Drittschutz: Der Rechtsschutz Drittbetroffener gegen Bau- und Anlagengenehmigungen im öffentlichen Baurecht, Immissionsschutzrecht und Atomrecht [1 ed.] 9783428478446, 9783428078448

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht

Band 19

Drittschutz Der Rechtsschutz Drittbetroffener gegen Bau- und Anlagengenehmigungen im öffentlichen Baurecht, Immissionsschutzrecht und Atomrecht Von

Dr. Sigurd König

Duncker & Humblot · Berlin

Sigurd König . Drittschutz

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wotfgang Graf Vitzthum in Gemeinschaft mit Martin Hecket, Ferdinand Kirchhof Hans von Mangotdt, Thomas Oppermann Günter Püttner sämtlich in Tübingen

Band 19

Drittschutz Der Rechtsschutz Drittbetroffener gegen Bau- und Anlagengenehmigungen im öffentlichen _Baurecht, Immissionsschutzrecht und Atomrecht

Von

Dr. Sigurd König

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

König, Sigurd: Drittschutz : der Rechtsschutz Drittbetroffener gegen Bau- und Anlagengenehmigungen im öffentlichen Baurecht, Immissionsschutzrecht und Atomrecht / von Sigurd König. Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht ; Bd. 19) Zug!.: Tübingen, Univ., Diss., 1992 ISBN 3-428-07844-6 NE:GT

021

Alle Rechte vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: W. März, Tübingen Druck: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Gennany ISSN 0935-6061 ISBN 3-428-07844-6

Vorwort Die Frage nach der Reichweite und dogmatischen Absicherung der Schutzansprüche von Nachbarn im Öffentlichen Baurecht und von Drittbetroffenen im Immissionsschutz- und Atomrecht hat mich seit der Studienzeit beschäftigt. Insbesondere war mir die dogmatische Absicherung des Gebots der Rücksichtnahme - mit dem die Rechtsprechung seit Ende der 70er Jahre angemessene Ergebnisse im Einzelfall erzielt hat - zweifelhaft. Mein Doktorvater, Herr Prof. Dr. Günter Püttner hat mich bestärkt, zu dieser Thematik eine grundlegende Untersuchung vorzunehmen. Er hat mir während meiner Arbeit wertvolle Hinweise gegeben und die Untersuchung kritisch begleitet, ohne mich in meinen Ansätzen einzuengen. Hierfür danke ich herzlich. Die Arbeit hat im Wintersemester 1991/92 der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen vorgelegen und ist von ihr als Dissertation angenommen worden. Rechtsprechung und Literatur bis Ende 1992 wurden in die Fußnoten eingearbeitet. Herrn Prof. Dr. Wolfgang Graf Vitzthum danke ich für die Aufnahme der Arbeit in die "Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht", Herrn Dr. Wolfgang März für die satztechnische Aufbereitung des Textes nach den Vorgaben des Verlages. Das Bundesumweltministerium hat die Veröffentlichung dieser Untersuchung mit einem Druckkostenzuschuß gefördert, wofür ich danke. Ohne die Unterstützung meiner ganzen Familie wäre diese Arbeit nicht möglich gewesen. Karin danke ich für ihre vielfältige Hilfe und ihre große Geduld. Reutlingen, im Juni 1993

Sigurd König

Inhaltsverzeichnis Kapitel 1 Rechtsschutz Drittbetrotrener -

A. Anlaß der Untersuchung

Einführung

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

I. Problemstellung: Nachbar- und Drittbetroffenenklagen

23 23

............

23

ein klassisches Thema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

23

2. Fortdauerndes Dilemma des Drittschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

3. Parallele Problemstellungen . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . . . . .

27

11. Ausgangspunkt: Die Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht . . . . . . .

29

1. Der "Begriff' des subjektiven öffentlichen Rechts nach Jellinek und Bühler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

a) Zwingender Rechtssatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

b) Verliehene Rechtsrnacht

........... . ...............

31

c) Schutznorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Adressaten und Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

33

a) Adressaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

33

b) Dritte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

III. Heutige Rechtsprechungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

36

1. Restriktive Tendenz bei der Anerkennung von Schutz normen . . . . ..

37

2. Grundrechtlicher Drittschutz bei "groben Mißgriffen" . . . . . . . . . . .

38

3. Drittschutz aus dem "Gebot der Rücksichtnahme" bei weniger groben Mißgriffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

39

IV. Klärungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

46

1. Bedeutung des Verfassungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

2. Bedeutung des einfachen Gesetzesrechts

47

3. Bedeutung der faktischen Gegebenheiten

47

4. Bedeutung der juristischen Methodenlehre .. . . . . . . . . . . . . . . . .

48

5. Bedeutung des Verwaltungsprozessrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

1. Drittschutz -

8

Inhaltsverzeichnis 6. Zusammenfassung; Bedeutung der Theorie des subjektiven öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

49

B. Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

I. Die einzelnen zu untersuchenden Rechtsgebiete

................

50

11. Die übergreifenden Gemeinsamkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

1. Gemeinsame äußere Struktur: polygonales Verwaltungsrechtsverhältnis

51

2. Gemeinsame innere Struktur: Konfliktsituation zwischen Grundrechtsträgem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

Kapi tel 2

Heutige Praxis des Drittschutzes A. Baurecht

.........................................

I. Bauplanungsrecht

53 53

...................................

53

1. Planbereich, §§ 30 BBauG / BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

a) Festlegungen des Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

aa) Art der baulichen Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

bb) Maß der baulichen Nutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

cc) Bauweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

56

...............

57

b) Befreiungen § 31 11 BBauG / BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

c) § 15 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

d) Verstoß gegen nicht nachbarschützende Festsetzungen. . . . . . . ..

59

dd) Baulinien, Baugrenzen, Bebauungstiefe

e) § 33 BBauG / BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

60

2. Unbeplanter Innenbereich, § 34 BBauG / BauGB . . . . . . . . . . . . ..

61

a) § 34 I BBauG / BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

b) § 34 III BBauG 1976/§ 3411 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . ..

63

c) Nichtqualifizierte Bebauungspläne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

3. Außenbereich, § 35 BBauG 1976/ BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

a) Privilegierte Vorhaben, § 35 I BBauG 1976/BauGB . . . . . . . . .

63

b) Nichtprivilegierte Vorhaben, §§ 35 11, III BBauG 1976/ BauGB ..

64

4. Planbereichsüberschreitender Drittschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

9

Inhaltsverzeichnis 5. Sonstige Normen: Allgemeiner Planungsgrundsatz

67

6. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

11. Bauordnungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

1. Materielle Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

a) §§ 3 I 1, 2 LBO BW: Allgemeine Anforderungen. . . . . . . . . . .

68

b) § 4 LBO BW: Bebaubarkeit und Erschließung der Grundstücke ..

69

c) §§ 6, 7 LBO BW: Abstandsregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . ..

69

d) § 10 LBO BW: Nichtüberbaute Flächen, Kinderspielplätze . . . . ..

70

e) § 11 LBO BW: Höhenlage der baulichen Anlagen. . . . . . . . . ..

71

f) § 13 LBO BW: Bauliche Gestaltung

...................

71

.........................

71

h) § 15 LBO BW: Standsicherheit und Dauerhaftigkeit. . . . . . . . ..

71

i) § 16 LBO BW: Erschütterungs-,Wärme- und Schallschutz

72

j) § 17 LBO BW: Schutz gegen Feuchtigkeit und Korrosion ..... .

72

k) § 18 LBO BW: Brandschutz

72

g) § 14 LBO BW: Baustellen

....................... .

I) § 19 LBO BW: Verkehrssicherheit

....................

73

m) § 26 LBO BW: Brandwände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

n) § 27 11 LBO BW: Dachaufbauten

73

0) § 36 LBO BW: Aufenthaltsräume

73

p) § 37 V, VI LBO BW: Abstellräume, Trockenräume. . . . . . . . ..

73

q) § 38 LBO BW: Aufenthaltsräume und Wohnungen in Dachräumen und Untergeschossen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

r) § 39 LBO BW: Stellplätze und Garagen . . . . . . . . . . . . . . . ..

74

s) § 40 LBO BW: Ställe

............................

75

..............................

75

2. Verfahrensvorschriften

a) § 53 LBO BW: Bauantrag und Bauvorlagen

..............

75

b) § 56 LBO BW: Benachrichtigung der Angrenzer . . . . . . . . . . ..

75

3. Nachträgliche Anordnungen - Anspruch auf Einschreiten der Baubehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

a) Schwarzbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

b) Im Sofortvollzug errichtete Bauten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

4. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

III. Grundrechtlicher Drittschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

78

10

Inhaltsverzeichnis 1. Art. 14 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

2. Art. 2 11 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

3. Art. 2 I GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

80

IV. Geschützter Personenkreis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

80

V. Zusammenfassung: Klärungsbedarf im Baurecht

82

B. Anlagebezogenes Umweltrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

83

I. Immissionsschutzrecht

................................

