e r , die F r a u (Mutter) die H a u s f r a u i s t . 1 0 ) A b e r e r muß das R e c h t d e r F r a u r e s p e k t i e r e n , e r w e r b s w i r t s c h a f t l i c h nicht a n d e r s t ä t i g zu s e i n a l s d e r Mann, und das Recht d e r E h e g a t t e n , die R o l l e n e n t s p r e c h e n d a n d e r s zu v e r t e i l e n . H ) E r d a r f d i e s e s R e c h t nicht dad u r c h zunichte m a c h e n , daß e r den R e g e l f a l l u n i v e r s e l l f i n g i e r t o d e r auch n u r u n t e r u n a n g e m e s s e n e r E r s c h w e r n i s d e r G e l t e n d m a chung des G e g e n t e i l s v e r m u t e t . E r d a r f e s auch nicht dadurch b e s c h n e i d e n , daß e r die F r a u a l s V e r d i e n e r z w a r z u r Kenntnis n i m m t , s i e j e d o c h s c h l e c h t e r s t e l l t a l s den Mann a l s V e r d i e n e r . S c h l e c h t e r g e s t e l l t wird die F r a u a b e r nicht n u r dann, wenn i h r e e i g e n e s o z i a l e S i c h e r u n g g e r i n g e r i s t a l s die des M a n n e s ; s c h l e c h t e r g e s t e l l t wird s i e auch dann, wenn i h r e A n g e h ö r i g e n ( i h r E h e g a t t e , i h r e K i n d e r ) w e n i g e r g e s i c h e r t sind a l s die A n g e h ö r i g e n verdienender Männer. 8) D a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t ( s . o . S . 9 1 9 f zu F u ß n . 2 und 3 u. unten F u ß n . 9 und 10) t e i l t s i e weitgehend. 9) So auch B S G E 5, 17 (20), 26 (30 f); 9 , 36 (39 f ) . 10) V g l . §§ 1356 ff n. F . B G B ; B V e r f G E 10, 59 (75); B S G E 5, 17 (21), 26 (30 f); 9, 36 (40 ff). 11) B V e r f G E 6, 5 5 (80 ff); S c h e f f l e r , E h e und F a m i l i e , S . 2 9 0 und p a s s i m . 12) U n v e r s t ä n d l i c h i s t , wenn das B u n d e s s o z i a l g e r i c h t ( B S G E 5, 26 (33 f)) z u r R e c h t f e r t i g u n g d e r W a i s e n v e r s o r g u n g n a c h § 45

- 922 -

In u n z u l ä s s i g e r W e i s e b e n a c h t e i l i g t w i r d die F r a u a b e r a u c h , wenn d e r W e r t i h r e r - i m R a h m e n d e r " N o r m " l i e g e n d e n - H a u s frauenfunktion n e g i e r t w i r d . D a s im b ü r g e r l i c h e n Recht entwickelte Normbild der Ehe bezieht seine Legitimation gegenü b e r d e r G l e i c h h e i t von Mann und F r a u g e r a d e d a r a u s , daß e s d e r F r a u eine a n d e r s a r t i g e a b e r gleichwertige Rolle zuweist a l s d e m M a n n . 14) "Die F r a u erfüllt ihre Verpflichtung, durch Arbeit z u m U n t e r h a l t d e r F a m i l i e b e i z u t r a g e n , in d e r R e g e l d u r c h die F ü h r u n g d e s H a u s h a l t s . 15) W a s d e r Mann, d e m die ( h a u s h a l t s f ü h r e n d e ) F r a u und w a s die K i n d e r , d e n e n die ( h a u s h a l t s f ü h r e n d e ) M u t t e r s t i r b t , v e r l i e r e n , kann d e s h a l b k e i n r e c h t l i c h e s " N i c h t s " sein. D i e A n n a h m e , e s w ä r e ein t a t s ä c h l i c h e s " N i c h t s " , e n d lich w ä r e nichts weniger als a b s u r d . S c h l i e ß l i c h i s t zu b e d e n k e n , daß g l e i c h e S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r ä g e f ü r Mann und F r a u e i n g e f o r d e r t w e r d e n , daß von d e m B e a m t e n und d e r B e a m t i n die g l e i c h e n D i e n s t l e i s t u n g e n e r b r a c h t w e r d e n , daß die v e r u n f a l l t e o d e r k r i e g s b e s c h ä d i g t e F r a u in g l e i c h e r W e i s e b e e i n t r ä c h t i g t s e i n k a n n wie ein Mann u s w . 17) A n h a n g s w e i s e s e i n o c h auf ein S o n d e r p r o b l e m d e s B e a m t e n r e c h t s h i n g e w i e s e n : die A b f i n d u n g d e r v e r h e i r a t e t e n B e a m t i n . 18) D i e s e - a u s n a h m s w e i s e - die F r a u e n b e g ü n s t i g e n d e E i n -

13) 14) 15) 16)

17)

18)

A b s . 5 Satz 1 BVG a u s f ü h r t , die V e r s o r g u n g d e r K i n d e r w e r de nicht n a c h d e r e n G e s c h l e c h t u n t e r s c h i e d l i c h g e r e g e l t , die U n t e r s c h i e d e i m G e s c h l e c h t d e s die V e r s o r g u n g v e r a n l a s s e n den E l t e r n t e i l s a b e r m i t k e i n e m W o r t e r w ä h n t ! Sollte h i e r ein G e s e t z u m j e d e n P r e i s g e h a l t e n w e r d e n ? S. o. S.921 zu F u ß n . 10. B V e r f G E 3, 225 (241 f); 10, 59 (75). § 1360 Satz 2 n . F . B G B . E s w ä r e n i c h t - wie d a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t (BSGE 9, 36 (39 f ) ) m e i n t - e i n e " A u s d e h n u n g " d e s § 1360 n . F . BGB s o n d e r n n u r d e r s c h u l d i g e R e s p e k t v o r d i e s e r V o r s c h r i f t und d e m h i n t e r i h r s t e h e n d e n Willen d e r V e r f a s s u n g , wenn d e r reale Wert der Hausfrauenarbeit sozialrechtlich anerkannt würde. Z u den v o r s t e h e n d e n G e s i c h t s p u n k t e n s . n o c h m a l s S c h e f f l e r , E h e und F a m i l i e , S . 3 1 5 f. I n s b e s . z u m B e a m t e n r e c h t s . B e i t z k e , G l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 2 2 0 m . w . N a c h w . ( F u ß n . 137); h i n s i c h t l i c h d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g und d e r K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g s . K r ü g e r , W e i d n e r und D e r s c h je o . ( S . 9 1 9 f F u ß n . 2 und 3) a . O . V g l . § 152 d e s B u n d e s b e a m t e n g e s e t z e s , § 63 N r . 5 d e s B e amtenrechtsrahmengesetzes.

- 923 seitigkeit ccc)

bedarf ebenfalls des Ausgleiches.

20)

G l e i c h h e i t von Mann und F r a u i m A r b e i t s r e c h t

D i e D i s k u s s i o n u m die G l e i c h b e r e c h t i g u n g von Mann und F r a u i m A r b e i t s r e c h t 1) hat s i c h , n a c h d e m die F r a g e d e r b e s o n d e r e n Künd i g u n g s g r ü n d e f ü r F r a u e n b e f r i e d e t w a r , 2) auf den A r b e i t s s c h u t z und die L o h n g l e i c h h e i t k o n z e n t r i e r t . 1. B e s o n d e r e r A r b e i t s s c h u t z f ü r F r a u e n . A u s d e r Problematik des besonderen Arbeitsschutzes der F r a u ist vorw e g d e r M u t t e r s c h u t z a u s z u k l a m m e r n . E r g r ü n d e t a u c h in A r t . 6 A b s . 4 G G . 4 ) E i n e A u s l e g u n g d e s A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG, w e l c h e die Z u l ä s s i g k e i t d e s M u t t e r s c h u t z e s b e s t r e i t e n w o l l t e , 19) S. B e i t z k e , a . a . O . S. 220 und s e i n e N a c h w e i s e . 20) Im ü b r i g e n i s t d a s B e a m t e n r e c h t , n a c h d e m die b e s o n d e r e n B e s t i m m u n g e n ü b e r die E n t l a s s u n g v e r h e i r a t e t e r B e a m t i n n e n b e s e i t i g t sind (zum P r o b l e m s . n o c h J e l l i n e k - v . C a e m m e r e r - G r e w e , Zur Gleichberechtigung der Geschlecht e r im B e a m t e n r e c h t , D r e i S t e l l u n g n a h m e n , A ö R B d . 76 ( 1 9 5 0 / 5 1 ) S. 137 ff (138 ff, 144 ff, 161 ff); B e i t z k e , a . a . O . 5 . 218 ff; S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 1 7 f f ) , v o n g e s c h l e c h t e r g l e i c h h e i t l i c h e m K o n f l i k t s s t o f f b e f r e i t (eine Ü b e r s i c h t ü b e r die Probleme s. bei Jellinek-v. C a e m m e r e r - G r e w e , a . a . O . ; Beitzke, a . a . O . ) . 1) Z u r G e s a m t p r o b l e m a t i k s . z . B . B e i t z k e , Die G l e i c h b e r e c h t i g u n g von Mann und F r a u im A r b e i t s r e c h t , R e c h t d e r A r b e i t , 6. J h g . (1953) S. 280 ff; d e r s . , Die G l e i c h h e i t von M a n n und F r a u , S . 2 2 1 ff; j e m . w . N a c h w . 2) U n m i t t e l b a r n a c h d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n N e u o r d n u n g h a t die B e n a c h t e i l i g u n g d e r F r a u b e i d e r Kündigung e i n e g r o ß e R o l l e g e s p i e l t ( s . etwa die N a c h w e i s e im N J W - F u n d h e f t " A r b e i t s r e c h t " B d . 1 (1945-53), 1954, S . 2 3 1 f). Ähnlich w i e im B e a m t e n r e c h t die F r a g e d e r b e s o n d e r e n E n t l a s s u n g s g r ü n d e f ü r F r a u e n w u r d e d i e s e s P r o b l e m j e d o c h b a l d a b g e k l ä r t . S. h i e r z u e t w a M o l i t o r , Die a r b e i t s r e c h t l i c h e B e d e u t u n g d e s A r t . 3 d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S . 4 1 2 ff; B e i t z k e , D i e G l e i c h b e r e c h t i g u n g von Mann und F r a u im A r b e i t s r e c h t , S . 2 8 3 . 3) W e i t e r e S o n d e r p r o b l e m e s . b e i B e i t z k e , a . a . O . ( F u ß n . 1) und M o l i t o r , a . o . ( F u ß n . 2 ) a . O . S. f e r n e r s c h o n oben S. 919 zu F u ß n . 2 a . E . und S. 920 zu F u ß n . 6 . - Z u r b e a m t e n r e c h t l i c h e n , h ä f u i g p a r a l l e l e n P r o b l e m a t i k s . oben F u ß n . 20. 4) Z u m Z u s a m m e n h a n g m i t d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s . oben A b s c h n i t t 5 III 2 c cc b b b (S. 777 f) und 3 a (S. 782 f f ) .

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k ä m e d a r ü b e r nicht h i n w e g . Doch w ä r e s i e a u c h ohne d a s u n r i c h tig. Ein dem Gegenstand des M u t t e r s c h u t z e s v e r g l e i c h b a r e r L e b e n s s a c h v e r h a l t f e h l t b e i den M ä n n e r n . Daß d e r M u t t e r s c h u t z n u r F r a u e n b e t r i f f t , i s t " m i t den B e g r i f f e n ' B e n a c h t e i l i g e n ' und ' B e v o r z u g e n * nicht m e h r s i n n v o l l zu e r f a s s e n " . 5) D e r M u t t e r s c h u t z knüpft z u d e m a n die b e s o n d e r e E i g e n s c h a f t " M u t t e r " an, a l s o an e i n e U n t e r s c h e i d u n g d e r P e r s o n und d e r L e b e n s u m s t ä n d e , die m i t d e m a u s g e s c h l o s s e n e n U n t e r s c h e i d u n g s m e r k m a l " F r a u " n i c h t z u s a m m e n f ä l l t . ® ^ E r b e z w e c k t 7) nicht den Schutz d e r " F r a u " sondern der "Mutter" . 8) A r b e i t s s c h u t z r e c h t l i c h e V o r s c h r i f t e n , w e l c h e die F r a u e n s c h l e c h t h i n b e t r e f f e n , sind gegenüber dem G l e i c h b e r e c h t i g u n g s p r i n z i p noch nicht d a m i t zu r e c h t f e r t i g e n , daß s i e " G e m e i n g u t a l l e r K u l t u r s t a a t e n " sind 9) - so s e h r a u c h d a s v o r r e c h t l i c h e G e s a m t b i l d in d i e s e i n t e r p r e t a t o r i s c h e R i c h t u n g d r ä n g t . A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG n i m m t d e m G e s e t z g e b e r " d i e F r e i h e i t . . . , a n f u n k t i o n a l e o d e r b i o l o g i s c h e U n t e r s c h i e d e a l s an u n g l e i c h e E l e m e n t e d e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e a n z u k n ü p f e n und d e m g e m ä ß Mann und F r a u v e r s c h i e d e n zu b e h a n d e l n ; 10) e s s e i denn, daß s i e " d a s zu o r d n e n d e L e b e n s v e r h ä l t n i s so e n t s c h e i d e n d p r ä g e n , daß e t w a v e r g l e i c h b a r e E l e m e n t e d a n e b e n v o l l k o m m e n z u r ü c k t r e t e n " . 11) Ob d i e s d e r F a l l i s t , kann w e d e r f ü r b e s o n d e r e A r b e i t s z e i t b e s c h r ä n k u n g e n 12) noch f ü r B e s c h ä f t i g u n g s v e r b o t e o d e r - b e s c h r ä n k u n g e n 13) a l l g e m e i n g e s a g t w e r d e n . J e d o c h können d i e s e wie j e n e g e r e c h t f e r t i g t s e i n , soweit sie biologischen oder funktionalen Unterschieden Rechnung t r a g e n , die d a s V e r h ä l t n i s d e r F r a u b z w . d e s M a n n e s z u r A r b e i t e n t s c h e i d e n d und w e s e n t l i c h v e r s c h i e d e n p r ä g e n . 14) D a b e i w i r d 5) S. o. S. 918 zu F u ß n . 7 . 6) S. o. S. 915 z u F u ß n . 4 . 7) S. o. S . 9 1 5 zu F u ß n . 5 und 6. 8) Vgl. B V e r f G E 6, 389 (422); 10, 59 (74), wo j e w e i l s " B e s t i m mungen zum Schutze d e r F r a u a l s Mutter" als unbedenklich e r k l ä r t w e r d e n ; f e r n e r B e i t z k e , Die G l e i c h h e i t von M a n n und F r a u , S. 221. 9) B e i t z k e , a . a . O . 10) B V e r f G E 10, 59 (73). 11) e b d . , S. 74. 12) S. i n s b e s . §§ 17 ff d e r A r b e i t s z e i t o r d n u n g ( s . h i e r z u a u c h F u ß n . 14). 13) S. § 16 d e r A r b e i t s z e i t o r d n u n g ; § 92 d e s S e e m a n n s g e s e t z e s . 14) D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t ( B V e r f G E 5, 9 (12)) hat die §§ 17 A b s . 2 Satz 2 und 19 d e r A r b e i t s z e i t o r d n u n g f ü r g ü l t i g e r k l ä r t . F ü r die Z u l ä s s i g k e i t d e s V e r b o t e s von U n t e r t a g e -

- 925 e s auf e i n e a n g e m e s s e n e R e l a t i o n z w i s c h e n d e r B e d e u t u n g d e r Sonderregelung, insbes. der Differenz im Vergleich zum allgem e i n e n - d . h . in d i e s e m F a l l e : zu d e m f ü r M ä n n e r g e l t e n d e n R e c h t , dem A u s m a ß d e r z u g r u n d e l i e g e n d e n t a t s ä c h l i c h e n U n t e r s c h i e d e und d e m m i t d e r u n e r l ä ß l i c h e n G e n e r a l i s i e r u n g n o t w e n dig v e r b u n d e n e n K a l k ü l d e r E i n b e z i e h u n g von P e r s o n e n , b e i d e n e n die w e s e n t l i c h e n b e s o n d e r e n V e r h ä l t n i s s e nicht v o r l i e g e n , a n kommen. T e i l s d e m Schutz d e r F r a u s c h l e c h t h i n , t e i l s s p e z i e l l d e m Schutz d e r h a u s h a l t s f ü h r e n d e n F r a u , d e r E h e f r a u , M u t t e r u s w . dient d e r H a u s a r b e i t s t a g . 15) Soweit e r den Schutz d e r F r a u in i h r e r f a m i l i ä r e n S t e l l u n g b e z w e c k t , a l s o F r a u e n z u g u t e k o m m t , 16) die e i n e F a m i l i e - Mann und ( o d e r ) K i n d ( e r ) - zu v e r s o r g e n h a b e n , i s t die R e g e l u n g nicht n u r z u s ä t z l i c h d u r c h A r t . 6 GG l e g i t i m i e r t ; 17) s i e knüpft a u c h an e n g e r e K r i t e r i e n a l s an d a s a l l g e m e i n e M e r k m a l " F r a u " a n . Soweit d e r H a u s a r b e i t s t a g a b e r , w i e e s d e r z e i t die R e g e l i s t , 1®) z w a r n u r F r a u e n , d i e s e n a b e r u n t e r B e d i n g u n g e n g e w ä h r t w i r d , die a u c h b e i M ä n n e r n v o r l i e g e n k ö n n e n , 19) m ü s s e n V o r b e h a l t e a n g e b r a c h t w e r d e n , die a l l e i n m i t d e m G e s i c h t s p u n k t z u l ä s s i g e r T y p i s i e r u n g nicht a u s g e r ä u m t w e r -

15)

16) 17)

18) 19)

b e r g b a u und N a c h t a r b e i t s . B e i t z k e , G l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 2 2 1 . Vgl. Anordnung des R e i c h s a r b e i t s m i n i s t e r i u m s ü b e r A r b e i t s z e i t v e r k ü r z u n g f ü r F r a u e n , S c h w e r b e s c h ä d i g t e und m i n d e r l e i s t u n g s f ä h i g e P e r s o n e n vom 2 2 . O k t o b e r 1943 (RAB1.III S. 325) - zu d e r e n F o r t g e l t u n g s . Hueck, L e h r b u c h d e s A r b e i t s rechts, Bd.I S.655 B r e m i s c h e s G e s e t z ü b e r den H a u s a r b e i t s t a g v o m 29. J u n i 1948 (GBl. S . 9 5 ) ; H a m b u r g i s c h e s G e s e t z ü b e r den H a u s a r b e i t s t a g v o m 17. F e b r u a r 1949 (GVB1. S. 15); N i e d e r s ä c h s i s c h e s G e s e t z b e t r . h a u s w i r t s c h a f t l i c h e F r e i z e i t f ü r F r a u e n vom 9 . M a i 1949 (GVB1. S. 104). - N ä h e r e s zum Recht des H a u s a r b e i t s t a g e s s. bei Hueck, a . a . O . S . 6 5 5 ff; s . a . s e i n e N a c h w e i s e . A l s b e z a h l t e r i s t d e r H a u s a r b e i t s t a g a u c h ein b e s o n d e r e s P r o b l e m d e r L o h n g l e i c h h e i t . S. d a z u a u c h den f o l g e n d e n T e x t . Z u r verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des besonderen S c h u t z e s d e r Stellung d e r F r a u in d e r F a m i l i e s . B V e r f G E 6, 389 (422); 10, 59 (74). Z u m b e s o n d e r e n P r o b l e m s . f e r n e r S c h e f f l e r (Ehe und F a m i l i e , S . 3 0 8 f), die d i e s e n Schutz a b e r zu s e h r auf den M u t t e r s c h u t z b e s c h r ä n k t . S. oben F u ß n . 1 5 . Vgl. A r b e i t s g e r i c h t I s e r l o h n , U r t e i l v . 13. Mai 1958 - 1 Ca 2 7 2 / 5 8 - A r b e i t s r e c h t in S t i c h w o r t e n , B d . 2 0 , S. 167 ( N r . 435).

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den k ö n n e n . 2 0 ) 2 . D i e L o h n g l e i c h h e i t . 2 1 ) A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG g e b i e t e t , daß die F r a u j e d e n f a l l s dann nicht g e r i n g e r entlohnt w e r d e n d a r f a l s d e r Mann, wenn s i e in d e r g l e i c h e n T ä t i g k e i t e i n e g l e i c h e L e i s t u n g e r b r i n g t . 22) L e i s t e t die F r a u in g l e i c h e r ( v e r g l e i c h b a r e r ) 20) Z u m ä l t e r e n S t r e i t s t a n d s . B e i t z k e , G l e i c h h e i t von M a n n und F r a u , S.221. - D a s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t hat sich, indem es - o h n e ü b e r z e u g e n zu k ö n n e n - e i n e r s e i t s t y p i s i e r t e , a n d e r e r s e i t s die t e i l w e i s e u n l e u g b a r e B e v o r z u g u n g d e r F r a u a l s s o l c h e r d u r c h B e r u f u n g auf d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p r e c h t f e r t i g e n zu k ö n n e n g l a u b t e , v o r die g e l t e n d e n R e g e l u n g e n g e s t e l l t (BAGE 1, 51 (56 f), 60, 63; z u s t i m m e n d G a l p e r i n , A n m . zu BAG U r t . v. 14. J u l i 1954 - 1 A Z R 1 0 5 / 5 4 - (= BAGE 1, 51); H e r s c h e l , A r b e i t s s c h u t z im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S. 574 f; Hueck, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I, S. 655 ff; z w e i f e l n d B u l l a , A n m e r k u n g zu BAG U r t . v . 14. J u l i 1954 - 1 A Z R 105 b z w . 89 b z w . 1 3 8 / 5 4 - (= BAGE 1, 51, 60, 63) A P A r t . 3 GG N r . 1 - 3 (B1.4 R ü c k s . ) . Die n e u e r e R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s i s t d a g e g e n z u r ü c k h a l t e n d e r (vgl. BAG U r t . v . 25. M ä r z 1960 - 1 A Z R 5 5 1 / 5 8 - S a m m l u n g a r b e i t s r e c h t l i c h e r E n t s c h e i d u n g e n , 1960, S. 125 ( N r . 54) m i t A n m . von G a n g l o f f ; f e r n e r U r t e i l v . 25. M ä r z 1960 - 1 A Z R 5 5 6 / 5 8 und 4 2 0 / 5 8 - e b e n d a S . 1 2 8 ( N r . 5 5 ) und S. 130 ( N r . 5 6 ) m i t A n m e r k u n g von D i e t z (S. 131 f f ) . In d i e s e m Sinne a u c h Scheffler, a . a . O . 21) A u s d e m u m f a n g r e i c h e n S c h r i f t t u m s . z . B . N i p p e r d e y , G l e i c h e r L o h n d e r F r a u f ü r g l e i c h e L e i s t u n g , 1951, S . 4 ff; d e r s . , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 275 ff; H u e c k , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 GG f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u e n ; d e r s . , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I, S . 2 5 9 f, 654; H e r s c h e l , G l e i c h b e r e c h t i g u n g d e r F r a u und L o h n g l e i c h h e i t , B e t r i e b s b e r a t e r , l O . J h g . (1955) S. 290 ff; G a l p e r i n , G l e i c h e r L o h n f ü r M ä n n e r und F r a u e n , J Z 11. J h g . (1956) S. 105 ff; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , B d . I , S . 3 0 2 ff; D i e t z , R e c h t s g u t a c h t l i c h e Ä u ß e r u n g zu d e r F r a g e , ob A r t . 3 A b s . 2 und 3 d e s G r u n d g e s e t z e s f ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d einer geringeren Wertigkeit der Frauenarbeit gegenüber der M ä n n e r a r b e i t sowie einer typisch g e r i n g e r e n sozialen Belas t u n g d e r F r a u g e g e n ü b e r d e m Mann b e i d e r A u f s t e l l u n g e i n e r N o r m f ü r den L o h n e n t g e g e n s t e h t ; a l l e w e i t e r e n N a c h w . s. dort. 22) Vgl. B e i t z k e , G l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 2 2 3 f; G a l p e r i n , a . a . O . S. 107; Hueck, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I , S. 654.

- 927 T ä t i g k e i t G e r i n g e r e s a l s d e r Mann, so kann s i e a u c h g e r i n g e r entlohnt w e r d e n . 2 3 ) A b e r diese g e r i n g e r e L e i s t u n g darf nicht v e r m u t e t w e r d e n . 2 4 ) Sie m u ß o b j e k t i v , ohne R ü c k s i c h t auf d a s G e schlecht des A r b e i t n e h m e r s festgestellt w e r d e n . 2^) Daher sind n u r s o l c h e L o h n d i f f e r e n z i e r u n g e n z u l ä s s i g , die a u c h b e i M ä n n e r n v o r g e n o m m e n w e r d e n können, wenn und s o w e i t e s s i c h um A r b e i t e n h a n d e l t , die in g l e i c h e r W e i s e f ü r M ä n n e r und F r a u e n v o r g e s e h e n s i n d . 2®) Wo, wie b e i m A k k o r d , d e r Lohn u n m i t t e l b a r a n die L e i s t u n g a n k n ü p f t , hat e i n e D i f f e r e n z i e r u n g zu u n t e r b l e i b e n . 2 ' ' ) Neben der geringeren Leistungsfähigkeit d e r F r a u beeinträchtigt den w i r t s c h a f t l i c h e n W e r t d e r F r a u e n a r b e i t v o r a l l e m d e r b e s o n d e r e s o z i a l e Schutz d e r F r a u . 2 * * ) D i e s e r b e s o n d e r e Schutz d e r F r a u kann n u r z u l ä s s i g s e i n , soweit U n t e r s c h i e d e z w i s c h e n den G e s c h l e c h t e r n b e s t e h e n , die d a s zu o r d n e n d e L e b e n s v e r h ä l t n i s so e n t s c h e i d e n d p r ä g e n , daß die ü b r i g e n V e r g l e i c h s e l e m e n t e d a h i n t e r z u r ü c k t r e t e n . 2 ^ ) D e m g e m ä ß w i r d e s in d e r R e g e l a u c h z u l ä s s i g sein, diesen Unterschieden Rechnung t r a g e n d das P r i n z i p d e s g l e i c h e n L o h n s f ü r g l e i c h e L e i s t u n g zu d u r c h b r e c h e n und den F r a u e n l o h n nicht e n t s p r e c h e n d d e r w i r t s c h a f t l i c h e n W e r t m i n d e r u n g d e r F r a u e n a r b e i t abzusenken."*®' J e d o c h m u ß d e r b e s o n d e r e 23) V g l . B e i t z k e , a . a . O . ; G a l p e r i n , a . a . O . S. 107 f . 24) BAGE 1, 258 (269), 348 (356); 2, 125 (128 f), 133, 240 (247 ff); BAG U r t . v . 2. M ä r z 1955 - 1 A Z R 2 4 6 / 5 4 - A P A r t . 3 GG N r . 6. A . A . Klein, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n d e s U r t e i l s d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s v . 2. M ä r z 1955 - b e t r e f f e n d L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S . 3 4 ff; f ü r Zulässigkeit der Typisierung: Dietz, Rechtsgutachtliche Ä u ß e r u n g u s w . , S . 2 0 ff. 25) Vgl. N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . I , S. 305 f, 308 f; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , Bd. II S . 2 7 7 f m . w . N a c h w . 26) Z u den G e s t a l t u n g s m ö g l i c h k e i t e n s . G a u l , D i e B e d e u t u n g d e r F r a u e n l o h n u r t e i l e d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s f ü r die T a r i f p a r t n e r und d a s I L O - Ü b e r e i n k o m m e n 100, S . 3 6 4 ff; d e r s . , D e r F r a u e n l o h n in den T a r i f v e r t r ä g e n . 27) Vgl. BAGE 1, 258 (268), 240 (246); Hueck, Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 GG f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u e n , S. 37; a . A . D i e t z , a . a . O . S . 4 4 f . 28) Z u den f ü r den w i r t s c h a f t l i c h e n W e r t d e r F r a u e n a r b e i t b e stimmenden Umständen s. z . B . Dietz, Rechtsgutachtliche Ä u ß e r u n g u s w . , S. 33 f f . 29) S. o. S.914ff und S. 917 s o w i e v o r s t e h e n d z u S. 8 9 0 f f . 30) S. h i e r z u s c h o n oben S.784 ff und S. 793 z u F u ß n . 2 1 . Vgl. f e r n e r v. C a e m m e r e r , Zur Gleichberechtigung der Geschlechter i m B e a m t e n r e c h t , S. 152 f; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t B d . I , S . 3 0 7 f;

- 928 soziale Schutz der Frau bei der Lohngestaltung nicht in jedem F a l l e ignoriert werden. Z w a r wird die Frau trotz des bestehenden Arbeitsschutzes etwa für die Zeit, in der sie tätig ist, den i h r e r Leistung entsprechenden Zeitlohn erhalten und sich nicht schon deshalb einen Lohnabschlag gefallen lassen müssen, weil in irgend einer W e i s e (vielleicht in unbestimmter Zukunft) der ihr zukommende soziale Schutz den wirtschaftlichen Wert i h r e r A r b e i t mindern könnte. A b e r es ist nicht durchwegs geboten, der Frau auch den f r e i e n Hausarbeitstag zu vergüten, die v e r mehrten Pausen mitzubezahlen oder gar den Überstunden- oder Nachtzuschlag zu bezahlen, den sie sich wegen der bestehenden Arbeitszeitbeschränkungen für Frauen nicht verdienen kann. Nicht eine Faus.tregel kann hier helfen sondern nur die Abwägung a l l e r Umstände, Frauenlohn und soziale Sonderstellung der Frau müssen in eine gesunde Relation gebracht werden. 34) Die gleichen Grundsätze wie für den Lohn (im engeren Sinne) haben für Sozialleistungen wie Gratifikationen, Ruhegelder usw. zu gelten. 3 5 ) Werden im Hinblick auf die Unterhaltsverpflichtungen der A r b e i t nehmer Sozialzulagen gewährt, so müssen sie für Männer und Frauen prinzipiell gleich s e i n . 36) Doch wird, da der V e r f a s s u n g s satz von der Gleichheit von Mann und Frau das Regelbild der F a m i l i e , das den Mann und V a t e r als Verdiener ( " E r n ä h r e r " ) , die Frau und Mutter als Hausfrau kennt, nicht zerstört hat, 3?) typi-

31)

32) 33) 34)

35) 36) 37)

Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, Bd. II, S. 276; Dietz, a . a . O . S. 20 ff (insbes. S . 2 4 f f ) . A . A . Beitzke, Gleichheit von Mann und Frau, S.224; Klein, Rechtsgutachten über v e r fassungsrechtliche Fragen usw., S . 3 4 f f , insbes. S.38. S . o . S. 793 zu Fußn. 21; s. insbes. Dietz, a . a . O . A . A . BAGE 1, 258 (265 f ) , 348 (356); Nikisch, a . a . O . ; Nipperdey, a.a.O. A . A . Klein, a . a . O . S. 34 ff; wohl auch Dietz, a . a . O . S . 2 0 f f . S . o . S.890ff a . E . V g l . Herschel in einem V o r t r a g , berichtet in B e t r i e b s b e r a t e r , 5. Jhg. (1950) S. 92 f (93); d e r s . , Gleichberechtigung der F r a u und Lohngleichheit, S.290 f (291); Hueck, Die Bedeutung des A r t . 3 GG für die Lohn- und Arbeitsbedingungen der Frauen, S.38. In d i e s e r Richtung auch Dietz, a . a . O . , insbes. S. 20 f f . S. Beitzke, a . a . O . S. 224 m. w. Nachw. V g l . Beitzke, a . a . O . S. 224; Nipperdey, Lehrbuch des A r beitsrechts, Bd. II, S. 278; je m . w . Nachw. S . o . S. 921 zu Fußn. 10.

- 929 s i e r t werden dürfen. 38) A b e r d i e s e Typik muß e l a s t i s c h s e i n . S i e muß d e r autonomen Abweichung d e r F r a u bzw. d e r E h e g a t t e n von d e r R e g e l Raum l a s s e n und Rechnung t r a g e n . 39) A l l e s in a l l e m e r s c h e i n e n b e s o n d e r s F r a u e n l ö h n e nicht s c h l e c h t hin u n z u l ä s s i g . S i e m ü s s e n nur in S t r u k t u r und E l e m e n t e n den a u f g e z e i g t e n G r u n d s ä t z e n folgen. D . h . s i e m ü s s e n k o n k r e t e r A u s druck d e r L e i s t u n g d e r F r a u im V e r g l e i c h z u r konkreten L e i stung und Entlohnung des M a n n e s sein; s i e dürfen den b e s o n d e r e n s o z i a l e n Schutz d e r F r a u n u r in A n s c h l a g b r i n g e n , soweit e r die L e i s t u n g konkret h i n t e r d e r v e r g l i c h e n e n L e i s t u n g des M a n n e s z u r ü c k b l e i b e n läßt; und s i e dürfen die m ö g l i c h e E r n ä h r e r und V e r d i e n e r r o l l e auch d e r F r a u nicht i g n o r i e r e n . Ob e s dan a c h noch p r a k t i s c h e r s c h e i n t , b e s o n d e r e F r a u e n t a r i f e aufzus t e l l e n , ist e i n e a n d e r e F r a g e , die in d e r R e g e l zu v e r n e i n e n s e i n wird (soweit nicht die A r b e i t an s i c h n u r von F r a u e n v e r r i c h t e t w i r d ) . Dem w i r t s c h a f t l i c h e n M i n d e r w e r t d e r F r a u e n a r b e i t 40) kann in d i e s e n G r e n z e n a n g e m e s s e n Rechnung g e t r a g e n w e r d e n . 41) Daß ihm Rechnung g e t r a g e n wird, liegt nicht zuletzt im I n t e r e s s e d e r F r a u e n s e l b s t ; denn die erzwungene Ü b e r b e wertung i h r e r A r b e i t müßte i h r e n A r b e i t s p l a t z g e f ä h r d e n . ^ 2 ) 3. Z u r D r i t t w i r k u n g u . ä . D e r Gleichbehandlungssatz bindet u n m i t t e l b a r n u r den Staat, wenn d i e s e r - durch G e s e t z , auf Grund des G e s e t z e s ü b e r die F e s t s e t z u n g von M i n d e s t a r b e i t s bedingungen, des H e i m a r b e i t e r g e s e t z e s usw. o d e r im Wege d e r 38)

39) 40) 41)

42)

V g l . D i e t z , R e c h t s g u t a c h t l i c h e Äußerung u s w . , S . 4 7 f f ; s . a . M o l i t o r , D i e a r b e i t s r e c h t l i c h e Bedeutung des A r t . 3 des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s . S. f e r n e r oben S . 9 2 1 zu F u ß n . 1 0 . F ü r die Z u l ä s s i g k e i t e i n e r S o z i a l z u l a g e f ü r F a m i l i e n e r n ä h r e r s . B A G E 1, 258 ( 2 6 8 ) . S . die p a r a l l e l e n Z u s a m m e n h ä n g e oben S.919 ff und die Nachw. hierzu. S . n o c h m a l s D i e t z , a . a . O . S . 17 ff, 33 f f . Daß d e r w i r t s c h a f t l i c h e M i n d e r w e r t nicht p a u s c h a l in A n s c h l a g g e b r a c h t werden darf, ist dem B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t ( B A G E 1, 348 (3 54 f)) zuzugeben. D e r k o m p l e x e B e g r i f f des " w i r t s c h a f t l i c h e n M i n d e r w e r t e s " i s t ein a l l z u g e f ü g i g e s Ins t r u m e n t , um die G l e i c h b e r e c h t i g u n g zu s a b o t i e r e n . A . A . i n s b e s . D i e t z , a . a . O . S . 20 ff mit w e i t . Nachw. S . z . B . M o l i t o r , D i e a r b e i t s r e c h t l i c h e Bedeutung des A r t . 3 des B o n n e r G r u n d g e s e t z e s , S . 409 ff; K l e i n , R e c h t s g u t a c h t e n über verfassungsrechtliche Fragen usw., S.41; Scheffler, E h e und F a m i l i e , S. 309 F u ß n . 2 8 6 .

- 930 A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n 4 3 ) _ A r b e i t s b e d i n g u n g e n und L ö h n e f e s t s e t z t . 44) E i n e u n m i t t e l b a r e D r i t t w i r kung e n t f a l t e t A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG n i c h t . 4 5 ) E r s t in A b w e h r mißbräuchlicher kollektiver oder individueller Machtausübung entfaltet er als allgemeiner Rechtsgrundsatz privatrechtliche Val e n z . 46) Daß i h m ob s e i n e r e n t s c h l o s s e n e n Betonung, die d a s G r u n d g e s e t z ihm z u t e i l w e r d e n l i e ß , d a b e i g r ö ß t e B e d e u t u n g z u k o m m e n m u ß , i s t o f f e n b a r . § 51 d e s B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z e s 47) e n t s p r i c h t d i e s e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B a s i s , wenn i m b e s o n d e r e n a u c h die G l e i c h b e h a n d l u n g d e r G e s c h l e c h t e r z u r P f l i c h t d e s A r b e i t g e b e r s und d e s B e t r i e b s r a t e s g e m a c h t w i r d . D a m i t i s t a u c h die F r a g e d e r b i n d e n d e n W i r k u n g d e s G r u n d s a t z e s g e g e n ü b e r B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g e n g e k l ä r t . 48) F ü r 43) A . A . H u e c k , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 GG f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n d e r F r a u e n , S . 3 1 ff; Klein, R e c h t s g u t achten über verfassungsrechtliche Fragen usw., S.22. S. h i e r z u s c h o n oben S . 8 8 3 f f . 44) G e b u n d e n i s t a u c h d e r s t a a t l i c h e S c h l i c h t e r , j e d e n f a l l s s o weit e r e i n e n v e r b i n d l i c h e n S c h i e d s s p r u c h f ä l l e n k a n n ( f ü r die B i n d u n g a l l e r S c h l i c h t e r : B e i t z k e , D i e G l e i c h h e i t von M a n n und F r a u , S . 2 2 5 ; g e g e n die B i n d u n g s e l b s t d e s s t a a t l i chen S c h l i c h t e r s : Hueck, a . a . O . S . 3 3 f ) . F ü r staatliche S c h l i c h t e r , die n u r E m p f e h l u n g e n g e b e n können, s p i e l t die Bindungsfrage keine entscheidende Rolle. F ü r sie ließe sich v e r t r e t e n , daß s i e m i t i h r e n E m p f e h l u n g e n s o weit g e h e n k ö n n e n w i e die T a r i f p a r t e i e n , a n die s i c h i h r e E m p f e h l u n g e n richten. A b e r der Einsatz der staatlichen Autorität wird doch im V o r d e r g r u n d s t e h e n m ü s s e n . A n d e r s i s t die S i t u a t i o n b e i S c h l i c h t e r n , die voll i m R a h m e n d e r " s o z i a l e n A u t o n o m i e " t ä t i g w e r d e n . Sie sind n i c h t s t ä r k e r g e b u n d e n a l s die T a r i f p a r t e i e n , die s i e e i n g e s e t z t h a b e n und z w i s c h e n d e n e n zu s c h l i c h t e n i s t . 45) S. B e i t z k e , a . a . O . S. 210 f f , 224 f; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . I V 9; Klein, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n u s w . , S. 10 ff; G a l p e r i n , G l e i c h e r L o h n f ü r M ä n n e r und F r a u e n , S. 106 f. - Im ü b r i g e n s . h i e r z u oben S. 883 f f . 46) S. oben I 4 d (S. 876 f f ) . 47) S . a . §§ 56, 91 d e s B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t z e s . 48) Vgl. N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , B d . I , S. 426; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , Bd. II, S . 8 2 0 . F ü r die Bindung d e r B e t r i e b s v e r e i n b a r u n g an den G l e i c h h e i t s s a t z s . z . B . B e i t z ke, a . a . O . S . 2 2 5 ; G a l p e r i n , a . a . O . S. 106; H u e c k , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I , S. 260 ( a n d e r s n o c h H u e c k , Die B e d e u t u n g d e s A r t . 3 GG f ü r die L o h n - und A r b e i t s b e d i n g u n g e n

- 931 -

T a r i f v e r t r ä g e w i r d d e r S p i e l r a u m , in d e m s i c h e i n e u n t e r s c h i e d l i c h e B e h a n d l u n g von A r b e i t n e h m e r n und A r b e i t n e h m e r i n n e n , die w e i t e r geht a l s d a s G e s e t z s i e v o r s e h e n könnte, w e d e r a l s ein M i ß b r a u c h d e r i n n e r g e w e r k s c h a f t l i c h e n M a c h t 49) n o c h a l s ein M i ß b r a u c h d e r " s o z i a l e n A u t o n o m i e " d e r z u s a m m e n w i r k e n d e n B e r u f s v e r b ä n d e d a r s t e l l t , nicht g r o ß s e i n . 5 0 ) c)

D a s Verbot, nach der " H e r k u n f t " zu d i f f e r e n z i e r e n

Im S c h r i f t t u m h a t noch ein a n d e r e s d e r in A r t . 3 A b s . 3 GG a u f g e z ä h l t e n M e r k m a l e s o z i a l e - und z w a r , so wie s i e ihm z u g e m e s sen w u r d e : zentrale soziale - Bedeutung erlangt, nämlich das d e r " H e r k u n f t " . A u s g e h e n d davon, daß d a s W i l l k ü r v e r b o t d e s a l l gemeinen Gleichheitssatzes hinsichtlich der sozialen Gleichstellung nicht a l l z u v i e l zu l e i s t e n v e r m a g , glaubt m a n , " d a ß die Soz i a l s t a a t s k l a u s e l V e r a n l a s s u n g geben s o l l t e , den B e g r i f f ' H e r k u n f t ' in e i n e m s o z i a l e n Sinne zu v e r s t e h e n , i m Sinne e i n e r D e u t u n g d e s s o z i a l e n S t a n d o r t e s d e s j e n i g e n , d e r in d i e s e r W e i s e c h a r a k t e r i s i e r t w e r d e n k a n n " . -0 E r s o l l v o m S o z i a l s t a a t s g r u n d s a t z h e r " e i n e Sinndeutung a l s Gebot zu ö k o n o m i s c h e r E g a l i s i e r u n g e m p f a n g e n " , 2) z u e i n e m " s p e z i e l l e n B e n a c h t e i l i g u n g s v e r b o t f ü r

49) 50)

1) 2)

d e r F r a u e n , S . 3 4 ) . - E i n e n B e i s p i e l s f a l l s . in BAG U r t e i l v . 2 8 . M ä r z 1958 - 1 A Z R 3 3 6 / 5 8 - A P A r t . 3 GG N r . 28. S. Götz H u e c k , D e r G r u n d s a t z d e r g l e i c h m ä ß i g e n B e h a n d lung i m P r i v a t r e c h t , S. 105 ( F u ß n . 2 0 ) . F ü r die Bindung d e r T a r i f v e r t r ä g e : BAGE 1, 2 58 (262 ff), 348 (353 f); 2, 125 (128), 133 (140), 240 (250 ff); BAG U r t e i l v . 2. M ä r z 1955 - 1 A Z R 2 4 6 / 5 4 - A P A r t . 3 GG N r . 6; G a u l , Die Bedeutung der Frauenlohnurteile des Bundesarbeitsger i c h t s u s w . , i n s b e s . S . 3 6 0 f; d e r s . , F r a u e n l o h n in T a r i f v e r t r ä g e n ; N i k i s c h , A r b e i t s r e c h t , B d . I, S. 304 f; G a l p e r i n , a . a . O . S. 105 ff; Hueck, L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I, S. 260; N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , Bd. I I S . 275 f; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 3 A n m . C 4; w e i t . N a c h w . s . i n s b e s . b e i G a l p e r i n und N i p p e r d e y j e a . a . O . G e g e n die B i n d u n g : I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 144; M a u n z , R e c h t s g u t a c h t e n z u r F r a g e , ob T a r i f v e r t r ä g e d e m G r u n d s a t z d e r L o h n g l e i c h h e i t von Mann und F r a u u n t e r w o r f e n s i n d ; K l e i n , R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e F r a g e n u s w . , S. 10 f f . Z u m ä l t e r e n S t r e i t s t a n d s . B e i t z k e , G l e i c h h e i t von Mann und F r a u , S.224 f. - N ä h e r e s z u r h i e r v e r t r e t e n e n P r o b l e m l ö s u n g s. o b e n S. 883 f f . I p s e n , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 1 1 9 ff (Zitat S . 1 2 0 ) . I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 173 f ( Z i t a t S. 173).

- 932 -

Minderbemittelte" 3) werden. Nun i s t z w a r " H e r k u n f t " i . S. d e s A r t . 3 A b s . 3 GG n i c h t i m l o k a l e n s o n d e r n i m " s t ä n d i s c h - s o z i a l e n Sinn" z u v e r s t e h e n . " ^ ) A b e r d e m W o r t " H e r k u n f t " w i r d u n e r t r ä g l i c h e G e w a l t a n g e t a n , wenn e s a l s B e z e i c h n u n g f ü r den j e w e i l i g e n " s t ä n d i s c h - s o z i a l e n " Stando r t g e d e u t e t w i r d . " H e r k u n f t " s t e h t im V o r s t e l l u n g s b i l d d e s " H e r - k o m m e n s " , e i n e r - wie auch i m m e r g e a r t e t e n - O r t s v e r ä n d e r u n g a l s o . " D e m W o r t ' H e r k u n f t ' i s t , ä h n l i c h wie d e m v e r wandten, gelegentlich s o g a r synonym gebrauchten Wort "Abstammung* , d a s E l e m e n t d e s Ü b e r k o m m e n e n e i g e n t ü m l i c h , d a s z w a r in die G e g e n w a r t h i n e i n w i r k t , a b e r von d e r g e g e n w ä r t i g e n L a g e d e s M e n s c h e n u n a b h ä n g i g i s t , ja h ä u f i g g e r a d e a l s A u s d r u c k eines gewissen Spannungsverhältnisses zwischen der gegenwärtigen s o z i a l e n L a g e und d e r j e n i g e n g e b r a u c h t w i r d , in die d e r M e n s c h h i n e i n g e b o r e n i s t . ' H e r k u n f t ' m e i n t a l s o die von den V o r f a h r e n h e r g e l e i t e t e s o z i a l e V e r w u r z e l u n g , nicht die in den e i g e n e n L e b e n s u m s t ä n d e n b e g r ü n d e t e Z u g e h ö r i g k e i t zu e i n e r b e s t i m m ten sozialen Schicht". A b e r wie s o l l t e ein V e r b o t d e r B e v o r z u g u n g und B e n a c h t e i l i g u n g eines Menschen wegen seines jeweiligen sozialen Standortes auch s o z i a l w i r k e n können? H i e ß e d a s denn n i c h t , daß d a s R e c h t den s o z i a l e n S t a n d o r t e i n e s M e n s c h e n g r u n d s ä t z l i c h nicht a l s B e s o n d e r h e i t z u r K e n n t n i s n e h m e n und d e r I n h a b e r d e s u n g ü n s t i g e r e n sozialen Standortes keine Hilfe, der des günstigeren sozialen Standortes keine ausgleichende Belastung e r f a h r e n dürfte? Würde a n d e r e r s e i t s a u s A r t . 3 A b s . 3 GG n u r d a s V e r b o t h e r a u s d e s t i l l i e r t , n i e m a n d w e g e n s e i n e s u n g ü n s t i g e n s o z i a l e n S t a n d o r t e s zu b e n a c h t e i l i g e n und n i e m a n d w e g e n s e i n e s g ü n s t i g e n s o z i a l e n S t a n d o r t e s zu b e v o r z u g e n , s o b l i e b e ein i n t e r p r e t a t o r i s c h u n v e r d a u l i c h e r R e s t z u r ü c k . D a g e g e n paßt d a s V e r b o t d e r U n t e r s c h e i dung n a c h d e r s o z i a l e n H e r k u n f t im Sinne e i n e s V e r b o t e s e i n e r U n t e r s c h e i d u n g n a c h d e r s o z i a l e n V e r w u r z e l u n g o r g a n i s c h in d a s B i l d d e s g l e i c h h e i t l i c h e n S o z i a l s t a a t e s : nicht d e s h a l b w i r d j e m a n dem g e h o l f e n , w e i l e r a u s e i n e r b e s t i m m t e n Schicht k o m m t , s o n d e r n n u r d e s h a l b , w e i l e r s i c h in e i n e r S i t u a t i o n s o z i a l e r B e d ü r f t i g k e i t b e f i n d e t ; n i c h t d e s h a l b w i r d j e m a n d e m nicht g e h o l f e n , w e i l e r a u s e i n e r b e s t i m m t e n Schicht k o m m t , s o n d e r n n u r d e s h a l b , 3)

4) 5)

F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , S . 3 3 4 ( s . b e i d i e s e m a b e r a u c h die E i n s c h r ä n k u n g e n , S . 3 3 5 F u ß n . 5 2 , S . 3 3 6 F u ß n . 56). Vgl. B V e r f G E 5, 17 (22); 9, 124 (128 f); I p s e n , G l e i c h h e i t , S. 146; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 2 a ( S . 2 1 0 ) . B V e r f G E 9, 124 (129).

- 933 w e i l e r s e i n e r g e g e n w ä r t i g e n Situation nach d e r Hilfe nicht b e d a r f ; nicht deshalb endlich wird j e m a n d b e l a s t e t , weil e r e i n e r b e s t i m m t e n Schicht angehört, s o n d e r n d e s h a l b , weil e r s i c h in e i n e r Situation befindet, in d e r e r einen s o z i a l e n A u s g l e i c h l e i s t e n kann. So v e r s t a n d e n b e s t ä t i g t d e r T a t b e s t a n d d e r " H e r k u n f t " in A r t . 3 A b s . 3 GG, daß d e r s o z i a l e Staat kein K l a s s e n s t a a t i s t , 7 ) w e d e r im Sinne e i n e r H e r r s c h a f t des P r o l e t a r i a t s noch im Sinne d e r H e r r s c h a f t d e r B o u r g e o i s i e . So v e r m a g das V e r b o t d e r Unt e r s c h e i d u n g nach d e r Herkunft " z u r A u s g e s t a l t u n g des S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s zu w i r k e n " . 4.

Weitere

besondere

G 1 e i c hh e i t s s ät z e

D a s geltende V e r f a s s u n g s r e c h t s t a t u i e r t a u ß e r den v o r s t e h e n d e r wähnten p e r s o n a l b e s t i m m t e n " G l e i c h h e i t e n " auch noch g e g e n s t ä n d l i c h b e s t i m m t e " G l e i c h h e i t e n " , so die G l e i c h h e i t d e r Wahl ( A r t . 28 A b s . 1 Satz 2, 38 A b s . 1 GG) und den g l e i c h e n Zugang zu den ö f f e n t l i c h e n Ä m t e r n ( A r t . 33 A b s . 2 und 3 G G ) . E i n w e i t e r e r b e sonderer Gleichheitssatz ist der der gleichen staatsbürgerlichen R e c h t e und P f l i c h t e n e i n e s jeden D e u t s c h e n in j e d e m Lande ( A r t . 33 A b s . 1 G G ) . D i e s e b e s o n d e r e n " G l e i c h h e i t e n " haben auch i h r e s o z i a l e F u n k t i o n . D i e l e t z t g e n a n n t e b u n d e s s t a a t l i c h e G l e i c h h e i t hat T e i l an d e r s o z i a l einebnenden Wirkung des f ö d e r a t i v e n S y s t e m s . l ) D i e W a h l g l e i c h h e i t m a c h t die D e m o k r a t i e z u r e g a l i t ä r e n mit i h r e n s p e z i f i s c h e n s o z i a l e n Wirkungen. 2) D e r g l e i c h e Zugang a l l e r zu den öffentlichen Ä m t e r n öffnet nicht nur den Zugang zu ihnen n a c h " u n t e n " und gibt so individuelle A u f s t i e g s c h a n c e n . E r m a c h t die öffentlichen Ä m t e r e r s t zu s u b s t a n z i e l l e g a l i t ä r - d e m o k r a t i s c h e n . E r v e r h i n d e r t - soweit das R e c h t das v e r h i n d e r n kann - , daß g e w i s s e Ä m t e r zum B e s i t z s t a n d e i n z e l n e r s o z i a l e r K l a s s e n w e r d e n , e r h ä l t s i e s o z i a l " o f f e n " . 3) W a h l g l e i c h h e i t und g l e i c h e r Zugang zu den ö f f e n t l i c h e n Ä m t e r n runden so die " G l e i c h h e i t v o r dem G e s e t z " s t a a t s o r g a n i s a t o r i s c h i n t e g r i e r e n d a b . ^ ) 6) 7)

8)

1) 2) 3) 4)

S . z . B . S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z des E i g e n t u m s , S. 73, 111 f, 1 3 7 . S . zu d i e s e m Z u s a m m e n h a n g S c h e u n e r , D i e s t a a t l i c h e I n t e r vention im B e r e i c h d e r W i r t s c h a f t , S . 2 1 f . S . a . F u s s , G l e i c h h e i t s s a t z und R i c h t e r m a c h t , S . 33 5 F u ß n . 5 2 . Ipsen, G l e i c h h e i t , S . 146; z u s t i m m e n d v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 3 A n m . V 2 a ( S . 2 1 0 ) . Zu dem Z u s a m m e n h a n g , in dem das Z i t a t steht, s . oben S . 931 zu F u ß n . 1 und 2 . S . oben A b s c h n i t t 1 (S. 45 ff), i n s b e s . S . 2 1 0 f f . S . oben A b s c h n i t t 3 I 1 (S. 3 1 5 f f ) und II (S. 338 ff). S . oben A b s c h n i t t 3 III 3 ( S . 3 5 2 ff) und 4 (S. 365 ff). S . zu V o r s t e h e n d e m auch Küchenhoff, G l e i c h h e i t und Ung l e i c h h e i t im V e r f a s s u n g s r e c h t .

- 934 III. 1.

Die V e r f a s s u n g s o r d n u n g des E i g e n t u m s

Eigentum

und

sozialer

Rechtsstaat

W i r t s c h a f t l i c h e F r e i h e i t ohne i n d i v i d u e l l e s E i g e n t u m i s t n i c h t d e n k b a r . G e n a u s o w e n i g i s t s o z i a l e S i c h e r h e i t in F r e i h e i t ohne individuelles Eigentum möglich. F r e i h e i t und s o z i a l e S i c h e r h e i t v e r s ö h n e n s i c h i m E i g e n t u m . 2) D a s V e r f a s s u n g s b e k e n n t n i s z u m Eigentum ist das substantiell b e d e u t s a m s t e Element d e r F r e i h e i t l i c h k e i t d e s d u r c h die V e r f a s s u n g a u s g e r u f e n e n S o z i a l s t a a t e s . E s i s t - ohne daß d a m i t e t w a s ü b e r die M e n s c h e n r e c h t s q u a l i t ä t d e s E i g e n t u m s r e c h t s g e s a g t s e i n soll"*) und ohne daß a n d e r e r s e i t s die M ö g l i c h k e i t e i n e r m e n s c h e n w ü r d i g e n G e s e l l s c h a f t s o r d n u n g u n t e r V e r z i c h t auf d a s E i g e n t u m , wie s i e d e r p o l i t i s c h e n Utopie i m m e r geläufig war, der geschichtlichen Wirklichkeit a b e r nur in A u s n a h m e f ä l l e n , i n s b e s . in F ä l l e n r e l i g i ö s o d e r s o n s t w i e w e l t a n s c h a u l i c h - e t h i s c h h o m o g e n e r G e m e i n s c h a f t e n , a n g e h ö r t , in A b r e d e gestellt werden soll - eine wesentliche Voraussetzung dafür, daß d i e s e r S o z i a l s t a a t s i c h a l s d a s d a r s t e l l t und v e r w i r k l i c h t , w a s e r s e i n s o l l : a l s ein Staat d e r S o r g e um d a s m e n s c h e n w ü r d i g e Dasein. A l l e i n , d a s s o z i a l e G e s i c h t d e s E i g e n t u m s i s t ein d o p p e l t e s . " A m Schnittpunkt von i n d i v i d u e l l e r E n t f a l t u n g und g e s e l l s c h a f t l i c h e r Organisation" kann es " e b e n s o E l e m e n t e eines I n t e g r a t i o n s wie e i n e s K o n f l i k t f a k t o r s z e i t i g e n " . Das Eigentum gewährt F r e i heit d e r Disposition, w i r t s c h a f t l i c h e Macht, soziale Sicherheit, s o z i a l e s P r e s t i g e und e i n e n von d e r A r b e i t u n a b h ä n g i g e n A n t e i l a m S o z i a l p r o d u k t . A b e r e s gibt a l l e s d a s n u r d e m j e n i g e n , d e r E i g e n t u m h a t , und n u r in d e m M a ß e , in d e m e r e s h a t . U n g l e i c h e V e r t e i l u n g d e s E i g e n t u m s bedingt s o z i a l e Spannung und D e s i n t e g r a t i o n , ja b e d r o h t s c h l i e ß l i c h in ö k o n o m i s c h e M a c h t s p a n n u n g u m g e s e t z t s o g a r die F r e i h e i t . " ^ ) I n d i v i d u e l l e s E i g e n t u m i s t a b e r wesentlich ungleich v e r t e i l t e s Eigentum. D e k r e t i e r t e Gleichheit d e r Eigentumsverteilung würde seine freiheitliche Funktion p a r a 1) 2) 3) 4)

5)

S . o . I 3 a (S. 848 ff), i n s b e s . S. 848 f f . D ü r i g , D e r Staat und die V e r m ö g e n s w e r t e n ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e c h t i g u n g e n s e i n e r B ü r g e r , S. 56, s . a . S . 3 0 f f . Vgl. D ü r i g , D a s E i g e n t u m a l s M e n s c h e n r e c h t , Z e i t s c h r i f t f ü r die g e s a m t e S t a a t s w i s s e n s c h a f t , B d . 109 (1953) S . 3 2 6 f f . B r u n o M o l i t o r , A r t . " E i g e n t u m (I) S o z i o l o g i e d e s E i g e n t u m s " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , 2 8 . L f g . 1960, S. 33 ff (34). S. d i e s e n a u c h s o n s t z u m V o r - und N a c h s t e h e n d e n . S. z . B . R i t s e h l , W i r t s c h a f t s o r d n u n g und R e c h t s s t a a t , S . 2 6 6 ff.

- 935 -

l y s i e r e n . Individuelles Eigentum u n d soziale Integration - darin liegt eine gewaltige Spannung. Es ist die typische Spannung der sozialstaatlichen Verfassung, die sich zum Eigentum bekennt. Es ist die Spannung, die der Sozialstaat um seiner Freiheitlichkeit willen aushalten muß; und die er bewältigen muß, wenn e r nicht scheitern soll. Die Verfassung nimmt diese Spannung auf, indem sie das Eigentum individualbezogen, a l s Grundrecht, institutionell gewährleistet (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG), es aber sogleich auch unter die verpflichtende Gemeinschaftsbindung stellt (Art. 14 Abs. 2 GG). 6 ) Sie gibt i h r e r Bewältigung Raum, indem sie es dem Gesetzgeber überläßt, das Eigentum - unter Wahrung seines Wesensgehalts (Art. 19 Abs. 2 GG) - nach Inhalt und Schranken zu definieren (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) und in den von der Verfassung gezogenen das Eigentumsrecht profilierenden'') - Grenzen über seinen Entzug zu disponieren (Art. 14 Abs. 3, 15 GG). 2.

Der g e g e n s t ä n d l i c h e schutzes

Bereich

a)

Die Ausweitung des Eigentumsbegriffs

des

Eigentums-

aa) Von der Sacheigentumsgarantie zur Sicherung vermögenswerter Berechtigungen einschließlich solcher öffentlichen Rechts Die Eigentumsgarantie war ursprünglich Sacheigentumsgarantie. Dem Namen nach ist sie es wohl noch heute. Diese Gleichsetzung des Grundrechts, das "die Freiheit im güterweltlichen Lebensbereich" so absichern soll, •*•) daß damit "die entscheidende Grundlage und das ordnende Element für eine möglichst unabhängige 6)

7) 8) 1) 2)

Nach Werner Weber (Eigentum und Enteignung, S.333) weist "das Grundgesetz (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2) aus sozialstaatlicher Verantwortung mit Nachdruck darauf hin, daß das Eigentum nicht a l s beliebiges und unbegrenztes Herrschaftsrecht zu verstehen, daß es vielmehr wandlungsfähig und Gemeinschaftsbindungen ('Pflichtbindungen' ) unterworfen i s t " . Vgl. Werner Weber, a . a . O . S. 3 57; v. Mangoldt-Klein, Art. 14 Anm. II 6 c; Zacher, a . a . O . S. 111. Zur grundsätzlichen Deutung s . a . Haas, System der öffentlichrechtlichen Entschädigungspflicht, S . 8 . Dürig, Der Staat und die Vermögenswerten öffentlichrechtlichen Berechtigungen seiner Bürger, S.30. Werner Weber, Eigentum und Enteignung, S.3 53.

- 936 L e b e n s g e s t a l t u n g " g e w ä h r l e i s t e t sind, geht auf e i n e Z e i t z u r ü c k , in d e r - i m l a n g f r i s t i g e n U m s c h l a g v o m F e u d a l i s m u s z u m I n d u s t r i e k a p i t a l i s m u s - e i n e f r e i e L e b e n s g e s t a l t u n g n u r f ü r den a l s m ö g l i c h und a u c h a n g e m e s s e n e r a c h t e t w u r d e , d e r s i c h d a f ü r durch e r e r b t e s oder erworbenes Sacheigentum legitimierte. Nur e r w a r v o l l e r " B ü r g e r " . Mit d e m s i c h e n t f a l t e n d e n K a p i t a l i s m u s " v e r f l ü c h t i g t e " s i c h die F u n k t i o n d e s E i g e n t u m s . Das Sache i g e n t u m an den P r o d u k t i o n s m i t t e l n l ö s t e s i c h auf in ein G e f l e c h t von B e t e i l i g u n g e n und O b l i g a t i o n e n . D i e h a r t e D y n a m i k d e s n e u e n S y s t e m s l i e ß die B e d e u t u n g d e r o b j e k t i v e n C h a n c e n und s u b j e k t i v e n F ä h i g k e i t e n , v o r h a n d e n e s S a c h v e r m ö g e n e i n z u s e t z e n und a u s z u w e r t e n , in den V o r d e r g r u n d t r e t e n . M a n a g e r und T e c h n i k e r s t e l l t e n d a s g e s e l l s c h a f t l i c h e Monopol d e r P r o d u k t i v e i g e n t ü m e r und den b ü r g e r l i c h e n A u s w e i s s c h e i n d e s K o n s u m k a p i t a l s in e l e m e n t a r e r W e i s e in F r a g e . Z u r g l e i c h e n Z e i t b r a c h s i c h d e r s o z i a l e A n s p r u c h von u n t e n B a h n . D i e L e b e n s g r u n d l a g e d e r b e r u f lichen Leistungsfähigkeit, ja d e r A r b e i t s k r a f t überhaupt, wurde derjenigen des Sacheigentums sozial ebenbürtig. Das Leitbild der Eigentümergesellschaft zerbrach. A b e r auch das Leitbild der autonomen Gesellschaft z e r b r a c h . D e r Staat - kaum hatte e r dem B e s t i m m u n g s e l e m e n t d e r p e r s ö n l i c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d u r c h die G e w e r b e f r e i h e i t und den A b bau s t ä n d i s c h e r V o r r e c h t e im B e r e i c h d e r staatlichen Funktionen R a u m g e g e b e n - s a h s i c h genötigt, k o n t r o l l i e r e n d in die V e r w e r t u n g von K a p i t a l und A r b e i t s k r a f t e i n z u g r e i f e n . D i e K e h r s e i t e d i e s e s S y s t e m s von V o r b e h a l t e n , die E r l a u b n i s s e und B e r e c h t i gungen, b i l d e t e n ein w e i t e r e s E l e m e n t d e r L e b e n s g r u n d l a g e d e s , m o d e r n e n Staatsbürgers."*) Schließlich t r a t zur kontrollierenden in r a s c h w a c h s e n d e m M a ß e die ( z w a n g s - ) v o r s o r g e n d e , a u s g l e i c h e n d e und u m v e r t e i l e n d e W i r k s a m k e i t d e s S t a a t s , die B a s i s d e r i n d i v i d u e l l e n E x i s t e n z u n a u s w e i c h l i c h m i t p r ä g e n d . •>) " D i e w i r t s c h a f t l i c h e L e b e n s g r u n d l a g e d e r m e i s t e n M e n s c h e n und d e r W i r t s c h a f t s a b l a u f b e r u h e n " n u n m e h r "auf s c h u l d r e c h t l i c h e n , d i n g l i c h e n , a r b e i t s r e c h t l i c h e n und v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e n B e z i e 3)

4) 5)

S. S c h u m p e t e r , K a p i t a l i s m u s , S o z i a l i s m u s und D e m o k r a t i e , S. 228 ff, 256 ff; s . a . B r u n o M o l i t o r , A r t . " E i g e n t u m (I) Soziologie des E i g e n t u m s " im H a n d w ö r t e r b u c h d e r Sozialwissenschaften, S . 3 5 f f . S. F o r s t h o f f , E i g e n t u m s s c h u t z ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r R e c h t s s t e l l u n g e n , S. 1250; D ü r i g , a . a . O . S . 3 5 f . R o h w e r - K a h l m a n n , D i e K r i s e d e s E i g e n t u m s , S. 239 f; D ü r i g , a . a . O . S . 3 6 . S p e z i e l l f ü r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s . R o h w e r K a h l m a n n , a . a . O . S . 3 0 9 f; BSGE 9, 127 (128). - S. z u V o r stehendem auch Molitor, a . a . O . S.37 f.

- 937 h u n g e n und R e c h t s s t e l l u n g e n , die m i t d e m S a c h - e i g e n t u m w e i t h i n n u r n o c h in e i n e m l o c k e r e n Z u s a m m e n h a n g s t e h e n " . E s ist gewiß ein s c h ö n e s s o z i a l p o l i t i s c h e s Z i e l , d a s ( S a c h - ) E i g e n t u m " b r e i t z u s t r e u e n " . ' ' ) A b e r e s d a r f nicht d a r ü b e r h i n w e g t ä u s c h e n , daß s i c h a u c h dann, wenn e s e r r e i c h t w ä r e - wenn j e d e r m a n n s e i n E i g e n h e i m , s e i n e n W a g e n u s w . h ä t t e 8) die f u n k t i o n a l e Sit u a t i o n d e s " E i g e n t u m s " nicht g r u n d s ä t z l i c h ä n d e r n w ü r d e . 9) D e r Ausweitung der Eigentumsfunktion bzw. der Auflockerung, D i f f e r e n z i e r u n g und K o m p l i k a t i o n d e r V e r m ö g e n s S i t u a t i o n e n p a r a l l e l , a b e r nicht n u r i h r , s o n d e r n a u c h d e r z u n e h m e n d e n K o n t r o l l e und G e s t a l t u n g d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n , i n s b e s . d e r w i r t s c h a f t l i c h e n V e r h ä l t n i s s e d u r c h den Staat e n t s p r e c h e n d , 1 0 ) intensiviert e und w e i t e t e s i c h g e g e n s t ä n d l i c h a u c h d e r A n g r i f f d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t auf d a s i n d i v i d u e l l e V e r m ö g e n . H ) D a m i t , " d a ß die V e r m ö g e n s w e r t e n O b j e k t i v a t i o n e n m e n s c h l i c h e r F r e i h e i t n u r n o c h z u m g e r i n g e n T e i l in G e s t a l t von S a c h e i g e n t u m e r f o l g e n " , muß " d a s Sacheigentum auch aufhören, das alleinige Z u g r i f f s o b j e k t zu s e i n . 12) F ü r die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n P o s i t i o n e n d e s e i n z e l n e n l i e g t die " G e f ä h r d u n g " d u r c h den Staat in i h r e r N a t u r . ' A b e r a u c h im p r i v a t r e c h t l i c h e n B e r e i c h kann d e r Staat n i c h t m e h r m i t " o k k a s i o n e l l e n E i g e n t u m s v e r l a g e r u n g e n zu G u n s t e n b e s t i m m t e r ö f f e n t l i c h e r U n t e r n e h m u n g e n " 12) a u s k o m m e n . E r g r e i f t n a c h d e m g a n z e n V e r m ö g e n d e s B ü r g e r s . 14) 6) W e b e r , a . a . O . S. 353. 7) S. oben S. 810 f . 8) Z u den e i g e n t u m s p o l i t i s c h e n H e m m n i s s e n und A u s w i r k u n g e n s. z . B . Molitor, a . a . O . S . 3 7 f . 9) S. a . D ü r i g , a . a . O . S . 3 6 F u ß n . 5 3 . 10) S p e z i e l l z u d i e s e m Z u s a m m e n h a n g s . z . B . S c h e u n e r , V e r fassungsschutz des Eigentums, S.88. 11) E i n e i l l u s t r a t i v e Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r V i e l f a l t d e r E i n g r i f fe s. z . B . bei Haas, System der öffentlichrechtlichen Ents c h ä d i g u n g s p f l i c h t e n , S. 16 f . 12) D ü r i g , a . a . O . S . 3 5 . 13) B V e r f G E 2, 380 (401): " D e r S t a a t g r e i f t nicht e r s t n e u e r d i n g s a u c h n a c h den V e r m ö g e n s w e r t e n s u b j e k t i v e n R e c h t e n d e s ö f f e n t l i c h e n R e c h t s , s o n d e r n n i m m t von j e h e r f ü r s i c h in A n s p r u c h , s o l c h e R e c h t e , die e r s e l b s t g e s c h a f f e n h a t , im R a h m e n d e r G e s e t z e o d e r d u r c h G e s e t z w i e d e r zu e n t z i e h e n " . G e g e n die B e h a u p t u n g d e s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s , d a s R i s i k o d i e s e s Z u g r i f f s h a b e s i c h nicht e r h ö h t , m i t R e c h t T h i e m e , U m f a n g und G r e n z e n d e s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g e w ä h r l e i s t e ten Bestandsschutzes der saarländischen Kriegsopferrenten, S. 161 f.

- 938 " W e n n a l s o die E i g e n t u m s g a r a n t i e a u c h in d e r h e u t i g e n L a g e einen minimalen Bestand freiheitlicher Lebensgestaltung f ü r alle B ü r g e r s i c h e r n soll, so muß sie neben dem Sacheigentum a u c h die s o n s t i g e n V e r m ö g e n s p o s i t i o n e n e i n b e z i e h e n , m i t d e r e n H i l f e die Individuen i h r e w i r t s c h a f t l i c h e E x i s t e n z a u s e i g e n e r K r a f t behaupten". ^ Das bedeutet zunächst: Ausdehnung des E i g e n t u m s s c h u t z e s auf a l l e V e r m ö g e n s w e r t e n p r i v a t e n R e c h t e , wie sie sich schon unter d e r W e i m a r e r V e r f a s s u n g vollzogen hat, und wie s i e u n t e r dem G r u n d g e s e t z mit Recht beibehalten wurde. Das bedeutet a b e r auch: Einbeziehung derjenigen V e r m ö g e n s w e r t e n P o s i t i o n e n ö f f e n t l i c h e n R e c h t s , die f u n k t i o n a l an die S t e l l e d e s S a c h e i g e n t u m s b z w . d e s p r i v a t e n V e r m ö gens getreten s i n d . 1 8 ) 1 9 ) bb) Z u m E i g e n t u m s s c h u t z ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r B e r e c h t i g u n g e n im b e s o n d e r e n D i e F r a g e , wann e i n e ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e R e c h t s p o s i t i o n j e n i g e n d e s E i g e n t ü m e r s s o n a h e k o m m t , daß A r t . 14 GG dung f i n d e n m u ß " , •*•) w i r d in d e r P r a x i s n o c h m i t g r o ß e r c h e r h e i t e r ö r t e r t . 2) Im G r u n d s ä t z l i c h e n i s t d a s P r o b l e m

"derAnwenUnsijedoch

14) BGHZ 6, 270 (278). 15) W e b e r , a . a . O . S . 3 5 3 ; s . f e r n e r S c h e u n e r , a . a . O . S . 8 7 f f (s. diesen auch zum Voraufgegangenen); s. insbes. auch F o r s t h o f f , R o h w e r - K a h l m a n n und D ü r i g , wie v o r s t e h e n d (S. 936 zu F u ß n . 4 und 5) z i t i e r t . 16) S. z . B . die D a r s t e l l u n g b e i W e b e r , a . a . O . S. 339 f f . 17) Seit BGHZ 6, 270 a l l g e m e i n e M e i n u n g ( s . z . B . v. M a n g o l d t K l e i n , A r t . 14 A n m . I I I 1 b). 18) S e u f e r t , B a y e r i s c h e s E n t e i g n u n g s r e c h t , S. 19. G e g e n d a s A r g u m e n t d e s F u n k t i o n s w a n d e l s f ü r die E i n b e z i e h u n g ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r R e c h t s p o s i t i o n e n in d a s E i g e n t u m s . B V e r f G E 2, 380 (401). 19) E i n e P a r a l l e l e n t w i c k l u n g a u ß e r h a l b d e s B e r e i c h s ( u n m i t t e l b a r e r ) Vermögensschäden stellt der Aufopferungsanspruch w e g e n S c h ä d e n a m L e b e n und a n d e r G e s u n d h e i t d a r ( s . h i e r z u s c h o n oben II 2 b cc (S. 904 f f ) . 1) B V e r f G E 4, 219 (241). - In B V e r f G E 11, 221 (226) f ü h r t d a s Bundesverfassungsgericht aus, für "öffentlichrechtliche Verm ö g e n s p o s i t i o n e n " könne " d e r Schutz d e s A r t . 14 GG n i c h t s c h l e c h t h i n s o n d e r n n u r dann in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n . . . , wenn s i e die k o n s t i t u i e r e n d e n M e r k m a l e d e s E i g e n t u m s b e g r i f f e s t r a g e n " . A l s ob d a s nicht b e i j e d e r V e r m ö g e n s p o s i t i o n so w ä r e ! 2) S. z u m Stand d e r M e i n u n g e n D ü r i g , D e r Staat und die v e r m ö -

- 939 g e k l ä r t . 3 ) " E i g e n t u m " k a n n n u r s e i n , w a s s e i n e m T r ä g e r auf a n dere Weise als nur kraft staatlicher Zuweisung zugerechnet werden kann. F ü r diese Zurechnung ergeben sich zwei Grundtatbes t ä n d e : d e r E i n s a t z von K a p i t a l und ( o d e r ) A r b e i t , d e r die I n h a b e r s c h a f t e i n e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n B e r e c h t i g u n g und i h r e n V e r m ö g e n s w e r t zu p e r s ö n l i c h e m " E i g e n t u m " m a c h t ; und d a s p e r s ö n l i c h e , b e s o n d e r e O p f e r , d a s die s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t a n g e n o m m e n b z w . e r z w u n g e n h a t und a u s g l e i c h e n m u ß , w o b e i die E n t s c h ä d i g u n g s b e r e c h t i g u n g zu " E i g e n t u m " w i r d . V e r m ö g e n s w e r t e R e c h t e , die nicht d u r c h e i g e n v e r a n t w o r t l i c h e L e i s t u n g o d e r d u r c h b e s o n d e r e s O p f e r individuell z u r e c h e n b a r geworden sind sondern e i n s e i t i g g e w ä h r t w u r d e n - w a s nicht a u s s c h l i e ß t , ja in d e r R e g e l v o r a u s s e t z t , daß i n d i v i d u e l l e T a t b e s t a n d s e l e m e n t e , wie e t w a die B e d ü r f t i g k e i t , die Z u w e i s u n g b e g r ü n d e t e n - , s i n d d a g e g e n k e i n " E i g e n t u m " . D a s gilt i m b e s o n d e r e n f ü r A n s p r ü c h e , " d i e d e r S t a a t s e i n e n B ü r g e r n in E r f ü l l u n g s e i n e r F ü r S o r g e p f l i c h t d u r c h Gesetz einräumt". D a m i t s c h e i d e n von v o r n e h e r e i n a u s die A n s p r ü c h e auf a l l g e m e i ne öffentliche F ü r s o r g e , Tuberkulosefürsorge, ZivilblindenPflegegeld, S u b v e n t i o n e n , S t i p e n d i e n , P r ä m i e n und dgl. Auf d e r a n d e r e n S e i t e s t e h e n dem e i n z e l n e n e t w a die g e w e r b l i c h e n B e r e c h t i g u n g e n a l s " E i g e n t u m " zu, die e r s i c h d u r c h K a p i t a l und ( o d e r ) p e r s ö n l i c h e L e i s t u n g " z u g e e i g n e t " h a t . ^ Von b e s o n d e r e r s o z i a l e r B e d e u t u n g i s t die E i g e n t u m s q u a l i t ä t d e s

3)

4) 5) 6) 7)

genswerten öffentlichrechtlichen Berechtigungen seiner Bürg e r , i n s b e s . A b s c h n i t t I; T h i e m e , U m f a n g und G r e n z e n d e s verfassungsrechtlich gewährleisteten Bestandsschutzes der s a a r l ä n d i s c h e n K r i e g s o p f e r r e n t e n , S. 158 f f . Das ist das große Verdienst Dürigs (s. seine v o r e r w ä h n t e Abh a n d l u n g und s e i n e A n m e r k u n g zu BSG U r t . v . 19. M ä r z 1 9 5 7 6 RKa 5 / 5 5 - J Z 1 3 . J h g . (1958) S . 2 2 ff; a l l e w e i t e r e n N a c h weise s. dort). B V e r f G E 2, 381 (402); 3, 11; 11, 64 (70); w e i t . N a c h w . s . bei T h i e m e , a . a . O . S. 166 f. Z u r R e c h t s n a t u r s . S c h w a n k h a r t , Z w e i f e l s f r a g e n a u s d e m Soz i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t , S.239 f mit weit. Nachw. S. zu d i e s e n B e i s p i e l e n D ü r i g , a . a . O . S. 53; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 327 f . Im e i n z e l n e n i s t f r e i l i c h g e r a d e h i e r n o c h v i e l e s u m s t r i t t e n ; s. Forsthoff, Eigentumsschutz öffentlich-rechtlicher Rechtss t e l l u n g e n ; D ü r i g , a . a . O . S . 4 1 ff und s e i n e N a c h w e i s u n g e n . Zum Eigentum an d e r K a s s e n p r a x i s s. a u ß e r Dürig, a . a . O . , i n s b e s . BSGE 5, 40, 246 (249).

- 940 - durch B e i t r ä g e " e r w o r b e n e n " Sozialversicherungsanspruches. Dazu k o m m e n die " e c h t e n " , eindeutigen O p f e r ausgleichsentschädigungen, wie z . B . E n t e i g n u n g s e n t schädigungen lind Auf O p f e r u n g s a n s p r ü c h e . 9) 8)

(1) Ganz h . M . : s . D ü r i g , a . a . O . S . 4 3 f und s e i n e N a c h w e i s e ( F u ß n . 76); R o h w e r - K a h l m a n n , D i e Einwirkung v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r . N o r m e n auf das R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , S . 1643 ff, e b e n f a l l s m i t w e i t . N a c h w . (S. 1 6 4 5 F u ß n . 36); s . n u n m e h r auch B S G E 9, 12 7 (128); f e r n e r W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 7 6 1 . D i e f r ü h e r e R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s ( B S G E 3, 77; S o z R SVAG § 56 A a l ) w a r z u r ü c k h a l t e n d . Offen g e l a s s e n i s t die F r a ge in B V e r f G E 11, 2 2 1 ( 2 2 6 ) , a b e r doch mit s t a r k e r Neigung z u r e i g e n t u m s r e c h t l i c h e n L ö s u n g . Ablehnend v . A l t r o c k , D e r Standort d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g im R e c h t s g e f ü g e , S . 3 2 ff. (2) Ule (Rentenkürzungen a l s Enteignung, Z e i t s c h r i f t f ü r Soz i a l r e f o r m , 2 . J h g . (1956) S . 138 ff, 180 ff (182)) glaubt, zwis c h e n dem durch B e i t r ä g e g e d e c k t e n und dem nicht g e d e c k t e n A n t e i l d e r V e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g u n t e r s c h e i d e n und n u r j e nen a l s " E i g e n t u m " q u a l i f i z i e r e n zu s o l l e n . D a s läßt s i c h a b e r nicht t r e n n e n ( s . a . Dürig, a . a . O . S . 4 3 m i t F u ß n . 77; W e i d n e r , a . a . O . ) . Die S o z i a l v e r s i c h e r u n g enthält w e s e n s m ä ß i g ein E l e m e n t d e r V e r s o r g u n g ( s . oben A b s c h n i t t 1 I 1 b, bb (S. 49 ff) und A b s c h n i t t 5 III 2 c (S. 768 ff). D a s ändert a b e r n i c h t s d a r a n , daß d e r , d e r nicht durch B e i t r ä g e (eigene und (oder) A r b e i t g e b e r b e i t r ä g e ) an d e r V e r s i c h e r u n g b e t e i l i g t i s t , die A n w a r t s c h a f t nicht e r w e r b e n kann. H i e r liegt d e r individuelle E i g e n t u m s - Z u r e c h n u n g s g r u n d . D a h e r hat auch v . A l t r o c k ( a . a . O . S . 3 3 ) nicht r e c h t , wenn e r die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s l e i s t u n g e n mit d e r Begründung a u s dem Schutz des A r t . 14 GG h e r a u s n i m m t , " d a ß d e r V e r s i c h e r t e mit s o l c h e n B e i t r ä g e n i m m e r n u r A n w a r t s c h a f t e n i n n e r h a l b des vom Staat b e r e i t g e s t e l l t e n , dem s o z i a l e n A u s g l e i c h u n t e r w o r f e n e n F ü r s o r g e s y s t e m s ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e r Natur e r w i r b t " ( s . dagegen auch W e i d n e r , a . a . O . ; s . dazu f e r n e r a . n o c h unten 4 h (S. 9 9 1 ff)). (3) E i n e n b e s o n d e r e n (von D ü r i g a . a . O . F u ß n . 77 nicht ganz z u t r e f f e n d gewürdigten) F a l l s t e l l t a b e r die U n f a l l v e r s o r g u n g des L e b e n s r e t t e r s nach § 537 N r . 5 a RVO d a r . D e r L e b e n s r e t t e r hat z w a r k e i n e B e i t r ä g e g e z a h l t . E r hat - j e d e n f a l l s g r u n d s ä t z l i c h - auch nicht d e r G e m e i n s c h a f t g e o p f e r t . E r hat z w a r s e i n L e b e n e i n g e s e t z t , a b e r eben doch nicht, um die A n s p r u c h s b e r e c h t i g u n g zu e r l a n g e n . E i n e i g e n a r t i g e r G r e n z f a l l , für den d e r E i g e n t u m s c h a r a k t e r wohl abgelehnt werden muß.

- 941 Dazwischen a b e r liegen jene Leistungen, die zwar an besondere Belastungen einzelner im Rahmen des G e s a m t s c h i c k s a l s anknüpfen, bei denen a b e r die individuelle Zurechenbarkeit der staatlic h e r s e i t s gewährten Ausgleichsleistungen darunter leidet, daß die "Ungleichheit" der Belastung im Rahmen der allgemeinen Katastrophe nicht m e h r eindeutig oder (und) die Verantwortlichkeit der staatlichen Gemeinschaft für den Ausgleich durch die Schwäche oder das Fehlen des kausal-finalen Gemeinschaftsbezuges der Schädigung in F r a g e gestellt i s t . In d i e s e r Gemengelage von a l l gemeinem, i n s b e s . sozial determiniertem Ausgleich und r e c h t s staatlich notwendiger Entschädigung befinden s i c h : die K r i e g s o p f e r v e r s o r g u n g , 10) die - auch und gerade als Regelungskomplex - einem " e c h t e n " Sonderopferausgleich noch am nächsten kommt; ähnlich, wenngleich schon einen Schritt näher an der sozialen Hilfe, die Unterstützung der Angehörigen K r i e g s g e f a n g e n e r und die Kriegsgefangenenentschädigung; H ) in sich heterogen der L a s t e n a u s g l e i c h 12) _ a l s K r i e g s s c h a d e n a u s gleich s e h r dem " e c h t e n " Sonderopferausgleich nahekommend; a l s Vertreibungsschadenausgleich nicht nur Ausgleich von der Gemeinschaft a u f e r l e g t e r Sonderopfer sondern auch sonstwie mit dem G e s a m t s c h i c k s a l verbundener und notwendig in seinem Rah9) S. hierzu Dürig, a . a . O . S . 4 8 f f ; B e i s p i e l e und Nachweise s. dort. 10) Zur Qualifikation a l s Opferausgleich s . o. S. 910 ff. F ü r die Qualifikation a l s Eigentum i n s b e s . Rohwer-Kahlmann, Die K r i s e des Eigentums, S . 2 4 2 f, 310 f; d e r s . , Die Rechtsnatur des Versorgungsanspruchs nach dem Bundesversorgungsgesetz, i n s b e s . S . 3 1 5 ; d e r s . , D e r Einfluß v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Normen auf das Recht der sozialen Sicherheit, S. 1645; Seufert, B a y e r i s c h e s Enteignungsrecht, S. 19; Thieme, Umfang und Grenzen des v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h gewährleisteten B e s t a n d s s c h u t z e s der saarländischen Kriegsopferrenten, S . 157 ff, i n s b e s . S. 167 ff. Dagegen Ule, Rentenkürzungen a l s Enteignung? S. 182; Dürig, a . a . O . S . 5 2 . Zur Rechtsprechung des Bundessozialgerichts s. Weidner, a . a . O . S . 7 6 1 . 11) Z u r Qualifikation a l s Opferausgleich s . oben S.910 ff. Gegen die Qualifikation a l s Eigentum Dürig, a . a . O . S . 5 2 . 12) Zur Qualifikation a l s Opferausgleich s. oben S. 910ff. Gegen die Qualifikation a l s Eigentum B V e r f G E 11, 64 (70 f); Ule, a . a . O . S. 182; Dürig, a . a . O . S . 5 2 ; dahingestellt in B V e r w G E 3, 297 (299). F ü r die Qualifikation a l s Eigentum Rohwer-Kahlmann, Die K r i s e des Eigentums, S . 3 1 0 f (Fußn. 60).

- 942 men zu sehender b e s o n d e r e r Belastungen; a l s Sparerschädenausgleich s o z i a l e r K o r r e k t u r der Währungsreform (ähnlich der B e günstigung der A l t s p a r e r durch das A l t s p a r e r g e s e t z ) wie der Vertreibungsschadenausgleich des L a s t e n a u s g l e i c h s in sich uneinheitlich das (sonstige) V e r t r i e b e n e n r e c h t ^ ) (das a l l e r dings nur in geringem Umfang unmittelbar Vermögenswerte R e c h te gewährt); analog e i n e r s e i t s der Kriegsgefangenenhilfe, ander e r s e i t s dem V e r t r i e b e n e n r e c h t die H e i m k e h r e r h i l f e ; ^ ) soweit als " e c h t e r " Sonderopferausgleich anzusehen, ist " E i g e n tum" dagegen der Anspruch auf die Entschädigung von B e s ä t z u n g s s c h ä d e n ; ^ ' s e h r ein Anliegen des "nationalen" P r e s t i ges und der sozialen Hilfe die H ä f t l i n g s h i l f e nach dem Häftlingshilfegesetz; 16) ein Akt der "Liquidation" des Deutschen R e i ches, mit dem identisch zu sein die Bundesrepublik für sich in Anspruch nimmt, und zugleich auch soziale Hilfe sind die Leistungen nach dem Kriegsfolgenschlußgesetz ( s . a . A r t . 135 a GG); s e h r problematisch endlich und in sich auch ihrem Wesen nach nicht einheitlich die Entschädigung n a t i o n a l s o z i a l i s t i s c h e r V e r f o l g u n g . ^ ) Wo liegt die Grenze des " E i g e n t u m s " ? Die vorliegenden Urteile neigen zu s e h r zum Pauschalen und schließen sich zu eng an die vom G e s e t z g e b e r gewählten Regelvingseinheiten an, ohne den darunter verborgenen Differentialmomenten der geregelten L e benssachverhalte und i h r e r Erheblichkeit für das v e r f a s s u n g s rechtliche P r o b l e m , das die g e s e t z g e b e r i s c h e Gestaltung nur bedingt beeinflussen kann, nachzugehen. Das P r o b l e m kann im Rahmen d i e s e r Untersuchung nicht weiter verfolgt werden. A b e r fest steht, daß nicht alle der vorgenannten Ansprüche " d e r Dynamik s t a a t l i c h e r Sozialgestaltung" ü b e r l a s s e n werden dürfen, die auch das Sozialstaatsprinzip nicht hindert, " b e i veränderten sozialen V e r h ä l t n i s s e n ohne Rücksicht auf die Statik 'wohlerworbener R e c h t e ' wieder f r e i zu disponieren" . 18) A n d e r e r s e i t s muß für 13) Zur Qualifikation als Sonderopferausgleich s . o . S . 9 1 0 f f . Gegen die Anerkennung a l s "Eigentum" Dürig, a . a . O . S . 5 2 . 14) Zur Qualifikation a l s Sonderopferausgleich s . o. S. 910 ff. Gegen die Anerkennung a l s "Eigentum" Dürig, a . a . O . S . 5 2 . 15) Die Qualifikation a l s "Eigentum" steht und fällt mit der Qualifikation a l s "Sonderopferausgleich"; s . hierzu oben S . 9 1 2 zu Fußn. 10. 16) Zur Qualifikation als Sonderopferausgleich s . o . S . 9 1 0 f f . Gegen die Anerkennung a l s Eigentum Dürig, a . a . O . S . 5 2 . 17) S. hierzu Dürig, a . a . O . S. 50 f und seine Nachweise. 18) S. Dürig, a . a . O . S . 3 0 und S . 5 2 ; s . a . Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 327. - Zur entsprechenden Interpretation des Sozialstaatsprinzips s. oben Abschnitt 5 II 2 a (S. 706 ff) und

- 943 die M a s s e d e r f r a g l i c h e n A n s p r ü c h e d i e s e F r e i h e i t b e s t e h e n . D a s K r i t e r i u m , d a s auf die Spur d e r g o l d e n e n M i t t e f ü h r t i s t n o c h n i c h t g e f u n d e n . 19) 20) A u s z u k l a m m e r n sind aus dem v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Eigent u m s s c h u t z die B e s o l d u n g s - und V e r s o r g u n g s a n s p r ü c h e d e r B e a m t e n . Sie f i n d e n i h r e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e G a r a n t i e in den b e a m t e n r e c h t l i c h e n G r u n d s a t z n o r m e n ( A r t . 33 A b s . 5 GG). 2 1 ) b)

G e s c h ü t z t e s und n i c h t g e s c h ü t z t e s E i g e n t u m ?

D e r dargestellten, notwendigen Ausweitung des E i g e n t u m s b e g r i f f e s s t e h e n B e m ü h u n g e n g e g e n ü b e r , den v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n E i g e n t u m s s c h u t z - auf ganz a n d e r e W e i s e - a u c h e i n z u e n g e n . D a b e i w i r d d a s E i g e n t u m in z w e i K l a s s e n e i n g e t e i l t . 1) D i e e i n e b i l det d a s " a g g r e s s i v e " 2) " M o n o p o l - und M a c h t e i g e n t u m " , 3)

19)

20) 21) 1)

2) 3)

e (S. 729 f f ) . D a b e i d a r f nicht ü b e r s e h e n w e r d e n , daß d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p an s i c h z u r V e r r e c h t l i c h u n g von G e w ä h r u n g e n d r ä n g t . D i e s e V e r r e c h t l i c h u n g kann, soweit e s s i c h um Vermögenspositionen handelt, ü b e r das gesetzliehe subj e k t i v e R e c h t h i n a u s n u r in R i c h t u n g auf den v e r f a s s u n g s r e c h t lichen Eigentumsschutz gesteigert werden (s. Dürig, a . a . O . S. 30 f f ) . Wenn d a h e r d a s B u n d e s s o z i a l g e r i c h t (BSGE 9, 127 (128 ff)) die S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e n t e g r u n d s ä t z l i c h a l s E i g e n t u m b e h a n d e l n will, w e i l s o m i t d a s w i c h t i g s t e V e r m ö g e n , d a s s i c h d e r B ü r g e r im S o z i a l s t a a t e r w i r b t , u n t e r M i ß a c h t u n g d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s u n g e s c h ü t z t b l i e b e , so i s t d e m A r g u m e n t zuzustimmen. D ü r i g ( a . a . O . S. 51 ff) b e r u h i g t s i c h e t w a s zu l e i c h t , i n d e m e r z w a r die m e i s t e n d e r v o r g e n a n n t e n A n s p r ü c h e a l s e i n e S o n d e r g r u p p e z w i s c h e n den " e r w o r b e n e n " und den " F ü r s o r g e " A n s p r ü c h e n h e r a u s s t e l l t , j e d o c h glaubt, s i e h i n s i c h t l i c h d e r E i g e n t u m s f r a g e ganz z u den l e t z t e r e n s c h l a g e n zu s o l l e n . Z u m P r o b l e m d e r R e n t e n k ü r z u n g s . unten 4 h (S. 991 f f ) . S. B a y V e r f G H VGHE n . F . 5 II 166 (195); B V e r f G E 3, 58 (153). W e i t e r e s s . b e i D ü r i g , a . a . O . S . 3 3 f . S. z u m n a c h f o l g e n d e n R a i s e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " , V V D S t R L . H . 10, 1952, S . 1 5 8 f ; d e n s . , Z u r E i g e n t u m s g a r a n t i e des G r u n d g e s e t z e s , AöR Bd. 78 (1952/53), S . 1 1 8 f; Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m i m Zuge d e r Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , AöR B d . 79 S. 480 f f . Raiser, Diskussionsbeitrag... S.159. Knoll, a . a . O . S . 4 9 0 .

