Die verfassungsrechtliche Stellung der Bundeswehrverwaltung: Eine Untersuchung über die Stellung der Bundeswehrverwaltung zur Bundeswehr und zu den übrigen Verwaltungen des Bundes und der Länder [1 ed.] 9783428423132, 9783428023134

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 134

Die verfassungsrechtliche Stellung der Bundeswehrverwaltung Eine Untersuchung über die Stellung der Bundeswehrverwaltung zur Bundeswehr und zu den übrigen Verwaltungen des Bundes und der Länder

Von

Hermann Schulte

Duncker & Humblot · Berlin

HERMANN

SCHULTE

Die verfassungsrechtliche Stellung der Bundeswehrverwaltung

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 134

Recht

Die verfassungsrechtliche Stellung der Bundeswehrverwaltung Eine Untersuchung über die Stellung der Bundeswehrverwaltung zur Bundeswehr und zu den übrigen Verwaltungen des Bundes und der Länder

Von

Dr. Hermann Schulte

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1970 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1970 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany D 6

Vorwort Das Schwergewicht der vorliegenden Arbeit lag zunächst darauf, die Grundsätze des Verhältnisses von Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung herauszuarbeiten und ihre praktischen Auswirkungen auf das tägliche Leben i n der Bundeswehr darzustellen. Die Suche nach geeigneten Abgrenzungsmerkmalen führte jedoch bald zu dem allgemeinen Problem des Verhältnisses von „Militärgewalt" und „Zivilgewalt", genauer ziuim Verhältnis der Staatstätigkeiten der Streitkräfte und anderer ähnlicher „Leitungsverbände" zu den Staatstätigkeiten anderer Staatsorgane und Staatsorgangruppen, denen die übrigen Staatstätigkeiten zur Ausübung zugewiesen sind. Ausgehend von der Allgemeinen Staatslehre wurde versucht, das wichtigste Teilproblem dieses Verhältnisses, nämlich das Verhältnis der Vollziehungstätigkeiten der Streitkräfte und anderer „Leitungsverbände" zu den Vollziehungstätigkeiten der Verwaltungsorganisationen i n den Griff zu bekommen. Ob dieses komplexe Problem, das Gegenstand der Tagung der Staatsrechtslehrer im Jahre 1967 gewesen ist, auch nur einer Lösung nähergekommen ist, mag bezweifelt werden. Die der Begriffsbildung zugrunde liegenden Merkmale könnten jedoch Grundlage weiterer Überlegungen sein. Die Arbeit ist aus einer Dissertation hervorgegangen, die der Rechtsund Staats wissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen WilhelmsUniversität zu Münster i m Jahre 1965 vorgelegt worden ist. Die Dissertation entstand auf Anregung von Herrn Professor Dr. Friedrich Klein; Herr Professor Dr. Erich Küchenhoff gab den Anstoß zur Untersuchung der allgemeinen übergreifenden Problematik. Beide haben mich durch ihren Rat unterstützt. Ihnen verdanke ich, daß ich die begonnene Arbeit fortgeführt und zu diesem Abschluß gebracht habe. Münster, im November 1970 Der

Verfasser

Inhaltsübersicht Einleitung Erster

Teil

Das Verhältnis von Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung A. Die Grundsätze

20

I. Das Verhältnis der Bundeswehrverwaltung zur Bundeswehr nach ihrer unterschiedlichen Stellung i m Gewaltenteilungssystem 20 1. Überblick über die i m Fachschrifttum zur Stellung der Streitkräfte i m Gewaltenteilungssystem vertretenen Auffassungen • •

21

a) Die rechtliche Bedeutung der Fragestellung

22

b) Die Gründe f ü r u n d gegen die „Grundformen"»Unterscheidung zwischen Streitkräften u n d V e r w a l t u n g

26

c) K r i t i k der Überlegungen i m Schrifttum

38

2. Die Bedingungen, denen die Merkmale genügen müssen, die die verschiedenen Gewalten i m Gewaltenteilungssystem unterscheiden

41

a) Die verschiedenen Gewalten i m Gewaltenteilungssystem

41

b) Die Grundformen staatlicher Tätigkeit u n d ihre verschiedenen Erscheinungsformen

43

c) Die Bereiche staatlicher Tätigkeit

44

d) Die Gliederung der materiellen Erscheinungsform u n d die i h r folgende Untergliederung der übrigen Erscheinungsformen der Grundform Vollziehung

46

e) Zusammenfassung

47

3. Hypothese: die Streitkräfte u n d die V e r w a l t u n g gehören zu zwei verschiedenen Unter-Grundformen der Vollziehung a) Die Merkmale, die eine Grundformenunterscheidung begründen aa) Aufgaben, Ziele u n d Zwecke der Staatsorgane bb) Die B i n d u n g der Staatsorgane an verschiedene Hechtsnormen cc) Waffengewaltanwendung durch Staatsorgane dd) Anordnung u n d Befehl als Lenkungsmittel staatlicher Organisationen ee) Waffengewaltanwendung auf Befehl durch Staatsorgane b) Z u r W a h l der Bezeichnungen

48 48 48 49 50 50 52 53

Inhaltsübersicht 4. Befehlsvollziehung u n d Anordnungsvollziehung als UnterGrundformen der Grundform Vollziehung i n der Rechtsordnung

68

b) Die Befehlsvollziehung u n d die Anordnungsvollziehung organisatorischen Sinne

im

69

c) Die Befehlsvollziehung und die Anordnungsvollziehung formellen Sinne

im

d) Die Befehlsvollziehung und die Anordnungsvollziehung funktionellen Sinne

im

e) Zusammenfassung 5. Die grundgesetzliche Gewährleistung u n d der Anordnungsvollziehung

II.

53

a) Die Befehlsvollziehung und die Anordnungsvollziehung i m materiellen Sinne aa) Die Gleichartigkeit von Befehl und Anordnung als L e n kungsmittel staatlicher Organisationen bb) Die Verschiedenartigkeit von Befehl u n d Anordnung auf G r u n d der Gehorsamspflichten ihrer Empfänger cc) Die Verschiedenartigkeit von Befehl u n d Anordnung auf Grund anderer Pflichten ihrer Empfänger dd) Die Bewertung der Unterschiedlichkeiten f ü r eine G r u n d formenunt erscheidung ee) Das Verhältnis der Befehlsgewalt des Vorgesetzten zu der Befehls- u n d Kommandogewalt des Bundesministers der Verteidigung u n d des Bundeskanzlers

54 55 57 65 66

73 74 74

der

Befehl svollziehung

75

a) Die unterschiedliche und getrennte Behandlung der Streitkräfte u n d der Bundesverwaltung i m Grundgesetz

75

b) Die Regelung über die Befehls- und Kommandogewalt A r t . 65 a u n d A r t . 115 b

78

in

c) Die Übernahme der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums i n A r t . 33 Abs. 4

82

d) Die Entstehungsgeschichte des A r t . 87 b

85

e) Der Sinn und Zweck der Gegenüberstellung von Streitkräften u n d V e r w a l t u n g i m Grundgesetz

85

6. Die Bedeutung der Unterscheidung von Befehlsvollziehung und Anordnungsvollziehung für das Verhältnis von Bundeswehr u n d Bundeswehrverwaltung

86

a) Die organisatorische Trennung von Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung

86

b) Die Organisation der Bundeswehrverwaltung

87

c) Die Organisation der Streitkräfte

88

d) Grundsätze f ü r die F ü h r u n g der Bundeswehr u n d der B u n deswehrverwaltung

89

Die Grundsätze f ü r die Aufgabenteilung zwischen Bundeswehrverw a l t u n g u n d Bundeswehr durch das Grundgesetz

91

1. Das Verhältnis von Grundformenunterscheidung und Bereichsunterscheidungen u n d die sich daraus ergebende Begriffsbildung

91

Inhaltsübersicht

7

2. Bereiche staatlicher Tätigkeit, i n denen die Streitkräfte werden können

tätig

a) Der Bereich der Nothilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall

94 95

b) Der Bereich des inneren Notstandes

96

c) Der Bereich der Verteidigung aa) Die Objekte der Verteidigung bb) Der Angriff, gegen den sich die Verteidigung richtet cc) Die M i t t e l der Verteidigung dd) Die Subjekte der Verteidigung

96 97 97 98 98

••

3. Die Gliederung und die Verteilung der Vollziehungsaufgaben durch den Verfassunggeber i n den Bereichen staatlicher Tätigkeit, i n denen die Streitkräfte tätig werden 100 4. Die Gründe für diese Aufgabenverteilung

103

a) Die politischen Gründe

104

b) Die verwaltungstechnischen Gründe

106

c) Die militärischen Gründe

107

d) Die historischen Gründe

107

5. Die grundgesetzliche Gewährleistung des Grundsatzes der T r e n nung von Bundeswehr u n d Bundeswehrverwaltung 107

III.

Das Zuordnungsverhältnis der Bundeswehrverwaltung zur Bundeswehr 109 1. Die dienende F u n k t i o n der Bundeswehrverwaltung

109

a) Die Hilfsfunktion der Bundeswehrverwaltung für die B u n deswehr 109 b) Die Bundeswehrverwaltung als einheitliche Verwaltungsorganisation gegenüber der Bundeswehr 110 c) Die Bundeswehrverwaltung Bundeswehr

als Sonderverwaltung

für

die

111

d) Die Bedingtheit der Bundeswehrverwaltung durch die B u n deswehr 111 e) Die Notwendigkeit der Bundeswehrverwaltung f ü r die B u n deswehr 111 2. Die Mittlerstellung der Bundeswehrverwaltung

112

3. Die interne Tätigkeit der Bundeswehrverwaltung gegenüber der Bundeswehr 113 4. Die Allzuständigkeit der Bundeswehrverwaltung gegenüber der Bundeswehr u n d deren Folgen für die Tätigkeit der Bundeswehr 114 5. Zusammenfassung

114

Inhaltsübersicht B. Die Einzelheiten

115

I. Die V e r w i r k l i c h u n g des Grundsatzes der Trennung bei der T r u p penverwaltung 115 1. Die Organisation der Truppenverwaltung

116

a) Die Organe der Truppenverwaltung

116

b) Die Regelungen über die organisatorische Gestaltung der Truppenverwaltung aa) Der Abgrenzungserlaß v o m 9. 9.1957 bb) Der Abgrenzungserlaß v o m 19. 5.1958 cc) Der Erlaß v o m 2.4.1959 — Unterstellung von Beamten unter Soldaten u n d umgekehrt — c) Zusammenfassende Darstellung der organisatorischen Gestaltung der Truppenverwaltung aa) Die Instrumente der Aufsicht bb) Die Truppenverwaltungsbeamten i n ihrem Verhältnis zur Bundeswehr u n d zur territorial gebundenen Bundeswehrverwaltung

117 117 118 119 121 121 122

2. Die Vereinbarkeit der bestehenden Truppenverwaltung m i t dem Grundsatz der Trennung von Bundeswehr u n d Bundeswehrverwaltung 124 •a) Die Fachaufsicht des G 4 über den Leiter der A b t e i l u n g V e r waltung 125 b) Andere Befugnisse von Soldaten gegenüber Truppenverwaltung

Beamten

der

125

c) Befehle u n d fachdienstliche Anordnungen von Beamten an Soldaten 126 d) Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben Kompanierechnungsführer e) Der Beschwerdeweg

durch

den

127 127

3. Die Durchführung der Trennung von Bundeswehr und Bundesw e h r v e r w a l t u n g i m Truppenbereich: durch Einführung eines Fachdienstweges 128 4. Die Truppenverwaltung als T e i l der Bundeswehrverwaltung • • 129 I I . Die Abgrenzung der Bundeswehrverwaltung von der Bundeswehr nach ihren Aufgaben, den Bereichen der zivilen u n d der m i l i t ä r i schen Verteidigung 130 1. Allgemeine Eingrenzung der Verwaltungsaufgaben der Bundesw e h r v e r w a l t u n g u n d der militärischen Aufgaben der Bundeswehr 130 2. Der Charakter des A r t . 87 b Abs. 1 Satz 2 f ü r die Aufgabenzuweisung an die Bundeswehrverwaltung 131 a) Bundeswehrverwaltung

u n d materieller Verwaltungsbegriff 132

b) A r t . 87 b Abs. 1 Satz 2 als Legaldefinition .

135

Inhaltsübersicht

9

aa) Der fest begrenzte Aufgabenkreis der Bundeswehrverwaltung bb) Der ausschließliche Aufgabenkreis der Bundeswehrverw a l t u n g — geborene u n d gekorene Aufgaben — cc) Die verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten des Abs. 1 Satz 2 a) Die Auffassungen i m Schrifttum zum Rechtscharakter des Abs. 1 Satz 2 0) Die Legaldefinition der geborenen Aufgaben der B u n deswehrverwaltung v) Die Legaldefinition der möglichen Aufgaben der B u n deswehrverwaltung 8) Abs. 1 Satz 2 nicht n u r Richtlinie f ü r die Bestimm u n g der Aufgaben der Bundeswehrverwaltung • • • • c) Ergebnis

139 142 142 144 145 146 147

3. Die Aufgaben der Bundeswehrverwaltung a) Allgemeine Formeln zur Bundeswehrverwaltung

136

Bezeichnung

147 der

Aufgaben

der

b) Die Aufgaben des Personalwesens aa) Die w e i t e Begriffsbildung: Personalwesen nicht Personalbedarf bb) Die Verwaltungstätigkeiten f ü r die Wehrpflichtigen u n d die F r e i w i l l i g e n vor ihrer Zugehörigkeit zur Bundesw e h r (Wehrersatzwesen) a) Das Verhältnis zu Abs. 2 Satz 1 ß) Der Begriff „Wehrersatzwesen" y) Die Verwaltungstätigkeiten cc) Die Verwaltungstätigkeiten für die i m Truppenbereich Tätigen (Personalverwaltung) 2 2 . cc) A u s dieser S t e l l u n g des B e a m t e n d e r B W V . i m K o m m a n d o bereich e r g i b t sich eine U n t e r o r d n u n g des S o l d a t e n u n t e r d e n B e a m t e n u n d u m g e k e h r t . Z u der U n t e r s t e l l u n g v o n B e a m t e n u n d A n g e 18