83

1. Genehmigungsvoraussetzungen die Grundpflichten nach § 5 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

a) Die Schutzpflicht, § 5 I Nr. 1 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

b) Vorsorgepflicht, § 5 I Nr.2 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

c) Reststoffverwertungs- und Abfallbeseitigungspflicht, § 5 I Nr. 3 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

d) Abwärmenutzungspflicht, § 5 I Nr. 4 BlmSchG . . . . . . . . . . . .

87

2. Betreiberpflichten bei nichtgenehmigungspflichtigen Anlagen, § 22 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

a) § 22 I Nr. 1, 2 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

b) § 22 I Nr. 3 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

87

3. Sonstige materielle Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

a) Planungsgrundsatz, § 50 BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

88

b) Rechtsdurchsetzungvorschriften, §§ 6, 17, 24 BlmSchG

88

4. Verfahrensvorschriften

..............................

89

5. Untergesetzliche Bestimmungen: Grenzwerte in Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

11. Atomrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

1. Genehmigungsvoraussetzungen, § 7 11 AtG . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

a) Vorsorgepflicht, § 7 11 Nr. 3 AtG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

93

b) Schutz gegen Störmaßnahmen, § 7 11 Nr. 5 AtG . . . . . . . . . . . .

94

c) Umweltverträglichkeit des Standorts, § 7 11 Nr. 6 AtG . . . . . . . .

94

d) Sonstige Genehmigungsvoraussetzungen

.................

94

2. Teilgenehmigung und Standortvorbescheid . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

3. Verfahrensvorschriften

95

..............................

Inhaltsverzeichnis 4. Untergesetzliche Bestimmungen -

11

Grenzwerte

96

a) Normalbetrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

b) Störfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

111. Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

IV. Geschützter Personenkreis ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

1. Zeitliche Beziehung -

Dauerhaftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

2. Räumliche Beziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

a) Normalbetrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

99

b) Störfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

V. Zusammenfassung, Klärungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

100

Kapitel 3

Kritik an der Rechtsprechung

101

A. Kritik an der Schutznormtheorie generell ... . . . . . . . . . . . . . . . . ..

I. Rechtssoziologischer bzw. rechtspolitischer Einwand

102

.............

102

1. These: Ökologisches Vollzugsdefizit Folge der Schutznormtheorie . ..

102

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103

11. Rechtsgeschichtlicher Einwand ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

106

1. These: Schutznormtheorie überholt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

106

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106

III. Verfassungsrechtlicher Einwand

..........................

108

1. These: Bedeutung der Grundrechte verkannt . . . . . . . . . . . . . . . ..

108

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109

IV. Methodologische Einwände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

1. These: Verwaltungsrecht enthält keine Anspruchsgrundlagen . . . . . ..

112

a) Zur These . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

.................................

112

2. These: Finaler Ansatz der Rechtsprechung nicht nachvollziehbar . . ..

114

a) Zur These . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114

.................................

115

b) Stellungnahme

b) Stellungnahme

Inhaltsverzeichnis

12

3. These: Überzeugende Trennung von individuellen und öffentlichen Interessen unmöglich

117

a) Zur These ...

117

b) Stellungnahme

117

4. These: Abgrenzbarkeit des geschützten Personenkreises ist kein taugliches Kriterium ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zur These . . . . . . b) Stellungnahme

119 119 120

'"

aa) Zur Schutzwürdigkeit des Bauherrn . . . . . .

120

bb) Zum Abgrenzbarkeitskriterium selbst . . . . .

123

5. These: Verhältnis von Auslegung und Subsumtion verschoben

123

6. These: Verfehlter Blickwinkel durch die ausschließliche Orientierung der Drittschutzfrage am Handeln der Genehmigungsbehörde . . . .

125

a) Zur These . . . . . . .

125

... .

127

b) Stellungnahme

V. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

130

B. Kritik speziell am Gebot der Rücksichtnahme . . . . . . . . . . .

131

I. Einwand: Kompetenzverschiebung zu Lasten der Legislative. Art. 20 III GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131

1. Zur These: kein zulässiges verfassungskonkretisierendes Richterrecht .

131

2. Stellungnahme

132

.................................

11. Einwand: Unvereinbarkeit mit dem einfachen Gesetzesrecht . . . . . .

134

1. Zur These: kein zulässiges gesetzeskonkretisierendes Richterrecht

134

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

134

III. Einwand aus dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot I. These: Die fatale Offenheit des Gebots der Rücksichtnahme 2. Stellungnahme .... ... IV. Rechtsdogmatischer Einwand

137 .

137 137 140

1. These: Auflösung der Schutznormtheorie . . .

140

2. Stellungnahme ....

140

V. Fazit . . . . . . . . . . . .

141

13

Inhaltsverzeichnis

c.

Kritik am grundrechtsunmittelbaren Drittschutz

141

D. Kritik an der Aufsplitterung des Drittschutzes

143

E. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

143

Kapitel 4

Alternative Lösungsansätze

144

A. Drittschutz allein aus dem einfachen Gesetzesrecht . . . . . . . . . . . . . ..

145

I. Allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

145

1. Redeker: Allgemeiner baurechtlicher Planbefolgungsanspruch . . . . . .

145

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

3. Allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . ..

146

11. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147

B. Drittschutz aus faktischer Betroffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

148

I. Henke: Betroffenheit in eigenen Angelegenheiten

...............

148

1. Henkes Ansatz

148

2. Stellungnahme

148

11. Bartlsperger: Bewertung tatsächlicher Auswirkungen auf individuelle Angelegenheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150

1. Bartlspergers Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150

111. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152

C. Drittschutz aus den Grundrechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

152

I. Ausdehnung des Adressatenbegriffs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

152

1. Zu diesem Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

152

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153

11. Drittschutz aus dem Auffanggrundrecht Art. 2 I GG . . . . . . . . . . . . .

153

1. Bemhardts Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

153

14

Inhaltsverzeichnis 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154

III. Drittschutz aus dem Spezialgrundrecht Art. 14 I GG . . . . . . . . . . . . .

156

1. Zuleegs Ansatz

156

2. Stellungnahme

157

IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159

D. Vermittelnde Lehren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

159

I. Scholz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160

1. Kriterium der idealtypischen Repräsentation von Allgemeininteressen durch grundrechtlich fundierte Privatinteressen . . . . . . . . . . . . . . .

160

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161

11. Lorenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

1. Kriterium der Relation einfachgesetzlicher Begünstigungen zum jeweiligen Grundrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

163

2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

III. Breuer, Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

164

1. Breuers Kriterium: Drittschutz bei interessenausgleichenden Normen und konkreter Beeinträchtigung des Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . .

164

2. Wahls Praktikabilitätsargument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165

3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165

IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169

E. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

169

Kapitel 5

Entwicklung einer eigenen Lösung

172

A. Ausgangsüberlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

172

I. Strukturelle Fehler der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

173

1. Absoluter Drittschutz oder relativer Drittschutz . . . . . . . . . . . . . ..

173

2. "Drittschutz aus ... " oder "Drittschutz wegen ... " . . . . . . . . . . . . ..

177

11. Klärungsbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

179

Inhaltsverzeichnis

15

B. Methodologische Klärung . . . . . . . .

179

I. Interessen- und Wertungsjurisprudenz

181

1. Von der Begriffsjurisprudenz zur Interessenjurisprudenz

181

2. Interessen- und Wertungsjurisprudenz ...

182

11. Die Schwierigkeiten des Subsumtionsmodells

184

III. Auf der Suche nach der gerechten Entscheidung des Einzelfalles

185

1. Topische Methode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

185

2. Ethische Standards und die Sachstruktur des geregelten Lebensbereichs

186

3. "Law in action" . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189

4. "Sachgerechtigkeit" und "Gleichgerechtigkeit"

190

5. Dialektisches Verhältnis von Subsumtion und Einzelfallmethode

191

IV. Folgerungen für den Drittschutz

191

C. Grundrechte und Drittschutz ...

192

I. Grundrechtsunmittelbarer Drittschutz nur als ultima ratio . 11.

Keine verfassungsrechtlichen Subjektivierungs-Automatismen

192 193

I. Zur Herleitung aus Einzelgrundrechten .. . .

193

2. Zur Herleitung aus Art. 19 IV GG

195

.... ..

3. Zu den Vermutungslehren aus der Gesamtsicht des Grundgesetzes

195

III. Schutzfunktion der Grundrechte und Drittschutz . . . . . . . . . .

196

1. Die herkömmliche Grundrechtsdogmatik: "status negativus" .

197

2. Ansätze für einen "status positivus" . . . . . . . . . . . . . . . .

197

3. Schutzpflichten in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

199

a) Schutz ungeborenen Lebens (§ 218-Urteil) . . . . . . . .

200

b) Schutz von Entführungsopfern (Schleyer-Entscheidung)

200

c) Schutz deutscher Staatsbürger im Ausland ... . . . . . . . . .

201

d) Schutz vor gefährlichen Anlagen (Kalkar, Mülheim-Kärlich)

201

e) Schutz vor Fluglärm . . . . . . . .

202

f) Klärungsbedarf . . . . . . . . . . .

