Der verfassungsändernde Gesetzgeber 1949 - 1980: Parlament und Verfassung im Spiegel der Anträge, Beratungen und Gesetzesbeschlüsse zur Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428455126, 9783428055128

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STEFAN SCHAÜB

Der verfassungsändernde Gesetzgeber 1949 — 1 9 8 0

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 460

Recht

Der verfassungsändernde Gesetzgeber 1949-1980 Parlament und Verfassung im Spiegel der Anträge, Beratungen und Gesetzesbeschlüsse zur Änderung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Von Dr. Stefan Schaub

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Schaub, Stefan: Der verfassungsändernde Gesetzgeber 1949—1980: Parlament u. Verfassung i m Spiegel d. Anträge, Beratungen u. Gesetzesbeschlüsse zur Änderung d. Grundgesetzes f ü r d. Bundesrepublik Deutschland / von Stefan Schaub. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1984. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 460) I S B N 3-428-05512-8 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1984 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1984 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 05512 8

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde i m Herbst 1982 von der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Rheinischen Friedrich-WilhelmsUniversität als Dissertation angenommen. Sie wurde angeregt durch ein Seminar über die „Identität des Grundgesetzes", das die Herren Professoren Dr. Klaus Schiaich und Dr. Josef Isensee i m Jahre 1978 an der Universität Bonn abhielten. Herrn Professor Dr. Schiaich danke ich sehr für die fachliche Betreuung und die persönliche Förderung während der Anfertigung der Arbeit. Dank sage ich auch jenen Abgeordneten, Regierungsmitgliedern und Ländervertretern i n Bonn, deren freimütige Äußerungen und Bekenntnisse zur Verfassungsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland diese Arbeit erst m i t Leben füllen. Düsseldorf, i m Frühjahr 1983 Dr. Stefan Schaub, LL. M.

Inhaltsverzeichnis Einleitung Aufgabenstellung dieser Arbeit i m Rahmen der verfassungsrechtlichen Diskussion über die Änderungen des Grundgesetzes 1. Die beantragten u n d verabschiedeten Grundgesetzänderungen i n der verfassungsrechtlichen Literatur

1

2. Verfassungsidentität u n d - w a n d e l i n der verfassungsrechtlichen L i t e ratur

3

3. Aufgabe der A r b e i t

4

I . Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung 1. Eingriffe i n die Verfassung a) Jeder Eingriff w i r d gezählt aa) Bedeutung der Numerierung der Änderungsgesetze bb) Vorheriges Fehlen einer Ubersicht über die Z a h l der Änderungsgesetze cc) Weiteres Kenntlichmachen des Änderungsgeschehens: A r t . 79 I 1 GG

6 6 6 7 8

b) Die besonderen Ärgernisse: Häufung v o n Änderungsanträgen u n d -gesetzen aa) Vielzahl gleichzeitig anhängiger Änderungsanträge bb) Häufung der Verfassungsänderungen i n einzelnen Wahlperioden c) Wachsende (Selbst-) K r i t i k an der Häufigkeit u n d A r t der Grundgesetzänderungen aa) K r i t i k u n d Verteidigung der Gesamtzahl der Änderungsgesetze bb) K r i t i k u n d Verteidigung der Geringfügigkeit der meisten Ä n derungsgesetze

16

2. Die äußerliche Zusammenfassung von Grundgesetzänderungen — eine „optische Täuschung"

18

a) Die Forderung der SPD-Opposition von 1960 nach einer zusammenfassenden Vorlage b) Vorherige Ansätze zur Verbindung v o n Verfassungsänderungen .. aa) Bei Beratung des 3. Änderungsgesetzes bb) Bei Beratung des Finanzverfassungsgesetzes (6. Änderungsgesetz) cc) Bei Beratung des A r t . 95 GG i m Rechtsausschuß des Zweiten Deutschen Bundestages

10 10 12 14 14

18 19 19 20 20

Inhaltsverzeichnis c) Übernahme der SPD-Forderung nach Zusammenfassung anderer Fraktionen u n d Organe

seitens 21

d) Beispiele aus der Praxis der Zusammenfassung v o n Vorlagen zur Verfassungsänderung aa) Seitens der Bundesregierung bb) Seitens des Rechtsausschusses des Bundestages cc) Seitens der Fraktionen des Bundestages dd) Statistischer Niederschlag dieser Praxis e) Beurteilung der Zusammenfassung i m Parlament aa) Problemlösung oder Augenwischerei? bb) Abhängigkeit des Urteils v o m politischen Standort des U r t e i lenden hinsichtlich der konkreten Änderungsanträge — Beispiele des Scheiterns v o n vorgeschlagenen Zusammenfassungen cc) Zusammenfassung als politisches J u n k t i m

27 30

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption des ändernden Umgangs m i t der Verfassung

32

a) Die Forderung der SPD-Opposition v o n 1966 nach einer verfassungsrechtlichen Konzeption der Bundesregierung betreffend die anstehenden Grundgesetzänderungen aa) Die politisch motivierte Forderung i m Plenum des Bundestages bb) Die Übernahme u n d Behandlung der Forderung nach einer Gesamtkonzeption i m Rechtsausschuß des Bundestages cc) Das A u f t r e t e n des Gedankens an eine „Verfassungsrevision"

22 22 24 24 25 26 26

32 32 33 34

b) Die Entschließung des Bundesrates v o n 1967 betreffend die k ü n f tige Gestaltung des Grundgesetzes 36 aa) Sorgen des Bundesrates u m die Stellung der Länder i m B u n d u n d seiner selbst 36 bb) Ablehnung einer neuen Gesamtkonzeption seitens der Bundesregierung 37 c) Inanspruchnahme des Begriffes „Verfassungsreform" für die k o m plexen Änderungsanträge der Bundesregierung der Großen Koalition

38

d) Der Weg zur Enquête-Kommission Verfassungsreform u n d ihre Arbeit 39 aa) Die Regierungserklärung W i l l y Brandts zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen S t r u k t u r 39 bb) Die I n i t i a t i v e n aus dem Bundestag für eine Enquête-Kommission 41 cc) Die A r b e i t der Enquête-Kommission Verfassungsreform 42 dd) Z u r V e r w e r t u n g der Ergebnisse der Kommissionsberatungen 43 4. Die ambivalente Selbsteinschätzung des verfassungsändernden Gesetzgebers hinsichtlich seines Umgangs m i t dem Grundgesetz 46 a) Verfassungsänderung als u l t i m a ratio der P o l i t i k aa) „ N u r bei zwingender Notwendigkeit!" bb) Zurückhaltung aus guter T r a d i t i o n cc) Vorrang der Verfassungsreform

46 47 48 48

b) Die Sorge u m die Stabilität u n d Unverbrüchlichkeit der verfassungsrechtlichen Grundordnung

50

Inhaltsverzeichnis aa) Äußerungen dieser allen Fraktionen u n d Gesetzesinitiatoren gemeinsamen Sorge bb) K r i t i k am zu häufigen Ruf nach einer Verfassungsänderung . .

XI

50 52

c) Der besorgte Blick zur „ M u t t e r " 53 aa) Vergleich der Z a h l der Änderungsgesetze zum Grundgesetz m i t der zur Bundesverfassung der USA 53 bb) K r i t i k eines solchen Vergleichs i m Deutschen Bundestag u n d allgemein 54 cc) Übernahme der US-amerikanischen K o n s t r u k t i o n der implied powers" zur Vermeidung v o n Grundgesetzänderungen? 55 dd) Vergleich m i t anderen Verfassungen 56 d) Der politische Standort der besorgten Hüter der verfassungsrechtlichen Stabilität aa) Äußerungen seit der Zeit der „Großen Koalition" bb) Beispiele zum politischen K o n t e x t der geäußerten Sorge aus der Zeit v o r der 5. Wahlperiode e) Verteidigung des umfangreichen Handelns des verfassungsändernden Gesetzgebers aa) Verbale A b w e h r der geäußerten Sorgen u m die Leichtfertigkeit verfassungsändernden Handelns bb) Hinweis auf Unzulänglichkeiten der Verfassung v o n 1949 cc) Bezugnahme auf die Vorläufigkeit des Grundgesetzes nach der Präambel u n d nach A r t . 146 GG dd) Seltene selbstbewußte Erwähnung der weitgehenden Dispositionsfreiheit des verfassungsändernden Gesetzgebers

56 56 57 59 59 60 60 61

Π . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung 1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

63

a) Verfassungstheoretische Höherbewertung der Stellung des verfassungsändernden Gesetzgebers i m Verhältnis zum einfachen Gesetzgeber 63 aa) „Verfassungsgesetzgebung ist etwas anderes als Gesetzgebung" 63 bb) Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers bei größeren Änderungsvorhaben 64 cc) Charakterisierung auch wenig umfangreicher Änderungsvorhaben als besondere Aufgaben des Gesetzgebers 65 dd) Hervorhebung der Schutzfunktion der Zweidrittelmehrheit f ü r Verfassungsgrundentscheidungen 66 b) Erfolg u n d Scheitern v o n Gesetzentwürfen 67 aa) Erfolg u n d Mißerfolg bei der Verfassungsänderung u n d der Gesetzgebung allgemein 67 bb) Vorläufer- u n d A l t e r n a t i v e n t w ü r f e zur Verfassungsänderung 69 cc) 45 „fehlgeschlagene" Anträge auf Verfassungsänderung 71 c) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Bundesregierung, B u n desrat u n d Bundestag 72 aa) Die Verteilung der Gesetzesinitiative bei der Gesetzgebung allgemein u n d bei der Verfassungsänderung 72 bb) Überwiegen der Gesetzesinitiative der Bundesregierung bei den verabschiedeten Änderungsgesetzen 72

nhaltsverzeichnis

I

cc) Hoher A n t e i l der Gesetzentwürfe aus der M i t t e des Bundestages bei den „Fehlschlägen" 75 dd) Vergleich der jeweiligen „Erfolgsquote" der Initiatoren 76 d) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Regierungs- u n d Oppositionsseite aa) Überwiegen der I n i t i a t i v e v o n Regierungsseite bei den verabschiedeten Änderungen bb) Übergewicht der I n i t i a t i v e der Regierungsseite auch bei den „Fehlschlägen" 2. Das Schicksal der 116 Vorlagen zur Verfassungsänderung i n den gesetzgebenden Körperschaften a) Der erste Durchgang i m Bundesrat aa) Sechs nicht eingebrachte Gesetzentwürfe bb) Das Schicksal der Bundesrats- u n d Regierungsvorlagen

78 78 81 83 83 83

im

übrigen

84

b) Einbringung i m Deutschen Bundestag u n d 1. Lesung

84

c) Ausschußüberweisung u n d Behandlung der Vorlagen imAusschuß aa) Achtmaliger Verzicht auf eine Ausschußüberweisung bb) Ausschußüberweisung zur eingehenden Sachbehandlung als regelmäßige Praxis cc) Gesetzesinitiative aus dem Ausschuß? dd) Teils erhebliche, teils ausbleibende Umgestaltung der Vorlagen i m Ausschuß ee) Beteiligung der Öffentlichkeit u n d der Vertreter anderer B u n desorgane an den Ausschußsitzungen ff) Untergang von 21 Vorlagen i m Ausschuß

85 85

d) Streit u m die Federführung des Rechtsausschusses für sungsänderungen aa) Uneinigkeit bis etwa 1955

Verfas-

bb) Die heutige Praxis

86 89 89 93 96 97 97 99

e) Der Ausschußbericht

101

f) 2. Lesung i m Deutschen Bundestag aa) Schicksal der 65 bis zu diesem Verfahrensabschnitt gelangten Gesetzentwürfe bb) Zusammenfassung verschiedener Vorlagen cc) Zweidrittelmehrheit i n der 2. Lesung? g) 3. Lesung i m Deutschen Bundestag aa) 41 Fälle einer 3. Lesung über Verfassungsänderungen bb) Die Schlußabstimmung cc) Stimmrecht der Berliner Abgeordneten?

102 102 105 106 108 108 109 111

h) Marginalien zu den drei Lesungen aa) Drei Lesungen an einem Tag? bb) Weiß das Hohe Haus Bescheid?

112 112 113

i) Der zweite Durchgang i m Bundesrat

114

j) A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses aa) Vermittlungserfolge i n allen Fällen der A n r u f u n g

114 114

Inhaltsverzeichnis

XIII

bb) Vergleich zur A r b e i t des Vermittlungsausschusses bei einfachen Gesetzen 116 cc) Zeitpunkt der A n r u f u n g 116 dd) Zweidrittelmehrheit bei der erneuten Beschlußfassung i m B u n destag nach A r t . 77 I I 5 GG 119 k) Verkündung der Verfassungsänderungen aa) Verkündung u n d Neuverkündung bb) Abfassung der Einleitungsformel cc) Die Einleitung als Präambel

121 121 121 122

1) Wieviel Zeit n i m m t sich der verfassungsändernde Gesetzgeber? . . aa) Die Dauer des GesetzgebungsVerfahrens zu den verabschiedeten Grundgesetzänderungen bb) Besonders rasche Änderungen cc) Vergleich zwischen den Wahlperioden u n d m i t der Gesetzgebungsarbeit allgemein dd) Parlamentarische K r i t i k einer Übereilung der Änderungsgesetzgebung

123

m ) I n k r a f t t r e t e n der Grundgesetzänderungen aa) Festlegung des Zeitpunktes i n den Änderungsgesetzen bb) Problematisierung des Zeitpunktes für das I n k r a f t t r e t e n . . . . cc) Rückwirkende Verfassungsänderungen? dd) Genehmigung durch die A l l i i e r t e n bis 1955 ee) Berlin-Klausel i n den Änderungsgesetzen?

123 125 127 127 128 128 129 130 133 134

n) Übersicht über die Einzelschritte der Behandlung der verfassungsändernden Gesetzentwürfe i m Parlament 134 3. Beiziehung v o n Sachverstand

135

a) Einsetzung v o n Sachverständigenkommissionen zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative zur Verfassungsänderung 135 b) A n h ö r u n g Sachverständiger i n den Ausschüssen

138

c) Heranziehung der Beratungsergebnisse des Deutschen Juristentages 139 4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

140

a) Die Macht der Minderheit: Stimmenverteilung zwischen Regierungs- u n d Oppositionsparteien i m Parlament 140 b) Die selbstbewußte Opposition i m Bundestag aa) Das Verlangen der Opposition nach frühzeitiger Beteiligung an der Entwurfsplanung einer Verfassungsänderung bb) Solidarität der Parteien, Kompromiß oder politische Tauschgeschäfte i n Verbindung m i t einer Verfassungsänderung? cc) Interfraktionelle Absprachen zu verschiedenen Grundgesetzänderungen c) Der Bundesrat als Verhandlungspartner aa) Vorberatungen m i t den Ländervertretern bb) Bedeutung der bundesratseigenen Gesetzesinitiativen cc) Bundesratstaktische Erwägungen? dd) Verhandlungserfolge des Bundesrates bei Verfassungsänderungen

142 142 145 146 150 150 152 153 154

I

nhaltsverzeichnis ee) Zurückstecken des Bundesrates

d) Das J u n k t i m m i t dem einfachen Gesetz als Gegenstand der i n t e r fraktionellen u n d interparlamentarischen Verhandlungen aa) Die Ausgestaltung des Ausführungsgesetzes als regelmäßiger Verhandlungsgegenstand bei den Beratungen v o n Grundgesetzänderungen bb) V o m J u n k t i m nicht erfaßbar: Spätere Änderungen des einfachen Gesetzes cc) Sperre oder Inkaufnahme späterer Änderungen des einfachen Gesetzes?

157 158 158 161 163

m . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung 1. Umfang u n d I n h a l t der Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes 165 a) Der äußere Umfang der Änderungsentwürfe aa) Die vollzogenen Änderungen bb) Die 45 „Fehlschläge" u n d i h r Änderungsgegenstand b) Verfassungsänderung — Durchsetzung einer politischen A l t e r native? aa) Das Änderungsprogramm der 45 „Fehlschläge" bb) Anträge auf Verfassungsänderung als nachträglicher Protest gegen Entscheidungen des Parlamentarischen Rates cc) Revision ursprünglicher grundgesetzlicher Entscheidungen durch verabschiedete Änderungsgesetze?

165 165 169 171 171 173 175

2. Die Scheu des verfassungsändernden Gesetzgebers v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht 175 a) Darstellung v o n Verfassungsänderungen als bloßer Vollzug v o n bereits 1949 getroffenen Entscheidungen: Verfassungsauftrag u n d Verfassungsänderung aa) E r f ü l l u n g eines Verfassungsauftrages durch Verfassungsänder u n g (1. u n d 6. Änderungsgesetz) bb) Verlängerung der Frist eines Verfassungsauftrages (3. u n d 5. Änderungsgesetz sowie Vorlagen 24 u n d 25) cc) Modifikation eines Verfassungsauftrages (Vorlagen 62, 73 u n d 78, 16. Änderungsgesetz) dd) Aufhebung eines Verfassungsauftrages durch U m w a n d l u n g i n eine Ermächtigung (25. u n d 33. Änderungsgesetz) ee) Gefolgschaft zu anderen „bindenden" Aufträgen des V e r fassungsgebers b) Verdeutlichung u n d „Klarstellung" des Willens des Verfassungsgebers durch Verfassungsänderung aa) Das schon immer „wehrhafte" Grundgesetz (4. Änderungsgesetz) bb) Die stets gewollte Besoldungseinheit (22. Änderungsgesetz) .. cc) Der Schutz der Tiere (29. Änderungsgesetz)

176 176 177 180 183 186 187 187 190 190

c) Fortführung der A r b e i t des Verfassungsgebers durch Ablösung alliierter Vorbehalte: die „Ergänzungen" des Grundgesetzes 191 aa) Die Entdeckung v o n „Lücken" i m Grundgesetz 191 bb) Kompetenz i m L u f t v e r k e h r (11. Änderungsgesetz) 191

Inhaltsverzeichnis

X

cc) Kompetenz zur Erzeugung u n d Nutzung v o n Kernenergie (10. Änderungsgesetz) 192 dd) Die Notstandsverfassung (17. Änderungsgesetz) 193 d) Der aa) bb) cc)

B u h m a n n alliierter Einflußnahme Bevormundung des nationalen deutschen Verfassungsgebers Die „oktroyierte" Finanzverfassung Das seltene Bekenntnis zur Meinungsvielfalt i m Parlamentarischen Rat dd) Beliebige Einsatzmöglichkeit des Buhmanns

e) „Unterlassungen" des Parlamentarischen Rates aa) Nachholen des Vergessenen bb) K o r r e k t u r der „Illusionen" cc) Ergänzung des Unvorhersehbaren

195 195 197 199 200 201 201 201 202

3. Zielrichtung der Verfassungsänderung: Legalisierung verfassungswidrigen Handelns? 202 a) Das Ziel der Erweiterung der Bundeskompetenzen 202 aa) Neue Gesetzgebungs-, Finanzierungs- u n d Verwaltungskompetenzen 202 bb) Häufiges Scheitern vorausgegangener einfacher Gesetzentwürfe 204 b) Das Z i e l der Änderung grundgesetzlicher Verfahrensvorschriften 209 c) Das Z i e l der Beseitigung v o n Mängeln bei der Gesetzesausführung 210 d) Das Z i e l der Bekämpfung

finanzieller

Schwierigkeiten

210

e) Die Rücksicht auf internationale Vereinbarungen aa) Z u r Vorgeschichte der Verabschiedung der Wehrverfassung u n d zu A r t . 142 a GG bb) Z u r Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes (Atomkompetenz) cc) Z u r Verabschiedung der Notstandsverfassung dd) Z u r Vereinheitlichung des Umweltschutzes ee) Z u anderen Gebieten

213

f) „Anpassung an die Verfassungswirklichkeit"

219

213 215 216 217 218

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz: Der große u n d der kleine Bruder 223 a) Gemeinsamkeit unter Brüdern: Gleichzeitige gesetzgeberische Behandlung v o n Verfassungsänderung u n d Ausführungsgesetz aa) Ablehnung v o n „Vorrats-Grundgesetzänderungen" als Regel m i t Ausnahmen bb) Sachbedingtes Fehlen v o n Ausführungsgesetzen zu neun Grundgesetzänderungen cc) Die Ausführungsgesetze zu den übrigen 25 Grundgesetzänderungen

223 223 224 226

b) Zeitliche Abfolge v o n Beratung u n d Verabschiedung der beiden „Brüder" 226 aa) Die Praxis des Bundestages 226 bb) K r i t i k dieser Praxis i m Bundestag 230

nhaltsverzeichnis

I

cc) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum richtigen Zeitpunkt v o n Beratung, Verabschiedung und Ausfertigung der beiden „Brüder" 231 dd) Konsequenzen aus der Entscheidung BVerfGE 34,9 i m Bundestag: Vermeidung u n d Heilung v o n Verfahrensmängeln 233 c) Die sprachliche Fassung v o n Verfassungsänderung u n d einfachem Gesetz aa) Das Grundgesetz — ein „Jedermannsgesetz" bb) Spielraum für die Verfassungsinterpretation u n d für den einfachen Gesetzgeber cc) Vermeidung wiederholter Änderungen desselben A r t i k e l s des Grundgesetzes 5. Der „Blick nach Karlsruhe"

235 235 237 238 239

a) „ K o r r e k t u r " ergangener Gerichtsentscheidungen aa) Die ein für allemal ausgehandelte Verteilung der Kriegsfolgelasten bb) E i n Stolperstein auf dem Weg zur Besoldungseinheit i m B u n d cc) Grundentscheidung für eine Wirtschaftsverfassung? dd) Der Wunsch nach einer Wertzuwachssteuer für Baulandgewinne ee) E i n langes Ringen u m die Gesetzgebungskompetenz für das Wasserrecht ff) Naturschutz als Länderangelegenheit? gg) Die „vollständige" Aufzählung der Bundesgerichte i m Grundgesetz b) „Erledigung" anhängiger Verfahren: Verfassungsrechtliche „ K l a r stellung" durch den Gesetzgeber aa) Der Streit u m die Wiederbewaffnung u n d das 4. Änderungsgesetz bb) Wer entscheidet über die Lastentragung der Kriegsfolgelasten? cc) „Klarstellung" der Zulässigkeit der Handwerksordnung dd) Die W a h l der ehrenamtlichen Richter an den Obersten Bundesgerichten

239 239 241 243 243 244 246 246 246 247 249 250 251

c) Vorbeugen vor unerwünschten verfassungsgerichtlichen Verfahren u n d Entscheidungen 251 d) Allgemeine Äußerung zur Unerwünschtheit cher „Belehrungen"

verfassungsgerichtli-

253

e) Gesetzgeberische Stärkung der Stellung des Bundesverfassungsgerichts durch Verfassungsänderungen u n d Änderungsentwürfe 254 aa) Verankerung bisherigen einfachen Rechts i m Grundgesetz . . . 254 bb) Neue Kompetenzen für das Bundesverfassungsgericht? 254 f) Aufnahme v o n Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts u n d seiner Präsidenten zu Vorhaben der verfassungsändernden Gesetzgebung i m Bundestag 256 6. Z u r Selbsteinschätzung der Grenzen des verfassungsändernden setzgebers (Art. 79 I I I GG) a) Der Prüfungsmaß stab des Bundesstaatsprinzips aa) Die „Einbahnstraße" der Kompetenzverschiebungen bb) Die Forderung nach einem „kooperativen Föderalismus"

Ge-

258 258 258 261

Inhaltsverzeichnis

X I

b) Die übrigen geschützten Verfassungsprinzipien 263 aa) Seltene Heranziehung der übrigen Verfassungsprinzipien zur Prüfung v o n Gesetzentwürfen zur Grundgesetzänderung . . . . 263 bb) Einstellung des Widerstandsrechts nach A r t . 20 I V i n den Schutzbereich v o n A r t . 79 I I I GG 264 Resümee Z u Praxis u n d Selbstverständnis des verfassungsändernden Gesetzgebers 265 Anhang Tabellen 34—36

272

Chronologie: Die 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes 282 Verzeichnis der zitierten Literatur

331

Gesetzgebungsmaterialien und Statistiken

340

Sachregister

341

Verzeichnis der im Text aufgeführten Tabellen und Statistiken Tabelle 1:

Verteilung der Ändsrungsgesetze Wahlperioden

u n d -vorlagen

auf

die

Tabelle 2:

Gleichzeitig anhängige Gesetzentwürfe Grundgesetzes i n den Wahlperioden

Tabelle 3:

Gesamtzahl der Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes i n

zur Änderung des

11 12

den Wahlperioden

13

Tabelle 4:

Z a h l der Einzeländerungen i n jedem Änderungsgesetz

14

Tabelle 5:

Verteilung der Einzeländerungen auf die Legislaturperioden

15

Tabelle 6: Tabelle 7:

Durchschnitt der Einzeländerungen j e Änderungsgesetz A n t e i l der verfassungsändernden Gesetze an den verabschiedeten Gesetzen des Bundes

26

Tabelle 8:

A n t e i l der Vorlagen zur Verfassungsänderung an den Gesetzesvorlagen der Bundesgesetzgebung

68

Tabelle 9:

Eingearbeitete u n d nicht eingearbeitete Gesetzesvorlagen zur Verfassungsänderung u n d zur Gesetzgebung des Bundes a l l gemein

69

Tabelle 10: Vorläufervorlagen änderungen

zu später verabschiedeten Verfassungs-

68

70

T a b e l l e n : Verteilung der Gesetzesinitiative bei der Verfassungsänder u n g u n d bei der Bundesgesetzgebung allgemein

73

Tabelle 12: Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 34 verabschiedeten Grundgesetzänderungen

74

Tabelle 13: Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 45 „Fehlschlägen"

75

Tabelle 14: Gesetzesinitiative u n d Erfolg bei der Gesetzgebimg allgem e i n u n d bei der Verfassungsänderung

77

Tabelle 15: Erfolgsquote der Gesetzesinitiatoren bei der Gesetzgebung allgemein u n d bei der Verfassungsänderung

78

Tabelle 16: Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 34 verabschiedeten Änderungsgesetzen zwischen Regierung u n d Opposition . . . 80 Tabelle 17: Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 45 „Fehlschlägen" zwischen Bundesrat, Bundesregierung u n d den einzelnen Fraktionen des Bundestages 82 Tabelle 18: Weitgehende inhaltliche Übereinstimmung zwischen Gesetzentwurf, Ausschußbericht u n d Gesetzesbeschluß zu Verfassungsänderungen

93

Tabelle 19: Zusammenfassende Berichterstattung über alternative Gesetzentwürfe zur Verfassungsänderung 102

XI

Inhaltsverzeichnis

Tabelle 20: Zusammenfassende Berichterstattung über sachunterschiedliche Gesetzentwürfe zur Verfassungsänderung 102 Tabelle 21: Beibehaltung einer i m Ausschußbericht erfolgten Zusammenfassung verschiedener Verfassungsänderungen i n der 2. Lesung 105 Tabelle 22: A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses i m Gesetzgebungsverfahren allgemein u n d bei Verfassungsänderungen 117 Tabelle 23: Beratung einer Verfassungsänderung über mehrere perioden Tabelle 24:

Wahl-

124

Dauer der Beratungen besonders lange beratener Verfassungsänderungen 125

Tabelle 25: Dauer der Beratungen besonders rascher Verfassungsänderungen ohne einen 1. Durchgang i m Bundesrat 126 Tabelle 26: Dauer der Beratungen besonders rascher Verfassungsänderungen m i t einem 1. Durchgang i m Bundesrat 126 Tabelle 27: Zeitspanne zwischen Einbringung i m Bundestag gem. A r t . 76 I G G u n d Verkündung i m Bundesgesetzblatt: allgemeine Gesetzgebung u n d Verfassungsänderung i m Vergleich 127 Tabelle 28: Einzelschritte der parlamentarischen Beratung der verfassungsändernden Gesetzentwürfe 135 Tabelle 29: Dauer der Legislaturperioden u n d Zusammensetzung Bundesregierung

der

141

Tabelle 30: Übersicht über die Grundgesetzänderungen der 1.—8. W a h l periode nach A r t i k e l n geordnet 166 Tabelle 31: Verteilung der Einzeländerungen der 34 verabschiedeten Ä n derungsgesetze auf die Abschnitte des Grundgesetzes 170 Tabelle 32: Verteilung der Einzeländerungen der 45 „Fehlschläge" auf die Abschnitte des Grundgesetzes samt Vergleich m i t einer A u s w a h l der verabschiedeten Änderungsgesetze 172 Tabelle 33: Verfassungsänderimg u n d zugehöriges einfaches Gesetz

227

Anhang Tabelle 34: Die 34 Änderungsgesetze i m Überblick

272

Tabelle 35: Die 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes i m Überblick 276 Tabelle 36: Die 34 verabschiedeten Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes u n d ihre zugehörigen Vorlagen 281

Abkürzungsverzeichnis Die Abkürzungen i m T e x t folgen den Empfehlungen v o n Kirchner, A b k ü r zungsverzeichnis der Rechtssprache, bearb. v o n H. Kirchner u n d F. Kastner, 3. Aufl., Berlin, New Y o r k 1983. Ferner w u r d e n folgende Abkürzungen verwandt: A

=

A . f. ÄndG

=

BR-Drs BT-Drs

=

=

=

Ausschuß (auch i n Zusammensetzungen w i e A t o m A , GeschäftsordnungsA, I n n e n A etc.) Ausschuß f ü r Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes Bundesratsdrucksache Bundestagsdrucksache

=

Finanzausschuß des Deutschen Bundestages Fußnote

i . V . m.

=

i n Verbindung m i t

Mdl. m. w . Ν .

=

mündlich m i t weiteren Nachweisen

pari. Präs.

=

RA R A (BT) Rdn.

=

=

Rechtsausschuß Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages Randnummer

StB

=

Stenographischer Bericht

FinA FN

=

=

=

=

parlamentarische Präsident

Einleitung Aufgabenstellung dieser Arbeit im Rahmen der verfassungsrechtlichen Diskussion über die Änderungen des Grundgesetzes 1. Die beantragten und verabschiedeten Grundgesetzänderungen in der verfassungsrechtlichen Literatur Zwischen 1949 und 1980 lagen i m Bundestag und i m Bundesrat 116 Gesetzesentwürfe vor, das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland zu ändern. 34 Änderungsgesetze wurden vom Parlament beschlossen. Damit wurde das Grundgesetz i n nicht geringem Maße der Forderung nach Änderungen ausgesetzt und auch i n nicht geringem Umfange i m Text geändert. Die beantragten und verabschiedeten Grundgesetzänderungen werden i n der verfassungsrechtlichen Literatur i n vielfältiger Weise reflektiert. Neben zahlreichen Veröffentlichungen, i n denen einzelne Verfassungsänderungen Gegenstand der Erörterung waren, 1 w i r d dabei immer wieder auch der Gesamteindruck des Änderungsgeschehens behandelt. Aufgabe und Bedeutung der Verfassungsänderung werden dabei i n sehr unterschiedlicher Weise beurteilt: Von Loewenstein w i r d die Verfassungsänderung als bloßes Mittel des Gesetzgebers beschrieben, die Funktionsfähigkeit der Verfassung angesichts veränderter politischer, wirtschaftlicher oder sozialer Verhältnisse „ i m Interesse des reibungslosen Ablaufs des politischen Prozesses" zu gewährleisten. Die Summe der einzelnen Änderungen w i r d dadurch zum Beleg der Anpassungsfähigkeit der Verfassung. 2 Für Forsthoff ist eine Verfassungsänderung „nicht nur keine Schande und kein Schuldeingeständnis, sondern ein notwendiges Mittel zur Erhaltung der Integrität nicht nur der Verfassung, sondern auch des Verfassungsbewußtseins." 3 1 Z u denken ist dabei etwa an die nicht übersehbare L i t e r a t u r zu den umfangreichsten Verfassungsänderungen, nämlich zur Einführung der W e h r verfassung, der Notstandsverfassung u n d der Finanzreform, aber auch zu verfassungsrechtlichen Fragen w i e der Problematik „verfassungswidrigen Verfassungsrechts", der „ E r f ü l l u n g v o n Verfassungsaufträgen" oder der „ V e r fassungsdurchbrechung" . 2 Loewenstein (1961), S. 21; ähnlich Stern, ZRP 1977,13. 8 Forsthoff, DÖV 1956, 513, 516.

1 Schaub

2

Einleitung

Zur Gesamtzahl der Änderungen des Grundgesetzes urteilt Weber, sie hätten i m Ergebnis „der grundgesetzlichen Ordnung . . . neue Stützen eingezogen" und „die Verläßlichkeit des Grundgesetzes nicht geschmälert." 4 Auch die Zusammenfassung zahlreicher Änderungen i n einer Verfassungsreform soll nach Stern der Anpassung der Verfassung und der „Beseitigung verfassungsrechtlicher Schwachstellen" dienen. 5 Nicht als Stärkung sondern als Schwächung der Verfassung und ihrer Normativität begreift Hesse die Praxis häufiger Verfassungsänderung: „Jede Verfassungsänderung bringt zum Ausdruck, daß w i r k lich oder vermeintlich zwingende tatsächliche Erfordernisse höher bewertet werden als die geltende normative Regelung Häufen sich derartige Änderungen i n kurzer Zeit, so sind eine Erschütterung des Vertrauens auf die Unverbrüchlichkeit der Verfassung und eine Schwächung ihrer normativen Kraft die unausbleibliche Folge. 6 Der Wunsch, die Verfassung unbedingt der Wirklichkeit, d.h. tatsächlichen Erfordernissen, anzupassen, w i r d auch von Dürig zur Erklärung der „Hektik der bisherigen 31 GG-Änderungen" herangezogen. 7 Für Seifert und andere Autoren ist diese Form der Anpassung des Grundgesetzes Ergebnis einer Politik, der es gelang, „verfassungswidrige Verfassungstatsachen" zu schaffen, „denen der Text der Verfassung . . . dann weichen mußte. Das, was beschönigend Anpassung des Grundgesetzes an die Verfassungswirklichkeit genannt worden ist, war dann i n Wahrheit nichts anderes als eine Legalisierung des Verfassungswidrigen". 8 Die Änderungen seien dabei i n einer Weise erfolgt, „die nur vergleichbar ist mit der Behandlung, die ein Monopolunternehmen seinen Allgemeinen Geschäftsbedingungen angedeihen

4

Weber (1975), S. 16; ähnlich ders. (1970), S. 351 f. Stern, ZRP 1977, 13. 6 Hesse (1959); ähnlich ders. (1973), S. 125; Peters S. 145; Kägi, S. 39 ff. 7 Dürig, M D H A r t . 3 I, Rdn. 7, F N 3; i n gleichem Sinne polemisch Hennis, S. 5 ff., 10, 34 f. Historisch u n d rechtsvergleichend f ü h r t Eberhard Menzel, S. 155 ff., diesbezüglich jedoch den Nachweis, daß verschiedene Verfassungen eine solche Anpassung an die Verfassungswirklichkeit sogar selbst vorsehen u n d den verfassungsändernden Gesetzgeber i n bestimmten Zeitabständen deshalb zusammentreten lassen. 8 Seifert (1977), S. 17; ähnlich ders. (1967), S. 158 ff.; entsprechend w i r d auch der Gedanke an eine Verfassungsrevision zur „Drohung m i t dem Verfassungsbruch", ders., K r i t . Justiz 2 (1969), 169. Vergleichbare Beurteilungen f i n den sich bei Abendroth (1976), S. 44, 47 ff.; Ridder (1969), S. 558: „ G r u n d gesetzrevisionismus"; Mertens, S. 32 f.; Stuby (1974), S. 22; Römer, S. 22 ff.; ganz allgemein auch: Schäfer / Nedelmann u n d M a y e r / S t u b y , passim; nicht unähnlich Lindemann, S. 41 ff. T S. 113 ff.; K n o l l (1965), S. 613 ff.; Herbert K r ü ger (1961), S. 74 f. 5

Z u r Diskussion über die Änderungen des Grundgesetzes

3

lassen kann. Laufend wurde das Grundgesetz den Erfordernissen der politischen Marktlage angepaßt "9 2. Verfassungsidentität und -wandel in der verfassungsrechtlichen Literatur I n jüngerer Zeit gaben der 20., 25. und 30. Jahrestag des Inkrafttretens des Grundgesetzes Anlaß, die Frage nach der Bewährung und nach der Identität des Grundgesetzes angesichts so vieler Jahre und Änderungen zu stellen. 10 Die Verfasser dieser Abhandlungen entwerfen dabei i n der Regel ein Gesamtbild des Änderungsgeschehens und der geänderten Verfassung. I n nur sehr geringem Maße werden i n diesen Abhandlungen die 116 beantragten und die 34 verabschiedeten Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes i m einzelnen zum Beleg der jeweiligen Ausführungen herangezogen. Die relativ hohe Zahl der Änderungsgesetze w i r d ganz i n der Regel nur als Summe genannt; daneben werden nur die drei, vier bekanntesten und umfangreichsten Änderungsgesetze erwähnt und dies nur so, daß ihre Thematik stichwortartig als „Wehrverfassung", „Notstandsverfassung", „Finanzreform" benannt wird.11 Außer acht bleiben durchgängig diejenigen Gesetzesvorlagen zur Änderung des Grundgesetzes, die nicht i n einem Änderungsgesetz aufgegangen sind. Gerade die große Zahl der nicht erfolgreichen Gesetzesvorlagen zur Änderung des Grundgesetzes aber ist unter den Gesichtspunkten des Wandels und der Identität des Grundgesetzes nicht weniger aufschlußreich und von Gewicht als die erfolgreichen Verfassungsänderungen. Auch die jeweilige Gesetzgebungsgeschichte der erfolgreichen und erfolglosen Änderungen ist bisher kaum analysiert worden. 1 2 Der w i r k 9

Seifert (1969), S. 132. Kiesinger, S. 581 f.; Benda, S. 569; Scheuner, J J 10, 1; ders., A ö R 95 (1970), 353; v. Mangoldt, Der Staat 8 (1969), 409; Walter Strauß, DÖV 1969, 297; ders. (1971), S. 9; Weber, DVB1. 1969, 413; Seifert (1969), S. 97 ff., 114 ff.; Sterzel, K r i t . Justiz 2 (1969), 244; Ipsen, DÖV 1974, 289; Dichgans (1974), S. 52 f.; Frey, DVB1. 1979, 394; Hartkopf, DÖV 1979, 349; Leisner, B a y V B l . 1979, 518; Maunz, BayVBl. 1979, 513; Rommel, DÖV 1979, 362; Schnoor, DÖV 1979, 355; V o r l ä n der, 365; zuletzt noch Bryde, passim. 11 So knapp zum Beispiel: Ipsen, D Ö V 1974, 289, 291; Scheuner, AöR 95, 353, 365; Peters, S. 145 f.; etwas ausführlicher Steinberg, JZ 1980, 385, 389 f.; Seifert (1977), S. 30 ff.; Vorländer, JuS 1979, 313, 314; Weber, DVB1. 1969, 413, 414 f. 12 Eine chronologische Darstellung der Gesetzgebungsgeschichte der beantragten u n d beschlossenen Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes findet sich jedoch bei Trost (1963), eine knappere Übersicht über die ersten 14 Änderungsgesetze bei Beger, Die politische Meinung 1966, Heft 118, S. 43 ff.; die Gesetzgebungsgeschichte der erfolgten Änderungen w i r d jedoch i m Bonner Kommentar — allerdings noch unvollständig — bei den einzelnen geänderten A r t i k e l n ausführlich referiert. 10

1*

4

Einleitung

liehe bundesdeutsche verfassungsändernde Gesetzgeber — sein aktives und ergiebiges Sprechen und Handeln seit 1949 — ist i n die ausgiebige verfassungstheoretische Diskussion auch zur Frage der Identität des Grundgesetzes nach 34 Änderungen bisher kaum einbezogen worden und ist wohl auch kaum bekannt. Dies ist ein Mangel, wie immer man sich das Verhältnis von Theorie und Praxis denken mag. 1 3 3. Aufgabe der Arbeit M i t der vorliegenden Arbeit soll versucht werden, der Stimme — bzw. den vielen Einzelstimmen — des verfassungsändernden Gesetzgebers Gehör zu verschaffen. Dazu galt es, das umfangreiche Gesetzgebungsmaterial zu den verschiedenen Verfassungsänderungen und den gescheiterten Änderungsanträgen zu sichten und aufzubereiten. Zu diesem Zweck wurden die einschlägigen Drucksachen und die stenographischen Berichte der Plenarsitzungen des Bundestages und des Bundesrates sowie die Protokolle des Rechtsausschusses des Bundestages, dem die verfassungsändernden Vorlagen i n der Regel zur Beratung zugewiesen wurden, 1 4 vollständig ausgewertet. Gelegentlich w u r den Entwürfe aus dem vorparlamentarischen Raum und Protokolle anderer Ausschüsse herangezogen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt damit bei der Auswertung der parlamentarischen Veröffentlichungen (Drucksachen und Protokolle). Damit soll nicht verkannt werden, welche Bedeutung der Exekutive, der internen Willensbildung der politischen Parteien und anderer Stimmen auch für gesetzgeberische Entscheidungen zukommt: Nicht selten lassen auch die Materialien zu den verfassungsändernden Gesetzen erkennen, welches Gewicht für die parlamentarische Diskussion und Beschlußfassung die vorausgehenden Entscheidungen der Regierung und der Parteien besitzen. 16 Aber auch heute noch ist das Parlament der Ort, „wo das demokratische Gespräch wenn nicht geführt wird, so doch seinen Niederschlag i n der Öffentlichkeit findet." 1 6 Das i m folgenden aufbereitete Material der parlamentarischen Beratungen bestätigt dies. 13 Auch Steinberg, JZ 1980, 385, 390, bedauert „das weitgehende Fehlen entsprechender verfassungszeitgeschichtlicher Forschung, obwohl doch die große Z a h l u n d weitreichende Bedeutung der Verfassungsänderungen . . . das w i s senschaftliche Interesse v o n Verfassungshistorikern w i e Politologen gleichermaßen verdienten". 14 Siehe dazu u n t e n I I . 2. d). 15 Z u r Diskussion über die gesunkene Bedeutung des Parlamentes i m V e r hältnis zu anderen Verfassungsorganen vgl. aus jüngerer Zeit Schneider, AöR 105 (1980), 4 ff. m . w . N . ; Magiera, S. 92 ff.; Lutterbeck (1977), passim; Rausch (1976), S. 265 ff.; Zuck, N J W 1979, 1681; übersichtlich: Ellwein, S. 240 ff.; Schäfer, S. 25 ff. u n d passim; Trossmann, JöR 28 (1979), 1 - 304. 16 Bäumlin, A r t . „Demokratie", Evang. Staatslexikon, 2. A u f l . 1975, Sp. 367.

Z u r Diskussion über die Änderungen des Grundgesetzes

5

Die Arbeit gelangt anhand des Gesetzgebungsmaterials zu den beantragten und verabschiedeten Verfassungsänderungen zu einer Darstellung des Selbstverständnisses des verfassungsändernden Gesetzgebers. Es zeigt sich, daß bei diesen parlamentarischen Beratungen alle auch i n der verfassungsrechtlichen Literatur aufgeworfenen Fragen der Verfassungsänderung behandelt wurden — teils ausführlich, teils knapp. Daraus ergibt sich, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber — bringt man seine Äußerungen nur in eine systematische Ordnung — selbst gleichsam ein vollständiges Lehrbuch der Verfassungsänderung geschrieben hat und weiterhin schreibt. I n handbuchartiger Form soll dieses Material in einiger Ausführlichkeit der weiteren verfassungstheoretischen Diskussion zur Auswertung und zum Beleg zur Verfügung gestellt werden. Die Systematisierung des Materials der erfolgreichen und erfolglosen Anträge zur Änderung des Grundgesetzes w i r d dabei durch verschiedene statistische Zusammenstellungen und durch gelegentliche Vergleiche mit der einfachen Gesetzgebung ergänzt. Ein chronologisches Verzeichnis aller 116 Vorlagen zur Grundgesetzänderung ist m i t einem knappen Abriß der jeweiligen Gesetzgebungsgeschichte und ihres material en Gehaltes der Arbeit als Anhang angefügt. I m Vordergrund dieser Arbeit steht die Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers. Eine wertende Auseinandersetzung mit dem Gesetzgebungsmaterial w i r d nicht vorweggenommen. 17 Der historische verfassungsändernde Gesetzgeber der Bundesrepublik Deutschland soll weitgehend selbst sprechen. Er soll zeigen, wie er handelte, Kompromisse einging und sich selbst verstand, während er eine Änderung des Grundgesetzes 116 mal beantragte und 34 mal beschloß. 17a

17 Anders Trost, der an seine chronologische Zusammenstellung die A u f arbeitung verschiedener verfassungsrechtlicher Probleme anschließt, ebd. S. 196 ff. W a r ein solches Bemühen schon 1961 nicht erschöpfend zu realisieren, so versagt sich 1982 der Umfang des Materials von 116 Vorlagen u n d 34 Grundgesetzänderungen einem solchen umfassenden Bemühen ganz. 17a Die 35. Änderung des Grundgesetzes durch Gesetz v o m 21. Dezember 1983 (BGBl. I, S. 1481) liegt außerhalb des i n dieser A r b e i t behandelten Zeitraums.

I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung 1. Eingriffe in die Verfassung Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 wurde seit seinem Inkrafttreten bis zum Ende der 8. Wahlperiode des Deutschen Bundestages am 4.11.1980 1 34 mal geändert. 2 Die letzte Änderung i n diesem Zeitraum erfolgte durch Gesetz vom 23. August 1976 (BGBl. I, S. 2383).3 a) Jeder Eingriff wird gezählt

34 mal hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die i h m nach A r t . 79 i n Verbindung m i t A r t . 76 - 78 GG gegebene Kompetenz zur Änderung des Grundgesetzes i n Anspruch genommen. Dafür, daß diese Gesamtzahl leicht festzustellen ist, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber selbst Sorge getragen. aa) Bedeutung der Numerierung

der Änderungsgesetze

I n der Weimarer Zeit konnte nicht ermittelt werden, wie oft die Reichsverfassung durch m i t Zweidrittelmehrheit beschlossene einfache Gesetze durchbrochen worden war. 4 Eine solche Situation w i r d für die Bundesrepublik zwar durch A r t . 79 11 GG ausgeschlossen.5 Dennoch entschied sich der verfassungsändernde Gesetzgeber ausdrücklich i m Hinblick auf diese Erfahrung einer möglichen Unklarheit über den Geltungsumfang der Verfassung zusätzlich dafür, die Grundgesetzänderungen i n der Überschrift des Änderungsgesetzes zu numerieren. Dies geschah beginnend m i t der Beratung des 11. Änderungsgesetzes. 6 1

Z u Zeit u n d Dauer der verschiedenen Wahlperioden u n d Regierungszeiten vgl. unten I I . 4. a) u n d Tabelle 29. 2 Eine Übersicht über die 34 Änderungsgesetze findet sich unten i n Tabelle 34. 3 I n der 9. Wahlperiode w u r d e n keine Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes vorgelegt. Die 35. Änderung erfolgte erst am 21.12.1983. 4 Vgl. dazu u n d zur Verfassungsänderung nach A r t . 76 W R V Loewenstein (1931), S. 30 ff. 5 Z u seiner Einführung i m Hinblick auf die Erfahrungen der Weimarer Republik, vgl. Hamann / Lenz, A r t . 79 A n m . 1, Β 3 m. w . Ν . 6 A n t r a g des Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) I I I / l l l . Sitzung, 23.6.1960, Prot. S. 10; Annahme i n derselben Sitzung, Prot. S. 11; Bekanntgabe i m Bundestag, III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7215 A .

1. Eingriffe i n die Verfassung An

die Stelle u n t e r s c h i e d l i c h e r

früherer

Fassungen d e r

7 Gesetzes-

ü b e r s c h r i f t 7 t r a t d a m i t die N u m e r i e r u n g „ . . . Gesetz z u r Ä n d e r u n g des Grundgesetzes." 8 D i e B e d e u t u n g , die das P a r l a m e n t dieser N u m e r i e r u n g b e i m a ß , w u r d e b e i der B e r a t u n g des 18. Änderungsgesetzes nochmals b e t o n t : „Schon daraus, daß diese Änderungen gezählt werden, ersehen Sie, w i e sorgfältig der Rechtsausschuß diese Änderungen überwacht. Das Grundgesetz ist das Fundament unseres Rechtsstaates u n d unserer Rechtsordnung. . . . Keineswegs / . . . dürfen w i r zulassen, daß solche Änderungen zur Routineangelegenheit werden." 9 bb) Vorheriges

Fehlen

über die Zahl der

einer

Übersicht

Änderungsgesetze

Tatsächlich b e s t a n d z u v o r schon nach V e r a b s c h i e d u n g n u r w e n i g e r G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n k e i n e K l a r h e i t m e h r ü b e r d i e Z a h l der Ä n d e rungsgesetze. So w u r d e n insgesamt v i e r V o r l a g e n als d i e erste Ä n d e r u n g des Grundgesetzes b e g r ü ß t . 1 0 E i n V e r t r e t e r d e r F D P sagte z u r v o n seiner P a r t e i e i n g e b r a c h t e n V o r l a g e 9: „ W i r wissen, es ist der z w e i t e A n t r a g z u r Ä n d e r u n g des G r u n d g e s e t z e s . " 1 1 I m J a h r e 1956 b l i c k t e d e r B e r i c h t e r s t a t t e r des Rechtsausschusses des Bundesrates auf „schon f ü n f Gesetze . . . , die d e n T e x t d e r V e r f a s s u n g ä n d e r t e n " z u r ü c k — es w a r e n 7 Z u m Beispiel: „Gesetz zur Änderung des A r t i k e l s . . . des Grundgesetzes" i m 3., 5. u n d 8. Änderungsgesetz, „Gesetz zur Einfügung eines A r t i k e l s . . . i n das Grundgesetz" i m 2., 9. u n d 11. Änderungsgesetz, letzteres m i t der neu eingeführten Numerierung als Klammerzusatz, „Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes" i m 4., 7., 10. u n d später auch 17. ÄndG, letzteres zugleich numeriert; zu dieser Überschrift vgl. auch unten I I I . 2. c). I n dieser A r b e i t werden jedoch alle Verfassungsänderungen numeriert als 3. Änderungsgesetz, 6. Änderungsgesetz etc. bezeichnet. 8 So beim 11. Änderungsgesetz noch als Klammerzusatz, ab dem 12. Ä n d e rungsgesetz durchgehend als Beginn der Gesetzesüberschrift, gelegentlich m i t einem Klammerzusatz betreffend den I n h a l t der Änderung; vgl. dazu auch H. W. Müller, S. 275 f. 9 Abg. Frau Dr. Kuchtner (CDU/CSU), Berichterstatterin des Rechtsausschusses, B T V/191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10345 D - 10346 A . 10 a) Abg. Wagner (SPD), B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, StB S. 1897 D: „Die Tinte der Unterschriften der Mitglieder des Parlamentarischen Rats unter das Grundgesetz ist k a u m trocken . . . " — zu Vorlage 2. b) Abg. Wönner (SPD), B T 1/65. Sitzung, 1. 6.1950, StB S. 2397 C: „ein verfassungsgeschichtlicher Witz . . . — der Bierpreis . . . Anlaß zu dem ersten verfassungsändernden Gesetz . . . " — zu Vorlage 5. c) Abg. Laforet (CSU) als Vors. des R A , R A (BT) 1/90. Sitzung, 28.2. 1951, Prot. S. 3 — zu Vorlagen 7 u n d 8. d) BT-Präs. Dr. Ehlers, B T 1/178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7335 C — zu Vorlage 14. Selbst Trost übersieht i n seiner Dissertation die Vorlage 1 u n d beginnt seine Zusammenstellung m i t der zweiten Vorlage, S. 139 - 141. 11 Abg. Bazille (FDP), B T 1/118. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5460 C. Einer der vorausgehenden acht Gesetzesentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes stammte sogar v o n der FDP-Bundestagsfraktion selbst (Vorlage 8).

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

8

jedoch schon sechs.12 Rückblickend auf die 3. Wahlperiode zählte ein Vertreter der SPD-Fraktion der Bundesregierung und den Regierungsparteien vor, es habe „acht Vorschläge zur Änderung von A r t i k e l n des Grundgesetzes gegeben, Änderungsvorschläge, die von der Regierung vorgetragen wurden. Fünf davon haben die Zustimmung des Verfassungsgesetzgebers gefunden." 18 I n Wirklichkeit lagen dem Bundestag i n der 3. Legislaturperiode jedoch zwölf Vorlagen zur Verfassungsänderung vor, darunter fünf der Bundesregierung und sieben aus der Mitte des Bundestages, von denen vier Vorlagen i n drei Änderungsgesetzen beschlossen wurden. cc) Weiteres Kenntlichmachen Art

des Änderungsgeschehens:

7911GG

Nach A r t . 79 11 GG muß bei einer Verfassungsänderung der Wortlaut des Grundgesetzes entweder geändert oder ergänzt werden. Soweit die Ergänzung durch das Anfügen neuer A r t i k e l m i t Zusatzbuchstaben erfolgte, ist die Neuheit der Vorschrift gegenüber dem ursprünglichen Grundgesetz deutlich erkennbar. I m übrigen aber — und damit i n der Überzahl der Einzeländerungen — ist das Ausmaß der Änderungen, die die ursprüngliche Fassung von 1949 durch die 34 Änderungsgesetze erfahren hat, in unseren üblichen Grundgesetzausgaben nicht oder aufgrund von Fußnotenangaben nur m i t Mühe zu erkennen. 14 Anders ist dies zum Beispiel bei der Verfassung der Vereinigten Staaten, zu der Änderungen stets als „Ergänzungen" (amendments) angefügt werden. 1 5 Diesem Vorbild folgend — und damit über die Erfordernisse des A r t . 79 11 GG hinausgehend — hat Seifert eine Textausgabe des Grundgesetzes erstellt, die alle Änderungen (bis 1969 bzw. 1972) als Zusätze aufführt, u m einen optischen Eindruck vom Umfang der Textänderungen zu vermitteln. 1 6 A r t . 7911 GG fordert auch eine ausdrückliche Änderung nur des Grundgesetztextes insgesamt, nicht jedes einzelnen durch die Verfassungsänderung jeweils betroffenen Artikels. So konnte der verfas12

Senator Dr. Weber (Hamburg), BR 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 77 A . Abg. W i t t r o c k (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 B. 14 Ä h n l i c h Weber (1971), S. 451; Seifert (1977), S. 11 f. 15 Dieses Verfahren w a r i n den USA 1789 nicht u n u m s t r i t t e n gewesen. Während Madison, der die B i l l of Rights, die erste Verfassungsänderung, einbrachte, eine Einfügung derselben an den jeweils berührten Stellen des Verfassungstextes bevorzugte, sprach sich Roger Sherman für die schließlich gewählte Anfügungsmethode aus, vgl. 1 Annals of Congress, S. 707 ff. (1789), zitiert nach C o r w i n / Ramsey, S. 191. 16 Zuerst: Seifert (1969); dann ders. (1977), S. 103 - 197. 1S

1. Eingriffe i n die Verfassung

9

sungsändernde Gesetzgeber eine Verfassungsänderung nach seinem Gutdünken i n einem oder mehreren A r t i k e l n als Zusatz oder Änderung formulieren. Beide Möglichkeiten hat er wahrgenommen: M i t dem 7. Änderungsgesetz (Wehrverfassung) wurden durch Einfügung des Artikels 17 a GG alle Grundrechtseinschränkungen i n einem A r t i k e l zusammengefaßt. Bei der Beratung der Notstandsverfassung (17. Änderungsgesetz) erschien es hingegen dem Rechtsausschuß des 5. Deutschen Bundestages wünschenswert, die Regelungen für den Inneren Notstand nicht i n einem A r t i k e l zusammengefaßt zu belassen, wie es der Regierungsentwurf i n Form einer Neufassung des A r t . 91 GG vorsah. 17 Die Einzelregelungen wurden den einzelnen A r t i k e l n des Grundgesetzes, die sie ihrem sachlichen Inhalt nach betrafen, zugeordnet. A n die Stelle der Entwurfsfassung des A r t . 91 GG traten somit vier zusätzliche Einzeländerungen, nämlich der A r t i k e l 9 I I I , 11 II, 35 I I und I I I (angefügt) und 87 a (neugefaßt) des Grundgesetzes. 18 Daneben berühren zahlreiche Einzeländerungen Umfang und A n wendungsbereich anderer grundgesetzlicher Vorschriften, ohne daß dies i m Text des Änderungsgesetzes oder durch den Ort der Einfügung der betreffenden Änderungen zum Ausdruck gekommen wäre. Der gegen eine solche mittelbare Änderung gerichteten sehr engen Auslegung des A r t . 79 11 GG durch Ehmke 1 9 und Loewenstein 20 , daß alle Änderungsgesetze die geänderten A r t i k e l des Grundgesetzes enumerativ aufführen und die Änderungen i. ü. bei den einzelnen A r t i k e l n selbst angefügt werden müßten, ist der verfassungsändernde Gesetzgeber nicht gefolgt. 21 Beim Entwurf der Regierungsvorlage zum 6. Änderungsgesetz (Finanzverfassung) wurde sogar erwogen, ob es aufgrund der Ermächtigung des A r t . 107 a. F. zulässig sei, auch von der Vorschrift des A r t . 79 I GG insoweit abzuweichen, als die neue — durch einfaches Bundesgesetz zu verabschiedende — Finanzverfassung nicht ins Grundgesetz aufgenommen werden müsse; 22 ein solches Vorgehen wurde von der Bundesregierung jedoch abgelehnt: 17

B T - D r s V/1879 v o m 13.6.1967. Bericht des Rechtsausschusses, B T - D r s V/2873. 19 Ehmke, AöR 79, 385, 417. 20 Loewenstein, D Ö V 1954, 385. 21 Z u Recht, vgl. M e y e r - A r n d t , A ö R 82, 275, 275-280 m . w . N.; v. Münch, A r t . 79, Rdn. 13; Hamann / Lenz, A r t . 79, A n m . Β 4. 22 B e i m ebenfalls m i t einfacher Mehrheit verabschiedeten 1. Änderungsgesetz stellte sich diese Problematik nicht, da A r t . 143 V I a. F. G G n u r das Außerkrafttreten des A r t . 143 G G bei Ablösung durch ein Bundesgesetz, nicht die Verfassungskraft des ablösenden Gesetzes bestimmte. 18

10

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

„ A r t . 107 GG läßt hiernach zu, i n Abweichung v o n A r t . 79 Abs. 2 GG durch einfaches Gesetz Verfassungsrecht zu setzen; er enthält aber nach Auffassung der Bundesregierung — diese Frage ist jedoch ebenfalls streitig — nicht die Ermächtigung, auch von der Vorschrift des A r t . 79 Abs. 1 GG abzuweichen, nach der neues Verfassungsrecht n u r i m Wege der ausdrücklichen Änderung oder Ergänzung des Wortlauts des Grundgesetzes geschaffen werden kann. Selbst w e n n es richtig sein sollte, daß die Ausnahmestellung des A r t . 107 GG sich auch auf die F o r m des zu erlassenden Gesetzes erstreckt, erscheint es zulässig, für die formale Gestaltung des Gesetzes die Lösung zu wählen, die den Regeln der allgemeinen Systematik entspricht. W i r d die Verfassungskraft des Gesetzes bejaht, sollte dem allgemeinen gesetzgeberischen Gest al tungs w i l l e n des A r t . 79 Abs. 1 GG gefolgt werden, das gesamte geschriebene Verfassungsrecht i n der Verfassungsurkunde zusammenzufassen. Aus diesen Gründen ist der E n t w u r f des Finanzverfassungsgesetzes i n die F o r m einer Änderung u n d Ergänzung des Wortlauts des Grundgesetzes gekleidet worden. I n h a l t l i c h beschränkt sich dieser E n t w u r f auf die Bestimmungen, die nach dem A u f t r a g des A r t . 107 G G verfassungskräftig geregelt werden müssen; die Einzelregelung ist den gleichzeitig vorgelegten E n t w ü r f e n eines Finanzanpassungsgesetzes u n d eines Länderfinanzausgleichsgesetzes vorbehalten, die nicht verfassungskräftig werden. Die drei Entwürfe stehen aber sachlich i n einem so engen Zusammenhang, daß sie i n der parlamentarischen Beratung nicht getrennt werden können; sie müssen gleichzeitig verabschiedet u n d verkündet werden." 2 3 D e r i n eine andere R i c h t u n g w e i t ü b e r d i e B e s t i m m u n g des A r t . 79 I G G h i n a u s g e h e n d e Vorschlag, „ b e i V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n solle j e w e i l s der gesamte T e x t des Grundgesetzes n e u v e r k ü n d e t w e r d e n . Dies e r f o r d e r e die W ü r d e des Grundgesetzes, u n d es h a b e v i e l l e i c h t auch eine gewisse B r e m s w i r k u n g . . w u r d e n i c h t e r n s t h a f t d i s k u t i e r t u n d auch n i c h t w e i t e r v e r f o l g t . 2 4 b) Die besonderen Ärgernisse: Häufung von Änderungsanträgen und -gesetzen aa) Vielzahl

gleichzeitig

anhängiger

Änderungsanträge

Das Ä n d e r u n g s g e s c h e h e n w i r d n i c h t n u r d u r c h die Z a h l d e r v e r a b schiedeten Änderungsgesetze, s o n d e r n auch d u r c h die Z a h l d e r Ä n d e r u n g s a n t r ä g e insgesamt — einschließlich d e r n i c h t verabschiedeten Gesetzesvorlagen — c h a r a k t e r i s i e r t . I n d e n h i e r e r f a ß t e n acht L e g i s -

23 Begründimg des Regierungsentwurfs zum 6. Änderungsgesetz, B T - D r s 11/480, S. 42, Rdn. 50; zum Streit über die Anwendbarkeit des A r t . 79 I und I I G G auf die neue Finanzverfassung vgl. die Schrifttumsnachweise bei F i scher· Menshausen, D Ö V 1956, 161, 162 F N 6. 24 Vorschlag des Abg. Dichgans (CDU/CSU), R A (BT) VI/12. Sitzung, 16.4. 1970, Prot. S. 23; für Bundesminister Genscher w a r dies keine Frage der parlamentarischen Verabschiedung v o n Verfassungsänderungen, sondern eine Frage der Verkündung, ebd.

11

1. Eingriffe i n die Verfassung

laturperioden wurden i m Bundestag und Bundesrat insgesamt 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes vorgelegt. 25 Bis zu 16 Anträge dieser A r t waren i m Parlament gleichzeitig anhängig. Den Abgeordneten i m Bundestag und den Ländervertretern i m Bundesrat stand also zur Beschreibung des Änderungsgeschehens nicht nur die Gesamtzahl der verabschiedeten Änderungsgesetze, sondern auch die Zahl der von ihnen gleichzeitig zu beratenden Gesetzesentwürfe zur Verfügung. Vor allem i n den jeweils letzten Monaten der Wahlperioden lagen häufig zahlreiche Entwürfe zur Grundgesetzänderung gleichzeitig vor. Denn viele Entwürfe, deren politisches Schicksal bereits entschieden war, wurden anstelle einer ausdrücklichen Ablehnung i m Ausschuß anhängig belassen, bis sie am Ende der Legislaturperiode der Diskontinuität des Bundestages verfielen. 2 6 Seit der 6. Wahlperiode nimmt jedoch zugleich m i t dem Rückgang der absoluten Zahl der Änderungsanträge auch die Zahl der gleichzeitig vorliegenden stark ab (Tabelle 1). Tabelle 1 Verteilung der Änderungsgesetze und -vorlagen auf die Wahlperioden Wahlperiode a)

verabschiedete Änderungsgesetze

1

3

darin aufgegangene Gesetzesvorlagen

verfassungsändernde Gesetzesvorlagen insgesamt

gegen Ende der Wahlperiode gleichzeitig anhängige V o r lagen b >

2

6

4 7b)

3

3

4

12

8

4

2

2

12

12

5

12

17

22

16

6

5

9

10

6

7

3

4

7

7

8

0

0

2

3C)

34

47

116

Summe

24

12

27

16

-

a) Bei der Numerierung der Wahlperioden des Deutschen Bundestages wechselte bekanntlich die offizielle Schreibweise zu Beginn der 7. Wahlperiode in der Weise, daß die arabischen Ziffern den zuvor gebrauchten römischen vorgezogen wurden. Soweit nicht Sitzungsberichte, Protokolle und Drucksachen der ersten sechs Wahlperioden ausdrücklich in Bezug genommen werden, folgt diese Arbeit einheitlich dem neuen Gebrauch arabischer Ziffern. b) Die nicht im Bundestag eingebrachte Vorlage 37 wurde im Vermittlungsausschuß nur der Sache nach, nicht formell berücksichtigt und deshalb hier nicht mitgezählt. c) Einschließlich der im Bundesrat anhängigen Vorlagen. 25 26

Z u A r t u n d Schicksal dieser Entwürfe siehe näher noch u n t e n I I . 2. Z u diesem Vorgehen siehe noch genauer unten I I . 2. d) ff).

12

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

I m Vergleich der Wahlperioden treten die 2. und 5. Wahlperiode hinsichtlich der Zahl der gleichzeitig vorliegenden Änderungsanträge besonders hervor. Während dieser Wahlperioden waren erheblich mehr Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes anhängig als i m Verlauf oder zu Ende der übrigen Legislaturperioden (Tabelle 2). Tabelle 2 Gleichzeitig anhängige Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes in den Wahlperioden

Gegen Ende der » Während « » » Gegen Ende der » » » ,,

5. WP 2. WP 5. WP 2. WP 2. WP 4. WP l.WP 3. WP 7. WP 6. WP

» 8. WP

(25. 4 . - 12. 5. 69) (4. 7. 57) (18. 6. 68) (3.- 21. 12. 55) (4.- 14. 12. 56) (12. 5.- 16. 6. 65) (19. 3.- 20. 4. 53) (10. 2 . - 6. 3. 61) (4. 6.- 23. 8. 76) (12. 3.- 12. 4. 72) (26. 5. 78- 4. 11. 80)

bb) Häufung der Verfassungsänderungen

16 Vorlagen 16 15 15 15 12 12 8 7 6 3

in einzelnen Wahlperioden

I n keiner der ersten sieben Wahlperioden beschränkte sich der verfassungsändernde Gesetzgeber auf nur eine Verfassungsänderung: Stets wurde das Grundgesetz mehrfach hintereinander geändert, häufig i m Abstand von nur wenigen Monaten, Wochen oder Tagen. 27 I m Vergleich der Wahlperioden treten dabei erneut die 2. und 5. Legislaturperiode als Zeiten besonderer Änderungsaktivität hervor; in diesen Legislaturperioden verfügten die Regierungsparteien für einen längeren Zeitraum über eine Zweidrittelmehrheit sowohl i m Bundestag als auch i m Bundesrat: 2 8 I n der 2. Wahlperiode wurden doppelt soviel (nämlich sechs), i n der 5. Wahlperiode viermal soviel (zwölf) Änderungsgesetze verabschiedet, wie i m Durchschnitt der übrigen Wahlperioden. I m Verlauf der 5. Wahlperiode verdoppelte der verfassungsändernde Gesetzgeber beinahe die Zahl der zuvor verabschiedeten 27 Zum Beispiel 1 Monat zwischen 11. und 12. Änderungsgesetz, 6 Wochen zwischen 13. und 14. Änderungsgesetz, 6 Tage zwischen 16. und 17. Änderungsgesetz, 11 Tage zwischen 23. und 24. Änderungsgesetz, 7 Tage zwischen 25. und 26. Änderungsgesetz. 28 Siehe dazu auch unten II. 4. a).

13

1. Eingriffe i n die Verfassung

14 Änderungsgesetze. 29 A u f die übrigen Zeitabschnitte verteilt sich die verbleibende Zahl von Änderungsgesetzen i m wesentlichen gleichmäßig — mit Ausnahme der 8. Legislaturperiode, i n der keine Verfassungsänderung verabschiedet wurde (Tabelle 3). Tabelle 3 Gesamtzahl der Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes in den Wahlperioden Wahlperiode

Zahl der Änderungsgesetze

in %

Summe

in %

1 2 3 4 5 6 7 8

3 6 3 2 12 5 3 0

8,8 17,6 8,8 5,9 35,2 14,8 8,8 0,0

3 9 12 14 26 31 34 34

8,8 26,4 35,2 41,1 76,4 91,2 100 100

Summe

34

34

100

100

Die Häufung von Verfassungsänderungen i n der 2. und der 5. Wahlperiode w i r d noch durch den Umfang der i n diesen Zeiten verabschiedeten Änderungsgesetze verstärkt. Nicht jedes Änderungsgesetz beschränkte sich nämlich auf die Änderung bloß einer Vorschrift des Grundgesetzes. Vielmehr brachten die 34 Änderungsgesetze insgesamt 113 Einzeländerungen des Verfassungstextes. 30 I m einzelnen ist dies i n Tabelle 4 dargestellt. Für die Wahlperioden einzeln addiert ergibt sich dabei eine Verteilung gemäß Tabelle 5. Auf die 2. und 5. Wahlperiode entfallen somit 24 (21,2 %) bzw. 61 (54,0 °/o) der 113 einzelnen Verfassungsänderungen, die zum Grundgesetz bisher beschlossen wurden. 29 Vgl. Fromme, ZfP 1970, 87, 89: „ H o c h k o n j u n k t u r von Verfassungsänderungen". 80 Der Begriff „Änderungen" schließt hier auch Streichungen u n d Einfügungen ein. Dabei sind Einzeländerungen eines A r t i k e l s durch ein Ä n d e rungsgesetz als 1 gezählt, auch w e n n mehrere Ziffern oder Absätze des A r t i kels geändert wurden. Dies geschah zum Beispiel m i t A r t . 74 Nr. 10 + 10 a durch das 13. Änderungsgesetz, m i t A r t . 74 Nr. 13, 19 a + 22 durch das 22. Ä n derungsgesetz, m i t A r t . 74 Nr. 23, 24 durch das 30. Änderungsgesetz, m i t A r t . 751, I I , I I I durch das 22. Änderungsgesetz, m i t A r t . 76 I I S. 2, 3 durch das 18. Änderungsgesetz, m i t A r t . 77 I I , I I I durch das 18. Änderungsgesetz, m i t A r t . 931, 4 a, 4 b durch das 19. Änderungsgesetz u n d m i t A r t . 105 I I , I I a durch das 21. Änderungsgesetz.

14

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

Tabelle 4 Zahl der Einzeländerungen in jedem Änderungsgesetz ÄndG 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.

Einzeländ.

ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG

1 1 1 3 1 2 16 1 1 2 1 2 1 1 1 6 28 2

ÄndG 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

Einzeländ.

ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG

Summe

2 6 9 3 1 1 1 1 2 3 1 1 4 1 5 1 113

I n diese beiden Wahlperioden fallen auch die drei umfangreichsten Änderungsgesetze. Dies sind — das 7. Änderungsgesetz (Wehrverfassung) in der 2. Legislaturperiode: 16 Änderungen, — das 17. Änderungsgesetz (Notstandsverfassung) i n der 5. Legislaturperiode: 28 Änderungen, — das 21. Änderungsgesetz (Finanzreform) ebenfalls i n der 5. Wahlperiode: 9 Änderungen. Da das 21. Änderungsgesetz aufgrund der gemeinsamen Gesetzgebungsgeschichte mit dem 20. und 22. Änderungsgesetz — ebenfalls vom 12. Mai 1969 — zusammengesehen werden muß, ergeben sich für den Gesamtkomplex 20. - 22. Änderungsgesetz (Haushalts- und Finanzreform sowie andere Kompetenzverschiebungen): 18 Änderungen. c) Wachsende (Selbst-)Kritik an der Häufigkeit und Art der Grundgesetzänderungen

aa) Kritik

und Verteidigung

der Gesamtzahl der Änderungsgesetze

Angesichts der zunehmenden Gesamtzahl der Grundgesetzänderungen 3 1 und angesichts ihrer schnellen Abfolge vor allem i n der 5. Wahl-

15

1. Eingriffe i n die Verfassung

Tabelle 5 Verteilung der Einzeländerungen auf die Legislaturperioden Wahlperiode

Zahl der ÄndG

Zahl der Einzeländ. a )

Summe

in %

1

3

3

3

2,7

2

6

24

27

23,9

3

3

5

32

28,3 30,1

4

2

2

34

5

12

61

95

84,1

6

5

11

106b>

93,8

7

3

7

113

100

8

0

0

113

100

34

113

113

100

Summe

a) Etwas abweichende Zahlen zu den ersten vier Wahlperioden finden sich bei Meyer, D Ö V 1969, 261, F N 1. Das vom Bundesrat erst nach Abschluß der 2. Wahlperiode des Bundestages verabschiedete 9. Änderungsgesetz zählt er zur 3. Wahlperiode. Für die 4. Wahlperiode nennt er irrtümlich vier Einzeländerungen in zwei Gesetzen. b) Daß Wernicke/Koch für die 1. bis 6. Wahlperiode nur auf 105 (statt 106) Änderungen kommen, beruht wohl auf einem Zählfehler (vgl. die Angaben ebd. im Vorwort mit der Zusammenstellung ebd., S. 2 ff).

periode wurde i m Bundestag und i m Bundesrat immer wieder die Sorge geäußert, die Kompetenz zur Verfassungsänderung werde zu häufig wahrgenommen: Die Zahl der Änderungsgesetze sei am „Range des Grundgesetzes" zu messen, 32 mit 13 Änderungsgesetzen i n 13 Jahren habe man „schon eine respektable Höhe erreicht", 3 3 19 Grundgesetzänderungen i n 19 Jahren und danach „ i n den ersten sieben Monaten des Jahres 1969 sieben Grundgesetzänderungen" seien „ein schlechtes Verfahren", 3 4 das 30. Gesetz zur Änderung der Verfassung gibt Anlaß zu einem „Wort der Sorge und der Mahnung", 3 5 die 31. Grundgesetzände-

31 Z u r Gesamtzahl der Änderungsanträge u n d zur Zahl gleichzeitig vorliegender Anträge siehe oben 1.1. b) aa). 32 Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 B. 33 Abg. Gscheidle (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1847 D; Abg. Wittrock (SPD), ebd. StB S. 1859 A . 34 Abg. Dichgans (CDU/CSU), R A (BT) V I / 3 . Sitzung, 11.12.1969, Prot. S. 32; Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD) schließt sich i h m an, ebd.; ähnlich der B u n desrat i n einer Entschließung zu BR-Drs 200/67 (Antrag des Landes Schleswig-Holstein, BR-Drs 200/1/67 (neu), angenommen i n der 308. Sitzung am 28.4.1967, StB S. 51 C); erneut aufgenommen i n der 315. Sitzung, 27.10.1967, StB S. 227 C - D u n d i n der 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. 10 D - 11 A . 35 Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10116B.

16

I . Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

r u n g ist b e r e i t s „ e i n f a t a l e r R e k o r d " 3 0 u n d die 34. Ä n d e r u n g k a n n d e n P o l i t i k e r „ n u r m i t B e d a u e r n ü b e r d e n m a n g e l n d e n Respekt v o r u n s e r e r Verfassung e r f ü l l e n . " 3 7 D a b e i f i n d e n sich diese Ä u ß e r u n g e n überwiegend) bei denjenigen Parteien d i e j e w e i l s k o n k r e t z u verabschiedende ten. So h e i ß t es i n der b e f ü r w o r t e n d e n ausschusses z u V o r l a g e 103:

keineswegs n u r ( w e n n auch oder L ä n d e r v e r t r e t u n g e n , die Grundgesetzänderung ablehnB e r i c h t e r s t a t t u n g des Rechts-

„Der vorliegende E n t w u r f gibt m i r Veranlassung eine Sorge auszusprechen, die v o n nicht wenigen Mitgliedern des Rechtsausschusses, u n d zwar quer durch die Fraktionen hindurch, geteilt w i r d , die Sorge nämlich, es könnte sich bei uns eine Praxis einschleichen, die aus dem Grundgesetz eine mehr u n d mehr zerfleddernde Sammlung v o n vielen Einzelvorschriften macht. Ich lege uns die Frage vor, w i e es dazu kommen konnte, daß i n den ersten Legislaturperioden des Bundestages ungefähr jedes Jahr einmal eine Grundgesetzänderung verabschiedet wurde. I m Jahre 1969 mußten w i r aber schon erleben, daß Änderungen des Grundgesetzes bereits monatlich erfolgten. Heute haben w i r die Besonderheit, daß gleich zwei Änderungen unseres Grundgesetzes auf der Tagesordnung stehen. Z w a r w i r d niemand v o n uns die Ansicht vertreten, das Grundgesetz sei so sakrosankt, daß es niemals u n d v o n keinem geändert werden kann. Aber es sollte ein Unterschied zwischen der Einstellung zu einer x-beliebigen Durchführungsverordnung zu einem Gesetz, die beliebig oft geändert werden kann, u n d unserer Einstellung zur Verfassung bestehen." 3 8 bb) Kritik

und Verteidigung der meisten

der

Geringfügigkeit

Änderungsgesetze

Besonderen U n m u t d e r P a r l a m e n t a r i e r w e c k t e n d i e j e n i g e n G r u n d gesetzänderungen, die n u r eine einzige Ä n d e r u n g — z u m B e i s p i e l e i n e r Z i f f e r des Gesetzgebungskatalogs des A r t . 74 G G — b e i n h a l t e t e n . I n s gesamt s i n d es 18 Änderungsgesetze, die j e w e i l s n u r e i n e n e i n z i g e n A r t i k e l ä n d e r t e n . 3 9 D i e z a h l r e i c h e n k l e i n e r e n Ä n d e r u n g e n der V e r fassung b i l d e t e n n a c h A u f f a s s u n g d e r P a r l a m e n t a r i e r e i n „ F l i c k w e r k a n d e r V e r f a s s u n g " 4 0 , sie w e c k t e n d i e schon z i t i e r t e Sorge, „es k ö n n t e sich b e i u n s eine P r a x i s einschleichen, d i e aus d e m G r u n d g e s e t z eine 36 Ministerpräsident Osswald (Hessen), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 600 D. 87 Staatssekretär Kiesl (Bayern), BR 437. Sitzung, 16.7.1976, StB S. 358 C. 38 Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6018 A - B. Dieselbe Sorge führte bei den Abgeordneten Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD) u n d Dr. Jaeger (CDU/CSU) zur Ablehnung der Vorlage, ebd. Anlagen 3 u n d 4, StB S. 6065 D - 6066 C. 39 Vgl. die Übersicht über die Zahl der Einzeländerungen i n jedem Änderungsgesetz, Tabelle 4 oben 1.1. b) bb). 40 Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), R A (BT) VI/51. Sitzung, 14.6.1971, Prot. S. 27, zum 31. Ä n d G .

17

1. Eingriffe i n die Verfassung

mehr u n d mehr zerfleddernde Sammlung v o n vielen Einzelvorschriften macht."41 V o n d e n sie b e f ü r w o r t e n d e n p o l i t i s c h e n K r ä f t e n h i n g e g e n

wurden

j e w e i l s auch die k l e i n e r e n u n d k l e i n s t e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n n o t w e n d i g bezeichnet u n d v e r t e i d i g t . Dies geschah z u m e i n e n

als

unter

H i n w e i s d a r a u f , das Grundgesetz e n t h a l t e b e r e i t s sehr d e t a i l l i e r t e Reg e l u n g e n ; deshalb müsse es auch i m m e r w i e d e r d e t a i l l i e r t e

Änderun-

gen geben: „Es geht uns ausschließlich u m die Sache, u n d deshalb stellen w i r auch — das möchte ich n u r am Rande der Vollständigkeit halber erwähnen — die Bedenken zurück, die Kollegen aller Fraktionen bei Grundgesetzänderungen immer wieder — i m Grundsatz sehr zu Recht — erhoben haben. Diese Äußerungen gingen dahin, daß es bedenklich sei, immer wieder und wieder das Grundgesetz ändern zu müssen. Ich persönlich glaube allerdings i n den letzten zweieinhalb Jahren hier einen Lernprozeß durchgemacht zu haben; w i r t u n da des Guten etwas zuviel. Die Ursache liegt i n den Verhältnissen des Jahres 1949, angesichts derer der Parlamentarische Rat geglaubt hat, die Dinge so i m Detail regeln zu müssen w i e das n u r i n wenigen V e r fassungen der Welt der F a l l ist. Die Regelungen sind aus der damaligen Situation und aus der seinerzeit unmittelbar h i n t e r den Grundgesetzgebern liegenden Vergangenheit dieses Landes heraus sehr verständlich. Deshalb werden w i r uns immer wieder der Notwendigkeit stellen müssen, diese ins Detail gehenden Regelungen unter veränderten Verhältnissen auch wieder ändern zu müssen." 4 2 Z u m a n d e r e n w u r d e apologetisch das A n l i e g e n der k o n k r e t e n Sachregelung herausgestellt: — „Der Text unseres über 20 Jahre alten Grundgesetzes ist bisher noch niemals als unantastbar behandelt worden, w e n n es galt, geänderten Verhältnissen u n d neuen Einsichten Rechnung zu tragen. Vielfältige Grundgesetzänderungen m i t zum T e i l erheblichem Gewicht i n der Sache beweisen das." 4 3 — „Punktuelle Grundgesetzänderungen unterliegen zwar einer ständigen, gelegentlich auch nicht unberechtigten K r i t i k . Aber beim Umweltschutz sollte die historische Entwicklung zu einem breiten Verständnis dafür beitragen, daß die auf wenige Wörter beschränkte Änderung des V e r fassungstextes einer bedeutenden Entwicklung Raum g i b t . " 4 4 A u f g r u n d solcher H i n g e b u n g a n die k o n k r e t e sachliche Ä n d e r u n g w u r d e der E i n g r i f f i n das Grundgesetz sogar e i n m a l m i t „ G r ü n d e n d e r 41

Abg. von Thadden (CDU/CSU), Berichterstatter des R A , B T VI/103. Sitzung, 3. 3.1971, StB S. 6018 A , zum 29. ÄndG. 42 Abg. Kleinert (FDP), B T VI/195. Sitzung, 22.6.1972, StB S. 11432 D bis 11433 A , zum 31. Ä n d G (Verfassungsschutz, Bundesgrenzschutz u n d Waffenrecht). 43 Abg. Dr. Schmude (SPD), B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6019 B, zum 29. Ä n d G (Tierschutz). 44 Abg. Konrad (SPD), B T VI/175. Sitzung, 2. 3.1972, StB S. 10115 C, zum 30. Ä n d G (Umweltschutz). 2 Schaub

18

I . Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

P i e t ä t " 4 5 b e g r ü n d e t , e i n a n d e r m a l d a m i t , daß „es u n s a l l e n , auch d e n j e n i g e n , die w e g e n d e r z u h ä u f i g e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n

Sorgen

h a b e n , d a r u m geht, d e r l e i d e n d e n K r e a t u r . . . zu h e l f e n " 4 6 . Bei einer anderen k l e i n e r e n Grundgesetzänderung w a r der Stellenw e r t des Ä n d e r u n g s v o r h a b e n s i m V e r l a u f e des Gesetzgebungsverfahrens so gestiegen, daß m a n sie t r o t z e r h e b l i c h e r Z w e i f e l a n i h r e r Z w e c k mäßigkeit u n d nach einer Reihe v o n vergeblichen B e m ü h u n g e n u m i h r e V e r b e s s e r u n g dennoch v e r a b s c h i e d e n z u müssen m e i n t e : „aus G r ü n d e n der verfassungsrechtlichen Ä s t h e t i k " 4 7 .

2. D i e äußerliche Zusammenfassung von Grundgesetzänderungen — eine „optische Täuschung" a) Die Forderung der SPD-Opposition von 1960 nach einer zusammenfassenden Vorlage Z u r V e r r i n g e r u n g der Z a h l der k l e i n e r e n Grundgesetzänderungen u n d d a m i t d e r Z a h l d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n insgesamt schlug d i e S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n schon i n d e r 3. L e g i s l a t u r p e r i o d e die Z u s a m m e n f a s s u n g a l l e r a n s t e h e n d e n V o r l a g e n z u r Ä n d e r u n g des G r u n d gesetzes i n e i n e m e i n z i g e n Gesetz v o r : „Die beiden Vorlagen entsprechen einem Wunsch des Bundestages. Vorbehaltlich der Beratung i m einzelnen ist deshalb an sich gegen die Vorlagen nichts einzuwenden, i m Gegenteil, sie sind zu begrüßen. Trotzdem gibt der Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes Anlaß zu einigen grundsätzlichen Ausführungen über das politische u n d parlamentarische V e r fahren bei Verfassungsänderungen. Es konnte der Bundesregierung nicht unbekannt sein, daß i n i h r e m Schoß eine Reihe v o n Verfassungsänderungen vorbereitet werden, jedenfalls mehr als diese eine. Ich denke dabei nicht an die Fragen der Notstandsregelung; diese sind i n der Tat so schwergewichtig, daß m a n sie vielleicht gesondert behandeln u n d beraten muß. Aber ζ. B. ist i m Bundesjustizministerium eine Vorlage über die dringend notwendige Verfassungsänderung wegen des Bundespatentamtes spruchreif geworden. Hier zeigt sich ein Mangel an Koordination i n der Bundesregierung. Es ist k e i n gutes Verfahren, daß w i r alle 6, 8 oder 12 Wochen eine Vorlage zur Änderung des Grundgesetzes bekommen. Die Verfassungsurkunde ist zwar auch ein Gesetz, aber Gesetz anderen Ranges u n d aus anderer Quelle als alle D a r u m sollte m a n nicht n u r sehr behutsam u n d sparsam der Verfassung sein, sondern, w e n n m a n aus zwingenden

sie ist doch ein übrigen Gesetze. m i t Änderungen Gründen an eine

45 Bericht des R A , B T - D r s IV/3249, S. 2, zum 13. Ä n d G (Bundeskompetenz für die Gräber der Opfer v o n Gewaltherrschaft). 46 Abg. von Thadden (CDU/CSU), Berichterstatter des R A , B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6018 B, zum 29. Ä n d G (Tierschutz), ähnlich Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 143 D. 47 Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6027 Α - Β , — zu Vorlage 101, 28. Ä n d G .

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

19

Änderung des Grundgesetzes herangeht, sich überlegen, welche anderen Veränderungen des Grundgesetzes anstehen, u n d sollte sie dann in eine einzige Vorlage zusammenfassen. Hier aber sehen w i r , daß einmal das Ressort A t o m m i n i s t e r i u m seine Verfassungsänderung vorbringt, dann b r i n g t das Ressort Verkehrsministerium seine Verfassungsänderung vor, dann b r i n g t das Ressort Bundesjustizministerium seine Verfassungsänder i m g vor. So k a n n m a n nicht m i t der Verfassung umgehen. Es hat zum Untergang der Weimarer Reichsverfassung nicht unerheblich beigetragen, daß es zum Schluß so viele Verfassungsänderungen gab, daß eigentlich kein Mensch mehr wußte, welches nun die Verfassungsordnung sei . . . Gewiß haben alle Fraktionen u n d hat die Bundesregierung ein formales I n i t i a t i v recht. Es sollte aber zu den Gepflogenheiten einer parlamentarischen Demokratie gehören, daß m a n auch von Seiten der Bundesregierung V e r fassungsänderungen i n F o r m v o n Gesetzesvorlagen nicht vorschlägt, ohne sich zuvor vergewissert oder den Versuch unternommen zu haben, auf politischem Wege substantiell eine Basis unter den Parteien u n d F r a k tionen zu schaffen, die es aussichtsreich erscheinen läßt, eine solche Änderung des Grundgesetzes vorzunehmen. Das punktuelle Vorbringen einer einzelnen Verfassungsergänzung gab Veranlassung, einmal dieses Grundsätzliche zu sagen u n d an alle i m Hause u n d an die Bundesregierung die B i t t e zu richten, daß w i r uns doch i n Z u k u n f t gemeinsam auf solche Verfahrensart einigen u n d daß w i r uns bemühen, mehr Achtung v o r dem Bonner Grundgesetz zu zeigen." 1 b) Vorherige Ansätze zur Verbindung von Verfassungsänderungen aa) Bei Beratung

des 3.

Änderungsgesetzes

D e r G e d a n k e , eine b e s t i m m t e E i n z e l ä n d e r u n g m i t e i n e r a n d e r e n Verfassungsänderung zu verbinden, w a r i n einem verfassungsändernd e n V e r f a h r e n z u v o r schon g e l e g e n t l i c h aufgetaucht u n d m i t d e m Sachzusammenhang zweier Änderungsvorstellungen begründet worden: B e i B e r a t u n g d e r N e u k o n z e p t i o n d e r F i n a n z v e r f a s s u n g , die nach A r t . 107 a. F. G G d e m einfachen Bundesgesetzgeber überlassen w a r , ä u ß e r ten z w e i m a l v o r a l l e m die k o m m u n a l e n Spitzenverbände den Wunsch nach e i n e r v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h e n V e r a n k e r u n g d e r f i n a n z i e l l e n Sicher u n g d e r G e m e i n d e n u n d G e m e i n d e v e r b ä n d e i m Grundgesetz. D e m 1

Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T I I I / 0 7 . Sitzung, 27.1.1960, StB S. 5329 A - C, 1. Lesung des 11. Ä n d G (Hervorhebungen durch den Verfasser). Dieser V o r schlag zur Verringerung der Z a h l der Grundgesetzänderungen stammte also aus demselben Beratungszusammenhang w i e der Wunsch nach einer Numerierung der Grundgesetzänderungen (vgl. oben 1.1. a) aa)). E r w u r d e i m R A (BT) bei den Beratungen des Gesetzentwurfs zum 11. Ä n d G als Gedanke, diesen m i t anderen anstehenden Änderungen zusammenzuführen, aufgegriffen. M a n einigte sich darauf, die verschiedenen Entwürfe i m Rechtsausschuß getrennt zu beraten u n d später gegebenenfalls v o m Ältestenrat gemeinsam auf die Tagesordnung des Plenums setzen zu lassen (RA (BT) I I I / l l l . Sitzung, 23.6.1960, Abg. Wittrock (SPD), Abg. Benda u n d Hoogen (CDU/CSU), Prot. S. 7 - 8). Die politische Forderung des Abg. Dr. A r n d t (SPD) wurde i n der 4. Wahlperiode v o n Abg. Wittrock wiederholt (BT IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 B). 2*

20

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

gemäß wurde i m Bundestag i m Ausschuß für Finanz- und Steuerfragen bei Beratung des 3. Änderungsgesetzes erwogen, „ob es nicht zweckmäßig sei, die Gelegenheit eines verfassungsändernden Gesetzes zu benutzen, u m weitere Verfassungsänderungen an dem i n Frage stehenden A r t i k e l durchzusetzen." 2 Da man der Ansicht war, für die Verabschiedung des 3. Änderungsgesetzes stehe nur noch eine kurze Zeit zur Verfügung, wurde von einer solchen Verbindung jedoch abgesehen.3 bb) Bei Beratung des Finanzverfassungsgesetzes (6. Änderungsgesetz) I m Zuge der Beratung des Finanzverfassungsgesetzes selbst wurde i m Bundesrat von Schleswig-Holstein der Antrag eingebracht, die Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich zu verpflichten, die Realsteuern den Gemeinden zuzuweisen und den Steuerverbund für den kommunalen Finanzausgleich herzustellen. Da damit jedoch die nach A r t . 107 a. F. GG dem einfachen Gesetzgeber gegebene Ermächtigung überschritten worden wäre, wurde empfohlen, diesen Antrag „ i n einem besonderen Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes zur Erörterung zu stellen." 4 Die verfassungsrechtliche Verankerung der finanziellen Sicherung der Gemeinden erfolgte schließlich getrennt durch das 8. Änderungsgesetz. cc) Bei Beratung des Art. 95 GG im Rechtsausschuß des Zweiten Deutschen Bundestages I m Rechtsausschuß des Bundestages legte 1956 der FDP-Antrag BT-Drs 11/2436 betreffend die Einrichtung eines „Obersten Bundesgerichtes" die Frage nahe, den Verfassungsauftrag des A r t . 95 GG durch Verfassungsänderung zu modifizieren oder zu beseitigen. Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU) erklärte dazu, nach seiner Auffassung habe man schon früher richtigerweise „ i m Rechtsausschuß den Standpunkt vertreten, daß m a n am Grundgesetz nur, w e n n es zwingend notwendig sei, etwas ändern sollte, dann aber auch so, daß m a n sich nicht auf die Änderung eines einzelnen A r t i k e l s beschränke u n d andere verbesserungsbedürftige Bestimmungen, die damit zusammenhingen, bestehen lasse. Vielmehr sollte, w e n n eine Änderung i n Aussicht genommen werde, dann auch das ganze Gebiet überprüft werden." 2

B T 1/244. Sitzung, 11.12.1952, Anlage 1, StB S. 11657 B. B T 1/244. Sitzung, 11.12.1952, Anlage 1, StB S. 11657 C. 4 A n t r a g BR-Drs 78/2/52 a v o m 2.4.1954; Ablehnung durch den Finanzausschuß (Zitat), BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 40 (maschinengeschriebene Fassung). 3

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

21

E r l e h n t e deshalb s o w o h l eine i s o l i e r t e R e v i s i o n des A r t . 95 G G als auch eine —

sachfremde

—

Verbindung

dieser Ä n d e r u n g

mit

der

S t r e i c h u n g des E V G - A r t i k e l s ( A r t . 142 a GG) ab. 5 c) Übernahme der SPD-Forderung nach Zusammenfassung seitens anderer Fraktionen und Organe Der dargestellte Vorschlag der SPD-Bundestagsfraktion, Änderungse n t w ü r f e auch ungeachtet des Sachzusammenhangs z u e i n e m e i n h e i t l i c h e n Ä n d e r u n g s g e s e t z — nach entsprechenden V o r b e r a t u n g e n m i t d e n F r a k t i o n e n — zusammenzufassen, d i e n t e z w a r zunächst v o r a l l e m d e r H e r v o r h e b u n g der B e d e u t u n g der S P D - O p p o s i t i o n , die nach d e r W a h l 1957 ü b e r m e h r als e i n D r i t t e l d e r S t i m m e n i m B u n d e s t a g v e r f ü g t e . E r w u r d e j e d o c h i m w e i t e r e n V e r l a u f der v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Gesetzg e b u n g auch v o n d e n a n d e r e n F r a k t i o n e n , v o m B u n d e s r a t u n d auch v o n den verschiedenen Bundesregierungen übernommen, u m auf diesem Wege die G e s a m t z a h l der Änderungsgesetze so g e r i n g w i e m ö g l i c h z u h a l t e n . So ä u ß e r t e d e r A b g . Dichgans ( C D U / C S U ) i m J a h r e 1968: „Die Änderungen des Grundgesetzes haben inzwischen das Tempo von zwei i m Monat erreicht. Angesichts der Vorschläge, die noch i n den Ausschüssen liegen, werden w i r das Tempo i m nächsten Jahr noch beschleunigen müssen. Ich frage mich, w i e solche Serien v o n Grundgesetzänderungen, die die Änderungen zur Routine werden lassen, auf die Dauer auf das Ansehen des Grundgesetzes, das Ansehen der politischen Führung w i r k e n müssen. W i r haben es erreicht, daß zur Zeit i n der Bundesrepublik k a u m jemand mehr i m Besitz der geltenden Fassung des Grundgesetzes ist. Die Grundgesetztexte, die w i r an Schüler verschenken, sind sämtlich falsche Texte. W i r sollten uns ernstlich überlegen, ob w i r nicht diese isolierten Ä n d e r u n gen durch eine organische Reform des Grundgesetzes ersetzen müssen, oder, w e n n das nicht zu erreichen ist, ob w i r uns nicht wenigstens vornehmen sollten, das Grundgesetz i n jeder Legislaturperiode n u r einmal zusammenfassend u n d aufeinander abgestimmt zu ändern." 6 1970 ü b e r m i t t e l t e d e r Rechtsausschuß d e r B u n d e s r e g i e r u n g m i t Z u s t i m m u n g a l l e r F r a k t i o n e n d e n V o r s c h l a g e i n e r Z u s a m m e n f a s s u n g auch sachlich n i c h t z u s a m m e n g e h ö r i g e r V o r l a g e n i n e i n e m Gesetz als A n regung f ü r alle anstehenden Grundgesetzänderungen. 7 5 R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10.1956, Prot. S. 41 f. (Zitat S. 41). Die Streichung des A r t . 142 a GG erfolgte i m Zusammenhang m i t der Notstandsgesetzgebung (17. Ä n d G v o m 24. 6.1968). Der diesbezügliche Vorschlag v o n Bundesinnenminister Benda wurde v o n Abg. Dr. Reischl (SPD) als „ideale Gelegenheit" begrüßt, R A (BT) V/79. Sitzung, 4.4.1968, Prot. S. 10. Die „Revision des A r t . 95 GG" wurde später i m 16. Ä n d G — isoliert — realisiert (Gesetz v o m 18. 6.1968). 8 Abg. Dichgans (CDU/CSU), B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10819 C - D, bei Verabschiedung des 19. Ä n d G ; ähnlich Abg. v o n Thadden (CDU/ CSU), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10116 B, bei Verabschiedung des 30. ÄndG.

22

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

So kam es zur Vorlage und auch zur Verabschiedung einiger Grundgesetzänderungen, die mehrere sachlich nicht zusammengehörige Einzeländerungen miteinander verbanden. 8 d) Beispiele aus der Praxis der Zusammenfassung verschiedener Vorlagen zur Verfassungsänderung

aa) Seitens der Bundesregierung Von der Bundesregierung wurde der Wunsch der SPD-Opposition nach Verbindung verschiedener Verfassungsänderungen schon recht frühzeitig, nämlich i m Zuge der Beratungen des 12. Änderungsgesetzes, aufgenommen. Sie erklärte, daß die zur Errichtung eines Bundespatentgerichtes erforderlichen Verfassungsänderungen nach ihrer A n sicht „Veranlassung geben sollte, den Verfassungsauftrag des A r t . 95 GG durch eine für alle interessierten Kreise annehmbare Lösung zu ersetzen." 9 Der Verfassungsauftrag betraf die Errichtung eines „Obersten Bundesgerichts". Dazu legte die Bundesregierung einen beide Änderungen umfassenden Gesetzentwurf vor, ohne allerdings zu berücksichtigen, daß zur ersten Frage ein Regierungsentwurf bereits i m Gesetzgebungsverfahren behandelt wurde. 1 0 Der neue Entwurf sollte „später i n einem überholenden Verfahren verabschiedet werden". 1 1 Die i m Rechtsausschuß nach getrennter Beratung 1 2 übernommene Verbindung der beiden Grundgesetzänderungen wurde jedoch i n der 2. Lesung des Entwurfs aufgrund von Uneinigkeiten zwischen den Fraktionen zu zwei Fragen, die mit der zweiten Änderung zusammenhingen, wieder gelöst, u m die für dringlich gehaltene Änderung betr. das Bundespatentgericht als 12. Änderungsgesetz vorweg zu verabschieden. Die Ablösung des Verfassungsauftrags nach A r t . 95 GG betreffend ein „Oberstes Bundesgericht" erfolgte erst i n der übernächsten Legislaturperiode durch das 16. Änderungsgesetz. 7 Vgl. Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD) u n d Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) VI/16. Sitzung, 25. 5.1970, Prot. S. 25, bei Beratung des 27. ÄndG. 8 Siehe dazu Beispiele sogleich auf den folgenden Seiten. ® So zusammengefaßt Staatsminister Dr. Haas (Bayern), Berichterstatter des Rechtsausschusses, BR 218. Sitzung, 6. 5.1960, StB S. 379 C. 10 a) BR-Drs 62/60 v o m 26. 2.1960 = B T - D r s III/1748. b) BR-Drs 108/60 v o m 14.4.1960 = B T - D r s III/1901. 11 Staatssekretär Dr. Strauß (BMJ) i m R A (BT) III/124. Sitzung, 1.12.1960, Prot. S. 6. 12 Vgl. R A (BT) III/124. Sitzung, 1.12.1960, Prot. S. 68 u n d III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 13: Die getrennte Beratung wurde aus sachlichen G r ü n den bevorzugt, „hinsichtlich der gemeinsamen Verabschiedung spielten sicher politische Gründe eine Rolle; denn eine sachliche Gebundenheit der A r t i k e l bestehe w o h l nicht" (Vors. Hoogen, Prot. S. 13).

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

23

Der als Vorlage 70 i n der 4. Wahlperiode noch getrennt vorgelegte Entwurf zur Änderung des A r t . 10 GG über Eingriffe i n das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis wurde 1967 i n der 5. Legislaturperiode in den Regierungsentwurf der Notstandsverfassung einbezogen. Als Grund der Zusammenfassung gab die Bundesregierung an, daß durch beide Änderungen samt ihren Ausführungsgesetzen alliierte Sicherheitsvorbehalte abgelöst würden. 1 3 I m Jahre 1968 legte die Bundesregierung einen sehr komplexen Gesetzentwurf vor, der sechs verschiedene Änderungen zusammenfaßte. Beim 1. Durchgang i m Bundesrat begründete die Bundesregierung diese Zusammenfassung ausdrücklich mit dem zuvor geäußerten Verlangen des Parlaments, das darin bestand, „daß der Bundesrat, unterstützt vom Innenausschuß des Bundestages, angeregt hat, nicht von Fall zu Fall Gesetze vorzulegen, die Verfassungsänderungen bedingen." 1 4 Die Ländervertreter i m Bundesrat opponierten dementsprechend nicht gegen den Entwurf insgesamt, sondern gegen bestimmte Einzeländerungen. 15 Nur Teile des Gesetzentwurfs gingen später i n das 22. Änderungsgesetz ein. 1 6 Wohl i m Hinblick auf diese Erfahrungen mit der Vorlage 89 wurden i n der darauffolgenden Wahlperiode drei Gesetzentwürfe der Bundesregierung zwar gleichzeitig, jedoch formal getrennt i n drei Gesetzentwürfen eingebracht (Vorlagen 101 -103). Dazu führte der Bundesinnenminister aus: „Schon bei der Berichterstattung über die heute verabschiedeten G r u n d gesetzänderungen ist auf die Frage hingewiesen worden, ob es denn n o t wendig sei, verschiedene Sachmaterien regelnde Verfassungsänderungen i n einen E n t w u r f aufzunehmen. Die Bundesregierung hat sich nicht dazu entschlossen, die hier i m ersten Durchgang vorliegenden Änderungen i n einen E n t w u r f zu verpacken. Sie glaubt, daß das eine reine Äußerlichkeit wäre, u n d t e i l t dabei die Auffassung des H e r r n Berichterstatters. W i r haben rein praktische Gründe. Die E n t w ü r f e haben eine unterschiedliche Entstehungsgeschichte, n u r zum T e i l besteht ein Sachzusammenhang, u n d es ist damit zu rechnen, daß die Entwürfe i n der parlamentarischen Berat u n g möglicherweise ein unterschiedliches Schicksal erleiden werden. Das rechtfertigt es, sie getrennt einzubringen. Eine andere Frage ist, ob m a n i m Laufe der parlamentarischen Behandlung darauf h i n w i r k t , sie am Ende doch zu einem einheitlichen Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zu verschmelzen." 1 7

18

Bundesinnenminister Lücke, B T V/117. Sitzung, 29.6.1967, StB S. 5862 A . Gesetzentwurf BR-Drs 332/68 v o m 14.6.1968; Zitat Bundesgesundheitsm i n i s t e r i n Frau Strobel, BR 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S. 195 Β (Vorlage 89). 15 Vgl. BR 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S. 185 Β - 194 D. 16 Vgl. dazu noch i m einzelnen unten 1.2. e) bb) a. E. 17 Bundesinnenminister Genscher, BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 145 D bis 146 A , zu Vorlagen 101 - 103. 14

24

I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

Zu einer solchen Verschmelzung kam es jedoch i m weiteren Gesetzgebungsverfahren zwischen diesen Vorlagen nicht; Vorlage 102 wurde hingegen noch aufgeteilt und nur teilweise i m 30. Änderungsgesetz verabschiedet; die Vorlagen 101 und 103 wurden zum 28. und 29. Änderungsgesetz. bb) Seitens des Rechtsausschusses des Bundestages Für Änderungsentwürfe, die — absichtlich oder zufällig — gleichzeitig i m Rechtsausschuß vorlagen, erklärte dieser es zu seinem Programm, diese Vorlagen zu einem zusammengefaßten Gesetzentwurf zu vereinigen. So hieß es i m Rechtsausschußbericht zu der sehr umfangreichen Vorlage des 20. Änderungsgesetzes i m Jahre 1968: „Der vorgelegte Bericht umfaßt die Grundgesetzänderungen der Finanzreform, der Haushaltsreform u n d eine Reihe von Grundgesetzänderungen, die ebenfalls m i t der Aufgabenverteilung zwischen B u n d u n d Ländern i m Zusammenhang stehen. Die Zusammenfassung beruht auf einem Beschluß des Rechtsausschusses, der es m i t der Bedeutung der Verfassung nicht für vereinbar hält, daß das Grundgesetz laufend i n Einzelgesetzen geändert w i r d . U m i n dieser Wahlperiode i n kurzen Abständen nicht noch sechs Grundgesetzänderungen verabschieden zu müssen, ist die Zusammenfassung der geeignete Weg, eine der Bedeutung des Grundgesetzes gemäße Gesetzgebungspraxis zu bewirken. Der Ausschuß sieht h i e r i n auch einen ersten Schritt zu organischen Reformen des Grundgesetzes anstelle von isolierten u n d nicht aufeinander abgestimmten Teiländerungen." 1 8

Während solche Bemühungen für das recht geringfügige spätere 13. Änderungsgesetz 19 und auch für die bereits erwähnte Ausschußvorlage zum 20. Änderungsgesetz 20 (teilweise) noch scheiterten, wurden sie später zur „Übung des Hauses" 21 . cc) Seitens der Fraktionen

des Bundestages

Den Zusammenfassungen lagen jeweils Absprachen zwischen den Bundestagsfraktionen zugrunde. Diese wurden, wenn die interfraktionelle Einigung zu diesem Zeitpunkt bereits gelang, als Teile des Ausschußberichts eingebracht; i n anderen Fällen präsentierten sie sich als interfraktionelle Anträge zur 2. Lesung der Vorlagen: So wurde die Vorlage zur Neufassung des A r t . 91 a I Nr. 1 GG betr. den Hochschulneubau (Vorlage 99) für vier Monate i m Rechtsausschuß des Bundestages nicht auf die Tagesordnung genommen, „um nach 18

B T - D r s zu V/3605, S. 2 zu den Vorlagen 76, 82, 87, 88, 89 u n d 92. Vgl. dazu unten 1.2. e) bb). 20 Es verblieb lediglich die Zusammenfassung der Vorlagen 76, 82, 89 u n d 92 i m 22. Änderungsgesetz. 21 Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T VI/60. Sitzung, 18.6.1970, StB S. 3283 C, 19

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

25

Möglichkeit mehrere Grundgesetzänderungen zusammenzufassen" . 2 2 Erst als die weitere Änderung betr. das Wahlalter beschlußreif wurde, erklärte sich die SPD-Fraktion damit einverstanden, auch die Änderung des Art. 91 a GG mit dem Ausschußbericht dem Plenum zur gemeinsamen Verabschiedung vorzulegen (27. Änderungsgesetz). 23 I n ähnlicher Weise wurde die Abstimmung über vier verfassungsändernde Gesetzentwürfe, die gleichzeitig i m Rechtsausschuß beraten wurden, ausgesetzt, bis „Verhandlungen zwischen den Parteien auf höchster Ebene" . . . „über das Paket der Grundgesetzänderungen insgesamt" zum Abschluß gekommen waren. Es wurde Einigkeit über die Verabschiedung von drei der vier Vorlagen erzielt. 24 Ebenso einigten sich die Fraktionen auf die Zusammenfassung einer Änderung bezüglich der A r t . 73 Nr. 10 und A r t . 87 I 2 GG (Verfassungsschutz) mit einer betreffend den Bundesgrenzschutz (Art. 35 I I GG) und einer betreffend das Waffenrecht (Art. 74 Nr. 4 a GG) i m 31. Änderungsgesetz 25 und einer Änderung des A r t . 29 GG (Neugliederung des Bundesgebietes) mit einer zur Parlamentsreform (Art. 39 GG) i m 33. Änderungsgesetz 26 . dd) Statistischer Niederschlag dieser Praxis Die zunehmende Neigung, mehrere Grundgesetzänderungen i n einem Gesetz zusammenzufassen, w i r d zahlenmäßig belegt durch die statistische Erhöhung des Quotienten zwischen der Zahl der Einzeländerungen und der Zahl der Änderungsgesetze i n den vergangenen Legislaturperioden — auch ohne Berücksichtigung der besonders umfangreichen Änderungskomplexe. Enthielt i n der 1. Wahlperiode jedes Änderungsgesetz nur eine Einzeländerung, so stieg der Durchschnitt der Änderungen je Gesetz bis zur 7. Wahlperiode auf 2,33 (Tabelle 6).

22 R A (BT), V I / 6 . Sitzung, 29.1.1970, Prot. S. 4. Der Vertreter der Bundesregierung i m Rechtsausschuß des Bundestages hatte zuvor die Dringlichkeit der Vorlage verneint; die Planungsvorbereitungen könnten zunächst auch ohne GG-Änderung erfolgen, Prot. S. 7 - 9 der V I / 5 . Sitzung, 22.1.1970. 23 R A (BT) VI/16. Sitzung, 25. 5.1970, Prot. S. 25 u n d 29. 24 R A (BT) 7/102. Sitzung, 23. 6.1976, Prot. S. 28 f. Bericht zu den Vorlagen 112 - 114: B T - D r s 7/5491 v o m 25. 6.1976. 25 Vgl. R A (BT) VI/51. Sitzung, 14. 6.1971, Prot. S. 28, wo ein Weg erwogen wurde, die Einzelgrundgesetzänderungen sämtlich „ i n ein Paket zu schnüren" ; RA-Berichte noch getrennt, B T - D r s VI/3192 u n d VI/3539; interfraktioneller A n t r a g auf Verbindung i n Umdruck 303, B T VI/195. Sitzung, 22. 6.1972. 26 RA-Berichte B T - D r s 7/5491 v o m 25. 6.1976; die darin enthaltene weitere Verbindung m i t Vorlage 112 betr. das Sprengstoff recht wurde i n der 2. Lesung wieder gelöst, siehe unten 1.2. e) bb) a. E.

26

I. Jede Verfassungsänderung betrifft die V e r f a s s g

Tabelle 6 Durchschnitt der Einzeländerungen j e Änderungsgesetz

Wahlperiode 1

Zahl der Änderungsgesetze^ 3

Zahl de r Einzeländerungen absolut

j e Änderungsgesetz

3

1,00 1,60

2

5

8

3

3

5

1,67

4

2

2

1,00

5

8

15

1,88

6

5

11

2,20

7

3

7

2,33

8

0

0

0

29

51

Zwischensumme

a)

1,76

7. Ä n d G

1

16

16

17. Ä n d G

1

28

28

2 0 . - 22. ÄndG

3

18

6

Gesamtsumme

34

113

3,32

a) Zur Wahrung der Relation der Änderungsgesetze untereinander sind dabei die oben genannten umfangreichsten Verfassungsänderungen, das 7., 17. und 20. - 22. ÄndG, getrennt berechnet. Bei den Ausnahmen zum Anstieg des Quotienten, der 4. und der 8. Wahlperiode, ist die absolute Zahl der Änderungen in diesen Zeitabschnitten sehr gering.

e) Beurteilung der Zusammenfassung im Parlament aa) Problemlösung

oder Augenwischer ei?

I n der B e u r t e i l u n g d e r Versuche, verschiedene v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e V o r l a g e n i n e i n e m Gesetz zusammenzufassen, f i n d e t sich i m P a r l a m e n t eine w e i t e Spanne v o n S t e l l u n g n a h m e n . D i e Z u s a m m e n f a s s u n g e n w u r d e n einerseits a u s d r ü c k l i c h als A n t w o r t a u f u n d P r o b l e m l ö s u n g f ü r die geäußerte K r i t i k a n z a h l r e i c h e n ad-hoc Ä n d e r u n g e n b e g r ü ß t : „Wäre die Zusammenfassung nicht erfolgt, hätte das Tempo i m Hinblick auf das Ende der Legislaturperiode wahrscheinlich noch beschleunigt werden müssen." 2 7

27 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, B R 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. I I A bis B; ähnlich Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11085A.

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

27

Für andere Politiker waren sie ganz i m Gegenteil eine Augenwischerei: „Diese Zusammenfassung an sich unzusammenhängender Verfassungsänderungen dient ausschließlich dem Zweck, die Zahl der Verfassungsänderungen gering zu halten . . . Hier sei m i r allein die Bemerkung gestattet, daß eine derartige rein äußerliche Zusammenfassung ohne echte Zusammenschau der Problematik der Verfassungsänderungen bestenfalls optisch geeignet ist, die Numerierung der verfassungsändernden Gesetze niedriger erscheinen zu lassen." 2 8

bb) Abhängigkeit des Urteils vom politischen Standort des Urteilenden hinsichtlich der konkreten Änderungsanträge — Beispiele des Scheiterns von vorgeschlagenen

Zusammenfassungen

Die Beurteilung der Zusammenfassung verschiedener Vorlagen hing nicht selten davon ab, ob die konkret zu beratenden Änderungsanträge politisch für wünschbar gehalten wurden. Die Zusammenfassung stieß nämlich dort auf politischen Widerstand, wo bestimmte politische Kräfte jeweils nur einer oder einem Teil der Änderungen, nicht aber dem gesamten Paket zustimmen wollten. So führte der Widerstand der SPD-Bundestagsfraktion 1961 zur Trennung der vom Regierungsentwurf und vom Bericht des Rechtsausschusses hergestellten Verbindung zwischen einer Änderung des A r t . 96 GG betreffend das Bundespatentgericht (12. Änderungsgesetz) und der modifizierten Erfüllung des Verfassungsauftrags des A r t . 95 GG „Oberstes Bundesgericht" (später i m 16. Änderungsgesetz). Gegenüber dem vom Bundesrat eingebrachten ersten Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes betr. die Verlängerung der dem Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren gesetzten Fristen äußerte die Bundesregierung bei der Weiterleitung an den Bundestag, sie lehne die ersten drei vorgesehenen Regelungen ab, nur der letzten stimme sie zu, diese sei aber letztlich so unbedeutend, daß für sie allein das Grundgesetz nicht geändert werden solle. 29 Bei der Vorlage 68 betr. die Bundesgesetzgebungskompetenz für das Gräberwesen (Gräber für Opfer des Krieges und von Gewaltherrschaft) wurde i m Rechtsausschuß ihre Geringfügigkeit angegriffen; es wurde vorgeschlagen, sie allein solle nicht zu einer weiteren Änderung der 28 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des RA, BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 138 B, zum 27. Ä n d G (Art. 38 I I u n d 91 a I Nr. 1 GG). 29 BR-Drs 239/64 v o m 29. 5.1964 (Vorlage 71); B T - D r s IV/2840 v o m 10.12. 1964, Stellungnahme der Bundesregierung i n Anlage 2; der E n t w u r f wurde i m Bundestag i n der 4. Wahlperiode nicht beraten u n d verfiel der Diskontinuität. I n der 5. Wahlperiode wurde das Änderungsbegehren des Bundesrates i m v o l l e n Umfange m i t einem v o n der Bundesregierung gewünschten einschränkenden Zusatz als 18. Ä n d G beschlossen.

28

I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

Verfassung führen, vielmehr sollten alle Grundgesetzänderungen, die i m Laufe einer Wahlperiode für notwendig erachtet wurden, i n einem einzigen Gesetzentwurf zusammengefaßt werden. 3 0 Diesem Vorschlag wurde von Seiten der CDU/CSU und der Bundesregierung die rechtliche Notwendigkeit der Änderung und die allgemeine Tatsache entgegengehalten, „trotz aller Voraussicht ergäben sich . . . immer wieder neue Bedürfnisse für Grundgesetzänderungen, und jede Grundgesetzänderung habe i n den gesetzgeberischen Beratungen ihr eigenes Schicksal" 3 1 ; i m konkreten Fall sei die Klarstellung der Bundeskompetenz „schon aus Gründen der Pietät geboten." 32 Die Vorlage wurde — ohne weitere Verbindung — zum 13. Änderungsgesetz. Die Zusammenfassung des 18. Änderungsgesetzes betr. die Fristen für den Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren mit anderen Gesetzesvorlagen wurde andererseits von den Vertretern der SPD i m Rechtsausschuß nicht befürwortet, da man die Vorwegverabschiedung dieser Änderung „unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität des Grundgesetzes für erforderlich halte." 3 3 Bei der Beratung des 19. Änderungsgesetzes betr. die Verankerung der Verfassungsbeschwerde i m Grundgesetz wurde der Wunsch, diese mit der Notstandsverfassung, dem 17. Änderungsgesetz, gemeinsam zu verabschieden, bei der 1. Lesung ausdrücklich geäußert. 34 Der Gedanke einer solchen verfassungsrechtlichen Sicherung der Verfassungsbeschwerde war zwar schon i n der 4. Wahlperiode i m Parlament aufgetaucht, 35 jedoch erst mit der Notstandsverfassung gemeinsam ernsthaft diskutiert und schließlich i m „Notstandspaket" mitvereinbart worden. 3 6 Dennoch wurde sie erst später verabschiedet; man entsprach damit Vorstellungen des Rechtsausschusses, die er zuvor geäußert hatte: „ W i r w o l l e n das nicht irgendwie versteckt machen, sondern es gleich k l a r u n d deutlich i n die Verfassung hineinschreiben." 3 7 30

Abg. Jahn (SPD), R A (BT) 109. Sitzung, 17.12.1964, Prot. S. 17, 21. Ministerialdirektor Dr. Lechner (BMI), R A (BT), ebd. S. 18. 32 Bericht des Rechtsausschusses, B T - D r s IV/3249, S. 2. 33 Abg. Dr. Stammberger (SPD), R A (BT) V/86. Sitzung, 27. 6.1968, Prot. S. 21. 34 Abg. Busse (Herford) (FDP), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9209 Β bis 9210 A . 35 Abg. Jahn (SPD), R A (BT) IV/57. Sitzung, 20.6.1963, Prot. S. 31, bei Beratung einer Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, B T - D r s I V / 1224. 36 Vgl. Bericht des RA, B T - D r s V / 3506 (neu), S. 1; Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 333. Sitzung, 19.12.1968, StB S. 319 D; Abg. Busse (Herford) (FDP), B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10819 Β u n d Abg. Dichgans (CDU/ CSU), ebd. S. 10820 D. 37 Abg. Busse (FDP), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9210 A . 31

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

29

Der Widerstand des Bundesrates führte zur Aufteilung des komplexen Regierungsentwurfs BR-Drs 332/68 i n einen Teil, der i m 22. Änderungsgesetz aufging, einen weiteren, der später durch das 30. Änderungsgesetz erfaßt wurde, und einen dritten Teil, der scheiterte. 38 I m selben Gesetzgebungsverfahren erreichte der Bundesrat durch Anrufung des Vermittlungsausschusses, daß die vom Bundestag beschlossene Verbindung der Haushaltsreform, der Finanzreform und der übrigen vorgesehenen Änderungen i n einem einzigen Änderungsgesetz (BR-Drs 14/69) wieder gelöst wurde und daß drei Änderungsgesetze getrennt verabschiedet wurden (20. - 22. Änderungsgesetz). 39 Die CDU/CSU ließ i n der 5. Wahlperiode drei vom Rechtsausschuß des Bundestages zusammengefaßte Vorlagen zur Parlamentsreform, von denen sie nur eine vorbehaltlos billigte, an ihrer Stimmenthaltung i n der 3. Lesung scheitern; 40 nur ein Teil der Änderungen wurde sechs Jahre später i m 32. Änderungsgesetz verwirklicht. Ein interfraktioneller Antrag i n der 2. Lesung bewirkte 1976 die Aufteilung von drei i m Rechtsausschuß des Bundestages zusammengefaßten, sachlich nicht zusammengehörenden Vorlagen auf zwei Änderungsgesetze, u m ihre Durchsetzbarkeit i m Bundesrat zu gewährleisten; ohne diese Trennung hätten sich möglicherweise die Nein-Stimmen Nordrhein-Westfalens gegen die Änderung des A r t . 29 GG (33. Änderungsgesetz) und die ablehnenden Stimmen Baden-Württembergs und Bayerns gegen die Änderung des A r t . 74 GG (34. Änderungsgesetz) addiert und das Gesamtgesetz zum Scheitern gebracht. 41 Die Zusammenfassung verschiedener Vorlagen wurde trotz der zugrundeliegenden interfraktionellen Absprachen gelegentlich von einzelnen Abgeordneten des Bundestages angegriffen; diese wiesen auf den Zwiespalt i n der Abstimmung hin, der entstünde, wenn sie gerne einmal Ja und einmal Nein gesagt hätten. 4 2 88 Vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs i m BR 327. Sitzung, 5.7. 1968, StB S. 195 Β - D u n d ihre Ablehnung ebd.; ähnlich auch Abg. Dr. Jungmann (CDU/CSU) i m B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10905 Α - Β . 39 Schon bei Zusammenfassung der Vorlagen i m R A (BT) erklärte der V e r treter des Bundesrates, Senator Dr. Heinsen (Hamburg), dieses Verfahren gefährde die gesamte Finanzreform, R A (BT) V/101. Sitzung, 28.11.1968, Prot. S. 7; vgl. i m übrigen BR 334. Sitzung, 7. 2.1969, StB S. 13 - 27 C; Beratungen des Vermittlungsausschusses B T - D r s V/3896 v o m 26.2.1969, Anlagen 1 - 3 ; Trennung i m BT, V/222. Sitzung, 20. 3.1969, StB S. 12056 D - 12073 A . 40 Vorlagen B T - D r s V/2425, V/3965 u n d V/4445, zusammengefaßt i m Bericht des Rechtsausschusses, B T - D r s V/4514; Ablehnung B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13731 C. 41 Vorlagen 112-114, zusammengefaßt i m Bericht des Rechtsausschusses B T - D r s 7/ 5491; Trennung aufgrund des interfraktionellen Antrags B T - D r s 7/5527 i n der 2. Lesung, B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18387 B.

30

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

Auch von Seiten des Bundestagspräsidenten wurde gegenüber diesem Verfahren Mißfallen ausgedrückt. 43 cc) Zusammenfassung als politisches

Junktim

Gelegentlich nutzte man die Verbindung von Verfassungsänderungen auch dazu, das Gesamtpaket von zwei oder mehreren Änderungsentwürfen gegen eine Opposition, die nur an einzelnen Änderungen besonders interessiert war, durchzusetzen; ein politisches J u n k t i m sollte den jeweiligen Gegner zur Zustimmung veranlassen. Schon bei der Beratung des 9. Änderungsgesetzes wurde von der Bundesregierung zusätzlich zum eigentlichen Anlaß der Verfassungsänderung (der späteren Ziffer 3 des A r t . 135 a GG) eine von ihr für notwendig gehaltene zusätzliche Regelung (der spätere A r t . 135 a Nr. 2 GG) i n den Gesetzentwurf eingefügt. 44 Diese stieß bei vielen Abgeordneten der CDU/CSU selbst und bei den anderen Regierungsfraktionen auf Widerstand. Die Bundesregierung lehnte jedoch eine Entfernung dieser Klausel ab. 45 Der Gesetzentwurf verfehlte i n der 3. Lesung zunächst das Quorum nach A r t . 79 I I , 121 GG u m eine Stimme. 4 6 Ein am selben Tag eingebrachter gleichlautender Entwurf konnte jedoch aufgrund interfraktioneller Verhandlungen noch i n derselben Wahlperiode verabschiedet werden; 4 7 die Deutsche Partei begründete ihren Frontenwechsel mit den Worten: „Die F r a k t i o n der Deutschen Partei stimmt der Verfassungsänderung lediglich zu, u m M i l l i o n e n v o n Geschädigten zu einer baldigen E r f ü l l u n g ihrer Ansprüche nach dem Kriegsfolgengesetz zu verhelfen. Die F r a k t i o n erklärt, daß sie m i t der dem jetzigen Kriegsfolgengesetz zugrunde liegenden Rechtskonstruktion nicht übereinstimmt u n d n u r unter dem Zwang zur E r f ü l l u n g sozialer Verpflichtungen handelt." 4 8

Die SPD setzte i n der 3. Wahlperiode die Regierungsparteien einem ähnlichen Druck aus: M i t der Erfüllung des Verfassungsauftrags zur 42 Z u m Beispiel die Abg. Dr. Schulz (Berlin) (SPD), Memmel (CDU/CSU) u n d Dr. Kempfler (CDU/CSU), B T VI/60. Sitzung, 18. 6.1970, StB S. 3282 A bis 3283 B, zum 27. Ä n d G . 43 BT-Vizepräsident Dr. Schmid, B T VI/60. Sitzung, 18. 6.1970, StB S. 3281 D u n d S. 3284 A , zum 27. Ä n d G . 44 Neufassung des Gesetzentwurfes i m BT-Ausschuß f ü r Geld u n d K r e d i t „ i n engstem Einvernehmen m i t dem Bundesfinanzministerium", vgl. R A (BT) II/220. Sitzung, 18. 6.1957, Prot. S. 4 f. 45 R A (BT) 11/221. Sitzung, 19. 6.1957, Prot. S. 13 - 23. 4e B T I I / 223. Sitzung, 4. 7.1957, StB S. 13208 Β - 13282 A , 13304 ff. 47 B T - D r s II/3727 v o m 4. 7.1957, Annahme i n 3. Lesung B T H/227. Sitzung, 29.8.1957, StB S. 13526 C - D. 48 Abg. Schneider (DP), B T 11/227. Sitzung, 29.8.1957, StB S. 13526 Α - Β .

2. Die äußerliche Zusammenfassung v o n Grundgesetzänderungen

31

Wahrung der Rechtseinheit i m Bunde (Art. 95 GG) wollte sie die K l ä rung der Frage, ob auch die nicht-hauptamtlichen Richter an den oberen Bundesgerichten vom Richterwahlausschuß zu bestimmen seien, verbunden sehen; sie bestand deshalb auf einer sprachlich geringfügigen zusätzlichen Änderung des A r t . 95 I I 1 GG. 4 9 Als i h r diesbezüglicher Antrag i m Rechtsausschuß abgelehnt wurde, erklärte i h r Vertreter, jetzt „könne er keine Erklärung darüber abgeben, ob die sozialdemokratische Fraktion dem Gesetzentwurf werde zustimmen können." 5 0 Da über diese und eine weitere Frage 5 1 lange Zeit keine Einigung erzielt werden konnte, kam es zu einer Änderung des A r t . 95 GG weder i n der 3. noch i n der 4. Wahlperiode, sondern erst 1968 (16. Änderungsgesetz).52 Als der Gedanke eines solchen Junktims auch einmal gegenüber dem Bundesrat geäußert wurde, reagierte dessen Vertreter i m Bundestag mit besonderer Heftigkeit: I m Zuge der Beratungen des 18. Änderungsgesetzes, der Verlängerung der Fristen des Bundesrates i m Gesetzgebungsverfahren, versuchte die FDP eine Verbindung zu den Beratungen der Haushaltsreform herzustellen, da auch dort — i n A r t . 110 I I I GG — neue Fristenregelungen, dort allerdings zu Lasten des Bundesrates, beschlossen werden sollten. 53 Eine solche Verknüpfung, so sagte der Vertreter des Bundesrates, entspreche nicht dem Stil, mit dem die beiden Gesetzgebungsorgane untereinander verkehren sollten. 54 Die Fraktionen der SPD und FDP äußerten demgegenüber die Hoffnung, daß der Bundesrat ihr Entgegenkommen i n der ersten Fristverlängerung durch seinerseitige Zustimmung bei den Fristbestimmungen der Haushaltsreform kompensieren werde, 55 und erinnerten i h n auch bei Verabschiedung der Haushaltsreform als 20. Änderungsgesetz an diese Aufforderung. 5 6

49

I h r Anliegen w a r es, i n A r t . 95 I I 1 GG statt „der Richter" die Worte „aller Richter" einzusetzen, u m die Kompetenzfrage definitiv zu klären. 50 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 28 (Antrag S. 26, Ablehnung S. 27). 51 Daneben w a r zwischen den Fraktionen auch umstritten, ob der Bundesdisziplinarhof am Gemeinsamen Senat beteiligt werden solle, vgl. Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7954 Β - C. 62 Das 16. Ä n d G berücksichtigte das SPD-Anliegen nicht. 63 Vgl. Abg. Busse (Herford) (FDP), R A (BT) V/86. Sitzung, 27. 6.1968, StB S. 16, 20. 54 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), B T V/191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10347 Β - 10348 Α . 65 Abg. Dr. Reischl (SPD) u n d Abg. Busse (Herford) (FDP), B T V/191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10348 Β - D. 56 Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11086 D bis 11087 A .

32

. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

3. Der Traum von einer Gesamtkonzeption des ändernden Umgangs mit der Verfassung Die K r i t i k an einer allzu häufigen Änderung des Grundgesetzes richtete sich nicht nur gegen die absolute Zahl der Änderungsgesetze als solche; vielmehr erschien sie den K r i t i k e r n als Anzeichen eines konzeptionslosen Umgangs mit dem Grundgesetz; es entspreche nicht „dem Range des Grundgesetzes", so wurde argumentiert, wenn man „Grundgesetzänderungen gewissermaßen am laufenden Bande daherkleckert". 1 Die Bundesregierung, Hauptinitiatorin von erfolgreichen Gesetzentwürfen zur Verfassungsänderung 2 , wurde deshalb wiederholt aufgefordert, eine Gesamtkonzeption aller künftigen Verfassungsänderungen vorzulegen. Vielen Abgeordneten schwebte dabei wohl „eine neue Konzeption des Grundgesetzes, bei der alle Unzulänglichkeiten beseitigt werden könnten" 3 anstelle der bisherigen „scheibchenweisen Änderung des Grundgesetzes"4 vor. 5 a) Die Forderung der SPD-Opposition von 1966 nach einer verfassungsrechtlichen Konzeption der Bundesregierung betreffend die anstehenden Grundgesetzänderungen

aa) Die politisch motivierte

Forderung im Plenum des Bundestages

Die Aufforderung, eine Gesamtkonzeption der anstehenden Grundgesetzänderungen vorzulegen, sprach zunächst der Abg. Jahn (Marburg) (SPD) bei der parlamentarischen Beratung des 15. Änderungsgesetzes aus. Angesichts einer Fülle von Punkten, zu denen Bundeskanzler Erhard i n seiner Regierungserklärung eine Verfassungsänderung als notwendig bezeichnet hatte, und angesichts einer von Regierungsseite stammenden allgemeineren Äußerung, das Grundgesetz entspreche nicht mehr modernen Vorstellungen, erklärte er: „ W i r möchten gern einmal wissen . . . , welche Vorstellungen über die w e i tere Entwicklung unserer Verfassung diese Bundesregierung überhaupt hat... W i r müssen wissen, was sich hinter dieser globalen Bemerkung . . . , das Grundgesetz entspreche nicht mehr den Vorstellungen unserer Zeit, eigentlich verbirgt." 6 1

Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 B. Siehe dazu unten I I . 1. c) bb). 3 Abg. Dr. Stammberger (SPD), R A (BT) V/86. Sitzung, 27.6.1968, Prot. S. 21, bei Beratung des 18. Ä n d G . 4 Abg. Konrad (SPD), R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 3, bei Beratung der Vorlagen 103 u n d 107. 5 Vgl. auch Abg. Dichgans (CDU/CSU) u n d Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), oben 1.1. c) aa) zu F N 34 bzw. 38. 2

33

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption

N a c h A u f z ä h l u n g e i n e r L i s t e v o n insgesamt z e h n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n , die die B u n d e s r e g i e r u n g a n verschiedener Stelle f ü r n o t w e n d i g e r k l ä r t h a t t e , s t e l l t e er sein A n l i e g e n , eine G e s a m t k o n z e p t i o n der V e r fassungsänderung

e n t w i c k e l n z u lassen, auch i n d e n

Zusammenhang

der p o l i t i s c h e n B e d e u t u n g der S P D - O p p o s i t i o n : „Es wäre gut gewesen, Sie hätten erkannt, daß die Zweidrittelmehrheit, die Sie für eine Grundgesetzänderung i n diesem Hause benötigen, nicht n u r ein rein numerisches Erfordernis ist, sondern daß darin ein guter u n d vernünftiger politischer Sinn steckt. Sie können nicht erwarten, daß w i r P u n k t für P u n k t bereit sind, über einzelne Verfassungsänderungen oder -ergänzungen m i t uns reden zu lassen, ohne zu wissen, w o h i n die Reise eigentlich gehen soll. Sie müssen uns sagen, welche verfassungsrechtliche Konzeption Sie verfolgen." 7 I m R e d e d u e l l m i t B u n d e s j u s t i z m i n i s t e r D r . Jaeger p r ä z i s i e r t e d e r A b g e o r d n e t e J a h n seine F o r d e r u n g nochmals: „Ich w i l l meine Frage nach den verfassungspolitischen Zielen dieser Regierung noch einmal verdeutlichen. W i r w o l l e n wissen, w a n n die Bundesregierung die anderen Vorschläge zur Ergänzung des Grundgesetzes, beispielsweise zur Regelung des Finanzproblems der Gemeinden — einer der Punkte, v o n denen hier einmal gesprochen w i r d —, vorlegen w i r d . W i r w o l l e n wissen, welche anderen auf die einzelnen A r t i k e l u n d Sachgebiete bezogenen Vorschläge zur Grundgesetzergänzung u n d -änderung von dieser Regierung zu erwarten sind, w a n n sie zu erwarten sind u n d i n welcher Grundvorstellung sie zu erwarten sind. A u f diese Fragen möchten w i r eine präzise A n t w o r t haben." 8 V o n B u n d e s j u s t i z m i n i s t e r D r . Jaeger e r h i e l t die O p p o s i t i o n j e d o c h zunächst n u r summarische, n i c h t v o n e i n e r G e s a m t k o n z e p t i o n g e t r a gene A u s k ü n f t e . 9 bb) Die Übernahme und Behandlung der nach einer Gesamtkonzeption im Rechtsausschuß

Forderung des Bundestages

I m Rechtsausschuß des Bundestages w u r d e die F o r d e r u n g der S P D O p p o s i t i o n nach e i n e r G e s a m t k o n z e p t i o n i m U m g a n g m i t d e r V e r f a s 6 Abg. J a h n (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2734 A bis B, 2734 C. 7 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2735 D, 2736 B; ähnlich schon Abg. Hermsdorf (SPD), B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2684 A - D. Eine Aufzählung aller geplanten Grundgesetzänderungen der weiteren u n d näheren Z u k u n f t hatte der Abg. Jahn bereits i n der 4. Wahlperiode — dort zwecks Zusammenfassung i n einer Vorlage — verlangt. Mdl. Anfrage des Abg. Jahn, B T - D r s IV/1884; A n t w o r t B T IV/110. Sitzung, StB S. 5042 D. 8 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2739 A . 9 Bundesjustizminister Dr. Jaeger, B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2736 D - 2 7 3 9 B; vgl. dazu Abg. Wehner (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2767 A - C.

3 Schaub

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I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

sung mit der Ablehnung von „ständigen ad-hoc-Verfassungsänderungen" aus verfassungssystematischen Gründen verbunden. 1 0 Es wurde dabei auch bemerkt, daß gerade eine Gesamtkonzeption die Prüfung der Frage ermögliche, „ob A r t . 79 Abs. 3 GG durch die Vorlage und durch mögliche weitere Grundgesetzänderungen unterhöhlt werde." 1 1 Der Ausschuß erklärte sich deshalb von vornherein mit dem von der SPD noch zu präzisierenden Umfang, i n dem die Bundesregierung u m Auskunft ersucht werden sollte, einverstanden. 12 Als A n t w o r t der Bundesregierung trug Bundesinnenminister Lücke wenige Wochen später dem Rechtsausschuß alle Pläne der Bundesregierung zu weiteren Verfassungsänderungen vor. 1 3 Dabei gingen er und ein weiterer Vertreter der Bundesregierung jedoch über eine enumerative Aufzählung der Änderungsvorhaben der verschiedenen Ressorts nicht hinaus; 1 4 auch der Gedanke der Zusammenfassung unterschiedlicher Änderungsvorhaben i n einem Gesetz wurde nur sehr eingeschränkt befürwortet. Dagegen sprach nach der Auffassung der Bundesregierung sowohl die Komplexität der anstehenden Änderungen, insbesondere der Notstandsverfassung und der Finanzverfassungsreform, als auch die Erfahrung, „daß die Zusammenfassung der bisher vorgenommenen Grundgesetzänderungen, etwa in gewissen Abständen, nicht möglich gewesen wäre. Sie seien jeweils aus der Not der Zeit entstanden." 15 cc) Das Auftreten

des Gedankens an eine „Verfassungsrevision"

Das von dem Abgeordneten Jahn (Marburg) (SPD) vorgetragene A n liegen, hinsichtlich künftiger Verfassungsänderungen eine Gesamtkonzeption zu entwickeln, wurde gegenüber dem eher pragmatischen Vorgehen der Regierungsvertreter vom Abgeordneten Benda (CDU/CSU) ausdrücklich unterstützt: „Er neige i n der Tendenz dem Anliegen Abg. Jahns zu. Abgesehen v o n dem K o m p l e x der Notstandsverfassung, der eine Verfassungsergänzung 10

Abg. Dr. Reischl (SPD), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 42. Vors. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU) ebd., Prot. S. 44; zu diesem Gedanken siehe auch u n t e n I I I . 6. 12 Vors. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU), R A (BT) V/17. Sitzung, 22. 9.1966, Prot. S. 44. 13 R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 2 - 16. 14 Es w u r d e n die Änderungen genannt, die später Gegenstand des 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22. u n d (teilweise) 30. Ä n d G wurden. Zur öffentlichen Diskussion über die Vorlage solch einer „Wunschliste für Verfassungsänderungen" vgl. Fromme, ZfP 1970, 87, 89 zu F N 5 b. 15 Staatssekretär Dr. Schäfer (BMI), R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 10 f. Diese Einschätzung nannte Abg. Benda (CDU/CSU) verständlich, ebd. S. 12. 11

3. Der T r a u m von einer Gesamtkonzeption

35

darstelle, sollte die Bundesregierung überlegen, ob sie sich nicht zu einer A r t Verfassungsrevision entschließen wolle. Er gebrauchte bewußt das W o r t „Verfassungsrevision", w e i l er meine, daß die Bundesregierung das Grundgesetz, soweit es überhaupt zur Disposition stehe, einmal P u n k t f ü r P u n k t überprüfen sollte, ob es unter Berücksichtigung der gewandelten Verhältnisse noch Bestand haben sollte. Er habe die große Sorge, daß sich die Verfassung, w e n n m a n w i e bisher n u r punktuelle Änderungen v o r nehme, am Ende i n i h r e m System, w e n n auch nicht i m Kernbestand, so gewandelt haben werde, daß m a n ein ganz anderes Grundgesetz als das v o n 1949 haben w e r d e . . . . I n absehbarer Zeit werde das Grundgesetz 20 Jahre des Bestehens hinter sich haben. Das sei ein erheblicher Zeitraum für eine unter so ungewöhnlichen Umständen entstandene Verfassung. Jetzt stelle sich die Frage, ob u n d inwieweit grundsätzliche Änderungen vorgenommen werden müßten. Es sei nicht erfreulich, daß die einzelnen Ressorts bei bestimmten V o r haben, die er der Sache nach nicht beurteilen wolle, jeweils m i t dem Wunsch nach einer Verfassungsänderung kämen. Er sei keineswegs gegen Grundgesetzänderungen an sich. N u r müsse m a n sich überlegen, wo man m i t dem Grundgesetz hinwolle, u n d das geschehe am besten i n einer Gesamtschau. . . . I n einigen Ländern habe es ähnliche Versuche bereits gegeben. Soweit er sehe, seien sie fast überall fehlgeschlagen. Dennoch sollte man diesen Versuch unternehmen; das schiene i h m besser zu sein als der bisher eingeschlagene Weg." 1 6

Zu den Möglichkeiten des konkreten Vorgehens i n Richtung einer Gesamtschau merkte der Abgeordnete Jahn (Marburg) (SPD) ergänzend an: „Er habe vor einigen Jahren i n einem A r t i k e l die Auffassung vertreten, es sollte zu diesem Zweck eine besondere Kommission eingesetzt werden, die v o m Bundespräsidenten i m Einvernehmen m i t der Regierung u n d den Fraktionen gebildet u n d einberufen werden sollte. Er sage das jetzt n u r als Merkposten, w e i l er glaube, daß eine etwas präzisere organisatorische F o r m für die Erörterung dieses Komplexes erforderlich sei. Daß die B u n desregierung sozusagen bei jedem M i n i s t e r i u m an die T ü r klopfe u n d frage, was dort noch auf dem Programm stehe, scheine i h m eine nicht 16 Abg. Benda (CDU/CSU), R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10,1966, Prot. S. 12 f. Z u dieser Herleitung des Gedankens an eine „Totalrevision" des Grundgesetzes aus der Unzufriedenheit m i t den — w e n n auch teils tief eingreifenden — punktuellen Verfassungsänderungen vgl. Fromme, ZfP 1970, 85, 90, m i t ausführlichen Nachweisen. Z u m Ruf nach einer Verfassungsrevision vgl. auch Schuster, S. 127 ff.; Dichgans, ZRP 1968, 61; Thieme, ZRP 1969, 32; Lindemann, S. 165 ff.; Dichgans (1970); Niebuhr, DVB1. 1969, 444; Grimm, AöR 97, 489; Stern (1971), S. 391 ff.; Weber (1971), S. 451 ff.; H. Schäfer (1968), S. Β 14 ff. Frühere parlamentarische Äußerungen m i t dem Ziel, „unsere Verfassung so zu ändern, w i e es den E r fordernissen der heutigen Zeit entspricht", denn das Grundgesetz sei „durchaus revisionsbedürftig", finden sich nicht bei den Parteien der Mitte, sondern n u r bei jenen, die das Grundgesetz aufgrund ihrer politischen E x t r e m i tät ablehnten, so die DRP u n d die BP. Zitat: Abg. von Thadden (DRP), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6030 C bzw. 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3556 C.

3*

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

ausreichende u n d auch nicht ganz angemessene F o r m der Behandlung dieses Themas zu sein, sondern könne n u r zur Vorbereitung dienen." 1 7

Damit war schon damals der Weg gewiesen, der zur Enquête-Kommission „Verfassungsreform" des Deutschen Bundestages führte: Da die gewünschte Gesamtkonzeption aus der laufenden Gesetzgebungsarbeit nicht erwachsen konnte 1 8 und da die Fraktionen dazu neigten, die Erarbeitung der Konzeption nicht der Regierung zu überlassen, wurde diese Aufgabe einer aus Vertretern des Bundestages, des Bundesrates und der Bundesregierung sowie aus Sachverständigen zusammengesetzten Kommision des Deutschen Bundestages übertragen. 19 b) Die Entschließung des Bundesrates von 1967 betreffend die künftige Gestaltung des Grundgesetzes

aa) Sorgen des Bundesrates um die Stellung der Länder im Bund und seiner selbst Etwa ein Jahr nach dem beschriebenen Vorstoß des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages nahm der Bundesrat auf Antrag des Landes Schleswig-Holstein eine „Entschließung zu den bevorstehenden Änderungen und Ergänzungen des Grundgesetzes" an. M i t dieser wurde ebenfalls von der Bundesregierung — jetzt der Regierung der i m Dezember 1966 gebildeten Großen Koalition — verlangt, dem Bundesrat vor der Zuleitung des nächsten Gesetzentwurfs zur Änderung des Grundgesetzes „zunächst eine Gesamtkonzeption über die künftige Gestaltung des Grundgesetzes" vorzustellen. 20 Zugleich wurde die Sorge des Bundesrates ausgedrückt, es könne sich etwas an der Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern und an seiner Stellung als gleichrangiges Bundesorgan ändern. 21 Zur Begründung wurde vor allem auf die hohe Zahl der — als konzeptionslos empfundenen — Einzeländerungen verwiesen: 17 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 16; der v o n i h m erwähnte A r t i k e l findet sich i m „Vorwärts" v o m 29. 7. 1964. 18 So Abg. Dichgans, B T V/166. Sitzung, 3.4.1968, StB S. 8723 C u n d ders., ZRP 1968, 61, der deshalb die Einberufung einer verfassungsgebenden Nationalversammlung befürwortete; vgl. dazu kritisch Seifert, K r i t . Justiz 2 (1969), 169 ff. 19 Siehe dazu i m einzelnen noch unten 1.3. d). 20 Etwa gleichzeitig unternahm die FDP — jetzt i n der Oppositionsrolle — einen ähnlichen Vorstoß i m Plenum des Bundestages, Umdruck V/439; sie erfragte einen Katalog der geplanten Grundgesetzänderungen. 21 A n t r a g des Landes Schleswig-Holstein, BR-Drs 200/1/67 (neu) v o m 27.4. 1967; Annahme i n der 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 51 C als Anlage zum B R - E n t w u r f des späteren 18. Ä n d G , BR-Drs 200/67 — Beschluß; gleichzeitig m i t der Stellungnahme des B R zur Notstandsverfassung (BR-Drs 162/67), (1. Durchgang).

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption

37

„Die Zusammenfassung der nach der parlamentarischen u n d öffentlichen Erörterung zu erwartenden Änderungen des Grundgesetzes ist aus G r ü n den der Achtung vor dem Grundgesetz sowie i m Interesse der Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen B u n d u n d Ländern sowie zwischen den einzelnen Bundesorganen geboten. Das Grundgesetz wurde bisher fast i n jedem Jahr geändert, i n vier Jahren sogar jeweils zweimal. Die jetzt schon i m Gesetzgebungsverfahren befindlichen Änderungen u n d Ergänzungen des Grundgesetzes lassen Abänderungen i n Abständen v o n jeweils etwa drei bis vier Monaten erwarten. I n Z u k u n f t sollten derartige Gesetzgebungsmaßnahmen n u r i m Rahmen einer Gesamtkonzeption eingeleitet werden." 2 2 bb) Ablehnung

einer neuen

seitens der

Gesamtkonzeption

Bundesregierung

I n seiner A n t w o r t auf die z i t i e r t e F o r d e r u n g des B u n d e s r a t c s e r k l ä r t e B u n d e s i n n e n m i n i s t e r L ü c k e , der sich d a b e i selbst als „ V e r f a s s u n g s m i n i s t e r " bezeichnete, die B u n d e s r e g i e r u n g v e r z i c h t e a u f eine G e s a m t k o n z e p t i o n i h r e r Ä n d e r u n g s v o r s t e l l u n g e n . E r b e g r ü n d e t e dies m i t folgenden Überlegungen: „Lassen Sie mich gleich sagen, daß die Bundesregierung keine neue Gesamtkonzeption für das Grundgesetz für erforderlich hält. Nach Auffassung der Bundesregierung soll die Konzeption des Grundgesetzgebers aus dem Jahre 1949 auch die Konzeption für die Z u k u n f t bleiben. Auch bisher handelte es sich bei den mehrfachen Änderungen des Grundgesetzes i m m e r n u r u m die A u s f ü l l u n g von Lücken u n d u m die K o r r e k t u r einzelner V o r schriften, die sich i n der Praxis als unzureichend erwiesen hatten. Außer Zweifel steht, daß die tragenden Grundsätze unserer Verfassung — die Achtung der Menschenwürde, die freiheitlich-demokratische Grundordnung, die Rechtsstaatlichkeit, die Sozialstaatlichkeit u n d die bundesstaatlichen Grundsätze — nicht angetastet werden dürfen. Aber auch die übrigen Regelungen des Grundgesetzes — u n d zwar nicht n u r die Gewährleistung der Grundrechte, sondern auch die Abgrenzung der Kompetenzen v o n B u n d u n d Ländern u n d die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen den obersten Bundesorganen i m einzelnen — bedürfen nach Auffassung der Bundesregierung keiner grundsätzlichen Änderung." 2 3 N u r i n d e n B e r e i c h e n der F i n a n z - u n d d e r Notstandsverfassung, so sagte er, k ö n n e „ v o n systematischen N e u k o n z e p t i o n e n gesprochen w e r 22 Z u BR-Drs 200/67 (Beschluß), Anlage S. 2; diese E r k l ä r u n g wurde dem Bundesrat selbst wieder vorgehalten, als der Bundestag sechs Änderungen zum 20. Ä n d G zusammengefaßt hatte, der Bundesrat jedoch diese wieder trennen wollte, vgl. Bundesfinanzminister Dr. Strauß, BR 334. Sitzung, 7.2. 1969, StB S. 10 D - I I A . 23 Bundesinnenminister Lücke, BR 315. Sitzung, 27.10.1967, StB S. 227 D bis 228 A ; dieser Verzicht, „an der Konzeption des Grundgesetzgebers aus dem Jahre 1949" zu rütteln, wurde v o n BR-Präsident Dr. Lemke i m Anschluß begrüßt, StB S. 229 Β ; etwas offener allerdings Bundesinnenminister Benda, A n t w o r t der Bundesregierung, B T - D r s V/4002 v o m 20. 3.1969 auf die Große Anfrage der F r a k t i o n der C D U / C S U betr. die Weiterentwicklung des föderativen Systems, B T - D r s V/3099 (neu) v o m 27. 6.1968.

