Personal und Personalmanagement in der modernen Verwaltung [1 ed.] 9783428495917, 9783428095919

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Personal und Personalmanagement in der modernen Verwaltung

Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam Herausgegeben von Prof. Dr. Wemer Jann Prof. Dr. Wolfgang Losehelder Prof. Dr. Michael Nierhaus Prof. Dr. Martin Richter Prof. Dr. Dieter C. Umbach Prof. Dr. Dieter Wagner

Band3

Personal und Personalmanagement in der modernen Verwaltung

Herausgegeben von Dieter Wagner

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Personal und Personalmanagement in der modernen Verwaltung I hrsg. von Dieter Wagner. - Berlin: Duncker und Humblot, 1998 (Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam ; Bd. 3) ISBN 3-428-09591-X

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1998 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0949-7730 ISBN 3-428-09591-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Vorwort der Herausgeber "Personal und Personalmanagement in der modernen Verwaltung" lautete das Thema der dritten Jahrestagung des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam, die im letzten Jahr veranstaltet wurde. Dieser Tagungsband enthält die redigierten Vorträge, Thesenpapiere und Berichte aus vier Arbeitskreissitzungen und einen Ausschnitt aus der Podiumsdiskussion zu den Erfahrungen und den Perspektiven des Personalmanagements. Personal und Personalmanagement sind natürlich untrennbar miteinander verbunden. Dabei ist der Weg recht weit von der bloßen Objektbetrachtung bis zur Einschätzung des Personals als wertvolle Ressource und als ErfolgspotentiaL Auch das Personalmanagement wird häufig noch immer mit der Personalverwaltung gleichgesetzt. Dabei ist seine konzeptionelle und strategische Bedeutung ebensowenig zu unterschätzen wie seine Einordnung als Führungsfunktion im interaktiven Zusammenhang von Vorgesetzten und Mitarbeitern, Personalabteilung und Personalrat. Die in diesem Band enthaltenen Aufsätze und Arbeitskreisberichte beziehen sich auf folgende Bereiche, die beim Wandel zu einem modernen Personalmanagement von großer Bedeutung sind und eng miteinander zusammenhängen: - Personalführung, Motivation und Anreizsysteme, - Personalentwicklung und organisationales Lernen, - Personalbudgetierung und -Controlling, - das Personalrecht des öffentlichen Dienstes. Die dritte Jahrestagung stieß auf ein großes Interesse aus der Verwaltungspraxis. Dies zeigte auch ein in der Zwischenzeit veranstalteter Workshop zum Thema "Personalentwicklung". Insofern wird auch zukünftig dem Thema "Personal" eine wichtige Rolle im Zusammenhang mit der Verwaltungsmodernisierung beizumessen sein. Potsdam, im März 1998

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Dr. Dr. Dr. Dr. Dr. Dr.

Wemer Jann Wolfgang Losehelder Michael Nierhaus Martin Richter Dieter C. Umbach Dieter Wagner

Inhalt Begrüßung und Einführung durch Prof. Dr. W. Loschelder; Rektor der Universität Potsdarn ... . . ... .. ..... .. ......... . . .... . ................. . .... ... ......... . . ...... ..

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Die Rolle des Personals beim Aufbau der Verwaltung Von A. Ziel, Innenminister des Landes Brandenburg . . .. . . . . .. . . . .. . .. .. . . . .. . . .. .. . .

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Personalmanagement als elementarer Bestandteil des Public Management Von D. Wagner, Potsdam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Erfolgreich führen und motivieren! Von H. Klages, Speyer .. . . . .. .. . . . . .. . .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. . .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .. ..

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Auf dem Weg zu einer lernenden Verwaltung - Verwaltungsreform als institutioneller Lemprozeß und die Rolle der Personalentwicklung Von R. Klimecki, Konstanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Stand und Perspektiven des Personalrechts des öffentlichen Dienstes Von U. Battis, Berlin .. . . . .. . .. . . . .. . . .. . . . .. .. .. .. .. . . . . .. . .. . . . .. .. . . .. .. . . . .. . .. . .

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Arbeitskreis I Thesen: Leistungsanreizkonzepte Von Ch. Reichard, Potsdam . .. . . .. . . .. . . .. .. .. .. .. . . . . . . . . .. . .. . . . .. .. .. .. .. .. . .. . .. 103 Thesen: Individuelle und flexible Vergütung - Leistungsanreize in der öffentlichen Verwaltung? Von A. Grawert, Berlin .. . . .. . . .. . . . .. . . .. . . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . . .. . .. . . . .. .. . .. . . 107 Arbeitskreis 2 Thesen: Personalbudgetierung und -controlling Von B. Frank, Potsdam.......... .. ...... . ... .... .. . . . . .. . . .. .. .. . .. . .. .. .. .. .. . .. . .. 119 Thesen: Personalwirtschaftliches Konzept der Stadt Hanau Von M. Bieberle, Hanau . . .. . .. . . . . .. . .. . . .. .. .. .. . .. . . .. .. .. . .. . .. . .. . . .. . .. .. .. . .. . 119

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Inhalt

Arbeitskreis 3 Thesen: Personalentwicklung Von W. Fischer, Rendsburg . . . .. . .. . .. . . . . .. . . .. . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. .. .. .. .. . . 121 Arbeitskreis 4 Thesen: Personalvertretung, Tarif- und Beamtenrecht Von U. Januszewski, Berlin . ...... . .. . ........... . .. . .... . ... . ........... . .. . ... . ... . 123 Podiumsdiskussion Leitung: W. Jann, Potsdam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Begrüßung und Einführung Meine sehr geehrten Damen und Herren, ich heiße Sie zur 3. Fachtagung des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam willkommen und freue mich, daß Sie der Einladung zu dieser Tagung in so großer Zahl gefolgt sind. Insbesondere begrüße ich die Damen und Herren Abgeordneten des Landtags Brandenburg und des Berliner Abgeordnetenhauses sehr herzlich in unserer Mitte. Der Präsident des Landtags Brandenburg, Herr Dr. Herbert Knoblich wird, wie er hat mitteilen lassen, in Kürze ebenfalls zu uns stoßen. Als Mitglied der Landesregierung - und zugleich als ersten Referenten des heutigen Tages - begrüße ich den Minister des Innern des Landes Brandenburg, Herrn Alwin Ziel und die namhaften Vertreter von Bundes- und Landesministerien, der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit sowie der Universitäten, des Deutschen Städtetages, des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, des Landkreistages Brandenburg, Vertreter aus Wirtschaft und Verwaltung, Abgeordnete, Personalräte. Meine Damen und Herren, sehr verehrte Gäste! Die Universität Potsdam ist sich wohl bewußt, über welchen Fundus an Fachkompetenz und interdisziplinärer Aktivität sie mit dem Kommunalwissenschaftlichen Institut verfügt. Das breite Spektrum und die Zahl der Teilnehmer der heutigen Tagung machen augenfällig, welche Resonanz diese Kompetenz und Aktivität zu erzielen vermögen. Hierfür ist die Universität Potsdam dankbar. Die Hochschulen dieses Landes befinden sich angesichts der desaströsen Entwicklung des staatlichen Haushalts in einer außerordentlich schwierigen Situation. Das gilt nicht für das Land Brandenburg allein. Aber es gilt für das Land Brandenburg doch in besonderem Maße - zum einen, weil sich die Hochschulen hier noch im Aufbau befinden, und zum anderen, weil dieses Land sich ohnehin am unteren Ende der Skala aller Bundesländer bei den anteiligen Ausgaben für Hochschulen und Wissenschaft bewegt und weil auch in der gegenwärtigen Lage Regierung und Parlament nicht die Kraft aufbringen, die knappen Mittel auf die Zukunftsinvestitionen zu konzentrieren, also neben der Wirtschaftsstruktur auf Bildung und Ausbildung, auf Schulen und Hochschulen, auf Forschung und Lehre. Unter solchen Bedingungen müssen vielerlei Mittel eingesetzt werden, um die Notwendigkeit einer sachgerechten Prioritätensetzung nach außen, im allgemeinen Bewußtsein, deutlich zu machen. Das wichtigste Mittel für die Hochschulen aber

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ist und bleibt, daß auf hohem Niveau wissenschaftlich geforscht wird und daß die Ergebnisse dieser Forschung in Lehre von gleichem Niveau umgesetzt, überzeugend präsentiert und für die Praxis nutzbar gemacht werden. Wenn dies in einer Disziplin, in einem Institut oder in einem Interdisziplinären Zentrum wie dem KWI gelingt, so kommt dies auch der Hochschule, der Universität insgesamt zugute. Das ist die beste Gewähr dafür, daß sie auch prekäre Phasen meistert und ihre Belange durchsetzt. Daher möchte ich meinen Gruß an alle, die zum Erfolg des Kommunalwissenschaftlichen Instituts und zum Gelingen der heutigen Tagung beitragen, mit dem herzlichen Dank der Universität verbinden: Wir danken allen Freunden und Förderern, die das KWI ideell und materiell unterstützen. Wir danken den Mitgliedern des Kuratoriums, die - sozusagen als institutionalisierte Unterstützung in Permanenz- dem KWI mit Rat und Tat zur Seite stehen. Dabei ist es mir eine ganz besondere Freude, im Kreise der Kuratoriumsmitglieder Herrn Prof Dr. Dr. h.c. RolfGrawert, Ruhr-Universität Bochum, begrüßen zu können, der nicht allein der Gründungsdekan unserer Juristischen Fakultät war, sondern auf dessen Initiative hin auch das Kommunalwissenschaftliche Institut entstanden ist. Wir danken den Mitgliedern des Vorstands und den Mitarbeitern, auf deren großem Engagement die Effizienz und Produktivität des KWI und nicht zuletzt das Zustandekommen der heutigen Tagung beruhen. Vor allem darf ich in diesem Zusammenhang Herrn Prof Dr. Dieter Wagner nennen, der diese Fachtagung konzipiert und organisiert hat und sie heute leitet. Schließlich- im Sinne einer letzten Steigerung- gebührt der Dank der Universität den Referenten der heutigen Veranstaltung, das heißt neben Herrn Minister Ziel und Herrn Kollegen Wagner - in der Reihenfolge des Programms - Herrn Prof Dr. Helmut Klages, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Herrn Prof Dr. Rüdiger Klimecki, Universität Konstanz, und Herrn Prof Dr. Ullrich Battis, Humboldt-Universität zu Berlin. Es ist mir eine große Ehre und Freude, Sie hier an unserer Universität Potsdam begrüßen zu können. Man kann es schon fast eine Tradition nennen - jedenfalls, wenn man mit dem jugendlichen Alter dieser Universität ein wenig Nachsicht hat -, daß das KWI jährlich, am Ende des Wintersemesters, eine Fachtagung in der Verantwortung eines Vorstandsmitglieds durchführt. Die erste Fachtagung, Anfang 1995, befaßte sich - wie könnte es bei einem Kommunalwissenschaftlichen Institut anders sein?- mit europäischen und nationalen Aspekten der kommunalen Selbstverwaltung. Die zweite Fachtagung, 1996, behandelte - sehr aktuell - Fragen zur Erneuerung der Landesverwaltung, zumal mit Blick auf die Fusion von Berlin und Brandenburg. Diese Fusion ist bekanntlich - vorläufig - nicht geglückt, was sicherlich nicht das letzte Wort sein kann. Die Ergebnisse der Tagung aber behal-