202

4. Dogmatische Herleitung staatlicher Schutzpflichten a) Bundesverfassungsgericht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203 203

Inhaltsverzeichnis

16

b) Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

c) Stellungnahme

.................................

204

.........

204

bb) Ideengeschichtliche Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

205

cc) Reichweite der Schutzpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

208

d) Schwabes Fundamentalkritik an der Schutzpflichtkonstruktion . . ..

209

aa) Schwabes These von der ausschließlichen Staatsgerichtetheit der Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

209

bb) Relevanz der These

...........................

210

cc) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

211

e) Schutzpflicht und Abwägungsvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . ..

214

f) Zwischenergebnis

...............................

216

5. Schutzpflicht des Staates und Schutzanspruch des Individuums . . . ..

217

a) Rechtsprechung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

217

b) Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218

c) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219

aa) Staatliche Schutzpflicht und Gesellschaftsvertrag

aa) Prinzipiencharakter der Grundrechte

...................

220

bb) Gesellschaftsvertragliche Begründung . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

220

cc) Zu den Einwänden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

221

dd) Kongruenz von Schutzpflicht und Schutzanspruch . . . . . . . . . ..

223

d) Individuelle Betroffenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224

IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

D. Schutzanspruch und Gesetz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

225

I. Auslegung auf die Schutzrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

226

I. Auslegung im Lichte der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

226

2. Schutzposition als Ausgangspunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227

a) Grundrechtlich gebotene Schutzposition . . . . . . . . . . . . . . . . ..

228

b) Grundrechtlich nicht gebotene Schutzposition . . . . . . . . . . . . . .

228

3. Schließung von Schutzlücken .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

228

11. Verletzung der Schutzpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

229

I. Kein absoluter Schutzanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

229

17

Inhaltsverzeichnis 2. Relativierung aus der Schutzposition selbst a) Duldungspflicht aus Vorbelastung

................ .

229

.................... .

229

aa) Im Schutzbereich von Art. 14 I GG

230

bb) Im Schutzbereich von Art. 2 II GG

230

b) Ausweich- und Selbsthilfemöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3. Relativierung durch entgegenstehende Grundrechtspositionen

231

......

232

a) Keine abstrakte Rangordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

233

b) Abwägende Zuordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

233

..........................

234

.........................................

235

c) Abwägungsgesichtspunkte 4. Fazit

E. Schutzanspruch und Verwaltungsprozessrecht

235

F. Priifungsschema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237

I. Betroffenheit in eines Schutzposition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

238

II. Schutzrelevanz der Genehmigungsnorm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

238

....................................

238

G. Schlußbetrachtung: Zur Theorie des subjektiven öffentlichen Rechts ....

239

III. Schutzbedürfnis

Literaturverzeichnis

2 König

242

Abkürzungsverzeichnis a.A.

anderer Ansicht

a.a.O.

am angegebenen Ort

AbfG

Gesetz über die Beseitigung von Abfallen (Abfallbeseitigungsgesetz) vom 7.6.1972 (BGBl.I s. 873) i.d.F. der Bek. vom 5.1. 1977 (BGBI I S. 4, ber. S. 288)

Abs.

Absatz

AcP

Archiv der civilistischen Praxis

a.E.

am Ende

a.F.

alte Fassung, alte Folge

AG

Ausführungsgesetz

Alt.

Alternative

Anm.

Anmerkung

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts

Art.

Artikel

AT

Allgemeiner Teil

AtAnlV

Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomanlagenverordnung) i.d.F. der Bek. vom 29.10.1970 (BGB!. I S. 1518)

AtG

Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) i.d.F. der Bek. vom 31.10.1976 (BGB!. I S. 3053)

AtVfV

Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung) i.d.F. der Bek. vom 31.3.1982 (BGB!. I S. 411)

Aufl.

Auflage

BauGB

Baugesetzbuch, i.d.F. der Bek. vom 8.12.1986 (BGB!. I S.2253)

BauNVO

Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung) i.d.F. der Bek. vom 15.9.1977 (BGB!. I S. 1753)

BauR

Baurecht, Zeitschrift für das gesamte öffentliche und zivile Baurecht

Bay., bay.

Bayern, bayerischer, bayerisches

Abkürzungsverzeichnis

19

BayVBl

Bayerische Verwaltungsblätter

BBauBl

Bundesbaublatt

BBauG

BBauG 1976: Bundesbaugesetz Ld.F. der Bek. vom 18.8.1976 (BGBl. I S. 3617); BBauG 1960: Bundesbaugesetz Ld.F. der Bek. vom 23.6.1960 (BGBl. I S. 341)

Bd.

Band, Bände

Bek.

Bekanntmachung

ber.

berichtigt

betr.

betrifft, betreffend

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch vom 18.8.1896 (RGBl. S. 195)

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGHZ

Entscheidungen des Bundesgerichtshofs in Zivilsachen

BlmSchG

Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Imrnissionsschutzgesetz) vom 15.3.1974 (BGBl. I S. 721, ber. S. 1193)

BlmSchV

Verordnung(en) zur Durchführung des Bundes-Imrnissionsschutzgesetzes

BNatSchG

Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) vom 20.12.1976 (BGBl. I S. 3574, ber. BGBl. I 1977, S. 650)

BRS

Baurechtssammlung, Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und anderer Gerichte zum Bau- und Bodenrecht, begründet von Fr. Thiel, weitergeführt von K. Gelzer

BT-Drs.

Drucksachen des Deutschen Bundestags

Buchholz

Sammel- und Nachschlagwerk der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, hrsg. von K. Buchholz, LoseblattSammlung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BWaldG

Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) vom 2.5.1975 (BGBl. I S. 1037)

bzgl.

bezüglich

bzw.

beziehungsweise

20

Abkürzungsverzeichnis

ca.

zirka

dB(A)

Dezibel (A-bewertet)

ders.

derselbe

d.h.

das heißt

DIN

Deutsches Institut für Normung e.V.

Diss.

Dissertation

DJT

Deutscher Juristentag

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

Dt.

Deutsches

DVBI

Deutsches Verwaltungsblatt

DVO

Durchführungsverordnung

ebd.

ebenda

etc.

et cetera

ff.

fortfolgende

FluglärmG

Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30.3.1971 (BGB!. I

Fn.

Fußnote(n)

FS

Festschrift

FStrG

Bundesfernstraßengesetz i.d.F. der Bek. vom 1.10.l974 (BGB!. I S. 2413, ber. 2908)

S.282)

gern.

gemäß

GewArch

Gewerbearchiv

GewO

Gewerbeordnung i.d.F. der Bek. vom 1.1.1978 (BGB!. I S. 97)

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.5. 1949 (BGB!. I S. I)

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GMB!.

Gemeinsames Ministerialblatt

GS

Gedächtnisschrift

Hamb.

Hamburg, hamburgisch

Hess.

Hessen, hessisch

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg., hrsg.

Herausgeber, herausgegeben

Hs.

Halbsatz

i.d.F.

in der Fassung

i.d.R.

in der Regel

Abkürzungsverzeichnis i.d.S.

in diesem Sinne

i.e.

im einzelnen

i.e.S.

im engeren Sinn

insbes.

insbesondere

i.S.

im Sinne

i.S.v.

im Sinne von

i.ü.

im übrigen

i.V.m.

in Verbindung mit

JA

Juristische Arbeitsblätter

JurA

Juristische Analysen

JuS

Juristische Schulung

JZ

Juristenzeitung

21

LAbfG

Landesabfallgesetz(e)

LBO

Landesbauordnung für Baden-Württemberg, i.d.F. vom 28.11. 1983 (GBI. S. 770, ber. GBI. 1984 S. 519)

m.a.W.

mit anderen Worten

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

Nr.

Nummer

NRW

Nordrhein-Westfalen

NuR

Natur und Recht

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungs recht

OVG(e)

Oberverwaltungsgericht(e)

RGBI.

Reichsgesetzblatt

Rh.-Pf.

Rheinland-Pfalz

Rn.

Randnummer(n)

S.

Seite(n), Satz

s.

siehe

s.a.

siehe auch

s.o.

siehe oben

sog.

sogenannt (-e, -er, -es)

st. Rspr.

ständige Rechtsprechung

StBauFG

Gesetz über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsrnaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz)

22

Abkürzungsverzeichnis Ld.F. der Bek. vom 18.8.1976 (BGBL I S. 2318, ber. BGBL I S. 3617)

StGB

Strafgesetzbuch Ld.F. der Bek. vom 2.1.1975 (BGBL I S. I)

StrSchV

Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung) vom 31.10.1976 (BGBL I S.2905)

TALänn

Allgemeine Verwaltungsvorschrift über genehmigungsbedürftige Anlagen nach § 16 der Gewerbeordnung - Technische Anleitung zum Schutz gegen Länn vom 16.6.1968 (Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 137 vom 26.6.1968)

TA Luft

Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundesimrnissionschutzgesetz - Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft vom 28.8.1974 (GMBL S.426) Ld.F. vom 23.2.1983 (GMBL S. 94)

U. v.

Urteil vom

u.a.

unter anderem, und anderes

UPR

Umwelt- und Planungsrecht

UVP

Umweltverträglichkeitsprüfung

VBIBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

VDI

Verein Deutscher Ingenieure

VerwArch

Verwaltungsarchiv

VGH

Verwaltungs gerichtshof

vgl.

vergleiche

VV

Verwaltungsvorschrift

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung vom 21.1.1960 (BGBL I S. 17)

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.5.1976 (BGBL I S. 1253)

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) Ld.F. der Bek. vom 16.10.1976 (BGBL I S. 3017)

WiR

Wirtschaftsrecht

WiVerw

Wirtschaft und Verwaltung

z.B.

zum Beispiel

ZffiR

Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht

Zifr.