38

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

den", die aber nicht i n die Grundstrukturen des Grundgesetzes eingriffen. 2 4 Zur Sorge des Bundesrates, die Gewichte i m Bundesstaat könnten sich zu Lasten der Länder verschieben, versprach er: Wo immer Grundgesetzänderungen „neue Befugnisse des Bundes enthalten, sollen neue Gegengewichte und Kontrollen — auch föderativer A r t — einen Ausgleich schaffen." 25 c) Inanspruchnahme des Begriffes „Verfassungsreform" für die komplexen Änderungsanträge der Bundesregierung der Großen Koalition

Ihre grundsätzliche Ablehnung einer Neukonzeption des Grundgesetzes zeigte die Bundesregierung der Großen Koalition auch dadurch, daß sie sich bemühte, die Forderung nach einer Verfassungsreform nur auf die Änderung einzelner Teile zu beziehen. Sie faßte die Gesamtheit der von ihr vorgelegten Einzeländerungsentwürfe als die gewünschte Reform auf. Dies zeigte sich i n den folgenden Äußerungen von Vertretern der Regierungsparteien: So hieß es zur Vorlage 88 (Haushaltsreform) i m Bundestag: „Die heute dem Hohen Hause vorgelegten drei Gesetze stellen den haushaltspolitischen T e i l der Verfassungsreform dar, die w i r i n dieser Legislaturperiode, w i e ich hoffe, i m ganzen zu einem vorläufigen Ende werden führen können. Unser Grundgesetz t e i l t das Schicksal aller geschriebenen Verfassungen: sie müssen i n gemessenen Zeiträumen den Bedürfnissen einer neuen Zeit angepaßt, sie müssen revidiert werden, w e n n sie nicht zur Fessel für die E n t w i c k l u n g der Ordnung der Gemeinschaft werden sollen." 2 8

Den Gesamtkomplex des 20. - 22. Änderungsgesetzes, den der Rechtsausschuß zu einem Änderungsentwurf zusammenfaßte, sah dieser als „einen ersten Schritt zur organischen Reform des Grundgesetzes anstelle von isolierten und nicht aufeinander abgestimmten Teiländerungen." 2 7 Bundesfinanzminister Dr. Strauß verteidigte diese Zusammenfassung i m Bundesrat, indem er ausdrücklich auf dessen Wunsch nach einer Gesamtkonzeption Bezug nahm; 2 8 diesem Wunsch sei der Rechtsausschuß nur nachgekommen. 29 24

Bundesinnenminister Lücke, ebd. S. 228 Α - Β . Ders., ebd. S. 228 B. 26 Abg. Schoettle (SPD), B T V/184. Sitzung, 28. 6.1968, StB S. 10004 C. 27 Bericht des RA, B T - D r s zu V / 3605, S. 2. F ü r die FDP w a r diese Reform allerdings „zugrunde gegangen", vgl. Abg. Frau Funcke (FDP), B T V/222. Sitzung, 20. 3.1969, StB S. 12061 A . 28 Vgl. zu diesem Wunsch oben 1.3. b) aa). 29 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, BR 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. 10 D bis 11 A . 26

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption

39

Dieser Auffassung Schloß sich Bundesratspräsident Prof. Dr. Weichmann bei der schließlichen Verabschiedung der Änderungsgesetze verbal an, indem er ausführte, sie seien das Gesetzgebungswerk, „das die tiefgreifendste und weitreichendste Reform unseres Grundgesetzes i n den zwanzig Jahren seines Bestehens vollzieht." 3 0 Der Gedanke an eine Verfassungsreform schien damit i n eine A b folge von einzelnen — wenn auch komplexen — Verfassungsänderungen aufgelöst zu werden. 3 1 d) Der Weg zur Enquête-Kommission Verfassungsreform und ihre Arbeit

aa) Die Regierungserklärung Willy Brandts zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Struktur Die verschiedenen Überlegungen zu einer konzeptionellen Zusammenfassung anstehender Verfassungsänderungen insbesondere i n bezug auf die Kompetenzverschiebungen zu Lasten der Länder wurden mit Beginn der 6. Legislaturperiode von der Bundesregierung aufgenommen. Hatte die Regierung der Großen Koalition eine neue Konzeption i n dieser Hinsicht noch abgelehnt 32 , so hieß es i n der Regierungserklärung von Bundeskanzler Brandt vor dem Bundestag am 28. Oktober 1969 dagegen: „Die Bundesregierung w i r d i n dieser Legislaturperiode ein Gremium schaffen, dem Politiker aus Bund, Ländern u n d Gemeinden, Verwaltungsbeamte u n d Wissenschaftler angehören. Es soll Vorschläge zur Fortentw i c k l u n g der bundesstaatlichen S t r u k t u r ausarbeiten." 3 3

Seine Pläne wurden von Bundesinnenminister Genscher i m Rechtsausschuß des neuen Bundestages erläutert. Dies geschah i m Rahmen eines Berichtes, den der Rechtsausschuß von der neuen Bundesregierung als Unterrichtung über ihre verfassungspolitischen Ziele erbeten hatte. 3 4 Diese Pläne für die Einsetzung einer Verfassungskommission der Regierung wurden wie folgt dargestellt: 30 Bundesratspräsident Prof Dr. Weichmann, B R 338. Sitzung, 9. 5.1969, StB S.115D. 31 Diese Darstellungsweise mehrerer Verfassungsänderungen als ein „Gesamtkonzept" oder als dessen T e i l verschwand selbst dann nicht aus dem parlamentarischen Sprachgebrauch, als die Einrichtung der Enquête-Kommission Verfassungsreform bereits beschlossen w a r ; vgl. ζ. B. Bundesinnenminister Genscher, BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 147 D: Vorlagen 101 bis 103 als „verfassungspolitisches Programm der Bundesregierung" u n d M i nister Titzck (Schleswig-Holstein), BR 383. Sitzung, 7. 7.1972, StB S. 598 C - D: „ T e i l eines sicherheitspolitischen Konzepts" zu Vorlagen 105- 106 u n d zahlreichen einfachen Gesetzen. 32 Vgl. oben 1.3. b) bb). ss B T V I / 5 . Sitzung, 28.10.1969, StB S. 25 B; i n der Aussprache über die Regierungserklärung äußerte sich Bundesinnenminister Genscher über „eine Reform unserer Verfassung aus einem Guß", B T V I / 7 . Sitzung, 30.10.1969, StB S. 199 D.

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

„Einen bedeutsamen Ansatz zur Fortentwicklung der Verfassung aus einer Gesamtkonzeption heraus w i r d die Bundesregierung m i t der i n der Regierungserklärung angekündigten Einberufung einer unabhängigen Kommission tun, die zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen S t r u k t u r V o r schläge ausarbeiten soll. . . . Ich stelle m i r vor, die Kommission könnte 19 Mitglieder haben u n d sich etwa wie folgt zusammensetzen: fünf B u n despolitiker, fünf Landespolitiker, fünf Wissenschaftler, ein Verfassungsrichter, ein Experte der Bundesverwaltung, ein Experte der Landesverw a l t u n g u n d ein Vertreter der Kommunen. . . . Der A u f t r a g für die Kommission soll nach meiner Vorstellung dahin gehen, Vorschläge für eine Fortentwicklung der bundesstaatlichen S t r u k t u r der Verfassung vorzulegen, die der infolge der technischen, wirtschaftlichen u n d sozialen Veränderungen unserer Gesellschaft gewandelten Aufgabenstellung für Gesamtstaat u n d Gliedstaaten Rechnung t r ä g t . . . . Die Vorschläge der Reformkommission sollen insbesondere zu folgenden Fragen Stellung nehmen: 1. Welche Änderungen i n der A u f t e i l u n g der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen B u n d u n d Ländern sind angebracht? 2. Bedarf die Verteilung der Zuständigkeit zum eigenen Verwaltungsvollzug zwischen B u n d u n d Ländern einer Änderung? 3. Sollten die Einwirkungsmöglichkeiten der Exekutive des Bundes auf die V e r w a l t u n g der Länder, ζ. B. durch Planung, Weisung u n d Aufsicht, anders gestaltet werden? 4. Wie sollen die Rechte der Länder auf M i t w i r k u n g an der Staatswillensbildung des Bundes gestaltet werden? Sollen S t r u k t u r u n d F u n k t i o n des Bundesrates erhalten bleiben, oder i n w i e w e i t bedürfen sie einer Ä n derung? 5. Bedarf es einer Weiterentwicklung der Finanzverfassung über den gegenwärtigen Stand hinaus? Die Kommission soll außerdem alle anderen Probleme der bundesstaatlichen S t r u k t u r i n ihre Prüfung einbeziehen, die einer solchen bedürfen. Die Kommission sollte ihre Vorschläge, so meine ich, unter Darlegung des Für u n d Wider machen u n d auch die Gelegenheit wahrnehmen, M i n d e r heitsvoten zu erstatten. Dagegen sollte sie nicht bereits formulierte Gesetzesbestimmungen oder -entwürfe unterbreiten. Optimale Zielvorstell u n g wäre es, daß die Kommission, w e n n sie m i t ihrer sachlichen A r b e i t i m Sommer 1970 w i r k l i c h beginnen kann, bis Ende 1971 zu Ende kommt. Der Bundesregierung u n d den Bundestagsfraktionen sowie anderen p o l i tisch interessierten Stellen wäre dann Gelegenheit geboten, zu dem Bericht u n d den Vorschlägen der Kommission Stellung zu nehmen u n d Folgerungen aus i h m zu ziehen. Insbesondere könnte dann geprüft werden, welche Vorschläge noch i n dieser Legislaturperiode v e r w i r k l i c h t werden sollen 34 Bericht des Bundesinnenministers über die verfassungspolitischen Ziele der Bundesregierung, R A (BT) VI/12. Sitzung, 16.4.1970, Prot. S. 3 - 30. Einen solchen Bericht hatte m a n i m Rechtsausschuß zuvor für nützlich gehalten, da eine solche Zusammenschau „es den Abgeordneten ermöglichen werde, die Änderungen v o r i h r e m Gewissen u n d den Wählern m i t mehr innerer Überzeugung zu vertreten", so Vors. Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V I / 3 . Sitzung, 11.12.1969, Prot. S. 32, bei Beratung der Vorlage 98. Der Bericht wurde i n R A (BT) V I / 5 . Sitzung, 22.1.1970, Prot. S. 15 bei Beratung der Vorlage 100 bereits angekündigt.

41

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption

oder ob ein Gesamtkonzept erst für die nächste Legislaturperiode vorgelegt werden soll." 3 5 Neben der A r b e i t der Kommission sollten jedoch dringliche G r u n d gesetzänderungen, ζ. B . b e t r e f f e n d das W a h l a l t e r , die L u f t r e i n h a l t u n g , die L ä r m b e k ä m p f u n g u n d d e n Tierschutz, i m ü b l i c h e n Gesetzgebungsv e r f a h r e n g e t r e n n t r e a l i s i e r t w e r d e n . Diese V o r h a b e n w i e auch die F r a g e n d e r E r f ü l l u n g des Verfassungsauftrags des A r t . 29 G G z u r N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes legte der B u n d e s i n n e n m i n i s t e r get r e n n t d a r u n d f ü g t e d a b e i h i n z u , er „werde sich zugleich dafür einsetzen, daß anstehende Verfassungsänderungen weitgehend zusammengefaßt würden." Hinsichtlich eines befriedigenden Konzeptes gegenüber der Verfassung müsse m a n jedoch „sehr v i e l Vertrauen i n die A r b e i t u n d die Ergebnisse der Verfassungskommission setzen." 36 Insgesamt w a r es also t r o t z d e r K r i t i k a n d e r V i e l z a h l d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n d e r 5. W a h l p e r i o d e , die d e n v o r a u s g e h e n d e n 14 Ä n d e rungsgesetzen 12 w e i t e r e h i n z u g e f ü g t h a t t e , entschiedene

Auffassung

der Bundesregierung, „daß die Reform unseres Verfassungsrechts nicht m i t der 5. Legislaturperiode i h r Ende finden kann, sondern daß der Gesetzgeber auch heute u n d vielleicht gerade i n dieser Legislaturperiode vor einer grundlegenden A u f gabe steht." 3 7 bb) Die Initiativen

aus dem Bundestag

für eine

Enquete-Kommission

Schon z u m Z e i t p u n k t des Berichtes des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r s v o r d e m Rechtsausschuß w a r es Z i e l d e r B u n d e s r e g i e r u n g , das P a r l a m e n t an der B e a u f t r a g u n g der V e r f a s s u n g s k o m m i s s i o n zu b e t e i l i g e n . 3 8 W e n i g e Tage später h a t t e n sich die F r a k t i o n e n des Deutschen B u n destages m i t d e r R e g i e r u n g g e e i n i g t , d e r B u n d e s t a g solle die V e r f a s s u n g s k o m m i s s i o n als p a r l a m e n t a r i s c h e E n q u ê t e - K o m m i s s i o n 3 9 bestellen. 35 Bundesinnenminister Genscher, ebd. S. 4 - 7; die Konzentration der A u f gabenstellung auf die Fragen des Föderalismus entsprach dabei der vorausgehenden Betonung der Kompetenzverschiebungen zu Lasten der Länder, vgl. ζ. B. Große Anfrage betr. die Weiterentwicklung des föderativen Systems, B T - D r s V/3099 (neu) v o m 27. 6.1968, A n t w o r t der Bundesregierung B T - D r s V/4002; dazu noòh unten I I I . 6. a) aa); vgl. auch die spätere Formulierung des SPD-FDP-Antrags zur Einrichtung eines „Enquête-Kommission zur Reform der bundesstaatlichen S t r u k t u r " , B T - D r s VI/739. 36 Bundesinnenminister Genscher, ebd. S. 8 - 12, Zitat S. 21. 37 Ders., ebd. S. 3 f.; einen knappen Bericht entsprechenden Inhalts legte der Minister wenig später auch i m Bundesrat vor, BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 145 Β - D, bei Beratung der Vorlagen 101 - 103. 38 Vgl. Bundesinnenminister Genscher, R A (BT) VI/12. Sitzung, 16.4.1970, Prot. S. 24. 39 Einrichtung nach § 74 a der Geschäftsordnung des B T i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 26. 5.1970; zum Übergang v o n dem Gedanken an eine Regierungskommission zur Bundestags-Enquête-Kommission vgl. auch Staatssekretär Dr. Schäfer (BMI), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 27.

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I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

Getrennt legten die CDU/CSU-Fraktion einerseits 40 und die Fraktionen der SPD und FDP andererseits 41 ihre diesbezüglichen Anträge vor. 4 2 Nach kurzer Aussprache i m Plenum wurden diese beiden Anträge dem Rechtsausschuß (federführend) und dem Innenausschuß überwiesen. 43 Bei den Ausschußberatungen wurde klargestellt, daß auch der Antrag der CDU/CSU-Fraktion trotz seiner weitgefaßten Formulierung nicht den Auftrag zu einer Totalrevision des Grundgesetzes bedeutete, 44 sondern nur darauf abzielte, daß der Auftrag nicht auf Fragen der föderativen Struktur beschränkt sein sollte. 45 So wurde es möglich, sich auf einen einheitlich gefaßten Auftrag und des weiteren auch über die Zusammensetzung der Enquête-Kommission zu einigen. 46 Die Entschließungsempfehlung zur Einrichtung der Enquête-Kommission Verfassungsreform wurde am 8.10.1970 i m Bundestag angenommen. 47 cc) Die Arbeit der Enquête-Kommission

Verfassungsreform

Die Kommission konstituierte sich am 11. März 1971. Sie setzte sich aus sieben Mitgliedern des Bundestages, sieben Vertretern der Länder sowie fünf (ab 1973: sieben) Universitätsprofessoren als Sachverständigen, insgesamt also aus 19 (21) Mitgliedern zusammen. Noch während des ersten Jahres ihrer Arbeit erhielt sie i m Bundestag ein ausführliches begleitendes Lob von Seiten der CDU/CSU: „Ich möchte . . . namens meiner F r a k t i o n diejenigen Damen u n d Herren, die sich damit beschäftigen, eine Totalrevision unserer Verfassung vorzubereiten, ermutigen, ihre Gedankengänge nicht n u r fortzusetzen, sondern sich v o n der grundsätzlichen Zustimmung dieses Hauses getragen zu w i s sen; denn es hat auf die Länge der Zeit keinen Zweck, w e n n w i r lediglich nach den uns jeweils deutlich werdenden Notwendigkeiten einer Änderung 40 A n t r a g des Abgeordneten Dr. Lenz (Bergstraße) u n d der F r a k t i o n der C D U / C S U betr. Enquête-Kommission Verfassungsreform, B T - D r s VI/653. 41 A n t r a g der Fraktionen der SPD, FDP betr. Enquête-Kommission zur Ref o r m der bundesstaatlichen Struktur, B T - D r s VI/739. 42 I m Bundesrat w i r d dieses Vorgehen anläßlich des 1. Durchgangs der umfangreichen Vorlagen 101 - 103 begrüßt, vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 142 C - 143 A . 43 B T VI/56. Sitzung, 4. 6.1970, StB S. 3068 Β - 3069 C. 44 Der Begriff der „Totalrevision der Verfassung" wurde der schweizerischen Verfassung entlehnt, vgl. Vors. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 31; A r t . 118 ff. der Schweizer Bundesverfassung. 46 Vgl. Abg. Vogel (CDU/CSU), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17.6.1970, Prot. S. 26; VI/19. Sitzung, 17. 9.1970, Prot. S. 46; vgl. auch schon Abg. Dichgans (CDU/CSU), B T VI/56. Sitzung, 4. 6.1970, StB S. 3068 D - 3069 A . 48 R A (BT) VI/20. Sitzung, 24. 9.1970, Prot. S. 3 ff.; Bericht B T - D r s VI/2111. 47 B T VI/70. Sitzung, 8.10.1970, StB S. 3893 C - 3896 D; vgl. allgemein zur Aufgabe der Enquête-Kommission Verfassungsreform Kewenig, D Ö V 1971, 524.

3. Der T r a u m v o n einer Gesamtkonzeption

43

verfahren und nicht prüfen, ob i n Z u k u n f t dem Rechtsstaat nicht besser damit gedient ist, w e n n w i r ein revidiertes Grundgesetz haben, bei dem w i r die Bestimmungen vielleicht etwas flexibler fassen, so daß nicht jedes einzelne W o r t darauf h i n abgeklopft werden muß, ob ein notwendiges Gesetzesvorhaben dadurch gerade noch gedeckt w i r d oder nicht. Ich meine, die Enquête-Kommission, bei der ich insbesondere die Verdienste der Kollegen Dr. Lenz u n d Dr. Schäfer hier ausdrücklich einmal hervorheben möchte, ist auf dem richtigen Weg, w e n n sie nach dieser Fortentwicklung unserer Verfassung i n das neue Jahrtausend h i n e i n sucht." 4 8

Die vorzeitige Auflösung des 6. Deutschen Bundestages setzte ihrer Tätigkeit schon nach IV2 Jahren ein erstes Ende. Die Kommission legte zum Ende dieses Arbeitsabschnitts einen Zwischenbericht 49 und nach ihrer Neueinsetzung i n der 7. Wahlperiode 5 0 Ende 1976 ihren Schlußbericht 5 1 vor. Der Schlußbericht wurde gemeinsam mit einem Entschließungsantrag der CDU/CSU-Fraktion 5 2 i m Plenum des 8. Deutschen Bundestages ausführlich beraten und sodann unter nach Kapiteln getrennter Federführung an den Rechts-, den Innen- und den Geschäftsordnungsausschuß überwiesen. 53 dd) Zur Verwertung

der Ergebnisse der Kommissionsberatungen

Der Aufgabenstellung der Kommission entsprechend lagen dem Bundestag m i t ihrem Schlußbericht eine Fülle von „Entscheidungshilfen für die politisch verantwortlichen Gremien" 5 4 vor. Schon bei der Einsetzung der Kommission hatte man jedoch klar gesehen: „Inwieweit es später zu einer Reform komme, sei eine andere Frage." 5 5 Die Möglichkeit, sämtliche Vorschläge der Kommission en bloc zu realisieren, wurde — soweit aus den Gesetzgebungsmaterialien ersichtlich — zu keiner Zeit ernsthaft erwogen. Hinsichtlich der Verabschiedung einer solchen umfangreichen Verfassungsreform wurde seitens 48

Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10116 Β - C . 49 B T - D r s VI/3829 v o m 21.9.1972; vgl. dazu Dichgans, ZRP 1973, 173; Zeh, ZRP 1972, 171; allgemein Hesse, AöR 98, 1; Huber, S. 201 ff.; Mertens, S. 33 ff. 50 A n t r a g aller Fraktionen, B T - D r s 7/214 (neu), B T 7/17. Sitzung, 22.2.1973, StB S. 799 A ; dazu Kretschmer, DVB1. 1975, 613; Stern (1973), S. 16, 21 ff. 51 B T - D r s 7/5924 v o m 9.12.1976. Z u seiner Bewertung vgl. aus der L i t e ratur: Steinberg, JZ 1980, 385, 390 m . w . N.; Ipsen, DÖV 1977, 537; Stern, ZRP 1977, 12; Schmitt-Glaeser, DÖV 1977, 544; Achterberg, DÖV 1977, 548; Frowein, DÖV 1977, 555; Berg, DÖV 1977, 556; zuvor schon Klein, DÖV 1975, 523; Grawert, Der Staat 18 (1979), 229; Wahl, AöR 103 (1978), 477. 52 B T - D r s 8/1517 v o m 16. 2.1978. 53 B T 8/73. Sitzung, 17. 2.1978, StB S. 5757 C - 5788 D, 7722 D. 54 Abg. Vogel (CDU/CSU), R A (BT) VI/19. Sitzung, 17. 9.1970, Prot. S. 46. 55 Staatssekretär Dr. Schäfer (BMI), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17.6.1970, Prot. S. 27.

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

der SPD-Fraktion nur einmal geäußert, daß diese „wohl nicht i n der Form der Verfassungsänderung vorgenommen werden könne, sondern möglicherweise einen Volksentscheid erfordere." 56 Die CDU/CSU-Fraktion beantragte bei Vorlage des Schlußberichts der Kommission die zügige Verwirklichung einer größeren Zahl von Empfehlungen der Kommission i n einzelnen verfassungsändernden Gesetzentwürfen. 57 Ein solcher Beschluß wurde jedoch vom Bundestag nicht gefaßt. Die Bundesregierung rückte sogar von einer möglicherweise präjudizierenden Formulierung über eine „Verfassungsreform, zu deren Vorbereitung i m Zwischenbericht der vom 6. Deutschen Bundestag eingesetzten Enquête-Kommission (BT-Drucksache VI/3829) erste Vorstellungen entwickelt worden sind," ausdrücklich ab, indem sie die betreffende Drucksache ohne den zitierten Zusatz neudrucken ließ. 5 8 Tatsächlich wurden bisher nur einzelne, wenige Änderungsvorschläge der Kommission i n das Gesetzgebungsverfahren zur Grundgesetzänderung eingebracht. Als dies zum Beispiel mit Vorlage 115 geschah, äußerte der Abgeordnete Engelhard (FDP): „ A l s ehemaliges M i t g l i e d der Enquête-Kommission Verfassungsreform b i n ich hocherfreut, daß w i r heute erstmals Gelegenheit haben, ein Kapitel aus dem Schlußbericht der Kommission hier zu behandeln. Es ist i m m e r h i n ein Jahr her, daß die Enquête-Kommission ihren Bericht vorgelegt hat. Ich habe die Hoffnung, daß jetzt alsbald Zug u m Zug Thema für Thema i m Deutschen Bundestag behandelt werden w i r d , u n d zwar nicht n u r dann, w e n n einmal die Möglichkeit besteht — hier sind w i r uns j a einig, Herr Kollege Dr. Lenz —, den Lorbeer höherer Kommissionseinsichten und -Überzeugungen an die Fraktionsfahne einer der politischen Gruppen dieses Hauses zu heften." 5 9

I h m wurde jedoch zugerufen: „Sie haben ja gehört, die SPD w i l l es nicht!" 6 0 Die Umsetzung der Kommissionsempfehlungen geschah in folgenden einzelnen Vorlagen, von denen die ersten beiden zu einem Gesetzesbeschluß führten: Die Vorlage 110 betreffend die Stellung des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages, A r t . 45 c GG, entsprach den Empfehlungen des Zwischenberichts der Kommission unter Ziffer A I I I 2.4., S. 31. Die 56 So Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) ebd. S. 28 zu einer „ T o t a l revision". 57 Entschließungsantrag B T - Drs 8/1517 v o m 16.2.1978 zur Beratung des Schlußberichts der Enquête-Kommission Verfassungsreform. 58 B R - Drs 204/73, S. 3 m i t den zitierten Worten, Berichtigung zu BR-Drs 204/73 am 22.3.1973. 59 Abg. Engelhard (FDP), B T 8/63. Sitzung, 15.12.1977, StB S. 4827 C. 60 Abg. Dr. Möller (CDU/CSU), ebd.

3. Der T r a u m von einer Gesamtkonzeption

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Vorlage beruhte jedoch auch auf früheren Bemühungen des Bundestages (Vorlagen 95 und 104) aus der Zeit vor Einsetzung der Kommission. Sie wurde als 32. Änderungsgesetz verabschiedet. 61 Mit Vorlage 114 nahmen verschiedene Abgeordnete und die Fraktion der CDU/CSU einen Teil der von der Kommission zum Übergang von einer Legislaturperiode zur nächsten gemachten Vorschläge auf. 62 Sie wurde als Teil des 33. Änderungsgesetzes verabschiedet. 63 Die Vorlage 115 betreffend die Stellung der Untersuchungsausschüsse nannte als Entwurfsziel ausdrücklich: „Die Empfehlungen der EnquêteKommission Verfassungsreform zur Neugestaltung des Untersuchungsverfahrens (Drucksache 7/5924, Kapitel 4) sollen verwirklicht werden." 6 4 Auch hierzu lag allerdings schon ein früherer Gesetzentwurf vor. 6 5 Zur Herkunft des Änderungsantrags hieß es dabei ausdrücklich: „Unsere Vorschläge sind nicht das Ergebnis einseitiger, parteipolitischer Betrachtungsweise. Ihre Grundlagen w u r d e n v o n einer Kommission erarbeitet, der Vertreter aller Fraktionen des Bundestages, eine gleiche Z a h l von Länder- Vert retern u n d unabhängige Sachverständige angehört haben. Die Vorschläge der Enquête-Kommission haben auch die Zustimmung von Angehörigen der Koalitionsparteien gefunden. Wenn w i e sie jetzt v o r legen, nehmen w i r dafür nicht die geistige Vaterschaft i n Anspruch." β β

Für die SPD waren dennoch die notwendigen Vorberatungen noch nicht eingehend genug gewesen. 67 Auch die bisher letzte eingebrachte Vorlage zur Änderung des Grundgesetzes, Vorlage 116 betreffend das Staatshaftungsrecht, berief sich, soweit es die Vereinheitlichung der Rechtswege betraf, auf eine Empfehlung der Enquête-Kommission Verfassungsreform (Schlußbericht Teil II, Kapitel 15). 68 61

Vgl. auch Würtenberger i n B K , A r t . 45 c A n m . I. Daß dies n u r zum T e i l geschah, bedauerte Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S. 7. 63 Vgl. auch Kretschmer i n B K , A r t . 39 A n m . I. 64 B T - D r s 8/1180 v o m 14.11.1977, S. 1; als A l t e r n a t i v e n w u r d e n die Sondervoten der Kommission zu diesem Kapitel genannt; vgl. auch die Begründung des Entwurfs i m BT, Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 8/63. Sitzung, 15.12.1977, StB S. 4823 Β - 4824 C. 65 Vorlage 83, B T - D r s V/2425 v o m 22.12.1967. I n entsprechender Weise findet sich auch die Vorlage 97 i n den Empfehlungen der Kommission wieder. ββ Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 8/63. Sitzung, 15.12.1977, StB S. 4824 B. 67 Abg. Dr. Schäfer (Tübingen) (SPD), ebd. S. 4826 Β - 4827 C passim. 68 Vgl. ζ. B. BR-Drs 214/78, S. 10. Diese Änderung w a r aber auch bereits ein Anliegen der Vorlage 23 aus dem Jahre 1952. Das 1981 verabschiedete Staatshaftungsgesetz v o m 26.6.1981 (BGBl. I, S. 553) enthielt keine Verfassungsänderung. 62

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I. Jede Verfassungsänderung betrifft die Verfassung

Die überparteiliche Autorität der Enquête-Kommission wurde auch zur Begründung der Vorlage 111 betreffend die Wahl der Richter zum Bundesverfassungsgericht herangezogen, obwohl die Kommission sich nicht zu diesem Problemkreis geäußert hatte. 6 9 Gegen die Bemühungen der Enquête-Kommission Verfassungsreform richtete sich hingegen nach Ansicht eines Vertreters des Landes BadenWürttemberg i m Bundesrat die Einbringung und Verabschiedung der Vorlage 112 betreffend die Bundesgesetzgebungskompetenz für das Sprengstoffrecht: Der Landesvertreter führte aus, die Kommission sei eingesetzt worden, „ w e i l m a n m i t der bisherigen Praxis, die ZuständigkeitsVerteilung des Grundgesetzes i n zahlreichen Einzelfällen zu ändern, brechen wollte. Diese Praxis hat sich zu einer Einbahnstraße i n Richtung B u n d entwickelt u n d droht, das Gefüge der Gesetzgebungszuständigkeiten i n unserem Bundesstaat aus dem Gleichgewicht zu bringen."

A u f dieser „Einbahnstraße" wolle die Vorlage 112 jedoch weitergehen. 70 4. D i e ambivalente Selbsteinschätzung des verfassungsändernden Gesetzgebers hinsichtlich seines Umgangs m i t dem Grundgesetz a) Verfassungsänderung als ultima ratio der Politik

I m Grundsätzlichen zeigten die Äußerungen von Mitgliedern des Bundestages oder des Bundesrates, die sie aus Anlaß der Beratung einer Verfassungsänderung über die Zahl der Änderungsgesetze insgesamt und über den Umgang des verfassungsändernden Gesetzgebers mit dem Grundgesetz abgaben, zwei entgegengesetzte Tendenzen: Entweder betonte man die Funktion des Grundgesetzes als einheitstiftende Grundlage des staatlichen Zusammenlebens — verstanden i n einem statischen Sinne als fixierte Grundordnung. Aus dieser Haltung heraus wurde vor allzu häufigen Änderungen des Grundgesetzes gewarnt und eine solche Praxis als verantwortungsloser Umgang mit der Verfassung, der die Stabilität der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Bundesrepublik gefährde, gewertet. 1 Oder man bezog sich auf angebliche Unzulänglichkeiten der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes und erklärte eine Verfassungsänderung zum Mittel, das Grundgesetz stetig zu verbessern und zeitgerecht anzupassen, dort wo es notwendig sei.2 89 B T - D r s 7/1064, S. 2; vgl. auch Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 7/64. Sitzung, 8.11.1973, StB S. 3789 B. 70 Minister Adorno (Baden-Württemberg), BR 431. Sitzung, 20.2.1976, A n i . 14, StB S. 72 D - 73 A . 1 Z u dieser H a l t u n g vgl. aus der L i t e r a t u r auch Steinberg, JZ 1980, 385, 388; Stern (1973), S. 19, u n d sogleich i m Text. 2 Siehe dazu ausführlich unten 1.4. e) bb).

4. Die ambivalente Einschätzung der Verfassungsänderung

aa) „Nur bei zwingender

47

Notwendigkeit!"

Aus der zuerst genannten Haltung heraus forderte man, eine Verfassungsänderung dürfe nur erwogen werden „bei unabweisbarer Notwendigkeit" 3 , „nur unter ganz besonderen Umständen" 4 , „nur, wenn es zwingend notwendig sei, . . . dann aber auch so, daß man sich nicht auf die Änderung eines einzelnen Artikels beschränke . . ." 5 , „wenn ein besonders dringlicher Fall gegeben ist" 6 , „wenn wirklich zwingende Gründe eine solche Änderung fordern" 7 , „aus sehr wohlerwogenen Gründen" 8 bzw. „nur aus zwingenden Gründen und nur als äußerstes Mittel zur Behebung sonst nicht zu beseitigender Mißstände, nicht aber aus zeitlich bedingten Zweckmäßigkeitserwägungen" 0 . Verfassungsänderungen seien, so hieß es, ein „schweres Geschütz" 10 ; solche Änderungen „sollte man nicht leichten Herzens beschließen" 11 , „nicht wegen jeder Tagesnotwendigkeit" 1 2 ; wenn man sich dazu entschließe, „so müßten außerordentlich schwerwiegende Gründe dazu vorhanden sein. Es müsse sozusagen ein Notstand bestehen, der auf andere Weise nicht behoben werden könne" 1 3 . Selbst K r i t i k e r des Grundgesetzes schlossen sich diesem Zögern vor einer Verfassungsänderung an: „Das Grundgesetz hat erhebliche Mängel. A b e r es müssen ganz außerordentliche Gründe gegeben sein, w e n n sie i n einzelnen Teilfragen zu einer Änderung des Grundgesetzes führen sollen." 1 4

Der Bundesrat konkretisierte diese Mahnungen i n Richtung auf sein besonderes Anliegen: Kompetenzverschiebungen zu Lasten der Länder 3 Dr. Dudek (Hamburg), Berichterstatter des R A (BR), BR 75. Sitzung, 20.12.1951, StB S. 845 B, zum 2. Ä n d G ; ebenso Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 13, zu Vorlage 11. 4 Ministerpräsident Kopf (Niedersachsen), BR 229. Sitzung, 3.3.1961, StB S. 36 D. 5 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10. 1956, Prot. S. 41. « Abg. Dr. v o n Buchka (CDU/CSU), B T 11/174. Sitzung, 28.11.1956, StB S. 9634 B, als Berichterstatter des R A (BT). 7 Bundesminister Niederalt, BR 272. Sitzung, 10.7.1964, StB S. 126 D — dies als Grundhaltung des Bundesrates referierend, zu Vorlage 71. 8 Abg. Frau Dr. Kuchtner (CDU/CSU), Berichterstatterin des RA, B T V / 191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10345 D. 9 Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), BR 248. Sitzung, 12.7.1962, StB S. 119 A , zu Vorlage 64. 10 Abg. Ewers (DP), B T 1/155. Sitzung, 21. 6.1951, StB S. 6145 C; Staatssekretär Dr. Ringelmann (Bayern), Berichterstatter des F i n A , BR 122. Sitzung, 7. 5.1954, StB S. 130 A . 11 Senator Dr. Weber (Hamburg), BR 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 77 A . 12 Abg. Strauß (CDU/CSU), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2776 B; ähnlich Abg. Gscheidle (SPD), B T VI/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1847 D. 13 Abg. Dr. Weber (CDU), R A (BT) 1/128. Sitzung, 17.10.1951, Prot. S. 5 f. 14 Abg. Dr. Laforet (CSU), B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3547 D.

48

. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

k ö n n e er n u r z u s t i m m e n , „ w e n n w i r k l i c h s c h w e r w i e g e n d e

Argumente

eine solche Ä n d e r u n g z w i n g e n d v e r l a n g e n . " 1 5 bb) Zurückhaltung

aus guter

Tradition

M i t dieser H a l t u n g sah m a n sich auch i n e i n e r g u t e n rechtsstaatlichen Tradition: „Das Wort, das vor gut 30 Jahren der spätere Reichskanzler M a r x nicht w e i t von hier i m Gebäude des alten Reichstages sprach: ,Wir sind seit jeher der Meinung gewesen, daß eine Änderung der Verfassung n u r ausnahmsweise u n d n u r aus zwingenden Gründen vorgenommen werden sollte', gilt auch für uns heute noch m i t gleicher Verbindlichkeit." 1 6 c c j Vorrang

der

Verfassungsreform

A l s die E i n b e r u f u n g d e r E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m k u r z b e v o r s t a n d u n d ebenso w ä h r e n d d e r Z e i t i h r e r B e r a t u n g e n , w a n d e l t e n sich die M a h n u n g e n , m i t V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n sparsam z u sein, i n d e n H i n w e i s , m a n solle m i t a l l e n n i c h t ganz besonders v o r d r i n g l i c h e n Ä n d e r u n g e n bis z u m E n d e der K o m m i s s i o n s b e r a t u n g e n w a r t e n : 1 7 15 So schon BR 68. Sitzung, 21. 9.1951, StB S. 619 C; 75. Sitzung, 20.12.1951, StB S. 845; Z i t a t jedoch aus jüngerer Zeit: Stellungnahme des BR, B T - D r s VI/1298, A n i . 2, S. 7, zu Vorlage 102; ebenso Abg. Konrad (SPD), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10115 C; ähnlich BR-Drs 214/2/78 v o m 5.7.1978, angenommen BR-Drs 214/78 — Beschluß S. 2, zu Vorlage 116. Fromme nennt diese Forderung nach einem weitgehenden Verzicht auf eine Verfassungsänderung einen „pädagogische(n) Gemeinplatz . . . m i t der die Handlungsfreiheit rettenden salvatorischen Generalklausel ,ohne Not 4 ". Dieser soll nach i h m jedoch „außer Mode" gekommen sein, als die Große K o a l i t i o n ihre umfangreichen Verfassungsänderungen durchsetzte, ZfP 1970, 85, 89. 16 Senator Dr. Weber (Hamburg), BR 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 77 A ; er erwähnte aber zugleich, daß sowohl die Weimarer Reichsverfassung nach drei Jahren als auch die Bismarcksche Reichs Verfassung nach zwei Jahren jeweils bereits dreimal geändert worden waren. 17 Vgl. Abg. Dichgans (CDU/CSU), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 30; Pari. Staatssekretär D o r n (BMI), B T VI/84. Sitzung, 9.12.1970, StB S. 4728 C; Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), B T VI/103. Sitzung, 3. 3.1971, StB S. 6018 B; Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), ebd. StB S. 6066 B; Abg. Dr. Stark (Nürtingen) (CDU/CSU), R A (BT) VI/51. Sitzung, 14.6.1971, Prot. S. 23 — diese Dringlichkeit für Vorlage 105 bejahend; Ministerialrat v o n Loewenich (BMI), R A (BT) ebd. Prot. S. 31; BReg i n ihrer Stellungnahme zur V o r lage 106, B T - D r s VI/2653, S. 4 — diese Dringlichkeit m i t dem BR bejahend; allgemein BReg i n B T - D r s VI/2079,S. 2; R A (BT) VI/73. Sitzung, 3. 2.1972, Prot. S. 28; Staatsminister Dr. Heubl (Bayern), BR 365. Sitzung, 23.4.1971, StB S. 120 C, der bedauert, daß die BReg trotz dieser ihrer Haltung die V o r lage 107 eingebracht habe; derselbe Gedanke erschien ausdrücklich auch nochmals i n der Vorlage 108 der BReg, BR-Drs 204/73, S. 3; die ausdrückliche Inbezugnahme der Enquête-Kommission wurde jedoch wieder gestrichen: BR-Drs zu 204/73 v o m 22.3.1973; ebenso bei Vorlage 109, BR-Drs 209/73, S. 3; BR i n BR-Drs 209/73 (Beschluß), S. 1 u n d BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 115 C; Abg. Dr. Stienen (SPD), B T 7/64. Sitzung, 8.11.1973, StB S. 3789 B, gegen die Vorlage 111; Minister Adorno (Baden-Württemberg), BR 431. Sitzung, 20. 2.1976, StB S. 72 D - 73 A u n d zuletzt noch Staatssekr. Kiesl (Bayern), BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, A n i . 5, StB S. 359 D, zum 34. ÄndG.

4. Die ambivalente Einschätzung der Verfassungsänderung

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M i t dieser B e g r ü n d u n g l e h n t e der V e r t r e t e r des Freistaates B a y e r n i m B u n d e s r a t die u m f a n g r e i c h e n R e g i e r u n g s v o r l a g e n 101 - 103 a b . 1 8 B u n d e s i n n e n m i n i s t e r Genscher s t i m m t e seiner A r g u m e n t a t i o n , die E i n r i c h t u n g d e r K o m m i s s i o n solle p u n k t u e l l e G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n v e r h i n d e r n , g r u n d s ä t z l i c h zu. E r h i e l t aber d i e e i n g e b r a c h t e n V o r l a g e n f ü r v o r d r i n g l i c h . 1 9 I h r e V e r a b s c h i e d u n g i m 28. u n d 29. Ä n d e r u n g s g e s e t z e r f o l g t e schließlich e i n e n T a g n a c h der k o n s t i t u i e r e n d e n S i t z u n g d e r E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m , w o r a u s m a n folgerte, die vorgezogene E i n z e l b e r a t u n g dieser V o r l a g e n sei r i c h t i g gewesen. 2 0 D e r V e r w e i s a u f die A r b e i t

der Enquête-Kommission

wurde

von

a n d e r e r Seite als H i n t e r t r e i b u n g e i n e r n o t w e n d i g e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g ausgelegt: „Es weiß jeder Sachkenner, daß die Enquête-Kommission verwertbare Ergebnisse nicht so zeitig w i r d vorlegen können, daß sie Einfluß auf die gesetzgeberische A r b e i t haben werden. Wer also auf die A r b e i t e n der Enquête-Kommission verweist, w i l l m i t bundeseinheitlichen Regelungen vor der nächsten Bundestagswahl überhaupt nicht anfangen. Bloß, die Probleme des Umweltschutzes laufen den Lösungsmöglichkeiten geradezu unbarmherzig davon." 2 1 I n e i n e m S c h r i f t w e c h s e l z w i s c h e n d e m Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages u n d der E n q u ê t e - K o m m i s s i o n b e t o n t e diese i h r e U n a b h ä n g i g k e i t v o n d e n a k t u e l l e n G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n u n d Schloß sich i m E r g e b n i s der U n t e r s c h e i d u n g zwischen v o r d r i n g l i c h e n u n d w e n i g e r d r i n g l i c h e n V o r l a g e n an. D a b e i w a r f ü r sie entscheidend, daß i h r e A r b e i t als u n a b h ä n g i g v o m A b l a u f d e r L e g i s l a t u r p e r i o d e gesehen wurde.22 18

Staatssekretär F i n k (Bayern), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 148 Α - Β . Bundesinnenminister Genscher, ebd. S. 149 C. 20 Vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 363. Sitzung, 12.3.1971, StB S. 79 Β - C. 21 Abg. Konrad (SPD), B T 7/57. Sitzung, 18.10.1973, StB S. 3331 D - 3332 A . I n diesem Sinne warnte bereits Abg. von Thadden (CDU/CSU) bei der V o r beratung des Kommissionsauftrags, „daß träge Elemente, die sich i n allen Parteien fänden, bei akut notwendigen Änderungen des Grundgesetzes auf die Existenz der Kommission verweisen würden". R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 30; ähnlich Staatssekretär Dr. Schäfer (BMI): „retardierende Elemente", ebd. S. 31. 22 Vgl. R A (BT), VI/73. Sitzung, 3.2.1972, Prot. S. 29 f., 31; vgl. Abg. von Thadden (CDU/CSU), ebd. Prot. S. 49; v g l auch Vors. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 4: „auf Drängen der Regierung u n d der sie tragenden Parteien habe die Mehrheit der EnquêteKommission davon abgesehen, sich m i t Einzeländerungen des Grundgesetzes zu befassen. Die Enquête-Kommission habe sich zur Aufgabe gesetzt, sich m i t der Strukturreform des Grundgesetzes, nicht aber m i t Detailänderungen zu beschäftigen." Ä h n l i c h auch Abg. v o n Thadden (CDU/CSU) u n d Vors. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) VI/72. Sitzung, 2. 2.1972, Prot. S. 5 f., zu Vorlage 105. Dennoch schloß der Rechtsausschuß seine Beratungen zu Vorlage 104 nicht ab; eine Empfehlung dazu enthielt hingegen der Zwischenbericht der Kommission unter Ziffer A I I I 2.4, S. 31. 19

4 Schaub

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung b) Die Sorge um die Stabilität und Unverbrüchlichkeit der verfassungsrechtlichen Grundordnung aa) Äußerungen

dieser allen Fraktionen

Gesetzesinitiatoren

gemeinsamen

und

Sorge

M o t i v i e r t w u r d e n die i m v o r i g e n K a p i t e l a u f g e f ü h r t e n M a h n u n g e n a u s d r ü c k l i c h aus d e m „ R e s p e k t v o r d e r V e r f a s s u n g " 2 3 , d e m „ G r u n d s a t z d e r U n v e r b r ü c h l i c h k e i t d e r staatspolitischen N o r m e n t s c h e i d u n g , a u f d e r die V e r f a s s u n g b e r u h t " 2 4 u n d e r n e u t d e r „ A c h t u n g v o r d e r V e r f a s s u n g " 2 5 ; die H ä u f u n g v o n V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n , so hieß es m e h r fach, sei eine F r a g e des „ S t i l s " 2 6 i m U m g a n g m i t d e m Grundgesetz: „Das Grundgesetz ist ein Gesetz besonderen Ranges, u n d eine Verfassungsänderung ist eine staatspolitische Grundsatzentscheidung, die m a n nicht alle Tage treffen kann, sondern v o n der n u r sparsamster Gebrauch zu machen ist." 2 7 D i e B e f ü r c h t u n g , V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n k ö n n t e n eine d e s t a b i l i s i e r e n d e W i r k u n g a u f die staatliche G r u n d o r d n u n g h a b e n , v a r i i e r t e n V e r t r e t e r a l l e r P a r t e i e n , sogar e i n V e r t r e t e r d e r d e m Grundgesetz sehr distanziert gegenüberstehenden Bayern-Partei: „Ich möchte w i r k l i c h eine Warnung dahingehend aussprechen, daß es als Untergrabung des Verfassungsgedankens überhaupt angesehen werden muß, w e n n jede als opportun erscheinende Gelegenheit wahrgenommen w i r d , u m die Verfassung zu ändern." 2 8 A u c h die F D P ä u ß e r t e 1957, n a c h d e m sie sich a n sechzehn Gesetzentw ü r f e n z u r Ä n d e r u n g des Grundgesetzes b e t e i l i g t h a t t e , v o n d e n e n sie z w ö l f als a l l e i n i g e I n i t i a t o r e n t r u g : „ W i r sind grundsätzlich der Grundgesetzes überhaupt n u r w e n n sie w i r k l i c h unerläßlich zu ändern versuchen. Sie w i r d

Auffassung, daß m a n eine Ä n d e r i m g des dann ins Auge fassen u n d vornehmen darf, ist. M a n sollte eine Verfassung nicht laufend dadurch unstabil." 2 9

23 Ministerpräsident K o p f (Niedersachsen), BR 229. Sitzung, 3.3.1961, StB S. 36 D. Konsequent spricht Staatssekretär Kiesl (Bayern) anläßlich des 34. Ä n d G v o n „mangelndem Respekt vor unserer Verfassung", BR 437. Sitzimg, 16.7.1976, A n i . 5, StB S. 358 C. 24 Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 B. 25 Stellungnahme des B R - B T - D r s VI/1298, A n i . 2, S. 7; ebenso Abg. K o n rad (SPD), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10115 C; ähnlich schon die Entschließung BR-Drs. 200/67. 26 Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) V I / 5 . Sitzung, 22.1.1970, Prot. S. 10; ebenso schon B T I V / 6 . Sitzung, StB S. 95 A , IV/42. Sitzung, StB S. 1859 A . 27 Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 Β — dargelegt als traditionelle Auffassung der SPD-Bundestagsfraktion. 28 Abg. Dr. F i n k (BP), B T 1/152. Sitzung, 14. 6.1951, StB S. 6043 D, zu V o r lage 11; dasselbe Argument wurde der BP hinsichtlich ihrer eigenen Vorlagen bei deren Beratung i m Bundestag vorgehalten. 29 Abg. Dr. Ing. Drechsel (FDP), B T H/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S.

4. Die ambivalente Einschätzung der Verfassungsänderung

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V o n seiten d e r S P D v e r t e i d i g t e der A b g e o r d n e t e D r . A r n d t das Grundgesetz gegen d i e v o n d e r F D P ohne j e d e A u s s i c h t auf eine A n n a h m e eingebrachte V o r l a g e 59 b e t r e f f e n d A r t . 15 G G (Sozialisierungsverbot) m i t denselben Gedanken: „Das Grundgesetz ist das Fundament unseres staatlichen u n d gesellschaftlichen Lebens u n d k a n n nicht Gegenstand solcher Anträge sein. Ich habe m i t tiefem Erschrecken gehört, daß H e r r Kollege Dr. Dehler gesagt hat, das Grundgesetz habe keinen Anspruch auf Unverbrüchlichkeit. Es ist gewiß richtig, daß es i n den Grenzen des A r t . 79 nicht unabänderlich ist; u n d w i r haben j a eine Reihe v o n Änderungen vorgenommen . . . A b e r das Grundgesetz muß, v o r allem i n seinen Grundwertentscheidungen, unverbrüchlich sein. Wie soll denn i m Volke ein Verfassungsbewußtsein entstehen, w e n n m a n das Grundgesetz w i e ein beliebiges Gesetz betrachtet u n d behandelt, zu dem m a n also Änderungsanträge einbringt, u m — w i e hier gesagt worden ist — darüber zu debattieren u n d geistige Klarheiten zu schaffen?" 30 Dieser G e d a n k e s t e l l t e sich 1972 angesichts des 31. v e r a b s c h i e d e t e n Änderungsgesetzes e r n e u t e i n : „Wie k a n n eine Verfassung als unantastbare rechtliche Grundordnung des Volkes sich bewähren, w e n n sie ihren I n h a l t ändert w i e ein Grundbuch? Das staatliche Grundgesetz k a n n reale Gestaltungskraft n u r entfalten, w e n n es die K o n t i n u i t ä t seiner Normen trotz des Wechsels der politischen Lagen bewahrt. M a n k a n n einer Verfassung nicht abverlangen, für die jeweiligen politischen Bedürfnisse die passenden Instrumente zu legalisieren. Die I n f l a t i o n der Verfassungsänderungen droht das Grundgesetz i n ein Mosaik aus Situationsrecht zu verwandeln, das n u r den jeweiligen psychologischen Zustand des Parlaments abbildet, aber das freiheitliche Grundkonzept der Verfassung stückweise v e r f o r m t . " 3 1 A u s d r ü c k l i c h gab auch d i e J u b i l ä u m s z a h l d e r 30. G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e i n e m M i t g l i e d des B u n d e s r a t e s A n l a ß z u r Ü b e r l e g u n g , „daß durch diese Grundgesetzänderungen aus einer Verfassungsurkunde der Stabilität ein Dokument der verfassungsmäßigen L a b i l i t ä t geworden ist."32 A u c h d i e B u n d e s r e g i e r u n g d e r G r o ß e n K o a l i t i o n g r i f f diese Ü b e r l e g u n g auf. D i e B e t o n u n g verfassungsrechtlicher K o n t i n u i t ä t k n ü p f t e sie j e d o c h a n die A u f z ä h l u n g v o n z w ö l f t e i l w e i s e sehr u m f a n g r e i c h e n V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n , die sie noch i n d e r z w e i t e n H ä l f t e d e r 5. W a h l 11075 B ; ebenso ders., B T 11/216. Sitzung, 27.6.1957, StB S. 12771 Β - 12772 B ; zum behandelten Thema einer Atomkompetenz des Bundes legte die FDP ein Jahr später selbst einen Gesetzentwurf zur Grundgesetzänderung v o r (Vorlage 55). 30 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6858 B. 31 Ministerpräsident Osswald (Hessen), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 600 D - 601 A . 32 Staatsminister Dr. Heubl (Bayern), BR 365. Sitzung, 23.4.1971, StB S. 120 Β - C, zu Vorlage 107, die v o n Bayern abgelehnt wurde. 4*

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

periode, d. i. innerhalb von weniger als zwei Jahren, verabschiedet sehen wollte, an: „Unser Staats- u n d Verfassungsleben — dies ist für den deutschen Staat wichtiger als für ältere Demokratien — braucht bei aller Anpassung an die sich wandelnde W i r k l i c h k e i t K o n t i n u i t ä t u n d Stetigkeit i m Verfassungsrecht. N u r so k a n n unsere geschriebene Verfassungsordnung die selbstverständliche Verankerung i m Bewußtsein aller Bürger finden, auf der unser politisches Leben auf die Dauer allein erfolgreich aufbauen k a n n . " 3 3

bb) Kritik

am zu häufigen Ruf nach einer Verfassungsänderung

Aufgrund der Sorge u m die verfassungsrechtliche Stabilität wollten Vertreter der SPD vor jeder Verfassungsänderung prüfen, ob der Ruf nach einer Verfassungsänderung nicht ungerechtfertigt häufig erhoben werde: „Zunächst stehen w i r aus verfassungspolitischen Gründen jeder Grundgesetzänderung m i t sehr großen Vorbehalten gegenüber, zumal Sie m i r zugeben müssen, daß sich nach Berichten der Tagespresse Andeutungen häufen, wonach es immer dann, w e n n irgend jemand bei seinem Bemühen, eine gesetzliche Regelung zu erreichen, m i t der Verfassung i n K o n f l i k t k o m m t , heißt: Dann ändern w i r h a l t die Verfassung." 3 4

Die Deutsche Partei bezeichnete 1951 den häufigen Ruf nach Grundgesetzänderung als etwas typisch Deutsches: „Meine Freunde u n d ich sind keineswegs so ohne weiteres bereit, bei allen auftretenden Mißhelligkeiten sofort nach einer Verfassungsänderung zu rufen. Das Grundgesetz besteht jetzt knapp zwei Jahre. W i r versuchen, nach i h m unseren Staatsaufbau durchzuführen. W i r versuchen überhaupt erst einmal, das Grundgesetz zu leben. W i r Deutsche sind eigenartige Menschen. K a u m haben w i r etwas geschaffen, dann sind w i r schon meilenw e i t darüber hinweg, bei etwas ganz anderem, dann denken w i r nicht mehr daran; w i r leben es gar nicht. M a n bezeichnet das als faustisch. Aber i m Staatsleben ist dieser faustische Zug äußerst gefährlich, das Gefährlichste i n der Vergangenheit gewesen u n d das Gefährlichste i n unserer jetzigen Entwicklung. Ich glaube, w i r haben die Aufgabe, erst einmal unseren Staat nach den Grundsätzen, die w i r i m Grundgesetz geschaffen haben, aufzubauen, den Versuch zu machen, danach zu leben u n d nicht bei der geringsten Kleinigkeit sofort nach einer Änderung zu rufen." 3 5 33 Bundesinnenminister Lücke, BR 315. Sitzung, 27.10.1967, StB S. 229 A . Die Verfassungsänderungen u n d ihre A u s w i r k u n g e n auf die Stabilität u n d Integrationskraft der Verfassung kamen hingegen bei der Verfassungsdebatte v o m 14./15.2.1974 i m Bundestag, 7/79. u n d 80. Sitzung, StB S. 5002 A - 5030 C, 5052 A - 5109 A , 5139 Β - 5205 A (dazu B T - D r s 7/1481 v o m 21.12.1973 u n d B T Drs 7/1670 v o m 13.2.1974) nicht zur Sprache. Die Debatte konzentrierte sich auf den Streit u m das rechte Verfassungsverständnis unter den Parteien u n d auf den Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik gegen ihre Feinde. 34 Abg. Gscheidle (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1848 A , zu Vorlage 64. 35 Abg. Farke (DP), B T 1/152. Sitzung, 14. 6.1951, StB S. 6046 C, zu Vorlage

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Auch 25 Jahre später war dieser Gedanke noch aktuell. Die Verabschiedung des 34. Änderungsgesetzes kritisierte ein Vertreter des Landes Bayern mit den Worten: „Wenn irgendwo ein aktuelles Bedürfnis auftritt, w e n n i n unserem Staatsleben ein Problem oder auch n u r ein Problemchen auftaucht, haben w i r uns daran gewöhnt, nach einer Änderung des Grundgesetzes zu rufen." 3 6

Nur einmal wurde der Gedanke, man werde „das jeweils geltende Recht zunehmend werten als einen rationalen, jederzeit zweckrational umzuschaffenden, jeder inhaltlichen Heiligkeit entbehrenden, technischen Apparat" aus Anlaß einer Verfassungsänderung zitiert. Aber selbst der Abgeordnete, der ihn nach Max Webers „Wirtschaft und Gesellschaft" zitierte, wandte den Gedanken nicht auf die Verfassungsänderungen an. 37 c) Der besorgte Blick zur „Mutter" 3 8

aa) Vergleich der Zahl der Änderungsgesetze zum Grundgesetz mit der zur Bundesverfassung der USA Zum Beleg der behaupteten Instabilität der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Bundesrepublik bzw. des verantwortungslosen Umgangs mit der Verfassung unseres Landes wurde i m Parlament nicht selten der Vergleich mit den Verfassungen anderer Länder, insbesondere der Bundesverfassung der USA, gezogen: Die Verfassung der USA habe, so hieß es mehrfach, i n 175 Jahren nur 23, i n 200 Jahren insgesamt 25 bzw. 26 amendments erfahren; dabei sei mit den ersten zehn amendments der gesamte Grundrechtsteil erst auf diese Weise — und zwar unmittelbar nach dem Inkrafttreten — eingefügt worden; das Grundgesetz sei hingegen i n 13 Jahren 13 mal, i n 22 Jahren 29 mal und i n 27 Jahren 34 mal geändert worden. 3 9

11; zu diesem Zeitpunkt lagen bereits zwölf Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes vor. 36 Staatssekretär Kiesl (Bayern), BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, A n i . 5, StB S. 358 C. 37 Abg. Dr. h. c. Güde (CDU/CSU), B T V/107. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 5024 D. 38 Die Bundesverfassung der USA wurde als „die Mutterverfassung jenes Verfassungstyps, zu dem auch unser Grundgesetz gehört" bezeichnet, Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), B T VI/103. Sitzung, 3. 3.1971, A n i . 3, StB S. 6065 D bis 6066 A . 39 Abg. Gscheidle (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1847 D bis 1848 A ; Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, A n i . 3, StB S. 6066 A ; ders., R A (BT) V I / 5 . Sitzung, 22.1.1970, Prot. S. 10; Staatssekretär Kiesl (Bayern), BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, StB S. 358 C, A n i . 5. Der Vergleich findet sich auch bei Seifert (1977), S. 12, Hennis, S. 36.

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bb) Kritik eines solchen Vergleiches im Deutschen Bundestag und allgemein Daß ein auf die bloße Zahl der Verfassungsänderungen beschränkter Vergleich zu keiner sachgerechten Beurteilung der Frage nach der verfassungsrechtlichen Stabilität führt, wurde den so argumentierenden Abgeordneten schon i m Plenum des Bundestages selbst entgegengehalten. Dabei wurde zunächst auf die unterschiedlichen Umstände der Entstehung hingewiesen: „Die Amerikaner haben ihre Verfassung v ö l l i g frei selbst gemacht! Sie wissen, unter welchen Umständen unser Grundgesetz entstanden i s t . " 4 0

Deshalb sei auch, so wurde ausgeführt, das Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern ein anderes: „ I n A m e r i k a hat m a n zuerst einmal die Verfassung geschaffen u n d dann v o n dieser Verfassung ausgehend die entsprechenden Ländergesetze ausgeführt. Hier hatten w i r bereits die Länderverfassungen, bevor unsere Vorgänger i n diesem Hohen Hause dazu übergehen konnten, das G r u n d gesetz n u n zu effektuieren. Ich meine, das w a r ein großes Erschwernis i m Vergleich zu der Situation i n Amerika. I n A m e r i k a ist es i m Endergebnis j a auch so, daß — v o n der Verfassung ausgehend — die Länder sehr oft gezwungen worden sind, ihre Bestimmungen der amerikanischen Verfassung anzupassen." 41

Zum anderen darf man den Vergleich zwischen den Verfassungen nicht auf die Zahlen der ausdrücklichen Verfassungsänderungen beschränken. Denn es gibt daneben andere — nicht unbedingt wünschenswertere — Möglichkeiten, die verfassungsrechtliche Ordnung an neue Vorstellungen und Aufgaben anzupassen, ohne den Verfassungstext zu ändern: Dabei ist vor allem an die Änderung der Verfassungsinterpretation zu denken. Der Weg einer sich unter Umständen sehr rasch entwickelnden und einschneidend änderbaren Verfassungsinterpretation w i r d dabei gerade dann gerne beschritten, wenn das Verfahren zur Verfassungsänderung besonders schwerfällig ist und ein hohes Maß an Konsens unter den beteiligten politischen Kräften voraussetzt — wie dies i n den USA für die Bundesverfassung der Fall ist. 4 2 Die Ände40 Abg. Schmücker (CDU/CSU), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1847 B ; zum Hinweis auf die Einflußnahme der Besatzungsmächte bei Schaffung des Grundgesetzes als Begründung u n d Legitimation v o n Verfassungsänderungen siehe ausführlich u n t e n I I I . 2. d). 41 Abg. D o r n (FDP), ebd. S. 1855 D; diese Überlegung berücksichtigt allerdings nicht, daß die amerikanische Verfassung v o n 1789 erheblich weniger (ausdrückliche) Bundeskompetenzen enthielt als das Grundgesetz v o n 1949. Der Hinweis auf die erheblich häufigeren Verfassungsänderungen i n den E i n zelstaaten der U S A ist jedoch k o r r e k t : Bis 1971 w u r d e n zum Beispiel i m B u n desstaat Louisiana 496 u n d i m Bundesstaat Georgia 691 Verfassungsänderungen verabschiedet, 19, Book of the States (1972/73), S. 21; vgl. auch Heller, S. 72. 42 Vgl. A r t i c l e V der Verfassung v o n 1789: " T h e Congress, whenever t w o

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rung durch einen Wandel der Verfassungsinterpretation steht i n Gewicht und Wirkung der ausdrücklichen Textänderung auch keineswegs nach. So lassen die Veränderungen, die die Verfassung der USA i m Wege des Verfassungswandels durch sich wandelnde Interpretation erfahren hat, auch diese durchaus als „eine Sandbank" erscheinen, die langsam von den Wellen der Zeit weggeschwemmt w i r d . 4 3 cc) Übernahme der US-amerikanischen Konstruktion der "implied powers " zur Vermeidung von Grundgesetzänderungen? Auch i n Deutschland wurde verschiedentlich versucht, eine Textänderung des Grundgesetzes i m Wege einer Änderung der Verfassungsinterpretation entbehrlich zu machen. So wurde die Auffassung vertreten, dem Bundesgesetzgeber und der Bundesverwaltung müßten hinsichtlich der Verteidigungs- und der Notstandsaufgaben „implizite Bundeskompetenzen" zustehen, die nicht der ausdrücklichen Normierung i m Grundgesetz bedürften. Damit wurde die für die Entwicklung des US-amerikanischen Verfassungsrechts sehr bedeutsame Konstruktion "implied powers" ins deutsche Verfassungsrecht übertragen. 44 Dies führte jedoch zu einem heftigen verfassungsrechtlichen Streit. 4 5 Zur Änderung des Verfassungstextes entschied man sich erst, als das Begehen des nach A r t . 79 GG vorgesehenen Weges leichter schien als das Durchstehen eines Verfassungsstreites vor dem Bundesverfassungsgericht: Für das 4. Änderungsgesetz, d. i. den ersten Teil der Wehrverfassung, verfügte bereits die Regierungskoalition über eine Zweidrittelmehrheit; für das 7. Änderungsgesetz, d. i. den zweiten Teil der Wehr-

thirds of b o t h Houses shall deem is necessary, shall propose amendments to this Constitution, or, on the application of the legislatures of t w o thirds of the several States, shall call a convention for proposing amendments, w h i c h i n either case, shall be v a l i d to all intents and purposes, as part of this Constitution w h e n ratified by the legislatures of three fourths of the several States, or by conventions i n three fourths thereof, as the one or the other mode of ratification may be proposed by the Congress; Provided that no amendment w h i c h may be made p r i o r to the year one thousand eight hundred and eight shall i n any manner effect the first and fourths clauses i n the n i n t h section of the first article; and that no State, w i t h o u t its consent, shall be deprived of its equal suffrage i n the Senate." u n d zur Schwerfälligkeit des Verfahrens dieses A r t i k e l s Dixon, S. 931. 48 B i l d v o n James M. Beck, Die Verfassung der Vereinigten Staaten, S. 241, zitiert nach Stern (1973), S. 13. Gegen das aus dem Zahlenvergleich abgeleitete U r t e i l auch Stern (1977), S. 128. 44 Vgl. dazu Küchenhoff, AöR 82, 413 ff. 45 Vgl. für alle: Der K a m p f u m den Wehrbeitrag, 1. Halbband, S. 3 ff., 2. Halbband, S. 6 ff., 812 ff. betr. eine implizite Wehrkompetenz; sowie R A (BT) 11/114. Sitzung, Prot. S. 2, 39 f., 60 - 65 betr. implizite Notstandskompetenzen. Vgl. dazu Kratzmann, S. 141 ff. u n d aus neuerer Zeit die Aufarbeitung des damaligen Streites durch Bleckmann, JR 1978, 221.

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I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

Verfassung, und für die Notstandsverfassung (17. Änderungsgesetz) war die SPD-Opposition zur Zusammenarbeit bereit. Gegenüber der möglichen Übernahme der Konstruktion der "implied powers" hinsichtlich der Notstandskompetenzen hatte die SPD-Opposition 1956 die Verabschiedung einer ausdrücklichen Festschreibung i m Grundgesetz selbst durchgesetzt, daß „die Voraussetzungen, unter denen es zulässig wird, die Streitkräfte i m Falle eines inneren Notstandes i n Anspruch zu nehmen" nur durch eine ausdrückliche Verfassungsänderung geregelt werden könnten (Art. 143 a. F. GG). 46 Das Vorhandensein stillschweigender, impliziter Verwaltungskompetenzen wurde jedoch unter den eng auszulegenden Voraussetzungen des „Sachzusammenhangs" und der „Natur der Sache" verfassungsrechtlich anerkannt. 4 7 dd) Vergleich mit anderen Verfassungen Selbst wenn man den Vergleich der Grundgesetzänderungen mit den Änderungen anderer Verfassungen auf die Zahlen der Textänderung beschränkt, sieht das Ergebnis überdies keineswegs so ungünstig aus, wie es das Heranziehen der US-Bundesverfassung suggerieren w i l l . Dies wurde auch i m Parlament angemerkt. Schon i n den ersten Jahren der Bundesrepublik verglich man die Änderungsgeschichte des Grundgesetzes mit der früherer Verfassungen: I n drei Jahren, 1919 - 1922, hatte die Weimarer Verfassung bereits drei Änderungen erfahren, bei der Bismarckschen Reichsverfassung brauchte es dazu sogar nur zwei Jahre. Auch auf das Schicksal des „Vorbilds aller demokratischen Verfassungen", der französischen Verfassung von 1791, wurde hingewiesen; sie wurde schon zwei Jahre später durch eine neue Verfassung ersetzt, obwohl sie für zwei Legislaturperioden unabänderlich sein sollte. Daraus wurde insgesamt geschlossen, „daß es nicht ganz außergewöhnlich ist, Verfassungen alsbald nach ihrem Erlaß zu ändern." 4 8 d) Der politische Standort der besorgten Hüter der verfassungsrechtlichen Stabilität

aa) Äußerungen seit der Zeit der „Großen

Koalition"

Die i n den Wortbeiträgen zur Diskussion über anstehende Verfassungsänderungen enthaltene K r i t i k legt nahe zu vermuten, die Mahnungen, die geplante Verfassungsänderung auch aus grundsätzlichen Erwägungen zu unterlassen, stammten jeweils von den politischen 46 Vgl. die Beratungen i n R A (BT) I I / 7 . Sitzung, 19. 2.1954, Prot. S. 43 - 45 u n d R A (BT) 11/114. Sitzung, Prot. S. 2, 39 f., 60 - 65. 47 Vgl. BVerfGE 11, 6 (17 f.); 12, 205 (250 ff.); 22, 180 (216 ff.). 48 Z i t a t u n d Vergleiche v o n Senator Dr. Weber (Hamburg), Berichterstatter des Rechtsausschusses, BR 155. Sitzung, 16. 3.1956, StB S. 77 A , zum 7. Ä n d G .

4. Die ambivalente Einschätzung der Verfassungsänderung

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Kräften, die auch gegen das Sachanliegen der Verfassungsänderung opponierten. Dies t r i f f t jedoch ganz überwiegend nur für die Zeit bis etwa zur Großen Koalition zu. Von der 5. Wahlperiode an wurde — angesichts der erheblich gestiegenen Zahl von Verfassungsänderungen — die Sorge u m den rechten Umgang mit der Verfassung von Vertretern aller Fraktionen geäußert. Dies geschah auch weitgehend unabhängig von den jeweils anstehenden Änderungsgesetzen — etwa i m Rahmen der Diskussion über die Fortentwicklung der bundesstaatlichen Struktur oder i m Zusammenhang mit der Enquête-Kommission Verfassungsreform. Zugleich entfiel i n der Auseinandersetzung manche Frontstellung zwischen verschiedenen politischen Kräften; so mehrten sich zum Beispiel i n den Bundestagsfraktionen der SPD und der CDU/ CSU die Stimmen zum Schutz des Föderalismus und zum Schutz der Stellung des Bundesrates. 49 bb) Beispiele zum politischen Kontext der geäußerten Sorge aus der Zeit vor der 5. Wahlperiode Vor der 5. Wahlperiode waren die mahnenden Äußerungen zur verfassungsrechtlichen Stabilität noch kein politisches Allgemeingut. Für die vorausgehenden Wahlperioden lassen sich zahlreiche Beispiele dafür finden, daß die Ablehnung einer Verfassungsänderung mit der Ablehnung ihres jeweiligen Sachanliegens Hand i n Hand ging: Die Anträge auf Einrichtung einer bundeseigenen bzw. einer desauftragsverwaltung i m Bereich des Lastenausgleichs wurden den Bundesrat (betreffend die ersten Vorlagen), sowie durch die tionen der Bayernpartei (BP) und der CSU abgelehnt (Vorlagen und 19, 2. Änderungsgesetz). 50

Bundurch Frak13, 14

Die Fraktionen der CDU, CSU und BP opponierten gegen die Gesetzentwürfe der SPD und der FDP betreffend die Einrichtung einer Bundespolizei (Vorlagen 7 und 8). 51 Gegen die Einrichtung einer Bundeskriegsopferverwaltung wandten die Fraktionen der DP, CSU, BP und KPD ein, zur Behebung von Verwaltungsmängeln i m Gesetzesvollzug des Bundesversorgungsgesetzes sei die Bundesaufsicht geeigneter als eine Verfassungsänderung (Vorlage 9 der FDP). 5 2 49

Vgl. oben 1.3. d). Vgl. BR 68. Sitzung, 21.9.1951, StB S. 619 C; BR 75. Sitzung, 20.12.1951, StB S. 845; BR 86. Sitzung, 6. 6.1952, StB S. 255 Β ff.; B T 1/178. Sitzung, 5.12. 1951, StB S. 7335 D - 7336 C. 51 Vgl. B T 1/97. Sitzung, 7.11.1951, StB S. 3547 C ff., RA (BT) 1/90. Sitzung, 28. 2.1952, Prot. S. 3 ff. 52 Vgl. B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5460 D ff. 50

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I . Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

Das Konzept der FDP zur Bundeskompetenz i m Bereich der Nutzung der Atomenergie (Vorlage 55) stand i m Gegensatz zu den verfassungsändernden Gesetzentwürfen der Bundesregierung (Vorlage 43) und aller übrigen Bundestagsfraktionen (Vorlage 48). 53 Wechselnde Minderheiten i m Bundesrat äußerten sich gegen verschiedene Änderungsgesetze, die Kompetenzverschiebungen zu Lasten der Länder bewirkten, ζ. B. der Verkehrsausschuß des Bundesrates i m 1. Durchgang des 11. Änderungsgesetzes 54 , die Länder Niedersachsen und Hessen gegenüber dem 14. Änderungsgesetz 55 , das Land NordrheinWestfalen gegenüber den Vorläufern des 22. Änderungsgesetz (Harmonisierung des Besoldungsrechts) 56 und zuletzt die Länder Baden-Württemberg und Bayern gegenüber dem 34. Änderungsgesetz. 57 Die SPD bevorzugte eine staatsvertragliche Lösung zur Koordinierung von Bundes- und Länderhaushalten anstelle der von der Bundesregierung i m Entwurf vorgelegten Verfassungsänderung zum Stabilitätsgesetz (15. Änderungsgesetz). 58 Entsprechend dazu zeigt eine ebenfalls aus der Zeit vor der 5. Wahlperiode stammende Äußerung, daß, wenn eine solche sachbezogene Opposition fehlte, auch das Bedenken sich nicht einstellte, eine Grundgesetzänderung i n Angriff zu nehmen: Zur Frage der Erfüllung des Verfassungsauftrags nach A r t . 95 a. F. GG (Oberstes Bundesgericht) äußerte ein Vertreter der Bundesregierung i m Rechtsausschuß des Bundestages, man könne gegebenenfalls eine Lösung finden, die einer Grundgesetzänderung nicht bedürfe; aber da offensichtlich i n Bundestag und Bundesrat eine einhellige Meinung (zugunsten der Bildung eines Gemeinsamen Senats) herrsche, „würden j a keine Hinderungsgründe bestehen, den A r t . 95 GG entsprechend zu ändern." 5 9

» Vgl. B T 11/141. Sitzung, 19.4.1956, StB S. 7290 A - 7301 D; B T 11/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S. 11049 A - 11089 D; B T 11/216. Sitzung, 27.6.1957, StB S. 12771 Β - 12772 D. 54 Vgl. BR 210. Sitzung, 23.10.1959, StB S. 191 Β - 193 D; BR-Drs 301/1/59. 55 Vgl. BR 229. Sitzung, 3. 3.1961, StB S. 36 f. 56 Vgl. BR 248. Sitzung, 12. 7.1962, StB S. 119 B. 57 Vgl. BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, StB S. 323 C, 358 C ff. 58 Vgl. B T V/55. Sitzung, 14. 9.1966, StB S. 2674 Β ff., V/56. Sitzung, 15. 9. 1966, StB S. 2727 A ff.; ebenso Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), BR 298. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 183 Β - 184 Β . 59 Ministerialdirektor Dr. Schäfer (BMI), R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10. 1956, Prot. S. 40.

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e) Verteidigung des umfangreichen Handelns des verfassungsändernden Gesetzgebers

aa) Verbale Abwehr der geäußerten Sorgen um die Leichtfertigkeit verfassungsändernden Handelns Zur Verteidigung gegen die dargestellten Mahnungen, man solle das Grundgesetz nur ändern, wenn dies zwingend notwendig sei, wurde bei der Einbringung mehrerer Änderungsgesetze auf deren Bedeutung hingewiesen: Die Vorlage zum 15. Änderungsgesetz, so hieß es, sei „gewiß keine leichtfertige Grundgesetzänderung, . . . auch keine Grundgesetzänderung aus aktuellem Anlaß, sondern i n Wahrheit handelt es sich u m die Anpassung unserer Verfassung an die Erfordernisse einer modernen Konjunkturpolitik."60 Zum 8. Änderungsgesetz formulierte man, es gebe zwar wohl keinen „aktuellen Anlaß", wohl aber einen „triftigen Grund", und „wenn ein triftiger Grund vorliegt, könnte man dem Gedanken einer Verfassungsänderung sehr viel eher nähertreten." 6 1 Die Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung, die von der SPDOpposition ein der Verfassungsänderung unwürdiges „Tagesproblem" genannt worden war, stellte für Bundesminister Höcherl „ein Verfassungsproblem ersten Ranges" dar. 6 2 Zum 31. Änderungsgesetz hieß es i n diesem Sinne, die vorgesehenen Änderungen seine „keine Eingebungen des Augenblicks. Sie sind vielmehr eingebettet i n ein langfristiges Sicherheitskonzept für Bund und Länder, das vor kurzem von den Innenministern des Bundes und der Länder beschlossen worden ist." 6 3 Von dieser Form der Argumentation wich die Fraktion der CDU/CSU bei Einbringung ihrer Vorlage 111 i m Bundestag konträr ab: Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Verankerung der Wahl der Richter am Bundesverfassungsgericht mit einer Zweidrittelmehrheit bestehe keinerlei aktuelle Notwendigkeit; aber gerade weil zur Zeit „niemand i n Versuchung geführt" wird, sei es „eine gute Zeit, unseren Vorschlag unbefangen zu prüfen." 6 4 60 Abg. Genscher (FDP), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2728 C, zur Vorlage 77. β1 Abg. Dr. von Buchka (CDU/CSU), R A (BT) 11/77. Sitzung, 28.9.1955, Prot. S. 31 f., zu Vorlage 35. 62 Bundesinnenminister Höcherl, B T IV/83. Sitzung, 28.6.1963, StB S. 4041 — v o n der SPD-Opposition sogleich als Behauptung ohne nähere Ausführung entlarvt, ebd. S. 4041 D. es Minister Titzck (Schleswig-Holstein), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 598 C - D.

60

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung bb) Hinweis

auf Unzulänglichkeiten

der Verfassung

von 1949

Der Rechtfertigung v o n Z a h l u n d U m f a n g der verabschiedeten V e r fassungsänderungen d i e n t e auch der n i c h t seltene H i n w e i s a u f U n z u l ä n g l i c h k e i t e n der u r s p r ü n g l i c h e n Fassung des Grundgesetzes: „Die häufiger auftretende Notwendigkeit einer Grundgesetzergänzung bzw. -änderung (sei) gewiß nicht erfreulich, aber dies liege an der Fassung des Grundgesetzes". 65 „Sicherlich sollten w i r einerseits nicht wegen jeder Tagesnotwendigkeit das Grundgesetz ändern . . . , aber andererseits sollten w i r r u h i g dort, wo die Weiterentwicklung der Zeit über das hinausgeführt hat, was zum Zeitp u n k t der Verabschiedung der Verfassung noch allgemein angenommen werden konnte, ansetzen, u m elastische Lösungsmöglichkeiten für einen längeren Zeitraum an dessen Stelle zu setzen oder i n die Lücke zu setzen." 66 „Es ist nicht . . . unsere Schuld, daß das Grundgesetz, i m Jahre 1949 geschaffen, damals nicht alle Fragen regeln konnte, die an sich regelungsbedürftig waren. Infolgedessen muß, w e n n es sich als notwendig erweist, j e nach dem Stand der Entwicklung auch eine Änderung des Grundgesetzes vorgenommen werden." 6 7 I n diesem S i n n e g e w a n n auch d e r sich i n d e r B e n e n n u n g d e r Ä n d e rungsgesetze f i n d e n d e U n t e r s c h i e d z w i s c h e n e i n e r Ä n d e r u n g u n d e i n e r E r g ä n z u n g des Grundgesetzes an B e d e u t u n g , z u m B e i s p i e l z u m 10. Ä n derungsgesetz: „ . . . es ist j a keine Änderung, es ist eine Ergänzung des Grundgesetzes. I m Grundgesetz steht nämlich gar nichts darüber, w e r eigentlich die Zuständigkeit hinsichtlich der Kernenergie hat . . . Diese Regelung muß eben nachgeholt werden. I m Jahre 1948/49 konnten w i r nicht daran denken . . .." 6 8 cc) Bezugnahme auf die Vorläufigkeit des Grundgesetzes nach der Präambel und nach Art. 146 GG F ü r manche A b g e o r d n e t e l a g auch d e r R ü c k g r i f f a u f die G e d a n k e n der P r ä a m b e l u n d des A r t . 146 des Grundgesetzes nahe, u m aus der V o r l ä u f i g k e i t dieses Grundgesetzes die Ä n d e r b a r k e i t z u erschließen:

64

Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 7/64. Sitzung, 8.11.1973, StB S. 3789 A . 65 Abg. Benda (CDU/CSU), R A (BT) IV/58. Sitzung, 21. 6.1963, Prot. S. 4; ebenso i m Bericht des Rechtsausschusses, B T - D r s IV/1374 u n d zu IV/1374, S. 1. 66 Abg. Strauß (CDU/CSU), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2776 Β - C. 67 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), B T I I I / 9 7 . Sitzung, 27.1.1960, StB S. 5329 D. 68 Abg. Geiger (München) (CDU/CSU), B T 11/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S. 11085 B; ähnlich nochmals Bundesminister Dr. Ing. Balke, ebd. S. 11089 B. Gerade die Änderungsgesetze, durch die alliierte Vorbehalte abgelöst w u r den, nannten sich „Gesetze zur Ergänzung des Grundgesetzes", so das 4., 7., 10. u n d 17. Änderungsgesetz betreffend die Wehrverfassung, Atomkompetenz u n d Notstandsverfassung.

4. Die ambivalente Einschätzung der Verfassungsänderung

61

„Unser Grundgesetz i n Ehren; aber sakrosankt ist es nicht. Es soll j a auch ,dem staatlichen Leben' n u r ,für eine Ubergangszeit eine neue Ordnung geben', w i e es i m Grundgesetz selbst heißt. Das Grundgesetz ist i n einer Zeit u n d unter Umständen entstanden, die sich seitdem stark gewandelt haben. Es ist v i e l zu partikularistisch. W a r u m sollen w i r heute, i m Jahre 1954, dem Bunde nicht klare Befugnisse geben, die über das Grundgesetz hinausgehen? Es g i l t doch, dem deutschen Volke ,seine nationale u n d staatliche Einheit zu wahren', wie es i m Grundgesetz heißt. Das wären v o r allem, neben Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Finanzen, echte Kompetenzen i n Schul- u n d Erziehungsfragen." 6 9 „Das Grundgesetz hat als Verfassungsurkunde einen besonderen Rang; aber es hat nach den Umständen u n d nach der A r t seines Entstehens zumindest i n seiner Gesamtheit nicht den Anspruch auf Unverbrüchlichkeit. Niemand von den Mitarbeitern des Parlamentarischen Rates hat angenommen, daß dieses Grundgesetz, dem w i r nicht einmal den Namen /Verfassung' zu geben gewagt haben, i m Jahre 1960 noch i n K r a f t sein werde. I n vielen Punkten unserer staatlichen Verfassung hat sich die Verfassungsw i r k l i c h k e i t v o n den Vorstellungen der Grundgesetzgeber u n d v o n ihrem formulierten W i l l e n entfernt." 7 0 dd) Seltene selbstbewußte Erwähnung der Dispositions freiheit des verfassungsändernden

weitgehenden Gesetzgebers

N u r selten w u r d e i n einem Gesetzgebungsverfahren zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes e r w ä h n t , daß das P a r l a m e n t d a b e i eine i h m zustehende K o m p e t e n z i n l e g i t i m e r Weise w a h r n a h m . So a r g u m e n t i e r t e die S P D 1950: „ W i r haben diese Verfassung alle beschworen u n d w i r haben sie so gew o l l t , w i e sie ist. Es mag sein, daß manche ihrer Bestimmungen uns nicht bequem sind; aber solange diese Bestimmungen . . . existieren, müssen w i r sie auch respektieren. . . . Wenn w i r (aber) einsehen, daß eine Änderung eintreten muß, dann haben w i r auch den M u t , eine solche Änderung v o r zuschlagen." 71 Ebenso v e r t e i d i g t e sich die F r a k t i o n d e r C D U / C S U 1962 gegen die h e f t i g e n A n g r i f f e der S P D gegenüber der R e g i e r u n g s v o r l a g e z u r B e a m t e n b e s o l d u n g , m a n solle „soweit es nicht u m die Grundsätze der Verfassung, insbesondere u m die Grundsätze geht, die i n den A r t i k e l n 1 bis 20 des Grundgesetzes enthalten sind, die also das Wesen unseres freiheitlichen Rechtsstaates u n d seiner freiheitlichen Lebensordnung ausmachen, i n rein organisatorischen Fragen aus einer Verfassung u n d hier aus dem Grundgesetz letzten Endes auch kein unantastbares Tabu machen. Denn letzten Endes soll j a doch das 69

Abg. Dr. B r ü h l e r (DP), B T II/54. Sitzung, 5.11.1954, StB S. 2643 C, zur Begründung der Vorlage 32. 70 Abg. Dr. Dehler (FDP), B T III/118. Sitzung, 22. 6.1960, StB S. 6851 Α - Β ; dagegen leidenschaftlich Abg. Dr. A r n d t (SPD), ebd. S. 6858 B. 71 Abg. Dr. Menzel (SPD), B T 1/97. Sitzung, 7.11.1960, StB S. 3543 C - D, zur Begründung der Vorlage 7 u n d gegen eine weite Auslegung des A r t . 91 GG.

62

I. Jede Verfassungsänderung b e t r i f f t die Verfassung

Grundgesetz u n d sollen insbesondere die organisatorischen Bestimmungen des Grundgesetzes dem Wohle des Volkes dienen. Diese Bestimmungen sind daher, soweit es nach der Überzeugung der i m Grundgesetz vorgesehenen Zweidrittelmehrheit dem W o h l des Volkes dient, ausdrücklich zur Disposition der Zweidrittelmehrheit des Bundestages u n d des Bundesrates gestellt." 7 2

72 Abg. Dr. Süsterhenn (CDU/CSU), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 D; ähnlich Abg. Benda (CDU/CSU), R A (BT) IV/58. Sitzung, 21.6.1963, Prot. S. 4.

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung 1. Verfassungsänderung und einfache Gesetzgebung im Vergleich a) Verfassungstheoretische Höherbewertung der Stellung des verfassungsändernden Gesetzgebers i m Verhältnis zum einfachen Gesetzgeber

Nach A r t . 79 11 GG erfolgt eine Änderung des Grundgesetzes durch Gesetz. Die Verfassungsänderung ist somit Teil der Bundesgesetzgebung; das Verfahren ist — vom besonderen Abstimmungsquorum nach A r t . 79 I I GG abgesehen — dasselbe wie bei einfachen Gesetzesbeschlüssen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Dementsprechend hat der verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Einbringung von Gesetzentwürfen nach A r t . 76 GG, bei der Beschlußfassung nach A r t . 77 I und I I GG und nach den Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat zu verfahren; diese Geschäftsordnungen enthalten für verfassungsändernde Gesetze keine besonderen Vorschriften. 1 Eine Verfassungsänderung kommt wie ein einfaches Zustimmungsgesetz nach A r t . 78 GG zustande. aa) „Verfassungsgesetzgebung

ist etwas anderes als Gesetzgebung"

Nicht selten wurde während des Gesetzgebungsverfahrens zu einem verfassungsändernden Gesetz die Verfassungsänderung als etwas anderes als bloße Gesetzgebung bezeichnet. I n diesem Sinne argumentierte ein Vertreter der Opposition i m Bundestag 1954 gegen den Entw u r f jener Verfassungsänderung, die zur Einbeziehung der Bundesrepublik i n ein westliches Verteidigungssystem notwendig schien (späteres 4. und 7. Änderungsgesetz, betreffend die Vereinbarkeit des Grundgesetzes m i t den Verträgen von Bonn und Paris und die Wehrverfassung). Er bezeichnete die Verfassungsgesetzgebung als ein Vorhaben, das nur formal i m Wege der Gesetzgebung vor sich gehe, aber material keine eigentliche Gesetzgebung sei: „Verfassungsgebung ist etwas anderes als Gesetzgebung. eine andere . . . , auch w e n n das Grundgesetz traditionell die Körperschaften unter gewissen Voraussetzungen m i t der Verfassungsänderung u n d Verfassungsergänzung betraut

Die Quelle ist gesetzgebenden Kompetenz der hat. Das hätte

1 Vgl. v o n Mangoldt / Klein, A r t . 79 A n m . V 2 a; Trossmann (1967), S. 152 f.; Hamann / Lenz, A r t . 79, A n m . A 2; Trost, S. 352.

64

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

nicht zu sein brauchen. M a n hätte genau so gut u n d vielleicht deutlicher auch diese Kompetenz einem besonderen Organ übertragen können." 2

bb) Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers bei größeren Änderungsvorhaben Bei den ersten Beratungen über die Einfügung der Notstandsartikel i n das Grundgesetz wurde der verfassungsändernde Gesetzgeber in ähnlicher Weise wie nach dem soeben angeführten Zitat zur Wehrverfassung vom einfachen Gesetzgeber abgehoben und i n die Nähe einer verfassungsgebenden Versammlung gerückt: „Die Bundesregierung ist sich der Schwierigkeit einer solchen Verfassungsergänzung v o l l bewußt. Es handelt sich u m ein Stück Verfassungsgesetzgebung, das leichter durch eine verfassungsgebende Versammlung als sozusagen während der laufenden Legislaturperiode vollzogen werden könnte." 3 „Die Schaffung v o n Ergänzungen des Grundgesetzes (bedeutet) i m m e r für die Parlamente i n ihrer laufenden praktischen A r b e i t eine ungeheure Anforderung . . . ; denn es ist eine v ö l l i g andere Atmosphäre, die bei dem Verfassungsgesetzgeber herrscht, der sozusagen mehr den idealen Umriß schafft, auf dem sich das Verfassungsleben entwickeln soll, als die, die bei einem Parlament herrscht, das i n zahlreichen praktischen Fragen, manchm a l von geringerer Bedeutung, i n seinen Meinungen notgedrungen geschieden ist. Sich einerseits u m ganz konkrete Interessenpunkte streiten zu müssen u n d dann sozusagen gleichzeitig, i m selben Augenblick oder kurz danach, die Höhenlage des Verfassungsgesetzgebers zu besteigen, ist für ein Parlament eine schwierige Aufgabe." 4 „Der Bundestag steht heute hier stellvertretend für eine verfassungsgebende Versammlung u n d muß unter diesem Gesichtspunkt dieses außerordentlich wichtige Gebiet betrachten u n d behandeln." 5

2 Abg. A r n d t (SPD), R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9. 2.1954, Prot. S. 12; dagegen Ministerialdirektor Roemer (BMJ), RA (BT) I I / 7 . Sitzung, 19. 2.1954, Prot. S. 59-61. Z u r Unterscheidung v o n Verfassungsgebung u n d Verfassungsänderung i m Grundgesetz vgl. grundsätzlich Murswiek, S. 168 ff.; Stern (1977), S. 126 ff. Dieser nennt die Verfassungsänderung „konstituierte Verfassungsgebung" u n d erläutert, das Bewußtsein v o n ihrer Besonderheit habe sich erst unter dem Grundgesetz durchgesetzt, S. 129; dazu auch Steiner, S. 173 ff., 220 ff.; ganz traditionell hingegen: Mangoldt / Klein, A r t . 79, A n m . V I 1: Die Verfassungsänderung ist k e i n A k t der verfassungsgebenden Gewalt, sondern ein A k t der gesetzgebenden Staatsgewalt. 3 Bundesinnenminister Dr. Schröder, BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 306 C, beim 1. Durchgang der Vorlage 60; ähnlich Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), ebd. S. 310 A . 4 Bundesinnenminister Dr. Schröder, B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7178 Β - C, 1. Lesung der Vorlage 60 (Hervorhebung durch den Verfasser). 5 Abg. Dr. Schäfer (SPD), ebd. StB S. 7180 A . Als Konsequenz dieses A n satzes forderte er ein Zusammengehen aller Fraktionen des Bundestages aus gesamtpolitischer V e r a n t w o r t u n g und eine entsprechende Gesprächsbereitschaft der Regierungsparteien.

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich cc) Charakterisierung vorhaben

auch wenig umfangreicher

als besondere

Aufgaben

des

65

Änderungs-

Gesetzgebers

W a r e n es b e i d e r W e h r - u n d d e r N o t s t a n d s v e r f a s s u n g B e d e u t u n g u n d U m f a n g d e r vorgesehenen V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n , die d e n v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Gesetzgeber v o n d e r g e w ö h n l i c h e n Gesetzgebung abhoben, so zeigen spätere Ä u ß e r u n g e n , daß seine A u f g a b e i m H i n b l i c k a u f die rechtliche u n d politische G r u n d l e g u n g s - u n d I n t e g r a t i o n s f u n k t i o n des Grundgesetzes auch aus A n l a ß v o n k l e i n e r e n Ä n d e r u n g s v o r h a b e n als eine besondere v e r s t a n d e n w u r d e . 6 Entsprechende G e d a n k e n w u r d e n d a b e i zunächst v o n V e r t r e t e r n der S P D - O p p o s i t i o n i m B u n destag geäußert; sie w a r e n geeignet, die B e d e u t u n g d e r O p p o s i t i o n f ü r die V e r a b s c h i e d u n g e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g h e r v o r z u h e b e n . S p ä t e r w u r d e n sie v o n V e r t r e t e r n d e r R e g i e r u n g s p a r t e i e n a u f g e g r i f f e n . So hieß es z u verschiedenen w e n i g w e i t r e i c h e n d e n Ä n d e r u n g s e n t w ü r f e n z u m Beispiel: „Das Grundgesetz muß, vor allem i n seinen Grundwertentscheidungen, unverbrüchlich sein. Wie soll denn i m Volke ein Verfassungsbewußtsein entstehen, w e n n man das Grundgesetz w i e ein beliebiges Gesetz betrachtet u n d behandelt." 7 „Die sozialdemokratische Bundestagsfraktion hat stets die Auffassung v e r treten: Das Grundgesetz ist ein Gesetz besonderen Ranges, u n d eine V e r fassungsänderung ist eine staatspolitische Grundentscheidung, die man nicht alle Tage treffen kann, sondern v o n der n u r sparsamster Gebrauch zu machen ist. . . . Ich möchte Sie (die Regierungsparteien) darauf h i n w e i sen, daß es insbesondere der Grundsatz der Unverbrüchlichkeit der verfassungsrechtlichen Normentscheidung, der staatspolitischen Normentscheidung, auf der die Verfassung beruht, verbietet, Grundgesetzänderungen . . . (forciert) durchsetzen zu wollen." 8 Diese H a l t u n g zeigte sich n i c h t selten auch i n der geschäftsordnungsm ä ß i g e n B e h a n d l u n g e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g . So l e i t e t e derselbe A b g e o r d n e t e z u m B e i s p i e l die B e r i c h t e r s t a t t u n g i n d e r 2. L e s u n g des späteren 11. Änderungsgesetzes m i t f o l g e n d e n W o r t e n ein: „ N u r die Tatsache, daß w i r es hier m i t einer Grundgesetzänderung zu t u n haben, gibt Anlaß dazu — eben wegen der Bedeutung eines solchen Gesetzes —, einen kurzen mündlichen Bericht zu erstatten." 9 6 Vgl. etwa Äußerungen zur absoluten Z a h l der Verfassungsänderungen, oben 1.4. a) - c). 7 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6858 B, zu Vorlage 59. 8 Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 Α - Β , zu Vorlage 64; übernommen später i n den zahllosen Äußerungen auch v o n Abgeordneten der CDU/CSU, das Grundgesetz als Fundament des Rechtsstaates u n d der Rechtsordnung dürfe n u r aus sehr wohlerwogenen Gründen u n d nicht so schnell w i e ein einfaches Gesetz geändert werden, vgl. die Nachweise oben 1.1. c) u n d auch Abg. Frau Dr. Kuchtner (CDU/CSU), Berichterstatterin des Rechtsausschusses, B T V/191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10345 D - 10346 A , bei der 2. Lesung des 18. Ä n d G .

5 Schaub

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

66

Ä h n l i c h b e g r ü n d e t e später e i n M i t g l i e d d e r R e g i e r u n g s p a r t e i e n seine ausführlichen

Ausführungen

bei der

1. L e s u n g des 16. Ä n d e r u n g s -

gesetzes: „Bedeutsam ist die Vorlage schon deswegen, w e i l das Grundgesetz geändert w i r d u n d eine Grundgesetzänderung uns eigentlich i m m e r zwingt, zu schauen, w o h i n die Änderung eines ursprünglichen Planes zielt." 1 0 dd) Hervorhebung mehrheit

für

der Schutzfunktion

der

Zweidrittel-

Verfassungsgrundentscheidungen

D i e besondere S t e l l u n g des v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n Gesetzgebers w u r d e u n t e r H i n w e i s a u f d i e e r f o r d e r l i c h e Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t gerade als Schutz d e r I n t e g r a t i o n s f u n k t i o n d e r V e r f a s s u n g aufgefaßt: „ . . . Besonders i r r i t i e r t u n d beunruhigt aber k a n n der Bürger werden, w e n n er den Eindruck bekommt, daß der Gesetzgeber . . . i n das Gleichgewicht der Grundrechte eingreifen wolle, insbesondere . . . i m Verhältnis zu den Rechten der Staatsorgane . . . Deshalb schafft i n jedem freien Staat der W e l t eine Verfassungsänderung, die bevorsteht, I r r i t a t i o n , Unruhe, Spannung, Konflikte. W e i l dies so ist, schreibt die Verfassung aller freien Staaten vor, daß Verfassungsänderungen großer Mehrheiten i n den Parlamenten bedürfen. So ist das auch i n unserem Grundgesetz. Die Vorschrift des Grundgesetzes, die eine Z w e i drittelmehrheit i m Bundestag u n d Bundesrat verlangt, w i l l j a gerade erzwingen, daß der K o n f l i k t durch einen Kompromiß gelöst werde, der von einer überwältigenden Mehrheit i m Parlament getragen w i r d . " 1 1 D i e B i l d u n g e i n e r e i n m ü t i g e n g r o ß e n M e h r h e i t f ü r e i n e n E i n g r i f f ins Grundgesetz s t e l l t e schon 1960 der A b g e o r d n e t e D r . A r n d t (SPD) als demokratisches I d e a l d a r , das b e i V e r a b s c h i e d u n g des 7. Ä n d e r u n g s gesetzes (grundgesetzliche V e r a n k e r u n g d e r B u n d e s w e h r ) e r r e i c h t w o r d e n sei: „Wie sind w i r damals, i m Jahre 1956, verfahren? Damals hat m a n erst politisch — interfraktionell — eine Mehrheit gebildet, die i n der Lage war, als — sagen w i r kurz — Einheit i m Bundestag u n d i m Bundesrat eine grundsätzliche Erneuerung der Verfassung zu tragen. Damals ging es darum, daß w i r alle gemeinsam der Überzeugung waren, daß das Entstehen einer Bundeswehr eine Anpassung des Grundgesetzes, auch des Grundrechtsteils, an diese neue Erscheinung i m deutschen Rechtsleben erfordere. Diese politische Mehrheit haben w i r gebildet u n d haben dann einmütig die notwendigen Abänderungen i m Grundrechtsteil vorgenommen. Das ist meines Wissens das einzige M a l gewesen, abgesehen v o n den Ausbesserun9

Abg. Wittrock (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7214 C. Abg. Dr. h. c. Güde (CDU/CSU), B T V/107. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 5024 B. 11 Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9641 D - 9642 A , bei der 3. Lesung des 17. Ä n d G (Notstandsverfassung). 10

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

67

gen an den organisatorischen Vorschriften, die j a aus verschiedenen G r ü n den hier u n d da erfolgen müssen, die aber niemals Grundwertentscheidungen des Bonner Grundgesetzes berührt haben. I n der Regel w i r d ein solches Verfahren, w i e w i r es 1956 angewandt haben, das allein demokratische sein." 1 2 b) Erfolg und Scheitern von Gesetzentwürfen

aa) Erfolg und Mißerfolg bei der Verfassungsänderung und der Gesetzgebung allgemein Wie bei der Arbeit des einfachen Gesetzgebers führten auch bei den verfassungsändernden Gesetzen keineswegs alle Änderungsanträge (Gesetzesvorlagen) zur Verabschiedung eines Gesetzes. Vielmehr lagen i n Bundestag und Bundesrat zwischen dem Jahr 1949 und dem Ende der 8. Legislaturperiode am 4.11.1980 insgesamt 116 Anträge auf Änderung des Textes des Grundgesetzes vor 1 3 ; nur 34 Änderungsgesetze wurden — wie bereits gesagt — verabschiedet. I n derselben Zeit wurden rund 3500 Bundesgesetze verabschiedet. Der A n t e i l der verfassungsändernden Gesetze liegt also etwas unter 1 °/o dieser Gesamtzahl. Er schwankte i n den Legislaturperioden zwischen 0 % (8. Wahlperiode) bzw. 0,45% (4. Wahlperiode) und 2,6% (5. Wahlperiode) entsprechend der Verteilung der verfassungsändernden Gesetze (Tabelle 7). Ein anderer Prozentsatz ergibt sich für den Anteil der 116 verfassungsändernden Gesetzentwürfe an der Gesamtzahl der Gesetzesvorlagen, die i m Bundesrat und Bundestag eingebracht wurden (Tabelle 8). Der Vergleich zwischen Tabelle 7 und Tabelle 8 zeigt, daß der A n t e i l der verfassungsändernden Gesetzentwürfe an der Gesamtzahl der eingebrachten Vorlagen mit 2,15 % höher ist als der A n t e i l der Verfassungsänderungen an der Gesamtzahl der verabschiedeten Gesetze m i t 0,95 %. Die Zahl derjenigen verfassungsändernden Gesetzesvorlagen, die nicht i n einem Gesetzesbeschluß aufgingen, ist also relativ hoch. Dies zeigt sich auch i n Tabelle 9.

12 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T I I I / 118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6857 Β bis 6858 A , zu Vorlage 59; erneut zitiert i n B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7195 C - D, zu Vorlage 60. 13 Die Änderungsanträge werden i n dieser A r b e i t nach i h r e m Eingangsdatum bei der gesetzgebenden Körperschaft fortlaufend numeriert. Sie sind unten i m A n h a n g aufgelistet. Eine Übersicht findet sich dazu u n t e n als Tabelle 35 zu Beginn des Anhangs.

5*

68

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Tabelle 7 Anteil der verfassungsändernden Gesetze an den verabschiedeten Gesetzen des Bundes

Wahlperiode

Gesetzesbeschlüsse a )

davon Änderungsgesetze

%

1 2 3 4 5 6 7 8

545 511 424 426 461 335 516 354

3 6 3 2 12 5 3 0

0,55 1,17 0,71 0,45 2,60 1,49 0,58 0,00

Summe

3572

34

0,95

a) Quellen: Statistisches Jahrbuch, etwas abweichend davon: Die Bundesgesetzgebung und Die Gesetzgebung; für die 7. Wahlperiode auch abweichend Bryde. S. 464.

Tabelle 8 Anteil der Vorlagen zur Verfassungsänderung an den Gesetzesvorlagen der Bundesgesetzgebung davon zur Verfassungsänderung

Wahlperiode

Gesetzesvorlagen a )

1 2 3 4 5 6 7 8

805 877 613 635 665 579 718 492

24 27 12 12 22 10 7 2

2,98 3,08 1,96 1,89 3,46 1,73 0,97 0,41

Summe

5384

116

2,15

a) Quelle: Statistisches Jahrbuch

%

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

69

Tabelle 9 Eingearbeitete und nicht eingearbeitete Gesetzesvorlagen zur Verfassungsänderung und zur Gesetzgebung des Bundes allgemein

Wahlperiode

alle Gesetze a ) eingearnicht ein%b> gearbeitete beitete Vorlagen Vorlagen

%

verfassungsändernde Gesetze eingearnicht einbeitete gearbeitete % Vorlagen Vorlagen

1 2 3 4 5 6 7 8

569 557 454 472 522 410 617 418

70,7 63,5 74,1 74,3 78,5 70,8 85,9 85,0

236 320 159 163 143 169 101 74

29,3 36,5 25,9 25,7 21,5 29,2 14,1 15,0

4 8 4 2 17 9 4 0

16,7 29,6 33,3 16,7 77,3 90,0 57,1 0

20 19 8 10 5 1 3 2

83,3 70,4 66,7 83,3 22,7 10,0 42,9 100

Summe

4019

74,6

1365

25,4

48

41,4

68

58,6

a) Quelle: Statistisches Jahrbuch. b) Anteil an der Gesamtzahl der Gesetzesvorlagen aus Tabelle 8.

Gemäß Tabelle 9 wurden von den 5384 Gesetzesvorlagen der ersten acht Wahlperioden 4019 Vorlagen ( = 74,6 %) i n 3572 Gesetzesbeschlüsse eingearbeitet. 1365 Vorlagen ( = 2 5 , 4 % ) erledigten sich durch Ablehnung oder Zurücknahme oder verfielen der Diskontinuität. I m selben Zeitraum wurden von 116 Gesetzesentwürfen zur Änderung des Grundgesetzes 48 ( = 41,4%) i n insgesamt 34 Änderungsgesetzen verabschiedet; 68 Entwürfe ( = 5 8 , 6 % ) gingen nicht i n einem Gesetzesbeschluß auf. 14 bb) Vorläufer-

und Alternativ

entwürfe zur Verfassungsänderung

Die genannten 68 Vorlagen zu verfassungsändernden Gesetzen, die bis zum Ende der 8. Wahlperiode vorgelegt und nicht i n einem Gesetzesbeschluß aufgegangen waren, umfassen zwei Gruppen von Anträgen: Einerseits solche Vorlagen, die mit später verabschiedeten Verfassungsänderungen i n einem sachlichen Zusammenhang standen (23 Entwürfe), und andererseits solche, die eine i n keiner Weise realisierte Änderung beantragten (45 Entwürfe). Die erste Gruppe der 23 Entwürfe, die mit später verabschiedeten Verfassungsänderungen i n einem sachlichen Zusammenhang standen, kann als eine Gruppe von Vorläufer-Entwürfen bezeichnet werden: 14

Z u den Gründen, weshalb eine so hohe Zahl von Vorlagen zur Verfassungsänderung scheiterte, vgl. unten I I I . l . b ) .

70

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Die Vorlagen führten zwar nicht zu ihrer Verabschiedung als Gesetz; ihr Anliegen wurde aber i n einer späteren — oft gleichlautenden — Vorlage wieder aufgenommen, welche dann — i n der Regel i n einer späteren Wahlperiode — als Änderungsgesetz verabschiedet wurde. Bei diesen erstreckten sich die Vorbereitungen einer Verfassungsänderung somit über mehrere Anläufe, d. i. mehrere Gesetzentwürfe und i n der Regel auch mehrere Wahlperioden. Insgesamt war dies für 13 der 34 Änderungsgesetze der Fall (Tabelle 10). Tabelle 10 Vorläufervorlagen zu später verabschiedeten Verfassungsänderungen

2. Änderungsgesetz 8. » 9. 10. » 14. »» 16. » 17. 18. 22.

»»

25. 27. 30. 32.

»

tt »»

(Lastenausgleich) (Finanz Verfassung 1956) (Kriegsfolgenschlußgesetz) (Atomkompetenz) (Kriegsfolgelasten) (Oberstes Bundesgericht) (Notstandsverfassung) (Fristverlängerung für den Bundesrat) (Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung) (Neugliederung des Bundesgebietes) (Wahlalter) (Umweltschutz) (Petitionsausschuß)

Vorlagen 13 u. 14 30 u. 31 42 43, 48, 49 u. 51 63 62 u. 73 60, 65 u. 70 71 46 u. 64 67 u. 69 90 89 a ) 95 u. 104

a) Die Vorlage Nr. 89 wurde teilweise im 22. Änderungsgesetz, teilweise inhaltlich erst im 30. Änderungsgesetz, teilweise überhaupt nicht realisiert. Sie wird im folgenden als Vorlage zum 22. Änderungsgesetz gezählt.

I n Tabelle 10 sind zudem nur solche vorausgegangenen Bemühungen erfaßt, die i n einem Gesetzentwurf konkretisiert wurden. I n mehreren Fällen gingen den Änderungsgesetzen Anträge oder Anfragen der Bundestagsfraktionen oder einzelner Abgeordneter voraus, die die Verfassungsänderung i n der Sache erwogen oder forderten, ohne sie selbst zu entwerfen. 15 15 Z u m Beispiel: Anfrage der Abg. Ruhnke (FDP) u. a., B T - D r s 11/1734 zum 10. Ä n d G ; mdl. Anfrage Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T - D r s III/1536, A n t w o r t B T I I I / 9 5 . Sitzung, StB S. 5269 D zum 12. Ä n d G ; A n t r a g der F D P - F r a k tion, B T - D r s 11/2436, A n t r a g des Rechtsausschusses, B T - D r s I I / 2796, B T I I / 174. Sitzung, 19.11.1956, StB S. 9634 D u n d andere zum 16. Ä n d G ; Kleine A n frage der CSU, B T Drs I I / 1682 v o m 16.9.1955, A n t w o r t B T - D r s 11/1744 zum 17. Ä n d G ; M d l . Anfrage des Abg. Josten (CDU/CSU), B T - D r s V/2936 v o m 24.5.1968, A n t w o r t B T V/177. Sitzung, 29.5.1968, StB S. 9517 B, zum 27. ÄndG.

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

71

Das Scheitern eines Vorläufer-Entwurfes wurde keineswegs stets als ein Mißerfolg angesehen. Vielmehr galt die Möglichkeit der Übernahme seines Inhalts i n einen neuen Entwurf auch als Chance der Kontinuität der parlamentarischen Arbeit über die Wahlperioden hinweg. Dies wurde zum Beispiel von der SPD-Bundestagsfraktion deutlich ausgesprochen, u m ihr Nein zur Notstandsverfassung i n der 4. Wahlperiode abzuschwächen. Es werde, so hieß es, „darauf ankommen, i m Lichte der Erfahrungen i m neuen Bundestag u n verzüglich an die A r b e i t zu gehen. Soweit bereits Übereinstimmung besteht, braucht m a n doch nicht noch einmal v o n v o r n anzufangen." 1 6

Von diesen Vorläufer-Entwürfen sind jene zu unterscheiden, die i m Zuge des Gesetzgebungsverfahrens zu einer Verfassungsänderung als Alternative oder Ergänzung vorgelegt wurden. Diese sind i m Wege des Kompromisses oder der Zusammenfassung i n der Regel i n die spätere Verfassungsänderung eingearbeitet worden. Insgesamt elf Änderungsgesetze basieren i n dieser Weise auf mehreren alternativen oder sich ergänzenden Gesetzentwürfen. 17 Die idealtypische Situation der Gesetzgebung, daß ein Gesetzentwurf ohne Vorläufer und ohne weitere Ergänzung als Gesetz verabschiedet wird, findet sich danach bei 16 der 34 Änderungsgesetze, d. i. bei fast 50 °/o.18 cc) 45 „fehlgeschlagene"

Anträge auf Verfassungsänderung

Zieht man von den 68 gescheiterten Entwürfen zu einem verfassungsändernden Gesetz die genannten 23 Vorläufer-Vorlagen ab, so verbleiben als zweite Gruppe 45 Anträge, die i n keiner Weise zu einem verfassungsändernden Gesetzesbeschluß führten, sondern ein eigenes Änderungsprogramm enthielten. 1 9 Entsprechende Angaben waren für die einfache Gesetzgebung nicht zu ermitteln.

16 Abg. Erler (SPD), B T IV/190. Sitzung, 16.6.1965, StB S. 9544 B; dementsprechend knüpfte der Regierungsentwurf i n der 5. Wahlperiode (Vorlage 79) ausdrücklich an die Ergebnisse der Beratungen i m 4. Deutschen Bundestag, insbesondere an die i m Rechtsausschuß erarbeitete Fassung der B T - D r s IV/3494 (sog. Benda-Entwurf) an, vgl. B T - D r s V/1879, S. 15 1. Sp. 17 Vgl. die Aufstellung i n Tabelle 36 unten i m Anhang. 18 Dies sind das 3., 4., 5., 11., 12., 13., 15., 19., 20., 21., 23., 24., 26., 28., 29. u n d 34. Änderungsgesetz. 19 Z w e i dieser Anträge waren jedoch insoweit keine „Fehlschläge", als i h r materiell-rechtliches Ziel auf anderem Wege als durch die beantragte V e r fassungsänderung erreicht wurde, nämlich die Vorlagen 40 u n d 41. Z u m Ä n derungsprogramm dieser fehlgeschlagenen Anträge siehe ausführlich noch unten I I L l . b ) .

72

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung c) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Bundesregierung, Bundesrat und Bundestag

aa) Die Verteilung der Gesetzesinitiative bei der Gesetzgebung allgemein und bei der Verfassungsänderung Gesetzentwürfe können nach Art. 76 GG beim Bundestag durch die Bundesregierung, den Bundesrat oder aus der Mitte des Bundestages eingebracht werden. Diese drei Verfassungsorgane teilen sich dementsprechend auch i n die Gesetzesinitiative zu den verfassungsändernden Gesetzen und Gesetzentwürfen. Den Vergleich zur Gesetzgebung allgemein hinsichtlich der Verteilung der Gesetzesinitiative zeigt Tabelle 11. Aus Tabelle 11 ergibt sich: Während bei der Gesetzgebung allgemein die Initiative der Bundesregierung die des Bundestages ersichtlich übersteigt, ist dies bei den Gesetzentwürfen zur Verfassungsänderung umgekehrt. Dabei ist das Übergewicht der Gesetzentwürfe aus der Mitte des Bundestages bei den verfassungsändernden Anträgen der ersten drei Wahlperioden besonders groß. Der Anteil des Bundesrates an der Gesetzesinitiative allgemein und zur Verfassungsänderung ist i m wesentlichen gleich. bb) Überwiegen der Gesetzesinitiative der Bundesregierung bei den verabschiedeten Änderungsgesetzen Ein anderes B i l d ergibt sich hingegen bei dem Vergleich des jeweiligen Anteils von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat an der Initiative zu den verabschiedeten 34 Änderungsgesetzen. Von diesen gehen 15 auf die alleinige Gesetzesinitiative der jeweiligen Bundesregierung zurück. 20 Elf Änderungsgesetze gingen aus Vorlangen aus der Mitte des Bundestages hervor, 2 1 zu zwei ging die Initiative allein vom Bundesrat aus. 22 Sechs verfassungsändernde Gesetze beruhten auf der Zusammenfassung von Vorlagen unterschiedlicher Herkunft, und zwar fünf auf Vorlagen von Bundesregierung und Bundestag 23 und eines auf der Zusammenfassung von Vorlagen von Bundesregierung und Bundesrat 24 (Tabelle 12). 20

Ä n d G Nr. 3, 6, 11 - 16, 20, 21, 24, 26, 28 - 30. Ä n d G Nr. 2, 4, 5, 7 - 10, 19, 23, 25, 32. 22 Ä n d G Nr. 18 u n d 34; allgemein zur geringeren I n i t i a t i v e des Bundesrates bei der Gesetzgebung vgl. Trost, S. 137; Hudde, S. 195; Schäfer, S. 64 f.; gerade i n jüngerer Zeit galt eine Verstärkung der Gesetzesinitiative des B u n desrates als funktionale Stärkung dieses Bundesorgans als sehr erwünscht, vgl. Bundesinnenminister Genscher, R A (BT) VI/12. Sitzung, 16.4.1970, Prot. S. 27. 23 Das 1., 17., 22., 27. u n d 33. Änderungsgesetz. 24 Das 31. Änderungsgesetz; das 6. Änderungsgesetz wurde hier nicht genannt, da die unabhängige Vorlage 37 des Bundesrates nicht i m Bundestag eingebracht, sondern erst i m Vermittlungsausschuß berücksichtigt wurde. 21

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

73

Tabelle 11 Verteilung der Gesetzesinitiative bei der Verfassungsänderung und bei der Bundesgesetzgebung allgemein Gesetzesvorlagen allgemein Wahlperiode

Summe I

1 2 3 4 5 6 7 8 Summe

in %

BR

BReg II

I

a)

BT

II

I

II

I/II

805 877 613 635 665 579 718 492

775 861 606 621 654 546 670 485

472 446 401 378 419 364 486 328

445 431 394 368 415 351 461 322

32 17 5 12 21 44 96 53

29 16 5 8 14 24 73 52

301 414 207 245 225 171 136 111

5384

5218

3294

3187

280

221

1810

100

100

61,2

61,1

5,2

4,2

I

II

33,6

34,7

Vorlagen zur Verfassungsänderung Wahlperiode

BR

BReg

Summe

II

BT

I

II

I/II

2 4

_

19 21 7 4 12 3 3

I

II

I

1 2 3 4 5 6 7 8

24 27 12 12 22 10 7 2

21 24 12 12 22 10 7 2

3 2 5 6 9 6 3 1

2 2 5 6 9 6 3 1

Summe

116

110

35

34

11

6

in %

100

100

30,2

30,9

9,5

5,5

1

-

-

2 1 1 1

2 1 1 1

-

-

-

70 I

II

60,3

63,6

a) Quelle für die Gesetzgebung allgemein: Statistisches Jahrbuch; I = Gesetzesvorlagen insgesamt, I I = Gesetzesvorlagen im Sinne des A r t . 7 6 I G G , d. h. ohne die Vorlagen, die zwar im Bundesrat, nicht aber nach Art. 7 6 I G G im Bundestag eingebracht wurden (für die Verfassungsänderungen: Vorlagen 10. 13, 23. 30, 31. 37).

74

I I . Jede Verfassungsänderung ist G e s e t z g e b g

Tabelle 12 Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 34 verabschiedeten Grundgesetzänderungen a >

Initiative von Wahlperiode

allein BReg

1 2 3 4 5 6 7 8

Summe

1 1 2 2 6 3

BT

gemischt BR

BReg/BT

BReg/BR

1

_

1 5 1

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

3 -

1 -

1

-

-

15

11

1

2 1 1

-

-

2

5

-

1 -

1

a) Eine ähnliche Aufstellung findet sich bei Bryde, S. 464, jedoch mit verschiedenen Abweichungen, dazu unten II. 2. F N 1.

Das Überwiegen der Gesetzesinitiative der Bundesregierung bei den 34 verabschiedeten Änderungsgesetzen gilt i m wesentlichen unverändert i n allen Legislaturperioden mit Ausnahme der 2. Wahlperiode. I n dieser läßt sich nur ein Änderungsgesetz auf eine Regierungsvorlage zurückführen (Vorlage 29 zum 6. Änderungsgesetz), während fünf Änderungsgesetze auf Initiativen aus der Mitte des Bundestages beruhten. Von diesen gingen drei auf Gesetzesinitiativen aller Regierungsparteien zurück; an zwei beteiligte sich auch die SPD-Oppositionsfraktion. Bei den drei Änderungsgesetzen, bei denen die Regierungsparteien die Initiative ihrer Fraktionen i m Bundestag der Initiative der von ihnen getragenen Bundesregierung vorzogen, handelte es sich u m das 5. Änderungsgesetz (betr. Fristverlängerung nach A r t . 107 GG) und u m das 4. und 7. Änderungsgesetz (Wehrverfassung). Bei der Verabschiedung des 5. Änderungsgesetzes schien das Inkrafttreten der Fristverlängerung noch vor Ablauf der Frist zum Jahresende 1954 erstrebenswert. Deshalb wollte man durch die Einbringung der Vorlage 36 als Fraktions- statt als Regierungsvorlage den das Gesetzgebungsverfahren verlängernden 1. Durchgang i m Bundesrat nach A r t . 76 I I GG vermeiden. Zu Bundestagsvorlagen zur Wehrverfassung kam es wohl vor allem dadurch, daß die Regierungsparteien sich nicht auf eine einheitliche Vorlage einigen konnten, sondern die FDP zwei von den Vorstellungen der übrigen Regierungsparteien (CDU/CSU, G B / B H E und

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

75

DP, Vorlage 26) abweichende Gesetzentwürfe einbrachte (Vorlagen 27 und 28). cc) Hoher Anteil der Gesetzentwürfe aus der Mitte das Bundestages bei den „Fehlschlägen" Mit der Beobachtung, daß die Zahl der Regierungsvorlagen unter den Gesetzentwürfen zu den 34 Änderungsgesetzen besonders hoch ist (über 75 °/o Allein- oder Mitinitiative), korrespondiert, daß nur wenige, nämlich drei ihrer Entwürfe unter den 45 „Fehlschlägen" zu finden sind. Diese stammen überwiegend aus der Mitte des Bundestages (nämlich 39 Vorlagen, d. i. 86,7 °/o) (Tabelle 13). Tabelle 13 Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 45 „Fehlschlägen"

Wahlperiode

Vorlagen zur Verfassungsänderung Summe a )

BReg

BT

BR 2 a) 4 a)

davonι „Fehlschläge" Summe a )

1 2 3 4 5 6 7 8

24 27 12 12 22 10 7 2

3 2 5 6 9 6 3 1

19 21 7 4 12 3 3 1

-

18 11 5 3 3 0 3 2

Summe

116

35

70

11

45

-

2 1 1 1

BReg

BT

_

-

16 11 5 2 3

-

-

-

-

-

2 1

1 1

3

39

BR 2 -

1

-

3

a) Inklusive der im Bundesrat beratenen, jedoch nicht im Bundestag nach Art. 761 G G eingebrachten Vorlagen 10, 13, 23, 30, 31 und 37.

Bis auf drei Vorlagen ist gemäß Tabelle 13 keine Gesetzesinitiative der Bundesregierung bisher gescheitert i n dem Sinne, daß sie nicht i n einem auf der Vorlage beruhenden oder später i n einem zweiten Anlauf erneut beantragten verfassungsändernden Gesetz aufgegangen wäre. Bei diesen drei ausgenommenen Vorlagen handelt es sich u m die Entwürfe zur Kompetenzverschiebung auf den Gebieten des Naturschutzes und des Wasserhaushalts sowie zur Neuregelung des Staatshaftungsrechts (Vorlagen 108, 109 und 116). Sie stammen alle aus den letzten beiden Wahlperioden. I h r bisheriges Scheitern schließt aber nicht aus, daß sie inhaltlich von späteren erfolgreichen Änderungsentwürfen aufgenommen werden können, so daß sie dann zu Vorläufern einer späteren Verfassungsänderung rechneten. So waren auch unter den 23 hier

76

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

angeführten Vorläufer-Entwürfen, die zunächst scheiterten, später jedoch erfolgreich wieder aufgenommen und verabschiedet wurden, 2 5 zehn Vorlagen der Bundesregierungen aus den ersten fünf Legislaturperioden. 26 dd) Vergleich der jeweiligen

„Erfolgsquote"

der Initiatoren

Schon aus der Auszählung der Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 34 verabschiedeten Änderungsgesetzen und zu den 45 „Fehlschlägen" verfassungsändernder Gesetzentwürfe ergibt sich, daß die jeweilige Bundesregierung ihre Gesetzesvorlagen i n der Regel erfolgreich bis zur Verabschiedung bringen konnte, daß dies jedoch für die Vorlagen vor allem aus der Mitte des Bundestages nicht gilt. Ein solcher Unterschied i n der „Erfolgsquote" der Gesetzesinitiativen besteht jedoch auch bei der einfachen Bundesgesetzgebung. Dies ist i m parlamentarischen Regierungssystem, bei dem die Regierungspolitik ganz i n der Regel von der Mehrheit der Legislative unterstützt wird, auch nicht erstaunlich. Die „Erfolgsquote" ergibt sich aus Tabelle 14. Vergleicht man die Summe der verfassungsändernden Gesetzentwürfe und die Summe aller Gesetzentwürfe mit der jeweiligen Anzahl der i n einen Gesetzesbeschluß eingegangenen Vorlagen, so ergibt sich, daß i n beiden Fällen die „Erfolgsquote" der Regierungsvorlagen die höchste ist. Für alle Verfassungsorgane gilt jedoch, daß die Quote der erfolgreichen Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes jeweils geringer ist als für Gesetzentwürfe allgemein (Tabelle 15). Die Erfolgsquote der verfassungsändernden Gesetzentwürfe ist gemäß Tabelle 15 deutlich geringer. Darin spiegelt sich zum einen die erschwerte Durchsetzbarkeit der Vorlagen durch das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit beim Gesetzesbeschluß; zum anderen beruht der Unterschied auf einer noch zu behandelnden Neigung verschiedener politischer Kräfte, den Entwurf zur Verfassungsänderung ohne Rücksicht auf seine Durchsetzbarkeit als Demonstration ihrer politischen Vorstellungen vorzulegen. 27 25

„Vorläufer"-Vorlagen, vgl. oben I I . 1. b) bb). Auch Trost weist drei Änderungsentwürfe von Seiten der Bundesregier u n g aus, die er zu Ende der 3. Wahlperiode als fehlgeschlagene Anträge qualifiziert, die jedoch i n einer späteren Wahlperiode wiederaufgenommen u n d i n der Sache i n ein Änderungsgesetz eingearbeitet wurden: Vorlage Nr. 60 (Notstandsverfassung) zum 17. ÄndG, Vorlage Nr. 62 (Oberstes Bundesgericht) zum 16. Ä n d G u n d Vorlage Nr. 63 (Art. 120) zum 14. ÄndG, Trost, S. 184 ff., 178 ff. u n d 181 ff.; zehn weitere der hier angeführten 24 Vorläufer stammten v o m Bundestag, vier v o m Bundesrat. 27 Vgl. unten I I I . 1. b). 26

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

77

TabeUe 14 Gesetzesinitiative und Erfolg bei der Gesetzgebung allgemein und bei der Verfassungsänderung Anzahl der Gesetzesvorlagen a > Wahlperiode

Gesetzgebung insges.

Verfassungsänderung Summe %

in Gesetzesbeschluß eingegangene Vorlagen Gesetzgebung insges.

Verfassungsänderung Summe %

Erfolgsquote der Vorlagen bei der Gesetzgebung in %

bei der Verfassungsänder. in %

A Bundesregierung 1 2 3 4 5 6 7 8 Summe

445 431 394 368 415 351 461 322

2 2 5 6 9 6 3 1

0,45 0,46 1,27 1,63 2,17 1,71 0,65 0,31

390 357 354 326 368 264 430 288

2 1 2 2 9 6 1 -

0,51 0,28 0,56 0,61 2,45 2,27 0,23 0,00

88 83 90 89 87 75 93 89

100 50 40 33 100 100 33 0

3187

34

1,07

2777

23

0,83

87

67

Β Bundestag 1 2 3 4 5 6 7 8

301 414 207 245 225 171 136 111

19 21 7 4 12 3 3 1

6,31 5,07 3,38 1,63 5,33 1,75 2,21 0,90

165 193 98 173 133 111 112 88

2 6 2 7 2 2 -

1,21 3,11 2,04 0,00 5,26 2,67 1,79 0,00

55 47 47 71 59 65 82 79

11 29 29 0 58 67 67 0

Summe

1810

70

3,87

1073

21

1,96

59

30

C Bundesrat

_

1 2 3 4 5 6 7 8

29 16 5 8 14 24 73 52

1 2 1 1 1 -

0,00 6,25 0,00 25,00 7,14 4,17 1,37 0,00

14 7 2 1 12 22 64 35

1 1 1 1 -

0,00 14,29 0,00 0,00 6,25 4,00 1,56 0,00

48 44 40 13 86 92 88 67

Summe

221

6

2,71

157

4

2,55

71

67

110b> 2,11

4007

48

1,20

77

44

Gesamtsumme

5218

100 -

0 100 100 100 -

a) Quellen: Statistisches Jahrbuch (nach BMJ) und Die Gesetzgebung, Die Bundesgesetzgebung. b) Ohne die sechs nicht nach Art. 7 6 I G G eingebrachten Vorlagen; vgl. unten II. 2. a) aa).

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Tabelle 15 Erfolgsquote der Gesetzesinitiatoren bei der Gesetzgebung allgemein und bei der Verfassungsänderung Erfolgsquote der Gesetzesinitiatoren allgemein

zur GG-Änderung

Bundesregierung

87 %

67 %

Bundestag

59%

30%

Bundesrat

71 %

67 %

gewichteter Durchschnitt

77%

44%

I h r Selbstverständnis als überwiegende Initiatorin erfolgreicher Verfassungsänderungen legte die Bundesregierung bei Einbringung der Vorlage 60, des ersten Entwurfs einer Notstandsverfassung, dar; unter Hinweis auf das selbständige Initiativrecht von Bundestag und Bundesrat wies sie Vorwürfe, sie habe notwendige Vorgespräche unterlassen und Vorstellungen der Opposition nicht berücksichtigt, zurück: „Träger der Gesetzesinitiative ist nicht die Bundesregierung allein, w e n n sie vielleicht auch der nach Lage der Dinge aktivste Träger der Gesetzesinitiative zu sein hat. Vorschläge auf diesem Gebiet können ebensogut aus der M i t t e des Bundestages w i e auch aus der M i t t e des Bundesrates hervorgehen. Die Bundesregierung ist sich ganz k l a r darüber, daß sie n u r einer von drei Trägern der Gesetzesinitiative ist, also n u r eine v o n drei Größen, die zu der Lösung dieses Problems gleichmäßig aufgefordert sind. Die Bundesregierung hat hier vielleicht i n den Augen der Öffentlichkeit die vordringlichste Verantwortung — u n d deswegen n i m m t sie sie w a h r —, aber sie ist n u r einer von drei Trägern der Gesetzesinitiative". 2 3 d) Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen Regierungs- und Oppositionsseite

aa) Überwiegen der Initiative von Regierungsseite bei den verabschiedeten Änderungen Das Übergewicht des Erfolges der Gesetzesinitiative der Regierungsseite erhöht sich noch, wenn man zu den von der Bundesregierung eingeh rächten Vorlagen noch diejenigen der Regierungsfraktionen hinzurechnet. I m parlamentarischen Regierungssystem w i r d zwischen diesen beiden Initiatoren nur i n seltenen Fällen ein politischer Unterschied 28 Bundesinnenminister Dr. Schröder, BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 312 C; ähnlich i m B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7178 A .

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

7$

festgestellt werden können. Dies belegen auch die Äußerungen verschiedener Abgeordneter, die zum Beispiel hinsichtlich der Wehrverfassung von einem „Regierungsentwurf" sprachen, obwohl alle drei Vorlagen aus der Mitte des Bundestages — von den Regierungsfraktionen — stammten. 29 Ein Unterschied ergibt sich — wie das Beispiel der Entwürfe zur Wehrverfassung zeigt — dann, wenn nicht alle Koalitionspartner einer Regierungskoalition dieselbe Initiative mittragen wollen. 3 0 Auch eine taktische Überlegung kann aufgrund der Bestimmung des A r t . 76 I I GG dazu führen, eine Gesetzesvorlage nicht von der Regierung selbst sondern m i t Hilfe ihrer Fraktionen als Antrag aus der Mitte des Bundestages i n das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Denn ein 1. Durchgang i m Bundesrat ist nur bei Regierungsvorlagen vorgeschrieben und zulässig. 31 Auf die alleinige Initiative der Regierungsseite gingen 20 der 34 Ä n derungsgesetze zurück; 15 davon waren Vorlagen der Bundesregierung selbst, fünf ihrer Fraktionen i m Bundestag. A n elf Änderungsgesetzen war die Opposition initiativ beteiligt. Hierzu gehören zunächst fünf Gesetze, zu denen sowohl die Bundesregierung als auch die jeweilige Bundestagsopposition Initiativen einbrachten. 32 Drei Gesetze beruhten auf Initiativentwürfen, die alle Fraktionen des Bundestages gemeinsam eingebracht hatten, 3 3 zwei weitere entstanden aufgrund von Gesetzesvorlagen, die die Oppositionsfraktion gemeinsam mit einer Regierungsfraktion eingebracht hatte. 3 4 Zu einem Änderungsgesetz lagen alternativ ein Oppositionsentwurf und eine Vorlage einer Regierungsfraktion vor; der Oppositionsentwurf wurde angenommen. 35 Von den restlichen drei Gesetzen stammten zwei vom Bundesrat allein; ein Änderungsgesetz entstand aus der Zusammenfassung sachunterschiedlicher Vorlagen von Bundesrat und Bundesregierung 36 (Tabelle 16). 29

So Abg. Rasner (CDU/CSU), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7226 C; Abg. Dr. Jaeger (CDU/CSU), ebd. S. 7227 A . 80 Vgl. dazu oben I I . 1. c) bb) a. E. zu den Vorlagen 26, 27 u n d 28. 81 A r t . 76 I I GG; vgl. dazu schon oben, ebenda, zum 5. Änderungsgesetz (Zeitgewinn) u n d nochmals unten I I . 2. e) bb). 32 Das 1., 17., 22., 27. u n d 33. Ä n d G ; bei den letzten drei Änderungsgesetzen w u r d e n sachfremde Vorlagen miteinander verbunden. 33 Das sind das 8., 23. u n d 32. Ä n d G (Vorlagen 35, 96 u n d 110). 84 9. u n d 19. ÄndG. 85 10. Ä n d G ; der S P D - E n t w u r f nahm den I n h a l t eines Regierungs- u n d eines Mehrfraktionenentwurfs aus der vorausgegangenen Wahlperiode w i e der auf.

Frakt. der Reg + der Oppos. CM

alle Fraktionen BT CO

Regierungsfraktionen BT IO

BReg allein

IO

BR + BReg

rH

BR allein

CM

2, 4, 5, 7 25

3, 6, 11 12, 13, Η, 15, 16, 20, 21, 24, 26, 2P 29, 30

i-H

1, 17, 22, 27, 33

BReg + Frakt. der Oppos.

IO

8, 23, 32

Frakt. der Oppos. allein rH

Nummer des ÄndG

Zahl

Initiator

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

ο rH

σ>

rH σΓ

CO

rH

CO

CO

rH

1. Verfassungsänderung u n d einfache Gesetzgebung i m Vergleich

81

58,8% der Grundgesetzänderungen wurden gemäß Tabelle 16 von der Bundesregierung oder ihren Fraktionen alleine initiiert. A n 91,2% der Änderungsgesetze wirkte sie initiativ mit. M i t 32,4 % ist der Anteil derjenigen Gesetze, bei denen die jeweilige Opposition schon an der Initiative mitwirkte, jedoch auch nicht gering. 37 bb) Übergewicht der Initiative der Regierungsseite auch bei den „Fehlschlägen" Errechnet man die Verteilung der Gesetzesinitiative zwischen der Bundesregierung und ihren Fraktionen einerseits, der Opposition andererseits auch für die 45 „fehlgeschlagenen" Vorlagen, so zeigt sich, daß auch bei diesen die Initiative der Regierungsseite überwiegt. Dies mag zunächst erstaunen. Bei den „Fehlschlägen" ist jedoch der Anteil der Gesetzesvorlagen der kleineren Regierungsparteien besonders hoch. Ihr „Fehlschlagen" erklärt sich dabei — unabhängig vom Verhalten der Oppositionsfraktion — vor allem durch die Ablehnung der Vorlage seitens der größten Regierungsfraktion. 38 Die Verteilung der fehlgeschlagenen Initiativen auf die Verfassungsorgane und Fraktionen ersieht man aus Tabelle 17. Tabelle 17 zeigt, daß die Bundesregierung oder ihre Fraktionen an 20 der 45 Fehlschläge beteiligt waren (44,4 %), die jeweilige Opposition an 15 (33,3 % ) ; 3 9 acht stammten von mehreren Abgeordneten verschiedener Fraktionen, ohne daß eine Fraktion sich den Gesetzentwurf insgesamt auch zu eigen gemacht hätte (17,8 %). 4 0 Drei Entwürfe lagen i m Bundesrat vor, wurden jedoch i m Bundestag nicht eingebracht (6,7 %). 36 18. u n d 34. bzw. 31. Ä n d G ; zu solchen Zusammenfassungen sachunterschiedlicher Vorlagen siehe i m einzelnen oben 1.2. d). 37 Die Gesetzesinitiative ist dabei n u r eine erste Möglichkeit der M i t w i r kung. Viele Entwürfe haben i m Gesetzgebungsverfahren aufgrund v o n A b sprachen u n d Verhandlungen zwischen Regierung u n d Opposition zum T e i l erhebliche Umgestaltungen erfahren; ζ. B. durch Einbeziehung der Vorstellungen der SPD-Opposition i m Rechtsausschuß die Umgestaltung der V o r l a gen 26 - 28 i n B T - D r s U/2150 (Wehrverfassung, 7. ÄndG) u n d der Vorlage 65 i n B T - D r s I V / 3494 bzw. der Vorlage 79 i n B T - D r s V/2873 (Notstandsverfassung, 17. ÄndG), siehe dazu noch unten I I . 2. c) dd). 38 Vgl. zum Beispiel die H a l t u n g der C D U / C S U zur Vorlage 32 der DP: „Die C D U / C S U w i r d Ihnen keine Möglichkeit geben, diesen A n t r a g m i t v e r fassungsändernder Mehrheit anzunehmen. Sie w i r d den A n t r a g ablehnen . . Abg. Dr. Kleindinst (CDU/CSU), B T II/54. Sitzung, 5.11.1954, StB S. 2646 C. 39 I n beiden Prozentangaben ist ein E n t w u r f enthalten, der v o n allen F r a k tionen des Bundestages gemeinsam stammte (2,2 °/o). 40 Vgl. dazu die E r k l ä r u n g der SPD-Bundestagsfraktion zur Vorlage 95, die v o n 45 Abgeordneten aller Fraktionen stammte: die SPD habe eine gleichlautende Vorlage zur Grundgesetzänderung konzipiert, dann aber auf die E i n bringung verzichtet u n d jenen Abgeordneten den V o r t r i t t gelassen, Abg. Dr. Mommer (SPD), B T V/225. Sitzung, 27. 3.1969, StB S. 12374 D.

β Schaub

82

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Tabelle 17 Verteilung der Gesetzesinitiative zu den 45 „Fehlschlägen" zwischen Bundesrat, Bundesregierung und den einzelnen Fraktionen des Bundestages Initiative des Bundesrates (Nr. 10, 23, 66) davon Beschluß des Plenums davon Antrag einzelner Länder

3 1 2

Initiative der Bundesregierung (Nr. 108, 109, 116)

3

Initiative des Bundestages davon aller Fraktionen gemeinsam (Nr. 97)

39 1

davon der größeren Regierungsfraktionen (Nr. 24, 25)

2

davon der kleineren Regierungsfraktionen

14

nämlich der D P (Nr. 20, 32, 38, 53, 56, 57)

6

nämlich der F D P (Nr. 8, 9, 11, 15, 16, 40, 44, 47)

8

davon der größeren Oppositionsfraktionen

6

nämlich der SPD (Nr. 7, 12, 41, 74)

4

nämlich der C D U / C S U (Nr. 111, 115)

2

davon der kleineren Oppositionsfraktionen

8

nämlich der B P (Nr. 2, 4, 5)

3

nämlich der F U (BP + Z) (Nr. 17, 18)

2

nämlich der W A V (Nr. 3)

1

nämlich der F D P (Nr. 59, 91)

2

davon v o n Abg. verschiedenster Fraktionen (stets auch aus den Regierungsparteien) Summe

8

45

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

83

2. Das Schicksal der 116 Vorlagen zur Verfassungsänderung in den gesetzgebenden Körperschaften Daß aus den 116 i n Bundesrat und Bundestag vorgelegten Entwürfen zu einer Änderung des Grundgesetzes nur 34 Änderungsgesetze entstanden, wurde bereits dargelegt. Die nicht erfolgreichen Vorlagen wurden nur i n seltenen Fällen erst i n der 3. Lesung i m Bundestag oder gar i m 2. Durchgang i m Bundesrat abgelehnt. Die meisten von ihnen scheiterten auf dem Wege durch die gesetzgebenden Körperschaften i n einem sehr viel früheren Stadium. a) Der erste Durchgang i m Bundesrat

aa) Sechs nicht eingebrachte Gesetzentwürfe I m Bundesrat lagen sechs Gesetzentwürfe vor, die nicht i m Sinne des A r t . 76 I GG ins Gesetzgebungsverfahren gelangten, d. i. die nicht i m Bundestag eingebracht wurden. Da sie jedoch i m Bundesrat vorlagen und das Gesamtbild der i n den verschiedenen Schritten des Gesetzgebungsverfahrens erst an späterer Stelle gescheiterten Vorlagen sinnvoll ergänzen, wurden sie i n diese Untersuchung einbezogen. 1 I m einzelnen waren dies die folgenden: Ein Gesetzentwurf der Bundesregierung, der i m 1. Durchgang dem Bundesrat vorlag, wurde von der Bundesregierung (auf Wunsch des Bundesrates) zurückgezogen (Vorlage 13). Bei fünf Vorlagen handelte es sich u m die Gesetzentwürfe von verschiedenen Bundesländern, m i t denen ein Beschluß des Plenums des Bundesrates herbeigeführt werden sollte, die Vorlage als Gesetzesinitiative des Bundesrates beim Bundestag einzubringen. Zwei dieser Vorlagen wurden von den jeweiligen Bundesländern zurückgezogen (Vorlagen 10 und 30), zwei erledigten sich i n der Sache durch die Beschlußfassung zu anderen Gesetzentwürfen mit demselben Regelungsgegenstand (Vorlagen 31 und 37). Die letzte wurde am 8.10.1952 als Antrag des Landes Hamburg eingebracht und ist, da der Bundesrat ein 1 Ebenso Trost, S. 33, 59, 75, 126 u n d 169; anders Bryde, S. 464 f. Dieser nennt insgesamt n u r 102 verfassungsändernde Gesetzesvorlagen. Der U n t e r schied ergibt sich aus folgendem: Zunächst sind i n dieser A r b e i t die beiden jüngsten gescheiterten Gesetzentwürfe aus der 8. Wahlperiode miterfaßt. Z u m anderen zählt Bryde die genannten sechs Vorlagen, die v o n der Bundesregierung oder einzelnen Bundesländern i m Bundesrat vorgelegt, jedoch nicht nach A r t . 76 I GG i m Bundestag eingebracht wurden, nicht m i t . Die übrigen ebenfalls sechs Gesetzesentwürfe w u r d e n v o n Bryde w o h l übersehen, zumal sie teilweise nicht i m Register der BT-Protokolle erfaßt w u r d e n (so Vorlagen 46 u n d 66, zwei Vorlagen des Bundesrates, deren Einbringung zwar i m B u n desrat beschlossen wurde u n d die dem Bundestag auch v o n der Bundesregier u n g zugeleitet wurden, die jedoch i m Bundestag weder umgedruckt noch beraten wurden).

β·

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

84

permanent tagendes Bundesorgan ist und der Gesetzentwurf somit nicht der Diskontinuität verfallen kann und da das Land Hamburg den Antrag bisher nicht zurückgenommen hat, noch immer i m Bundesrat anhängig (Vorlage 23).2 bb) Das Schicksal der Bundesrats- und Regierungsvorlagen

im übrigen

Zu sechs Gesetzentwürfen von Bundesländern faßte der Bundesrat den formellen Beschluß, sie als seine Gesetzesinitiative i m Bundestag einzubringen (Vorlagen 46, 66, 71, 80, 106, 112).3 35 Vorlagen lagen i h m von der Bundesregierung i m 1. Durchgang vor. 4 Eine der Regierungsvorlagen wurde zurückgezogen (Vorlage 13). Zwei Vorlagen des Bundesrates wurden zwar von der Bundesregierung an den Bundestag weitergeleitet, insofern also eingebracht i m Sinne des A r t . 76 I GG, i m Bundestag aber nicht gedruckt und verteilt (Vorlagen 46 und 66) . 5 b) Einbringung im Deutschen Bundestag und 1. Lesung

Zu den 40 eingebrachten Gesetzentwürfen zur Verfassungsänderung von Bundesrat und Bundesregierung traten 70 aus der Mitte des Bundestages stammende Vorlagen. Insgesamt wurden also 110 Vorlagen i m Bundestag gemäß A r t . 76 I GG eingebracht; 108 lagen als Bundestagsdrucksachen vor. Von diesen 108 Gesetzentwürfen wurden jedoch nur 93 i n 1. Lesung i m Bundestag behandelt; 15 Initiativen erreichten selbst diese erste Behandlung nicht, sämtliche aus den ersten vier Wahlperioden. Dieses Schicksal erlitten eine Vorlage des Bundesrates (Vorlage 71), eine der Bundesregierung (Vorlage 73) und 13 aus der Mitte des Bundestages. Innerhalb der Zahl dieser 13 Bundestagsentwürfe kam es bei drei Vorlagen wegen Rücknahme nicht zur 1. Lesung (Vorlagen 17, 53 und 57). Eine Vorlage wurde nicht i n 1. Lesung behandelt, son2

F ü r 1961 so schon Trost, S. 169 f. Daß für die Beschlußfassung zur Einbringung einer solchen Vorlage noch keine Zweidrittelmehrheit i m Bundesrat erforderlich ist, da es sich noch nicht u m die nach A r t . 79 I I GG notwendige Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetzesbeschluß des Bundestages handelt, ist zu Recht u n u m s t r i t t e n u n d entspricht der ständigen Praxis des Bundesrates, vgl. Schäfer, S. 61 f., Maunz, M D H , A r t . 76 Rdn. 21. 4 Wegen der besonderen Bedeutung der Vorlage 37 — Finanzverfassungsgesetz — stellte Bundesfinanzminister Schäffer diesen E n t w u r f noch v o r Z u leitung des Gesetzeswerkes an den Bundesrat dem Bundestag vor, damit dieses den Abgeordneten nicht erst über die Presse bekannt würde. M i t Rücksicht auf die Zuständigkeit des Bundesrates i m 1. Durchgang fand jedoch keine allgemeine Aussprache statt; B T 11/18. Sitzung, 11.3.1954, StB S. 628 Β bis 641 A . 5 Uber die Zuleitung der Vorlage 46 unterrichtete der Bundesinnenminister die Länder m i t Schreiben v o m 1.8.1957, vgl. Trost, S. 137; ebenso w u r d e n i n den Registerbänden zu den Protokollen des Bundesrates beide Vorlagen als zugeleitet bezeichnet. 3

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

85

dern schon zuvor durch interfraktionellen Antrag dem zuständigen Ausschuß überwiesen (Vorlage 3).6 Neun Vorlagen verfielen durch Nichtbefassung während der ganzen Legislaturperiode der Diskontinuität (Vorlagen 16, 25, 33, 34, 39, 51, 54, 56 und 75); von diesen betrafen vier die Änderung des A r t . 102 GG zur Wiedereinführung der Todesstrafe; sie wurden von der Mehrheit des Bundestages wohl ebenso wie die übrigen von vornherein als unerwünscht betrachtet. c) Ausschußüberweisung und Behandlung der Vorlagen i m Ausschuß

aa) Achtmaliger

Verzicht auf eine Ausschußüberweisung

Von den 93 i n 1. Lesung i m Bundestag behandelten Vorlagen wurden 85 den zuständigen Bundestagsausschüssen — federführend i n der Regel dem Rechtsausschuß7 — überwiesen; eine weitere Vorlage wurde schon vor der 1. Lesung durch interfraktionellen Antrag dem Ausschuß überwiesen (Vorlage 3). Die Gründe dafür, daß bei acht Vorlagen eine Ausschußüberweisung unterblieb, waren dabei i n der Regel die Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens. Bei vier Vorlagen entfiel die Ausschußüberweisung, u m eine beschleunigte Verabschiedung des Entwurfs zu erreichen: Dies war der Fall bei Vorlage 36 vom 13.12.1954, durch die noch zum Jahresende 1954 die Frist des Art. 105 GG u m ein weiteres Jahr verlängert werden sollte, u m die Verabschiedung der neuen Finanzverfassung (6. Änderungsgesetz) als einfaches Bundesgesetz weiterhin zu ermöglichen. Sie wurde zum 5. Änderungsgesetz. Es war weiter der Fall bei Vorlage 50 vom 4. 7.1957, die zum 9. Ä n derungsgesetz wurde; sie ersetzte die vom Rechtsausschuß ausführlich beratene Vorlage 42, die am 4. 7.1957 die Zweidrittelmehrheit knapp verfehlt hatte, und ermöglichte die Verabschiedung dieser Änderung noch i n der 2. Wahlperiode. Auch bei den Vorlagen 48 und 49 — beides Vorläufer des 10. Änderungsgesetzes — entfiel eine Ausschußberatung, da diese schon zu der vorausgehenden, inhaltlich identischen Vorlage 43 stattgefunden hatte und das Ende der Wahlperiode nahe war. Bei diesen Entwürfen gelang jedoch eine Verabschiedung nicht mehr. β Eine Ausschußüberweisung w a r bis zum Jahre 1951 nach § 50 I der v o r läufigen Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ohne 1. Lesung zulässig u n d wurde regelmäßig praktiziert, vgl. B T - D r s 1/967, 1/1049, 1/1066 und andere. 7 Dazu siehe u n t e n I I . 2. d) bb).

