Inhalte und Wirkungen der TA Siedlungsabfall: Zugleich ein Beitrag zu den rechtlichen Wirkungen von Verwaltungsvorschriften [1 ed.] 9783428496778, 9783428096770

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HANS D. JARASS

Inhalte und Wirkungen der TA Siedlungsabfall

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M ich a e I Klo e p fe r, Berlin

Band 90

Inhalte und Wirkungen der TA Siedlungsabfall Zugleich ein Beitrag zu den rechtlichen Wirkungen von Verwaltungsvorschriften

Von

Hans D. J arass

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Jarass, Hans D.: Inhalte und Wirkungen der TA Siedlungsabfall : zugleich ein Beitrag zu den rechtlichen Wirkungen von Verwaltungsvorschriften / von Hans D. Jarass. - Berlin : Duncker und Humblot, 1999 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 90) ISBN 3-428-09677-0

Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübemahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-09677-0

Inhaltsverzeichnis Einleitung.......................................... . ............... . ............... . ..

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A. Grundlagen .......................................................................

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I. Qualifikation und Funktion der TA Siedlungsabfall ............................

11

II. Fortgeltung nach dem Außerkrafttreten des Abfallgesetzes .....................

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA SiedlungsabfaIl an die Deponierung....

15

I. Grundlagen und Regelanforderungen ..........................................

15

1. Anforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung von Abfallen ... a) Materielle Anforderungen............................................... b) Anwendungsbereich ....................................................

15 15 16

2. Abfallbezogene Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung von Abfallen ....................................................... a) Grundlagen ............................................................. b) Relevante Parameter des Anhangs B ....................................

17 17 18

11. Ausnahmen für Versuchsanlagen (Nr. 1.2 Abs. 4 TASi) .........................

19

1. Grundlagen ............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2. Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren ...............................

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3. Prägung durch den Versuchszweck .......................................... a) Grundlagen ......................... :................................... b) Einzelne Anforderungen an die Prägung durch den Versuchszweck ......

21 21 22

4. Folgen bei Vorliegen der AusnahmevoraussetzungeIl ........................

23

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi) ...............................

24

1. Grundlagen ............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

2. Wohl der Allgemeinheit im Sinne der Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall ....................................................................... a) Instrumentelle Anforderungen und Zielanforderungen ................... b) Anlagen- bzw. Deponiebezug der Zielanforderungen ............. . ...... c) Die deponiebezogenen Zielanforderungen ............................... d) Gleichwertigkeit und Kompensation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Weitere Voraussetzungen einer Kompensation und der Gleichwertigkeit

25 25 26 27 29 32

3. Atypischer Fall (Einzelfall) .................................................

33

6

c.

Inhaltsverzeichnis 4. Nachweiserbringung ........................................................

34

5. Folgen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen ........................

35

IV. Ausnahmen bei fehlender Behandlungskapazität (Nr. 12.1 TASi) ...............

36

I. Bedeutung ..................................................................

36

2. Voraussetzungen............................................................

37

3. Folgen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

4. Mittelbare Wirkungen der Vorschrift ........................................

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Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA SiedlungsabfaIl .............. . ..

41

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften ................

41

I. Problemlage ................................................................

41

2. Innenwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Intrasubjektive Verwaltungsvorschriften (innerhalb eines verwaltungsträgers) ................................................................. b) Intersubjektive Verwaltungsvorschriften (zwischen Verwaltungsträgern)

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3. Außenwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ausgangslage ........................................................... b) Antizipiertes Sachverständigengutachten................................ c) Standardisierung und Konkretisierung ................................... d) Rechtliche Bindung der Behörden (auch gegenüber Dritten) ............. e) Grenze der Rechtswidrigkeit ............................................ f) Gesicherte Erkenntnisfortschritte und atypische Sachverhalte. . . . . . . . . . . .

46 46 48 49 52 52 53

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall ........................................

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1. Grundsätzliche Bindungswirkung im Innen- und Außenbereich ............. a) Innenbereich ............................................................ b) Außenbereich ...........................................................

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2. Bindungsbeschränkung durch neue Erkenntnisse oder in atypischen Fällen .. a) Bindungsbeschränkung wegen neuer Erkenntnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bindungsbeschränkung in atypischen Fällen.............................

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3. Vorrang des nationalen Abfallrechts und des EG-Rechts .................... a) Vorrang des nationalen Abfallrechts ..................................... b) Vorrang des EG-Rechts .................................................

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4. Vorbehalt des Gesetzes und materieller Verfassungsvorrang ................. a) Möglichkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung durch Verwaltungsvorschriften ................................................................ b) Grundrechtsrelevante Regelung durch die TA Siedlungsabfall? .......... c) Bestimmtheit der Ermächtigung......................................... d) Beachtung materieller Grundrechtsgehalte .............................. e) Selbstverwaltungsgarantie ...............................................

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Inhaltsverzeichnis

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D. Durchsetzung .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Durchsetzung durch Abfallbehörden ...........................................

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1. Planfeststellung, Plangenehmigung, Zulassung vorzeitigen Beginns .........

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2. Nachträgliche Auflagen und Anordnungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Nachträgliche Auflagen ................................................. b) Nachträgliche Anordnungen und Untersagungen ........................

72 72 74

3. Abfallwirtschaftspläne, Abfallwirtschaftskonzepte und Überwachung.......

75

II. Einflußinstrumente des Bundes ................................................

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1. Mängelrüge ................................................................

76

2. Weitere Schritte ............................................................

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E. Zusammenfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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I. Grundlagen ....................................................................

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II. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung. . . .

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III. Bindungswirkung und Rechtrnäßigkeit der TA Siedlungsabfall .................

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IV. Durchsetzung ..................................................................

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Literaturverzeichnis .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Einleitung Die am 14.5. 1993 erlassene und zum 1. 6. 1993 in Kraft getretene "Dritte Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Abfallgesetz" mit dem Titel "Technische Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von Siedlungsabfällen" , kurz TA Siedlungsabfall (TASi), I wird von den Abfallbehörden in den einzelnen Bundesländern recht uneinheitlich umgesetzt. In manchen Bundesländern ist· das Bestreben erkennbar, die Anwendung der Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall jedenfalls in bestimmten Bereichen zu vermeiden. 2 Dahinter stehen häufig grundsätzliche Bedenken gegen die thermische Behandlung, also die Abfallverbrennung. Der Verbrennung werden insbesondere mechanisch-biologische Abfallbehandlungsverfahren vorgezogen. Mit diesen Verfahren lassen sich allerdings die Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall, so wie sie dort aus geformt sind, nicht einhalten. 3 Ob dieses Vorgehen als rechtmäßig eingestuft werden kann, ist umstritten. Zugunsten der Rechtmäßigkeit wird eine Vielzahl von Argumenten vorgetragen. Sie reichen von Einwänden gegen die grundSätzliche Geltung und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall bis hin zu einer extensiven Anwendung der in dem Regelwerk enthaltenen Ausnahme- und Übergangsregelungen. 4 Den damit verbundenen Fragen und Problemen soll in dieser Untersuchung, die auf ein für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erstelltes Gutachten zurückgeht, näher nachgegangen werden. Dazu wird zunächst (in Teil A) auf die Qualifikation und Funktion sowie auf das Fortgelten der TA Siedlungsabfall eingegangen. In Teil B geht es dann um die Auslegung der TA Siedlungsabfall, soweit sie im vorliegenden Zusammenhang von Interesse ist. Behandelt werden die Anforderungen an die Deponierung von Abfällen (unten B I), die Ausnahmen für Versuchsanlagen (unten B 11), die Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (unten B III) und die Ausnahmen bei fehlender Behandlungskapazität (unten B IV). In Teil C wird der Frage der Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall und ihrer Vereinbarkeit mit Gesetz und Verfassung nachgegangen. Dazu wird zunächst die Frage der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften BAnz 1993, Nr. 99a. Vgl. zum Diskussionsverlauf GaßnerlSiederer, S. 16ff. 3 Näher unten B I 2 b cc. 4 Vgl. GaßnerlSiederer; Geulen; Schink; ders., NuR 1998, 21 ff.; Kremer; Ewer; ErbguthlMahlburg, UPR 1997, 224ff.; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 148 ff. 1

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Einleitung

der hier interessierenden Art erörtert (unten C I). Dieser Befund wird dann auf die TA Siedlungsabfall angewandt (unten C ll). Im letzten Teil D geht es um die Durchsetzung der Vorgaben der TA Siedlungsabfall durch die Abfallbehörden (unten D I) und durch den Bund gegenüber den Ländern (unten D 11).

A. Grundlagen I. Qualifikation und Funktion der TA Siedlungsabfall aa) Die TA Siedlungsabfall wird allgemein als Verwaltungsvorschrift eingestuft, nicht als Rechtsverordnung oder anderes Gesetz im materiellen Sinne. 1 Dafür spricht schon die Bezeichnung des Rege1werks als "Verwaltungsvorschrift" in Überschrift und Eingangsformel. Des weiteren wird in Nr. 1.2 Abs. 3 S. 1 TASi ausdrücklich festgehalten: "Diese Technische Anleitung dient den Vollzugsbehörden als Prüfungs- und Entscheidungsgrundlage"; sie ist also allein an die Vollzugsbehörden adressiert. Eine zusätzliche Bestätigung liefert die Publikation im Bundesanzeiger und nicht im Bundesgesetzblatt? bb) Was die Funktion der TA Siedlungsabfall angeht, so dient sie ausweislich Nr. 1.2 TASi weithin der Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben zur Entsorgung und insb. zu der im vorliegenden Zusammenhang allein interessierenden Beseitigung, für die die Begriffe des "Wohls der Allgemeinheit" und des "Standes der Technik" von zentraler Bedeutung sind, wie vor allem § 2 Abs. 1, § 4 Abs. 5, § 8 Abs. 1, § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 AbfG (heute § 10 Abs. 4, § 12 Abs. 2, § 32 Abs. 1 Nr. 1, § 32 Abs. 4 KrW-/AbfG) entnommen werden kann. 3 Gelegentlich fungiert sie als Richtlinie für die Wahrnehmung gesetzlicher Ermessensermächtigungen, die unter bestimmten Voraussetzungen auf eine strikte Handlungs- oder eine Sollensverpflichtung reduziert werden. 4 Mit beiden Ansätzen wird das Ziel verfolgt, das generell dem Einsatz technischwissenschaftlicher Standards im Umweltrecht zugrunde liegt: 5 Die TA Siedlungsabfall soll vor allem die vielschichtigen und im Anwendungsfalle nicht selten auslegungsbedürftigen gesetzlichen Vorgaben für den Bereich der Siedlungsabfalle durch eindeutige, operationable Vorgaben konkretisieren. Dies verlangt möglichst zahlenmäßig fixierte und meßbare Vorgaben (Operationalisierung oder Quantifizierung). Andererseits dürfen die Vorgaben nicht zu vielfaltig ausfallen; sie müssen generelle Standards liefern und nicht nach allen denkbaren Situationen, Arten von Etwa HessVGH, NVwZ 1994,1128; Ewer, S. 15 ff. Als Rechtsverordnung hätte das Regelwerk gemäß Art. 82 Abs. 1 S. 2 GG im Bundesgesetzblatt verkündet werden müssen. 3 Ebenso Amtl.Begr., BR-Drs. 594/92, S. 1,3; Mühlenbruch, S. 17,67 zur TA Abfall. 4 Vgl. Gaßner/Siederer, S. 70f.; sehr pauschal Erbguth/Mahlburg. UPR 1997,225. Der Ermessenskonkretisierung dienen die Nr. 11, 12 Abs. 2 TASi. 5 Ebenso Mühlenbruch. S. 27 ff. 1

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A. Grundlagen

Umweltbelastungen etc. differenzieren (Standardisierung). 6 Entsprechendes gilt für die Vorgaben zur Ausübung gesetzlicher Ermessenstatbestände. Nur unter diesen Voraussetzungen läßt sich das Ziel erreichen, den Vollzug des Abfallrechts wesentlich zu erleichtern, die Dauer von Verfahren zu verkürzen und die Vorhersehbarkeit von Entscheidungen und damit die Rechtssicherheit zu erhöhen.? Mittelbar dient das dem Umweltschutz wie den Interessen der Betroffenen. 8 Für den Bereich der besonders überwachungs bedürftigen Abfalle kommt der TA Abfall eine vergleichbare Funktion zu.

11. Fortgeltung nach dem Außerkrafttreten des Abfallgesetzes aa) Die TA Siedlungsabfall wurde bei ihrem Erlaß im Jahre 1993 ausweislich der Präambel außer auf Art. 84 Abs. 2 GG auf § 4 Abs. 5 AbfG gestützt. Das Abfallgesetz und damit auch die genannte Regelung sind jedoch gemäß Art. 13 des Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen vom 27. 9. 1994 zum 7. 10. 1996 außer Kraft getreten. Damit stellt sich die Frage, ob damit auch die TA Siedlungsabfall außer Kraft getreten ist. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält für das Fortgelten der TA Siedlungsabfall wie generell für das Fortgelten von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die auf der Grundlage des Abfallgesetzes 1986 erlassen wurden, keine ausdrückliche Regelung. Allerdings findet sich in § 12 Abs. 2 KrW-/AbfG eine § 4 Abs. 5 AbfG vergleichbare Ermächtigung, was dafür spricht, daß der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes gegen das Fortgelten der TA Siedlungsabfall keine Einwände hatte, vielmehr ein derartiges technisches Regelwerk für notwendig hielt. 9 Eben das wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. 10 Das entscheidende Argument für das Fortge1ten der TA Siedlungsabfall ergibt sich jedoch aus einem anderen Zusammenhang. Die Frage des Fortgeltens eines Rechtssatzes nach Außerkrafttreten der Ermächtigung stellt sich auch bei Rechtsverordnungen. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht für die notwendige Klärung gesorgt: Eine Rechtsverordnung muß (allein) im Zeitpunkt ihres Erlasses, d. h. 6 BT-Drs.12/5672, S. 97; Mühlenbruch, S. 29f.; Frenz, § 12 Rn. 6; allgemein Jarass, NJW 1987, 1225; Feldhaus, UPR 1982, 138f. 7 Auf die Rechtssicherheit hebt ab Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 149. 8 Vgl. Jarass, NJW 1987, 1225 f. 9 Die Auffassung, § 12 Abs. 2 KrW-/AbfG verlange vor dem Erlaß von Verwaltungsvorschriften den Erlaß von Rechtsverordnungen (Erbguth/ Mahlburg, UPR 1997, 226), widerspricht nicht nur der Entstehungsgeschichte (BT-Drs.12 / 5672, S. 69), sondern ist auch in der Sache nicht gerechtfertigt. 10 BT-Drs.12/5672, S. 69, 97; BT-Drs.1217284, S. 17; Frenz, § 12 Rn. 7; Ewer; S. 52f.

H. Fortgeltung nach dem Außerkrafttreten des Abfallgesetzes

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ihrer Verkündung, eine gültige Ermächtigungsgrundlage besitzen; der spätere Wegfall der Verordnungsermächtigung läßt die Wirksamkeit der Rechtsverordnung unberührt. lI Die Rechtsverordnung muß nur materiell mit der neuen Rechtslage vereinbar sein. 12 Dieser Befund muß in gleicher Weise für Verwaltungsvorschriften gelten. 13 Es ist kein Grund ersichtlich, warum die Anforderungen an Verwaltungsvorschriften insoweit höher als an Rechtsverordnungen sein sollten. Angesichts der geringeren Regelungswirkung von Verwaltungsvorschriften kämen allenfalls reduzierte Anforderungen an das Fortgelten in Betracht. 14 Für die TA Siedlungsabfall ergibt sich daraus, daß sie nach Außerkrafttreten des Abfallgesetzes und Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes weiterhin gilt, wie das auch ganz überwiegend angenommen wird. 15 Insbesondere bestehen gegen die Vereinbarkeit der TA Siedlungsabfall mit den materiellen Vorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes keine durchgreifenden Bedenken; darauf wird noch näher einzugehen sein. 16 Zeigten sich im übrigen materiellrechtliche Probleme, so würden sie nicht zur Unwirksamkeit der TA Siedlungsabfall als solcher führen, sondern nur zur Unwirksamkeit der einzelnen, mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht vereinbaren Vorgaben. 17 bb) Unabhängig von den bisherigen Überlegungen gilt es zu beachten, daß die eigentliche Ermächtigung zum Erlaß der TA Siedlungsabfall in Art. 84 Abs. 2 GG zu sehen ist. 18 § 4 Abs. 5 AbfG wiederholt, was die Ermächtigung angeht, was bereits im Grundgesetz enthalten ist, besitzt insoweit allein deklaratorische Bedeu11 BVerfGE 9,3112; 44, 216/226; 78, 1791198; ebenso BGHZ 54, 115/118; Stern, Bd. H, S. 672; Maunz, in: Maunz/Dürig, Art. 80 Rn. 24, 53; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 80 Rn. 15; a.A. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Bd. III, S. 421. 12 Vgl. BVerwG, NJW 1990, 849; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 80 Rn. 15. So ist denkbar, daß eine Rechtsverordnung allein keine sinnvolle Regelung mehr darstellt; Ramsauer; in: Altemativkommentar, Art. 80 Rn. 77. 13 Dementsprechend sind Vorschriften zum Fortgelten von Verwaltungsvorschriften außerordentlich selten. Eine Ausnahme bildet § 66 Abs. 2 BlmSchG. Insoweit gilt es aber zu beachten, daß mit dem Erlaß des Bundes-Immissionsschutzgesetzes das materielle Recht auf eine völlig neue Grundlage gestellt wurde und daher ein Weitergelten der Verwaltungsvorschriften sehr zweifelhaft war. 14 So in der Tat Schink, S. 18 f. Zur geringeren Wirkung von Verwaltungsvorschriften unten C 13f. 15 Hösel/v. Lersner; Stand 1997, § 12 KrW-IAbfG Rn. 36; Paetow, in: Kunig/Paetowl Versteyl, § 12 Rn. 25; Frenz, § 12 Rn. 7; Kix, in: Hoppe u. a. (Hg.), S. 191 f.; Bergs/Dreyer/ Radde, S. 35; v. KöUer; S. 161 ff.; Diejenbach/Jungnickel, SächsVBI 1998, 25f.; a.A. Leitzke, UPR 1996, 177 ff. Mit der gleichen Begründung gelten auch die aufgrund des AbfG erlassenen Rechtsverordnungen fort; vgl. Jarass, Organisation und Überwachung der Sonderabfallentsorgung, S. 60; Fluck, EinI.406. 16 Unten C H 3 a. 17 Vorausgesetzt, die verbleibenden Regelungen sind noch sinnvoll. 18 Ebenso Mühlenbruch, S. 8; Bergs/Dreyer/Radde, S. 35; Ewer; S. 34; im Bereich des § 48 BlmSchG Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 2; fragwürdig daher Dierkes, NVwZ 1993,951; Grünewald, UPR 1995,97.

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A. Grundlagen

tung. 19 Die konstitutive Bedeutung der Vorschrift liegt in dem in ihr enthaltenen Regelungsauftrag, in der Verpflichtung zur Anhörung der beteiligten Kreise und in den damit verbundenen Folgen für die Außenwirkung. 20 Wenn aber Art. 84 Abs. 2 GG die entscheidende Ermächtigungsgrundlage ist, kann das Außerkrafttreten von § 4 Abs. 5 AbfG keine Bedeutung für die Frage der Ermächtigung haben. 21

19 Anders wäre die Lage nach h.A. nur dann, wenn § 4 Abs. 5 AbfG bzw. § 12 Abs. 2 KrW- / AbfG einen einzelnen Minister ennächtigen würde; vgl. BVerfGE 26, 338/399; Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 12 KrW-/AbfG Rn. 24. Ob das möglich ist, ist jedoch umstritten, vgl. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 84 Rn. 9. 20 Dazu unten C I 3 c. 21 Ebenso Bergs/Dreyer/RaOde, S. 35; Erbguth/Mahlburg, UPR 1997,226. Von Gewicht kann die Regelung und damit ihr Außerkrafttreten allein für die Frage der Außenwirkung sein. Insoweit greifen aber die unter aa) angeführten Gesichtspunkte; vgl. unten C II 1 b bb.

B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung I. Grundlagen und Regelanforderungen 1. Anforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung von Abrällen a) Materielle Anforderungen

Die TA Siedlungsabfall regelt neben anderen Aspekten der Abfallentsorgung insbesondere das Ablagern, also das Deponieren von Siedlungsabfällen. Als Deponieren ist dabei entsprechend der Definition des Deponiebegriffs in Nr. 2.2.1 TASi das zeitlich unbegrenzte oberirdische Ablagern gemeint. 1 Im folgenden werden die Begriffe des "Deponierens" und des ,,Ablagerns" synonym verwandt und damit die unterirdische Ablagerung ausgeschieden. Siedlungsabfälle sind gemäß Nr. 2.2.1 TASi "Abfälle, wie Hausmüll, Sperrmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, Garten- und Parkabfälle, Marktabfälle, Straßenkehricht, Bauabfälle, Klärschlamm, Fäkalien, Fäkalschlamm, Rückstände aus Abwasseranlagen und Wasserreinigungsschlämme". Die Regelungen für die Deponierung von Siedlungsabfällen finden sich an unterschiedlichen Stellen des Regelungswerks der TA Siedlungsabfall. Klammert man die Ausnahme- und Übergangsregelungen aus, auf die später eingegangen wird, 2 dann zeigt sich bei einer systematischen Betrachtung im Überblick folgendes Bild: - Zentrale Grundprinzipien der Abfallablagerung haben in Nr. 10.1 TASi eine Regelung erfahren. Verankert wird zunächst in Abs. 1 das ,,Multi-BarrierenKonzept". Des weiteren finden sich in Abs. 2 Vorgaben für die Begrenzung von Umweltbelastungen, in Abs. 3 Anforderungen zur Begrenzung der Nachsorge und in Abs. 4 Anforderungen an die maximale Deponieausnutzung. 3 - Anforderungen an die Errichtung von Deponien finden sich für den Standort in Nr. 10.3 TASi, für die Beschaffenheit der Anlagen vor allem in Nr. 10.4 und Nr. 10.5 TASi, darüber hinaus auch in Nr. 10.2 TASi und in Nr. 7 TASi. 4 1 Der Deponiebegriff des KrW- / AbfG ist weiter und erfaßt auch die unterirdische Ablagerung; vgl. § 29 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 KrW-/AbfG. 2 Beschränkt auf den Bereich der Deponierung. 3 Näher dazu unten B m 2 c. 4 Dazu Bergs/Dreyer/Radde, S. l39ff.

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfa11

- Anforderungen an den Betrieb von Deponien finden sich für den technischen Ablauf in Nr. 10.6 TASi und für die Organisation, das Personal sowie für Information und Dokumentation in Nr. 6 TASi. 5 Was die ablagerbaren Abfälle angeht, enthält die Nr. 4.2 TASi weitreichende Regelungen, auf die noch näher einzugehen sein wird. 6 - Schließlich finden sich Vorgaben für den Deponieabschluß und die Nachsorge in Nr. 10.7 TASi. 7 b) Anwendungsbereich

aa) Diese materiellen Anforderungen sind von den zuständigen Behörden gemäß Nr. 1.2 Abs. 1 TASi generell bei der Anwendung des Abfallrechts auf Deponien zu beachten, soweit die einschlägigen Vorschriften "dem Wohl der Allgemeinheit dienen". Dabei beschränkt sich die Regelung auf die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen Vorgaben, die sich aus "dem Stand der Technik sowie damit zusammenhängenden Regelungen" ergeben. Im einzelnen kommt die TA Siedlungsabfall bei der Zulassung von Deponien, bei der nachträglichen Aufnahme, Änderung und Ergänzung von Auflagen sowie bei weiteren Instrumenten des Abfallrechts zum Tragen, wie noch näher darzustellen sein wird. 8 bb) In zeitlicher Hinsicht stellt sich die Frage, ob die materiellen Anforderungen der TA Siedlungsabfall auch für Altanlagen gelten. Altanlagen sind gemäß Nr. 2.2.1 TASi Abfallentsorgungsanlagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens der TA Siedlungsabfall, also zum 1. 6. 1993, zugelassen waren oder bei denen das Planfeststellungsverfahren zu diesem Zeitpunkt bereits das Stadium der Öffentlichkeitsbeteiligung erreicht hatte. Voraussetzung ist zudem, daß die Anlagen nicht bereits vor diesem Zeitpunkt stillgelegt wurden. Gegen eine Anwendung aller materiellen Anforderungen der TA Siedlungsabfall auf Altanlagen könnte man die für Altanlagen geltende Regelung der Nr. 11 TASi anführen, die nur für bestimmte materielle Anforderungen Regelungen enthält. Daraus könnte man im Urnkehrschluß entnehmen, daß etwa die nicht aufgeführten Anforderungen der Nr. 4.2 TASi für Altanlagen nicht gelten. Damit würde zunächst übersehen, daß in Nr. 11 TASi allein anlagen- bzw. bauwerksbezogene Anforderungen geregelt sind, nicht stoffbezogene Anforderungen, zu denen die der Nr. 4.2 TASi rechnen. Darüber hinaus gilt es zu beachten, daß die Regelung der Nr. 11 TASi allein ermessenslenkende Funktion hat: 9 Sie schränkt das gesetzliche Ermessen in § 8 Abs. 1 S. 3, § 9 und § 9a AbfG ein und setzt damit voraus, daß die materiellen Anforderungen, die ja die Tatbestandsseite betreffen, auch bei Alt5 6 7

8

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Näher Bergs/Dreyer/Rrukie, S. 130ff. Dazu unten B I 2. Dazu Bergs/Dreyer/Radde, S. 144ff. Unten D I. Gaßner/Siederer; S. 70.

I. Grundlagen und Regelanforderungen

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anlagen greifen. Soweit durch die Nr. 11 TASi keine Ennessensbeschränkung erfolgt, etwa im Bereich der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs B, steht den Verwaltungsbehörden weiterhin das gesetzlich vorgesehene Ennessen zu, was nur Sinn macht, wenn die einschlägigen materiellen Anforderungen überhaupt gelten. Aber auch wenn man das alles (zu Unrecht) anders sehen würde, ergäbe sich die Anwendung der Nr. 4.2 TASi auf Altanlagen zwingend aus der Regelung der Nr. 12.2 TASi. Diese Regelung begrenzt das Ennessen bei den hier interessierenden Vorgaben insoweit, als nachträgliche Anordnungen bis zum 1. 6. 1995 zu erlassen waren. Das setzt notwendig voraus, daß die materiellen Anforderungen, insbesondere jene der Nr. 4.2 TASi von Altanlagen verlangt werden können. Insgesamt ist daher festzuhalten, daß die materiellen Vorgaben der TA Siedlungsabfall, insbesondere die Zuordnungswerte des Anhangs B, auch für Altanlagen gelten,lO und damit auch die in der Verwaltungsvorschrift vorgesehenen Ausnahmen. Die materiellen Anforderungen kommen allerdings bei Altanlagen erst zum Tragen, wenn sie durch eine behördliche Entscheidung vorgegeben werden. Anders als etwa im Immissionsschutzrecht gibt es im Abfallrecht keine (dynamischen) Grundpflichten, 11 weshalb ein Anlagenbetreiber sich auf die Vorgaben beschränken kann, die mit der Zulassung der Anlage gemacht wurden. Dies muß für die in Verwaltungsvorschriften enthaltenen Vorgaben erst recht gelten. 12

2. Abfallbezogene Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung von Abfällen a) Grundlagen Abfälle dürfen gemäß Nr. 4.2.1 TASi nur dann "der Deponie zugeordnet", also auf einer (oberirdischen) Deponie abgelagert werden, wenn sie nicht verwertet werden können und zudem die Vorgaben des Anhangs B eingehalten werden. Was die zweite Vorgabe angeht, so sind die Deponien entsprechend der Definition in Nr. 2.2.1 TASi in zwei Klassen eingeteilt, die Deponieklasse I für Abfälle mit einem sehr geringen organischen Anteil und die Deponieklasse 11 für sonstige Abfälle. Je nach Zuordnung müssen die Abfälle nach Nr. 4.2.2 und Nr. 4.2.3 TASi LV.m. dem Anhang B bestimmte Vorgaben in vier Bereichen (Parameter) einhalten: (1) Festigkeit der Abfälle, (2) Organischer Anteil des Trockenrückstandes 10 GaßnerlSiederer; S. 73. Näher zu den Auswirkungen für Altanlagen Stief, in: ThorneKozrniensky, S. 599 ff. 11 Zu den dynamischen Grundpflichten im Immissionsschutzrecht Jarass, BlmSchG, § 5 Rn. 2. 12 Zudem mag man diesen Befund auch darauf stützen, daß die TA Siedlungsabfall allein an die Vollzugsbehörden adressiert ist. Doch hat die TA Siedlungsabfall keinen konstitutiven Charakter.

