Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht: Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität [1 ed.] 9783428499021, 9783428099023

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ANDREA SCHULZ

Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht

Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht Herausgegeben von Thomas Bruha, Meinhard Hilf, Hans Peter Ipsen t, Rainer Lagoni, Gert Nicolaysen, Stefan Oeter

Band 23

Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht Dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität

Von

Andrea Schulz

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Schulz, Andrea: Parastaatliche Verwaltungsträger im Verfassungs- und Völkerrecht: dargestellt am Beispiel des Goethe-Instituts unter besonderer Berücksichtigung des Staatsorganisationsrechts, der Grundrechte und der Staatenimmunität I von Andrea Schulz. - Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Hamburger Studien zum europäischen und internationalen Recht; Bd.23) Zug!.: Hamburg, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09902-8

Alle Rechte vorbehalten

© 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0945-2435 ISBN 3-428-09902-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97069

Inhaltsverzeichnis Definition der Fragestellung und Ausblick auf den Gang der Untersuchung .......... 23 Erster Teil Rechtstatsachen

A. Einführung ................................................................................................................ 25 B. Historischer Überblick .............................................................................................. 28 C. Die heutige Situation und ihre zeitgeschichtliche Entwicklung ............................... 38

I. Die innerstaatlichen Rechtsgrundlagen: Aufgaben des Goethe-Instituts, innere Organisation und staatliche Kontrolle ....................................................... 38

1. Aufgaben des Vereins und innere Organisation .............................................. 38 2. Staatliche Aufsichts- und Kontrollbefugnisse ................................................. 40 a) Die Satzung ................................................................................................ 40 b) Der Rahmenvertrag .................................................................................... 41 11. Wesentliche Veränderungen seit 1949 ................................................................. 43

I. Innere Organisationsstruktur des Goethe-Instituts .......................................... 43 a) Organe ........................................................................................................ 43 b) Mitglieder................................................................................................... 44 2. Aufgaben und Staatseinfluß ............................................................................ 45

3. Strukturen und Inhalte deutscher auswärtiger Kulturpolitik seit 1949Der Wandel des Kulturbegriffs und sein Einfluß auf die Rechtsgestalt auswärtiger Kulturverwaltung ......................................................................... 52 a) 1955-1969: Vertrauensbildung und Wiederaufbau ................................... 54 aa) Die Frühzeit der Bundesrepublik: Auswärtige Kulturpolitik als Mittel der Sympathiewerbung .............................................................. 54 bb) Politisierung und Expansion ................................................................ 57

6

Inhaltsverzeichnis b) 1969 bis zur Mitte der 80er Jahre: Bestandsaufnahme und Reformdiskussion - Auswärtige Kulturpolitik als "dritte Bühne" einer kooperativen Außenpolitik .................................................................................. 59 c) Deutsche auswärtige Kulturpolitik 1986-1995: Neues Selbstbild, neue Möglichkeiten - Deutsche Einheit und Zerfall des Ostblocks ................... 71 aa) Strukturwandel in den Ostbeziehungen ............................................... 71 bb) Inhaltliche Veränderungen der auswärtigen Kulturpolitik seit 1986 ... 77 (I) Sprache statt Kultur ....................................................................... 77 (2) Die gesamtdeutsche Selbstdarstellung seit 1986 ........................... 79 d) Erste Konturen einer vierten Phase der deutschen auswärtigen Kulturpolitik ........................................................................................................ 81 aa) Allgemeiner Überblick ......................................................................... 81 bb) Die Strukturen der auswärtigen Kulturpolitik in der öffentlichen Debatte ................................................................................................. 87 cc) Die Inhalte der auswärtigen Kulturpolitik in der öffentlichen Debatte ................................................................................................... 103 dd) Ausblick ............................................................................................. 114 Zweiter Teil

Der rechtliche Rahmen rur die Tltigkeit des Goethe-Instituts A. Staats- und verfassungsrechtliche Fragen ............................................................... 118

I. Staatsorganisationsrechtliche Grundlagen der auswärtigen Kulturpolitik und -verwaltung ........................................................................................................ 118 I. Verbandskompetenz des Bundes flir den Vertragsschluß mit dem GoetheInstitut ........................................................................................................... 118 a) Die Auslandsinstitute ............................................................................... 118 b) Die Münchener Zentrale und die Inlandsinstitute .................................... 129 aa) Die Zentral verwaltung des Goethe-Instituts ...................................... 130 bb) Die Inlandsinstitute ............................................................................ 133 2. Organisationskompetenz des Bundes: Zulässigkeit der Aufgabendelegation auf die Mittlerorganisation Goethe-Institut... ......................................... 138 a) Vorfragen ................................................................................................. 138 aa) Inhalt der Übertragung ....................................................................... 138

Inhaltsverzeichnis

7

(I) Öffentliche Aufgaben ................................................................... 139 (2) Staatliche Aufgaben ..................................................................... 140 (3) Hoheitliche Aufgaben .................................................................. 143 (4) Entbehrlichkeit der Beleihungstheorien ....................................... 147 (a) Rechtsstellungs- oder Befugnistheorie ................................... 148 (b) Aufgabentheorie ..................................................................... 150 bb) Empfänger der Übertragung............................................................... 151 cc) Form der Übertragung ....................................................................... 161 b) Staats- und verfassungsrechtliche Schranken der Aufgabenübertragung . 164 aa) Die Hauptnormen des Staatsorganisationsrechts (Artikel 83 ff., insbesondere Artikel 86 S. 1,87 Abs. I S. I GG) .................................. 164 bb) Finanzverfassung und Haushaltsrecht (Artikel \09 Abs. 3, 1\0 Abs. I, 114 GG in Verbindung mit § 14 HGrG, §§ 23, 44 BHO) ..... 177 cc) Das Beamtenprivileg des Artikels 33 Abs. 4 GG ............................... 180 dd) Der Gesetzesvorbehalt ....................................................................... 183 c) Die Trägergesellschaften .......................................................................... 190 11. Grundrechte als Grenze staatlicher Kontrolle .................................................... 193 I. Besondere Vorilille ....................................................................................... 193 2. Zusammenfassung .................................................................................... 219 3. Zulässigkeit der Eingriffe in bezug auf die Grundrechte .......................... 221 a) Strukturelle Auslandsgeltung der Grundrechte ........................................ 222 b) Die einzelnen Grundrechtsträger .............................................................. 230 aa) Das Goethe-Institut ............................................................................ 230 (I) Grundrechtsschutz des Vereins .................................................... 230 (a) Artikel 19 Abs. 3 GG ............................................................. 230 (b) Grundrechtsverzicht durch Rahmenvertrag und Satzung? ..... 243 (c) Die einzelnen Grundrechte ..................................................... 248 (aa) Kunst- und Wissenschaftsfreiheit (Artikel 5 Abs. 3 GG) .................................................... 248 (bb) Meinungsäußerungs-, Presse- und Filmfreiheit (Artikel 5 Abs. I GG) .................................................... 256 (cc) Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. I GG) ............................ 263

8

Inhaltsverzeichnis (dd) Freiheit des Eigentums (Artikel 14 Abs. 1 GG) ............. 265 (ee) Allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 Abs. I GG) .... 267 (ft) Allgemeiner Gleichheitssatz (Artikel 3 Abs. 1 GG) ........ 267

(gg) Vereinigungsfreiheit (Artikel 9 Abs. I GG) ................... 268 (d) Zulässigkeit eines Grundrechtsverzichts ............ .................... 273 (2) Grundrechtsbindung des Goethe-Instituts .................................... 276 bb) Grundrechtsschutz der GI-Mitarbeiter und der Mitarbeiter der Trägergesellschaften ......................................................................... 288 ( 1) Beschränkung der strukturellen Grundrechtsgeltung im Ausland auf deutsche Mitarbeiter? ..................................................... 288 (2) Die einzelnen Grundrechte ........................................................... 296 (a) Freiheit von Kunst und Wissenschaft (Artikel 5 Abs. 3 GG). 297 (b) Meinungsäußerungsfreiheit (Artikel 5 Abs. 1 Satz 1 GG) ..... 300 (c) Berufsfreiheit (Artikel 12 Abs. I GG) .................................... 303 (3) Auswirkungen der dem Bund vom Goethe-Institut in Rahmenvertrag und Satzung eingeräumten Sonderrechte auf den Grundrechtsschutz des Personals ........................................................... 304 cc) Das Verhältnis der Trägergesellschaften zu Verein und Staat ........... 311 (1) Grundrechtsträgerschaft im allgemeinen nach Artikel 19 Abs. 3 GG .................................................................................... 311 (2) Grundrechtsträgerschaft in bezug auf Artikel 9 Abs. 1 GG ......... 313 dd) Das Verhältnis der Kulturschaffenden zu Verein und Staat... ............ 315 ( I ) Grundrechte als Leistungs- und Teilhaberechte ........................... 315 (2) Grundrechte als Abwehrrechte ..................................................... 321 c) Grundrechtskonkurrenzen ........................................................................ 324 d) Ergebnis der Schutzbereichsbetrachtung und Ausblick auf die Schrankensystematik ........................................................................................... 326 B. Probleme im Bereich des internationalen Rechts .................................................... 349 I. Einfiihrung ......................................................................................................... 349 H. Völkerrechtlicher Status, insbesondere Vorrechte und Befreiungen (Privileges and Immunities) des Goethe-Instituts und seiner Mitarbeiter im Ausland ... 351 I. Statusregelungen in Kulturvereinbarungen ................................................... 351