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

A n die Stelle des Wunsches nach beschleunigter Verabschiedung trat ebenso häufig der Gedanke, auf die Ausschußüberweisung zu verzichten, u m eine beschleunigte Ablehnung zu erreichen: Schon bei der Vorlage 2 betreffend die Wiedereinführung der Todesstrafe (Art. 102 GG), der ersten auf eine Verfassungsänderung nach A r t . 79 I I GG zielenden Gesetzesinitiative, wurde auf eine Ausschußberatung verzichtet und auf Antrag der Fraktionen der SPD und der KPD der Übergang zur Tagesordnung beschlossen;8 nach der damaligen Geschäftsordnung des Bundestages war es möglich, eine Gesetzesvorlage auf diese Weise zu erledigen. 9 Dieses Verfahren war bei der Wiederaufnahme des Begehrens auf Änderung des A r t . 102 GG (Wiedereinführung der Todesstrafe) zweieinhalb Jahre später durch die Vorlagen 20 und 21 aufgrund der inzwischen i n Kraft getretenen neuen Geschäftsordnung des Bundestages nicht mehr möglich. 10 Der Antrag auf Ausschußüberweisung wurde abgelehnt — bei der zweiten Vorlage nur m i t knapper Mehrheit und durch Abstimmung i m Wege des „Hammelsprungs" —, da unter den großen Parteien weitgehend Einigkeit bestand, die Vorlagen i n der 2. Lesung ohne Zögern abzulehnen. 11 Der politisch sehr umstrittene erste Antrag der FDP zu A r t . 15 GG betreffend die Umkehrung des Sozialisierungsartikels i n ein Sozialisierungsverbot (Vorlage 47) wurde i n einem ersten Teil der ersten Lesung nur formal begründet. Zu einer weiteren Aussprache kam es zunächst wegen Abwesenheit des von der SPD als Gegenredner bestimmten Abgeordneten nicht; sie wurde i n der 2. Wahlperiode auch entgegen einer zunächst zwischen den Fraktionen getroffenen Vereinbarung nicht nachgeholt. So kam es auch zu keiner Ausschußüberweisung. 12 bb) Ausschußüberweisung zur eingehenden Sachbehandlung als regelmäßige Praxis Wurden auch oben einige Fälle genannt, i n denen zur Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens von einer Ausschußüberweisung abgesehen wurde, so stellen diese doch zweifellos nur Ausnahmen dar: 85 8

B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, StB S. 1920 D. §§ 76, 38 1 1 der vorläufigen Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages, vgl. Trost, S. 140; bei Beratung der Vorlage 5 bat die I n i t i a t o r i n , die F r a k t i o n der Bayernpartei, v o n dieser Möglichkeit keinen Gebrauch zu machen, B T 1/ 65. Sitzung, 1.6.1950, StB S. 2396 D - 2 3 9 7 A ; diese Vorlage wurde deshalb erst i n der 2. Lesung abgelehnt. 10 § 93 GO B T v o m 6.12.1951. 11 B T 1/232. Sitzung, 2.10.1952, StB S. 10606 D - 10628 C. 12 B T 1/214. Sitzung, 31. 5.1957, StB S. 12614 C - 12615 B. 9

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

87

der 93 i n der 1. Lesung i m Bundestag beratenen Vorlagen gelangten i n den zuständigen Ausschuß. Ab der 3. Wahlperiode wurden sämtliche verfassungsändernden Gesetzentwürfe, die der Bundestag i n 1. Lesung behandelte, an einen Ausschuß überwiesen. Der Abgeordnete Rasner (CDU/CSU) bezeichnete diese Handhabung schon gegen Ende der 3. Legislaturperiode als feste parlamentarische Praxis, zu der es nur eine einzige Ausnahme gegeben habe. 13 Er wandte sich damit gegen ein Anliegen der SPD, die formelle parlamentarische Beratung der ersten Gesetzesinitiative zur Notstandsverfassung (Vorlage 60) zugunsten von interfraktionellen Gesprächen auszusetzen: „Der Ort, an dem dieses Haus über Gesetzesvorlagen diskutiert, sind die Ausschüsse dieses Hauses, Institutionen des Deutschen Bundestages." 14 Daß der Ausschuß als das zuständige Forum empfunden wurde, i n dem eine Vorlage zur Änderung des Grundgesetzes eine wichtige Durchprüfung, gegebenenfalls auch eine Umgestaltung erfuhr, w i r d durch viele Äußerungen i m Bundestag belegt: Zugunsten einer Prüfung i m Ausschuß wurde von den Antragstellern sogar bei der eiligen Vorlage 24 vom 19. März 1953, mit der eine Verlängerung der nach A r t . 117 GG bis zum 31. März 1953 laufenden Frist für die Anpassung der Gesetze an den Gleichheitsgrundsatz nach A r t . 3 I I GG erreicht werden sollte, die Ausschußüberweisung beantragt: „Es scheint . . . angebracht, daß ein verfassungsänderndes Gesetz nicht i n einer Sitzung i n erster, zweiter u n d dritter Beratung verabschiedet w i r d , sondern daß es auch i m Ausschuß eine sorgfältige Prüfung erfährt." 1 5

I n ähnlicher Weise wurde die Aufgabe des Ausschusses betont, als die SPD-Bundestagsfraktion bei der 2. Lesung der Vorlage 83 bestimmte Teile, nämlich „den letzten Satz von Nr. 2 Buchstabe b", herauszustreichen beantragte: „ H i e r i m Plenum Streichungen v o n Sätzen aus Grundgesetzänderungen, die i n Ausschußdrucksachen vorliegen, vorzunehmen, ohne daß der A u s schuß damit befaßt ist, ist nicht die A r t u n d Weise, w i e m a n ein G r u n d gesetz ändert, — auch dann nicht, w e n n es sich u m einen der letzten Tage der Legislaturperiode handelt." 1 6 13 B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7225 B ; die Ausnahme sei ein Gesetzesvorschlag der SPD gewesen, den auch der Präsident des Bundestages für verfassungswidrig gehalten habe; keine SPD-Gesetzesinitiative zur Änderung des Grundgesetzes e r l i t t jedoch dieses Schicksal, hingegen die oben I I . 2. c) aa) genannten acht Vorlagen. 14 Abg. Rasner (CDU/CSU), ebd. StB S. 7225 B. 15 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S. 12516 C, 1. Lesung der Vorlage 24; ähnlich erneut ders., R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 7. 18 B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, A n t r a g StB S. 13730 A , Z i t a t Abg. Rasner (CDU/CSU), StB S. 13730 C.

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Umgekehrt wurde jedoch dem Rechtsausschuß für die Beratung des späteren 10. Änderungsgesetzes — Vorlage 43 — kein Raum neben den interfraktionellen Absprachen gelassen: Als Grundgesetzänderung und Atomgesetz beide auf der Tagesordnung des Rechtsausschusses erschienen, beantragte der Abgeordnete Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU) sofort die Absetzung: „Der Ausschuß habe i n früherer Sitzung n u r den P u n k t 2 a — die Grundgesetzänderung — auf die Tagesordnung zu setzen beschlossen u n d auch das n u r unter der Voraussetzung, daß sich die Fraktionen i m Grundsatz einig seien u n d die Beratung n u r wenige M i n u t e n i n Anspruch nehme." 1 7

Gelegentlich führte die Bedeutung der Ausschußberatungen für die Verabschiedung der Verfassungsänderungen auch dazu, daß der Ausschuß entsprechende Vorlagen schon vor der — dann als bloße Formalie bezeichneten 18 — Überweisung beriet: Bei der Behandlung der Finanzreform (Vorlage 87) i n seiner Sitzung vom 14.11.1968 bezog der Rechtsausschuß die mit der Vorlage 89 vorgesehenen Kompetenzerweiterungen i m Gesundheitswesen i n seine Beratung ein, obwohl die Überweisung erst am 4.12.1968 erfolgte. 19 Die Vorlage 114 vom 4. 6.1976 (betreffend A r t . 39 GG) wurde am 24. 6.1976 an die Ausschüsse überwiesen; der Rechtsausschuß beriet sie bereits am 23. 6.1976. 20 Der Gesetzentwurf zu A r t . 117 I I GG (Vorlage 24) sollte ausdrücklich dem Ausschuß zur Beratung zugewiesen werden, „obwohl er i m Rechtsausschuß an sich schon erörtert worden ist." 2 1 I n einem Fall eines verfassungsändernden Gesetzes wurde der Rechtsausschuß auch nach dem Abschluß seiner Beratungen nochmals mit der Vorlage befaßt, u m seine Kompetenz unabhängig von den Formalien der Zuweisung einzuschalten. Dies geschah bei der Behandlung der Vorlage 105 (betreffend den Verfassungsschutz): Nach formellem Abschluß der Beratungen des Ausschusses war es zu einer interfrak17 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), R A (BT) 11/202. Sitzung, 1.4.1957, Prot. S. 7 (u. 9). 18 So Vors. Abg. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU), R A (BT) V/99. Sitzung, 14.11. 1968, Prot. S. 5. 19 R A (BT) V/99. Sitzung, 14.11.1968, Prot. S. 5 f.; dies geschah trotz der geschäftsordnungsmäßigen Bedenken, die Abg. Busse (Herford) (FDP) u n d Abg. Frau Dr. Kuchtner (CDU/CSU) i m Rechtsausschuß geltend machten; vgl. auch die von Abg. Frau Dr. Heuser (FDP) i m B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10908 (Anlage 4) zu Protokoll gegebene K r i t i k an dieser Verfahrensweise. I m m e r h i n w a r eine Beschlußfassung i m Rechtsausschuß unterblieben. 20 R A (BT) 7/102. Sitzung, 23. 6.1976, Prot. S. 31 u n d 45; B T 7/253. Sitzung, 24.6.1976, StB S. 18093 C. 21 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S. 12516 C,

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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tionellen Vereinbarung gekommen, die formal als Antrag zur 2. Lesung eingebracht werden sollte. Der Rechtsausschuß wurde mit dieser Vereinbarung — ausdrücklich informell — noch nach Abschluß seiner Beratungen befaßt, damit, wenn er die Fassung durchprüfe und billige, der Innenausschuß die Fassung des Ausführungsgesetzes noch anpassen konnte. 2 2 cc) Gesetzesinitiative

aus dem Ausschuß?

Ein einmaliger Vorgang war es, daß eine Verfassungsänderung (die spätere Vorlage 69) ohne eine 1. Lesung i m Plenum zunächst i m Rechtsausschuß als Antrag eingebracht und dort — unter dem Tagesordnungspunkt der Behandlung zweier einfacher Gesetze — zum Verhandlungsgegenstand gemacht wurde; i n ihrem Sinne faßte der Rechtsausschuß sogar einen Beschluß, setzte dann aber seine Beratungen aus. 23 Schon bei der Uberweisung der beiden — die Neugliederung des Bundesgebietes betreffenden — einfachen Gesetze war der Rechtsausschuß für zuständig erklärt worden, weil eine Grundgesetzänderung i n Erwägung gezogen werden konnte; die Kompetenz, dem Hause eine Verfassungsänderung selbst vorzuschlagen, wurde dem Rechtsausschuß jedoch von der SPD-Opposition entschieden abgesprochen. 24 Die Problematik wurde schließlich dadurch beseitigt, daß die Bundestagsfraktionen eigene Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes als Initiativanträge einbrachten und diese zur Grundlage der weiteren Beratungen wurden. 2 5 dd) Teils erhebliche, teils ausbleibende Umgestaltung der Vorlagen im Ausschuß Während der Ausschußberatungen erfolgte nicht selten eine erhebliche Umgestaltung der Gesetzesvorlagen, u m eine mehrheitsfähige Lösung zu erarbeiten. Dies geschah zum Beispiel bei der Beratung der Wehrverfassung: Die von den Regierungsparteien vorgelegten Ent22

Vgl. Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) VI/88. Sitzung, 14.6. 1972, Prot. S. 65. 28 R A (BT) IV/73. Sitzung, 5.12.1963 sowie i n den Sitzungen v o m 16.1., 18.3. u n d 22.4.1964, vgl. Bericht des RA, B T - D r s zu VI/2176, S. 1 f. u n d Abg. Dr. Schäfer (SPD), B T IV/117. Sitzung, 21. 2.1964, StB S. 5379 Α - Β . 24 Für diese Kompetenz hingegen: Abg. Dr. Kopf (CDU/CSU), B T IV/66. Sitzung, 15.3.1963, StB S. 3032 D - 3033 A ; dagegen Abg. Wittrock (SPD), ebd. StB S. 3033 A . I n späteren Verfahren beschränkte der Rechtsausschuß sich auf Vorschläge, die er an die Bundesregierung oder an das Plenum richtete, ζ. B. R A (BT) VI/26. Sitzung, 3.12.1970, Prot, S. 8 betr. die gesamte Kompetenz zur Rahmengesetzgebung nach A r t . 75 GG. 25 Vorlagen 67 (BT-Drs IV/1896) u n d 69 (BT-Drs IV/1965), 1. Lesung B T I V / 117. Sitzung, 21.2.1964, StB S. 5377 C - 5395 C.

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

würfe wurden zunächst i n zwei Teile aufgeteilt. Zum ersten Teil, die verfassungsrechtliche Einordnung der EVG-Verträge, war eine Zustimmung der SPD-Opposition keinesfalls zu erreichen. Dieser wurde m i t den Stimmen der Regierungsparteien (die über die Zweidrittelmehrheit verfügten) vorweg verabschiedet (4. Änderungsgesetz). 26 Die zweite Hälfte der Wehrverfassung, betreffend die Organisation und parlamentarische Kontrolle der Bundeswehr, wurde neu gestaltet; Vorstellungen der SPD-Bundestagsfraktion fanden i n erheblichem Umfange Eingang i n die spätere Gesetzesfassung (7. Änderungsgesetz). 27 Das bei der Verabschiedung der Wehrverfassung gewählte Vorgehen wurde nur wenig später von Vertretern sowohl der SPD- als auch der CDU/CSU-Bundestagsfraktion bei der ersten Beratung einer Notstandsverfassung für vorbildlich erklärt: 2 8 Die SPD wollte eine interfraktionelle Beratung der Notstandsverfassung schon i n die erste Lesung der Regierungsvorlage eingeschoben sehen, u m eine alternative Beratungsgrundlage zu schaffen; 29 die CDU/CSU hingegen war zu einer auch erheblichen Umgestaltung der Regierungsvorlage bereit — allerdings nur „dort, wo verfassungs- und geschäftsordnungsmäßig die Zuständigkeit liegt: i m zuständigen Ausschuß des Deutschen Bundestages." 30 So kam es i n der 3. Wahlperiode zu keinen gemeinsamen Beratungen mehr; der Regierungsentwurf der 4. Wahlperiode wurde hingegen i m Rechtsausschuß durch Einwirkung aller Fraktionen völlig neugefaßt. Der resultierende Ausschußbericht erhielt aufgrund der umfassenden Neugestaltung inoffiziell den Namen Benda-Entwurf. 3 1 Zu ausführlichen Ausschußberatungen kam es aber nicht nur bei diesen großen und besonders einschneidenden Gesetzgebungsvorhaben, sondern auch bei den folgenden Änderungsgesetzen: 26 Vorlagen der Regierungsparteien B T - D r s 11/124, 125 u n d 171; A u f t e i l u n g der Verfassungsänderung i m R A (BT) I I / 7 . Sitzung, 19.2.1965, Prot. S. 5 ff., 55, 65; Verabschiedung des 4. Ä n d G innerhalb v o n drei Monaten. 27 Wiederaufnahme der Beratungen R A (BT) 11/103. Sitzung, 2.2.1956, Prot. S. 3 ff.; Verabschiedung des 7. Ä n d G nach zwei Jahren nach Eingang der Gesetzentwürfe; die eingearbeiteten SPD-Vorstellungen betrafen vor allem die parlamentarische K o n t r o l l e der Bundeswehr u n d die Spezifizierung der v o r gesehenen Grundrechtseinschränkungen. 28 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7195 C bis 7196 B, zitiert u n t e n I I . 4 . b ) a a ) zu F N 10; Abg. Erler (SPD), ebd. StB S. 7226 A - D; Abg. Dr. Jaeger (CDU/CSU), ebd. StB S. 7226 D. 29 Abg. Dr. Schäfer (SPD), ebd. StB S. 7185 A ; überraschenderweise u n d entgegen der Bedeutung seines Antrags auf Unterbrechung der 1. Lesimg erk l ä r t e sich der Abgeordnete Dr. Schäfer damit einverstanden, den A n t r a g erst nach Schluß der Beratung zur A b s t i m m u n g zu stellen, StB S. 7185 B, 7227 Β bis C; Abg. Erler (SPD), ebd. StB S. 7226 C - D. 80 Abg. Dr. Jaeger (CDU/CSU), ebd. StB S. 7227 Α - Β . 31 Regierungsvorlage B T - D r s IV/891 v o m 11.1.1963, RA-Beratungen März 1963 - M a i 1965; RA-Bericht B T - D r s IV/3494 u n d zu IV/3494.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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Schon bei Beratung des 1. Änderungsgesetzes wurden die Gesetzesanträge der Regierungsvorlage und der SPD-Fraktion zum politischen Strafrecht gemeinsam ausführlich gegeneinander abgewogen und beraten und i n eine Vorlage zusammengearbeitet. 32 Bei der Gesetzgebung zum 9. Änderungsgesetz wurde der SPD-Antrag durch Aufnahme weiterer Änderungen i m Ausschuß für Geld und Kredit ergänzt und neuformuliert. 3 3 I m zweiten Anlauf zur Umgestaltung des A r t . 29 GG wurde, nachdem i n der 4. Wahlperiode eine aufgrund der CDU/CSU-Vorlage erarbeitete Fassung gescheitert war, der SPD-Antrag (Vorlage 84) zur Grundlage der Ausschußberatungen gemacht; die von der CDU/CSU favorisierte Zwei-Phasen-Lösung betreffend die Neugliederung i n den sogenannten Abstimmungsgebieten wurde eingearbeitet (25. Änderungsgesetz). 34 Die i m 27. Änderungsgesetz beschlossene Gesetzesformulierung zur Herabsetzung des Wahlalters war i m Innenausschuß und i m Rechtsausschuß ausgiebig vorberaten; man einigte sich dort auch darauf, die korrespondierende Änderung des Bundeswahlgesetzes noch nicht zur Verabschiedung zu bringen. Die Änderung des A r t . 38 wurde zudem vom Rechtsausschuß mit einer anderen Grundgesetzänderung verbunden. 85 Die Verbindung verschiedener Grundgesetzänderungen, darunter einer nicht als Gesetzentwurf formal eingebrachten Vorlage, wurde auch zum 31. Änderungsgesetz erwogen und i m Rechtsausschuß — neben der ausführlichen Beratung der Änderungstexte selbst — vorberaten; der Verbindungsantrag wurde allerdings erst als interfraktioneller Antrag zur 2. Lesung gestellt. Ausdrücklich betonte der Rechtsausschuß i n seinem Bericht, daß er inhaltlich über die Regierungsvorlage hinausgegangen war. 3 6

82 Regierungsvorlage B T - D r s 1/1307 v o m 4.9.1950, SPD-Vorlage B T - D r s 1/ 563 v o m 15.2.1950, Bericht des R A B T - D r s 1/2414 v o m 4.7.1951; vgl. auch Abg. Dr. Laforet (CSU), B T 1/158. Sitzung, 9. 7.1951, StB S. 6297 C. 83 Vgl. R A (BT) 11/220. Sitzung, 18. 6.1957, Prot. S. 4 f.; dies geschah „ i n engstem Einvernehmen m i t dem Bundesfinanzministerium" u n d w u r d e auch v o n einem Vertreter des Bundesfinanzministerium vorgetragen. 84 Vorlage 84: B T - D r s V/2470 v o m 17.1.1968; zur Umgestaltung i m R A vgl. Abg. Dr. Güde (CDU/CSU), R A (BT) V/124. Sitzung, 25. 6.1969, Prot. S. 26; RA-Bericht B T - D r s V/4515 v o m 27. 6.1969. 85 Vgl. R A (BT) VI/16. Sitzung, 25.5.1970, Prot. S. 25 ff. u. Anlage ebd. 38 Vgl. Bericht des R A , B T - D r s VI/3192 v o m 23.2.1972, S. 1; die Bundesregierung legte i m Verlaufe der Beratungen einen neuformulierten E n t w u r f vor, der die Abweichungswünsche des Rechtsausschusses berücksichtigte, R A (BT) VI/73. Sitzung, 3.2.1972, Prot. S. 41 ff.

92

;

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Bei der Beratung der Verfassungsänderung zum Staatshaftungsrecht arbeitete der Rechtsausschuß die vom Regierungsentwurf abweichenden Vorstellungen des Bundesrates i n erheblichem Umfange i n seinen Bericht ein und übernahm zahlreiche Regierungsvorschläge nicht. 3 7 Nicht später i n der Regel als zum Zeitpunkt der Ausschußberatungen wurden die eingebrachten Vorlagen auch i m Ausschuß selbst oder in getrennten interfraktionellen Verhandlungen an den politischen Vorstellungen der beteiligten Fraktionen überprüft, u m eine zur Verabschiedung ausreichende Mehrheit zu gewährleisten. So wurden bei der Beratung des 30. Änderungsgesetzes zum Beispiel diejenigen Teile des Regierungsentwurfs (Vorlage 102), die keine Aussicht auf eine Zweidrittelmehrheit i m Bundestag und Bundesrat hatten, i n den Ausschußbericht gar nicht aufgenommen; sie sollten i m Ausschuß anhängig bleiben und dort der Diskontinuität verfallen. 3 8 Die Ausschußbehandlung einer Vorlage wurde i n der Regel unterbrochen, wenn i m Ausschuß ein Abweichen vom ursprünglichen Änderungsantrag erwogen wurde. Man wollte die Äußerungen der Fraktionen dazu abwarten. 3 9 Eine jüngere Alternative dazu war es, mit der Zuleitung des Ausschußberichts an das Plenum so lange zu warten, bis auch die letzte Fraktion ihre Zustimmung dazu gegeben hatte. 4 0 Keine wesentliche Änderung erfuhren die i n Tabelle 18 aufgeführten Gesetzentwürfe durch die Ausschußbehandlung. Die Aufstellung der Tabelle 18 enthält mehrere Vorlagen aus der 5. Wahlperiode aus der Zeit der Großen Koalition (Vorlagen 93 - 96), sowie zwei Gesetzesinitiativen des Bundesrates (Vorlagen 106 und 112). Dies kann nicht als ungewöhnlich betrachtet werden, da es gerade entweder den Ausschußberatungen vorausgehende Verhandlungen zwischen Bundestag und Bundesrat oder aber Vereinbarungen zwischen den großen Bundestagsfraktionen waren, die zu bestimmten „fertigen", als Kompromiß feststehenden Gesetzesvorlagen führten, durch die den beteiligten Ausschüssen die Möglichkeit zu weiteren Änderungen politisch fast stets genommen war. 4 1 37

Vgl. Bericht des RA, B T - D r s 8/4036 v o m 21. 5.1980, S. 2 f. V g l . R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 10; RA-Bericht B T - D r s VI/2947 v o m 14.12.1971 — das Verfahren beruhte auf einem Vorschlag des Innenausschusses. 30 Vgl. z.B. Beratung der Vorlage 12, R A (BT) 1/124. Sitzung, 14.9.1951, Prot. S. 6; Beratung der Neugliederungspläne (Vorlagen 67 u n d 69), R A (BT) IV/88. Sitzung, 18.3.1964, Prot. S. 3. 40 Vgl. z.B. R A (BT) VI/26. Sitzung, 3.12.1970, Prot. S. 8 u n d 27. Sitzung, 9.2.1970, Prot. S. 6 zu Vorlage 101: die Zustimmung der C D U / C S U wurde abgewartet. 41 Z u solchen Vereinbarungen siehe noch unten I I . 4. b) cc). 38

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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Tabelle 18 Weitgehende inhaltliche Übereinstimmung zwischen Gesetzentwurf, Ausschußbericht und Gesetzesbeschluß zu Verfassungsänderungen

Gesetzentwurf

Ausschußbericht

Vorlage Vorlage Vorlage Vorlage Vorlage

22 35 93 94 95

BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs.

Vorlage Vorlage Vorlage Vorlage

96 101 106 112

Gesetzesbeschluß

1/3950 11/2063 V/4104 V/4254 V/4514

3. 8. 24. 26.

BT-Drs. V/4295 BT-Drs. VI/1585 BT-Drs. VI/3539 BT-Drs. VII/5491

23. 28. 31. 34.

Änderungsgesetz Änderungsgesetz Änderungsgesetz Änderungsgesetz scheiterte an Zusammenfassung Änderungsgesetz Änderungsgesetz Änderungsgesetz Änderungsgesetz

ee) Beteiligung der Öffentlichkeit und der Vertreter anderer Bundesorgane an den Ausschußsitzungen Die Sitzungen der m i t den Verfassungsänderungen befaßten Ausschüsse waren entsprechend der parlamentarischen Übung i n ihrer überwiegenden Zahl nicht öffentlich (vgl. § 69 S. 1 GO BT). Öffentlich waren hingegen die Anhörungen von Sachverständigen, Interessenvertretern und anderen Auskunftspersonen (§ 70 I GO BT). Diese "Hearings" sollten gerade „nicht nur zur Unterrichtung des Ausschusses, sondern sehr entscheidend auch zur Information der breitesten Öffentlichkeit dienen" 4 2 ; es ging damit „nicht so sehr darum, dem Ausschuß die Entscheidung zu erleichtern, als vielmehr darum, i n einer breiteren Öffentlichkeit das Verständnis für die zu treffende Regelung zu fördern." 4 3 A n den meisten Ausschußsitzungen, i n denen Verfassungsänderungen beraten wurden, nahmen wie stets Vertreter der zuständigen Bundesministerien und des Bundesrates teil. Die Vertreter der Bundesregierung trugen dabei nicht nur die Anliegen der Regierung und der Ministerien vor, sondern stellten i m Gegen42 Abg. Vogel (CDU/CSU), R A (BT) V I / 3 . Sitzung, 11.12.1969, Prot. S. 31, zu Vorlage 98 (Wahlalter). 43 Abg. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU), Vorsitzender des Rechtsausschusses, R A (BT) V/51. Sitzung, 5.10.1967, Prot. S. 4 zur Vorbereitung der öffentlichen Anhörungen v o m 9.11., 16.11., 30.11., 7.12. u n d 14.12.1967 — gemeinsam m i t dem Innenausschuß — zu den Notstandsgesetzen; auch die Formulierung der Fragestellungen erfolgte „ i m Hinblick auf die Öffentlichkeit", Prot. S. 6.

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

z u g auch d i e A r b e i t s m ö g l i c h k e i t e n

d e r M i n i s t e r i e n d e n Ausschüssen

z u r V e r f ü g u n g . So w u r d e n m e h r f a c h auch z u V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n sogenannte

„Formulierungshilfen"

von

den zuständigen

v o r g e l e g t , 4 4 w o d u r c h sie n a c h d e n W o r t e n v o n

Ministerien

Bundesinnenminister

B e n d a „ m i t sehr g r o ß e m F l e i ß u n d sehr großer L o y a l i t ä t i h r e Fachk u n d e , die sie h a b e n , i n d e n D i e n s t des P a r l a m e n t s g e s t e l l t h a b e n . " 4 5 D i e T e i l n a h m e a n d e n A u s s c h u ß b e r a t u n g e n w a r f ü r die R e g i e r u n g s v e r t r e t e r aber auch v o n Interesse, u m v o r z u f ü h l e n , ob u n d i n w i e w e i t das P a r l a m e n t gewisse V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n b i l l i g e n w e r d e ; so hieß es z u m B e i s p i e l z u m V e r f a s s u n g s a u f t r a g des A r t . 95 G G : „Das BundesJustizministerium würde es begrüßen, w e n n der Ausschuß i n seinen Beschluß einen offenen oder versteckten Hinweis darauf aufnähme, daß m a n j a auch das Grundgesetz ändern könnte; dadurch w ü r d e n i h m seine Planungen u n d Vorarbeiten erleichtert werden." 4 6 N i c h t i m m e r w a r die A n w e s e n h e i t d e r R e g i e r u n g s v e r t r e t e r i n d e n Ausschüssen j e d o c h e r w ü n s c h t . A l s A u s w e i c h m ö g l i c h k e i t b o t sich das F o r u m d e r i n t e r f r a k t i o n e l l e n V e r h a n d l u n g e n a u ß e r h a l b d e r Ausschüsse an. Diese M ö g l i c h k e i t w u r d e auch b e i d e r B e r a t u n g b e d e u t e n d e r V e r fassungsänderungen g e n u t z t . Dieses V o r g e h e n w u r d e i m B u n d e s t a g w i e f o l g t beschrieben: „ W i r haben auch nicht i m Ausschuß darüber beraten . . . , sondern w i r haben eine interfraktionelle Besprechung gemacht. W e n n Sie es ganz genau wissen wollen: damit w i r nicht durch ungute Einflüsse aus manchen Regierungsbehörden bei dem für unser V o l k erfreulicherweise guten Abschluß unnötig durch die H i n t e r t ü r bedrängt werden konnten, haben w i r , w e i l es eine interfraktionelle Verhandlung war, einige Herren gebeten, uns bei dieser A r b e i t einmal allein zu lassen; w i r w o l l t e n verhindern, daß w i r v o n dieser Seite her — aus dem Palais Schaumburg oder v o n anderwärts her — erst noch unnötig gestört w ü r d e n . " 4 7 Z u r V e r t r e t u n g d e r I n t e r e s s e n des Bundesrates u n d d e r L ä n d e r

im

B u n d e s t a g u n d i n seinen Ausschüssen e r g r i f f e n n i c h t selten V e r t r e t e r

44 Z u m Beispiel R A (BT) 1/90. Sitzung, 28.2.1951, Prot. S. 8, zu Vorlagen 7 u n d 8; 1/253. Sitzung, 30.4.1053, Prot. S. 2 ff., zu Vorlage 24; VI/124. Sitzung, 25. 6.1969, Prot. S. 20, zu Vorlage 83; VI/16. Sitzung, 25. 5.1970, Prot. S. 27 f., zum 27. Ä n d G ; VI/73. Sitzung, 3.2.1972, Prot. S. 41, 46, z u m 31. Ä n d G . 45 Bundesinnenminister Benda, B T V/175. Sitzung, 16. 5.1968, StB S. 9474 C bis D, zum 17. Ä n d G ; ähnlich zuletzt Ministerialdirektor Β ahlmann (BMJ), R A (BT) 8/75. Sitzung, 19.9.1979, Prot. S. 86, zu Vorlage 116. 46 Ministerialrat Dr. Rinck (BMJ), R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10.1956, Prot. S. 42. 47 Abg. Erler (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7226 C; m i t geringen Modifikationen zustimmend Abg. Dr. Jaeger (CDU/CSU), ebd. S. 7226 D - 7 2 2 7 A , bei Beratung der Vorlage 60 (Notstandsverfassung) auf die Verhandlungen zur Wehrverf assimg verweisend.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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des Bundesrates i n d e n A u s s c h u ß b e r a t u n g e n das W o r t . 4 8 Dies w u r d e i m Rechtsausschuß stets b e g r ü ß t u n d f ü r v o r t e i l h a f t g e h a l t e n . M a n a p e l lierte „ a n die Vertreter des Bundesrates, bei der Beratung des Gesetzgebungsvorhabens i m Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages a k t i v m i t z u w i r ken. Das Gesetzgebungsvorhaben sei zustimmungsbedürftig u n d tangiere vitale Interessen der Bundesländer. Je nach seiner Ausgestaltung bedürfe es der für eine Verfassungsänderung erforderlichen Mehrheiten. Die Berat u n g u n d Verabschiedung v o n Texten i m Rechtsausschuß sei wenig effekt i v , w e n n nicht auch die M e i n i m g des Bundesrates i n die Beratung einl i e ß e , u n d zwar die Meinung, w i e sie sich v o r dem H i n t e r g r u n d des w e i tergehenden Beratungsstandes bilde." 4 9 K a m es z u k e i n e r E i n i g u n g ü b e r die A n l i e g e n des Bundesrates, so w u r d e dessen V e r t r e t e r n a t u r g e m ä ß z u m e r s t e n A d r e s s a t e n d e r K r i t i k . 5 0 D i e T e i l n a h m e m ö g l i c h k e i t a n d e r e r M i t g l i e d e r des Bundestages w u r d e b e i d e r B e r a t u n g d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n , s o w e i t ersichtlich, n i c h t b e s c h r ä n k t . 5 1 I m G e g e n t e i l k o n n t e n sich b e i m i n d e s t e n s e i n e r Gelegenh e i t die „ Z u h ö r e r " i m S i n n e des § 69 I I G O B T i n u n z u l ä s s i g e r Weise auch a n d e n A b s t i m m u n g e n des Ausschusses b e t e i l i g e n . 5 2 B e i d e n B e r a t u n g e n des 17. Änderungsgesetzes (Notstandsverfassung) w u r d e ein T e i l der Ausschußsitzungen f ü r v e r t r a u l i c h erklärt. I h r I n h a l t w u r d e e n t w e d e r n i c h t p r o t o k o l l i e r t , oder die P r o t o k o l l e u n t e r l a g e n e i n e m e i n g e s c h r ä n k t e n V e r t e i l u n g s s c h l ü s s e l . 5 3 V e r t r a u l i c h w a r auch e i n 48 Eine ausdrückliche Bestellung solcher Vertreter erfolgte zum Beispiel zur Notstandsverfassung, B R 308. Sitzung, 28.4.1967, S. 6 2 C - 6 3 B ; sie erfolgte dort nicht, w o unter den Ländern erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestanden, zum Beispiel zum 15. Ä n d G (Stabilitätsgesetz), vgl. R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 16 - 20, B T - D r s zu V/1686 S. 4 1. Sp.; i m übrigen traten Vertreter der einzelnen Länder u n d Mitglieder der entsprechenden Bundesratsausschüsse auf. 49 Abg. Dr. Emmerlich (SPD), R A (BT) 8/79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 46, zu Vorlage 166; ähnlich Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V / 85. Sitzung, 21.6.1968, Prot. S. 5. 50 Vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11078 B, zum 20. Ä n d G : „ F ü r den Bundesrat — das nehme ich auf mich — b i n ich hier u n d heute der Watschenmann, an dem Sie sich notfalls auslassen können." 61 Einen solchen Ausschluß hatte es i n der 1. Wahlperiode i n den A u s schüssen für Besatzungsstatut u n d Auswärtiges, für gesamtdeutsche Fragen, für ERP u n d für B e r l i n — jeweils w o h l i m H i n b l i c k auf die Abgeordneten der K P D — gegeben; vgl. B T - D r s 1/137 u n d R A (BT) 1/13. Sitzung, 24.1.1950, Prot. S. 4 f. « Vgl. R A (BT) 11/77. Sitzung, 28.9.1955, Prot. S. 38. 58 R A (BT) IV/59. - 69., 71., 96., 98. - 100., 102. - 106., 111. - 120. Sitzung, M a i 1963 - M a i 1965; die Protokolle unterlagen aufgrund eines Beschlusses i n der 63. Sitzung, 16.10.1963, einem eingeschränkten Verteilungsschlüssel, vgl. Prot. 59/13; Vertraulichkeit wurde schon i n der IV/46. Sitzung am 14.3.1963 beschlossen, als die Bundesregierung ihren Bericht zur Notstandsgesetzgebung abgab.

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. Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Teil der Ausschußberatungen über das spätere 31. Änderungsgesetz betreffend den Verfassungsschutz. 54 ff) Untergang von 21 Vorlagen im Aasschuß Die Praxis, die Gesetzesvorlagen auf jeden Fall zunächst einem Ausschuß zu überweisen, bedeutete zugleich eine Abwertung der 1. Lesung: Das häufig schon von vornherein absehbare Schicksal einer Vorlage sollte nicht i m Plenum des Bundestages, sondern i m Ausschuß entschieden werden; die Fraktionen brauchten sich zugleich über ihre Stellungnahme nicht schon zur 1. Lesung, sondern erst zur Ausschußberatung abschließend klar zu werden. Andererseits mag für andere Vorlagen die Aussicht bestanden haben, durch Kompromisse bei den Sachverhandlungen i m Ausschuß zu einer Gesetzesfassung zu gelangen, die Aussicht auf die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit hatte. Es stellte sich zugleich auch als eine Frage des politischen Umgangs der Fraktionen miteinander dar, ob ein nicht mehrheitsfähiger Gesetzesantrag durch Abstimmung ausdrücklich abgelehnt wurde oder durch Nichtbehandlung i m Ausschuß oder Verzicht auf eine 2. Lesung nach Abschluß der Ausschußberatungen still der Diskontinuität verfiel. Bei der Ausschußüberweisung der Vorlage 70 wurde ausdrücklich festgestellt, daß die Überweisung beschlossen werden sollte, obwohl feststand, daß i n der Wahlperiode keine Ausschußberatungen mehr stattfanden. 55 Insgesamt gingen 21 Gesetzentwürfe m i t Ende der jeweiligen Legislaturperiode unter, ohne daß sie i m Ausschuß überhaupt verhandelt (13 Vorlagen) 56 oder abschließend beraten (acht Vorlagen) 57 worden waren. Diese Form der Erledigung wurde i n jüngerer Zeit gegenüber anderen Möglichkeiten, eine Vorlage scheitern zu lassen, deutlich bevorzugt: Alle Vorlagen der 6. bis 8. Wahlperiode, die nicht wenigstens teilweise i n einem Änderungsgesetz aufgingen, ausgenommen der letzte Entwurf, Vorlage 116 betreffend die Staatshaftung, verfielen auf diese Weise i m Ausschuß der Diskontinuität des Bundestages. Aus wohl entsprechenden Motiven wurden vier Vorlagen i n der 2. oder i n der 3. Lesung an den Ausschuß zurücküberwiesen und verfielen dort der Diskontinuität (Vorlagen 62, 63, 69 und 74). Die Rücküberweisung der Vorlage 74 wurde expressis verbis i n der Erwartung beschlos54 55 56 57

R A (BT) VI/51. Sitzung, 14. 6.1971, Prot. S. 34. B T IV/192. Sitzung, 24. 6.1965, StB S. 9745 C - 9746 A . Vorlagen 15, 18, 38, 40, 41, 44, 59, 60, 70, 91, 108, 109, 115. Vorlagen 7, 8, 9, 12, 67, 90, 104, 111.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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sen, „diese Vorlage werde das Plenum des Bundestages nicht mehr erreichen." 58 d) Streit um die Federführung des Rechtsausschusses für Verfassungsänderungen

aa) Uneinigkeit

bis etwa 1955

Die Frage, welcher Ausschuß des Deutschen Bundestages bei der Beratung eines Gesetzentwurfes zur Änderung des Grundgesetzes federführend sein sollte, wurde zunächst nicht einheitlich beantwortet. Schon i n der 1. Wahlperiode war eine sich aus der Natur der Sache ergebende Zuständigkeit des Rechtsausschusses zur Beratung von Verfassungsänderungen behauptet worden — zumal der Ausschuß zu jener Zeit „Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht" hieß. 59 So begründete Vizepräsident Dr. Schäfer seinen Vorschlag einer Federführung des Rechtsausschusses pauschal mit den Worten: „denn es handelt sich u m einen Gesetzesantrag auf Änderung des Grundgesetzes" 60 , und der Abgeordnete Mellies (SPD) argumentierte: „Etwas Systematik muß i n unserer A r b e i t doch w o h l liegen! Wenn w i r hier einen Gesetzentwurf haben, der eine Verfassungsänderung bedingt, dann ist w o h l der Rechtsausschuß der zuständige Ausschuß, an den der A n t r a g zunächst überwiesen werden m u ß . " 6 1

Dennoch bestand keine Einigkeit darüber. Die Federführung bei den Ausschußberatungen stand dabei stellvertretend für die Beurteilung, welcher Seite einer verfassungsändernden Vorlage der Bundestag mehr Aufmerksamkeit schenken sollte: der Tatsache, daß eine Verfassungsänderung beabsichtigt war und deshalb die Überprüfung der verfassungsrechtlichen Zusammenhänge und Konsequenzen anstand, oder der konkreten materiellen Änderung, auf die die Verfassungsänderung materiell-rechtlich (in der Regel i n der Form der Ermächtigungsgrundlage) hinzielte. Der Rechtsausschuß selbst fand nicht von Anfang an eine einheitliche Meinung: 58 Abg. Rasner (CDU/CSU), B T IV/175. Sitzung, 25. 3.1965, StB S. 8790 D; Überweisung ebd. S. 8791 B. 59 Diesen Namen t r u g er i n den ersten beiden Wahlperioden. A b der 3. Legislaturperiode nannte er sich „Rechtsausschuß". I n der 1. Wahlperiode w a r er der 23. Ausschuß, i n der 2. der 16.; i m 3. bis 5. Bundestag w a r er der 12. Ausschuß; i n der 6. Wahlperiode w u r d e er der 5. u n d ab der 7. Wahlperiode ist er der 6. Ausschuß. 60 Vizepräsident Dr. Schäfer, B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5465 B, 1. Lesung der Vorlage 9. 61 Abg. Mellies (SPD), B T 1/207. Sitzung, 6. 5.1952, StB S. 8967 C, 1. Lesung der Vorlage 19.

7 Schaub

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

A l s der Rechtsausschuß die F e d e r f ü h r u n g z u r B e r a t u n g d e r V o r l a g e 5 ( b e t r e f f e n d die B i e r s t e u e r ) e r h i e l t , v e r t r a t d e r z u s t ä n d i g e R e f e r e n t die A u f f a s s u n g , „daß k e i n Anlaß vorgelegen hätte, den Rechtsausschuß m i t dieser zu befassen. Z w a r handele es sich formell u m eine Ä n d e r u n g des gesetzes, materiell jedoch u m eine finanzpolitische Frage u n d nicht rechts- oder verfassungspolitisches Problem. Die Sache sei deshalb Rechtsausschuß uninteressant." 6 2

Materie Grundu m ein für den

B e i B e r a t u n g d e r V o r l a g e 11 ( b e t r e f f e n d die E i n f ü h r u n g e i n e r B u n d e s f i n a n z v e r w a l t u n g ) w a r h i n g e g e n d e r Steuerausschuß f e d e r f ü h r e n d . Dieser E n t w u r f w e c k t e j e d o c h b e i d e m A b g e o r d n e t e n D r . W e b e r ( K o b l e n z ) ( C D U ) B e d e n k e n w e g e n eines m ö g l i c h e n Verstoßes gegen A r t . 79 I I I G G ; diese B e d e n k e n w o l l t e er i m Rechtsausschuß berücksicht i g t sehen, w e s h a l b er äußerte, „daß jeder Gesetzentwurf, der eine Verfassungsänderung zum Gegenstand habe, dem Rechtsausschuß federführend überwiesen werden sollte." — i m Gegensatz zum vorliegenden Fall. Dies begründete er m i t der Vorstellung, „der Ausschuß habe die hohe Aufgabe, das Gesamtgefüge der Verfassung zu wahren u n d die Prüfung darauf zu erstrecken, ob nicht wichtige S t r u k turänderungen beabsichtigt seien, die einen Riß i n die Verfassung brächten u n d das, was darin aufeinander abgestimmt sei, i m wesentlichen änderten." 6 8 Die Entscheidung über die Federführung bei der Ausschußüberweis u n g s t a n d b i s z u m E n d e des Jahres 1955 b e i 24 V o r l a g e n a n . 6 4 H ä u f i g k o n n t e die U n e i n i g k e i t i m Ä l t e s t e n r a t u n d u n t e r d e n F r a k t i o n e n n u r d u r c h eine A b s t i m m u n g g e k l ä r t w e r d e n . 0 5 I n e l f dieser F ä l l e e r h i e l t d e r j e w e i l s zuständige Sachausschuß die F e d e r f ü h r u n g ; 6 6 f ü n f m a l w a r d e r Rechtsausschuß noch n i c h t e i n m a l 62 Abg. Z i n n (SPD), R A (BT) 1/57. Sitzung, 14.9.1950, Prot. S. 3, Beratung der Vorlage 5. 68 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 13. 84 40 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes waren bis zu diesem Zeitpunkt vorgelegt worden; zur Ausschußüberweisung k a m es bei 16 dieser Vorlagen jedoch nicht, da sich i h r Schicksal bereits vorher entschied. 66 Vgl. zum Beispiel B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3561 D, zu Vorlagen 7 u n d 8: Ausschuß für die Angelegenheiten der inneren V e r w a l t u n g oder Rechtsausschuß? B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5460 C, 5463 D, 5465 Β , zu Vorlage 9: Ausschuß f ü r Kriegsopfer- u n d Kriegsgefangenenfragen oder Rechtsausschuß? B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6053 A , zu Vorlage 11: Ausschuß f ü r Finanz- u n d Steuerfragen oder Rechtsausschuß? B T 1/207. Sitzung, 6.5.1952, StB S. 8967 Β - C, zu Vorlage 19: Ausschuß für den Lastenausgleich oder Rechtsausschuß? 66 Dies waren der Ausschuß für Finanz- u n d Steuerfragen (zu Vorlagen 11, 22, 29, 35 u n d 40), der Ausschuß für die Angelegenheiten der inneren V e r w a l t u n g (zu Vorlagen 7, 8), der Ausschuß für Beamtenrecht (zu Vorlagen 3, 4), der Ausschuß für Verfassungsschutz (zu Vorlage 1) u n d der Ausschuß für K u l t u r p o l i t i k (zu Vorlage 32).

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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mitberatend beteiligt. 6 7 I n den übrigen 13 Fällen fiel die Federführung an den Rechtsausschuß.68 Dort wo der Rechtsausschuß nur mitberatend tätig wurde, beschränkte er seine Stellungnahme ganz i n der Regel auf die Fragen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und der verfassungspolitischen Unbedenklichkeit der vorgeschlagenen Grundgesetzänderung. 69 Als federführender Ausschuß beriet er auch die materiell-rechtliche Ausgestaltung und Erforderlichkeit der Verfassungsänderung. bb) Die heutige Praxis Etwa ab der 2. Hälfte der 2. Legislaturperiode wurde es stetige Praxis des Deutschen Bundestages, Grundgesetzänderungen dem Rechtsausschuß federführend zu überweisen. Ab März 1956 fiel die Entscheidung über die Federführung i n den 62 Fällen, i n denen sie zu treffen war, 61 mal zugunsten des Rechtsausschusses aus. Die einzige Ausnahme zu dieser Regel stellte die Vorlage 90, der FDP-Entwurf der 5. Wahlperiode zur Herabsetzung des Wahlalters, dar; sie wurde federführend dem Innenausschuß überwiesen. Die Ursache für dieses Abweichen von der üblichen Praxis ist aus den Materialien nicht unmittelbar ersichtlich. Sie könnte auf die ungewöhnliche äußere Gestalt des Gesetzentwurfes zurückzuführen sein: Unter der Überschrift eines einfachen Gesetzes „Entwurf eines Gesetzes zur Herabsetzung des Wahlalters", 7 0 jedoch nach der Einleitungsformel einer Verfassungsänderung 71 wurden Änderungen sowohl des A r t . 38 GG als auch des Bundeswahlgesetzes beantragt. 72 Die Ursache kann aber auch darin gelegen haben, daß für die Behandlung des Gesetzentwurfes umfangreiche Beratungen einschließlich eines Hearings für notwendig gehalten wurden und der Rechtsausschuß zu Ende der 5. Wahlperiode bereits sehr belastet war. 7 3 Der Ältestenrat erklärte die Zuweisung von Verfassungsänderungen an den Rechtsausschuß zu einem seiner Grundsätze bei der Ausschuß67

So bei den Vorlagen 3, 4, 22, 29 u n d 40. Vorlagen 5, 6, 9, 12, 14, 15, 18, 19, 24, 26, 27, 28 u n d 38. βθ Vgl. Abg. Wittrock (SPD), Korreferent, R A (BT) 11/63. Sitzung, 25. 5.1955, Prot. S. 14, zu Vorlage 35; Abg. Maier (CDU), Berichterstatter, R A (BT) 1/90. Sitzung, 28. 2.1951, Prot. S. 4, zu Vorlagen 7 u n d 8; Abg. Prof Dr. Laforet (CSU), Vorsitzender, R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 11, zu V o r lage 11; Beratung der Vorlage 32 (Bundeskompetenz i m Schulwesen), R A (BT) 11/55. Sitzung, 30.3.1955, Prot. 4 - 1 2 passim. 7Q Z u r Uberschrift v o n verfassungsändernden Gesetzen vgl. oben 1.1. a) aa). 71 Z u deren Gestalt siehe unten I I . 2. k) bb). 72 B T - D r s V/3009 v o m 14.6.1968. 73 Z u r Überlastung vgl. Abg. Frehsee (SPD), B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9203 C. 68

τ

I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Überweisung; 74 i m Bundestag wurde dies als gute Tradition des Hauses bezeichnet: „Es ist i n diesem Hause aus gutem G r u n d v o n Anbeginn an Tradition, daß alle Grundgesetzänderungen federführend i m Rechtsausschuß behandelt werden. Es ist u m der Rechtseinheitlichkeit willen, aus verfassungspolitischen u n d aus staatsrechtlichen Gründen auch zwingend notwendig, daß Grundgesetzänderungen ein für allemal, w i e es bisher war, federführend i m Rechtsausschuß behandelt werden." 7 5

Auch i m Bundesrat entwickelte sich die Praxis, daß der Rechtsausschuß für alle Grundgesetzänderungen federführend wurde. 7 6 Noch nicht federführend war der Rechtsausschuß des Bundesrates ζ. B. bei den Beratungen der Vorlagen 19 (federführend war der Sonderausschuß für den Lastenausgleich) 77 , 29 und 37 (Finanzausschuß) 78 sowie 31 und 35 (ebenfalls Finanzausschuß) 79 . Der Überweisungsbeschluß wurde seit der Klärung der Frage der Federführung i n beiden Häusern i n der Regel so getroffen, daß, wenn die Grundgesetzänderung mit einem einfach-gesetzlichen Ausführungsgesetz gemeinsam beraten wurde, 8 0 beide Vorlagen — mit jedoch verschiedener Federführung — sowohl dem Rechtsausschuß als auch dem führenden Fachausschuß (das einfache Gesetz oft auch weiteren Ausschüssen) zur Beratung überwiesen wurden. Eine gleichzeitige Beratung sicherte dabei die Verzahnung zwischen der materiellen einfachgesetzlichen Ausgestaltung und der verfassungsrechtlichen Einordnung. 8 1 Wurde dabei eine Änderung oder Erweiterung der geplanten Verfassungsänderung aus dem Anliegen des einfachen Gesetzes heraus ge74

Vgl. R A (BT) V I / 1 . Sitzung, Prot. S. 4 Ziffer 1. Abg. Rasner (CDU/CSU), B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9131D; ebenso erneut S. 9204 A ; dgg. Abg. Frehsee (SPD) i n einem Plädoyer für die Einsetzung eines Sonderausschusses f ü r die Finanzreform; er weist auf zwei der oben genannten elf Ausnahmen hin, die beide auch die Finanzverfassung betrafen, ebd. StB S. 9203 A - B . Zur Frage der Schaffung v o n Sonderausschüssen allgemein siehe unten I I . 2. d) bb) a. E. 76 Senator Dr. Heinsen (Hamburg) bezeichnete dies als durchgehende Regel, BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 185 D. 77 Vgl. BR-Drs 213/1/52; BR 86. Sitzung, 6.6.1952, StB S. 255 Β ff., späteres 2. Ä n d G . 78 Vgl. BR-Drs 78/1/54 a; BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 78 ff.; BR 139. Sitzung, 1.4.1955, StB S. 74 A , späteres 6. Ä n d G . 79 Vgl. BR-Drs 133/54; BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 89 f., 93; 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 117 Β - 119 C, späteres 8. ÄndG. 80 Dies w a r sehr häufig der Fall, vgl. u n t e n I I I . 4. a). 81 A l s Beispiel für viele: bei der Gesetzgebung über die Atomkompetenz des Bundes wurde der E n t w u r f der Grundgesetzänderung federführend an den Rechtsausschuß, mitberatend an den Ausschuß für Atomenergiefragen überwiesen. Z u m Atomgesetz erhielt der Atomenergieausschuß die Federführung, mitberatend waren der Rechtsausschuß u n d der Wirtschaftsausschuß, B T 11/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S. 11090. 75

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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wünscht, so wurde die Neuformulierung auch der Grundgesetzartikel zunächst i m Fachausschuß erarbeitet. 82 Als mitberatender Ausschuß für die Verfassungsänderung wurde gelegentlich auch ein Sonderausschuß des Deutschen Bundestages bestellt, dem i m übrigen jeweils die Federführung über das Ausführungsgesetz und weitere Gesetzesvorhaben oblag. Dies war zum Beispiel der Fall bei der Vorlage 45 (betreffend Bundeskompetenz für das Wasserrecht): mitberatend war ein Sonderausschuß für Wasserrecht 83 , und bei Vorlage 94 (betreffend die 2. Instanz i n Staatsschutz-Strafsachen): mitberatend war der Sonderausschuß für die Strafrechtsreform 8 4 . Zweimal beantragte die SPD-Bundestagsfraktion i n der 5. Wahlperiode, daß ein zusätzlicher Sonderausschuß geschaffen werde; dieser sollte auch die Verfassungsänderungen federführend beraten — insoweit sollte also die oben aufgezeigte Regel einer Federführung des Rechtsausschusses durchbrochen werden. Ihre Anträge wurden jedoch abgelehnt (zu Vorlagen 77 und 87). 85 Der Bundesrat bildete bei der Beratung des 2. Änderungsgesetzes einen „Sonderausschuß für den Lastenausgleich" 86 und zur Vorbereitung der Verhandlungen i m Vermittlungsausschuß über die Finanzreform von 1969 und die mit ihr verbundenen Verfassungsänderungen (noch nicht also für den 1. Durchgang der Vorlagen) einen „Sonderausschuß zur Finanzverfassungsreform" 87 . e) Der Ausschußbericht

I n 65 der genannten 86 Fälle, i n denen eine verfassungsändernde Gesetzesinitiative an die zuständigen Ausschüsse überwiesen worden war, legte der federführende Ausschuß einen Ausschußbericht vor (47 Berichts-Drucksachen).

82 Vgl. zum Beispiel die Neufassung des A r t . 139 a GG der SPD-Vorlage zum 9. Ä n d G i m Ausschuß für Geld u n d K r e d i t als erweiterter A r t . 135 a GG; vgl. dazu R A (BT) 11/220. Sitzung, 18. 6.1957, Prot. S. 4 f. 83 B T 11/190. Sitzung, 6.2.1957, StB S. 10860 A . 84 B T V/229. Sitzung, 25.4.1969, StB S. 12690 A . 85 a) „Sonderausschuß für die Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes und des Entwurfs eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität", B T V/56. Sitzung, 15.9. 1966, STB S. 2768 D, 2791 Β - 2792 C, 1. Lesung der Vorlage 77; b) „Sonderausschuß Finanzreform", B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9131 Β - C, 9202 D - 9203 D, Ablehnung i n namentlicher Abstimmung, StB S. 9204 C ff.; 1. Lesung der Vorlage 87. 86 Vgl. BR 86. Sitzung, 6. 6.1952, StB S. 255 Β ff. 87 Vgl. BR 333. Sitzung, 19.12.1968, StB S. 319 Β - C.

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

Dabei wurde zwölfmal ein gemeinsamer Bericht über mehrere Gesetzentwürfe (zu insgesamt 32 verschiedenen Vorlagen) abgegeben. Dies war zum einen bei den verschiedenen alternativen Gesetzentwürfen zum selben Regelungsgegenstand der Fall, die i n Tabelle 19 aufgezählt sind. Tabelle 19 Zusammenfassende Berichterstattung über alternative Gesetzentwürfe zur Verfassungsänderung

Ausschußbericht

Vorlagen

BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs.

1 und 6 3 und 4 26, 27 und 28 52 und 55 79 und 81 84 und 85

1/2414 1/2075 Π/275 und 2150 ΙΠ/896 V/2873 V/4515

Zum anderen faßte der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages mehrfach Vorlagen verschiedenen Inhalts zu einem Gesetzentwurf zusammen, u m durch eine gemeinsame Verabschiedung mehrerer Vorlagen die Gesamtzahl der verfassungsändernden Gesetze möglichst gering zu halten 8 8 (Tabelle 20). Tabelle 20 Zusammenfassende Berichterstattung über sachunterschiedliche Gesetzentwürfe zur Verfassungsänderung

Vorlagen 61 und 62 76, 82, 87, 88, 89 und 92 83, 95 und 97 98, 99 und 100 102 und 107 112, 113 und 114

Ausschußbericht BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs. BT-Drs.

ΙΠ/2426 V/3605 V/4514 VI/ 873 VI/2947 VII/5491

f) 2. Lesung im Deutschen Bundestag

aa) Schicksal der 65 bis zu diesem Verfahrensabschnitt gelangten Gesetzentwürfe Eine zweite Lesung fand i m Bundestag zunächst über 59 der i n einem Ausschußbericht behandelten Vorlagen statt. Über drei Vorlagen 88

Vgl. zu diesen Bemühungen allgemein oben 1.2. d).

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

103

(26, 27 und 28) erstattete der Rechtsausschuß zweimal Bericht — jeweils über ein Teilgebiet, BT-Drs 11/275 und 11/2150 — so daß über diese Vorlagen zweimal eine 2. Lesung stattfand. Die 2. Lesung wurde ferner i n den sechs bereits oben genannten Fällen abgehalten, i n denen eine Ausschußberatung zur Beschleunigung des Verfahrens unterblieben war (Vorlagen 20, 21, 36, 48, 49 und 50, sämtlich aus den beiden ersten Wahlperioden). Insgesamt hielt der Deutsche Bundestag damit über 65 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes eine 2. Lesung ab. Dazu zählten nur sieben der oben genannten 45 „Fehlschläge"; diese erfuhren wiederum dreimal i n der 2. Lesung eine Ablehnung. 8 9 Nicht i n die 2. Lesung gelangten trotz Ausschußberichts sechs Gesetzentwürfe. Dies geschah i n den folgenden Fällen: Bei den Vorlagen 3 und 4 (betreffend A r t . 131 I I I GG) empfahl der federführende Ausschuß für Beamtenrecht, sie mit der Annahme der Ausführungsgesetze zu A r t . 131 GG für erledigt zu erklären; 9 0 die Vorlage 32 (betreffend eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiete des Schulwesens) lehnte der Kulturausschuß i n seinem Bericht ab. 91 Die übrigen drei Vorlagen (24, 45 und 116) wurden zwar vom federführenden Rechtsausschuß aufgrund der Mehrheitsverhältnisse i m Ausschuß befürwortet, 9 2 doch war eine Annahme durch eine Zweidrittelmehrheit i n Bundestag und Bundesrat nicht zu erwarten. Denn gegenüber der Vorlage 24 (Verlängerung der Geltungssperre des Gleichheitsgrundsatzes durch A r t . 117 GG) hatte die SPD-Bundestagsfraktion ihre Ablehnung ausdrücklich erklärt; 9 3 die Vorlagen 45 und 116 fanden weder die Unterstützung der CDU/CSU-Fraktion i m Bundestag noch der Mehrheit des Bundesrates; i n der Fassung des Ausschußberichtes fand die Vorlage 116 nicht mehr die Zustimmung der Regierungsfraktionen. Für fünf der 65 Vorlagen, die i n 2. Lesung verhandelt wurden, endete diese m i t der Ablehnung des Gesetzentwurfes: Bei den Vorlagen 20 und 21 (betreffend die Todesstrafe) war die Ausschußüberweisung unterblieben, u m die Ablehnung i n 2. Lesung

89 Abgelehnt: Vorlagen 5, 20, 21; i n der 2. Lesung noch angenommen: V o r lagen 11, 74, 83, 97. 90 B T - D r s . 1/2075 v o m 16. 3.1951 Ziffer 2 d u n d e. 91 B T - D r s 11/2881 v o m 16.1.1956. 92 B T - D r s 1/4277 v o m 15.4.1953 (zu Vorlage 24), B T - D r s U/3567 (zu V o r lage 45) u n d B T - D r s 8/4028 (zu Vorlage 116). 93 Vgl. R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 10 f.

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I I . Jede Verfassungsänderung ist Gesetzgebung

beschleunigt zu erreichen. 94 I n den übrigen drei Fällen hatte der federführende Rechtsausschuß die Ablehnung empfohlen (so bei Vorlage 5 betreffend die Biersteuer) 95 , zweimal davon aufgrund der Bevorzugung einer Alternativvorlage (Entwürfe 81 und 85). 96 Einmal wurde der Gesetzentwurf zurückgezogen, bevor es zur Ablehnung kommen konnte (Vorlage 55). 97 Nicht der Ausschußempfehlung entsprechend verfuhr der Bundestag i n der 2. Lesung von insgesamt vier Gesetzentwürfen zur Änderung des Grundgesetzes: Dreimal wurden die Vorlagen an den Ausschuß zurückverwiesen und anschließend i m Plenum nicht mehr behandelt (Vorlagen 62, 63 und 74). I n einem Fall konnte i n der 2. Lesung wegen Feststellung der Beschlußunfähigkeit des Bundestages kein Beschluß gefaßt werden; diese Vorlage wurde zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr behandelt, verfiel also ebenfalls der Diskontinuität (Vorlage 49). Bei den Vorlagen 62 (betreffend die Ablösung des Verfassungsauftrags nach A r t . 96 GG — Oberstes Bundesgericht —) und 63 (betreffend Kriegsfolgelasten, Art. 120 GG) erfolgte die Rücküberweisung aufgrund interfraktioneller Vereinbarungen, da die Zustimmung der SPD-Bundestagsfraktion wegen einzelner Streitfragen aus dem Gebiet der vorgeschlagenen Verfassungsänderung nicht sichergestellt war. 9 8 Vorlage 74 (betreffend die Aufhebung der Verfolgungsverjährung für Mord und Völkermord als Ergänzung des Grundgesetzes, A r t . 102 a GG) wurde als obsolet betrachtet, nachdem die Frage einer drohenden Verjährung von NS-Verbrechen durch eine Neuberechnung der Verjährungsfristen vorläufig gelöst wurde; die Rücküberweisung wurde einer Ablehnung vorgezogen. 99 Bei Vorlage 49 (erneuter Entwurf betreffend die Atomkompetenz des Bundes) hegte die CDU/CSU-Fraktion unausgesprochene Bedenken 94 B T 1/236. Sitzung, 30.10.1952, StB S. 10868 Β ff., 10905 - 10908, Ablehnung i n namentlicher Abstimmung. 95 B T - D r s 1/1439 v o m 27. 9.1950, B T 1/95. Sitzung, 26.10.1950, StB S. 3508 A-D. 96 Vorlage 81 — F D P - A l t e r n a t i v e zur Notstandsverfassung, Bericht B T - D r s V/2873, Ablehnung B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9654 D - 9 6 5 5 A . Vorlage 85 — C D U / C S U - A l t e r n a t i v e zur Änderung des A r t . 29 G G (25. ÄndG). Bericht B T - D r s V/4515, Ablehnung B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13728 D. 97 F D P - E n t w u r f zur Atomkompetenz des Bundes; die alternative Vorlage 52 hatte die Zustimmung des B T gefunden; B T I I I / 9 2 . Sitzung, 3.12.1959, StB S. 5038 C. 98 Vorlage 62, B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7978 D; Vorlage 63, B T III/164. Sitzung, 28. 6.1961, StB S. 9443 D. 99 Siehe dazu schon oben I I . 2. c) ff) a. E.; Rücküberweisung B T IV/175. Sitzung, 25. 3.1965, StB S. 8791 B.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

105

gegen die vorgeschlagene Regelung; bei Abstimmung über die von ihr beantragte Ausschußüberweisung der mit den lange beratenen Vorentwürfen identischen Vorlage bezweifelte die SPD-Fraktion mit Erfolg die Beschlußfähigkeit des Hauses. 100 Dort wo zwischen der 2. und der 3. Lesung Verhandlungen der Bundesregierung mit den Alliierten über die Ablösung von alliiertem Besatzungsrecht geführt wurden, gewann das Ergebnis der 2. Lesung dadurch Gewicht, daß es jeweils zur Verhandlungsgrundlage wurde. Dies betonte ein Sprecher der FDP-Opposition bei der Beratung der Notstandsverfassung — Vorlage 79 — i n 2. Lesung: „Ich darf hinzufügen, daß dieser zweiten Lesung i n Wahrheit die Bedeutung einer d r i t t e n Lesung zukommt; denn die Bundesregierung w i l l nach dem erklärten W i l l e n aller Fraktionen dieses Hauses auf der Grundlage der Beschlüsse der zweiten Lesung m i t den A l l i i e r t e n über die Ablösung der Vorbehaltsrechte verhandeln. Sollten die A l l i i e r t e n auf dieser G r u n d lage der Ablösung zustimmen, wäre das Hohe Haus sicher gehindert, i n der d r i t t e n Lesung noch wesentliche Änderungen vorzunehmen. Das heißt also, daß die Beschlüsse, die heute u n d morgen hier ergehen, praktisch abschließende Bedeutung haben." 1 0 1

bb) Zusammenfassung verschiedener Vorlagen I n zwölf Fällen hatte der federführende Ausschuß die Zusammenfassung verschiedener Vorlagen i n einer Gesetzesfassung empfohlen. 102 Dies war sechsmal entsprechend i n der 2. Lesung auch beschlossen worden (Tabelle 21). Tabelle 21 Beibehaltung einer i m Ausschußbericht erfolgten Zusammenfassung verschiedener Verfassungsänderungen in der 2. Lesung Vorlagen 1 und 6 26, 27 u n d 28 76, 82, 87, 88, 89 und 92 83, 95 und 97 98, 99 und 100 102 u n d 107

2. Lesung i m B T 1/158. Π / 17. Π/132. V/204. V/246. V I / 60. VI/175.

Sitzung Sitzung Sitzung Sitzung Sitzung Sitzung Sitzung

9. 7.1951 26. 2.1954 und 6. 3.1956 11.12.1968 2. 7.1969 18. 6.1970 2. 3.1972

Die Zusammenfassung der Vorlagen 112, 113 und 114 wurde i n der 2. Lesung aufgrund eines interfraktionellen Antrags wieder gelöst. 100 B 101 102

T

n/225. Sitzung, 6. 7.1957, StB S. 13473 A ff., 13494 C.

Abg. Genscher (FDP), B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9312 B. Siehe oben I I . 2. e).

106

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Die Vorlage 112 wurde als eigener Gesetzesvorschlag getrennt weiterberaten; die Verabschiedung des 33. und des 34. Änderungsgesetzes erfolgte zwar am selben Tage, jedoch verfahrensmäßig getrennt. 1 0 3 I n den übrigen fünf Fällen w i r k t e sich die gemeinsame Berichterstattung über mehrere Gesetzesvorschläge nicht aus: Einmal wurde die Initiative zurückgezogen (Vorlage 55), einmal eine Vorlage zurückverwiesen (Vorlage 62), zweimal wurde einer der beiden zusammengefaßten Entwürfe abgelehnt (Vorlagen 81 und 85) und einmal traf die Ablehnung beide Anträge (Vorlagen 3 und 4). 1 0 4 Zusätzlich zu den sechs übernommenen Zusammenfassungen beschloß der Bundestag eine weitere Zusammeiiführung zweier Gesetzesvorlagen: I n der 2. Lesung der Vorlagen 105 und 106 lag ein interfraktioneller Änderungsantrag vor, die beiden Grundgesetzänderungen zusammen mit einer neu eingeführten Änderung (betreffend A r t . 35 I I GG — Bundesgrenzschutz) zu einem einzigen 31. Änderungsgesetz zusammenzufassen: 105 Die von Vizepräsident Dr. Jaeger als ungewöhnlich bezeichnete Situation, daß zwei verschiedene Gesetzentwürfe und ein Änderungsantrag, der diese beiden und eine dritte Verfassungsänderung umfaßte, vorlagen, wurde vom Bundestagspräsidenten als Herr des Verfahrens i m Rahmen des § 127 I I 1 GO BT so gelöst, daß nur über den Änderungsantrag i n der 2. und 3. Lesung abgestimmt wurde. 1 0 6 cc) Zweidrittelmehrheit

in der 2. Lesung?

Nicht von vornherein bestand i m Bundestag Klarheit darüber, ob das von A r t . 79 I I GG aufgestellte Erfordernis der Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit aller Mitglieder des Bundestages nur für die Schlußabstimmung i n der 3. Lesung galt oder auch für die 2. Lesung zu beachten war. Bei Verabschiedung des 1. Änderungsgesetzes (wie auch später des 6. Änderungsgesetzes) stellte sich diese Problematik nicht, da beide aufgrund von Spezialermächtigungen (Art. 143 V I bzw. A r t . 107 a. F.) als einfaches Bundesgesetz beschlossen werden konnten.

108 B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18387 Β ; interfraktioneller A n t r a g B T - D r s 7/5527; zum G r u n d dieser prinzipwidrigen A u f t e i l u n g siehe oben 1.2. e) bb) a. E. 104 Vgl. oben I I . 2. f) aa). 105 B T v i / 1 9 5 . Sitzung, 22. 6.1972, Umdruck 303, StB Anlage 3, S. 11483 D bis 11484 C. ιοβ B T VI/195. Sitzung, 22.6.1972, StB S. 11425 D ff.; Änderungsantrag als Grundlage der Beratung: Vizepräsidentin Frau Funcke, ebd. StB S. 11426 A , als Grundlage der Abstimmung: Vizepräsident Dr. Jaeger, ebd. StB S. 11431 B-C.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

107

Auch bei der 2. Lesung der Vorlagen 5, 20 und 21 kam es auf eine Differenzierung zwischen der einfachen und der qualifizierten Mehrheit nicht an, da sie alle mit übergroßer Mehrheit abgelehnt wurden. 1 0 7 Für die 2. Lesung der Vorlage 14, eines Vorläufers zum 2. Änderungsgesetz, wurde jedoch die Zweidrittelmehrheit ausdrücklich verlangt. 1 0 8 Als sie — bei Abstimmung durch den sogenannten Hammelsprung — verfehlt wurde, galt das Gesetz als abgelehnt. 109 Man behalf sich, indem man i n einer folgenden Sitzung mit Zweidrittelmehrheit die Ausschußfassung wiederherstellte und sie dann „ m i t verfassungsändernder Mehrheit" sowohl i n der 2. als auch i n der 3. Lesung annahm. 1 1 0 Eine Zweidrittelmehrheit wurde auch i n der 2. und 3. Lesung der Vorlagen 19 und 22 verlangt und erreicht. 1 1 1 Erst 1953, bei der 2. Lesung der Vorlage 11, wurde das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit i n der 2. Lesung i n Frage gestellt. Nachdem der Präsident zunächst das Scheitern der Vorlage wegen Verfehlens der qualifizierten Mehrheit festgestellt hatte, äußerten Vertreter der SPD-und der FDP-Bundestagsfraktion Bedenken gegen dieses Erfordernis. 1 1 2 Wegen der Grundsätzlichkeit dieser Streitfrage wurde der Geschäftsordnungsausschuß u m eine Stellungnahme gebeten, 113 die dieser am 15. 6.1953 abgab: 1 1 4 „Beschlüsse des Bundestages während der Einzelabstimmung zu verfassungsändernden Gesetzen i n der zweiten u n d d r i t t e n Beratung sind v o r bereitende Handlungen gemäß A r t i k e l 42 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes und fallen nicht unter A r t i k e l 79 Abs. 2 GG. 107 Vorlage 5: B T 1/95. Sitzung, 26.10.1950, StB S. 3508 A - D ; Vorlage 20 u n d 21: B T 1/236. Sitzung, 30.10.1952, StB S. 10868 D ff., 10905 - 10908. 108 Bundestagspräsident D. Dr. Ehlers, B T 1/178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7335 C - D. 109 Ebd. StB S. 7337 D; das Abstimmungsergebnis w a r 247 Ja-Stimmen, 50 Nein-Stimmen u n d 8 Enthaltungen bei einem Quorum v o n 268 Abgeordneten; „Ablehnung" konstatiert auch der BT-Registerband zur I. Wahlperiode. 110 B T 1/181. Sitzung, 13.12.1951, StB S. 7550 A - C. 111 Vorlage 19: B T 1/212. Sitzung, 15. 5.1952, StB S. 9316 Β - C; ebenso — dort v ö l l i g k o r r e k t — i n der „erneuten Beschlußfassung" über den Ä n d e rungsvorschlag des Vermittlungsausschusses, B T 1/222. Sitzung, 10.7.1952, StB S. 9924 C - 9 9 2 5 A ; 2. ÄndG. Vorlage 22: B T 1/244. Sitzung, 11.12.1952, StB S. 11652 A ; die A b s t i m m u n g erfolgte hier durch das Erheben der Abgeordneten v o n ihren Plätzen, ohne daß die Gesamtzahl der anwesenden Abgeordneten bekannt gewesen wäre. 112 B T 1/264. Sitzung, 6. 5.1953, StB S. 12889 A , Abg. Dr. Menzel (SPD), Abg. Dr. Wellhausen (FDP) u n d ausführlich Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T ebd. S. 12891 A - 12892 C. 113 Dieses Verfahren w a r nach § 129 GO B T v o m 6.12.1951 f ü r grundsätzliche Fragen der Auslegung der Geschäftsordnung vorgesehen. «< B T - D r s 1/4454 v o m 15. 6.1953; Berichterstatter Abg. Dr. Mende (FDP), B T 1/272. Sitzimg, 17. 6.1953, StB S. 13496 A ; Annahme ebd.; vgl. auch Trost, S. 82 u n d 113.

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A r t i k e l 79 Abs. 2 des Grundgesetzes g i l t n u r für die Schlußabstimmung bei verfassungsändernden Gesetzen. Dieser Beschluß bedarf einer Z w e i d r i t t e l Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Bei der Einzelabstimmung i n der zweiten u n d d r i t t e n Beratung ist eine solche Mehrheit nicht erforderlich."

Der Stellungnahme entsprechend wurde bei der 2. Lesung des 4. und 5. Änderungsgesetzes verfahren. 1 1 5 Zum 6. Änderungsgesetz wollte Vizepräsident Dr. Schmid die verfassungsändernde Mehrheit für die 2. Lesung wieder verlangen; dies war aber schon aufgrund der Sonderermächtigung des A r t . 107 a. F. GG nicht erforderlich. 1 1 6 Zu einer ausführlichen Diskussion über diese Frage kam es nochmals bei der Verabschiedung der Vorlage 50 als 9. Änderungsgesetz, da sich Vizepräsident Dr. Becker auf den Standpunkt stellte, aus § 49 Abs. 2 GO BT ergebe sich kein Unterschied zwischen der 2. und 3. Lesung; deshalb sei auch i n der 2. Lesung die Zweidrittelmehrheit erforderlich. Es wurde jedoch schließlich nach den i h m widersprechenden Vorstellungen verschiedener Mitglieder des Ältestenrates verfahren. 1 1 7 g) 3. Lesung im Deutschen Bundestag

aa) 41 Fälle einer 3. Lesung über Verfassungsänderungen Aufgrund der Beschlußfassungen i n der 2. Lesung verblieben 41 Fälle, i n denen der Bundestag über eine Verfassungsänderung i n 3. Lesung zu entscheiden hatte. Die i n dieser Lesung erforderliche Zweidrittelmehrheit wurde i n sieben Fällen verfehlt. Die entsprechenden Vorlagen wurden auf diese Weise abgelehnt: Abgelehnt wurde zunächst der Antrag der FDP i m 1. Deutschen Bundestag auf Einführung einer Bundesfinanzverwaltung (Vorlage 11). Nur 183 Abgeordnete — die einfache Mehrheit der Anwesenden — stimmte für den E n t w u r f . 1 1 8 Der vom Rechtsausschuß aus den Vorlagen 83, 95 und 97 zusammengefaßte Gesetzentwurf der 5. Wahlperiode zur Parlamentsreform scheiterte an den Neinstimmen und Stimmenthaltungen aus der CDU/CSUFraktion. Diese wollte nur einer der vier Ziffern des Entwurfes zustimmen; ihr Streichungsantrag drang jedoch nicht durch. 1 1 9 Die von 115

a) Präsident D. Dr. Ehlers, B T 11/17. Sitzung 26. 2.1954, StB S. 583 A ; b) B T 11/61. Sitzung, 15.12.1954, StB S. 3165 Β - D. 116 B T 11/55. Sitzung, 16.11.1954, StB S. 2667 C - D. 117 B T 11/224. Sitzung, 5. 7.1957, StB S. 13352 C - 13353 B. 118 B T 1/264. Sitzung, 6. 5.1953, StB S. 12895 C. 119 RA-Bericht B T - D r s V/4514 v o m 27.6.1969, B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13731 C.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

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der CDU/CSU gebilligte Ziffer wurde i n der 7. Wahlperiode schließlich zum 32. Änderungsgesetz. I n den übrigen fünf Fällen einer verfehlten Zweidrittelmehrheit wurde das Änderungsziel durch spätere Gesetzentwürfe erreicht: Vorlage 42 wurde zum Vorläufer des 9. Änderungsgesetzes, 43 und 48 des 10. Änderungsgesetzes, 65 des 17. Änderungsgesetzes und 64 des 22. Ä n derungsgesetzes. 120 Einmal wurde die Vorlage i n der 3. Lesung an den Rechtsausschuß zurückverwiesen, da abzusehen war, daß die Zweidrittelmehrheit nicht erreicht werden konnte. Der Gesetzentwurf verfiel dort der Diskontinuität des Bundestages. Der Rechtsausschuß hatte zuvor die beiden zur Neugliederung des Bundesgebietes vorliegenden Gesetzentwürfe der SPD und der CDU/CSU gemeinsam beraten. I n seinem Bericht hatte die Ausschußmehrheit jedoch nur den CDU/CSU-Entwurf übernommen und seine Annahme empfohlen. Die SPD hielt die Regelung i n diesem Entwurf für verfassungswidrig; sie enthielt sich schon i n der 2. Lesung und kündigte an, sie werde dies auch i n der 3. Lesung tun. Nach Vertagung der Beratung wurde der Gesetzentwurf i n einer späteren Sitzung an den Ausschuß zurückverwiesen. 121 Der SPD-Entwurf wurde i n der folgenden Legislaturperiode Grundlage des 25. Änderungsgesetzes. I n den übrigen 33 Fällen stimmte der Bundestag mit der nach A r t . 79 11, 121 GG erforderlichen Mehrheit von zwei Dritteln seiner gesetzlichen Mitgliederzahl zu. bb) Die

Schlußabstimmung

Da zur Verabschiedung eines verfassungsändernden Gesetzes nicht nur wie nach Art. 77 1 1, 42 I I 1 GG die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern nach A r t . 79 II, 121 GG die Zweidrittelmehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages erforderlich ist, ist es für die Schlußabstimmung über eine Verfassungsänderung notwendig, daß mindestens zwei Drittel der Mitglieder des Bundestages i n der 3. Lesung auch anwesend sind. Dieses Erfordernis führte zu präzisen Vereinbarungen über die Terminierung der jeweiligen 3. Lesung, 122 zur ge120

Siehe dazu jeweils i m Anhang zu den einzelnen Vorlagen. RA-Bericht IV/2176; 2. u n d 3. Lesung, B T IV/132. Sitzung, 24.6.1964, StB S. 6450 D ff.; Vertagung S. 6459 C; Zurückverweisung B T IV/151. Sitzung, 9.12.1964, StB S. 7482 Β - C. 122 I m m e r wieder enthalten die Gesetzgebungsmaterialien Hinweise darauf, daß die Schlußabstimmung der 3. Lesung zu einer bestimmten Uhrzeit stattfinden sollte, z.B. Präsident D. Dr. Gerstenmaier, B T H/133. Sitzung, 8.3. 1956, StB S. 6903 D, zu Vorlage 35; Präsident D. Dr. Ehlers, B T 1/264. Sitzung, 6.5.1953, StB S. 12873 C. zu Vorlage 11; ausführlich auch Abg. Dr. Menzel (SPD), B T 11/223. Sitzung, 4.7.1957, StB S. 13277 C - D, zu Vorlage 42. 121

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meinsamen Verabschiedung mehrerer Verfassungsänderungen i n einer S i t z u n g 1 2 3 u n d z u z a h l r e i c h e n einschlägigen Ä u ß e r u n g e n des B u n d e s tagspräsidenten.124 Z u r E r m i t t l u n g der verfassungsändernden M e h r h e i t w u r d e — w e n n n i c h t n a m e n t l i c h e A b s t i m m u n g nach § 57 G O B T b e a n t r a g t w a r — fast stets g e n a u a u s g e z ä h l t . 1 2 5 O f t e r f o l g t e d i e S t i m m a b g a b e d a b e i d u r c h d e n s o g e n a n n t e n H a m m e l s p r u n g (§ 51 I I G O B T ) . D e r Rechtsausschuß h a t t e e i n m a l e i n m ü t i g die g r u n d s ä t z l i c h e A u f f a s s u n g geäußert, „daß die q u a l i f i z i e r t e M e h r h e i t , die f ü r eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g n ö t i g ist, n i c h t d u r c h eine A u s z ä h l u n g , s o n d e r n d u r c h n a m e n t l i c h e A b s t i m m u n g e r m i t t e l t w e r d e n s o l l e . " 1 2 6 Dies setzte sich j e d o c h als P r a x i s n i c h t durch.127 Z w ö l f d e r 34 Änderungsgesetze w u r d e n i n d e r 3. L e s u n g e i n s t i m m i g , eines m i t n u r e i n e r G e g e n s t i m m e v e r a b s c h i e d e t . 1 2 8 123

Z u m Beispiel: a) 33. u n d 34. Ä n d G (Vorlagen 112 - 114), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976; b) 28. u n d 29. Ä n d G (Vorlagen 101, 103, 107) B T VI/103. Sitzung, 3.3. 1971; dies wurde als „Besonderheit" vermerkt, Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), ebd. StB S. 6018 B; c) 30. Ä n d G u n d eine E r k l ä r u n g der Fraktionen zu Vorlage 101, B T V I / 87. Sitzung, 16.12.1970; d) 25. Ä n d G u n d die 2. u n d 3. Lesung über die gescheiterten Vorlagen 83, 95 u n d 97, B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969; e) 23. u n d 26. Ä n d G (Vorlagen 94 u n d 96), B T V/236. Sitzung, 11. 6.1969; f) 21. u n d 22. Ä n d G (nach Aufteilung), B T V/227, Sitzung, 23.4.1969; g) 16. Ä n d G (3. Lesung) u n d 21. Ä n d G (1. Lesung) B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968. 124 Z u m Beispiel: „Sie beantragen namentliche Abstimmung, damit das Haus v o l l w i r d . . . " , Präsident D. Dr. Gerstenmaier, B T 11/223. Sitzung, 4.7. 1957, StB S. 13280 A , zu Vorlage 42; das Quorum w u r d e dennoch u m eine Stimme verfehlt; ähnlich B T 11/180. Sitzung, 13.12.1956, StB S. 9961 C, zu Vorlage 35; „Geradeaus ist Enthaltung, — das können w i r gar nicht gebrauchen; denn w i r brauchen hier zwei D r i t t e l —, dort (rechts) ist Zustimm u n g . . . " , ders., B T IV/178. Sitzimg, 7.4.1965, StB S. 8962 B. Unter Hinweis auf das Quorum: „bitte . . . das Entsprechende zu veranlassen", B T 1/178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7335 D; „Ich darf also bitten, i n der Nähe zu bleiben . . . " , B T V/235. Sitzung, 14. 5.1969, StB S. 12987 B. 125 Vgl. dazu ζ. B. Vizepräsident Dr. Schmid, B T IV/188. Sitzung, 25. 5.1965, StB S. 9466 A , zu Vorlage 72: „Ich werde auszählen lassen, damit die V o r schriften des Grundgesetzes peinlich eingehalten werden." Die einzige Ausnahme w a r die Verabschiedung des 3. Ä n d G (Vorlage 22) i m B T 1/244. Sitzung, 11.12.1952, StB S. 11651 D f., bei der das Abstimmungsergebnis durch Erheben der Abgeordneten v o n ihren Plätzen festgestellt wurde. Nach v o n Mangoldt / Klein, A r t . 79 A n m . V 2 a, hat der Präsident das Vorliegen der erforderlichen Mehrheit ausdrücklich festzustellen. 126 Abg. Hoogen (CDU/CSU), B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7976 B, bei Beratung des 12. ÄndG. 127 Die namentliche A b s t i m m u n g wurde bei der Verabschiedung des 4., 9., 10., 11., 12., 17. u n d t l w . des 20.-22. Ä n d G für die 3. Lesung bzw. die Beschlußfassung nach Ä n d e r u n g i m Vermittlungsausschuß beantragt. 128 Nämlich das 5., 11.- 13., 16., 18., 19., 23., 24., 26., 30. u n d 32. Ä n d G ; eine

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

cc) Stimmrecht

der Berliner

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Abgeordneten?

I m Anschluß an die Schlußabstimmung über eine Verfassungsänderung an der 221. Sitzung des 2. Deutschen Bundestages am 2. 7.1957, als schon das vorläufige Abstimmungsergebnis gezeigt hatte, daß die verfassungsändernde Mehrheit nicht erreicht war, warf der Abgeordnete Neumann (Berlin) (SPD) die Frage auf, ob nicht bei Grundgesetzänderungen die Berliner Abgeordneten volles Recht auf M i t w i r k u n g haben könnten. Er begründete dies m i t der unmittelbaren Geltung des Grundgesetzes und seiner Änderungen i n Berlin: „Der H e r r Präsident hat festgestellt, daß 16 Berliner ihre Stimme abgegeben haben, u n d hat dabei v o n ,nicht stimmberechtigten' Berliner Abgeordneten gesprochen. Es ist richtig, daß w i r auf G r u n d vorhandener Bestimmungen bei der normalen Gesetzgebung nicht das Recht haben, bei der A b s t i m m u n g m i t z u w i r k e n . Es gibt aber eine Reihe v o n Bestimmungen, die es uns ermöglichen, an einer Anzahl v o n Abstimmungen teilzunehmen. Die Gesetze, bei denen w i r nicht m i t s t i m m e n dürfen, haben für ihre Rechtswirksamkeit i n B e r l i n zur Voraussetzung, daß sie v o m Berliner Abgeordnetenhaus übernommen werden. B e i m Grundgesetz ist dieses E r fordernis nicht gegeben. Hier erfolgt keine Übernahme durch das Berliner Abgeordnetenhaus, sondern Änderungen des Grundgesetzes sind durch den Beschluß des Bundestages auch i n B e r l i n wirksam. Es liegt hier also ein deutlicher Unterschied gegenüber der Wirksamkeit v o n anderen A b stimmungen vor. Daraus folgern w i r , daß w i r bei solchen Abstimmungen, w i e w i r sie soeben hatten, das Recht der M i t w i r k u n g haben. Ich bitte den H e r r n Präsidenten, diese Frage zu klären. Sie ist für das Endergebnis der A b s t i m m u n g nicht ohne Interesse." 1 2 9

Die letzte Überlegung war jedoch nicht stichhaltig: Auch bei Einbeziehung der Berliner Abgeordneten wäre die genannte Verfassungsänderung i m vorliegenden Fall gescheitert: M i t den 22 Berliner Abgeordneten zählte der Bundestag nämlich 520 statt 498 Mitglieder. Die Zweidrittelmehrheit wäre dabei erst mit 347 statt 332 Stimmen erreicht gewesen. Es wurden aber mit den 14 zusätzlichen Berliner Ja-Stimmen insgesamt nur 342 Ja-Stimmen abgegeben. Zur Klärung der rechtlichen Frage verwies Vizepräsident Dr. Schmid den Abgeordneten an die richterliche Instanz. 1 3 0 Der Bundestag blieb bei seiner Praxis, die Berliner Abgeordneten auch bei Verfassungsänderungen nicht für stimmberechtigt zu halten. 1 3 1 Entweder hieß es Gegenstimme für das 14. ÄndG. Z u geschlossen ablehnendem Abstimmungsverhalten einzelner Fraktionen siehe unten I I I . 4. F N 37 u n d oben 1.4. d) bb). 129 B T 11/221. Sitzung, 2. 7.1957, StB S. 13043 D; ähnliche Erwägungen über den Einfluß der Berliner Stimmen wurden bei der Verabschiedung des 20. bis 22. Ä n d G angestellt, dort allerdings v o n Seiten des Präsidenten, B T V / 22. Sitzung, 20.3.1969, StB S. 12063 A - Β . 180 131

B T II/221. Sitzung, 2. 7.1957, StB S. 13044 A . Vgl. B T I I I / 9 2 . Sitzung, 3.12.1959, StB S. 5037 A , zum 9. Ä n d G ; B T I I I /

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I I . Jede Verfassungsänderung

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dazu, sie dürften überhaupt nicht mit abstimmen, 132 oder ihre Stimmen wurden gesondert gezählt. 133 h) Marginalien zu den drei Lesungen

aa) Drei Lesungen an einem Tag? Für eines der 34 verfassungsändernden Gesetze fanden alle drei Lesungen i m Deutschen Bundestag an einem einzigen Tag statt, da die Vorlage — es handelte sich u m die 2. Fristverlängerung des A r t . 107 a. F. GG betr. die Änderung der Finanzverfassung — für besonders dringlich gehalten wurde und alle Fraktionen m i t diesem Vorgehen einverstanden waren (5. Änderungsgesetz). 134 Dasselbe Verfahren sollte bei der Beratung von zwei weiteren Vorlagen angewandt werden, scheiterte jedoch am Widerspruch jeweils einer Fraktion; denn nach § 93 I I der Geschäftsordnung des Bundestages vom 6.12.1951 konnten die drei Lesungen eines Gesetzes am selben Tag nur durchgeführt werden, wenn nicht fünf anwesende Abgeordnete widersprachen. 135 Von dieser Möglichkeit wollten — trotz der Dringlichkeit ihres Gesetzentwurfes — die Antragsteller der Vorlage 24 (betreffend A r t . 3 II, 1171 GG) keinen Gebrauch machen, obwohl so die wohl einzige Möglichkeit wegfiel, den Entwurf zur Verlängerung der am 1. 4.1953 ablaufenden Frist des A r t . 1171 GG noch vor diesem Datum zu verabschieden: „Es erscheint m i r angebracht, daß ein verfassungsänderndes Gesetz nicht i n einer Sitzung i n erster, zweiter u n d d r i t t e r Beratung verabschiedet w i r d , sondern daß es auch i m Ausschuß eine sorgfältige Prüfung erfährt." 13 ® 124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7215 B, zum 11. Ä n d G ; B T V/108. Sitzung, 10. 5. 1967, StB S. 5100 B, zum 15. Ä n d G . 132 ζ. B. B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13731 C, zu Vorlagen 83, 95 u n d 97; B T V/108. Sitzung, 10. 5.1967, StB S. 5100 B, zum 15. Ä n d G . 133 Vgl. ζ. B. Vizepräsident Dr. Mommer, B T V/222. Sitzung, 20. 3.1969, StB S. 12066 A - B ; Abg. Mattick (SPD), B T V/227. Sitzung, 23.4.1969, StB S. 12545 Α - Β ; — A b s t i m m u n g i m Büro, per Strichliste oder am Tisch des Präsidenten (BT 7/152. Sitzung, 27. 2.1975, StB S. 10534 D). 134 B T - D r s 11/1078 v o m 13.12.1954; B T 11/61. Sitzung, 15.12.1954, StB S. 3165 Β - D. I n der Schlußabstimmung wurde das Gesetz einstimmig v o n 421 Abgeordneten angenommen. Vgl. zur beschleunigten Beratung auch Trost, S. 44. 135

a) Vorlage 50, B T - D r s 11/3727 v o m 4. 7.1957, inhaltsgleich zu Vorlage 42, die an diesem Tage die Zweidrittelmehrheit verfehlt hatte; 1. u n d 2. Lesung B T 11/224. Sitzung, 5.7.1957; Widerspruch gegen die 3. Lesung seitens der F r a k t i o n der G B / B H E , ebd. StB S. 13351 C. b) Vorlage 49, B T - D r s 11/3726 v o m 4. 7.1957, inhaltsgleich zu Vorlage 48, die am 2. 7.1957 die Zweidrittelmehrheit verfehlt hatte; 1. u n d 2. Lesung standen auf der Tagesordnung des B T 11/224. Sitzung, 5.7.1957; Widerspruch gegen die 3. Lesung seitens der F r a k t i o n der CDU/CSU, ebd. StB S. 13313 D. 136 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953,

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

113

bb) Weiß das Hohe Haus Bescheid? Daß die Durchführung einer Lesung i m Deutschen Bundestag ein bloß formales Beschlußfassen ohne weitere Aussprache oder Begründung bedeuten kann, entspricht allgemeiner parlamentarischer Praxis. Dies war — insbesondere bei der 1. Lesung — auch bei zahlreichen verfassungsändernden Gesetzentwürfen der Fall. Zweimal gelang es dem Deutschen Bundestag sogar, ein verfassungsänderndes Gesetz zu verabschieden, ohne daß i n irgendeiner der jeweils drei Lesungen das Wort zur Begründung oder zur Aussprache ergriffen worden wäre (23. und 26. Änderungsgesetz). 137 Nur i n sehr geringem Umfang befaßte sich das Plenum auch mit dem 34. Änderungsgesetz. 138 Bei anderer Gelegenheit wurde es jedoch gelegentlich für unziemlich gehalten, daß ein verfassungsänderndes Gesetz „vor leeren Bänken beraten" werde. 1 3 0 Nicht nur die abwesenden, sondern auch die anwesenden Abgeordneten wurden i m Hinblick auf die Beratung einer Verfassungsänderung gemahnt. So wurde einmal der Berichterstatterin Gehör verschafft mit den Worten: „Meine Herren! Jetzt hören Sie doch bitte zu! Es ist doch völlig unmöglich, daß w i r eine Verfassungsänderung vornehmen, ohne daß das Haus Bescheid weiß, worum es sich handelt." 1 4 0 Bei der A b stimmung über dieselbe verfassungsändernde Vorlage schlug allerdings der Bundestagspräsident selbst als Möglichkeit vor, die Abstimmung vorzunehmen, ohne daß der Text gedruckt vorlag, — das Hohe Haus sah jedoch davon ab. 1 4 1 Die Tatsache jedoch, daß der ganz überwiegende Teil der Änderungsgesetze erst i n den letzten Sitzungen einer Legislaturperiode verabschiedet wurde, zeugte nach den Worten eines FDP-Abgeordneten StB S. 12516 C; ähnlich nochmals ders. R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 7. 137 a) 23. Ä n d G : Vorlage 96, B T - D r s V/4138 v o m 25.4.1969, E n t w u r f aller drei Fraktionen des Bundestages, 1. Lesung B T V/230. Sitzung, 7. 5. 1969, StB S. 12796 D; 2. u n d 3. Lesung, B T V/236. Sitzung, 11.6.1969, StB S. 13072 C. b) 26. Ä n d G : Vorlage 94 der Bundesregierung, B T - D r s V/4085 v o m 14.4. 1969; 1. Lesung B T V/229. Sitzung, 25.4.1968, StB S. 12690 A ; 2. und 3. Lesung B T V/236. Sitzung, 11. 6.1969, StB S. 13072 D. 138 34. Ä n d G : Vorlage 112 des Bundesrates; B T - D r s 7/5101 v o m 3.5.1976; 1. Lesung B T 7/240. Sitzung, 11.5.1976, StB S. 16923 Β ; 2. u n d 3. Lesung B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18384 D ff. — Die Aussprache erfolgte p r a k tisch n u r zum 33. ÄndG. 139 Abg. Dr. Gülich (SPD), B T 1/264. Sitzung, 6.5.1953, StB S. 12873 C, zu Vorlage 11. 140 Präsident D. Dr. Gerstenmaier, B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7975 B, zu Vorlage 61, 62. 141 Ders., ebd. S. 7976 A ; nicht unähnlich B T V / 204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11058 Β f., 11075 Α - Β , zu Vorlage 87. 8 Schaub

114

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

„ohne jeden Zweifel nicht von einem leichtfertigen Umgang mit der Verfassung", sondern von eingehender Beratung i m Gesetzgebungsverfahren. 1 4 2 i) Der zweite Durchgang i m Bundesrat

Alle 33 Gesetzesvorlagen, die der Bundestag i n 3. Lesung beschlossen hatte, wurden dem Bundesrat gemäß A r t . 77 I 2 GG zum sogenannten 2. Durchgang zugeleitet. 26 mal stimmte der Bundesrat den vom Bundestag beschlossenen verfassungsändernden Gesetzen mit der nach A r t . 79 II, 51 GG erforderlichen Mehrheit sofort zu, davon elfmal einstimmig; dies sind mehr als drei Viertel der Gesamtzahl der verfassungsändernden Gesetze. 143 I n einem Fall versagte der Bundesrat seine Zustimmung, ohne daß Bundestag oder Bundesregierung die Einberufung des Vermittlungsausschusses nach A r t . 77 I I 4 GG verlangten. Der Gesetzentwurf kam also auf diese Weise nicht zustande (Vorlage 14). 144 Er wurde von Vorlage 19 wenige Monate später i n der Sache wiederaufgenommen; diese wurde als 2. Änderungsgesetz verabschiedet. j) Anrufung des Vermittlungsausschusses

aa) Vermittlungserfolge

in allen Fällen der Anrufung

I n den übrigen sechs Fällen wurde der Vermittlungsausschuß eingeschaltet; die Einschaltung führte zur Verabschiedung von acht verfassungsändernden Gesetzen. Viermal wurde der Vermittlungsausschuß angerufen. Dies geschah bei den Vorlagen

vom Bundesrat

selbst

a) 19, dem späteren 2. Änderungsgesetz, b) 22, dem späteren 3. Änderungsgesetz, c) 110, dem späteren 32. Änderungsgesetz und d) 76, 82, 87, 88, 89 und 92, i m Bundestag zusammengefaßt, weitergeleitet als BR-Drs 14/69, dem späteren 20. - 22. Änderungsgesetz. Einmal ergriff der Bundestag die Anrufungsinitiative, nämlich bei e) Vorlage 35, dem späteren 8. Änderungsgesetz. Ein anderes Mal war es die Bundesregierung, nämlich bei f) Vorlage 29, dem späteren 6. Änderungsgesetz. 142 Abg. Dr. Wendig (FDP), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18388 A , zu Vorlagen 112, 113 u n d 114. 143 Die Zweidrittelmehrheit wurde dabei ganz i n der Regel durch Einzelaufruf der Bundesländer ermittelt. 144 BR-Drs 799/51; BR 75. Sitzung, 20.12.1951, StB S. 846 C, 26 Nein- u n d 17 Ja-Stimmen; Beschluß B T - D r s 1/2957.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

115

I m Falle d) teilte der Vermittlungsausschuß die Beschlußvorlage i n drei Gesetzentwürfe auf, u m die zuvor i m Bundestag beschlossene Zusammenfassung teilweise wieder rückgängig zu machen. Es entstanden durch Beschluß des Bundestages die drei Entwürfe BR-Drs 155/69 (zuvor Vorlage 87 — Finanzreform), BR-Drs 156/69 (zuvor Vorlage 88 — Haushaltsreform) und BR-Drs 157/69 (zuvor Vorlagen 76, 82, 89 und 92 — neue Gesetzgebungs- und Gerichtsbarkeitszuständigkeiten des Bundes). Der zweite dieser drei Entwürfe wurde daraufhin vom Bundesrat angenommen (20. Änderungsgesetz), die beiden anderen erneut abgelehnt. 145 Sie betreffend rief die Bundesregierung den Vermittlungsausschuß an. 1 4 6 Eine erneute Textänderung führte dann zur Verabschiedung des 21. und 22. Änderungsgesetzes. 147 Eine mehrfache Anrufung des Vermittlungsausschusses war auch zur Verabschiedung des 6. Änderungsgesetzes — Finanzverfassung — notwendig, obwohl zu seiner Verabschiedung nach A r t . 107 a. F. GG die einfache Mehrheit genügen sollte. Nachdem der Bundesrat i m ersten Anlauf eine Anrufung des Vermittlungsausschusses ausdrücklich abgelehnt hatte 1 4 8 und der Ausschuß nach A r t . 77 GG von der Bundesregierung angerufen wurde, 1 4 9 fand die dort erarbeitete Fassung zwar die erneute Zustimmung des Bundestages, nicht aber des Bundesrates. 150 Dasselbe Schicksal erlitt eine weitere vom jetzt vom Bundestag angerufenen Vermittlungsausschuß erarbeitete Neufassung. 151 I m nunmehr vom Bundesrat selbst und i n dieser Sache zum dritten Mal einberufenen Vermittlungsausschuß setzte der Bundesrat nochmals eine seiner Forderungen — diesmal betreffend den Verteilungsschlüssel der Gemeinschaftssteuern — durch. 1 5 2 I n dieser Form wurde die Gesetzesvorlage zum 6. Änderungsgesetz. 145 BR 336. Sitzung, 28. 3.1969, StB S. 78 D - 81 D. ι « B T - D r s V/4021 v o m 21. 3.1969; zu den zeitlichen Umständen der A n r u fung siehe unten I I . 2. j) cc). 147 B T v/227. Sitzung, 23.4.1969, StB S. 12538 C - 12545 C; BR 338. Sitzung, 9. 5.1969, StB S. 108 D - 116 C; B G B l . I, 1969, S. 359, 363. 148

BR 132. Sitzung, 3.12.1954, StB S. 344 A ; B T - D r s H/1042. *4» B T - D r s 11/1043 v o m 3.12.1954; zur Frage, ob die Bundesregierung dabei gegen ihre Geschäftsordnung verstieß, vgl. Trost, S. 52, F N 99 b. 150 v a - V o r l a g e H/1254 v o m 11.3.1955; B T 11/76. Sitzung, 24.3.1955, StB S. 4163 A - 4165 C; BR 139. Sitzung, 1.4.1955, StB S. 69 C - 76 A ; B T - D r s I I / 1326. 151 A n r u f u n g B T - D r s II/1352; V A - V o r l a g e 11/1819 v o m 26.10.1955, B T I I / 112. Sitzung, 11.11.1955, StB S. 6050 Β - C; BR 150. Sitzung, 2.12.1955, StB S. 348 C - 354 B; B T - D r s II/1917. 152 A n r u f u n g B T - D r s 11/1917; V A - V o r l a g e H/1938 v o m 8.12.1955, B T I I / 120. Sitzung, 15.12.1955, StB S. 6375 D - 6377 D; BR 151. Sitzung, 21.12.1955, StB S. 378 C - 380 B. Z u r Zulässigkeit des dreimaligen Zusammentretens des Vermittlungsausschusses vgl. Trost, S. 56, Wessel, AöR 77, 283, 312.

*

116

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

I n einem der genannten sechs Fälle wurde die Gesetzesvorlage i m vom Bundesrat angerufenen Vermittlungsausschuß nicht verändert. Eine erneute Beschlußfassung des Bundestages nach A r t . 77 I I 5 GG entfiel deshalb. 153 Der Bundesrat stimmte daraufhin dem Gesetz zu (Vorlage 110; 32. Änderungsgesetz). 154 bb) Vergleich zur Arbeit des Vermittlungsausschusses bei einfachen Gesetzen Zusätzlich zu den 26 Änderungsgesetzen, denen der Bundesrat sofort zugestimmt hatte, führte der Weg über den Vermittlungsausschuß wie gezeigt zur Verabschiedung von acht weiteren verfassungsändernden Gesetzen. 155 Diese Zahl w i r d i n Tabelle 22 mit der Anrufungspraxis bei einfachen Gesetzen verglichen. Aus Tabelle 22 ergibt sich, daß der Vermittlungsausschuß für verfassungsändernde Gesetze prozentual häufiger (23,5 °/o) angerufen wurde als bei der Gesetzgebungsarbeit des Bundes insgesamt (11,8%). Keiner der Änderungsentwürfe scheiterte an mangelnder Einigung i m Vermittlungsausschuß; dies ist hingegen bei der gewöhnlichen Gesetzgebung bei etwa 10 °/o der betroffenen Gesetzesvorlagen der Fall. cc) Zeitpunkt

der Anrufung

Nach der herrschenden Meinung setzt die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch die Bundesregierung (oder den Bundestag) die Ablehnung des Gesetzes durch den Bundesrat voraus. 1 5 6 I m Gesetzgebungsverfahren zum 20. - 22. Änderungsgesetz ergab sich zwischen den Gesetzgebungsorganen die Streitfrage, ob die Bundesregierung (oder auch der Bundestag) ihre Kompetenz nach A r t . 77 I I 4 GG, den Vermittlungsausschuß anzurufen, auch schon „vorsorglich", das heißt vor dem Beschluß des Bundesrates, dem Gesetzentwurf nicht zuzustimmen, ausüben kann. Der 5. Deutsche Bundestag hatte bei seiner Abstimmung über die Verfassungsänderungen i n der 222. Sitzung am 20. 3.1969 nicht allen Vorschlägen des Vermittlungsausschusses mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit zugestimmt: Aus dem Gesetz über die Finanzreform hatte er das Kernstück des Vermittlungsvorschlages (betreffend den 153 H. M. (Umkehrschluß aus A r t . 77 I I 5 GG) vgl. für alle: Maunz, M D H , A r t . 77 Rdn. 16. 154 A n r u f u n g B T - D r s 7/3495; unveränderte VA-Vorlage 7/3549; BR-Drs 324/ 75; BR 420. Sitzung, 30. 5.1975, StB S. 120 C. 155 Dies sind das 2., 3., 6., 8., 20., 21., 22. u n d 32. Änderungsgesetz. 156 Maunz, M D H , A r t . 77 Rdn. 15; Wessel, AöR 77, 283, 294; H. Schäfer, S. 93.

75

67

12

56

62

1

11

2

2

46

33

6

-

Π

11

424

2-

47

49

-

-

-

-

2

5

6

-

-

-

3

I II

25 9 -

2

I

4

-

II 104

7

12

4

-

-

33

-

89

93

1

5

-

24

96

335

1

30

31

-

1

32

1 - 10

0 70

0

17

3

3

31

1

7

33

6

461

29

36

1

0 -

1 -

34

2

39

I II

0

427

0

35

37

-

1

-

I II

8-

7

3

34

4

4

39

I II

2-

3-

3

0 -

3-

49

I

0 2-

2

1

507

6

3

3

4

I II

2

a) Quelle zu I: Die Bundesgesetzgebung und Statistisches Jahrbuch; zu II selbst ermittelt.

Prozentsatz 3 : 5

3

545

5. Zahl der verkündeten Gesetze insges.

0

2

9

63

4. Zahl der nicht verkündeten Gesetze

faTenfverktodeten Gesetze

2

72

0

59

2

des BT

0

65

I II

2

3

3. Zahl der auf-

II

2

der BReg

davon Anträge

Anträge^

des BR 70 2. Zahl der betroffenen Gesetzesvorlagen

lm

I

1

1

1

69

3

77

0

3

57

71

-

-

234

-

-

439

0

406

451

5

481 10

Summe

11,8 23,5

516

45

2

8

22: Anrufung des Vermittlungsausschusses im Gesetzgebungsverfahren allgemein21' (I) und bei Verfassungsänderungen (II)

Wahlperiode

Tabelle

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament 117

3449

8

8

34

118

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

großen Steuerverbund und die Verteilung des Länderanteils an den Gemeinschaftssteuern) durch seine eigene frühere Fassung des A r t . 106 GG und durch die Streichung des A r t . 107 GG ersetzt. Die Vorlage des Vermittlungsausschusses zum späteren 22. Änderungsgesetz (betreffend Kompetenzerweiterungen der Gesetzgebung und der Gerichtsbarkeit des Bundes) hatte der Bundestag ebenfalls abgelehnt. Nur die Haushaltsreform hatte er i n der Fassung des Vermittlungsausschusses gebilligt. 1 5 7 Da dem Bundesrat i n den vom Bundestag abgelehnten Punkten des Vorschlags des Vermittlungsausschusses also erneut die ursprünglichen Gesetzesbeschlüsse des Bundestages vorlagen, war es zu erwarten, daß der Vermittlungsausschuß erneut zusammenzutreten hatte, wenn noch eine Einigung gefunden werden sollte. Da der Bunclesrat den Vermittlungsausschuß aber bereits i n dieser Sache angerufen hatte 1 5 8 und das Anrufungsrecht jedem Bundesorgan zu einem Gesetz nach h. M. nur einmal zusteht 1 5 9 , mußte der Bundestag oder die Bundesregierung die Anrufungsinitiative ergreifen. I m Bundestag beriet der Rechtsausschuß schon am Vortage der Bundestagssitzung i m Rahmen der Vorbereitung eines Gutachtens über das Abstimmungsverfahren i m Plenum die Frage des Zeitpunktes einer Anrufung des Vermittlungsausschusses. 160 Während der Abgeordnete Dr. Schmidt (Wuppertal) zunächst die Ansicht vertrat, „daß schon vor der Stellungnahme des Bundesrates der Vermittlungsausschuß durch den Bundestag angerufen werden könnte" 1 6 1 , ergab sich nach kurzer Diskussion als letztlich einhellige Ansicht des Rechtsausschusses, daß der Bundestag kein Recht habe, „den Vermittlungsausschuß anzurufen, bevor nicht der Bundesrat die Möglichkeit habe, zu dem ablehnenden Beschluß des Bundestages Stellung zu nehmen" 1 6 2 . Hingegen entschloß sich die Bundesregierung, am 21.3.1969, d . i . einen Tag nach der Beschlußfassung des Bundestages, jedoch eine Woche vor der anstehenden Bundesratssitzung, den Vermittlungsausschuß ihrerseits anzurufen. Dies geschah für alle drei vom Bundestag getrennten Gesetzesvorlagen und unter der aufschiebenden Bedingung, daß der Bundesrat den Vorlagen nicht zustimmen sollte. 1 6 3 ist VA-Vorlage B T - D r s V/3896 Anlagen 1 - 3; B T V/222. Sitzung, 20.3.1969, StB S. 12056 D - 12073 A . 158 BR 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. 1 Β - 27 C, BR-Drs 14/69 — Beschluß, B T - D r s V/3826. 159 V g l T r o s t j g 5 6 m i v > Wessel, AöR 77, 283, 312; v. d. Heide, DöV 1953, 129, 132 1. Sp. 180 R A (BT) V/111. Sitzung, 19.3.1969, Prot. S. 12 f.; vgl. dazu auch unten I I . 2. j) dd). 161 Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal) (CDU/CSU), ebd. S. 12. 162 Vors. Abg. Dr. W i l h e l m i , ebd. S. 13. «a B T - D r s V/4021, BR-Drs 158/69.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

119

Der Bundesrat hielt eine „vorsorgliche" Anrufung des Vermittlungsausschusses — wie schon zuvor der Rechtsausschuß des Bundestages — für unzulässig; zur Vermeidung zusätzlicher Auseinandersetzungen über diese Frage beschränkte sich Bundesratspräsident Prof. Dr. Weichmann jedoch auf die folgenden Feststellungen: „Es können — ohne den Tatbestand dramatisieren zu w o l l e n — gegen das von der Bundesregierung eingeschlagene Verfahren Bedenken erhoben werden: Nach der bisherigen Staatspraxis — an der der Bundesrat festhält — ist eine A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses durch Bundesregierung oder Bundestag erst zulässig, nachdem der Bundesrat einem Gesetz die Zustimmung verweigert hat. W i r nehmen heute diesen Beschluß der B u n desregierung zur Kenntnis. Dies k a n n aber nicht so ausgelegt werden, als ob der Bundesrat eine von der bisherigen ständigen Staatspraxis abweichende Auffassung billigen würde. Die Auseinandersetzungen i n der Sache sollen aber i m Augenblick nicht noch durch Verfahrensstreitigkeiten belastet werden." 1 6 4

dd) Zweidrittelmehrheit bei der erneuten Beschlußfassung im Bundestag nach Art. 77 II 5 GG Schlägt der Vermittlungsausschuß zu einem Gesetzentwurf eine neue Fassung vor, so hat der Bundestag darüber nach A r t . 77 I I 5 GG erneut Beschluß zu fassen. Handelt es sich dabei u m eine Verfassungsänderung, so ist für diesen Beschluß — unabhängig davon, ob man ihn als "4. Lesung" bezeichnen sollte 1 6 5 — eine Zweidrittelmehrheit nach A r t . 79 I I GG erforderlich. 1 6 6 Eine besondere Problematik ergab sich jedoch bei der Verabschiedung des 20. - 22. Änderungsgesetzes. Vor der endgültigen Verabschiedung dieser Gesetze hatte der Vermittlungsausschuß nach A r t . 77 I I GG über mehrere i n einem umfangreichen Entw u r f zu einem „20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" zusammengefaßte Verfassungsänderungen zu beraten. U m angesichts des fortdauernden Streites u m die Finanzreform nicht die Verabschiedung der übrigen Grundgesetzänderungen zu gefährden, schlug er die „Aufschnürung" des Änderungspaketes i n drei Teile vor, die als Anlagen seinem Bericht beigefügt wurden. I m Rahmen der erneuten Beschlußfassung nach A r t . 77 I I 5 GG sollte der Bundestag zum einen diese Aufschnürung beschließen. Zum anderen sollten i m Bundestag sodann über einzelne A r t i k e l eines der drei nach der Aufschnürung entstandenen Gesetzesvorlagen, nämlich der Finanzreform, i m Rahmen der erneuten Beschlußfassung Einzelabstim164 Präsident Dr. Weichmann, BR 336. Sitzung, 28. 3.1969, StB S. 81 C - D. ιβδ Dagegen v. Mangoldt / Klein, A r t . 77 A n m . I V I I b ; so aber Giese / Schunck, A r t . 76 Erl. I I 9, Maunz, M D H , A r t . 77 Rdn. 16; Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, StB S. 1294 C: „Gewissermaßen eine 4. Lesung". 1ββ So auch Schmidt-Bleibtreu i n : Schmidt-Bleibtreu / Klein, A r t . 77 Rdn. 11.

120

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

m u n g e n d u r c h g e f ü h r t w e r d e n . D a d u r c h w o l l t e m a n erreichen, a n b e s t i m m t e S t e l l e n d e r Fassung des Vermittlungsausschusses w i e d e r

die

Fassung des f r ü h e r e n Bundestagsbeschlusses t r e t e n z u lassen. F ü r b e i d e T e i l s c h r i t t e d e r A b s t i m m u n g e n e n t s t a n d die Frage, ob sie n u r v o r b e r e i t e n d e H a n d l u n g e n i m G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n oder aber eine Beschlußfassung, a u f die A r t . 79 I I G G a n w e n d b a r sei, d a r s t e l l t e n . D e r Rechtsausschuß des Bundestages b e r i e t diese F r a g e u n d entschied, f ü r beide V e r f a h r e n s s c h r i t t e , also s o w o h l f ü r die A u f s c h n ü r u n g des Gesetzentwurfes als auch f ü r die E i n z e l a b s t i m m u n g z u m G e s e t z e n t w u r f d e r F i n a n z r e f o r m , sei eine Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t e r f o r d e r l i c h . 1 6 7 D e r B u n d e s t a g f o l g t e i h m h i n s i c h t l i c h d e r Beschlußfassung z u r A u f s c h n ü r u n g n i c h t , 1 6 8 w o h l aber z u r Frage d e r E i n z e l a b s t i m m u n g e n . 1 6 0 S o w e i t die Vorschläge des Vermittlungsausschusses d i e Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t des Bundestages v e r f e h l t e n , t r a t e n a n i h r e S t e l l e w i e d e r die v o m B u n destag z u v o r i n 3. L e s u n g v e r a b s c h i e d e t e n F a s s u n g e n . 1 7 0 Dieses V e r f a h ren w u r d e i m Bundesrat m i t ausführlicher Begründung kritisiert: „Ich k a n n nicht verhehlen, daß ich erhebliche verfassungsrechtliche Zweifel habe, ob für die Einzelabstimmungen, w i e der Bundestag angenommen hat, eine Zweidrittelmehrheit erforderlich war. Nach dem Grundgesetz stimmt der Bundestag m i t einfacher Mehrheit ab, es sei denn, das Grundgesetz schriebe ausdrücklich etwas anderes vor. Eine solche ausdrückliche V o r schrift gilt für Änderungen des Grundgesetzes. Bei den Abstimmungen über acht einzelne Vorschläge des Vermittlungsausschusses zur Finanzreform handelt es sich aber nicht u m Änderungen der Verfassung, sondern u m Stellungnahmen zu diesen Einzelvorschlägen. Erst die Gesamtabstimmung über das 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes w a r der verfassungsändernde Beschluß. Die Rechtslage ähnelt insofern derjenigen bei Einzelabstimmungen i n der zweiten oder d r i t t e n Lesung des Bundestages, für die ebenfalls selbst bei verfassungsändernden Gesetzen die einfache Mehrheit genügt. Wenn diese Auffassung richtig ist — der sich i m m e r h i n die Hälfte des Rechtsausschusses des Bundestages u n d das Bundesfinanzministerium u n d das Bundesjustizministerium angeschlossen hatten —, sind auch die Vorschläge des Vermittlungsausschusses zu den A r t . 106 u n d 107 GG v o m Bundestag angenommen worden, so daß bei der Schlußab-

167 R A (BT) V/111. Sitzung, 19.3.1969, Prot. S. 6 - 1 3 ; Beratung aufgrund der Aufforderung des Ältestenrates, eine gutachterliche Stellungnahme abzugeben; vgl. auch Abg. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU), B T V/222. Sitzung, 20. 3.1969, StB S. 12061 Β - C. 168 Vizepräsident Scheel, Beschluß nach § 128 GO B T v o m 6.12.1951, B T V / 222. Sitzung, 20. 3.1969, StB S. 12061 Β - D. les Ders., ebd. S. 12062 C ff.; vgl. dazu auch Schmidt-Bleibtreu in: SchmidtBleibtreu / Klein, A r t . 77 Rdn. 11. 170

Fassungen der Beschlußfassung v o n B T V/204. Sitzung, 11.12.1968; der Bundestag führte insgesamt neun Einzelabstimmungen durch; dreimal wurde die Zweidrittelmehrheit verfehlt.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament Stimmung zu Unrecht der Wortlaut der ursprünglichen schlüsse zugrunde gelegt worden i s t . " 1 7 1

121

Bundestagsbe-

Dennoch konnte über nichts anderes als über die vom Bundestag auf die genannte Weise zusammengesetzte Fassung abgestimmt werden. k) Verkündung der Verfassungsänderungen

aa) Verkündung

und Neuverkiindung

34 Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes wurden i m Bundesgesetzblatt verkündet, gelegentlich mehrere an einem Tag. Die Verkündung des 20., 21. und 22. Änderungsgesetzes erfolgte jeweils am 12. Mai 1969, die des 28. und 29. Änderungsgesetzes am 18. März 1971 und die des 33. und 34. Änderungsgesetzes am 23. August 1976. Von einer Neuverkündung der durch die Grundgesetzänderungen „zerfleddernde(n) Textsammlung" 1 7 2 unserer Verfassung wurde bisher abgesehen; der einmal vorgebrachte Gedanke, „bei Verfassungsänderungen solle jeweils der gesamte Text des Grundgesetzes neu verkündet werden. Dies erfordere die Würde des Grundgesetzes . . . " wurde nicht ernsthaft diskutiert und auch nicht weiter verfolgt. 1 7 3 bb) Abfassung der Einleitungsformel I m Bundestag wurde mehrfach beraten, wie die Einleitungsformel zu den verkündeten Änderungsgesetzen auszusehen habe: „Es sei unbestritten, daß die Einleitungsformel nicht T e i l der Gesetzesnorm sei, doch müsse die Einhaltung des A r t . 79 G G w o h l festgestellt werden." 1 7 4

Dagegen wurde i n einer anderen Beratung des Rechtsausschusses zur Einleitungsformel des Gesetzes die Ansicht geäußert, „daß es nicht Sache eines Ausschusses oder des Bundestages sei, diese zu formulieren, sondern daß das i n die Zuständigkeit des Bundespräsidenten falle, der das Gesetz verkünde." 1 7 5

Diese Ansicht setzte sich jedoch nicht durch. 1 7 6 171 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter, BR 336. Sitzung, 28.3. 1969, StB S. 79 Α - Β . 172 Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6018 Α - Β ; vgl. oben 1.1. F N 38. 173 Abg. Dichgans (CDU/CSU), R A (BT) VI/12. Sitzung, 16.4.1970, Prot. S. 23. 174 Abg. Prof. Dr. Laforet (CDU), Vorsitzender des RA, R A (BT) 1/90. Sitzung, 28. 2.1951, Prot. S. 3, zu Vorlagen 7 u n d 8. 175 Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) 1/124. Sitzung, 14.9.1951, Prot. S. 4; der Berichterstatter zu Vorlage 12 hatte eine neue Einleitungsformel vorgeschlagen. 176 Z w a r gehört es zur Aufgabe des Bundespräsidenten, bei der Ausfertigung dem Gesetz die adäquate Einleitungsformel voranzustellen, doch haben sowohl die Bundesregierung (vgl. § 28 GGO I I ) als auch der Bundestag ihre Gesetzentwürfe stets selbst m i t einer Einleitungsformel versehen; vgl. auch Hallier, AöR 85, 391; Loewenstein (1931), S. 79 ff.

122

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

D i e ersten 14 G e s e t z e n t w ü r f e z u r Ä n d e r u n g des Grundgesetzes schlugen die E i n l e i t u n g s f o r m e l des einfachen Gesetzes v o r . 1 7 7 Dieser s t e l l t e d e r V o r s i t z e n d e des Rechtsausschusses i m J a h r e 1951 eine Fassung e n t gegen, die n a c h g e r i n g e n Ä n d e r u n g e n v o n 1952 b i s 1959 w ö r t l i c h b e i b e h a l t e n u n d später n u r sprachlich u m g e s t e l l t w u r d e : „Der Bundestag hat m i t Zustimmung des Bundesrates unter Einhaltung der Vorschrift des A r t i k e l s 79 Abs. 2 des Grundgesetzes das folgende Gesetz beschlossen" 178 , b z w . nach d e r U m s t e l l u n g : „Der Bundestag hat m i t Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen; A r t i k e l 79 Abs. 2 des Grundgesetzes ist eingehalten." 1 7 9 cc) Die Einleitung

als

Präambel

B e s o n d e r h e i t e n f a n d e n sich i n d e r E i n l e i t u n g s f o r m e l zunächst i n d e n b e i d e n Änderungsgesetzen, z u d e r e n V e r a b s c h i e d u n g eine verfassungsä n d e r n d e M e h r h e i t n i c h t e r f o r d e r l i c h w a r (1. u n d 6. Ä n d e r u n g s g e s e t z ) . 1 8 0 Z w e i m a l e n t h i e l t e n die E i n l e i t u n g s f o r m e l n Zusätze, die z u r I n t e r pretation der Grundgesetzänderung hinzugefügt w u r d e n . I n beiden F ä l l e n schickte d e r Gesetzgeber a u f V e r a n l a s s u n g d e r F r a k t i o n e n d e r damaligen Regierungskoalition der Verfassungsänderung ein M o t i v p r ä a m b e l a r t i g v o r a u s , u m eine gegenteilige I n t e r p r e t a t i o n d e r G r u n d gesetzänderung z u v e r h i n d e r n . 177 „Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:", Vorlagen 1 - 1 4 davon 1 u n d 6 zu Recht. 178 Die Fassung nach Abg. Prof. Dr. Laforet enthielt n u r den Hinweis auf A r t . 79 — ohne den Zusatz Abs. 2; vgl. R A (BT) 1/90. Sitzung, 28.2.1951, Prot. S. 4. Dieser Zusatz setzte sich m i t der Verkündung des 2. Ä n d G — des ersten, zu dessen Verabschiedung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich w a r — durch, Gesetz v o m 11.8.1952, B G B l . I, 445. Vgl. auch Abg. Wacker (CDU), Berichterstatter des F i n A , B T 1/264. Sitzung, 6. 5.1953, StB S. 12873 A , K o r r e k t u r zu Vorlage 11. Fast alle Entwürfe ab Vorlage 20 folgen diesem Muster, ebenso die Änderungsgesetze 2, 3, 5, 7, 8 u n d 9. Die zwischenzeitlich i n den Vorlagen 15-19 u n d 23 gewählte Formulierung: „Der Bundestag hat unter Beachtung der durch A r t i k e l 79 Abs. 2 des Grundgesetzes vorgeschriebenen Mehrheit das folgende Gesetz beschlossen" w a r offensichtlich eine Zwischenstufe; ebenso die zu Vorlage 14 i m Bundestag diskutierten Versionen, B T 1/ 178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7337 A - C. 179 Diese Umstellung, die sich möglicherweise aufgrund der zu Vorlage 52 diskutierten längeren Ergänzung der Einleitungsformel (siehe dazu sogleich) ergab, findet sich fast durchgängig ab Vorlage 53 schon i n den Entwürfen; sie wurde i n allen Änderungsgesetzen ab dem elften bevorzugt, vgl. ζ. B. R A (BT) III/155. Sitzung, 15. 6.1961, Prot. S. 13 u n d B T - D r s III/2590, A n i . 2; diese F o r m der Eingangsformel ist heute i n § 28 I I Buchstabe c GGO I I festgehalten; vgl. auch H. W. Müller, S. 276. 180 w ä h r e n d das 1. Ä n d G durchweg w i e ein einfaches Bundesgesetz i n E i n leitung u n d Nachsatz („Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt.") gestaltet ist (BGBl. 1951, I, S. 747), enthält das 6. Ä n d G i n der E i n leitung einen Hinweis auf A r t . 107 GG (BGBl. 1955,1, S. 817).

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

123

I m ersten Fall, i m 4. Änderungsgesetz, hieß es einleitend: „Zur K l a r stellung von Zweifeln über die Auslegung des Grundgesetzes hat der Bundestag . . . beschlossen." 181 Den Regierungsparteien war es wichtig, daß ihre Auffassung, das Grundgesetz enthalte bereits implizite Kompetenzen zur Errichtung einer Bundeswehr und zum E i n t r i t t i n eine supranationale Verteidigungsgemeinschaft, sowie die Ansicht, sowohl der Abschluß der Verträge von Bonn und Paris als auch deren Einzelbestimmungen seien mit dem Grundgesetz vereinbar, nicht durch die Tatsache der Verabschiedung eines diesbezüglichen Änderungsgesetzes widerlegt werden könnte. 1 8 2 I m zweiten Fall lautete die Einleitung des 10. Änderungsgesetzes: „Der Bundestag hat . . . zur Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern . . . beschlossen." 183 Anlaß für die ungewöhnliche Fassung der Einleitung war das Bedenken, die Formulierung „Verwendung der Atomkraft für friedliche Zwecke" i n A r t . 74 Nr. 11 a GG könne die Wehrkompetenz des Bundes nach A r t . 73 Nr. 1 GG „ i n ein Zwielicht bringen." 1 8 4 Die Vertreter der oppositionellen SPD-Bundestagsfraktion hielten diese Auffassung für abwegig, einen solchen Zusatz zu dem i m übrigen von ihr selbst eingebrachten Entwurf für „unangebracht", „einen Pleonasmus", eine „ A r t verstümmelter Präambel" und einen „Schönheitsfehler des Gesetzes"; sie wollten aber aus ihrer Ablehnung „keine Prinzipienfrage . . . machen . . . , damit der Gesetzentwurf endlich verabschiedet werde." 1 8 5 1) Wieviel Zeit nimmt sich der verfassungsändernde Gesetzgeber?

aa) Die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens zu den verabschiedeten Grundgesetzänderungen Die Gesetzgebungsverfahren zu den Verfassungsänderungen dauerten bei den einzelnen Änderungsgesetzen unterschiedlich lang. Während zu einigen Änderungsgesetzen Vorlagen aus zum Teil mehreren früheren Wahlperioden zuerst scheiterten bevor eine spätere Gesetzesinitiative die Änderung verwirklichte, wurden andere Änderungsgesetze i n einem Zug innerhalb von wenigen Tagen oder Wochen verabschiedet. 186 181 BGBl. 1954, I, S. 45; die Formulierung ist sprachlich verunglückt: „ K l ä rung" v o n Zweifeln wäre korrekter, vgl. Ehmke, DÖV 1956, 449, 456: „ i n aufschlußreicher sprachlicher Fehlleistung"; Menzel i n B K , A r t . 79 Abs. 1 A n m . I I , 1; vgl. insgesamt Trost, S. 332 f., kritisch Loewenstein, DÖV 1954, 385, 385 f. 182 v g l dazu auch unten I I I . 2. b) aa). 183

BGBl. 1959, I, S. 813. Abg. Dr. W a h l (CDU/CSU), R A (BT) I I I / 5 1 . Sitzung, 18. 2.1959, Prot. S. 2. 185 Abg. Jahn (Marburg) (SPD) u n d Abg. Metzger (SPD), R A (BT) I I I / 5 1 . Sitzung, 18.2.1959, Prot. S. 3. 186 Nicht berücksichtigt werden dabei Beratungen u n d Vorbereitungen zur 184

124

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Ü b e r m e h r e r e W a h l p e r i o d e n e r s t r e c k t e n sich die B e m ü h u n g e n

um

die Ä n d e r u n g e n z u d e n Änderungsgesetzen, die i n T a b e l l e 23 aufgef ü h r t sind. Tabelle 23 Beratung einer Verfassungsänderung über mehrere Wahlperioden 10. Ä n d G

2. - 3. W P

Atomkompetenz

14. Ä n d G

3. - 4. W P

A r t . 120 GG, Überleitung v o n Ausgleichsforderungen

16. Ä n d G

3. - 5. W P

Oberstes Bundesgericht

17. Ä n d G

3. - 5. W P

Notstandsverfassung

18. Ä n d G

4. - 5. W P

Fristen für den Bundesrat nach A r t . 77 Π G G

22. Ä n d G

2. - 5. W P

Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung

25. Ä n d G

4. - 5. W P

Neugliederung des B u n desgebietes, A r t . 29 G G

27. Ä n d G

5. - 6. W P

Wahlalter

32. Ä n d G

5. - 7. W P

Petitionsausschuß, A r t . 45 c G G

D i e Z e i t s p a n n e zwischen d e m D a t u m , an d e m d e r erste Gesetzentw u r f zur späteren Verfassungsänderung i m Parlament (Bundestag u n d B u n d e s r a t ) — b z w . nach zusätzlicher B e r e c h n u n g i m B u n d e s t a g gemäß A r t . 76 I G G — e i n g e b r a c h t w u r d e , u n d d e m T a g d e r V e r k ü n d u n g i m Bundesgesetzblatt b e t r u g f ü r die 34 Änderungsgesetze d u r c h s c h n i t t l i c h 869 Tage, das s i n d 2 J a h r e , 4 M o n a t e u n d 29 Tage ( B u n d e s r a t u n d B u n -

Grundgesetzänderung, die vor der Abfassung u n d Einbringung der Gesetzesvorlage zwischen den Bundesorganen u n d den Parteien sowie zwischen B u n d u n d Ländern geführt wurden. A u f diese oft ebenfalls sehr langwierigen V o r verhandlungen wurde gelegentlich noch i m Gesetzgebungsverfahren Bezug genommen, zum Beispiel: Bundesinnenminister Dr. Schröder, BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 311 f., zum 17. Ä n d G ; Minister Lemmer (NRW), BR 272. Sitzung, 10.7.1964, StB S. 125 D, zum 18. Ä n d G ; Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), RA (BT) V/84. Sitzung, 19.6.1968, Prot. S. 24 f., zum 21. Ä n d G ; B u n desinnenminister Höcherl, B T IV/66. Sitzung, 15.3.1963, StB S. 3027 Β - C, zur Vorgeschichte des 25. Ä n d G ; Bundesjustizminister Heinemann, B T V/177. Sitzung, 29. 5.1968, StB S. 9539 C - D, zum späteren 26. Ä n d G ; Pari. Staatssekretär Baum (BMI), BR 432. Sitzung, 12. 3.1976, StB S. 89 D; B T - D r s 7/4958 S. 6, zum 33. Ä n d G .

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

125

destag) b z w . d u r c h s c h n i t t l i c h 764 Tage, das s i n d 2 J a h r e , 1 M o n a t u n d 14 Tage ( B u n d e s t a g gemäß A r t . 76 I GG). D i e l ä n g s t e n S p a n n e n w i e s e n d a b e i die b e r e i t s g e n a n n t e n Ä n d e r u n gen auf, d e n e n A n l ä u f e i n f r ü h e r e n W a h l p e r i o d e n v o r a u s g i n g e n . Dies zeigt T a b e l l e 24.

Tabelle 24 Dauer der Beratungen besonders lange beratener Verfassungsänderungen 22. Ä n d G : (im B T :

12 Jahre 6 Jahre

1 Monat 8 Monate

16 Tage 1 Tag)

Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung

17. Ä n d G : (im B T :

8 Jahre 8 Jahre

4 Monate 2 Monate

19 Tage 4 Tage)

Notstandsverfassung

16. Ä n d G : (im B T :

8 Jahre 8 Jahre

2 Monate 0 Monate

2 Tage 13 Tage)

Oberstes Bundesgericht

32. Ä n d G : (im B T :

6 Jahre 6 Jahre

4 Monate 4 Monate

3 Tage 3 Tage)

25. Ä n d G : (im B T :

5 Jahre 5 Jahre

6 Monate 6 Monate

14 Tage 14 Tage)

Petitionsausschuß, A r t . 45 c G G Neugliederung des Bundesgebiet, A r t . 29 G G

Es folgen das 18., 14., 10. und 8. Änderungsgesetz mit ebenfalls überdurchschnittlicher Länge des GesetzgebungsVerfahrens. Z ä h l t m a n die gescheiterten „ V o r l ä u f e r " zu d e n g e n a n n t e n Ä n d e rungsgesetzen n i c h t h i n z u , berechnet m a n die D a u e r des Gesetzgebungsv e r f a h r e n s also n u r als d e n Z e i t r a u m v o n der E i n b r i n g u n g der schließlich erfolgreichen Vorlage i m Parlament (Zahlen i n K l a m m e r n : i m B u n d e s t a g gem. A r t . 7 6 1 GG) bis z u r V e r ö f f e n t l i c h u n g i m B u n d e s gesetzblatt, so e r g i b t sich eine d u r c h s c h n i t t l i c h e D a u e r des Gesetzgeb u n g s v e r f a h r e n s v o n 420 T a g e n (374 Tagen), d. i. v o n 1 J a h r u n d 2 M o n a t e n (1 J a h r u n d 14 Tagen).

bb) Besonders rasche Änderungen D i e schnellste V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e r f o l g t e m i t d e m 5. Ä n d e r u n g s gesetz. Z w i s c h e n E i n b r i n g u n g u n d V e r k ü n d u n g l a g e n n u r z w ö l f T a g e . 1 8 7 Die fünf kürzesten Gesetzgebungsverfahren zu Verfassungsänderungen, die i n T a b e l l e 25 a u f g e f ü h r t sind, b e r u h t e n alle auf V o r l a g e n aus der M i t t e des Bundestages. V o r l a g e n d e r B u n d e s r e g i e r u n g , die nach A r t . 76 I I G G zunächst d e m B u n d e s r a t z u r S t e l l u n g n a h m e i n der F r i s t 187 Davon lagen überdies wegen des Genehmigungsvorbehaltes der A l l i e r ten acht Tage zwischen der Zustimmung des Bundesrates u n d der V e r k ü n dung.

126

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

nach Art. 76 I I 2 GG zugeleitet werden mußten, benötigten mindestens ein halbes Jahr von der Zuleitung i m 1. Durchgang bis zur Verkündung i m Bundesgesetzblatt (Tabelle 26). 188 Tabelle 25 Dauer der Beratungen besonders rascher Verfassungsänderungen ohne einen 1. Durchgang i m Bundesrat

5. ÄndG:

0 Monate

12 Tage

Zweite Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassimg

23. ÄndG:

2 Monate

22 Tage

Fristen für Gesetzesinititiven des Bundesrates

9. ÄndG:

3 Monate

18 Tage a>

Kriegsfolgenschlußgesetz

2. ÄndG:

3 Monate

19 Tageb>

Lastenausgleichsverwaltung

4. ÄndG:

3 Monate

22 Tage

Wehrverfassung, Erster Teil, und EVG-Vertrag

a) Jedoch ein Vorläufer in derselben Wahlperiode, der die Zweidrittelmehrheit verfehlte. b) Jedoch zwei Vorläufer aus derselben Wahlperiode, die am Widerstand des Bundesrates scheiterten.

Tabelle 26 Dauer der Beratungen besonders rascher Verfassungsänderungen mit einem 1. Durchgang i m Bundesrat

24. ÄndG: (im BT:

6 Monate 3 Monate

4 Tage 10 Tage)

Versorgung von DDRFlüchtlingen

26. ÄndG: (im BT:

6 Monate 4 Monate

12 Tage 12 Tage)

Zweite Instanz in StaatsschutzStrafsachen

33. ÄndG: (im BT:

6 Monate 4 Monate

24 Tage 21 Tage)

Art. 29 GG - Neugliederung des Bundesgebietes, Art. 39 GG parlamentslose Zeit

3. ÄndG: (im BT:

6 Monate 6 Monate

24 Tage 4 Tage)

Erste Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung

34. ÄndG: (im BT:

6 Monate 3 Monate

28 Tage 20 Tage)

Sprengstoffrecht

188 Bei der Vorberatung einer verfassungsändernden Vorlage wurde dieser zeitliche Unterschied jedoch für überwindbar gehalten: Der E n t w u r f müsse nicht aus der M i t t e des Bundestages, sondern könne auch v o n der Bundesregierung eingebracht werden; denn bei einem E n t w u r f der Bundesregierung könne zur Zeitersparnis „der Bundesrat, wie er das bereits beim Notleistungsgesetz getan habe, m i t Rücksicht auf die Dringlichkeit eine solche Vorlage i m ersten Durchlauf ohne Stellungnahme passieren lassen". Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) 1/239. Sitzung, 27. 2.1953, Prot. S. 10; ähnlich auch schon ders., R A (BT) 1/ 237. Sitzung, 25. 2.1953, Prot. S. 4, jeweils bei der Vorberatung zur späteren Vorlage 24.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

127

cc) Vergleich zwischen den Wahlperioden und mit der Gesetzgebungsarbeit allgemein Zwischen den einzelnen Wahlperioden ergibt sich kein signifikanter Unterschied i n der Länge der Gesetzgebungsverfahren zu den jeweiligen Verfassungsänderungen. Vergleicht man aber die Dauer der Gesetzgebungsverfahren zu allen i n der jeweiligen Wahlperiode verabschiedeten Gesetzen mit den Zeiten, die für die Verabschiedung der „erfolgreichen" Vorlagen zur Verfassungsänderung benötigt wurden, so zeigt sich, daß sich der Gesetzgeber zur Änderung des Grundgesetzes i m Durchschnitt die 1,68-fache Zeit nahm wie zur Gesetzgebung insgesamt (Tabelle 27). Tabelle 27 Zeitspanne zwischen Einbringung i m Bundestag gem. Art. 76 I G G und Verkündung i m Bundesgesetzblatt: allgemeine Gesetzgebung und Verfassungsänderung i m Vergleich Wahlperiode 1 2

alle Gesetze a ) 201 Tage _b)

Verfassungsänderungen

Vielfaches

283 Tage

1,41

398 Tage

-

3

244 Tage

490 Tage

2,01

4

254 Tage

322 Tage

1,27

5

209 Tage

370 Tage

1,77

6

212 Tage

380 Tage

1,79

7 Durchschnitt

_ b)

343 Tage

223 Tage c >

374 Tage

-

1,68

a) Quelle: Die Gesetzgebung. b) Es sind keine Angaben zu ermitteln. c) Gewichteter Durchschnitt unter Berücksichtigung der Anzahl der Gesetze bzw. der Grundgesetzänderungen in der jeweiligen Wahlperiode.

dd) Parlamentarische Kritik einer Übereilung der Änderungsgesetzgebung Gerade m i t Bezug auf die Verfassungsänderungen, die zu den langwierigsten Verfahren zählten, — zum 16. und 17. Änderungsgesetz — häuften sich kritische Bemerkungen von Abgeordneten, man dürfe bei einer Verfassungsänderung nicht zu schnell vorgehen:

128

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

„Verfassungsrecht darf nicht aus dem Ä r m e l geschüttelt werden. Seine Bedeutung u n d seine Würde gebieten ordnungsmäßige, nicht überhastete Beratung i m Parlament u n d i n seinen Ausschüssen." 189 I m Rechtsausschuß zog e i n A b g e o r d n e t e r d e n V e r g l e i c h z u m V e r f a s sungsgeber: „Wenn er daran denke, m i t welcher Sorgfalt Verfassungsbestimmungen i m Parlamentarischen Rat beraten worden seien u n d m i t welchem Tempo sie jetzt geändert werden sollten, habe er k e i n gutes Gefühl." 1 9 0 B e i der B e r a t u n g d e r W e h r v e r f a s s u n g ergab sich angesichts des Wunsches e i n i g e r A u s s c h u ß m i t g l i e d e r , die A u s s c h u ß s i t z u n g bis z u m A b e n d zu beenden, e i n W o r t w e c h s e l z w i s c h e n e i n e m A n g e h ö r i g e n d e r w i c h t i g s t e n R e g i e r u n g s p a r t e i u n d e i n e m V e r t r e t e r der O p p o s i t i o n : Abgeordneter Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU): „ W e n n w i r uns beschränken, können w i r i n dieser Sache i n einer Viertelstunde fertig sein." Abgeordneter Dr. A r n d t (SPD): „ W i r sind hier bei einem Verfassungsgesetz. W i r können das doch nicht i n einer Viertelstunde erledigen." 1 9 1 D i e K r i t i k k a m d a b e i stets v o n seiten d e r O p p o s i t i o n u n d w a r ganz i n der Regel m i t d e r A b l e h n u n g der V o r l a g e i n d e r Sache v e r b u n d e n , so daß der E i n d r u c k e r w e c k t w u r d e , als sollte d i e sachliche A b l e h n u n g durch grundsätzliche Überlegungen zur Verfassungsänderung u n t e r s t ü t z t w e r d e n . 1 9 2 W e g e n d e r K o n z e n t r a t i o n dieser K r i t i k auf die — w o h l n i c h t z u l e t z t w e g e n der A b l e h n u n g seitens d e r O p p o s i t i o n — l a n g w i e r i gen V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n f i e l es d e r Regierungsseite j e w e i l s n i c h t schwer, d e n V o r w u r f der Ü b e r h a s t u n g z u r ü c k z u w e i s e n . 1 9 3 m) Inkrafttreten der Grundgesetzänderungen aa) Festlegung

des Zeitpunktes

in den

Änderungsgesetzen

D i e Änderungsgesetze z u m Grundgesetz e n t h i e l t e n i n der ü b e r w i e g e n d e n Z a h l d i e B e s t i m m u n g , daß sie a m Tage nach d e r V e r k ü n d u n g

189 Abg. Erler (SPD), B T IV/190. Sitzung, 16. 6.1965, StB S. 9544 B, zur Notstandsverfassung. 190 Abg. Bauer (Würzburg) (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 24, zur Neuformulierung des A r t . 95 GG, Vorlage 62. 191 R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9. 2.1954, Prot. S. 85. 192 So die SPD zum 4. Ä n d G , zur Notstands Verfassung i n der 4. W a h l periode u n d zur Änderung des A r t . 95 i n der 3. Wahlperiode; die FDP zur Notstandsverfassung i n der 5. Wahlperiode. lös v g l zum Beispiel den Berichterstatter des Rechtsausschusses, Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), gegen den F D P - V o r w u r f des „Durchpeitschens" der Notstands Verfassung seitens der Großen K o a l i t i o n nach fast 10 Jahren parlamentarischer Beratung, B T V/174. Sitzung, 15.5.1968, StB S. 9313 Β : „Ich möchte die Behauptung wagen, daß es n u r sehr wenige Vorlagen i n diesem Hause gegeben hat, auf deren Beratung u n d Beschlußfassung das Haus so gründlich vorbereitet w a r w i e i m Falle dieser Vorlage."

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

129

i n Kraft treten sollten. 1 9 4 Drei Änderungsgesetze knüpften ihr Inkrafttreten an das Datum des Beginns eines Haushaltsjahres. 195 Das 33. Ä n derungsgesetz setzte für die Änderung der A r t i k e l 39, 45, 45 a und 49 GG ihr Inkrafttreten auf den 14. Dezember 1976 fest, damit es nicht noch i n der laufenden Wahlperiode erfolgte. 196 Zum 2. Änderungsgesetz hieß es: „Dieses Gesetz t r i t t mit dem Tage der Verkündung des Gesetzes über den Lastenausgleich i n K r a f t . " 1 9 7 Ein festes Datum für das Inkrafttreten enthielten auch die fehlgeschlagenen Gesetzentwürfe der Vorlagen 45 und 116. 198 bb) Problematisierung des Zeitpunktes für das Inkrafttreten Die Bestimmungen über den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Verfassungsänderung wurden i m Parlament unter zwei Aspekten ausführlicher diskutiert. Dies waren zum einen die Frage nach der korrekten zeitlichen Abfolge von Verabschiedung und Inkrafttreten einer Verfassungsänderung und der gesetzgeberischen Behandlung des aufgrund der Verfassungsänderung erst zulässigen einfachen Gesetzes und zum anderen die Problematik der Rückwirkung von Verfassungsänderungen. Die erste Frage wurde i m Zusammenhang mit einer Verfassungsänderung zweimal i m Rechtsausschuß des Bundestages zur Sprache gebracht. 199 Zweimal lag sie auch dem Bundesverfassungsgericht vor. 2 0 0 Sie stellt sich genauer als die Frage, wann das einfache Gesetz beraten, beschlossen, verkündet und i n Kraft gesetzt werden darf, und beein-

194 So die Änderungsgesetze Nr. 1, 3 - 5, 7, 9 - 20, 22 - 32, 34; eine Diskussion über die Formulierung der entsprechenden Bestimmung ergab sich i m R A (BT) 11/55. Sitzung, 30. 3.1955, Prot. S. 7, zu Vorlage 32. 195 6. Ä n d G — 1.4.1955; 8. Ä n d G — 1.4.1957 bzw. 1.4.1958; 21. Ä n d G — 1.1.1970. 196 33. ÄndG, A r t . I I ; dies w a r zwischen den Koalitionsfraktionen u n d der Opposition umstritten gewesen, vgl. R A (BT) 7/102. Sitzung, 23. 6.1976, Prot. S. 45; 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S., 7 - 10; Bericht des RA, B T - D r s 7/ 5491, S. 4; Änderungsantrag B T - D r s 7/5535 v o m 30. 6.1976; B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18384 D ff., 18395 C. 197 2. ÄndG, A r t . 2, B G B l . 1952, I, S. 445, zur Problematik solcher Gleichzeitigkeit siehe noch unten I I I . 4. b) cc). 198 Vgl. dazu a) B T - D r s 11/3158, A r t . 3; RA (BT) 11/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 17; Bericht des RA, B T - D r s 11/3567, S. 2 f.; b) B T - D r s 214/78, S. 3; R A (BT) 8/96. Sitzung, 14. 5.1980, Prot. S. 34; Bericht des RA, B T - D r s 8/4036, S. 3. 199 Abg. Dr. A r n d t (SPD) u n d Ministerialrat Dr. Jung (BMJ), R A (BT) 11/220. Sitzung, 18. 6.1957, Prot. S. 6; Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S. 9 f. 200 BVerfGE 32, 199; 34, 9.