Ziffer

zit.

zitiert

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

z.T.

zum Teil

Kapi tel 1

Rechtsschutz Drittbetroffener - Einführung A. Anlaß der Untersuchung I. Problemstellung: Nachbar- und Drittbetroffenenklagen 1. Drittschutz -

ein klassisches Thema

Bei der Errichtung eines genehmigungspflichtigen Bauvorhabens entstehen Rechtsbeziehungen nicht nur zwischen dem Bauherrn und der Genehmigungsbehörde, sondern auch zur Nachbarschaft oder, allgemein gesprochen, zu denjenigen Dritten, die den Auswirkungen des Vorhabens in irgendeiner Form ausgesetzt sind - sei es durch Störungen der Aussicht, der Wohnruhe oder des freien Wohngefühls bei Wohnbauvorhaben, sei es durch Immissionen aller Art bei industriellen Großvorhaben bis hin zu atomaren Immissionen bei Kernkraftwerken. Baugenehmigungen, ebenso wie immissionsschutzrechtliche oder atomrechtliche Anlagengenehmigungen, sind typische Fälle des sogenannten Verwaltungsakts mit Doppelwirkung oder Drittwirkung: die Begünstigung des Bauherrn hat jeweils die Belastung von Dritten zur Folge. Der Rechtsschutz dieser Drittbetroffenen ist eines der zentralen Probleme im öffentlichen Baurecht und anlagebezogenen Umweltrechtl. Jeweils stellt sich die Frage des Drittschutzes: - materiellrechtlich gesprochen: In welchem Umfang genießen diejenigen, die nicht Adressaten von Bau- und Anlagengenehmigungen sind, aber durch die genehmigten Projekte irgendwie belastet werden, rechtlichen Schutz, und wie läßt sich dieser Rechtsschutz dogmatisch ableiten? - prozessual gesprochen: In welchem Umfang stehen diesen Dritten einklagbare subjektive Rechte zu, deren Verletzung durch die Genehmigungen ihre Klagen vor den Verwaltungsgerichten zulässig (i.S.v. § 42 TI VwGO) und begründet (§ 113 I 1 VwGO) machen?

I

D.h. Immissionsschutzrecht und Atomrecht.

24

Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

Die Problemstellung ist an sich nicht neu. Die baurechtliche Nachbarklage war schon im Kaiserreich ein gängiges Rechtsproblem 2 • So gesehen handelt es sich um ein "klassisches Thema"3, anhand dessen um die Jahrhundertwende die Theorie des subjektiven öffentlichen Rechtes entwickelt wurde4 • War zunächst die praktisch vorrangige Frage nach der prozessualen Zulässigkeit der Nachbarklage umstritten 5, so trat sie nach dem Krieg unter der neuen Rechtsordnung des Grundgesetzes ihren Sieges zug an 6 • Heute gehört die Nachbarklage bzw. Drittbetroffenenklage im öffentlichen Baurecht, Immissionsschutzrecht, Atomrecht und den verwandten Rechtsgebieten zum Alltag der Verwaltungsgerichte7 ; über ihre prozessuale Zulässigkeit wird kein Wort mehr verloren.

2 In einem Grundsatzurteil vom 30.4.1877 hatte das Preuß. OVG die Zulässigkeit von baurechtlichen Nachbarklagen verneint, da die baupolizeilichen Vorschriften ausschließlich dem Gemeinwohl dienten und den Nachbarn daher keine subjektiven Rechte vermittelten, PrOVGE 2, 351; dem folgten die VerwGe in Baden, Württemberg und Thüringen; demgegenüber hat das sächsische OVG (U. v. 12.4.1902, SächsOVGE 2, 304) baurechtliche Nachbarklagen zugelassen. Vgl. zum Stand der damaligen Rechtssprechung Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung (1914), dort S. 52. Weitere Nachweise bei Evers, JuS 1962, 87 ff. Fn. 6; Sellmann, DVBI 1963, 278 ff. Fn. 7. 3 Konrad, BayVBI 1984, 33 ff. spricht von einem "zeitlosen" Thema. 4 Bühler, a.a.O. 5 Im Anschluß an PrOVG, U. vom 30.4.1877, E 2, 351 hielten die OVGe fast sämtlicher deutscher Länder baurechtliche Nachbarklagen für unzulässig, s.o. Fn. 2. Bis 1945 war außer in Sachsen überhaupt nur noch in Bremen und Braunschweig eine Nachbarklage vor den Verwaltungsgerichten möglich; vgl. Sellmann a.a.O., Fn. 19. Nach 1959 bezeichnete Redeker (NIW 1959, 749 ff.) die Baunachbarklage als Fremdkörper im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, obwohl sich gerade damals der Durchbruch zu ihrer Anerkennung vollzog. 6 Im Anschluß an Bachof, Die verwaltungsgerichtlich Klage auf Vornahme einer Amtshandlung (1951), 68 f.; unter Verweis auf Art. 19 IV GG wurde die Nachbarklage von der Rechtsprechung nach und nach anerkannt: VG Stuttgart, U. v. 10.4. 1951, DVBI 1951,612; OVG Berlin, U. v. 29.2.1952, BRS 2, 198 = OVGE 1, 39; BayVGH, U. v. 10.6.1952, BayVGHE 5, 119; BVerwG, U. v. 18.8.1960 (I C 42.59), Eil, 95; BVerwG, U. v. 15.10.1965 (IV C 3.65) E 22, 219. 7 Allein im Band 31 der BRS (Registerband) sind hierzu fast 200 Rechtsgrundsätze aufgelistet, denen Entscheidungen des BVerwG und der OVGe aus den Jahren 1969 bis 1976 zugrundeliegen.

A. Anlaß der Untersuchung

25

2. Fortdauerndes Dilemma des Drittschutzes

Dennoch ist der materielle Drittschutz nie problemlos geworden, wie eine Fülle von Beiträgen gerade aus jüngster Zeit zeigt8 / 9• Dies allein muß noch kein Anlaß sein, die Vielzahl an Abhandlungen um eine weitere zu vermehren. Zwei Befunde sind es jedoch, die die ins Auge gefaßte Untersuchung nahelegen und zugleich deren Ausrichtung weisen: a) Der Rechtsprechung - der auf diesem Gebiet die Führungsrolle zukommt - werden zwar auch von ihren schärfsten Kritikern in der Regel angemessene Ergebnisse attestiert lO • Zugleich wird aber derselben Rechtsprechung verbreitet der Vorwurf einer nicht mehr nachvollziehbaren Kasuistik, einer letztlich unkontrollierbaren Billigkeitsrechtsprechung gemache I. Dieser zwiespältige Befund läßt nur eine Deutung zu: offensichtlich besteht das "Dilemma" des Drittschutzes l2 vor allem darin, daß seine dogmatischen Grundlagen fragwürdig geworden sind 13 •

8 Monographien: Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im raumbedeutsamen Umweltrecht (1987); Berger, Grundfragen umweltrechtlicher Nachbarklagen (1982); Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts (1987), siehe dort insbes. § 16 Ziff. 3; Schapp, Das Verhältnis von privatem und öffentlichem Nachbarrecht (1977). 9 Aufsätze: Achterberg, DVBI 1981, 278 ff.; Alexy, DÖV 1984, 953; Bambey, DVBl 1983, 936 ff.; Baumann, BayVBI 1982, 257 ff.; Breuer, DVBI 1982, 1065 ff.; ders., DVBI 1983,431 ff.; Brohm NJW 1981, 1689 ff.; Degenhart, JuS 1984, 187 f.; Gassner, DÖV 1981,615 ff.; Goerlich, DÖV 1982,631 ff.; Hüttenbrink, ZfBR 1983, 209 ff.; lust, BayVBI 1985, 289 ff.; lacob, BauR 1984, I ff.; Klein-Coridaß, WuV 1984, 182 ff.; Kleinlein, NVwZ 1982, 668 ff.; Konrad, BayVBl 1984, 33 ff., 70 ff.; Korbmacher, VBIBW 1981, 97 ff.; Ladeur, UPR 1985, 149 ff.; Peine, DÖV 1984, 963 ff.; Redeker, DVBl 1984, 870 ff.; Schenk, VBIBW 1985, 86 ff.; Schenke, NuR 1983, 81 ff.; Schlichter, NVwZ 1983, 641 ff.; ders., DVBI 1984, 875 ff.; Schwabe, NVwZ 1983,523 ff.; Schwerdtfeger, NVwZ 1982,5 ff.; ders., NVwZ 1983, 199 ff.; Schröer, DVBI 1984,426 ff.; Steinberg, NJW 1984,457 ff.; Trzaskalik, DVBl 1981, 71 ff.; Wahl, JuS 1984,577 f.; Widhofen-Möhnen, ZfBR 1982, 104 ff. 10 Wahl, JuS 1984, 577 ff. (585); Schenke, NuR 1983, 81. 11 Nachweise bei Bauer, Geschichtliche Grundlagen des subjektiven öffentlichen Rechts (1986), 148 Fn. 111; Breuer, DVBI 1983, 431 Fn. I m.w.N.; Beckert, DÖV 1978,579. 12 Bartlsperger, VerwArch 60 (1969), 35 ff.: "Das Dilemma des baulichen Nachbarrechts". 13 Breuer, DVBI 1983, 431 ff. (433): "Die Grundlagen und Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen Abwehransprüche des Nachbarn sind kontrovers und ungeklärt"; Alexy, DÖV 1984,953: " ... nach wie vor bis in die Grundlagen umstritten ... "; Schenke, NuR 1983, 81: eine "dogmatisch befriedigendere Durchdringung des baurechtlichen Nachbarschutzes" stehe aus; Schwerdtfeger, NVwZ 1982, 6: Die Rechtspre-

