Rundfunk im Umbruch: Stand und Entwicklung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten: Vorträge und Diskussionsbeiträge der 52. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1984 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer [1 ed.] 9783428457786, 9783428057788

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Rundfunk im Umbruch: Stand und Entwicklung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation der öffentlich·rechtlichen Rundfunkanstalten

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 95

Rundfunk im Umbruch: Stand und Entwicklung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Vorträge und Diskussionsbeiträge der 52. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1984 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

herausgegeben von

Klaus Lüder

DUNCKER

& HUMBLOT

BERLIN

CIP-Kur;1;titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Kundfunk Im Umbrudl: Stand und Entwicklung der finanziellen und wirtsdlaftlidlen Situation der öffentlidl-rec:htlidlen Rundfunkanstalten: Vorträge u. Diskussionsbeitr. d. 52. Staatswiss. Fortbildungstagung 1984 d. Hochsch. für Verwaltungswiss. Speyer I hrsg. von Klaus Lüder.Berlin: Duncker und Humblot, 1985. (Schriftenreihe der Hochschule Speyer; Bd. 95) ISBN 3-428-05778-3 NE: Lüder, Klaus [Hrsg.]; Staatswissenschaftliche Fortbildungstagung (52, 1984, Speyel"); Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Speyer): Schriftenreihe der Hochschule ...

Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der totomechanischen Wiedergabe und Übersetzung, für sämtliche Belträge vorbehalten. C> 1985 Duncker & Humblot, Berlln 41 Satz: K.-D. Volgt, Berlln 61; Druck: Alb. sayttaerth I E. L. Krohn, Berlln 61 Prlnted ln Germany

All~

ISBN 3-428·06778-S

Vorwort Die Rundfunkorganisation in der Bundesrepublik Deutschland befindet sich in einer Umbruchsituation. Die technischen Entwicklungen der jüngsten Vergangenheit mit der Folge einer Erweiterung des Kreises der Programmanbieter schaffen für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht nur veränderte technische und rechtliche Verhältnisse - sie haben auch schwerwiegende ökonomische Konsequenzen. Mit der Wahl des Themas für die 52. Staatswissenschaftliche Portbildungstagung wollte die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer deshalb ein Forum für die Diskussion aktueller und potentieller, finanzieller und wirtschaftlicher Probleme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten bieten. Damit sollte auch deutlich gemacht werden, daß die Entwicklung des Rundfunksystems nicht nur technische, rechtliche und gesellschaftliche, sondern auch ökonomische Fragen aufwirft. Vorträge und Diskussionen machten deutlich, daß sich die Umweltsituation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks grundlegend gewandelt hat. An die Stelle einer stabilen, sicheren und überschaubaren Umweltsituation ist eine dynamische, unsichere und komplexe Umweltsituation getreten. Dies erfordert von den Rundfunkanstalten u . a. ein stärker langfristig-strategisches Denken und Handeln unter Berücksichtigung der finanziellen Möglichkeiten und Grenzen. Ökonomische Möglichkeiten und Zwänge werden zukünftig für Entscheidungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von noch größerer Bedeutung sein als in der Vergangenheit. Die redaktionelle Bearbeitung dieses Tagungsbandes hatte Herr Dipl.Kfm. Oliver Dubber übernommen. Dafür möchte ich ihm sehr herzlich danken.

KlausLüder

Inhaltsverzeichnis Begrüßung durch den Rektor der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Professor Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentopf . . . . . . . .

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Eröffnung. Ansprache des Ministerpräsidenten des Landes RheinlandPfalz, Dr. Bernhard Vogel . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . 15

Erster Teil

Finanzen und Wirtsdlaftlidlkeit 1. Die finanzielle Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten- Lage und zukünftige Entwicklung

Von Willibald Hilf, Intendant des Südwestfunks

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2. Möglichkeiten und Probleme der Sicherung eines wirtschaftlichen Handeins der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Von Hans-Wolfgang Rombach, Ministerialdirigent, Staatskanzlei des Landes NQrdrhein-Westfalen, Mitglied der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Eberhard Laux. Bericht von Dr. Herbert Sperber ........ .. ........ , ...•.......... ; . . . . . . . . . . . . . . 71

Zweiter Teil

Planung und Kontrolle 1. Strategische Planung in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

VonHermann Fünfgeld, Verwaltungsdirektor des Süddeutschen Rundfunks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

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Inhaltsverzeichnis

2. Entwicklungsmöglichkeiten der strategischen Planung in Rundfunkanstalten vor dem Hintergrund neuerer theoretischer Konzeptionen Von Professor Dr. Günter Sieben und Wolfgang Ossadnik, Universität Köln ........................................................ . ..... 93 3. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Heinrich Reinermann. Bericht von

Wilfried Frankenbach ...•.......................................... 117

4. Kostenkontrolle in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Von Otto Heuft, Leiter des Fernsehproduktionsbetriebes des Südwest-

funks ..•..................................... . ..................... 123

5. Entwicklungsmöglichkeiten der Kostenkontrolle in Rundfunkanstalten vor dem Hintergrund neuerer theoretischer Konzeptionen Von Professor Dr. Klaus Lüder, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 6. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Heinrich Reinermann. Bericht von

Oliver Dubber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . 155

Dritter Teil Wettbewerb und Finanzierune

1. Mehr Wettbewerb im Rundfunk?! Von Professor Dr. Erhard Kantzenbach, Universität Hamburg, Vorsitzender der Monopolkommission ...... .. ... . .................. . . . . 161 2. Mehr Wettbewerb im Rundfunk?! Von Professor Dr. Klaus Berg, Justitiar des Norddeutschen Rundfunks 169 3. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Konrad Littmann. Bericht von

Albert Peters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . 179

4. Alternative Finanzierungskonzepte für den Rundfunk Von Professor Dr. Bernd-Peter Lange, Universität Osnabrück . . . . . . . . 183 5. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Konrad Littmann. Bericht von

Eberhard Haffmann • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . • . . . . . . . 197

Inhaltsverzeichnis

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Vierter Teil

Ökonomische Krise des öffentlicb-recbtlicben Rundfunks? Offene Podiumsdiskussion 1. Statements der Podiumsteilnehmer

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Verwaltungsdirektor Rudi Sölch, Zweites Deutsches Fernsehen ... . 203

-

Staatssekretär Hanns-Eberhard Schleyer, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten 206

-

Dr. Theodor Schwefer, Vorsitzender des Verwaltungsrats des Westdeutschen Rundfunks .. .... ............. .... ................ . . . .. 211

-

Präsident Alois Schreiner, Rechnungshof Rheinland-Pfalz .... . .. . 214

-

Verwaltungsdirektor Hermann Fünjgeld, Süddeutscher Rundfunk 216

2. Diskussion. Leitung: Professor Dr. Klaus Lüder. Bericht von Oliver Dubber und Wolfgang Purwin ..... . ........ ..... ........... .. . . .... 219 Schlußwort des Tagungsleiters Professor Dr. Klaus Lüder . . . . . . . . . . . . . . 227

Begrüßung durch den Rektor der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Prof. Dr. Dr. h. c. Heinrich Siedentopf Herr Ministerpräsident, meine sehr verehrten Damen, meine Herren! Namens der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer darf ich Sie zu der 52. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung herzlich willkommen heißen. Ich freue mich, daß unser Tagungsthema "Rundfunk im Umbruch" so viele, interessierte und sachkundige Teilnehmer aus der Politik, aus der Leitung, Verwaltung und Kontrolle der Rundfunkanstalten und aus der Wissenschaft in der Hochschule zusammengeführt hat. Lassen Sie mich zu dem Tagungsthema, "Stand und Entwicklung der finanziellen und wirtschaftlichen Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten" drei Anmerkungen machen. Erste Anmerkung: Die Hochschule hat als Thema einen Gegenstand ausgewählt, der sicherlich kontroverse Stellungnahmen auslösen wird. Kontrovers zum einen, weil es um Geld, um die Gebühren und ihre Verwendung, die Kontrolle ihrer Verwendung geht. Kontrovers auch, weil hier nicht einseitig eine Entwicklungs- und Finanzierungsgarantie zu Gunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten abgegeben und damit vielleicht die nächste Gebührenerhöhung bereits gerechtfertigt werden kann. Kontrovers schließlich, weil seit Beginn dieses Jahres die Medienlandschaft, die Medienpolitik sich gewandelt haben. Dies kann nicht ohne Rückwirkung auf die Finanzierung der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten bleiben.

Bei der räumlichen Nähe zu Ludwigshafen und der dortigen Anstalt für Kabelkommunikation hätte es nahegelegen, sich vorrangig mit dieser Veränderung der Medienlandschaft zu befassen. Das Land RheinlandPfalz hat in dieser medienpolitischen und medientechnologischen Entwicklung eine Vorreiter-Rolle übernommen. Um in der Sprache der Reiter zu bleiben: nicht nur hat sich das Land seit einigen Jahren an die tete gesetzt; auch andere haben sich, nachdem sie einige Volten

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geschlagen haben, dieser Richtung angeschlossen. Der Beritt ist seit Beginn 1984 vom Arbeitstrab in den gestreckten Galopp übergegangen. Der Süddeutsche Rundfunk hat in einer Schrift von 1981 den Gebührenzahler zum "mündigen Controller" erhoben. Oft benutzen die Rundfunkanstalten die Metapher von den "gläsernen Taschen", wenn sie ihr Finanzgebahren und ihre Rechnungslegung, letztlich auch ihre Gebührenforderungen rechtfertigen wollen. Wenige öffentliche Betriebe, und solche sind auch die Rundfunkanstalten als verselbständigte Verwaltungseinheiten mit Leistungsaufgaben, benutzen ein so eingängiges Vokabular. Daneben aber gibt es- und auch davon hört der Gebührenzahler gelegentlich - die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten und die Rechnungshöfe. Deren Sicht von der Sicherung und Durchsetzung eines wirtschaftlichen Handeins in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist nicht selten eine andere als die dieser Häuser selbst - bis hin zu der Diskussion, an welchem Bereich- dem der Verwaltung oder dem der Unternehmen- sich ihre Tätigkeit messen lassen muß. Kontroverse Positionen scheinen mir bereits in den Einzelthemen unserer Tagung und bei ihren Referenten angelegt zu sein. Zweite Anmerkung: Unser Tagungsthema soll aufzeigen, daß die Fortentwicklung des Rundfunksystems nicht nur technische, rechtliche und gesellschaftliche Probleme aufwirft, sondern eben auch ökonomische Fragen und ökonomische Konsequenzen. Diskutiert werden deshalb Instrumente betriebswirtschaftlicher Planung und Kontrolle, die Schaffung von Wettbewerb auf dem Markt der Rundfunkleistungen, Ergänzung oder Ersatz der staatlich festgesetzten Rundfunkgebühr durch leistungsabhängige Entgelte wie schließlich die finanziellen Konsequenzen und die Finanzierbarkeit eines gemischt öffentlich-privaten Rundfunksystems.

Zum zweiten Mal hintereinander stehen ökonomische Aspekte eines aktuellen Problems aus Staat und Verwaltung im Vordergrund einer Frühjahrstagung. Die letzte Staatswissenschaftliche Fortbildungstagurig hatte zum Thema die "Konsolidierung der öffentlichen Haushalte". Die Hochschule folgt mit dieser Themenwahl nicht etwa hechelnd einer jeden Tagesaktualität, sondern sie hält wirtschaftswissenschaftliche, ökonomische Fragestellungen für einen wesentlichen Teil jedes staatswissenschaftlichen Themas. Das gilt nicht nur für unsere Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagungen in jedem Frühjahr, das gilt auch für die Ausbildung der Rechtsreferendare in Speyer in den Semestern. Die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer bietet den Rechtsreferendaren - wie

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den anderen Hörern - ein einmalig breites Angebot an Fächern und Disziplinen und erwartet von den Rechtsreferendaren, daß sie ihren dreimonatigen Aufenthalt in Speyer nicht nur zur Vorbereitung auf das Assessorexamen nutzen. Die stark zunehmende Zahl der Rechtsreferendare, die sich in ihren Ländern für eine Entsendung nach Speyer bewerben, bestätigt diese Erwartung: In dem Sommer- und dem Wintersemester 1975 zählten wir 198 Rechtsreferendare, im letzten Jahre bereits 600. Der Speyerer Anteil an der Ausbildung eines jeweiligen Referendarjahrganges stieg in diesem Zeitraum von 4,00 auf über 10,5 Ofo. Das Interesse dieser Referendare an sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen, an verwaltungspraktischen Lehrveranstaltungen - neben der notwendigen Examensvorbereitung- ist beeindruckend. Ich betone dies nicht ohne Grund: heute findet vor dem Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages eine Anhörung zur Änderung des Richtergesetzes, zur Vereinheitlichung der Juristenausbildung statt. Trotz Neuregelung und trotz Zwischenprüfung an den Rechtswissenschaftlichen Fakultäten, muß die Sorge groß sein, daß diese Fakultäten zum "Überlaufbecken" der Massenuniversität werden. Speyer bietet das an fächerübergreifenden, praxisbezogenen Themen, was die Universitätsausbildung, aber auch die sonstige Referendarzeit nicht mehr bieten können. Mein Eindruck ist, daß die Referendare diese Chance mit Einsatzbereitschaft und Fleiß zu nutzen wissen. Die Änderung des Richtergesetzes hält diese Chance weiter für jeden interessierten, motivierten und mobilen Rechtsreferendar offen. Dritte Anmerkung: Deshalb fügt sich unser Gegenstand nahtlos in den Auftrag und das Interesse der Hochschule ein, Themen aus Staat und Verwaltung im Gespräch zwischen Praxis und Wissenschaft zu erörtern, zu diskutieren. Die Resonanz auf die von Herrn Kollegen Lüder vorbereitete Tagung hat uns bestätigt.

Wir freuen uns, daß auch Parlamentarier unserer Einladung gefolgt sind. Ich begrüße den Vorsitzenden der CDU-Fraktion des Landtages Rheinland-Pfalz, Herrn Wilhelm, den langjährigen Landtagsabgeordneten und jetzigen Verwaltungsrat des Südwestfunks, Herrn Thorwirth sowie Herrn Landtagsabgeordneten Schuler. Die gute, vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen der Stadt Speyer und der Hochschule wird belegt durch die Anwesenheit von Herrn Oberbürgermeister Dr. Roßkopf sowie von Herrn Bürgermeister Schineller. Viele der Teilnehmer und der Referenten sind oder waren der Hochschule seit Jahren verbunden. Stellvertretend nenne und begrüße ich die beiden Referenten des heutigen Nachmittags: den Intendanten des

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Südwestfunks, Herrn Hilf, den Ehrensenator der Hochschule, der in für die Hochschule entscheidenden Jahren der Vorsitzende unseres Verwaltungsrates war, sowie Herrn Ministerialdirigenten Rombach, der häufig auf unseren Veranstaltungen aufgetreten ist und unsere guten Beziehungen zum Land Nordrhein-Westfalen bestätigt- 109 Rechtsreferendare kamen im WS 83/84 alleinaus diesem Land! Den beiden Referenten wie allen Referenten gilt unser Dank für ihre Mitwirkung. Wir begrüßen die Teilnehmer aus den Rundfunkhäusern, den Verwaltungen und den Rechnungshöfen, die dieses spezielle Thema vielleicht erstmals nach Speyer gezogen hat. Nehmen Sie einen guten Eindruck mit und kommen Sie wieder. Wir begrüßen aber auch Freunde der Hochschule, die nahezu alle unsere Themen interessant genug finden, um zu einer Staatswissenschaftlichen Tagung hierherzukommen stellvertretend für sie Herrn Staatssekretär a . D. von der Groeben. Verehrter Herr Ministerpräsident, Sie geben der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Ihrer Hochschule, wieder einmal die Ehre Ihres Besuches und einer Tagungseröffnung. Wir kennen Ihr Interesse an dem Thema, wir kennen aber auch Ihr besonderes Interesse an der Hochschule. Die Hochschule ist eine Einrichtung des Landes Rheinland-Pfalz, das den ganz überwiegenden Anteil der finanziellen Lasten trägt. Wir hoffen, daß eine Veranstaltung wie diese Sie überzeugt, daß sich diese Last für das Land Rheinland-Pfalz lohnt. Wir verstehen uns auch als eine wissenschaftliche Hochschule im Dienste der anderen Bundesländer und des Bundes. Wir hoffen und erwarten, daß bei den Verhandlungen über die zukünftige Finanzierung der Hochschule die übrigen Bundesländer und der Bund diese "Dienstleistung" der Hochschule für sie anerkennen. Ich darf Ihnen, Herr Ministerpräsident, für Ihren Besuch in der Hochschule danken und Sie bitten, die Tagung zu eröffnen.

Eröffnung Ansprache des Ministerpräsidenten des Landes Rheinland-Pfalz, Dr. Bernhard Vogel Meine sehr verehrten Damen und Herren! Ich freue mich über die Gelegenheit dieses Besuches, über das Thema und über die Möglichkeit, zu diesem Thema zu sprechen. Ich bedanke mich bei Ihnen, Herr Rektor Prof. Siedentopf, für Ihre Worte, und ich nütze die Gelegenheit, um Ihnen für die Auszeichnung mit der Ehrendoktorwürde der Universität Marseille recht herzlich zu gratulieren, und ich freue mich über die Anwesenheit zahlreicher Parlamentarier und über ihr Interesse, das darin zum Ausdruck kommt. Ich habe bei der Eröffnung zur 50. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung vor zwei Jahren hier schon einmal meinen Respekt bezeugt vor der wissenschaftlichen Phantasie und dem Gespür für Strömungen, dem Talent, immer die richtigen Themen zu finden, nämlich Themen zwischen Wissenschaft und Praxis und zwischen Praxis und Wissenschaft. Mit dem Thema der heutigen Fortbildungstagung "Rundfunk im Umbruch" hat die Speyerer Hochschule erneut die Fähigkeit bewiesen, solche Auswahl zu treffen und ich glaube sie belegt damit erneut, daß sie sich nicht in einen Elfenbeinturm der Wissenschaft einmauern lassen will. Diese heutige Fortbildungstagung befaßt sich in erster Linie mit ökonomischen Fragestellungen in bezug auf die Medien. Sie dient nicht so sehr, und darin unterscheidet sie sich fast erfreulich von vielen anderen Tagungen, medienpolitischen Grundfragen. Gestatten Sie mir aber gleichwohl, daß ich ganz kurz die derzeitige medienpolitische Lage aus meiner Sicht eingangs skizziere, denn ich glaube, auf den Hintergrund dieser gegenwärtigen medienpolitischen Lage müssen Stand und Entwicklung der finanziellen und der wirtschaftlichen Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gesehen werden. Vor ein paar Tagen, am 1. April, habe ich zusammen mit dem Bundespostminister in der Sendezentrale für Kabelkommunikation in Ludwigshafen die Anlage für das Satellitenfernsehen in Betrieb gesetzt. Seitdem strahlt ein Punkt zu Punkt strahlender Satellit, der Fernmeldesatellit ECS, auf einem seiner Strahlen, auf dem sog. Westbeam,

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das Programm der freien Programmanbieter im Pilotprojekt Ludwigshafen aus. Er strahlt seit demselben Tag auf einem anderen Strahl, auf dem sog. Ostbeam, ein öffentlich-rechtliches Programm aus, das zeitversetzte ZDF-Programm. Beide Programme werden auch in die vorhandenen Kabelanlagen des Pilotprojektes München eingespeist. Die Bedeutung dieses Ereignisses liegt meines Erachtens weniger in der technischen Möglichkeit, Fernsehprogramme über Satelliten zu verbreiten. Sie liegt vielmehr vor allem darin, daß medienpolitisch am 1. Januar 1984 für jedermann sichtbar der Weg für eine Teilhabe freier Rundfunkveranstalter über Kabel und jetzt seit 1. April auch über Satellit bereitet worden ist. Die Wirkung dieses ersten Schrittes ist beachtlich, sie ist in Sonderheit abzulesen an der Reaktion derer, die bisher schon da waren; sie zeigt sich zum Teil in einer bis an die Grenze der Fairneß gehenden Berichterstattung etwa über das, was aus Luxemburg, was aus Ludwigshafen und aus München seitdem gesendet und ausgestrahlt wird. Die derzeit noch bestehende Medienlandschaft hat sich bei uns nach dem 2. Weltkrieg in einem kontinuierlichen Prozeß entwickelt. Sie war zunächst sehr stark bestimmt durch den Willen der Besatzungsmächte und das Neuentstehen von Ländern. Sie war nach der Gründung der Bundesrepublik beispielsweise durch den Ausgang des Streites um ein zweites Fernsehprogramm zwischen Bund und Ländern bestimmt. Sie zeichnet sich bis zum heutigen Tag durch ein funktionales Nebeneinander von privatwirtschaftlicher Presse und öffentlich-rechtlichem Rundfunk aus. Die Hauptursache für diese Entwicklung lag wohl darin, daß die Anzahl der nutzbaren Frequenzen gering war. Dieser technisch bedingte Frequenzmangel ist inzwischen weggefallen und dadurch ist die Medienlandschaft auf einer breiten Basis in Bewegung geraten. Die Länder als Träger der Rundfunkhoheit sind in der Pflicht, rechtzeitig Rahmenbedingungen zu schaffen, die den geänderten Ausgangsbedingungen Rechnung tragen. Sie müssen das übrigens auch unter Berücksichtigung einer stürmischen Entwicklung in unserer Nachbarschaft, einer stürmischen Entwicklung etwa in den Nachbarländern Belgien, Luxemburg, Frankreich, Österreich und der Schweiz sehen sowie einer stürmischen Entwicklung der Bereitschaft, die dort gegebenen Möglichkeiten auch durch deutsche Programmanbieter und durch deutsche Medien- und Werbeanbieter zu nutzen. Der Beschluß der Regierungschefs vom Februar dieses Jahres in Sachen neue Medien wird von dem Bemühen der Länder getragen, einen gemeinsamen medienpolitischen Konsens zu finden. Es soll weder der Einsatz der neuen Medientechniken verhindert werden, noch soll einer ungezügelten Entwicklung freier Lauf gelassen werden. Die sinnvolle Nutzung der neuen Medientechniken versetzt uns in die Lage, die Meinungsfreiheit und die Mei-

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nungsvielfalt zu verbessern und zu erweitern und damit dem Verfassungsauftrag unserer freiheitlichen Gesellschaftsordnung besser gerecht zu werden. Das Fernsehgerät der Zukunft soll für den Bürger den Zugriff auf die Vielfalt in- und ausländischer Meinungen ebenso ermöglichen, wie das im Printmedienbereich schon heute durch die Vielfalt in- und ausländischer Zeitungsangebote jedenfalls in allen freien Staaten der Welt eine Selbstverständlichkeit ist. Dabei verkenne ich natürlich nicht die Gefahren, die von der Nutzung der neuen Medientechniken ausgehen können. Es ist für mich selbstverständlich, materielle, organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen gegen möglichen Mißbrauch zu treffen. Das gilt sowohl hinsichtlich der Ausgewogenheit der Programme in ihrer Gesamtheit als auch ·in bezug auf den Jugendschutz, auf den Ehrenschutz, auf den Datenschutz und ganz allgemein hinsichtlich der Einhaltung der geltenden Gesetze. Dies gilt natürlich auch für freie Anbieter. Aus der Öffnung für freie Rundfunkveranstalter folgt für mich vor allem zweierlei: (1) Die Existenzgrundlage des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darf und soll ·nicht angetastet werden. Deshalb haben die Regierungschefs die Rundfunkkommission der Ministerpräsidenten beauftragt, Grundsätze zur Sicherung des Bestandes und zur Sicherung der Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems zu erarbeiten. Damit soll im Rahmen eines rundfunkrechtlichen Gesamtkonzeptes eine technische und finanzielle Garantie für das System öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten abgegeben werden. Diese Kommission, die ja bekanntlich unter meinem Vorsitz tagt, wird damit bereits in ein paar Wochen beginnen, und ich bin sehr sicher, daß uns die Erfüllung dieser Aufgabe gelingt. (2) Den neuen Rundfunkveranstaltern müssen die Möglichkeiten eines chancengleichen Wettbewerbs eingeräumt werden. Es kann nicht übersehen werden, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch ihr gegenwärtiges Monopol zumindest auf Jahre hinaus klare Wettbewerbsvorteile gegenüber neu auf den Markt hinzutretenden freien Anbietern haben. Der Vorsprung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in programmlicher, in technischer, in räumlicher, in personeller und in finanzieller Hinsicht und ihr Erfahrungsvorsprung sind bei den anstehenden Entscheidungen angemessen zu berücksichtigen. Auf dem Hintergrund dieser Feststellungen möchte ich mich nun dem eigentlichen Thema der Fortbildungstagung zuwenden, den ökonomischen Fragestellungen in bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Diskussion in den elf deutschen Landtagen anläßlich der Ratifizierung des letzten Gebührenstaatsvertrags, der eine Erhöhung der 2 Speyer95

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Rundfunkgebühren um 3,25 DM auf jetzt 16,25 DM beinhaltet, wurde zum Teil sehr kontrovers geführt. Diese Diskussion in elf Landtagen zeigte schlagartig ein wachsendes Interesse der Öffentlichkeit an den Fragestellungen, die auch im Mittelpunkt dieser Tagung hier stehen. Zweifel an der Wirtschaftlichkeit und an der Sparsamkeit bei der Mittelverwendung in den Rundfunkanstalten wurden laut. Auch die Rundfunkanstalten haben, wenn auch zum Teil zunächst etwas zögerlich, inzwischen begonnen, sich mit den Problemen auseinanderzusetzen, die aus der allgemeinen Mittelverknappung herrühren. Ökonomische Fragestellungen gewinnen auch für die Rundfunkanstalten sichtbar zunehmend an Bedeutung. Nicht nur der Staat und seine Verwaltung müssen sparen, die gleiche Forderung richtet sich auch an die Rundfunkanstalten. Denn sie finanzieren sich ja nicht aus selbst verdienten Einnahmen, sondern sie finanzieren sich durch von Staatsverträgen mit Zustimmung der Parlamente festgesetzte Gebühren. Leider hat sich diese Erkenntnis noch nicht überall und noch nicht in genügender Weise durchgesetzt. Vor zwei Jahren hat beispielsweise Professor Sieben den Mangel von fundie.rten einzelwirtschaftlichen Analysen von Rundfunkanstalten aufgedeckt und beklagt. Er hat damals festgestellt, daß die Betriebswirtschaftslehre diesen gesellschaftlich so außerordentlich wichtigen Betriebstyp in der Vergangenheit kaum zur Kenntnis genommen hat; erfreulicherweise sind in den letzten zwei Jahren deutliche Bemühungen der Wissenschaft zu erkennen, dieses Defizit aufzuarbeiten. Ich bin überzeugt, daß die Wissenschaft sich mit rundfunkökonomischen Problemstellungen vertraut machen wird, und ich hoffe, daß diese Tagung sicherlich gerade dazu einen Beitrag leistet. Die finanzielle Lage der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten insgesamt gesehen ist zur Zeit gut. Das gilt für die einzelnen Anstalten in unterschiedlichem Maße, das ist mir sehr wohl bewußt. Die Haushaltspläne für 1984 aller ARD-Anstalten und des ZDF weisen Einnahmen von rd. 6,15 Mrd. DM aus, denen Ausgaben von rd. 5,9 Mrd. DM gegenüberstehen. Daraus resultiert ein Überschuß von rd. 250 Mill. DM. Auch das Jahr 1983 wird nicht, wie von interessierter Seite im Zuge der Diskussion um die Gebührenerhöhung suggeriert wurde, mit Verlusten der Rundfunkanstalten abschließen, sondern es wird im Gegenteil zu deutlichen Überschüssen in den Betriebshaushalten der Rundfunkanstalten führen. Ich stelle das fest, um deutlich zu machen, daß wir, als die verantwortlichen Regierungschefs des Länder und die Landesparlamente, im vollen Bewußtsein unserer Verantwortung für den Bestand und für die Weiterentwicklung des öffentlichen Rundfunksystems gehandelt haben. Einen weiteren aktuellen, aber doch bedeutsamen Beleg für die gute Finanzlage der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten stellt auch der in den vergangenen Wochen von beiden öffentlich-recht-

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liehen Systemen getätigte Spielfilmerwerb dar. Er dient dazu, den größten Teil des Filmbedarfs bis zur Jahrhundertwende in den Anstalten sicherzustellen. Das Finanzvolumen dieses Erwerbs beläuft sich auf rd. 550 Mill. DM, wobei die Finanzierungskosten dabei noch nicht enthalten sind. Das ist auch richtig, denn die größten Teile der Summen werden aus Rücklagen finanziert, nur wenige kurzfristige Kredite werden dafür aufgenommen, teilweise, bei einem der beiden Pakete, ist eine Ratenzahlung vorgesehen. Aber das ist ja bei einer Bedarfsdeckung, die über 15 Jahre hinausgeht und bei einer sicheren Einnahmeerwartung auch kein finanziell unverantwortliches Tun. Dieser Einkauf macht in seiner langfristigen Festlegung auch deutlich, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ihre Zukunft selbst als finanziell gesichert ansehen. Die gute Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Anstalten sollte aber nicht dazu verleiten, die liquiden Mittel auszugeben. Ich erwarte im Gegenteil, daß die Anstalten in angemessenem Umfang Rücklagen bilden, damit am Ende der Gebührenperiode mögliche Verluste durch diese Rücklagen kompensiert werden können. Das jedenfalls haben wir, als wir die Gebührenfestlegung trafen, mit dieser Gebühr beabsichtigt. In Kenntnis der Beschlußlage in der Mehrzahl der Landesparlamente weise ich darauf hin, daß die Anstalten sich rechtzeitig darauf einstellen sollten, daß der laufende Gebührenstaatsvertrag nicht schon zum frühest möglichen Zeitpunkt geändert werden wird. Die durch das Auftreten freier Rundfunkveranstalter entstehende neue und gewünschte Konkurrenz wird nicht ohne Einfluß auf die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten bleiben. Ich gehe hinsichtlich dieser Frage von drei Gesichtspunkten aus: (1) Im öffentlich-rechtlichen Rundfunk soll die Rundfunkgebühr als primäre Finanzierungsquelle beibehalten werden. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk künftig ohne Werbung zu finanzieren, das scheint mir unrealistisch und solchen Vorschlägen möchte ich eindeutig widersprechen. Eine solche Forderung wäre vor allem nicht bürgerfreundlich, weil dadurch das Rundfunkangebot ganz unverhältnismäßig verteuert würde. Also werden Werbeeinnahmen auch künftig subsidiär zur Finanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks notwendig sein. (2) Ich trete dafür ein, daß die Werbezeiten im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht ausgeweitet werden. Der Werbemarkt ist insgesamt stärker als die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung gewachsen. Er ist auch noch ausbaufähig. Die Entwicklung wird aber abflachen. Letztlich ist natürlich auch der Werbemarkt begrenzt. Da er freien Veranstaltern als hauptsächliche Finanzierungsquelle neben pay-TV dient, muß man ihnen eine angemessene Werbezeit zubilligen.