2 Jarass

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

der Originalsubstanz, (3) Extrahierbare lipophile Stoffe der Originalsubstanz und (4) Eluatkriterien. Für Monodeponien gelten diese Anforderungen gemäß Nr. 4.2.4 TASi mit gewissen Einschränkungen.

b) Relevante Parameter des Anhangs B

aa) Von diesen Vorgaben ist im vorliegenden Zusammenhang zunächst die Beschränkung des organischen Anteils des Trockenrückstandes der Originalsubstanz nach Anhang B Nr. 2 von Gewicht. Diese Vorgabe zielt auf die Nachsorgearmut von künftig stillgelegten Deponien. 13 Da organische Bestandteile in Deponien, soweit sie biologisch abbaubar sind, nach Stillegung der Deponien Probleme bereiten können, sei es im Hinblick auf Ausgasungen oder im Hinblick auf die Verunreinigung von Gewässern oder angrenzender Böden,14 sollen sie möglichst gering gehalten werden. Die praktische Umsetzung der Begrenzung des Anteils organischer Stoffe erfolgt durch zwei relativ einfach zu handhabende Parameter, den "Glühverlust" und den "Organisch gebundenen Kohlenstoff", kurz als TOC (Total organic carbon) bezeichnet. Die beiden Parameter sind alternativeinsetzbar. Die Bestimmung des Glühverlustes stellt eine schnelle und nahezu überall unproblematisch einsetzbare Methode zur Bestimmung des organischen Anteils dar, die zu brauchbaren Aussagen führt. 15 Die Bestimmung des TOC ist in Fällen sinnvoll, in denen zweifelhaft ist, ob ein zu hoher Glühverlust tatsächlich auf abbaubares organisches Material zurückzuführen iSt. 16 bb) Des weiteren sind im vorliegenden Zusammenhang die Eluatkriterien des Anhangs B Nr. 4 bedeutsam. Durch den Elutionstest werden Anhaltswerte für das Auslaugeverhalten der in einer Deponie befindlichen Abfälle geliefert. 17 Der Vorteil dieses Parameters liegt darin, das gleiche Verfahren bei unterschiedlichen Abfällen einzusetzen, Rangfolgen zu ermitteln und Gruppen unterschiedlicher Gewässergefährlichkeit feststellen zu können. 18 cc) Wie im einzelnen für die Einhaltung dieser Vorgaben gesorgt wird, läßt die Verwaltungsvorschrift offen. Sie zwingt nicht notwendig zu einer thermischen Behandlung,19 mag sie auch vielfach das am besten geeignetste Verfahren sein. 2o 13 Vgl. Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 150; Bergs/Dreyer/Radde, S. 124. Eine volle Nachsorgefreiheit ist nicht realistisch. 14 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1990, Tz. 1913 ff. 1S Bergs / Dreyer / Radde, S. 152. 16 Bergs/Dreyer/Radde, S. 152. 17 Bergs/Dreyer/Radde, S. 153. 18 Bergs/Dreyer/Radde, S. 153. 19 Etwa HessVGH, NVwZ 1994, 1126/1128; Dierkes, NVwZ 1993,953; Schink, S. 10. 20 Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz. 571.

11. Ausnahmen für Versuchsanlagen (Nr. 1.2 Abs. 4 TASi)

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So können die Vorgaben des Anhangs B auch durch das naßoxidative Verfahren eingehalten werden. 21 Bei bestimmten Siedlungsabfallen lassen sich die Vorgaben sogar gelegentlich ohne Behandlung (allenfalls Sortierung) sicherstellen. Zudem enthält die TA Siedlungsabfall kein (direktes) Verbot einer mechanisch-biologischen Behandlung. 22 Richtig ist allerdings auch, daß sich die in der TA Siedlungsabfall durch die Parameter des Anhangs B beschriebenen Vorgaben mit Hilfe einer bloßen mechanisch-biologischen Vorbehandlung gegenwärtig nicht erreichen lassen. 23

11. Ausnahmen für Versuchsanlagen (Nr. 1.2 Abs. 4 TASi) 1. Grundlagen Von den dargestellten Regelanforderungen an Abfälle, die abgelagert werden sollen, kann aufgrund einer Reihe, in der TA Siedlungsabfall enthaltener Ausnahmeregelungen in bestimmten Fällen oder Bereichen abgewichen werden. Eine erste Ausnahme ergibt sich aus Nr. 1.2 Abs. 4 TASi. Danach werden Anlagen vom Anwendungsbereich der TA Siedlungsabfall generell ausgenommen, die "ausschließlich oder überwiegend der Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren dienen (Versuchsanlagen)". Eine entsprechende Regelung enthält die Nr. 1 Abs. 4 TA Abfall für den Bereich der besonders überwachungsbedürftigen Abfälle. Eine Sonderregelung für (in gleicher Weise) Versuchsanlagen fand sich zudem in § 7 Abs. 2 (3) Nr. 3 AbfG und findet sich heute in § 31 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG. Alle diese Sonderregelungen haben die Funktion, die Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren der Abfallbeseitigung zu ermöglichen, ohne dabei durch die Regelanforderungen des Abfallrechts begrenzt zu werden. Vergleichbare Regelungen finden sich in anderen Feldern des Umweltrechts, etwa in § 2 Abs. 3 der 4.BImSchV für die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen. 24 Für die Auslegung der Ausnahmeregelung der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi gilt es vorweg zu beachten, daß die gesetzlichen Privilegierungstatbestände für Versuchsanlagen allein das Verfahren betreffen, während der Ausnahmetatbestand der TA SiedDazu Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz. 589. Im Bereich der getrennt erfaßten biologischen Abfälle wird die biologische Behandlung durch die TA Siedlungsabfall sogar (als Vorstufe der Verwertung) vorgeschrieben, ist insoweit Stand der Technik; vgl. Amtl. Begr., BR-Drs.594/92, S. 10. Im vorliegenden Zusammenhang geht es allerdings um die mechanisch-biologische Behandlung von abzulagernden, also zu beseitigenden Abfällen. 23 Vgl. Bericht der Bundesregierung zur TA Siedlungsabfall. BR-Drs.38/96. Nr. 3.3,4.2; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz. 597; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 150f.; Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 168. 24 Dazu Jarass, BImSchG, § 19 Rn. 4 f. 21

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lungsabfall materielle Anforderungen betrifft. Im Regelungsbereich der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi gibt es kein Pendant auf der Ebene des Gesetzes. Dementsprechend wurde zutreffend festgehalten, daß die Versuchsanlagen in vollem Umfang die materiellen Anforderungen der Gesetzesebene beachten müssen. 25 Da aber andererseits die TA Siedlungsabfall von den gesetzlichen Vorgaben nicht dispensieren kann,26 ist eine vorsichtige und zurückhaltende Handhabung der Freistellung der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi unvermeidlich.

2. Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren aa) Die Ausnahmeregelung der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi kommt zunächst nur in Betracht, wenn es um die Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren geht. Voraussetzung ist in allen Fällen, daß die Ablagerungsverfahren neuartig sind. Diese Voraussetzung ist generell zu verstehen. Dementsprechend wird der Begriff der Versuchsanlagen mit dem Stand der Technik in Verbindung gebracht. 27 Es kommt nicht auf die Neuartigkeit in dem betreffenden Bundesland oder in Deutschland an. Ein Verfahren, das bereits erprobt worden ist, kann nicht als neuartig im Sinne der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi eingestuft werden, ganz gleich, wo das geschehen ist. Da dem Stand der Technik gemäß Nr. 2.1 TASi (und § 12 Abs. 3 KrW-/AbfG) auch Verfahren entsprechen, die zwar noch nicht erprobt sind, deren praktische Eignung aber gesichert erscheint, können selbst solche Verfahren nicht mehr als neuartig im Sinne der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi eingestuft werden. 28 bb) Für die Beurteilung der Frage, ob die Voraussetzungen der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi vorliegen, ist auf die Anlage abzustellen, für die die Anwendbarkeit der TA Siedlungsabfall geklärt werden soll.29 Eine Anlage wird nicht zur Versuchsanlage, weil in einem vorgeschalteten Prozeß eine Versuchsanlage eingesetzt wird. Im vorliegenden Zusammenhang kommt es somit auf die Deponie an, auf der Abfälle ohne Beachtung der Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall abgelagert werden sollen. 3o Das neue Verfahren muß in der fraglichen Deponie zum Einsatz kommen. Beispiele liefern neue Einbautechniken oder neue deponietechnische Verfahren wie eine neuartige Sickerwassererfassung?! Der Umstand, daß die Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nur greift, wenn in der fraglichen Anlage neue Verfahren zum Einsatz Gaßner I Siederer, S. 99 f. Dies gilt im Innenbereich (unten C I 2 a bb) wie im Außenbereich (unten C I 3 e). 27 V gl. Schwermer, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, § 7 Rn. 58a; Spoerr, in: Brandt I Ruchay I Weidemann, § 31 Rn. 204. 28 V gl. Spoerr, in: Brandt I Ruchay I Weidemann, § 31 Rn. 204; Mühlenbruch, S. 13 f. 29 Zutreffend GaßnerlSiederer, S. 98. 30 Ebenso GaßnerlSiederer, S. 98. 31 Offen ist, wieweit solche Fälle die weitere Voraussetzung der Prägung durch den Versuchszweck erfüllen. 2S

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11. Ausnahmen für Versuchsanlagen (Nr. 1.2 Abs. 4 TASi)

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kommen, hat gerade im vorliegenden Zusammenhang Gewicht. Für die Anwendung des Versuchsanlagenprivilegs kommt es nicht darauf an, ob in vorgeschalteten Behandlungsanlagen neue Verfahren angewandt werden, sondern ob auf der Deponie selbst neue Verfahren der Ablagerung zum Einsatz kommen. 32 Dafür spricht im übrigen der Umstand, daß die Anforderungen des Abfallrechts generell auf einzelne Anlagen bezogen sind und anlagenübergreifende Kompensationsregelungen fehlen, worauf noch näher einzugehen sein wird. 33 Des weiteren läßt die Ablagerung neuartig vorbehandelter Abfalle allein die Deponie nicht zu einer Versuchsanlage werden, auch wenn das Ablagerungsverhalten solcher Abfälle unklar ist. 34 Andernfalls könnte jede Deponie, auf der neuartige Abfälle mit unsicherem Ablagerungsverhalten deponiert werden, zur Versuchsanlage werden. Gerade in Fällen unklarer Wirkungen ist aber in besonderem Maße eine Anwendung der TA Siedlungsabfall geboten. Das schließt nicht aus, bei der Ablagerung mechanisch-biologisch vorbehandelter Abfälle die Gleichwertigkeitsausnahme der Nr. 2.4 TASi einzusetzen. Die Ausnahmevorschrift der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi, für die es auf die Wirkungen nicht ankommt, läßt sich dagegen nicht verwenden. Sie setzt neuartige Verfahren beim technischen Umgang mit den Abfällen auf der Deponie voraus.

3. Prägung durch den Versuchszweck a) Grundlagen Das Versuchsanlagenprivileg greift des weiteren gemäß Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nur, wenn die Deponie "ausschließlich oder überwiegend der Entwicklung und Erprobung neuer Verfahren dient". Die Anlage muß also zum einen diesem Zweck dienen, muß ihrer Art bzw. Ausgestaltung nach auf diesen Zweck ausgerichtet sein. 35 Sie muß von ihrer Art oder Ausgestaltung her die Gewinnung von Erkenntnissen über die Tauglichkeit und die Wirkung von noch nicht entwickelten oder erprobten Verfahren ermöglichen. 36 Die Ausrichtung auf diesen Zweck muß ausschließlich oder überwiegend erfolgen. Dient eine Deponie nach ihrer Ausgestaltung in untergeordneter Weise anderen Zwecken, insbesondere der Entsorgung der abgelagerten Abfälle, ist das unschädlich. Andererseits darf diese Grenze nicht überschritten werden. Eine überwiegende Zweckbestimmung ist nur gegeben, wenn angenommen werden kann, daß die Anlage nicht errichtet und in Betrieb genommen würde, sofern nicht die 32 33 34

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Gaßner/Siederer, S. 98. Unten B m 2 d. Das übersehen Gaßner / Siederer, S. 98 f. Ewer, S. 75; vgl. Hansmann, in: Landmann I Rohmer, § 2 der 4. BlmSch V Rn. 10. V gl. Hansmann, in: Landmann I Rohmer, § 2 der 4. BlmSch V Rn. 11.

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

offenen Fragen der Tauglichkeit und Wirkungen untersucht werden sollten. 37 Die Anlage muß durch den Versuchszweck geprägt werden. Daraus folgt, daß die Deponie in einer Weise ausgestaltet sein muß, die die fraglichen Erkenntnisgewinne ermöglicht. Des weiteren darf die Ausgestaltung über diesen Zweck auch nicht wesentlich hinausgehen.

b) Einzelne Anforderungen an die Prägung durch den Versuchszweck aa) Sucht man die Prägung durch den Versuchszweck näher zu konkretisieren, dann läßt sich zunächst festhalten, daß die Anlage von ihrer Größe her auf den Versuchszweck ausgerichtet sein muß. Sie darf nur so dimensioniert werden, wie das notwendig ist, um die angestrebten Erkenntnisgewinne zu ermöglichen. 38 Im Hinblick auf das (Mindest-)Erfordernis der überwiegenden Ausrichtung kann die für reine Versuchsanlagen notwendige Größe etwas überschritten werden. Das Versuchsanlagenprivileg der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi scheidet aber spätestens dann aus, wenn die Anlage mehr als doppelt so groß ist. 39 bb) Des weiteren muß die Deponie auch von ihrer zugelassenen Betriebszeit her auf den Versuchszweck ausgerichtet sein. Sie darf, soll sie unter Nr. 1.2 Abs. 4 TASi fallen, nur solange betrieben werden, wie das erforderlich ist, um die notwendigen Erkenntnisgewinne zu erzielen. 40 Die Laufzeit muß somit zeitlich begrenzt sein, wobei die genaue zeitliche Grenze von den zu klärenden Problemen abhängt. Einen gewissen Anhaltspunkt für die Grenzziehung liefern die Regelungen des § 7 Abs. 2 (3) Nr. 3 AbfG bzw. des § 31 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/ AbfG, die eine zeitliche Grenze von 2 Jahren für den Betrieb der Deponie vorsehen. Diese Zeitgrenze kann zwar im Rahmen von Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nicht unmittelbar und generell zur Anwendung kommen, da sie in Nr. 1.2 Abs. 4 TASi gerade nicht enthalten ist. Das schließt aber nicht aus, die im Rahmen der genannten Gesetzesregelungen generell verbindliche Festlegung im Rahmen der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi als Anhaltspunkt zu nutzen. Versuchsanlagen sind wegen ihrer funktionalen Ausrichtung notwendig zeitlich begrenzt. Die zeitliche Grenze in § 7 Abs. 2 (3) Nr. 3 AbfG bzw. des § 31 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG stellt daher keine zusätzliche Voraussetzung neben dem Entwicklungs- und Erprobungszweck dar, sondern präzisiert lediglich den generell relevanten Aspekt der zeitlichen Laufzeit. 41 Angesichts der übereinstimmenden Funktion dieser Regelungen und der des Nr. 1.2 Abs. 4 TASi ist die zeitliche Aussage der Regelungen auch im Rahmen der TA Siedlungsabfall nicht völlig bedeu37 So Hansmann, in: Landmann/Rohmer, § 2 der 4. BImSchV Rn. 12 zur vergleichbaren Lage im Immissionsschutzrecht. 38 Ewer, S. 76 ff. 39 GaßnerlSiederer, S. 101 f. 40 Vgl. GaßnerlSiederer, S. 102ff. 41 Mißverständlich daher GaßnerlSiederer, S. 102.

11. Ausnahmen für Versuchsanlagen (Nr. 1.2 Abs. 4 TASi)

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tungslos. 42 Die Zeit, in der auf eine Deponie Abfälle gebracht werden können, muß sich in einer ähnlichen Größenordnung bewegen, soll es sich noch um eine Versuchsdeponie handeln. 43 Messungen, Untersuchungen u.ä. können und müssen natürlich bei einer Versuchsdeponie auch noch nach Einstellung der Einlagerung von Abfällen und damit weit über diese Zeitgrenze hinaus stattfinden. cc) Weiter greift das Versuchsanlagenprivileg der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nicht, wenn eine Anlage zur Entwicklung und Erprobung eines Verfahrens errichtet und betrieben wird, sofern zur Erforschung dieses Verfahrens bereits eine Versuchsanlage läuft. Jedenfalls wenn durch die weitere Anlage kein nennenswerter zusätzlicher Erkenntnisgewinn zu erlangen ist, sind die Voraussetzungen der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nicht erfüllt. dd) Die notwendige ausschließliche oder überwiegende Ausrichtung auf den Versuchszweck steht einer Qualifikation als Versuchsanlage im Sinne der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi auch entgegen, wenn allein ein untergeordnetes Verfahren auf einer Deponie neuartig ist. Vielmehr muß die (gesamte) Deponie durch das Verfahren und seine Neuartigkeit geprägt werden. Keine Versuchsanlage liegt schließlich vor, wenn eine (ausschließlich oder überwiegend) zu anderen Zwecken errichtete Deponie nunmehr zu Versuchszwecken eingesetzt werden soll.44 In einem solchen Falle dürften auch die durch den Versuch bedingten Änderungen das Privileg der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nicht genießen. 45 Auf jeden Fall unterliegt die übrige Anlage den Anforderungen der TA Siedlungsabfall.

4. Folgen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen Liegen die Voraussetzungen der Nr. 1.2 Abs. 4 TASi vor, dann ist die TA Siedlungsabfall nicht anwendbar. Die materiellen Vorgaben des Abfallgesetzes bzw. des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes sind jedoch zu beachten. 46 In der Sache bedeutet das, daß die zuständige Abfallbehörde im Rahmen der ihr zur Verfügung stehenden Instrumente und dort zur Sicherstellung des Wohls der Allgemeinheit eine sachgerechte Abwägung unter Berücksichtigung der Förderungswürdigkeit von Versuchsanlagen zu treffen hat. 47

Zur Funktion dieser Vorschriften oben BIll. Für die genaue Bestimmung der Zeitgrenze kommt es naturgemäß auf den konkreten Charakter der Versuchsdeponie an. 44 VgI. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, § 2 der 4. BlmSchV Rn. 10. 4S VgI. Jarass, BImSchG, § 19 Rn. 4; Henkel, S. 178; Führ, S. 226. 46 GaßnerlSiederer; S. 99f. 47 Zu den Abwägungsmöglichkeiten vgI. Schwermer, in: Kunig / Schwermer / Versteyl, § 7 Rn. 14. 42 43

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

111. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi) 1. Grundlagen Eine weitere Ausnahme von den Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall ergibt sich aus Nr. 2.4 TASi. Die Vorschrift gestattet Abweichungen "von den Anforderungen dieser Technischen Anleitung ... , wenn im Einzelfall der Nachweis erbracht wird, daß durch andere geeignete Maßnahmen das Wohl der Allgemeinheit - gemessen an den Anforderungen dieser Technischen Anleitung - nicht beeinträchtigt wird". Die Vorschrift war bereits im (amtlichen) Entwurf der Bundesregierung enthalten. 48 Einige Bundesländer beantragten, die Ausnahmemöglichkeiten auszuweiten, bis hin zu dem Vorschlag, biologisch-mechanische Behandlungsverfahren den chemisch-physikalischen als gleichwertig gegenüberzustellen. 49 Die Mehrheit des Bundesrats schloß sich jedoch dem Vorschlag der Bundesregierung an. 50 Andererseits wurde die an anderer Stelle enthaltene Aussage des Regierungsentwurfs, wonach biologische Verfahren nach dem derzeitigen Stand der Technik nicht geeignet seien, die Anforderungen an eine umweltverträgliche Abfallablagerung einzuhalten, gestrichen. 51 Dieser Entstehungsgeschichte läßt sich einerseits entnehmen, daß die Ablagerung von allein biologisch-mechanisch vorbehandelten Abfällen nicht generell ausgeschlossen ist. Auf der anderen Seite wurde eine weite Fassung der Ausnahmeregelung, die die Spielräume für biologisch vorbehandelte Abfälle erweitern sollte, abgelehnt. 52 Auch fand der Vorschlag keine Mehrheit, die Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit durch die Worte "gemessen an den Anforderungen dieser Technischen Anleitung" zu streichen und damit die Zulassung von Ausnahmen allein anband des Begriffs des Wohls der Allgemeinheit oder gar anband allgemeiner umweltpolitischer Zielsetzungen des Abfallrechts zu ermöglichen. 53 Dies gilt es bei der Interpretation der Nr. 2.4 TASi zu beachten.

Sie ging auf Anregungen der beteiligten Kreise zurück. Vgl. GaßnerlSiederer, S. 20f. 50 Vgl. AmtI.Begr., BR-Dcs. 594/92 (Beschluß). 51 GaßnerlSiederer, S. 23. Auch wurden spezielle Anforderungen für die biologische Abfallbehandlung in Nr. 9.2 TASi eingefügt. 52 Vgl. ErbguthlMahlburg, UPR 1997,227. 53 Rindtorff, UPR 1997,450; GaßnerlSiederer, S. 22. 48

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III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

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2. Wohl der Allgemeinheit im Sinne der Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall a) Instrumentelle Anforderungen und Zielanforderungen

Die Vorschrift der Nr. 2.4 TASi erlaubt Ausnahmen von den "Anforderungen dieser Technischen Anleitung". Damit werden Ausnahmen in allen Bereichen der TA Siedlungsabfall ermöglicht. Gegen eine Erstreckung der Ausnahmeregelung auf die Vorgaben der Nr. 4.2 TASi und den Anhang B wird allerdings geltend gemacht, daß die TA Siedlungsabfall in Nr. 1.2 TASi zwischen ,,Anforderungen" und "damit zusammenhängenden Regelungen" unterscheidet, die Voraussetzungen des Anhangs B aber der zweiten Gruppe zuzurechnen seien. 54 In der Tat dürfte die Nr. 2.4 TASi keine Abweichungen etwa von den Definitionen in Nr. 2 TASi ermöglichen. Bei den Vorgaben der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs B handelt es sich aber zweifellos um Anforderungen, um Anforderungen sogar, die für die TA Siedlungsabfall von zentraler Bedeutung sind, wie sich noch zeigen wird. Daher gilt die Regelung der Nr. 2.4 TASi auch für diese Vorgaben. 55 Voraussetzung ist generell, daß durch die Ausnahme das "Wohl der Allgemeinheit" nicht beeinträchtigt wird. Die Vorgaben dieses Schutzguts sind dabei "an den Anforderungen dieser Technischen Anleitung" zu messen, d. h. im Sinne dieser Anforderungen zu bestimmen. 56 Das erscheint auf den ersten Blick widersprüchlich: Von den Anforderungen der TA Siedlungsabfall können Ausnahmen gewährt werden, gleichzeitig sind sie zu beachten. Dieser Widerspruch löst sich auf, wenn man berücksichtigt, daß die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit das oberste Ziel des Abfallrechts ist, zu dessen Erreichung die TA Siedlungsabfall eine Reihe von Instrumenten bzw. Mitteln vorgibt, mit deren Hilfe gewisse Unterziele erreicht werden sollen, die ihrerseits für die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit sorgen. So verstanden wird der Begriff der Anforderungen in der Nr. 4.2 TASi in einem doppelten Sinne benutzt: 57 Bei der ersten Verwendung in Nr. 2.4 TASi geht es um die instrumentellen Anforderungen, bei der zweiten um Zielanforderungen. Von den instrumentellen Anforderungen werden Ausnahmen gestattet, sofern die mit ihnen verfolgten Zielanforderungen gewahrt werden, mit deren Hilfe das Wohl der Allgemeinheit sichergestellt wird. 58 Rindtorff, UPR 1997,451; 1998, 16. Schink, NuR 1998, 27; Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 171; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 153ff.; Erbguth/Mahlburg, UPR 1997, 228; Dolde/Vetter, NVwZ 1998, 219. 56 Mißverständlich, wenn Gaßner/Siederer, S. 28, das Wohl der Allgemeinheit und die Anforderungen der TA Siedlungsabfall als selbständige Voraussetzungen einstufen. Die erste Größe wird vielmehr durch die zweite konkretisiert. Nur soweit das nicht gelingt, muß auf das Wohl der Allgemeinheit zurückgegriffen werden. Dies folgt allerdings nicht aus Nr. 2.4 TASi, sondern aus den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften. Im übrigen wenden sie später die Voraussetzungen eher kumulativ an; deutlich etwa Gaßner / Siederer, S. 78. 57 Ebenso Erbguth/Mahlburg, UPR 1997,227 f.; Dolde/Vetter, NVwZ 1998, 219. 54 55

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

b) Anlagen- bzw. Deponiebezug der ZielanJorderungen

Damit ist der Frage nachzugehen, worin diese Zielanforderungen liegen und wann sie eingehalten sind, damit die Ausnahme der Nr. 2.4 TASi in Anspruch genommen werden kann. Insoweit ist zunächst von Interesse, ob die Zielanforderungen allein auf die fragliche Deponie zu beziehen sind oder ob auch Belastungen etwa durch vorgeschaltete Behandlungsanlagen berücksichtigt werden können und müssen. 59 Dies ist für die Ablagerung von allein biologisch-mechanisch vorbehandelten Abfallen bedeutsam, weil hier die mit einer Verbrennung verbundenen Luftbelastungen vermieden werden, auch wenn nicht übersehen werden darf, daß einerseits die in der 17. Bundes-Immissionsschutzverordnung enthaltenen Grenzwerte für die Abfallverbrennung strenger als für vergleichbare industrielle Verbrennungsprozesse sind. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hält dazu in seinem Umweltgutachten 1998 fest: "Die von modemen Abfallverbrennungsanlagen emittierten Schadstoffe liefern keinen nennenswerten Beitrag zu der am jeweiligen Standort herrschenden Umweltbelastung; eine signifIkante Erhöhung der Immissionsbelastung ist nicht nachweisbar".60 Andererseits führt die mechanisch-biologische Behandlung von Abfallen zu nicht unerheblichen Luftverunreinigungen. 61 Für eine Beschränkung auf die fragliche Deponie spricht zunächst die Parallele der Ausnahme in Nr. 1.2 Abs. 4 TASi, die - wie dargelegt - auf die fragliche Anlage, hier also die Deponie zu beziehen ist. 62 Andererseits ist eine unterschiedliche Behandlung der beiden Ausnahmen in diesem Punkte nicht ausgeschlossen. Entscheidendes Gewicht kommt dem Umstand zu, daß das Abfallrecht und grundsätzlich das einschlägige Immissionsschutzrecht eine anlagenübergreifende Kompensation nicht vorsehen, vielmehr von einer getrennten Betrachtung aller Anlagen ausgehen. Sowenig die immissionsschutzrechtlichen Vorgaben für eine Behandlungsanlage (von den noch zu erörternden Sonderregelungen abgesehen) mit dem Argument relativiert werden können, die anschließende Ablagerung sei überdurchschnittlich umweltfreundlich, sowenig können die Anforderungen an eine Deponie mit der Begründung abgeschwächt werden, die vorgeschaltete Behandlungsanlage sei besonders umweltfreundlich. 63 Eine derartige anlagenüber58 Wie sich noch zeigen wird, gibt es noch eine weitere Zielebene: Die instrumentellen Anforderungen der TA Siedlungsabfall dienen den deponiebezogenen Zielanforderungen, die ihrerseits den allgemeinen Zielen der TA Siedlungsabfall dienen, die ihrerseits unter dem Begriff des Wohls der Allgemeinheit zusammengefaßt werden können; vgl. unten B III 2 c bb. 59 Für letzteres Geulen, S. 37. 60 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz.580. 61 Vgl. Jager u. a., S. 333 ff.; Bericht der Bundesregierung zur TA Siedlungsabfall, BRDrs.38/96, Nr. 5. Insoweit greifen auch die strengen Anforderungen der 17. Bundes-Imrnissionsschutzverordnung nicht. 62 Oben B 11 2 bb. 63 Anderes kann nur dann gelten, wenn bei anderen Anlagen in bindender Weise der Immissionsbeitrag für die gleichen Belastungen und die gleichen Betroffenen gesenkt wird; darum geht es aber im vorliegenden Zusammenhang regelmäßig nicht.