9 Schaub

130

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

flußte deshalb die Festsetzung des Zeitpunktes für das Inkrafttreten der Grundgesetzänderungen nicht. 2 0 1 cc) Rückwirkende

Verfassungsänderungen?

Die Rückwirkungsproblematik kam i n verschiedenen Zusammenhängen i m Parlament zur Sprache. Die Zulässigkeit einer rückwirkenden Verfassungsänderung wurde dabei i m Parlament stets sehr angezweif e l t 2 0 2 oder — unter Hinweis auf staatsrechtliches Schrifttum — schlichtweg verneint. 2 0 3 I m einzelnen wurde die Frage der Rückwirkung i n folgenden Fällen diskutiert: Die Frage der Rückwirkung wurde bei der beantragten Verlängerung von i m Grundgesetz gesetzten Fristen geprüft, wenn die Frist bei Wirksamwerden der Verlängerung bereits abgelaufen war. Diese Situation war beim 3. Änderungsgesetz gegeben: Es änderte als Gesetz vom 20. A p r i l 1953 den A r t . 107 a. F. GG, indem dort an die Stelle der Zeitangabe 31. Dezember 1952 der Zeitpunkt des Jahresendes 1954 gesetzt wurde. Das 3. Änderungsgesetz trat jedoch am Tag nach seiner Verkündung i n Kraft. Es hatte somit keine Rückwirkung, sondern stellte lediglich die Möglichkeit, die Finanzreform als einfaches Gesetz zu verabschieden, durch Verfassungsänderung wieder her. 2 0 4 Die Vorlagen 24 und 25, die die am 31. 3.1953 ablaufende Frist des A r t . 1171 GG betrafen, sahen als Zeitpunkt des Inkrafttretens den 1. A p r i l 1953 vor; da sie vor diesem Termin nicht verabschiedet werden konnten, hätten sie sich — ohne Änderung dieser Bestimmung — rückwirkende Kraft beigelegt. 205 I m Rechtsausschuß des Bundestages war dies jedoch bemerkt und unter dem Gesichtspunkt problematisiert worden, die Verfassungsänderung berücksichtige nicht, daß die bezeichneten Vorschriften des Bürgerlichen Rechts etc. inzwischen bereits außer Kraft getreten seien. 206 Es wurde deshalb nach Formulierungen für Überleitungsvorschriften für die Zeit zwischen dem 1.4.1953 und 201 A l s Frage über den korrekten Zeitpunkt der parlamentarischen Behandlung des einfachen Gesetzes w i r d diese Problematik später behandelt, siehe dazu u n t e n I I I . 4. b). 202 Vgl. zum Beispiel: Finanzminister Dr. Conrad (Hessen), Berichterstatter des F i n A , B R 229. Sitzung, 3.3.1961, StB S. 35 C, zu Vorlage 63. 208 So Arbeitsminister Hemsath (Hessen), BR 229. Sitzung, 3.3.1961, StB S. 37 Β - C , zu Vorlage 63; Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T III/155. Sitzung, 20.4.1961, StB S. 8926 Β - D, 8928 A - C; i m Schrifttum finden sich jedoch auch die Zulässigkeit bejahende Stimmen, zum Beispiel Giese, DÖV 1954, 321, abwägend, m. w . N. 204 v g l . Trost, S. 42, 318; Giese, DÖV 1954, 321, 322 r. Sp. 205 B T - D r s 1/4200, A r t . 2 u n d B T - D r s 11/82, A r t . 2; vgl. Trost, S. 170 ff., 319. 208 R A (BT) 1/253. Sitzung, 30.4.1953, Prot. S. 2 ff.; 1/256. Sitzung, 8.5.1953, Prot. S. 4 ff.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

131

dem Inkrafttreten des Gesetzes gesucht, die i n der 3. Wahlperiode i n der Vorlage eines separaten Ausführungsgesetzes zur Verfassungsänderung aufgingen. 207 Dennoch sah auch Vorlage 25 wieder den 1. A p r i l 1953 als Zeitpunkt des Inkrafttretens vor. Rückwirkende Kraft sollten wohl auch die Vorlagen 3 und 4 haben. Denn beide sahen i m Text die Aufhebung des A r t . 131 I I I GG „mit Wirkung vom 1. Juni 1950" vor, ohne daß es möglich schien, sie noch vor diesem Datum zu verabschieden. 208 Die Rechtswegsperre des A r t . 131 I I I GG hätte danach rückwirkend beseitigt werden sollen. 209 Beide Vorlagen wurden später für erledigt erklärt, als das Ausführungsgesetz zu A r t 131 GG verabschiedet wurde. Die Änderungen i m Rahmen der Finanzverfassung traten jeweils mit Beginn eines Haushaltsjahres i n Kraft: Bei Verabschiedung des 6. Änderungsgesetzes war das Inkrafttreten für den 1. A p r i l 1955 festgesetzt — es sollte also ab dem Haushaltsjahr 1955/56 gelten. Nachdem die 3. Lesung i m Bundestag am 19. November 1954 abgeschlossen war, wurde jedoch, u m die Zustimmung des Bundesrates zu erreichen, dreimal der Vermittlungsausschuß angerufen. Dadurch verlängerte sich das Gesetzgebungsverfahren so, daß das Gesetz erst am 28. Dezember 1955 i m Bundesgesetzblatt veröffentlicht wurde. Es trat also mit Wirkung für ein bereits laufendes Haushaltsjahr i n K r a f t . 2 1 0 Bei der Beratung des 8. Änderungsgesetzes lehnte der Rechtsausschuß des Bundesrates ein solches Eingreifen i n das laufende Haushaltsjahr als Rückwirkung ab. 2 1 1 I m Vermittlungsausschuß wurde diesem Wunsch des Bundesrates nach Verschiebung des Zeitpunktes für das Inkrafttreten teilweise Rechnung getragen. Das Gesetz vom 24.12.1956 trat mit Wirkung vom 1.4.1957 bzw. 1.4.1958 i n K r a f t . 2 1 2 Ausdrücklich rückwirkend sollte nach den Gesetzentwürfen der Koalitionsparteien von 1953/54 die Wehrverfassung i n Kraft treten (Vorlagen 26 und 27): Die i m Dezember 1953 vorgelegten Entwürfe datierten die Geltung der Verfassungsänderung auf den 1. März 1953 zurück. 2 1 3 Die Entwürfe 207 B T - D r s 11/83 v o m 23. Nov. 1953. 208 B T - D r s 1/845 v o m 21. A p r i l 1950 u n d B T - D r s 1/914 v o m 20. A p r i l 1950. 209 v g l . Trost, S. 162 ff., 319 f. 210 3. Lesung B T 11/57. Sitzung, 19.11.1954, StB S. 2838 D - 2845 B, V e r k ü n dung BGBl. 1955, I, S. 817 f. Fischer-Menshausen bezeichnet dies bereits als rückwirkend, DÖV 1956, 161, 163. 211 BT-Drs. 94/3/56 Ziffer I I ; vgl. BR 166. Sitzung, 23.11.1956, StB S. 421 C. 212 V A B T - D r s 11/3004 v o m 30.11.1956; B G B l . 1956, I, S. 1077. 213 B T - D r s 11/124, 125; vgl. dazu auch Giese, D Ö V 1954, 321, 322 f.

9*

132

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

wurden während des Gesetzgebungsverfahrens von der Opposition i m Bundestag (auch) diesbezüglich vehement angegriffen. 214 Auf ein Zurückdatieren des Inkrafttretens wurde bei der Verabschiedung des 4. Änderungsgesetzes schließlich verzichtet. 215 Da das Änderungsgesetz jedoch die Vereinbarkeit der Verträge von Bonn und Paris mit dem Grundgesetz i m nachhinein klarstellen sollte, wurde auch seinem Inhalt ein „verschleierter Rückwirkungseffekt" unterstellt; auch dies wurde für unzulässig gehalten. 216 Die Rückwirkungsproblematik spielte ferner eine Rolle bei den Beratungen des 14. und des 33. Änderungsgesetzes: Mit dem 14. Änderungsgesetz sollten die Auswirkungen eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts beseitigt werden: Für nichtig erklärte bundesgesetzliche Regelungen über Kriegsfolgelasten sollten i n ihrer finanziellen Auswirkung bestehen bleiben. Eine dazu getroffene Vereinbarung zwischen Bund und Ländern, das sogenannte Dürckheimer Abkommen, sollte verfassungsrechtlich gesichert werden. I n dieser Änderung wurde von K r i t i k e r n der Regelungen eine unzulässige Rückw i r k u n g gefunden. 217 Der Änderungsantrag wurde m i t den Argumenten verteidigt, die Verfassungsänderung trete erst am Tag nach ihrer Verkündung i n Kraft und beseitige inhaltlich nur die finanziellen Auswirkungen der Nichtigerklärung aufgrund einer vergleichsweisen Einigung aller Beteiligten. 2 1 8 Zum 33. Änderungsgesetz, soweit dieses eine Änderung der grundgesetzlichen Vorschriften über den Bundestag betraf, äußerten die Koalitionsfraktionen den Wunsch, daß es erst i n der folgenden Legislaturperiode i n Kraft trete; sie argumentierten damit, es sei eine unzulässige, vielleicht aber auch nur eine unechte Rückwirkung, „mindestens sehr schlechter gesetzgeberischer Stil" und ein Verstoß gegen „einen alten rechtspolitischen Grundsatz, der unser Verfassungsrecht beherrsche", wenn man ein Gesetz verabschiede, das die Arbeit des 214 R A (BT) I I / 6 . u n d 7. Sitzung, 9. u n d 19. 2.1954, insbesondere Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9. 2.1954, Prot. S. 20. 215 „Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes" v o m 26. März 1954, A r t i k e l 2: „Dieses Gesetz t r i t t am Tage nach seiner Verkündung i n Kraft." B G B l . 1954, I, S. 45. 216 Vgl. zum Beispiel Loewenstein, DÖV 1954, 385, 387; Ehmke, DÖV 1956, 449, 450 ff. 217 Finanzminister Dr. Conrad (Hessen), Berichterstatter des F i n A , BR 229. Sitzung, 3. 3.1961, StB S. 35 C; Arbeitsminister Hemsath (Hessen), BR ebd., StB S. 37 Β - C ; Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T III/155. Sitzung, 20.4.1961, StB S. 8926 Β - D, 8928 A - C. 218 Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), B T III/155. Sitzung, 20.4.1961, StB S. 8925 Β - D; Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal) (CDU/CSU), B T ebd., S. 8926 D bis 8927 D.

2. Schicksal der Vorlagen zur Verfassungsänderung i m Parlament

133

Parlamentes i n der laufenden Legislaturperiode betreffe. 219 Die Opposit i o n k o n n t e e i n e n solchen G r u n d s a t z n i c h t f i n d e n u n d sah i n d e n A r g u menten nur

die V e r d e c k u n g

politischer

Absichten

betr.

des

Wahl-

termines.220 dd) Genehmigung

durch die Alliierten

bis 1955

F ü r die ersten G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n , die noch v o r d e r A u f h e b u n g des Besatzungsstatuts e r f o l g t e n , b e d u r f t e es z u i h r e m I n k r a f t t r e t e n e i n e r G e n e h m i g u n g d u r c h die A l l i i e r t e n ; gemäß Z i f f e r 5 (a) des Besatzungsstatuts k o n n t e n Ä n d e r u n g e n des Grundgesetzes n i c h t ohne Gen e h m i g u n g d u r c h die A l l i i e r t e H o h e K o m m i s s i o n i n K r a f t t r e t e n . 2 2 1 D i e B u n d e s r e g i e r u n g m u ß t e das Ä n d e r u n g s g e s e t z v o r d e r V e r k ü n d u n g d e r A l l i i e r t e n Hohen Kommission zur Genehmigung vorlegen. 222 M i t Been-

219

Zitate: Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S. 7 u n d Abg. Kleinert (FDP), B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18392B; milder der Bericht des R A B T - D r s 7/5491, S. 6: „zwar nicht verfassungsrechtlich unzulässig, aber doch verfassungspolitisch nicht unbedenklich." Vgl. auch schon RA (BT) 7/102 Sitzung, 23. 6.1976, Prot. S. 45. 220 Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6. 1976, Prot. S. 7; vgl. auch ders., B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18384 D ff., 18395 C. 221 Diese Vorschrift wurde ausgeführt i n der sog. „Weisung Nr. 1" v o m 22.11.1949, A B l . Nr. 5, S. 46. Diese wurde ersetzt durch die „ D i r e k t i v e Nr. 1" v o m 1. 6.1950, A B l . Nr. 25, S. 446, diese wiederum neugefaßt durch die „ D i rektive Nr. 1 (Neue Fassung)" v o m 6.3.1951, A B l . Nr. 49, S. 797, deren Text auszugsweise lautet: „1. Gemäß Absatz 5 des Besatzungsstatuts i n der Fassung der Ersten Revisionsurkunde v o m 6. März 1951 bedürfen Änderungen des Grundgesetzes v o r ihrem I n k r a f t t r e t e n der ausdrücklichen Genehmigung der A l l i i e r t e n Hohen Kommission; sie dürfen nicht verkündet werden, bevor diese Genehmigung erteilt ist." Diese Fassung trat am 7.3.1951 i n K r a f t u n d wurde angewendet auf — das 2. Änderungsgesetz, Entscheidung Nr. 18 v o m 14.8.1952, A B l . Nr. 91, S. 1881, — das 3. Änderungsgesetz, Entscheidung Nr. 22 v o m 20. 3.1953, A B l . Nr. 101, S. 2376, — das 4. Änderungsgesetz, Entscheidung Nr. 29 v o m 25. 3.1954, A B l . N r . 112, S. 2864, geändert durch Entscheidung Nr. 32 v o m 22.10.1954, A B l . Nr. 120, S. 3112, — (vermutlich:) das 5. Änderungsgesetz, Entscheidung Nr. 35 — unveröffentlicht —, nachgewiesen i m Register des Amtsblatts der A l l i e r t e n Hohen Kommission, Verzeichnis der Entscheidungen Nr. 1 - 126, 23. 9.1949 — 5. 5. 1955, S. 20. 222 Die Genehmigungspflicht k a m auch i n der parlamentarischen Diskussion über Vorlage 7 (betr. eine Bundespolizei) zur Sprache. Während Bundesinnenminister Dr. Dr. h. c. Lehr einwandte, eine informelle Fühlungnahme habe ergeben, daß eine Genehmigung für diese Änderung i m Augenblick nicht zu erhalten sei, betonten die Vertreter der SPD u n d der FDP, die Änderung müsse verabschiedet u n d zur Genehmigung vorgelegt werden, u m die V e r antwortung zu klären. B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3546 C, 3553 D bis 3554 A , 3560 A .

134

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

digung des Besatzungsregimes wurde die „Direktive Nr. 1 (Neue Fassung)" aufgehoben. 223 ee) Berlin-Klausel

in den Änderungsgesetzen?

Zur Geltung der Grundgesetzänderungen i n Berlin bedarf es jener Berlin-Klausel nicht, die sich ansonsten i n den für Berlin geltenden Gesetzen regelmäßig findet. Denn die Bestimmungen des Grundgesetzes sind, soweit nicht besatzungsrechtliche Beschränkungen eingreifen, auch i n Berlin unmittelbar geltendes Recht. 224 Dementsprechend wurde eine i n Vorlage 45 vorgesehene Berlin-Klausel i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens entfernt; 2 2 5 i n den anderen Entwürfen fehlte sie von vornherein. I m Berlin-Vorbehalt der drei Militärgouverneure bei Genehmigung des Grundgesetzes wurden besatzungsrechtliche Beschränkungen hinsichtlich der Verfassungsartikel geschaffen, die Organisation und Ausübung der Staatsgewalt regeln. Sie w i r k t e n sich für das 17. Änderungsgesetz, die Notstandsverfassung, aus: Dies Änderungsgesetz gilt nicht i n Berlin; für Notstandsmaßnahmen sind dort weiterhin die alliierten Schutzmächte zuständig. 226 n) Übersicht über die Einzelschritte der Behandlung der verfassungsändernden Gesetzentwürfe im Parlament

Die verschiedenen Schritte des parlamentarischen Verfahrens ließen — wie gezeigt — von den 116 Gesetzesvorlagen nur 34 bis zur Verabschiedung und zum Inkrafttreten gelangen. I m Überblick w i r d dieses schrittweise parlamentarische Verfahren nach Wahlperioden getrennt i n Tabelle 28 dargestellt. 223 Dies geschah durch Gesetz Nr. A-37 über die Beseitigung der W i r k s a m keit u n d Aufhebung bestimmter Vorschriften des Besatzungsrechts v o m 5.5. 1955, A B l . Nr. 126, S. 3267. 224 A r t . 23 Satz 1 GG u n d A r t . 87 I I I der Verfassung v o n B e r l i n v o m 1.9. 1950 (VOB1. I S. 433); einschränkend dazu Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure zum Grundgesetz v o m 12.5.1949 (VOB1BZ S. 416); A r t . 2 Deutschlandvertrag v o m 26.5.1952 i. d. F. des Pariser Protokolls v o m 23.10.1954 (BGBl. 1955, I I , S. 305); Nr. 2 b / c der A n o r d n u n g der A l l i i e r t e n Kommandantur v o m 29.8.1950 (VOB1. B e r l i n I, S. 440); BVerfGE 1, 70; 7, 1; vgl. auch Bundesaußenminister Brandt, B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9626 Α - Β . 225 B T - D r s II/3158, A r t . 2; R A (BT) 11/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 17; Bericht des RA, B T - D r s 11/3567, S. 2 f. 226 Hierzu fanden Verhandlungen zwischen dem Berliner Senat u n d der A l l i i e r t e n Kommandantur statt, vgl. R A (BT) IV/50. Sitzung, 2. 5.1963, Prot. S. 4; Bundesaußenminister Brandt, B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9626 B. M i t der Nichtanwendbarkeit begründete ein Berliner Abgeordneter i m Bundestag seine Stimmenthaltung i n der 3. Lesung, ebd. StB S. 9650 D; auch i m Bundesrat enthielt sich das Land B e r l i n der Stimme, BR 326. Sitzung, 14. 6.1968, StB S. 149 D - 150 A .

3. Beiziehung v o n Sachverstand

135

Tabelle 28 Einzelschritte der parlamentarischen Beratung der verfassungsändernden Gesetzentwürfe 8 )

1

2

3

4

5

6

7

Einbringung im BR (BR-Drs.)

5

6

5

8

10

7

4

1

46

Beratung im BR (1. Durchgang)

3

3

5

8

10

7

4

1

41

Einbringung im BT (BT-Drs.)

21

23

12

11

22

10

7

2

108

1. Lesung im BT

19

18

8

8

22

10

7

2

94

Ausschußüberweisung

16

13

8

8

22

10

7

2

86

Ausschußbericht

10

9

6

6

20

9

4

1

65

2. Lesung im BT

9

11

6

6

20

9

4

0

65

5>

3

0 )

41

b

8

Summe

Wahlperiode

b

3. Lesung im BT

5

9

3

5

Hb)

Beratung im BR (2. Durchgang)

4

6

3

2

10b>

5

3

0

33

Anrufung des Vermittlungsausschusses

2

2

0

0

3

0

1

0

8

Verkündung und Inkrafttreten

3

6

3

2

12b>

5

3

0

34

a) Eine im Ansatz ähnliche, jedoch weniger umfassende Aufstellung findet sich auch bei Bryde, S. 465. b) Die Zahl der verkündeten Gesetze ist höher als die Zahl der in 3. Lesung bzw. im 2. Durchgang beschlossenen Vorlagen, da das ursprüngliche 20. Änderungsgesetz erst im vermittlungsausscnußverfahren in das 20.- 22. aufgeteilt wurde.

3. Beiziehung v o n Sachverstand a) Einsetzung von Sachverständigenkommissionen zur Vorbereitung einer Gesetzesinitiative zur Verfassungsänderung

Die oft komplexen politischen, wirtschaftlichen und juristischen Probleme, mit denen verschiedene Verfassungsänderungen i n Zusammenhang standen, ließen es gelegentlich angebracht erscheinen, die Gesetzesinitiative und -beratung durch Gutachten von Sachverständigen, die außerhalb von Parlament und Regierung standen, vorzubereiten und zu ergänzen. I n mehreren Fällen nutzte die Bundesregierung die Möglichkeit, Studienkommissionen von Sachverständigen einzusetzen, u m erste Vor-

136

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

lagen für die geplanten Gesetzentwürfe außerhalb des ministeriellpolitischen Bereichs erarbeiten zu lassen. So wurde zur Vorbereitung des Finanzverfassungsgesetzes von 1955 eine „Studienkommission zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs" berufen. 1 Denselben Weg beschritt die Bundesregierung gemeinsam mit den Länderregierungen i m März 1964 zur Vorbereitung der Finanzreform: Es wurde eine „Sachverständigenkommission für die Finanzreform" um die Erstellung eines entsprechenden Gutachtens gebeten. 2 Ihre Vorschläge fanden teilweise Eingang i n das 15. und 20. - 22. Änderungsgesetz.3 Auch zur Vorbereitung einer Neugliederung des Bundesgebietes nach A r t . 29 GG berief der Bundesinnenminister i m Jahre 1970 eine Sachverständigenkommission. 4 Bei der Reform des Staatshaftungsrechts wurde schon der erste Gesetzentwurf der Bundesregierung — Vorlage 116 — durch die Arbeit einer von Weisungen unabhängigen Sachverständigenkommission vorbereitet. 5 Der Vorteil des Vorgehens, die Gesetzesberatung auf eine Kommissionsebene zu ziehen, beschrieb zur Notstandsverfassung schon 1960 Bundesinnenminister Dr. Schröder wie folgt: „Ich bezweifle keinen Augenblick, — darin sehe ich i n der Tat das allerschwierigste Problem —, daß es sehr v i e l leichter wäre, w e n n w i r uns sozusagen absetzen könnten v o m Bundestag u n d v o m Bundesrat i n ihrer gegenwärtigen K o n s t r u k t i o n und über diese Dinge losgelöst auf einer professoralen Ebene sprechen könnten. Dann wäre es relativ leicht, ein ideales Gebilde zu schaffen."® 1

Bericht B T - D r s 11/480, A n i . 1, S. 141 ff. Troeger-Gutachten, 1966. 3 Zur zunächst isolierten Einarbeitung der Empfehlungen des Gutachtens betr. eine Neufassung des A r t . 109 GG i n der Vorlage 77 (betr. Haushaltskoordination u n d Stabilitätsgesetz) vgl. Abg. Wehner (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2767 D - 2768 A : „Da wiederhole ich den V o r w u r f , . . . daß die Regierung sich aus verschiedenen Gutachten gerade das herauspickt, was i h r jeweils paßt, u n d das, was die Gutachten sonst insgesamt vorschlagen — und hier muß j a erst die Balance hergestellt werden —, unbenützt liegenläßt." Vgl. auch Möller, S. 57. 4 Der abschließende Kommissionsbericht v o m 20. 2.1973 empfahl die B i l dung von fünf oder alternativ sechs neuen Bundesländern anstelle der bisherigen zehn (ohne Berlin); seine Vorschläge w u r d e n jedoch für politisch nicht durchsetzbar gehalten; vgl. B T - D r s 7/4958, S. 6; BR-Drs 96/76 v o m 30.1.1976 (Vorlage 113). 5 Vgl. Bericht v o n Minister Dr. W i c k l m a y r (Saarland), BR 461. Sitzung, 7. 7.1978, Anlage 22, StB S. 259 D. 6 Bundesinnenminister Dr. Schröder, BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 312 B; ähnlich ders., B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7178 B. 2

137

3. Beiziehung von Sachverstand

Z u r N e u o r d n u n g der K o m p e t e n z v e r t e i l u n g zwischen B u n d u n d L ä n d e r n w o l l t e die B u n d e s r e g i e r u n g i n der 6. W a h l p e r i o d e eine Sachvers t ä n d i g e n k o m m i s s i o n einsetzen. D i e F r a k t i o n e n des Deutschen B u n d e s tages setzten es aber d u r c h , daß diese A u f g a b e v o m P a r l a m e n t selbst — d u r c h die spätere E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m g e n o m m e n w u r d e . 7 D a b e i w u r d e angesichts d e r g e p l a n t e n

—

wahr-

Hinzuzie-

h u n g Sachverständiger z u r E n q u ê t e - K o m m i s s i o n die B e f ü r c h t u n g

ge-

äußert, „ob nicht, w e n n die Kommission zu gleichen Teilen aus Vertretern des Bundestages, aus Vertretern der Länder u n d aus Sachverständigen zusammengesetzt werde, dadurch der Eindruck erweckt würde, als seien die Sachverständigen eine A r t dritter Gewalt u n d als gebe es i n diesem Hause keine Sachverständigen." 8 D i e politische K o m p e t e n z u n d V e r a n t w o r t u n g

wurde

aber

dahin-

gehend g e k l ä r t , „die Kommission solle j a lediglich Entscheidungshilfen für die politisch verantwortlichen Gremien erarbeiten." 9 E i n besonderer Weg, u m eine A u s w a h l d e r a n der Gesetzesvorbereit u n g b e t e i l i g t e n R e g i e r u n g s m i t g l i e d e r u n d A b g e o r d n e t e n besonders sachverständig z u machen, w u r d e i m G e s e t z g e b u n g s v e r f a h r e n z u r N o t standsverfassung g e w ä h l t : Sie d u r f t e n a n e i n e r N A T O - Ü b u n g t e i l n e h m e n , die d e n E i n t r i t t des V e r t e i d i g u n g s f a l l e s z u m G e g e n s t a n d h a t t e . D i e P r a k t i k a b i l i t ä t d e r z u v o r e r a r b e i t e t e n E n t w u r f s f a s s u n g der N o t standsgesetze w u r d e so ü b e r p r ü f t u n d n a c h t r ä g l i c h w i e f o l g t b e w e r t e t : „Der vorliegende E n t w u r f berücksichtigt . . . , die Erfahrungen aus der Stabsübung F A L L E X 66, die i m Oktober 1966 i m N A T O - R a h m e n abgehalten wurde und der die Ubungsannahme eines bewaffneten Angriffs auf das Bundesgebiet zugrunde lag. Diese Übung, an der erstmals m i t M i t g l i e dern u n d Beamten v o n Bundesregierung u n d Landesregierungen Abgeordnete aller i m Deutschen Bundestag vertretenen Parteien teilgenommen haben, bot Gelegenheit, i n Gestalt einer Übungsannahme den wesentlichen I n h a l t der hier vorgeschlagenen Grundgesetzergänzungen auf seine Eignung h i n praktisch zu erproben. Dabei hat sich die Konzeption der V e r fassungsergänzung i n den entscheidenden Punkten bewährt." 1 0 7

Vgl. dazu oben 1.3. d. Abg. von Thadden (CDU/CSU), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 30. Die Notwendigkeit, „daß auf Sachverständige nicht verzichtet werden könne", w a r hingegen außer Streit, Zitat Abg. Vogel (CDU/CSU), ebd. S. 26. 9 Abg. Vogel (CDU/CSU), R A (BT) VI/19. Sitzung, 17. 9.1970, Prot. S. 46. Die Hinzuziehung weiterer Sachverständiger wurde auch zusätzlich noch für notwendig gehalten, vgl. ders. ebd., Prot. S. 49. 10 B T - D r s V/1879, S. 15; eine wichtige Neuerung ergab sich aus der Teilnahme i n folgendem: „Eine Möglichkeit der Exekutive, i n äußersten Fällen durch Notverordnungen Recht zu setzen, wie sie viele freiheitliche Verfassungen anderer Staaten für äußerste Notfälle bereithalten, schlägt die B u n desregierung nicht mehr vor. Die Erfahrungen der NATO-Stabsübung F A L L E X 66 berechtigen zu der Annahme, daß auf eine solche Möglichkeit, 8

138

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

b) Anhörung Sachverständiger in den Ausschüssen D e r B u n d e s t a g f o l g t e auch b e i V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n d e r P r a x i s , b e i d e r Gesetzesberatung i n d e n Ausschüssen a u ß e r p a r l a m e n t a r i s c h e Sachverständige a n z u h ö r e n . Größere u n d u m f a n g r e i c h e r e I n f o r m a t i o n s s i t z u n g e n z u r A n h ö r u n g Sachverständiger, sog. " H e a r i n g s " , w u r d e n b e i d e n B e r a t u n g e n z u f o l g e n d e n G e s e t z e n t w ü r f e n z u r Ä n d e r u n g des Grundgesetzes d u r c h geführt: I m Rechtsausschuß f a n d e n H e a r i n g s s t a t t z u r N o t s t a n d s v e r f a s s u n g i n d e r 5. W a h l p e r i o d e ( V o r l a g e 79) 1 1 , z u r H e r a b s e t z u n g des W a h l a l t e r s i n d e r 6. W a h l p e r i o d e ( V o r l a g e n 98 u n d 100) 1 2 u n d z u m S t a a t s h a f t u n g s recht i n der 8. W a h l p e r i o d e ( V o r l a g e 116) 1 8 . I n a n d e r e n Ausschüssen f a n d e n z u m B e i s p i e l H e a r i n g s s t a t t i m W i r t schaftsausschuß z u m Stabilitätsgesetz u n d d e r z u g e h ö r i g e n V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g v o n 1967 ( V o r l a g e 77) 1 4 , i m Innenausschuß 1971 z u F r a g e n des U m w e l t s c h u t z e s , insbesondere des Wasserrechts ( V o r l a g e 109) 1 5 u n d i m F i n a n z - u n d Steuerausschuß a m 5. 7.1951 z u m P r o b l e m d e r E i n f ü h r u n g einer Bundesfinanzverwaltung (Vorlage I I ) 1 6 . N i c h t der V e r b e s s e r u n g d e r Sachkunde des Ausschusses d i e n t j e d o c h e i n H e a r i n g , z u d e m es h e i ß t , es gehe „nicht so sehr darum, dem Ausschuß die Entscheidung zu erleichtern, als vielmehr darum, i n einer breiteren Öffentlichkeit das Verständnis für die zu treffende Regelung zu fördern." 1 7 Notrecht zu setzen, verzichtet werden kann, w e n n sichergestellt w i r d , daß unter allen Umständen eines äußeren Notstandes parlamentarische Organe handlungsfähig bleiben." Ebd. S. 15. 11 A n h ö r u n g von 42 Persönlichkeiten aus verschiedensten Bereichen des öffentlichen Lebens i n fünf ganztägigen öffentlichen Sitzungen des Rechtsu n d des Innenausschusses, nämlich R A V/55., 57., 59., 60. u n d 62. Sitzung, zwischen 9.11. u n d 14.12.1967; vgl. B T - D r s V/2873, S. 1. Nach eigenen A n g a ben folgte der Ausschuß i n seinem E n t w u r f i n vielen Punkten den i n der öffentlichen A n h ö r u n g vorgetragenen Anregungen, BT-Drs. V/2873, S. 2. 12 R A V I / 7 , u n d 8. Sitzung, 23./24. 2.1970, gemeinsam m i t dem InnenA, obw o h l der I n n e n A bereits i n der V. Wahlperiode Sachverständige gehört hatte; InnenA V/134. Sitzung, 12.5.1968; vgl. R A (BT) V / 3 . Sitzung, 11.12. 1969, Prot. S. 24; V / 6 . Sitzung, 29.1.1970, Prot. S. 5. 13 R A (BT) 8/65. Sitzung, 7. 5.1979; vgl. auch B T - D r s 8/4036, S. 1. 14 Vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 18 a. E. 15 Vgl. Abg. K o n r a d (SPD), B T 7/57. Sitzung, 18.10.1973, StB S. 3332 A . 10 Vgl. B T - D r s 1/4300 u n d zu 1/4300, sowie B T 1/264. Sitzung, 6.5.1953, Anlage 2, StB S. 12930 A - 12960 C; vgl. auch Abg. Wacker (CDU), B T 1/ 264. Sitzung, 6. 5.1953, StB 12873 Α - Β . 17 Abg. Vogel (CDU/CSU), R A (BT) V I / 3 . Sitzung, 11.12.1969, Prot. S. 31, zum Hearing betr. das Wahlalter; ähnlich Vors. Dr. W i l h e l m i (CDU/CSU), R A (BT), V/51. Sitzung, 5.10.1967, Prot. S. 4, zum Hearing betr. die N o t -

3. Beiziehung v o n Sachverstand

139

c) Heranziehung der Beratungsergebnisse des Deutschen Juristentages K e i n e g e r i n g e R o l l e s p i e l t e n f ü r die B e r a t u n g e n d e r gesetzgebenden K ö r p e r s c h a f t e n die Vorschläge des Deutschen Juristentages. A u f i h n b e r i e f m a n sich s o w o h l z u r S t ü t z u n g eigener I n i t i a t i v e n 1 8 als auch z u r E i n f l u ß n a h m e a u f u n d Ä n d e r u n g v o n Gesetzesvorlagen i m L a u f e des Gesetzgebungsverfahrens. 1 9 E i n m a l w u r d e sogar d e r V o r s c h l a g gemacht, d i e p a r l a m e n t a r i s c h e n B e r a t u n g e n bis z u m A b l a u f eines b e v o r s t e h e n d e n Juristentages, d e r sich ebenfalls m i t d e r g e p l a n t e n Gesetzgebung befassen w o l l t e , zu v e r t a g e n . 2 0 T r o t z dieser B e m ü h u n g e n des P a r l a m e n t e s u n d d e r R e g i e r u n g , eigene Sachkompetenz d u r c h d i e H i n z u z i e h u n g a n d e r e n Rates noch z u heben, u n d o b w o h l sich die d e t a i l l i e r t - s a c h o r i e n t i e r t e Auseinandersetzung ü b e r e i n Gesetzgebungsvorhaben i n d e n F r a k t i o n e n u n d i m Ausschuß u n d d a m i t i n e i n e m j e w e i l s k l e i n e r e n K r e i s v o n A b g e o r d n e t e n abspielt, v e r l a n g t e d e r A b g e o r d n e t e M e r s c h (FDP) die n ö t i g e S a c h k u n d e auch v o m Plenum, i n d e m er ausführte: „ I h r e Zurufe zeigen m i r , daß alles, was hier vorgelegt w i r d , v o n der M e h r heit dieses Hauses überhaupt nicht verstanden worden ist." 2 1

standsverfassung u n d konkret zur Begründung, weshalb auch Presse u n d Fernsehen vertreten sein sollten. Das Hearing wurde erst terminiert, als der interfraktionelle Kompromiß der Fraktionen der späteren Großen K o a l i t i o n bereits vereinbart w a r . 18 Das letzte u n d das früheste Beispiel dazu sind a) die E r k l ä r u n g des Pari. Staatssekr. Dr. de W i t h (BMJ) zur Vorlage betr. das Staatshaftungsrecht (Vorlage 116): „Die Neuregelung dieses Rechtsgebietes ist seit langer Zeit Gegenstand einer lebhaften Diskussion u n d hat, beginnend m i t dem Deutschen Juristentag i m Jahre 1867, nicht weniger als fünfmal auf der Tagesordnung dieser bedeutsamsten Vereinigung deutscher Juristen gestanden. Die ihnen jetzt vorgelegten Reformgesetzentwürfe der Bundesregierung fangen nicht n u r eine 100jährige Rechtsentwicklung ein . . . " BR 461. Sitzung, 7. 7.1978, StB S. 261 C; b) die Ausführungen des Abg. Dr. Etzel (Bamberg) (BP) zur Wiedereinführung der Todesstrafe: Verweis auf die befürwortenden Beschlüsse des Deutschen Juristentages v o n 1910 u n d 1912, B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, S. 1892 C - D. 19 Vgl. ζ. B. Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) V/124. Sitzung, 25. 6. 1969, Prot. S. 17, Verweis auf das v o m Karlsruher Juristentag 1964 zur Stell u n g der Untersuchungsausschüsse favorisierte Lösungsmodell; ähnlich auch schon Abg. Hirsch (SPD), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9206 C - D u n d B T - D r s zu V/4514 v o m 27. 6.1969, S. 2 — sämtlich zu Vorlage 83. 20 Abg. Dr. Laforet (CSU), B T 1/83. Sitzung, 12.9.1950, StB S. 3104 D, zu den Vorlagen 1 u n d 6. 21 B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9616 D bei der 3. Lesung der N o t standsverfassung, 17. Ä n d G ; der Abgeordnete Mersch (FDP) zog einen V e r gleich zwischen A r t . 48 W R V u n d A r t . 80 a GG i. d. F. des 17. Änderungsgesetzes u n d interpretierte sie als vergleichbare Möglichkeit für das Parlament, sich aus der Verantwortung für Notstandsbeschlüsse zu entlassen, indem Verordnungen an die Stelle v o n Gesetzen träten; die Brisanz dieses Vergleichs schien den zurufenden Abgeordneten zu entgehen.

140

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

4. Handeln und Verhandeln im Gesetzgebungsverfahren a) Die Macht der Minderheit: Stimmenverteilung zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien im Parlament

Nach A r t . 79 I I GG bedarf ein verfassungsänderndes Gesetz der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und von zwei Dritteln des Bundesrates. Der damit erforderliche, gegenüber der einfachen Gesetzgebung gehobene Grad von Konsens i m Parlament setzt i n der Regel voraus, daß sich die Regierungsmehrheit mit der Minderheit des Bundestages und mit den i m Bundesrat vertretenen Kräften zu verständigen hat. Nur für jeweils einen Teil von zwei Wahlperioden verfügten die in der Regierung vertretenen Parteien über eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat. Dies ergibt sich aus Tabelle 29. Über eine Zweidrittelmehrheit i n Bundestag und Bundesrat verfügten die Regierungsparteien gemäß Tabelle 29 i m 2. Deutschen Bundestag mit der Koalition der CDU/CSU, FDP, DP und BHE, nachdem diese Parteien auch bei den Wahlen zur Hamburgischen Bürgerschaft gesiegt hatten, also vom 1. 11.1953 bis zum 29.10.1957 1 , zum anderen mit der Großen Koalition zwischen CDU/CSU und SPD vom 1.12.1966 bis zum 21.10.1969 2 . Zu allen anderen Zeiten hatte die Opposition stets die Möglichkeit, eine Verfassungsänderung an ihrer Ablehnung scheitern zu lassen; sie stellte also eine sogenannte Sperrminorität i m Bundestag 3 und i m Bundesrat dar. Daneben galt selbstverständlich stets, daß sich die Konsensbildung über eine Verfassungsänderung auch i m übrigen auf das Quorum von zwei Dritteln der Mitgliederzahl erstrecken mußte, ein Konsens also auch zwischen den Parteien der Regierungskoalition und innerhalb der Parteien selbst erforderlich war; auch dieser war nicht immer leicht herzustellen. 4 Die Darstellung konzentriert sich i m 1 Die Regierungskoalition, das 2. Kabinett des Bundeskanzlers Adenauer, bestand v o m 20.10.1953 - 29.10.1957. Die Hamburger Bürgerschaftswahl fand am 1.11.1953 statt. Der sog. „Hamburg-Block" aus CDU, FDP u n d DP errang 62 der 120 Sitze. 2 Vgl. dazu Abg. Frau Funcke (FDP): „Noch nie hat eine K o a l i t i o n über 90 °/o aller Sitze i n diesem Hause u n d über 100 °/o der Sitze i m Bundesrat verfügt. Aber so schmählich ist auch noch keine groß angekündigte Reform zugrunde gegangen", B T V/222. Sitzung, 20.3.1969, StB S. 12061 A , zu V o r lage 87 (Finanzreform). 3 Gegen das Verständnis der ein D r i t t e l der Mitgliederzahl übersteigenden Minderheit als „Sperrminorität" äußerte sich vor allem der Abgeordnete Dr. A r n d t (SPD), siehe sogleich unten I I . 4. b) aa) dort zu F N 8. 4 Vgl. Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9645 A u n d passim, zur Notwendigkeit eines Kompromisses über die Notstandsverfassung innerhalb der Großen Koalition: „Es k o m m t j a nicht nur darauf an, Entwürfe zu machen, sondern es k o m m t darauf an, dem Befehl

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

141

Tabelle 29 Dauer der Legislaturperioden und Zusammensetzung der Bundesregierung 8 )

Wahlperiode

Zusammensetzung der Bundesregierung Kabinett

Koalitionsparteien b )

Stimmenanteil der Koalition im BT c )

1

14.08.1949

7.09.497.09.53

1. Kabinett Adenauer 2 0 . 0 9 . 4 9 - 20.10.53

CDU, CSU, FDP, D P

51,7

2

6.09.1953

6.10.536.10.57

2. Kabinett Adenauer 2 0 . 1 0 . 5 3 - 29.10.57

CDU, CSU, FDP, DP, BHE

68,4 b z w . 68,2d)

3

15.09.1957

15.10.5715.10.61

3. Kabinett Adenauer 2 9 . 1 0 . 5 7 - 14.11.61

CDU, CSU, DP

66,0

4

17.09.1961

17.10.6117.10.65

4. Kabinett Adenauer 1 4 . 1 1 . 6 1 - 13.12.62

CDU, CSU, F D P (bis 19.11.62)

61,9 b z w . 48,5 e )

5. Kabinett Adenauer 1 3 . 1 2 . 6 2 - 11.10.63

CDU, CSU, FDP

61,9

1. Kabinett Erhard 1 7 . 1 0 . 6 3 - 26.10.65

CDU, CSU, FDP

61,9

2. Kabinett Erhard 2 6 . 1 0 . 6 5 - 30.11.66

CDU, CSU, F D P (bis 28.10.66)

59.3 b z w . 49.4 Π

Kabinett Kiesinger 1 . 1 2 . 6 6 - 21.10.69

SPD, CDU, CSU

90,1

5

19.09.1965

19.10.6519.10.69

6

28.09.1969

20.10.6922.09.72ß)

1. Kabinett Brandt 2 2 . 1 0 . 6 9 - 15.12.72

SPD, F D P

51,2

7

19.11.1972

13.12.7213.12.76

2. Kabinett Brandt 1 5 . 1 2 . 7 2 - 7.05.74

SPD, F D P

54,6

1. Kabinett Schmidt 1 6 . 0 5 . 7 4 - 13.12.76

SPD, F D P

54,6

2. Kabinett Schmidt 1 4 . 1 2 . 7 6 - 4.11.80

SPD, F D P

51,0

8 a) b) c) d) e) f) g)

Wahltermin

Dauer der Legislaturperiode

3.10.1976

14.12.764.11.80

Quelle: Bonner Almanach 1974. für die jüngere Zeit vom Verf. ergänzt. Ohne Änderungen während der Regierungszeit. Ohne Mandatswechsler. Nach Beitritt des Saarlandes, 1.1.1957. Nach Ausscheiden der F D P am 19.11.1962. Nach Ausscheiden der F D P am 28.10.1966. Anordnung über die Auflösung des 6. Deutschen Bundestages vom 22.9.1972, BGBl. I. S. 1833.

142

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

f o l g e n d e n j e d o c h auf die V e r h a n d l u n g e n zwischen d e r j e w e i l i g e n Reg i e r u n g s m e h r h e i t u n d d e r j e w e i l i g e n O p p o s i t i o n sowie a u f d i e V e r h a n d l u n g e n m i t d e n L ä n d e r v e r t r e t e r n i m B u n d e s r a t , da v o r a l l e m diese sich i n d e n a u s g e w e r t e t e n M a t e r i a l i e n d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n B e r a t u n gen — ihres F o r u m s — f i n d e n . b) Die selbstbewußte Opposition i m Bundestag aa) Das Verlangen

der Opposition

gung an der Entwurfsplanung

nach frühzeitiger

einer

Beteili-

Verfassungsänderung

D i e N o t w e n d i g k e i t eines V e r h a n d e i n s m i t d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n O p p o s i t i o n w u r d e v o n j e d e r R e g i e r u n g , d i e n i c h t ü b e r eine Z w e i d r i t t e l mehrheit verfügte, zumindest verbal anerkannt. So hieß es i m 4. Deutschen B u n d e s t a g ü b e r eine i n E r w ä g u n g gezogene V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g : „Solange sich die SPD einem derartigen Anliegen versagt, können w i r darüber gar nicht weiter diskutieren. Es wäre verlorene Zeit, noch weiter über diese Dinge zu sprechen." 5 H a n d e l t e die B u n d e s r e g i e r u n g j e d o c h n i c h t entsprechend dieser E i n sicht, so v e r l a n g t e die O p p o s i t i o n n i c h t s e l t e n b e i v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e n V o r l a g e n , f r ü h e r u n d umfassender i n die V o r b e r a t u n g e n einbezogen z u w e r d e n , als es i n concreto geschehen w a r . So h i e l t zu B e g i n n d e r 5. W a h l p e r i o d e die S P D - O p p o s i t i o n d e r d a m a l i g e n B u n d e s r e g i e r u n g m i t aller Deutlichkeit vor: „Die Opposition verfügt i n diesem Hause über 41 °/o der Mandate. Sie wissen ganz genau, daß eine Verfassungsänderung ohne die Opposition i n diesem Hause nicht durchzusetzen ist. Sie wissen ganz genau, daß bestimmte Maßnahmen, die Sie — nach I h r e r Auffassung — jetzt vorsehen, ohne Verfassungsänderung nicht möglich sind Sie müssen doch zugeben, daß eine Grundgesetzänderung, auch w e n n m a n die These des H e r r n Bundeskanzlers b i l l i g t , das Grundgesetz entspreche nicht mehr unserer heutigen Zeit, v o n so weittragender Bedeutung u n d so einschneidend ist, daß man zumindest m i t dem Partner, ohne den man diese Grundgesetzänderung nicht machen kann, nicht n u r i m Parlament, sondern auch vorher einmal ein Gespräch führen u n d sich m i t i h m über seine Vorsteides Grundgesetzgebers zu gehorchen u n d einen E n t w u r f zu finden, dem mindestens zwei D r i t t e l dieses Hauses zustimmen." Demgegenüber konnte nach der Aussage v o n Abg. Scheel (FDP) seine F r a k t i o n i n der Opposition einen E n t w u r f bringen, der v ö l l i g ihren Vorstellungen entsprach, vgl. Abg. Scheel (FDP), ebd. S. 9645 B. Vgl. auch die Verkündung einer Koalitionsvereinbarung der Regierungsparteien v o n 1954 zur Wehrverfassung i n einem mündlichen Bericht des Rechtsausschusses, Abg. Dr. v o n Merkatz (DP), B T 5 11/17. Sitzung. 2.1954, StB S. 553 A - (FDP), C. Abg. Frau 26. Dr. Diemer-Nicolaus B T IV/66. Sitzung, 15.3.1963, StB S. 3043 A , zu Plänen betr. die Vorlagen 67 und 69; ähnlich schon R A (BT) 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 11; 1/270. Sitzung, 24.6.1953, Prot. S. 1, zu Vorlage 24.

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lungen unterhalten muß. Daß das nicht geschehen ist, muß hier i n aller Deutlichkeit gesagt werden. W i r sind hier nicht zum Befehlsempfang hergekommen. W i r haben I h n e n v o n Anfang an unsere Bereitschaft angek ü n d i g t u n d Sie haben diese Bereitschaft nicht entgegengenommen." 8

Abgeordneter Jahn (Marburg) (SPD) ermahnte die Regierungsseite bei gleicher Gelegenheit: „Es wäre gut gewesen, Sie hätten erkannt, daß die Zweidrittelmehrheit, die Sie für eine Grundgesetzänderung i n diesem Hause benötigen, nicht n u r ein rein numerisches Erfordernis ist, sondern daß darin ein guter u n d vernünftiger politischer Sinn steckt." 7

Diesen politischen Sinn erläuterte der Abgeordnete Dr. A r n d t (SPD) schon 1960 als die Notwendigkeit, sich u m die „Einheit der Nation" zu bemühen: „Es geht nicht darum, daß der Bundesregierung etwas verboten sei; es geht darum, was i n einer Demokratie aus den Grundsätzen der Legitimität heraus, die es nämlich neben der formalen Legalität auch noch gibt, jedem geboten ist, der an eine Änderung der Verfassung herangeht. Denn die demokratische Verfassung dokumentiert die Einheit der Nation u n d wer hier etwas ändern w i l l , muß sich u m eine Einheit der Nation bemühen. Das ist der innere Sinn der Vorschrift über das Erfordernis einer Z w e i drittelmehrheit. Die soll nicht, w i e m a n leider Gottes i m m e r so töricht sagt, eine Sperrminorität irgendwie privilegieren; sie soll überhaupt k e i n mathematisches Exempel sein, sondern sie ist die Ausdrucksweise dafür: darüber müßt i h r euch einigen, denn hier sind Fragen, die unabstimmbar sind u n d wo n u r eine Einheit der Nation das schaffen kann, was notwendig ist. Es geht nicht darum, daß I h n e n etwas verboten werden soll, sondern darum, daß Sie sich bisher i n gar keiner Weise u m diese politische E i n i gung bemüht haben." 8

Vorausgehende politische Verhandlungen waren dabei für ihn für das Verfahren, „wie denn eine Verfassungsschöpfung zustande kommt" 9 , nach dem Wesen der Aufgabe notwendig: „Das gilt eben für jede grundsätzliche Änderung u n d Ergänzung des Grundgesetzes, daß m a n sich zunächst einmal darum bemühen muß, eine politische Mehrheit zu bilden, u n d i n den elf Jahren der drei Bundestage sind w i r bisher auch stets so verfahren. Ich erinnere an das Bundesverfassungsgericht, ich erinnere an das politische Strafrecht, u n d ich erinnere an die Wehrverfassung 1956. Die politischen Grundsatzentscheidungen sind stets i n interfraktionellen Verhandlungen vorausgegangen, w e i l sich das nämlich aus dem Wesen der Sache ergibt "10 6 Abg. Hermsdorf (SPD), B T V/55. Sitzung, 14. 9.1966, StB S. 2684 A - C, zu Vorlage 77. 7 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2735 D. 8 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7222 C - D, zu Vorlage 60. 9 Ders., ebd. S. 7195 B. 10 Ders., ebd. S. 7195 D - 7 1 9 6 A ; ebenso schon B T III/118. Sitzung, 22.6. 1960, StB S. 6857 D - 6858 C, zu Vorlage 59; ähnlich auch schon ders. R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9.2.1954, Prot. S. 13 - 16, zu Vorlagen 26 u n d 27.

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„ W i r werden diese Dinge selbstverständlich eines Tages i m Rechts ausschuß rechtspolitisch u n d rechtstechnisch behandeln müssen. Aber denken Sie doch einmal, welch ein Widerspruch: Die Regierung entwickelt ihre V o r lage einseitig, monatelang als strengste Geheimsache, so geheim, daß nicht einmal Ihre F r a k t i o n als die die Regierung tragende F r a k t i o n diese V o r lage gekannt hat, bevor sie veröffentlicht wurde. Das ist doch geradezu eine Herabsetzung des Bundestages u n d auch eine Geringschätzung der Minderheit i m Bundestag. Der Bundestag soll dann an eine hochpolitische Frage, über die m a n erst einmal politisch miteinander verhandeln muß, i m Wege einer Ausschußberatung herangehen. Erst w i r d eine Generalaussprache abgehalten u n d dann der § 1 aufgerufen. Jedes W o r t w i r d stenographiert u n d w i r d unter Umständen auch m i t Recht i n der gegenseitigen A g i t a t i o n ausgenutzt. Das ist etwas, was aus dem Wesen der Sache heraus nicht geht; denn was hier am A n f a n g stehen muß, das sind politische Verhandlungen." 1 1

Ähnlich drängend formulierte der Abgeordnete Jahn (Marburg) (SPD) wenige Monate später das Verlangen der Opposition nach interfraktionellen Gesprächen: „ H e r r Dr. Schröder gebrauchte hier v o r wenigen Tagen das herabsetzende Wort von den ,vorfabrizierten Kompromissen'. W i r warnen ausdrücklich davor, die verfassungspolitischen Erfordernisse bei einer Änderung des Grundgesetzes zu verkennen. Der hohe Rang des Grundgesetzes erfordert es, vor einer Vorlage durch die Bundesregierung durch Verhandlungen sicherzustellen, daß alle Kräfte dieses Hauses, die die Verantwortung für eine Änderung des Grundgesetzes tragen müssen, an einer etwa erforderlichen Umgestaltung m i t w i r k e n . Der Sinn des A r t i kels 79 des Grundgesetzes besteht nicht darin, daß die Mehrheit v o n der Minderheit lediglich die Zustimmung zu ihren Erwägungen zu fordern hat, sondern daß beide gemeinsam Einvernehmen über die notwendigen Maßnahmen erzielen. Das g i l t besonders dann, w e n n w i e hier, schon mehr als sieben Monate vorher v o n meiner F r a k t i o n schriftlich angeregt wurde, solche gemeinsamen Gespräche zu führen. Weder die C D U / C S U - F r a k t i o n noch die Regierung ist darauf eingegangen. W i r geben der E r w a r t u n g Ausdruck, daß die Bundesregierung u n d ihre Mehrheit i n Z u k u n f t berücksichtigen, daß Verfassungsänderungen nicht Gegenstand einseitiger Beschlüsse sein können." 1 2

Dabei ging es der Opposition jeweils nicht u m eine starre Geltendmachung einer Ablehnung, sondern u m die Durchsetzung ihrer politischen Interessen bei der Gestaltung der Grundgesetzänderung und damit um M i t w i r k u n g und Mitverantwortung, ζ. B. bei der Beratung der Notstandsverfassung: „Eine gemeinsame Aufgabe läßt sich auch n u r gemeinsam anfangen. Der Anfang beginnt bereits bei der Fragestellung. W e i l n u r der Verfassungs11 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7196 A - B ; ebenso Abg. Erler (SPD), ebd. S. 7225 D - 7 2 2 6 D; dgg. Bundesinnenminister Dr. Schröder, ebd. S. 7218 D - 7219 A . 12 Abg. Jahn (SPD), B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7976 C - D, bei Verabschiedung des 12. Änderungsgesetzes.

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geber an eine solche Aufgabe herangehen, sie prüfen u n d erforderlichenfalls lösen kann, müßten sich vorweg alle politischen Kräfte untereinander verständigen, die i n der Lage sind, sich nach Maßgabe des Grundgesetzes als verfassungsändernde Gewalt zu konstituieren . . . Die Sozialdemokratie k a n n sich der Aufgabe nicht verschließen, diese schwierige und weittragende Problematik immer v o n neuem verantwortungsbewußt zu durchdenken u n d zu ernsthaften Gesprächen darüber bereit zu sein." 1 3 Z w e i J a h r e später w u r d e a u f diese z u r e r s t e n E n t w u r f s f a s s u n g Notstandsverfassung entwickelten A r g u m e n t e Bezug genommen:

der

„ W i r haben i n der letzten Wahlperiode v o n dieser Stelle aus der E r w a r tung Ausdruck gegeben, daß eine Grundgesetzänderung nach Fühlungnahme zwischen der Regierung u n d den Fraktionen des Hauses gewissermaßen als ein einmaliger A k t des Verfassungsgesetzgebers vollzogen würde. . . . Ich glaube, daß das Gewicht der parlamentarischen Opposition hier i n diesem Hause Sie dazu verpflichten sollte, derartige Erwägungen zu beachten, w e n n Sie die I n i t i a t i v e für eine Verfassungsänderung ergreifen wollen. E i n rechtzeitiges, ein frühzeitiges Gespräch hierüber, die Förderung einer I n i t i a t i v e aus der Gesamtheit des Hauses, u m so zu gewährleisten, daß man nicht eine Gesetzesinitiative ins Blaue ausübt, dienen dem gesamten Hause u n d entsprechen der Würde unserer Verfassung." 1 4 bb) Solidarität der Parteien, Kompromiß oder politische Tauschgeschäfte in Verbindung mit einer Verfassungsänderung? D i e d a m i t g e f o r d e r t e n u n d ganz i n der Regel auch d u r c h g e f ü h r t e n i n t e r f r a k t i o n e l l e n V e r h a n d l u n g e n b r a c h t e n n a t u r g e m ä ß gegenseitige Zugeständnisse u n d schließliche K o m p r o m i s s e m i t sich. D a m i t setzte m a n sich der V e r s u c h u n g u n d d e m V o r w u r f aus, p o l i tische Tauschgeschäfte abzuschließen. Z u m 15. Ä n d e r u n g s g e s e t z — b e t r e f f e n d das Stabilitätsgesetz — e r l ä u t e r t e d e r A b g e o r d n e t e D r . S c h i l l e r (SPD) die F o r d e r u n g e n seiner P a r t e i i n diesem Z u s a m m e n h a n g m i t d e n W o r t e n : „Sie sehen . . . , daß es uns auf die Sache ankommt u n d daß w i r unsere endgültige Entscheidung von dem I n h a l t des Gesetzes abhängig machen oder, w e n n Sie so wollen, von dem I n h a l t der gesamten Normierung. Wir fordern keine ,sachfremden PreiseWas ist uns i n diesen Monaten alles unterstellt worden, so also z. B., daß w i r m i t sachfremden Preisen kämen wie i n einem Tauschgeschäft: einmal Düsseldorf gegen einmal Grundgesetzänderung oder ähnliches. Trauen Sie uns das bitte nicht zu! W i r fordern n u r sachbezogene Preise." 1 5 13 Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7197 Α - Β ; vgl. auch das Zitat unten I I . 4. b) cc), F N 38. 14 Abg. Wittrock (SPD), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1859 Β - C. 15 Abg. Dr. Schiller (SPD), B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2674 C (Hervorhebung durch den Verfasser).

io schaub

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Bei den Beratungen des 17. Änderungsgesetzes — Notstandsverfassung — erhob die FDP-Bundestagsfraktion als Opposition den Vorwurf, die interfraktionellen Verhandlungen vor Bildung der Großen Koalition hätten dazu geführt, daß die SPD ihre Zustimmung zum neuen Entwurf der Notstandsgesetze gegen ihre Regierungsbeteiligung „eingetauscht" habe. 16 I n Opposition zur verabredeten Verfassungsänderung merkte Ministerpräsident Osswald i m Bundesrat zum 31. Änderungsgesetz an: „Es sollte uns nachdenklich stimmen, daß sich die vielbeschworene Solidar i t ä t der Parteien bei Verfassungsänderungen geradezu mühelos einstellt." 1 7

Wer jeweils die gefundene Kompromißlösung befürwortete, hob hingegen die politische Bedeutung der Einigung hervor. So führte der Abgeordnete Schmidt (Hamburg) (SPD) zur Notstandsverfassung aus: „Natürlich können w i r Sozialdemokraten keineswegs behaupten, daß die heutige Vorlage eine vollständige E r f ü l l u n g unserer Wünsche ist. Sie von der CDU/CSU können das auch nicht. A b e r ich möchte hier — u n d ich nehme an, ich darf das für beide Fraktionen sagen — einen Satz i n Erinnerung rufen, den heute v o r vierzehn Tagen m e i n Freund K u r t Gscheidle hier gesagt hat, einen Satz, der es verdient, v o n jedem Lande als ungeschriebenes Verfassungsrecht beim Studium des Grundgesetzes immer i n Gedanken mitgelesen zu werden. Er hieß: Wenn ës i n der Demokratie ein Prinzip gibt, das ohne großen Schaden für uns alle nicht verlassen werden darf, dann dies, . . . daß der Kompromiß i n der Demokratie das Normale u n d nicht das Verwerfliche i s t . " 1 8

cc) Interfraktionelle Absprachen zu verschiedenen Grundgesetzänderungen Interfraktionelle Absprachen mit der Opposition haben — soweit nachweisbar — bei verschiedenen Änderungsgesetzen besonderes Gewicht gehabt. I m Rahmen der Beratungen des 7. Änderungsgesetzes einigten sich die Fraktionsführer der CDU/CSU und der SPD auf alle wesentlichen Details der zu schaffenden Wehrverfassung: „ U m für die Grundgesetzänderung eine aus staatspolitischen Gründen erforderliche breite Mehrheit zu schaffen, sind die beiden Fraktionen übereingekommen, der Schaffung eines Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages zuzustimmen u n d dem Verteidigungsausschuß als Verfassungsorgan die Rechte eines Untersuchungsausschusses zuzubilligen. Beide 16 Abg. D o r n (FDP), B T V/117. Sitzung, 29. 6.1967, StB S. 5863 Β - 5872 Β , zitierter Begriff S. 5863 C. 17 Ministerpräsident Osswald (Hessen), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 600 D. 18 Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30. 5. 1968, StB S. 9645 D.

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Fraktionen haben sich dahin verständigt, daß das Verhältnis des Verteidigungsministers zum Parlament verfassungsrechtlich keine Änderung erfährt, w e n n durch das Grundgesetz sichergestellt ist, daß eine Verwendung der Streitkräfte bei inneren Notständen n u r durch ein Verfassungsgesetz geregelt werden k a n n . " 1 9

Dieses Vorgehen wurde später für die Beratung anderer umfangreicher Verfassungsänderungen für vorbildlich erklärt. 2 0 Die Vorlage 43 betreffend die Bundeskompetenzen auf dem Gebiet der Kernenergieerzeugung sollte i m Rechtsausschuß ausdrücklich nur beraten werden „unter der Voraussetzung, daß sich die Fraktionen i m Grundsatz einig seien u n d die Beratung n u r wenige M i n u t e n i n Anspruch nehme." 2 1

Dabei sollten die interfraktionellen Absprachen die Beratung i m Rechtsausschuß insgesamt ersetzen. 22 Sie führten zur Aufnahme des von der SPD gewünschten Zusatzes betreffend die Nutzung der Kernenergie „zu friedlichen Zwecken" i n die Vorlage. 23 Nach dem Scheitern der Vorlage 43 am Quorum der Zweidrittelmehrheit legten alle Fraktionen gemeinsam — mit Ausnahme der FDP — einen gleichlautenden Neuentwurf vor (Vorlage 48) und verabredeten interfraktionell, daß dieser am 2. 7.1957 verabschiedet werden sollte. Diese Absprache wurde jedoch von zahlreichen Abgeordneten der CDU/CSU, die sich der Stimme enthielten, nicht eingehalten. 24 Zur Notstandsverfassung bot die SPD-Bundestagsfraktion schon 1960 ihre Mitarbeit an einer gemeinsamen Initiative an. Dabei sollten die Beratungen nicht i n den Ausschüssen des Bundestages, sondern außerhalb, zwischen den Fraktionen stattfinden. 25 I h r Antrag, die erste Lesung zu unterbrechen und zu vertagen, damit i n interfraktionellen Gesprächen eine gemeinsame Grundlage für eine Verfassungsänderung gefunden werden könne, wurde jedoch zunächst nicht beachtet und 19 Vortrag des Verhandlungsergebnisses i m R A (BT) durch Vors. Abg. Hoogen (CDU/CSU), R A (BT) 11/114. Sitzung, 24.2.1956, Prot. S. 2. 20 Vgl. Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6857 D bis 6858 A , zu Vorlage 59; ders., B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7195 Β bis 7196 B; Abg. Erler (SPD), ebd. StB S. 7226 Β - D; Abg. Dr. Jaeger (CDU/ CSU), ebd. StB S. 7226 D - 7227 A , alle zu Vorlage 60. 21 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), R A (BT) 11/202. Sitzung, 1.4.1957, Prot. S. 7, ähnl. S. 9; die Sitzung wurde vertagt. 22 Vgl. oben I I . 2. c) bb), F N 17. 23 Vgl. Beratung i m R A (BT) 11/206. Sitzung, 12.4.1957, Prot. S. 2 - 3. 24 Vgl. dazu Abg. Dr. Menzel (SPD), B T 11/221. Sitzung, 2.7.1957, StB S. 13043 Β - C ; Abg. Mellies (SPD), ebd. S. 13044 C - D ; Abg. Dr. Menzel (SPD), B T 11/225. Sitzung, 6.7.1957, StB S. 13473 D - 13475 C. 25 Vgl. Abg. Dr. Schäfer (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7180 A-D.

10*

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I I . Jede Verfassungsänderung

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dann abgelehnt. 26 Auch die CDU/CSU hielt es jedoch allgemein für möglich, daß alle Parteien sich zur Beratung der Verfassungsänderung wie zu einem „staatspolitischen Seminar" zusammenfinden könnten. 2 7 Die letztlich erfolgreiche Vorlage 79 zur Notstandsverfassung wurde durch Verhandlungen i n der sogenannten Zwölferkommission vorbereitet, zu der Bundesinnenminister Lücke Vertreter der Bundestagsfraktionen und des Bundesrates geladen hatte. 2 8 Zudem flössen i n ihm zahlreiche Ergebnisse der i n der 4. Wahlperiode erarbeiteten Entwurfsfassung ein. 2 9 Insgesamt war damit ein Gesetzentwurf formuliert, von dem es hieß, er sei „ein mühsam ausgependelter Kompromiß . . . u n d daß jede Veränderung eines der tragenden Pfeiler das ganze Gebäude zum Einsturz bringen k ö n n t e " 3 0 bzw. „eine Kompromißlösung, also m i t den für uns P r a k t i k e r erkennbaren Mängeln (behaftet) . . . , daß andererseits aber das Gesetz eine breite politische Tragfläche gefunden hat, so daß sich i m Ergebnis sachliche Schwäche u n d politische Stärke die Waage halten." 3 1

I m Bundestag wurde zu dieser Kompromißlösung der Parlamentarische Staatssekretär Abgeordneter Jahn (SPD) aus einer Fernsehdiskussion vom 30. 3.1967 zitiert, wo er gesagt haben sollte: „Die SPD w i r d der Verfassungsänderung n u r zustimmen, w e n n das Gesetz von der ersten bis zur d r i t t e n Lesung unverändert bleibt",

woran Abgeordneter Dorn (FDP) angesichts der Einigkeit der großen Parteien die Frage anknüpfte: „Soll das Parlament also die Rolle der schweigenden Masse i n einem antiken Drama hier wahrnehmen?" 3 2

I m einzelnen hatte die SPD ihre Ablehnung der Notstandsverfassung i n der 4. Wahlperiode damit begründet, vier ihr wesentlich erscheinende Punkte seien i m sog. Benda-Entwurf ungeregelt geblieben. Diese "Essentials" konnte sie i n der 5. Wahlperiode durchsetzen und deshalb der — jetzt von ihr mitgetragenen — Fassung zustimmen: „Heute, drei Jahre später, nach einer erneuten d r i t t e n Regierungsvorlage, die wiederum i m Ausschuß durchgearbeitet worden ist, sind unsere vier damaligen Ablehnungsgründe entfallen, w e i l unseren Bedenken u n d unseren Forderungen aus dem Jahre 1965 Rechnung getragen worden ist durch 26

Ebd. StB S. 7185 Α - Β , 7227 Β - C. So Abg. Dr. K a n k a (CDU/CSU), ebd., StB S. 7188 Β f, alles zu Vorlage 60. 23 Vgl. Bundesinnenminister Lücke, BR 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 6 1 C - D . 29 Sog. Benda-Entwurf des R A (BT), B T - D r s IV/3494. 30 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 52 D bis 53 A . 31 Minister Dr. Schlegelberger (Schleswig-Holstein), ebd. StB S. 54 D. 32 Abg. D o r n (FDP), B T V/117. Sitzung, 29. 6.1967, StB S. 5871 C - D. 27

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die Ergebnisse der Hechtsausschußberatung u n d durch die Ergebnisse der Beratungen u n d der Abstimmungen i n zweiter Lesung hier heute v o r 14 Tagen." 3 3 A u c h die V e r a n k e r u n g der Verfassungsbeschwerde i m Grundgesetz, die d u r c h das 19. Ä n d e r u n g s g e s e t z erfolgte, w a r

„im

Notstandspaket

verabredet worden." 34 A l s B e i s p i e l des E r f o l g s i n t e r f r a k t i o n e l l e r Gespräche zeigen sich auch die z a h l r e i c h e n F ä l l e , i n d e n e n d e r G e s e t z e n t w u r f s e l b s t 3 5 oder e i n Ä n d e r u n g s a n t r a g 3 6 d a z u i n t e r f r a k t i o n e l l oder v o n der O p p o s i t i o n sogar a l l e i n eingebracht u n d v o m P l e n u m a n g e n o m m e n w u r d e . Das S c h e i t e r n e i n e r V o r l a g e d u r c h die ausdrückliche A b l e h n u n g d e r geschlossenen O p p o s i t i o n ist dagegen seltener z u verzeichnen, der G e s e t z e n t w u r f

einmal i n die parlamentarische B e r a t u n g

sofern gelangt

war.37 Die Z u s t i m m u n g einer Oppositionspartei zur Verfassungsänderung t r o t z e r h e b l i c h e r B e d e n k e n gegen die einfachgesetzliche A u s g e s t a l t u n g gab als A u s n a h m e A n l a ß z u e i n i g e m Selbstlob: „Die Vorlage erfordert eine verfassungsändernde Mehrheit. Eine verfassungsändernde Mehrheit k a n n i n diesem Hause ohne die Opposition nicht zustande kommen. Es wäre sicher der Sozialdemokratie ein leichtes, diese Sperrmehrheit, die sie besitzt, gegen ein Gesetz, gegen das sie sehr erhebliche Einwendungen hat u n d das sie als v ö l l i g unbefriedigend bezeichnen muß, anzuwenden. W i r werden das nicht tun. W i r werden der Verfassungsänderung zustimmen, u n d w i r b i t t e n Sie, das als einen Beweis anzusehen, daß w i r uns auch i n diesem P u n k t wie i n allen unseren Anträgen u n d Entschließungen n u r v o n rein sachlichen Gesichtspunkten leiten lassen." 38

33 Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9641B. 34 Abg. Dichgans (CDU/CSU), B T V/201. Sitzung, 4.2.1968, StB S. 10820 D; ähnlich auch Abg. Busse (Herford) (FDP), ebd. StB S. 10819 B. 35 Vgl. dazu die Zusammenstellungen über die Gesetzesinitiative oben I I . 1. c) u n d d). 36 So entscheidend ζ. B. beim 31. Änderungsgesetz, vgl. R A (BT) VI/88. Sitzung, 14. 6.1972, Prot. S. 65 f.; B T VI/195. Sitzung, 22. 6.1972, Anlage 3 StB S. 11483 f (Umdruck 303). 37 ζ. B. Ablehnung der Vorlagen 24 u n d 25, 62, 64, 65, 69 u n d 73 durch die SPD, der Vorlagen 108, 109 u n d 116 durch die CDU/CSU u n d den Bundesrat; siehe dazu jeweils unten i m A n h a n g zu den einzelnen Vorlagen. 38 Abg. Seuffert (SPD), B T 1/212. Sitzung, 15.5.1952, StB S. 9316 A , zu Vorlage 19; zur H a l t u n g der SPD als Opposition i m 1. Deutschen Bundestag vgl. auch das Zitat einer Äußerung K u r t Schumachers v o n 1950 durch Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9643 D: „Das Wesen des Staates ist nidht die Opposition. Das Wesen des Staates ist die Regierung u n d die Opposition . . . Wer dieses V o l k einigermaßen i n seinen nationalpolitischen Notwendigkeiten . . . begreift, k a n n den Staat u n d k a n n die Opposition nur nach demselben Prinzip der Verantwortung führen."

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I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

c) Der Bundesrat als Verhandlungspartner

Ähnliche Verhandlungen wie zwischen Regierungsseite und Opposition i m Bundestag fanden auch zwischen den beiden Häusern des Parlamentes statt: Gemeinsam wurden Verfassungsänderungen beraten m i t dem Ziel, die jeweiligen Interessen aufeinander abzustimmen und die Zustimmung beider Häuser zu einem Gesetzentwurf zu sichern. Diese Verhandlungen spiegelten sich jedoch noch weniger als die interfraktionellen Absprachen i n den parlamentarischen Verhandlungsprotokollen, da sie stets nur zu einem koordinierten, aufgrund der getrennten Beratungen beider Häuser aber nie zu einem gemeinsamen Vorgehen führen konnten. 3 9 Gelegentlich w i r d ihr Vorhandensein oder ihr Ergebnis jedoch erwähnt. aa) Vorberatungen

mit den Ländervertretem

I n erheblichem Umfange fanden Beratungen m i t den Ländervertretern i m Bundesrat oder m i t den Länderministerien selbst schon vor der Einbringung eines Regierungsentwurfs statt. Allgemein ist dies für alle Gesetzentwürfe, durch die Belange der Länder berührt werden, schon i n § 24 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, Teil II, vorgesehen. Zu den Verfassungsänderungen lassen sich darüber hinaus einige Vorberatungen der Entwürfe mit dem Bundesrat oder den Länderregierungen als besonders eingehend nachweisen: 40 Inhalt, Ausgestaltung und Verabschiedung des 14. Änderungsgesetzes betreffend die Lastentragung der Ausgleichsforderungen und anderer Kriegsfolgelasten beruhten auf einem Abkommen zwischen der Bundesregierung und den Länderregierungen vom 13./14. Oktober 1960, dem sogenannten Dürckheimer Abkommen. 4 1 Ein erster, zehn A r t i k e l umfassender Gesetzentwurf des Bundesinnenministeriums zur Notstandsverfassung war am 18. Dezember 1958 Gegenstand von Besprechungen zwischen dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten der Länder. A m 23. Januar 1959 folgte eine Besprechung zwischen dem Bundesinnenminister und den Innenministern und -Senatoren der Länder. Der erste offiziell eingebrachte Regierungsentwurf wies demgegenüber schon einige Änderungen auf, die sich als Konsequenzen dieser Kontaktaufnahme darstellten. 42 89 Z u den inoffiziellen Wegen der Zusammenarbeit zwischen Bundestag u n d Bundesrat vgl. auch F. Schäfer, S. 200 ff. 40 M i t dem Grundtenor der Zusammenarbeit, nicht der „Opposition" zwischen Bundesrat u n d Bundestag beurteilt auch Fromme (1979), S. 30 f. die Verfassungsänderungsverhandlungen seit 1969. 41 Vgl. BR-Drs 64/61 a v o m 10.2.1961, S. 1 sowie unten I I I . 5. a) aa).

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

151

Der hessische Ministerpräsident Dr. Zinn forderte über die genannten Besprechungen von 1958 und 1959 hinaus noch Vorverhandlungen, die „wenigstens i m Grundsatz das Einverständnis zwischen den staatstragenden politischen Kräften und allen an den Entscheidungen beteiligten Staatsorganen" herbeiführen sollten. 43 Zur Finanzreform samt der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben fanden vor Einbringung der Vorlage 87 ausführliche Vorberatungen zwischen dem Bund und den Ländern statt, 4 4 zu denen der Berichterstatter des Rechtsausschusses des Bundestages ausführte: „Der Ausschuß ist . . . davon ausgegangen, daß über einen wesentlichen T e i l der Finanzreform zwischen der Bundesregierung u n d den Herren Ministerpräsidenten der Länder eine Einigung erzielt worden ist. Auch w e n n nicht alle Partner, wie es i m Wesen eines Kompromisses liegt, hundertprozentig von dem Ergebnis der Einigung befriedigt sind, hat sich der Rechtsausschuß an diese Einigung gehalten gefühlt. Seine Empfehlungen zu den hiervon betroffenen Paragraphen des Entwurfs beschränken sich daher auf Vorschläge, w i e das beiderseits Gewollte i n einzelnen Punkten klarer zu fassen ist." 4 5

Allgemein hatte i n der 5. Wahlperiode Bundesminister Dr. Strauß erklärt, daß „auch i n Zukunft die Bundesregierung i n ständiger Fühlung mit den Herren Ministerpräsidenten weitere Gesetze entwerfen werde." 4 6 I n der 6. Wahlperiode machte die Bundesregierung die Vorlage einer Gesetzesinitiative der Regierung zum Sprengstoffrecht — insbesondere verbunden mit der Übertragung einer entsprechenden Gesetzgebungskompetenz auf den Bund — von einer positiven Stellungnahme der Länderinnenminister abhängig. 47 Obwohl eine solche Stellungnahme am 17. Juni 1972 von der Ständigen Konferenz der Innenminister und -Senatoren der Länder vorgelegt wurde, 4 8 brachte die Bundesregierung einen entsprechenden Gesetzentwurf i n der 6. und 7. Wahlperiode nicht ein. 4 9 42 Vgl. B T - D r s V/1879, S. 15; die offizielle Zuleitung des Regierungsentwurfs an den Bundesrat erfolgte am 5.2.1960, also über ein Jahr später. 43 BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 310 A . 44 Vgl. Ministerpräsident K ü h n (Nordrhein-Westfalen) als Vorsitzender der Ministerpräsidentenkonferenz, BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 51 A . 45 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 46 B. 46 So Finanzminister K ü b e l (Niedersachsen), ebd., StB S. 63 A ; dabei legte dieser Wert auf die Unterscheidung der Organe u n d Zuständigkeiten des Bundesrats u n d der Ministerpräsidentenkonferenz. 47 A n t w o r t auf die Frage des Abg. Josten (CDU/CSU), Fragestunde B T V I / 193. Sitzung, 16.6.1972, StB S. 11276 D - 11277 C. 48 Vgl. BR-Drs 76/76, S. 2. 49 Die spätere einschlägige Vorlage 112 stammte v o m Bundesrat.

152

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Bei der Neuformulierung des Artikels 34 GG hatte die Bundesregierung bereits i n ihrer Entwurfsfassung zu Vorlage 116 „Rücksichtnahme auf den Bundesrat" geübt. 50 bb) Bedeutung der bundesratseigenen

Gesetzesinitiativen

Die M i t w i r k u n g des Bundesrates wurde auch durch seine eigenen Gesetzesinitiativen zur Verfassungsänderung deutlich. Daß sein Gewicht i n den letzten drei Legislaturperioden seit 1969 zunahm, ist dabei auch am gestiegenen Anteil der erfolgreichen Bundesratsinitiativen abzulesen. 51 Hierzu äußerte ein Mitglied des Bundesrates: „Die Beratung dieses Sicherheitspaketes i m Bundesrat ist ein bemerkenswerter Vorgang. W i r haben es hierbei m i t einem K o m p l e x zu tun, der zum großen T e i l v o m Bundesrat durch Gesetzentwürfe oder Anregungen i n Gang gesetzt worden ist. Dies verdient festgehalten zu werden. Der B u n desrat stellt h i e r m i t erneut deutlich unter Beweis, daß er nicht das B u n desorgan ist, das ausschließlich K r i t i k übt, sondern daß er positive, konstruktive Beiträge zur Bundesgesetzgebung zu leisten vermag." 5 2

I m Bundestag wurde der Akzent entsprechend anders gesetzt: „Bei der Ihnen vorliegenden Grundgesetzänderung zum Waffenrecht handelt es sich u m den bemerkenswerten Vorgang, daß der Bundesrat beantragt, dem B u n d die konkurrierende Gesetzgebung auf diesem Gebiet zu übertragen. Fast könnte m a n schon diese Tatsache als ausreichende Begründung für die Grundgesetzänderung ansehen." 53

Auch die Bundesratsinitiativen wurden dabei mit Vertretern von Bundestag und Bundesregierung vorberaten. So fand i m Mai 1960 eine erste von mehreren Begegnungen der Präsidenten des Bundesrates und des Bundestages zu einem „Gedankenaustausch" über die später als Vorlage 71 eingebrachte Initiative des Bundesrates statt. 5 4 Ein Gesetzentwurf, aufgrund dessen der Bundesregierung eine Frist für die Weiterleitung von Gesetzentwürfen des Bundesrates an den Bundestag gesetzt werden sollte, war vom Bundesrat i m Vermittlungsausschuß bei der Beratung der Finanzreform zur Sprache gebracht worden. Dort wurde ein "Gentlemen's Agreement" mit dem Inhalt 50

Ministerialdirektor Bahlmann (BMJ), R A (BT) 7/79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 94, zu Vorlage 116. 51 Vgl. dazu die Aufstellung oben I I . 1. c) dd), Tabelle 14. 52 Minister Titzck (Schleswig-Holstein), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 599 A , zum 31. Ä n d G (Vorlagen 105 u n d 106). 53 Abg. Sieglerschmidt (SPD), Berichterstatter des RA, B T VI/195. Sitzung, 22. 6.1972, StB S. 11426 A , zur Vorlage 106. 54 Vgl. Minister Lemmer (Nordrhein-Westfalen), BR 272. Sitzung, 10. 7.1964, StB S. 125 D.

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

153

abgeschlossen, ein solcher Gesetzentwurf solle erst später, dann aber von den Fraktionen des Bundestages eingebracht werden. 55 Die Aufnahme einer früheren Gesetzesinitiative des Bundesrates (Vorlage 46) durch die Bundesregierung (Vorlage 64) wurde zu einem „vorbildlichen Fall eines positiven Zusammenarbeitens zwischen Bund und Ländern, wie es von allen Seiten dieses Hauses und auch von der Bundesregierung und von den Ländern immer wieder gefordert worden ist" erklärt. 5 6 cc) Bundesratstaktische

Erwägungen?

Während der Beratungen der Gesetzesvorlagen zur Änderung des Grundgesetzes wurde — wie bei anderen Zustimmungsgesetzen — immer wieder darauf geachtet, den Entwurf „bundesratssicher" 57 zu machen, wenn es auch stets Stimmen gegen solche „taktischen Erwägungen" 5 8 gab, zum Beispiel: „Die Frage, ob nicht der Bundesrat, w e n n der Bundestag ein positives V o t u m abgebe, der Grundgesetzänderung doch zustimme, sei durchaus offen. Daher sei eine positive Äußerung des Bundestages doch wichtig, w e i l sie die H a l t u n g des Bundesrates beeinflussen könne."

und: „Abgeordneter Bauer (Würzburg) (SPD), Korreferent, wendet sich ebenfalls dagegen, die Frage, ob möglicherweise i m Bundesrat eine Z w e i d r i t t e l mehrheit nicht zustande komme, zum Ausgangspunkt der Erörterungen i m Rechtsausschuß zu machen. Der Rechtsausschuß müsse sich, w e n n der Gesetzentwurf auf der Tagesordnung stehe, sachlich m i t i h m befassen." 59

A u f jeden Fall aber galt i n einer entsprechenden Situation, „daß verfassungspolitisch ein ernster Tatbestand dadurch gegeben sei, daß drei Länder . . . schon einen Protest gegen den Entwurf angemeldet hätten." 6 0 55 Vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 336. Sitzung, 28.3.1969, StB S. 79 D; auch B T - D r s V/3826 Nr. 4; vgl. später ders., BR 340. Sitzung, 20.6. 1969, StB S. 153 B, zu Vorlage 96. 56 Abg. Dr. Süsterhenn (CDU/CSU), B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S.1860 D. 57 Den Begriff benutzte ζ. B. Abg. Hoogen (CDU/CSU), R A (BT) 11/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 10, zur Kompetenz betr. die Wasserhaushaltsgesetzgebung (Vorlage 45). 58 Abg. Jacobi (SPD) ebd. S. 14: „die v o m Vorsitzenden angeführten t a k tischen Erwägungen dürften für die Beurteilung der Notwendigkeit der Vorlage nicht entscheidend sein." 59 Abg. Jacobi (SPD) u n d Abg. Bauer (Würzburg) (SPD), beide ebd. Prot. S. 11. 60 Abg. Dr. v. Merkatz (DP), R A (BT) 1/90. Sitzung, 28. 2.1951, Prot. S. 8, zu Vorlagen 7 u n d 8.

154

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Eine „bundesratstaktische" Überlegung führte offensichtlich zur Trennung der später i m 33. und 34. Änderungsgesetz verabschiedeten Grundgesetzänderungen. I m Hinblick auf die Standpunkte verschiedener Länderregierungen zu den drei beantragten Einzeländerungen, die der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages zu einem Änderungsgesetz verbunden hatte, 6 1 wurden die Änderungen auf zwei Änderungsgesetze aufgeteilt; 6 2 die Nein-Stimmen Nordrhein-Westfalens gegen die Änderung des A r t . 29 GG (33. Änderungsgesetz) und der Länder BadenWürttemberg und Bayern gegen die Änderung des A r t . 74 GG (34. Ä n derungsgesetz) hätten sich möglicherweise sonst addiert. dd) Verhandlungserfolge des Bundesrates bei Verfassungsänderungen Ausdrücklich hervorgehoben wurde ein erfolgreiches Verhandeln der Vertreter des Bundesrates zum Beispiel bei folgenden Änderungsvorlagen: Bei der Einführung der Gemeinschaftsaufgaben i m Rahmen der Finanzreform setzte es der Bundesrat durch, daß der Entwurf des Änderungsgesetzes keine Generalklausel enthielt, nach der „Bund und Länder bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben zusammenwirken, wenn sie für die Gesamtheit bedeutsam sind und einer langfristigen, gemeinsamen Planung bedürfen." Dazu hieß es von Seiten der Regierung wie folgt: „Da eine solche Regelung . . . , w i e i n beinahe einjährigen Gesprächen festgestellt, keine Aussicht haben würde, die Zustimmung des Bundesrates zu finden, hat sich die Bundesregierung für die Enumeration der Aufgabenbereiche entschlossen, die für eine gemeinschaftliche E r f ü l l u n g besonders wichtig erscheinen."® 8

Als i m Rechtsausschuß des Bundestages erneut der Antrag gestellt wurde, eine Generalklausel für die Gemeinschaftsaufgaben den A u f gabenkatalog ersetzen zu lassen, erklärte der Vertreter des Bundesrates zugunsten der Katalogfassung, „daß jedes Suchen nach einer anderen Lösung für den Ausschuß verlorene Zeit bedeute." Andere als i n der Vorlage angebotene Lösungen hätten i m Bundesrat keine Aussicht angenommen zu werden. 6 4 61

Vorlagen 112 - 114 i n B T - D r s 7/5491 v o m 25. 6.1976. 33. u n d 34. Änderungsgesetz, Trennung aufgrund des interfraktionellen Antrags B T - D r s 7/5527 i n der 2. Lesung, B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S.18387 B. 63 Bundesfinanzminister Dr. h. c. Strauß, B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9150 Β , zu Vorlage 87; die Generalklausel w a r i m Troeger-Gutachten enthalten gewesen, vgl. dort S. 34 ff. u n d den vorgeschlagenen A r t . 85 a GG, dort S. 173. 64 A n t r a g des Abg. Dr. Stecker (FDP), R A (BT) V/89. Sitzung, 30.9.1968, 62

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

155

I m Z u g e desselben Gesetzgebungsverfahrens w u r d e e i n A n t r a g d e r FDP

abgelehnt,

eine

konkurrierende

Gesetzgebungskompetenz

des

B u n d e s b e t r e f f e n d das Hochschulwesen z u schaffen. D i e A b l e h n u n g e r des H i n w e i s e s , dies sei p o l i t i s c h

im

Bundesrat nicht durchsetzbar. 65 Dazu äußerte ein Abgeordneter

folgte u n t e r a n d e r e m a u f g r u n d

der

FDP: „Ich kenne den Einwand, daß Sie sagen: W i r w ü r d e n auf diese Weise keine Zweidrittelmehrheit i m Bundesrat bekommen. — Nun, . . . das w i r d sich herausstellen; das käme w o h l zunächst einmal auf den Versuch an. A u f den Versuch k a n n m a n es n u r ankommen lassen, w e n n m a n gewillt ist, hier i n diesem Hohen Hause diese sinnvolle Regelung zu treffen u n d dann beim Bundesrat zu sehen, ob er w i r k l i c h die Zweidrittelmehrheit verweigert." 6 8 D e r A b g e o r d n e t e a r g w ö h n t e v i e l m e h r , daß b e i d e n R e g i e r u n g s p a r t e i e n selbst die B e r e i t s c h a f t f e h l t e , sich m i t d e n G e g n e r n w e i t e r e r B u n d e s k o m p e t e n z e n sachgerecht auseinanderzusetzen u n d sie gegebenenfalls i n der eigenen Partei bzw. F r a k t i o n zu ü b e r s t i m m e n . 6 7 B e i B e r a t u n g d e r V o r l a g e 116 b e t r e f f e n d das S t a a t s h a f t u n g s r e c h t sah d e r Rechtsausschuß des Bundestages m e h r h e i t l i c h v o n d e r Ü b e r n a h m e d e r i m R e g i e r u n g s e n t w u r f zusätzlich vorgesehenen E i n f ü g u n g e i n e r k o n k u r r i e r e n d e n Gesetzgebungskompetenz des B u n d e s z u r Regel u n g d e r H a f t u n g des Staates f ü r Schäden aus T u m u l t e n oder a n d e r e n schweren S t ö r u n g e n d e r ö f f e n t l i c h e n S i c h e r h e i t ab, „ w e i l die Mehrheit der Länder bereits i m Bundesrat k l a r zu erkennen gegeben hat, daß sie ein Bedürfnis für eine solche Bundeskompetenz nicht für gegeben erachtet." 6 8 D i e V o r l a g e n 13 u n d 14 s c h e i t e r t e n a m W i d e r s t a n d des B u n d e s r a t e s . 6 9 Prot. S. 7 u n d Entgegnung v o n Senator Dr. Heinsen (Hamburg), R A (BT) V / 92. Sitzung, 2.10.1968, Prot. S. 4. 65 A n t r a g der FDP, B T - D r s V/2280 (Vorlage 82) u n d erneut als Umdruck 547 i n B T V / 204. Sitzung, 11.12.1968, Anlage 2, StB S. 11107 Β - D ; vgl. R A (BT) V / 99. Sitzung, 14.11.1968, Prot. S. 4 f.; B T ebd. Aussprache StB S. 11025 C ff. M Abg. Moersch (FDP), B T V / 204. Sitzung, 11.12.1968, StB. S. 11029 C - D. 67 Ders., ebd. S. 11029 f. passim. 68 Bericht des RA, B T - D r s 8/4036, S. 2 a. E.; vgl. auch Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), R A (BT) 8/75. Sitzung, 19.9.1979, Prot. S. 84: „Bei all dem, was w i r rechtspolitisch für richtig halten, hat es i m übrigen natürlich keinen Zweck, so zu tun, als gebe es die Bedenken gegen die Machbarkeit der Reform nicht. Die, die mehr zur Kasse gebeten werden sollen — neben den Gemeinden die Länder —, haben ein Vetorecht. W i r können also hier sinnvollerweise n u r beschließen, was mindestens eine gewisse Aussicht hat, auch i m Bundesrat die erforderliche Mehrheit zu finden. I n K l a m m e r n sei angemerkt, daß es sich hierbei j a nicht u m die bekannte Mehrheit, sondern u m eine alle parteipolitischen Grenzen überschreitende Mehrheit jedenfalls i n weiten Teilen handelt." ββ Vorlage 13, BR-Drs 625/51, wurde auf Wunsch des Bundesrates zurück-

156

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

E i n e n K o m p r o m i ß als „ E r g e b n i s l a n g w i e r i g e r V e r h a n d l u n g e n z w i schen B u n d u n d L ä n d e r n " 7 0 s t e l l t e das 33. Ä n d e r u n g s g e s e t z b e t r e f f e n d A r t . 29 G G d a r ; z u e i n e r zunächst a u s g e h a n d e l t e n Fassung hieß es, sie sei e i n g e l u n g e n e r K o m p r o m i ß u n d „ w e r d e dieser a u f g e w e i c h t , bestehe die G e f a h r , daß die G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g des A r t . 29 G G ü b e r h a u p t n i c h t zustande k o m m e . " 7 1 Daß auch e i n einzelnes L a n d seine Z u s t i m m u n g z u r Verfassungsä n d e r u n g e r f o l g r e i c h v o n d e r gesetzlichen A u s g e s t a l t u n g der Ä n d e r u n g u n d seiner A u s f ü h r u n g a b h ä n g i g m a c h e n k a n n , zeigt das B e i s p i e l des Saarlandes b e i d e r V e r a b s c h i e d u n g des Finanzreformgesetzes; dazu hieß es i m B u n d e s r a t : „Die gefundene Kompromißformel ist für das Saarland n u r deshalb annehmbar, w e i l sie die Möglichkeit v o n Sonderabgeltungsbeträgen für besondere Lasten u n d das Instrument der Ergänzungszuweisungen des B u n des vorsieht sowie vor allem m i t A r t . 104 a Abs. 4 GG die Möglichkeit gezielter Finanzhilfen des Bundes i n Ländern u n d Gemeinden für besonders bedeutsame Investitionen eröffnet, u n d zwar parallel zu den entsprechenden Gemeinschaftsaufgaben. Das Saarland erwartet jedoch, daß das i n Kürze diesem Haus vorliegende Ausführungsgesetz zu A r t . 107 GG seiner schwierigen finanziellen u n d strukturellen Lage Rechnung trägt u n d die bisherige Benachteiligung beseitigt." 7 2 D i e M i t b e r a t u n g d u r c h d e n B u n d e s r a t w u r d e aber keineswegs als O p p o s i t i o n v e r s t a n d e n :

nur

So l o b t e m a n schon b e i V e r a b s c h i e d u n g des 1. Änderungsgesetzes, die A n r e g u n g e n des B u n d e s r a t e s i m Rechtsausschuß des Bundestages h ä t t e n diesem „ w e r t v o l l e H i l f e g e g e b e n . " 7 3 K o n s t r u k t i v w a r es auch, daß der B u n d e s r a t z w e i m a l d e r V e r l ä n g e r u n g der i n A r t . 107 a. F. G G gesetzten F r i s t z u r V e r a b s c h i e d u n g e i n e r gezogen; Vorlage 14 scheiterte an der Zustimmung des Bundesrates, 75. Sitzung, 20.12.1951; das Anliegen beider Entwürfe wurde aufgrund der Vorlage 19 i m 2. Änderungsgesetz ein paar Monate später realisiert. 70 Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) 7/102. Sitzung, 23.6.1976, Prot. S. 6 sowie 9 u n d 24, wo ausdrücklich auf die letzte Sitzung v o m 6. 5.1976 eines „Gesprächskreises zur Neufassung des A r t . 29 GG, an dem Mitglieder des Bundesrates u n d des Bundestages beteiligt gewesen seien," Bezug genommen wurde. 71 Ders., ebd. S. 9; dennoch erarbeitete der Rechtsausschuß verschiedene Änderungen u n d forderte die Fraktionen auf, „die ihnen nahestehenden Landesregierungen möglichst schnell über den v o m Rechtsausschuß gefundenen Kompromiß zu unterrichten u n d sie zu bitten, sich dem Kompromiß anzuschließen." Ebd. S. 44. 72 Minister Bulle (Saarland), BR 338. Sitzung, 9.5.1969, StB S. 115 A , i m Anschluß an eine ähnliche — einen anderen Regelungsteil betreffende — Erklärung von vier Bundesländern gemeinsam. 73 Abg. Dr. Laforet (CSU), B T 1/158. Sitzung, 9.7.1951, StB S. 6297 C; ähnlich auch Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/85. Sitzung, 21. 6.1968, Prot. S. 5, bei Beratung der Vorlage 87; zur Entsendung v o n V e r tretern des Bundesrates i n den R A (BT) vgl. schon oben I I . 2. c) ee), a. E.

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

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neuen Finanzverfassung zustimmte. 74 Es gab dagegen Anträge, dies nicht zu tun, um den Ländereinfluß beim Aushandeln der Finanzverfassung zu erhöhen. 75 ee) Zurückstecken des Bundesrates I n anderen Fällen setzte hingegen der Bundesrat sein Konzept nicht durch. Dies geschah zum Beispiel bei der Verabschiedung des 23. Änderungsgesetzes betreffend die Fristen für die Weiterleitung von Initiativgesetzentwürfen des Bundesrates an den Bundestag. Anstelle der gewünschten Sechswochenfrist beschloß der Bundestag eine Dreimonatsfrist. 76 Dazu führte der Berichterstatter des Rechtsausschusses jedoch aus: „Dennoch w a r der Rechtsausschuß einstimmig der Auffassung, daß weniger die Länge der Frist als vielmehr die Tatsache, daß der Bundesregierung überhaupt eine Frist gesetzt w i r d , der entscheidende V o r t e i l dieser Verfassungsänderung ist u n d daß dieser V o r t e i l für den Bundesrat nicht durch eine A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses gefährdet werden sollte. Außerdem müsse man anerkennen, daß der 5. Deutsche Bundestag anders als seine Vorgänger — insbesondere i n der 4. Legislaturperiode — m i t der Verabschiedung dieses Gesetzes n u n schon zum zweitenmal i n einer grundsätzlichen Verfassungsfrage Verständnis für die verfassungsrechtliche Stellung des Bundesrates u n d seine Arbeitsfähigkeit gezeigt hat. Diesen erheblich verbesserten Goodwill sollten w i r uns nicht durch die A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses i n einer zweitrangigen Frage verscherzen. Der Rechtsausschuß empfiehlt Ihnen daher, dem Gesetz m i t der erforderlichen verfassungsändernden Mehrheit zuzustimmen." 7 7

Das 24. Änderungsgesetz lehnte der Bundesrat i m 1. Durchgang ab, da er andere als die vorgeschlagenen Finanzierungsmöglichkeiten für die Maßnahmen zugunsten der SBZ-Flüchtlinge befürwortete. 7 8 I m Bundestag argwöhnte ein Abgeordneter, die Bundesregierung habe den Gesetzentwurf überhaupt nur vorgelegt, „um sich für die Verhandlungen mit den Ländern eine günstigere Ausgangsposition zu verschaffen." 7 9 I m 2. Durchgang stellten acht Länder ihre finanziellen Bedenken i m Hinblick auf den angestrebten politischen Zweck der Vorlage zurück. 80 74

3. u n d 5. Änderungsgesetz. Vgl. A n t r a g Bayerns, BR 93. Sitzung, 10.10.1952, StB S. 453 ff. 76 Vorlage 96, B R - D r s 336/69. 77 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 340. Sitzung, 20. 6.1969, StB S. 153 C bis D. 78 BR 335. Sitzung, 7. 3.1969, StB S. 67 C, BR-Drs 27/69 — Beschluß. 79 Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) V/116. Sitzung, 8.5.1969, Prot. S. 14; den V o r w u r f wies der Vertreter der Bundesregierung sogleich zurück. 80 Vgl. für Hessen, BR 340. Sitzung, 20. 6.1969, StB S. 159 A ; A b s t i m m u n g S. 159 Β - C . 75

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I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Zum 26. Änderungsgesetz befürwortete der Bundesrat aufgrund einer Empfehlung seines Rechtsausschusses, dem Regierungsentwurf eine andere, eingehendere Fassung des A r t . 96 Abs. 5 GG betreffend die Einführung eines 2. Rechtszuges für Staatsschutz-Strafsachen gegenüberzustellen. Damit sollte vermieden werden, i n diesen Verfahren auf das Konzept der Organleihe zur Ableitung bestimmter Kompetenzen des Generalbundesanwalts und des Bundespräsidenten zurückgreifen zu müssen. 81 Als der Bundestag beschloß, der Regierungsvorlage zu folgen, 82 sah auch der Bundesrat — m i t Ausnahme der Vertreter Bayerns 83 — von seinem früheren Standpunkt ab. 84 Grundgesetzlich vorgesehenes Forum zum Abschluß eines Kompromisses zwischen der Länderkammer und dem Bundestag war zudem auch für Verfassungsänderungen der Vermittlungsausschuß nach A r t . 77 I I GG. Indem dieser i n sechs Fällen der Gesetzgebung zur Änderung des Grundgesetzes angerufen wurde, wurde er — wie oben gezeigt — prozentual häufiger zum Verhandlungsforum als bei der Gesetzgebung allgemein. 85 Vorverlagerte Verhandlungen zwischen der Regierung und den Ländervertretern oder zwischen Vertretern der beiden Kammern des Parlaments führten somit nicht zu einer überdurchschnittlichen Entlastung des Vermittlungsausschusses bei der Verabschiedung der erfolgten Änderungen des Grundgesetzes. d) Das Junktim mit dem einfachen Gesetz als Gegenstand der interfraktionellen und interparlamentarischen Verhandlungen

aa) Die Ausgestaltung handlungsgegenstand

des Ausführungsgesetzes als regelmäßiger Verbei der Beratung von Grundgesetzänderungen

Regelmäßiger Gegenstand der Verhandlungen über eine Verfassungsänderung mit der Opposition i m Bundestag oder mit den Vertretern der Länder i m Bundesrat war die Ausgestaltung des mit der Grundgesetzänderung verbundenen einfachen Gesetzes.86 Dabei wurde ganz i n der Regel so argumentiert, daß man der Grundgesetzänderung nicht zustimmen könne, solange das einfache Gesetz nicht ebenfalls verabschiedungsreif sei. 81 BR 335. Sitzung, 7.3.1969, StB S. 69 A ; Empfehlung des R A BR-Drs 61/1/69; Stellungnahme BR-Drs 61/69 — Beschluß, B T - D r s V/4085. 82 Vgl. R A (BT) V/117. Sitzung, 16.5.1969, Prot. S. 7 - 9 ; Bericht B T - D r s V/4254 v o m 4. 6.1969. 83 Staatssekretär F i n k (Bayern), BR 342. Sitzung, 10. 7.1969, StB S. 206 C - D, Anlage 6. 84 Ebd. StB S. 198 D - 199 A . 85 Vgl. oben I I . 2. j) bb). 86 Z u r Verbindung der Gesetzgebungsverfahren v o n Grundgesetzänderungen u n d einfachem Gesetz siehe ausführlich unten I I I . 4.

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

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So ließ d e r B u n d e s r a t die b e i d e n V o r l a g e n 13 u n d 14, die ersten E n t w ü r f e z u m s p ä t e r e n 2. Änderungsgesetz scheitern, w e i l das A u s f ü h rungsgesetz z u m Lastenausgleich noch n i c h t als G e s e t z e n t w u r f v o r l a g . 8 7 I m J a h r e 1963 e r k l ä r t e die S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n , sie w e r d e d e r Notstandsverfassung

n u r zustimmen,

„ w e n n g l e i c h z e i t i g oder

vorher

auch K l a r h e i t ü b e r d e n gesamten I n h a l t a l l e r ü b r i g e n m i t d e m N o t s t a n d s p r o b l e m i n Z u s a m m e n h a n g stehenden Gesetze g e f u n d e n w o r d e n ist."88 I m B u n d e s r a t ü b e r p r ü f t e 1966 e i n V e r t r e t e r d e r F r e i e n u n d Hansestadt H a m b u r g b e i d e r B e h a n d l u n g der V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g i m D e t a i l die vorgesehenen R e g e l u n g e n des einfachen Gesetzes ( S t a b i l i t ä t s gesetzes). Dies b e g r ü n d e t e er w i e f o l g t : „Wie steht es m i t der verfassungsrechtlichen Tragweite des vorgelegten Gesetzgebungswerkes? A u f diese Frage k o m m t es i m Endergebnis an, w e i l eine entscheidende Verfassungsänderung n u r dann akzeptiert werden kann, w e n n sie durch die Gesetzesmaterie i m übrigen v o l l gerechtfertigt erscheint." 8 9 I n d e m s e l b e n Gesetzgebungsvorhaben äußerte auch die S P D : „Die endgültige Entscheidung hinsichtlich der Grundgesetzänderung hänge j a bekanntlich für die SPD-Fraktion davon ab, ob eine Reihe v o n E r w a r tungen, die die SPD m i t dem Gesetz zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität verbinde, erfüllt w ü r d e n . " 9 0 A l s die F D P i n d i e O p p o s i t i o n geriet, f o r m u l i e r t e i h r Sprecher z u r g e p l a n t e n Ä n d e r u n g des A r t . 10 G G : „Ich meine auch, daß es, u m die Bedeutung der v o n Ihnen vorgeschlagenen Fassung transparent zu machen, wichtig wäre zu wissen, welche weiteren Vorstellungen Sie hinsichtlich der Ausführung dieser Grundgesetzänderung, nämlich der Behandlung des einfachen Gesetzes, des Ausführungsgesetzes, haben. . . . Da können Sie nicht sagen: Das liegt i m Ausschuß, das behandeln w i r später. Das einfache Gesetz hat sich nach der Grundgesetzänderung zu richten. — W i r haben es i n der Vergangenheit wiederholt erlebt, daß ein J u n k t i m zwischen einer Grundgesetzänderung u n d der Verabschiedung einfacher Gesetze hergestellt w u r d e . " 9 1 Mangels genügenden Stimmenanteils solches J u n k t i m n i c h t h e r s t e l l e n .

konnte

die F D P

jedoch

ein

87 Vgl. a) BR 68. Sitzung, 21. 9.1951, StB S. 619 C; BR-Drs 625/51 — Beschluß; b) BR 75. Sitzung, 20.12.1951, StB S. 845 C - 846 C; B T - D r s 1/2957. 88 Abg. Leber (SPD) u n d Abg. Dr. Schäfer (SPD), B T IV/56. Sitzung, 24.1. 1963, StB S. 2515 D u n d 2504 A . 89 Senatspräsident Prof. Dr. Weichmann (Hamburg), BR 298. Sitzung, 5.8. 1966, StB S. 175 A , zu Vorlage 77. 90 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 8, ähnlich nochmals S. 28 u n d auch schon ders., B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2734 A . 91 Abg. Genscher (FDP), B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9331 Α - Β .

160

. Jede Verfassungsänderung

eeteung

B e i d e n B e r a t u n g e n d e r F i n a n z r e f o r m hieß es i m 1. D u r c h g a n g

im

Bundesrat: „Die Vorschläge der Bundesregierung zur Änderung u n d Ergänzung des Grundgesetzes lassen sich erst dann abschließend beurteilen, w e n n die zur Durchführung der Finanzreform i n dieser Legislaturperiode erforderlichen einfachen Bundesgesetze i m E n t w u r f vorliegen. . . . Der Bundesrat hat den Wunsch, daß i h m diese Entwürfe bekanntgegeben werden, bevor er sich i m zweiten Durchgang m i t dem Finanzreformgesetz erneut befaßt. Die Ministerpräsidenten erwarten ferner, daß die finanzwirtschaftlichen Auswirkungen der Reform i m weiteren Gesetzgebungsverfahren dargestellt werden." 9 2 D e n Wunsch, die A u s f ü h r u n g s g e s e t z e u n d i h r e f i n a n z i e l l e n A u s w i r k u n g e n zu k e n n e n , e r h o b b e i d e r 1. L e s u n g des E n t w u r f s e i n Sprecher der F D P zu grundsätzlichen Bedenken: „Dieses Gesetz ist seinem I n h a l t nach ganz wesentlich ein Blankettgesetz . . . (man) müßte fragen, ob ein Gesetz, das n u n m i t verfassungsändernder Mehrheit angenommen werden soll, die Dinge aber bewußt weitgehend i m unklaren l a ß t , . . . überhaupt verfassungsgemäß ist." . . . „Jedermann i n diesem Hause, jedermann i m Bundesrat u n d jeder verantwortliche M a n n i n einer Gemeinde hat einen Anspruch darauf, den Gesamtplan zu kennen, w e n n dieses Gesetz verabschiedet w i r d , damit er nicht etwa durch eine Reihe v o n Bundesgesetzen, die auf Abstottern v o r gelegt werden, überrascht w i r d . " 9 3 A u c h die C D U / C S U n a n n t e als O p p o s i t i o n s f r a k t i o n m e h r f a c h d e u t l i c h i h r e n W i l l e n , e i n J u n k t i m zwischen d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g u n d d e m einfachen Gesetz h e r z u s t e l l e n , so z u m B e i s p i e l b e i B e r a t u n g des (einfachen) „Gesetzes z u r Ä n d e r u n g des Gesetzes ü b e r die Z u s a m m e n a r b e i t des B u n d e s u n d d e r L ä n d e r i n A n g e l e g e n h e i t e n des V e r f a s sungsschutzes" ( B T - D r s V I / 1 1 7 9 ) , zu d e m eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g erforderlich war: „Ich möchte aber noch folgendes sagen u n d bitte, das so ernst zu nehmen, wie es gemeint ist. Meine F r a k t i o n betrachtet diesen Gesetzentwurf u n d den noch ausstehenden, aber demnächst zur Behandlung hier anstehenden E n t w u r f zur Änderung der A r t i k e l 73 u n d 87 des Grundgesetzes als eine Einheit von der Sache her. Das bedeutet praktisch, daß w i r unsere Zustimmung zu der Grundgesetzänderung, u m die es demnächst gehen w i r d , v o n einer befriedigenden Ausgestaltung des Gesetzentwurfs, über den w i r heute reden, abhängig machen werden. Insofern ist eine sachliche u n d politische Einheit beider Dinge unverkennbar." 9 4 E n t s p r e c h e n d a r g u m e n t i e r t e die C D U / C S U - F r a k t i o n B e r a t u n g e n z u m 28. Ä n d e r u n g s g e s e t z :

während

der

92 Ministerpräsident K ü h n (Nordrhein-Westfalen), BR 322. Sitzung, 5.4. 1968, StB S. 51 Β - C; ähnlich Abg. Dr. Möller (SPD), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9163 D. 93 Abg. Dr. Haas (FDP), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9196 Β u n d D. 94 Abg. Benda (CDU/CSU), B T VI/72. Sitzung, 14.10.1970, StB S. 4006 D.

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren

161

„Die F r a k t i o n der C D U / C S U des Deutschen Bundestages hat i n mehreren Beschlüssen ihre H a l t u n g zur Frage der Grundgesetzänderungen dahingehend präzisiert, daß sie v o n der Bundesregierung oder der Regierungsk o a l i t i o n gewünschten Änderungen des Grundgesetzes n u r zustimmen w i r d , w e n n über die davon betroffenen Sachfragen eine Verständigimg herbeigeführt w i r d . Das g i l t auch für die jetzt anstehende Grundgesetzänderung i m Hinblick auf das Besoldungsrecht." 9 5

Als bei der Beratung der Reform des Staatshaftungsrechts eine Vertreterin der SPD beantragte, zunächst die geplante Verfassungsänderung und dann erst das einfache Gesetz zu beraten, erklärte der Sprecher der CDU/CSU, er sehe „sich nicht i n der Lage, über eine Grundgesetzänderung zu votieren, ohne zu wissen, was auf der Grundlage dieser Grundgesetzänderung beschlossen werden solle." 9 6

bb) Vom Junktim nicht erfaßbar: Spätere Änderungen des einfachen Gesetzes Das J u n k t i m zwischen der Verfassungsänderung und dem einfachen Gesetz bedeutete für die Opposition i m Bundestag 97 die Chance, auf die einfache Gesetzgebung Einfluß zu nehmen. I m übrigen blieb die einfache Gesetzgebung jedoch selbstverständlich den Beschlüssen der (einfachen) Regierungsmehrheit unterworfen. Nach der Verabschiedung der Grundgesetzänderung stand die mit der Verfassungsänderung verbundene einfachgesetzliche Regelung zur Disposition der einfachen Mehrheit. Diese konnte das einfache Gesetz dann auch i n einer nicht mit der Opposition vereinbarten Weise ändern. I n diesem Sinne konnte ein Abgeordneter der CDU/CSU der SPD-FDP-Bundesregierung aus Anlaß einer Verfassungsänderung vorhalten, sie profitiere von einer Zustimmung der Opposition und solle ihr deshalb weniger vorwurfsvoll gegenübertreten: „ W i r geben doch I h n e n Kompetenzen, nicht uns, nachdem w i r die Bundesregierung nicht mehr führen. (Abg. Raffert: Sie haben doch gar keine Kompetenzen zu vergeben, H e r r Kollege!) 95 Abg. Benda (CDU/CSU), B T VI/87. Sitzung, 16.12.1970, StB S. 4816 A ; vgl. dazu auch Abg. Dr. Schäfer (Tübingen) (SPD), ebd. S. 4815 C: „Die C D U / CSU beruft sich dabei darauf, daß es i n diesem Hohen Hause wiederholt so gehandhabt worden sei, daß Grundgesetzänderungen n u r dann verabschiedet wurden, w e n n zur gleichen Zeit die Ausführungsgesetze fertig vorlagen. Das ist r i c h t i g , . . . " . 96 Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), R A (BT) 8/90. Sitzung, 27.2.1980, Prot. S. 69; ähnlich 8/96. Sitzung, 14. 5.1980, Prot. S. 30. 97 Entsprechendes g i l t auch für eine Minderheit i m Bundesrat u n d — sofern das einfache Gesetz k e i n Zustimmungsgesetz w a r — f ü r den Bundesrat i m ganzen.

i l Schaub

162

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

Entschuldigen Sie, Verfassungsänderungen können Sie ohne uns nicht machen, falls Sie das nicht wissen sollten." 9 8

Diesem Gedankengang entsprach der verlockende Wunsch, das Erfordernis der Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit auf die Verabschiedung der durch die jeweilige Verfassungsänderung ermöglichte einfache Gesetzgebung oder sogar den Erlaß von Rechtsverordnungen auszudehnen. Die m i t der jeweiligen Verfassungsänderung geschaffene neue (Bundes-)Kompetenz stünde damit nicht der einfachen (Regierungs-)Mehrheit zu; die „Sperrminorität" behielte so ihren Einfluß auch für unterverfassungsrechtliche Normen. So schlug die Bundesratsmehrheit auf Empfehlung ihres Finanz- und ihres Rechtsausschusses bei der Beratung der Verfassungsänderung zum Stabilitätsgesetz vor, die nach A r t . 109 Abs. 3 S. 2 GG nach dem Entwurf vorgesehene Rechtsverordnung betreffend eine obligatorische Konjunkturausgleichsrücklage solle der Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates bedürfen." Die SPD-Fraktion i m Bundestag äußerte Verständnis für dieses Anliegen und sprach sich selbst für eine stärkere parlamentarische Kontrolle der Verordnungen aus. 100 Der i m Plenum des Bundesrates schon von Schleswig-Holstein 101 und i n ihrer Stellungnahme bei der Einbringung i m Bundestag auch von der Bundesregierung 102 unter anderem aus verfassungsrechtlichen Erwägungen abgelehnte Vorschlag war jedoch, wie sich später zeigte, auch i n den Ausschüssen des Bundesrates umstritten gewesen. 103 Er setzte sich nicht durch. Das Zustimmungserfordernis einer Zweidrittelmehrheit für unterverfassungsrechtliche Normen ist jedoch i m Rahmen der Notstandsverfassung i n A r t . 115 a, 80 a und 115 e I GG vereinbart und verabschiedet worden. 98 Abg. Dr. K o t o w s k i (CDU/CSU), B T VI/19. Sitzung, 10.12.1969, StB S. 685 B, zu Vorlage 99. 99 Vgl. BR-Drs 315/1/66 v o m 29. 7.1966; Finanzminister Pütz (NordrheinWestfalen), BR 298. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 169 Β - C; BR-Drs 315/66 — Beschluß; B T - D r s V/890 A n i . 2; Finanz- u n d Rechtsausschuß hatten die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit auch für das Stabilitätsgesetz gefordert, vgl. BR-Drs 315/1/66, Minister Dr. Leuze (Baden-Württemberg), BR 298. Sitzung, 5. 8.1966, StB S. 165 D. 100 Abg. Dr. Schiller (SPD), B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2673 D bis 2674 A . 101 Ministerpräsident Dr. Lemke (Schleswig-Holstein), B R 298. Sitzung, 5. 8.1966, StB S. 187 A . 102 B T - D r s V/890, Anlage 5, S. 31. 103 Vgl. Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 15, u n d ausführlich Senator Dr. Heinsen (Hamburg), R A (BT) V/21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 17 - 20.

4. Handeln u n d Verhandeln i m Gesetzgebungsverfahren cc) Sperre Änderungen

oder Inkaufnahme des einfachen

163

späterer Gesetzes?

I n i h r e n A u s f ü h r u n g e n z u r wechselseitigen A b h ä n g i g k e i t v o n V e r fassungsänderung u n d e i n f a c h e m Gesetz bezogen die V e r t r e t e r d e r Regierungsseite einerseits u n d d e r O p p o s i t i o n s - b z w . Bundesratsseite andererseits aus G r ü n d e n d e r E r w e i t e r u n g i h r e r p o l i t i s c h e n E i n f l u ß n a h m e m ö g l i c h k e i t e n i n d e r Regel k o n t r ä r e Positionen. O p p o s i t i o n u n d B u n d e s r a t b e t o n t e n m e h r , das einfache Gesetz sei der M a ß s t a b , i n w e l chem U m f a n g eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g z u b i l l i g e n s e i ; 1 0 4 f ü r d i e R e gierungsseite g a l t eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g eher als g r u n d s ä t z l i c h e , àuch m e h r e r e sachgerechte A u s g e s t a l t u n g e n zulassende R e g e l u n g . 1 0 5 D a b e i b e g r ü n d e t e n V e r t r e t e r d e r R e g i e r u n g diese P o s i t i o n auch m i t d e m H i n w e i s , eine e i n m a l verabschiedete G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g gestatte d i e einfachgesetzliche U m g e s t a l t u n g n i c h t n u r d e r a k t u e l l e n , s o n d e r n auch j e d e r k ü n f t i g e n R e g i e r u n g s m e h r h e i t : „Die Bundesregierung beantragt diese Änderung des Grundgesetzes nicht für sich, sondern für jede v o m Wähler beauftragte Regierung." 1 0 6 — w a s v o n d e r O p p o s i t i o n aber n i c h t i m m e r als A r g u m e n t

akzeptiert

wurde.107 104 Z u m Beispiel: Senator Dr. Dudek (Hamburg), BR 75. Sitzung, 20.12. 1951, StB S. 845, zu Vorlage 13; Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), BR 298. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 184 A - B ; Abg. Wehner (SPD), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2767 f. passim; Abg. Dr. Reischl (SPD), R A (BT) V / 17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 26; Abg. Schulte (SPD), ebd. S. 44 f., alle zu Vorlage 77; nach dem Regierungswechsel: A b g Opitz (FDP), B T V/108. Sitzung, 10. 5.1967, StB S. 5099 D - 5100 A ; ebenfalls zu Vorlage 77; Abg. Frau Funcke (FDP), B T V/174. Sitzung, 15.5.1968, StB S. 9341 C - D; Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 5, 7; vgl. auch RA-Bericht B T - D r s VI/2947, Vorblatt S. 2, zu Vorlage 102; Minister Titzck (Schleswig-Holstein), BR 383. Sitzung, 7. 7.1972, StB S. 598 C, zu V o r lagen 105 u n d 106; Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), R A (BT) 8/ 90. Sitzung, 27.2.1980, Prot. S. 69, zu Vorlage 116. 105 Z u m Beispiel: Ministerpräsident Dr. Diederichs (Niedersachsen), BR 298. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 186 C: „Der Sinn eines Grundgesetzes wäre stark angeschlagen, w e n n es jeweils ad hoc eines Gesetzes geändert werden sollte." Ä h n l i c h Ministerpräsident Dr. Goppel (Bayern), ebd. S. 187 C - D ; Minister Dr. Leuze (Baden-Württemberg), ebd. S. 164; Bundeskanzler Dr. Erhard, B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2655 D; Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 31; Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9322 Α - Β ; Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), ebd. S. 9341 C - D , zu Vorlage 79; Abg. Frau Dr. Däubler-Gmelin (SPD), R A (BT) 8/90. Sitzung, 27.2.1980, Prot. S. 69, zu Vorlage 116. 106 Abg. Dr. Barzel (CDU/CSU), B T V/55. Sitzung, 14. 9.1966, StB S. 2676 D, zu Vorlage 77; ähnlich schon Bundesinnenminister Dr. Schröder, B T I I I / 124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7178, zu Vorlage 60: eine Vorlage „aus einem wahrhaft überparteilichen Geist"; auch Abg. Dr. K a n k a (CDU/CSU), B T ebd. StB S. 7188 Β f.; zustimmend Abg. Dr. A r n d t (SPD), ebd. S. 7222 B. 107 Vgl. zum Beispiel Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T V/36. Sitzung, 15.9.

1*

164

I I . Jede Verfassungsänderung

eeteung

V i e l seltener r ä u m t e e i n O p p o s i t i o n s p o l i t i k e r ein, m i t d e r V e r a b s c h i e d u n g e i n e r G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g müsse „verhindert werden, daß bei der Ausarbeitung der (einfachen) Gesetze . . . v o n vornherein eine Verkrüppelung eintrete, w e i l m a n i m m e r irgendwo an Grenzen des Grundgesetzes stoße." 1 0 8 Ebenso s e l t e n n a h m e i n V e r t r e t e r d e r R e g i e r u n g s p a r t e i e n die e n t gegengesetzte, die V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g a u f die A u g e n b l i c k s n o t w e n d i g k e i t beschränkende P o s i t i o n so d e u t l i c h e i n w i e 1966 e i n V e r t r e t e r der F D P : „Ich k a n n Ihnen für die Freien Demokraten erklären: w i r verfolgen m i t dieser Verfassungsänderung nicht die geringste Absicht, die irgendwie über dieses Gesetz hinausginge. W i r werden bei der Verfassungsänderung genauso w i e Sie jedesmal neu überlegen, ob w i r k l i c h die Situation so ist, daß m a n ohne sie nicht auskommt." 1 0 9 E i n ähnliches V e r s t ä n d n i s f ü r die g e g e n l ä u f i g e n I n t e r e s s e n v o n Reg i e r u n g u n d O p p o s i t i o n sprach a n a n d e r e r Stelle e i n C D U / C S U - A b g e o r d n e t e r aus: „ A l s M i t g l i e d der Opposition wäre ich genauso mißtrauisch w i e Sie h i n sichtlich der — w i e Sie sagten — Blankovollmacht für die Bundesregierung i n diesem Gesetzentwurf. A l s M i t g l i e d der K o a l i t i o n vertraue ich darauf, daß die Bundesregierung die richtigen Konsequenzen zieht, daß w i r als Koalitionsfreunde hier i m Hause auch die entsprechenden Gesetze beschließen u n d niemanden bei der Verabschiedung dieser Finanzreformgesetze über den Löffel halbieren." 1 1 0

1966, StB S. 2734 A : „Seien Sie sich aber bitte i m k l a r e n darüber, daß die sozialdemokratische F r a k t i o n i n diesem Hause nicht bereit ist, an einer Änderung des Grundgesetzes mitzuwirken, durch die einer Bundesregierung — nicht n u r dieser, sondern einer Bundesregierung — irgendeine Vollmacht gegeben w i r d , die nicht i n voller F o r m durch das Parlament k o n t r o l l i e r t ist.", zu Vorlage 77. 108 Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) 1/138. Sitzung, 24.11.1951, Prot. S. 3 f., zum Lastenausgleich, Vorlage 14; nicht unähnlich Abg. v o n Thadden (CDU/ CSU), B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10116 C; zugunsten dringlicher Umweltschutzgesetzgebung, Vorlage 102, ausdrücklich als Ausnahme bezeichnet; vgl. auch Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) 8/ 79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 121 f., zu Vorlage 116. 109 Abg. Dr. Starke (FDP), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2781 A , zu Vorlage 77; gegen „Vorratsgrundgesetzänderungen" auch Ministerialdirektor Β ahlmann (BMJ) u n d Abg. Frau Dr. Däubler-Gmelin (SPD), R A (BT) 8/ 79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 89 u n d 121, zu Vorlage 116. 110 Abg. K r a m m i g (CDU/CSU), B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9202 Β - C, zu Vorlage 87.

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung 1. Umfang und Inhalt der Gesetzentwürfe zur Änderung der Grundgesetzes a) Der äußere Umfang der Änderungsentwürfe

aa) Die vollzogenen

Änderungen

Jede Verfassungsänderung bedeutet eine Abweichung vom Inhalt der ursprünglichen Verfassung. Die 34 Änderungsgesetze, die der Deutsche Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates zwischen 1949 und 1980 verabschiedete, änderten sämtlich — der Vorschrift des A r t . 79 I GG entsprechend — den Text des Grundgesetzes von 1949.1 Daß der überwiegende Teil dieser Beschlüsse, nämlich 18, die Neufassung nur jeweils eines einzigen Artikels betraf, wurde bereits erwähnt. 2 Das 17. Änderungsgesetz (Notstandsverfassung) änderte das Grundgesetz hingegen i n 28, das 7. Änderungsgesetz (Wehrverfassung) i n 16 und das 21. Änderungsgesetz (Finanzreform) i n 9 Artikeln. Durchschnittlich enthielt ein Änderungsgesetz 3,32 Einzeländerungen. 3 Insgesamt brachten gemäß Tabelle 30 die 34 Änderungsgesetze 113 Einfügungen, Änderungen oder Aufhebungen von Grundgesetzartikeln. 4 33 A r t i k e l wurden neu i n das Grundgesetz eingefügt 5 , sieben wurden

1 I m selben Zeitraum beschloß der Bundesgesetzgeber 46 Änderungen des B G B (§§ 1 - 2385), 20 Änderungen des H GB (Buch 1 - 3, §§ 1 - 460) u n d 48 Ä n derungen des StGB (§§ 1 - 370 bzw. §§ 1 - 358 nach der Neubekanntmachung). 2 Vgl. oben 1.1. c) bb) u n d unter 1.1. b) bb) die Tabelle 4. 3 Z u m Änderungsumfang vgl. auch die Übersicht i n 1.2. d) dd), Tabelle 6. 4 Diese 113 Einzeländerungen umfassen wiederum häufig mehrere einzelne Sätze, so daß insgesamt zwischen 300 u n d 400 Sätze des Grundgesetzes neugefaßt, eingefügt oder gestrichen wurden. Ebenso Seifert (1977), S. 12, i h m folgend Steinberg, JZ 1980, 385, 389; etwas andere Zahlen bei v. Münch, A r t . 79 aE. 5 Nämlich A r t . 12 a, 17 a, 45 a - c, 53 a, 59 a, 65 a, 74 a, 80 a, 87 a - d, 91 a - b, 96 a, 104 a, 115 a -1,120 a, 135 a, 142 a, 143 η. F. GG.

166

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Tabelle 30 Übersicht über die Grundgesetzänderungen der 1. - 8. Wahlperiode nach Artikeln geordnet 8 )

Artikel 1 in 9 ΙΠ 3 10 11 I I 12 12 a 17 a 19 IV 2 20 IV 29 35 II, i n Π 36 I I 38 η 39 I, I I 45 45 a al 2 45 b 45 c 49 53 a 59 a 60 1 65 a all 73 Nr. 1 73 Nr. 10 74 Nr. 4 a 74 Nr. 10 10a 74 Nr. 11a

Art d. Änderung

a) b)

a) b)

a) b) a) b)

a) b)

geändert eingefügt geändert geändert geändert geändert eingefügt eingefügt eingefügt eingefügt geändert neugefaßt eingefügt geändert eingefügt geändert neugefaßt gestrichen eingefügt gestrichen eingefügt eingefügt geändert gestrichen eingefügt eingefügt aufgehoben geändert eingefügt aufgehoben geändert geändert geändert eingefügt neugefaßt geändert eingefügt eingefügt

ÄndG.-Nr.

Datum

BGBl. I Seite

7. 17. 17. 17. 7. 17. 17. 7. 17. 17. 25. 33. 17. 31. 7. 27. 33. 33. 7. 33. 7. 32. 7. 33. 17. 7. 17. 7. 7. 17. 4. 17. 31. 31. 34. 13. 13. 10.

19.03.56 24.06.68 24.06.68 24.06.68 19.03.56 24.06.68 24.06.68 19.03.56 24.06.68 24.06.68 19.08.69 23.08.76 24.06.68 28.07.72 19.03.56 31.07.70 23.08.76 23.08.76 19.03.56 23.08.76 19.03.56 15.07.75 19.03.56 23.08.76 24.06.68 19.03.56 24.06.68 19.03.56 19.03.56 24.06.68 26.03.54 24.06.68 28.07.72 28.07.72 23.08.76 16.06.65 16.06.65 23.12.59

111 709 709 709 111 709 709 111 709 709 985 2381 709 1305 111 1161 2381 2381 111 2381 111 1901 111 2381 709 111 709 111 111 709 45 709 1305 1305 2383 513 513 813

167

1. Umfang u n d I n h a l t der Gesetzentwürfe

Fortsetzung Tabelle 30 Artikel

Art d. Änderung

ÄndG.-Nr.

Datum

BGBl. I Seite

74 Nr. 13 74 Nr. 19 a 74 Nr. 20 74 Nr. 22 74 Nr. 23 74 Nr. 24 74 a 751 75 Π 75 ΠΙ 75 76 Π 2 76 Π 3 76 m 77 I I 1 77 ΙΠ 1,2 7912 80 a 87 12 87 a

geändert eingefügt geändert geändert geändert eingefügt eingefügt geändert eingefügt eingefügt geändert geändert eingefügt geändert geändert geändert eingefügt eingefügt geändert a) eingefügt b) geändert eingefügt eingefügt eingefügt geändert eingefügt geändert eingefügt geändert eingefügt eingefügt eingefügt geändert a) geändert b) aufgehoben aufgehoben geändert

22. 22. 29. 22. 30. 30. 28. 22. 22. 22. 28. 18. 18. 23. 18. 18. 4. 17. 31. 7. 17. 7. 10. 11. 17. 21. 27. 21. 16. 19. 19. 19. 16. 7. 12. 16. 22.

12.05.69 12.05.69 18.03.71 12.05.69 12.04.72 12.04.72 18.03.71 12.05.69 12.05.69 12.05.69 18.03.71 15.11.68 15.11.68 17.07.69 15.11.68 15.11.68 26.03.54 24.06.68 28.07.72 19.03.56 24.06.68 19.03.56 23.12.59 6.02.61 24.06.68 15.05.69 31.07.70 12.05.69 18.06.68 29.01.69 29.01.69 29.01.69 18.06.68 19.03.56 6.03.61 18.06.68 12.05.69

363 363 201 363 593 593 206 363 363 363 206 1177 1177 187 1177 1177 45 709 1305 111 709 111 813 65 709 359 1161 359 657 97 97 97 657 111 141 657 363

87 b 87 c 87 d 91 91 a 91 a I Nr. 1 91 b 92 931 Nr. 4a 931 Nr. 4b 94 112 95 96 m 96 a 96 IV

168

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Fortsetzung Tabelle 30 Artikel 96 V 96 a 98 ΙΠ 99 100 m 104 a 105 Π 105 Π a 106 106 Π, vi- vm 107 107 Satz 1 108 109 i n 109 Π - IV 110 112 113 114 115 115 a - 115 1 115 c m 115 k m 120 1 12 120 a 135 a 137 1 142 a 143

Art d. Änderung

ÄndG.-Nr.

Datum

BGBl. I Seite

eingefügt a) geändert b) geändert c) wird zu 96 geändert geändert geändert eingefügt geändert eingefügt a) geändert b) geändert geändert

26. 7. 12. 16. 28. 16. 16. 21. 21. 21. 6. 21. 8.

28.08.69 19.03.56 6.03.61 18.06.68 18.03.71 18.06.68 ia.06.68 12.05.69 12.05.69 12.05.69 23.12.55 12.05.69 24.12.56

1357 111 141 657 206 657 657 359 360 360 817 360 1077

a) b) a) b)

6. 21. 3. 5. 21. 20. 15. 20. 20. 20. 20. 20. 17. 21. 21. 14. 24. 2. 9. 7. 4. 17. 1. 7. 17.

23.12.55 12.05.69 20.04.53 25.12.54 12.05.69 12.05.69 8.07.67 12.05.69 12.05.69 12.05.69 12.05.69 12.05.69 24.06.68 12.05.69 12.05.69 30.07.65 28.07.69 14.08.52 22.10.57 19.03.56 26.03.54 24.06.68 30.08.51 19.03.56 24.06.68

187 361 130 517 361 357 581 357 357 357 358 358 709 361 362 649 985 445 1745 111 45 709 739 111 709

a) b)

a) b) a) b) c)

geändert geändert geändert geändert geändert geändert eingefügt geändert geändert geändert geändert geändert eingefügt geändert geändert geändert geändert eingefügt eingefügt geändert eingefügt aufgehoben aufgehoben eingefügt aufgehoben

a) Ebenso - auf dem Stand von 1973 - Wernicke/Koch, S. 2 - 4; ähnlich auch Bryde, S. 462 f., mit einigen Abweichungen.

1. Umfang und I n h a l t der Gesetzentwürfe

169

gestrichen 6 , zu den elf Abschnitten des Grundgesetzes von 1949 wurden drei weitere hinzugefügt. 7 Neben der Einführung dieser drei neuen Abschnitte erfolgten die meisten Änderungen i n den Abschnitten I (Grundrechte) 8 , I I I (Bundestag), V I I (Gesetzgebung des Bundes), I X (Rechtsprechung) und X (Finanzwesen), wobei die letzten drei i m Verhältnis der Änderungs- zur Artikelzahl noch als besonders „instabil" hervorstachen. Weitgehend unverändert blieben nur die Abschnitte I V (Bundesrat), V (Bundespräsident), V I (Bundesregierung) und X I (Übergangs- und Schlußbestimmungen) (Tabelle 31).9 Unverändert blieben i n ihrem Wortlaut 102 der ursprünglichen 146 A r t i k e l des Grundgesetzes. Dabei sind jedoch Änderungen, wie sie zum Beispiel A r t . 5, 8, 11, 13 und 17 GG durch die Einführung des A r t . 17 a GG erfahren haben, nicht erfaßt, so daß sich aus dem Zahlenverhältnis zwischen geänderten und ungeänderten A r t i k e l n keine zwingenden Schlüsse auf eine gewisse Stabilität ziehen lassen. Das Grundgesetz besteht heute aus 14 Abschnitten und 172 Artikeln. bb) Die 45 „Fehlschläge"

und ihr

Änderungsgegenstand

Durch die 45 fehlgeschlagenen Änderungsentwürfe sollten 26 A r t i k e l des Grundgesetzes geändert und sieben neue hinzugefügt werden (Art. 12 a, 19 a, 46 a, 83 a, 102 a, 120 b, 132 a GG). Zwölf A r t i k e l wären dabei zum ersten Mal geändert worden; sie gehören also zur Zahl der 102 Artikel, die durch die 34 beschlossenen Änderungsgesetze nicht berührt wurden (Art. 5, 14, 15, 34,43,44,54,82,102,117,119 und 131 GG). Zu den sieben Änderungen des A r t . 74 GG wären acht weitere, zu den sechs Änderungen des A r t . 87 GG wären vier weitere hinzugetreten. Insgesamt sind durch die 45 fehlgeschlagenen Entwürfe 58 Einzeländerungen von Grundgesetzartikeln (wiederholte Änderungsvorschläge ge6 Darunter vier zuvor neu eingeführte, A r t . 59 a, 96 a, 142 a u n d 143 n. F. sowie die ursprünglichen A r t . 45, 49 u n d 143 a. F. 7 Abschnitte I V a (Gemeinsamer Ausschuß), V i l i a (Gemeinschaftsaufgaben) u n d X a (Verteidigungsfall). 8 Diese Änderungen erfolgten jedoch n u r aufgrund v o n zwei Änderungsgesetzen, nämlich dem 7. Ä n d G (Wehrverfassung) u n d dem 17. Ä n d G (Notstandsverfassung) . 9 Bei dieser Aufschlüsselung bleiben sowohl die unterschiedliche Gewichtigkeit der Änderungen als auch die Tatsache unberücksichtigt, daß bei der Änderung mancher A r t i k e l Regelungen i n den geänderten A r t i k e l n bzw. Abschnitten eingefügt wurden, die aus i h r e m systematischen Zusammenhang eher i n einen anderen Abschnitt gehört hätten, z. B. A r t . 87 a I GG zum X . Abschnitt, A r t . 120 a G G zum V I I I . Abschnitt; vgl. zur Einstellung der Grundgesetzänderungen i n die einzelnen Abschnitte ausführlich Trost, S. 333 bis 346, knapper auch Bryde (1982), S. 117 f.

170

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

Tabelle 31 Verteilung der Einzeländerungen der 34 verabschiedeten Änderungsgesetze auf die Abschnitte des Grundgesetzes

Zahl Zahl under verArt. heuän1949 te dert

Änderungen d. Grundgesetzes davon

Abschnitt des Grundgesetzes

Artikel des GG

I. Die Grundrechte

(1- 19)

19

21

12

9(2)

2

-

7

II. Der Bund und die Länder

(20- 37)

18

18

14

6(5)

-

-

6

III. Der Bundestag

(38- 49)

12

13

8

9(4)

3

2

4

IV. Der Bundesrat

(50- 53)

4

4

4

- ( - )

-

-

-

-

1

-

KD

1

-

-

insg.

neu

ge- scmstige stri- Änderung chen

IV a Gemeinsamer Ausschuß

(53 a)

V. Der Bundespräsident

(54- 61)

8

8

7

3(2)

1

VI. Die Bundesregierung

(62- 69)

8

9

8

2(2)

1

-

1

VII. Die Gesetzgebung des Bundes

(70- 82)

13

15

7

18 (12)

2

-

16

VIII. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung

(83- 91)

9

13

7

7(5)

4

-

3

V i l i a Gemeinschaftsaufgaben

(91a- b)

-

-

3(2)

2

-

1

IX. Die Rechtsprechung

(92- 104)

13

13

6

15(7)

1

X. Das Finanzwesen

(104a- 115)

11

12

1

17(7)

1

-

16

X a Verteidigungsfall

(115a- 1)

-

11

-

13 (2)

11

-

2

XI. Übergangsund Schlußbestimmungen

(116- 146)

31

32

28

10 (8)

4

3

3

I - X I Summe

(1- 146)

146

172

102

113 (34)

33

7

73

2

a) I n Klammern die Zahl der ändernden Gesetze.

1

1

1

13

1. Umfang u n d I n h a l t der Gesetzentwürfe

171

trennt gezählt) beantragt worden, die sich auf fast alle Abschnitte des Grundgesetzes verteilen. Zieht man von den beschlossenen Änderungsgesetzen die großen Änderungen durch die Wehr- und Nostandsverfassung und die Finanzund Haushaltsreform (7., 17., 20. und 21. Änderungsgesetz) ab, m i t denen die i n der Regel sehr knapp gehaltenen fehlgeschlagenen Änderungsentwürfe nicht vergleichbar sind, so ergibt sich, daß sich die Änderungsziele auf die einzelnen Abschnitte des Grundgesetzes formal i m wesentlichen gleich verteilen. Eine Ausnahme macht dabei jedoch der 1. Abschnitt des Grundgesetzes, der relativ besonders häufig Gegenstand der fehlgeschlagenen Änderungsentwürfe war (Tabelle 32).

b) Verfassungsänderung — Durchsetzung einer politischen Alternative?

aa) Das Änderungsprogramm

der 45 „Fehlschläge"

Inhaltlich ergänzten die genannten 45 „Fehlschläge" unter den A n trägen auf Verfassungsänderung die 34 Gesetzesbeschlüsse des verfassungsändernden Gesetzgebers u m ein einschneidendes und jeweils prägnantes Änderungsprogramm, für das ganz i n der Regel eine Zweidrittelmehrheit i m Parlament nicht erwartet werden konnte. 1 0 Vielmehr stellte sich vor allem der auf die ersten drei Wahlperioden konzentrierte Großteil dieser Änderungsentwürfe 1 1 als eine Präsentation politischer Vorstellungen dar, die sich inhaltlich als grundsätzliche Alternative zu bestimmten Verfassungsentscheidungen begriffen und dies nicht zuletzt durch die Form eines Antrags auf Verfassungsänderung ausdrücken wollten. Denn keineswegs alle bei der Entstehung der Bundesrepublik Deutschland vorhandenen — oft kontroversen — politischen Kräfte konnten ihre Vorstellungen bei der Schaffung des Grundgesetzes einbringen oder gar durchsetzen. Bei unterschiedlichen Vorstellungen stellte die grundgesetzliche Regelung zudem oft genug einen Kompromiß dar. So lag es nicht fern, daß Anhänger verschiedenster politischer Ausrichtung nach Verabschiedung des Grundgesetzes versuchten, ihre Vorstellungen nachträglich i n das Grundgesetz einzubauen, indem sie einen Antrag auf Änderung des Grundgesetzes

10 I n noch erheblich größerem Umfange w u r d e n i n den USA gescheiterte Anträge auf Änderung der Bundesverfassung eingebracht, die bis auf sechs keinerlei Aussicht auf ihre Durchsetzung hatten. F ü r den Zeitraum v o n 1789 bis 1969 w u r d e n 3597 derartige Gesetzentwürfe gezählt, vgl. Lacy / M a r t i n , S. 674 f.; v o n anderer Seite w u r d e n sogar f ü r 1789 bis 1941 insgesamt 4020 derartige Entwürfe festgestellt, vgl. Scheips, S. 46 F N 1. 11 Z u r Verteilung der Anträge auf Verfassungsänderung auf die einzelnen Wahlperioden siehe oben 1.1. b) aa), Tabelle 1.

172

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Tabelle 32 Verteilung der Einzeländerungen der 45 „Fehlschläge" auf die Abschnitte des Grundgesetzes samt Vergleich mit einer Auswahl der verabschiedeten Änderungsgesetze

Änderungsprogramm Abschnitt des Grundgesetzes

Artikel des GG

der verabschiedeten Grundgesetzänderungen ohne das 7., 17., 20., 21. Änderungsgesetz a )

der 45 „Fehlschläge"

(1- 19)

0

8

II. Der Bund und die Länder

(20- 37)

3

1

III. Der Bundestag

(38- 49)

6

5

IV. Der Bundesrat

(50- 53)

-

-

IV a Gemeinsamer Ausschuß

(53 a)

-

-

V. Der Bundespräsident

(54- 61)

-

2

VI. Die Bundesregierung

(62 - 69)

-

1

VII. Die Gesetzgebung des Bundes

(70- 82)

16

13

VIII. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung

(83- 91)

3

5

V i l i a Gemeinschaftsaufgaben

(91a- b)

1

-

IX. Die Rechtsprechung

(92- 104)

13

9

X. Das Finanzwesen

(104a- 115)

6

6

-

1

I. Die Grundrechte

X a Verteidigungsfall

(115a- 1)

XI. Übergangsund Schlußbestimmungen

(116- 146)

6

7

(1- 146)

54

58

I - X I Summe

a) Die hier ausgenommenen besonders umfangreichen Änderungsgesetze umfaßten zusammen weitere 59 Einzeländerungen.

1. Umfang u n d I n h a l t der Gesetzentwürfe

173

stellten. 12 Zu den Initiatoren dieser Änderungsanträge zählten dabei auch Mitglieder des Parlamentarischen Rates. bb) Anträge auf Verfassungsänderung als nachträglicher Protest gegen Entscheidungen des Parlamentarischen Rates Eine Revision der Entscheidungen des Parlamentarischen Rates sollte nach den Vorstellungen der Antragsteller verschiedener verfassungsändernder Gesetzentwürfe auf ganz verschiedenen Sachgebieten erfolgten. Die schon i m Parlamentarischen Rat geführte Diskussion u m die Abschaffung der Todesstrafe nahmen mehrere Anträge zur Streichung oder Modifizierung des A r t . 102 GG (Vorlagen 2, 20, 21, 33, 34, 54 und 56) wieder auf m i t dem Ziel, die Todesstrafe wieder einzuführen. 13 Für die Bayern-Partei, die den ersten derartigen Antrag stellte, referierte der Abgeordnete Dr. Etzel (Bamberg) ausführlich, wie die Bestimmung über die Abschaffung der Todesstrafe i m Parlamentarischen Rat Eingang ins Grundgesetz gefunden hatte: „Das M i t g l i e d des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates Wagner hat bei der 4. Lesung des Grundgesetzes am 5. M a i 1949 beantragt, die Bestimmung ,Die Todesstrafe ist abgeschafft' als A r t . 131 a — er wurde später A r t . 103 u n d dann A r t . 102 — einzufügen. Der A n t r a g wurde v o m Hauptausschuß m i t 15 zu 4 Stimmen angenommen. I n der zweiten Lesung der 9. u n d der letzten Vollsitzung des Rates am 6. M a i 1949 beantragte dann der CDU-Abgeordnete Dr. de Chapeaurouge, den A r t . 103 aus dem Grundgesetz zu streichen. Der A n t r a g verfiel der Ablehnung. Dabei v e r blieb es auch bei der Schlußabstimmung." 1 4

Seine Änderungsforderung begründete er i m folgenden m i t scharfen Angriffen gegen die Legitimation des Parlamentarischen Rates und gegen die Legitimität des Zustandekommens des Grundgesetzes 15 und führte für seine Partei aus: 12 Vgl. die kritischen Äußerungen v o n Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/ CSU), es sei seiner F r a k t i o n „ein Anliegen, dafür zu sorgen, daß nicht alsbald nach I n k r a f t t r e t e n des Grundgesetzes Grundfragen u n d Grundentscheidungen, die darin getroffen sind, geändert werden." B T I I I / 9 7 . Sitzung, 27.1. 1960, StB S. 5330 Β unter Verweis auf seine Stellungnahme gegen eine Ä n d e rung des A r t . 102 GG, B T 1/232. Sitzung, 2.10.1952, StB S. 10617 C - D; vgl. auch Trost, S. 107. 13 Vgl. dazu aus neuerer Zeit eingehend Tettinger, JZ 1978,128. 14 Abg. Dr. Etzel (Bamberg) (BP), B T 1/52. Sitzung, 27. 3.1950, StB S. 1893 A . 15 „Der Parlamentarische Rat w a r keine Volksvertretung, sondern ein auf dem Besatzungsrecht beruhendes Sonder- u n d Zweckgremium, das Geschöpf des Befehls der Sieger, gebildet durch Delegationen aus Landtagen, v o n denen einige . . . nicht auf demokratische Weise zustande gekommen waren. . . Auch die A b s t i m m u n g über die Einführung des Grundgesetzes ist nicht auf demokratische Weise durch das V o l k selbst erfolgt . . . " , ebd., StB S. 1893 B, ähnlich wieder S. 1919 C - 1920 A ; vgl. auch Trost S. 110 u n d 141.