26

Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

b) Zugleich aber ist in der Literatur zum bau- und umweltrechtlichen Drittschutz, wie überhaupt zum subjektiven öffentlichen Recht, der aktuelle Diskussionsstand durch ein breites Spektrum ebenso bunter wie widersprüchlicher Meinungen gekennzeichnet l4 . So wird auf der einen Seite eine Rückkehr zum "Schulbegriff des subjektiven öffentlichen Rechts .. 1s , auf der anderen Seite die völlige Abkehr von diesem gefordert l6 . Die Zuerkennung subjektiver Rechtsmacht soll aus dem einfachen Gesetzesrecht 17 oder gänzlich unabhängig von diesem aus der Verfassung 18 oder aus den faktischen Gegebenheiten des Einzelfalls abzuleiten sein 19. Das richterrechtliche Gebot der Rücksichtnahme soll dogmatisch ein Irrweg 20 , schlicht überflüssig21 , oder aber - bei richtiger Anwendung - auch in Zukunft richtungsweisend sein 22 • Allein für die zunehmend geforderte Orientierung der Drittschutzproblematik an verfassungsrechtlichen Vorgaben wird eine Vielzahl von Anknüpfungspunkten diskutiert. Angeboten werden: - die Einzelgrundrechte, insbesondere Art. 2 I GG, Art. 14 I GG, zum Teil in Verbindung mit Art. 19 IV GG23 , chung des BVerwG zum grundrechtlichen Drittschutz sei "dogmatisch undurchsichtig, insbesondere nicht mit der Grundrechtsrechtsprechung des BVerfGs abgestimmt". 14 Vgl. Bauer, a.a.O., 155 ff. IS Winter, NJW 1979, 393 ff. (398). 16 Ladeur, UPR 1984, 1 ff.: "Die Schutznormtheorie, Hindernis auf dem Weg zu einer modemen Dogmatik der planerischen Abwägung?"; Sening, BayVBI 1980, 62 ff. und BayVBI 1981, 174 ff.; ders., NuR 1980, 102 ff.: "Abschied von der Schutznormtheorie im Naturschutzrecht"; ders., BayVBI 1982, 428 ff.: "Rettung der Umwelt durch Aufgabe der Schutznormtheorie?" (Replik auf Keller, BayVBI 1981, 681); ders., BayVBI 1986, 161 ff. 17 So in Übereinstimmung mit der Rspr. z.B. Gassner, DÖV 1981,615 ff. 18 Bernhardt, JZ 1963, 302 ff. (306); Lorenz, Rechtsschutz (1973), 51 ff.; Scholz, Wirtschaftsaufsicht und subjektiver Konkurrentenschutz (1974), 76 ff., 124 ff.; Bachof, in: GS Jellinek (1955), 302 ff.; Zuleeg, DVBI 1976, 509 ff.; Wahl, JuS 1984, 577 ff.; Breuer, DVBI 1983,431 ff.; Steinberg, NJW 1984,457 ff. 19 Henke, Das subjektive öffentliche Recht (1968), 81 ff.; Bartlsperger, VerwArch 60 (1969), 35 ff. 20 Breuer, DVBI 1982, 1065.

Peine, DÖV 1984, 963; Redeker, DVBI 1984, 870 ff Alexy, DÖV 1984, 953 ff. 23 Bartlsperger, DVBI 1971, 723 ff.; Bernhardt, JZ 1963, 302 ff.; Lorenz, Rechtsschutz (1973), 62 ff.; Zuleeg, DVBI 1976, 509 ff. 21

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A. Anlaß der Untersuchung

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- allgemeine Verfassungs prinzipien, wie das Rechtsstaats-, Demokratie- und Sozialstaatsprinzip24, - allgemeine Grundrechtslehren 25 , oder - die Gesamtkonzeption des Grundgesetzes 26 • Eine Diskussion kann nur fruchtbar sein, wenn wenigstens ein Grundkonsens über die Problemschwerpunkte besteht. Daran gerade aber scheint es zu fehlen. So ist es zu erklären, daß trotz einer Vielzahl von Argumenten und Lösungsansätzen oftmals der Eindruck entsteht, daß nicht ,jeder Diskussionsbeitrag ... die anderen vorgebrachten Argumente einigermaßen sachgerecht erfassen" kann27 ; mit anderen Worten: die Teilnehmer des wissenschaftlichen Diskurses über den Drittschutz reden vielfach aneinander vorbei. Aus diesem doppelten Befund - allgemeine Kritik an der Kasuistik der Rechtsprechung bei gleichzeitigem Fehlen auch nur eines Grundkonsenses über den Problemschwerpunkt - ergibt sich ein Bedarf an einer Strukturierung der Debatte und grundlegender dogmatischer Aufarbeitung, der die vorgelegte Untersuchung rechtfertigt.

3. Parallele Problemstellungen Die gleichen dogmatischen Probleme wie bei der baurechtlichen Nachbarklage und den umweltrechtlichen Drittschutzklagen treten auch bei den sogenannten Konkurrentenklagen auf, die im öffentlichen Dienstreche8 und im

24 Bachof, in: GS Jellinek (1955), 287 ff. (295); Bleckmann, VBIBW 1985,361 ff.; Ress, Das subjektive öffentliche Recht (in: Allgemeines Verwaltungsrecht, 1979), 105 ff. (120); Wiedenbrüg, Zuerkennung subjektiver öffentlicher Rechte (1978), S. 376 ff.; Zuleeg, DVBI 1976,509 ff. (519 0. 25 Bleckmann, VBlBW 1985, 361 ff. (362): "Rückgriff auf die allgemeinen Grundrechtslehren"; Brohm, VVDStRL 30 (1972), 245 ff. (273): "objektivrechtliches bzw. institutionelles Grundrechtsverständnis"; Hufen, NJW 1982, 2160 f.; v. Mutius, Frühzeitige BürgerbeteiJigung bei der Planung von Verkehrs anlagen, in: Bürgerbeteiligung (1982), 157 ff., 160 ff.: Schwerdtfeger, NVwZ 1982, 5 ff. (7): "Anspruchs- und Schutzfunktion der Grundrechte". 26 Bachof, in: GS Jellinek (1955), 287 ff. (302); Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bd. I (2. Aufl. 1953), 680 f.; Laubinger, Verwaltungsakt mit Doppelwirkung (1967), 15. 27 Berger, Grundfragen umweltrechtlicher Nachbarklagen, 96. 28 v. Mutius, VerwArch 69 (1978), 103 ff.; Solte, NJW 1980, 1027 ff.; Finkeinburg, DVBI 1980, 809 ff.; Schmitt-Kammler, DÖV 1980, 285 ff.; Remmel, Die Konkurrentenklage im Beamtenrecht (1982); Lecheier, DÖV 1983,953 ff.