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(3) Auch Werbung ist ein Ausdruck freier Meinungsäußerung und wird verfassungsrechtlich geschützt. Dies schließt aber nicht aus, ordnungsrechtliche Regelungen über Form, Inhalt und Umfang zu treffen. Rundfunksendungen an Sonn- und Feiertagen sollten von Werbung frei bleiben, laufende Programmdarbietungen sollen nicht durch die Einblendung von Werbung unterbrochen werden. Ich spreche mich für die Normierung solcher Grundsätze unter den von mir dargelegten Gesichtspunkten aus und hoffe, daß eine Einigung unter den Ländern über diese Grundsätze möglich ist. Ohne jeden Zweifel wird die neue private Konkurrenz die Wettbewerbssituation im deutschen Rundfunk verändern. Ich sehe darin keinen Grund, in übertriebene Sorge zu verfallen. Der vorhin schon angesprochene deutliche Vorsprung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist für diese ein außerordentlicher WettbewerbsvorteiL Deshalb, so hat es neulich einmal Professor Stolte ausgedrückt und ich zitiere dabei besonders gerne einen Intendanten, "sollte der öffentlichrechtliche Rundfunk nicht in Panik und nicht in Hektik verfallen". Er sollte vielmehr den sich entwickelnden Wettbewerb beobachten und eigene Reaktionen planen, und ich bin davon überzeugt, daß dieser Wettbewerb auch zu mehr Wirtschaftlichkeit bei den Rundfunkanstalten beitragen wird. Mehr Wettbewerb wird schließlich dem Bundesbürger neue Möglichkeiten im Fernseh- und Hörfunkbereich eröffnen, die Möglichkeit seine Auswahl aus einem vielfältigen Angebot zu treffen; mehr Wettbewerb sichert mehr Meinungsvielfalt und dies ist die Voraussetzung für Meinungsfreiheit. Nichts spricht dafür, daß die Menge, der Zeithaushalt am Fernsehkonsum wachsen wird, im Gegenteil. Aber alles spricht dafür, daß die Wahlfreiheit eine wesentlich höhere Vielfalt in dem, was man sieht, bewirken wird. Primäre Finanzierungsquelle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist auch in Zukunft die Rundfunkgebühr als Einheitsgebühr. Für die ganze Republik kann sie auf den Gesamtbedarf aller Anstalten abgestellt sein. Sie muß eine für alle ausreichende Finanzaustattung schaffen. Ich verkenne dabei nicht, daß die Notwendigkeit einer Gebührenerhöhung sowohl der Höhe als auch des Zeitpunktes nach bei den einzelnen Anstalten unterschiedlich ist. Diesen Unterschied auszugleichen ist die Aufgabe eines gerechten Finanzausgleichs innerhalb der Anstalten oder zwischen den Anstalten. Wir leben in einer Zeit, in der sich die Versorgung mit Rundfunk durch öffentlich-rechtliche Anstalten immer mehr zu einer Gesamtleistung aller Anstalten gegenüber allen Teilnehmern entwickelt. Die Grenzen des jeweiligen Sendegebietes werden immer weniger wahrgenommen, denn außer den überregionalen Programmen werden auch

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die sog. dritten Programme überall einspeisbar und damit von den Alpen bis zur Nordsee empfangbar werden. Ich sehe die Chance der Regionalprogramme allerdings weiter in ihrer spezifischen Ausprägung, nicht in einer Tendenz zur Nivellierung. Die Auswahlmöglichkeit aus der Vielfalt der Programmangebote wird nicht mehr so sehr vom Standort des Empfängers bestimmt. Auch aus diesem Grund erscheint mir die Einheitsgebühr als das der Rundfunkleistung am ehesten gerecht werdende Entgelt. Ein erforderlicher Ausgleich wird sich nur über den gerechten Finanzausgleich finden lassen und nicht etwa durch gestaffelte Gebühren in den einzelnen Ländern. Dieser Ausgleich muß von den Anstalten unter Wahrung ihrer Eigenständigkeit gefunden werden. Es muß Ziel der Finanzausgleichsregelungen sein, daß alle Rundfunkanstalten bei Vorgabe einer einheitlichen Rundfunkgebühr ihre Aufgabe auch künftig voll erfüllen können. Das Ziel wird sich erst dann erreichen lassen, wenn es den Anstalten gelingt, den Finanzausgleich über das heute erreichte hinaus zu verfeinern und weiter zu verbessern. Unterschiedliche Ertragserwartungen und Aufgabenstellungen der einzelnen Anstalten müssen dabei gebührend berücksichtigt werden. Die externe Rechnungslegung der Rundfunkanstalten erlaubt nach meiner Überzeugung, und ich zitiere Professor Lüder, "nur einen unzureichenden Einblick in ihre finanzielle Lage". Von "gläsernen Taschen", wie das die Rundfunkanstalten für sich in Anspruch nehmen, kann keine Rede sein. Darüber hinaus erlauben die in den Jahrbüchern von ARD und ZDF publizierten Kosteninformationen kaum einen Einblick in die Wirtschaftlichkeit der Anstalten. Für eine Beurteilung der Effizienz der Mittelverwendung geben die Erfolgsrechnungen wenig her, denn der betriebliche Ertrag in Höhe des Gebührenaufkommens ist kein brauchbarer Maßstab für die erbrachten Leistungen. Brauchbare Maßstäbe für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung in den Rundfunkanstalten liefern uns, wie ich meine, die Untersuchungen der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten, kurz KEF genannt, und liefern uns die Rechnungshöfe. Die Untersuchungen der Rechnungshöfe beschränken sich jeweils auf die ihnen zugeordnete Anstalt, die KEF dagegen, in der u. a. ja auch die Rechnungshöfe vertreten sind, versucht eine Gesamtschau aller Anstalten. Die KEF hat seit ihrer Errichtung durch uns Ministerpräsidenten bis heute vier Berichte vorgelegt. In ihnen wird die Finanzlage der Rundfunkanstalten deutlich, und es wird zu der Frage Stellung genommen, ob eine Änderung der Rundfunkgebühren notwendig erscheint und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt dies geschehen soll. Ich möchte ausdrücklich betonen, daß die Arbeiten und die Empfehlungen der KEF den Ministerpräsidenten als Entscheidungshilfe dienen. Die Kommission hat keine Entscheidungsbe-

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fugnis. Sie hat Entscheidungshilfen zu leisten, sie hat nicht selbst Entscheidungen zu treffen. Ich glaube es ist angebracht, der Kommission für die gute, sachliche und gewiß nicht immer leichte Erfüllung ihrer Aufgaben ebenso zu danken wie den Rechnungshöfen. Beider Tätigkeit hat meiner Meinung nach wesentlich dazu beigetragen, in der Öffentlichkeit aber auch in den Rundfunkanstalten, das Bewußtsein der Notwendigkeit stärkerer Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu stärken. Die bei den Rundfunkanstalten in Gang gesetzten und teilweise erkennbar gewordenen Bemühungen zur Kosteneingrenzung z. B. im Personalbereich sind mir dafür ein Beleg. Der externen Finanzkontrolle kommt angesichts der weitgehenden Freistellung der Rundfunkanstalten von staatlichem Einfluß besondere Bedeutung zu. Die vom staatlichen Einfluß freie und autonome Stellung des Rundfunks findet ihre Grenzen in der staatlichen Rechtsaufsicht. Nach der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung ist die staatliche Rechtsaufsicht auf die Prüfung von Rechtsverstößen beschränkt. D. h. sie besitzt nur außerordentlich eng begrenzte Möglichkeiten, auf die Wirtschaftsführung der Anstalten einzuwirken. Sie kann der anstaltsinternen Kontrolle nicht vorgreifen und sie verfügt im übrigen auch nicht über gleiche Prüfungsinstrumente und Kontrollrechte. Aufgabe und Bedeutung der pluralistischen anstaltsinternen Kontrollorgane, ohne deren effektive Arbeit eine wirksame Haushaltskontrolle des Rundfunks nicht möglich ist, werden dadurch deutlich. Adressaten von Prüfungsmitteilungen der Rechnungshöfe sind immer die zuständigen Organe der Rundfunkanstalten. Sie haben nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, welche Folgerungen aus den Prüfungsbemerkungen zu ziehen sind. Die Rechnungshöfe selbst haben keine Möglichkeit, ihre Anregungen und Beanstandungen etwa mit Zwangsmitteln durchzusetzen. D. h. sie sind letztlich darauf verwiesen, Anstöße und Hinweise zur wirtschaftlicheren und sparsameren Verwendung der Haushaltsmittel zu geben. Der Erfolg ihrer Bemühungen hängt ganz wesentlich von der Qualität und Überzeugungskraft ihrer Argumente ab. Natürlich auch von der Bereitschaft und der Fähigkeit der Anstaltsorgane, Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkte aufgeschlossen aufzunehmen und ihnen den gebührenden Stellenwert im Entscheidungsfindungsprozeß zu geben. Ich meine, daß in der Öffentlichkeit bekanntgewordene Beanstandungen der Rechnungshöfe auch mit dazu beigetragen haben, Fehlentwicklungen im Bereich der öffentlich-rechtlichen Anstalten gegenzusteuern. Wichtig scheint mir, daß die Rechnungshöfe bei ihren Prüfungen der Anstalten rundfunkspezifischen Besonderheiten ausreichend Rechnung tragen. Zum Teil ist dies in Rundfunkgesetzen oder in Staatsverträgen ausdrücklich gefordert. Dabei ist es wohl unumstritten, daß die Personalkosten einer Rundfunkanstalt nicht ohne

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weiteres mit den Personalkosten des öffentlichen Dienstes vergleichbar sind. Es bestehen Unterschiede die sich aus der unterschiedlichen Personalstruktur und aus der besonderen Aufgabenstellung der Anstalten ergeben. Es ehrt mich zwar immer, wenn mein Gehalt mit dem Gehalt eines Intendanten verglichen wird, aber das sagt über die Qualität eines Intendanten und die Qualität einer Rundfunkanstalt überhaupt nichts aus. Ich muß das Gehalt eines Intendanten oder eines führenden Mannes viel eher natürlich mit der Konkurrenzsituation anderswo in der freien Wirtschaft vergleichen. Rundfunk im Umbruch signalisiert entscheidende Veränderungen. Ich meine aber, daß diese Veränderungen in der deutschen Rundfunklandschaft durch die Öffnung für freie Rundfunkveranstalter nicht zu einer ökonomischen Krise des öffentlich-rechtlichen Rundfunks führen werden. Dafür, daß das nicht geschieht, geeignete Instrumentarien zu entwickeln, ist wohl mit ein Anstoß, der von dieser Tagung hier ausgehen soll. Deswegen bin ich dankbar dafür, daß ich Gelegenheit hatte, einige Anmerkungen zu dem Thema hier zu machen. Ich wünsche dieser Tagung einen ertragreichen und unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten auch einen wirtschaftlichen Verlauf, und ich wünsche mir, daß das, was hier als Ergebnis zustande kommt, mit dazu beiträgt, die ökonomischen Aspekte sachlich weiterzudiskutieren, daß die Tagung aber gleichzeitig auch Einfluß nimmt auf das, was medienpolitisch zur Diskussion in den nächsten Monaten und Jahren ansteht.

ERSTER TEIL

Finanzen und Wirtschaftlichkeit

1. Die finanzielle Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Lage und zukünftige Entwicklung Von Willibald Hilf* Daß unsere Rundfunkorganisation und darüber hinaus das Gefüge unserer Informationsmedien insgesamt vor einem tiefgreifenden W andel stehen, ist - zumal hier im deutschen Südwesten - so evident, daß Betrachtungen zum Status Quo kaum mehr viel Interesse beanspruchen können. Dies um so mehr, als dieser Wandel keiner ist, der in guter deutscher Art erst einmal theoretisch analysiert und bewältigt wird, sondern einer, der sich aus technologischen Entwicklungen von selbst in rasche Bewegung gesetzt hat und auch und gerade dann rasch in unkontrollierte Fahrt mit unbestimmter Ankunft geraten könnte, wenn die gesetzgebensehen Notwendigkeiten, die ökonomischen Bedingungen und die gesellschaftlichen Folgen unberücksichtigt blieben. Deshalb möchte ich mich an der Darstellung der augenblicklichen finanziellen Situation der Rundfunkanstalten nicht allzu lange aufhalten und die Zeit stärker für Betrachtungen darüber nutzen, welche Voraussetzungen für die Finanzierbarkeit zusätzlicher Rundfunkangebote bestehen und welche damit unlöslich verbundenen Rückwirkungen auf die vorhandenen Rundfunkprogramme zu erwarten sind. Deutlich ist in der Fülle von Diskussionen und Kongressen zur Medienentwicklung und Medienpolitik eine offenkundige Ausklammerung der finanziellen Probleme zu registrieren. So ist es vorab zu begrüßen, daß diese Thematik hier einmal ganz in den Vordergrund gerückt wird. Das ist auch deshalb notwendig, weil das Bundesverfassungsgericht in seinem 3. Fernsehurteil von 19811, an dem ja nun vorläufig niemandes Wollen und Handeln vorbeigehen kann, in einem obiter dieturn zwar - aber vielleicht gerade deshalb beachtenswert - andeutet, daß • Für seine Mitarbeit bei der Vorbereitung des Manuskripts danke ich dem Verwaltungsdirektor des Südwestfunks, Herrn Jörg Rüggeberg. 1 Urteil vom 16. 6. 1981 1 BvL 89/78 - , in: Media Perspektiven 1981, S. 421 ff. (= BVerfGE 57 S. 295 ff.).

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gesetzliche Regelungen zur Einführung privaten Rundfunks die Frage der Finanzierung "wegen ihrer möglichen Rückwirkungen auf die Programmgestaltung oder auf die Situation anderer Medienträger, besonders der Presse" 2 wohl nicht ausklammern dürfen. Jenseits dieser juristischen Fragestellung gilt es aber auch auf dem Felde der Wirtschaftswissenschaften gegenüber dem ausgebauten Wissenschaftszweig "television economics" 3 in den USA sicher noch manches zu entdecken und aufzuholen. Eine der wenigen für unser Thema einschlägigen Schriften der letzten Monate - Helmut Lenhardts "Teure Neue Medien"'; hier zitiert, weil Lenhardt das Kabelpilotprojekt Ludwigshafen wesentlich mit befördert und gestaltet hat - schließt mit dem Satz: "Ohne Übertreibung kann man sagen, daß sich praxisbezogene Probleme vor allem kaufmännischer Art (Kalkulationen, Kosten, Preise, Finanzierung, Marketing, Verkauf) vor dem damit Befaßten auftürmen." Das ist sicher richtig. Ich muß hiernach allerdings vorsorglich vorausschicken, daß ich mich nicht zum wissenschaftlichen Sachverständigen aufschwingen möchte, daß ich meine Aufgabe vielmehr darin sehe, in dem einführenden Tableau möglichst viele Aspekte als Stichworte einzubeziehen, deren Vertiefung ja großenteils in anderen Referaten und Diskussionen nachfolgen wird. Ich tue dies auch nur für mich persönlich, allenfalls für den Südwestfunk sprechend, da ich- soweit ich mich wertend äußere kein Mandat anderer Landesrundfunkanstalten oder gar des ZDF habe, und ich tue das als ein unmittelbar Betroffener, der zwar durchaus sieht, welche Motive und Kräfte auf eine Umgestaltung der Rundfunklandscll.aft einwirken und der auch Schwächen des gegenwärtigen Rundfunksystems leider nicht völlig bestreiten kann, der aber andererseits davon ausgeht, daß unser Rundfunksystem, wenn auch nicht gleich das beste der Welt, so doch jedenfalls ein relativ leistungsfähiges ist, das durch Veränderungen nicht nur gewinnen, sondern auch Schaden nehmen kann. Hinge an einem Funktionieren des freien Informationsflusses in einem demokratischen Land nicht so unendlich viel, wäre manches vielleicht leichter zu nehmen, etwa im häufig zu hörenden sportlichen Sinn der selbstbewußten "Annahme neuer Herausforderungen". Mir erscheint es demgegenüber gemäßer, lieber schon in den Vorbemerkungen ein zweites Mal beim Bundesverfassungsgericht anzuknüpfen, das nicht nur beiläufig auf die Tatsache verwiesen hat, daß hier eintretende FehlentBVerfGE, a.a.O. (Anm. 1), S. 438. a Bericht der Expertenkommission Neue Medien - EKM - in BadenWürttemberg, Stuttgart 1981, Bd. 1 S. 95. ' Schriftenreihe des Landespressebüros "Salzburg-Dokumentation" Band 77, Salzburg 1983. 1

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wicklungen - gerade auch wenn sie auf wirtschaftlich-technologischen Prozessen beruhen und riesige private und öffentliche Investitionen voraussetzen "- wenn überhaupt - nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig gemacht werden könnten" 5 • Die Situation der Finanzierung des Rundfunks ist unter dem gegenwärtigen Einfluß einer in diesem Jahr erstmals voll sich auswirkenden Erhöhung der Rundfunkgebühren auf nun 16,25 DM monatlich6 , gemessen am Aufgabenstand und gemessen vor allem an der allgemeinen wirtschaftlichen Situation und der Lage der öffentlichen Haushalte so, daß ich es vermeiden möchte, klagend auf unerfüllte Wünsche hinzuweisen. Die sind auch anderswo hinzunehmen, und es ist dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu Zeiten einer allgemein insgesamt besseren wirtschaftlichen Lage schon schlechter gegangen als jetzt in einer seit Jahren doch sehr schwierigen Wirtschaftslage. Der in meinen Augen pro Teilnehmer niedrige monatliche Preis führte im Jahr 1983 aufgrund der Tatsache, daß die Zahl der Gebührenzahler in der Größenordnung der Zahl der Haushalte im Bundesgebiet (etwas über 20 Mill.) liegt, insgesamt zu einem Gebührenaufkommen von 3,7 Mrd DM; es wird in diesem Jahr um rund 0,5 Mrd. DM höher, bei 4,2 Mrd. DM liegen. Die Einzelgebühr setzt sich zusammen aus 5,05 DM für den Hörfunk und 11,20 DM für das Fernsehen, woraus der ARD wiederum 70 Ofo und dem ZDF 30 Ofo zustehen. Bezogen auf 1983 standen damit dem ZDF 755 Mill. DM, dem ARD Fernsehen 1,76 Mrd. DM und dem Hörfunk 1,4 Mrd. DM zur Verfügung, wobei zu dem höheren Aufkommen der ARD vorab zu betonen ist, daß sie nicht nur die dritten Programme und selbständige regionale Landesprogramme finanzieren muß, sondern die Mittel aus der Fernsehgebühr intern und seit langem schon zur Mitfinanzierung des Hörfunks braucht und verwendet. Wir sprechen insoweit von der Subventionierung des Hörfunks aus der Fernsehgebühr. Die Gesamtaufwendungen der Rundfunkanstalten liegen nun allerdings seit langem über diesen Einnahmen aus Gebühren. Sie betrugen im vergangenen Jahr für das ARD-Fernsehprogramm etwa 1,5 Mrd. DM, für das ZDF-Programm 1,3 Mrd. DM, für die dritten Fernsehprogramme zusammen ca. 850 Mill. DM und für den Hörfunk wiederum ca. 1,3 Mrd. DM. Auf über 5 Mrd. DM belief sich also im Jahr 1983 der Aufwand aller Rundfunkanstalten insgesamt. a BVerfGE, a.a.O. (Anm. 1), S. 437.

• Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr und zur Änderung des Staatsvertrages über einen Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten vom 16. April/16. Oktober 1982.

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Längst sind also die zusätzlichen Einnahmen aus Werbung eine Finanzquelle von Gewicht; sie ist bedeutender zwar für das ZDF, das von vornherein nach seinem Gründungsstaatsvertrag sich auf Werbeeinnahmen stützen sollte, aber auch bei der ARD nicht wegzudenken ohne fundamentale Einschnitte beim Leistungsumfang. Der Anteil der Werbeeinnahmen an den Gesamteinnahmen liegt beim ZDF bei etwa 40 Ofo, bei den ARD-Anstalten (unter großer Schwankungsbreite zwischen den einzelnen Landesrundfunkanstalten) bei knapp 20 Ofo. Dieser Anteil der Werbung hat über einen längeren Zeitraum betrachtet einen wachsenden Anteil an den Gesamthaushalten gewonnen; der Gebührenanteil ist entsprechend zurückgegangen, ohne daß ich Ihnen die Zahlenwerke hier nennen möchte, um Sie damit nicht weiter zu strapazieren. Es ging mir darum, mit ein paar wenigen Zahlenangaben jedenfalls die Größenordnungen zu umreißen, von denen wir hier reden, und die beiden Hauptsäulen der Rundfunkfinanzierung zu erwähnen. Es gibt weitere, die für Zukunftsüberlegungen von Bedeutung sein könnten - insbesondere aus dem Finanzausgleich unter den Rundfunkanstalten, aus unmittelbarer staatlicher Dotierung wie bei den Bundesrundfunkanstalten DLF und DW, aus Koproduktionen, aus Produktions- und Lizenzverwertungen bis hin zu Eintrittsgeldern bei öffentlichen Veranstaltungen, die aber aufs Ganze gesehen keine zentrale Rolle für die Rundfunkfinanzierung haben und deshalb hier zunächst einmal außer Betracht bleiben können. Wenn es um die Aktivierung zusätzlicher Finanzquellen für gleiche oder neue Rundfunkveranstalter geht, wird die eine oder andere Möglichkeit aber nochmals . zu prüfen sein. Der Hinweis sei mir gestattet, daß diesen Aufwendungen Programmleistungen beträchtlichen Umfangs gegenüberstehen. Der föderativen Rundfunkstruktur entsprechend werden die Hörfunkprogramme und die dritten Fernsehprogramme und Fernseh-Regionalprogramme zwar nur gebietsbegrenzt ausgestrahlt, so daß keinem Bürger etwa das Gesamtangebot zur Verfügung stünde, aber die Gesamtleistung verdient doch Erwähnung: Die Hörfunkprogrammleistungen liegen im Durchschnitt bei knapp 700 Stunden täglich, die des Fernsehens in den beiden bundesweiten Vollprogrammen bei ca. 20 Stunden täglich zuzüglich ca. 16 Stunden in den Regional- und ca. 35 Stunden in den dritten Programmen. Das Gefälle in der Kostenstruktur ist dabei je nach Programmart außerordentlich hoch. Es reicht von etwa 50,- DM Durchschnittskosten pro Minute U-Musik im Hörfunk bis über 10 000,- DM pro Minute Fernsehen bei Sendungen mit Spielhandlungen7 • 7

ARD-Jahrbuch 1983, S. 344 f.

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Die regionale Struktur und der vergleichsweise hohe Anteil an Erstund Eigenproduktionen in all diesen Programmen bewirkt zugleich einen materiell kaum einschätzbaren Wert für die kulturelle Eigenständigkeit und Infrastruktur und für Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem kulturellen Sektor. Die Kosten für den einzelnen Teilnehmer sind dabei, sei es im Vergleich mit anderen Ländern oder sei es vor allem im Vergleich mit ähnlichen Kostensektoren wie Zeitungen, Zeitschriften, Kinokarten, Theaterkarten immer noch niedrig und erheblich geringer angestiegen als jene. Nun ist von keiner Seite her der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einer Weise in Frage gestellt, daß es etwa prinzipiell solcher Legitimationshinweise bedürfte. Nch erwähne das hier aber gleichwohl, weil der Umfang der gegenwärtigen Leistungen und das Preisleistungsgefüge mitunter verkannt werden, wenn allzu unbefangen über die Ausweitungsmöglichkeiten von Programmen ohne gleichzeitige Beeinträchtigung oder Verdrängungswirkungen gegenüber dem Bestehenden nachgedacht wird: Der Angebotsumfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland ist nun einmal ungleich größer als er in anderen Ländern zu einem Zeitpunkt war, als dort neben öffentlich-rechtlichem Rundfunk privater Rundfunk eingeführt wurde - siehe das Musterbeispiel England, das ja oft zum Vergleich herangezogen wird. Die Finanzierungsgrundlagen für den Rundfunk haben sich also gemessen an der Programmentwicklung außerordentlich gut bewährt. Auch wenn - nach dem Eindruck der Beteiligten - die Auseinandersetzungen um Rundfunkgebührenerhöhungen von Mal zu Mal schwieriger geworden sein sollten8 , bleibt ein insgesamt positives Urteil gleichwohl sachgerecht und gegenüber manchem Wehklagen bei einer Standortbestimmung vor möglicherweise bevorstehenden tiefgreifenden Veränderungen auch geboten. Das kann aber nicht dazu führen, daß gewisse immanente Schwachstellen übersehen werden, die mit unserem Finanzierungssystem verbunden sind. Ich möchte gern zu diesen quasi noch systemimmanenten Fragen einige Anmerkungen machen, bevor ich dann auf die Tragfähigkeit des jetzigen Finanzierungssystems oder seine Ergänzungsoder Veränderungsmöglichkeiten im Rahmen neuer Programme, neuer Programmveranstalter und neuer Rahmenbedingungen eingehe. e Vier gab es insgesamt erst bis jetzt, seit die Länder 1968 die Gebühr erstmals durch Staatsvertrag geregelt haben und sie nicht mehr wie in den Nachkriegsj ahren als Teil einer postalischen Fernmeldegebühr von der Post festgesetzt wurde.

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(1) Rundfunk muß zur Gewährleistung von Informationsfreiheit und Meinungsvielfalt einem bestimmenden Einfluß des Staates entzogen sein9 • Derselbe Staat hat andererseits einen freien Rundfunk institutionell zu gewährleisten10• Er bestimmt durch die Festsetzung der Gebührenerhöhung entscheidend die Existenzbedingungen dieses Rundfunks, der noch dazu und häufig genug Kritik über diejenigen äußert, die die Mittel bewilligen. Daß darin eine grundsätzliche Widersprüchlichkeit liegt, deren Auflösung in der Praxis viel Einsichtsvermögen auf beiden Seiten voraussetzt, ist offenkundig. (2) Eine weitere Schwäche ist das unerhört komplizierte Verfahren für die Festsetzung der Gebührenhöhe. Wenn man sieht, wie etwa Zeitungen ihre Abonnementspreise verändern oder die Post ihre Gebühren festsetzen kann, werden die gelegentlichen Anflüge von Verzweiflung über ein in ganz Europa für eine einzelne öffentliche Gebühr einmaliges Verfahren11 verständlich, daß elf Landesparlamente sie festlegen müssen und sich diese Entscheidungen in wachsender Selbstachtung auch nicht leichtmachen, zumal mit dem Geld, das hier bewilligt wird und das bei den Bürgern nicht populär sein kann, keine staatlichen Eigenaufgaben befördert werden, für die es ja auch stets und überall an ausreichendem Geld fehlt. Auch dies ist ein Element der Gebührenfestsetzung, das durch Eigenverhalten der Rundfunkanstalten nur bedingt beeinflußbar ist und nur funktioniert, wenn die einzelnen Entscheidungsträger über den Schatten ihrer subjektiven Eindrücke von den Leistungen des Rundfunksystems zu springen vermögen. (3) Die öffentlich-rechtliche Organisationsform und die öffentliche Regelung der Haupteinnahmequellen haben ein Maß an öffentlicher Kontrolle mit sich gebracht, das ich zwar durchaus als systemgerecht ansehe, das aber die Gefahr in sich trägt, aus Maßstäben genährt zu werden, die die andersartigen Bedingungen von Rundfunkanstalten als Produktionsunternehmen im Vergleich zu Verwaltungsbehörden nicht kennen oder nicht anerkennen. Die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), die Landtage, die Rechnungshöfe, die Aufsichtsgremien, eine durch Eigeninteressen teilweise befangene Presse und nicht zuletzt die Tatsache, daß wir jedes Einzelprodukt der Kritik praktisch jedes Bürgers öffnen, sorgen jedenfalls insgesamt zu einem Maß an Kontrollen und Einflußmöglichkeiten von außen, die ihresgleichen suchen. Ich räume ein, daß hier Kompromisse und Zugeständnisse nötig sind, zumal eben rundfunkspezifische Maßstäbe ökonomischer Art wegen der BVerfGE 12 S. 205 ff.; BVerfGE 31 S. 314 ff. BVerfGE, a.a.O. (Anm. 1), S. 436. 11 Hans Bausch, Rundfunkpolitik nach 1945, Band 4 der Reihe Rundfunk in Deutschland, München 1980, S. 658 ff. t

to

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schwierigen Leistungs- und Erfolgsbewertungskriterien für Rundfunksendungen nicht zur Verfügung stehen, die weitgehend Unikate und untereinander nur begrenzt vergleichbar sind. Wenn man freilich, wie es vorkommt, den obersten Grundsatz öffentlicher Ausgabenwirtschaft, nämlich den der "Sparsamkeit" zur alleinigen Richtschnur erheben würde, könnte dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk leicht eine Dauerdiskussion aufgegeben und ein Korsett angepaßt werden, das zunächst Stillstand, dann aber Rückschritt von Programmleistungen verheißt. Natürlich lautet die Forderung zu sparen, ohne das Programm zu beeinträchtigen. Aber wie geht das bei Unternehmen, die - entgegen einem verbreiteten Vorurteil - im rein administrativen Bereich im Schnitt lediglich ca. 6 °/o ihrer Mittel verbrauchen12, während alle anderen Kosten von den Programmprodukten mitbestimmt werden? (4) Das Maß an staatlicher Einflußnahme berührt notwendig die Planungsautonomie der Rundfunkanstalten. Diese ist zwar nicht absolut zu sehen13, aber Verwendungsauflagen etwa für einzelne Gebührenteile weisen doch auf mancherlei Gefahren hin.