174

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„ W i r haben natürlich sehr v i e l an diesem Grundgesetz auszusetzen, selbstverständlich, w e i l w i r gar nicht i n die Lage kamen, auf dieses Grundgesetz irgendwelchen Einfluß zu nehmen." 1 6

Seine Partei beteiligte sich dementsprechend während ihrer kurzen parlamentarischen A k t i v i t ä t an sieben der 24 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes i n der 1. Wahlperiode. 17 M i t Vorlage 5 wiederholte die Bayern-Partei wörtlich einen Änderungsantrag betreffend die Biersteuergesetzgebung, den bayerische CSU-Abgeordnete i m Parlamentarischen Rat eingebracht hatten, der jedoch i m Finanzausschuß des Parlamentarischen Rates und i m Hauptausschuß abgelehnt worden war. Der Finanzausschuß des 1. Deutschen Bundestages sah deshalb keinen Anlaß, die Vorlage näher zu prüfen. 1 8 Die SPD hatte i m Parlamentarischen Rat den Antrag gestellt, dem Bund bestimmte Gesetzgebungsbefugnisse auf dem Gebiete des Polizeiwesens zu geben, unterlag damit jedoch. Diese Bemühungen griff sie mit der Vorlage 7 i m Herbst 1950 wieder auf. 19 Die FDP schlug mit der Vorlage 47 i m Jahre 1957 (und nochmals mit Vorlage 59 i m Jahre 1959) eine Änderung des A r t . 15 GG vor, durch die dieser A r t i k e l i n ein Sozialisierungsverbot umgestaltet werden sollte. Bei der (formalen) Begründung ihres Antrags beschrieb sie ihre Lage i m Parlamentarischen Rat und i n der Folgezeit wie folgt: „Der A r t . 15, w i e er jetzt i m Grundgesetz verankert ist, ist i m Jahre 1949 entstanden, i n einem Zeitpunkt, i n dem die deutschen Menschen noch unter den Nachwirkungen einer zwölfjährigen D i k t a t u r standen. Unter den damaligen Zeitläufen mußten auch w i r Freien Demokraten zufrieden sein, daß nicht schärfere Wege des Sozialismus Eingang i n das deutsche Grundgesetz fanden. W i r standen als kleine Minderheit zwischen den großen Parteien, die ganz andere Anschauungen auf wirtschaftspolitischem Gebiet vertraten. . . . W i r haben unsere Hoffnung, die Bundesverfassung noch ändern zu können, niemals aufgegeben, konnten aber nichts unternehmen, w e i l w i r nicht über die notwendige Stimmenzahl verfügten, u m unsere Gedanken durchzusetzen." 20

Nach acht Jahren marktwirtschaftlicher Erfahrungen hoffte sie nun auf die Unterstützung der CDU/CSU. 16

Ebd. StB S. 1919 C. Vorlagen 2, 4, 5, 17, 18, 21 u n d 24; sie wurde n u r v o n der FDP m i t acht Vorlagen noch übertroffen. 18 Vgl. R A (BT) 1/57. Sitzung, 14.9.1950, Prot. S. 2 f., bei Beratung der Vorlage 5. 19 Vgl. ausdrücklich Abg. Dr. Menzel (SPD), B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3540 A u n d 3542 C. 20 Abg. Dr. Atzenroth (FDP), B T 11/214. Sitzung, 31. 5.1957, StB S. 12614 C, bei der 1. Lesung der Vorlage 47. 17

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

175

cc) Revision ursprünglicher grundgesetzlicher Entscheidungen durch verabschiedete Änderungsgesetze? Daß letztlich jede beantragte Verfassungsänderung eine Abweichung von den Verfassungsentscheidungen des Grundgesetzes von 1949 bedeutet, gilt unabhängig vom Standort und vom politischen Einfluß ihrer Initiatoren — so sehr es auch vor allem auf die fehlgeschlagenen A n träge der kleineren Bundestagsfraktionen i n den ersten drei Wahlperioden zutreffen mag, sie als gegen die Entscheidungen von 1949 gerichtet zu verstehen. Auch der Regierung der 2. Legislaturperiode wurde i m Hinblick auf die Einfügung der Wehrverfassung und des A r t . 142 a GG i n das Grundgesetz von ihren Gegnern gerade dieser Vorwurf gemacht, sie ändere das Grundgesetz von 1949 durch die beabsichtigten und durchgeführten Verfassungsänderungen (4. und 7. Änderungsgesetz) i n einer erheblich einschneidenden und grundsätzlich von den Vorstellungen, die bei Schaffung des Grundgesetzes maßgeblich waren, abweichenden Weise. 21 Ebenso können die zahlreichen Kompetenzverschiebungen i n Gesetzgebung und Verwaltung zugunsten des Bundes als eine langfristige „Korrektur" der föderalistischen Ausrichtung des ursprünglichen Grundgesetzes verstanden werden. I n diesem Sinne konstatierte der Berichterstatter des Rechtsausschusses des Bundesrates schon 1968, die Gesetzgebungskompetenzen der Länder seien aufgrund der Verfassungsänderungen und i n Praxis „weit geringer . . . , als es die schwärzesten Pessimisten bei Schaffung des Grundgesetzes befürchten konnten." 2 2 2. D i e Scheu des verfassungsändernden Gesetzgebers v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

Nach der Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers bei der Verabschiedung der 34 Änderungsgesetze sollte entgegen der Bedeutung des Wortes „Änderung" keineswegs jede Verfassungsänderung eine Änderung der Entscheidungen des Grundgesetzgebers bedeuten: Wenig offensiv und damit ganz i m Gegensatz zu den Initiatoren zahlreicher „fehlgeschlagener" Änderungsentwürfe formulierten und begründeten die Antragsteller und Befürworter der überwiegenden Zahl der verabschiedeten Grundgesetzänderungen ihr Änderungsbegehren: Den Willen zu einer Änderung — verstanden als eine Abwei21

Siehe dazu i m einzelnen unten I I I . 2. b). Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 185 D, zu Vorlage 89; zum E i n g r i f f i n das Bundesstaatsprinzip durch Verfassungsänderung siehe noch unten I I I . 6. a). 22

176

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

chung von der 1949 geschaffenen Verfassungsordnung — stellten sie nur i n sehr seltenen Fällen heraus. Viel eher stellte sich der verfassungsändernde Gesetzgeber i n den Schatten des Verfassungsgesetzgebers und erklärte, dessen Willen gerade auch i m Wege der Textänderung auszudrücken. a) Darstellung von Verfassungsänderungen als bloßer Vollzug von bereits 1949 getroffenen Entscheidungen: Verfassungsauftrag und Verfassungsänderung

durch aa) Erfüllung eines Verfassungsauftrags Verfassungsänderung (1. und 6. Änderungsgesetz) Die engste Anbindung an den Willen des Verfassungsgebers bestand bei zwei Änderungsgesetzen, durch die ein Verfassungsauftrag erfüllt wurde; dies war bei dem 1. und 6. Änderungsgesetz der Fall. Sie ersetzten beide grundgesetzliche Vorschriften, die der Verfassungsgeber selbst als vorläufig angesehen hatte und deren Ablösung durch den einfachen Gesetzgeber er selbst bestimmt hatte, durch neue Regelungen. A r t . 143 a. F. GG war als Übergangsregelung i n das Grundgesetz aufgenommen worden, u m die „Lücke i m Strafgesetzbuch", die durch die Aufhebung der Vorschriften über Hochverrat, Landesverrat, A n griffe gegen den Reichspräsidenten sowie den Ehrenschutz des Staates durch die Alliierten entstanden war, vorläufig wieder zu füllen. Gemäß Abs. 6 dieser Vorschrift sollte sie außer Kraft treten, sobald der (einfache) Bundesgesetzgeber nach Zusammentreten der neuen Gesetzgebungsorgane diese Materie — auch unter Berücksichtigung der durch A r t . 3 I I I , 4 I I I , 911 und 26 GG an i h n gestellten Forderungen und Bindungen — neu regelte. 1 Dies geschah durch Verabschiedung des Strafrechtsänderungsgesetzes vom 30. 8.1951, das somit zugleich 1. Ä n derungsgesetz war. A r t . 107 a. F. GG erklärte die vom Parlamentarischen Rat getroffene Regelung zur Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern für vorläufig; 2 die endgültige Verteilung sollte durch (einfaches) Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates bis zum 31.12. 1952 geregelt werden. Diese Neuregelung erfolgte — nach zweimaliger Verlängerung der gesetzten Frist durch das 3. und 5. Änderungsgesetz 1 Vgl. zur Entstehungsgeschichte B T - D r s 1/1307, S. 28 f., Trost, S. 30. Das Außerkrafttreten des A r t . 143 a. F. GG wurde dabei an keiner Stelle des Gesetzgebungsverfahrens problematisiert. 2 Abg. Dr. Gülich (SPD) qualifizierte dies sogar als eine Überzeugung des Grundgesetzgebers v o n der Unzulänglichkeit seines Werkes, B T I I / 55. Sitzung, 16.11.1954, StB S. 2665 f.; ebenso Finanzausschuß, B T - D r s 11/960, S. l f .

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Ä n d e r u n g s a b s i h t

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— durch das 6. Änderungsgesetz (Finanzverfassungsgesetz). 3 M i t diesem wurde inhaltlich allerdings die alte Steuerverteilung weitgehend bestätigt. 4 Die Auslegung der Verfassungsermächtigung wurde jedoch zumindest i m zweiten Fall nicht als unproblematisch empfunden. Während Einigkeit darüber bestand, daß die Ablösung der ursprünglichen Vorschriften durch einfaches Bundesgesetz erfolgen konnte, wurde teilweise bezweifelt, ob durch dieses ablösende Gesetz Verfassungsrecht geschaffen werden könne, das i n der Zukunft als Bestandteil der Verfassung nur noch unter den Voraussetzungen des A r t . 79 GG zu ändern war: Für eine solche Möglichkeit der Verfassungsrechtsetzung sprach sich die Bundesregierung i m Anschluß an die vorbereitende Stellungnahme einer Sachverständigenkommission („Studienkommission zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs") aus.5 Diese Auffassung setzte sich auch i m Gesetzgebungsverfahren durch: Die neue Finanzverfassung wurde ins Grundgesetz aufgenommen; spätere Änderungen (8. und 21. Änderungsgesetz) erfolgten mit der erforderlichen verfassungsändernden Mehrheit. bb) Verlängerung der Frist eines Verfassungsauftrags (3. und 5. Änderungsgesetz sowie Vorlagen 24 und 25) Die Erfüllung des Verfassungsauftrags nach A r t . 107 a. F. GG durch das einfach-gesetzliche Finanzverfassungsgesetz von 1955 wurde — wie bereits skizziert — durch eine zweimalige Verlängerung der i n Art. 107 a. F. GG gesetzten Befristung der Verfassungsermächtigung vorbereitet (3. und 5. Änderungsgesetz). 6 Dabei wurde i n den beiden Gesetzgebungsverfahren keineswegs diskutiert, ob man durch ein Verstreichenlassen der Frist und anschließende Verabschiedung des Finanzverfassungsgesetzes mit verfassungsändern3 Vgl. zur Entstehungsgeschichte der Finanzverfassung: Höpker-Aschoff, AöR 75, 306, 312 ff.; Trost S. 44 - 46; B T - D r s 11/480, S. 28 ff., Rdn. 24 ff. 4 Dies galt schon für die Fassung des Regierungsentwurfs BR-Drs 78/54 a (Vorlage 29). Vgl. Fischer-Menshausen über den T i t e l des Entwurfs: „Die Bezeichnung hält mehr als sie verspricht", DÖV 1956, 161 F N 2 m. w . Ν . 5 Begründung des Regierungsentwurfs, B T - D r s 11/480, S. 42 Rdn. 49; zum Standpunkt der Studienkommission vgl. ebd. A n i . 1, S. 141 - 143 m i t ausführlichen Darlegungen. Der Innenausschuß des Bundesrates w o l l t e zu dieser Frage ein Gutachten des Bundesverfassungsgerichts einholen lassen; dies lehnte das Plenum des Bundesrates jedoch ab; A n t r a g BR-Drs 78/1/54 a, BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 40 (maschinengeschriebene Fassung); es Schloß sich der Bundesregierung an wie später auch der (federführende) Finanzausschuß des Bundestages, vgl. dessen Bericht B T - D r s 11/960, S. 2; zur Verfassungskraft-Problematik vgl. allgemein auch: Trost, S. 57 m . w . N.; Seuffert, S. 299, 311 ff. 6 Eine weitere Fristverlängerung wurde Ende 1955 beantragt (Vorlage 40), erwies sich aber als nicht erforderlich.

12 Schaub

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der Mehrheit „dem Befehl des Verfassungsgebers das i h m zukommende Gewicht beigelegt" hätte. 7 Vielmehr wurde es mit Hinweis auf namhafte Literaturstimmen für möglich gehalten, daß auch nach Fristablauf ein einfaches Bundesgesetz genüge.8 Die Fristverlängerung erfolgte deshalb nur, damit „ i n dieser Hinsicht jedes verfassungsrechtliche Risiko ausgeschlossen w i r d . " 9 Durch diese beiden Grundgesetzänderungen wurde die vom Verfassungsgeber eingeräumte Möglichkeit, die Finanzreform als einfaches Gesetz zu verabschieden, zeitlich verlängert (5. Änderungsgesetz) bzw. nachträglich wiederhergestellt (3. Änderungsgesetz). 10 U m die Fristverlängerung für einen Verfassungsauftrag handelte es sich auch bei den nicht zu einem Änderungsgesetz gewordenen Vorlagen 24 und 25 betr. A r t . 3 I I und 117 I GG: Damit nicht mit Inkrafttreten des Grundgesetzes das gesamte dem Satze „Männer und Frauen sind gleichberechtigt" entgegenstehende Recht als verfassungswidrig außer Kraft treten muß te, bestimmte der Verfassungsgeber i n A r t . 117 I die Weitergeltung dieses A r t . 3 I I entgegenstehenden Rechts bis zu seiner Anpassung an das Grundgesetz, jedoch nicht länger als bis zum 31. März 1953.11 Es war jedoch abzusehen, daß die Anpassung bis zum Fristablauf gesetzgeberisch nur auf den Gebieten des Beamtenrechts und des Arbeitsrechts, nicht i m bürgerlichen Recht, und nicht i m Staatsangehörigkeitsrecht zu bewältigen war. 1 2 Die Regierungsparteien wollten dem Gesetzgeber die Neuregelungsaufgabe belassen und die bisherigen Bestimmungen i m Wege einer Verlängerung der i n A r t . 1171 GG gesetzten Frist solange wirksam bleiben lassen, bis der Gesetzgeber die Neuregelung traf, längstens bis zum 31. März 1955.13 Die SPD-Opposition wollte hingegen dem Gleichberechtigungsgrundsatz m i t Fristablauf unmittelbare Geltung zuge7 Trost, S. 44. Der Ablehnungsantrag Bayerns i m Bundesrat w a r aus der M o t i v a t i o n gestellt, den Einfluß der Länder auf eine Steuerneuverteilung nicht durch die Zustimmung zur Fristverlängerung zu schmälern, vgl. BR 93. Sitzung, 10.10.1952, StB S. 543 f. 8 Justizminister Renner (Baden-Württemberg), Berichterstatter des Rechtsausschusses, BR 93. Sitzimg, 10.10.1952, StB S. 453 ff. (maschinengeschriebene Fassung S. 42); ähnlich Begründung des Regierungsentwurfs, BR-Drs 386/52, S. 3. 8 BR-Drs 386/52, S. 3. 10 Vgl. zur nachträglichen Wiederherstellung anstelle einer Rückwirkung oben I I . 2. m) cc). 11 Vgl. Wernicke i n B K , A r t . 3, A n m . I I 2 b; Trost, S. 171. 12 Vgl. Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S. 12516 A - B . 13 Vorlage 24: B T - D r s 1/4200 v o m 19.3.1953; Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S. 12515 A ff.; Abg. Dr. Laforet (CSU), ebd. StB S. 12516 C ff.; Abg. Ewers (DP), ebd. StB S. 12522 C f.

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

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messen sehen und die Anpassung des Rechts der Rechtsprechung überlassen. 14 Trotz der konträren Ausrichtung ihrer Zielvorstellungen versuchten beide Kontrahenten, die Autorität des Verfassungsgesetzgebers für sich i n Anspruch zu nehmen. Beide Zielvorstellungen wurden als die rechte Verwirklichung des originären Willens des Grundgesetzgebers dargestellt. Nach Ansicht der Regierungsparteien hatte der Parlamentarische Rat den Standpunkt vertreten, „daß es untragbar wäre, den A r t . 3 Abs. 2 des Grundgesetzes, wenn er auch sofort wirkendes Recht setzt, sich sofort auswirken zu lassen, und i n A r t . 117 verfügt, daß die bestehenden Gesetze nach dem neuen Verfassungsgrundsatz neu zu fassen sind" 1 5 ; diese Aufgabe sei damit dem Gesetzgeber und nicht „den Zufälligkeiten einer (sich) widersprechenden Rechtsprechung" 16 zugewiesen. Er habe jedoch m i t der Fristsetzung nicht „der Weisheit letzten Schluß verkündet"; 1 7 die unerwartete Fülle von Gesetzgebungsarbeit i m 1. Deutschen Bundestag erkläre die Verzögerung: Der Bundestag dürfe „ein gutes Gewissen haben und auf die große Arbeit hinweisen, die er i n den vergangenen dreieinhalb Jahren geleistet hat. Hunderte von Gesetzen sind verabschiedet, Hunderte von Anträgen hier behandelt worden. Der Parlamentarische Rat hat nicht voraussehen können, daß eine solche Fülle von Arbeit an den Bundestag herantreten und ihn belasten würde und daß bereits so entscheidende Schritte auf dem Wege zur Einigung Europas getan würden." 1 8 Konsequenz dieser Sachlage sei nun die Verlängerung der Frist unter gleichzeitiger sorgfältiger Weiterbehandlung der gesetzgeberischen Neuregelung: „Angesichts dieser Sachlage darf sich der Bundestag nicht der Verantwortung entziehen, die der Parlamentarische Rat auf sich genommen hat." 1 9 Von Seiten der SPD wurde dagegen die Fristsetzung i n A r t . 117 I GG als ausdrücklicher Bestandteil des Willens des Verfassungsgebers, dem A r t . 3 I I GG Geltung zu verschaffen, interpretiert: 14

Abg. Frau Nadig (SPD), ebd. StB S. 12517 Β ff.; ebenso die K P D . Abg. Dr. Laforet (CSU), ebd., StB S. 12516 D. 16 Ders., ebd., S. 12517 A ; vgl. auch den Vorlagebeschluß des O L G F r a n k furt, der zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts v o m 18.12.1953, BVerfGE 3, 225 führte, ebd. S. 226 f. 17 Abg. Ewers (DP), B T 1/258. Sitzung, 26. 3.1953, StB S. 12522 C. 18 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU), B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S.12516B. 19 Ders. ebd. S. 12516 Β ; die gesetzgeberische A r b e i t wurde jedoch erst 1957 m i t Verabschiedung des Gleichberechtigungsgesetzes v o m 18.6.1957 (BGBl. I S. 609) zu einem vorläufigen Abschluß gebracht. I n der Zwischenzeit trat, wie das Bundesverfassungsgericht durch U r t e i l v o m 18.12.1953, — 1 B v L 106/53 —, BVerfGE 3, 225; B G B l . 1954 I, S. 10, feststellte, das dem A r t . 3 I I GG entgegenstehende Ehe- u n d Familienrecht außer K r a f t . 15

1

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

„Das Grundgesetz hat . . . selbst bereits die Regelung getroffen, daß m i t dem 31. März 1953 alle Gesetze, soweit sie m i t der zwingenden Grundrechtsvorschrift der Gleichberechtigung v o n M a n n u n d Frau unvereinbar sind, außer K r a f t treten. Also ist es der feierlich i m Grundgesetz bekundete W i l l e der Verfassung, daß v o n diesem Tage an die Gleichberechtigung Rechtskraft erhält. Diesem Gebot des Grundgesetzes können w i r uns nicht dadurch entziehen, daß w i r das Grundgesetz ändern u n d so tun, als ob es i n unserem Belieben stehe, die Frist nach unseren eigenen Wünschen zu gestalten." 2 0 E r s t als R e p l i k a u f die A u s f ü h r u n g e n d e r V e r t r e t e r i n d e r S P D - F r a k t i o n w u r d e v o n Seiten d e r R e g i e r u n g s p a r t e i e n e r k l ä r t , d i e Verfassungsä n d e r u n g b e d e u t e auch eine K o r r e k t u r des Verfassungsgebers — n i c h t j e d o c h ohne z u v o r e i n geradezu b i b l i s c h f o r m u l i e r t e s B e k e n n t n i s 2 1 z u m Grundgesetz als d e r Q u e l l e des Lebens abzugeben: „ I n erster Linie: W i r alle hier i m Saale sind i n gleicher Weise bestrebt, nach unserem Grundgesetz zu leben; denn ohne das Grundgesetz hätten w i r k e i n Leben. W i r w o l l e n aber deshalb die Weisheit u n d die Güte des Grundgesetzgebers nicht übertreiben, u n d w i r w o l l e n nicht annehmen, daß er, w e n n er den Satz hinschreibt ,Mann u n d Frau sind gleichberechtigt', oder w e n n er annimmt, ein Ausführungsgesetz dazu könne m a n i n vier Jahren so schaffen, daß es dann geradezu w i e aus einem Guß u n d herrlich geraten sei, m i t diesen Anordnungen der Weisheit letzten Schluß v e r k ü n det habe. Deswegen bitte ich das Hohe Haus, sich diese — ich möchte sagen — knieende Verehrung v o r dem hohen H e r r n Grundgesetzgeber nach u n d nach abzugewöhnen." 2 2 cc) Modifikation eines Verfassungsauftrags (Vorlagen 62, 73 und 78, 16. Änderungsgesetz) E i n w e i t e r e r A u f t r a g des Verfassungsgebers f a n d sich i n A r t . 95 a. F. G G : E r sah die E r r i c h t u n g eines O b e r s t e n Bundesgerichts v o r , dessen A u f g a b e die W a h r u n g d e r E i n h e i t des Bundesrechts u n d dessen Z u s t ä n d i g k e i t die E n t s c h e i d u n g i n F ä l l e n d i v e r g i e r e n d e r Rechtsprechung d e r o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e des A r t . 96 G G sein s o l l t e . 2 3 D e r V e r f a s s u n g s a u f t r a g des A r t . 96 I V a. F. G G g i n g d a h i n , e i n solches G e r i c h t z u e r r i c h t e n u n d seine V e r f a s s u n g u n d sein V e r f a h r e n d u r c h Bundesgesetz z u r e g e l n : Schon b e i d e r e r s t e n p a r l a m e n t a r i s c h e n B e h a n d l u n g dieses Verfassungsauftrags, an dessen E r f ü l l u n g die F D P m i t e i n e r a n die

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Abg. Frau Nadig (SPD), ebd. S. 12517 C. Das folgende Zitat k l i n g t deutlich an neutestamentliche Texte, ζ. B. 1. Johannesbrief 5, 12, Johannesevangelium 5, 39, an. Z u r verbalen Behandl u n g des Grundgesetzes als sakrales Gebot vgl. auch die Beispiele v o n Hennis, S. 21 f. 22 Abg. Ewers (DP), B T 1/258. Sitzung, 26. 3.1953, StB S. 12522 C. 23 A r t . 95 Abs. I u n d I I a. F.; zur Entstehungsgeschichte u n d zum Zweck dieser Vorschrift vgl. JbdöR N F 1, 690 ff.; Holtkotten, B K A r t . 95 A n m . I, S. 73 ff.; v. Mangoldt, 1. Aufl., S. 519; Trost, S. 178; B T - D r s III/1901, S. 1 ff. 21

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Ä n d e r u n g s a b s i h t

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Bundesregierung gerichteten Aufforderung des Bundestages erinnern wollte 2 4 , war jedoch klar, daß angesichts der geringen Zahl von Divergenzen eine Erfüllung des Verfassungsauftrags nicht sinnvoll schien. 25 Der — sich selbst so bezeichnende — „unglückliche Erfinder" des damaligen A r t . 95 erklärte selbst, die institutionelle Verankerung eines „Obersten Bundesgerichts" i m Grundgesetz sei nur aus der Inkonsistenz der Vorstellungen des Parlamentarischen Rates über die Dritte Gewalt zu verstehen; sie sei ein überzogener Überrest des Wunsches, anstelle einer Aufspaltung i n fünf obere Bundesgerichte eine einheitliche Bundesgerichtsbarkeit einzurichten; nach dem Scheitern dieses Gedankens hätte man praktikabler — dem Umfang der zu entscheidenden Fälle entsprechender — die Lösung eines Vereinigten Senats der oberen Bundesgerichte gewählt, die vom Mitglied des Parlamentarischen Rates Dr. Dehler favorisiert worden war. Da dieser sich jedoch nicht durchgesetzt habe, habe man heute die „verunglückte Fassung des A r t . 95 des Grundgesetzes" vor sich. 26 Die Kenntnis der „verunglückten" Entstehungsgeschichte dieses Grundgesetzartikels hinderte die Parlamentarier jedoch nicht daran, seinen Gebotscharakter herauszukehren. Hatte schon der Antrag der FDP diese Tendenz, 27 so wollten auch die Vertreter der CDU/CSU und der SPD es nicht versäumen, dem Willen des Verfassungsgebers möglichst bald Genüge zu tun: „Der Gesetzgeber sei nun einmal aufgrund des Verfassungsbefehls verpflichtet, rechtzeitig Vorsorge (sc. für die Vereinheitlichung der Rechtsprechung) zu treffen" 2 8 ; dies erfordere „die Achtung vor dem Grundgesetz". Eine in Erwägung zu ziehende Änderung des A r t . 95 GG könne deshalb nur zum Ziel haben, „eine praktikable Lösung des Grundgesetzanliegens: Wahrung der Einheit des Bundesrechts" zu ermöglichen. 29 24

A n t r a g B T - D r s 11/2436. Die Zahl der Divergenzen zwischen den oberen Bundesgerichten seit ihrer Entstehung wurde 1965 m i t 28 (BT-Drs IV/3360 v o m 5.5.1965, S. 5, 13-16) u n d 1967 m i t 29 (BT-Drs V/1450 v o m 20.2.1967, S. 13-15) angegeben. 28 Staatssekretär Dr. Strauß (BMJ), B T II/162. Sitzung, 3.10.1956, StB S. 9025 A - B ; den Beratungen des Parlamentarischen Rates lag seine Schrift: Strauß, Die Oberste Bundesgerichtsbarkeit, Heidelberg 1949, zugrunde. Die von i h m 1956 favorisierte Lösung der B i l d u n g eines Gemeinsamen Senats der Bundesgerichte setzte sich schließlich durch; sie wurde 1968 i m Rahmen des 16. Änderungsgesetzes verabschiedet. 27 B T - D r s 11/2436; vgl. auch Abg. Frau Dr. Dr. h. c. Lüders (FDP), B T I I / 162. Sitzung, 3.10.1956, StB S. 9023 D - 9025 D. 28 Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10.1956, StB S. 40 f.; ähnlich Abg. Bauer (Würzburg) (SPD) ebd., S. 39; zustimmend grundsätzlich auch Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), ebd. S. 41. 29 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), R A (BT) 11/155. Sitzung, 22.10. 1956, StB S. 42; ebenso Abg. Dr. von Buchka (CDU/CSU), Berichterstatter des RA, B T 11/174. Sitzung 29.11.1956, StB S. 9634 B. 25

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

Nicht die Umstände der Entstehungsgeschichte wurden von den Abgeordneten herangezogen, u m zu erläutern, weshalb erst eine Änderung des Grundgesetzes das „Grundgesetzanliegen" zur Geltung bringe; vielmehr hieß es, der — als einheitlich handelnder Akteur gedachte — Verfassungsgeber habe lediglich — entschuldbar — eine falsche Prognose gestellt: „Die Verfassungswirklichkeit habe sich anders entwickelt, als der Verfassungsgesetzgeber es sich damals habe vorstellen können" — er habe die aktuelle Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts innerhalb der 3. Gewalt unterschätzt. 3 0

Bis zur — modifizierten — Erfüllung dieses Verfassungsauftrags dauerte es jedoch noch bis zum Jahre 1968 (16. Änderungsgesetz). Uneinigkeit zwischen den Fraktionen betreffend zwei eher am Rande liegende Fragen aus dem Bereich des A r t . 95 GG hinderten eine frühere Verabschiedung. 81 Immer wieder wurden jedoch i n der Z w i schenzeit Parlament und Regierung durch parlamentarische Anfragen dazu aufgefordert, dem Verfassungsgebot Genüge zu tun. 3 2 Das Änderungsgesetz zu A r t . 95 GG und das Ausführungsgesetz dazu, das „Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der Obersten Gerichtshöfe des Bundes", wurden schließlich am 8. 5.1968 i m Bundestag i n 3. Lesung verabschiedet 38 — genau 19 Jahre nach der Verabschiedung des Grundgesetzes i m Parlamentarischen Rat: Der Berichterstatter des Rechtsausschusses äußerte sich dazu wie folgt: „Sie sehen aus dieser Vorlage, daß m a n Erfahrungen, die inzwischen gesammelt worden sind, auch entsprechend berücksichtigt." 3 4

80

Abg. Bauer (Würzburg), (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 16; RA-Bericht B T - D r s III/2426 v o m 20.1.1961; ähnlich Abg. Frau Dr. Schwarzhaupt (CDU/CSU), ebd. Prot. S. 15 f. 81 Die SPD-Bundestagsfraktion w o l l t e m i t der Grundgesetzänderung zugleich die K l ä r u n g der Frage, ob auch die ehrenamtlichen Richter an den oberen Bundesgerichten v o m Richterwahlausschuß zu bestimmen seien, v e r bunden sehen (vgl. dazu u n t e n I I I . 5. b) dd). Außerdem drängte sie auf die Beteiligung des Bundesdisziplinarhofes am Gemeinsamen Senat, vgl. Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 25 ff.; Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7954 Β - C. 82 Nach der FDP-Anfrage 11/2436, die v o m R A u n d Bundestag modifiziert übernommen worden w a r (BT-Drs 11/2796, B T 11/174. Sitzung, 19.11.1956, StB S. 9634 D) folgten i n den Jahren 1958/59 mehrere Anfragen (vgl. BReg i n B T - D r s III/1901, S. 3 u n d Justizminister Dr. Haas (Bayern), BR 218. Sitzung, 6.5.1960, StB S. 379 A), so die Mdl. Anfrage des Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T - D r s III/1536. I n der 4. Wahlperiode ging dem Regierungsentwurf (BR-Drs 60/65 v o m 12.2.1965, Vorlage 73) eine M d l . Anfrage des Abg. Jahn (SPD) voraus, B T - D r s IV/1915, B T 114. Sitzung, 12.2.1964, StB S. 5193. 38 B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9184 D - 9186 C. 84 Abg. Dr. Süsterhenn (CDU/CSU), ebd. S. 9184 D.

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

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dd) Aufhebung eines Verfassungsauftrags durch Umwandlung in eine Ermächtigung (25. und 33. Änderungsgesetz) Der Verfassungsauftrag des A r t . 29 a. F. GG zur Neugliederung des Bundesgebietes wurde zweimal Gegenstand einer Grundgesetzänderung (25. und 33. Änderungsgesetz): M i t A r t . 29 a. F. GG war dem Bundesgesetzgeber 35 der Auftrag erteilt worden, die i m wesentlichen auf den Grenzen alliierter Besatzungszonen beruhende Einteilung der Bundesländer nach deutschen Vorstellungen neu zu gestalten. Als Sollvorschrift bestimmt A r t . 29 V I a. F. GG für die Erfüllung dieses Auftrags eine Dreijahresfrist. 36 Daneben sah A r t . 118 GG für die durch Aufteilung der früheren Länder Baden und Württemberg i n zwei Besatzungszonen entstandenen Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern ein besonderes Verfahren der Neugliederung vor. 3 7 Die am 9.12.1951 durchgeführte Volksbefragung führte aufgrund dieser Vorschrift zur Bildung des Landes Baden-Württemberg. 38 Der Versuch, Neugliederungsschritte entsprechend dem i n A r t . 29 a. F. GG bestimmten Verfahren durchzuführen, war mehrfach gescheitert. Aufgrund des „Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes" vom 23.12.1955 wurden i m Jahre 1956 i n acht Landesteilen Volksbegehren betreffend eine Neugliederung durchgeführt. I n sechs Gebieten wurde das Volksbegehren vom nach A r t 29 12 a. F. GG erforderlichen Quorum von einem Zehntel der Wahlbürgerschaft getragen. Zu diesen gehörte auch das Gebiet des früheren 85 Die alleinige Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers wurde durch E n t scheidung des Bundesverfassungsgerichts v o m 11.7.1961 (— 2 B v G 2/58, 2 B v G 1/59 — BVerfGE 13, 54 - 97) geklärt. 3e Durch einen Vorbehalt der A l l i i e r t e n i m Genehmigungsschreiben zum Grundgesetz wurde A r t . 29 GG bis zur Aufhebung des Besatzungsstatus am 5. M a i 1955 suspendiert, vgl. Schreiben v o m 12.5.1949 der A l l i i e r t e n M i l i tärgouverneure. 37 Das Verhältnis zwischen A r t . 29 u n d A r t . 118 GG w a r v o n Anfang an als problematisch empfunden worden. Schon 1950 w a r der Ausschuß für Innergebietliche Neuordnung mehrheitlich zu der Auffassung gelangt, daß die Schwierigkeiten, die sich aus der Auslegung des A r t . 29 I I G G u n d seines Verhältnisses zu A r t . 118 GG ergäben, eine Ä n d e r u n g des A r t . 29 I I G G n o t wendig machten (Sitzung v o m 28.3.1950; vgl. R A (BT) 1/26. Sitzung, 29.3. 1950, Prot. S. 3 f., jeweils bei Beratung des „Entwurfs eines Gesetzes über Volksbegehren u n d Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes gemäß A r t . 29 Abs. 2 - 6 des Grundgesetzes", B T - D r s 1/599 v o m 22.2.1950). Vgl. auch Jaeger, S. 369 ff. 88 Dies geschah aufgrund des „2. Gesetzes über die Neugliederung i n den Ländern Baden, Württemberg-Baden u n d Württemberg-Hohenzollern" v o m 4. 5.1951 (BGBl. I , S. 284); eine Vereinbarung zwischen den drei Bundesländern w a r zuvor entworfen worden, aber nicht zustandegekommen.

184

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Landes B a d e n . 3 9 Dies s t e l l t e d e m Bundesgesetzgeber die A u f g a b e ,

im

Gesetzeswege eine k o n z e p t i o n e l l e E n t s c h e i d u n g ü b e r die N e u g l i e d e r u n g d e r b e t r e f f e n d e n G e b i e t e z u t r e f f e n u n d d a n n dies Gesetz z u r A n n a h m e oder A b l e h n u n g d e m V o l k s e n t s c h e i d auszusetzen. G e s e t z e n t w ü r f e

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d e r 2. u n d 3. W a h l p e r i o d e scheiterten schon i n d e n z u s t ä n d i g e n

BT-

Ausschüssen;

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Schicksal

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ein

Regierungsentwurf

4. W a h l p e r i o d e z u e r l e i d e n . 4 0 A n A r t . 29 a. F. G G w u r d e besonders k r i t i s i e r t , daß d u r c h sein V e r f a h r e n k e i n V o l k s e n t s c h e i d ü b e r A l t e r n a t i v f r a g e n ( a l t e r n a t i v e Ges e t z e n t w ü r f e ) zulässig w a r ; dies w u r d e jedoch insbesondere f ü r die N e u g l i e d e r u n g i m R ä u m e des Landes B a d e n - W ü r t t e m b e r g , u m die es v o r n e h m l i c h g i n g , 4 1 g e w ü n s c h t . 4 2 D i e erste V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g b e t r . A r t . 29 G G 4 3 h a t t e also a u s d r ü c k l i c h z u m Z i e l , d e m V e r f a s s u n g s a u f t r a g z u entsprechen, i h n j e d o c h i m V e r f a h r e n p r a k t i k a b l e r z u m a c h e n . 4 4 I m B l i c k f e l d l a g aber eher die E r l e d i g u n g d e r d u r c h die V o l k s b e g e h r e n v o n 1956 e n t s t a n d e n e n o f f e n e n F r a g e n als eine umfassende N e u g l i e d e r u n g s k o n z e p t i o n i m S i n n e des A r t . 29 I G G . 4 5 39 Daß auch die am Neugliederungsverfahren nach A r t . 118 GG beteiligten Länder nicht v o n einer A n w e n d u n g des A r t . 29 I I GG ausgeschlossen waren, w a r zwischen den Badensern u n d dem Bundesinnenministerium u m s t r i t t e n gewesen. Das Bundesverfassungsgericht hob jedoch durch Entscheidung v o m 30. 5.1956 den ablehnenden Bescheid des Bundesministers auf u n d ordnete die Durchführung des beantragten Volksbegehrens an (BVerfGE 5, 35 ff.). 40 „ E n t w u r f eines Ersten Gesetzes zur Neugliederung des Bundesgebietes gemäß A r t . 29 Abs. 1 bis 6 des Grundgesetzes (Erstes Neugliederungsgesetz)", BR-Drs 286/62; 1. Durchgang i m BR, 249. Sitzung, 26.10.1962; B T - D r s IV/834 v o m 7.12.1962. 41 Der 2. Senat des Bundesverfassungsgerichts hatte die Neugliederungskonzeption des A r t . 29 a. F. GG so interpretiert, daß auch Teilregelungen i m Sinne einer Neugliederung i n Phasen zulässig sein sollten, w e n n eine Gesamtkonzeption wenigstens i n Grundzügen vorlag (BVerfGE 5, 35 (39, 40). Der Regierungsentwurf betraf deshalb zunächst allein den Landesteil Baden, u n d entsprechend der Grundkonzeption, daß alle großen Bundesländer bestehen bleiben sollten, lautete sein § 1: „Die badischen Gebietsteile verbleiben i m Land Baden-Württemberg." (BT-Drs IV/834). 42 So Bundesinnenminister Höcherl unter Verweis auf entsprechende V o r beratungen m i t den Ländern, B T IV/66. Sitzung, 15.3.1963, StB S. 3027 Β - C; auch Innenausschuß des BT, Sitzung v o m 5. 3.1963, vgl. R A (BT) IV/88. Sitzung, 18. 3.1963, StB S. 3. 43 Die Mehrheit des Rechtsausschusses empfahl i n der 4. Wahlperiode eine Änderung des A r t . 118 GG entsprechend der Vorlage 69 der CDU/CSU; nach deren Scheitern am Widerstand der SPD wurde i n der 5. Wahlperiode A r t . 29 GG so geändert, daß die Alternativbefragung zulässig wurde u n d Volksentscheide — zeitlich gestaffelt — sowohl i n Baden als auch i n den übrigen fünf Abstimmungsgebieten vorgesehen w u r d e n (25. ÄndG). 44 Vgl. Abg. Dr. Kopf (CDU/CSU), B T IV/66. Sitzung, 15. 3. 1963, StB 5. 3032 C: „Heilung von Verfahrensmängeln"; Abg. Haar (Stuttgart) (SPD), B T V/154. Sitzung, 9. 2.1968, StB S. 7896 C - 7897 A . 45 Vgl. die K r i t i k an diesem Änderungsgesetz seitens des Landes Niedersachsen, Minister H e l l m a n n (Niedersachsen), BR 343. Sitzung, 11.7.1969, StB S. 207 Β - C.

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

185

Aufgrund des 25. Änderungsgesetzes wurden nach dem Verfahren des neugefaßten A r t . 29 GG die ausstehenden sechs Volksentscheide i n den Jahren 1970 und 1975 durchgeführt. Sie führten alle nicht zu einer Änderung der bestehenden Ländergrenzen. Eine Erfüllung des nach Art. 291 GG unverändert fortbestehenden Verfassungsauftrags zur Neugliederung des Bundesgebietes konnte damit nur noch durch gesetzgeberische Initiative Zustandekommen: 46 Die Bundesregierung setzte zur Entwicklung einer ausgewogenen Neugliederungskonzeption eine Sachverständigenkommission ein, deren Ergebnisse, die Empfehlung der Bildung von fünf oder sechs neuen Bundesländern anstelle der bisherigen zehn, sie billigte. Erhebliche Zweifel daran, ob eine solche Gesamtlösung von der Mehrheit der politischen Kräfte i n Bund und Ländern mitgetragen würde, veranlaßte sie jedoch, einen entsprechenden Gesetzentwurf nicht vorzulegen. Die Abklärung der Bereitschaft der Parteien, vor allem aber der bestehenden Bundesländer, sich i n eine einschneidende Neugliederung einzufügen, ließ eine Erfüllung des Verfassungsauftrags nach A r t . 29 GG — auch in seiner durch das 25. Änderungsgesetz erlangten Form — unerreichbar erscheinen. Stattdessen einigte man sich auf eine erneute Änderung dieses Artikels, die vor allem folgenden Inhalt hatte: Aus dem Verfassungsauftrag des Art. 29 a. F. GG wurde eine unbefristete Verfassungsermächtigung (Kann-Vorschrift) gemacht, und die Richtbegriffe einer Neugliederung wurden umformuliert, u m der i n 30 Jahren Nachkriegszeit gewachsenen Staatlichkeit auch der sog. Bindestrich-Bundesländer und ihrem neugewonnenen Identitätsbewußtsein Rechnung zu tragen; die funktionalen Ziele der Raumordnung und Landesplanung wurden darin einbezogen. 47 Diese Ausgestaltung des 33. Änderungsgesetzes konnte i n Zusammenschau mit ihrer Vorgeschichte durchaus als eine Aufhebung des Verfassungsauftrags, als „die Beerdigung jeglicher Länderneugliederung" interpretiert werden. 4 8 Dennoch stellte die Bundesregierung auch diese Änderung als „ein konstruktives Angebot" dar, den W i l l e n des Verfassungsgebers dennoch zu erfüllen u n d die „notwendige Neugliederung doch noch . . . zu verwirklichen." 4 9 46

Vgl. dazu Röper, DVB1. 1975, 810 u n d unten I I I . 4. a) bb). Vgl. BR-Drs 96/76 v o m 30.1.1976, B T - D r s 7/4958 v o m 2.4.1976, S. 6; Pari. Staatssekretär B a u m (BMJ), BR 432. Sitzung, 12.3.1976, StB S. 89 D; Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18385 Β - C; Abg. Dr. Wendig (FDP), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18388 A - D. 48 Abg. Collet (SPD), B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18393 A - B : „Hier ist also irgendwo ein Bekenntnis der Demokraten: W i r schaffen es nicht!" 49 Bundesinnenminister Maihofer, BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, StB S. 356 Α - B ; ähnl. Pari. Staatssekretär Dr. Schmude (BMI), B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18393 D - 18394 A u n d Abg. Dr. Wendig (FDP), ebd. S. 18388 C-D. 47

186

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

ee) Gefolgschaft zu anderen „bindenden" Aufträgen des Verfassungsgebers Die Verabschiedung von insgesamt sieben der 34 Änderungsgesetze wurde also, wie gezeigt, damit motiviert, man wolle einen Verfassungsauftrag erfüllen oder i h m jedenfalls i n seinem Grundanliegen entsprechen. Betont wurde trotz aller mit diesen sieben Änderungsgesetzen verbundenen Abweichungen vom Inhalt des Grundgesetzes von 1949 vor allem eine Bindung und Gefolgschaft auch des verfassungsändernden Gesetzgebers gegenüber dem Verfassungsschöpfer. 50 I n dieser Tradition stehen auch weitere Änderungsentwürfe von unterschiedlichem Inhalt, bei denen ebenfalls versucht wurde, sie als i n besonderer Weise mit den Grundentscheidungen des Verfassungsgebers und seinen Aufträgen i n Einklang stehend darzustellen. 51 Die Legitimation durch einen Verfassungsauftrag wurde i n diesem Sinne zum Beispiel bei der Begründung des umfangreichen Regierungsentwurfs zur Neuregelung der Kompetenzen i m Bereich der Krankheitsverhütung und -bekämpfung, der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhausversorgung, des Wasserhaushalts, der Luftreinhaltung und der Lärmbekämpfung (Vorlage 89) gesucht: Es gehe darum, „den Verfassungsauftrag, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse wahren, i m gesundheitlichen Bereich zu v e r w i r k l i c h e n . " 5 2

zu

Die SPD-Bundestagsfraktion begründete ihren Antrag, die Aufhebung der Verfolgungsverjährung für Mord i n einem neuen A r t . 102 a GG zu bestimmen, unter anderem mit den Worten: „Der Parlamentarische Rat hat die Todesstrafe für M o r d abgeschafft. Genau genommen ist die Konsequenz dann, daß es bei todeswürdigen Verbrechen auch keine V e r j ä h r u n g mehr geben darf." 5 3 50 Die Nähe zwischen Verfassungsauftrag u n d Verfassungsänderung zeigte sich auch i n der Anfrage des Abg. Jahn (SPD) u n d des Rechtsausschusses des 5. Deutschen Bundestages an die Bundesregierung betr. ihre Gesamtkonzeption zur weiteren Verfassungsentwicklung, die beide Bereiche erfaßte, R A (BT) V / 21. Sitzung, 26.10.1966, Prot. S. 2 - 16. 51 Über die Häufung des Sprachgebrauchs, politische Maßnahmen als E r f ü l l u n g eines Verfassungsauftrags darzustellen, vgl. auch Hennis, S. 20 f., „die Verfassung als politisches Über-Ich!" m i t zahlreichen Nachweisen. Ganz i m Sinne eines Verständnisses der Verfassung als A u f t r a g steht die Schrift v o n A r n d t , Das nichterfüllte Grundgesetz (1960). 52 Bundesministerin Frau Strobel, B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10904 Β ; nicht unähnlich der Regierungsentwurf, BR-Drs 204/73, S. 4 zur Bundeskompetenz auf den Gebieten des Naturschutzes u n d der Landschaftspflege (Vorlage 108) u n d Abg. K o n r a d (SPD), B T 7/ 57. Sitzung, 19.10.1973, StB S. 3332 A zur Wasserhaushalts-Vorlage 109. 53 Abg. Hirsch (SPD), B T IV/170. Sitzung, 10.3.1965, StB S. 8529 C — zu Vorlage 74.

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

187

Der Entwurf zur Neuregelung des Staatshaftungsrechts i m Wege der Grundgesetzänderung (Vorlage 116) wurde von Seiten der FDP als der Versuch begrüßt, dem i n A r t . 34 GG ausgedrückten Willen des Verfassungsgebers zur Staatshaftung endlich Geltung zu verschaffen; die bisherige Praxis habe zur Folge gehabt, „daß A r t 34 i n die Rechtswirklichkeit gar nicht hineinwirken konnte." 5 4 Ebenfalls an einen gesetzgeberischen Auftrag — wenn auch einfachgesetzlicher A r t — knüpfte die FDP-Fraktion bei Vorlage ihres Gesetzentwurfs zur Änderung der A r t . 65 a, 115 b GG an (Vorlage 91): Nach § 66 Soldatengesetz blieb die Organisation der Verteidigung, insbesondere die Spitzengliederung der Bundeswehr späterer Gesetzgebung überlassen. 55 Die FDP legte als Ausführungsgesetz den „Entwurf eines Gesetzes über die Spitzengliederung der Landesverteidigung" vor; ihren Vorstellungen über das Verhältnis von Bundeskanzler und Verteidigungsminister bei der Führung der Bundeswehr wollte sie A r t . 65 a und 115 b GG angepaßt sehen. 56 b) Verdeutlichung und „Klarstellung" des Willens des Verfassungsgebers durch Verfassungsänderung

aa) Das schon immer „wehrhafte"

Grundgesetz (4. Änderungsgesetz)

Besonders ausdrücklich wurde bei den Beratungen der Wehrverfassung ein Gleichklang zwischen den Rechtsauffassungen des Grundgesetzgebers und des verfassungsändernden Gesetzgebers beschworen. Zu den von den Regierungsparteien vorgelegten Gesetzentwürfen (Vorlage 26 - 28) hieß es: „Die vorliegenden Gesetzentwürfe bedeuten . . . keine Änderung des Grundgesetzes, sondern lediglich eine Verdeutlichung, eine ausdrückliche Klarstellung dieses Sachverhaltes (sc. daß sich die politische L i n i e i m Rahmen des Grundgesetzes halte) durch eine entsprechende Ergänzung des Grundgesetzes." 57

Die Änderung des Grundgesetztextes sollte also nur klarstellende, keine ändernde Wirkung haben, sollte gewissermaßen eine „authentische Interpretation" 5 8 der Verfassung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber darstellen. 54

Abg. Kleinert (FPD), B T 8/107. Sitzung, 28. 9.1978, StB S. 8443 C - D. § 66 Soldatengesetz v o m 19.3.1956 (BGBl. I, 114); nach Neubekanntmachung v o m 19. 8.1975 (BGBl. I, 2273) unverändert; auch heute noch nicht erfüllt. δβ B T - D r s V/2994 v o m 7. 6.1968 m i t ausdrücklicher A n k n ü p f u n g an § 66 SG; GG-Änderung B T - D r s V/3018 v o m 18.6.1968; 1. Lesung B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11103 D, Vorlage 91. 57 Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), B T I I / 9 . Sitzung, 14.1.1954, StB S. 244 B. 58 Vgl. dazu ausführlich Abg. Dr. v. Merkatz (DP), R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 55

188

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Diese Argumentation beruhte auf der Annahme, die Bestimmungen des Grundgesetzes stünden einer Wiederbewaffnung nicht entgegen; die entsprechenden Bundeskompetenzen seien i m Grundgesetz zumindest implizit enthalten. 5 0 Über den Bereich des Wehrwesens einschließlich der Wehrpflicht enthielt das Grundgesetz jedoch keine ausdrücklichen Bestimmungen. Der Auftrag der westlichen Militärgouverneure an die Ministerpräsidenten der elf westdeutschen Länder zur Konstituierung einer verfassunggebenden Versammlung stand unter anderem unter dem Vorbehalt der Entmilitarisierung Deutschlands. 60 I n den Beratungen des Parlamentarischen Rates war der Antrag, eine Bundeszuständigkeit für den „Schutz des Bundes nach außen" zu normieren, zwar gestellt, jedoch i m Hauptausschuß nicht angenommen worden. 6 1 Das Grundgesetz sah hingegen i n A r t . 24 I I die Möglichkeit der Einordnung des Bundes i n ein „System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" vor. Die Verhandlungen i m Herrenchiemseer Verfassungskonvent hatten ohne grundsätzliche Einwendungen zu dieser Regelung geführt. 6 2 Weitere Bestimmungen über einen eigenen deutschen Wehrbeitrag fehlten jedoch, sieht man von Art. 4 I I I GG ab, i m Grundgesetz. Angesichts dieses weitgehenden Schweigens des Grundgesetzes zur Frage der Vereinbarkeit der Verfassungsordnung mit dem Vorhaben einer „Remilitarisierung" bestanden grob unterschieden drei Interpretationsmöglichkeiten: — Es konnte eine eigene Entscheidung des Grundgesetzgebers i m Sinne der Ablehnung einer militärischen Betätigung bedeuten. — M a n konnte aus den Verfügungen der A l l i i e r t e n herleiten, der Verfassungsgeber habe diese Grundfrage weder entscheiden dürfen noch wollen. — Es konnte eine implizite Bejahung einer Wehrkompetenz als Teil staatlicher Souveränität angenommen werden.

Die Regierungsparteien vertraten die letztgenannte Deutungsmöglichkeit und hielten zunächst eine Änderung des Verfassungstextes überhaupt für unnötig. Die spätere — i n der 2. Wahlperiode gefällte 63 9.2.1954, Prot. S. 33 f.; Ministerialdirektor Roemer (BMJ), R A (BT) I I / 7. Sitzung, 19.2.1954, Prot. S. 59 - 61. 59 Diese Ansicht einer impliziten Bundeskompetenz wurde i n Auseinandersetzung m i t Jellinek, DÖV 1951, 541 i n der juristischen L i t e r a t u r lebhaft bestritten; befürwortend W. Weber, AöR 78, 129, 131 ff. 60 Dokument Nr. I I I v o m 1. 7.1948, Abschnitt A , Absatz C. 01 Vgl. JbdöR N F Bd. 1, S. 471 f.; Trost, S. 61 ff. 62 Vgl. JbdöR N F Bd. 1, S. 222 - 229. 03 Die Tatsache, daß sich der Zweite Deutsche Bundestag damit zu einem " i n d e m n i t y act" betreffend einen Gesetzesbeschluß des Ersten Deutschen Bundestages (Zustimmungsgesetze) entschloß, w i r d v o n Loewenstein, DÖV 1954, 385, 388, als ein rechtsstaatlich bedenklicher Bruch m i t dem Grundsatz der Diskontinuität der Sitzungsperioden qualifiziert; i h m folgend Ehmke, DÖV 1956, 449, 452.

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

189

— E n t s c h e i d u n g , dennoch G e s e t z e n t w ü r f e z u r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g v o r z u l e g e n , sollte deshalb — w i e o b e n gezeigt — n u r k l a r s t e l l e n d e B e d e u t u n g haben. Dies k a m insbesondere b e i m 4. Ä n d e r u n g s g e s e t z z u m A u s d r u c k . 6 4 I n diesem w u r d e n ä m l i c h d u r c h E i n f ü g u n g eines Satzes 2 i n A r t . 79 I G G eine Ä n d e r u n g s p r a x i s e r m ö g l i c h t , d u r c h die b e i b e s t i m m t e n v ö l k e r r e c h t l i c h e n V e r t r ä g e n „ z u r K l a r s t e l l u n g , daß die B e s t i m m u n gen des Grundgesetzes d e m A b s c h l u ß u n d d e m I n k r a f t s e t z e n der V e r t r ä g e n i c h t entgegenstehen, eine E r g ä n z u n g des W o r t l a u t s des G r u n d gesetzes, die sich auf diese K l a r s t e l l u n g b e s c h r ä n k t " ( A r t . 79 I 2 GG), genügen kann. Diese K l a r s t e l l u n g w u r d e h i n s i c h t l i c h der V e r t r ä g e v o n B o n n Paris i m Ä n d e r u n g s g e s e t z selbst g e t r o f f e n ( A r t . 142 a GG):

und

„Die Bestimmungen dieses Grundgesetzes stehen dem Abschluß u n d dem I n k r a f t t r e t e n der am 26. u n d 27. M a i 1952 i n Bonn u n d Paris unterzeichneten Verträge (Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d den drei Mächten u n d Vertrag über die G r ü n dung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft) m i t ihren Zusatz- u n d Nebenabkommen, insbesondere dem Protokoll v o m 26. J u l i 1952, nicht entgegen." 85 D e r v e r f a s s u n g s ä n d e r n d e Gesetzgeber b e s t ä t i g t e sich d a m i t selbst die U b e r e i n s t i m m u n g m i t d e m Verfassungsgeber. 66 I m R a h m e n der V e r a b s c h i e d u n g der N o t s t a n d s v e r f a s s u n g w u r d e dieser A r t . 142 a G G w i e d e r g e s t r i c h e n . 6 7 I m Rechtsausschuß h a t t e es dazu l a p i d a r geheißen, m a n habe „eine gutachtliche Äußerung der Wissenschaftlichen A b t e i l u n g eingeholt, die zu der lapidaren Feststellung komme, dieser A r t i k e l sei entweder gegenstandslos oder verfassungswidrig." 8 8 64 B G B l . 1954, I S. 45; vgl. zur Einleitungsformel dieses Gesetzes oben I I . 2.k)cc); zur Einführung der Wehrverfassung vgl. allgemein Martens, (1961), S. 63 ff.; Lindemann, S. 154 ff.: „Das nachgeborene M i l i t ä r " ; W. Römer, JZ 1956, 193. 85 Das Protokoll v o m 26. J u l i 1952, das i n A r t . 142 a GG i n Bezug genommen wurde, wurde niemals veröffentlicht, vgl. Menzel, DÖV 1971, 528, 535. 88 Eine solche Kompetenz wurde dem verfassungsändernden Gesetzgeber lebhaft bestritten, vgl. ausführlich Meyer-Gossner, unter V e r w e r t u n g u m fangreichen Schrifttums; Hesse (1982), S. 260 f.; Menzel, DVB1. 1959, 346; Curtius, DÖV 1954, 705; Ehmke, AöR 79, 385, 410 ff.; Löwenstein, DÖV 1954, 385 ff.; v o n Mangoldt / Klein, Einl. S. 4 u n d A r t . 79 A I V 1 m. w . Ν.; Hamann / Lenz, A r t . 79, A n m . Β 5; Ehmke, DÖV 1956, 449, 454 m . w . N.; a. A . Maunz, M D H A r t . 79 Rdn. 6, 7 M e y e r - A r n d t , AöR 82, 275, 281 ff., 290 ff. 87 17. Änderungsgesetz v o m 24. 6.1968, BGBl. I, S. 709 - 714, § 1 Nr. 17. Der Vorschlag, der i m Rechtsausschuß bereits 1956 aufgetaucht war, vgl. Abg. Dr. Bucher (FDP), R A (BT) H/155. Sitzung, 22.10.1956, Prot. S. 42, wurde am 4.4.1968 von Bundesinnenminister Benda i m Rechtsausschuß eingebracht, v o n Abg. Dr. Reischl (SPD) zum A n t r a g erhoben u n d sogleich mehrheitlich angenommen, R A (BT) V/79. Sitzung, 4.4.1968, Prot. S. 10. 88 Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/80. Sitzung, 9.5. 1968, Prot. S. 11; auf diese Weise wurde begründet, sich m i t einer Stellung-

190

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

M a n übersah, daß A r t . 142 a G G n i c h t n u r d e n E V G - V e r t r a g , s o n d e r n auch d e n D e u t s c h l a n d v e r t r a g i n B e z u g n a h m , d e r d u r c h die V e r e i n b a r u n g e n v o n P a r i s v o m 23.10.1954 b e s t ä t i g t u n d l e d i g l i c h angepaßt w u r d e . 6 9 D i e s b e z ü g l i c h w a r er also keineswegs gegenstandslos. 7 0 bb) Die stets gewollte

Besoldungseinheit

(22.

Änderungsgesetz)

D i e E r w e i t e r u n g d e r R a h m e n g e s e t z g e b u n g s k o m p e t e n z b e t r e f f e n d das Besoldungsrecht a u f f ü r die B e s o l d u n g s e i n h e i t w i c h t i g e F a k t o r e n w i e Ä m t e r b e w e r t u n g u n d Festsetzung v o n M i n d e s t - u n d H ö c h s t b e t r ä g e n d u r c h das 22. Ä n d e r u n g s g e s e t z 7 1 b e d e u t e t e nach d e r D a r s t e l l u n g i m P a r l a m e n t ebenfalls k e i n e A b k e h r v o m W i l l e n des Grundgesetzgebers: „Denn das, was m i t der vorgeschlagenen Neufassung angestrebt w i r d , entspricht durchaus dem W i l l e n des Verfassungsgebers, der jedoch — wie w i r nach dem U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts wissen — i n der bisherigen Formulierung des A r t i k e l s 75 n u r unzureichenden Ausdruck gefunden hatte." Durch den Ä n d e r u n g s e n t w u r f werde der Vorschlag einer g e r e n F a s s u n g " 7 2 des A r t . 75 G G gemacht. cc) Der Schutz der Tiere (29.

„eindeuti-

Änderungsgesetz)

A u c h d e m W u n s c h , d e n Tierschutz b u n d e s e i n h e i t l i c h geregelt zu sehen, gab d e r Verfassungsgeber m ö g l i c h e r w e i s e n u r u n z u r e i c h e n d e n A u s d r u c k , so daß eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g a u s h e l f e n m u ß t e . D e r e n G e w i c h t w u r d e j e d o c h gerade g e m i l d e r t „durch die Erwägung, daß der Verfassungsgesetzgeber 1949 vermutlich nicht die Absicht gehabt hat, dem B u n d die Zuständigkeit für das Tierschutzrecht vorzuenthalten. Sie werden sich erinnern, daß sich diese Erkenntnis der verfassungsrechtlichen Situation erst i n der vorigen Legislaturperiode durchgesetzt hat, nachdem auf die Sache selbst bereits erhebliche A r b e i t verwandt worden ist." 7 3 nähme des Auswärtigen Amtes nicht zu befassen, zumal der Rechtsausschuß sich unter erheblichem Zeitdruck fühlte. 69 Siehe dazu noch unten I I I . 3. e) aa). 70 Für eine Wiedereinführung des A r t i k e l s : Menzel, DÖV 1971, 528, 535 f. 71 Z u r Vorgeschichte dieser Änderung, das ist zu den Vorlagen 46, 64 u n d 76, siehe unten I I I . 5. a) bb) m. w . N. 72 Beide Zitate: Finanzminister Dr. Nowack (Rheinland-Pfalz), Berichterstatter des Finanzausschusses, BR 175. Sitzung, 12.4.1957, StB S. 595 A ; der Hinweis auf ein U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts galt der Entscheidung v o m 1.12.1954, 2 B V G 1/54, BVerfGE 4, 115 - 142, durch die das „Bundesgesetz zur Änderung u n d Ergänzung des Besoldungsrechts" v o m 6.12.1951, B G B l . I 939, wegen mangelnder Bundeskompetenz für nichtig erklärt wurde. I m Gesetz w a r die Festlegung v o n Höchstbeiträgen der Besoldung v o n Landesbeamten wichtigster Regelungsgegenstand gewesen. 73 Abg. Dr. Schmude (SPD), B T VI/103. Sitzung, 3. 3.1971, StB S. 6019 Β - C, zum 29. ÄndG.

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

191

c) Fortführung der Arbeit des Verfassungsgebers durch Ablösung alliierter Vorbehalte: die „Ergänzungen" des Grundgesetzes

aa) Die Entdeckung von „Lücken" im Grundgesetz Eine Anknüpfung an die Arbeit des Verfassungsgebers, die sich als das Bemühen verstehen ließ, dem Willen des pouvoir constituant gerade auch durch eine Verfassungsänderung Ausdruck zu verleihen, bot sich auch dort an, wo eine grundgesetzliche Regelung aufgrund alliierten Besatzungsrechts unterblieben war. Die so entstandenen „Lücken" i m Grundgesetz konnten später durch verfassungsändernde Gesetze gefüllt werden. 7 4 Diese bezeichneten sich ausdrücklich als Gesetze „zur Ergänzung des Grundgesetzes". 75 Sie wurden vorgestellt und beschrieben als Regelungen, die der Parlamentarische Rat sicherlich selbst getroffen — und auch i n derselben Weise, wie nun beantragt, getroffen — hätte, wenn er nur die notwendigen Kompetenzen von den Alliierten zuerkannt bekommen hätte. 7 6 bb) Kompetenz im Luftverkehr

(11. Änderungsgesetz)

Die soeben allgemein beschriebene Argumentationsweise wurde bei der Beratung des 11. Änderungsgesetzes i m Rechtsausschuß des Bundestages besonders deutlich, als der Referent die von der Bundesregierung vorgeschlagene Regelung i n der Sache guthieß und dazu ausführte, „der Grundgesetzgeber habe wegen der damaligen Situation — die Besatzungsmächte hätten sich auf diesem Gebiet alles Erforderliche vorbehalten gehabt — über die Zuständigkeit auf dem Gebiete der Luftverkehrsverw a l t u n g keine Regelung getroffen. M a n müsse sich heute die Frage v o r legen, was der Grundgesetzgeber bestimmt hätte, w e n n er damals befugt gewesen wäre, zu entscheiden. U m diese Frage beantworten zu können, müsse m a n v o n dem ausgehen, was der Grundgesetzgeber auf dem Gebiete anderer überregionaler Verkehrs Verwaltungen bestimmt habe." 7 7

74 Zur „Verfassungslücke" als Anlaß einer Änderung vgl. allgemein Loewenstein (1961), S. 21 ff.; zur Lückenhaftigkeit des Grundgesetzes allgemein vgl. aus neuerer Zeit Bleckmann, JR 1978, 221. 75 So das 4., 7., 8., 10. u n d 17. Ä n d G ; vgl. dazu ausdrücklich Hübener, D Ö V 1951, 201, 202 r. Sp., zum späteren 11. Änderungsgesetz (Luftverkehrsverwaltung): „eine Ergänzung des Grundgesetzes, nicht eine Abänderung . . . , w e i l den Ländern dadurch nicht eine ihnen bereits v o m Grundgesetz zugeteilte Verwaltungszuständigkeit weggenommen . . . würde". 76 Vgl. Beispiele zu solcher Argumentation i m folgenden Text. 77 Abg. Wittrock (SPD), R A (BT) I I I / l l l . Sitzung, 23.6.1960, Prot. S. 8, unter Zustimmung seitens des Korreferenten Abg. Benda (CDU/CSU); ähnlich auch Hübener, DÖV 1951, 201, 202 r. Sp.

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

cc) Kompetenz zur Erzeugung und Nutzung von Kernenergie (10. Änderungsgesetz) Ähnlich war die Sachlage bei der Beratung des 10. Änderungsgesetzes betr. eine Bundeskompetenz i m Bereich der Kernenergienutzung. Eines der i m Potsdamer Abkommen vom 2. August 1945 verkündeten Besatzungsziele war die Kontrolle der wissenschaftlichen Forschung i n Deutschland. Zu diesem Zweck wurden zunächst das Kontrollratsgesetz Nr. 25 und ergänzende Vorschriften der einzelnen Zonen erlassen. 78 Ihnen folgte als Spezialregelung das Gesetz Nr. 22 der Alliierten Hohen Kommission über die Überwachung von Stoffen, Einrichtungen und Ausrüstungen auf dem Gebiet der Atomenergie. 79 M i t Inkrafttreten des Protokolls über die Beendigung des Besatzungsregimes am 5. Mai 1955 erhielt die Bundesrepublik die Möglichkeit, diese besatzungsrechtlichen Vorschriften durch eigene gesetzliche Regelungen abzulösen; auf die Herstellung von Atomwaffen hatte die Bundesrepublik zugleich verzichtet. 80 Die zur Ablösung alliierten Rechts entworfene Gesetzgebung mußte natürlich — zum Beispiel hinsichtlich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen — am Grundgesetz geprüft werden. Da nach Ansicht der Bundesregierung die grundgesetzlichen Bundeskompetenzen zum Erlaß und zur Ausführung von Gesetzen für ein Bundesatomgesetz nicht ausreichten, 81 entwarf sie eine entsprechende Grundgesetzänderung. Die Begründung ihrer Notwendigkeit leitete sie mit den Worten ein: „Bei Schaffung des Grundgesetzes hatte der Verfassungsgesetzgeber weder Anlaß noch Befugnis, Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Erzeugung u n d Nutzung der Kernenergie zu regeln. Diese i m Jahre 1949 gegebene Ausgangslage ist durch die inzwischen nahegerückte Möglichkeit und Notwendigkeit, die Kernenergie auch i n der Bundesrepublik friedlich zu nutzen, und durch die Wiederherstellung der deutschen Souveränität von G r u n d auf verändert . . . " Die Verfassungsänderung wurde deshalb notwendig, „ u m Lücken zu schließen" 8 2 . 78 Kontrollratsgesetz Nr. 25, A B l . des A l l i i e r t e n Kontrollrats v. 29.4.1946, S. 138; Gesetz Nr. 23 der Militärregierung der Amerikanischen u n d der Britischen Zone, 12.9.1949, VOB1. 49, 491; Verordnung Nr. 213 der M i l i t ä r regierung der Französischen Zone, ebenfalls v o m 12. 9.1949. 79 Gesetz Nr. 22 v o m 2. 3.1950, A B l . d. A H K 1950, S. 122, geändert durch Gesetz Nr. 53 v o m 26.4.1951, A B l . 1951, S. 882 u n d durch Gesetz Nr. 61 v o m 14.12.1951, A B l . 1951, S. 1361. 80 Pariser Verträge v o m 23.10.1954, Protokoll Nr. I I I über die Rüstungskontrolle, BGBl. 1955 I I , S. 267; vgl. auch B T - D r s III/759, S. 17; vgl. zu den Beschränkungen Kruse, N J W 1955, 1017, 1018. 81 Vgl. BT-Drs. 11/3027, S. 18, BR-Drs 322/56, S. 6; anderer Auffassung i m Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens die FDP, z.B. Abg. Dr. Ing. Drechsel (FDP), B T II/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S. 11074 C - 11075 B; vgl. auch Pelzer DÖV 1959, 51; Trost, S. 86. 82 Regierungsentwurf, BR-Drs 322/56, S. 6, (Vorlage 43). Die alliierte K o n -

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

dd) Die Notstandsverfassung

193

(17. Änderungsgesetz)

Hinsichtlich der besonderen Gesetzgebungs- und Exekutivkompetenzen des Bundes i m Notstandsfall versuchte man zunächst, den oben III. 2. b, aa für die Wehrverfassung beschriebenen Weg zu gehen und die Notwendigkeit einer Verfassungsänderung zur Feststellung solcher Kompetenzen zu verneinen: Auch bezüglich der Notstandskompetenzen enthielt nach dieser Verfassungsinterpretation das Grundgesetz nämlich "implied powers". 83 Um eine solche Interpretation des Grundgesetzes zu hindern, setzte es die SPD-Bundestagsfraktion bei der Beratung der Wehrverfassung (7. Änderungsgesetz) durch, daß ein Art. 143 GG folgenden Inhaltes mitverabschiedet wurde: „Die Voraussetzungen, unter denen es zulässig w i r d , die Streitkräfte i m Falle eines inneren Notstandes i n Anspruch zu nehmen, können n u r durch ein Gesetz geregelt werden, das die Erfordernisse des A r t i k e l s 79 e r f ü l l t . " 8 4

Da der verfassungsändernde Gesetzgeber sich auf diese Weise — einmalig — selbst gebunden hatte, die Notstandskompetenzen durch Verfassungsänderung zu regeln, galt es, einen anderen Weg zu finden, um einen Gleichklang zwischen den Zielen des Verfassungsgebers und der verfassungsändernden Mehrheit zu betonen. Bis zur letzten Lesung und zur Verabschiedung der Notstandsverfassung, des umfangreichsten und wohl auch umstrittensten Änderungsgesetzes, wurde deshalb durch ein Jahrzehnt parlamentarischer Beratungen zur Legitimation des Vorhabens immer wieder hervorgehoben, es bestehe diesbezüglich eine Lücke i m Gesetz: Der Parlamentarische Rat habe zwar die Aufnahme einer A r t . 48 WRV entsprechenden Bestimmung ausführlich debattiert, eine solche Regelung für den Notstandsfall jedoch nicht getroffen, „weil es nicht gemacht werden durfte" 8 5 ; die Alliierten hätten sich die Notstandskompetenzen sowohl trolle der deutschen Forschung wurde nochmals bei der Beratung der Vorlage 82 zur Begründung der Änderung herangezogen: die betreffenden Fragen wären „anders geregelt worden . . . , w e n n damals nicht Widerstände insbesondere v o n den A l l i i e r t e n gekommen wären . . . " , Abg. Mischnick (FDP), B T V/152. Sitzung, 7.2.1968, StB S. 7839 C. 83 Vgl. die Diskussion i m Rechtsausschuß R A (BT) I I / 7 . Sitzung, 19.2.1954, Prot. S. 43 ff.; zur Annahme solcher " i m p l i e d powers" vgl. auch oben 1.4. c) cc). 84 Vgl. zur Entstehungsgeschichte dieses A r t i k e l s R A (BT), II/114. Sitzung, Prot. S. 2, 39 f,. 6 0 - 6 5 ; Bundesinnenminister Dr. Schröder interpretierte diesen A r t i k e l , der verfassungsändernde Gesetzgeber habe „dieses Problem bereits als der Lösung bedürftig angemerkt", BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 316 D. 85 Staatssekretär Dr. Strauß (BMJ) u n d ähnlich Abg. Dr. v. Merkatz (DP) RA (BT) I I / 7 . Sitzung, 19.2.1954, Prot. S. 44; vgl. auch R A (BT) IV/50. Sitzung, 2. 5.1963, Prot. S. 10. 13 Schaub

194

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

1949 als auch b e i A u f h e b u n g des Besatzungsstatuts 1955 v o r b e h a l t e n ; 8 6 dies r e c h t f e r t i g e d i e g e p l a n t e Gesetzgebung. 8 7 Z u m geplanten Gesetzgebungswerk führte Bundesminister

Höcherl

demgemäß aus: „Es handelt sich gar nicht so sehr u m eine Verfassungsänderung, sondern das, was die Bundesregierung anstrebt, ist eine Ablösung des sehr w e i t gehenden Notstandsvorbehalts der A l l i i e r t e n . Ich glaube, alle demokratischen Kräfte bei uns müßten ein Interesse daran haben, daß dieser w e i t gehende Vorbehalt abgelöst w i r d v o n einer Regelung i n der Sprache unseres Grundgesetzes." 88 Diese M o t i v a t i o n des Gesetzgebers w u r d e w ä h r e n d des l a n g w i e r i g e n V e r f a h r e n s d e r p a r l a m e n t a r i s c h e n B e r a t u n g dieses V o r h a b e n s ü b e r d r e i L e g i s l a t u r p e r i o d e n h i n w e g i m m e r w i e d e r b e t o n t ; 8 9 so w u r d e noch i n d e r abschließenden S t e l l u n g n a h m e d e r F r a k t i o n e n a m E n d e der 3. L e s u n g des 17. Änderungsgesetzes e r k l ä r t , d i e ganze N o t s t a n d s v e r fassung sei n u r eine E r g ä n z u n g des W e r k s des Verfassungsgebers: „Unser Grundgesetz enthält bisher solche notwendigen Regelungen (sc. Vorkehrungen für den Notstand) nicht. Insoweit w a r unser Grundgesetz v o n Anfang an lückenhaft. Wäre es möglich gewesen, schon 1949 bei der Verabschiedung des Grundgesetzes i m Parlamentarischen Rat die Fragen 86 Der Vorbehalt findet sich ausdrücklich i n A r t . 5 I I 1 Deutschlandvertrag, B G B l . 1955, I I , S. 308; vgl. ausführlicher dazu BR-Drs V/1879, S. 12 f. 87 Z u m Problem der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte als „Rechtfertigungsgrund" vgl. auch BVerfGE 30, 1, Minderheitsvotum, Ziff. 3 a, S. 44; dazu Häberle, J Z 1971, 145,156. 88 Bundesinnenminister Höcherl, BR 251. Sitzung, 29.11.1962, StB S. 224 Β - C; dieselbe M o t i v a t i o n lag selbstverständlich auch dem umfangreichen Gesetzentwurf der 3. Wahlperiode zugrunde, vgl. dazu Bundesinnenminister Schröder mahnend: „Der i n den Augen der Öffentlichkeit sichtbarste Zwang, diese Dinge zu regeln, liegt i m alliierten Vorbehalt; das brauche ich nicht weiter auszuführen. W i r können nicht zu dem Ergebnis kommen, daß w i r an der Lösung dieses Problems scheitern u n d dann mehr oder weniger achselzuckend sagen müssen: Na schön, mögen die alliierten Vorbehalte erhalten bleiben; das ist dann vielleicht besser als die E n t w i c k l u n g ausreichender deutscher Initiativen." BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 312 C; ähnlich ders. i m B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7170 ff.; Abg. Dr. K a n k a (CDU/CSU), ausführlich ebd. StB S. 7186 A ff. 89 F ü r Bundesinnenminister Dr. Schröder waren dies erst n u r „mehr oder weniger begleitende Argumente" (BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 316 C; ähnlich B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7175 D); i m Rechtsausschuß des Bundestages wurde dieses M o t i v später als Notwendigkeit, u m die B u n desrepublik zu einem gleichberechtigten Partner i n der N A T O zu machen, bezeichnet (RA (BT), IV/50. Sitzung, 2.4.1963, Prot. S. 21); i n der 5. W a h l periode wurde dieses M o t i v schließlich als eines v o n drei gleichrangigen Zielen des Gesetzgebungswerks genannt (BT-Drs V/1879, S. 16 r. Sp.). Auch die Einarbeitung der Änderung des A r t . 10 GG i n die Notstandsverfassung — beide Änderungsvorhaben fanden sich i n der 4. Wahlperiode i n getrennten Vorlagen, i n der 5. Wahlperiode verbunden i n Vorlage 79 — wurde damit begründet, daß durch die Ä n d e r u n g des A r t . 10 GG u n d das G 10 ebenfalls alliiertes Vorbehaltsrecht abgelöst werde; vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 52 B.

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

195

der Landesverteidigung u n d des Notstands i n einem Guß miteinzubeziehen, wären unserem Land viele politische Zerreißproben erspart geblieben. So standen w i r v o n A n f a n g an unter der Schwierigkeit, daß zunächst einmal der Katalog der Grundrechte verabschiedet wurde u n d daß der notwendig damit zusammenhängende Katalog der Grundpflichten aller Bürger nachgeschoben werden mußte. D a r i n liegt die eigentliche psychologische Belastung dieser ganzen Notstandsdiskussion. . . . Diese Lücke i n unserer Verfassung hinsichtlich der Notstandsregierung w i r d bis zur Stunde ausgefüllt durch alliierte Rechte der drei Westmächte." 9 0

Dem so betonten Gesetzgebungsanliegen entsprechend hatte die Bundesregierung von den Drei Mächten eine Erklärung über das Erlöschen der Vorbehalte bei Verabschiedung der Notstandsverfassung und des G 10 erbeten. 91 Diese wurde nach der 2. Lesung des 17. Änderungsgesetzes auch abgegeben. 92 d) Der Buhmann alliierter Einflußnahme

aa) Bevormundung

des nationalen deutschen Verfassungsgebers

Ein weiterer Weg, eine Verfassungsänderung als Vollendung des „eigentlichen", 1949 jedoch nicht realisierten Willens des Verfassungsgebers zu charakterisieren, bot sich auch unabhängig von formellen alliierten Vorbehalten an. Die Einwirkung der Alliierten auf die Ministerpräsidenten der Länder und auf den Parlamentarischen Rat bei Abfassung des Grundgesetzes gaben dem verfassungsändernden Gesetzgeber häufige Gelegenheit, seine Änderungsvorhaben als Bereinigung einer als mangelhaft empfundenen Rechtslage darzustellen, deren verfassungsrechtlicher Rahmen nicht auf den Willen des deutschen Verfassungsgebers, sondern auf ein Besatzungs-Oktroi zurückzuführen sei. 93 Gelegentlich wurde dieser Gedanke i n bezug auf alle Verfassungsänderungen seit Bestehen des Grundgesetzes als Motiv genannt. So erklärte Bundesminister Dr. Jaeger 1966, das Grundgesetz sei 1949 90

Abg. Dr. Even (CDU/CSU), B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9636 D. Vgl. die Beratungen des Entwurfs der 4. Wahlperiode i m R A (BT) I V / 50. Sitzimg, 2.5.1963, Prot. S. 21, w o der Gedanke, eine solche E r k l ä r u n g zu verlangen, zum erstenmal nachzuweisen ist. 92 Bekanntmachung der E r k l ä r u n g der Drei Mächte v o m 27. M a i 1968 zur Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte gemäß A r t . 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages v o m 18. J u n i 1968 (BGBl. I, S. 714). 93 Einen sprachlichen Hinweis auf besatzungsrechtliche Beschränkungen erhielt das Grundgesetz selbst erst durch zwei Verfassungsänderungen: das 4. Änderungsgesetz (Art. 79 12 GG) u n d das 9. Änderungsgesetz (Art. 135 a GG). Der Verfassungsgeber hatte einen solchen Hinweis zuvor selbst i n der Präambel u n d den A r t i k e l n 123, 127, 131 ff., 139 u n d 146 G G vermieden bzw. verklausuliert u n d n u r i n A r t . 130 I G G das „französische Besatzungsgebiet" erwähnt. Vgl. dazu auch Ipsen (1950), S. 30, der dies „die große Verfassungsf i k t i o n der Besetzungsfreiheit" nennt. 91

13·

196

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„ i n einer sehr kurzen Zeit verabschiedet worden. Es ist unter Zeitdruck entstanden u n d sicherlich auch unter manchen anderen Einflüssen." Deshalb seien Verfassungsänderungen i m Sinne von Verbesserungen u n d Ergänzungen immer wieder notwendig. 9 4 Z e h n J a h r e später — u n d n a c h w e i t e r e n achtzehn G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n — w u r d e dieser G e d a n k e i m P a r l a m e n t w i e d e r h o l t : „ W i r alle wissen natürlich auch, daß das i m Jahre 1949 unter besonderen politischen Verhältnissen schnell errichtete Gebäude Bundesrepublik Deutschland kritische Bedenken zur Veränderung — das heißt: zur V e r besserung — bestimmter Bereiche immer wieder hervorgebracht hat. Dies ist i n einem föderativen Staatswesen besonders schwierig, besonders problematisch, auch w e n n m a n bedenkt, daß die 1949 vorhandenen Länder zunächst eine sehr unterschiedliche, oft jeder deutschen Willensbildung entzogene Geschichte gehabt hatten." A u c h die A r b e i t der E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m

wurde

i n diesen Z u s a m m e n h a n g e i n g e o r d n e t . 9 5 D e r H i n w e i s a u f E i n w i r k u n g e n der Besatzungsmächte ergab sich aber n i c h t n u r aus d e m B e m ü h e n , f ü r b e s t i m m t e V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e n als „deutsches" A n l i e g e n z u w e r b e n . E r zeigte v i e l m e h r auch die Scheu, d e m Verfassungsgeber a u s d r ü c k l i c h Schwächen u n d F e h l e r anzulasten, u n d die B e f ü r c h t u n g , K r i t i k a n seiner I n t e g r i t ä t k ö n n t e die I n t e g r a t i o n s f u n k t i o n d e r V e r f a s s u n g schwächen. I n diesem S i n n e a r g u m e n t i e r t e e t w a A b g e o r d n e t e r D r . L u d a ( C D U / CSU) z u m s p ä t e r e n 15. Änderungsgesetz, das das Stabilitätsgesetz v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h decken sollte: N a c h d e m er die D i s k r e p a n z d a r g e l e g t h a t t e , die zwischen d e r v o l l e n V e r a n t w o r t l i c h k e i t des B u n d e s f ü r die W ä h r u n g s s t a b i l i t ä t u n d die I n f l a t i o n s b e k ä m p f u n g einerseits u n d d e r U n a b h ä n g i g k e i t d e r ü b e r m e h r als 50 °/o der ö f f e n t l i c h e n A u s g a b e n entscheidenden H a u s h a l t e v o n L ä n d e r n u n d G e m e i n d e n andererseits bestand, f u h r er f o r t : „Das ist eine Mißhelligkeit, die damals v o n den Vätern des Grundgesetzes — ich w i l l keinem einzigen zu nahe treten — ganz offenbar nicht h i n r e i chend beachtet worden ist. Aber sicherlich r u h t die Schuld nicht bei ihnen, sondern offensichtlich liegt sie begründet i n der Tatsache, daß wesentliche Strukturen dieser Verfassung uns v o n den Besatzungsmächten i n den Jahren 1948 u n d 1949 oktroyiert worden sind. Deshalb ist dieser P u n k t reparaturbedürftig." 9 6

94 B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2736 C - 2737 D (Zitat S. 2737 A); ähnlich Abg. Dr. Weber (Koblenz) (CDU/CSU), R A (BT) IV/58. Sitzung, 21. 6.1963, Prot. S. 5 u n d Bericht des RA, B T - D r s zu IV/1374, S. 1. 95 Abg. Dr. Wendig (FDP), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. A - B. 96 Abg. Dr. Luda (CDU/CSU), B T V / 55. Sitzung, 14. 9.1966, StB S. 2693 A ; derselbe Hinweis — jedoch ohne Eingehen auf die „Schuld"-frage — bei Abg. Genscher (FDP), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2728 C.

2. Die Scheu vor dem Bekenntnis der Ä n d e r u n g s a b s i h t

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Ein solches Vorgehen interpretierte der Abgeordnete Wehner (SPD) als einen unerwünschten Appell an ein Nationalbewußtsein — i m übrigen auch als ein einseitiges Herausgreifen bestimmter Bedingtheiten der Entstehung des Grundgesetzes: „ W i r haben hier ein übriges M a l gehört, daß die Änderungs- u n d Ergänzungsbedürftigkeit des Grundgesetzes auch häufig sogar besonders damit zu begründen sei, daß es Unzulänglichkeiten habe, die aus der Zeit u n d der Rolle der Besatzungsmacht bei seinem Zustandekommen herrührten. Ich w i l l dazu nicht sehr viel sagen. Ich denke nur: w e n n schon über das, was i n der Zeit geschehen ist, i n der das Grundgesetz geschaffen worden ist, geredet werden muß — u n d w a r u m sollte darüber nicht geredet w e r den? —, dann muß man über vieles reden u n d darf sich nicht n u r das herausfischen, was einem gerade paßt, w e i l es gerade so i n den Streifen paßt — von wegen Nationalbewußtsein! Da steckt leider etwas m i t drin, leider!" 9 7

bb) Die „oktroyierte"

Finanzverfassung

Mit Hinweisen auf die Einflußnahme der Alliierten wurde speziell zur Ausgestaltung der föderalistischen Kompetenzverteilung 9 8 und zur Finanzverfassung argumentiert. So wurde das Finanzsystem des Grundgesetzes von 1949, das durch das Finanzverfassungsgesetz von 1955 nur wenig verändert worden war, 9 9 i n der 5. Wahlperiode als reformbedürftig empfunden. I n der Begründung des Regierungsentwurfs des Finanzreformgesetzes hieß es dazu, die bisherigen grundgesetzlichen Regelungen seien „durch nachdrückliche Einwirkung der Besatzungsmächte i n die deutsche Verfassungsentscheidung zur finanziellen Schwächung des Bundes beeinflußt", und dies müsse nun korrigiert werden; 1 0 0 die Besatzungsmächte „zwangen den Parlamentarischen Rat, Lösungen zu treffen, von deren Richtigkeit die Mehrheit der verfassungsgebenden Versammlung nicht überzeugt w a r . " 1 0 1 Konkret sei etwa der „Große Steuerverbund" ein „altes Anliegen gewesen, das schon der Parlamen97

Abg. Wehner (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2766 D - 2767 A . V o m „oktroyierten Föderalismus" sprach zum Beispiel Abg. Bazille (FDP), B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5460 C, bei Beratung der V o r lage 9. 99 Vgl. oben I I I . 2. a) bb) u n d unten i m A n h a n g zu Vorlage 29. 100 Vorlage 87, B T - D r s V/2861, S. 10, Rdn. 3; ähnlich Bundesfinanzminister Dr. Strauß, BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 55 C; besonders deutlich auch Abg. Dr. Emde (FDP), B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9175 Β - C, 1. Lesung der Vorlage 87. Dasselbe galt für die m i t der Finanzreform verbundenen Kompetenzverschiebungen zugunsten des Bundes, incl. des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben: V o n alliierten E i n w i r k u n g e n auf einen ausgeprägten Föderalismus h i n w a r der Bundesgesetzgeber jetzt frei; vgl. Bericht des Rechtsausschusses zu B T - D r s V/3605, Ziff. 11, S. 2. 101 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, BR 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. 10 C; ähnlich Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), R A (BT) V/84. Sitzung, 19.6. 1968, Prot. S. 23 u n d 25, 98

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

tarische Rat eingebaut hatte und das an dem Widerspruch der Hohen Kommissare gescheitert war. W i r holen also hier etwas nach, was damals schon notwendig gewesen wäre und nunmehr endlich geschaffen werden kann." 1 0 2 Auch bei der Verlängerung der i n A r t . 107 a. F. GG gesetzten Frist zur Neugestaltung der Finanzverfassung durch den einfachen Gesetzgeber wurde auf einen nur durch die Verfassungsänderung zu realisierenden Willen des Parlamentarischen Rates hingewiesen: Der m i t Vorlage 22 zunächst beantragte und durch das 5. Änderungsgesetz festgelegte Termin des 31.12.1955 als Fristende war auch der Zeitpunkt, den der Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates i n seiner 2. Lesung der einschlägigen Regelungen betreffend die Steuerverteilung als Fristende für die Möglichkeit einer einfachgesetzlichen Neugestaltung vorgesehen hatte. Der Termin wurde vom Parlamentarischen Rat nach Einschaltung der Besatzungsmächte bei der Gestaltung des Finanzausgleichs auf den 31.12.1952 zurückverlegt. 1 0 3 Ebenso wurde die verfassungsrechtliche Verankerung der finanziellen Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung i n den Kontext der genannten Argumentation gestellt: „Es handelt sich u m eine Ergänzung des Grundgesetzes, die damals (sc. 1949) unterblieben ist aus Erwägungen, die nicht i m m e r innerdeutscher Natur gewesen sind. Die Besatzungsmächte haben eigenartige Vorstellungen über unseren Verfassungsaufbau u n d über Organisationsgliederung u n d finanzielle Konsequenzen entwickelt. Das können w i r nunmehr k o r r i gieren, u n d w i r sollten es korrigieren." 1 0 4

Die stärksten Worte zur K r i t i k an der Einflußnahme der Westmächte auf den Verfassungsgeber fanden schließlich die Befürworter des Änderungsantrags Vorlage 11 betreffend die Einrichtung einer Bundesfinanzverwaltung. Die ursprüngliche Entschiedenheit des Parlamentarischen Rates für eine Bundesfinanzverwaltung und die folgende Einwirkung von Seiten der Besatzungsmächte wurden von den Vertretern der FDP ausführlich dargelegt: „Die Ausschüsse des Parlamentarischen Rates, zunächst der Finanzausschuß u n d der Hauptausschuß, entschieden sich damals für eine einheitliche Bundesfinanzverwaltung, u n d zwar nachdem sie zuvor eine große Reihe von Sachverständigen gehört hatten. . . . auch der Kompromiß, der damals i m Parlamentarischen Rat zwischen der CDU/CSU, der SPD und der FDP abgeschlossen wurde, u m eine möglichst schnelle u n d einheit102

Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11086 A . Vgl. B T - D r s II/480, Begr. S. 29 f. (Regierungsvorlage zum Finanzverfassungsgesetz, 6. ÄndG). 104 Abg. Jacobi (SPD), B T II/133. Sitzung, 8.3.1956, StB S. 6905 D, 3. Lesung der Vorlage 35. Eine E i n w i r k u n g der A l l i i e r t e n zu Lasten der finanziellen Sicherung der K o m m u n e n ist jedoch nicht nachweisbar. 103

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

199

liehe Verabschiedung des Grundgesetzes zu gewährleisten, Schloß diese einheitliche Bundesfinanzverwaltung ein. Diese einheitliche Bundesfinanzv e r w a l t u n g wäre damals ein Bestandteil des Grundgesetzes geworden, w e n n nicht aus dem Raum der Besatzungsmächte der Widerstand gekommen wäre. Ich erinnere die Herren, die damals an den Beratungen des sogenannten Fünferausschusses m i t den Verbindungsstäben teilgenommen haben, an eine m i r unvergeßliche Episode. A l s w i r m i t den Verbindungsstäben v e r handelten u n d n u n aus unserem Kreise heraus die Frage aufgeworfen wurde, was denn geschehen solle, w e n n Reichssteuern durch die Länder verwaltet werden, u n d w e r die Gewähr dafür gebe, daß dann der B u n d zu den seinigen komme, da erhielten w i r v o n dem Vorsitzenden des V e r b i n dungsstabes — ich glaube, es w a r damals ein Franzose am Turnus — die A n t w o r t : Die Gewähr dafür geben die Besatzimgsmächte." 1 0 5 „ U n d w i r erinnern uns n o d i der Mühe, die sich damals der ehrenwerte H e r r Kollege Laforet, u n d H e r r Kollege Schlör, der diesem Hause nicht angehört, gegeben haben, u m die Länderfinanzverwaltung zu retten. Sie war, w e n n es nach dem deutschen W i l l e n gegangen wäre, nicht zu retten; sie ist n u r gerettet worden durch das Eingreifen der Militärgouverneure, die sich damals noch i n trautem Einvernehmen befanden u n d der A u f fassung waren, Deutschland müßte gerade durch die Zerschlagung der Bundesfinanzverwaltung niedergehalten w e r d e n . " 1 0 6 D a r a u s w u r d e die K o n s e q u e n z gezogen: „ W i r sind aus allgemeinpolitischen, aus finanz- u n d steuerpolitischen E r wägungen der Auffassung, daß hier ein Unrecht wiedergutgemacht werden muß, das der Bundesrepublik Deutschland i n der Stunde i h r e r Geburt zur Zeit des Parlamentarischen Rates angetan worden i s t " 1 0 7 , u n d so für die Annahme des Änderungsantrags geworben. cc) Das seltene Bekenntnis zur vielfalt im Parlamentarischen

MeinungsRat

Ü b e r s e h e n w u r d e b e i solchen H i n w e i s e n h ä u f i g , daß d i e E i n w i r k u n gen d e r A l l i i e r t e n v o n keineswegs schwachen föderalistischen K r ä f t e n i n d e r B u n d e s r e p u b l i k b e g r ü ß t w u r d e n , w e n n diese n i c h t sogar schon l a n g e z u v o r eine föderalistische S t r u k t u r — e t w a i n d e r F i n a n z v e r w a l t u n g — g e f o r d e r t h a t t e n ; f ü r diese s t e l l t e sich die E n t s t e h u n g des Grundgesetzes anders d a r : „Das Grundgesetz ist ein Kompromiß zwischen den Sozialdemokraten, den Freien Demokraten u n d der CDU. Schließlich u n d endlich, soweit sich CDU u n d CSU sowie die Deutsche Partei durchgesetzt haben, ist es föderalistisch; soweit sich die anderen Parteien durchgesetzt haben, ist es unitarisch. 105 Abg. Dr. Dr. Höpker-Aschoff (FDP), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6032 D, 6033 A - Β . 106 Abg. Dr. Greve (FDP), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1961, StB S. 6041 D bis 6042 A . 107 Ders. ebd. S. 6042 B ; ähnlich werbend nochmals Abg. Dr. Wellhausen (FDP), B T 1/264. Sitzung, 6.5.1953, StB S. 12881 D.

200

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Hier k a n n m a n nicht den Besatzungsmächten die Schuld für Meinungsverschiedenheiten geben, die unter uns Deutschen bestehen, die es immer gegeben hat u n d wahrscheinlich noch ziemlich lange geben w i r d . " 1 0 8 I n späterer Z e i t w i c h eine solche D a r s t e l l u n g v o n P l u r a l i t ä t

und

Uneinigkeit i m Parlamentarischen Rat i m Bundestag mehr u n d mehr der Betonung einig gewollter

u n d einheitsstiftender

Grundwertent-

scheidungen. dd) Beliebige Außer

Einsatzmöglichkeiten

acht gelassen w u r d e

des

bei den häufigen

Buhmanns Hinweisen

auf

die

a l l i i e r t e E i n f l u ß n a h m e r e g e l m ä ß i g , daß sich dieses A r g u m e n t fast b e l i e b i g auch auf andere E n t s c h e i d u n g e n des Verfassungsgebers ü b e r t r a g e n l i e ß 1 0 9 — w o d u r c h erst recht die I n t e g r a t i o n s f u n k t i o n d e r V e r f a s s u n g leiden konnte: „ W e n n Sie heute behaupten, der Föderalismus sei uns v o n den Besatzungsmächten aufgezwungen, dann k o m m t morgen einer u n d sagt, die Zentralinstanz u n d die ganze Bundesrepublik ist uns von den Besatzungsmächten aufgezwungen, denn sie beruht auf einem Erlaß der Militärgouverneure, die bestimmt haben, daß zwei D r i t t e l der deutschen Länder diese Verfassung annehmen können u n d daß sie dann für alle Länder gilt, auch für das Land, das sie eventuell ablehnt; u n d ein Land hat sie abgelehnt. Nicht ich trage diese Gedankenvorgänge vor; aber sie sind die logische Konsequenz v o n dem, was Sie gesagt haben. Dann gibt es Leute — es sind nämlich diejenigen, die I h n e n nächstens Ihre Wähler wegnehmen, w e i l sie es m i t dem Nationalismus besser verstehen als Sie —, die heute schon erzählen, die Demokratie sei uns v o n den A l l i i e r t e n oktroyiert worden. Ich glaube, w e n n m a n hier den kleinen Finger gibt, so muß m a n bald die ganze Hand geben." 1 1 0 108 Abg. Dr. Jaeger (CSU), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6051 B ; so auch Abg. Dr. Laforet (CSU), ebd. S. 6039 A ; dazu auch Abg. Dr. Greve (FDP), ebd. S. 6041 C; ähnlich später noch Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6858 C. Z u r Abhängigkeit des Grundgesetzes von besatzungsrechtlichen Entscheidungen einerseits, v o n eigenen deutschen Grundu n d Rahmenentscheidungen andererseits, vgl. auch die Kontroverse zwischen Ridder, JZ 1958, 322, u n d Rumpf, JZ 1958, 515, sowie Strickrodt, JZ 1959, 193. 109 v g l z u m Beispiel die Formulierung einer Stellungnahme der CDU/CSU aus dem Jahre 1960 zu A r t . 15 GG: „ U m die Annahme des Grundgesetzes, das noch der Zustimmung der A l l i i e r t e n bedurfte, m i t einer breiten M e h r heit sicherzustellen, hat m a n den verschiedenen Wirtschaftstheorien Rechn u n g getragen." (Abg. Dr. Burgbacher (CDU/CSU), B T III/118. Sitzung, 22. 6.1960, StB S. 6587 B). Das Ahlener Aktionsprogramm der CDU v o n 1947 w i r d nicht erwähnt. 110 Abg. Dr. Jaeger (CSU), B T 1/152. Sitzung, 14. 6.1951, StB S. 6051 Β - C; eine derartig weitgehende Verwendung des Gedankens des BesatzungsOktrois fand sich i n der parlamentarischen Diskussion bereits i n den A n griffen der Bayern-Partei gegen das Grundgesetz: „Der Parlamentarische Rat w a r keine Volksvertretung, sondern . . . das Geschöpf des Befehls der Sieger . . . " ; Abg. Dr. Etzel (Bamberg) (BP), B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, StB S. 1893 B, auch 1919 C - 1920 A .

2. Die Scheu v o r dem Bekenntnis der Änderungsabsicht

201

e) „Unterlassungen" des Parlamentarischen Rates

aa) Nachholen des Vergessenen Viel weniger brisant waren demgegenüber diejenigen Äußerungen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die die Änderungen des Grundgesetzes zum A n i aß nahmen, i m Blick zurück nach 1949 verschiedene „Unterlassungen" des Parlamentarischen Rates zu entdecken. Solche einfachen Unterlassungen ließen sich mit Hinweis auf die Unvorhersehbarkeit bestimmter Entwicklungen, als irrtümliche Fehleinschätzung bestimmter Gegebenheiten, als ungeschickte Formulierung oder schlichtweg menschliches Vergessen entschuldigen und durch die geplante Verfassungsänderung leicht nachholen: So läßt sich nachlesen, es ergebe sich aus der „Behandlung des Lastenausgleichs u n d der Soforthilfe durch den Wirtschaftsrat u n d die Besatzungsmächte, daß der Parlamentarische Rat einfach vergessen habe, i m Grundgesetz eine Regelung für die Lastenausgleichsgesetzgebung zu treffen, w i e sie jetzt der A n t r a g auf Drucksache 2830 vorsehe, . . ( s p ä t e r e s 2 Änderungsgesetz). 111

Unterlassen hatte es der Verfassungsgeber auch, die von der Praxis als Gerichte angesehenen Beschwerde- und Nichtigkeitssenate des Reichspatentamtes (später Bundespatentamt) i n die Vorschriften des Grundgesetzes über die Gerichtsbarkeit des Bundes aufzunehmen. 112 bb) Korrektur

der

„Illusionen"

Bei der Festlegung der kurzen Fristen für die Beteiligung des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung hatte sich der Parlamentarische Rat der „Illusion" hingegeben, es könnten, da der Bundesrat aus Vertretern der Landesregierungen gebildet war, „fast permanent aus jeder Landesregierung einige Kabinettsmitglieder hier i n Bonn anwesend sein und eben die Geschäfte des Bundesrates laufend wahrnehmen." 1 1 3 Daran, daß Abgeordnete bestechlich sein könnten, hatte der Grundgesetzgeber ebenfalls „nicht gedacht, weil er davon ausgegangen ist, daß der Abgeordnete i n seinem hohen Amte, des ihm das Volk anvertraut, von einer Pflichtauffassung getragen wird, die es einfach nicht erlaubt, daß ihn Motive der A r t , wie w i r sie i m Entwurf bezeichnet haben, irgendwie beeinflussen oder gar beherrschen könnten." 1 1 4 111

Abg. Kunze (CDU), R A (BT) 1/138. Sitzung, 24.11.1951, Prot. S. 2. Vgl. B V e r w G E 8, 350, 356 f.; B T - D r s III/1749, S. 5, 25; Vorlage 61, 12. ÄndG, siehe unten I I I . 5. a) gg). 113 So das ehemalige M i t g l i e d des Parlamentarischen Rates Dr. Schmid als Bundesminister für Angelegenheiten des Bundesrates u n d der Länder, BR 308. Sitzung, 28. 4.1967, StB S. 51 B. 114 Abg. Wagner (SPD), B T 1/155. Sitzung, 21.6.1951, StB S. 6143 B, zu Vorlage 12. 112

202

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

cc) Ergänzung des Unvorhersehbaren Die mit Vorlage 89 beantragten umfangreichen Grundgesetzänderungen i m Gesundheitsbereich (Art. 74 Nr. 19 GG) waren nach Ansicht einer Abgeordneten der SPD „eine logische Weiterentwicklung der Absichten des Grundgesetzgebers." 115 I n ähnlicher Weise war auch das „besondere Gewicht der Umweltprobleme für unsere Zeit . . . den Vätern des Grundgesetzes nicht bewußt, konnte es i n der damaligen Zeit auch noch nicht sein" 1 1 6 und konnte so erst heute i m Grundgesetz berücksichtigt werden (30. Änderungsgesetz). 3. Zielrichtung der Verfassungsänderung: Legalisierung verfassungswidrigen Handelns? a) Das Ziel der Erweiterung der Bundeskompetenzen

aa) Neue Gesetzgebungs-, FinanzierungsVerwaltungskompetenzen

und

Zielrichtung der überwiegenden Zahl der Grundgesetzänderungen war die Realisierung des Wunsches verschiedener politischer Kräfte, bestimmte Gesetzgebungsmaterien bundeseinheitlich zu regeln, obwohl das ursprüngliche Grundgesetz eine Bundeskompetenz dafür nicht oder i n nicht ausreichendem Umfange vorsah. Es ging dabei also u m einen Machtzuwachs der Zentralinstanzen des Bundesstaates, u m die Gewährleistung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse durch bundeseinheitliche Regelungen und u m die bundesweite Durchsetzung politischer Ziele der jeweiligen Bonner Regierung und Gesetzgebung gegenüber den Bundesländern. Dies war zum Beispiel der Fall bei den Gesetzesvorlagen — zum 9. Änderungsgesetz betreffend die gesetzliche Bestimmung über das Erlöschen verschiedener i n A r t . 134, 135 GG nicht erfaßter Kriegsfolgeansprüche gegen die Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände; 115 Abg. Frau Dr. Hubert (SPD), B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 1095 B; Frau Bundesministerin Strobel stellte demgegenüber heraus, „daß sich seit dem Erlaß des Grundgesetzes i n unserer hochindustrialisierten Gesellschaft eine E n t w i c k l u n g vollzogen hat, durch die i m Bereich des Gesundheitswesens Gesundheitsvorsorge, Gesundheitsschutz u n d Krankenhausbehandlung zunehmende Bedeutimg bekommen haben u n d weiter bekommen werden" — eine Entwicklung, der n u n das Grundgesetz anzupassen sei, BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 195 C. 116 Bundesinnenminister Genscher, BR 354. Sitzung, 26.6.1970, S. 147 B, bei Begründung der Vorlage 102; ebenso Abg. K o n r a d (SPD), B T V I / 175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10115 D, 2. Lesung des 30. Ä n d G ; so auch schon 1957 Abg. Bauer (Würzburg) (SPD), R A (BT) H/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 12, zu Vorlage 45.

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

203

— zum 10. Änderungsgesetz betreffend die Gesetzgebungskompetenz über das Gebiet der Erzeugung und Nutzung von Kernenergie; — zum 13. Änderungsgesetz betreffend die Sorge für die Gräber der Opfer von Gewaltherrschaft über die frühere Kriegsgräberfürsorge hinaus; — zum 14. Änderungsgesetz betreffend die Kompetenz, durch Bundesgesetz die Lastentragung von Kriegsfolgelasten zu verteilen; — zum 15. Änderungsgesetz betreffend die bundeseinheitliche Koordinierung der öffentlichen Haushalte i m Interesse der wirtschaftlichen Stabilität; — zum 20. Änderungsgesetz betreffend die Vereinheitlichung des Haushaltsrechts; — zum 21. Änderungsgesetz betreffend die Gemeinschaftsaufgaben, die Gemeindefinanzreform und andere Bereiche der finanzwirtschaftlichen Verflechtung von Bund, Ländern und Gemeinden; — zum 22. Änderungsgesetz betreffend die Vereinheitlichung des Besoldungsrechts, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser, die Ausbildungsförderung und die Hochschulrahmengesetzgebung; — zum 27. Änderungsgesetz betreffend die Ausweitung der Gemeinschaftsaufgabe nach A r t . 91 Abs. 1 Nr. 1 GG auf die Fachhochschulen, pädagogischen Hochschulen etc.; — zum 28. Änderungsgesetz betreffend die Besoldungseinheit; — zum 29. Änderungsgesetz betreffend die Tierschutzgesetzgebung; — zum 30. Änderungsgesetz betreffend die Umweltschutzgesetzgebung; — zum 31. Änderungsgesetz zum Verfassungsschutz bei Gefährdung auswärtiger Belange der Bundesrepublik und zum Waffenrecht; — zum 34. Änderungsgesetz betreffend das Sprengstoff recht; sowie zu den nicht verabschiedeten Vorlagen — 11 betreffend eine Wertzuwachssteuer i m Bundesbaugesetz; — 32 und 53 betreffend die Vereinheitlichung des Schulrechts; — 45, 89 (Teil), 102 (Teil) und 109 betreffend das Wasserrecht; — 66 betreffend A r t . 132 a GG und eine Ergänzung des Deutschen Richtergesetzes; — 102 (Teil) und 108 betreffend Naturschutz und Landschaftspflege; sowie — 116 betreffend die Staatshaftung. 1 1 Vgl. auch die Zusammenstellung der Verfassungsänderungen u n d i h r e r Ausführungsgesetze unten I I I . 4. a) cc), Tabelle 33.

204

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Nicht unähnlich lag der Fall bei den Vorberatungen der Initiativen zum späteren 25. Änderungsgesetz: Bei Beratung des Regierungsentwurfes eines „Ersten Gesetzes zur Neugliederung des Bundesgebietes gemäß A r t . 29 Abs. 1 bis 6 des Grundgesetzes (Erstes Neugliederungsgesetz)" 2 sowie eines Alternativentwurfs 3 zeigte sich, daß die Ausgestaltung des einfachen Gesetzes, die den beteiligten Kreisen wünschenswert schien, nicht i m Rahmen des A r t . 29 a. F. GG verabschiedet werden konnte. 4 Dies führte zur Einbringung der Vorlagen 67, 69, 84 und 85 und damit später zur Änderung des Art. 29 GG durch das 25. Änderungsgesetz. Eine gegenläufige „Panne" unterlief dem Gesetzgeber bei Verabschiedung des 15. Änderungsgesetzes: Durch eine mangelhafte Neuformulierung des A r t . 109 I I I GG wurde die Einbeziehung der Gemeinden i n die staatliche Konjunkturpolitik durch § 16 I StabG a. F. verfassungswidrig. 5 I n geringerem Umfang gab auch der Wunsch, für bestimmte Verwaltungsbereiche entgegen A r t . 83 ff. GG Bundesbehörden zu schaffen, Anlaß zu Verfassungsänderungen. 6 Dies war zum Beispiel der Fall bei den Initiativen — zum 2. Änderungsgesetz betreffend die Ausgestaltung der Lastenausgleichsverwaltung; — zum 10. Änderungsgesetz betreffend die Ausführung des Atomgesetzes; — zum 11. Änderungsgesetz betreffend die Luftverkehrsverwaltung; — zum 31. Änderungsgesetz betreffend die Zuständigkeiten von Verfassungsschutzamt und Bundesgrenzschutz. bb) Häufiges Scheitern vorausgegangener einfacher Gesetzentwürfe I n nicht seltenen Fällen ging dem Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes ein einfacher Gesetzentwurf voraus, i n dem der einschlägige Gegenstand bereits erfaßt war, zu dem vor allem der Bundesrat jedoch das Vorliegen einer Bundesgesetzgebungskompetenz verneinte: 2

BR-Drs 286/62, BR 249. Sitzung, 26.10.1962, B T - D r s IV/834 v o m 7.12. 1962. 3 A n t r a g der Abg. Dr. Kopf, Dr. h. c. Güde, Hilbert, Dr. Hauser, Dr. B i e r i n ger u. a., B T - D r s IV/846 v o m 13.12.1962. 4 Vgl. die Beratungen B T IV/66. und 69. Sitzung, 15. u n d 29. 3.1963 sowie R A (BT) IV/88. Sitzung, 18.3.1964, Prot. S. 3 (Empfehlung des Innenausschusses aus dessen Sitzung v o m 5.3.1964). 5 So Böckenförde, DÖV 1969, 744. 6 Vgl. dazu auch Hartkopf, DÖV 1979, 349, 351 f.

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

205

M i t Gesetzentwürfen zur Änderung des Reichsluftverkehrsgesetzes 7 war beabsichtigt, die Luftverkehrsverwaltung nach der Wiederherstellung der deutschen Lufthoheit grundsätzlich an die veränderten politischen und staatsrechtlichen Verhältnisse sowie an die fortgeschrittene technische Entwicklung i m Luftverkehr anzupassen. Bestritten wurde vor allem die Kompetenz des Bundesverkehrsministers zum Erlaß von Rechtsordnungen. 8 Gestützt auf A r t . 74 Nr. 7 GG legten die Fraktionen der SPD einerseits und der CDU/CSU und FDP andererseits i m Bereich der Gesundheitsfürsorge ein Jugendzahnpflegegesetz vor, das der Bundestag verabschiedete, zu dem der Bundesrat jedoch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes verneinte. 9 M i t Vorlage 89 sollte der Bund die allgemeine Kompetenz für die „Verhütung und Bekämpfung von Krankheiten" i n einem neugefaßten A r t . 74 Nr. 19 GG erhalten. 10 Dasselbe galt für den von der CDU/CSU und der FDP 1965 vorgelegten „Entwurf eines Gesetzes über Vorsorgemaßnahmen für werdende Mütter und Wöchnerinnen", das ebenfalls erst durch die genannte Änderung des A r t . 74 Nr. 19 GG i n die Bundesgesetzgebungskompetenz fiel. 1 1 I m Bereich der Gesetzgebungskompetenz für den Tierschutz waren sogar zwei Gesetzentwürfe eines Bundestierschutzgesetzes eingebracht worden und an der mangelnden Gesetzgebungskompetenz des Bundes gescheitert 12 , bevor i n der 6. Wahlperiode die einschlägige Grundgesetzänderung 13 dem i m Anschluß verabschiedeten Bundestierschutzgesetz vorausging. 14 7 Gesetz v o m 1. August 1922 i n der Fassung der Bekanntmachung v o m 21. 8.1936, RGBl. I , S. 653. 8 Vorlagen B T - D r s 274/57 u n d 413/57; vgl. Berichterstatter Staatsminister Dr. Schedi (Bayern), BR 185. Sitzung, 29.11.1957, StB S. 834 D; BR-Drs 413/57 — Beschluß, S. 11 f. 9 B T - D r s IV/1260, IV/1266; beschlossen B T IV/101. Sitzung, 11.12.1963, StB S. 4680 A ; BR-Drs 1/64; BR 265. Sitzung, 7.2.1964, StB S. 5 A - 6 D, V e r sagung der Zustimmung; Einberufung des V A , BR-Drs 112/64; BR 268. Sitzung, 24.4.1964, StB S. 50 D - 52 A ; erneute Versagung der Zustimmung; vgl. auch Bundesministerin Frau Strobel, BR 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S.195B. 10 BR-Drs 332/68; dieser Teil der Vorlage ging jedoch aufgrund des W i d e r standes des Bundesrates nicht i n das 22. Änderungsgesetz ein. 11 B T - D r s IV/3170, 1. Lesung B T IV/175. Sitzung, 25.3.1965, StB S. 8796 B ; Ausschußbericht B T - D r s IV/3606; 2. u n d 3. Lesung B T IV/195. Sitzung, 1. 7. 1965, StB S. 9962 A , Absetzen v o n der Tagesordnung. 12 a) B T - D r s IV/85 der Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal) u.a., 1. Lesung B T I V / 9 . Sitzung, 17.1.1962, StB S. 209 B, k e i n Ausschußbericht. b) B T - D r s V/934 der Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal) u.a.; 1. Lesung V / 64. Sitzung, 12.10.1966; R A V/53. Sitzung, 12.10.1967, verneint Bundeskompetenz; Bericht B T - D r s V/4422. 13 Vorlage 103, 29. Änderungsgesetz. 14 Gesetz v o m 24. 7.1972, B G B l . I, S. 1277.

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

M i t dem „Entwurf eines Gesetzes über die Beseitigung von Abfallstoffen (Abfallbeseitigungsgesetz)" wollte die Bundesregierung die Verabschiedung eines entsprechenden auf ein Mosaik von Einzelzuständigkeiten i n diesem Bereich gestützten Bundesgesetzes erreichen. 15 A u f Aufforderung des Bundesrates wurde ein korrespondierender Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes nachgereicht. 10 Eine i n der 5. Wahlperiode verabschiedete Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes 17 ging über die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes hinaus. 18 M i t den Vorlagen 89 und 102 sollte der Bund die konkurrierende Vollkompetenz betreffend den „Gewässerschutz" bzw. den „Wasserhaushalt" erhalten. Der „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder i n Angelegenheiten des Verfassungsschutzes" 19 war vom Bundesrat i n die Beratung von umfangreichen Grundgesetzänderungen einbezogen worden, da nach A n sicht des Rechtsausschusses des Bundesrates auch dafür eine Verfassungsänderung nötig war. 2 0 U m die vorgesehene Ausweitung der Überwachungstätigkeit der Verfassungsschutzämter auf Bestrebungen von Ausländern, die geeignet schienen, die innere oder äußere Sicherheit oder die auswärtigen Belange der Bundesrepublik zu beeinträchtigen, verfassungsrechtlich zu ermöglichen, 21 wurde später die Vorlage 105 als Teil des 31. Änderungsgesetzes verabschiedet. Ähnlich wurde verfahren, als der Rechtsausschuß des Bundestages bei Beratung des „Entwurfs eines Gesetzes über den Bundesgrenzschutz" Bedenken des Bundesrates aus dem 1. Durchgang des Gesetzes aufgriff. 2 2 Eine den Einsatz des Bundesgrenzschutzes als Polizeireserve 15

B T - D r s 24/71, B R 362. Sitzung, 19.2.1971, StB S. 66 ff. BR-Drs 134/71, Vorlage 107. 17 Gesetzentwurf B T - D r s V/1830; Drittes Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes v o m 15.8.1967, B G B l . I , S. 909. 18 Anders noch die engere Fassung des Wasserhaushaltsgesetzes v o m 27.7.1957, B G B l . I , S. 1110, das allerdings auch erst i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens auf eine verfassungsmäßige Größe schrumpfte (Gesetze n t w u r f B T - D r s 11/2072). 19 BR-Drs 291/70. 20 Vgl. B R 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 142 Β ff., mitberaten m i t den Vorlagen 101 - 103; B T - D r s 291/70 — Beschluß = B T - D r s VI/1179; derselben Ansicht w a r auch die C D U / C S U - F r a k t i o n des BT, vgl. Abg. Benda (CDU/ CSU), B T IV/72. Sitzung, 14.10.1970, StB S. 4006 B; Bedenken auch Abg. Sieglerschmidt (SPD), ebd. S. 4007 C. 21 Vgl. dazu Pari. Staatssekretär D o m (BMI), BT/84. Sitzung, 9.12.1970, StB S. 4728 C - D. 22 Gesetzentwurf BR-Drs 491/71; 1. Durchgang BR 372. Sitzung, 22.10.1971, B T - D r s VI/2886; B T VI/195. Sitzung, Anlage 3, StB S. 11483 D f., Umdruck 303; vgl. auch Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD), ebd. S. 11430 A - D. 16

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

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f ü r die L ä n d e r b e t r e f f e n d e G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g w u r d e i m 31. Ä n d e rungsgesetz verabschiedet. A u c h der verfassungsrechtlichen A u s f ü h r u n g der Wehrverfassung i m Grundgesetz d u r c h das 7. Ä n d e r u n g s g e s e t z g i n g e n einfache Gesetzentw ü r f e v o r a u s . D e r E n t w u r f eines „ F r e i w i l l i g e n g e s e t z e s " w u r d e i m B u n d e s r a t als V e r s u c h g e w e r t e t , e i n „ T e i l p r o b l e m d e r W e h r v e r f a s s u n g ohne K l a r h e i t ü b e r i h r e G e s a m t k o n z e p t i o n " u n d „ o h n e die r e c h t l i c h e n M ö g l i c h k e i t e n i h r e r D u r c h f ü h r u n g " z u l ö s e n . 2 3 D e r B e r i c h t e r s t a t t e r des z u s t ä n d i g e n Ausschusses f ü h r t e d a z u aus: „Der Sicherheitsausschuß w a r geleitet v o n dem Gedanken, gerade am Beginn der Wehrgesetzgebimg alles zu vermeiden, was den Eindruck erwecken könne, daß m a n es m i t den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Bundesrepublik nicht allzu genau nehme. M a n möge eine Verfassung für gut oder schlecht, f ü r erhaltenswert oder für änderungsbedürftig h a l ten — aber man müsse sie achten u n d befolgen, solange sie gelte. Der Bundesrat hat sich nie jener fragwürdigen Meinung angeschlossen, die i n der Beachtung des Grundgesetzes ein politisch unerwünschtes »Stolpern über Zwirnsfäden' erblickt. M i t allem Nachdruck wurde i m Sicherheitsausschuß betont, daß die künftigen Soldaten auf das Grundgesetz vereidigt werden sollen u n d daß der Gesetzgeber ihnen i n der Achtung des Grundgesetzes eindeutiges V o r b i l d sein müsse. Insbesondere wurde auch i m Sicherheitsausschuß unter Hinweis auf die A r t . 30 u n d 83 GG bestritten, daß die Bundesregierung eine Zuständigkeit zur Wehrverwaltung habe, und darauf hingewiesen, daß der E n t w u r f , w e i l er zur Frage seiner Durchführung nichts sage, unvollständig u n d deshalb undurchführbar sei." 2 4 I m 2. D u r c h g a n g h i e ß es dagegen, o h n e daß d e r E n t w u r f w e s e n t l i c h g e ä n d e r t w o r d e n w a r , d i e B e d e n k e n des B u n d e s r a t e s seien e n t k r ä f t e t ; der B u n d e s r a t h a b e i n seiner f r ü h e r e n S t e l l u n g n a h m e z u d e n v e r f a s sungsrechtlichen F r a g e n u n t e r d e r z u v o r g e f o r d e r t e n „ K l a r h e i t über die Wehrverfassung als Ganzes" nicht verstanden, „daß v o r dem Erlaß dieses ersten vorbereitenden Gesetzes bereits die Wehrverfassung i m Grundgesetz verankert sein müsse. E r habe lediglich zum Ausdruck bringen wollen, daß . . . er n u r wissen wolle, w o h i n die Reise gehe." 2 5 A u c h die F r a g e n d e r W e h r v e r w a l t u n g s k o m p e t e n z schienen g e k l ä r t : „Das Gesetz bedeute nicht die Begründung für eine bundeseigene W e h r verwaltung, sondern lediglich eine Personalvermehrung f ü r das Bundesm i n i s t e r i u m der Verteidigung." 2 8 Das F r e i w i l l i g e n g e s e t z k a m s o m i t z u s t a n d e . 2 7 A n d e r s w a r es b e i m E n t w u r f eines „Soldatengesetzes". Dieser stieß i m B u n d e s r a t u n d b e i 23 BR-Drs 172/55, B R 142. Sitzung, 10.6.1955, StB S. 135 ff., Z i t a t Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), ebd. S. 139 C; vgl. auch BR-Drs 172/1/55 u n d 172/55 (Beschluß). 24 Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), ebd. S. 136 Β - C. 25 Ders., BR 145. Sitzung, 22. 7.1955, StB S. 226 D - 227 A zu BR-Drs 274/55. 28 Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), BR 145. Sitzung, 22.7.1955, StB S. 217 B. Diese Personalvermehrung betraf 6000 Mann. 27 Gesetz v o m 23. 7.1955, B G B l . I, S. 449.

. Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung d e r 1. L e s u n g i m B u n d e s t a g a u f dieselbe K r i t i k w i e das F r e i w i l l i g e n gesetz i m 1. D u r c h g a n g . 2 8 D i e s m a l setzte sich die A u f f a s s u n g der B u n desregierung, auch f ü r dieses Gesetz sei eine vorausgehende

Verfas-

s u n g s ä n d e r u n g n i c h t e r f o r d e r l i c h , e n d g ü l t i g n i c h t d u r c h . 2 9 Das S o l d a t e n gesetz w u r d e

erst

mit

dem

7. Ä n d e r u n g s g e s e t z

gemeinsam

verab-

schiedet. 3 0 Mehrfach w u r d e n somit Gesetzentwürfe i m Parlament eingebracht u n d t e i l w e i s e beschlossen, zu d e n e n die k o r r e s p o n d i e r e n d e n A n t r ä g e , das Grundgesetz entsprechend z u ä n d e r n , erst nachfolgten. D i e B u n d e s r e g i e r u n g äußerte dazu a l l g e m e i n e i n m a l , daß sie es „für einen richtigen Stil halte, daß, w e n n Gesetzentwürfe, die das Parlament einstimmig beschlossen hat . . . oder die aus der M i t t e des Hauses vorgelegt werden . . . u n d aus Mangel an Zuständigkeit scheitern, die Bundesregierung u n d der zuständige Minister sich u m die Kompetenz dafür bemühen, u m dem W i l l e n des Parlaments Geltung zu verschaffen." 3 1 I n a n d e r e n F ä l l e n w u r d e das F e h l e n e i n e r z u r g e w ü n s c h t e n R e g e l u n g ausreichenden Gesetzgebungskompetenz schon v o n Regierungsseite k l a r z u r Sprache gebracht u n d das einfache Gesetz g l e i c h z e i t i g m i t d e r e i n schlägigen V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g v o r g e l e g t . Dies g i l t f ü r — d e n E n t w u r f eines Atomgesetzes m i t der V o r l a g e 43, 3 2 — d e n E n t w u r f eines Gräbergesetzes m i t d e r V o r l a g e 68, 3 3 — d e n E n t w u r f des Stabilitätsgesetzes m i t d e r V o r l a g e 77, 3 4 — d e n E n t w u r f eines Haushaltsgrundsätzegesetzes m i t d e r V o r l a g e 88. 3 5 28 BR-Drs 211/55, BR 145. Sitzung, 22.7.1955, StB S. 230 C - 235 B, B T - D r s H/1700, besonders Anlage 2, Ziffer I, S. 37; 1. Lesung B T I I / 105. Sitzung, 12.10.1955, StB S. 5780 A - 5796 C, insbes. S. 5785 A , 5788 C - 5789 C, 5792 D. Ä h n l i c h auch bei der Beratung des Entwurfs eines Schutzbereichsgesetzes, BR-Drs 200/55, BR 144. Sitzung, 8. 7.1955, StB S. 206 C - 207 A . 29 Schon am 26. 2.1954 w a r auch zwischen den Regierungsfraktionen eine Vereinbarung getroffen worden, auf jeden F a l l eine Grundgesetzergänzung zum Einbau einer Wehrverfassung zu beschließen, vgl. Abg. Dr. v o n Merkatz (DP), B T 11/17. Sitzung, 26.2.1954, StB S. 553 A - C; Bundesminister B l a n k , B T II/92. Sitzung, 27. 6.1955, StB S. 5215 B. 30 7. Änderungsgesetz v o m 19.3.1956, B G B l . I, S. 111; Soldatengesetz v o m 19. 3.1956, BGBl. I, S. 114. 31 Bundesministerin Frau Strobel, B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10904 Β - C. 32 BR-Drs 322/56 a u n d b, B T - D r s II/3026 u n d II/3027; anders noch der F D P - E n t w u r f eines „Gesetzes über die friedliche Verwendung der K e r n energie" B T - D r s II/2142 v o m 28. 2.1956. 33 BR-Drs 56/64 u n d 57/64; B T - D r s I V / 2531 u n d IV/2529. Eine Minderheit des Bundesrates vertrat die Ansicht, die Verfassungsänderung sei zur geplanten Regelung nicht erforderlich, vgl. Ministerpräsident Goppel (Bayern) u n d Minister Dr. Lauritzen (Hessen), BR 266. Sitzung, 28.2.1964, StB S. 19 A - B . 34 BR-Drs 315/66 u n d 316/66; B T - D r s V/890. 35 BR-Drs 284/68 a u n d b, B T - D r s V/3040.

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

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I n verschiedenen Fällen wurde der Wunsch zu einer solchen Kompetenzverschiebung auch von Seiten der Länder selbst ausgesprochen. Dies läßt sich für das 9. Änderungsgesetz betreffend Kriegsfolgelasten, 36 das 30. Änderungsgesetz betreffend Abfallbeseitigung, 37 das 31. Änderungsgesetz betreffend Waffenrecht 38 und für das 34. Änderungsgesetz 39 einfach nachweisen. b) Das Ziel der Änderung grundgesetzlicher Verfahrensvorschriften

Bei einer weiteren Gruppe von Verfassungsänderungen ging es darum, bestimmte als unbefriedigend empfundene verfassungsrechtliche Verfahrensvorschriften zu ändern. Dies gilt etwa für — die Neuregelung der Fristen für die Beteiligung des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung durch die Vorlagen 71 und 80 und das 18. Änderungsgesetz; — die Weiterleitung von Gesetzesinitiativen des Bundesrates durch die Bundesregierung gemäß der Vorlage 96 und dem 23. Änderungsgesetz; — die Fristsetzung für die Ausfertigung von Gesetzen nach der Vorlage 16; — die Zulässigkeit einer mehrfachen Wiederwahl des Bundespräsidenten als Antrag der Vorlage 57; — die Verankerung der Wahl der Richter am Bundesverfassungsgericht mit Zweidrittelmehrheit i m Grundgesetz gemäß der Vorlage 111; — die Möglichkeit der Aberkennung der Mitgliedschaft i m Bundestag bei Gewinnsucht eines Abgeordneten durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Vorlage 12; — die Stellung des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages gemäß den Vorlagen 95, 104 und 110 und dem 32. Änderungsgesetz; — die Stellung der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages gemäß den Vorlagen 83 und 115; — die Einrichtung eines besonderen Ausschusses zur Kontrolle der Nachrichtendienste gemäß Vorlage 97; 36 Vgl. F i n A (BR) BR-Drs 205/2/55; Staatssekretär Dr. Panholzer (Bayern), BR 145. Sitzung, 22. 7.1955, StB S. 236 C; Beschluß BR-Drs 205/55 und Stellungnahme der Bundesregierung dazu B T - D r s H/1659 A n i . 3 zu § 1, S. 103. 37 Vgl. BR 362. Sitzung, 19.2.1971, StB S. 66 Β ff.; BR-Drs 24/2/71 u n d 24/71 — Beschluß. 38 I n i t i a t i v e des BR, BR-Drs 657/70, Vorlage 106. 39 I n i t i a t i v e des BR, BR-Drs 76/76, Vorlage 112.

14 Schaub

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

— die Regelung des Oberbefehls über die Streitkräfte des Bundes nach Vorlage 91; — die Verlängerung grundgesetzlicher Fristen nach den Vorlagen 22, 24, 25, 36 und 40 und dem 3. und 5. Änderungsgesetz. I n allen diesen Fällen mußte eine Verfassungsänderung erwogen bzw. beschlossen werden, da auch das ursprüngliche Grundgesetz Vorschriften von entsprechender Detailliertheit enthielt und gerade i m jeweiligen Detail die Änderung oder Ergänzung erwünscht war. 4 0 c) Das Ziel der Beseitigung von Mängeln bei der Gesetzesausführung

Ziel verschiedener nicht zum Gesetz gewordener Vorlagen war es i n anderen Fällen, i m Wege einer Zuständigkeitsverlagerung auf den Bund Mißstände i n der Verwaltung auszuräumen. Dies läßt sich belegen für die folgenden Vorlagen: — M i t Vorlage 9 (und später Vorlage 44) sollte Verwaltungsmängeln bei der Durchführung der Kriegsopferfürsorge abgeholfen werden. 4 1 — M i t Vorlage 10 sollte die Beseitigung von verwaltungsmäßigen Schwierigkeiten bei der Umsiedlung von Flüchtlingen erreicht werden. 4 2 — Dieselben Mißstände führte die FDP bei Einbringung der Vorlage 15 auf die mangelnden Kompetenzen des Bundesvertriebenenministers zurück. 43 — Uneinheitliche Handhabung i m Bereich der Finanzverwaltungen der Länder wurde bei Einbringung der Vorlage 11 beklagt. 4 4 — Die Vereinheitlichung des Schulrechts, die durch die Maßnahmen der Kultusministerkonferenz nur schleppend voranschritt, sollte mit den Vorlagen 32 und 53 beschleunigt werden. 4 5 d) Das Ziel der Bekämpfung finanzieller Schwierigkeiten

Auch finanzielle Schwierigkeiten sollten mit Hilfe von Grundgesetzänderungen bekämpft werden; jedenfalls lag nach mancher Ansicht i n 40 Vgl. dazu die insoweit berechtigte Äußerung des Abgeordneten Kleinert (FDP), die oben bereits zitiert wurde, oben 1.1. c) bb) zu F N 42. 41 Vgl. Abg. Dr. Mende (FDP), B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5459 Β bis 5460 C; dagegen „schwerste Bedenken" der CDU u n d CSU, vgl. Abg. Dr. Laforet (CSU), ebd. S. 541A. 42 Begründung i n BR-Drs 352/51. 43 Vgl. Abg. Dr. Zawadil (FDP), B T 1/181. Sitzung, 13.12.1951, StB S. 7572 B. 44 Vgl. Abg. Dr. Dr. Höpker-Aschoff (FDP), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6032 Β ff. 45 Vgl. Abg. Dr. B r ü h l e r (DP), B T 11/54. Sitzung, 5.11.1954, StB S. 2642 C ff.

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d e n F i n a n z e n d e r G r u n d des Mißstandes, d e n d i e I n i t i a t o r e n j e w e i l s z u m A n l a ß ihres Ä n d e r u n g s a n t r a g s m a c h t e n . Gegen d i e m i t V o r l a g e 89 b e a n t r a g t e Ü b e r t r a g u n g w e i t e r K o m p e tenzbereiche i n d e r G e s u n d h e i t s f ü r s o r g e u n d i m U m w e l t s c h u t z w a n d t e n die V e r t r e t e r d e r L ä n d e r i m B u n d e s r a t ganz a l l g e m e i n ein, „daß es für die Bejahung eines Bedürfnisses für eine neue Bundeskompetenz nicht genügt, daß erforderliche oder erwünschte Maßnahmen i n der Vergangenheit n u r deshalb unterblieben sind, w e i l den Ländern das Geld dafür fehlte." 4 6 Daß d i e L a g e des B u n d e s n i c h t besser sei, f ü h r t e d e r B e r i c h t e r s t a t t e r des Ausschusses f ü r G e s u n d h e i t s w e s e n f ü r d e n B e r e i c h d e r G e s u n d h e i t s v o r s o r g e m a ß n a h m e n aus: „Solche Maßnahmen sind . . . teuer. Die Problematik liegt damit zu einem hervorragenden T e i l i m finanziellen Bereich. Der Ausschuß mußte leider feststellen, daß die Vorlage gerade zu diesem K e r n p u n k t , nämlich der Mittelbeschaffung, keinerlei verbindliche Aussage enthält. Solange nicht die A u f b r i n g u n g der M i t t e l für Vorsorgemaßnahmen geklärt ist, ist m i t Kompetenzerweiterungen auf diesem Gebiet nichts getan. Auch i n der Ausschußberatung waren konkrete Zusagen v o n Seiten der Bundesregier u n g zur finanziellen Seite nicht zu erhalten." 4 7 F ü r die Z u s t i m m u n g z u e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g e r g a b e n sich aus dieser K r i t i k f ü r e i n L a n d folgende d r e i K r i t e r i e n : „Die Frage einer Grundgesetzänderung k a n n . . . abschließend erörtert werden, w e n n erstens alle Möglichkeiten eines koordinierten Vorgehens v o n B u n d u n d Ländern ausgeschöpft sind, zweitens bestimmte Maßnahmen nicht ohne eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes v e r w i r k l i c h t werden können, drittens die Kosten dieser Maßnahmen u n d die A u f b r i n g u n g der hierfür erforderlichen M i t t e l feststehen." 48 N a c h d e m d e r B u n d e s r a t dennoch e i n e m T e i l d e r V o r l a g e 89 zuges t i m m t h a t t e , hieß es d a z u e i n gutes J a h r später i m B u n d e s r a t : „Wie wichtig es ist, diesen finanziellen Aspekt nicht zu vernachlässigen, zeigt die Entwicklung i m Krankenhauswesen. Hier w u r d e n dem Bund i m Rahmen der Finanzverfassungsreform eine Gesetzgebungs- u n d eine F i nanzierungskompetenz f ü r die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser eingeräumt. Gleichwohl hat die Übertragung dieser Kompetenzen auf den B u n d bisher weder die drängenden Krankenhausprobleme einer L ö sung auch n u r nähergeführt, noch hat es die Bundesregierung bisher f ü r geboten erachtet, die nach i h r e m eigenen Konzept erforderlichen M i t t e l hierfür bereitzustellen." 4 9 46 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des R A , BR 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S. 186 B; ähnlich Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), er „sehe nicht ein, w i e m a n m i t einer Grundgesetzänderung ein Geldproblem lösen könne", R A (BT) V/99. Sitzung, 14.11.1968, Prot. S. 7. 47 Minister Simonis (Saarland), BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 188 Α - Β . 48 Minister Dr. Schlegelberger (Schleswig-Holstein), ebd. S. 194 D. 49 Staatssekretär F i n k (Bayern), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 149 A bei Aussprache zur Vorlage 102.

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

D i e H a u p t s c h w i e r i g k e i t d e r U m w e l t s c h u t z p r o b l e m e w u r d e auch b e i d e r B e r a t u n g d e r V o r l a g e 102 z u m U m w e l t s c h u t z i n d e r 6. W a h l p e r i o d e „ i m ,nervus r e r u m ' , i m G e l d , u n d i n d e n tatsächlichen S c h w i e r i g k e i t e n " gesehen. 5 0 Dieselbe Ü b e r l e g u n g h a t t e n A b g e o r d n e t e des Bundestages schon z u r V o r l a g e 45 b e t r e f f e n d das Wasserrecht geäußert: „Dadurch, daß sich der B u n d die Gesetzgebungskompetenz zuschreibe, würden die zweifellos bestehenden Mißstände hinsichtlich der Reinhaltung der Gewässer nicht beseitigt. Die Schwierigkeiten lägen vielmehr auf dem Gebiet des Gesetzesvollzugs, da die finanziellen Aufwendungen für die Reinhaltung der Gewässer sehr hoch seien. Es sei daher richtiger, w e n n schon das Wasserrecht vereinheitlicht werden sollte, hierfür zunächst die nötigen Vorarbeiten zu leisten u n d erst dann die Frage der Gesetzgebungskompetenz zu regeln." 5 1 U m w e l t s c h u t z u n d N a t u r s c h u t z z e i g t e n sich d a b e i i n d e r P r o b l e m a t i k g l e i c h a r t i g ; d e n n zu V o r l a g e 108 hieß es ganz entsprechend: „Wirksame Maßnahmen zum Schutz v o n Natur u n d Landschaft bleiben teilweise nicht deshalb aus, w e i l entsprechende gesetzliche Vorschriften fehlen, sondern w e i l die Belange des Naturschutzes trotz bestehender V o r schriften sich nicht durchsetzen lassen, z . B . wegen entgegenstehender Interessen, wegen mangelnden Verständnisses oder wegen fehlender Haushaltsmittel. Hieran würden auch die Erweiterung der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes u n d der Erlaß eines Bundesnaturschutzgesetzes nichts ändern." 5 2 Z u r E n t l a s t u n g d e r L ä n d e r v o n e i n e r K o s t e n t r a g u n g s p f l i c h t sollte V o r l a g e 41 b e i t r a g e n : D i e L ä n d e r s o l l t e n die verfassungsrechtliche G a r a n t i e h a b e n , v o n d e n K o s t e n des Z i v i l s c h u t z e s f r e i z u b l e i b e n . 5 3 Das Z i e l w u r d e später einfachgesetzlich e r r e i c h t . 5 4 A u c h die Ü b e r t r a g u n g der A u f g a b e f ü r d e n Bundesgrenzschutz, als Polizeireserve f ü r die L ä n d e r z u d i e n e n , die d u r c h das 31. Ä n d e r u n g s gesetz v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h gesichert w u r d e , e r f o l g t e i m H i n b l i c k auf d i e d a f ü r u n z u r e i c h e n d e n L ä n d e r f i n a n z e n . V o n seiten eines B u n d e s landes s t e l l t e m a n diese S i t u a t i o n w i e f o l g t d a r :

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Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 144 A-B. 51 B T - D r s II/3567, S. 2, Bericht des R A zu Vorlage 45; ausführlich dazu Abg. Dr. K i h n (Würzburg) (CDU/CSU), R A (BT) II/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 15. 52 Stellungnahme des Bundesrates zu Vorlage 108, BR-Drs 204/73 (Beschluß), S. 1 f. 53 Nach § 31 des Entwurfes eines Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiet des zivilen Luftschutzes, BR-Drs 368/55 v o m 12.11.1955, ging die Bundesregierung dagegen von einer Kostenteilung zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden gemäß der Aufgabenverantwortung aus. 54 Vgl. Trost, S. 175 f.

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

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„Der K e r n des Übels . . . liegt darin, daß die Länder nicht über die finanziellen M i t t e l verfügen, u m eine besondere polizeiliche Sicherheitsreserve für Spitzenbelastungen unterhalten zu können. Das Bundesgrenzschutzgesetz samt der zugehörigen Verfassungsänderung suchen dieses Übel systemwidrig zu kurieren: Sie durchbrechen den Grundsatz, daß i m B u n desstaat die Verteilung der personellen u n d finanziellen M i t t e l der v e r fassungsrechtlichen Aufgabenverantwortung zu folgen hat. Der richtige Weg wäre daher, die Finanzausstattung der Länder ihrer polizeilichen Aufgabenverantwortung anzugleichen sowie Ausstattung u n d Organisation der Polizei angemessen zu verbessern." 5 5 Finanzielle Bedenken vor einer zu hohen Neubelastung der Bundesu n d L ä n d e r f i n a n z e n f ü h r t e n m i t z u m S c h e i t e r n der V o r l a g e 116 b e t r e f f e n d die u m f a n g r e i c h e R e f o r m des Staatshaftungsrechts; f ü r d e n B u n d e s r a t b e f a n d e n sich die f i n a n z p o l i t i s c h e n A s p e k t e d a b e i „so sehr i m Z e n t r u m der e i g e n t l i c h e n E n t s c h e i d u n g , daß m a n eine i s o l i e r t e rechtspolitische B e t r a c h t u n g n i c h t v e r a n t w o r t e n k ö n n e . " 5 6 A u c h die C D U / C S U - B u n d e s t a g s f r a k t i o n äußerte dazu: „Die Reform des Staatshaftungsrechts ist zwar erwünscht, die Frage nach der finanziellen Machbarkeit einer vernünftigen Reform aber berechtigt. Angesichts einer stetig wachsenden Verschuldung der öffentlichen Haushalte sind kostspielige Reformen problematisch. Wenn sie sich als nicht durchführbar erweisen, könnte eine nähere Prüfung zu der Folgerung führen, es lieber beim geltenden Recht zu belassen." 57 e) Die Rücksicht auf internationale Vereinbarungen A u c h i n t e r n a t i o n a l e V e r e i n b a r u n g e n gaben i n verschiedenen F ä l l e n A n l a ß oder aber eine zusätzliche B e g r ü n d u n g z u r I n i t i a t i v e , eine Ä n d e r u n g des Grundgesetzes z u b e a n t r a g e n . aa) Zur Vorgeschichte der Verabschiedung der Wehrverfassung und zu Art. 142 a GG V o r E i n b r i n g u n g d e r V o r l a g e n 26 - 28 b e t r e f f e n d die W e h r v e r f a s s u n g u n d A r t i k e l 142 a G G 5 8 w a r e n die V e r t r ä g e v o n B o n n u n d Paris v o m 26. u n d 27. M a i 1952, d e r sogenannte D e u t s c h l a n d v e r t r a g u n d der V e r trag zur G r ü n d u n g der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) längst u n t e r z e i c h n e t . D i e B u n d e s r e g i e r u n g g i n g d a b e i zunächst d a v o n 55 Ministerpräsident Osswald (Hessen), BR 383. Sitzung, 7.7.1972, StB S. 601 B. 56 So Vors. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) 8/79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 46. 57 Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), B T 8/107. Sitzung, 28.9.1978, StB S. 8440 C; modifiziert allerdings ders. R A (BT) 8/75. Sitzung, 19. 9.1979, Prot. S. 82. 58 B T - D r s 11/124, 125 u n d 171 v o m 4.12.1953 bzw. 12.1.1954.

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

aus, daß für die Vertragsratifikation und die Wiederbewaffnung keine Änderung des Grundgesetzes erforderlich war; dementsprechend w u r den die Zustimmungsgesetze i n der zweiten Hälfte des Jahres 1952 ohne zugehörige Grundgesetzänderung beraten. 59 A m 19.3.1953 beschloß der Bundestag die Zustimmungsgesetze i n 3. Lesung; 60 der Bundesrat entschied am 15. 5.1953, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. 6 1 Damit waren die Zustimmungsgesetze zustandegekommen. Sie wurden jedoch erst ausgefertigt, als i n der 2. Wahlperiode mit dem 4. Änderungsgesetz die einschlägige Änderung des A r t . 142 a GG verabschiedet worden war; das 4. Änderungsgesetz datiert vom 27. 3.1954, die Ausfertigung der Ratifikationsgesetze vom 28. 3.1954. Die Grundgesetzänderung wurde ohne Zustimmung der Opposition beschlossen.62 Nachdem das französische Parlament dem EVG-Vertrag nicht zugestimmt hatte, war vorgesehen, Deutschland mit eigenen, nationalen Streitkräften an den westlichen Verteidigungsbemühungen zu beteiligen: A m 23.10.1954 wurden i n Paris ein „Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes i n der Bundesrepublik Deutschland" zur Änderung des Deutschlandvertrages und anderer Verträge, ein „Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte i n der Bundesrepublik Deutschland", das Protokoll über den Beitritt Deutschlands (und Italiens) zum Brüsseler Vertrag (jetzt Westeuropäische Union) und zum NATO-Vertrag sowie das Abkommen über das Statut der Saar unterzeichnet. Die Ratifizierungsgesetze zu diesen Protokollen, Verträgen und Briefwechseln wurden am 24.3.1955 verkündet. Sie traten am folgenden Tage i n Kraft. 6 3 Erst jedoch i m Februar 1956 nahm der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages die Beratungen über die Gesetzesvorlagen betreffend eine Wehrverfassung wieder auf, die seit 1954 bei i h m — durch das 4. Änderungsgesetz nur zu einem kleinen Teil erledigt — anhängig waren. 6 4 Aufgrund von vorausgegangenen interfraktionellen Absprachen mit der SPD wurde das 7. Änderungsgesetz sodann innerhalb von sechs 59 B T - D r s 1/3500 u n d 3501; zu den damit aufgeworfenen Rechtsfragen vgl. v o r allem die Beratungen des R A (BT) 1/207. Sitzung, 8.10.1952, Prot. S. 4 bis 38 m i t ausführlichen Referaten zur „Generalverfassungsfrage", 1. Lesung 9./10. 7.1952; 2. Lesung, 3. - 5.12.1952. 60 B T 1/255. Sitzung, 19.3.1953, StB S. 12296 - 13366. 61 BR 107. Sitzung, 15.5.1953, StB S. 232 Β - 236 D. 62 Z u m I n h a l t der Grundgesetzänderung vgl. oben I I I . 2. b) aa). 63 BGBl. 1955 I I , S. 213 ff.; 253 ff.; 256 ff.; 295 ff. I m Gesetzgebungsverfahren betreffend die Zustimmungsgesetze lagen die Gesetzentwürfe B T - D r s H/1000, 1060, 1061 u n d 1062 dem Rechtsausschuß des Bundestages i n seiner 36.-44. Sitzung v o m 11.1. bis 26.1.1955 vor. Die Beratungen waren zum überwiegenden T e i l vertraulich. 64 Vgl. R A (BT) H/103. Sitzung, 2.2.1956, Prot. S. 3 ff.

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

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Wochen auch mit den Stimmen der SPD-Bundestagsfraktion verabschiedet. 65 I m Gegensatz zur Verabschiedung der Wehrverfassung und des A r tikels 142 a GG ließ es der bundesdeutsche verfassungsändernde Gesetzgeber jedoch bei der Streichung des A r t . 142 a GG i m Rahmen des 17. Änderungsgesetzes (Notstandsverfassung) an Rücksicht gegenüber internationalen Vereinbarungen fehlen: I m Hinblick auf die Tatsache, daß der von A r t . 142 a GG i n Bezug genommene EVG-Vertrag nie i n Kraft getreten war, empfahl der Rechtsausschuß des Bundestages die Streichung des A r t . 142 a GG. 6 6 Übersehen wurde, daß auch der noch geltende Deutschlandvertrag i n die „Klarstellung" miteinbezogen worden war. Die Streichung führte zu diplomatischen Interventionen der Vertragspartner. 67 bb) Zur Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes

(Atomkompetenz)

Vor Einbringung und Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes betreffend die Bundeszuständigkeit i m Bereich der Kernenergie hatte die Bundesregierung für die Bundesrepublik bereits internationale Verpflichtungen übernommen: Diese betrafen das Verbot der Herstellung von Atomwaffen sowie Zusagen über die Kontrolle über von den USA zu liefernde Kernbrennstoffe, für die eine Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes erforderlich waren. 6 8 Weitere Vereinbarungen m i t dem Ausland wurden als notwendig erwartet. Dazu hieß es i n der Begründung des Regierungsentwurfs zum Änderungsgesetz: „Die E r f ü l l u n g dieser Verpflichtungen u n d i n gleicher Weise die Wahrung der Rechts- u n d Wirtschaftseinheit erfordern eine Gesetzgebungs- u n d Verwaltungszuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet der Kernenergie. M a n w i r d dem B u n d diese Zuständigkeiten u m so weniger verwehren können, als gewichtige Stimmen des I n - u n d Auslandes sogar eine zwischenstaatliche oder überstaatliche Regelung der m i t der friedlichen N u t zung der Kernenergie zusammenhängenden Probleme f ü r erforderlich halten."® 9 65 Bericht des RA, B T - D r s II/2150 v o m 29.2.1956, 2. u n d 3. Lesung B T II/132. Sitzung, 6.3.1956, StB S. 6819 A ff.; BR-Drs 89/56, BR 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 76 D - 82 A ; Gesetz v o m 21.3.1956, BGBl. I, S. 111 - 113. ββ Siehe dazu schon oben I I I . 2. b) aa), a. E. 67 Vgl. Menzel, DÖV 1971, 528, 536. 68 Die m i t den USA u n d später auch Großbritannien abgeschlossenen V e r träge über die Lieferung v o n Brennstoffelementen setzten dabei ausdrücklich voraus, daß k r a f t eines besonderen Bundesgesetzes eine Bundeskontrolle bestand. Es erschien fraglich, ob die Lieferverträge erfüllt worden wären, w e n n es statt eines Bundesgesetzes lediglich i n einigen Ländern Landesgesetze auf dem Gebiet der Kernenergie gegeben hätte; vgl. Abg. Euler (DB (FVP)), Vorsitzender des A t o m A , B T 11/225. Sitzung, 6.7.1957, StB S. 13476 Α - Β .