Inhaltsverzeichnis

9

a) Darstellung der getroffenen Statusregelungen im einzelnen .................... 351 aa) Die vertragslose Gründungsphase in der Nachkriegszeit (1949-1969) .... 351 bb) Unter Geltung des ersten Vertrages zwischen Goethe-Institut und Bundesrepublik getroffene Statusregelungen (1969-1976) ............... 354 cc) Statusregelungen unter Geltung des heutigen Rahmenvertrages (seit 1976) .......................................................................................... 357 b) Systematischer Überblick über den Inhalt der vereinbarten Statusregelungen ................................................................................................ 374 aa) Regelungen hinsichtlich des Instituts ................................................. 376 bb) Regelungen hinsichtlich der Mitarbeiter. ........................................... 378 2. Der Status des Goethe-Instituts nach sonstigen völkerrechtlichen Vereinbarungen, nationalen Kodifikationen sowie nach allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts, dargestellt am Beispiel der Immunität von der Gerichtsbarkeit des Empfangsstaats ................................................................... 381 a) Völkerrechtliche Vereinbarungen ............................................................ 381 aa) Die Wiener Übereinkommen über diplomatische und konsularische Beziehungen .............................................................................. 382 bb) Das Europäische Übereinkommen über Staatenimmunität.. .............. 385 b) Staaten immunität des Goethe-Instituts nach nationalen Kodifikationen .. 401 aa) Singapur, Pakistan, Südafrika, Australien und die britische Kronkolonie Hongkong (bis 1997) ............................................................ 402 bb) Vereinigte Staaten von Amerika und Kanada .................................... 411 c) Staaten immunität des Goethe-Instituts nach allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts ....................................................................................... 431 aa) Zurechnung zum Staat. ...................................................................... 436 (1) Selbständige Rechtspersönlichkeit als Abgrenzungskriterium ..... 438 (2) Staatliche Kontrolle als Abgrenzungskriterium ............................ 441 (3) Handlung oder Aufgabenkreis als Abgrenzungskriterium ............ 443 (4) Besonderer Rechtsstatus des Goethe-Instituts in Lateinamerika .. 447 (5) Zwischenergebnis ......................................................................... 448 bb) Reichweite der Staatenimmunität ...................................................... 450 (1) Absolute Immunität... ................................................................... 450 (2) Relative oder restriktive Immunität... ........................................... 458

10

Inhaltsverzeichnis (a) Abgrenzungsmethode ............................................................. 461 (aa) Acta iure imperii - acta iure gestionis ........................... 461 (bb) Positiv- und Negativkataloge ......................................... 465 (b) Für die Abgrenzung maßgebliches Recht... ............................ 467 (aa) Lexfori ........................................................................... 468 (bb) Lex causae ..................................................................... 470 (ce) Völkerrecht... .................................................................. 471 (dd) Zwischenergebnis .......................................................... 471 (c) Abgrenzungskriterien im einzelnen ........................................ 472 (aa) Zweck der Handlung ...................................................... 472 (bb) Rechtsvergleichende bzw. völkerrechtliche Typenbildung .................................................................................. 476 (ce) Natur der Handlung ........................................................ 477 (3) Weitere Fallgruppen und prozessuale Besonderheiten ................. 480 (a) Dingliche und Erbschaftsklagen ............................................ 480 (b) Klagen aus deliktischen Ansprüchen ..................................... 482 (c) Sonderregeln für im Gerichtsstaat zu erfüllende Verträge ..... 483 (d) Gegenseitigkeit, Binnenbeziehung und Berücksichtigung von Amts wegen .................................................................... 484 (e) Verzicht ................................................................................. 485 ce) Der Bereich mittelbarer oder unmittelbarer staatlicher Kulturbetätigung im Ausland in der Rechtsprechung zur Staatenimmunität ... 486 d) Zwischenergebnis ..................................................................................... 497 Dritter Teil Ergebnisse

A. Aufgaben und Struktur des Vereins "Goethe-lnstitut" ............................................ 499 B. Staatsrechtliche Einordnung des Verhältnisses Staat - Goethe-lnstitut und verfassungsrechtlicher Status des Vereins ................................................................... 501 I. Verbandskompetenz des Bundes rur die Vereinstätigkeit aus Artikel 87 Abs. I Satz I in Verbindung mit Artikel 32 Abs. I GG - Pflege der auswärtigen Beziehungen und Auswärtiger Dienst.. ............................................... 50 I

Inhaltsverzeichnis

11

11. Organ- und Organisationskompetenz der Exekutive - Wahrung des verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Bundeseinflusses - Kein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt... ..................................................................................... 501 III. Grundrechte als Grenze staatlicher Kontrollbefugnisse ..................................... 503 1. Das Goethe-Institut als institutioneller Grundrechtsträger ........................... 504 2. Grundrechtsschutz auch bei Erfullung von Staatsaufgaben ......................... 504 3. Auslandsgeltung der Grundrechte ................................................................ 506 4. Wirksamer Verzicht des Goethe-Instituts auf seinen Grundrechtsschutz bei Erfüllung von Staatsaufgaben ................................................................ 506 5. Keine Grundrechtsbindung des Goethe-Instituts - Grundrechtsschutz der Gäste durch Einwirkungsanspruch gegen den Staat .............................. 509 6. Kein Teilhabeanspruch potentieller Gäste auf Auftritte in Goethe-Instituten ............................................................................................................. 512 7. Abwehrrechte bereits engagierter Gäste ....................................................... 512 8. Kein Grundrechtsschutz der Mitarbeiter für dienstliche Betätigung wegen Teilverzichts bei Eingehen des Beschäftigungsverhältnisses ........... 513 9. Eignung auswärtiger Belange der Bundesrepublik Deutschland als immanente Grundrechtsschranke allenfalls in engen Grenzen .................... 515 10. Gesetzesvorbehalt als Schranke der Schranken und vertragliche Selbstbindung der Gastierenden ............................................................................ 517 11. Voraussetzungen eines möglichen zukünftigen Eingriffsgesetzes ............... 518 12. Irrelevanz des Zensurverbots ....................................................................... 519 13. Politische Inopportunität der gesetzlichen Begründung staatlicher Eingriffsbefugnisse im Bereich der durch Mittlerorganisationen wahrgenommenen auswärtigen Kulturpolitik .......................................................... 520 C. Völkerrechtliche Einordnung des Verhältnisses Staat - Goethe-Institut und völkerrechtlicher Status des Vereins ....................................................................... 522 I. Statusregelungen bezüglich des Goethe-1nstituts im Völkervertragsrecht.. ......... 522 I. Kulturabkommen ........................................................................................... 522 a) Vier Zeitabschnitte: Vor 1969,1969-1976.1976--1986, seit 1986 ......... 522 b) Typenbildung der Statusregelungen - Drei Grundtypen unterschiedlicher Verbindlichkeit und Regelungsintensität ....................................... 524 2. Völkervertragsrechtlieh geregelter Status des Goethe-Instituts außerhalb von Kulturabkommen ................................................................................... 527

12

Inhaltsverzeichnis a) Keine Immunität des Vereins nach den Wiener Übereinkommen über diplomatische bzw. konsularische Beziehungen ...................................... 527 b) Europäisches Übereinkommen über Staatenimmunität - Grundsätzlich keine Einordnung des Goethe-Instituts als Staatsorgan und keine Immunität ................................................................................................ 528 11. Status des Goethe-Instituts nach nationalen Kodifikationen .............................. 532

I. Argentinien, Australien, Hongkong, Pakistan, Singapur, SüdatTika Grundsätzlich keine Einordnung als Staatsorgan und keine Immunität ... 532 2. USA und Kanada - Grundsätzlich keine Immunität trotz wahrscheinlicher Zurechnung als "agency or instrumentality" des Staates ................ 535 III. Status des Goethe-Instituts nach Völkergewohnheitsrecht - Grundsätzlich keine Immunität ................................................................................................ 539 D. Abschließende Würdigung ...................................................................................... 550

Anhang A. Satzung des Goethe-Instituts e. V ........................................................................... 553 B. Rahmenvertrag Goethe-Institut - Bundesrepublik Deutschland vom 30.6.1976 .... 562 C. Mitgliederliste des Goethe-Instituts (Stand: I. September 1998) ............................ 571

Literaturverzeichnis ................................................................................................... 576

Stichwortverzeichnis .................................................................................................. 606

Abkürzungsverzeichnis a. A.

anderer Ansicht

abI.

ablehnende(r)

A. C.

Appeal Cases - The Law Reports - House of Lords and Judicial Committee ofthe Privy Council and Peerage Cases (Großbritannien)

ADLA

Anales de Legislaci6n Argentina

a. F.

alter Fassung

AlP

Archiv für Presserecht

AG

Die Aktiengesellschaft, Zeitschrift für das gesamte Aktien-

A.1. R.