Bei der letztjährigen Gebührenerhöhung ist dies erstmals voll in den Blick gelangt, weil außer einer Ablieferung für den Deutschlandfunk und einer Finanzierungspflicht für die vier im Bundesgebiet vorgesehenen Kabelpilotprojekte auch mehr oder weniger bindend (aber eher mehr als weniger) Erwartungen für die Verwendung einzelner Gebührenanteile verknüpft wurden, die Besorgnis hervorrufen könnten, wenn sie künftig Schule machen sollten: So ist den Rundfunkanstalten aufgegeben, von der monatlichen Teilnehmergebühr 15 Pfennige für die sendermäßige Erschließung dünnbesiedelter Gebiete zu verwenden (sogenannte Restversorgung, die die Rundfunkanstalten innerlich gutheißen, obwohl sie vom Aufwand pro Teilnehmer her unwirtschaftlich ist) und weitere 45 Pfennige für "Innovationen" zu verwenden, ohne daß diese definiert wären. Daneben gibt es dann noch eine Vielzahl sogenannter schlichter Parlamentsbeschlüsse14 mit unklarer Bindungswirkung - jedenfalls klarer Erwartungshaltung! -, die insbesondere eine Senkung der Personalkosten fordern und die Geltungsdauer der jetzigen Gebühr schon jetzt bis einschließlich 1987 festschreiben sollen. Auch dies sind Anzeichen, die einen befriediARD-Jahrbuch 1983, S. 338. Wie ja auch die Hochschulautonomie, die als naher Verwandter ihren gleichen Hort in Art. 5 GG hat, nicht schon deshalb als beeinträchtigt gilt, weil der Staat die Mittel bereitstellt und eben auch Planungen zurückweisen kann. 14 S. die Synopse aller mit dem letzten Gebührenstaatsvertrag durch Parlamentsbeschlüsse verknüpften Auflagen und Erwartungen, in: Media Perspektiven 1983, S. 794 ff. 12

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3 Speyerll5

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genden Status Quo nicht als Beruhigungsmittel erscheinen lassen können. (5) Nicht genug der Probleme enthält auch der Charakter der Rundfunkgebühr als Einheitsgebühr neben seinen unbestreitbaren Vorzügen spezifische Schwachpunkte: Denn erstens unterscheiden sich die Programmleistungen für die Teilnehmer je nach Wohnsitz ganz erheblich, zum zweiten führt die Einheitsgebühr zur Notwendigkeit einer "hoheitlichen" Aufteilung zwischen den selbständigen Rundfunksystemen ARD und ZDF, und innerhalb der ARD wiederum zur Notwendigkeit eines Ausgleichs zwischen den je nach Gebietsgröße und Einwohnerzahl sehr unterschiedlich an der Gebühr partizipierenden Landesrundfunkanstalten.

Von 38 Mill. DM bis ca. 780 Mill. DM Gebühreneinnahmen15 im Jahr reicht die Bandbreite zwischen "armen" und "reichen" Anstalten bei doch im Prinzip gleichartiger Aufgabenstellung. Der Ausgleich des Gefälles ist mühsam und konfliktbeladen. Er erfolgt einmal durch die eben sehr unterschiedlich großen Anteile der Landesrundfunkanstalten an dem ARD-Fernsehgemeinschaftsprogramm- indirekter Finanzausgleich - und durch einen direkten Finanzausgleich, der jetzt für die Geltungsdauer der derzeitigen Gebühr eine Verteilmasse von 148,5 Mill. DM vorsieht, die von sechs zahlenden Anstalten aufgebracht und auf drei nehmende Anstalten aufgeteilt werden. Diese vertragliche Vereinbarung schafft aber nur eine Art Spitzenausgleich - wie auch der Länderfinanzausgleich - bewirkt also keine finanziell gleichen Bedingungen, insbesondere keine gleichen Entwicklungsbedingungen für die Zukunft. Für die KEF und die Länderministerpräsidenten, die das Rundfunksystem als einen Finanzverband behandeln (ohne daß er es rechtlich wäre), ist es konsequent, den Ausgleich der unterschiedlichen Einnahmeentwicklungen über einen verbesserten Finanzausgleich anzumahnen. Da jedoch keine Anstalt von einer Aufgabensättigung bei sich selbst ausgehen kann, also jeder Einnahmeverzicht sehr schwerfällt, liegt hier ungelöster und dauerhafter Konfliktstoff. Vor allem die Tatsache, daß in deutlich zunehmendem Maße und schon ohne das Hinzutreten zusätzlicher Rundfunkveranstalter Konkurrenzdenken und Konkurrenzverhalten ein gemeinsames Handeln zunehmend überlagert, bringt zusätzlichen Sprengstoff in die Gebührenverteilungsregelung. Die Einheitsgebühr dieser Art ist sicher keine Finanzierungsform, die auf Konkurrenzbedingungen zugeschnitten wäre. Und sie läßt das Rätsel offen, nach wessen Willen es letztlich gehen ts

Bezogen auf das Jahr 1982.

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soll, wenn einzelne Anstalten auf Übernahme zusätzlicher Aufgaben drängen, andere dagegen nicht, und wenn auch einzelne Regierungen und Parlamente für zusätzliche Aufgaben Mehreinnahmen gewähren wollen, andere hingegen eher das Gegenteil anstreben. Der Zwang zum Kamprarniß hat zwar manches für sich (auch im Hinblick auf eine allzu direkte Unterordnung einer einzelnen Landesrundfunkanstalt unter ihre Landespolitik), aber er könnte in einer so komplexen, durch harte Interessengegensätze gekennzeichneten Entwicklungsphase des Rundfunks, wie sie sich abzeichnet, auch zu einer unüberwindlichen Hürde werden. Daß die letzte Gebührenerhöhung zugleich die letzte in diesem Jahrhundert gewesen sei, wie ich es im politischen Umfeld habe sagen hören, ist zwar nun sicher Niemandes ernsthafte Strategie, aber man muß solchen Äußerungen doch gebührende Aufmerksamkeit widmen, zumal Gebührenerhöhungen - leider muß das gesagt werden - zum Auffangen von Kostensteigerungen künftig in kürzeren Abständen als bisher notwendig werden könnten. Denn die bisherigen zusätzlichen Einnahmequellen, nämlich der Teilnehmerzuwachs und die Werbeeinnahmen stoßen an Grenzen. Andererseits halten die Rundfunkanstalten eine Reihe zusätzlicher Programmangebote für richtig und notwendig, wie beispielsweise die Einführung vierter Hörfunkprogramme, die verstärkte Berücksichtigung subregionaler oder lokaler Gebiete, umfangreichere Videotextangebote und auch verschiedene Kabelfernsehprogramme zur intensiveren Nutzung und zielgruppenspezifischen Zusammenstellung von vorhandenen Programmbeständen, sowie wenigstens zwei über Satelliten zu verbreitende neue nationale Programme, die zwar auch vorhandene Bestände, insbesondere auch den internationalen Programmaustausch stärker nutzen wollen, zugleich aber mit neuen Eigenproduktionen ein Gegengewicht gegen zu erwartende ausländische Programme, insbesondere amerikanische Programmproduktionen setzen wollen, die nach allen Beobachtungen der bevorzugte Stoff privater Programme sein dürfte. Auch wenn die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in jeder Hinsicht günstigere Startbedingungen als andere hierfür haben, ist gleichwohl nicht zu leugnen, daß das- von kleinen Versuchen abgesehen - aus dem bestehenden Aufkommen auf Dauer natürlich nicht bestritten werden könnte. Ich weiß, daß bei solchen Zukunftsplanungen die Frage nach einer Obergrenze der Einheitsgebühr in dem Sinne eine Rolle spielen wird, daß sie nur für Leistungen beansprucht werden darf, für die auch Jedermanns Interesse vermutet werden kann. Das heißt, wir nähern uns einem Stadium sehr differenzierter Interessenbefriedigung durch neue Hörfunk- und Fernsehangebote, für das die Einheitsgebühr nicht

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mehr die richtige Finanzierungsgrundlage sein könnte. Aber wir sind m. E. an dieser Grenze noch keineswegs angelangt; die monatliche Gebühr w.ird auch kaum als drückend öder unangemessen empfunden ja, bestünde nicht der Eindruck einerunausgeschöpften Zahlungsbereitschaft des Publikums, würden wohl nicht so viele sich darauf Chancen ausrechnen. (6) Schließlich gehört zu einer Begründung dafür, daß die finanzielle Situation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zwar als befriedigend, nidlt aber eben als hervorragend bezeichnet werden darf, fernab aller systematischen Schwächen der Gebührenabhängigkeit des Rundfunks das Eingeständnis, daß die positive Darstellung des Leistungsumfanges durchaus auch relativiert werden könnte: Die Zusammenlegung mancher Programme, die starke Reduzierung der Hörfunkprogramme in der Nachtzeit, mancherlei Wiederholungen und der Anteil billiger Kaufproduktionen an den Fernsehprogrammen, unzulängliche Regionalisierung, das alles kann man auch jetzt schon als Defizit ankreiden. Vor diesem Hintergrund der dargestellten Schwachstellen ist es zu sehen, wenn innerhalb des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Stimmen laut werden, die auf Reformen im Verfahren der Gebührenfestsetzung unabhängig davon drängen, daß durch die mögliche Zulassung privater Rundfunkveranstalter sich ganz andere Probleme für die Finanzierung des öf,fentlich-rechtlichen Rundfunks stellen. Die Vorschläge zielen auf eine größere Unabhängigkeit von der staatlichen Gebührenbewilligung, sei es durch Ausdehnung der Werbemöglichkeit, sei es durch eine automatische Bindung der Gebührenentwicklung oder eines Teiles da-. von an einen geeigneten Index der allgemeinen Kostenentwicklungen, sei es durch Forderungen nach einer staatsunabhängigen KEF bei gleichzeitig stärkerer Bindung der politischen Entscheidungsträger an die Empfehlungen einer unabhängigen Kommission, oder sei es durch Forderungen nach stärkerem Gewicht der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten bei der Gebührenfestsetzung. Meine persönliche Auffassung hierzu ist hingegen, daß solche Fragen sich erst und nur unter den Aspekten grundlegender Veränderungen der Medienlandschaft - und dann in anderer Form - stellen. So könnte zum Beispiel eine Indexklausel sich rasch als Bumerang erweisen, wenn die Rundfunkprogrammkosten sich ganz anders entwickeln als das allgemeine Kostengefüge. Die Abhängigkeit von der Gebührenfestsetzung durch staatliche Instanzen ist im übrigen unvermeidlich. Man kann nur entweder in einem privatwirtschaftliehen Wettbewerb stehen, dann aber mit den damit verbundenen existentiellen Risiken, oder man kann - gestützt auf die

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institutionelle Rundfunkgarantie - öffentlich-rechtlich abgesichert sein, dann aber naturgemäß mit dem Zwang zur Transparenz und Rechtfertigung der Ausgabenwirtschaft gegenüber der Öffentlichkeit, auch wenn er (weil er nicht i.m mer zu sachkundigen Debatten führt) lästig sein mag und die Rundfunkgebühr mitunter als "politischen Preis" erscheinen läßt. Ein dritter Weg der öffentlich-rechtlichen Privatheit mag zwar manchen öffentlichen Einrichtungen und Unternehmungen ansatzweise gelungen sein, er steht aber Rundfunkanstalten als herausragenden Teilhabern am öffentlichen Geschehen und am Prozeß der öffentlichen Meinungsbildung sicher nicht offen. Auf der Basis des Status Quo muß ich deshalb bekennen, daß der Rundfunk mit seinen bisherigen Finanzierungsmöglichkeiten insgesamt recht gut gefahren ist. Mit den bestehenden Widersprüchlichkeiten zu leben, sollte deshalb jedenfalls so lange nicht schwerfallen, als der öffentlich-rechtliche Rundfunk die im wesentlichen einzige Angebotsform hiebe und eine nationale Verständigung über die Aufgaben und die den Bürgern zurnutbaren Kosten bei grundsätzlicher Bereitschaft zur Erhaltung eines freien föderativen Rundfunksystems möglich bliebe. Diese bis jetzt bewahrten Voraussetzungen könnten allerdings dahinschmelzen wie Schnee in der Frühlingssonne, wenn in einer unbedachten Aufbruchstimmung über die Möglichkeiten, mit Hilfe neuer Technologien und neuer Programmträgerorganisationen zu ungeahnt neuer Programmvielzahl und Meinungsvielfalt zu gelangen, ·übersehen wird, Wie außerordentlich schwer nur die rechtlichen und ökonomischen Bedingungen dafür erfüllbar und steuerbar sind, will man nicht ein Wagnis mit völlig ungewissem Ausgang für alle Beteiligten eingehen. Und wer dürfte dies, geht es doch hier um die Gestaltung der Rahmenbedingungen für ein in der Demokratie schlechthin konstitutives Lebenselement18, nämlich die Sicherung der Meinungsfreiheit und Meinungsvielfalt im Rundfunk- und auch im Pressebereich, der keine geringere Aufmerksamkeit verlangt. , Wer alsoverändern will, und derzeit wollen das nach teilweise überraschenden Wendemanövern eigentlich alle maßgeblichen politischen Kräfte, muß auch auf die Frage nach den Rückwirkungen befriedigende Antworten entwickeln können. Die folgenden Überlegungen zielen darauf, Antworten zur Folgeneinschätzung herauszufordern, nicht irgendwelche Entwicklungen zti verhindern, die volkswirtschaftlich im Sinne der industriellen Wettbewerbsfähigkeit durchaus sinnvoll und in gesteuerten ·Bahnen auch förderlich für die Ausweitung von Informations- und Unterhaltungsmöglichkeiten des einzelnen f!ei.u k{)nnten. ta

BVerfGE 12, S. 205, 260,

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Der Konjunktiv steht für Zweifel und die will ich begründen: (a) Neben dem Rundfunkmonopol (das in Wahrheit gar keines ist) gibt es ein zweites, in seinen Wirkungen durchschlagenderes und mit eigenen Gestaltungsmöglichkeiten ausgestattetes Monopol auf dem technischen Sektor, nämlich das der Bundespost für Fernmeldeanlagen. Auch sie finanziert sich aus öffentlichen Gebühren bzw. mittelbar aus Rundfunkgebühren, soweit sie technische Leistungen für den Rundfunk erbringt (z. B. für Sendernetze, Leitungsnetze, Richtfunkstrecken etc.). Sie unterwirft sich aber keinesfalls einer einheitlichen Willensbildung von elf Ländern, wenn sie unternehmerisch handeln und entscheiden will. So handelt es sich durchaus um autonome Willensakte, wenn die Post daran geht, das Bundesgebiet flächendeckend mit einem Kupfer-Breitbandkabel zu überziehen, das letztlich keine andere Funktion mehr erfüllen kann, als Hörfunk- und Fernsehprogramme zu transportieren. Das aber geht und geschieht - und zwar viel kostengünstiger - auch über Luft, das heißt ohne Kabel. Die dabei existierenden Frequenzmängel, die der Programmverbreitung über Luft enge Grenzen gesetzt haben, könnten künftig durch direktabstrahlende Rundfunksatelliten entscheidend verändert werden, was aber natürlich ein Widerspruch und ökonomisch außerordentlich fragwürdiger Schritt im Verhältnis zu der gleichzeitigen Verkabelung wäre. Gleichwohl wird ein solcher Satellit in zunächst zwei Exemplaren von der Post entwickeJt17 • Anzumerken ist, daß ein solcher direktstrahlender Satellit schlagartig alle Bürger, die sich freiwillig (!) anzuschließen wünschen, versorgen würde, während die Verkabelung nur ganz allmählich vorankommen kann. Daneben gibt es aber die längst bekannten und billigeren Fernmeldesatelliten, die sich im Verbund mit Kabelnetzen ebenfalls als Systeme für die Zulieferung von Programmen eignen. Die Zahl der angebotenen Satellitenkanäle ist nachgerade explosiv. Nimmt man die Planungen der Post und auch benachbarter Länder wie Luxemburg, Schweiz und andere bis 1987 nur einmal zusammen, so sind es schon über 40, weit mehr also als die Kabel überhaupt aufnehmen können (ECS I und II, Intelsat V, DFS-Kopernikus, Coronet, Eutelsat (Luxemburg), TV-Sat I und II, TDF I, Tel-Sat etc.). Und nicht nur ein Kupferkabelnetz wird gebaut, sondern parallel wird entwickelt ein schmalbandiges digitales integriertes Datenkommunikationsnetz, das vom Telefon bis zum Datenverkehr und zum Transport stehender Bilder geeignet ist und breite Anwendungsmöglichkeiten auch 17 S. das deutsch-französische Abkommen über die technisch-industrielle Zusammenarbeit auf dem Gebiet von Rundfunksatelliten vom 15. Januar

1981, BGBI. II 1981, S. 49.

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für Bildschirmanwendungen (wie Bildschirmtext, Kabeltext) bietet. Und damit nicht genug, gehört zu den erklärten Planungen der Post auch noch ein breitbandig integriertes Glasfasernetz, das alle Funktionen elektronischer Ko:tnmunikation in sich vereint, alle Haushalte auch untereinander verbindet, allerdings Fernseh- und Hörfunkprogramme nur begrenzt parallel verteilen, dafür aber unbegrenzt vermitteln kann18 ; unter Erfassung individueller Nutzungszeiten natürlich, so daß ein verbrauchabhängiges Kostenerhebungsverfahren wie beim Telefon auch für Fernsehen und Hörfunk möglich wird (sogenanntes Pay-TV, wovon noch zu sprechen sein wird). Alle diese technischen Systeme bedingen unterschiedliche Empfangsgeräte beim Teilnehmer, so daß Geräteindustrie und Verbraucher ein eminentes Interesse an präziser Klärung der Entwicklungsabsichten haben müssen. Wie in einem Medienwunderland wird bei uns aber alles parallel vorangetrieben. Nicht kommunikationspolitische Vorstellungen oder vorweisbare Bedarfsanmeldungen bestimmen dabei den Weg, sondern dies sind politische Willensentscheidungen, die von den Ländern nach und nach auch unterstützt werden, die aber doch auf dem Vertrauen fußen, daß die Nachfrage den Angeboten schon folgen wird. Ob das realistisch ist, wird ganz entscheidend eine Frage der Kosten sein. (b) Es ist auch eine Frage der Inhalte, das heißt der Programme auf die die Post, soweit es sich um Rundfunk handelt, überhaupt keinen unmittelbaren Einfluß hat. Sicher ist andererseits, daß ein Nutzungsinteresse der Bevölkerung nur zu erwarten ist, wenn zusätzliche und möglichst auch zusätzliche Attraktionen versprechende Programme verteilt oder vermittelt werden. Woher sie kommen, ist für die Post keine entscheidende Frage; aber natürlich bildet die technische Entwicklung den Argumentationshintergrund dafür, daß nun private Fragrammanbieter neben den öffentlich-rechtlichen zugelassen werden sollen. Geschieht dies übrigens nicht innerstaatlich, könnte die neue Kommunikationstechnik, für die nationale Grenzen keine Barrieren bedeuten, ein Ausweichen Privater auf ausländische Trägersysteme bewirken, die für rechtliche Ordnungsrahmen noch schwerer zu erreichen sind als nationale. Es wäre deshalb sicher falsch zu behaupten, die technische Entwicklung böte nur den Vorwand, um einen nicht allseits geliebten öffentlichrechtlichen Rundfunk endlich beschränken zu können. Aber zwingend ist die Forderung nach privatem Rundfunk aus der technischen Entwicklung auch nicht abzuleiten. Hier begegnen sich zwei Entwicklungs18 Kurt Gscheidle, Glasfasertechnologie und Trägerfrage, in: Media Perspektiven 1981, S. 600 ff.

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linien eher zufällig und liefern sich wechselseHig Argumente, die dazu führen, daß jedenfalls heute realistisch dav.on auszugehen ist, daß das sogenannte Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk im Bundesgebiet entstehen wird18 • Denn in einer eigentlich wenig diskutierten Inkonsequenz fordert keine politische Kraft etwa die Privatisierung des bestehenden Rundfunks, sondern nur von Ergänzungen und mehr Wettbewerb ist die Rede, wenn dieses Nebeneinander zweier Rundfunksysteme argumentativ untermauert wird. Dieses Nebeneinander birgt aber erhebliche Hindernisse für eine steile Karriere in sich, wie man, ohne Prophet sein zli wollen, aufgrund verschiedener Voraussetzungen unschwer erahnen kann: (1) Es gibt rechtlich nach unserer Verfassungslage, wenn man dem Bundesverfassungsgericht folgt, nur den Weg, Private schlechthin zum Rundfunk zuzulassen, oder einzelne mit einer dauerhaft gesicherten binnenpluralen Verfassung20 • Nicht zum Beispiel kann etwa exklusiv die Presse Zugang zum Rundfunk finden2 t; schon gar nicht in Gebieten, in denen einzelne Zeitungen schon als solche marktbeherrschend sind. Auch ein einzelner privater Programmanbieter als Konkurrent und Leistungsanreiz für die öffentlich-rechtiichen Rundfunkanstalten kommt rechtlich nicht in Betracht. (2) Es gibt bisher kaum Aussagen der privaten Programmbewerber über ihre publizistischen Ziele und Anliegen, über ihre Prodtiktionsabsichten, ihre programmliehen Möglichkeiten. Die beiden kommerziell ausgerichteten Großanbieter, die sich in der angelaufenen Versuchsphase herausschälen, kämpfen untereinander und mit den Rundfunkanstalten um den gleichen Stoff, nämlich um Spielfilme, Serien, Videoclips. Die erwartete neue Programmvielfalt kann da rasch auf der Strecke bleiben, zumal auch die Landesgesetzgeber, soweit es die zahlreichen Mediengesetzentwürfe erkennen lassen, betont vermeiden, etwa inhaltliche Gestaltungselemente zu entwickeln oder vorzugeben. (3) Weitgehend fehlen uns vor allem aber umfassend gesicherte Erkenntnisse über die Kosten neuer Medien ~nd ihre Fin~mzierbarkeit. Aber es gibt Anhaltspunkte und Prognosen hierzu, und die sind unser Thema. Denn schon für sich genommen folgen allein aus diesem Aspekt der grenzenlosen Kosten bei begrenzten Finanzierungsmöglichkeiten Sorgen zur Genüge, daß statt des friedlichen Nebeneinanders von öffent11 Willibald Hilf I Jörg Rüggeberg, Auf dem Weg zu einem dualen Hundfunksystem in Deutschland?, in: Film und Recht 1983, S. 141 ff. 1o BVerfG, a.a.O. (Anm. 1). 11 Vgl. Sondergutachten der Monopolkommission über Wettbewerbsprobleme bei der Einführung von privatem Hörfunk und Fernsehen, in: Media Perspektiven 1981, S. 860 ff.; s. auch Martin Bullinger, Zugang der Presse zu den elektronischen Medien, Archiv für Presserecht 1983; S. 319, 320. ·

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lichem und privatem Rundfunk, wie er durchaus gtitglätibig angestrebt wird, ein harter Verdrängungskampf entstehen wird. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist dabei keineswegs zwangsläufig der Unterlegene, wenn ihm die Mittel, sich zu behaupten, belassen werden. Aber erstens steht das nicht fest (wovon die wiederholten und teilweise vergeblichen Bemühungen zeugen, nicht nur eine Bestands.;. garantie zu erhalten, wie sie eigentlich überall zugebilligt wird, sondern auch eine Entwicklungsgarantie) - und zweitens geht es nicht nur um Sieger und Besiegte, sondern es könnte ein kompliziertes institutionelles Gefüge Schaden nehmen. Zu den Kosten der neuen Medien aber zunächst einige Zahlenangaben zur überschlägigen Einschätzung von Größenordnungen: Auf der Hardware-Seite sind es vor allem die Kosten für Kabelnetze und Satelliten, ferner aber auch für Benutzerendgeräte, die bedacht werden müssen. In Baden-Württemberg hat vor knapp drei Jahren eine Expertenkommission Neue Medien iii ihrem öffentlich leider wenig zur Kenntnis genommenen Bericht22 die Kostenannahmen der KtK23 für. Kabelnetze fortgeschrieben. Sie gelangte zu der Annahme, daß je nach Größe von Kabelnetzen und je nach Anschlußdichte die Investitionskosten pro Teilnehmer etwa in Größenordnungen von 5120,- DM liege~ werden (davon 3020,- DM für dE'm Netzbereich und 2100,- DM'für den in-hause und Privatbereich). Ausgangspunkt ist hierbei eine angenommene Anschlußdichte von 5o Ofo der möglichen Teilnehmer, was ·n ach bisherigen Erfahrungen außerordentlich hoch angesetzt i~t. Ein Netz für 10 Mill. Teilnehmer (mit Rückkanaltechnik allerdings) würde hiernach etwa 30 Mrd. DM kosten. · · . Da inzwischen die Rückkanallösung (die einmal der großekommt,mikationspolitische Fortschritt sein sollte) aus dem Blick geraten ist, dürften die Netzkosten jetzt etwas. niedriger liegen. Die Annahme der Rundfunkanstalten, daß einschließlich Hausverteilung ein .bundesweites Kabelsystem für etwa 20 Mill. Haushalte rund 40 Mrd. DM verschlingen würde, dürfte hiernach durchaus realistisch sein. Der Streit mit der Bundespost, die von lediglich 25 Mrd. DM ausgeht, ist rasch aufzuklären, da die ·Post die · Hausverteilkosten n.icht mitrechnet. Die Spanne zwischen über 2000,- DM Kosten pro Anschluß und dem derzeitigen Subventionsangebot für Kabelanschlüsse von bis hinunter auf 125,- DM gibt insoweit Rätsel auf. Auch mit zusätzlich 6,- DM monatlicher Kabelgebühr (oder 9,- DM bei zusätzlicher Programmzuführung). ist eine Netzfinanzierung schwerlich denkbar. Die vorhin erwähnte EKM geht S. EKM-Bericht,.a.a.O. (Anm; 3), S. 55, 89 ff. Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems Telekommunikationsbericht 1976 - . ' 22

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von 60,- DM bis 90,- DM monatlichen Amortisationskosten für Verteilnetze, Hausverteilung und Kabelzentrale aus - und veranschlagt dabei doch zum Beispiel für die Netzzentrale nur 2,- DM, obwohl wir im Pilotprojekt Ludwigshafen bereits eine zusätzliche Kabelgebühr von 11,- DM im Monat haben (trotz der dort auch zur Verfügung stehenden Beiträge aus dem sogenannten Kabelgroschen). Nicht in diese Kostenbetrachtungen einbezogen sind zum einen die Verbraucherkosten für neue Endgeräte, insbesondere soweit zugleich die vielfältigen neuen Geräte für individuelle Programmversorgung benutzt werden (wie Video-Rekorder, Video-Kameras, Bildplatten, Bildschirmtext-Decoder etc. - zusammen mühelos mehr als 10 000,- DM) und auch nicht die Kosten für Satelliten. Ein komplettes Satellitensystem wird auf ca. 800 Mill. DM geschätzt. Die Kosten für die Nutzung einzelner Kanäle sollen - aber das steht noch nicht genügend fest - bis 5 Mill. DM bei Verteilsatelliten (ohne die zahlreichen Erdempfangsstellen) und bis 35 Mill. DM bei Direktsatelliten betragen, wobei für den Empfang von Direktsatelliten wie erwähnt zwar kein Kabelanschluß, dafür aber neuartige Antennen und Empfangsgeräte benötigt werden. Die Software-Kosten, also die Kosten für Programme, sind bis dahin völlig außen vor. Sie zu schätzen, ist äußerst schwierig, da die Kosten sehr von der Programmart abhängen. Was Vollprogramme mit hohem Eigenproduktionsanteil kosten, habe ich eingangs dargestellt; sie werden auch nicht prinzipiell dadurch billiger, daß sie privatwirtschaftlich betrieben werden24, wohl aber wenn sie sich auf käufliche Produktionen beschränken. Ein regelmäßig veranstaltetes Programm im Fernsehen wird aber ;__ für eine einstündige tägliche Sendung im Bereich regionaler Information haben wir das einmal berechnet und durch private Berechnungen bestätigt gefunden - unter 20 Mill. DM nicht zu produzieren sein. Nach obenhin sind dann je nach Programmzuschnitt kaum Grenzen gesetzt. Für Pay-TV oder Abonnements-Fernsehprogramme sind vielleicht Teilnehmergebühren von ca. 30 bis 40,- DM monatlich eine realistische Größenordnung. Präziser kann ich das hier ohne Verbindung mit unterschiedlichen Szenarios nicht darstellen. Aber eines ist unübersehbar: Die Post verkauft Kabelanschlüsse nur durch die Zulieferung zusätzlicher Programme. Gleichwohl droht beim Einsatz dieser neuen Technologie, daß allein schon die technischen Kosten für den Programmtransport so hoch u S.

EKM-Bericht, a.a.O. (Anm. 3), S. 96.

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werden, daß für die Bezahlung von Programmen selbst kaum mehr genügende Zahlungsbereitschaft zu erwarten ist. Es sind also jedenfalls riesige Summen, die hier auf dem Spiele stehen - doch darf man sich auch nicht verblüffen lassen. Kosten als solche sind ja nichts Schlechtes. Im Gegenteil: Von ihnen sollen ja Impulse für den wirtschaftlichen Prozeß und für die Beschäftigungssituation ausgehen. Entscheidend ist allein die Finanzierbarkeit und wodurch sie befördert wird; in zulässiger Weise befördert wird, möchte ich ergänzen, da Anschlußzwänge wohl als untauglich gelten sollten. Welche Finanzierungswege stehen nun theoretisch denn offen?

Öffentliche Gebühren? Ein Nein wäre vorschnell. Nur für private Veranstalter scheidet eine unmittelbare Finanzierung durch Gebühren aus. Daß die Post ihren Anteil aus Gebühren zieht und auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf Gebühren setzen, wurde schon dargelegt. Es gibt aber inzwischen auch eine öffentliche Gebühr, die Privaten jedenfalls mittelbar zugute kommt, nämlich diejenige, wie sie von öffentlich-rechtlichen Kabelanstalten (zum Beispiel in Ludwigshafen)25 für das programmliehe Gesamtangebot erhoben werden. Dies erscheint mir auf Dauer als problematisch, wenn solche Anstaltsgebühren über die Deckung der Eigenbetriebskosten der Anstalten hinausgehen und der Refinanzierung privater Programme dienen sollten. Im übrigen dürfte wohl die Post aus verständlichen Gründen die Zwischenschaltung zusätzlicher regionaler öffentlicher Anstalten in die Programmverteilung via Kabel für unnötig erachten und sich solcher Organisation wohl widersetzen.

Staatliche Subventionen als Finanzquelle? So abwegig wie es scheinen mag, ist die Fragestellung sicher nicht. Bei den technischen Investitionen stellt sich das Problem der Subventionierung bereits unmittelbar. Auch staatliche Starthilfen für die Kabelpilotprojekte gibt es bereits, und sie sind sicher nicht zu beanstanden, solange sie die bewußt kleingehaltenen Teilnehmerfelder im Sinne realistischer Betriebsbedingungen ausgleichen sollen; aber als Dauerlösung sollten Subventionen unbedingt ausscheiden. Eine öffentliche Pflicht, privatem Rundfunk zum Durchbruch zu verhelfen, besteht sicher nicht - auch wenn manche das gern so sehen möchten. Eigenmittel aus anderen, nicht mit dem Programm in Verbindung stehenden Einnahmequellen zur Finanzierung von Rundfunkprogrammen einzusetzen, ist dagegen naturgemäß ein Weg, der offensteht, aber vermutlich enge Grenzen hat. Eine dauernde Opferbereitschaft für 15 S. Landesgesetz über einen Versuch mit Breitbandkabel vom 4. Dez. 1980, GVBI. S. 229.

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die Programmkosten setzt entweder eine einseitige "Botschaft", eben ein Sendungsbewußtsein im ureigentUchen Wortsinn voraus, oder dient der Vermeidung von Verlusten an anderer Stelle. Zeitungsverleger haben in diesem Sinne ihre Bereitschaft untermauert, trotz drohender Verluste etwa lokalen Hörfunk oder lokales Fernsehen nur deshalb zu gestalten, um befürchtete Verluste im Zeitungsgeschäft, das heißt Zeitungswerbung, zu kompensieren oder zu verhindern. Auf längere Dauer werden sich solche Programmangebote aber kaum behaupten können.