Unter I I I A a.E. Unter I V 2. 20 Unter I V 1 . 21 Sonderregelungen sind vorbehalten für Flugplätze u n d f ü r den U n f a l l schutz bei Lufwaffenverbänden; Sonderregelungen enthalten: 1. die E. über die Wahrnehmung der Wirtschafts- u n d Verwaltungsaufgaben i n Lazaretten v o m 15. 8.1957 (VMB1. S. 588), v o m 28. 4.1959 (VMB1. S. 330), v o m 8. 5.1964 (VMB1. S. 236), v o m 12.1.1965 (VMB1. S. 68); vgl. auch E. über die Abgrenzung des Sanitäts- u n d Gesundheitsdienstes zur Logistik v o m 20.5.1960 (VMB1. S. 338); die Erlasse enthalten f ü r das Lazarettwesen, v o n einigen Besonderheiten abgesehen, die entsprechenden Bestimmungen des Abgrenzungserlasses v o m 9.9.1957 (vgl. auch z.B. Loosch B W V . 1963 S. 322); 2. der E. über die Abgrenzung u n d Wahrnehmung v o n Verwaltungs- u n d Versorgungsaufgaben. Sonderregelung für schwimmende Verbände der Marine v o m 28.1.1960 (VMB1. S. 75). Ausführungsbestimmungen zu den einzelnen Fachgebieten enthalten: 1. der E. über die Abgrenzung u n d Wahrnehmimg von Verwaltungs- u n d Versorgungsaufgaben. Stellung des Sachbearbeiters des Haushalts v o m 5.11.1957 (VMB1. S. 765). — Dieser Erlaß gibt dem Beamten als Sachbearbeiter des Haushalts i m Sinne der §§ 19 ff. RWB. ein weitgehendes Recht, bei allen Maßnahmen von finanzieller Tragweite rechtzeitig beteiligt zu werden, das Recht, Auskünfte zu verlangen, das Recht des u n mittelbaren Vortrags bei seinem Dienststellenleiter bzw. Kommandeur; 2. der E. über die Abgrenzung u n d Wahrnehmung von Verwaltungs- u n d Versorgungsaufgaben auf dem Fachgebiet Verpflegung v o m 28.3.1958 (VMB1. S. 264) (vgl. unten l . T e i l B I I 5 f ) ; 3. der E. über die Abgrenzung u n d Wahrnehmung v o n Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Fürsorge v o m 28.10.1959 (VMB1. S. 741) m i t Änderung durch E. v o m 9. 6.1964 (VMB1. S. 260); 4. der E. über die Abgrenzung u n d Wahrnehmung v o n Verwaltungsu n d Versorgungsaufgaben auf dem Fachgebiet Bekleidung v o m 12.12.1960 (VMB1.1961 S. 7); 5. derE. Ü b e r z a h l u n g u n d Rechnungslegung bei den T r u p penteilen, Auszahlungslisten f ü r Wehrsold v o m 25.7.1966 (VMB1. S. 270); der E. über die Abgrenzung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Besoldungsu n d Gebührniswesens der Arbeitnehmer der Bundeswehr v o m 15.12.1961 i. d. F. des E. v o m 8.5.1964 (VMB1. S. 236, Ber. VMB1.1964 S.245); 6. der E. über die Aufgaben der Rechnungsführer i m Truppenbereich v o m 11.7.1958 (VMB1. S. 636); vgl. hier auch den Erlaß über die sachliche Feststellung von Rechnungsbelegen auf dem Gebiet des Gebührniswesens durch Kompaniefeldwebel v o m 24. 2.1965 (VMB1. S. 88). I n diesem Zusammenhang von erheblicher Bedeutung ist das Verfahren von Schadensfeststellungen und Schadensabwicklungen, w o Verwaltungsmaßnahmen von Soldaten getroffen werden müssen (vgl. insbesondere die E. v o m 21.1.1963 [VMB1. S. 157] und v o m 1.2.1965 [VMB1. S.77]). 22 Vgl. zur Vertretung des Leiters der A b t e i l u n g V e r w a l t u n g u n d der Truppenverwaltungsbeamten den E. v o m 17. 5.1965 (VMB1. S. 243). 19

1. T e i l : Die B W V . i n ihrem Verhältnis zur BW.

120

stellten unter Soldaten sagt der Erlaß vom 2.4.1959 23: „Die Führer oder Leiter militärischer Dienststellen sind i n allgemein dienstlicher Hinsicht Vorgesetzte der Beamten und Angestellten ihrer Dienststelle, . . . Sie sind nicht deren Dienst- oder Disziplinarvorgesetzte (§ 3 Abs. 2 BBG, § 24 BDO). Ein einem Beamten oder Angestellten vorgesetzter Soldat, . . . kann einem Beamten oder Angestellten dienstliche Anordnungen, jedoch keine Befehle erteilen. Die Gehorsamspflicht des Beamten ergibt sich aus §§ 55, 56 BBG, die des Angestellten aus seinem Dienstvertrag. Die Anordnungsbefugnis des vorgesetzten Soldaten bet r i f f t insbesondere die allgemeine dienstliche Ordnung, die Arbeitszeit, Fragen der Dienstbefreiung, des Einsatzes des Truppenteiles oder der Dienststelle, der militärischen Geheimhaltung und Sicherheit; sie bezieht sich nicht auf alle personalrechtlichen Maßnahmen und Entscheidungen, wie z. B. auf die Einstellung, Einstufung, Ausstellung von Dienstleistungszeugnissen, die Gewährung von Verfügungs- und Lohnvorschüssen, Darlehen, Beihilfen und Unterstützungen. Der vorgesetzte Soldat ist jedoch berechtigt und auf Verlangen des Dienstvorgesetzten verpflichtet, Beiträge zu Dienstleistungszeugnissen zur Verfügung zu stellen 24 . Personalrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen t r i f f t bei einem Beamten oder Angestellten dessen Dienstvorgesetzter. Dieser verkehrt unmittelbar m i t den i h m unterstellten Beamten oder Angestellten . . . Der Dienstvorgesetzte oder die sonst vorgesetzte Dienststelle erteilt die dienstlichen Anordnungen, soweit nicht der vorgesetzte Soldat . . . zuständig ist. Regelmäßig ist der Dienstvorgesetzte des Beamten oder Angestellten zugleich auch i n fachlichen Angelegenheiten sein Vorgesetzter..." Zur Unterstellung von Soldaten unter Beamte und Angestellte sagt der Erlaß 2 5 : Es gelten die für die Unterstellung von Beamten und Angestellten unter Soldaten geltenden Regelungen entsprechend mit folgenden Abweichungen: „Die Pflicht des Soldaten, dienstliche Anordnungen eines i h m vorgesetzten Beamten oder Angestellten zu befolgen, ergibt sich aus dem allgemeinen Grundsatz der Über- und Unterordnung i m Bereich der Exekutive des Staates i n Verbindung m i t § 7 Soldatemgesetz. Der dem Soldaten vorgesetzte Beamte oder An23

VMB1. S. 237 (239) unter C 1. Vgl. die Bestimmungen über die Beurteilung des Beamten der Bundeswehr E. v o m 6.9.1959 (VMB1. S. 660) u n d v o m 16.1.1967 (VMB1. S.43): F ü r die Beurteilung des Beamten ist der Dienstvorgesetzte (Disziplinarvorgesetzte) zuständig. Ist der Beamte dem Dienstvorgesetzten nicht hinreichend bekannt, so k a n n er den unmittelbaren Vorgesetzten m i t der Beurteilung beauftragen. Der Dienstvorgesetzte hat die abschließende Stellungnahme; auch eine Äußerung des Fach/vorgesetzten bei Laufbahnen des technischen Dienstes ist vorgesehen. Beamte i m Truppenbereich werden v o n den K o m mandeuren beurteilt (vgl. dazu unten 1. T e i l B 1 2 b). 24

25

Unter C2.

B. I. Die Trennung von BW. und BWV. in der Truppenverwaltung

121

gestellte erteilt keine Befehle, sondern dienstliche Anordnungen. Für personalrechtliche Maßnahmen u n d Entscheidungen ibesteht ein besonderer Dienstweg nur dann, wenn ein Truppendienstweg nicht vorhanden ist." c) Zusammenfassende Darstellung der organisatorischen Gestaltung der Truppenverwaltung I n den Regelungen über die Abgrenzung von Verwaltungsaufgaben und Versorgungsaufgaben i m Kommandobereich spielt die Unterstellung der Beamten der Truppenverwaltung unter Soldaten und umgekehrt eine besondere Rolle. Da die Beamten der Truppenverwaltung Beamte der BWV. sein müssen, ist das besondere Augenmerk auf die Verbindung von BWV. und Truppenverwaltung zu richten. Die organisatorische Stellung der Beamten i m Kommandobereich richtet sich nach den Befugnissen, die von übergeordneten Stellen gegenüber den Beamten wahrgenommen werden, und nach den Befugnissen, die von den Beamten gegenüber untergeordneten Stellen wahrgenommen werden. Diese Befugnisse fließen aus dem Aufsichtsrecht der übergeordneten über die untergeordnete Stelle. aa) Die Instrumente der Aufsicht Die Instrumente der Aufsicht sind die Dienstaufsicht und die i n ihr enthaltene „allgemeine Dienstaufsicht" und die „Fachaufsicht". Die Dienstaufsicht stellt die unbeschränkte Kontrolle der Verwaltung durch sich selbst dar. Sie w i r d von der vorgesetzten über die nachgeordnete Behörde ausgeübt und erstreckt sich auf die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit aller Tätigkeiten untergeordneter Stellen. I n diesem umfassenden Kontrollrecht ist die Fachaufsicht enthalten. Sie ist auf die Kontrolle einzelner Fachgebiete gerichtet und erstreckt sich auf die rechtmäßige und wirtschaftliche Durchführimg besonderer Aufgaben, auf die Beachtung der einschlägigen Vorschriften und Verfügungen. Der die Fachaufsicht Ausübende kann zu diesem Zweck Anordnungen treffen, Einsicht i n die Akten nehmen, Auskunft verlangen. Sie erstreckt sich nicht auf die Organisation und den Dienistbetrieb und auf die persönlichen Verhältnisse der untergeordneten Beamten und Verwaltungsbediensteten. Dies ist Aufgabe der allgemeinen Dienstaufsicht. Fachaufsicht und allgemeine Dienstaufsicht können voneinander getrennt werden; dabei können die allgemeine Dienstaufsicht und die Fachaufsicht zusammen weniger Befugnisse enthalten als die Dienstaufsicht. I n diesem Fall sind die Aufsichtsbefugnisse der Dienstaufsicht, die bei der obersten Dienstbehörde zusam-

122

1. T e i l : Die B W V . i n ihrem Verhältnis zur BW.

mengefaßt bleibt, bei den Unterbehörden geteilt i n die allgemeine Dienstaufsicht, i n die Fachaufsicht und i n die der Dienstbehörde verbleibenden Befugnisse z. B. der Disziplinargewalt 2 6 . bb) Die Truppenverwaltungsbeamten i n ihrem Verhältnis zur Bundeswehr und zur territorial gebundenen Bundeswehrverwaltung Für die organisatorische Gestaltung der Truppenverwaltung zusammenfassend folgende Gesichtspunkte hervorzuheben:

sind

1. Die Organe der Truppenverwaltung sind organisatorisch vollständig i n den Kommandobereich eingegliedert, indem der Beamte der BWV. einem Soldaten untergeordnet ist. a) Die Truppenteile, Stäbe und anderen militärischen Dienststellen nehmen die Truppenverwaltungsaufgaben i n eigener Zuständigkeit wahr. Der Kommandeur ist für ihre Durchführung seinem militärischen Vorgesetzten verantwortlich 2 7 . b) Der vorgesetzte Soldat (Kommandeur bei Truppenteilen und militärischen Dienststellen, Chef des Stabes bei Kommandobehörden ausschließlich bei Angelegenheiten des Haushalts, i n denen der Kommandeur Vorgesetzter des Beamten ist) übt gegenüber dem Beamten die „allgemeine Dienstauf sieht" 2 8 aus; er ist Vorgesetzter i. S. d. § 3 Abs. 2 Satz 2 B B G 2 9 . c) Die Fachaufsicht über den Beamten w i r d zum Teil auf dem Truppendienstweg ausgeübt. aa) Grundsätzliche Weisungen der Fachaufsicht ergehen durch die zuständige Abteilung i m BMVtg. über den Truppendienstweg. ¡bb) Fachliche Einzelweisungen ergehen durch die WBV., soweit sie truppendienstliche Auswirkungen haben, über den Truppendienstweg. Für diese beiden Fälle ist insoweit zweifelhaft, ob sie hierher gehören, als die Weisung — i m zweiten Fall immer — von einem Beamten ausgeht und nur den Truppendienstweg durchläuft. Der Soldat w i r d auf diesem Wege an der Weisung nur beteiligt. d) Ein Soldat führt i n bestimmten Angelegenheiten über den Beamten die Fachaufsicht (der G 4 i n den Korps und Divisionen erteilt dem Leiter der Abteilung Verwaltung grundsätzliche fachliche Weisungen hinsichtlich der Aufgaben i n der Versorgung) 30 . 26

Härtel B W V . 1962 S. 133/34; Reinfried: Grundlagen 2 S. 54. Steinert B W V . 1958 S. 107; Reinfried: Grundlagen 2 S. 92/93; Wirmer B W V . 1957 S. 3/4. 28 Gehde B W V . 1962 S. 205. 29 Reinfried: Grundlagen 2 S. 93. 30 Erläuterungen zu den vorläufigen Bestimmungen v o m 14.4.1961 (zit. bei Reinfried: Grundlagen 2 S. 93; vgl. auch B W V . 1961 S. 220). 27

B. I. Die Trennung von BW. und BWV. in der Truppenverwaltung

123

e) Diese Aufsichtsbefugnisse haben zur Folge, daß der Soldat dem Beamten dienstliche Anordnungen erteilen kann, die keine Befehle sind. 2. Andererseits besteht eine enge Verbindung zwischen der Truppenverwaltung und der territorial gebundenen B W V . 3 1 . a) Der Präsident der WBV. ist Dienstvorgesetzter i. S. d. § 3 Abs. 1 Satz 1 BBG. aller i n der Truppenverwaltung tätigen Beamten der BWV.32. b) Der Präsident der WBV. ist gleichzeitig der Disziplinarvorgesetzte der Beamten der Truppenverwaltung. c) Es besteht eine Fachaufsicht zwischen territorialer Truppenverwialtung.