- 944 das " i n s b e s o n d e r e a l s m a t e r i e l l e Grundlage e i n e s U n t e r n e h m e n s dem E i g e n t ü m e r zu w i r t s c h a f t l i c h e r und s o z i a l e r Macht v e r h i l f t und damit ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e n b e r ü h r t " , 4 ) das s i c h nicht e i n ordnen läßt " i n den d e m o k r a t i s c h e n Staat, d e r keine ü b e r m ä ß i g e M a c h t z u s a m m e n b a l l u n g dulden darf, und in den s o z i a l e n Staat, m i t d e s s e n E r f o r d e r n i s s e n e i n e ungebundene w i r t s c h a f t l i c h e M a c h t ü b e r a n d e r e G l i e d e r d e r R e c h t s g e m e i n s c h a f t e b e n s o unv e r e i n b a r i s t , wie d e r e n A u s s c h l u ß von d e r M ö g l i c h k e i t d e r T e i l habe an d e r w i c h t i g s t e n G r u n d l a g e des L e b e n s " . Die andere K l a s s e könnte v i e l l e i c h t a l s die des P r i v a t e i g e n t u m s b e z e i c h n e t w e r d e n : das ist das " p o l i t i s c h u n g e f ä h r l i c h e , j a h ö c h s t e r w ü n s c h t e E i g e n t u m in d e r Hand des e i n f a c h e n B ü r g e r s , d e s s e n Unabhängigkeit damit g e s i c h e r t w i r d " , ® ) " d a s aus individual- wie s o z i a l - e t h i s c h e n Gründen a n e r k a n n t , g e w e r t e t und a l s für die E r haltung d e r M e n s c h e n w ü r d e und e i n e s gesunden V o l k s a u f b a u e s unentbehrlich angesehen wird" das " s o z i a l n ü t z l i c h e o d e r wenigs t e n s u n s c h ä d l i c h e E i g e n t u m " , das a l l e i n " D i e n s t am Wohle d e r A l l g e m e i n h e i t " s e i n kann, das " G e b r a u c h s - , V e r b r a u c h s - und Arbeitseigentum", aber "auch g r ö ß e r e s Eigentum, Sparkapital u s w . " , soweit e s n u r nicht " M o n o p o l - und M a c h t e i g e n t u m " i s t . ^ ) D i e s e s P r i v a t e i g e n t u m s o l l das " E i g e n t u m " s e i n , das a l l e i n den v o l l e n v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Schutz g e n i e ß t . Dem m i ß b i l l i g t e n " M a c h t e i g e n t u m " dagegen wird n u r ein a b g e s c h w ä c h t e r Schutz 9) - wenn überhaupt noch e i n e r - z u e r k a n n t . Seine s o z i a l e Inpflichtn a h m e wird b i s z u r e n t s c h ä d i g u n g s l o s e n Entziehung e r s t r e c k t . 10) D i e Abtrennung des E i g e n t u m s , " d e m d e r b e s o n d e r e G r u n d r e c h t s schutz zu v e r s a g e n i s t " , vom " e c h t e n " Eigentum wird a l s z u l ä s s i g e B e s t i m m u n g von Inhalt und S c h r a n k e n des E i g e n t u m s g e w e r tet. n ) D i e s e F o l g e r u n g e n sind j e d o c h u n g e r e c h t f e r t i g t . 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11)

12)

Die v e r f a s -

R a i s e r , Z u r Eigentumsgarantie. . . . S. 119. Knoll, a . a . O . S . 4 9 0 . Raiser, Diskussionsbeitrag... S.159. Knoll, a . a . O . S . 4 8 0 . Knoll, a . a . O . S . 4 9 0 . S . R a i s e r , a . a . O . ( S . 1 5 9 bzw. S. 1 1 9 ) . R a i s e r ebd. Knoll, a . a . O . , i n s b e s . S . 4 9 1 . E i n e ähnliche T h e o r i e f ü r die R e c h t f e r t i g u n g d e r B o d e n r e f o r m s . bei S e i l s c h o p p , Die F r a ge d e r E n t s c h ä d i g u n g in d e r B o d e n r e f o r m , DöV 5. J h g . ( 1 9 5 2 ) S . 2 4 2 ff; d e r s . , Enteignung und E n t s c h ä d i g u n g in d e r B o d e n r e f o r m , Z e i t s c h r i f t f ü r das g e s a m t e S i e d l u n g s w e s e n , 1. J h g . (1952) S. 46 ff. Gegen die V o r g e n a n n t e n s . i n s b e s . W e r n e r W e b e r , D i s k u s -

- 945 s u n g s r e c h t l i c h e Neuordnung hat nicht e i n f a c h einen T e i l v o r d e m z w e i f e l s f r e i vorhandenen E i g e n t u m s " g e k a p p t " und ins v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e N i c h t s f a l l e n l a s s e n . 13) A r t . 15 GG b e w e i s t , daß auch das produktive E i g e n t u m , das doch im w e s e n t l i c h e n das d i s k r i m i n i e r t e " M a c h t e i g e n t u m " i s t , geschützt s e i n s o l l . Inwieweit den B e s o n d e r h e i t e n d i e s e s " M a c h t e i g e n t u m s " durch die B e s t i m mung s e i n e s I n h a l t e s und s e i n e r S c h r a n k e n und durch die R e g e lung d e r E n t s c h ä d i g u n g im F a l l e s e i n e r Entziehung Rechnung g e t r a g e n w e r d e n kann und zu t r a g e n i s t , ist eine a n d e r e F r a g e . S i e muß auf dem Boden s e i n e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n E i g e n t u m s q u a lität b e a n t w o r t e t w e r d e n . 3.

Die

Bindungen

des

Eigentums

a)

Die s o z i a l e Bindung des E i g e n t u m s - A l l g e m e i n e s

D i e e n t s c h e i d e n d e s o z i a l e i g e n t u m s o r d n e n d e Aufgabe des G e s e t z g e b e r s i s t , das E i g e n t u m zu binden. D e r W e s e n s k e r n des E i g e n t u m s i s t ihm - u n a n t a s t b a r - durch die V e r f a s s u n g v o r g e g e b e n . D e r Inhalt d e r e i n z e l n e n E i g e n t u m s r e c h t s t y p e n b e s t i m m t s i c h , soweit e r ohne die S c h r a n k e n des E i g e n t u m s gedacht werden kann, m e h r nach d e r Natur d e r S a c h e a l s nach a n d e r e n R ü c k s i c h t e n . D i e E n t z i e h u n g des E i g e n t u m s i s t - von d e r Entziehung des G e l d e i g e n t u m s a b g e s e h e n - d e r A u s n a h m e f a l l , nicht d e r e i g e n t u m s r e c h t l i c h e " A l l t a g " . Auf d e r E i g e n t u m s b e g r e n z u n g und -bindung ruht s o m i t die Hauptlast d e r Einordnung des E i g e n t u m s in das s o z i a l e L e b e n . 2) Ü b e r die Eigentumsbindung i s t die M a s s e d e r Spannungen a u s z u g l e i c h e n , die im G e f o l g e d e r ungleichen V e r t e i l u n g d e r G ü t e r a u f t r e t e n . In d e r R e g e l die Eigentumsbindung - und n u r in m e i s t p a t h o l o g i s c h e n A u s n a h m e f ä l l e n die Entziehung des E i g e n t u m s - i s t dazu b e r u f e n , das Eigentum a l s F a k t o r d e r F r e i h e i t in das S y s t e m des s o z i a l e n A u s g l e i c h s e i n z u b e z i e h e n . Die V e r f a s s u n g w e i s t den G e s e t z g e b e r auf d i e s e Aufgabe von zwei Seiten h e r h i n : durch die a l l g e m e i n e Gemeinschaftsv e r p f l i c h t u n g des E i g e n t u m s ( A r t . 14 A b s . 2 GG); sodann a b e r auch durch das S o z i a l s t a a t s p r i n z i p . D a s Sozialstaatsprinz i p - d a s , um das in E r i n n e r u n g zu rufen, nicht a l s bloße G e m e i n s c h a f t s v e r p f l i c h t u n g des e i n z e l n e n m i ß v e r s t a n d e n w e r d e n s i o n s b e i t r a g zu " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " , V V D S t R L . H. 10, 1952, S . 164 ff (164 f); S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z des E i g e n t u m s , S . 1 1 2 ; v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . III 3 b . 13) D a s i s t die F o l g e r u n g b e i Knoll, a . a . O . S . 4 9 0 ff. 1) S . u . 4 (S. 951 ff). 2) S. zu V o r s t e h e n d e m auch W e r n e r W e b e r , E i g e n t u m und E n t eignung, S . 3 57.

- 946 -

darf - gibt dem gesetzgeberischen Auftrag, Inhalt und Schranken des Eigentums zu regeln (Art. 14 A b s . 1 Satz 2 GG) bzw. eine dem Gemeinwohl dienende Eigentumsordnung zu schaffen, einen ganz bestimmten m a t e r i e l l e n Gehalt. 3) Auf das Ganze der verfassungsrechtlichen Eigentumsordnung geblickt, könnte gesagt werden, die Gemeinschaftsbindung des Eigentums schließe die Möglichkeit s e i n e r Entziehung ein. 4) Im engeren Rahmen der eigentumsgrundrechtlichen Systematik, insb e s . der verfassungsrechtlichen Eigentumsbindungsklauseln, stehen B i n d u n g und E n t z i e h u n g jedoch in G e g e n s a t z . Die G r e n z e ist von zwei Ausgangspunkten her zu ziehen. D e r eine, absolute, ist der der E i g e n t u m s i n s t i t ut s g a r a n t i e . Sie gebietet dem Gesetzgeber, ein Recht zu b e l a s s e n , " d a s den Namen Eigentum verdient, bei dem also Beschränkungen des H e r r s c h a f t s b e l i e b e n s Ausnahmen sind" . •>) Eine "Bindung", unter der einem Recht der Ausschließlichkeits- und Dispositionscharakt e r in einem mit der Institutsgarantie unvereinbarem Maß v e r l o ren geht, kann nicht m e h r a l s bloße Eigentumsbindung im h i e r gemeinten engeren Sinn angesehen werden. So ist es richtig zu s a 3)

4) 5)

S. zu d i e s e r Beziehung des Sozialstaatsprinzips zur Gemeinschaftsverpflichtung des Eigentums Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S. 85; Abendroth, Zum B e g r i f f des demokrat i s c h e n und sozialen R e c h t s s t a a t s in dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, S. 87 (allerdings den eigenständigen Sinn der E i g e n t u m s r e c h t s - K l a u s e l n zu s e h r v e r n a c h l ä s sigend); s . a . Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 5 . 71, 76 ff. Wenn gesagt wird, A r t . 14 A b s . 2 GG konkretisier e das Sozialstaatsprinzip ( E . R . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht Bd. I S. 663, Bd. II S. 13), so gilt das jedenfalls insofern, a l s A r t . 14 A b s . 2 GG dem Sozialstaatsprinzip einwandfreien Zugang zur Eigentumsgestaltung schafft. Zu s a gen, der Gemeinwohlvorbehalt des Eigentumsgrundrechts sei lex s p e c i a l i s gegenüber dem Sozialstaatsprinzip und das E i g e n tum sgrundrecht dürfe daher nicht vom Sozialstaatsprinzip her ausgelegt werden (Forsthoff, B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S. 28), ist dagegen nicht richtig. Gemeinwohl und Sozialstaatlichkeit sind nicht dasselbe ( s . o . S. 703). So ist B a y V e r f G H VGHE n . F . 2 II 1 ( 7 ) ; 4 II 212 (218) zu v e r stehen. Vgl. Z a c h e r , Entschädigungslose Enteignung von V e r kehrsflächen? S. 67. Vgl. Martin Wolff, Reichsverfassung und Eigentum, 1923, S. 6. - Zur Deutung dieses Z i t a t s im gegenwärtigen Grundrechtsbild s . a b e r W e r n e r Weber, Eigentum und Enteignung, S. 357 f.

- 947 gen, daß die W e g n a h m e e i n e s E i g e n t u m s r e c h t s o d e r die W e g n a h m e d e s E i g e n t u m s o b j e k t s o d e r s e i n e Z e r s t ö r u n g in k e i n e m F a l l e a l s E i g e n t u m s b i n d u n g p r i v i l e g i e r t w e r d e n d a r f . A b e r nicht n u r die radikalen, eindeutigen Entziehungsakte sind a u s dem K r e i s d e r Eigentumsbindungen auszuscheiden. Auch sonstwie ist es m ö g l i c h , daß B e s c h r ä n k u n g e n d e s E i g e n t u m s k e i n R e c h t m e h r ü b r i g l a s s e n , " d a s den N a m e n E i g e n t u m v e r d i e n t " . E i n e s o z i a l i s i e r e n d e F o r t f ü h r u n g d e s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t s e t w a 7) k ö n n t e d i e s e W e n d e m a r k e e r r e i c h e n . Dann k a n n n u r m e h r g e f r a g t w e r d e n , ob die B e s c h r ä n k u n g d e s E i g e n t u m s a l s E n t z i e h u n g z u l ä s s i g i s t . A l s B i n d u n g i s t s i e e s nicht m e h r . 8 ) Die a n d e r e , r e l a t i v e 6)

7) 8)

S. Z a c h e r , a . a . O . S . 6 7 m i t ä l t e r e n N a c h w e i s e n ( F u ß n . 7 und 8); n a c h z u t r a g e n s i n d S c h e u n e r , D i e A b g r e n z u n g d e r E n t e i g nung, S. 587 ff; S c h a c k , G e n e r e l l e E i g e n t u m s e n t z i e h u n g a l s E n t e i g n u n g e n NJW 7. J h g . (1954) S. 577 ff (578 f); G i e s e Schunck, A r t . 14 A n m . I I 5; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . V 2 b; B a y V e r f GH VGHE n . F . 9 II 14 (19), 158 (165). Z u r Unrichtigkeit der Konstruktion e i n e r entziehenden Sozialbindung von " M a c h t e i g e n t u m " s . oben S.943 f f . S . d o r t a u c h z u r U n r i c h t i g k e i t d e r T h e s e K n o l l s ( E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m i m Z u g e d e r Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , S.491), e s s e i " d e r G e s e t z g e b u n g ü b e r l a s s e n , . . . Inhalt und S c h r a n k e n d e s E i g e n t u m s n ä h e r zu b e s t i m m e n " und dabei " e i n e A b g r e n z u n g d e s g r u n d g e s e t z l i c h a n z u e r k e n n e n d e n E i g e n t u m s von solchem 'Eigentum* (vorzunehmen), dem d e r b e s o n d e r e G r u n d r e c h t s s c h u t z zu v e r s a g e n i s t " . S. h i e r z u unten S. 950 und 4 f (S. 982 f f ) . Vgl. S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S . l l l : "Die Wegnahme des Eigentums oder dessen, was seine eigentl i c h e S u b s t a n z a u s m a c h t , kann n i c h t in e i n e Ä n d e r u n g d e s Eigentumsinhalts umgedeutet werden". Übereinstimmend Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 328. - F ü r die G r e n z z i e h u n g k ö n n e n und m ü s s e n die A r g u m e n t e d e r Z u m u t b a r k e i t s - , S c h u t z w ü r d i g k e i t s - , Z w e c k e n t f r e m d v i n g s - und P r i v a t n ü t z i g keitstheorie (zur Darstellung s. z . B . Weber, a . a . O . S.372 f f ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VII 4; F o r s t h o f f , L e h r buch des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S.302; Nachweise s. dort) f r u c h t b a r g e m a c h t w e r d e n . Sie s o l l t e n n u r nicht d a r a u f a n g e l e g t w e r d e n , die g l e i c h h e i t s o r i e n t i e r t e A b g r e n z u n g (s. d a s Folgende) zu e r ü b r i g e n . Das können sie nicht. Werden sie a b e r u n t e r d i e s e r Zweckrichtung konzipiert, so dringen sie z u weit in den R a u m m ö g l i c h e r E i g e n t u m s b i n d u n g e i n . Da s i e - wegen des nur unter d e r G l e i c h h e i t s m a x i m e aufgehenden, u n a u f g e l ö s t e n R e s t e s - nicht b e f r i e d i g e n können, k o m m t e s

- 948 Grenzziehung hat vom G l e i c h h e i t s s a t z auszugehen. Im besonderen der Grundsatz der L a s t e n g l e i c h h e i t 9 ) muß a l s das t r a gende Regulativ der Inpflichtnahme des individuellen V e r m ö g e n s durch die Gemeinschaft erkannt werden. 10) "Ungleiche" Bindung des Eigentums ist ohne Kompensation nicht zulässig. Sie ist entschädigungspflichtiger Eingriff, keine Bindving des Eigentums m e h r . 11) In der Sphäre ungleicher Wegnahme bzw. eigentumsinstitutsverletzender Einschränkung des Eigentums treffen sich das gleichheitliche und das im engeren Sinne eigentumsgrundrechtliche Abgrenzungselement w i d e r s p r u c h s f r e i . D e r A u f t r a g an den G e s e t z g e b e r , die E i g e n t u m s b i n d u n g e n s o z i a l ordnend und ausgleichend in das Eigentumsrecht hineinzutreiben, ist a l s s o l c h e r nur schwach sanktioniert. Viel s t ä r k e r wird die soziale Gestalt des Eigentums in der G r e n z e d i e s e s Auftrages, die zugleich die G r e n z e zulässiger E i g e n t u m s b i n d u n g und a l s solche nachhaltig sanktioniert i s t , sichtbar. Das gilt zunächst hinsichtlich der absoluten G r e n ze z u l ä s s i g e r Eigentumsbeschränkung. Obwohl gerade h i e r nicht einseitig geurteilt werden darf; denn der Sozialstaat, wie das geltende V e r f a s s u n g s r e c h t ihn will, setzt die Funktion des E i g e n tums positiv ein ) und duldet sie nicht nur. E s gilt auch hinsichtlich der gleichheitsorientierten Grenzziehung. Die G l e i c h heit hat i m m e r auch eine sozial substantiierte Gleichheit zu sein. £)i e soziale Gleichheitskonzeption und die gleichheitliche Eigentumsordnung erscheinen, ineinander gefügt, a l s s e h r

9) 10) 11) 12) 13)

zu Überlagerungen und Verwirrung. Umgekehrt a b e r kann auch die G l e i c h h e i t s l e h r e allein die ganze Lösung nicht bringen. Die gleichheitliche Wegnahme des Eigentums oder die gleichheitliche Aushöhlung des Eigentums kann nicht schon um deswillen gerechtfertigt sein, weil sie eben gleichheitlich i s t . Hier muß das Eigentumsgrundrecht höchst eigenständig wirksam werden. A b e r das liegt an der P e r i p h e r i e der Eigentum sge staltung, am wesenhaften non plus ultra der E i g e n tum sbindung. S. oben II 2 b, bb (S. 898 ff) und cc (S. 904 ff); s . a . oben Abschnitt 5 III 8 (S. ff). S. f. v. a. Scheuner, Die Abgrenzung der Enteignung. Zur Abgrenzung für die P r a x i s zu A r t . 14 GG grundlegend: BGHZ 6, 270 (279 f); a l l e s weitere s . bei Weber, a . a . O . S . 371 ff; v.Mangoldt-Klein, a . a . O . S . o . S . 9 3 4 f . Zur positiven, strukturbestimmenden Bedeutung der Eigentumsgarantie s . f e r n e r Reinhardt, V e r f a s sungsschutz des Eigentums, S. 13 ff. S . o . II 2 b, bb (S. 898 ff).

- 949 wesentliche E l e m e n t e e i n e r sozialen Eigentumsgestaltung. Doch gilt das cum grano s a l i s . Eine Nutzungsverschiebung oder -beschränkung etwa, die zwar sozialen Zwecken dient, jedoch nicht an der sozialen Position des Eigentums ausgerichtet ist, ist für denjenigen, den sie belastet, nicht schon deshalb eine " g l e i c h e " , zulässige Bindung, weil sie sozial wichtig oder notwendig i s t . Soziale ( s o z i a l - s t a a t l i c h e ) Hilfe ist eine Sache der Gemeinschaft, die auch ihre L a s t e n zu tragen hat. Da sie diese L a s t e n a b e r auf soziale Weise aufzuteilen hat, ist es denkbar, daß ein die Eigentumsherrschaft partiell verschiebender Vorgang auf der Aktiv- u n d P a s s i v s e i t e " sozial" i s t . Nur eine Maßnahme, die auf diese Weise - nach Gegenstand (Eigentum), V e r pflichtetem (Eigentümer), unmittelbar oder m i t t e l b a r Begünstigtem und Inhalt - der Bewegung von der sozialen Ungleichheit zur sozialen Gleichheit homogen ist, kann auch dann a l s Eigentumsbindung zulässig sein, wenn s i e ohne die soziale Wertung a l s "ungleiche" Belastung des (sozial b e s s e r gestellten und deshalb in Anspruch genommenen) Eigentümers anzusehen wäre. Dabei darf das komplexe und variierende Wesen der sozialen Differentialposition nicht übersehen werden. Sie besteht nicht von Natur aus zwischen den Inhabern und Nichtinhabern g e w i s s e r Eigent u m s r e c h t e . Die Herrschaft über gewisse Güter ist für die soziale Wohlstandsdifferenz von s e h r v e r s c h i e d e n e r und wechselnder B e deutung. Sie kann a l s soziales Spannungsmoment stärkstens h e r v o r t r e t e n . Dann wird das Eigentum an diesem Gut in besonderem Maße gebunden werden dürfen. In bezug auf solches sozial k r i t i sche Eigentum wird übrigens nicht nur die gleichheitsorientierte sondern auch die absolute, im engeren Sinne eigentumsrechtliche G r e n z e z u l ä s s i g e r Eigentumsbindung maximal zurückverlegt w e r den m ü s s e n . B e i d e s gilt umso deutlicher, wenn das gehäufte Eigentum an Gütern b e s t i m m t e r Art a l s solches soziale Spannungen a u s l ö s t . Die soziale Bindung kann dann proportional zur quantitativen Zunahme des Eigentums qualitativ g e s t e i g e r t werden. A b e r grundsätzlich ist die soziale Position komplex. Das E i g e n tum an e i n e r größeren Menge eines bestimmten Gutes ist an sich noch nicht sozial anstößig. Welchen Inhalts die Eigentumsbindungen im einzelnen sein können, h i e r darzustellen, ist weder möglich noch nötig. 16) 14) S . o . S.832ff. Zu diesem D r e i e r - Z u s a m m e n h a n g s. nochmals W e r n e r , Sozialstaatliche Tendenzen in der Rechtsprechung, S.100. 15) S. zu Vorstehendem schon oben S.832ff und die dortigen Nachweise.

- 950 b)

Die sozialierende Bindung des Eigentums

Ein besonderes P r o b l e m der Eigentumsbindung stellt sich im Rahmen des A r t . 15 GG. Die Überführung in Gemeineigentum ist zwar i m m e r Eigentumsentziehung. Die Überführung in andere F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t kann dagegen auch bloße nicht entschädigungspflichtige - Eigentumsbindung sein. 1) Als solche ist s i e nicht wesensmäßig unterschieden von einer Eigentumsbindung nach A r t . 14 A b s . 1 Satz 2 GG. Im besonderen ist s i e nicht auf den gegenständlichen B e r e i c h des A r t . 15 GG beschränkt. Das Gegenteil wäre, vom vorrechtlichen Gesamtbild und der ganz unproblematisch gelebten Verfassungswirklichkeit h e r geurteilt, auch unerträglich. Die F o r m e n der Gemeinwirtschaft sind außerordentlich v i e l f ä l t i g . Im Raum der bloßen Eigentumsbindung verlaufen sie sich bis hin zur obrigkeitlichen Ingerenz in die private wirtschaftliche Eigentumsdisposition und - n u t z u n g 5 ) auf der einen und zum Mitbestimmungsrecht auf der anderen Seite. Eigentumsbindungen d i e s e r Art können auch 16) Einige B e i s p i e l e s . schon oben Abschnitt 5 III (S. 762 ff) (insbes. 5 (S. 820 ff) und 8 b (S. 832 f f ) ) . Weitere B e i s p i e l e s . im folgenden T e x t . Abgrenzungsbeispiele zwischen E i g e n tumsbindung und enteignendem (enteignungsgleichem) E i n g r i f f s . z . B . bei Weber, Eigentum und Enteignung, S . 3 7 6 ff; Maunz, Deutsches Staatsrecht, S . 1 3 5 f; Wolff, Verwaltungsrecht I, S . 3 2 9 f . - Eine Übersicht über die Bindungen des Eigentums s. i n s b e s . bei Rudolph, Die Bindungen des Eigentums, 1960, S. 41 ff. 1) Vgl. Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 1 1 2 f; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 175, 374 f; Scheuner, V e r fassungsschutz des Eigentums, S. 141; v. Mangoldt-Klein, A r t . 15 Anm. VII 2 und IX 2; Herbert Krüger, Sozialisierung, S. 318 ff. 2) Vgl. Krüger ebd. 3) Krüger, a . a . O . S . 3 1 9 . 4) S. die B e i s p i e l e bei Huber, a . a . O . S. 171; v. Mangoldt-Klein, A r t . 15 Anm. VII 2. S. f e r n e r die eigenwillige, im ganzen zu enge, a b e r s e h r wichtige neue Aspekte eröffnende Interpretation bei Krüger, a . a . O . S . 2 9 6 ff. 5) S. die Vorgenannten; Huber, a . a . O . S . 2 2 0 ff. 6) F ü r die Mitbestimmung als wesensmäßig vergesellschaftende Erscheinung s . U . M . Wirtschaftliches Mitbestimmungsrecht und Enteignung, AöR Bd. 77 ( 1 9 5 1 / 5 2 ) , S. 366 ff (369 f); Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S. 109, 116; Ridder, dass. S . 1 4 3 ; Huber, a . a . O . S. 143, 149 f, 158, 174, 574 f; Knoll, Eingriffe in das Eigentum im Zuge der Umgestaltung g e s e l l -

- 951 a u ß e r h a l b des s a c h l i c h e n G e l t u n g s b e r e i c h s des A r t . 15 GG nicht entbehrt werden. Wo s i c h die Bindung z u r Entziehung s t e i g e r t , s e t z t dagegen die B e s c h r ä n k u n g des A r t . 15 GG e i n . A b e r auch schon ein l e t z t e r S t e i g e r u n g s g r a d v e r g e s e l l s c h a f t e n d e r E i g e n t u m s b i n d u n g i s t n u r in dies e m R a h m e n zu e r r e i c h e n . Sonst w ä r e die Aufnahme auch d e r eigentumsbindenden V e r g e s e l l s c h a f t u n g in A r t . 15 GG g e g e n s t a n d s l o s . Doch unabhängig davon e r s c h i e n e e s nicht r i c h t i g anzunehmen, das Maß d e r nicht e n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t i g e n , eigentumsbindenden, nichtentziehenden V e r g e s e l l s c h a f t u n g dürfe f ü r a l l e G ü t e r - o d e r auch n u r f ü r a l l e P r o d u k t i o n s g ü t e r - d a s s e l b e s e i n . D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p w e i s t darauf hin, daß s i c h die z u l ä s s i g e Bindung m i t d e r s o z i a l e n Bedeutung des O b j e k t s s t e i g e r n darf, s o f e r n s i e einen s o z i a l e n Z w e c k adäquat v e r f o l g t . A r t . 15 GG s e t z t einen p r ä z i s e r e n - a b e r nicht durchwegs auch s p e z i e l l e r e n - M a ß s t a b . Die dort aufgeführten P r o d u k t i o n s g ü t e r sind in b e s o n d e r e r W e i s e g e m e i n schaftsgebunden und g e s t e i g e r t e n Bindungen - im Sinne e i n e r g e m e i n w i r t s c h a f t l i c h e n V e r g e s e l l s c h a f t u n g - zugängig. So wird von d r e i Zonen zu s p r e c h e n s e i n : d e r j e n i g e n d e r a l l g e m e i n z u l ä s s i g e n ( v e r g e s e l l s c h a f t e n d e n ) Eigentumsbindung; d e r j e n i gen d e r n u r im g e g e n s t ä n d l i c h e n R a h m e n des A r t . 15 GG z u l ä s s i g e n g e s t e i g e r t e n Eigentumsbindung; und d e r j e n i g e n d e r e i g e n t u m s e n t ziehenden V e r g e s e l l s c h a f t u n g , wie s i e e b e n f a l l s n u r im R a h m e n des A r t . 15 GG z u l ä s s i g i s t . 4.

Die

Entziehung

a)

Übersicht

des

Eigentums

D i e V e r f a s s u n g hebt hur zwei F ä l l e d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g h e r v o r : D i e Enteignung ( A r t . 14 A b s . 2 GG) und die S o z i a l i s i e r u n g ( A r t . 15 G G ) . D a m i t i s t die Z a h l d e r m ö g l i c h e n E n t z i e h u n g s f ä l l e j e d o c h nicht e r s c h ö p f t . So gehört e s zu den i m m a n e n t e n S c h r a n ken des E i g e n t u m s , daß e s i m R a h m e n d e r P r i v a t r e c h t s o r d n u n g infolge p r i v a t r e c h t l i c h e r V e r p f l i c h t u n g e n z w a n g s w e i s e w e g g e n o m m e n w e r d e n kann. F e r n e r g e h ö r t e s zu s e i n e r Funktion, a l s V e r m ö g e n s g e g e n s t a n d des B e r e c h t i g t e n f ü r d e s s e n V e r b i n d l i c h k e i t e n haftend, im Wege d e r Z w a n g s v o l l s t r e c k u n g zur B e f r i e d i g u n g von Schulden h e r a n g e z o g e n zu w e r d e n . Z u l ä s s i g i s t - ohne v e r f a s s u n g s -

7) 1)

s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , AöR B d . 79, S . 4 9 7 ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . VII 2; s . a . O r t l i e b / S t a v e n h a g e n , A r t . " S o z i a l i s i e rung (II) G e s c h i c h t e (1) D e u t s c h l a n d " im Handwörterbuch d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n . A . A . K r ü g e r , a . a . O . S . 2 9 0 f, 2 9 8 . S . h i e r z u noch unten 4 f (S. 982 f f ) . S. Ipsen, a . a . O . S . 9 5 ; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 139; Krüger, a . a . O . S.306. Z u r Abgrenzung z w i s c h e n bindender und e n t z i e h e n d e r S o z i a l i -

- 952 t e x t l i c h e Erwähnung - die s o g . R e s t i t u t i o n u n d die k r i m i n a l - u n d o r d n u n g s s t r a f r e c h t l i c h e Einziehung."^) In den G r e n z e n des A r t . 18 GG kennt die geltende V e r f a s s u n g s o r d n u n g auch eine d e r K o n f i s k a tion nahekommende Eigentumsverwirkung. 6) S c h l i e ß l i c h ist d e r r e c h t l i c h eigentumsbindende, a b e r effektiv e i g e n t u m s e n t z i e h e n de A b l i e f e r u n g s z w a n g a l s eine verwandte E r s c h e i n u n g zu e r w ä h nen. Doch sind d i e s e Typen d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g nicht von grunds ä t z l i c h e r Bedeutung. S i e k o n z e n t r i e r t s i c h v i e l m e h r auf die E n t e i g n u n g 8 ) und die S o z i a l i s i e r u n g , a ' auf die Umlegung, 10) auf die - vom positiven V e r f a s s u n g s r e c h t g e g e n ü b e r Enteignung und Soz i a l i s i e r u n g nicht v e r s e l b s t ä n d i g t e - s o z i a l e U m s c h i c h t u n g H ) und auf die A b g a b e n e r h e b u n g . 12) S c h l i e ß l i c h drängen s i c h G r e n z e r scheinungen ins B l i c k f e l d , die das E i g e n t u m z w a r nur i n h a l t l i c h b e s t i m m e n , a b e r e f f e k t i v s e i n e r V e r k ü r z u n g nahe k o m m e n . 13) b)

D i e Enteignung

aa)

B e g r i f f und a l l g e m e i n e s o z i a l e Bedeutung

U n t e r d e r Enteignung ( A r t . 14 A b s . 3 GG) v e r b e r g e n s i c h zwei v e r s c h i e d e n e E r s c h e i n u n g e n : die k l a s s i s c h e Enteignung, die d e r Güt e r b e Schaffung f ü r ein k o n k r e t e s , dem öffentlichen Wohl dienendes " U n t e r n e h m e n " dient; daneben die " A u f o p f e r u n g s e n t e i g n u n g " , in d e r e n R a h m e n " n i c h t G ü t e r f ü r ein b e s t i m m t e s U n t e r n e h m e n des ö f f e n t l i c h e n W o h l e s in A n s p r u c h g e n o m m e n und ü b e r t r a g e n " werden, sondern " d i e v e r m ö g e n s r e c h t l i c h e R e c h t s s t e l l u n g des E i g e n t ü m e r s o d e r sonst v e r m ö g e n s r e c h t l i c h B e r e c h t i g t e n in an-

2) 3) 4) 5)

6)

7) 8) 9) 10) 11) 12) 13)

sierung s. o b e n S . 9 5 0 f . S . z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . V I 6; w e i t . Nachw. s . d o r t . ebd. A n m . V I 4 . S . h i e r z u ebd. A n m . VI 5. V g l . Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S . 4 3 ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . II 6 c und 12; Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 3 3 6 . A l s F o l g e e r s c h e i n u n g t r i t t die K o n f i s k a t i o n auf b e i m V e r b o t p o l i t i s c h e r P a r t e i e n ( A r t . 21 GG, § 46 A b s . 3 Satz 2 B V e r f G G ) . M i t t e l b a r b e r e c h t i g t e n auch die E n t n a z i f i z i e r u n g s k l a u s e l n ( A r t . 139 GG) zu K o n f i s k a t i o n e n . S. h i e r z u Huber, a . a . O . S. 34 ff; v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . V I 2; Wolff, a . a . O . S . 3 3 5 . S . unten b (S. 952 f f ) . S. unten d (S. 963 f f ) . - S. a . n o c h m a l s oben S. 951 zu F u ß n . 1. S . unten S . 9 6 3 f . S. unten e (S. 969 f f ) . S . unten S . 987 f f . S. unten h (S. 991 ff).

- 953 d e r e r Weise beeinträchtigt" wird. ^ Beiden Arten der Enteignung i s t g e m e i n s a m , " d a ß s i e auf e i n e v o l l a n e r k a n n t e V e r m ö g e n s p o s i t i o n " t r e f f e n , " d a ß s i e die E i g e n t u m s g a r a n t i e w e d e r i m P r i n z i p n o c h h i n s i c h t l i c h d e r b e t r o f f e n e n k o n k r e t e n R e c h t s s t e l l u n g in F r a ge" stellen, sondern bestätigen "und lediglich durch zwingende E r f o r d e r n i s s e des öffentlichen Wohles sich genötigt" sehen, " d i e E i g e n t u m s g a r a n t i e gegen eine E i g e n t u m s w e r t g a r a n t i e auszutauschen".2)^) Die Funktion der Enteignung ist keine spezifisch soziale, a b e r d o c h a u c h von g r ö ß t e r s o z i a l e r B e d e u t u n g . D a s " W o h l d e r A l l g e m e i n h e i t " , zu d e s s e n D i e n s t e n die E n t e i g n u n g z u l ä s s i g i s t , 4) und zu d e s s e n G u n s t e n die " E i g e n t u m s g a r a n t i e g e g e n die E i g e n t u m s w e r t g a r a n t i e e i n g e t a u s c h t " w e r d e n d a r f , i s t von d e r s o z i a l s t a a t lichen Wertvorstellung bestimmt. Das öffentliche Unternehmen, d e m G ü t e r z u g e f ü h r t w e r d e n s o l l e n , k a n n ein s o z i a l e s s e i n . D a s ö f f e n t l i c h e I n t e r e s s e , d e m d a s E i g e n t u m w e i c h e n m u ß , kann d a s spezifisch soziale sein. bb) D i e E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t D i e E n t e i g n u n g i s t n u r g e g e n E n t s c h ä d i g u n g z u l ä s s i g ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 2 und 3 GG). D a r i n d o k u m e n t i e r t s i c h d e r s o z i a l e I m m o b i l i s m u s d e r E i g e n t u m s v e r t e i l u n g i m P r i n z i p . Sein A u s m a ß hängt jedoch vom A u s m a ß der v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h gebotenen Entschädigung ab. aaa)

D i e Höhe d e r E n t s c h ä d i g u n g

1. D i e R e g e l u n g d e s Grundgesetzes, a) M e i n u n g s s t a n d und R a h m e n i n t e r p r e t a t i o n . N a c h d e m G r u n d g e s e t z i s t " d i e E n t s c h ä d i g u n g u n t e r g e r e c h t e r A b w ä g u n g d e r Int e r e s s e n d e r A l l g e m e i n h e i t und d e r B e t e i l i g t e n zu b e s t i m m e n " ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 3). In d e r e r s t e n Z e i t n a c h E r l a ß d e s G r u n d g e s e t z e s w u r d e die M e i n u n g v e r t r e t e n , die Spanne z u l ä s s i g e r E n t s c h ä d i g u n g r e i c h e von d e r v o l l e n S c h a d l o s h a l t u n g b i s z u r N o m i n a l e n t s c h ä d i g u n g . 1) D i e h e r r s c h e n d e Meinung g l a u b t j e d o c h in d e r 1) 2) 3)

4) 1)

v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VII 3 b . W e b e r , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S . 3 5 1 . S. zu den b e i d e n B e g r i f f e n f. v . a . die b e i d e n V o r g e n a n n t e n A n m . VII 2, 3, b z w . S . 3 3 9 ff, 343 ff, 349 f f . - Z u r A b g r e n zung von d e r E i g e n t u m s b i n d u n g s . oben 3 (S. 945 f f ) . A r t . 14 A b s . 3 Satz 1 G G . v . Mangoldt, B o n n e r G r u n d g e s e t z (1. A u f l . ) A r t . 14 A n m . 5; d e r s . , G r u n d r e c h t e und G r u n d s a t z f r a g e n d e s B o n n e r G r u n d -

- 954 Entschädigungsnorm des A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG der Sache nach nichts anderes a l s die Wiederholung des Gebotes der a n g e m e s s e nen Entschädigung in A r t . 153 A b s . 2 Satz 2 RV 1919 sehen zu dürfen. ^ Die Folge ist, daß mit der herrschenden P r a x i s der Weimar e r Zeit ein voller Ausgleich der auferlegten Vermögenseinbuße 3) verlangt wird. ^ Dabei wird übersehen, daß schon die Meinung zur W e i m a r e r V e r fassung (und den entsprechenden landesverfassungsrechtlichen und g e s e t z e s r e c h t l i c h e n Entschädigungsklauseln) geteilt war, 5) daß schon damals eine nicht unbedeutende Richtung für eine - unter Umständen von der vollen Entschädigung abweichende - gerechte Abwägung a l l e r Belange, i n s b e s . eben auch der Belange der A l l gemeinheit eintrat 6) und daß allenfalls im Sinne d i e s e r A u s l e gungsrichtung gesagt werden kann, die Formulierung des A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG sei "überkommene Umschreibung des B e g r i f f e s ' a n g e m e s s e n e Entschädigung' " . ' Dabei wird f e r n e r über die B e mühungen des P a r l a m e n t a r i s c h e n Rates, sich von der h e r r s c h e n ~ " " :nen Entschädigung" subjektiven Momente keinen objektiven Niederschlag im Grundgesetz gefunden hätten, obwohl sie ihn doch gefunden haben.

2) 3) 4) 5) 6) 7)

g e s e t z e s , AöR Bd. 75 (1949) S . 2 7 1 ff (289); Abraham, Bonner Kommentar, A r t . 14 Anm. II 9. Scholtissek (Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes, B e t r i e b s b e r a t e r , 7 . J h g . (1952) S. 981 ff (983)) wandte sich zwar gegen die Nominalentschädigung, wollte die zulässige Regelung a b e r immerhin "von e i n e r geringfügigen Entschädigung bis zur vollen Gegenleistung" gehen lassen. S. z . B . die Nachweise bei v. Mangoldt-Klein, A r t . 14 Anm. VII 9 b; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S . 3 0 8 ; Wolff, Verwaltungsrecht I S. 332; f e r n e r BGHZ 19, 139 (144 ff). S. Schack, Das Maß der Enteignungsentschädigung, MDR J h g . 7 (1953) S. 195 ff (195 f). Weber, Enteignung und Entschädigung, S. 389 ff m . eingeh. Nachw.; spätere Nachweise s . bei v. Mangoldt-Klein, a . a . O . ( S . 4 5 1 u. - S. 452 o . ) . S. die Darstellung bei Knoll, Eingriffe in das Eigentum im Zuge der Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , AöR Bd. 81 S. 342 ff, i n s b e s . S . 3 6 4 ff. S. Knoll, a . a . O . ; s . a . Schack, a . a . O . S. 196 ff. Z i t a t : Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 9 8 . - Zur Anlehnung an die Auslegungsrichtung s. v. Mangoldt-Klein, A r t . 14 Anm. VII 9 b ( S . 4 5 2 ) ; s . a . Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 160.

- 955 A l l e r d i n g s i s t z u z u g e b e n , daß die B e r a t u n g e n d e s P a r l a m e n t a r i s c h e n R a t e s k e i n e n e i n d e u t i g e n Weg f ü r die G e s t a l t u n g d e r E n t s c h ä d i g u n g zeigen.®^ Sie f ü h r e n n u r w e g von d e r " a n g e m e s s e n e n Entschädigung" d e r fixen W e i m a r e r P r o v e n i e n z . A b e r es ist auch n i c h t die F u n k t i o n d e s A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG, e i n e p o s i t i v e L ö s u n g d e s E n t s c h ä d i g u n g s p r o b l e m s zu g e b e n . D i e J u n k t i m - K l a u s e l (ebd. Satz 2) will die E n t s c h ä d i g u n g s r e g e l u n g d u r c h den G e s e t z g e b e r a n Stelle d e r V e r f a s s u n g b z w . d e s die V e r f a s s u n g u n m i t t e l b a r anwendenden R i c h t e r s . Die V e r f a s s u n g selbst will dem ges e t z g e b e r i s c h e n E r m e s s e n n u r eine G r e n z e setzen. H ) A b e r hins i c h t l i c h d i e s e r G r e n z e s t e h t n a c h W o r t l a u t und E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e f e s t , daß s i e a u c h - nicht d u r c h w e g s s o n d e r n f ü r g e w i s se Fälle _ t i e f e r liegt a l s die d e r " a n g e m e s s e n e n E n t s c h ä d i gung" i m Sinne d e r h e r r s c h e n d e n W e i m a r e r P r a x i s . 13) b) D i e m a ß g e b e n d e n E l e m e n t e d e r E n t s c h ä d i g u n g . F ü r die L ö s u n g d e s P r o b l e m s , wo die G r e n z e v e r l ä u f t , g e b e n j e d o c h w e d e r die E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e n o c h d e r W o r t l a u t d e s A r t . 14 GG e i n e d e f i n i t i v e H i l f e . Sie m u ß in d e m t e l e o l o g i s c h - s y s t e m a t i s c h e n Z u s a m m e n h a n g g e s u c h t w e r d e n , in d e m die E n t s c h ä d i g u n g s n o r m s t e h t . D i e s e r i s t e n t s c h e i d e n d d u r c h die - s c h o n in b e z u g auf die A b g r e n z u n g z w i s c h e n E i g e n t u m s e n t z i e h u n g und E i g e n t u m s b i n d u n g sichtbar gewordene d o p p e lt e F u n k t i o n d e r Entschäd i g u n g c h a r a k t e r i s i e r t : sie ist O p f e r a u s g 1 e i c h u n d a l ternative Realisation der Eigentumsgarantie. 8) S. D o e m m i g - M a t z - F ü s s l e i n , D i e E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e d e r A r t i k e l d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 149 f f . E i n e s p e z i e l l e D a r s t e l l u n g s . b e i Knoll, a . a . O . S. 389. 9) S. z . B . S c h e u n e r , a . a . O . S. 129; W e b e r , E i g e n t u m und E n t eignung, S . 3 8 9 . 10) B V e r f G E 4, 219 (234 ff); s . u . S . 9 6 2 . 11) B V e r f G E 4, 2 3 6 . 12) Z u r N o t w e n d i g k e i t d e r D i f f e r e n z i e r u n g s . i n s b e s . Knoll, a . a . O . S . 3 9 7 m . w . N a c h w . ( s . a . S. 395 und S. 397 f f ) . 13) S. S c h o l t i s s e k , Die E i g e n t u m s g a r a n t i e d e s G r u n d g e s e t z e s , S. 983; Knoll, a . a . O . S. 389 ff, i n s b e s . S . 3 9 1 f, 396 f f . F ü r e i n e n g e w i s s e n S p i e l r a u m d e s G e s e t z g e b e r s wohl a u c h S c h e u n e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " , S . 1 5 5 ; d e r s . , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 129; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VII 9 b; ( w i d e r s p r ü c h lich) M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 137. 14) S . o . S. 9 4 5 f f . 15) Zu d i e s e r e l e m e n t a r e n G r u n d l a g e d e r E n t s c h ä d i g u n g s d o g m a t i k s . S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 125 und 129; W e b e r , a . a . O . S . 3 8 9 f; s . a . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VII 9 b.

- 956 A l s A u s d r u c k d e r E i g e n t u m s g a r a n t i e und A u s g l e i c h i h r e r V e r l e t z u n g h a t s i e zu w i r k e n , wenn die E n t e i g n u n g s i c h ohne R ü c k s i c h t auf die G l e i c h h e i t o d e r U n g l e i c h h e i t d e s E i n g r i f f e s - n u r o d e r auch - wegen der eigentumsvernichtenden Intensität des E i n g r i f f e s a l s E n t e i g n u n g q u a l i f i z i e r t ; 16) a l s O p f e r a u s g l e i c h - z u g l e i c h o d e r a u c h ohne e i n e n E i n g r i f f in die S u b s t a n z d e s E i g e n t u m s , a l so durch eine "ungleiche" Entziehung o d e r Bindung des E i g e n t u m s - wenn ein u n g l e i c h e s O p f e r a u f e r l e g t w i r d . * 7 ) D i e b e i d e n P r i n z i p i e n k o n k u r r i e r e n a l s o , wo e i n e u n g l e i c h e V o l l e n t z i e h u n g d e s E i g e n t u m s 18) v o r l i e g t . D a s r e i n e E i g e n t u m s g a r a n t i e p r i n z i p i s t m a ß g e b l i c h , wo e i n e g l e i c h h e i t l i c h e V o l l e n t z i e h u n g 18) v o r l i e g t . D i e s e d a r f nicht w e g e n f e h l e n d e r U n g l e i c h h e i t ohne E n t s c h ä d i g u n g b l e i b e n , wenn die E i g e n t u m s g a r a n t i e nicht v e r n a c h l ä s s i g t w e r d e n s o l l . D a s O p f e r a u s g l e i c h s p r i n z i p a l l e i n i s t m a ß g e b l i c h , wenn e i n e bloße Eigentumsbindung infolge i h r e r "Ungleichheit" nach e i n e r E n t s c h ä d i g u n g v e r l a n g t , obwohl s i e die S u b s t a n z d e s E i g e n t u m s n i c h t b e e i n t r ä c h t i g t . Soweit e i n e u n g l e i c h e V o l l e n t z i e h u n g in F r a g e s t e h t , b e i d e P r i n z i p i e n a l s o k o n k u r r i e r e n , i s t d a s f ü r den B e t r o f f e n e n g ü n s t i g e r e a n z u w e n d e n , wenn a n d e r s w e d e r d a s E i g e n tum s g r u n d r e c h t noch d e r G l e i c h h e i t s s a t z v e r l e t z t w e r d e n soll. Soweit die E n t s c h ä d i g u n g d a z u dient, die E i g e n t u m s g a r a n t i e zu s a l v i e r e n , hat s i e ein v e r i t a b l e s Ä q u i v a l e n t f ü r d a s e n t z o g e n e Gut zu s e i n - nicht m e h r und n i c h t w e n i g e r . E i n e b l o ß e N o m i n a l e n t s c h ä d i g u n g - o d e r wie s i e a u c h g e n a n n t w i r d : f o r m a l e E n t s c h ä d i gung - 19) e r f ü l l t d i e s e F u n k t i o n n i c h t . Sie s t e h t nicht f ü r d a s E i g e n t u m . Sie i s t nicht d e r Schutz d e s E i g e n t u m s g e g e n ü b e r d e m Z u g r i f f d e r A l l g e m e i n h e i t , d e r die E n t s c h ä d i g u n g zu s e i n h a t . ^ O ) D e r reine Eigentums schütz verlangt a b e r keinen Ausgleich d e r F o l g e n d e r E n t z i e h u n g . W e d e r auf die W i e d e r b e s c h a f f u n g s k o s t e n - die f r e i l i c h m i t d e m o b j e k t i v e n W e r t d e s e n t z o g e n e n G u t e s ü b e r e i n s t i m m e n k ö n n e n - n o c h auf m i t t e l b a r e S c h ä d e n kann e s a n k o m m e n . Desgleichen zählt das A f f e k t i o n s i n t e r e s s e des E i g e n t ü m e r s , e b e n f a l l s e i n e s u b j e k t i v e " Z u t a t " z u m W e r t d e s G u t e s , n i c h t . 21) 16) S . o . S.945ff, i n s b e s . S. 947 z u F u ß n . 6 und 8. 17) S. o b e n S. 947 f zu F u ß n . 8, 10 und 11. 18) S. o b e n S. 947 zu F u ß n . 6 und 8 und den T e x t h i e r z u s o w i e den T e x t n a c h F u ß n . 11. 19) S. oben S. 953 zu F u ß n . 1. 20) S. z . B . S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S . 1 2 6 : " D a s A u s m a ß d e r Entschädigung b e s t i m m t im G r u n d e das M a ß w i r k l i c h e n S c h u t z e s d e r E i g e n t u m s s u b s t a n z , d a s die Verfassung gewährt". 21) S. z . B . Knoll, a . a . O . S. 162 f f .

- 957 E s muß etwas gegeben werden, was g e r e c h t e r w e i s e a l s Ausdruck des objektiven W e r t e s des entzogenen Gutes verstanden werden darf. Die Möglichkeiten liegen zwischen dem Marktwert und dem E r t r a g s w e r t . 22) Ganz anders der Opferausgleich: E r hat nicht m e h r und nicht weniger zu beinhalten a l s die Differenz zwischen dem vollen Opfer des Betroffenen, das ihm aus der Bindung oder Entziehung des Eigentums erwachsen ist, und dem Opfer, das ihm nach den Merkmalen, die den K r e i s der Betroffenen a u s zeichnen und von den Nichtbetroffenen abgrenzen, a l s ein gleichh e i t s g e r e c h t e s auferlegt hätte werden dürfen (welch l e t z t e r e s auch gleich Null sein kann). A l s Opferausgleich kann die E n t s c h ä digung von einem geringfügigen B e t r a g - der eine "Nominalentschädigung" a b e r auch in diesem Zusammenhang nicht sein d a r f a l s Ausgleich e i n e r seichten Belastungsdifferenz ansteigen bis zum vollen Ausgleich a l l e r objektiv bewertbaren 23) Nachteile, die ein exzeptionell B e t r o f f e n e r durch die Eigentumsentziehung erleidet. 2 4 ) 22) S. Knoll, a . a . O . S. 190 ff. - Dafür, daß eine rein r e c h n e r i sche Größe wie der Einheitswert in s e i n e r gegenwärtigen B e schaffenheit, oder eine künstliche P r e i s g r ö ß e wie der StopP r e i s kein adäquater Wertausgleich sein können, s. ebenfalls Knoll, a . a . O . S. 179 ff und seine Nachweise. 23) Auch h i e r scheidet also das Affektionsinteresse vollkommen aus ( s . o . S. 956 zu F u ß n . 2 1 ) . 24) F ü r fiktive Werte, wie den Einheitswert, ist auch in diesem Zusammenhang kein Raum; genau so wie der S t o p - P r e i s auch h i e r nur berücksichtigt werden darf, wenn e r die V e r m ö g e n s einbuße ausdrückt ( s . o . F u ß n . 2 2 ) . A n d e r e r s e i t s kann, j a muß auch das rein persönliche (objektiv f e s t s t e l l b a r e ) I n t e r e s s e ( z . B . Gefährdung der E x i s t e n z b a s i s (Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 136; Knoll, a . a . O . S . 408 ff; s . auch schon oben S. 832 ff, i n s b e s . S. 834 zu Fußn. 10))berücksichtigt werden. - Sehr wichtig sind gerade unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsprinzips die b e h e r zigenswerten Ausführungen Knolls ( a . a . O . S. 400 ff) über die ungerechtfertigte Absetzung von " Ü b e r p r e i s e n " gegenüber den Enteignungsbetroffenen ( S . 4 0 2 ff), soweit diese P r e i s e , wo es an entsprechenden P r e i s v o r s c h r i f t e n fehlt, den nicht Enteigneten doch verbleiben ( ! ) , über die ungerechtfertigte Abschöpfung sog. unverdienten Mehrzuwachses bei den E n t eigneten (S. 403 ff), soweit d i e s e r Mehrwert, weil es an einer entsprechenden Besteuerung fehlt, den Nichtenteignungsbetroffenen verbleibt ( ! ) , und über die - so s e h r beliebte - V o r teilsausgleichung, die so ganz ohne Rücksicht darauf in An-

- 958 In diesen Bahnen hat sich die Abwägung der I n t e r e s s e n der A l l gemeinheit und der B e t e i l i g t e n ^ 5 ) z u vollziehen: sub s p e c i e des Opferausgleichs verwirklicht durch eine von Willkür und s a c h f r e m d e r Motivierung f r e i e - im Sinne des A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 G G : " g e r e c h t e " - Verteilung und Bemessung der L a s t e n j e nach i h r e r Eigenart; sub specie der Eigentumsgarantie - allein a l s s o l c h e r - verwirklicht durch die sachgerechte Auswahl des E i g e n tum säquivalents; beim Vollentzug des Eigentums nach unten durch das mindeste denkbare Eigentumsäquivalent absolut begrenzt, r e lativ i m m e r - bei der entschädigungspflichtigen Eigentumsbindung: nur - durch das Maß des auszugleichenden Sonderopfers. c) Die effektive Norm. F ü r die M a s s e der F ä l l e bedeutet das den vollen Ausgleich der erwachsenden Vermögenseinbuße, und zwar grundsätzlich schon unter dem Gesichtspunkt des Opferausgleichs; ^6) denn in der M a s s e a l l e r Enteignungsfälle wird die Auferlegung der Sonderopfer allein von dem Zusammenhang zwischen dem Vorhandensein eines Gutes und dem Bedürfnis, "zum Wohle der Allgemeinheit" die Nutzung- oder (und) Verfügungsberechtigung daran zu verschieben oder sonstwie zu b e e i n t r ä c h t i gen, gesteuert - von einem P r i n z i p also, das s e i n e r Natur nach grundsätzlich nicht dazu dienen kann, die aus s e i n e r Verfolgung unmittelbar entspringende Lastenverteilung a l s gleichheitlich zu rechtfertigen. Aus diesem Grunde hat die herrschende Meinung, die eine " a n g e m e s s e n e Entschädigung" und somit grundsätzlich eine vollständige Entschädigung^') verlangt, 28) für das G r o s der F ä l l e r e c h t . 29) Kein noch so t r i f t i g e r Grund der Enteignung kann davon eine Ausnahme schaffen. "Hohe Bewertung" des " Z i e l e s der Enteignung ist kein Grund, den Betroffenen Sonderopfer für die Durchführung aufzuerlegen, die von der Gesamtheit zu tragen sind".^®) Das gilt auch für Enteignungen, die sozialen Zwecken dienen. ^

25) 26) 27) 28) 29) 30) 31)

schlag gebracht wird, daß von dem enteignungsbegünstigten Unternehmen auch andere, nicht Enteignungsbetroffene profitieren könnten ( S . 4 0 6 f). Die bisher eingehendste Analyse s . bei Knoll, a . a . O . S . 3 9 3 ff. S . a . Scheuner, a . a . O . S. 129 ff. S. z . B . BGHZ 26, 248 (255). Knoll, a . a . O . S . 3 4 2 ff. S. oben S. 954 z u F u ß n . 4 . F ü r den vollen Ausgleich in diesem Rahmen s . a . Knoll, a . a . O . S. 400 ff. Scheuner, a . a . O . S . 1 3 6 ; s . a . Knoll, a . a . O . S . 4 1 0 ff. S. oben S. 832 ff, i n s b e s . S. 834 zu Fußn. 8.

- 959 Von d i e s e m " G r u n d s a t z " gibt e s im w e s e n t l i c h e n n u r zwei ( s c h e i n b a r e ) " A u s n a h m e n " . Die eine b e s t e h t darin, daß f ü r a l l g e m e i n e Notzeiten ( i n s b e s . K r i e g s z e i t e n ) eine M i n d e r e n t s c h ä d i gung z u g e l a s s e n w i r d . 32) S i e i s t g e r e c h t f e r t i g t durch die a l l g e m e i n e b r e i t e , nicht voll f a ß b a r e und b e h e r r s c h b a r e Streuung d e r O p f e r und L a s t e n , 33) ¿[ie e i n e nach " n o r m a l e n " M a ß s t ä b e n v o l l ständige E n t s c h ä d i g u n g d e r evident E n t e i g n e t e n a l s eine B e v o r z u gung g e g e n ü b e r den " s t i l l " B e l a s t e t e n e r s c h e i n e n l i e ß e - eine P a u s c h a l i e r u n g d e r L a s t e n v e r t e i l u n g , die i h r e engen G r e n z e n hat. D i e a n d e r e " A u s n a h m e " liegt dann v o r , wenn die Enteignung und die E n t e i g n u n g s e n t s c h ä d i g u n g in ein a l s s o l c h e s l e g i t i m e s L a s t e n v e r t e i l u n g s s y s t e m einbezogen sind, i n s b e s . in ein S y s t e m des s o z i a l e n A u s g l e i c h s . 34) D a s zu entschädigende " S o n d e r o p f e r " wird dabei auf die W e i s e e r m i t t e l t , daß von d e r e r l i t t e n e n V e r m ö g e n s einbuße s u b s t r a h i e r t wird, was im R a h m e n des a l l g e m e i n e n L a s t e n v e r t e i l u n g s s y s t e m s zu l e i s t e n w ä r e . Sind d i e s e s und das E n t e i g n u n g s s y s t e m homogen, so b l e i b t kein R e s t . Im ü b r i g e n e r g i b t s i c h eine der Differenz entsprechende Minderentschädigung. Dab e i d a r f die a n d e r e Komponente d e r E n t s c h ä d i g u n g nicht ü b e r g a n gen w e r d e n : Soweit Vollenteignung 3 5) v o r l i e g t , d a r f die E n t s c h ä digung nicht u n t e r dem E i g e n t u m s w e r t b l e i b e n . 36) D i e l e g i t i m e D r i n g l i c h k e i t des Z w e c k e s wird a b e r ein H e r u n t e r g e h e n auf den m i n d e s t m ö g l i c h e n W e r t e r s a t z r e c h t f e r t i g e n . 3 7) 2. Z u r f u n k t i o n a l e n B e d e u t u n g d i e s e r Regelung. Auf d i e s e W e i s e i s t das Eigentum einbezogen in die Dynamik des G e m e i n s c h a f t l i c h e n und b l e i b t e s doch s t a t i s c h , wie e s s e i n e m W e s e n e n t s p r i c h t . S o l c h e r m a ß e n g e h e m m t , kann die Enteignung " k e i n Nebeninstitut des öffentlichen A b g a b e w e s e n s " s e i n . 3 ° ) So w i d e r s t e h t die E i g e n t u m s g a r a n t i e d e r V e r ä n d e r u n g d e r E i g e n 32) 33) 34) 35) 36)

37)

38)

S . S c h e u n e r , a . a . O . S . 136; Knoll, a . a . O . S . 4 0 7 f; s . a . B V e r f G E 4, 219 (234 f). S . h i e r z u auch oben II 2 b c c (S. 9 0 4 ff). S . oben S . 8 3 2 ff und oben S . 9 4 5 ff. S . oben S . 956 zu F u ß n . 18. D a s gilt auch f ü r den v o r e r w ä h n t e n F a l l d e r Enteignung in K r i e g s - und s o n s t i g e n N o t z e i t e n . Doch b l i e b e insoweit zu prüfen, inwieweit ein R i s i k o a b s c h l a g aus d e r b e s o n d e r e n S i tuation h e r a u s z u l ä s s i g i s t . S . h i e r z u Knoll, a . a . O . S . 160 ff, 4 0 0 , 4 1 5 f, 4 1 6 ff, dem damit jedoch hinsichtlich der Voraussetzungen zulässiger Mind e r e n t s c h ä d i g u n g nicht unbedingt b e i g e t r e t e n werden s o l l . W e b e r , E i g e n t u m und Enteignung, S . 3 9 2 .

- 960 t u m s - und B e s i t z v e r h ä l t n i s s e , um, in den Randzonen e l a s t i s c h , dem Bedürfnis nach Neu- und Umverteilung doch nachzugeben. E s ist nur die halbe Wahrheit, wenn " d i e Enteignung. . . a l s ein Institut der unangefochtenen Ruhelage der Eigentümerposition, a l s ein Moment der Bewährung und Bestätigung der Eigentumsgarantie erkannt" wird. 39) Die Enteignung ist s i c h e r "nicht das E i n f a l l s t o r für Unterwanderungen der überlieferten Eigentumsund Sozialverfassung", a b e r auch nicht " d a s Gegenteil davon". ' Sie ist " w e d e r geeignetes noch l e g a l e s Mittel zur Ausschaltung des E i g e n t ü m e r s aus sozialen Machtpositionen", 41) wenn darunt e r eine radikale Umwälzung verstanden werden soll. Sie widersetzt sich a b e r nicht einem schrittweisen Ausgleich. Das Interdikt e i n e r entschädigungslosen Eigentumswegnahme auch zu sozialen Zwecken darf nicht über das Verbot e i n e r sich außerhalb der Bahnen der verfassungsmäßigen Eigentumsgarantie bewegenden " s o z i a l e n Umschichtung" hinaus aufgebauscht werden zu einem Verbot j e d e r sozialen Belastung des Eigentums und j e d e r sozialen Umverteilung außerhalb des Abgabewesens. ^3) Hier muß sich die sozialstaatliche Interpretation der Grundrechte bewähr e n . 44) £)as Eigentumsgrundrecht würde aus dem sozialstaatlichen Rahmen fallen, wenn es die Enteignung lediglich a l s ein " I n stitut der unangefochtenen Ruhelage der Eigentümerposition" 45) 39) F ü r die ganze Wahrheit gehalten a b e r bei Weber, a . a . O . S. 389; s . a . Forsthoff, Eigentumsschutz öffentlichrechtlicher Rechtsstellungen, S. 1250; d e r s . , Diskussionsbeitrag zu " D i e Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung", S. 84 f (ähnlich schon: B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s , S . 3 1 ff); Geiger, Grundrechte und Rechtsprechung, S . 4 7 . Vgl. f e r n e r unten e (S. 969 ff). 40) So a b e r Weber ebd. S . 3 8 9 f. 41) Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 1 2 1 , 87, 90 f. S. hierzu auch unten e (S. 969 ff). 42) S. hierzu unten e (S. 969 ff). 43) S. a . unten S . 9 8 7 f f . 44) So geht Scheuner (Verfassungsschutz des Eigentums, S. 129) für die Auslegung der grundgesetzlichen Entschädigungsklaus e l von vorneherein davon aus, daß neben der Eigentumsgarantie und dem Gleichheitssatz auch das P r i n z i p des sozialen R e c h t s s t a a t e s inhaltsbestimmend herangezogen werden muß. Zum Zusammenhang zwischen Sozialstaatsprinzip und Minderentschädigung s . a. Friesenhahn, Die politischen Grundlagen des Bonner Grundgesetzes, S. 179; v.Mangoldt, Diskussionsbeitrag zu "Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g " , S. 152; B V e r f G E 4, 219 (235).

- 961 -

k e n n e n w ü r d e . D i e s o z i a l e n B e l a n g e k ö n n e n nicht a l l e i n auf die Bindung des E i g e n t u m s v e r w i e s e n w e r d e n . ^ 6 ) j ) i e sozialen Bel a n g e können a u c h nicht auf die S o z i a l i s i e r u n g i m Sinne d e s A r t . 15 GG v e r w i e s e n w e r d e n ; b e t r i f f t d i e s e doch n u r ganz b e s t i m m t e G ü t e r und g a n z b e s t i m m t e V e r ä n d e r u n g e n d e r E i g e n t u m s h e r r s c h a f t , in d e n e n a l l e i n s i c h d e r S o z i a l s t a a t nicht h i n r e i c h e n d v e r wirklichen kann. In Z e i t e n w a c h s e n d e r V o l k s w i r t s c h a f t v e r b r e i t e t s i c h l e i c h t die N e i g u n g , die M ö g l i c h k e i t e n d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n H i l f e und " N e u und A n d e r s g e s t a l t u n g d e r E i g e n t u m s h e r r s c h a f t " ^8) auf d e m A b g a b e n w e g e zu ü b e r s c h ä t z e n . In K r i s e n z e i t e n d a g e g e n n i m m t die K a p a z i t ä t d i e s e s M e d i u m s r a s c h a b und die - a l s F o l g e d e s A u s w e i c h e n s in die E n t e i g n u n g und e i n e r u n r i c h t i g e n K o n z e p t i o n d e r Enteignungsentschädigung auftretenden - übersteigerten Entschäd i g u n g s - " U m s ä t z e " f ü h r e n zu i n f l a t i o n ä r e n E r s c h e i n u n g e n , die s c h l i e ß l i c h d a s v e r m e i n t l i c h zu t r e u l i c h g e h ü t e t e E n t e i g n u n g s ä q u i v a l e n t , die E n t s c h ä d i g u n g , e n t w e r t e n . D i e a u f g e z e i g t e W e r t a u s g l e i c h s g r e n z e d e r g r u n d g e s e t z l i c h e n E i g e n t u m s g a r a n t i e i s t in d i e s e n S i t u a t i o n e n " h a r t " g e n u g . D a r ü b e r h i n a u s an e i n e m v e r a b s o l u t i e r t e n O p f e r a u s g l e i c h i m Sinne d e s v o l l s t ä n d i g e n A u s g l e i c h e s d e r V e r m ö g e n s e i n b u ß e f e s t z u h a l t e n , k a n n von S c h a d e n s e i n . J e m e h r e s sub s p e c i e d e s O p f e r a u s g l e i c h s g e l i n g t , die E n t s c h ä d i g u n g in die a l l g e m e i n e L a s t e n v e r t e i l u n g e i n z u s c h m e l z e n , d e s t o b e s s e r wird es für das Eigentum selbst sein. bbb)

Z u r A r t und W e i s e d e r E n t s c h ä d i g u n g

Nicht n u r d a s A u s m a ß d e r E n t e i g n u n g s e n t s c h ä d i g u n g s o n d e r n a u c h die A r t und W e i s e d e r E n t s c h ä d i g u n g hat g e r a d e i m s o z i a l e n B e r e i c h i m m e r w i e d e r B e d e u t u n g e r l a n g t . Kann s i c h d e r Staat s o z i a l e " A n s c h a f f u n g e n " nicht l e i s t e n , m u ß o d e r w i l l e r s i e a b e r d o c h m a c h e n , so v e r s u c h t e r g e r n e , die n o m i n e l l k o r r e k t b e m e s s e n e E n t s c h ä d i g u n g s l a s t d a d u r c h zu v e r r i n g e r n , daß e r s i e z u l a s t e n d e s V e r p f l i c h t e t e n s t u n d e t , in R e n t e n o d e r in S c h u l d v e r s c h r e i b u n g e n g e w ä h r t . Modalitäten d i e s e r A r t sind nicht s c h l e c h t h i n u n z u l ä s s i g . Sie m ü s s e n a b e r so g e h a l t e n s e i n , daß d e r g e b o t e n e W e r t - und O p f e r a u s g l e i c h d a d u r c h n i c h t b e e i n t r ä c h t i g t w i r d . Von d i e s e m G e d a n k e n h e r e r g e b e n s i c h e n g e G r e n z e n . 45) S. o. S . 9 6 0 zu F u ß n . 39. 46) A n d e r s o f f e n b a r W e b e r , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S . 3 8 9 . 47) A n d e r s W e b e r , a . a . O . S. 357, 365, 389; F o r s t h o f f , L e h r b u c h des Verwaltungsrechts, S.294. 48) I p s e n , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S . 7 5 . 1) Z u den E i n z e l h e i t e n s . S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 148 ff; W e b e r , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S . 3 9 3 f .

- 962 ccc)

D e r Gestaltungsspielraum des G e s e t z g e b e r s

W i c h t i g i s t , i m A u g e zu b e h a l t e n , daß d a s G r u n d g e s e t z in A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG k e i n e u n m i t t e l b a r v o l l z i e h b a r e E n t s c h ä d i g u n g s n o r m g e s c h a f f e n h a t . D e r G e s e t z g e b e r m u ß die E n t s c h ä d i g u n g a n o r d n e n b z w . z u l a s s e n u n d die E n t s c h ä d i g u n g i m R a h m e n d e s d u r c h die V e r f a s s u n g b e l a s s e n e n E r m e s s e n s r e g e l n ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 2 GG). ^ D a s i s t von z e n t r a l e r B e d e u t u n g f ü r die S t r u k t u r d e s A r t . 14 G G . W ä h r e n d die A n o r d n u n g e i n e r " a n g e m e s s e n e n E n t s c h ä d i g u n g " ( A r t . 153 RV 1919) g l a u b e n m a c h t , die V e r f a s s u n g h a b e die E n t s c h ä d i g u n g s f r a g e u n m i t t e l b a r g e r e g e l t , in W i r k l i c h k e i t a b e r z u r richterrechtlichen Entwicklung des Entschädigungsrechts führt, gibt d a s G r u n d g e s e t z H e r r s c h a f t und V e r a n t w o r t u n g ü b e r den G e s a m t k o m p l e x d e r e n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t i g e n E n t e i g n u n g a n den G e s e t z g e b e r z u r ü c k . ( E s b e s t ä t i g t s i c h a u c h h i e r , daß " d a s W e sentliche zur Verwirklichung des Sozialstaates. . . nur der Ges e t z g e b e r t u n " k a n n . 2) Daß d e r G e s e t z g e b e r s i c h s e i n e r V e r a n t wortung hinsichtlich der Entschädigungsfrage durch laxe G e n e r a l k l a u s e l n zu e n t s c h l a g e n s u c h t , s t e h t auf e i n e m a n d e r e n B l a t t e . Auf den G e r i c h t e n l a s t e t a b e r i m m e r n o c h e r h e b l i c h e V e r a n t w o r t u n g f ü r die G e s t a l t u n g und A n w e n d u n g d e s E n t s c h ä d i g u n g s r e c h t s . Sie h a b e n ü b e r die E i n h a l t u n g d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G r e n z e n d u r c h den G e s e t z g e b e r zu w a c h e n . Sie h a b e n v o r a l l e m a u c h die den A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG e r f ü l l e n d e n E n t s c h ä d i g u n g s k l a u s e l n zu k o n k r e t i s i e r e n ( A r t . 14 A b s . 3 Satz 4 GG) - e i n e A u f g a b e , d e r e n T r a g w e i t e d o r t a m d e u t l i c h s t e n s i c h t b a r w i r d , wo, s e i e s auf G r u n d a u s d r ü c k l i c h e r V o r s c h r i f t e n , s e i e s auf G r u n d a l t r e c h t licher Ergänzung noch mit dem Begriff der a n g e m e s s e n e n Entschädigung" gearbeitet werden muß. c)

Die U m l e g u n g

Von d e r E n t e i g n u n g w i r d die E i g e n t u m s u m l e g u n g ^ 1) 2) 3) 4)

1)

unterschieden.

V g l . B V e r f G E 4, 219, 234 f f . - A l l e s N ä h e r e z u r A u s l e g u n g d e r V o r s c h r i f t s . b e i v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VII 8 und den d o r t G e n a n n t e n . B V e r f G E 1, 97 (105). B V e r f G E 4, 219 (236). S. h i e r z u B V e r f G E e b d . S . 2 3 6 f. - F ü r d a s b a y e r i s c h e E n t eignungsrecht s. a. Zacher, Entschädigungslose Enteignung von V e r k e h r s f l ä c h e n ? S . 6 8 . Vgl. E . R . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . I I S . 4 6 f f ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VI 7; F o r s t h o f f , L e h r b u c h

- 963 S i e s p i e l t in m e h r e r e n , durch i h r e T e n d e n z , die L e b e n s b e d i n g u n gen d e r B e v ö l k e r u n g zu v e r b e s s e r n , auch s o z i a l i n t e r e s s a n t e n R e g e l u n g e n - i n s b e s . in d e r s t ä d t i s c h e n B o d e n r e f o r m ^ und in d e r F l u r b e r e i n i g u n g - eine R o l l e . D i e F r a g e , inwieweit e s nutzbringend i s t , s i e vom R e c h t s i n s t i tut d e r Enteignung zu l ö s e n , i s t h i e r nicht zu b e a n t w o r t e n . F e s t steht, daß s i e dann, wenn die Umlegung den B e t r o f f e n e n keinen w e r t a d ä q u a t e n A u s g l e i c h in Grund und Boden v e r s c h a f f t den f ü r die Enteignung geltenden R e g e l n folgen m u ß . ^ ' D a h e r sind h i n s i c h t l i c h d e r Umlegung h i e r w e s e n t l i c h e B e s o n d e r h e i t e n nicht zu verzeichnen. d)

Die S o z i a l i s i e r u n g

aa)

Z u r a l l g e m e i n e n Bedeutung

D i e s o z i a l e Bedeutung des P r i v a t e i g e n t u m s an den P r o d u k t i o n s m i t t e l n i s t evident. Quelle w i r t s c h a f t l i c h e r Macht und s o z i a l e r Überhebung, ist e s auch Stimulanz d e r w i r t s c h a f t l i c h e n E n t f a l tung und so Wohltat für a l l e . W i r t s c h a f t l i c h e r O r d n u n g s f a k t o r e r s t e n R a n g e s , i s t e s das S u b s t r a t a l l e r S t ö r u n g s a n f ä l l i g k e i t d e r autonomen W i r t s c h a f t s g e s e l l s c h a f t . Von Anfang an w a r e s a l s Grundlage a r b e i t s l o s e r E i n k o m m e n und Medium d e r Ausbeutung d e r a r b e i t e n d e n M e n s c h e n durch den U n t e r n e h m e r ein Hauptp r o b l e m d e r s o z i a l e n Bewegung. D e r e n t s c h e i d e n d e A n s a t z e i n e r L ö s u n g j e n s e i t s d e r bloß k o r r i g i e r e n d e n E i n f l u ß n a h m e in die p r i v a t e E i g e n t u m s d i s p o s i t i o n und -nutzung i s t mit dem B e g r i f f d e r S o z i a l i s i e r u n g , d e r V e r g e s e l l schaftung, d e r Überführung d e r W i r t s c h a f t s m i t t e l " i n G e m e i n eigentum o d e r in a n d e r e F o r m e n der G e m e i n w i r t s c h a f t " ( A r t . 15 S a t z 1 GG), verbunden. Die E n t s c h e i d u n g ü b e r die S o z i a l i s i e r u n g i s t e i n e d e r w i c h t i g s t e n s o z i a l - und w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e n E n t scheidungen, die e i n e V e r f a s s u n g zu t r e f f e n h a t . S i e i s t a b e r auch e i n e z e n t r a l e E n t s c h e i d u n g ü b e r die " E i g e n t u m s v e r f a s s u n g " ; denn " S o z i a l i s i e r u n g " i s t , t r o t z a l l e r m ö g l i c h e n Ü b e r g ä n g e , im W e s e n e i n e Negation des individuellen und p r i v a t e n E i g e n t u m s an den

2) 3)

des V e r w a l t u n g s r e c h t s , S . 2 9 6 ; W o l f f , V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 3 3 5 ; w e i t e r e N a c h w e i s e s . d o r t . F ü r den w e i t e r e n M e i nungsstand s . B a y V e r f G H VGHE n . F . 13 II 63 (67 f ) . S . d i e s e und i h r e N a c h w e i s e auch zum F o l g e n d e n . S . den V i e r t e n T e i l , E r s t e r A b s c h n i t t des B u n d e s b a u g e setzes. S . die N a c h w e i s e S . 962 zu Fußn. 1.

- 964 W i r t s c h a f t s m i t t e l n . 1) bb) Inhalt und Grenzen der Sozialisierungsermächtigung D a s Grundgesetz s o z i a l i s i e r t nicht. E s ermächtigt a b e r den G e s e t z g e b e r - den Bundes- wie den Landesgesetzgeber ^ - zu soz i a l i s i e r e n (Art. 15 GG). E s verpflichtet ihn nicht hierzu. Auch das Sozialstaatsprinzip schreibt die Sozialisierung nicht schlechthin v o r . A b e r das Grundgesetz öffnet ihr, lenkend und begrenzend, den Weg in das Eigentum a l s Institution und a l s R e c h t s s t e l lung. E s erlaubt dem G e s e t z g e b e r , gewisse Wirtschaftsmittel " z u m Zwecke der Vergesellschaftung. . . in Gemeineigentum oder in andere F o r m e n der Gemeinwirtschaft" zu überführen (Art. 15 Satz 1 GG). Darin steckt das Doppelte, das die Sozialisierung - in dem h i e r 1)

Zum Sozialisierungsproblem s . die L i t e r a t u r z u s a m m e n s t e l lung nach A r t . " S o z i a l i s i e r u n g " im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 9, 1956, S . 4 8 2 . Zum Verzicht auf j e den V e r s u c h e i n e r näheren Darstellung der wirtschaftlichen, sozialen und allgemein rechtlichen Problematik darf v. Zwiedineck-Südenhorst in seinem B e r i c h t " Z u r S o z i a l i s i e r u n g s l i t e r a t u r " (Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 109 (1953) S. 360 ff (368))zitiert werden: " E s sei zunächst h i e r nochmals an Leopold v . W i e s e s zutreffende Beobachtung e r i n n e r t : welch ein kompliziertes aus s e i n e r Vielfalt von Teilproblemen zusammengesetztes Etwas ist in den drei J a h r zehnten seit dem Aufkommen der Bewegung für Sozialisierung diese anfänglich so einfache und glatt l ö s b a r d . h . v e r w i r k l i c h b a r scheinende Idee schon geworden! Labilität und R e l a tivität, Beziehungs- und Abhängigkeitsvielfalt in jedem s o l chen Teilproblem, wo i m m e r man es anpackt, und daher int e r e s s a n t , a b e r mit d i e s e r Interessantheit doch wieder z e r fließend, weil man i m m e r noch m e h r zupacken muß". Z u r rechtlichen P r o b l e m a t i k s. statt a l l e r anderen: Enteignung und Sozialisierung", VVDStRL. H. 10, 1952, S. 74 ff, mit den R e f e r a t e n von Ipsen (S. 74 ff, 169 ff) und Ridder (S. 124 ff, 174 ff); Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 141 ff; Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S. 138 ff; v. Mangoldt-Klein, E r l . zu A r t . 15 GG; Krüger, Sozialisierung. S. dort die weiteren Nachweise, f e r n e r die Erläuterungen zu A r t . 15 GG, soweit die P r o b l e m e h i e r nicht besonders angesprochen werden.

1) 2) 3)

Vgl. A r t . 74 Nr. 15 GG. S. Krüger, a . a . O . S. 308 m . w. Nachw. S. o. S. 813 ff.

- 965 in F r a g e stehenden engeren Sinn - kennzeichnet: Vernichtung oder Abschwächung des individuellen Eigentums bei Unterwerfung der Wirtschaftsmittel unter die Verfügungsmacht überindividueller Willens Subjekte; und dienende Unterstellung unter das I n t e r e s s e der G e s a m t g e s e l l s c h a f t . 4 ) Gerade das l e t z t e r e Element darf bei der institutionellen Ausformung des s o z i a l i s i e r t e n Eigentums nicht übergangen werden. Nicht jede Kollektivierung oder sonstige "Anonymisierung" des Eigentums ist schon eine " V e r gesellschaftung" durch Überführung " i n Gemeineigentum oder in andere F o r m e n der Gemeinwirtschaft", genau so wenig, wie schon jede Überführving in Staatseigentum eine legitime Sozialisierung i s t . 5) Das Grundgesetz beschränkt die Sozialisierung auf "Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel". D e r l e t z t e r e B e griff ist nicht im weiteren volkswirtschaftlichen Sinn gemeint sondern im engeren von Gütern, die der Güterproduktion dienen. D a s bedeutet vor allem, daß Wirtschaftsgüter des Handels, des V e r k e h r s und des Banken- und Versicherungswesens der Soziali4)

5)

Rittig, A r t . " S o z i a l i s i e r u n g (I) T h e o r i e " im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, S . 4 5 5 : " . . . die Verfügung über W i r t s c h a f t s m i t t e l (insbes. Produktionsmittel) durch überindividuelle Instanzen, sei e s durch Aufhebung des Sondereigentums an diesen, sei es durch Verfügungsbeschränkungen, die dem Eigentümer auferlegt werden, wobei beide F o r m e n a l s im I n t e r e s s e der G e s a m t g e s e l l s c h a f t eingerichtet bzw. a l s nach der Errichtung diesem I n t e r e s s e dauernd dienend unterstellt werden". In diesem Sinne vor allem Krüger, a . a . O . S . 2 8 6 ff, 291 ff, dessen Feststellungen im einzelnen, so treffend sie die F r a g würdigkeit einer institutionalisierten Gemeinwohlbindung zwischen Staat und p r ä s t a b i l i e r t e r Harmonie des Zusammenwirkens f r e i e r Individuen herausstellen, deshalb interpretator i s c h bedenklich sind, weil sie verkennen, daß der V e r f a s sunggeber selbst zweifellos " p o l i t i s c h e r " , w e n i g e r gründlich - um nicht zu sagen: naiver - dachte. Damit stimmt auch das allgemeine Sachverständnis überein. E s geht nicht an, den Normgehalt so s e h r vom Willen des Normsubjekts (im doppelten Sinne von verfassunggebenden Organen und von Staatsvolk) zu entfernen. Die Kataloge m ö g l i c h e r S o z i a l i s i e rungsmaßnahmen - auf die im übrigen verwiesen werden darf - (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II S. 168 ff; v. Mangoldt-Klein, A r t . 15 Anm. VII) sind von der von K r ü g e r pointierten und im Text aufgegriffenen Sicht h e r a b e r korrekturbedürftig. - Zum sozialwissenschaftlichen

- 966 s i e r u n g nicht u n t e r l i e g e n . H i n s i c h t l i c h d e r in A r t . 15 GG a u f g e z ä h l t e n G ü t e r a r t e n l ä ß t die V e r f a s s u n g die S o z i a l i s i e r u n g u n m i t t e l b a r zu. E i n e r b e s o n d e r e n " S o z i a l i s i e r u n g s r e i f e " bedarf e s nicht. 7) D i e S o z i a l i s i e r u n g k a n n n u r " d u r c h G e s e t z " , n i c h t a u c h auf G r u n d G e s e t z e s v o r g e n o m m e n w e r d e n ( A r t . 15 Satz 1 G G ) . S e l b s t wenn m a n d a r u n t e r nicht v e r s t e h e n will, d e r G e s e t z g e b e r m ü s s e a l l e D i s p o s i t i o n e n s e l b s t und u n m i t t e l b a r t r e f f e n , 9) s o b i n d e t d i e s e r V o r b e h a l t die S o z i a l i s i e r u n g s a n o r d n u n g d o c h e n g s t e n s an d a s G e s e t z . 10) D a s z i e h t die S o z i a l i s i e r u n g in die u n mittelbare politische Verantwortung der Legislative. E s bedeutet f e r n e r , daß die S o z i a l i s i e r u n g n u r e i n e a l l g e m e i n e , e i n e " G r u p pensozialisierung", sein kann, H ) D e r G e s e t z g e b e r muß "Gleic h e s " u n m i t t e l b a r " g l e i c h " b e h a n d e l n . 12) D a s heißt a b e r a u c h , daß ein a u ß e r o r d e n t l i c h e s O b j e k t , dem kein " g l e i c h e s " z u r S e i t e s t e h t , a u c h e i n z e l n in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n k a n n . Das m u ß j e d o c h sub s p e c i e d e s V e r g e s e l l s c h a f t u n g s z w e c k e s zu r e c h t f e r t i g e n s e i n . W e d e r die P e r s o n d e s I n h a b e r s n o c h e t w a g a r ein G ü t e r b e s c h a f f u n g s i n t e r e s s e a n e i n e m b e s t i m m t e n O b j e k t darf zu einer Sonderbehandlung führen. cc)

I n s b e s . die S o z i a l i s i e r u n g s e n t s c h ä d i g u n g

D i e S o z i a l i s i e r u n g kann E i g e n t u m s b i n d u n g und E i g e n t u m s e n t z i e hung s e i n . 1) A l s die l e t z t e r e i s t s i e e n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t i g wie die E n t e i g n u n g ( A r t . 15 Satz 2 G G ) . 2 ) Auf d a s o b e n 3 ) h i e r z u A u s -

6)

7)

8) 9) 10) 11) 12)

13)

Sozialisierungsbegriff s. entsprechend Rittig, a . a . O . S.455 f. Z u m G e g e n s t a n d d e r S o z i a l i s i e r u n g v g l . H u b e r , a . a . O . S. 161 ff; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . VII; K r ü g e r , a . a . O . S. 302 ff. K r ü g e r , a . a . O . S. 302, 306; Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 139; a . A . H u b e r , a . a . O . S. 152 ff; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . VI. D i e s e E i n s c h r ä n k u n g i s t v o l l zu r e s p e k t i e r e n . Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . VIII 1 m . w . N a c h w . Z u r B e d e u t u n g d e r K l a u s e l s . v . M a n g o l d t - K l e i n e b d . 2 und 3; K r ü g e r , a . a . O . S . 3 1 2 f; w. N a c h w . s . d o r t . S. h i e r z u L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " im Wandel des V e r f a s s u n g s b i l d e s . S . K r ü g e r , a . a . O . S . 3 1 2 und 315 m i t w e i t e r e n N a c h w e i s e n . D a f ü r , daß d e r G l e i c h h e i t s s a t z d a s R e g u l a t i v d e s " a l l g e m e i nen" G e s e t z e s abgibt,s. n u n m e h r Zeidler, B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t und " M a ß n a h m e g e s e t z " . S. K r ü g e r , a . a . O . S . 3 1 5 f .

- 967 g e f ü h r t e kann d a h e r b e z u g g e n o m m e n w e r d e n . 4) aaa)

Z u r Höhe

D a s b e d e u t e t in e r s t e r L i n i e : a u c h d e m i m Wege d e r S o z i a l i s i e r u n g E x p r o p r i i e r t e n i s t ein Ä q u i v a l e n t f ü r s e i n E i g e n t u m zu l e i sten. E s b e d e u t e t f e r n e r : a u c h dem S o z i a l i s i e r u n g s b e t r o f f e n e n i s t d e r v o l l e A u s g l e i c h s e i n e s S o n d e r o p f e r s zu g e w ä h r e n . G r u n d s ä t z l i c h hat a l s o d e r i m Wege d e r S o z i a l i s i e r v i n g s e i n e s E i g e n t u m s v e r l u s t i g G e h e n d e e i n e n A n s p r u c h auf v o l l e n A u s g l e i c h s e i ner Vermögenseinbuße. Wenn d e m g e g e n ü b e r b e h a u p t e t w i r d , die E n t s c h ä d i g u n g f ü r die Sozialisierung werde häufig g e r i n g e r sein, " a l s sie sein würde, wenn d i e s e l b e n R e c h t e d u r c h e i n e E n t e i g n u n g a u f g e h o b e n w o r d e n w ä r e n " , 2) so i s t d a s t r o t z d e m nicht u n r i c h t i g . S o z i a l i s i e r u n g s m a ß n a h m e n sind w e s e n s m ä ß i g häufiger - voll o d e r a p p r o x i m a t i v homogene Elemente eines sozialen Integrationsprozesses als Ente i g n u n g e n . In d e m M a ß e , in d e m d a s den S o z i a l i s i e r u n g s b e t r o f f e nen auferlegte Vermögensopfer einer gleichheitsgerecht b e m e s s e n e n s o z i a l e n " S c h u l d " e n t s p r i c h t , k a n n die E n t s c h ä d i g u n g h i n t e r d e r erlittenen Vermögenseinbuße zurückbleiben. A l l e r d i n g s darf s i e die U n t e r g r e n z e e i n e s E i g e n t u m s ä q u i v a l e n t s nicht u n t e r s c h r e i t e n . ^ Von e i n e r B i l l i g k e i t s e n t s c h ä d i g u n g 3) k a n n j e d o c h nicht die Rede sein. Im ü b r i g e n d a r f nicht v e r k a n n t w e r d e n , daß S o z i a l i s i e r u n g e n n a c h dem K r e i s d e r B e t r o f f e n e n und dem A u s m a ß i h r e r B e l a s t u n g , 1) 2) 3) 4)

1)

2) 3)

S. h i e r z u s c h o n oben S . 9 5 0 f und die N a c h w e i s e . S. oben S. 9 5 0 f . S. oben b, bb (S. 953 f f ) . S. die l a p i d a r e B e m e r k u n g b e i K r ü g e r , a . a . O . S . 3 1 9 F u ß n . 222. - Z u r Ü b e r e i n s t i m m u n g d e r E n t e i g n u n g s - und d e r Soz i a l i s i e r u n g s e n t s c h ä d i g u n g s . den b e i v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 15 A n m . I X 3 , a n g e g e b e n e n M e i n u n g s s t a n d . I p s e n (Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g , S. 115 f) kann - e n t g e g e n v . M a n g o l d t K l e i n - a b e r nicht f ü r die a n d e r e M e i n u n g in A n s p r u c h g e n o m men werden. A . A . R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 145, 149; ä h n l i c h W e b e r , Z u r P r o b l e m a t i k d e r E n t e i g n u n g und d e r Soz i a l i s i e r u n g n a c h n e u e m d e u t s c h e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S. 403; d e r s . , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g " , S. 165. - S. h i e r z u a u c h n o c h unten e (S. 969 f f ) . R i d d e r , a . a . O . S. 145. R i d d e r , a . a . O . S. 141, 144 f, 149 ( s . a b e r a u c h S. 174).

- 968 nicht weniger a b e r auch nach ihrem Zweck keineswegs i m m e r und notwendig rein und unmittelbar der sozialen Integration dienen. 5) E s ist nicht richtig, der Sozialisierung schlechthin zu unt e r s t e l l e n , sie sei a l s " SozialentWährung" dadurch ausgezeichnet, daß sie " i m Dienste der sozialen Gerechtigkeit und des sozialen gerechten Ausgleichs" stehe, daß sie zwischen dem Eigentum auf der einen und dem " N i c h t s auf der anderen Seite" ausgleiche und daraus zu folgern, sie m ü s s e also - trotz A r t . 15 Satz 2 G G ! - einem prinzipiell anderen Entschädigungsrecht unt e r l i e g e n a l s die Enteignung. E s kommt i m m e r auf die konkret e Motivation und Gestaltung eines Sozialisierungsaktes an. 9) 4) 5)

6) 7) 8) 9)

S. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II S. 157 f; K r ü g e r , Sozialisierung, S. 280 ff mit weit. Nachw. Daß die Sozialisierung notwendig eine gleichheitliche Gruppensozialisierung zu sein hat ( s . o . S. 955 zu Fußn. 1 1 - 1 3 ) , ändert nichts daran, daß sich sub specie der Entschädigung das Gleichheitsproblem gesondert stellt. E s ist e i n e Sache zu fragen, ob eine Sozialisierung, würde sie nicht entschädigt, ungleiche Opfer auferlegen würde, und eine a n d e r e Sache, zu fragen, ob eine Sozialisierung nach objektiver und subjektiver E r s t r e c k u n g " g l e i c h " i s t . - Unter diesem G e sichtspunkt sind übrigens auch Vorbehalte gegen K r ü g e r ( a . a . O . S. 320) anzubringen, der ausführt: " D a beide Arten der Vergesellschaftung" - gemeint sind die eigentumsentziehende Überführung in Gemeineigentum und die eigentumsbindende Überführung in andere F o r m e n der Gemeinwirtschaft "notwendig allgemein sind, kann h i e r die Unterscheidung" zwischen Eigentumsbindung und Eigentumsentziehung " n u r auf das Kriterium der Tiefenwirkung der Umgestaltung in dem Sinne abgestellt werden, daß es unmittelbar auf die Substanzminderung (nicht Substanzidentität) ankommt". Gewiß v e r l a gert sich bei der Sozialisierung nach A r t . 15 GG das Gewicht der Abgrenzung auf die F r a g e der Substanzintegrität. A b e r das Abgrenzungskriterium der Ungleichheit scheidet deshalb nicht aus. Auch eine Gruppensozialisierung kann - ohne deshalb a l s solche "ungleich" und unzulässig zu sein - e i n e r Gruppe oder einzelnen i h r e r Mitglieder Sonderopfer a u f e r l e gen, die sie nur gegen Entschädigung hinzunehmen hat bzw. haben. S. Ridder, a . a . O . S. 139. ebd. S . 1 4 5 . S. o. S. 967 zu Fußn. 3. Z a h l r e i c h e Einzelfragen aus dem Recht der S o z i a l i s i e r u n g s entschädigung finden sich e r ö r t e r t bei Scheuner, V e r f a s sungsschutz des Eigentums, S. 143 ff.