Spenden, die in diesem Zusammenhang als zulässige ergänzende Finanzierungsquelle angesehen werden können, sind zwar in einem außenpluralen Rundfunkmodell ebenfalls statthaft - aber sie sind in aller .Regel nicht zweckfrei, so daß zumindest Offenlegung durch den Veranstalter gefordert werden muß. Die sogenannte Sponsorwerbung gehört wohl auch in diesen Zusammenhang, ist aber eher ein Förderungsmittel für bereits etablierte Rundfunkveranstalter als ein originärer Finanzierungsweg. Ich selbst halte diese verdeckte Form der Werbung durch Bezahlung einzelner Programme unter Namensnennung für bedenklich, weil sie in unvermeidlicher Weise das Programm beeinflussen wird; ich erwähne diese Möglichkeit hier aber, nachdem vor wenigen Tagen Intendant Stolte die Öffnung ·dieser Möglichkeit für das ZDF gefordert hat2' . Für einen nachhaltigen Durchbruch privaten Rundfunks bleiben also hiernach allein Werbung und/oder Pay-"TV. Eine Nachfrage nach zusätzlichen Werbemöglichkeiten im Fernsehen (hri Hörfunk schon weniger) läßt sich nicht leugnen. Sofern die Trennung von Werbung und Programm gelockert wird, und wenn tageszeitliehe Bindungen entfallen, können für ein oder zwei Programme nätio-' nalen Zuschnitts Finanzierungschancen ausschließlich durch Werbung tatsächlich bestehen, wenngleich bei Lockerung der Angebotsverknappung auch die Einschaltpreise erheblich absinken könnten. Jedenfalls lassen sich die derzeit von ARD und ZDF erzielten Werbepreise nicht einfach mit vermehrten Werbezeiten multiplizieren. Und es muß einschränkend vermutet werden, daß nur in Grenzen ein absolutes Wachstum der Werbeetats - je nach konjunktureller Lage - entstehen wird, im übrigen aber Etats lediglich verlagert; das heißt anderswo abgezogen werden, und das trifft zwangsläufig die Werbung in den Printmedien oder die anderer Fernsehprogramme, so· auch die öffentlich-rechtlichen, die Zuschauer verlieren. Das Geld wandert dann mit dem ;,erfolgreichsten" Programm. Das fördert zwar den Wettbewerb 2e

S. auch die Erklärung von ZDF-Verwaltungsdirektor R. Sölch, unten

s. 203 ff.

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der Programme, aber verengt, wie wir wissen, beträchtlich das Programmspektrum. Daß durch Werbung finanzierte ·Rundfunkprogramme nicht dazu geeignet sind, die Programmvielfalt zu erhöhen, bedarf, wie ich glaube, keiner Begründung. Statt vieler darf ich mich vielleicht auf die Monopolkommission beziehen, die in ihrem vielbeachteten Gutachten von 1981 dies ebenso gesagt hat und zugleich ganz auf ein anderes Pferd setzt, nämlich auf Pay-TV. · Die durch technische Entwicklungen ermöglichte individuelle Zuschaltung zum Teilnehmer oder Freischaltung durch den Teilnehmer erlaubt es anders als bisher, ein individuelles Entgelt füf die Nut:?:ung eines bestimmten Programmkanals oder seigar ·bestimmter Einzelsendungen zu erheben. Dies erscheint vielen nun als die ideale Finanzierungsform überhaupt. Konsum gegen Bezahlung beseitigt beispielsweise in den Augen von Martfn Bullinger21 die Probleme des Viel-:sehens und die unausgeloteten Gefahren daraus schlagartig, weil vor das Einschalten die Hemmschwelle des Bezahlenmüssens tritt. Auch Wirtschaftswissenschaftler finden dieses System der Direktbezahlung theoretisch bestechend, auch wenn man hierzulande Äußerungen wie die des Nestors der amerikanischen Television Economics, Bruce Owen28 , nicht gern zitiert, daß jedermann die Freiheit haben müsse, seine Präferenzen durch Dollars auszudrücken. · Für eine solche Sicht beim Informationszugang durch elektronische Medien müßten wir sicher erst noch gewonnen werden; dennoch bleibt Pay-TV unter den gegebenen Verhältnissen in Deutschland eine denkbare Finanzquelle, wobei man allerdings gedanklich die Rundfunkgebühren als eine Art von "Pay.:.TV" im Blick auf die Zahlungsbereitschaft des Publikums bereits abziehen muß, ebenso die Kabelanschlußkosten der Post. Man muß ferner davon ausgehen,. daß Pay-TV entgegen vielen Annahmen kaum der Versorgung von Minderheiten dienlich ist, sondern ebenso wie Werbung sehr große Teilnehmerzahlen bedingt, um Programme damit finanzieren zu können. Es wäre sehr zu begrüßen, hätten wir hier einen Weg, der eine Aufgabenahschichtung von öffentlichem und privatem Rundfunk erleichtern könnte - aber .es ist nicht so. Nicht Spezial- oder Minderheitenprogramme sind durch Pay-TV finanzierbar, sondern nur massenattraktive Programme, wie alle Erfahrung auf dem amerikanischen Markt lehrt. Selbst dort gibt es nach Zeitungsberichten nur einen einzigen unter ca. 30 Pay-TV-Veranstaltern, der - mit Spielfilmen natürlich - wirtschaftlich nachhaltig Erfolg hat. 17 Kommunikationstechnik und ihre Auswirkungen auf die Kommunikationsfreiheit, Archiv für Presserecht 1983, Beilage zu Heft 1 S. I, X. 1s Bruce Owen, Economics and the Freedom of Expression, Cambridge, Mass. 1975, S. 141.

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Nun werden Sie vielleicht fragen, wieso ich mich um die Finanzierbarkeit privater Programme überhaupt sorge, die ich mir ja eigentlich nicht wünschen kann. Also könnte mich meine skeptische Prognose ja eher beruhigen. Ich meine dagegen, daß solche Art Schadenfreude völlig verfehlt wäre, ganz abgesehen davon, daß zusätzliche Finanzierungsmöglichkeiten wie vorhin dargestellt, im Rahmen der Angebotsdifferenzierung durchaus auch vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Blick genommen werden. Was ich mit Sorge sehe ist, daß der Wille, privaten Rundfunk einzuführen, so beherrschend ist und und damit so hohe Erwartungen verbunden werden, daß er notfalls eben trotz der schlechten wirtschaftlichen Perspektiven laufen muß und entsprechend künstlich gefördert wird. Der Blick fällt dann nämlich unvermeidlich auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und seine großen Vorteile aufgrund der Gebührenfinanzierung und die Verfügbarkeit des terrestrischen Sendernetzes. Er steht naturgemäß der Entfaltung privaten Rundfunks massiv im Wege. Ist man hiernach nur ein unbelehrbarer Pessimist, wenn man danach an die Fragen eventueller Rückwirkungen auf die künftige Finanzund Leistungskraft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks mit einiger Sorge denkt? Im vergangeneo Jahr hat der Bertelsmann-Konzern, zweitgrößtes Medienunternehmen der Welt, Klage über die mangelnde Chanceng1eiehheit erhoben und ernsthaft unter der Überschrift "Das drohende medienpolitische Fiasko" gefordert: "Private Programmveranstalter, die sich bereiterklären, ein Vollprogramm von mindestens 35 Stunden Länge pro Woche zu liefern, erhalten vom Land, in welchem der Versuch stattfindet (gemeint sind Pilotprojekte), ein zinsenfreies Darlehen zur Finanzierung ihrer Programmaufwendungen. Dieses Darlehen hat eine Laufzeit von 15 Jahren... . Es ist nicht rückzahlbar, wenn der Versuch nach drei Jahren beendet wird. Es ist nur teilweise zurückzuzahlen, wenn der Versuch vor Ablauf des 15. Jahres beendet wird. . . . Dieser Vorschlag bedeutet nichts anderes, als die wirtschaftliche Gleichstellung privater Programmveranstalter mit den öffentlich-rechtlichen Anbietern von speziellen Kabelpilotprogrammen .. ." Der Ruf nach Chancengleichheit ertönt inzwischen lautstark von vielen Seiten. Chancengleichheit - wenn sie die Grundbedingung für das Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk würde, dann wären radikale Einschnitte beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit Sicherheit zu erwarten.

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Chancengerechtigkeit wäre deshalb wohl allenfalls ein brauchbarer Begriff; er würde den Einschluß des Gedankens erlauben, daß Chancengleichheit nur fordern kann, wer auch eine gleichartig umfassende Aufgabenstellung übernimmt und erfüllt, und davon kann ja wohl, soweit ich die privaten Programmplanungen überblicke, nirgends die Rede sein. Aber diese Forderung wird gleichwohl wachbleiben und für Konfliktstoff sorgen, so daß mir der Gedanke nicht absurd erscheint, daß schnell auch umgekehrt Forderungen nach Chancengleichheit für den öffentlichrechtlichen Rundfunk erhoben werden könnten. Lassen Sie mich ein paar der denkbaren Rückwirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk beim Namen nennen, die dies auslösen könnten. (1) Es wird Vorschläge geben, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nurmehr eine Art Grundversorgung mit Mindestprogrammleistungen für jedermann zuzubilligen, weil weiter die öffentliche Aufgabe zur Informationsgewährleistung nicht reiche. Der Gedanke des Subsidiaritätsprinzips könnte solche Überlegungen scheinbar stützen. Mindestens -und so steht es ja schon in neuen Mediengesetzentwürfen28 - wird gefordert, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf den Status Quo seiner technischen, finanziellen und programmliehen Mittel festzuschreiben, ihn also quasi einzufrieren. Die daraus langfristig entstehende Gefahr einer Entwicklung zum "defizitären Randgruppenmedium" ist schon vor Jahren vorausgesagt worden80, wenn private Hundfunkveranstalter hinzukommen, die nach eigenem Gusto sich die Rosinen aus dem Programm holen können. (2) Der Kampf um attraktive Programmteile wird zu einer beträchtlichen Programmverteuerung führen. Wenn Exklusivbindungen nicht untersagt werden, werden wichtige Programmelemente, also zum Beispiel Profisport, Unterhaltungsstars, Spitzenkünstler aufgrund vertraglicher Exklusivbindung an Verlage, Schallplattenfirmen, Werbeagenturen und dergleichen nicht mehr in den allgemein zugänglichen öffentlich-rechtlichen Programmen, sondern in teueren Sonderprogrammen oder aber nur zu wesentlich höheren Preisen als bisher noch im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu bekommen sein81 • Die Teilnehmer hingegen werden wegen der Belastung mit zahlreichen neuen Kostenfaktoren für den Medienkonsum ungern höhere Gebühren entrichten wollen, 29 z. B. Entwurf eines LMedG Baden-Württemberg, § 5 Ziff. 2, in: Media Perspektiven 1982, S. 202 ff. ao Peter Itin I Klaus Schrape, Entwicklungsbedingungen der Neuen Medien bis 1990, in: Media Perspektiven 1981, S. 1 ff. u S. zur Problematik exklusiver Senderechte EKM-Bericht. a.a.O. (Anm. 3), S.171f.

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zumal wenn gleichzeitig massenattraktive Sendungen abhanden kommen, der öffentlich-rechtliche Rundfunk also Zuschauerakzeptanz verliert. Dies ist ein schwer zu durchbrechender Teufelskreis. Die staatliche italienische RAI hat in einer für uns schier unfaßbaren Reaktion auf eine bedrohliche Abwanderung des Publikums zum privaten Fernsehen die Starmoderatarm Raffaela Carra gegen ein angeblich 15-Millionen-Mark-Honorar für drei Jahre an sich gebunden. Man niag das einen grotesken Notwehrexzeß nennen; ein Signal ist es gleichwohl, vielleicht demnächst als das "RAI-Syndrom" in die Hundfunkgeschichte eingehend. In den USA gibt es ähnliche Erscheinungen, aber auch schon einen Begriff: "spending mania", Ausgabensucht. Gerade die bei uns so stark zurückgenommenen Stargagen werden wieder auferstehen. (3) Forderungen auf Umverteilung des Finanzaufkommens der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind inzwischen offiziell erhoben worden; sie lagen auch schon lange in der Luft. Vor allem die Forderung nach Verbot der Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat ihre scheinbar logische Konsequenz. Ich habe eingangs erwähnt, was das aber bedeuten würde. Ein solcher Einkommensschnitt wäre ohne deutlichen Leistungsabbau nicht mehr aufzufangen. Und es ginge ein Einkommensbereich verloren, der noch ein Stück Unabhängigkeit für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und eine Entlastung des Gebührenzahlers bedeutet. Freilich stößt der Wunsch nach Wegfall der Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk insofern an Grenzen, als wir davon ausgehen, daß die Wirtschaft ein Recht darauf hat, Werbung zu betreiben, und zwar dort, wo auch das Publikum zu finden ist. (4) Auch sonstige Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, vor allem die Nutzung neuer Medien, die Erschließung zusätzlicher Finanzmittel etwa aus Produktkoppelungen (Video, Buch, Zeitschrift und dergleichen) werden kaum mehr gutgeheißen werden, weil jeder dieser Schritte private Programminteressenten in ihrer Entfaltung zwangsläufig stört. (5) Um kein Publikum zu verlieren, wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk schneller als erwartet und vielleicht notwendig ist, seine Programme an die privater Veranstalter anpassen, ja deren Plänen möglichst noch zuvorkommen. Das könnte zu einer erheblichen Vernachlässigung derjenigen Aufgaben führen, deretwegen gerade die öffentlich-rechtliche Form geschaffen wurde, vornehmlich der kulturellen Aufgaben. (6) Der scheinbar unnötige Aufwand, den die föderative Rundfunkstruktur insofern mit sich bringt, als sie selbständige, aber unterein-

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ander ähnliche Fernseh- und Hörfunkprogramme nur gebietsbegrenzt ausstrahlen kann, könnte Anlaß für einen Rationalisierungsdruck im Sinne einer Schrumpfung und Kräftekonzentration, letztlich für eine strukturelle Neuordnung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sein. Spätestens in einer zweiten Stufe wesentlich eingeschränkter finanzieller Möglichkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wird das ein Thema werden. Konkurrenz der Systeme also statt föderative Vielfalt in einem einheitlichen System. (7) Schließlich sind unter den Beteiligten wohl viele Probleme noch kaum in den Blick geraten, die damit verbunden sein könnten, daß Rundfunk insgesamt als ein Marktgeschehen betrachtet werden soll. Kartellrechtliche Fragen, steuerrechtliche Fragen, Gleichbehandlung bei den Postkosten für technische Leistungen, Anknüpfung der Hundfunkgebührenpflicht am bloßen Aufstellen eines Empfangsgerätes in all diesen Dingen liegen beträchtliche Unsicherheitsfaktoren, da der Rundfunk in seiner öffentlich-rechtlichen Monopolstellung insofern zahlreiche Vorteile hat. Die kurze Aufzählung mag dafür genügen, daß man selbst mit geschlossenen Augen kaum am Eingeständnis eines Konfliktpotentials für die künftige Leistungsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vorbeikommt. Mehr will ich mit meiner Darstellung gar nicht erreichen, als eben die Bereitschaft, solche denkbaren Entwicklungen nicht einfach zu negieren. Geht man dann auf die Suche nach erträglichen Lösungen, die die geäußerten Befürchtungen zerstreuen könnten, bietet sich vieles für einen neuen Konsens an, vorausgesetzt er beläßt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk mindestens gleiche Chancen wie dem privaten und entscheidet sich im Konfliktfall nicht gegen den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Das würde voraussetzen: (1) Einen gesetzlichen Ordnungsrahmen, der ein geordnetes Nebeneinander von öffentlichem und privatem Rundfunk gewährleisten kann, das heißt nicht einfach dem privaten Rundfunk gleiche Aufgaben zuweist wie dem öffentlich-rechtlichen und die daraus entstehende Konfliktslage dann sich selbst überläßt. (2) Ein Festhalten an der Sicherung des Meinungspluralismus, der gesellschaftlichen Integrationsaufgabe von Rundfunk und eines im Bundesgebiet einheitlichen Mediengefüges. Auch die Bereitschaft, ausländische Programme, die nicht lediglich als technische Überstrahlung zu uns gelangen, sondern sich im wesentlichen gezielt an das deutsche Publikum wenden, unter gleiches Recht zu stellen, soweit das gesetzlich möglich ist. 4 Speyer 95

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(3) Die Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sollte in eine Entwicklungsgarantie umgewandelt werden, da Stillstand in rascher Bewegung des Umfeldes eben Zurückbleiben bedeuten würde; das bedeutet, auch neue Aufgaben für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zuzubilligen und seine Finanzierbarkeit nicht auszuschließen. (4) Über eine abgegrenzte Aufgabenzuweisung für öffentlichen und privaten Rundfunk wäre nachzudenken. Wegen der dargestellten nachhaltigen und risikoreichen Rückwirkungen aus einem vollständigen Wettbewerb mit gleichartigen Programmen erscheint dies als besonders wichtig. Die von den Rundfunkanstalten als öffentlich kontrollierte Dacheinrichtungen angebotenen integrativen Kooperationslösungen mit Privaten sollten als möglicher Mittelweg .oder Zwischenschritt nicht übersehen werden. (5) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hätten die Aufgabe, deutlich und ständig unter Beweis zu stellen, daß sie in besonders wirtschaftlicher Form einen "Rundfunk für alle" bieten, neue Technologien zu integrieren vermögen und private Anbieterinteressen einbinden könnten. (6) Im Bereich der Rundfunkgremien und der staatlichen Entscheidungsträger müßte der Gedanke der Interessenneutralität wieder stärker Platz greifen. Wenn nicht wenige Mitglieder etwa von Rundfunkaufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ihrerseits selbst privaten Rundfunk betreiben wollen oder Interessen des privaten Rundfunks verpflichtet sind, ist das eine problematische Entwicklung. ·Weder die drohenden Nachteile noch die zum Schluß geschilderten Gegenmittel sind schon Wirklichkeit. Vieles ist noch offen und gestaltbar. Daß die finanzielle Situation der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als die Basis aller Handlungs- und Entfaltungsmöglichkeiten auch künftig unter wachsenden Aufgaben nicht schlechter zu sein braucht als in der gegenwärtigen Situation, ist aber allenfalls Hoffnung, nicht schon Erwartung.

2. Möglichkeiten und Probleme der Sicherung eines wirtschaftlichen Handeins der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Von Hans Wolfgang Rombach

I. 1. "Rundfunk im Umbruch" als Generalthema dieser Tagung,- das klingt ein wenig nach medienpolitischer Revolution. Wir aber betreten sie gar nicht, die Schlachtfelder der medienpolitischen Orthodoxien, auf denen nun schon seit Jahren mit Härte und Schläue, mit den Waffen hehrer Grundsätze und den nicht ganz so hehren Waffen trickreicher Strategien vor dem erstaunten deutschen Publikum gefochten wird:

hier die tapferen Winkelriede, die die Speere der verkrusteten Manopalverteidiger auf ihre Brust lenken, um der Informationsfreiheit die berühmte Gasse zu bahnen, dort die Gralshüter des menschenfreundlichen öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die den medienpolitischen Shylocks unserer Tage den Weg in den Rundfunk verlegen wollen: welch ein erhebendes Panorama für Historienmaler! Nur, es gibt keine mehr,- Gottlob! 2. Das alles soll und wird uns - so will es das Thema der Tagung nicht berühren. Deren Überlegungen kreisen um den guten alten öffentlich-rechtlichen "Urväter"-Rundfunk, und auch nur insoweit, als es um seine Finanzierung geht. Ist dies ein Rückzug in ein selbstgenügsames medienpolitisches Biedermaier, so möchte da vielleicht mancher fragen. Und andere könnten uns händereibend ermutigen, uns dieser Idylle nur ja mit kleingärtnerischer Liebe zuzuwenden, weil wir nämlich solcher Art ihre - gewiß ganz anderen - Kreise nicht stören! Aber weder die einen noch die anderen haben recht; denn im Kreuzfeuer der medienpolitischen Thesen und Gegenthesen, der Forderungen und Verweigerungen nimmt die Frage, wie denn der Bürger als Teilhaber der neuen Rundfunkwelt die Kosten für alle diese Wohltaten aufbringen solle, zur Zeit immer noch einen nachgeordneten Rang ein. Dies kann kaum verwundern; denn wenn es in gesellschaftlichen Veränderungsprozessen darum geht, grundsätzliche ideologische Positionen zu erringen, wer fragt da schon nach den Kosten?

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Hans Wolfgang Rombach

3. Daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in dieser Auseinandersetzung in einer besonders schwierigen Lage sind, kann nicht verwundern; sie sind aus der Natur der Sache auf eine wenigstens prinzipielle Verteidigung des Status qua verwiesen, weil sie mit jeder anderen Haltung früher oder später ihr eigenes Grab schaufeln würden. Und sie sehen das Fehlen einer flankierenden Diskussion über die Finanzierbarkeit der neuen bundesdeutschen Medien mit besonderer Besorgnis, weil nach ihrer Überzeugung bereits beim Status qua die Frage ihrer ausreichenden finanziellen Ausstattung zur Sicherung eigenen wirtschaftlichen Handeins zumindest offen ist. Spätestens seit dem letzten Gebührenerhöhungsverfahren, insbesondere seiner parlamentarischen Ratifizierungsphase im vergangenen Jahr, hat sich nach ihrer Meinung gezeigt, daß die Frage ihrer finanziellen Austattung in bedrohliche Zwänge geraten ist. 4. Faßt man die Diskussion im Groben zusammen, so lassen sich etwa folgende Grundpositionen ausmachen: -

Die Rundfunkanstalten wollen weg von der Rundfunkgebühr als einem .,politischen Preis"; sie wollen weg von der Steuerung der Rundfunkfinanzpolitik - und über sie möglicherweise auch der Rundfunkprogrammpolitik - durch Regierungen und Parlamente. Sie wollen hin zu einem System eigenverantwortlicher Ermittlung und Festsetzung ihres Finanzbedarfs bei Wahrung ihrer speziellen Bedürfnisse als medienpolitische Großunternehmen mit eigenen finanzpolitischen Gesetzmäßigkeiten, die vor allem im Staat und seiner Verwaltung keine Parallele finden; und sie wollen endlich hin zu einer nicht nur kurz- und mittelfristigen Sicherheit für ihre Einnahmen, um ihren Programmauftrag angemessen planen zu können.

-

Regierungen und Parlamente der Länder zeigen demgegenüber keinerlei Neigung, sich das Recht zur staatlichen Festsetzung der Rundfunkgebühren durch ein anderes, ihrem Einfluß entzogenes Verfahren streitig machen zu lassen. Vielmehr halten sie diese Festlegung der Rundfunkgebühr rundfunkverfassungsrechtlich für unbedenklich; zugleich sehen sie darin ein zulässiges und wichtiges medienpolitisches Steuerungsinstrument.

-

Was die Landtage betrifft, so sind sie in Zusammenhang mit der letzten Gebührenerhöhung fast alle dazu übergegangen, ihre Zustimmung zu dieser Gebührenerhöhung mit massiven .,Auflagen" zu versehen, die z. T. unmittelbar auf das finanzwirtschaftliche Handeln der Rundfunkanstalten einwirken und damit direkte Auswirkungen auf ihre Finanzwirtschaft haben können.

Sicherung eines wirtschaftlichen Handeins der Rundfunkanstalten -

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Die Rechnungshöfe der Länder, die nach den Rundfunkgesetzen die Jahresrechnungen der Rundfunkanstalten prüfen, haben in den letzten Jahren in Vollzug dieses Prüfungsauftrages ihren Einfluß auf die Rundfunkfinanzpolitik wesentlich verstärkt. Sie haben ihre bei den Prüfungen gewonnenen Erkenntnisse zum Teil nicht nur an die Landtage, sondern auch an die Öffentlichkeit gegeben oder deren Informationen durch Dritte zugelassen und damit scharfe Diskussionen in der Öffentlichkeit ausgelöst. Darüber hinaus haben die Rechnungshöfe aber auch über einen von ihnen gegründeten "Arbeitskreis Rundfunk" nicht nur begonnen, ihre jeweiligen Prüfungsergebnisse intensiv und kontinuierlich auszutauschen; sie scheinen nun auch gemeinsame, gleichzeitige Felder ihrer Prüfungstätigkeit bei allen Rundfunkanstalten im voraus abzustecken, wie sich aus der letzten Prüfungsrunde aller Rechnungshöfe bei den Rundfunkanstalten erweist; denn sie hat überall schwergewichtig Personalkosten und Personalnebenkosten als zentrales Prüfungsthema behandelt.

5. Es kann kaum wunder nehmen, daß die Öffentlichkeit gegenüber diesen Entwicklungen ersichtlich immer ratloser reagiert. Sie muß sich in Ansehung von Form und Inhalt dieser öffentlichen Debatten fragen, ob die Höhe der Rundfunkgebühr wirklich gerechtfertigt ist, oder ob dies alles nicht auch wesentlich billiger zu machen sei; und das gilt auch für diejenigen Rundfunkteilnehmer, die nicht der weitverbreiteten Meinung anhängen, man könne seinen "täglichen Peter Alexander" zu "Discountpreisen" bekommen. 6. Im vieltönenden Konzert dieser Meinungen will ich nach dem guten Grundsatz vom Schuster verfahren, der bei seinen Leisten bleiben soll. Sinn und Ziel meiner Ausführungen ist daher nicht eine Auseinandersetzung mit den allgemeinen betriebs-, finanz- und haushaltswirtschaftlichen Aspekten der gegenwärtigen Rundfunkfinanzierung; darüber werden morgen fachkundigere Persönlichkeiten sprechen. Ich sehe meine Aufgabe darin, Ihnen die rundfunkverfassungsrechtlichen und rundfunkrechtlichen Positionen darzustellen, die für die Finanzierung des Rundfunks von Bedeutung sind. Vor allem aber möchte ich nach einer Darstellung des derzeitigen Verfahrens bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr eine kritische Auseinandersetzung mit diesem Verfahren und möglichen Alternativen suchen.

D. 1. Der aus Art. 5 GG vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung formulierte Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks betrifft nicht nur dessen Organisation und den Bereich der Pro-

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duktion und Ausstrahlung der Programme; es handelt sich vielmehr um einen Verfassungsgrundsatz, der den Gesamtbereich der Rundfunktätigkeit umfaßt. Damit steht aber auch die Finanzierung des Rundfunks grundsätzlich unter dem Gebot der Staatsfreiheit. Angesichts dessen fragt sich, ob das gegenwärtige System der Festsetzung der Rundfunkgebühren durch staatliche Organe (Landesregierungen und Landtage) diesem Verfassungsgebot entspricht. 2. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat sich zu dieser Frage noch nicht geäußert. In dem "dissenting vote" der Richter Dr. Geiger, Dr. Rink und Wand zum Urteil vom 27. 7. 1971, dem sogenannten "Zweiten Fernsehurteil", finden sich hinsichtlich der Festlegung der Rundfunkgebühr folgende Feststellungen: "Ihre Höhe wird nicht, wie es dem Grundsatz der Freiheit und Unabhängigkeit vom Staat entsprechen würde, von den Organen der Anstalt, sondern vom Staat festgesetzt; die Ministerpräsidenten der Länder vereinbaren sie, die Länder schließen einen entsprechenden Staatsvertrag, und die Landesparlamente stimmen dem Staatsvertrag zu. Die darin liegende Einschränkung des Grundsatzes der Freiheit und Unabhängigkeit vom Staat ist gerechtfertigt im Hinblick darauf, daß das jedem Großunternehmen mit einer faktischen Monopolstellung eigentümliche Interesse an Erhöhung seiner Finanzmittel die Gefahr in sich birgt, daß bei der Bestimmung der Gebührenhöhe nicht nach dem Grundsatz größtmöglicher Sparsamkeit verfahren wird, die Monopolstellung ausgenutzt wird und die Interessen der Rundfunk- und Fernsehteilnehmer zu kurz kommen. Die Festsetzung der Gebühr durch den Staat ist andererseits mit jenem Grundsatz der Freiheit und Unabhängigkeit der Anstalt vom Staat so lange vereinbar, als dieser nicht über seine Entscheidungszuständigkeit Einfluß auf das Programm zu nehmen versucht, also eine a1,1sreichende Finanzierung der Anstalten sichert." 3. Damit bestätigen diese Verfassungsrichter die auch in der Rechtslehre vertretene Auffassung, wonach der Verfassungsgrundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks nur zwei Durchbrechungen zuläßt: das staatliche Organisationsrecht für den Rundfunk, die Festsetzung der Rundfunkgebühren durch den Staat. Beide Eingriffsrechte des Staates sind jedoch - dies machen auch die vorzitierten Ausführungen deutlich- restriktiv anzuwenden. 4. Für die Rundfunkfinanzierung gilt die verfassungsrechtliche Verpflichtung des Staates, dem Rundfunk eine zur Erfüllung seiner Aufgaben "ausreichende Finanzierung" zu sichern. Dabei ist es aber dem Staat verwehrt, mit den Mitteln der Gebührenfestsetzungspolitik sich in den Programmauftrag der Rundfunkanstalten einzumischen oder gar durch Gewähren oder Versagen von Gebührenerhöhungen ein bestimmtes Verhalten der Rundfunkanstalten zu erzwingen.

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5. Andererseits wird in der zitierten Stellungnahme aber auch darauf hingewiesen, daß das Recht des Staates zur Festsetzung der Rundfunkgebühr gerade auch dem Ziel dienen soll, monopolartige Entwicklungen in der Finanzpolitik der Rundfunkanstalten zu verhindern und dem "Grundsatz größtmöglicher Sparsamkeit" Geltung zu verschaffen. 6. Diese Feststellungen besagen freilich nicht, daß eine Festsetzung der Rundfunkgebühr und damit des finanziellen Bewegungsspielraumes der Rundfunkanstalten durch den Staat rechtlich geboten oder gar zwingend wäre. Denkbar sind sicherlich auch andere Formen der Gebührenfestsetzung.

DI. 1. Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr hat im Jahre 1975 eine markante Veränderung erfahren. In diesem Jahre errichteten die Ministerpräsidenten eine "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der in der ARD zusammengeschlossenen Rundfunkanstalten des Landesrecht und der Anstalt ZDF" (KEF).