BWV. und

aa) Die zuständige Abteilung i m BWVtg. und die W B V . 3 3 erteilen grundsätzliche Weisungen über den Verwaltungsdienstweg oder unmittelbar an die Beamten der Truppenverwaltung. bb) Einzelne fachliche Weisungen ergehen von den WBV. direkt an die Truppenteile, Stäbe und militärischen Dienststellen, nicht über die Kommandobehörden. 3. Der Beamte i m Kommandobereich w i r d gegenüber den seinem Kommandeur untergeordneten Stellen ebenso wie z. B. die Offiziere der Stabsabteilungen, die G 1 bis G 4, nicht aus eigenem Recht, sondern i m Auftrag seines Kommandeurs tätig 3 4 . a) Die Unterstellung des Beamten i n der BW. ist für den Leiter der Abteilung Verwaltung bei Kommandobehörden und den Truppenverwaltungsbeamten bei den Bataillonen usw. unterschiedlich: aa) Der Leiter der Abteilung Verwaltung bei Kommandobehörden untersteht dem Chef des Stabes; als Sachbearbeiter des Haushalts untersteht er dem Kommandeur unmittelbar; bb) Der Truppenverwaltungsbeamte untersteht dem Kommandeur (Einheitsführer) des jeweiligen Truppenteils 3 5 . b) Ähnlich unterschiedlich sind die Befugnisse des Beamten gegenüber den ihrem Kommandeur untergeordneten Stellen: aa) Der Leiter der Abteilung Verwaltung führt die allgemeine Dienstaufsicht 36 und die Fachaufsicht 37 auf dem Gebiet der Truppen31

Steinert B W V . 1958 S. 106. Gehde B W V . 1962 S. 205. Reinfried: Grundlagen 2 S. 99. 34 Albrecht B W V . 1963 S.45; von Spee B W V . 1964 S. 13/14. 35 Günther B W V . 1959 S. 9. 36 Reinfried: Grundlagen 2 S. 95; Härtel B W V . 1962 S. 134; von Spee B W V . 1964 S. 13/14: Allgemeine Dienstauf sieht u n d Fachaufsicht. 37 Günther B W V . 1959 S. 11; von Spee B W V . 1964 S. 13/14: N u r Pachaufsichit i n entsprechender A n w e n d u n g des § 2 VorgVO. 32

33

124

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Verwaltung über das zivile Personal (Truppenverwaltungsbeamte) 88 , die Fachaufsicht i n eigener Zuständigkeit 3 9 . (bb) Er führt die allgemeine Dienstaufsicht 40 und die Fachaufsicht 41 über das militärische Personal (Zahlstellenverwalter, Rechnungsführer) 4 2 , die Fachaufsicht i n eigener Zuständigkeit 4 3 . cc) Dem Truppenverwaltungsbeamten ist der Rechnungsführer als Hilfsorgan beigegeben; er hat die Fachaufsicht 44 . c) Eine eigene Rechtsstellung 45 des Leiters der Abteilung Verwaltung besteht hinsichtlich seiner Aufgaben als Sachbearbeiter des Haushalts; insoweit steht i h m das Recht zu, Auskünfte von allen Offizieren seiner Kommandobehörde (außer dem Kommandeur) und von den unterstellten Einheiten zu verlangen 4 6 . Danach ist die Institution des Leiters der Abteilung Verwaltung und des Truppenverwaltungsibeamten keine „eigene Dienststelle" oder eine „Außenstelle" der WBV. i m militärischen Raum 4 7 . Er ist ein integriertes Mitglied seines Stabes und nimmt nicht die Sonderstellung des Fachvorgesetzten i. S. d. § 2 VorgVO. ein 4 8 , obwohl er fachdienstliche Anordnungen erteilt 4 9 . 2. Die Vereinbarkeit der bestehenden Truppenverwaltung mit dem Grundsatz der Trennung von Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung

Diese Stellung des Beamten i m Kommandobereich ist i n verschiedenen Punkten m i t dem Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. nicht vereinbar. 38

I n diesem F a l l entsteht eine Konkurrenz zwischen der Fachaufsicht des Leiters der A b t e i l u n g V e r w a l t u n g u n d der Fachaufsicht der W B V . (Reinfried: Grundlagen 2 S. 98; Härtel B W V . 1962 S. 134). 39 Bestritten: Reinfried: Grundlagen 2 S. 95. 40 Reinfried: Grundlagen 2 S. 95; Allgemeine Dienstauf sieht u n d Fachaufsicht. 41 von Spee B W V . 1964 S. 13/14: N u r Fachaufsicht i n entsprechender A n wendung des § 2 VorgVO. 42 I n diesem F a l l entsteht eine Konkurrenz zwischen der Fachaufsicht des Leiters der A b t e i l u n g V e r w a l t u n g u n d der Fachaufsicht der W B V . (Reinfried: Grundlagen 2 S. 98; Härtel B W V . 1&62 S. 134), 43 Bestritten: Reinfried: Grundlagen 2 S. 95. 44 Günther B W V . 1959 S. 9. 45 von Spee B W V . 1964 S. 12/13: „Sonderstellung". 46 Albrecht B W V . 1963 S. 45. 47 von Spee B W V . 1964 S. 12/13. 48 Albrecht B W V . 1963 S.46; Reinfried: Grundlagen 2 S. 94—96; von Spee B W V . 1964 S. 12/13. 49 Albrecht B W V . 1963 S.45; Reinfried: Grundlagen 2 S. 96.

B. I. Die Trennung von BW. und BWV. in der Truppenverwaltung

125

a) Die Fachaufsicht des G4 über den Leiter der Abteilung Verwaltung Der Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. verlangt, daß das Verhältnis Soldat-Beamter so gestaltet wird, daß die Selbständigkeit des Beamten gewahrt bleibt, da seine Entscheidungen i n Verwaltungsangelegenheiten nicht durch den Einfluß der Befehlsgewalt beeinträchtigt werden dürfen. So muß die Fachaufsicht eines Soldaten über den Beamten, wie i m Falle des G 4 über den Leiter der Abteilung Verwaltung i n Angelegenheiten, die noch nicht Versorgungsaufgaben sind 5 0 , grundsätzlich abgelehnt werden. b) Andere Befugnisse von Soldaten gegenüber Beamten der Truppenverwaltung I m Verhältnis Soldat-Beamter ist die Stellung des Beamten gegenüber dem i h m vorgesetzten Soldaten nicht stark genug; wenn hier auch hingenommen werden kann, daß der Soldat dem Beamten i n allgemeiner dienstlicher Hinsicht Anweisungen erteilen kann, die sich nur auf die äußeren Verhältnisse des Beamten beziehen, auf seine Einordnung i n den allgemeinen militärischen Dienstbetrieb, weil seine Aufgaben untrennbar m i t der Truppe verbunden sind 5 1 , so sind dem Soldaten doch eine Reihe von Befugnissen eingeräumt, die die Stellung des Beamten gegenüber dem Soldaten zu stark schwächen. Zu diesen Befugnissen gehört die Beurteilung der Beamten, die i m Erlaß vom 6. 9.1959 52 geregelt ist; danach beurteilt der Kommandeur die Beamten i n militärischen Dienststellen, w e i l der Beamte seinem Dienstvorgesetzten (Disziplinarvorgesetzten) — das ist der Präsident der WBV. —, nicht hinreichend bekannt ist 5 3 . Dieser Beurteilung w i r d die Äußerung des Fachvorgesetzten beigefügt; für den Truppenverwaltungsbeamten ist das z. B. der Leiter der Abteilung Verwaltung; dabei handelt es sich nur u m eine fachliche Stellungnahme 54 . Der Dienstvorgesetzte nimmt abschließend Stellung. Hier müßte die Stellung der territorial gebundenen BWV. erheblich verstärkt werden, u m die Stellung des Beamten i n der Truppe von der Kommandogewalt unabhängig zu halten. Nach einem Erlaß des BMVtg. vom 18.11.1965 (VMB1. 1966 S. 15) über die Teilnahme von Beamten ¡der Bundeswehrverwaltung an Übungen der Truppe können Beamte der Bundeswehrverwaltung i m 50 51 52 53 54

Vgl. dazu i m einzelnen unten 1. T e i l B I I 5 f. Cornelssen B W V . 1960 S. 106. VMB1. S. 660; vgl. auch- den E. v o m 16.1.1967 (VMB1. S. 43). Unter Nr. 6 u n d Nr. 2 Satz 1 (vgl. auch Fn. 24 i n diesem Abschnitt). von Spee B W V . 1964 S. 14.

126

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Status eines Soldaten an Übungen der Truppe teilnehmen. A u f diesem Wege werden Verwaltungsaufgaben i n den Kommandobereich einbezogen, obwohl sie nicht von Soldaten durchgeführt werden dürfen. Diese Regelung widerspricht dem Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. und ist daher m i t dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da die Leiter der Abteilung Verwaltung zum Kommandostab gehören, sind sie verpflichtet, an den Alarm-, an den Gefechts-, an den Stabs- und an den Verbandsübungen teilzunehmen. Die Einordnung des Beamten i n den Kommandobereich erfordert seine Teilnahme an solchen Übungen. Die Beamten sind darüber hinaus nach einem älteren Erlaß des B M V t g . 5 5 verpflichtet, am Offiziersunterricht, am dienstlich angeordneten Schießen und am Sport teilzunehmen. M i t dem Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. ist es jedoch nicht vereinbar, wenn ein Beamter zu einer Schießübung herangezogen wird. Gegen seine freiwillige Teilnahme an einer solchen Übung ist dagegen nichts einzuwenden. c) Befehle und fachdienstliche Anordnungen von Beamten an Soldaten I m Verhältnis Beamter-Soldat (der Leiter der Abteilung Verwaltung und der Truppenverwaltungsbeamte gegenüber dem Zahlstellenverwalter und dem Rechnungsführer, die Soldaten sind) erteilt der Beamte den Soldaten fachdienstliche Anordnungen i n „entsprechender" Anwendung des § 2 VorgVO. 5 6 ; dabei kann es sich nicht u m Befehle handeln, wie es i m Erlaß vom 19. 5.1958 fälschlich heißt 5 7 , auch dann nicht, wenn der Beamte i m Auftrag des Kommandeurs tätig wird. Der Kommandeur kann sein Recht aus seiner Stellung als Soldat nicht einem Beamten zur Ausübung überlassen 58 . Es sind schon fachdienstliche Anordnungen ausgeschlossen59, so daß dem Beamten eine Vorgesetztenstellung gegenüber dem Soldaten nicht zukommen kann 6 0 .

55

E. v o m 1. 6.1962 (Wenzel-Klas 65-01-13). So der E. v o m 19.5.1958 (vgl. oben 1. T e i l B 1 1 b bb). Vgl. oben 1. T e i l B 1 1 b bb. 58 Vgl. oben l . T e i l A I 6 d . 59 von Spee, B W V . 1964 S. 13/14, unterscheidet zwar zwischen Befehl u n d fachdienstlicher Anordnung, „wobei i m Grunde genommen aber das gleiche gemeint" sei. 60 M i t erheblichen Vorbehalten gegen eine Vorgesetztenstellung des Beamten n u r Albrecht B W V . 1963 S. 45; gegen i h n insbesondere von Spee B W V . 1964 S. 13/14. 56

57

B. I. Die Trennung von BW. und BWV. in der Truppenverwaltung

127

d) Die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch den Kompanierechnungsführer Auch die Stellung des Zahlstellenverwalters und des Rechnungsführers als Soldaten, die Verwaltungsaufgaben durchführen, erscheint bedenklich. Die Institution des Rechnungsführers wurde eingeführt, u m auch i m Bereich der Kompanie wie bei den Kommandobehörden „die bisher neben den Kompaniechefs herlaufenden Verwaltungs- und Rechnungsgeschäfte, soweit sie Angehörige der Kompanie betreffen, unter seiner Verantwortung zu vereinigen"' 61 . Die Aufgaben des Rechnungsführers sind i n mehreren Erlassen niedergelegt 62 . Soweit es sich bei den i n diesen Erlassen enthaltenen Aufgaben u m Tätigkeiten handelt, die eine bloße Ausführung von Verwaltungsmaßnahmen, die von Beamten vorbereitet sind ,oder u m Vorarbeiten für den Truppenverwaltungsbeamten handelt, w i r d man die Tätigkeit von Soldaten für Verwaltungsaufgaben für zulässig halten dürfen. E i n i n Verwaltungsangelegenheiten selbst entscheidender Kompanierechnungsführer ist jedoch m i t dem Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. nicht vereinbar. e) Der Beschwerdeweg Ein Abgrenzungsproblem entsteht auch bei der Regelung des Beschwerdeweges. Aus Gründen der Rechtssicherheit hat man den Beschwerdeweg i n Truppenverwaltungsangelegenheiten nicht entsprechend der allgemeinen Dienstaufsicht und der Fachaufsicht aufgespalten 6 3 . Die §§ 9 Abs. 1 und 16 Abs. 3 WBO. enthalten eine klare Trennung von Beschwerden i n Verwaltungsangelegenheiten von denen i n militärischen Angelegenheiten: „ I n Angelegenheiten der Wehrverwaltung entscheidet die nächsthöhere Dienststelle der Wehr Verwaltung." „Für die Entscheidung über die weitere Beschwerde ist der nächsthöhere Disziplinarvorgesetzte oder die nächsthöhere Behörde der Wehrverwaltung zuständig." Der Erlaß vom 22. 3. i960 6 4 bestimmt, daß i n Angelegenheiten der Truppenverwaltung zur Entscheidung über Beschwerden und weitere Beschwerden nicht die Dienststellen der Wehrverwaltung zuständig sind, sondern der unmittelbare Disziplinarvorgesetzte des Vorgesetzten, der die angefochtene Entscheidung erlassen hat. Dies gilt jedoch nur, soweit die unmittelbaren Disziplinarvorgesetzten die Fachaufsicht i n Verwaltungsangelegenheiten haben 61

Wirmer B W V . 1957 S. 3/4. E. v o m 11.6.1958 (VMB1. S.636); E. vorn 28.10.1958 (VMB1. S.622); E. v o m 18.9.1958 (VMB1. S.637); vgl. auch E. v o m 24.2.1965 (VMB1. S. 88) u n d E. v o m 25. 7.1966 (VMB1. S. 270). 63 Reinfried: Grundlagen 2 S. 99. 64 VMB1. S. 204. 62

128

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

und ihnen daher ein Leiter der Abteilung Verwaltung zugeteilt ist. Unmittelbare Disziplinarvorgesetzte, /bei denen dies nicht der Fall ist, werden übersprungen 65 . Durch diese Regelung soll erreicht werden, daß der Leiter der Abteilung Verwaltung an der Entscheidung über die Beschwerde beteiligt wird. Auch i n den Fällen, in denen die Fachaufsicht bei den WBV. liegt, w i r d die Beschwerde i m Kommandobereich entschieden. Bedenken ergeben sich auch hier einmal aus der Stellung des Leiters der Abteilung Verwaltung als Hilfsorgan des Kommandeurs, neben dem i h m keine selbständige rechtliche Stellung zukommt, zum anderen daraus, daß auch i n den Fällen, i n denen die Fachaufsicht bei den WBVen liegt, die Beschwerde i m Kommandobereich entschieden wird. 3. Die Durchführung der Trennung von Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung im Truppenbereich durch Einführung eines Fachdienstweges

E i n gangbarer Weg, die notwendige Trennung von militärischem Kommando- und zivilem Verwaltungsbereich für die Truppenverwaltung herbeizuführen, wäre möglicherweise die Einrichtung eines besonderen Fachdienstweges für die Truppenverwaltungsaufgaben. Dam i t würde der Truppenverwaltungsbeamte unabhängig von seinem Kommandeur, dem er nach wie vor i n allgemeiner dienstlicher Hinsicht unterstellt bliebe, die Truppenverwaltungsaufgaben i n eigener Zuständigkeit unter Aufsicht von Beamten der WBV. durchführen. Diese Lösung w i r d von Reinfried 66 und von Härtel 67 vorgeschlagen; auch Albrechtf 8 räumt ein, daß damit eine Trennung der Befehlsvollziehung von der Anordnungsvollziehung erreicht würde; er hält jedoch m i t Wirmer 69 und vonSpee 70 die bestehende Lösung für zweckmäßiger; Zweckmäßigkeitserwägungen allein dürfen jedoch der verfassungsrechtlich gebotenen Lösung nicht entgegenstehen. Zudem ist das A r gument, der Beamte i n der BW. müsse deswegen einem Soldaten voll unterstellt werden, weil das Prinzip der „Erhaltung des geschlossenen Truppenkörpers m i t der Vollzuständigkeit des Kommandeurs für alles i n seinem Bereich Geschehende" 71 verwirklicht werden müsse, auf jeden Fachdienst i m Bereich der BW. anwendbar; wenn aber militärisch-technische Aufgaben i n fachlicher Hinsicht nicht vom Komman65 66 67 68 69 70 71

Fuchs B W V . 1962 S. 357. Grundlagen 2 S. 100. B W V . 1962 S. 133. B W V . 1963 S. 45. B W V . 1957 S. 3/4. B W V . 1964 S. 12—14. Wirmer B W V . 1957 S. 3/4.