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Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

Wirtschaftsverwaltungsrecht29 eine große Rolle spielen. Unter dem Stichwort Konkurrentenklage wird eine Reihe von Fallkonstellationen zusammengefaßt, die dadurch gekennzeichnet sind, daß nur einem von mehreren Konkurrenten eine Begünstigung gewährt wird, wogegen sich ein Dritter wehrt. Eine Fallgruppe bilden die sogenannten Mitbewerberklagen30 ; Musterfall ist die beamtenrechtliche Konkurrentenklage 31 , wo es darum geht, ob der erfolglose Mitbewerber gegen die Ernennung seines Konkurrenten klagen kann 32 • Weitere Beispiele sind die Klagen leer ausgegangener Bewerber gegen anderen erteilte Kraftdroschkengenehmigungen 33 , Betriebsgenehmigungen im Buslinienverkeh~4 und im Güterfernverkeh~5, sowie Gaststättenerlaubnisse36 und Ausnabmegenehmigungen zur Verlängerung von Ladenschlußzeiten37 • Die andere Fallgruppe bilden die Konkurrentenklagen im Subventions- und Wirtschaftsförderungsrecht. Hier stellt sich die Frage nach dem Klagerecht von Konkurrenten, die, selbst wenn sie die Subvention selbst gar nicht begehrt hatten, nun durch die Verschiebung der Wettbewerbschancen wirtschaftliche Nachteile erIeiden38 •

29 Zuleeg, Subventions kontrolle durch Konkurrentenklage (1974); Bothe, JZ 1975, 399 ff.; Friehe, JuS 1981, 867 ff. 30 Terminologie nach Skouris, Verletztenklagen und Interessentenklagen im Verwaltungsprozess (1979), 181. 31 BVerwGE 53, 25 ff.; OVG Rh.-Pf., ZBR 1975, 117; Hess. VGH, ZBR 1977, 370; Remmel, Die Konkurrentenklage im Beamtenrecht (1982). 32 Die Klagebefugnis scheitert Ld.R. daran, daß dem übergangenen Bewerber kein Anspruch auf Ernennung oder Beförderung zusteht, vgl. Hess. VGH, DVBI 1983, 86. 33 Kein Klagerecht von Mitbewerbern, da das Zulassungserfordemis nach § 13 III PersBefG allein im öffentlichen Interesse besteht, BVerwGE 16, 187. 34 Klagebefugnis bejaht, BVerwGE 9, 340; 30, 347. 35 Klagebefugnis bejaht vom BVerwG, NVwZ 1984, 507, da die Kontingentierung der Güterfernverkehrsgenehmigungen einen schweren Eingriff in die Freiheit der Berufswahl bedeutet. 36 Kein Drittschutz, OVG Rh.-Pf., NJW 1982, 1301. 31 Kein Drittschutz, BVerwG, NJW 1982,2513 (Klett-Passage Stuttgart). 38 Die Drittschutzfrage ist hier besonders schwierig zu beantworten, da es meist an gesetzlichen Grundlagen fehlt und die Mittel alleine aufgrund von Ausweisungen im Haushaltsplan und aufgrund von Richtlinien und Erlassen ausgekehrt werden. Die Rechtsprechung läßt die Anfechtungsklage von Konkurrenten Ld.R. dann zu, wenn durch die Subventionsgewährung ihre schutzwürdigen Interessen willkürlich außer Acht gelassen werden; vgl. BVerwGE 30, 191 (196); kritisch Zuleeg, DÖV 1984,733 ff. (738).

A. Anlaß der Untersuchung

29

Bei den Konkurrentenklagen geht es um dieselbe Grundproblematik wie bei den Drittschutzklagen im Baunachbarrecht und anlagebezogenen Umweltrecht: Unter welchen Voraussetzungen und auf welcher dogmatischen Grundlage können Dritte Klagerechte gegen begünstigende Verwaltungsakte geltend machen, die sie selbst nicht direkt als Adressaten, sondern nur "mittelbar" betreffen39 . Die dogmatische Aufarbeitung, die in dieser Untersuchung zu leisten ist, kann daher auf Überlegungen im Bereich der Konkurrentenklage zurückgreifen, und die gewonnenen Erkenntnisse können dorthin ausstrahlen.

11. Ausgangspunkt: Die Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht 1. Der "Begrifr' des subjektiven öffentlichen Rechts nach Jellinek und Bühler Erforderlich ist ein Zurückgehen auf die dogmatischen Grundlagen der heutigen Rechtsprechung. Sie fußt auf dem "Begriff' des subjektiven öffentlichen Rechts, wie er um die Jahrhundertwende von G. Jellinek in seiner Statuslehre und von Othmar Bühler in seiner Habilitationsschrift formuliert wurde40 • Die von diesen beiden Autoren geprägte Begrifflichkeit wird - ungeachtet einiger zwischen ihnen bestehenden Differenzen und ungeachtet einiger zwischenzeitlicher Modifikationen - bis heute als grundlegend angesehen4 1/42/43.

39 Eine ähnliche Problematik kann sich im Rahmen von § 839 BGB stellen, wenn es darum geht, ob sich Dritte auf die Verletzungen von Amtsplichten in Verwaltungsrechtsverhältnissen berufen können, an denen sich direkt nicht beteiligt sind. Der BGH hat z.B. angenommen, daß die dem Bundesaufsichtamt für das Kreditwesen obliegende Prüfung, ob ein Unternehmen genehmigungspflichtige Bankgeschäfte betreibt, auch eine dem Einzelgläubiger dieser Bank gegenüber bestehende Amtspflicht darstellt, BGHZ 74, 144 ff.; 75, 120 ff. (zu §§ 6, 10 KWG). 40 lellinek, System des subjektiven öffentlichen Rechts (1905); Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte (1914), I ff. 41 Rechtsprechung: BVerwGE 2, 203; 16, 187; 27, 307; 30, 191; 39, 237; 41, 63; 52, 128; 55, 285; 60, 156; 61, 256, 262; 65, 167 = NJW 1982,2513; BVerfGE 27, 307; BFH, NJW 1978, 1456. 42 Lehrbücher: Erichsen/ Martens, Allgemeines Verwaltungs recht (6. Auf!. 1983), 148 f.; Friauj, in: Besonderes Verwaltungsrecht (7. Auf!. 1985), 439 ff., 523 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (4. Auf!. 1985), 116 f.; Mayer/Kopp, Allgemeines Verwaltungsrecht (5. Auf!. 1985), 164 ff.; Merk, Deutsches Verwaltungsrecht, Band 11 (1970), 1659; Ress, Das subjektive öffentliche Recht, in: Allgemeines Verwaltungsrecht (1979), 112; Woljf/Bachof, Verwaltungsrecht I (9. Auf!. 1974),

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Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

Nach Bühler ist das subjektive öffentliche Recht wie folgt definiert: "Subjektives öffentliches Recht ist diejenige rechtliche Stellung des Untertanen zum Staat, in der er auf Grund eines Rechtsgeschäfts oder eines zwingenden, zum Schutz seiner Individualinteressen erlassenen Rechtssatzes, auf den er sich der Verwaltung gegenüber soll berufen können, vom Staat etwas verlangen kann oder ihm gegenüber etwas tun darf. ,,44

Es handelt sich mithin nicht um eine reine Begriffsbestimmung, vielmehr werden in der Definition zugleich die drei Voraussetzungen für das Vorliegen eines subjektiven öffentlichen Rechts umschrieben: zwingender Rechtssatz (a); verliehene Rechtsmacht (b); - Schutznorm (C)4S.

a) Zwingender Rechtssatz Der zwingende Rechtssatz drückt als Begriffsmerkmal bzw. Voraussetzung des subjektiven öffentlichen Rechts zunächst die strikte Abhängigkeit des subjektiven öffentlichen Rechts von der objektiven Rechtsordnung aus. Nach einer um die Jahrhundertwende nahezu unbestrittenen Meinung waren subjektive Rechte nur dort möglich, wo sie durch das objektive Recht "eingeräumt", "verliehen" oder "gewährt" waren46 • Mit anderen Worten wird da-

322, 327; kritisch: Achterberg , Allgemeines Verwaltungsrecht (1982), 313 f.; Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht (1982), 128 f. 43 Sonstiges Schrifttum: Bachof, Ref!exwirkungen und subjektives Recht, in: GS Jellinek (1955), 287 ff., 295; Evers, JuS 1962, 87 ff., 88; ders., DVBl 1970, 12 ff.; Eyermann, GewArch 1974, 42 ff.; Friauf, JurA 1969, 3 ff., 12 ff.; Freitag, DVBI 1976, 6 ff., 8; lAubinger, Verwaltungsakt mit Doppelwirkung (1967), 15; Löwer, DVBI 1981, 528 ff., 534; Menger, VerwArch 69 (1978), 313 ff., 314 ff.; Ossenbühl, DÖV 1976, 463 ff., 467; Pietzcker, JuS 1982, 106 ff.; RandelzhoJer, BayVBI 1975, 573 ff.; ders. BayVBI 1975, 607 ff. Kritisch: Bartlsperger, VerwArch 60 (1969), 49; Bemhardt, JZ 1963, 302; Brohm, DÖV 1982, 4; Henke, Das subjektive öffentliche Recht (1968), 54, 57, 68; ders., DVBl 1975, 272; ders., DÖV 1980, 621; Sening, BayVBI 1982,428; Zuleeg, DVBl 1976,515. 44 Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte (1914), 224. 4S Siehe dazu Bühler, a.a.O., einerseits S. 21 (Voraussetzungen), andererseits S. 224 (Definition); ders., Zur Theorie des subjektiven öffentlichen Rechts, in: Festgabe Fleiner (1927), 26 ff. 46 Vgl. Giese, Die Grundrechte (1905), 62 ff. m.w.N.; Jellinek, System (1. Auf!. 1892), 8; Loening, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts (1884), 8; v. Stengel/ Giese, Wörterbuch, Bd. III (2. Auf!. 1914), Stichwort "Öffentliche Rechten und Pflichten", S. 4, 5. Allerdings: Hinweis auf Gegenstimmen bei Scherzberg, DVBI

A. Anlaß der Untersuchung

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mit die strikte Gesetzesabhängigkeit des subjektiven öffentlichen Rechts postuliert47 , eine Auffassung, die in der Rechtsprechung und Lehre bis heute fortwirkt, wenngleich sie nicht unbestritten geblieben ist48 • Dagegen konnten die in diesem Merkmal ("zwingender" Rechtssatz) zugleich enthaltene grundlegende Versagung subjektiver öffentlicher Rechte bei Errnessensnorrnen angesichts neuerer Errnessenslehren nicht aufrechterhalten bleiben - die Möglichkeit eines Anspruchs auf errnessensfehlerfreie Entscheidung ist heute Gemeingut49 •

b) Verliehene Rechtsrnacht Entsprechend der beschriebenen Doppelnatur der Definition des subjektiven öffentlichen Rechts wurde auch das Merkmal der Rechtsmacht sowohl zur inhaltlichen Deutung als auch als Voraussetzung eben dieses Instituts benutzt. Inhaltlich verstand man unter dem subjektiv öffentlichen Recht die dem einzelnen durch das objektive Recht zuerkannte "Rechtsmacht" oder "Willensmacht"SO/s,.