All India Reporter

wesen

AK

Alternativkommentar

All E.R.

The All England Law Reports

Am. Bar Ass. 1.

American Bar Association, Journal

Am. 1. Int. L.

American Journal of International Law

Annuaire 101

Annuaire de l'lnstitut de Droit International

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

AP

Hueck-Nipperdey-Dietz, Nachschlagewerk des Bundesar-

APS

Anparts-Selskab (dänische Gesellschaftsform)

Arch. Civ.

Archivio Civile (Italien)

ArchVR

Archiv des Völkerrechts

NS

Aktieselskab (dänisch; Aktiengesellschaft)

beitsgerichts - Arbeitsrechtliche Praxis

AuslG

Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet - Ausländergesetz

AWACS

Airborne Warning and Control System

BAG

Bundesarbeitsgericht

BAGE

Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts

Banca borsa tit. credo

Banca, borsa e titoli di credito (Italien)

BAT

Bundesangestelltentari fvertrag

BayVBI

Bayerische Verwaltungsblätter

14 BayVGH

Abkürzungsverzeichnis Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

BB

Betriebs-Berater, Zeitschrift fiir Recht und Wirtschaft

BBG

Bundesbeamtengesetz

BDGVR

Berichte der Deutschen Gese1lschaft fiir Völkerrecht

Ber. Komm. AD

Bericht der Kommission über die Reform des Auswärtigen Dienstes

BetrVG

Betriebsverfassungsgesetz

BG

Bundesgericht (Schweiz)

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBI.

Bundesgesetzblatt

BGE

Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts

BGH

Bundesgerichtshof

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BOE

Boletin Oficial dei Estado (Spanien; Gesetzblatt)

BoKo

Bonner Kommentar

Brit. Y. B. Int. L.

British Yearbook of International Law

BT-Drucks.

Verhandlungen des Deutschen Bundestages - Drucksachen

BT-Prot.

Verhandlungen des Deutschen Bundestages - Protoko1le

Bu1l. Cass.

BULLETIN des arrets de la COUR de CASSATION No. I - CHAMBRES CIVILES

B. V.

Besloten Vennootschap (niederländisch; Gese1lschaft mit beschränkter Haftung)

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfSchG

Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt fiir Verfassungsschutz - Bundesverfassungsschutzgesetz

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BVFG

Bundesvertriebenen- und Flüchtlingsgesetz

c.

contre (französisch; gegen)

Ca

Compai'lia (spanisch; Gese1lschaft)

Can. Bar Rev.

Canadian Bar Review

contro (italienisch, spanisch; gegen)

c.A.

Court of Appeal

Can. Y. B. Int. L.

Canadian Yearbook of International Law

CD

Corps Diplomatique

Abkürzungsverzeichnis cert. denied

15

certiorary denied

Ch.

Chapter

China L. Rev.

China Law Review

Cie.

Compagnie (französisch; Gesellschaft)

Cir.

Circuit

Clunet

Journal du Droit International (Frankreich)

Co.

Company (englisch; Gesellschaft)

concl.

conclusion

Corp./corp.

corporation

DAAD

Deutscher Akademischer Austauschdienst

Dalloz

Recueil Dalloz Sirey

OB

Der Betrieb, Wochenschrift rur Betriebswirtschaft, Steuerrecht, Wirtschaftsrecht, Arbeitsrecht

D. C. Cir.

United States Court of Appeals, District ofColumbia Circuit

D.D.C.

United States District Court, District ofColumbia

decr.

decreto (italienisch; Dekret)

DfaA

Deutsch rur ausländische Arbeitnehmer

DFG

Deutsche Forschungsgemeinschaft

D. L. R.

Dominion Law Reports (Kanada)

D. N.J.

United States District Court, New Jersey

DP

Deutsche Partei

DÖV

Die öffentliche Verwaltung

dpa

Deutsche Presse-Agentur

DuR

Demokratie und Recht

DVBI

Deutsches Verwaltungsblatt

EA

Europa-Archiv

E. C. L. Y.

European Current Law Year Book

E.D.N.Y.

United States District Court, Eastern New York

Eliz.

Elizabeth (Kanada; vgl. S. C.)

EÜSI

Europäisches Übereinkommen über Staaten immunität

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EWGV

EWG-Vertrag

Ex. C. R.

Exchequer Court Reports (Kanada)

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

FG

Festgabe

Fn.

Fußnote

Foro It.

11 F oro Italiano

16

Abkürzungsverzeichnis

FS

Festschri ft

FSIA

Foreign Sovereign Immunities Act (USA) Foreign States Immunities Act (Austra1ien)

F. Supp.

Federal Supplement (USA)

FuR

Film und Recht

F.2d

Federal Reporter, 2d Series (USA)

GAD

Gesetz über den Auswärtigen Dienst

GAOR

Official Records ofthe United Nations General Assembly

Gaz. Pal.

Gazette du Palais, Recueil mensuel (Frankreich)

Gazz. Uff.

Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (Italien; Ge-

GEW

Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft

setzblatt) GG

Grundgesetz

GGK

Grundgesetz-Kommentar

GI

Goethe-Institut

Giur. It.

Giurisprudenza italiana

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GR

Grundrechte

GS

Gedächtnisschrift

GVG

Gerichtsverfassungsgesetz

H.

Heft

Harvard Int. L. 1.

Harvard International Law Journal (USA)

HdBStaatsR

Handbuch des Staatsrechts

HGrG

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes

HL

Hamann/Lenz

und der Länder - Haushaltsgrundsätze-Gesetz H.L.

House of Lords (Großbritannien)

h.M.

herrschende Meinung

I.A.

Law Reports, Privy Council. Indian Appeals

101

Institut de Droit International

ILA

International Law Association

ILC

International Law Commission

IMAA

Interministerieller Abteilungsleiterausschuß für Fragen der Auswärtigen Kulturpolitik

Inc.

Incorporated

Ind. Y. B. Int. Aff.

Indian Yearbook of International Atlairs

int.

international/e/r/s

Int. Comp. L. Q.

International and Comparative Law Quarterly (Großbritannien)

Abkürzungsverzeichnis Int. Leg. Mat.

International Legal Materials

Int. L. Rep.

International Law Reports

17

IPR

Internationales Privatrecht

IPRax

Praxis des internationalen Privat- und Verfahrensrechts

IPRspr

Die deutsche Rechtsprechung auf dem Gebiete des Internationalen Privatrechts im Jahre ...

IR

Informations Rapides

1. R.

The Irish Reports

IRIR

Islamic Republic of Iran Broadcasting

Ital.

Italian

Ital. Y. B. Int. L.

Italian Yearbook ofInternational Law

J.

Judge Justice

JA

Juristische Arbeitsblätter

Jap. Ann. Int. L.

The Japanese Annual ofInternational Law

Jb.

Jahrbuch

J. droit int.

Journal du droit international

JöR

Jahrbuch des öffentlichen Rechts

JR

Juristische Rundschau

Jura

Juristische Ausbildung

Jur. BI.

Juristische Blätter (Österreich)

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

Kap.

Kapitel

KG

Kammergericht

KSZE L.

Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Law (englisch; Gesetz) Legge (italienisch: Gesetz)

LG

Landgericht

liquid. vol.

liquidation volontaire (französisch: freiwillige Liquidation)

L.J.

Lord Justice

Ltd.

Limited

MAE

Ministero degli Affari Esteri (italienisch; Außenministerium)

MDHS

MaunzJDüriglHerzogiScholz

MDR

Monatsschrift flir Deutsches Recht

Mek.

Mekanisk

Mich. L. Rev.

Michigan Law Review (USA)

2 Schulz

18 MINCULPOP

Abkürzungsverzeichnis Ministero della Cultura Popolare (italienisch; Ministerium tUr Volkskultur)

m.N.

mit Nachweisen

M.R.

Master ofthe Rolls (Großbritannien)

Mrd.

Milliarden

MV

Musterrahmenvertrag tUr die Zusammenarbeit mit Trägergesellschaften

n.

Nummer

N.D.Cal.

United States District Court, Northern California

N. D.Ga.

United States District Court, Northern Georgia

NDS

Nordiske domme i sjöfartsanliggenheder (Skandinavien)

Neth. Int. L. Rev.

Netherlands International Law Review

Neth. Y. B. Int. L.

Netherlands Yearbook of International Law

n. F.

neue Folge

NIOC

Nationa11ranian Oil Company

NJ

Nederlandse Jurisprudentie. Uitspraken in burgerlijke, straf-

NJA

Nytt juridiskt arkiv (Schweden)

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

neuer Fassung

en onteigeningszaken

Nord. Tidskr. Int. R.