- 969 bbb)

Z u r funktionalen Bedeutung

E i n e S o z i a l i s i e r u n g , die in j e d e m F a l l e d a s - w i r k l i c h - " u n g l e i c h e " O p f e r d e r B e t r o f f e n e n a u s z u g l e i c h e n und e i n e n - w e n n g l e i c h v i e l l e i c h t a u c h den d e n k b a r n i e d r i g s t e n - W e r t a u s g l e i c h f ü r d a s e n t z o g e n e Gut zu l e i s t e n h a t , i s t von v o r n e h e r e i n k e i n t a u g l i c h e s I n s t r u m e n t e i n e r s o z i a l e n R e v o l u t i o n . Nicht n u r k ö n n e n die M i t t e l f ü r e i n e g r ö ß e r e S o z i a l i s i e r u n g s a k t i o n - ohne u n l a u t e r e i n f l a t i o n ä r e M a c h e n s c h a f t e n - k a u m j e a u f g e b r a c h t w e r d e n . A u c h könn e n V e r m ö g e n s d i f f e r e n z e n m a x i m a l n u r in d e m M a ß e e i n g e e b n e t w e r d e n , in d e m nicht die a l s W e r t a u s g l e i c h zu g e w ä h r e n d e E n t schädigung dem E x p r o p r i i e r t e n gestattet, " d i e gleiche Position m i t a n d e r e n M i t t e l n zu b e h a u p t e n " . A b e r die A b s t e l l u n g von M i ß b r ä u c h e n , die A b h i l f e g e g e n ü b e r e n g e r e n K r i s e n s i t u a t i o n e n u s w . b l e i b t m ö g l i c h , und auf l a n g e Sicht a u c h e i n e s o z i a l e E v o l u t i o n . ^ Die z e n t r a l e Bedeutung g e r a d e d i e s e r Entscheidung f ü r das Gesamtbild des sozialen Rechtsstaates bedarf keiner H e r v o r hebung. e)

Exkurs I:

Die soziale Umschichtung

aa)

Zum Begriff

D e r Begriff der sozialen Umschichtung i m w e i t e s t e n Sinn i s t ein s o z i o l o g i s c h e r und r e c h t s p o l i t i s c h e r . 2) A l s s o l c h e r b e z e i c h n e t e r e i n e n V o r g a n g , d e r die v e r s c h i e d e n s t e n F o r m e n d e r E i g e n tum sentziehung - Sozialisierung, Enteignung, Konfiskation, " s o 1) 2)

1)

I p s e n , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S . 8 7 ( s . d i e s e n a u c h zum Vorigen). Dürig (Besprechung von: Christian F r i e d r i c h Menger, Der Begriff des sozialen Rechtsstaats nach dem Bonner Grundgesetz, S.257) c h a r a k t e r i s i e r t das G r u n d g e s e t z a l s eine V e r f a s sung, " d i e , wie A r t . 15 z e i g t , e i n e n u r d u r c h e i n f a c h e s G e s e t z aufschiebend bedingte Sozialevolution (rechtsstaatlich g e h e m m t e S o z i a l r e v o l u t i o n ) d u r c h a u s in R e c h n u n g s t e l l t " . S . a . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 50 f f . S. W e r n e r W e b e r , Z u r P r o b l e m a t i k von E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g n a c h n e u e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 4 0 2 f; d e r s . , D i e E n t s c h ä d i g u n g in d e r w e s t d e u t s c h e n B o d e n r e f o r m , DÖV 6. J h g . (1953) S. 352 ff (354 f); d e r s . , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S.348 f u . p a s s i m ; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S . 4 8 f; S c h e u n e r , V e r f a s s u n g s s c h u t z d e s E i g e n t u m s , S. 114 f und p a s s i m ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VI 8; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S.294;Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 334 f; u n t e r d e m B e g r i f f d e r " S o z i a l -

- 970 ziale Umschichtung" a l s b e s o n d e r e n rechtlichen Typ d e r Eigent u m s e n t z i e h u n g usw. - i n s t r u m e n t a l einbezieht. E n g e r gefaßt t r i t t e r auch als Rechtsbegriff auf. A l s solcher u m s c h r e i b t e r e i n e n b e s o n d e r e n r e c h t l i c h e n Typ d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g , d e r selbständig neben dem d e r Enteignung, d e r Sozialisierung, d e r K o n f i s k a t i o n u s w . s t e h t o d e r (und) m e h r e r e R e c h t s t y p e n d e r E i g e n tumsentziehung zusammenfaßt. W e s e n t l i c h i s t d e r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g , die E i g e n t u m s v e r t e i lung zu ä n d e r n . Sie wendet s i c h - bei u n t e r s c h i e d l i c h e r S c h ä r f e d e s A k z e n t s - g e g e n die s u b j e k t i v e V e r m ö g e n s h ä u f u n g a n s i c h , gegen das Vermögen einer b e s t i m m t e n Eigentümergruppe (Klass e , Schicht),^) o d e r g e g e n die M a s s i e r u n g b e s t i m m t e r V e r m ö g e n s w e r t e in d e r Hand w e n i g e r E i g e n t ü m e r . 5) s i e f ü h r t die a b g e b a u t e n V e r m ö g e n s w e r t e e n t w e d e r d e r A l l g e m e i n h e i t zu, i n d e m s i e v e r s t a a t l i c h t o d e r in a n d e r e s G e m e i n e i g e n t u m ü b e r f ü h r t . 6) o d e r v e r t e i l t s i e an e i n e g r ö ß e r e Z a h l von E i g e n t ü m e r n . Ihr S c h w e r p u n k t kann b e i d e r D e p o s s e d i e r u n g d e r b i s h e r i g e n E i g e n t ü m e r liegen, a b e r auch bei der Neuverteilung bzw. d e r gemeinnützigen Verwendung der betroffenen Güter.

2) 3)

4)

5) 6) 7) 8) 9) 10)

e n t w ä h r u n g " zu d e m s e l b e n P h ä n o m e n : R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 138 ff; z u m P r o b l e m f e r n e r Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m im Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l schaftlicher Verhältnisse. S. S c h e u n e r , a . a . O . S . 1 1 4 . D i e b e g r i f f l i c h e U n k l a r h e i t b e l a s t e t die D i s k u s s i o n ü b e r die " s o z i a l e U m s c h i c h t u n g " a l s r e c h t l i c h e E r s c h e i n u n g und G e genstand verfassungsrechtlicher Normierung unverhältnismäßig. G a n z vom D e p o s s e d i e r u n g s z w e c k b e h e r r s c h t i s t d e r B e g r i f f d e r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g bei W e r n e r W e b e r (Die E n t s c h ä digung in d e r w e s t d e u t s c h e n B o d e n r e f o r m , S. 354 f; E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S. 348 f, 351; s . a . Z u r P r o b l e m a t i k d e r E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g n a c h n e u e m V e r f a s s u n g s r e c h t , S . 4 0 2 f ) . A l s B e l a s t u n g e i n e r b e s t i m m t e n Schicht v e r s t e h t f e r n e r F o r s t h o f f ( a . a . O . ) die s o z i a l e U m s c h i c h t u n g . Vgl. a u c h Knoll, a . a . O . A ö R B d . 79 S. 475 f f . S. i n s b e s . H u b e r , a . a . O . ; v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . ; Wolff, a . a . O . ; s . a . Knoll, a . a . O . S. R i d d e r , a . a . O . , i n s b e s . S . 1 4 0 ( s . a . S. 142 F u ß n . 67). S. H u b e r , v . M a n g o l d t - K l e i n und Wolff j e a . a . O . B e i d e s h i n e i n n e h m e n d W e b e r , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S. 348 f; Knoll, a . a . O . ( d u r c h g e h e n d ) ; s . a . R i d d e r , a . a . O . S. 143 f. S . o . F u ß n . 4. S. o. F u ß n . 5 - 7 .

- 971 bb) Soziale Umschichtung und Gleichheitssatz Die soziale Umschichtung hat in der verfassungsrechtlichen Ordnung, i n s b e s . auch in der Eigentumsordnung, nur Raum, soweit s i e nicht den Gleichheitssatz v e r l e t z t . J e m e h r sie a b e r auf subjektiv g e z i e l t e r , depossedierender Aggressivität beruht, desto m e h r neigt sie gerade dazu, wesenhaft "ungleich" zu sein. Eigentumsentziehungen, die sich gegen eine Gruppe von Eigentümern, deren Gemeinsamkeit nach A r t . 3 A b s . 3 GG nicht zum Anlaß e i n e r Differenzierung genommen werden darf, als solche richten, sind schon aus diesem Grunde unzulässig. Das ist i n s b e s . für Eigentümergruppen von Bedeutung, die durch ihre Herkunft verbunden sind. 1) Eine Eigentümer Schicht etwa wegen i h r e r historischen Funktion - genauer: wegen der historischen Funktion derjenigen, von denen sie abstammt, " h e r kommt" - zu expropriieren, wäre e x e m p l a r i s c h verfassungswidrig. A b e r auch außerhalb des strengen A r t . 3 A b s . 3 GG kann es mit dem Gleichheitssatz grundsätzlich nicht vereinbart werden, daß sich eine Umschichtungsmaßnahme gegen eine K l a s s e , einen Stand oder eine Schicht in e i n e r irgendwie personalen Abgrenzung r i c h t e t . Die bloße Depossedierung einer Gruppe wird in a l l e r Regel ein willkürlicher, feindseliger Akt und ihr Motiv im Verhältnis zur Entziehung des Eigentums sachfremd sein. In der Regel wird sie selbst dann als gleichheitswidrig erscheinen, wenn eine Entschädigung in Betracht gezogen w i r d . ^ A n d e r e r s e i t s ist nicht jede an die " p e r s ö n l i c h e soziale Stellung des E i g e n t ü m e r s " und an seinen "Wohlstand" anknüpfende E i g e n tum sentziehung unzulässig und nicht nur die Anknüpfung an die " b e s o n d e r e Funktion der betreffenden Sache innerhalb des Ganzen" gleichheitsgemäß. Die aktuelle, im Vermögen bzw. im Einkommen objektivierte soziale Potenz eines Menschen ist ein 1) 2)

3) 4)

S . o . S.914ff und S.931 ff; f e r n e r Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S . 7 3 , U l f , 137. S. nochmals Scheuner, a . a . O . - Deshalb hat von seinem Standpunkt auch W e r n e r Weber, der die soziale Umschichtung a l s einseitige Depossedierungsmaßnahme kennzeichnet ( s . o . S . 965 zu Fußn.4), grundsätzlich recht, wenn e r die soziale Umschichtung für unzulässig hält. (Die Entschädigung in der westdeutschen Bodenreform, S . 3 54 f; Eigentum und Enteignung, S. 348 f, 352, 3 57 ff, 361, 365, 388 ff; s . a . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S . 4 8 ) . So a b e r Scheuner, a . a . O . S . 1 1 2 , 137. So a b e r Scheuner, a . a . O . S. 111, s . a . S . 7 3 .

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z u l ä s s i g e s , ja n o t w e n d i g e s U n t e r s c h e i d u n g s m o m e n t f ü r s e i n e B e t e i l i g u n g a m s o z i a l e n A u s g l e i c h . 5) D a s G e g e n t e i l h i e ß e die Sozialstaatlichkeit i g n o r i e r e n . Gleichheit ist i m m e r auch sozial w e r t e n d e G l e i c h h e i t . ® ) S o z i a l e U m s c h i c h t u n g d a r f z w a r n i c h t ein von Neid, H a b g i e r o d e r R a c h s u c h t d i k t i e r t e r s o z i a l e r R o l l e n t a u s c h s e i n . 7) Sie d a r f a u c h nicht e i n e m e c h a n i s c h - f o r m a l e s o n d e r n n u r e i n e r e l a t i v e , " g e r e c h t e " G l e i c h h e i t a n s t r e b e n . Sie d a r f d a s s o z i a l - g e r e c h t n o t w e n d i g e Maß s t a a t l i c h e r K o r r e k t u r d e r s o z i a l e n V e r h ä l t n i s s e nicht ü b e r s c h r e i t e n . In d i e s e n G r e n z e n i s t s i e a b e r nicht W i d e r s p r u c h z u m G l e i c h h e i t s s a t z s o n d e r n A u s d r u c k von S o z i a l s t a a t l i c h k e i t und G l e i c h h e i t . cc) aaa)

S o z i a l e U m s c h i c h t u n g und V e r f a s s u n g s g a r a n t i e d e s E i g e n tums Soziale Umschichtung im Rahmen d e r a l l g e m e i n e n E i g e n tumsentziehungstypen der Verfassung

1. Ü b e r s i c h t . D i e p o s i t i v - v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e E i g e n t u m s g a r a n t i e läßt - a b g e s e h e n von d e r A b g a b e n e r h e b u n g , auf die g e s o n d e r t z u r ü c k z u k o m m e n i s t , 1) - d r e i g r u n d s ä t z l i c h e i n s c h l ä g i g e F ä l l e d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g z u : die E n t e i g n u n g , 2) die S o z i a l i s i e r u n g und die K o n f i s k a t i o n . D e r K o n f i s k a t i o n 3) i s t die s o z i a l e U m s c h i c h t u n g d u r c h die i h r nicht s e l t e n b e i g e l e g t e E n t s c h ä d i g u n g s f e i n d l i c h k e i t und i h r e subjektive Aggressivität v e r b u n d e n . Die V e r f a s s u n g s t e c k t d e r Konfiskation jedoch Grenzen, die s i e a l s d i r e k t e s I n s t r u m e n t s o z i a l e r U m s c h i c h t u n g a u s s c h a l t e n . 6) V e r b l e i b e n a l s o E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g .

5) 6) 7) 1) 2)

3) 4) 5) 6)

I n s b e s . i s t s i e nicht " H e r k u n f t " i. S. d e s A r t . 3 A b s . 3 GG ( s . o . S. 931 f f ) . S . o . II 2 b bb (S. 898 f f ) , i n s b e s . S . 8 9 8 f f . S . o . S. 832 f f . S . u . S. 987 f f . D e r U m l e g u n g k o m m t e i n e e i g e n e , nicht s c h o n d u r c h die E n t e i g n u n g u m s c h l o s s e n e P r o b l e m a t i k in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g nicht zu ( s . o . S . 9 6 2 f ) . S . o . S. 952 zu F u ß n . 4 . S. h i e r z u R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 140 f . S. o. S. 952 zu F u ß n . 5 und 6. S. a . n o c h m a l s v o r s t e h e n d S. 971. S . a . W e b e r , D i e E n t s c h ä d i g u n g in d e r w e s t d e u t s c h e n B o d e n r e f o r m , S . 3 53 f .

- 973 2. S o z i a l e U m s c h i c h t u n g im R a h m e n v o n E n t e i g n u n g u n d S o z i a 1 i s i e r un g . Die S o z i a 1 i s i e r un g ist der sozialen Umschichtung in besonderer Weise gemäß. 7) Zwar darf sie nicht nur a l s ein Institut der sozialen Umschichtung bet r a c h t e t werden. Sie kann auch anderen w i r t s c h a f t s - oder sozialpolitischen Zwecken dienstbar sein. 8) A b e r sie erlaubt eine Neuverfassung des Eigentums, die sich gegen das Privateigentum an gewissen Gütern - somit also auch im Sinne der sozialen Umschichtung gegen die Anhäufung g e w i s s e r Güter in p r i v a t e r Hand®) - richten kann, und deren vergesellschaftende Zuführung an die Allgemeinheit, d.h. mittelbar also auch an die b i s h e r Ausgeschlossenen. A b e r die Sozialisierung ist gegenständlich beschränkt, Die Sozialisierung ist f e r n e r kein geeignetes Mittel, um die abzubauenden V e r m ö g e n s m a s s e n nicht nur kollektiven Gemeineigentum s t r ä g e r n sondern auch individuellen Eigentumsträgern zuzuführen. 11) 7) Sie wird sogar a l s d a s in der Verfassung (allein) zugelassene Institut der Eigentumsumschichtung bezeichnet: vgl. Weber, Eigentum und Enteignung, S. 357, 365, 389; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S . 2 9 4 ; für die " S o z i a l e n t währung" auch Ridder, a . a . O . S. 138 ff. D i e s e C h a r a k t e r i s i e rung beruht a b e r nicht zuletzt auf e i n e r unrichtigen Interpretation i n s b e s . der Entschädigungsklausel des A r t . 15 Satz 2 i . V . m . A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG bei Weber und Ridder ( s . o . d cc (S. 966 ff)) und darauf, daß Ridder glaubt, A r t . 15 GG unter Nichtachtung s e i n e r ausdrücklichen Begrenzungen a l s verfassungsmäßige Generalermächtigung zu sozial umschichtenden Eingriffen in das Eigentum deuten zu dürfen ( s . u . S . 977 ). - Weber unterscheidet an a n d e r e r Stelle (Die P r o blematik der Enteignung und Sozialisierung nach neuem V e r fassungsrecht, S . 4 0 2 f; Die Entschädigung in der westdeutschen Bodenreform, S . 3 54 f) selbst zwischen der S o z i a l i s i e rung im allgemeinen, die e r als eine (mögliche) Einrichtung s o z i a l e r Umschichtung bezeichnet und der Sozialisierung nach A r t . 15 GG, deren Entschädigungspflichtigkeit e r a l s eine Absage an die soziale Umschichtung wertet. 8) S . o . S.813ff; S.966ff, S.967 z u F u ß n . 4 . 9) Zu den Möglichkeiten der Differenzierung s . Krüger, Sozialisierung, S . 3 1 5 f . 10) S . o . S. 9 6 4 f f . 11) Vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 49; v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 4 A n m . V I 8; Wolff, Verwaltungsrecht I,

- 974 Sozialisierung ist vor allem a b e r i m m e r entschädigungspflichtig. Soziale Umschichtung nach Maßgabe d e r Sozialisierungsbes t i m m u n g e n i s t r a d i k a l g e b r e m s t e U m s c h i c h t u n g . 12) D i e s e l b e E i n s c h r ä n k u n g gilt f ü r die E n t e i g n u n g . Z w i s c h e n d e r E n t e i g n u n g s - und d e r Soz i a 1 i s i e r u n g s e n t s c h ä d i g u n g b e s t e h t kein g r u n d s ä t z l i c h e r U n t e r s c h i e d . Nicht n u r die S o z i a l i s i e r u n g s - s o n d e r n a u c h die E n t e i g n u n g s e n t s c h ä d i g u n g d a r f e i n e r s e i t s dem s o z i a l e n Z w e c k und Z u s a m m e n h a n g d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g a n g e p a ß t w e r d e n , l^) A b e r a n d e r e r s e i t s geht die A n p a s s u n g w e d e r h i e r noch dort b i s zum Entschädigungsentzug wie ihn A r t . 153 A b s . 2 Satz 2 RV 1919 z u r r e i c h s g e s e t z l i c h e n D i s p o s i t i o n s t e l l t e - und nicht b i s zu e i n e r N o m i n a l - o d e r B i l l i g k e i t s e n t s c h ä d i g u n g u n t e r d e r W e r t - und O p f e r a u s g l e i c h s g r e n z e . ) A b g e s e h e n von d e r E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t i s t die E n t e i g n u n g als Instrument der sozialen Umschichtung vor allem dadurch bes c h r ä n k t , daß s i e n i c h t u n m i t t e l b a r und a u s s c h l i e ß l i c h in den D i e n s t d e s A b b a u e s g e g e b e n e n E i g e n t u m s und s e i n e r N e u v e r f a s s u n g g e n o m m e n w e r d e n d a r f . 15) Sie ' d a r f n i c h t d a z u d i e n e n , bloß j e m a n d e s V e r m ö g e n s p o s i t i o n zu v e r n i c h t e n und ihn zu e n t r e c h t e n o d e r bloß V e r m ö g e n s r e c h t e von d e m b i s h e r i g e n T r ä g e r auf e i n e n a n d e r e n u m z u s c h i c h t e n " . 16) Die E n t e i g n u n g m u ß v o m Wohl d e r A l l g e m e i n h e i t e r f o r d e r t s e i n ; 1 ? ) d . h . die zu b r e c h e n d e E i g e n -

12) 13) 14) 15).

16) 17)

S. 334; K r ü g e r , a . a . O . S. 286 ff ( p a s s i m ) . S. f e r n e r R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 143 f, 149, d e r n a c h d e r M ö g l i c h k e i t e i n e r a n a l o g e n A n w e n d u n g d e s A r t . 15 GIG s u c h t ( s . u . S. 977 ); Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m i m Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 79 S . 4 8 2 , d e r f ü r die " S o z i a l i s i e r u n g " von G r u n d und B o d e n zu einer extensiven Auslegung kommen will. S . o . d c c (S. 966 ff), i n s b e s . S.969. V g l . Knoll, a . a . O . A ö R B d . 79 S . 4 9 5 f , B d . 8 1 S. 3 9 4 f , 416 f f . S. zu V o r s t e h e n d e m n o c h m a l s oben b, bb, a a a (S. 953 ff) und d, c c (S. 966 f f ) . S. K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , S. 318. - O h n e E i n s c h r ä n k u n g auf d i e b e d a r f s s e i t i g o r i e n t i e r t e Umschichtving w i r d die E n t e i g n u n g a l s I n s t r u m e n t d e r nicht k o l l e k t i v i e r e n d e n E i g e n t u m s u m s c h i c h t u n g z u g e l a s s e n von Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 334 f. A n a l o g w i r d s i e z u g e l a s s e n von H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S. 48 f . S. h i e r z u a u c h Knoll, E i n g r i f f e in das Eigentum im Zuge d e r Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 81 S. 394 f, 416 f f . W e b e r , E i g e n t u m und E n t e i g n u n g , S . 3 8 3 . S. o . S. 953 z u F u ß n . 4 .

- 975 t u m s h e r r s c h a f t m u ß d e s h a l b s t ö r e n , w e i l s i e e i n e r dem ö f f e n t l i c h e n Wohl d i e n e n d e n Z w e c k b e s t i m m u n g in b e z u g auf d a s i n n e g e h a l t e n e , zu e n t e i g n e n d e Gut im Wege s t e h t . 18) D i e E n t e i g n u n g m u ß a l s s o z i a l e U m s c h i c h t u n g d a h e r von d e r B e d a r f s s e i t e e r f o r d e r t und g e s t e u e r t s e i n . D a s e n t f r e m d e t die E n t e i g n u n g d e r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g n i c h t v ö l l i g . 1®) D e r S o z i a l s t a a t i s t i m m e r in d e r Z w a n g s l a g e , h e l f e n u n d g e b e n zu m ü s s e n . B e f r i e d i g t d e r Staat m i t e i n e r U m s c h i c h t u n g s a k t i o n s e i n B e d ü r f n i s , im I n t e r e s s e d e s ö f f e n t l i c h e n W o h l e s v e r t e i l e n zu können, so s t e l l t s i c h die e n t s p r e c h e n d e E i g e n t u m s e n t z i e h u n g a l s E n t e i g n u n g d a r . D e m s t e h t die e v e n t u e l l e U n m i t t e l b a r k e i t d e r Umschichtung nicht entgegen. Wenigstens eine "logis c h e Sekunde" lang i s t d e r u m s c h i c h t e n d e , e n t e i g n e n d e Staat H e r r des entzogenen Eigentumsobjekts, das e r alsdann weitergibt. Wen i g s t e n s in d i e s e r " l o g i s c h e n Sekunde" v o l l z i e h t s i c h e i n e Z w e c k ä n d e r u n g d e s E i g e n t u m s o b j e k t e s , wie s i e v e r s c h i e d e n t l i c h f ü r e i n e E s s e n t i a l e d e r E n t e i g n u n g g e h a l t e n w i r d ; ^0) denn e s dient in d i e s e m D u r c h g a n g s s t a d i u m d e m Staat, d e r s i c h s e i n e r b e mächtigt hat, jenen Aufgaben nachzukommen, deretwegen e r es an sich gezogen hat. D i e E n t e i g n u n g i s t a b e r nicht e t w a in d e r W e i s e ein G e g e n s t ü c k d e r S o z i a l i s i e r u n g , daß d i e s e die N e u v e r f a s s u n g d e s E i g e n t u m s d u r c h V e r g e m e i n s c h a f t u n g , j e n e d a g e g e n die N e u v e r f a s s u n g d e s E i g e n t u m s durch Begründung neuen individuellen Eigentums e r 18) S. die oben S. 970 zu F u ß n . 5 Z i t i e r t e n . 19) A . A . wohl R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 139 : " D e r E i n g r i f f d e r S o z i a l e n t w ä h r u n g . . . dient nicht e i n z e l n e n konkreten positiven Verwaltungsvorhaben, sondern steht n a c h dem W i l l e n d e s s i c h h i e r v o r a l l e m s o z i a l s t a a t l i c h g e b a r e n d e n S t a a t s i m D i e n s t e d e r s o z i a l e n G e r e c h t i g k e i t und d e s s o z i a l e n g e r e c h t e n A u s g l e i c h s . N u r d e s w e g e n und n u r u n t e r dem Bezugspunkt d e r sozialen Gerechtigkeit wird dem ' W o h l d e r A l l g e m e i n h e i t ' gedient, w ä h r e n d b e i d e r E n t e i g n u n g d i e E r w ä g u n g e n m a t e r i e l l e r N ü t z l i c h k e i t ohne d i e s e B e z u g n a h m e t r a g e n d s i n d " . Wie denn, wenn n i c h t s a n d e r e s z u m " e i n z e l n e n k o n k r e t e n p o s i t i v e n V e r w a l t u n g s v o r h a b e n " w i r d a l s die E r f ü l l u n g " s o z i a l e r G e r e c h t i g k e i t " und d e r " s o z i a l e g e r e c h t e A u s g l e i c h " ? Heißt e s n i c h t den S o z i a l s t a a t e h e r a p o s t r o p h i e r e n a l s e r k e n n e n , wenn g e r a d e d i e s e M ö g l i c h k e i t a u ß e r a c h t g e l a s s e n w i r d ? - F ü r den T e x t darf in etwa a u c h Wolff ( s . o . S. 9 74 zu F u ß n . 15) in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n . 20) S. H u b e r und v . M a n g o l d t - K l e i n , a . o . (S. 973 zu F u ß n . 11) a.O.

- 976 möglicht. 21) Das isolierte Bedürfnis nach einer Neuverfassung d e s E i g e n t u m s k a n n n u r ü b e r die S o z i a l i s i e r u n g b e f r i e d i g t w e r den, n u r f ü r die i h r u n t e r l i e g e n d e n G ü t e r und n u r in R i c h t u n g auf d a s G e m e i n e i g e n t u m . 2 2 ) G e r a d e d a s i s t a u c h s a c h g e m ä ß , wenn d a s E i g e n t u m nicht von v o r n e h e r e i n w e g e n i n d i v i d u e l l e r , in die Verantwortung der Gemeinschaft fallender Mangellagen sondern n u r w e g e n a n d e r e r , d i r e k t auf d a s b e s t e h e n d e E i g e n t u m b e z o g e n e r I n t e r e s s e n d e r G e m e i n s c h a f t entzogen wird. Die V e r f a s s u n g v e r m u t e t d u r c h A r t . 15 GG u n w i d e r l e g l i c h , daß e i n e E n t z i e h u n g d e s E i g e n t u m s l e d i g l i c h um s e i n e r e i g e n e n O r d n u n g w i l l e n n u r hinsichtlich d e r dort genannten Gegenstände notwendig w e r d e n k a n n . 2 ^ ) In d i e s e r B e s c h r ä n k u n g e r w e i s t s i c h die E n t e i g n u n g d e m s o z i a l s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s b i l d in b e s o n d e r e r W e i s e h o m o g e n . D e r S o z i a l s t a a t i s t ein Staat d e s A u s g l e i c h e s von d e r Notwendigkeit der sozialen Hilfe, d e r Beseitigung s o z i a l e r Mang e l l a g e n h e r . E r i s t n i c h t an s i c h ein Staat d e r N i v e l l i e r u n g . E r n i m m t von " o b e n " und e n t h ä l t " o b e n " n u r v o r , u m " u n t e n " g e b e n zu k ö n n e n . bbb)

Weitere Wege sozialer Umschichtung?

1. D e r A n l a ß d e r F r a g e . D i e v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n T y p e n d e r E i g e n t u m s e n t z i e h u n g b e f r i e d i g e n die a n s i c h d e n k b a r e n B e d ü r f n i s s e e i n e r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g 1) u n t e r zwei A s p e k t e n nicht: einmal insofern, als sie keine entschädigungslose oder minderentschädigte Eigentums wegnähme erlauben; f e r n e r insof e r n , a l s s i e e i n e von d e r u n m i t t e l b a r e n N o t w e n d i g k e i t d e r E n t z i e h u n g und N e u g e s t a l t u n g d e r E i g e n t u m s h e r r s c h a f t (und n i c h t von d e m B e d a r f a n den e n t z o g e n e n G ü t e r n ) b e s t i m m t e E n t z i e h u n g außerhalb der verfassungsrechtlich geregelten Sozialisierung nicht z u l a s s e n . 2 ) Um den d a n a c h u n b e r ü c k s i c h t i g t e n I n t e r e s s e n 21)

22) 23)

1) 2)

Z u r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g d u r c h A b b a u und N e u b e g r ü n d u n g i n d i v i d u e l l e n E i g e n t u m s s . o . S . 9 7 0 zu F u ß n . 7 und 8. Z u m A u s s c h l u ß d e r S o z i a l i s i e r u n g von d i e s e r B e w e g u n g s . o . S. 973 zu F u ß n . 1 1 . S . a . I p s e n , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 104. S. f e r n e r n o c h m a l s S.973 zu F u ß n . 11. K r ü g e r , S o z i a l i s i e r u n g , S. 318 : " e i n e e i g e n t u m s e n t z i e h e n d e V e r g e s e l l s c h a f t u n g d e r in A r t . 15 n i c h t g e n a n n t e n G e g e n s t ä n de auf dem U m w e g e ü b e r A r t . 14 III" i s t " n i c h t m ö g l i c h " . S. n o c h m a l s oben S . 9 6 9 f . Daneben bleibt das B e d ü r f n i s nach e i n e r d i s k r i m i n i e r e n d e n Umschichtung unbefriedigt. Diesem Bedürfnis stellt sich jedoch s c h o n d e r G l e i c h h e i t s s a t z e n t g e g e n ( s . o . S.971f ). D e s halb erübrigt es sich, im eigentumsrechtlichen Z u s a m m e n -

- 977 entgegenkommen zu können, hat sich das Schrifttum bemüht, gew i s s e r m a ß e n iuxta constitutionem, besondere Eigentumsentziehungstypen der sozialen Umschichtung zu rechtfertigen. 2. S o z i a l e U m s c h i c h t u n g a l s Inhaltsbestimmung d e s E i g e n t u m s ? D e r Versuch, die entschädigungslose Entziehung von " sozial mißbilligtem" Eigentum a l s Inhaltsbestimmung des Eigentums zu rechtfertigen, muß constitutione lata e r folglos bleiben. 3) 3. D i e " S o z i a l e n t w ä h r u n g " ? Getragen von der Überzeugung, die Verfassung könne den Weg einer minderentschädigten sozialen Umschichtung nicht schlechthin v e r s c h l o s s e n haben, glaubte man, die Sozialisierung (Art. 15 GG) a l s - nur äußerlich unvollkommenen - Ausdruck des entsprechenden konstitutionellen Wollens verstehen zu m ü s s e n . Als minder zu entschädigen wurde sie der voll entschädigungspflichtigen Enteignung gegenübergestellt. A l s "Sozialentwährung" (Ridder) auch (sprachlich) v e r a l l g e m e i n e r t sollte sie nicht nur die Vergemeinschaftung sondern auch die minderentschädigte Entziehung von Eigentum zum Zwecke der Neubegründung individuellen Eigentums e r m ö g l i chen. 5) Das a l l e s widerspricht a b e r der eindeutigen Aussage des A r t . 15 GG. Die Kongruenz der Enteignungs- und Sozialisierungsentschädigung ist in der Verfassung k l a r angeordnet (Art. 15 Satz 2 i. V. m . A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 G G ) . 6 ) A r t . 15 GG ist auch zu s e h r positive u n d negative Entscheidung über die Grenzen der Sozialisierung, a l s daß die analoge E r s t r e c k u n g s e i n e r Eigentumsentziehungsermächtigung auf sachlich außerhalb Liegendes zulässig wäre. 4. D i e " s o z i a l e U m s c h i c h t u n g " a l s b e s o n d e r e r Eigentumsentziehungstyp. Das Bedürfnis, eine soziale

3) 4)

5) 6) 7)

hang näher darauf einzugehen. - Zu den Grenzen der Konfiskation s . nochmals oben S . 9 7 2 . S. o. S. 943 ff. S. Ridder und - der Sache nach auch - W e r n e r Weber, o. S. 967 zu Fußn. 1 ff. - Weber ist dabei allerdings nicht ganz konsequent, soweit e r die Sozialisierung zwar nach geltendem Recht a l s Absage an die soziale Umschichtung ansieht ( s . o . S. 973 zu Fußn. 7 a. E . ) , sie a b e r doch minderentschädigen will. S. Ridder, Enteignung und Sozialisierung, S. 138 ff, i n s b e s . S. 143 f, 149. S. o. d c c (S. 966 ff) und oben S. 974 zu Fußn. 13 und 14. S . o . S . 9 6 4 f f und oben S.9 73ff, i n s b e s . die Nachw. S. 973 zu Fußn. 11, S. 976 zu Fußn. 22 und 2 3 .

- 978 Umschichtung mit dem Z i e l e einer individuellen Neuverteilung des Eigentums zu rechtfertigen, hat schließlich zu der Annahme eines ungeschriebenen, verfassungsimmanenten Eigentumsentziehungstyps der " s o z i a l e n Umschichtung" geführt: "Eigentumsumschichtung ist ein staatlicher E i n g r i f f , durch den bestimmte V e r m ö g e n s werte, die in der Hand von Wenigen konzentriert oder bestimmten Schichten oder Gruppen der Bevölkerung vorenthalten sind, z e r legt und auf eine größere Zahl von Vermögensträgern aufgeteilt werden, um auf diese Weise die wirtschaftlichen Grundlagen der Gesellschaftsstruktur zu ändern".®) Diese Eigentumsumschichtung unterscheide sich von der Enteignung dadurch, daß sie die Zweckbestimmimg des entzogenen Gutes nicht ändere. Der Sozialisierung gegenüber hebe sie sich durch die Individualverteilung anstelle der Kollektivierung ab. 10) Ein Rechtsinstitut dieser A r t müsse zulässig sein; denn Bodenreform, Industrieentflechtung und Lastenausgleich gehörten zum Verfassungsbild, seien aber weder Sozialisierung noch Enteignung. Dem Grundgesetz müsse daher " e i n e ungeschriebene Ermächtigung zu solchen Maßnahmen der Eigentumsreform" unterstellt werden, ü ) Für Entschädigung, Rechtsweg usw. seien die Vorschriften über die Enteignung entsprechend anzuwenden. Ein besonderer Typ einer Eigentumsentziehung dieses Inhalts neben Enteignung und Sozialisierung kann jedoch nicht anerkannt werden. Die Enteignung selbst kann die ihm zu unterstellenden F ä l l e aufnehmen, soweit sie vom Bedürfnis, zum Wohle der A l l gemeinheit individuelles Eigentum neu zuzuteilen, bestimmt w e r den. 13) Ein Anhaltspunkt dafür, daß auch darüber hinaus noch eine "Ermächtigung zu solchen Maßnahmen der Eigentumsref o r m " in die Verfassung hineingelesen werden dürfte, besteht nicht. Unter allen interpretatorisch legitimen Mitteln gibt von vorneherein nur das vorrechtliche Gesamtbild Anlaß zu näherer P r ü fung. A b e r findet sich darin Überzeugendes? 8) Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S.48; entsprechend v . Mangoldt-Klein, A r t . 14 A n m . V I 8. 9) S. Huber, a . a . O . S . 4 8 f ; v . Mangoldt-Klein, a . a . O . - S. hierzu schon oben S.975 zu Fußn.20. 10) S. Huber, a . a . O . S. 48 f; v . Mangoldt-Klein, a . a . O . 11) Huber, a . a . O . S.49. Offen bei v. Mangoldt-Klein, a . a . O . 12) Huber, a . a . O . S.49. Der Sache nach übereinstimmend Wolff, Verwaltungsrecht I, S.334 ff, der diese soziale Umschichtung der Enteignung inkorporiert. 13) S. oben S. 973 f f .

- 979 a) Z u m A r g u m e n t d e s L a s t e n a u s g l e i c h s . E s w i r d auf den L a s t e n a u s g l e i c h h i n g e w i e s e n . 14) So, wie e r g e s t a l t e t w u r d e , g e h ö r t e r n i c h t h i e r h e r , i s t e r v i e l m e h r a b g a b e n r e c h t l i c h e r N a t u r . 1®) D o c h s e l b s t wenn e r a l s S a c h a u s g l e i c h g e s t a l t e t w o r d e n w ä r e , könnt e - ja m ü ß t e - e r doch von d e r B e d ü r f n i s s e i t e h e r g e d e u t e t w e r d e n . Nicht w e i l den e i n e n e t w a s v e r b l i e b e n i s t , m u ß e s ihnen g e n o m m e n w e r d e n ; s o n d e r n w e i l die a n d e r e n e t w a s v e r l o r e n h a b e n , m u ß ihnen g e g e b e n w e r d e n . 17) Ein unmittelbar sachneuverteilend e r L a s t e n a u s g l e i c h könnte - w e n n g l e i c h w e g e n d e s n o t w e n d i g e n Minimum an entschädigendem Wertausgleich u n t e r Verlust an Z ü g i g k e i t - s o g e s t a l t e t w e r d e n , daß e r u n t e r den v e r f a s s u n g s rechtlichen Entziehungstyp der Enteignung subsumiert werden kann. b) Z u m A r g u m e n t d e r E n t f l e c h t u n g . A u c h die E n t f l e c h t u n g 18) i s t ein s c h l e c h t e s B e i s p i e l . 19) Z w a r paßt die E n t f l e c h t u n g nicht in d a s E i g e n t u m s e n t z i e h u n g s s c h e m a d e s G r u n d g e s e t z e s . Sie i s t w e d e r E n t e i g n u n g n o c h S o z i a l i s i e r u n g . R i c h t i g i s t a u c h , daß e s die E n t f l e c h t u n g b e i E r l a ß und a u c h n o c h u n t e r d e r H e r r s c h a f t d e s G r u n d g e s e t z e s g e g e b e n h a t . A b e r heißt d a s , daß d a s G r u n d g e s e t z s i e a l s s e l b s t v e r s t ä n d l i c h z u l ä s s i g a n g e s e h e n und " v e r s c h w i e g e n " hat? Die Entflechtung w a r eine b e s a t z u n g s r e c h t l i c h e Maßnahme. D a s d e u t s c h e R e c h t h a t t e nicht die M ö g l i c h k e i t , s i c h m i t d e r E n t f l e c h t u n g a u s e i n a n d e r z u s e t z e n . D i e E n t f l e c h t u n g w a r von A n f a n g a n h e f t i g u m s t r i t t e n . Sie g e h ö r t m i t n i c h t e n zum u n p r o b l e m a t i schen Bestand verfassungsrechtlich zulässiger Eigentumsentziehung. 14) S. H u b e r , a . a . O . S. 49; v. M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . 15) D a s e r w ä h n t a u c h H u b e r ( a . a . O . ) s e l b s t . D e s h a l b wohl n i m m t Wolff ( a . a . O . S . 3 3 5 ) den L a s t e n a u s g l e i c h von d e r "sozialen Umschichtung" aus. 16) S . a . Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m im Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 79, S . 4 7 2 f . 17) Vgl. s c h o n die S y s t e m a t i k d e s S o f o r t h i l f e g e s e t z e s , i n s b e s . s e i n e n § 1. S. n u n m e h r die P r ä a m b e l d e s L a s t e n a u s g l e i c h s g e s e t z e s und d e s s e n §§ 1 f f . 18) Z u r e i g e n t u m s r e c h t l i c h s e h r w i c h t i g e n (bei Knoll, a . a . O . S . 4 6 1 f z . B . nicht h e r v o r t r e t e n d e n ) U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n E n t f l e c h t u n g und D e k a r t e l l i e r u n g s . H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . I, S. 342 f . Z u r D a r s t e l l u n g d e r E n t f l e c h t u n g s . e b d . S . 3 3 5 ff, 436 ff, 794 f f . 19) A n g e f ü h r t b e i H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 49; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 14 A n m . VI 8. A l s B e i s p i e l f ü r e i n e n F a l l d e r " S o z i a l e n t w ä h r u n g " i u x t a l e g e m ( A r t . 15 GG) a n g e f ü h r t b e i R i d d e r , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g , S. 143 f . S . a . Knoll, a . a . O .

- 980 c) Z u m A r g u m e n t d e r B o d e n r e f o r m . B l e i b t die B o d e n r e f o r m . 2 0 ) D e r B e g r i f f deckt e i n e s t a r k v a r i i e r e n d e E r s c h e i n u n g . 21) Sie k a n n u n p r o b l e m a t i s c h e E n t e i g n u n g s e i n , wenn s i e " V e r w a l t u n g s z w e c k e " 22) w i e d i e Siedlung, die Stützung d e s l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n K l e i n b e s i t z e s o d e r ä h n l i c h e n s o z i a l - und a g r a r p o l i t i s e h e n I n h a l t s v e r f o l g t . 23) s i e k a n n u n p r o b l e m a t i s c h S o z i a l i s i e r u n g s e i n , wenn s i e " G r u n d und B o d e n . . . in G e m e i n e i g e n t u m o d e r in a n d e r e F o r m e n d e r G e m e i n w i r t s c h a f t " ü b e r f ü h r t . 24) A b e r sie kann auch e i n s e i t i g den A b b a u d e s l a n d w i r t s c h a f t l i c h e n G r o ß g r u n d b e s i t z e s b e z w e c k e n . Sie k a n n die Schicht d e r G r o ß g r u n d b e s i t z e r d i s k r i m i n i e r e n und " e n t m a c h t e n " w o l l e n . Dann f ä l l t s i e a u s d e m R a h m e n d e r E n t e i g n u n g h e r a u s . 25) Konnte und w o l l t e die V e r f a s s u n g a b e r d a r a u f w i r k l i c h nicht v e r zichten? J a , w a r i h r eine Eigentum sentZiehung d i e s e r Z w e c k s e t zung und d i e s e s I n h a l t s so s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , daß d e r V e r f a s sunggeber glauben durfte, eine Regelung sei nicht nötig? Die F r a ge v e r n e i n t s i c h wohl von s e l b s t . Z w a r h a b e n s i c h die B o d e n r e f o r m g e s e t z e d e r N a c h k r i e g s z e i t - t e i l s von den B e s a t z u n g s m ä c h t e n e r l a s s e n , t e i l s von d i e s e n u r g i e r t , t e i l s v o r den V e r f a s s u n gen e r g a n g e n , t e i l s s o n s t w i e k e i n g l a u b w ü r d i g e r A u s d r u c k e i n e r b e w u ß t e n V e r f a s s u n g s p r a x i s 26) - nicht i m m e r in den d e r E n t eignung gesteckten Z w e c k g r e n z e n gehalten27) (während sie an20) A l s B e i s p i e l d e r s o z i a l e n U m s c h i c h t u n g in d e m h i e r in F r a g e s t e h e n d e n Sinn a n g e f ü h r t b e i H u b e r und v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . In v e r w a n d t e m Sinne a l s m ö g l i c h e r A n a l o g i e f a l l z u r Sozialisierung erwähnt bei Ridder, a . a . O . S.143. 21) S. v . F r a u e n d o r f e r , A r t . " B o d e n r e f o r m " i m H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , Bd. 2, 1959, S. 336 ff ( i n s b e s . S. 336 ff, 341 f f ) . 22) S. R i d d e r , a . a . O . S . 1 4 3 (und S. 139). 23) Vgl. R i d d e r , a . a . O . S. 143; Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m im Zuge d e r Umgestaltung g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , A ö R B d . 79 S . 4 6 2 ff und p a s s i m . S . f e r n e r die N a c h w e i s e u n t e n S. 981 zu F u ß n . 29. 24) S. d a z u a u c h den V e r s u c h K n o l l s e i n e r a u s d e h n e n d e n A u s l e gung d e s A r t . 15 ( s . Knoll, a . a . O . S. 482). 25) S. i n s b e s . Knoll, a . a . O . A ö R B d . 79 S . 4 6 2 ff, 475 ff ( i n s b e s . S. 481 ff, 490 f f ) ; W e r n e r W e b e r , Die E n t s c h ä d i g u n g in d e r w e s t d e u t s c h e n B o d e n r e f o r m , i n s b e s . S. 354 ff; d e r s . , D i e R e c h t s b e s t ä n d i g k e i t d e r B o d e n r e f o r m g e s e t z e in H e s s e n , 1954, i n s b e s . S. 6 f f . 26) S. die Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r G e s e t z e b e i H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , B d . II, S. 72 f; f e r n e r E h r e n f o r t h , D a s R e c h t d e r S i e d l u n g und B o d e n r e f o r m .

- 981 d e r e r s e i t s von der Möglichkeit der Überführung in Gemeineigentum keinen Gebrauch machten). 28) A b e r die Abweichungen können a l s solche des Grades, des Akzentes gewertet werden. Die Prätention e i n e r exzeptionellen verfassungsrechtlichen Zulassung muß ihnen nicht beigelegt werden; genau so wie umgekehrt keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, der Verfassunggeber sei sich der Divergenz zwischen Enteignungsrecht und B o d e n r e f o r m r e c h t bewußt gewesen und habe sie billigend hingenommen. Die h e r r s c h e n d e Meinung nimmt denn auch an, die Bodenreform m ü s s e , um zulässig zu sein, a l s Enteignung gerechtfertigt w e r den können. 27) S. die S . 9 8 0 zu Fußn. 2 5 Zitierten; f e r n e r Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S . 7 3 . 28) S. Ehrenforth, a . a . O . "Einführung" (Bd. I) S. 83 a . / 8 4 m . w. Nachw. 29) F ü r die Charakterisierung der Bodenreform als Enteignung s . Kirchhoff, Die Enteignungsentschädigung in der B o d e n r e f o r m , Recht der Landwirtschaft, 3 . J h g . (1951) S. 315 ff (316); Weber, Die Entschädigung in der westdeutschen Bodenref o r m , i n s b e s . S . 3 5 4 , 357; D i e s t e r , Enteignung und E n t s c h ä digung, 1953, S. 125 ff; Knoll, a . a . O . für die Bodenreform in der amerikanischen Zone; Reinhardt, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S . 3 8 f; Scheuner ebd. S. 114 f; Hans J . Wolff, Verwaltungsrecht I, S. 334 f; Ehrenforth, a . a . O . S. 79 ff; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 14 A n m . C 8; Seufert, B a y e r i s c h e s Enteignungsrecht, S . 3 3 8 ; Möhring, Bodenreform und V e r f a s s u n g s r e c h t , Recht der Landwirtschaft, 9. J h g . (1957) S . l ff; BVerwGE 1, 140 (142 f); W ü r t t . - B a d . VGH ESVGH 2, 205 (214). 30) S. die Fußn. 29 Zitierten; f e r n e r Weber, Die R e c h t s beständigkeit der B o d e n r e f o r m g e s e t z e in Hessen, S. 3 ff. A . A . Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II S. 48 f (wegen des besonderen Rechtsinstituts der " s o z i a l e n Umschichtung"); unentschieden insofern v. Mangoldt-Klein, A r t . 14 A n m . V I 8. - Abweichend f e r n e r unter Berufung auf die " s o ziale Umschichtung" a l s Bestimmung des Eigentumsinhalts: Seilschopp, Die F r a g e der Entschädigung in der Bodenref o r m ; d e r s . , Enteignung und Entschädigung in der B o d e n r e f o r m ; Knoll, a . a . O . , i n s b e s . Bd. 79 S . 4 8 1 ff, 490 ff. - A . A . mit Rücksicht auf eine unrichtige, e x t r e m e Einzelaktlehre, welche in der Bodenreform wegen i h r e r "Allgemeinheit" keine Enteignung s i e h t : Schulte, Die Rechtsgültigkeit der Bodenreformgesetzgebung in der b r i t i s c h e n Zone, MDR 6. J h g . (1952) S . 3 2 1 ff (322 f); Seilschopp, Die F r a g e der Entschädigung in der Bodenreform, S. 244; d e r s . , Enteignung und Ent-

- 982 D e r für die " s o z i a l e Umschichtung" beanspruchte Spielraum neben Enteignung und Sozialisierung läßt sich demnach nicht nachweisen. dd)

Schlußbemerkung

Zusammenfassend ist f e s t z u s t e l l e n : Die Eigentumsgarantie läßt eine soziale Umschichtung - außerhalb des Abgabenrechts - nur im Rahmen der Sozialisierung und der Enteignung zu. E s gibt keine soziale Umschichtung ohne entsprechende Entschädigung. E s gibt - außerhalb der Sozialisierung - keine Enteignung, die nicht in der für die Enteignung spezifischen Weise unter dem Gebot des "Wohles der Allgemeinheit" stünde. Einen anderen Weg, das Eigentum sozial umschichtend zu entziehen, gibt e s nicht. Ein eigenes (zusätzliches) Rechtsinstitut der " s o z i a l e n Umschichtung" ist dem geltenden Verfassungsrecht unbekannt. Wer unter e i n e r sozialen Umschichtung im s o z i o l o g i s c h - r e c h t s politischen Sinn eine entschädigungslose oder doch minderentschädigte Eigentum swegnahme versteht, kann mit Recht sagen, sie sei nicht zulässig. 2) W e r dagegen auch einen evolutionären, Eigentum und Besitzstand prinzipiell bejahenden und nur unter dem Vorbehalt des Wert- und Opferausgleiches umschichtenden Vorgang darunter begreift, muß ihre v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Zulässigkeit anerkennen. f)

E x k u r s I I : Das Mitbestimmungsrecht im Schnittpunkt der Probleme

aa)

Allgemeines

B e t r i e b l i c h e Mitwirkung und Mitbestimmung sind nicht, wie g e r ne angenommen wird, 1) wesensmäßig Einrichtungen der Sozialisierung. 2)Sozialisierung ist nicht nur Eigentümerwechsel, nicht nur Überführung des Eigentums auf ein Kollektiv und nicht nur Bindung des Eigentums an die mitverwaltende Einflußnahme eines Kollektivs. Sozialisierung ist notwendig Indienstnahme des Eigentums für die G e s a m t g e s e l l s c h a f t . 3 ) D i e s e wird durch die M i t h e r r schaft des B e t r i e b s k o l l e k t i v s über das Unternehmenseigentum a l -

1) 2) 1) 2)

schädigung in der Bodenreform, S . 4 7 . S. Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, S . 1 1 4 f; s . a b e r auch Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 49. Vgl. f e r n e r die oben S. 981 zu Fußn.29 Z i t i e r t e n . S . a . Ipsen, Enteignung und Sozialisierung, S . 9 0 . S . o . S. 950 zu F u ß n . 6 . S . K r ü g e r , Sozialisierung, S . 2 9 0 f, 298.

- 983 lein nicht hinreichend s i c h e r g e s t e l l t . V i e l m e h r m ü s s e n zusätzliche Sicherungen zugunsten der Gesamtgesellschaft getroffen w e r d e n . B e t r i e b l i c h e M i t w i r k u n g und M i t b e s t i m m u n g kann a l s Soz i a l i s i e r u n g d a r ü b e r h i n a u s n u r d o r t g e w e r t e t w e r d e n , wo s i e s i c h i m s a c h l i c h e n A n w e n d u n g s b e r e i c h d e s A r t . 15 GG b e w e g t . D i e U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n s o z i a l i s i e r e n d e r und nicht s o z i a l i s i e r e n d e r b e t r i e b l i c h e r K o l l e k t i v i e r u n g w i r d in j e n e m G r e n z b e r e i c h z w i s c h e n E i g e n t u m s b i n d u n g und E i g e n t u m s e n t z i e h u n g e r h e b l i c h , in d e m a l l e n f a l l s n o c h e i n e s o z i a l i s i e r e n d e E i g e n t u m s b i n d u n g z u l ä s s i g i s t , w ä h r e n d e i n e g l e i c h i n t e n s i v e nicht s o z i a l i s i e r e n d e B e s c h r ä n k u n g d e r E i g e n t ü m e r s t e l l u n g s c h o n a l s ein e n t eignender Substanzeingriff qualifiziert werden m u ß . ^ ' Dabei ist n i c h t zu ü b e r s e h e n , daß f ü r den E i g e n t ü m e r die M i t b e s t i m m u n g ausschließlich durch das Betriebskollektiv möglicherweise wenig e r b e l a s t e n d w i r k t a l s die M i t b e s t i m m u n g von a u ß e n , die m i t d e r S o z i a l i s i e r u n g v e r b u n d e n i s t . A b e r die g e s t e i g e r t e S o z i a l b i n dung d e r in A r t . 15 GG b e z e i c h n e t e n P r o d u k t i o n s g ü t e r kann n u r i m W e g e d e r S o z i a l i s i e r u n g in A n s p r u c h g e n o m m e n w e r d e n . Die eigentumsentziehende Steigerung des M i t b e s t i m m u n g s r e c h t s i s t f e r n e r a l s S o z i a l i s i e r u n g a u c h z u m (bloßen) Z w e c k d e r N e u v e r f a s s u n g d e s E i g e n t u m s z u l ä s s i g . Ist s i e nicht a l s S o z i a l i s i e r u n g a u s g e s t a l t e t , so i s t s i e n u r a l s E n t e i g n u n g , d . h . a l s o n u r dann z u l ä s s i g , wenn die E n t z i e h u n g d e s E i g e n t u m s und s e i n e Ü b e r t r a g u n g auf d a s B e t r i e b s k o l l e k t i v - in d e r f ü r die E n t e i g n u n g s p e z i f i s c h e n W e i s e - z u m Wohle d e r A l l g e m e i n h e i t g e b o t e n i s t . 5) D i e t h e o r e t i s c h e M ö g l i c h k e i t i s t p r a k t i s c h g e r i n g f ü g i g . In j e d e m F a l l i s t die E i g e n t u m s e n t z i e h u n g zu e n t s c h ä d i g e n . 6) bb) Z u r k o n k r e t e n G r e n z z i e h u n g A l l g e m e i n k a n n f e s t g e s t e l l t w e r d e n , daß s i c h d a s g e g e n w ä r t i g e p o s i t i v e B e t r i e b s v e r f a s s u n g s - und M i t b e s t i m m u n g s r e c h t n o c h i m R a h m e n d e r E i g e n t u m s b i n d u n g b e w e g t ; 1) d i e s f r e i l i c h t e i l s h a r t an d e r G r e n z e z u r E n t z i e h u n g . 2) 3) 4) 5) 6) 1)

S . o . S. 965 zu F u ß n . 4 und 5. S . o . S. 950 f . S. h i e r z u n o c h m a l s oben S. 9 73 f f . S. h i e r z u a u c h n o c h m a l s oben e (S. 969 f f ) . U . M . , W i r t s c h a f t l i c h e s M i t b e s t i m m u n g s r e c h t und E n t e i g nung, S. 369 f; K ü c h e n h o f f , M i t b e s t i m m u n g s r e c h t und G r u n d r e c h t e , DÖV 5. J h g . (1952) S . 4 5 3 ff (454); I p s e n , E n t e i g n u n g u n d S o z i a l i s i e r u n g , S. 115 f; R i d d e r , d a s s . S. 142 f; H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t , Bd. II, S. 149 f, 5 7 1 f f ; d e r s . , D e r S t r e i t um d a s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 173;

- 984 aaa)

Zum B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t

Zugunsten der Qualifikation der Mitwirkung und Mitbestimmung der Arbeitnehmer nach dem geltenden B e t r i e b s v e r f a s s u n g s g e s e t z a l s Eigentumsbindung fällt vor allem die gegenständliche B e schränkung (§ 72 BetrVG) und die bedingte, das Verfügungsrecht des Eigentümers im Kern erhaltende Sanktion (§§ 73, 74 BetrVG) des sog. wirtschaftlichen Mitbestimmungsrechts ins Gewicht; denn dieses tritt dem Eigentümerrecht am nächsten. Allerdings kann das Eigentum auch von der sozialen und personellen Mitbestimmung h e r arg bedrängt werden, so daß i m m e r das G e s a m t bild zu entscheiden hat. Die Grenzen, die einer eventuellen Erweiterung der Kollektivr e c h t e gezogen sind, sind vor allem mit Rücksicht auf zwei Umstände zu b e s t i m m e n . D e r eine ist der soziale Zweck des Betriebsverfassungsrechts.-'') E r erlaubt ein relativ weitgehendes Eindringen in das ( s o z i a l s t a a t lich zu bestimmende) Eigentum. 2) D e r andere Umstand wirkt gegenläufig: Die B e t r i e b s v e r f a s s u n g in i h r e r gegenwärtigen Gestalt ist keine Vergesellschaftung. S e h r zweifelhaft ist schon, ob s i e institutionell a l s solche b e z e i c h net werden kann. Was kann an "gemeinwirtschaftlichen" E l e m e n ten gefunden werden? Die "konstitutionelle" Beschränkung der Unternehmerdisposition durch die Belegschaft, welche die Gemeinwirtschaftlichkeit zwar nicht konstituiert, wohl a b e r der Tendenz nach fördert; der gesetzliche Anruf an A r b e i t g e b e r und B e t r i e b s r a t , " u n t e r Berücksichtigung des Gemeinwohls" zu v e r f a h ren (§ 49 A b s . 1 B e t r V G ) , der, was seine Erfüllung durch den B e t r i e b s r a t betrifft, durch die a r b e i t s g e r i c h t l i c h e Kompetenz, auf Antrag eines V i e r t e l s der Arbeitnehmer, des A r b e i t g e b e r s , e i n e r

2) 1) 2) 3)

Olbersdorf, S o z i a l e r R e c h t s s t a a t und A r b e i t s r e c h t , S . 9 1 0 (im besonderen unter Berufung auf das Sozialstaatsprinzip); Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , Bd. II, S . 9 1 0 (ebenf a l l s unter Berufung auf das Sozialstaatsprinzip); B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 80. S. i n s b e s . U . M . und Huber, j e a . a . O . ; s . a . Weber, E i g e n tum und Enteignung, S. 359; Ridder, a . a . O . S. 142 f . Zur sozialstaatlichen Notwendigkeit einer b e t r i e b s v e r f a s sungsrechtlichen Beschränkung der Unternehmerposition s . oben S . 7 8 8 f . S. O l b e r s d o r f und Nipperdey a. o. (S. 983 zu Fußn. 1) a . O. S. die oben S. 950 Fußn. 6 Z i t i e r t e n . Insofern zu weitgehend ablehnend Krüger, Sozialisierung, S . 2 9 0 f, 298; s . dazu schon oben S. 965 zu F u ß n . 5 .

- 985 im B e t r i e b vertretenen Gewerkschaft, und, soweit e r sich gegen ein B e t r i e b s r a t s m i t g l i e d wendet, auch des B e t r i e b s r a t s , den B e t r i e b s r a t wegen " g r o b e r Vernachlässigung s e i n e r gesetzlichen Pflichten" aufzulösen bzw. ein B e t r i e b s r a t s m i t g l i e d aus e n t s p r e chendem Grund zu entlassen (§ 23 A b s . 1 BetrVG), eine zweifelhafte Sanktion erfährt; die Ingerenz der Gewerkschaften (§§ 23 A b s . 1, 31, 34 A b s . 1, 45 Satz 1 BetrVG) und die wesentlich ger i n g e r e der Arbeitgebervereinigungen (§ 45 Satz 2 B e t r V G ) , die auch ganz ungeachtet i h r e r Geringfügigkeit unmittelbar und allein ebensowenig die "Gemeinwirtschaftlichkeit" begründet wie die b e t r i e b l i c h e Kollektivierung, a b e r tendenziell doch in i h r e r Richtung liegt; schließlich die hilfsweise staatliche Ernennung des Vorsitzenden der Einigungsstelle (§ 50 A b s . 1 Satz 3 BetrVG) für die soziale Mitbestimmung sowie die behördliche Schlichtung und die hilfsweise Ernennung des Vorsitzenden der Vermittlungsstelle im Rahmen der wirtschaftlichen Mitbestimmung (§ 72 A b s . 2 B e t r V G ) . Ob das ausreicht, die betriebliche Mitwirkung und Mitbestimmung a l s Vergesellschaftung zu k l a s s i f i z i e r e n , braucht a b e r letztlich nicht entschieden zu werden; denn es fehlt an e i n e r A r t . 15 GG entsprechenden gegenständlichen Beschränkung des B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t s . Das liegt in ihrem Wesen. Sie zielt auf die Hebung der sozialen Lage der Arbeitnehmer ab, wo i m m e r sie in einem Unternehmen stehen. bbb)

Zum engeren Mitbestimmungsrecht

D a s Maß für die zulässige Ausdehnung des allgemeinen b e t r i e b l i chen Mitbestimmungsrechts darf keinesfalls von dem engeren Mitbestimmungsrecht der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des B e r g b a u e s und der E i s e n und Stahl erzeugenden Industrie genommen werden. Wenn gesagt wird, die P a r i t ä t dieses Mitbestimmungsrechts - in Wahrheit eine H e r r s c h a f t des " e l f t e n Mannes" bzw. des "fünfzehnten Mann e s " - dürfe nicht überschritten werden, 1) wenn die M i t b e s t i m mung nicht die Substanz des Eigentums angreifen und somit nur m e h r a l s entschädigungspflichtige Sozialisierung (bzw. Enteignung) zulässig sein soll, 2) so gilt das nur für die besonderen V e r 4)

1) 2)

K r i t i s c h (aber auch z u kritisch) gegenüber der Meinung, die Gemeinbindung des Eigentums könne durch die H e r r s c h a f t der Sozialverbände, i n s b e s . der Gewerkschaften, gewährleistet werden: Krüger, a . a . O . S . 2 8 6 ff, 291 ff (passim). Vgl. Ridder, Enteignung und Sozialisierung, S . 3 6 9 f; Huber, D e r Streit um das W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 173. S . a . U. M., Wirtschaftliches Mitbestimmungsrecht und E n t eignung, S. 369 f; Weber, Eigentum und Enteignung, S . 3 5 9 ;

- 986 hältnisse, die das Mitbestimmungsrecht auszeichnen, nicht für das allgemeine B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t . Eine entsprechend umfassende "Diktatur" der Vorsitzenden der Einigungs- und V e r mittlungsausschüsse etwa, wie sie das allgemeine B e t r i e b s v e r fassungsrecht nur in s e h r zurückhaltenden Ansätzen kennt, hätte außerhalb der für das engere Mitbestimmungsrecht kennzeichnenden Grenzen das Eigentum b e r e i t s in s e i n e r Substanz v e r l e t z t . Das Mitbestimmungsrecht (im engeren Sinne) zeichnet sich durch v i e r Eigenschaften aus, die es erlauben, die E i g e n t ü m e r h e r r s c h a f t so weitgehend zu beschränken, ohne daß schon der Tatbestand einer Eigentumsentziehung gegeben wäre. E i n e teilt es mit dem allgemeinen B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t : den sozialen Zweck. Die übrigen unterscheiden beide Einrichtungen. E r s t e n s kann sich das Mitbestimmungsrecht auf die g e s t e i g e r t e Sozialbindung der nach A r t . 15 GG potentiell s o z i a l i s i e r u n g s pflichtigen G ü t e r berufen. E s beschränkt sich auf Unternehmen d i e s e r A r t . 4) Zweitens kann es sich auf diese gesteigerte Sozialbindung insofern berufen, a l s es die Bindung der fraglichen Unternehmen, deren B e t r i e b e schon durch das allgemeine B e t r i e b s v e r f a s s u n g s recht in der aufgezeigten Weise annähernd " v e r g e s e l l s c h a f t e t " sind, an die G e s a m t g e s e l l s c h a f t i n t e n s i v i e r t : durch die v e r stärkte Einschaltung der Gewerkschaften 6) und durch die Mitwirkung des B u n d e s m i n i s t e r s für Arbeit. Bezeichnend ist, daß die Spitzenorganisationen die Möglichkeit haben, einen Kandidaten des B e t r i e b s r a t e s mit der Begründung zu beanstanden, e r biete nicht die Gewähr, "zum Wohle des Unternehmens und der g e s a m t e n V o l k s w i r t s c h a f t verantwortlich im Aufsichtsr a t mitzuarbeiten" und daß über die Berechtigung d i e s e r Rüge der Bundesminister für Arbeit endgültig entscheidet.

3) 4) 5)

6) 7) 8) 9)

Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. II, S. 573 ff. S . o . S. 984 zu Fußn. 1 und 2. § 1 A b s . 1 des Mitbestimmungsgesetzes, § 1 A b s . 1 des Mitbestimmungsergänzungsgesetzes. Das B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t gilt, abgesehen von der Mitwirkung im Aufsichtsrat, auch für die Unternehmen, auf die sich das Mitbestimmungsrecht e r s t r e c k t (§ 2 des Mitbestimmungsgesetzes). §§ 6 f des Mitbestimmungsgesetzes, §§ 6 f des M i t b e s t i m mungsergänzungsgesetzes. das. S. § 6 A b s . 2 Satz 3 des Mitbestimmungsgesetzes. § 6 Abs. 2 Satz 2 des Mitbestimmungsgesetzes. In dem -

- 987 D r i t t e n s a b e r i s t n o c h h e r v o r z u h e b e n , daß d a s M i t b e s t i m m u n g s recht nur f ü r Gesellschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit g i l t . 1 0 ) E s hat s i c h nicht d a s E i g e n t u m d i e s e r R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t a m U n t e r n e h m e n v e r ä n d e r t s o n d e r n die S t r u k t u r d i e s e r Rechtspersönlichkeit. Entscheidend geschmälert wurde das " E i g e n t u m " d e r A n t e i l s e i g n e r . Und d i e s e s i s t , e b e n w e i l e s e i n e anteilige Berechtigung an e i n e r f r e m d e n R e c h t s p e r s ö n l i c h k e i t ist, a n s i c h s t ä r k e r e n V e r ä n d e r u n g e n a u s g e s e t z t a l s etwa d a s u n m i t t e l b a r e S a c h e i g e n t u m n a t ü r l i c h e r P e r s o n e n . 11) P l ä n e f ü r e i n e A u s w e i t u n g d e s M i t b e s t i m m u n g s - und d e s a l l g e m e i n e n B e t r i e b s v e r f a s s u n g s r e c h t s w e r d e n s o r g f ä l t i g d a r a u f zu p r ü f e n s e i n , i n w i e w e i t ihnen d i e s e o d e r e n t s p r e c h e n d e B e s o n d e r h e i t e n z u g u t e k o m m e n und i n w i e w e i t s i e den a l l g e m e i n e n G r e n z e n e i n e r E i g e n t u m s b i n d u n g zu u n t e r w e r f e n s i n d . g)

D e r E i n g r i f f in d a s G e l d v e r m ö g e n

D i e E r h e b u n g ö f f e n t l i c h e r A b g a b e n folgt g r u n d s ä t z l i c h n i c h t den f ü r die E n t e i g n u n g g e l t e n d e n R e g e l n . 1) Sie k a n n und m u ß f ü r den e i n s e i t i g e n Z u g r i f f d e s S t a a t e s auf d a s V e r m ö g e n d e s e i n z e l n e n o f f e n b l e i b e n . Sie e n t z i e h t z w a r E i g e n t u m , j e d o c h d a s " v e r t r e t b a r s t e " und t e i l b a r s t e a l l e r G ü t e r . Sie schont d a h e r die p e r s ö n l i c h e n B e z i e h u n g e n z w i s c h e n dem e i n z e l n e n und s e i n e m V e r m ö gen a m m e i s t e n . Sie kann m a x i m a l " g l e i c h " g e s t a l t e t w e r d e n , so daß d e r e n t s c h ä d i g u n g s r e c h t l i c h e A u s g l e i c h b e s o n d e r e r O p f e r g r u n d s ä t z l i c h gegenstandslos ist. Geld ist d e r a l l g e m e i n s t e Nenn e r m a t e r i e l l e n W e r t s , so daß d e r G e d a n k e e i n e s W e r t a u s g l e i c h e s f ü r die H e r g a b e von Geld von v o r n e h e r e i n e i n e a n d e r e Interessenlage voraussetzt als der Austausch eines spezielleren V e r m ö g e n s w e r t e s g e g e n e i n e G e l d e n t s c h ä d i g u n g . 2)

10) 11)

1)

2)

s p ä t e r e n - M i t b e s t i m m u n g s e r g ä n z u n g s g e s e t z fehlt b e z e i c h nenderweise eine entsprechende Klausel. § 1 Abs. 2 des Mitbestimmungsgesetzes; § 1 des Mitbestimmungsergänzungsgesetzes. D a r a u f s t e l l e n i n s b e s . K o r s c h ( M i t b e s t i m m u n g und E i g e n t u m , 19 51) und Küchenhoff ( M i t b e s t i m m u n g s r e c h t und G r u n d r e c h t e , S.454) ab. S. f . v . a . B V e r f G E 4, 7 (17); 10, 89 (116), 354 (371). - E i n e i n t e r n a t i o n a l v e r g l e i c h e n d e B e t r a c h t u n g s . bei Mann, Z u r G e s c h i c h t e d e s E n t e i g n u n g s r e c h t s , in " H u n d e r t J a h r e D e u t s c h e s R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . II 1960, S. 291 ff (316 f f ) . So r e c h t f e r t i g t s i c h , daß d e r Staat s i c h m i t t e l s d e r A b g a b e n e i n s e i t i g " b e r e i c h e r t " ; nicht n i m m t die " B e r e i c h e r u n g s a b s i c h t " die S t e u e r v o m E i g e n t u m s s c h u t z a u s , w i e H a a s

- 988 V o r a l l e m die F r e i h e i t d e r A b g a b e n e r h e b u n g von den B e s c h r ä n kungen, denen a n d e r e Eigentumsentziehungen unterliegen, v e r s c h a f f t i h r die e l e m e n t a r e R o l l e , die i h r i m R a h m e n d e s s o z i a l e n Ausgleiches z u k o m m t . D i e E r h e b u n g von G e l d a b g a b e n i s t d a s b e w e g l i c h s t e , r e i b u n g s ä r m s t e und r a d i k a l s t e M i t t e l d e r s o z i a l e n Umverteilung, das d e r soziale R e c h t s s t a a t anwenden kann. D a m i t s o l l nicht g e s a g t s e i n , die A b g a b e n e r h e b u n g s e i von e i g e n t u m s r e c h t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g e n ü b e r h a u p t f r e i , und d a s E i g e n t u m s g r u n d r e c h t b e r ü h r e die S t e u e r g e s e t z g e b u n g n i c h t . D a s G e l d i s t ein B e s t a n d t e i l d e s V e r m ö g e n s und d a s V e r m ö g e n i s t d a s w e s e n t l i c h e S c h u t z o b j e k t d e s E i g e n t u m s g r u n d r e c h t s . 4) Sobald e i n e S t e u e r g e n e r e l l s o b e m e s s e n i s t , daß s i e n i c h t m e h r a u s d e m E i n k o m m e n b e z a h l t w e r d e n kann s o n d e r n a u s d e r S u b s t a n z b e z a h l t w e r d e n m u ß , t r i t t s i e in K o n k u r r e n z m i t K o n f i s k a t i o n , E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g . 5) E s w i d e r s p r ä c h e d e r N e g a t i o n e i n e r e n t s c h ä d i g u n g s l o s e n E n t z i e h u n g von E i g e n t u m z u m Wohle d e r A l l g e m e i n h e i t und d e r N e g a t i o n e i n e r e n t s c h ä d i g u n g s l o s e n N e u - und A n d e r s v e r t e i l u n g d e s E i g e n t u m s d u r c h die V e r f a s s u n g , wenn die A b g a b e n e r h e b u n g u n b e s c h r ä n k t in die S u b s t a n z e i n d r i n g e n d ü r f t e . 6) Nicht n u r d a s P r i v a t e i g e n t u m a l s s o l c h e s m u ß e r h a l t e n b l e i b e n ( A r t . 14 A b s . 1 Satz 1 GG). D e r G e d a n k e d e s W e r t a u s g l e i c h s , d e r das übrige Recht der Eigentumsentziehung b e h e r r s c h t , v e r langt auch, daß d e r B e s i t z s t a n d im P r i n z i p g e s c h o n t w i r d . A n d e r e r s e i t s d ü r f e n die G r e n z e n nicht zu eng g e z o g e n w e r d e n . E s w ä r e f a l s c h , a l l g e m e i n zu s a g e n , ein U m v e r t e i l u n g s e f f e k t , d e r m i t E n t e i g n u n g und S o z i a l i s i e r u n g nicht l e g i t i m v e r w i r k l i c h t w e r d e n könne, d ü r f t e auch i m W e g e d e r A b g a b e n e r h e b u n g n i c h t v e r w i r k l i c h t w e r d e n . D a m i t w ü r d e die S o n d e r s t e l l u n g d e r A b g a -

3) 4) 5)

6)

(System öffentlichrechtlicher Entschädigungspflichten, S . 2 3 f) d a s a n z u n e h m e n s c h e i n t . S. s c h o n oben S. 14 z u F u ß n . 4 6 . S. o b e n S. 9 3 5 f f . Vgl. Knoll, E i n g r i f f e in d a s E i g e n t u m i m Z u g e d e r U m g e s t a l t u n g g e s e l l s c h a f t l i c h e r V e r h ä l t n i s s e , AöR B d . 79, S . 4 7 2 ; L e r c h e , G r u n d r e c h t s b e g r e n z u n g e n " d u r c h G e s e t z " im Wandel d e s V e r f a s s u n g s b i l d e s , S. 527 F u ß n . 14. Vgl. F l u m e , S t e u e r w e s e n und R e c h t s o r d n u n g , S . 6 1 f; P a u lick, Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bindungen des G e s e t z g e b e r s b e i m E r l a ß von S t e u e r g e s e t z e n , S . 4 9 2 ; d e r s . , D e r G r u n d s a t z d e r G l e i c h m ä ß i g k e i t d e r B e s t e u e r u n g , S. 152; S c h e u n e r , Verfassungsschutz des Eigentums, S.212; Weber, Eigentum und E n t e i g n u n g , S . 3 5 9 ff; d e r s . , D i s k u s s i o n s b e i t r a g z u " D i e F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g " , S. 81 ff; H u b e r , D e r S t r e i t um d a s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t ,

- 989 benerhebung, i h r e H e r a u s n a h m e aus dem System d e r übrigen E i g e n t u m s e n t z i e h u n g s t y p e n , n a c h Sinn, V o r a u s s e t z u n g e n und R e c h t f e r t i g u n g v e r k a n n t . Nicht z u l e t z t w i d e r s p r ä c h e e s d e r V e r f a s s u n g s e n t s c h e i d u n g f ü r den S o z i a l s t a a t , j e d e r s o z i a l e v o l u t i o n ä r e n U m v e r t e i l u n g auf d e m A b g a b e n w e g e die E i g e n t u m s garantie entgegenzuhalten. "Die Finanzgewalt allein e r m ö g l i c h t e s , d a s B e k e n n t n i s d e r V e r f a s s u n g z u m S o z i a l s t a a t zu verwirklichen". Der Lastenausgleich ist das eindrucksvolls t e B e i s p i e l f ü r den n o t w e n d i g e n S p i e l r a u m d e r S t e u e r g e s e t z g e b u n g . 8) V o r a u s g e s e t z t i s t i m m e r , daß d e r G r u n d s a t z d e r L a s t e n g l e i c h h e i t g e w a h r t i s t . D i e s e r kann a u s n a h m s w e i s e , z . B . d u r c h R ü c k e r s t a t t u n g und V e r z i n s u n g e i n e r Z w a n g s a n l e i h e , a u c h im R a h m e n d e r I n a n s p r u c h n a h m e von G e l d v e r m ö g e n d u r c h die L e i s t u n g e i n e r Entschädigung f ü r eine p r i m ä r "ungleich" a u f e r l e g t e Geldl e i s t u n g s p f l i c h t s a l v i e r t w e r d e n . D e r F a l l i s t dem d e r E n t e i g nung gleichzustellen.®^ E s entspricht dem Wesen des Geldes, die G e l d a b g a b e vom W e r t a u s g l e i c h f r e i z u s t e l l e n . E s e n t s p r i c h t f e r n e r d e r m a x i m a l e n T e i l b a r k e i t und A n s c h m i e g s a m k e i t d e r G e l d a b g a b e , daß s i e , i m a l l g e m e i n e n " g l e i c h " g e s t a l t b a r , a u c h s u b s p e c i e d e s O p f e r a u s g l e i c h s g r u n d s ä t z l i c h zu k e i n e r E n t s c h ä d i g u n g v e r p f l i c h t e t . Wo a b e r d u r c h den s t a a t l i c h e n Z u g r i f f auf das Geldvermögen besondere Opfer auferlegt werden, entfällt dies e V o r a u s s e t z u n g und s o m i t a u c h d e r G r u n d , die G e l d h e r g a b e aus dem Enteignungsbegriff a u s z u k l a m m e r n . W a s f ü r die S t e u e r n und s o n s t i g e n A b g a b e n i m a l l g e m e i n e n gilt, gilt a u c h f ü r den S o z i a l v e r s i c h e r u n g s b e i t r a g . ' H i e r b e i kann s i c h i n s b e s o n d e r e die F r a g e s t e l l e n , u n t e r w e l c h e n V o r a u s s e t z u n g e n die s t a a t l i c h e F r e m d v o r s o r g e u n t e r I n a n s p r u c h n a h m e und B i n d u n g von M i t t e l n d e r B e t e i l i g t e n d a s E i g e n t u m a l s R e c h t s i n s t i t u t v e r l e t z t . D a ß e s e i n e G r e n z e , j e n s e i t s d e r e n die B e s c h r ä n k u n g der Verfügungsmacht des einzelnen über sein Vermögen unzuläsS. 172; G r i m m , B e s t e u e r u n g und G r u n d g e s e t z , S . 2 2 . 7) H e t t l a g e , D i e F i n a n z v e r f a s s u n g i m R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g , S . 5 . - F o r s t h o f f ( s . die N a c h w e i s e oben S. 960 zu F u ß n . 3 9 ) h a t die " A r b e i t s t e i l u n g " z w i s c h e n A b g a b e n r e c h t und E i g e n t u m s g a r a n t i e - h i e r Statik und K o n s e r v i e r u n g d e r V e r m ö g e n s v e r t e i l u n g , d o r t D y n a m i k und U m v e r t e i l u n g - m e h r a l s g e r e c h t f e r t i g t zum P r i n z i p e r h o b e n . 8) S. oben S. 979. 9) H i e r z u e i n g e h e n d I p s e n , R e c h t s f r a g e n d e r I n v e s t i t i o n s h i l f e , A ö R B d . 78 ( 1 9 5 2 / 5 3 ) , S . 2 8 4 ff (317 ff); H u b e r , W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . II, S. 21 f, 240 f f .

- 990 s i g wird, gibt, w i r d g r u n d s ä t z l i c h anerkannt werden m ü s s e n . 11) D o c h w i r d s i e vom g e g e n w ä r t i g e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g s r e c h t wohl an k e i n e r S t e l l e b e r ü h r t . 1 2 ) 1 3 ' A b s c h l i e ß e n d noch ein Wort zum W ä h r u n g s w e s e n . Von ihm hängt d e r W e r t des G e l d v e r m ö g e n s a b . W ä h r u n g s r e c h t l i c h e R e gelungen b e t r e f f e n a b e r nicht das E i g e n t u m a m Geld s o n d e r n das Geld selbst. Abwertungen sind d a h e r kein E i n g r i f f in das E i g e n tum und v e r p f l i c h t e n nicht zum A u s g l e i c h e i n e r e v e n t u e l l e n W e r t d i f f e r e n z . Nur wo Geldentwertungen im I n t e r e s s e d e r A l l g e m e i n 10) V g l . B V e r f G E 10, 354 ( 3 7 1 ) . 11) D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s t e l l t ( a . a . O . S . 3 7 0 ) u n t e r dem G e s i c h t s p u n k t des A r t . 2 A b s . 1 GG die F r a g e , ob die Höhe d e r B e i t r ä g e z u r b a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g etwa " d i e wirtschaftliche Bewegungsfreiheit der Ärzte unerträglich e i n s c h r ä n k e " . D i e s e r Gedanke kann u n m i t t e l b a r auch auf das E i g e n t u m s r e c h t angewandt werden; denn auch das E i g e n t u m s g r u n d r e c h t i s t ein F r e i h e i t s g r u n d r e c h t . 12) F ü r die u m s t r i t t e n e b a y e r i s c h e Ä r z t e v e r s o r g u n g s . B V e r f G E a . a . O . S . 3 7 1 : " A u c h d e r ( m i t t e l b a r e und nur w i r t s c h a f t l i c h f ü h l b a r e ) Zwang z u r Aufgabe a n d e r e r F o r m e n d e r V e r s o r gung läßt s i c h nicht a l s E i g e n t u m s v e r l e t z u n g a n s e h e n " . S . h i e r z u f e r n e r (die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t b e j a h e n d ) : P e t e r s , Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit berufsständischer P f l i c h t v e r s o r g u n g s e i n r i c h t u n g e n f ü r Ä r z t e , S . 3 4 ff; Maunz, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r die V e r f a s s u n g s m ä ß i g k e i t d e r b a y e r i s c h e n Ä r z t e v e r s o r g u n g nach dem G r u n d g e s e t z , S . 3 9 f f . 13) Ipsen ( R e c h t s f r a g e n b e r u f s s t ä n d i s c h e r Z w a n g s v e r s o r g u n g , S . 57 ff) e r w ä g t die M ö g l i c h k e i t , daß " d i e Einführung d e r Zwangsversorgung angesichts der A l t e r s s t r u k t u r der V e r b a n d s a n g e h ö r i g e n zu e i n e r Abbürdung d e r ' A l t l a s t ' auf einen K r e i s von j ü n g e r e n B e r u f s g e n o s s e n führen würde, die i h r e r s e i t s durch i h r e B e i t r a g s l e i s t u n g e n in u n g l e i c h e r W e i s e zur F i n a n z i e r u n g d e r V e r s o r g u n g b e i t r ü g e n o d e r im e i g e n e n s p ä t e r e n V e r s o r g u n g s f a l l e i n e ungleich g e r i n g e r e V e r s o r g u n g e r h i e l t e n , a l s die A n g e h ö r i g e n d e r ' A l t l a s t ' s i e empfangen h a b e n " ( S . 5 8 ) . E r sieht darin einen e n t e i g n u n g s g l e i c h e n Aufo p f e r u n g s f a l l . D i e F r a g e i s t a b e r die, ob e s f ü r d i e s e - unt e r s t e l l t e r m a ß e n - ungleiche Belastung eine veritable Entschädigung gibt, w e l c h e die Ungleichheit k o m p e n s i e r t . Ist d a s zu v e r n e i n e n , so v e r s t ö ß t die Regelung u n h e i l b a r gegen den G l e i c h h e i t s s a t z und die E i g e n t u m s p r o b l e m a t i k t r i t t g a r nicht a n s L i c h t . 14)

S. Huber, W i r t s c h a f t s v e r w a l t u n g s r e c h t B d . i l ,

S.21.

- 991 heit u n g l e i c h v o r g e n o m m e n werden, v e r p f l i c h t e n s i e zum O p f e r a u s g l e i c h . Daß auch im übrigen ein B e d ü r f n i s b e s t e h t , e i g e n t u m s z e r s t ö r e n d e n und - v e r ä n d e r n d e n W ä h r u n g s m a n i p u l a t i o n e n vom E i g e n t u m s r e c h t h e r zu begegnen, ist nicht zu leugnen. 15) A b e r wie? D a s i s t in A n b e t r a c h t d e r S c h w i e r i g k e i t e n d e r M a t e r i e e i n e offene F r a g e . h)

E x k u r s III: Die eigentumsinhaltsbestimmende kürzung

aa)

Allgemeines

Rechtsver-

D i e Ordnung des Inhalts und d e r S c h r a n k e n des E i g e n t u m s u m s c h l i e ß t in i h r e m w e i t e s t e n Sinn auch die - an die W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e und die a u s d r ü c k l i c h e Regelung g e w i s s e r E n t z i e h u n g s t y pen durch die V e r f a s s u n g gebundene - Ordnung d e r Entziehung des E i g e n t u m s . ^^ V o r h a n d e n e s E i g e n t u m im Wege d e r B e s t i m mung von " I n h a l t und S c h r a n k e n " des E i g e n t u m s k u r z w e g des E i g e n t u m s c h a r a k t e r s zu b e r a u b e n und auf d i e s e W e i s e dem ungebundenen - i n s b e s . nicht durch die E n t s c h ä d i g u n g s p f l i c h t d e r Enteignung und S o z i a l i s i e r u n g g e h e m m t e n - entziehenden Z u g r i f f d e s S t a a t e s a u s z u s e t z e n , i s t j e d o c h nicht z u l ä s s i g . 2) I n h a l t s b e s t i m m u n g im e n g e r e n Sinne i s t G e g e n s a t z zur E n t z i e h u n g . 3) Inh a l t s b e s t i m m u n g im e n g e r e n Sinne i s t a b e r nicht denkbar ohne E n t s c h e i d u n g ü b e r W e r t e l e m e n t e des E i g e n t u m s - ü b e r s e i n e n G e s a m t g e h a l t , s e i n e o b j e k t i v e und s u b j e k t i v e R e i c h w e i t e und g e w i s s e E i n z e l a u s f l ü s s e . Auch V e r m i n d e r u n g d e r W e r t i g k e i t d e s E i g e n t u m s i s t demnach e i n e l e g i t i m e Funktion d e r I n h a l t s b e s t i m mung, o b g l e i c h s i e i h r E f f e k t in die Nähe d e r Entziehung r ü c k t . D i e G r e n z e z w i s c h e n I n h a l t s b e s t i m m u n g und Entziehung w i r d e i g e n t u m s s p e z i f i s c h durch die w e s e n s m ä ß i g e Substanz des f r a g lichen Eigentumsrechts bestimmt. D a s Maß d e r z u l ä s s i g e n i n h a l t s b e s t i m m e n d e n D i s p o s i t i o n w ä c h s t r e g e l m ä ß i g mit d e r K o m p l i z i e r t h e i t ( " K ü n s t l i c h k e i t " ) und d e r V e r w o b e n h e i t e i n e s R e c h t s m i t anderweit s t a a t l i c h e r s e i t s g e s e t z t e n P r ä m i s s e n . 5) E i n e r s e i t s , j e w e n i g e r zwingende e i g e n e S a c h 15) 16) 1) 2) 3) 4) 5)

V g l . W e b e r , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D i e F i n a n z v e r f a s s u n g im R a h m e n d e r S t a a t s v e r f a s s u n g " , S . 8 3 . S. h i e r z u schon oben S. 8 4 0 f . S . o . S. 946 zu F u ß n . 4 ff. - Zu den v e r f a s s u n g s i m m a n e n t e n Eigentumsentziehungsfällen s . o . S. 951 f. S. o. S . 9 4 3 f f . S. o. S . 9 4 5 ff, i n s b e s . S . 946 zu F u ß n . 4 ff. S. o . 3 (S. 945 ff). A l s B e i s p i e l s . oben S . 9 8 5 f f die i n h a l t s b e s t i m m e n d e B e r e c h -

- 992 gesetzlichkeit ein Recht in die allgemeine verfassungsrechtliche Wesensgehaltsgarantie einbringt und je mehr es ein Produkt rechtspolitischer Willkür ist, andererseits, je mehr ein Recht in das sich ständig wandelnde und fortentwickelnde Gesamtgefüge des staatlichen Rechts wesensmäßig verstrickt ist, desto weniger Stabilität kann ihm die allgemeine verfassungsrechtliche Wesensgehaltsgarantie verschaffen. Auf diese Weise sind inhaltsbestimmende E i n g r i f f e in das Eigentum denkbar, die den Rechtsinhaber effektiv mehr belasten als die Entziehung mancher "selbständig e r e r " , " p r i m i t i v e r e r " Eigentumsrechte, welche die Verfassung unter den eindeutigen Vorbehalt des öffentlichen Wohls und der Entschädigungspflicht stellt. bb) Insbes. zur Verschlechterung sozialversicherungsrechtlicher Anwartschaften und Leistungen Mit spezifisch sozialem Akzent zeigt sich diese Problematik im Sozialversicherungsrecht. Sozialversicherungsrechtliche L e i stungsansprüche sind in der Regel Eigentum.-'-) Ihre V o l l e n t z i e hung ist demnach in der Regel Enteignung. Die wesensgerechte Änderung i h r e r Voraussetzungen, der Leistungsmodalitäten usw. ist dementsprechend grundsätzlich Inhaltsbestimmung des Rentenanspruches bzw. der Rentenanwartschaft. ' Wie ist im besonderen eine Leistungskürzung zu beurteilen? An sich ist davon auszugehen, daß sie keine Inhaltsbestimmung darstellt. Jeder Kürzungsbetrag kann als selbständige Einheit g e dacht werden. Ihn wegzunehmen, ist grundsätzlich nichts ander e s als die Wegnahme eines Randstreifens von einem größeren Grundstück. Auch sie ist i m m e r Enteignung und nicht Bestimmung des Inhalts des größeren Grundstücks. Bei Geldeinheiten wird eine Abweichung zwar insofern zulässig sein, als der Rechnungs(Nominal-)betrag i m m e r Wertausdruck ist. Nur wenn der Kürzung des Nominalbetrages auch eine Wertverminderung entspricht, entzieht sie wirklich etwas. A b e r wann sollte das in einem W i r t schafts- und Währungssystem der permanenten Inflation j e m a l s

1) 2)

tigung der Gesellschafterrechte durch das Mitbestimmungsrecht. - Nicht mehr zur engeren eigentumsgestaltenden O r d nung gehört dagegen die Währungspolitik (s. oben S. 987 ff a . E . ) , obwohl ihr Zusammenhang mit dem Geldvermögen dem Gemeinten wenigstens analog ist. S. oben S. 938 ff,insbes. S. 940 z u F u ß n . 8 . S. hierzu B V e r f G E 11, 221 (226 f f ) ; Rohwer-Kahlmann, Die K r i s e des Eigentums, S.310 f; Dürig, D e r Staat und die Vermögenswerten öffentlichrechtlichen Berechtigungen seiner Bürger, S.55.