1988, 129 ff. Fn. 5 unter Bezug auf Demburg, System des Römischen Rechts (8. Auf!. 1911), 65, wonach das subjektive Recht in der natürlichen Handlungsfreiheit des Individuums wurzele. 47 Bauer, Geschichtliche Grundlagen (1986), 75. 48 Rechtsprechung: siehe die oben bei Fn. 29 zitierten Urteile. Ausdrücklich für das Erfordernis einer besonderen Schutznorm und gegen automatischen Drittschutz aus Art. 2 I GG: BVerwGE 54, 220 = NJW 1978,554 = DÖV 1978,620. - Lehre: Engiseh, Einführung in das juristische Denken, 24 ff.; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 240 ff.; Nawiaski, Allgemeine Rechtslehre, 152 ff.; Scherzberg , DVBI 1988, 129 ff. (130); Somlo, Juristische Grundlehre, 430 ff.; WolfflBachof, Verwaltungsrecht I, § 43, 319 ff. (326). Kritisch zur Entgegensetzung von subjektivem und objektivem Recht: Brohm, VVDStRL 30 (1972), 245 ff. (272 f.); Wahl, DÖV 1975,373 ff. (376 f.); ders., JuS 1984,577 ff. (579 f.). 49 So schon Bachof, Ref!exwirkungen und subjektive Rechte, in: GS Jellinek (1955), 287 ff. (295). 50 Literatur aus der Zeit um die Jahrhundertwende: Otto Mayer, Verwaltungsrecht (1. Auf!. 1895), 110; v. Stengel, VerwArch 3 (1895), 177 ff. (191). - Literatur aus der Geltungszeit des GG: Bachof, Ref!exwirkungen und subjektives Recht, in: GS Jellinek (1955),287 ff. (292). 51 Insofern ist dieses Merkmal ein Nachhall der von v. Savigny geprägten Willenstheorie. Nach v. Savigny war subjektives Recht "die der einzelnen Person zustehende Macht: ein Gebiet, worin ihr Wille herrscht, und mit unserer Einstimmung herrscht. Diese Macht nennen wir ein Recht dieser Person, gleichbedeutend mit Befugniß:

32

Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

Allerdings sind diese Begriffe infolge ihrer Abstraktheit so farblos, daß sich daraus für die Bedeutung des subjektiven öffentlichen Rechts in der Wirklichkeit wenig gewinnen läßt52 • In ihrer Funktion als Voraussetzung für das Vorliegen eines subjektiven öffentlichen Rechts verstand man unter Rechtsmacht vielfach die rechtliche Durchsetzbarkeit oder Klagbarkeit. Zwar lehnten Jellinek und Bühler die Klagbarkeit als absolute, zwingende Voraussetzung ab53 , stellten dann aber an anderer Stelle doch Zusammenhänge her 4 • Andere Autoren bejahten diese Verknüpfung von materiellem Recht und Rechtsschutz zur Abgrenzung von subjektivem Recht und bloßem Rechtsreflex ohne Einschränkung55 • Konnte diese so verstandene Voraussetzung im Zeitalter einzelner, enumerativer Klagzulassungen noch praktische Bedeutung haben, so ist unter der Herrschaft von Art. 19 IV GG dieses Merkmal als Abgrenzungskriterium überholt56 . c) Schutznorm

Nachhaltige und bis heute andauernde Wirkung hat dagegen das "Schutznormkriterium", auf das die "Schutznormtheorie" zurückgeht, die nach wie vor die Praxis des Nachbar- und Drittschutzes beherrscht. Danach muß ein objektiver Rechtssatz "zugunsten bestimmter Personen oder Personenkreise, zur Befriedigung ihrer Individualinteressen und nicht nur im Interesse der Allgemeinheit erlassen" sein, um subjektive Rechte zugunsten dieser Perso-

Manche nennen es ein Recht im subjektiven Sinn". Vgl. v. Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, Band I (1840), 7. 52 Bauer, Geschichtliche Grundlagen (1986), 79. 531ellinek, System (2. Aufl. 1905), 101, 106; Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte, 48 Fn. 66. 541ellinek, a.a.O.: wonach "niemals ein durch Rechtsmittel zu verfolgender Anspruch bloß Reflexrecht sein" könne. Bühler, Altes und Neues, in: GS Jellinek (1955), 281, wo die "Möglichkeit einer Klage" offensichtlich als Synonym für das subjektiv öffentliche Recht gebraucht wird. 55 Giese, Die Grundrechte (1905), 73 ff.; v. Stengel/Giese, Stichwort "Öffentliche Rechten und Pflichten", in: Wörterbuch, Bd. III (2. Aufl. 1914), 4 ff. (6). Offensichtlich handelt es sich um einen Nachhall des in v. Savignys Willenstheorie angelegten actionenrechtlichen Denkens. 56 Erichsenl Martens, Allg. VerwR (6. Aufl. 1983), 150 unter Hinweis auf BVerfGE 27, 297; Maurer, Allg. VerwR (4. Aufl. 1985), 117; WolfflBachof, VerwR I (9. Aufl. 1974), 323.

A. Anlaß der Untersuchung

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nen hervorbringen zu können. 57 Grundlegend ist also die Unterscheidung von öffentlichen und privaten Interessen. Diese Unterscheidung ist hier nicht nur von akademischem Interesse; vielmehr kommt ihr auch und gerade in der Rechtspraxis die Schlüsselrolle zu. Nur wenn die verletzte Rechtsnorm zumindest auch individuelle Interessen schützen soll - also nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse erlassen worden ist -, gewährt sie denjenigen subjektive Rechte, die zum geschützten Personenkreis gehören 58 • Nur in diesem Fall kann ein Betroffener mit einer Klage Erfolg haben, denn die in §§ 42 11, 113 I 1 VwGO geforderte Verletzung in eigenen Rechten wird als Verletzung in einer wie oben definierten Rechtsposition verstanden. 59

2. Adressaten und Dritte An sich sollte dies für alle Fälle von Anfechtungsklagen gelten. Tatsächlich aber hat sich in der Praxis schon seit Jahrzehnten eine unterschiedliche Handhabung entwickelt, je nachdem ob der Kläger Adressat des angegriffenen Verwaltungsakts ist oder nicht. a) Adressaten

Das subjektive Recht, das nach §§ 42 11, 113 I 1 VwGO vom Kläger geltend zu machen ist, wird von der herrschenden Meinung beim Adressaten eines belastenden Verwaltungspaktes - also demjenigen, an den der Verwal-

57 Bühler, Die subjektiv öffentlichen Rechte, 21, 42, 224; dieses Kriterium geht auf v. Jherings "Interessentheorie" zurück, für den Rechte "nicht dazu da" waren, "um die Idee des abstrakten ,Rechtswillens' zu verwirklichen, sondern um den Interessen, Bedürfnissen, Zwecken des Verkehrs zu dienen"; v. Jhering, Geist des Römischen Rechts, 3. Teil (8. Aufl. 1954), 327 ff. Er definierte subjektives Recht als "rechtlich geschütztes Interesse" (ebd., 338). S8 BVerfGE 53, 30 (63). S.o. bei Fn. 39 das Parallel problem der Schutzrichtung von Amtspflichten; vgl. BGHZ 74, 144 ff.; 75, 120 ff. (zu §§ 6, 10 KWG). S9 Kopp, VwGO (7. Aufl. 1986), § 42 Rn. 42a, wonach allerdings zu den subjektiven Rechten auch rechtliche geschützte Interessen gehören; ebenso Brohm, NJW 1981, 1689 ff. (1691); die herrschende Meinung ist hierzu allerdings nicht eindeutig: so sind nach TschiraISchmitt-Glaeser, Verwaltungsprozeßrecht (7. Aufl. 1985), 87, Rechte im Sinne von §§ 42 11, 113 I I VwGO sowohl "subjektiv öffentliche Rechte" als auch "rechtlich geschützte Interessen", wobei allerdings die Abgrenzung zwischen diesen beiden Kategorien unklar bleibt.