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ten ihre Bedeutung - in der tatsächlich existierenden gemeinsamen Region wie jenseits ihrer Grenzen. Die diesjährige Fachtagung knüpft in vielem an die Thematik des Vorjahres an - unter Umständen, die diese Thematik noch drängender erscheinen lassen als vordem. Ging es seinerzeit um - ich zitiere - "neue Strukturen für eine leistungsfähige, sparsame, schlanke und bürgernahe Verwaltung", so ist heute überdeutlich geworden, daß Verwaltung und Wirtschaft neuer, leistungsfähiger Strukturen bedürfen, ja, daß das gesellschaftliche System insgesamt unter einem umfassenden Reformdruck steht, dem es nicht ausweichen kann, wenn es sich in der globalen Konkurrenz behaupten will. Die heutige Tagung nun wendet sich dem zentralen Gegenstand dieser Problematik zu - zentraler noch als alle organisatorischen und instrumentalen Gesichtspunkte: den Menschen, mit denen die notwendigen Veränderungen verwirklicht werden sollen, dem "Personal", seiner Steuerung und vor allem seiner Motivierung. Welchen Stellenwert das "Personal" und der sachgerechte Umgang mit ihm in der gegenwärtigen Entwicklung einnehmen, deutet die Unterüberschrift des heutigen Tagungsprogramms unmißverständlich an: "Vom Objekt zur wertvollen Ressource und zum Erfolgspotential". Ich wünsche Timen, ich wünsche uns bei der Behandlung dieser Thematik, bei der Auseinandersetzung mit diesem Programm einen anregenden und ertragreichen Tag! Prof. Dr. Wolfgang Losehelder Rektor der Universität Potsdam

Die Rolle des Personals beim Aufbau der Verwaltung Von Alwin Ziel Sehr geehrter Herr Professor Dr. Loschelder, meine sehr geehrten Damen und Herren! Ich möchte Ihnen zunächst herzlich danken für die Einladung zu dieser Veranstaltung. Wir haben in unserer Zusammenarbeit ja schon einige Erfahrung, und es ist erfreulich, wenn Theorie und Praxis so erfolgreich zusammenkommen. Angesichts der vor uns liegenden Aufgaben der Verwaltungsmodernisierung wird diese Kooperation wichtiger denn je. So nutze ich heute gern die Gelegenheit, Ihnen in Grundzügen die Entwicklung der personellen Situation der Landesverwaltung darzustellen. Dabei werden Überlegungen und Motive der Landesregierung deutlich, warum wir welchen Weg mit welchem Ziel gegangen sind. Doch zunächst ein kleiner Rückblick auf das, was wir 1990 vorfanden: Nach dem 3. Oktober stand die brandenburgische Landesregierung vor der schwierigen Aufgabe, den zentralistischen Staatsapparat der DDR möglichst schnell in das System der Bundesrepublik zu überführen. Sieben Jahre nach der Stunde Null blickt man sicher etwas gelassener auf diesen Vorgang. Doch auch in der Rückschau war es zweifelsohne ein gewaltiges Unternehmen, aus dem alten Machtapparat der SED ein rechtsstaatliches und effizientes Staatsgebilde zu schaffen. Man hatte es zu tun mit sehr aufwendigen Plan- und Kontrollsystemen, mit gewaltigen personellen Über- und Fehlbesetzungen. Da waren Zuständigkeiten völlig neu zu ordnen, damit eine demokratische Landesverwaltung und tatsächlich eine kommunale Selbstverwaltung entstehen konnten. Zu den neuen Kriterien gehörten eigenverantwortliches Handeln, demokratische Kontrolle, die Schaffung landesrechtlicher Gesetzlichkeit. Dies alles mußte einhergehen mit einer personalpolitischen Erneuerung durch landes- und bundesrechtliche Regelungen und Kriterien. Die große Mehrzahl der alten Kader war aus begreiflichen Gründen dem Neuen nicht gewachsen. Wir brauchten aber Mitarbeiter, die sich in demokratischer Gesinnung ihrer Aufgabe als Dienstleister für den Bürger bewußt waren. Wir wußten nur zu gut: Die Reformen standen und fielen mit den Personen, die sie mittragen und durchsetzen sollten. Ebenso wußte man, daß der Staatsapparat der DDR überwiegend Staatstreue Personen beschäftigte. Diesen "Staatsdienern" wurde vor allem politische Zuverlässigkeit abverlangt als persönliche und fachliche Eignung. Das aber ging zwangsläufig zu Lasten der fachlichen Kompetenz.

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Was also tun? Die Zeit drängte. Die Menschen wollten Tatsachen sehen. Sie wollten die Einheit nicht nur auf dem Papier, sondern auch im Leben erfüllt sehen. Wir mußten so schnell wie möglich funktionierende Verwaltungen aufbauen. Der Einigungsvertrag hatte die rechtlichen Grundlagen dafür gelegt. Dies galt es rasch umzusetzen - und zwar überwiegend mit den Beschäftigten des "alten Systems". In Brandenburg trat bereits am 17. Mai 1990 die Kommunalverfassung in Kraft - also bevor der Einigungsvertrag wirksam wurde. Mit ihr hatten wir uns eine gute Ausgangsbasis geschaffen. Die zentralistischen Räte der Bezirke, Städte und Gemeinden wurden aufgelöst. Mit den neu gegründeten Bezirksverwaltungsbehörden Potsdarn, Frankfurt und Cottbus entstanden kurzfristig Landesmittelbehörden, die den kommunalen Bereich beim Aufbau neuer Strukturen unterstützten. In ihnen waren ca. 3.000 Personen beschäftigt. Diese Behörden bestanden bis Ende Juli 1991. Aus ihnen gingen Bereiche der heutigen Ministerialverwaltung hervor. So gingen z. B. die Beschäftigten der Potsdamer Behörde- mit Ausnahme der politisch belasteten Mitarbeiter- in die zehn Ministerien der Landesregierung. In meinem Haus sind etliche Mitarbeiter tätig, die dieser Zeit entstammen und sich damals Kompetenz und Fähigkeiten erwarben. Doch allein mit der Ministerialverwaltung war der Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen bei weitem nicht abgeschlossen. Tiefgreifende Veränderungen waren auch im kommunalen Bereich notwendig. Brandenburg ist nun mal ein typisches Flächenland-nur dünn besiedelt, mit weit auseinanderliegenden Kommunen. Um auch den Bürgern in der Weite des Landes leistungsstarke staatliche Dienste anbieten zu können, mußten die Verwaltungsstrukturen effektiv zusammenkommen. Aus vielen einzelnen, wenig wirkungsvollen Verwaltungen sollten größere Einheiten entstehen. Einige Zahlen dazu: Die Landesregierung mußte nach Artikel 13 bzw. 14 des Einigungsvertrages über die Zukunft von 429 Einrichtungen entscheiden - überführen oder auflösen? Danach gingen 149 Einrichtungen in die neue Verwaltung über, 54 teilweise, und 226 wurden aufgelöst. Der Prozeß der kommunalen Neustrukturierung setzte sich fort: Mitte 1992 wurden die Gerneinden zu Ämtern zusammengeschlossen. Heute existieren 159 leistungsstarke Ämter und 59 amtsfreie Gemeinden. Auch die Landkreise und kreisfreien Städte mußten neu strukturiert werden: Aus den 38 Landkreisen und sechs kreisfreien Städten entstanden mit Wirkung vorn 6. Dezember 1993 14 neue Landkreise und vier kreisfreie Städte. In dem Maße, wie sich ihre Verwaltungskraft festigt, bekommen sie mit den Funktionalreformen neue Aufgaben übertragen. Es liegt wohl auf der Hand, daß solchen umwälzenden Veränderungen auch völlig neue Anforderungen an das Personal stellten. Dies mußte zwangsläufig zu tiefen Einschnitten und Veränderungen im Personalmanagement führen. Dringend erforderliche Maßnahmen waren u. a.: - Die Verringerung des zu hohen Personalbestandes nach den Regelungen des Einigungsvertrages;

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- eine auf die neuen Aufgaben abgestimmte Qualifizierung durch Aus- und Fortbildung; - die Überleitung des übernommenen Personals in das Tarif- und Beamtenrecht der alten Bundesländer; - die Unterstützung dieser Prozesse durch personelle Verwaltungshilfe, insbesondere unseres Partnerlandes Nordrhein-Westfalen, aber auch des Bundes und der anderen Bundesländer. Ich will diese vier Bereiche etwas näher betrachten. Zunächst zur Verringerung des Persona/bestandes: 1990/91 wurde in der öffentlichen Verwaltung das Personal erheblich reduziert. Auf die Gründe will ich hier nicht im einzelnen eingehen. Sie werden das kennen meine Damen und Herren. Es wurde gekündigt wegen mangelnden Bedarfs, aufgrund fehlender fachlicher und persönlicher Eignung; es gab die Vorruhestandsregelungen oder das Beschäftigungsverhältnis endete aufgrund nachgewiesener früherer MfS-Tatigkeit. Seitdem verringerte sich der Personalbestand weiter: Während im Juni 1992 die Landes- und Kommunalbehörden insgesamt fast 199.500 Beschäftigte zählten, waren es im Juni 1996 knapp 154.000 Beschäftigte - also annähernd 46.000 Mitarbeiter weniger. Am deutlichsten wird dies in den Gemeinden und Gemeindeverbänden sichtbar: Hier sank die Beschäftigtenzahl von rund 121.000 im Juni 1992 auf etwas über 70.000 im Juni 1996- also um 42 Prozent. Um die Größenordnungen zu verdeutlichen, greife ich einige Verwaltungsbereiche heraus: Im Bereich der Polizei wurde das Personal von rd. 17.000 Beschäftigten im Jahr 1990- u. a. durch das Herausnehmen polizeifremder Aufgaben und die Inanspruchnahme von Vorruhestandsregelungen - auf etwa 9.500 Beschäftigte reduziert. Im Bereich Bildung, Jugend und Sport wurde 1991 und 1992 insgesamt rd. 16.800 Lehrern, Hortbeschäftigten und Erziehern sowie sonstigen Angestellten und Arbeitern gekündigt. Von den rd. 2.800 Beschäftigten der Bezirksverwaltungsbehörden konnten rd. 600 nicht weiterbeschäftigt werden. Diese Liste ließe sich - leider - fortsetzen, meine Damen und Herren. Wenn ich Ihnen hier so scheinbar emotionslos solche Zahlen biete, heißt das nicht, daß ich dahinter die Schicksale nicht sehe. Doch das ist ein anderes Thema. Wir hatten -damals wie heute- keine Alternative zu der Notwendigkeit des Personalabbaus. Dennoch wollten wir so viele Menschen wie möglich in die neuen Strukturen mitnehmen. Es ging - aus den verschiedensten Gründen -jedoch nicht, alle mitzunehmen. Es ist eine andere Frage, den Personalabbau sozialverträglich zu gestalten und nach Möglichkeiten der Kompensation zu suchen. Aber - es gab auch Bereiche, die einen zusätzlichen Personalbedarf entwickelten, beispielsweise Ministerien und Finanzämter oder auch die Justizverwaltung. Der Aufbau der neuen Verwaltung mußte bestimmten Kriterien gerecht werden: Vor allem durften ihre Mitarbeiter politisch nicht vorbelastet sein. Verständlicherweise wollten wir nicht die Protagonisten des verflossenen Systems wieder an den