- 993 n i c h t d e r F a l l s e i n ; e s s e i denn bei d e r A n p a s s u n g d e s N o m i n a l b e t r a g e s a n e i n e a l l g e m e i n e W ä h r u n g s r e f o r m . Soll i m ü b r i g e n n u r eine entschädigungspflichtige Enteignung möglich sein? Was i m m e r b e d e u t e n w ü r d e , daß a l l e s i r g e n d w i e b e i m A l t e n b l e i b t , da doch W e r t a u s g l e i c h g e l e i s t e t w e r d e n m u ß . 3) D a s kann nicht d e r F a l l s e i n - j e d e n f a l l s n i c h t , s o w e i t e s s i c h u m R e n t e n h a n d e l t , die nicht r e i n e , von j e d e m s p e z i f i s c h " s o z i a l e n " o d e r (und) v e r s o r g u n g s m ä ß i g e n E i n s c h l a g f r e i e V e r s i c h e r u n g s r e n t e n und nicht r e i n e S c h a d e n s a u s g l e i c h s r e n t e n s i n d . Man d a r f " n i c h t an d e r T a t s a c h e v o r ü b e r g e h e n , daß d e r V e r s i c h e r t e mit solchen Beiträgen i m m e r n u r A n w a r t s c h a f t e n innerhalb des vom Staat bereitgestellten, dem sozialen Ausgleich u n t e r w o r f e nen F ü r s o r g e s y s t e m s öffentlich-rechtlicher Natur erwirbt" . Z w a r i s t e s n i c h t z u l ä s s i g , die R e n t e in " E i g e n t u m " und " N i c h t e i g e n t u m " j e n a c h d e r B e i t r a g s - b z w . d e r O p f e r l e i s t u n g und den öffentlichen Zuschüssen aufzuspalten. Das würde i h r e m Zweck u n d W e s e n n i c h t g e r e c h t . W e r a n g e h a l t e n w i r d , B e i t r ä g e z u r Soz i a l v e r s i c h e r u n g zu l e i s t e n , w i r d d a s d e s h a l b , d a m i t e r die R e n t e " e r w i r b t " , die s i c h a u s d e r N a t u r d e r f r a g l i c h e n S o z i a l v e r s i c h e r u n g e r g i b t , und nicht e t w a e i n e R e n t e , die s i c h a u s den e i n g e h o b e n e n B e i t r ä g e n u s w . e r r e c h n e n w ü r d e , wenn die V e r s i c h e rung bei einem privaten Versicherungsunternehmen nach reinen V e r s i c h e r u n g s g r u n d s ä t z e n eingegangen w ä r e . A b e r e r erwirbt a n d e r e r s e i t s a u c h e b e n nicht e i n e A n w a r t s c h a f t , w i e s i e s i c h a u s d e r b e s a g t e n P r i v a t v e r s i c h e r u n g e r g e b e n w ü r d e , s o n d e r n die A n w a r t s c h a f t auf e i n e ö f f e n t l i c h e S o z i a l l e i s t u n g , die i h r e r N a t u r n a c h in d a s S y s t e m d e r ö f f e n t l i c h e n S o z i a l l e i s t u n g e n e i n g e w o b e n i s t . D i e s e N a t u r wohnt d e m E i g e n t u m a n d e r R e n t e i n n e . Die R e n t e gibt d a h e r , s o w e i t s i e a u c h " V e r s o r g u n g s " - R e n t e i s t , den V e r ä n d e r u n g e n d e r s t a a t l i c h e n L e i s t u n g s f ä h i g k e i t und d e r s o z i a l e n L e i s t u n g s n o t w e n d i g k e i t g e g e n ü b e r n a c h . °> D i e a k t u e l l e A n p a s s u n g d e r R e n t e an die s i c h a u s i h r e r V e r f l o c h t e n h e i t m i t d e m G e s a m t system der staatlichen Sozialleistungen ergebenden Notwendigkeit e n i s t A u s g e s t a l t u n g i h r e s I n h a l t s . So kann e i n e " s o z i a l b e d i n g t e 3)

4) 5) 6)

D ü r i g ( a . a . O . S. 55) m e i n t , die " g e r e c h t e A b w ä g u n g d e r Int e r e s s e n d e r A l l g e m e i n h e i t und d e r B e t e i l i g t e n " e r l a u b e e i n e e n t s c h ä d i g u n g s l o s e K ü r z u n g (= R e n t e n t e i l e n t e i g n u n g ) . D e m k a n n n a c h d e r h i e r v e r t r e t e n e n A u s l e g u n g d e s A r t . 14 A b s . 3 Satz 3 GG n i c h t z u g e s t i m m t w e r d e n . A l t r o c k , D e r Standort d e r S o z i a l v e r s i c h e r u n g im R e c h t s g e f ü g e , S. 33; s . a . B V e r f G E 11, 221 (226 f ) . S . o . S. 940 zu F u ß n . 8 und die d o r t i g e n N a c h w e i s e . B V e r f G E 11, 221 (226 ff, i n s b e s . S . 2 2 6 f, 229, 231). Z u w e i t g e h e n d v . A l t r o c k ( a . a . O . ) , wenn e r die A n g l e i c h b a r k e i t

- 994 a u s g l e i c h s l o s e " Leistungskürzung zwar gerade nicht a l s enteignende "Rechtsverkürzung" aber doch a l s Inhaltsbestimmung zulässig sein. Die Grenzen müssen f r e i l i c h eng gezogen w e r den. Das was a l s Eigentum " e r w o r b e n " wurde, muß seinem Wesen nach erhalten bleiben. Nur eine sorgfältige Abwägung a l l e r Umstände, wie sie für die F ü l l e der einschlägigen Erscheinungen h i e r nicht getroffen werden kann, kann dem Problem gerecht werden.9) 5.

Die

Gewährleistung

des

Erbrechts

A r t . 14 Abs. 1 GG gewährleistet das E r b r e c h t . 1) Über die e l e m e n t a r e Bedeutung d i e s e r Garantie für das Soziale Leben braucht kaum ein Wort v e r l o r e n zu werden. Das E r b r e c h t s t e i g e r t den F l e i ß , den E r w e r b s - und Sparsinn und damit die Selbstbehauptung und den Lebenswillen des einzelnen. E s e r höht die Verantwortung des einzelnen gegenüber s e i n e r F a m i lie und stärkt, indem es eine f a m i l i ä r e V o r s o r g e langer Hand ermöglicht, auch die soziale Eigenwirksamkeit der F a m i l i e . Zwischen dem verfassungsrechtlichen Schutz des E r b r e c h t s und dem verfassungsrechtlichen Schutz der F a m i l i e besteht ein natürlicher, höchst b e a c h t l i c h e r Zusammenhang. 2) Das E r b r e c h t sichert dem einzelnen a b e r auch die Möglichkeit, über seinen Tod hinaus nach außen noch sozial zu wirken. Legate, V e r m ä c h t n i s s e , Stiftungen von Tode wegen haben schon unendlichen

7) 8)

9) 1) 2)

an die " j e w e i l i g e f ü r s o r g e r i s c h e Tendenz" postuliert. Dürig, a . a . O . spricht von " sozialbedingten ausgleichslosen Rechtsverkürzungen". B V e r f G E a . o . (S. 993 Fußn. 6) a. O. Im E r g e b n i s übereinstimmende, jedoch das Problem über die entschädigungslose Enteignung lösend, Dürig, a . a . O . ; für eine gewisse Nachgiebigkeit auch Thieme, Umfang und Grenzen des v e r f a s s u n g s rechtlich gesicherten Bestandsschutzes der saarländischen Kriegsopferversorgung, S. 163; der Sache nach annähernd übereinstimmend, wenngleich den eigentumsrechtlichen Char a k t e r der Rentenansprüche leugnend auch v . A l t r o c k , a . a . O . S . 3 3 . - A . A . Rohwer-Kahlmann, Die K r i s e des Eigentums, S . 3 1 0 f. - S. zum Thema auch Weidner, Zur Rechtsprechung des Bundessozialgerichts, S . 7 6 1 . Zu den Umwandlungsfällen s. BSGE 3, 77; 9, 127; BSG SozR B e r l . SVAG § 56 Aa 1; v . A l t r o c k , a . a . O . ; Weidner, a . a . O . Zur Auslegung s. i n s b e s . B o e h m e r , E r b r e c h t , i n : NeumannNipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II, 1954, S. 401 ff. Zum entsprechenden Inhalt der E r b r e c h t s g a r a n t i e s. B o e h m e r , a . a . O . S. 413 ff.

- 995 Segen gestiftet - wie ihn eine die private Initiative tötende staatliche Allwirksamkeit nicht in gleicher Weise hätte spenden können. A n d e r e r s e i t s ist das E r b r e c h t die Ursache wirtschaftlicher Machtballungen in den Händen weniger. " E r b e " zu sein oder nicht, ist die Alternative zwischen w i r t s c h a f t l i c h e r Chance und wirtschaftlichem Handikap. " E r b e " sein, ist in der Regel ein persönlich unverdienter, schicksalhaft zuteil gewordener wirts c h a f t l i c h e r Vorsprung. Nicht " E r b e " sein heißt von vorne anfangen und allein für sich selbst zu sorgen. Die Gesetzmäßigkeiten des Lebens, die diese Ungleichheiten wieder ausgleichen,sind bekannt. A b e r sie wirken auf lange Sicht. J e d e Generation muß sich mit den Ungleichheiten, mit den Erscheinungen der reichen E r b e n und der M a s s e der "Habenichtse" neu auseinandersetzen. Das Mittel, diese Ungleichheiten "künstlich" auszugleichen,ist die Beteiligung des Staates am Erbgut. Die E r b r e c h t s g a r a n t i e selbst schließt sie nicht ein, a b e r auch nicht a u s . ^ ) Kann der G e s e t z g e b e r die Schranken des E r b r e c h t s bestimmen (Art. 14 A b s . 1 Satz 2 GG), so kann e r auch eine Abgabe vom Nachlaß einführen. E s erscheint zumindest als eine F r a g e , ob nicht wenigstens das Sozialstaatsprinzip eine Beseitigung der E r b s c h a f t s s t e u e r ausschließt. A n d e r e r s e i t s verbietet A r t . 14 A b s . 1 GG eine Ausgestaltung der E r b s c h a f t s s t e u e r , die das E r b r e c h t aushöhlt. 4) IV. Die verfassungsrechtliche Grundordnung der Ehe, der F a m i l i e , der Kindschaft und der Jugenderziehung und -forderung 1.

Das

Recht

der

Ehe

und d e r

Familie

a) Allgemeines Die industriekapitalistische Ökonomisierung, die (primär wirtschaftlich und politisch bedingte) Mobilisierung, die Kollektivierung, die Egalisierung und schließlich der r e l i g i ö s e Substanzverlust der modernen Gesellschaft haben Ehe und F a m i l i e h a r t e r B e drängnis ausgesetzt und einschneidenden Wandlungen unterworfen. 1) Die herrschaftsverbandliche Funktion der F a m i l i e ist auf 3) 4) 1)

S. B o e h m e r , a . a . O . S. 412; Giese-Schunck, A r t . 3 A n m . 2 . S. Giese-Schunck, A r t . 3 A n m . 2 . Jüngste Zusammenstellungen des Schrifttums s . bei Scheffler, Ehe und F a m i l i e , S . 2 5 9 F u ß n . 6 7 ; Münke, A r t . " F a m i l i e und E h e " im Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, 33. L i e f e rung, 1960, S. 470 ff (477 f); nachzutragen etwa Neundörfer,

- 996 d a s d u r c h d a s E r z i e h u n g s v e r h ä l t n i s d e r E l t e r n z u m Kind u m s c h r i e b e n e M i n i m u m g e s c h r u m p f t . Von z u f ä l l i g e n K o n g r u e n z e n z w i s c h e n ö k o n o m i s c h t r a g b a r e n B e t r i e b s - und g e g e b e n e n F a m i l i e n g r ö ß e n a b g e s e h e n , i s t die F a m i l i e k e i n e P r o d u k t i o n s g e m e i n s c h a f t m e h r s o n d e r n p r i m ä r K o n s u m g e m e i n s c h a f t und p o t e n t i e l l - wenn e i n e F a m i l i e m e h r e r e E r w e r b s t r ä g e r u m s c h l i e ß t - E r werbsgemeinschaft. Ihre wirtschaftlich-soziale Garantiefunktion i s t auf den s c h m a l e n - i n f o l g e d e r O p f e r w i l l i g k e i t und i n t i m e n , w e c h s e l s e i t i g e n E i n f ü g s a m k e i t d e r F a m i l i e n m i t g l i e d e r und d e r damit verbundenen optimalen Ausnutzung der vorhandenen Hilfsq u e l l e n f r e i l i c h e l a s t i s c h b e g r e n z t e n - R a u m r e d u z i e r t , den d a s e i s e r n e w i r t s c h a f t l i c h e G e s e t z d e r ( P r i m ä r - ) V e r t e i l u n g d e s Soz i a l p r o d u k t s j e A r b e i t s k r a f t und P r o d u k t i o n s m i t t e l a n t e i l l ä ß t . Das subsidiäre Eintreten g r ö ß e r e r Leistungsgemeinschaften ist n o t w e n d i g ; und d e s s e n E r f a h r u n g und E r w a r t u n g s c h w ä c h t die s c h i c k s a l s b e w u ß t e F a m i l i e n v e r b u n d e n h e i t und w e c k t i n d i v i d u a l i s t i s c h - e g a l i t ä r o r i e n t i e r t e L e i t v o r s t e l l u n g e n , die d e r f a m i l i ä r e n Bindung negativ o d e r wenigstens f r e m d g e g e n ü b e r s t e h e n . D e n n o c h i s t die F a m i l i e d i e e l e m e n t a r e L e b e n s g e m e i n s c h a f t d e s M e n s c h e n g e b l i e b e n - o p t i m a l e s M e d i u m s e i n e r A u f z u c h t und wesentlicher Entfaltungsraum persönlichkeitsintegrierender S e l b s t v e r w i r k l i c h u n g in d e r D u - D i m e n s i o n . Sie h a t s i c h j e d e n f a l l s a l s K l e i n f a m i l i e ( E l t e r n - K i n d e r - F a m i l i e ) den T e n d e n z e n z u m A b bau a l l e r nicht-massengesellschaftlichen Gemeinschaftsinstitutionen gegenüber a l s ungleich w i d e r s t a n d s f ä h i g e r e r w i e s e n a l s ander e k l e i n e und m i t t l e r e G r u p p e n . Die soziale Intervention des Staates kann deshalb mit d e r F a m i lie als gemeinbewußter lebendiger gesellschaftlicher Realität r e c h n e n . E i n auf den M e n s c h e n a b s t e l l e n d e s s o z i a l e s S y s t e m m u ß a b e r a u c h die F a m i l i e e i n b e z i e h e n und den M e n s c h e n in d e r F a m i l i e s e h e n . E s d a r f nicht unbedingt d u r c h die Schicht d e r f a m i l i ä r e n G e m e i n s c h a f t auf die E i n z e l p e r s o n d u r c h g r e i f e n , nicht n u r an i h r e i n d i v i d u e l l e s o z i a l e P o s i t i o n a n k n ü p f e n und s i e n i c h t ohne konkrete Notwendigkeit a u s d e r F a m i l i e h e r a u s l ö s e n . E s würde a b e r weder seinem sozialen Zweck noch dem Wesen der F a m i l i e g e r e c h t , wenn e s e i n e L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e r F a m i l i e f i n g i e r e n w ü r d e , die i h r nicht z u k o m m t . V i e l m e h r m u ß s i c h die H i l f e f ü r die F a m i l i e , f ü r den e i n z e l n e n in d e r F a m i l i e , f ü r den e i n z e l n e n a u ß e r h a l b d e r F a m i l i e und m ö g l i c h e r w e i s e s o g a r g e g e n die F a m i l i e die W a a g e h a l t e n . D a d u r c h , daß s i c h die V e r f a s s u n g zu E h e und F a m i l i e b e k e n n t und s i e " u n t e r den b e s o n d e r e n S c h u t z " d e s S t a a t e s s t e l l t ( A r t . 6 A b s . 1 B i l a n z d e r F a m i l i e , S o z i a l e Welt l O . J h g . ( 1 9 5 9 / 6 0 ) , S . 3 1 0 f f .

- 997 GG) 2 ), w e i s t s i e d e m S o z i a l s t a a t v e r b i n d l i c h den Weg e i n e r f a m i liengerechten Sozialpolitik.3) Die g r u n d r e c h t l i c h e , 4 ) institution e l l e 5 ) S i c h e r u n g von E h e und F a m i l i e v e r h i n d e r t , daß d e r Staat d i e s e Rechtseinrichtungen abbaut oder v e r f ä l s c h t , und so E h e und F a m i l i e a l s E l e m e n t e d e s s o z i a l e n L e b e n s a u s s c h a l t e t o d e r a u c h n u r w e s e n t l i c h s c h w ä c h t . Sie v e r b i e t e t d e m S t a a t , d a s f a m i l i ä r e und e h e l i c h e L e b e n ü b e r m ä ß i g zu r e g l e m e n t i e r e n und auf d i e s e W e i s e die f r e i h e i t l i c h e F u n k t i o n der Autonomie der ehel i c h e n und f a m i l i ä r e n G e m e i n s c h a f t f ü r d a s in i h r g e b o r g e n e Indiv i d u u m a u s z u h ö h l e n . Sie w e i s t dem Staat e i n e - a u c h i m e n g e r e n s o z i a l e n B e r e i c h - s u b s i d i ä r e R o l l e " h i n t e r " d e r F a m i l i e zu. 9) Sie g e b i e t e t ihm, die I n t e g r i t ä t d e r E h e und d e r F a m i l i e a u c h dann m a x i m a l zu s c h o n e n , wenn e r z u m s o z i a l h e l f e n d e n E i n g r i f f g e n ö t i g t i s t . 10) D i e V e r f a s s u n g s g a r a n t i e w i r d d u r c h die P r o k l a m a t i o n d e s b e s o n d e r e n s t a a t l i c h e n S c h u t z e s f ü r E h e und F a m i l i e zu d e m V e r b o t v e r d e u t l i c h t und a u s g e w e i t e t , E h e n und F a m i l i e n g e n a u e r : die e i n e r E h e o d e r e i n e r F a m i l i e A n g e h ö r e n d e n - zu b e n a c h t e i l i g e n . 11) P o s i t i v g e w e n d e t b e d e u t e t d a s V e r s p r e c h e n d e s b e s o n d e r e n s t a a t l i c h e n S c h u t z e s die P f l i c h t d e s S t a a t e s , E h e und F a m i l i e zu f ö r d e r n 12) - ein P r o g r a m m , d a s s a n k t i o n ä r n u r 2) Z u r A u s l e g u n g d e s A r t . 6 A b s . 1 GG s . im a l l g e m e i n e n S c h e f f l e r , E h e und F a m i l i e ; w e i t . N a c h w . s . d o r t . 3) Z u m Z u s a m m e n h a n g z w i s c h e n S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und A r t . 6 A b s . 1 GG s . B V e r f G E 6, 55 (72); S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 1 0 . 4) S. h i e r z u S c h e f f l e r , a . a . O . S. 272 f m . w. N a c h w . (S.272 F u ß n . 116), f e r n e r S . 2 5 4 f f , 279 f . 5) Z u A r t . 6 A b s . 1 GG a l s E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e s . z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 6 A n m . I I I 3 und S c h e f f l e r , a . a . O . S. 2 57 ff j e m . w . N a c h w . 6) Z u den W e s e n s z ü g e n s . i n s b e s . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 5 7 ff, 281 ff u. i h r e N a c h w . 7) S. S c h e f f l e r , a . a . O . S. 256 m . w. N a c h w . ( F u ß n . 55). 8) Vgl. S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 5 4 f f . 9) S. S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 5 6 . 10) V g l . S ü s t e r h e n n , D i e k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 115. 11) V g l . B V e r f G E 6, 55 (76 f; S . 7 2 ff p a s s i m ) ; 9, 237 (247 f); M a u n z , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G e w ä h r von E h e und F a m i l i e , E h e und F a m i l i e i m p r i v a t e n und ö f f e n t l i c h e n R e c h t , 3. J h g . (1956) S . l ff (1 f); G i e s e - S c h u n c k , G r u n d g e s e t z , A r t . 6 A n m . l ; S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 7 0 ff, 317 ff m . e i n g e h . N a c h w . 12) S. zu A r t . 6 A b s . 1 G G : B V e r f G E 6, 55 (76); M a u n z , a . a . O . S . 2 ; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 6 A n m . C 1 ( S . 1 1 0 f); S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 7 0 ff, 310 ff m . e i n g e h . N a c h w .

- 998 dort durchgesetzt werden kann, wo es exzeptionell "ungleich" nur für gewisse Gruppen unerfüllt zu bleiben droht 13) oder im Rahmen eines tendenziösen, ehe- und familienfeindlichen Abbaues vorhandener wesentlicher Förderungseinrichtungen und -maßnahmen nicht durch Unterlassen sondern durch positives Tun verletzt wird.14) 15) b)

Einzelfragen

aa) Benachteiligungsverbot, Förderungsgebot und verwandte Fragen Benachteiligungsverbot und Förderungsgebot sind in enger B e z i e Die hung zum Willkürverbot des G l e i c h h e i t s s a t z e s zu sehen. benachteiligende Anknüpfung allein an die K r i t e r i e n der Ehe und der F a m i l i e ist im Hinblick auf A r t . 6 A b s . 1 GG unzulässige, willkürliche Diskriminierung. Die bevorzugende Anknüpfung an die K r i t e r i e n der Ehe und F a m i l i e ist dagegen durch das v e r f a s sungsrechtliche Förderungsgebot gedeckt und daher nicht an sich schon willkürlich i . S . des A r t . 3 A b s . 1 GG. F r e i l i c h darf auch s i e nicht sachfremd sein. Sie muß eine den besonderen B e l a s t u n gen der Verehelichten und F a m i l i e n m i t g l i e d e r adäquate Förderung d a r s t e l l e n . A n d e r e r s e i t s bedeutet das Benachteiligungsverbot nicht, Ehe und F a m i l i e seien schlechthin zu ignorieren. Aber 13) Zur " relativen Unterlassung" des G e s e t z g e b e r s s . o b e n S. 557ff.- Scheffler ( a . a . O . S . 2 7 0 f (271)) meint etwas ander e s , wenn sie ausführt: " D u r c h das Heranziehen eines V e r gleichstatbestandes kann auch eine Verletzung des - positiven - Gebotes, Ehe und F a m i l i e zu fördern, rechtlich faßbar werden, wenn nämlich Leistungen der öffentlichen Hand für den in Ehe und F a m i l i e Eingeordneten bei sonst gleichem Sachverhalt niedriger b e m e s s e n werden a l s für a n d e r e " . Das ist die K e h r s e i t e des positiven F ö r d e r u n g s g e b o t e s : das B e nachteiligungsverbot. 14) S . a . Scheffler, a . a . O . S . 2 7 1 , die darauf abstellt, ob " L e i stungen verkürzt würden, die durch ihre Bedeutung und die Dauer i h r e r Gewährung im allgemeinen Rechtsgefühl mit dem B e g r i f f des F a m i l i e n s c h u t z e s untrennbar verbunden w ä r e n " . 15) Zur inhaltlichen Unbestimmtheit des positiven F ö r d e r u n g s p r o g r a m m s s . nochmals die S. 997 zu Fußn. 12 Zitierten, i n s b e s . Scheffler S. 270 ff. 1) Vgl. Scheffler, a . a . O . S. 2 70 f und p a s s i m . S . a . die kaum zu lösende Verknüpfung zwischen der Normenkontrolle auf Grund A r t . 3 A b s . 1 GG und auf Grund A r t . 6 A b s . 1 GG in der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

- 999 die Eigenarten und die Vorteile der ehelichen und familiären Gemeinschaft dürfen nicht in einer Weise in Anrechnung gebracht werden, die den in Ehe und (oder) Familie Eingeordneten als solchen schlechter stellt als den ehe- und familienfrei L e b e n d e n . Benachteiligungsverbot und Förderungsgebot wirken sich vor allem im Bereich der - allgemeinen oder spezifisch sozialen öffentlichen Belastungen und Leistungen a u s . ^ Steuer- und sonstiges Abgabenrecht, Sozialversicherung, Lastenausgleich, Kriegsopferversorgung, Beamtenbesoldung und - Versorgung, aber auch die staatliche Wohnungsbauförderung sind die problemreichsten Materien der "fämiliengerechten" Belastungs- und Leistungsgestaltung. Sie entfaltet sich von der bloßen - eine Benachteiligung vermeidenden aber keine Förderung bezweckenden - Anpassung der Belastungen und Leistungen an die Besonderheiten und Bedürfnisse der ehelichen und familiären Gemeinschaft bis zur fördernden P r ä f e r e n z im Abgabenrecht und zur zusätzlichen L e i stung für Familien(angehörige) im Leistungsrecht. In diesen fördernden Maßnahmen drückt sich der Gedanke des finanziellen F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h e s aus, der am unmittelbarsten in den Kindergeldleistungen - sowohl in den zusätzlichen des Beamtenbesoldungs-, des Versorgungsrechts usw. als auch in den isolierten des Kindergeldrechts - angesprochen

2) 3) 4) 5)

6)

7)

8)

(BVerfGE 6, 55 (72 f f ) ; 9, 237 (247 f f ) ) . S. z . B . BVerfGE 11, 50 (57 f f ) . V g l . Scheffler, a . a . O . S.270 ff, 317 ff m . eingeh. Nachw. S. die Problemübersicht bei Scheffler, a . a . O . S. 270 ff, 309 ff, 317 ff und deren Nachw. Zu den Auswirkungen des A r t . 6 A b s . 1 GG auf das Abgabenrecht s. die Darstellungen und Nachweise bei Klein, Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts zur Ehegattenbesteuerung in verfassungsrechtlicher Sicht, DÖV 10. Jhg. (1957) S. 567 ff (573 ff); Scheffler, a . a . O . S.212 ff, 319 f f . Zur Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes s. Grimm, Besteuerung und Grundgesetz, S. 14 f f . Auf klassische Weise finden sich beide Elemente der Förderung in der familiengünstigen Beitrags- und Leistungsgestaltung der Sozialversicherung vereinigt. S. hierzu etwa Oeter, Der Ausgleich der Familienlasten, Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, 78, Jhg. (1958) S. 71 ff. S. hierzu etwa Nahnsen, Kindergeld als Mittel der Familienpolitik, in " S o z i a l r e f o r m und Sozialrecht", Festschrift für Walter Bogs, 1959, S. 253 ff.

- 1000 w i r d . O h n e den f i n a n z i e l l e n A u s g l e i c h d e r F a m i l i e n l a s t e n ü b e r die ö f f e n t l i c h e H a n d kann die D i f f e r e n z z w i s c h e n d e r " K o p f q u o t e " d e s m a r k t w i r t s c h a f t l i c h e n E i n k o m m e n s d e s (der) F a m i l i e n e r n ä h r e r ( s ) und d e m B e d a r f d e r m i t z u e r n ä h r e n d e n , a b s o l u t o d e r r e l a t i v e r w e r b s u n f ä h i g e n F a m i l i e n m i t g l i e d e r - u n t e r d e n e n die K i n d e r e i n e b e s o n d e r e R o l l e d e s h a l b e i n n e h m e n , w e i l in b e z u g auf s i e , a n d e r s a l s e t w a in b e z u g auf die in d e r F a m i l i e m i t l e b e n d e n E r w a c h s e n e n ( G r o ß e l t e r n u. ä . ) u n m i t t e l b a r e s o z i a l e Sic h e r u n g e n r e g e l m ä ß i g nicht P l a t z g r e i f e n 9) - n i c h t a u s g e g l i c h e n w e r d e n . D e r F a m i l i e n l o h n 10) läßt s i c h d e r W e t t b e w e r b s w i r t s c h a f t a u c h in Z e i t e n d e r V o l l b e s c h ä f t i g u n g - von " s c h l e c h t e r e n " Z e i t e n ganz a b g e s e h e n - n u r s e h r b e g r e n z t o k t r o y i e r e n , weil e r mit dem Zwang z u r Kostensenkung kollidiert. H ) D e r " F a milienlohn" des staatlichen D i e n s t r e c h t s wird dagegen öffentlic h e n M i t t e l n e n t n o m m e n und i s t i m G r u n d e a u c h F a m i l i e n l a s t e n ausgleich. D e r Familienlastenausgleich verwirklicht ebenso Art. 6 Abs. 1 GG w i e d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , 13) w i e e r i m e i n z e l n e n zu v e r w i r k l i c h e n i s t , läßt die V e r f a s s u n g a b e r o f f e n . 14) g i e g a r a n t i e r t a u c h nicht g e w i s s e E i n r i c h t u n g e n , P r ä f e r e n z e n o d e r L e i stungen. Einem tendenziellen Abbau wesentlicher Elemente des e r r e i c h t e n S t a n d a r d s m ü ß t e j e d o c h von V e r f a s s u n g s w e g e n e n t g e g e n g e t r e t e n w e r d e n . 15) Noch m e h r a l s P r o g r a m m und n o c h w e n i g e r a l s s a n k t i o n i e r t e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e S i c h e r u n g w i r k t die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e S c h u t z p f l i c h t in b e z u g auf die nicht f i n a n z i e l l e , k o n k r e t s a c h l i c h e 9) D a s Kind, d a s s e i n e n E r n ä h r e r d a d u r c h e n t l a s t e t , daß e s Waisengeld erhält, ist - außerhalb der Hinterbliebenenversorgung f ü r eine R e s t f a m i l i e - eine Anomalie. 10) V g l . Stein, D e r F a m i l i e n l o h n , 1956. 11) S. h i e r z u e t w a N a h n s e n , a . a . O . und i h r e N a c h w . 12) Z u m Z u s a m m e n h a n g d e s F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h e s m i t A r t . 6 GG s . S c h e f f l e r , a . a . O . S. 310 ff und i h r e N a c h w . Z u m Kindergeld (i.S. der Kindergeldgesetzgebung des Bundes) a l s E r f ü l l u n g d e r F ö r d e r u n g s p f l i c h t d e s A r t . 6 A b s . 1 GG s . S c h a e f e r , K i n d e r g e l d g e s e t z g e b u n g und G r u n d g e s e t z , S. 354; H a m a n n , G r u n d g e s e t z , A r t . 6 A n m . C 1 (S. 110 f). 13) Z u m K i n d e r g e l d a l s A u s f l u ß d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t s . I p s e n A n m . zu B V e r f G U r t . v . 19. D e z e m b e r 1951, S. 216; B e r g e r , B e d e u t u n g und T r a g w e i t e d e s G r u n d s a t z e s v o m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 6 ; H a m a n n , a . a . O . ; s . a . B V e r f G E 11, 105 (113). 14) B V e r f G E 11, 105 (126). 15) S . o . S. 998 z u F u ß n . 14.

- 1001 u n d p e r s ö n l i c h e F a m i l i e n h i l f e . 16) E n g s t e n s d e m K o n k r e t e n v e r f l o c h t e n i s t s i e n o c h k a u m zu b e s t i m m t e n I n s t i t u t i o n e n e r s t a r k t . D e r V e r f a s s u n g können h i e r z u kaum a n d e r e A u s s a g e n e n t n o m m e n w e r d e n a l s die d e k l a m a t o r i s c h e L e g i t i m a t i o n d e r w e i t e r e n E n t wicklung. F a m i l i e n l a s t e n a u s g l e i c h i s t in e r s t e r L i n i e A u s g l e i c h d e r d u r c h die K i n d e r b e d i n g t e n L a s t e n . E r m u ß u m s o w i r k s a m e r g e s t a l t e t s e i n , j e m e h r K i n d e r in e i n e r F a m i l i e zu v e r s o r g e n s i n d . Auf d i e s e W e i s e i s t d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h g e b o t e n e Schutz d e r F a m i l i e w e s e n s m ä ß i g i m m e r a u c h d e r g e s t e i g e r t e Schutz d e r k i n d e r r e i c h e n F a m i l i e . D a s G r u n d g e s e t z , w e l c h e s die N o t w e n d i g k e i t d e r b e s o n d e r e n s t a a t l i c h e n F ü r s o r g e f ü r die k i n d e r r e i c h e F a m i l i e nicht b e s o n d e r s h e r a u s s t e l l t , entgeht d a m i t d e m V e r d a c h t , den K i n d e r r e i c h t u m a u s b e v ö l k e r u n g s p o l i t i s c h e n - i n s b e s . n a t i o n a l e n und m a c h t p o l i t i s c h e n - M o t i v e n p r ä m i e r e n zu w o l l e n . 17) D e m Schutz d e r F a m i l i e z u z u o r d n e n i s t s c h l i e ß l i c h a u c h die s o z i a l e S i c h e r u n g d e r R e s t f a m i l i e , w e l c h e den (die) G a r a n t e n i h r e s U n t e r h a l t s v e r l o r e n h a t . Z w a r i s t e s a u c h und in e r s t e r L i n i e ein a l l g e m e i n e s s o z i a l s t a a t l i c h e s A n l i e g e n , d e m E r w e r b s u n f ä h i g e n zu h e l f e n , d e s s e n U n t e r h a l t von k e i n e r a n d e r e n S e i t e a u f g e b r a c h t w i r d . Daß d e r K r e i s d e r U n t e r h a l t s g a r a n t e n d e r f a m i l i ä r e i s t , i s t f e r n e r A u s d r u c k d e r i n s t i t u t i o n e l l e n G a r a n t i e d e r E h e und d e r F a m i l i e und n i c h t d e r P f l i c h t d e s S t a a t e s , E h e und F a m i l i e zu f ö r d e r n . A b e r in den V o r a u s s e t z u n g e n und i m Inhalt d e r s o z i a l e n Sic h e r u n g d e r e h e l i c h e n und f a m i l i ä r e n H i n t e r b l i e b e n e n z e i g t s i c h g e r a d e a u c h d e r Schutz d e r F a m i l i e . D a b e i m u ß m e h r a l s b i s h e r b e a c h t e t w e r d e n , daß die F a m i l i e nicht n u r d u r c h den A u s fall des T r ä g e r s des marktwirtschaftlichen Einkommens - der typ i s c h e n V a t e r r o l l e - s o n d e r n a u c h d u r c h den A u s f a l l d e s T r ä g e r s d e r Haushaltsführung - der typischen Mutterrolle - sozial bedrängt w i r d . D a s R e c h t d e r W i t w e r r e n t e und d e r W a i s e n r e n t e n a c h d e r M u t t e r hat u n t e r d i e s e m A s p e k t von A r t . 6 A b s . 1 GG e i n e n e n t s c h e i d e n d e n I m p u l s zu b e z i e h e n . 18) D i e s t a a t l i c h e S c h u t z p f l i c h t g e g e n ü b e r E h e und F a m i l i e i s t a b e r n i c h t n u r d u r c h s o z i a l e L e i s t u n g e n und nicht n u r d u r c h die V e r s c h o n u n g m i t A b g a b e n zu e r f ü l l e n . A l l e s s t a a t l i c h e Hand e l n , das - d a s e i n s v o r s o r g e n d oder auch Störungen d e r öffent16) V g l . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 1 1 f . 17) V g l . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 7 2 . 18) Vgl. S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 1 5 f . S. f e r n e r o b e n S.919 ff u . d. d o r t . N a c h w . . A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG und A r t . 6 A b s . 1 GG m ü s s e n h i e r - wie a u c h s o n s t so oft - z u s a m m e n g e s e h e n werden.

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1002

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l i e h e n S i c h e r h e i t und Ordnung abwehrend - die L e b e n s b a s i s und - S p h ä r e d e r F a m i l i e und E h e zu b e e i n f l u s s e n b e s t i m m t i s t o d e r s o n s t w i e v e r m a g , i s t d a r a n zu o r i e n t i e r e n . Die W o h n r a u m b e w i r t s c h a f t u n g , die V e r t r i e b e n e n h i l f e und die A u s l ä n d e r p o l i z e i h a ben B e i s p i e l e d e r v i e l f ä l t i g e n A u s s t r a h l u n g d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Schutzpflicht g e b o t e n . 19) bb)

D e r Schutz von E h e und F a m i l i e im f a m i l i e n - und e h e i n t e r nen und im s o n s t i g e n z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e r e i c h

Die soziale Aktualität der subsidiären Wechselbeziehung zwischen F a m i l i e (Ehe) und S t a a t r ü c k t die w e n i g e r durch die E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e a l s a u g e n f ä l l i g e r durch die F ö r d e r u n g s p f l i c h t und das B e n a c h t e i l i g u n g s v e r b o t g e k e n n z e i c h n e t e P o s i t i o n d e r F a m i l i e und d e r E h e im S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s in den V o r d e r g r u n d . A b e r E h e und F a m i l i e sind in e r s t e r L i n i e L e b e n s e r s c h e i n u n g e n d e r z w i s c h e n m e n s c h l i c h e n B e z i e h u n g e n und R e c h t S e i n r i c h t u n g e n des p r i v a t e n R e c h t s . D i e s e sind d e r A n s a t z d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i chen E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e . ^ D e r " b e s o n d e r e Schutz" des S t a a t e s f ü r E h e und F a m i l i e hat s i c h d e m e n t s p r e c h e n d g e r a d e auch gegen a u ß e r s t a a t l i c h e K r ä f t e zu wenden, die E h e und F a m i l i e zu v e r l e t z e n und zu schädigen d r o h e n . 2) Von b e s o n d e r e r s o z i a l e r Bedeutung i s t , daß E h e und F a m i l i e i n s i c h funktionsgerecht wirken. E r s t e rechtliche Voraussetzung i s t ein s a c h g e r e c h t e s E h e - und F a m i l i e n r e c h t , das d e r S t a a t in Entfaltung und u n t e r R e s p e k t i e r u n g des W e s e n s g e h a l t s d e r E i n r i c h t u n g s g a r a n t i e zu e n t w i c k e l n hat. 3) Zu den v o r n e h m s t e n P f l i c h ten, die E h e und F a m i l i e u m s c h l i e ß e n , gehört die U n t e r h a l t s p f l i c h t . Daß e s w e d e r dem W e s e n von E h e und F a m i l i e noch i h r e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n G a r a n t i e n a c h dem Sinn des auf den M e n s c h e n a b s t e l l e n d e n S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s e n t s p r i c h t , den E r w e r b s unfähigen ü b e r das Maß d e r L e i s t u n g s f ä h i g k e i t von E h e und F a m i l i e hinaus auf die U n t e r h a l t s p f l i c h t e h e l i c h e r und f a m i l i ä r e r G a r a n t e n zu v e r w e i s e n , wurde b e r e i t s k l a r g e s t e l l t . Umgekehrt a b e r würde die S u b s i d i a r i t ä t s n o r m , die das V e r h ä l t n i s z w i s c h e n dem S o z i a l s t a a t und d e r v e r f a s s u n g s g a r a n t i e r t e n E h e und F a m i l i e zu b e h e r r s c h e n hat, v e r f e h l t , wenn F a m i l i e und E h e nicht dazu angehalten würden, zu l e i s t e n , was s i e den Umständen n a c h zu 19)

S . h i e r z u Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S. 317; je m . w . N a c h w . 1) S . n o c h m a l s S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 8 1 2) V g l . B V e r f G E 6, 55 (76 f); S c h e f f l e r , ( m . w. N a c h w . ) . 3) S . n o c h m a l s S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 8 1

S. 155; Scheffler,

a.a.O.

ff. a . a . O . S . 2 7 0 ff, 302 ff ff.

- 1003 l e i s t e n v e r m ö g e n . D e s h a l b i s t die B e f u g n i s und Aufgabe des S t a a t e s , die U n t e r h a l t s p f l i c h t e n p r ä z i s a u f z u r i c h t e n und z u r G e l tung zu b r i n g e n , *>) V on h e r v o r r a g e n d e r s o z i a l p o l i t i s c h e r u n d f a m i l i e n - und e h e p o l i t i s c h e r Bedeutung. D e r s o z i a l e n F u n k t i o n s f ä h i g k e i t d e r E h e und d e r F a m i l i e dient g r u n d s ä t z l i c h auch, was d e r Staat v o r s o r g t , um Störungen abzuhalten, die von D r i t t e n an die F a m i l i e und an die E h e h e r a n getragen werden. S c h a d e n s e r s a t z p f l i c h t e n f ü r den A u s f a l l von U n t e r h a l t s t r ä g e r n sind s o z i a l b e d e u t s a m e F u n k t i o n s S u r r o g a t e . Außerordentlich schwierige Wertungsfragen stellen sich der s t a a t l i c h e n R e c h t s o r d n u n g , wo w e d e r u n m i t t e l b a r e e x o g e n e S t ö rungen noch endogene Störungen von d e r F a m i l i e bzw. d e r E h e abzuhalten sind sondern I n t e r e s s e n - u n d P f 1 i c h t e n k o 11 i s i o n e n in e i n - und d e r s e l b e n sowohl e h e l i c h - f a m i l i ä r a l s auch n a c h a u ß e n gebundenen P e r s o n a u f t r e t e n . E s würde E h e und F a m i l i e w e d e r nützlich s e i n noch i h r e m W e s e n e n t s p r e c h e n , wenn d e r e h e l i c h e n bzw. f a m i l i ä r e n P f l i c h t s t e l l u n g s c h l e c h t h i n d e r V o r r a n g gegeben würde. E s würde f e r n e r dem P r i n z i p wid e r s p r e c h e n , daß im a l l g e m e i n e n V e r k e h r j e d e r die U m s t ä n d e s e l b s t zu v e r t r e t e n hat, die in s e i n e r P e r s o n l i e g e n ; denn um s o l che handelt e s s i c h auch b e i dem e h e l i c h e n bzw. f a m i l i ä r e n P f l i c h t s t a n d . E i n e s c h i c k s a l h a f t e Verbindung z w i s c h e n den A u ß e n beziehungen d e r e i n z e l n e n , i n s b e s . d e r v e r a n t w o r t l i c h e n , u n t e r h a l t s g a r a n t i e r e n d e n M i t g l i e d e r und dem E r g e b n i s d e r E h e bzw. F a m i l i e e n t s p r i c h t s c h l i e ß l i c h dem ü b e r k o m m e n e n V e r s t ä n d n i s von E h e und F a m i l i e . A b e r die s t a a t l i c h e R e c h t s o r d n u n g muß auch den " b e s o n d e r e n Schutz" bieten, den s i e E h e und F a m i l i e s c h u l d e t . S i e muß i h r ein M i n d e s t m a ß an S i c h e r h e i t und L e b e n s r a u m sowohl g e g e n ü b e r d e r V e r n a c h l ä s s i g u n g durch i h r e v e r a n t w o r t l i c h e n G l i e d e r a l s auch gegenüber den o b j e k t i v e n V e r h ä l t n i s sen und den E i g e n i n t e r e s s e n D r i t t e r g e w ä h r e n . D a s R e c h t der S i c h e r u n g d e r U n t e r h a l t s a n s p r ü c h e gegen den Z u g r i f f D r i t t e r auf 4) 5)

6)

S . o . S. 995 f f . D e r D u r c h s e t z u n g dient in e r s t e r L i n i e das b ü r g e r l i c h e V e r f a h r e n s r e c h t ( e i n s c h l i e ß l i c h d e r H i l f s m i t t e l , die das Recht d e r e l t e r l i c h e n Gewalt, V o r m u n d s c h a f t und P f l e g s c h a f t und d e r f r e i w i l l i g e n G e r i c h t s b a r k e i t b i e t e n ) . Daneben steht d e r s t r a f r e c h t l i c h e Schutz d e r U n t e r h a l t s p f l i c h t ( s . h i e r z u in dies e m Z u s a m m e n h a n g S c h e f f l e r , a . a . O . S . 302 ff, i n s b e s . S. 3 0 3 ) . Nicht zuletzt kommt die B e f u g n i s d e r V e r w a l t u n g in B e t r a c h t , den V e r p f l i c h t e t e n u n m i t t e l b a r o d e r m i t t e l b a r zur t ä t i g e n E r f ü l l u n g anzuhalten ( s . h i e r z u oben A b s c h n i t t 5 III 3 c bb (S. 801 ff) und d. d o r t . N a c h w . ) . V g l . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 302 ff.

- 1004 die i h r e r E r f ü l l u n g dienenden M i t t e l des V e r p f l i c h t e t e n und h a f tende O b j e k t e 7 ) i s t A u s d r u c k des B e m ü h e n s , v e r m ö g e n s m ä ß i g e K o l l i s i o n e n a u s z u g l e i c h e n . D a s R e c h t des H a u s a r b e i t s t a g s 8 ) um ein w e i t e r e s B e i s p i e l zu nennen - i s t die F r u c h t des V e r s u c h s , d e r e h e l i c h - f a m i l i ä r e n Haushaltsführungspflicht g e g e n über der a r b e i t s - ( d i e n s t - ) r e c h t l i c h e n Inanspruchnahme der A r b e i t s k r a f t Raum zu s c h a f f e n . 9) Nicht a l l e I n t e r e s s e n - und P f l i c h t e n k o l l i s i o n e n d i e s e r A r t kann d e r G e s e t z g e b e r sehen und a u f g r e i f e n . D e r Schutz d e r E h e und F a m i l i e hat j e d o c h u m f a s s e n d zu s e i n . E s i s t die Aufgabe d e r G e s e t z e s a u s l e g u n g und i n s b e s . d e r Handhabung d e r w e r t b e g r i f f l i c h e n G e n e r a l k l a u s e l n , die a u s d r ü c k l i c h e n B e s t i m m u n g e n des g e s e t z t e n R e c h t s e n t s p r e c h e n d zu e r g ä n z e n . H i e r i n liegt die D r i t t w i r k u n g des A r t . 6 A b s . 1 G G . D i e i n t e r p r e t a t o r i s c h r e c h t s a n w e n d e n d e Entfaltung des A r t . 6 A b s . 1 GG im P r i v a t r e c h t d a r f a b e r nicht v e r k e n n e n , daß dem v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Schutz von E h e und F a m i l i e i m m e r auch G r u n d r e c h t s p o s i t i o n e n des g e g e n i n t e r e s s i e r t e n D r i t t e n und individuelle G r u n d r e c h t s p o s i t i o n e n des f a m i l i e n - ( e h e - ) g e b u n d e n e n B e t e i l i g t e n g e g e n ü b e r s t e h e n . P r i v a t e r R e c h t s g e b r a u c h und p r i v a t e A u t o n o m i e sind m i t A r t . 6 A b s . 1 GG in E i n k l a n g zu b r i n g e n , nicht a b e r s c h l e c h t h i n dem Schutz d e r E h e und d e r F a m i l i e n a c h z u o r d n e n . cc)

Zum Z ö l i b a t s p r o b l e m

A r t . 6 A b s . 1 GG p r ä z i s i e r t A r t . 2 A b s . 1 GG dahin, daß e s zu dem d e r g e s e t z l i c h e n D i s p o s i t i o n unzugänglichen K e r n g e h a l t d e r f r e i en Entfaltung d e r P e r s ö n l i c h k e i t 1) g e h ö r t , e i n e E h e eingehen und e i n e F a m i l i e gründen zu können. 2) D a s steht f ü r die a l l g e m e i n e 7) 8) 9) 10)

Zu den E i n z e l h e i t e n s . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 0 7 f . S. h i e r z u oben S . 923 f f . V g l . des N ä h e r e n S c h e f f l e r , a . a . O . S . 308 f m . w. Nachw. Z u r D r i t t w i r k u n g des A r t . 6 A b s . 1 GG s . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 7 3 f m . w . N a c h w . - Zu den e n t s p r e c h e n d e n a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . oben I 4 d a a (S. 876 ff). 1) V g l . B V e r f G E 6, 32 ( 4 1 ) . 2) G e l e g e n t l i c h w i r d auch auf A r t . 1 A b s . 1 GG v e r w i e s e n . Doch dürfte das so a l l g e m e i n , wie A r t . 2 A b s . 1 und 6 A b s . 1 GG die F r e i h e i t d e r E h e s c h l i e ß u n g und d e r F a m i l i e n g r ü n d u n g g a r a n t i e r e n , nicht z u t r e f f e n . - P o s i t i v i s t das R e c h t auf Eingehung e i n e r E h e in A r t . 12 d e r M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n g e s i c h e r t . S. h i e r z u a u ß e r den unten S . 1 0 0 6 zu F u ß n . 7 Z i t i e r t e n Wolff, V e r w a l t u n g s r e c h t I, S . 1 5 5 .

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Ordnung des Eheschließungsrechts außer Zweifel. Insbes. auch s o z i a l e H e m m n i s s e d e r F a m i l i e n g r ü n d u n g - wie d e r N a c h w e i s d e r w i r t s c h a f t l i c h e n S e l b s t ä n d i g k e i t und e i n e s a u s r e i c h e n d e n E i n k o m m e n s ( V e r m ö g e n s ) - sind a u s g e s c h l o s s e n . N u r ü b e r die f r e i w i l l i g ü b e r n o m m e n e P f l i c h t z u r E h e l o s i g k e i t bestehen Meinungsverschiedenheiten. Das Verfassungsbekenntn i s zu E h e und F a m i l i e s t e l l t kein U n w e r t u r t e i l ü b e r E h e l o s i g k e i t und F a m i l i e n l o s i g k e i t d a r . D e m R e c h t , e i n e E h e e i n z u g e h e n und e i n e F a m i l i e zu g r ü n d e n , e n t s p r i c h t k e i n e P f l i c h t h i e r z u . E s i s t a u c h - w e n i g s t e n s d e r A u s ü b u n g n a c h - nicht s c h l e c h t h i n u n verzichtbar. A b e r die Z u l ä s s i g k e i t e i n e r r e c h t l i c h s a n k t i o n i e r t e n V e r p f l i c h t u n g , die E i n g e h u n g e i n e r E h e und die B e g r ü n d u n g e i n e r F a m i l i e - f ü r i m m e r o d e r auf Z e i t , a u s n a h m s l o s o d e r u n t e r g e w i s s e n V o r a u s s e t z u n g e n - zu u n t e r l a s s e n , u n t e r l i e g t i m H i n b l i c k auf A r t . 2 A b s . 1, 6 A b s . 1 GG 5 ) e n g e n G r e n z e n . 6 ) Von b e s o n d e r e r s o z i a l e r B e d e u t u n g s i n d die d i e n s t r e c h t l i c h e n " Z ö l i b a t s k l a u s e l n " . 7 ) Daß A r t . 2 A b s . 1, 6 A b s . l G G 5 ' 3)

4)

5) 6)

Vgl. S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 5 6 . - E i n e a n d e r e F r a g e i s t , ob d e r Staat die E i n g e h u n g d e r E h e d a d u r c h e r s c h w e r e n d a r f , daß e r s o z i a l e L e i s t u n g e n , die e r e i n e m L e d i g e n g e w ä h r t , n a c h d e s s e n V e r h e i r a t u n g e i n s t e l l t , wie d a s f ü r die v e r s c h i e d e n e n W a i s e n v e r s o r g u n g e n und - r e n t e n die R e g e l i s t . Mit d e m H i n w e i s a l l e i n auf die U n t e r h a l t s p f l i c h t d e s E h e g a t t e n i s t d a s P r o b l e m n i c h t zu l ö s e n ; denn d e r E h e g a t t e kann z u r Unt e r h a l t s l e i s t u n g a u ß e r s t a n d e s e i n (was in BSGE 12, 27 (30) a u s d r ü c k l i c h f ü r u n e r h e b l i c h e r k l ä r t w i r d ! ) . Möglich i s t f r e i l i c h , daß d u r c h die E h e s c h l i e ß u n g d e r Z w e c k e i n e r V e r s o r g u n g s l e i s t u n g (z. B . A u s b i l d u n g s b e i h i l f e ) a u s s c h e i d e t . Mögl i c h i s t f e r n e r , daß d e r E h e g a t t e m i t R ü c k s i c h t auf die W a i s e n v e r s o r g u n g w e n i g e r U n t e r h a l t l e i s t e n w ü r d e a l s e r zu l e i s t e n i m s t a n d e w ä r e . D a r a u f w i r d d a s R e c h t e n t s p r e c h e n d zu r e a g i e r e n h a b e n . A b e r die W a i s e n v e r s o r g u n g s c h l e c h t h i n m i t d e r E h e s c h l i e ß u n g d e s W a i s e n enden zu l a s s e n , i s t m i t A r t . 6 A b s . 1 GG n i c h t v e r e i n b a r . D e s h a l b i s t d a s R e c h t auf E h e und F a m i l i e a u c h k e i n " f ü r a l l e g e l t e n d e s G e s e t z " i . S. d e s A r t . 137 A b s . 3 Satz 1 RV 1919 i . V . m . A r t . 140 GG und d a s k i r c h l i c h e Z ö l i b a t s r e c h t s o m i t z u l ä s s i g ( S c h e f f l e r , a . a . O . S. 317 f ) . S. n o c h m a l s o b e n S.1004 z u F u ß n . 2 . M a u n z (Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G e w ä h r von E h e und F a m i l i e , S. 1) hält e i n e n V e r t r a g auf N i c h t e i n g e h u n g e i n e r E h e und Nichtgründung e i n e r F a m i l i e f ü r ungültig (sittenwidrig). E s w i r d j e d o c h auf die U m s t ä n d e a n k o m m e n . S. d a s F o l g e n d e .

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die u n f r e i w i l l i g e V e r p f l i c h t u n g z u r E h e - und F a m i l i e n l o s i g k e i t in einem unfreiwillig eingegangenen Dienstverhältnis verbietet, s t e h t a u ß e r F r a g e . D a s gilt a u c h d o r t , wo d e r f r e i e W i l l e n i c h t durch staatlich-rechtlichen Zwang sondern durch tatsächliche A b h ä n g i g k e i t und M a c h t ü b e r l e g e n h e i t a u f g e h o b e n i s t . ^ ) A b e r die freiwillig ü b e r n o m m e n e - bzw. bei f r e i w i l l i g e r Begründung eines D i e n s t v e r h ä l t n i s s e s bewußt m i t ü b e r n o m m e n e - V e r p f l i c h t u n g z u r E h e - und F a m i l i e n l o s i g k e i t u n t e r l i e g t nicht d e m s e l b e n a u s n a h m s l o s e n I n t e r d i k t . A r t . 2 A b s . 1 GG b e i n h a l t e t a u c h die p e r s ö n l i c h e E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t g e g e n E h e und F a m i l i e . Die E h e - und F a milienlosigkeit muß a b e r nicht n u r freiwillig ü b e r n o m m e n , sie m u ß n a c h Inhalt und Z w e c k d e s D i e n s t v e r h ä l t n i s s e s a u c h s a c h l i c h n o t w e n d i g und g e r e c h t f e r t i g t s e i n . D a s gilt in e r s t e r L i n i e d o r t , wo d e r Staat den Z u g a n g zu e i n e m B e r u f r e g e l t . Im H i n b l i c k auf A r t . 12 A b s . 1 GG d a r f die s u b j e k t i v e Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g d e r E h e - und F a m i l i e n l o s i g k e i t und d e r B e r e i t s c h a f t , d i e s e n Z u s t a n d b e i z u b e h a l t e n , 9) n u r dann g e f o r d e r t w e r d e n , wenn 7)

8) 9)

Vgl. M o l i t o r , D i e U n z u l ä s s i g k e i t von Z ö l i b a t s k l a u s e l n in E i n z e l a r b e i t s v e r t r ä g e n , A r b e i t und R e c h t , l . J h g . (1953) S. 335 ff (nicht v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h s o n d e r n r e i n p r i v a t r e c h t l i c h - ü b e r §§ 134, 138 BGB - a r g u m e n t i e r e n d ; in A n b e t r a c h t d e r V e r w i r k l i c h u n g d e s A r t . 6 A b s . 1 GG i m P r i v a t r e c h t ü b e r e b e n die G e n e r a l k l a u s e l n d e s P r i v a t r e c h t s - s . o . S. 1002 ff d e s h a l b n i c h t ohne I n t e r e s s e . - D o r t i n s b e s . w e i t e r e N a c h w e i s e a u s d e r ä l t e r e n R e c h t s p r e c h u n g und L i t . ) ; H i l d e g a r d K r ü g e r , V ö l k e r r e c h t s - und V e r f a s s u n g s w i d r i g k e i t d e r Z ö l i batsklausel für Polizeivollzugsbeamte, Zeitschrift für Bea m t e n r e c h t , 3. J h g . (1955) S. 289 ff; d i e s . , Z ö l i b a t s k l a u s e l i m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t , DÖV 11. J h g . (1958) S. 761 ff; W i l helm H e n r i c h s , Die d i e n s t r e c h t l i c h e H e i r a t s e r l a u b n i s im L i c h t e d e s A r t . 12 d e r M e n s c h e n r e c h t s k o n v e n t i o n von R o m , E h e und F a m i l i e i m p r i v a t e n und ö f f e n t l i c h e n R e c h t , 3. J h g . (1956) S. 175 ff; S c h n e e b e r g e r , Z u r F r a g e d e r R e c h t s w i d r i g keit d e r Zölibatsklausel f ü r Polizeivollzugsbeamte, Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t , 4. J h g . (1956) S . 3 3 ff; Schnupp, Z ö l i b a t s k l a u s e l f ü r P o l i z e i v o l l z u g s b e a m t e , 4. J h g . (1956) S. 343 ff; D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . l R a n d n . 57; S c h e f f l e r , a . a . O . S . 2 5 6 f, 274, 317 f f . W e i t e r e N a c h w . i n s b e s . a u s d e r R e c h t s p r e c h u n g s . b e i den G e n a n n t e n . Vgl. D ü r i g , a . a . O . ; S c h e f f l e r , a . a . O . S.2-74, 318. - Z u den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . oben I 4 a (S. 861 f f ) . B V e r f G E 7, 377 (406 f) h a t t e z w a r u n t e r s u b j e k t i v e n Z u l a s sungsvoraussetzungen unmittelbar nur solche der Ausbildung i m A u g e . Doch e r l a u b e n die K r i t e r i e n d e r p e r s ö n l i c h e n E i g e n -

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s i e s i c h a u s d e r S a c h e h e r a u s l e g i t i m i e r t 10) und dem B e r u f s w e r b e r n u r etwas zugemutet wird, " w a s e r g r u n d s ä t z l i c h d e r Sac h e n a c h ohnehin auf s i c h n e h m e n m ü ß t e , wenn e r den B e r u f o r d n u n g s g e m ä ß a u s ü b e n w i l l " , H ) D a r a n w e r d e n m i t R ü c k s i c h t auf A r t . 6 A b s . 1 GG die s t r e n g s t e n A n f o r d e r u n g e n zu s t e l l e n s e i n . 12) D a s g l e i c h e gilt f ü r den Z u g a n g z u m ö f f e n t l i c h e n D i e n s t , d e r s i c h n i c h t in A r t . 12 A b s . 1 GG s o n d e r n in A r t . 33 GG g e r e g e l t f i n det. A r t . 6 A b s . 1 GG g e b i e t e t , die V e r e h e l i c h u n g e i n e s B e w e r b e r s a l s K r i t e r i u m d e r N i c h t e i g n u n g und N i c h t b e f ä h i g u n g z u m öff e n t l i c h e n D i e n s t ( A r t . 33 A b s . 2 GG) auf d a s u n e r l ä ß l i c h e M i n d e s t m a ß zu b e s c h r ä n k e n . ^ Die P r i v a t a u t o n o m i e g e n i e ß t d e m -

10) 11)

12) 13) 14)

s c h a f t ( Q u a l i f i k a t i o n ) ( B V e r f G E 7, 406 f) und d e r p e r s ö n l i c h e n V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r die V o r a u s s e t z u n g e n d i e s e r Q u a l i f i k a t i o n ( B V e r f G E 7, 407) e i n e e n t s p r e c h e n d e V e r a l l g e m e i nerung des Begriffs der subjektiven Zulassungsvoraussetzung (s. z u r Abgrenzung auch Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S.217). B V e r f G E 7, 406. B V e r f G E 7, 407. - D a s B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t f ä h r t d o r t f o r t : " D i e s e F r e i h e i t s b e s c h r ä n k u n g e r w e i s t s i c h so a l s d a s a d ä q u a t e M i t t e l z u r V e r h ü t u n g m ö g l i c h e r N a c h t e i l e und G e f a h r e n . . . H i e r gilt d a s P r i n z i p d e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t in d e m Sinne, daß die v o r g e s c h r i e b e n e n s u b j e k t i v e n V o r a u s s e t z u n g e n zu dem a n g e s t r e b t e n Z w e c k d e r o r d n u n g s m ä ß i g e n E r füllung d e r Berufstätigkeit nicht a u ß e r V e r h ä l t n i s stehen dürfen" . Z u den M o m e n t e n d e r G ü t e r a b w ä g u n g s . a l l g e m e i n B V e r f G E 7, 405 f f . Im b e s o n d e r e n s . S c h e f f l e r , a . a . O . S . 3 1 8 f . B V e r f G E 7, 377 (397 f); 11, 30 (39 f ) . F ü r die Z u l ä s s i g k e i t b e a m t e n r e c h t l i c h e r Z ö l i b a t s k l a u s e l n S c h n e e b e r g e r , a . a . O . ( s . o . S. 1006 zu F u ß n . 7); g e g e n die Z u l ä s s i g k e i t K r ü g e r und Schnupp je a . a . O . ( s . e b d . ) ; f ü r b e d i n g t e Z u l ä s s i g k e i t H e n r i c h s und S c h e f f l e r - d i e s e i n s b e s . i . S . d e s T e x t e s - j e a . a . O . ( s . e b d . ) , und wohl a u c h M a u n z , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G e w ä h r von E h e und F a m i l i e , S . 2 . D a b e i geht e s v o r a l l e m um d a s P r o b l e m d e s k a s e r n i e r t e n P o l i z e i b e a m t e n (gegen den W i d e r r u f d e s B e a m t e n v e r h ä l t n i s s e s b e i nicht g e n e h m i g t e r E h e s c h l i e ß u n g s . a . OVG K o b l e n z , U r t . v . 1 9 . A p r i l 1955, Z e i t s c h r i f t f ü r B e a m t e n r e c h t , 3 . J h g . (1955) S . 3 1 4 ) . H i e r w i r d von V e r f a s s u n g s w e g e n die Z u l ä s s i g k e i t e i n e r - z e i t l i c h b e g r e n z t e n - Z ö l i b a t s k l a u s e l nicht a u s g e s c h l o s s e n w e r d e n können ( a . A . K r ü g e r , Schnupp, S c h e f f l e r j e a . a . O . ; wie h i e r H e n r i c h s und S c h n e e b e r g e r j e a . a . O . ) . - D a g e g e n i s t e s - a b g e s e h e n von d e m V e r s t o ß g e gen A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG - nicht z u l ä s s i g , die B e a m t i n i m

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g e g e n ü b e r e i n e n g r ö ß e r e n S p i e l r a u m . A b e r A r t . 6 A b s . 1 und A r t . 12 A b s . 1 GG v e r l a n g e n a u c h h i e r ein M i n d e s t m a ß an D u r c h s e t z u n g und d i e s u m s o d r i n g l i c h e r , j e m e h r die Ü b e r l e g e n h e i t d e s A r b e i t g e b e r s ü b e r den A r b e i t n e h m e r d e s s e n G r u n d r e c h t s p o s i t i o n einseitig bedrängt. ^ Die U n b e d e n k l i c h k e i t e i n e r a r b e i t s r e c h t l i c h e n Z ö l i b a t s k l a u s e l w i r d d e m n a c h m i t i h r e r F r e i w i l l i g k e i t und i h r e r s a c h l i c h e n A d ä q u a n z w a c h s e n und m i t i h r e r U n f r e i w i l l i g keit und i h r e r s a c h l i c h e n W i l l k ü r l i c h k e i t a b n e h m e n . 2.

Elternrecht Schule

a)

Elternrecht

-

Kinder-

und

Jugendschutz

-

Mit b e s o n d e r e r I n t e n s i t ä t s i c h e r t die V e r f a s s u n g die I n t e g r i t ä t d e r F a m i l i e und p r ä z i s i e r t s i e die s u b s i d i ä r e F u n k t i o n d e s S t a a t e s g e g e n ü b e r d e r F a m i l i e in b e z u g auf d a s E l t e r n - K i n d - V e r h ä l t n i s : 1) " P f l e g e und E r z i e h u n g d e r K i n d e r s i n d d a s n a t ü r l i c h e R e c h t d e r E l t e r n und die z u v ö r d e r s t i h n e n o b l i e g e n d e P f l i c h t " ( A r t . 6 A b s . 2 Satz 1 G G ) . 2 ) H i n t e r den E l t e r n s t e h t d e r Staat a l s

15) 16)

17)

1)

2)

Falle i h r e r sie wirtschaftlich versorgenden Verehelichung a l l g e m e i n m i t d e r E n t l a s s u n g zu b e d r o h e n ( s . z . B . S c h e f f l e r , a . a . O . S. 3 18 m . w. N a c h w . ) . S . o . S. 1006 zu F u ß n . 8. F ü r die b e d i n g t e Z u l ä s s i g k e i t : D ü r i g und S c h e f f l e r j e a . a . O . ( s . o . S. 1006 z u F u ß n . 7); g e g e n die Z u l ä s s i g k e i t K r ü g e r , a . a . O . ; BAGE 4, 274; f e r n e r (ohne v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e A r g u m e n t a t i o n ) M o l i t o r a . a . O . ( S . o . S.1006 zu F u ß n . 7 ) . F ü r die a n z u s t e l l e n d e A b w ä g u n g d e r I n t e r e s s e n - und R e c h t s p o s i t i o n e n i s t i m m e r a u c h zu b e r ü c k s i c h t i g e n , u n t e r w e l c h e n U m s t ä n d e n die b e r u f l i c h e E n t s c h e i d u n g z u g u n s t e n d e r F r e i heit d e r Eheschließung revidiert werden kann. Eine lebenslängliche Bindung kommt schon u n t e r d i e n s t r e c h t l i c h e n A s p e k t e n nicht in B e t r a c h t ( A r t . 2 A b s . 1, 1 A b s . 1 GG; v g l . § 624 B G B ) . J e d o c h können K ü n d i g u n g s f r i s t e n und E n t l a s s u n g s f r i s t e n d i f f e r i e r e n . F e r n e r kann die B e e n d i g u n g d e s D i e n s t v e r h ä l t n i s s e s m i t V e r t r a g s s t r a f e o. ä . Sanktionen b e l a s t e t s e i n . V o r a l l e m a b e r kann die s p e z i e l l e B e r u f s a u s b i l d u n g , d a s D i e n s t a l t e r usw. einen Wechsel e r s c h w e r e n . Das alles wird in A n s c h l a g zu b r i n g e n s e i n . Zum Zusammenhang zwischen der verfassungsrechtlichen Garantie des E l t e r n r e c h t s mit der der F a m i l i e s . a . Scheffler, a . a . O . S.252. Z u r Auslegung s. im allgemeinen P e t e r s , E l t e r n r e c h t , E r z i e h u n g , B i l d u n g und Schule, S . 3 7 1 ff, i n s b e s . S . 3 7 3 ff. W.Nachw. s. dort.

- 1009 Wächter ( A r t . 6 A b s . 2 Satz 2 G G ) 3 ) und H e l f e r . 4 ) Grundsätzlich ist e r darauf beschränkt, die Eltern kooperativ zu unterstützen. Nur wenn diese i h r e r Pflicht 5) nicht nachkommen (können) und der Anspruch des Kindes auf Erziehung zu leiblicher, seelischer und gesellschaftlicher Tüchtigkeit®) von der F a m i l i e nicht erfüllt wird, "0 kann der Staat sich über den Willen der Eltern hinwegsetzen und korrigierend eingreifen. Dabei hat e r zunächst zu v e r suchen, die Eltern zur Erfüllung i h r e r Pflicht anzuhalten und soweit nötig - instandzusetzen. Nur für den Fall, daß die E r z i e hungsberechtigten v e r s a g e n 9) oder die Kinder aus anderen Gründen zu verwahrlosen drohen, darf das Gesetz die Trennung der Kinder von der F a m i l i e auch gegen den Willen der Erziehungsberechtigten zulassen ( A r t . 6 A b s . 3 GG). 13) 3) S. hierzu P e t e r s , a . a . O . S. 390 f u . passim. 4) Das Grundgesetz hebt die kooperative H e l f e r r o l l e des Staates gegenüber den Eltern nicht h e r v o r . Doch ergibt sie sich abgesehen vom allgemeinen sozialstaatlichen Auftrag - daraus, daß den Eltern die P f l e g e und Erziehung der Kinder als Pflicht zwar " z u v ö r d e r s t " aber doch nicht ausschließlich zugewiesen ist. (S. hierzu auch P e t e r s , a . a . O . S.379 f, 389 f (insbes. S.390)). 5) Zur Pflicht der Eltern nach A r t . 6 A b s . 2 Satz 1 GG s. P e ters, a . a . O . S. 388 f f . 6) Zu diesem "Anspruch" s. § 1 A b s . 1 und 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes; s. f e r n e r B V e r f G E 7, 320 (323). 7) V g l . § 1 A b s . 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes. 8) Zum Verhältnis des B e g r i f f s "Erziehungsberechtigte" i . S . des A r t . 6 A b s . 3 GG zu dem B e g r i f f " E l t e r n " i . S . des A r t . 6 A b s . 2 GG s. v. Mangoldt-Klein, A r t .6 A n m . I V 2 b; P e t e r s , a . a . O . S. 375 ff, 387. 9) Zum Tatbestand s. P e t e r s , a . a . O . S.387. 10) Zum Tatbestand s. v. Mangoldt-Klein, A r t . 6 A n m . I V 5 c; Denecke, Mutterschutz und Jugendschutz, S. 489; P e t e r s , a . a . O . S. 387 f. 11) A r t . 6 A b s . 3 GG darf nicht zu der Ansicht verleiten, nur die Trennung stehe unter dem Vorbehalt des G e s e t z e s . Auch j e der sonstige Eingriff unterliegt dem Allgemeinvorbehalt des Gesetzes (vgl. § 1 A b s . 2 Satz 2 des Jugendwohlfahrtsgesetzes; zumindest mißverständlich P e t e r s , a . a . O . S.390). 12) Im wesentlichen geht es dabei um die Anordnung der F ü r s o r geerziehung (vgl. P e t e r s , a . a . O . S. 388; §§ 62 ff des Jugendwohlfahrtsgesetzes). 13) Nicht unbedenklich ist, daß A r t . 6 A b s . 3 GG den Eltern ( E r ziehungsberechtigten) die Befugnis, den Aufenthalt des Kindes

- 1010 Damit ist e i n e r familienfeindlichen, etatistischen Jugendpolitik d e r R i e g e l v o r g e s c h o b e n . A u c h und g e r a d e die s o z i a l e K i n d e r und J u g e n d h i l f e d e s S t a a t e s h a t s i c h in d i e s e s u b s i d i ä r e R o l l e zu s c h i c k e n . Sie hat in e r s t e r L i n i e H i l f e f ü r die E l t e r n zu s e i n , i h r e P f l i c h t d e r E r z i e h u n g und P f l e g e i h r e r K i n d e r zu e r f ü l l e n . D i e d a r a u s z w a n g s l ä u f i g e r w a c h s e n e S t r e u u n g in d e r A u s n u t z u n g d e r v o r h a n d e n e n H i l f s - und F ö r d e r u n g s m ö g l i c h k e i t e n i s t um d e s E l t e r n r e c h t s und l e t z t l i c h um d e s M e n s c h e n w i l l e n h i n z u n e h men. i n s b e s . i s t " e i n e z w a n g s w e i s e T r e n n u n g d e r K i n d e r von den E l t e r n , l e d i g l i c h u m s i e o b j e k t i v in m a t e r i e l l und i d e e l l b e s s e r e L e b e n s v e r h ä l t n i s s e zu b r i n g e n " , nicht z u l ä s s i g , 15) A n d e r e r s e i t s m u ß d e r S o z i a l s t a a t s e i n e s u b s i d i ä r e R o l l e voll a u s f ü l l e n . E s g e h t nicht n u r d a r u m , die u n m i t t e l b a r e Not d e s K i n d e s a b z u w e n d e n . V i e l l e i c h t s o z i a l n o c h b e d e u t s a m e r i s t , daß d a s Kind d u r c h P f l e g e und E r z i e h u n g i n s t a n d g e s e t z t w i r d , s e i n L e b e n , h e r a n g e w a c h s e n , in s o z i a l o p t i m a l e r W e i s e zu m e i s t e r n . Wenn d e r S t a a t in d i e s e A u f g a b e die T r ä g e r d e r f r e i e n J u g e n d p f l e g e e i n b e z i e h t , s o w i r d d a s nicht n u r die E f f e k t i v i t ä t d e r J u g e n d h i l f e e r h ö h e n . E s w i r d den E l t e r n a u c h den E n t s c h l u ß e r l e i c h t e r n , H i l f e von a u ß e n a n z u n e h m e n ; denn s i e h a b e n d a d u r c h r e g e l m ä ß i g die M ö g l i c h k e i t , H i l f e von w e l t a n s c h a u l i c h o d e r s o n s t w i e g l e i c h g e s i n n t e r S e i t e zu e r l a n g e n , die d e r " n e u t r a l e " S t a a t (und die " n e u t r a l e " G e m e i n d e ) nicht g e w ä h r e n k a n n . 16) A b e r e i n e n g r u n d r e c h t l i c h e n A n s p r u c h auf f r e i e J u g e n d p f l e g e und auf die S u b s i d i a r i t ä t d e r s t a a t l i c h e n J u g e n d h i l f e g e g e n ü b e r d e r f r e i e n J u g e n d p f l e g e g e w ä h r t A r t . 6 GG n i c h t . I?)

14) 15)

16) 17)

e i n s c h l i e ß l i c h s e i n e r g e s c h l o s s e n e n U n t e r b r i n g u n g zu b e s t i m m e n - in den a l l g e m e i n e n G r e n z e n d e s A r t . 6 A b s . 2 GG -, v o l l b e l ä ß t . D a s E l t e r n r e c h t g e r ä t h i e r in K o l l i s i o n m i t dem F r e i h e i t s r e c h t d e s K i n d e s (zum K o l l i s i o n s p r o b l e m s . P e t e r s , a . a . O . S . 3 9 1 f f ) . D a s P r o b l e m s o l l t e im A n s c h l u ß a n B V e r f G E 10, 302 n e u ü b e r d a c h t w e r d e n ( s . h i e r z u z . B . E r d s i e k , F r e i h e i t s e n t z i e h u n g und r i c h t e r l i c h e K o n t r o l l e , NJW 13. J h g . (1960) S. 1385 f f ) . Vgl. P e t e r s , a . a . O . S . 3 8 9 . P e t e r s , a . a . O . S . 3 8 8 . - S. zu V o r s t e h e n d e m a u c h S ü s t e r henn, D i e k i r c h l i c h e L i e b e s t ä t i g k e i t i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t d e r G e g e n w a r t , S. 115. S. z . B . P e t e r s , a . a . O . S . 3 9 0 , 391. S. K ö t t g e n , D a s u m s t r i t t e n e M a n d a t z u r J u g e n d p f l e g e , S. 5 f; s . a . P e t e r s , a . a . O . - Im ü b r i g e n s . h i e r z u s c h o n oben A b s c h n i t t 2 I (S. 219 ff) und III (S.242 f f ) .

- 1011 b)

K i n d e r - und J u g e n d s c h u t z

D a s G r u n d g e s e t z s p r i c h t a u s d r ü c k l i c h n u r die B e z i e h u n g S t a a t E l t e r n - K i n d a n . D i e s e i n v o l v i e r t den Schutz d e r K i n d e r d u r c h die E l t e r n ( A r t . 6 A b s . 2 Satz 1 GG), den Schutz d e r K i n d e r d u r c h den a n die Stelle d e r E l t e r n g e t r e t e n e n Staat b z w . die von i h m m i t d e r E r z i e h u n g B e a u f t r a g t e n ( A r t . 6 A b s . 2 Satz 2 und A b s . 3 GG) und den Schutz d e r K i n d e r d u r c h den Staat g e g e n die E l t e r n ( e b d . ) . D e r Schutz d e r K i n d e r und J u g e n d l i c h e n g e g e n G e f ä h r d u n g e n und Schädigungen, die w e d e r von den E l t e r n a u s g e h e n n o c h von den E l t e r n h i n r e i c h e n d b e h e r r s c h t w e r d e n können, w i r d von d i e s e m R e g u l a t i v nicht e r f a ß t . Den Schutz von K i n d e r n und J u g e n d l i c h e n , die k e i n e E l t e r n m e h r h a b e n , b e r ü h r t e s , i n d e m e s die S u b s i d i ä r f u n k t i o n d e s S t a a t e s k l a r s t e l l t , a l l e n f a l l s a m Rande. Den K i n d e r - und J u g e n d s c h u t z in d i e s e m w e i t e r e n Sinn 2) v e r s c h w e i g t d a s G r u n d g e s e t z . T r o t z d e m s t e h t a u ß e r F r a g e , daß d e r auf M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . 1 GG) und f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t ( A r t . 2 A b s . 1 GG) a b z i e l e n d e S o z i a l s t a a t d e s G r u n d g e s e t z e s den K i n d e r - und J u g e n d s c h u t z u m f a s s e n d zu e n t w i c k e l n h a t . E i n z e l h e i t e n l a s s e n s i c h - von dem A u s g e f ü h r t e n a b g e s e h e n a u s d e r V e r f a s s u n g j e d o c h nicht e n t n e h m e n . 3) c)

S c h u l e und B i l d u n g

U n t e r den E l e m e n t e n d e r J u g e n d e r z i e h u n g hebt d a s G r u n d g e s e t z die Schule b e s o n d e r s h e r v o r ( A r t . 7 GG). 1) D i e g r u n d g e s e t z l i c h e S a c h o r d n u n g legt i h r H a u p t g e w i c h t auf d a s V e r h ä l t n i s S t a a t s s c h u le - konfessionelle (Weltanschauungs-)Schule - P r i v a t s c h u l e . Soziale Bildungsfragen b e r ü h r t sie nur am Rande (Art. 7 Abs. 4 S a t z 3 und A b s . 6 G G ) . ^ ) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und d e r s o z i a l e r f ü l l t e G l e i c h h e i t s s a t z g a r a n t i e r e n im wesentlichen jedoch auch s u b s p e c i e d e s G r u n d g e s e t z e s ein s o z i a l z u r e i c h e n d g e s t a l t e t e s S c h u l w e s e n . 4) 5) 1) 2) 3) 1)

2) 3) 4) 5)

V g l . D e n e c k e , M u t t e r s c h u t z und J u g e n d s c h u t z , S . 4 8 9 . Z u m g e g e n s t ä n d l i c h e n B e r e i c h s . D e n e c k e , a . a . O . S. 488 f f . Z u m Stand d e r E n t w i c k l u n g s . z . B . D e n e c k e , a . a . O . S. 488 f f . Z u m V e r h ä l t n i s E l t e r n r e c h t und Schule s . P e t e r s , E l t e r n r e c h t , E r z i e h u n g , B i l d u n g und Schule, S . 3 7 9 f, 385 f m . w . Nachw. Z u r Darstellung des danach geltenden Rechts s. P e t e r s , a . a . O . S. 401 f f . S. h i e r z u oben S. 821. S. e b d . S. z u V o r s t e h e n d e m a u c h A r t . 2 A b s . 1 d e s Z u s a t z p r o t o k o l l s

-

3.

Der

1012

-

Mutterschutz

" J e d e Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die F ü r s o r g e der Gemeinschaft" ( A r t . 6 A b s . 4 GG). Damit wird kein subjektives Recht gewährt sondern ein P r o g r a m m aufgestellt. 1) D e r Staat hat der Mutter 2) über ihre durch Schwangerschaft, Niederkunft, Stillzeit usw. bedingten Notsituationen hinwegzuhelfen. Das P r o g r a m m der Verfassung zu verwirklichen, ist im wesentlichen Sache des G e s e t z g e b e r s . D e r gegenwärtige Stand des Mutterschutzes 5) erfüllt das verfassungsrechtliche Mindestmaß bereits.®^ Jedoch läge eine w e i t e r e Entwicklung im Sinne der Verfassung. Einem wesentlichen Abbau würde sich A r t . 6 A b s . 4 GG widersetzen. 8) A l s verbindliches P r o g r a m m hat A r t . 6 A b s . 4 GG - kraft der Vermutung, daß der G e s e t z g e b e r den A u f trag der Verfassung zu erfüllen trachtet - auch Richtlinie der

1)

2)

3)

4) 5) 6)

7)

8)

zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundf r e i h e i t e n : " D a s Recht auf Bildung darf niemandem v e r wehrt w e r d e n " . S. zu A r t . 6 A b s . 4 GG v . Mangoldt-Klein, A r t . 6 A n m . V 1 und Denecke, Mutterschutz und Jugendschutz, S.478 j e m . w . Nachw.; f e r n e r Giese-Schunck, Grundgesetz, A r t . 6 A n m . 4; a . A . OVG Münster OVGE 5, 119; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 6 A n m . C 7 (unter Berufung auf das Sozialstaatsprinzip!). Mutter ist die eheliche und die uneheliche, sowie die werdende und die " g e w o r d e n e " Mutter (vgl. v . Mangoldt-Klein, A r t . 6 Anm. V 2 m.w.Nachw.). Es geht nur um die " N o t z e i t e n " der Mutter. Nicht etwa soll jede Frau, die einmal Mutter geworden ist, bis an ihr L e bensende p r i v i l e g i e r t sein (vgl. Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 6 E r l . II 4 b; v . Mangoldt-Klein, A r t . 6 A n m . V 2). Zum Zusammenhang zwischen Mutterschutz und Sozialstaatsprinzip s . o . S. 778 zu Fußn. 3 und S. 785 zuFußn. 6. S. die Nachw. oben Fußn. 1. V g l . z . B . Denecke, Mutterschutz und Jugendschutz, S. 482 f f . Zuzugeben war dagegen dem Oberverwaltungsgericht Münster (OVGE 5, 119), daß der Mutterschutz in verfassungsw i d r i g e r W e i s e unvollkommen war, solange e r nicht auch die Beamtin erfaßte. Vorschläge f ü r die Erweiterung des Mutterschutzes für die uneheliche Mutter stützt Hildegard K r ü g e r (Uneheliche Kinder, in: Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. IV, 1. Halbbd. 1960, S. 325 ff (328 f f ) ) insbes. auf A r t . 6 A b s . 5 GG. V g l . Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S.159.

- 1013 Rechtsanwendung, insbes. der Gesetzesauslegung zu sein. Über die Auslegung der Normen, insbes. der Generalklauseln des Privatrechts entfaltet die V o r s c h r i f t so auch " D r i t t w i r kung".10) 4.

Zur

Stellung

des

unehelichen

Kindes

Die typische Notlage des unehelichen Kindes liegt - von g e s e l l schaftspsychischen Vorurteilen abgesehen - darin, daß es keinen mit der Mutter in l e g i t i m e r ehelicher Gemeinschaft lebenden V a t e r - keine Elternfamilie sondern nur eine Mutterfamilie hat, und des weiteren in der häufigen Schwierigkeit, auch nur den natürlichen V a t e r zu ermitteln. D e r Auftrag, "den unehelichen Kindern. . . die gleichen Bedingungen für ihre leibliche und seelische Entwicklung und ihre Stellung in der Gesellschaft zu schaffen wie den ehelichen Kindern" ( A r t . 6 A b s . 5 GG), weist daher v o r allem in v i e r Richtungen möglicher A b h i l f e . 1) E r s t e n s : Was kann getan werden, um dem unehelichen Kind zur F e s t s t e l lung seines natürlichen V a t e r s zu v e r h e l f e n ? 2) Z w e i t e n s : Was kann getan werden, um dem Kind in dem natürlichen Vater so gut als möglich einen " w i r k l i c h e n " V a t e r zu geben, ohne sein Nicht-verheiratet-Sein mit der Mutter zu ignorieren? 3) Drittens: Inwieweit soll die Gemeinschaft in die "Vaterfunktion" eintreten, wenn der natürliche V a t e r nicht festgestellt werden k a n n 4) und - darüber hinaus - soweit der natürliche V a t e r nicht für die v o l le Vaterfunktion in Anspruch genommen werden kann. 5) V i e r tens: Wie kann das Mutter-Kind-Verhältnis gestaltet werden, um 9) S. die Nachw. o. S. 1012 zu Fußn. 1. 10) V g l . Bundesarbeitsgericht, Urt. v . 28. November 1958 - 1 A Z R 199/58 - A P A r t . 6 GG N r . 3 (B1.2 R ü c k s . ) . 1) Zum gesamten Problemstand s . K r ü g e r , Uneheliche Kinder; w. Nachw. s. dort. 2) V g l . Krüger, a . a . O . S. 347 ff m . w . Nachw. 3) Vgl. Krüger, a . a . O . S. 347 ff m. w. Nachw. - Zum Verhältnis der Garantie von Ehe und F a m i l i e ( A r t . 6 A b s . 1 GG) zu A r t . 6 A b s . 5 GG s. Scheffler, Ehe und F a m i l i e , S.297 f; Krüger, a . a . O . S.339 f f ; je m . w . N a c h w . 4) S. z . B . die Vorschläge eines besonderen Kindergeldes für die uneheliche Mutter (Krüger, a . a . O . S.331) und einer kollektiven Zahlungspflicht potentieller E r z e u g e r für uneheliche Kinder (ebd. S. 3 52 f ) . 5) Das ist v o r allem auch eine F r a g e der Ergänzung und K o r r e k tur des Mutter-Kind-Verhältnisses durch die staatliche Mitsorge (s. hierzu Krüger, a . a . O . S. 342 ff m. w. N a c h w . ) .

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d e m u n e h e l i c h e n Kind d u r c h die M u t t e r f a m i l i e so weit a l s m ö g l i c h die E l t e r n f a m i l i e zu e r s e t z e n ? ®) D a m i t s i n d P r o b l e m - und L ö s u n g s r i c h t u n g e n a n g e g e b e n , die s i c h a u s d e r N a t u r d e r S a c h e e r g e b e n . D i e k o n k r e t zu w ä h l e n d e L ö s u n g kann j e d o c h d u r c h die k u r z e F o r m e l d e s A r t . 6 A b s . 5 GG n i c h t p r ä j u d i z i e l l s e i n . " D i e t a t s ä c h l i c h e und die r e c h t l i c h e L a ge d e s u n e h e l i c h e n K i n d e s i m F a m i l i e n v e r b a n d u n t e r s c h e i d e t s i c h d u r c h d a s F e h l e n d e s e h e l i c h e n V a t e r s g r u n d l e g e n d und u n a b ä n d e r l i c h ^ ) von d e r d e s e h e l i c h e n K i n d e s . . . . D i e A u f g a b e , ' g l e i c h e B e d i n g u n g e n ' zu s c h a f f e n , kann a l s o i m F a m i l i e n r e c h t n u r b e d e u t e n , daß die r e c h t l i c h e S i t u a t i o n d e s u n e h e l i c h e n K i n d e s , s o w e i t s i e f ü r s e i n e l e i b l i c h e und s e e l i s c h e E n t w i c k l u n g und s e i n e Stellung in d e r G e s e l l s c h a f t von B e l a n g i s t , d e r S i t u a tion des ehelichen m ö g l i c h s t g l e i c h w e r t i g ^ ) gestaltet werden soll". D a s gilt i m P r i n z i p ü b e r d a s F a m i l i e n r e c h t h i n a u s . W a s " g l e i c h w e r t i g " i s t , kann i m w e s e n t l i c h e n n u r i m R a h m e n positiver Gesamtkonzeptionen vom Recht des ehelichen und d e s u n e h e l i c h e n K i n d e s g e s a g t w e r d e n - G e s a m t k o n z e p t i o n e n , die je n a c h den T e i l e n t s c h e i d u n g e n , die s i e u m s c h l i e ß e n , u n t e r s c h i e d l i c h s e i n können, ohne doch die M a x i m e d e r g l e i c h e n ( g l e i c h w e r t i g e n ) B e d i n g u n g e n zu v e r l a s s e n . 9) Mit R e c h t h a t d a s G r u n d g e s e t z s e i n e n A u f t r a g d a h e r a u s d r ü c k l i c h a n den G e s e t z g e b e r g e r i c h t e t ( A r t . 6 A b s . 5 GG). 1®) A b e r d a s G r u n d g e s e t z w o l l t e den G e s e t z g e b e r a u c h v e r p f l i c h t e n , ü ) " D a s Ob und Wann d e r E r f ü l l u n g d e s G e s e t z g e b u n g s a u f t r a g e s liegt . . . nicht i m f r e i e n B e l i e b e n d e s G e s e t z g e b e r s . . . e r v e r l e t z t die V e r f a s s u n g , wenn e r e s u n t e r l ä ß t , den V e r f a s s u n g s a u f t r a g in a n g e m e s s e n e r F r i s t a u s z u f ü h r e n . 12) D i e s e F r i s t i s t m i t t l e r w e i l e wohl a b g e l a u f e n . 13) T r o t z d e m hat d e r G e s e t z g e b e r den A u f t r a g 6) 7) 8) 9)

Vgl. K r ü g e r , a . a . O . S. 342 ff m . w. N a c h w . S p e r r u n g nicht i m O r i g i n a l . B V e r f G E 8, 210 (215). Wenn H i l d e g a r d K r ü g e r ( a . a . O . S . 3 2 7 und 327 ff) g l a u b t , a u s A r t . 6 A b s . 5 GG e i n e n g a n z e n Codex d e s R e c h t s d e s u n e h e l i c h e n K i n d e s h e r a u s l e s e n zu können, s o m a c h t s i e s i c h n i c h t k l a r , wie v i e l R e c h t s p o l i t i k s i e f ü r I n t e r p r e t a t i o n a u s g i b t . 10) Z u m M e i n u n g s s t a n d ü b e r den P r o g r a m m c h a r a k t e r s . z . B . v . Mangoldt—Klein, A r t . 6 A n m . V I 1; H i l d e g a r d K r ü g e r , I s t A r t . 6 A b s . 5 GG ein P r o g r a m m s a t z ? DÖV 10. J h g . (1957) S. 256 ff (356 f f ) . 11) Vgl. K r ü g e r , a . a . O . m . w. N a c h w . ; d i e s . , U n e h e l i c h e K i n d e r , S. 32 5 f f . 12) B V e r f G E 8, 210 (216).

- 1015 nur in s e h r bescheidenen Grenzen erfüllt. Mit am weitesten vorgedrungen ist das Recht der sozialen Sicherheit und der verwandten sozialen öffentlichen Leistungen, indem es die "gleichen B e dingungen" dadurch herzustellen sucht, daß es den unehelichen V a t e r weitgehend dem ehelichen bzw. das uneheliche Kind im V e r hältnis zu seinem V a t e r weitgehend dem ehelichen Kind im V e r hältnis zum ehelichen Vater gleichstellt. Sehr im argen liegt dagegen die Neuordnung der zentralen familienrechtlichen P r o b l e matik. 15) Die Möglichkeit eines Eintretens der Gemeinschaft für den nicht ermittelten V a t e r wurde noch nicht spezifisch aufgegriffen. Die Unterstützung der Mutter schließlich in der Ausübung der elterlichen Gewalt durch den Staat ist mit Beschränkungen verbunden, von denen zweifelhaft ist, ob sie der Herstellung g l e i c h e r Bedingungen dienlich sind. 16) Damit erhebt sich die F r a g e nach der Sanktion der gesetzgeber i s c h e n P f l i c h t . Am wirksamsten wäre A r t . 6 A b s . 5 GG nunmehr derogatorische Kraft beizulegen und Rechtsprechung und Verwaltung für ermächtigt zu halten, auf Grund d i e s e r Verfassungsnorm a l s einer Generalklausel für das gesamte Unehelichenrecht 17) die gebotenen gleichen Bedingungen für eheliche und uneheliche Kinder zu schaffen. 18) Dabei könnte es sich für die Verwaltung, die in ihrem Funktionsbereich und innerhalb der Schranken a l l e r sonst geltenden V e r f a s s u n g s - und G e s e t z e s n o r m e n rein leistend (nicht eingreifend) A r t . 6 A b s . 5 GG auch schon bisher v e r w i r k l i chen konnte, nur darum handeln, daß sie darin nicht m e h r an die 13) Zur F r i s t s . K r ü g e r , Ist A r t . 6 Abs. 5 GG ein P r o g r a m m s a t z ? S. 358 f; d i e s . , Uneheliche Kinder, S. 326 f. (Krügers p r ä z i s e Zeitbestimmung - Herbst 1954 - ist allerdings naiv und nicht überzeugend). 14) Vgl. die Zusammenstellung bei Krüger, Uneheliche Kinder, S . 3 3 6 ; d i e s . , Die Rechtsstellung des unehelichen Kindes nach dem Grundgesetz, 1960, S. 114 ff, 121 ff; s . a . Scheffler, Ehe und F a m i l i e , S. 297. 15) Vgl. Krüger, Uneheliche Kinder. 16) Vgl. Krüger, a . a . O . S . 3 4 2 ff. 17) B V e r f GE 8, 210 (216 f ) : " . . . bedarf e s keiner endgültigen Entscheidung, ob und in welchen Grenzen das Ausbleiben des Anpassungsgesetzes zu A r t . 6 A b s . 5 GG einen solchen Funktionswechsel der Norm vom Gesetzgebungsauftrag zur aktuellen Rechtsnorm mit derogatorischer Kraft und der Bedeutung e i n e r Generalklausel für das gesamte Unehelichenrecht zur F o l g e haben kann". 18) So i n s b e s . Krüger, Ist A r t . 6 A b s . 5 GG ein P r o g r a m m s a t z ? S . 3 59 f; d i e s . , Uneheliche Kinder, S . 3 2 5 ff.