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

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greifende Gesamtbilanzierung von Umweltauswirkungen kann, ohne nähere gesetzliche Vorgaben, auf der Vollzugsebene nicht sachgerecht bewältigt werden. Die umweltpolitisch im allgemeinen durchaus sachgerechte Forderung nach einer Gesamtbilanzierung muß auf der Ebene der Rechtsvorschriften ansetzen. Dementsprechend wurden in das Bundes-Imrnissionsschutzgesetz die Regelungen des § 7 Abs. 3, des § 17 Abs. 3a und des § 48 Nr. 4 BImSchG zur Bewältigung von Kompensationsfragen aufgenommen, weil ohne derartige Grundlage eine (viel vorsichtigere) Kompensation bei gleichen oder gleichartigen Emissionen als problematisch angesehen wurde. Diese Regelungen greifen aber bei Deponien praktisch nicht. Und das im wesentlichen entscheidende Abfallrecht enthält keine Regelungen für eine anlagenübergreifende Kompensation. Daraus muß man entnehmen, daß im vorliegenden Zusammenhang Umweltvor- oder -nachteile bei vorgeschalteten Behandlungsanlagen nicht berücksichtigt werden können. Würde man das im übrigen anders beurteilen, wäre nicht einzusehen, warum nicht auch Umweltvorteile in der Phase der Abfallentstehung berücksichtigt werden könnten und müßten. Wird etwa durch Maßnahmen der Abfallvermeidung für ein reduziertes Abfallaufkommen gesorgt, liegt darin ein gewichtiger umweltpolitischer Vorzug. Eine Reduzierung der Anforderungen an eine Deponie im Einzugsbereich dieser Maßnahmen kann sich daraus aber nicht ergeben. Andernfalls würden die gesetzlichen Vorgaben für Deponien in einer Art und Weise relativiert, die die Gesetzesbindung auflöst. Insgesamt muß daher die Prüfung, ob bei einer Ausnahme nach Nr. 2.4 TASi die Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall eingehalten werden, auf die fragliche Deponie beschränkt bleiben.

c) Die deponiebezogenen ZielanJorderungen

aa) Die bisherigen Überlegungen haben verdeutlicht, daß die Zielanforderungen auf die fragliche Deponie bezogen werden müssen. Damit stellt sich die weitere Frage, welche deponiebezogenen Zielanforderungen (in Abgrenzung zu den instrumentellen Anforderungen) in der TA Siedlungsabfall enthalten sind. Wahrend sich die instrumentellen Anforderungen an Deponien vor allem in der Nr. 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 10.6 und 10.7 TASi sowie im Anhang B finden, sind die ZielanJorderungen in der Regelung des Nr. 10.1 TASi (und nur dort) enthalten: 64 (1) In Absatz 1 der Nr. 10.1 TASi ist zunächst das Multi-Barrieren-Konzept angesprochen: Es beruht auf der Einsicht, daß auch hochwertige Abdichtungsmaßnahmen keine volle Sicherheit dafür bieten, daß Umweltbeeinträchtigungen auf Dauer nicht auftreten. Daher sollen Umweltbeeinträchtigungen durch ein System 64 Ebenso Dolde/Vetter, NVwZ 1998, 220; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA-Siedlungsabfall, S. 154; Schink, in: Brandt I Ruchay IWeidemann, § 15 Rn. 105; Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 171, teilweise unter Einbeziehung der Nr. 1.1 TASi. der aber nur mittelbare Bedeutung zukommt; vgl. unten bb.

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

mehrerer voneinander unabhängig funktionierender Schutzeinrichtungen zuverlässig und auf Dauer vermieden werden. Die wesentliche Rolle kommt dabei dem Deponiekörper zu, also den abgelagerten Abfällen. 65 Diese sollen mineralisiert und weitgehend inertisiert, somit reaktionsträge sein und aus anorganischen, schwer auslaugbaren Stoffen bestehen. 66 Sichergestellt wird das durch die Zuordnungswerte des Anhangs B (Nr. 10.1 Abs. 1 lit.d TASi); hinzu kommt der Einsatz geeigneter Einbautechniken (Nr. 10.1 Abs. 1 lit.c TASi). Eine weitere Barriere liefern leistungsfähige Abdichtungssysteme (Nr. 10.1 Abs. 1 lit.b TASi). Schließlich ist die Wahl eines geeigneten Standorts wichtig (Nr. 10.1 Abs. 1 lit.a TASi). (2) Weitere Zielanforderungen für Deponien ergeben sich aus der Nr. 10.1 Abs. 2 TASi und betreffen (unmittelbar) die von einer Deponie ausgehenden Umweltauswirkungen. Danach soll erreicht werden, "daß sich praktisch kein Deponiegas entwickelt, die organische Sickerwasserbildung sehr gering ist und nur geringfügige Setzungen als Folge eines biologischen Abbaus von organischen Anteilen in den abgelagerten Abfällen auftreten". (3) Darüber hinaus ist gemäß Nr. 10.1 Abs. 3 TASi das Ziel der nachsorgearmen Deponie zu verfolgen. Es ,,ist anzustreben, den erforderlichen Aufwand für Nachsorgemaßnahmen und deren Kontrollen gering zu halten". Angesichts des Umstands, daß "wir unseren Nachfahren - und diese wieder ihren Nachfahren eine sukzessiv mit Abfalldeponien angereicherte Lithosphäre überlassen werden",67 ist die Belastung der künftigen Generationen möglichst gering zu halten. 68 (4) Schließlich hat gemäß Nr. 10.1 Abs. 4 TASi der Deponiebetrieb "so zu erfolgen, daß durch bestmögliche Verdichtung der abgelagerten Abfälle eine maximale Ausnutzung des verfügbaren Deponievolumens erreicht wird". Der Deponieraum ist also optimal zu nutzen. bb) Keine Anforderungen im Sinne der Nr. 2.4 TASi (weder im Sinne der Zielanforderungen noch der instrumentellen Anforderungen) enthält die Regelung der Nr. 1.1 TASi, die die Ziele der TA Siedlungsabfall festschreibt. Dafür spricht insbesondere die Systematik der Nr. 1 TASi: der Terminus der "Anforderungen" wird erst in Nr. 1.2 TASi nach der Beschreibung der Ziele in Nr. 1.1 TASi eingeführt. Man muß somit im Rahmen der TA Siedlungsabfall zwischen Zielen und Anforderungen unterscheiden, wobei die Anforderungen aus Zielanforderungen und instrumentellen Anforderungen bestehen. Immerhin gilt es bei der Interpretation der Zielanforderungen der Nr. 10.1 TASi zu beachten, daß sie den übergreifenden Zie65 So auch Amtl.Begr., BR-Drs.594/92, S. 2 f; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1990, Tz. 1441 ff., 2015; Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz. 597; Bergs/Dreyer/Radde, S. 138 f; Dierkes, NVwZ 1995,952. 66 Bergs/Dreyer/Radde, S. 138f.; Amtl.Begr., BR-Drs. 594/92, S. 3; vgl. Müllmann/ Lohmann, UPR 1995,171; einsehr. Gaßner/Siederer, S. 47. 67 So Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1990, Tz. 2019. 68 Vgl. dazu unten bb. Als besonders gewichtig sieht Schink, NuR 1998,27, die Forderung nach einer möglichst nachsorgefreien Deponie an.

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

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len der Nr. 1.1 TASi dienen. Diese sind also für die Bestimmung der Zielanforderungen nicht ganz ohne Gewicht. In inhaltlicher Hinsicht sind die Ziele der Nr. 1.1 TASi von unterschiedlicher Aussagekraft. Die Vorgabe der umweltverträglichen Entsorgung in Nr. 1.1 Abs. 1 TASi ist so allgemein gehalten, daß es schwerfällt, ihr im vorliegenden Zusammenhang konkrete Anforderungen zu entnehmen. Mehr Konturen weisen die beiden anderen Ziele der Nr. 1.1 Abs. 1 TASi auf, die weitgehende Verwertung von Abfällen und die Reduzierung des Schadstoffgehalts in den Abfällen. Im vorliegenden Zusammenhang bedeutsam ist auch das in Nr. 1.1 Abs. 2 TASi enthaltene Ziel, wonach "die Entsorgungssicherheit zu gewährleisten ist". Gleiches gilt für das Ziel der Nr. 1.1 Abs. 3 TASi, wonach "die Entsorgungsprobleme von heute nicht auf künftige Generationen verlagert werden" dürfen.

d) Gleichwertigkeit und Kompensation aa) Aufgrund der bisherigen Überlegungen sind Abweichungen von den Anforderungen der TA Siedlungsabfall nach Nr. 2.4 TASi möglich, wenn sämtliche Zielanforderungen des Regelwerks eingehalten werden. Gelingt etwa der Nachweis, daß in einer bestimmten Weise mechanisch-biologisch vorbehandelte Abfälle in einer bestimmten Deponie auf Dauer kein höheres mobilisierbares Potential für die angesprochenen Umweltbelastungen aufweisen als Abfälle, die den Vorgaben des Anhangs B entsprechen, sind die Voraussetzungen der Nr. 2.4 TASi gegeben. 69 bb) Über diesen Befund hinaus stellt sich die Frage, ob jede der deponiebezogenen Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall eingehalten werden muß oder ob ein Ausgleich, eine Kompensation in dem Sinne möglich ist, daß eine Anforderung untererfüllt werden kann, wenn eine andere übererfüllt wird. 7o Zugunsten einer Kompensation kann man anführen, daß die Zielanforderungen in Nr. 2.4 TASi auf das Wohl der Allgemeinheit bezogen werden. In diesem Merkmal sind aber anerkanntermaßen gewisse Abwägungselemente enthalten,71 obgleich die Konkretisierung durch § 10 Abs. 4 KrW- / AbfG und § 32 Abs. 1 Nr. 1 KrW- / AbfG nicht übersehen werden darf und darüber hinaus bei dem zweiten, von der TA Siedlungsabfall konkretisierten Begriff des Standes der Technik überhaupt kein Abwägungsspielraum bestehen dürfte. Eine solche Kompensation kann generell und grundsätzlich ansetzen oder aber auf die Eigenart der jeweiligen Zielanforderungen abstellen. Folgt man dem ersten Ebenso KromeT, NVwZ 1995,976. Ebenso Gaßner / SiedereT, S. 35 ff., für die die Gleichwertigkeit allerdings ein generell kumulativ erforderliches Merkmal ist. Grund dafür ist der Umstand, daß sie als erstes Merkmal im wesentlichen die Wahrung des Wohls der Allgemeinheit, unabhängig von den Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall verlangen. 71 Vgl. Hösel/v. LersneT, Stand 1997, § 10 KrW-/AbfG Rn. 25. 69

70

30

B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

Ansatz, dann ist eine Kompensation schon dann zulässig, wenn bei einer Gesamtbetrachtung der Deponie das Schutzniveau der TA Siedlungsabfall gewahrt wird. 72 Genau genommen löst man sich damit von den Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall und nimmt eine allgemeine Umweltprufung der Deponie vor. 73 Mit einem solchen Ansatz wird verkannt, daß es gerade die Aufgabe der TA Siedlungsabfall ist, die mit dem Begriff des Wohls der Allgemeinheit und seinen Abwägungsmöglichkeiten verbundenen Rechtsunsicherheiten durch eine Standardisierung und Operationalisierung deutlich einzuschränken. 74 Dazu werden bestimmte Standards und Parameter verbindlich vorgegeben. Lassen sich diese Vorgaben generell durch die Berufung auf die größere Umweltfreundlichkeit anderer Standards in Frage stellen, kann die TA Siedlungsabfall ihre den Vollzug erleichternde Wirkung nicht mehr erzielen. Was wirklich gilt, wäre immer erst im Einzelfall zu ermitteln. 75 Zudem käme der Regelung der Nr. 2.4 TASi eine flächendeckende Bedeutung zu, was mit der Überschrift "Ausnahrneregelungen" nicht zu vereinbaren ist. Gegen diesen Ansatz spricht zudem, daß der gerade in diese Richtung zielende Vorschlag, die Worte "gemessen an den Anforderungen dieser Technischen Anleitung" zu streichen, von der Mehrheit des Bundesrats (und der Bundesregierung) abgelehnt wurde. 76 Damit steht auch die Entstehungsgeschichte der Nr. 2.4 TASi einem solchen Verständnis entgegen. Des weiteren leidet dieser Ansatz an der aus dem Bereich der Umweltverträglichkeitsprufung bekannten, mangelnden Vergleichbarkeit unterschiedlicher Umweltauswirkungen. Insgesamt ist es daher abzulehnen, die Gleichwertigkeitsprufung im Rahmen der Nr. 2.4 TASi von den Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall zu lösen und allgemein auf die Umweltverträglichkeit der Deponie abzuheben und eine Kompensation beliebiger Umweltvor- und -nachteile zuzulassen. 77 cc) Diese Einwände haben deutlich weniger Gewicht, wenn eine Kompensation allein punktuell zugelassen wird, wenn sie in ihrer konkreten Ausgestaltung erkennbar auf die Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall abstellt. Daher gilt es zu klären, wieweit die einzelnen Zielanforderungen der Nr. 10.1 TASi einer Kompensation zugänglich sind: (1) Was zunächst das Erfordernis mehrerer Barrieren angeht,78 so bezieht die Nr. 10.1 Abs. 1 TASi diese Vorgabe auf das Ziel, daß die Freisetzung und AusbreiSo Gaßner/Siederer; S. 53 ff.; ähnlich Erbguth/Mahlburg, UPR 1997,228 f. Besonders deutlich Gaßner / Siederer; S. 78 ff. 74 Vgl. oben A I bb. 75 Besonders extrem insoweit Geulen, S. 32 ff., 40 f, wonach aufgrund einer umweltbezogenen Gesamtabwägung im Einzelfall von den Vorgaben der TA Siedlungsabfall abgegangen werden kann (und muß); damit verliert die TA Siedlungsabfall jede Standardisierungswirkung. 76 Oben B III 1. 77 Ebenso Dolde/Vetter; NVwZ 1998,220. 78 Dazu oben B III 2 c aa (1). 72 73

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

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tung von Schadstoffen nach dem Stand der Technik verhindert wird. Dieser Schadstoffbezug spricht dafür, daß die einzelnen Barrieren nicht notwendig in der "Höhe" vorhanden sein müssen, wie sich das bei Anwendung der instrumentellen Anforderungen, insbesondere der Vorgaben des Anhangs B ergibt, daß vielmehr ein gewisser Ausgleich zwischen der "Höhe" der verschiedenen Barrieren möglich ist. Allerdings muß jede Barriere weiter ihre eigenständige Bedeutung behalten, was den Ausgleich deutlich begrenzt. 79 Dies gilt insbesondere für die Barriere "Deponiekörper" , da sie für die TA Siedlungsabfall von besonderem Gewicht ist. 80 Vor allem aber muß jeder Ausgleich sicherstellen, daß insgesamt die Freisetzung und Ausbreitung bei jedem Schadstoff nicht höher ist als dann, wenn die instrumentellen Anforderungen der TA Siedlungsabfall eingehalten werden. Dies muß auf Dauer und mit der gleichen Sicherheit geschehen, wie noch zu erläutern sein wird. 81 Dabei bestehen zwischen den verschiedenen Barrieren nicht unerhebliche Unterschiede: Eine gewisse Kompensation ist etwa zwischen der Barriere Standort und der des Abdichtungssystems vorstellbar. Ob dies auch im Verhältnis von Deponiekörper (und damit den Anforderungen des Anhangs B) und den anderen Barrieren praktisch möglich ist, erscheint angesichts der besonderen Leistungsfahigkeit der Barriere Deponiekörper sehr zweifelhaft, kann aber in einer rechtswissenschaftlichen Untersuchung nicht abschließend beantwortet werden. (2) Bei den unmittelbar auf bestimmte Umweltauswirkungen bezogenen Zielanforderungen der Nr. 10.1 Abs. 2 TASi 82 ist zunächst eine die verschiedenen Belastungsgruppen übergreifende Kompensation ausgeschlossen. Es ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, daß etwas mehr Deponiegas durch etwas weniger Sickerwasserbelastung ausgeglichen werden kann. Entsprechendes gilt für die Setzungsproblematik. Vor allem aber fehlt es an einem Maßstab für eine Verrechnung von Vor- und Nachteilen. Jede der drei Zielanforderungen der Nr. 10.1 Abs. 2 TASi muß daher eingehalten sein, wenn eine Ausnahme nach Nr. 2.4 TASi in Betracht kommen soll. Etwas großzügiger wird man innerhalb der drei Zielanforderungen sein können: Eine Verrechnung von Vor- und Nachteilen innerhalb der Luftverunreinigungen oder innerhalb der Gewässerbelastungen wird man zulassen können, soweit es um ,,Emissionen derselben oder in ihrer Wirkung auf die Umwelt vergleichbaren Stoffen" geht. 83 (3) Wiederum etwas anders stellt sich die Situation bei der Vorgabe des Nr. 10.1 Abs. 3 TASi zur nachsorgearmen Deponie dar. 84 Diese Vorgabe dürfte strikt zu verstehen sein, ist also einer Kompensation nicht zugänglich. Doch gilt es zu 79

Zudem gilt es, die Frage der hinreichenden Sicherheit zu beachten; dazu unten B III 2 c

bb. 80 81 82 83 84

Dazu oben B III 2 c aa . Unten e bb. Dazu oben B III 2 c aa (2). So die Formulierung in der Kompensationsregelung des § 7 Abs. 3 S. 2 BImSchG. Zu den Vorgaben oben B III 2 c aa (3).

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

beachten, daß die Erreichung des Ziels der nachsorgearrnen Deponie lediglich "anzustreben" ist. Das verschafft der zuständigen Behörde (auch) bei der Anwendung der Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi deutliche Spielräume. (4) Die letzte Zielanforderung in Nr. 10.1 Abs. 4 TASi, die optimale Nutzung des Deponievolumens. 85 betrifft den Einbau der Abfalle. Insoweit ist die Vorgabe strikt zu verstehen. Die im vorliegenden Zusammenhang interessierende Frage, welche Abfälle abgelagert werden können, wird dagegen nicht erfaßt. Allenfalls mittelbar mag man das Ziel der Regelung auch auf andere Bereiche übertragen. Eine strikte Anwendung ist dann aber nicht möglich.

e) Weitere Voraussetzungen einer Kompensation und der Gleichwertigkeit

aa) Soweit nach den bisherigen Überlegungen eine Kompensation möglich ist, sind weitere Aspekte von Gewicht, die im übrigen ganz generell für die Beurteilung der Gleichwertigkeit von Verfahren bedeutsam sind: Zunächst gilt es zu beachten, daß eine Kompensation die Ebene der materiellen Anforderungen betrifft. Damit ist es unvereinbar, eine Kompensation auch dann zuzulassen, wenn der Deponiebetreiber eine Vorgabe einhält, zu deren Beachtung er von der zuständigen Behörde verpflichtet werden kann, aber nicht verpflichtet werden muß. 86 Das führt dazu, daß die Beachtung einer nachträglichen Auflage zu Abweichungen von der TA Siedlungsabfall ermächtigen würde, soweit der Erlaß der Auflage im Ermessen steht. Oder aber die Kompensation hinge davon ab, wie schnell eine nachträgliche Auflage erlassen wird. Beides kann schwerlich sein. Entscheidend müssen die materiellen Vorgaben sein, wie das denn auch bei den Kompensationsregelungen des Immissionsschutzrechts in § 7 Abs. 3 BImSchG und § 17 Abs. 3a BImSchG angenommen wird. 87 bb) Von besonderem Gewicht ist schließlich, daß die Gleichwertigkeit von alternativen Verfahren nicht nur von der inhaltlichen Beachtung der Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall, sondern auch davon abhängt, ob das gleiche Sicherheitsniveau zu erreichen ist. Dieser Aspekt bedarf bei Deponien der besonderen Betonung, weil Deponien auch nach ihrer Stillegung "fortbestehen" und zu Umweltbeeinträchtigungen führen können. 88 Je weiter aber mögliche Umweltbeeinträchtigungen in der Zukunft liegen, desto unsicherer ist ihre Beurteilung. 89 Beim Umgang mit dieser Schwierigkeit gilt es, die Entscheidung der TA Siedlungsabfall in Nr. 10.1 Abs. 3 TASi für eine nachsorgearrne Deponie und in Nr. 1.1 Abs. 3 TASi zugunsten der Lösung von Entsorgungsproblemen in der Gegenwart 85 86 87

88 89

Dazu oben B m 2 c aa (4). Vgl. GaßnerlSiederer, S. 36. Jarass. BlmSchG, § 17 Rn. 69. Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1990, Tz. 2015 ff. Vgl. Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Sondergutachten 1990, Tz. 1915.

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

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und gegen ihre Verschiebung auf künftige Generationen zu beachten. Diese Zielsetzungen sprechen dafür, daß die in der weiteren Zukunft liegenden Risiken nach Möglichkeit vollständig vermieden werden sollen. Daraus folgt, daß Unsicherheiten der Beurteilung künftiger Risiken sich zu Lasten von Alternativverfahren bzw. von Kompensationen auswirken müssen, sofern ein die instrumentellen Anforderungen der TA Siedlungsabfall beachtendes Verfahren in geringerem Maße zu derartigen Risiken führt. Bedeutung hat das insbesondere bei einer Kompensation zu Lasten der Barriere Deponiekörper, die allerdings ohnehin nur sehr begrenzt möglich ist. 90 cc) Mit dem soeben angesprochenen Aspekt verwandt ist schließlich der Umstand, daß ein alternatives Verfahren, ganz unabhängig von den sonstigen Anforderungen, nur dann akzeptabel ist, wenn es die gesetzlichen Vorgaben voll einhält. Dazu gehört auch die Beachtung des Standes der Technik. Diesbezüglich hat der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Umweltgutachten 1998 für die MBA-Technik festgehalten: "Insgesamt kann der erreichte Entwicklungsstand - zumindest nach den Kriterium des organischen Anteils im Trockenrückstand nach der TA Siedlungsabfall - noch nicht als ,Stand der Technik' bezeichnet werden".91

3. Atypischer Fall (Einzelfall) Die Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi greift, ausweislich ihres Wortlauts, nur ,,im Einzelfall". Das spricht dafür, daß die Regelung allein dann zum Tragen kommt, wenn atypische Umstände des Einzelfalls ein Abweichen rechtfertigen. Für ein solches Verständnis spricht zudem die Überschrift der Nr. 2.4 TASi ,,Ausnahmeregelungen". Nun wird gegen ein solches Verständnis angeführt, daß ein Abweichen in atypischen Einzelfällen bei jeder Verwaltungsvorschrift möglich ist, sich sozusagen aus deren Charakter ergibt. 92 Wenn daher die TA Siedlungsabfall Abweichungsmöglichkeiten regelt, dann müssen diese über die allgemein bei Verwaltungsvorschriften möglichen Abweichung hinausgehen können; andernfalls mache die Regelung keinen Sinn. 93 Letzteres trifft aber nicht zu. Begreift man die Regelung der Nr. 2.4 TASi als eine Konkretisierung und Präzisierung der bei Verwaltungsvorschriften bestehenden Möglichkeit des Abweichens im Einzelfall, wie das auch im Rahmen der TA Luft angenommen wird,94 dann macht die Regelung durchaus Sinn, ohne daß sie deswegen in größerem Umfang Abweichungen ermöglichen muß. 90 91 92 93

94

Dazu oben BIll 2 d cc (1). Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz. 607, 690. Dies ist, wie sich noch zeigen wird, durchaus zutreffend; vgl. unten C I 3 f cc. Gaßner/Siederer, S. 23. Vgl. Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 20.

3 Jarass

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

In der Sache gilt es zu beachten, daß eine der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe dienende Verwaltungsvorschrift Abweichungsmöglichkeiten nicht konstitutiv schaffen kann. Das kann nur durch eine Rechtsvorschrift geschehen. Die in Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Ausnahmen, die nicht bereits im Gesetz vorgezeichnet sind, finden ihre Rechtfertigung allein darin, daß die gesetzlichen Anforderungen für den Regelfall konkretisiert und präzisiert werden. 95 In atypischen Einzelfällen können die Konkretisierungen der Verwaltungsvorschrift daher keine Geltung haben. Würde andererseits eine Verwaltungsvorschrift darüber hinausgehen und weitergehende Ausnahmen zulassen, wäre das mit der einschlägigen Rechtsvorschrift nicht zu vereinbaren. Stellt eine Verwaltungsvorschrift eine zutreffende Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben für den Regelfall dar, dann können nur in atypischen Einzelfällen davon Ausnahmen gemacht werden. Das können auch mehrere gleichgelagerte Einzelfälle sein, nicht aber zahlreiche Fälle. 96 Dann sind es keine Einzelfälle mehr. Insgesamt ist die Voraussetzung der atypischen Situation bzw. des Einzelfalles eine notwendige Voraussetzung der Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi. 97 Die Frage, wann ein atypischer Fall vorliegt, hängt wesentlich davon ab, ob der Geber der Verwaltungsvorschrift die besonderen Umstände vermutlich beim Erlaß der Verwaltungsvorschrift berücksichtigt hat. Ist das der Fall, liegt kein atypischer Einzelfall vor. Nur Sachverhalte, die "der Vorschriftengeber bei der von ihm notwendigerweise anzustellenden generellen Betrachtung nicht regeln konnte oder wollte",98 können als atypisch eingestuft werden. So hat der Geber der TA Siedlungsabfall das Problem der Altanlagen durchaus gesehen und für sie sogar Sonderregelungen in Nr. 11 und Nr. 12 TASi getroffen. Der Umstand, daß es um eine Altanlage geht, kann daher keinen atypischen Fall konstituieren.

4. Nachweiserbringung Schließlich kommt die Vorschrift der Nr. 2.4 TASi nur zum Tragen, wenn für die Einhaltung der Zielanforderungen "der Nachweis erbracht wird". Diese Aussage der Nr. 2.4 TASi enthält eine Regelung der objektiven Beweislast, ohne am Amtserrnittlungsgrundsatz etwas zu ändern: 99 Läßt sich im Einzelfall nicht klären, ob bei einem Alternativverfahren die Zielanforderungen eingehalten werden, dann Vgl. unten C I 3 fee. Vgl. BVerwG, UPR 1990, 152f.; Ewer. S. 33. 97 Ebenso Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 171; Ewer. S. 82; Kix, Landkreis 1994,381; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 166. 98 So die Formulierung bei der vergleichbaren Problematik der fehlenden Bindung durch Verwaltungsvorschriften in atypischen Fällen durch OVG Lüneburg, DVBI. 1985, 1323; vgl. außerdem unten C I 3 fee. 99 Zur objektiven Beweislast im Verwaltungsrecht etwa Stelkens / Kallerhojf, in: Stelkens I Bonk I Sachs, § 24 Rn. 55 ff. 95

96

III. Ausnahmen bei Gleichwertigkeit (Nr. 2.4 TASi)

35

kann die Ausnahmeregelung nicht zum Einsatz kommen. Das bedeutet nicht nur, daß Außenseiterauffassungen, die die Gleichwertigkeit bejahen, unerheblich sind. lOO Notwendig sind gesicherte Erkenntnisse über die Gleichwertigkeit. 101 Zumindest mißverständlich ist es daher, wenn insoweit als ausreichend angesehen wird, daß mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit ausgeschlossen ist. 102 Dieser Maßstab ist der Gefahrenabwehr zuzurechnen. 103 Im Bereich der Vorsorge genügt bereits die potentielle Gefahrlichkeit. 104 Sie muß ausgeschlossen sein. Die Voraussetzung der Nachweiserbringung überschneidet sich mit der bereits angesprochenen Vorsicht bei weit in der Zukunft liegenden Risiken. l05 Der Befund, daß solche Risiken mit besonderem Gewicht zu berücksichtigen sind, wird durch den Faktor der Nachweiserbringung noch verstärkt, weil der Nachweis regelmäßig um so schwerer zu erbringen ist, je weiter ein Risiko in der Zukunft liegt.

5. Folgen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen Liegen die Voraussetzungen der Nr. 2.4 TASi vor, dann wird vielfach angenommen, daß der Vollzugsbehörde ein Ermessen zusteht, sie also die Ausnahme gewähren kann oder nicht. 106 Zur Begründung wird auf den Wortlaut der Nr. 2.4 TASi verwiesen (,,kann"). Eine solche konstitutive Begründung eines Ermessensspielraums durch die Nr. 2.4 TASi führt aber in erhebliche Probleme. Die TA Siedlungsabfall dient wesentlich der Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe des Wohls der Allgemeinheit und des Standes der Technik. 107 Bei deren Konkretisierung wird den Vollzugsbehörden nach allgemeiner Auffassung kein Ermessen eingeräumt. 108 Allenfalls ein gewisser Beurteilungs- bzw. Abwägungsspielraum mag bestehen,109 der aber ein echtes (Rechtsfolge-)Ermessen schwerlich zu rechtfertigen vermag. Zudem gilt es zu beachten, daß Verwaltungsvorschriften in atypiSo auch Gaßner/Siederer, S. 38. Zu großzügig daher Gaßner / Siederer, S. 37 ff. 102 Gaßner/Siederer, S. 38. 103 Vgl. Jarass, BImSehG, § 5 Rn. 11, 15. 104 V gl. Jarass, BImSehG, § 5 Rn. 46. lOS Oben B III 2 e bb. 106 Etwa Gaßner/Siederer, S. 40ff. 107 Oben A 1 bb. 108 Zur Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 10 KrW-/AbfG Rn. 26; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, § 10 Rn. 29f.; im wasserrechtlichen Bereich Czychowski, § 6 Rn. 30. Erst recht besteht für die Konkretisierung des Standes der Technik kein Ermessen. 109 Hösel/v.Lersner, Stand 1997, § 10 KrW-/AbfG Rn. 26; Birn/Jung, § 2 AbfG Anm. 1.2; Frenz, § 10 Rn. 16. 100 101

B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

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schen Fällen wegen ihres Rechtscharakters nicht greifen können. 110 Das schließt es aus, den Behörden zu überlassen, ob sie eine Ausnahme gewähren oder die Einhaltung der Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall verlangen. 11 1 Dementsprechend setzt die Nr. 2.4 TA Siedlungsabfall auch keine (konstitutive) Ausnahmeentscheidung der zuständigen Behörde voraus. 112 Vor diesem Hintergrund kann die Regelung der Nr. 2.4 TASi nur so verstanden werden, daß bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen die TA Siedlungsabfall keine Vorgaben für die zuständige Behörde enthält. Die Behörde hat daher in unmittelbarer Anwendung der gesetzlichen Vorgaben und den damit regelmäßig verbundenen Abwägungsmöglichkeiten zu entscheiden. 1I3 Dabei mag sie im Einzelfall zu ähnlichen oder gleichen Ergebnissen wie bei einer Anwendung der Regelanforderungen der TA Siedlungsabfall gelangen. Dies erklärt das Wort ,,kann" in Nr. 2.4 TASi. Meist wird das aber wegen der atypischen Verhältnisse nicht der Fall sein.