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kleinen und größeren "Schalthebeln der Macht" sehen. Deshalb mußte jeder eingestellte Mitarbeiter - und das ist auch heute noch so - mit einer Überprüfung durch die Gauck-Behörde einverstanden sein. Ergaben sich Belastungen durch frühere MfS-Tatigkeit, entscheidet die Einzelfallprüfung. War jemand für das MfS tätig, kann er im Regelfall nicht im öffentlichen Dienst beschäftigt werden. Dabei werden jedoch Art und Umfang seiner Tlitigkeit, die Schwere des möglichen Schadens für die Opfer, seine Gründe und sein Alter abgewogen. Das alles wird dann in ein angemessenes Verhältnis zu der angestrebten Funktion gesetzt. Es gibt in Brandenburg keinen Automatismus, der betroffene Menschen von vornherein ausklammert. Die Angaben im Personalfragebogen wurden und werden durch eine Anfrage bei der Gauck-Behörde überprüft. Dabei praktizierte die Landesregierung zunächst die Regelanfrage. Seit unserem Erlaß vom 10. Oktober 1995 ("Grundsätze der Landesregierung für die Übernahme von Dienstkräften des Landes Brandenburg hinsichtlich einer Tätigkeit für das MfS I AfNS") gehen wir anders vor: Nach dem 1. September 1995 eingestellte Bewerber werden nur noch funktionsbezogen dann überprüft, wenn ihre exponierte Stellung oder die Spezifik ihrer Aufgaben dies zwangsläufig erfordert oder der begründete Verdacht auf eine Zusammenarbeit mit dem MfS besteht. Darüber hinaus beschränken wir die Anfrage zeitlich auf solche MfS I AfNS-Tiitigkeiten, die am 1. Januar 1980 oderdanach oder vor dem 1. Januar 1980 begannen und über diesen Zeitpunkt hinaus andauerten. In diesem Punkt hat Brandenburg frühzeitig einen anderen Weg eingeschlagen als die anderen neuen Bundesländer. Bis Ende Dezember 1995 richtete die Landesregierung 62.660 Anfragen an die Gauck-Behörde. Allein auf den Geschäftsbereich des Innenministeriums (einschl. Polizei und nachgeordneter Behörden) entfielen über 12.000 Anfragen. Innerhalb der Landesverwaltung schieden wegen festgestellter MfS-Tatigkeit - mit Stand Dezember 1995 - 955 Mitarbeiter aus. Ihre weitere Tatigkeit hätte dem Ansehen der öffentlichen Verwaltung geschadet und war deshalb unzumutbar. Auch daraus entstanden immer wieder neue personelle Engpässe, die nicht immer leicht zu beheben waren. · Lassen Sie mich, meine Damen und Herren, in diesem Zusammenhang kurz auf den "Brandenburger Weg" bei der Gauek-Üherprüfung eingehen. Vielleicht war er schwieriger und mühseliger als in anderen Ländern, weil wir u.U. weniger rigoros vorgegangen sind. Wir waren aber deshalb nicht weniger erfolgreich. Brandenburg ist in diesem Punkt oft "Abweichlerei" vorgeworfen worden - es überprüfe zu wenig, lasse zuviel Milde walten und handhabe das Verfahren nicht einheitlich. Unser Vorgehen sollte verhindern, daß Vergangenheitsbewältigung und Neuautbau der Verwaltung damit einhergehen, die Frage der Stasi-Tätigkeit auf die Demontage von Menschen zu reduzieren. Vielmehr begreifen wir dies als einen ganzheitlichen Vorgang der Aufklärung, Neuorientierung und Umgestaltung. Natürlich erfordert diese Auseinandersetzung auch personelle Konsequenzen, doch dies geschieht unter Wahrung der Würde des einzelnen. Wir wollten schematisches Vorgehen ver-

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meiden, jeden Einzelfall gesondert prüfen und sachgerechte Lösungen finden, die auch einer gerichtlichen Überprüfung standhielten. Insofern betrachten wir die Personalerneuerung stets nicht nur als eine politische, sondern immer auch als eine moralische Frage. Dieser Weg wurde bis heute konsequent beibehalten. Meine Damen und Herren, einige Ausführungen zur Qualifizierung des Personals. Denn die Beschäftigten unsererneuen Verwaltungen sollten ja nicht nur politisch unbelastet sein. Um den hohen Anforderungen und Erwartungen der Bürger gerecht zu werden, mußten sie eine gute berufliche Qualifikation und möglichst große Berufserfahrung besitzen. Und da so viel Neues über Nacht von einer Stunde zur anderen passierte, praktische Arbeit und theoretische Bildung sozusagen Hand in Hand gehen mußten, sollte unser Personal zudem flexibel, belastbar und einsatzbereit sein. Diese Kriterien waren Maßstab für das gesamte Einstellungsverfahren und die Aus- und Fortbildung. Wer in der neu aufzubauenden Verwaltung tätig werden wollte, mußte sich bewerben. Es gab keine automatische Übernahme. Allein im Innenministerium (Polizei und nachgeordnete Behörden ausgenommen) wurden bis Ende 1994 rd. 10.000 Bewerbungen bearbeitet und ca. 3.000 Auswahlgespräche geführt. Ungeachtet früher erworbener Positionen wurde nur derjenige weiterbeschäftigt, der nach Persönlichkeit und Qualifikation geeignet erschien. Nicht immer konnte der frühere berufliche Status beibehalten werden. Dennoch will ich als typisch brandenburgischen Erfolg herausheben: Es ist uns gelungen, rund 97 Prozent aller Stellen mit Brandenburgern zu besetzen, wobei sich der Anteil von Behörde zu Behörde unterscheidet. So gewann das Landwirtschaftsministerium 88 Prozent seiner Beschäftigten aus übernommenen Fachkräften; das Wirtschaftsministerium rd. 79 Prozent - um nur einige Beispiele zu nennen. In der Polizei wurden 95 Prozent aller Funktionen des höheren und gehobenen Dienstes mit ehemaligen Volkspolizisten besetzt. Es war von Anfang an Politik der Landesregierung, zuallererst den "Landeskindern" eine Chance zu geben. Natürlich setzte der Umgang mit den vielen neuen Rechtsvorschriften umfangreiche Qualifizierungs- und Fortbildungsmaßnahmen voraus. Um einen möglichst großen Kreis von Beschäftigten schnell mit dem Neuen vertraut machen und schulen zu können, wurde die Form der - im Amtsdeutschen so bezeichneten - sog. "Anpassungsfortbildung" gewählt. Ich weiß, kein schönes Wort, denn hierbei ging es schließlich nicht um "anpassen", sondern für die meisten um die völlige Umorientierung bisheriger Werte. Über diese Qualifizierung erlangt man die fachlichen Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Darüber hinaus macht sie auch jene umfassend mit dem bundesdeutschen Recht vertraut, die als Angestellte im öffentlichen Dienst tätig bleiben wollen. Sie ist eine umfangreiche laufbahnbezogene Fortbildungsmaßnahme mit schriftlichen und mündlichen Prüfungen, die sicherstellt, daß die Bewerber der Tätigkeit in einer rechtsstaatliehen Verwaltung gewachsen sind. Bis heute wurden im Land 2.116 Mitarbeiter und in den Kommunen 3.314 Mitarbeiter erfolgreich geschult. 2 Wagner

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Weitere 441 Landesbeschäftigte und 440 Kommunalbeschäftigte befinden sich derzeit in laufenden Lehrgängen. Seit 1991 bilden wir unseren Verwaltungs- und Vollzugsdienstnachwuchs an landeseigenen Einrichtungen aus, so daß seit 1994 für den mittleren und gehobenen Dienst qualifiziert ausgebildete ,,Landeskinder" gewonnen werden können. Meine Damen und Herren, lassen Sie mich ganz kurz etwas sagen zur Überleitung des übernommenen Personals in das Tarif- und Beamtenrecht der alten Bundesländer. Zunächst zum Tarifrecht - ohne, daß ich hier näher auf die Regelungen des Einigungsvertrages eingehe: Ein ganz wichtiger Schritt zur Angleichung der Arbeitsbedingungen für den öffentlichen Dienst im Beitrittsgebiet an das geltende Tarifrecht im übrigen Bundesgebiet war der im Dezember 1991 in Kraft getretene ÄndTV Nr. 2 mit den Regelungen über die Berücksichtigung von Vordienstzeiten. Er berücksichtigt auch Beschäftigungszeiten im öffentlichen Dienst der DDR, sowohl vor dem 1. Juli 1991 als auch vor dem 3. Oktober 1990, mit Auswirkungen für Kündigungsfristen, Krankenbezüge und Jubiläumszuwendungen sowie bei der Festsetzung der Grundvergütung und bei Bewährungs-, Tatigkeits- und Berufstätigkeitsaufstiegen. Die endgültige Angleichung an das westdeutsche Vergütungs- und Lohnsystem mit einer 100 %igen Zahlung steht allerdings noch aus. Nachdem die Beträge der Grundvergütungen, Monatstabellenlöhne, Ortszuschläge und Sozialzuschläge einschließlich Erhöhungsbeträge zunächst auf 60 Prozent der jeweils im Tarifgebiet West geltenden entsprechenden Beträge festgesetzt waren, werden gegenwärtig (ab Oktober 1995) erst 84 Prozent der jeweiligen Westentgelte gezahlt, die ab September 1997 auf85 Prozent angehoben werden. Kurz zum Beamtenrecht: Die neuen Länder waren durch Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 des Einigungsvertrages gebunden, das Beamtenrecht einzuführen und die Wahrnehmung hoheitsrechtlicher Befugnisse i. S. d. Artikels 33 Abs. 4 GG sobald als möglich Beamten zu übertragen. In Auseinandersetzung mit dieser Verpflichtung kam Brandenburg zu dem Ergebnis, daß Beamtenverhältnisse in einem engeren Rahmen als in den alten Bundesländern begründet werden sollten. Auf der Grundlage eines detaillierten Gesamtkonzepts beschloß die Landesregierung dann 1992, Beamtenstellen weitgehend nur in den Kernbereichen der Ausübung hoheitlicher Befugnisse einzurichten. Lediglich besondere Aspekte der Personalwirtschaft, der Personalgewinnung und des Personalaustausches gestatten eine Abweichung von diesem Grundsatz. Und was ist mit den Lehrern?- fragt mancher. Die Landesregierung betrachtet ihre Tätigkeit keineswegs als "Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse", sondern als pädagogische Wissensvermittlung. Allein personalwirtschaftliche Gründe - und hier insbesondere die Konkurrenzsituation mit Berlin in zahlreichen Unterrichtsfächern - lassen jedoch eine Verbeamtung erforderlich erscheinen. Sie werden daher in der Regel verbeamtet.