B. I. Die Trennung von BW. und BWV. in der Truppenverwaltung

129

deur kontrolliert werden können, so muß das u m so mehr für Verwaltungsaufgaben gelten. 4. Die Truppenverwaltung als Teil der Bundeswehrverwaltung

Damit kann auch die Frage beantwortet werden, ob die Truppenverwaltung ein Teil der BW. oder ein Teil der BWV. ist. Die Truppenverwaltung ist von ihrem Personal — abgesehen von den untergeordneten Stellungen des Zahlstellenverwalters und des Rechnungsführers — und auch von ihrer Organisation her ein Teil der BWV.: Ihre Aufgaben werden von Beamten und Verwaltungsbediensteten wahrgenommen, die von der territorial gebundenen BWV. zur Truppe „versetzt" 7 2 werden. Fraglich könnte nur sein, ob sie auch organisatorisch 73 zur BWV. gehören, da die Beamten und Verwaltungsbediensteten organisatorisch i n den Truppenkörper eingegliedert sind. Härtel 74 und Witte 75 lassen m i t Recht die von der BWV. ausgeübte Fachaufsicht über den Leiter der Abteilung Verwaltung und dessen Fachaufsicht über die Truppenverwaltungsbeamten dafür entscheidend sein, daß die Truppenverwaltung Teil der territorial gebundenen BWV. ist 7 6 . Das muß um so mehr gelten, als die gegenwärtige Regelung die Kompetenzen des Kommandeurs zu stark 'betont. Die Grenzziehung zwischen BW. und BWV. m i t Hilfe der Grundformenmerkmale ist jedoch nur eine Seite des Grundsatzes der Trennung von BW. und BWV. Es ist nämlich damit noch nichts über die Aufgaben gesagt, die von der BWV. bzw. von der BW. von Beamten bzw. von Soldaten wahrzunehmen sind. Die Formel, die BW. diene der militärischen Verteidigung m i t der Folge, daß Soldaten nur m i l i tärische Aufgaben wahrzunehmen haben, und die BWV. diene den Streitkräften m i t der Folge, daß Verwaltungsbeamte die zivilen Verteidigungsaufgaben für die Streitkräfte wahrzunehmen haben, ist zu allgemein, u m klare Grenzen erkennen zu lassen. Diese Formel kann nur eine Richtlinie sein; zur Abgrenzung bedarf es einer Exegese des A r t . 87 b, u m von da aus den Bereich der BWV. gegenüber der BW. abzugrenzen. 72 Witte: Bundeswehrverwaltung S. 54, an anderer Stelle S. 12: Sie w e r den „abgestellt"; Reinfried DÖV. 1958 S. 145: Sie werden „versetzt", „abgeordnet". 73 „ I n s t i t u t i o n e n " — w i e Härtel B W V . 1962 S. 134, es formuliert hat. 74 B W V . 1962 S. 134. 75 Bundeswehrverwaltung S. 54: Truppenverwaltung gehört „beschränkt zur Bundeswehrverwaltung i m institutionellen Sinne" (dabei muß allerdings vermerkt werden, daß Witte unter B W V . i m institutionellen Sinne einen wesentlich größeren Bereich versteht als der hier vertretene Begriff der Bundeswehrverwaltung i m organisatorischen Sinne). 76 I m Ergebnis ebenso von Spee B W V . 1964 S. 14.

9 Schulte

130

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Auch der Grundgedanke, daß die Streitkräfte nur da und insoweit tätig werden dürfen, als es zur Erfüllung ihrer Aufgabe unbedingt notwendig ist 7 7 , kann nur eine Richtlinie bei der Abgrenzung und Auslegung des A r t . 87 b sein.

I I . Die Abgrenzung der Bundeswehrverwaltung von der Bundeswehr nach ihren Aufgaben, den Bereichen der zivilen und der militärischen Verteidigung Was sind die militärischen Aufgaben, die von den Streitkräften wahrzunehmen sind, und was sind die zivilen Verteidigungsaufgaben, die Verwaltungs-Aufgaben der ihnen dienenden Verwaltungsorganisation Bundeswehrverwaltung? 1. Allgemeine Eingrenzung der Verwaltungsaufgaben der Bundeswehrverwaltung und der militärischen Aufgaben der Bundeswehr

Einen groben Umriß der militärischen Aufgaben liefert die Zweckbestimmung der BW.; sie ist „zur Verteidigung" aufgestellt, wie Art. 87 a es ausdrückt. Der damit angesprochene weite Bereich von Aufgaben kann aus zwei Gründen eingeschränkt werden: Die erste Einschränkung ergibt sich aus der Einfügung der BWV. i n das Grundgesetz; 'dadurch werden die Streitkräfte auf die Aufgaben der militärischen Verteidigung, d. h. der Abwehr eines militärischen Angriffs m i t militärischen Mitteln, beschränkt. Die Aufgaben der BWV. sind solche der zivilen Verteidigung. Damit ist jedoch über das, was militärische Aufgaben, und das, was zivile (Verwaltungs-)Aufgaben sind, nur wenig gesagt. Es müssen daher zur Charakterisierung der m i l i tärischen Aufgaben weitere Merkmale gefunden werden: Zunächst kann an das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit i n Verbindung m i t der Entstehungsgeschichte der Wehrverfassung gedacht werden: Danach dürfen die Streitkräfte nur die Aufgaben durchführen, die für die Erfüllung ihres Verteidigungsauftrages unbedingt erforderlich sind 1 ; das kann immer noch ein sehr weiter Tätigkeitsbereich sein. Dann muß aber weiterhin daran gedacht werden, daß der Tätigkeitsbereich der Streitkräfte dadurch eingeschränkt wird, daß alle Aufgaben, die von zivilen Bediensteten durchgeführt werden können, von ihnen durchzuführen sind 1 . Das sind auf keinen Fall Aufgaben, die den Zivilisten 77 Vgl. die Gründe, die zu der T r e n n i m g von BW. u n d B W V . geführt haben, oben 1. T e i l A I I 4. 1

Vgl. oben 1. T e i l A I I 3 u n d 4.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

131

irgendwie am Kampfgeschehen beteiligen oder ihn auf eine Beteiligung daran vorbereiten. Die BWV. nimmt zivile Verteidigungsaufgaben für die Streitkräfte wahr. Diese allgemeine Eingrenzung w i r d durch Art. 87 b m i t seinen Aufgabenzuweisungen an die BWV. näher erläutert. A r t . 87 b enthält m i t seinen Aufgabenzuweisungen aber nicht nur Abgrenzungen des Aufgabenbereichs der BWV. gegenüber den Streitkräften, sondern als Zuständigkeitsnorm für die Verwaltung des Bundes eine Abgrenzimg gegenüber den Verwaltungsaufgaben der Länder i m Verteidigungsbereich. Eine Exegese des A r t . 87 b liefert somit sowohl Gesichtspunkte für eine Abgrenzung der Aufgaben der BWV. gegenüber denjenigen der BW. als auch Gesichtspunkte für eine Abgrenzung der Aufgaben der BWV. gegenüber denjenigen der übrigen Verwaltungen des Bundes und der Verwaltungen der Länder. Sie soll daher unter beiden Gesichtspunkten vorgenommen werden, wenn hier auch zunächst nur das Verhältnis der BWV. zur BW. betrachtet wird. Z u der Abgrenzung der BWV.-Aufgäben zu den Landesaufgaben ist vorab zu bemerken: Alle Verteidigungsaufgaben stehen i n einem irgendgearteten, wenn auch nur losen Zusammenhang m i t dem Einsatz der Streitkräfte, m i t der militärischen Verteidigung. Das gilt nicht nur für die BWV., sondern auch für alle anderen Bundes- oder Landesverwaltungen i m Verteidigungsbereich. Dadurch sind sie gerade charakterisiert, daß sie auf den Verteidigungsfall vorbereiten und i m Verteidigungsfall eingreifen. Die Beziehungen der einzelnen Verwaltungen der zivilen Verteidigung zur BW. sind jedoch unterschiedlich: Während die BWV. ausschließlich der BW. dient, haben die Landesverwaltungen vor allem Aufgaben zu übernehmen, die m i t der BW. als Institution nichts zu t u n haben. 2. Der Charakter des Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 für die Aufgabenzuweisung an die Bundeswehrverwaltung

Bevor auf die für die Aufgabenzuweisung an die BWV. verwendeten Begriffe i n Art. 87 b i m einzelnen eingegangen werden kann, müssen einige Vorfragen geklärt werden, die das Verhältnis der Regelungen i n A r t . 87 b untereinander betreffen. Dazu muß zunächst der Charakter des Abs. 1 Satz 2 untersucht werden. Es könnte sich nämlich um die Legaldefinition eines Bereiches staatlicher Tätigkeit handeln, nämlich des Bereichs, der vom Waffengebrauch oder der Vorbereitung auf den Waffengebrauch notwendig vorausgesetzt wird. Dann wären die Aufgaben der BWV. durch den Grundgesetzgeber auf die i n der Legaldefinition genannten Aufgaben beschränkt und darüber hinaus nicht ausdehnbar. Während i n Abs. 1 Satz 1 die BWV. i m organisatorischen Sinne gemeint ist, werden i n Satz 2 ihre Aufgaben behandelt. Es handelt sich daher i n Satz 2 u m einen Bereichs-Begriff. 9»

132

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

a) Bundeswehrverwaltung

und materieller

Verwaltungsbegriff

Einige Autoren haben versucht, den Begriff „Bundeswehrverwaltung" m i t dem materiellen Verwaltungsbegriff i n Verbindung zu bringen oder weitergehend einen materiellen Begriff der (Bundes-)Wehrverwaltung zu bilden. Jess 2 meint, eine Bestimmung des Begriffs „Bundeswehrverwaltung" sei „weder dem Inhalt, noch dem Umfang nach" möglich, genauso wenig sei der Begriff der „Verwaltung" einer Definition zugänglich; man könne lediglich durch Beschreibung eine Vorstellung von der BWV. gewinnen. Reinfried 3 untersucht den — allgemeinen — materiellen Begriff der BWV., ohne auf Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 einzugehen; sein Begriff der Bundeswehr-Verwaltung stimmt überein m i t dem materiellen Verwaltungsbegriff. Witte* spricht von einem materiellen Begriff der Wehrverwaltung: „Der Umfang des materiellen Begriffs der Wehrverwaltung ist i n der Legaldefinition des Art. 87 b Abs. 1 S. 1 GG grundgelegt. Er umfaßt das Personalwesen der Streitkräfte einschließlich des personellen Wehrersatzes und der unmittelbaren Dekkung des Sachbedarfs der Streitkräfte 5 ." Die BWV. erhielt, „ausgehend von der Bestimmung des Art. 87 b Abs. 1 S. 1 GG, durch eine Anzahl weiterer Gesetze allmählich eine weitgehende Allzuständigkeit... Auf diese Weise wurde die Enumeration des Art. 87 b GG weithin eleminiert und die Bundeswehrverwaltung i n den A r t . 87 GG eingeebnet, wie es dessen Absatz 2 eröffnet. Maunz-Dürig-Herzog 6 sehen deshalb i n dem Art. 87 b GG eine dehnbare Vorschrift, die neben dem engeren Begriff der Bundeswehrverwaltung i m Sinne der Legaldefinition des Satzes 2 die Möglichkeit zu einem weiteren Begriff durch einfachgesetzliche Regelung offengelassen habe. Sie weisen darauf hin, daß der Kompromiß des A r t . 87 b GG vor allem darin bestehe, daß die endgültige Entscheidung über Zuständigkeit und Verwaltungstyp dem Bundestag und Bundesrat übertragen worden sei" 7 . Unter dem Gesichtspunkt einer Allzuständigkeit der BWV. für die Bedürfnisbefriedigung der BW. ist die folgende Äußerung Wittes zu verstehen: „Die konsequente Durchführung eines einheitlichen Grundsatzes hat nun aber der Wehrverwaltung einen eigentümlichen materiellen Begriff eingebracht. Diesen hat unsere demokratische, freiheitliche, rechtsstaatliche, gewaltenteilende Verfassung geschaffen . . . sowohl von Seiten der 2 I n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b ; ähnlich Cartellieri: Bundeswehrverwaltung S. 8. 3 1 Grundlagen S. 15/16; auch S. 21. 4 DVB1.1964 S. 65 u n d Bundeswehrverwaltung S. 77—79. 5 DVB1.1964 S. 65. 6 Witte zitiert RN. 10 zu A r t . 87 b. 7 Bundeswehrverwaltung S. 68.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