IV. Ausnahmen bei fehlender Behandlungskapazität (Nr. 12.1 TASi) 1. Bedeutung Eine dritte Möglichkeit, Ausnahmen von bestimmten Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu gewähren, findet sich in der Vorschrift der Nr. 12.1 TASi. Sie gestattet Abweichungen allein von den Zuordnungswerten des Anhangs B. Anders als die Regelung in Nr. 12.2 TASi, gilt sie nicht nur für Altanlagen, sondern auch für NeuaniagenY4 Damit stellt sie keine ermessenslenkende Vorschrift dar, wie das für die Nr. 12.2 TASi gilt, sondern konkretisiert die jeweiligen tatbestandlichen Voraussetzungen des Abfallrechts. 1I5 Bei der Zulassung von Neuanlagen sind ja die Zuordnungswerte des Anhangs B an sich strikt zu beachten. 1I6 Es muß also (zumindest auch) um eine Konkretisierung der Voraussetzungen des Abfallrechts gehen. Zudem dürften auch verfassungsrechtliche Erwägungen eine Rolle gespielt haben. 117

Näher dazu unten C I 3 f cc. Eine Verwaltungsvorschrift kann keinen Ermessensspielraum begründen, der gesetzlich nicht vorgesehen ist. 112 Diejenbach/ Jungnickel. SächsVB11998. 28. 113 Zu den Abwägungsmöglichkeiten vgl. Schwermer; in: Kunig / Schwermer / Versteyl. § 7 110

111

Rn. 14. Gaßner/Siederer; S. 79. m Zu dieser Unterscheidung oben A I bb.

114

116 117

Vorbehaltlich der Ausnahmen in Nr. 1.2 Abs. 4 und in Nr. 2.4 TASi. Unten C 11 4 d.

IV. Ausnahmen bei fehlender Behandlungskapazität (Nr. 12.1 TASi)

37

Ob die Nr. 12.1 TASi einen Ausnahmetatbestand enthält, ist nicht unbestritten. Das OVG Nordrhein-Westfalen hat dies verneint, vielmehr der entsorgungspflichtigen Körperschaft einen Planungs spielraum zuerkannt. 1l8 Daran ist richtig, daß der Anwendungsbereich der Regelung weit gesteckt ist. 119 Zudem sind die Entsorgungsträger nur mittelbar betroffen, weshalb die These des ihnen zustehenden Planungsspielraums vorbehaltlich landesrechtlicher Regelungen durchaus zutreffend iSt. 120 Andererseits steht der Ablehnung des Ausnahmecharakters die Überschrift der Nr. 12.1 TASi entgegen, in der ausdrücklich von Ausnahme gesprochen wird. Daher darf der Ausnahmefall der Nr. 12.1 TASi nicht für die gesamte Übergangszeit zum Regelfall werden. 121

2. Voraussetzungen aa) Die Ausnahmeregelung der Nr. 12.1 TASi ist zeitlich begrenzt: Sie gilt im Bereich von Hausmüll, hausmüllähnlichen Gewerbeabfallen, Klärschlamm und anderen organischen Abfallen bis zum 1. 6. 2005 und im Bereich von Bodenaushub, Bauschutt und anderen mineralischen Abfallen bis zum 1. 6. 2001. Darüber hinaus verpflichtet Nr. 12.1 Abs. 2 TASi zum Erlaß verschiedener Auflagen, die bereits vor den genannten Zeitpunkten bedeutsam werden. Zudem haben die Behörden die ebenfalls bereits früher zum Tragen kommenden Vorgaben der Nr. 11 TASi zu beachten. Andererseits kann nach Ablauf der Fristen weiter auf die Ausnahmeregelungen der Nr. 1.2 Abs. 4 und der Nr. 2.4 TASi zurückgegriffen werden. 122 Angesichts dieses Umstands und der ohnehin sehr langen Übergangsfrist von 12 bzw. 8 Jahren ergibt sich aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Notwendigkeit, nach den fraglichen Zeitpunkten weitere Ausnahmen im Einzelfall zu ermöglichen. 123 bb) Zentrale Voraussetzung der Nr. 12.1 TASi ist das Fehlen der relevanten Behandlungskapazität. Eine Ausnahme ist nur möglich, "wenn absehbar ist, daß der Abfall aus Gründen mangelnder Behandlungskapazität die Zuordnungskriterien nicht erfüllen kann". Die Regelung ist also nur anwendbar, wenn Anlagen fehlen, in denen die fraglichen Abfalle so behandelt werden können, daß sie den Anforderungen der Zuordnungswerte des Anhangs B zur TA Siedlungsabfall gerecht werden. Insoweit stellt sich zunächst die Frage, ob die Gründe eine Rolle spielen, die zum Fehlen der Behandlungskapazität führen. Muß etwa eine Ausnahme nach OVG NW, NVwZ-RR 1995,500/502. Vgl. unten B IV 2. 120 Dazu unten 'B IV 4. 121 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1998, Tz.690. 122 VG Koblenz, ZUR 1997, 210/211; Schink, S. 12; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA-Siedlungsabfall, S. 154. 123 Vgl. Schink, S. 90; unten C II 4 d. Unverständlich GaßnerlSiederer, S. 71 ff. angesichts der von den Autoren vertretenen weiten Auslegung der Nr. 2.4 TASi. 118

119

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B. AbfalJbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

Nr. 12.1 TASi ausscheiden, wenn ein Entsorgungsträger "schuldhaft" nicht für die Schaffung geeigneter Entsorgungskapazitäten gesorgt hat? Der Regelung der Nr. 12.1 TASi ist keine derartige Einschränkung zu entnehmen. Das heißt, daß auch in diesem Falle eine Ausnahme nach Nr. 12.1 TASi gewährt werden kann. 124 Generell kommt es somit auf die Gründe für das Fehlen der Entsorgungskapazität nicht an. 125 Des weiteren stellt sich die Frage, wann von einer fehlenden Behandlungskapazität auszugehen ist, insbesondere auf welchen Raum insoweit abgestellt werden muß. Würde man die Voraussetzung bundesweit verstehen, wären derzeit die Behandlungskapazitäten durchaus gegeben. 126 Das ist aber nicht gemeint. Eine Behandlungskapazität dürfte verfügbar im Sinne der Nr. 12.1 TASi sein, wenn sie mit zumutbarem Transport- und Kostenaufwand erreicht werden kann. 127 Zudem dürfte die Verfügbarkeit auch durch verbindliche Abfallwirtschaftspläne gesteuert werden. 128 Entscheidend ist somit, ob Behandlungskapazitäten in einem Umkreis anzutreffen sind, deren Nutzung auch räumlich angemessen und zumutbar ist. Dieser Umkreis ist bei Siedlungsabfallen enger als bei Sonderabfällen zu ziehen und dürfte neben der Gemeinde, in der die Abfälle anfallen, jedenfalls noch die Nachbargemeinden bzw. die Region erfassen. 129 Nur unter besonderen Umständen wird man den Bereich größer abzustecken haben. Zumutbar ist allerdings auf jeden Fall eine Verbringung zu einer Behandlungsanlage, die nicht weiter als die Deponie entfernt ist, auf der die Abfälle abgelagert werden sollen.

3. Folgen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen Liegen die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung der Nr. 12.1 TASi vor, dann könnte man im Hinblick auf den Wortlaut (,,kann") an ein Ermessen der zuständigen Behörden denken. l3O Aus ähnlichen Gründen wie im Bereich der Nr. 2.4 TASi kann es sich aber um kein Ermessen im technischen Sinne handeln. 13l Eine Verwaltungsvorschrift vermag keinen Ermessensspielraum zu eröffnen und zu begrün124 Denkbar ist allenfalls, daß dieser Umstand im Rahmen des Ermessens, das der zuständigen Behörde zukommt (,,kann"), berücksichtigt werden kann. Ein echtes Ermessen dürfte aber nicht bestehen; vgl. unten B IV 3. 125 OVG NW, NVwZ-RR 1995, 500 /502; Beckmann, DVBI. 1997, 223. 126 Würde die TA Siedlungsabfall in vollem Umfang angewandt, würde sich die Situation allerdings ganz anders darstellen. 127 Dolde/Vetter, NVwZ 1998,221; ähnlich Müllmann/Lohmann, UPR 1995,171 f. 128 Vgl. unten B IV 4. 129 Auf die Region stellen Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 171 f. ab. Erfaßt werden damit nicht nur die unmittelbar angrenzenden Gemeinden. 130 Bergs/Dreyer/Radde, S. 148; Dierkes NVwZ 1995,953; Müllmann/Lohmann, UPR 1995,172; a.A. Gaßner/Siederer, S. 80. 13l V gl. oben B III 5.

IV. Ausnahmen bei fehlender Behandlungskapazität (Nr. 12.1 TASi)

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den, der im Gesetz nicht vorgegeben ist; nur einschränken kann sie einen gesetzlich verankerten Spielraum. Hinsichtlich der in Nr. 12.1 TASi angesprochenen Frage findet sich aber auf der Gesetzesebene kein Ermessensspielraum, jedenfalls was die Zulassung neuer Anlagen angeht. Auch etwaige Einflüsse des Verfassungsrechts führen nicht zu Ermessensspielräumen der Verwaltung. Genau genommen enthält die Nr. 12.1 TASi eine Regelung der materiellen Voraussetzung und nicht des Ermessens. Daher ist das ,,kann" in Nr. 12.1 TASi ebenso wie im Bereich der Nr. 2.4 TASi zu verstehen: Bei Vorliegen der Voraussetzungen der Nr. 12.1 TASi enthält die TA Siedlungsabfall keine Vorgaben für die zuständige Behörde hinsichtlich der notwendigen Vorbehandlung der Abfälle. 132 Die Behörde hat in unmittelbarer Anwendung der gesetzlichen Vorgaben und den damit regelmäßig verbundenen Abwägungsmöglichkeiten zu entscheiden. Dabei mag sie im Einzelfall zu ähnlichen oder gleichen Ergebnissen gelangen, wie sie durch die TA Siedlungsabfall für den Fall des Nichtvorliegens der Voraussetzungen der Nr. 12.1 TASi vorgegeben sind. Meist wird das aber, auch wegen der verfassungsrechtlichen Vorgaben, nicht der Fall sein. Verzichtet die Behörde auf die regulären Vorgaben zur Vorbehandlung der abzulagernden Abfälle, muß sie die Verpflichtungen in Nr. 12.1 Abs. 2 TASi beachten. Insbesondere ist ab dem 1. 6. 1999 die Einbaudichte zu erhöhen und der Gehalt der nativ-organischen Bestandteile in den Abfällen zu reduzieren.

4. Mittelbare Wirkungen der Vorschrift Die Regelung der Nr. 12.1 TASischafft zugunsten der Betreiber von Deponien Ausnahmemöglichkeiten von den materiellen Anforderungen der Nr. 2.4 TASi sowie der Zuordnungswerte des Anhangs B und begrenzt diese, insbesondere in zeitlicher Hinsicht. Inhaltlich ist die Regelung auf die Pflichten der Deponiebetreiber bezogen, wie auch der Überschrift entnommen werden kann ("Ausnahmen bei der Zuordnung von Deponien,,).133 Die Vorschrift regelt damit die behördlichen Aktivitäten gegenüber Deponiebetreibern, nicht gegenüber den Entsorgungspflichtigen bzw. den Entsorgungsträgern und auch nicht gegenüber den für Abfallwirtschaftspläne zuständigen Stellen. Indirekt ist die Regelung aber auch für die Entsorgungspflichtigen und die Entsorgungsträger sowie für die Planungsbehörden bedeutsam: 134 Der Regelung der Nr. 12.1 TASi ist zu entnehmen, daß die gesetzlichen Voraussetzungen an die 132 Zutreffend stellt das OVG NW, NVwZ-RR 1995, 502/504 fest, daß sich der Nr. 12.1 TASi im Vorfeld der festgelegten Zeitpunkte kein konkreter Zeitplan entnehmen läßt. 133 Dafür spricht auch die Entstehungsgeschichte; vgl. SchmekenlSchwacke, S. 155. 134 Vgl. Schink, in: Brandt/Ruchay /Weidemann, § 15 Rn. 105.

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B. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall

Ablagerung von Abfällen ab dem 1. 6. 2005 bzw. ab dem 1. 6. 2001 nur noch dann gegeben sind, wenn die Zuordnungswerte des Anhangs B gewahrt werden. Die Entsorgungspflichtigen bzw. die Entsorgungsträger müssen daher rechtzeitig für die notwendigen Schritte sorgen, damit sie ab den fraglichen Zeitpunkten die Vorgaben einhalten können. Ist damit zu rechnen, daß die zur Einhaltung der fraglichen Vorgaben notwendigen Behandlungsanlagen zu den vorgegebenen Zeitpunkten nicht vorhanden sein werden, ergibt sich für die Entsorgungsträger daraus die Pflicht, ihrerseits für die Schaffung entsprechender Anlagen zu sorgen. Wie sie das tun, wird durch Nr. 12.1 TASi auch nicht mittelbar und indirekt geregelt und bleibt daher ihnen überlassen. 135 Allerdings kann das Landesrecht die Verantwortung auch auf andere Stellen übertragen. 136 Insbesondere können Abfallwirtschaftspläne (bzw. Abfallentsorgungspläne) nähere Vorgaben enthalten. 137 Schließlich reduzieren sich die Spielräume der Entsorgungspflichtigen bzw. der Entsorgungsträger, wenn die Abfallbehörden bereits vor den in Nr. 12.1 TASi genannten Zeitpunkten im Ergebnis eine Einhaltung der Vorgaben der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs verlangen oder sich diesen Vorgaben annähem. 138 Diese Entscheidungen müssen auch die Entsorgungsträger ihren Planungen zugrunde legen.

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ova NW, NVwZ-RR 1995, 500 /501; Gaßner / Siederer; S. 79 ff. Auf landesrechtlich obliegende Pflichten hebt ova NW, NVwZ-RR 1995, 500 /501 f.

zutreffend ab. 137 Vgl. ova NW, NVwZ-RR 1995,500/501; Schink, S. 45ff. 138 Vgl. zu den insoweit bestehenden behördlichen Möglichkeiten oben B IV 3.

C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften 1. Problemlage Nach der Auslegung und näheren Bestimmung des Inhalts der TA Siedlungsabfall gilt es nunmehr der Frage nachzugehen, welche Bindungswirkungen von ihr ausgehen. Dies führt zu der allgemeineren Frage der (rechtlichen) Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften. Für die Beantwortung dieser Frage wird traditionell zwischen den Wirkungen einer Verwaltungsvorschrift für den staatlichen Innenbereich und ihren Außenwirkungen für den Bürger unterschieden. 1 Dabei steht in Rechtsprechung und Literatur regelmäßig die Außen wirkung im Vordergrund. Im vorliegenden Zusammenhang kommt es aber auch auf die Bindung der Landesbehörden und damit auf die Innenwirkung an? Dementsprechend ist auf beide Bereiche einzugehen. Zuvor sind zwei Klarstellungen geboten: Im folgenden geht es nur um eine bestimmte Art von Verwaltungsvorschriften, um Verwaltungsvorschriften, die die in Gesetzen (im materiellen Sinn) enthaltenen materiellen Anforderungen konkretisieren. 3 Eher am Rande wird auf Verwaltungs vorschriften eingegangen, die gesetzliche Ermessenstatbestände konkretisieren. Völlig ausgeklammert bleiben Verwaltungsvorschriften zur Zuständigkeit und zum Verfahren. Zudem geht es um Verwaltungsvorschriften im Bereich der Eingriffsverwaltung, nicht im Bereich der Leistungsverwaltung. Wo durch Verwaltungsvorschriften die Vergabe von echten Leistungen geregelt wird, stellen sich die Probleme der Bindungswirkung zum Teil in anderer Form. Terminologisch ist festzuhalten, daß im folgenden die von vornherein den Außenbereich regelnden Rechtssätze als Gesetze (im materiellen Sinne) oder als Rechtsvorschriften bezeichnet werden. 4 Mit dieser Redeweise wird der sachlich I Etwa Maurer, § 24 Rn. 16 ff.; Lerche, in: Maunz / Dürig, Art. 84 Rn. 95 ff.; kritisch Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Bd. III, § 65 Rn. 32. 2 Zur Zuordnung der Bindung der Landesbehörden zum Innenbereich unten C I 2 b aa. 3 Zur Funktion derartiger Verwaltungsvorschriften vgl. oben A 1 bb. 4 Die Terminologie ist sehr uneinheitlich; vgl. Maurer, § 24 Rn. 3; Lerche, in: Maunz/ Dürig, Art. 84 Rn. 93 ff.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

völlig zutreffende Befund nicht verkannt, daß auch Verwaltungsvorschriften Rechtssätze sind. Doch sind sie besonderer Natur, wie sich im einzelnen noch zeigen wird.

2. Innenwirkung a) Intrasubjektive Verwaltungsvorschriften (innerhalb eines Verwaltungsträgers)

aa) Verwaltungsvorschriften entfalten ihre Rechtswirkungen (zumindest primär) im staatlichen Innenbereich, also gegenüber den von der Verwaltungsvorschrift adressierten Amtswaltern. Diese haben kraft ihrer dienstrechtlichen Gehorsamspflicht die Verwaltungsvorschriften zu beachten und anzuwenden. 5 Die Ermächtigung zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften liefert die Organisations-, Geschäftsleitungs- und Dienstgewalt. 6 Wie sich noch zeigen wird, trifft das zweifelsfrei nur auf die innerhalb eines Verwaltungs trägers geltenden Verwaltungsvorschriften, auf die intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften zu. Da es sich dabei um die Grundform der Verwaltungsvorschriften handelt, ist eine kurze Erörterung der Grenzen der internen Bindung bei intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften auch für die intersubjektiven Verwaltungsvorschriften (und damit für die TA Siedlungsabfall) von Interesse. bb) Die Grenzen der internen Bindungswirkung ergeben sich, außer aus dem Aussagegehalt einer Verwaltungsvorschrift, aus den einschlägigen Rechtsvorschriften. 7 Verwaltungsvorschriften müssen (wie jede Aktivität der Exekutive) den Vorrang des Gesetzes beachten. Verstoßen sie gegen Rechtsvorschriften, sind sie rechtswidrig und (als Rechtssätze) unwirksam. 8 Wenn das früher unter Berufung auf die strikte Trennung von Innen- und Außenbereich anders gesehen wurde, kann das unter dem Grundgesetz mit seiner umfassenden Verpflichtung der Exekutive auf den Vorrang des Gesetzes nicht mehr gelten. 9 Die Bindung der Verwaltungsvorschriften an das Gesetz bedeutet allerdings nicht notwendig, daß ein Amtswalter eine Verwaltungsvorschrift nicht anwenden kann und darf, wenn er sie für rechtswidrig hält, trotz der persönlichen Verantwortung für die Rechtmäßigkeit seiner dienstlichen Handlungen (vgl. § 38 Abs. I 5 Maurer; § 24 Rn. 16. Näher unten bb. 60ssenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Bd. III, § 65 Rn. 64; Broß, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Bd. 3, Art. 84 Rn. 22; Mühlenbruch, S. 35. 7 Brohm, in: ders. (Hg.), S. 28; Bull, § 6 Rn. 308; Jarass, BImSchG, § 48 Rn. 21. 8 Warum das nur bei offensichtlichen Rechtsverstößen der Fall sein soll (so Hansmann, in:

Landmann / Rohmer, § 48 Rn. 6), ist nicht ersichtlich. Vermutlich wird bei dieser These nicht ausreichend zwischen den grundsätzlichen Folgen der Rechtswidrigkeit und der sogleich zu erörternden Bindung von Amtswaltern an rechtswidrige Verwaltungsvorschriften unterschieden. 9 Vgl. BVerfGE 8, 155/165 ff.

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

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BRRG). Vielmehr gilt es, die materielle Frage der Nichtigkeit von der des Verwerfungsrechts (genauer von der Verwerfungszuständigkeit) zu trennen. 10 Für dienstliche Anordnungen sehen die Beamtengesetze (etwa § 38 Abs. 2 BRRG) vor, daß ein Amtswalter auch rechtswidrige Anordnungen durchführen muß, sofern sein Vorgesetzter die Anordnung trotz der vorgetragenen Bedenken ("Remonstration") bestätigt. Abweichendes gilt allein dann, wenn das angewiesene Verhalten erkennbar straf- oder ordnungswidrig wäre oder gegen die Würde des Menschen verstoßen würde. 11 Als "Anordnung" in diesem Sinne sind auch Verwaltungs vorschriften anzusehen. Zwar könnte man insoweit einwenden, daß etwa § 37 S. 2 BRRG "Anordnungen" und "allgemeine Richtlinien" unterscheidet. Mit allgemeinen Richtlinien sind aber nur Regelungen gemeint, die keine abschließende bzw. vollständige Regelung enthalten. 12 Dementsprechend können Anordnungen im Sinne des Dienstrechts konkrete Sachverhalte speziell oder generell regeln; im ersten Falle spricht man von Einzelweisungen, im zweiten von allgemeinen Weisungen. 13 Letzteren sind insbesondere die Verwaltungsvorschriften zuzurechnen. Bei intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften führt damit das Entscheidungsrecht des Vorgesetzten über die Rechtmäßigkeit regelmäßig zu einer Entscheidung der Stelle, die die Verwaltungsvorschrift erlassen hat, da auch der Vorgesetzte an die Verwaltungsvorschrift gebunden ist. Hält diese Stelle die Verwaltungsvorschrift für rechtswidrig, wird sie sie aufheben. Im Ergebnis besteht damit eine Bindung an die Verwaltungsvorschrift, bis sie aufgehoben ist. 14 Das darf allerdings nicht als Vorrang (auch nur faktischer Art) von Verwaltungsvorschriften verstanden werden. Hält ein Beamter eine Verwaltungsvorschrift für rechtswidrig, darf er sie zwar nicht einfach unberücksichtigt lassen. Andererseits ist ihm eine Anwendung verboten, solange ihn sein Vorgesetzter nicht, trotz vorgetragener Bedenken, zur Anwendung verpflichtet hat. Schließlich kann und muß die zur Verwerfung befugte Stelle die Anwendung der Verwaltungsvorschrift aussetzen, bis diese tatsächlich aufgehoben ist. cc) Schließlich sind die Beschränkungen zu beachten, die Folge der rechtlichen Qualität von Verwaltungs vorschriften sind. Wie sich noch zeigen wird, entfällt die Bindung bei einem zureichenden Erkenntnisfortschritt wie bei bestimmten atypischen Fällen. Da sie vor allem für die Frage der Außenwirkung diskutiert werden, wird in diesem Rahmen auf sie näher eingegangen. 15 10 Pietzcker, DVBI. 1986, 807. Denkbar wäre allerdings, daß eine Rechtsnorm, die mindestens den gleichen Rang hat wie jene, gegen die verstoßen wird, die Beachtlichkeit der Vorschrift trotz Rechtswidrigkeit anordnet, wie das zum Teil für Satzungen (etwa §§ 214ff. BGB) geschehen ist. Daran fehlt es aber im Bereich der hier interessierenden Verwaltungsvorschriften. 11 Dies gilt selbst für Verstöße gegen das Verfassungsrecht, sofern nicht ein evidenter, besonders schwerer Verfassungsverstoß vorliegt, vgl. BVerfG, DVBI. 1995, 193. 12 Battis, § 55 Rn. 4. 13 Battis, § 55 Rn. 4. 14 Schenke, DÖV 1979,624.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

b) Intersubjektive Verwaltungsvorschriften (zwischen Verwaltungsträgem) aa) Verwaltungsvorschriften können, jedenfalls auf verfassungsrechtlicher Grundlage, auch Bindungswirkungen für die Amtswalter eines anderen Verwaltungsträgers entfalten. Man spricht insoweit von intersubjektiven Verwaltungsvorschriften. 16 Wichtigstes Beispiel dafür sind die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Art. 84 Abs. 2 GG, denen auch die TA Siedlungsabfall zuzurechnen ist. Die Bindungswirkung ergibt sich hier nicht aus einer dienstrechtlichen Gehorsamspflicht bzw. aus einer Organisations- oder Geschäftsleitungsgewalt. Eine solche Pflicht bzw. Gewalt besteht nicht im Verhältnis der Amtswalter der Landesbehörden (bzw. der Landesverwaltung insgesamt) und der Bundesregierung. 17 Grundlage der Bindung ist vielmehr die Regelung des Art. 84 Abs. 2 GG. Obwohl die Landesbehörden der Bundesregierung nicht nachgeordnet sind, werden sie auf dieser Grundlage durch die von der Bundesregierung erlassenen Verwaltungsvorschriften gebunden. 18 Systematisch wird dieser Aspekt noch dem Bereich der Innenwirkung zugerechnet. 19 Gebunden werden alle Landesbehörden, die die Gesetzesvorschriften zu vollziehen haben, um deren Konkretisierung es in der Verwaltungsvorschrift geht. 20 Darunter fallen auch die Gemeinden, wenn ihnen die Ausführung des Gesetzes übertragen iSt. 21 Darauf wird im vorliegenden Zusammenhang noch näher einzugehen sein?2 bb) Was die Reichweite der Bindung angeht, stellt sich die Situation grundsätzlich wie bei den intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften dar. Insbesondere entfällt die Bindungswirkung, wenn eine Verwaltungsvorschrift gegen eine Rechtsvorschrift verstößt. 23 Unterschiede im Vergleich zu den intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften ergeben sich jedoch bei den etwa durch § 38 Abs. 2 BRRG illustrierten Folgen der Rechtswidrigkeit einer Verwaltungsvorschrift bei ihrer 15 Unten C I 3 f. Zur notwendigen Parallelisierung der Innen- und Außenbindung in bestimmten, hier interessierenden Bereichen unten ce. 16 Bull. § 6 Rn. 305; Ossenbühl. in: Isensee/ Kirchhof (Hg.), Bd. III, § 65 Rn. 29. 17 Mühlenbruch. S. 38. Im Falle der Auftragsverwaltung kann sich das anders darstellen. 18 Maurer, § 24 Rn. 19. 19 Mühlenbruch, S. 38; Maurer, § 24 Rn. 19. 20 Hösel/v. Lersner,'Stand 1997. § 12 KrW-/AbfG Rn. 31. Das können auch Immissionsschutzbehörden sein; vgl. Kromer, NVwZ 1995, 976; Greinacher, S. 124; a.A. wohl Beckmann, DVBl. 1997,217. 21 Vgl. BVerfGE 22, 180/209f.; 39, 96/109; Broß. in: v. Münch/Kunig (Hg.), Bd. 3, Art. 84 Rn. 28. Eine ganz andere Frage ist, wieweit der Bund (durch Gesetz) festlegen kann, daß die Gemeinden bestimmte Aufgaben im eigenen oder im übertragenen Wirkungskreis zu erledigen haben. 22 Unten C II 1 a. 23 Oben C I 2 a bb.

I. Grundlagen der Bindungswirkung von VerwaItungsvorschriften

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Anwendung. 24 Eine entsprechende Anwendung dieser oder ähnlicher Regelungen auf intersubjektive Verwaltungsvorschriften ist ausgeschlossen, weil es hier an einem dienstrechtlichen Weisungsverhältnis fehlt. 25 Auch ein generelles fachliches Weisungsrecht besteht nicht, wie Art. 84 Abs. 5 GG (im Umkehrschluß) entnommen werden kann. Die Landesbehörden sind eben nicht der Bundesregierung nachgeordnet, wie das Bundesverfassungsgericht zutreffend festgehalten hat. 26 Überlegenswert ist jedoch, ob nicht die in Art. 84 Abs. 3 GG vorgesehene Bundesaufsicht insoweit genutzt werden könnte. Der Maßstab der Bundesaufsicht umfaßt, wie noch darzulegen sein wird, auch die nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassenen Verwaltungs vorschriften, und zwar unabhängig davon, ob die Verwaltungsvorschriften Außen wirkung entfalten. 27 Doch führt das nicht dazu, daß Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG auch dann zu beachten sind, wenn sie gegen Rechtsvorschriften verstoßen. Es fehlt eine § 38 Abs. 2 BRRG vergleichbare Regelung. Noch mehr: Selbst die in Art. 84 Abs. 4 GG vorgesehene Mängelrüge führt, worauf noch einzugehen sein wird, nicht (nach Art eines Verwaltungsakts) zu einer zusätzlichen Bindt .ng der Landesbehörden. 28 Landesbehörden sind auch nach einer Mängelrüge nur gebunden, wenn die Verwaltungsvorschrift rechtmäßig ist. 29 Eine grundsätzliche Bindung von Amtswaltern auch an rechtswidrige Verwaltungsvorschriften, wie sie im Bereich der intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften vertretbar ist, muß bei den intersubjektiven Verwaltungsvorschriften des Art. 84 Abs. 2 GG ausscheiden. 30 Eine weitergehende Bindungswirkung kann sich ergeben, wenn eine Landesregierung oder eine andere zuständige Stelle der Landesverwaltung die nachgeordneten Amtswalter, gestützt auf das dienstrechtliche Weisungsrecht, verpflichtet, die Verwaltungsvorschrift des Bundes einzuhalten. Dazu dürfte das Land sogar verpflichtet sein. 31 Allerdings trifft die (grundsätzliche) Verpflichtung zur Beachtung rechtswidriger Verwaltungsvorschriften dann nur die nachgeordneten Amtswalter, nicht die Landesregierung bzw. das Land. Da es im vorliegenden Zusammenhang vor allem um die Bindung der Bundesländer geht, kann und wird diese Einschränkung im folgenden vernachlässigt.