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Das Verbeamtungskonzept der Landesregierung hat im Vergleich zur Praxis der westlichen Länder erhebliche Unterschiede gebracht. Dies betrifft vor allem den Verbeamtungsumfang des nachgeordneten Bereiches oberster Landesbehörden. Beispielsweise sind von den ca. 600 Beschäftigten des Landesamtes für Datenverarbeitung und Statistik gerade mal 2,5 Prozent verbeamtet. Mit seinem Landesbeamtengesetz (LBG) vom Dezember 1992 hat Brandenburg versucht, Landesbeamtenrecht vor dem Hintergrund höchstrichterlicher Rechtsprechung und Lehre weiterzuentwickeln; eine bloße Übernahme des Beamtenrechts aus dem Altbundesgebiet hat es nicht gegeben. Das Leistungsprinzip bei Ernennungen wird dadurch erweitert, daß neben Geschlecht, Abstammung, Rasse, Glauben, religiöse und politische Anschauungen, Herkunft oder Beziehungen auch sexuelle Identität oder Orientierung als Entscheidungskriterien gesetzlich ausgeschlossen werden. Darüber hinaus bestimmt § 12 Abs. 3, daß nur der Beamte befördert werden darf, der nach seinen dienstlichen Leistungen, nach seiner Persönlichkeit und der Erfüllung der allgemeinen Beamtenpflichten den Anforderungen des höheren Amtes entspricht und seine Eignung für dieses Amt nachgewiesen hat. Bei der Eignung ist neben der innerhalb auch die außerhalb des öffentlichen Dienstes erworbene Lebens- und Berufserfahrung zu berücksichtigen. Brandenburg leistet damit einen wichtigen Beitrag, daß Bewerber aus dem Beitrittsgebiet, deren Verbeamtung noch nicht lange zurückliegt, nicht benachteiligt werden. Ausnahmeregelungen für den Erwerb der Laufbahnbefähigung durch Bewerber aus dem Beitrittsgebiet sind mit der brandenborgiseben Bewährungsanforderungsverordnung vom 20. August 1991 (GVBl I S. 378) ergangen. Sie erlaubt es, bei Bewerbern, die nach dem 1. April 1990 in die öffentliche Verwaltung kamen, auch geeignete Tätigkeiten außerhalb der öffentlichen Verwaltung auf die Bewährungszeit anzurechnen. Brandenburg hat es ganz bewußt vermieden, strenge Maßstäbe anzulegen. Damit konnte für den öffentlichen Dienst im Beamtenbereich neues, qualifiziertes Personal gewonnen werden, das dem bisherigen "Staatsapparat" fernstand. Darüber hinaus hat der Landespersonalausschuß in einer Reihe von Grundsatzbeschlüssen den besonderen beruflichen bzw. laufbahnrechtlichen Voraussetzungen der Beschäftigten aus den neuen Bundesländern Rechnung getragen und allgemeine Ausnahmen für die Anstellung in Beförderungsämtern in der Probezeit sowie Erleichterungen bei Mindest- und Höchstaltersgrenzen für einen befristeten Zeitraum zugelassen. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang der Grundsatzbeschluß Nr. 19 vom 11. September 1996 zur Verbeamtung von Beschäftigten der Gemeinden und Gemeindeverbände. In der Landesverwaltung Brandenburg (ohne Polizei, Richter, Staatsanwälte und Lehrer) sind heute insgesamt rd. 6.000 Beamte tätig. Davon wurden rd. 3.200 Beamtenverhältnisse nach der Bewährungsanforderungsverordnung begründet; fd. 2.600 Beamtinnen/Beamte wurden als Laufbahnbewerber erstmals in das Beamtenverhältnis berufen bzw. als Beamte aus den alten Bundesländern nach Branden2•

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burg versetzt. In der Polizei sind insgesamt rd. 7.600 Beamte tätig, überwiegend nach der Bewährungsanforderungsverordnung begründet. Bis heute wurden rd. 6.000 Lehrer auf der Grundlage der Bewährungsanforderungsverordnung in das Beamtenverhältnis berufen. In den fAndkreisen und ·kreisfreien Städten sind rd. 700 Beamte tätig; ca. 600 wurden nach der Bewährungsanforderungsverordnung berufen. Abschließend noch einige wenige Worte zur Verwaltungshilfe: Man muß durchaus festhalten: Die Menschen in den neuen Verwaltungen des Landes haben von Anfang an Großes geleistet. Ohne ihren Einsatz, ihren Willen zur Umschulung und Qualifizierung bei laufenden dienstlichen Verpflichtungen wäre vieles sicher weniger erfolgreich verlaufen. Doch ebenso festhalten muß man auch, daß trotz dieser Bemühungen der Verwaltungsaufbau aus eigener Kraft in dieser Qualität nicht möglich gewesen wäre. Es fehlten anfangs einfach die Kenntnisse zum übernommenen Bundesrecht und über das Funktionieren einer rechtsstaatliehen Verwaltung. So fehlten in allen Fachbereichen verwaltungs- und führungserfahrene sowie juristische Fachkräfte und Lehrkräfte, ebenso Richter und Fachpersonal zum Aufbau der Gerichtsbarkeit. In allen Aufgabenbereichen, die eine Ausbildung erforderten, die in der ehemaligen DDR nicht erworben werden konnte, waren wir deshalb dringend auf die umfangreiche Verwaltungshilfe unseres Partnerlandes Nordrhein-Westfalen angewiesen, das uns zuverlässig und unbürokratisch nicht nur in der Aus- und Fortbildung unterstützte, sondern langfristig auch eigenes Fachpersonal nach Brandenburg abordnete. Bis Oktober 1992 waren dies insgesamt 1.034 Mitarbeiter; im Juli 1994 immerhin noch 540. Die meisten dieser Beamten und Angestellten kamen zunächst nur zu uns, um erste Aufbauarbeit zu leisten. Inzwischen sind viele bei uns geblieben und längst "echte" Brandenburger geworden. Natürlich war es oft schwierig, solche Fachkräfte dauerhaft für Brandenburg zu gewinnen - ich denke nur an die Wohnungsund Standortprobleme. Wenn es uns immer öfter gelang, so ist dies in erster Linie unserem Partnerland, aber auch anderen Altbundesländern und dem Bund zu verdanken. Sie alle haben unsere Bemühungen durch großzügige finanzielle Unterstützung wesentlich gefördert. Dafür sind wir sehr dankbar. Meine Damen und Herren, sie werden fragen, wie wir uns- auch angesichts aktueller Diskussionen um Beamtenturn und Arbeitsplätze - den weiteren Weg vorstellen. Wie wir unser Personal mit größtem Effekt einsetzen wollen, damit öffentlicher Dienst und Verwaltung sich zu einem modernen Dienstleister gestalten können. Es ist gar keine Frage: Wir haben unser Ziel noch nicht erreicht. Wir werden uns weiterhin angestrengt ins Zeug legen müssen für eine moderne, schlanke Verwaltung in unserer Region. Eine Verwaltung, die bürgernah, wettbewerbsorientiert und effizient arbeitet. Das sind die Kriterien, an denen sich Verwaltung messen lassen muß. Und auch in der Zukunft wird das Personal dabei eine wichtige Rolle übernehmen müssen. Das gesamte Dienstrecht wird novelliert, Stichworte wie

Die Rolle des Personals beim Autbau der Verwaltung

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Arbeitszeitflexibilisierung, Dienstrechtsreformgesetz, Spitzenpositionen auf Zeit usw. sind uns allen geläufig. Mein Haus hat im Vorjahr begonnen, die Organisationsstruktur der Landkreise und kreisfreien Städte zu untersuchen. Auch hier muß ein Personalmanagement einziehen, das sich in jeder Hinsicht rechnet. Meine Mitarbeiter stellten neben einer oftmals großzügigen Eingruppierung vor allem fest, daß es noch erhebliche personelle Reserven gibt. Hier werden in Zukunft Eingriffe unvermeidbar sein. Der Anteil der Personalkosten am Gesamthaushalt der Kommunen ist im Vergleich zu den Altbundesländern immer noch zu hoch. Ich war in der Vergangenheit immer bestrebt, die Kommunen finanziell bestmöglichst auszustatten. Politik geschieht "vor Ort", und demzufolge muß hier das Nötige vorhanden sein und das Mögliche versucht werden. Das werden wir auch künftig so halten. Doch angesichts der Haushaltslage - über deren Ursachen ich mich hier gar nicht detailliert auslassen will - kann auch jedermann sehen, daß hier keine Wunder mehr zu erwarten sind. Die rückgängigen Steuereinnahmen wie auch die strengen Anforderungen der gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsunion zwingen uns und damit auch die Kommunen zu striktem Sparen. Dies bedeutet, daß Brandenburg auch künftig seinen Personalbestand verringern und alle Möglichkeiten für eine sparsame und dennoch leistungsstarke Verwaltung ausschöpfen muß. Ich bin mir aber darüber im klaren, daß dies eine Gratwanderung ist, denn auch die Einsparpotentiale in der Verwaltung haben ihre Grenzen. Insofern stehen wir sicherlich nicht gerade vor rosigen Zeiten. Doch eines müssen wir uns bei allen gegenwärtigen und künftigen Zwängen erhalten: die Motivation, Einsatzbereitschaft und Bildungswilligkeit der Brandenburger Bediensteten. Denn von einer modernen, leistungsfähigen Verwaltung profitieren letztlich alle - Bürger, Wirtschaft und Mitarbeiter. Meine Damen und Herren, ich danke Ihnen für die Aufmerksamkeit und wünsche der Tagung noch einen guten Verlauf.