Nordisk Tidskrift for International Ret, Acta scandinavica juris gentium

NR

Norsk retstidende

NS

Nationalsozialismus

N. V.

Naarnloze Vennootschap (niederländisch; Aktiengesell-

NVwZ

Neue Zeitschrift tUr Verwaltungsrecht, Vereinigt mit Ver-

Nw.

Nachweise

schaft) waltungsrechtsprechung N. Y. S. 2d

West's New York Supplement, 2nd Series (USA)

NZLR

New Zealand Law Reports

OAS

Organization of American States (englisch; Organisation der amerikanischen Staaten)

ÖZöftR

Österreich ische Zeitschrift tUr öffentliches Recht

OGH

Oberster Gerichtshof (Österreich)

OLG

Oberlandesgericht

O.R.

Ontario Reports (Kanada)

OVG

Oberverwaltungsgericht

Abkürzungsverzeichnis

P

19

The Law Reports (3rd Series) Probate Division (Großbritannien)

Pas. BeIge

Pasicrisie BeIge

PD

Probate Division (Großbritannien)

P. L. D.

The All-Pakistan Legal Decisions

PrOVGE

Amtliche Sammlung des Preussischen Oberverwaltungsgerichts

Pty.

Proprietary (englisch) Party (englisch)

PVS

Politische Vierteljahresschrift

Pvt

Private (englisch)

Q.B.

The Law Reports (3rd Series) Queen's Bench (Großbritannien)

QWN

The State Reports, Queensland, Weekly Notes (Australien)

R. RabelsZ

Recht Rabels Zeitschrift, Zeitschrift rur ausländisches und internationales Privatrecht

R.D.

Regio Decreto (italienisch; Königliches Dekret)

RdJB

Recht der juristischen Berufe

Rec.

Recueil (französisch; Sammlung)

Rep. Foro It.

Repertorio dei Foro Italiano

Rep. Giur. It.

Repertorio Generale della Giurisprudenza Italiana

Rep. Jur.

Repertorio Aranzadi de Jurisprudencia (Spanien)

Rep. Trib. Centr. Trabajo

Aranzadi: Repertorio de Sentencias del Tribunal Central de Trabajo (Spanien)

Rev.

Revue Revista

Rev. Arb.

Revue de ('Arbitrage (Frankreich)

Rev. Crit. Dr. Int. Prive

Revue Critique de Droit International Prive (vgl. unter

Rev. Dr. Int. Prive

Revue de Droit International Prive (Frankreich)

Rev. Dr. Int. Prive) (Frankreich) 1.-17. Jahrgang unter dem Titel "Revue de Droit International Prive et de Droit Penal International" 18.-28. Jahrgang unter dem Titel "Revue de Droit International Prive" 29.-35. Jahrgang unter dem Titel "Revue Critique de Droit International" 36. Jahrgang tf. unter dem Titel "Revue Critique de Droit International Prive"; vgl. unter Rev. Crit. Dr. Int. Prive 2*

20

Abkürzungsverzeichnis

Rev. Esp. Der. Int.

Revista Espaflola de Derecho Internacional

Rev. Fac. Der. Univ.

Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad

Compl. Madrid

Complutense de Madrid (Spanien)

Rev. Gen. Dr. Int. Public

Revue Generale de Droit International Public (Frankreich)

Rev. Hell. Dr. Int.

Revue Hellenique de Droit International (Griechenland)

Rev. Jur. et Pol., Inde-

Revue Juridique et Politique, Independance et Cooperation

pendance et Coop.

(Frankreich)

Rev. Trim. Dr. Europ.

Revue Trimestrielle de Droit Europeen

RGW

Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe

RiA

Das Recht im Amt, Zeitschrift für Behörden, Verwaltungen

Riv. Arb.

Rivista delI' Arbitrato (Italien)

und öffentliche Betriebe Riv. Dir. Int.

Rivista di Diritto Internazionale (Italien)

Riv. Dir. Int. Priv. Proc.

Rivista di Diritto Internazionale Privato e Processuale (Ita-

RIW

Recht der internationalen Wirtschaft

R. 1. Themis

Revue Juridique Themis (Kanada)

lien)

RSFSR

Rossijskaja Sowjetskaja Federatiwnaja Sozialistitscheskaja Respublika (russisch; Russische Sozialistische Föderative Sowjetrepublik)

RV

Rahmenvertrag

S. A.

Sociedad An6nima (spanisch; Aktiengesellschaft) Societe Anonyme (französisch; Aktiengesellschaft) The South African Law Reports

Schweiz. Jb. int. R.

Schweizerisches Jahrbuch flir internationales Recht!Annuaire Suisse de droit international

S.C.

Statutes ofCanadaJStatuts du Canada, Acts ofthe Parliament of CanadaJLois du Parlement du Canada

S. C. R.

Supreme Court Reports (Kanada) Supreme Court Reports (Indien)

S.Ct.

Supreme Court Supreme Court (ofthe United States) reporter

S. D. N. Y.

United States District Court, Southern New York

S. D. Tex.

United States District Court, Southern Texas

Sez. uno

Sezioni unite (italienisch; Gemeinsame Senate)

SIA

State Immunity Act

SIO

State Immunity Ordinance

Slg.

Sammlung

S.

p. a.

Societä per azioni (italienisch; Aktiengesellschaft)

Abkürzungsverzeichnis S. R. L.

Sociedad de Responsabilidad Limitada (GmbH, spanisch)

S. S.

Steamship

21

std. Rspr.

ständige Rechtsprechung

StlGH

Entscheidungen des Ständigen Internationalen Gerichtshofs

str.

streitig

Suppl.

Supplement

SvJT

Svensk Juristtidning

in deutscher Übersetzung

SZ

Entscheidungen des österreichischen Obersten Gerichtshofes in Zivil- und Justizverwaltungssachen

TASS

Telegrafnoje Agenstwo Sowjetskowo Sojusa (russisch; So-

Tass

wjetische Nachrichtenagentur)

taz

die tageszeitung

T. U.

Testo Unico (italienisch; einziger Text)

UN

United Nations

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNO

United Nations Organization

UR

Ugeskrift för Retsva:sen (Dänemark)

URSS

Unione delle repubbliche socialiste sovietiche (italienisch; UdSSR)

U. S. U. S. C. v.

United States Supreme Court Reports United States Code versus

Va. 1. Int. L.

Virginia Journal ofinternational Law (USA)

Vand. J. Transnat. L.

Vanderbilt Journal ofTransnational Law (USA)

VDA

Verein fiir das Deutschtum im Ausland

VerwArch

Verwaltungs-Archiv

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwaltungsgerichtshof

VIZ

Vereinigung fiir Internationale Zusammenarbeit

VOKS

Allunionsgesellschaft rur kulturelle Beziehungen mit dem

Vorbem.

Vorbemerkung

VPr

Vorprüfungsausschuß

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staats-

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

W. D. Tex.

United States District Court, Western Texas

Ausland (UdSSR)

rechtslehrer

22

Abkürzungsverzeichnis

WiVerw

Wirtschaftsverwaltung

WM

Wertpapier-Mitteilungen, Zeitschrift rur Wirtschafts- und Bankrecht

RV

Weimarer Reichsverfassung

WÜD

Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen

WÜK

Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen

Y.B.

Yearbook

ZaöRV

Zeitschrift rur ausländische.s öffentliches Recht und Völker-

ZfK

Zeitschrift rur Kulturaustausch

ZRP

Zeitschrift rur Rechtspolitik (Beilage zu "Neue Juristische

recht

Wochenschrift" )