- 1016 -

A r t . 6 A b s . 5 GG z u w i d e r l a u f e n d e n G e s e t z e g e b u n d e n w ä r e . A l s R e c h t s g r u n d l a g e zu b e l a s t e n d e n V e r w a l t u n g s a k t e n k ö n n t e A r t . 6 A b s . 5 GG m a n g e l s B e s t i m m t h e i t s i c h e r nicht d i e n e n . D i e H a u p t last der Erfüllung des A r t . 6 A b s . 5 G 6 läge bei d e r R e c h t s p r e c h u n g - e i n e A u f g a b e , die j e n e r ä h n l i c h w ä r e , die A r t . 3 A b s . 2 und 3, A r t . 117 GG d e r R e c h t s p r e c h u n g b i s z u m N a c h z i e h e n d e s G e s e t z g e b e r s a u f e r l e g t e n . 19) G e r a d e d e r V e r g l e i c h m i t d i e s e n V e r f a s s u n g s b e s t i m m u n g e n m a c h t a b e r d e u t l i c h , daß A r t . 6 A b s . 5 GG n i c h t e i n e n z w e i t e n A u f t r a g zu r i c h t e r l i c h e r R e c h t s s c h ö p f u n g d i e s e s A u s m a ß e s e r t e i l e n w o l l t e 2 0 ) : in A r t . 3 A b s . 2 und 3 GG die p r ä z i s e , s t r e n g e G l e i c h h e i t s a n o r d n u n g - in A r t . 6 A b s . 5 GG die A n o r d n u n g , t a t s ä c h l i c h U n g l e i c h e s d u r c h g l e i c h w e r t i g e R e g e l u n g e n m ö g l i c h s t g l e i c h zu s t e l l e n , a l s o ein A u f t r a g , d e s sen Erfüllung noch m e h r positiver Wertentscheidimg bedarf als d e r d e r A r t . 3 A b s . 2 und 3, A r t . 117 GG; in A r t . 117 GG d e r b i n d e n d e T e r m i n , d e r in A r t . 6 A b s . 5 GG f e h l t ; in A r t . 3 A b s . 2 und 3, A r t . 117 GG d e r a b s o l u t e V e r f a s s u n g s b e f e h l - in A r t . 6 A b s . 5 GG die b e t o n t e B e s c h r ä n k u n g auf " d i e G e s e t z g e b u n g " . S o m i t b l e i b t a l s Sanktion die V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e , zu d e r u n e h e l i c h e K i n d e r l e g i t i m i e r t sind, wenn s i e d a r t u n können, daß e i n e A r t . 6 A b s . 5 GG e n t s p r e c h e n d e N e u o r d n u n g s i e b e s s e r s t e l l e n m ü ß t e a l s die g e g e n w ä r t i g e R e g e l u n g ; und die auf d i e s e W e i s e b e h a u p t e n , d u r c h die U n t e r l a s s u n g d e s G e s e t z g e b e r s in i h r e m R e c h t a u s A r t . 6 A b s . 5 GG v e r l e t z t zu s e i n ( A r t . 19 A b s . 4 GG, § 90 A b s . 1 B V e r f G G ) . 2 1 ) Die N e g a t i o n d e s u n m i t t e l b a r e n V o l l z u g s d e s A r t . 6 A b s . 5 GG d u r c h R e c h t s p r e c h u n g und V e r w a l t u n g bedingt nicht a u c h die N e g a t i o n d e r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n B e d e u t u n g d e s A r t . 6 A b s . 5 GG f ü r den G e s e t z e s v o l l z u g . ^2) D i e i n t e r p r e t a t o r i s c h e B e d e u t u n g von P r o g r a m m s ä t z e n b e r u h t i m m e r auf d e r V e r m u t u n g , d e r G e s e t z g e b e r h a b e s i c h n a c h ihnen r i c h t e n w o l l e n . F ü r d i e s e V e r m u t u n g i s t a u c h und g e r a d e dann R a u m , wenn s i c h ein P r o g r a m m n u r a n 19) Z u r V e r f a s s u n g s a d ä q u a n z d i e s e s A u f t r a g e s s . B V e r f G E 3, 225 (237 f f ) . 20) G e g e n d i e s e Sanktion d e s A r t . 6 A b s . 5 GG a u c h M a u n z , D e u t s c h e s Staatsrecht, S.82 f. 21) F ü r die Z u l ä s s i g k e i t e i n e r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e K r ü g e r , I s t A r t . 6 A b s . 5 GG ein P r o g r a m m s a t z ? S. 360 f; s . a . D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . III R a n d n . 9 5 F u ß n . 5. Z u r V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e g e g e n die g e s e t z g e b e r i s c h e U n t e r l a s s u n g s . f e r n e r oben S. 557 f f . 22) Vgl. K r ü g e r , Ist A r t . 6 A b s . 5 GG ein P r o g r a m m s a t z ? S. 356 ff; B V e r f G E 8, 210 (217) und p a s s i m .

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d e n G e s e t z g e b e r r i c h t e t . 23) Die i n h a l t l i c h e U n b e s t i m m t h e i t d e s A r t . 6 A b s . 5 GG w e i s t f r e i l i c h a u c h d e s s e n i n t e r p r e t a t o r i s c h e F u n k t i o n in e n g e S c h r a n k e n . V. 1.

Die ( s o n s t i g e n ) F r e i h e i t s g r u n d r e c h t e

Vorbemerkung

Nicht a l l e G r u n d - und F r e i h e i t s r e c h t e sind von g l e i c h e n t s c h i e d e n e r und w e i t t r a g e n d e r s o z i a l e r B e d e u t u n g . •*•) D i e V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t ( A r t . 8 GG) e t w a i s t von k a u m e i n e m n e n n e n s w e r t e n s o z i a l e n B e l a n g a l s d e m , daß s i e a u c h den v e r s c h i e d e n e n s o z i a l e n I n t e r e s s e n g r u p p e n e r l a u b t , s i c h zu v e r s a m m e l n ; wodurch das Gewicht der M a s s e n i n t e r e s s e n eine nachd r ü c k l i c h e S t ä r k u n g e r f ä h r t . 2) D a s P e t i t i o n s r e c h t ( A r t . 17 GG) hat v i e l l e i c h t g e r a d e f ü r die ä r m e r e n S c h i c h t e n - w e n i g s t e n s p s y c h o l o g i s c h w ä g b a r e - B e deutung. D e r V e r m ö g e n d e r e findet kraft s e i n e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n K o n t a k t e und d e r M ö g l i c h k e i t , s i c h f a c h l i c h q u a l i f i z i e r t e r H i l f e z u b e d i e n e n , l e i c h t e r den r i c h t i g e n Weg, um s e i n e I n t e r e s s e n d u r c h z u s e t z e n . D e r " k l e i n e Mann" i s t e h e r d a r a u f a n g e w i e s e n , u n b e f a n gen d i r e k t a n die f ü r z u s t ä n d i g g e h a l t e n e B e h ö r d e h e r a n t r e t e n zu können. D a s B r i e f - u n d P o s t g e h e i m n i s ( A r t . 10 GG) - b i s z u r W e s e n s g e h a l t s s p e r r e ( A r t . 19 A b s . 2 GG) z u r D i s p o s i t i o n d e s G e s e t z g e b e r s g e s t e l l t - hat s o z i a l e B e d e u t u n g a m e h e s t e n wohl ü b e r s e i n e " d r i t t w i r k e n d e " A u s s t r a h l u n g in d a s P r i v a t r e c h t . D a s Rechtsgut dieses Schutzrechts der persönlichen I n t i m s s p h ä r e ist n i c h t n u r g e g e n ü b e r dem Staat s o n d e r n a u c h g e g e n ü b e r d e m m ä c h 23) Weil s i c h A r t . 6 A b s . 5 GG a n den G e s e t z g e b e r r i c h t e t , h a t d a s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t (BAGE 3, 313) i m E r g e b n i s r e c h t , wenn e s e i n e i n t e r p r e t a t o r i s c h e W i r k u n g auf e i n e n T a r i f v e r t r a g a b l e h n t . D i e t a r i f l i c h e R e c h t s e t z u n g i s t nicht " d i e G e s e t z g e b u n g " i . S . d e s A r t . 6 A b s . 5 GG; d a s i s t n u r die s t a a t l i c h e R e c h t s e t z u n g . Weil d a s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t a b e r den U n t e r s c h i e d z w i s c h e n t a r i f l i c h e r und s t a a t l i c h e r R e c h t s e t z u n g zu l e u g n e n b e s t r e b t i s t , a r g u m e n t i e r t e s ü b e r die N e g a t i o n j e d e r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n W i r k u n g , um zum r i c h t i g e n Z i e l zu gelangen. 1) Z u r s o z i a l e n B e d e u t u n g d e r a u s g r e n z e n d e n ( F r e i h e i t s - ) G r u n d r e c h t e im a l l g e m e i n e n s . oben I 3 (S. 848 f f ) . 2) S. h i e r z u a u c h n o c h m a l s oben A b s c h n i t t 3 ( S . 3 1 5 f f ) , i n s b e s . I 1 (S. 315 f f ) .

-

1018

-

t i g e r e n P r i v a t r e c h t s g e n o s s e n , i n s b e s . dem A r b e i t g e b e r , zu v e r teidigen. 3) Mehr zu diesen Grundrechten zu bemerken, ist h i e r nicht v e r anlaßt . 2.

Das

Recht

auf

Unverletzlichkeit

der

Wohnung

Das G r u n d g e s e t z statuiert ein Grundrecht auf Wohnung im rein ausgrenzenden Sinn (Art. 13 GG). A l s Abwehrrecht steht es der auch aus sozialen Gründen bisweilen unerläßlichen öffentlichen Inanspruchnahme von Wohnraum grundsätzlich entgegen. D e r Vorbehalt zugunsten von " E i n g r i f f e n und Beschränkungen. . . auf Grund eines G e s e t z e s . . . zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, i n s b e s . zur Behebung der Raumnot" (Art. 13 A b s . 3 GG) erlaubt jedoch dem G e s e t z g e b e r , auch das sozial Notwendige vorzukehren. 3.

Glaubens-, heit

Gewissens-

und

Bekenntnisfrei-

Die F r e i h e i t des Gewissens, des Glaubens und des Bekenntnisses (Art. 4 GG) strahlt in den sozialen B e r e i c h schon dadurch aus, daß sie - in P a r a l l e l e zur Garantie der kirchlichen L i e b e s t ä t i g keit und der Verkündung s o z i a l e t h i s c h e r Lehren im Rahmen des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts 1) - das Recht zum (auch) tätigen Bekenntnis r e l i g i ö s e r Liebeshingabe und Hilfsverpflichtung und g e w i s s e n s - , glaubens- oder bekenntnisbedingter s o z i a l e t h i s c h e r Normen verbürgt. 2) Bedeutung für die soziale Intervention des Staates erlangt das Grundrecht i n s b e s . auch im Rahmen der sozial fürsorgenden Ans t a l t s - oder Familienunterbringung. A r t . 4 GG verlangt die größtmögliche Rücksichtnahme auf Glauben und Bekenntnis des Unterzubringenden. ^ Innerhalb der Anstalt muß sich die f r e i e A u s 3) 1)

2) 3) 1) 2) 3)

S. hierzu oben I 4 d aa (S. 876 ff). Dazu, daß A r t . 13 GG kein Teilhaberecht gewährt, s . K e r n , Schutz des Lebens, der F r e i h e i t und des Heims, i n : Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II, 1954, S. 51 ff (102). S. hierzu auch oben S. 818 f . Zur Vereinbarkeit der Wohnraumbewirtschaftung mit A r t . 13 GG s. z . B . v. Mangoldt-Klein, A r t . 13 A-nm.IV 5 c . S . o . Abschnitt 2 IV 1 (S. 252 ff). Vgl. Hamel, a . a . O . S. 61 m . w. Nachw. S . o . S . 2 6 0 ff, i n s b e s . S. 263 zu Fußn. 10 und S. 266 ff, i n s b e s .

- 1019 Übung zwar gewisse Beschränkungen gefallen l a s s e n . Z u m Ausgleich ist die A n s t a l t s s e e l s o r g e verfassungsrechtlich und konkordatär verbürgt. 5) Daß im übrigen die aktive und passive Beteiligung des einzelnen an der sozialen Hilfe und Umverteilung des Staates vom Bekenntnis unabhängig zu sein hat (Art. 3 A b s . 3, 33 A b s . 3, 140 GG, A r t . 136 A b s . 1 und 2 RV 1919), wurde b e r e i t s h e r v o r g e h o b e n . 6 ) Schließlich ist auf den Schutz der G e w i s s e n s - , Glaubens- und Bekenntnisfreiheit im öffentlichen und privaten Dienstrecht hinzuweisen. F ü r das öffentliche Dienstrecht, dessen unmittelbare B e troffenheit durch das Grundrecht des Art. 4 GG außer F r a g e steht, wird dies durch Art. 33 Abs. 3, 140 GG, A r t . 136 Abs. 2 RV 1919 u n t e r s t r i c h e n . Das A r b e i t s r e c h t ist - entsprechend der potentiellen Bedrängnis der G e w i s s e n s - , Glaubens- und Bekenntnisfreiheit durch den präsumtiv überlegenen Arbeitgeber oder das Kollektiv der sozialen Selbstverwaltung - das zentrale F e l d der Drittwirkung der G e w i s s e n s - , Glaubens- und Bekenntnisfreiheit. Gewiß unterliegt die Ausübung Abstrichen, die sich aus dem Zweck und der zweckgerechten Gestaltung des Dienstverhältnisses ergeben und h i e r gerechten Gestaltung des D i e n s t v e r h ä l t n i s s e s ergeben und h i e r durch die Privatautonomie, dort durch die Einfügung in das besondere Gewaltverhältnis 9) gedeckt sind. A b e r das Wesentliche der G e w i s s e n s - , Glaubens- und Bekenntnisfreiheit ist zugunsten des Dienstnehmers geschützt. F ü r die M a s s e der r e l i g i ö s i n t e r e s -

4) 5) 6) 7)

8) 9)

S. 269 zu F u ß n . 4 . - Die F r a g e , ob auch die Kirchen B e kenntnisfreiheit genießen und die F r e i h e i t i h r e r Diakonie usw. deshalb auch auf A r t . 4 GG gestützt werden könnte (in diesem Sinne etwa Hamel, a . a . O . S . 6 7 f), ist in Anbetracht der Verfassungsgarantie des kirchlichen Selbstbestimmungsr e c h t s ohne weitere Bedeutung. - Zum Verhältnis der k i r c h lichen Werke und Einrichtungen zu A r t . 4 GG s. o. S. 282 ff, i n s b e s . S. 283 zu F u ß n . 4 und 5. S. hierzu oben S. 871 ff. S. hierzu oben S. 872 z u F u ß n . 6. S . o . II 3 a (S. 914 ff) und 4 (S. 933). S. hierzu Bosch-Habscheid, Vertragspflicht und G e w i s s e n s konflikt, J Z 9. J h g . (1954) S. 213 ff; B l o m e y e r , G e w i s s e n s privilegien im V e r t r a g s r e c h t ? ebd., S . 3 0 9 ff; W i e a c k e r , V e r t r a g s b r u c h aus Gewissensnot, ebd., S . 4 6 6 ff; Dürig, Grundr e c h t e und Zivilrechtsprechung, S. 161; Hamel, Glaubensund Gewissensfreiheit, S. 66 f, 74 ff m . w.Nachw. Zu Einzelheiten s . die Vorgenannten. S. hierzu oben I 4 c (S. 865 ff),insbes. S. 8 7 4 f .

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1020 -

sierten Dienstnehmer ist übrigens ein Minimum an Kultausübung durch den verfassungsrechtlich angeordneten Schutz der Sonnund F e i e r t a g e ( A r t . 140 GG, A r t . 139 RV 1919) gesichert. 1 0 ) 4.

Die

Meinungsfreiheit

Die allgemeinste, überaus bedeutsame soziale Funktion der Informations-, Meinungsäußerungs-, P r e s s e - , Funk-, F i l m - , Forschungs- und L e h r f r e i h e i t ( A r t . 5 GG) liegt darin, daß sie die Bildung und Verbreitung s o z i a l e r Erkenntnisse und Meinungen ermöglicht. Die Durchsetzung ist f r e i l i c h in e r s t e r L i n i e eine F r a g e der Herrschaftsordnung, wobei gerade in der demokratischen der Meinungsfreiheit die breiteste und tiefste W i r k s a m keit zukommt. Die spezifischen Zusammenhänge zwischen D e m o kratie und s o z i a l e r Intervention werden wesentlich durch die Meinungsfreiheit v e r m i t t e l t . Besonderem Druck ist die Meinungsfreiheit im Rahmen p r i v a t e r Macht- und Abhängigkeitsverhältnisse ausgesetzt. V o r allem das Arbeitsverhältnis ist permanent davon bedroht, über das durch die ökonomischen P r ä m i s s e n und die betriebliche Einordnung unumgängliche Maß hinaus gerade durch Beschränkungen der M e i nungsfreiheit sozial unerträglich unfreiheitlich gestaltet zu w e r den. 2) Schon die W e i m a r e r Verfassung ordnete deshalb in bezug auf die Meinungsfreiheit an: " A n diesem Rechte darf ihn 3) kein A r b e i t s - oder Anstellungsverhältnis hindern und niemand darf ihn 3) benachteiligen, wenn e r 3) von diesem Rechte Gebrauch macht" ( A r t . 118 A b s . 1 Satz 2 R V 1919). Das Grundgesetz enthält gleiches dagegen nicht. Doch besteht im Ergebnis kein Unterschied. Genauso wie die Verabsolutierungsklausel des A r t . 118 A b s . 1 Satz 2 RV 1919 nicht so unbedingt zu verstehen ist, wie sie sich liest, genauso wenig darf das Schweigen des Grundgesetzes als eine Negation der "Drittwirkung" der Meinungsfreiheit des A r t . 5 GG verstanden werden. V i e l m e h r sind die allgemeinen Grundsätze über die "Drittwirkung" der gemeinsame Nenner, auf dem sich die Auslegung des A r t . 118 A b s . 1 Satz 2 RV 1919 und die 10) Zur Problematik des Feiertagsschutzes für die Minderheitsgruppen s. Hamel, a . a . O . S. 90 f . 1) S. o. Abschnitt 3 (S. 315 f f ) . 2) Zur sozialstaatlichen Notwendigkeit, die Meinungsfreiheit im Betrieb zu schützen, s. Olbersdorf, Sozialer Rechtsstaat und A r b e i t s r e c h t , S.139. 3) Gemeint ist " j e d e r Deutsche", dem das Recht zusteht ( A r t . 118 A b s . 1 Satz 1 RV 1919). 4) S . o . S. 876ff.

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1021

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A u s l e g u n g des A r t . 5 GG zu t r e f f e n h a b e n . 5) Auf d e r a n d e r e n S e i t e b e s t e h t im R a h m e n von D i e n s t - und A r b e i t s v e r h ä l t n i s s e n ein l e g i t i m e s B e d ü r f n i s , die M e i n u n g s f r e i h e i t - im b e s o n d e r e n die M e i n u n g s ä u ß e r u n g s f r e i h e i t - zu b e s c h r ä n k e n . D i e ü b e r m ä ß i g e Geltendmachung g e g e n s ä t z l i c h e r Meinungen i n n e r h a l b e i n e s B e t r i e b e s würde die Z u s a m m e n a r b e i t z w i s c h e n A r b e i t g e b e r und A r b e i t n e h m e r lind v o r a l l e m zwischen den A r beitnehmern untereinander gefährden. Gesetzliche Vorschriften, die dazu dienen, die Z u s a m m e n a r b e i t z u m u t b a r zu e r h a l t e n und den B e t r i e b s f r i e d e n zu wahren, sind " a l l g e m e i n e G e s e t z e " i . S . des A r t . 5 A b s . 2 G G . B e i s p i e l h a f t i s t das V e r b o t d e r p o l i t i s c h e n B e t ä t i g u n g von A r b e i t g e b e r und B e t r i e b s r a t im B e t r i e b (§ 51 Satz 2 B e t r V G D a s P r i v a t r e c h t hat demnach auch keinen v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n A n l a ß , v e r t r a g l i c h e Abmachungen zu u n t e r binden, die A r b e i t g e b e r und A r b e i t n e h m e r im notwendigen Umfang b e s c h r ä n k e n . D a b e i w i r d s i c h d e r A r b e i t n e h m e r i m sog. T e n d e n z b e t r i e b - soweit d i e s e r s e i n e r Tendenz n a c h l e g i t i m i s t - e i n e r g e s t e i g e r t e n Zurückhaltung zu u n t e r z i e h e n h a b e n . D a s gilt i n s b e s . f ü r den - privat - o d e r ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n - öffentlichen D i e n s t , b e i dem e s nicht n u r um den B e t r i e b s f r i e d e n sondern auch um das A n s e h e n d e r B e h ö r d e (vor a l l e m i h r e Qualifikation a l s u n p a r t e i i s c h ) und um die S i c h e r u n g d e r öffentlichen Ordnung geht. Entsprechende Verhaltenspflichten der öffentlichrechtlich B e d i e n s t e t e n , i n s b e s . d e r B e a m t e n , sind g e g e n ü b e r A r t . 5 A b s . 1 GG vom V o r b e h a l t des " a l l g e m e i n e n G e s e t z e s " ( A r t . 5 A b s . 2 GG) a b g e s e h e n , durch die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e I n s t i t u t i o n a l i s i e r u n g d i e s e r D i e n s t v e r h ä l t n i s s e g e d e c k t . 9) Im B e r e i c h des p r i v a t r e c h t l i c h k o n s t i t u i e r t e n öffentlichen D i e n s t e s öffnet s i c h d e r e n t s p r e chende G e s t a l t u n g s r a u m von d e r P r i v a t a u t o n o m i e h e r ( A r t . 2 A b s . 1 GG). 1 0 ) 5) 6) 7) 8)

9) 10)

Z u r D r i t t w i r k u n g des A r t . 5 GG s . f e r n e r Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und G r u n d g e s e t z , S. 184 m . w . N a c h w . B A G E 1, 185 (191 ff). S . a . § 56 A b s . 1 Satz 2 des B u n d e s p e r s o n a l v e r t r e t u n g s g e s e t zes. G e n a u e r : E r hat die r e c h t l i c h e M ö g l i c h k e i t , s i c h e n t s p r e c h e n den K o n t r a k t f o r d e r u n g e n des A r b e i t g e b e r s bindend zu u n t e r w e r f e n und die Unterwerfung kann, soweit s i e nicht a u s d r ü c k l i c h v e r e i n b a r t i s t , dem V e r t r a g im Wege s i n n g e r e c h t e r A u s legung (§§ 157, 242 B G B ) u n t e r s t e l l t w e r d e n . E i n z e l h e i t e n s . o . I 4 c (S. 865 f f ) , i n s b e s . S. 8 7 4 f . V g l . B A G E 2, 266 (275); 7, 256 (260 f f ) . S . a . n o c h m a l s oben F u ß n . 7).

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5.

Die

1022

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Freizügigkeit

Das Grundrecht der Freizügigkeit (Art. 11 GG) ist die v e r f a s sungsrechtliche B a s i s der gesellschaftlichen Mobilität, die das soziale Bild der Gegenwart so entscheidend kennzeichnet. Die Freizügigkeit erlaubt die individuelle Anpassung an die wirtschaftlichen Standortgegebenheiten und die sonstigen t e r r i t o r i a l e n Umweltbedingungen und damit deren optimale Ausnützung. Sie öffnet a b e r auch die Türe für Massenwanderungen, welche die b i s h e r i gen Siedlungsräume über das Maß des Notwendigen hinaus entleeren und die Aufnahmegebiete über das Maß des Zuträglichen hinaus füllen. Soziale E r o s i o n auf der einen und ungesunde Ballung auf der anderen Seite sind die sozialen Schattenseiten der F r e i z ü gigkeit. Die Aushöhlung a l l e r t e r r i t o r i a l e n Gemeinschaftsordnungen - m . a . W . : die Abwertung und individuelle Verzichtbarkeit (" Verkäuflichkeit") der Zugehörigkeit zur angeborenen oder zugewachsenen t e r r i t o r i a l e n Gemeinschaft - und i h r e Entfunktionalisierung zugunsten der j e w e i l s größeren, maximal zugunsten der größten Gebietsgemein Schaft, ist desgleichen eines i h r e r schwerwiegendsten P a s s i v e n . A n d e r e r s e i t s ist die individuelle Beweglichkeit in der maximal v e r k e h r s e r s c h l o s s e n e n , großräumigen, Raumbedingungen optimal nutzenden Wirt schaftsweit der Gegenwart für eine Bevölkerung, die politisch bedingte Wanderungen ohnedies weitgehend entwurzelt haben, eine der entscheidenden a b e r auch a l s selbstverständlich empfundenen sozialen Chancen, deren bevormundende Verkürzung zugunsten s t a a t l i c h e r Lenkung besonders tief und s c h m e r z l i c h in die persönliche Entfaltungsfreiheit einschneiden würde. Ein Mindestmaß an Kontrolle ist jedoch vor allem auch im sozialen I n t e r e s s e unerläßlich. Das Grundgesetz hat deshalb die gesetzliche Einschränkung gerade auch für die F ä l l e zugelassen, " i n denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere L a s t e n entstehen würden und in denen es zum Schutze der Jugend vor Verwahrlos u n g 4 ) . . . e r f o r d e r l i c h i s t " (Art. 11 A b s . 2 G G ) . 5 ) In e i n e r Über1) 2) 3) 4)

S. oben A I (S. 1 ff) und B Abschnitt 1 ( S . 4 5 f f ) , i n s b e s . S. 210 ff. S. oben Abschnitt 1 (S. 45 ff), i n s b e s . IV (S. 210 ff), und 2 (S. 219 ff), i n s b e s . I 1 (S. 219 ff) und II 1 b aa (S. 228 ff) und 2 b (S. 240 ff). Zur Auslegung und gesetzlichen Ausfüllung s . i n s b e s . Dürig, Freizügigkeit, S. 527 ff. Zur Auslegung und gesetzlichen Ausfüllung s . i n s b e s . Dürig, a.a.O. S.529.

- 1023 gangsvorschrift ist f e r n e r die vorläufige Fortgeltung von G e s e t zen angeordnet, " d i e das Recht der Freizügigkeit mit Rücksicht auf die gegenwärtige Raumnot einschränken" (Art. 117 A b s . 2 GG).6) Weitergehende Beschränkungen der Freizügigkeit können im Rahmen g e w i s s e r Dienst- und g e s c h l o s s e n e r Anstaltsverhältnisse notwendig und zulässig sein. Wie die Sicherung der Freizügigkeit gegenüber der öffentlichen Gewalt von s o z i a l e r Bedeutung ist, so ist es auch deren Schutz gegenüber der Bedrohung durch private Macht- und Abhängigkeitsv e r h ä l t n i s s e . Die Drittwirkung des Grundrechts auf Freizügigkeit steht in d i e s e r Funktion.**) Die A u s w a n d e r un g s f r e i h e i t - freiheitsgrundrechtliche Entsprechung eines alten Sozialproblems - ist in A r t . 11 GG nicht m i t g a r a n t i e r t . ^ Ihr Schutz obliegt dem allgemeinen F r e i h e i t s grundrecht des A r t . 2 A b s . 1 G G . 1 0 ) Das Grundgesetz kennt keine allgemeine E i n w a n d e r u n g s f r e i h e i t . Die Freizügigkeit a l l e r Deutschen im Bundesgebiet (Art. 11 GG) umschließt a b e r auch die Einwanderungsfreiheit all e r Deutschen, die, da sie sich nicht auf Deutsche beschränkt, die in Deutschland vordem a n s ä s s i g oder wenigstens geboren waren, als Rückwanderungsfreiheit zu eng bezeichnet wäre, ü ) D i e s e Einwanderungsfreiheit hat besondere Bedeutung für die 5) Die Beschränkung " z u r Bekämpfung von Seuchengefahr" (Art. 11 A b s . 2 GG) ist von m i t t e l b a r e r s o z i a l e r Bedeutung. Die Beschränkungen, "um strafbaren Handlungen vorzubeugen" (ebd.), kann auch von s o z i a l e r Bedeutung sein. 6) Die Einseitigkeit der Klausel, die den G e s e t z g e b e r gegenüber e i n e r neu auftretenden Wohnraumnot hilflos läßt, ist ein typisches Zeugnis für die nicht seltene Unbeholfenheit des Grundgesetzgebers gegenüber den Notwendigkeiten der Z e i t . 7) S. hierzu oben I 4 c (S. 865 ff), i n s b e s . S. 871 ff und S . 8 7 4 f f . 8) Zur Drittwirkung des A r t . 11 GG s . Dürig, Freizügigkeit, S. 525; s . a . v. Mangoldt-Klein, A r t . 11 Anm. II 5. Zum v e r traglichen "Rückkehrverbot" s . BGHZ 16, 71 m . eingeh. Nachw. 9) B V e r f G E 6, 32 (34 ff). - Zur gegenteiligen Ansicht s . e t w a Dürig, a . a . O . S . 5 1 9 ; v. Mangoldt-Klein, A r t . 11 Anm. III 2 (S. 348); j e m . w . Nachw. 10) B V e r f G E 6, 32 (36). 11) S. hierzu i n s b e s . Dürig, Freizügigkeit, S. 516 ff; B V e r f G E 2, 266 (273 f).

- 1024 Bewohner der sowjetisch besetzten Zone Deutschlands (DDR) erlangt, deren Bewohner als Deutsche (Art. 116 GG) T r ä g e r des Grundrechts der Freizügigkeit (Art. 11 GG) sind. 1 2 ' Das Gesetz über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet v. 2 2 . August 1950 1 3 ) versucht, den damit verbundenen Schwierigkeiten im Rahmen des A r t . 11 Abs. 2 GG Rechnung zu t r a g e n . 1 4 ) 6.

Die

B e rufsfr eiheit

a)

F r e i h e i t des B e r u f s , des A r b e i t s p l a t z e s und der Ausbildungsstätte - negativer und positiver Status

Das Grundgesetz gewährleistet die F r e i h e i t , Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte f r e i zu wählen und den gewählten B e r u f im Rahmen der G e s e t z e auszuüben (Art. 12 A b s . 1 GG). ^ A r t . 12 GG ist r e i n e s Ausgrenzungsrecht, ^ das " T e i l h a b e " nur auf jene indirekte, Individualitätsbezogene Weise gewährt, auf die F r e i h e i t s r e c h t e " T e i l h a b e " zu verschaffen imstande sind: a l s Chance eines jeden, aus eigener Kraft aufzusteigen und sich sozial zu sichern. b)

Zur F r e i h e i t der Berufswahl und -ausübung

aa) F r e i h e i t und Schranken - Zum System D e r Wortlaut des A r t . 12 A b s . 1 GG könnte " d a r a u f hindeuten, daß Eingriffe nur bei der B e r u f s a u s ü b u n g zulässig sein sollten, während die B e r u f s w a h l der gesetzlichen Regelung entzogen w ä r e . Das kann indessen nicht der Sinn der Bestimmung sein. Denn die B e g r i f f e 'Wahl' und 'Ausübung' des B e r u f e s l a s s e n sich nicht so trennen, daß j e d e r von ihnen nur eine bestimmte zeitliche P h a s e des B e r u f s l e b e n s bezeichnete, die sich mit der anderen nicht ü b e r s c h n i t t e " . ' V i e l m e h r " i s t A r t . 12 A b s . 1 ein einheitlic h e s Grundrecht (der ' B e r u f s f r e i h e i t ' ) jedenfalls in dem Sinn, 12) B V e r f G E 2, 266(272 f). 13) B G B l S . 3 6 7 ; i . d . F . v. 2 7 . J u l i 1957 ( B G B l . I S. 1207). 14) Zur Verfassungsmäßigkeit des G e s e t z e s s . i n s b e s . B V e r f G E 2, 266; Dürig, a . a . O . S. 530 ff m . w. Nachw. 1) Zu allen Auslegungsfragen, die im Nachfolgenden nicht besonders berührt werden s . die Darstellung bei Bachof, F r e i heit des B e r u f s . 2) Vgl. v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 Anm. VI 8 m . w. Nachw. (auch zur gegenteiligen Ansicht). 3) S . o . S. 8 4 8 f f , i n s b e s . S. 850 zu Fußn. 6. 1) B V e r f G E 7, 377 (401).

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daß d e r R e g e l u n g s v o r b e h a l t d e s Satz 2 s i c h ' d e m G r u n d e n a c h ' sowohl auf die B e r u f s a u s ü b u n g wie auf die B e r u f s w a h l e r s t r e c k t . D a s h e i ß t j e d o c h n i c h t , daß die B e f u g n i s s e d e s G e s e t z g e b e r s h i n sichtlich jeder d i e s e r ' P h a s e n ' der Berufstätigkeit inhaltlich g l e i c h weit g e h e n . Denn e s b l e i b t s t e t s d e r i m W o r t l a u t d e s A r t . 12 A b s . 1 d e u t l i c h z u m A u s d r u c k k o m m e n d e W i l l e d e r V e r f a s s u n g zu b e a c h t e n , daß die B e r u f s w a h l ' f r e i ' s e i n s o l l , die B e r u f s a u s übung geregelt w e r d e n d a r f " . " D e r Freiheitsanspruch des einz e l n e n w i r k t . . . u m s o s t ä r k e r , j e m e h r s e i n R e c h t auf f r e i e B e r u f s w a h l in F r a g e s t e h t ; d e r G e m e i n s c h a f t s s c h u t z w i r d u m s o d r i n g l i c h e r , je g r ö ß e r die N a c h t e i l e und G e f a h r e n s i n d , die a u s gänzlich f r e i e r B e r u f s a u s ü b u n g d e r G e m e i n s c h a f t e r w a c h s e n könnt e n . Sucht m a n b e i d e n - i m s o z i a l e n R e c h t s s t a a t g l e i c h e r m a ß e n l e g i t i m e n - F o r d e r u n g e n in m ö g l i c h s t w i r k s a m e r W e i s e so g e r e c h t zu w e r d e n , s o kann die L ö s u n g n u r j e w e i l s in s o r g f ä l t i g e r A b w ä g u n g d e r B e d e u t u n g d e r e i n a n d e r g e g e n ü b e r s t e h e n d e n und möglicherweise einander geradezu widerstreitenden Interessen gefunden werden. . . . F ü r das Eingreifen des G e s e t z g e b e r s bes t e h t d a n a c h von V e r f a s s u n g s w e g e n ein Gebot d e r D i f f e r e n z i e r u n g , d e r e n P r i n z i p i e n z u s a m m e n f a s s e n d e t w a wie folgt u m s c h r i e b e n w e r d e n k ö n n e n : Die F r e i h e i t d e r B e r u f s a u s ü b u n g kann i m Wege d e r 'Regelung' b e s c h r ä n k t werden, soweit vernünftige E r wägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig e r s c h e i n e n l a s s e n . Die F r e i h e i t d e r B e r u f s w a h l darf dagegen n u r eingeschränkt w e r d e n , soweit d e r Schutz b e s o n d e r s w i c h t i g e r ( ' ü b e r r a g e n d e r ' ) G e m e i n s c h a f t s g ü t e r e s zwingend e r f o r d e r t , d . h . s o w e i t d e r Schutz von G ü t e r n in F r a g e s t e h t , denen b e i s o r g f ä l t i g e r A b w ä gung d e r V o r r a n g v o r d e m F r e i h e i t s a n s p r u c h d e s e i n z e l n e n e i n g e r ä u m t w e r d e n m u ß u n d s o w e i t d i e s e r Schutz n i c h t auf a n d e r e W e i s e , n ä m l i c h m i t M i t t e l n , die die B e r u f s w a h l n i c h t o d e r w e n i g e r e i n s c h r ä n k e n , g e s i c h e r t w e r d e n k a n n " . 3) D a b e i e r g i b t s i c h f ü r e i n e R e g e l u n g , " d i e s c h o n die A u f n a h m e d e r B e r u f s t ä t i g k e i t von d e r E r f ü l l u n g b e s t i m m t e r V o r a u s s e t z u n gen a b h ä n g i g m a c h t und die d a m i t die F r e i h e i t d e r B e r u f s w a h l b e r ü h r t , . . . ein b e d e u t s a m e r U n t e r s c h i e d j e n a c h d e m , ob e s s i c h u m ' s u b j e k t i v e ' V o r a u s s e t z u n g e n , v o r a l l e m s o l c h e d e r V o r - und A u s b i l d u n g h a n d e l t o d e r um o b j e k t i v e B e d i n g u n g e n d e r Z u l a s s u n g , die m i t d e r p e r s ö n l i c h e n Q u a l i f i k a t i o n d e s B e r u f s a n w ä r t e r s n i c h t s zu tun h a b e n und auf die e r k e i n e n E i n f l u ß n e h m e n k a n n . D i e R e gelung subjektiver Voraussetzungen der B e r u f s a u f n a h m e . . . legit i m i e r t s i c h a u s d e r S a c h e h e r a u s ; s i e b e r u h t d a r a u f , daß v i e l e B e r u f e b e s t i m m t e , n u r d u r c h t h e o r e t i s c h e und p r a k t i s c h e Schulung 2) 3)

ebd., S.402. e b d . , S . 4 0 4 f.

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e r w e r b b a r e technische Kenntnisse und Fertigkeiten (im weiteren Sinn) e r f o r d e r n und daß die Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren f ü r die Allgemeinheit mit sich bringen würde. Der Gesetzgeber konkretisiert und ' f o r m a l i s i e r t ' nur dieses sich aus einem vorgegebenen Lebensverhältnis ergebende E r f o r d e r n i s ; dem einzelnen wird in Gestalt einer v o r g e s c h r i e b e nen formalen Ausbildung nur etwas zugemutet, was er grundsätzlich der Sache nach ohnehin auf sich nehmen müßte, wenn er den Beruf ordnungsgemäß ausüben w i l l " . ^ " A n d e r s liegt es bei der Aufstellung objektiver Bedingungen f ü r die Berufszulassung. Ihre Erfüllung ist dem Einfluß des e i n z e l nen schlechthin entzogen. Dem Sinn des Grundrechts wirken sie strikt entgegen". An den Nachweis der Notwendigkeit einer solchen Freiheitsbeschränkung sind "besonders strenge Anforderungen zu stellen. . . ; im allgemeinen wird nur die Abwehr nachweisb a r e r und höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren f ü r ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut diesen Eingriff in die f r e i e Berufswahl l e g i t i m i e r e n können".®) " D e r Gesetzgeber muß Regelungen nach A r t . 12 A b s . 1 Satz 2 j e w e i l s auf der 'Stufe' vornehmen, die den geringsten E i n g r i f f in die Freiheit der Berufswahl mit sich bringt" . ' ' Dabei darf die Möglichkeit der " stufen"-weisen Klassifikation der E i n g r i f f e nicht überschätzt und diese nicht zum Selbstzweck erhoben werden. Die Übergänge sind unscharf. Darf ein bestimmter Beruf, wenn bestimmte - subjektive oder objektive - Voraussetzungen fehlen, nur unter bestimmten Beschränkungen ausgeübt werden, so bet r i f f t diese Regelung nicht nur die Berufsausübung sondern auch die Berufswahl. Je t i e f e r sie in die f r e i e Berufsausübung einschneidet, desto weniger kann sie wie eine reine Ausübungsregelung durch "vernünftige Gründe des Gemeinwohls" 9) allein schon gerechtfertigt werden und desto näher rücken die Voraussetzungen, unter denen die Beschränkung entfällt, dem Charakter einer - subjektiven oder objektiven - Zulassungsvoraussetzung. Sie sind schließlich, wie Zulassungsvoraussetzungen, "nur gerechtfertigt, wenn sie durch besonders wichtige Interessen der Allgemeinheit g e f o r d e r t " werden. Zwischen den subjektiven und objektiven 4) 5) 6) 7) 8)

ebd., S. 406 f. ebd., S. 407. ebd., S.408. ebd., S.408. V g l . hierzu (m. Beispielen) Bachof, Freiheit des Berufs, S. 193 f, 216.

- 1027 Zulassungsvoraussetzungen H ) stehen a n d e r e r s e i t s jene Z u l a s sungsvoraussetzungen, die zwar auf die P e r s o n des B e r u f s b e w e r b e r s abstellen, a b e r trotzdem seinem Einfluß entzogen sind. ^ ^ J e weniger sie nur einer evidenten, absoluten Nichteignung R e c h nung tragen, j e m e h r sie dagegen aus Gründen des Gemeinwohls in einen der Sache nach vorhandenen Spielraum der Berufswahl eingreifen, desto s c h ä r f e r müssen sie den maximalen Anforderungen an objektive Zulassungsvoraussetzungen unterworfen w e r den. 13) Maßstab hat i m m e r zu sein, daß A r t . 12 A b s . 1 GG ein " e i n h e i t l i c h e s Grundrecht" ist, 14) das gegenüber Beschränkungen der Berufswahl fest, gegenüber Beschränkungen der B e r u f s a u s übung nachgiebig i s t . " D e r Gesetzgeber ist inhaltlich umso f r e i e r , j e m e h r e r nur die Berufsausübung trifft, umso s t ä r k e r gebunden, j e m e h r zugleich die Berufswahl berührt i s t " . 9) B V e r f G E 10, 185 (197). 10) B V e r f G E 11, 30 (42 f, 44 f - zum K a s s e n a r z t p r o b l e m - ) ; Bachof, a . a . O . S . 2 1 6 . 11) Beide Begriffe im Sinne von B V e r f G E 7, 377 (405 ff). 12) Bachof, a . a . O . S . 2 1 7 , 228 mit Fußn. 266, 233 ff. 13) S . a . Bachof, a . a . O . - A . A . B V e r f G E 9, 338 (345): " S o l c h e Regelungen sind nicht etwa deshalb objektive Voraussetzungen für die weitere Zulassung zum Beruf, weil sie eine absolute Sperrwirkung für alle von ihnen Betroffenen haben, so daß sie ihrem Einfluß schlechthin entzogen sind. Dies ist für die F r a g e , ob es sich um eine subjektive oder um eine objekt i v e Zulassungsvoraussetzung handelt, nicht entscheidend; v i e l m e h r kommt es auf die rechtliche Zurechnung der E r f ü l lung j e n e r Voraussetzungen a n : Wenn es um den B e s i t z p e r sönlicher Eigenschaften, Fähigkeiten geht, liegt i m m e r eine subjektive Zulassungsvoraussetzung v o r " . 14) B V e r f G E 7, 377 (402). 15) B V e r f G E 11, 30 (42) im Anschluß an B V e r f G E 7, 3 77 (402 und 402 ff). 16) Zu der vorstehend in U m r i s s e n wiedergegebenen Rechtslage auf der B a s i s der Auslegung, die das "Apothekenurteil" des Bundesverfassungsgerichts A r t . 12 A b s . 1 GG gegeben hat s. zusammenfassend Bachof, a . a . O . , i n s b e s . S . 2 1 2 ff. Weiter e Würdigungen des "Apothekenurteils" s . etwa bei Bachof, Zum Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts, J Z 13. J h g . (1958) S. 468 ff; L e r c h e , Zum Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts, B a y e r i s c h e Verwaltungsblätter n. F . 4 . J h g . (1958) S. 231 ff. - Zur Fortentwicklung der R e c h t s p r e chung des Bundesverfassungsgerichts s. B V e r f G E 9, 39 (48 ff), 63 (71 f), 73 (76 ff), 213 (221 f); 10, 185 (192 ff), 354

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Neben diesen - im Text der Verfassung " a l l e r d i n g s nicht zu voll e r s a c h l i c h e r und b e g r i f f l i c h e r Klärung gelangten 17) - Vorbehaltsschranken des Grundrechts stehen die G e w ä h r l e i s t u n g s s c h r a n k e n , die der B e r u f s f r e i h e i t t e i l s i h r e r Funktion und ihrem Gegenstand nach, t e i l s kraft des vom Grundgesetz unkritisch übernommenen vorrechtlichen Gesamtbildes immanent sind oder (und) auf der Notwendigkeit beruhen, A r t . 12 GG in seinen einzelnen Teilen und mit den übrigen Bestimmungen der Verfassung zu harmonisieren. Hierzu zählt, daß niemand das Recht hat, einen die M e n s c h e n w ü r d e v e r 1 et z t e n d e n, s i t t e n w i d r i g e n oder die Rechte D r i t t e r angreifenden B e r u f zu ergreifen und auszuüben (Art. 1 A b s . 1, 2 A b s . 1 G G ) . 1 9 ) Hervorzuheben ist f e r n e r , daß niemand das Recht hat, " T ä t i g k e i t e n . . . , welche nach heutigen Vorstellungen der o r g a n i s i e r ten Gemeinschaft, in e r s t e r Linie d e m S t a a t e , vorbehalt e n bleiben m ü s s e n " , zur freien beruflichen Wahrnehmung in Anspruch zu nehmen. Das insofern " m ö g l i c h e Maß an F r e i h e i t der Berufswahl für den einzelnen wird durch den gleichen Zugang a l l e r zu allen öffentlichen Ämtern bei g l e i c h e r Eignung (Art. 33 A b s . 2 GG) g e w ä h r l e i s t e t " . ^ ) P a r a l l e l hierzu beschränkt die S o z i a l i s i e r u n g (Art. 15 GG) die F r e i h e i t , den B e t r i e b eines in G e meinwirtschaft überführten Produktionszweiges aufzunehmen und auszuüben.22) Schließlich sind noch die Beschränkungen zu erwähnen, die sich aus b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e n ergeben. (362 f); 11, 30 (39 ff), 168 (183 ff). 17) B V e r f G E 7, 377 (402). 18) E i n e Übersicht s. bei v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 G G A n m . V . 19) Vgl. Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S. 189 ff, 220 m . w. Nachw. Zu den allgemeinen Hintergrundprinzipien s . Dürig in MaunzDürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 72 ff. 20) B V e r f G E 7, 377 (397). Sperrung nicht im Original. 21) e b d . , S. 398. - Im einzelnen s . hierzu außer B V e r f G E 7, 377 (397 f); 11, 30 (39 f ) : Rings, Verwaltungsmonopole und A r t . 12 A b s . 1 Grundgesetz, NJW l O . J h g . (1957) S . 6 5 7 f; Bachof, a . a . O . S . 2 0 0 ff, 220; w. Nachw. s . dort. - S. f e r n e r unten S. 103 5 ff. 22) S. z . B . Bachof, a. a. O . ; f e r n e r v. Mangoldt-Klein, A r t . 12 Anm. V 2 b. 23) Vgl. Bachof, a . a . O . S. 175 f. - S. f e r n e r oben I 4 c (S. 865 ff) (Einzelheiten S.871ff und S . 8 7 4 f ) .

- 1029 bb) Zur sozialen Problematik der B e r u f s f r e i h e i t und i h r e r Schranken aaa)

Allgemeines

Die F r e i h e i t des B e r u f s ist die F r e i h e i t , die Chancen des E r werbs von marktwirtschaftlichem Einkommen nach eigener Wahrnehmung, eigenem Urteil und eigenen Kräften zu nutzen. Sie s i c h e r t , indem sie den Zugang zu den verschiedenen Berufen offen und auch die Berufsausübung im Kern f r e i hält, ein Mindestmaß an f r e i e m Spiel der Kräfte um dieses marktwirtschaftliche Einkommen - m . a . W . : um den individuellen Anteil am Sozialprodukt - und um die Position des einzelnen im Gefüge der a r beitsteiligen E r w e r b s g e s e l l s c h a f t und in ihren Teilrelationen. F r e i h e i t des B e r u f s bedeutet a b e r auch prinzipielle F r e i h e i t zu und in den Berufen, die ihrem Wesen oder jedenfalls i h r e r gern einschaft sgewollten Bestimmung nach in - m e h r oder weniger g e s t e i g e r t e r , unmittelbarer oder m i t t e l b a r e r - s o z i a l e r Verantwortung stehen, und damit verfassungsbedingte Spannung zwischen F r e i h e i t und bindender Verantwortung. Damit ist die außerordentliche soziale Problemträchtigkeit der B e r u f s f r e i h e i t - i h r e sozial desintegrierende W i r k s a m k e i t s r i c h tung, ihre elementare, f r e i h e i t l i c h - s o z i a l e Funktion als Ansporn zu m a x i m a l e r Entfaltung der Eigenkräfte und zur Aktivierung von Mitarbeitern und Wettbewerbern und ihre stimulierende a b e r auch lähmende und lockernde Auswirkung auf wesentliche soziale B e rufsfunktionen - angedeutet. Die sozialstaatliche Gebundenheit a l l e r G r u n d r e c h t e ^ ' muß sich auf das Grundrecht der B e r u f s f r e i heit konzentrieren. ^ In e r s t e r Linie sozialstaatliche Erwägungen sind "vernünftige Gründe des Gemeinwohls", ^ die Regelungen der Berufsausübung legitimieren. In e r s t e r Linie Gemein1) 2) 3)

4)

Zur entsprechenden Begrenzung des Regelungsvorbehalts s . nochmals etwa Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S . 2 0 7 ff. S. oben S.719 ff und S. 744 ff. S. vor allem G e r b e r , Die Sozialstaatsklausel des Grundges e t z e s , S. 44 ff; f e r n e r etwa Nipperdey, Diskussionsbeitrag zu " B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t s " , S . 9 4 f; Stamm, Zur Verwirklichung des sozialstaatlichen P r i n z i p s , S. 149 ff; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 12 Anm. C 5 b; Schlochauer, Öffentliches Recht, S. 14. Zur notwendigen K o r rektur der teilweise zu weitgehenden Thesen e i n e r Nachgiebigkeit des Grundrechts gegenüber dem Sozialstaatsprinzip s . v. Mangoldt—Klein, A r t . 12 Anm. VI 8. B V e r f G E 10, 185 (197).

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s c h a f t s g ü t e r s o z i a l e n G e h a l t s und s o z i a l e r R e l e v a n z können " b e s o n d e r s w i c h t i g e (' ü b e r r a g e n d e ' ) G e m e i n s c h a f t s g ü t e r " 5 ) s e i n , d i e , soweit ihnen a n d e r s n i c h t R e c h n u n g g e t r a g e n w e r d e n kann, auch Beschränkungen des f r e i e n Berufszugangs rechtfertigen. A b e r die V e r f a s s u n g h a t den S o z i a l s t a a t f r e i h e i t l i c h gewollt und die B e r u f s f r e i h e i t e b e n s o s c h a r f und s p e z i e l l a u s g e b i l d e t , w i e s i e die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t a l l g e m e i n und u n p r ä z i s p r o k l a m i e r t h a t . D e r S o z i a l s t a a t m u ß die B e r u f s f r e i h e i t r e s p e k t i e r e n . ® ) E r m u ß a l l e M i t t e l a u s s c h ö p f e n , um m i t i h r a u s z u k o m m e n . J a die F u n k t i o n d e r B e r u f s f r e i h e i t , die C h a n c e e i n e s nicht d u r c h die rechtliche Protektion des gegebenen beruflichen "Besitzstandes" b e h i n d e r t e n s o z i a l e n A u f s t i e g s a u s e i g e n e r K r a f t zu g e w ä h r l e i sten, muß als ihre p r i m ä r e sozialstaatliche gesehen werden. ^ D e m e n t s p r e c h e n d l i e g t ein e n t s c h e i d e n d e s G e w i c h t s c h l i e ß l i c h a u c h d a r a u f , daß die B e s c h r ä n k u n g e n d e r B e r u f s f r e i h e i t in e i n e m p o s i t i v e n , g e r a d e auf die A u f s t i e g s c h a n c e d e r S c h w ä c h e r e n B e d a c h t n e h m e n d e n Sinn s o z i a l o r i e n t i e r t g l e i c h h e i t l i c h g e s t a l t e t sind. bbb)

B e s c h r ä n k u n g e n zum Schutz d e s B e r u f s w i l l i g e n

D e r d u r c h die B e r u f s f r e i h e i t e i n g e r ä u m t e n C h a n c e e i n e s nicht durch obrigkeitliche Absicherung des jeweils gegebenen sozialen Besitzstandes behinderten sozialen Aufstieges aus eigener Kraft entspricht das Risiko, aus persönlichen oder sachlichen Gründen den B e r u f n i c h t e r f o l g r e i c h a u s ü b e n zu können, "auf d e r S t r e c k e zu b l e i b e n " , s o z i a l a b z u s t e i g e n o d e r w e n i g s t e n s b e i e i n e m u n b e f r i e d i g e n d e n Stand zu s t a g n i e r e n . Von h i e r h e r l i e g t a l s s o z i a l e s Motiv e i n e r Beschränkung d e r B e r u f s f r e i h e i t d e r bevormundende Schutz d e s B e r u f s w e r b e r s v o r den R i s i k e n s e i n e r E n t s c h e i d u n g nahe. Sub s p e c i e d e s A r t . 12 GG u n p r o b l e m a t i s c h s i n d dabei E i n r i c h t u n gen und M a ß n a h m e n , die den B e r u f s w e r b e r g e g e n die V e r m i n d e r u n g o d e r den V e r l u s t s e i n e r F ä h i g k e i t , den g e w ä h l t e n ( o d e r e i n e n a n d e r e n ) B e r u f a u s z u ü b e n , s o z i a l a b s i c h e r n . Sie sind " n i c h t e i g e n t 5) 6)

7)

B V e r f G E 7, 377 (405). S. v . M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . - Z u den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . n o c h m a l s oben S. 719 f f , i n s b e s . die N a c h w . S . 7 2 0 f z u F u ß n . 3 und 4. S. n o c h m a l s W e r n e r , A n m , zu OVG B e r l i n , U r t . v . 2. J u n i 1954, S. 564; d e r s . , S o z i a l s t a a t l i c h e T e n d e n z e n in d e r R e c h t sprechung, S.99; Hamann, Deutsches Wirtschaftsverfassungsr e c h t , S. 114 f.

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lieh berufspolitischer Art, sondern" stehen "in u m f a s s e n d e r e n s o z i a l - und g e s e l l s c h a f t s p o l i t i s c h e n Z u s a m m e n h ä n g e n . I h r e V e r b i n d u n g m i t d e r B e r u f s a u s ü b u n g . . . i s t n u r l o c k e r und m i t t e l b a r ; die b e s o n d e r e F r e i h e i t s v e r b ü r g u n g d e s A r t . 12 A b s . 1 GG, d e r b e s o n d e r e F r e i h e i t s r a u m , den g e r a d e d i e s e s G r u n d r e c h t s i c h e r n w i l l , i s t nicht b e r ü h r t " . A r t . 12 A b s . 1 GG gibt k e i n R e c h t d a r a u f , e i n e n B e r u f - a u c h nicht e i n e n t r a d i t i o n e l l " f r e i e n B e r u f " 2) _ Z u e r g r e i f e n , d e r von S i c h e r u n g e n d i e s e r A r t f r e i i s t . U n b e d e n k l i c h e r s c h e i n t e s f e r n e r , den B e r u f s i n t e r e s s e n t e n zu b e r a t e n und v o r d e m E r g r e i f e n e i n e s p e r s ö n l i c h u n p a s s e n d e n o d e r a u s a l l g e m e i n e n s a c h l i c h e n G r ü n d e n r i s k a n t e n B e r u f e s zu w a r n e n . Dagegen läuft es dem Wesen der B e r u f s f r e i h e i t zuwider, sie all e i n zu dem Z w e c k zu b e s c h r ä n k e n , i h r e n T r ä g e r v o r N a c h t e i l e n zu s c h ü t z e n , die i h m a u s d e m G e b r a u c h d e r F r e i h e i t e r w a c h s e n k ö n n t e n ; denn die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e G e w ä h r d e r F r e i h e i t geht von d e r F r e i h e i t s m ü n d i g k e i t d e s M e n s c h e n a u s . A m e h e s t e n l i e ß e s i c h d a r a n denken, daß r e i n e A u s ü b u n g s r e g e l u n g e n in e i n e S c h u t z f u n k t i o n z u g u n s t e n d e s F r e i h e i t s t r ä g e r s e i n t r e t e n . D e r b e r u f l i c h e I r r w e g e i n e s e i n z e l n e n kann die G e m e i n schaft belasten - letztlich indem jener i h r e r sozialen Hilfsverantw o r t u n g a n h e i m f ä l l t . " V e r n ü n f t i g e G r ü n d e d e s G e m e i n w o h l s " 4) k ö n n e n s o zu B e s c h r ä n k u n g e n f ü h r e n , die u n m i t t e l b a r a l s b e v o r m u n d e n d e r Schutz d e s B e r u f s t r ä g e r s s e l b s t w i r k e n . Doch e i g n e n sich Ausübungsregeln der Sache nach g e r a d e h i e r z u nur s e h r begrenzt. S a c h l i c h b e s o n d e r s n a h e liegt d e r E i n s a t z s u b j e k t i v e r Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n , die d e m e i n z e l n e n n u r z u m u t e n , " w a s e r g r u n d s ä t z l i c h d e r S a c h e n a c h ohnehin auf s i c h n e h m e n m ü ß t e , w e n n e r den B e r u f o r d n u n g s g e m ä ß a u s ü b e n will" . Aber ihr "Zweck der ordnungsgemäßen Erfüllung der Berufstätigkeit" 1) 2) 3)

4) 5)

B V e r f G E 10, 354 (362 f - Z i t a t S. 363). Z u r verfassungsrechtlichen Tragweite des Begriffes des " f r e i e n B e r u f s " s . B V e r f G E 10, 354 (362 ff, i n s b e s . 364 f f ) . Vgl. B V e r f G E , a . a . O . ; P e t e r s , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Zulässigkeit berufsständischer Pflichtversorgungseinrichtungen f ü r Ä r z t e , S . 3 3 f; Maunz, R e c h t s g u t a c h t e n ü b e r die V e r fassungsmäßigkeit der Bayerischen Ärzteversorgung nach d e m G r u n d g e s e t z , S . 3 2 ff m . w . N a c h w . ; S c h n e i d e r , D i e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r B e r u f e und d a s Grundgesetz, S.32 f m . w . N a c h w . A . A . insbes. Scheuner, Berufs ständische Versorgungseinrichtungen. B V e r f G E 10, 185 (197). B V e r f G E 7, 377 (407).

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i s t nicht u m d e s " B e r u f s t ä t i g e n " s o n d e r n um d e r G e m e i n w o h l f u n k t i o n und - b e z i e h u n g s e i n e r " B e r u f s t ä t i g k e i t " w i l l e n l e g i t i m . Sie m ü s s e n " a d ä q u a t e M i t t e l z u r V e r h ü t u n g m ö g l i c h e r N a c h t e i l e und G e f a h r e n f ü r die A l l g e m e i n h e i t " s e i n . ') S u b j e k t i v e Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n , die an d i e s e m G e m e i n w o h l z w e c k o r i e n t i e r t sind, w e r d e n s i c h in d e r R e g e l g l e i c h w o h l a u c h a l s Schutz des B e r u f s w e r b e r s vor der folgenschweren Aufnahme eines Ber u f e s , d e m e r s u b j e k t i v nicht g e w a c h s e n i s t , auswirken.**) B e dingende causa e i n e r subjektiven Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g darf d i e s e r Schutz j e d o c h nicht s e i n . ^ ) Ein "besonders wichtiges ('überragendes' ) Gemeinschaftsgut", ^ ^ d e s s e n n o t w e n d i g e r Schutz a l l e i n o b j e k t i v e Z u l a s s u n g s b e s c h r ä n k u n g e n r e c h t f e r t i g e n könnte, i s t die b e r u f l i c h - w i r t s c h a f t l i c h e Sit u a t i o n und E n t w i c k l u n g e i n e s e i n z e l n e n g r u n d s ä t z l i c h n i c h t . Z w a r i s t die M e n s c h e n w ü r d e j e d e s e i n z e l n e n ein ü b e r r a g e n d w i c h t i g e r W e r t d e r g a n z e n G e m e i n s c h a f t ( A r t . 1 A b s . 1 GG). D i e s t a a t l i c h e O r d n u n g kann d a h e r nicht n u r e i n e B e r u f s a u s ü b u n g s o n d e r n a u c h e i n e B e r u f s w a h l , die - e v e n t u e l l in s p e z i f i s c h " s o z i a l e m " Z u s a m m e n h a n g - die M e n s c h e n w ü r d e b e e i n t r ä c h t i g t , v e r h i n d e r n . R e g e lungen, die v e r b i e t e n , " m e n s c h e n u n w ü r d i g e " B e r u f e zu e r g r e i f e n , machen immanente Grenzen der Berufsfreiheit selbst sichtbar. H ) D e r F a l l , daß ein B e r u f s e i n e m W e s e n n a c h nicht die M e n s c h e n würde v e r l e t z t o d e r wenigstens gefährdet, sie a b e r zu v e r l e t z e n d r o h t , wenn d e r Z u g a n g zu ihm nicht o b j e k t i v b e s c h r ä n k t w i r d u m g e k e h r t a u s g e d r ü c k t : wenn d e r Z u g a n g nicht n u r e i n e m d u r c h gewisse objektive Umstände begünstigten P e r s o n e n k r e i s offen geh a l t e n w i r d - , und daß d i e s e G e f a h r auf k e i n e a n d e r e W e i s e a l s durch objektive Zulassungsvoraussetzungen abgewehrt werden kann, i s t j e d o c h kaum d e n k b a r . Die p r a k t i s c h a l l e i n b e r e c h t i g t e , sozial gezielte F r a g e nach der Zulässigkeit objektiver Zulass u n g s v o r a u s s e t z u n g e n zum S c h u t z e d e r B e r u f s w e r b e r s e l b s t kann v i e l m e h r n u r von d e r B e f ü r c h t u n g h e r g e s t e l l t w e r d e n , daß die Ü b e r s e t z u n g e i n e s B e r u f s zu s o z i a l e r V e r e l e n d u n g d e s B e r u f s s t a n d e s f ü h r e n w ü r d e , die d u r c h die s o z i a l e n H i l f s e i n r i c h t u n g e n nicht m e h r in e i n e m f ü r die e n g e r e n B e t e i l i g t e n o d e r (und) die w e i t e r e staatliche Gemeinschaft zumutbaren Rahmen aufgefangen werden k ö n n t e . D o c h dient e i n e o b j e k t i v e Z u l a s s u n g s b e s c h r ä n k u n g d i e s e s Z w e c k s g e r a d e nicht s p e z i e l l dem Schutz d e s B e r u f s a n w ä r t e r s , 6) 7) 8) 9) 10) 11)

ebd. Bachof, F r e i h e i t des Berufs, S.228. B e i s p i e l e s . b e i B a c h o f , a . a . O . S. 224 f f . e b d . , S. 234. B V e r f G E 7, 377 (405). S . o . S . 1 0 2 8 zu F u ß n . 1 9 .

- 1033 der Erfüllung s e i n e r B e r u f s f r e i h e i t heischt; denn nichts gewährleistet generell, daß der ausgeschlossene Neubewerber zum Opf e r der Übersetzung des Berufszweiges würde und sich gegenüber den a l t s ä s s i g e n Berufsangehörigen nicht durchsetzen könnte. Im Gegenteil entspricht es der Natur der Sache, daß objektive Zulassungsbeschränkungen d i e s e r Art sich in e r s t e r Linie a l s Schutz derjenigen auswirken, die in dem B e r u f b e r e i t s tätig sind. ccc)

D e r Schutz des Berufsstandes

Die Sicherung des freien Zugangs zu den Berufen gegen die - int e r e s s e n p o l i t i s c h so außerordentlich wirkungsvoll geltend gemachten 1) - Schutzforderungen der Berufsstände - d . h . in der R e g e l : der ihnen jeweils schon Angehörenden, der beruflich Ins t a l l i e r t e n und nicht selten auch Saturierten - ist auch und gerade unter sozialen Aspekten d i e aktuelle Frontstellung des Grundr e c h t s der B e r u f s f r e i h e i t . Darüber darf nicht v e r g e s s e n werden, daß die staatliche Gemeinschaft ein legitimes I n t e r e s s e an der P r o s p e r i t ä t grundsätzlich a l l e r Berufszweige hat; daß sie sich in eine spezifisch sozialstaatliche Pflicht zur wirtschaftlichen Hebung sozial bedrängter Berufsgruppen gestellt sehen kann; 2) und daß endlich gewissen Berufsgruppen eine integrierende Gemeinwohlfunktion zufällt, die ein g e s t e i g e r t e s I n t e r e s s e der Allgemeinheit an i h r e r Leistungsfähigkeit und, um deretwillen, an i h r e r wirtschaftlichen Gesichertheit rechtfertigt. Aber allen diesen B e langen ist grundsätzlich unter Aufrechterhaltung des freien Zugangs zu dem B e r u f Rechnung zu tragen. Zu denken ist auch h i e r in e r s t e r Linie wieder an Hilfen, die weder Berufswahl noch Berufsausübung berühren: steuerliche E r leichterungen, Subventionen, Kreditmaßnahmen, Beratungs- und Schulungseinrichtungen, Maßnahmen der sozialen Sicherung ^ usw. Im weitesten Umfang stehen f e r n e r ausübungsregelnde B e s c h r ä n 1)

2) 3)

Zum Allgemeinen s . oben Abschnitt 3 III 5 b (S. 373 ff). Das Gefälle der Interessenvertretung ist evident. D e r B e r u f s stand, auch sonst durch zahlreiche gemeinsame I n t e r e s s e n verbunden, organisiert sein I n t e r e s s e auf Abwehr von Neuzugängen verhältnismäßig leicht. D e r "Außenseiter" steht zunächst jedoch allein. E r s t wenn der Überdruck zu groß wird, setzt die Organisation auch der Außenseiter ein. A b e r dann sind sie i m m e r noch die wirtschaftlich Schwächeren; denn die " i n s e i t e r " sitzen schon an den wirtschaftlichen Quellen, an denen die " A u ß e n s e i t e r " erst noch partizipieren wollen. S . o . S. 838 f . S . o . S. 1031 zu Fußn. 1 ff.

- 1034 kungen zur Verfügung. Subjektive Zulassungsvoraussetzungen haben, indem s i e die ordnungsgemäße Berufsausübung durch den einzelnen s i c h e r s t e l l e n , die natürliche Funktion, auch die Leistungsfähigkeit des ganzen B e r u f s s t a n d e s zu fördern und zu b e s t ä r k e n . Indem sie ungeeignet e Elemente von der Berufstätigkeit fernhalten, e r s p a r e n s i e dem Berufsstand f e r n e r die wirtschaftlichen Störungen, die mit dem Auftreten schwindlerischer, l e i c h t f e r t i g e r oder arglos-unfähiger Konkurrenten verbunden sein können. A b e r weder subjektive noch objektive Zulassungsvoraussetzungen dürfen zu dem Zweck eingeführt oder v e r s c h ä r f t werden, die a l t s ä s s i g e n B e r u f s t r ä g e r vor den wirtschaftlichen Nachteilen des Wettbewerbs neuer B e r u f s w e r b e r zu schützen. D e r " K o n k u r r e n z schutz der b e r e i t s im B e r u f Tätigen" kann "nach a l l g e m e i n e r Meinung n i e m a l s einen Eingriff in das Recht der freien Berufswahl rechtfertigen". Das g i l t auch dann, wenn eine drohende oder schon vorhandene Übersetzung des B e r u f s ein soziales Absinken befürchten läßt oder a n d e r e r s e i t s durch Absperrmaßnahmen eine generelle Anhebung des sozialen Niveaus des Berufsstandes bewirkt werden könnte.®) A r t . 12 Abs. 1 GG überantwortet die " r i c h t i g e " Berufswahl dem einzelnen und die Deckung des beruflichen B e d a r f s sowie den Ausgleich b e r u f l i c h e r Überkapazitäten dem f r e i e n Spiel der K r ä f t e . D e r Staat kann warnen, beraten, aneifern, fördern. Aber sein planender Zwang ist grundsätzlich e l i m i n i e r t . Steigert sich die Bedrohung eines B e r u f s s t a n d e s zur Gefahr sozialstaatlich u n e r t r ä g l i c h e r Verelendung, so wird zwar anerkannt werden müssen, daß ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut in F r a g e gestellt ist (Art. 1 A b s . 1, 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG). A b e r nur dann, wenn dessen Schutz auf keine " a n d e r e Weise, nämlich mit Mitteln, die die Berufswahl nicht oder weniger einschränken, g e s i c h e r t werden kann", darf die Berufszulassung 4)

5) 6)

S. hierzu auch B V e r f G E 7, 377 (406): "Auch der Gedanke der Förderung eines B e r u f s und damit der Erzielung e i n e r höheren sozialen Gesamtleistung s e i n e r Angehörigen kann schon gewisse die F r e i h e i t der Berufsausübung einengende V o r schriften r e c h t f e r t i g e n " . B V e r f G E 7, 377 (408); 11, 168 (188 f); Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S . 2 1 8 , 234 f, 236 f u. p a s s i m . B V e r f G E 7, 377 (408): " D i e Sorge für das soziale P r e s t i g e eines B e r u f s durch Beschränkung der Zahl s e i n e r Angehörigen reicht nicht aus (seil, eine objektive Zulassungsbeschränkung zu legitimieren), auch wenn solche Z i e l e im übrigen g e s e t z g e b e r i s c h e Maßnahmen rechtfertigen würden".

- 1035 beschränkt werden. Objektive Zulassungsbeschränkungen zur sozialen Rettung eines B e r u f s s t a n d e s werden danach nur höchst selt e n und wohl i m m e r n u r v o r ü b e r g e h e n d z u l ä s s i g s e i n . Lediglich wenn die Ü b e r s e t z u n g die L e i s t u n g s f ä h i g k e i t e i n e s B e r u f s s t a n d e s , d e s s e n F u n k t i o n ein " b e s o n d e r s w i c h t i g e s ( ' ü b e r r a g e n d e s ' ) G e meinschaftsgut" d a r s t e l l t o d e r i n t e g r i e r t , g e f ä h r d e t , w i r d an e i n e d a u e r n d e K o n t r o l l e d e s Z u g a n g e s g e d a c h t w e r d e n d ü r f e n . 10) ddd)

Die S i c h e r u n g s o z i a l e r B e r u f s f u n k t i o n e n

D a s A u s g e f ü h r t e gilt i m b e s o n d e r e n a u c h f ü r die w i r t s c h a f t l i c h e S i c h e r u n g j e n e r B e r u f e , die u n m i t t e l b a r s o z i a l b e d e u t s a m e F u n k t i o n e n a u s ü b e n . I h r s o z i a l s t a a t l i c h e r W e r t e r l e i c h t e r t den N a c h w e i s i h r e r G e m e i n w o h l b e d e u t u n g und e v e n t u e l l d e s a n i h r e r F u n k tionsfähigkeit bestehenden überragenden Gemeininteresses. Beis p i e l h a f t s i n d v o r a l l e m die v e r s c h i e d e n e n G e s u n d h e i t s b e r u f e . Die G e s u n d h e i t s v e r s o r g u n g ist nach dem gegenwärtigen System grundsätzlich freien Berufen überlassen. Deren Leistungsfähigk e i t i s t a b e r nicht n u r von u n m i t t e l b a r e r B e d e u t u n g f ü r d a s ü b e r ragend wichtige Gemeinschaftsgut der Volksgesundheit. Sie dient i m b e s o n d e r e n a u c h d e r s o z i a l e n G e s u n d h e i t s p f l e g e und M e d i z i n a l h i l f e . W a s n o t w e n d i g i s t , s i e zu s i c h e r n , m u ß und d a r f g e schehen. Die Anwendung des aufgezeigten strengen V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t s m a ß s t a b e s h a t j e d o c h e r g e b e n , daß o b j e k t i v e Z u l a s s u n g s v o r aussetzungen zum Zwecke der wirtschaftlichen Konsolidierung jed e n f a l l s g e g e n w ä r t i g k a u m j e g e r e c h t f e r t i g t w e r d e n k ö n n e n . 2) 3) 7) B V e r f G E 7, 377 (406). 8) F ü r g r u n d s ä t z l i c h e Z u l ä s s i g k e i t H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 12 A n m . C 5 b . F ü r s o z i a l e n Schutz d u r c h Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n - wenn a u c h a u ß e r h a l b d e r K a t e g o r i e n d e r b u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t l i c h e n R e c h t s p r e c h u n g zu A r t . 12 A b s . 1 GG o p e r i e r e n d - a u c h G e r b e r , D i e S o z i a l s t a a t s k l a u s e l des Grundgesetzes, insbes. S . 4 4 f f . 9) B V e r f G E 7, 377 (405). 10) Vgl. B V e r f G E 11, 168 (188 ff); s . a . die E r w ä g u n g e n in B V e r f G E 7, 377 (413 f f ) . W e i t e r e B e i s p i e l e f i n d e n s i c h e r ö r t e r t bei B a c h o f , F r e i h e i t d e s B e r u f s , S. 220 ff, i n s b e s . S. 220 ff, 233 ff, 236 f f ; w . N a c h w . s . d o r t . 1) B V e r f G E 7, 377 (414): " U n b e s t r i t t e n i s t , daß die V o l k s g e s u n d h e i t ein w i c h t i g e s G e m e i n s c h a f t s g u t i s t , d e s s e n Schutz E i n s c h r ä n k u n g e n d e r F r e i h e i t d e s e i n z e l n e n zu r e c h t f e r t i g e n vermag". 2) Z u r B e d ü r f n i s p r ü f u n g f ü r d a s A p o t h e k e n w e s e n s . B V e r f G E 7, 377 ( i n s b e s . S . 4 1 3 ff); w. N a c h w . s . oben S. 1027 z u F u ß n . 1 6 . Zur Quotenbeschränkung der Kassenarztzulassung s.

- 1036 D i e u n m i t t e l b a r e S i c h e r u n g d e r s o z i a l e n B e r u f s f u n k t i o n e n i s t in e r s t e r Linie eine Sache d e r Ausübungsregelungen. ^ In b e s o n d e r e m M a ß e g e e i g n e t , die B e r u f s f u n k t i o n e n zu g e w ä h r l e i s t e n , sind f e r n e r s u b j e k t i v e Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n . 5) O b j e k t i v e Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n 6) s p i e l e n d a g e g e n - a b g e s e h e n von den B e r u f e n , die in n o t w e n d i g e r K o o r d i n a t i o n und Kooperation mit d e r staatlichen Verwaltung stehen - grundsätzlich keine Rolle. 8) Soll die W a h r n e h m u n g e i n e r b e s t i m m t e n A u f g a b e s t ä r k e r an d a s Gemeinwohl gebunden werden, als das u n t e r d e r H e r r s c h a f t des A r t . 12 GG m ö g l i c h i s t , s o b l e i b t die M ö g l i c h k e i t , s i e in - u n m i t t e l b a r e o d e r m i t t e l b a r e - s t a a t l i c h e V e r w a l t u n g zu n e h m e n . 9 ) A b e r nicht j e d e ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e B e r e c h t i g u n g und ( o d e r ) V e r p f l i c h t u n g e i n e s B e r u f s genügt, um ihn d e r A n w e n d u n g d e s A r t . 12 A b s . 1 GG z u e n t z i e h e n . " S t a a t l i c h g e b u n d e n e B e r u f e " 10) f a l l e n

3)

4)

5) 6)

7) 8) 9) 10)

B V e r f G E 11, 30 ( i n s b e s . S . 4 1 ff); z u m P r o b l e m - und M e i nungsstand s. im übrigen etwa Rohwer-Kahlmann, Die K a s s e n a r z t z u l a s s u n g und d a s G r u n d g e s e t z , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i a l r e f o r m , 4. J h g . (1958) S. 594 ff, 670 ff; K ü c h e n h o f f , D i e F r e i heit d e r Z u l a s s u n g z u r k a s s e n ä r z t l i c h e n Tätigkeit, Recht d e r A r b e i t , 13. J h g . ( i 9 6 0 ) , S. 202 f f , 242 f f . - W e i t e r h i n p r o b l e m a t i s c h die Z u l a s s u n g s r e g e l u n g d e s § 10 d e s H e b a m m e n g e s e t z e s ; s . h i e r z u B a c h o f , F r e i h e i t d e s B e r u f s , S. 184 f ( m . F u ß n . 124) und S. 203 f u . d. d o r t . N a c h w . Stamm (Zur Verwirklichung des sozialstaatlichen Prinzips, S. 150) g l a u b t e e i n e s o z i a l s t a a t l i c h e Notwendigkeit f ü r d a s P f a n d l e i h g e w e r b e in A n s p r u c h n e h m e n zu können, d e s s e n Schutz v o r d e m f r e i e n W e t t b e w e r b d u r c h o b j e k t i v e Z u l a s sungsvoraussetzungen gewährleistet werden m ü s s e . Dagegen B V e r w G E 5, 286 (290). Ein Beispiel aus d e r R e c h t s p r e c h u n g : Die Rechtfertigung d e r V e r s i c h e r u n g s a u f s i c h t g e g e n ü b e r A r t . 12 GG a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p ( B V e r w G E 3, 303). Beispiele s. bei Bachof, a . a . O . S.225 ff. Z u den v e r w a n d t e n A u s ü b u n g s r e g e l u n g e n und s u b j e k t i v e n Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n - m . a . W . zum w i r k u n g s g l e i c h e n Umfeld der objektiven Zulassungsvoraussetzungen i . e . S . s . o . S.1026fzu Fußn. 8-13. S. den n a c h f o l g e n d e n T e x t . Zu objektiven Beschränkungen zum Zwecke der wirtschaftlic h e n S i c h e r u n g s . o . S . 1 0 3 5 zu F u ß n . 2 und 3. S . o . S. 1028 z u F u ß n . 19 und 20. S. h i e r z u B a c h o f , a . a . O . S. 183 ff u. s . N a c h w .

- 1037 u n t e r A r t . 12 A b s . 1 G G . - 11 ) J e n ä h e r s i e " d u r c h ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e Bindungen und Auflagen an den ' ö f f e n t l i c h e n D i e n s t ' h e r a n g e f ü h r t " werden, " u m s o s t ä r k e r können S o n d e r r e g e l u n g e n in A n lehnung an A r t . 33 GG die Wirkung des G r u n d r e c h t s a u s A r t . 12 Abs. 1 tatsächlich zurückdrängen". A b e r " w e n n und s o l a n g e d e r Staat h o h e i t l i c h e B e f u g n i s s e nicht s e i n e m eigenen V e r w a l t u n g s a p p a r a t v o r b e h ä l t , sondern ein ö f f e n t l i c h e s ' A m t ' durch I n h a b e r s e l b s t ä n d i g e r B e r u f e v e r s e h e n läßt, muß e r auch die s i c h d a r a u s im Hinblick auf die B e r u f s f r e i h e i t e r g e b e n d e n F o l g e r u n gen in Kauf n e h m e n " . ^ E i n e a n d e r e F r a g e i s t , wie weit d e r S t a a t b i s h e r f r e i b e r u f l i c h w a h r g e n o m m e n e Aufgaben zugunsten s e i n e r V e r w a l t u n g in A n s p r u c h nehmen d a r f . A b g e s e h e n von den o r g a n i s a t i o n s r e c h t l i c h e n B e g r e n z u n g e n sind dem v o r a l l e m von den G r u n d r e c h t e n h e r G r e n z e n g e s t e c k t . I n s b e s . muß A r t . 12 GG a l s G r u n d s a t z n o r m b e a c h t e t w e r d e n : die f r e i gewählte B e r u f s t ä t i g k e i t und B e r u f s a u s ü b u n g muß in einem w e s e n t l i c h e n Raum m ö g l i c h b l e i b e n . 15) Die Ü b e r n a h m e e i n z e l n e r s o z i a l s t a a t l i c h e r Aufgaben in die d i r e k t e Verantwortung d e r - u n m i t t e l b a r e n o d e r m i t t e l b a r e n - s t a a t l i c h e n Verwaltung b e r ü h r t d i e s e G r e n z e a b e r grundsätzlich nicht. Im R a h m e n d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Sozialisierungse r m ä c h t i g u n g 17) ist eine s t ä r k e r e Gemeinwohlbindung d e r b e r u f 11) B V e r f G E 7, 377 ( 3 9 8 ) . 12) B V e r f G E , ebd. 13) B a c h o f , a . a . O . S . 1 8 6 . S . im einzelnen h i e r z u B a c h o f , a . a . O . S . 183 ff, 200 ff, 2 0 4 f, 205 f, 220 u. s . N a c h w . - A u s d e r R e c h t s p r e c h u n g s . i n s b e s . die Ausführungen des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s zum b a y e r i s c h e n Apothekenwesen ( B V e r f G E 7, 377 (397 f))und zum K a s s e n a r z t w e s e n ( B V e r f G E 11, 30 (39 f)). E n t g e g e n dem B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t glaubte das B u n d e s s o z i a l g e r i c h t ( B S G E 4, 5 4 ( 5 6 ) ; 5, 246 (248 f)), die b e s c h r ä n k t e K a s s e n a r z t z u l a s s u n g damit r e c h t f e r t i g e n zu können, daß e s d e r K a s s e n a r z t Stellung den C h a r a k t e r e i n e s öffentlichen A m t e s b e i m a ß (ebenso B o g s , V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e E n t s c h e i dungen des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 3 5 8 ) ; s . h i e r z u auch B a c h o f , a . a . O . , i n s b e s . S . 184 ff; W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e chung des B u n d e s s o z i a l g e r i c h t s , S . 758 f; f e r n e r die Hinweise b e i den oben S . 1 0 3 5 zu F u ß n . 2 Z i t i e r t e n . - Zum H e b a m m e n b e r u f s . W e r n e r , A n m e r k u n g zu OVG B e r l i n , U r t . v . 2 . J u n i 1954, S. 564; B a c h o f , a . a . O . , i n s b e s . S. 184 ff; s . a . B V e r f G E 9, 338 ( i n s b e s . S . 3 4 6 f f ) . 14) S . h i e r z u die N a c h w e i s e S . 3 4 f f , i n s b e s . S . 36 zu F u ß n . 5 und 6. 15) V g l . B a c h o f , a . a . O . S. 1 6 5 f , 200 ff, 220 und s e i n e Nachw.

- 1038 liehen Tätigkeit auch durch die Überführung der Produktionsmitt e l in Gemeineigentum oder andere F o r m e n der Gemeinwirtschaft möglich. eee)

Die Abwehr s o z i a l e r Gefährdungen

Die B e r u f s f r e i h e i t ist nicht nur zu beschränken, um die berufliche Betätigung direkt auf eine ihr gemäße soziale Funktion f e s t zulegen. Sie ist auch zu regulieren, um soziale Gefährdungen auszuschließen oder wenigstens einzuschränken, die von - gewollt oder ungewollt - unsozialen beruflichen Verhaltensweisen ausgehen. Vordringlich ist dabei der Schutz der abhängig E r w e r b s t ä t i gen gegenüber der Berufstätigkeit des A r b e i t g e b e r s und des sonstwie wirtschaftlich Unterlegenen gegenüber dem wirtschaftlich Mächtigeren, l e t z t e r e s i n s b e s . auch in der P r o d u z e n t e n - V e r b r a u c h e r - R e l a t i o n (im weitesten Sinn). Das A r b e i t s r e c h t , i n s b e s . das A r b e i t s s c h u t z r e c h t , das Wettbewerbsrecht, das Recht der öffentlichen Kontrolle der Banken und Versicherungen, der - spezielle, exklusive oder in komplexen Gesamtregelungen einges c h l o s s e n e - Wettbewerbs- und Kunden-(Verbraucher-)Schutz in den verschiedenen Zweigen des Gewerberechts, das L e b e n s m i t t e l r e c h t , a b e r auch das Bewirtschaftungs- und P r e i s r e c h t üsw. stehen in d i e s e r Funktion. Das berufene Mittel, diese Aufgabe zu bewältigen, ist die Ausübungsregelung. In gewissen Grenzen ist eine verläßliche, sachgerechte Kontrolle nur über subjektive Voraussetzungen möglich. J e d o c h muß der Versuchung widerstanden werden, damit eine billige Prophylaxe zu treiben, die nicht nur die B e r u f s f r e i h e i t inadäquat beschneidet sondern auch die laufende Ausübungskontrolle in Wahrheit nicht e r s e t z e n kann. Nur in seltensten F ä l l e n wird schließlich unerläßlicher s o z i a l e r Schutz D r i t t e r (der Allgemeinheit) nur über die durch objektive Zugangsbeschränkungen bewirkte wirtschaftliche Sicherung des B e r u f s s t a n d e s gewahrt werden können. E i n e ü b e r s t a r k e Interessenvertretung will f r e i l i c h gerne nackten Konkurrenz schütz a l s V e r b r a u c h e r - und Kundenschutz verkleiden. Videant i u d i c e s ! fff)

Die soziale Gestaltung der Beschränkungen

Die Beschränkungen der B e r u f s f r e i h e i t , welchen Zweck sie auch 16) 17) 18) 1)

Vgl. Über, F r e i h e i t des B e r u f s , 1952, S . 1 5 6 . A r t . 15 GG. S. oben S.1028 z u F u ß n . 2 2 . B e i s p i e l e , Einzelerörterungen und Nachweise zu Vorstehendem s . bei Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S . 2 1 9 ff.

- 1039 haben mögen, sind so zu gestalten, daß sie die in der B e r u f s f r e i heit liegende Chance einer sozial nützlichen, eigenbestimmten, optimalen Ausnutzung der individuellen Kräfte nicht e r s t i c k e n . Dabei geht es e i n e r s e i t s darum, daß die B e r u f s w e r b e r unter sich möglichst - sozial gewertet - gleichheitlich behandelt werden. E s geht a n d e r e r s e i t s auch darum, die sozialen I n t e r e s s e n der betroffenen B e r u f s w e r b e r nicht hinter den Interessen D r i t t e r unang e m e s s e n zurückzustellen. L e t z t e r e s ist i n s b e s . für die Ausübungsregelungen zu beachten. Zulassungsvoraussetzungen - i n s b e s . objektive - können nur durch ihren bedingenden Zusammenhang mit dem Schutz ü b e r r a gend wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt werden. Ausübungsregelungen können dagegen jedem beliebigen Gemeinint e r e s s e Rechnung t r a g e n . D e r einseitig bedrängenden Belastung b e s t i m m t e r B e r u f e sind daher von der B e r u f s f r e i h e i t h e r die T o r e weit geöffnet. Hier hat das Korrektiv einer - gerade auch unt e r s o z i a l ( s t a a t l i c h e n Aspekten - wohlverstandenen Gleichheit einzugreifen. Von ä u ß e r s t e r s o z i a l e r Sensibilität ist die B e r u f s f r e i h e i t in bezug auf die individuellen Zulassungsvoraussetzungen. Mögen subjektive Zulassungsvoraussetzungen abstrakt auch dem Einfluß des B e r u f s w e r b e r s unterliegen, so kann e r sie im Konkreten doch nicht selten nur unter bestimmten sozialen Voraussetzungen e r füllen. Voraussetzungen der Aus- und Vorbildung, ^ des E r f o r d e r n i s s e s eines bestimmten B e t r i e b s k a p i t a l s , des Nachweises der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit u. d g l . 2 ) belasten den sozial Schwächeren unverhältnismäßig hart, weil s i e sein wirtschaftl i c h e s Unvermögen über dessen unmittelbaren Mangeleffekt hinaus zum Hemmnis des beruflichen Aufstieges werden l a s s e n . Gerade unter dem sozialen Aspekt werden fast alle "subjektiven Zulassungsvoraussetzungen", indem sie durch die subjektive B e h e r r s c h barkeit gekennzeichnet sein sollen, a l s solche fragwürdig. 3) Nicht weniger schwer treffen jene individuellen Voraussetzungen den B e r u f s w e r b e r , die seinem Einfluß auch abstrakt entzogen sind, wie etwa die gesundheitlichen und die eines bestimmten A l t e r s : 4) P e r s ö n l i c h e Behinderungen, die auch sonst sozial b e l a sten, blockieren kraft solcher Zulassungsvoraussetzungen auch von Rechts wegen die berufliche Laufbahn. 1) 2) 3) 4)

Zur sozialen Tragweite s . a . Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S. 217. S. hierzu auch Bachof, a . a . O . S . 2 3 3 f. S. nochmals oben S.1024ff,insbes. S. 1027 zu Fußn. 12 und 13, i n s b e s . auch Bachof, a . a . O . S . 2 1 7 . S. die Hinweise in Fußn. 3.

- 1040 D a s legt den G e d a n k e n n a h e , Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n s o z i a l a b z u s t u f e n . Wenn die f ü r die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Z u l ä s s i g k e i t der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen entwickelten Maßs t ä b e •>) r i c h t i g - m . a . W . : s t r e n g - g e h a n d h a b t w e r d e n , i s t j e doch ein A u s w e i c h e n z u g u n s t e n s o z i a l e r M o m e n t e u n m ö g l i c h . Die ü b e r r a g e n d wichtigen G e m e i n s c h a f t s g ü t e r , deren unerläßlic h e r Schutz Z w e c k a l l e r - nicht n u r d e r ( r e i n ) o b j e k t i v e n - Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n zu s e i n hat, würden durch soziale Ausn a h m e n g e f ä h r d e t . N u r wo m a n e s m i t d e m b e d i n g e n d e n V e r h ä l t n i s z w i s c h e n Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n und Schutz d e r G e m e i n s c h a f t s g ü t e r zu l e i c h t g e n o m m e n h a t , k a n n d e r G e d a n k e d e s s o z i a l m o t i v i e r t e n D i s p e n s e s W u r z e l s c h l a g e n . 7) Im ü b r i g e n b e l e u c h t e t die b e r u f s p o l i t i s c h e N o t w e n d i g k e i t s u b j e k t i v e r Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n n u r die W i c h t i g k e i t d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n Programmpunkte des allgemeinen sozialen Ausgleiches, der bes o n d e r e n s o z i a l e n A u s b i l d u n g s - und E x i s t e n z a u f b a u h i l f e n und d e r g e s u n d h e i t l i c h e n H a b i l i t a t i o n und R e h a b i l i t a t i o n . F e r n e r t r i t t die s o z i a l e B e d e u t u n g d e r B e r u f s f r e i h e i t und d e r ä u ß e r e n B e s c h r ä n kung von Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n e i n m a l m e h r z u t a g e . Objektive Zulassungsvoraussetzungen treffen schließlich allgemein jeden sozial s c h l e c h t e r Gestellten deshalb schwer, weil er, d e r ( p r ä s u m t i v ) a l l e i n auf die A u s n u t z u n g s e i n e r b e r u f l i c h e n L e i stungsfähigkeit angewiesen ist, durch sie gerade darin gehemmt w i r d . Sie b e l a s t e n d a r ü b e r h i n a u s g e r a d e den b e s o n d e r s , " d e r d u r c h E r f ü l l u n g a l l e r von ihm g e f o r d e r t e n V o r a u s s e t z u n g e n die Wahl d e s B e r u f e s b e r e i t s r e a l v o l l z o g e n hat und h a t v o l l z i e h e n d ü r f e n , . . . . D i e s e F r e i h e i t s e n t z i e h u n g i s t u m s o g e w i c h t i g e r und w i r d d e m g e m ä ß a u c h um so s c h w e r e r e m p f u n d e n , j e l ä n g e r und je f a c h l i c h s p e z i a l i s i e r t e r die V o r - und A u s b i l d u n g w a r " . ? ) J e g r ö ß e r die s o z i a l e n H e m m n i s s e w a r e n , die d e m E r w e r b d e r s u b jektiven Qualifikation entgegenstanden, desto s c h w e r e r wiegt d e r F e h l s c h l a g d i e s e r B e m ü h u n g e n . A u c h f ü r die o b j e k t i v e n Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t z u n g e n gilt d a h e r , daß s i e um d e r s o z i a l e n F u n k t i o n d e r B e r u f s f r e i h e i t w i l l e n im P r i n z i p m ö g l i c h s t eng zu h a l ten sind. 5) 6) 7)

8)

S . o . S. 1 0 2 4 f f . B V e r f G E 7, 377 ( 4 0 5 / 4 0 6 ) . Mit R e c h t w e i s t Bachof ( a . a . O . S . 2 3 1 f m i t F u ß n . 2 8 1 ) in a n d e r e m Z u s a m m e n h a n g d a r a u f hin, daß die M ö g l i c h k e i t von A u s n a h m e n die N o t w e n d i g k e i t e i n e r Z u l a s s u n g s v o r a u s s e t zung z u m Schutz d e s a n g e b l i c h e n S c h u t z g u t e s in Z w e i f e l zu setzen geeignet ist. B V e r f G E 7, 377 (407).

- 1041 c)

Zur F r e i h e i t der Wahl des A r b e i t s p l a t z e s

D e r effektive Schwerpunkt der freien Wahl des A r b e i t s p l a t z e s (Art. 12 A b s . 1 GG) liegt bei den unselbständigen B e r u f e n . 2 ) Ihr wesentliches Bestimmungsobjekt ist die Ordnung des A r b e i t s m a r k t e s , die sie lenkungsfeindlich prägt. ' Sie unterliegt f r e i lich denselben Beschränkungen, denen auch die F r e i h e i t des B e rufs unterworfen i s t . Unter besonderen Umständen wird daher der Schutz überragend wichtiger Gemeinschaftsgüter auch B e schränkungen der freien Arbeitsplatzwahl - etwa durch E r l a u b nisvorbehalte - rechtfertigen. 5) E s widerspricht nicht dem Grundrecht der freien Wahl des A r beitsplatzes sondern entspricht vielmehr seinem freiheitlichen Charakter, wenn der Staat das Risiko s e i n e r freien Wahl dem einzelnen überläßt. Wer durch leichtfertige oder gar dolose Ausübung seines Wahlrechts den Versicherungsfall der A r b e i t s l o s i g keit herbeigeführt hat, kann z. B . ohne Verstoß gegen A r t . 12 A b s . 1 GG von der A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g ausgesperrt w e r den. A r t . 12 A b s . 1 GG würde dagegen dann verletzt, wenn der Ausschluß von der A r b e i t s l o s e n v e r s i c h e r u n g die Sanktion dafür wäre, daß anstelle e i n e r behördlich "zugewiesenen" eine andere Arbeit angenommen wurde. Das Grundrecht gibt die F r e i h e i t der positiven Entscheidung. Sein T r ä g e r darf an der Wahl eines A r b e i t s p l a t z e s nicht gehindert werden. Wählt e r keinen Arbeitsplatz sondern die Untätigkeit, so schützt ihn A r t . 12 A b s . 1 GG nicht gegen belastende Folgerungen, die der Sozialstaat, dessen Hilfe e r , da ihm das E r w e r b s e i n kommen fehlt, schließlich in Anspruch nehmen muß, daran knüpft und knüpfen muß. 8) 1) 2) 3) 4) 5) 6)

7) 8)

Zur Auslegung s. im allgemeinen Bachof, F r e i h e i t des B e rufs, S . 2 5 0 ff u. s.Nachw. Zum Geltungsbereich s . Bachof, a . a . O . S. 250 f; w. Nachw. s . dort. Vgl. Bachof, a . a . O . S. 251 f m. w. Nachw. S. Bachof, a . a . O . S . 2 5 0 . S. Bachof, a . a . O . S . 2 5 1 f. § 80 AVAVG. S. hierzu BSGE 3, 298; Weidner, Zur R e c h t sprechung des Bundessozialgerichts, S . 7 5 9 f (der A r t . 12 A b s . 1 GG zu einseitig sieht und die soziale Bindung vernachlässigt). oder vermittelten. Näheres s . oben Abschnitt 5 III 3 c (S. 800 ff), i n s b e s . S. 805 ff.