Personalmanagement als elementarer Bestandteil des Public Management Von Dieter Wagner

1. Personalmanagement als Erfolgspotential Das Personal stellt zweifellos ein Erfolgspotential dar. Dabei ist in den Ausführungen von Innenminister Ziel deutlich geworden, daß im Hinblick auf dienstleistungsorientiertes und eigenverantwortliches Handeln das Personal in den Verwaltungen durchaus im Mittelpunkt stehen kann und nicht nur Mittel ist. Personal ist somit nicht nur ein Objekt. Es verkörpert eine wertvolle Ressource und ist zugleich ein ErfolgspotentiaL Angesichts der Tatsache, daß viele Aufgaben immer komplexer und dynamischer werden, ist zu bedenken, daß diese eben nur von Menschen erledigt werden können und technische Hilfsmittel letztlich nur Selbstzweck sind. Selbst die komfortabelste Computerausstattung und das leistungsfähigste Datennetz ändert nichts an der Tatsache, daß dies alles sinnlos wäre, wenn sie nicht intelligent durch Menschen genutzt werden. Es ist sowohl dem Bürger, der eine öffentliche Dienstleistung in Anspruch nimmt, als auch dem Kunden eines Unternehmens in erster Linie wichtig, schnell und gut bedient zu werden. Wenn der Lübecker Unternehmer Christian Dräger der Meinung ist, daß sich im Grunde ,jedes Unternehmensproblem auf ein Personalproblem reduzieren läßt", dann läßt sich diese Aussage ohne weiteres auch auf die öffentliche Verwaltung übertragen. Allerdings klaffen häufig die Meinungen von Wissenschaftlern und Praktikern deutlich auseinander. Viele Managementwissenschaftler der Erfolgsfaktorenforschung zählen die Humanressourcen, aber auch die Kundennähe, die Innovationsfähigkeit und die Produktqualität sowie den Führungsstil zu den wichtigen Erfolgsfaktoren. Praktiker aus der Privatwirtschaft hingegen wählen häufig eine andere Reihenfolge: Produktqualität, Kostenmanagement, Marktanteil, Innovationen und dann erst die Mitarbeiterqualität Aus diesem Unterschied erkennt man das Spannungsfeld, mit welchem es sich auseinanderzusetzen gilt. Fortschrittsfähigkeit einer Organisation erfordert eben die Besetzung erfolgspotentialbegründeter Positionen. Das Umfeld einer Organisation offenbart Chancen und Risiken, die in Verbindung mit den aus internen Analysen ermittelten Stärken und Schwächen den Aufbau und den Erhalt dauerhafter Erfolgspotentiale ermöglichen. Darauf lassen sich dann strategische Wettbewerbspositionen aufbauen. Im Gegensatz dazu steht die Orientierung an organisationsinternen Faktoren. Sie sieht den Erfolg in erster Linie in den Ressourcen begründet, und hier nimmt eben das Personal eine zentrale Bedeutung ein.

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Dieter Wagner

Vor diesem Hintergrund verkörpert das Personalmanagement sowohl im privatwirtschaftlichen als auch im öffentlichen Bereich das Lösungspotential zur Überwindung von Alltagsproblemen, aber auch zur Überwindung von Problemen strategischer Natur, die bei der Verfolgung organisationaler Ziele in Verbindung mit dem Einsatz von personellen Ressourcen auftreten (Wagner et al. 1995, S. 111 ff.). Gerade im Zusammenhang mit strategischen Problemstellungen wird häufig übersehen, daß das Personal Erfolgspotentialcharakter besitzt und daß das heutige Personalmanagement auf diese Aufgabenfelder nur unzureichend vorbereitet ist. So versteht sich das Personalmanagement vielfach immer noch zu sehr als verwaltende Funktion. Andererseits erhöhen z. B. dynamische und komplexe Umweltänderungen und vielschichtige Anforderungen an moderne Arbeitsstrukturen den Druck zur Entwicklung strategischer Konzepte und damit auch die Bedeutung der Personalarbeit als Bestandteil eines zukunftsorientierten Managements. Personalmanagement kann als institutionenspezifischer Erfolgspotentialfaktor bezeichnet werden, sofern u. a. folgende Voraussetzungen gegeben sind: Heterogenität, Immobilität I Knappheit, Nicht-Imitierbarkeit, Unternehmensspezifität, Nicht-Substituierbarkeit, spezifische Wertkomponenten (RascheiWolfrum 1994, S. 503 ff.). Sofern diese Voraussetzungen gegeben sind, kann in Anlehnung an Prahalad/Hamel (1990) das Personalmanagement als "Kernkompetenz" begriffen werden, die als "strategische Metafähigkeit" einer Institution zu vorteilhaften Wettbewerbspositionen beitragen kann. Für private Organisationen ist dieser marktbezogene Zusammenhang unmittelbar gegeben. Auf der Output-Seite öffentlicher Institutionen ist Marktbezogenheit in zunehmendem Maße ebenfalls vorhanden, sofern die jeweilige Sinnhaftigkeit und Zweckmäßigkeit verstaatlichter öffentlicher Dienstleistungen in Frage gestellt wird. In Bezug auf den Arbeitsmarkt und die dort vorhandene Konkurrenz um qualitativ hochwertiges Fachpersonal gilt der erwähnte Zusammenhang allemal. Nicht nur das Personalmanagement allgemein, sondern auch die Personalentwicklung im speziellen verkörpert ein wichtiges ErfolgspotentiaL Im Zusammenhang mit der aktuellen Diskussion um ressourcenorientierte Ansätze in der Managementlehre handelt es sich hier sowohl um eine Ressource (Mahoney I Pandian 1992) als auch um eine "organizational capability" (Raub I Büchel 1996, S. 27 ff.). Entwicklungsorientiertes Management (Klimecki et al. 1994) impliziert die Besetzung erfolgspotentialbegründender Positionen. Wieso sollte dieser Zusammenhang nicht auch für öffentliche Verwaltungen gelten? Wieso sollte man nicht einen Zusammenhang herstellen können zwischen dieser Ressourcenperspektive und der organisationalen Ausrichtung von Strukturen an den Kernkompetenzen einer öffentlichen Verwaltung? Die einzigartigen Fähigkeiten einer Verwaltung werden schließlich von leistungsfähigen und leistungswilligen Mitarbeitern bestimmt. lnsofern ist auch im Verwaltungsbereich die Konfiguration eines professionellen Personalmanagements zu entwickeln, so wie es auch Ansätze in der Privatwirtschaft gibt (vgl. Abbildung 1).

!INSIDE-OUT

~

Pohtlschelr lle Einflüsse Kulture. Einflüsse TechnoiOI!:ISChe

ÄUSSERER KONTEXT . n·· se (Markt, WirtschaftlicheEmat~nalisierung) Konku.n:enten,:;~~l~he Einflüsse

r I

I

PERSONALMANAGEMENTS

Entgeltsysteme Arbeitsbeziehungen

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l

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Abbildung I: Konfiguration eines professionellen Personalmanagements (PM)

DES

~ersonaleinsatz

1

Organisationskultur Organisationsstruktur Organisationspolitik Technologischer Stand Leistungserstellung

INNERER KONTEXT

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PM AKTIONSFELDER

I

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chalfung/· mar1eiteronentfert ) Pereonalptanung (v.a. qualftaflv) (Anpesaungs • und Aofatlags-)WeHerblldung

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J+

*

= typischer Funktionsbereich für spezifische Orientierungsmuster

Abbildung 5: Orientierungsmuster und implementierte Bereiche der strukturellen Personalfunktion (Quelle: Wagner/Lang/Becker, Personalarbeit in den neuen Bundesländern, 1996, S. 365)

Personalmanagement als Bestandteil des Public Management

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6. Ebenen des Neuen Steuerungsmodells und des Personalmanagements Nonnative Aspekte wie z. B. die demokratische Steuerung und Kontrolle und darüber hinaus auch sozialpsychologische und (Verwaltungs-)kulturelle Fragen der Bürger- bzw. Kundenorientierung, Markt- und Wettbewerbsorientierung werden zunehmend als wichtig angesehen. Hier bestehen trotz vieler Unterschiede durchaus Parallelen zwischen dem Management privater und öffentlicher Institutionen. Insofern bietet es sich an, die Systematik des St. Galler Managementmodells (Bleicher 1996, S. ?Off.) zu verwenden und es entsprechend zu modifizieren (vgl. Abb. 6). Dort wird zwischen der nonnativen sowie der strategischen und der operativen Ebene im Hinblick auf Strukturen, Aktivitäten und Verhalten unterschieden. Dynamische Aspekte werden insofern berücksichtigt, weil die institutionelle Entwicklung (im St. Galler Original: die innere und die äußere Untemehmungsentwicklung) stets im Zusammenhang mit dem Wandel von Strukturen, Aktivitäten und Verhalten zu sehen ist. Im Kern handelt es sich dabei einerseits um deterministische Prozesse ("outside-in"), andererseits aber auch um voluntaristische Einflußfaktoren (,,inside-out"), also eine wechselseitige Beeinflussung zwischen der jeweiligen Institution und ihrer Umwelt (Wagner et al. 1995, S. 111 ff.). Das nonnative Management berührt insbesondere den politischen Bereich, durch den demokratisch legitimierte, politische Vorgaben an die Verwaltungsspitze und ihre Mitarbeiter herangetragen werden. Dabei ist das Verständnis der Angehörigen der Legislative für Verwaltungsbelange, für Machbarkeiten, aber auch für konkrete Einflußmöglichkeiten eher unterentwickelt. Umgekehrt sind Initiativen der Verwaltung politisch abzusichern, wenn es nicht zu Verselbständigungen des Verwaltungspersonals kommen soll. Insgesamt hängt die programmatische Ausgestaltung der Politik (z. B. Kommunalpolitik) von den Rahmenbedingungen ab, die durch die Merkmale der jeweiligen Verfassung (z. B. Kommunalverfassung), aber auch von den Werten und Nonnen der jeweiligen Verwaltungskultur gegeben sind. Dabei dürfte die Art und Weise des Wandels von der klassischen Verwaltung zur modernen Verwaltung im Sinne des New Public Management (moderne Leitbilder, konsequente Kunden- und Bürgerorientierung) in wesentlichem Maße von den Ausprägungen der Verwaltungskultur beeinflußt werden. In strategischer Hinsicht verkörpern Organisationsstrukturen und Managementsysteme den strukturellen Aspekt. Dabei spielen dezentrale Organisationsformen zunehmend eine wichtige Rolle, die, wie schon ausgeführt, mit der normativen, politischen Ebene abgestimmt sein müssen, um Verselbständigungstendenzen zu begegnen. Im Hinblick auf die Managementsysteme nimmt die dezentrale Ressourcen- und Aufgabenverantwortung, gekoppelt mit Kennziffern und einem darauf abgestimmten Controlling, das sich an quantifizierbaren Outputs bzw. an hinreichend operationalen Leistungszielen orientiert, an Bedeutung zu.