Ihre 12 Mitglieder kommen aus den Staatskanzleien Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein und· aus den Rechnungshöfen Bayern, Berlin, Harnburg und Rheinland-Pfalz; hinzu treten vier unabhängige sachverständige Persönlichkeiten, welche die Bereiche Betriebswirtschaft, Technik und Wirtschaft, und Wissenschaft abdecken sollen. Der Chef der Staatskanzlei des Landes Rheinland-Pfalz ist kraft Amtes Vorsitzender der Kommission, allerdings ohne Stimmrecht. Die Kommission hat die Aufgabe, "den Finanzbedarf der Rundfunkanstalten fortlaufend zu ermitteln. Sie erstattet den Ministerpräsidenten alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht. Aus gegebenem Anlaß legt sie einen Prüfungsbericht vor, in dem sie die Finanzlage der Rundfunkanstalten darlegt und insbesondere zu der Frage Stellung nimmt, ob, in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühr notwendig erscheint. Die Ministerpräsidenten können jederzeit in Sonderfällen ein Gutachten der Kommission anfordern" (Ziff. III des Errichtungsbeschlusses). "Die Arbeiten und Empfehlungen der Kommission dienen als Entscheidungshilfe für die Landesregierungen und Länderparlamente" (Ziff. III des Errichtungsbeschlusses). "Die Kommission faßt ihre Beschlüsse mit einer Mehrheit von zwei Dritteln ihrer stimmberechtigten Mitglieder" (Ziff. IV des Errichtungsbeschlusses).

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2. ARD und ZDF übermitteln der KEF zusammengefaßte Zahlenwerke, in denen sie, auf den Istzahlen der jeweils letzten Jahre aufbauend, ihre Aufwendungen für die kommenden Jahre prognostizieren und daraus ihren Finanzbedarf beziffern. Diese sehr umfangreichen, systematisch tiefgestaffelten Zahlenwerke geben eine sowohl je Anstalt detaillierte als auch für alle Anstalten zusammengefaßte eingehende Übersicht über die wahrscheinlichen Kostenentwicklungen der jeweils bevorstehenden zwei bis drei Jahre. .,Der Finanzbedarf der Rundfunkanstalten wird auf der Grundlage einer liquiditätsorientierten Planungsmethode ermittelt, d. h., die Ergebnisse der Ertrags- und Aufwandsplanung (Betriebshaushalte) und der Finanzplanung (Vermögenshaushalte) werden zusammengefaßt. Diese Planungsmethode gibt darüber Auskunft, inwieweit die in einer bestimmten Ermittlungsperiode anfallenden kassenwirksamen Ausgaben durch vorhandene Finanzmittel oder durch zu erwartende Geldeingänge gedeckt sind" (4. KEF-Bericht, Tz. 207). Auf dieser Grundlage wird entschieden, ob den Ministerpräsidenten eine Erhöhung der Rundfunkgebühr, bejahendenfalls zu welchem Zeitpunkt und in welcher Höhe, vorgeschlagen werden soll. 3. Für diese Form der Finanzbedarfsermittlung ist auch der Begriff .,Gesamtrechnung" in der Diskussion. Er bezeichnet, daß die Finanzanmeldungen aller Rundfunkanstalten, ohne Unterschied ihrer Größe, Organisation und Finanzkraft, in eine Gesamtrechnung zusammengefaßt werden, die dann zu einem einheitlichen Gebührenvorschlag für alle Anstalten führt. 4. Wenn auch die KEF für Fragen des Rundfunkfinanzausgleichs nicht zuständig ist, so hat sich doch im Laufe der Jahre immer deutlicher herausgestellt, daß zwischen Gebührenfestsetzung und Finanzausgleich im System dieser Rundfunkfinanzierung ein unmittelbarer und unlösbarer Zusammenhang besteht. Gerade weil es in der öffentlich-rechtlichen Rundfunkorganisation der Bundesrepublik Deutschland große, mittlere und kleine, finanzstärkere und finanzschwächere Rundfunkanstalten mit unterschiedlichster Binnenstruktur gibt und geben wird, kann eine solche Gesamtrechnungsmethode spezifische Bedürfnisse kleinerer und finanzschächerer Anstalten oft nur unvollkommen erfassen. Die KEF hat daher in jedem ihrer Berichte darauf hingewiesen, daß bei Aufrechterhaltung der Forderung nach einer Einheitsgebühr das notwendige Korrelat zur Gebührenfestsetzung ein Finanzausgleich sein muß, der zugunsten kleinerer und finanzschwächerer Rundfunkanstalten gravierende Benachteiligungen der einheitlichen Gebührenfestsetzung ausgleicht und insbesondere verhindert, daß sich

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innerhalb des Gesamtsystems der Rundfunkanstalten die kleineren im Zustand permanent defizitärer Haushalte bewegen.

IV. 1. Dieses Gebührenfestsetzungsverfahren ist spätestens seit der letzten Gebührenrunde im vergangenen Jahr in das Kreuzfeuer unterschiedlichster Kritik geraten.

2. Im Zentrum dieser Kritik stand die KEF, wobei sowohl ihre Zusammensetzung als auch ihre Arbeit Gegenstand kritischer Äußerungen waren. Nun ist sicherlich nicht zu bestreiten, daß die KEF im Laufe der rund neun Jahre ihres Bestehens erheblich über das hinausgewachsen ist, was sie ursprünglich sein sollte, - ein internes Beratungsgremium für die Herren Ministerpräsidenten ohne Öffentlichkeitswirkung. Daß sich dies geändert hat, liegt zum einen an der fast monopolartigen Stellung, in welche die KEF durch die Fülle ihres Informationswissens über die Finanzlage und das Finanzgebaren aller Rundfunkanstalten gelangt ist. Hinzu tritt aber möglicherweise der Verdacht, daß in der KEF eine Art "Technokraten-Zirkel" im Gewande von Sachempfehlungen Medienpolitik betreibt, obwohl er dazu keinerlei politisches Mandat besitzt. Diesem Vorwurf wird indessen mit Sicherheit kein Gremium von Fachleuten entgehen können, das in der Grauzone der "Politik-Beratung" tätig wird. Sicherlich haben die Mitglieder der KEF selbst nichts getan, um sich dem Verdacht der Usurpation rundfunkpolitischer Entscheidungskompetenzen auszusetzen. Dennoch scheiden sich an jeder ihrer Empfehlungen naturgemäß die Geister. Empfiehlt die KEF eine Gebührenerhöhung, so ist sie dem einen zu hoch, dem anderen zu niedrig, dem Dritten überhaupt überflüssig. Empfiehlt sie keine Gebührenerhöhung, wird auch dies Gegenstand der Kritik sein. Damit muß die KEF leben. Ernster zu nehmen sind schon die Vorwürfe, die gegen die Sachkompetenz der KEF oder ihre Zusammensetzung erhoben wurden. Diese Zusammensetzung bezeichnen die einen als zu politisch, weil ihr Beamte von Staatskanzleien angehören, die anderen als zu unpolitisch, weil keine Politiker in der KEF mitwirken, und Dritte als zu fiskalistisch, weil ihr Mitglieder aus Rechnungshöfen der Länder angehören. Geht man diesen Vorwürfen nach, so heben sie sich eigentlich gegeneinander auf und führen zu der Feststellung, daß die Zusammensetzung der KEF ein recht geschicktes Ausgewogenheitssystem darstellt. Die Mitglieder aus diesen drei Gruppen bringen jeweils ganz spezifische

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Sachkenntnisse in die Beratungen ein, die für den Arbeitserfolg entscheidend sind. Bei den Mitgliedern aus den Staatskanzleien ist es die Gesamtkenntnis der rundfunkrechtlichen und rundfunkpolitischen Zusammenhänge, ohne die das verwirrende Netzwerk der Zahlensysteme von ARD und ZDF kaum zu erhellen ist. Die aus den Rechnungshöfen kommenden Mitglieder verfügen über besondere Kenntnisse und Erfahrungen bei der Prüfung der Jahresrechnungen und damit zugleich des Finanzgebarens der Rundfunkanstalten. Die freien Gutachter endlich steuern ihre umfassende berufliche Sachkunde oder die Summe ihrer wissenschaftlichen Arbeit und ihre Lebenserfahrung bei; zudem haben alle auch hauptberuflich Berührung mit Rundfunkangelegenheiten. Nimmt man hinzu, daß die Beschlüsse der KEF nur mit Zweidrittelmehrheit gefaßt werden können, so zeigt sich, daß die Mitglieder der KEF, unter denen durchaus unterschiedliche Auffassungen zu wichtigen Fragen bestehen, in besonderem Maße dem Zwang zum Kamprarniß unterworfen sind. Damit leisten sie einen wichtigen Beitrag zu dem großen "politischen" Kompromiß, der ihrer Empfehlung später im Bereich der Politik folgen muß. So mag denn für die KEF auch ein wenig das berühmte Bonmot Churchills gelten, wonach die Demokratie die schlechteste Staatsform ist, ausgenommen alle anderen. 3. Darüber hinaus verdient die materielle Kritik an den Arbeitsergebnissen und Empfehlungen der KEF, wie sie insbesondere im Zusammenhang mit dem 3. KEF-Bericht vor rund llf2 Jahren artikuliert wurde, eingehende Würdigung. Diese Kritik kam naturgemäß in erster Linie von den Rundfunkanstalten und kulminierte im Vorwurf systematischer Fehler, etwa bei der Bewertung der Personal-, Programm- und Investitionskosten. 4. Was den Personalkostenbereich angeht, - er ist mit einem Anteil von ca. 49 °/o an den Gesamtaufwendungen der ARD und 28 °/o an denjenigen des ZDF von ganz entscheidender Bedeutung für deren Kostenentwicklung, - so gibt es seit Gründung der KEF zwischen ihr und den Rundfunkanstalten einen Dauerkonflikt über die Frage, ob und inwieweit bei der Bewertung der Personalkosten Vergleichsmaßstäbe aus dem öffentlichen Dienst herangezogen werden können. Diese Frage ist mit viel Aufwand und großer Härte kontrovers diskutiert worden, ohne daß bis zur Stunde eine Bereinigung der Kontroverse möglich gewesen wäre. Gestützt auch auf Gutachten der Rechnungshöfe der Länder, hat die KEF, wenn auch mit Modalitäten, stets die Aufassung vertreten, daß

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zumindest Teile der Mitarbeiter der Rundfunkanstalten, soweit sie etwa in der Verwaltung oder im technischen Bereich tätig sind, hinsichtlich der Höhe ihrer Vergütung mit dem öffentlichen Dienst vergleichbar sind. Die Rundfunkanstalten haben demgegenüber stets auf die Besonderheit eines Rundfunkbetriebs als eines Produktionsunternehmens hingewiesen, für das andere Gesetzmäßigkeiten gerade auch in der Personalwirtschaft zu gelten hätten. Sie betonten zudem, daß die unterschiedlichen Tarifgefüge im öffentlichen Dienst und in den Rundfunkanstalten, in beiden Bereichen seit Jahren entstanden und weiterentwickelt, Angleichungen nur auf lange Sicht und nur mit Mitteln des Tarifrechts zulassen. Daher haben die Rundfunkanstalten die von der KEF empfohlenen Kürzungen ihrer Personalkostenanmeldungen stets als besonders gravierenden Eingriff in ihre Personalwirtschaft empfunden und betont, daß sie gar nicht in der Lage seien, ihr angeblich überhöhtes Tarifgefüge auf die Höhe des öffentlichen Dienstes zurückzuführen, wenn die Gewerkschaften dies nicht mitmachten; eine solche Rückführung aber habe es in der Tarifgeschichte der Bundesrepublik noch nie gegeben. Mittlerweile sind partielle Verständigungen zwischen der KEF und den Rundfunkanstalten über Bereiche möglicher Personalkostenreduzierungen möglich geworden und nehmen noch zu. Insgesamt sollte man daher hoffen können, daß das leidige Thema in einiger Zeit an Brisanz verlieren wird. 5. Der Kostenbedarf für den Programmbereich war von Anfang an eines der schwierigsten Arbeitsfelder der KEF. Wenn es einen durch Art. 5 GG besonders geschützten Bereich der Rundfunkfreiheit gibt, dann ist es sicherlich der Bereich der Programmplanung und -produktion. Jeder Eingriff in die Kostenanmeldungen aus diesem Bereich kann sich daher sehr leicht als Eingriff in die Programmautonomie der Rundfunkanstalten darstellen, so daß die KEF hier stets besondere Vorsicht hat walten lassen, um sich nicht dem Vorwurf eines verfassungswidrigen Verhaltens auszusetzen. Gleichwohl kann natürlich die Summe der Kosten aller wünschbaren Programmplanungen aller Rundfunkanstalten in einer bestimmten Zukunft nicht identisch mit der Verwirklichung ihres Programmauftrags sein; und so kann auch die KEF die Kostenanmeldungen für den Programmbereich nicht unbesehen übernehmen. Aus diesem Dilemma hat sie in ihrem 3. Bericht den Schluß gezogen, sich auf Empfehlungen zu einer prozentualen Programmkostensteigerung gegenüber den Ist-Ausgaben eines bestimmten Vorjahres zu verständigen. Sie hatte zunächst die Hoffnung, mit diesem Verfahren den

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Beifall der Rundfunkanstalten zu finden; aber dann gab es doch wieder Probleme, insbesondere wegen der Auswahl des Basisjahres. Immerhin scheint mir, daß gerade im Programmkostenbereich eine Verständigung zwischen der KEF und den Rundfunkanstalten aus der Natur der Sache leichter möglich ist. 6. Die Frage der Investitionskosten, insbesondere für technische Innovationen, hat im Zusammenhang mit dem 3. KEF-Bericht eine besondere Bedeutung gehabt, weil die Rundfunkanstalten hier, schon unter dem erkennbaren Druck der Zulassung neuer Rundfunkveranstaltungen, den begreiflichen Wunsch hatten, sich durch entsprechende Kostenanmeldungen von der medienpolitischen Entwicklung nicht abkoppeln zu lassen. Andererseits sind bekannterweise gerade die technischen Kosten im Rundfunkbereich so erheblich, daß die KEF auch hier eine mehr oder weniger unbesehene Übernahme der Kostenanmeldungen sicherlich nicht vornehmen kann. 7. Die eigentliche Auseinandersetzung zwischen Rundfunkanstalten und KEF liegt aber auf einem anderen, grundsätzlicheren Feld, nämlich bei der Frage, ob überhaupt- und wenn ja in welchen Grenzender Staat berechtigt ist, den Rundfunkanstalten einen finanziellen Gesamtrahmen für ihre Tätigkeit zu setzen. Die KEF hat diese Frage in ihrem 3. Bericht von Oktober 1981 (Tz. 41) wie folgt umrissen: "Die Kommission ist der Auffassung, daß sich die Finanzbedarfsplanung nicht losgelöst von der Vorgabe eines gewissen Finanzrahmens vollziehen kann, wenn sie in einer kontinuierlichen Entwicklung verlaufen soll. Der Finanzrahmen sollte so beschaffen sein, daß die Erhaltung des Standards der Versorgung mit Rundfunk gewährleistet ist, eine sinnvolle Fortentwicklung unter Berücksichtigung von Innovationen in Programm und Teclmik ermöglicht und, sofern die entsprechenden Entscheidungen und die Beschlüsse der zuständigen Organe vorgegeben sind, die Erprobung und Nutzung neuer Technologien zugelassen wird. Mit diesen Vorgaben wird dem Gestaltungsfreiraum Reclmung getragen, den die Rundfunkanstalten nach Maßgabe der ihnen verfassungsrechtlich gewährleisteten Anstaltsautonomie für sich in Anspruch nehmen können. Die Anstaltsautonomie bedeutet nicht, daß Wünsche nach Innovationen in Programm und Technik ohne Rücksicht auf einen Finanzrahmen bei der Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten zu berücksichtigen sind. Auch ist der in diesem Bericht empfohlene Finanzrahmen so weit gefaßt, daß er weder zu einer inhaltlichen Beeinflussung der Programmgestaltung führt, noch die ausreichende und in dem Sinne angemessene Finanzausstattung der Rundfunkanstalten in Frage stellt. Die Rundfunkanstalten werden durch den vorgegebenen Finanzrahmen nicht daran gehindert, die ihnen übertragene Aufgabe der Versorgung mit Rundfunk zu erfüllen."

Diese Feststellung, so moderat sie auch in der Einzelformulierung erscheint, präzisiert deutlich den Konfliktstoff. Die Rundfunkanstalten

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halten gegen diese These ihren durch Verfassung und Rundfunkgesetze festgelegten Programmauftrag, den sie allein zu definieren, zu aktualisieren und auszufüllen haben und in den der Staat nicht eingreifen darf. Im übrigen sehen sich die Rundfunkanstalten durch die Empfehlungen der KEF in ihrer Besorgnis bestätigt, daß im Gewande solcher staatlicher Finanzrahmen lngerenzen in die Programm- und Finanzpolitik der Anstalten erfolgen können und bereits erfolgt sind. Vor allem aber sind sie der Aufassung, daß, soweit in einen solchen Finanzrahmen haushaltsrechtliche Gesichtspunkte der "Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit" im Sinne des staatlichen Haushaltsrechts eingeführt werden, die Überbetonung dieser staatlichen Haushaltsgrundsätze zu einer nicht nur rechtlichen, sondern auch faktischen Beeinträchtigung der Anstalten bei der Wahrnehmung des Programmauftrages führen kann. Es ist nicht zu leugnen, daß dieser Grundkonflikt nach wie vor nicht ausgetragen ist. 8. Im Zusammenhang mit dem 3. KEF-Bericht sind von den Rundfunkanstalten auch Vorwürfe gegen die Methode der Gesamtrechnung erhoben worden. Desgleichen gab es Kritik an der von der KEF angewandten liquiditätsorientierten Planungsmethode, verbunden mit der Forderung nach einer aufwandsbezogenen Planung, sowie eine Kritik an der Vernachlässigung einer angemessenen Eigenkapitalausstattung. Zu allen drei Punkten enthält der 4. KEF-Bericht detaillierte Ausführungen, die leider in der öffentlichen Erörterung dieses Berichts zu kurz gekommen sind. Aus ihnen ergibt sich, daß die Komplexe "Gesamtrechnung" und "Planungsmethode" in den Verhandlungen zwischen KEF und Rundfunkanstalten zu gemeinsamen materiellen Ergebnissen oder Zwischenergebnissen geführt haben. In der Frage der Eigenkapitalausstattung der Anstalten hat die KEF

in ihrem 4. Bericht zwar einerseits den vor allem bei den ARD-Anstal-

ten in den letzten Jahren eingetretenen Verlust an Eigenkapital ebenso wenig geleugnet wie die im übrigen höchst unterschiedliche Eigenkapitalausstattung der einzelnen Anstalten; zugleich hat sie jedoch darauf hingewiesen, daß die Eigenkapitalausstattung sowohl als Risikoträger wie auch im Aufwendungsbereich bei den Rundfunkanstalten keineswegs eine der Privatwirtschaft vergleichbare Rolle spielt. Ungeachtet dessen schließt auch die KEF bei den Rundfunkanstalten Risiken, die durch den Einsatz von Eigenkapital ausgeschaltet werden müssen, generell nicht aus. Sie verknüpft diese Frage jedoch mit einer bedarfsgerechten Festsetzung der Rundfunkgebühr und der Forderung nach einem verbesserten Finanzausgleich. Eigenkapitalausstattung als Risikofaktor gegen unzureichende staatliche Gebührenausstattung - dies wäre wohl sicherlich eine falsche Perspektive!

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9. In die kritische Erörterung des derzeitigen Verfahrens der Gebührenfestsetzung sind die Ministerpräsidenten bisher, soweit erkennbar, nicht hineingezogen worden, obwohl bei der letzten Gebührenerhöhung für jedermann erkennbar war, daß diese eindeutig in den Sog kontroverser medienpolitischer Diskussionen geraten war. Vielmehr hat sich gezeigt, daß das derzeitige Gebührenfestsetzungsverfahren, soweit die Regierungschefs der Länder beteiligt sind, auch in medienpolitisch schwierigen Zeiten möglich ist. 10. Betrachtet man demgegenüber den nachfolgenden Verfahrensschritt, nämlich die parlamentarischen Ratifikationsverfahren, so haben sich gerade hier ernstzunehmende Probleme gezeigt. Dabei wird man zunächst allgemein in Rechnung stellen müssen, daß das verfassungsrechtliche Institut der Staatsverträge bei den Länderparlamenten schon seit Jahren immer stärker in Mißkredit gekommen ist. Die Parlamente reagieren, - aus ihrer Sicht durchaus verständlich, - sehr unwillig auf den Zwang, einem von den Regierungen bis ins Detail ausgehandelten Vertrag nur noch en bloc zustimmen zu können oder ihn ebenfalls en bloc ablehnen zu müssen, ohne irgendwelche Einzelheiten am Vertragsinhalt ändern zu können. Sie sehen diesen Zwang als mit ihrer verfassungsrechtlichen und -politischen Stellung nicht in Einklang. Die Parlamente haben darüber hinaus ihr Informationsdefizit bei der Ratifizierung dieser Verträge beklagt, das es ihnen unmöglich mache, die Hintergründe eines solchen Vertragsabschlusses und seine Zusammenhänge zu erkennen oder auch das Ergebnis des Vertragsabschlusses in seinen finanziellen Elementen rechtzeitig nachzuvollziehen. Sachlich gravierend und rechtlich zumindest in Teilen problematisch sind vornehmlich die Resolutionen, die die Länderparlamente im vergangenen Jahr im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Staatsvertrages über die Höhe der Rundfunkgebühr verabschiedet haben. Sie enthalten materielle Forderungen der verschiedensten Art an die Rundfunkanstalten, - angefangen von der Begrenzung der jährlichen Personalkostensteigerungen, über eine grundsätzliche Änderung ihrer Vergütungsstrukturen, bis hin zu Einzelfragen des Personalkostenkomplexes; - und alle diese Forderungen stehen unter dem Obersatz der Verwirklichung von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Haushaltsführung, dem praktisch der Charakter einer obersten Maxime für die Rundfunkfinanzwirtschaft beigemessen wird. Einige Landtage verlangen darüber hinaus die Vorlage der jährlichen Prüfungsberichte des LRH, um mit deren Hilfe die Verwirklichung der in ihrer Resolution niedergelegten Forderungen durch die Rundfunkanstalten überwachen und sich im übrigen kontinuierlich über deren Finanzgebaren unterrichten zu können.

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Nicht zuletzt werden in einigen Resolutionen die Landesregierungen aufgefordert, den nach dem Staatsvertrag frühest möglichen Kündigungstermin nicht zu nutzen, um die Laufzeit des neuen Vertrages über vier Jahre hinaus auszudehnen. Damit ist die Gefahr akut geworden, daß die Länderparlamente, zumindest zum größeren Teil, von der verfassungsrechtlichen Grundregel abgehen, wonach der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks staatliche lngerenzen in den Rundfunkfinanzbereich nur in Zusammenhang mit einer Gebührenerhöhung zuläßt. Die Forderung nach Vorlage der jährlichen Prüfungsberichte kann sehr leicht dazu führen, daß die Parlamente sich Jahr für Jahr eine politische Meinung über das Finanzgebaren der Rundfunkanstalten bilden und diese Meinung in der ihnen eigenen Weise artikulieren. In der Form solcher politischer Willensbekundungen kann dies faktisch zu einer Art parlamentarischer Finanzaufsicht über die Rundfunkanstalten werden; sie wäre mit Sicherheit verfassungsrechtlich unzulässig.

V. 1. Bleibt also zu fragen, ob das bisherige Verfahren der Festsetzung der Rundfunkgebühr zur Sicherung eines wirtschaftlichen Handeins der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten am Ende ist, und ob es durch ein anderes Verfahren abgelöst werden sollte. Daß in dieser Richtung verschiedenartige Überlegungen mehr oder weniger öffentlich angestellt werden, ist nachgerade kein Geheimnis mehr. Die wichtigsten will ich anführen:

2. Da ist zunächst die Vorstellung einer Automatisierung der Gebührenerhöhung auf der Basis eines gewissen Systems von Indexzahlen. Diese Überlegungen sind bisher so vage, daß zu ihnen kaum etwas Konkretes angemerkt werden kann. Weder weiß man, ob die Urheber solcher Gedankengänge dabei an die Entwicklung der allgemeinen Lebenshaltungskosten, an die Steigerung des Bruttosozialprodukts oder ähnliche allgemeine volkswirtschaftliche Parameter denken, oder ob sie an einen rundfunkspezifischen Korb von Indexzahlen denken, der auf die für den Rundfunkbereich speziellen Kostenfaktoren besonders zugeschnitten ist. Rechtlich wäre ein solches Verfahren sicher nicht unzulässig. Ob es volkswirtschaftlich machbar ist, sollte Gegenstand der Erörterungen auch in diesem Kreise sein. Natürlich bleibt dann die Frage, ob es durch ein solches Indexverfahren möglich ist, die politische Problematik der Rundfunkgebühr aus der emotionalen Zone des "politischen Preises" herauszubringen. Und die Auswirkungen einer solchen lndexrege-

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lung auf den weiten Bereich anderer öffentlicher Gebühren sind sicherlich auch sorgfältig zu bedenken. 3. Eine zweite Überlegung, die wohl vornelunlich im Rundfunkbereich selbst angestellt wird, ist die gesetzliche oder staatsvertragliche Beauftragung eines dem Rundfunkbereich zugehörigen Gremiums mit der Entscheidung über die Erhöhung der Rundfunkgebühr, wobei offenbleiben kann, wie dieses Gremium zusammengesetzt sein soll. Die Rundfunkanstalten verweisen hier gelegentlich auf die Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Zwangsmitgliedschaft und deren Recht zur eigenen Festsetzung der Mitgliedsbeiträge, darüber hinaus aber auf das Recht der Gemeinden, die Hebesätze für die kommunalen Steuern durch Haushaltssatzung zu bestimmen. Beide Vergleiche erscheinen problematisch. Was die Festsetzung von Mitgliedsbeiträgen durch Körperschaften des öffentlichen Rechts für ihre Mitglieder betrifft, so sind sie rechtlich und sachlich kaum mit der Rundfunkgebühr vergleichbar. Ein Vergleich mit dem Satzungsrecht der Gemeinden zeigt, daß der Staat sich gerade hier im allgemeinen das Recht vorbehält, die Höhe der durch gemeindliche Satzung festgelegten Steuern zu genehmigen und damit notfalls in die Steuerhoheit der Gemeinden einzugreifen. Hinzu treten aber auch sachliche Bedenken. Würde ein solches Gremium etwa aus den Organen aller Rundfunkanstalten gebildet, so bestünde es aus Persönlichkeiten, die durch ihre Tätigkeit in eben diesen Organen in den "anstaltsinternen Kontrollzusammenhang" (Ossenbühl) eingebunden sind und natürlicherweise in diesem Zusammenhang denken. Eine gewisse Distanz zu den finanziellen Wünschen der Rundfunkanstalten ist ihnen schwer zuzumuten; und so könnte es dazu kommen, daß sich für sie die Summe der Gebührenerhöhung durchaus als die Addition aller finanziellen Wünsche aller Rundfunkanstalten darstellen könnte, eine Art "allseitiger Meistbegünstigung" also, über deren finanzpolitische Problematik kein Wort zu verlieren ist. 4. Bei jeder Erörterung über eine Erhöhung der Rundfunkgebühr taucht mit Sicherheit auch die Forderung nach der "Royal commission" auf, einer unabhängigen Kommission also, mit der man angeblich die politischen Einflüsse auf die Gebührenempfehlung ausschließen will. Daß auch eine solche Kommission rechtlich zulässig wäre, steht außer Frage. Schwer abschätzbar ist allerdings auch hier im voraus die Frage ihrer möglichen Effektivität, weil die Verknüpfung des Problems der Gebührenhöhe bzw. der Finanzausstattung der Rundfunkanstalten mit dem Gesamtbereich der Medienpolitik auch durch eine solche Kommission nicht negiert werden kann.

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5. Endlich ist in diesem Zusammenhang aber auch noch auf die aus dem politischen Bereich kommende Überlegung zu verweisen, die KEF in ein personell völlig anders zusammengesetztes Gremium zu verwandeln, dem keine Vertreter der Länderregierungen, dafür aber der Länderparlamente und der Rundfunkanstalten angehören sollen. Dieses Gremium sollte dann Landtagen und Landesregierungen gemeinsam zuarbeiten. So interessant sich eine solche Überlegung auf den ersten Blick darzustellen scheint, so problematisch nimmt sie sich bei näherem Hinsehen aus. Dabei kann die Frage der Einbeziehung von Vertretern der Länderregierungen vernachlässigt werden, weil keine Regierung sich durch ein Gremium zuarbeiten lassen wird, dem nicht auch Vertreter dieses Bereichs angehören. Und ob ein solches Gremium nicht ein Paradefall verfassungswidriger Mischverwaltung wäre, müßte sicher auch geprüft werden. Hinzu kommt aber, daß die in ein solches Gremium entsandten Parlamentarier, von dem ihnen durch diese Tätigkeit auferlegten beträchtlichen Arbeitsvolumen einmal ganz abgesehen, in einen unvermeidbaren politischen Zwang zur "Rückkopplung" zu ihren Parteien und Fraktionen geraten werden; dies aber wird ihnen eine Mitarbeit mit Sicherheit erschweren. Sollte darüber hinaus jeder Landtag mindestens ein Mitglied der in ihm vertretenen Parteien in ein solches Gremium entsenden wollen, so würde schon die Gruppe der aus den Länderparlamenten kommenden Vertreter so groß sein, daß die Arbeitsfähigkeit einer solchen Kommission kaum zu sichern wäre; den auch Gremien dieser Art haben erfahrungsgemäß eine "optimale Betriebsgröße". Beteiligte man endlich die Rundfunkanstalten an den Arbeiten einer solchen Kommission in der Form der Kommissionsmitgliedschaft, so würde dieses Verfahren wohl ein in der Staatspraxis spektakuläres Novum darstellen; denn damit würden die von der zu treffenden Entscheidung unmittelbar Betroffenen und an ihr Interessierten an dieser Entscheidung selbst mitwirken. Insgesamt wird man daher einer solchen "Super-KEF" kaum eine erfolgreiche Tätigkeit prognostizieren können.

VI. 1. Wägt man alle diese neuen Verfahrens- und Organisationsüberlegungen nüchtern ab, so scheint die Feststellung nicht unbillig, daß die derzeitige Regelung, wenn schon nicht optimal, so doch zumindest brauchbar und im Sinne von Verbesserungen korrekturfähig ist.