- 1042 d)

Die f r e i e Wahl d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e

D a s R e c h t , die A u s b i l d u n g s s t ä t t e f r e i zu wählen ( A r t . 12 A b s . 1 Satz 1 GG), 1) v e r l ä n g e r t das R e c h t d e r f r e i e n B e r u f s w a h l g e w i s s e r m a ß e n nach v o r n e , hebt s i c h a b e r doch eigenständig von ihm ab - dies nicht zuletzt h i n s i c h t l i c h der s o z i a l e n F u n k t i o n . D e r r e i n a u s g r e n z e n d e C h a r a k t e r des A r t . 12 A b s . 1 GG w i r d i m R e c h t d e r f r e i e n Wahl d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e b e s o n d e r s s p ü r b a r . E s s e t z t nicht n u r das V o r h a n d e n s e i n d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e v o r a u s , ohne auf d e r e n E i n r i c h t u n g initiativen Einfluß zu n e h m e n . E s i s t dem e i n z e l n e n auch n u r n a c h M a ß g a b e s e i n e r w i r t s c h a f t l i c h e n , k ö r p e r l i c h e n und g e i s t i g e n F ä h i g k e i t , s i c h d e r Ausbildung an d e r gewählten A u s b i l d u n g s s t ä t t e zu u n t e r z i e h e n , von Nutzen. D e r ( u n ) s o z i a l e E f f e k t wird t y p i s c h e r w e i s e dadurch v e r s c h ä r f t , daß die w i r t s c h a f t l i c h e P o t e n z d e r m e i s t jugendlichen A u s b i l d u n g s s u chenden r e g e l m ä ß i g nicht von i h r e r eigenen L e i s t u n g s o n d e r n von d e r w i r t s c h a f t l i c h e n Situation i h r e r U n t e r h a l t s t r ä g e r abhängt. So ändert das G r u n d r e c h t d e r f r e i e n Wahl d e r A u s b i l d u n g s s t ä t t e g r u n d s ä t z l i c h auch n i c h t s d a r a n , daß B e r u f s v o r a u s s e t z u n g e n d e r A u s - und Vorbildung w e s e n s m ä ß i g dazu neigen, die s o z i a l e n Unt e r s c h i e d e in d e r individuellen w i r t s c h a f t l i c h e n M ö g l i c h k e i t d e r A u s - und Vorbildung r e l e v a n t zu m a c h e n . In Richtung auf die N e gation von k l a s s e n - und s t a n d e s m ä ß i g e n ( A u s - ) B i l d u n g s m o n o p o l e n l e i s t e t A r t . 12 A b s . 1 Satz 1 GG kaum etwas, was ü b e r die W i r k s a m k e i t des G l e i c h h e i t s s a t z e s h i n a u s g e h t . E r s t von d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n P r o g r a m m a t i k d e r A u s b i l d u n g s h i l f e n 2) wird das A u s b i l d u n g s w e s e n k r a f t V e r f a s s u n g s o z i a l g e p r ä g t , nicht von A r t . 12 G G . A r t . 12 A b s . 1 Satz 1 G G s o r g t v i e l m e h r u m g e k e h r t dafür, die F r e i h e i t auch g e g e n ü b e r den s o z i a l e n A u s b i l d u n g s h i l f e n zu s i c h e r n . D e r S o z i a l s t a a t i s t z w a r nicht v e r p f l i c h t e t , e i n e V o r - und Ausbildung zu gewähren, die n u r dem Wunsch des A u s z u b i l d e n den, nicht a b e r s e i n e r k ö r p e r l i c h e n und g e i s t i g e n L e i s t u n g s f ä h i g keit e n t s p r i c h t . D a r ü b e r hinaus a b e r würde j e d e lenkende E i n flußnahme gegen A r t . 12 GG v e r s t o ß e n . e)

A r b e i t s z w a n g und Z w a n g s a r b e i t

O b r i g k e i t l i c h e n Zwang " z u e i n e r b e s t i m m t e n A r b e i t " s c h l i e ß t das G r u n d g e s e t z im P r i n z i p e b e n s o aus wie (nicht g e g e n s t ä n d l i c h b e s c h r ä n k t e ) Z w a n g s a r b e i t ( A r t . 12 A b s . 2 Satz 1, A b s . 4 G G ) . Es • 1) 2) 1)

A l l e s N ä h e r e s . bei B a c h o f , F r e i h e i t des B e r u f s , S . 2 5 2 ff u. s . Nachw. S . o . S. 821. N ä h e r e s s . b e i B a c h o f , F r e i h e i t des B e r u f s , S . 2 5 6 ff u. s . Nachw.

- 1043 rundet damit das Recht der freien Wahl des B e r u f s , des A r b e i t s platzes und der Ausbildungsstätte ab und vertieft den lenkungsfeindlichen Charakter der grundgesetzlichen Arbeitsmarktkonzeption wie - im allgemeinen - der grundgesetzlichen Wirtschaftsverfassung. D e r Staat wird sowohl in den Möglichkeiten wohltätig e r Planung a l s auch in der Persönlichkeits- und familienfeindlichen, totalitären Herrschaft über die menschliche Arbeitskraft beschnitten. Im E x t r e m eliminiert das Verbot der Zwangsarbeit eine im sozial verpflichteten, auf die Menschenwürde, die f r e i e Entfaltung der P e r s ö n l i c h k e i t , die körperliche Integrität des Menschen und das Eigenrecht der F a m i l i e eingeschworenen Staat nur a l s engst begrenzte Ausnahme t r a g b a r e Erscheinung. Von dem grundsätzlichen Verbot von Arbeitszwang und Zwangsarbeit nimmt die Verfassung drei F ä l l e ausdrücklich a u s : 2) die herkömmliche, allgemeine, für alle gleiche öffentliche Dienstleistungspflicht (Art. 12 A b s . 2 Satz 1 GG), den Wehrersatzdienst (ebd. Satz 2 und 3) und die Zwangsarbeit im Rahmen gerichtlich angeordneter Freiheitsentziehung (Art. 12 A b s . 4 GG). Eine ihnen wesentliche p o s i t i v - s o z i a l e Tendenz fehlt diesen Ausnahmen. Soweit sie herkömmlich, allgemein und gleich ist, kann eine öffentliche Dienstpflicht a b e r auch unmittelbar zu sozialen Zwekken begründet werden; 3) j a das Sozialstaatsprinzip wird ihr zusätzliche legitimative Stütze sein. 4) Zwangsarbeit kann zwar nicht einfach zu dem Zweck angeordnet werden, die Arbeitskraft sozialen Zwecken dienstbar zu machen. Indem das Grundgesetz der Zwangsarbeit Gesetz und Richterspruch vorschaltet (Art. 12 A b s . 4, 104 GG),hebt es nur die formalen Voraussetzungen i h r e r Zulässigkeit h e r v o r . Ihre sachliche Zulässigkeit muß sich aus der übrigen Grundrechtsordnung ergeben. 5) I n s b e s . darf das G e setz nicht den Wesensgehalt des A r t . 12 (Abs. 1 - 3 ) GG verletzen (Art. 19 A b s . 2 GG). Zwangsarbeit darf keine Umgehungsform der durch A r t . 12 A b s . 2 und 3 GG eng beschränkten Dienstpflicht sein. Wenn a b e r die Verletzung s o z i a l e r Pflichten den Freiheitsentzug nötig macht, kann der damit verbundene Arbeitszwang auch dem Grunde nach sozial gezielt sein. 6) Im übrigen kann sowohl die im 2) 3) 4) 5) 6)

Verfassungsimmanente Vorbehalte und verwandte Grenzerscheinungen s . bei Bachof, a . a . O . S. 258 f. Abgesehen von dem Grenzfall der Pflicht zur e x i s t e n z e r h a l tenden Arbeit (s. den nächsten Absatz und oben S . 8 0 5 f f ) sind typische F ä l l e jedoch nicht e r s i c h t l i c h . S. zum P r o b l e m auch oben S.83 5. S. hierzu auch Bachof, a . a . O . S . 2 6 2 . S. den nächsten Absatz und oben S. 805 ff.

- 1044 R a h m e n e i n e r a l l g e m e i n e n öffentlichen D i e n s t p f l i c h t , i n s b e s . auch der Wehrersatzdienstpflicht g e l e i s t e t e A r b e i t a l s auch Z w a n g s a r b e i t s o z i a l e n Z w e c k e n zugewandt w e r d e n . A r t . 12 G G n e g i e r t nicht die s o z i a l s t a a t l i c h e E l e m e n t a r l a s t j e des e i n z e l n e n , den e i g e n e n Unterhalt und den Unterhalt ( d e r ihm g e g e n ü b e r u n t e r h a l t s b e r e c h t i g t e n M i t g l i e d e r ) s e i n e r F a m i l i e so weit m ö g l i c h und nötig durch A r b e i t zu e r w e r b e n , ehe ö f f e n t l i c h e H i l f e in A n s p r u c h g e n o m m e n w i r d . D i e Anweisung e i n e r e n t s p r e chenden A r b e i t und - im F a l l e g e s t e i g e r t e r P f l i c h t v e r l e t z u n g die Z w a n g s a r b e i t im R a h m e n g e r i c h t l i c h a n g e o r d n e t e r F r e i h e i t s entziehung, die dazu dient, die U n t e r h a l t s l a s t , die d e r A r b e i t s unwillige auf die s o z i a l s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t abwälzen will, auf j e n e n z u r ü c k z u v e r l a g e r n , v e r s t ö ß t nicht gegen A r t . 12 G G . f)

Das P r o b l e m der Drittwirkung

D i e f r e i e Wahl von B e r u f und A r b e i t s p l a t z verlangt Schutz nicht n u r g e g e n ü b e r dem S t a a t sondern auch g e g e n ü b e r a u ß e r s t a a t l i c h e n s o z i a l e n G e w a l t e n . A n d e r e r s e i t s i s t die p r i v a t e V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r die F r e i h e i t des B e r u f s und die f r e i e Wahl des A r b e i t s p l a t z e s t r a g e n d e s S t r u k t u r e l e m e n t d e r f r e i h e i t l i c h e n W i r t s c h a f t s - und A r b e i t s o r d n u n g . D a h e r kann e s d e r D r i t t w i r k u n g des A r t . 12 GG n u r darum gehen, das G r u n d r e c h t dagegen zu schützen, daß e s in s e i n e m W e s e n s g e h a l t v e r l e u g n e t o d e r (und) k r a f t w i r t s c h a f t l i c h e r M a c h t ü b e r l e g e n h e i t b e e i n t r ä c h t i g t w i r d . 1) In d i e s e m Sinne gibt A r t . 12 A b s . 1 GG d e r Wertung v e r e i n b a r t e r W e t t b e w e r b s b e s c h r ä n k u n g e n im R a h m e n d e r a l l g e m e i n e n p r i v a t r e c h t l i c h e n G e n e r a l k l a u s e l n (§§ 138, 157, 242 B G B ) und d e r e i n s c h l ä g i g e n S o n d e r n o r m e n (§§ 74 ff HGB, §§ 133 f GewO) sowie d e r l e g i s l a t i v e n G e s t a l t u n g d i e s e r Regelungen s e l b s t l e t z t v e r b i n d l i c h e M a ß s t ä b e an die Hand. J e h ä r t e r d e r w i r t s c h a f t l i c h e D r u c k i s t , dem d e r s i c h Bindende weicht, und j e e i n s c h n e i d e n d e r s e i n e b e r u f l i c h e S e l b s t b e s t i m m u n g b e s c h r ä n k t wird, desto m e h r i s t die ihm a u f e r l e g t e Bindung von A r t . 12 GG h e r abzulehnen. Von einem grundsätzlichen Verbot v e r t r a g l i c h e r Wettbewerbsbeschränkungen kann j e d o c h nicht die R e d e s e i n . 7) 8) 1) 2)

S . § 1 des G e s e t z e s ü b e r den z i v i l e n E r s a t z d i e n s t . N ä h e r e s und N a c h w e i s e s . oben S . 8 0 5 f f . V g l . B a c h o f , F r e i h e i t des B e r u f s , S . 172 ff; w. Nachw. s . d o r t . - Zu den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . o . I 4 d (S. 876 ff). In d i e s e m Sinne B A G E 3, 2 9 6 (301); 6, 2 9 1 ( 2 9 3 ) . F ü r die D u r c h s e t z u n g des A r t . 12 GG g e g e n ü b e r W e t t b e w e r b s v e r b o t e n i n s b e s . - im e i n z e l n e n a l l e r d i n g s d i f f e r e n z i e r e n d -

- 1045 A l s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e s Wertmaß ist A r t . 12 GG auch heranzuziehen, um die Grenzen des innerbetrieblichen Weisungsrechts, kraft dessen der Wechsel des B e r u f s oder der A r b e i t s s t ä t t e innerhalb desselben Arbeit gebenden Unternehmens verlangt wird, auszumitteln, 3) desgleichen für die Begrenzung des Kündigungsr e c h t s des A r b e i t g e b e r s . ^ ) Hier wie dort ist jedoch größte Zurückhaltung am P l a t z e . Dem Recht des A r b e i t n e h m e r s auf den f r e i gewählten B e r u f und Arbeitsplatz steht das Recht des A r b e i t g e b e r s auf die f r e i e Entfaltung s e i n e r (unternehmerischen) P e r sönlichkeit, auf die f r e i e Ausübung seines B e r u f s und auf die f r e i e Nutzung seines Eigentums gegenüber, womit die Wahl der M i t a r b e i t e r eng zusammenhängt. 5) Zudem ist A r t . 12 A b s . 1 GG nicht Teilhabe- sondern Ausgrenzungsrecht. Die Verfassung beabsichtigt mit diesem Grundrecht nicht die t a t s ä c h l i c h e Möglichkeit, einen bestimmten Beruf auszuüben und einen bestimmten Arbeitsplatz inne zu haben, zu gewährleisten. V e r t r ä g e , die den Arbeitnehmer lebenslänglich oder sonstwie überlang auf ein b e s t i m m t e s Arbeitsverhältnis festlegen, m a chen die getroffene Wahl von Beruf und Arbeitsplatz zugunsten eines anderen, des A r b e i t g e b e r s , unwiderruflich. Sie berühren die F r e i h e i t der Wahl von B e r u f und Arbeitsplatz in ihrem K e r n . Die rechtspolitische Tendenz des § 624 B G B - nicht die V o r schrift im Detail - erhält durch A r t . 12 GG verfassungsrechtliche Verbindlichkeit. A l s Ausdruck unangemessen gebrauchter s o z i a l e r Macht sind f e r n e r allgemeine Organisations- und Absperrklauseln, soweit sie - wie in der Regel - die f r e i e Wahl des B e r u f s und des A r beitsplatzes des Außenseiters empfindlich behindern, grundsätzlich zu mißbilligen. Das Recht der freien Wahl der A u s b i l d u n g s s t ä t t e ist in den Möglichkeiten der Drittwirkung äußerst beschränkt.®) D e r

3) 4) 5) 6)

Spitzbarth, Wettbewerbsverbote bei den freien Berufen, NJW 7. J h g . (1954) S. 453 ff; d e r s . , Gesetzliche Schranken für v e r t r a g l i c h e Wettbewerbsverbote, ebd. S. 1026 f. Gegen die Anwendung des A r t . 12 GG auf private Wettbewerbsbeschränkungen: S t r e e , G e s e t z l i c h e Schranken für v e r t r a g l i c h e Wettbewerbsverbote, NJW 7. J h g . (1954) S. 1025 f. S. LAG B e r l i n , Urt. v. 27. August 1958 - 5 Sa 3 1 0 / 5 7 - A P § 615 B G B Nr. 4, m . z u s t . A n m . von Hueck. Sehr zurückhaltend - e h e r ablehnend - Bachof, F r e i h e i t des B e r u f s , S. 251 m . Fußn. 364 u. S . 2 5 2 . W. Hinw. s. dort. Vgl. Bachof, a . a . O . S . 2 52. S . a . Bachof, a . a . O . S . 2 5 3 f.

- 1046 Inhaber einer privaten Ausbildungsstätte ist grundsätzlich f r e i in der Entscheidung über die Aufnahme eines Ausbildungswilligen. Soweit ihm jedoch ein Ausbildungsmonopol zukommt, wird in e r s t e r Linie der G e s e t z g e b e r , soweit d i e s e r nicht tätig wird, die r i c h t e r l i c h e Anwendung der für das Rechtsverhältnis des Auszubildenden zum Ausbildenden maßgeblichen Normen für " d r i t t wirkenden" Schutz des Rechts auf f r e i e Wahl der Ausbildungsstätte Sorge zu tragen haben. 7.

Vereins-

und

a)

Vorbemerkung

Koalitionsfreiheit

Die V e r e i n s - und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG) ist das tragende v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Regulativ der staatsfreien g e s e l l s c h a f t l i chen Selbstorganisation. Diese konkurriert, soweit sie im B e r e i c h des Öffentlichen belegen ist oder ihn auch nur berührt, fruchtbar und konfliktsträchtig mit der verbandlichen Untergliederung der organisierten staatlichen Gemeinschaft. Das Grundrecht der V e r e i n s - und Koalitionsfreiheit ist so auch Element der Verfassungsentscheidung über Abgrenzung und funktionelle V e r bindung von s t a a t l i c h e r Organisation und g e s e l l s c h a f t l i c h e r S e l b s t organisation. Daraus ergab sich die Notwendigkeit, die grundsätzliche Bedeutung der V e r e i n s - und Koalitionsfreiheit für die verbandlichen E l e m e n t e des Soziallebens und die Struktur und Wirkungsweise der öffentlichen Sozialgestaltung b e r e i t s im Zusammenhang mit der verbandlichen Gliederung des Staatsganzen zu e r ö r t e r n . Darauf ist bezug zu nehmen. Jedoch sind einige zusammenfassende und ergänzende Bemerkungen veranlaßt. b)

Zur V e r e i n s f r e i h e i t ^ )

aa) Ihre positive soziale Funktion Die soziale Bedeutung der positiven V e r e i n s f r e i h e i t liegt vor a l lem darin, daß sie kollektive S e l b s t - und Fremdhilfe außerhalb 7) 8) 1) 1)

Bachof, a . a . O . S . 2 5 4 . S . a . den Hinweis Bachofs, a . a . O . S. 254 Fußn. 375. S . o . Abschnitt 2 (S. 219 ff), i n s b e s . I ( S . 219 ff), III (S. 242 ff) und IV 2 (S. 287 ff); s . a . Abschnitt 3 III 5 b (S. 373 ff) und IV (S. 390 ff). Zur V e r e i n s f r e i h e i t , A r t . 9 A b s . 1 und 2 GG, im besonderen s. vor allem oben S.223 ff und S. 2 4 4 f f .

- 1047 -

d e r s t a a t l i c h e n O r g a n i s a t i o n e r m ö g l i c h t . D e n n o c h hebt d a s G r u n d g e s e t z s o z i a l z w e c k h a f t e V e r e i n i g u n g e n in k e i n e r W e i s e h e r v o r . J e d o c h r e c h t f e r t i g e n , ja g e b i e t e n d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , die a l l g e m e i n e g r u n d r e c h t l i c h e T e n d e n z , dem B ü r g e r e i n e n s t a a t s f r e i e n L e b e n s b e r e i c h zu s i c h e r n , und z u m T e i l a u c h die N a c h b a r schaft z u r p r i v i l e g i e r t e n kirchlichen Sozialarbeit eine g e w i s s e Förderung.2) S p e z i e l l a l s i n d i v i d u e l l e s Recht i s t die V e r e i n s f r e i h e i t nicht von s o b e t o n t s o z i a l e r A u s s t r a h l u n g wie die K o a l i t i o n s f r e i h e i t . Im ö f f e n t l i c h e n und p r i v a t e n D i e n s t v e r h ä l t n i s e n t f a l t e t s i e - e i n e r s e i t s k r a f t i h r e r W i d e r s t a n d s f ä h i g k e i t gegen b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t nisse, a n d e r e r s e i t s kraft i h r e r Drittwirkung4) - jene b e f r e i e n de W i r k u n g , die a l l e n G r u n d r e c h t e n z u k o m m t , s o f e r n s i e s i c h d e r N e i g u n g a l l e r und i n s b e s . d e r d i e n s t r e c h t l i c h e n A b h ä n g i g k e i t s v e r h ä l t n i s s e e n t g e g e n s t e l l e n , Macht h i e r und U n t e r w e r f u n g d o r t zu v e r v o l l k o m m n e n . bb) Die G r e n z e d e r V e r e i n s f r e i h e i t D i e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t i s t n a c h A r t . 9 A b s . 2 GG auf V e r e i n i g u n gen b e s c h r ä n k t , d e r e n Z w e c k e und T ä t i g k e i t nicht den S t r a f g e s e t z e n z u w i d e r l a u f e n , und die s i c h nicht g e g e n die v e r f a s s u n g s m ä ß i ge O r d n u n g und nicht g e g e n den G e d a n k e n d e r V ö l k e r v e r s t ä n d i gung r i c h t e n . 1) A n d e r s a l s die V o r s c h r i f t e n d e r A r t . 18 und 21 A b s . 2 Satz 1 GG i m p l i z i e r t A r t . 9 A b s . 2 GG e i n e u n m i t t e l b a r e V e r p f l i c h t u n g auf die S o z i a l s t a a t l i c h k e i t , d e r e n Z u g e h ö r i g k e i t z u r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" außer Zweifel steht. c c ) V e r e i n s f r e i h e i t und V e r e i n i g u n g s z w a n g D a s G r u n d g e s e t z g e w ä h r t in A r t . 9 A b s . 1 GG a u c h die n e g a t i v e 2) 3) 4)

1)

2)

S . o . S. 244 f f , i n s b e s . S. 248 zu F u ß n . 22 ff; s . a . ebd. S. 242 f f . S. o. I 4 c (S.865 f f ) . Z u m U n t e r s c h i e d z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t i s t die a l l g e m e i n e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t nicht m i t e i n e r V e r a b s o l u t i e r u n g s k l a u s e l ( A r t . 9 A b s . 3 Satz 2 GG) a u s g e s t a t t e t . Die a l l g e m e i n e , u n g e s c h r i e b e n e D r i t t w i r k u n g füllt d i e s e " L ü c k e " j e d o c h ohne erhebliche Differenz. Z u r A u s l e g u n g s . im a l l g e m e i n e n e t w a F ü s s l e i n , V e r e i n s und V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t , S . 4 3 5 ff; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . I V 2 ff. Z u m B e g r i f f s . etwa v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . I V 4. S. h i e r z u a u c h n o c h u n t e n S.1053 f f .

- 1048 V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t . ^ D i e s e i s t nicht gegen ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e Z w a n g s o r g a n i s a t i o n e n gewandt. Nur d a r f die s t a a t l i c h e O r g a n i s a t i o n nicht so weit gehen, die G e s e l l s c h a f t e r s c h ö p f e n d durchzuo r g a n i s i e r e n und die Wahrung p r i v a t e r I n t e r e s s e n b e i ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Z w a n g s o r g a n i s a t i o n e n zu m o n o p o l i s i e r e n . S i e würde damit die p o s i t i v e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t v e r l e t z e n . 3) Die n e g a t i v e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t wendet s i c h im w e s e n t l i c h e n gegen den Zwang, p r i v a t r e c h t l i c h e n V e r e i n i g u n g e n b e i z u t r e t e n . Dahin g e h e n d e r Zwang wird kaum j e u n m i t t e l b a r a u s g e ü b t . 4) D i e ö f f e n t l i c h e Gewalt droht die negative V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t v i e l m e h r durch m i t t e l b a r e n D r u c k zu t a n g i e r e n : indem s i e p r i v a t e , r e c h t l i c h f r e i w i l l i g e V e r e i n i g u n g e n und i h r e M i t g l i e d e r in e i n e r W e i s e begünstigt, daß d e r V e r e i n s f r e i e s i c h genötigt sieht, b e i z u t r e t e n . 5) Die g e r a d e im s o z i a l e n B e r e i c h weit v e r b r e i t e t e , im e i n z e l n e n auf r e c h t v e r s c h i e d e n e W e i s e i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e T e i l n a h m e p r i v a t e r V e r e i n i g u n g e n an d e r Wahrnehmung ö f f e n t l i c h e r Aufgaben 6) kann, wenn s i e nicht die negative V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t v e r l e t z e n s o l l , nicht b e l i e b i g g e s t e i g e r t w e r d e n . A b e r auch ohne die Stütze s t a a t s g e w ä h r t e r V o r t e i l e b e d r ä n g e n p r i v a t e V e r e i n i g u n 1) 2) 3) 4)

5) 6) 7)

V g l . F ü s s l e i n , V e r e i n s - und V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t , S . 4 3 5 ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . III 8; Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 9 A n m . B 3; w. Nachw. s . d o r t . S . o . S . 2 4 4 f f , i n s b e s . S . 2 4 4 zu F u ß n . 2 und S . 2 5 1 z u F u ß n . 3 8 u. d. d o r t . Nachw. S . ebd. S . 2 5 0 zu F u ß n . 37 u. d. d o r t . Nachw. F ü ß l e i n ( V e r e i n s - und V e r s a m m l u n g s f r e i h e i t , S . 4 3 1 f, 435) will Z w a n g s v e r e i n i g u n g e n j e d e r A r t von A r t . 9 A b s . 1 GG a u s n e h m e n . T r o t z d e m erkennt e r die n e g a t i v e V e r e i n s f r e i h e i t an: " D i e ö f f e n t l i c h e Gewalt d a r f in d i e s e r Richtung keine S c h r a n ke a u f e r l e g e n und keinen Zwang ausüben" ( a . a . O . S . 4 3 5 ) . D a s l e u c h t e t nicht ganz e i n . Die n e g a t i v e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t muß in e r s t e r L i n i e die Z w a n g s m i t g l i e d s c h a f t unmöglich m a c h e n . W i r d die n e g a t i v e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t im P r i n z i p a n e r k a n n t , so können Z w a n g s v e r e i n i g u n g und Z w a n g s m i t g l i e d s c h a f t nur noch aus w e s e n s m ä ß i g e n , i m m a n e n t e n S c h r a n k e n des G r u n d r e c h t s d e r V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t l e g i t i m i e r t w e r d e n . So r e c h t f e r t i g e n s i c h i n s b e s . die ö f f e n t l i c h r e c h t l i c h e n Z w a n g s o r g a n i s a t i o n e n d a r a u s , daß A r t . 9 GG an s i c h nur p r i v a t e V e r e i n i gungen b e t r i f f t . A b e r d e r Zwang zum B e i t r i t t zu p r i v a t e n V e r einigungen ist im P r i n z i p e b e n s o denkbar wie u n z u l ä s s i g . V g l . v. M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 9 A n m . III 8 ( S . 3 2 2 ) . S . o . A b s c h n i t t 2 III (S. 242 ff) und IV 2 (S. 287 ff) und A b schnitt 3 III 5 b (S. 373 ff) und IV 2 (S. 392 ff). E i n e n P r o b l e m f a l l s . b e i W e i d n e r , Ist d e r A u s s c h l u ß d e r

- 1049 gen auf Grund i h r e r s o z i a l e n Mächtigkeit das R e c h t des einzelnen, ihnen f e r n zu b l e i b e n . A r t . 9 A b s . 1 GG u m f a s s e n d r e a l i s i e r e n , heißt deshalb w e s e n t l i c h auch, die n e g a t i v e V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t in die p r i v a t r e c h t l i c h e D i m e n s i o n ü b e r s e t z e n . c)

Z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t •*•)

aa)

Allgemeines

Z u r positiven, k o l l e k t i v e n 2) Funktion d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t i s t dem oben 1) A u s g e f ü h r t e n n i c h t s hinzuzufügen. D e r i n d i v i d u a l r e c h t l i c h e Schutz d e r positiven K o a l i t i o n s f r e i h e i t sowohl g e g e n ü b e r d e r öffentlichen Gewalt 3) a l s auch gegen s o z i a l e ( w i r t s c h a f t l i c h e ) M ä c h t e i s t heute g r u n d s ä t z l i c h u n p r o b l e m a t i s c h , zumal die V e r a b s o l u t i e r u n g s k l a u s e l des A r t . 9 A b s . 3 Satz 2 GG den Z w e i f e l n ü b e r die D r i t t w i r k u n g von v o r n e h e r e i n entgegenwirkt. D i e G r e n z e n d e r K o a l i t i o n s f r e i h e i t r i c h t e n s i c h nach A r t . 9 A b s . 2 GG.4) bb)

B e s o n d e r e A s p e k t e d e r i n d i v i d u a l r e c h t l i c h e n Abwehrfunktion

D i e aktuelle, individualrechtliche Problematik ist mit der F r e i heit verknüpft, k e i n e r K o a l i t i o n b e i z u t r e t e n und, f ü r den F a l l des B e i t r i t t s , e i n e r f r e i g e w ä h l t e n Koalition b e i t r e t e n zu können. D i e s i s t eine Auswirkung d e r positiven K o a l i t i o n s f r e i h e i t , j e n e s d e r I n b e g r i f f d e r negativen K o a l i t i o n s f r e i h e i t . •*•) In beiden Richtungen i s t die K o a l i t i o n s f r e i h e i t w e n i g e r u n m i t t e l b a r durch die ö f f e n t l i c h e Gewalt gefährdet, d e r die G r e n z e n k l a r g e s t e c k t sind, und

1) 2)

3)

4) 1)

A r m e n a n w a l t s b e i o r d n u n g in den unteren I n s t a n z e n d e r S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t v e r f a s s u n g s m ä ß i g ? S . 6 2 5 . - S . f e r n e r zur f r e i h e i t l i c h e n Notwendigkeit, den A u ß e n s e i t e r zu schützen, i n s b e s . oben S . 2 2 1 zu F u ß n . 9 und S . 3 0 3 f zu F u ß n . 7 - 9 . Z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t ( A r t . 9 A b s . 3 GG) s . oben A b s c h n i t t 2 IV 2 a (S. 287 ff). G e r a d e f ü r die K o a l i t i o n s f r e i h e i t t r i f f t W e r n e r W e b e r s (Die V e r f a s s u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k in d e r Bewährung, S. 11 f) B e o b a c h t u n g zu, A r t . 9 GG s e i in p o s i t i v e r Richtung in e r s t e r Linie Kollektivgrundrecht. Z u r K o a l i t i o n s f r e i h e i t im d i e n s t r e c h t l i c h e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s . o . S . 874 zu F u ß n . 5. - S . f e r n e r § 91 des B u n d e s b e a m t e n g e s e t z e s , § 57 des B e a m t e n r e c h t s r a h m e n g e s e t z e s . S . h i e r z u oben S . 311 zu F u ß n . 4 . S . h i e r z u die N a c h w e i s e oben S . 2 8 8 zu F u ß n . 7.

- 1050 die allenfalls versucht ist, die Koalitionsfreiheit dadurch zu v e r nachlässigen, daß sie sich um den sozialen Schutz des Außenseit e r s zu wenig annimmt, und diesen vollends auf die sonach unentbehrliche Hilfe der Koalitionen, wenn nicht gar einer bestimmten Koalition zu v e r w e i s e n . 2) Die aktuell bedeutsamere Gefahr geht von den sozialen und wirtschaftlichen Gewalten, insbes. von den Koalitionen - in der Regel m e i s t : von den Gewerkschaften und (sekundär) deren Tarifpartnern auf der A r b e i t g e b e r s e i t e - aus. Diese Gewalten in die Schranken der individuellen Koalitionsfreiheit zu weisen, e r f o r d e r t sorgfältige Abwägung. Wie im B e reich der Drittwirkung auch sonst 3) steht Recht gegen Recht. 4) Versucht die Koalition, ihre Effektivität zu steigern und sich auszudehnen, so entfaltet sie grundsätzlich legitim die ihr durch A r t . 9 A b s . 3 GG eingeräumte Rechtsposition. Das gilt auch f ü r den Drang der Koalitionen, ihren subjektiven Einzugsbereich zu maximieren. Dabei fällt ins Gewicht, daß die kollektive Gestaltung der Wirtschafts- und Arbeitsbedingungen häufig von einer zwangsläufigen Allgemeinheit ist, die den Außenseiter an dem von den Koalitionen Erreichten teilhaben läßt, ohne daß er sich den Bindungen und Opfern unterzieht, die den Mitgliedern der Koalitionen auferlegt werden. A b e r auf der anderen Seite steht das Recht des einzelnen auf negative und positive Koalitionsfreiheit und letztlich auch das Recht des einzelnen auf Entfaltung seiner P e r sönlichkeit ( A r t . 2 A b s . 1 GG). Wenn auch weder das Recht auf Freiheit von kollektiven Bindungen noch das Recht auf f r e i e Wahl der Koalition irgend einen Anspruch des einzelnen l e g i t i m i e r t , ohne Teilnahme an der Koalition an ihrem Wirken nutznießend T e i l zu haben, so erschöpfen sich beide Freiheitsgarantien doch mitnichten darin. 5) Sie dürfen durch die positive, kollektive Koalitionsfreiheit nicht aufgehoben werden. Zudem steht auf Seiten des einzelnen das durch den Expansionskampf der Koalitionen geradezu typisch bedrängte Recht auf f r e i e berufliche Betätigung 2) 3)

4) 5)

S. hierzu oben S. 303 f zu Fußn. 7-9 und S. 789 f f . Die Drittwirkungsklausel des A r t . 9 A b s . 3 Satz 2 GG hat im wesentlichen nur klarstellende Funktion, schafft aber nicht eine grundsätzlich andere als die allgemeine, ungeschriebene Drittwirkung. S. hierzu auch nochmals oben S.880. Zu den allgemeinen Erwägungen s. oben I 4 d (S. 876 f f ) insbes. S . 8 6 7 f f u n d S . 883 f f . S. hierzu auch Galperin, Organisationszwang und Koalitionsfreiheit, S.99 m . w . N a c h w .

- 1051 -

und f r e i e Wahl d e s A r b e i t s p l a t z e s ( A r t . 12 G G ) . ^ ) J e m ä c h t i g e r die s o z i a l e G e w a l t i s t , die in d i e s e R e c h t s p o s i t i o n d e s I n d i v i d u u m s e i n z u d r i n g e n s u c h t , und je t i e f e r d e r e i n z e l n e d u r c h s i e in s e i n e n R e c h t e n b e t r o f f e n w i r d , d e s t o e n t s c h i e d e n e r m u ß s i e abgewehrt werden. D a z u k o m m t , daß die K o a l i t i o n e n d u r c h A r t . 9 A b s . 2 GG a n die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g und s o m i t in b e s o n d e r e m M a ß e a u c h an die V e r f a s s u n g s n o r m d e r S o z i a l s t a a t l i c h k e i t g e b u n d e n s i n d . D e r Staat d a r f nicht dulden, daß s i e i h r e n V o r t e i l - a u c h den s o z i a l e n V o r t e i l i h r e r M i t g l i e d e r - in e i n e r W e i s e s u c h e n , die a n d e r e in eine s o z i a l s t a a t l i c h u n e r t r ä g l i c h e N o t l a g e s t ü r z e n w ü r d e . Im b e s o n d e r e n i s t , n a c h d e m die V o r e n t h a l t u n g e i n e s A r b e i t s p l a t z e s und die V e r d r ä n g u n g a u s e i n e m A r b e i t s p l a t z zu den b e v o r z u g t e n M i t t e l n i m Kampf um die g e w e r k schaftliche Expansion gehören, der sozialstaatlich notwendige Schutz d e s A r b e i t s p l a t z e s zu b e r ü c k s i c h t i g e n . Demnach ist eine pauschale Wertung d e r v e r s c h i e d e n e n O r g a n i s a t i o n s - und T a r i f a u s s c h l u ß k l a u s e l n 9) nicht a n g e b r a c h t . I m m e r k o m m t e s d a r a u f an, wie weit im E i n z e l f a l l die Macht d e r T a r i f p a r t e i e n r e i c h t - und i n s b e s . die M a c h t d e s g e w e r k s c h a f t l i c h e n T e i l e s , d e r die A u f n a h m e d e r K l a u s e l zu e r z w i n g e n p f l e g t - , und w i e s c h w e r d e r A u s g e s c h l o s s e n e in s e i n e r s o z i a l e n S t e l l u n g und in s e i n e r p e r s ö n l i c h e n , i n s b e s . s e i n e r b e r u f l i c h e n und e r w e r b s wirtschaftlichen Entfaltung getroffen wird. A b e r sowohl die a l l g e m e i n e O r g a n i s a t i o n s - und A b s p e r r k l a u s e l , die s i c h d e r B e s c h ä f t i g u n g j e d e s N i c h t o r g a n i s i e r t e n e n t g e g e n s t e l l t , a l s a u c h die t a r i f l i c h e O r g a n i s a t i o n s - und A b s p e r r k l a u s e l , die n u r die B e s c h ä f t i g u n g von A n g e h ö r i g e n d e r t a r i f v e r t r a g s c h l i e ß e n d e n K o a l i t i o n ( e n ) z u l ä ß t , k a n n von d e r i n d i v i d u e l l e n R e c h t s s p h ä r e d e s B e t r o f f e n e n und v o m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p h e r a l s r e c h t s w i d r i g zu qualifizieren sein. H ) Bei der tariflichen A b s p e r r k l a u s e l kommt 6) S. h i e r z u N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . II, S. 120 ff ( i n s b e s . S. 120, 122 f, 275 F u ß n . 10); s . f e r n e r oben S. 887 z u F u ß n . 16. 7) S. ä h n l i c h e E r w ä g u n g e n a u c h bei G a l p e r i n , a . a . O . S . 9 9 u . 104. 8) S. o. S. 785 zu F u ß n . 9 und S. 79 7 f f . 9) Z u r Ü b e r s i c h t s . e t w a N i p p e r d e y , L e h r b u c h d e s A r b e i t s r e c h t s , B d . I I , S. 121 ff; G a l p e r i n , a . a . O . 10) S. n o c h m a l s wie F u ß n . 7. 11) Z u r R e a l i s i e r u n g d i e s e r V e r f a s s u n g s s ä t z e in d e r S p h ä r e d e s T a r i f v e r t r a g s - und A r b e i t s r e c h t s s . n o c h m a l s oben S. 735f und S. 793 zu F u ß n . 20 und 21, s o w i e oben S. 876 ff und S. 883 f f . D i e D i s k u s s i o n um die W e r t u n g d e r b e s a g t e n Klauseln u n t e r dem Gesichtspunkt d e r Koalitionsfreiheit sieht die t a r i f l i c h e n A b s p e r r k l a u s e l n i m V o r d e r g r u n d , die u n -

- 1052 hinzu, daß sie auch die positive Koalitionsfreiheit beeinträchtigt. Die Gegenrechtsposition, die sich der Entfaltung der positiven, kollektiven Koalitionsfreiheit entgegenstellt,verstärkt sich a l s o . Nicht nur ist die positive Koalitionsfreiheit in der Verfassung s t ä r k e r betont a l s die nur implizierte negative Koalitionsfreiheit; der positiven kollektiven Koalitionsfreiheit der zum Monopol drängenden Koalition tritt v i e l m e h r neben der individuellen Koalitionsfreiheit der Betroffenen auch die positive kollektive Koalitionsfreiheit der Koalition entgegen, deren Mitglieder durch diesen Druck "abgeworben" werden sollen. Entsprechendes gilt grundsätzlich für die Druckkündigung, die entweder den Nichtorganisierten schlechthin bekämpft oder den Arbeitnehmer, der e i n e r anderen als der auf die Kündigung drängenden Koalition angehört. 13) Dagegen ist nichts gegen Tarifausschlußklauseln zu erinnern, die nur verhindern, daß ein tarifgebundener A r b e i t g e b e r seine nichtm i t t e l b a r (auch) die positive Koalitionsfreiheit (als Gegenrecht) tangieren und deren Ablehnung deshalb nicht allein auf die - umstrittene und vor allem im a r b e i t s r e c h t l i c h e n S c h r i f t tum weithin auf Ablehnung stoßende - negative Koalitionsfreiheit gestützt werden muß. Zur Unzulässigkeit s. z . B . Nipperdey, Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , Bd. II, S. 274 f; Dietz, Die Koalitionsfreiheit, S . 4 4 9 , Fußn. 114; Galperin, a . a . O . S . 9 0 f, 104; je m . w . N a c h w . ; s . a . K a s k e l - D e r s c h , Lehrbuch des A r b e i t s r e c h t s , S . 2 8 1 . - Dagegen wird die a l l g e m e i n e Organisations- und A b s p e r r k l a u s e l m e h r vom Gegenrecht der B e r u f s f r e i h e i t und anderen individuellen Abwehrrechten h e r abgelehnt a l s von der - wie gesagt umstrittenen - negativen Koalitionsfreiheit. Zur Ablehnung unter dem Gesichtspunkt des A r t . 12 GG s . die Nachw. oben S. 887 zu Fußn. 16. Zur allgemeinen Organisations- und A b s p e r r k l a u s e l s. f e r n e r Galperin, a . a . O . S . 9 2 u n d l 0 4 , der zur grundsätzlichen Zulässigkeit neigt; desgl. K a s k e l - D e r s c h , a . a . O . 12) S. die vorstehenden Nachw. und oben S. 288 zu Fußn. 7. 13) Im allgemeinen wird dabei der - verfassungsrechtlich wenig e r in A r t . 12 GG a l s im Sozialstaatsprinzip wurzelnde ( s . o . S . 1 0 5 1 zu Fußn. 8) - Schutz des A r b e i t s p l a t z e s im V o r d e r grund gesehen; s. i n s b e s . Nipperdey, a . a . O . S . 1 2 3 ; K a s k e l D e r s c h , a . a . O . S . 2 8 1 ; Galperin, a . a . O . S. 102. - Unzulässig ist die Kündigung des organisierten A r b e i t n e h m e r s , der sich nicht dem T a r i f v e r t r a g einer anderen Gewerkschaft unterwerfen will : BAGE 4, 22; s . a . K a s k e l - D e r s c h , a . a . O . S.281.

- 1053 o r g a n i s i e r t e n oder e i n e r anderen als der tarifschließenden Koalition angehörenden A r b e i t n e h m e r " a u t o m a t i s c h " n a c h dem T a r i f v e r t r a g b e h a n d e l t . 14) D e r T a r i f v e r t r a g i s t die F r u c h t d e r K o a l i t i o n . D e r A u ß e n s e i t e r hat kein R e c h t darauf, s i e zu e r n t e n . V i e l m e h r muß e r das R i s i k o , das, wie mit j e d e r F r e i h e i t , auch mit d e r i n d i v i d u a l r e c h t l i c h e n , positiven und negativen K o a l i t i o n s f r e i h e i t verbunden i s t , s e l b s t t r a g e n . d) Zum K a r t e l l p r o b l e m E i n P r o b l e m d e r V e r e i n i g u n g s f r e i h e i t bilden auch die w i r t s c h a f t l i c h e n U n t e r n e h m e n s z u s a m m e n s c h l ü s s e , i n s o n d e r h e i t die K a r t e l l e . 1) D a s R e c h t d e r U n t e r n e h m e r , s i c h zu v e r e i n i g e n - e i n s c h l i e ß l i c h d e r O r g a n i s a t i o n zur B e s c h r ä n k u n g des W e t t b e w e r b s 2 ) - i s t durch A r t . 9 A b s . 1 GG mit v e r b ü r g t . 3 ) D i e W i r t 14) 15) 1)

2)

3)

Z u r Z u l ä s s i g k e i t s . Nipperdey, a . a . O . S . 123, 2 7 5 ; G a l p e r i n , a . a . O . S . 9 2 , 99 f . S . a . Galperin, a . a . O . S . 1 0 1 . Zum P r o b l e m - und Meinungsstand h i n s i c h t l i c h des V e r h ä l t n i s s e s des A r t . 9 GG zum K a r t e l l und ähnlichen U n t e r n e h m e n s z u s a m m e n s c h l ü s s e n s . z u s a m m e n f a s s e n d : Dürig, A r t . 9 G r u n d g e s e t z in d e r K a r t e l l p r o b l e m a t i k ; Biedenkopf, Die Verfassungsproblematik eines Kartellverbotes, B e t r i e b s b e r a t e r , l l . J h g . (19 56) S . 473 ff (47 5 ff); Hamann, D e u t s c h e s W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S . 106 ff; a l l e ä l t e r e n Nachw. s . d o r t . N a c h z u t r a g e n i n s b e s . Z w e i g e r t , D a s neue K a r t e l l g e s e t z , DVB1. 73. J h g . (1958) S . 733 ff (735 f); B a l l e r s t e d t , W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 71 f; .Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 1 2 7 . - E i n e n w e i t e r e n P r o b l e m - und S c h r i f t t u m s ü b e r b l i c k s . b e i F i k e n t s c h e r , W e t t b e w e r b und g e w e r b l i c h e r R e c h t s s c h u t z , S. 48 ff und ( i n s b e s . zur v e r f a s s u n g s r e c h t l i chen D i s k u s s i o n ) S. 198 f f . Z u r notwendigen U n t e r s c h e i d u n g z w i s c h e n dem K a r t e l l a l s Z u s a m m e n s c h l u ß und d e r W e t t b e w e r b s b e h i n d e r u n g a l s Handlung o d e r Zustand s . F i k e n t s c h e r , a . a . O . S . 5 1 f . K a r t e l l e sind keine Koalitionen i . S . des A r t . 9 A b s . 3 GG, da s i e nur W i r t s c h a f t s b e d i n g u n g e n , j e d o c h nicht W i r t s c h a f t s u n d A r b e i t s b e d i n g u n g e n zu wahren und zu f ö r d e r n b e s t i m m t sind ( s . h i e r z u oben S . 287 zu F u ß n . 2 ; zum Meinungsstand s . a u ß e r den dort Genannten z . B . Dürig, a . a . O . S . 729 f (der s e l b s t die Gegenmeinung v e r t r i t t ) und Biedenkopf, a . a . O . S . 4 7 5 ) . D e r S t r e i t f r a g e , ob A r t . 9 A b s . 1 o d e r A b s . 3 anzuwenden i s t , kommt keine Bedeutung zu, wenn wie h i e r a n g e n o m m e n wird, daß die S c h r a n k e n des A r t . 9 A b s . 2 GG auch für A r t . 9 A b s . 3 GG g e l t e n ( s . z . B . Z w e i g e r t , a . a . O . S. 735;

- 1054 schaftsordnung hat somit auf der P r ä m i s s e der grundsätzlichen Zulässigkeit der Unternehmenszusammenschlüsse aufzubauen. A b e r A r t . 9 A b s . 2 GG steckt auch hierfür Grenzen. Entscheidendes Regulativ ist die Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung. 4) Zu ihren wesentlichen Elementen gehört die w i r t schaftliche Entfaltungsfreiheit des e i n z e l n e n ( A r t . 2 A b s . 1, 12 A b s . 1, 14 A b s . 1 GG), deren Verwirklichung im Kollektiv A r t . 9 GG zwar mit verbürgt, jedoch nur sekundär, während die V e r fassung sie p r i m ä r individualistisch konzipiert und die immanente Kehrseite des A r t . 9 GG, die negative Vereinigungsfreiheit, ebenfalls für das Recht des einzelnen streitet, seine wirtschaftliche Entwicklung vereinigungsfrei zu suchen. Die verfassungs-

4)

5)

s. hierzu auch Dürig, a . a . O . S.731). S. insbes. Biedenkopf, a . a . O . S. 475; Hamann, a . a . O . S.107; Ballerstedt, a . a . O . S.71. - A r t . 9 A b s . 2 GG v e r w e i s t zwar außer auf die verfassungsmäßige Ordnung auch auf die S t r a f g e s e t z e . So bedeutungsvoll diese aber für die K a r t e l l b i l dung und ihre Schranken sein können, so wenig eignen sie sich - soweit sie nicht wiederum nur dazu dienen, die v e r f a s sungsmäßige Ordnung zu entfalten, sondern unabhängig davon, wie im Text des A r t . 9 A b s . 2 GG wohl vorausgesetzt, einen selbständigen Zweck v e r f o l g e n - als unmittelbares Instrument der staatlichen Kartellpolitik. " S t r a f g e s e t z w i d r i g e Zwecke oder Tätigkeiten im Sinne des A b s . 2 sind nur solche, die auch dann, wenn sie nicht von Vereinigungen v e r f o l g t werden, als strafwürdig erscheinen und die deswegen sowohl f ü r Kollektiv- als auch f ü r Individualpersönlichkeiten verpönt w e r den" (v. Mangoldt-Klein, A r t . 9 A n m . IV 3). - A r t . 9 A b s . 2 GG verbietet schließlich auch Vereinigungen, die sich g e g e n den Gedanken der V ö l k e r v e r s t ä n d i g u n g richten. Dem kommt keine allgemeine Bedeutung zu. " D i e Auffassung, daß K a r t e l l e i h r e r Natur nach kriegslüstern seien, (darf) als P r o dukt der Kriegspropaganda außer Betracht bleiben" (Krüger, Grundgesetz und Kartellgesetzgebung, S.25). Für den, der die K a r t e l l e A r t . 9 A b s . 3 GG unterstellt und die Koalitionen nicht den Schranken nach A r t . 9 A b s . 2 GG unterw i r f t , ergibt sich Entsprechendes daraus, daß alle Grundrechte immanent dahin beschränkt sind, daß sie nicht dazu dienen dürfen, die Rechte anderer zu v e r l e t z e n ( A r t . 2 A b s . 1 GG. - s. hierzu allgemein Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . 1 Randn. 73; im besonderen Zusammenhang s. insbes. Dürig, A r t . 9 Grundgesetz in der Kartellproblematik, S. 730 ff; w . N a c h w . s. dort).

- 1055 mäßige Ordnung verurteilt also den wirtschaftlichen Zusammenschluß, der - p r i m ä r oder sekundär - dazu dient, die individuelle erwerbswirtschaftliche Autonomie prinzipiell aufzuheben. D e s gleichen gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung das S o z i a l s t a a t s prinzip, 6) das j e nach den konkreten Umständen den Schutz der Wettbewerber, die sich zusammenschließen, um e i n e r unerträglichen sozialen Gefährdung abzuhelfen, oder den Schutz der durch den Zusammenschluß sozial bedrängten Außenseiter oder schließlich der durch ihn sozial überspielten V e r b r a u c h e r fordern kann. Ist also das K a r t e l l zwar grundsätzlich zu dulden, so ist doch dem Mißbrauch der aus dem Unternehmenszusammenschluß erwachsenden wirtschaftlichen Macht entgegenzutreten, welcher das Kartell in einen Gegensatz zur verfassungsmäßigen Ordnung führen kann.^) 6) S. i n s b e s . Hamann, Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 108 ff. - F ü r den, der die K a r t e l l e A r t . 9 A b s . 3 GG unterstellt und die Koalitionen nicht den Schranken nach A r t . 9 A b s . 2 GG unterwirft, ergibt sich Entsprechendes daraus, daß alle Grundrechte immanent zugunsten der kardinalen öffentlichen Ordnungsnormen beschränkt sind (s. allgemein Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . 1 Randn. 75; im besonderen Dürig, A r t . 9 Grundgesetz in der Kartellproblematik, S. 730. F ü r die Hereinnahme der Sozialstaatsbindung in das Recht auf Kartellvereinigung aus A r t . 9 GG über A r t . 2 A b s . 1 GG auch noch Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 9 A n m . B 4). 7) Zu Einzelheiten s . i n s b e s . Hamann, Deutsches W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , S. 108 ff. S. f e r n e r oben S. 839 u . d . d o r t . Nachw. - In der sozialstaatlichen Forderung nach sozialem Ausgleich liegt auch der v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h richtige Kern der von ihm selbst nicht überzeugend begründeten und hinsichtlich der Konsequenzen eindeutig überbeanspruchten F o r derung Biedenkopfs (Die Verfassungsproblematik eines K a r t e l l v e r b o t s , S . 4 7 7 f; d e r s . , Grundgesetz und Kartellverbot, B e t r i e b s b e r a t e r , l l . J h g . (1956) S. 974 f; k r i t i s c h hierzu z. B . Helmut Müller, Grundgesetz und Kartellverbot, B e t r i e b s b e r a t e r , l l . J h g . (1956) S. 972 ff), das P r i v a t r e c h t m ü s s e annähernde m a t e r i e l l e Gleichheit herstellen ( s . a. Hamann, Deutsches Wirtschaftsverfassungsrecht, S.108). 8) S . a . A r t . 74 Nr. 16 GG (vgl. zur interpretatorischen Bedeutung d i e s e r V o r s c h r i f t für A r t . 9 GG z . B . Maunz, Deutsches Staatsrecht, S. 127). 9) Zu den spezifischen Einschränkungen des Monopolisten s . a . oben S. 618 ff und S. 621 ff. 10) Im Konkreten obliegt es dem G e s e t z g e b e r , die Grenzen zu

- 1056 8.

Die

allgemeine

a)

Grundsätzliches

Handlungsfreiheit

aa) Zur Auslegung des A r t . 2 A b s . 1 GG A r t . 2 A b s . 1 GG gewährt jedermann ein Recht "auf die f r e i e Entfaltung s e i n e r P e r s ö n l i c h k e i t , soweit e r nicht die Rechte a n d e r e r verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen das Sittengesetz v e r s t ö ß t " . Die Verfassung meint damit nichts anderes a l s einen umfassenden grundrechtlichen 1) Schutz der a l l gemeinen Handlungsfreiheit 2) - ein "Auffangrecht für unbenannte F r e i h e i t e n " , ^ das auch jenen Entfaltungsrichtungen der persönlichen F r e i h e i t ein Mindestmaß v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r Sicherung geben soll, die durch die besonderen Grund- und F r e i h e i t s r e c h t e nicht geschützt sind und vielleicht auch nicht erfaßt werden können. Ein Freiheitsgrundrecht von s o l c h e r gegenständlichen Universalität kann nicht schlechterdings g e s e t z e s f e s t sein. A r t . 2 A b s . 1 GG verweist auf die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g " als legitimen Rahmen der Freiheitsbeschränkung. " V e r f a s s u n g s m ä ß i ge Ordnung" in diesem Sinne ist nichts anderes a l s " d i e a l l g e m e i ne Rechtsordnung. . . , die die m a t e r i e l l e n und formellen Normen der Verfassung zu beachten hat, also eine verfassungsmäßige Rechtsordnung sein m u ß " . Mit anderen Worten: " D e r B ü r g e r . . . wird in s e i n e r allgemeinen Handlungsfreiheit legitim einge-

1)

2)

ziehen. A r t . 9 A b s . 2 GG spricht ein unmittelbares Verbot aus. A b e r dieses Verbot ist zugunsten des G e s e t z e s m e d i a t i s i e r t . Hinsichtlich des Tatbestandes des V e r s t o ß e s gegen die Strafgesetze ergibt sich das aus dem Wortlaut des A r t . 9 A b s . 2 GG direkt. Hinsichtlich des Schutzes der verfassungsmäßigen Ordnung ergibt es sich daraus, daß diese weitgehend e r s t r e a l i s i e r t und p r ä z i s i e r t werden muß. Das gilt vor a l lem für das Sozialstaatsprinzip. E s gilt z . B . f e r n e r für das Ineinanderfügen der verschiedenen Grundrechtspositionen der B ü r g e r im P r i v a t r e c h t . Dazu, daß A r t . 2 A b s . 1 GG Grundrecht im Sinne eines subjektiven öffentlichen Rechts ist, s . Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 5 u . s . N a c h w . Die später erneut von Wertenbruch (Der Grundrechtsbegriff nach A r t . 2 A b s . 1 GG, DVB1. 73. J h g . (1958) S. 480 ff) vorgetragene Ansicht, die in A r t . 2 A b s . 1 GG kein Grundrecht sondern nur eine Grundsatznorm sehen will, kann nicht überzeugen. Vgl. B V e r f G E 6, 32 (36 f); a l l e s weitere s . bei Dürig, a . a . O . Randn. 6 ff.

- 1057 s c h r ä n k t nicht n u r durch die V e r f a s s u n g o d e r g a r n u r durch ' e l e m e n t a r e V e r f a s s u n g s g r u n d s ä t z e ' , sondern durch j e d e f o r m e l l und m a t e r i e l l v e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t s n o r m " . ® ) E i n e r p o s i t i ven m a t e r i e l l e n R e c h t f e r t i g u n g des b e s c h r ä n k e n d e n E i n g r i f f e s a u s d e r V e r f a s s u n g b e d a r f e s n i c h t . 6) A b e r j e d e r E i n g r i f f in die a l l g e m e i n e Handlungsfreiheit, d e r wegen W i d e r s p r u c h s zu m a t e r i e l l e n o d e r f o r m e l l e n N o r m e n d e r V e r f a s s u n g o d e r e i n e r ander e n dem E i n g r i f f s a k t ü b e r g e o r d n e t e n Norm o d e r m a n g e l s d e r e r f o r d e r l i c h e n Grundlage in d e r V e r f a s s u n g o d e r einem v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n G e s e t z d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung nicht zug e r e c h n e t werden kann, v e r s t ö ß t gegen A r t . 2 A b s . 1 G G . D i e Bindung d e r Handlungsfreiheit zugunsten d e r " R e c h t e and e r e r " enthält keine w e i t e r g e h e n d e B e s c h r ä n k u n g . G e s c h ü t z t sind nur die R e c h t e , w e l c h e die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung g e währt. S c h l i e ß l i c h weicht auch d e r V o r b e h a l t zugunsten des " S i t t e n g e s e t z e s " nicht entscheidend von d i e s e r L i n i e a b . " S i t t e n g e s e t z " im Sinne des A r t . 2 A b s . 1 GG i s t nicht die s u b j e k t i v e m o r a l i s c h e Auffassung eines beliebigen einzelnen. "Sittengesetz" i s t v i e l m e h r die t r a g e n d e e t h i s c h e Haltung d e r R e c h t s g e m e i n s c h a f t . D i e s e r " e t h i s c h e n N o r m a l l i n i e " (Dürig) gibt die v e r f a s 3) 4) 5)

6)

7)

Dürig, a . a . O . , Randn.6. B V e r f G E 6, 32 ( 3 8 ) . ebd. - Zu der s e h r weitgespannten D i s k u s s i o n um den B e g r i f f d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung" i . S . des A r t . 2 A b s . 1 GG s . z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . I V 2; Hamann, Die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e Ordnung", B e t r i e b s b e r a t e r , 1 2 . J h g . ( 1 9 5 7 ) S . 2 2 9 ff; d e n s . n o c h m a l s : Die " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e O r d n u n g " , ebd. S . 3 4 3 f . Z u r K r i t i k an d e r R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s s . f e r n e r i n s b e s . D ü r i g , A n m . zu dem U r t e i l des B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t s v. 1 6 . J a n u a r 1957 - 1 B v R 2 5 3 / 5 6 d e n s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I , Randn. 17 ff ( i n s b e s . Randn. 18); Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 9 6 . A l l e w e i t e r e n Nachw. s . b e i den Z i t i e r t e n . U n r i c h t i g i s t auch das v o r a l l e m von Dürig aus dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p e n t w i c k e l t e E r f o r d e r n i s d e r A b l e i t b a r k e i t (wen i g s t e n s ) aus dem s t a a t l i c h e n S o z i a l g e s t a l t u n g s a u f t r a g ( s . h i e r z u oben S . 6 9 1 f f , S . 717 zu F u ß n . 6 ) . Z u r u n m i t t e l b a r e n und m i t t e l b a r e n Bedeutung des V o r b e h a l t s d e r " R e c h t e a n d e r e r " s . D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I Randn. 13 ff, 73. W. Nachw. d o r t .

- 1058 s u n g s m ä ß i g e R e c h t s o r d n u n g g r u n d s ä t z l i c h hinlänglichen A u s druck. 8) D e r g r u n d r e c h t l i c h e Schutz des A r t . 2 A b s . 1 GG läuft demnach g r u n d s ä t z l i c h auf einen u m f a s s e n d e n V o r b e h a l t des v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n G e s e t z e s für E i n g r i f f e in die a l l g e m e i n e H a n d l u n g s f r e i heit h i n a u s . J e d o c h dürfen die G e s e t z e " d i e g e i s t i g e , p o l i t i s c h e und w i r t s c h a f t l i c h e F r e i h e i t des M e n s c h e n nicht so e i n s c h r ä n k e n , daß s i e in i h r e m W e s e n s g e h a l t a n g e t a s t e t würde ( A r t . 19 A b s . 2, A r t . 1 A b s . 3, A r t . 2 A b s . 1 G G ) . H i e r a u s e r g i b t s i c h , daß dem e i n zelnen B ü r g e r eine S p h ä r e p r i v a t e r L e b e n s g e s t a l t u n g v e r f a s s u n g s k r ä f t i g v o r b e h a l t e n i s t , a l s o ein l e t z t e r u n a n t a s t b a r e r Ber e i c h ® ) m e n s c h l i c h e r F r e i h e i t besteht, der der Einwirkung der g e s a m t e n öffentlichen Gewalt entzogen i s t . E i n G e s e t z , d a s in ihn e i n g r e i f e n würde, könnte nie B e s t a n d t e i l d e r ' v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung' s e i n . 10) bb)

Z u s a m m e n f a s s e n d e Würdigung

In einem S y s t e m p r i n z i p i e l l g e s e t z e s f e s t e r G r u n d r e c h t e ( A r t . 1 A b s . 3 GG) e r s c h e i n t d e r u n a n t a s t b a r e K e r n b e r e i c h d e r f r e i e n Entfaltung d e r P e r s ö n l i c h k e i t a l s die e i g e n t l i c h e g r u n d r e c h t l i c h e B a s t i o n d e r individuellen F r e i h e i t . D i e s e W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e t r ä g t die u n i v e r s e l l e und s o m i t - da i h r G e g e n s t a n d s b e r e i c h durch die S u m m e d e r b e s o n d e r e n F r e i h e i t s r e c h t e nicht annähernd e r schöpft wird - l e t z t e , z e n t r a l e V e r a n t w o r t u n g dafür, daß die V e r f a s s u n g s o r d n u n g , indem s i e die Würde des M e n s c h e n a c h t e t und schützt ( A r t . 1 A b s . 1 G G ) , dem L e i t b i l d e i n e s wahren, nämlich eines f r e i e n Menschentums folgt. A b e r auch die Wirkung des z u r D i s p o s i t i o n d e r " v e r f a s s u n g s m ä ßigen Ordnung" g e s t e l l t e n G r u n d r e c h t s h o f e s d e r a l l g e m e i n e n Handl u n g s f r e i h e i t d a r f nicht g e r i n g g e s c h ä t z t w e r d e n . D a s o b j e k t i v e 8) Z u r u n m i t t e l b a r e n und m i t t e l b a r e n Bedeutung des V o r b e h a l t s des " S i t t e n g e s e t z e s " s . D ü r i g , a . a . O . Randn. 16, 7 4 . S . a . B V e r f G E 6, 389 ( 4 3 4 ) . Z u r g r u n d s ä t z l i c h e n s a c h l i c h e n Ü b e r e i n s t i m m u n g von v e r f a s s u n g s m ä ß i g e r Ordnung und S i t t e n g e s e t z s . die verwandten Ausführungen zum V e r h ä l t n i s d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung z u r G e r e c h t i g k e i t o. S . 663 ff. 9) S p e r r u n g nicht im O r i g i n a l . 10) B V e r f G E 6, 32 (41), s . a . ebd. S . 3 6 f. E i n V e r s u c h , d i e s e " K e r n z o n e " des G r u n d r e c h t s n ä h e r a u s z u m e s s e n , f i n d e t s i c h b e i R o e m e r , Zum G r u n d r e c h t der f r e i e n Entfaltung d e r P e r sönlichkeit, i n : "Hundert J a h r e Deutsches R e c h t s l e b e n " , F e s t s c h r i f t D e u t s c h e r J u r i s t e n t a g , B d . I, 1960, S. 5 4 5 ff (572 ff). W . N a c h w . s . d o r t .

- 1059 Recht, i n s b e s . die objektive Verfassungsordnung, wird in den individuellen R e c h t s k r e i s p r o j i z i e r t - in subjektives Recht " u m g e schaltet": D e r Eingriff in die Handlungsfreiheit, der gegen objekt i v e s ( f o r m e l l e s oder m a t e r i e l l e s ) Verfassungsrecht oder sonstiges, verfassungsmäßiges Recht verstößt oder auf einen V e r s t o ß gegen objektives Recht zurückgeht, verletzt das Grundrecht aus A r t . 2 Abs. 1 GG, somit also ein subjektives Recht. 1) Während so in der einen Richtung der nicht g e s e t z e s f e s t e Grundrechtshof der allgemeinen Handlungsfreiheit die objektive V e r f a s s u n g s substanz individuumsbezogen effektuiert, m a t e r i a l i s i e r t diese zugleich in der Gegenrichtung die allgemeine Handlungsfreiheit. Das objektive V e r f a s s u n g s r e c h t , soweit es selbst dem T e l o s der F r e i heit folgt, verbindet sich mit dem - für sich gesehen und auf die G e s e t z e s f e s t i g k e i t bezogen - "leerlaufenden" 2) Grundrecht zu e i n e r substantiellen Summe subjektiver Berechtigung, die i h r e r 1)

" V e r f a h r e n s r e c h t l i c h bedeutet d a s : Jedermann kann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur v e r f a s sungsmäßigen Ordnung, weil es (formell oder inhaltlich) gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine V e r fassungsgrundsätze verstoße; deshalb werde sein Grundrecht aus A r t . 2 A b s . 1 GG verletzt" (BVerfGE 6, 32 (41); s . f e r n e r B V e r f G E 7, 111 (115); 9, 3 (11); B a y V e r f G H VGHE n . F . 2 II 9 (13); 8 II 1 (7); 10 II 1 (4)). Da schließlich nicht nur der auf nichtigem (weil verfassungswidrigem) Gesetz beruhende Eingriff sondern auch der sonstwie nicht gesetzesbegründete Eingriff das Grundrecht verletzt, bringt die " U m s c h a l t n o r m " des A r t . 2 A b s . 1 GG die V e r f a s s u n g s g e r i c h t e in die Gefahr, umfassend die Gesetzmäßigkeit a l l e r F r e i h e i t s b e s c h r ä n k u n gen zu prüfen. Das kann ihre Aufgabe nicht sein. Die V e r f a s sungsgerichte haben die richtige Grenze zwischen i h r e r legitimen Funktion des Grundrechtsschutzes (§ 90 A b s . 1 B V e r f GG) und dem an Gesetzmäßigkeitskontrolle, was s i e den NichtVerfassungsgerichten endgültig zu ü b e r l a s s e n haben (Art. 19 A b s . 4 GG, § 90 A b s . 2 BVerfGG), noch nicht eindeutig gefunden. Hier kommt d i e s e r F r a g e jedoch keine wesentliche Bedeutung zu. Entscheidend ist, daß das objektive Recht subjektiviert wird, soweit es dem Eingriff in die individuelle Handlungsfreiheit vorgelagert i s t . Soweit diese "Umschaltung" nicht durch die V e r f a s s u n g s g e r i c h t s b a r k e i t sanktioniert ist, ist sie e s durch den Rechtsschutz vor den Nichtverfassungsgerichten (Art. 19 A b s . 4 GG).

2)

K r i t i s c h zur Annahme, A r t . 2 A b s . 1 GG laufe l e e r , mit Recht Dürig, Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn.28 (ff) (w. Nachw. s. dort).

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seits einem gesetzesfesten F r e i h e i t s g r u n d r e c h t gleichkommt. B e s o n d e r s erweist sich das hinsichtlich d e r objektivrechtlichen V e r f a s s u n g s n o r m e n f r e i h e i t l i c h e r R e c h t s s t a a t l i c h k e i t : 3) V o r a l lem etwa d e r Gewaltenteilung, der Gesetzmäßigkeit der Verw a l t u n g , 5) ¿ e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t von Z w e c k und M i t t e l und der aus dem rechtsstaatlichen Verfassungsgebot der R e c h t s s i cherheit a b z u l e i t e n d e n G r u n d s ä t z e wie d e s b e d i n g t e n V e r b o t s r ü c k w i r k e n d e r G e s e t z e 8 ) und d e r B e s t a n d s k r a f t d e r V e r w a l t u n g s a k t e . 9) 3)

4)

5) 6) 7) 8) 9)

D ü r i g , a . a . O . , R a n d n . 4 7 : " Ü b e r h a u p t e r h a l t e n die a l l g e m e i n r e c h t s s t a a t l i c h e n A n f o r d e r u n g e n an staatliche Intervent i o n e n im B e r e i c h e d e r W i r t s c h a f t . . . i h r e m a t e r i e l l e W e r t b e g r ü n d u n g v o r w i e g e n d d u r c h A r t . 19 II. . . . A r t . 2 I b e w i r k t in d i e s e m N o r m e n z u s a m m e n h a n g , daß d a s ' O b ' und d a s ' W i e ' s t a a t l i c h e r W i r t s c h a f t s i n t e r v e n t i o n a u c h auf g r u n d r e c h t l i c h u n b e n a n n t e n L e b e n s b e r e i c h e n d e s W i r t s c h a f t e n s dennoch s t e t s a u c h g r u n d r e c h t l i c h g e r e c h t f e r t i g t w e r d e n m u ß und f o l g lich s t e t s auch g e r i c h t l i c h e r G r u n d r e c h t s p r ü f u n g u n t e r l i e g t " . ( Z u r K r i t i k s . s c h o n oben S. 638 zu F u ß n . 1). N a w i a s k y ( A l l g e m e i n e S t a a t s l e h r e , T e i l 3, S. 124) w e i s t auf die f r e i h e i t l i c h e F u n k t i o n d e r G e w a l t e n t e i l u n g h i n . E r s i e h t i h r e m F r e i h e i t s z w e c k in d e r Schweiz d a d u r c h R e c h n u n g g e t r a g e n , daß ein e n t s p r e c h e n d e s s u b j e k t i v e s Recht a n e r k a n n t w i r d (Nachw. s . d o r t ) . Ü b e r A r t . 2 A b s . 1 GG i s t die R e c h t s l a g e in d e r B u n d e s r e p u b l i k i m E r g e b n i s die g l e i c h e . S. h i e r z u oben S. 425 zu F u ß n . 12 (2); s . a . v o r s t e h e n d S. 1059 z u F u ß n . 1. S. h i e r z u oben S.633 f f , i n s b e s . S. 634 zu F u ß n . 6. Vgl. oben A b s c h n i t t 4 III 2 (S. 63 7 f f ) . Vgl. oben A b s c h n i t t 4 III 2 b (S.638 ff) (zum V e r h ä l t n i s zu A r t . 2 A b s . 1 GG s . i n s b e s . d o r t S . 6 3 8 zu F u ß n . 1). Z u den a l l g e m e i n e n G r u n d s ä t z e n s . o . A b s c h n i t t 4 III 2 c (S. 647 f f ) . - B e s o n d e r e r B e l i e b t h e i t e r f r e u t s i c h A r t . 2 A b s . 1 GG in d e r D i s k u s s i o n um den s o g . " a l t e - R e n t n e r - F a l l " ( s . h i e r z u s c h o n oben S. 658 zu F u ß n . 10). D e r u n e r w a r t e t e E n t z u g d e r u n g e r e c h t f e r t i g t g e w ä h r t e n R e n t e s o l l g e g e n die f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t d e s s e n v e r s t o ß e n , d e m die R e n t e z u n ä c h s t g e w ä h r t , dann a b e r e n t z o g e n w i r d : L a n d e s s o z i a l g e r i c h t B r e m e n , U r t . v . 20. F e b r . 1957 - L V 1 6 1 / 5 5 - B e t r i e b s b e r a t e r , 12. J h g . (1957) S. 543 (543); B e r n h a r d t , D e r R e n t n e r und s e i n e M e n s c h e n w ü r d e ; R o h w e r - K a h l m a n n , Soz i a l r e c h t und G r u n d g e s e t z , S . 3 6 0 f; d e r s . , Die E i n w i r k u n g v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r N o r m e n auf d a s R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t . S. 1641 f; w . N a c h w . s . b e i den Z i t i e r t e n ; a . A . i n s b e s . BSGE 9, 199 (206); 11, 209 (211 f). Z u r K r i t i k s . a . oben

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1061

-

Nicht z u l e t z t a b e r s c h a f f t A r t . 2 A b s . 1 GG d e r F r e i h e i t w e n i g s t e n s einen V o r s p r u n g v o r d e r Bindung. Die F r e i h e i t ist z u e r s t d a . Die Bindung m u ß e r s t d u r c h die v e r f a s s u n g s m ä ß i g e R e c h t s o r d n u n g a u f g e r i c h t e t w e r d e n . Wo i m m e r die B i n d u n g k e i n e G e s t a l t f i n d e t , d e r I m p u l s z u r Bindung a u s b l e i b t , d e r p o s i t i v e W i l l e h i e r f ü r s i c h n i c h t b i l d e t o d e r ihm u n ü b e r w i n d l i c h e S c h w i e r i g k e i ten entgegentreten, verbleibt das Feld der grundrechtlich gesicherten Freiheit. b)

F r e i h e i t und s o z i a l e O r d n u n g

aa)

F r e i h e i t und T e i l h a b e

A r t . 2 A b s . 1 GG g e w ä h r t k e i n T e i l h a b e r e c h t . ^ Die p r o g r a m m a t i s c h e S u b s t a n z d e s G r u n d r e c h t s d a r f z w a r nicht r e i n n e g a t i v m i ß v e r s t a n d e n werden. Die f r e i e Entfaltung d e r P e r s ö n l i c h k e i t ist p o s i t i v e s V e r f a s s u n g s z i e l . 2) Daß a b e r die s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t h e l f e n d und l e i s t e n d h i n z u z u t r e t e n h a t , wenn die P e r s ö n l i c h k e i t s e n t f a l t u n g nicht a l l e i n a u s d e r m a t e r i e l l e n K r a f t d e s e i n z e l n e n v e r w i r k l i c h t w e r d e n kann, w i r d r e c h t s n o r m a t i v d u r c h d a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p , nicht d u r c h d a s G r u n d r e c h t d e r a l l g e m e i n e n H a n d l u n g s f r e i h e i t g e w ä h r l e i s t e t . A b e r m i t t e l b a r w i r k t d i e s e s doch a u c h i m Sinne s e i n e r p o s i t i v e n P r o g r a m m a t i k . I n d e m e s d e m S t a a t den Weg d e r U n f r e i h e i t a b s c h n e i d e t , zwingt e s ihn auf die B a h n d e r f r e i h e i t l i c h e n S o z i a l g e s t a l t u n g - läßt e s ihm n u r die Wahl, die f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t zu f ö r d e r n . Wie a l l e F r e i h e i t s g r u n d r e c h t e so s i c h e r t a u c h d a s H a u p t f r e i h e i t s g r u n d r e c h t in e r s t e r L i n i e die " F r e i h e i t von d e r T e i l h a b e " : die C h a n c e d e r i n d i v i d u e l l e n s o z i a l e n S i c h e r u n g und d e s s o z i a l e n A u f s t i e g s a u s e i g e n e r K r a f t und d e r F r e i h e i t von d e m A n g e w i e s e n Sein auf die T e i l h a b e a m s t a a t l i c h e r f a ß t e n A l l g e m e i n e n . 3) D i e " F r e i h e i t in d e r T e i l h a b e " sichert es - vor allem deren objektivrechtliche rechtsstaatliche Sicherungen subjektivierend,aber

1) 2)

3) 4) 5)

S. 658 zu F u ß n . 10 f f ) . S. z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . III 4; D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I A n m . IV 1 ( v o r R a n d n . 26) ( m . S . 2 5 F u ß n . 1); j e m . w . N a c h w . S. P e t e r s , D i e f r e i e E n t f a l t u n g d e r P e r s ö n l i c h k e i t a l s V e r f a s s u n g s z i e l , in " G e g e n w a r t s p r o b l e m e d e s i n t e r n a t i o n a l e n R e c h t s und d e r R e c h t s p h i l o s o p h i e " , F e s t s c h r i f t f ü r Rudolf L a u n , 1953, S. 669 f f . S . o . S. 848 f f . S.o. S.431 ff. S . o . A b s c h n i t t 4 II (S. 406 ff) und III (S. 632 ff) p a s s i m ; s . a . v o r s t e h e n d S . 1 0 6 0 zu F u ß n . 3 - 9 .

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auch durch das Sozialstaatsprinzip m a t e r i a l i s i e r t - jedenfalls, s o w e i t im R a h m e n ö f f e n t l i c h e r T e i l h a b e g e w ä h r u n g die H a n d l u n g s f r e i h e i t b e e n g t w i r d . Doch e r s c h e i n t e s nicht a u s g e s c h l o s s e n , daß T e i l h a b e p o s i t i o n e n s o eng m i t d e r H a n d l u n g s f r e i h e i t v e r k n ü p f t s i n d , daß i h r e V o r e n t h a l t u n g die H a n d l u n g s f r e i h e i t s e l b s t t r i f f t und d u r c h A r t . 2 A b s . 1 GG n e g i e r t w i r d . Soweit a b e r die T e i l h a b e p o s i t i o n auf k e i n e s p e z i e l l e r e und p r ä z i s e r e B a s i s a l s d a s Soz i a l s t a a t s p r i n z i p z u r ü c k g e f ü h r t und die V o r e n t h a l t u n g a l l e i n d u r c h die D i f f e r e n z z u r s o z i a l s t a a t l i c h e n V e r f a s s u n g s n o r m k o n s t i t u i e r t w i r d , w i r d a u s A r t . 2 A b s . 1 GG k a u m j e m a l s ein A n s p r u c h auf A b w e h r d e r V o r e n t h a l t u n g - d i r e k t : ein A n s p r u c h auf G e w ä h r u n g des Vorenthaltenen - hergeleitet werden können. Das Sozials t a a t s p r i n z i p i s t - a b g e s e h e n von d e r G e w ä h r u n g d e s a b s o l u t e n E x i s t e n z m i n i m u m s , d e s s e n V e r s a g u n g a b e r A r t . 2 A b s . 2 GG und nicht A r t . 2 A b s . 1 GG b e t r i f f t - hinsichtlich dessen, was einem e i n z e l n e n zu l e i s t e n i s t , in a l l e r R e g e l zu u n b e s t i m m t , a l s daß a u s i h m e i n d e u t i g a b g e l e s e n w e r d e n könnte, i n w i e w e i t d e r Staat zur freien Entfaltung der Persönlichkeit beitragen müßte. bb) D i e s o z i a l e B i n d u n g d e r F r e i h e i t S o z i a l e r A u s g l e i c h und s o z i a l e H i l f e d u r c h den Staat i s t ohne B i n dung d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t nicht m ö g l i c h - j a i s t zu e i n e m guten Teil identisch mit kollektiver Ordnung des Freiheitsgebrauchs. D i e V o r b e h a l t e , u n t e r die d a s F r e i h e i t s g r u n d r e c h t g e s t e l l t i s t , l a s s e n d i e s e n Z u s a m m e n h a n g nicht u n m i t t e l b a r a u f s c h e i n e n . D e r V o r b e h a l t d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g " s t e l l t die i n d i v i d u e l l e F r e i h e i t j e d o c h u n t e r V o l l m a c h t und A u f t r a g d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , auf die ihm g e m ä ß e W e i s e den e i n z e l n e n in s o z i a l e P f l i c h t zu n e h m e n . E n t s c h e i d e n d e s Medium d e r sozialen Bindung d e r individuellen F r e i h e i t i s t d a s ( v e r f a s s u n g s m ä ß i g e ) G e s e t z . 1) D a s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p bindet die F r e i h e i t nicht u n m i t t e l b a r . 2) U n m i t t e l b a r v e r p f l i c h t e n d e E i n z e l r e g e l u n g e n f e h l e n im G r u n d g e s e t z . 3) D a s G e s e t z i s t a u c h nicht auf e i n e k o n s t i t u t i v e L e g i t i m a t i o n a u s d e r s o z i a l 6)

1) 2) 3)

S. h i e r z u unten S.1083ff. - Z u r S p e z i a l i t ä t d e s A r t . 2 A b s . 2 GG g e g e n ü b e r A r t . 2 A b s . 1 GG s . f . v . a . D ü r i g , a . a . O . A r t . 2 A b s . II R a n d n . 2. S . o . A b s c h n i t t 4 II (S.406 ff) und A b s c h n i t t 5 II 2 (S. 706 ff); s . a . o. I 2 (S. 845 f f ) . S. i n s b e s . oben A b s c h n i t t 5 II 2 e (S. 729 ff) und die d o r t . Verweisungen. S . o . S. 673 ff und oben I 2 (S. 845 ff) und 3 b (S. 859 f f ) .

- 1063 staatlichen Verfassungsnorm oder aus einem - daraus gefolgerten - allgemeineren Sozialgestaltungsauftrag des Staates angewiesen. Trotzdem ist das Sozialstaatsprinzip (zwar m i t t e l b a r e s a b e r doch) tragendes Regulativ der sozialen Bindung der F r e i h e i t . Indem e s den Staat zu s o z i a l e r Wirksamkeit anhält, treibt es ihn auch, die soziale Bindung der individuellen F r e i h e i t zu intensiv i e r e n . Indem e s f e r n e r die Möglichkeiten sozial relevanten v e r fassungsmäßigen staatlichen Handelns auf soziales Verhalten einengt und unsoziales Verhalten ausschließt, konzentriert es die entsprechenden verfassungsmäßigen Bindungen der Handlungsfreiheit in Richtung der Sozialstaatlichkeit. Schließlich a b e r wirkt vor allem die - auf der interpretatorischen Notwendigkeit, der sozialstaatlichen Aktion verfassungsmäßigen Entfaltungsraum zu schaffen,beruhende - affirmativ legitimierende Funktion der sozialstaatlichen Verfassungsnorm im Sinne der sozialen Bindung der F r e i h e i t . 8) Soziale (sozialstaatsgemäße) G e s e t z e und Vollziehungsakte haben die - f r e i l i c h nur i n t e r p r e t a t o r i s c h wirksame, bedingte - Vermutung für sich, zur "verfassungsmäßigen Ordnung" im Sinne des A r t . 2 A b s . 1 GG zu gehören. 9) Die soziale Verfassungsnorm kann schließlich auch bei der Abgrenzving des unantastbaren Wesensgehalts der persönlichen F r e i heit nicht unbeachtet bleiben. 10) D e r Vorbehalt der - wesentlich sozialstaatlichen - "verfassungsmäßigen Ordnung" und die Wesensgehaltsgarantie der freien persönlichen Entfaltung schließen sich nur dann nicht aus, H ) wenn sich d i e s e r Kerngehalt der Handlungsfreiheit der sozialen Gemeinschaftsverpflichtung gegenüber nachgiebig zeigt. A b e r die Wesensgehaltsgarantie darf nicht zugunsten des sozialen V e r f a s s u n g s e l e m e n t s aufgehoben werden. 4) S . o . S.716 f f ; s . a . vorstehend S.1057 z u F u ß n . 6 . 5) S . o . Abschnitt 5 II 1 (S. 676 ff) und 2 (S. 706 ff),insbes. a (S. 706 ff). 6) S . o . Abschnitt 5 II 2 (S.706 ff),insbes. S. 709 ff. 7) S . o . S. 719 ff. 8) S. die Verweisung in Fußn. 7 und die dort.Nachw.; s. f e r n e r oben S. 862. 9) S. die Nachw. oben S. 722 zu Fußn. 8. 10) S. nochmals wie Fußn. 7 - 9 . 11) Vgl. B V e r f G E 6, 32 (36): " . . . es wäre nicht verständlich, wie die Entfaltung innerhalb dieses K e r n b e r e i c h s gegen das Sittengesetz, die Rechte a n d e r e r oder sogar gegen die v e r fassungsmäßige Ordnung einer freiheitlichen Demokratie sollte verstoßen können".

- 1064 D e r Sozialstaat kann dieses absolute Minimum an F r e i h e i t l i c h keit nicht preisgeben, ohne seinen Dienst an der Menschenwürde zu verleugnen. 12) cc) aaa)

Einzelfragen Vorbemerkung

Die konkrete soziale Tragweite einer F r e i h e i t s g a r a n t i e von der Universalität des A r t . 2 A b s . 1 GG erschöpfend aufzuzeigen, ist kaum denkbar. Im folgenden sei deshalb nur auf einige Punkte von b e s o n d e r e r Wichtigkeit hingewiesen. 1) Dabei steht die B e deutung der Wesensgehaltsgarantie der persönlichen F r e i h e i t im Vordergrund. B e i ihr liegt die voll eigenständige Wirkung des Grundrechts. Die "Subjektivierung" des objektiven V e r f a s s u n g s r e c h t s durch den nicht g e s e t z e s f e s t e n Grundrechtshof intensiviert und "individualisiert" dagegen vor allem die Wirkung eben j e n e s objektiven V e r f a s s u n g s r e c h t s . Zu d i e s e r wurde das Wesentliche b e r e i t s oben 3) gesagt. bbb)

F r e i h e i t und soziale Sicherheit

In der Wesensgehaltsgarantie der freien Entfaltung der P e r s ö n lichkeit liegt der berechtigte v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Kern der Absage an einen " V e r s o r g u n g s s t a a t " , 1) der ohne Rücksicht auf die persönliche F r e i h e i t oder g a r in Feindschaft gegen sie,die soziale Sicherung und damit notwendigerweise auch deren L a s t e n und Bindungen maximal ausdehnt, die Eigenvorsorge - auch wo sie weder dem objektiv wohlverstandenen E i g e n i n t e r e s s e des B e t r o f fenen noch dem Bedürfnis nach s o z i a l e r Sicherung hilfsbedürftig e r Schichten entgegenstünde - ausschaltet und möglichst alle in Abhängigkeit von den öffentlichen T r ä g e r n der sozialen Sicherung v e r s e t z t . Das heißt jedoch mitnichten, jede Ausdehnung der sozialen Sicherung über den traditionellen subjektiven Einzugsber e i c h hinaus, wäre unzulässig. V o r allem ist die - von I n t e r e s senten nicht ungeschickt lancierte, w o r t s p i e l e r i s c h e - Behauptung unrichtig, der Staat könne die " f r e i e n B e r u f e " nicht in die soziale Sicherung einbeziehen, ohne das Grundrecht der f r e i e n 12) S. hierzu oben S. 862 u . d . d o r t . Verweisungen. 1) Im übrigen darf auf die umfassende P r o b l e m ü b e r s i c h t hingewiesen werden, die Dürig (in Maunz-Dürig) in seinen E r läuterungen zu A r t . 2 A b s . 1 bietet. 2) S . o . a (S. 1056 ff),insbes. S . 1 0 5 8 f f . 3) S . o . Abschnitt 1 - 5 (S. 45 bis S. 841 ). 1) Vgl. oben S. 753 z u F u ß n . 2 9 .

- 1065 Entfaltung der Persönlichkeit zu v e r l e t z e n . Wo die soziale Sicherung ein Übermaß 3) e r r e i c h e n würde, das die f r e i e Entfaltung der Persönlichkeit im Prinzip bedrohen würde, braucht h i e r nicht konkretisiert zu werden. Sollte die Expansion der sozialen Sicherung je an diese Grenze stoßen, so müßte ihr jedenfalls vom F r e i heit sgrundrecht Einhalt geboten werden, auch wenn damit der V e r zicht auf eine sozialstaatlich vielleicht wünschenswert e r s c h e i n e n de weitere Steigerung der Effektivität der sozialen Sicherheit v e r bunden w ä r e . Zum f r e i h e i t s z e r s t ö r e n d e n Übermaß neigt die soziale Sicherung nicht nur hinsichtlich i h r e r äußeren E r s t r e c k u n g . Auch ihre inner e , sachliche Perfektion gefährdet die F r e i h e i t . Das Grundrecht verlangt auch insofern Schonung des K e r n b e r e i c h s der individuellen Autonomie. Die Belastungen, die dem einzelnen im Rahmen der sozialen Sicherung auferlegt werden, dürfen dessen E i g e n v e r antwortung und E i g e n v o r s o r g e nicht unnötig und übermäßig v e r mindern oder aufheben. V o r allem a b e r müssen die Leistungen auf die f r e i e persönliche Entscheidung des Empfängers Rücksicht nehmen. Gewiß trifft gerade den, der auf die öffentliche Hilfe angewiesen ist, eine gesteigerte Pflicht, sich in die Notwendigkeiten e i n e r öffentlichen Hilfe einzuordnen. A b e r diese Pflicht hebt die F r e i h e i t s e i n e r P e r s o n nicht auf. Wo sich die öffentliche Hilfe in 2)

3)

B V e r f G E 10, 354 (363 ff); P e t e r s , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Zulässigkeit b e r u f s s t ä n d i s c h e r Pflichtversorgungseinrichtungen für Ärzte, S. 16 ff; S c h m i t t - L e r m a n n , Die V e r f a s sungsmäßigkeit der Pflichtmitgliedschaft bei der B a y e r i s c h e n Ärzteversorgung, S . 9 0 ff; Maunz, Rechtsgutachten über die Verfassungsmäßigkeit der B a y e r i s c h e n Ärzteversorgung nach dem Grundgesetz, S. 15 ff; Bogs, Diskussionsbeitrag zu " D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Problematik der Zwangsversorgung f r e i e r B e r u f e " in "Aktuelle P r o b l e m e der V e r s i c h e r u n g s w i r t schaft vom Standpunkt der Versicherungswissenschaft b e t r a c h t e t " , h r s g . von Walter Rohrbeck, 1954, S . 2 6 f f ( 2 9 ) ; Schneider, Die öffentlichrechtliche A l t e r s s i c h e r u n g f r e i e r Berufe und das Grundgesetz, S. 17 ff; w . N a c h w . s . bei diesen. F ü r die Gegenmeinung s. i n s b e s . Weber, Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i che Problematik der Zwangsversorgung der freien Berufe, S. 18 ff. D e r Gesichtspunkt des Übermaßverbotes greift sowohl aus der Interpretation der Wesensgehaltsgarantie heraus Platz a l s auch aus der "Subjektivierung" des allgemeinen r e c h t s staatlichen Übermaßverbotes durch den nicht g e s e t z e s f e s t e n Grundrechtshof des A r t . 2 A b s . 1 GG ( s . o. S . 1 0 6 0 zu F u ß n . 6 ) . Die Übergänge sind schwer zu f a s s e n .