38

Dieter Wagner NORMATIVES MANAGEMENT = begründend Kommunal-

Kommunal-

Vetwaltungs-

verfassung

politik

kultur

STRATEGISCHES

>

MANAGEMENT = ausrichtend

Organisations-

Programme/

Problem-

strukturen

Leistungstiefe

verhalten

Managementsysteme OPERATIVES MANAGEMENT

.

=Vollziehend Aufträge

Organisatorische

Leistungs- und

Prozesse

Kooperationsverhalten

DispositionsSysteme !!!\

•:

Strukturen

,._

Aktivitäten

..

Verhalten

deterministisch

INSTITUTIONELLER

voluntaristisch

"outside-in"

WANDEL

"inside-out"

Abbildung 6: Integriertes Public Policy- und Public Management-Modell (nach Bleicher 1996, S. 383)

Die Programme orientieren sich an den politisch legitimierten Strategien und schließen eine Leistungstiefenpolitik mit ein, bei der auch das Outsourcing und das Contracting Out eine denkbare Alternative sein können.

Personalmanagement als Bestandteil des Public Management

39

Das Problemverhalten orientiert sich an flexiblen Budgetierungsmöglichkeiten und an zum Teil auch monetären Anreizmechanismen, die zweckmäßigerweise mit den dezentral ausgerichteten Managementsystemen kompatibel sein sollten. Hierzu sind wiederum entsprechende Fähigkeiten und Fertigkeiten erforderlich, die u.U. durch geeignete Maßnahmen der Personalentwicklung und Personalbeschaffung gewährleistet werden müßten. Bleibt abschließend das operative Management, das, sofern die strategische und die normative Ebene für sich entsprechend charakteristisch ausgeprägt sind, weitgehend kompatibel sein dürfte mit dem operativen Management in privaten Organisationen. Insgesamt könnte der in Abb. 6 dargestellte Bezugsrahmen geeignet sein, unter Verwendung der Grundsystematik des St. Galler Management-Modells die wichtigsten Ebenen und Konzeptbestandteile eines Steuerungs- bzw. Managementmodells für öffentliche Verwaltungen und andere öffentliche Organisationen zu beschreiben. In den meisten Übersichten zu den NSM fehlt hingegen der Hinweis auf die normative Ebene und auch der Bezug zur Organisationskultur. Vieles deutet darauf hin, daß zumindest die deutschen Konzepte einseitig auf quantitative Sachaspekte (z. B. quantitative Ziele, Standards, Anreizfaktoren) ausgerichtet sind. Soziokulturelle und sozioemotionale Zusammenhänge stehen hingegen im Hintergrund. Die dargestellte Systematik wäre noch zu ergänzen durch interorganisatorische Zusammenhänge. Dies gilt vor allem für die Beziehungen zwischen öffentlichen Verwaltungen unterschiedlicher Ebenen (Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung) sowie zwischen öffentlichen Verwaltungen und den Betrieben und Unternehmen, an denen sie beteiligt sind. Allerdings bestehen angesichts eines starren Dienstrechts und einer unterentwickelten Personalentwicklungs- bzw. Veränderungskultur häufig kaum Querverbindungen oder allenfalls Einbahnstraßen, etwa, wenn man von einer Position in der öffentlichen Verwaltung zu den angegliederten Stadtwerken o.ä. mit günstigeren Vergütungsregelungen versetzt wird. Ansonsten sind NSM auf die öffentliche Verwaltung fixiert. Schnittstellen zu privatwirtschaftlieh ausgeprägten Führungsmodellen oder Managementkonzepten sind kaum vorhanden. Dies könnte sowohl bei ausschließlich öffentlichen Netzwerken, aber auch bei public-private partnerships von Bedeutung sein (Budäus I Grüning, S. 278 ff.). Last but not least fehlt auch die umfassende Diskussion moderner flexibler Organisationsstrukturen bis hin zu Telearbeitsplätzen und virtuellen Organisationen sowie prozessorientierten Organisationsformen. Die inhaltliche Kritik soll nicht den Anspruch erheben, vollständig zu sein. Sie soll jedoch zeigen, daß auch noch erheblicher konzeptioneller Klärungsbedarf zur theoretisch fundierten Ermittlung von Wirkungszusammenhängen besteht, der letztlich nur durch eine konsequente interdisziplinäre Zusammenarbeit, etwa zwischen Forschern im Bereich des privaten Managements und Verwaltungsexperten sowie anderen Ökonomen, Juristen und Sozialwissenschaftlern befriedigt werden kann.

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Dieter Wagner

Es bestehen also enge Querverbindungen zwischen den normativen, strategischen und operativen Betrachtungsebenen. Die Überlegungen aus dem normativen Bereich setzen sich z. B. auf der strategischen Ebene fort. Hier geht es dann beispielsweise um den Zusammenhang zwischen Organisationsplanung und Personalplanung, auch um die Frage, welche Funktionen privatisiert, welche ausgelagert werden und welche in der Organisation bleiben. Welche Auswirkungen gelten für den Personalbestand in quantitativer oder in qualitativer Hinsicht? Welche grundsätzlichen Beziehungen bestehen zwischen dem Leitbild einer Verwaltung und personalpolitischen Grundsätzen, wie zum Beispiel Gleichbehandlung, Frauenförderung, Leistungsprinzip? Wie soll die zukünftige Personalstruktur aussehen? Wir können nicht nur schöne Worte über Personalentwicklung, Anreize und Förderung von uns geben, sondern müssen nachdenken über Personalabbau, Personalumbau und Veränderungen von Personalstrukturen. Eine Schlüsselfunktion in strategischer aber auch in taktisch-operativer Hinsicht haben meines Erachtens - was oft vernachlässigt wird - die Teilbereiche der Führung und Zusammenarbeit einerseits und der Personalentwicklung andererseits. Dabei wird häufig vorgebracht, daß es in der öffentlichen Verwaltung kaum diejenigen Flexibilisierungs- und Individualisierungsspielräume gäbe, wie sie in der Privatwirtschaft vorhanden sind. Sicherlich läßt sich dort vieles unkonventioneller regeln. Aber auch hier sind angesichts flacherer Hierarchien und schlankerer Strukturen sowie einer lebhaften Kostendiskussion viele Möglichkeiten begrenzt. Gleichwohl hat dort die Personalentwicklung einen relativ hohen Stellenwert beibehalten. Umfragen und einschlägige Unterlagen zeigen darüber hinaus, daß verbesserte Anreizsysteme, wie zum Beispiel Leistungsprämien oder generell die Stärkung des Leistungsprinzips nicht durchweg an oberster Stelle genannt werden. Obwohl es einige Modelle mit Leistungsprämien (häufig erspamisorientiert) gibt, ist vor allem den Personen in den neuen Bundesländernaufgrund ihrer Erfahrungen die Problematik der Ausschüttung von Leistungsprämien (Nivellierungstendenzen, Tendenzen zu Festprärnien) durchaus bekannt. Deshalb ist es nicht verwunderlich, daß die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit bei allen Akteuren des Personalmanagements hoch im Kurs steht. Es besteht auch ein enger Zusammenhang zwischen Fragen der Personalentwicklung, der strukturellen Veränderungen des Personalbestandes und der Organisationsstrukturen. Betrachtet man nun die zentralen Elemente des New Public Management, wie zum Beispiel eine stärkere Zielorientierung bei der Steuerung, dezentrale Verantwortung, Kontraktmanagement und Outsourcing, dezentrale Ressourcenverantwortung, monetäre und auch nichtmonetäre Anreize, die Ausbildung von mehr Managementfähigkeiten sowie all das, was die Haushaltflexibilität bieten kann, dann sieht man, daß es sich jeweils immer um sehr wichtige Aspekte handelt, welche mit Personalwesen und Personalmanagement eng verbunden sind. Nehmen wir flachgegliederte Organisationen mit horizontaler Kooperation und Kommunikation, nehmen wir Organisationsstrukturen mit denkenden und selbständig agierenden Mitarbeitern, dann sind wir praktisch wieder beim Thema. Das Problem bleibt

Personalmanagement als Bestandteil des Public Management

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jedoch in leeren Worthülsen stehen, wenn man sich nicht aktiver damit beschäftigt, wie dieser Zusammenhang konkret in der praktischen Arbeit umgesetzt werden kann und wie tatsächlich der denkende Mitarbeiter, der das Delegieren vielleicht noch gar nicht gelernt hat, entwickelt werden könnte. Sicherlich muß das keine vergebliche Lebensmühe bleiben, aber man sollte die damit verbundenen Probleme auch nicht unterschätzen. Dazu muß man natürlich auch - salopp gesagt - ein paar Mark für Weiterbildungsaktivitäten in sein Haushaltsbudget einstellen. Umsonst gibt es nichts und die entsprechenden Aktivitäten kosten nun einmal etwas Geld. Die Bedeutung von Personalmanagement und Personalführung wird allerdings zunehmend mehr erkannt. Ich freue mich, daß sich dessen zunehmend mehr Behörden mittlerweile auch auf kommunaler Ebene bewußt sind. Mir liegt zum Beispiel die personalwirtschaftliche Konzeption der Stadtverwaltung Hanau vor, wo die Personalgespräche, die Einführung von Bezahlungsebenen, Fragen der Arbeitszeitflexibilisierung, der Personalentwicklung und des Führungssystems explizit angesprochen werden. Mein Eindruck ist, daß bei vielen anderen Steuerungsmodellvorhaben diese Dinge noch eher untergeordnet sind. Es gibt diesbezüglich diverse Mitarbeiterbefragungen, welche u. a. auch von unserem Kommunalwissenschaftlichen Institut in Potsdam durchgeführt worden sind, die diese Aussage bestätigen. So gibt es zum Beispiel eine Landkreisverwaltung, deren Mitarbeiter laut Befragung ein relativ gutes Betriebsklima vorfinden und zufrieden mit ihrem Arbeitsplatz sind. Aber nur 30% der Befragten empfinden sich als leistungsgerecht bezahlt, 86 % würden mehr Anreize zur Leistungserbringung begrüßen, davon 22,7 % in Geld (es geht also nicht um das Geld allein) und etwa 70% eine Kombination aus materiellen und immateriellen Punkten. Ein weiteres Ergebnis dieser Befragung ist, daß 7,25% der Mitarbeiter ausdrücklich positiv zum neuen Steuerungsmodell als Idee oder Konzept stehen, 22% lehnen es offen ab, 29 % machten keine Angaben. Dies ist ein Ergebnis, welches wahrscheinlich nicht untypisch ist und nachdenklich machen sollte. Der top-down Ansatz, einmal von oben nach unten ein neues Steuerungsmodell einzuführen, wird also zum Scheitern verurteilt sein. Das zeigen auch ganz schlichte einschlägige Erfahrungen aus dem privatwirtschaftliehen Bereich. Aber auch in der Privatwirtschaft wird nur mit Wasser gekocht. Sicherlich ist es grundsätzlich richtig, daß man von den privaten Organisationen eine ganze Menge lernen kann. Aber es macht schon nachdenklich, daß häufig private Unternehmensberater in diesem Segment agieren, was ich begrüße. Aber bedenklich erscheint mir, daß die einschlägigen Schlagworte wie Prozeßinnovation, vertikale Organisation, Managementkultur, Konzentration auf Kernkompetenzen, Vertrauenskultur, Vertrauensorganisation, eins zu eins übernommen werden und daß man zu wenig überlegt, wo die Besonderheiten, wo auch die Gemeinsamkeiten der anderen Organisationen sind.