Dazu oben C I 2 a bb. Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, § 48 Rn. 5. 26 BVerfGE 26,338/397. 27 Unten D n 1. 28 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 166,169; Bult, in: Altemativkommentar, Art. 84 Rn. 63. 29 Unten DIll. Aber auch wenn das anders wäre, würde die Bindung der Landesbehörden sich auf den Gegenstand der Mängelrüge beschränken. 30 Anders könnte sich die Situation bei den VerwaItungsvorschriften des Art. 85 Abs. 2 GG wegen des generellen Weisungsrechts in Art. 85 Abs. 3 S. 2 GG und des spezifischen Charakters der Auftragsverwaltung darstellen. 31 Vorausgesetzt, die VerwaItungsvorschrift achtet die dargelegten Grenzen. 24

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

cc) Insgesamt ist festzuhalten, daß intersubjektive Verwaltungsvorschriften allein dann (interne) Bindungswirkung entfalten, wenn sie rechtmäßig sind. Hinzu kommen die bei allen Verwaltungsvorschriften geltenden Grenzen der Bindungswirkung: Zunächst kann die Bindungswirkung nicht weiter als der Aussagegehalt einer Verwaltungsvorschrift reichen. Weiter werden Verwaltungsvorschriften aufgrund ihres Charakters und ihrer Abgrenzung von den Rechtsvorschriften durch neuere Erkenntnisse sowie durch atypische Fallgestaltungen relativiert. 32 Darauf wird noch näher einzugehen sein. 33 Vorweg sei noch ein anderer Gesich~spunkt festgehalten: Verwaltungsvorschriften, die im Bereich der Eingriffsverwaltung der Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe dienen, können im Innenbereich nicht bindend sein, wenn im Außenverhältnis für die gleiche Aktivität eine Bindung aus Rechtsgründen ausgeschlossen ist. Andernfalls würde die gleiche Rechtsordnung der Verwaltung ein bestimmtes Verhalten vorschreiben und verbieten. Insoweit unterscheidet sich die Sachlage bei den (im Bereich der Eingriffsverwaltung) der Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe dienenden Verwaltungsvorschriften von der Sachlage bei Verwaltungsvorschriften in der Leistungsverwaltung, weil hier die interne Verpflichtung zu einer bestimmten Leistung (im Hinblick auf den Vorrang des Gesetzes) durchaus mit der fehlenden Verpflichtung im Außenverhältnis vereinbar ist.

3. Außenwirkung a) Ausgangslage

aa) Verwaltungsvorschriften entfalten im Außenbereich, d. h. zugunsten oder zu Lasten des Bürgers grundsätzlich keine Bindungswirkung. Dies betrifft zum einen das Verhältnis der Vollzugsbehörden zum Bürger in Zulassungsverfahren wie in Verwaltungsverfahren. Zum anderen gilt das für das gerichtliche Verfahren. Letzteres hat das Bundesverfassungsgericht prägnant formuliert: "Verwaltungsvorschriften mit materiell-rechtlichem Inhalt sind grundsätzlich Gegenstand, nicht jedoch Maßstab richterlicher Kontrolle".34 Wenn daher die Behörde von einem Betroffenen mehr verlangt als eine Verwaltungsvorschrift vorsieht, kann der Betroffene die Verletzung der Verwaltungsvorschrift nicht rügen. Umgekehrt kann sich die Behörde vor Gericht nicht damit verteidigen, sie habe lediglich die Verwaltungsvorschrift angewandt. Das Gericht schließlich kann seine Entscheidung 32 Für die erste Grenze ebenso ausdrücklich bezogen auf den Innenbereich Hansmann, in: Landmann/Rohmer, § 48 Rn. 6; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 10. Für die zweite Grenze bezogen auf den Innenbereich Brohm, in: ders. (Hg), S. 35; vgl. auch Hansmann, in: Landmann/ Rohmer, § 48 Rn. 7. 33 Unten C I 3 f. 34 BVerfGE 78, 214/227.

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

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allein mit dem einschlägigen Gesetz, nicht mit der Verwaltungsvorschrift begründen?5 bb) Gewisse (mittelbare) Außenwirkungen kann eine Verwaltungsvorschrift jedoch über den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG entfalten, sofern sie die Ausübung eines gesetzlichen Ermessenstatbestandes regelt (Selbstbindung der Verwaltung)?6 Da es einer Behörde durch den allgemeinen Gleichheitssatz verwehrt ist, von einer bislang vorgenommenen Ermessensausübung in einem Einzelfall ohne zureichenden Grund abzuweichen und andererseits die Verwaltungsvorschrift regelmäßig die Verwaltungspraxis prägt, tritt mittelbar eine Bindung an die Verwaltungsvorschrift ein. 37 Genau genommen geht allerdings die Bindung nicht von der Verwaltungsvorschrift, sondern von Art. 3 Abs. 1 GG und damit von der tatsächlichen Verwaltungspraxis aus. 38 Das hat insbesondere zur Folge, daß eine Außenbindung entfällt, soweit eine Landesverwaltung generell von einer bestimmten Regelung einer Bundes-Verwaltungs vorschrift abweicht. 39 Diese Überlegungen gelten ganz ähnlich in den vergleichsweise seltenen Fällen, daß der Verwaltung ein (echter) Beurteilungsspielraum zukommt. 40 Im Normalfall der Anwendung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe ist dieser Ansatz dagegen nicht einsetzbar,41 da hier die Verwaltung rechtlich keinen Spielraum hat und es keine Gleichheit im Unrecht gibt. 42 Für die Außenwirkung technischer Rege1werke wie der TA Siedlungsabfall ist dieser Ansatz wenig hilfreich. Einmal geht es hier, wenn auch in unterschiedlichem Umfang, um die Konkretisierung (gerichtlich voll überprüfbarer) unbestimmter Rechtsbegriffe. Die Konkretisierung von Ermessenselementen und echten Beurteilungsspielräumen spielt regelmäßig nur eine untergeordnete Rolle. Dies gilt auch für die TA Siedlungsabfall. 43 Wichtiger noch ist der Umstand, daß die SelbstbinJarass, BlmSchG, § 48 Rn. 11. Dazu Ossenbühl, in: Isensee 1 Kirchhof (Hg.), Bd.m, § 65 Rn. 44. 37 Maurer, § 24 Rn. 21 f. Dies gilt auch länderübergreifend, da alle Länder die Verwaltungsvorschrift anzuwenden haben. Nur ohne allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundes hat der Grundsatz der Selbstbindung keine länderübergreifende Wirkung; vgl. BVerwGE 70, 127/13lf. 38 Lerche, in: Maunz 1 Dürig, Art. 84 Rn. 101. 39 Einern generellen Abgehen von einer Verwaltungspraxis steht Art. 3 Abs. 1 GG nicht entgegen; BVerwGE 70, 127/136; BVerwG, NVwZ 1998, 273/274; Ossenbühl, in: Isenseel Kirchhof (Hg.), Bd. m, § 65 Rn. 52; Mühlenbruch, S. 64; Tünnesen-Harmes, in: Jarass, WiVerwR, § 7 Rn. 32. 40 Sachs, in: Stelkens 1Bonkl Sachs, § 40 Rn. 218; Ossenbühl, in: Isenseel Kirchhof (Hg.), Bd.III, § 65 Rn. 58. 41 Vgl. BVerwGE 36, 313/315; BVerwG, NJW 1975,180; Mühlenbruch, S. 65; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Bd. m, § 65, Rn. 58. Das wird etwa bei Maurer, § 24 Rn. 21 ff., nicht ausreichend deutlich. 42 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 3 Rn. 26; Stern, Bd. ml 1, S. 1331 f. 43 Oben A 1 bb; Erbguthl Mahlburg, UPR 1997, 225 beschränken die Verwaltungsvorschrift sogar vollständig auf die Konkretisierung. 35

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

dung, wie dargelegt, nicht greift, wenn eine Behörde bzw. ein Land generell oder überwiegend eine Regelung einer Verwaltungs vorschrift nicht beachtet. Eben darum geht es im vorliegenden Zusammenhang. In Sonderfällen mag sich eine Bindung an Verwaltungsvorschriften auch aus dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutz ergeben. Die (wenig geklärten) Voraussetzungen dürften aber, wenn überhaupt, allein in seltenen Ausnahmefällen vorliegen. 44 Auf eine weitere Vertiefung der Frage wird daher verzichtet.

cc) Der bisherige Befund führt dazu, daß technische Regelwerke wie die TA Siedlungsabfall oder die (schon sehr viel länger zum Einsatz kommende) TA Luft im Außenbereich ohne rechtliche Bedeutung ist. Dieser Befund wird weithin als unbefriedigend angesehen. 45 Wenn Verwaltungsvorschriften wie die TA Siedlungsabfall oder die TA Luft von der Bundesregierung mit Beteiligung und Zustimmung des Bundesrats erlassen und im Vorfeld die beteiligten Kreise, insb. Vertreter der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft und der zuständigen Landesbehörden (vgl. § 16 AbfG bzw. § 60 KrW-/AbfG, § 51 BImSchG) angehört werden und damit ein großes Maß an Sachverstand repräsentieren, dann muß es fragwürdig anmuten, wenn (im Außenverhältnis) Verwaltungsbehörden und die Gerichte völlig frei sein sollen, ob sie die Inhalte derartiger Regelwerke als zutreffende Konkretisierung des materiellen Rechts ansehen oder nicht. Andererseits kann einer Verwaltungsvorschrift nicht eine Bindungswirkung wie etwa einer Rechtsverordnung zukommen, da beim Erlaß einer Verwaltungsvorschrift die für Rechtsverordnungen geltenden Vorgaben nicht beachtet werden müssen. 46

b) Antizipiertes Sachverständigengutachten

Die Rechtsprechung hat früher diese Problemlage dadurch zu bewältigen gesucht, daß sie Verwaltungsvorschriften wie die TA Luft als antizipiertes Sachverständigengutachten und damit "auch für das kontrollierende Gericht bedeutsam" einstufte. 47 Diese Bindungswirkung greift vorbehaltlich "neuer gesicherter Erkenntnisse" und nicht bei atypischen Sachverhalten. 48 Für eine Einstufung von Verwaltungsvorschriften wie der TA Luft oder anderer technischer Regelwerke als antizipiertes Sachverständigengutachten spricht in der Tat, daß in solche Regelwerke ein hohes Maß an Sachverstand eingeflossen ist, weshalb denn auch, wie sich noch zeigen wird, ein Teil der aus der Figur gezogenen Konsequenzen weiter Bestand hat. Unberücksichtigt bleibt jedoch das wertende bzw. politische Element, Maurer; § 24 Rn. 24. Anders lediglich Koch, in: Koch/ Scheuing (Hg.), § 48 Rn. 71 ff. 46 Dazu unten C I 3 f aa. 47 BVerwGE 55, 250/256ff.; OVG Berlin, NVwZ 1985, 759; OVG NW, NVwZ-RR 1989,640; Breuer; DVBI. 1978, 34ff.; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, § 48 Rn. 9. 48 BVerwGE 55,250/260,261. 44 45

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungs vorschriften

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das im Erlaß solcher Verwaltungsvorschriften steckt, weshalb die Figur des antizipierten Sachverständigengutachtens keine zureichende Erklärung zu liefern vermag. 49 c) Standardisierung und Konkretisierung

aa) In der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wird die Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften wie der der TA Luft anders begründet. Vorbereitet durch einige frühere Stellungnahmen50 hat das Gericht die entscheidende Weichenstellung in einer Entscheidung aus dem Jahre 1995 vorgenommen. Dort heißt es: Die TA Luft ,,konkretisiert ... unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle, dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienenden Standards, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern. Solche Standards sind auch die Emissionswerte, die ... das Maß der gesetzlichen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen konkretisieren. Daß die Emissionswerte der TA Luft mit dieser Funktion auch im gerichtlichen Verfahren beachtlich sind, versteht sich von selbst". 51 In einer Entscheidung aus dem Jahre 1996 wiederholt das Gericht diese Passage wörtlich und fahrt dann fort: ,,Ebenso selbstverständlich ist es, daß die TA Luft diese normkonkretisierende Funktion in vergleichbarer Weise hinsichtlich der Anforderungen erfüllt, die die Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG an die Errichtung und den Betrieb genehmigungsbedürftiger Anlagen stellt. Dabei werden durch die TA Luft nicht nur die Grundpflichten des Anlagenbetreibers, sondern auch die aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG folgenden Abwehrrechte Dritter konkretisiert; diese können somit gegen eine Genehmigung mit der Begründung vorgehen, die - drittschützenden Anforderungen der TA Luft seien ... nicht eingehalten". 52 Damit wird Verwaltungsvorschriften wie der TA Luft eine weitreichende Außenwirkung zuerkannt; es wird klargestellt, daß sie "im gerichtlichen Verfahren beachtlich sind". Die Begründung fällt eher mager aus, zumal das Ergebnis schwerlich offensichtlich ist, wie das Gericht meint. 53 Entscheidendes Gewicht kommt 49 OVG Lüneburg, DVBl. 1985, 1323; Koch, in: Koch/Scheuing (Hg.), § 48 Rn. 67; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 13; Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 12 KrW-/AbfG Rn. 30; Mühlenbruch, S. 56. so Zitiert wird gerne das Wyhl-Urteil, das die ,,Allgemeine Berechnungsgrundlage für Strahlenexposition bei radioaktiven Ableitungen mit der Abluft oder in Oberflächengewässern" als normkonkretisierend der gerichtlichen Kontrolle in erheblichem Umfang entzogen hat (BVerwGE 72, 300/320f.). Dabei wird verkannt, daß diese ohnehin problematische Entscheidung keine Verwaltungsvorschrift betraf; näher Jarass, in: Lukes (Hg.), S. 391 f. SI BVerwG, DVBl. 1995, 516 (Klammerzusatz weggelassen); ebenso VGH BW, NVwZ 1996,298; Paetow, in: Kunig/Paetow IVersteyl, § 12 Rn. 29 f. 52 BVerwG, NuR 1996, 522/523 (Klammerzusatz weggelassen). Näher zum Drittschutz mit weiteren Nachweisen unten d).

4 Jarass

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

ersichtlich dem Umstand zu, daß die Verwaltungsvorschrift "dem gleichmäßigen und berechenbaren Gesetzesvollzug dienende Standards" enthält und daß sie "entsprechend der Art ihres Zustandekommens in hohem Maße wissenschaftlich-technischen Sachverstand und allgemeine Folgenbewertungen verkörpern".54 Unter diesen Voraussetzungen kommt einer Verwaltungsvorschrift "normkonkretisierende Funktion" zu und sie entfaltet Außenwirkungen. 55 Der Begriff der Normkonkretisierung läßt dabei deutlich werden, daß es um eine rechtliche, nicht nur tatsächliche Beachtlichkeit geht. 56 Sind die Voraussetzungen nicht gegeben, liegt eine bloße norminterpretierende Verwaltungs vorschrift vor. bb) Bevor auf den Umfang dieser Außenwirkung näher eingegangen wird, sind einige Bemerkungen zu den Kriterien erforderlich, die Verwaltungsvorschriften mit und ohne normkonkretisierende Funktion voneinander abgrenzen, kommt es doch im vorliegenden Zusammenhang darauf an, ob die TA Siedlungsabfall insoweit wie die TA Luft zu behandeln ist. Das erste vom Bundesverwaltungsgericht genannte Kriterium, die Standardisierung, ist wichtig, besitzt aber eine nur wenig einschränkende Wirkung, da verhaltenslenkenden Verwaltungsvorschriften regelmäßig eine standardisierende Funktion zukommt. Wichtiger sind daher die Elemente des "wissenschaftlich-technischen Sachverstands" und der "allgemeinen Folgenbewertung" . Dazu kommt ein zusätzlicher Aspekt, den das Gericht bislang noch nicht herausgestellt hat, der gesetzliche Auftrag zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften. Die Qualifizierung einer Verwaltungsvorschrift als normkonkretisierend und damit außenwirksam oder als norminterpretierend und damit unter voller gerichtlicher Kontrolle, kann nicht allein von der Ausgestaltung der Verwaltungsvorschrift abhängen. Andernfalls würde die Reichweite der gerichtlichen Kontrolle durch die Exekutive bestimmt. Vielmehr muß die Entscheidung vom Gesetzgeber vorgezeichnet sein. Ein Konkretisierungsspielraum der Exekutive muß sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften ergeben. 57 Es genügt deshalb weder ein besonders unbestimmter Rechtsbegriff noch die Notwendigkeit von Prognosen oder anderen inhaltlichen Besonderheiten. Vielmehr müssen sich dem Gesetz Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, daß die Konkretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs nur begrenzt kontrollierbar der Exekutive zugewiesen wird. 58 53 Von BVerfGE 80, 257/265 wurde die Frage offen gelassen. In bestimmten Fällen hat das Gericht allerdings eine Außenwirkung angenommen; vgl. BVerfGE 40, 237/248 ff.; 78, 214/227. 54 BVerwG, DVBI. 1995,516; NuR 1996,523. 55 Der Begriff der normkonkretisierenden Funktion wird etwa in BVerwG, DVBI. 1995, 516; NuR 1996,523 benutzt. 56 A.A. Hendler; UTR 40, 1997, S. 73 f., der statt dessen auf die Figur des Beurteilungsspielraums rekuriert (a. a. 0., S. 76). Beurteilungs- und Konkretisierungsspielraum sind aber unterschiedliche Dinge (vgl. unten bei und in Fn. 63). 57 Vgl. Bender/Sparwasser/Engel, Rn. 6179; Papier; DÖV 1986,625; Schmidt-Aßmann, in: Maunz 1 Dürig, Art. 19 IV Rn. 184f.; Jarass, NJW 1987, 1229.

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungs vorschriften

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Nun enthalten die einschlägigen Regelungen insoweit regelmäßig keine explizite Aussage. 59 Als Mindestvoraussetzung wird man allerdings festhalten müssen, daß der Gesetzgeber die Notwendigkeit von Verwaltungsvorschriften in einem bestimmten Bereich ausdrücklich vorsieht. Dabei geht es nicht um die Ermächtigung zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften; diese ergibt sich schon aus allgemeinen Regelungen, sei es aus dem dienstrechtlichen Weisungsrecht oder etwa aus Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 GG. Vielmehr ist ein auf einen bestimmten Bereich bezogener gesetzlicher Regelungsauftrag für die Annahme einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift unverziehtbar. Des weiteren muß der Gesetzgeber dafür sorgen, daß die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte durch Vorgaben zum Verfahren des Erlasses der Verwaltungsvorschrift kompensiert wird und auf diese Weise für eine ausreichende Richtigkeitsgewähr gesorgt wird. 6O Das setzt zum einen voraus, daß durch Gesetz die Nutzung von Sachverstand in höherem Maße als sonst vorgeschrieben wird. 61 Zum anderen muß der Erlaß der Verwaltungsvorschrift im Hinblick auf die politischwertenden Gehalte einer Instanz anvertraut sein, die eine ausreichende demokratische Legitimation aufweist. 62 Insgesamt ist eine Außenwirkung von der Auslegung und Konkretisierung dienenden Verwaltungsvorschriften nur akzeptabel, wenn (1) das Gesetz einen Auftrag zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften erteilt, deren Ausarbeitung (2) ein hohes Maß an technisch-wissenschaftlichem Sachverstand voraussetzt und bei denen (3) Zuständigkeit und Verfahren des Erlasses der Verwaltungsvorschrift in einer Art und Weise geregelt sind, die für eine besondere Richtigkeitsgewähr sorgen und daher die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte rechtfertigen. Man kann dann von einer gesetzlichen Konkretisierungs- oder Standardisierungsermächtigung sprechen. Von einer Beurteilungsermächtigung unterscheidet sie sich dadurch, daß die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte nur den Erlaß abstraktgenereller Regelungen betrifft, nicht den Einzelfall. 63 Wird die normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift nicht erlassen, steht der Verwaltung beim Gesetzesvollzug kein Beurteilungsspielraum zu. 64

Jarass, in: Lukes (Hg.), S. 382. Vgl. Ossenbühl, in: Erichsen (Hg.), § 10 Rn. 33. 60 Vgl. Badura, S. 176; Schmidt-Aßmann, in: Maunz I Dürig, Art. 19 IV Rn. 207. 61 Vgl. Badura, S. 176f.; Breuer, UTR 9,1989, S. 65. 62 Vgl. OVG Lüneburg, DVBI. 1985, 1323; Jarass, NJW 1987,1229. 63 Ebenso Mühlenbruch, S. 139; Tünnesen-Harmes, in: Jarass, WiVerwR, § 7 Rn. 24. Das übersehen Di Fabio, DVBI. 1992, 1340; Koch, in: Koch I Scheuing (Hg.), § 48 Rn. 69. Hinzu kommt, daß die Figur des Beurteilungsspielraums sich auf den Einzelfall (Anwendung), nicht die Ebene der Verwaltungsvorschriften (Auslegung) beziehen dürfte; vgl. Maurer, § 7 Rn. 62. 64 Jarass, BImSchG, § 48 Rn. 13. Anders ist die Situation, wenn eine Standardisierungsermächtigung und ein Beurteilungsspielraum zusammentreffen. 58

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3'

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

d) Rechtliche Bindung der Behörden (auch gegenüber Dritten)

Schließlich gilt es noch auf einen weiteren wichtigen Aspekt der Beachtlichkeit von nonnkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften hinzuweisen. Während in früheren Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und der Instanzgerichte offen blieb, ob sich die Beachtlichkeit solcher Verwaltungsvorschriften im gerichtlichen Verfahren darauf beschränkt, daß die "Benutzung" der Verwaltungsvorschrift durch die Behörde für das Gericht beachtlich ist, die Behörde aber im Außenverhältnis frei ist, ob sie die Verwaltungsvorschrift heranzieht, wurde durch die Entscheidung aus dem Jahre 1996 auch diese Frage geklärt. Wie dargelegt, erkennt das Gericht Drittbetroffenen das Recht zu, die Einhaltung drittschützender Vorschriften der TA Luft einklagen zu können. 65 Für den Anlagenbetreiber kann nichts anderes gelten. Er muß sogar die Einhaltung aller Vorschriften der TA Luft verlangen können. Damit ist klargestellt, daß die Verwaltungsbehörden (auch im Außenverhältnis) verpflichtet sind, die nonnkonkretisierende Verwaltungsvorschrift anzuwenden. Das ist sachgerecht und konsequent, auch wenn dadurch die Parallelität von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften verstärkt wird. 66

e) Grenze der Rechtswidrigkeit

aa) Die den nonnkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften zukommende Außenwirkung findet ihre Grenze zunächst dort, wo die fragliche Regelung der Verwaltungsvorschrift mit dem geltenden Recht nicht vereinbar ist. 67 Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht den Erlaß von Verwaltungsvorschriften durch den "Vorrang des Gesetzes" beschränkt. 68 Speziell für die nonnkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, daß geprüft werden muß, ob sie "die in Gesetzen getroffenen Wertungen beachten".69 Wird eine Verwaltungsvorschrift den gesetzlichen Vorgaben, die konkretisiert werden, nicht gerecht, entfaltet sie somit keine Bindungswirkung für die Gerichte. 7o Allerdings gilt es dabei zu beachten, daß nonnkonkretisierende Verwaltungsvorschriften gerade dann zum Einsatz kommen, wenn die gesetzlichen Vorgaben recht unbestimmt sind. Ein Verstoß gegen die Vorgaben ist daher erst gegeben, wenn die Verwaltungsvorschrift nicht mehr als Konkretisierung begriffen werden kann. Wohl aus diesem Grunde spricht das Bundesverwaltungsgericht von 65 Oben C I 3 d; ebenso BayVGH, NVwZ 1989,484; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 9; Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, § 3 Rn. 191; Brohm, in: ders. (Hg), S. 33f. 66 Um so mehr Aufmerksamkeit wird allerdings der Frage zu widmen sein, wodurch sich die beiden Formen der Rechtssätze in den Folgen unterscheiden; dazu unten C I 3 f. 67 BVerwG, NVwZ 1988, 824/825; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 21; Gusy, NVwZ 1995, 111; Paetow, in: Kunig/Paetow /Versteyl, § 12 Rn. 30. 68 BVerfGE 8, 155/156. 69 BVerwG, NuR 1996,522/523; ebenso bereits BVerwG, NVwZ 1988, 824/825. 70 Vgl. BVerwGE 34, 278/280ff.; Bull, § 6 Rn. 308.

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

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der Beachtung der "Wertungen" des Gesetzes. Andererseits kann das entsprechende Gesetz auch relativ präzise Vorgaben enthalten, die natürlich ebenfalls gewahrt werden müssen. Schließlich kommt der Vorrang des Gesetzes Rechtsvorschriften außerhalb des Gesetzes, das durch die Verwaltungsvorschrift konkretisiert wird, zugute. 7 ! Werden die gesetzlichen Vorgaben beachtet, dann ist eine weitere gerichtliche Überprüfung ausgeschlossen, und zwar auch dann, wenn man sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben unterschiedliche Konkretisierungen vorstellen kann. In diesem Falle setzt der Standardisierungs spielraum der Exekutive einer gerichtlichen Überprüfung Grenzen. 72 Anderes gilt nur bei gesicherten Erkenntnisfortschritten sowie in atypischen Konstellationen. 73 bb) Dieser Befund muß nicht nur für das gerichtliche Verfahren, sondern auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsbehörde und Bürger (außerhalb eines gerichtlichen Verfahrens) gelten. Der Vorrang des Gesetzes gilt hier in gleicher Weise. Allerdings ist hier zu beachten, daß nicht jedem Amtswalter ein Verwerfungsrecht zukommen dürfte. 74 Die Sachlage stellt sich insoweit allerdings bei den intersubjektiven Verwaltungsvorschriften, insbesondere bei den allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes, die sich an die Landesverwaltungen wenden, anders als bei den intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften dar. Insoweit kann auf die entsprechenden Ausführungen zur internen Bindungswirkung verwiesen werden?5 Die Relativierung der Bindung muß im Außenverhältnis zumindest in dem Umfang bestehen wie im Innenverhältnis.

f) Gesicherte ErkenntnisJortschritte und atypische Sachverhalte

aa) Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, daß norrnkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften eine weitreichende Außenwirkung zukommt. Diese Wirkung entspricht, sofern man sich auf die bisherigen Feststellungen beschränkt, der Wirkung von Rechtsvorschriften, eingeschränkt allein durch den Umstand, daß die Verwaltungsvorschrift gegenüber allen Rechtsvorschriften zurücktreten muß. Hätte es mit diesem Befund sein Bewenden, ergäben sich gravierende Bedenken: Er würde nicht nur dem herkömmlichen Verständnis der Verwaltungsvorschriften widersprechen. Wichtiger ist, daß sich ein solches Ergebnis mit dem Grundgesetz nicht vereinbaren läßt, das Rechtsverordnungen gemäß Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG nur auf der Grundlage einer ausreichend bestimmten Ermächtigung zuläßt, für Verwal71 72

Jarass, BImSehG, § 48 Rn. 21. Vgl. Jarass, BImSehG, § 3 Rn. 73.