2. Was zunächst die KEF betrifft, so sind sicherlich weder die Methoden noch die Ergebnisse ihrer Arbeit so unangreifbar, daß sie für ihre 5 Speyer95

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weitere Tätigkeit keine Ratschläge mehr benötigte. Als Mitglied dieser Kommission darf ich jedoch auf Ihr Verständnis hoffen, wenn ich mich an solchen Erwägungen nicht primär beteilige; selbstverständlich stehe ich Ihnen für Ihre Überlegungen zur Verfügung. 3. Was die Parlamente betrifft, so scheint mir zunächst der Hinweis unvermeidbar, daß man sich dort künftig in stärkerem Umfang, als dies möglicherweise bei der letzten Gebührenfestsetzung geschehen ist, der besonderen verfassungsrechtlichen Stellung der Rundfunkanstalten zu erinnern hat. Beschlüsse, die den Anschein erwecken, als gehörten die Rundfunkanstalten zum Bereich der staatlichen Exekutive und seien daher einer umfassenden parlamentarischen Finanzkontrolle unterstellt, müßten mit Sicherheit zu verfassungsgerichtlichen Auseinandersetzungen führen, die niemandem dienen und deren Ende kaum zweifelhaft sein kann. Alles, was den Eindruck erwecken könnte, die Landtage wollten sich ein über den Zeitpunkt der Gebührenerhöhung hinausgehendes, laufendes finanzielles Kontrollrecht über das Finanzgebaren der Rundfunkanstalten verschaffen, müßte gleichen Bedenken begegnen. Andererseits ist unverkennbar und unbestreitbar, daß der Informationsstand der Parlamente bei der Ratifizierung der Staatsverträge über die Erhöhung der Rundfunkgebühren verbessert werden muß. Nur muß man sich darüber im klaren sein, daß alle derartigen Pläne von zwei Vorbedingungen ausgehen müssen, wenn sie rechtlich und sachlich tragfähig bleiben sollen: - Die rundfunkverfassungsrechtliche Stellung der Rundfunkanstalten, d. h. ihre Staatsfreiheit, muß gewahrt bleiben. - Die bundesstaatliche, länderrechtlich geregelte Rundfunkorganisation setzt länderübergreifenden Kontrollmechanismus und -verfahren deutliche Grenzen. In Ansehung dieser Situation hat der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen, Johannes Rau, seinen Kollegen kürzlich einen Vorschlag unterbreitet, den ich hier darstellen möchte. Er geht aus von einer Spezialregelung, die es nur im WDR-Gesetz gibt (§ 22 Abs. 6), und die folgenden Wortlaut hat: "Liegt ein Antrag auf Erhöhung der Rundfunkgebühr vor, so kann der Landtag den Landesrechnungshof mit einer gutachtlichen Stellungnahme beauftragen, ob die Forderung nach einer Erhöhung der Rundfunkgebühren gerechtfertigt ist; die Anstalt hat dem Landesrechnungshof zur Durchführung dieser gutachtlichen Stellungnahme auf Anforderung die erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen und die erforderlichen Auskünfte zu erteilen." Diese Vorschrift hat sich in der Vergangenheit als im doppelten Sinne problematisch erwiesen; zum einen kommt ein solches Gutachten für die

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Information des Landtags meist zu spät; zum anderen kann es natürlich nur den WDR umgreifen mit der Folge, daß es einen Gesamtüberblick über das Finanzgebaren aller Rundfunkanstalten nicht ermöglicht. Diese Problematik ließe sich lösen, wenn man drei Verbesserungen ins Auge faßt: - In alle Rundfunkgesetze der Länder und in den Staatsvertrag über die Anstalt ZDF müßte eine derartige Vorschrift mit der Maßgabe eingefügt werden, daß dieses Gutachten etwa ein Jahr vor Beginn der politischen Verhandlungen über eine Gebührenerhöhung vorzulegen ist. - Die Parlamente und Regierungen der Länder müßten sich im weiteren Verlauf des Verfahrens bestätigen, daß nach den Ergebnissen dieser Gutachten gravierende Bedenken gegen eine Gebührenerhöhung nicht zu erheben sind. - Eventuell sollten die Länderparlamente sich zudem darauf verständigen, eine eigene zahlenmäßig begrenzte Kommission von Fachleuten zu bestellen, denen das KEF-Gutachten nach seiner Erstattung von den Landtagen mit der Bitte um Prüfung vorgelegt wird, ob die Grundannahmen dieses Gutachtens und die daraus folgenden Empfehlungen als sachgerecht angesehen werden können. Natürlich ist ein solches Verfahren kompliziert und zeitraubend; aber bundesstaatliche Kooperationsverfahren sind nun einmal aus der Natur der Sache kompliziert. Dieses Verfahren würde der Forderung nach einer bundesstaatliehen Arbeitsteilung zwischen den Ländern gerecht, es wäre verfassungsrechtlich unbedenklich und müßte bei entsprechender Handhabung auch effektiv sein. -

4. Weitere Überlegungen sind anzuführen: Mit Recht führen die Rundfunkanstalten Klage darüber, daß die Festsetzung neuer Rundfunkgebühren bisher noch nie mit einer präzisen Angabe über ihre Laufzeit verbunden war. Dies ist unbestreitbar ein finanzwirtschaftlich und finanzpolitisch gravierender Mangel des derzeitigen Systems. Nach meiner Überzeugung haben die Rundfunkanstalten ein Anrecht darauf, daß ihnen im Zusammenhang mit einer Gebührenerhöhung auch deren Laufzeit rechtlich verbrieft wird. Dies müßte im Staatsvertrag durch entsprechende Regelungen festgeschrieben werden; außerdem müßte notfalls der Errichtungsbeschluß der KEF einen bindenden Auftrag an die Kommission enthalten, eine solche Laufzeit in ihre Empfehlung einzubeziehen. Im Bereich der Rundfunkanstalten erscheint mir unerläßlich, daß Haushaltsplanung und Programmplanung stärker verbunden wer5*

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Hans Wolfgang Rombach

den, und zwar nicht nur in den Überlegungen der Intendanten und ihrer Direktoren, sondern auch in den Überlegungen der für den Haushalt zuständigen Anstaltsorgane. Soweit erkennbar, scheint bei ihnen noch eine Fixierung auf den jährlichen Haushalt dergestalt zu bestehen, daß Gegenstand der Beratung in diesen Gremien vornehmlich der Haushaltsplan und die unmittelbar mit ihm zusammenhängenden Sachprobleme sind. Gerade mit Blick auf die Gebührenentwicklung erscheint es aber notwendig, daß nicht nur Intendant und Direktoren, sondern auch die Gremien frühzeitig mit einer mittelfristigen Programmplanung befaßt werden, damit sie in Wahrnehmung ihrer Aufgabe zur Definition des Programmauftrages stärker als bisher entscheiden können, ob und gegebenenfalls welche Erweiterungen des Programms in Erwägung zu ziehen sind, und welche Kosten dadurch entstehen werden, die vor der Öffentlichkeit, insbesondere vor dem Gebührenzahler, verantwortet werden müssen. - Zu erwägen wäre weiterhin ein intensiverer Austausch über die mittelfristigen Programmplanungen zwischen Vertretern der Organe aller ARD-Anstalten, damit nicht zum Schluß bei der Zusammenfassung aller dieser Planungen und ihrer Kostenfolgen eine "Kostenlawine" entsteht, gegen die die öffentliche Meinung leicht aufzubringen ist. Gerade weil die Rundfunkanstalten mit Recht so unmißverständlich und nachhaltig auf ihre Programmautonomie und die Verwirklichung des Programmauftrages pochen, müßte eindeutig sichergestellt sein, daß sie bei diesen Überlegungen in eine gesamtwirtschaftliche Verantwortung eingebunden werden und überlegen, was in einer bestimmten wirtschaftlichen Lage dem Gebührenzahler zuzumuten ist. - Ganz entscheidend jedoch scheint mir für die Zukunft die Frage, ob der Staat bei der Festsetzung der Rundfunkgebühren den Rundfunkanstalten einen finanziellen Rahmen für ihr Finanzgebaren geben darf, und wenn ja, welche Kriterien ihm zugrunde gelegt werden dürfen. Daß er nicht willkürlich sein darf, versteht sich von selbst. Schon die Frage aber, ob etwa in wirtschaftlich schwierigen Zeiten die Grundsätze staatlicher Sparpolitik vom Staat voll auf die Rundfunkhaushaltswirtschaft übertragen werden dürfen, ist bisher noch nicht durchdacht worden. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die Begriffe "Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit" mit ihrem dem staatlichen Haushaltsrecht entlehnten Begriffsinhalt oberstes Gesetz einer Rundfunkfinanzwirtschaft zu sein haben, oder ob diese Grundsätze nicht an dem spezifischen verfassungsrechtlichen Auftrag der Rundfunkanstalten gemessen und mit diesem abgewogen werden müssen. Über diese haushaltsrechtlich geprägte Erwägung hinaus ist aber vor allem zu fragen, ob all-

Sicherung eines wirtschaftlichen Handeins der Rundfunkanstalten

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· · gemeine Bemessungsgrundlagen für einen solchen Finanzrahmen herangezogen werden können. Mit anderen Worten: Gibt es volks-, betriebs- oder finanzwirtschaftliche Parameter, die geeignet sind, objektive Anhaltspunkte für einen solchen Finanzrahmen zu geben? Und wenn ja, wer muß sie festgestellt haben, und von wem müssen sie bejahendenfalls außerhalb des Rundfunkbereichs angewendet werden? - Was die KEF betrifft, so hat sie ihre Überlegungen zu einem Finanzrahmen bisher teils, wenn auch sehr indirekt, mit der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung begründet, zum Teil aber auch mit der Tatsache, daß sich bei ihrer Gesamtrechnung in den Rundfunkhaushalten insgesamt ausreichende Finanzreserven ermitteln ließen, deren partielle Einbeziehung in die Finanzbedarfsrechnung vor weiteren Gebührenerhöhungen vertretbar erschien. Gerade dabei haben sich indes gewisse Schwächen der Gesamtrechnung gezeigt, weil in diese Berechnung insbesondere Versorgungsrückstellungen einbezogen worden sind; daß diese im Sinne einer faktischen Minderung des Finanzbedarfs nicht realisierbar waren, hat die KEF in Kauf genommen. - Endlich ist in diesem Zusammenhang noch einmal nachdrücklich auf die Notwendigkeit einer Verfeinerung des Rundfunkfinanzausgleichs hinzuweisen. Dieser ist bisher als eine Art Spitzenausgleich konzipiert, mit dem wesentlichen Ziel, die drei finanzschwächsten Rundfunkanstalten (RB, SFB und SR) aus der Gefahr der roten Zahlen herauszubringen. Dies ist ein - aber sicherlich nicht das einzige Ziel eines solchen Finanzausgleichs. Das Gesamtrechnungsverfahren führt überdies dazu, daß sich dabei auch seltsame Ungereimtheiten einstellen. Baut z. B. eine Rundfunkanstalt ein neues Gebäude mit einem hohen Investitionsaufwand oder will sie eine große Regionalisierung mit beträchtlichen neuen Personal- und Programmkosten realisieren, und setzt sie die dafür erforderlichen Beträge in ihre Finanzbedarfsrechnung ein, so erhält sie nur den ihr im Rahmen des Gebührenverteilungsschlüssels zukommenden Anteil an dieser angemeldeten Summe; einen Teil ·davon erhalten die anderen Anstalten, die diesen Betrag gar nicht benötigen. Hier zeigt 'Sich, daß die Einheitsgebühr samt der ihr zugrundeliegenden Gesamtrechnung im wesentlichen davon ausgeht, daß alle Rundfunkanstalten in etwa das gleiche tun und dafür einen gleichartigen finanziellen Aufwand benötigen. Eben diese Annahme aber ist nicht immer richtig. Die negativen Folgen dieser Tatsache sind nur durch eine sachliche Verfeinerung des Rundfunkfinanzausgleichs aufzufangen, der sicherstellt, daß spezifische Kosten dieser Art im Finanzausgleich so behandelt werden, daß sie den Anstalten, die sie

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Hans Wolfgang Rombach

benötigen, vollzugute kommen, nicht aber den anderen Anstalten. Die Rundfunkanstalten werden daher nicht umhin können, sich in dieser Richtung neue Gedanken zu machen.

vn. 1. Die Sicherung einer geordneten Finanzwirtschaft der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten und damit die Sicherung der Grundlagen ihres wirtschaftlichen Handeins in der Zukunft umfaßt Probleme, die gewiß vielfältig, schwierig und kontrovers sind.

2. Ebenso gewiß ist jedoch, daß sie lösbar sind, - mit Sachverstand und der Bereitschaft zum Kompromiß. Dieser Sachverstand und diese Bereitschaft zum Kompromiß können jedoch erst herausgefordert werden, wenn die rechtlichen und politischen Grundlagen des Bestandes und der Weiterentwicklung dieser öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gewährleistet sind. Dies klingt wie eine Binsenweisheit; aber leider ist sie offenbar teilweise in Vergessenheit geraten. Die KEF selbst hat die Folgen einer solchen Umkehr der notwendigen Entscheidungsfolgen bei der Vorbereitung ihres 3. Berichts bereits zu spüren bekommen. Als sie nämlich eine dem Volumen nach gewichtige Summe von Kostenanmeldungen der Rundfunkanstalten in ihre Empfehlung nicht aufnahm, weil die dafür erforderlichen medienpolitischen Vorentscheidungen fehlten, hörte man im Chor der Kritiker an ihrer Entscheidung sehr deutlich auch das Wort "Drückebergerei", und zwar nicht zuletzt aus dem politischen Raum. Was der KEF entgegengeschallt wäre, wenn sie die erforderlichen medienpolitischen Entscheidungen im Wege der Einbeziehung dieser Kostenanmeldungen indirekt präjudiziert hätte, - dies sich auszumalen bedarf keiner ausladenden Phantasie. 3. So gewinnt die in letzter Zeit so eindringlich erhobene Forderung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nach einer verbindlichen Bestands- und Entwicklungsgarantie durch die Länder als ihre rechtlichen und politischen "Mutter-Gemeinwesen" unbestreitbare Bedeutung. Damit aber nähern wir uns nun doch wieder den Schlachtfeldern der medienpolitischen Orthodoxien, die ich eingangs erwähnt hatte; und dies soll nicht geschehen. Auf eines jedoch ließe sich verweisen: Es gibt Historiker, die hartnäckig behaupten, daß sich selbst auf Feldherrnhügeln, mitten in der Hitze des Kampfes um große neue Ziele, gelegentlich blitzartig die Erkenntnis von Nutz und Frommen der Erhaltung des Status quo verbreitet habe, und nicht nur dann, wenn das eigene Schlachtenglück sich zu wenden begann. Welch eine aktivierungsfähige Variante des "Prinzips Hoffnung"!

3. Diskussion Leitung: Professor Dr. Eberhard Laux Bericht von Herbert Sperber Ministerialdirigent Uwe Lützen, Kiel, fragte nach den Möglichkeiten zur Finanzierung von zwei neuen Vollprogrammen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. In seiner Erwiderung stimmte Intendant Willibald Hilf, Baden-Baden, darin überein, daß eine ausschließliche Finanzierung durch Gebührenerhöhung als unrealistisch anzusehen sei. Demgegenüber beurteilte Hilf aber eine Finanzierung durch Ausweitung der Werbeeinnahmen in Verbindung mit einer denkbaren Gebührenanhebung positiv und als durchaus realistisch. Auf die von Lützen geäußerten Zweifel an der politischen Durchsetzbarkeit einer Ausdehnung der Werbung in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wies Ministerialdirigent Hans-Wolfgang Rombach, Düsseldorf, auf die Problematik einer Festschreibung von Werbequoten hin. Hilf unterstrich in diesem Zusammenhang die in seinem Referat angesprochene Alternative einer Kooperationslösung bei den Werbeeinnahmen öffentlicher und privater Rundfunk-Träger. Stadtrechtsdirektor Dr. Hartwig Viehweg, Neuwied, bezweifelte, daß durch Verkabelung eine flächendeckende Programmversorgung technisch erreicht werden könne. Hilf teilte diese Auffassung weitgehend und betonte vor diesem Hintergrund seine Präferenz für Satellitenprogramme. Durch direkt abstrahlende Satelliten könne nach seiner Ansicht sehr viel schneller eine flächendeckende Versorgung gewährleistet werden. Darüber hinaus brachte Hilf seine Befürchtung zum Ausdruck, daß die Erwartungen der Industrie an die "neuen Medien" durch die relativ aufwendige Verkabelung nicht erfüllt werden könnten. Hinsichtlich der Bedenken Viewegs gegen eine mögliche Subventionierung privater Rundfunkveranstalter gab Hilf zu verstehen, daß er eine derartige Maßnahme nicht befürworte. Ministerialrat Dr. Peter Wild, Düsseldorf, stellte die Frage nach der Notwendigkeit einer Ausdehnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunktätigkeit. Hilf bemerkte hierzu, daß es das Leitbild der "rundfunkpolitischen Wende" sei, größere Meinungsfreiheit und Pluralität auch in der Rundfunkversorgung zu garantieren. Dies sei jedoch allein auf dem

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Diskussion

Wege der Verkabelung und damit einer Erhöhung des privaten Hundfunkangebots aufgrundgeringer Einschaltquoten und der Konzentration privater Rundfunksender auf den Unterhaltungssektor nicht zu erreichen. Chefredakteur Friedrich Weber, Köln, kam auf die verfassungsrechtlichen Probleme der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu sprechen. Diese bestünden zum einen bei den Werbeeinnahmen durch die Änderung des Körperschaftsteuergesetzes zugunsten des ZDF und der anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Hinsichtlich der Gebühreneinnahmen warf Weber angesichts der extrem günstigen Finanzsituation der öffentlich-rechtlichen Anstalten die Frage nach einer Verletzung des Äquivalenzprinzips und der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit auf. In einem weiteren Punkt forderte er einen Vergleich der Höhe der Personalkosten mit den Leistungen des Personals in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Schließlich brachte Weber seine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Mischfinanzierung zum Ausdruck, da auf diesem Wege Dritte Einfluß auf die Programme nehmen könnten. In seiner Antwort bestätigte Hilf die Existenz des Problems einer unterschiedlichen Einkommensbesteuerung. Im Hinblick auf eine Verletzung des Äquivalenzprinzips konzidierte Hilf eine gewisse Diskrepanz zwischen den definierten Aufgaben und dem vorgegebenen Finanzrahmen des öffentlich-rechtlichen Systems. Bezüglich der Personalkosten verwies er demgegenüber auf Leistungsvergleiche mit anderen Unternehmen, die ergeben hätten, daß die Honorierung in öffentlichr€e-

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Entwicklungsmöglichkeiten der strategischen Planung

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Richtliniencharakter für die übrigen strategischen Teilplanungen hat die strategische Programmplanung. Hier wird der künftige Programmrahmen in quantitativer und qualitativer Hinsicht langfristig festgelegt. Mit dem Umfang und der inhaltlichen Ausrichtung der künftig auszustrahlenden Programme ist zugleich vorgegeben, für welche Zielgruppen welche Programminhalte im Prinzip vorgesehen sind. Durch die strategische Programmplanung wird bestimmt, in welchen Programmsparten welche Programm- und Produktionsphilosophien langfristig zum Tragen kommen sollen. Durch den Programmplan ist häufig bereits bis zu einem gewissen Grade die Entscheidung über Eigenproduktion oder Fremdbezug von Sendeminuten getroffen. Ein Beispiel für strategische Programmplanung sind die vertraglichen Vereinbarungen über die Nutzung von MGM-Filmen. Der strategische Programmplan legt den Rahmen für eine strategische Produktions- und Kapazitätsplanung sowie für die Investitionsplanung und die strategische Personalplanung fest. Die strategische Produktions- und Kapazitätsplanung dient der Ausfüllung der langfristigen (Eigen-)Produktionsziele. Strategisch zu planen sind die Art und der Umfang der benötigten Produktionskapazitäten (Studios, Aufnahmetechnik), die zu beantwortenden Fragen sind somit qualitativer und quantitativer Natur. Insgesamt sollten die zu erstellenden Plangerüste genügend Flexibilität für ggf. erforderlich werdende Anpassungsreaktionen (etwa auf verändertes Zuschauerverhalten) lassen. Die strategischen Produktions- und Kapazitätspläne geben der strategischen Investitionsplanung wichtige Steuergrößen vor. Diese bestimmen über den Umfang der notwendigen Ersatz- und Erweiterungsinvestitionen aber auch über solche Investitionen, die zu qualitativen Verbesserungen der Produktionskapazität führen. Die strategische Investitionsplanung wird durch geeignete langfristig ausgerichtete Investitionensrechnungen und Finanzierungsüberlegungen ergänzt. Im Rahmen der strategischen Personalplanung ist der Personalbedarf zu ermitteln, der zur Umsetzung der strategischen Programmpläne einer Rundfunkanstalt erforderlich ist. Als wichtige Aufgabe stellt sich hier u. a. die Planung der Entwicklung des Führungspersonals43 • Eine für die strategische Personalplanung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten z. Z. nicht unwichtige Perspektive ist die Gefahr, daß neue Programmveranstalter angesichts ihres Bedarfs nach medienspezifischem 43 Vgl. hierzu Hans H. Hinterhuber, Planung der Führungskräfteentwicklung als Gegenstand der strategischen Unternehmungsplanung, in: Dietger Hahn I Bernard Taylor (Hrsg.), Strategische Untemehmungsplanung, 3. Aufl., Würzburg - Wien 1983, S. 309 ff.

I Speyer95

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Günter Sieben und Wolfgang Ossadnik

Fachpersonal mit lukrativen Angeboten für spürbare Fluktuationen sorgen; hierin liegt sicherlich eine nicht unbeachtliche Herausforderung für eine strategisch angelegte Personalplanung. Für sämtliche Teilplanungen gilt es, ein Instrumentarium zur Bewertung von Strategien zu entwickeln, das sowohl deren Nutzen als auch die von ihnen beanspruchten Ressourcen erfaßt. Letztlich müssen die strategischen Alternativen, die sich für die einzelnen Teilplanungen aufgrund von Szenarien und ähnlichen Zukunftsbildern ergeben, im Hinblick auf ihre Nutzenstiftung und ihren Ressourcenverzehr - u. a. im Rahmen einer langfristig ausgerichteten Finanzplanung" -bewertet werden. Nur aufgrund einer solchen Strategienbewertung können innerhalb der einzelnen Teilplanungen die Strategien mit dem besten Wirkungsgrad ausgewählt, aufeinander abgestimmt und zu einem strategischen Gesamtprogramm zusammengeiaßt werden. Strategische Planung ist eine permanente Herausforderung für die Führungs- und Aufsichtsgremien45 von Rundfunkanstalten. Dies verlangt die ständige Anpassung der Langfristkonzeption an sich abzeichnende Veränderungen. Diese Aufgabe kann nur dann zufriedenstellend gelöst werden, wenn die Führungs- und Aufsichtsgremien durch eine in vorbereitender Funktion tätige, organisatorisch abgesicherte und mit adäquaten Instrumenten und Vollmachten ausgestattete Institution Unterstützung erfahren. Unabhängig davon, ob die Aufgabe der strategischen Planung bei einer eigenen Abteilung oder einem Ausschuß organisatorisch verankert wird, ist eine solche arbeitsteilige Spezialisierung bei der Erfüllung strategischer Planungsaufgaben mit eine Voraussetzung für eine langfristig angelegte wirtschaftliche Erfüllung des Programmauftrages.

IV. Zusammenfassung Resümierend läßt sich festhalten, daß strategische Planung den Leitungs- und Aufsichtsgremien einer Rundfunkanstalt in ihrer Verantwortung für die Langfristkonzeption wertvolle Hilfestellung leisten kann. Angesichts enger werdender finanzieller Spielräume und einer zunehmend dynamischer werdenden Medienlandschaft kann der Bedarf u Hierzu ist eine Erweiterung der mittelfristigen Finanzplanung um längerfristige Elemente erforderlich. 45 Im Unterschied zur Konfiguration der Leitungs- und Aufsichtsgremien der Darstellung 9 - verfügt der Westdeutsche Rundfunk zusätzlich noch über einen Programmbeirat -wird die Leitungsfunktion bei Radio Bremen von einem Direktorium ausgeübt.

Entwicklungsmöglichkeiten der strategischen Planung

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der Rundfunkanstalten nach strategischer Planung nicht mehr strittig sein. Die besonderen Rahmenbedingungen und der nichtmonetäre Erfolgsbegriff öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten erfordern allerdings spezifische Grundsätze und Methoden. Die skizzierten Beispiele zeigen, daß das auf Erwerbswirtschaften zugeschnittene "klassische" Instrumentarium der Planungswissenschaft erheblicher Modifikationen bedarf, um rundfunkspezifisch einsetzbar zu sein. Gleichwohl erhellen die beispielhaft vorgestellten Ansätze, daß der Entwicklung eines rundfunkspezifischen Instrumentariums für strategische Planung keine unüberwindbaren Hindernisse entgegenstehen.

3. Diskussion Leitung: Professor Dr. Heinrich Reinermann Bericht von Wilfried Frankenbach Schwerpunkte der Diskussion bildeten eine grundsätzliche Ausein~ andersetzung mit dem Thema: "Theorie und Praxis der strategischen Planung in Rundfunkanstalten" sowie ein inhaltlich-informativer Fragenkamplex zu Einzelaussagen der beiden Vorträ~e. Professor Dr. Franz Xaver Bea, Tübingen, eröffnete die Aussprache mit dem Hinweis auf einen seiner Meinung nach feststellbaren Unterschied oder gar Widerspruch in den Grundaussagen beider Referenten. Fünfgeld habe über das in den Rundfunkanstalten derzeit praktizierte Planungssystem berichtet, daß dies schlüssig sei und angeblich den Anforderungen der strategischen Planung genüge. Dabei sei jedoch wenig von den Techniken die Rede gewesen, die Sieben in seinem Vortrag behandelt habe. Ihm stelle sich daher die konkrete Frage, welche dieser Techniken im Süddeutschen Rundfunk überhaupt eingesetzt würden. Im Referat von Sieben hingegen vermißte Bea Hinweise auf die Praktikabilität und insbesondere auf die Implementation der vorgeführten Konzeptionen in Rundfunkanstalten. In Anbetracht der Tatsache, daß die Konzepte offensichtlich von der industriellen Anwendung auf die spezifischen Verhältnisse des Rundfunks übertragen werden müßten, sei zu fragen, ob die gravierenden Unterschiede hinsichtlich der rechtlichen Rahmenbedingungen, des Organisationsaufbaus und der Entscheidungsgremien hinreichend berücksichtigt wurden. Sieben habe zwar die Notwendigkeit der Anpassung an die spezifischen Verhältnisse in Rundfunkanstalten betont. Auf welche Weise dies geschehen könne, sei indessen nicht deutlich geworden. Verwaltungsdirektor Hermann Fünfgeld, Stuttgart, räumte ein, daß methodische Hilfsmittel wie die von Sieben vorgestellten Verfahren beim Süddeutschen Rundfunk bislang nicht eingesetzt würden. Die Umsetzung dieser theoretischen Konzepte scheitere in der Praxis an dem damit verbundenen unverhältnismäßig hohen personellen Organisations- und Verwaltungsaufwand. In der Vergangenheit habe man allerdings eine ganze Reihe pragmatischer Hilfskonstruktionen entwickelt und eingesetzt. Diese hätten sich positiv auf die Planungs-

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Diskussion

qualität ausgewirkt. So seien erstmals bei der Gebührenanhebung 1979 horizontale Vergleichsparameter erarbeitet worden, mit deren Hilfe Quervergleiche zwischen den Rundfunkanstalten trotz der unterschiedlichen Kosten- und Leistungsrechnungssysteme angestellt werden konnten. Des weiteren verwies Fünfgeld auf die permanenten, sehr sachkundigen und äußerst detaillierten Auseinandersetzungen mit qualifizierten Aufsichtsgremien. In erster Linie nannte er die Verwaltungsräte der Rundfunkanstalten, deren Mitglieder häufig aus ihrer eigenen Unternehmenskenntnis heraus kritische Fragen stellten, die nicht unbeantwortet bleiben könnten. Gleiches gelte für die Prüfungstätigkeit der Wirtschaftsprüfer und der Rechnungshöfe. In seiner nunmehr 22jährigen Berufspraxis habe er die Erfahrung gemacht, daß jeder Prüfungsbericht zu innerbetrieblichen Änderungen bestimmter Planungs-, Bewirtschaftungs- und Kontrollinstrumentarien sowohl in sachlicher als auch personeller Hinsicht geführt habe. Das ganze sei ein sich ständig fortentwickelnder Prozeß, der hoffentlich eines Tages in ähnliche wie die von Sieben vorgestellten Methoden münden werde, vorausgesetzt, diese seien auch personell umsetzbar. Professor Dr. Günter Sieben, Köln, bestätigte, daß beim Einsatz der von ihm vorgestellten Techniken in Rundfunkanstalten sicherlich mit Implementationsschwierigkeiten zu rechnen sei. Sie seien allerdings nicht rundfunkspezifischer Natur und dürften deshalb kein Grund für eine vorzeitige Kapitulation sein. Die erste zu treffende strategische Entscheidung sei der Entschluß, strategische Planung überhaupt einführen zu wollen. Sei diese Meta-Entscheidung erst einmal bewußt get~IJt worden, dann ließen sich auch die nachfolgenden Implementationsprobleme bewältigen. Die größten Schwierigkeiten bei der Implementierung bereiteten seiner Kenntnis nach in erster Linie Akzeptanzprobleme, die aus der Angst der Fachabteilungen vor einer zentralen Superplanungsstelle resultieren. Die Planungsabteilung sollte indes lediglich Koordinationsfunktion besitzen und keinesfalls eine Mammutbehörde sein, die die Planungen der Fachabteilungen verändern oder verwerfen darf. Die Planungsabteilung oder allgemein die strategische Planung habe der Führung nur Hilfestellung bei Erhebung und Aufbereitung der planungsrelevanten Daten zu leisten. Hier sei verständlicherweise oft erst ein Lernprozeß notwendig, in dem der Planungsabteilung bewußt gemacht werden muß, daß sie nicht alleine, sondern in Rücksprache mit den Fachabteilungen zu planen habe. Etwaige Planungsabweichungen dürften nicht allein den Ausführenden angelastet werden. Vielmehr müsse deutlich gemacht werden, daß die Planer ebenso fehlbar seien. Es handele sich hierbei um wichtige "Philosophien", die nach der Entscheidung über die Einführung der strategischen Planung verbreitet werden müßten. Parallel dazu sei es empfeh-

Diskussion

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lenswert, permanent anband von konkreten Planungsproblemen aufzuzeigen, welche Vorteile eine strategische, koordinierte Planung mit sich bringe. Von einer praktischen Implementierung der Methoden sei man noch ein beträchtliches Stück entfernt. Hier stehe man sicherlich erst am Anfang. Ein Großteil der zur Diskussion gestellten Methoden bedürfe zudem noch der sorgfältigen Ausgestaltung auf die spezifischen Verhältnisse in den Rundfunkanstalten. Grundsätzliche Probleme sehe er jedoch nicht. Gegenwärtig beabsichtige man, im Rahmen eines Forschungsprojektes auf diesem Wege einen Schritt weiterzukommen. Ziel des Vorhabens sei die Erarbeitung eines Instrumentariums der strategischen Planung für Rundfunkanstalten sowie von Ansätzen für die zweckmäßige Organisation und Implementierung. Besonders wichtig sei die Indikatorenforschung. Ihre Aufgabe sei, brauchbare Maßstäbe für den Erfolg von Rundfunkanstalten zu erarbeiten. Ein entsprechender Förderungsantrag sei allerdings vom nordrhein-westfälischen Wissenschaftsminister erst kürzlich abschlägig beschieden worden, da hierbei angeblich ausschließlich einzelwirtschaftliche Interessen betroffen seien. Diplom-Ökonom Wolfgang Brandt griff die von Sieben behandelte Portfolio-Methode auf. Bei Betrachtung der vorgestellten PortfolioRaster falle auf, daß mehr oder weniger alle Programmsparten im ungünstigen Segment lägen. Angesichts dieses negativen Ergebnisses müßten sich die Rundfunkanstalten eigentlich konsequenterweise aus diesem Geschäftsfeld zurückziehen. Unter diesen Umständen lägen auch im Falle eines Wettbewerbsmarktes mit privaten Anbietern alle Wettbewerber im selben Geschäftsfeld und keiner könne durch besondere Stärken und Schwächen marktmäßige Vorteile erzielen. Im Endeffekt könne sich der Wettbewerb dann nur noch auf der Kosten- und Organisationsseite abspielen. Sieben betonte, daß es sich bei den vorgestellten Portfolio-Hastern um Beispiele handele, die lediglich zur Veranschaulichung der PortfolioMethode dienten und keinesfalls Abbildungen der Realität seien. Verallgemeinert verstehe er die Frage von Brandt folgendermaßen: Wenn alle Rundfunkanbieter richtig planten und sich marktgerecht verhielten, dann gebe es natürlich einen härteren Wettbewerb. Die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten sollten sich diesem Wettbewerb aber stellen und ihn annehmen. Ihre Ausgangsposition sei durchaus günstig. In einer solchen Situation erfordere strategische Planung eine flexible spieltheoretische Denkweise, die die Konkurrenten und deren voraussichtliche Strategien mit ins Kalkül ziehe. Dann sei die strategische Planung eigentlich erst komplett.