133

Kommandogewalt als auch von Seiten der inneren Verwaltung mußten Aufgaben abgetrennt werden, um der neuen Institution einen sinnvollen, homogenen Bereich zu übereignen. Lorenz von Steins einprägsame Formel von der Militärverwaltung als ,organisiertem System der Heeresbedürfnisse' wurde auf diese Weise zu Ende durchgeführt 8 ." Bei der Bildung eines Begriffs „Bundeswehrverwaltung i m materiellen Sinne" ist von dem Zweck einer solchen Begriffsbildung auszugehen: Die Bildung einer materiellen Erscheinungsform der Grundform Verwaltung hat den Zweck, die Grundform Verwaltung von anderen materiellen Grundformen staatlicher Tätigkeit abzugrenzen. Die Abgrenzungsmerkmale können verschiedenster A r t sein; sie werden nicht von den sachlichen Inhalten der Staatstätigkeiten bestimmt. Die Bildimg einzelner Bereiche staatlicher Tätigkeit hat den Zweck, diese Bereiche und Unterbereiche staatlicher Tätigkeit voneinander abzugrenzen. Abgrenzungsmerkmal ist der sachliche Inhalt der Tätigkeit. Grundform und Bereich bilden zwei verschiedene Abgrenzungsebenen. Die Anwendung der materiellen Erscheinungsform der (Unter-)Grundform Verwaltung — der Anordnungsvollziehung — auf den Teil des Verteidigungsbereichs, der m i t der militärischen Verteidigung notwendig verbunden ist, kann zu dem Begriff „Bundeswehrverwaltung i m materiellen Sinne" führen. Die beiden Abgrenzungsebenen eines Begriffs „Bundeswehrverwaltung i m materiellen Sinne" werden von den genannten Autoren nicht sauber getrennt. Jess übersieht bei seinem Vergleich m i t dem (materiellen) Verwaltungsbegriff, daß der Gesetzgeber i n Satz 2 einen materiellen Verwaltungsbegriff der BWV. nicht schaffen wollte: Die Bestimmung spricht von den „Aufgaben" der BWV. und meint damit einen Bereich staatlicher Tätigkeit. Satz 2 kann daher zunächst auch nur i n dieser Richtung — wenn überhaupt — als Begriffsbestimmung der BWV.-Aufgaben angesehen weden; ob Satz 2 darüber hinaus Bedeutung für die materielle Grundform, i n der die Aufgaben der BWV. durchzuführen sind, hat, ist eine andere Frage. Auch Wittes Überlegungen 9 vermögen, wenn sie auch von einem richtigen Grundgedanken ausgehen, den Begriff der BWV. i m materiellen Sinne i n seinem Verhältnis zu A r t . 87 b nicht überzeugend zu erklären. Anfechtbar ist zunächst die Überlegung, Art. 87 b Abs. 1 Satz 1 enthalte einen materiellen Begriff der Wehrverwaltung, der über den engeren Begriff der Bundeswehrverwaltung i m Sinne einer Legaldefinition des Satzes 2 hinausgehe. Diese Überlegung könnte dann richtig sein, wenn Art. 87 b nur den Satz 1 als Zuweisung einer Zu8

Bundeswehrverwaltung S, 69. Siehe das vorstehend wiedergegebene Z i t a t zu Fn. 7 u n d 8 i n diesem Abschnitt. 9

134

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

ständigkeit des Bundes zur (Bundes-) „Wehrverwaltung" enthielte. Das ist jedoch nicht der Fall. Es kann daher nicht einfach über die anderen Regelungen des Art. 87 b hinweggegangen werden. Wenn Witte zu diesen Überlegungen aus der geschichtlichen Entwicklung der Wehrverwaltung kommt und die BWV. als Fortsetzung der Intendanturverwaltung unter anderem Vorzeichen sieht, so muß dazu grundsätzlich festgestellt werden, daß der Grundgesetzgeber gerade nicht an die ehemalige Intendanturverwaltung anknüpfen w o l l t e 1 0 ; er hat etwas völlig Neues geschaffen 11 . Die geschichtliche Entwicklung zur Auslegung des Grundgesetzes heranzuziehen, ist an und für sich schon problematisch und nur da anwendbar, wo das Grundgesetz offenbar an überkommene Rechtsvorstellungen angeknüpft hat. Wenn diese Methode aber dazu führt, den A r t . 87 b „einzuebnen", so muß sie als unzulässig verworfen werden; sie kann hier nur der Erklärung der verfassungsrechtlichen Entscheidung i m Bereich der Wehrverwaltung dienen; diese Entscheidung des Art. 87 b ist jedoch zu beachten. Die beiden Abgrenzungsebenen eines Begriffs der BWV. i m materiellen Sinne können allein von Satz 2 nicht ausgefüllt werden. Hinsichtlich der materiellen Verwaltungstätigkeit der BWV. muß auf Abs. 1 Satz 1 des Art. 87 b zurückgegriffen werden: Danach ist die BWV. ein ziviler Zweig der öffentlichen Verwaltung. Als solcher ist er Anordnungsvollziehung und unterliegt damit den Grundsätzen des 10 Z u r Intendanturverwaltung vgl. z. B. Becker B W V . 1960 S. 322—325 und B W V . 1961 S. 161—166, 20&—212, 241—244, 277—282; Bayr: „Die Heeresverw a l t u n g " 1941 S. 202—207; auch die Darstellung der E n t w i c k l u n g der Heeresv e r w a l t u n g v o m Mittelalter bis zur Neuzeit bei Witte: Bundeswehrverwalt u n g S. 13 ff. 11 Das w i r d i n der L i t e r a t u r u n d w u r d e bei Entstehung der Wehrverfassung i m m e r wieder festgestellt; vgl. etwa Strauß B W V . 1961 S. 194: „Die heutige Bundeswehrverwaltung ist eine neue Schöpfung. Sie unterscheidet sich i n wesentlichen Punkten, vor a l l e m hinsichtlich der Organisation, von vergleichbaren Einrichtungen früherer A r t . . . " ; Martens S. 139: „Die B u n deswehrverwaltung ist vielmehr eine f ü r die Organisation des Wehrwesens neuartige Erscheinung ohne historisches Vorbild." V o r allem auch Witte (DVB1.1964 S. 60) selbst: „Diese Inistitutionalisierung der Wehrverwaltung ist ohne Vorbild", m i t näherer Begründung ihres andersartigen Charakters; auch Rengier B W V . 1963 S. 130; Maunz-Dürig-Herzog RN. 13 zu A r t . 87 b: „Das Grundgesetz hat bewußt die frühere Intendanturverwaltung u n d die frühere M i l i t ä r v e r w a l t u n g aufgegeben, die abgesehen v o n dem unterschiedlichen Aufgabenbereich v o r allem dadurch gekennzeichnet war, daß sie der militärischen Kommandogewalt unterstellt w a r " (was i m übrigen i n dieser allgemeinen Formulierung nicht richtig ist); auch Jess i n B K . Erl. I I 2 a a. E. zu A r t . 87 b ; Hamann: K o m m e n t a r Erl. B I zu A r t . 87 b, S. 376; Reinfried DÖV. 1958 S. 146; w e n n Loosch (BWV. 1958 S.205) die „Kenntnisse der E n t w i c k l u n g " der Reichswehr u n d der deutschen Wehrmacht nach 1934 als „besonders wichtig" f ü r den Aufbau der B W V . ansieht, so w i l l er damit nicht einer verfassungsrechtlichen Interpretation m i t H i l f e der historischen Entwicklung das W o r t reden, das den S i n n u n d Zweck des A r t i k e l s entstellt.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

135

Verwaltungsrechts. M i t dem Begriff des Satzes 2 hat diese Abgrenzungsebene nichts zu tun. Die zweite Abgrenzungsebene w i r d von dem sachlichen Inhalt der Staatstätigkeiten bestimmt. Das sind die Aufgaben der BWV. Hat der Verfassunggeber deren Aufgaben i n einer Legaldefinition erfaßt, so hat er damit nur einen bestimmten Bereich staatlicher Tätigkeit fest begrenzt. Zweck dieser Begrenzung ist zunächst, diesen Bereich von anderen Bereichen staatlicher Tätigkeit abzugrenzen, weiterhin i h n von einer bestimmten Organisation, der BWV., wahrnehmen zu lassen. M i t der Frage, i n welcher Unter-Grundform die Aufgaben dieses Bereichs durchgeführt werden sollen, hat Satz 2 des A r t . 87 b Abs. 1 nichts zu tun. Es ist daher wenig glücklich und führt zu erheblichen Mißverständnissen, wenn aus Abs. 1 Satz 2 ein Begriff der BWV. i m materiellen Sinne gebildet wird. Abs. 1 Satz 2 beschäftigt sich nur mit den BWV.-Aufgaben. b) Art

87 b Abs.l

Satz 2 als Legaldefinition

Welches Ziel hat der Verfassunggeber m i t der Regelung des Abs. 1 Satz 2 verfolgt? Ist Satz 2 eine Legaldefinition der Aufgaben der BWV., oder ist die Formulierung von Jess 12 „Versuch einer Legaldefinition" und von Schäfer 13 „Versuch einer Definition" richtig? Eine Legaldefinition dient dazu, Tatbestandsmerkmale i n einem Begriff zusammenzufassen, u m unnötige Wiederholungen i n anderen Bestimmungen zu vermeiden; sie kann aber auch einen Begriff erklären. Bezieht sich die Legaldefinition ausschließlich auf den Inhalt eines Begriffes, der i n der Regel durch die systematische Angabe seiner Merkmale, durch Angabe der nächsthöheren Gattung und des artbildenden Unterschiedes dargestellt wird, so kann hier von einer Legaldefinition nicht die Rede sein. I n Abs. 1 Satz 2 w i r d nicht der Begriff der BWV. erläutert, sondern werden nur ihre Aufgaben genannt. Satz 2 bestimmt den Zweck der BWV., was i n der Formulierung „Sie d i e n t . . . " deutlich zum Ausdruck kommt. Die Aufgaben und der Zweck der BWV. sind aber höchstens Merkmale des Begriffs BWV. Eine Legaldefinition kann aber auch Teilbegriffe bilden. So könnte hier eine Legaldefinition i n der Teilbegriffsbestimmung eines Grundformen-Bereichs-Begriffs vorliegen, i n dem die Anordnungsvollziehung i m organisatorischen Sinne mit einem Bereich zu einem Begriff fest verknüpft w i r d 1 4 . Die Festlegung der Aufgaben der BWV. i n einer solchen Begrüfsbestimmung

12 13 14

I n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b. NJW. 1956 S. 532. Vgl. i m einzelnen oben l . T e i l A l l 1.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

hätte zur Folge, daß die BWV. nur den genannten Aufgabenkreis übernehmen kann; ihre Aufgaben wären fest begrenzt. Den Formulierungen von Jess „Versuch einer Legaldefinition" und von Schäfer „Versuch einer Definition" kann entnommen werden, daß i n Satz 2 nur anhand von zwei Beispielen der Hauptaufgabenbereich der BWV., sozusagen nur „versuchsweise", bestimmt worden sei. Auch die Formulierung von Reinfried 15: „allgemeiner Aufgabenkreis der BWV.", den Satz 2 der BWV. zuweise — eine genaue Begriffsbestimmung sei wegen der Durchbrechungen i n Art. 87 b „nicht möglich und nicht nötig" — ist nicht berechtigt, wenn i n Satz 2 eine Legaldefinition vorliegt. Die Beantwortimg der Frage, ob eine Legaldefinition vorliegt, hängt insbesondere von zwei Feststellungen ab: 1. Handelt es sich bei Abs. 1 Satz 2 u m einen fest begrenzten Aufgabenkreis (aa)? 2. Handelt es sich bei Abs. 1 Satz 2 um eine ausschließliche Aufgabenzuweisung an die BWV. (bb)? aa) Der fest begrenzte Aufgabenkreis der Bundeswehrverwaltung Bei der Beantwortung der ersten Frage soll zunächst nur von Abs. 1 Satz 2 ausgegangen werden; die weiteren Bestimmungen des Abs. 1 und auch des Abs. 2 Satz 1 sollen außer Betracht bleiben. Die fest begrenzte Aufgabenzuweisung ergibt sich einmal aus der Formulierung „sie dient den Aufgaben des Personalwesens und der . . . Deckung des Sachbedarfs..."; zwar heißt es nicht: „die Aufgaben der Bundeswehrverwaltung sind: . . . " ; es heißt nur, die BWV. „dient"; die Bestimmung spricht aber von den „Aufgaben . . . der Streitkräfte" m i t der ausdrücklichen Angabe, welchen Aufgaben sie dient. Der fest begrenzte Zuweisungscharakter des Abs. 1 Satz 2 ergibt sich zudem aus dem Verhältnis von Art. 87 b zu der allgemeinen Kompetenzzuweisung auf dem Gebiet der Verwaltung an die Länder i n A r t . 83. Es handelt sich bei Art. 87 b nämlich u m eine Zuständigkeitsabgrenzung gegenüber den allzuständigen Verwaltungen der Länder (Art. 30 und 83). A r t . 83 verlangt eine ausdrückliche Zuweisung der Verwaltungskompetenz an den Bund. Das Grundgesetz selbst muß etwas anderes bestimmen oder zulassen, damit der Bund zuständig ist. Diese Kompetenz reicht nur so weit, wie der begriffliche Inhalt der Ausdrücke reicht, die die Kompetenz zuweisen. Art. 87 b bestimmt und läßt etwas anderes zu. Die Grundgesetzergänzimg vom 19. 3.1956 verfolgte u. a. 15