Gertraude Krell, Freie Universität Berlin, persifliert diesen Sachverhalt wie folgt: "Die Legende von der superweisen Privatwirtschaft, von der rabenschwarzen öffentlichen Verwaltung und von deren wundersamen Verwandlung in ein moder-

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nes Dienstleistungsunternehmen. Es waren einmal zwei Organisationen mit zwei völlig gegensätzlichen Kulturen. Die eine hieß Privatwirtschaft, die andere öffentliche Verwaltung. In der Privatwirtschaft war alles vorbildlich. Von der öffentlichen Verwaltung gab es leider überhaupt nichts Positives zu berichten. Während in der Privatwirtschaft eine überwältigende Dynamik herrschte, war die öffentliche Verwaltung hoffnungslos bürokratisch verkrustet und starb. In der Privatwirtschaft drehte sich alles um das Wohl der Kunden." Ich glaube, es ist hier deutlich geworden, daß man wirklich die Realität etwas differenzierter sehen sollte, daß es auch wichtig ist, - wir kommen zum Punkt sieben- daß beide Seiten in ihren Besonderheiten wie auch in ihren Gemeinsamkeiten differenzierter erfaßt werden sollten.

7. Von der Personal- und Organisationsentwicklung zur "Lernenden Verwaltung" Charakteristisch für allgemeine Überlegungen zum NSM - aber auch für die spezielle Sicht des Personalmanagements und der Personalentwicklung - ist die Metapher des "Hauses", das die traditionelle Organisationspyramide ersetzen soll. Dies wird auch aus den Abbildungen 2 und 3 ersichtlich. Leitgedanke für eine Verwaltung im Wandel ist die ,,Lernende Organisation" (KGSt 1993, S. 29): "Verwaltung als ,Lernendes System' bzw. ,Lernende Organisation' ist das Leitbild einer Verwaltungskultur, in der Lernfähigkeit und -bereitschaft prägende Werte und Normen sind" (KGSt 1994b, S. 8). Personalentwicklung wird als fortdauerndes Prozeßphänomen dieser ,,Lernenden Verwaltung" verstanden: "Personalentwicklung sind systematisch gestaltete Prozesse, die es ermöglichen, das Leistungs- und Lernpotential von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu erkennen, zu erhalten und in Abstimmung mit dem Verwaltungsbedarf verwendungs- und entwicklungsbezogen zu fördern" (KGSt 1994b, S. 9). Ein Personalentwicklungskonzept kann jedoch nicht als ,,Fertigprodukt eingekauft werden, sondern muß von jeder Verwaltung selbst ... erarbeitet werden" (KGSt 1994b, S. 19). Bei der Erarbeitung eines Personalentwicklungskonzeptes sind folglich unterschiedliche Vorgehensweisen möglich. Wesentliche Personalentwicklungselemente, die konzeptionell in einem kontinuierlichen Prozeß verknüpft werden können, sind in Abbildung 7 dargestellt. Im folgenden werden mehrere Konzepte aus der Verwaltungspraxis vorgestellt. In Anlehnung an privatwirtschaftlich ausgerichtete Vorstellungen (Wamecke 1982, S. 82) finden sich im Hinblick auf die geplanten Veränderungen der Organisations- und Kommunikationsstrukturen z. b. in der Kreisverwaltung Soest folgende konzeptionelle Vorstellungen (Stember 1994, S. 17):

(1) Zielvereinbarungen und Zielabstimmungen zwischen Verwaltungsführung und Politik

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(2) dezentrale Zielumsetzung und multidimensionale Kommunikation (3) dezentrale, flach gegliederte Organisation (4) Vorgabe ganzheitlich auszuführender, großer Arbeitsschritte (5) horizontale Kooperation und Kommunikation (6) Selbstorganisation (7) dezentrale Informations- und Kommunikationsfunktionen (8) flexible, dynamische und anpassungsfähige Gesamtstruktur (9) der denkende und selbständig agierende Mitarbeiter (10) ständige Innovation "von unten" (permanente Aufgabenkritik und Innovation)

Bedarfsermittlung

Strale2ische

EritSChi!icftingc:n

Stralellischc EniSCheicflingen

Abbildung 7: Personalentwicklung als kontinuierlicher Prozeß (Quelle: KGSt 1994b, Abb. I, S. 22).

Hieraus ergeben sich wiederum Überlegungen zum Personal- und Organisationsentwicklungskonzept der Stadtverwaltung Soest (Maas 1994, S. 20f.). Im Kern sind neben der Politik (Informationen, Workshops, Beschlüsse, Neuzuschnitte der Fachausschüsse) generell "die wirtschaftliche Verwaltung" (Neuer Haushalt, Controlling, Fortbildung in Verwaltungsbetriebswirtschaft und der Interkommunale Betriebsvergleich) und speziell die Personalentwicklung ("der lernende Mitarbeiter") und die Organisationsentwicklung ("die lernende Organisation") angesprochen. Dabei geht es jeweils um folgende Zielsetzungen: ( 1) Betriebswirtschaftliche Entwicklung (2) verbesserte Steuerung

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(3) höhere Effizienz

(4) Organisationsentwicklung (5) Kundenorientierung (6) Flexibilität

(7) Personalentwicklung (8) höhere Motivation

(9) WIR-Gefühl stärken Aus mehreren Pilotprojekten in unterschiedlichen Ämtern (z. B. Ordnungsamt mit voller dezentraler Ressourcenverantwortung, eigener Personal- und Organisationskompetenz, ergebnisorientierter Steuerung und Budgetierung; Schulverwaltungsamt, Straßenverkehrsamt, Veterinäramt) liegen die in Abbildung 8 dargestellten Bausteine zur Personal- und Organisationsentwicklung vor (Maas 1994, S. 20f.). Damit liegt ein auf Organisation, Führung und Personal ausgerichtetes Konzept vor, bei dem unter Beibehaltung des "Haus"-Gedankens die drei "Säulen" Personal-, Organisations- und Budgetentwicklung eine tragende Rolle spielen (siehe Abbildung 9).

,,PE''·Pianung MA-Befragungen

MA-Gespräch

II

Info-Veranstaltungen

II

I

Zielfindung

Neue Verw.-Strukturenl

I

I

,,PR-Konzept' Kunden

I

I

Erfahrungsaustausch

Neue Verw.-Kultur

Abbildung 8: Bausteine zur Personal- und Organisationsentwicklung im Neuen Steuerungsmodell Legende: MA (Mitarbeiter); FK (Führungskräfte); PE (Personalentwicklung); PR (PublicRelations)

I

Personalmanagement als Bestandteil des Public Management

Personalentwicklung

Organisationsentwicklung

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Budgetentwicklung

Abbildung 9: Personal- und Organisationsentwicklung als tragende Säule im Neuen Steuerungsmodell

8. Weitere Praxisbeispiele Ähnliche Vorstellungen liegen dem personalwirtschaftlichen Konzept der Stadtverwaltung Hanau zugrunde. Auch hier liegen die Ansatzpunkte der Verwaltungsreform grundsätzlich auf den Ebenen der Budgetierung (Kosten- und Leistungsrechnung, Leistungsbeschreibung, Berichtswesen und Controlling), der Organisation (Prozeßoptimierung und ergebnisorientierte Aufbauorganisation) und der Personalwirtschaft (Führung, Personalentwicklung, leistungsorientierte Bezahlung und Personalcontrolling). Martin Bieberle, Leiter Strategisches Controlling der Stadt Hanau, mißt dabei der Personalwirtschaft besondere Bedeutung zu, weil (1) "wir den Veränderunsprozeß nur mit den Mitarbeitern/innen erfolgreich

bewältigen können,

(2) die notwendigen Produktivitätssteigerungen über das Personal realisiert werden müssen und (3) [weil wir] als öffentliche Arbeitgeber im Bereich Personalwirtschaft mit die größten Defizite haben" (Bieberle 1997, S. 1). Die Stadt Hanau hat im Rahmen einer personalwirtschaftlichen Konzeption folgende personalpolitischen Ziele definiert (Bieberle 1997, S. 2): (1) struktureller Personalabbau (20% bis zum Jahr 2005)

(2) Umsetzung des Human-Ressourcen-Managementansatzes (Motivation) (3) Aufbau eines Personalcontrolling (personalwirtschaftliche Transparenz) (4) Beitrag zur Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen (Diskussion mit den Tarifvertragsparteien, Ausstieg aus dem Berufsbeamtentum)