Definition der Fragestellung und Ausblick auf den Gang der Untersuchung Auswärtige Kulturverwaltung - schon der Begriff umreißt das Spannungsfeld, das den Gegenstand dieser Arbeit bildet, scheinen doch Kultur und Verwaltung nicht unbedingt filr ein hannonisches Miteinander prädestiniert. Wie weit läßt sich Kultur "verwalten", wie gut kann Verwaltung Kultur pflegen? Und welchen Status hat im Bereich des Staats- und Völkerrechts eine Institution, die mitten in diesem Spannungsfeld aus Staat, künstlerischer Freiheit, Verwaltung, Kultur und nicht zuletzt den Vorgaben der Außenpolitik angesiedelt ist? Auf diese Fragen versucht die Untersuchung eine Antwort zu finden. Im Zentrum der Analyse steht das Goethe-Institut, die größte und bedeutsamste der zahlreichen Mittlerorganisationen der auswärtigen Kulturpolitik, derer sich die Bundesrepublik bedient. Organisiert als eingetragener Verein, tätig im Bereich von Sprache und Kultur, erscheint es zunächst als "Privater" und potentieller Grundrechtsträger, namentlich im Bereich der Meinungsäußerungs-, Presseund Kunstfreiheit. Auf der anderen Seite ist der Verein durch einen Vertrag mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden, der ihn zum Subventionsempflinger macht, ihm bestimmte Staatsaufgaben im Bereich der auswärtigen Kulturpolitik zuweist und staatliche Kontrollmechanismen statuiert. Der Anteil der festen Kosten, insbesondere filr Personal, im Etat des Goethe-Instituts ist mittlerweile so groß, I daß schon geringe Kürzungen im Bereich der Programmittel drastische Auswirkungen haben, obwohl die Kürzung gemessen am Gesamtetat gering erscheinen mag. Vielerorts wird daher aufgrund der diversen staatlichen Vorgaben bemängelt, das Goethe-Institut habe nahezu den Status einer nachgeordneten Behörde erreicht. Aber hat es das wirklich? Mit dieser Arbeit soll versucht werden, den Status des Instituts im Verhältnis zur Bundesrepublik und zu auswärtigen Staaten in bestimmten Bereichen zu klären. Dazu gehört die staatsrechtliche Frage, ob der Verein sich etwa bereits so weit der staatlichen Organisations- und Handlungsfonn angenähert hat, daß er gegenüber seinem Personal oder gastierenden Künstlern an die Grundrechte gebunden ist, oder ob er vielmehr selbst Grundrechtsschutz genießt. Eng mit einem etwaigen Grundrechtsschutz des I Von den 1995 auf alle Mittlerorganisationen der auswärtigen Kulturpolitik entfallenden 303.295.000,- DM standen nach Kapitel 05 04 des Kulturhaushalts des Auswärtigen Amtes lediglich 804.000,- DM für Projekte zur Verfllgung; die Betriebskosten betrugen 294.548.000,- DM.

24

Fragestellung und Gang der Untersuchung

Goethe-Instituts verbunden ist die Frage nach der verfassungsrechtlich zulässigen Reichweite dieser Aufgabenprivatisierung: Wie weit reicht überhaupt die staatliche Verbandskompetenz im Bereich der auswärtigen Kulturpolitik - erfaßt sie beispielsweise tatsächlich alle vom Goethe-Institut rur den Staat wahrgenommenen Aufgaben? -, und welche Grenzen setzt das Grundgesetz der Delegation dieser Aufgaben auf den Verein? Der staats- und verfassungsrechtlichen Untersuchung des Status des GoetheInstituts schließt sich die Betrachtung seines völkerrechtlichen Status an. Hier wurde der Bereich der "Privileges and Immunities" ausgewählt, also die Frage, ob das Institut im Ausland den Status eines staatlichen Kulturinstituts mit etwaigen Vorrechten und Befreiungen innehat oder wie ein ausländischer Privater behandelt wird. Solche Vorrechte und Befreiungen könnten sich aus Kulturabkommen, sonstigen völkerrechtlichen Verträgen oder aus dem Völkergewohnheitsrecht ergeben. Gerade im Bereich des Völkerrechts gibt es noch weitere interessante Fragestellungen: So protestieren gelegentlich ausländische Staaten, seien es der Empfangsstaat eines Goethe-Instituts oder ein dritter Staat, gegen eine behauptete Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten durch eine Veranstaltung des Goethe-Instituts. Auch hier kommt es auf die Zurechnung des Vereins zum Staat an, doch stellt sich im Bereich des völkerrechtlichen Deliktsrechts die Zurechnungsproblematik etwas anders dar als im Bereich der Vorrechte und Befreiungen, da dem Staat unter bestimmten Voraussetzungen auch Handlungen Privater als Völkerrechtsverstoß zugerechnet werden können, sofern ihn eine Verhinderungspflicht traf. Wegen der besonderen Komplexität des völkerrechtlichen Interventionsverbots bleibt dieses Gebiet aus der Untersuchung ausgeklammert. Das gleiche gilt rur die Frage nach den Grenzen der Territorialhoheit. Kann die Bundesrepublik einfach ein Goethe-Institut auf fremdem Staatsgebiet eröffuen, oder bedarf sie dazu der Einwilligung des Empfangsstaats? All diese Fragen lassen sich erst nach Klärung der hier behandelten Fragen beantworten. Vorfrage rur das soeben aufgeworfene Problem der Territorialhoheit der Empfangsstaaten ist wiederum der Status des Goethe-Instituts als (halb-)staatlicher Verwaltungsträger oder Privater, weiter die Frage nach den ihm zur Verfiigung stehenden Handlungsformen, insbesondere ob es mit Hoheitsgewalt beliehen wurde. Die Antwort auf all diese Fragen zu geben, würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Daher beschränkt sich die Untersuchung auf den Status des Goethe-Instituts im Staats- und Völkerrecht. Die gefundenen Ergebnisse - innerstaatlicher Status als Grundrechtsberechtigter oder Grundrechtsverpflichteter; völkerrechtlicher Status als Träger von Vorrechten und Befreiungen oder Privater - ermöglichen eine abschließende Beurteilung der Vor- und Nachteile der bestehenden Organisationsform und machen deutlich, aus welchem Grunde man trotz aller Kritik nach wie vor an ihr als einer gelungenen Form auswärtiger Kulturverwaltung festhält.

Erster Teil

Rechtstatsachen A. Einf'tihrung Das "Goethe-Institut zur Pflege der deutschen Sprache im Ausland und zur Förderung der internationalen kulturellen Zusammenarbeit" ist ein eingetragener gemeinnütziger Verein mit Sitz in München. Es betreibt derzeit 131 Institute in 76 Ländern l und pflegt seit langem kulturelle Kontakte mit über 130 Staaten. 2 Viele Institute waren zunächst Kulturzentren des Auswärtigen Amtes, die lediglich durch Personal des Goethe-Instituts betreut wurden. 3 Daneben gibt es zahlreiche deutsche Lesesäle in Mittel-, Ost- und Südosteuropa sowie etwa 180 deutsch-ausländische Kulturgesellschaften, die teils vom Auswärtigen Amt, teils vom Goethe-Institut gefördert und von letzterem mit Kulturprogramm und in der Deutschlehrerbetreuung unterstützt werden. 4 Hinzu kommen 18 GoetheInstitute in Deutschland (J 6 in den "alten" Bundesländern und im ehemaligen Berlin (West)5 sowie seit 1996 eines in Weimar6 und eines in Dresden7) und

1 GI-Jahrbuch 1997/98, S. 64 ff. Hinzu kommt seit 1998 ein Gründungsbüro in den pal!istinensischen Autonomiegebieten. 2 Amold, S. 104 f. 3 So gab es 1960 12 Kulturinstitute des Auswärtigen Amtes, vgl. BT-Prot. III/119. Sitzung vom 23.6.1960, S.6882. Rudolf, Mittlerorganisationen, S. 145, spricht unter Bezug auf den Bericht der Abteilung für auswärtige Kulturpolitik des Auswärtigen Amtes von 1973, S. 32, im Jahr 1975 noch von "einigen Instituten". Der ebenfalls 1975 abgeschlossene Bericht der Enquete-Kommission Auswärtige Kulturpolitik, BT-Drucks. 7/4121 vom 7.10.1975, S.44, Punkt 233, nennt demgegenüber für 1975 nur noch ein einziges vom Auswärtigen Amt unmittelbar verwaltetes Kulturinstitut. Im September 1993 gab es nach Auskunft des GI-Pressereferats keine bundeseigenen Kulturzentren mehr im Ausland, jedoch existieren dem Auswärtigen Amt nachgeordnete deutsche "Informationszentren" in New York - dies seit 30 Jahren -, seit 1993 auch in Paris und London, inzwischen überdies in Moskau. Sie arbeiten mit dem Bundespresseamt zusammen; die Abgrenzung zum Tätigkeitsbereich des Goethe-Instituts ist unscharf (Grünert/Mertens, Ein der Regierung genehmes Deutschlandbild, in: Frankfurter Rundschau, 14.6.1995). 4 GI-Jahrbuch 1997/98, S. 142 tf. bzw. 162 ff.; dazu Sartorius, Vom Nachlegen der Briketts, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2.4.1998. 5 GI-Kurzinformationen, Stand 1991; GI-Jahrbuch 1997/98, S. 58 tf.; deutsch '95/96.