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Diskussion

Chefredakteur Friedrich Weber, Köln, vermißte im Vortrag von Fünfgeld Anmerkungen zu der seiner Meinung nach massiven Einflußnahme der Länderparlamente auf das Haushaltsgefüge der Rundfunkanstalten. Zum einen leisteten die Rundfunkanstalten für die öffentliche Hand - bedingt durch die Regelungen über die Rundfunkgebührenbefreiung - mittlerweile etwa 350 Mill. DM an Sozialhilfe. Zum andern entstünden beträchtliche Aufwendungen durch die von einzelnen Länderparlamenten geforderte bessere Versorgung solcher Gebiete, die durch topographische Besonderheiten im Rundfunkempfang benachteiligt sind. Die Ausführungen Fünfgelds hinsichtlich der Anwendung von Planungsgrundsätzen in den Rundfunkanstalten stünden im Widerspruch zu den Feststellungen der KEF, die beanstandet habe, daß nicht alle Rundfunkanstalten durchgehend Kostenrechnungen praktizierten. Deshalb stelle sich die Frage, wie eine Rundfunkanstalt, die ihre Kosten nicht kenne, eigentlich planen könne. Außerdem teile er nicht Fünfgelds Optimismus in bezug auf die Qualität der Planung. Die KEF habe in ihrem vierten Bericht deutlich gemacht, daß die Rundfunkanstalten die der Begründung der Rundfunkgebühren zugrunde liegende mittelfristige Finanzplanung um 1,6 Mrd. DM überzogen hätten. Ähnliches sei 1977 festzustellen gewesen. Dies lasse fragen, ob die Rundfunkanstalten aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt hätten. Ein weiteres Indiz für Schwachstellen in der Planung seien die Unterschiede in den Produktionskosten für Fernsehsendungen. Als Beispiel führte er die Produktion zweier 45minütiger Kriminalfilme an, wobei der eine bei der Bavaria 1,2 Mill. DM und der andere, vom ZDF bei einem privaten Produzenten in Auftrag gegeben, 0,7 Mill. DM gekostet habe. Eine derart hohe Differenz sei ihm trotz unbestreitbarer Qualitätsunterschiede unverständlich. Was die Gebührenausfälle aufgrund der Regelungen über die Hundfunkgebührenbefreiung anbelangt, bestätigte Fünfgeld den von Weber angesprochenen Einfluß der Parlamente. Die Rundfunkanstalten müßten hinnehmen, was die Parlamente in eigener Zuständigkeit beschlössen. Im Geschäftsbericht des Süddeutschen Rundfunks werde jedoch jährlich dokumentiert, wie hoch der Ausfall an Gebühren sei, die durch gesetzliche Bestimmungen dem eigentlichen Zweck entzogen und auf dem Wege einer Einkommensumverteilung einer anderen Verwendung zugeführt werden. Auf politischer Ebene setze man sich in den zuständigen Gremien zwar dagegen zur Wehr. Allerdings sei man nicht in der Lage, die Situation zu ändern bzw. die Gebührenausfälle zu begrenzen. Ministerialdirigent Uwe Lützen, Kiel, stimmte dieser Aussage zwar im Grundsatz zu. Es müsse aber dennoch erstaunen, daß die Gebührenausfälle bei den einzelnen Rundfunkanstalten außerordentlich unter-

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schiedlich seien. Die Befreiungsquote reiche vom Saarländischen Rundfunk mit 4 Prozent bis hin zum Westdeutschen und Norddeutschen Rundfunk, die ganz an der Spitze lägen. Für die Rundfunkanstalten gäbe es hier durchaus noch Möglichkeiten, zu erheblichen Mehreinnahmen zu kommen. Fünfgeld führte die Unterschiede in den Gebührenausfallquoten zum einen auf die unterschiedliche Rechtslage in den Bundesländern zurück. Die Tatbestände, nach denen die Sozialämter die Gebührenbefreiung gewährten, seien im Bundesgebiet seiner Kenntnis nach uneinheitlich geregelt. Andererseits sei es in einem kleinen Rundfunksystem - wie etwa beim Saarländischen Rundfunk- der Gebührenermittlungsstelle eher möglich, die Verfahren im intensiven Kontakt mit den Sozialämtern durchzuführen und auf diese Weise Reserven auszuschöpfen. Im übrigen seien verstärkte Anstrengungen auf diesem Gebiet wiederum mit einem hohen Aufwand an Personal verbunden, der natürlich in einer sinnvollen Relation zu den erzielbaren Gebührenmehreinnahmen stehen müsse. Die Aufwendungen für die bessere Versorgung sendeschwacher Gebiete seien ebenfalls ausschließlich auf die Initiative der Parlamente zurückzuführen. Insbesondere in den Bereichen Südwestfunk, Süddeutscher Rundfunk und Bayerischer Rundfunk seien die Abgeordneten von der Bevölkerung bedrängt worden und hätten deshalb eine Verbesserung der Empfangsbedingungen zur Vorbedingung für eine Gebührenerhöhung im Rahmen des derzeitig gültigen Gebührenstaatsvertrages gemacht.

Die von Weber zitierte Aussage der KEF, daß nicht alle Rundfunkanstalten über eine Kostenrechnung verfügten, könne er anband der ihm vorliegenden Unterlagen sowie anhand der von der KEF inzwischen angeforderten und ausgewerteten Materialien eindeutig widerlegen. Ein wichtiges und auch von der KEF bislang ungelöstes Problem sei zugegebenermaßen die Art und Weise der Erfassung, Darstellung und Auswertung innerbetrieblicher Leistungsdaten. Die Produktionsbetriebe des Hörfunks und des Fernsehens seien gegenwärtig bemüht, brauchbare Verfahren zu entwickeln. Die größte Schwierigkeit bestünde aber darin, die ermittelten Quantitätsangaben über Mengen und Zeiten in die von den Programmabteilungen geforderten Qualitätsmerkmale umzusetzen. Die als Indiz für Planungsmängel angeführte Abweichung von der mittelfristigen Finanzplanung um 1,6 Mrd. DM beziehe sich auf eine Gesamtsumme von 25 Mrd. DM und einen Zeitraum von fünf Jahren. Insofern handele es sich um eine auf den ersten Blick recht hohe, in Relation zum gesamten Finanzvolumen jedoch eher geringe Abweichung. Außerdem müsse berücksichtigt werden, daß die Finanzplanung

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aus vorgegebenen Programmentscheidungen abgeleitet werde, die wiederum auf der Grundlage bestimmter Annahmen über Umfang und Laufzeit der zukünftigen Gebührenperiode getroffen worden seien. Anband eines Beispiels könne gezeigt werden, wie Planabweichungen allein aufgrund unvorhersehbarer Entwicklungen entstehen können: Der letzte Gebührenstaatsvertrag sei entgegen den Planungen der Rundfunkanstalten mit einer halbjährigen Verzögerung in Kraft getreten. Dies veranlaßte beispielsweise den Verwaltungsrat des Süddeutschen Rundfunks, eine zuvor beschlossene Mittelsperre in Höhe von 20 Mill. DM aufzuheben, um das finanzielle Gleichgewicht sicherzustellen. Über einen Zeitraum von fünf Jahren hinweg resultiert daraus zwangsläufig eine überplanmäßige Erhöhung der Ausgaben um 100 Mill. DM. Umgerechnet auf die ARD ergibt sich so bei einem Anteil des Süddeutschen Rundfunks von etwa 10 Prozent bereits eine Gesamtsumme von 1 Mrd. DM. Abweichungen zwischen den Produktionskosten für Kriminalstücke gleicher Sendedauer könnten keinesfalls als Beweis für Planungsmängel herangezogen werden. Fünfgeld bestritt die Vergleichbarkeit von Sendungen gleicher Dauer und aus derselben Programmsparte, zumal wenn sie von verschiedenen Sendeanstalten produziert würden. Eine Abweichung in Höhe der genannten Größenordnung gegenüber der Finanzplanung führe jedoch intern in jedem Fall zu einer sorgfältigen Nachkalkulation. Hierbei müsse man sich allerdings darüber im klaren sein, daß eines der schwierigsten Probleme der kaufmännischen Abteilungen darin besteht, Kosten und Dauer von Fernsehproduktionen hinreichend exakt zu kalkulieren und verbindlich vorzugeben.

4. Kostenkontrolle in den öftentlichrechtlichen Rundfunkanstalten Von Otto Heuft

I. Kostenrechnung als Instrument der Kostenkontrolle Kostenkontrolle setzt Kostenplanung und Kostenrechnung voraus. Wenn hier von Kostenkontrolle gesprochen wird, ist das dafür erforderliche Instrumentarium gemeint, nicht also die Kontrollkompetenzen und deren Ausübung.

1. Unterschiedliches und Gemeinsames in der Kostenrechnung der Rundfunkanstalten Aus verständlichen Gründen wird den statistischen Vergleichen zwischen den Rundfunkanstalten der Bundesrepublik besondere Bedeutung beigemessen. Man erhofft sich aus diesen Vergleichen Orientierungsdaten für die ökonomische Beurteilung dieser Institute sui generis, für die sonst ja kaum wirtschaftliche Orientierungsdaten zu finden sind. Dieses Interesse gibt es nicht erst seit es die KEF gibt. Der inzwischen fast legendäre ,.Arbeitskreis für Rundfunkfragen", zu dem sich 1951 etwa zwei Dutzend rundfunkunabhängige Publizisten, Wissenschaftler und Politiker zusammengeschlossen hatten und der fast zehn Jahre lang die Entwicklung des deutschen Rundfunks analysierend und anregend begleitet hat, schrieb in seinem 1958 erschienenen Bericht über ,.Die Situation des Rundfunks in der Bundesrepublik" 1 : .,Es ist von Anfang an versäumt und zu keinem Zeitpunkt nachgeholt worden, gemeinsame statistische und Etatgrundlagen zu schaffen, aus denen der Deutsche Rundfunk als Gesamtheit erkennbar wäre. Selbst dort, wo vergleichbare Kontenführung von den Rundfunkanstalten vertraglich vereinbart wurde (Fernsehvertrag), wird der Vertrag nicht eingehalten." Den Rundfunkanstalten ist es - wohlgemerkt - durch keine gesetzliche Vorschrift aufgegeben, sich statistisch und in ihren Etats als Gesamtheit darzustellen. Dennoch, seit 1958 hat sich einiges geändert: 1 Die Situation des Rundfunks in der Bundesrepublik; Tatsachen und Vorschläge, vorgelegt vom Arbeitskreis für Rundfunkfragen. Openhym/Laufen (Obb.) 1958. S. 77.

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Es gibt inzwischen den einheitlichen Kontenrahmen als Voraussetzung für die Vergleichbarkeit der Etats, und die Entwicklung des ARD-J ahrbuches in den 15 Ausgaben von 1969 bis 1983 beweist, daß die ARDAnstalten sich durchaus als Gesamtheit darstellen und auch Vergleichbarkeit ermöglichen wollen. Insbesondere erwähnt seien die vergleichenden Darstellungen der Vermögensrechnungen, der Ertrags- und Aufwandsrechnungen sowie der Finanzrechnungen. Das alles verdient Anerkennung, wenn man bedenkt, daß die föderative Struktur des Rundfunks in ihren Anfängen Erfordernisse finanzund programmstatistischer Vergleichbarkeit nicht erkennen ließ. In einem wichtigen - vielleicht aber auch dem schwierigsten - statistischen Teilbereich, der vergleichenden Kostenrechnung, gibt es die wünschenswerte systematische Gemeinsamkeit allerdings noch nicht, obwohl die Bemühungen darum weiter zurückreichen als die Anfänge des ARDJ ahrbuches. Bereits für 1962 gab es den ersten internen Programmkostenvergleich zwischen den ARD-Anstalten. Man erwartete davon neben Orientierungsdaten für die eigene Kostenplanung und Kostenkontrolle auch eine systematische Verbesserung der eigenen Kostenrechnung - durch die Bemühung um Gemeinsamkeit. Dieser erste Kostenvergleich von 1962 wurde möglich, nachdem man sich auf die Definition folgender Kostenrechnungsbegriffe geeinigt hatte: - Direkte Kosten - Abgeleitete Kosten (bald darauf ersetzt durch Anteilige Betriebskosten) - Gemeinkosten. Später wurde diese Systematik ergänzt bzw. weiter differenziert durch die Abspielkosten und die Ausstrahlungskosten. In der neuesten Fassung der ARD/ZDF-Kostenverrechnungsrichtlinien sind die genannten Hauptbegriffe, die bis heute - und wohl auch weiterhin - verwendet werden, wie folgt definiert: - Direkte Kosten: Kosten der Kontengruppen 42-48 des ARD/ZDFeinheitlichen Kontenrahmens, die direkt ohne Berührung der Kostenstellenrechnung voll einem Kostenträger zugeordnet werden. - Anteilige Betriebskosten: Kosten, die aufgrund betrieblicher Leistungsaufschreibung den Kostenträgern zugeordnet werden. - Gemeinkosten: Kostenstellenkosten, die dem Kostenträger nicht durch Leistungsaufschreibung zugeordnet werden, sondern durch UmlageschlüsseL Dazu kommen, wie bereits erwähnt, die Kosten der Programm-Verteilung, und zwar

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die Abspielkosten (Kosten der Programmpräsentation) und die Ausstrahlungskosten (Kosten der Sender und der Leitungen). Ich verzichte darauf, Entsprechungen zu anderen, sonst vielleieht geläufigeren Kostenrechnungsbegriffen - variable oder proportionale Kosten, Fixkosten, Stückkosten etc. - zu untersuchen. Es sollen hier ausschließlich die für die Kostenrechnung der Rundfunkanstalten festgelegten Begriffe verwendet werden. Unabhängig davon, daß trotz der einheitlichen Begriffe in der Praxis der Kostenrechnung und des Kostenvergleichs von Anfang an unterschiedliche Verfahren und Auffassungen festgestellt werden mußten, waren sich die ARD-Anstalten einig in dem Bemühen, über die Kostenartenrechnung, Kostenstellenrechnung und Kostenträgerrechnung alle Betriebsaufwendungen zu erfassen, also das zu erreichen, was heute Vollkostenrechnung genannt wird. Dieser Trend gilt- mit einer Ausnahme - auch heute noch. Die bereits erwähnten Verfahrensunterschiede in den Kostenrechnungen liegen weniger in der Kostenartenrechnung. Sie hat in dem vereinheitlichten Kontenplan eine gute Grundlage. Die größeren Probleme ergeben sich aus teilweise organisationsbedingten Unterschieden in der Kostenstellenrechnung und durch uneinheitliche Kostenzuordnungen. Diese Unterschiede sind allerdings so gravierend, daß der jährliche ARD-interne Kostenvergleich bisher nur als eine Zusammenstellung sehr bedingt vergleichbarer Ergebnisse gewertet werden kann. Der jährliche Vergleich weist - sozusagen als Kriterium - sowohl für die einzelnen Programme als auch für deren Sparten die durchschnittlichen Minutenkosten der Eigenbeiträge aus. Darin sind aus systematischen Gründen die Abspiel- und Ausstrahlungskosten nicht einbezogen; sie stehen außerhalb der Kostenträgerrechnung. Die Abspielkosten, weil jede Rundfunkanstalt Abspielungen von Programmen übernehmen muß, die nicht Eigenbeiträge sind; die Ausstrahlungskosten, weil sie auf das insgesamt gesendete Programm - also einschließlich der Übernahmen im Gemeinschaftsprogramm oder in einem Verbund von Programmen - zu beziehen sind. Ein Beispiel mag verdeutlichen, wie wichtig für die Vergleichbarkeit der Ergebnisse die einheitliche Kostenzuordnung ist: Entfällt bei der Gemeinkostenverteilung ein relativ hoher Anteil auf die Ausstrahlungskosten, so wird die Kostenträgerrechnung entsprechend entlastet. Die durchschnittlichen Minutenkosten der Eigenbeiträge können sich dadurch erheblich verringern, während die Ausstrahlungskosten pro Minute sich infolge des viel größeren Divisors nur wenig erhöhen. Als weiteres Beispiel uneinheitlicher Kostenzuordnung seien die unter-

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schiedlichen Schlüssel für die Gemeinkostenverteilung auf Hörfunk und Fernsehen erwähnt, die ebenfalls die Vergleichbarkeit beeinträchtigen.

2. Bemühungen um Vereinheitlichung der Kostenrechnung Es gibt nun aber einen neuen und energischen Versuch, die Kostenrechnung der Rundfunkanstalten zu harmonisieren und ihre Ergebnisse vergleichbar zu machen. Eine Arbeitsgruppe unter Federführung von Curt Zimmermann, dem Leiter der Hauptabteilung Finanzen des SWF, hat nach einer zunächst fast entmutigenden Bestandsaufnahme einen Vorschlag unterbreitet, der den einzig gangbaren Weg weist, wenn man prinzipiell bei der Vollkostenrechnung bleiben will: -

-

Die organisatorischen Unterschiede müssen in der Kostenrechnung neutralisiert werden. Das ist möglich, wenn die Kostenstellen - und zwar unabhängig von den tatsächlichen Organisationsstrukturen in ein einheitliches Schema eingeordnet werden, das nach Funktionsbereichen gegliedert ist. Die Kosten der Funktionsbereiche müssen nach einheitlichen Verrechnungskriterienzugeordnet werden. Für die Umlagenverteilung auf Hörfunk und Fernsehen müssen einheitliche Schlüssel verwendet werden.

Für die Zuordnung der Kosten der Funktionsbereiche empfiehlt die Arbeitsgruppe folgendes Rechenschema: 1. _ 2.

Direktkosten Anteilige Betriebskosten (Aufgrund von Leistungsaufschreibung) 1. + 2. Einzelkosten

3. 4.

Produktions-Gemeinkosten Programm-Gemeinkosten 1.- 4. Herstellkosten

5.

Sonstige Gemeinkosten

(Basis Einzelkosten) (Basis Einzelkosten) (Basis Einzelkosten)

1. - 5. Selbstkosten

6. 7.

Abspielkosten (Sendebetriebskosten/Sendeleitung) Ausstrahlungskosten 1. - 7. Gesamtkosten

Die Arbeitsgruppe meint, daß mit den von ihr vorgetragenen Empfehlungen - die Entscheidung darüber steht noch aus - eine weitgehende Angleichung der Kostenrechnung der Rundfunkanstalten ermöglicht werden kann. Es stellt sich allerdings die Frage, ob der WDR

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neben der Teilkostenrechnung, mit der er 1982 auf Veranlassung des für ihn zuständigen Landesrechnungshofes begonnen hat, noch eine Vollkostenrechnung nach den Vereinheitlichungsempfehlungen führen will. Auf einen Aspekt der Teilkostenrechnung möchte ich später noch eingehen. An dieser Stelle sei nur vermerkt, daß die Harmonisierung von Teilkostenrechnungen sehr viel schwieriger sein dürfte als die Vereinheitlichung der Vollkostenrechnungen.

II. Aktualität der Kostenrechnung als Voraussetzung wirksamer Kostenkontrolle Die Lösung der systematischen Probleme der Kostenrechnung ist nur ein Teil der Aufgaben, die die Kostenkontrolle den Rundfunkanstalten stellt. Sie bringt vielleicht Verläßlichkeit und hoffentlich auch Vergleichbarkeit, aber noch keine Aktualität. Für die Produktionsbetriebe und die Programmbereiche ist Aktualität der Kostenkontrolle jedoch wichtiger als die Vergleichbarkeit von Kostenrechnungen. Günter Sieben und Annette Wachter haben in ihrem Beitrag zum Kostenkolloquium der ARD anläßlich der Internationalen Funkausstellung 19832 darauf hingewiesen, daß die tagesnahe Erfassung von Kostendaten die grundsätzliche Voraussetzung für die Bereitstellung von aktuellen Informationen für die Betriebssteuerung in den Rundfunkanstalten ist. Beziehen wir diese Forderung zunächst einmal nur auf die Direktkosten.

1. Ist-Kosten-Erfassung nicht aktuell Tatsache ist, daß eine quasi tagesaktuelle Kosteninformation mit dem üblichen Verfahren der Ist-Kosten-Erfassung nicht zu leisten ist. Die Ist-Kosten-Nachweise bieten - gleichgültig ob off-line oder on-line erfaßt wird - im Vergleich zu den tatsächlich veranlaßten Direktkosten im Durchschnitt allenfalls den Stand des Vormonats. Das ist in der Tat für die Kostenkontrolle und Kostensteuerung während einer Produktion, aber auch für Kostenplanung und Kostenkontrolle der Mittelverwalter in den Programmbereichen unzureichend - dies um so mehr, als nur die Durchsicht von Einzelauflistungen Aufschluß darüber gibt, was tatsächlich schon erfaßt ist und was noch nicht. Die Folge dieser verzögerten und unsicheren Ist-Kosten-Information aus der Kostenträgerrechnung: Fast überall wird manuell mitkalkuliert. z Günter Sieben I Annette Wachter: Planung und Kontrolle als Managementinstrumentein öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, in: Media-Perspektiven, Heft 11, 1983, S. 783 ff.

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Otto Heuft 2. Aktualisierung durch Verfügt-Erfassung

So war es bis vor etwa zwei Jahren auch in unserem Hause, dem Südwestfunk. Zwar gab es neben den Ist-Kosten bereits die Erfassung verfügter Beträge; da sie aber nur für bestimmte Kostenarten möglich war und die übrigen Bedingungen - Beleglauf, zentrale Datenerfassung, Batchverarbeitung, periodische Auflistungen - sich nicht von denen der Ist-Kosten-Erfassung unterschieden, war der Gewinn nur minimal. Der Anstoß für die Einführung eines integrierten Kosten-Informations-Systems, das die geforderte Aktualität leisten kann, kam vom Fernseh-Produktionsbetrieb, von einem Bereich also, für den die schnelle und vollständige Kosteninformation als Voraussetzung der Kostenkontrolle besonders wichtig ist. Grundgedanke dieses On-UneSystems ist, daß bis zur Endabrechnung eines Kostenträgers die aktuelle Kosteninformation nur über die Verfügt-Erfassung vermittelt werden kann und daß die Verfügt-Eingabe in dem Augenblick möglich sein muß, in dem Kosten veranlaßt werden, in statu nascendi also. Die Organisation des Fernseh-Produktionsbetriebes und die in unserem Hause seit Jahren bereits praktizierte dezentrale Datenerfassung auch außerhalb des Verwaltungsbereiches boten günstige Voraussetzungen für die Projektierung und die Einführung des Systems. Das KostenInformations-System bietet zwei Auswertungsmöglichkeiten der Stammdaten: die Produktionskostenkontrolle (Kostenträger-orientiert) und die Mittelverwaltungskontrolle (Kostenstellen-orientiert). In jeder Auswertungsart werden Soll, Verfügt und Ist einander gegenübergestellt. Die Basis des Systems ist die Kostenträgerstückrechnung. Von der Eröffnung eines Kostenträgers bis zu seiner Endabrechnung weist sie neben den kalkulierten Beträgen alle Verfügt- und Ist-Beträge aus, soweit es sich um Direktkosten handelt, um Ausgaben also, die überwiegend aus den Programmetats bestritten werden müssen. Das Verfügt enthält die Ist-Kosten und alle Verbindlichkeiten, liefert also auf einen Blick die vollständige Kosteninformation. Die Differenz zwischen Ist und Verfügt ist während der "heißen" Phase einer Produktion beträchtlich - ein Beweis für den Aktualitätsmangel der Ist-Kosten-Erfassung. Die Listenbilder entsprechen genau dem Formular, auf dem die Produktionskosten nach Konten kalkuliert werden. Nach Aufruf des Kostenträgers liefert der Bildschirm oder der Drucker zunächst das Deckblatt, das die Kosten in Kontengruppen zusammenfaßt Die folgenden Seiten ermöglichen die Kostenkontrolle für die einzelnen Konten; darüber hiliaus sind Recherchen bis in die Einzelbuchungen des Verfügt und des Ist möglich. Für den an Details Interessierten sei vermerkt, daß

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auch die Produktionshandkassen, über die ja oft beträchtliche Zahlungen abgewickelt werden, über ein Zwischenkonto erfaßt sind. Bei der Eingabe der Handkassenabrechnung wird das Zwischenkonto entsprechend den Buchungen auf den regulären Konten entlastet. Der Kostenträgerstückrechnung ist eine Kostenträgerzeitrechnung unterlegt; die Kostendaten können also separiert werden nach den Jahren, in denen sie den Programmetat belasten oder belastet haben: Kosten der Vorjahre, Kosten des laufenden Jahres, Kosten des folgenden Jahres. Diese Datenorganisation wiederum ermöglicht als übergeordnete Auswertung die hierarchisch gestufte Mittelverwaltungskontrolle. Der Mittelverwalter benötigt neben der Kostenträgerstückrechnung ständige und aktuelle Informationen über den Stand seines Etats. Diese Informationen werden gewonnen, indem die unterlegte Kastenträgerzeitrechnung nach Mittelverwaltungs-Kostenstellen ausgewertet und durch die Kostenstellen-Direktkosten ergänzt wird. Auch für die Mittelverwaltungskontrolle bieten allein die Verfügt-Daten die erforderliche Aktualität. Wie im Listenbild der Produktionskostenkontrolle ist dem Verfügt und dem Ist das Soll - in diesem Fall die Jahreszuweisungen aufgrund des Programmleistungsplans - gegenübergestellt. Die hierarchische Stufung der Mittelverwaltungskontrolle entspricht der Organisation des Hauses: Auf jeder Ebene der Hierarchie steht die Kosteninformation in entsprechender Verdichtung zur Verfügung. Noch während der Projektierung des Kosten-Informations-Systems haben sich ihm die Hörfunkdirektion und die Technische Direktion unseres Hauses angeschlossen; letztere nutzt es für die Investitionskontrolle. Daß für das Kosten-Informations-System im Fernseh-Produktionsbetrieb keine zusätzliche Planstelle erforderlich wurde, sei nur nebenbei bemerkt.

3. Organisatorische Voraussetzungen Die Mehrheit der Rundfunkanstalten beabsichtigt nun, mit der Einführung oder dem Ausbau von On-line-Buchhaltungen im Rahmen eines sogenannten Integrierten-Finanzmanagement-Systems die Aktualisierung der Kostenrechnung und Kostenkontrolle ebenfalls durch die Verfügt-Erfassung zu erreichen. Neben der Verfügt-Erfassung gibt es für die notwendige und auch angestrebte Aktualisierung allerdings einige organisatorische Voraussetzungen, die vielleicht nicht klar genug gesehen werden. Auch die Verfügt-Erfassung kann nur tagesnah werden, wenn bestimmte Aufgaben, die nach dem bisherigen Organisationsverständnis in den Zuständigkeitsbereich der Verwaltung fallen würden, subsidiär von anderen Bereichen übernommen werden. Selbstver9 Speyer95

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ständlich muß dabei die Buchungskompetenz des Verwaltungsbereichs unangetastet bleiben. Verfügt-Erfassung ist keine Buchung. Also kann gelten: Ist-Kosten-Erfassung nur durch den Verwaltungsbereich, Verfügt-Erfassung aber dezentral.

m. Kontrolle der anteiligen Betriebskosten Das Kosten-Informations-System unseres Hauses ist so geplant, daß auch die anteiligen Betriebskosten einbezogen werden können. Es müssen lediglich die Entscheidungen über die Vereinheitlichung der Kostenrechnung abgewartet werden.

1. Probleme der Leistungsaufschreibung Anteilige Betriebskosten sind nach der vorher zitierten Definition Kosten, die aufgrundbetrieblicher Leistungsaufschreibung den Kostenträgern zugeordnet werden. Wegen der Verschiedenartigkeit und Vielfältigkeit der Produktionsvorgänge - namentlich des Fernsehens bereitet die Leistungsaufschreibung den Rundfunkanstalten nicht geringe Probleme. Es gilt, für Erfassungsaufwand und Erfassungsgenauigkeit einen vernünftigen Kamprarniß zu finden; deshalb kann es kein einheitliches Verfahren geben. Für die Leistungsaufschreibung in unserem Hause beispielsweise sind aus Personal- und Sachleistungen Pakete gebildet, die den Standard-Dispositionen entsprechen, aber - je nach tatsächlicher Konfiguration - mit Zusatzcodierung auch vergrößert oder verkleinert werden können. Dieses Verfahren ermöglicht eine weitgehend zentralisierte Aufschreibung, minimiert die Menge der Daten ebenso wie die Probleme der Genauigkeits- und Vollständigkeitskontrolle.

2. Leistungspreise Die Ergänzung der aktualisierten Direktkostenkontrolle durch anteilige Betriebskosten setzt voraus, daß mit kalkulatorischen Leistungspreisen gerechnet werden kann. Die Mehrheit der Rundfunkanstalten ermittelt bisher die Leistungspreise nach dem Ist-Kosten-Prinzip, also immer erst bei der Betriebsabrechnung für das vergangene Jahr.

3. Kalkulation und Budgetierung anteiliger Betriebskosten? Die Umstellung auf kalkulatorische Leistungspreise legt selbstverständlich nahe, für alle Produktionen, deren direkte Kosten kalkuliert werden, auch die anteiligen Betriebskosten zu kalkulieren und die anteiligen Betriebskosten schließlich auch zu budgetieren. Ich weiß, daß

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manche Kollegen in Verwaltungsbereichen Budgetierung, Kalkulation und Soll-Ist-Vergleich der anteiligen Betriebskosten für ein notwendiges Instrument der Produktionsökonomie in den Rundfunkanstalten halten. (Es gab sogar schon Diskussionen, in denen der abenteuerliche Gedanke der freien Konvertierbarkeit direkter Kosten und anteiliger Betriebskosten ernsthaft in Erwägung gezogen wurde.) Es fehlt hier an der Zeit, das Für und Wider der Kalkulation und der Budgetierung anteiliger Betriebskosten eingehend zu erörtern. Weil die spontane Reaktion meist bejahend ist, darf ich mich wohl darauf beschränken, nur die wichtigsten Einwände zu nennen: -

Was nach der Kalkulation anteiliger Betriebskosten wirtschaftlich scheint, ist nicht unter allen Umständen betriebswirtschaftlich richtig.