DÖV. 1958 S. 144.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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das Ziel, die Kompetenzen, die sich i m Zusammenhang m i t den Verteidigungsaufgaben ergeben, „auf die Träger der einzelnen ,Gewalten'" zu verteilen 1 6 . Diesem Ziel dient auch Satz 2: er ist eine wichtige Kompetenzverteilungsnorm für die Abgrenzung der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes zur Verwaltung eigener Angelegenheiten und den verschiedenen Arten der Zuständigkeit der Länder zur Verwaltung. Der besonders strenge Charakter der Aufgabenzuweisung i n A r t . 87 b ergibt sich zudem aus folgendem systematischen Zusammenhang: Die Aufgaben der BWV. sind i n Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 i m Gegensatz zu allen anderen Zuweisungen von Verwaltungszuständigkeiten an den Bund ausdrücklich genannt, worauf Schäfer 17 besonders hinweist. Der A r t i k e l beschränkt sich nicht darauf, den Verwaltungszweig, der vom Bund geführt werden soll, einfach zu nennen — hier etwa —: „Die Bundeswehrverwaltung w i r d als bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt." Art. 87 enthält für die großen Verwaltungsaufgaben des Bundes nur die Bezeichnung des Verwaltungszweiges: Auswärtiger Dienst, Bundesfinanzverwaltung, Bundeseisenbahnen, Bundespost oder die Bezeichnung der Aufgabenbereiche: Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schiffahrt. Art. 87 b hat dagegen über die Bezeichnung des Verwaltungszweiges — Bundeswehrverwaltung — bzw. über die Bezeichnung des Gegenstandes der Verteidigungsverwaltung — Verwaltungsaufgaben der Landesverteidigung — hinaus, Bestimmungen über den Umfang dieser Verwaltung getroffen. Die Gründe dafür hat Mercker 18 aufgezeigt: Die Errichtung einer Verwaltung für die Streitkräfte machte ein hohes Maß an Zuständigkeiten dieser Verwaltung erforderlich; insbesondere hat eine Wehrverwaltung das Bestreben, ihren Zuständigkeitsbereich unter Berufung auf die Verteidigungsbereitschaft der Streitkräfte zu erweitern. Die Länder befürchteten daher, „daß unter Umständen unter Berufung auf die Zuständigkeit zur ,Wehrverwaltung 4 i n Zuständigkeiten eingegriffen werden könnte, die bisher von ihnen wahrgenommen wurden". Dazu gehörte z. B. die Kriegsopferversorgung. Der Art. 87 b ist ein Ausdruck dieser Befürchtungen der Länder. I m übrigen w i r d die Tendenz der Streitkräfte i n Verbindung m i t der Wehrverwaltung 16

Mercker S. 3. DÖV. 1958 S. 245 u n d Mercker S.9; w e n n Schäfer allerdings ausführt: „Niemand k a m bei Schaffung des GG auf den Gedanken, daß es notwendig sein könnte, bei der Zuweisung etwa des Auswärtigen Dienstes zur bundeseigenen V e r w a l t u n g i n A r t . 87 Abs. 1 noch sagen zu müssen, daß dazu auch das Personalwesen u n d die Beschaffung der Gebäude der auswärtigen V e r tretungen usw. gehörten", so k a n n das f ü r die B W V . u n d die BW. schon deswegen nicht gelten, w e i l beide, verschiedene, voneinander getrennte Organisationen sind. 18 a.a.O. S. 9. 17

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

sich selbst d i e Z w e c k e i h r e r T ä t i g k e i t z u setzen u n d i h r e n B e r e i c h i m m e r w e i t e r auszudehnen, d u r c h die T r e n n u n g v o n B W . u n d B W V . , v o n m i l i t ä r i s c h e m u n d V e r w a l t u n g s b e r e i c h , g e h e m m t ; V e r w a l t u n g ist „ n i c h t selbst zwecksetzende u n d p l a n e n d e " , sondern „ z w e c k b e s t i m m t e Tätigkeit"19. I n A r t . 87 b A b s . 1 Satz 2 w e r d e n d e r B u n d e s w e h r v e r w a l t u n g i h r e A u f g a b e n a u s d r ü c k l i c h vorgeschrieben, d i e sie a u f d e m G e b i e t d e r V e r w a l t u n g v o n Verteidigungsangelegenheiten durchzuführen hat. A u f diese Weise s i n d d e m B u n d f ü r d i e B W V . B e s c h r ä n k u n g e n seiner E x e k u t i v b e f u g n i s s e auferlegt, d i e i n dieser s t r e n g e n F o r m h i n s i c h t l i c h der Sachgebiete i n A r t . 87 A b s . 1 Satz 1 n i c h t bestehen. A u c h die Entstehungsgeschichte b i e t e t A n h a l t s p u n k t e d a f ü r , d e n Satz 2 als L e g a l d e f i n i t i o n z u b e t r a c h t e n ; o b w o h l m a n sich i m 16. A u s schuß (Ausschuß f ü r Rechtswesen u n d Verfassungsrecht) zunächst ü b e r die S c h w i e r i g k e i t e n , j a U n m ö g l i c h k e i t e i n e r B e g r i f f s b e s t i m m u n g , d a n n ü b e r die U n m ö g l i c h k e i t e i n e r e n u m e r a t i v e n A u f z ä h l u n g i h r e r A u f g a b e n b z w . dessen, w a s B W V . sei, k l a r w a r , w u r d e später, nachd e m Satz 2 e i n g e f ü g t w a r , i m m e r a l l g e m e i n v o n d e r L e g a l d e f i n i t i o n oder d e r verfassungsgesetzlichen D e f i n i t i o n d e r B W V . gesprochen 2 0 . 19

Wolff: Verwaltungsrecht I § 2 I I a 2, S. 8. B e i den Beratungen w a r m a n sich über die Schwierigkeiten, j a U n möglichkeit einer genauen Definition der Wehrverwaltung k l a r ; das erklärte der Staatssekretär Koch (BR.) bei der Darlegung der Stellungnahme des BR. i n der 114. S. des 16. Ausschusses v o m 24.2.1956 (KurzProt. S. 2/3); das zeigt auch die allgemeine Formulierung des Abg. Dr. von Merkatz (DP) i n der 6.S. des 16. Ausschusses v o m 9.2.1954 (KurzProt. S.4—11, S.7): „ D a bei ist unter ,Wehrverwaltung' n u r der T e i l der Verwaltungsaufgaben zu verstehen, der nach Herkommen zum Bereich der W e h r v e r w a l t i m g gerechnet werden muß . . . auch der Begriff »Wehrersatzwesen 4 ist entsprechend dem Herkommen auszulegen." Der Staatssekretär Strauß (BMFin.) wies i n der 114. S. des 16. Ausschusses v o m 24.2.1956 ¿KurzProt. S. 13) zur K e n n zeichnung dessen, was m i t „der hier gegebenen verfassungsrechtlichen Definition" gemeint sei, auf Triepel u n d Meyer-Anschütz hin. Eine enumerative Aufzählung dessen, was W e h r v e r w a l t u n g sei, w u r d e v o n A n f a n g an f ü r unmöglich gehalten; L M i n . Dr. Sträter (NRW) t r u g i n der 107. S. des 16. Ausschusses v o m 8. 2.1956 (KurzProt. S. 2) v o r : es bestünden Bedenken, ob m a n den Begriff W e h r v e r w a l t u n g i n dieser F o r m (des A r t . 87 Abs. 1 Satz 2, vgl. den A n h a n g 1 Nr. 2) ohne weiteres i n das Grundgesetz einführen könne. Der Rechtsausschuß des BR. meine, daß „der gewählte Begriff »Wehrverwaltung' der notwendigen gesetzlichen Konkretisierung entbehre"; es sei z. B. fraglich, ob die Bauverwaltung, Versorgungsverwaltung u n d die Landbeschaffungsverwaltung darunter fielen; der BR. meine daher, daß eine „enumerative Aufzählung nicht möglich sein werde, zumal sich die A u f gaben der W e h r v e r w a l t u n g v o n Halbjahr 1 zu Halbjahr, v o r a l l e m i m H i n blick auf die N A T O , ändern könnten"; „deshalb habe der Sicherheitsausschuß des BR. vorgeschlagen, v o n einer Verfassungsänderung Abstand zu nehmen u n d die Gesetze betreffend das Verteidigungswesen u n d den z i v i len Luftschutz, soweit es sich u m die V e r w a l t u n g i m Wehrwesen handele, v o n der Zustimmung des Bundesrates abhängig zu machen". Nachdem m a n sich jedoch auf den heutigen Satz 2 geeinigte hatte, wurde durchweg n u r noch v o n der Legaldefinition des Satzes 2 gesprochen. 20

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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Man könnte daraus den Schluß ziehen, wie das i n der Literatur auch geschieht 21 , die Unmöglichkeit einer Definition schließe sie aus oder führe dazu, daß der Versuch einer Definition auch nur als solcher zu bewerten sei und keine strenge Aufgabenzuweisung enthalten könne. I m Falle des A r t . 87 b muß das Gegenteil aus der Tatsache gefolgert werden, daß der Verfassunggeber entgegen dem Vorschlag des BR., wegen der Unbestimmbarkeit der Wehrverwaltung i m Bereich der Verwaltung nur ein generelles Zustimmungserfordernis des BR. einzuführen, die konkreten Aufgaben der BWV. m i t Hilfe der Begriffe Personalwesen und Sachbedarfsdeckung bestimmt hat; hätte eine begrenzte Aufgabenzuweisung an die BWV. nicht eingeführt werden sollen, so hätte man es bei dem Vorschlag des BR. belassen oder den nicht näher konkretisierten Begriff BWV. oder Wehrverwaltung genügen lassen können. Von einem eng begrenzten Aufgabenkreis der BWV. ging schon die Regierungserklärung vom 27. 6. 1955 22 aus: „Weiterhin werden die Aufgabenbereiche der Verteidigungsverwaltung gegenüber der Vergangenheit weitgehend beschränkt. Nur diejenigen Aufgaben werden i n die Zuständigkeit der geplanten zivilen Verwaltungsorganisation fallen, die mit den Streitkräften unlösbar eng verflochten sind und der Steuerung durch das Bundesministerium für Verteidigung bedürfen. Aufgaben, die ohne Gefährdung der Schlagkraft der Streitkräfte von bereits vorhandenen Verwaltungsbehörden anderer Ressorts durchgeführt werden können, sollen daher der neuen Organisation nicht übertragen werden"; aus diesem Grund sei auch an die Errichtung einer bundeseigenen Bauverwaltung i m Rahmen der Wehrverwaltung nicht mehr gedacht. bb) Der ausschließliche Aufgabenkreis der Bundeswehrverwaltung — geborene und gekorene Aufgaben — Steht somit fest, daß der durch Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 der BWV. zugewiesene Aufgabenbereich fest begrenzt ist 2 3 , so bleibt die zweite Frage, ob Abs. 1 Satz 2 eine ausschließliche Aufgabenzuweisung an die BWV. enthält, ob sich der fest begrenzte Aufgabenkreis allein aus Abs. 1 Satz 2 ergibt. 21 Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b „Versuch einer Legaldefinition"; Cartellieri: Bundeswehrverwaltung S. 7: „unzulänglich" u n d „nicht ausreichend"; ebenso Witte: Bundeswehrverwaltung S. 65 ff. u n d DVB1.1964 S.64: „ L e i t l i n i e der Legaldefinition". 22 StenBer. S. 5218/19 = B u l l e t i n S. 965. 23 Ebenso Hamann: K o m m e n t a r Erl. B 2 zu A r t . 87 b, S. 374; Mercker S. 10 A n m . 134; auch, aber nicht ausdrücklich, Maunz-Dürig-Herzog RN. 19 zu A r t . 87 b.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Bei der Beantwortung dieser Frage soll zunächst außer Betracht bleiben, ob die Aufgaben des Abs. 1 Satz 2 ausschließlich der BWV. als der charakterisierten 24 , neben der BW. stehenden Bundeswehrverwaltungsorganisation zugewiesen sind, oder ob Abs. 1 Satz 2 nur als Aufgabenzuweisung an den Bund aufzufassen ist 2 5 . Es genügt hier die Feststellung, daß auf jeden Fall der Bund zuständig ist, weil A r t . 87 b Abs. 1 Satz 2 i m Sinne des A r t . 83 etwas anderes zuläßt. Satz 2 zählt zwei Sachaufgaben auf: „Aufgaben des Personalwesens" und „Aufgaben . . . der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte". Zum Personalwesen i n Satz 2 gehören die i n Abs. 1 Satz 3 genannte „Beschädigtenversorgung" 26 und das i n Abs. 2 Satz 1 genannte „Wehrersatzwesen" 27 ; zur unmittelbaren Sachbedarfsdeckung gehören das i n Abs. 1 Satz 3 genannte „Bauwesen" 2 8 und die gesamte i n Abs. 1 Satz 4 genannte Eingriffsverwaltung, die nicht das Personalwesen betrifft 2 9 - 3 < ) . Diese i n Abs. 1 Sätze 3 und 4 und Abs. 2 Satz 1 genannten Aufgaben können nicht ohne ausdrückliche Zuweisung i n einem Zustimmungsgesetz von der BWV. wahrgenommen werden. Es können somit unterschieden werden: die Aufgaben, die der BWV. auch ohne Ubertragungsakt i n einem Zustimmungsgesetz vom Grundgesetz selbst zugewiesen sind, und die Aufgaben, die der BWV. erst durch ein Zustimmungsgesetz übertragen werden müssen, wenn sie diese Aufgaben wahrnehmen w i l l . Maunz-Dürig-Herzog 31 sprechen von den „ursprünglichen" und den „übertragenen" Angelegenheiten der BWV. bzw. von den „geborenen" und den „gekorenen" Aufgalben der BWV.; man könnte auch sagen „originäre" und „übertragene" bzw. „übertragbare" oder derivative Aufgaben der B W V . 3 2 . Wenn W i t t e 3 3 zu dieser Unterscheidung feststellt: „ A u f die A r t und Weise des letzten Gesetzgebungsvorgangs (sc. der Gesetze, die der 24

Vgl. oben l . T e i l A I I I 1 . Vgl. dazu unten 2 . T e i l n i a c c . Vgl. unten 1. T e ü B I I 3 b d d a. 27 Vgl. unten 1. T e ü B I I 3 b bb a. 28 Vgl. unten 1. T e i l B I I 3 c dd. 29 Vgl. unten 1. T e i l B I I 3 c ee Abs. 4. 30 Z u r Begründung dieser Behauptungen w i r d auf die begriffliche Auslegung an den angegebenen Stellen verwiesen. Sie w ü r d e die Erörterung des hier anstehenden Problems, ob A r t . 87 b Abs. 1 Satz 2 eine Legaldefinition ist, auseinanderreißen. 31 RN. 2 zu A r t . 87 b. 32 I n der L i t e r a t u r w i r d auf diesen Unterschied allgemein hingewiesen: Mercker S. 10; Klemmert B u l l e t i n 1956 S. 559; Reinfried DÖV. 1958 S. 143 u n d A n m . 3, w o das Ausnahmeverhältnis von Abs. 1 Satz 3 zu Satz 2 daselbst besonders betont w i r d . 33 Bundeswehrverwaltung S. 69. 25