26

1. Teil: Rechtstatsachen

zwei Kursorte filr Sommerkurse ohne ständiges Institut (Konstanz und Rosenheim).8 Circa 3500 deutsche und ausländische Mitarbeiter werden beschäftigt.9 Jährlich nehmen über 80.000 Ausländer an Sprachkursen des GoetheInstituts im Ausland teil,IO insgesamt bisher mehrere MiIlionen. 11 Die InlandsInstitute zählen jährlich 22.000 bis 24.000 Teilnehmer; 12 am 1. Dezember 1995 wurde dort die 750.000. Teilnehmerin begrüßt. 13 Das Aufgabengebiet des Vereins ist dreigeteilt in Sprachprogramme, Kulturprogramme und pädagogische Verbindungsarbeit (Aus- und Fortbildung ausländischer Deutschlehrer);14 dazu kommt der Bereich Bibliothek/Mediothek. 15 Jährlich finden im Rahmen der kulturellen Programmarbeit etwa 15.000 Veranstaltungen statt. 16 Die pädagogische Verbindungsarbeit konnte 1990 57.500 Teilnehmer bei 1.750 Veranstaltungen verbuchen. 17 Das Goethe-Institut fungiert als deutsches Kulturinstitut und nimmt unter örtlich verschiedenen Bezeichnungen l8 neben anderen, meist privatrechtlich organisierten Mittlerorganisationen wie DAAD, Alexander von Humboldt6 Goethe-Institut. Nun auch in Weimar, in: Wochenpost, 28.3.1996; Bundeskanzler Kohl, Das Goethe-Institut in Weimar, in: Bulletin des Presse- und Informationsarntes der Bundesregierung Nr. 39 vom 17.5.1996. 7 Wird Kultur unterschätzt? Hilmar Hoffinann, in: Neues Deutschland. 23.8.1996; Braumann, Goethe-Institut wurde in Dresden mit einem Festakt eröffnet, in: Neues Deutschland, 29.8.1996. 8 GI-Jahrbuch 1997/98, S. 58. 9 GI-Jahrbuch 1997/98, S. 8. 10 Kurzinfo 1995. Die GI-Kurzinformationen, Stand 1991. weisen für 1990 82.500 Teilnehmer aus; der Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 1994/95, BT-Drucks. 13/3823 vom 20.2.1996, S. 22, spricht für 1996 sogar von ,.derzeit weltweit über 150.000 eingeschriebene(n) Sprachkursteilnehmer(n)". 11 Schon bis 1986 waren es über drei Millionen gewesen, vgl. die Broschüre Sprachkurse 86/87, S. 6. 12 Das GI-Jahrbuch 1993/94, S. 16, verzeichnet für 1993 genau 23.622 Teilnehmer: 1995 ging diese Zahl auf22.486 zurück (GI-Jahrbuch 1994/95, S. 145). 13 Vgl. die Reden von Bundeskanzler Kohl, Auswärtige Kulturpolitik im Dienste des Friedens und der Verständigung, sowie von GI-Präsident Hoffmann, beide in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 104 vom 14.12.1995. 14 Vgl. § 2 Abs. I Satz 4 der Satzung i. V. m. § I Abs. I des Rahmenvertrages (RV). Anhang Nr. I und 2. 15 G I-Kurzinformationen, Stand 1991. 16 GI-Jahrbuch 1993/94, S. 248; BT-Drucks. 13/3823 vom 20.2.1996, S. 22. 17 GI-Kurzinformationen, Stand 1991. Spätere Ausgaben sowie die entsprechenden Jahrbücher enthalten hierzu keine Angaben mehr. 18 SO Z. B. früher in Dänemark und im Libanon als "Deutsches Kulturinstitut", in Brüssel und Rom als "Deutsche Bibliothek" (vgl. Mallinckrodt, S. 320 f.. Anm.374), heute etwa in Luxemburg als "Thomas-Mann-Bibliothek", in Spanien, Tunesien und der Türkei als "Deutsches Kulturinstitut", in Indien als "Max-Müller-Bhavan" sowie in Venezuela als "Asociacion Cultural Humboldt" (GI-Jahrbuch 1991/92, S. 270 ff.).

A. EinfUhrung

27

Stiftung, Inter Nationes, Carl-Duisberg-Gesellschaft und Institut rur Auslandsbeziehungen Aufgaben im Bereich der auswärtigen Kulturverwaltung wahr. 19 Neun dieser Mittlerorganisationen20 sind seit Anfang der 70er Jahre im Dachverband VIZ (Vereinigung filr Internationale Zusammenarbeit) zusammengeschlossen/I der ihre Tätigkeiten koordinieren und die Zusammenarbeit mit den zuständigen staatlichen und nichtstaatlichen Stellen im nationalen und internationalen Bereich verbessern will. 22 Rechtsgrundlagen der Arbeit des Goethe-Instituts sind die Satzung vom 15.6.1976 in der Fassung vom 28.6.1991 und ein Rahmenvertrag mit der Bundesrepublik, vertreten durch das Auswärtige Amt, vom 30.6.1976.

Rudolf, Mittlerorganisationen, S. 144 f. Von einigen Autoren wird auch der Begriff "Trägerorganisation" verwandt fUr diese "nichtkommerziellen privaten Organisationen", die "im Auftrage des Staates Programme der auswärtigen Kulturpolitik oder Entwicklungspolitik durchfUhren und dabei eigene Verantwortung flir Organisation und inhaltliche Gestaltung übernehmen", so z. B. Danckwortt, Institutionenverzeichnis, 2. Autl. 1989, S.475, Stichwort "Private Trägerorganisation", der als Untergruppe der Trägerorganisationen noch die "halbstaatlichen Einrichtungen" unterscheidet, die vollständig aus staatlichen Mitteln finanziert werden und deshalb besonderer Haushaltskontrolle und Aufsicht unterliegen. 2\ Danckwortt, Institutionenverzeichnis, I. Auf!. 1985, S.394, und 2. Aufl. 1989, S.475, jeweils Stichwort "Private Trägerorganisation". Vorgänger der VIZ war die 1959 gegründete Arbeitsgemeinschaft flir internationalen Kulturaustausch, vgl.: Die Aufgaben der Kulturabteilung des Auswärtigen Amtes und die Bildungshilfe, in: Jahrbuch für auswärtige Politik 1962/63, I (12). 22 Merkblatt über die VIZ-Dokumentationsstellen auf dem Gebiet der auswärtigen Kultur-, Informations- und Entwicklungspolitik, Bearbeitung: Institut für Auslandsbeziehungen, Stuttgart, Stand Dezember 1974, zitiert nach Ejinger, S. 52 fT. mit Fn. 99; Danckwortt, Institutionenverzeichnis, 2. Autl. 1989, S. 410. Weitere Mitglieder der VIZ sind die Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung und der Deutsche Entwicklungsdienst. 19

20

28

1. Teil: Rechtstatsachen

B. Historischer Überblick Bereits seit Beginn des 19. Jahrhunderts gab es vereinzelte private Ansätze zur Verbreitung deutscher Kultur im Ausland. So wurde 1829 das Deutsche Archäologische Institut in Rom auf private Initiative gegründet, I und zwischen 1851 und 1870 entstanden nicht weniger als 65 deutsche Auslandsschulen. 2 Die auswärtige Kulturpolitik der deutschen Kleinstaaten beschränkte sich allerdings meist auf gelegentliche Unterstützung der eher zuflillig entstandenen privaten Aktivitäten. 3 Erst nach der Einigung des Reiches 1871 begann eine systematische Förderung deutscher Schulen und Kirchen im Ausland. Das Deutsche Archäologische Institut wurde 1874 in ein Reichsinstitut umgewandelt, 4 und 1887/88 entstand ebenfalls in Rom - das Deutsche Historische Institut. s Noch betrieb das Reich jedoch weniger "aktive Kulturpolitik" über sein Auswärtiges Amt, als vorhandene Privatinitiative zu fördern. Zwischen dem Beginn des 20. Jahrhunderts und dem Ausbruch des ersten Weltkrieges zeichnete sich eine Veränderung ab. Zwar gab es im Deutschen Reich weiterhin ein bemerkenswertes Maß· an Privatinitiative auf dem Gebiet der auswärtigen Kulturpolitik. Vor allem die 1910-1915 entstandenen Auslandsvereine waren aktiv, geprägt von nationalistischem Sendungsbewußtsein und dem Wunsch der Wirtschaft nach der Erschließung neuer Märkte. 6 Doch auch an offizieller Stelle erkannte man allmählich die Bedeutung der auswärtigen Kulturpolitik. 7 Während die deutschen Schulen älteren Typs in der Regel privat fmanziert worden waren, gründete das Reich ab 1906 Auslandsschulen in eigener Regie, und zwar erstmals ausdrücklich rur nichtdeutsche Schüler. 8 Das Auswärtige Amt erhielt 1906 ein Schulreferat9 als erste kulturelle Arbeitseinheit, das der Rechtsabteilung angehörte. 1O Dort entstand 1914 die Idee der Haigh, S. 30; Kilian, S. 118 mit Fn. 33. S. 31. 3 So wurde das 1829 privat gegründete Deutsche Archäologische Institut in Rom seit 1833 maßgeblich vom Königreich Preußen finanziert, vgl. dazu Ki/ian, S. 118, mit Fn.33. 4 Haigh, S. 30; Ki/ian, S. 118, mit Fn. 33; Val/eI, S. 67. S Val/eI, S. 68. Zu den heute existierenden Deutschen Historischen Instituten in Rom, Paris, London, Washington und - seit 1993 - Warschau sowie sonstigen vergleichbaren deutschen Einrichtungen im Ausland vgl. BT-Drucks. 12/6504 vom 22.12.1993, S. 15; 13/3823 vom 20.2.1996, S. 26. 6 Klooslerhuis, S. 14 ff., 20, 35; Ki/ian, S. 119. 7 Klooslerhuis, S. 16 f., 35; Arnold, S. 13. 8 Simson, Unterentwickelte Regionen, S. 9 (17). 9 Haigh, S. 30; Abelein, S. 110; JUlzi, S. 34; Arnold, S. 14. 10 Abelein, S. 113. I