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Die Kalkulation mit Leistungspreisen aus einer Vollkostenrechnung kann zu Fehleinschätzungen bei der Entscheidung über Eigen- oder Auftragsproduktion führen. Die Auslastungs-Optimierung der Produktionsbetriebe ist nicht mit Kalkulation und Budgetierung anteiliger Betriebskosten zu erreichen; sie wird dadurch eher erschwert.

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-

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Die Budgetierung assoziiert, daß die den Kostenzuteilungen entsprechenden Leistungen beliebig verfügbar seien. Die Budgetierung kann Besitzansprüche und Festzuteilungen von Kapazitäten zur Folge haben, wodurch streng aufgabenbezogene Dispositionen unmöglich gemacht und Kapazitätsreserven zu Dunkelziffern werden. Planerfüllung kann zum Selbstzweck werden und den Blick für größere wirtschaftliche Zusammenhänge soweit verengen, daß sinnvolle Alternativen der Planerfüllung untergeordnet werden.

Diese und einige weitere Bedenken scheinen mir schwerer zu wiegen als die Argumente für die Kalkulation und die Budgetierung anteiliger Betriebskosten. Nach meiner Erfahrung ist in diesem Leistungsbereich eine straff aufgabenbezogene Disposition das beste Aufwandsregulativ. Im Rahmen der Leistungsplanung scheint mir eine Mengenzuteilung der produktionsbetrieblichen Leistungen - soweit wie erforderlich auch qualitativ differenziert - sinnvoller als die Kosten-Budgetierung; für die Inanspruchnahme der Leistungsmengen muß indessen gelten, daß der Steuerung durch Produktionsplanung und -disposition im Interesse der Auslastungsoptimierung Vorrang gegeben wird. All dies heißt selbstverständlich nicht, daß auf die möglichst aktuelle Erfassung anteiliger Betriebskosten verzichtet werden soll. Die antei-

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ligen Betriebskosten sind für den Produktionsbetrieb wichtige Entscheidungs- und Steuerungsdaten; sie sind für ihn wichtiger als für die Programmbereiche.

IV. Kostenkontrolle und Wirtschaftlichkeit Im übrigen ist nicht zu vergessen, daß der Gemeinkostenanteil sich weitgehend einer Kostenkontrolle im Sinne eines Soll-Ist-Vergleichs entzieht und von den Produktionsbetrieben auch nicht beeinflußt werden kann. Ehe man mit Reglementierungen für die Kalkulation und Budgetierung anteiliger Betriebskosten von diesem Problem ablenkt, sollte das Verständnis dafür geweckt werden, daß letztlich jeder Aufwand produktionskostenrelevant ist und daß unverständlicher Aufwand im Gemeinkostenbereich Mitarbeiter der Produktion nachhaltig demotivieren kann. Deshalb sind auch Bedenken gegen eine Teilkostenrechnung vorzubringen, die gleichsam Verstecke schafft für Gemeinkosten oder sonstigen Betriebsaufwand. Und ehe man über eine entscheidungsorientierte Teilkostenrechnung nachdenkt, sollte man beispielsweise prüfen, ob es für Rundfunkanstalten richtig ist, daß die Abschreibungen und die Re-Investitionen sich an den steuerlichen Sätzen orientieren statt an den tatsächlichen Nutzungszeiten. Es wäre falsch oder zumindest leichtfertig, in der Kostenkontrolle bereits die Garantie für Wirtschaftlichkeit zu sehen. Ich kann hier nur zitieren, was mein Amtskollege Helmuth Haselmayr in einem Referat über "Ökonomische Aspekte der Fernsehproduktion" bei der 14. Jahrestagung des Studienkreises Rundfunk und Geschichte gesagt hat: "Das beste Rechnungswesen ersetzt weder die ökonomische Vernunft noch erübrigt es ständige ökonomische Entscheidungen." Der Leiter eines Fernseh-Produktionsbetriebes wäre ein schlechter Sachwalter, wenn er nicht der Überzeugung wäre, daß es nicht hier und da und überhaupt noch ein bißeben sparsamer ginge. Aber das ist ein anderes Thema.

5. Entwicklungsmöglichkeiten der Kostenkontrolle in Rundfunkanstalten vor dem Hintergrund neuerer theoretischer Konzeptionen Von Klaus Lüder

I. Instrumente der Kostenkontrolle Die Notwendigkeit von (betriebsinternen) Kostenkontrollen folgt unmittelbar aus dem Wirtschaftlichkeitsgebot: die Ermittlung und Überwachung der Kosten für die erbrachten Leistungen und das Bemühen um eine möglichst günstige Leistungs-Kosten-Relation sind permanente Managementaufgaben. Nahezu alle Landtage haben im Zusammenhang mit dem Beschluß über den Gebührenstaatsvertrag 1983 die Beachtung der "Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit" erneut gefordert1. Daß dies notwendig ist, wird von den Rundfunkanstalten nicht bestritten. Auffassungsunterschiede gibt es jedoch hinsichtlich der Existenz von Rationalisierungsreserven2 • Auch die Aussage eines ARDIntendanten, daß der Rundfunk "... bereits heute die ihm zur Verfügung stehenden betriebswirtschaftliehen Kontroll- und Steuerungsinstrumentarien weitgehend nutzt, um seinen Programmauftrag unter Wahrung der ihm gesetzlich zugewiesenen Gebote von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu erfüllen"3, scheint zumindest in ihrem Anspruch auf Allgemeingültigkeit überzogen. Damit die Rundfunkanstalten wirtschaftlich handeln und gegebenenfalls auch den Nachweis darüber führen können, bedarf es als Grundvoraussetzung geeigneter Instrumente zur Kostenkontrolle. Zentrales Instrument in diesem Sinne ist die Kostenrechnung, mindestens in der Form der Istkostenrechnung, besser noch ergänzt durch eine Kosten1 Vgl. o. V., Synopse zur Diskussion um die Rundfunkgebühren und den Finanzausgleich der Rundfunkanstalten in den Landtagen-Beschlüsseund Auflagen, in: Media-Perspektiven (1983) 11, S. 794 ff. 2 Vgl. z. B. Wolfgang Lehr, Der Rundfunk ist kein Zuckerbäcker, in: ARDJahrbuch 1983, S. 80 ff., insbes. S. 95: "Die Kontrollmechanismen, die in das System Rundfunk eingebaut sind .. ., garantieren Wirtschaftlichkeit im Sinne sparsamer Haushaltsführung.'' Demgegenüber wurde in der Presse über massive Kritik von Landesrechnungshöfen an Finanzgebahren und Wirtschaftsführung einzelner Rundfunkanstalten berichtet. 3 Friedrich-Wilhelm v. Seil, Aktuelle Probleme im Rundfunkbereich, in: WDR-Jahresbericht 1982, S. 25.

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Planungsrechnung. Folgerichtig schreiben deshalb die Finanz- bzw. Wirtschaftsordnungen der Mehrzahl der Rundfunkanstalten eine Kostenrechnung explizit vor, oder sie gehen wenigstens implizit von deren Existenz aus4 • Die Kostenrechnung ermöglicht eine flächendeckende periodische Kontrolle der Kosten insgesamt sowie für einzelne Kostenarten (Untergliederungskriterium: Arten eingesetzter Produktionsfaktoren), Kostenstellen (Untergliederungskriterium: organisatorische Bereiche) und Kostenträger (Untergliederungskriterium: Leistungen oder Leistungsbündel). Daneben gibt es die Kostenrechnung ergänzende Kontrollinstrumente, mit deren Hilfe man durch kritische Auseinandersetzung mit technischen, organisatorischen oder personellen Gegebenheiten, die im Rahmen der Kostenrechnung nicht infrage gestellt werden, Einsparungsmöglichkeiten auffinden will. Zu diesen ergänzenden Instrumenten gehören selektive fallweise Prüfungen von Leistungsbündeln, Produktionsverfahren oder Arbeitsabläufen mit dem Ziel der Verbesserung des Leistungs-Kosten-Verhältnisses (Stichworte: Organisationsprüfung, Produkt- und Gemeinkosten-Wertanalyse, Zero Base Review) ebenso wie spezifische Verfahren der Kostenplanung mit ausgeprägtem Analyse- und Begründungszwang (Stichwort: Zero Base Budgeting zur Planung nicht unmittelbar produkt- oder outputabhängiger Kosten). Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf Probleme der Kostenkontrolle mit Hilfe der Kostenrechnung. Dem sicherlich ebenfalls vorhandenen Entwicklungspotential der fallweisen Kostenkontrolle in Rundfunkanstalten und der Schaffung von Anreizen für die Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips in der Phase der Kostenplanung wird hier nicht nachgegangen.

II. Merkmale und Entwicklungstendenzen der Kostenrechnung in Rundfunkanstalten 1. Alle öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland verfügen über eine Kostenrechnung. Obgleich diese Kostenrechnungen im Detail zum Teil erheblich voneinander abweichen5, besitzen sie jedoch auch eine ganze Reihe gemeinsamer Merkmale. Mit Hilfe dieser Merkmale soll versucht werden, die "typische" Kostenrechnung einer Rundfunkanstalt in ihren Grundzügen zu charakterisieren. 4 Vgl. NDR-FinO (1982), § 22; WDR-FinO (1982), § 37; SFB-Wi- u. FinO (1976), Ziff. 50.03; SDR-Vorl. WiO (1976), Ziff. 7.1.4.; SR-FinO (1973), § 22 (5).

6 Vgl. dazu SWF (HA Finanzen): Bericht der ad hoc-Arbeitsgruppe .,Vereinheitlichung der Kostenrechnung" vom 15. 12. 1983, unveröffentl. Manuskript.

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-

Die typische Kostenrechnung einer Rundfunkanstalt besteht aus Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung, wobei die Kostenzurechnung zu Kostenstellen und Kostenträgern nach dem Vollkostenprinzip erfolgt. Davon abweichend hat der WDR 1982 eine Teilkostenrechnung eingeführt, die " ... sich in der Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung auf die Erfassung und Verrechnung jener Kosten beschränkt, die durch die Verantwortlichen kurzfristig beeinflußt werden können" 6 •

-

Der Kostenartenrechnung der ARD-Anstalten liegt ein einheitlicher Kostenartenplan zugrunde, dessen Grundstruktur den im ARDJahrbuch abgedruckten Ertrags- und Aufwandsrechnungen entnommen werden kann7 • Rundfunkspezifische Kostenarten sind vor allem Urheber-, Leistungs- und Herstellervergütungen Anteil an Programmgemeinschaftsaufgaben und Co-Produktionen Technische Leistungen der Deutschen Bundespost Aufwendungen für Deutschlandfunk und Zuwendungen zum Finanzausgleich. Die Kostenstellengliederung orientiert sich am Organisationsaufbau. Hauptkostenstellen mit den dort gesammelten Kostenkategorien sind Produktionsbetriebe (Produktionsgemeinkosten) Programmbereich Hörfunk (Programmgemeinkosten Hörfunk) Programmbereich Fernsehen (Programmgemeinkosten Fernsehen) Verwaltung (einschl. Intendanz, Aufsichtsgremien usw.) (Verwaltungsgemeinkosten) Sender und Sendertechnik (Ausstrahlungskosten) Sendebetrieb und Sendeleitung (Abspielkosten). Die Produktionsgemeinkosten werden überwiegend, die Verwaltungsgemeinkosten zu einem geringen Teil als sog. anteilige Betriebs-

e WDR-Jahresbericht 1982, S. 131; vgl. dazu auch Reiner Lindemann, Kosten- und Leistungsrechnung als Instrument der Betriebsführung im Rundfunkbereich - dargestellt am Beispiel des WDR, in: Günter Sieben (Hrsg.), Beiträge zur Rundfunkökonomie, Universität zu Köln, Treuhandseminar, 1983, S. 73 ff. 7 Vgl. z. B. ARD-Jahrbuch 1983, S. 308 ff.

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kosten anband von Leistungsaufschreibungen auf leistungsempfangende Kostenstellen und Kostenträger intern weiterverrechnet. Welche Kosten als anteilige Betriebskoste;n zu behandeln sind, ist kostenstellenmäßig definiert. Kostenstellen dieser Art sind vor allem personelle und maschinelle Leistungseinheiten aus dem Produktionsbereich wie Produktionsstudios, Übertragungswagen, Kameraleute, Bühnenbildner usw. Aber auch aus dem zur Verwaltung gehörenden Bereich der "Allgemeinen Betriebsdienste" werden die Kosten einiger Kostenstellen (z. B. der Liegenschaftsverwaltung, des KFZ-Betriebs, der Hausdruckerei) aufgrund von Leistungsaufschreibungen als anteilige Betriebskosten weiterverrechnet. Ob und in welchem Umfang eine Kostenverrechnung aufgrund von Leistungsaufschreibungen erfolgt, ist allerdings von Anstalt zu Anstalt ebenso unterschiedlich wie die Details des Kostenstellenplans. -

Kostenträger sind Produktionen, Produktionsteile (bei "Mischproduktionen") oder Sendungen (soweit nicht selbst produziert). Sie werden für Fernsehen und Hörfunk getrennt zu Kostenträgergruppen zusammengefaßt, die organisatorisch durch Redaktionen repräsentiert sind. Kostenträgereinheiten mit noch höherem Aggregationsgrad sind die ARD-einheitlichen "Programmgattungen" 8 • Hinsichtlich der Zurechnung der Kosten zu Kostenträgern werden unterschieden':

+ +

+

+

1. Direktkosten (z. B. Honorare, Urhebervergütungen) 2. Anteilige Betriebskosten (überwiegend Produktionsgemeinkosten)

Kostenträger-Einzelkosten 3. Nicht als anteilige Betriebskosten verrechnete Produktionsgemeinkosten 4. Programmgemeinkosten

+

Herstellkosten 5. Nicht als anteilige Betriebskosten verrechnete Verwaltungsgemeinkosten

+ +

Selbstkosten 6. Abspielkosten 7. Ausstrahlungskosten Gesamtkosten

8 Vgl. ARD-Jahrbuch 1983, S. 307 ff.; ähnlich auch beim ZDF, vgl. ZDFJahrbuch 1982, S. 103 ff. 9 Vgl. SWF (HA Finanzen): a.a.O., S. 7 sowie ähnlich: ZDF-Jahrbuch 1982, S. 160, Reiner Lindemann, a.a.O., S. 67 ff., SWF: Leistungs- und Kostenrechnung 1982, Baden-Baden o. J., S. 26.

Entwicklungsmöglichkeiten der Kostenkontrolle

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Die Direktkosten sind kostenartenmäßig definiert (dazu gehören keine Personalkosten für festangestellte Mitarbeiter) - sie werden den Kostenträgern unmittelbar zugerechnet. Die Zurechnung der anteiligen Betriebskosten erfolgt für in Anspruch genommene Leistungsmengen (i. d. R. gemessen in Zeiteinheiten), die mit Kostensätzen je Mengeneinheit bewertet werden. Für die Zurechnung der übrigen Kostenkategorien wird von den Rundfunkanstalten eine Vielzahl unterschiedlicher mengen- und wertmäßiger Schlüsselgrößen herangezogen (z. B. Einzelkosten, Herstellkosten, Sendeminuten, Mitarbeiterzahl). Unterschiede zwischen den Kostenträgerrechnungen der Anstalten gibt es aber auch hinsichtlich der Festlegung, Abgrenzung und Aggregation der Kostenträger, hinsichtlich Art und Umfang der Leistungsaufschreibung, hinsichtlich des Detaillierungsgrades des o. a. Kalkulationsschemas und schließlich auch hinsichtlich der Zuordnung von Kostenstellen zu den einzelnen Kostenkategorien des Kalkulationsschemas. -

Da die Rundfunkanstalten einen Aufwandsplan als Bestandteil ihres Wirtschaftsplans aufstellen müssen, betreiben sie auch Kostenplanung. Den Anforderungen des Wirtschaftsplanes genügt allerdings eine Kostenplanung, die für Jahresperioden erfolgt und die nach Kostenartengruppen gegliedert ist (zentrale Kostenartenbudgetierung)10. Die Mehrzahl der Rundfunkanstalten hat diese Kostenplanung in der Weise verfeinert, daß sie die Planwerte für bestimmte Kostenarten weiter nach Kostenverursachungsbereichen (Kostenstellen) differenziert. So schreibt beispielsweise die RB-FinO (1980) vor: "Die Einzelpläne Personalaufwendungen und Sachaufwendungen sind nach folgenden Hauptleistungsbereichen in die Kapitel Intendanz und Organe Hörfunk Fernsehen Betriebsdirektion Verwaltung Grundstücke und Gebäude Allgemeines aufzugliedern. Die Hauptleistungsbereiche sind innerhalb der Sachaufwendungen in angemessenem Umfang nach Leistungsbereichen (Kostenstellen) weiter aufzugliedern" 11 •

to Die BR-WiO sieht z. B. eine Untergliederung in "Personalkosten", "Programmkosten", "Betriebskosten", "Geschäftskosten", "Abschreibungen", "Gebührenabhängige Kosten" und "Sonstige Kosten" vor. 11 RB-FinO (Entwurf 1980) § 4, Ziff. 5. Vgl. auch Walter Wössner, Methoden und Probleme der Haushaltsplanung und -Überwachung beim WDR, in:. Günter Sieben (Hrsg.), a.a.O., S. 53 ff., insbes. S. 58 f.

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Ausschließlicher oder doch primärer Zweck derartiger Kostenplanungen ist die Kontrolle der Mittelbewirtschaftung durch die Aufsichtsorgane. Kostenbudgetierung als Bestandteil einer unterjährigen anstaltsinternen Kostenüberwachung und -steuerung ( = Kostenkontrolle) wird von den Rundfunkanstalten hingegen selten betrieben. Soweit eine Kostenbudgetierung im eigentlichen Sinne praktiziert wird oder sich in der Entwicklung befindet, basiert sie entweder auf den Direktkosten (so beim SWF12), auf den kurzfristig beeinflußbaren Kosten (so beim WDR13) oder auf den Einzelkosten (so beim ZDF14). 2. Die Entwicklungstendenzen der Kostenrechnung in den Rundfunkanstalten stellen sich zumindest für den externen Beobachter als uneinheitlich dar. Eine Anstalt hat ihre Istkostenrechnung auf eine Teilkostenrechnung umgestellt, die Mehrzahl der Anstalten arbeitet jedoch an einer Vereinheitlichung, d. h. für einige der Beteiligten "Ausbau", insgesamt aber "Zementierung" der Vollkostenrechnung. Insbesondere der WDR und das ZDF scheinen entgegengesetzte Entwicklungstendenzen zu verkörpern: während der WDR seine Istkostenrechnung auf die Erfassung direkt zurechenbarer und kurzfristig beeinflußbarer Kosten reduziert hat, baut das ZDF sein Kostenbudgetierungssystem durch Einbeziehung der anteiligen Betriebskosten in Richtung einer Vollkostenbudgetierung aus. Was die eine Anstalt als besonderen Vorteil ihrer Teilkostenrechnung ansieht, nämlich die Vermeidung von Fehlentscheidungen in bezug auf die Nutzung eigener Produktionskapazitäten, erscheint der anderen Anstalt mit einer solchen Teilkostenrechnung gerade nicht erreichbar15 • Hinsichtlich der Kostenbudgetierung ist offenbar ein weiterer Ausbau hin zur Erstellung kurzfristiger Budgets und zur Durchführung zeit12 Im Kostenbudgetierungssystem des SWF werden direkte Kosten für mittelbewirtschaftende Bereiche und für größere Fernsehproduktionen budgetiert. 13 Kurzfristig beeinflußbare Kosten sind die von den Kostenstellenverantwortlichen beeinflußbaren Kosten. Das sind die direkten Kosten zuzüglich einiger kurzfristig beeinflußbarer Personalkostenarten (vgl. Reiner Lindemann, a .a.O., insbes. S. 74 u . S. 76 ff.). 14 Das ZDF will die Kosten der Fremdleistungen und der Eigenleistungen budgetieren. Vgl. Bernhard Weber, Das Rechnungswesen in Rundfunkanstalten- dargestellt am Beispiel des ZDF, in: Peter Eichhorn (Hrsg.), Rundfunkökonomie, Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, Beiheft 5/1983, S. 47 ff.; Rudi Sölch, Bewirtschaftung der indirekten Kosten, in: ZDF-Jahrbuch 1982, S. 151 ff. 16 Vgl. Reiner Lindemann, a.a.O., S. 70 f. und Rudi Sölch, a.a.O., S. 152: Ersterer (WDR) sieht die Gefahr einer Begünstigung von Fremdleistungen bei Vollkostenkalkulation, letzterer (ZDF) die Gefahr der unangemessen hohen Inanspruchnahme eigener Produktionskapazitäten bei Kalkulation auf Basis der direkten Kosten.

Entwicklungsmöglichkeiten der Kostenkontrolle

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naher Abweichungsanalysen beabsichtigt. Einige Rundfunkanstalten befinden sich hier an einem Scheideweg der Entwicklung - es sind diejenigen, die eine Istkostenrechnung nach dem Vollkostenprinzip und eine Budgetierung nur der direkten Kosten praktizieren. Für diese Anstalten stellt sich längerfristig die Frage, ob sie ihre Istkostenrechnung auf eine Teilkostenrechnung umstellen oder ihre Kostenbudgetierung in Richtung einer Vollkostenbudgetierung ausbauen sollen. Insgesamt gewinnt man den Eindruck, als würde die Entwicklung der Kostenrechnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland eher auseinanderstreben als konvergieren. 3. Aus der Analyse der typischen Kostenrechnung einer Rundfunkanstalt läßt sich hinsichtlich ihrer Eignung als Kontrollinstrument folgern: die typische Rundfunkkostenrechnung ist -

zu wenig zweckorientiert aufgebaut,

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zu wenig zeitnah und

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zu wenig planungsorientiert.

"Zu wenig zweckorientiert" meint, daß beispielsweise weitgehend unklar bleibt, ob die Kostenrechnung neben der Lieferung von Kosteninformationen für das ARD- bzw. ZDF-Jahrbuch weiteren, insbesondere innerbetrieblichen Überwachungs- und Steuerungszwecken dienen soll und wenn dies angestrebt wird, daß dann die Kostenrechnung zu wenig an diesen Zwecken ausgerichtet ist. "Zu wenig zeitnah" bedeutet, daß Kostenrechnungsergebnisse erst zu einem Zeitpunkt vorliegen, der unter Kontrollgesichtspunkten als "zu spät" anzusehen ist (z. B. kostenstellen- und kostenträgerbezogene Kosteninformationen werden nur einmal jährlich nach Abschluß des Wirtschaftsjahres geliefert). Das Attribut "zu wenig planungsorientiert" schließlich soll darauf hinweisen, daß der Ausbau der Kostenplanungsrechnung hinter dem Ausbau der Istkostenrechnung zurückgeblieben ist. Darüber hinaus gibt es eine gewisse Orientierungslosigkeit hinsichtlich einer zweckmäßigen Weiterentwicklung der Rundfunkkostenrechnung, die sich in den beiden Fragen zusammenfassen läßt: 1. Sollte die Ist-Kostenrechnung als Vollkostenrechnung oder als Teilkostenrechnung ausgestaltet werden? 2. Wie sollte eine die Ist-Kostenrechnung sinnvoll ergänzende Kostenplanung aussehen?

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Klaus Lüder 111. Zur Entwicklung der Istkostenrechnung

1. Will man die erste Frage beantworten, ist es naheliegend, dies unter Bezugnahme auf die allgemeinen Zwecke der Kostenrechnung und auf die spezifischen Zwecke einer Rundfunkkostenrechnung zu versuchen. Nach herrschender betriebswirtschaftlicher Auffassung sind Zwecke der Kostenrechnung1&

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die Kalkulation der betrieblichen Leistung zur Preisermittlung, Preisbeurteilung und Bestandsbewertung, die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit des Leistungsprozesses und die Gewinnung von Informationen für dispositive Zwecke (d. h. für spezielle Entscheidungen wie z. B. Investitionsentscheidungen, Entscheidungen über Eigenfertigung vs. Fremdbezug oder Entscheidungen über die Hereinnahme zusätzlicher Aufträge).

Unter Berücksichtigung der besonderen Gegebenheiten der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten lassen sich die allgemeinen Kostenrechnungszwecke in folgende rundfunkspezifische Kostenrechnungszwecke transformieren: die Rundfunkkostenrechnung dient demnach -

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der Kalkulation betrieblicher Leistungen zur Ermittlung von Verrechnungspreisen für Produktionen im Auftrag der Werbetochtergesellschaften, zur Abrechnung von Co-Produktionen sowie zur Bewertung des Programmvermögensbestandes; der Kontrolle der Wirtschaftlichkeit durch innerbetriebliche produktions-, sendungs-und bereichsbezogene Ist- und Plan-Ist-Kostenvergleiche sowie durch überbetriebliche Istkostenvergleiche gleichartiger (Produktions-)Leistungen und (Produktions-)Verfahren; der Gewinnung von Informationen für Entscheidungen über Eigenproduktion oder Fremdproduktion und für die Beurteilung alternativer Produktionsverfahren.

Die erstgenannte Zwecksetzung erfordert die Kenntnis der Herstellkosten (Produktions- und Programmkosten) und der Selbstkosten (Herstellkosten und Verwaltungskosten) für einzelne Kostenträger. Gleiches gilt für die Durchführung bestimmter überbetrieblicher Kostenvergleiche (z. B. Sendeminutenkostenvergleiche für Sendungen oder Programmgattungen). Die Beschränkung derartiger Vergleiche auf Teilkosten, also beispielsweise auf die direkten Kosten, ist i. d. R. nicht sinnvoll, weil die Wahrscheinlichkeit einer Verzerrung des Vergleichsergebnisses etwa aufgrund unterschiedlicher Definitionen der direkten 18 Vgl. z. B. Lotbar Haberstock, Grundzüge der Kosten- und Erfolgsrechnung, 2. Aufl., München 1977, S. 10 f.; Siegfried Hummel I Wolfgang Männe!, Kostenrechnung 1, 3. Aufl., Wiesbaden 1982, S. 33 ff.; Helmut Kurt Weber, Betriebswirtschaftliches Rechnungswesen, 2. Aufl., München 1978, S. 289 ff.

Entwicklungsmöglichkeiten der Kostenkontrolle

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Kosten oder aufgrund unterschiedlicher Produktionsstrukturen (Eigenproduktion/Fremdproduktion) erheblich größer ist als bei einem Vollkostenvergleich. Im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeitskontrolle steht bei der Gestaltung der Kostenrechnung der Gesichtspunkt der Beeinflußbarkeit oder Kontrollierbarkeit der Kosten durch die verantwortlichen Mitarbeiter im Vordergrund (responsibility accounting). Daraus folgt, daß die Kostenrechnung eine Teilkostenrechnung auf Basis der beeinflußbaren Kosten mit einer an der Organisationshierarchie orientierten Bezugsgrößenhierarchie sein sollte (hierarchische Teilkostenrechnung). Informationen für dispositive Zwecke schließlich müssen grundsätzlich auf die Zukunft gerichtet sein, d. h. es muß sich um Planinformationen handeln. Die Istkostenrechnung kann dazu allenfalls Informationen beisteuern, die als Grundlage für Kostenschätzungen dienen können. Für eine Entscheidung relevante Kosten sind die durch diese Entscheidung verursachten, also die zusätzlich anfallenden Kosten oder genauer: Ausgaben. Das sind zwar in der Regel Teilkosten, die aber mit den beeinflußbaren Kosten durchaus nicht identisch sein müssen. Aus diesen Erörterungen läßt sich folgendes Fazit für die Konzipierung einer Rundfunkkostenrechnung ziehen: das Verfahren sollte in seiner Grundstruktur eine Teilkostenrechnung auf Basis der beeinflußbaren Kosten sein, die aber so auszugestalten ist, daß auch Vollkasteninformationen für einzelne Leistungseinheiten geliefert werden. Wenn von einer Kostenrechnung sowohl Teilkosteninformationen als auch Vollkosteninformationen erwartet werden, erweist sich eine hierarchische Kostenrechnung einer einstufigen Kostenrechnung überlegen. Was die Lieferung von Informationen für dispositive Zwecke betrifft, muß sie grundsätzlich Sonderrechnungen überlassen bleiben, die die Standard-Kostenrechnung ergänzen. 2. Die Konzipierung einer hierarchischen Teilkostenrechnung erfordert einige Grundannahmen, die hier wie folgt getroffen werden: (1) Bezugseinheiten der hierarchischen Teilkostenrechnung sind auf der untersten Ebene Produktionen (bisherige Kostenträger). Alle hierarchisch höherrangigen Bezugseinheiten sind organisatorische Bereiche (bisherige Kostenstellen oder Kostenstellenbereiche), auf der vorletzten Hierarchie-Ebene sind dies die Bereiche -

Aufsichtsgremien und Intendanz

-

Verwaltung

-Technik

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-

Klaus Lüder Fernsehen, einschl. Fernsehproduktion Hörfunk, einschl. Hörfunkproduktion.

In Abweichung von der Organisationsstruktur der meisten Rundfunkanstalten wird hier davon ausgegangen, daß die Fernsehproduktion bzw. die Hörfunkproduktion in den Direktionsbereich Fernsehen bzw. Hörfunk eingegliedert ist17• (2) Als beeinflußbare Kosten auf der untersten Ebene der Bezugsgrößenhierarchie werden die den Produktionen direkt zuredlenbaren Kosten sowie die den Produktionen per Leistungsaufschreibung zurechenbaren Kosten des Produktionsbetriebes (anteilige Produktionskosten) definiert. Diese mit der internen Kostenverrechnung erfolgende Durchbrechung eines Grundprinzips der Teilkostenrechnung wird allerdings auch von den Verfechtern dieser Rechnung mindestens unter bestimmten Bedingungen zugelassen18, und sie erscheint der Praxis notwendig, da sonst ". . . viel zu wenig ,interne Leistungen' auf die verbrauchenden Kostenstellen verrechnet werden" und damit "der angestrebte höhere Aussagewert ... entscheidend in Frage gestellt werden kann" 19• Die Begründung für die Zurechnung von Kosten des Produktionsbetriebes auf einzelne Produktionen ist darin zu sehen, daß zum einen dem Verursachungsprinzip ausreichend Rechnung getragen wird und daß zum anderen bei Verzicht auf diese Zurechnung Kosteneinwirkungsmöglichkeiten und Kostenverantwortung auseinanderklaffen würden. Sowohl der Produktionsbetrieb als auch der Programmbereich können die Produktionskosten beeinflussen. Beispielsweise wirkt eine R~