Dazu unten C I 3 f. Die Frage des Verwerfungsrechts wird vor allem für Rechtsvorschriften diskutiert; vgl. Maurer; § 4 Rn. 44ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 27a; Pietzcker; DVBI. 1986, 806f. 75 Oben C I 2 b. 73

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

tungsvorschriften aber keine derartigen Vorgaben enthält. Solange Verwaltungsvorschriften allein Innenwirkungen entfalten, sieht man darin meist kein durchgreifendes verfassungsrechtliches Problem. 76 Ob diese Auffassung wirklich zu überzeugen vermag, ist durchaus zweifelhaft. Doch mag das dahinstehen. Die herkömmliche Begründung zur Ausräumung der verfassungsrechtlichen Bedenken wird jedenfalls dann problematisch, wenn Verwaltungsvorschriften, und seien es auch nur bestimmte, wie dargelegt, weitreichende Außenwirkungen besitzen. Die grundgesetzliehe Differenzierung zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften ist dann nur verständlich, wenn Verwaltungsvorschriften eine geringere Bindungswirkung als Rechtsverordnungen zukommt. Nun mag man insoweit darauf verweisen, daß Rechtsvorschriften in aller Regel konstitutiv wirken, während Verwaltungsvorschriften ausnahmslos deklaratorischer Natur sein müssen. Das allein kann aber nicht genügen, da Rechtsverordnungen durchaus auch deklaratorischer Natur sein können und auch sind. Die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften bedarf daher weiterer Beschränkungen. 77 bb) Eine erste Einschränkung ist jedenfalls im Ausgangspunkt allgemeiner Auffassung: Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften können nur dann Bindungswirkungen entfalten, wenn sie, wie gerade das Bundesverwaltungsgericht immer wieder festgehalten hat, nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sind. 78 Allerdings bringt das Bundesverwaltungsgericht diese Voraussetzung mit der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsvorschriften in Verbindung. 79 Dies muß man auf die rechtliche Eigenart von Verwaltungsvorschriften beziehen. Würde man diese Voraussetzung in dem Sinne verstehen, daß Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften allein dann beschränken, wenn dies auch zur Rechtswidrigkeit einer entsprechenden Rechtsverordnung führen würde, dann läge darin keine Einschränkung der Bindungswirkung im Vergleich zu Rechtssätzen. Richtigerweise ist aber dieser Voraussetzung ein größerer Anwendungsbereich zu eröffnen. Immerhin hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, daß es für die Aufhebung der Bindungswirkung nicht darauf ankommt, inwieweit die neuen Erkenntnisse ,,zu brauchbaren Alternativen für eine Normanwendung oder gar Normkonkretisierung geführt haben".8o Das geht erkennbar über die Vorgaben bei Darauf allein stützt sich Lerche, in: Maunz/ Dürig, Art. 84 Rn. 108. Ebenso Lücke, in: Sachs (Hg.), Art. 80 Rn. 10; Bryde, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Bd. 3, Art. 80 Rn. 9, 9b; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), Bd. III, § 65 Rn. 64f.; Mühlenbruch, S. 156. 78 BVerwG, NVwZ 1995,994; NuR 1996,522/523 zur TA Luft; BVerwG, NVwZ-RR 1997,279 zur TA Lärm; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 19; Gusy, NVwZ 1995, 111; Paetow, in: Kunig/Paetow /Versteyl, § 12 Rn. 30. 79 BVerwG, NuR 1996, 523; NVwZ-RR 1997,279. 80 BVerwG, NuR 1996,522/523. 76 77

I. Grundlagen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften

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Rechtssätzen, insbesondere bei Rechtsverordnungen, hinaus. Eine Rechtsverordnung kann wegen neuer Erkenntnisse regelmäßig erst dann rechtswidrig und damit unwirksam werden, wenn wegen der neuen Erkenntnisse die Regelung den verfolgten Zweck in keiner Weise mehr fördert (Ungeeignetheit) oder aufgrund der neuen Erkenntnisse nunmehr ein milderes Mittel zur Zweckverfolgung zur Verfügung steht (fehlende Erforderlichkeit) oder aufgrund der neuen Erkenntnisse deutlich wird, daß die Maßnahme außer Verhältnis zu dem verfolgten Zweck steht. 81 Hinzu kommt, daß sich diese Einschränkung nur zugunsten des Bürgers, nicht zu seinen Lasten auswirkt. Demgegenüber ist die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften stärker von der Fortentwicklung der Erkenntnisse abhängig, wird doch die Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften deutlicher als bei Gesetzen auf die in der Verwaltungsvorschrift enthaltene Sachkompetenz bezogen. 82 Dementsprechend nimmt die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften tendenziell mit ihrem Alter ab, da die in ihnen (auch) enthaltene sachverständige Aussage mit zunehmendem Zeitablauf immer mehr durch neuere Erkenntnisse überholt wird. 83 Immerhin müssen die Erkenntnisse gesichert sein und sich auf die der Verwaltungsvorschrift zugrunde liegenden Annahmen beziehen. Darauf wird an späterer Stelle noch näher einzugehen sein. 84 cc) Hinzu kommt eine weitere Einschränkung der Bindungswirkung, die vom Bundesverwaltungsgericht bislang nur in Zusammenhang mit der älteren Figur des antizipierten Sachverständigengutachtens näher thematisiert wurde: die Ausklammerung atypischer Sachverhalte. 85 Untergerichte und die ganz überwiegende Literatur gehen von ihr auch im Hinblick auf normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften aus. 86 Die sachverständige Aussage, die in jeder normkonkretisierenden Verwaltungs vorschrift enthalten ist, verliert ihr Gewicht, wenn und weil es um Sachverhalte geht, an die beim Erlaß der Verwaltungsvorschrift nicht gedacht wurde bzw. gedacht werden konnte. Daher entfällt die Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften bei "Sachverhalten, die der Vorschriftengeber bei der von ihm notwendigerweise anzustellenden generellen Betrachtung nicht regeln konnte und wollte".87 Allerdings ist dabei zu beachten, daß Verwaltungsvorschriften ihrer 81 Allgemein zu den Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 56 - 63. 82 Oben C I 3 C. 83 Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 19; Mühlenbruch, S. 166ff. spricht plastiSCh von der Aktualität der Aussage. 84 Unten C II 2 a. 85 Vgl. oben C I 3 b. 86 BayVGH, NVwZ-RR 1991,472 f; VGH BW, NVwZ 1995,294; Mühlenbruch, S. 160; Gerhardt, OVBI. 1989, 127; Jarass, BlmSchG, § 48 Rn. 20; Paetow, in: Kunig/Paetow 1Versteyl, § 12 Rn. 30. 87 OVG Lüneburg, OVBI. 1985, 1323; ähnlich BVerwGE 55, 250/261; Kutscheidt, NVwZ 1983, 584; Jarass, BImSchG, § 48 Rn. 20.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

Funktion entsprechend generelle Standards liefern wollen und daher auch Fälle erfassen, die etwas vom Durchschnitt abweichen. 88 Erst völlig atypische Fallgestaltungen schließen die Bindungswirkung aus. Die Beurteilung der Frage, wann diese Grenze erreicht wird, hängt dabei auch davon ab, in welchem Maße die Verwaltungsvorschrift bereits selbst für Ausnahmefalle Sonderregelungen enthält. Darauf wird zurückzukommen sein. 89 dd) Die beschriebenen Beschränkungen der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften durch neuere Erkenntnisse wie durch atypische Fallgestaltungen dürften schließlich von unterschiedlicher Reichweite sein, je nachdem, ob die Verwaltungsvorschrift gesetzliche Schutz- bzw. Gefahrenabwehrvorschriften oder gesetzliche Vorsorgevorschriften konkretisiert. Bei Vorsorgevorschriften kommt der relativen Bedeutung der wertend-politischen Beurteilung größeres Gewicht zu, mit der Folge, daß hier die Relativierung durch neuere Erkenntnisse oder durch atypische Fallgestaltungen geringeres Gewicht hat. 90 Im Bereich der Gefahrenabwehr kommt dagegen die Beschränkung der Bindungswirkung durch neuere Erkenntnisse oder durch atypische Fallgestaltungen schneller zum Tragen. Endlich sei noch darauf hingewiesen, daß die beschriebenen Grenzen der Bindungswirkung letztlich eine Folge des besonderen Rechtscharakters von Verwaltungsvorschriften und des Vorrangs des Gesetzes sein dürften. Verwaltungsvorschriften können Rechtsvorschriften nicht rechtmäßig interpretieren oder konkretisieren, wenn ihnen neue gesicherte Erkenntnisse entgegenstehen oder wenn es um Sachverhalte geht, die von der Verwaltungsvorschrift wegen ihrer Atypik nicht geregelt werden konnten. Das bedeutet, daß die dargestellten Grenzen der Bindungswirkung für alle Verwaltungsvorschriften gelten, nicht nur für die norrnkonkretisierender Art. 91 Doch mag das im vorliegenden Zusammenhang dahinstehen, da es hier, wie sich noch zeigen wird, um eine norrnkonkretisierende Verwaltungsvorschrift geht. 92

VGH BW, NVwZ 1995, 294; Jarass, NJW 1987, 1230. Unten C 11 2 b. 90 Jarass, NJW 1987, 1226. 91 Für die konkrete Bedeutung der Grenzen wird man aber jeweils auf die relative Bedeutung von Sachverstand und wertend-politischer Entscheidung abzuheben haben. 92 Unten C 11 1 b. 88 89

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

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11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall 1. Grundsätzliche Bindungswirkung im Innen- und Außenbereich a) Innenbereich Die TA Siedlungsabfall wurde, ausweislich ihrer Präambel, auch auf Art. 84 Abs. 2 GG gestützt. Unabhängig davon ist sie als Verwaltungsvorschrift zur Durchführung von Bundesrecht durch die Länder als eigene Angelegenheit dem Bereich dieser Regelung des Grundgesetzes zuzuordnen. Das hat aus den dargelegten Gründen zur Folge, daß die TA Siedlungsabfall für die Landesbehörden, die das Abfallrecht des Bundes vollziehen, rechtlich (in den noch zu erörternden Grenzen) bindend ist. 93 Zu den durch Art. 84 Abs. 2 GG gebundenen Behörden können, wie dargelegt, auch die Gemeinden gehören. 94 Der Bereich der Innenwirkung wird jedoch überschritten, wenn es um die Bindung von staatlichen Stellen und Einrichtungen geht, die wie Private Adressaten der fraglichen materiellen Regelungen sind. Insoweit gelten die Regeln der Außenbindung. Im vorliegenden Zusammenhang bedeutet das, daß eine Gemeinde von der Innenwirkung erfaßt wird, soweit ihr Aufgaben der Abfallbehörden übertragen sind. Dagegen ist sie nicht Adressat der Verwaltungsvorschrift, soweit sie eine Abfallentsorgungsanlage betreibt; in dieser Konstellation wird sie von der TA Siedlungsabfall wie ein privater Anlagenbetreiber betroffen. b) Außenbereich aa) Was die Frage der Bindung der Landesbehörden (und Gerichte) im Außenbereich angeht, also im Verhältnis zum Bürger, so kommt es entscheidend darauf an, ob die TA Siedlungsabfall als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift eingestuft werden kann. Andere Ansätze helfen nicht weiter: Über die sog. Selbstbindung der Verwaltung, die ihre Grundlage in Art. 3 Abs. 1 GG findet, ergibt sich eine Bindung an die TA Siedlungsabfall, wie dargelegt, nur in marginalen Bereichen. 95 Und die Figur des antizipierten Sachverständigengutachtens vermag keine ausreichende Begründung für eine Außenbindung zu liefern, weil in der TA Siedlungsabfall neben den zweifellos vorhandenen sachverständigen Elementen, wie bei anderen vergleichbaren Regelwerken, auch wertende Elemente anzutreffen sind. 96 93 Vgl. oben C I 2 b; ebenso Ewer, S. 36; Kix, Landkreis 1994, 381; GaßnerlSchmidt, NVwZ 1994, 975; MüllmannlLohmann, UPR 1995, 173; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, § 12 Rn. 29 f., 32. 94 Oben C I 2 b. 95 Oben C I 3 a bb. 96 Dies gilt selbst für die Konkretisierung des Standes der Technik; Mühlenbruch, S. 14 f.; anders wohl MüllmannlLohmann, UPR 1995, 169, 173.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

Die Qualifizierung der TA Siedlungsabfall als norrnkonkretisierende Verwaltungsvorschrift hängt zunächst davon ab, ob durch Gesetz ein Auftrag zum Erlaß der Verwaltungsvorschrift erteilt wurde. Dies ist der Fall: Obwohl der Erlaß der TA Siedlungsabfall bereits auf der Grundlage des Art. 84 Abs. 2 GG möglich war,97 hat der Gesetzgeber in § 4 Abs. 5 AbfG festgehalten: "Die Bundesregierung erläßt nach Anhörung der beteiligten Kreise mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften über Anforderungen an die Entsorgung von Abfällen nach dem Stand der Technik". Darin liegt nicht nur eine Ermächtigung, sondern auch ein Auftrag. 98 Die erste Voraussetzung einer norrnkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift ist damit gegeben. Des weiteren kann eine norrnkonkretisierende Verwaltungsvorschrift nur angenommen werden, wenn bei ihrer Ausarbeitung ein hohes Maß an technisch-wissenschaftlichem Sachverstand erforderlich ist. Diese Voraussetzung ist bei der TA Siedlungsabfall sicherlich gegeben, wie auch die Entstehungsgeschichte dieses Regelungswerks belegt. Vor allem weil in der TA Siedlungsabfall gemäß § 4 Abs. 5 AbfG bzw. § 12 Abs. 2 KrW- / AbfG die nach dem "Stand der Technik" erforderlichen Anforderungen festzuschreiben sind, also - wie nunmehr § 12 Abs. 3 KrW- / AbfG festgehalten hat - der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen,99 war der Einsatz von technisch-wissenschaftlichem Sachverstand unverzichtbar. Schließlich muß der Gesetzgeber Zuständigkeit und Verfahren des Erlasses der Verwaltungsvorschrift in einer Art und Weise geregelt haben, die für eine besondere Richtigkeitsgewähr sorgt und daher die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolle rechtfertigt. Insoweit ist festzuhalten, daß die TA Siedlungsabfall ausweislieh der Ermächtigung des § 4 Abs. 5 AbfG von der Bundesregierung erlassen werden mußte, also von der höchsten Instanz der Exekutive des Bundes. Dies führt zu einer Beteiligung aller betroffenen Bundesministerien, mit der Folge, daß deren Sachkompetenz in die Regelung einfließt. Des weiteren muß gemäß § 4 Abs. 5 AbfG der Bundesrat zustimmen. Dies ermöglicht, die insbesondere im Bereich des Gesetzesvollzugs wichtige Fachkompetenz der Landesministerien zu berücksichtigen. Schließlich müssen gemäß § 4 Abs. 5 AbfG die beteiligten Kreise angehört werden, also gemäß § 16 AbfG insbesondere Vertreter der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft und der für die Abfallentsorgung zuständigen obersten Landesbehörden. 100 Faßt man all diese Vorgaben zusammen, dann läßt sich schwerlich bestreiten, daß der Gesetzgeber für eine erhöhte Richtigkeitsgewähr der nach § 4 Abs. 5 AbfG erlassenen Verwaltungsvorschriften gesorgt hat. lO ! Vgl. oben A 2. Vgl. Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, § 12 Rn. 16; Kunig, in: Kunig/Schwermerl Versteyl, § 4 Rn. 46; Hösel/v. Lersner, Stand 1994, § 4 AbfG Rn. 46; oben A 2. 99 Vgl. Paetow, in: Kunig I Paetow IVersteyl, § 12 Rn. 35; Jarass, BImSehG, § 3 Rn. 72 ff. 100 Näher Versteyl, in: Kunigl Schwermer/Versteyl, § 16 Rn. 3 ff.; Mühlenbruch, S. 120ff. 97

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11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

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Für die TA Siedlungsabfall ergibt sich daraus, daß sie alle Voraussetzungen einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift erfüllt. 102 Damit kommt ihr (auch) im Außenbereich die beschriebene Bindungswirkung ZU. 103 Insbesondere sind entsprechend der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Abfallbehörden (auch) im Außenverhältnis verpflichtet, die TA Siedlungsabfall anzuwenden. 104 bb) Dieser Befund erfahrt keine Einschränkung durch den Umstand, daß die für die Qualifizierung als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift entscheidende Regelung des § 4 Abs. 5 AbfG heute nicht mehr in Kraft ist. Wie für die Voraussetzung einer ausreichenden Ermächtigung kommt es auch insoweit auf eine ausreichende rechtliche Grundlage im Zeitpunkt des Erlasses der Verwaltungsvorschrift an. 105 Aber auch wenn man das anders sähe, bliebe es bei diesem Ergebnis, da im heutigen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz in § 12 Abs. 2 KrW- / AbfG ein vergleichbarer Regelungsauftrag zu finden ist,l06 dessen Wahrnehmung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats anvertraut ist und der die Anhörung der beteiligten Kreise im Sinne von § 60 KrW- / AbfG voraussetzt. 107 Auch die auf dieser Grundlage erlassenen Verwaltungsvorschriften werden dementsprechend als normkonkretisierend eingestuft. 108

2. Bindungsbeschränkung durch neue Erkenntnisse oder in atypischen Fällen a) Bindungsbeschränkung wegen neuer Erkenntnisse

aa) Wie dargelegt, kann eine Verwaltungsvorschrift und damit auch die TA Siedlungsabfall keine Bindungswirkungen mehr entfalten, wenn sie durch den Erkenntnisfortschritt in Wissenschaft und Technik überholt iSt. 109 Dabei genügen 101 Vgl. Versteyl, in: Kunig 1Schwermer 1Versteyl, § 16 Rn. 2; Brandt, in: Brandtl Ruchay IWeidemann, § 60 Rn. 4. 102 Ebenso BayVGH, NVwZ 1996, 284/291; Erbguth/Mahlburg, UPR 1997, 226; Ewer, S. 30; Kromer, NVwZ 1995, 975f.; Weidemann, NVwZ 1991,226; Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 169; Schink, NuR 1998,22; Dolde/Vetter, NVwZ 1998, 219; a.A. Diejenbach/ Jungnickel, SächsVB11998, 26f. 103 Vgl. oben C I 3 c-f. 104 Oben C I 3 d. 105 Vgl. oben A 2. 106 Vgl. Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 12 KrW-1 AbfG Rn. 25. 107 Daß die Ermächtigung des § 12 Abs. 2 KrW-1 AbfG nur noch die Beseitigung betrifft, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, da es hier allein um Aspekte der Abfallbeseitigung geht, nicht um Fragen der Abfallverwertung. Im übrigen darf nicht übersehen werden, daß die von § 4 Abs. 5 AbfG erfaßte Abfallverwertung aufgrund des engeren Abfallbegriffs des AbfG einen sehr begrenzten Anwendungsbereich hatte. 108 Etwa BT-Drs. 12 17284, S. 17; Brandt, in: Brandt/Ruchay IWeidemann, § 60 Rn. 4. 109 BayVGH, NVwZ 1996, 291; näher oben C I 3 f aa.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

nicht irgendwelche, mit der fraglichen Thematik zusammenhängende Erkenntnisfortschritte. Vielmehr müssen sich die Erkenntnisse auf die Annahmen beziehen, die dem Regelwerk zugrunde liegen. Im vorliegenden Zusammenhang wäre das etwa der Fall, wenn sich herausstellen würde, daß von Abfällen mit organischen Bestandteilen in Deponien auf Dauer sehr viel weniger Probleme ausgehen als vom Normgeber, insbesondere von der Bundesregierung, angenommen wurde. Oder es würde sich zeigen, daß die eingesetzten Parameter nicht das mit ausreichender Sicherheit zu indizieren vermögen, was mit ihnen ermittelt werden soll. Dabei gilt es allerdings zu beachten, daß sich häufig der rechtliche Umstand, auf den es gesetzlich ankommt, mit vertretbarem Aufwand nicht genau ermitteln läßt. Vielmehr können nur Ersatzgrößen ermittelt werden. Dagegen ist nichts einzuwenden, sofern der benutzte Wahrscheinlichkeitsrnaßstab dem Wirklichkeitsmaßstab ausreichend nahe kommt. 110 Soweit im übrigen in Sonderfällen ein geeigneter Wirklichkeitsmaßstab einsetzbar ist, kommt die Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi zum TragenY 1 Stünde allerdings ein ebenso einfacher Wirklichkeitsmaßstab für eine Vielzahl von Fallkonstellationen zur Verfügung, würde die TA Siedlungsabfall insoweit den gesetzlichen (und verfassungsrechtlichen) Vorgaben nicht mehr gerecht. Sie müßte novelliert werden. bb) Über die bisherigen Überlegungen hinaus gilt es zu beachten, daß nur gesicherte neue Erkenntnisse zum Fortfallen der Bindungswirkung einer Verwaltungsvorschrift führen. ll2 Notwendig sind ,,konkret feststellbare gesicherte Erkenntnisfortschritte".113 Voraussetzung ist eine gewisse Festigung der neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse. 114 Es genügt nicht, daß es in der Wissenschaft Stimmen gibt, die abweichende Positionen vertreten. Vielmehr müssen unter Berücksichtigung aller zu dem Problem vertretenen Auffassungen die der Verwaltungsvorschrift zugrunde liegenden Annahmen als widerlegt oder doch als zentral in Frage gestellt eingestuft werden können und müssen. 115 Ob die der TA Siedlungsabfall zugrunde liegenden technischen und naturwissenschaftlichen Annahmen durch neuere Erkenntnisse überholt sind, kann in dieser rechtswissenschaftlichen Untersuchung nicht beurteilt werden. Bemerkenswert ist immerhin, daß die von der Bundesregierung in Auftrag gegebenen Untersuchungen 110 Dieser Aspekt ist bislang v.a. im Gebührenrecht gerichtlich näher geklärt worden; vgl. BVerwGE 80, 36/41 f.; BVerwG, NVwZ-RR 1995,349. 111 Dazu oben B III 2 d. Das übersieht Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 162f. 112 VGH BW, NVwZ-RR 1995,642; BayVGH, NVwZ 1996, 291; OVG RP, Ule/Laubinger, § 6 Nr. 30, S. 8. 113 VGH BW, NVwZ 1995, 294. 114 Mühlenbruch, S. 167; noch strenger Niederstadt, ZUR 1997, 212; Hili, NVwZ 1989, 410. 115 BVerwG, NVwZ 1988, 825 hebt darauf ab, ob die bisherigen Annahmen "widerlegt" sind.

H. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

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und Versuchsprojekte dafür keinen ausreichenden Anhaltspunkt fanden. 116 Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hat in seinem Gutachten von 1996 sogar festgehalten: ,,Eine Gleichwertigkeit der thermischen Inertisierung mit einer vorläufigen Stabilisierung, das heißt einer mechanisch biologischen Restabfallbehandlung, von immer komplexer und inhomogener werdenden Restabfällen ist aus naturgesetzlichen Gründen ausgeschlossen, höchstens emissionsseitig vorstellbar. Eine rechtliche Gleichstellung beider Behandlungsformen ist daher auch künftig zu vermeiden. Es ist zu begrüßen, daß die Bundesregierung beabsichtigt, an den Zielen der TA Siedlungsabfall festzuhalten".ll7 Angesichts des hohen Rangs des Rats von Sachverständigen für Umweltfragen ist es nach dieser Stellungnahme sehr unwahrscheinlich, daß ausreichende Erkenntnisse vorliegen, die die der TA Siedlungsabfall zugrunde liegenden Annahmen widerlegen. 118

b) Bindungsbeschränkung in atypischen Fällen

Des weiteren wird die Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften durch den Umstand beschränkt, daß sie atypische Fälle nicht zu erfassen vermögen. 1I9 Diese den Verwaltungsvorschriften aufgrund ihres Rechtscharakters immanente Begrenzung führt allerdings im vorliegenden Zusammenhang zu keinen zusätzlichen Einschränkungen der Bindungswirkung. Die TA Siedlungsabfall enthält, wie näher ausgeführt, eine Reihe von Ausnahmeregelungen. 120 Von besonderem Gewicht ist dabei die Regelung der Nr. 2.4 TASi, die sich gerade auf atypische Fälle bezieht. 121 Mit dieser Beschränkung wird der den Verwaltungsvorschriften eigenen Begrenzung der Bindungswirkung ausreichend Rechnung getragen. 122

116 Vgl. Bericht der Bundesregierung zur TA Siedlungsabfall, BR-Drs.38/96; außerdem auch Antwort der Bundesregierung, BT-Drs.13 / 8406. 117 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1996, Tz.420. 118 Ebenso wohl OVG RP, Ule/Laubinger, § 6 Nr. 30, S. 14f. 119 Näher dazu oben C I 3 fbb. 120 Oben B H - IV. 1210benBill. 122 In der Literatur findet sich sogar die Auffassung, die Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi gehe über die bei Verwaltungsvorschriften generell anzutreffenden Ausnahmen für atypische Fälle hinaus (Gaßner/Siederer, S. 39f.). Das ist allerdings nicht der Fall; vgl. oben Bill 3. Sie bleibt aber auch nicht dahinter zurück. Vielmehr ist insoweit eine harmonisierende Auslegung geboten.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

3. Vorrang des nationalen Abfallrechts und des EG-Rechts a) Vorrang des nationalen Abfallrechts

Die Bindungswirkung einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift wird schließlich durch den Vorrang des Gesetzes beschränkt. 123 Dies gilt auch für die TA Siedlungsabfall. 124 Insoweit wird geltend gemacht, die Vorgaben der TA Siedlungsabfall seien mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz nicht vereinbar, soweit die TA Siedlungsabfall eine Ablagerung nur unter bestimmten Voraussetzungen zulasse, die bei Abfällen mit organischen Bestandteilen regelmäßig eine thermische Behandlung notwendig machten. Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz verlange die umweltfreundlichste Entsorgungsform. 125 Sucht man insoweit die näheren Aussagen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes herauszuarbeiten, dann stellt man zunächst fest, daß die Begrenzung der energetischen Verwertung in § 6 KrW-1 AbfG nur für die Verwertung gilt, nicht für die Beseitigung, die allein Gegenstand der hier interessierenden Regelungen der TA Siedlungsabfall ist. Für die Beseitigung sieht die insoweit einschlägige Regelung des § 10 Abs. 2 S. 2 KrW-1 AbfG vor, daß vor der Ablagerung "durch die Behandlung von Abfällen ... deren Menge und Schädlichkeit zu vermindern" ist. Eben das geschieht mit der thermischen Behandlung. Wenn daher die TA Siedlungsabfall Grenzwerte vorgibt, die (in bestimmten Bereichen) nur durch eine thermische Behandlung eingehalten werden können, entspricht das durchaus den Vorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes für die Beseitigung von Abfällen, weil durch die thermische Behandlung Menge und Schädlichkeit der Abfälle besonders weitreichend reduziert werden können. Zudem entspricht dies den allgemeinen Vorgaben des § 10 Abs. 1 KrW-1 AbfG, wonach zu beseitigende Abfälle dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft auszuschließen 126 und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen sind. Des weiteren ist gemäß § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 KrW-1 AbfG bei Deponien sicherzustellen, daß durch ihren Betrieb einerseits "Gefahren für die in § 10 Abs. 4 genannten Schutzgüter nicht hervorgerufen werden können" und zudem "Vorsorge Die gilt für die Innenwirkung (oben C I 2 a bb) wie für die Außenwirkung (oben C I 3 e). Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 12 KrW-1 AbfG Rn. 31 f. für die Außenwirkung. 125 Soweit daraus der Schluß gezogen wird, daß die Einschränkung der Verwertung durch Nr. 4.1.1 TASi auch für die thermische Behandlung als Vorstufe der Deponierung gelte (so Kremer, S. 9 f.), würde der behauptete Widerspruch von vornherein entfallen. Richtigerweise gilt aber diese Regelung nur für der Verwertung dienende Verbrennungsvorgänge, nicht für Verbrennungsvorgänge im Bereich der Beseitigung. Die These, die ,,Müllverbrennung habe DoppeIcharakter", sei gleichzeitig thermische Verwertung und thermische Behandlung bzw. Beseitigung (Kremer, S. 5), verkennt, daß sich Verwertung und Beseitigung gegenseitig ausschließen, auch wenn im Einzelfall die Grenzziehung schwierig sein mag. 126 Damit ist eine dauerhafte Sicherung des Verbleibens abgelagerter Abfalle in einer Deponie gemeint; Hösel/v. Lersner, Stand 1997, § 10 KrW-/AbfG Rn. 3. 123

124

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

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gegen die Beeinträchtigung der Schutzgüter ... entsprechend dem Stand der Technik getroffen werden". Im vorliegenden Zusammenhang interessiert daran vor allem die Vorsorgeverpflichtung, die durch die Bezugnahme auf den "Stand der Technik" in der den Erlaß von Verwaltungsvorschriften betreffenden Vorschrift § 12 Abs. 2 S. 1 KrW-/ AbfG erkennbar aufgenommen wird. Aus ähnlichem Grunde war die TA Siedlungsabfall materiell auch mit den Vorgaben des Abfallgesetzes 1986 vereinbar. Dort wurde ebenfalls eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende Beseitigung in § 2 Abs. 1, § 8 Abs. 1 S. 2 und § 8 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 AbfG vorgeschrieben. Damit war in der Sache bereits unter der Geltung des Abfallgesetzes eine über die Gefahrenabwehr hinausgehende Vorsorge vorgeschrieben. 127 Bestätigt wird das durch § 4 Abs. 5 AbfG, wo auf den Stand der Technik verwiesen wurde. Dementsprechend mußte auch unter dem Abfallgesetz eine ausreichende Behandlung der Abfälle vor ihrer Ablagerung erfolgen. Insgesamt ist festzuhalten, daß die TA Siedlungsabfall in vollem Umfang mit dem Abfallgesetz wie mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vereinbar ist. Noch mehr: Die durch die TA Siedlungsabfall vorgeschriebene Behandlung insbesondere von Abfällen mit organischen Bestandteilen vor ihrer Ablagerung war und ist bereits durch die einschlägigen Gesetze vorgeschrieben. Im übrigen gilt es zu beachten, daß eine gerichtliche Kontrolle ausscheiden muß, solange sich eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift im Bereich des durch Gesetz festgelegten Konkretisierungs- und Standardisierungs spielraums hält. 128

b) Vorrang des EG-Rechts

Die Beschränkung der Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall durch Rechtsvorschriften gilt auch für das EG-Recht, vorausgesetzt, das einschlägige EG-Recht besitzt unmittelbare Geltung oder Wirkung. 129 Insoweit wird vertreten, daß die TA Siedlungsabfall zumindest teilweise der Umsetzung der Abfall-Rahmenrichtlinie 75/442/ EWG diene. Die TA Siedlungsabfall könne jedoch als Verwaltungsvorschrift zu keiner ausreichenden Umsetzung führen. Bo Ferner schränke die TA Siedlungsabfall in unzulässiger Weise die Palette der von der Abfall-Rahmenrichtlinie genannten Abfallbehandlungsverfahren ein. 13l Daher könne die TA Siedlungsabfall jedenfalls teilweise keine Bindungswirkung entfalten. 127 Zu Recht sehen Gaßner/Siederer; S. 30f. in § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 KrW-1 AbfG nur eine Verdeutlichung gegenüber dem bisherigen Recht; vgl. auch Kunig, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, § 2 Rn. 11. 128 Oben C I 3 e aa. 129 Fehlt es an diesen Voraussetzungen, ist eine Kollision zwischen nationalem und EG-Recht ausgeschlossen; vgl. Jarass, Grundfragen der innerstaatlichen Bedeutung des EG-Rechts, S. 3 ff. 130 l3l