2 Julzi,

B. Historischer Überblick

29

"Propagandaschule" ,11 und alle Parteien im Reichstag forderten Maßnahmen zur Förderung einer "aktiven" auswärtigen Kulturpolitik. 12 Diese Wende war im Jahr 1913 eingeleitet worden, als der damalige Reichskanzler von Bethmann Hollweg nach einem Briefwechsel mit dem Leipziger Kulturhistoriker Karl Lamprecht 13 am 5. August einen Runderlaß an die Staatssekretäre des Innem, des Auswärtigen Amtes und des Reichs-Schatzamtes ergehen ließ. 14 Das Schreiben, in dem er auf die Bedeutung einer auswärtigen Kulturpolitik tUr die Rolle des Reiches in der Welt und als Wegbereiter tUr die Wirtschaft hinwies, machte diesen Bereich zu einem konstitutiven Element deutscher Außenpolitik. 15 Zwar enthielt die Reichsverfassung vom 16.4.1871 keinerlei kulturpolitische Zuständigkeiten tUr das Reich außer dem Schutz geistigen Eigentums (Artikel 4 Ziff. 6) und dem Pressewesen (Artikel 4 Ziff. 16).16 Bezüglich der kulturpolitischen Repräsentation des Gesamtstaats gegenüber dem Ausland herrschte im Reichstag allerdings die Ansicht vor, daß diese in die Kompetenz des Reiches falle. I? Rein faktisch war jedoch das preußische Kultusministerium, nicht die Reichsleitung, federtUhrend in der auswärtigen Kulturpolitik. 18 Mehr und mehr Deutsche lebten im Ausland, bedingt durch das Wachstum der deutschen Industrie und die Ausdehnung des deutschen Handels. Um diese "Auslandsdeutschen" weiterhin an das Reich zu binden,19 wurden die Mittel des Auswärtigen Amtes zur "Pflege des Deutschtums im Ausland" stetig erhöht. Allein der Schuletat stieg zwischen 1910 und 1913 von 150.000 auf 1,5 Millionen Mark. 20 11 V gl. die Geheime Denkschrift des Auswärtigen Amtes über das deutsche Auslandsschulwesen vom April 1914, abgedruckt als Dokument Nr. 2 bei Düwell, Kulturpolitik 1918-1932, S. 268-370 (272); dazu ders., ebd. S. 24 f., 63~9; Düwell, S. 55, sowie Jutzi, S. 34 f m. w. N. 12 Kloosterhuis, S. 16. 13 Kloosterhuis, S. 8 ff.; MilcheII, S. 24 f; Amold, S. 14. Lamprecht hatte am 7. Oktober 1912 auf der Tagung des "Verbandes flir Internationale Verständigung" eine deutsche Kulturpolitik im Ausland gefordert, vgl. den Abdruck der Rede als Dokument Nr. I bei Düwell, Kulturpolitik 1918-1932, S. 255-267, und ihre Interpretation durch Düwell ebd. S. 15 ff.; dazu auch Simson, Unterentwickelte Regionen, S. 9 (17). 14 Kloosterhuis, S. 10 ff., 44; Runderlaß abgedruckt ebd. S. 11 f. 15 Kloosterhuis, S. 44. 16 Abelein, S. 252; Düwell, S. 47. 17 Verhandlungen des Reichstages, Stenographische Berichte, X. Legislaturperiode, I. Session, 1898/1900,45. Sitzung vom 1.3.1899, Bd.lI, S. 1233-1236, zustimmend heute Abelein, S. 252; von Uthmann in der Diskussion zu Düwell, S. 63. Dagegen damals C. H. Becker, Kulturpolitische Aufgaben des Reiches, Leipzig 1919, S. 14 f., zitiert nach Abelein, S. 252, und heute Düwell, S. 46 f 18 Vom Brocke in der Diskussion zu Kloosterhuis, S. 39. 19 Kloosterhuis, S. 15; vom Brocke in der Diskussion zu Kloosterhuis, S. 41; Haigh, S. 32; Amold, S. 14. 20 Haigh, S. 3 I f

30

I. Teil: Rechtstatsachen

Nach dem ersten Weltkrieg, als Deutschland seines politischen Einflusses in der Welt durch den Versailler Vertrag weitgehend beraubt war, bot sich die "unverfängliche" Kulturpolitik an, um wieder Zugang zur übrigen Staatengemeinschaft zu finden?! Dies schlug sich auch in der Weimarer Reichsverfassung nieder: Artikel 6 ZifT. 1 WRV gab dem Reich die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz rur die Beziehungen zum Ausland; die entsprechende Verwaltungskompetenz enthielt Artikel 78 WRV. Damit gehörte auch die Auslandskulturpolitik als Teil der auswärtigen Beziehungen zur Zuständigkeit des Reiches. 22 In Verbindung mit Artikel 10 Ziff. 2 WRV (Rahmengesetzgebungskompetenz des Reiches auf den Gebieten des Schul- und Hochschulwesens sowie des wissenschaftlichen Bibliothekswesens) ergaben sich aus dieser verfassungsrechtlich neuen Konstellation wichtige Reichskompetenzen, die nun auch dem Auswärtigen Amt zugute kamen. 23 1920. wurde es im Rahmen der "Schülerschen Reform" umgestaltet 24 und erhielt eine Kulturabteilung, die zunächst nur "Schulen und Wissenschaft" umfaßte; noch im selben Jahr kamen "Kunst und Literatur" hinzu. 25 Zudem gliederte man das Amt nach "Kulturkreisen" in zunächst sechs, ab 1922 dann drei Regionalabteilungen. 26 Diese Reform war der entscheidende Schritt zur "ersten Phase institutionalisierter auswärtiger Kulturpolitik".27 Anders als vor dem ersten Weltkrieg, als das Reich den Ideen von Privatpersonen folgte, ergriff die Weimarer Republik jetzt selbst die Initiative. 18 Erschwert wurde die Arbeit der "Abteilung filr Deutschtum im Ausland und 21 Düwell, S. 46; Major a. D. Fehn von der HauptsteIle der Deutschen Akademie in einem Referat über "Fremde Kulturarbeit im Auslande" in Jena 1929, zitiert nach Jacobsen, S. 237; Haigh, S. 32 f.; Arnold, S. 15; Abelein, S. 113; Simson, Unterentwikkelte Regionen, S. 9 (18). 22 So wohl im Ergebnis Giese, Artikel 78 WRV, Anm. I f.; Anschütz, Artikel 6 WRV, Anm. 5 und Artikel 78 WRV, Anm. 1,3 f.; Arndt, Artikel 6 WRV, Anm.2, die zwar alle die auswärtige Kulturpolitik nicht ausdrücklich erwähnen, jedoch die "Unterhaltung und Förderung der gesamten zentralen wie partikularen Beziehungen Deutschlands zu nichtdeutschen Staaten" mit Ausnahme einiger hier nicht einschlägiger Bereiche zur Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Reiches rechnen. Aus neuerer Zeit zustimmend Abelein, S. 253. 23 Düwell, S.48, 51, 67 f.; ders., Kulturpolitik 1918-1932, S.70; Jutzi, S.55, m. w. N.; Abelein, S. 253. Innerstaatlich wurde jedoch die Umsetzung der Rahmengesetze im Schulbereich weitgehend ausgehöhlt, da die Länder zum Teil die Ausfilhrungsgesetze und -verordnungen nicht erließen. Dies entwertete auch gewisse Bemühungen des Auswärtigen Amtes im Bereich der auswärtigen Kulturpolitik. V gl. dazu Laitenberger, S. 72 Fn. 1. 24 Düwell, S. 48 f.; P. Frank, Aussenpolitik 24 (1973), S. 147 (149). 25 Düwell, S. 51 f.; Haigh, S. 33; Abelein, S. 113. 26 Düwell, S. 49; P. Frank, Aussenpolitik 24 (1973), S. 147 (149). 27 Link in der Diskussion zu Düwell, S. 62; Kloosterhuis, S. 35; Düwell, S. 51. 28 Düwell, S. 38.