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Der EURATOM-Vertrag, auf den sich das Zitat bezog, wurde ebenfalls noch vor der Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes unterzeichnet und ratifiziert, obwohl auch er von dem System einer nationalen Kontrolle kraft nationalstaatlicher Gesetze i n den einzelnen Partnerstaaten ausging. 70 Der Bund hatte auch mit dem Bau von Kernforschungsanlagen in Karlsruhe und München lange vor der Grundgesetzänderung begonnen. Eine frühzeitige Verabschiedung des 10. Änderungsgesetzes scheiterte jedoch keineswegs an der Haltung der SPD-Opposition, die für eine Bundesatomkompetenz eingetreten war, sondern an der CDU/CSURegierungspartei. 71 cc) Zur Verabschiedung der Notstandsverfassung Hintergrund zur Einbringung und Verabschiedung des 17. Änderungsgesetzes betreffend die Notstandsverfassung und A r t . 10 GG war es, daß die mit dieser Grundgesetzänderung abgelösten Vorbehaltsrechte der Alliierten zuvor dazu geführt hatten, deutsche Regierungsstellen i m Wege der Aufgabenübertragung an alliierten Maßnahmen zu beteiligen: So waren Regierungsstellen einerseits an Abhörmaßnahmen der Alliierten beteiligt gewesen, die als deutsche Maßnahme einen Verstoß gegen A r t . 10 GG bedeutet hätten. 7 2 Aber auch bei Notstandsmaßnahmen wären deutsche Regierungsstellen durch Aufgabenübertragung tätig geworden und dabei „an die Schranken unserer Verfassung nicht gebunden" gewesen: „Die drei A l l i i e r t e n hätten erklärt, sie w ü r d e n ab sofort wegen einer u n mittelbaren Bedrohung ihrer hier stationierten Streitkräfte ihre Rechte gemäß A r t . 5 Abs. 2 des Deutschland-Vertrags ausüben. Einen T e i l dieser Rechte hätten sie auf die deutschen Behörden übertragen. Damit hätten sie der Bundesregierung rechtlich u n d praktisch ermöglicht, den Ausnahmezustand über das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zu verhängen. E i n solcher Beschluß der Bundesregierung wäre möglich gewesen, ohne daß Bundestag oder Bundesrat auch n u r die Möglichkeit gehabt hätten, sie daran zu hindern. Während des Ausnahmezustandes hätte die Bundesregierung i n Ausübung v o n Besatzungsrecht i n weitem Umfang Notverordnungen erlassen können, ohne die durch unsere V e r 69

BR-Drs 322/56, S. 6. 3. Lesung des Zustimmungsgesetzes B T H/224. Sitzung, 5.7.1957, StB S. 13314 C - 13490 D, A b s t i m m u n g 13349 A . 71 Vgl. dazu schon oben I I . 4. b) cc). 72 Dies wurde durch die sogenannte Verfassungsschutz- oder Telefonaffäre v o n September 1963 einer breiten Öffentlichkeit bekannt. Z u r Beurteilung ihrer Verfassungswidrigkeit vgl. die berühmt gewordene Bemerkung des damaligen Bundesinnenministers Hermann Höcherl, es sei den Beamten des Verfassungsschutzes nicht zumutbar, „den ganzen Tag m i t dem Grundgesetz u n t e r m A r m herumzulaufen", F A Z Nr. 208 v o m 9.9.1968, S. 4. 70

3. Legalisierung verfassungswidrigen Handelns?

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fassung gesetzten Grenzen beachten zu müssen. Nach der Planung hätte sie beispielsweise ohne M i t w i r k u n g des Bundestages die Grundrechte der Meinungs-, Presse- u n d Informationsfreiheit, der Versammlungsfreiheit, der Freizügigkeit u n d der Berufsfreiheit über das i m Grundgesetz vorgesehene Maß hinaus einschränken können, hätte sie ohne Rücksicht auf A r t . 104 Abs. 2 u n d 3 des Grundgesetzes anordnen können, daß einzelne Bürger für längere Zeit verhaftet werden, u n d hätte sie Bundeswehr, Bundesgrenzschutz u n d die Polizei der Länder ohne jede Kontrolle zentral einsetzen können. Nähere Bestimmungen hätten die zahlreichen Notverordnungen — es waren mehrere Dutzend — gebracht, die j a bekanntlich noch bis November 1967 unter Geheimverschluß i n den Schubladen der Bundesregierung u n d der Länderbehörden, teilweise bis zur Kreisebene, ruhten, u m an einem Tage X m i t sofortiger W i r k u n g i n K r a f t gesetzt zu werden. Ohne den Anschein u n d die Andeutung einer Polemik m i t denjenigen, die unter den seinerzeitigen Voraussetzungen nach diesem Modell arbeiteten u n d glaubten arbeiten zu müssen, darf ich doch einige Beispiele für den I n h a l t solcher Verordnungsentwürfe vortragen: Erstens. Eine Verordnung sah die Heranziehung, sei es durch Dienstverpflichtungen oder Arbeitsplatzwechselverbot, v o n Männern u n d Frauen zum Zivildienst ohne die parlamentarischen u n d materiell-rechtlichen Sicherungen vor, w i e sie jetzt die A r t . 12 a, 9 Abs. 3 u n d 80 a der N o t standsverfassung enthalten. Zweitens. Es w a r vorgesehen, das Recht zur W a h l des Aufenthaltsortes einschneidend zu beschränken. Drittens. Die Presse würde i n weitem Umfang einer behördlichen Zensur unterworfen gewesen sein. Viertens. I n einer weiteren Verordnung waren weitreichende Maßnahmen zur Einschränkung der Versammlungs- u n d Meinungsfreiheit vorgesehen." 73 D i e „ S c h u b l a d e n e n t w ü r f e " 7 4 , die die B u n d e s r e g i e r u n g i m H i n b l i c k auf die Z u s a m m e n w i r k u n g m i t den A l l i i e r t e n entworfen hatte, w u r d e n beseitigt, als sich i m J a h r e 1967 eine E i n i g u n g d e r F r a k t i o n e n d e r G r o ß e n K o a l i t i o n ü b e r die N o t s t a n d s v e r f a s s u n g abzeichnete. dd) Zur Vereinheitlichung

des

Umweltschutzes

I n t e r n a t i o n a l e V e r e i n b a r u n g e n s o l l t e n auch V e r a n l a s s u n g sein, e n t sprechende B u n d e s k o m p e t e n z e n z u schaffen: So hieß es z u V o r l a g e 102 betreffend den Umweltschutz, „daß auch die Notwendigkeit internationaler Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes es erfordert, daß diese v o n der Bundesregierung erstrebte Kompetenz hergestellt w i r d . " 7 5 73 Bundesaußenminister Brandt, B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9626 C-D. 74 Ders., ebd S. 9626 B. 75 Bundesinnenminister Genscher, BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 147 Β ; ebenso ders. B T VI/175. Sitzung, 2. 3.1972, StB S. 10117 C - D.

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Konkrete internationale Konventionen waren i n diesem Bereich i n Vorbereitung 7 6 und „Voraussetzung für wirksame internationale Vereinbarungen", so hieß es, sei „ein hoher nationaler Standard des Umweltschutzes" 77 ; es sei zu bedenken, daß, sobald es innerhalb Europas einheitliche Vorschriften gebe, es „eigenartig anmute, wenn i n den Ländern der Bundesrepublik Unterschiede beständen aufgrund der unterschiedlichen landesgesetzlichen Regelungen" 78 . Dem wurde jedoch i n der Sache entgegengehalten, internationale Vereinbarungen seien nicht per se von Vorteil; die Bundesregierung habe zum Beispiel „ i m Kraftfahrzeugwesen gegenüber der bisherigen nationalen Regelung i m EWG-Bereich eine deutliche Verschlechterung hingenommen." 7 9 Zudem sei es grundsätzlich „selbst auf dem Gebiet der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder . . . möglich, internationale Vereinbarungen i n innerstaatliches Recht zu transponieren." 80 Die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes — etwa auf den Gebieten des Wasserhaushaltes, des Naturschutzes und der Landschaftspflege — könne zudem „für eine europäische Rechtsordnung sogar beispielhaft sein." 8 1 ee) Zu anderen Gebieten Zum Vorbild für ein i m Wege der Grundgesetzänderung angestrebtes Ziel wurde die westeuropäische Einigung schließlich noch i n zwei Fällen gemacht; dies war der Fall bei Beratung der Vorlage 64 betreffend die Besoldungseinheit i m Bundesgebiet: „ W i r sind heute schon so weit, daß w i r aufgrund des fortschreitenden Integrationsprozesses i m europäischen Bereich Besoldungsrecht und Dienstrecht über unsere Grenzen hinweg i m Bereich der E W G zu beraten, m i t den deutschen Verhältnissen zu vergleichen u n d i n Ausgleich zu b r i n gen haben. Wie stehen w i r da, w e n n w i r das nicht einmal fertigbringen, nachdem w i r i m Tarifrecht diese Einheitlichkeit Gott sei Dank hergestellt haben u n d nachdem sie auf vielen Gebieten besteht!" 8 2

sowie zum 33. Änderungsgesetz betreffend die Neugliederung des Bundesgebietes nach A r t . 29 GG: 76

Vgl. Bundesminister Erti, BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 150 Β - C. Ministerpräsident Osswald (Hessen), BR 362. Sitzung, 19.2.1971, StB S. 69 A . 78 Ministerialdirektor Berg (BMI), R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 6. 79 Staatssekretär F i n k (Bayern), BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 148 D, zu Vorlage 103. 80 BR-Drs 209/73 — Beschluß, S. 3, zu Vorlage 109. 81 Staatssekretär F i n k (Bayern), BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 148 C. 82 Bundesinnenminister Höcherl, B T IV/83. Sitzung, 28.6.1963, StB S. 4041B. 77

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„Ich frage mich, w i e w i r alle hier i n diesem Saal immer beklagen wollen, daß w i r Europa nicht zusammenbringen, daß dort nationale Egoismen nicht überwunden werden können, w e n n w i r selber nicht i n der Lage sind, miteinander diese Frage, so schwer sie ist, zu regeln." 8 3

Neben diesen allgemeinen Erwägungen zur Rechtsvereinheitlichung i n der EWG bzw. EG ist jedoch ein Einfluß des EG-Rechts auf die Änderungen des Grundgesetzes nicht nachzuweisen. Für die unmittelbare Geltung des EG-Rechts i n der Bundesrepublik hatte man durch A r t . 24 schon i m Grundgesetz von 1949 eine Rechtsgrundlage geschaffen. Das Grundgesetz hatte damit bereits „durch eine vorweggenommene Verfassungsänderung i m GG A r t . 24 die spätere Bildung der EWG legalisiert." 8 4 f) „Anpassung an die Verfassungswirklichkeit"

Eine verfassungsrechtliche Berücksichtigung und Regelung einer zuvor i n der Verfassungswirklichkeit — teilweise — schon bestehenden Praxis wurde für verschiedene Verfassungsänderungen ebenfalls als Anlaß und Motiv genannt: Schon vor Einführung der Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a/b GG durch das 21. Änderungsgesetz hatten sich zwischen Bund und Ländern neue Formen der Zusammenwirkung und Verflechtung entwikkelt, „die i n der geschriebenen Verfassung keine ausdrückliche Regelung" fanden. 85 Diese waren „aus der Dynamik der tatsächlichen Notwendigkeiten erwachsen" 86 ; die Verfassungsänderung sollte darauf ordnend und klärend einwirken: „Wenn w i r n u n i m Begriff sind, diesem Zusammenwirken v o n B u n d u n d Ländern eine verfassungsrechtliche F o r m zu geben, so bedeutet das nicht, daß w i r n u r die Verfassung an die tatsächliche Entwicklung jeweils nachträglich anpassen wollen. Die neuen Vorschriften schaffen i n den drei Bereichen, i n denen bisher mancherlei Unklarheiten über die beiderseitige Aufgaben- u n d Finanzverantwortung bestanden, eine feste konstitutionelle Grundlage. W i r erwarten uns v o n i h r Impulse f ü r eine fruchtbare u n d auf gemeinsamer Willensbildung beruhende Entwicklung. Die neuen Verfassungsbestimmungen geben die Handhabe, i n einem geordneten Verfahren die Interessen der Länder w i e die Interessen des Gesamtstaates zur Geltung zu bringen u n d sie sachgerecht auf das gemeinsame Ziel zu koordinieren." 8 7 83

Abg. Collet (SPD), B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18393 A . O L G München, U r t e i l v o m 17.2.1966, — 6 U (K) 6/64 —, Leitsatz 1, EuR 1967, 247. 85 B T - D r s V/2861, Nr. 5, S. 10 u n d Nr. 39, S. 17; ausführlich auch das Troeger-Gutachten unter Rdn. 27 - 30, S. 10 f.; vgl. dazu auch Stadler, B a y V B l 1969, 297: „eines der schlagkräftigsten politischen Argumente" für die Reform. 86 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 56 C, zu Vorlage 87. 87 Ders., ebd. S. 56 C; ähnlich auch Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), R A 84

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Einem Teil der Änderungsgesetze gingen auch staatsvertragliche Abmachungen oder Verwaltungsvereinbarungen zwischen Bund und Ländern voraus, die die Ausgestaltung der späteren verfassungsrechtlichen Regelung i n vielen Punkten bereits vorwegnahmen: Die verwaltungsmäßige Ausgestaltung des Lastenausgleichs (2. Ä n derungsgesetz) fand ihr Vorbild i n den Vorschriften des „Gesetzes zur Milderung dringender sozialer Notstände (Soforthilfegesetz)" 88 , dessen Ausführung durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern entgegen A r t . 83 ff. geregelt war. Zum 2. Änderungsgesetz hieß es dazu beurteilend: „Der vorliegende Gesetzentwurf bezweckt nicht, Grundsätze des Aufbaus der Verfassung zu ändern, sondern er ist aus der Notwendigkeit geboren, für die Durchführung der Gesetze zum Lastenausgleich i n das Grundgesetz eine bisher fehlende Bestimmung aufzunehmen . . . M a n hat bisher versucht, durch eine Vereinbarung zwischen den Ländern den Mängeln abzuhelfen . . . (aber es) bestehen starke verfassungsrechtliche Bedenken dagegen, durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen den Ländern eine Regelung zu schaffen, die m i t den Bestimmungen des Grundgesetzes nicht vereinbar ist." 8 9

Den Regelungen des 11. Änderungsgesetzes ging eine „Verwaltungsvereinbarung über die Abgrenzung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der zivilen L u f t f a h r t " 9 0 voraus, die allerdings den Großteil der Kompetenzen noch den Ländern zuerkannte. Um eine Aufteilung der Kriegsfolgelasten zwischen Bund und Ländern abweichend von A r t . 120 11 GG zu vereinbaren, schlossen die Beteiligten am 13./14. Oktober 1960 das sog. „Dürckheimer Abkommen". Dieses wurde i n seinen Abmachungen zum Maßstab für die Abfassung des 14. Änderungsgesetzes, der Änderung des A r t . 120 GG. Eine staatsvertragliche Lösung wurde auch zu den Problemkreisen diskutiert, zu denen später die Vorlage 77 (betreffend die Grundgesetzänderung zum Stabilitätsgesetz) 91 und andererseits die Vorlagen 7 und 8 (Bundespolizei) 92 eingebracht wurden. (BT) V/84. Sitzung, 19. 6.1968, Prot. S. 26; vgl. dazu auch eingehend Marnitz, S. 17 ff. 88 Gesetz v o m 8. 8.1949, GBl. V W i G 1949, 205. 89 Abg. Onnen (FDP), B T 1/178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7334 Β - C; ähnlich Abg. Kunze (CDU), ebd. S. 7336 D u n d B T 1/212. Sitzung, 15.5.1952, StB S. 9315 D - 9316 A . 90 Vereinbarung v o m 31.12.1952, Verkehrsblatt 1952, S. 379. 91 Vgl. Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), BR 398. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 183 A ; Abg. Prof. Dr. Schiller (SPD), B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2674 Β ff.; Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2731 A ff.; ausführlich R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9.1966, Prot. S. 9 ff.;

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Auch i n anderen Fällen war die tatsächliche Entwicklung der einschlägigen Verfassungsänderung vorausgeeilt: Die Regierungsvorlage 89 wollte auf dem Gebiet der Gesundheitsvorsorge „ i m verfassungsrechtlichen Bereich die tatsächliche Entwicklung nachholen." 93 Ähnlich wurde die Vorlage 99 als Verdeutlichung einer Entwicklung begrüßt, die außerhalb des Verfassungstextes bereits vorliege, nämlich der Annäherung des Status aller Hochschulen an den der „wissenschaftlichen Hochschulen" parallel zur Entwicklung der Gesamthochschule. 94 Die Reform der Finanzverfassung von 1968/69 wurde sogar grundsätzlich damit erläutert, „daß gerade die Finanzverfassung empfindlich auf die tatsächliche Entwicklung des Verfassungslebens reagiert, also auf das, was w i r Verfassungswirklichkeit nennen." 9 5 Dem 18. Änderungsgesetz betreffend die Fristen der Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung des Bundes gingen i n der Praxis der Zustellung von Gesetzentwürfen der Bundesregierung nicht seltene „Manipulationen" 9 6 voraus, die zum einen darin bestanden, „daß die Bundesregierung Gesetzentwürfe nur freitags und nur so zustellt, daß der Fristablauf sich i n den Terminkalender des Bundesrates einordnet." 9 7 Zum anderen erhielten die Mitglieder des Bundesrates häufig auch schon vor der Zustellung des Entwurfs Kenntnis der von der Bundesregierung beschlossenen Gesetzentwürfe, denn „die Bundesregierung war immer bereit, dem Bundesrat bei wichtigen Gesetzen vorweg, sozusagen „unter der Hand", Einblick i n die Texte zu geben." 98 Bericht B T - D r s zu V/1686, S. 2, 1. Sp.; ein derartiger Staatsvertrag wurde v o n der CDU/CSU als „verfassungsrechtlich i n hohem Maße bedenklich" abgelehnt, Bundesminister Schmücker, B T V/55. Sitzung, 14.9.1966, StB S. 2659 D. 92 Vgl. Bundesinnenminister Dr. Dr. h. c. Lehr, B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3560 Β ff.; ein derartiges A b k o m m e n w u r d e von der SPD als „zu mehr als der Hälfte verfassungswidrig" abgelehnt, Abg. Dr. Menzel (SPD), ebd. S. 3541 D. 93 Bundesministerin Frau Strobel, B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10904 A . 94 Bundesminister Dr.-Ing. Leussink, B T VI/19. Sitzung, 10.12.1969, StB S. 677B. 95 Abg. Dr. Pohle (CDU/CSU), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9160 C; ähnlich Abg. Dr. Möller (SPD), ebd. S. 9160 Α - Β . 96 Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10348 B. 97 Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), BR 142. Sitzung, 10. 6.1955, StB S. 135 A ; ähnlich w a r die Praxis des BT-Präsidenten bei der Zustellung v o n Gesetzesbeschlüssen des BT. 98 Minister Dr. Seifriz (Baden-Württemberg), BR 308. Sitzung, 28.4.1967. StB S. 50 B.

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

Die Verfassungsänderung sollte durch die Fristverlängerung derartige „Manipulationen" überflüssig machen. Eine der späteren Grundgesetzänderung vorweg schon entsprechende Verfassungspraxis bestand auch i n jenen Fällen, i n denen ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (bzw. bei der Vorlage 61 des Bundesverwaltungsgerichts) einen Zustand der Verfassungswirklichkeit beanstandete, dieser Zustand aber durch die Änderung des Grundgesetzes i n der erwünschten Form wiederhergestellt wurde. A u f die dazu unten aufgeführten Beispiele" ist also hier zu verweisen. I m Hinblick auf die Bereinigung der vorausgehenden fragwürdigen Praxis und auf die Klärung der verfassungsrechtlichen Lage gewannen i n diesen Fällen die Verfassungsänderungen den Anschein einer Wohltat für die durch die jeweils vorausgehende Praxis Betroffenen: So hieß es bei der Änderung des A r t . 10 GG zur Einschränkung grundrechtlich geschützter Freiheiten: „Die Änderung dient doch gerade dem Zweck, dem Gesetzgeber i m Blick auf die Verfassung ein gutes Gewissen zu verschaffen, indem ganz k l a r gesagt w i r d , w i e w e i t der einfache Gesetzgeber gehen darf. D a r i n liegt doch zugleich ein Schutz der B ü r g e r . " 1 0 0

Entsprechend hieß es bei einer der wiederholten Änderungen der A r t i k e l über die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern: „Es k o m m t uns darauf an, . . . bei den Ländern nicht den Verdacht zu erregen, daß der B u n d u n d seine Instanzen die i m Grundgesetz geschaffenen Kompetenzen extensiv u n d möglicherweise am Rande der Verfassungsaushöhlung gebrauchen. Denn w e n n bei den Ländern dieser Verdacht entsteht, daß der B u n d Kompetenzen haben oder ausdehnen w i l l , ohne den Consensus der Länder zu finden, dann allerdings werden w i r auf Schritt u n d T r i t t Schwierigkeiten bekommen, die sehr v i e l leichter ausgeräumt werden können, w e n n alle Länderministerien — die sozialdemokratisch geführten schließe ich dabei ausdrücklich ein — davon ausgehen, daß Bundesregierung u n d Bundestag unausweichlich werdende Ausdehnungen ihrer Kompetenzen redlich m i t den Ländern u n d m i t dem Bundesrat abklären, dann aber auch auf keinen F a l l versuchen werden, die Länder gleichsam auf k a l t e m Wege v o n der Wahrnehmung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben auszuschließen." 101

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Siehe u n t e n I I I . 5. a). Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9322 B. 101 Abg. Dr. K o t o w s k i (CDU/CSU), B T VI/19. Sitzung, 10.12.1969, StB S. 685 C - D. 100

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

223

4. Verfassungsänderung und einfaches Gesetz: Der große und der kleine Bruder a) Gemeinsamkeit unter Brüdern: Gleichzeitige gesetzgeberische Behandlung von Verfassungsänderung und Ausführungsgesetz

aa) Ablehnung von „Vorrats-Grundgesetzänderungen" als Regel mit Ausnahmen Ganz i n der Regel wurde zugleich mit der Beratung eines verfassungsändernden Gesetzes auch ein einfaches Gesetz zur Ausführung vorbereitet und i n den Gesetzgebungsorganen beraten. Ermächtigungsnorm und kompetenzausfüllendes Gesetz standen regelmäßig gemeinsam auf den Tagesordnungen von Plenum und Ausschüssen; ihr Schicksal galt als notwendig miteinander verbunden. Diese Praxis begründete sich zum einen aus dem Sachzusammenhang zwischen Verfassung und einfachem Gesetz; denn häufig konnte eine gewünschte gesetzliche Regelung nicht ohne Verfassungsänderung verabschiedet werden, wollte sie nicht als verfassungswidrig gelten. 1 Zum anderen lag sie auch i m Interesse der beteiligten politischen Kräfte, die ihre Zustimmung oder Ablehnung von dem Uberblick über die gesamte geplante gesetzliche Regelung abhängig machen wollten. 2 Es war gängige Praxis des Gesetzgebers, „sich keine Vorrats-Grundgesetzänderungen bewilligen zu lassen" 3 , sondern das Ausführungsgesetz stets mitzuberaten. 4 Als die auffälligsten der wenigen Ausnahmen sind dazu vier Vorlagen zu nennen: Als Vorlage 89 legte die Bundesregierung einen Gesetzentwurf vor, i n dem mehrere Grundgesetzänderungen, vor allem aus dem Bereich Gesundheit und Umweltschutz, zusammengefaßt waren. Aus der Komplexität der Vorlage folgerte sie, es sei nicht möglich gewesen, die Ausführungsgesetze zugleich bis ins einzelne zu entwerfen. 5 Ein Großteil der Änderungsvorhaben dieser Vorlage scheiterte, bevor es zur Vorlage der einfachen Gesetze kam. 1 Vgl. dazu die Ausführungen zum Ziel verschiedener Grundgesetzänderungen, oben I I I . 3., sowie auch Trost, S. 346 - 348. 2 Vgl. dazu das nicht seltene „ J u n k t i m " zwischen Verfassungsänderung u n d einfachem Gesetz seitens des Bundesrates oder der Opposition, oben I I . 4. d). 8 Ministerialdirektor Bahlmann (BMJ), R A (BT) 8/79. Sitzimg, 10.10.1979, Prot. S. 89; zustimmend Abg. Frau Dr. Däubler-Gmelin (SPD), ebd. S. 121; kritisch Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), ebd. S. 121 f. 4 Dementsprechend fand sich auch mehrfach die Überlegung, ob das j e w e i lige i n den Beratungen gekürzte einfache Gesetz die Verfassungsänderung überhaupt noch n ö t i g habe, zum Beispiel: Abg. Dr. Stark (Nürtingen) (CDU/ CSU), R A (BT) 7/50. Sitzung, 15.1.1975, Prot. S. 109, zu Vorlage 110. 5 Vgl. Bundesministerin Frau Strobel, B R 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S. 195 Β - C.

224

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

D i e V o r l a g e 76 b e t r e f f e n d die B e s o l d u n g s e i n h e i t w u r d e v o m Bundest a g i n 3. L e s u n g als T e i l des 20. Änderungsgesetzes verabschiedet, 6 o b w o h l die R e f o r m des Besoldungsrechts noch n i c h t e i n v e r s t ä n d l i c h g e k l ä r t w a r . D e n L ä n d e r n w u r d e nach A n s i c h t eines A b g e o r d n e t e n d e r F D P z u g e m u t e t , „ g e w i s s e r m a ß e n d i e K a t z e i m Sack z u k a u f e n " 7 ; i m Bundesrat lag bei der endgültigen Verabschiedung der Grundgesetzä n d e r u n g j e d o c h schließlich das „2. Besoldungsneuregelungsgesetz" v o r . D i e S P D - F r a k t i o n b r a c h t e d i e V o r l a g e 92 b e t r e f f e n d S t r a ß e n b e n u t z u n g s g e b ü h r e n selbst — g e m e i n s a m m i t d e r C D U / C S U — ein, o b w o h l sie die G e e i g n e t h e i t e i n e r S t r a ß e n b e n u t z u n g s g e b ü h r z u m g e w ü n s c h t e n Ausgleichszweck f ü r v e r u r s a c h t e W e g e k o s t e n b e z w e i f e l t e . 8 D i e V o r l a g e w u r d e als T e i l des 22. Änderungsgesetzes verabschiedet, e i n A u s f ü h rungsgesetz j e d o c h n i c h t v o r g e l e g t . E n t s p r e c h e n d e i n e m V o r s c h l a g des B u n d e s m i n i s t e r s Genscher w u r d e das 27. Änderungsgesetz b e t r e f f e n d das W a h l a l t e r verabschiedet, ohne z u g l e i c h die entsprechende Ä n d e r u n g des Bundeswahlgesetzes z u b e schließen; dies w u r d e angesichts a n d e r e r anstehender Ä n d e r u n g e n des Bundeswahlgesetzes hinausgeschoben, u m dieses n i c h t z w e i m a l i n e i n e r W a h l p e r i o d e ä n d e r n z u müssen. 9

bb) Sachbedingtes Fehlen von Ausführungsgesetzen zu neun Grundgesetzänderungen N a t u r g e m ä ß f e h l t e n A u s f ü h r u n g s g e s e t z e auch d o r t , w o die V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g l e d i g l i c h grundgesetzliche F r i s t e n änderte. Dies g a l t f ü r — das 3. u n d 5. Ä n d e r u n g s g e s e t z : die F r i s t des A r t . 107 a. F. G G z u r V e r a b s c h i e d u n g des Finanzverfassungsgesetzes; — das 18. Ä n d e r u n g s g e s e t z : F r i s t e n d e r A r t . 76 u n d 77 G G z u r B e t e i l i g u n g des B u n d e s r a t e s a n d e r Bundesgesetzgebung; — das 23. Ä n d e r u n g s g e s e t z : F r i s t des A r t . 76 A b s . 3 S. 1 G G z u r Z u l e i t u n g v o n G e s e t z e n t w ü r f e n des Bundesrates d u r c h die B u n d e s r e g i e r u n g an d e n B u n d e s t a g ; — das 33. Ä n d e r u n g s g e s e t z b e t r e f f e n d A r t . 39 G G : Ü b e r g a n g v o m a l t e n z u m neugewählten Bundestag. A u s f ü h r u n g s g e s e t z e f e h l t e n auch d o r t , w o eine b e r e i t s bestehende 6

B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11075 C, später T e i l des 22. Ä n d e rungsgesetzes. 7 Abg. Dr. Miessner (FDP), ebd. S. 11052 B. 8 Vgl. Abg. Fellermeier (SPD), B T V/194. Sitzung, 13.11.1968, StB S. 10497 A-B. 0 Vgl. Bundesinnenminister Genscher, B T VI/15. Sitzung, 28.11.1969, StB S.557 B.

4. Verfassungsänderung und einfaches Gesetz

225

rechtliche Lage v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h n u r v e r a n k e r t w u r d e . Dieses f i n d e t sich i m — 19. Ä n d e r u n g s g e s e t z : V e r a n k e r u n g der Verfassungsbeschwerde und i m — 8. Ä n d e r u n g s g e s e t z : V e r a n k e r u n g der R e a l s t e u e r g a r a n t i e der Gem e i n d e n (— die A u s f ü h r u n g w a r z u d e m n i c h t Sache des B u n d e s gesetzgebers). E i n Ausführungsgesetz fehlte ferner i n den beiden Fällen der Ä n d e r u n g des A r t . 29 G G b e t r e f f e n d die N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes: M i t d e m 25. Ä n d e r u n g s g e s e t z w u r d e A r t . 29 G G , d e r V e r f a s s u n g s a u f t r a g z u r N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes, u m g e s t a l t e t , u m i h n i n seinem V e r f a h r e n p r a k t i k a b l e r z u machen. E i n A u s f ü h r u n g s g e s e t z d a z u f e h l t e i n s o w e i t , als das Grundgesetz selbst das V e r f a h r e n regelte. I n d e n sechs F ä l l e n eines schon z u v o r d u r c h g e f ü h r t e n e r f o l g r e i c h e n V o l k s begehrens w u r d e n n a c h Ä n d e r u n g des A r t . 29 G G nach s e i n e m V e r f a h r e n Volksentscheide d u r c h g e f ü h r t : I m J u n i 1970 entschied sich i n B a d e n eine M e h r h e i t d e r A b s t i m m u n g s b e r e c h t i g t e n f ü r d e n F o r t b e s t a n d des Landes B a d e n - W ü r t t e m b e r g ; i n d e n ü b r i g e n f ü n f F ä l l e n f ü h r t e n d r e i i n R h e i n l a n d - P f a l z a m 19.1.1975 d u r c h g e f ü h r t e Volksentscheide ebenfalls n i c h t z u m Z i e l des V o l k s b e g e h r e n s . I n z w e i F ä l l e n , i n N i e d e r sachsen, entschied sich j e d o c h a m selben Tage die nach A r t . 29 I I I a. F. G G vorgeschriebene M e h r h e i t f ü r die j e w e i l s angestrebte W i e d e r h e r s t e l l u n g f r ü h e r e r E i g e n s t a a t l i c h k e i t . D a dies j e d o c h i n b e i d e n F ä l l e n — Oldenburg u n d Schaumburg-Lippe — den Zielen einer Neugliederung nach A r t . 2 9 1 a. F. G G w i d e r s p r o c h e n h ä t t e , b e s t i m m t e das „Gesetz ü b e r die R e g e l u n g d e r L a n d e s z u g e h ö r i g k e i t des V e r w a l t u n g s b e z i r k s O l d e n b u r g u n d des L a n d k r e i s e s S c h a u m b u r g - L i p p e " v o m 9 . 1 . 1 9 7 6 ( B G B l . I S. 45), daß b e i d e G e b i e t s t e i l e b e i m L a n d Niedersachsen v e r blieben. M i t d e m 33. Ä n d e r u n g s g e s e t z b e t r e f f e n d A r t . 29 G G sollte der g r u n d gesetzliche A u f t r a g z u r N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes gerade so u m f o r m u l i e r t w e r d e n , daß der E r l a ß eines Ausführungsgesetzes auf die lange B a n k geschoben w e r d e n k o n n t e ( K a n n - s t a t t M u ß v o r s c h r i f t ) ; d e m e n t s p r e c h e n d f e h l t e e i n solches. 1 0 E i n besonderer F a l l w a r auch d e r des 1. Änderungsgesetzes, d u r c h das als einfaches Bundesgesetz die B e s t i m m u n g des A r t . 143 a. F. G G abgelöst w u r d e . A u f g r u n d d e r i n A r t . 143 A b s . 5 G G gegebenen E r mächtigung fielen Verfassungsänderung u n d Ausführungsgesetz hier i n e i n e m Gesetz z u s a m m e n . 1 1 10 11

Vgl. dazu genauer oben I I I . 2. a) dd). Strafrechtsänderungsgesetz v o m 30. 8.1951, B G B l . I, S. 739, 747.

15 Schaub

226

I I I . Jed Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

cc) Die Ausführungsgesetze

zu den übrigen 25 Grundgesetzänderungen

Die bei den ü b r i g e n Verfassungsänderungen jeweils

„mitverabschie-

d e t e n " einfachen Bundesgesetze s i n d i n T a b e l l e 33 a u f g e f ü h r t . b) Zeitliche Abfolge von Beratung und Verabschiedung der beiden „Brüder"

aa) Die Praxis des Bundestages Z w e i m a l w u r d e i m B u n d e s t a g — o h n e E r f o l g — vorgeschlagen, das einfache Gesetz ohne d i e k o r r e s p o n d i e r e n d e G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g z u verabschieden. D e r entsprechende V o r s c h l a g des A b g e o r d n e t e n E u l e r ( D P [ F V P ] ) , das A t o m g e s e t z v o r w e g z u verabschieden, da f ü r d i e k o r r e s p o n d i e r e n d e G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g eine Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t i n d e r ausgehenden 2. W a h l p e r i o d e n i c h t m e h r z u e r w a r t e n w a r 1 2 , b l i e b ebenso u n g e h ö r t , w i e d e r entsprechende V o r s c h l a g des A b g e o r d n e t e n O p i t z (FDP) z u m S t a b i l i t ä t s g e s e t z 1 3 . D e r B u n d e s t a g achtete i n d e r Regel sogar d a r a u f , daß n i c h t n u r d i e A b s t i m m u n g i n d e r 3. Lesung, s o n d e r n auch die B e r a t u n g e n d e r 2. u n d 3. L e s u n g ü b e r d i e V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g d e n entsprechenden S c h r i t t e n b e t r . das einfache Gesetz v o r a u s g i n g — w e n n es auch i n d e r Regel n u r die Reihenfolge der Tagesordnungspunkte einer Sitzung betraf. 14 A l s ζ. B . die m i t d e m g e p l a n t e n Kriegsfolgenschlußgesetz k o r r e s p o n d i e r e n d e V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g v o n d e r T a g e s o r d n u n g des Bundestages g e n o m m e n w a r hieß es sogleich: „Aus verfassungsrechtlichen Gründen erscheint es bedenklich, die 3. Lesimg dieses Gesetzentwurfs v o r Verabschiedung der Grundgesetzänderung v o r zunehmen. Ich b i t t e deswegen, die 3. Lesung für heute v o n der Tagesordn u n g abzusetzen." 15 Entsprechend w u r d e verfahren. Z w e i A u s n a h m e n z u dieser P r a x i s lassen sich nachweisen: I m F a l l e des 6. Änderungsgesetzes g i n g z u m e i n e n die B e r a t u n g des einfachen Gesetzes, des d a m a l i g e n Finanzausgleichsgesetzes, d e r einschlägigen Verfassungsänderung zeitlich erheblich voraus. Z u m anderen erfolgte die Beschlußfassung i n 3. L e s u n g ü b e r das „21. Gesetz z u r Ä n d e r u n g des Lastenausgleichsgesetzes" v o r d e r 3. L e s u n g d e r entsprechenden 12

Größere Abweichungen gibt es bei den Zeitpunkten der Einbringung der Vorlage, beim 1. Durchgang i m Bundesrat u n d bei der 1. Lesung i m B u n destag. 18 B T 11/225. Sitzung, 6. 7.1957, StB S. 13476 D. 14 B T V/108. Sitzung, 10. 5.1967, StB S. 5099 D. 15 Abg. Seuffert (SPD), B T 11/224. Sitzung, 5. 7.1957, StB S. 13377 D; ähnlich zum A t o m G u n d 10. Ä n d G B T 11/216. Sitzung, 27.6.1957, StB S. 12772 D.

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

227

Tabelle 33 Verfassungsänderung und zugehöriges einfaches Gesetz

ÄndG Nr.

Bezeichnung des einfachen Gesetzes

2

Lastenausgleichsgesetz

4

a) Ratifikationsgesetz betr. den Vertrag v o m 26.5.1952 über die Beziehungen zwischen Deutschland u n d den drei Mächten m i t Zusatzverträgen b) Ratifikationsgesetz betr. den Vertrag v o m 27.05.1952 über die Gründung der Europäischen V e r teidigungsgemeinschaft mit Zusatzverträgen Gesetz über den Finanzausgleich unter den Ländern

6

Ausfertigt mgsdatum

FundIstelle BCSrBl. des einf. G.

des Ä n d G

des einf. G.

des Ä n d G

14.08.1952

14.08.1952

I, 445

I, 446

26.03.1954

a) 28.03.1954

I, 45

a) Π , 57

b) II, 342 Ber. II, 572

b) 28.03.1954

23.12.1955

27.04.1955

I, 817

I, 199

19.03.1956

a)19.3.1956 b)21.7.1956

I, 111

a) I, 114 b) I, 651

I, 1745

I, 1747

I, 813

I, 814

I, 65

I, 69

7

a) Soldatengesetz b) Wehrpflichtsgesetz

9

Allgemeines Kriegsfolgengesetz

22.10.1957

5.11.1957

10

Atomgesetz

23.12.1959

23.12.1959

11

Gesetz über die Zuständigkeit i n der L u f t v e r kehrsverwaltung

6.02.1961

8.02.1961

Sechstes Gesetz zur Ä n derung u n d Überleitung v o n Vorschriften auf dem Gebiet des g e w e r b lichen Rechtsschutzes

6.03.1961

23.03.1961

I, 141

I, 274

Gesetz über die E r haltung der Gräber der Opfer v o n K r i e g u n d Gewaltherrschaft

16.06.1965

1.07.1965

I, 513

I, 589

Gesetz über die Tilgung v o n Ausgleichsforderungen

30.07.1965

30.07.1965

I, 649

I, 650

12

13

14

15»

228

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

Fortsetzung Tabelle 33 ÄndG Nr.

Bezeichnung des einfachen Gesetzes

15

16

17

20

21

Ausfertigungsdatum

Fundstelle BGBl.

des Ä n d G

des einf. G.

des Ä n d G

Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums in der W i r t schaft

8.06.1967

8.06.1967

I, 581

I, 582

Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der Obersten Gerichtshöfe des Bundes

18.06.1968

19.06.1968

I, 657

I, 661

a - e) 9.07.1968

I, 709

24.06.1968

a - e) I, 776 787

a) Katastrophenschutzgesetz b) Gesetz zur Änderung des Wirtschaftssicherstellungsgesetzes c) Gesetz zur Änderung des Ernährungssicherstellungsgesetzes d) Gesetz zur Änderung des Verkehrssicherstellungsgesetzes e) Arbeitssicherstellungsgesetz f) Gesetz zu A r t i k e l 10 Grundgesetz u. a. a) Haushaltsgrundsätzegesetz b) Bundeshaushaltsordnung a) Gesetz über den F i nanzausgleich z w i schen B u n d und L ä n dern b) Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau v o n wissenschaftlichen Hochschulen" c) Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r und des Küstenschutzes" d) Gesetz zur Neuordnung der Gemeindefinanzen (Gemeindefinanzreformgesetz)

f) 13.08.1968 12.05.1969

12.05.1969

a)

19.08.1969 b) 19.08.1969

a)

28.08.1969

b) 1.09.1969

c)

des einf. G.

f) I, 949

a)

I, 357

I, 1273 b) I, 1284

I, 359

I, 1432

a)

b) I, 1556

c)

3.09.1969

I, 1573

d) 8.09.1969

d) I, 1587

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

229

Fortsetzung Tabelle 33 ÄndG Nr.

Bezeichnung des einfachen Gesetzes

Ausfertigt ingsdatum des Ä n d G

e) Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur" u. a.

des einf. G.

Fund[stelle BCJB1. des Ä n d G

des einf. G.

e) I, 1861

e) 6.10.1969

22

Zweites Besoldungneuregelungsgesetz u. a.

12.05.1969

14.05.1969

I, 363

I, 365

24

21. Änderungsgesetz zum Lastenausgleichsgesetz

28.07.1969

18.08.1969

.1, 985

I, 1232

26

Gesetz zur allgemeinen Einführung eines z w e i ten Rechtszuges i n Staatsschutzstrafsachen

26.08.1969

8.09.1969

I, 1357

I, 1582

31.07.1970

a) 3.09.1970

I, 1161

a) I, 1301

27

a) Gesetz zur Ä n d e r u n g des Hochschulbauförderungsgesetzes b) Gesetz zur Ä n d e r u n g des Bundeswahlgesetzes

b) 3.07.1972

b) I, 1061

Erstes Gesetz zur V e r einheitlichung u n d Neuregelung des Besoldungsrechts i n B u n d und Ländern

18.03.1971

18.03.1971

I, 206

I, 208

29

Tierschutzgesetz

18.03.1971

24.07.1971

I, 207

I, 1277

30

a) Abfallbeseitigungsgesetz b) Bundesimmissionsschutzgesetz

31

a) Bundesgrenzschutzgesetz b) Verfassungsschutzänderungsgesetz

28

12.04.1972

28.07.1972

34

a) 18.08.1972 b) 7.08.1972

I, 593

I, 1305

c) 19.09.1972

c) Waffengesetz 32

a) 7.06.1972 b) 15.03.1974

a) I, 873 b) I, 721 a) I, 1384 b) I, 1382 c) I, 1797

Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages

15.07.1975

19.07.1975

I, 1901

I, 1921

Sprengstoffgesetz

23.08.1976

13.09.1976

I, 2383

I, 2737

230

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

Verfassungsänderung, des 24. Änderungsgesetzes. 16 Die Reihenfolge der Abstimmungen wurde dann aber i m Bundesrat wieder umgekehrt. 1 7 Der Bundestag vertrat also überwiegend die Ansicht, der Abhängigkeit des einfachen Gesetzes von seiner Ermächtigungsgrundlage, der anstehenden Verfassungsänderung, werde i m Gesetzgebungsverfahren dadurch ausreichend Rechnung getragen, daß die Reihenfolge der Abstimmungen — erst die Verfassungsänderung, dann das einfache Gesetz — korrekt eingehalten wurde. Dies bedeutete i n der Regel, daß die einfachen Gesetze beraten, beschlossen und ausgefertigt wurden, bevor die Ermächtigungsgrundlage, d.h. die Verfassungsänderung, i n Kraft getreten war. bb) Kritik

dieser Praxis im Bundestag

Das Verfahren der zeitlich unmittelbar aufeinanderfolgenden Verabschiedung von Verfassungsänderung und korrespondierendem einfachen Gesetz wurde i m Bundestag mehrfach kritisiert. 1 8 Die weitestgehende K r i t i k hielt schon die bloße Beratung des einfachen Gesetzes i m Parlament für verfassungswidrig, wenn nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bereits bestand: „Abgeordneter Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD) macht darauf aufmerksam, der B u n d dürfe sich erst dann bzw. n u r dann m i t der gesetzlichen Regelung eines Sachgebietes befassen, w e n n er dafür die Gesetzgebungskompetenz habe. Es sei verfassungswidrig, w e n n sich der B u n d m i t Materien befasse, deren Regelung nicht i n seiner Kompetenz liege, u n d w e n n er sich w ä h rend des Gesetzgebungsverfahrens dann m i t Hilfe einer Grundgesetzänderung die fehlende Gesetzgebungszuständigkeit verschaffe. Er sei nicht bereit, diese leider häufig geübte verfassungswidrige Praxis immer s t i l l schweigend hinzunehmen." 1 9

Dieselbe Position hatte die SPD-Bundestagsfraktion auch schon vor dem Bundesverfassungsgericht i m Streit über die Vereinbarkeit von Deutschland- und EVG-Vertrag mit dem Grundgesetz bezogen, war damit vor dem Gericht aber nicht durchgedrungen. 20

16

B T V/235. Sitzung, 14. 5.1969, StB S. 12993 A . BR 340. Sitzung, 20. 6.1969, StB S. 159 C. 18 Z u r K r i t i k i n der juristischen L i t e r a t u r vgl. H. W. Müller, S. 276 f.; von Mangoldt-Klein, A r t . 79 A n m . I I I 6; Ehmke, D Ö V 1956, 449, 452; Hildegard Krüger, DÖV 1966, 133; Schack, DÖV 1968, 350, 351. 19 R A (BT) VI/66. Sitzung, 9.12.1971, Prot. S. 8, zu Vorlage 102; ebenso ders., R A (BT)/103. Sitzung, 25.6.1976, Prot. S. 10, zu Vorlagen 112-114, unter A n k n ü p f u n g an das Reichsgericht u n d ohne Änderung seiner Position trotz der zwischenzeitlichen Entscheidung BVerfGE 34, 9 ff. 20 Vgl. BVerfGE 2, 143 Leitsatz 12, dazu sogleich unten I I I . 5. b) aa). 17

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

231

E i n e w e n i g e r w e i t g e h e n d e K r i t i k b e s c h r ä n k t e sich d a r a u f , j e d e n f a l l s die A u s f e r t i g u n g des einfachen Gesetzes müsse nach d e m I n k r a f t t r e t e n d e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g erfolgen. I m Rechtsausschuß des Bundestages s t e l l t e sich dies i m D i a l o g w i e f o l g t d a r : „Ministerialrat Dr. Jung (BMJ) f ü h r t aus, bei k o r r e k t e m Verfahren könne e i n Gesetzesbeschluß erst gefaßt werden, w e n n die Verfassungsänderung Recht geworden, d . h . verkündet u n d i n K r a f t getreten sei. Es habe sich allerdings die nicht angegriffene Übung herausgebildet, so ζ. B. bei A r t . 120 a GG, daß derartige Beschlüsse gleichzeitig gefaßt würden. Gleichwohl sei es angebracht, die Verfassungsänderung i n einer Nummer des Bundesgesetzblattes zu verkünden, die v o r der Nummer m i t dem Kriegsfolgengesetz liege, mindestens die Verfassungsänderung vor dem Kriegsfolgengesetz i n K r a f t treten zu lassen. Abgeordneter Dr. A r n d t (SPD) betont die Notwendigkeit, die Verfassungsänderung v o r einem neuen Gesetz i n K r a f t treten zu lassen. Er habe das v o n dem Bundestag geübte Verfahren i n der Wehrklage heftig angegriffen. I m m e r h i n habe er auch damals konzediert, daß es noch angehe, w e n n das Parlament sich i n der Verfassungsänderung zunächst durch einen gesetzgeberischen Beschluß binde, daß diese Selbstbindung als genügend angesehen werden könne u n d daß es ausreiche, w e n n i m Bundesgesetzblatt v o n dem Bundespräsidenten die Ä n d e r u n g der Verfassungsurkunde verkündet u n d dann erst, w e n n die Verfassungsänderung i n K r a f t getreten sei, das andere Gesetz nachfolge. Mindestens so sollte auch i m vorliegenden F a l l verfahren werden. Deshalb müsse die Verfassungsänderung als Bundesgesetz vorweggenommen werden." 2 1 Dieser A u f f a s s u n g des A b g e o r d n e t e n D r . A r n d t (SPD) v o n 1957 v e r schaffte das B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t m i t seiner E n t s c h e i d u n g v o m 26. 7.1972 G e l t u n g . 2 2 cc) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum richtigen Zeitpunkt von Beratung, Verabschiedung und Ausfertigung der beiden „Brüder" Das Bundesverfassungsgericht bezog z u d e n F r a g e n d e r A b f o l g e des Gesetzgebungsverfahrens v o n e i n f a c h e m u n d k o r r e s p o n d i e r e n d e m v e r fassungsändernden Gesetz schon 1953 i n s o w e i t S t e l l u n g , als es e r k l ä r t e : „Beratung u n d A b s t i m m u n g über einen Gesetzentwurf sind nicht deshalb verfassungswidrig, w e i l sein I n h a l t eine vorausgehende Änderung des Grundgesetzes erfordern w ü r d e . " 2 8 D a m i t w a r j e d o c h d i e Frage, ob das einfache Gesetz eine E r m ä c h t i g u n g s g r u n d l a g e auch i n e i n e r V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g f i n d e n k ö n n e , die 21

R A (BT) 11/220. Sitzung, 18. 6.1957, Prot. S. 6 zu Vorlage 42. BVerfGE 34, 9 ff., dazu siehe sogleich unten zu F N 27. 28 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 7.3.1953 — 2 B v E 4/52 —, BVerfGE 2, 143 Leitsatz 12. 22

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I I I . Jed Verfassungsänderung bedeutet Änderung

erst n a c h seiner B e r a t u n g , Beschlußfassung u n d A u s f e r t i g u n g i n K r a f t t r a t , noch o f f e n geblieben. Sie w u r d e auch i m J a h r e 1962 noch n i c h t g e k l ä r t ; d e n n i n e i n e m dam a l s a n h ä n g i g e n V e r f a h r e n k o n n t e die a n g e g r i f f e n e R e g e l u n g des A l l g e m e i n e n Kriegsfolgengesetzes n i c h t n u r auf d e n d u r c h das 9. Ä n d e rungsgesetz e i n g e f ü g t e n A r t . 135 a G G , d e r b e i V e r a b s c h i e d u n g u n d V e r k ü n d u n g des einfachen Gesetzes noch n i c h t i n K r a f t w a r , s o n d e r n auch auf A r t . 134 I V G G gestützt u n d d a m i t a u f r e c h t e r h a l t e n w e r d e n . 2 1 D i e T e i l f r a g e , ob m i t d e r B e r a t u n g u n d Beschlußfassung der 3. L e s u n g des einfachen Gesetzes bis z u m I n k r a f t t r e t e n d e r einschlägigen V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g g e w a r t e t w e r d e n müsse, entschied das B u n d e s verfassungsgericht 1971 z u g u n s t e n der b i s h e r i g e n P r a x i s : „Wenn die gesetzgebenden Körperschaften . . . sich k l a r u n d einig darüber waren, daß i h r Gesetzgebungsvorhaben n u r i n der Weise v e r w i r k l i c h t werden kann, daß sie die Besoldungsneuregelung i n Verbindung m i t einer entsprechenden Grundgesetzänderung beschließen, . . . werden zwar äußerlich betrachtet zwei verschiedene Gesetzgebungsverfahren behandelt, aber der innere Zusammenhang macht deutlich, daß sie beide i n bezug aufeinander betrieben werden u n d daß das Ergebnis verfassungsmäßig sein soll, daß also i m Augenblick der Verkündung des einfachen Gesetzes die entsprechende Verfassungsänderung i n Geltung steht, die es verfassungsrechtlich sanktioniert." 2 5 Eine endgültige K l ä r u n g der m i t dem Verabschiedungsverfahren aufg e w o r f e n e n F r a g e n b r a c h t e schließlich das U r t e i l des B u n d e s v e r f a s sungsgerichts v o m 26. 7 . 1 9 7 2 : 2 6 „Das Erste Besoldungsvereinheitlichungs- u n d Neuregelungsgesetz k a m verfassungsrechtlich nicht k o r r e k t zustande: Dieses Gesetz ist verkündet worden, bevor die Verfassungsänderung, auf die es sich stützt, i n K r a f t getreten war. Beide Gesetze, die auch dasselbe Ausfertigungsdatum — 18. März 1971 — tragen, sind i m selben Gesetzblatt Nr. 23 v o m 20. März 1971 auf Seite 206 u n d Seite 208 verkündet worden. Das verfassungsändernde Gesetz ist erst am 21. März 1971 i n K r a f t getreten. V o n einer Ermächtigung k a n n erst Gebrauch gemacht werden, w e n n sie vorliegt. Die ermächtigende N o r m muß also i n K r a f t gesetzt sein, bevor die darauf gestützte N o r m erlassen werden kann. . . . / . . . 24 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 14.11.1962 — 1 BvR 987/58 —, BVerfGE 15, 126, 147; vgl. Leibholz / Rinck, zu A r t . 79, S. 735 f. 25 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 15.11.1971 — 2 B v F 1/70 —, BVerfGE 32, 199, 212; vgl. dazu Pestalozza, JuS 1974, 212; kritisch v. Münch, A r t . 79, Rdn. 22. 26 Ausgerechnet bei Beratung der hier geprüften Verfassungsänderung w a r — allerdings nicht aus den f ü r das Bundesverfassungsgericht maßgeblichen Gründen — zwischen den Bundestagsfraktionen ein Streit ausgebrochen, ob die Verfassungsänderung vorweg verabschiedet werden sollte; vgl. die Erklärungen der Fraktionen B T VI/87. Sitzung, 16.12.1970, StB S. 4815 A - 4817 A ,

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

233

Meinungsverschiedenheiten können n u r darüber bestehen, ob es genügt, daß wenigstens ein T e i l (und welcher Teil) der Abschnitte des Gesetzgebungsverfahrens, innerhalb dessen die v o n der Ermächtigung abhängige N o r m erlassen w i r d , nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der ermächtigenden N o r m l i e g t . . . . Die Staatslehre u n d die Staatspraxis der Weimarer Zeit haben es genug sein lassen, w e n n i m Zeitpunkt der Ausfertigung des Gesetzes die zuständigkeitsbegründende N o r m i n K r a f t war. . . . Für diese Auffassung spricht: M i t dem A k t der Ausfertigung steht der I n h a l t des Gesetzes — u n d k r a f t der Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten — die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes i m Gesetzgebungsverfahren endgültig fest. . . . Der letzte A k t , i n dem über den I n h a l t des Gesetzes u n d seine Verfassungsmäßigkeit reflektiert u n d entschieden w i r d , ist die Ausfertigung. Sie wenigstens muß i n die Zeit fallen, i n der die zuständigkeitsbegründende N o r m i n Geltung stand." 2 7

Die Konsequenz des damit festgestellten Verfahrensmangels beim Erlaß einiger verfassungsändernden Gesetze war jedoch für das Bundesverfassungsgericht nicht die Nichtigkeit der Gesetze, da der Mangel i m Gesetzgebungsverfahren zuvor nicht „evident" gewesen sei. 28 Für die zukünftigen Gesetze wurde diese Evidenz aber durch diese Entscheidung hergestellt. 29 dd) Konsequenzen aus der Entscheidung BVerfGE 34, 9 im Bundestag: Vermeidung und Heilung von Verfahrensmängeln Dem Spruch des Bundesverfassungsgerichts fügte sich der verfassungsändernde Gesetzgeber. Dies ergibt sich aus den Ausfertigungsdaten der zum 31., 32. und 34. Änderungsgesetz verabschiedeten einfachen Gesetze.30 Besonders auffällig ist die Handhabung der Ausfertigung des Gesetzes zu A r t . 45 c GG: Das 32. Änderungsgesetz vom 15. 7.1975 wurde i m Bundesgesetzblatt vom 18. 7.1975 verkündet und trat gemäß seinem A r t i k e l 2 am folgenden Tage i n Kraft; an diesem 19. 7.1975 wurde das einfache Gesetz ausgefertigt. 31 Der Grundsatz der Zusammengehörigkeit der Entwürfe für die politische Beurteilung von Verfassungsänderung und einfachem Gesetz wurde durch diese Handhabung jedoch nicht aufgegeben. 32 Dies war 27 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 26.7.1972 — 2 B v F 1/71 —, BVerfGE 34, 9, 21 ff. 28 BVerfGE 34, 9, 25 f. 29 Ebd., S. 26 u n d Leitsatz 3. 30 Siehe oben I I I . 4. a) cc), Tabelle 33 a. E. 31 Dieselbe präzise Handhabung findet sich auch schon bei dem 4. Ä n d e rungsgesetz u n d den beiden Zustimmungsgesetzen zu den Verträgen von Paris u n d Bonn, siehe oben ebenfalls Tabelle 33. 32 Vgl. zum Beispiel die bei der Beschlußfassung über Vorlage 112 (34.

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

durch die auf die Ausfertigung abstellende Rechtsprechung auch nicht gefordert. Zugleich wurde der Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht dazu aufgefordert, für die Heilung des Verfahrensmangels Sorge zu tragen: „Die nach diesen Grundsätzen i n der Vergangenheit verfassungswidrig zustandegekommenen Gesetze sind, nachdem der verfassungsrechtliche Mangel evident geworden ist, unverzüglich durch den Gesetzgeber ,in Ordnung zu bringen*." 3 8

Ein Verfahrensmangel konnte dabei für insgesamt 15 Gesetze angenommen werden, bei denen die Ausfertigung des einfachen Gesetzes vor dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung erfolgte. 34 Für eines dieser 15 Gesetze hatte das Bundesverfassungsgericht jedoch schon zuvor entschieden, daß es angesichts des einheitlichen W i l lens des Gesetzgebers, Verfassungsänderung und einfaches Gesetz zusammenhängend zu behandeln, ausnahmsweise genügt habe, daß die Verfassungsänderung zum Zeitpunkt der Verkündung des einfachen Gesetzes — wenn auch nicht schon der Ausfertigung — i n Kraft gewesen sei. 33 Dieselbe Konstellation war auch für das 16. Änderungsgesetz und das „Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der Obersten Gerichtshöfe des Bundes" gegeben. 36 Für das früheste der genannten Gesetze, das 2. Änderungsgesetz m i t dem Lastenausgleichsgesetz, lehnte der Gesetzgeber die Annahme eines verfassungsrechtlichen Verfahrensfehlers m i t dem Hinweis darauf ab, das verfassungsändernde Gesetz habe sein Inkrafttreten als „ m i t dem Tage der Verkündung des Gesetzes über den Lastenausgleich" 3 7 selbst bestimmt und dieses sei „eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Sonderregelung, die v o n dem v o m Bundesverfassungsgericht i n seinem U r t e i l v o m 26. J u l i 1972 herausgestellten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz abweicht u n d als lex specialis Vorrang hat (vgl. hierzu BVerfGE 3, 231 ff.; 4, 296)." 38 ÄndG) ausdrücklich geäußerte E r w a r t u n g der Ausschüsse, v o n der neuen Gesetzgebungskompetenz werde i n F o r m u n d Umfang w i e i m Gesetzentw u r f B T - D r s 7/5102 vorgesehen Gebrauch gemacht werden, B T - D r s 7/5491, S. 7. 83 BVerfGE 34, 9, 26; vgl. zu diesem A u f t r a g kritisch Pestalozza, JuS 1974, 212, 213. 84 Dies waren die oben I I I . 4. a) cc), Tabelle 33 angeführten einfachen Gesetze zu 2, 6 b, 7 a, 10,11, 14, 15, 16, 21 a - e, 22 u n d 28. 35 BVerfGE 32, 199, 212, zitiert oben zu F N 25, zum 22. Änderungsgesetz u n d 2. Besoldungsneuregelungsgesetz. 86 Vgl. auch B T - D r s 7/1000, S. 6. 87 2. ÄndG, A r t . 2, vgl. oben I I . 2. m) bb). 88 B T - D r s 7/1000, S. 6 rechte Spalte.

4. Verfassungsänderung u n d einfaches Gesetz

235

Der Formmangel betraf jedoch die Ausfertigung und das Inkrafttreten des einfachen Gesetzes, nicht der Verfassungsänderung. Allerdings kann die genannte Bestimmung des 2. Änderungsgesetzes nur Sinn gewinnen, wenn man aus ihr folgert, ein gleichzeitiges Inkrafttreten von einfachem Gesetz und einschlägiger Grundgesetzänderung solle i n diesem Falle zulässig sein. 39 Für die übrigen zwölf Gesetze 40 schaffte der Gesetzgeber Abhilfe, indem er i n einem Gesetz 41 die Fiktion aufstellte, daß die einfachen Gesetze jeweils am Tag nach dem Inkrafttreten der einschlägigen Verfassungsänderung erlassen worden seien: „Die folgenden Gesetze, die ganz oder teilweise auf der Grundlage v o n Gesetzen zur Änderung des Grundgesetzes ergangen sind, gelten als am Tage nach dem I n k r a f t t r e t e n der jeweils maßgeblichen Änderungen des Grundgesetzes erlassen." 42 c) Die sprachliche Fassung von Verfassungsänderung und einfachem Gesetz

aa) Das Grundgesetz — ein „Jedermannsgesetz" M i t einer Änderung oder Ergänzung des Grundgesetzes w i r d nach einer bereits zitierten Äußerung von Bundesinnenminister Dr. Schröder die „Höhenlage des Verfassungsgesetzgebers" betreten, „der sozusagen mehr den idealen Umriß schafft, auf dem sich das Verfassungsleben entwickeln soll", als konkrete Regelungen t r i f f t . 4 3 Dies sollte sich nach Auffassung vieler Parlamentarier und Regierungsvertreter auch i n der sprachlichen Abfassung der Grundgesetzänderungen zeigen: Es gehöre „nicht zum Wesen einer Verfassung, daß sie Einzelregelungen b r i n g t " 4 4 , 39 Beide Gesetze traten damit gemäß § 375 L A G i. V. m. A r t . 2 des 2. Ä n d G am 14. Tag nach A b l a u f des Tages der Verkündung des L A G i n K r a f t , also am 1.9.1952. 40 Dies w a r e n die Gesetze zu 6 b , 7 a, 10, 11, 14, 15, 2 1 a - e u n d 28 der Tabelle 33. 41 BR-Drs 392/73, 1. Durchgang BR 396. Sitzung, 6. 7.1973; B T - D r s 7/1000 v o m 12. 9.1973, 1. Lesung B T 7/51. Sitzung, 20.9.1973, R A 7/24. Sitzung, 16.1. 1974, Bericht B T - D r s 7/1587; 2. u n d 3. Lesung, B T 7/80. Sitzung, 15.2.1974; BR 402. Sitzung, 8.3.1974; „Gesetz zur Bereinigung v o n Verfahrensmängeln beim Erlaß einiger Gesetze" v o m 25.3.1974, BGBl. I, S. 769. 42 B G B l . 19741, S. 769; zu dieser F i k t i o n vgl. Pestalozza, JuS 1974, 212; Walter, DVB1. 1973, 135; ausführlich Papier (1973), S. 21 ff. Z u alternativen Möglichkeiten der Bereinigung der Verfahrensmängel vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, B T - D r s 7/1000, S. 5 u n d Abg. D ü r r (SPD), R A (BT) 7/24. Sitzung, 16.1.1974, Prot. S. 72 ff. 43 Bundesinnenminister Dr. Schröder, B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7178 Β - C, zu Vorlage 60, Z i t a t oben I I . 1. a) bb) zu F N 3. 44 Bundesfinanzminister Dr. h . c . Strauß, B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9148 C, zu Vorlage 87. Z u m Finanzverfassungsgesetz v o n 1955 (6. Änderungsgesetz) so auch schon Fischer-Menshausen, DÖV 1956, 161, 170 f.

236

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„ e i n e Verfassung, die Z a h l e n e n t h a l t e , k ö n n e n u r eine schlechte s e i n " 4 5 , b e i d e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n h a n d e l e es sich „ n i c h t u m eine D e t a i l g e s e t z g e b u n g " 4 6 , u n d eine z u präzise V e r d e u t l i c h u n g des Regelungsgegenstandes stelle „ e i n e n P e r f e k t i o n i s m u s gesetz t u n l i c h s t

ferngehalten

dar . . . , der dem

werden müsse."47

Es sollte

Grund-

verhindert

w e r d e n , daß das Grundgesetz d u r c h die „ s t ä n d i g e H e r e i n n a h m e " Details

„überfrachtet

würde"48;

es

sollte

lesbar

und

von

verständlich

bleiben: „Das Grundgesetz, unsere Verfassung, ist . . . ein Jedermannsgesetz. Es ist keine Rechtsnorm etwa n u r für Juristen. Der Bürger, auch gerade der juristisch nicht geschulte Bürger, muß dieses Gesetz als die Grundordnung seines Staates ohne einen juristischen Kommentar lesen u n d verstehen können. Daher ist es verfassungsrechtlich unzulässig, n u r Juristen verständliche Konstruktionen zugrunde zu legen, w e n n i n diesem Lande etwas aufgrund dieser Verfassung geschehen soll." 4 9 I n diesem S i n n e w u r d e n auch h i n s i c h t l i c h d e r v e r a b s c h i e d e t e n N o t standsverfassung B e d e n k e n geäußert: „Ich glaube, daß, j e perfekter eine Gesetzesregelung ist, u m so geringer ihre Durchsichtigkeit werden muß u n d infolgedessen u m so geringer das

45 Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), R A (BT) V/84. Sitzung, 19.6.1968, Prot. S. 25, zu Vorlage 87; zum Ausbleiben der Konsequenzen aus diesem Gedanken vgl. Abg. Busse (Herford) (FDP), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11054: „ . . . m a n geht so weit, daß m a n sogar das ΒeteiligungsVerhältnis v o n B u n d u n d Ländern i n der Verfassung fixiert u n d damit alle Variationsmöglichkeiten v o n vornherein unterbindet. I m Laufe der Beratungen des Rechtsausschusses fiel v o n sehr kompetenter Seite ein Wort, das ich n u r unterstreichen kann: „Eine Verfassung, die zahlenmäßige Verhältnisse festlegt, ist schlecht." Es stammt nicht v o n einem M a n n aus unseren Reihen. Hier aber w i r d das zum Exempel erhoben. Denn dadurch, daß m a n die Worte „fünfzig Prozent" durch die Worte „die Hälfte" ersetzt, w i r d an dieser Sache doch n u n w a h r l i c h nichts geändert." Eine ähnliche „Änderung" wurde zum 33. Änderungsgesetz beschlossen, nämlich i n A r t . 39 GG die nach B T - D r s 7/5307 vorgesehenen Zahlen nicht i n Ziffern zu belassen, sondern auszuschreiben, vgl. R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S. 8 f. 46 Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9. 1966, Prot. S. 14. 47 Staatsminister Dr. Haas (Bayern), BR 216. Sitzung, 18.3.1960, StB S. 344 C, zu Vorlage 61; ähnlich die Auffassung des Vermittlungsausschusses zur Formulierung des 32. Änderungsgesetzes betreffend A r t . 45 c GG, i m Gegensatz zum Formulierungswunsch des Bundesrates, vgl. Minister Dr. Schwarz (Schleswig-Holstein), BR 420. Sitzung, 30. 5.1975, StB S. 120 A . 48 Pari. Staatssekretär Köppler (BMI), R A (BT) V/124. Sitzung, 25. 6.1969, Prot. S. 17, gegen die weitere Institutionalisierung v o n Bundestagsausschüssen i m Grundgesetz (Vorlagen 83, 95 u n d 97). Gemäß Vorlage 95 sollte sogar die Größe des sogenannten „5er-Ausschusses für Angelegenheiten der Nachrichtendienste" i m Grundgesetz festgelegt werden, B T - D r s V/4445, A r t . 45 a I GG. 49 Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), B T VI/195. Sitzung, 22.6.1972, StB S. 11430 A , zum 31. ÄndG, A r t . 35 Abs. 2 GG.

4. Verfassungsänderung und einfaches Gesetz

237

kontrollierende Bewußtsein der öffentlichen Meinung seine notwendige Rolle spielen k a n n . " 5 0 bb) Spielraum für die Verfassungsinterpretation und für den einfachen Gesetzgeber Durch grundsätzlichere u n d allgemeiner gehaltene F o r m u l i e r u n g e n sollte auch eine „verfassungsrechtliche E n t z e r r u n g u n d . . . h ö h e r e B e w e g l i c h k e i t u n d A n p a s s u n g s f ä h i g k e i t a n die sich s t ä n d i g ä n d e r n d e n . . . G e g e b e n h e i t e n " 5 1 e r r e i c h t w e r d e n . M a n h a b e Recht m i t d e r A u f f a s s u n g , „daß ein Grundgesetz etwas anderes sei als eine Verordnung zur Regelung von Detailtatbeständen, daß i n i h m große L i n i e n u n d Grundsätze angesprochen werden müßten. Wenn eine Verfassung für Jahrzehnte oder vielleicht Jahrhunderte Geltung haben solle, dürften ihre Formulierungen eben nicht zu präzise an bestimmte historische Tatbestände angepaßt sein." Beispielhaft dafür sei „ i n diesem Zusammenhang die berühmte Interstate-Commerce-Klausel i n der amerikanischen Verfassung, die die Weiterentwicklung des amerikanischen Verfassungsrechts i n außerordentlich weitem Umfang ermöglicht habe, deren juristischer Präzisionsgehalt aber gleich N u l l gewesen sei." 5 2 Schon g a r n i c h t sollte d u r c h eine b e a n t r a g t e G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g eine i n der b i s h e r i g e n V e r f a s s u n g angelegte m ö g l i c h e E n t w i c k l u n g der Verfassungsinterpretation „abgeschnitten w e r d e n . " 5 3 E i n e a l l g e m e i n e r g e h a l t e n e F o r m u l i e r u n g d e r V e r f a s s u n g bedeutete z u g l e i c h e i n e n e r w e i t e r t e n S p i e l r a u m f ü r d e n einfachen Gesetzgeber. 5 4 Dies w u r d e z u m B e i s p i e l z u r F i n a n z v e r f a s s u n g d e u t l i c h a u s g e f ü h r t : Eine moderne Finanzverfassimg bestehe am besten „ n u r aus einem A r t i k e l , der feststelle, daß ein einfaches Bundesgesetz bestimmen soll, w e r welche Aufgaben zu erfüllen habe, w e r welche Steuern erheben dürfe, w e r welche Steuererträge erhalte u n d w i e ein Steuerausgleich zu erfolgen habe. E i n 50 Abg. Schmidt (Hamburg) (SPD), B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9643 A . 51 Bundesfinanzminister Dr. h. c. Strauß, B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9148 B, zu Vorlage 87. 52 Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/17. Sitzung, 22.9. 1966, Prot. S. 13 f.; vgl. dazu auch die Diskussion, ob „unbestimmte Rechtsbegriffe" i n der Verfassung erwünscht oder notwendig seien, Abg. Jahn (Marburg) (SPD) u n d Bundesjustizminister Dr. Jaeger, B T V/56. Sitzung, 15.9.1966, StB S. 2733 A - 2734 A , 2739 Β - C. 53 Abg. Dr. K l e i n (Göttingen) (CDU/CSU), R A (BT) 8/79. Sitzung, 10.10. 1979, Prot. S. 51 f., zu Vorlage 116 betr. A r t . 34 GG u n d die Haftung für legislatives Unrecht; zustimmend Abg. Frau Dr. Däubler-Gmelin (SPD), ebd. 8/90. Sitzung, 27.2.1980, Prot. S. 71. 54 Aus den oben zum „ J u n k t i m " zwischen Verfassungsänderung u n d einfachem Gesetz angeführten Gründen (siehe oben I I . 4. d)) mag es nicht verwundern, daß die i n diesem K a p i t e l zugunsten einer weiteren Formulierung der Verfassungsartikel angeführten Äußerungen überwiegend v o n der Regierungsseite stammten.

238

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

solcher A r t i k e l genüge als Regel f ü r die Kompetenzzuweisung i n einer modernen Staatsverfassung." 65 B e i der N e u f a s s u n g des A r t . 38 I I G G d u r c h das 27. Änderungsgesetz h i n g e g e n bezeichnete es d e r Rechtsausschuß des B u n d e s r a t e s als e i n e n M a n g e l , daß das passive W a h l a l t e r „ z u r D i s p o s i t i o n des einfachen Gesetzgebers g e s t e l l t " w o r d e n sei. 5 6 cc) Vermeidung wiederholter Änderungen desselben Artikels des Grundgesetzes D u r c h d i e g r u n d s ä t z l i c h e r e F o r m u l i e r u n g sollte auch v e r h i n d e r t w e r den, daß die G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n a u f g r u n d i h r e r E n g e „nach kurzer Zeit wiederum geändert werden müßten. Wenn m a n die Verfassung auf Grundsätze beschränke, brauche m a n sie auch nicht immer wieder zu ändern." 5 7 E i n solcher A u f t r a g w u r d e v o n v o r n h e r e i n auch d e r E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m gegeben, welche, w e i l sie „sich m i t grundsätzlichen Erwägungen zur Neugestaltung i n diesem Bereich zu befassen hat, vielleicht Wege aufzeigen kann, w i e für die Z u k u n f t die Dinge etwas überschaubarer u n d etwas grundsätzlicher dargestellt werden können." 5 8 Das A n l i e g e n w u r d e b e i d e r A b f a s s u n g des 27. Änderungsgesetzes b e t r e f f e n d das W a h l a l t e r tatsächlich umgesetzt: A n s t e l l e d e r Festsetz u n g des passiven W a h l a l t e r s a u f 23, 21 oder 18 J a h r e , w u r d e g e n e r e l l auf das A l t e r abgestellt, m i t d e m d i e V o l l j ä h r i g k e i t e i n t r i t t ( A r t . 38 I I GG), „erklärtermaßen, u m das Grundgesetz nicht erneut ändern zu müssen, w e n n etwa i n den nächsten Jahren das Volljährigkeitsalter herabgesetzt werden sollte." 5 9 55 Staatssekretär Dr. Hettlage (BMF), R A (BT) V/84. Sitzung, 19.6.1968, Prot. S. 25 m i t Verweis auf die österreichische u n d Weimarer Finanzverfassung; ähnlich die Diskussion, ob für die „Gemeinschaftsaufgaben" eine Enumeration oder eine Generalklausel vorzuziehen sei, vgl. Abg. Dr. Stecker (FDP), R A (BT) V/89. Sitzung, 30.9.1968, Prot. S. 7 u n d R A (BT) V/92. Sitzung, 2.10.1968, Prot. S. 4 - 8. 58 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 138 C. 57 Vors. Dr. Lenz (CDU/CSU), R A (BT) V / 5 . Sitzung, 22.1.1970, Prot. S. 18, zur Vorlage 99 zur Streichung des Wortes „wissenschaftliche" i n A r t . 91 a Abs. 1 Nr. 1 GG, die bereits bei Beratung der Vorlage 87 besprochen u n d v o m Rechtsausschuß sogar auch zunächst beschlossen worden w a r , vgl. ebd. S. 4 f. 58 Abg. Kleinert (FDP), B T VI/195. Sitzung, 22. 6.1972, StB S. 11433 A , bei Verabschiedung v o n drei Einzeländerungen i m 31. Änderungsgesetz. 59 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 138 C; vgl. dazu auch die Beratungen i m R A (BT) V I / 6 . Sitzung, 25.5.1970, Prot. S. 25 - 29; die zitierte Formulierung des A r t . 38 I I GG entstammte schließlich dem interfraktionellen Änderungsantrag Umdruck 58 zu B T VI/60. Sitzung, 18. 6.1970, StB S. 3279 Β ff.

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

239

5. D e r „Blick nach Karlsruhe'' a) „Korrektur" ergangener Gerichtsentscheidungen

Einerseits ist der Gesetzgeber an die Verfassung und die entsprechende Normenkontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts gebunden. Andererseits hat er die Kompetenz, i m Wege des A r t . 79 GG neue verfassungsrechtliche Grundlagen für eine ohne vorausgehende Verfassungsänderung unzulässige einfache Gesetzgebung zu schaffen. Daraus ergibt sich ein Wechselspiel zwischen Parlament und Verfassungsgericht, das sich auch i m Gesetzgebungsverfahren zu den hier behandelten Verfassungsänderungen i n verschiedenen Konstellationen zeigte. 1 Mehrfach reagierte der verfassungsändernde Gesetzgeber auf eine ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts mit der Vorlage eines Entwurfs zur Änderung des Grundgesetzes, u m die — jeweils unerwünschte — Auswirkung der Entscheidung i n der Praxis zu beseitigen, das Bundesverfassungsgericht auf diese Weise also zu „korrigieren". 2 Dies gelang zweimal; ein weiteres Mal wurde eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts „korrigiert". I n neun anderen Fällen wurde die „korrigierende" Vorlage nicht verabschiedet. aa) Die ein für allemal ausgehandelte Verteilung der Kriegsfolgelasten Die „Korrektur" einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde mit der Verabschiedung des 14. Änderungsgesetzes betreffend A r t . 120 I GG vorgenommen: Nach A r t . 120 I a. F. GG trug der Bund alle Aufwendungen für die Besatzungskosten und sonstige Kriegsfolgelasten nach Maßgabe eines Bundesgesetzes. Der Großteil der vom Bund zu tragenden Lasten wurde vom sogenannten Ersten Überleitungs1 Eine letzte Stufe dieses Wechselspiels liegt i n der verfassungsgerichtlichen K o n t r o l l e des verfassungsändernden Gesetzgebers m i t dem Maßstab der Vereinbarkeit einer Verfassungsänderung m i t A r t . 79 I I I GG. Z u einer solchen Kontrolle k a m es i m U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts v o m 15.12.1970 — 2 B v F 1/69, 2 BvR 629/68, 308/69 —, BVerfGE 30, 1 = N J W 1971, 275 m i t A n m . Rupp, zur Änderung der A r t i k e l 10 I I 2, 19 I V G G durch das 17. Änderungsgesetz. Vgl. dazu auch D ü r i g (1971), S. 41 ff.; Häberle JZ 1971, 145 - 156; K l e i n / W i l k e , S. 245 ff. m. w . N. Z u dieser letzten K o n t r o l l k o m p e tenz, die einhellig bejaht w i r d , vgl. Bachof, S. 8; Ehmke (1953), S. 135; v. M a n goldt, 1. Aufl., A r t . 79, A n m . 3; sehr kritisch: v. Münch, A r t . 79 Rdn. 52. 2 Daß eine solche „ K o r r e k t u r " n u r f ü r die Z u k u n f t w i r k e n kann, ergibt sich schon aus der Rechtsprechung zur Reihenfolge der Verabschiedimg v o n einfachem Gesetz u n d Verfassungsänderung, BVerfGE 34, 9, 21 ff.; siehe oben I I I . 4. b) cc). Z u m Problemkreis vgl. A l f r e d Müller, Heilung verfassungswidriger Gesetze durch nachträgliche Verfassungsänderung, München 1974.

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

gesetz erfaßt. 3 Ergänzend wurde das „Gesetz zur Tilgung von Ausgleichsforderungen" verabschiedet, 4 dessen Kosten zum größten Teil die Länder tragen sollten: Es sollten die Ausgleichsforderungen verzinst und getilgt werden, die Geldinstituten, Versicherungen und Bausparkassen i m Zuge der Währungsreform anstelle von Forderungen gegen das Reich zugeteilt worden waren. Gegen die Belastung der Länder durch diesen seitens des Bundesgesetzgebers von den übrigen Kriegsfolgelasten ausgegrenzten Teil rief die Bayerische Staatsregierung i m Verfahren nach A r t . 93 I Nr. 2 GG das Bundesverfassungsgericht an. Dieses stellte fest, daß das Gesetz über die Tilgung von Ausgleichsforderungen vom 14.4.1956 wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz nichtig war; der Bund müsse auch diese Kriegsfolgelasten selber tragen. 5 Damit wurde zugleich zweifelhaft, ob die i n anderen Gesetzen auf dem Gebiet der Kriegsfolgelasten vorgesehene Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern mit A r t . 120 GG vereinbar war. Zur Abwendung von nachteiligen Folgen für den bundesstaatlichen Finanzausgleich 6 führte der Bundesfinanzminister mit seinen Länderkollegen Verhandlungen, die zunächst zu einer vorläufigen Vereinbarung über eine Beteiligung der Länder an der Lastentragung i m sogenannten Dürckheimer Abkommen vom 13./14. Oktober 1960 führten. Gemäß dem Abkommen sollte die bisherige Verteilung der Kriegsfolgelasten grundsätzlich bestätigt werden, u m nicht eine Erhöhung des Bundesanteils an den Gemeinschaftssteuern erforderlich zu machen. Der Bund sollte jedoch für die von den Ländern seit 1956 ohne Rechtsgrund erbrachten Tilgungsleistungen einen Globalbetrag erstatten und ab 1960 die Tilgung sowie — gestaffelt — die Zinszahlungen übernehmen. Diese Vereinbarung wurde i n der 3. Wahlperiode als Vorlage 63 i n den Entwurf einer Grundgesetzänderung aufgenommen, nach deren Scheitern i n Vorlage 72 — i n den Zeitangaben modifiziert — erneut eingebracht und schließlich 1965 als 14. Änderungsgesetz verabschiedet.7 8 „Erstes Gesetz zur Überleitung von Lasten und Deckungsmitteln auf den Bund" v o m 28.11.1950, B G B l . I, S. 773. 4 Gesetz v o m 14.4.1956, B G B l . I, S. 507. 5 Entscheidung v o m 16.6.1959, — 2 B v F 5/56 —, BVerfGE 9, 305, 331; BGBl. 1959 1, S. 621: Daß nach A r t . 120 1 GG der B u n d die Aufwendungen für Kriegsfolgelasten „nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes" trägt, besagt nur, daß der Bundesgesetzgeber die A u s w i r k u n g e n eines schon i n der Verfassung enthaltenen Rechtssatzes i m einzelnen festlegen, das V e r fahren zum Vollzug der Verfassungsnorm ordnen u n d Zweifelsfragen entscheiden soll. Dem Bundesgesetzgeber steht nach A r t . 120 I GG nicht die Befugnis zur Legaldefinition der v o m B u n d zu tragenden Kriegsfolgelasten zu. 6 A l l e i n die Ausgleichsforderungen beliefen sich auf ca. 20 Mrd. D M , vgl. B T - D r s III/2590. 7 „Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 5.8.1965,

241

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

Das Bemühen, die für verfassungswidrig erklärte Lage teilweise zu legalisieren und beizubehalten, wurde während der Gesetzgebung gerade auch i m Hinblick auf die Geltung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angegriffen: „Es steckt doch darin die Sanktionierung eines v o m Bundesverfassungsgericht ausdrücklich als nichtig erklärten Gesetzes u n d eines Sachverhalts, dem Sie nachträglich Verfassungskraft verleihen wollen, indem Sie dem für nichtig erklärten Gesetz n u n außerdem auch noch für die Z u k u n f t die volle Verfassungswirkung zugestehen wollen." 8

Dies führe zu dem Bedenken, „daß i n einer solchen Regelung eine A r t A f f r o n t gegen das Bundesverfassungsgericht liegen könnte, indem m a n nachträglich etwas für gültig erkläre, was das Bundesverfassungsgericht i n einem Rechtsstreit für nichtig erklärt habe." Dies sei eine Frage der „Rechtsmoral". 9

bb) Ein Stolperstein auf dem Weg zur Besoldungseinheit

im Bund

Der Korrektur einer verfassungsgerichtlich festgestellten grundgesetzlichen Rechtslage diente auch die Verabschiedung des 22. Änderungsgesetzes betreffend die Beamtenbesoldung: Das Besoldungsrecht war 1945 zu Landesrecht geworden. Das fortgeltende Reichsbesoldungsgesetz vom 16.12.1927 wurde i m Bund und i n den Ländern i n unterschiedlicher Weise geändert, ergänzt oder durch neue Besoldungsgesetze ersetzt. Der erste Versuch des Bundes, der damit eintretenden Rechtszersplitterung entgegenzuwirken, bestand i n der Verabschiedung des (Bundes-) „Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts" vom 6.12.1951 10 mit der Bestimmung, daß die Dienstbezüge eines Bundesbeamten gleichzeitig Höchstbeträge für den entsprechenden Landesbeamten sein sollten. Diese Bestimmung des Gesetzes wurde jedoch durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1.12.1954 11 für ungültig erklärt mit der Begründung, daß sie durch die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach A r t . 75 GG nicht gedeckt sei. 12 BGBl. I, S. 649; zugleich wurde ein neues „Gesetz über die Tilgung von Ausgleichsforderungen" v o m 30. 7.1965 verabschiedet, BGBl. I, 650; vgl. auch Trost, S. 349. 8 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), B T III/155. Sitzung, 20.4.1961, StB S. 8928 Α - B ; vgl. ders., B T IV/188. Sitzung, 26.5.1965, StB S. 9465 D; vgl. auch Senator Kramer (Hamburg), BR 284. Sitzung, 11.6.1965, StB S. 154 A - 156 A . 9 Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) III/155. Sitzung, 15. 6.1961, Prot. S. 13 m i t Bezug auf den Abg. Jahn (Marburg). 10 BGBl. I, S. 939. 11 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 1. 12. 1954 — 2 B v G 1/54 —, BVerfGE 4, 115-142, Rechtsstreit zwischen der Landesregierung NordrheinWestfalen u n d der Bundesregierung. 12 E i n „vorläufiges Besoldungsrahmengesetz" lag zu dieser Zeit i m E n t w u r f 1

Schaub

242

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

Diese — i m H i n b l i c k a u f d i e e r m ö g l i c h t e E n t w i c k l u n g w e i t e r e r D i v e r g e n z e n u n d W e t t b e w e r b e i m Besoldungsrecht v o n B u n d u n d L ä n d e r n u n e r w ü n s c h t e — B e s c h r ä n k u n g d e r Bundesgesetzgebungskompetenz sollte schon 1957 d u r c h eine G e s e t z g e b u n g s i n i t i a t i v e des B u n d e s rates k o r r i g i e r e n d b e s e i t i g t w e r d e n ( V o r l a g e 46). I h r A n l i e g e n w u r d e später v o n d e n V o r l a g e n 64 u n d 76 a u f g e n o m m e n u n d i m 22. Ä n d e rungsgesetz d a d u r c h r e a l i s i e r t , daß A r t . 75 G G u m z w e i A b s ä t z e e r g ä n z t w u r d e . D a m i t w u r d e a u s d r ü c k l i c h festgelegt, daß sich d i e R a h m e n v o r s c h r i f t e n n a c h A r t . 75 I N r . 1 G G auch a u f die Festsetzung v o n M i n d e s t u n d Höchstbesoldungen, sowie a u f Ä m t e r b e w e r t u n g u n d Besoldungsbemessung e r s t r e c k e n d u r f t e n . 1 3 Z u r R e a l i s a t i o n dieses A n l i e g e n s (schon d e r V o r l a g e 46) u r t e i l t T r o s t : „Verfassungspolitisch muß es eigenartig anmuten, daß die grundgesetzliche Rechtslage nicht hingenommen, sondern wegen einer Entscheidung des höchsten Gerichts verändert werden sollte." 1 4 F ü r d e n Gesetzgeber s t e l l t e sich dieses V o r g e h e n j e d o c h n i c h t

als

eine A b w e i c h u n g , s o n d e r n als eine E r f ü l l u n g des W i l l e n s des G r u n d gesetzes d a r : „Denn das, was m i t der vorgeschlagenen Neufassung angestrebt w i r d , entspricht durchaus dem W i l l e n des Verfassungsgebers, der jedoch — w i e w i r nach dem U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts wissen — i n der bisherigen Formulierung des A r t i k e l s 75 n u r unzureichenden Ausdruck gefunden hatte." 1 5 Ähnlich formulierte

es d i e B u n d e s r e g i e r u n g

zu Vorlage

64,

man

müsse „den A r t . 75 des Grundgesetzes etwas anders fassen, u m der Rechtsprechung gerecht zu werden, die w i r selbstverständlich achten"1®, u n d ein Abgeordneter der C D U / C S U ausführli Ji: „ W o r u m handelt es sich? Formal u m den Antrag, die Verfassung zu ändern. I n W i r k l i c h k e i t handelt es sich u m eine Legalinterpretation der Verfassung, w e i l auf G r u n d des Urteils des Bundesverfassungsgerichts v o n 1954, das soeben schon zitiert worden ist, dem Begriff »Rahmengesetz* eine Auslegung gegeben ist, die ganz offensichtlich weder damals die Zustimvor: BR-Drs 272/54, BR 128. Sitzung, 1.10.1954, StB S. 236 A - 240 Β , B T - D r s H/959. 13 22. Ä n d G v o m 12. M a i 1969, B G B l . I, S. 363. Der Vertreter des Landes Nordrhein-Westfalen berief sich auf die genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, u m seine Ablehnung dieser Gesetzgebung zu begründen, Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), B R 248. Sitzung, 12./13. J u l i 1962, StB S. 199 B. 14 Trost, S. 138; vgl. auch ebd., S. 349. 15 Finanzminister Dr. Nowack (Rheinland-Pfalz), B R 175. Sitzung, 12.4. 1957, StB S. 595 A . 16 Bundesinnenminister Höcherl, B T IV/42. Sitzung, 14.10.1962, StB S. 1842 B.

243

5. Der „ B l i c k nach Karlsruhe"

mung der Mehrheit des Hauses gefunden hat noch sie heute findet u n d auch nicht zu einer inneren Übereinstimmung m i t den Auffassungen bei zumindest 10 v o n den 11 Bundesländern geführt hat. M i t anderen Worten, es handelt sich, w i e der Berichterstatter i m Bundesrat am 11. A p r i l 1957 ausgeführt hat, u m das Unternehmen, ,dem A r t . 75 des Grundgesetzes eine eindeutigere Fassung' zu geben." 1 7

cc) Grundentscheidung

für eine Wirtschaftsverfassung?

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der oberen Bundesgerichte hatte schon früh bei der Auslegung des Grundgesetzes A r t . 15 GG als wichtigen Bestandteil der Verfassung interpretiert. Sie hatte i h n als eine Verankerung des Sozialstaatsprinzips begriffen 1 8 und zugleich auch die „wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes" 19 postuliert. Dagegen legte die FDP, für die A r t . 15 GG „ein Fremdkörper i n unserem Grundgesetz" 20 war, zweimal den Entwurf eines Änderungsgesetzes vor, das A r t . 15 GG i n ein Sozialisierungsverbot umformulieren sollte. Damit sollte zugleich eine vermeintliche Widersprüchlichkeit zwischen A r t . 15 GG und der grundgesetzlichen Ordnung allgemein beseitigt werden, obwohl das Bundesverfassungsgericht die Wertordnung des Grundgesetzes unter Einbeziehung des A r t . 15 GG interpretiert hatte: „ H i e r k l a f f t ein Widerspruch, der beseitigt werden muß. Die Schwierigkeiten, die Rechtsprechung u n d die Rechtslehre m i t diesen Unkarheiten, m i t der Klausel v o m sozialen Bundesstaat u n d der Klausel über den sozialen Rechtsstaat haben, sind doch Ausflüsse der geistigen Unklarheiten des Parlamentarischen Rates." 2 1

Die „Unklarheiten" verblieben jedoch i m Grundgesetz; die Vorlagen der FDP scheiterten (Vorlagen 47 und 59). dd) Der Wunsch nach einer Wertzuwachssteuer

für

Baulandgewinne

I n dem „Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes" 22 hatte dieses 17 Abg. Dr. Zimmer (CDU/CSU), B T VI/83. Sitzung, 28. 6.1963, StB S. 4044 C-D. 18 Vgl. auch Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6857 D. 19 Vgl. Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 20.7.1954 — 1 BvR 459/52 u. a. —, BVerfGE 4, 7, insbesondere Leitsatz 6 u n d S. 17 f.; ferner BVerfGE 7, 4; 12, 354, 363 f.; 14, 275. 20 So Abg. Dr. Dehler (FDP), B T III/118. Sitzung, 22. 6.1960, StB S. 6852 B, zu Vorlage 59. 21 Abg. Dr. Dehler (FDP), ebd. StB S. 6860 C. 22 Gutachten v o m 16. 6.1954 — 1 P B v V 2/52 —, BVerfGE 3, 407; B T - D r s II/644; erstattet auf gemeinsamen A n t r a g v o n Bundestag, Bundesrat u n d Bundesregierung, B T - D r s 1/3362, 3403, 3669 u n d 3783.

16*

244

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

die Bundeskompetenz für eine Abschöpfung des Wertzuwachses bei einer durch baurechtliche Maßnahmen bedingten Wertsteigerung verneint, da diese als Wertzuwachssteuer nach A r t . 105 I I Nr. 1 GG der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfalle. Um bei Erlaß des Bundesbaugesetzes nicht auf eine solche Wertausgleichsregelung verzichten zu müssen, legten am 26.10.1955 117 Abgeordnete aus allen Fraktionen des Bundestages einen Gesetzentwurf zur Änderung der A r t . 105, 106 GG vor, mit dem eine Bundeskompetenz für „Steuern auf Wertsteigerung durch Maßnahmen der städtebaulichen Planung" normiert werden sollte. 23 Der Entwurf wurde i m Bundestag nicht beraten. ee) Ein langes Ringen um die Gesetzgebung skompetenz für das Wasserrecht Zu verschiedenen Regelungsbereichen vertrat die Bundesregierung die Auffassung, eine Vollkompetenz der Bundesgesetzgebung ergebe sich aus der Zusammenschau verschiedener Teilkompetenzen, so etwa verschiedener Ziffern der A r t . 73 bis 75 GG, auch ohne daß der Regelungsbereich selbst i m Zuständigkeitskatalog aufgeführt wäre. Diese Auffassung der sogenannten „Mosaiktheorie" stieß i m Bundesrat stets auf Widerspruch. So wurden die Regierungsentwürfe zu einem „Wasserhaushaltsgesetz" 24 und einem „Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen" 25 i m Bundesrat i m Hinblick auf nach dessen Ansicht teilweiser bzw. völlig fehlender Gesetzgebungskompetenz abgelehnt. 26 I m Bundestag stellte eine Anzahl von Abgeordneten den Antrag, Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung sollten gemeinsam das Bun23

Vorlage 39, B T - D r s H/1812 v o m 26.10.1955. E n t w u r f BR-Drs 428/55; BR 152. Sitzung, 20.1.1956, StB S. 5 B - 1 1 D , insbesondere Senator Dr. Weber (Hamburg), ebd. StB S. 7 A - 8 D ; nach erheblichen Änderungen i m Bundestag Zustimmung BR 180. Sitzung, 12. 7.1957, StB S. 735 Β - C; Gesetz v o m 27. 7.1957. B G B l . I, S. 1110. 25 E n t w u r f BR-Drs 325/56; BR 163. Sitzung, 5.10.1956, StB S. 332 Β - 340 C, insbesondere Minister Farny (Baden-Württemberg), ebd. S. 333 C - 335 A ; Ablehnung S. 340 C, BR-Drs 325/56 — Beschluß; erneute Vorlage des Regierungsentwurfs BR-Drs 414/57; BR 185. Sitzung, 29.11.1957, StB S. 817 C bis 821 D, erneute Ablehnung; nach Beschlußfassung i n B T I I I / 9 5 . Sitzung, 20.1. 1960, Verlangen des Bundesrates auf Einberufung des Vermittlungsausschusses, BR 214. Sitzung, 5.2.1960, StB S. 284 A - 287 C; Bericht des V A B T - D r s III/1959; Beschluß B T III/121. Sitzung, 29. 6.1960; Einspruch des Bundesrates m i t Zweidrittelmehrheit BR 221. Sitzung, 1.7.1960, StB S. 420 D - 4 2 4 A ; Zurückweisung des Einspruchs nach A r t . 77 I V GG, B T III/123. Sitzung, 1.7. 1960; Gesetz v o m 17. 8.1960, B G B l . I , S. 724, B G B l . I I , S. 212. 28 Zuvor hatte allerdings der Bundesrat selbst den Erlaß eines Bundesrahmengesetzes auf dem Gebiet des Wasserhaushalts gefordert u n d dabei die weitestmögliche Deutung des Begriffes „RahmenVorschrift" des A r t . 75 GG gewünscht: Beschluß v o m 25.4.1952, BR-Drs 137/52. 24

245

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

desVerfassungsgericht u m die Erstattung eines Rechtsgutachtens über die Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiete des Wasserrechts ersuchen. 27 Die Zulässigkeit eines solchen Ersuchens wurde jedoch durch Streichung des § 97 BVerfGG beseitigt. 28 Deshalb konnte das Bundesverfassungsgericht erst nach Verabschiedung der Gesetze Stellung beziehen. Auf Drängen des Bundesrates hatte der Bundestag das Wasserhaushaltsgesetz u m alle verfassungsrechtlich zweifelhaften Vorschriften gekürzt. 2 9 Bei der Verabschiedung des Gesetzes über die Reinhaltung der Bundeswasserstraßen hatte er hingegen die Bedenken des Bundesrates nicht berücksichtigt. Dieses Gesetz wurde vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt. 3 0 Um eine erweiterte Bundeskompetenz auf dem Gebiet des Wasserrechts bzw. des Wasserhaushalts dennoch zu erreichen, wurden immer wieder Entwürfe zur Änderung des Grundgesetzes vorgelegt, 31 die jedoch sämtlich scheiterten. Begründend dazu hieß es einmal deutlich, „daß die Länder nicht bereit seien, auf ihre Rechte, die ihnen

Gebiet des Wasserhaushalts sungsgerichts

auf

dem

durch die Rechtsprechung des Bundesverfas-

gegeben worden seien, zu verzichten". 3 2

I n Parallele zur wasserrechtlichen Gesetzgebungskompetenz verneinte der Bundesrat auch eine sich aus der Mosaiktheorie ergebende Vollkompetenz des Bundesgesetzgebers auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung. 33 Der hierzu eingebrachte Änderungsentwurf zur Erweiterung des Katalogs des A r t . 74 GG auf das Gebiet der Abfallbeseitigung 3 4 wurde als Teil des 30. Änderungsgesetzes verabschiedet, u m das gleichzeitig beschlossene Abfallbeseitigungsgesetz vor einer Nichtigkeitserklärung zu bewahren. 27

B T - D r s 11/1432. A r t . I Nr. 19 des Gesetzes v o m 21. J u l i 1956 zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, B G B l . I, S. 662. 29 Vgl. B T - D r s 11/3536, 'S..3 ff. 30 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 30.10.1962 — 2 B v F 2/60, 1, 2, 3/61 —, BVerfGE 15, 1. 31 Vorlagen 45, 89 (Teil), 102 (Teil) u n d 109. 32 Abg. Frau Dr. Kuchtner (CDU/CSU), R A (BT) V/99. Sitzung, 14.11.1968, Prot. S. 7 f. (Hervorhebung durch den Verfasser). 33 E n t w u r f eines Gesetzes über die Beseitigung v o n Abfallstoffen (Abfallbeseitigungsgesetz), BR-Drs 24/71; 1. Durchgang BR 362. Sitzung, 19.2.1971, StB S. 66 Β ff.; vgl. ausdrücklich Berichterstatter Staatsminister Wolters (Rheinland-Pfalz), ebd. S. 66 C - D ; Ministerpräsident Osswald (Hessen), ebd. S. 67 C - D; Stellungnahme BR-Drs 24/71 — Beschluß. 34 Vorlage 107, BR-Drs 134/71 v o m 12.3.1971; i h r ging ein auf einen solchen E n t w u r f abzielender Entschließungsantrag des Bundesrates — BR-Drs 24/71 — Beschluß — voraus. 28

246

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

ff) Naturschutz als Länderangelegenheit? Das Bundesverfassungsgericht hatte i n seiner Entscheidung vom 14.10.1958 festgestellt, daß das Reichsnaturschutzgesetz von 193535 nicht als Bundesrecht, sondern als Landesrecht weitergalt. 3 6 U m dennoch zu einem umfassenden Bundesnaturschutzrecht zu gelangen, legte die Bundesregierung zweimal einen entsprechenden Gesetzentwurf zur Erweiterung des Katalogs des A r t . 74 GG vor. 3 7 Beide scheiterten jedoch am Widerstand des Bundesrates. gg) Die „vollständige"

Aufzählung

der Bundesgerichte im Grundgesetz

I n nicht unähnlicher Weise diente eine Verfassungsänderung — das 12. Änderungsgesetz — dazu, die unerwünschten Auswirkungen einer das Verfassungsrecht betreffenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu korrigieren. Diese betraf die Gerichtsbarkeit i m Bereich des gewerblichen Rechtsschutzes. I m Reichspatentamt von 1937 waren alle für das Patentverfahren zuständigen Prüfungsinstanzen vereinigt: Die Entscheidung der Prüfungsstellen (1. Instanz) über die Erteilung eines Patentes konnte i n den sog. Beschwerdesenaten (2. Instanz) des Amtes nachgeprüft werden. Daneben war bei Entscheidungen der sog. Nichtigkeitssenate die Berufung an das Reichsgericht zulässig. Die Frage, ob dieser Aufbau der Rechtsweggarantie des A r t . 19 I V GG genügte, entschied das Bundesverwaltungsgericht am 13.6.1959 entgegen der zunächst geübten Praxis negativ. 3 8 Da die Verlängerung des Patentverfahrens durch die damit notwendige Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges m i t drei Instanzen untragbar erschien, war eine Loslösung der Beschwerde- und Nichtigkeitssenate aus der Verwaltungsinstitution des Patentamtes und eine Ergänzung des Grundgesetzes i n Richtung auf die Einrichtung eines Bundesgerichts i n den Angelegenheiten des gewerblichen Rechtsschutzes notwendig. Dies wurde durch Änderung der A r t . 96 I I I , 96 a GG erreicht. 39 b) „Erledigung" anhängiger Verfahren: Verfassungsrechtliche „Klarstellung" durch den Gesetzgeber

I n anderen Fällen sollte auf dem Weg der Verfassungsänderung die Grundlage dafür geschaffen werden, daß ein beim Bundesverfassungs35

Reichsnaturschutzgesetz v o m 26.6.1935, RGBl. I, S. 821. Bundesverfassungsgericht, Beschluß v o m 14.10.1958 — 2 BvO 2/57 —, BVerfGE 8, 186, 194 f. 37 Vorlagen 102 (teilweise) u n d 108 (teilweise). 88 Bundesverwaltungsgericht, U r t e i l des I . Senats v o m 13.6.1959, B V e r w G I C 66/57, B V e r w G E 8, 350. 89 12. Änderungsgesetz v o m 6.3.1961, B G B l . I, S. 141; heute A r t . 961, I I I GG. 36

247

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

gericht anhängiges Verfahren i n einem bestimmten erwünschten Sinne entschieden werde. Soweit die Initiatoren des betreffenden verfassungsändernden Gesetzentwurfes der Auffassung waren, die Entscheidung müsse schon nach der unveränderten Verfassung eigentlich i n ihrem Sinne ergehen, sollten die entsprechenden Änderungsgesetze der „Klarstellung" der verfassungsrechtlichen Lage dienen. aa) Der Streit um die Wiederbewaffnung das 4. Änderungsgesetz

und

Das mit dem Deutschland- und EVG-Vertrag verbundene Vorhaben der Remilitarisierung Deutschlands warf die Frage auf, ob das Schweigen des Grundgesetzes zu einem Beitrag Deutschlands nur aus Verfügungen der Alliierten zu erklären war oder ob es eine eigene Entscheidung des Grundgesetzes i. S. einer Ablehnung militärischer Betätigung der Bundesrepublik bedeutete. Die damit verbundene Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Deutschland- und des EVG-Vertrages bzw. der Zustimmungsgesetze wurde dem Bundesverfassungsgericht auf drei Wegen vorgelegt: 4 0 A m 31.1.1952 reichten die Bundestagsabgeordneten L. Albertz, A. Arndt und 142 weitere Abgeordnete 41 gemäß A r t . 93 I Nr. 2 GG einen negativen Feststellungsantrag ein, der — i n am 7. 7.1952 geänderter Formulierung — das Ziel hatte, „festzustellen, daß ein Gesetz betr. den Vertrag v o m 26. M a i 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d den D r e i Mächten einschließlich Anlagen u n d Zusatzverträgen sowie ein Gesetz betr. den Vertrag v o m 27. M a i 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft u n d betr. den Vertrag v o m 27. M a i 1952 z w i schen dem Vereinigten Königreich u n d den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Ergänzung u n d Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich m i t dem Grundgesetz vereinbar ist." 4 2

Unter dem 10.6.1952 ersuchte Bundespräsident Heuss das Gericht darum, ein Rechtsgutachten gemäß § 97 BVerfGG und zwar — nach Erweiterung der Fragestellung am 4. 8.1952 — 40 Z u den Verfahren vgl. auch: Der K a m p f u m den Wehrbeitrag, 1. H a l b band, S. 3 ff., 2. Halbband S. 6 ff. 41 Z u den Mitgliedern der SPD-Bundestagsfraktion des Ersten Deutschen Bundestages traten dabei einige Mitglieder der F U u n d der unabhängige Abgeordnete Freudenberg hinzu. 42 Nachdem zunächst ein A n t r a g auf Erlaß einer einstweiligen A n o r d n u n g abgelehnt worden w a r (BVerfGE 1, 281), wurde durch U r t e i l des Ersten Senats v o m 30.7.1Ö52 der Feststellungsantrag für unzulässig erklärt, w e i l Gesetzentwürfe nicht Gegenstand einer Normenkontrolle nach A r t . 931 Nr. 2 GG sein könnten (BVerfGE 1, 396).

248

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„ein Gutachten über die rechtliche Stellung des EVG-Vertrages u n d seiner Zusatzprotokolle i m Rahmen des Grundgesetzes zu erstatten u n d u m der K o m p l e x i t ä t der beiden Vertragswerke w i l l e n die Bestimmungen des ,Deutschlandvertrages' u n d seiner Annexe bei der juristischen Überprüfung m i t zu umfassen." 4 3 M i t Schriftsatz v o m 6.12.1952 r i e f e n die B u n d e s t a g s f r a k t i o n e n d e r C D U / C S U , der F D P u n d d e r D P / D P B u n d die M e h r h e i t des B u n d e s tages das Verfassungsgericht m i t d e m p o s i t i v e n F e s t s t e l l u n g s a n t r a g an, u n t e r a n d e r e m festzustellen, die A b g e o r d n e t e n d e r S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n verstießen „dadurch gegen das Grundgesetz, daß sie dem Deutschen Bundestag u n d der antragstellenden Mehrheit des Bundestages das Recht bestreiten, die Gesetze über den Deutschlandvertrag u n d den E V G - V e r t r a g m i t der i n A r t . 42 Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebenen Mehrheit zu verabschieden." 44 D i e B u n d e s t a g s w a h l 1953 gestaltete die M e h r h e i t s v e r h ä l t n i s s e i m Z w e i t e n Deutschen B u n d e s t a g so u m , daß eine K o a l i t i o n v o n C D U / C S U , G B / B H E , F D P u n d D P ü b e r eine Z w e i d r i t t e l m e h r h e i t v e r f ü g t e , so daß es m ö g l i c h w a r , eine V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g (Verfassungsergänzung) z u verabschieden, d i e i n A b w e i c h u n g v o n d e m G r u n d s a t z , daß eine G r u n d gesetzänderung d e n W o r t l a u t a u s d r ü c k l i c h ä n d e r n m u ß , pauschal die V e r e i n b a r k e i t d e r V e r t r ä g e m i t d e m Grundgesetz f e s t s t e l l t e . 4 5 Z u g l e i c h w u r d e n A r t . 73 N r . 1 u n d 79 I G G geändert. D e r m a t e r i e l l - r e c h t l i c h e n P r ü f u n g d e r i n d e n g e n a n n t e n V e r f a h r e n angesprochenen verfassungsr e c h t l i c h e n F r a g e n w u r d e s o m i t eine zusätzliche u n d e i n d e u t i g e v e r f a s sungsrechtliche G r u n d l a g e g e l i e f e r t . 4 6 D i e V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g w u r d e i m E i n l e i t u n g s s a t z p r ä a m b e l a r t i g m i t d e m M o t i v v e r b u n d e n , sie sei „ z u r K l a r s t e l l u n g v o n Z w e i f e l n ü b e r die A u s l e g u n g des Grundgesetzes" beschlossen. 4 7 43 Nachdem das Plenum des Bundesverfassungsgerichts durch Beschluß v o m 8. Dezember 1952 — 1 P B v V 1/52 — (BVerfGE 2, 79) festgestellt hatte, daß die Senate v o n der i n einem Gutachten des Plenums enthaltenen Rechtsauffassung über eine bestimmte Rechtsfrage n u r abweichen dürfen, w e n n das Plenum auf A n r u f e n des Senats gemäß § 16 Abs. 1 B V e r f G G seine A u f fassung geändert hat, zog der Bundespräsident am 10. Dezember 1952 sein Ersuchen u m ein Rechtsgutachten zurück. 44 Auch dieser A n t r a g wurde als unzulässig abgewiesen, da er keine verfassungsrechtliche Streitigkeit, sondern n u r unterschiedliche Rechtsansichten betreffe; U r t e i l des Zweiten Senats v o m 7. 3.1953, BVerfGE 2, 143 (Leitsatz

11).

45 Einfügung v o n A r t . 79 I 2 u n d A r t . 142 a GG durch das 4. Änderungsgesetz: Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes v o m 26. März 1954, BGBl. I, S. 45; zum W o r t l a u t des A r t . 79 12 GG u n d des 1968 wieder gestrichenen A r t . 142 a GG siehe oben I I I . 2.b)aa); vgl. insgesamt auch Martens (1961), S. 91 ff. 4e Zwischenzeitlich waren jedoch alle genannten anhängigen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ohne materiell-rechtliche Prüfung abgeschlossen worden. 47 4. Änderungsgesetz „Gesetz zu Ergänzung des Grundgesetzes" v o m

249

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

Das V e r h ä l t n i s dieser V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g z u d e n K o m p e t e n z e n des Bundesverfassungsgerichts

s t e l l t e sich f ü r

die Regierungsseite

dabei

wie folgt dar: „Es k o m m t darauf an, daß diese Frage, nämlich ob m a n die beiden Verträge annehmen soll oder nicht, i n Wahrheit eine politische u n d nicht justifiable Frage sei, u n d indem w i r jetzt während eines Rechtsstreits entscheiden, nicht n u r feststellen, nicht n u r urteilen, nicht n u r etwas deklaratorisch machen, sondern letzten Endes authentisch dezidieren, ziehen w i r diesen Sachverhalt wieder zurück auf die politische Ebene." 4 8 bb) Wer entscheidet der

über die

Lastentragung

Kriegsfolgelasten?

A u c h b e i d e r B e r a t u n g d e r V o r l a g e 63 w u r d e e r k a n n t , daß i h r e Regel u n g geeignet w a r , e i n e n a n h ä n g i g e n Verfassungsrechtsstreit z u e r l e digen: I n d e m d u r c h V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g die nach A r t . 120 I a. F. G G v o m Bundesverfassungsgericht b e j a h t e P f l i c h t des Bundes, sämtliche K r i e g s f o l g e l a s t e n zu t r a g e n , m o d i f i z i e r t w e r d e n sollte, k o n n t e n sehr verschiedene gesetzliche R e g e l u n g e n ü b e r die L a s t e n t r a g u n g d e r K r i e g s f o l g e l a s t e n n a c h t r ä g l i c h v e r f a s s u n g s r e c h t l i c h abgesichert w e r d e n . Dies h ä t t e auch die L a s t e n t r a g u n g nach d e m F r e m d - u n d A u s l a n d s r e n t e n g e s e t z 4 9 b e t r e f f e n k ö n n e n , d i e verschiedene Unfallgenossenschaft e n v o r das Bundesverfassungsgericht gebracht h a t t e n . 5 0 Abgeordneter

Wittrock

(SPD)

stellte

dies i m

Rechtsausschuß

wie

folgt dar: „Das Fremd- u n d Auslandsrentengesetz enthalte eine Regelung über die Verteilung der Aufwendungen, wonach der B u n d insoweit nicht beteiligt sei. Die Rentenversicherungsträger hielten diese Regelung für ungültig und hätten deshalb Verfassungsbeschwerde erhoben. Wenn dieser Verfassungsbeschwerde stattgegeben würde, könnte das dazu führen, daß der obsiegende Beschwerdeführer sich entgegenhalten lassen müsse, i n z w i schen sei durch Verfassungsnorm bestimmt worden, daß der B u n d ohnehin nicht verpflichtet sei, Aufwendungen zu übernehmen, w e i l keine bundesgesetzliche Regelung vorliege. Die Verfassungsklage würde also i n unzumutbarer Weise für D r i t t e verändert." 5 1 D i e V o r l a g e 63 v e r f i e l j e d o c h d e r D i s k o n t i n u i t ä t des Bundestages. 26. März 1954, BGBl. I, S. 45, vgl. dazu auch schon oben I I . 2. k) cc) u n d I I I . 2. b) aa) m i t den dort angegebenen Nachweisen. 48 Abg. Dr. von Merkatz (DP), R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9. 2.1954, Prot. S. 33. Zur K r i t i k dieses Vorgehens vgl. die oben I I I . 2. b) aa), F N 66 zitierte Literat u r sowie ausführlich Meyer-Gossner, passim. 49 Fremdrentengesetz i n der Fassung v o n A r t . 1 des Fremdrenten- u n d Auslandsrenten-Neuregelungsgesetzes v o m 25. 2.1960, BGBl. I, S. 93. 50 Später: U r t e i l v o m 24. 7.1962, — 2 B v L 15, 16/61 — BVerfGE 14, 221: Die gesetzliche Regelung w a r m i t dem Grundgesetz vereinbar. 51 Abg. Wittrock (SPD), R A (BT) III/155. Sitzung, 15.6.1961, Prot. S. 4; es handelte sich allerdings nicht u m eine Verfassungsbeschwerde, sondern u m eine Vorlage nach A r t . 100 I GG.

250

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung cc) „Klarstellung"

der Zulässigkeit

der

Handwerksordnung

M i t e i n e m G e s e t z e n t w u r f z u r Ä n d e r u n g des Grundgesetzes b e a n t r a g t e die F r a k t i o n d e r D P i m Z w e i t e n D e u t s c h e n B u n d e s t a g die A u f n a h m e eines A r t . 12 a i n das Grundgesetz, d e r die F ö r d e r u n g u n d d e n Schutz des M i t t e l s t a n d e s z u m I n h a l t h a t t e . I n seinem A b s a t z 2 w a r a u s d r ü c k l i c h vorgesehen, daß als M a ß n a h m e n d e r M i t t e l s t a n d s p o l i t i k Gesetze ü b e r B e r u f s o r d n u n g e n u . a. i n F r a g e k ä m e n . 5 2 D i e B e r u f s o r d n u n g e n w u r d e n i n d i e Ä n d e r u n g s v o r l a g e einbezogen, w e i l A r t . 12 G G z w a r zu e i n e r gesetzlichen R e g e l u n g d e r B e r u f s a u s ü b u n g e r m ä c h t i g t , u m f a s sendere B e r u f s o r d n u n g e n m i t P r ü f u n g s - u n d Z u l a s s u n g s b e d i n g u n g e n aber n u r a u f g r u n d v o n a n d e r e n besonderen V o r s c h r i f t e n 5 3 zulässig sind. D i e V o r l a g e w u r d e auch m i t e i n e m H i n w e i s a u f e i n V e r f a h r e n v o r d e m Bundesverfassungsgericht b e t r e f f e n d die E r m ä c h t i g u n g s g r u n d l a g e d e r Bundeshandwerksordnung 54 begründet: „ W i r haben j a jetzt den Zustand, daß es nach A r t . 12 des Grundgesetzes noch zweifelhaft ist, ob m a n derartige Berufsordnungen überhaupt durch Gesetz regeln kann. W i r haben j a den Streit v o r dem Bundesverfassungsgericht, ob die Bundeshandwerksordnung i n ihrer bisherigen Formulierung rechtsgültig ist. Das Bundesverfassungsgericht hat darüber noch nicht entschieden. Was w ü r d e n w i r n u n tun, w e n n es negativ entscheiden würde? Dem Hohen Hause blieb doch praktisch nichts anderes ü b r i g — w e n n die Bundeshandwerksordnung Gesetz bleiben soll —, als dann eine Verfassungsänderung zu machen. Nun, ich b i n überzeugt, niemand, keine Partei i n diesem Hause zweifelt daran, daß die Bundeshandwerksordnung ein Element der Gesellschaftsordnung darstellt, die v o n allen Kreisen unseres Volkes bejaht w i r d . Wenn man sie also bejaht, auch w e n n unter Umständen das Bundesverfassungsgericht ein negatives U r t e i l fällen würde — was w i r j a nicht wissen —, dann bleibt uns gar nichts anderes übrig, als eine Verfassungsänderung zu beschließen. Das wäre nicht erforderlich, w e n n beispielsweise der von uns vorgeschlagene A r t . 12 a, der das Element der Berufsordnungen als ein Grundrecht verankern soll, angenommen würde. Er brächte eine w e i tere u n d endgültige Klarstellung." 5 5 A u d i hier findet „Klarstellung".

52

sich also d e r W u n s c h z u r

verfassungsrechtlichen

Vorlage 38, B T - D r s 11/1728 v o m 30. 9.1955. z. B. A r t . 74 Nr. 1 G G f ü r Rechtsanwälte, Notare etc., A r t . 74 Nr. 19 GG für Ärzte, Heilberufe etc. 54 Später: Beschluß v o m 17. 7.1961 — 1 B v L 44/55 —, BVerfGE 13, 97: Die angegriffenen Bestimmungen der Handwerksordnung v o m 17.9.1953 (BGBl. I, S. 1411) waren m i t A r t . 12 GG vereinbar. 55 Abg. Dr. Schild (Düsseldorf) (DP), B T II/121. Sitzung, 16.12.1955, StB S. 6456 Α - Β ; ebenso Abg. Stücklen (CDU/CSU), ebd. StB S. 6469 Α - Β . 53

251

5. Der „Blick nach Karlsruhe" dd) Die Wahl der ehrenamtlichen an den Oberen

Richter

Bundesgerichten

D i e S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n b r a c h t e z u V o r l a g e 62 d e n e r g ä n z e n d e n Vorschlag, m a n solle z u g l e i c h m i t d e n b e a n t r a g t e n Ä n d e r u n g e n

des

I X . A b s c h n i t t s des Grundgesetzes i n A r t . 95 I I G G s t a t t „ B e r u f u n g d e r R i c h t e r " besser „ B e r u f u n g a l l e r R i c h t e r " sagen, u m k l a r z u s t e l l e n , daß auch die ca. 1350 n i c h t h a u p t b e r u f l i c h e n R i c h t e r a n d e n o b e r e n B u n d e s g e r i c h t e n u n t e r E i n s c h a l t u n g des Richterwahlausschusses b e r u f e n w e r den müßten:56 „Diese Frage, wegen derer einige Rechtsstreitigkeiten beim Bundesverfassungsgericht anhängig seien, müsse bei der sich jetzt bietenden Gelegenheit verbindlich geklärt werden . . . , w e i l m a n nicht wisse, w a n n die E n t scheidung des Bundesverfassungsgerichts ergehen u n d w i e sie ausfallen werde, u n d w e i l hier Gelegenheit sei, diese Frage zu lösen." 5 7 V o n seiten d e r C D U / C S U h i e l t m a n es i n diesem F a l l h i n g e g e n „nicht für gut, Rechtsfragen, die dem Verfassungsgericht vorlägen, w ä h rend des Verfahrens durch Gesetz zu entscheiden. Aus der Entscheidung des Verfassungsgerichts könnten sich Gesichtspunkte ergeben, die i m Augenblick noch nicht zu übersehen seien. E i n zwingender Grund, die dem Verfassungsgericht vorliegenden Fragen jetzt durch die Gesetzgebung zu lösen, bestehe nicht, nachdem die Praxis jahrelang i n bestimmter Richtung gehandhabt worden sei. M a n sollte daher die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abwarten." 6 8 M a n g e l s e i n e r E i n i g u n g d e r F r a k t i o n e n ü b e r diese F r a g e k a m es n i c h t z u r V e r a b s c h i e d u n g des Gesetzes i n d e r 3. W a h l p e r i o d e . I n d e r 5. W a h l p e r i o d e sah das 16. Ä n d e r u n g s g e s e t z die b e a n t r a g t e E r w e i t e r u n g n i c h t vor.59 c) Vorbeugen vor unerwünschten verfassungsgerichtlichen Verfahren und Entscheidungen A u c h ohne daß einschlägige V e r f a h r e n b e i m Bundesverfassungsgericht b e r e i t s a n h ä n g i g gewesen w ä r e n , beschloß d e r verfassungsä n d e r n d e Gesetzgeber m e h r f a c h b e s t i m m t e Ä n d e r u n g e n des G r u n d gesetzes i m H i n b l i c k auf m ö g l i c h e verfassungsgerichtliche V e r f a h r e n . 6 « A n t r a g des Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1. 1961, Prot. S. 26, Ablehnung ebd. S. 27. 57 Abg. Jahn (Marburg) (SPD), ebd. S. 25. 58 Abg. Frau Dr. Schwarzhaupt (CDU/CSU), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 25. 59 16. Änderungsgesetz v o m 18.6.1968, B G B l . I, S. 657. Das Bundesverfassungsgericht entschied später, eine M i t w i r k u n g des Richterwahlausschusses sei bei der Berufung der ehrenamtlichen Richter nicht erforderlich, Beschluß v o m 11. 6.1969 — 2 B v R 518/66 —, BVerfGE 26, 186, 201 ff.

252

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

So w u r d e die m i t V o r l a g e 42 b e a n t r a g t e Ä n d e r u n g b e t r e f f e n d das Erlöschen b e s t i m m t e r gegen die L ä n d e r u n d G e m e i n d e n g e r i c h t e t e r K r i e g s f o l g e a n s p r ü c h e i n d e n Bundestagsausschüssen i m E i n v e r n e h m e n m i t d e m B u n d e s f i n a n z m i n i s t e r i u m a u f andere V e r p f l i c h t u n g e n des B u n d e s a u s g e d e h n t . 6 0 Diese E r w e i t e r u n g w u r d e v o n d e r B u n d e s r e g i e r u n g a u s d r ü c k l i c h g e w ü n s c h t u n d v e r t e i d i g t ; die G e f a h r v o n V e r f a s s u n g s k l a g e n sei ansonsten — insbesondere b e i b e s t i m m t e n o r i g i n ä r e n A n s p r ü c h e n gegen d e n B u n d — zu h o c h . 6 1 Z u r G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g b e i der E i n f ü h r u n g eines 2. Rechtszuges i n Staatsschutzstrafsachen — V o r l a g e 94 — 6 2 w u r d e d a r g e l e g t , „man habe zwar lange geschwankt, ob m a n überhaupt eine Grundgesetzänderung brauche. Es habe sich schließlich die Auffassung durchgesetzt, daß die Unsicherheit beseitigt werden sollte, die dadurch entstehen könnte, daß jemand das Verfahren m i t der Behauptung angreife, es habe ein nicht zuständiges Organ daran teilgenommen." 6 3 Noch d e u t l i c h e r hieß es b e i der B e r a t u n g d e r V o r l a g e 105 6 4 , es sei z w a r n i c h t e i n d e u t i g , ob die G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g n o t w e n d i g sei oder ob das E r w ü n s c h t e auch ohne V e r f a s s u n g s ä n d e r u n g ginge, die Regier u n g h a n d e l e w o h l nach d e m M o t t o „Es geht auch anders, doch so geht es a u c h " 6 5 , es müsse aber nach der auch ö f f e n t l i c h e n Ä u ß e r u n g v o n v e r fassungsrechtlichen B e d e n k e n gelten, „daß es bei dem jetzigen Stand der Dinge, da w i r uns nicht mehr i m Stande der Unschuld befinden, ein sehr mißliches Unterfangen wäre, von einer Grundgesetzänderung abzugehen. M i r würde es . . . ein besonders unangenehmer Gedanke sein, w e n n w i r m i t einem gewissen Risiko i n dieser Frage ein einfaches Gesetz herausbringen müßten, das dann irgendw a n n einmal — u n d so etwas ist besonders beliebt bei manchen Leuten — zu einem Verfassungsgerichtsverfahren m i t negativem Ausgang führen würde." β β Ä h n l i c h e B e d e n k e n h e g t e die S P D - B u n d e s t a g s f r a k t i o n b e i d e r Frage, ob z u r V e r h i n d e r u n g d e r V e r j ä h r u n g v o n N S - V e r b r e c h e n eine V e r l ä n 60

B T - D r s 11/2416 v o m 30. 5.1956 i. d. F. des Ausschusses, B T - D r s 11/3623. R A (BT) 11/221. Sitzung, 19. 6.1957, Prot. S. 14, 22 f. 62 BR-Drs 61/69 v o m 14. 2.1969; B T - D r s V/4085 v o m 14. 4.1969. 63 Ministerialdirektor Dr. Maassen (BMJ), R A (BT) V/117. Sitzung, 16.5. 1969, Prot. S. 8; späteres 26. Änderungsgesetz. 64 BR-Drs 463/70 v o m 27. 8.1970; B T - D r s VI/1479 v o m 26.11.1970. 85 Abg. Sieglerschmidt (SPD), R A (BT) VI/72. Sitzung, 2. 2.1972, Prot. S. 4. 6e Ders. ebd. S. 4. Verfassungsrechtliche Bedenken waren zuvor schon von Seiten des Bundesrates bei Beratung des Verfassungsschutzänderungsgesetzes von 1970 ausgesprochen worden, BR-Drs 291/70, vgl. BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 142 Β ff.; zum Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), ebd. S. 144 D; von Seiten der Bundesregierung durch den Pari. Staatssekretär beim B M I Dorn, B T VI/184. Sitzung, 9.12.1970, StB S. 4728 D: „ u m jeden Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Vorgehens der zuständigen Stellen auch i n solchen Fällen auszuschließen . . . " u n d seitens des Abg. Kleinert (FDP), ebd. S. 4729 D: „damit letzte K l a r h e i t geschaffen w i r d . . . " . 61

253

5. Der „Blick nach Karlsruhe" g e r u n g d e r F r i s t f ü r die V e r f o l g u n g s v e r j ä h r u n g

verfassungsrechtlich

geregelt u n d abgesichert w e r d e n müsse: „Das Verfassungsgericht ist souverän u n d k a n n also gegen die überwiegende Mehrheit, theoretisch sogar gegen die gesamte deutsche Wissenschaft entscheiden. W e i l w i r das nicht wissen, sollten w i r sichergehen, u m nicht unter Umständen — die Chance ist für mich sehr, sehr gering; das gebe ich Ihnen zu — v o r der Situation zu stehen, daß das Verfassungsgericht das, was w i r hier machen werden, für verfassungswidrig e r k l ä r t . " 6 7 Es sei geboten, „daß w i r angesichts der rechtlichen Problematik, die bei Verlängerung der Verjährungsfrist durch ein einfaches Gesetz besteht, auf jeden Fall sichergehen müssen u n d daß w i r daher über eine Grundgesetzänderung zu verhindern haben, daß etwa das Verfassungsgericht später sagt, eine solche Regelung könne nicht durch einfaches Gesetz erfolgen. Meine Damen u n d Herren, es wäre eine Katastrophe, w e n n das geschähe!" 88 Das Bundesverfassungsgericht h a t t e z u v o r i n e i n e m n u r schwachen P r ä j u d i z die einfach-gesetzliche R e g e l u n g ü b e r die H e m m u n g der V e r j ä h r u n g g e b i l l i g t . 6 9 E r s t v i e r J a h r e nach E i n b r i n g u n g d e r V o r l a g e 74 entschied es, das R ü c k w i r k u n g s v e r b o t des A r t . 103 G G sei auf die V e r folgungsverjährung nicht anwendbar. 70 d) Allgemeine Äußerung zur Unerwünschtheit verfassungsgerichtlicher „Belehrungen" D i e Aussprache ü b e r d e n G e s e t z e n t w u r f b e t r e f f e n d die verfassungsrechtliche V e r a n k e r u n g d e r Verfassungsbeschwerde n u t z t e d e r A b g e o r d n e t e Dichgans ( C D U / C S U ) , ü b e r A u f g a b e n u n d A r b e i t s w e i s e des Bundesverfassungsgerichts verschiedene a l l g e m e i n e r e G e d a n k e n z u äußern. D a b e i k r i t i s i e r t e er i m E r g e b n i s die A b h ä n g i g k e i t des Gesetzgebers v o n d e n E n t s c h e i d u n g e n des Bundesverfassungsgerichts u n d f ü h r t e aus: „Ist unser Glaube an die segensreichen politischen u n d juristischen W i r kungen einer möglichst ausgebreiteten Judikatur des Bundesverfassungsgerichts, möglichst vieler Verfassungsbeschwerden, nicht vielleicht ein Glaube, der eine beträchtliche Illusion enthält? W i r d unsere Gesetzgebung dadurch besser, daß uns das Bundesverfassungsgericht ständig Belehrungen erteilt?" Nach D a r l e g u n g e n eines Beispiels s t e l l t e er u n t e r B e i f a l l s ä u ß e r u n g e n v o n C D U / C S U u n d S P D die Frage: 87

Abg. Hirsch (SPD), B T IV/170. Sitzung, 10.3.1965, StB S. 8530 A , zu Vorlage 74. 88 Ders., ebd. S. 8529 D. 89 Bundesverfassungsgericht, Beschluß v o m 18. 9.1952 — 1 B v R 612/52 —, BVerfGE 1, 418, 423, betreffend das hessische Gesetz zur A h n d u n g nationalsozialistischer Straftaten v o m 29. 5.1946 (GVB1. S. 146). 70 Bundesverfassungsgericht, Beschluß v o m 26.2.1969 — 2 B v L 15, 23/68 —, BVerfGE 25, 269.

254

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„Woraus schließen Sie eigentlich, daß ein solches Sachproblem der A b grenzung v o n acht Bundesverfassungsrichtern sachlich besser gelöst w i r d als von 500 Abgeordneten, 20 Ministern u n d 10 000 Beamten?"

Er schloß mit dem Bemerken: „Ich habe nichts gegen das Bundesverfassungsgericht. Ganz i m Gegenteil, ich möchte es stärken. Aber es wäre gefährlich, w e n n w i r nicht erkennen würden, daß der Schutz der Demokratie n u r i n einem einzigen Gremium möglich ist, nämlich hier i n diesem Hohen Hause." 7 1 e) Gesetzgeberische Stärkung der Stellung des Bundesverfassungsgerichts durch Verfassungsänderungen und Änderungsentwürfe

Nicht wenige Änderungsgesetze und -entwürfe berührten den Kompetenzbereich des Bundesverfassungsgerichts; dabei ging es stets u m eine Erweiterung, niemals u m eine Beschränkung von dessen Befugnissen. aa) Verankerung

bisherigen einfachen Rechts im Grundgesetz

Das 19. Änderungsgesetz 72 brachte die verfassungsrechtliche ankerung der Verfassungsbeschwerde.

Ver-

Gemäß dem durch das 17. Änderungsgesetz 73 eingefügten A r t . 115 g GG bleibt die Stellung des Bundesverfassungsgerichts auch nach Eint r i t t des Verteidigungsfalles unbeeinträchtigt. 74 Die Stellung des Bundesverfassungsgerichts i m Gefüge der Staatsorgane sollte ferner auch durch Vorlage 111 noch gestärkt werden: Mit diesem Gesetzentwurf sollte die Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts mit Zweidrittelmehrheit i m Grundgesetz verankert werden, u m sie der Gestaltungsmöglichkeit durch den einfachen Gesetzgeber zu entziehen und so die Unabhängigkeit des Bundesverfassungsgerichts zu stärken. 75 Der Entwurf verfiel i m Ausschuß der Diskontinuität des Bundestages. bb) Neue Kompetenzen für das Bundesverfassungsgericht? Eine neue Kompetenz sollte das Bundesverfassungsgericht durch die Vorlage 66 enthalten: Um Richter und Staatsanwälte, die i m 3. Reich 71 Abg. Dichgans (CDU/CSU), B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10820 Β - D; abgedruckt auch i n DRiZ 1969, 96 f. 72 Gesetz v o m 29.1.1969, B G B l . I, S. 97. 73 Gesetz v o m 24. 6.1968, B G B l . I, S. 709 - 714. 74 Damit gelang dem verfassungsändernden Gesetzgeber nach Fromme, ZfP 1970, 85, 115, das Bekenntnis „einer rituellen Respektvorstellung v o r dem Bundesverfassungsgericht". 75 B T - D r s 7/1064 v o m 4.10.1973, vgl. auch die Ausführungen v o n Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 7/64. Sitzung, 8.11.1973, StB S. 3788 Β bis 3789 B.

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

255

an einer Entscheidung mitgewirkt hatten, durch die eine auch unter Berücksichtigung der äußeren Umstände unmenschlich harte Todesstrafe verhängt oder bestätigt wurde, auch gegen ihren Willen i n den Ruhestand versetzen zu können, sollte ein entsprechender A r t . 132 a GG i n das Grundgesetz eingefügt werden. 7 6 Den Betroffenen sollte nach dem Antrag der Bundesländer Hamburg und Hessen der Weg zum Bundesverfassungsgericht offenstehen. 77 Der Bundesrat änderte dies jedoch, als er die Einbringung der Vorlage beschloß, i n die Möglichkeit um, den Bundesgerichtshof anzurufen. 78 Eine andere neue Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts wurde durch Vorlage 12 vorgeschlagen. M i t dieser sollte ein A r t . 46 a i n das Grundgesetz eingefügt werden, aufgrund dessen das Bundesverfassungsgericht berechtigt sein sollte, einem Abgeordneten, der seine M i t gliedschaft i m Bundestag gewinnsüchtig mißbraucht, die Mitgliedschaft i m Bundestag abzuerkennen. 70 Der Rechtsausschuß des Bundestages formulierte den A r t i k e l zwar um, änderte aber nichts an der vorgesehenen Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts; der Entwurf wurde jedoch nicht abschließend beraten. Bei den Plänen, die Stellung der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages zu stärken, wurde auch beantragt, das vorgesehene erweiterte Recht der Untersuchungsausschüsse auf Aktenvorlage oder Erteilung von Aussagegenehmigungen dadurch zu stärken, daß bei einem Verstoß auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages das Bundesverfassungsgericht angerufen werden konnte. 8 0 Dies wurde i m Rechtsausschuß des Bundestages geändert; i m Ausschußbericht hieß es dazu: „ Z u r Frage, welches Gremium zur Entscheidung über den K o n f l i k t f a l l zuständig sein soll, hat der Rechtsausschuß die Meinung vertreten, daß das Bundesverfassungsgericht als neutrale Instanz für die Lösung des K o n fliktfalles überfordert u n d das zur A n r u f u n g u n d Entscheidung des B u n desverfassungsgerichts notwendige Verfahren zu schwerfällig u n d zeitraubend wäre, w e n n es nicht — m i t Rücksicht auf die besonderen Bedürfnisse einer parlamentarischen Untersuchung — so ausgestaltet würde, daß es dadurch zwangsläufig zu einem v ö l l i g systemwidrigen Fremdkörper i m Gesamtzusammenhang des verfassungsgerichtlichen Verfahrensrechts w e r den müßte. Der Rechtsausschuß sieht eine Lösung i n dem Vorschlag des Zweiten Untersuchungsausschusses, der darauf hinausläuft, eine parlamentarische Instanz f ü r Angelegenheiten der Nachrichtendienste zu schaffen. Dieser 76

BR-Drs 315/63 v o m 25. 6.1963. BR-Drs 315/63, A r t . 132 a Abs. 2. 78 BR-Drs 315/63 — Beschluß. 79 B T - D r s 1/2303 v o m 5. 6.1951. 80 Vorlage 83; B T - D r s V/2425 v o m 22.12.1967, A r t . I Nr. 2 b als neuer A r t . 44 Abs. 2 S. 3 GG. 77

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

neue, aus fünf Abgeordneten bestehende Ausschuß bietet sich auch für die Konfliktentscheidung i m Bereich der parlamentarischen Untersuchungen an." 8 1

Zu einer Verabschiedung dieses Entwurfs kam es jedoch nicht. Der spätere Gesetzentwurf der Vorlage 115 sah — nochmals eingeschränkt — ein Recht vor, eine Entscheidung der Bundesregierung zu verlangen; 82 auch dieser Entwurf wurde jedoch nicht als Gesetz beschlossen. Auch i m Hinblick auf eine mögliche Überlastung des Bundesverfassungsgerichts hatte die Bundesregierung i n ihrem ersten Gesetzentwurf zur Reform des Staatshaftungsrechts die Haftung für das sog. legislative Unrecht ausgeklammert; i n Vorlage 116 wurde demgemäß nur „die Haftung der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt . . . gewährleistet." 8 3 Dies wurde konkret ausgeführt: „Das Bundesverfassungsgericht ist bis zum Hals v o l l überlastet, u n d jeder Schritt mehr führt zu einer Überlastung. Persönlich geht meine Meinung, sehr akzentuiert ausgesprochen, dahin: Eine volle Einführung der Haftung für legislatives Unrecht erfordert zugleich eine Entscheidung darüber, ob man bereit ist, einen d r i t t e n Senat beim Bundesverfassungsgericht einzuführen." 8 4

Der Rechtsausschuß des Bundestages änderte jedoch ungeachtet dieser Überlegungen den Text des Entwurfes u m in: „Die Haftung der öffentlichen Gewalt." 8 5 f) Aufnahme von Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts und seiner Präsidenten zu Vorhaben der verfassungsändernden Gesetzgebung im Bundestag

Auch nachdem die Möglichkeit nach § 97 BVerfGG, das Bundesverfassungsgericht u m ein Rechtsgutachten anzugehen, entfallen war, unterließ man es i m Parlament nicht, zu manchen bei Verfassungsänderungen anstehenden Fragen eine Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts zur Stützung jeweils eigener Auffassungen vorzutragen: Der Berichterstatter des Rechtsausschusses des Bundesrates begründete das Vorhaben, die Verfassungsbeschwerde grundgesetzlich zu verankern, unter anderem damit, auch das Bundesverfassungsgericht selbst habe sich dafür ausgesprochen. 86 81

B T - D r s zu V/4514, S. 3; vgl. dazu auch Abg. Hirsch (SPD), R A (BT) V/124. Sitzung, 25. 6.1969, Prot. S. 15. 82 B T - D r s 8/1180 v o m 14.11.1977. 83 BR-Drs 214/78 v o m 26. 5.1978. 84 Ministerialdirektor Bahlmann (BMJ), R A (BT) 8/79. Sitzung, 10.10.1979, Prot. S. 87; ähnlich auch S. 94. 85 Dieser Begriff umfaßt auch die Legislative ;BT-Drs 8/4036 v o m 20.5. 1980, S. 2 u n d 3. 86 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 333. Sitzung, 19.12.1968, StB S. 319 D; vgl. auch Bericht des R A (BT), B T - D r s V/3506 (neu), S. 1.

5. Der „Blick nach Karlsruhe"

257

I m Kontext derselben Verfassungsänderung entstand die Frage, ob das i n A r t . 20 I V GG normierte Widerstandsrecht i n den Katalog der Rechte aufgenommen werden solle, auf deren Verletzung eine Verfassungsbeschwerde gestützt werden könne. Dazu hieß es i m Rechtsausschuß: „Präsident Dr. M ü l l e r v o m Bundesverfassungsgericht habe die persönliche Meinung geäußert, daß A r t i k e l 20 Abs. 4 GG i n Nr. 5 aufgeführt werden müsse. Das Bundesverfassungsgericht selbst habe sich hierzu noch nicht geäußert, zweckmäßigerweise müßte darüber das Plenum des Bundesverfassungsgerichts befinden. Der Innenausschuß werde anregen, das B u n desverfassungsgericht zu ersuchen, hierüber eine Entscheidung herbeizuführen." 8 7

Zwar widersprach der Abgeordnete Dr. Reischl (SPD) dieser Anregung mit der These, „der Ausschuß könne ohne Rücksicht auf andere Stellungnahmen — auch die des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts — . . . beschließen" 88 ; tatsächlich aber änderte der Rechtsausschuß die Entwurfsfassung später genau nach dem Vorbild eines Textes um, den — wie es hieß — das Plenum des Bundesverfassungsgerichts vorgeschlagen hatte. 8 9 Anstelle der Inbezugnahme einer Ansicht des Gerichts genügte an anderer Stelle auch das Zitat eines Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts: Zur Stützung seiner Stellungnahme zum ersten Entwurf der Notstandsgesetze — Vorlage 60 — zitierte der Abgeordnete Dr. Kanka (CDU/CSU) mehrfach aus einer Stegreifrede des Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Dr. Katz. 9 0 Dagegen äußerte sich der Abgeordnete Dr. A r n d t (SPD) ausführlich: „ H e r r Kollege Kanka, Sie haben die Rede des H e r r n Präsidenten Dr. Katz weidlich ausgeschlachtet. Ich darf dazu eines sagen — ich bedaure es, das vor der Öffentlichkeit t u n zu müssen, aber Sie zwingen mich dazu —: Nach meiner Ansicht sollte ein M a n n i n der Position des Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts nicht unvorbereitet ,aus dem Stegreif' Reden über eine hochpolitische Frage halten. A b e r was nicht fair v o n Ihnen war, Herr Kollege Kanka: Sie haben verschwiegen, daß Herr Präsident Katz nachträglich einen besser überlegten Aufsatz veröffentlicht hat, w o r i n er sich nachdrücklich gegen den Mißbrauch verwahrt, den m a n m i t seiner Stegreifrede getrieben hat. Diesen Mißbrauch haben auch Sie getrieben. So können w i r nicht miteinander reden. Es geht einem einmal das Tempe87

R A (BT) V/86. Sitzung, 27. 6.1968, Prot. S. 26. Abg. Dr. Reischl (SPD), ebd. S. 26. 89 Vgl. B T - D r s V/3506 (neu), S. 1 a. E. — w e n n es auch zu der förmlichen Befragung des Bundesverfassungsgerichts nach Anregung des Innenausschusses nicht gekommen war. 90 Abg. Dr. K a n k a (CDU/CSU), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 71871 A ff. 88

17 Schaub

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

rament durch, u n d das muß m a n auch bei H e r r n Präsident Katz anerkennen. Er w a r i n dieser Versammlung, u n d da hat er das gesagt, was i h m i m Augenblick gerade einfiel. M a n sollte, da selbst Homer zuweilen geschlafen haben soll, das auch einem hohen Richter nachsehen u n d aus dem, was er gesagt hat, nachher nicht eine A r t Bibel machen: daß der Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts schon — Roma locuta — alles Notwendige über das Notstandsrecht gesagt habe." 9 1 6. Z u r Selbsteinschätzung der Grenzen des verfassungsändernden Gesetzgebers ( A r t . 7 9 Ι Π G G ) N a c h A r t . 79 I I I G G ist eine Ä n d e r u n g des Grundgesetzes d a n n u n z u lässig, w e n n d u r c h sie d i e G l i e d e r u n g des B u n d e s i n L ä n d e r , d i e g r u n d sätzliche M i t w i r k u n g d e r L ä n d e r b e i d e r Gesetzgebung oder d i e i n A r t . 1 u n d 20 G G n i e d e r g e l e g t e n G r u n d s ä t z e b e r ü h r t w e r d e n . 1 D i e Vereinbarkeit der jeweils beantragten Verfassungsänderung m i t A r t . 79 I I I G G z u p r ü f e n , m a c h t e n sich v o r a l l e m die Rechtsausschüsse v o n Bundestag u n d Bundesrat zur Aufgabe. 2 a) Der Prüfungsmaßstab des Bundesstaatsprinzips aa) Die „Einbahnstraße"

der Kompetenzv

er

Schiebungen

V o n d e n i n A r t . 79 I I I G G i n B e z u g g e n o m m e n e n G r u n d s ä t z e n w u r d e ganz besonders h ä u f i g das B u n d e s s t a a t s p r i n z i p z u m Z e n t r u m d e r Z u l ä s s i g k e i t s p r ü f u n g ; 3 d e r Rechtsausschuß des B u n d e s r a t e s u n d V e r t r e t e r d e r L ä n d e r i m a l l g e m e i n e n h a b e n diesen G r u n d s a t z b e i v i e l e n Ä n d e r u n g s v o r h a b e n als d e r M ö g l i c h k e i t n a c h b e r ü h r t gesehen 4 u n d gelegentl i c h auch i h r e Z u l ä s s i g k e i t i m H i n b l i c k a u f diesen G r u n d s a t z a u s d r ü c k lich verneint5. 91

Abg. Dr. A r n d t (SPD), ebd. StB S. 7196 Β - C. Z u dieser Bestimmung u n d ihrer Berücksichtigung i n der Gesetzgebung vgl. Zülch, S. 31 - 53, m i t auch rechtsvergleichenden Hinweisen. 2 Vgl. zum Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 46 B, der Rechtsausschuß habe den Gesetzentwurf i n seinen Zielen u n d Regelungen geprüft, „ u n d zwar seiner Aufgabe entsprechend i n erster L i n i e i m H i n b l i c k auf die unveränderlichen Grundsätze unserer v e r fassungsmäßigen Ordnung, w i e sie i n A r t . 79 Abs. 3 GG niedergelegt sind, u n d auf die verfassungspolitische Zweckmäßigkeit"; vgl. auch R A (BT) II/55. Sitzung, 30.3.1955, Prot. S. 4 ff. bei Beratung der Vorlage 32; vgl. auch Laux, S. 83: „ I n erster L i n i e werden die Gesetzgebungsorgane selbst überwachen müssen, ob sie diese Grenzen eingehalten haben." 3 Vgl. Hesse, A ö R 98, 1. 4 Z u m Beispiel: Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), BR, 298. Sitzung, 5.8.1966, StB S. 183 D - 184 A , zu Vorlage 77; Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des RA, BR 310. Sitzung, 2. 6.1967, StB S. 94 A - C, zu V o r lage 77, sowie die Nachweise der folgenden Fußnoten. 5 Z u m Beispiel: Minister Dr. Haas (Bayern), Berichterstatter des R A , BR 1

6. Z u r Selbsteinschätzung der Grenzen der Verfassungsänderung

259

O b w o h l es e i n m a l hieß, die A u f g a b e , „ d i e b e r e c h t i g t e n A n l i e g e n des deutschen F ö d e r a l i s m u s z u w a h r e n " , f a l l e n u r d e m B u n d e s r a t , n i c h t d e r O p p o s i t i o n s f r a k t i o n i m B u n d e s t a g zu, 6 n a h m e n auch i m B u n d e s t a g V e r t r e t e r a l l e r F r a k t i o n e n z u r F r a g e der V e r e i n b a r k e i t e i n e r V e r f a s sungsänderung m i t dem Bundesstaatsprinzip i m m e r wieder Stellung.7 D e r Rechtsausschuß des Bundestages p r ü f t e diese F r a g e g e l e g e n t l i c h m i t großer A u s f ü h r l i c h k e i t . 8 Die kritischen Ä u ß e r u n g e n t r a t e n dabei m i t der zunehmenden Z a h l b e r e i t s verabschiedeter

Grundgesetzänderungen

da sich d i e K o m p e t e n z v e r ä n d e r u n g e n

immer häufiger

z u g l e i c h stets z u L a s t e n

auf, der

Länder addierten. D e m e n t s p r e c h e n d w u r d e ab e t w a 1968 auch i m m e r w i e d e r d e r G e d a n k e geäußert, n i c h t aus d e r e i n z e l n e n b e a n t r a g t e n

Kompetenzver-

schiebung a l l e i n , s o n d e r n auch aus d e r S u m m e d e r Ä n d e r u n g e n k ö n n e sich e i n Verstoß gegen A r t i k e l 79 I I I G G ergeben. 9 B i l d h a f t hieß es dazu: 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 303 A , zu Vorlage 60: konstatiert wurde eine Verletzung des Bundesstaatsprinzips u n d des Prinzips der Gewaltenteilung; Minister Westenberger (Rheinland-Pfalz), Berichterstatter des RA, für eine Minderheit des RA, BR 251. Sitzung, 29.11.1962, StB S. 230 D, zu Vorlage 65; Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des RA, BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 46 C, zu Vorlage 87; dennoch Zustimmung des Bundesrates „aus staatspolitischen Erwägungen", so Ministerpräsident K ü h n (NordrheinWestfalen), ebd. S. 51C; Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), B R 248. Sitzung, 12. 7.1962, StB S. 119 B, zu Vorlage 64; anders der R A (BR) dazu, ebd. S. 118 A ; Senator Dr. Heinsen (Hamburg), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11077 C, zum 20.-22. Ä n d G ; auch Entschließung v o n fünf Bundesländern BR 463. Sitzung, 20.10.1978, StB S. 346 B. « Abg. Dr. Luda (CDU/CSU), B T V/55. Sitzung, 14. 9.1966, StB S. 2693 C, zu Vorlage 77, zu der sich i m Bundesrat eine Zweidrittelmehrheit abzeichnete, als die SPD i m Bundestag noch bei ihrer föderalistisch begründeten A b l e h nung blieb. 7 Z u m Beispiel Abg. J a h n (Marburg) (SPD), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2733 Β - C, zu Vorlage 77; Abg. Erler (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9. 1960, StB S. 7225 C - D , zu Vorlage 60; Abg. Dr. Reischl (SPD), R A (BT) IV/58. Sitzung, 21.6.1963, Prot. S. 3 f., zu Vorlage 64; Abg. Niederalt (CDU/CSU), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11031 Β - C, zu Vorlage 82; Abg. Dr. M ü l l e r (München) (SPD), ebd. S. 11076 A , zu Vorlage 87; Abg. Dr. Etzel (Bamberg) (BP), B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3549 Α - B , zu Vorlagen 7 u n d 8; Abg. Laforet (CSU), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6039 Β u n d Abg. Dr. Besold (FU), B T 1/264. Sitzung, 6. 5.1953, StB S. 12882 A - C, zu Vorlage 11; Abg. Höcherl (CDU/CSU), B T II/29. Sitzung, 20. 5.1954, StB S. 1367 D - 1368 A , zu Vorlage 29; Abg. Wittrock (SPD), B T IV/66. Sitzung, 15. 3.1963, StB S. 3045 D. 8 Z u m Beispiel R A (BT) V/17. Sitzimg, 22.9.1966, Prot. S. 14 ff.; R A Bericht B T - D r s zu V/1686, S. 2, zu Vorlage 77; R A (BT) IV/50. Sitzung, 2. 5. 1963, Prot. S. 4 ff., zu Vorlage 65; R A (BT) V/92. Sitzung, 2.10.1968, Prot. S. 7 ff., zu Vorlage 87; auch schon R A (BT) II/55. Sitzung, 30.3.1955, Prot. S. 4 ff., zu Vorlage 32. 9 So zum Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des 17*

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I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

„Bei der vorgesehenen Kompetenzverlagerung zugunsten des Bundes auf Kosten der Länder, die j a nicht isoliert, sondern i m Zusammenhang m i t den bisherigen Grundgesetzänderungen betrachtet werden muß, stellt sich auch ernsthaft das Problem, ob die Zuständigkeiten der Länder nicht nach dem Motto ,Steter Tropfen h ö h l t den Stein' i n einer Weise ausgehöhlt werden, daß die i n A r t . 79 Abs. 3 GG garantierte Grundsubstanz an eigenständigen Länderkompetenzen beeinträchtigt w i r d . " 1 0 O b sich aus d e r Z u s a m m e n s c h a u K o n s e q u e n z e n f ü r die B i l l i g u n g der j e w e i l s k o n k r e t b e a n t r a g t e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g ergaben, b l i e b d a b e i j e w e i l s d e r E i n z e l f a l l e n t s c h e i d u n g ü b e r l a s s e n . 1 1 M i t dieser Entscheid u n g s f r e i h e i t k a m d e r B u n d e s r a t z u j e w e i l s w e c h s e l n d e n Ergebnissen d e r v o l l s t ä n d i g e n , 1 2 t e i l w e i s e n 1 3 oder g ä n z l i c h v e r w e i g e r t e n 1 4 Z u s t i m m u n g z u d e n j e w e i l s b e a n t r a g t e n G r u n d g e s e t z ä n d e r u n g e n . D i e geäußerten Bedenken einer Aushöhlung der Bundesstaatlichkeit durch die s c h r i t t w e i s e V e r l a g e r u n g v o n K o m p e t e n z e n a u f d e r „ E i n b a h n s t r a ß e " 1 5 v o n d e n L ä n d e r n auf d e n B u n d k u l m i n i e r t e n schließlich i n d e n B e m e r k u n g e n , es sei „Tatsache, daß die Gesetzgebungskompetenz der Landtage i n der Verfassungspraxis w e i t geringer ist, als es die schwärzesten Pessimisten bei Schaffung des Grundgesetzes befürchten konnten. M i t wenigen Ausnahmen — i m wesentlichen i m Bereich v o n Schule u n d Hochschule — gehören die verbliebenen Gesetzgebungskompetenzen der Landtage nicht zu den politisch interessierenden Materien, bei denen eine echte politische GestalRA, BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 185 C, zu Vorlage 89; ders. BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 143 C, für eine Minderheit zu Vorlage 101; Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), B T IV/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6066 B, zu Vorlage 103; Minister Dr. Strelitz (Hessen), BR 326. Sitzung, 14. 6.1968, StB S. 156 A - B, einen Verstoß der Vorlage 88 für eine Minderheit des R A bejahend; Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des RA, BR 365. Sitzung, 23.4.1971, StB S. 119 D - 1 2 0 A , zu Vorlage 107; sehr ausführlich auch schon R A (BT) II/55. Sitzung, 30.3.1955, Prot. S. 8 ff., bei Beratung der V o r lage 32. 10 Minister Adorno (Baden-Württemberg), BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 115 C, zu Vorlagen 108 u n d 109. 11 Vgl. zum Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 327. Sitzung, 5.7.1968, StB S. 186 Β : „Die hier aufgezeigten Bedenken erfordern allerdings nicht unbedingt die Ablehnung gerade dieses Gesetzentwurfs oder einer seiner Regelungen. Sie fordern aber Konsequenzen i m Hinblick auf das Gesamtpaket der Verfassungsänderungen, das sich zur Zeit i m Gesetzgebungsgang befindet." 12 Z u m Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), Berichterstatter des RA, BR 365. Sitzung, 23.4.1971, StB S. 120 A , zu Vorlage 107; ders. BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 113 C - 114 C, zu Vorlagen 108 u n d 109. 13 Z u m Beispiel Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 327. Sitzung, 5.7. 1968, StB S. 185 ff., zu Vorlage 89. 14 Z u m Beispiel BR-Drs 209/73 (Beschluß) u n d Minister Adorno (BadenWürttemberg), BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 115 A - D , sehr ausführlich zu Vorlagen 108 u n d 109. 15 Begriff u n d Ausführungen dazu ζ. B. bei Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 142 C - 143 A .