-

1066

-

z u m u t b a r e r W e i s e an die p e r s ö n l i c h e E n t s c h e i d u n g a n p a s s e n kann o d e r wo e s um l e t z t e p e r s ö n l i c h e V o r b e h a l t s b e r e i c h e geht, i s t d e r F r e i h e i t d e r V o r z u g zu g e b e n . V o r a l l e m D i e n s t - und S a c h l e i s t u n g e n t e n d i e r e n - im G e g e n s a t z zu den G e l d l e i s t u n g e n danach, in den Raum d e r individuellen P e r s ö n l i c h k e i t s e n t f a l t u n g einzubrechen. H e r v o r g e h o b e n s e i die P r o b l e m a t i k d e r a n s t a l t l i c h e n Unterbringung, ( j e r f r e i e n A r z t w a h l ® ) und des B e h a n d l u n g s - i n s b e s . des O p e r a t i o n s z w a n g s . 1) ccc)

F r e i h e i t und s o z i a l e W i r t s c h a f t s o r d n u n g

A r t . 2 A b s . 1 GG schützt auch die F r e i h e i t des w i r t s c h a f t l i c h e n Handelns. Neben A r t . 12 und A r t . 14 GG i s t A r t . 2 A b s . 1 GG das H e r z s t ü c k d e r f r e i h e i t l i c h e n W i r t s c h a f t s o r d n u n g s k o n z e p t i o n des G r u n d g e s e t z e s , die eine p e r f e k t e P l a n w i r t s c h a f t - j e d e n f a l l s a l s n o r m a l e und dauernde W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g - n e g i e r t . Dagegen w i d e r s e t z t s i c h A r t . 2 A b s . 1 GG nicht dem g e m ä ß i g t e n , die w i r t s c h a f t l i c h e F r e i h e i t des einzelnen nicht im K e r n b e r ü h r e n d e n k o r r i g i e r e n d e n E i n g r i f f des S o z i a l s t a a t e s in die W i r t s c h a f t . 2) E i n e n b e s t i m m t e n Weg f r e i h e i t l i c h e r W i r t s c h a f t s o r d n u n g w e i s t j e doch A r t . 2 A b s . 1 GG auch in Verbindung mit dem S o z i a l s t a a t s p r i n z i p n i c h t . V o r a l l e m i s t die Annahme, u . a . durch das Grundr e c h t d e r f r e i e n Entfaltung d e r P e r s ö n l i c h k e i t und d e s s e n U n t e r stellung u n t e r eine s o z i a l - und r e c h t s s t a a t l i c h e " v e r f a s s u n g s m ä ßige Ordnung" s e i das w i r t s c h a f t s p o l i t i s c h e P r o g r a m m d e r " s o z i a l e n M a r k t w i r t s c h a f t " v e r f a s s u n g s k r ä f t i g r e z i p i e r t worden, nicht g e r e c h t f e r t i g t . 2) D i e individuelle F r e i h e i t d e r w i r t s c h a f t l i c h e n B e t ä t i g u n g wird von a u ß e r s t a a t l i c h e n - i n s b e s . kollektiven - s o z i a l e n Gewalten 4) 5)

6)

7) 1) 2) 3)

S. zu d i e s e n P r o b l e m e n in a n d e r e m Z u s a m m e n h a n g schon oben S . 463 f f . D a s P r o b l e m hat s e i n e n e i g e n t l i c h e n g r u n d r e c h t l i c h e n Sitz in A r t . 2 A b s . 2 GG ( s . u . 9 a (S. 1069 ff)). Die W e s e n s g e h a l t s b e s t i m m u n g des A r t . 2 A b s . 2 GG ( A r t . 19 A b s . 2 GG) kann a b e r nicht ohne die durch A r t . 2 A b s . 1 GG v o r g e g e b e n e n z e n t r a l e n Wertaspekte erfolgen. Zum Z u s a m m e n h a n g des P r o b l e m s d e r f r e i e n A r z t w a h l mit A r t . 2 A b s . 1 GG s . z . B . W e i d n e r , Z u r R e c h t s p r e c h u n g des Bundessozialgerichts, S . 7 5 9 . S . h i e r z u noch unten 9 b, bb, a a a (S. 1073 ff). N ä h e r e s und N a c h w e i s e s . b e i Dürig, in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . I , Randn. 11, 43 ff. N ä h e r e s und N a c h w e i s e s . o. S . 3 4 f f . S . h i e r z u auch oben A b s c h n i t t 5 III 9 (S. 835 ff).

- 1067 nicht selten annähernd oder ebenso mächtig bedrängt wie vom Staat. A r t . 2 A b s . 1 GG fordert den Schutz der wirtschaftlichen Autonomie des einzelnen auch in d i e s e r Dritt-Richtung, f r e i l i c h nicht absolut wie in der Staats-Richtung. Recht steht wieder gegen R e c h t . 4 ) D e r F r e i h e i t individueller wirtschaftlicher B e t ä t i gung (Art. 2 A b s . 1, 12 A b s . 1 GG) steht die F r e i h e i t gegenüber, sich - auch darin - vertraglich zu binden und zu beschränken (Art. 2 A b s . 1 GG). D e r F r e i h e i t , als einzelner zu wirtschaften (Art. 2 A b s . 1, 12 A b s . 1 GG) 6 \ steht die F r e i h e i t gegenüber, sich zum Zwecke wirtschaftlicher Betätigung zusammenzuschließen ( A r t . 9 GG, A r t . 114).^) Die Rechtsordnung darf keine d i e s e r F r e i h e i t e n im Kern verletzen, aber auch keine so wuchern lassen, daß sie die andere e r s t i c k t . Sie hat abzuwägen und dem Zwang zu wehren, dem die wirtschaftliche Autonomie des einzelnen nicht in adäquater Entfaltung der Privatautonomie und nicht in freiem G e brauch der Vereinigungsfreiheit sondern aus Not weicht. Weder das individuell vereinbarte Wettbewerbsverbot noch die kollektive Wettbewerbsbeschränkung ist demnach schlechthin unzulässig. Die Entartungserscheinung, die das Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit an der Wurzel zu treffen droht, muß jedoch hintangehalten werden. 8) ddd)

Die F r e i h e i t in der Privatautonomie

Die Privatautonomie, i n s b e s . die V e r t r a g s f r e i h e i t , ist unentbehrl i c h e s r e c h t l i c h e s Mittel der freien Entfaltung der P e r s ö n lichkeit. Sie ist nicht nur in A r t . 2 A b s . 1 GG grundrechtlich beheimatet sondern vor allem auch in A r t . 14 A b s . 1 GG und in A r t . 12 A b s . 1 GG. Doch ist A r t . 2 A b s . 1 GG mangels gegenständlicher Beschränkung als allgemeinstes Garantieprinzip von besonderer Bedeutung. 1) 4) 5) 6) 7) 8) 1)

Zu den allgemeinen Grundsätzen s . oben I 4 d (S. 876 ff), i n s b e s . S. 876 ff. Zur Privatautonomie s . a . unten S.1067 ff; zu den entsprechenden Erwägungen in bezug auf A r t . 12 GG s . o . S. 1 0 4 4 f f . Ergänzend ist die negative Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit heranzuziehen (s. o. S.1047 ff, S. 1049 ff und S. 1053 ff). S . o . S. 1053 ff. S. f . v . a. Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 48 ff, 53 ff (insbes. Randn. 50 f) u. d. dort. Nachw.; s. zu V o r s t e hendem f e r n e r oben S. 1044 ff und S. 1053 ff u. d. dort. Nachw. S. zu Vorstehendem f. v. a. Laufke, V e r t r a g s f r e i h e i t und Grundgesetz, S. 155 ff (zu A r t . 2 A b s . 1 GG i n s b e s . S. 156 ff); R a i s e r , V e r t r a g s f r e i h e i t heute, S . 4 ff; Dürig, in MaunzDürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 53; w. Nachw. s . dort.

-

1068

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A r t . 2 A b s . 1 GG s e t z t die P r i v a t a u t o n o m i e g r u n d s ä t z l i c h d e m o r d n e n d e n und b e g r e n z e n d e n Z u g r i f f d e r " v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n O r d n u n g " a u s . In d e r e n S p i e l r a u m s i n d die s o z i a l s t a a t l i c h in g e w i s s e m M a ß e n o t w e n d i g e n 2) E i n s c h r ä n k u n g e n d e r V e r t r a g s f r e i h e i t m ö g l i c h , die v o r a l l e m f ü r d a s A r b e i t s r e c h t , d a s W i r t s c h a f t s r e c h t ( z . B . d a s W e t t b e w e r b s - , B e w i r t s c h a f t u n g s - und P r e i s r e c h t ) und d a s M i e t - und P a c h t r e c h t k e n n z e i c h n e n d g e w o r d e n s i n d . A b e r ein M i n i m u m a n V e r t r a g s f r e i h e i t und f r e i e r V e r f ü g u n g s m a c h t ist der Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit wesentlich und g e h ö r t z u m u n a n t a s t b a r e n K e r n d e r a l l g e m e i n e n H a n d l u n g s f r e i h e i t . D i e G r e n z e d i e s e s K e r n b e r e i c h s i s t s c h w e r zu f i x i e r e n . Nicht n u r die s t a a t l i c h e G e w a l t , a u c h w i r t s c h a f t l i c h e und s o z i a l e Ü b e r - und U n t e r l e g e n h e i t e n s o w i e t a t s ä c h l i c h e E n t w i c k l u n g e n , die ohne - j e d e n f a l l s ohne die V e r t r a g s f r e i h e i t d i r e k t b e t r e f f e n d e s - s t a a t l i c h e s Z u t u n zu e i n e m p a r t i e l l e n o d e r t o t a l e n F u n k tionsausfall der individualistisch-privatautonomen Ordnung führ e n , k ö n n e n die P r i v a t a u t o n o m i e a u f h e b e n . E s w ä r e w i d e r s i n n i g , eine V e r t r a g s f r e i h e i t als zum Kernbereich der persönlichen Entf a l t u n g s f r e i h e i t g e h ö r e n d d e r s t a a t l i c h e n B e s c h r ä n k u n g zu e n t z i e h e n , die o h n e d i e s e O r d n u n g d u r c h die Macht d e r T a t s a c h e n v o l l e n d s a u f g e h o b e n w ü r d e , d u r c h den r e g u l i e r e n d e n , s t a a t l i c h e n E i n g r i f f a b e r w e n i g s t e n s n o c h s o gut a l s m ö g l i c h g e w a h r t w e r d e n k a n n . D e s g l e i c h e n v e r d i e n t die P r i v a t a u t o n o m i e k e i n e n u n b e d i n g t e n Schutz, die d a z u g e b r a u c h t w i r d , die P r i v a t a u t o n o m i e a n d e r e r - wirtschaftlich Schwächerer, Abhängiger - effektiv auszulös c h e n . S c h l i e ß l i c h w ä r e e s a b w e g i g , die P r i v a t a u t o n o m i e e i n e m I n d i v i d u u m e r h a l t e n zu wollen, d a s d u r c h den F u n k t i o n s a u s f a l l d e r p r i v a t a u t o n o m e n O r d n u n g in s e i n e r E x i s t e n z b e d r o h t i s t . " D e r R e c h t s - und S o z i a l s t a a t d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s . . . s t e h t h i e r v o r e i n e m nicht m i t g l a t t e n F o r m e l n zu l ö s e n d e n P r o b l e m " . 5 ) D a m i t i s t a u c h n o c h e i n m a l die P r o b l e m a t i k d e r " D r i t t W i r k u n g " der grundrechtlich gesicherten Privatautonomie angesprochen. Nicht n u r s t e h t i n d i v i d u e l l e A u t o n o m i e gegen i n d i v i d u e l l e A u t o n o 2) 3)

4)

5)

S . o . S. 826f und S. 828 u . d. d o r t . N a c h w . F ü r alle vermögenswirksamen Verfügungsgeschäfte dürfte a l l e r d i n g s A r t . 14 A b s . 1 GG A r t . 2 A b s . 1 GG a l s g r u n d r e c h t l i c h e n Schutz v e r d e c k e n ( s . L a u f k e , a . a . O . S. 155 f; Dürig, a . a . O . ) . S . a . F l u m e , R e c h t s g e s c h ä f t und P r i v a t a u t o n o m i e , S. 139 f : V e r t r a g s f r e i h e i t i s t d e m s u u m c u i q u e nicht v o r g e o r d n e t und darf diese Maxime nicht v e r l e t z e n . R a i s e r , V e r t r a g s f u n k t i o n und V e r t r a g s f r e i h e i t , in " H u n d e r t Jahre deutsches Rechtsleben", Festschrift Deutscher Jur i s t e n t a g , B d . I, 1960, S. 101 ff (128).

- 1069 m i e . Die Privatautonomie begründet wesentlich auch die R e l a t i vität der übrigen Grundrechtspositionen in der Dritt-Richtung m i t : Die Grundrechtspositionen der privaten Verfügungsmacht zu entziehen, wäre um der freien Entfaltung der Persönlichkeit willen unerträglich. So stehen sich in der Dritt-Richtung nicht nur Grundrecht und Grundrecht sondern auch verfügbare Grundrechtsstellung und verfügbare Grundrechtsstellung gegenüber. J e n e s kann Verfügungsmacht und Rechtsposition eines Stärkeren, dieses Verfügungsmacht und Rechtsposition eines Schwächeren sein. D i e s e soziale Spannung ist im Prinzip hinzunehmen. Sie liegt im Wesen des freiheitlichen S o z i a l s t a a t e s . Die F r e i h e i t ist die des Stärkeren ebensogut wie die des Schwächeren. Den Schwächeren könnte zudem ein aus vermeintlich sozialen Gründen getroffenes Verbot, sich s e i n e r F r e i h e i t e n auch nur begrenzt und bedingt zu begeben, h ä r t e r in seinen Chancen der E x i s t e n z erhaltung und des sozialen Aufstiegs treffen a l s ihn die Einbuße an grundrechtlich g e s i c h e r t e r F r e i h e i t belasten würde. Wenn j e doch die Macht des Stärkeren zur Zwangsgewalt anschwillt oder (und) die F r e i h e i t des Schwächeren durch den ihm abgenötigten V e r z i c h t in ihrem Kern bedroht wird, hat der auf die Menschenwürde verpflichtete, Grundrechte gewährende Sozialstaat die Grundrechtsposition des Schwächeren gegenüber der Macht des S t ä r k e r e n abzuriegeln. E r beschränkt dann den Schwächeren auch nicht in der f r e i e n Verfügungsmacht über seine grundrechtliche Stellung sondern verbietet nur dem Stärkeren, den Grundrechtsverzicht zu erzwingen oder den erzwungenen Verzicht anzunehmen. So kann im Rahmen der - nicht zuletzt durch A r t . 2 A b s . 1 GG - relativierten Grundrechtsdrittwirkung den sozialen Belangen adäquat Rechnung getragen werden. 9.

Das R e c h t auf k ö r p e r l i c h e F r e i h e i t , c h e U n v e r s e h r t h e i t und L e b e n

a)

Die körperliche F r e i h e i t

aa)

Allgemeines

körperli-

" D i e F r e i h e i t der P e r s o n ist unverletzlich" (Art. 2 A b s . 2 Satz 2 GG). D i e s e r euphemistische Ausruf des G r u n d g e s e t z e s bedeutet p r i m ä r , daß in die k ö r p e r l i c h - r ä u m l i c h e Bewegungsfreiheit 6)

Zu den allgemeinen Grundsätzen s . o . I 4 d (S. 876 ff), insb e s . S.876ff.Zu den einzelnen Grundrechten s . o . I - I V (S.842 ff - S. 1017) p a s s i m . Zu A r t . 2 A b s . 1 s . oben S.1066f a. E . und das Vorstehende. Die Nachw. s . je a . a . O . Vgl. f e r n e r Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . I Randn. 53 ff u. d. dort. Nachw.

- 1070 des Menschen nur nach Maßgabe des förmlichen G e s e t z e s und auf Grund R i c h t e r s p r u c h s eingegriffen werden darf (Art. 2 A b s . 2 Satz 3, 12 A b s . 4, 104 G G ) . 2 ) In seinem Wesenskern gibt das Grundrecht a b e r auch dem Gesetz nicht nach (Art. 19 A b s . 2 GG). ' Entziehung und Beschränkung der F r e i h e i t bedürfen e i n e r im Hinblick auf die gesamte Verfassungsordnung legitimen und adäquaten causa. Verhältnismäßigkeitsprinzip und Übermaßverbot r e gieren die Grenzziehung. Ist eine Freiheitsentziehung schließlich an sich zulässig, so ist doch i m m e r die Personwürde des Festgehaltenen zu respektieren (Art. 1 A b s . 1, 104 A b s . 1 Satz 2 GG).6) bb) Zur sozialen Problematik Soziale Intervention und grundrechtliche Sicherung der k ö r p e r l i c h räumlichen Bewegungsfreiheit 1) treffen sich nicht frontal. Die allgemeinste Beziehung liegt darin, daß auch das sozial zweckhafte oder sonstwie relevante Recht nicht der polizeilichen oder strafrechtlichen Sanktion entraten kann und diese nicht ohne Entzug und Beschränkung der F r e i h e i t auskommt. E i n e s der die körperliche F r e i h e i t am schärfsten bedrängenden Mittel der sozialen Intervention - keineswegs f r e i l i c h nur ein Instrument derselben - ist die Z w a n g s a r b e i t . A r t . 12 GG negiert sie grundsätzlich. 2) D e r F r a g e , ob und inwieweit sie auch dem Wesensgehalt des A r t . 2 A b s . 2 Satz 2 GG (Art. 19 A b s . 2 GG) 1) 2) 3) 4)

5) 6) 1) 2)

Zur " F r e i h e i t der P e r s o n " a l s k ö r p e r l i c h - r ä u m l i c h e Bewegungsfreiheit des Menschen s. i n s b e s . Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . II Randn. 49 f, A r t . 104 Randn.5. Zu den Einzelheiten s . Dürig, a . a . O . A r t . 2 Abs. II Randn. 52 ff, A r t . 104 Randn. 1 ff; w.Nachw. s . dort. S. z . B . v. Mangoldt-Klein, A r t . 2 Anm. VII 2; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 2 Anm. C 11; Dürig, a . a . O . A r t . 2 A b s . II Randn. 52 (ff), A r t . 104 Randn. 1 a . E . Zum herkömmlichen Bestand an Freiheitsentziehung s . die (kritische) Zusammenstellung bei Kern, Schutz des Lebens, der F r e i h e i t und des Heims, S. 74 ff; s . a . Dürig, a . a . O . A r t . 104 Randn. 16 ff. B e i s p i e l e entsprechender Würdigung s . bei Dürig, a . a . O . S. 53 f. S. hierzu Dürig, a . a . O . A r t . 104 Randn. 2 0 - 2 2 . E s ist gerade in diesem Zusammenhang wichtig, sie von der Freizügigkeit (Art. 11 GG) zu unterscheiden. S . o . S.1042ff ; s . f e r n e r oben S. 805 ff.

- 1071 zuwiderläuft, 3) kommt daneben keine eigene Bedeutung zu. Von spezifisch s o z i a l e r Problematik ist das Grundrecht der körperlichen F r e i h e i t in bezug auf die Z w a n g s u n t e r b r i n g u n g Kranker und sozial hilfsbedürftiger P e r s o n e n . Jedenf a l l s insoweit, a l s sie notwendig ist, um gemeinen Schaden, der von diesen P e r s o n e n - subjektiv zu verantworten oder nur objektiv zurechenbar - droht, zu verhüten, verletzt sie den Wesensgehalt der F r e i h e i t der P e r s o n nicht. Im E i g e n i n t e r e s s e des B e troffenen kann die Unterbringung dann angeordnet werden, wenn sie eine psychische oder (und) physische Behandlung ermöglichen soll, der sich der Betroffene nicht unterzieht, weil ihm - s e i n e r Jugend oder g e i s t i g e r Störungen wegen - die Einsicht in ihre Notwendigkeit fehlt. Im übrigen ist daran zu denken, Personen zwangsweise unterzubringen, die der Allgemeinheit deshalb zur L a s t fallen, weil sie ihre Arbeitskraft nicht in zumutbarer Weise ausnützen oder die ihnen zur Wiederherstellung i h r e r Gesundheit zuzumutenden Maßnahmen nicht e r g r e i f e n . Die m a t e r i e l l e Zulässigkeit der Unterbringung ist h i e r jedoch p r i m ä r ein Problem der Legitimität des m i t t e l s der Freiheitsbeschränkung bezweckten Eindringens in die körperliche Integrität, ^ dort p r i m ä r ein P r o blem der F r e i h e i t von Arbeitszwang und Zwangsarbeit. 6) Vom Grundrecht der körperlichen Bewegungsfreiheit h e r dürfte sie nicht schlechtweg abzulehnen sein. In jedem F a l l hat die Unterbringung den förmlichen Voraussetzungen des Freiheitsentzugs zu genügen (Art. 2 A b s . 2 Satz 3, 12 A b s . 4, 104 G G ) . 7 ) Die r i c h t e r l i c h e Anordnung ist dabei auch dann e r f o r d e r l i c h , wenn der Wille des Betroffenen nach Maßgabe des bürgerlichen Rechts durch den eines Vormundes e r s e t z t wird. D e r Vormund leitet seine Gewalt vom Staat ab. E r ist ein Hilfsorgan der staatlichen Gemeinschaft, die sich durch ihn i h r e r Obsorgepflicht für den außerhalb der elterlichen Gewalt stehenden Geschäftsunfähigen oder beschränkt Geschäftsfähigen entledigt. E s wäre nicht gerechtfertigt, seine "Einweisungsanordnung" von der r i c h t e r l i 3) 4) 5) 6) 7)

S. hierzu Kern, Schutz des Lebens, der F r e i h e i t und des Heims, S. 67 u. S. 70; v. Mangoldt-Klein, A r t . 2 A n m . V I 2 a (S. 189). S. die Zusammenstellung bei Dürig in Maunz-Dürig, A r t . 104 Randn. 17 f. Vgl. hierzu auch schon oben S . 4 4 8 zu F u ß n . 8 7 f f . S. hierzu unten b bb aaa (S. 1073 ff). S. hierzu oben Abschnitt 5 III 3 c bb (S. 801 ff), sowie oben S. 1042 ff. Zu Unrecht einschränkend Nawiasky-Lechner, E r l . zu A r t . 102 A b s . II. - Soweit die Festnahme außerhalb der S t r a f v e r -

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c h e n K o n t r o l l e zu e n t b i n d e n , d e r s e l b s t a l l e ö f f e n t l i c h e n O r g a n e u n t e r w o r f e n s i n d , obwohl i h r e R e c h t s g e b u n d e n h e i t p r i n z i p i e l l s t ä r k e r und i h r e S a c h k u n d e nicht s e l t e n g r ö ß e r i s t a l s die e i n e s V o r mundes. G r u n d s ä t z l i c h a n d e r s zu w ü r d i g e n i s t die B e f u g n i s d e r E l t e r n , den A u f e n t h a l t i h r e r K i n d e r zu b e s t i m m e n und dabei die k ö r p e r l i c h - r ä u m l i c h e B e w e g u n g s f r e i h e i t zu b e s c h r ä n k e n o d e r zu e n t z i e h e n . Sie e n t s t r ö m t d e m " n a t ü r l i c h e n " E l t e r n r e c h t ( A r t . 6 A b s . 2 G G ) und u n t e r l i e g t , wie d e s s e n A u s ü b u n g a u c h im ü b r i g e n , d e r s t a a t l i c h e n M i ß b r a u c h s k o n t r o l l e ( A r t . 6 A b s . 2 Satz 2 und A b s . 3 GG). T r o t z d e m s o l l t e ü b e r l e g t w e r d e n , ob die s i c h a u s A r t . 2 A b s . 2 Satz 2 und 3, 12 A b s . 4, 104 GG g r u n d s ä t z l i c h a u c h f ü r d a s Kind e r g e b e n d e F r e i h e i t s p o s i t i o n z u g u n s t e n d e s E l t e r n r e c h t s so w e i t g e h e n d e i n g e s c h r ä n k t w e r d e n d a r f , daß auf die n o t w e n d i g e und vorgängige r i c h t e r l i c h e Kontrolle e l t e r l i c h e r s e i t s angeordn e t e r (oder vorgenommener) Freiheitsbeschränkung schlechtweg v e r z i c h t e t w i r d . 9) 10)

f o l g u n g e r f o l g t , e n t f ä l l t die A n w e n d u n g d e s A r t . 104 A b s . 3 GG. 8) G r u n d l e g e n d B V e r f G E 10, 302. Z u m d a n a c h g e l t e n d e n U n t e r b r i n g u n g s r e c h t s . z . B . Dunz, G r u n d r e c h t und B e v o r m u n d u n g , J Z 15. J h g . (1960) S. 475 ff; F r a n k e , G r u n d l a g e n d e r A n s t a l t s u n t e r b r i n g u n g P s y c h i s c h k r a n k e r in v e r f a s s u n g s - , p r i v a t - und v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e r Sicht, NJW, 13. J h g . ( i 9 6 0 ) S. 1369 ff; Böning, Z w a n g s u n t e r b r i n g u n g v o l l j ä h r i g e r Mündel, e b d . , S. 1374 ff; E r d s i e c k , F r e i h e i t s e n t z i e h u n g und r i c h t e r l i c h e K o n t r o l l e , e b d . S. 1385 f f . 9) S . o . S. 1009 zu F u ß n . 13. - D a s J u g e n d w o h l f a h r t s g e s e t z läßt die F ü r s o r g e e r z i e h u n g n u r auf G r u n d r i c h t e r l i c h e r A n o r d n u n g zu, o h n e R ü c k s i c h t d a r a u f , ob die E l t e r n e i n w i l l i g e n o d e r n i c h t (§§ 63 ff J W G ) . D a s i s t z u m i n d e s t r e c h t s p o l i t i s c h e r f r e u l i c h . Im H i n b l i c k auf A r t . 104 GG e r s c h e i n t e s a b e r a u c h v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h n o t w e n d i g , obwohl n a c h A r t . 6 A b s . 3 GG die g e s e t z l i c h e G r u n d l a g e s e l b s t dann zu g e n ü g e n s c h e i n t , wenn die U n t e r b r i n g u n g g e g e n den Willen d e r E l t e r n a n g e o r d n e t w i r d ( s . o . S. 1009 z u F u ß n . 11). A r t . 6 A b s . 3 GG b e t r i f f t den Schutz d e s E l t e r n r e c h t s , nicht den Schutz d e r F r e i h e i t d e s Kindes. 10) Im ü b r i g e n i s t die D r i 11 w i r k u n g s p r o b l e m a t i k d e s G r u n d r e c h t s d e r k ö r p e r l i c h - r ä u m l i c h e n Bewegungsfreiheit nicht akt u e l l . Z u d e n k e n w ä r e etwa a n d a s v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Unw e r t u r t e i l , d a s v o m G r u n d r e c h t auf e i n e a r b e i t s r e c h t l i c h e V e r t r a g s - F r e i h e i t s - S t r a f e a u s g i n g e ( s . §§ 342 ff, 138, 242 BGB). D a g e g e n s i n d F r e i h e i t s b e s c h r ä n k u n g e n , die i m I n t e r e s -

- 1073 A r t . 2 A b s . 2 GG i s t n i c h t b e t r o f f e n , wenn e i n e m B e d ü r f t i g e n a u s s o n s t l e g i t i m e m G r u n d - ö f f e n t l i c h e H i l f e n u r in A n s t a l t s p f l e ge g e w ä h r t w i r d . 1 1 ) Z u m Konflikt m i t d e m G r u n d r e c h t k ä m e e s n u r dann, wenn d e r B e d ü r f t i g e die E i n s p e r r u n g in e i n e r A n s t a l t auf s i c h n e h m e n soll, um die ö f f e n t l i c h e H i l f e zu e r l a n g e n . b)

Die k ö r p e r l i c h e Unversehrtheit

aa)

Allgemeines

D a s G r u n d g e s e t z g e w ä h r t ein b e s o n d e r e s G r u n d r e c h t d e r k ö r p e r l i c h e n U n v e r s e h r t h e i t ( A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG). E s ist n i c h t g e s e t z e s f e s t (ebd. Satz 3). Seinen W e s e n s g e h a l t d a r f j e d o c h d e r G e s e t z g e b e r nicht a n t a s t e n ( A r t . 19 A b s . 2 GG). N i e m a n d d a r f m i ß h a n d e l t ^ ) und in m e n s c h e n u n w ü r d i g e r W e i s e z u m b l o ß e n O b jekt k ö r p e r l i c h e r B e h a n d l u n g h e r a b g e w ü r d i g t w e r d e n . N i e m a n d e s k ö r p e r l i c h e U n v e r s e h r t h e i t darf a u s u n z u l ä n g l i c h e m G r u n d angetastet werden. bb) aaa)

Zur sozialen Problematik G e s u n d h e i t s p f l e g e r i s c h e und H e i l e i n g r i f f e

1. V o r b e m e r k u n g . D i e k ö r p e r l i c h e G e s u n d h e i t i s t die p h y s i s c h e G r u n d l a g e d e r A r b e i t s k r a f t und d i e s e e i n e d e r i n d i v i d u e l l e n V o r a u s s e t z u n g e n d e s E r w e r b s e i n k o m m e n s . K r a n k h e i t und K ö r p e r s c h a d e n b e e i n t r ä c h t i g e n die E r w e r b s f ä h i g k e i t o d e r h e b e n s i e a u f . D a r ü b e r hinaus v e r u r s a c h e n sie zusätzliche Bedürfnisse der P f l e ge, d e r H e i l b e h a n d l u n g und d e r p r o t h e t i s c h e n W i e d e r h e r s t e l l u n g . K r a n k h e i t , K ö r p e r s c h a d e n und d a d u r c h b e d i n g t e r Tod b e d e u t e n S c h m e r z und s e e l i s c h e s L e i d . D e r V o l k s a n t e i l e i n e r s e i t s d e r G e s u n d e n und A r b e i t s f ä h i g e n , a n d e r e r s e i t s d e r K r a n k e n und H i l f s b e d ü r f t i g e n e n t s c h e i d e t ü b e r die L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e r V o l k s w i r t -

11) 1) 2) 3)

s e d e r T ä t i g k e i t , die ein A r b e i t n e h m e r ü b e r n i m m t , n o t w e n d i g s i n d - s o w e i t s i e s o n s t im R a h m e n d e s V e r t r a g e s l i e g e n - , zulässig (Geheimhaltungsmaßnahmen, hygienische Sicherungen u s w . ) . V g l . § 13 A b s . 2 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g , A r t und Maß d e r ö f f e n t l i c h e n F ü r s o r g e . N ä h e r e s und N a c h w e i s h i e r z u s . bei D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . II R a n d n . 2 9 f f . S . a . A r t . 104 A b s . 1 Satz 2 G G . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 34 : " D a s G r u n d r e c h t auf G e s u n d h e i t i . S. d e s A r t . 2 II Satz 1 . . . in s e i n e m W e s e n s g e h a l t ( A r t . 19 II) = M e n s c h e n w ü r d e g e h a l t ( A r t . 1 I) . . . " ; s . a . D ü r i g , a . a . O . A r t . 1 A b s . I R a n d n . 28, 30, 34.

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S c h a f t , ü b e r die s o z i a l e L e i s t u n g s f ä h i g k e i t d e s S t a a t e s und - w a s h i e r z u r ü c k t r i t t - ü b e r die V e r t e i d i g u n g s k r a f t d e r N a t i o n . G e s u n d h e i t s s c h u t z i s t d a r u m an s i c h s c h o n e i n e e l e m e n t a r e A u f g a b e d e s S t a a t e s . In b e s o n d e r e m M a ß e a b e r i s t d e r S o z i a l s t a a t a u f g e r u f e n , f ü r den Schutz d e r G e s u n d h e i t und die P f l e g e , H e i lung und W i e d e r h e r s t e l l u n g im F a l l e von K r a n k h e i t und B e s c h ä digung zu s o r g e n . 1) G e s u n d h e i t s s c h u t z und K r a n k h e i t s h e i l u n g s i n d ohne E i n g r i f f e in die k ö r p e r l i c h e I n t e g r i t ä t nicht d e n k b a r . Die staatliche Verantwortung verlangt nach e i n e r staatlichen O r d nung d e r E i n g r i f f e und s c h l i e ß t die a b s o l u t e i n d i v i d u e l l e W i l l k ü r d e r V e r f ü g u n g s m a c h t ü b e r den e i g e n e n K ö r p e r a u s . D e r Staat m u ß die E n t s c h e i d u n g d e s e i n z e l n e n b i n d e n . Daß e r d a b e i d e m rechts staatlich freilich selbstverständlichen - Vorbehalt des Ges e t z e s ( A r t . 2 A b s . 2 Satz 3 GG) und d e r g e s e t z e s f e s t e n W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e d e r k ö r p e r l i c h e n I n t e g r i t ä t ( A r t . 2 A b s . 2 Satz 1, 19 A b s . 2 GG) b e g e g n e t , i s t e i n e s d e r k o n s t i t u i e r e n d e n E l e m e n t e des freiheitlichen sozialen Rechtsstaats. 2. D e r S c h u t z v o r G e m e i n g e f a h r e n . Z w a n g s w e i s e H e i l e i n g r i f f e , 2 ) I m p f u n g e n ^ ) und G e s u n d h e i t s k o n t r o l l e n , die n o t w e n d i g sind, um die A u s b r e i t u n g ü b e r t r a g b a r e r K r a n k h e i t e n zu v e r h i n d e r n und s o m i t die s o g . V o l k s g e s u n d h e i t und die k ö r p e r l i che Integrität u n ü b e r s e h b a r v i e l e r a n d e r e r T r ä g e r des G r u n d r e c h t s a u s A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG zu s c h ü t z e n , v e r s t o ß e n g r u n d s ä t z l i c h nicht gegen die W e s e n s g e h a l t s g a r a n t i e d i e s e s G r u n d r e c h t s . ^ ) D a b e i m u ß j e d o c h die V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t z w i s c h e n d e m O p f e r d e s B e t r o f f e n e n e i n e r s e i t s und d e r G e f a h r , die von i h m a u s g e h t , s o w i e den S c h w i e r i g k e i t e n , s i e auf a n d e r e W e i s e einzudämmen, a n d e r e r s e i t s gewahrt sein. Zulässig erscheint 1) 2)

3) 4)

5)

S. h i e r z u oben A b s c h n i t t 5 III 1 (S. 762 ff), 2 (S. 764 f f ) , 3 b (S. 797 ff) und 5 c (S. 821 f ) . Vgl. §§ 11, 23 d e r V e r o r d n u n g z u r B e k ä m p f u n g ü b e r t r a g b a r e r K r a n k h e i t e n ; §§ 3, 17, 18 d e s G e s e t z e s z u r B e k ä m p f u n g d e r G e s c h l e c h t s k r a n k h e i t e n ; § 17 A b s . 4 Satz 3 d e s S o l d a t e n g e s e t z e s ( s . a . die A u s w e i t u n g d u r c h § 24 d e s G e s e t z e s ü b e r den z i v i l e n E r s a t z d i e n s t ) . S. §§ 1, 12, 13, 14, 15 d e s I m p f g e s e t z e s v . 9 . A p r i l 1874 (RGBl. S . 3 1 ) . Vgl. (auch zu den v o r s t e h e n d e n B e i s p i e l e n ) K e r n , Schutz d e s L e b e n s , d e r F r e i h e i t und d e s H e i m s , S. 62 f; v . M a n g o l d t K l e i n , A r t . 2 A n m . V 3 und VII 2; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 2 A n m . C 12; D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . II R a n d n . 3 9 ; w. N a c h w . s . d o r t . In d i e s e m Z u s a m m e n h a n g i s t a u c h d a s P r o b l e m d e s " m e d i z i -

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a u c h die Z w a n g s h e i l u n g g e m e i n g e f ä h r l i c h e r G e i s t e s k r a n k e r und T r i n k e r . 6) Die Z w a n g s h e i l u n g kann die g e s c h l o s s e n e U n t e r b r i n g u n g n ö t i g m a c h e n . D i e s e hat dann den E r f o r d e r n i s s e n d e s A r t . 104 GG z u g e n ü g e n . A n d e r e r s e i t s r e c h t f e r t i g t eine g e s c h l o s s e n e U n t e r b r i n gung k e i n e s w e g s i m m e r a u c h die Z w a n g s h e i l u n g ( ü b e r die b l o ß e P f l e g e h i n a u s ) . ' ) I m p l i z i e r t die A n o r d n u n g d e r U n t e r b r i n g u n g die A n o r d n u n g d e r Z w a n g s h e i l u n g , so m u ß s i c h d i e s e d e r S a c h e n a c h u n m i t t e l b a r gegenüber dem G r u n d r e c h t d e r k ö r p e r l i c h e n Integrität als legitim erweisen. 3. D e r " s o z i a l e H e i l z w a n g " . D e r e r k r a n k t e o d e r k ö r p e r beschädigte Versorgungs-, Sozialversicherungs- oder F ü r s o r g e e m p f ä n g e r , der sich weigert, einen möglichen Heileingriff, d e r s e i n e G e s u n d h e i t und A r b e i t s k r a f t m e h r o d e r w e n i g e r w i e d e r h e r s t e l l e n und g e g e b e n e n f a l l s s e i n e P f l e g e b e d ü r f t i g k e i t h e r a b s e t z e n o d e r a u f h e b e n w ü r d e , zu dulden, s c h a d e t m i t s e i n e r W e i g e r u n g nicht n u r - objektiv betrachtet - sich selbst; e r überbürdet zudem d e r Allgemeinheit eine v e r m e i d b a r e L a s t . D e r Sozialstaat sieht s i c h d e s h a l b - nicht n u r a u s O b s o r g e f ü r den B e t r o f f e n e n s e l b s t s o n d e r n a u c h und z w a r v o r a l l e m a u s s e i n e r V e r a n t w o r t u n g f ü r e i n e g e r e c h t e V e r t e i l u n g d e r O p f e r und L a s t e n und f ü r die E r h a l t u n g s e i n e r s o z i a l e n F u n k t i o n s f ä h i g k e i t - v e r a n l a ß t , die S o z i a l p f l i c h t i g k e i t g e r a d e d e s S o z i a l l e i s t u n g s e m p f ä n g e r s zu a k t i v i e r e n . E r s t e l l t ihn v o r die A l t e r n a t i v e , den H e i l e i n g r i f f zu dulden o d e r die im F a l l e d e s H e i l e i n g r i f f e s v e r m e i d b a r e n L e i s t u n g e n zu v e r lieren.

6)

7) 8) 9)

n i s c h e n V o r b e h a l t s " ( s . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 39 a . E . ) zu s e h e n ( s . z . B . § 17 A b s . 2 d e s G e s e t z e s z u r B e k ä m p f u n g d e r Geschlechtskrankheiten; § 2 des Impfgesetzes). Zu den G r u n d l a g e n s . F r a n k e , G r u n d l a g e n d e r A n s t a l t s u n t e r b r i n g u n g P s y c h i s c h k r a n k e r in v e r f a s s u n g s - , p r i v a t - und v e r w a l t u n g s r e c h t l i c h e r Sicht ( s . o . S . 1 0 7 2 zu F u ß n . 8 ) . B e i s p i e l e s . f e r n e r bei B a r e l l a , B e h a n d l u n g s z w a n g b e i u n t e r g e b r a c h t e n P e r s o n e n ? NJW 1 2 . J h g . (1959) S. 2291 f; B a y V e r f G H VGHE n . F . 10 II 101. V g l . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 51. B a r e l l a ( a . a . O . ) s c h e m a t i s i e r t zu s e h r . A u s dem V e r s o r g u n g s r e c h t v g l . § 137 A b s . 2 Satz 2 und 3, A b s . 3, § 149 A b s . 2 d e s B u n d e s b e a m t e n g e s e t z e s ; A r t . 150 A b s . 2, 163 A b s . 2 d e s B a y e r i s c h e n B e a m t e n g e s e t z e s ; § 17 A b s . 4 d e s S o l d a t e n g e s e t z e s ; §§ 16, 63 d e s B u n d e s v e r s o r g u n g s g e s e t z e s . A u s d e m R e c h t d e r g e h o b e n e n F ü r s o r g e s . § 15 d e s K ö r p e r b e h i n d e r t e n g e s e t z e s ( n u n m e h r § 42 d e s E n t w u r f s e i n e s

- 1076 D i e s e H e i l u n g s l a s t des Betroffenen greift nicht unmittelbar in seine körperliche Integrität ein. Sie unterliegt dem Vorbehalt des G e s e t z e s (Art. 2 A b s . 2 Satz 3 GG) daher nur, soweit die L e i stung selbst gesetzlich geregelt ist (bzw. geregelt werden muß) und somit auch nur nach Maßgabe des G e s e t z e s vorenthalten w e r den kann. ^ ^ A b e r sachlich muß sie dennoch an der Garantie der körperlichen Unversehrtheit orientiert sein. Auch der m i t t e l b a r e Heilzwang, die bloße Heilungslast, würde deren Wesensgehalt verletzen, wenn Schwere und Risiko des E i n g r i f f e s außerhalb eines angemessenen V e r h ä l t n i s s e s zu dem sozialstaatlichen Int e r e s s e an s e i n e r (positiven) Auswirkung stünden. Welche Heilungslast unzumutbar ist, ist je nach dem in F r a g e stehenden Sachzusammenhang - von den konkreten physiologischen V e r h ä l t nissen abgesehen,insbes. nach dem Grund der Sozialleistung, ihrem Inhalt und nach der im F a l l e der Weigerung drohenden E i n buße - verschieden zu beurteilen. 12) D e r lebensgefährliche oder das Risiko einer V e r s c h l e c h t e r u n g einschließende Eingriff wird i m m e r ausscheiden. 13) Bundessozialhilfegesetzes, Deutscher Bundestag, S.Wahlperiode, Drucksache 1799); § 29 des Tuberkulosehilfegesetzes (nunmehr § 63 des Entwurfs eines Bundessozialhilfegesetzes). Aus der Sozialversicherung s . zur Krankenversicherung § 184 RVO; zur Unfallversicherung § 606 RVO. Die Weigerung, sich im Krankenhaus behandeln zu l a s s e n (§ 184 RVO), die, soweit sie unberechtigt ist, zum Ruhen der K r a n k e n v e r s i c h e rungsleistung führt (vgl. z . B . Lehmann, Handbuch des K r a n k e n v e r s i c h e r u n g s r e c h t s , 6 . A u f l . , 1931 zu § 184 RVO), spielt heute jedoch keine praktische Rolle m e h r . Wenn heute Streit entsteht, dann über die Pflicht der Krankenkasse, die K r a n kenhausbehandlung (die der E r k r a n k t e wünscht) zu decken (s. z . B . die Nachweise zu § 184 in " S o z i a l r e c h t " ) . - Anzumerken ist schließlich, daß die Rehabilitierungsmaßnahmen der Rentenversicherung (§§ 1236 f RVO n . F . ; §§ 13 f AnVG) einem absoluten Zustimmungsvorbehalt unterliegen (§ 1237 A b s . 4 RVO, § 14 A b s . 4 AnVG); s. hierzu z . B . Scharmann, Die Mitwirkung des Behinderten bei der Durchführung von R e habilitierungsmaßnahmen, in " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t für Walter Bogs, 1959, S . 3 1 7 . 10) Vgl. Dürig, A r t . 2 A b s . II, Randn. 38 (S. 100). 11) Das Schrifttum ist hinsichtlich des G e s e t z e s v o r b e h a l t s insofern nicht eindeutig (s. z . B . Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 2, E r l . II 2 c; v. Mangoldt-Klein, A r t . 2 A n m . V 3; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 2 A n m . C 9; Giese-Schunck, Das Grundgesetz, A r t . 2 Anm. II 5). 12) S. die B e i s p i e l e oben S . 1 0 7 5 zu F u ß n . 9 .

- 1077 Auf w e n i g e r a l s ein a b s o l u t e s Minimum an s o z i a l e r E x i s t e n z h i l f e kann j e d o c h d e r , d e r s i c h w e i g e r t , einen E i n g r i f f zu dulden, nicht g e s e t z t w e r d e n . D e r S o z i a l s t a a t kann ihn nicht a u s s t o ß e n und v e r e l e n d e n l a s s e n . 14) Im R a h m e n d e r F ü r s o r g e i s t die M i n i m a l i s i e r u n g d e r öffentlichen L e i s t u n g e n deshalb von v o r n e h e r e i n die e i n z i g e A l t e r n a t i v e . !•>) D e r d i r e k t e Z w a n g s e i n g r i f f dürfte - im G e g e n s a t z z u r Duldungsl a s t - w e d e r aus dem I n t e r e s s e d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t 13)

D i e positiven g e s e t z l i c h e n V o r b e h a l t e g r e i f e n nicht auf das v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Minimum zurück und s p a r e n i n s b e s . auch den e r h e b l i c h e n o p e r a t i v e n E i n g r i f f a u s , obwohl e r nicht i m m e r u n a n g e m e s s e n s e i n muß (zu den E i n z e l h e i t e n s . die H i n w e i s e oben S . 1 0 7 5 zu F u ß n . 9 , s . a . n o c h m a l s oben S . 1 0 7 4 zu F u ß n . 5 ; aus d e r R e c h t s p r e c h u n g s . B S G E 4, 116 ( 1 1 8 ) ) . 14) S . h i e r z u die Ausführungen oben (S. 801 ff) zu d e r p a r a l l e l e n F r a g e , ob d e r S o z i a l s t a a t den A r b e i t s u n w i l l i g e n v e r e l e n d e n lassen darf. 15) V g l . § 29 des T u b e r k u l o s e h i l f e g e s e t z e s (§ 63 des E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ) . A n d e r s l i e g e n die V e r h ä l t n i s s e h i n s i c h t l i c h d e r - sonst weitgehend v e r g l e i c h b a r e n b e s o n d e r e n K ö r p e r b e h i n d e r t e n f ü r s o r g e . Wenn § 15 des K ö r p e r b e h i n d e r t e n g e s e t z e s (§ 42 des E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ) v o r s i e h t , daß dem P f l e g l i n g , d e r d u r c h s e i n V e r h a l t e n die Durchführung d e r f ü r s o r g e r i s c h e n Maßnahm e n g e f ä h r d e t , die L e i s t u n g e n ganz o d e r t e i l w e i s e v e r s a g t w e r d e n können, so i s t dabei zu bedenken, daß n u r die z u s ä t z l i c h e n L e i s t u n g e n d e r K ö r p e r b e h i n d e r t e n f ü r s o r g e in F r a g e s t e h e n . In d e r a l l g e m e i n e n F ü r s o r g e wird dem im T e x t aufg e s t e l l t e n P r i n z i p durch Anwendung d e r B e s t i m m u n g e n ü b e r u n w i r t s c h a f t l i c h e s V e r h a l t e n Rechnung zu t r a g e n s e i n (§ 13 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e ü b e r V o r a u s s e t z u n g e n , A r t und Maß d e r öffentlichen F ü r s o r g e ; § 23 des E n t w u r f s e i n e s B u n d e s s o z i a l h i l f e g e s e t z e s ) . § 13 A b s . 2 d e r R e i c h s g r u n d s ä t z e sieht z u l ä s s i g e r w e i s e auch die Ü b e r n a h m e in A n s t a l t s p f l e g e v o r . D a b e i w i r d zu b e a c h t e n s e i n , daß die A n s t a l t s p f l e g e nicht an s i c h schon zu E i n g r i f f e n in die k ö r p e r l i c h e I n t e g r i t ä t b e r e c h t i g t . - D a g e g e n ist e s e i n e im Hinblick auf die P f l i c h t s t e l l u n g des S o z i a l s t a a t e s untaugliche F i k t i o n , den k r a n k e n F ü r s o r g e e m p f ä n g e r , d e r s i c h d e r s e i t e n s d e r öffentlichen F ü r s o r g e angebotenen H e i l u n g s m a ß n a h m e nicht u n t e r z i e h t , a l s " i n s o weit nicht ' b e d ü r f t i g ' 1 1 zu e r k l ä r e n (so a b e r D ü r i g , a. a . O . R a n d n . 3 8 (S. 100); s . h i e r z u die p a r a l l e l e n Erwägungen oben A b s c h n i t t 5 III 3 c bb (S. 8 0 1 ff), i n s b e s . S . 8 0 1 f f ).

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noch aus dem bevormundend w a h r g e n o m m e n e n , objektiven Intee s B e t r o f f e n e n s e l b s t j e m a l s g e r e c h t f e r t i g t w e r d e n könA b s c h l i e ß e n d s e i d a r a u f h i n g e w i e s e n , daß a u c h die H e i l u n g s l a s t i m R a h m e n d e s s o z i a l e n L e i s t u n g s w e s e n s d e r A b w e h r von G e m e i n g e f a h r e n d i e n s t b a r g e m a c h t w e r d e n k a n n . T y p i s c h i s t die H e i l u n g s l a s t i m R a h m e n d e r T u b e r k u l o s e h i l f e . ^ *) E i n a n d e r e s B e i s p i e l b i e t e t die L a s t d e r g e s c h l o s s e n e n U n t e r b r i n g u n g i m F a l le einer ansteckenden Krankheit. 4. D a s Z w a n g s e x p e r i m e n t . G e g e n A r t . 2 A b s . 2 Satz 1, 19 A b s . 2 GG w ü r d e d e r z w a n g s w e i s e e x p e r i m e n t e l l e E i n g r i f f in den m e n s c h l i c h e n K ö r p e r v e r s t o ß e n , a u c h wenn e r d a z u d i e n e n s o l l t e , den s o z i a l e n F o r t s c h r i t t m i t m e d i z i n i s c h e n und p h y s i o l o g i s c h e n M i t t e l n zu f ö r d e r n . 19) 16) Vgl. D ü r i g , a . a . O . ( S . 9 9 ) . Nicht e i n d e u t i g M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 98. - D a s gilt a u c h i m H i n b l i c k d a r a u f , daß die s o z i a l e H i l f e d e m s i c h W e i g e r n d e n z w a r g e k ü r z t , a b e r nicht b i s z u r Existenzvernichtung entzogen werden kann. Die Verhältnisse hinsichtlich der Pflicht zur existenzerhaltenden A r b e i t ( s . o . A b s c h n i t t 5 III 3 c bb (S. 801 ff), und h i n s i c h t l i c h d e r L a s t d e r Duldung von e x i s t e n z e r h a l t e n d e n H e i l e i n g r i f f e n liegen verfassungsrechtlich verschieden. Das Grundrecht der k ö r p e r l i c h e n I n t e g r i t ä t hat i n s o f e r n g e g e n ü b e r dem G r u n d r e c h t d e r f r e i e n Wahl d e s B e r u f s und d e s A r b e i t s p l a t z e s s c h o n v o m v o r r e c h t l i c h e n G e s a m t b i l d h e r die s t ä r k e r e S t e l l u n g . E i n e P a r a l l e l e zu den v e r s c h i e d e n e n d i r e k t e n F o r m e n d e s A r b e i t s z w a n g s g e g e n den A r b e i t s s c h e u e n hat e s auf dem G e b i e t d e r H e i l u n g k r a n k e r und k ö r p e r b e s c h ä d i g t e r F ü r s o r g e e m p f ä n g e r nie gegeben. Dazu kommt folgender G e s i c h t s p u n k t : d e r A r b e i t s s c h e u e g e b r a u c h t nicht so s e h r d a s R e c h t d e r f r e i e n Wahl von B e r u f und A r b e i t s p l a t z a l s d a s R e c h t d e s Nichtstuns; derjenige, der sich einem Heileingriff entzieht, g e b r a u c h t d a g e g e n u n m i t t e l b a r d a s R e c h t , d a s die V e r f a s s u n g ihm gewährt, nämlich das s e i n e r f r e i e n Verfügung ü b e r sein e k ö r p e r l i c h e I n t e g r i t ä t . D i e s e n E r w ä g u n g e n g e g e n ü b e r kann s i c h a u c h die g e s t e i g e r t e S o z i a l p f l i c h t d e s F ü r s o r g e e m p f ä n g e r s nicht d u r c h s e t z e n . 17) Vgl. § 29 d e s T u b e r k u l o s e h i l f e g e s e t z e s (§ 63 d e s E n t w u r f s eines Bundessozialhilfegesetzes). 18) Vgl. § 184 A b s . 3 N r . 2 RVO; § 16 A b s . 2 N r . 2 d e s B u n d e s v e r sorgungsgesetzes. 19) Vgl. v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . I V 3; D ü r i g in M a u n z D ü r i g , A r t . 2 A b s . II R a n d n . 34; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 98; B V e r f G E 1, 97 (105).

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Geburtenkontrolle

Ü b e r v ö l k e r u n g und D e g e n e r a t i o n b e r e i t e n s o z i a l e S c h w i e r i g k e i t e n . Quantitative o d e r (und) qualitative G e b u r t e n b e s c h r ä n k u n g kann d a h e r z u r s o z i a l p o l i t i s c h e n F o r d e r u n g e r h o b e n w e r d e n . E i n e s d e r M i t t e l , s i e zu v e r w i r k l i c h e n , i s t die U n f r u c h t b a r m a chung. A l s Z w a n g s u n f r u c h t b a r m a c h u n g g r e i f t s i e in das G r u n d recht der körperlichen Unversehrtheit ein. Z w a n g s w e i s e Unf r u c h t b a r m a c h u n g aus s o z i a l p o l i t i s c h e n Gründen würde das G r u n d r e c h t in s e i n e m W e s e n s g e h a l t v e r l e t z e n . 2) E i n e a n d e r e F r a g e i s t , inwieweit d e r Staat mit M i t t e l n d e r A u f k l ä r u n g und Ü b e r r e d u n g , durch s a c h l i c h e H i l f e l e i s t u n g u. ä . , die G e b u r t e n b e s c h r ä n k u n g f ö r d e r n d a r f . E i n e G r e n z e wird e r j e d e n f a l l s im G r u n d s a t z d e r Achtung v o r d e r M e n s c h e n w ü r d e und i h r e s S c h u t z e s ( A r t . 1 A b s . 1 GG) finden, d e r e i n e r s e i t s m e n s c h e n u n würdige Modalitäten, a n d e r e r s e i t s - z u s a m m e n mit dem G l e i c h h e i t s s a t z ( A r t . 3 GG) - die m e n s c h e n u n w ü r d i g e D i s k r i m i n i e r u n g z . B . der T r ä g e r einer "erbkranken" E r b m a s s e inhibiert. Eine a n d e r e G r e n z e e r g i b t s i c h a u s A r t . 6 A b s . 1 G G . D e r Staat d a r f die F a m i l i e - zu d e r w e s e n t l i c h das Kind gehört - nicht a l s I n s t i tution a n g r e i f e n und auch nicht m i t t e l b a r b e l a s t e n . 3) Ob das G r u n d g e s e t z d a r ü b e r hinaus - u n g e s c h r i e b e n e n R e c h t s - e t h i s c h e Postulate positiviert, die e i n e r f r e i w i l l i g e n G e b u r t e n b e s c h r ä n kung e n t g e g e n s t e h e n , soll h i e r nicht u n t e r s u c h t w e r d e n . D a s G r u n d r e c h t des A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG würde s i c h j e d e n f a l l s dem D r u c k w i d e r s e t z e n , d e r die F r e i w i l l i g k e i t aufheben w ü r d e . D a g e g e n i s t die bloße s t a a t l i c h e Duldung d e r f r e i w i l l i g e n Unf r u c h t b a r m a c h u n g kein P r o b l e m d e r g r u n d r e c h t l i c h e n A b w e h r e i n e s E i n g r i f f s in die k ö r p e r l i c h e U n v e r s e h r t h e i t . 5) D e r Staat hat i n s o w e i t l e d i g l i c h dafür zu s o r g e n , daß die M e n s c h e n w ü r d e von k e i n e r S e i t e v e r l e t z t wird ( A r t . 1 A b s . 1 G G ) . D a s bedeutet j e d o c h nicht die Notwendigkeit e i n e s a l l g e m e i n e n V e r b o t s d e r f r e i w i l l i 1) 2)

3) 4)

5)

S . f . a . Dürig, a . a . O . Randn. 31 f f . S . z . B . v. M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . ; D ü r i g , a . a . O . Randn. 32; j e m . w. N a c h w . ; s . f e r n e r Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S. 9 8 . S . h i e r z u oben S . 9 9 8 f f und S.L004f£ im b e s o n d e r e n Z u s a m m e n hang s . h i e r z u auch D ü r i g , a . a . O . Randn.31 Fußn. 1 ( S . 9 5 ) . Zu den m e t h o d i s c h e n F r a g e n d e r P o s i t i v i e r u n g ü b e r p o s i t i v e r G r u n d s ä t z e durch das G r u n d g e s e t z s . die Ausführungen zur P o s i t i v i e r u n g d e r " G e r e c h t i g k e i t " oben S . 665 zu F u ß n . 7 f u. d. d o r t . Nachw. Das verwischt Dürig, a . a . O . Randn. 3 3 .

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gen Unfruchtbarmachung. ccc)

Pflichten zum Einsatz der Gesundheit

Wie schon hinsichtlich des Heilungszwanges zur Abwehr von G e meingefahren angenommen wurde, hindert A r t . 2 A b s . 2 GG den Staat nicht, dem einzelnen Opfer an körperlicher Integrität aufzuerlegen, um damit Leben und Gesundheit anderer oder sonstige vergleichbar hochwertige Güter - insbes. die fundamentale öffentliche Ordnung und die Existenz der staatlichen Gemeinschaft - zu erhalten. Pflichten dieser A r t würden A r t . 2 A b s . 2 GG jedoch in seinem Wesensgehalt verletzen, wenn sie außer Verhältnis zum Notwendigen stünden. Sie bedürfen f e r n e r der sorgfältigsten P r ü fung unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes und zwar sowohl hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Pflichtigen und Nichtpflichtigen als auch hinsichtlich des Verhältnisses zwischen den Belasteten (Gefährdeten) und den Begünstigten. In Betracht kommen als P f l i c h t i g e in e r s t e r Linie Personen, die als Störer oder auch als nur objektive T r ä g e r einer Störung selbst Zurechnungsobjekt der abzuwehrenden Gefährdung sind. F e r n e r kommen Personen in Betracht, die sich f r e i w i l l i g in besondere P f l i c h t verhältnisse begeben haben, die den Einsatz der körperlichen Unversehrtheit einschließen (z. B. Polizeibeamte, Sanitätspersonal, Feuerwehrpersonal). A b e r auch wer zwangsweise in besondere 6)

1) 2) 3)

A n d e r e r s e i t s wäre einem solchen Verbot gegenüber bereits zu fragen, inwieweit es mit A r t . 2 A b s . 1 und A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG vereinbart werden kann. S . o . S. 1074f. S. hierzu Dürig, a . a . O . Randn. 14 f, 17 u. s. N a c h w . ; s . a . nochmals oben S. 1074f. V g l . Kern, D e r Schutz des Lebens, der Freiheit und des Heims, S. 60; v . Mangoldt-Klein, A r t . 2 A n m . V 2; Dürig, a . a . O . Randn. 17 (S.84). - Nur hinsichtlich der f r e i w i l l i g eingegangenen Pflichtverhältnisse könnte an eine Ausnahme vom Gesetzesvorbehalt ( A r t . 2 A b s . 2 Satz 3 GG) gedacht werden (abgesehen von dem ohnedies aus dem Gesetzesvorbehalt h e r ausfallenden f r e i w i l l i g e n Einsatz des Lebens ad hoc). Soweit es sich um öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse handelt, sind sie jedoch als solche der gesetzlichen Regelung bedürftig (s. hierzu o. S . 4 4 5 f f , insbes. S.451 zuFußn. 102). Daß diese die Einsatzpflicht besonders aussprechen müßte und nicht auch i m p l i z i e r e n dürfte (so Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 2 A n m . C 12), ist durch A r t . 2 A b s . 2 Satz 3 GG nicht gefordert (s. Dürig, a . a . O . Randn. 17 mit Fußn. 3 (S.84 f ) ) . Desgleichen bedarf es keiner besonderen Regelung der

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P f l i c h t g e n o m m e n w u r d e ( i n s b e s . a l s w e h r p f l i c h t i g e r Soldat o d e r a l s E r s a t z d i e n s t v e r p f l i c h t e t e r ) , kann - wenn n u r a l l e n A b w ä g u n g s e l e m e n t e n d e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t und d e r G l e i c h h e i t R e c h n u n g g e t r a g e n ist - zum Einsatz d e r k ö r p e r l i c h e n U n v e r s e h r t h e i t angehalten werden.4) S o z i a l e B e d e u t u n g k o m m t d i e s e n E i n s a t z - und O p f e r p f l i c h t e n p r i m ä r i n s o f e r n zu, a l s die s o n a c h m ö g l i c h e n M a ß n a h m e n a u c h s o ziale Notlagen beseitigen o d e r v e r m e i d e n helfen können. Sekundär wirft der Einsatz der körperlichen Unversehrtheit a b e r das soz i a l e F o l g e p r o b l e m d e s O p f e r a u s g l e i c h s a u f . 5) ddd)

Zur Drittwirkung

A u s dem P r o b l e m k r e i s d e r D r i t t w i r k u n g d e s G r u n d r e c h t s d e r k ö r p e r l i c h e n I n t e g r i t ä t i s t die F r a g e d e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n

4)

5)

Einsatzpflicht im p r i v a t r e c h t l i c h e n D i e n s t v e r h ä l t n i s . S. die V o r g e n a n n t e n . D a b e i w i r d d e r G e s i c h t s p u n k t d e s b e sonderen Gewaltverhältnisses allerdings häufig überbetont. Die legitimierende Wirkung des unfreiwillig eingegangenen b e s o n d e r e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s i s t k e i n e s e l b s t ä n d i g e , kons t i t u t i v e . Seine ü b e r k o m m e n e o d e r (und) im G r u n d g e s e t z i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e E x i s t e n z i s t ein A r g u m e n t f ü r die A n n a h m e , daß die d a m i t v e r b u n d e n e E i n s a t z p f l i c h t s i c h m i t d e m W e s e n s gehalt des G r u n d r e c h t s der körperlichen Integrität vereinbar e n l ä ß t . A b e r e s i s t nicht so, a l s ob d a s b e s o n d e r e G e w a l t v e r h ä l t n i s z u n ä c h s t a l s s o l c h e s (ohne w e s e n t l i c h e n E i n s c h l u ß d e r E i n s a t z p f l i c h t ) b e g r ü n d e t w e r d e n könnte und dann d a s "ureigene Wesen dieser Gewaltverhältnisse" (v.MangoldtK l e i n , A r t . 2 A n m . V 2) die V e r p f l i c h t u n g z u m E i n s a t z r e c h t f e r t i g e n w ü r d e . D i e B e g r ü n d u n g e i n e s die E i n s a t z p f l i c h t e i n s c h l i e ß e n d e n G e w a l t v e r h ä l t n i s s e s m u ß s e l b s t a u c h im H i n b l i c k auf d i e s e E i n s a t z p f l i c h t g e r e c h t f e r t i g t s e i n . D i e B e g r ü n d u n g erfolgt a b e r aus dem allgemeinen G e w a l t v e r h ä l t n i s h e r a u s . Die Rechtfertigung muß somit sachlich gegenüber dem allgem e i n e n G e w a l t v e r h ä l t n i s B e s t a n d h a b e n . - Ü b r i g e n s gibt e s a u c h E i n s a t z p f l i c h t e n , die u n m i t t e l b a r i m a l l g e m e i n e n G e w a l t v e r h ä l t n i s b e l e g e n s i n d ( s . a . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 16). Von d e r a l l g e m e i n e n N o t h i l f e p f l i c h t n a c h § 330 c StGB d i s p e n s i e r t n u r die " e r h e b l i c h e e i g e n e G e f a h r " , nicht a l s o a u c h e i n e " u n e r h e b l i c h e " ( a b e r doch v o r h a n d e n e ) G e f a h r f ü r die k ö r p e r l i che Integrität des Einsatzpflichtigen. S. h i e r z u oben S. 771 ff; in d i e s e m A b s c h n i t t oben II 2 b c c (S. 904 f f ) .

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1082

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W e r t u n g von L e i b e s v i s i t a t i o n e n i m A r b e i t s v e r h ä l t n i s zu e r w ä h n e n . Sie s i n d , s o w e i t s a c h l i c h g e r e c h t f e r t i g t , z u l ä s s i g , dürfen j e d o c h nicht w i l l k ü r l i c h , u n t e r A u s n u t z u n g d e r s o z i a l e n Ü b e r l e genheit des A r b e i t g e b e r s , angeordnet w e r d e n . D a s Züchtigungsrecht des A r b e i t g e b e r s spielt im gegenwärtigen s o z i a l e n L e b e n keine Rolle m e h r . Seine s t a a t l i c h e Z u l a s s u n g k ö n n t e m i t A r t . 1 A b s . 1, 2 A b s . 2 Satz 1, 19 A b s . 2 GG wohl in k e i n e m d e n k b a r e n F a l l in E i n k l a n g g e b r a c h t w e r d e n . 2) c)

D a s R e c h t auf L e b e n

D a s G r u n d r e c h t auf L e b e n ( A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG) w i r k t in s e i n e r r e i n a u s g r e n z e n d e n F u n k t i o n in den s o z i a l e n B e r e i c h e t w a ü b e r d a s V e r b o t d e r E u t h a n a s i e 2) o d e r ü b e r d a s V e r b o t d e r s o zial indizierten Schwangerschaftsunterbrechung3) hinein. D a g e g e n v e r p f l i c h t e t A r t . 2 A b s . 2 Satz 1 GG den S t a a t n i c h t n u r nicht, der freiwilligen Selbstaufopferung eines Menschen z u r Rett u n g f r e m d e n L e b e n s e n t g e g e n z u t r e t e n . 4) D a s G r u n d r e c h t e r l a u b t i h m auch, den E i n s a t z m e n s c h l i c h e n L e b e n s zu v e r l a n g e n , wenn dies zur Rettung anderen menschlichen Lebens oder zur Abwehr von A n g r i f f e n auf die ä u ß e r e E x i s t e n z o d e r die f u n d a m e n t a l e i n n e r e Ordnung d e r staatlichen G e m e i n s c h a f t notwendig e r s c h e i n t . D i e G r u n d s ä t z e d e r V e r h ä l t n i s m ä ß i g k e i t und d e r G l e i c h h e i t s i n d dabei, dem V o r r a n g des Lebens v o r d e r bloßen k ö r p e r l i c h e n Inte1) 2)

1)

2)

3)

4) 5)

Vgl. LAG M a i n z , U r t . v . 13. J a n u a r 1953 - 1 Sa 2 5 5 / 5 2 - A P § 71 HGB N r . 1 B 1 . 2 . Z u m G e s a m t p r o b l e m d e s Z ü c h t i g u n g s r e c h t s sub s p e c i e d e s A r t . 2 A b s . 2 GG s . D a r s t e l l u n g und N a c h w e i s e b e i D ü r i g , a.a.O. Randn.42 ff. N ä h e r e s und N a c h w e i s e s . b e i D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . II R a n d n . 8 f f . - A l s E r g ä n z u n g d e s A r t . 2 A b s . 2 GG i s t i n s o w e i t A r t . 102 GG von b e s o n d e r e r , j e d o c h nicht von s p e zifisch sozialer Bedeutung. Vgl. K e r n , D e r Schutz d e s L e b e n s , d e r F r e i h e i t und d e s H e i m s , S. 59; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 2 A n m . V 2; H a m a n n , D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 2 A n m . c 8; D ü r i g , a . a . O . Randn. 10 f; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 9 8 f . Z u dem u m s t r i t t e n e n P r o b l e m k r e i s s . z . B . v . M a n g o l d t K l e i n , A r t . 2 A n m . V 2; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 2 1 ff; w . N a c h w . s . d o r t . Insbes. z u r sozialen Indikation s. Dürig, a . a . O . Randn.24. S. D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 13. E i n z e l h e i t e n und N a c h w e i s e s . b e i D ü r i g , a . a . O . Randn. 13 f f .

- 1083 grität entsprechend, noch mehr anzuspannen als hinsichtlich der Pflicht zum Einsatz (nur) der körperlichen Integrität. Wie diese kann auch der Einsatz menschlichen Lebens dazu dienen, soziale Schäden zu vermeiden oder zu beseitigen. Gegenüber den Hinterbliebenen d e r e r , denen das Opfer i h r e s Lebens abverlangt wird, erwächst daraus a b e r die soziale Opferausgleichspflicht. d)

Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit als indirektes Teilhaberecht

D a s Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit ist negatives Abwehrrecht. 1) Das bedeutet jedoch weder, das Grundrecht wehr e nur den unmittelbar physisch vorgetragenen Angriff auf Leben und körperliche Integrität ab; noch bedeutet es, das Grundrecht wende sich nur gegen den handelnden Eingriff. Das Grundgesetz f o r m u l i e r t das Recht auf Leben und körperliche Integrität umfassend und ohne Einschränkung. Dem wird die Auslegung nur gerecht, wenn sie die Abwehr des mittelbaren E i n g r i f f e s - die Aussperrung von dem, was zur Erhaltung der (integralen) Existenz notwendig i s t ^ ) - und die Abwehr des E i n g r i f f e s durch pflichtwidriges U n t e r l a s s e n in die Schutzfunktion des Grundrechts ein6) 7) 1) 2)

3)

Mit d i e s e r Maßgabe gilt das oben S.1080f Ausgeführte entsprechend; s . a . die dort.Nachw. S. auch hierzu oben S.771ff und in diesem Abschnitt II 2 b c c (S. 904 ff). S. statt a n d e r e r v. Mangoldt-Klein, A r t . 2 A n m . V 4; B V e r f G E 1, 97 (104 f). Das einfachste B e i s p i e l : Das staatliche Verbot, einen Geächteten, dessen Vermögen ihm entzogen ist, zu nähren, zu bekleiden und zu beherbergen, ihn zu beschäftigen und zu entlohnen. - Verschiedentlich wird die F r a g e aufgeworfen, ob A r t . 2 A b s . 2 GG auch die " w i r t s c h a f t l i c h e E x i s t e n z " schützt (zweifelnd v. Mangoldt-Klein, a . a . O . ) . E i n e r s e i t s kann a b e r kein Zweifel daran bestehen, daß A r t . 2 A b s . 2 GG auch verbietet, die unmittelbaren und unerläßlichen Voraussetzungen der menschlichen Existenz vorzuenthalten oder zu entziehen. And e r e r s e i t s ist nicht daran zu denken, A r t . 2 A b s . 2 GG schütze auch das, was man " b e r u f l i c h e E x i s t e n z " , " g e s c h ä f t l i c h e E x i stenz" oder auch " b ü r g e r l i c h e E x i s t e n z " nennt, nämlich eine b e s t i m m t e Einkommensbasis, A r t . 2 A b s . 2 GG spricht von " L e b e n " und " k ö r p e r l i c h e r Unversehrtheit", nicht von " E x i stenz" . Das einfachste B e i s p i e l : Dem Gefangenen wird die notwendige Nahrung nicht gereicht. Niemand wird bezweifeln, daß der Staat, der den Gefangenen nicht töten darf (Art. 2 A b s . 2, 102

- 1084 bezieht. Unterlassen staatliche Organe pflichtwidrig, dem einzelnen das Lebensnotwendige (das e r nur von der öffentlichen Hand oder durch ihre Vermittlung erlangen kann) zu gewähren, und v e r u r s a c h e n s i e so den Tod eines Menschen oder einen Schaden an seinem K ö r p e r oder s e i n e r Gesundheit, so verletzen sie dadurch dessen Recht aus A r t . 2 A b s . 2 GG. Woraus a b e r ergibt sich die Pflicht zum Handeln, die das Unterl a s s e n e r s t rechtlich meßbar und dem Staat a l s Verpflichtetem zurechenbar macht? 4) Unterlassen staatliche Organe, was ihnen durch Gesetz zum Schutz von L e i b und Leben aufgetragen ist, und v e r u r s a c h e n s i e dadurch den Tod eines Menschen oder Schaden an seinem K ö r p e r oder an s e i n e r Gesundheit, so verletzen sie das Grundrecht schon deshalb, weil sie sich außerhalb des G e s e t z e s bewegen (Art. 2 A b s . 2 Satz 3 GG). A b e r der G e s e t z g e b e r kann insofern grundsätzlich über die Zulässigkeit der unterlassenden Beeinträchtigung des einzelnen durch staatliche Organe verfügen. Nur dort, wo die Verfassung selbst ein g e w i s s e s Mindestmaß an s t a a t l i c h e r Handlungspflicht vorsieht, ist das Grundrecht gegenüber dem u n t e r l a s senden Eingriff g e s e t z e s f e s t . Die elementare Verfassungspflicht des Staates, zum Schutz des menschlichen Lebens und der körperlichen Unversehrtheit tätig zu werden, ergibt sich aus A r t . 20 A b s . 1, 28 A b s . 1 Satz 1 GG i . V . m . A r t . 1 A b s . 1 G G : D e r Sozialstaat ist verpflichtet, dem, der s e i n e r Hilfe bedarf, wenigstens das zur menschenwürdigen E x i stenz Unerläßliche zu gewähren. 5) Kommt e r d i e s e r Pflicht nicht nach und v e r u r s a c h t e r dadurch Schaden an L e i b und Leben, so verletzt e r das Grundrecht aus A r t . 2 A b s . 2 GG. 6 )

4) 5) 6)

GG) auch nicht untätig zusehen darf, wie e r verhungert. (Abgesehen von A r t . 2 A b s . 2 GG ist dem auch durch A r t . 104 A b s . 1 Satz 2 GG vorgebeugt.) S . a . die zutreffende Fragestellung bei Dürig, in MaunzDürig, A r t . 2 A b s . II Randn.26 (insbes. unter Anm. III 1 b). S. hierzu oben S . 6 7 9 f zu Fußn. 4, 5 und 7, S . 7 3 0 ff,insbes. S. 731 zu Fußn. 5 - 8 , S.766ff ; s . f e r n e r in diesem Abschnitt oben S.857 ff; w. Nachw. s . dort. S. wie Fußn. 5. Insbes. vgl. Dürig, Verfassung und V e r w a l tung im Wohlfahrtsstaat, S. 198 (allerdings noch zu s e h r der unmittelbaren Umdeutung des A r t . 2 A b s . 2 GG in ein selbständiges Teilhaberecht zuneigend, was auch für die m e i s t e n der Nachgenannten gilt); d e r s . , in Maunz-Dürig, A r t . 2 A b s . II Randn.26 (wohl dem Standpunkt des T e x t e s im einzelnen am nächsten stehend); Bachof, B e g r i f f und Wesen des sozialen

- 1085 A b e r n u r die Vorenthaltung, die w i r k l i c h die m e n s c h l i c h e E x i s t e n z und die k ö r p e r l i c h e I n t e g r i t ä t - nicht etwa ein " s t a n d e s g e m ä ß e s " o d e r s o n s t w i e g e h o b e n e s A u s k o m m e n - bedroht, v e r s t ö ß t gegen A r t . 2 A b s . 2 G G . D a r u m wird auch kaum eine L e i s t u n g g e hobener s o z i a l e r Sicherung (Sozialversicherung, Versorgung) als durch A r t . 2 A b s . 2 GG grundrechtlich subjektiviert angesehen w e r d e n können. t ) W i r d die gehobene s o z i a l e V e r s i c h e r u n g v e r s a g t , so bleibt i m m e r noch das Auffangnetz d e r a l l g e m e i n e n F ü r s o r g e , w e l c h e s das e r f o r d e r l i c h e E x i s t e n z m i n i m u m v e r b ü r g t . D e r A n s p r u c h auf F ü r s o r g e e r g i b t s i c h - a l s s u b j e k t i v e s R e c h t a u s A r t . 2 A b s . 2 GG a b e r j e d e n f a l l s i n s o w e i t , a l s die V e r s a g u n g d e r F ü r s o r g e zum Tode o d e r zu e i n e r B e s c h ä d i g u n g von K ö r p e r und Gesundheit führen würde. Im a l l g e m e i n e n e r g i b t s i c h die g r u n d r e c h t l i c h e S i c h e r u n g des s o z i a l e n T e i l h a b e s t a t u s schon aus dem G l e i c h h e i t s s a t z . Was der S t a a t a l l g e m e i n gewährt, d a r f e r einem e i n z e l n e n ( e i n e r Gruppe) nicht w i l l k ü r l i c h v o r e n t h a l t e n . T r a g e n d e Bedeutung gewinnt d e r G r u n d r e c h t s s c h u t z a u s A r t . 2 A b s . 2 GG dann, wenn die D i f f e r e n z i e r u n g , die d e r S t a a t , indem e r von d e r E r f ü l l u n g s e i n e r s o z i a l s t a a t l i c h e n F ü r s o r g e p f l i c h t a b s i e h t , t r i f f t , nicht u n s a c h l i c h und w i l l k ü r l i c h e r s c h e i n t und s o m i t dem G l e i c h h e i t s s a t z nicht w i d e r s p r i c h t . Im E r g e b n i s b e s t e h t eine g e w i s s e P a r a l l e l e dazu, daß

7)

8) 9)

10)

R e c h t s s t a a t s , S . 4 2 f; d e r s . , Die R e c h t s p r e c h u n g des B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t s , J Z 12. J h g . (1957) S. 3 3 4 ff (338 Z i f f . 16); A b e n d r o t h , D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n des s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s " , S . 87; Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 2 A n m . C 8; OVG Hamburg, U r t . v . 2 2 . J a n u a r 1951 - B f . II 3 6 6 / 5 0 - D V B 1 . 6 6 . J h g . (1951) S . 3 1 1 (312); OVG L ü n e b u r g - O V G E 4, 2 2 4 (225 f); s . a . B V e r w G E 1, 159 (162); einige w e i t e r e Nachw. s . b e i Hamann und D ü r i g , a . a . O . A . A . i n s b e s . P a u l i c k , D i e v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n Bindungen des G e s e t z g e b e r s b e i m E r l a ß von S t e u e r g e s e t z e n , S . 4 9 3 ; v. Mangoldt-Klein, A r t . 2 A n m . V 4. V g l . D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 2 A b s . II Randn. 27 (Anm. III 2 b); i m E r g e b n i s ü b e r e i n s t i m m e n d B V e r f G E 1, 97 ( 1 0 5 ) : " A u s A r t . 2 GG kann . . . ein Recht auf Zuteilung b e s t i m m t e r , d a s a l l g e m e i n e Maß ö f f e n t l i c h e r F ü r s o r g e ü b e r s t e i g e n d e r R e n t e n nicht h e r g e l e i t e t w e r d e n " . S . o . S . 7 6 6 f f u. S.778 f£ d o r t . Nachw. S . o . S . 731 zu F u ß n . 5 - 8 , S.766ff und w . N a c h w . und Hinweis e zu E i n z e l f r a g e n s . b e i Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 2 A n m . C 8; Dürig, a . a . O . Randn. 2 7 . Z u r F u n k t i o n s v e r w a n d t s c h a f t des G l e i c h h e i t s s a t z e s und des R e c h t s auf L e b e n in d e r T e i l h a b e s i c h e r u n g s . a . S. 857 f f .

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1086

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d e r Staat e i n e n V e r b r e c h e r a u c h dann n i c h t m i t d e m T o d e b e s t r a f e n d a r f ( A r t . 102 GG), H ) wenn s a c h l i c h e G r ü n d e d i e s g e g e n ü b e r d e m G l e i c h h e i t s s a t z r e c h t f e r t i g e n , und d a z u , daß e r s e i n e n B ü r g e r a u c h dann nicht a u s d e r p e r s o n a l e n s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t a u s s t o ß e n d a r f ( A r t . 16 A b s . 1 und A b s . 2 Satz 1 GG), 1 2 ) wenn e r s i c h i h r e r u n w ü r d i g e r w i e s e n h a t . J e d o c h i s t die V o r s c h r i f t d e s A r t . 2 A b s . 2 GG e n t s p r e c h e n d a b s o l u t n u r i n s o f e r n , a l s s i e die a n sich bestehende staatliche Handlungspflicht - ihre Nichterfüllung abwehrend - grundrechtlich subjektiviert. Materiell entscheidend i s t , daß die s o z i a l s t a a t l i c h e F ü r s o r g e p f l i c h t kein v ö l l i g e s F a l l e n lassen eines Bedürftigen zuläßt. Die allgemeinen L e h r e n vom handlungsgleichen U n t e r l a s s e n k n ü p f e n die Z u r e c h n u n g d e s e i n e n v e r b o t e n e n E r f o l g b e w i r k e n d e n N i c h t h a n d e i n s n i c h t n u r an g e s e t z l i c h a u s d r ü c k l i c h a n g e o r d n e t e H a n d l u n g s p f l i c h t e n s o n d e r n a u c h an u n g e s c h r i e b e n e H a n d l u n g s p f l i c h t e n - e t w a a u s v o r a u f g e g a n g e n e m Tun, ü b e r n o m m e n e r V e r pflichtung oder besonderem Gemeinschaftsverhältnis. Diese s i n d nicht w e n i g e r R e c h t s p f l i c h t e n a l s die g e s e t z l i c h a u s d r ü c k l i c h a n g e o r d n e t e n . 15) E n t w e d e r s i n d s i e von d e r r e c h t l i c h e n R e g e l u n g d e s L e b e n s v e r h ä l t n i s s e s , a u s d e m s i c h die G a r a n t i e s t e l l u n g e r gibt, m i t u m s c h l o s s e n ; o d e r d e r r e c h t l i c h e T a t b e s t a n d , a n den die S a n k t i o n d e s v e r b o t e n e n T u n s geknüpft i s t , i m p l i z i e r t s i e . W a s 11) Z u m V e r h ä l t n i s d e r T o d e s s t r a f e zu A r t . 2 A b s . 2 GG s . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 14. 12) S. h i e r z u n o c h u n t e n S. 1090 f f . 13) D a s e r g i b t s i c h s c h o n a u s d e r t e l e o l o g i s c h e n Bindung d e r Soz i a l s t a a t l i c h k e i t an die u n v e r z i c h t b a r e und u n v e r l i e r b a r e M e n s c h e n w ü r d e ( A r t . 1 A b s . 1 GG). S. h i e r z u die e i n s c h l ä g i g e n ( s p e z i e l l e r e n ) A u s f ü h r u n g e n oben A b s c h n i t t 5 III 3 c bb S. 801 ff und oben S. 1077 zu F u ß n . 1 4 - 1 6 . 14) E n t w i c k e l t w u r d e n d i e s e a l l g e m e i n e n L e h r e n v o r a l l e m i m S t r a f r e c h t ( z u r ä l t e r e n L e h r e und R e c h t s p r e c h u n g s . e t w a N a g l e r - M e z g e r , in " S t r a f g e s e t z b u c h " ( L e i p z i g e r K o m m e n t a r ) , 8 . A u f l . 1956, S. 33 ff; z u m j ü n g s t e n Stand s . z . B . S c h ö n k e S c h r ö d e r , S t r a f g e s e t z b u c h , 10. A u f l . 1961, S. 28 f f ) . A u c h d a s P r i v a t r e c h t bedient sich i h r e r , wenngleich e l a s t i s c h e r (s. z . B . Enneccerus-Nipperdey, Allgemeiner Teil des B ü r g e r l i c h e n R e c h t s , 14. A u f l . S. 572 f, 916 f, 932; E n n e c c e r u s - L e h m a n n , R e c h t d e r S c h u l d v e r h ä l t n i s s e , 15. B e a r b e i t u n g , 1958, S. 74 f f ) . A l s G e g e n s t a n d d e r a l l g e m e i n e n R e c h t s l e h r e w u r d e d a s P r o b l e m d e r h a n d l u n g s g l e i c h e n U n t e r l a s s u n g , s o w e i t zu s e h e n , n o c h zu wenig g e s e h e n (einen A u f s a t z s . z . B . bei L e h m a n n , A r t i k e l " U n t e r l a s s u n g und U n t e r l a s s u n g s p f l i c h t " in S t i e r - S o m l o und E l s t e r , H a n d w ö r t e r b u c h d e r R e c h t s w i s s e n -

- 1087 der Staat dem Menschen und B ü r g e r gegenüber an Pflichten ü b e r nommen hat, welche staatlichen Handlungspflichten sich aus dem staatlichen Gemeinschaftsverhältnis ergeben und welche Garantiestellung des Staates aus dem S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s erwächst, i s t , soweit das soziale I n t e r e s s e berührt ist, im Sozialstaatsprinzip sowie in den verschiedenen Schichten des unterverfassungsmäßigen Rechts erschöpfend geregelt. Zusätzliche v e r f a s s u n g s rechtliche soziale Handlungspflichten des Staates aus dem staatlichen Gemeinschaftsverhältnis und dem S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s zu postulieren, ist nicht veranlaßt; sie anzuerkennen, wäre nicht g e r e c h t f e r t i g t . Das präjudiziert jedoch nicht die F r a g e , ob das Abwehrrecht des Art. 2 Abs. 2 GG s e i n e r s e i t s Handlungspflichten impliziert, deren unterlassende Verletzung e s der handelnden Verursachung von Schäden an L e i b und Leben gleichstellt.

In B e t r a c h t kommt lediglich die Handlungspflicht aus voraufgegangenem Tun. Dabei wäre nicht nur an die Pflicht des Staat e s zu denken, für die Verpflegung, Bekleidung und Beherbergung der Personen zu sorgen, die e r i h r e r F r e i h e i t und somit der Möglichkeit, sich selbst zu unterhalten, beraubt hat; oder an die Pflicht des Staates, für die Heilung der P e r s o n e n zu sorgen, die e r Zwangseingriffen unterworfen hat. Zu denken wäre v i e l m e h r auch an die rechtliche Positivierung der Verantwortung des Staat e s für Personen, die im Rahmen des staatlichen G e s a m t s c h i c k s a l s in i h r e r Gesundheit, im Leben i h r e r Unterhaltsgaranten oder in ihrem Vermögen geschädigt wurden und infolgedessen außerstande sind, sich ohne staatliche Hilfe zu erhalten. F e r n e r könnte in diesem Rahmen erwogen werden, die Verantwortung rechtlich zu positivieren, die dem Staat daraus erwächst, daß e r die V e r teilung lebenswichtiger Güter und Leistungen bei sich monopolis i e r t oder sonstwie kontrolliert, so daß der einzelne sie nur m e h r von ihm oder über ihn erlangen kann. J a selbst dann wäre der G e danke einer Handlungspflicht aus voraufgegangenem Tun nicht von der Hand zu weisen, wenn der Staat in die Funktionszusammenhänge der Selbsterhaltung und der Fremderhaltung durch a u ß e r s t a a t liche, gesellschaftliche Hilfen nicht anders eingegriffen hat, a l s dadurch, daß e r soziale Hilfen eingerichtet hat; desgleichen wenn e r Daseinsvorsorgeveranstaltungen.nicht an Stelle e i n e r m e h r schaft, Bd. 6, 1929, S. 240 ff). 15) Die Dogmatik vermittelt f r e i l i c h nicht selten den Eindruck eines Gegensatzes zwischen den gesetzlichen ( " r e c h t l i c h e n " ) und den "sonstigen" Handlungspflichten. 16) S. hierzu nochmals die Nachw. oben S . 1 0 8 6 zu Fußn. 14.

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1088

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oder weniger leistungsfähigen Wirtschaft übernommen hat sondern in eine Lücke getreten ist. Wo läßt sich vorstellen und beweisen, wie sich die Funktion der autonomen Gesellschaft - und zwar einerseits ihre ökonomische Versorgungs- und Verteilungsfunktion, andererseits ihre (altruistisch-caritativ oder egoistisch m o t i v i e r t e ) Hilfsfunktion - entwickelt hätte, wenn der Staat nicht in sie (mit) eingetreten wäre? Die Handlungspflicht aus vorauf gegangenem Tun hat ihre ursprüngliche Heimstatt im Strafrecht. D i e s e s rechnet die Tat demjenigen zu, der einen gewissen E r f o l g verursacht und verschuldet hat. W e r den E r f o l g unverschuldet verursacht, ist nicht v e r antwortlich. Das verlangt nach einer Korrektur, wenn derjenige, der den zum mißbilligten E r f o l g führenden Kausalablauf in Gang gesetzt hat, - soweit er nicht schon v o r h e r von seiner Urheberschaft erfährt und - die Möglichkeit erlangt, den Kausalablauf zu unterbrechen und den E r f o l g abzuwenden. Diese Korrektur wird dogmatisch durch die aus dem "voraufgegangenen Tun" abgeleitete Pflicht, den E r f o l g zu verhindern, v e r m i t t e l t . Entsprechendes gilt für das Privatrecht, soweit es sich der doppelten Zurechnung über Kausalität und Verschulden bedient. Inwieweit auch die Zurechnung von Grundrechtsverletzungen zum Staat von einer entsprechenden Finalität der staatlichen Handlung und dem V e r schulden der staatlichen Organe abhängt, ist eine überaus schwier i g e , hier nicht zu klärende F r a g e . Soweit dies der F a l l ist, kann auf die Handlungspflicht aus vorauf gegangenem Tun auch im Rahmen des Grundrechtsschutzes nicht verzichtet werden. Staatliche Organe können davon, einen voraussehbar zum Tod oder zur Beschädigung eines Menschen führenden Kausalablauf, den sie handelnd in Gang gebracht haben und den zu unterbrechen nicht nur in i h r e r Macht steht sondern auch nicht in der Möglichkeit und Funktion D r i t t e r , zu unterbrechen, nur in dem Maße entbunden werden, in dem ihnen der verursachte Eingriff in L e i b und Leben gestattet werden könnte. In diesem Sinn ist die Handlungspflicht aus voraufgegangenem Tun in A r t . 2 A b s . 2 GG mit enthalten, ist sie nur eine ergänzende P r ä z i s i e r u n g des E i n g r i f f s begriffs. 17) Eine Dogmatik der grundrechtsverletzenden Handlung steht noch aus. Sie verlangt nicht nur im vorstehenden Zusammenhang nach einer Lösung. V o r allem für die Unterscheidung zwischen Enteignung und enteignungsgleichem E i n g r i f f und ihr Verhältnis zur Junktimklausel - die nur gegenüber dem f i nalen Eigentumseingriff sinnvoll ist - müßte aus ihr v i e l zu gewinnen sein. Desgleichen begegnet das P r o b l e m hinsichtlich des gleichheitsgrundrechtlichen Opferausgleiches ( s . o . II 2 b cc (S. 904 f f ) ) .

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N i c h t s e l t e n a b e r w i r d die H a n d l u n g s p f l i c h t a u s v o r a u f g e g a n g e n e m Tun w e i t e r a n g e s e t z t denn a l s b l o ß e A u s h i l f e d e r s u b j e k t i v e n Z u r e c h n u n g z u m V e r u r s a c h e r . Sie dient dann d a z u , d a s P r o b l e m d e r K a u s a l i t ä t d e r H a n d l u n g (des " v o r a u f g e g a n g e n e n T u n s " ) f ü r den s c h l i e ß l i c h e n E r f o l g zu ü b e r s p r i n g e n . W e r e i n e G e f a h r e n l a g e geschaffen hat, aus d e r eine schädigende K a u s a l r e i h e ihren Anf a n g n e h m e n konnte, o d e r w e r e i n e S c h l ü s s e l p o s i t i o n e r l a n g t h a t , von d e r a u s e r den E r f o l g v e r h i n d e r n kann, d e m w i r d die P f l i c h t , den m i ß b i l l i g t e n E r f o l g a b z u w e n d e n , a l s b i l l i g a n g e l a s t e t . E s k a n n h i e r d a h i n s t e h e n , i n w i e w e i t die H a n d l u n g s p f l i c h t a u s v o r a u f g e g a n g e n e m T u n in d i e s e m w e i t e r e n Sinn i m S t r a f - und Z i v i l r e c h t a n z u e r k e n n e n i s t . Im R a h m e n d e s G r u n d r e c h t s s c h u t z e s und i n s b e s . i m R a h m e n d e s A r t . 2 A b s . 2 GG i s t d a f ü r k e i n R a u m . W a s d e r Staat z u t u n h a t , um E x i s t e n z und k ö r p e r l i c h e U n v e r s e h r t h e i t d e s e i n z e l n e n zu s i c h e r n , e r g i b t s i c h a u s d e m S o z i a l s t a a t s p r i n z i p und - e r g ä n z e n d - a u s d e m d e s S c h u t z e s und d e r A c h t u n g v o r d e r M e n s c h e n w ü r d e s o w i e d e m G l e i c h h e i t s s a t z . D a s gilt a u c h dann, wenn die G e f ä h r d u n g von L e i b und L e b e n , die e s a b z u w e n d e n gilt, in die g e s t e i g e r t e V e r a n t w o r t u n g d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t fällt. Daneben besteht nicht n u r kein Anlaß, eine besondere verfassungsrechtliche Pflicht des Staates, aus voraufgeg a n g e n e m T u n z u r E r h a l t u n g d e s m e n s c h l i c h e n L e b e n s und d e r k ö r p e r l i c h e n U n v e r s e h r t h e i t t ä t i g zu w e r d e n , zu p o s t u l i e r e n . E s w ü r d e a u c h d e m S y s t e m d e r V e r f a s s u n g w i d e r s p r e c h e n , die f ü r g e b o t e n e r a c h t e t e H a n d l u n g s p f l i c h t d e s S t a a t e s a l s I m p l i k a t i o n in e i n e m G r u n d r e c h t zu s u c h e n , d a s j e d e n v e r b a l e n , s y s t e m a t i s c h e n und s u b j e k t i v - h i s t o r i s c h e n 18) A n h a l t s p u n k t d a f ü r v e r m i s s e n läßt, w ä h r e n d a n d e r e B e s t i m m u n g e n d a s s t a a t l i c h e H a n d e l n e i n d e u t i g in die g e f o r d e r t e R i c h t u n g l e n k e n . A r t . 2 A b s . 2 GG i s t s o m i t k e i n s e l b s t ä n d i g e s T e i l h a b e r e c h t . A b e r in Verbindving m i t den a n d e r w e i t g e g e b e n e n s t a a t l i c h e n H a n d lungspflichten bewährt e s seine u m f a s s e n d e Schutzfunktion a l s unselbständiges, i n d i r e k t e s T e i l h a b e r e c h t . Das w i d e r s p r i c h t nicht n u r n i c h t s e i n e m s y s t e m a t i s c h e n S t a n d o r t und s e i n e r E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e . 19) E s i s t i m Hinblick d a r a u f , daß e i n e s o z i a l s t a a t l i 18) Z u r E n t s t e h u n g s g e s c h i c h t e s . D o e m m i n g - M a t z - F ü ß l e i n , D i e Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, S.58ff, 19) D i e u r s p r ü n g l i c h v o r g e s e h e n e B e s t i m m u n g , wonach j e d e m das Mindestmaß d e r zum Leben notwendigen Nahrung, Kleidung und Wohnung g e w ä h r l e i s t e t s e i n s o l l t e , w u r d e nicht g e s t r i c h e n , weil m a n diese M i n d e s t s i c h e r u n g nicht wollte, sond e r n w e i l m a n s i e f ü r s e l b s t v e r s t ä n d l i c h , a u c h ohne b e s o n d e r e H e r v o r h e b u n g g e g e b e n , e r a c h t e t e und a u s d e r a u s d r ü c k l i chen F e s t l e g u n g im V e r f a s s u n g s t e x t Mißbrauch b e f ü r c h t e t e (s. Doemming-Matz-Füßlein, a . a . O . S.61).