B. Historischer Überblick

31

kulturelle Angelegenheiten" allerdings schon damals durch den Streit um die noch heute aktuelle Frage, inwieweit die auswärtige Kulturpolitik sich den Zielen der allgemeinen Außenpolitik unterzuordnen habe. 29 Diese Kontroverse war eine Fortsetzung der erwähnten Konflikte zwischen Reich und Ländern. Differenzen bestanden insbesondere mit dem preußischen Kultusministerium, das die Autonomie der Kultur betonte,30 dem es aber wohl nur um die Durchsetzung eigener kulturpolitischer Inhalte ging. 3l Das Auswärtige Amt dagegen hob die zumindest begrenzte Eingliederung der kulturellen Auslandsbeziehungen in die gesamte Außenpolitik hervor. 32 Daher mehrten sich ab 1923 Bestrebungen, eine bereits im 19. Jahrhundert bestehende Idee wieder aufzugreifen und eine zentrale private Institution zur Vertretung deutscher Sprache und Kultur im Ausland zu schaffen33 - nicht, wie die Auslandsvereine, primär von wirtschaftlichen Individualinteressen bestimmt, aber auch nicht in den schwerfiilligen Behördenapparat eingebunden und von der Tagespolitik abhängig. Dies filhrte 1925 zur Gründung der "Deutschen Akademie zur wissenschaftlichen Erforschung und Pflege des Deutschtums" in München, bestehend aus den zwei Abteilungen "Wissenschaft" und "Praxis".34 Die Akademie entstand durch Privatinitiative prominenter Vertreter von Kultur und Wissenschaft in Bayern, die Universitäten, Behörden und Einzelpersonen in die Planung einbezogen und die Finanzierung über einen Förderer- und Stifterkreis sichern wollten. 35 Die neue Organisation sollte - in der Rechtsform des eingetragenen Vereins 36 - vornehmlich die nichtamtlichen Kulturbeziehungen Deutschlands pflegen 37 und gründete ihrerseits 1932 - am einhundertsten Todestag Johann Wolfgang von Goethes - das Goethe-Institut als deutsches Kulturinstitut im Ausland. 38 Dessen Aufgabe war, wie es im Gründungsbericht heißt, "all denen zur Vertiefung der Berufsausbildung und zur Mehrung praktischer Erfahrungen (zu) dienen, die deutschen Unterricht an Nicht-Deutsche erteilen. Es will dem ausländischen Germanisten Gelegenheit bieten, deutsches Streben und Wirken persönlich kennenzulernen, die mündliche Beherrschung der deutschen Sprache zu vervollkommnen und mit deutschen Berufskollegen in Gedankenaustausch zu treten. Es hofft da-

Düwell, S. 57; dazu auch Amold, S. 13. Düwell, S. 54, 57. 31 So Link in der Diskussion zu Düwell, S. 62. 32 Düwell, S. 54, 56 f. 33 Jacobsen, S. 231. 34 Jacobsen, S. 231 f. 35 Jacobsen, S. 232. 36 Thierfelder, Aussenpolitik 2 (1951), S. 217 (219). 37 Jacobsen, S. 234. 38 Düwell, Kulturpolitik 1918-1932, S. 124; Haigh, S. 33; Jonas, Ein Institut nicht nur "zur Pflege deutscher Kultur im Ausland", in: die tageszeitung, 6.7.1990. 29

30

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1. Teil: Rechtstatsachen

durch, zu einem besseren Sichverstehen der Völker untereinander beizutragen".39 Auch propagandistische Ziele waren jedoch durchaus vorhanden. Man wollte der bereits 1883 von einigen prominenten Franzosen gegründeten 40 "Alliance Franryaise (Association Nationale pour la propagation de la langue franryaise dans les Colonies et a I'Etranger)" etwas entgegensetzen,41 die seit 1900 durch ein eigens gegründetes "Bureau des Ecoles et des Oeuvres Franryaises a l'Etranger" im französischen Außenministerium unterstützt wurde. 42 1919/20 war dies Büro reorganisiert und mit einem Jahresbudget von 17 Millionen Francs ausgestattet worden. 43 Die' Gründer der Deutschen Akademie sahen deren "praktische Abteilung" als Propaganda-Abteilung mit der Aufgabe, die gesamte deutsche Kulturpolitik rur die "Erringung der uns gebührenden Weltgeltung", insbesondere auf wirtschaftlichem Gebiet, nutzbar zu machen 44 und "aktive Kulturwerbung" zu betreiben. 45 Auch in Großbritannien und anderen Staaten gab es in dieser Zeit eines steigenden Nationalismus ähnliche Pläne, die 1935 unter anderem zur Gründung des British Council ruhrten,46 während der italienische Staat bis zum Beginn des Faschismus auf dem Gebiet der auswärtigen Kulturpolitik weitgehend untätig blieb. 47 Zwar hatte man ab 1879/80 - vor allem in den Kolonien 48 - italienische Schulen eingerichtet49 und dem Außenministerium unterstellt. 50 Zitiert nach Apett, S. 4. Haigh, S. 29 f. 41 So Karl Haushofer, eines der Gründungsmitglieder der Deutschen Akademie, in einem Grundsatzreferat über das "Verhältnis der Deutschen Akademie und des Neuen Reiches" auf der Hauptversammlung der Akademie im Oktober 1933. zitiert nach Jacobsen, S. 243; dazu auch ders., S. 231. 42 Haigh, S. 30. 43 Haigh, S. 34; Düwell, S. 50. 44 Professor Pfeil schifter, einer der Akademiegründer. laut Sitzungsprotokoll des vorbereitenden Ausschusses vom 16.6.1924, zitiert nach Jacobsen. S. 234 ff.; ebenso Schreiber 1926 im Staats lexikon der Görres-Gesellschaft Bd. I, Spalte 461 L Stichwort "Auslandskulturpolitik". 45 Major a. D. Fehn von der HauptsteIle der Deutschen Akademie in einem Referat in Jena 1929 über "Fremde Kulturarbeit im Auslande", zitiert nach Jacobsen. S. 237. 46 Schulz in der Diskussion zu Düwell. S. 64 f. Außerdem entstanden 1925 in der UdSSR die "Allunionsgesellschaft für kulturelle Beziehungen mit dem Ausland" (VOKS), 1938 in der Schweiz "Pro Helvetia" und 1943 in Schweden das .. Schwedische Institut für kulturellen Austausch mit dem Ausland", vgl. Arnold. S. 74. 47 Zur auswärtigen Kulturpolitik Italiens bis heute. insbesondere zu den Istituti italiani di cultura, A. Schutz, S. 5 fT., und dies .. in: Jahrbuch für Italienisches Recht 9 (\ 996). S. 163 fT. 48 Caiani, ZfK H. 111979,86. 49 Haigh, S. 3D, 89. 50 Caiani, ZfK 111979.86. 39

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B. Historischer Überblick

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Auch hier waren es jedoch Private, die die bedeutsameren Initiativen ergriffen. So veröffentlichte 1889 eine Gruppe prominenter Italiener aus Politik und Kultur ein "Manifest", das auf die Bedeutung der aktiven Verbreitung italienischer Sprache und Kultur in der Welt hinwies. 51 Aus dieser Bewegung entstand die Societä. Dante Alighieri, die bis heute als private Organisation neben der mittlerweile entstandenen staatlichen Kulturverwaltung die italienische Sprache und Kultur im Ausland verbreitet. 51 Sie hatte bei ihrer Gründung die ,.Alliance Fran~aise" zum Vorbild 53 und besteht wie diese noch heute aus autonomen Komitees im In- und Ausland unter der Führung einer Zentrale in der Heimathauptstadt. 54

Das Mussolini-Regime in Italien fand also, anders als die Nationalsozialisten in Deutschland. keine existierenden Strukturen einer staatlichen Kulturdiplomatie vor. deren es sich zu Propagandazwecken hätte bedienen können. 55 Bereits vier Jahre nach der Regierungsübernahme Mussolinis jedoch wurden 1926 mit dem Gesetz Nr. 2179 vom 19.12.192656 Bestimmungen über die Errichtung italienischer Kulturinstitute im Ausland getroffen und 1940 neu gefaßt. 57 Diese Institute entstanden vorwiegend in europäischen und lateinamerikanischen Hauptstädten 58 und waren bereits damals - wie heute noch - dem Außenministerium unterstellt. das mit Erziehungs- und Finanzministerium kooperiert, seit 1991 59 auch mit den Ministerien rur den öffentlichen Dienst. rur Universitäten, wissenschaftliche und technologische Forschung sowie rur Kulturgüter und Naturschätze. Die Deutsche Akademie und damit die Goethe-Institute wurden in der NSZeit stärker in den Staat eingebunden,60 obwohl Rudolf Hess. der Stellvertreter des "Führers". der Akademie im Auftrag Hitlers noch am 16.9.1933 die Unabhängigkeit von Partei und Regierung attestiert hatte. 61 Damit machten sich die Nationalsozialisten den ohnehin bestehenden Trend zur "Etatisierung der aus-

~I Haigh. S. 30; .Wlchell. S. 27. ~~ Haigh. S. 30. 89.

~J MAE. Cooperazione Culturale 1975. S. 26. zitien nach Ejinger. S. 92. ~4 .Wlchell. S. 27: A. 5chlll=. S. 4. 16 f. ~< I/aigh. S. 35.