3 König

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Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

tungsakt gerichtet ist und dem er Pflichten auferlegt - stets angenommen60 • Diese sogenannte ,,Adressatentheorie" geht - obwohl dies von der herrschenden Meinung selten klar ausgesprochen wird - nach heutigem Verständnis letztlich auf Art. 2 I GG und seine Rezeption durch das Bundesverfassungsgericht zurück. Dieses hatte in seiner Elfes-Entscheidung61 Art. 2 I GG als Verbürgung eines "letzten unantastbaren Bereiches menschlicher Freiheit" angesehen, "der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist"62. Deshalb könne jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es formell oder inhaltlich gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungs grundsätze verstoße; dadurch werde sein Grundrecht aus Art. 2 I GG verletzt63 . Daraus folgerte Dürig schon früh, daß jedermann aus Art. 2 I GG einen Anspruch auf Freiheit vor jedweden rechtswidrigen Eingriffen des Staates in Freiheit und Eigentum habe, also auch und vor allem gegenüber belastenden Einzelakten64 • Es ist heute ganz herrschende Meinung, daß aus Art. 2 I GG der grundrechtliche Anspruch folgt, "durch die Staatsgewalt nicht mit einem Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist". 65 Für den Adressaten eines Eingriffs-Verwaltungsakts bedeutet dies, daß er sich auf jegliche Rechtsverletzung berufen kann, gleichgültig, ob die verletzte Norm den Schutz gerade seiner Interessen, den Schutz Dritter, oder nur den Schutz der Allgemeinheit bezweckt66 . Insoweit wird also der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung durch das Grundrecht67

60 Rechtsprechung: so schon Hess. VGH, U. v. 15.9.1948, DÖV 1949, 477, nach damaligem süddeutschen VVG; BVerwGE 4, 81 (89); 12, 87 (92) = NJW 1961, 2077; 46, 1 (6) = NJW 1972, 1726; 64, 70; BFH, NJW 1979, 1456. - Literatur: Achterberg, DVBI 1981,278 f.; Kopp, VwGO, § 42 Rn. 79; Pietzner/Ronellenjitsch, Das Assessorexamen, § 7 Rn. 43; Ule, Verwaltungsprozessrecht, 159. 61 BVerfGE 6, 32 (37, 41). 62 BVerfG, a.a.O., 41. 63 BVerfG, a.a.O. 64 Dürig, Urteilsanmerkung, JZ 1957, 169 ff. (173); Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 2 Rn. 26; Art. 19 IV Rn. 36. M BVerfGE 9, 83 (88); ebenso BVerfGE 19, 206 (215); 229, 402 (408); BVerwGE 30, 191 (198); Bemhardt, JZ 1963, 302 ff. (304); v. Münch, GG-Kommentar (2. Aufl. 1981), Art. 2 Rn. 23; Schmidt, NJW 1967, 1635 ff. (1639); Zuleeg, DVBI 1976, 509 ff. (515). Zum ganzen: Schotz, AöR 100 (1975),80 ff. (84,95 ff.); Merten, JuS 1976, 345 ff. (346). 66 Bettermann, in: Gedenkschrift für Imboden (1972), 54. 67 Art. 2 I GG oder die speziellen Freiheitsgrundrechte, vgl. Schenke, NuR 1983, 81 ff. (87), und Schwabe, DÖV 1973,623 ff. m.w.N.

A. Anlaß der Untersuchung

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subjektiviert68 • Damit ist für den Adressaten eine allgemeine Rechtswidrigkeitsprüfung eröffnet; die Schutznormtheorie gilt für ihn nicht. b) Dritte

Der eigentliche Anwendungsbereich der Schutznormtheorie ist daher heute der Drittschutz. Ein Nichtadressat69 - Nachbar, oder allgemeiner formuliert: ,,Dritter" - kann gerichtliche Abhilfe nur verlangen, wenn 1. die ein (Bau-) Vorhaben erlaubende Genehmigung durch das objektive Recht nicht gedeckt ist, und 2. der Dritte dadurch in einer Position von der Stärke eines subjektiven Rechtes verletzt ist. Mit anderen Worten: Verletzt sein muß gerade eine (zumindest auch) im Interesse des Dritten erlassene Schutznorm. Die Verletzung einer Norm, die zwar den Dritten faktisch begünstigt, jedoch nur im allgemeinen öffentlichen Interesse erlassen wurde, genügt dagegen nicht; in der üblichen Terminologie spricht man dann von einem bloßen Rechtsreflex 70 • Dies gilt selbst dann, wenn der Dritte durch die objektiv rechtswidrige Genehmigung faktisch beeinträchtigt ise 1• Damit wird die Frage nach der Schutzrichtung der verletzten Norm zum Angelpunkt. Sie soll nach der Konzeption der herrschenden Meinung durch Auslegung der betreffenden Norm mit Hilfe der allgemeinen Auslegungsregeln beantwortet werden 72 . Hier beginnen die Probleme. Da die betreffenden Normen des Baurechts, Immissionsschutzrechts, Atomrechts usw. in der Regel keine ausdrücklichen Aussagen über ihre Schutzrichtung machen - und übrigens nach dem Willen des Gesetzgebers auch nicht machen sollen, da die Lösung der Drittschutzproble-

68 Bauer, Geschichtliche Grundlagen (1986), 145; Hoffmann, Abwehranspruch (1969),61 f.; Löwer, OVBl 1981,528 ff. (530); Zuleeg, OVBI 1976,509 ff. (518). Gegenstimmen: Scholz, AöR 100 (1975), 80 ff., 111 ff.; Koch, Allg. VerwR (1984), S. 220 f. - Auch in der Praxis des BVerwG finden sich z.T. gegenläufige Entscheidungen; so verweist z.B. BVerwGE 28, 268 (271) auch hier auf den Schutzzweck der verletzten Norm; vgl. die B 42-Entscheidung BVerwGE 48, 56 (66 fO, z.T. revidiert durch BVerwGE 67, 74; dazu Schwabe, OVBI 1984, 140 ff. 69 Zum Anfechtungsrecht eines Nichtadressaten vgl. schon PrOVGE 1, 327 ff. (Trunkenbold, der eine Polizei verfügung angreift, die Gastwirten seine Aufnahme und Bewirtung verbietet). 70 Zur Abgrenzung subjektiv-öffentliches Recht-Rechtsreflex: WolfflBachof, VerwR 1(9. Aufl. 1974), § 43, S. 321; ferner Bachof, in: GS Jellinek (1955), 287 ff.: "Reflexwirkungen und sujektive Rechte im öffentlichen Recht". 71 Berger, Grundfragen umweltrechtlicher Nachbarklagen (1982), 98. 72 BVerwG, U. v. 28.4.1967, OVBI 1968, 30 ff.; Kopp, VwGO (7. Aufl. 1986), § 42 Rn. 52.

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Kap. 1: Rechtsschutz Drittbetroffener -

Einführung

matik der Rechtsprechung überlassen werden sollte73 -, hilft die Auslegung nach dem Wortlaut meist nicht weiter. Es verbleibt die Auslegung nach der Stellung im Gesetzeszusammenhang (systematisch), nach Sinn und Zweck der Vorschrift (teleologisch), sowie unter Heranziehung der Vorstellungen des Gesetzgebers, soweit sie sich aus den Materialien ergeben (historisch). Die Erfahrung zeigt jedoch, daß sich auch bei Ausschöpfung all dieser Methoden zumeist keine zweifelsfreien Schlußfolgerungen über die Interessenrichtung einer Norm ziehen lassen, so daß die Ermittlung des Schutzzwecks nahezu zwangsläufig immer mit erheblichen Unsicherheiten belastet bleibe4 • Diese Unklarheiten, und die darin zu sehenden Gefahren für die Rechtssicherheit, sind der Ansatzpunkt für den verbreiteten, an die Adresse der Rechtsprechung gerichteten Vorwurf der Kasuistik75 •

111. Heutige Rechtsprechungspraxis Die Rechtsprechung ist bekanntlich bei der einfachgesetzlich orientierten Schutznormtheorie nicht stehengeblieben, sondern hat - auf der Suche nach

73 KrautzbergerlLöhr, NVwZ 1987, 177 ff. (183): Bei der Frage, ob das neue Baugesetzbuch ausdrückliche Regelungen über den Nachbarschutz enthalten solle, entschied sich der Bundestag wiederum, die notwendige Konkretisierung des Nachbarschutzes der Rechtsprechung zu überlassen; o. Verf., Bericht des Arbeitskreises "Baurechtliche und verwaltungsprozessuale Fragen", BBauBI 1985, 359 ff. (365). 74 Dies wird auch von "Insidern" eingeräumt, vgl. Weyreuther, DÖV 1983, 575 ff. (587). 75 Bauer, Geschichtliche Grundlagen (1986), 148: "mehr oder minder verwirrende Kasuistik"; Breuer, DVBI 1983,431 ff. (432): "eine unübersichtliche und schwankende Kasuistik gef