Geulen, S.16ff.;Ewer; S. 37ff. Vgl. Geulen, S. 20f.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

Damit werden zwei verschiedene Problemebenen angesprochen: Die erste ist die Frage der zureichenden Umsetzung der Abfall-Rahmenrichtlinie. In der Tat kann eine EG-Richtlinie nicht durch eine nationale Verwaltungsvorschrift umgesetzt werden, auch dann nicht, wenn sie normkonkretisierender Natur ist, wie der Europäische Gerichtshof für die TA Luft festgehalten hat. 132 Doch berührt das nicht die Geltung der TA Siedlungsabfall. Zunächst wird die Abfall-Rahmenrichtlinie durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (und die darauf gestützten Rechtsverordnungen) ausreichend umgesetzt. 133 Aber auch wenn das anders wäre, läge nur ein Verstoß gegen die Umsetzungsverpflichtung vor. Die Wirksamkeit der TA Siedlungsabfall wird dadurch nicht berührt, sowenig wie die TA Luft nach der diesbezüglichen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs unwirksam wurdeP4 Auf einer anderen Ebene ist das Argument angesiedelt, die TA Siedlungsabfall schränke die Palette der in der Abfall-Rahmenrichtlinie vorgesehenen Abfallbehandlungsverfahren unzulässig ein. Insoweit wird auf den Katalog der Beseitigungsverfahren in Anhang 11 A der Richtlinie abgehoben. 135 Daß kraft EGRechts alle diese Verfahren in jedem Zusammenhang zulässig sein müssen, ist jedoch nicht haltbar. Der Anhang 11 A dient der Abgrenzung der Beseitigungs- und Verwertungsverfahren, wie Art. 1 lit.e RL 75/442 entnommen werden kann. Über deren Zulässigkeit besagt die Anlage nichts. Im Gegenteil: Schon die Richtlinie selbst enthält eine Reihe von Vorgaben, ohne deren Einhaltung die im Anhang aufgeführten Verfahren nicht einsetzbar sind. 136 Zudem schreibt die Richtlinie allein Mindestanforderungen vor, läßt also strengere, weitergehende nationale Regelungen zu. Sofern man dies nicht bereits der Richtlinie selbst entnimmt, ergibt sich das aus Art. 130t EGV. 137 Die TA Siedlungsabfall entspricht daher auch in materieller Hinsicht in vollem Umfang dem EG-Recht. 138

EuGH, NVwZ 1991, 866. Ebenso Schink, NuR 1998,22 f.; HoppelOtting, NuR 1998,67. 134 VGH BW, NVwZ 1995,294; NVwZ-RR 1995,642; HessVGH, UPR 1992, 319; OVG RP, Ule/Laubinger, § 6 Nr. 3D, S. 8; Ewer, S. 41; MüllmannlLohmann, UPR 1995, 170; Paetow, in: Kunig 1Paetow IVersteyl, § 12 Rn. 31. \3S Vgl. Geulen, S. 15 f.; die Aussagen sind allerdings nicht sehr deutlich. 136 Vgl. etwa Art. 4 RL 75/442. 137 Hoppe I Otting, NuR 1998, 67; vgl. auch Middeke, S. 341; BreierlVygen, in: Lenz (Hg.), Art. 130t Rn. 2; GrabitzlNettesheim, in: Grabitz 1Hilf (Hg.), Art. 130t Rn. 13. 138 Auf die bei einer Kollision noch klärungsbedürftige Frage, wieweit die Abfall-Rahmenrichtlinie unmittelbare Wirkung entfaltet, kommt es somit nicht mehr an. 132

133

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

65

4. Vorbehalt des Gesetzes und materieller Verfassungsvorrang a) Möglichkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung durch Verwaltungsvorschriften

Gegen die TA Siedlungsabfall wird weiterhin vorgetragen, daß sie wesentliche Aspekte der Grundrechtsausübung regele und daher gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoße. 139 Diese These setzt ein Doppeltes voraus: Zunächst müssen Verwaltungsvorschriften überhaupt Grundrechte beeinträchtigen können. Sofern man das bejaht, stellt sich die weitere Frage, ob durch die TA Siedlungsabfall tatsächlich wesentliche Aspekte der Grundrechtsausübung geregelt werden. Was die erste Frage angeht, so wurde sie früher wegen des Innencharakters der Verwaltungsvorschriften verneint. In diesem Sinne könnte man auch eine Kammer-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur TA Luft verstehen, in der eine Verfassungsbeschwerde mit der Begründung abgewiesen wurde: "Allgemeine Verwaltungsvorschriften ... schaffen kein objektives Recht und sind für den einzelnen nicht verbindlich".140 Die in Bezug genommenen Senats-Entscheidungen verdeutlichen jedoch, daß nur ein direktes Vorgehen gegen eine Verwaltungsvorschrift im Wege der Verfassungsbeschwerde abgelehnt wird, nicht aber deren mögliche Grundrechtsrelevanz. Verwaltungsvorschriften "greifen nicht unmittelbar" in Rechtsverhältnisse des Bürgers ein; rechtliche Auswirkungen erlangen sie erst, wenn die Behörde im Einzelfall nach ihnen verfährt. "Gegen derartige Verwaltungsvorschriften kann sich der Einzelne ... nicht unmittelbar mit der Verfassungsbeschwerde wehren".141 Dementsprechend gehen auch das Bundesverwaltungsgericht und weithin die Literatur (in materieller Hinsicht) davon aus, daß Verwaltungsvorschriften Grundrechte beeinträchtigen können. 142 In der Sache ist festzuhalten, daß auch faktische Handlungen ohne Regelungswirkung Grundrechte beeinträchtigen können; zudem können mittelbare Wirkungen eine Grundrechtsbeeinträchtigung konstituieren. 143 Dies spricht dafür, daß auch Verwaltungsvorschriften ein Grundrecht zu beeinträchtigen vermögen, und zwar unabhängig von einer etwaigen Außenwirkung.

Geulen, S. 8 ff.; Kremer, S. 33 ff. BVerfG (Kammer), UPR 1983,372/374. 141 BVerfGE 41, 881105 unter Berufung auf BVerfGE 18, 1/15; ähnlich bereits BVerfGE 2,237/242f. 142 BVerwGE 75, 109/115; Tettinger, in: Sachs (Hg.), Art. 12 Rn. 72; Jarass, in: Jarassl Pieroth, Art. 12 Rn. 13; Brohm, in: ders. (Hg), S. 30ff.; Stern, Bd. III/1, S. 1331. 143 Vgl. Jarass, in: Jarass I Pieroth, Vorb. 21 vor Art. 1; Dreier, in: ders. (Hg.), Bd. I, Vorb. 82 vor Art. 1. 139

140

5 Jarass

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

b) Grundrechtsrelevante Regelung durch die TA Siedlungsabfall?

aa) Damit gilt es zu klären, ob die TA Siedlungsabfall mit dem Vorbehalt des Gesetzes vereinbar ist. Dieser verlangt, "daß alle wesentlichen Fragen vom Parlament selbst entschieden und nicht anderen Normgebern überlassen werden". 144 Dabei geht es zunächst um "die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich geregelt sein muß".145 Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Zusammenhang angesichts der Regelungen in § 4 Abs. 5 AbfG bzw. § 12 Abs. 2 KrW- / AbfG sicherlich gegeben. Der Vorbehalt des Gesetzes ist aber zudem für die Frage von Bedeutung, "wie weit diese Regelungen im einzelnen gehen müssen". 146 Damit wird es bedeutsam, daß "als wesentlich ... alle Regelungen zu verstehen (sind), die für die Verwirklichung der Grundrechte erhebliche Bedeutung haben". 147 bb) Die Antwort auf diese Frage hängt somit davon ab, ob und wieweit die TA Siedlungsabfall Aspekte regelt, die für die Verwirklichung der Grundrechte wesentliche Bedeutung haben. Das setzt zunächst voraus, daß die Aussagen von ihrem Inhalt her so gewichtig für Grundrechtsträger sind, daß sie als wesentlicher Aspekt der Grundrechtsausübung einzustufen sind. Ob das der Fall ist, kann nur beurteilt werden, wenn zum einen klar ist, um welches Grundrecht es geht und welcher Personenkreis tatsächlich betroffen ist (Anlagenbetreiber, Abfallerzeuger, Entsorgungsträger, Dritte). Je nachdem ergeben sich unterschiedliche Befunde. Doch soll und kann auf eine Untersuchung der damit aufgeworfenen Probleme verzichtet werden, weil, wie sich noch zeigen wird, auch bei einer Bejahung der Frage der Vorbehalt des Gesetzes gewahrt wird. Dementsprechend sei im folgenden eine Grundrechtsbeeinträchtigung unterstellt, ohne deshalb zu dieser komplexen Frage näher Stellung zu nehmen. cc) Eine Regelung wesentlicher Aspekte durch die TA Siedlungsabfall liegt, abgesehen von der eben angesprochenen inhaltlichen Frage, nur vor, wenn nicht das Gesetz bereits die wesentlichen Entscheidungen getroffen hat und diese durch die TA Siedlungsabfall allein konkretisiert werden. Insoweit kann zunächst auf frühere Feststellungen zurückgegriffen werden: Es zeigte sich, daß das Abfallgesetz wie das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit eine Reduzierung der Menge und Schädlichkeit von Abfällen vor ihrer Ablagerung verlangen. 148 Des weiteren muß jede Beseitigung gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3, 4 AbfG so erfolgen, daß nicht "Gewässer, Boden und Nutzpflanzen schädlich beeinflußt werden" und keine "schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen" herbeigeführt werden. Entsprechendes ergibt sich seit Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes aus § 10 Abs. 4 Nr. 2 - 4 144 145

146 147 148

BVerfGE 95, 267/307 unter Berufung auf BVerfGE 83, 130/ 152. BVerfGE 83,130/152. BVerfGE 83, 130/152 unter Berufung auf BVerfGE 57,295/327. BVerfGE 95,267/308 unter Berufung auf BVerfGE 61,260/275. Oben C II 3 a.

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

67

KrW- / AbfG. Dies gilt nicht nur für die Betriebsphase von Deponien, sondern auch für die Zeit danach, wie § 10 Abs. 2 AbfG bzw. § 36 Abs. 2 KrW- / AbfG entnommen werden kann. 149 Dabei wird, wie dargelegt, neben der Abwehr von Gefahren eine ausreichende Vorsorge verlangt. 150 Die Vorsorgepflicht erfordert einen ausreichenden Abstand zur Gefahrenschwelle. 151 Zudem zielt sie auf die sich erst in der Zukunft ergebenden Probleme und verlangt auch insoweit eine ausreichende Vorsorge. 152 Dies geschieht besonders wirksam, wenn die fraglichen Probleme, statt sie in die Zukunft zu verschieben, bereits gegenwärtig angegangen werden. Eben dieses Ziel wird durch die TA Siedlungsabfall, zumal mit den Zuordnungswerten des Anhangs B, verfolgt. 153 Hinzu kommt eine weitere Eingrenzung der Regelungsmöglichkeiten in der Vorschrift des § 4 Abs. 5 AbfG bzw. des § 12 Abs. 2 KrW-/ AbfG: Die Umsetzung und Konkretisierung des Wohls der Allgemeinheit hat anhand des Standes der Technik zu erfolgen, wie in diesen Vorschriften ausdrücklich festgehalten wird. Damit wird der Geber der Verwaltungsvorschrift zusätzlich auf einen (außerrechtlichen) Maßstab verpflichtet und damit in seinen Handlungsmöglichkeiten beschränkt. 154 Was schließlich die nur sehr mittelbar betroffenen Nachbarn von Verbrennungsanlagen angeht,IS5 so gilt es zu beachten, daß insoweit in der Verordnung über Verbrennungsanlagen für Abfälle und ähnliche brennbare Stoffe (17. BImSchV) eine außerordentlich detaillierte Regelung vorliegt, die die einschlägigen Vorgaben des Bundes-Immissionsschutzgesetzes konkretisiert. dd) Faßt man das alles zusammen, dann zeigt sich, daß die TA Siedlungsabfall grundrechtsrelevante (wie andere) Regelungen durchweg in Konkretisierung des Gesetzesrechts regelt. Die TA Siedlungsabfall trifft also nicht selbst und konstitutiv grundrechtsrelevante Regelungen, sondern verwirklicht nur die entsprechenden, im Abfallrecht (und im Irnmissionsschutzrecht) enthaltenen Vorgaben. Wäre das im übrigen nicht der Fall, müßte man die TA Siedlungsabfall insgesamt für unzulässig erklären. Mangels ausreichender gesetzlicher Grundlage wäre es generell ausgeschlossen, auch durch Einzelfallentscheidungen in der Sache die Vorgaben des Anhangs B und andere Vorgaben der TA Siedlungsabfall anzuwenden. Soweit gehen aber selbst die Autoren nicht, die einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes annehmen. 156 149 Vorkehrungen, die erforderlich sind, Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu verhindern. ISO Oben C 11 3 a. 151 Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hg.), 5.Abschn. Rn. 186f.; ]arass, BImSchG, § 5 Rn. 42. 152 ]arass, BImSchG, § 1 Rn. 12. 153 Vgl. oben B m 2 c. 154 Ebenso Mühlenbruch, S. 126; Asbeck-Schräder, S. 163 f. 155 Auf sie hebt Geulen, S. 9, ab. 156 Ausdrücklich Geulen, S. 11.

4"

68

C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

Letztlich beruht der Einwand, die TA Siedlungsabfall werde dem Gesetzesvorbehalt nicht gerecht, auf dem Unbehagen, daß die (vergleichsweise) präzisen Vorgaben der Verwaltungsvorschrift für die Verwaltungsbehörden in ihrem Alltag regelmäßig "wichtiger" als die einschlägigen Gesetze sind. Gleichwohl soll sie nicht das für die Grundrechtsrelevanz notwendige Gewicht besitzen. Dies gilt aber generell für technische Regelwerke und andere Verwaltungsvorschriften, die folglich ebenfalls am Vorbehalt des Gesetzes scheitern müßten. 157 Übersehen wird dabei, daß die Verwaltungsbehörden sich auf die Anwendung der Verwaltungsvorschriften konzentrieren können, weil und wenn diese das Gesetzesrecht konkretisieren. Der Umstand, daß die Behörden weithin nur die Verwaltungsvorschriften im Auge haben, bedeutet daher nicht, daß die wesentlichen Entscheidungen erst durch die Verwaltungsvorschrift getroffen werden. ee) Der Befund, daß kein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vorliegt, erübrigt es der Frage nachzugehen, welche Folgen sich aus einem Verstoß ergeben würden. Das Bundesverfassungsgericht hat jedenfalls aus einem Verstoß vielfach nur die Feststellung der Verfassungswidrigkeit abgeleitet und bis zu einer gesetzlichen Regelung übergangsweise ein Vorgehen ohne die notwendige Grundlage als zulässig angesehen. 158

c) Bestimmtheit der Ermächtigung

Mit dem Problem des Gesetzesvorbehalts steht ein weiterer Einwand gegen die TA Siedlungsabfall in engem Zusammenhang: Die Ermächtigung des § 4 Abs. 5 AbfG (bzw. des § 12 Abs. 2 KrW- / AbfG) entspreche nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, die auf außenwirksame Verwaltungsvorschriften anzuwenden seien. 159 Dem steht jedoch der spezifische Charakter von Verwaltungsvorschriften entgegen, die selbst dann, wenn sie Außenwirkungen entfalten, in ihrer Wirkungskraft hinter den Rechtsverordnungen zurückbleiben. 16o Dementsprechend nimmt die ganz h.M. zu Recht an, daß Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG nur für Rechtsverordnungen und nicht für Verwaltungsvorschriften gilt. 161 Im übrigen dürfte sich die Bestimmtheitsprüfung nicht auf die Regelungen des § 4 Abs. 5 AbfG bzw. des § 12 Abs. 2 KrW-/ AbfG beschränken, sondern müßte zur Auslegung dieser Regelung jeweils alle insoweit relevanten Aussagen

157 Selbst für Regelwerke unterhalb von Verwaltungsvorschriften scheint das BVerfG insoweit keine Probleme zu sehen; BVerfGE 49,89/139; vgl. auch BVerfGE 61, 82, 114f. 158 BVerfGE 51, 268/288; 73, 2801 297f.; 79, 245/250f.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 20 Rn. 37; Koch. in: Koch 1Scheuing (Hg.), § 48 Rn. 83; Ewer, S. 48 f. 159 Kremer, S. 23 f. 160 Oben C I 3 f. 161 BVerfGE 78,214/227; Maunz. in: Maunz/Dürig, Art. 80 Rn. 17; Pieroth. in: Jarassl Pieroth, Art. 80 Rn. 3. Selbst für Satzungen gilt Art. 80 Abs. I S. 2 GG nicht; BVerfGE 33, 125 1156 ff.; 49, 343/362.

11. Anwendung auf die TA Siedlungsabfall

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des Abfallgesetzes bzw. des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes insgesamt heranziehen. 162

d) Beachtung materieller Grundrechtsgehalte

Der Umstand, daß die TA Siedlungsabfall den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes entspricht, weil die wesentlichen grundrechtsrelevanten Gehalte der TA Siedlungsabfall sich als Konkretisierung gesetzlicher Vorgaben darstellen, bedeutet nicht zwangsläufig, daß die TA Siedlungsabfall in allen ihren Vorgaben materiell mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Dies gilt selbst dann, wenn die einschlägigen Gesetzesvorgaben grundgesetzkonform sind. Ähnlich wie im Verhältnis von Einzelfallregelungen zu gesetzlichen Vorgaben kann auch die Konkretisierung gesetzlicher Vorgaben durch eine Verwaltungsvorschrift im Einzelfall verfassungsrechtlich unzulässig sein, weil sie durch die konkreten Festlegungen zu einem unverhältnismäßigen Grundrechtseingriff führt, während das Gesetz selbst insoweit verfassungskonform restriktiv ausgelegt werden kann. Werden allerdings, wie im Falle der TA Siedlungsabfall, die wesentlichen Vorgaben bereits durch das seinerseits verfassungskonforme Gesetz vorgegeben, dann können sich grundrechtliche Probleme der Verwaltungsvorschrift nur in Sonderfallen ergeben. In Betracht kommen zum einen atypische Fallkonstellationen, bei denen einerseits die Grundrechtsbelastung atypisch hoch ist und andererseits das gesetzliche Ziel mit Hilfe milderer Instrumente erreicht werden kann. Solche Fälle werden aber bereits von der Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi erfaßt. 163 Dabei gilt es zu beachten, daß Verwaltungsvorschriften zur Standardisierung eingesetzt werden (können) und daher die Frage der Verhältnismäßigkeit auf dieser Ebene angegangen werden kann und muß. 164 Zum anderen können sich verfassungsrechtliche Probleme im Hinblick auf den verfassungsrechtlich begründeten Bestandsschutz von Anlagen ergeben. Auch dieser Aspekt ist in der TA Siedlungsabfall durch ein gestuftes Übergangsregime aufgenommen worden. Was insbesondere die Anforderungen der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs B angeht, so sieht die TA Siedlungsabfall eine Übergangsregelung bis zum 1. 6. 2005 bzw. bis zum 1. 6. 2001 vor. 165 In diesem langen Zeitraum lassen sich alle Übergangsprobleme in einer verfassungskonformen Weise bewälti-

162 Vgl. BVerfGE 8, 274/307; 80, l/20f.; 85, 97 Il 04 f.; 91, 1481l63f.; Lücke, in: Sachs (Hg.), Art. 80 Rn. 28. 163 Dazu oben B Ill. 164 Vgl. Müllmann/Lohmann, UPR 1995, 172. Dementsprechend sieht die Rechtsprechung die Anwendung der Vorsorgenorm des § 5 Abs. I Nr. 2 BImSchG auf der Grundlage einer Verwaltungsvorschrift (oder einer Rechtsverordnung) als möglich an; vgl. BVerwGE 69, 37/45; Jarass, BImSchG, § 5 Rn. 57 f. 165 V gl. oben B IV 2.

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C. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall

gen. 166 Allerdings gilt dies gemäß Nr. 12.1 TASi nur im Falle unzureichender Behandlungskapazität. Verfassungsrechtliche Probleme dürften sich in der Tat vor allem unter dieser Voraussetzung stellen, denen daher durch die Nr. 12.1 TASi Rechnung getragen wird. Doch ist nicht ausgeschlossen, daß in Einzelfällen auch unabhängig davon eine sofortige Anwendung der TA Siedlungsabfall mit ihrem Inkrafttreten auf Altanlagen auf verfassungsrechtliche Probleme stößt. 167 Dem muß dann im Einzelfall Rechnung getragen werden. Angesichts des bereits längere Zeit zurückliegenden Inkrafttretens der TA Siedlungsabfall ist das allerdings eher eine historische Frage.

e) Selbstverwaltungsgarantie Die bisherigen Überlegungen gelten im wesentlichen auch für die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Ob die TA Siedlungsabfall in diese Gewährleistung eingreift,168 kann dahingestellt bleiben. Soweit das der Fall sein sollte, gelten die angestellten Überlegungen zum Gesetzesvorbehalt im Grundrechtsbereich und zur materiellen Grundrechtsmäßigkeit ganz entsprechend. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts und der materiellen Schutzintensität im Bereich des Art. 28 Abs. 2 GG nicht niedriger als im Grundrechtsbereich ausfallen müssen. Da die TA Siedlungsabfall diesen Vorgaben im Grundrechtsbereich gerecht wird, muß das auch für die Selbstverwaltungsgarantie gelten, da spezielle, im Bereich des Art. 28 Abs. 2 GG besonders belastende Aspekte nicht ersichtlich sind. 169

166 Vgl. GaßnerlSiederer. S. 71. Dies gilt erst recht für Uraltdeponien, die längst abgeschrieben sind und bei denen daher der verfassungsrechtliche Bestandsschutz geringer ist; vgl. § 17 Abs. 2 S. 1 HS.2 BlmSchG und Jarass, BlmSchG, § 17 Rn. 27. 167 Die Frist der Nr. 12.2 TASi dürfte insoweit nicht immer genügen, zumal sie die materielle Geltung der Nr. 4.2 TASi unberührt läßt. 168 Dazu Geulen, S. 9, 31; Schink, S. 13 f. 169 Ebenso Schink, NuR 1998, 24.

D. Durchsetzung J. Durchsetzung durch Abfallbehörden Im letzten Teil der Untersuchung geht es zunächst um die Art und Weise, wie die Vorgaben der TA Siedlungsabfall durch die für die Ausführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (früher des Abfallgesetzes) zuständigen Behörden nach § 63 KrW-/ AbfG (früher § 19 AbfG) gegenüber Deponien durchgesetzt werden können und müssen. Dabei kommen unterschiedliche Instrumente zum Einsatz:

1. Planfeststellung, Plangenehmigung, Zulassung vorzeitigen Beginns aa) Geht es um die Neuerrichtung einer Deponie, dann sind die Vorgaben der TA Siedlungsabfall in dem dafür gemäß § 31 Abs. 2 KrW- / AbfG (früher § 7 Abs. 1 AbfG) erforderlichen Planfeststellungsverfahren durchzusetzen. 1 Ist gemäß § 31 Abs. 3 KrW- / AbfG (früher § 7 Abs. 2 AbfG) nur ein Plangenehmigungsverfahren notwendig, gilt entsprechendes für dieses Verfahren, da die materiellen Voraussetzungen die gleichen sind. 2 Wenn im folgenden von Planfeststellungsverfahren gesprochen wird, ist die Plangenehmigung mit gemeint. Die TA Siedlungsabfall hat die Durchsetzung ihrer Vorgaben im Anlagenzulassungsverfahren in Nr. 3 TASi besonders hervorgehoben, obwohl dies bereits aus Nr. 1.2 Abs. 3 lit.b TASi folgt. Die gesetzliche Grundlage für die Anwendung der Vorgaben der TA Sied1ungsabfall bildet die Regelung des § 32 KrW- / AbfG, vor allem dessen Absatz 1. Danach darf ein Planfeststellungsbeschluß nur ergehen, wenn das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird, wenn insbesondere für die notwendige Gefahrenabwehr und die gebotene Vorsorge nach dem Stand der Technik gesorgt wird. 3 Das schließt ein, daß keine nachteiligen Auswirkungen auf die Rechte anderer zu erwarten sind. 4 Da die TA Siedlungsabfall diese Voraus setI Ebenso Schink, S. 84 f.; Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 159. 2 Vgl. § 8 Abs. 1,3 AbfG bzw. § 32 Abs. 1,2,4 KrW-/AbfG. 3 Dazu oben C II 3 a. 4 Zudem muß die Zuverlässigkeit des Leitungspersonals gewährleistet sein. Die Zuverlässigkeit des Leitungspersonals wird in der TA Siedlungsabfall nur am Rande angesprochen.

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D. Durchsetzung

zungen konkretisiert, kann ein Planfeststellungsbeschluß nur ergehen, wenn die Vorgaben der TA Siedlungsabfall eingehalten werden. Dabei sind natürlich auch die Ausnahmeregelungen der TA Siedlungsabfall zu beachten. 5 bb) Bei bestehenden Deponien sind die Vorgaben der TA Siedlungsabfall durchzusetzen, wenn für eine wesentliche Änderung der Deponie ein Planfeststellungsverfahren (oder Plangenehmigungsverfahren) nach § 31 Abs. 2 KrW-1 AbfG (früher § 7 Abs. 1 AbfG) erforderlich ist. In Nr. 1.2 Abs. 3 lit.b TASi wird denn auch die wesentliche Änderung ausdrücklich erwähnt. Die zu den Neuanlagen gemachten Ausführungen gelten insoweit ganz entsprechend. Allerdings sind die gegenständlichen Grenzen der Änderungsplanfeststellung zu beachten, die bei qualitativen Änderungen etwas anders als bei quantitativen Änderungen zu bestimmen sind, auch wenn der Unterschied nicht überschätzt werden darf. 6 cc) Schließlich sind die Vorgaben der TA Siedlungsabfall bei einer Zulassung des vorzeitigen Beginns nach § 33 KrW-1 AbfG (früher § 7a AbfG) zu beachten. Auch darauf wird in Nr. 1.2 Abs. 3 lit.c TASi Bezug genommen. Bei der Anwendung der Vorgaben ist der besondere Charakter dieser Zulassung zu berücksichtigen; insbesondere wird nur vorausgesetzt, daß mit der positiven Entscheidung über den Planfeststellungsantrag (und damit die Anforderungen der TA Siedlungsabfall) "gerechnet werden kann".?

2. Nachträgliche Auflagen und Anordnungen a) Nachträgliche Auflagen

aa) Des weiteren können die Vorgaben der TA Siedlungsabfall durch die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen über Anforderungen an die Deponie und ihren Betrieb nach § 32 Abs. 4 S. 2 KrW-1 AbfG (früher § 8 Abs. 1 S. 3 AbfG) durchgesetzt werden. 8 Dies wird in Nr. 1.2 Abs. 3 lit.d TASi ausdrücklich festgehalten. Für die materiell-gesetzliche Grundlage der Anwendung der TA Siedlungsabfall gelten die gleichen Überlegungen wie bei der Planfeststellung, da § 32 Abs. 4 S. 2 KrW-1 AbfG ebenfalls auf das Wohl der Allgemeinheit abstellt. 9 Nachträgliche Auflagen können gegenständlich zu tiefgreifenden Änderungen führen; für eine Begrenzung gibt die Regelung des § 32 Abs. 4 S. 2 KrW-1 AbfG nichts her, jedenfalls solange die Änderung den Weiterbetrieb der Deponie

5 Zu den damit verbundenen behördlichen Spielräumen bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen oben B 11 4, B III 5 und B IV 3. 6 Zu diesem Unterschied Schwermer, in: Kunig I Schwermer I Versteyl, § 7 Rn. 14. 7 Dazu Paetow, in: Kunig/Paetow IVersteyl. § 33 Rn. 19ff. 8 Ebenso Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall. S. 159. 9 V gl. oben D I 1 aa.