6. Z u r Selbsteinschätzung der Grenzen der Verfassungsänderung

261

tung i n einer gewissen Freiheit möglich ist. V o r allem unterliegen der Landesgesetzgebung k a u m mehr Materien, welche laufend bedeutsame Legislativakte erfordern, w i e zum Beispiel i n der Wirtschafts- u n d V e r kehrsgesetzgebung oder Steuergesetzgebung." 1 ® D e m e n t s p r e c h e n d s t e l l t e sich die S i t u a t i o n 1976 f o l g e n d e r m a ß e n d a r : „ Z w a r ist i n den letzten drei Jahren erfreulicherweise i m Kompetenzstreit zwischen Bund u n d Ländern eine gewisse Beruhigung eingetreten. Diese Tendenz ist aber weniger auf neue Einsichten u n d Erkenntnisse zurückzuführen, als vielmeher auf die Tatsache, daß nicht mehr allzuviel substantielle Kompetenzen bei den Ländern zu holen sind, ohne daß der föderative Staatsaufbau i n seinem K e r n berührt w ü r d e . " 1 7 E i n e A b k e h r v o n j e n e r „ E i n b a h n s t r a ß e " z u f i n d e n w a r auch das Hauptanliegen vieler Beteiligter bei den Vorüberlegungen u n d V o r b e r a t u n g e n , die z u r E i n b e r u f u n g der E n q u ê t e - K o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m f ü h r t e n . 1 8 D a b e i w u r d e a u s d r ü c k l i c h als Gegenstand d e r P r ü f u n g d u r c h die K o m m i s s i o n die Frage g e n a n n t , „ o b auch K o m p e tenzen des B u n d e s a u f die L ä n d e r v e r l a g e r t w e r d e n k ö n n t e . " 1 9 bb) Die Forderung

nach einem „kooperativen

Föderalismus"

F ü r die V e r t r e t e r d e r j e w e i l i g e n B u n d e s r e g i e r u n g u n d andere B e f ü r w o r t e r w e i t e r e r z e n t r a l e r K o m p e t e n z e n s t e l l t e n solche f ö d e r a l i s t i s c h e n B e d e n k e n j e d o c h eine politische H a l t u n g d a r , die n i c h t a k z e p t a b e l sei, w e i l sie eine falsche A r t v o n F ö d e r a l i s m u s v e r t r e t e : „Es gehört zu den intellektuellen u n d scharfsinnigen Pflichtübungen, bei allen Fragen der Entwicklung des Bund-Länder-Verhältnisses den A r t . 79 GG m i t seiner Bestandsgarantie des bundesstaatlichen Aufbaues zu bemühen. Ich sage frei heraus, daß dabei zum T e i l auch Bedenken gesucht 16 Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 185 D bis 186 A , bei Beratung der Vorlage 89. 17 Staatssekretär Kiesl (Bayern), BR 437. Sitzung, 16.7.1976, Anlage 5, StB S. 358 D. 18 Vgl. Staatsminister Dr. Heubl (Bayern), R A (BT) V/85. Sitzung, 21.6. 1968, Prot. S. 6 f.; Große Anfrage der F r a k t i o n der C D U / C S U betreffend die Weiterentwicklung des föderativen Systems, B T - D r s V/3099 (neu) v o m 27. 6. 1968; A n t w o r t der Bundesregierung B T - D r s V/4002 v o m 20.3.1969; A n t r a g der Fraktionen der SPD, FDP betr. Enquête-Kommission zur Reform der bundesstaatlichen Struktur, B T - D r s VI/739 u n d die übrigen unter 1.3. d) bb) zitierten Anträge. Auch für Dichgans w a r die Auseinandersetzung u m den Bundesstaat Ausgangspunkt seiner Überlegungen zur Totalrevision: auf anderem Weg sei die Stellung des Zentralstaates nicht mehr zu verbessern, ZRP 1968, 61, 61 f. 19 Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), R A (BT) VI/18. Sitzung, 17. 6.1970, Prot. S. 29, m i t Zustimmung des Abg. A r n d t (Hamburg) (SPD) ebd.; ebenso auch die Kleine Anfrage der Abg. Dr. Schneider (Nürnberg) u. a. u n d der F r a k t i o n der C D U / C S U betr. Übertragung v o n Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes auf die Länder, B T - D r s VI/2002 v o m 23. 3.1971 m i t der A n t w o r t der Bundesregierung, B T - D r s VI/2079 v o m 6.4.1971.

262

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Ä n d e r u n g

u n d formuliert werden, die der Idee u n d der Sache des Föderalismus mehr zu schaden als zu nutzen geeignet sind." 2 0 Gefordert w u r d e demgegenüber ein „kooperativer d e r z u e i n e r W e i t e r e n t w i c k l u n g f ä h i g sein sollte:

Föderalismus"21,

„Ich wage die Behauptimg, daß derjenige k e i n Freund des Föderalismus ist, der sich aus Angst u m Zuständigkeiten, Besitzstände oder auch regionale Vorteile an überkommene Vorstellungen u n d Formen n u r klammert, welche Begründung auch i m m e r — sie stellen sich stets zur rechten Zeit ein — m a n dafür geben mag. Durch ein ängstliches rückwärts gerichtetes Beharren w i r d der Sache des Föderalismus n u r Schaden zugefügt. Das Bekenntnis zu dieser Staatsform muß notwendig auch das Bekenntnis zu seiner Weiterentwicklung einschließen. Die dynamischen K r ä f t e des staatlichen Lebens dürfen nicht durch Festhalten an unzeitgemäß werdenden Formen zum Schaden des Ganzen gehemmt werden. Unser Grundgesetz muß so gestaltet u n d weiterentwickelt werden, daß auch eine neue verfassunggebende Versammlung den Föderalismus jederzeit als die beste Staatsform bejahen w i r d . Es wäre fatal, w e n n die l a n d läufige, oft sehr oberflächliche u n d kurzsichtige K r i t i k am Föderalismus — er sei zu starr, zu konservativ, restaurativ, traditionell belastet usw., i n der Aufgabenerfüllung zu schwer änderbar u n d daher rückständig — einm a l zur Änderung des gesamtstaatlichen Systems führen w ü r d e . " 2 2 Das w i c h t i g s t e sei dabei, d e n F ö d e r a l i s m u s d a d u r c h g l a u b w ü r d i g z u machen, daß er es n i c h t h i n d e r e , u n h a l t b a r e P o s i t i o n e n a u f z u g e b e n . 2 3 D i e K r i t i k a n d e n v o n d e r B u n d e s r e g i e r u n g e i n g e b r a c h t e n V o r l a g e n 108 u n d 109, sie n e h m e d e n L ä n d e r n i n u n z u l ä s s i g e r Weise K o m p e t e n z e n , w u r d e d e m e n t s p r e c h e n d als „ e i n b e d e n k l i c h e r A n g r i f f a u f das b u n d e s staatliche P r i n z i p " q u a l i f i z i e r t : I n W a h r h e i t w e r d e „ d e r F ö d e r a l i s m u s geschwächt, w e n n die Z u s t ä n d i g k e i t s s t r e i t i g k e i t e n d i e E i n h e i t l i c h k e i t d e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e i m B u n d e s g e b i e t b e e i n t r ä c h t i g e n u n d eine w i r k same, f ü r a l l e B ü r g e r gleiche U m w e l t p o l i t i k v e r h i n d e r n . " 2 4 20 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, B T 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 56 anläßlich der Beratung der Vorlage 87. 21 Z u m Beispiel BT-Drs. V/2861, Nr. 9, S. 11; kritisch zu diesem Begriff Abg. Dr. Haas (FDP), B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB 9197 Β - C. Z u solchem u n d ähnlichem Sprachgebrauch vgl. Fromme, ZfP 1970, 85, 93 f. 22 Bundesfinanzminister Dr. Strauß, B T 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 56 Α - B ähnlich auch ders. B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9146 C - D : „bei allem Respekt vor der Verfassung: die Überzeugung des Volkes ist w e i t wichtiger als die Bestandsgarantie des A r t . 79 des Grundgesetzes". 23 So auch Bundesinnenminister Genscher, B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10117 Β - C, bei Verabschiedung der Vorlage 102 als 30. Ä n d G ; Senator Ruhnau (Hamburg), BR 360. Sitzung, 18.12.1970, StB S. 296 A , zu Vorlage 106; auch schon Abg. Dr. Becker (Hersfeld) (FDP), B T 1/97. Sitzung, 7.11. 1950, StB S. 3553 D, zu Vorlagen 7 u n d 8; Abg. Dr. Dr. Höpker-Aschoff (FDP), B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6035 Α - B , zu Vorlage 11; Abg. Dr. Zawadil (FDP), B T 1/181. Sitzung, 13.12.1951, StB S. 7573 Α - Β , zu Vorlage 15; ähnlich Abg. Genscher (FDP), B T V/56. Sitzung, 15. 9.1966, StB S. 2728 B, zu Vorlage 77; Abg. Dr. Reischl (SPD), B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11085 B, zum 20. - 22. Ä n d G . 24 Abg. Konrad (SPD), B T 7/57. Sitzung, 18.10.1973, StB S. 3332 C - D .

6. Z u r Selbsteinschätzung der Grenzen der Verfassungsänderung

263

Umgekehrt galten jedoch alle Bedenken hinsichtlich des Bundesstaatsprinzips als ausgeräumt, hatte der Bundesrat der Grundgesetzänderung einmal zugestimmt. 25 b) Die übrigen geschützten Verfassungsprinzipien

aa) Seltene Heranziehung der übrigen Verfassungsprinzipien zur Prüfung von Gesetzentwürfen zur Grundgesetzänderung Bedenken hinsichtlich des möglichen Verstoßes einer Grundgesetzänderung gegen andere i n A r t . 79 GG genannte Prinzipien als die Bundesstaatlichkeit wurden kaum geltend gemacht. Nur wenige Ausnahmen lassen sich dazu belegen: Das Rechtsstaatsprinzip wurde bei der Beratung der Vorlage 42, mit der eine teilweise entschädigungslose Enteignung durch die Bestimmung des Erlöschens bestimmter Ansprüche gegen Länder und Gemeinden beabsichtigt war, als Prüfungsmaßstab herangezogen; ein Verstoß wurde jedoch verneint. 2 6 Dasselbe Prinzip wurde von Seiten der CDU/CSU herangezogen, u m die SPD-Vorlage 74 betreffend die Aufhebung der Verfolgungsverjährung für Mord zu kritisieren: Wenn es die Rechtsstaatlichkeit gebiete — wie nach der Ansicht der SPD —, die beabsichtigte Regelung nicht durch einfaches Bundesgesetz zu treffen, dann sei auch eine entsprechende Verfassungsänderung durch A r t . 79 I I I GG i n Verbindung m i t A r t . 20 GG gehindert. 27 Ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip wurde von Seiten des Bundesrats und der Bundestagsopposition auch zur Vorlage 60, dem ersten Entwurf der Notstandsverfassung, festgestellt. 28 Die dabei k r i t i sierten Regelungen des Entwurfs wurden später durch dem A r t . 79 I I I GG entsprechende Ausgestaltungen abgelöst. Die nach Verabschiedung des Änderungsgesetzes vom Bundesverfassungsgericht 29 geprüfte Änderung der A r t . 10 und 19 I V GG durch das 25 Z u m Beispiel Abg. Benda (CDU/CSU), R A (BT) V/58. Sitzung, Prot. S. 4: „ein gewichtiges Indiz . . . " ; dgg. Abg. Dr. Reischl (SPD), ebd. Prot. S. 5; erneut w i e Abg. Benda RA-Bericht, B T - D r s zu IV/1374, S. 1, zu Vorlage 64; ähnlich Abg. Sieglerschmidt (SPD), B T VI/195. Sitzung, 22.6.1972, StB S. 11426 A , zu Vorlage 106; Abg. Genscher (FDP), B T V/56. Sitzung, 15.9. 1966, StB S. 2728 A - C, zu Vorlage 77. 26 Vgl. R A (BT) II/220. Sitzung, 18.6.1957, Prot. S. 5. 27 Abg. Benda (CDU/CSU), B T IV/170. Sitzung, 10. 3.1965, StB S. 8523 B. 28 Minister Dr. Haas (Bayern), Berichterstatter des RA, BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 303 A ; Abg. Erler (SPD), B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7225 C - D. 29 Bundesverfassungsgericht, U r t e i l v o m 15.12.1970 — 2 B v F 1/69, 2 B v R 629/68, 308/69 —, BVerfGE 30,1 ff.

264

I I I . Jede Verfassungsänderung bedeutet Änderung

17. Änderungsgesetz wurde i m Parlament nicht auf ihre Zulässigkeit i m Hinblick auf A r t . 79 I I I GG problematisiert. 30 Inzwischen aufgehoben ist schließlich die Bestimmung des A r t . 142 a GG über die Vereinbarkeit des Grundgesetzes mit den Verträgen von Bonn und Paris. 31 Sie wurde dahingehend angegriffen, sowohl die Tatsache ihrer Verabschiedung verstoße wegen ihrer urteilsförmigen Formulierung gegen das Gewaltenteilungsprinzip, 32 als auch ihr Inhalt i n Verbindung mit dem Inhalt der Verträge gegen das demokratische und das Gewaltenteilungsprinzip i m Hinblick auf die vorgesehenen Befugnisse des Ministerrates und des Kommissariats der EVG. 3 3 bb) Einstellung des Widerstandsrechts nach Art. in den Schutzbereich von Art. 79 III GG

20IV

Ausdrücklich und ganz bewußt i n den durch A r t . 79 I I I GG geschützten Inhalt des A r t . 20 wurde i m Zuge der Verabschiedung der Notstandsverfassung das allgemeine Widerstandsrecht eingestellt. Anstatt, wie zunächst beantragt, als A r t . 19 a GG, wurde es vom Rechtsausschuß des Bundestages als A r t . 20 I V GG formuliert. 3 4 Auch der verfassungsändernde Gesetzgeber selbst sollte es nicht mehr beseitigen können. 35

30 Der sehr allgemein gehaltene Zweifel, den der Abg. Busse (Herford) (FDP) zunächst äußerte, B T V/117. Sitzung, 29.6.1967, StB S. 5888 D, bezog sich auf die Notstandsverfassung insgesamt. Nach Abschluß der Ausschußberatungen verblieb n u r die K r i t i k , die Änderung des A r t . 10 GG u n d die Einschränkung des A r t . 19 I V G G seien sachlich „nicht erforderlich", so ders. B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9316 D - 9318 C u n d Umdrucke 449, 453. 31 Vorlagen 26 u n d 27 u n d 4. Änderungsgesetz; aufgehoben durch das 17. Änderungsgesetz, vgl. oben I I I . 2. b) aa) a. E. 32 Vgl. Abg. Dr. A r n d t (SPD), R A (BT) I I / 6 . Sitzung, 9.2.1954, Prot. S. 21 ff. 33 Ders., ebd. S. 25, m i t Verweis auf das einschlägige Gutachten von Theodor Maunz; dgg. Abg. Dr. v. Merkatz (DP), ebd. S. 34. Noch bei der Aufhebung des A r t . 142 a GG wurde ein Rechtsgutachten der wissenschaftlichen Dienste des Bundestages eingeholt; dieses k a m zu der Feststellung, der A r t i k e l sei entweder gegenstandslos oder sogar verfassungswidrig, vgl. Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/80. Sitzung, 9. 5.1968, Prot. S. 11. 34 Vorschlag des Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), R A (BT) V/80. Sitzung, 9.5.1968, Prot. S. 5 ff., m i t Begründung aus der grundgesetzlichen Systematik. 35 Abg. Dr. Stammberger (SPD), B T V/174. Sitzung, 15. 5.1968, StB S. 9363 D, m i t Verweis auf eine Parallele i n der V i r g i n i a B i l l of Rights v o n 1776; nach anderer Auffassung ergab sich der Bestand des Widerstandsrechts allerdings auch ohne ausdrückliche Aufnahme aus den unveränderbaren A r t i k e l n 79 I I I , 20 I - I I I GG selbst, vgl. Abg. Busse (Herford) (FDP), R A (BT) V/80. Sitzung, 9. 5.1968, Prot. S. 8; Abg. Bucher (FDP), B T V/174. Sitzung, 15. 5. 1968, StB S. 9366 A ; K r i t i k am Gesetzgebungsverfahren zu A r t . 20 I V G G übt Klein, D Ö V 1968, 865,

Resümee Zu Praxis und Selbstverständnis des verfassungsändernden Gesetzgebers Das einzig Beständige ist der Wandel: M i t der Beratung und Verabschiedung von 34 Änderungsgesetzen und insgesamt 116 Gesetzentwürfen zur Änderung des Grundgesetzes unterlag i n den Jahren 1949 - 1980 nicht nur das Grundgesetz selbst, sondern auch das Verhältnis des verfassungsändernden Gesetzgebers der Bundesrepublik Deutschland zum Grundgesetz einem Wandel. 1. Während der ersten beiden Legislaturperioden, zu einer Zeit also, als die Erinnerung an die Jahre vor der Verabschiedung des Grundgesetzes und an die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes selbst noch jung war, lagen i m Parlament zahlreiche Änderungsanträge vor, die einschneidende Änderungen oder Ergänzungen des Grundgesetzes zum Ziele hatten. Sie präsentierten sich zum Teil sehr offen als Alternativprogramm zur 1949 geschaffenen Ordnung. 1 Schon zu dieser Zeit — vor allem i m Zusammenhang mit dem „Kampf u m den Wehrbeitrag" — entwickelte jedoch vor allem die oppositionelle SPD-Bundestagsfraktion ein politisch wirksames, ausgeprägt rechtsstaatliches Verfassungsverständnis: dem verändernden Umgang von Regierung und Parlament mit dem Grundgesetz sollten enge Maßstäbe und Grenzen gesetzt werden. Anliegen der SPD, die als Oppositionspartei i m Zweiten Deutschen Bundestag über weniger als 30 °/o der Stimmen verfügte und auch i m Bundesrat weniger als ein Drittel der Länder repräsentierte, 2 war es dabei, die Ordnungsprinzipien und Grundentscheidungen der Verfassung so zur ideellen und rechtlichen Geltung zu bringen, daß sie als stabile Ordnung nicht nur Politik und Gesetzgebung verfassungsrechtlich bändigten, sondern auch eine Verfassungsänderung als unerwünschte Dynamik erscheinen ließen. 8 1

Siehe oben I I I . l . b ) . Vgl. zur Stimmenverteilung oben I I . 4. a), Tabelle 29. 3 Besonderes Verdienst k a m bei diesem Bemühen vor allem dem Abg. Dr. A r n d t (SPD) zu, der später „das Rechtsgewissen des Bundestages" genannt wurde (C. Schmid, S. 7), vgl. zum Beispiel die Äußerungen oben 1.4. b) aa) zu F N 30, I I . 1. a) zu F N 2 u n d 7. W a r diese Argumentation der SPD zum 4. Änderungsgesetz betreffend den ersten T e i l der Wehrverfassung und den E V G - V e r t r a g noch ohne konkreten Erfolg geblieben, so konnte sie 2

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Resümee

Als ihr Stimmenanteil i m Bundestag i n der 3. Wahlperiode ein Drittel überstieg, ergänzte die SPD ihre Hinweise auf den Rang und den Geltungswillen der Verfassung deutlich durch Hinweise auf die erreichte „Sperrminorität" und damit das Erfordernis, u m ihre Zustimmung zu einer Verfassungsänderung zu werben. 4 So wurde aufgrund von politischen Forderungen der SPD ein gefestigter Stil i m Umgang mit der Verfassung entwickelt, der bis i n die jüngste Zeit die Praxis von Einbringung und Beratung von Grundgesetzänderungen prägte: Frühzeitige Absprachen zwischen Regierungs- und Oppositionsseite sollten schon vor der Einbringung außerparlamentarisch die jeweiligen Wünsche und Vorstellungen abklären; gleichzeitig m i t den Beratungen des Rechtsausschusses, der für alle Verfassungsänderungen federführend wurde, 5 sollten weitere interfraktionelle Gespräche die Zustimmung der Fraktionen herbeiführen; ohne Aussicht auf eine verfassungsändernde Mehrheit sollte kein Entwurf die 2. und 3. Lesung erreichen. M i t der Beratung der Verfassungsänderung sollte zugleich die jeweils einschlägige einfachgesetzliche Regelung i m Entwurf vorliegen und gleichzeitig verabschiedet werden, damit für die Opposition Klarheit über die konkret beabsichtigte Ausgestaltung herrschte und sich ihre Einflußmöglichkeit auch auf die Details des einfachen Gesetzes erstrecken konnte.® Die diesbezüglichen Forderungen der SPD-Bundestagsopposition wurden i n der Zeit der Großen Koalition von der FDP — allerdings ohne nennenswerten Erfolg — geltend gemacht und 1969 von der CDU/CSU aufgenommen. 7 Von 1960 bis 1972 gab es aufgrund dieser Absprachepraxis kaum einen Gesetzentwurf zur Änderung der Verfassung, der endgültig ohne Erfolg blieb, d. i. der nicht früher oder später zu einem verfassungsändernden Gesetz führte oder sein Ziel auf andere Weise erreichte. 8 2. Zugleich m i t den politisch-taktischen Forderungen der SPD-Bundestagsfraktion der 3. Wahlperiode wurden auch Diktion und Inhalt zum zweiten T e i l der Wehrverfassung starken Einfluß auf die Ausgestaltung der Grundgesetzänderung gewinnen, indem sie außerparlamentarische i n t e r fraktionelle Verhandlungen erreichte, vgl. dazu oben I I . 4. b) cc). 4 Vgl. oben I I . 4 . b ) a a ) . 5 Vgl. oben I I . 2. d). 6 Vgl. oben I I . 4. d). 7 Vgl. oben I I . 4. d) aa) zu F N 91 ff. u n d 94 ff. 8 Vgl. oben I I . l . b ) bb) u n d c) cc) sowie u n t e n zu den Vorlagen 60 - 107 i m Anhang.

Z u Praxis u n d Selbstverständnis bei Verfassungsänderungen

267

ihrer Bemühungen, den Rang und Geltungswillen des Grundgesetzes hervorzuheben, zum politischen Allgemeingut. I n den parlamentarischen Aussprachen spiegelte sich damit die Tatsache, daß das Grundgesetz zum Einheit und Identität stiftenden Integrationsfaktor i n der politischen Diskussion wurde; die Fortentwicklung der Verfassung durch Änderung ihres Textes gemäß A r t . 79 GG geriet i n den Verdacht, an den Grundlagen des Staates und der politischen Ordnung rütteln zu wollen. 9 Zur K r i t i k an den Eingriffen ins Grundgesetz trugen die Verfassungsänderungen zur Zeit der Großen Koalition nicht wenig bei. Zum einen wurde die Gesamtzahl der Änderungsgesetze von 14 i m Anfang 1967 auf 26 i m Herbst 1969 i n sehr rascher Folge erhöht. Zum anderen gehörte zu diesen Änderungsgesetzen die Einfügung der Notstandsverfassung, deren Beratung von der Aufmerksamkeit, Skepsis und K r i t i k weiter Kreise der Öffentlichkeit begleitet gewesen war. 1 0 Angesichts des Umfangs der bis 1969 verabschiedeten Änderungen schien auch der verfassungsändernde Gesetzgeber selbst ein schlechtes Gewissen und Angst vor der eigenen Courage zu bekommen. Es mehrten sich die Äußerungen, Verfassungsänderungen dürften nur bei dringender Notwendigkeit und insgesamt nur selten verabschiedet werden. 1 1 Zudem wurde der Wunsch laut, eine Gesamtkonzeption dessen zu entwickeln, was am Grundgesetz 20, 25 und 30 Jahre nach seiner Annahme durch die Länderparlamente zu ändern und anzupassen sei: Die Verfassungsreform sollte die hohe Zahl von Einzeländerungen ablösen. I n der 6. Wahlperiode wurde dafür die Enquête-Kommission Verfassungsreform eingesetzt. 12 Dabei nahm die Zahl der „nebenher" verabschiedeten Einzeländerungen i n der 6. Wahlperiode jedoch keineswegs ab: Der Regierungswechsel 1969 brachte m i t dem Willen zu zahlreichen Reformen auch weitere Bewegung i n die Verfassungsentwicklung. Unter dem Leitgedanken der Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und dem Wunsch, dies i n vielen Teilen durch bundeseinheitliche Regelungen zu erreichen, ging der überwiegende Teil der nach 1969 beantragten Verfassungsänderungen darauf aus, auf der „Einbahnstraße" zwischen den Ländern und dem Bund weitere Gesetzgebungskompetenzen auf die Zentralinstanz zu übertragen. Dies 9 Vgl. die einschlägigen Zitate oben i n den K a p i t e l n 1.1. c), 1.2. a), 1.4. a) u n d 1.4. b). 10 Vgl. oben 1.1. b) bb). 11 Vgl. oben 1.1. c) u n d 1.4. a). 12 Vgl. oben 1.3. a) u n d d).

268

Resümee

scheiterte jedoch i n nicht seltenen Fällen am Widerstand des Bundesrates. Aufgrund dieser Problematik wurde gerade auch die Ausgestaltung der föderalen Ordnung zum Thema der Verfassungsreform gemacht. 13 3. Der Bundesrat hatte sich schon gleich mit dem 2. Änderungsgesetz, zu dem zwei Vorläufer-Vorlagen an seinem Widerstand scheiterten, auf seine starke grundgesetzliche Stellung und auf seine Aufgabe, die Länderinteressen i m Gesetzgebungsverfahren des Bundes einzubringen und geltend zu machen, berufen und eine frühzeitige Absprache zwischen Bundes- und Länderregierungen — auch über die jeweilige einfachgesetzliche Ausgestaltung — für den Regelfall einer Verfassungsänderung erreicht. 14 4. I n ihrer inhaltlichen Ausgestaltung und i n ihrem Umfang sind die verabschiedeten Grundgesetzänderungen sehr unterschiedlich. Besonders umfangreiche Änderungen waren die Einfügung der Wehrverfassung durch das 4. und 7. Änderungsgesetz, die Verabschiedung der Notstandsverfassung mit dem 17. Änderungsgesetz und die große Haushalts- und Finanzreform verbunden mit verschiedenen Kompetenzänderungen zwischen Bund und Ländern i m 20. - 22. Ä n derungsgesetz. Die übrigen Änderungsgesetze hatten überwiegend eine Kompetenzverschiebung i m Bereich von Gesetzgebung und Verwaltung auf den Bund zum Inhalt, wobei sie sich sehr häufig auf nur einen Gesetzgebungsbereich und damit auf eine isolierte Einzeländerung beschränkten. 15 5. Aufgrund der politisch-psychologischen Bedeutung des Grundgesetzes als Identitäts- und Integrationsfaktor i n unserem Staate mag es nicht verwundern, daß bei der Beratung und Verabschiedung der Änderungsgesetze der Wille, eine Änderung der verfassungsrechtlichen Lage herbeizuführen, oft verdeckt oder beschönigt wurde. Dies geschah mit Ausführungen, die die jeweilige Änderung als Bestätigung, Verdeutlichung, systemgerechte Ergänzung oder L ü k kenfüllung, Klarstellung oder gar erstmalige Verwirklichung des ursprünglich i m Grundgesetz Gewollten darstellten. Entgegen der formalen und materiellen Bedeutung einer Verfassungsänderung ordnete sich der verfassungsändernde Gesetzgeber damit verbal dem Verfassungsgeber fast uneingeschränkt unter. 1 6 13 14 15 16

Vgl. Vgl. Vgl. Vgl.

unten i m Anhang zu den Vorlagen 101 ff. u n d oben I I I . 6. a) aa). oben I I . 4. c) und unten i m A n h a n g zu den Vorlagen 13 u n d 14. oben I I I . 1. a). oben I I I . 2.

Z u Praxis und Selbstverständnis bei Verfassungsänderungen

269

6. Das Bestehen von Schranken der Verfassungsänderung und die konkreten Grenzen der Zulässigkeit nach A r t . 79 I I I GG wurden zu den beantragten und den verabschiedeten Grundgesetzänderungen i m Bundestag vor allem i n zwei Hinsichten zur Sprache gebracht: Zum einen stießen verschiedene Änderungsentwürfe aus den A n fangsjahren der Bundesrepublik, einschließlich der Vorlagen zur Wehrverfassung und des ersten Entwurfes einer Notstandsverfassung auf rechtsstaatliche Bedenken. Zum anderen wurde vor allem i n jüngerer Zeit das von A r t . 79 I I I GG geschützte Bundesstaatsprinzip als Maßstab herangezogen, um die kontinuierliche Aushöhlung der Kompetenzen der Länder durch eine Vielzahl von Einzeländerungen i m Bereich der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeiten verfassungsrechtlich zu beurteilen. Insgesamt spielte die Prüfung der von A r t . 79 I I I GG gezogenen Grenzen der Verfassungsänderung i n der politischen und rechtlichen Diskussion der beantragten und verabschiedeten Grundgesetzänderungen i n Bundestag und Bundesrat aber nur eine eher bescheidene Rolle. 17

17

Vgl. oben I I I . 6.

Anhang

272

Anhang

Anhang Tabelle 34 Die 34 Änderungsgesetze i m Überblick lfd. Nr.

Änderndes Gesetz

Datum

Fundstelle

Geänderte Artikel

Stichwort

1.

Strafrechtsänderungsgesetz

30.08.1951

BGBl. I 739

143

Staatsschutz Strafrecht

2.

Gesetz zur Einfügung eines A r t . 120 a i n das Grundgesetz

14.08.1952

BGBl. I 445

120a

Lastenausgleichsverwaltung

3.

Gesetz zur Ä n d e rung des A r t . 107 des G r u n d gesetzes

20.04.1953

BGBl. I 130

107 Satz 1

Fristverlängerung A r t . 107

4.

Gesetz zur E r gänzung des Grundgesetzes

26.03.1954

BGBl. I 45

73 Nr. 1 79 Abs. 1 Satz 2, 142 a

Wehrkompetenz und E V G

5.

Zweites Gesetz zur Änderung des A r t . 107 des Grundgesetzes

25.12.1954

BGBl. I 517

107 Satz 1

Fristverlängerung A r t . 107

6.

Gesetz zur Ä n d e 23.12.1955 rung u n d Ergänzung der Finanzverfassung (Finanzverfassungsgesetz)

BGBl. I 817

106, 107

Finanzverfassung

7

Gesetz zur Ergänzung des G r u n d gesetzes

19.03.1956

BGBl. I 111

Wehrverfassung 1 Abs. 3, 12, 36, 49, 60 Abs. 1, 96 Abs. 3, 137 Abs. 1, 17a, 45a, 45b, 59a, 65a, 87a, 87b, 96a, 143

8.

Gesetz zur Ä n d e 24.12.1956 rung und Ergänzung des A r t . 106 des Grundgesetzes

BGBl. I 1077

106 Abs. 2 und 6-8

Gemeindefinanzen

9.

Gesetz zur Einfügung eines A r t . 135 a i n das G r u n d gesetz

22.10.1957

BGBl. I 1745

135 a

Kriegsfolgenschlußgesetz

10.

Gesetz zur Ergänzung des G r u n d gesetzes

23.12.1959

BGBl. I 813

74 Nr. I I a , 87c

Atomkompetenz

Anhang

273

Fortsetzung Tabelle 34 lfd. Nr.

Änderndes Gesetz

Datum

Fundstelle

Geänderte Artikel

Stichwort

11.

Gesetz zur Einfügung eines Artikels über die L u f t v e r kehrsverwaltung in das Grundgesetz (11. Änderung des Grundgesetzes)

6.02.1961

BGBl. I 65

87 d

Luftverkehrsverwaltung

12.

Zwölftes Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes

6.03.1961

BGBl. I 141

96 a 96 Abs. 3

Bundespatentgericht

13.

Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

16.06.1965

BGBl. I 513

74 Nr. 10 74 Nr. 10 a

Gräberkompetenz

14.

Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

30.07.1965

BGBl. I 649

120 Abs. 1

Kriegsfolgelasten

15.

Fünfzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

8.06.1967

BGBl. I 581

109

Stabilitätsgesetz

16.

Sechzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

18.06.1968

BGBl. I 657

Oberstes Bundesgericht

17.

Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes

24.06.1968

BGBl. I 709

92, 95, 96a Abs. 3, 99, 100 Abs. 3, 96 A r t . 96a w u r d e zu A r t . 96 10, 11 Abs. 2, 12, 73 Nr. 1, 87a, 91, 9 Abs. 3 Satz 3, 12a, 19 Abs. 4, S. 3, 20 Abs. 4, 35 Abs. 2 und 3, 53a, 80a, 115a bis 1151, 59a, 65a Abs. 2, 142a, 143

18.

Achtzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ( A r t i k e l 76 und 77)

15.11.1968

BGBl. I 1177

76 Abs. 2, 77 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3

Fristen des Bundesrates

19.

Neunzehntes Gesetz 29.01.1969 zur Änderung des Grundgesetzes

BGBl. I 97

93 Abs. 1 Nr. 4a und 4b, 94 Abs. 2 Satz 2

Verfassungsbeschwerde

20.

Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

BGBl. I 357

109 Abs. 3, 110, 112, 113, 114, 115

Haushaltsreform

18 Schaub

12.05.1969

Notstandsverfassung

274

Anhang

Fortsetzung Tabelle 34 Fundstelle

Geänderte Artikel

12.05.1969

BGBl. I 359

105 Abs. 2, 106, 107, 108, 115c Abs. 3, 115k Abs. 3, 91a, 91b, 104a, 105 Abs. 2a

Finanzreform

Zweiundzwanzigstes Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes

12.05.1969

BGBl. I 363

74 Nr. 13 u n d 22, 96 Abs. 4, 74 N r . 19a, 75 Abs. 1 Nr. l a , Abs. 2 u. 3

Beamtenbesoldung, K r a n kenhausversorgung, Straßenbenutzungsgebühr, Bundesdisziplinargericht, H o c h schulen

23.

Dreiundzwanzigstes Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes

17.07.1969

BGBl. I 817

76 Abs. 3 Satz 1

Fristen für Gesetzentwürfe des Bundesrates

24.

Vierundzwanzigstes Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes

28.07.1969

BGBl. I 985

120 Abs. 1 Satz 2

Versorgung v o n DDR-Flüchtlingen

25.

Fünfundzwanzigstes Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes

19.08.1969

BGBl. I 1241

29

Neugliederung des Bundesgebietes

26.

Sechsundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ( A r t i k e l 96)

26.08.1969

BGBl. I 1357

96 Abs. 5

2. Instanz i m Staatsschutz Strafrecht

27.

Siebenundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

31.07.1970

BGBl. I 1161

38 Abs. 2, 91a Abs. 1 N r . 1

Wahlalter; Hochschulen

28.

Achtundzwanzigstes 18.03.1971 Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes ( A r t i k e l 74 a GG)

BGBl. I 206

74a, 75, 98 Abs. 3

Beamtenbesoldung

29.

Neunundzwanzigstes 18.03.1971 Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes

BGBl. I 207

74 Nr. 20

Tierschutz

lfd. Nr.

Änderndes Gesetz

Datum

21.

Einundzwanzigstes Gesetz zur Ä n d e rung des G r u n d gesetzes (Finanzreformgesetz)

22.

Stichwort

Anhang

275

Fortsetzung Tabelle 34

lfd. Nr.

Änderndes Gesetz

Datum

Fundstelle

Geänderte Artikel

30.

Dreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 74 GG - Umweltschutz)

12.04.1972

BGBl. I 593

74 Nr. 24

Umweltschutz

31.

Einunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

28.07.1972

BGBl. I 1305

35 Abs. 2, 73 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2, 74 Nr. 4a

Verfassungsschutz, Waffenrecht

32.

Zweiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 45 c)

15.07.1975

BGBl. I 1901

45 c

Petitionsausschuß

33.

Dreiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 29 und 39)

23.08.1976

BGBl. I 2381

29, 39 Abs. 1 und 2, 45, 45a Abs. 1 Satz 2, 49

Neugliederung des Bundesgegebietes und Parlamentsreform

34.

Vierunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 74 Nr. 4 a)

23.08.1976

BGBl. I 2383

74 Nr. 4a

Sprengstoffrecht

Stichwort

276

Anhang

Tabelle 35 Die 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes i m Überblick

Vorlage

Fundstelle

Datum der Einbringung

Thematik

BT-Drs. 1/563

15.02.1950

Strafbestimmungen für den Staatsschutz (SPD)

2

BT-Drs. 1/619

24.02.1950

Todesstrafe - 1. E n t w u r f

3

BT-Drs. 1/914

20.04.1950

A r t i k e l 131 S. 3 G G

1

4

BT-Drs. 1/845

21.04.1950

A r t i k e l 131 S. 3 GG

5

BT-Drs. 1/929

11.05.1950

Biersteuer

6

BR-Drs. 366/50

2.06.1950

7

BT-Drs. 1/1515

26.10.1950

Bundespolizei

8

BT-Drs. 1/1577

7.11.1950

Bundespolizei

9

BT-Drs. 1/2148

12.04.1951

Bundeskriegsopferverwaltung

10

BR-Drs. 352/51

17.04.1951

Bundesflüchtlingsverwaltung (Bundesrat) Bundesfinanzverwaltung

Strafbestimmungen für den Staatsschutz (Bundesregierung)

11

BT-Drs. 1/2260

22.05.1951

12

BT-Drs. 1/2303

5.06.1951

Aberkennung der Mitgliedschaft i m Bundestag

13

BR-Drs. 625/51

3.09.1951

Lastenausgleichsverwaltung 1. E n t w u r f

14

BT-Drs. 1/2830

15.11.1951

Lastenausgleichsverwaltung 2. E n t w u r f

15

BT-Drs. 1/2852

22.11.1951

Bundesflüchtlingsverwaltung (FDP)

16

BT-Drs. 1/2900

5.12.1951

17

BT-Drs. 1/3206

18.03.1952

Schutz des Mittelstandes (FU)

18

BT-Drs. 1/3206 (neu)

3.04.1952

Schutz des Mittelstandes (FU)

19

BT-Drs. 1/3334

25.04.1952

Lastenausgleichsverwaltung 3. E n t w u r f

20

BT-Drs. 1/3679

10.09.1952

Todesstrafe - 2. E n t w u r f

21

BT-Drs. 1/3702

18.09.1952

Todesstrafe - 3. E n t w u r f

22

BR-Drs. 386/52

26.09.1952

1. Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung

23

BR-Drs. 402/52

8.10.1952

Verkündung der Bundesgesetze

Rechtsweg bei Enteignung

24

BT-Drs. 1/4200

19.03.1953

Wirksamkeit des A r t . 3 I I GG

25

BT-Drs. 11/82

23.11.1953

Wirksamkeit des A r t . 3 I I G G

26

BT-Drs. 11/124

4.12.1953

Wehrverfassung und EVG-Vertrag

27

BT-Drs. II/125

4.12.1953

Wehrverfassung (FDP)

Anhang

277

Fortsetzung Tabelle 3 Vorlage

Fundstelle

D a t u m der Einbringung

Thematik

28

BT-Drs. 11/171

12.01.1954

Wehrverfassung (FDP)

19.03.1954

Finanzverfassungsgesetz

29

BR-Drs. 78/54 a

30

BR-Drs. 78/2/54 a

31 32

2.04.1954

Gemeindefinanzen (Bundesrat)

BR-Drs. 133/54

12.04.1954

Gemeindefinanzen (Bundesrat)

BT-Drs. 11/621

18.06.1954

Bundeskompetenz für Schule u n d Erziehung - 1. E n t w u r f

33

BT-Drs. 11/709

12.07.1954

Todesstrafe - 4. E n t w u r f

34

B T - D r s . 11/724

14.07.1954

Todesstrafe - 5. E n t w u r f

35

BT-Drs. 11/1050

7.12.1954

Gemeindefinanzen (Bundestag)

36

B T - D r s . 11/1078

13.12.1954

2. Fristverlängerung zur N e u ordnung der Finanzverfassung

37

BR-Drs. 95/55

30.03.1955

Finanzverfassung (Alternative des Bundesrates)

38

BT-Drs. II/1728

30.09.1955

Schutz des Mittelstandes (DP)

39

BT-Drs. Π/1813

26.10.1955

Wertausgleich für Bauplanungsvorteile

40

BT-Drs. II/1915

3.12.1955

3. Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung

41

BT-Drs. II/2197

8.03.1956

Kostenverteilung für Luftschutzmaßnahmen

42

B T - D r s . Π/2416

30.05.1956 14.09.1956

Kriegsfolgenschlußgesetz 1. E n t w u r f

43

BR-Drs. 322/56 a

44

B T - D r s . II/2955

4.12.1956

Bundeskriegsopferverwaltung 2. E n t w u r f

Atomkompetenz -

1. E n t w u r f

45

BT-Drs. II/3158

1.02.1957

Wasserrecht -

46

BR-Drs. 126/57

27.03.1957

Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung - 1. E n t w u r f

47

B T - D r s . II/3525

21.05.1957

A r t . 15 G G als Sozialisierungsverbot - 1. E n t w u r f

48

BT-Drs. Π/3688

27.06.1957

A t o m k o m p e t e n z - 2. E n t w u r f

1. E n t w u r f

49

BT-Drs. II/3726

4.07.1957

Atomkompetenz - 3. E n t w u r f

50

B T - D r s . II/3727

4.07.1957

Kriegsfolgenschlußgesetz 2. E n t w u r f

51

B T - D r s . II/3760

15.08.1957

Atomkompetenz - 4. E n t w u r f

52

B T - D r s . III/30

28.11.1957

A t o m k o m p e t e n z - 5. E n t w u r f

53

B T - D r s . III/60

5.12.1957

Bundeskompetenz für Schule u n d Erziehung - 2. E n t w u r f

278

Anhang

Fortsetzung Tabelle 35 Fundstelle

Datum der Einbringung

Thematik

54 55

BT-Drs. III/133 BT-Drs. ΠΙ/266

14.01.1958 11.03.1958

56

BT-Drs. ΙΠ/389

14.05.1958

Todesstrafe - 6. Entwurf Atomkompetenz - Entwurf der FDP Todesstrafe - 7. Entwurf

57 58 59

BT-Drs. III/852 BR-Drs. 301/59 BT-Drs. III/1336

10.02.1959 2.10.1959 4.11.1959

60

BR-Drs. 25/60

5.02.1960

61 62

BR-Drs. 62/60 BR-Dta 108/60

26.02.1960 16.04.1960

Notstandsverfassung 1. Entwurf Bundespatentgericht Bundespatentgericht und Gemeinsamer Senat der oberen Bundesgerichte

63

BR-Drs. 64/61 a

10.02.1961

Lastentragung der Kriegsfolgelasten - 1. Entwurf

64

BR-Drs. 226/62

22.06.1962

65

BR-Drs. 345/62

9.11.1962

Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung - 2. Entwurf Notstandsverfassung 2. Entwurf

66

BR-Drs. 315/63

25.06.1963

67

BT-Drs. IV/1896

5.02.1964

68 69

BR-Drs. 56/64 BT-Drs. IV/1965

7.02.1964 21.02.1964

70 71

BR-Drs. 208/64 BR-Drs. 239/64

24.04.1964 29.05.1964

72

BR-Drs. 267/64 a

73

BR-Drs. 60/65

74 75

BT-Drs. IV/3161 9.03.1965 BT-Drs. IV/3399 (neu) 12.05.1965

76

BR-Drs. 265/66

24.06.1966

77

BR-Drs. 315/66

15.07.1966

Vorlage

5.06.1964 12.02.1965

Wahl des Bundespräsidenten Bundesluftverkehrsverwaltung Art. 15 GG als Sozialisierungsverbot - 2. Entwurf

NS-Richter Neugliederung des Bundesgebietes - 1. Entwurf Gräberkompetenz Neugliederung des Bundesgebietes - 2. Entwurf Beschränkung des Art. 10 GG Fristverlängerung für den Bundesrat - 1. Entwurf Lastentragung der Kriegsfolgelasten - 2. Entwurf Oberstes Bundesgericht 2. Entwurf Verfolgungsverjährung für Mord Kunst und Sittengesetz Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung - 3. Entwurf Stabilitätsgesetz

Anhang

279

Fortsetzung Tabelle 3 Fundstelle

D a t u m der Einbringung

78

BR-Drs. 468/66

11.11.1966

79

BR-Drs. 162/67

7.04.1967

80

BR-Drs. 200/67

10.04.1967

81

BT-Drs. V/2130

2.10.1967

Vorlage

Thematik Oberstes Bundesgericht 3. E n t w u r f Notstandsverfassung 3. E n t w u r f Fristen des Bundesrates 2. E n t w u r f Notstandsverfassung (FDPEntwurf)

82

BT-Drs. V/2280

15.11.1967

Forschung u n d Hochschulen

83

BT-Drs. V/2425

22.12.1967

Untersuchungsausschüsse 1. E n t w u r f

84

BT-Drs. V/2470

17.01.1968

Neugliederung des Bundesgebietes - 3. E n t w u r f

85

BT-Drs. V/2541 (neu)

6.02.1968

Neugliederung des Bundesgebietes - 4. E n t w u r f

86

BT-Drs. V/2677

13.03.1968

Verfassungsbeschwerde

87

BR-Drs. 138/68

15.03.1968

Finanzreform u n d Gemeinschaftsaufgaben

88

BR-Drs. 284/68

24.05.1968

Haushaltsreform

89

BR-Drs. 332/68

14.06.1968

Krankheitsvorsorge, U m w e l t schutz und Bundesdisziplinargericht

90

BT-Drs. V/3009

14.06.1968

Wahlalter -

91

BT-Drs. V/3018

18.06.1968

Spitzengliederung der Bundeswehr

1. E n t w u r f

92

BT-Drs. V/3483

12.11.1968

Straßenbenutzungsgebühren

93

BR-Drs. 27/69

24.01.1969

Versorgung v o n D D R - F l ü c h t lingen

94

BR-Drs. 62/69

14.02.1969

2. Instanz i n StaatsschutzStrafsachen

95

B T - D r s . V/3965

12.03.1969

Petitionsausschuß - 1. E n t w u r f

96

BT-Drs. V/4138

25.04.1969

Fristen für Gesetzesinitiativen des Bundesrates

97

BT-Drs. V/4445

24.06.1969

Ausschuß für Angelegenheiten der Nachrichtendienste Wahlalter - 2. E n t w u r f

98

BT-Drs. VI/70

14.11.1969

99

BT-Drs. VI/115

2.12.1969

100

BR-Drs. 651/69

12.12.1969

Einbeziehung der nicht „ w i s s e n schaftlichen" Hochschulen i n A r t . 91 a I Nr. 1 G G Wahlalter - 3. E n t w u r f

280

Anhang

Fortsetzung Tabelle 35 Fundstelle

D a t u m der Einbringung

101

BR-Drs. 287/70

15.05.1970

Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung - 4. E n t w u r f

102

BR-Drs. 288/70

15.05.1970

Umweltschutz - 2. E n t w u r f

Vorlage

Thematik

103

BR-Drs. 289/70

15.05.1970

Tierschutz

104

B T - D r s . VI/973

19.06.1970

Petitionsausschuß - 2. E n t w u r f

105

BR-Drs. 463/70

21.08.1970

Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik

106

BR-Drs. 657/70

25.11.1970

Waffenrecht

107

BR-Drs. 134/71

12.03.1971

Abfallbeseitigung

108

BR-Drs. 204/73

2.03.1973

Naturschutz u n d Landschaftspflege

2.03.1973

Wasserhaushalt - 3. E n t w u r f

109

BR-Drs. 209/73

110

B T - D r s . 7/580

17.05.1973

111

BT-Drs. 7/1064

4.10.1973

112

BR-Drs. 76/76

26.01.1976

Sprengstoffrecht

113

BR-Drs. 96/76

30.01.1976

Neufassung des A r t . 29 G G betr. die Neugliederung des Bundesgebietes

114

BT-Drs. 7/5307

4.06.1976

115

BT-Drs. 8/1180

14.11.1977

Untersuchungsausschüsse 2. E n t w u r f

116

BR-Drs. 214/78

26.05.1978

Staatshaftungsrecht

Petitionsausschuß - 3. E n t w u r f Wahl der Richter am Bundesverfassungsgericht

Parlamentslose Zeit

Anhang

281

Tabelle 36 Die 34 verabschiedeten Gesetze zur Änderung des Grundgesetzes und ihre zugehörigen Vorlagen lfd. Nr. vorausgehende gescheiterte Vorlagen: „Vorläufer" des Ä n d G 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG ÄndG

1 - 34

Vorlagen 13 und 14

Vorlagen 30 und 31 Vorlage 42 Vorlagen 43, 48, 49 und 51

Vorlage 63 Vorlagen 62 und 73 Vorlagen 60, 65 u n d 70 Vorlage 71

Vorlagen 46 und 64

Vorlagen 67 und 69 Vorlage 90

(Vorlage 89 b ) ) Vorlagen 95 und 104

23 Vorläufer

alternative (I) oder ergänzende - auch sachfremde (II) gleichzeitige Vorlagen Vorlagen 1 und 6 (I) Vorlage 19 Vorlage 22 Vorlage 26a> Vorlage 36 Vorlagen 29 und 37 (I) Vorlagen 26a>, 27 u n d 28 (I) Vorlage 35 Vorlage 50 Vorlagen 52 und 55 (I) Vorlage 58 Vorlage 61 Vorlage 68 Vorlage 72 Vorlage 77 Vorlage 78 Vorlagen 79 und 81 (I) Vorlage 80 Vorlage 86 Vorlage 88 Vorlage 87 Vorlagen 76, 82, 89b> und 92 (II) Vorlage 96 Vorlage 93 Vorlagen 84 und 85 (I) Vorlage 94 Vorlagen 98, 99 und 100 (I + II) Vorlage 101 Vorlage 103 Vorlagen 102 u n d 107 (II) Vorlagen 105 und 106 (II) Vorlage 110 Vorlagen 113 und 114 (II) Vorlage 112 48 gleichzeitige Vorlagen

a) Vorlage Nr. 26 führte sowohl zum 4. ÄndG als auch (mit anderen) zum 7. ÄndG. b) Vorlage Nr. 89 wurde teilweise im 22. ÄndG, teilweise inhaltlich erst im 30., teilweise überhaupt nicht realisiert.

282

Anhang

Chronologie: Die 116 Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes Vorlage 1 (Strafbestimmungen für den Staatsschutz — SPD) Der erste Gesetzentwurf, der auf eine Änderung des Textes des Grundgesetzes abzielte, w a r ein Gesetzentwurf der SPD-Fraktion des Bundestages m i t dem Titel: „ E n t w u r f eines Gesetzes gegen die Feinde der Demokratie" 1 . M i t diesem Gesetz sollte die Ermächtigung des A r t . 143 a. F. GG i n Anspruch genommen werden, die vorläufigen Strafbestimmungen des Staatsschutzes, die das Grundgesetz an die Stelle früherer, durch Kontrollratsgesetz aufgehobener, Bestimmungen gesetzt hatte, durch einfaches Bundesgesetz abzulösen. 2 I n § 16 Abs. 2 dieses Entwurfes hieß es dementsprechend: „Während der Geltung dieses Gesetzes ist A r t i k e l 143 des Grundgesetzes nicht anwendbar." Nach ausführlichen Beratungen u n d Änderungen der vorgesehenen Strafrechtsnormen insbesondere i m Rechtsausschuß des Bundestages ging dieser E n t w u r f gemeinsam m i t der entsprechenden Regierungsvorlage (Vorlage 6) i m 1. Änderungsgesetz auf. 8 Vorlage 2 (Todesstrafe — 1. Entwurf) A l s einen ersten v o n insgesamt sieben Anträgen auf Änderung des A r t . 102 GG („Die Todesstrafe ist abgeschafft.") legte die F r a k t i o n der Bayern-Partei den „ E n t w u r f eines Gesetzes über die Wiedereinführung der Todesstrafe" m i t dem Ziel der Aufhebung des A r t . 102 G G vor. 4 Der Gesetzentwurf wurde nach ausführlicher u n d zum T e i l leidenschaftlicher Aussprache durch Übergang zur Tagesordnung erledigt.® Vorlagen 3 und 4 (Art. 131 S. 3 GG) Nach A r t . 131 Satz 3 G G w a r ein bestimmter Kreis früherer Angehöriger des öffentlichen Dienstes v o n der Geltendmachung noch bestehender Rechtsansprüche bis zum Erlaß eines Ausführungsgesetzes zu A r t . 131 GG ausge1

B T - D r s 1/563 v o m 15.2.1950; 1. Lesung, B T 1/47. Sitzung, 16.3.1950, StB S. 1592 Β - 1609 C; Ausschuß für Verfassungsschutz u n d Ausschuß für Rechtswesen u n d Verfassungsrecht; Bericht B T - D r s 1/2414 v o m 4.7.1951; weiter wie Vorlage 6. 2 Z u dieser Ermächtigung vgl. oben I I I . 2. a) aa). 3 Die Beratungen betrafen dabei ausschließlich die w e i t über die Wiederherstellung früheren Rechts oder die Übernahme des A r t . 143 I - I V a. F. G G hinausgehenden Strafbestimmungen der beiden Vorlagen, nicht die G r u n d gesetzänderung als solche. Siehe auch die Anmerkungen zu Vorlage 6. 4 B T - D r s 1/619 v o m 24.2.1950; 1. Lesung B T 1/52. Sitzung, 27.3.1950, StB S. 1892 C - 1920 D. 5 Vgl. dazu u n d allgemein zum E n t w u r f Trost, S. 139 -141, dort auch zum Aufleben der StGB-Bestimmungen, die damals noch die Todesstrafe androhten.

Anhang

283

schlossen. Diese i m H i n b l i c k auf A r t . 19 I V GG bedenkliche Beschränkung sollte aufgrund zweier Anträge auf Änderung des Grundgesetzes, nämlich der Gesetzentwürfe der F r a k t i o n der WAV® u n d der F r a k t i o n der BP 7 , aufgehoben werden. Beide Vorlagen w u r d e n bei Verabschiedung des Ausführungsgesetzes für erledigt erklärt. 8 Vorlage 5 (Biersteuer) Die Biersteuer gehörte zu denjenigen Steuern, deren A u f k o m m e n nach A r t . 106 I I a. F. GG den Ländern zustand, während die Gesetzgebungskompetenz i n F o r m der konkurrierenden Gesetzgebung nach A r t . 105 I I Nr. 1 a. F. GG beim B u n d lag. Diese Gesetzgebungskompetenz sollte aufgrund eines Antrags der Bayern-Partei dem B u n d genommen werden. 9 Der Gesetzentwurf n a h m ein schon i m Parlamentarischen Rat erörtertes Anliegen auf. 1 0 Er wurde i n der 2. Lesung gemäß dem A n t r a g des Rechtsausschusses abgelehnt. 1 1 Vorlage 6 (Strafbestimmungen für den Staatsschutz — Bundesregierung) Knapp vier Monate nach der Vorlage des SPD-Entwurfs betr. die Staatsschutz-Strafbestimmungen des Grundgesetzes (Vorlage 1) legte auch die Bundesregierung einen Gesetzentwurf zur Ablösung dieser Verfassungsbestimmungen durch einfaches Bundesgesetz vor. 1 2 Der „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches" sah i n seinem A r t . 8 vor: „ A r t i k e l 143 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland t r i t t außer Kraft." M i t diesem W o r t l a u t wurde die während des Gesetzgebungsverfahrens i n keiner Weise diskutierte Bestimmung als A r t . 7 Satz 1 des Straf8 B T - D r s 1/914 v o m 20.4.1950, Ausschußüberweisung durch interfraktionellen A n t r a g nach § 501 der vorläufigen Geschäftsordnung, Ausschuß für Beamtenrecht; Bericht B T - D r s 1/2075 (Ziffer 2e) v o m 16.3.1951; Erledigung B T 1/132. Sitzung, 10.4.1951, StB S. 5110 D. 7 B T - D r s 1/845 v o m 21.4.1950; 1. Lesung B T 1/61. Sitzung, 4.5.1950, StB S. 2231 A - C; Ausschuß f ü r Beamtenrecht; Bericht B T - D r s 1/2075 (Ziffer 2 d) v o m 16.3.1951; Erledigung w i e Vorlage 3. 8 Vgl. zu den E n t w ü r f e n Trost, S. 162 - 164; zum Problemkreis ausführlich Heyland, D Ö V 1950, 289, 323, 359; Kern, M D R 1951, 395. 9 B T - D r s 1/929 v o m 11.5.1950; 1. Lesung B T 1/ 65. Sitzung, 1. 6.1950, StB S. 2395 Β - 2399 A ; R A u n d F i n A , R A 1/57. Sitzung, Bericht B T - D r s . 1/1439 v o m 27. 9.1950; 2. Lesung B T 1/ 95. Sitzung, 26.10.1950, StB S. 3508 A - D. 10 Vgl. oben I I I . 1. b) bb). 11 Vgl. zum E n t w u r f Trost, S. 108 - 110. 12 BR-Drs 366/50 v o m 2. 6.1950; BR 25. Sitzung, 23. 6.1950, StB S. 429 A bis 440 B; B T - D r s 1/1307 v o m 4.9.1950; 1. Lesung B T 1/83. Sitzung, 12.9.1950, StB S. 3104 C - 3 1 2 1 C; Rechtsausschuß 1/87.-121. Sitzung, Bericht B T - D r s 1/2414 v o m 4.7.1951; 2. Lesung B T 1/158. Sitzung, 9.7.1951, StB S. 6297 Β bis 6332 A m i t Umdrucken 267-273; 3. Lesung B T 1/160. Sitzung, 11.7.1951, StB S. 6476 C - 6 4 8 5 D, Umdrucke 293-297; BR-Drs 577/51; BR 65. Sitzung, 27.7. 1951, StB S. 587 - 590 — Verzicht auf A n r u f u n g des V A gemäß A r t . 77 I I GG; Strafrechtsänderungsgesetz v o m 30. Aug. 1951, B G B l . I Nr. 43 v o m 31.8.1951, S. 739, 747.

284

Anhang

rechtsänderungsgesetzes v o m 30. August 1951 zur ersten Grundgesetzänderung überhaupt. 1 3 Vorlagen 7 und 8 (Bundespolizei) M i t ihrem A n t r a g v o m 26.10.1950 w o l l t e die SPD-Bundestagsfraktion dem Bund durch Änderung der A r t . 74 Nr. 24 u n d A r t . 87 GG die verfassungsrechtliche Möglichkeit geben, auf einen T e i l der „Polizei-Exekutivkräfte" der Länder zurückzugreifen u n d sie zum Schutz der „Sicherheit des Bundes" einzusetzen. 14 Sie stellte damit eine A l t e r n a t i v e zu einem Plan der Bundesregierung vor. Diese w o l l t e durch weite Auslegung des A r t . 91 I I GG und durch Bund-Länder-Vereinbarungen zu einer Bundeszuständigkeit für einen T e i l der Länderpolizeikräfte ohne Grundgesetzänderung gelangen. Während der ersten Lesung dieses Gesetzentwurfes stellte die FDP einen eigenen, weitergehenden A n t r a g auf Änderung des Grundgesetzes. 13 Nach diesem sollte i n das Grundgesetz ein neuer A r t . 83 a eingefügt werden: „Der B u n d hat das Recht, eine Bereitschaftspolizei aufzustellen; ihre E i n richtung u n d V e r w a l t u n g ist eigene Angelegenheit des Bundes." Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für diesen Bereich wurde jedoch nicht mitbeantragt. Beide Anträge w u r d e n den Ausschüssen für Innere V e r w a l t u n g u n d für Rechtswesen u n d Verfassungsrecht überwiesen, dort jedoch — obwohl es zu einem Kompromiß zwischen den Antragstellern u n d der Bundesregierung gekommen w a r 1 6 — nicht zu Ende beraten. 1 7 I n der Sache verloren die Pläne für eine Bundespolizei durch den Ausbau des B u n desgrenzschutzes ihre A k t u a l i t ä t . Vorlage 9 (Bundeskriegsopferverwaltung) Bei der Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes v o m 23.12.1950 lÊ wurden den durchführenden Länderverwaltungen der V o r w u r f gemacht, ihre Sachbehandlung sei i m H i n b l i c k auf die Not u n d Bedürftigkeit der Kriegsopfer zu schleppend u n d i m übrigen i m Vergleich der Länder nicht gleichmäßig. Zur A b h i l f e gegenüber diesen Mißständen legte die FDP-Bundestagsfraktion einen A n t r a g auf Ergänzung des A r t . 87 I GG u m die Kompetenz f ü r eine „Bundesverwaltung des Kriegsopferwesens" vor. 1 9 I h r wurde i m Plenum und i m Rechtsausschuß des Bundestages entgegengehalten, der richtige Weg zur Beseitigung v o n Verwaltungsmängeln sei i n den A r t . 80 I, 13 Vgl. auch Trost, S. 30 - 32, Lindemann, S. 108 ff.; v ö l l i g verfälschend stellt Seifert, (1969), S. 114, den I n h a l t dieser Grundgesetzänderung dar. 14 B T - D r s 1/151 v o m 26.10.1950, 1. Lesung B T 1/97. Sitzung, 7.11.1950, StB S. 3538 A - 3561 D; Ausschuß für Innere V e r w a l t u n g u n d RA. 15 B T - D r s 1/1577 v o m 7.11.1950, 1. Lesung usw. w i e zu Vorlage 7. 16 Vgl. R A 1/ 90. Sitzung, 28.2.1951, Prot. S. 4. 17 Z u den E n t w ü r f e n vgl. Trost, S. 116 - 121. 18 BGBl. 1950 I, S. 791. 19 B T - D r s 1/2148 v o m 12.4.1951; 1. Lesung, B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB S. 5458 C - 5465 B; R A u n d Ausschuß für Kriegsopfer- u n d Kriegsgefangenenfragen.

Anhang I I u n d 84 GG gewiesen u n d nicht i n einer Verfassungsänderung zu suchen. 20 Die Ausschußberatungen w u r d e n nicht abgeschlossen. 21 Vorlage 10 (Bundesflüchtlingsverwaltung — Bundesrat) Wie bei Vorlage 9 sollten auch m i t diesem Antrag, den die Landesregierung Schleswig-Holstein i m Bundesrat vorlegte, Schwierigkeiten der v e r waltungsmäßigen Durchführung eines Gesetzes durch Verfassungsänderung beseitigt werden. 2 2 Bei der Durchführung der auf A r t . 119 Satz 1 GG gestützten Umsiedlung v o n Flüchtlingen aus unter anderem dem L a n d Schleswig-Holstein i n andere Bundesländer waren Durchführungsmängel aufgetreten. Der E n t w u r f wurde v o m Bundesrat an seine Ausschüsse überwiesen, i m Plenum jedoch nicht mehr beraten. Er wurde nicht i m Sinne des A r t . 76 I GG i m Bundestag eingebracht. I m Februar 1957 wurde der A n t r a g zurückgezogen. 23 Vorlage 11 (Bundesfinanzverwaltung) Zur Revision der wesentlich durch Einflußnahme der westlichen M i l i t ä r gouverneure zustandegekommenen Regelung des Parlamentarischen Rates betreffend die Zuständigkeiten v o n B u n d u n d Ländern i n der V e r w a l t u n g der Steuern brachte die FDP-Bundestagsfraktion einen Gesetzentwurf i m Bundestag ein: Durch Neufassung des A r t . 108 GG sollte bestimmt werden, daß Bundesfinanzbehörden die auf Bundesgesetzen beruhenden Steuern v e r walten. 2 4 Der federführende Finanzausschuß des Bundestages empfahl — nach A n hörung zahlreicher Sachverständiger zum Problem der Einführung einer Bundesfinanzverwaltung — die unveränderte Annahme des Entwurfs. Dieser fand jedoch i n der 3. Lesung nicht die erforderliche Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit der Gesamtzahl der Abgeordneten. 2 5 20

Vgl. z.B. Abg. Dr. Laforet (CSU), B T 1/138. Sitzung, 25.4.1951, StB 5. 5460 D; R A (BT) 1/128. Sitzung, 17.10.1951, Prot. S. 2 - 6; A n t r a g der DP, B T - D r s 1/2211. 21 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 121 - 123. 22 BR-Drs 352/51 v o m 17.4.1951; BR 55. Sitzung, 27.4.1951; InnenA, Ausschuß für Flüchtlingsfragen u n d R A ; zurückgezogen am 16.2.1957, BR-Drs zu 352/51. 23 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 125 - 128. 24 B T - D r s 1/2260 v o m 22.5.1951; 1. Lesung, B T 1/152. Sitzung, 14.6.1951, StB S. 6032 A - 6053 A ; F i n A u n d RA, R A 1/249. u n d 250. Sitzung; Bericht B T - D r s 1/4300 u n d zu 1/4300 v o m 28.4.1953; 2. Lesung B T 1/264. Sitzung, 6. 5.1953, StB S. 12872 D - 12895 C; 3. Lesung B T 1/274. Sitzung, StB S. 13609 B-D. 25 Zur A b s t i m m u n g (Zweidrittelmehrheit) i n der 2. u n d 3. Lesung vgl. oben I I . 2. f) cc); zum E n t w u r f vgl. Trost, S. 110-114. Die Problematik der V e r w a l t u n g von Bundessteuern durch eine Bundesfinanzverwaltung wurde auch i n späteren Wahlperioden erneut behandelt, vgl. A n t r a g der F r a k t i o n der DP, B T - D r s I I I / 5 9 v o m 5.12.1957; Mündliche Anfrage Abg. Erti. B T - D r s V/1448; Sehr. A n t w . B T V/97. Sitzung, StB S. 4454 D; Entschließung der FDP-Fraktion, B T V/204. Sitzung, 10.12.1968, Umdruck 549, StB S. 11109 Β bis C, ab gel. StB S. 11094 C.

286

Anhang Vorlage 12 (Aberkennung der Mitgliedschaft im Bundestag)

I m Zusammenhang m i t der Diskussion über die Bestechung u n d Bestechlichkeit von Abgeordneten des Bundestages legte die SPD-Fraktion den A n t r a g vor, das Grundgesetz u m einen A r t i k e l 46 a zu ergänzen: „ A u f A n t r a g des Bundestages k a n n das Bundesverfassungsgericht einem Abgeordneten, der seine Mitgliedschaft i m Bundestag gewinnsüchtig m i ß braucht, die Mitgliedschaft i m Bundestag aberkennen. Der A n t r a g bedarf der Zustimmung v o n 2 /s der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestages." 26 I m Rechtsausschuß wurde eine neuformulierte u n d u m den Tatbestand der Verletzung v o n Geheimhaltungsvorschriften erweiterte Fassung des vorgeschlagenen A r t . 46 a GG erarbeitet, jedoch nicht zu Ende beraten. 2 7 Vorlage 13 (Lastenausgleichsverwaltung — 1. Entwurf) Z u r einheitlichen Durchführung der auf lange Zeit angelegten u n d u m fangreichen Ausgleichsregelung des Lastenausgleichs wurde die Errichtung eines neuen Bereiches der Auftragsverwaltung u n d eines Weisungsrechts einer Bundesoberbehörde (Bundesausgleichsamt) an Landesbehörden (Landesausgleichsämter) für erforderlich gehalten. Wegen A r t . 85 GG w a r es notwendig, den neuen F a l l einer Bundesauftragsverwaltung ausdrücklich durch Grundgesetzänderung einzuführen. Der erste Regierungsentwurf dazu 2 8 stieß jedoch auf den Widerstand des Bundesrates, da seine Bedeutung und sein Wortlaut ohne das Vorliegen eines Ausführungsgesetzes nicht abschließend gewürdigt werden konnten. 2 9 Der E n t w u r f wurde deshalb v o n der B u n desregierung zurückgezogen u n d somit nicht i m Bundestag nach A r t . 76 I GG eingebracht. Sein I n h a l t wurde v o n den Vorlagen 14 u n d 19 i m wesentlichen aufgenommen u n d zum 2. Änderungsgesetz. 30 Vorlage 14 (Lastenausgleichsverwaltung — 2. Entwurf) V o n den Regierungsfraktionen der CDU/CSU, FDP u n d DP wurde der zurückgezogene Regierungsentwurf der Vorlage 13 (Auftragsverwaltung für den Lastenausgleich) inhaltlich aufgenommen u n d als I n i t i a t i v e n t w u r f aus der M i t t e des Bundestages — also unter Vermeidung eines ersten Durchganges i m Bundesrat — eingebracht. 3 1 Da i m Zeitpunkt, zu dem die v o m 20 B T - D r s 1/2303 v o m 5.6.1951; 1. Lesung B T 1/153. Sitzung, StB S. 6080 D bis 6081A; 6090 D u n d 155. Sitzung, 21.6.1951, StB S. 6142 D - 6 1 5 0 A ; Rechtsausschuß 1/124. Sitzung, 14. 9.1951, Prot. S. 4 ff. 27 Es sollten die Stellungnahmen der Fraktionen zur Neufassung eingeholt werden, vgl. R A (BT) 1/124. Sitzung, 14.9.1951, Prot. S. 6; zum E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 164 - 166. 28 BR-Drs 625/51 v o m 22.8.1951, offiziell eingegangen am 3.9.1951; BR 68. Sitzung, 21.9.1951, StB S. 619 C. 29 BR-Drs 625/51 — Beschluß. 30 Vgl. auch Trost, S. 33 - 35; H o l t k o t t e n i n B K , A r t . 120 a, A n m . I , S. 1 f. 31 B T - D r s 1/2830 v o m 15.11.1951, 1. Lesung, B T 1/177. Sitzung, 23.11.1951,

Anhang

287

Bundestag i n 3. Lesung verabschiedete Verfassungsänderung dem Bundesrat zugeleitet wurde, das einfache Gesetz zum Lastenausgleich i m m e r noch nicht vorlag, versagte der Bundesrat seine Zustimmimg. Die Fraktionen wiederholten ihre I n i t i a t i v e m i t Vorlage 19. Diese wurde zum 2. Änderungsgesetz. 82 Vorlage 15 (Bundesflüchtlingsverwaltung — FDP) E i n v o m L a n d Schleswig-Holstein i m Bundesrat eingebrachter A n t r a g betraf die Schwierigkeiten der V e r w a l t u n g bei der Umsiedlung v o n Flüchtlingen (Vorlage 10). Er w u r d e i m Bundestag der Sache nach v o n der F D P F r a k t i o n aufgegriffen. Durch Ergänzung des A r t . 8 7 1 1 G G sollte als ein weiterer Zweig der bundeseigenen V e r w a l t u n g „die Bundesverwaltung für die Angelegenheiten der Vertriebenen" m i t eigenem Verwaltungsunterbau eingerichtet werden. 3 3 Der n u r kurz i n 1. Lesung behandelte E n t w u r f wurde i n den Ausschüssen nicht beraten u n d verfiel dort der Diskontinuität. 3 4 Vorlage 16 (Verkündung der Bundesgesetze) Da es bei verschiedenen v o m Bundestag u n d Bundesrat verabschiedeten Gesetzen i n den Jahren 1950 u n d 1951 zu Verzögerungen bei der V e r k ü n dung gekommen w a r , 3 5 beantragte die FDP-Bundestagsfraktion, i n A r t . 82 I GG die Bestimmung einer Monatsfrist — entsprechend A r t . 70 W R V — für die Ausfertigung der Gesetze durch den Bundespräsidenten einzufügen. 3 0 Der Gesetzentwurf wurde nicht i n 1. Lesung beraten; der Mangel, gegen den er sich richtete, wurde jedoch nicht u n m i t t e l b a r auf andere Weise beseitigt. Denn noch i m Jahre 1954 wurde i m Bundesrat die Klage geführt: „Es scheint uns unzulässig zu sein, ein v o n den gesetzgebenden Körperschaften beschlossenes Gesetz nicht auszufertigen u n d nicht zu verkünden u n d es zu unterlassen, den zuständigen gesetzgebenden Körperschaften mitzuteilen, w a r u m die Ausfertigimg u n d Verkündung unterblieben i s t . " 3 7

StB S. 7302 Β - D; Hechtsausschuß u n d Ausschuß für Lastenausgleich; R A 1/ 178. Sitzung, 5.12.1951, StB S. 7334 Β - 7337 D; 1/181. Sitzung, 13.12.1951, StB S. 7550 A - C ; ebenso 3. Lesung; BR-Drs 799/51; B R 75. Sitzung, 20.12. 1951, StB S. 845 C - 846 C; Ablehnung der Zustimmung B T - D r s 1/2957. 32 Vgl. auch Trost, S. 35 f.; H o l t k o t t e n i n B K , A r t . 120 a, A n m . I. S. 2. 83 B T - D r s 1/2852 v o m 22.11.1951, 1. Lesung B T 1/181. Sitzung, 13.12.1951, StB S. 7572 Β - 7573 D; R A u n d Ausschuß für Heimatvertriebene. M i t B T - D r s 1/2853 v o m 22.11.1951 ersuchte die FDP zugleich die Bundesregierung, ein Ausführungsgesetz zur Grundgesetzänderung vorzulegen, das bundeseigene M i t t e l - u n d Unterbehörden vorsehen sollte. 34 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 128 - 130. 85 Vgl. die Interpellation der SPD-Fraktion B T - D r s 1/2722, behandelt i n B T 1/174. Sitzung, 14.11.1951, StB S. 1752 ff. 36 B T - D r s 1/2900 v o m 5.12.1951; z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 166 - 168. 37 Bundesratspräsident Dr. Zinn, B R 127. Sitzung, 23. 7.1954, StB S. 225 C; dies widerlegt die Ansicht v o n Trost, S. 168, das Nichtwiederauf greif en der Gesetzesinitiative zeige, daß derartige Schwierigkeiten nicht wieder aufgetaucht seien.

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Anhang Vorlagen 17 und 18 (Schutz des Mittelstandes — FU)

Die erste Vorlage, m i t der eine Änderung des Grundrechtsteils des Grundgesetzes beantragt wurde, zielte auf die Schaffung eines neuen Grundrechts. I n Anlehnung an die Formulierung des Programmsatzes des A r t . 164 W R V zum Schutze des Mittelstandes schlug die F r a k t i o n der Föderalistischen Union (Bayern-Partei u n d Zentrum) als neuen A r t i k e l 19 a GG vor: „Der selbständige Mittelstand i n Landwirtschaft, Handwerk, Handel, Gewerbe, Industrie u n d freien Berufen w i r d i n der Gesetzgebung u n d Verw a l t u n g gefördert u n d gegen Überlastung u n d Aufsaugung geschützt." 38 Die i n 1. Lesung n u r knapp behandelte Vorlage wurde i n den Ausschüssen des Bundestages nicht beraten u n d verfiel so der Diskontinuität. 3 9 Vorlage 19 (Lastenausgleichsverwaltung — 3. Entwurf) Der dritte Änderungsentwurf zur Einführung einer Auftragsverwaltung für den Lastenausgleich — nach Vorlagen 13 u n d 14 — wurde v o n den Bundestags-Fraktionen der CDU, CSU, F D P u n d D P / D P B erst vorgelegt, als auch das „Gesetz über einen Allgemeinen Lastenausgleich" bereits i m B u n destag beraten wurde. 4 0 Er stimmte inhaltlich m i t der Vorlage 14 überein u n d wurde nach Änderung i m Vermittlungsausschuß 4 1 zum 2. Änderungsgesetz. 42 Vorlagen 20 und 21 (Todesstrafe — 2. und 3. Entwurf) Etwa zweieinhalb Jahre nach dem ersten Vorstoß zur Aufhebung des A r t . 102 GG (Vorlage 2) erfolgten zwei neue Anträge auf Änderung des Grundgesetzes m i t dem Ziel, die Todesstrafe wiedereinzuführen. M i t dem Gesetzentwurf der DP (Vorlage 20) 43 wurde die Aufhebung, m i t dem A n t r a g 38 Die zunächst eingebrachte Vorlage 17 — B T - D r s 1/3206 v o m 18.3.1952 —, die i n der Aufzählung i m Text die freien Berufe noch nicht eingeschlossen hatte, wurde zurückgezogen u n d durch die B T - D r s 1/3206 neu v o m 3.4.1952 ersetzt. 1. Lesung B T 1/204. Sitzung, 4.4.1952, StB S. 8810 D - 8813 A ; R A u n d Ausschuß für Wirtschaftspolitik. 30 Vgl. zu den E n t w ü r f e n auch Trost, S. 152 - 155. 40 B T - D r s 1/3334 v o m 25.4.1952; 1. Lesung B T 1/207. Sitzung, 6.5.1952, StB S. 8967 Β - C; R A u n d Ausschuß für Lastenausgleich; R A 1/184. - 185. Sitzung, Bericht B T - D r s 1/3360 v o m 13.5.1952; 2. u n d 3. Lesung, B T 1/ 212. Sitzung, 15.5. 1952, StB S. 9315 A - 9316 C; BR-Drs 213/52 v o m 20.5.1952; BR 86. Sitzung, 6. 6.1952, StB S. 255 Β - 256 A ; A n r u f u n g des V A B T - D r s 1/3437; Vorschlag B T - D r s 1/3550 v o m 4. 7.1952; B T 1/222. Sitzung, 18. 7.1952, StB S. 311 C; Gesetz zur Einfügung eines A r t i k e l s 120 a i n das Grundgesetz v o m 14. 8.1952, B G B l . I, Nr. 34 v o m 18. 8.1952, S. 445. 41 Vgl. BR-Drs 213/1/52 u n d B T - D r s 1/3550. 42 Vgl. auch Trost, S. 37 - 39; Kalm, DVB1. 1952, 581; H o l t k o t t e n i n B K , A r t . 120 a, A n m . I, S. 2 f. 43 B T - D r s 1/3679 v o m 10.9.1952; 1. Lesung B T 1/232. Sitzung, 2.10.1952, StB S. 10606 D - 10628 C; keine Ausschußüberweisung; 2. Lesung B T 1/ 236. Sitzung, 30.10.1952, StB S. 10868 D - 10874 C, 10905 - 10908.

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von zwölf Abgeordneten der B P (Bayern-Partei) u n d drei Abgeordneten der CSU (Vorlage 21) die Ergänzung des A r t . 102 GG beantragt; m i t der Ergänzung sollte zur Abschaffung der Todesstrafe die Ausnahme statuiert werden: „Dies g i l t nicht für die Verbrechen des Mordes u n d des Menschenraubs. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz." 44 Die gemeinsam behandelten Entwürfe wurden beide i n der 2. Lesung i n namentlicher A b s t i m m u n g abgelehnt. 4 5 Vorlage 22 (1. Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung) Der Parlamentarische Rat hatte die i n A r t . 106 a. F. GG getroffene Regelung zur Verteilung des Steueraufkommens zwischen B u n d u n d Ländern als vorläufig angesehen u n d bestimmt, daß die endgültige Verteilung durch einfaches Bundesgesetz m i t Zustimmung des Bundesrates bis zum 31.12.1952 erfolgen sollte. Diese Frist wurde als zu kurz empfunden, da die Bundesregierung die Entwicklung des Finanzbedarfs der Beteiligten i m Hinblick auf die Belastungen der Wiederbewaffnung, des Auslandsschuldendienstes und der Wiedergutmachungsleistungen sowie des Aufkommens angesichts der geplanten Steuerreform für unüberschaubar hielt. Die i m Regierungsentwurf bis Ende 1955 vorgesehene Fristverlängerung durch Änderung des A r t . 107 a. F. GG sollte die Möglichkeit erhalten, die Neuregelung durch einfaches Zustimmungsgesetz zu beschließen. 46 A u f Wunsch des Bundesrates wurde die Fristverlängerung bis zum Ende 1954 beschränkt; der E n t w u r f wurde i n dieser Form zum 3. Änderungsgesetz. 47 Vorlage 23 (Rechtsweg bei Enteignung) Die Spaltung des Rechtsschutzes gegen enteignende Verwaltungsakte 4 8 w a r Gegenstand der bisher letzten Vorlage zur Änderung des Grundgesetzes (Vorlage 116 — Staatshaftungsrecht), aber auch schon eines früheren Gesetzentwurfes des Landes Hamburg i m Bundesrat. Begleitet v o n einem Gesetzentwurf „über das Eigentum an Grundstücken i m Planungs- u n d Baurecht" 4 9 legte dieses Land den A n t r a g vor, dem A r t . 14 I I I 4 GG die Fassung zu geben:

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B T - D r s 1/3702 v o m 18. 9.1952; 1. Lesung u n d weiter wie Vorlage 20. Vgl. zu diesem Vorgehen oben I I . 2. f) aa); zu den E n t w ü r f e n vgl. auch Trost, S. 142 - 145. 46 BR-Drs 386/52 v o m 26. 9.1952; BR 93. Sitzung, 10.10.1952, StB S. 453 ff.; B T - D r s 1/3769 v o m 16.10.1952; 1. Lesung B T 1/236. Sitzung, 30.10.1952, StB .S 10848 A - 10850 A ; FinA-Bericht B T - D r s 1/3950 v o m 10.12.1952; 2. u n d 3. Lesung B T 1/244. Sitzung, 11.12.1952, StB S. 11651D - 11652 A ; BR-Drs 497/52, BR 98. Sitzung, 19.12.1952, StB S. 615 - 617; A n r u f u n g des V A B T - D r s 1/3985; Vorschlag B T - D r s 1/4026 v o m 23.1.1953, B T 1/248. Sitzung, 29.1.1953, StB S. 11807 D - 11808 C; BR 100. Sitzung, 6.2.1953, StB S. 36 Β ff.; 101. Sitzung, 20.2.1953, StB S. 96 D; Gesetz zur Änderung des A r t i k e l s 107 des Grundgesetzes v o m 20.4.1953, B G B l . I , Nr. 16 v o m 22.4.1953, S. 130. 47 Vgl. auch Trost, S. 40 - 42. 48 Der Rechtsschutz beruht auf einerseits § 22 der Verordnung Nr. 165 der Militärregierung, später auf § 40 V w G O u n d andererseits auf A r t . 14 I I I 4 GG. 49 BR-Drs 403/52 v o m 8.10.1952; Behandlung i m Bundesrat w i e Vorlage 23. 45

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Schaub

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„Über die Zulässigkeit der Enteignung u n d die Höhe der Entschädigung entscheiden die Verwaltungsgerichte." 5 0 Die i m Bundestag nicht gemäß A r t . 76 I G G eingebrachte Vorlage ist, da der Bundesrat ein permanent tagendes Bundesorgan ist u n d der E n t w u r f noch nicht zurückgezogen wurde, bis heute i m Bundesrat anhängig. 5 1 Vorlagen 24 und 25 (Wirksamkeit des Art. 3 Π GG) Da die Gesetzgebungsarbeiten zur Anpassung der Bundesgesetze an das Gebot der Gleichheit der Geschlechter nach A r t . 3 I I G G bis zum v o n A r t . 117 GG gesetzten T e r m i n nicht fertiggestellt wurden, sollte durch Verfassungsänderung dieser T e r m i n für die Rechtsgebiete des Staatsangehörigkeitsrechts u n d des bürgerlichen Rechts einschließlich des Verfahrensrechts u m zwei Jahre verschoben werden. Die später durch Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 52 festgestellte W i r k u n g des Verstreichens dieser Frist, das Außerkrafttreten der dem A r t . 3 I I G G entgegenstehenden Vorschriften, sollte auf diese Weise verhindert bzw. nach Fristablauf beseitigt werden. Die diesbezügliche Vorlage 24 aus der 1. Wahlperiode, die v o n allen Regierungsfraktionen (CDU, CSU, FDP, DP u n d F U (BP-Z)) eingebracht wurde, wurde wegen der ausdrücklichen Ablehnung seitens der SPD nicht i n 2. Lesung beraten. 5 3 Der i n der 2. Wahlperiode wiederholte Gesetzesantrag, der m i t einem Ausführungsgesetz zur Berücksichtigung der zwischen Fristablauf u n d Gesetzesverkündung der Verfassungsänderung vorgenommenen Rechtshandlungen verbunden w a r , 5 4 k a m gar nicht auf die Tagesordnung des Bundestages. 55 Vorlage 26 (Wehrverfassung und EVG-Vertrag) U m den allgemein entstandenen u n d besonders v o n der SPD-Opposition vorgebrachten Zweifeln an der verfassungsrechtlichen Gültigkeit der am 26. u n d 27. 5.1952 i n Bonn u n d Paris unterzeichneten Verträge (Deutschland50 BR-Drs 402/52 v o m 8.10.1952; BR 93. Sitzung, 10.10.1952, StB S. 483 C; Uberweisung R A , Innenausschuß u n d Ausschuß für Wiederaufbau u n d W o h nungswesen; i n BR 101. Sitzung, 20.2.1953, StB S. 78 Β v o n der Tagesordnung des Plenums genommen. 51 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 168 - 170. 52 Entscheidung v o m 18.12.1953, BVerfGE 3, 225; zur Problematik vgl. auch schon R A (BT), 1/239. u n d 240. Sitzung, 27.2. / 4.3.1953; vgl. B G H Gutachten v o m 6.9.1953, Β GHZ 11. Band, A n h a n g S. 75 ff.; U r t e i l v o m 14. 7.1953, B G H 10, 266. 53 B T - D r s 1/4200 v o m 19. 3.1953; 1. Lesung, B T 1/258. Sitzung, 26.3.1953, StB S. 12514 D - 12527 A ; R A 1/250. Sitzung, 15.4.1953, Prot. S. 7 - 11; Bericht B T - D r s 1/4277 v o m 15.4.1953. 54 B T - D r s 11/83 v o m 23.11.1953; die Formulierung der Übergangsregelungen w a r vorbereitet worden i n R A (BT) 1/253. Sitzung, 30.4.1953, Prot. S. 2 ff. u n d 1/256. Sitzung, 8. 5.1953, Prot. S. 4 - 17. 55 B T - D r s I I / 8 2 v o m 23.11.1953, A n t r a g der Fraktionen der CDU/CSU, G B / B H E u n d DP; zu den E n t w ü r f e n vgl. auch Trost, S. 170- 174, Ehmke, AöR 79, 385, 408 ff.

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vertrag u n d EVG-Vertrag) durch Verfassungsänderung die Grundlage zu entziehen, sollte die Verfassungsmäßigkeit des Vertragsabschlusses i n einer ergänzenden Grundgesetzbestimmung „klargestellt" werden. Zugleich sollte das Grundgesetz u m ausdrückliche Bestimmungen über das Wehrwesen ergänzt werden. 5® Die Regierungsparteien der CDU/CSU, G B / B H E u n d DP legten deshalb den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes" vor. 5 7 Dieser wurde i m Rechtsausschuß gemeinsam m i t den Vorlagen 27 u n d 28 beraten u n d aufgeteilt; ein k a u m veränderter erster Teil, betreffend die A r t . 73 Nr. 1, 79 I u n d 142 a GG, wurde zum 4. Änderungsgesetz. E i n zweiter T e i l wurde nach erheblicher Umgestaltung zum auch v o n der SPD mitgetragenen 7. Änderungsgesetz. 58 Vorlagen 27 und 28 (Wehrverfassung — FDP) Gleichzeitig m i t dem Gesetzentwurf der übrigen Regierungsparteien zur Wehrverfassung (Vorlage 26) legte die F D P - F r a k t i o n zwei Gesetzentwürfe zu derselben Ergänzung des Grundgesetzes vor. 5 9 Abweichungen zur Vorlage 26 finden sich dabei n u r i m Fehlen einer Vorschrift über die Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Verhältnisse bei der Bundeswehr (in V o r lage 27) u n d i n der Frage des Oberbefehls (in Vorlage 28). Beide Entwürfe gingen i n die Beratungen zum 4. u n d 7. Änderungsgesetz schon bei der 1. Lesung ein. Vorlage 29 (Finanzverfassungsgesetz) Als T e i l einer umfangreichen Finanz- u n d Steuerreform legte die Bundesregierung den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung u n d Ergänzung der Finanz Verfassung" vor, m i t dem die vorläufigen Vorschriften des A r t . 106 a. F. GG über die Steuerverteilung durch einfaches Bundesgesetz abgelöst werden sollten. Der Gesetzentwurf wurde zum Gegenstand langwieriger u n d harter Auseinandersetzungen v o r allem zwischen Bundesregierung u n d 58

Z u r „Klarstellung" siehe oben I I I . 2. b). B T - D r s II/124 v o m 4.12.1953; 1. Lesung, B T I I / 9 . Sitzung, 14.1.1954, StB S. 243 D - 245 C; R A I I / 6 . - 7. sowie 9. Sitzung; 1. Bericht, B T - D r s 11/275 v o m 20.2.1954; 2. u n d 3. Lesung B T II/17. Sitzung, 26.2.1954; StB S. 552 A bis 584 C; 610 - 614; BR-Drs 68/54, BR 120. Sitzung, 19.3.1954, StB S. 54 C bis 60 A ; Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes v o m 26. 3.1954; B G B l . I, Nr. 6 v o m 27.3.1954, S. 45; R A II/103. - 114. Sitzung, R A 2. Bericht BR-Drs 11/2150 v o m 29.2.1956; 2. u n d 3. Lesung, B T U/132. Sitzung, 6.3.1956, StB S. 6819 A - 6849 A ; BR-Drs 89/56; BR 155. Sitzung, 16. 3.1956, StB S. 76 D bis 82 C; Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes v o m 19.3.1956, B G B l . I, Nr. 11 v o m 21.3.1956, S. 111 - 113. 58 Vgl. auch Trost, S. 61 - 74; Martens (1961), S. 65 ff., 91 ff.; Lindemann, S. 98 ff.; W. Roemer, JZ 1956, 193; E. Menzel i n B K , A r t . I, Abs. 3 n . F . A n m . I ; K . I p s e n / J . Ipsen i n B K , A r t . 17 a, A n m . I ; E. Jess i n B K , A r t . 36 n. F., A n m . I, A r t . 87 b, A n m . I ; Busch i n B K , A r t . 137 Abs. 1 n. F., A n m . I, A r t . 45 b, A n m . I ; K . Ipsen i n B K , A r t . 87 a, A n m . I. 59 B T - D r s 11/125 v o m 4.12.1953 u n d B T - D r s 11/171 v o m 12.1.1954; 1. Lesung u n d weiter siehe Vorlage 26. 57

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Bundesrat, bevor er als 6. Änderungsgesetz verabschiedet wurde. 6 0 M i t i h m wurde die bisherige Verteilung der Steuern weitgehend bestätigt. Die E i n kommen- u n d Körperschaftsteuer wurde jedoch nach (revidierbaren) festen Quoten verteilt; die Länder w a r e n gegen eine finanzielle Überlastung v e r fassungsrechtlich geschützt (Art. 106 V n. F. GG); der horizontale Finanzausgleich zwischen den Ländern (Art. 106IV a. F. GG) w a r als zwingende V o r schrift ausgestaltet ( A r t . 107 I I n. F. GG). 6 1 Vorlagen 30 und 31 (Gemeindefinanzen — Bundesrat) I m Zuge der Beratungen des 6. Änderungsgesetzes (Vorlage 29) legte das Land Schleswig-Holstein i m Bundesrat den A n t r a g vor, entsprechend den Forderungen der kommunalen Spitzenverbände die finanzielle Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung verfassungsrechtlich zu verankern. 6 2 Der über die Ermächtigung des A r t . 107 a. F. G G hinausgehende A n t r a g konnte bei den Beratungen des als einfaches Gesetz zu verabschiedenden Finanzverfassungsgesetzes nicht berücksichtigt werden u n d w u r d e deshalb als separater Gesetzentwurf neu gestellt. 6 3 A l s der Finanzausschuß des Bundesrates die Vorlage ablehnte, vertagte der Bundesrat auf A n t r a g SchleswigHolsteins die Beschlußfassung. Der E n t w u r f wurde nicht mehr behandelt, ist also formell noch anhängig. I n h a l t l i c h wurde er durch die Verabschiedung der Vorlage 35 als 8. Änderungsgesetz aufgenommen u n d erledigt. 6 4 Vorlage 32 (Bundeskompetenz für Schule und Erziehung — 1. Entwurf) Die aufgrund der Länderzuständigkeit für das Gebiet des Schul- u n d Erziehungswesens u n d trotz der Einrichtung einer Kultusministerkonferenz 60

BR-Drs 78/54 a v o m 19.3.1954, BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 7 8 - 9 3 ; B T - D r s H/480 v o m 29.4.1954; 1. Lesung B T II/29. Sitzung, 20. 5.1954, F i n A u n d Ausschuß für K o m m u n a l p o l i t i k , Bericht B T - D r s II/960 v o m 9.11.1954; 2. Lesung, B T 11/55. Sitzung, 16.11.1954, StB S. 2665 Β - 2667 D; 3. Lesung, B T II/57. Sitzung, 19.11.1954, StB S. 2838 D - 2 8 4 5 D; BR-Drs 394/54; BR 132. Sitzung, 3.12.1954, StB S. 336 D - 344 ; Versagung der Zustimmung, 1. A n r u f u n g des V A (BReg) B T - D r s II/1043, Vorschlag B T - D r s II/1254 v o m 11.3.1955; B T II/76. Sitzung, 24.3.1955, StB S. 4163 A - 4165 C; BR-Drs 78/55; BR 139. Sitzung, 1.4.1955, StB S. 6 9 C - 7 6 A ; Versagung der Zustimmung; 2. A n r u f u n g des V A (BT), B T - D r s II/1352; Vorschlag B T - D r s II/1819 v o m 26.10.1955; B T II/112. Sitzung, 11.11.1955, StB S. 6047 C - 6050 C; BR-Drs 373/55; BR 150. Sitzung, 2.12.1955, StB S. 348 C - 3 5 4 B; 3. A n r u f u n g des V A (BR), B T - D r s II/1917; Vorschlag B T - D r s II/1938 v o m 8.12.1955; B T I I / 120. Sitzung, 15.12.1955, StB S. 6375 D - 6377 D; BR-Drs 424/55; BR 151. Sitzung, 21.12.1955, StB S. 378 C - 3 8 0 B; Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung (Finanzverfassungsgesetz) v o m 23.12.1955, B G B l . I, Nr. 47 v o m 28.12.1955, S. 817 - 818. 61 Vgl. auch Trost, S. 44 - 59; K . Vogel / P. Kirchhof i n B K , V o r A r t . 104 a, Rdnr. 7 5 - 7 7 ; Vogel / Walter i n B K , A r t . 106 Rdnr. 8 - 1 0 ; Fischer-Menshausen, DÖV 1956, 161; Hettlage, DVB1. 1953, 712; F. J. Strauß (1969), S. 43 f.; Seuffert, S. 299 ff. 62 BR-Drs 78/2/54 a v o m 2.4.1954; BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 89 - 90; A n t r a g zurückgezogen. 63 BR 121. Sitzung, 9.4.1954, StB S. 93; BR-Drs 133/54 v o m 12.4.1954; BR 122. Sitzung, 7. 5.1954, StB S. 129 D - 131 C. 64 Vgl. auch Trost, S. 74 - 76.

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lange Zeit bestehenden Unterschiede i n Schultypen, Schuljahresbeginn, L e h r plänen — insbesondere bei den Fremdsprachen — u n d Schulgeldbestimmungen der Länder ließen immer wieder den Ruf nach bundesweiter Vereinheitlichung laut werden. Diesen Gedanken konkretisierte die F r a k t i o n der DP i n einem A n t r a g auf Änderung des Grundgesetzes zur Schaffung eines neuen Bereiches der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die „einheitliche Regelung des Erziehungs- u n d Schulwesens"® 5. Zugleich wurde die Bundesregierung zur Errichtung eines Bundesministeriums für Erziehung u n d Unterricht aufgefordert.® 6 Der E n t w u r f , den die kleinere Regierungsfraktion gegen den W i l l e n der C D U / C S U eingebracht hatte,®7 wurde v o m federführenden Ausschuß für K u l t u r p o l i t i k abgelehnt;® 8 i m Rechtsausschuß führte er zu einer umfangreichen Diskussion über die sich aus dem Bundesstaatsprinzip ergebenden Grenzen einer Verfassungsänderung.® 9 Vorlagen 33 und 34 (Todesstrafe — 4. und 5. Entwurf) Nachdem i n der 1. Wahlperiode drei Versuche zur Wiedereinführung der Todesstrafe gescheitert waren, wurde das i n der Öffentlichkeit immer wieder aufgegriffene Problem i n der 2. Wahlperiode zweimal erneut Gegenstand eines Antrags auf Änderung des Grundgesetzes. Die Gesetzentwürfe der Abgeordneten Dr. Schranz u n d andere, nämlich v o n 36 Abgeordneten der DP u n d der CSU einerseits, 70 u n d der Abgeordneten Platner u. a., d. i. v o n 15 A b geordneten der CDU andererseits, 71 nahmen Anliegen u n d Formulierungen der Vorlagen 20 bzw. 21 wieder auf. Sie w u r d e n jedoch nicht auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt u n d verfielen am Ende der Wahlperiode der Diskontinuität. 7 2 Vorlage 35 (Gemeindefinanzen — Bundestag) M i t einem gemeinsamen A n t r a g aller Fraktionen des Bundestages wurde das zuvor schon i m Bundesrat m i t den Vorlagen 30 u n d 31 zum Gesetzesantrag gewordene Anliegen der kommunalen Spitzenverbände, die finanzielle Sicherung der Gemeinden durch eine Realsteuergarantie, eine mögliche Beteiligung der Gemeinden am Länderanteil der Einkommen- u n d K ö r p e r schaftsteuer sowie einen Bundesausgleich für v o m B u n d den Ländern u n d Gemeinden auferlegte Sonderbelastungen verfassungsrechtlich zu verankern, ®5 B T - D r s 11/621 v o m 18.6.1954; 1. Lesung, B T 11/54. Sitzung, 5.11.1954, StB S. 2641A - 2656 D; K u l t u r A , I n n e n A u n d RA, Bericht B T - D r s 11/2881 v o m 16.11.1956. «® B T - D r s 11/622 v o m 18. 6.1954. ®7 Vgl. Abg. Dr. Kleindinst (CDU/CSU), B T 11/54. Sitzung, 5.11.1954, StB S. 2646 C. 68 Bericht B T - D r s 11/2881 v o m 16.11.1956. ®9 R A (BT) 11/55. Sitzung, 30. 3.1955, Prot. S. 4 - 1 3 ; vgl. dazu oben I I I . 6. a) aa); zum E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 130 - 132; Wenke, S. 269, 292 ff. 70 B T - D r s 11/709 v o m 12. 7.1954. 71 B T - D r s 11/724 v o m 14. 7.1954. 72 Vgl. zum E n t w u r f Trost, S. 145 - 147.

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erneut i m Parlament vorgelegt. 7 3 Der Gesetzentwurf wurde k a u m verändert als 8. Änderungsgesetz verabschiedet. 74 Vorlage 36 (2. Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung) Nachdem auch i m Jahre 1954 eine Neuregelung der Finanzverfassung — mangels sofortiger Zustimmung des Bundesrates zur Vorlage 29 zum 6. Ä n derungsgesetz — nicht zustandegekommen war, muß te die Frist des A r t . 107 a. F. GG ein zweites M a l verlängert werden, u m die Finanzverfassung als einfaches Gesetz beschließen zu können. Der v o n allen Regierungsfraktionen gemeinsam vorgelegte E n t w u r f wurde innerhalb v o n zwei Wochen als 5. Änderungsgesetz verabschiedet. 75 Vorlage 37 (Finanzverfassung — Alternative des Bundesrates) A l s das Finanzverfassungsgesetz v o n 1955 (siehe Vorlage 29) auch i n der Fassung des v o n der Bundesregierung angerufenen Vermittlungsausschusses nicht die Zustimmung des Bundesrates gefunden hatte, beriet der Bundesrat stattdessen einen Gesetzentwurf der Länder Baden-Württemberg, Bayern u n d Hamburg, m i t dem v o n Seiten der Länder noch einmal versucht werden sollte, zu einem Finanzverfassungsgesetz nach i h r e n Vorstellungen zu gelangen. 7 6 Die Inhalte des zunächst dem Finanzausschuß des Bundesrates überwiesenen Entwurfes flössen später i n die Verhandlungen des zu V o r lage 29 noch zwei weitere Male angerufenen Vermittlungsausschusses ein u n d gingen damit i m wesentlichen i m 6. Änderungsgesetz auf. 7 7 Vorlage 38 (Schutz des Mittelstandes — DP) Das Anliegen der i n der 1. Wahlperiode gescheiterten Vorlagen 17 u n d 18 der F U (BP-Z) zur Förderung des Mittelstandes wurde v o n der F r a k t i o n 73 B T - D r s H/1050 v o m 7.12.1954; 1. Lesung, B T 11/63. Sitzung, 17.12.1954, StB S. 3284 C, II/75. Sitzung, 23. 3.1955, StB S. 4147 A ; F i n A , R A u n d Ausschuß für K o m m u n a l p o l i t i k , R A II/63. u n d 77. Sitzung; Bericht B T - D r s I I / 2063 v o m 2.2.1956; 2. u n d 3. Lesung, B T H/133. Sitzung, 8.3.1956, StB S. 6903 D - 6 9 0 6 B; BR-Drs 94/56; BR 155. Sitzung, 16.3.1956, StB S. 117 Β bis 119 C; 166. Sitzung, 23.11.1956, StB S. 409 A - C; Verweigerung der Z u stimmung B T - D r s II/2908; A n r u f u n g des V A (BT) B T - D r s II/2920; Vorschlag B T - D r s II/3004 v o m 30.11.1956; B T II/180. Sitzung, 13.12.1956, StB S. 9961 A bis D; BR-Drs 497/56; BR 168. Sitzung, 14.12.1956, StB S. 439 D - 4 4 0 B ; „Gesetz zur Änderung u n d Ergänzung des A r t i k e l s 106 des Grundgesetzes" v o m 24.12.1956, B G B l . I, Nr. 54 v o m 29.12.1956, S. 1077. 74 Vgl. auch Trost, S. 76 - 79; Heckt, D Ö V 1955, 265; Rommel, D Ö V 1979, 362, 366; Vogel / Walter i n B K , A r t . 106, Rdnr. 11. 75 B T - D r s II/1078 v o m 13.12.1954; 1. bis 3. Lesung B T 11/61. Sitzung, 15.12.1954, StB S. 3165 Β - D; einstimmige Annahme; BR-Drs 434/54, BR 134. Sitzung, 17.12.1954, StB S. 400 Β - D; „Zweites Gesetz zur Änderung des A r t i k e l s 107 des Grundgesetzes" v o m 25.12.1954, BGBl. I, Nr. 45 v o m 30.12. 1954, S. 517; vgl. auch Trost, S. 43 f. 76 BR-Drs 95/55 v o m 30.3.1955; BR 139. Sitzung, 1.4.1955, StB S. 74 D bis 76 A ; F i n A (BR). 77 Vgl. auch Trost, S. 59 f.

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der DP i n der 2. Wahlperiode aufgegriffen. I m Rahmen einer umfangreichen Diskussion des Bundestages über Mittelstandspolitik 7 8 beantragte sie, das Grundgesetz u m einen A r t i k e l 12 a zu ergänzen. Dieser A r t i k e l sollte die Pflicht v o n Gesetzgebung u n d V e r w a l t u n g enthalten, die „selbständigen Unternehmer u n d Berufstätigen des Mittelstandes i n Landwirtschaft, Handwerk, Handel und Gewerbe, kleinerer u n d m i t t l e r e r Industrie sowie i n den freien Berufen" zu fördern. A l s solche Maßnahmen zur beruflichen u n d wirtschaftlichen Erhaltung u n d Fortentwicklung des selbständigen M i t t e l standes w u r d e n die Pflege der genossenschaftlichen Selbsthilfe, angemessene Berücksichtigung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge sowie Gesetze über Berufsordnungen, Marktordnungen, Wettbewerbsordnungen u n d über A l tersvorsorge ausdrücklich genannt. 7 9 Der E n t w u r f sollte nicht n u r zur Lösung v o n Problemen der Gesellschaftsordnung beitragen, sondern ein Verfahren v o r dem Bundesverfassungsgericht über die Gültigkeit der Bundeshandwerksordnung (als Beispiel mittelstandsfreundlicher Berufsordnungen) zugleich positiv beeinflussen. 80 Der federführende Rechtsausschuß gelangte nicht zur Beratung dieser Gesetzesvorlage. 8 1 Vorlage 39 (Wertausgleich für Bauplanungsvorteile) I m Rahmen der Bemühungen des Bundesgesetzgebers, das Bau-, Bodenu n d Bauplanungsrecht bundeseinheitlich zu regeln, ging dem Regierungse n t w u r f eines Bundesbaugesetzes 82 der E n t w u r f eines solchen Gesetzes durch zahlreiche Abgeordnete des Bundestages voraus. Dieser Abgeordnetenentw u r f sah i n bestimmtem Umfange den finanziellen Ausgleich v o n Planungsv o r - u n d -nachteilen, insbesondere die Abschöpfung v o n Spekulationsgewinnen, vor. 8 3 Da das Bundesverfassungsgericht i n einem auf gemeinsamen A n trag v o n Bundestag, Bundesrat u n d Bundesregierung erstatteten Rechtsgutachten über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes v o m 16.6.1954 die Kompetenz des Bundes zu der vorgesehenen Regelung des Wertausgleichs verneint hatte, wurde der E n t w u r f des Bundesbaugesetzes v o n einem entsprechenden A n t r a g auf Ä n d e r i m g der A r t . 105 u n d 106 GG begleitet. 8 4 Er w a r v o n 117 Abgeordneten aller Fraktionen unterzeichnet, wurde jedoch nie auf die Tagesordnung des Bundestages gesetzt. 85

78

Vgl. die Tagesordnung v o n B T 11/121. Sitzung, 16.12.1955, StB S. 6450 Β

ff.; Trost, S. 155 f.

79 B T - D r s H/1728 v o m 30.9.1955; 1. Lesung, B T 11/121. Sitzung, 16.12. 1955, StB S. 6450 Β - 6481 B; RA, Ausschuß für Sonderfragen des Mittelstandes u n d Ausschuß für Wirtschaftspolitik. 80 Vgl. Abg. Dr. Schild (Düsseldorf) (DP), B T ebd., StB S. 6455 A - 6456 C u n d oben I I I . 5. b) cc). 81 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 155 - 157. 82 B T - D r s II/3028 v o m 13.12.1956. 83 B T - D r s II/1813 v o m 26.10.1955. 84 B T - D r s II/1812 v o m 26.10.1955. 85 Das einfache Gesetz gelangte hingegen bis zur Ausschußberatung (BT II/114. Sitzung, StB S. 6125 B), verfiel aber dort der Diskontinuität. Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 114 - 116.

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Anhang Vorlage 40 (3. Fristverlängerung zur Neuordnung der Finanzverfassung)

Als bei der Beratung des Finanzverfassungsgesetzes (Vorlage 29) der Bundesrat dem Gesetz zum d r i t t e n M a l nicht zugestimmt hatte, hielt die F D P - F r a k t i o n weitere Verhandlungen i m Vermittlungsausschuß für aussichtslos, zumal sie selbst weitergehende, v o n der bisherigen Gesetzesvorlage erheblich abweichende Vorstellungen über eine Reform der Steuerverteilung entwickelt hatte. 8 6 Sie beantragte deshalb eine weitere — dritte — Verlängerung der Frist des A r t . 107 a. F. GG, diesmal bis zum 31.12.1958. 87 Der A n t r a g wurde obsolet, da das 6. Änderungsgesetz (Finanzverfassung) noch vor Fristablauf zustande k a m . 8 8 Vorlage 41 (Kostenverteilung für Luftschutzmaßnahmen) Wie Vorlage 40 erreichte auch dieser Gesetzentwurf trotz seines formellen Scheiterns auf anderem Wege sein materiell-rechtliches Ziel. Gemäß dem E n t w u r f eines „Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des zivilen L u f t schutzes" 89 sollten die Länder u n d Gemeinden an den Kosten für Luftschutzmaßnahmen zu einem geringen A n t e i l beteiligt werden. Die SPD-Fraktion schlug hingegen m i t einem Änderungsantrag zum Grundgesetz vor, die Kostentragungspflicht des Bundes i n einem neuen A r t . 120 b GG ausdrücklich i m Grundgesetz zu formulieren. 9 0 Der E n t w u r f erreichte die 2. Lesung nicht; wenig später wurde jedoch i m Zusammenhang der Verabschiedung des 7. Änderungsgesetzes u n d der Ausführungsgesetze dazu eine solche Kostentragung für den zivilen Bevölkerungsschutz einfachgesetzlich f i x i e r t . 9 1 Vorlage 42 (Kriegsfolgenschlußgesetz — 1. Entwurf) Die i n der Nachkriegszeit u n d i n den ersten Jahren des Bestehens der Bundesrepublik verabschiedeten Gesetze „zur finanziellen Liquidation der Vergangenheit" 9 2 erfaßten nicht sämtliche durch die N S - P o l i t i k , durch K r i e g u n d Vertreibung u n d durch die Maßnahmen der Siegermächte entstandenen Verluste. V o n den gesetzlich noch ungeregelten Bereichen sollte der v o n der Bundesregierung am 25. 6.1955 vorgelegte u n d auf A r t . 134 I V u n d 135 V GG gestützte „ E n t w u r f eines Gesetzes zur abschließenden Regelung durch den K r i e g u n d den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden 86

Vgl. Abg. Dr. Schneider (Lollar) (FDP), B T 11/112. Sitzung, 11.11.1955, StB S. 6049 C - D. 87 B T - D r s 11/1915 v o m 3.12.1955, 1. Lesung B T 11/120. Sitzung, 15.12.1955, StB S. 6378 A ; Finanzausschuß. 88 Vgl. zum E n t w u r f auch Trost, S. 60 f. 89 BR-Drs 368/55 v o m 12.11.1955. 90 B T - D r s 11/2197 v o m 8.3.1956; 1. Lesung B T 11/162. Sitzung, 3.10.1956, StB S. 9025 D; RA, HaushaltsA u n d I n n e n A ; k e i n Bericht. 91 Vgl. zum E n t w u r f auch Trost, S. 174 - 176. 92 Ζ. B. das „Gesetz zur Milderung dringender sozialer Notstände, (Soforthilfegesetz)" v o m 18.8.1949 (WiGBL. S. 205) u n d das „Gesetz über einen Allgemeinen Lastenausgleich" v o m 14.8.1952, BGBl. I, S. 446; Zitat B T - D r s U/1659, S. 35,

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(Kriegsfolgenschlußgesetz)" letzte größere Teile umfassen; dies waren A n sprüche gegen 1. das Deutsche Reich einschließlich der Sondervermögen Deutsche Reichsbahn u n d Deutsche Reichspost, 2. das ehemalige Land Preußen u n d 3. das Unternehmen Reichsautobahnen. 93 A u f g r u n d des Wunsches, auch Ansprüche gegen die Länder, Gemeinden u n d Gemeindeverbände i n diese Regelungen — m i t denen v o n A r t . 14 GG abgewichen werden sollte — einbeziehen zu können, wurde seitens der SPDBundestagsfraktion eine Änderung des Grundgesetzes beantragt. Durch E i n fügung eines A r t i k e l s 139 a GG sollten alle derartigen Ansprüche „nur gegen den B u n d u n d nur nach Maßgabe eines Kriegsfolgenschlußgesetzes geltend gemacht werden" können. 9 4 Der E n t w u r f wurde i m für das Kriegsfolgenschlußgesetz federführenden Bundestagsausschuß für Geld u n d K r e d i t v ö l l i g umgestaltet u n d als neuer A r t . 135 a GG vorgestellt. Er verfehlte jedoch i n der 3. Lesung die Z w e i drittelmehrheit u m eine Stimme. 9 5 V o n Vorlage 50 wurde er w ö r t l i c h aufgenommen u n d i m 9. Änderungsgesetz realisiert. Vorlage 43 (Atomkompetenz — 1. Entwurf) I m Zusammenhang m i t dem E n t w u r f eines „Gesetzes über die Erzeugung u n d Nutzung von Kernenergie u n d den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)" ergab sich für die Bundesregierung, daß der Kompetenzkatalog der A r t . 73, 74 GG für eine vollständige bundeseinheitliche Regelung nicht ausreichte. 9 6 Die Bundesregierung legte deshalb zusammen m i t dem Atomgesetzentwurf auch den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes" vor, der i n einem neuen A r t . 74 Nr. 11 a GG als neuen Bereich der k o n kurrierenden Gesetzgebung „die Erzeugung u n d Nutzung der Kernenergie, den Bau u n d Betrieb v o n Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden v o n Kernenergie oder durch Strahlung radioaktiver Stoffe entstehen, u n d die Beseitigung radioaktiver Abfallstoffe" und i n einem neuen A r t . 87 c GG die Ausführung des Atomgesetzes durch die Länder i n F o r m der Auftragsverwaltung vorsah. 9 7 Nach Aufnahme des 93

Vgl. § 1 des Entwurfes BR-Drs 205/55. B T - D r s U/2416 v o m 30. 5.1956; 1. Lesung, B T 11/160. Sitzung, 27.9.1956, StB S. 8930 C - D ; R A 11/174., 220. u n d 221. Sitzung, Bericht B T - D r s 11/3623 v o m 18. 6.1957. 95 2. u n d 3. Lesung B T 11/223. Sitzung, 4. 7.1957, StB S. 13279 D - 13282 A , 13304 ff.; vgl. zum E n t w u r f auch Trost, S. 80 - 82. 96 Vgl. B T - D r s 11/3027, S. 18; anderer Auffassimg i m Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens die FDP-Bundestagsfraktion, vgl. F D P - E n t w u r f eines A t o m G , B T - D r s 11/2142 v o m 28.2.1956; B T 11/141. Sitzung, 19.4.1956, StB S. 7290 A - 7301 D; auch Abg. Dr. Ing. Drechsel (FDP), B T 11/194. Sitzung, 22. 2.1957, StB S. 11074 f., U/216. Sitzung, 27. 6.1957, StB S. 12771 f. 97 BR-Drs 322/56 a v o m 14. 9.1956, B T 163. Sitzung, 5.10.1956, StB S. 299 D bis 300 B ; B T - D r s U/3026 v o m 14.12.1956; 1. Lesung, B T 11/194. Sitzung, 22.2.1957, StB S. 11049 A - 11089 D; R A u n d A t o m A , R A 202. u n d 206. Sitzung, Bericht B T - D r s U/3416 v o m 12.4.1957. 94

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Zusatzes betreffend die Nutzung der Kernenergie „zu friedlichen Zwecken" gab die SPD-Fraktion ihre Zustimmung zum Gesetzentwurf; dennoch verfehlte er i n der 3. Lesung die Zweidrittelmehrheit u m zwei Stimmen. 9 8 Nach mehreren weiteren Anläufen (Vorlagen 48, 49, 51, 52 u n d 55) wurde die entsprechende Grundgesetzänderung i m 10. Änderungsgesetz realisiert. 9 9 Vorlage 44 (Bundeskriegsopferverwaltung — 2. Entwurf) Schon m i t Vorlage 9 hatte die FDP-Bundestagsfraktion beantragt, zur Behebung v o n Mängeln der Kriegsopferverwaltung eine Grundgesetzänderung zu verabschieden. Diesen Versuch wiederholte sie i n der 2. Wahlperiode, diesmal die Verwaltungskompetenz allein der Kriegsopferversorgung — nicht mehr des gesamten Kriegsopferwesens — betreffend. 1 0 0 Z u dem i n 1. Lesung ohne Aussprache den zuständigen Ausschüssen überwiesenen Gesetzentwurf fanden keine Ausschußberatungen statt; er verfiel so der Diskontinuität.101 Vorlage 45 (Wasserrecht — 1. Entwurf) Die v o n der Bundesregierung i m Jahre 1956 vorgelegten Gesetzentwürfe zu einem Wasserhaushaltsgesetz u n d einem Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen waren i m Bundesrat auf die K r i t i k gestoßen, nicht v o n der Rahmengesetzgebungskompetenz nach A r t . 75 Nr. 4 GG gedeckt zu sein. 1 0 2 Während sich einerseits i m Bundestag ein Sonderausschuß Wasserhaushaltsgesetz darum bemühte, aus dem E n t w u r f zum Wasserhaushaltsgesetz die Bestimmungen zu entfernen, die zu verfassungsrechtlichen Bedenken Anlaß gaben, 1 0 8 legten alle Fraktionen des Bundestages m i t Ausnahme der C D U / C S U den E n t w u r f eines Änderungsgesetzes vor, durch das der B u n d die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für „das Wasserrecht einschließlich der Wasserwirtschaft" erhalten sollte. 1 0 4 Der angesichts dieses zweigleisigen Verfahrens auf eine langsame u n d jahrelange Vorarbeit zu einem Bundeswassergesetz angelegte E n t w u r f 1 0 5 98

2. u n d 3. Lesung B T 11/216. Sitzung, 27.6.1957, StB S. 12771 Β - 12772 D. Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 86 - 89, Pelzer, D Ö V 1959, 51. 100 B T - D r s 11/2955 v o m 4.12.1956; 1. Lesung B T 11/190. Sitzung, 6.2.1957, StB S. 10860 B; R A u n d Ausschuß für Kriegsopfer- u n d Heimkehrerfragen. 99

101

Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 124 f. BR 152. Sitzung, S. 7 A ff., 163. Sitzung, S. 332 D ff. 103 D e r Bundesregierung u n d der C D U / C S U erschien es wünschenswert, das Wasserhaushaltsgesetz eher gekürzt als gar nicht zu verabschieden, vgl. R A (BT) H/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 10 - 17. 104 B T - D r s H/3158 v o m 1.2.1957; A n t r a g der Fraktionen der SPD, FDP, G B / B H E , DP, F V P u n d des Abg. Stegner; 1. Lesung B T II/190. Sitzung, 6.2.1957, StB S. 10860 A ; R A u n d SonderA f. Wasserrecht; R A II/207. Sitzung; Bericht B T - D r s II/3567 v o m 28. 5.1957; i n B T II/215. Sitzung, 26. 6.1957 v o n der TO genommen, StB S. 12648 Β - C. 102

105

Vgl. Abg. Jacobi (SPD), R A (BT), 11/207. Sitzung, 29.4.1957, Prot. S. 10.

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stieß auf Widerstand i n der C D U / C S U u n d i m Bundesrat. 10 ® Trotz des befürwortenden Ausschußberichts verfiel er der Diskontinuität m i t Ende der 2. Wahlperiode. 1 0 7 Sein Anliegen wurde durch die Vorlagen 89 u n d 102 — die insoweit ebenfalls erfolgslos blieben — wieder aufgenommen. 1 0 8 Vorlage 46 (Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung — 1. Entwurf) Einer Zersplitterung der Rechtslage auf dem Gebiet der Besoldung der Beamten i m B u n d u n d i n den Ländern suchte der Bundesgesetzgeber schon frühzeitig vorzubeugen. Das Bundesverfassungsgericht stellte jedoch m i t U r t e i l v o m 1.12.1954 fest, daß die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach A r t . 75 Nr. 1 a. F. GG nicht genügte, u m das Besoldungssystem zu vereinheitlichen u n d Besoldungshöchstbeträge festzusetzen. 109 Die damit ermöglichte Entwicklung weiterer Divergenzen erschien auch einigen L a n desregierungen bedenklich. Die Länder Niedersachsen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz u n d Schleswig-Holstein entschlossen sich deshalb, eine Änderung des A r t . 75 G G zur Erweiterung der Bundeskompetenz betreffend die Besoldungseinheit i m Bundesrat vorzuschlagen. Der Bundesrat beschloß, den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Ergänzung des A r t . 75 GG" gemäß A r t . 76 I GG beim Deutschen Bundestag einzubringen. Der E n t w u r f wurde jedoch i n der 2. Wahlperiode v o m Bundestag nicht beraten u n d verfiel dort der Disk o n t i n u i t ä t . 1 1 0 Sein Anliegen w u r d e v o n den Vorlagen 64 u n d 76 aufgenommen u n d i m 22. Änderungsgesetz realisiert. Vorlage 47 (Art. 15 G G als Sozialisierungsverbot — 1. Entwurf) Zweimal brachte die F D P - F r a k t i o n des Bundestages den A n t r a g ein, den A r t . 15 G G zu einem Verbot der Enteignung zu Sozialisierungszwecken u m zuformulieren. Der erste Gesetzentwurf wurde i m Bundestag i m M a i 1957 i n der 1. Lesung n u r formal begründet; zu einer Aussprache u n d einer w e i teren Behandlung k a m es i n der 2. Wahlperiode nicht. 1 1 1 I n der Begründung wies der Sprecher der F D P - F r a k t i o n auf die Erfolge des v o n seiner Partei stets favorisierten privatwirtschaftlichen M a r k t w i r t schaftssystems seit Bestehen der Bundesrepublik h i n ; er hoffte auf die Z u stimmung der CDU/CSU, dieses Wirtschaftssystem i n der beantragten Weise ιοβ v g l . Vors. Hoogen, R A (BT) ebd. S. 10; Abg. Frau Dr. Kuchtner, (CDU/ CSU), ebd. S. 11; R A Bericht B T - D r s H/3567, S. 2. 107 Vgl. auch Trost, S. 134 f. 108 Die Kompetenzdiskussion w u r d e auch zwischenzeitlich weitergeführt, vgl. ζ. B. die Aussprache i n B T III/121. Sitzung, StB S. 6961 Β u n d die Gesetzgebungsgeschichte zum 3. Änderungsgesetz zum Wasserhaushaltsgesetz, B T Drs IV/3140. ιοβ u r t e i l v o m 1.12.1954, 2 B v G 1/54, BVerfGE 4, 115 - 142 i m Rechtsstreit zwischen der Landesregierung Nordrhein-Westfalen u n d der Bundesregierung betreffend das „Gesetz zur Änderung u n d Ergänzung des Besoldungsrechts" v o m 6.12.1951, B G B l . I, S. 939. 110 BR-Drs bis 595 C; zum 111 BT-Drs StB S. 12614 Β

126/57 v o m 27.3.1957; BR 175. Sitzung, 12.4.1957, StB S. 594 C E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 136 - 138. 11/3525 v o m 21. 5.1957; 1. Lesung B T H/214. Sitzung, 31. 5.1957, - 12615 Β ; keine Ausschußüberweisung.

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auch grundgesetzlich zu verankern. 1 1 2 A l s Vorlage 59 wurde die I n i t i a t i v e zwei Jahre später v o n der FDP wiederholt. 1 1 3 Vorlage 50 (Kriegsfolgenschlußgesetz — 2. Entwurf) Die i n 3. Lesung gescheiterte Vorlage 42 betreffend die Kriegsfolgengesetzgebung wurde noch am selben Tag v o n den Fraktionen der CDU/CSU und der SPD als gleichlautender Gesetzentwurf neueingebracht. 1 1 4 Nach i n t e r fraktionellen Verhandlungen m i t der F r a k t i o n der DP wurde — bei Vereinbarung einer geringfügigen Textänderung — deren Zustimmung zum Gesetzentwurf erreicht u n d so die erforderliche Zweidrittelmehrheit gesichert. Der E n t w u r f wurde zum 9. Änderungsgesetz. 1 1 5 Vorlagen 48, 49 und 51 (Atomkompetenz — 2 3 . und 4. Entwurf) A l s der v o n der Bundesregierung vorgelegte E n t w u r f betreffend die A t o m gesetzgebung u n d -Verwaltung i m Bundestag i n 3. Lesung die erforderliche Zweidrittelmehrheit knapp verfehlt hatte (Vorlage 43), brachten die F r a k tionen der CDU/CSU, SPD, DP (FVP) u n d G B / B H E die Vorlage w ö r t l i c h als Initiativgesetzentwurf neu ein. 1 1 6 Trotz interfraktioneller Vereinbarungen scheiterte diese Vorlage 48 erneut am Quorum für die 3. Lesung, da sich zahlreiche Abgeordnete der C D U / C S U der Stimme enthielten. 1 1 7 Der gleichlautende folgende Gesetzentwurf der DP (FVP) führte zu längeren Geschäftsordnungsdebatten i m Bundestag. Seine Behandlung scheiterte schließlich an der Feststellung der Beschlußunfähigkeit des Hauses. M i t A b l a u f der 2. Wahlperiode ging er u n t e r . 1 1 8 Dasselbe Schicksal e r l i t t ein erneut gleichlautender Gesetzentwurf, den die SPD noch am 15. 8.1957 eingebracht 112 Abg. Dr. Atzenroth (FDP), B T I I / 214. Sitzung, 31. 5.1957, StB S. 12614 C bis D; vgl. auch Abg. Dr. Dehler (FDP), B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6851 A - 6857 A , zu Vorlage 59. 113 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 157 - 160. B T - D r s H/3727 v o m 4.7.1957, 1. u n d 2. Lesung B T H/224. Sitzung, 5. 7.1957, StB S. 13350 Β - 13352 D, 3. Lesung B T II/227. Sitzung, 29.8.1957, StB S. 13526 Α - Β , Umdruck 1307, S. 13559 C - D ; BR 183. Sitzung, 20.9.1957, StB S. 788 D - 792 B. 115 „Gesetz zur Einfügung eines A r t i k e l s 135 a i n das Grundgesetz" v o m 22.10.1957, BGBl. I, Nr. 50, S. 1745 - 9. Änderungsgesetz. Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 80 - 85. ne B T - D r s II/3688 v o m 27.6.1957, 1. Lesung B T II/219. Sitzung, 29.6.1957, StB S. 12978 B; keine Ausschußüberweisung, 2. u n d 3. Lesung B T II/221. Sitzung, 2. 7.1957, StB S. 13042 D - 13044 B, 13094 ff. 117 I n der C D U / C S U - F r a k t i o n hatte sich die Ansicht verbreitet, die Grundgesetzänderung betreffend die Atomgesetzgebung „zu friedlichen Zwecken" werde die Wehrhoheit der Bundesrepublik u n d ihre Stellung i n der N A T O nachteilig beeinflussen, vgl. Abg. Mellies (SPD), 221. Sitzung, StB S. 13044 C bis D; Abg. Schneider (Bremerhaven) (DP (FVP)), 224. Sitzung, StB S. 13308 D; Abg. Dr. Menzel (SPD), 225. Sitzung, StB S. 13475 Α - Β . 1 18 Vorlage 49: B T - D r s II/3726 v o m 4.7.1957, 1. u n d 2. Lesung, B T I I / 224. u n d 225. Sitzung, 5./6. 7.1957, StB S. 13313 D, 13334 D - 13337 B, 13473 A bis 13494 C.

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hatte, der jedoch nicht mehr auf die Tagesordnung des Bundestages gelangte. 1 1 9 Vorlage 52 (Atomkompetenz — 5. Entwurf) Nachdem die Bemühungen zur Verabschiedung eines Atomgesetzes u n d der damit verbundenen Verfassungsänderung i n der 2. Wahlperiode erfolglos geblieben waren, legte die Bundesregierung i n der 3. Wahlperiode erneut den E n t w u r f eines „Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)" v o r . 1 2 0 Die Grundgesetzänderung sollte dabei auf der Grundlage des schon zuvor v o n der SPD-Frakt i o n eingebrachten Initiativentwurfes erarbeitet werden. Dieser stimmte m i t den Vorlagen 48, 49 u n d 51 w ö r t l i c h überein. 1 2 1 Nach Erweiterung des Einleitungssatzes des Änderungsgesetzes i m Rechtsausschuß 122 fand der E n t w u r f die einstimmige B i l l i g u n g des Bundestages. Nach Zustimmung des Bundesrates wurde er zum 10. Änderungsgesetz. 1 2 3 Vorlage 53 (Bundeskompetenz für Schule und Erziehung — 2. Entwurf) Der als Vorlage 32 i n der 2. Wahlperiode gescheiterte A n t r a g der DP auf Schaffung einer Bundesgesetzgebungskompetenz für „die einheitliche Regelung des Erziehungs- u n d Schulwesens" wurde zu Beginn der 3. Wahlperiode v o n i h r wieder auf genommen. Die neue Kompetenz nach A r t . 74 Nr. 13 GG sollte dabei „die Förderung v o n Wissenschaft u n d Forschung u n d die einheitliche Regelung des Unterrichts- u n d Erziehungswesens" umfassen. 1 2 4 Wohl auf Wunsch des größeren Koalitionspartners C D U / C S U wurde der Gesetzentwurf i m Bundestag einmal v o n der Tagesordnung abgesetzt u n d schließlich v o n der Antragstellerin zurückgezogen. 125 119 Vorlage 51: B T - D r s 11/3760 v o m 15.8.1957; vgl. zu den E n t w ü r f e n auch Trost, S. 89 - 92. 120 BR-Drs 224/58 v o m 24.10.1958, B T - D r s III/759 v o m 17.12.1958; i n der Zwischenzeit hatten mehrere Bundesländer ihre noch bestehende Gesetzgebungszuständigkeit genutzt u n d unterschiedliche Länderatomgesetze entworfen u n d beschlossen, vgl. Fischerhof, DÖV 1958, 16. 121 B T - D r s I I I / 3 0 v o m 28.11.1957; 1. Lesung B T I I I / 2 9 . Sitzung, 9. 5.1958, StB S. 1596 C - 1607 C, gemeinsam m i t Vorlage 55; RA u n d A t o m A ; R A I I I / 51. Sitzung, Bericht B T - D r s III/896 v o m 19. 2.1959; 2. u n d 3. Lesung B T I I I / 92. Sitzung, 3.12.1959, StB S. 5036 C - 5038 C; BR-Drs 410/59; BR 213. Sitzung, 18.12.1959, StB S. 260 D. 122

Siehe dazu genauer oben I I . 2. k) cc). „Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes" v o m 23.12.1959, BGBl. I , Nr. 56, S. 813; zum E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 92 - 94; Pelzer, D Ö V 1959, 51. 124 B T - D r s I I I / 6 0 v o m 5.12.1957 — begleitet v o m Ersuchen an die Bundesregierung, ein Bundesministerium für Wissenschaft, Unterricht u n d Erziehung einzurichten B T - D r s I I I / 6 1 ; i n B T I I I / 4 3 . Sitzung, 3.10.1958 v o n der Tagesordnung abgesetzt, StB S. 2455 A - 2457 C; zurückgezogen vgl. B T I I I / 95. Sitzung, 20.1.1960, StB S. 5233 B. 125 Vgl. Abg. Frau Geisendörfer (CDU/CSU), B T I I I / 4 3 . Sitzung, 3.10.1958, StB S. 2455 D; die Antragstellerin selbst begründete das Zurückziehen m i t Fortschritten i n den Vereinheitlichungsbemühungen der Kultusministerkonferenz. Z u m A n t r a g vgl. auch Trost, S. 132 f.; E. Jess i n B K , A r t . 74 Nr. I I a A n m . I u n d A r t . 87 c A n m . I . 123

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Anhang Vorlagen 54 und 56 (Todesstrafe — 6. und 7. Entwurf)

Wie schon i n den beiden ersten Wahlperioden wurde auch i m 3. Deutschen Bundestag eine Streichung oder Modifizierimg der Abschaffung der Todesstrafe diskutiert. 45 Abgeordnete der C D U / C S U einerseits (Vorlage 54) u n d die F r a k t i o n der DP andererseits (Vorlage 56) legten Gesetzentwürfe zur Änderung des A r t . 102 G G v o r . 1 2 6 Während der erste A n t r a g die Todesstrafe für M o r d für verfassungsrechtlich zulässig erklärt sehen wollte, ohne daß zugleich eine entsprechende Änderung des Strafgesetzbuches beantragt wurde, legte die F r a k t i o n der DP zusätzlich den E n t w u r f einer Strafrechtsänderung v o r . 1 2 7 Zudem sollten nach ihrer Vorstellung Vorschriften über das Begnadigungsrecht des Bundespräsidenten bei Todesurteilen i n A r t . 60 I I u n d I I I sowie A r t . 102 I I GG aufgenommen werden. 1 2 8 Beide Entwürfe w u r den i m Bundestag n u r geschäftsordnungsmäßig behandelt; ein T e r m i n zur 1. Lesung wurde nicht bestimmt. 1 2 9 Vorlage 55 (Atomkompetenz — Entwurf der FDP) Nachdem die FDP-Bundestagsfraktion i n der 2. Wahlperiode eine Grundgesetzänderung für das Atomgesetz noch als unnötig abgelehnt hatte, legte sie dennoch 1958 einen eigenen E n t w u r f eines Änderungsgesetzes vor. Dieser enthielt den A n t r a g auf Erweiterung der Bundesgesetzgebungskompetenz, nicht hingegen der Verwaltungskompetenz. 1 3 0 Politisch stellte er eine A l t e r native zu der v o n der SPD eingebrachten u n d v o n der Bundesregierung unterstützten Vorlage 52 dar; nach deren A n n a h m e i n 3. Lesung wurde er zurückgezogen, bevor der Bundestag i h n gemäß Ausschußantrag für erledigt erklären konnte. 1 3 1 Vorlage 57 (Wahl des Bundespräsidenten) U m eine zweite Wiederwahl v o n Bundespräsident Heuss 1959 zu ermöglichen, sollte die Beschränkimg der Wiederwahl nach A r t . 54 I I 2 G G gemäß einem A n t r a g der DP entfallen. 1 3 2 Der A n t r a g wurde nach der W a h l Lübkes zum Bundespräsidenten zurückgezogen. 133 "β B T - D r s III/133 v o m 14.1.1958 u n d B T - D r s III/389 v o m 14.5.58; geschäftsordnungsmäßig behandelt i n B T I I I / 3 6 . Sitzung, 27.6.1958, StB S. 2091 Β - D. 127 B T - D r s I I I / 3 9 1 v o m 14. 5.1958. 128 B T - D r s III/389, begleitet v o n einem „Gesetzentwurf über den Begnadigungsausschuß gemäß A r t . 102 Abs. 2 des Grundgesetzes", B T - D r s III/390. ι 2 9 Z u den E n t w ü r f e n vgl. auch Trost, S. 147 - 152. «ο B T - D r s I I I / 2 6 6 v o m 11.3.1958, 1. Lesung B T I I I / 2 9 . Sitzung, 9.5.1958. StB S. 1596 C - 1607 C gemeinsam m i t Vorlage 52; R A u n d A t o m A ; R A I I I / 51. Sitzung; Bericht B T - D r s III/896 v o m 19.2.1959; Rücknahme B T I I I / 92. Sitzung, 3.12.1959, StB S. 5038 C. 131 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 95 f. 132 B T - D r s III/852 v o m 10.2.1959; keine 1. Lesimg; zurückgezogen vgl. B T I I I / 8 1 . Sitzung, 14.10.1959, StB S. 4387 C. 133

Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 176 - 178.

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Vorlage 58 (Bundesluftverkehrsverwaltung) I m Zusammenhang m i t der Beratung v o n Änderungen des Reichsluftverkehrsgesetzes 134 wurde der Bundesregierung empfohlen, „möglichst bald ein Gesetz zur Regelung der Zuständigkeiten i n der L u f t f a h r t einzubringen, da das Grundgesetz diese Fragen infolge damals bestehender Schwierigkeiten . . . nicht regeln k o n n t e . " 1 3 5 Dieser Aufforderung k a m sie m i t Vorlage des „Entwurfs eines Gesetzes zur Einfügung eines A r t i k e l s über die L u f t v e r kehrsverwaltung i n das Grundgesetz" samt dem E n t w u r f eines Ausführungsgesetzes nach. 1 3 6 Die Gesetzesvorlage setzte sich gegen die eine Landesluftverkehrsverwaltung favorisierende Auffassung des Bundesrates 1 3 7 durch u n d wurde p r a k tisch unverändert als 11. Änderungsgesetz verabschiedet. 138 Vorlage 59 (Art. 15 G G als Sozialisierungsverbot — 2. Entwurf) I m Gegensatz zur gescheiterten Vorlage 47 führte der i n der 3. Wahlperiode wiederholte A n t r a g der F D P - F r a k t i o n , A r t . 15 GG i n ein Sozialisierungsverbot umzuformulieren, zu einer ausführlichen Aussprache zwischen den Fraktionen i n der 1. Lesung. 1 3 9 Die C D U / C S U - F r a k t i o n unterstützte jedoch n u r den A n t r a g auf Ausschußüberweisung, nicht seinen sachlichen I n h a l t . 1 4 0 Z u r Ausschußberatung k a m es nicht m e h r . 1 4 1 Vorlage 60 (Notstandsverfassung — 1. Entwurf) E i n erster E n t w u r f der Bundesregierung zur Notstandsverfassung w a r i m Jahre 1958 Gegenstand v o n Besprechungen zwischen dem Bundeskanzler u n d den Ministerpräsidenten der Länder. Nach Änderung einiger Aspekte des Entwurfs wurde er i m Februar 1960 dem Bundesrat zugeleitet u n d i m A p r i l 134

Gesetz v o m 1.8.1922 i. d. F. der Bekanntmachung v o m 21.8.1936, RGBl. I, S. 653. 135 Z i t a t : Bericht des Verkehrsausschusses (BT), B T - D r s I I I / 4 7 8 v o m 11.6. 1958, S. 6; ähnlich B T - D r s 413/57 — Beschluß, S. 11 f. 136 BR-Drs 301/59 v o m 17.8.1959, offiziell eingegangen am 2.10.1959; zugleich einfaches Gesetz als BR-Drs 302/59. 137 Vgl. BR 210. Sitzung, 23.10.1959, StB S. 191 Β - 193 D, BR-Drs 310/59 — Beschluß; BT-Drs. III/1534 A n i . 2, S. 4. 138 1. Durchgang BR 210. Sitzung, 23.10.1959, StB S. 191 Β - 193 D; B T - D r s III/1534 v o m 14.1.1960, 1. Lesung B T I I I / 9 7 . Sitzung, 27.1.1960, StB S. 5326 D ff.; R A u n d VerkehrsA, R A I I I / 111. Sitzung, Bericht B T - D r s I I I / 1961; 2. u n d 3. Lesung B T III/124. Sitzung, 28.9.1960, StB S. 7214 C - 7215 C; BR-Drs 283/60; BR 224. Sitzung, 28.10.1960, StB S. 497 A , „Gesetz zur E i n fügung eines A r t i k e l s über die Luftverkehrsverwaltung i n das Grundgesetz (11. Änderung des Grundgesetzes)" v o m 6.2.1961, B G B l . I, Nr. 7, S. 65; zum E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 97 - 101; E. Jess i n B K , A r t . 87 d A n m . I. ι 3 » B T - D r s III/1336 v o m 4.11.1959; B T III/118. Sitzung, 22.6.1960, StB S. 6850 D - 6860 D; R A u n d Wirtschaftsausschuß. 140 Vgl. Abg. Dr. Burgbacher (CDU/CSU), B T ebd. StB S. 6857 A - C. 141 Vgl. auch Trost, S. 160 f.; Hübener, D Ö V 1951, 201.

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Anhang 142

1960 i m Bundestag eingebracht. V o n der SPD-Fraktion u n d den SPD-geführten Ländern wurde ihre mangelnde Beteiligung bei den Vorberatungen beklagt. 1 4 3 Der zehn A r t i k e l umfassende E n t w u r f wurde v o n ihnen als zumindest unpraktikabel angesehen u n d nicht als Diskussionsgrundlage akzeptiert. Ausschußberatungen w u r d e n deshalb i m Bundestag für vergeblich gehalten. 1 4 4 Vorlage 61 (Bundespatentgericht) Das Bundesverwaltungsgericht entschied am 13.6.1959, daß die Beschwerdesenate des Bundespatentamtes, bei denen die Entscheidungen der Prüfungsstellen u n d Patentabteilungen über die Erteilung eines Patentes und damit zusammenhängender Fragen zur Nachprüfung gestellt werden k o n n ten, wegen ihrer organisatorischen Verbindung zur Patentverwaltung keine „besonderen Organe der Rechtsprechung" i m Sinne des A r t . 20 I I GG seien. 145 Das U r t e i l hatte wegen A r t . 19 I V GG zur Konsequenz, daß „sämtliche E n t scheidungen der Beschwerdesenate des Patentamtes, für die nicht bereits . . . die Möglichkeit einer A n r u f u n g der ordentlichen Gerichte besteht, bei den allgemeinen Verwaltungsgerichten i n einem dreiinstanzlichen Verfahren angefochten werden" konnten. 1 4 6 U m eine solche Verlängerung des Verfahrens zu vermeiden, legte die Bundesregierung den E n t w u r f eines Änderungsgesetzes vor, das dem B u n d die Möglichkeit geben sollte, ein Bundesgericht für Angelegenheiten des gewerblichen Rechtsschutzes zu errichten, das an die Stelle der Beschwerdesenate treten sollte. 1 4 7 I m Gesetzgebungsverfahren wurde der E n t w u r f i m Rechtsausschuß m i t Vorlage 62 verbunden, diese Verbindung jedoch i n der 2. Lesung wieder gelöst. N u r i n der Artikelfolge geändert wurde er als 12. Änderungsgesetz verabschiedet. 148 Vorlage 62 (Bundespatentgericht und Gemeinsamer Senat der oberen Bundesgerichte) Wenige Tage nach der 1. Lesung der Vorlage 61 i m Deutschen Bundestag legte die Bundesregierung einen neuen Änderungsentwurf zum Grundgesetz 142 BR-Drs 25/60 v o m 5. 2.1960; BR 215. Sitzung, 26.2.1960, StB S. 302 A bis 317 D; B T - D r s III/1800 v o m 20.4.1960; 1. Lesung B T III/124. Sitzung, 28. 9.1960, StB S. 7174 C - 7227 C, RA, I n n e n A u n d VerteidigungsA. 143 Vgl. Ministerpräsident Dr. Z i n n (Hessen), BR 215. Sitzung, StB S. 310 A ; Abg. Dr. Schäfer (SPD), B T III/124. Sitzung, StB S. 7180 A - C; 7185 A ; Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T ebd. S. 7195 Β ff. 144 Vgl. auch Trost, S. 184 - 195; Menzel i n B K , A r t . 115 a A n m . I 4, S. 8 - 12. 145 U r t e i l des I. Senats, B V e r w G I C 66/57, B V e r w G E 8, 350 - 358. "β B T - D r s III/1749, S. 25.