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Folgende personalwirtschaftliche Instrumente sind geplant: (1) regelmäßige Personalgespräche (2) Bildung eines Führungskräftenachwuchspools (3) personenbezogene Personalentwicklungen (4) amtsbezogene Qualifizierungsangebote (5) Führungskräftetraining (6) Führung auf Zeit (7) Flexibilisierung der Arbeitszeit (8) Einführung von Bezahlungseheneo (leistungsorientiertes Bezahlungssystem) (9) Programm zum Umgang mit beruflicher Verweigerung Im Anschluß an die weiter oben in diesem Beitrag bereits vorgestellte Diskussion wird die Personalarbeit als zentrale strategische Aufgabe verstanden, die im Personalamt angesiedelt ist, wobei die Personalverantwortung jedoch dezentral in den Fachämtern wahrgenommen werden soll (Bieberle 1997, ebenda). Wichtig ist dabei der Hinweis, daß die Umsetzung der personalwirtschaftlichen Konzeption im Konsens mit den Interessengruppen in der Stadtverwaltung erfolgt. So wird "der Personalrat unabhängig von den Mitbestimmungstatbeständen des BPVG sowohl in der Projektleitung, als auch in der Arbeitsgruppe Personalwirtschaft und vor allem in den jeweiligen Personalgesprächen eingebunden" (ebenda). Auch die Stadt Herten mißt der Personalentwicklung und der Personalführung große Bedeutung zu, wobei anstelle von Teil- oder Pilotprojekten grundsätzlich eine flächendeckende Reorganisation der gesamten Verwaltung angestrebt wird. Zusätzlich handelt es sich der Intention nach um einen Organisationsentwicklungsprozeß mit umfassender Mitarbeiterbeteiligung (Brautmeier 1998, S. 1). Gegenstand der Reorganisation ist zunächst die Zusammenfassung von 34 Ämtern zu fünf Fachbereichen und einem Steuerungsbereich sowie der Abbau von Hierarchieebenen. Hinzu kommt die weitgehende Delegation von Entscheidungskompetenzen aus den zentralen Einheiten auf die Fachbereichs- und auf die Sachbearbeitungsebene. Durchaus vergleichbar mit anderen Reformkommunen ist das Bestreben, leistungsorientierte Beförderungen zu verstärken und die Anhebung des Fortbildungsetats zu verwirklichen, indem an anderer Stelle Personalkosten eingespart werden. Dies kann, wie im Beispiel der Stadt Hanau, durch die Reduktion von Planstellen bei Pensionierungen oder, wie im Beispiel der Stadt Herten, durch einen konsequenten Einstellungsstopp geschehen. Wichtig ist auch in diesem Fall die Philosophie der Organisationsentwicklung (nach dem Motto: ,,Die Betroffenen zu Beteiligten zu machen"): "Ein neues Steuerungsmodellläßt sich nicht von der Verwaltungsspitze ,verfügen'. Es muß in einem interaktiven Prozeß erarbeitet werden" (Brautmeier 1997, S. 2). Dabei kommt

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nicht nur den einzelnen Mitarbeitern, sondern auch dem mittleren Management eine besondere Bedeutung zu, damit es nicht zum Bremser, sondern zum Motor der Reformbewegung wird. Dies gilt insbesondere für die Bereiche Motivation, Förderung, Personalentwicklung, Koordination von Tatigkeiten, die Durchführung von Zielvereinbarungen und Abweichungsanalysen. Es versteht sich von selbst, daß hiermit gravierende Rollenveränderungen verbunden sein können, die einem Kulturwandel gleichkommen. Insofern ist das Training und auch das Coaching der Führungskräfte erforderlich, damit sie den veränderten Anforderungen des Wandels gewachsen sind. Hinzu kommt die Beurteilung der damit verbundenen Kompetenzbereiche durch ein entsprechend konzipiertes Beurteilungssystem und damit verknüpfte Mitarbeitergespräche. Es ist erfreulich, daß auch andere Verwaltungsorganisationen die enge Verknüpfung zwischen nachhaltigen Strukturveränderungen und der Einbindung der Beschäftigten sehen. So wird in Konzepten der Stadt München ein enger inhaltlicher Zusammenhang zwischen der generellen strategischen Planung, der Stärkung von Leistungsorientierung und Kostenbewußtsein, der Förderung prozessorientierter, teambezogener und dezentralisierter Organisationsstrukturen und der Personalentwicklung gesehen. Dabei erfolgt wiederum die entsprechende Betonung einer verbesserten Ausbildung, professionalisierten Personalauswahl und von regelmäßigen Mitarbeitergesprächen (Blume-Beyerle 1997). Das Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik (WS) Brandenburg sieht in seinem Grobkonzept eines NSM die Personalentwicklung als wichtigen Teilbereich der Förderung von personeller Aexibilität, wobei in diesem Zusammenhang u. a. die Aexibilisierung der Organisationsstruktur, die Projektorganisation, der interne Arbeitsplatzwechsel, der Personalaustausch mit anderen vergleichbaren Einrichtungen und die Aexibilisierung der Arbeitszeit durch entsprechende Modelle gemeint sind. Personalentwicklung ist dabei eng verknüpft mit Anforderungs- und Bedarfsanalysen, regelmäßigen Mitarbeiter- bzw. Befähigungs- und Vorgesetztenbeurteilungen und einem damit zusammenhängenden Fortbildungskonzept für systematische und bedarfsgerechte Qualifizierungsmaßnahmen. Insofern gibt es - zumindest auf exemplarischer Basis - eine Reihe von Verwaltungen, bei denen der Stellenwert der Personalentwicklung im speziellen, des Personalmanagements im allgemeinen sowie darüber hinaus die eng damit verknüpften Bereiche "Organisation" und ,,Führung" hinreichend gewürdigt werden. Trotz der Unterschiedlichkeit der vorgestellten Konzepte kann jedoch festgestellt werden, daß deren Akzeptanz (und damit auch Umsetzung) durch die Einbeziehung der praktischen Umsetzer und die Berücksichtigung der Bedürfnisse der direkt Betroffenen grundsätzlich verbessert werden kann (vgl. dazu auch KGSt 1994b, S. 20). Dies darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß es sowohl in konzeptioneller als auch in empirischer Hinsicht noch deutliche Defizite gibt, die es zu überwinden gilt.

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Vor allem müssen wir daran arbeiten, den "Antragsteller" mehr in den Hintergrund rücken zu lassen und den Bürger mehr als Kunden zu sehen, wobei das Wort Kunde schon nicht unbedingt direkt aus dem Bereich der Privatwirtschaft übertragbar ist. Für wichtig halte ich mehr Vertrauen in Verbindung mit Delegation, mehr eigenverantwortliches Handeln und auch Wettbewerb, sofern er nützlich und sinnvoll ist. Insgesamt zeigen verschiedene Studien, daß im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung diverse Konzepte vorliegen, und insofern weniger ein Konzeptdefizit als ein Anwendungsdefizit vorliegt. Die Qualität des Veränderungsmanagements wird als kritischer Erfolgsfaktor gesehen. Es geht um steigende Umsteuerungsanforderungen an die Verwaltungsspitze. Das Verhältnis von Verwaltungsspitze zur Verwaltungsreform auf der einen Seite und Delegation von mehr Verantwortung auf den selbständig handelnden einzelnen Mitarbeiter auf der anderen Seite scheint mir ein wichtiger Punkt zu sein. Meines Erachtens müssen beide Bereiche selbständiger werden, und gleichzeitig mehr aufeinander zugehen.

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Erfolgreich führen und motivieren! Von Helmut Klages

1. Das Motivationspotential des öffentlichen Dienstes Das Personal als "kritischer Faktor"

Haushaltskonsolidierung ist angesagt und in diesem Zusammenhang geht es allenthalben um Stelleneinsparungen. Der Personalkörper der Verwaltung muß also schrumpfen. Auf der anderen Seite schrumpft aber - trotz aller "Aufgabenkritik" - nicht der Aufgabenbestand der öffentlichen Verwaltung - u. a. auch deshalb nicht, weil ständig neue Aufgaben entstehen und zu den vorhandenen hinzukommen. Der Aufgabenbewältigungsdruck, der auf der Verwaltung lastet, steigt weiter an und von daher ergibt sich zwangsläufig eine Aufwertung der Bedeutung des Personals. Das Personal wird zur "wichtigsten Ressource", wie man heute allenthalben feststellt. Anders ausgedrückt wird das Personal von zwei Seiten her zum "kritischen" Faktor. Es kommt einerseits als Kostenfaktor, gleichzeitig aber andererseits auch als Leistungsträger ins Blickfeld. Man muß es schrumpfen lassen, zur selben Zeit aber auch mehr von ihm erwarten als bisher. Es scheint sich hier ein Dilemma anzudeuten. Wege zur Auflösung dieses scheinbaren Dilemmas werden gegenwärtig insbesondere von der organisatorischen Seite her angeboten. So bietet sich z. B. die "Geschäftsprozeßoptimierung" als eine Methode an, die einerseits massive "Verdichtungs"-Eingriffe, andererseits aber gleichzeitig auch massive Verringerungen der Arbeitsmenge mit sich bringt, so daß die Produktivität des eingesetzten Personals steigen kann, ohne daß notwendigerweise Mehrbelastungen der einzelnen Stelleninhaber eintreten. Man kann, wenn man diese Methode gekonnt - und mit der erforderlichen Effizienz- und Mitarbeiterorientierung - anwendet, mit weniger Menschen unter verbesserten Arbeitsbedingungen die gleiche Leistung, oder evtl. auch eine Mehrleistung erzielen. Für die Auflösung dieses scheinbaren Dilemmas bietet sich- alternativ oder ergänzend- aber auch das Handlungsarsenal des Personalmanagements an. Die weiterführende Zielsetzung, die hier in den Mittelpunkt gerückt werden kann, besteht darin, unausgeschöpfte Leistungsreserven bei den Beschäftigten des öffentlichen 4*

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Dienstes zu aktivieren und dadurch die Produktivität der Arbeit in der Verwaltung zu erhöhen. Unausgeschöpfte Leistungspotentiale im öffentlichen Dienst?

Dies ist das Thema, mit dem ich mich im nachfolgenden Text beschäftigen will und die erste Frage, der ich mich zuwenden will, lautet, ob denn die Annahme, daß es bei den Beschäftigten des öffentlichen Dienstes unausgeschöpfte Leistungsreserven gibt, überhaupt realistisch ist. Einem gängigen Vorurteil zufolge ist dies zwar in einem extremen Maße der Fall, wobei aber die Möglichkeit einer Ausschöpfung des vorhandenen Potentials skeptisch beurteilt wird. Man wird verstehen was ich meine, wenn ich auf die zahllosen bösartigen Beamtenkarikaturen verweise, die sich um das angeblich unbeirrbare Ruhebedürfnis der öffentlich Bediensteten kristallisieren. Wie sehen die Dinge aber in Wirklichkeit aus? Ich will auf diese Frage "empirisch" antworten, d. h. unter Bezugnahme auf die Ergebnisse zahlreicher Mitarbeiterbefragungen, die wir in den letzten Jahren von Speyer aus unternommen haben (und die wir immer noch unternehmen). Ich will zunächst ein Auswertungsergebnis vorführen, das wir bei einer bestimmten Behörde erzielten, das sich aber in einer ganz ähnlichen Form immer wieder einstellte, wo immer wir die betreffende Frage auch stellten. Wir fragten zunächst "Wie hoch ist Thre persönliche Arbeitsbelastung?" Das weitestgehend verallgemeinerungsfähige Ergebnis sieht wie folgt aus:

0,8

niedrig

sehr

_r::::::=._

I

2

_r:-:-:::]_

1,1

[]Einschltzung 1n %

I

3

n 3,6

Quelle: Klages/Gensike 1996; Mitarbeiterbefragung SV ' 95

0

10

20

30

40

4

9,9

,.---

5

~

26,8

Arbeitsbelastung Einschätzung der persönlichen Arbeitsbelastung

34,9

6

~

sehr hoch

7

22,8

.------

VI

w

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