I. Durchsetzung durch Abfallbehörden

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nicht objektiv unmöglich macht. 10 Insbesondere ist das Instrument der nachträglichen Auflage auch dann einsetzbar, wenn ihre Durchführung eine Änderungsplanfeststellung erfordert. 11 Davon geht auch die TA Siedlungsabfall aus, wie etwa der Regelung der Nr. 11.2.1 lit.a TASi entnommen werden kann. Allerdings ersetzt die Anordnung nicht das Planänderungsverfahren. Vielmehr verpflichtet sie den Anlagenbetreiber, ein solches Verfahren einzuleiten. 12 bb) Die Entscheidung über den Erlaß einer nachträglichen Auflage steht im behördlichen Ermessen. Für Altanlagen, also Anlagen, die vor Inkrafttreten der TA Siedlungsabfall zugelassen waren,13 wird dieses Ermessen erheblich eingeschränkt: 14 Zunächst ist die Reduzierung des Ermessens auf eine Sollensverpflichtung kombiniert mit einer Reihe inhaltlicher Vorgaben in Nr. 11.2 TASi zu beachten. Dies bedeutet, daß im Regelfall eine nachträgliche Auflage mit dem in der Regelung beschriebenen Inhalt erlassen werden muß; nur in atypischen Fällen kann davon abgesehen werden. 15 Zudem enthalten die in Nr. 11.2.1 lit.e-h TASi niedergelegten Anforderungen ausdrücklich Mindestanforderungen, sind also in jedem Falle zu beachten. 16 Soweit es um die Vorgaben der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs B geht, mußte gemäß Nr. 12.2 TASi spätestens bis zum 1. 6. 1995 eine nachträgliche Auflage erlassen sein. Insoweit ist das gesetzliche Ermessen mit diesem Zeitpunkt vollständig beseitigt. Gleiches gilt für die in Nr. 11.1 TASi aufgeführten und für Deponien relevanten Vorgaben nach Nr. 6, 7 TASi, für die bis zum 1. 6. 1996 nachträgliche Auflagen mit bestimmten Fristen zu erlassen waren. Für Anlagen, die erst nach Inkrafttreten der TA Siedlungsabfall genehmigt wurden, müssen diese Ermessenseinschränkungen erst recht gelten. Bei ihnen ist der notwendige Vertrauensschutz zwangsläufig geringer. Nachträgliche Auflagen müssen folglich wie bei Altanlagen erteilt werden. cc) Die soeben beschriebenen Einschränkungen des Ermessens gelten nicht in Fällen, in denen die Voraussetzungen der Ausnahmen nach Nr. 1.2 Abs. 4, Nr. 2.4 und Nr. 12.1 TASi vorliegen, da insoweit die TA Siedlungsabfall keine standardisierende Regelung enthält. In diesen Fällen hat die Abfallbehörde in direkter Anwendung des Gesetzesrechts ihr Ermessen auszuübenY Im Bereich der Nr. 12.1 10 Dann müßte der Planfeststellungsbeschluß aufgehoben werden; vgl. Jarass, BlmSchG, § 17 Rn. 16. 11 A.A. noch Schwermer, in: Kunig 1Schwermer 1 Versteyl, § 8 Rn. 24. 12 BVerwGE 90,42/45; Frenz, § 32 Rn. 26; Schink, S. 72 f; Paetow, in: Kunig/Paetowl Versteyl, § 35 Rn. 15. 13 Näher oben B I 1 b bb. 14 Dazu GaßnerlSiederer, S. 70f. 15 V gl. zur Bedeutung von Sollensverpflichtungen Jarass, BlmSchG, § 17 Rn. 38. 16 GaßnerlSiederer, S. 71. 17 Vgl. zu der davon zu unterscheidenden Frage, ob bereits durch Nr. 2.4 TASi bzw. Nr. 12.1 TASi ein Ermessen gewährt wird, oben B III 5 und B IV 3.

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D. Durchsetzung

TASi gilt es allerdings, wie dargelegt, die Vorgaben der Nr. 12.1 Abs. 2 TASi zu beachten,18 weshalb Nr. 12.2 TASi auch auf Nr. 12.1 TASi verweist. dd) Die weitreichende Begrenzung des behördlichen Ermessens für den Erlaß nachträglicher Auflagen zur Durchsetzung der TA Siedlungsabfall hat auch Folgen für die im Schrifttum erörterte Frage, wieweit Zusagen erlassen und öffentlichrechtliche Verträge geschlossen werden können, die darauf abzielen, daß zugestandene Ausnahmen nach Nr. 2.4 TASi bzw. Nr. 12.1 TASi später (ganz oder teilweise) nicht rückgängig gemacht werden. 19 Eine Zusage auf Unterlassen eines künftigen Verwaltungsakts, deren Rechtsfolgen in § 38 VwVfG geregelt sind, ist nur möglich, wenn das Unterlassen des Verwaltungsakts rechtmäßig ist. Die Erteilung einer Zusage kommt daher nur in Betracht, wenn die künftige Entscheidung über den Verwaltungsakt im behördlichen Ermessen steht oder wenn die Rechtslage unklar bzw. offen ist und daher ein Klarstellungsinteresse besteht. 20 Das Ermessen beim Erlaß nachträglicher Auflagen wird aber, wie dargelegt, durch die TA Siedlungsabfall stark eingeschränkt, was den Spielraum für Zusagen auf Unterlaß künftiger Auflagen entsprechend reduziert. Daneben kommt eine Zusage nur in Betracht, wenn aufgrund künftiger Entwicklungen die Ausnahmevoraussetzungen entfallen können und Unsicherheit besteht, ob das der Fall ist. Soweit noch Spielraum für Zusagen besteht, haben die zuständigen Behörden auf die Leitvorgabe des Abfallrechts, die Sicherung des Wohls der Allgemeinheit, zu achten. Insoweit ist insbesondere von Bedeutung, daß die Entscheidung über den Erlaß einer nachträglichen Auflage regelmäßig dann erst sachgerecht ist, wenn konkret beurteilt werden kann, ob die fraglichen Voraussetzungen vorliegen. Andererseits sind auch die legitimen Interessen des Deponiebetreibers am Schutz vorgenommener Investitionen zu berücksichtigen. Doch wird der Vertrauensschutz bereits durch die Beschränkung nachträglicher Auflagen durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sichergestellt. Insgesamt dürften die Voraussetzungen für den Erlaß einer Zusage auf Unterlassung künftiger Auflagen äußerst selten gegeben sein. Ganz entsprechendes dürfte für den Abschluß öffentlich-rechtlicher Verträge gelten, die darauf abzielen, den Erlaß künftiger nachträglicher Auflagen zu beschränken.

b) Nachträgliche Anordnungen und Untersagungen

aa) Für Anlagen, die nicht in den zeitlichen Anwendungsbereich der Regelung des § 32 Abs. 4 S. 2 KrW- / AbfG fallen, ergeben sich aus § 35 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 KrW- / AbfG (früher §§ 9, 9a AbfG) entsprechende Rechte und Pflichten der 18 19

20

Dazu oben B IV 3. Vgl. GaßnerlSiederer; S. 110ff. Henneke, in: Knack (Hg.), § 38 Anm. 2.2.

I. Durchsetzung durch Abfallbehörden

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Abfallbehörden über den Erlaß nachträglicher Anordnungen. 21 Die TA Siedlungsabfall ist auch hinsichtlich dieser Maßnahmen zu beachten, wie Nr. 1.2 Abs. 3 lit.e, f TASi entnommen werden kann. Was die Einzelheiten angeht, kann auf die Ausführungen zu den nachträglichen Auflagen verwiesen werden. 22 Dies gilt insbesondere für die Aussagen zur Einschränkung des Ermessens, da die insoweit einschlägigen Regelungen der TA Siedlungsabfall ausdrücklich auch Anordnungen gemäß §§ 9, 9a AbfG erfassen. 23 Darüber hinaus ist im Bereich des § 35 Abs. 1 S. 2 KrW-1 AbfG (früher § 9 S. 2 AbfG) eine Betriebsuntersagung möglich. 2. Soweit die TA Siedlungsabfall Vorgaben zur Nachsorge enthält, können diese über nachträgliche Anordnungen gemäß § 36 Abs. 2 KrW-1 AbfG (früher § 10 Abs. 2, § lOa AbfG) durchgesetzt werden. 24 Darauf wird in Nr. 1.2 Abs. 3 lit.g, h TASi ausdrücklich hingewiesen.

3. Abfallwirtschaftspläne, Abfallwirtschaftskonzepte und Überwachung aa) Wie Nr. 1.2 Abs. 3 lit.a TASi entnommen werden kann, sind die Vorgaben der TA Siedlungsabfall auch beim Erlaß von Abfallentsorgungsplänen im Sinne des § 6 AbfG (heute von Abfallwirtschaftsplänen im Sinne des § 29 KrW-1 AbfG) zu beachten. Bedeutung hat das insbesondere für die Sicherung der Kapazität an geeigneten Behandlungsanlagen, die spätestens ab den in Nr. 12.1 TASi genannten Zeitpunkten zur Verfügung stehen muß. 25 bb) Des weiteren ist zu überlegen, ob die Vorgaben der TA Siedlungsabfall auch durch Anordnungen der zuständigen Behörden zu den von den Entsorgungsträgern zu erstellenden Abfallwirtschaftskonzepten durchgesetzt werden können. Entspricht ein Abfallwirtschaftskonzept, etwa hinsichtlich der Ablagerung von Abfällen, nicht den Anforderungen der TA Siedlungsabfall, dann wird es, vorbehaltlich der Ausnahmeregelungen, auch den gesetzlichen Anforderungen nicht gerecht; es ist rechtswidrig. Gleichwohl muß eine Anordnung zur Korrektur des Inhalts des Konzepts ausscheiden, weil das Abfallwirtschaftskonzept ein internes Planungsinstrument bildet, das den Behörden lediglich zu Informationszwecken zugänglich gemacht wird. Zu erwartende Verstöße gegen materielle Rechtspflichten sind auf direktem Wege zu sanktionieren. 26

Versmann, Spielräume und Bindungswirkung der TA Siedlungsabfall, S. 159. Oben D I 2. 23 VgI. den Wortlaut der Nr. 11, 12.2 TASi. 24 Soweit sie nicht schon im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses Berücksichtigung gefunden haben 25 V gI. oben B IV. 26 Spoerr; in: Brandt / Ruchay / Weidemann, § 19 Rn. 89. 21

22

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D. Durchsetzung

cc) Schließlich sind die Vorgaben der TA Siedlungsabfall nach Nr. 1.2 Abs. 3 lit.i TASi durch den Einsatz der Instrumente der Überwachung nach §§ 40 ff. KrW- / AbfG (früher § 11 AbfG) sicherzustellen.

11. Einflußinstrumente des Bundes 1. Mängelrüge Abschließend gilt es der Frage nachzugehen, welche Möglichkeiten für den Bund bestehen, wenn ein Bundesland seiner Verpflichtung zur Beachtung der TA Siedlungsabfall nicht nachkommt. Insoweit stellt sich zunächst die Frage, wieweit die Möglichkeiten der Bundesaufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG einsetzbar sind. Das hängt im vorliegenden Zusammenhang davon ab, ob auch Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG dem Maßstab der Bundesaufsicht zuzurechnen sind. Diese Frage ist umstritten, wird aber zu Recht überwiegend bejaht, und zwar unabhängig davon, ob die Verwaltungsvorschrift Außenwirkung entfaltet oder nicht. 27 Die Bundesaufsicht ist zwar nach Art. 84 Abs. 3 S. 1 GG auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt, was die Frage aufwerfen mag, ob Verwaltungsvorschriften Recht im Sinne dieser Regelung sind. Das wird man zu bejahen haben. Im übrigen folgt die Bindung der Länder an Verwaltungsvorschriften aus Art. 84 Abs. 2 GG; dieser Vorschrift kann der Rechtscharakter nicht bestritten werden. Würde etwa ein Bundesgesetz die Beachtung des Standes der Technik vorschreiben, wäre die Einhaltung dieser Vorgabe Gegenstand der Bundesaufsicht, obwohl der Stand der Technik selbst keine Rechtsnorm ist. Endlich spricht für die Einbeziehung der Verwaltungsvorschriften des Art. 84 Abs. 2 GG in den Maßstab der im folgenden Absatz geregelten Bundesaufsicht auch die Systematik der Regelung. Auf dieser Grundlage kann der Bund die Einhaltung der Vorgaben der TA Siedlungsabfall durch die Bundesländer kontrollieren. Er hat ein Recht auf Auskunft28 und kann gemäß Art. 84 Abs. 3 S. 2 GG Beauftragte entsenden. Vor allem aber kann die Bundesregierung in einer Erklärung feststellen, daß eine Rechtsverletzung vorliegt (Mängelrüge) und das Bundesland auffordern, den Verstoß abzustellen. Die Mängelrüge führt allerdings (anders als eine Weisung nach Art. 84 Abs. 5 GG) nicht, nach Art eines Verwaltungsakts, zu einer zusätzlichen Bindung der Landesbehörden, wie der Änderung des Art. 84 Abs. 4 GG gegenüber Art. 15 Abs. 3

27 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 157; Bull, in: Alternativkommentar, Art. 84 Rn. 56; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 84 Rn. 12; Dittmann, in: Sachs (Hg.), Art. 84 Rn. 27; a.A. Blümel, in: Isensee/Kirchhof (Hg.), S. 883f.; Broß, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Bd. 3, Art. 84 Rn. 23. 28 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 164f.; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 84 Rn. 13.

11. Einflußinstrumente des Bundes

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WRVentnommen werden kann. 29 Landesbehörden sind auch nach einer Mängelrüge nur gebunden, wenn die Verwaltungsvorschrift rechtmäßig ist. 30

2. Weitere Schritte Die Mängelrüge hat zwar (für sich gesehen) keine verbindliche Wirkung. Kommt das fragliche Land der Rüge jedoch nicht nach, dann kann die Bundesregierung gemäß Art. 84 Abs. 4 S. 1 GG den Bundesrat anrufen. Die Entscheidung des Bundesrats dürfte rechtlich verbindlichen Charakter haben. Alternativ kommt mit Zustimmung des Bundesrats der Einsatz des Bundeszwangs nach Art. 37 GG in Betracht, sofern das Land nicht gemäß Art. 84 Abs. 4 S. 1 GG den Bundesrat (oder das Bundesverfassungsgericht) anruft. 31 Entspricht die Entscheidung des Bundesrats nicht der Auffassung der Bundesregierung, kann sie gemäß Art. 84 Abs. 4 S. 2 GG das Bundesverfassungsgericht anrufen. Gegenstand des Verfahrens können dabei auch alle verwaltungsrechtlichen Aspekte sein,32 etwa die Auslegung des Abfallgesetzes bzw. des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Die Auffassung, die bei einer Dominanz verwaltungsrechtlicher Fragen statt des Wegs zum Bundesverfassungsgericht den Verwaltungsrechtsweg eröffnet sieht,33 verkennt, daß der Streit um die Auslegung des einfachen Rechts den typischen Gegenstand einer Mängelrüge nach Art. 84 Abs. 4 GG bildet. 34 Dem Mängelrügeverfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG und der anschließenden Anrufung des Bundesverfassungsgerichts kommt aber der Vorrang vor der einfachgesetzlichen Regelung des § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu. Dagegen kann ein Bundesland, gestützt auf diese Vorschrift, Klage zum Bundesverwaltungsgericht erheben, wenn es die Verbindlichkeit einer Verwaltungsvorschrift klären lassen will und dabei verwaltungsrechtliche Aspekte im Vordergrund stehen?5 Geht es um verfassungsrechtliche Aspekte, ist der Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG einschlägig. Sobald allerdings die Bundesregierung eine Mängelrüge ausgesprochen hat, dürfte auch für das fragliche Bundesland allein das Verfahren nach Art. 84 Abs. 4 GG zum Tragen kommen. 36 29 Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 166, 169; Bull, in: Alternativkommentar, Art. 84 Rn. 63. 30 Vgl. Bull, in: Alternativkommentar, Art. 84 Rn. 62. 31 Vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, Art. 84 Rn. 135, 174. Dabei kommt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Anwendung; Gubelt, in: v. Münch/Kunig (Hg.), Bd. 2, Art. 37 Rn. 11. Wieweit daraus eine Verpflichtung zu gerichtlicher Klärung vor Einsatz des Bundeszwangs folgt, kann hier nicht näher untersucht werden. 32 Pestalozza, S. 139; Maunz, in: Maunz u. a., § 70 Rn. 15, 16. 33 Vgl. Pauly, DÖV 1989, 889f., zum Bereich des Art. 85 GG; tendenziell wohl auch Wenckstem, in: Umbach/Clemens (Hg.), § 70 Vorb.6. 34 Darauf weist Pestalozza, S. 139 zu Recht hin. 35 Ewer; S. 111 ff.

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D. Durchsetzung

Folgt der Bundesrat der Auffassung der Bundesregierung, ändert aber andererseits das betreffende Land nicht seine Praxis, kann die Bundesregierung sich nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG an das Bundesverfassungsgericht wenden. 37 Eine direkte Anrufung des Gerichts vor Durchführung des Verfahrens nach Art. 84 Abs. 4 GG dürfte ausgeschlossen sein?8 Als Alternative besteht auch in diesem Stadium die Möglichkeit, mit Zustimmung des Bundesrats den Bundeszwang nach Art. 37 GG einzusetzen, sofern das Land nicht das Bundesverfassungsgericht angerufen hat.

36 37

38

Dabei bewegt man sich, wie bei den vorgenannten Fragen, auf unsicherem Boden. Bemkl/ Klein, Rn. 1000; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 84 Rn. 14. Lerche, in: Maunz I Dürig, Art. 84 Rn. 180; Bemkl/ Klein, Rn. 998.

E. Zusammenfassung I. Grundlagen 1. Die TA Siedlungsabfall dient der Konkretisierung der gesetzlichen Begriffe des Wohls der Allgemeinheit und des Standes der Technik und soll durch Operationalisierung und Standardisierung den Vollzug des Abfallrechts erleichtern, die Dauer von Verwaltungsverfahren verkürzen und die Vorhersehbarkeit von Entscheidungen und damit die Rechtssicherheit erhöhen. 2. Die TA Siedlungsabfall gilt auch nach Außerkrafttreten der Regelung des § 4 Abs. 5 AbfG.

11. Abfallbezogene Anforderungen der TA Siedlungsabfall an die Deponierung 3. Abfälle dürfen auf Deponien grundsätzlich nur abgelagert werden, wenn sie die Anforderungen der Nr. 4.2 TASi und des Anhangs B einhalten. Auf welche Weise diese Regelvorgaben erreicht werden, wird nicht festgelegt. Die Vorgaben betreffen auch Deponien, die bereits vor Inkrafttreten der TA Siedlungsabfall zugelassen wurden. 4. Die Regelvorgaben gelten gemäß Nr. 1.2 Abs. 4 TASi nicht für Versuchsanlagen, d. h. für Deponien, die nach ihrer gesamten Ausgestaltung auf den Zweck ausgerichtet sind, Deponierungsverfahren zu entwickeln oder zu erproben. Die Verfahren müssen - auch unter Berücksichtigung ausländischer Erfahrungen neuartig sein und dürfen nicht schon an anderer Stelle erprobt werden. Die Ausrichtung auf den Versuchszweck erfordert eine entsprechende zeitliche Begrenzung, die vielfach bei etwa 2 Jahren liegen dürfte. 5. Von den Regelvorgaben der TA Siedlungsabfall kann des weiteren gemäß Nr. 2.4 TASi abgewichen werden, wenn auf andere Weise als durch die instrumentellen Anforderungen die Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall gewahrt werden. Die Zielanforderungen ergeben sich aus Nr. 10.1 TASi und sind auf die fragliche Deponie zu beziehen; frühere Phasen der Abfallentstehung und Abfallbehandlung sind insoweit unerheblich. Eine Kompensation ist nur sehr begrenzt möglich: Ausgeschlossen ist zunächst eine pauschale Gesamtbetrachtung der Umweltverträglichkeit der Deponie. Vielmehr muß präzise auf

80

E. Zusammenfassung

die Zielanforderungen der TA Siedlungsabfall abgestellt werden. Der Regelungsgehalt dieser Anforderungen muß mit gleicher Sicherheit wie bei Einhaltung der instrumentellen Anforderungen gewahrt sein, auch und gerade was die Zukunft angeht. Des weiteren setzt Nr. 2.4 TASi einen atypischen Fall voraus. Für alle Voraussetzungen der Ausnahmeregelung trägt der Deponiebetreiber die materielle Beweislast. 6. Schließlich kann von den Anforderungen des Anhangs B unter den Voraussetzungen der Nr. 12.1 TASi abgewichen werden. Für die zentrale Vorgabe des Fehlens einer Behandlungskapazität kommt es auf die Ursachen nicht an. Eine Behandlungskapazität ist verfügbar, wenn sie mit zumutbarem Kosten- und Transportaufwand zu erreichen ist. Indirekt ist die Regelung der Nr. 12.1 TASi auch für die Entsorgungsträger von Bedeutung. 7. Liegen die Voraussetzungen der Ausnahmeregelung der Nr. 2.4 TASi bzw. der Nr. 12.1 TASi vor, dann eröffnen diese Vorschriften der Behörde kein echtes Ermessen. Vielmehr enthält die TA Siedlungs abfall insoweit keine Vorgaben, mit der Folge, daß die Behörde in unmittelbarer Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu entscheiden hat. Im Falle der Nr. 12.1 TASi sind allerdings bei Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen die Vorgaben der Nr. 12.1 Abs. 2 TASi zu beachten.

111. Bindungswirkung und Rechtmäßigkeit der TA Siedlungsabfall 8. Die verwaltungsinterne Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften ist ausgeschlossen, wenn sie mit gesetzlichen Vorgaben nicht vereinbar sind. Bei intrasubjektiven Verwaltungsvorschriften führt jedoch das fehlende Verwerfungsrecht des einzelnen Amtswalters regelmäßig zu einem Letztentscheidungsrecht der Stelle, die die Verwaltungsvorschrift erlassen hat. Im Bereich der intersubjektiven Verwaltungsvorschriften des Art. 84 Abs. 2 GG gilt das hingegen nicht. 9. Den der Auslegung und Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe dienenden Verwaltungsvorschriften kommt eine Bindungswirkung im Außenbereich nur zu, wenn durch Gesetz ein Auftrag zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften erteilt wurde, deren Ausarbeitung ein hohes Maß an technisch-wissenschaftlichem Sachverstand voraussetzt und bei denen Zuständigkeit und Verfahren des Erlasses in einer Art und Weise geregelt sind, die für eine besondere Richtigkeitsgewähr sorgen und daher die Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte rechtfertigen. Die Bindungswirkung solcher normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften wird durch gesicherte neue Erkenntnisse und in atypischen Fallkonstellationen beschränkt.

IV. Durchsetzung

81

10. Die TA Siedlungsabfall besitzt gegenüber den Abfallbehörden die Bindungswirkungen einer intersubjektiven Verwaltungsvorschrift. Im Außenverhältnis ist sie als normkonkretisierend einzustufen und entfaltet auch insoweit weitreichende Bindungen. Dies ist nicht nur für gerichtliche Verfahren bedeutsam. Vielmehr muß sie (auch im Außenverhältnis) von den zuständigen Behörden beachtet werden. Daran dürfte die Einschränkung durch den Erkenntnisfortschritt nichts ändern, weil insoweit nur gesicherte Erkenntnisse relevant wären, die die der TA Siedlungsabfall zugrunde liegenden Annahmen zentral in Frage stellen. Der Begrenzung der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften in atypischen Fällen wird durch die Ausnahmeregelungen der TA Siedlungsabfall in vollem Umfang Rechnung getragen. 11. Die TA Siedlungsabfall ist mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz in vollem Umfang vereinbar. Auch das EG-Recht stellt die Geltung der TA Siedlungsabfall nicht in Frage, selbst wenn sie der Umsetzung von Richtlinien dienen würde. Der Vorbehalt des Gesetzes ist gewahrt. Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG ist nicht anwendbar. Gegen die materiellen Grundrechtsgehalte und die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht verstoßen.

IV. Durchsetzung 12. Die Errichtung neuer Deponien und die wesentliche Änderung bestehender Deponien kann nur zugelassen werden, wenn die Vorgaben der TA Siedlungsabfall eingehalten sind. Des weiteren können die Vorgaben durch nachträgliche Auflagen und Anordnungen durchgesetzt werden, wobei auch die Durchführung eines Änderungsverfahrens verlangt werden kann. Das behördliche Ermessen wird in erheblichem Umfang eingeschränkt. Die Durchsetzung der TA Siedlungsabfall erfolgt schließlich mit Hilfe von Abfallwirtschaftsplänen, während die Abfallwirtschaftskonzepte sich nicht als behördliches Instrument eignen. 13. Verstößt ein Bundesland gegen die TA Siedlungsabfall, kann die Bundesregierung den Verstoß rügen und das Land auffordern, den Verstoß abzustellen. Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG gehören zum Maßstab der Aufsicht nach Art. 84 Abs. 3 GG. Kommt das Land der Rüge nicht nach, ist der Einsatz des Bundeszwangs möglich, sofern das Land nicht den Bundesrat (und später das Bundesverfassungsgericht) anruft. Alternativ kann die Bundesregierung den Bundesrat anrufen. Rechtsmittel gegen eine Entscheidung des Bundesrats bzw. auf Durchsetzung dieser Entscheidung gehen ausnahmslos zum Bundesverfassungsgericht.

6 Jarass

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Sachwortverzeichnis Abfallentsorgungsplan 75 Abfallgesetz 12 ff., 23, 59, 63, 66 f., 68 f., 71 ff., 75 f. Abfall-Rahmenrichtlinie 63 f. Abfallverbrennung s. Thermische Behandlung Abfallwirtschaftskonzept 75 f. Abfallwirtschaftsplan s. Abfallentsorgungsplan Ablagern s. Deponieren Altanlagen 16 f., 34, 36, 73 Anhang B 17 ff., 36, 37 Anlagenübergreifende Kompensation s. Kompensation Antizipiertes Sachverständigengutachten 48 f., 57 Atypische Sachverhalte 55, 61 Atypischer Fall 33 f., 55, 61 Außenwirkung 46 ff., 57 ff. - Drittschutz 52 - Mittelbare 47 f. Bestandsschutz von Anlagen 69 f. Bindungswirkung 41 ff. Bundesaufsicht 76 f. - Anrufung des Bundesrates 77 - Anrufung des Bundesverfassungsgerichts

77f. - Mängelrüges.dort Deponieren 15 Dynamische Grundpflichten 17 Einzelfall s. atypischer Fall Eluatkriterien 18 Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik 54 ff., 59 ff. Ermächtigungsgrundlage 13 f., 57 Ermessen 35 f., 39, 47, 73 f.

Fehlende Behandlungskapazität 36 ff. - Mittelbare Wirkungen 39 f. - Planungsspielraum 37 Fortgeltung der TA Siedlungsabfall 12 ff.,

59 Gesamtbilanzierung 26 f. Gleichwertigkeitsausnahme 21, 24 ff. - Alternativverfahren 33, 34 f. - Sicherheitsniveau 32 Glühverlust 18 Grundrechtsbeeinträchtigung 65, 66 Innenwirkung 42 ff., 57 Intrasubjektive Verwaltungsvorschriften 42 f. - Letztentscheidungsrecht 43 Intersubjektive Verwaltungsvorschriften

44ff. Instrumentelle Anforderungen 25, 27 Kompensation 26, 29 ff., 32 f. Konkretisierung 11,35,47,49 ff., 66 f. Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz 12 ff., 23,59,62 f., 66 f., 68 f., 71 ff., 75 f. Mängelrüge 76 f. Mechanisch-biologische Abfallbehandlungsverfahren 9, 19,21,24,26 Multi-Barrieren-Konzept 15,27 Nachsorgearme Deponie 28, 31 f. Nachträgliche Anordnungen 74 f. Nachträgliche Auflagen 72 ff. - Zusage auf Unterlassen 74 Norminterpretation 50 Normkonkretisierung 50 f., 57 ff. - gesetzlicher Auftrag 50, 51 - Rücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte 51, 58 - wissenschaftlich-technischer Sachverstand 50, 51, 58

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Sachwortverzeichnis

Operationalisierung 11, 30 Optimale Nutzung des Deponieraumes 28, 32 Organischer Anteil des Trockenrückstandes 17f. - Glühverlust s. dort - Total organic carbonic s. dort Planfeststellungsverfahren 71 f. Plangenehmigungsverfahren 71 f. Quantifizierung s. Operationalisierung Rechtsverordnung 12 f., 48, 53 f., 54 f., 68 Selbstbindung der Verwaltung 47 f., 57 Selbstverwaltungsgarantie 70 Siedlungsabfälle 15 Stand der Technik 11,16,20,24,29,31,33, 35, 62 f., 71, 76 Standardisierung 11 f., 30, 50

TA Luft 49 f., 52, 64, 65 Thermische Behandlung 9, 18 Total organic carbonic 18 Überwachung 76 Umweltauswirkungen 28, 31 Versuchsanlagen 19 ff. - Neuartigkeit 20, 23 - Versuchszweck 21 ff. Versuchsanlagenprivileg s. Versuchsanlagen Verwaltungsvorschrift 11, 13, 34, 41 ff., 57 ff. Vorbehalt des Gesetzes 65, 66, 68 Vorrang des Gesetzes 42, 52 f., 56, 62 ff. - EG-Recht 63 f. - Nationales Abfallrecht 62 f. Wohl der Allgemeinheit 11, 16, 24, 25, 29, 35,63,71 Zielanforderungen 26 ff., 27 ff.