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BWV. über die ursprünglichen Aufgaben hinaus Aufgaben zugewiesen haben) und aiuch die Entwicklung der Wehrverwaltung angewandt, mag die Unterscheidung teilweise zutreffen. Sie entspricht aber nicht dem materiellen Begriff der Wehrverwaltung, zu dem als wesentliche Bestandteile auch das Wehrersatzwesen und die materielle Bedarfsdeckung der Streitkräfte gehören." Seine Begründung folgt allein aus der geschichtlichen Entwicklung; auf die Verteilung der Zuständigkeiten der BWV. auf verschiedene Sätze des Abs. 1 und des Abs. 2 und deren Bedeutung für einen materiellen Begriff der Wehrverwaltung geht er nicht ein. A n anderer Stelle 3 4 meint er: „Auch das Kriegswesen besitzt einen selbständigen Bezirk der Ordnungs- und Leistungsverwaltung und diese besitzt zum allgemeinen Nutzen von der Sache her nach der Ordnung der Zwecke einen Anspruch auf Entfaltung und Vervollkommnung" und: „was i n der Verfassung geregelt ist, kann nicht einfach als das Ursprüngliche angesprochen werden. Man kann nicht positivistisch aus dem Rangverhältnis von Verfassungsbestimmungen und Gesetz irgendwelche Rückschlüsse auf die Ursprünglichkeit und die Wesensart ziehen. Die Wege der Gesetzgebung sind verschlungen. Der Art. 87 b GG bietet dazu ein gutes Beispiel". Wenn Witte 35 danach Bauwesen (Satz 3), Zwangsleistungswesen (Satz 4) und Wehrersatzwesen (Abs. 2 Satz 1) entsprechend den tatsächlichen oder den gewünschten Verhältnissen unterschiedslos als Aufgabe der BWV. bezeichnet, so kann dem nicht zugestimmt werden. Sein materieller Begriff der BWV. umfaßt die durch die Wehrgesetze geschaffene Ordnung der Streitkräfte und der BWV. Diesen Gesetzen liegt aber die Entscheidiung des Verfassunggebers i n A r t . 87 b zugrunde. Sollen diese Entscheidungen sichtbar gemacht werden, so sind die einfachen Gesetze außer acht zu lassen. Sie sind i m Gegenteil an der verfassungsrechtlichen Entscheidung zu messen. Zudem erscheint es wenig sinnvoll, in einem Bereich, der verfassungsrechtlich so stark geprägt ist wie die BWV. -und die Streitkräfte, einen Begriff der BWV. zu bilden, der den Art. 87 b unberücksichtigt läßt 3 6 . Das bedeutet für die gestellte Frage, daß die Vorschrift des Abs. 1 Satz 2 keine ausschließliche Aufgabenzuweisung an die BWV. enthält, weil Aufgaben, die i n Satz 2 genannt sind, auch von den Ländern durchgeführt werden können. 34

DVB1.1964 S. 61. Bundeswehrverwaltung S. 10 u n d 77: die B W V . „beschafft . . . Verpflegung . . . Liegenschaften, Kasernen, A m t s g e b ä u d e . . . " . 36 Ä h n l i c h Reinfried (Grundlagen 2 S. 24/25) m i t seinem Begriff der B W V . i m funktionellen Sinne, der alle möglichen Aufgaben der B W V . meint (vgl. unten 2. T e i l I I 1 a dd). Er nennt aber auch den Grund, w a r u m die möglichen Aufgaben nicht sämtlich v o n der B W V . wahrgenommen werden. 35

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

cc) Die verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten des Abs. 1 Satz 2 Daraus ergeben sich für Satz 2 drei Auslegungsmöglichkeiten: 1. Die i n den übrigen Bestimmungen des A r t . 87 b enthaltenen Aufgaben, die der BWV. erst durch ein Zustimmungsgesetz „übertragen" (Satz 3) werden müssen, sind aus der Begriffsbestimmung des Satzes 2 ausgeschlossen, so daß dieser Satz nur die Aufgaben der BWV. enthält, die ihr ohne ein Zustimmungsgesetz vom GG. selbst zugewiesen sind; das sind ihre ausschließlichen Aufgaben, die nur durch sie ausgeführt werden dürfen. Dann handelt es sich u m eine Legaldefinition der geborenen Aufgaben der BWV. 2. Die i n den übrigen Bestimmungen des Art. 87 b enthaltenen Aufgaben sind i n Satz 2, soweit dessen Begriffe reichen, mitgemeint. Dann bilden die Begriffe Personalwesen und Sachbedarfsdeckung die Grenze der Aufgabenwahrnehmung durch die BWV. I n diesem Fall handelt es sich u m die Bestimmung der durch die BWV. wahrnehmbaren Aufgaben. Auch das kann eine Legaldefinition sein; zwar werden nicht die ausschließlich der BWV. zustehenden Aufgaben bestimmt; es w i r d aber ein fest begrenzter Aufgabenbereich abgesteckt, den die BWV. wahrnehmen kann, nicht wahrnehmen muß. 3. Abs. 1 Satz 2 meint die i n den übrigen Bestimmungen des Art. 87 b enthaltenen Begriffe m i t ; eine Begrenzung auf die Begriffe des Satzes 2 ist jedoch nicht gewollt. Es handelt sich dann nicht um eine Legaldefinition, sondern u m eine Zweckbestimmung der BWV., die nur eine Richtlinie für ihre Aufgaben enthält, nicht eine abschließende Bestimmung ihrer Aufgaben. a) Die Auffassungen im Schrifttum zum Rechtscharakter des Abs. 1 Satz 2 Was die weitaus überwiegende Mehrzahl der Autoren meint, wenn sie von der „Legaldefinition" oder der „Definition", der „verfassungsgesetzlichen Definition" des Abs. 1 Satz 2 sprechen, w i r d nicht immer klar. Maunz-Dürig-Herzog 37: „Die Bundeswehrverwaltung, die nach der Legaldefinition den Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte dient, ist i n Abs. 1 des Art. 87 b geregelt" u n d 3 8 : „nach der i n dieser Bestimmung gegebenen Legaldefinition gehören zur Bundeswehrverwaltung i m funktio37 38

RN. 13 zu A r t . 87 b. RN. 19 zu A r t . 87 b.

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nellen Sinn „die Aufgaben des Personalwesens und die unmittelbare Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte" 3 9 . „ Z u den Angelegenheiten der Bundeswehrverwaltung gehören nicht die Aufgaben der Beschädigtenversorgung und das Bauwesen sowie das Wehrersatzwesen 40 ." Hamann 41 spricht von dem „fest begrenzten" „Aufgabenkreis" der Bundeswehrverwaltung i m Rahmen des Abs. 1 Satz 2; durch Zustimmungsgesetz könne „dieser Aufgabenkreis . . . auf die Beschädigtenversorgung und das Bauwesen ausgedehnt werden". Demgegenüber bezeichnet Reinfried 42 den Satz 2 als Bestimmung des allgemeinen Aufgabenkreises: „damit ist der allgemeine Aufgabenkreis der Bundeswehrverwaltung umrissen". Martens 43 spricht von der „Legaldefinition" unter Hinweis auf die „Sonderregelung" für die Beschädigtenversorgung und das Wehrersatzwesen; i m übrigen beschränkten sich die Aufgaben der Wehrverwaltung „auf die i m engen Zusammenhang m i t den militärischen Aufgaben stehenden Funktionen". Witte 44 meint: „Der Umfang des materiellen Begriffs der Wehrverwaltung ist i n der Legaldefinition des Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 4 5 grundgelegt. Er umfaßt das Personalwesen der Streitkräfte einschließlich des personellen Wehrersatzes und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte." Loosch46 stellt fest: „Welches die Aufgaben der Bundeswehrverwaltung sind, sagt die i n A r t . 87 b Abs. 1 Satz 2 GG gegebene Legaldefinition. Danach dient die Bundeswehrverwaltung den Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte und enthält damit ,eine Beschränkung auf die i n engem Zusammenhang m i t den militärischen Aufgaben stehenden typischen Verwaltungsfunktionen. Diese beziehen sich auf die Überlassung aller personellen und sachlichen M i t t e l für die Aufstellung und Ergänzung, Unterhaltung und Verwendung der Streitkräfte sowie der ihr dienenden Einrichtungen. Dazu gehört insbesondere die Personalverwaltung, das Besoldungs-, Haushalts- und Rechnungswesen, die Liegenschaftsund Unterkunftsverwaltung sowie das Beschaffungs-, Lager- und Instandsetzungswesen'." Roemer 47 meint: „Der Begriff der Wehrverwaltung nach Art. 87 b I 4 8 geht demgegenüber weiter. Die Wehrverwal39 Der T e x t des Satzes 2 lautet genauer: „Aufgaben . . . der unmittelbaren Deckung...". 40 RN. 21 zu A r t . 87 b. 41 Kommentar Erl. B 2 zu A r t . 87 b, S. 274. 42 DÖV. 1958 S. 144. 43 a.a.O. S. 139. 44 DVB1.1964 S. 65. 45 Es heißt i m T e x t w o h l unrichtig „ A r t . 87 b Abs. 1 Satz 1". 46 D Ö V 1961 S. 209 unter Hinweis auf Jess. 47 JZ. 1956 S. 197. 48 Es heißt i m T e x t w o h l unrichtig „ A r t . 87 I " .

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tung dient nach der Legaldefinition des Satzes2 den A u f g a b e n . . . ; bei der Inanspruchnahme dieses ganzen Verwaltungsbereichs für den Bund werden nun durch Satz 3 dem Bundesrat auf gesetzgeberischem Gebiet bemerkenswerte Zustimmungsrechte z u e r k a n n t . . . " Merdcer 49 spricht zwar davon, daß der Art. 87 b die BWV. „definiere" legt sich hinsichtlich des Satzes 2 nicht fest. N u r das Wehrersatzwesen sei gesondert i n Abs. 2 behandelt. Die Auffassungen sind uneinheitlich; sie sind für die Frage nach dem Charakter des Satzes 2 nur bedingt verwendbar, da die scharfe Trennung zwischen geborenen und gekorenen Aufgaben nur von MaunzDürig-Herzog gemacht w i r d ; sie bemerken dazu 5 0 : „Ob und wieweit es sich hier (sc. beim Bauwesen und der Beschädigtenversorgung) um echte Ausnahmen von der i n Abs. I Satz 2 gegebenen Legaldefinition handelt, braucht nicht weiter erörtert zu werden." Daß diese Unterscheidung ihre Berechtigung hat, ergibt sich schon daraus, daß der BWV. die i h r übertragenen Aufgaben jederzeit wieder entzogen werden können — durch nicht zustimmungsbedürftiges einfaches Bundesgesetz (höhere Anforderungen sind nicht zu stellen, da es sich nur um eine Rückübertragung auf Verwaltungen der Länder handeln kann, abgesehen vom Wehrersatzwesen, wenn dafür eine Auftragsverwaltung vorgesehen ist). Abgesehen von Maunz-Dürig-Herzog und auch von Hamann, die der ersten Auslegungsmöglichkeit 51 den Vorzug geben, lassen die anderen Äußerungen den Schluß zu, daß nur die dritte Auslegungsmöglichk e i t 5 1 gelten soll, was von Reinfried klar ausgesprochen wird. ßj Die Legaldefinition der geborenen Aufgaben der Bundeswehrverwaltung Für die erste Auslegung 5 1 spricht zunächst der Zusammenhang zwischen Satz 2 und Satz 3 des Abs. 1. Satz 3 enthält eine Einschränkung zu Satz 2; das ergibt sich aus der Stellung des Satzes 3 unmittelbar nach der Aufgabenzuweisung an die BWV. und aus der Formulierung, die den Ausdruck „Aufgaben" aus Satz 2 aufnimmt und an den Anfang des Satzes stellt. Daß dem Satz 3 eigenständige — -unabhängig von Satz 2 — Bedeutung zukommt, so daß die Begriffe „Beschädigtenversorgung" und „Bauwesen" unabhängig von Satz 2 gesehen werden können und damit für die BWV. neue und weitreichende, jedenfalls über Satz 2 hinausgehende Kompetenzen 49 50 51

a.a.O. S. 9 u n d 10. RN. 21 zu A r t . 87 b. Siehe oben 1. T e i l B I I 2 b cc v o r a.

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begründen könnten, kann nicht ausreichend begründet werden; das ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte 52 . Bauwesen und Beschädigtenversorgung gehören jedenfalls nicht zu den geborenen Aufgaben der B W V . 5 3 . Ebenso enthält Abs. 1 Satz 4 eine Einschränkung zu Abs. 1 Satz 2 daselbst; zwar handelt es sich hier nicht um eine sachliche Einschränkung der Aufgaben der BWV. i m Sinne des Satzes 2; die Anweisung an den Gesetzgeber, für den Fall, daß er die BWV. zu Eingriffen i n die Rechte Dritter ermächtigen w i l l , ein Zustimmungsgesetz zu erlassen, ist jedoch als Einschränkung der Tätigkeit der BWV. auf allen ihr zugewiesenen Sachgebieten außer dem „Personalwesen" zu verstehen. Dasselbe gilt für das „Wehrersatzwesen" i n Abs. 2 S a t z l ; es hätte i n Abs. 2 nicht ausdrücklich genannt zu werden brauchen, wenn es nicht aus dem Begriff des Personalwesens i n Abs. 1 Satz 2 herausgenommen werden sollte 5 4 . Das bedeutet also, daß Abs. 1 Satz 2 in Verbindung m i t den übrigen Bestimmungen des Art. 87 b nur die „geborenen" Aufgaben der BWV. und insoweit eine Legaldefinition der geborenen Aufgaben der BWV. enthält. y) Die Legaldefinition der möglichen Aufgaben der Bundeswehrverwaltung Es kann jedoch nicht daran vorbeigegangen werden, daß die Begriffe i n Satz 2 die herausgestellten Begriffe i n den übrigen Regelungen des Art. 87 b enthalten. Der Gesetzgeber hat sie wegen der Befürchtungen der Länder, die BWV. und damit die bundeseigene Verwaltung werde ihre Zuständigkeiten unkontrollierbar ausdehnen können 5 5 , aus der allgemeinen Begriffsbestimmung der BWV.-Aufgaben herausgenommen und die Zuständigkeitsänderungen zugunsten des Bundes für die gekorenen Aufgaben einem Zustimmungsgesetz überlassen. Man kann auch nicht daran vorbeigehen, daß Abs. 1 Satz 2 eine Aufgabenumschreibung für die BWV. enthält, die mehr bedeuten sollte als nur ihre ausschließlichen Aufgaben abzugrenzen, wobei beliebige andere Aufgaben i m Verteidigungsbereich übertragbar bleiben. M i t einer Legaldefinition der geborenen Aufgaben der BWV., die Abs. 1 52

Vgl. dazu i m einzelnen zur Auslegung der Begriffe unten 1. T e i l B I I 3 c aa (Beschädigtenversorgung), l . T e i l B I I 3 b b b a (Wehrersatzwesen), l . T e i l B I I 3 c d d (Bauwesen), l . T e i l B I I 3 c e e A b s . 4 (¡Zwangsleistungswesen). 53 Maunz-Dürig-Herzog RN. 21 zu A r t . 87 b ; so auch Reinfried DÖV. 1958 S.143. 54 So Maunz-Dürig-Herzog RN. 21 zu A r t . 87 b. 55 Jess i n B K . Erl. I I 2 b zu A r t . 87 b. 10 Schulte