1 47 BR-Drs 62/60 v o m 26.2.1960; BR 216. Sitzung, 18.3.1960, StB S. 343 A bis 345 A ; B T - D r s III/1748 v o m 24.3.1960; 1. Lesung B T III/108. Sitzung, 6.4.1960, StB S. 5917 B, R A u n d 13. Ausschuß, R A III/124. u n d 134. Sitzung, Bericht B T - D r s III/2426 v o m 19.1.1961; 2. Lesung III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7951 D - 7 9 5 6 C; erneute Ausschußberatung R A 136. Sitzung, Bericht B T - D r s III/2445; 2. u n d 3. Lesung III/140. Sitzung, StB S. 7974 C - 7 9 7 8 D; BR-Drs 39/61; BR 228. Sitzung, 10. 2.1961, StB S. 28 Β - C. 148 „Zwölftes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 6. März 1961, BGBl. I Nr. 13, S. 141; vgl. auch Trost, S. 101 - 106.

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305

vor, der den Regelungsgegenstand der Vorlage 61 — Bundespatentgericht — m i t einer Änderung der A r t . 95 f. GG zur Ablösung des grundgesetzlichen Auftrags zur Errichtung eines Obersten Bundesgerichtes verband. 1 4 9 Ziel der letztgenannten Änderung w a r es, das vorgesehene „Oberste Bundesgericht" durch einen Gemeinsamen Senat der oberen Bundesgerichte zu ersetzen, dessen Verfassung u n d Verfahren durch ein Bundesgesetz ausgestaltet werden sollte. Der Verfassungsauftrag sollte i n dieser M o d i f i k a t i o n zudem i n eine Kannvorschrift umgeändert werden. Wegen der Uberschneidung der beiden Vorlagen faßte der Rechtsausschuß des Bundestages sie i n seinem Bericht zu einem einheitlichen 12. Änderungsgesetz zusammen. Aus der Kannvorschrift machte er eine Mußvorschrift, folgte i m übrigen aber weitgehend der Regierungsvorlage. 1 5 0 A u f g r u n d von Meinungsverschiedenheiten über die Beteiligung des Bundesdisziplinarhofes am Gemeinsamen Senat sowie über die Beteiligung des Richterwahlausschusses an der Berufung der nicht-hauptberuflichen Richter an den oberen Bundesgerichten verweigerte die i n diesen Punkten i m Rechtsausschuß unterlegene SPD-Fraktion dem n u r auf V o r lage 62 beruhenden Teil des Gesetzentwurfes jedoch ihre Zustimmung. 1 5 1 Die Verbindung m i t Vorlage 61 wurde deshalb i n der 2. Lesung wieder gelöst, u m die Verabschiedung jener Änderung sicherzustellen. Der unerledigte T e i l der Vorlage 62 wurde an den Ausschuß zurückverwiesen u n d verfiel dort der Diskontinuität. Der Sache nach ging er sieben Jahre später i n das 16. Ä n d e rungsgesetz ein. 1 5 2 Vorlage 63 (Lastentragung der Kriegsfolgelasten — 1. Entwurf) Nach A r t . 120 I a. F. GG t r u g der B u n d alle Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes. M i t verschiedenen Gesetzen suchte der Bundesgesetzgeber die danach v o m B u n d zu tragenden Lasten begrifflich zu umgrenzen, u m so zwischen der Lastentragung durch den B u n d u n d durch die Länder zu unterscheiden. 1 5 3 Das Bundesverfassungsgericht, das v o n der bayerischen Staatsregierung i m Verfahren nach A r t . 93 I Nr. 2 GG angegangen worden war, verneinte jedoch eine solche Befugnis, die v o m Bund zu tragenden Kriegsfolgelasten abgrenzend zu definieren; A r t . 120 a. F. GG sei eine umfassende u n d insoweit eindeutige Bestimmung. 1 5 4 Zur Abwendung v o n nachteiligen Folgen für den bundesstaatlichen F i nanzausgleich führte der Bundesfinanzminister m i t seinen Länderkollegen 149 BR-Drs 108/60 v o m 14.4.1960, Eingang 16.4.1960; BR 218. Sitzung, 6. 5.1960, StB S. 378 Β - 379 D; B T - D r s HI/1901; 1. Lesung B T III/123. Sitzung, 1. 7.1960, StB S. 7152 Β - C; R A 134. Sitzung, Bericht B T - D r s III/2426 v o m 19.1.1961; 2. Lesung B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7951 D - 7956 C, 7974 D - 7978 B. 15 0 B T - D r s III/2426 v o m 19.1.1961. 151 Vgl. Abg. Jahn (Marburg) (SPD), R A (BT) III/134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 24 - 28; Abg. Dr. A r n d t (SPD), B T III/140. Sitzung, 25.1.1961, StB S. 7954 Β - C. 152 Z u m E n t w u r f vgl. auch oben I I I . 2. a) cc); Trost, S. 178 - 181. 153 Ζ. B. „Erstes Gesetz zur Uberleitung von Lasten u n d Deckungsmitteln auf den Bund" v o m 28.11.1950, B G B l . I, S. 773; „Zweites Uberleitungsgesetz" v o m 21. 8.1951, BGBl. I, S. 779; „Gesetz über die Tilgung v o n Ausgleichsforderungen" v o m 14.4.1956, B G B l . I, S. 507. 154 U r t e i l des Bundesverfassungsgerichts v o m 16.6.1959, 2 B v F 5/56; BVerfGE 9, 305; BGBl. I, S. 621.

2

Schaub

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Verhandlungen, die zu einer vorläufigen Vereinbarung über eine Beteiligung der Länder an der Lastentragung i m sog. „Dürckheimer A b k o m m e n " v o m 13./14.10.1960 führten. Gemäß dem A b k o m m e n sollte die bisherige Verteil u n g der Kriegsfolgelasten grundsätzlich für die Vergangenheit bestätigt werden, u m nicht eine Erhöhung des Bundesanteils an den Gemeinschaftssteuern erforderlich zu machen. Der B u n d sollte jedoch für v o n den Ländern seit 1956 ohne Rechtsgrund erbrachte Tilgungsleistungen einen Globalbetrag erstatten u n d ab 1960 die T i l g u n g sowie — gestaffelt — die Zinszahlungen übernehmen. U m diese i n einem „Gesetzentwurf über die Tilgung der Ausgleichsforderungen" enthaltenen Regelungen verfassungsrechtlich abzusichern, legte die Bundesregierung den E n t w u r f eines Änderungsgesetzes vor, nach welchem entsprechend dem A b k o m m e n die bisherige Lastenverteilung bestätigt w e r den sollte, soweit sie bundesgesetzlich geregelt w a r oder aber zwar nicht geregelt war, jedoch zur Erbringung v o n Leistungen zur Lastentragung seitens eines anderen Aufgabenträgers als des Bundes geführt hatte. 1 5 5 A u f g r u n d v o n Uneinigkeiten hinsichtlich des Umfangs des Begriffs der Kriegsfolgelasten u n d damit der Reichweite der Regelung w u r d e der E n t w u r f jedoch aufgrund eines Antrags aller Fraktionen i n der 2. Lesung an den Rechtsausschuß zurückverwiesen. Z u einer weiteren Behandlung i n der 3. Wahlperiode k a m es i m Plenum nicht mehr. Der E n t w u r f wurde i n h a l t lich v o n Vorlage 72 aufgenommen. 15 ® Vorlage 64 (Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung — 2. Entwurf) Die schon m i t Vorlage 46 begonnenen Bemühungen, eine verfassungsrechtliche Grundlage für die Einflußnahme des Bundes auf die Einheitlichkeit der Beamtenbesoldung i n B u n d u n d Ländern zu schaffen, griff die Bundesregierung 1962 m i t einem k a u m veränderten Gesetzentwurf zur Änderung des A r t . 75 GG wieder auf. 1 5 7 Der Gesetzesantrag fand jedoch i m Bundestag nicht die Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit, da sich etwa 150 SPDAbgeordnete der Stimme enthielten. 1 5 8 Er wurde i n der 5. Wahlperiode als Vorlage 76 wiederholt. Vorlage 65 (Notstandsverfassung — 2. Entwurf) I n der 4. Wahlperiode legte die Bundesregierung einen gegenüber der V o r lage 60 erheblich geänderten, zwölf A r t i k e l umfassenden neuen E n t w u r f 155 BR-Drs 64/61 a v o m 10.2.1961; BR 229. Sitzung, 3.3.1961, StB S. 34 D bis C; B T - D r s III/2590 v o m 9.3.1961; 1. Lesung B T III/155. Sitzung, 20.4. 1961, StB S. 8925 A - 8928 C, R A III/151. - 157. Sitzung, Bericht B T - D r s I I I / 2858 u n d zu; 2. Lesung B T III/164. Sitzung, 28.6.1961, StB S. 9443; R A 158./159. Sitzung, Bericht B T - D r s III/2949; i n B T III/166. Sitzung, 30. 6.1961 v o n der Tagesordnung genommen, StB S. 9762 B. 158 Z u m E n t w u r f vgl. auch Trost, S. 180 - 184. 157 BR-Drs 226/62 v o m 22.6.1962; BR 248. Sitzung, 12.7.1962, StB S. 117 Β bis 120 A ; B T - D r s IV/633 v o m 11.9.1962; 1. Lesung B T IV/42. Sitzung, 24.10.1962, StB S. 1841 C - 1861 C; R A u n d I n n e n A ; R A IV/58. Sitzung, Bericht B T - D r s IV/1374 u n d zu; 2. u n d 3. Lesung B T IV/83. Sitzung, 28. 6.1962, StB S. 4039 Β - 4047 Β . 158 Z u m E n t w u r f vgl. auch Hans, Z B R 1962, 233; Millack, ZBR 1962, 265; Holder, Z B R 1962, 369.

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einer Notstandsverfassung v o r . Begleitet wurde er v o n den E n t w ü r f e n einer Reihe einfacher Notstandsgesetze. Die Verfassungsänderung wurde i m Rechtsausschuß des Bundestages i n 38 Sitzungen über mehr als 150 Beratungsstunden h i n zwischen M a i 1963 u n d M a i 1965 beraten. Der i m Bericht des Ausschusses stark geänderte Text, der sogenannte Benda-Entwurf, fand dennoch i n der 3. Lesung nicht die Zustimmung der SPD-Fraktion, da SPDParteitagsbeschlüsse zusätzliche Qualifikationen für eine Notstandsverfassung gefordert hatten. 1 6 0 Er wurde jedoch Beratungsgrundlage für die 5. Wahlperiode (Vorlage 79) u n d führte letztlich zur Verabschiedung der N o t standsverfassung als 17. Änderungsgesetz. 1 8 1 Vorlage 66 (NS-Richter) Dem Personenkreis derjenigen noch amtierenden Richter u n d Staatsanwälte, die i m D r i t t e n Reich an der Verhängung u n d Bestätigung von auch unter Berücksichtigung der Umstände unmenschlich harten Todesstrafen beteiligt waren, w a r es nach § 116 des Deutschen Richtergesetzes 162 ermöglicht, f r e i w i l l i g ihre vorzeitige Versetzung i n den Ruhestand zu beantragen. U m auch diejenigen Mitglieder dieses Personenkreises, die v o n dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hatten, aus dem aktiven Dienst — entgegen A r t . 97 I I 1 GG — entfernen zu können, sollte gemäß einem Gesetzentwurf des Bundesrates das Grundgesetz durch einen entsprechend gestalteten A r t . 132 a GG ergänzt werden. Der Bundesrat beschloß die Einbringung dieser v o n den Ländern Hamburg u n d Hessen entworfenen Vorlage; 1 6 3 sie wurde jedoch i m Bundestag nicht umgedruckt u n d nicht beraten. 1 6 4 Vorlagen 67 und 69 (Neugliederung des Bundesgebietes — 1. und 2. Entwurf) Der Verfassungsauftrag des A r t . 29 GG zur Neugliederung des Bundesgebietes wurde A n f a n g der 60er Jahre angesichts der Neugliederungsprobleme allgemein u n d bestimmter Abstimmungsgebiete i m besonderen f ü r unpraktikabel i n dem dort vorgesehenen Verfahren gehalten. Die Neugliederung hinsichtlich des früheren Bundeslandes Baden, das gemäß A r t . 118 GG m i t den Ländern Württemberg-Baden u n d Württemberg-Hohenzollern zum Bundesland Baden-Württemberg zusammengeschlossen worden war, wurde dabei v o n der C D U / C S U für besonders vordringlich gehalten; sie 159 BR-Drs. 345/62 v o m 9.11.1962; BR 251. Sitzung, 29./30.11.1962, StB S. 217 Β - 229 B, 229 Β - 235 B; B T - D r s IV/891 v o m 11.1.1963; 1. Lesung B T I V / 56. Sitzung, 24.1.1963, StB S. 2477 A - 2557 D; RA, I n n e n A u n d VerteidigungsA; R A I V / 46. - 120. Sitzung; Bericht B T - D r s IV/3494 u n d zu; 2. u n d 3. Lesung B T I V / 190./192. Sitzung, 16./24.6.1965, StB S. 9525 D - 9566 C, 9687 A - 9737 C, 9737 C - 9739 B. 160 Vgl. Abg. Erler (SPD), B T I V / 192. Sitzung, StB S. 9544 Β - 9545 Β . 161 Z u m E n t w u r f vgl. auch Menzel i n B K , A r t . 115 a A n m . 14, S. 12 - 15. 162 D R i G v o m 8.9.1961, BGBl. I, S. 1665. 163 BR-Drs 315/63 v o m 25.6.1963; BR 260. Sitzung, 12.7.1963, StB S. 160 C bis 162 C, R A u n d InnenA, BR 280. Sitzung, 12.3.1965, StB S. 69 A - 70 C; gemeinsam m i t einem Ausführungsgesetz, BR-Drs 316/63; Einbringung beschlossen. 184 Z u m E n t w u r f vgl. Kern, DRiZ 63, 246.

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beantragte deshalb eine Änderung des A r t . 118 GG, u m auf diesem Wege die Baden-Frage zu lösen (Vorlage 69). 165 Die SPD-Fraktion befürwortete h i n gegen eine gleiche Behandlung aller Abstimmungsgebiete u n d schlug die Änderung des A r t . 29 I I - V I GG v o r (Vorlage 67). 1ββ Da sich die beiden grossen Fraktionen nicht einigen konnten, ließ m a n beide E n t w ü r f e i m Rechtsausschuß der Diskontinuität verfallen. Beide stellten i n der 5. Wahlperiode ihre Anträge erneut (Vorlagen 84 u n d 85). Vorlage 68 (Gräberkompetenz) Nach der ursprünglichen Fassung des A r t . 74 Nr. 10 GG stand dem B u n d die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz betr. die „Sorge für die Kriegsgräber" zu. Nach Auffassung der Bundesregierung konnte m i t dieser K o m petenz die Pflege der Gräber von KZ-Opfern, Vertriebenen, Verschleppten, Zwangsarbeitern u n d Internierten, sowie der ausländischen Flüchtlinge und der Opfer an der Zonengrenze nicht erfaßt werden. Eine entsprechende Grundgesetzänderung sollte A b h i l f e schaffen. 167 Nach einigen Bemühungen u m die rechte Neuformulierung des A r t i k e l s wurde diese recht geringfügige u n d auch deshalb kritisierte Änderung als 13. Änderungsgesetz v o n Bundestag u n d Bundesrat jeweils einstimmig verabschiedet. 168 Vorlage 70 (Beschränkung des Art. 10 GG) Die sog. „Telefonaffäre", das Bekanntwerden einer Beteiligung von Regierungsstellen an Maßnahmen der A l l i i e r t e n zur A b h ö r u n g des Fernmeldeverkehrs, führte zu dem Wunsch, diesbezüglich bestehendes Besatzungsrecht durch bundesdeutsche Regelungen abzulösen. Der E n t w u r f eines „Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes ( A r t i k e l 10)" wurde gemeinsam m i t dem Ausführungsgesetz (G 10) noch zu Ende der 4. Wahlperiode v o n der Bundesregierung eingebracht. 1 6 0 Die gemeinsam m i t der — i n der 4. Legislaturperiode abgelehnten — Notstandsverfassung beratenen Entwürfe w u r d e n noch dem Ausschuß überwiesen, obwohl feststand, daß es keine Ausschußles B T - D r s IV/1965 v o m 21.2.1964; 1. Lesung B T IV/117. Sitzung, 21.2.1964, StB S. 5377 C - 5395 C; R A u n d InnenA, R A 88., 89. u n d auch schon 63. Sitzung, Bericht B T - D r s IV/2176 u n d zu; 2. Lesung B T IV/132. Sitzung, 24.6.1964, StB S. 6450 D - 6 4 5 2 B ; 3. Lesung i n der IV/132. Sitzung v o n der Tagesordnung genommen, StB S. 6452 Β - 6459 C, i n der IV/151. Sitzung, 9.12.1964, Rückverweisung an den RA, StB S. 7482 Β - C. lee B T - D r s IV/1896 v o m 5.2.1964; 1. Lesung B T IV/117. Sitzung, 21.2.1964, StB S. 5377 C - 5395 C; R A u n d InnenA; v o m RA-Bericht (oben F N 165) nicht erfaßt. i° 7 BR-Drs 56/64 v o m 7. 2.1964; BR 266. Sitzung, 28. 2.1964, StB S. 18 Β 19 C; BT-Drs. IV/2531 v o m 18.4.1964; 1. Lesung B T IV/138. Sitzung, 16.10. 1964, StB S. 6906 Α - B ; R A u n d InnenA; R A 109., 120. u n d 124. Sitzung, Bericht B T - D r s IV/3249; 2. u n d 3. Lesung B T IV/178. Sitzung, 7.4.1965, StB S. 8962 C - 8965 B; BR-Drs 195/65; BR 282. Sitzung, 30. 4.1965, StB S. 106 Α - Β . ί68 „Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 16. J u n i 1965, BGBl. I, Nr. 26, S. 513. i69 BR-Drs 208/64 v o m 24.4.1965; BR 269. Sitzung v o m 15.5.1964, StB S. 59 Β - 63 Β ; B T - D r s IV/2633 v o m 17.10.1964; 1. Lesung B T IV/192. Sitzung, 24. 6.1965, StB S. 9739 Β - 9748 A ; Überweisung an den Recht s ausschuß.

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beratungen i n der Legislaturperiode mehr geben sollte. 1 7 0 Die Grundgesetzänderung wurde i n der 5. Wahlperiode i n die Notstandsverfassung — V o r lage 79 — einbezogen u n d i m Rahmen des 17. Änderungsgesetzes verabschiedet. Vorlage 71 (Fristverlängerung für den Bundesrat — 1. Entwurf) Die Fristvorschriften der A r t . 76 u n d 77 GG über die Beteiligung des Bundesrates i m Gesetzgebungsverfahren zu ändern, w a r schon seit den 50er Jahren ein Anliegen der Länderkammer. 1 7 1 Den Abwicklungsschwierigkeiten aufgrund der recht kurzen Fristen versuchte die Bundesregierung durch eine gezielte Zustellung ihrer Gesetzentwürfe an Freitagen sowie unter Berücksichtigung des Terminkalenders des Bundesrates entgegenzukommen. 1 7 2 Einer Fristverlängerung durch Verfassungsänderung w o l l t e sie jedoch nicht zustimmen. 1 7 3 E i n i m Bundesrat vorgelegter Gesetzentwurf zur Änderung der Fristen nach A r t . 76 I I 2 u n d 77 I I , I I I GG, dessen Einbringung der Bundesrat beschlossen hatte, wurde deshalb v o n der Bundesregierung m i t einer ablehnenden Stellungnahme versehen. 1 7 4 I m Bundestag wurde die Vorlage einmal erwähnt, 1 7 5 jedoch nicht beraten. Sie wurde drei Jahre später i n Vorlage 80 aufgegriffen und dann als 18. Änderungsgesetz beschlossen. Vorlage 72 (Lastentragung der Kriegsfolgelasten — 2. Entwurf) Ohne wesentliche materielle Änderungen übernahm die Bundesregierung i n der 4. Wahlperiode die vordem gescheiterte Vorlage 63 zur abschließenden Regelung der Verteilung der Kriegsfolgelasten zwischen B u n d u n d L ä n dern. 17® Nach Anpassung der i n der Änderung des A r t . 120 GG vorgesehenen Daten an die verstrichene Zeit wurde der E n t w u r f als 14. Änderungsgesetz verabschiedet. 177 170

Vgl. B T IV/192. Sitzung, StB S. 9745 C. Vgl. ζ. B. Bundesratspräsident v o n Hassel, Antrittsrede, BR 147. Sitzung, 7.10.1955, StB S. 278 A ; Minister Lemmer (Nordrhein-Westfalen), BR 272. Sitzung, 10. 7.1964, StB S. 125 D. 172 Vgl. ζ. B. Minister Dr. Sträter (Nordrhein-Westfalen), BR 142. Sitzung, 10. 6.1955, StB S. 135 Α - Β . 173 Vgl. ζ. Β . Bundesinnenminister Dr. Schröder, B T III/124. Sitzung, 28.9. 1960, StB S. 7219 D - 7220 A ; Bundesminister Niederalt, BR 272. Sitzung, 10. 7.1964, StB S. 126 D. 174 BR-Drs 239/64 v o m 29. 5.1964 u n d zu 239/64 v o m 5. 6.1964, A n t r a g aller Bundesländer; BR 270. u n d 272. Sitzung, 5. 6. u n d 10. 7.1964, StB S. 123 D 128 A ; B T Drs IV/2840 v o m 10.12.1964. 175 Abg. Schoettle (SPD), B T IV/139. Sitzung, 21.4.1964, StB S. 6936 A . 176 BR-Drs 267/64 a v o m 5.6.1964; BR 271. Sitzung, 26. 6.1964, StB S. 113 Β 115 C; B T - D r s IV/2524 v o m 15.8.1964; 1. Lesung B T IV/142. Sitzung, 4.11. 1964, StB S. 7122 A ; RA, F i n A u n d HaushaltsA; R A IV/135. Sitzung, Bericht B T - D r s IV/3467; 2. u n d 3. Lesung B T IV/188. Sitzung, 26.5.1965, StB S. 9465 C - 9 4 6 6 B ; BR-Drs. 302/65; BR 284. Sitzung, 11.6.1965, StB S. 154 A 156 Α . 177 „Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 30, J u l i 1965, BGBl. I, Nr. 34, S. 649. 171

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Anhang Vorlage 73 (Oberstes Bundesgericht — 2. Entwurf)

V o n der Vorlage 62 w a r derjenige Teil, der die Ablösung des Verfassungsauftrags betreffend ein Oberstes Bundesgericht u n d die Schaffung eines Gemeinsamen Senats der höchsten .Bundesgerichte vorsah, i m Rechtsausschuß anhängig geblieben u n d m i t Ende der 3. Wahlperiode der Diskontinuität des Bundestages verfallen. I n der 4. Legislaturperiode legte die Bundesregierung einen neuen Gesetzentwurf v o r , 1 7 8 der dem W o r t l a u t dieses Vorläufers weitgehend entsprach. Er w a r v o n einem Ausführungs-„Gesetz zur W a h r u n g der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der oberen Bundesgerichte" begleitet. 1 7 9 Z u einer Beratung i m Bundestag k a m es nach dem 1. Durchgang i m Bundesrat jedoch nicht mehr; die I n i t i a t i v e wurde durch Vorlage 78 wiederaufgenommen. Vorlage 74 (Verfolgungsverjährung für Mord) U m die strafrechtliche Verfolgung v o n schweren NS-Verbrechen sicherzustellen, sollte nach einem A n t r a g der SPD-Fraktion die Aufhebung der V e r folgungsverjährung für M o r d u n d Völkermord i n das Grundgesetz aufgenommen werden. 1 8 0 Während i n der 4. Wahlperiode dieser A n t r a g aufgrund einer gesetzlich geregelten Neuberechnung des Verjährungsbeginns seine politische D r i n g lichkeit v e r l o r , 1 8 1 w u r d e die rechtliche Frage der Zulässigkeit der Aufhebung der V e r j ä h r u n g i m H i n b l i c k auf das Rückwirkungsverbot des A r t . 103 GG durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts v o m 26.2.1969 beantw o r t e t . 1 8 2 Die Aufhebung der Verfolgungsverjährung für M o r d wurde demgemäß i n der 8. Wahlperiode durch einfaches Bundesgesetz bestimmt. 1 8 3 Vorlage 75 (Kunst und Sittengesetz) Der von 168 Abgeordneten des Bundestages eingebrachte Änderungsantrag zielte auf die Ergänzung des A r t . 5 I I I 2 GG u m den Zusatz, daß die Freiheit v o n Kunst, Wissenschaft, Forschung u n d Lehre n u r „ i m Rahmen der allgemeinen sittlichen Ordnung" gelte. 1 8 4 Der Gesetzentwurf wurde nicht i n 1. Lesung beraten. Das Sittengesetz w i r d auch ohne diese Änderung als ethisch-immanente Schranke für alle Grundrechte des Grundgesetzes angesehen. 185 178

BR-Drs 60/65 v o m 12.2.1965; BR 279. Sitzung, 5.3.1965, StB S. 44 Α - Β ; B T - D r s IV/3363 v o m 5. 5.1965. 179 BR-Drs 61/65 v o m 12.2.1965. 180 B T - D r s IV/3161 v o m 9.3.1965; 1. Lesung B T IV/170. Sitzung, 10. 3.1965, StB S. 8516 C - 8571 C; R A IV/124. Sitzung, Bericht B T - D r s IV/3220 u n d zu; 2. Lesung B T IV/175. Sitzung, 25. 3.1965, StB S. 8759 D - 8791 C, Rückverweisung an den RA. 181 „Gesetz über die Berechnung strafrechtlicher Verjährungsfristen" v o m 13.4.1965, B G B l . I, S. 315. 182 2 B v L 15/68 u n d 23/68 — BVerfGE 25, 269. 183 „16. Strafrechtsänderungsgesetz" v o m 16. 7.1979, B G B l . I, S. 1046. 184 BT-Drs. IV/3399 (neu) v o m 12. 5.1965, Abg. Frau Dr. Probst, Dr. Süsterhenn u. a. 185 Η . M., vgl. für alle Scholz, M D H A r t . 5 I I I Rdn. 186 f., 61 m. w . N.

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Vorlage 76 (Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung — 3. Entwurf) Der i n der 4. Wahlperiode als Vorlage 64 gescheiterte Gesetzentwurf zur Erweiterung der Bundeskompetenz zur Rahmengesetzgebung auf dem Gebiet der Beamtenbesoldung wurde v o n der Bundesregierung m i t einem i n haltlich i m wesentlichen übereinstimmenden E n t w u r f wiederholt. 1 8 6 Der Rechtsausschuß faßte diese Verfassungsänderung m i t zahlreichen w e i teren zu einem Gesetzentwurf zusammen; ihre Verbindung wurde später auf Verlangen des Bundesrates teilweise wieder gelöst. 1 8 7 Die Änderung des A r t . 75 GG wurde als T e i l des 22. Änderungsgesetzes verabschiedet. 188 Vorlage 77 (Stabilitätsgesetz) Unter dem Eindruck der kleineren Jahresdaten des Wirtschaftswachstums u n d der Steigerung des allgemeinen Preisniveaus i n den Jahren v o r 1966 strebte die Bundesregierung eine Verbesserung ihres konjunkturpolitischen Instrumentariums zur Verhinderung v o n sowohl Ü b e r k o n j u n k t u r als auch Rezession an. Insbesondere sollte i m Rahmen des „magischen Vierecks" ein befriedigendes Wirtschaftswachstum unter W a h r u n g einer allgemeinen Preisstabilität erreicht werden. Die Investitionssteuerung der öffentlichen Hand sollte dabei ein wichtiges Instrument sein u n d durfte nach Ansicht der Bundesregierung nicht auf den Bundeshaushalt beschränkt bleiben. Eine konjunkturgerechte koordinierte Steuerung auch der Länder- u n d Gemeindehaushalte sollte durch eine Änderung des A r t . 109 a. F. GG u n d durch ein zugleich vorgelegtes „Gesetz zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität" ermöglicht werden. 1 8 9 Beide Entwürfe waren Gegenstand ausführlicher Diskussionen i n beiden Häusern. 1 9 0 Der Rechtsausschuß des Bundestages folgte hinsichtlich der Verfassungsänderung den Änderungswünschen, die der Bundesrat i m 1. Durchgang geltend gemacht hatte. Das Stabilitätsgesetz wurde v ö l l i g umgestaltet, so daß v o n dem E n t w u r f „ i n einer langen Beratung praktisch n u r noch die Überschrift Übriggeblieben" w a r . 1 9 1 Die Verfassungsänderung wurde als 15. Änderungsgesetz verabschiedet. 192 186 BR-Drs 265/66 v o m 24. 6.1966; BR 297. Sitzung, 15. 7.1966, StB S. 141 D 145 D; BTDrs V/1086 v o m 3.11.1966; 1. Lesung B T V/161. Sitzung, 27.3.1968, R A u n d InnenA; Bericht etc. siehe unten zu Vorlage 87. 187 Siehe unten zu Vorlage 87 sowie oben 1.2. d) bb). 188 Siehe unten zu Vorlage 87. 189 BR-Drs 315/66 u n d 316/66 v o m 15. 7.1966. 190 BR-Drs 315/66 v o m 15. 7.1966; B R 298. Sitzung, 5. 8.1966, StB S. 163 D 192 B; BTDrs V/890 v o m 2.9.1966; 1. Lesung B T V/55, u n d 56. Sitzung, 14./15. 9.1966, StB S. 2655 C - 2706 D, 2727 A - 2792 C; R A u n d WirtschaftsA; R A 17.-42. Sitzung, Bericht BR-Drs V/1686 u n d zu; 2. u n d 3. Lesung B T V/108. Sitzung, 10.5.1967, StB S. 5098 Β - 5100 B, 5105 B ; BR-Drs 238/67; BR 310. Sitzung, 2. 6.1967, StB S. 93 D - 106 A . 191 Abg. Opitz (FDP), B T V/108. Sitzung, 10.5.1967, StB S. 5099 D; auch die Überschrift hatte sich jedoch gewandelt: „Gesetz zur Förderimg der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft". 192 „Fünfzehntes Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes" v o m 8. J u n i 1967, B G B l . I, Nr. 32, S. 581; zum E n t w u r f vgl. auch V o g e l / W i e b e l i n B K , A r t . 109 A n m . I B ; Möller, S. 57 ff.; Böckenförde, DÖV 1969, 744; Wagner, DÖV 1968, 604; W i l k e , A ö R 93, 270.

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Anhang Vorlage 78 (Oberstes Bundesgericht — 3. Entwurf)

Unter Wiederaufnahme der gescheiterten I n i t i a t i v e n 62 u n d 73 legte die Bundesregierung i n der 5. Wahlperiode einen k a u m veränderten Gesetzentw u r f zur Einrichtung eines Gemeinsamen Senats i n Ablösung des Verfassungsauftrags nach A r t . 95 GG betreffend ein Oberstes Bundesgericht v o r . 1 9 3 U m dem Wunsche der entsprechenden Gerichtspräsidenten entgegenzukommen, wurden die höchsten Bundesgerichte sprachlich i n den Rang von „Obersten Gerichtshöfen" anstelle der früheren „Oberen Bundesgerichte" erhoben. 1 9 4 Ohne Änderung wurde die Regierungsvorlage als 16. Änderungsgesetz verabschiedet. 195 Vorlage 79 (Notstandsverfassung — 3. Entwurf) Vorbereitet durch die Erfahrungen einer Rahmenübung F A L L E X 66 des Natostabs, an der zahlreiche Mitglieder der Bundesregierung u n d des Parlaments teilgenommen hatten, u n d durch die Beratungen einer sogenannten „Zwölferkommission" von Bundesregierung, Bundestagsfraktionen u n d B u n desrat legte die Bundesregierung i m Jahre 1967 einen erneuten E n t w u r f einer Notstandsverfassung v o r . 1 9 6 Dieser w a r erheblich weniger umfassend als die Vorentwürfe der Vorlagen 60 u n d 65 u n d auch als der sogenannte Benda-Entwurf des Rechtsausschusses des 4. Deutschen Bundestages. Unterschiede bestanden v o r allem i n dem Umfange, i n dem Grundrechte eingeschränkt werden konnten — Einschränkungen der Meinungs- u n d Pressefreiheit, der Versammlungsfreiheit, der Vereinigungsfreiheit u n d des richterlichen Entscheidungsmonopols bei Freiheitsentziehungen waren i m Gegensatz zu den früheren E n t w ü r f e n nicht mehr vorgesehen —, u n d i n der Zusammensetzung u n d Aufgabe des „Gemeinsamen Ausschusses". Gegen die Stimmen der FDP, die einen A l t e r n a t i v e n t w u r f vorgelegt hatte (Vorlage 81), u n d weiterer etwa 50 Abgeordneter wurde die Notstandsverfassung von den Fraktionen der Großen K o a l i t i o n beschlossen. Der Bundesrat stimmte

193 BR-Drs 468/66 v o m 11.11.1966; BR 302. Sitzung, 2.12.1966, StB S. 262 A bis 263 B; BTDrs. VI/1450 v o m 20.2.1967; 1. Lesung B T VI/107. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 5023 Β - 5028 D, R A VI/58. Sitzung, 29.11.1967, Bericht B T Drs V/2376; 2. u n d 3. Lesung B T VI/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9184 C 9186 B; BR-Drs 262/68; BR 325. Sitzung, 31. 5.1968, StB S. 121 Β - 122 C. 194 Vgl. Präsident des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Werner, R A (BT) I I I / 134. Sitzung, 19.1.1961, Prot. S. 19 f., 22. 195 „Sechzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 18. J u n i 1968, BGBl. I, Nr. 39 v o m 22. 6.1968, S. 657; das Ausführungsgesetz, „Gesetz zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes" (BR-Drs 467/66; B T - D r s VI/1449; Gesetz v o m 25. 6.1968; BGBl. I, S. 661) ging denselben Weg. 196 BR-Drs 162/67 v o m 7. 4.1967; BR 308. Sitzung, 28. 4.1967, StB S. 51 D 63; B T - D r s V/1879 v o m 13.6.1967; 1. Lesung B T V/117. Sitzung, 29.6.1967, StB S. 5856 C - 5902 C; R A u n d InnenA; R A V/51. - 80. Sitzung, Bericht B T Drs V/2873 (auch zu Vorlage 81); 2. Lesung B T V/174./175. Sitzung, 15./16. 5. 1968, StB S. 9312 Β - 9379 A , 9413 C - 9478 A ; 3. Lesung B T V/178. Sitzung, 30.5.1968, StB S. 9606 D - 9 6 5 4 D; BR-Drs 303/68; BR 326. Sitzung, 14.6.1968, StB 138 D - 15Q A ,

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einstimmig zu. 1 9 7 Zahlreiche einfache Notstandsgesetze w u r d e n zugleich verabschiedet. 198 Vorlage 80 (Fristen des Bundesrates — 2. Entwurf) Der als Vorlage 71 gescheiterte erste Vorstoß des Bundesrates zur Verlängerung der Fristen i m Gesetzgebungs ver fahr en wurde 1967 erneut aufgenommen. 1 9 9 Gegenüber dem Anliegen des Bundesrates, die Frist zur Stellungnahme i m sog. 1. Durchgang allgemein auf sechs Wochen zu verlängern, befürwortete der Bundestag die Ergänzung, die die Bundesregierung auch schon i n der 4. Wahlperiode angeregt hatte, nämlich die alte Drei-Wochen-Regelung für als „dringlich" oder (im Gesetzestext:) „besonders eilbedürftig" bezeichnete Vorlagen zu belassen. I n dieser F o r m wurde der E n t w u r f zum 18. Änderungsgesetz. 200 Vorlage 81 (Notstandsverfassung — FDP-Entwurf) Als Alternative zum v o n den Fraktionen der Großen K o a l i t i o n getragenen E n t w u r f einer Notstandsverfassung brachte die FDP Ende 1967 einen eigenen Gesetzentwurf „zur Sicherung der rechtsstaatlichen Ordnung i m Verteidigungsfalle" ein. 2 0 1 Er enthielt keine Vorschriften bezüglich eines „inneren Notstandes" u n d sah für den „äußeren Notstand" ein Notparlament als bedeutendes Gegengewicht zur Exekutive vor. Der von der Rechtslehre entwickelte u n d von der FDP aufgenommene Begriff der Feststellung des „Verteidigungsfalles" als Ausgangspunkt für Notstandsmaßnahmen ging später i n das 17. Änderungsgesetz ein. Die Vorlage wurde m i t dem Regierungsentwurf gemeinsam i m Rechtsausschuß beraten u n d bei dessen A n nahme konsequent abgelehnt. Vorlage 82 (Forschung und Hochschulen) Die FDP-Bundestagsfraktion legte i m Bundestag einen Gesetzentwurf vor, durch den die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiete 197 „Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes" v o m 24. J u n i 1968, B G B l . I, Nr. 41, S. 709 - 714. 198 Zur Entstehungsgeschichte vgl. K . Ipsen / J. Ipsen i n B K , A r t . 12 a A n m . I ; Delbrück i n B K , A r t . 53 a A n m . I ; K . Ipsen i n B K , A r t . 87 a A n m . I ; Evers i n B K , A r t . 91 A n m . I ; Menzel i n B K , A r t . 115 a A n m . I 4, S. 15 - 19. 199 BR-Drs 200/67 v o m 10. 4.1967, A n t r a g aller Bundesländer; BR 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 49 Β - 51 C; B T - D r s V/1983 v o m 27.6.1967, 1. Lesung B T V/157. Sitzung, 16.2.1968, StB S. 8091 D, R A u n d GeschäftsordnungsA; RA V/86. Sitzung, Bericht B T - D r s V/3231 (neu); 2. und 3. Lesung B T V / 191. Sitzung, 23.10.1968, StB S. 10345 D - 10349 Β ; BR-Drs 564/68; BR 333. Sitzung, 19.12.1968, StB S. 249 C - 250 D. 200 „Achtzehntes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ( A r t i k e l 76 u n d 77)" v o m 15.11.1968, BGBl. I, Nr. 79, S. 1177. soi B T - D r s V/2130 v o m 2.10.1967; 1. Lesung B T V/121. Sitzung, 4.10.1967, StB S. 6152 B; R A (Beratung u n d Bericht) w i e Vorlage 79; 2. Lesung u n d Ablehnung B T V/178. Sitzung, 30. 5.1968, StB S. 9654 D - 9655 A .

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der Forschungsorganisation u n d des Hochschulwesens sowie der Bildungsplanung erweitert werden sollte. 2 0 2 I m Rechtsausschuß w u r d e die Erweiter u n g der Rahmenkompetenz auf die Forschungsorganisation angesichts der geplanten A r t . 91 a u n d b G G (Vorlage 87) f ü r überflüssig gehalten, i n A r t . 74 GG wurden die Ziffern 7 a u n d 13 zu „13. die Förderung der Ausbildung u n d der wissenschaftlichen Forschung" zusammengezogen. A r t . 75 GG sollte u m eine Ziffer „1 a. Bildungsplanung u n d Hochschulwesen" ergänzt w e r den. 2 0 3 Aus dieser wurde auf Wunsch des Bundesrates eine Ziffer „1 a. die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens". So gekürzt wurde der Gesetzentwurf als Teil des 22. Änderungsgesetzes verabschiedet. 204 Vorlage 83 (Untersuchungsausschüsse — 1. Entwurf) U m das parlamentarische I n s t i t u t der Untersuchungsausschüsse zu stärken u n d den Untersuchungsausschüssen insbesondere gegenüber der Bundesregierung mehr Gewicht zu geben, legten 41 Abgeordnete aller Fraktionen einen A n t r a g auf Änderung der A r t . 43, 44 GG v o r . 2 0 5 A l s Besonderheiten des Verfahrens sollte das Recht der Regierungsmitglieder, an allen Bundestags· u n d Ausschußsitzungen teilzunehmen (Art. 43 I I GG), für die U n t e r suchungsausschüsse ausgeschlossen werden; Gerichte u n d Verwaltungsbehörden sollten über die Rechts- u n d A m t s h i l f e hinaus zur Aktenvorlage u n d zur Erteilung v o n Aussagegenehmigungen für ihre Angehörigen i n der Regel verpflichtet werden. Neben diesen grundgesetzlichen Rechten sollten die Befugnisse durch ein besonderes Bundesgesetz geregelt werden. Der Rechtsausschuß faßte diesen Gesetzentwurf m i t den Vorlagen 95 u n d 97 zu einer Vorlage über „die Parlamentsreform" zusammen. Diese scheiterte i n der 3. Lesung jedoch am Widerstand der C D U / C S U - F r a k t i o n . 2 0 6 Die I n i t i a t i v e betreffend die Untersuchungsausschüsse w u r d e als Vorlage 115 erfolglos wiederholt. Vorlagen 84 und 85 (Neugliederung des Bundesgebietes — 3. und 4. Entwurf) Nach dem Scheitern der Vorlagen 67 u n d 69 betreffend A r t . 29 u n d 118 GG i n der 4. Wahlperiode legten die Fraktionen der SPD u n d der CDU/CSU i n der 5. Legislaturperiode ihre diesbezüglichen Gesetzentwürfe — den C D U / CSU-Entwurf i n der Fassung des Rechtsausschusses B T - D r s IV/2176 — erneut v o r . 2 0 7 Die FDP ergänzte die Neugliederungsdiskussion u m einen ein202 B T - D r s V/2280 v o m 15.11.1967, 1. Lesung B T V/152. Sitzung, 7.2.1968, StB S. 7839 Β - 7840 C; R A u n d Wissenschafts A ; R A V/99. Sitzung, 14.11. 1968; Bericht B T - D r s V/3605 u n d zu (weiter siehe Vorlage 87). 203

Vgl. R A V/99. Sitzung, 14.11.1968, Prot. S. 9 f. Siehe u n t e n bei Vorlage 87. 205 B T - D r s V/2425 v o m 22.12.1967, A n t r a g der Abg. Dr. Schmidt (Wuppertal), Bading, Mertes u. a.; 1. Lesung B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9206 Β bis 9208 D; R A u n d GeschäftsordnungsA; R A V/124. Sitzung, 25.6.1968, Bericht B T - D r s V/4514 v o m 27. 6.1969; 2. u n d 3. Lesung B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13728 D - 13731 C, abgelehnt. 204

200 Vgl. Abg. Rasner (CDU/CSU), B T V/246. Sitzung, 2.7.1969, StB S. 13729 B. 207 B T - D r s V/2470 v o m 17.1.1968 (SPD) u n d B T - D r s V/2541 (neu) v o m 6.2. 1968 (CDU/CSU); 1. Lesung B T V/154. Sitzung, 9.2.1968, StB S. 7894 Β -

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fachgesetzlichen E n t w u r f zur Neugliederung des Bundesgebietes m i t dem Ziel, die Länder Hessen, Rheinland-Pfalz u n d Saarland zu einem neuen Bundesland Mittelrhein-Hessen zu vereinigen. 2 0 8 Da es aussichtslos erschien, für den E n t w u r f zu A r t . 118 GG eine Zweidrittelmehrheit zu erreichen, erarbeitete der Rechtsausschuß des Bundestages auf der Grundlage des SPDEntwurfes eine Lösung, die durch unterschiedliche Fristsetzung bei i m ü b r i gen gleichem Verfahren vorsah, einen Volksentscheid i m Landesteil Baden bereits bis zum 30.6.1970 durchführen zu lassen, während i n den anderen Abstimmungsgebieten aufgrund v o n Überlegungen der Raumordnung u n d Regionalplanung ein späterer Z e i t p u n k t bis zum 31.3.1975 adäquat erschien; der Volksentscheid sollte zudem jeweils n u r i m Rahmen der Grundsätze einer Gesamtkonzeption der Neugliederung für den Gesetzgeber bindend sein. 2 0 9 Angesichts des Einbaus der Zwei-Phasen-Lösung erklärte sich die C D U / CSU m i t diesem Vorgehen einverstanden. 2 1 0 Vorlage 84 wurde somit als 25. Änderungsgesetz verabschiedet. 2 1 1 Vorlage 85 wurde angesichts der A n nahme der Alternative für erledigt e r k l ä r t . 2 1 2 Vorlage 86 (Verfassungsbeschwerde) I m Rahmen der Beratungen der Notstands Verfassung w a r zwischen den Fraktionen vereinbart worden, die Verfassungsbeschwerde, deren Regelung zunächst auf A r t . 93 I I G G u n d einfachem Bundesgesetz beruhte, verfassungsrechtlich zu verankern. E i n diesbezüglicher A n t r a g der Fraktionen der SPD u n d FDP des Bundestages passierte zügig das Gesetzgebungsverfahren. 2 1 3 Die einzige politisch problematisierte Frage einer Aufnahme des A r t . 20 I V GG i n den Katalog des A r t . 93 I Nr. 4 a GG wurde i m Rechtsausschuß einverständlich bejaht. 2 1 4 Der E n t w u r f wurde nach Umformulierung i m Rechtsausschuß als 19. Änderungsgesetz ohne Gegenstimmen verabschiedet. 215 7912 D, R A u n d I n n e n A ; R A V/124. Sitzung, 25.6.1969, Bericht B T - D r s V / 4515; 2. u n d 3. Lesung der SPD-Vorlage B T V/246. Sitzung, 2.7.1969, StB S. 13725 A - 13728 D; B R - D r s 455/69; BR 342. Sitzung, 10.7.1969, StB S. 207 A bis D, Zustimmung. 208 B T - D r s V/2410 v o m 19.12.1967. 209

Vgl. Bericht des RA, B T - D r s V/4515 v o m 27. 6.1969 u n d R A (BT) V / 124. Sitzung, 25. 6.1969, Prot. S. 25. 210 Vgl. Abg. Dr. Güde (CDU/CSU), R A (BT) ebd., Prot. S. 26. 211 „Fünfundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 19.8.1969, B G B l . I , Nr. 80 v o m 22.8.1969, S. 1241 - 1242; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch E vers i n Β Κ , A r t . 29 A n m . I . 212 Erledigungserklärung gem. Ausschußantrag B T V/246. Sitzung, 2.7. 1969, StB S. 13728 D. 213 B T - D r s V/2677 v o m 13.3.1968; 1. Lesung B T V/171. Sitzung, 8. 5.1968, StB S. 9209 Β - 9210 B; R A u n d I n n e n A ; R A V/86, u n d 95. Sitzung, 27.6. und 23.10.1968, Bericht B T - D r s V/3506 (neu); 2. u n d 3. Lesung B T V/201. Sitzung, 4.12.1968, StB S. 10817 Β - 10821 A ; BR-Drs 673/68, BR 333. Sitzung, 19.12.1968, StB S. 319 D - 320 A . 214 Vgl. Abg. Dr. W a h l (CDU/CSU), Berichterstatter, R A (BT) V/95. Sitzung, 23.10.1968, Prot. S. 4. 215 „Neunzehntes Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes" v o m 29.1.1969, BGBl. I, Nr. 11 v o m 1.2.1969, S. 97.

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Anhang Vorlage 87 (Finanzreform und Gemeinschaftsaufgaben)

A u f g r u n d der wirtschaftlich-technischen u n d gesellschaftlichen Entwickl u n g der ersten beiden Jahrzehnte des Bestehens der Bundesrepublik bildeten sich i n A b k e h r v o m grundgesetzlichen Trennsystem der A r t . 70 ff., 83 ff., 92 ff. u n d 105 ff. GG zwischen B u n d u n d Ländern neue Formen der Verflechtung u n d des Zusammenwirkens heraus, „die i n der geschriebenen Verfassung keine ausdrückliche Regelung" fanden. 2 1 8 Dies galt für alle Gebiete gemeinsamer Rahmenplanung, insbesondere für Maßnahmen der regionalen Wirtschaftspolitik i m Interesse einer übergebietlichen Raumordnung, der Verbesserung der A g r a r - u n d M a r k t s t r u k t u r , des sozialen W o h nungsbaus u n d des Verkehrsausbaus. Ziel w a r es, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse i n der Bundesrepublik fördern zu können u n d andererseits das Finanzwesen auf eine die neue E n t w i c k l u n g berücksichtigende sichere Grundlage zu stellen. Dazu erschien neben der grundgesetzlichen Verankerung der Gemeinschaftsaufgaben auch eine umfassende Finanzreform notwendig. Nach langjährigen Vorberatungen zwischen B u n d u n d Ländern u n d nach Erarbeitung des „Gutachtens über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland" durch eine Sachverständigenkommission unter Vorsitz des Vizepräsidenten der Deutschen Bundesbank Dr. Troeger 2 1 7 legte die Bundesregierung am 15.3.1968 den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung u n d Ergänzung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz)" i m B u n desrat v o r . 2 1 8 Der Gesetzentwurf wurde Gegenstand intensiver parlamentarischer Beratung. Der Rechtsausschuß des Bundestages verband i h n m i t den Vorlagen 76, 82, 88, 89 u n d 92 zu einem komplexen 20. Änderungsgesetz. Diese Verbindung wurde jedoch auf Wunsch des Bundesrates i m mehrfach angerufenen Vermittlungsausschuß teilweise wieder gelöst. Die Vorlage 87 wurde als 21. Änderungsgesetz 2 1 9 separat verabschiedet. 220 218 B T - D r s V/2861, Nr. 5, S. 10 u n d Nr. 39, S. 17; ausführlich auch das Troeger-Gutachten, Rdz. 2 7 - 3 0 , S. 10 f., vgl. Stadler, B a y V B l 1969, 297: „eines der schlagkräftigsten politischen Argumente" für die Reform. 217 Kommission für die Finanzreform, Gutachten über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart u. a. 1966. 218 BR-Drs 138/68 v o m 15. 3.1968; BR 322. Sitzung, 5.4.1968, StB S. 45 D 70 C; B T - D r s V/2861 v o m 30.4.1968; 1. Lesung B T V/171. Sitzung, 8.5.1968, StB S. 9145 Β - 9205 D; RA, FinanzA, HaushaltsA, A . f. K o m m u n a l p o l i t i k ; R A V/84. - 102. Sitzung, 19. 6. - 5.12.1968; Bericht (auch über fünf weitere V o r lagen) B T - D r s V/3605 u n d zu; 2. u n d 3. Lesung B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11025 C - 11094 C; BR-Drs 14/69; BR 334. Sitzung, 7.2.1969, StB S. 1 B bis 27 C; A n r u f u n g des V A B T - D r s V/3826; Bericht des V A B T - D r s V/3896 Anlagen 1 - 3 (Trennung der RA-Vorlage i n drei getrennte Gesetzentwürfe), Vorlage 87 als Anlage 1; B T V/222. Sitzung, 20.3.1969, StB S. 12056 D 12073 A ; BR-Drs 155/69; BR 336. Sitzung, 28.3.1969, StB S. 78 D - 81 D; Beschluß B T - D r s V/4067; A n r u f u n g des V A (BReg.) B T - D r s V/4021; Bericht des V A B T - D r s V/4105; B T V/227. Sitzung, 23. 4.1969, StB S. 12538 C - 12545 C; BR-Drs 217/69; BR 338. Sitzung, 9.5.1969, StB S. 108 D - 1 1 6 D, Zustimmung. 219 „Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz)" v o m 12. 5.1969, B G B l . I, Nr. 37 v o m 14. 5.1969, S. 359 - 362. 220 Zur Entstehungsgeschichte vgl. die sehr detaillierte Untersuchung v o n Marnitz, S. 17 ff.; dieser legt den Schwerpunkt seiner A r b e i t auf die Auseinandersetzung zwischen den Bundes- u n d Länderministerien; vgl. auch Vogel / Kirchhof i n B K , V o r A r t . 194 a, Rdn. 7 8 - 8 6 ; A r t . 194 a Rdn. 4 - 9 ; A r t . 107 Rdn. 8 - 1 6 , Vogel / Walter i n B K , A r t . 105 Rdn. 6 - 9 ; A r t . 106 Rdn.

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Vorlage 88 (Haushaltsreform) Zur Anpassung des bundesdeutschen Haushaltsrechts an neuzeitliche A n forderungen, insbesondere zur Ausrichtung der Haushalte an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, wurde an eine Neufassung der Haushaltsordnung unter Wahrung der Rechtseinheitlichkeit i n B u n d u n d Ländern gedacht. U m diese einheitliche Neufassung zu ermöglichen, w a r eine Erweiterung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf das Gebiet der Grundsätze des Haushaltsrechts erforderlich. Die Bundesregierung legte am 24.5.1968 einen entsprechenden Gesetzentwurf zur Änderung des G r u n d gesetzes zusammen m i t dem „ E n t w u r f eines Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder" u n d dem E n t w u r f einer Bundeshaushaltsordnung v o r . 2 2 1 Der E n t w u r f wurde i m Zuge des Gesetzgebungsverfahrens m i t der Vorlage 87 zeitweise verbunden, auf Wunsch des Bundesrates jedoch schließlich separat als 20. Änderungsgesetz verabschiedet. 222 Vorlage 89 (Krankheitsvorsorge, Umweltschutz und Bundesdisziplinargericht) M i t dieser Vorlage hatte schon die Bundesregierung mehrere Änderungsanträge zu verschiedenen Bereichen des Grundgesetzes zusammengefaßt. Der Gesetzentwurf zielte zunächst auf die Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf den Gebieten der allgemeinen Krankheitsvorsorge für den Menschen (Art. 74 Nr. 19 neu GG), der w i r t schaftlichen Sicherung der Krankenhausversorgung (Art. 74 Nr. 19 a GG) sowie des Wasserhaushaltes, der L u f t r e i n h a l t u n g u n d der Lärmbekämpfung (Art. 74 Nr. 19 b GG). Die Rahmengesetzgebungskompetenz bezüglich des Wasserhaushaltes sollte dafür entfallen (Art. 75 Nr. 4 GG). Schließlich sollte A r t . 96 I V GG so umformuliert werden, daß das vorgesehene Bundesgericht für Disziplinar- u n d Beschwer de ver fahr en für Dienststrafverfahren nicht n u r der Bundesbeamten, Bundesrichter u n d Soldaten, sondern auch der Angehörigen besonderer Kategorien von öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen, nämlich der Ersatzdienstleistenden, Zivilschutzangehörigen u n d Grenzschutzdienstpflichtigen, zuständig wurde. 2 2 3 12 - 17; Vogel / Wachenhausen i n B K , A r t . 108 A n m . I ; Rommel, DÖV 1979, 362, 366 f.; Meyer DÖV 1969, 261; Tiemann DÖV 1970, 161 u n d 725 m . w . N . ; F. J. Strauß (1969), S. 68 ff.; Stadler, BayVBl. 1969, 297, 341. 221 BR-Drs 284/68 v o m 24. 5.1968; BR 326. Sitzung, 14. 6.1968, StB S. 155 D 167 C; B T - D r s V/3040 v o m 21.6.1968; 1. Lesung B T V/184. Sitzung, 28.6. 1968, StB S. 9996 A - 10011 A ; RA, HaushaltsA, FinanzA, I n n e n A u n d Geschäf tsor dnungs A ; R A R A 97.- 100. Sitzung, 30.10.-27.11.1968, Bericht B T Drs V/3605 u n d zu V/3605 (siehe weiter Vorlage 87). 222 BR-Drs 156/69; BR 336. Sitzung, 28.3.1969, StB S. 78 D - 81 D, Zustimmung; „Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 12.5. 1969, B G B l . I, Nr. 37 v o m 14.5.1969, S. 357-358; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Vogel / Wiebel i n B K , A r t . 109 A n m . I C; Vogel / Kirchhof i n B K , A r t . 114 Rdn. 4; Wiebel i n B K , A r t . 115 Rdn. 7 - 12. 223 BR-Drs 332/68 v o m 14. 6.1968, BR 327. Sitzung, 5. 7.1968, StB S. 185 Β 201 Β ; B T - D r s V/3515 v o m 18.11.1968, 1. Lesung B T V/201. Sitzung, 4.12. 1968, StB S. 10903 D - 20906 C; RA, A . f. Gesundheitswesen; R A 101. Sitzung, 28.11.1968 (!), Bericht B T - D r s V/3605 u n d zu (siehe weiter Vorlage 87); B R -

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Der Gesetzentwurf stieß angesichts der beantragten umfangreichen K o m petenzverschiebungen zugunsten des Bundes auf erheblichen Widerstand des Bundesrates. Die A r t i k e l betreffend die allgemeine Krankheitsvorsorge u n d den Umweltschutz w u r d e n i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens aus i h m entfernt; der Umweltschutz w a r erneut Anliegen der Vorlage 102. Die v e r bliebenen A r t i k e l (Art. 74 Nr. 19 a u n d A r t . 96 I V GG) w u r d e n als T e i l des 22. Änderungsgesetzes verabschiedet. 224 Vorlage 90 (Wahlalter — FDP-Entwurf) Die FDP legte i m Bundestag schon 1968 den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Herabsetzung des Wahlalters" v o r m i t dem Ziel, die Wahlberechtigung auf das 18. u n d die Wählbarkeit auf das 23. Lebensjahr vorzuverlegen. 2 2 5 Dabei waren i n dem E n t w u r f unter der Einleitungsformel des verfassungsändernden Gesetzes sowohl die Änderung des A r t . 38 GG als auch Änderungen des Bundeswahlgesetzes vorgeschlagen. Der E n t w u r f wurde i n der 1. Lesung dem Innenausschuß federführend überwiesen; dieser Schloß seine Beratungen i n der 5. Wahlperiode jedoch nicht mehr ab. I m folgenden Bundestag wurde das Anliegen durch die Vorlagen 98 u n d 100 wiederaufgenommen. Vorlage 91 (FDP-Entwurf zur Spitzengliederung der Bundeswehr) Die Bundestagsfraktion der FDP legte am 7.6.1968 den „ E n t w u r f eines Gesetzes über die Spitzengliederung der Landesverteidigung" vor. 22® E i n i n § 66 des Soldatengesetzes damals schon über zehn Jahre bestehender A u f trag an den Gesetzgeber sollte damit e r f ü l l t werden. Da die von der FDP entwickelten Vorstellungen über die Gestaltung der Verteidigungsorganisation, insbesondere die Spitzengliederung der Bundeswehr u n d die Organisat i o n des Verteidigungsministeriums m i t A r t . 65 a GG u n d dem zur Notstandsverfassung gehörigen A r t . 115 b GG nicht vereinbar waren, legte der Abgeordnete Schultz (Gau-Bischofsheim) zusammen m i t anderen Abgeordneten u n d der F D P - F r a k t i o n den E n t w u r f einer Grundgesetzänderung vor, nach der der Bundeskanzler auch i m Frieden die Befehls- u n d Kommandogewalt über die Bundeswehr haben sollte. Der E n t w u r f w u r d e ohne Begründung u n d Aussprache i n 1. Lesung den Ausschüssen überwiesen u n d dort nicht mehr beraten. Z u r Zeit seiner E i n bringung w a r A r t . 115 b GG, dessen Streichimg er beantragte, gerade seit vier Tagen verabschiedet u n d noch nicht verkündet.

Drs 157/69; BR 336. Sitzung, 28.3.1969, StB S. 7 8 D - 8 1 D ; Beschluß B T - D r s V/4068; A n r u f u n g des V A (BReg.) B T - D r s V/4021; Bericht des V A , B T - D r s V/4106; B T V/227. Sitzung, 23.4.1969, StB S. 12538 C - 12545 C; BR-Drs 218/ 69; BR 338. Sitzung, 9. 5.1969, StB S. 108 D - 116 C, Zustimmung. 224 „Zweiundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 12. 5.1969, B G B l . I, Nr. 37 v o m 14. 5.1969, S. 363. 225 B T - D r s V/3009 v o m 14. 6.1968, 1. Lesung B T V/196. Sitzung, 15.11.1968, StB S. 10586 Β - 10600 Β ; I n n e n A u n d R A ; k e i n Bericht. 22β B T - D r s V/3018 v o m 18. 6.1968; 1. Lesung B T V/204. Sitzung, 11.12.1968, StB S. 11103 D; RA, I n n e n A u n d VerteidigungsA.

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Vorlage 92 (Straßenbenutzungsgebühren) Z u r Erhebung v o n Straßenbenutzungsgebühren fehlte dem B u n d die n o t wendige Gesetzgebungskompetenz. Diese sollte durch einen v o n den F r a k tionen der CDU/CSU u n d der SPD vorgelegten Gesetzentwurf geschaffen werden. 2 2 7 Die Vorlage wurde als T e i l des 22. Änderungsgesetzes verabschiedet. 2 2 8 E i n Ausführungsgesetz wurde dazu jedoch nicht vorgelegt. Vorlage 93 (Versorgung von DDR-Flüchtlingen) Durch verschiedene Maßnahmen u n d entsprechende Änderungen des L a stenausgleichsgesetzes wurde die wirtschaftliche Behandlung der D D R Flüchtlinge der der lastenausgleichsberechtigten Vertriebenen gleichgestellt. U m diese Maßnahme effektiv fortsetzen zu können, w o l l t e die Bundesregierung auch die Länder zur Finanzierung heranziehen. Die 21. Novelle zum Lastenausgleichsgesetz sollte dieses Ziel i n Verbindung m i t einer entsprechenden Änderung des A r t . 120 GG erreichen. 2 2 9 Nach anfänglicher A b l e h nung seitens des Bundesrates wurde der diesbezügliche E n t w u r f als 24. Ä n derungsgesetz verabschiedet. 280 Vorlage 94 (Zweite Instanz in Staatsschutzstrafsachen) Aus Anlaß der Verabschiedung einer Ä n d e r u n g des materiellen Staatsschutzstrafrechts hatte der Bundestag die Bundesregierung einstimmig ersucht, i n Kürze einen Gesetzentwurf zur Einführung einer zweiten Instanz i n Staatsschutzstrafsachen vorzulegen. 2 8 1 Dieser Entschließung k a m die Bundesregierung nach; m i t i h r e m E n t w u r f sah sie vor, daß alle Staatsschutzsachen, für die bisher der Bundesgerichtshof i n erster u n d letzter Instanz zuständig war, auf die Oberlandesgerichte übertragen w u r d e n u n d daß gegen deren Urteile die Revision an den Bundesgerichtshof zulässig sein sollte. Gleichzeitig w a r auch konzipiert, daß der Generalbundesanwalt vor dem Oberlandesgericht das Anklagemonopol erhalten u n d der Bundespräsident das Begnadigungsrecht für Urteile auch dieser Ländergerichte ausüben sollte. 2 3 2 F ü r diese beiden Regelungen w a r eine Grundgesetzänderung n o t 227 B T - D r s V/3483 v o m 12.11.1968, 1. Lesung B T V/194. Sitzung, 13.11. 1968, StB S. 10496 D - 10497 Β ; RA, VerkehrsA u n d FinanzA, R A 99. Sitzung, 14.11.1968, Bericht B T - D r s V/3605 u n d zu (weiter siehe Vorlage 87). 228 Siehe oben zu Vorlage 87. 22» BR-Drs 27/69 v o m 24.1.1969; BR 335. Sitzung, 7. 3.1969, StB S. 65 A 67 C; B T - D r s V/4104 v o m 18.4.1969; 1. Lesung B T V/227. Sitzung, 23.4.1969, StB S. 12581 C - 12582 A ; R A u n d Ausschuß f ü r Kriegs- u n d Verfolgungsschäden, R A V/116. Sitzung, 8. 5.1969, Bericht B T - D r s V/4178; 2. u n d 3. Lesung B T V/235. Sitzung, 14. 5.1969, StB S. 12986 D - 12994 D; BR-Drs 273/69, BR 340. Sitzung, 20. 6.1969, StB S. 154 A - 159 C. 230 „Vierundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 28. 7.1969, BGBl. I, Nr. 68 v o m 31. 7.1969, S. 985. 231 B T - D r s V/102 u n d V/898; B T V/177. Sitzung, 29.5.1968, StB S. 9523 A 9550 D; vgl. auch Bundesjustizminister Dr. Dr. Heinemann, ebd. S. 9539 C - D. 232 BR-Drs 62/69 v o m 14.2.1969.

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wendig, zu der die Bundesregierung zugleich einen Gesetzentwurf vorlegte. 2 3 3 Dieser wurde unverändert als 26. Änderungsgesetz verabschiedet. 234 Vorlage 95 (Petitionsausschuß — 1. Entwurf) I m Zusammenhang m i t der öffentlichen Diskussion über die Einführung eines „Ombudsman" zum Schutz der Bürger gegen bürokratische V e r w a l t u n g trugen die Abgeordneten des Petitionsausschusses des Bundestages das A n liegen vor, die Stellung u n d die Befugnisse ihres Ausschusses zu stärken u n d i h n i n einem neuen A r t i k e l 45 c i m Grundgesetz zu verankern. Der diesbezügliche Gesetzentwurf der 5. Wahlperiode, ein A n t r a g der Abgeordneten Frau Jacobi (Marl), Frau Wessel u n d 45 weiterer Abgeordneter 2 3 5 wurde i m Bundestag i m Zusammenhang einer ausführlichen Debatte über die Parlamentsreform i n 1. Lesung beraten. Der Rechtsausschuß empfahl seine unveränderte Annahme, verband i h n jedoch m i t den Vorlagen 83 u n d 97 zu einem Gesetz. Da die CDU/CSU die letztgenannten Vorlagen überwiegend ablehnte, scheiterte das ganze Gesetz. Die I n i t i a t i v e zum Petitionsausschuß wurde als Vorlagen 104 u n d 110 — zuletzt erfolgreich — wiederholt. Vorlage 96 (Fristen für Gesetzesinitiativen des Bundesrates) Ä h n l i c h wie das 18. Änderungsgesetz (siehe Vorlagen 71 u n d 80) sollte auch die Vorlage 96 einen langgehegten Wunsch der Mitglieder des Bundesrates betreffend seine Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren erfüllen. Manche Initiativanträge des Bundesrates waren über Monate i m Bundeskabinett verblieben u n d dann nach Auffassung des Bundesrates zu spät dem Bundestag nach A r t . 76 I I I 1 GG zugeleitet worden. 2 3 0 Dies sollte durch eine Fristsetzung für die Bundesregierung von drei Monaten verhindert werden. Der bei den Verhandlungen über die Finanzreform vorgetragene Vorschlag wurde von allen Fraktionen des Bundestages aufgegriffen u n d als Gesetzesinitiative eingebracht u n d i n weniger als zwei Monaten unverändert als 23. Änderungsgesetz beschlossen. 237 233 BR-Drs 61/69 v o m 14.2.1969; BR 355. Sitzung, 7.3.1969; StB S. 67 D 69 A ; B T - D r s V/4085 v o m 14.4.1969; 1. Lesung B T V/229. Sitzung, 25.4.1969, StB S. 12690 A ; R A u n d Sonderausschuß für die Strafrechtsreform; R A V/117. Sitzung, 16.5.1969, Bericht B T - D r s V/4254; 2. u n d 3. Lesung B T V/236. Sitzung, 11.6.1969, StB S. 13072 D - 13073 A ; BR-Drs 360/69; BR 342. Sitzung, 10. 7.1969, StB S. 198 D - 199 A , Zustimmung. 234 „Sechsundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 26. 8.1969, BGBl. I, Nr. 85 v o m 29. 8.1969, S. 1357. 235 B T - D r s V/3965 v o m 12.3.1969; 1. Lesung B T V/225. Sitzung, 27.3.1969, StB S. 12363 Β - 12418 D; RA, PetitionsA u n d GeschäftsordnungsA; R A V/124. Sitzung, 25. 6.1969, Bericht B T - D r s V/4514 u n d zu; 2. und 3. Lesung B T V/246. Sitzung, 2. 7.1969, StB S. 13728 D - 13731 C, Ablehnung; zugleich wurde ein Ausführungsgesetz beraten, B T - D r s V/3966 v o m 12. 3.1969. 236 Vgl. z.B. Bundesratspräsident Dr. Lemke, BR 308. Sitzung, 28.4.1967, StB S. 51 C; Hudde, S. 196 f. 23? B T - D r s V/4138 v o m 25.4.1969; 1. Lesung B T V/230. Sitzung, 7.5.1969, StB S. 12796 D; R A u n d GeschäftsordnungsA; R A V/117. Sitzung, 16.5.1969, Bericht B T - D r s V/4295; 2. u n d 3. Lesung B T V/236. Sitzung, 11.6.1969, StB S. 13072 C - D ; BR-Drs 273/69; BR 340. Sitzung, 20.6.1969, StB S. 153 A 154 A ; „Dreiundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 17. 7.1969, BGBl. I, Nr. 61 v o m 22. 7.1969, S. 817.

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Vorlage 97 (Ausschuß für Angelegenheiten der Nachrichtendienste) A l l e Fraktionen gemeinsam legten am 24. 6.1969 den E n t w u r f eines Ä n d e rungsgesetzes vor, durch den ein parlamentarischer Ausschuß für Angelegenheiten der Nachrichtendienste auf eine grundgesetzliche Grundlage gestellt werden sollte. 2 3 8 Er sollte die besonderen Rechte eines Untersuchungsausschusses haben. 2 3 9 Auch dieser — v o m Rechtsausschuß m i t den Vorlagen 83 u n d 95 zu einem Gesetzentwurf verbundene — T e i l einer Parlamentsreform scheiterte am Widerstand der C D U / C S U 2 4 0 u n d verfehlte die Z w i e d r i t t e l m e h r h e i t . 2 4 1 Vorlagen 98 und 100 (Wahlalter — 2. und 3. Entwurf) Nachdem die Beratungen über eine Herabsetzung des Wahlalters i n der 5. Wahlperiode nicht zum Abschluß gekommen waren (Vorlage 90), legten i m folgenden Bundestag sowohl die SPD-FDP-geführte Regierung als auch die CDU/CSU-Opposition einen E n t w u r f dazu vor. Die CDU/CSU übernahm den F D P - E n t w u r f der Vorlage 90 unverändert; 2 4 2 die Bundesregierung zielte auf die Herabsetzung des aktiven Wahlalters auf das 18. Lebensjahr, des passiven Wahlalters auf das 21. Lebensjahr. 2 4 3 A l l e n E n t w ü r f e n w a r es gemeinsam, daneben auch die Frage der Anpassung anderer gesetzlicher A l t e r s grenzen, ζ. B. i m Bürgerlichen Recht, aufzuwerfen. Während beide E n t w ü r f e i m Rechtsausschuß anhängig waren, einigten sich die Parteien darauf, das aktive Wahlrecht an die Vollendung des 18. Lebensjahres u n d das passive Wahlrecht an das Erreichen des Volljährigkeitsalters zu knüpfen. 2 4 4 I n dieser Weise wurden die Entwürfe — verbunden noch m i t der sachfremden Vorlage 99 — als 27. Änderungsgesetz verabschiedet. 245 238 B T - D r s V/4445 v o m 24.6.1969; 1. Lesung B T V/243. Sitzung, 26.6.1969, StB S. 13592 B; R A u n d GeschäftsordnungsA; R A 124./125. Sitzung, 25./27. 6. 1969, Bericht B T - D r s V/4515 v o m 27. 6.1969; weiter siehe Vorlage 83. 239 A r t . 45 a I I , I I I neu GG; zur Begründung vgl. auch schriftlicher Bericht des Zweiten Untersuchungsausschusses, B T - D r s V/4208. 240 Vgl. oben zu Vorlage 83. 241 Ohne Verfassungsänderung wurde i n der 8. Wahlperiode v o n den Regierungsfraktionen ein „Gesetz über die parlamentarische K o n t r o l l e der Nachrichtendienste" als B T - D r s 8/1140 vorgelegt u n d als Gesetz v o m 11.4.1978, B G B l . I, S. 453, verabschiedet. 242 Vorlage 98: B T - D r s VI/70 v o m 14.11.1969; 1. Lesung B T VI/15. Sitzung, 28.11.1969; StB S. 548 D - 558 D; R A u n d InnenA; R A 3 . - 8 . , 16. Sitzung, 11.12.1969 — 25.5.1970; Bericht B T - D r s VI/873 v o m 3. E. 1970; 2. u n d 3. Lesung B T VI/60. Sitzung, 18.6.1970, StB S. 3279 Β - 3284 A ; BR-Drs 371/70; BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 138 A - 139 C, Zustimmung. 243 BR-Drs 651/69 v o m 12.12.1969; BR 347. Sitzung, 23.1.1970, StB S. 4 A 5 A ; B T - D r s V/304 u n d zu v o m 27.1./27.2.1970; 1. Lesung B T VI/33. Sitzung, 25.2.1970, StB S. 1646 D, RA, I n n e n A u n d HaushaltsA; R A V/16. Sitzung, 25. 5.1970, Bericht B T - D r s VI/873 (weiter wie zu Vorlage 98). 244 Vgl. R A (BT) V/16. Sitzung, 25. 5.1970, Prot. S. 26 - 29; Stellungnahme des I n n e n A v o m 5. 5.1970, R A - P r o t . S. 16/25, Anlage. 245 „Siebenundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 31. 7.1970, BGBl. I, Nr. 76 v o m 5. 8.1970, S. 1161.

21 Schaub

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Anhang Vorlage 99 (Einbeziehung der nicht „wissenschaftlichen" Hochschulen in Art. 91 a I Nr. 1 GG)

M i t dem Ziel einer Streichung des Wortes „wissenschaftlich" i n A r t . 91 a I Nr. 1 G G u n d damit der Einbeziehung der pädagogischen u n d der Fachhochschulen i n die Gemeinschaftsaufgabe v o n Planung u n d Finanzierung des Hochschulneubaus legten verschiedene Abgeordnete u n d die F r a k t i o n der CDU/CSU den „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes" 2 4 6 zusammen m i t dem „ E n t w u r f eines Gesetzes zur Ä n d e r u n g der Hochschulbauförderung" 2 4 7 dem Bundestag vor. Der Vorschlag entsprach Bemühungen, die schon bei Schöpfung des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben unternommen worden waren. 2 4 8 Er wurde v o n der Bundesregierung als „Verdeutlichung einer Entwicklung, die außerhalb des Verfassungstextes bereits v o r liege" begrüßt. 2 4 9 Die Vorlage blieb i m Rechtsausschuß so lange anhängig, bis sie gemeinsam m i t der Änderung des A r t . 38 I I G G betreffend das W a h l alter (Vorlagen 98 u n d 100) als 27. Änderungsgesetz verabschiedet werden konnte. 2 5 0 Vorlage 101 (Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung — 4. Entwurf) I n drei getrennten Vorlagen (101-103) legte die Bundesregierung a m 15.5.1970 i m Bundesrat ein komplexes Änderungsprogramm zum Grundgesetz vor. Z a h l u n d Umfang der damit — nach den zahlreichen Änderungen der 5. Wahlperiode — auch i m 6. Deutschen Bundestag anstehenden Verfassungsänderungen gaben Anlaß dazu, eine systematische Überprüfung der grundgesetzlichen Vorschriften u n d insbesondere des Verhältnisses zwischen B u n d u n d Ländern vorzunehmen. 2 5 1 Daneben aber wurde die Beratung der für vordringlich erachteten Einzeländerungen weitergeführt. Die erste dieser Vorlagen der Bundesregierung betraf erneut die Vereinheitlichung der Beamtenbesoldung. 2 5 2 Die Einsicht, daß die Rahmengesetzgebung nach A r t . 75 GG nicht genügte, u m ein einheitliches Besoldungsrecht i m B u n d u n d i n den Ländern durchzusetzen, führte zu dem Vorschlag, eine entsprechende k o n 24β B T - D r s VI/115 v o m 2.12.1969, A n t r a g der Abg. Dr. Stoltenberg, Dr. M a r t i n u. a.; 1. Lesung, B T VI/19. Sitzung, 10.12.1969, StB S. 667 D - 692 C; Uberw. R A u n d Ausschuß für B i l d u n g u n d Wissenschaft; R A 5./6. Sitzung, 22./29.1.1970; Bericht B T - D r s VI/873 (weiter siehe Vorlage 98). 247 B T - D r s VI/114 v o m 2.12.1969. 248 Vgl. Abg. v o n Thadden (CDU/CSU), R A (BT) V I / 5 . Sitzung, 22.1.1970, Prot. S. 4 f. 249 Vgl. Bundesminister für B i l d u n g u n d Wissenschaft Dr. Ing. Leussink, B T VI/19. Sitzung, 10.12.1969, StB S. 677 B. 250 Siehe oben zu Vorlage 98. 251 Vgl. u n t e n zur Enquête-Kommission Verfassungsreform u n d auch BR StB S. 142 Β - 150 D; B T - D r s VI/1009 v o m 4. 7.1970; 1. Lesung B T VI/67. Sit354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 142 ff., 145 f. 252 BR-Drs 287/70 v o m 15.5.1970 (Eingang); BR 354. Sitzung 26.6.1970, zung, 23. 9.1970, StB S. 3694 D; R A u n d I n n e n A ; R A 26. - 27. Sitzung, 3./9.12. 1970; Bericht B T - D r s VI/1585; 2. u n d 3. Lesung B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6024 D - 6027 C; BR-Drs 122/71; B R 363. Sitzung, 12.3.1971, StB S. 79 Β bis 85 D, Zustimmung.

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kurrierende Gesetzgebungskompetenz vorzusehen; hinter A r t . 74 sollte ein i m einzelnen ausformulierter A r t . 74 a GG eingefügt werden. I m Parlament forderten eine Mehrheit i m Bundesrat u n d die CDU/CSU-Opposition i m Bundestag, daß diese Grundgesetzänderung eingebettet werde i n ein umfassenderes Besoldungskonzept u n d daß alle einschlägigen Ausführungsgesetze i m E n t w u r f vorliegen sollten. 2 5 3 Aufbauend auf den Beratungen einer i n t e r fraktionellen Arbeitsgruppe konnte ein gemeinsames Konzept gefunden w e r den, das zur Verabschiedung der (geänderten) Vorlage als 28. Änderungsgesetz führte. 2 5 4 Vorlage 102 (Umweltschutz — 2. Entwurf) Nachdem i n der 5. Wahlperiode der T e i l der Vorlage 89, der eine k o n k u r rierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf den Gebieten des Wasserhaushaltes, der L u f t r e i n h a l t u n g u n d der Lärmbekämpfung vorgesehen hatte, gescheitert war, n a h m die Bundesregierung diese I n i t i a t i v e i m Jahre 1970 auf u n d erweiterte sie noch u m andere Gebiete des Umweltschutzes. Der diesbezügliche Regierungsentwurf zur Änderung des Grundgesetzes sah eine Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes durch zwei neue Z i f f e r n des A r t . 74 G G vor, nämlich a) als Ziffer 24 den Wasserhaushalt, die L u f t r e i n h a l t u n g u n d die Lärmbekämpfung u n d b) als Ziffer 25 den Naturschutz u n d die Landschaftspflege. 255 Der Bundesrat leistete gegen die beantragten Kompetenzverschiebungen zu Lasten der Länder erneut erheblichen Widerstand; insbesondere wurde vorgetragen, daß der B u n d selbst auf allen diesen Gebieten (als Rahmengesetzgeber i m Bereich des Wasserhaushaltes, des Naturschutzes u n d der Landschaftspflege, aus seiner Annexkompetenz i m Bereich der Gefahrenabwehr i m übrigen) notwendige Maßnahmen aufgrund sachlicher u n d finanzieller Schwierigkeiten unterlassen habe u n d eine Grundgesetzänderung nicht das adäquate M i t t e l zur Beseitigung dieser Schwierigkeiten sei. 2 5 6 Soweit die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes reichte, wurde deshalb i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens der E n t w u r f gekürzt. F ü r die Gebiete der L u f t r e i n h a l t u n g u n d Lärmbekämpfung — sowie durch V e r b i n dung m i t der Vorlage 107 betreffend die Abfallbeseitigung — wurde er i m übrigen zur Grundlage der Verabschiedung des 30. Änderungsgesetzes. 257 253 Vgl. die Erklärungen der Fraktionen B T VI/87. Sitzung, 16.12.70, StB S. 4815 A - 4817 A . 254 „Achtundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ( A r t i k e l 74 a GG)" v o m 18.3.1971, B G B l . I , Nr. 23 v o m 20.3.1971, S. 206. 255 BR-Drs 288/70 v o m 15. 5.1970, BR 354. Sitzung, 26.6.1970, StB S. 142 Β 151 Β ; B T - D r s VI/1298 v o m 20.10.1970; 1. Lesung B T VI/87. Sitzung, 16.12. 1970, StB S. 4797 A - 4846 C; R A u n d I n n e n A ; R A 66. Sitzung, 9.12.1971, Bericht B T - D r s VI/2947; 2. u n d 3. Lesung B T VI/175. Sitzung, 2.3.1972, StB S. 10115 A - 10118 A , 10125 Α - Β ; BR-Drs 147/72, BR 378. Sitzung, 24.3. 1972, StB S. 515 A - 518 C, Zustimmung. 256 Vgl. Senator Dr. Heinsen (Hamburg), BR 354. Sitzung, 26. 6.1970, StB S. 143 D - 144 C; BR-Drs 288/70 — Beschluß. 257 „Dreißigstes Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes ( A r t i k e l 74 G G — Umweltschutz)" v o m 12.4.1972, B G B l . I, Nr. 31 v o m 14.4.1972, S. 593.

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Vorlage 103 (Tierschutz) Der letzte der drei von der Bundesregierung am 15.5.1970 gleichzeitig vorgelegten Änderungsentwürfe betraf die Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf den Tierschutz. 2 5 8 Die recht geringfügige Grundgesetzänderung wurde am jeweils selben Tage w i e die Vorlage 101 i m Bundestag u n d Bundesrat beschlossen u n d als Gesetz ausgefertigt und verkündet. Dennoch wurde sie nicht m i t i h r verbunden, sondern separat als 29. Änderungsgesetz verabschiedet. 259 Vorlage 104 (Petitionsausschuß — 2. Entwurf) I n der 6. Wahlperiode waren die m i t Vorlage 95 zuvor gescheiterten Fragen des Petitionswesens auch Gegenstand der Beratungen der Enquête-Kommission Verfassungsreform. Diese empfahl i n ihrem Zwischenbericht die schon m i t Vorlage 95 vorgeschlagene grundgesetzliche Verankerung dieses Ausschusses. 260 Einen solchen A n t r a g hatten 33 Abgeordnete — überwiegend des Petitionsausschusses selbst — bereits wieder verbunden m i t einem Ausführungsgesetz vorgelegt. 2 6 1 I m Hinblick auf die weiterlaufenden Beratungen der Enquête-Kommission erstellte der Rechtsausschuß des Bundestages j e doch keinen Ausschußbericht. Die I n i t i a t i v e wurde erst durch Vorlage 110 verwirklicht. Vorlage 105 (Schutz der auswärtigen Belange der Bundesrepublik) Angesichts der Zunahme extremistischer u n d terroristischer Gewalttaten von Ausländern i n der Bundesrepublik hielt es die Bundesregierung i m Interesse der inneren Sicherheit u n d der auswärtigen Belange des Bundes für erforderlich, i n umfassenderer Weise als bisher Informationen über politische Extremisten unter den i n der Bundesrepublik lebenden Ausländern u n d über ihre Bestrebungen zu sammeln. Der Übertragung dieser Aufgabe auf das Bundesamt für Verfassungsschutz standen jedoch verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber. 262 Durch Ergänzung der A r t . 73 Nr. 10 u n d 87 I GG 258 BR-Drs 289/70 v o m 15.5.1970; BR 354. Sitzung v o m 26.6.1970, StB S. 142 Β - 151 A ; B T - D r s VI/1010 v o m 4. 7.1970, 1. Lesung B T VI/72. Sitzung, 14.10.1970, StB S. 4001 Β - 4002 B; RA, I n n e n A u n d A . f. Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten, R A VI/26. Sitzung, 3.12.1970, Bericht B T - D r s V I / 1584 v o m 11.12.1970; 2. u n d 3. Lesung B T VI/103. Sitzung, 3.3.1971, StB S. 6018 A - 6020 C; BR-Drs 124/71; BR 363. Sitzung, 12. 3.1971, StB S. 86 Α - Β , Zustimmung. 259 „Neunundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 18. 3.1971, B G B l . I, Nr. 23 v o m 20. 3.1971, S. 207. 2βο B T - D r s VI/3829 v o m 21. 9.1972, Ziffer A I I I 2.4, S. 31. 261 B T - D r s VI/973 v o m 19. 6.1970; 1. Lesung B T VI/72. Sitzung, 14.10.1970, StB S. 4010 Β - 4011 C; RA, PetitionsA, GeschäftsordnungsA u n d InnenA; R A VI/73. Sitzung, 3.2.1972, k e i n Bericht. 262

Vgl. Senator S. 144 D.

Heinsen (Hamburg),

BR

354. Sitzung, 26.6.1970,

StB

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325

sollten aufgrund eines Änderungsentwurfs der Bundesregierung diese Bedenken beseitigt werden. 2 ® 3 Der i m Rechtsausschuß umformulierte u n d später m i t einer Änderung des A r t . 35 I I GG betreffend den Bundesgrenzschutz sowie m i t der Vorlage 106 betreffend das Waffenrecht verbundene E n t w u r f wurde als 31. Änderungsgesetz verabschiedet. 2 ® 4 Vorlage 106 (Waffenrecht) Der Anstoß zu einer weiteren Grundgesetzänderung zur Verstärkung des Schutzes v o r Gewalttaten ging v o n den Ländern aus. Die Bundesländer Baden-Württemberg, Bremen, Hamburg, Niedersachsen u n d NordrheinWestfalen legten den A n t r a g vor, dem B u n d die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Waffenrechts zu übertragen. 2 ® 5 Der Entwurf, den der Bundesrat beim Bundestag einbrachte, wurde dort auf interfraktionellen A n t r a g m i t der Vorlage 105 zu einem Gesetz verbunden u n d so als 31. Änderungsgesetz verabschiedet. 2®® Vorlage 107 (Abfallbeseitigung) N u r wenige Monate nach ihrem umfassenden Änderungsentwurf betreffend den Umweltschutz (Vorlage 102) legte die Bundesregierung einen w e i teren einschlägigen Gesetzentwurf vor; dabei ging es u m die Gesetzgebungskompetenz für die Abfallbeseitigung. 2 ® 7 E i n Abfallbeseitigungsgesetz folgte i m E n t w u r f nach. 2 6 8 Der Rechtsausschuß des Bundestages faßte — einer Empfehlung des Innenausschusses folgend — diese Vorlage m i t den verabschiedungsreifen Teilen der Vorlage 102 zusammen. Die K o m b i n a t i o n wurde als 30. Änderungsgesetz beschlossen. 269 263 BR-Drs 463/70 v o m 21.8.1970 (Eingang), BR 356. Sitzung, 2.10.1970, StB S. 185 Β - C; B T - D r s VI/1479 v o m 26.11.1970; 1. Lesung B T VI/84. Sitzung, 9.12.1970, StB S. 4728 Β - 4730 A ; R A u n d I n n e n A ; R A VI/51./72./73. Sitzung, 14.6.1971, 2./3.2.1972; Bericht B T - D r s VI/3192; 2. u n d 3. Lesung B T VI/195. Sitzung, 22.6.1972, StB S. 11425 D - 11433 C; BR Drs 358/72; BR 383. Sitzung, 7. 7.1972, StB S. 497 A - 606 C, Zustimmung. 284 „Einunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes" v o m 28. 7. 1972, BGBl. I, Nr. 76 v o m 2. 8.1972, S. 1305; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Evers i n B K , A r t . 73 Nr. 10 A n m . I. 265 BR-Drs 657/70 v o m 25.11.1970, BR 360. Sitzung, 18.12.1970, StB S. 295 D - 296 D, Ausschußüberweisung; BR 369. Sitzung, 9.7.1971, StB S. 212 C - D , Beschluß der Einbringung; B T - D r s VI/2653 v o m 4.10.1971; 1. Lesung B T VI/146. Sitzung, 22.10.1971, StB S. 8406 A ; RA, I n n e n A u n d WirtschaftsA; R A VI/73., 86.-89. Sitzung, 3 . 2 . - 15.6.1972; Bericht B T - D r s VI/3539; 2. u n d 3. Lesung etc. w i e Vorlage 105. 266 Siehe oben zu Vorlage 105. 287 BR-Drs 134/71 v o m 12.3.1971; BR 365. Sitzung, 23.4.1971, StB S. 119 C 122 B; B T - D r s VI/2249 v o m 3.6.1971; 1. Lesung B T VI/134. Sitzung, 22.9. 1971, StB S. 7834 A - 7843 A ; RA, InnenA u n d WirtschaftsA; R A VI/66. Sitzung, 9.12.1971 (weiter siehe Vorlage 102). 268 B T - D r s VI/2401. 269 Siehe oben zu Vorlage 102,

326

Anhang Vorlage 108 (Naturschutz und Landschaftspflege)

und Vorlage 109 (Wasserhaushalt — 3. Entwurf) A l s T e i l der Vorlage 102 hatte die Bundesregierung i n der 6. Wahlperiode schon einmal eine Erweiterung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes u m die bisher der Rahmengesetzgebung vorbehaltenen Gebiete des Naturschutzes u n d der Landschaftspflege vorgeschlagen. Diesen Vorstoß wiederholte sie i n der 7. Legislaturperiode, 2 7 0 stieß jedoch erneut auf entschlossenen Widerstand einer Ländermehrheit i m Bundesrat. 2 7 1 Dasselbe galt für einen Gesetzentwurf zur U m w a n d l u n g der Rahmengesetzgebungskompetenz betreffend den Wasserhaushalt i n eine Vollkompetenz; auch die diesbezügliche Neuvorlage der 7. Wahlperiode scheiterte am Widerstand des Bundesrates. 2 7 2 Beide Vorlagen w u r d e n zwar i m Bundestag eingebracht, i n den Ausschüssen jedoch gar nicht erst beraten. Vorlage 110 (PetitionsausschuB — 3. Entwurf) Die i m vorausgehenden Bundestag nicht abschließend beratene Vorlage 104 wurde i n der 7. Wahlperiode i n unveränderter F o r m v o n allen drei F r a k tionen des Bundestages gemeinsam neu eingebracht. 2 7 8 I h r A n t r a g über die grundgesetzliche Verankerung des Petitionsausschusses w u r d e i m Rechtsausschuß straffer gefaßt u n d so v o m Bundestag beschlossen. I n dem v o m Bundesrat angerufenen Vermittlungsausschuß w u r d e die Vorlagenfassung entgegen dem Wunsch des Bundesrates nicht geändert. Dennoch wurde sie schließlich auch v o m Bundesrat verabschiedet. Sie wurde zum 32. Änderungsgesetz. 274 270 B T - D r s 7/885 v o m 9.7.1973, verbunden m i t den E n t w ü r f e n zu einem „Gesetz über Naturschutz u n d Landschaftspflege", B T - D r s 7/886 u n d zu einem Bundeswaldgesetz, B T - D r s 7/889. 271 BR-Drs 204/73 u n d zu v o m 2./22.3.1973, BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 113 C - 123 A ; B T - D r s 7/885 v o m 9. 7.1973; 1. Lesung B T 7/57. Sitzung, 18.10.1973, StB S. 3289 Β - 3301 C; R A I n n e n A u n d Ausschuß für Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten. 272 BR-Drs 209/73 v o m 2.3.1973; BR 392. Sitzung, 13.4.1973, StB S. 113 C 123 A ; B T - D r s 7/887 v o m 9. 7.1973; 1. Lesung B T 7/57. Sitzung, 18.10.1973, StB S. 3311A - 3333 D; R A u n d InnenA. 273 B T - D r s 7/580 v o m 17.5.1973; 1. Lesung B T 7/36. Sitzung, 24.5.1973, StB S. 2015 Α - Β , RA, PetitionsA u n d GeschäftsordnungsA; R A 24./50. Sitzung, 16.1.1974 u n d 15.1.1975; Bericht B T - D r s 7/3195; 2. u n d 3. Lesung B T 7/ 152. Sitzung, 27.2.1975, StB S. 10532 A - 10534 D; D; B R - D r s 163/75; B R 418. Sitzung, 11.4.1975, StB S. 97 Β - C, A n r u f u n g des V A B T - D r s 7/3495; Bericht des V A B T - D r s 7/3549 u n d BR-Drs 324/75; BR 420. Sitzung, 30.5. 1975, StB S. 119 C - 120 C, Zustimmung. 274

„Zweiunddreißigstes Gesetz zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes ( A r t i k e l 45 c)" v o m 15.7.1975, B G B l . I, Nr. 83 v o m 18.7.1975, S. 1901; zur E n t stehungsgeschichte vgl. auch Würtenberger i n B K , A r t . 45 C, A n m . I .

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Vorlage 111 (Wahl der Richter am Bundesverfassungsgericht) Aus „verfassungspolitischen G r ü n d e n " 2 7 5 legte die CDU/CSU-Oppositionsf r a k t i o n i m Bundestag i m Jahre 1973 einen Gesetzentwurf vor, nach welchem der Grundsatz der W a h l der Richter des Bundesverfassungsgerichts m i t Zweidrittelmehrheit, der i n den §§ 6, 7 BVerfGG ausgestaltet ist, i m Grundgesetz verankert werden sollte. 2 7 6 Über den i n 1. Lesung kontrovers beratenen E n t w u r f wurde k e i n Ausschußbericht erstellt. Vorlage 112 (Sprengstoffrecht) V o r dem H i n t e r g r u n d der Bemühungen u m eine bessere Bekämpfung der G e w a l t k r i m i n a l i t ä t u n d des Terrorismus, bei denen die Sprengstoffverwendung eine beachtliche Rolle spielte, 2 7 7 ging — w i e zuvor bei Vorlage 106 betreffend das Waffenrecht — die I n i t i a t i v e v o n seiten der Länder aus, die Gesetzgebungsbefugnis i m Bereich des Sprengstoffrechts auf den B u n d zu übertragen. Der v o m L a n d Niedersachsen vorgelegte E n t w u r f wurde v o m Bundesrat i m Bundestag eingebracht u n d dort nach n u r zwei Monaten Beratung beschlossen. 278 Die i m Rechtsausschuß beschlossene Verbindung m i t den Vorlagen 113 u n d 114 wurde i n der 2. Lesung wieder gelöst. Der E n t w u r f wurde als 34. Änderungsgesetz, d . i . als vorerst letzte Grundgesetzänderung beschlossen u n d verkündet. 2 7 9 Vorlage 113 (Neufassung des Art. 29 G G betreffend die Neugliederung des Bundesgebietes) A u f g r u n d des 25. Änderungsgesetzes (Vorlagen 84 u n d 85) w u r d e n nach dem Verfahren des neugefaßten A r t . 29 G G i n den Jahren 1970 u n d 1975 Volksentscheide durchgeführt, die sämtlich nicht zu einer Veränderung der bestehenden Ländergrenzen führten. Eine E r f ü l l u n g des nach A r t . 29 I G G unverändert bestehenden Verfassungsauftrages zur Neugliederung des B u n desgebietes konnte damit n u r noch durch gesetzgeberische I n i t i a t i v e Zustandekommen. Z u r Vorbereitung einer solchen I n i t i a t i v e berief der Bundes275 Vgl. Abg. Dr. Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU), B T 7/64. Sitzung, 8.11. 1973, StB S. 3788 C - D . 27« B T - D r s 7/1064 v o m 4.10.1973; 1. Lesung B T 7/64. Sitzung, 8.11.1973, StB S. 3788 A - 3793 D, R A u n d I n n e n A ; R A 101. - 102. Sitzung, 9./23.6.1976, Vertagung i m H i n b l i c k auf „Verhandlungen zwischen den Parteien auf höchster Ebene". 277 Vgl. Bundesinnenminister Maihofer, BR 437. Sitzung, 16.7.1976, A n lage 4, StB S. 357 C - 358 C. 278 BR-Drs 76/76 v o m 26.1.1976; BR 431. Sitzung, 20.2.1976, StB S. 47 Α - Β , 72 D - 7 3 Β ; B T - D r s 7/5101 v o m 3.5.1976; 1. Lesung BT/240. Sitzung, 11.5. 1976, StB S. 16923 B; R A u n d I n n e n A ; R A 7/102. Sitzung, 23. 6.1976; Bericht B T - D r s 7/5491 v o m 25.6.1976; 2. u n d 3. Lesung B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18384 D - 18387 A , 18397 Β - C, 18398 C - 18400 A ; BR-Drs 491/76; BR 437. Sitzung, 16. 7.1976, StB S. 323 C, 358 C - 359 D, Zustimmung. 279 „Vierunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 74 Nr. 4 a)" v o m 23.8.1976, B G B l . I , Nr. 107 v o m 27. 8.1976, S. 2383.

328

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Innenminister i m Jahre 1970 eine Sachverständigenkommission ein, die Lösungsvorschläge für eine zeitgemäße Neugliederung des Bundesgebietes erarbeiten sollte. Der abschließende Kommissionsbericht v o m 20.2.1973 empfahl die Bildung v o n fünf oder alternativ sechs neuen Bundesländern an der Stelle der bisherigen zehn (ohne Berlin). 2 8 0 Angesichts erheblicher Zweifel, ob eine solche Gesamtlösung v o n der Mehrheit der politischen Kräfte i n B u n d u n d Ländern mitgetragen würde, legte die Bundesregierung jedoch statt einer konkreten Gesamtkonzeption den E n t w u r f eines Gesetzes zur erneuten Änderung des A r t . 29 GG v o r . 2 8 1 Dieser E n t w u r f zielte darauf, a) aus dem Verfassungsauftrag des A r t . 29 GG eine unbefristete sungsermächtigung zu machen u n d dabei

Verfas-

b) den neuen sachlichen Gründen für eine mögliche Neugliederung durch Umformulierung der verschiedenen Richtbegriffe des A r t . 29 I GG Rechnung zu tragen. I m Rechtsausschuß wurde eine neue Fassung des A r t . 29 GG ausformuliert u n d diese — verbunden m i t Vorlage 114 — schließlich als 33. Änderungsgesetz verabschiedet. 282 Vorlage 114 (Parlamentslose Zeit) Die Abgeordneten Dr. K l e i n (Göttingen), Dr. Lenz (Bergstraße), Gerster (Mainz) und andere samt der F r a k t i o n der CDU/CSU brachten am 4. 6.1976 einen A n t r a g auf Änderung des A r t . 39 GG ein. Ziel des Antrags w a r es, zur Vermeidung einer „parlamentslosen Zeit" das Ende der Legislaturperiode beweglich zu gestalten u n d zwar so, daß die alte Wahlperiode erst m i t dem Zusammentritt des neugewählten Bundestages endete. Die v o m Grundgesetzgeber i n Form des „Ständigen Ausschusses" bevorzugte Lösung der Überbrückung der Zeit zwischen Ende der Wahlperiode u n d erstem Zusamment r i t t des neuen Bundestages sollte dementsprechend entfallen (Art. 45, 45 a 12, 49 GG). 2 8 3 Auch dieser A n t r a g w a r — w i e Vorlage 110 — Gegenstand der Beratungen der Enquête-Kommission Verfassungsreform gewesen, die i n i h r e m späteren Abschlußbericht sogar noch weitergehende Änderungen h i n sichtlich der Auflösung des Bundestages vorsah. 2 8 4 Den Regierungsfraktionen u n d damit auch der Mehrheit des Rechts- u n d des Innenausschusses erschien es unerwünscht, die vorgeschlagene Verfassungsänderung noch m i t W i r k u n g 280

Vgl. oben unter I I . 3. a) u n d Röper, DVB1. 1975, 810. BR-Drs 96/76 v o m 30.1.1976; BR 432. Sitzung, 12. 3.1976, StB S. 89 A 90 Β ; B T - D r s 7/4958 v o m 2.4.1976; 1. Lesung B T 7/235. Sitzung, 8.4.1976, StB S. 16470 D - 16471 A ; R A u n d InnenA; R A 7/102. Sitzung, 23. 6.1976; Bericht B T - D r s 7/5491 v o m 25.6.1976; 2. u n d 3. Lesung B T 7/256. Sitzung, 1.7.1976, StB S. 18384 D - 18397 B; BR-Drs 462/76; BR 437. Sitzung, 16.7. 1976, StB S. 323 Α - Β , Zustimmung. 282 „Dreiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 29 u n d 39)" v o m 23.8.1976, B G B l . I, Nr. 107 v o m 27.8.1976, S. 2381; vgl. zur Entstehungsgeschichte auch Evers, i n B K , A r t . 29 A n m . I. 283 B T - D r s 7/5307 v o m 4.6.1976; 1. Lesung B T 7/253. Sitzung, 24.6.1976, StB S. 18093 C; R A u n d I n n e n A ; R A 102/103. Sitzung, 23./25. 6.1976; Bericht B T - D r s 7/5491 (weiter siehe Vorlage 113). 284 B T - D r s 7/5924 v o m 9.12,1976, Kapitel 3, S. 32 ff. 281

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329

für die laufende Wahlperiode i n K r a f t treten zu lassen. Das Datum des Inkrafttretens wurde deshalb schon i n der Ausschußfassung verlegt. 2 8 5 I n dieser F o r m — verbunden m i t der Vorlage 113 — wurde der E n t w u r f als 33. Änderungsgesetz verabschiedet. 288 Vorlage 115 (Untersuchungsausschüsse — 2. Entwurf) Aufbauend auf den Beratungen der Enquête-Kommission Verfassungsreform zur Neugestaltung des Untersuchungsverfahrens legten die Abgeordneten Dr. K l e i n (Göttingen), Dr. Lenz (Bergstraße) u. a. m i t der F r a k t i o n der C D U / C S U einen E n t w u r f zur Änderung des Grundgesetzes vor, durch den erneut der Versuch gemacht wurde, die Stellung der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse zu stärken. 2 8 7 Gegenüber der Vorlage 83 w a r dieser E n t w u r f zwar umfangreicher, i n der Sache jedoch zurückhaltender. 2 8 8 Er wurde ausführlich i n 1. Lesung i m Plenum, nicht mehr aber i n den zuständigen Ausschüssen beraten. Vorlage 116 (Staatshaftungsrecht) Zur verfassungsrechtlichen Absicherung der Reform des Staatshaftungsrechtes legte die Bundesregierung am 26. 5.1978 den vorerst letzten E n t w u r f eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes v o r . 2 8 9 Geändert werden sollten die A r t . 14 I I I 4 (Rechtsweg), 34 (Amtshaftung), 74 (Gesetzgebungskompetenz für Tumultschädenhaftung) und 104 a V I (Rückgriff haftpflichtiger Länder gegen den Bund) des Grundgesetzes. Die Mehrheit des Bundesrates und die CDU/CSU-Oppositionsfraktion des Bundestages lehnten vor allem die geplante Neugestaltung des Tumultschädenrechts ab. I m Hinblick auf deren Einwände u n d nach Durchführung einer öffentlichen A n h ö r u n g änderte der Rechtsausschuß des Bundestages die Regierungsvorlage erheblich um; die geänderte Fassung empfahl er als 35. Änderungsgesetz zur Annahme. Sie wurde jedoch nicht i n 2. Lesung beraten. 2 9 0 285 V g l . V o r s . D r . Lenz (Bergstraße) (CDU/CSU) u n d Abg. Dr. A r n d t (Hamburg) (SPD), R A (BT) 7/103. Sitzung, 25. 6.1976, Prot. S. 7 - 10; Bericht B T Drs 7/5491, S. 6; Änderungsantrag B T - D r s 7/5535 v o m 30. 6.1976, abgelehnt B T 7/256. Sitzung, 1. 7.1976, StB S. 18395 C. 286 Vgl. oben zu Vorlage 113; zur Entstehungsgeschichte vgl. auch Kretschmer i n B K , A r t . 39 A n m . I. 287 B T - D r s 8/1180 v o m 14.11.1977; 1. Lesung B T 8/63. Sitzung, 15.11.1977, StB S. 4281 D - 4829 B; RA, I n n e n A u n d GeschäftsordnungsA, k e i n Bericht. 288 Zugleich wurde — ebenfalls i m Gegensatz zur Vorlage 83 — ein A u s führungsgesetz „ E n t w u r f eines Gesetzes über das Untersuchungsverfahren des Deutschen Bundestages" i m E n t w u r f vorgelegt, B T - D r s 8/1181. 289 BR-Drs 214/78 v o m 16.5.1978; BR 461. Sitzung, 7.7.1978, StB S. 232 D 233 A , 259 Β - 263 A ; B T - D r s 8/2080 v o m 5.9.1978; 1. Lesung B T 8/107. Sitzung, 28.9.1978, StB S. 8436 Β - 8444 D; R A u n d InnenA; R A 58., 60. u n d 65., 75.-96. Sitzung, 14.2.1979 — 14.5.1980, Bericht B T - D r s 8/4028 v o m 19.5. 1980 u n d 8/4036 v o m 21. 5.1980; Vorlage gemeinsam m i t einem Ausführungsgesetz „Staatshaftungsgesetz", B T - D r s 8/2079. 290 Ohne vorausgehende Verfassungsänderung verabschiedete der Bundestag i n der 9. Wahlperiode ein „Staatshaftungsgesetz" geringeren Umfanges

330

Anhang Enquête-Kommission Verfassungsreform

Nach verschiedenen vorausgehenden parlamentarischen Äußerungen u n d Überlegungen zu einer möglicherweise anstehenden Verfassungsreform 2 0 1 legten i n der 6. Wahlperiode alle Fraktionen des Bundestages diesbezügliche Entschließungsanträge vor: den A n t r a g des Abgeordneten Dr. Lenz (Bergstraße) u n d der F r a k t i o n der C D U / C S U betr. Enquête-Kommission Verfassungsreform 2 9 2 u n d den A n t r a g der Fraktionen der SPD u n d der FDP betr. Enquête-Kommission zur Reform der bundesstaatlichen S t r u k t u r . 2 9 3 Beide Anträge w u r d e n gemeinsam i m Bundestag beraten u n d an den Rechtsausschuß (federführend) u n d an den Innenausschuß überwiesen. 2 9 4 Der Rechtsausschuß beriet das beantragte Vorgehen i n drei Sitzungen sehr ausführlich. 2 9 5 Seine Entschließungsempfehlung zur Einrichtung einer E n quête-Kommission Verfassungsreform wurde i m Plenum angenommen. 2 9 6 Die sodann errichtete Enquête-Kommission legte m i t Ende der 6. Legislaturperiode einen Zwischenbericht 2 0 7 u n d nach Neueinsetzung i n der 7. W a h l periode 2 9 8 Ende 1976 ihren Schlußbericht v o r . 2 9 9 Dieser wurde gemeinsam m i t einem Entschließungsantrag i m Plenum des 8. Deutschen Bundestages beraten u n d unter nach K a p i t e l n getrennter Federführung an den Rechts-, den Innen- u n d den Geschäftsordnungsausschuß überwiesen. 3 0 0

als Gesetz v o m 26.6.1981, B G B l . I, S. 553; vgl. dazu f ü r alle Papier, N J W 1981, 2321, 2322. Das Gesetz wurde durch das Bundesverfassungsgericht m i t U r t e i l v o m 19.10.1982 — 2 B v F 1/81 — für nichtig erklärt, B G B l . 1982 I , S. 1493. 291 Vgl. dazu oben I. 3. a) u n d d). 292 B T - D r s VI/653 v o m 21.4.1970. 293

B T - D r s VI/739 v o m 6. 5.1970. 294 B T VI/56. Sitzung, 4. 6.1970, StB S. 3068 Β - 3069 C. 295

VI/18. - 20. Sitzung, 17. 6./17. 9./24. 9.1970. Bericht B T - D r s VI/1211; B T VI/70. Sitzung, 8.10.1970, StB S. 3893 C, Annahme gemäß Ausschußantrag. 297 B T - D r s VI/3829 v o m 21.9.1972. 296

298 A n t r a g aller Fraktionen B T - D r s 7/214 (neu), B T 7/17. Sitzung, 22.2.1973, StB S. 799 A . 299 B T - D r s 7/5924 v o m 9.12.1976. 300 Entschließungsantrag der C D U / C S U - F r a k t i o n , B T - D r s 8/1517 v o m 16.2. 1978, B T 8/73. Sitzung, 17.2.1978, StB S. 5757 C - 5 7 8 8 D, 7722 D; zur A r b e i t der Kommission u n d zu i h r e r Umsetzung i n verfassungsändernden Gesetzentwürfen siehe ausführlicher oben 1.3. d) cc) u n d dd).

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Thieme, Werner: F ü r eine Totalrevision des Grundgesetzes. ZRP 1969, 32. Trossmann, Hans: Der Bundestag: Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit. JöR 28 (1979), 1 - 304. — Parlamentsrecht u n d Praxis des Deutschen Bundestages. Kommentar i n alphabetischer Ordnung. B o n n 1967. Trossmann, Hans / Roll, Hans-Achim: Parlamentsrecht des Deutschen B u n destages. Kommentar. München 1977; Ergänzungsband, München 1981. Trost, Hermann: Änderungen des Grundgesetzes (Die beschlossenen u n d beantragten Änderungen des Grundgesetzes u n d ihre Bedeutung für die Fortentwicklung des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland). Diss. Hamburg 1963. Vorländer, Hans: Identität des Grundgesetzes nach 30 Jahren? JuS 1979, 313 - 322. Wagner, Heinz: U m ein neues VerfassungsVerständnis. Grundgesetzänderung. DÖV 1968, 604 - 608.

Gedanken zur 15.

Wahl, Rainer: Empfehlungen zur Verfassungsreform. A ö R 103 (1978), 477 - 521. Walter, Hannfried: A n m . zu B V e r f G DVB1. 1973, 131 - 135. Weber, Werner: Die Bundesrepublik u n d ihre Verfassung i m d r i t t e n Jahrzehnt, in: Spannungen u n d Kräfte i m westdeutschen Verfassungssystem. 3. Aufl., B e r l i n 1970, S. 345 - 366. — Die Bundesrepublik u n d ihre Verfassung an der Schwelle des d r i t t e n Jahrzehnts. DVB1. 1969, 413 - 419. — Das Problem der Revision u n d einer Totalrevision des Grundgesetzes, in: Festgabe für Theodor Maunz zum 70. Geburtstag, hrsg. v. Hans Spanner, Peter Lerche u. a. München 1971, S. 451 - 476. — Die Vereinbarkeit des Verteidigungsbeitrags m i t dem Grundgesetz. AöR 78 (1952/53), 129 - 148. — Ist Verlaß auf unser Grundgesetz? K ö l n 1975. Weichmann,

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Verzeichnis der zitierten L i t e r a t u r

339

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22*

Gesetzgebungsmaterialien und Statistiken Bundesrat: Verhandlungen des Bundesrates 1949 - 1980, Stenographische Berichte der 1. - 494. Sitzung. Bundesratsdrucksachen 1949 - 1980. Sach- u n d Sprechregister 1949 - 1976. Bundestag: Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1 . - 8 . Wahlperiode, Stenographische Berichte. Anlagen: Bundestagsdrucksachen 1/1 - 8/4520. Sach- u n d Sprechregister, 1 . - 8 . Wahlperiode (in der 8. Wahlperiode gemeinsam m i t dem Bundesrat). Protokolle der Sitzungen des Hechtsausschusses, 1 . - 8 . Wahlperiode. Book of the States: Book of the States, Vol. 19 (1972/73), New Y o r k u. a. 1972. Bonner Almanach: Bonner Almanach 1974, hrsg. v. Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung. Bonn 1974. Bundesgesetzgebung: Die Bundesgesetzgebung während der ersten W a h l periode des deutschen Bundestages, hrsg. v. Bundesminister der Justiz. K ö l n 1953. Die Bundesgesetzgebung während der zweiten Wahlperiode des Deutschen Bundestages, (1953 - 1957), hrsg. v. Bundesminister der Justiz. K ö l n 1957. Die Bundesgesetzgebung während der d r i t t e n Wahlperiode des Deutschen Bundestages (1957/1961) — E i n Bericht des Parlamentsdienstes. Stand 15.10.1961, K ö l n 1961. Gesammelt zit.: Die Bundesgesetzgebung. Die Gesetzgebung: Die Gesetzgebung des Deutschen Bundestages i n der I . (II., I I I . , IV., V., VI.) Wahlperiode (1949- 1953), (1953- 1957, 1957- 1961, , 1965 - 1969, 1969 - 1972), hrsg. v o m Deutschen Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Materialien Band 20 (16, 7, 5, 19, 32). Bonn 1970 (1970, 1968, 1967, 1970, 1973). Gesammelt zit.: Die Gesetzgebung. Gesetze zur Ä n d e r u n g des Grundgesetzes: Gesetze zur Ä n d e r i m g des Grundgesetzes. hrsg. v. Deutschen Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, bearb. v. Helmut Koch. Materialien Band 31, B o n n 1973. Zit.: Wernicke / Koch. Parlamentsspiegel: Parlamentsspiegel. Dokumentation. Jahresregister, hrsg. v o m Landtag Nordrhein-Westfalen. Jahrgänge 1 - 2 3 (1956 - 1980), Düsseldorf 1957 - 1981. Die Regierungen der Bundesrepublik: Die Regierungen der Bundesrepublik Deutschland (1949 - 1969), hrsg. v o m Deutschen Bundestag, Wissenschaftliche Dienste. Materialien Band 13, B o n n 1969. Statistisches Jahrbuch: Statistisches Jahrbuch 1952 (- 1981) für die Bundesrepublik Deutschland, hrsg. v o m Statistischen Bundesamt. Stuttgart, Mainz 1952 (- 1981).

Sachregister Abfallbeseitigung 206, 209, 245, 325 Abgeordnete s. Bestechlichkeit, Sachverstand i m Parlament A b h ö r u r t e i l 263 f. Abstimmungsverfahren s. Bundesrat, Bundestag, „Hammelsprung", Zweidrittelmehrheit Ältestenrat 99 f., 108 Änderungsgesetze — Übersicht 165 ff., 170, 272 ff., 281 — s. auch Ergänzungen des Grundgesetzes, Numerierung der Ä n d e rungsgesetze, Z a h l der Änderungsgesetze A l l i i e r t e Hohe Kommission s. Besatzungsrecht A l l i i e r t e Vorbehalte s. Besatzungsrecht A l t e r , beim Wahlrecht s. Wahlalter Amtsdauer — des Bundespräsidenten s. dort — des Bundestages s. Wahlperioden Amtsenthebung v o n Richtern u n d Staatsanwälten 203, 254 f., 307 Amtshaftung s. Staatshaftungsrecht Anhörung — v o n Mitgliedern des Bundesrats s. Bundesrat, Vertreter des Bundesrats i m Bundestag — v o n Mitgliedern der Bundesregier u n g i n den Ausschüssen des B u n destages s. Ausschüsse — v o n Sachverständigen s. Sachverstand i m Parlament Anwesenheit der Abgeordneten i m Bundestag 109 f. Atomenergie, Kompetenz zur Erzeugung u n d Nutzung 58, 104 f., 123, 147, 192, 203 f., 208, 215 f., 297 f., 300 f., 302 Auflösung des Bundestages s. W a h l perioden A u f t r a g an den Gesetzgeber s. V e r fassungsauftrag Ausfertigung v o n Gesetzen

— Fristsetzung für die Ausfertigung 209 — v o n Verfassungsänderungen 121 f., 213, 233 f. — s. auch Einleitungsformel der Ä n derungsgesetze Ausführung der Bundesgesetze, M ä n gel bei der 210 Ausführungsgesetze zu Grundgesetzänderungen s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung Ausgaben s. Bundeshaushalt, Finanzverfassung Ausgleichsabgaben s. Lastenausgleich Ausländer 324 f., s. auch Verfassungsschutz Auslegung des Grundgesetzes s. V e r fassungsinterpretation Ausschluß der Öffentlichkeit i n den Ausschüssen des Bundestages s. Ausschüsse Ausschuß, Ausschüsse — A n h ö r u n g v o n Mitgliedern der Bundesregierung 93 f. — Ausschluß der Öffentlichkeit 93 — Ausschuß für Angelegenheiten der Nachrichtendienste 321 — Behandlung der Grundgesetzänderungen i n den Ausschüssen 85 ff., 93, 138 — Sonderausschüsse 100, 101 s. auch Petitionsausschuß, Rechtsausschuß, Untersuchungsausschüsse Ausschußbericht über Grundgesetzänderungen 101 ff., 65 f. Außerkrafttreten des Grundgesetzes s. Vorläufige Geltung des G r u n d gesetzes Aussetzung des Gesetzgebungsverfahrens s. Gesetzgebungsverfahren Auswärtige Angelegenheiten s. V ö l kerrechtliche Verträge Auswärtige Staaten s. Völkerrechtliche Verträge

342

Sachregister

Authentische Interpretation der Verfassung s. Klarstellung des W i l lens des Verfassungsgebers A u t o r i t ä t der Verfassung s. Verfassung Baden-Württemberg 154, 183 ff., 225, 307 f. Baulandgewinne, Besteuerung s. Wertzuwachssteuer Bayern 154 Bayern-Partei 173 f. Beamte — Besoldungseinheit 59, 161, 190, 203, 218, 224, 232, 241 ff., 299, 306, 311, 322 f. — Rechtsverhältnisse früherer Beamten 103, 282 f. Befehlsgewalt über die Streitkräfte s. Wehrverfassung Begnadigungsrecht 302 Benutzungsgebühren für öffentliche Straßen s. Straßenbenutzungsgebühren Berichterstattung, parlamentarische s. Ausschußbericht Berlin — Berliner Abgeordnete, Stimmrecht lllf. — Geltung der Grundgesetzänderungen i n B e r l i n 111, 134 Berufung — der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts s. Bundesverfassungsgericht — der Richter der obersten Gerichtshöfe s. Richter Besatzungskosten s. Kriegsfolgelasten Besatzungsrecht — A l l i i e r t e Hohe Kommission 133 — A l l i i e r t e Vorbehalte 105, 191 ff., 216 f. — Einflußnahme der Besatzungsmächte 60, 134, 188 f., 195 ff. — Verhandlungen m i t den A l l i i e r ten 105 — s. auch Genehmigungsvorbehalt Beschlußfassung — i m Bundesrat 63 — i m Bundestag 63, 104, 113 — s. auch Bundestag, Z w e i d r i t t e l mehrheit Beschwerde- u n d Petitionsrecht s.

Petitionsausschuß Besoldung s. Beamte Bestechlichkeit v o n Abgeordneten 201, 209, 255, 286 Beteiligungsverhältnis von Bund u n d Ländern an der E i n k o m men-, Körperschaft- bzw. U m satzsteuer s. Finanzverfassungsgesetz Biersteuer 174, 283 Bildungsplanung s. Hochschulwesen Blankettgesetz 160, 163 f. Brief-, Post- u n d Fernmeldegeheimnis, Beschränkung 23, 216, 222, 263 f., 308 f. Budget s. Bundeshaushalt Bundesbeamte s. Beamte Bundesdisziplinargericht 317 Bundesfinanzbehörden s. Finanz Verwaltung Bundesgebiet s. Neugliederung Bundesgerichte 246 — s. auch Bundesdisziplinargericht, Bundespatentgericht, Bundesverfassungsgericht, Bundesverwaltungsgericht, Gemeinsamer Senat, Oberstes Bundesgericht Bundesgesetze, Beschlußfassung 67 ff. — s. auch Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung, Gesetzgebungskompetenzen, Gesetzgebungsverfahren Bundesgesetzgebungskompetenz s. Gesetzgebungskompetenzen Bundesgrenzschutz 206 f., 212 f. Bundeshaushalt 58, 317 — Haushaltsgrundsätzegesetz 208 — Haushaltsjahr 129, 131 Bundespatentamt 201, 246 Bundespatentgericht 27, 246, 304 f. Bundespräsident — Amtsdauer, Wiederwahl 209, 302 — Frist für die Gesetzesausfertigung 287 — Zuständigkeit bei der V e r k ü n dung v o n Grundgesetzänderungen 121, 247 f. Bundesrat — 1. Durchgang 83 f., 124 ff. — 2. Durchgang 114, 119, 120 f. — Fristen für den Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren 27, 28, 31, 152 f., 157, 201, 209, 221 f., 224,

Sachregister 309, 313, 320 — Verhandlungen m i t dem Bundesrat 150 ff., 153 ff., 158 ff., 204 ff., 259 f., 268 — Vertreter des Bundesrates im Bundestag 94 f. — Zustimmung des Bundesrats 63, 114, 162 — s. auch Gesetzesinitiative des B u n desrates Bundesratspräsident 152 Bundesregierung s. Regierung Bundesrichter s. Richter Bundesstaatsprinzip — Bundesstaatsprinzip als Grenze der Verfassungsänderung 258 ff. — Eigenstaatlichkeit der Länder 199 f. — Kooperativer Bundesstaat 211, 261 f. — Verlagerung v o n Gesetzgebungs-, Finanzierungs- u n d Verwaltungskompetenzen 38, 39 ff., 46, 47 f., 58, 123, 137, 175, 202 ff., 222, 258 ff. — s. auch Finanzverfassung, Gemeinschaftsaufgaben, Neugliederung Bundestag — 1. Lesung 84 f., 96, 113 — 2. Lesung 102 ff. — 3. Lesung 108 ff., 112, 226 — 4. Lesung 119 f. — Aberkennung der Mitgliedschaft 201, 209 255, 286 — Schlußabstimmung 109 ff. — s. auch Abgeordnete, Einbringung v o n Gesetzesvorlagen, Gesetzesinitiative, Gesetzgebungskompetenzen, Wahlperiode Bundestagspräsident 106, 107, 108, 110, 111, 152 Bundesverfassungsgericht — A u t o r i t ä t 241, 253 f., 256 ff. — Entscheidungen i n bezug auf Verfassungsänderungen 231 ff., 239 ff., 251 ff., 263 f. — Gutachten 243 f., 244 f., 247 f., 256 — K o r r e k t u r v o n Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 132, 190, 222,239 ff. — Neue Kompetenzen 254 ff., 286 — Präsident 256 ff.

— Überlastung 256 — W a h l der Richter am Bundesverfassungsgericht 46, 59, 209, 254, 327 Bundesverwaltungsgericht 239, 246 Bundeswahlgesetz s. Wahlalter Bundeswehr s. Wehrverfassung Dauer des Gesetzgebungsverfahrens zu Grundgesetzänderungen s. Gesetzgebungsverfahren Demokratie 200, 251 Demokratische Grundordnung s. Verfassungsmäßige Ordnung Deutscher Juristentag 139 Deutsches Reich s. Kriegsfolgelasten, Lastenausgleich, Weimarer Reichsverfassung Deutschlandvertrag 189 f., 194 F N 86; 213 ff., 216, 247 f. Diskontinuität des Bundestages 11, 69 Dürckheimer A b k o m m e n 150, 220, 240 Eigenstaatlichkeit der Länder s. B u n desstaatsprinzip Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden u n d der Gemeindeverbände s. kommunale Selbstverwaltung Einbringung von Gesetzesvorlagen — i m Bundesrat 63, 83 f., 124 ff. — i m Bundestag 63, 84 f., 124 ff. — s. auch Gesetzesinitiative Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung — gemeinsame Verabschiedung 97 ff., 129 f., 158 ff., 161 ff., 202 ff., 223 ff., 226 ff., 239 ff. — Rangunterschied zur Verfassungsänderung 50, 61, 63 ff., 235 ff. — Vergleich i m Verfahren 67 ff., 116 f., 127 Einheit der Rechtsprechung s. Gemeinsamer Senat, Oberstes B u n desgericht. Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse 186, 202, 215, 267 Einleitungsformel der Änderungsgesetze 121 ff., 248 Enquête-Kommission Verfassungsreform

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Sachregister

— Arbeit der Kommission 39 ff., 49, 196, 267, 330 — Einsetzung 36, 39 ff., 48 f., 238, 261, 330 — V e r w e r t u n g der Ergebnisse 43 ff. Enteignung 289 f. Entlassung v o n Richtern u n d Staatsanwälten s. Amtsenthebung Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts s. Bundesverfassungsgericht Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes 54, 60 f.", 171 ff., 181 ff., 195 ff. Ergänzungen des Grundgesetzes 8, 60, 64, 187, 191 ff. Ermächtigungsgrundlage s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung Europäische Gemeinschaft 218 f. E V G - V e r t r a g 63, 90, 123, 132, 189 f., 213 ff., 247 f., 264, 290 f. EWG-Vertrag s. Europäische Gemeinschaft Federführung des Rechtsausschusses bei Verfassungsänderungen s. Rechtsausschuß Fehlprognosen des Verfassungsgebers s. Parlamentarischer Rat Fehlschläge bei Gesetzesinitiativen 67 ff., 71 ff., 75 ff., 81 f., 96 f., 103 f., 169 ff., 171 ff. Finanzbedarf der Gemeinden s. Kommunale Selbstverwaltung Finanzbehörden s. Finanzverwaltung Finanzierungskompetenzen s. B u n staatsprinzip Finanzplanung, mehrjährige Grundsätze s. Stabilitätsgesetz Finanzreform 1969 88, 119 ff., 136, 151, 152 f., 156, 160, 165, 197 ff., 203, 221, 316 Finanzverfassung 84, 197 ff., 237 f. — Finanzielle Schwierigkeiten als Anlaß für Verfassungsänderungen 210 ff. — s. auch Bundesstaatsprinzip, Kriegsfolgelasten, Stabilitätsgesetz Finanzverfassungsgesetz 1956 9 f., 19 f., 74, 84, 85, 115, 130, 136, 176 ff., 224, 289, 291 f., 294, 296

Finanzverwaltung 108, 198 f., 285 Flüchtlingsverwaltung 157, 210, 285, 287, 319 Föderalismus s. Bundesstaatsprinzip Formulierung v o n Grundgesetzänderungen 87, 235 ff. Forschung s. Hochschulwesen Fraktionen, interfraktionelle Absprachen 85, 88 f., 92, 96, 143 ff., 146 ff. Freiheitliche demokratische Grundordnung s. Verfassungsmäßige Ordnung Freiwilligengesetz s. Wehrverfassung Friedensregelung s. Deutschlandvertrag, EVG-Vertrag, Vorläufige Geltung des Grundgesetzes Fristen für den Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren s. Bundesrat Geltung des Grundgesetzes s. V o r läufige Geltung des Grundgesetzes Gemeinden, Gemeindeverbände s. Kommunale Selbstverwaltung Gemeinsamer Senat 58, 181 f., 234, 304 f. Gemeinschaftsaufgaben 151, 154, 203, 219, 316 Genehmigungsvorbehalt der A l l i i e r ten 125 F N 187, 133 f. Gerichte s. Bundesgerichte Geringfügigkeit einzelner Grundgesetzänderungen 16 ff. — s. auch Z a h l der Änderungsgesetze Gesamtkonzeption der Verfassungsänderungen 32 ff., 36 ff., 39 f. — s. auch Enquête-Kommission V e r fassungsreform Geschäftsordnung — des Bundesrats 63 — des Bundestags 63, 65, 86, 106, 107 f., 112 — Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien 150 Gesetzesinitiative — des Bundesrates 72 ff., 78, 84, 152 f. — der Bundesregierung 72 ff., 75 ff., 78 ff.

Sachregister — des Bundestages 72 ff., 75 ff., 84, 89 — Verteilung der Gesetzesinitiative bei den Grundgesetzänderungen 72 ff., 276 ff. — s. auch Einbringung v o n Gesetzesvorlagen Gesetzesvorlagen s. Gesetzesinitiative Gesetzgebungsauftrag s. Verfassungsauftrag Gesetzgebungskompetenzen — Gesetzgebungskompetenzen der Länder s. Bundesstaatsprinzip — implizierte Gesetzgebungskompetenzen 55 f., 188, 193 — Kompetenzverschiebungen s. Bundesstaatsprinzip Gesetzgebungsverfahren — Aussetzung des Verfahrens 139, 147 f. — Dauer des Verfahrens der einzelnen Grundgesetzänderungen 123 ff., 127 f. — Übersicht 3 f., 134 f. — Verfahrensfragen 226 ff., 233 ff. Gesundheitsfürsorge s. Krankheitsvorsorge Gewaltenteilung 264 Gleichheitsgrundsatz, Anpassung der Gesetze an den 87, 103, 112, 130 f., 178 ff., 290 Gliederung des Bundes i n Länder s. Bundesstaatsprinzip Gräber der Opfer des Krieges u n d der Opfer v o n Gewaltherrschaft s. Gräberwesen Gräberwesen 17 f., 27 f., 203, 208, 308 Grenzen der Verfassungsänderung 34, 258 ff., 263 f., 269 Grenzschutz s. Bundesgrenzschutz Groß-Berlin s. B e r l i n Grundordnung, freiheitliche demokratische s. Verfassungsmäßige Ordnung Grundrechte 169 f., 171 f. Gutachten — des Plenums des Bundesverfassungsgerichts s. Bundesverfassungsgericht — v o n Sachverständigen s. Sachverstand i m Parlament

— des Wissenschaftlichen des Bundestages 189

Dienstes

Häufung von Änderungsgesetzen u n d -anträgen s. Z a h l der Ä n d e rungsgesetze, Z a h l der Ä n d e rungsanträge Haftung des Staates für Amtspflichtverletzung s. Staatshaftungsrecht „Hammelsprung" 86, 107, 110 Handwerksordnung 250 Haushaltsrecht s. Bundeshaushalt Hearings s. Sachverstand i m Parlament Hochschulbauten s. Hochschulwesen Hochschullehrer s. Hochschulwesen Hochschulwesen 155, 203, 221, 260 f., 313 f., 322 Identität des Grundgesetzes s. V e r fassung Immissionsschutz s. Abfallbeseitigung, Lärmbekämpfung, Luftreinhaltung, Umweltschutz, Wasserrecht I m p l i e d powers s. Gesetzgebungskompetenzen, implizierte Information des Gesetzgebers s. Sachverstand i m Parlament Inkrafttreten — der Grundgesetzänderungen 128 ff. — s. auch Genehmigungs vorbehält der A l l i i e r t e n , R ü c k w i r k u n g v o n Verfassungsänderungen Integration, europäische s. Europäische Gemeinschaft Integrationsfunktion der Verfassung s. Verfassung Interfraktionelle Absprachen s. F r a k tionen Internationale Vereinbarungen s. Völkerrecht Interpretation s. Verfassungsinterpretation Investitionssteuerung durch den B u n d s. Stabilitätsgesetz „ I r r t ü m e r " bei der Verfassungsgebung s. Parlamentarischer Rat Juristische Sprache u n d Verständlichkeit des Grundgesetzes s. For-

346

Sachregister

mulierung v o n Grundgesetzänderungen Kabinett s. Regierung K a m p f u m den Wehrbeitrag s. Wehrverfassung Katz, für die 1—340 Kenntlichmachung des Änderungsgeschehens 6 ff., 8 ff., 165 ff., 248 Kernenergienutzung s. Atomenergie Klarstellung des Willens des Verfassungsgebers 175 ff., 187 ff., 193, 242 f., 246 ff. Kommandogewalt über Streitkräfte s. Wehrverfassung Kommunale Selbstverwaltung 20, 225, 292, 293 f. Kompetenz des Parlaments s. Sachverstand i m Parlament Kompetenzverlagerungen s. Bundesstaatsprinzip Kompromiß s. Konsens i m Gesetzgebungsverfahren Konjunkturgerechte Haushalt s Wirtschaft s. Stabilitätsgesetz Konsens i m Gesetzgebungsverfahren 92, 96, 140 ff., 145 ff., 150 f. Kontrolle des verfassungsändernden Gesetzgebers durch das Bundesverfassungsgericht s. Bundesverfassungsgericht K o n t r o l l r a t , Zustimmung zu Verfassungsänderungen s. Genehmigungsvorbehalt der A l l i i e r t e n Kooperativer Bundesstaat s. Bundesstaatsprinzip Krankenhäuser u n d Krankenhauspflegesätze 186, 203, 211 Krankheitsvorsorge 186, 202, 205, 211, 221, 223, 317 f. Kreise s. Kommunale Selbstverwaltung Kriegsfolgen u n d Kriegsfolgelasten 30, 104, 132, 150, 202 f., 209, 220, 226, 232, 239 ff., 249 f., 252, 296 f., 300, 305 f., 309 Kriegsgräber s. Gräberwesen Kriegsopferverwaltung 57, 210, 284 f., 298 Kunstfreiheit 310 Länder s. Bundesstaatsprinzip Lärmbekämpfung 186

Landesfinanzbehörden s. Finanzverwaltung Landeszugehörigkeit einzelner Gebiete s. Neugliederung des B u n desgebietes Lastenausgleich 57, 129, 201, 204, 220, 226 f., 234 f., 286 f., 288, 319 Lebensverhältnisse, Einheitlichkeit der s. Einheitlichkeit Legislaturperioden s. Wahlperioden Legitimität — demokratische 143 — der Verfassungsordnung 173 f. Lückenausfüllung 191 ff. — s. auch Verfassungsinterpretation L u f t r e i n h a l t u n g 186 Luftverkehrsverwaltung 191, 204 f., 220, 303 Mehrheit, Qualifizierte Mehrheit s. Zweidrittelmehrheit Meinungsverschiedenheiten zwischen B u n d u n d Ländern s. Bundesrat, Verhandlungen m i t dem Minderheit i m Parlament s. Opposition Mittelstandsschutz 250, 288, 294 f. N A T O 137 Naturschutz 203, 246, 326 Neugliederung des Bundesgebietes u n d der Länder 89, 91, 109, 136, 154, 156, 183 ff., 204, 218 f., 225, 307 f., 314 f., 327 f. Neutralität, wirtschaftspolitische s. Sozialisierung Neuwahl — des Bundespräsidenten s. Bundespräsident — des Bundestages s. Wahlperioden — der Bundesverfassungsrichter s. Bundesverfassungsgericht Niedersachsen 225 Nordrhein-Westfalen 154 N o r m a t i v i t ä t der Verfassung s. V e r fassung Notstandsverfassung 55, 56, 64, 78, 87, 90, 95, 136 f., 143 ff., 147 ff., 150 f., 159, 165, 193 ff., 216 f., 263, 303 f., 306 f., 312 f. Numerierung der Änderungsgesetze 6 ff.

Sachregister Oberstes Bundesgericht 20, 22, 27, 58, 104, 180 ff., 310, 312 — s. auch Gemeinsamer Senat öffentliche Verhandlung i n den Ausschüssen 93, 138 Öffentlicher Dienst s. Beamte Opposition, Bedeutung der 21, 56 ff., 74, 78 ff., 127 f., 140 ff., 149, 158 ff., 161 ff., 265 f. Ordnung, verfassungsmäßige s. Verfassungsmäßige Ordnung Parlament — Parlament u n d Regierung s. Regierung — Willensbildung s. Sachverstand i m Parlament — s. auch Bundesrat bzw. Bundestag Parlamentarischer Rat — I r r t ü m e r u n d Unterlassungen des Pari. Rates 61, 179, 191 ff., 197 ff., 201 f. — Revision der Entscheidungen des Pari. Rates 173 ff., 175 ff., 181 f. — Unterordnung unter den W i l l e n des Pari. Rates s. Klarstellung — Würdigung des Pari. Rates 195 ff., 199 f. — s. a u d i Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes Parlamentsreform 108 f., 328 f. Parteien, politische 140 ff., 145 ff. Patentamt s. Bundespatentamt Patentgericht s. Bundespatentgericht Petitionsausschuß 44 f., 209, 320, 324, 326 Plenum — des Bundestages s. Bundestag — des Bundesverfassungsgerichts s. Bundesverfassungsgericht Polizei — Einrichtung einer Bundespolizei 57, 174, 212 f., 220, 284 — s. auch Bundesgrenzschutz, Staatsschutz Post u n d Fernmeldewesen s. Brief-, Post- u n d Fernmeldegeheimnis Pouvoir constituant s. Verfassungsgebung Präambel — des Grundgesetzes 60 f. — einer Verfassungsänderung s. Einleitungsformel

Provisorium, Grundgesetz als s. V o r läufige Geltung des Grundgesetzes Qualifizierte Mehrheit s. Z w e i d r i t t e l mehrheit Rangunterschied zwischen Verfassungsänderung u n d einfacher Gesetzgebung s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung Realsteuergarantie für die Gemeinden s. Kommunale Selbstverwaltung Rechnungsjahr s. Bundeshaushalt Rechtsausschuß — des Bundesrates 100, 258 — des Bundestages 88, 91, 118, 120, 121 f., 258 — Streit u m die Federführung bei Verfassungsänderungen 97 ff. Rechtseinheit, Wahrung der s. Gemeinsamer Senat, Oberstes B u n desgericht Rechtsgutachten s. Gutachten Rechtsordnung s. Verfassungsmäßige Ordnung Rechtsprechung s. Bundesgerichte, Richter Rechtsstaatsprinzip 263 Rechtsvergleichung s. Vergleich m i t anderen Verfassungen Regierung — Regierung u n d Parlament 94, 140 f., 163 f. — Regierung u n d Parlamentsmehrheit 76, 78 f. Reihenfolge v o n Verfassungsänder u n g u n d einfachem Gesetz s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung Revision — der Entscheidungen des Parlamentarischen Rates durch Verfassungsänderung s. Parlamentarischer Rat — der Verfassung s. Verfassungsreform Richter — Amtsenthebung v o n Richtern s. Amtsenthebung — Richter der obersten Bundesgerichte 251

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Sachregister

— Richterwahlausschuß 30 f., 251 — W a h l der Richter am Bundesverfassungsgericht s. Bundesverfassungsgericht R ü c k w i r k u n g v o n Verfassungsänderungen 130 ff. Saarland 156 Sachverständige s. Sachverstand i m Parlament Sachverstand i m Parlament 139 — A n h ö r u n g v o n Sachverständigen 93, 135 ff. — Einberufung v o n Kommissionen 42 f., 135 ff., 185, 328 Scheitern v o n Änderungsanträgen s. Fehlschläge bei Gesetzesinitiativen Schlußabstimmung im Bundestag über Grundgesetzänderungen s. Bundestag Schranken der Verfassungsänderung s. Grenzen der Verfassungsänderung Schulen 203, 210, 260 f., 292 f., 301 Schutz — der Verfassung s. Verfassungsschutz — der Zivilbevölkerung s. Wehrverfassung Selbständigkeit der Länder s. B u n desstaatsprinzip Selbstdarstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers s. Selbsteinschätzung Selbsteinschätzung des verfassungsändernden Gesetzgebers 5, 46 ff., 175 ff., 258 ff. Selbstverwaltung, kommunale s. Kommunale Selbstverwaltung Senat, Gemeinsamer s. Gemeinsamer Senat Sittengesetz, Verstoß gegen das 310 Soldatengesetz s. Wehrverfassung Sonderausschuß s. Ausschuß Sozialisierung, Sozialisierungsverbot 51, 86, 174, 243, 299 f., 303 Sozialstaatsprinzip 243 Sperrminorität s. Zweidrittelmehrheit Sprache des Grundgesetzes s. Formulierung v o n Grundgesetzänderungen

Sprengstoffrecht 151, 203, 327 Staatshaftungsrecht 45, 92, 96, 136, 155, 161, 187, 203, 213, 256, 289, 329 Staatsschutz 158, 225, 252, 282, 283 f., 319 f. Staatsverträge — als A l t e r n a t i v e zu Grundgesetzänderungen 220 — s. auch Völkerrecht Stabilität u n d Wandel der Verfassung s. Verfassung Stabilitätsgesetz 58, 145, 159, 162, 196, 203 f., 208, 220, 311 Stimmrecht der Berliner Abgeordneten i m Bundestag s. B e r l i n Strafrecht 91, 176 — siehe auch Staatsschutz, Todesstrafe Straßenbenutzungsgebühr 224, 319 Streitkräfte s. Wehrverfassung Terminierung — der drei Lesungen i m Bundestag 112 — der Schlußabstimmung 109 f. Tierschutz 18, 190, 203, 205, 324 Todesstrafe 86, 103 f., 173, 186, 255, 282, 288 f., 293, 302 Überführung i n Gemeineigentum s. Sozialisierung Übergangszeit, neue Ordnung für eine s. Vorläufige Geltung des Grundgesetzes Überschrift der Änderungsgesetze s. Numerierung der Änderungsgesetze Umfang des Änderungsgeschehens 265 f., 268 — s. auch Z a h l der Änderungsgesetze Umweltschutz 202, 203, 211 f., 217 f., 223, 317 f., 323 — s. auch Abfallbeseitigung, L ä r m bekämpfung, Naturschutz, Wasserrecht Unechte R ü c k w i r k u n g s. R ü c k w i r k u n g v o n Verfassungsänderungen Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen s. Gesetzgebungskompetenzen, implizierte Untersuchungsausschüsse des B u n destages 45, 209, 255, 314, 329

Sachregister Unverbrüchlichkeit der Verfassimg s. Verfassung, verfassungsmäßige Ordnung USA 53 ff. Verbindung v o n Verfassungsänderungen s. Zusammenfassung v o n Verfassungsänderungen Verbrechensbekämpfung s. Staatsschutz, Verfassungsschutz Vereinbarungen, internationale s. Völkerrecht Verfahrensfragen s. Gesetzgebungsverfahren Verfahrensvorschriften i m Grundgesetz 209 f. Verfassung — A u t o r i t ä t der Verfassung 46 ff., 50 ff. — Identität 3 ff., 50 ff. — Integrationsfunktion der Verfassung 46 ff., 65, 267 f. — N o r m a t i v i t ä t 2, 50 ff., 53, 180 — Stabilität u n d Wandel 14 ff., 50 ff. Verfassungsänderung — Ausgestaltung i m Verhältnis zum einfachen Gesetz s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung — Bedeutung u n d Aufgabe einer Verfassungsänderung 1 ff. — Verfassungsänderung als Gesetzgebung 61 f., 63 f f , 83 ff. Verfassungsauftrag 176 ff. Verfassungsbeschwerde, Veranker u n g i m Grundgesetz 28, 149, 225, 254, 256, 315 Verfassungsdurchbrechung 6 Verfassungsgebung 64, 128, 176 f f , 186 f f , 195 f f , 262 — s. auch Parlamentarischer Rat Verfassungsgericht s. Bundesverfassungsgericht Verfassungsgrundentscheidungen s. Verfassungsmäßige Ordnung Verfassungsinterpretation 54, 55 f , 237 ff. Verfassungsmäßige Ordnung 50 f f , 65,243 Verfassungspolitik s. Gesamtkonzeption der Verfassungsänderungen

Verfassungsreform 34 f f , 38 f , 43 f. — s. auch Enquête-Kommission V e r fassungsreform Verfassungsrevision s. Verfassungsreform Verfassungsschutz 88 f , 96, 160, 203 f , 206, 324 f. Verfassungswandel s. Verfassung Verfassungswidriges Handeln, Legalisierung durch Verfassungsänderung? 202 ff. Verfassungswidriges Verfassungsrecht 189 Verfassungswidrigkeit v o n Gesetzen 204 ff. Verfassungswirklichkeit 2, 61, 219 ff. Verfolgungsverjährung für M o r d u n d Völkermord 104, 186, 252 f , 263, 310 Vergleich m i t anderen Verfassungen 53 f f , 56 Verhandlungen — m i t dem Bundesrat s. Bundesrat — i m Bundestag 142 f f , 145 f f , 158 f f , 266 — i m Vermittlungsausschuß s. V e r mittlungsausschuß — s. auch Konsens i m Gesetzgebungsverfahren V e r j ä h r u n g s. Verfolgungsverjährung Verkündung — der Bundesgesetze 287 — des Grundgesetzes 10, 121 — der Verfassungsänderungen 121 f f , 128 f , 231 Verlust der Mitgliedschaft i m B u n destag s. Bundestag Vermittlungsausschuß 114 f f , 116 f f , 158 Verteidigungsfall s. Notstandsverfassung Verteidigungsministerium s. W e h r verfassung Verträge m i t auswärtigen Staaten s. Völkerrecht Vertriebene und Flüchtlinge s. Flüchtlingsverwaltung, Kriegsfolgelasten, Lastenausgleich Verwaltungskompetenzen s. Bundesstaatsprinzip Völkerrecht, Völkerrechtliche V e r träge 188 f , 213 ff. Volksbegehren 183 ff.

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Sachregister

Volksentscheid — bei Neugliederung des Bundesgebietes 183 ff. — bei einer Verfassungsreform 43 f. Vorläufer zu Verfassungsänderungen 69 ff., 124 f., 281 Vorläufige Geltung des Grundgesetzes 60 f. Vorlage v o n Gesetzentwürfen s. Einbringung v o n Gesetzesvorlagen, Gesetzesinitiative „Vorrats"-Grundgesetzänderungen s. Einfaches Gesetz u n d Verfassungsänderung Waffenrecht 152, 203, 209, 325 Wahlalter 99, 224, 238, 318, 321 Wahlperioden — des Bundestages 224, 328 — Einflußnahme auf die laufende Wahlperiode durch Grundgesetzänderung 45, 132 f., 328 f. — Verteilung der Grundgesetzänderungen auf die Wahlperioden 11 ff., 224 Wandel der Verfassung s. Verfassung Wasserhaushalt s. Wasserrecht Wasserrecht 186, 203, 206, 244 f., 298 f., 326 Wehrverfassung — Befehlsgewalt über die Streitkräfte 187, 210, 318 — Einführung der Wehrverfassung 55 f., 63 f., 66 f., 74 f., 89 f., 123, 131 f., 146 f., 165, 175, 187 ff., 207 f., 213 ff., 247 ff., 265, 290 f. — Freiwilligengesetz 207 — Soldatengesetz 187, 207 f. — Wehrpflicht 188 — Zivilschutz 212, 296 Weimarer Reichsverfassung 6, 19, 48, 56, 193 Wertordnung s. Verfassungsmäßige Ordnung

Wertzuwachssteuer 203, 243 f., 295 Widerstandsrecht 257, 264 Wiederbewaffnung der Bundesrepub l i k s. Wehrverfassung Wiederwahl des Bundespräsidenten s. Bundespräsident Wirtschaftsverfassung 243 Wissenschaftsförderung s. Hochschulwesen Wortlautänderung s. Kenntlichmachung des Änderungsgeschehens

Z a h l der Änderungsanträge 10 ff., 34, 50, 52, 67 f., 236 ff. Z a h l der Änderungsgesetze 1, 2, 6 ff., 14 ff., 18 ff., 21 ff., 26 ff., 36 f., 53 ff., 59 f., 68, 165 ff., 238, 267 Zahl der nicht erfolgreichen Änderungsentwürfe zum Grundgesetz 3, 169 ff. Zeitbestimmungen s. I n k r a f t t r e t e n Zivilschutz s. Wehrverfassung Zusammenfassung v o n Verfassungsänderungen 13 f., 18 ff., 21 ff., 41, 72, 102, 105 f., 115 Zus ammenset zung — der Bundesregierung 141 — des Bundestags 140 f. Zustimmung des Bundesrats s. B u n desrat Zweidrittelmehrheit — i m Bundesrat 84, 153 f. — bei erneuter Beschlußfassung nach A r t . 77 I I 5 GG 107 F N 111, 119 ff. — E r m i t t l u n g der Zweidrittelmehrheit 110 — Schutzfunktion 62, 66 f., 162 — Sperrminorität 33, 140, 142 ff., 161 f., 265 f. — auch i n 2. Lesung? 106 ff. — s. auch Bundestag, 3. Lesung