- 1090 che Verfassung dieses Grundrecht gewährt und ein Sozialstaat daran gebunden sein soll, unerläßlich. VI. 1.

Einige weitere Rechte

Garantie der Staatsangehörigkeit, s t a t u s und A u s 1 i e f e r u n g s v e r b o t

Deutschen-

A r t . 16 A b s . 1 GG gewährt ein Recht auf Verbleiben im S t a a t s v e r band. •*•) D i e s e Garantie impliziert eine Gewährleistung auch des sozialstaatlichen Teilhabestatus. Während der Nichtdeutsche vom Asylberechtigten abgesehen2) - aus dem Staatsgebiet v e r wiesen 3) und somit auch aus dem t e r r i t o r i a l e n Sorgebereich des Sozialstaates entfernt werden kann, kann der Deutsche nicht nur nicht ausgeliefert (Art. 16 A b s . 2 Satz 1 GG) 4) sondern auch sonst nicht aus dem Bundesgebiet verwiesen werden. 5) Dem Deutschen 20) S. nochmals wie oben S . 1 0 8 4 zu F u ß n . 6 . - Im Streit um die teilhabeverschaffende Funktion des A r t . 2 A b s . 2 GG wurde die entscheidende Differenz zwischen der Leib und Leben schützenden Subjektivierung an sich bestehender s t a a t l i c h e r Handlungspflichten und der unmittelbaren und eigenständigen subjektiven Berechtigung zu dem, was für L e i b und Leben une r l ä ß l i c h ist, nicht i m m e r gesehen. Weder die direkte A n e r kennung eines selbständigen T e i l h a b e r e c h t s aus A r t . 2 A b s . 2 GG noch die pauschale Ablehnung j e d e r teilhabeverschaffenden Wirkung des Grundrechts wird der Verfassung g e r e c h t . 1) Im allgemeinen s. hierzu z . B . Schätzel, Staatsangehörigkeit, i n : Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II, 1954, S. 535 ff; v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 Anm. II, III und VI; w. Nachw. s . dort. 2) S. u. S. 1093 f . 3) Vgl. hierzu etwa Walter J e l l i n e k , Die Bundesverweisung, i n : F e s t s c h r i f t für Carl Bilfinger, 1954, S. 109 ff. 4) Zu diesem sozial nicht weiter bedeutsamen Grundrecht des Auslieferungsverbots s . z . B . Grützner, Auslieferungsverbot und A s y l r e c h t , i n : Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. II 1954, S. 582 ff; v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 Anm. IV; w. Nachw. s . dort. 5) Im E r g e b n i s übereinstimmend Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 11 Anm. II 1 c, A r t . 16 Anm. II 4 b; J e l l i n e k , a . a . O . S. 111; Dürig, Freizügigkeit, S. 516; v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 Anm. IV 2 f. Das Recht, im Bundesgebiet zu verbleiben, ist der unantastbare Mindestgehalt des Grundrechts der F r e i z ü gigkeit (Art. 11, 19 Abs. 2 GG).

- 1091 -

k a n n f e r n e r die E i n - und R ü c k w a n d e r u n g n u r u n t e r den V o r a u s s e t z u n g e n d e s A r t . 11 A b s . 2 GG, dem N i c h t d e u t s c h e n d a g e g e n g r u n d s ä t z l i c h u n b e s c h r ä n k t v e r s a g t w e r d e n . Den D e u t s c h e n i m A u s l a n d zu s c h ü t z e n , h a t d e r Staat in g e w i s s e n G r e n z e n sowohl die P f l i c h t a l s a u c h die M ö g l i c h k e i t . ® ) D e m N i c h t d e u t s c h e n g e g e n ü b e r i s t e r h i e r z u regelmäßig weder verpflichtet noch i m s t a n d e . A l l e r d i n g s b e r e c h t i g t d a s G r u n d g e s e t z a u ß e r h a l b d e s A r t . 16 A b s . 1 GG i m m e r n u r den " D e u t s c h e n " , nicht den d e u t s c h e n S t a a t s a n g e hörigen als solchen. " D e u t s c h e r " in d i e s e m Sinne " i s t v o r b e h a l t l i c h a n d e r w e i t i g e r g e s e t z l i c h e r R e g e l u n g , w e r die d e u t s c h e S t a a t s angehörigkeit besitzt oder als Flüchtling oder V e r t r i e b e n e r deuts c h e r Volkszugehörigkeit oder als dessen Ehegatte oder Abkömml i n g in d e m G e b i e t d e s D e u t s c h e n R e i c h e s n a c h d e m S t a n d e v o m 3 1 . D e z e m b e r 1937 A u f n a h m e g e f u n d e n h a t " ( A r t . 116 A b s . 1 G G ) . 8 ) D i e s e B e s t i m m u n g i s t die B a s i s e i n e r u m f a s s e n d e n G l e i c h s t e l l u n g d e r V o l k s d e u t s c h e n F l ü c h t l i n g e und V e r t r i e b e n e n m i t den d e u t s c h e n S t a a t s a n g e h ö r i g e n und s o m i t ein h ö c h s t b e d e u t s a m e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e r A n s a t z und B e i t r a g z u r L ö s u n g d e s s o z i a l e n F l ü c h t l i n g s - und V e r t r i e b e n e n p r o b l e m s . A b e r s i e s t e l l t d e u t s c h e S t a a t s a n g e h ö r i g e und n i c h t - S t a a t s a n g e h ö r i g e D e u t s c h e nicht a b s o lut g l e i c h . 9) I n s b e s . g e w ä h r t s i e d i e s e n nicht die d e u t s c h e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t . 10) V e r f a s s u n g s r e c h t l i c h v e r b i n d l i c h i s t die s p e z i 6) E i n i g e H i n w e i s e s . b e i D ü r i g , F r e i z ü g i g k e i t , S . 5 1 9 f . 7) Zu den s o g . " D e u t s c h e n r e c h t e n " d e s G r u n d g e s e t z e s s . z . B . v . M a n g o l d t - K l e i n , I. D i e G r u n d r e c h t e , V o r b e m . B V 7 (S. 100). 8) Z u m a l l g e m e i n e n Inhalt d e r V o r s c h r i f t s . z . B . M e n z e l i m B o n n e r K o m m e n t a r , E r l . zu A r t . 116; w. N a c h w . s . d o r t (S. 50 f ) . 9) Z u r R e c h t s l a g e s . e t w a M e n z e l , a . a . O . A n m . I I A 7; M a u n z , D e u t s c h e s Staatsrecht, S.32 ff. Zu einem b e s o n d e r e n Aspekt s . F e r i d , H a t die G l e i c h s t e l l u n g d e r V e r t r i e b e n e n m i t I n l ä n d e r n in A r t . 116 I GG k o l l i s i o n s r e c h t l i c h e n G e h a l t ? in " V o m Bonner Grundgesetz zur gesamtdeutschen Verfassung", Fests c h r i f t f ü r H a n s N a w i a s k y , 1956, S. 395 f f . W. N a c h w . s . b e i den G e n a n n t e n . 10) A u c h nicht e i n e " e r w e i t e r t e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t " ( G r a b e n d o r f f , D i e E i n f l u ß n a h m e d e s A r t . 116 d e s B o n n e r G r u n d g e s e t z e s auf d a s d e u t s c h e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t s r e c h t , D Ö V 4 . J h g . (1951) S . 2 6 8 f (269)) o d e r e i n e " ' i n n e r e ' d e u t s c h e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t " ( H a n s j ö r g J e l l i n e k , D e r a u t o m a t i s c h e E r w e r b und V e r lust d e r Staatsangehörigkeit durch völkerrechtliche Vorgänge, 1951, S. 92). E i n d e u t i g i . S . d e s T e x t e s : D e r Z w e i t e A b s c h n i t t d e s G e s e t z e s z u r R e g e l u n g von F r a g e n d e r S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t v . 2 2 . F e b r u a r 1955 (BGBl. I S . 6 5 ; i . d . F . d e s 3. G e s e t z e s z u r

- 1092 f i s c h e Gleichstellung der "Deutschen" nur im Rahmen der sog. " D e u t s c h e n r e c h t e " (Art. 8, 9, 11, 12, 33 A b s . 1 und 2 G G ) . 1 1 ) Im übrigen ist - im Rahmen des sonstigen V e r f a s s u n g s r e c h t s , insbes des A r t . 3 A b s . 1 und 3 GG 1 2 ) - Raum für Unterscheidungen. 1 3 ) D a r ü b e r hinaus steht die Gleichstellungsnorm des A r t . 116 Abs. 1 GG an sich unter dem Vorbehalt "anderweitiger g e s e t z l i c h e r R e gelung". D e r Spielraum, den d i e s e r Vorbehalt gewährt, ist hinsichtlich des deutschen Staatsangehörigen durch A r t . 16 A b s . 1 GG eingeengt, zugunsten des nicht-Staatsangehörigen Deutschen dagegen nicht. 15) Die Zugehörigkeit des deutschen Staatsangehörigen zum personellen Staatsverband ist a l s o wesentlich s t ä r k e r g e s i c h e r t a l s die des " D e u t s c h e n " , der nicht die deutsche Staatsangehörigkeit b e s i t z t . D e r Gleichstellungsnorm des A r t . 116 A b s . 1 GG ist durch den gemeinsamen Zweck, Folgen der nationalsozialistischen H e r r -

11) 12) 13)

14) 15)

Regelung von F r a g e n der Staatsangehörigkeit vom 19.August 1957, B G B l . I S. 1251). Zur Differenz zwischen Staatsangehörigkeit und bloßem Deutschen-Status s . f e r n e r Schätzel, Staatsangehörigkeit, S. 536; Menzel, a . a . O . A n m . I I A 7 a; Maunz, a . a . O . S . o . S . 1 0 9 1 zu F u ß n . 8 . Zu denken ist i n s b e s . auch an das Verbot der Differenzierung nach der Heimat (Art. 3 A b s . 3 GG). S. oben S.914ff und S.931 ff. S . o . S. 1091 zu Fußn. 10. - Mit Recht betont a b e r Menzel (a. a . O . Anm. II A 7 g (S. 3 3 ) ) : "Auch wenn in der G e s e t z g e bung bei der Gewährung von Berechtigungen nicht ausdrücklich . . . auf A r t . 116 A b s . 1 hingewiesen wird, bleibt s t e t s zu prüfen, inwieweit h i e r beide Gruppen der 'Deutschen' im Sinne des A r t . 116 gleich zu behandeln sind. Die Vermutung spricht für eine derartige Gleichstellung, und es müssen schon gewichtige Gründe vorliegen, um eine differenzierende Handhabung zu r e c h t f e r t i g e n " . S. zu diesem Spielraum z . B . Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 116 Anm. C 2. B V e r w G E 8, 340 ( 3 4 3 ) ; Schätzel, Staatsangehörigkeit, S. 576 f; Hamann, a . a . O . S. auch §§ 6, 7 des G e s e t z e s zur Regelung von F r a g e n der Staatsangehörigkeit. Zum Verlust der Stellung eines "Deutschen" s . zusammenfassend Menzel, a . a . O . A n m . I I A 10. A . A . Grabendorff, Die Einflußnahme des A r t . 116 des Bonner Grundgesetzes auf die deutsche Staatsangehörigkeit, S. 268 f; Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 16 Anm. II 1 a (2); v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 Anm. III 1 b.

- 1093 -

s c h a f t zu l i q u i d i e r e n , die B e s t i m m u n g d e s A r t . 116 A b s . 2 GG v e r w a n d t . D i e s e dient d e r W i e d e r g u t m a c h u n g w i l l k ü r l i c h e r A u s bürgerungen. D e r soziale Wert der Wiederherstellung der entzogenen Staatsangehörigkeit ergibt sich aus dem V o r s t e h e n d e n . Hinzu t r i t t die w o h l t ä t i g e i m m a t e r i e l l e F u n k t i o n , die d e r W i e d e r g u t machung angetanen Unrechts i m m e r zukommt. D e n Schutz, den A r t . 16 A b s . 1 Satz 1 GG d e m d e u t s c h e n S t a a t s b ü r g e r b i e t e t , r e l a t i v i e r t A r t . 16 A b s . 1 Satz 2 G G . 1 7 ) D i e S t a a t s a n g e h ö r i g k e i t kann d a n a c h auf G r u n d G e s e t z e s a u c h g e g e n den W i l l e n d e s B e t r o f f e n e n a b e r k a n n t w e r d e n , wenn d i e s e r d a d u r c h nicht s t a a t e n l o s w i r d . D a s gilt a u c h dann, wenn die S t a a t s b ü r g e r s c h a f t , auf die d e r B e t r o f f e n e d u r c h den E n t z u g d e r d e u t s c h e n S t a a t s a n g e hörigkeit verwiesen wird, mit einem geringeren (tatsächlichen u n d / o d e r r e c h t l i c h e n ) s o z i a l e n S t a t u s v e r b u n d e n i s t a l s die d e u t s c h e . Doch s c h e i n t ä u ß e r s t e n f a l l s e i n e K o r r e k t u r v o m s o z i a l s t a a t lichen Verbot unsozialen Handelns h e r möglich. 2.

Das

Asylrecht

D a s A s y l r e c h t ( A r t . 16 A b s . 2 Satz 2 GG) b e s t e h t in d e m A n s p r u c h d e s p o l i t i s c h V e r f o l g t e n 1) auf Schutz d u r c h die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d v o r s e i n e r w e i t e r e n V e r f o l g u n g d u r c h den ihn v e r f o l genden Staat. D i e s e r Schutz kann s i c h nicht in d e r " N i c h t - A b weisung, Nicht-Abschiebung, Nicht-Auslieferung, Nicht-Ausweis u n g " 3) e r s c h ö p f e n . D e r auf die - j e d e r m a n n z u k o m m e n d e - M e n s c h e n w ü r d e v e r p f l i c h t e t e S o z i a l s t a a t kann den A s y l b e r e c h t i g t e n n i c h t von s e i n e r H i l f e a u s n e h m e n . 4) E r h a t i h m , soweit e r s i c h d a s nicht s e l b s t v e r s c h a f f e n kann, d a s z u r E r h a l t u n g s e i n e r E x i s t e n z N o t w e n d i g e z u g e w ä h r e n . 5) 16) Im a l l g e m e i n e n s . z u r B e d e u t u n g d e r V o r s c h r i f t z . B . M e n z e l , a . a . O . A n m . II B m . w. N a c h w . 17) S. h i e r z u z . B . S c h ä t z e l , a . a . O . S. 574 ff; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 16 A n m . III 2 c . 1) Z u d i e s e m B e g r i f f d e s A r t . 16 A b s . 2 Satz 2 GG s . z . B . G r ü t z n e r , A u s l i e f e r u n g s v e r b o t und A s y l r e c h t ( s . o. S . 1 0 9 0 zu F u ß n . 4), S . 5 9 6 f f ; v . M a n g o l d t - K l e i n , A r t . 16 A n m . V i; w. N a c h w . s . d o r t ; e r g ä n z e n d v g l . i n s b e s . B V e r f G E 9, 174. 2) Z u r A u s l e g u n g d e r V o r s c h r i f t d e s A r t . 16 A b s . 2 Satz 2 GG i m a l l g e m e i n e n s . z . B . G r ü t z n e r , a . a . O . S. 593 ff; v . M a n g o l d t Klein, a . a . O . A n m . V; w. N a c h w . s . d o r t . 3) v. M a n g o l d t - K l e i n , a . a . O . A n m . V 2 b . 4) S. K l e i n , C h r i s t und K i r c h e in d e r s o z i a l e n Welt, S. 126 und S.233 Fußn.300. 5) W e r n i c k e ( B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 16 A n m . II 4 c) und N a -

- 1094 Vom Zentralwert der Menschenwürde h e r gesehen stellt das Asylrecht eine positive und bedeutsame Ergänzung des s o z i a l staatlichen Aufgabenkreises dar. A n d e r e r s e i t s kann der von ihr nicht b e h e r r s c h b a r e Zustrom von politischen Flüchtlingen die sozialstaatliche Gemeinschaft schwer und inadäquat b e l a s t e n . E i n e gerade auch unter diesem Gesichtspunkt nicht unwichtige Modifikation der sozialstaatlichen Hilfspflicht kann sich jedoch daraus ergeben, daß der Asylnehmer, soweit e r nicht D e u t s c h e r ist, 6) sich gegenüber dem ordnenden und lenkenden Zugriff des Sozialstaates nur auf die Menschenrechte, nicht auch auf die Deutschenrechte unter den Grundrechten ') berufen kann. 3.

Das

rechtliche

Gehör

Die spezifisch soziale Problematik des Rechts auf r e c h t l i c h e s G e hör (Art. 103 A b s . 1 GG) 1) liegt im B e r e i c h des Anwaltszwanges. Dem verfassungsmäßigen Recht auf rechtliches Gehör kann mit e i n e r bloß abstrakten Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht genügt werden. Wer nur durch den Mund eines Anwalts Gehör e r langen und sich diesen Anwalt nicht leisten kann, dem wird in Wahrheit das rechtliche Gehör nicht gewährt, auch wenn e r f o r mal die Gelegenheit, sich zu äußern, erhält. Deshalb ist im B e r e i c h des Anwaltszwangs das Institut des A r m e n r e c h t s nicht nur im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip und den Gleichheitssatz 3) sondern auch im Hinblick auf A r t . 103 A b s . 1 GG unentbehrlieh.4)5)

6)

7) 8) 1) 2)

w i a s k y - L e c h n e r ( E r l . zu A r t . 105) weisen übereinstimmend darauf hin, das Asylrecht könne " d i e Verpflichtung zur V e r sorgung zur F o l g e " haben, v. Mangoldt-Klein (Art. 16 A n m . V 2 b; s . a . A n m . I I 5 ( S . 4 7 8 ) ) führt a u s : " Z u d i e s e r Schutzgewährung gehören alle dazu notwendigen Maßnahmen wie Aufnahme, Hilfeleistung, Unterbringung, Unterstützung und V e r sorgung. . . " . A r t . 16 A b s . 2 Satz 2 GG begünstigt den Deutschen wie den Nichtdeutschen (s. v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 A n m . V i f m . w . Nachw.). F ü r den Deutschen, i n s b e s . den deutschen Staatsangehörigen, ist das Recht jedoch von g e r i n g e r e r Bedeutung a l s für den Nichtdeutsehen ( s . A r t . 11, 16 A b s . 1 und A b s . 2 Satz 1 GG; vgl. oben S. 1090ff). S . o . S. 1091 zu Fußn. 8 und S. 1092 zu Fußn. 12. S. z . B . Grützner, Auslieferungsverbot und Asylrecht, S . 5 9 5 ; v. Mangoldt-Klein, A r t . 16 A n m . V 2 d. Zum allgemeinen Gehalt des Rechts s. statt anderer Dürig, in Maunz-Dürig, E r l . zu A r t . 103 A b s . 1; w. Nachw. s. dort. S . o . S. 823 f.

- 1095 VII. 1.

D e r Grundrechtssatz von der Menschenwürde

Vorbemerkung

A r t . 151 der W e i m a r e r Verfassung hatte die Ordnung des Wirtschaftslebens auf die "Gewährleistung eines menschenwürdigen D a s e i n s " verpflichtet. Aus den ökonomischen Spannungen und Entwicklungen sah der Verfassunggeber des J a h r e s 1919 d i e Gefahr für die Würde des Menschen aufsteigen. Ihr glaubte e r , wehren zu m ü s s e n . Dann kam die nationalsozialistische H e r r schaft. Die Machtmittel des Staates wurden mißbraucht, um die Würde des Menschen mit Füßen zu treten, und nicht gebraucht, wo sie die Würde des Menschen hätten schützen können. D e r staatliche Neuaufbau nach dem Kriege vollzog sich im Zeichen d i e s e r Erfahrung. Das Grundgesetz - ergangen in "Verantwortung vor Gott und den Menschen" 1) - stellte allen anderen Bestimmungen das allgemeine Gebot v o r a n : " D i e Würde des Menschen ist unant a s t b a r . Sie zu achten und zu schätzen ist Verpflichtung a l l e r staatlichen G e w a l t " . Die Würde des Menschen war als z e n t r a l e r Wert der verfassungsmäßigen Ordnung anerkannt worden. D e r s y s t e m a t i s c h e Ort, an den das Grundgesetz den V e r f a s s u n g s satz von der Menschenwürde stellt, weist ihn unmittelbar a l s B e kenntnis zentralen verfassunggeberischen Wollens, a l s o b e r s t e s Konstitutionsprinzip, ^ aus. Gerade dadurch läßt der Text des Grundgesetzes a b e r Zweifel zu, ob zugleich ein Grundrecht im 3) 4)

5)

1) 2)

S . o . S. 9 0 0 f f . Vgl. Dürig, a . a . O . Randn. 75 f u. s . Nachw.; nachzutragen P f e i f f e r , Bewilligung des A r m e n r e c h t s im Klageerzwingungsverfahren nach § 172 StPO, S . 5 7 1 . S. f e r n e r wie S . 1 0 9 4 f zu Fußn. 2 u. 3 u. d. dort. Nachw. Das geltende G e s e t z e s r e c h t bietet, soweit zu sehen, nur ein Konfliktproblem: der Vorbehalt der Gegenseitigkeit in bezug auf das A r m e n r e c h t für Ausländer (§ 114 A b s . 2 Satz 1 Z P O ) . S. hierzu Dürig, a . a . O . Randn. 77; E c h t e r h ö l t e r , Die E u r o päische Menschenrechtskonvention in der j u r i s t i s c h e n P r a x i s , J Z l l . J h g . (1956) S. 142 ff (145). Dazu, daß das A r m e n r e c h t Staatenlosen nicht nur gewährt werden kann (§ 114 A b s . 2 Satz 2 ZPO) sondern gewährt werden muß,s. Dürig, ebd. P r ä a m b e l des Grundgesetzes. S. statt a l l e r anderen v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 Anm.III 1 und 9; Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 4 f, 14 f; Wertenbruch, Grundgesetz und Menschenwürde, S . 3 1 ff; w. Nachw. s . dort.

- 1096 Sinne eines subjektiven Rechts gemeint i s t . D e r H e r r e n c h i e m s e e r Entwurf wollte das deutlicher gesagt wissen. E i n e r V o r s c h r i f t vom Inhalt des jetzigen A r t . 1 A b s . 1 G G 4 ) stellte e r den Satz v o r a n : " D e r Staat ist um des Menschen willen da, nicht der Mensch um des Staates willen". •>) D i e s e r Satz ist in das Grundgesetz nicht eingegangen. 6) A b e r daß die Grundrecht e an der Spitze des Grundgesetzes stehen und an der Spitze der Grundrechte das Bekenntnis zur Würde des Menschen, besagt auch ohnedies, daß der Mensch die teleologische Mitte der v e r fassungsmäßigen Ordnung i s t . Die soziale Bedeutung dessen ist - wenn " s o z i a l " nicht p r i m ä r im Sinne der G e m e i n s c h a f t s b e zogenheit und -Verpflichtung des einzelnen sondern im Sinne der Hilfe für den Menschen und des Spannungsausgleichs unter den Menschen verstanden wird**) - offensichtlich. 2.

Grundsätzliches

zur

Deutung

und

a)

Achtung und Schutz der Würde des Menschen

T r a g w e i t e 1)

Wenn die Verfassung dem Staat die Würde des Menschen a l s unantastbar vorgibt, so meint sie damit den sozialen W e r t - und Achtungsanspruch, der dem Menschen a l s T r ä g e r h ö c h s t e r gei3)

4) 5) 6) 7) 8) 1)

F ü r eine subjektive Berechtigung aus A r t . 1 A b s . 1 GG s . statt a l l e r anderen Nipperdey, Die Würde des Menschen, S. 11 ff; Low, Ist die Würde des Menschen im Grundgesetz eine Anspruchsgrundlage? Dagegen u. a . v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 A n m . I I I 2 ; Dürig, a . a . O . Randn. 4 f u. p a s s i m ; Wertenbruch, a . a . O . S . 3 0 ff. Näheres zum Streitstand s . d o r t . S. hierzu auch noch unten S . 1 1 0 3 . A r t . 1 A b s . 2 des H e r r e n c h i e m s e e r Entwurfs. A r t . 1 A b s . 1 des H e r r e n c h i e m s e e r Entwurfs. Zur Entstehungsgeschichte des A r t . 1 A b s . 1 GG s . DoemmingMatz-Füßlein, Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes, S. 48 ff. S. hierzu etwa Nipperdey, Die Würde des Menschen, S. 8 ff. S. hierzu oben S . 1 8 f f und B Abschnitt 5 II 1 (S.676 ff). Zusammenfassend s . die Darstellung bei Nipperdey, Die Würde des Menschen; v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 A n m . I I I ; Dürig, D e r Grundrechtssatz von der Menschenwürde; d e r s . , in Maunz-Dürig, E r l . zu A r t . 1 A b s . I; Wintrich, • Zur P r o b l e m a tik der Grundrechte, 1957, S. 1 ff; d e r s . , Die Bedeutung der "Menschenwürde" für die Anwendung des Rechts; Wertenbruch, Grundgesetz und Menschenwürde; alle anderen Nachweise s . dort.

- 1097 s t i g - s i t t l i c h e r Werte - " k r a f t seines G e i s t e s , der ihn abhebt von der unpersönlichen Natur und ihn aus eigener Entscheidung dazu befähigt, s e i n e r selbst bewußt zu werden, sich selbst zu b e s t i m men und sich und die Umwelt zu gestalten" _ zukommt. Der Mensch darf nicht zum Objekt f r e m d e r Herrschaft und Machtausübung herabgewürdigt werden. K e i n Mensch darf das. Die durch die Menschenwürde u m s c h r i e bene Wertsubjektivität kommt allem zu, was Menschenantlitz trägt. 5 ' D e r Staat hat die Menschenwürde zu achten. "Achtung bedeutet Entzug der staatlichen Verfügungsgewalt über die Menschenwürd e " ^ ) " D i e Menschenwürde muß r e s p e k t i e r t , auf sie muß Rücksicht genommen werden. A l l e s , was sie z e r s t ö r e n , schädigen oder sonstwie beeinträchtigen könnte, ist zu u n t e r l a s s e n " . 7)8) Die Verfassungspflicht, die Würde des Menschen zu schützen, gebietet dem Staat demgegenüber positives Tun. 9) Sie kann f r e i lich nicht gebieten, einem Menschen Würde zu verschaffen. 10) Das widerspräche der a p r i o r i s t i s c h e n Natur der Menschenwürde. Die Schutzpflicht kann sich auch nicht darin erschöpfen, daß der 2) 3) 4)

5) 6) 7) 8)

9) 10)

Dürig, a . a . O . Randn.18. S. hierzu etwa v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 A n m . I I I 3; Dürig, a . a . O . Randn. 17 f; Wertenbruch, Grundgesetz und Menschenwürde; w. Nachw. s . dort. Zum K r i t e r i u m der "ObjektStellung" s . vor allem Wintrich, Z u r Problematik der Grundrechte, S . 1 7 f; d e r s . , Die B e deutung der "Menschenwürde" für die Anwendung des Rechts, S. 139; Dürig, a . a . O . Randn.28. Zum B e g r i f f " M e n s c h " s . z . B . Nipperdey, Die Würde des Menschen, S . 3 f; v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 Anm.III 3 c; Dürig, a . a . O . Randn. 19 ff; w. Nachw. s. dort. Maunz, Deutsches Staatsrecht, S . 9 4 . Wernicke, Bonner Kommentar, A r t . 1 Anm. II 2 b. Zur Achtungspflicht s . f e r n e r etwa Nipperdey, Die Würde des Menschen, S. 26 ff; v. Mangoldt-Klein, A r t . 1 A n m . I I I 4 und 5 a; Hamann, Das Grundgesetz, A r t . 1 A n m . C 4; Dürig, in Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . 1 Randn. 2 und 2 ff (passim). Mit Recht k r i t i s c h hierzu Nipperdey, a . a . O . S . 3 ; Wintrich, Zur Auslegung und Anwendung des A r t . 2 Abs. 1 GG, S . 2 F u ß n . 2 ; Dürig, a . a . O . Randn. 4 Fußn. 3. Randn.4 F u ß n . 3 . Einhellige Meinung. S. statt a l l e r anderen B V e r f G E 1, 97 (104). Vgl. Dürig, a . a . O . Randn. 2 f und Randn. 13 Fußn. 1.

- 1098 Staat dem die M e n s c h e n w ü r d e v e r l e t z e n d e n M i ß b r a u c h s e i n e r e i g e n e n Gewalt k o n t r o l l i e r e n d und h e m m e n d e n t g e g e n w i r k t . H ) Sonst w ä r e s i e n u r eine U m s c h r e i b u n g d e r A c h t u n g s p f l i c h t . D i e Schutzpflicht v e r l a n g t vom Staat v i e l m e h r in e r s t e r L i n i e die A b w e h r d e r G e f a h r e n , die d e r M e n s c h e n w ü r d e von a n d e r e r S e i t e a l s vom Staat - vom a n d e r e n M e n s c h e n o d e r auch von o b j e k t i v e n , s a c h l i c h e n Entwicklungen o d e r V e r h ä l t n i s s e n - h e r d r o h e n . 12) b)

D a s V e r h ä l t n i s des V e r f a s s u n g s s a t z e s von d e r M e n s c h e n würde z u r g e s a m t e n V e r f a s s u n g s o r d n u n g

D i e V e r f a s s u n g i s t a l s g a n z e s von dem B e m ü h e n g e t r a g e n , die Würde des M e n s c h e n z u r Entfaltung zu b r i n g e n und gegen G e f ä h r dungen sowohl s e i t e n s des s t a a t l i c h e n M a c h t a p p a r a t e s a l s auch s e i t e n s a u ß e r s t a a t l i c h e r K r ä f t e 1) a b z u s i c h e r n . Demzufolge drücken s i c h in d e r V e r f a s s u n g die w e s e n t l i c h e n Züge des M e n schenbildes aus, das dem V e r f a s s u n g g e b e r v o r Augen stand, a l s e r den W e r t - und A c h t u n g s a n s p r u c h des M e n s c h e n in A r t . 1 A b s . 1 GG p o s i t i v i e r t e . A b e r m a g auch die V e r f a s s u n g in i h r e r G e s a m t h e i t auf die Auslegung des V e r f a s s u n g s s a t z e s von d e r M e n s c h e n w ü r d e z u r ü c k w i r k e n - d i e s e r i s t s e i n e r s e i t s a l s die S e e l e des V e r f a s s u n g s w e r k s o b e r s t e s m a t e r i a l e s A u s l e g u n g s p r i n z i p d e r ganzen v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n Ordnung. 5 ) 6 ) 11) 12)

1) 2) 3)

4) 5)

M i ß v e r s t ä n d l i c h Maunz, D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 9 5 (im G e g e n s a t z zu S . 9 4 ) . Z u r Schutzpflicht s . etwa W e r n i c k e , B o n n e r K o m m e n t a r , A r t . 1 A n m . II 2 c; Nipperdey, a . a . O . S. 28; v . MangoldtK l e i n , A r t . 1 A n m . III 5 c; Hamann, a . a . O . A r t . 1 A n m . C 5; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 2 f und 4 ff ( p a s s i m ) . Zu d i e s e r e l e m e n t a r e n Doppelposition s . z . B . D ü r i g , a . a . O . Randn. 15 f . S . a . den V o r s p r u c h d e r V e r f a s s u n g f ü r R h e i n l a n d - P f a l z : " . . . von dem Willen b e s e e l t , die F r e i h e i t und Würde des M e n s c h e n zu s i c h e r n , . . . " V g l . D ü r i g , D i e M e n s c h e n a u f f a s s u n g des G r u n d g e s e t z e s ; d e n s . in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I Randn. 4 6 ; b e s o n d e r s e i g e n w i l l i g und eingehend W e r t e n b r u c h , G r u n d g e s e t z und M e n schenwürde; gegen die Annahme e i n e s o b j e k t i v f i x i e r t e n M e n s c h e n b i l d e s d e r V e r f a s s u n g Hamann, D a s G r u n d g e s e t z , A r t . 1 A n m . C 1. Zum P o s i t i v i e r u n g s z w e c k des A r t . 1 A b s . 1 GG s . Nipperdey, D i e Würde des M e n s c h e n , S. 7 f . Zu A r t . 1 A b s . 1 GG a l s o b e r s t e s K o n s t i t u t i o n s p r i n z i p s . o . S . 1 0 9 5 zu F u ß n . 2 ; z u r i n t e r p r e t a t o r i s c h e n Bedeutung s . i n s b e s . etwa Nipperdey, a . a . O . S . 2 3 f; W i n t r i c h , Z u r P r o b l e -

- 1099 " D a r u m " , weil die Würde des Menschen unantastbar und vor all e r staatlichen Gewalt zu achten und zu schützen ist, bekennt sich " d a s Deutsche Volk. . . zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage j e d e r menschlichen Gemeinschaft" (Art. 1 Abs. 2 GG). Aber nicht nur die Menschenrechte im engeren Sinn sind Ausdruck des Verfassungsbekenntnisses zur Würde des Menschen. Die ganze G r u n d r e c h t s o r d n u n g dient der Entfaltung und dem Schutz der menschlichen Persönlichkeit und Würde. Weil diese allem Lebendigen zukommt, das Menschenantlitz trägt, setzt die Verfassung durch den Gleichheitssatz alWeil der Mensch der F r e i h e i t bedarf, um le Menschen gleich. eigenverantwortlich handeln und sich darin selbst verwirklichen zu können, gewährt ihm die Verfassung F r e i h e i t s r e c h t e , ü ) Einzelne unter ihnen dienen im besonderen auch der das g e i s t i g - s i t t lich menschenwürdige Dasein integrierenden Notwendigkeit e i n e r

6)

7)

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9) 10) 11)

matik der Grundrechte, S. 13; d e r s . , Zur Bedeutung der "Menschenwürde" für die Anwendung des Rechts, S. 138. Zu den danach wesentlichen Elementen des Mensch-Seins s. außer den vorstehend S.1098 zu Fußn. 3 Genannten i n s b e s . Wintrich, a . o . (S.1096 Fußn. 1 vor oben a) a . O . ; s. f e r n e r die sonstigen oben S.1096 Fußn. 1 vor a Zitierten und deren Nachweise. Zur grundsätzlichen Bedeutung dieses V e r f a s s u n g s s a t z e s s . z . B . v. Mangoldt-Klein, A r t . l A n m . I V ; Dürig, in MaunzDürig, E r l . zu A r t . 1 A b s . II, insbes. Randn. 73 ff; Wertenbruch, a . a . O . S. 140 ff u. p a s s i m . Zum Verhältnis zwischen Menschenwürde und Grundrechtsordnung s. Dürig, der Grundrechtssatz von der Menschenwürde; d e r s . , in Maunz-Dürig, Art. 1 A b s . I R a n d n . 4 f f und zu Abs. II Randn. 73 ff; Wertenbruch, a . a . O . S . 2 9 f f , 6 1 f f , 105 ff, 119 ff; w. Nachw. s. dort. Zu Art. 1 Abs. 1 als " m a te riellem Haupt-Grundrecht" s . f e r n e r Nipperdey, Die Würde des Menschen, S. 11 ff. S. nochmals oben S.1097 zu Fußn. 5. Zum Verhältnis zwischen Gleichheitssatz und Menschenwürde s. etwa Dürig, a . a . O . zu A b s . I Randn. 12; Wertenbruch, a . a . O . S. 120 ff u. p a s s i m . S. hierzu etwa Wintrich, Zur Problematik der Grundrechte, S. 14 ff; d e r s . , Die Bedeutung der "Menschenwürde" für die Anwendung des Rechts, S. 138; d e r s . , Zur Auslegung und Anwendung des A r t . 2 Abs. 1 GG, S. 1 ff; s. f e r n e r Dürig und Wertenbruch, a . o . ( F u ß n . 8 ) a . O .

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geschützten individuellen Intimsphäre. U n a n t a s t b a r k e i t d e r M e n s c h e n w ü r d e bedingt j e d o c h n i c h t e i n s e i t i g e n Schutz u n g e b u n d e n e r F r e i h e i t . Im G e g e n t e i l . M e n s c h - S e i n heißt w e s e n t l i c h a u c h M i t m e n s c h - S e i n , I n - G e r n e i n s c h a f t - S e i n b e d e u t e t g e g e n s e i t i g e R ü c k s i c h t n a h m e und V e r a n t w o r t u n g . D i e von d e r V e r f a s s u n g " v e r f a ß t e " s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t - d e r die V e r f a s s u n g s e l b s t Schutz und A c h t u n g v o r d e r M e n s c h e n w ü r d e a u f trägt - ist daher ebenso Medium d e r menschlichen Selbstverw i r k l i c h u n g , wie e s die von d e r V e r f a s s u n g i n s t i t u t i o n a l i s i e r t e n o d e r s o n s t w i e z u g e l a s s e n e n und g e s t e u e r t e n m e n s c h l i c h e n G e m e i n s c h a f t e n s i n d . 14) D a s M i t m e n s c h - S e i n und I n - G e m e i n s c h a f t Sein d e s M e n s c h e n b e d e u t e t - in w e l c h e m R a u m e s s i c h a u c h v o l l z i e h t - B e s c h r ä n k u n g d e r i n d i v i d u e l l e n F r e i h e i t . Somit e n t s p r i c h t a u c h die in d e r V e r f a s s u n g a n g e l e g t e B e s c h r ä n k u n g d e r g r u n d r e c h t l i c h k o n s t i t u i e r t e n F r e i h e i t und i h r e in i h r e r B e s c h r ä n k t h e i t und B e s c h r ä n k b a r k e i t u n d in d e r s o z i a l s t a a t l i c h e n P f l i c h t i g k e i t des einzelnen s i c h ä u ß e r n d e B i n d u n g dem o b e r s t e n K o n s t i t u tionsprinzip der menschlichen Würde. Nur darf diese Bindung n i c h t so weit g e h e n , daß s i e den W e s e n s g e h a l t d e r G r u n d r e c h t e e i n s c h r ä n k t , d e r d u r c h d a s i m H i n b l i c k auf die W ü r d e d e s M e n s c h e n N o t w e n d i g e a n F r e i h e i t und I n t i m s p h ä r e g e k e n n z e i c h n e t i s t . ^ 12) Vgl. i n s b e s . W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , S. 15 ff; d e r s . , Z u r B e d e u t u n g d e r " M e n s c h e n w ü r d e " f ü r die A n w e n d u n g d e s R e c h t s , S. 138; D ü r i g , a . a . O . zu A b s . I R a n d n . 3 7 ; w. N a c h w . s . i n s b e s . b e i D ü r i g . 13) S. zu d e r B e d e u t u n g d e s A r t . 1 A b s . 1 Satz 2 GG a l s A r g u m e n t f ü r die M i t - P o s i t i v i e r u n g d e r a p r i o r i s c h e n S o z i a l b i n d u n g d e s M e n s c h e n d u r c h A r t . 1 A b s . 1 GG D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 48; s . a . W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 148 f f . 14) S. i n s b e s . D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 53; s . a . W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 54 f . 15) S. I 2 (S. 845 f f ) . Z u r B e d e u t u n g d e s F e h l e n s von G r u n d p f l i c h t e n i m G r u n d g e s e t z f ü r die A u s l e g u n g d e s A r t . 1 A b s . 1 GG s . Wertenbruch, a . a . O . S . 6 2 f f . 16) S . o . S . 6 7 6 f f u n d S.701 , S. 719 f f . F ü r den b e s o n d e r e n Z u sammenhang s. Dürig, a . a . O . Randn.52. 17) Vgl. D ü r i g , D i e M e n s c h e n a u f f a s s u n g d e s G r u n d g e s e t z e s ; d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 46 ff; W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , i n s b e s . S . 6 ff; W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 61 ff, i n s b e s . S. 74 ff, 84 ff; w. N a c h w . s . dort, insbes. bei Dürig, a . a . O . 18) S. h i e r z u oben S.863 f u. die d o r t . N a c h w .

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D e m B e m ü h e n d e s V e r f a s s u n g g e b e r s um den Schutz und die E n t f a l t u n g d e r m e n s c h l i c h e n W ü r d e e n t s p r i c h t f e r n e r die d e m o k r a t i s c h e S t a a t s o r d n u n g . 19) Weil e s d e m M e n s c h e n w e s e n t l i c h i s t , s e i n G e s c h i c k e i g e n v e r a n t w o r t l i c h zu b e s t i m m e n und g e m e i n s a m e s G e s c h i c k m i t v e r a n t w o r t l i c h zu t r a g e n , i s t die k o l l e k t i v - a u t o n o m e , d e m o k r a t i s c h e O r d n u n g ein i d e a l e s M e d i u m seiner Selbstverwirklichung. D i e i n d i v i d u e l l e A u t o n o m i e v e r w i r k l i c h t s i c h ü b e r die k o l l e k t i v e u m s o d i c h t e r , j e e n g e r d e r K r e i s d e s K o l l e k t i v s g e z o g e n i s t . Mit d e r p e r s ö n l i c h e n G e b u n d e n h e i t d e s M e n s c h e n in d e r e n g e r e n G e m e i n s c h a f t w ä c h s t f e r n e r die w e c h s e l s e i t i g e M i t v e r a n t w o r t u n g . S c h l i e ß l i c h e r m ö g l i c h t die s a c h g e r e c h t e A u s g r e n z u n g e n g e r e r G e m e i n s c h a f t e n z w i s c h e n Individuum und o b e r s t e r s t a a t l i c h e r E i n h e i t die g e s t e i g e r t e E n t f a l t u n g i n d i v i d u e l l e r und g e m e i n s c h a f t l i c h e r m e n s c h l i c h e r E i g e n a r t . Um d e r S e l b s t v e r w i r k l i c h u n g d e s M e n s c h e n a u c h i n s o f e r n R a u m zu geben, hat d a s G r u n d g e s e t z e i n e b u n d e s s t a a t l i c h e O r d n u n g g e s c h a f f e n , ^0) und h a b e n B u n d e s - und L a n d e s v e r f a s s u n g die v e r s c h i e d e n e n F o r m e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g garantiert, angeregt oder wenigstens erm ö g l i c h t . 21) D i e m e n s c h l i c h e F r e i h e i t kann j e d o c h n i c h t n a c h h a l t i g g e s i c h e r t w e r d e n ohne j e n e o r g a n i s a t o r i s c h e n V o r k e h r u n g e n , die f ü r den R e c h t s s t a a t kennzeichnend sind. Die rechtsstaatliche O r d n u n g gibt d e m Recht a u c h j e n e S i c h e r h e i t und V e r l ä ß l i c h k e i t , d e r e n e s b e d a r f , wenn d e r M e n s c h in d e r s t a a t l i c h e n R e c h t s g e m e i n schaft eine e i n i g e r m a ß e n vollkommene H e i m s t a t t finden soll. Die rechtsstaatliche Verpflichtung des staatlichen Gemeinwesens s c h l i e ß l i c h auf die G e r e c h t i g k e i t e n t s p r i c h t u n m i t t e l b a r d e r v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n G r u n d g e g e b e n h e i t , daß d e r M e n s c h in die s t a a t l i c h e G e m e i n s c h a f t e i n g e s p o n n e n i s t und in i h r s e i n e m e n s c h l i c h e W ü r d e und P e r s ö n l i c h k e i t v e r w i r k l i c h t w e r d e n s o l l . L e t z t e r e s w ä r e in e i n e m u n g e r e c h t e n G e m e i n w e s e n nicht zu d e n k e n . 22) 19) Z u m V e r h ä l t n i s von M e n s c h e n w ü r d e und D e m o k r a t i e s . W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 40 ff und p a s s i m . 20) S. zu d i e s e m Z u s a m m e n h a n g W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 54 f. 21) S . a . oben S. 1100 zu F u ß n . 14. 22) Z u m V e r h ä l t n i s z w i s c h e n ( f o r m e l l e r und m a t e r i e l l e r ) R e c h t s s t a a t l i c h k e i t und V e r f a s s u n g s b e k e n n t n i s z u r M e n s c h e n w ü r d e s . v o r a l l e m W e r t e n b r u c h , a . a . O . p a s s i m ( s . die Z u s a m m e n s t e l l u n g d e r H i n w e i s e S . 2 2 7 r e c h t s unten); s . a . W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , S. 17 f ( i n s b e s . S . 1 8 ) ; d e r s . , D i e B e d e u t u n g d e r " M e n s c h e n w ü r d e " f ü r die A n w e n dung d e s R e c h t s , S. 139.

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In h e r v o r r a g e n d e r W e i s e e n d l i c h i s t die S o z i a l s t a a t s n o r m dem Verfassungsgrundwert d e r Menschenwürde zugeordnet: " W ü r d e d e s M e n s c h e n , n i c h t s m e h r davon, i c h bitt e u c h . Z u e s s e n gebt i h m , zu wohnen; habt i h r die B l ö ß e b e d e c k t , gibt s i c h die W ü r d e von s e l b s t " ( S c h i l l e r ) . " O h n e ein M i n i m u m a n ä u ß e r e n m a t e r i e l l e n L e i b e s - und L e b e n s b e d i n g u n g e n hat d e r M e n s c h a l s s o l c h e r nicht d a s , w a s s e i n e W ü r d e a u s m a c h t , n ä m l i c h die F ä h i g k e i t , s i c h in f r e i e r E n t s c h e i d u n g ü b e r die u n p e r s ö n l i c h e U m w e l t zu e r h e b e n . E r lebt n i c h t , e r v e g e t i e r t " . 24) g 0 t r i f f t s i c h die P f l i c h t d e s S t a a t e s , die M e n s c h e n w ü r d e zu s c h ü t z e n , n i c h t n u r mit dem sozialstaatlichen M i n i m a l p r o g r a m m d e r E x i s t e n z e r h a l t u n g 25) s o n d e r n a u c h m i t dem s o z i a l s t a a t l i c h e n A u f t r a g d e r w e i t e r g e h e n d e n . ü b e r die p r i m i t i v e E x i s t e n z e r h a l t u n g h i n a u s f ü h r e n den H i l f e . Der gemeinsame teleologische Kern des V e r f a s s u n g s s a t z e s von d e r M e n s c h e n w ü r d e und d e s S o z i a l s t a a t s p r i n z i p s wird a b e r auch unter einem anderen Aspekt deutlich. Dem Gedanken d e r W ü r d e e i n e s j e d e n M e n s c h e n wohnt ein u n e r b i t t l i c h e r e g a l i t ä r e r Z u g inne, dem ö k o n o m i s c h e D i f f e r e n z e n , s o w e i t s i e w i e d a s g r u n d s ä t z l i c h n u r auf d e r " U n t e r s e i t e " d e r F a l l s e i n k a n n - in die G r u n d b e d i n g u n g e n d e r m e n s c h e n w ü r d i g e n E x i s t e n z e i n g r e i f e n , w i d e r s p r e c h e n . D e r s o z i a l e A u s g l e i c h i s t um d e s Menschen willen zu f o r d e r n . 23) S . o . S. 679 z u F u ß n . 4 . S. f e r n e r W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , S. 18 f; d e r s . , Die B e d e u t u n g d e r " M e n s c h e n w ü r d e " f ü r die A n w e n d u n g d e s R e c h t s , S. 139; W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 51 ff. 24) D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 43; e i n g e h . N a c h w . s . d o r t ( F u ß n . 1); n a c h z u t r a g e n : W i n k e l v o s s , D a s R e c h t auf a u s r e i c h e n d e Wohnung, NJW l l . J h g . (1958) S. 2000 f f . 25) S. h i e r z u s c h o n oben S.679f zu F u ß n . 4 - 6 . Im b e s o n d e r e n s . N i p p e r d e y , D i e W ü r d e d e s M e n s c h e n , S . 5 ff; B a c h o f , B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t s , S . 4 2 f; D ü r i g , D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e , S. 132 f; d e r s . , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 43 f; W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , S. 19; d e r s . , D i e B e d e u t u n g d e r " M e n s c h e n w ü r d e " f ü r die Anwendung d e s R e c h t s , S. 139; K r a u s e , D e r v e r t e i l e n d e S t a a t , S. 18 f; W i n k e l v o s s , a . a . O . ; L o w , Ist die W ü r d e d e s M e n s c h e n im G r u n d g e s e t z e i n e A n s p r u c h s g r u n d l a g e ? S. 520; M a u n z , D e u t s c h e s S t a a t s r e c h t , S . 9 5 . - G e gen d a s p o s i t i v e , E x i s t e n z e r h a l t u n g f o r d e r n d e A n g r e i f e n d e s A r t . 1 A b s . 1 G G : B V e r f G E 1, 97 (104); P a u l i c k , Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n B i n d u n g e n d e s G e s e t z g e b e r s b e i m E r l a ß von S t e u e r g e s e t z e n , S. 493; G i e s e - S c h u n c k , G r u n d g e s e t z , A r t . 1 A n m . I I 1. 26) V g l . W e r t e n b r u c h , a . a . O . S. 178 f .

- 1103 -

c)

D e r G r u n d r e c h t s s a t z von d e r M e n s c h e n w ü r d e a l s s u b j e k t i v e s Recht

D a s G r u n d g e s e t z r e a l i s i e r t - wenn e s v o m T e l o s d e r M e n s c h e n w ü r d e h e r v e r s t a n d e n und a u s g e l e g t w i r d - d a s Gebot d e s S c h u t z e s und d e r A c h t u n g v o r d e r M e n s c h e n w ü r d e u m f a s s e n d . 1) D e r s u b j e k t i v e Schutz d e r M e n s c h e n w ü r d e w i r d d u r c h die ( s o n s t i ge) G r u n d r e c h t s o r d n u n g , die w e i t g e h e n d a u c h d a s o b j e k t i v e V e r fassungsrecht " subjektiviert", g e w ä h r l e i s t e t . ^ Demnach kommt d e r F r a g e , ob A r t . 1 A b s . 1 GG ein s u b j e k t i v e s R e c h t g e w ä h r t , ^ keine Bedeutung zu. 3. a)

Einzelfragen Schutz d e r M e n s c h e n w ü r d e im R a h m e n d e r s o z i a l e n I n t e r vention

D i e G e s c h i c h t e d e r M e n s c h h e i t i s t voll von B e i s p i e l e n , wie d e r M e n s c h - Volk g e g e n Volk, R a s s e g e g e n R a s s e , K l a s s e g e g e n K l a s s e , Stand g e g e n Stand, J u g e n d g e g e n A l t e r , E r w a c h s e n e g e gen K i n d e r , G e s u n d e g e g e n K r a n k e , S t a r k e g e g e n S c h w a c h e - v e r s u c h t , s e i n e n V o r t e i l d a r i n zu f i n d e n , daß e r a n d e r e von den Glücksgütern einer menschenwürdigen Existenz ausschließt, sie als Arbeitssklaven oder Handelsobjekt ausbeutet, entrechtet oder v e r n i c h t e t . D e r E f f e k t kann ein v e r m e i n t l i c h o d e r v o r g e b l i c h " s o zialpolitischer", das Wohlergehen der jeweils Herrschenden sein. D i e s t r e n g e E g a l i t ä t d e r W ü r d e a l l e r M e n s c h e n enthält d i e s e r s o z i a l e n M a c h t p o l i t i k den A n s c h e i n d e r L e g i t i m i t ä t v o r . V e r s k l a vung, 1) V e r n i c h t u n g " l e b e n s u n w e r t e n L e b e n s " , "Menschenvers u c h e " a n " M i n d e r w e r t i g e n " 3 ) und d g l . ^ ) s i n d k e i n e z u l ä s s i g e n M i t t e l d e s v e r f a s s u n g s m ä ß i g e n S o z i a l s t a a t e s . D i e s e r hat a l l e 1) 2) 1) 2) 3) 4)

V g l . D ü r i g , in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 13 und A r t . 1 A b s . II R a n d n . 84 f f . S. f e r n e r die B e i s p i e l e unten S. 1103 f f . S . o . S.1096 z u F u ß n . 3 . Z u m V e r s t o ß g e g e n die M e n s c h e n w ü r d e s . z . B . N i p p e r d e y , D i e W ü r d e d e s M e n s c h e n , S. 29; D ü r i g in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I R a n d n . 30. Z u m V e r s t o ß g e g e n die M e n s c h e n w ü r d e s . z . B . N i p p e r d e y , a . a . O . ; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 19 ff, 25. Z u m V e r s t o ß g e g e n die M e n s c h e n w ü r d e s . z . B . N i p p e r d e y , a . a . O . ; D ü r i g , a . a . O . R a n d n . 30, s . a . R a n d n . 40. W e i t e r e B e i s p i e l e s . b e i den V o r g e n a n n t e n , a . a . O . E i n e e i n g e h e n d e E x e m p l i f i k a t i o n d e r V e r s t ö ß e g e g e n die M e n s c h e n w ü r d e s . b e i Münch, Die M e n s c h e n w ü r d e a l s G r u n d f o r d e r u n g u n s e r e r V e r f a s s u n g , 1952.

- 1104 Menschen in seine Hilfe und seinen Wohlstandsausgleich einzubeziehen. Zur grundrechtlichen Abwehr d i e s e r menschenunwürdigen Methoden bedarf es jedoch nicht des Rückgriffes auf ein subjektives Recht aus A r t . 1 A b s . 1 GG. So evident sie die Menschenwürde verletzen, so offenkundig ist, daß sie gegen die Gleichheit a l l e r vor dem Gesetz, gegen den Wesensgehalt des Rechts auf Leben, 5) auf körperliche F r e i h e i t auf F r e i auf körperliche Integrität, heit von Arbeitszwang und Zwangsarbeit verstoßen. Menschenunwürdig ist i m m e r auch die Entziehung des E x i s t e n z minimums - sei es durch die Wegnahme oder Zerstörung des die Existenz tragenden Vermögens ( z . B . im Wege der Enteignung, der Besteuerung, sonstiger Inanspruchnahme des Eigentums im öffentlichen I n t e r e s s e , f e r n e r auch im Wege der Vollstreckung ziv i l r e c h t l i c h e r Titel usw.), sei e s dadurch, daß dem Menschen die Möglichkeit benommen wird, sich selbst das Notwendige zu b e schaffen. 9) Doch ist auch insofern der unmittelbare Rückgriff auf einen subjektivrechtlichen Schutz des einzelnen Betroffenen aus A r t . 1 A b s . 1 GG nicht nötig. E i n e r s e i t s das Grundrecht des E i g e n tums, 10) a n d e r e r s e i t s die Freiheitsgrundrechte, i n s b e s . das Grundrecht der F r e i h e i t von B e r u f und Arbeitsplatz, 11) das Grundrecht der k ö r p e r l i c h - r ä u m l i c h e n Bewegungsfreiheit uncj das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, 13) bieten wenn sie nur hinreichend als Grundrechte e i n e r auf die Menschenwürde ausgerichteten sozialstaatlichen 14) Verfassung erkannt und ausgelegt werden - hinreichende Abwehrmöglichkeiten. Soweit an sich existenzbedrohende Einbußen auferlegt werden müssen, schließt das gleichheitsgrundrechtliche Opferausgleichsgebot den K5) r e i sS.. o1 .5 ) S. 1082 f . 6) S . o . V 9 b (S.1073 ff). 7) S . o . V 9 a (S.1069 ff). 8) S . o . S. 1042 ff. 9) S. die Nachw. oben S. 1102 zu F u ß n . 2 4 und 25. 10) Zum Menschenwürdegehalt des Eigentumsrechts s . z . B . Dürig, D e r Staat und die Vermögenswerten Berechtigungen s e i n e r B ü r g e r , S . 2 4 f. Zum Schutz der Existenz im Rahmen der Eigentumsentziehung s . oben S. 957 zu F u ß n . 2 4 ; s . a . die Hinweise unten S . 1 1 0 5 zu Fußn. 15. 11) S . o . V 6 (S. 1024 ff). 12) S . o . V 9 a (S.1069 ff). 13) S . o . V 8 (S. 1056 ff). 14) Zur Existenzerhaltung a l s sozialstaatlichem Minimalprogramm s . o . S . 6 7 9 f zu Fußn. 5 und 6, S . 8 2 4 f , S . 8 2 8 f f a . E . und S.823 ff a . E .

- 1105 Die Pflicht des Staates, dem Menschen eine menschenwürdige Existenz zu erhalten und zu sichern, ist nicht auf die F ä l l e beschränkt, in denen e r die Existenznot verursacht hat. E r muß auch dem Bedürftigen helfen, dessen menschenwürdige Existenz von dritter Seite oder durch tatsächliche Verhältnisse bedrängt ist. Grundrechtlich geschützt ist der Bedürftige insofern, als der Staat nicht dadurch, daß e r seiner sozialstaatlichen H i l f s pflicht nicht genügt, - unterlassend - die körperliche Integrität und das Leben des Betroffenen verletzen darf. Schließlich ist hervorzuheben, daß der Mensch im Sozialstaat nicht zum Objekt der staatlichen Hilfe entwürdigt werden darf. D e r Sozialstaat darf nicht zum menschenunwürdig über den einzelnen disponierenden und in seine Lebensverhältnisse ungehemmt eindringenden Versorgungsstaat 18) werden. Wird aber erkannt, was die Grundrechte, das Rechtsstaatsprinzip in seinen v e r s c h i e denen Ausprägungen und auch das auf die Menschenwürde hin orientierte Sozialstaatsprinzip f ü r die Sicherung der menschlichen Würde im System der staatlichen Hilfen und Ausgleichsmaßnahmen - insbes. f ü r die Freiheit von der Teilhabe und die F r e i h e i t in der Teilhabe - leisten, 1 9 ) erübrigt sich auch insof e r n die direkte und selbständige Befassung des Verfassungssatz e s von der Würde des M e n s c h e n . 20)

15) S . o . II 2 b cc (S. 904 f f ) . 16) S . o . S.1102 zu Fußn.25. 17) Zur entsprechenden Auslegung des Sozialstaatsprinzips s . o . Abschnitt 5 (S. 673 f f ) , i n s b e s . S. 731 zu Fußn. 5-8 und S.766 f f . Z u r Subjektivierung der sozialstaatlichen Hilfspflicht über A r t . 2 A b s . 2 GG s . o . S.1083ffu. die dort.Nachw. 18) S. hierzu oben S. 753 zu Fußn. 29. 19) S. hierzu oben Abschnitt 4 (S. 396 f f ) und 5 (S. 673 ff))insbes. etwa Abschnitt 5 II 3 c (S. 744 f f ) ) und vorstehenden Abschnitt S. 842 ff (insbes. etwa I 3 ( S . 8 4 8 f f ) ) . 20) Im Hinblick auf die rechtsstaatlichen Sicherungen der individuellen Position war es auch unnötig, im sog. "alten-RentnerF a l l " (Abbruch unberechtigter Rentenzahlungen an Rentner, die in hohem A l t e r stehen) die "Menschenwürde des Rentners" (s.Bernhardt, D e r Rentner und seine Menschenwürde) zu bemühen (s. hierzu schon oben S. 658 zu Fußn. 10 und oben S.1060 zu Fußn. 9 . - Für die Annahme eines Verstoßes außer Bernhardt, a . a . O . insbes. LSG Bremen, U r t . v . 20.Februar 1957 - L V 161/55 - Betriebsberater 12.Jhg. (1957) S. 543 (543); Rohwer-Kahlmann, Sozialrecht und Grundgesetz, S. 360 f; d e r s . , Die Einwirkung verfassungsrechtlicher Normen

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b)

1106

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Z u r " D r i t t W i r k u n g " des G r u n d r e c h t s s a t z e s von d e r M e n s c h e n würde

Die Unantastbarkeit der Menschenwürde ist absolut. A r t . 1 A b s . 1 S a t z 1 GG wendet s i c h an j e d e r m a n n s V e r h a l t e n . Die s t a a t l i c h e P f l i c h t , die m e n s c h l i c h e Würde zu s c h ü t z e n , 2) r i c h t e t s i c h f e r n e r nicht so s e h r auf den Schutz v o r dem die M e n s c h e n w ü r d e v e r letzenden M i ß b r a u c h d e r s t a a t l i c h e n Gewalt, dem schon die s t a a t l i c h e Achtungspflicht e n t g e g e n t r i t t , a l s auf die A b w e h r d e r von a u ß e r s t a a t l i c h e n K r ä f t e n gegen die Menschenwürde v o r g e t r a g e n e n A n g r i f f e . 3) D a s bedeutet, daß d e r G r u n d r e c h t s s a t z von der Menschenwürde auch im p r i m ä r e n Medium d e r z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n R e c h t s b e z i e h u n g e n , im P r i v a t r e c h t , zu v e r w i r k l i c h e n i s t . 4) D a s P r i v a t r e c h t a l s ein R e c h t z u r ü c k g e d r ä n g t e r S t a a t s e i n w i r kung und p r i v a t e r Autonomie ist s e i n e r s e i t s nicht zuletzt um d e r M e n s c h e n w ü r d e - i n s b e s . um des F r e i h e i t s r a u m e s , d e s s e n d e r M e n s c h zu s e i n e r p e r s ö n l i c h e n Entfaltung b e d a r f - willen nicht a u s d e r R e c h t s o r d n u n g wegzudenken. 5) A b e r d e r Staat d a r f die z w i s c h e n b ü r g e r l i c h e n B e z i e h u n g e n d e r p r i v a t e n W i l l k ü r und d e r Spannung von Macht und Ohnmacht nicht in e i n e r W e i s e f r e i g e b e n , die z u r V e r l e t z u n g d e r m e n s c h l i c h e n Würde führen würde. D a s W e s e n t l i c h e , um die M e n s c h e n w ü r d e zu schützen, g e s c h i e h t schon, indem das P r i v a t r e c h t s o z i a l s t a a t s g e r e c h t und den grundrechtlichen Ausgangspositionen der bürgerlichen Rechtsstellung g e m ä ß ®) g e s t a l t e t und - soweit e s an u n m i t t e l b a r e n t s p r e c h e n d e n

1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

auf das R e c h t d e r s o z i a l e n S i c h e r h e i t , S. 1641 f; w . N a c h w . s . d o r t . Gegen einen V e r s t o ß gegen die M e n s c h e n w ü r d e , B S G E 9, 199 (204); 11, 209 ( 2 1 1 ) ) . S. i n s b e s . W i n t r i c h , Z u r P r o b l e m a t i k d e r G r u n d r e c h t e , S . 12 f; d e n s . , Die Bedeutung d e r " M e n s c h e n w ü r d e " für die Anwendung des R e c h t s , S . 1 3 7 . S . o . S.1098 z u F u ß n . 12. S . wie F u ß n . 2; f e r n e r H a m e l , Die Bedeutung d e r G r u n d r e c h t e im s o z i a l e n R e c h t s s t a a t , S . 2 1 . S. h i e r z u W i n t r i c h , a . a . O . (S. 1096 zu Fußn. 1); Nipperdey, D i e Würde des M e n s c h e n , S . 18 ff, 21 f, 35 ff; Dürig, in M a u n z - D ü r i g , A r t . 1 A b s . I Randn. 16, 38; w. Nachw. s . d o r t . S . o . Abschnitt 4 II 5 (S. 614 f f ) , i n s b e s . S . 6 2 9 , f e r n e r oben I 4 d ( S . 8 7 6 f f ) ; s . a . die Ausführungen zur D r i t t w i r k u n g oben I I - V I (S. 890 ff) p a s s i m . S . o . F u ß n . 4; f e r n e r L a u f k e , V e r t r a g s f r e i h e i t und G r u n d g e s e t z , S.167. S . oben A b s c h n i t t 5 III 7 (S. 825 f f ) . S . o. I 4 d ( S . 8 7 6 ff) und oben I I - V I (S. 890 ff) p a s s i m .

- 1107 Regelungen fehlt: über eine verfassungsmäßige Auslegung und Handhabung der wertausfüllungsbedürftigen Generalklauseln des Privatrechts - vollzogen wird. Aber wie der Grundrechtssatz von der Menschenwürde das ganze V e r f a s s u n g s r e c h t b e h e r r s c h t , so hat e r letztlich die ganze Rechtsordnung und i n s b e s . auch das P r i v a t r e c h t zu durchdringen. Die Schlüsse, die aus dem V e r f a s sungsrecht auf die notwendige Gestaltung des P r i v a t r e c h t s gezogen werden, sind im Hinblick auf das oberste Konstitutionsprinzip der menschlichen Würde zu rechtfertigen; und die D e t e r m i n a tion, die von diesem Verfassungssatz auf die Gestaltung des P r i vatrechts unmittelbar ausgeht, kann s t ä r k e r sein a l s die der übrigen, mehr auf das S t a a t - B ü r g e r - V e r h ä l t n i s eingerichteten und nicht ohne Schwierigkeit auf die privat rechtlichen Beziehungen übertragbaren V e r f a s s u n g s s ä t z e . D e r wertausfüllenden Heranziehung des Verfassungsbekenntnisses zur Menschenwürde für die Anwendung des P r i v a t r e c h t s stehen deshalb keine Bedenken entgegen. Eine unmittelbare privatrechtliche Geltung des A r t . 1 A b s . 1 GG dürfte dagegen nicht anzunehmen sein. ü ) Über die für das P r i v a t r e c h t im einzelnen zu ziehenden F o l g e rungen braucht dem, was über die Auswirkungen des V e r f a s s u n g s r e c h t s auf das P r i v a t r e c h t b e r e i t s b i s h e r gesagt wurde, nichts hinzugefügt zu werden. Jedoch ist auf eine besondere p r i v a t r e c h t liche Frucht der verfassungsrechtlich bedingten Konzentration der ganzen Rechtsordnung auf die menschliche Persönlichkeit und Würde hinzuweisen: das allgemeine P e r s ö n l i c h k e i t s r e c h t des Menschen, 12) das gerade auch für die sozial kritischen R e c h t s v e r hältnisse von weittragender Bedeutung i s t . c)

Grundrechtsordnung und Subsidiaritätsprinzip

Das Grundverhältnis zwischen Staat und Individuum, das die unantastbare Würde des Menschen mit dessen Eingebundenheit in die staatliche Gemeinschaft versöhnt und dem Staat erlaubt, die Menschenwürde zugleich zu achten und zu schützen, ist das der Subsidiarität. Den Komponenten der absoluten Position des ein9) S. o. S . 7 3 5 f und oben I 4 d (S. 876 ff). 10) S . o . S. 1106 zu F u ß n . 4 . 11) Vgl. Dürig, a . a . O . Randn. 16; a . A . Nipperdey, a . a . O . ( s . o . S. 1106 zu Fußn. 4); w. Nachw. s. dort. 12) S. hierzu z . B . Nipperdey, a . a . O . S. 40 ff; Dürig, a . a . O . Randn. 38; Siebert, Zur allgemeinen Problematik des P e r s ö n l i c h k e i t s r e c h t s , NJW, l l . J h g . (1958), S. 1369 ff (insbes. S. 1373); w. Nachw. s. dort. 1) S. zum Subsidiaritätsprinzip oben Abschnitt 2 I ( S . 2 1 9 ff) u.

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1108

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zelnen Menschen, wie sie im Kern wesentlich durch A r t . 1 A b s . 1 GG umschrieben ist, und des von der Verfassung bejahten umfassenden staatlichen Sozialgestaltungsauftrags 2) entspricht v e r f a s sungsrechtlich die Resultante einer subsidiären Ordnung und e i n e s " G e n e r a l g r u n d r e c h t s " auf deren Beachtung. 3) A b e r die Subsidiarität ist ein a b s t r a k t e s gedankliches Prinzip, das in unmittelb a r e r Anwendung auf die konkreten Situationen allzuwenig zu l e i sten vermag und der vermittelnden Konkretisierung bedarf. Das Grundgesetz bemüht sich um diese Konkretisierung. 5) Das G e s a m t s t a a t s w e s e n ist föderativ gegliedert. Zwischen Staat und B ü r g e r sind autonome Verbände t e i l s verpflichtend institutionalis i e r t , t e i l s angeregt oder wenigstens zugelassen. Die f r e i e V e r gemeinschaftung der B ü r g e r ist grundrechtlich g e s i c h e r t . D a s s e l be sind die intimen Urgemeinschaften der Ehe und der F a m i l i e . V o r allem a b e r determiniert die Grundrechtsordnung den E i g e n raum des Individuums und schirmt ihn gegen das Eindringen des Staates und s e i n e r Unterverbände ab. Die Grundrechtsordnung ist darin Ausdruck des Subsidiaritätsgedankens. Ein darüber hinausgehendes, selbständiges, positivrechtliches P r i n z i p der Subsidiarität und ein selbständiges Grundrecht auf deren Beachtung wäre weder zu rechtfertigen noch wohl von Nutzen.

2) 3)

4) 5) 6)

d. dort. Nachw. und S.755 f f . Im besonderen zur Verknüpfung des verfassungsimmanenten Subsidiaritätsgedankens mit A r t . 1 A b s . 1 GG s . Dürig, Verfassung und Verwaltung im Wohlf a h r t s s t a a t , S. 198; d e r s . , in Maunz-Dürig, A r t . 1 A b s . I Randn. 54. Zur Ableitung eines verfassungsimmanenten Subsidiaritätsgedankens aus der "Menschenauffassung" des Grundgesetzes s . v.Münch, Staatliche Wirtschaftshilfe und Subsidiaritätsprinzip, S . 3 0 5 m . w . Nachw. S. oben Abschnitt 5 II 1 a (S. 676 ff), b (S.684 f) und c aa (S. 6 9 9 f ) . S. hierzu Stern (Rechtsfragen der öffentlichen Subventionierung P r i v a t e r , S. 523 Fußn. 40), der im Subsidiaritätsprinzip " d a s notwendige K o r r e l a t eines mit u n i v e r s a l e r Kompetenz ausgestatteten S o z i a l s t a a t e s " sieht. S. oben S.223 ff. S. oben S.223ff und S.755ff und die dortigen weiteren Hinweise und Verweisungen. S. die Nachweise oben S. 223 zu Fußn. 1 und S. 224 zu Fußn. 10; s . f e r n e r G e i g e r , Grundgesetzliche Schranken für eine Kartellgesetzgebung, S. 21.

- 1109 C) A B S C H L I E S S E N D E B E M E R K U N G E N

D i e r e c h t s s t a a t l i c h e V e r f a s s u n g s c h e i d e t a u s d e m von d e r S u m m e aller innerhalb der staatlichen Gemeinschaft denkbaren s e l b s t - und f r e m d b e s t i m m e n d e n , p e r s o n a l - und s a c h v e r f ü g e n d e n , k o l l e k t i v e n und i n d i v i d u e l l e n E n t s c h e i d u n g e n e r f ü l l t e n i m a g i n ä r e n R a u m , n o r m a t i v o r d n e n d d a s n a c h O b j e k t u n d / o d e r Subjekt Z u l ä s s i g e von d e m n a c h O b j e k t u n d / o d e r Subjekt U n z u l ä s s i g e n t r e n nend, i n d i v i d u e l l e und k o l l e k t i v e F r e i h e i t s - und Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h e a u s . Sie b e w ä h r t d i e s e V e r t e i l u n g in d e r , g r u n d s ä t z l i c h von d e r A b w e h r s t e l l u n g d e r b e d r o h t e n o d e r v e r l e t z t e n F r e i h e i t s r ä u m e und d e r k o n k u r r i e r e n d e n Z u s t ä n d i g k e i t s b e r e i c h e h e r kont r o l l i e r t e n , Negation inkompetenter Dispositionen. Die Spielräum e a u t o n o m e r und h e t e r o n o m e r E n t s c h e i d u n g s m a c h t a u f s a u g e n und, die m ö g l i c h e n E n t s c h e i d u n g e n v o r w e g n e h m e n d , v o l l e n d s a u s f ü l l e n , kann s i e n i c h t . D a s ü b e r s c h r i t t e nicht n u r die M ö g l i c h k e i t e n d e s R e c h t s a n s i c h s o n d e r n v o r a l l e m die e i n e r V e r f a s s u n g . D i e K o m p e t e n z d e r s t a a t l i c h e n G e m e i n s c h a f t kann um d e r e n - von d e r V e r f a s s u n g " v e r f a ß t e n " - Existenz willen nicht einseitig p r e i s g e g e b e n w e r d e n . Den g e s i c h e r t e n F r e i h e i t s r a u m d e s e i n z e l n e n kann die V e r f a s s u n g s c h l i e ß l i c h nicht a u f h e b e n , ohne i h r e n f r e i h e i t l i c h - r e c h t s s t a a t l i c h e n A u f t r a g zu v e r l e u g n e n . Die n e g a t i v e n B e g r e n z u n g e n w i r k e n in A n b e t r a c h t d e r v o r h a n d e n e n , z u r A k t i v i t ä t d r ä n g e n d e n E n e r g i e n und i m H i n b l i c k auf die tatsächliche Beschränktheit der Wahlmöglichkeiten des konkreten E n t s c h e i d u n g s t r ä g e r s z w a r a u c h p o s i t i v f ü h r e n d in die F r e i h e i t s und Z u s t ä n d i g k e i t s r ä u m e h i n e i n . A b e r e i n e V o r w e g n a h m e p o s i t i v e r E n t s c h l ü s s e und i h r e r V e r w i r k l i c h u n g i s t d e r V e r f a s s u n g g r u n d s ä t z l i c h v e r s a g t . E n t s c h e i d u n g e n , die s i e n i c h t s a c h l i c h a n t i z i p i e r e n kann, b e h e r r s c h t die V e r f a s s u n g n u r i n s o f e r n , a l s s i e a b s t r a k t b e s t i m m e n kann, w e l c h e F r e i h e i t s - und Z u s t ä n d i g k e i t s r ä u m e welchen Subjekten zugewiesen werden. D i e v o r s t e h e n d e U n t e r s u c h u n g s o l l t e z e i g e n , wie v i e l und wie wenig, auf w e l c h e A r t und W e i s e und in w e l c h e r R i c h t u n g d a s G r u n d g e s e t z auf die s o z i a l e I n t e r v e n t i o n d e s S t a a t e s E i n f l u ß n i m m t . D a b e i w u r d e d e u t l i c h , wie s c h w a c h die V e r f a s s u n g in d e m B e m ü h e n i s t , den T r ä g e r n d e r ö f f e n t l i c h e n G e w a l t die p o s i t i v e G e s t a l t u n g s o z i a l e r V e r h ä l t n i s s e und d a s E r b r i n g e n s o zialer Leistungen abzufordern. Der Freiheitsraum des einzeln e n s e i n e r s e i t s n e g i e r t die in ihn e i n g r e i f e n d e h e t e r o n o m e V o r wegnahme der individuellen sozialen Verhaltensweisen wesensm ä ß i g . Somit h ä n g t E n t s c h e i d e n d e s davon ab, w e r w e l c h e s o z i a l r e l e v a n t e n Z u s t ä n d i g k e i t e n und F r e i h e i t e n h a t . Z w a r s i n d auf s o zialpsychische Gesetzmäßigkeiten gestützte Verhaltenserwartun-

- 1110 gen n u r von b e d i n g t e r G ü l t i g k e i t . D o c h bleibt die R e l e v a n z e t w a der sozialen Rollenverteilung zwischen der massendemokratis c h e n L e g i s l a t i v e und E x e k u t i v s p i t z e auf d e r e i n e n und d e m von d e r m a s s e n d e m o k r a t i s c h e n Dynamik distanzierteren Richtertum und ( w e n i g e r s e l b s t ä n d i g e n ) B e r u f s b e a m t e n t u m auf d e r a n d e r e n S e i t e , z w i s c h e n Bund und L ä n d e r n , z w i s c h e n S t a a t und u n t e r s t a a t l i c h e n V e r b ä n d e n , z w i s c h e n G e b i e t s k ö r p e r s c h a f t e n und P e r s o n a l v e r b ä n d e n , z w i s c h e n Z w a n g s - und f r e i w i l l i g e n V e r b ä n d e n und - von d e r g r ö ß t e n B e d e u t u n g - z w i s c h e n K o l l e k t i v und Individuum e v i d e n t . D i e M e n s c h e n , die s i e a u s f ü l l e n und s i c h i h r e r b e d i e n e n , b e s t i m m e n den W e r t d e r I n s t i t u t i o n e n . D a s W e s e n d e r S u b j e k t e , w e l c h e n die V e r f a s s u n g - s i e s c h a f f e n d o d e r a n V o r g e f u n d e n e s ( m o d i f i z i e r e n d o d e r nicht) a n k n ü p f e n d - K o m p e t e n z - und F r e i h e i t s r ä u m e z u w e i s t , b e s t i m m t d e r e n E r f ü l l u n g und l e t z t l i c h die soziale Wirklichkeit. Die Tragweite d e r negativen Abgrenzungen e r s c h e i n t in d i e s e m Z u s a m m e n h a n g a l s r e l a t i v . D i e E r f ü l l u n g d e r p o s i t i v e n V e r f a s s u n g s p r o g r a m m a t i k hängt von den k o m p e t e n t e n E n t s c h e i d u n g s s u b j e k t e n a b . D a s d a r f , da die v o r d e r g r ü n d i g e n m a t e r i e l l s o z i a l e n R e g e l u n g e n d e r V e r f a s s u n g den Blick d e s s e n , d e r nach dem V e r f a s s u n g s r e c h t d e r sozialen Intervention sucht, z u e r s t f a n g e n , nicht ü b e r s e h e n w e r d e n .

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1111 -

SCHRIFTTUMSVERZEICHNIS Gelegentlich herangezogene Literatur, die weder für die Arbeit von grundsätzlicher Bedeutung noch in ihr wiederholt zitiert ist, ist in das nachfolgende Verzeichnis nicht aufgenommen. Nähere Angaben über Veröffentlichungen, die in diesem Verzeichnis aufgeführt sind, finden sich innerhalb der Arbeit im allgemeinen nur bei der jeweils ersten Erwähnung. A b e n d r o t h Wolfgang, Diskussionsbeitrag zu "Gegenwartsfragen sozialer Versicherimg" in: "Gegenwartsfragen sozialer Versicherung", hrsg. v . Walter Bogs, Heidelberg 1950, S. 201 ff Diskussionsbeitrag zu "Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaates", VVDStRL Heft 12, 1954, S. 85 ff Zum Begriff des demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, in: "Aus Geschichte Und Politik" Festschrift für Ludwig Bergstraesser, Düsseldorf 1954, S.279 ff; desgl. in: Herbert Sultan und Wolfgang Abendroth, Bürokratischer Verwaltungsstaat und soziale Demokratie, Hannover/Frankfurt 1955, S. 81 ff Sultan Herbert und

, Bürokratischer VerwaltungsStaat und

soziale Demokratie, Hannover/Frankfurt 1955 Die deutschen Gewerkschaften, 2.Aufl., Heidelberg 1955 Achinger -,

Hans, Soziale Sicherheit, Stuttgart 1953

Zur Neuordnung der sozialen Hilfe, Stuttgart 1954 Höffner Joseph, Muthesius Hans, Neundörfer Ludwig, Neuordnung der sozialen Leistungen - Denkschrift auf Anregung des Herrn Bundeskanzlers erstattet von . . Köln 1955 Die Neuordnung der sozialen Leistungen, Hessische Hochschulwochen für staatswissenschaftliche Fortbildung, Band 13, Bad Homburg v . d . Höhe/Berlin/Zürich 1957, S . 9 3 f f

Adler

Max, Politische oder soziale Demokratie, Berlin 1926

A d l e r Waldemar, Zulässigkeit von Alterszwangsversorgungseinrichtungen f r e i e r Berufe nach dem Grundgesetz, Deutsche Versicherungszeitschrift, VII. Jhg. (1953) S.200 ff

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1112

-

A l b e r s Willi, A u f g a b e und Stellung d e r G e m e i n d e i m F i n a n z s y s t e m d e r ö f f e n t l i c h e n Hand, F i n a n z a r c h i v n . F . B d . 19 (1959) S. 399 ff Albrecht

G e r h a r d , S o z i a l p o l i t i k , G ö t t i n g e n 1955

v. A l t r o c k Albrecht, D e r Standort der Sozialversicherung im R e c h t s g e f ü g e , i n : " S o z i a l r e f o r m und S o z i a l r e c h t " , F e s t s c h r i f t f ü r W a l t e r B o g s , B e r l i n 1959, S . 1 5 ff A n k e n b r a n d K u r t , M i e s b a c h H e r m a n n und , Sozialgerichtsg e s e t z , F r a n k f u r t a . M . 1954 ff, L o s e b l a t t s a m m l u n g A n s c h ü t z G e r h a r d , Die V e r f a s s u n g d e s D e u t s c h e n R e i c h e s , 1 4 . A u f l . , B e r l i n 1933 A p e l t Willibalt, Betrachtungen zum Bonner G r u n d g e s e t z , 2 . J h g . (1949) S. 481 ff

NJW

V e r f a s s i m g und r i c h t e r l i c h e s P r ü f u n g s r e c h t , J Z 9. J h g . (1954) S. 401 ff D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " B e g r i f f und W e s e n d e s s o z i a l e n R e c h t s s t a a t e s " , VVDStRL H e f t 12, 1954, S. 107 f A r n d t Adolf, Das P r o b l e m d e r W i r t s c h a f t s d e m o k r a t i e , 1. J h g . (1946) S. 137 ff Die Nichtigkeit v e r f a s s u n g s w i d r i g e r G e s e t z e , (1959) S. 81 ff

SJZ

DÖV12.Jhg.

Vollstreckbarkeit verfassungswidriger (Steuer-)gesetze, B e t r i e b s b e r a t e r 14. J h g . (1959) S. 533 ff A r n d t Claus, Die Bundesrepublik Deutschland als s o z i a l e r R e c h t s s t a a t , N e u e G e s e l l s c h a f t , 3. J h g . (1956) S. 326 ff D i e G ü l t i g k e i t r ü c k w i r k e n d e r G e s e t z e , DVB1. 73. J h g . (1958) S. 120 ff A r n d t E r i c h , A r t i k e l " L o h n (II) P o l i t i k " , H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , 2 7 . L i e f e r u n g 1959, S. 17 ff A r n d t H e r b e r t , Die ungeteilte Rechtsprechung, Deutsche Richt e r z e i t u n g , 2 8 . J h g . (1950) S . 2 2 9 ff E m p f i e h l t e s s i c h , die v e r s c h i e d e n e n Z w e i g e d e r R e c h t s p r e c h u n g ganz o d e r t e i l w e i s e z u s a m m e n z u f a s s e n ? V e r h a n d l u n gen d e s 42. D e u t s c h e n J u r i s t e n t a g e s , T ü b i n g e n 1958, S . E 4 3 f f A u f f a h r t , A n f e c h t b a r k e i t und R e c h t s n a t u r d e r A l l g e m e i n v e r b i n d l i c h e r k l ä r u n g von T a r i f v e r t r ä g e n , B u n d e s a r b e i t s b l a t t 1957, S. 756 ff

- 1113 A u g u s t i n K a r l , Zur F r a g e der verbundenen Steuerwirtschaft zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, D Ö V 6 . J h g . (1953) S. 709 ff Aye

Hans Adolf, Die Bedeutung der Selbstverwaltung für die Weiterentwicklung der gesetzlichen Krankenversicherung, i n : " B e i t r ä g e zur Sozialversicherung", F e s t s c h r i f t für Johannes Krohn, B e r l i n 1954, S . 2 1 ff

B a c h o f Otto, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? Tübingen 1951 Verwaltungsakt und innerdienstliche Weisung, i n : " V e r f a s sung und Verwaltung", F e s t s c h r i f t für Wilhelm L a f o r e t , München 1952, S. 285 ff D e r Rechtsschutz im öffentlichen R e c h t : Gelöste und ungelöste P r o b l e m e , DÖV 6 . J h g . (1953) S . 4 1 7 ff Besprechung zu: F e c h n e r , F r e i h e i t und Zwang im sozialen R e c h t s s t a a t , DVB1. 6 9 . J h g . (1954) S . 3 7 8 f B e g r i f f und Wesen des sozialen R e c h t s s t a a t e s , VVDStRL Heft 12, 1954, S . 3 7 ff, 121 ff Reflexwirkungen und subjektive Rechte im öffentlichen Recht, i n : " F o r s c h u n g e n und B e r i c h t e aus dem öffentlichen R e c h t " , Gedächtnisschrift für Walter J e l l i n e k , München 1955, S. 287 ff Diskussionsbeitrag zu "Verwaltung und Verwaltungsrechtsprechung", VVDStRL Heft 14, 1956, S. 176 ff Anmerkung zu BVerwG Urt. v. 2 7. Juni 1955 - III C 2 5. 54 J Z l l . J h g . (1956) S. 35 f -,

J e s c h Dietrich, Die Rechtsprechung der L a n d e s v e r f a s s u n g s gerichte in der Bundesrepublik Deutschland, Jahrbuch des öffentlichen Rechts n. F . , Bd. 6, 1957, S. 47 ff Diskussionsbeitrag zu " D i e besonderen Gewaltverhältnisse", VVDStRL Heft 15, 1957, S . 2 0 3 ff Anmerkung zu BVerwG Urt. v . 1 1 . O k t o b e r 1956 - I C DVB1. 72. J h g . (1957) S. 788 ff Diskussionsbeitrag zu " D i e Organisationsgewalt", Heft 16, 1958, S . 2 6 4 ff

179/54-

VVDStRL

F r e i h e i t des B e r u f s , i n : Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. III l . H a l b b d . , B e r l i n 1958, S. 155 ff

- 1114 B ä r m a n n Johannes, T y p i s i e r t e Zivilrechtsordnung der Das e i n s v o r s o r g e , K a r l s r u h e 1948 B a l l e r s t e d t Kurt, Rechtsstaat und Wirtschaftslenkung, AöR Bd. 74 (1948) S. 130 ff Unternehmen und Wirtschaftsverfassung, J Z 6 . J h g . S . 486 ff

(1951)

Diskussionsbeitrag zu "Grundgesetz und E n e r g i e w i r t s c h a f t " , E l e k t r i z i t ä t s w i r t s c h a f t , 5 6 . J h g . (1957) Heft 1, S . 2 1 f Über wirtschaftliche Maßnahmegesetze, i n : F e s t s c h r i f t für Walter Schmidt-Rimpler, K a r l s r u h e 1957, S. 369 ff W i r t s c h a f t s v e r f a s s u n g s r e c h t , i n : Bettermann-NipperdeyScheuner, Die Grundrechte, B d . I I I l . H a l b b d . , B e r l i n 1958, S. 1 ff B a r i n g Martin, Die politische Selbstverwaltung und die V e r w a l tungsgerichtsbarkeit, DVB1. 70. J h g . (1955) S. 684 ff, 721 ff B a r o c k a Egon, Die Berücksichtigung s o z i a l e r Gesichtspunkte bei der Erhebung von Gebühren und B e i t r ä g e n für kommunale Abwasseranlagen, ihre Möglichkeiten, Problematik und Grenzen, DVB1. 75. J h g . (1960) S. 825 ff B a u e r Wilhelm, Aktuelle Kernfragen der Verwaltungsrechtspflege, DÖV 1. J h g . (1948) S. 28 ff B a u e r F r i t z , Lehrbuch der freiwilligen Gerichtsbarkeit, 1. Buch A T , Tübingen 1955 Ist der Bundesgesetzgeber befugt, eine V o r s c h r i f t darüber zu treffen, daß Landesgerichte einem bestimmten L a n d e s m i n i s t e r unterstellt werden? Deutsche Richterzeitung, 3 4 . J h g . (1956) S. 119 ff Sozialer Ausgleich durch Richterspruch, J Z 1 2 . J h g . S. 193 ff

(1957)

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- 1115 B e i t z k e Günther, Die Gleichberechtigung von Mann und F r a u im A r b e i t s r e c h t , Recht der Arbeit, 6 . J h g . (1953) S. 281 ff Gleichheit von Mann und F r a u , i n : Neumann-NipperdeyScheuner, Die Grundrechte, Bd. II, B e r l i n 1954, S. 199 ff Anmerkung zu RAG U r t . v . 15. J a n u a r 1955 - 1 A Z R 3 0 5 / 5 4 A P A r t . 3 GG Nr. 4 B e r g Christian, Das Diakonat a l s Lebensfunktion der K i r c h e , i n : " D a s diakonische Amt der K i r c h e " , h r s g . v. K r i m m , Stuttgart 1953, S . 4 7 7 ff Berger Hugo, Bedeutung und Tragweite des Grundsatzes vom sozialen Rechtsstaat, insbesondere für das A r b e i t s r e c h t , Die B e t r i e b s v e r f a s s u n g , 2 . J h g . (1955) N r . 8, S . 4 f f Die Allgemeinverbindlicherklärung, DVB1. 7 1 . J h g . (1956) S.858 f Die Rechtsnatur der Allgemeinverbindlicherklärung, t r i e b s b e r a t e r , l l . J h g . (1956) S. 533 ff Berggrav

Be-

Eivind, D e r Staat und der Mensch, Hamburg 1946

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- 1116 -

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JZ

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W i r t s c h a f t s l e n k u n g und E n t s c h ä d i -

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Tarif-

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Hueck

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Zeit-

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Recht

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- 1156 -

A n m e r k u n g z u BAG U r t . v . 15. J a n u a r 1955 - A Z R 3 0 5 / 5 4 A r b R B l a t t e i , Gleichbehandlung im A r b e i t s v e r h ä l t n i s , E n t scheidung 6 A r b e i t s r e c h t lind G e r i c h t s z u s t ä n d i g k e i t , i n : " S o z i a l p o l i t i k , A r b e i t s - und S o z i a l r e c h t " , S t u t t g a r t 1956, S . 3 0 3 ff B e a m t e n t u m und P e r s o n a l v e r t r e t u n g , i n : " S t a a t und B ü r g e r " , F e s t s c h r i f t f ü r W i l l i b a l t A p e l t , M ü n c h e n / B e r l i n 1958, S. 219 ff M ü l l e r Gerhard, Z u r Rechtsprechung des Bundesarbeitsger i c h t s , B e t r i e b s b e r a t e r , l O . J h g . (1955) S. 577 ff Die Selbständigkeit d e r einzelnen Gerichtszweige, insbesond e r e d e r A r b e i t s - und S o z i a l g e r i c h t s b a r k e i t , D i e B e t r i e b s v e r f a s s i m g , 3 . J h g . (1956) S . 1 9 9 f D e r G e d a n k e d e s s o z i a l e n S t a a t s in d e r b i s h e r i g e n R e c h t s p r e c h u n g d e s B u n d e s a r b e i t s g e r i c h t s , D e r B e t r i e b , 9. J h g . (1956) S. 524 ff, 549 ff Kritische Gedanken z u r F o r d e r u n g nach der Einheit d e r R e c h t s p f l e g e , R e c h t d e r A r b e i t , 10. J h g . (1957) S. 313 ff M ü l l e r Hans, Z u r Problematik des Finanzausgleichs zwischen O b e r s t a a t und G l i e d s t a a t e n i m B u n d e s s t a a t , A ö R B d . 83 (1958) S. 25 ff M ü l l e r - A r m a c k Alfred, Artikel "Soziale Marktwirtschaft", H a n d w ö r t e r b u c h d e r S o z i a l w i s s e n s c h a f t e n , B d . 9, 1956, S. 390 ff M ü n c h F r i t z , Die Menschenwürde als G r u n d f o r d e r u n g u n s e r e r V e r f a s s u n g , Bocholt 1951 D i s k u s s i o n s b e i t r a g zu " D a s G e s e t z a l s N o r m und M a ß n a h m e " VVDStRL H e f t 15, 1957, S. 87 ff v . M ü n c h Ingo, S t a a t l i c h e W i r t s c h a f t s h i l f e und S u b s i d i a r i t ä t s p r i n z i p , J Z 15. J h g . ( 1 9 6 0 ) S. 303 ff M u t h e s i u s Hans, Achinger Hans, Höffner Joseph, , Neund ö r f e r Ludwig, Neuordnung d e r sozialen Leistungen - Denks c h r i f t auf A n r e g u n g d e s H e r r n B u n d e s k a n z l e r s e r s t a t t e t von . . . , Köln 1955 Naphtali

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Tübin-

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VVDStRL

Die v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e Zulässigkeit b e r u f s s t ä n d i s c h e r Pflichtversorgungseinrichtungen für Ärzte, Köln 1954 Die Wandlungen der öffentlichen Verwaltung in der neuesten Zeit, Krefeld 1954 Ist es verfassungsmäßig zulässig, daß der Staat durch bes t i m m t e A r b e i t s s c h u t z v o r s c h r i f t e n auch P e r s o n e n erfaßt, die keine oder nur solche Arbeitnehmer beschäftigen, welche infolge der A r t oder Organisation des B e t r i e b e s insoweit nicht schutzbedürftig sind? Bundesarbeitsblatt 1954, S . 2 0 5 ff, 241 ff (auch a l s Sonderdruck) Kombination v e r s c h i e d e n e r Verfassungsgrundsätze a l s Mittel der Verfassungsauslegung, i n : F e s t s c h r i f t für K a r l Arnold, Köln/Opladen 1955, S . 1 1 7 ff (Herausgeber), Handbuch der kommunalen Wissenschaft und P r a x i s Bd. I 1956; Bd. II 1957; Bd. III 1958; B e r l i n / G ö t t i n gen/ Heidelberg

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