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Satz 2 unzweifelhaft auch enthält, ist jedoch für das Bund-LänderVerhältnis, das durch die Vorschriften des V I I I . Abschnitts geregelt werden soll, so gut wie nichts gesagt; eine solche Begriffsbestimmung enthält nur den Aufgabenbereich, der zustimmungsfrei von der BWV. wahrzunehmen ist; die Zustimmung des BR. ist aber kein Erfordernis, das die unbeschränkte Ausdehnung der Bundesverwaltung insbesondere i m Verteidigungs- oder Spannungsfall verhindern könnte; dann wäre der von den Ländern bei der Schaffimg des Art. 87 b befürchtete Einbruch der Bundesverwaltung i n den Bereich der Länderverwaltung eingetreten. Geht man zudem davon aus, daß die Aufgaben der BWV. durch Art. 87 b fest begrenzt werden sollten 5 6 , w e i l die BWV. als Verwaltung für die Streitkräfte und nur i n bezug auf sie konstruiert worden ist, so kann nur Abs. 1 Satz 2 dieser Aufgabe gerecht werden, selbst wenn einige der i n dieser Bestimmung mitgenannten Aufgaben ihr erst durch Zustimmungsgesetz übertragen werden müssen, bevor sie sie wahrnehmen kann; es muß ein Abgrenzungsmaßstab für die der BWV. übertragbaren Aufgaben gefunden werden, da ihr Aufgabenbereich sonst weit über das hinaus ausgedehnt werden kann, insbesondere i m Rahmen des Abs. 2 Satz l 5 7 , was ihr als Verwaltung für die Streitkräfte zukommen kann. Ein solcher Maßstab kann nur Abs. 1 Satz 2 sein. Das klingt auch i n der Literatur an, wenn z. B. Reinfried 58 von dem „allgemeinen Aufgabenkreis" der BWV. spricht. Auch die von anderen vorgebrachten allgemeinen Aufgabenumschreibungen für die BWV. bringen das zum Ausdruck 5 9 . Die Folgen aus einer solchen Auffassung ziehen sie jedoch nicht; das zeigen insbesondere die Äußerungen zum Verhältnis von Abs. 1 und Abs. 2; hier w i r d erklärt, der BWV. könnten i m Rahmen des Abs. 2 beliebige Aufgaben übertragen werden 5 7 .

8) Abs. 1 Satz 2 nicht nur Richtlinie für die Bestimmung der Aufgaben der Bundeswehrverwaltung Eine Zuständigkeitsregelung erfüllt nur dann ihren Zweck, wenn sie die Grenzen der Zuständigkeit festlegt; sonst ist sie nur ein Programm oder eine Richtlinie, was angesichts der Gründe, die oben unter aa) vorgebracht wurden 6 0 , für Abs. 1 Satz 2 ausscheidet. 56 57 58 59 60

Vgl. oben l . T e ü B I I 2 b a a . Vgl. unten 2. T e i l I I I 2 b. DÖV. 1958 S. 144. Vgl. unten 1. T e ü B I I 3 a. Vgl. oben 1. T e i l B I I 2 b aa.

B. I I . Die Abgrenzung der B W V . von der BW. nach ihren Aufgaben

147

c) Ergebnis Abs. 1 Satz 2 enthält somit zwei Aufgabenbereiche: einen möglichen und einen ausschließlichen Aufgabenbereich der BWV. Satz 2 enthält insoweit eine allgemeine und eine besondere Zuständigkeitsnorm für die Aufgaben der BWV. Beide Zuständigkeitsnormen können als Legaldefinition der möglichen und der ausschließlichen Aufgaben der BWV. angesprochen werden. Sie verfolgen verschiedene Ziele: Die besondere Zuständigkeitsnorm des Abs. 1 Satz 2 i n Verbindung m i t den Regelungen i n Abs. 1 Sätze 3 und 4 und Abs. 2 Satz 1 als ausschließliche Zuständigkeitszuweisung an die BWV. ist für die Abgrenzung der BWV. von den übrigen Verwaltungen des Bundes und der Länder von Bedeutung. Hier werden diejenigen Aufgaben erfaßt, die nur von der BWV. durchgeführt werden können. Sie werden daher als die geborenen oder ausschließlichen Aufgaben der BWV. bezeichnet. Die allgemeine Zuständigkeitsnorm des Abs. 1 Satz 2 ist demgegenüber für das Verhältnis der BWV. zur BW. von Bedeutung: Der Gesetzgeber hat m i t diesem Begriff i n Satz 2 den Rahmen für die möglichen Aufgaben der BWV. geschaffen; er darf nicht überschritten werden. Die Begriffe, die die Grenzen bestimmen, sind unklar und unbestimmt; sie bedürfen der Auslegung, die die Grenzen der möglichen Aufgaben der BWV. ermittelt. Auch wenn die Begriffe i n Satz 2 den Bedürfnissen noch so schlecht angepaßt sind, können sie deswegen noch nicht ohne weiteres als „dem Inhalt nach" und „dem Umfang nach", wie Cartellierfi 1 formuliert, als unzulänglich oder nicht ausreichend bezeichnet werden. Für das Verhältnis der BWV. zu den Streitkräften bedeutet die allgemeine Aufgabenzuweisung i n Abs. 1 Satz 2 nur, daß sämtliche Verwaltungsaufgaben der Streitkräfte von der BWV. wahrzunehmen sind. Satz 2 könnte i n diesem Zusammenhang Ansatzpunkte für die Entscheidung der Frage liefern, was militärische Aufgaben und was zivile (Verwaltungs-)Aufgaben sind. 3. Die Aufgaben der Bundeswehrverwaltung

„Aufgaben" der BWV. sind das Personalwesen und die unmittelbare Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte. Dabei ist zweifelhaft, ob sich der Ausdruck „Aufgaben" i n Satz 2 nur auf das Personalwesen oder auch auf die Deckung des Sachbeedarfs bezieht, was der grammatische Zusammenhang nahelegen könnte; doch ist auch die unmittelbare Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte i n demselben Sinne eine „Aufgabe" der BWV.; beide Aufgaben sind Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung, die durch die BWV. unter bestimmten Einschrän61

10»

Bundeswehrverwaltung S. 7.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

kungen ausgeführt werden müssen. I n diesem Sinne wiederholt auch Satz 3 des Abs. 1 den Ausdruck „Aufgaben". a) Allgemeine Formeln zur Bezeichnung der Aufgaben der Bundeswehrverwaltung Allgemeine Formeln zur Bezeichnung der Aufgaben der BWV., die nicht auf die i n Satz 2 genannten Aufgaben des Personalwesens und der Sachbedarfsdeckung eingehen, sind für die Bestimmung der Aufgaben der BWV. nicht brauchbar; sie wiederholen nur den als unmöglich aufgegebenen Versuch des Verfassunggebers, eine genau gefaßte Definition der BWV. zu geben, die ihre sämtlichen Aufgaben umfaßt. Wenn Witte 62 und Reinfried 63 z. B. die Zweckbestimmung der BWV. als eine der BW. dienende Verwaltung als einzigen Maßstab für die Zuweisung der Verwaltungsaufgaben ansehen, so muß das abgelehnt werden. Solche allgemeinen Formeln umfassen oft Aufgaben für die BWV., die aufgrund der Auslegung des Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 i n Verbindung m i t den zugehörigen Regelungen i n Art. 87 b nicht von der BWV. ausgeführt werden dürfen. Die Auslegung allein ist maßgebend. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß solche Formeln einen Gesichtspunkt für die Auslegung besonders herausarbeiten und bei der Festlegung der Grenzen der Aufgaben der BWV. bedeutende Hilfe leisten können. Die i n der Literatur gebrauchten Formeln sollen daher i m folgenden wiedergegeben werden. Eine solche Formel enthält die Regierungserklärung vom 27. 6. 1955 64 ; sie kennzeichnet die (Verwaltungs-)Aufgaben der BWV. zutreffend durch die Bezeichnung ihrer Ziele: sie beziehen sich „auf die Lieferung der persönlichen und sachlichen Mittel für die Aufstellung, Ergänzung, Unterhaltung und Verwendung der Streitkräfte und der ihnen dienenden Einrichtungen" 6 5 . W i t t e 6 6 formuliert ähnlich: Die BWV. verwaltet „die personellen und materiellen Bedürfnisse" der BW. Ebenso meint Martensi 67: „Die Gesamtheit der zur personellen und sachlichen Unterhaltung der Bundes62

DVB1.1964 S. 61. DÖV. 1958 S. 144/45. StenProt. S. 5218 = B u l l e t i n S. 968. 65 Wörtlich übereinstimmend Scherer-Flor A n m . I I I 3 zu § 14 WPflG., S. 87/88; Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b ; Loosch DÖV. 1961 S.209; w ö r t lich auch i m 16. Ausschuß zitiert (107. Sitzung v o m 8.2.1956, KurzProt. S. 20/21). A u f diese Stelle w i r d verwiesen v o n Krüttner OeD. 1958 S.43. 66 Bundeswehrverwaltung S. 77. 67 a.a.O. S. 138. 63

64

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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wehr und der ihr zugeordneten Einrichtungen erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen." Strauß 68 formuliert, die BWV. diene der „Aufstellung, Unterhaltung, Ausrüstung und Versorgung" der Streitkräfte. I n anderem Zusammenhang heißt es i n der Regierungserklärung 64 : „nur diejenigen Aufgaben werden i n die Zuständigkeit der geplanten zivilen Verwaltungsorganisation fallen, die m i t den Streitkräften unlösbar eng verflochten sind und der Steuerung durch das Bundesministerium für Verteidigung bedürfen". Ähnlich meint Jess 69 : „Die Legaldefinition des Satzes 2 enthält eine Beschränkung auf die i n engem Zusammenhang m i t den militärischen Aufgaben stehenden typischen Verwaltungsfunktionen", und Reinfried 70: die Wehrverwaltung beziehe sich „lediglich auf die Institution der Bundeswehr", und Rengier 71: die BWV. ist „ i n ihrer Aufgabenstellung den Streitkräften zugeordnet". Ebenso stellt Witte 72 auf die Verknüpfung zwischen BW. und BWV. ab: „Dem Verfassunggeber, der zum Ausdruck gebracht hat, daß von der Wehrverwaltung nur solche Verwaltungsaufgaben wahrgenommen werden dürfen, die sich unmittelbar auf die Institution der Bundeswehr beziehen, ist genüge getan." Diese Verknüpfung von BWV. und BW. ergibt sich schon notwendig aus der dienenden Funktion der BWV. 7 3 . Für die Abgrenzung der BWV. von der BW. kommt es nur auf die Legaldefinition der möglichen Aufgaben der BWV., auf die allgemeine Aufgabenzuweisung an die BWV. i n Abs. 1 Satz 2 an. Die Unterscheidung zwischen ursprünglichen und übertragenen bzw. übertragbaren Angelegenheiten ist i n diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung. b) Die Aufgaben

des Personalwesens

Die BWV. nimmt die „Aufgaben des Personalwesens" wahr. aa) Die weite Begriffsbildung: Personalwesen nicht Personalbedarf Der Begriff „Personalwesen . . . der Streitkräfte" geht sehr weit; er unterscheidet sich i n der Begriffsbildung von „Sachbedarf" 74 ; der Begriff „Personalbedarf", der den Zweck der Aufgabe erfassen würde, 68

B W V . 1961 S. 194. I n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b; darauf w i r d verwiesen v o n Schäfer DÖV. 1958 S. 245, Loosch DÖV. 1961 S. 209 u n d Martens S. 139. 70 DÖV. 1958 S. 143. 71 B W V . 1963 S. 129/30. 72 DVB1.1964 S. 63. 73 Vgl. oben l . T e i l A I U I . 74 Darauf weisen Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b u n d Loosch DVB1. 1964 S. 913 besonders hin. 69

150

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

wäre enger gewesen: Personalwesen umfaßt insbesondere die gesamte „Personalverwaltung" 7 5 der BW. Dazu gehört bei einer Betrachtung der zu bearbeitenden Vorgänge i n zeitlicher Reihenfolge zunächst die Verwaltungstätigkeit i m Zusammenhang mit der Heranführung der Wehrpflichtigen oder Freiwilligen zur Truppe (insbesondere Wehrersatzwesen), dann die verwaltungsmäßige Betreuung des Soldaten in der Zeit ihrer Zugehörigkeit zur BW. und schließlich die verwaltungsmäßige Betreuung der Soldaten nach ihrem Ausscheiden aus der BW., soweit diese Betreuung m i t dem Ausscheiden und der Zugehörigkeit zur BW. zusammenhängt (insbesondere Beschädigtenversorgung).

bb) Die Verwaltungstätigkeiten für die Wehrpflichtigen und die Freiwilligen vor ihrer Zugehörigkeit zur Bundeswehr (Wehrersatzwesen) Zum Personalwesen gehört die Heranführung der persönlichen Mittel zur BW. Hätte man die Begriffsbildung — entsprechend dem Sachbedarf — „Personalbedarf" gewählt, so hätte nach Auffassung von Loosch76 nur die Zuführung des Personals zu den Streitkräften eine Angelegenheit der BWV. sein können. Ob der Begriff „Bedarf" angesichts der Funktion der BWV. für die Streitkräfte allerdings so eng hätte ausgelegt werden müssen, erscheint fraglich. a) Das Verhältnis

zu Abs. 2 Satz 1

Zum Personalwesen gehört somit unbeschadet der Vorschrift des Abs. 2 Satz 1 das Wehrersatzwesen. Dieser begriffliche Inhalt des Personalwesens wurde auch bei den Beratungen des A r t . 87 b gesehen 77 . I m übrigen wäre die Erwähnung des Wehrersatzwesens neben den Verteidigungsangelegenheiten des Abs. 2 überflüssig gewesen, wenn es nicht zum Begriff Personalwesen i n Satz 2 gehört hätte. Es ist gerade deswegen ausdrücklich erwähnt, w e i l es nicht i n den Tätigkeitsbereich der BWV. gehören sollte, ohne ihr durch Zustimmungsgesetz übertragen zu sein. I n der Literatur sind die Meinungen geteilt: es w i r d auf das Ausnahmeverhältnis von Abs. 2 Satz 1 zu Abs. 1 Satz 2 hingewiesen 78 . 75

Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b. DVB1.1964 S. 913. 77 114. Sitzimg des 16. Ausschusses v o m 24.2.1956 (KurzProt. S. 54): M i n D i r . Roemer: Die Definition des Abs. 1 schließe zunächst auch das Wehrersatzwesen i n sich (vgl. das Z i t a t i n Fn. 32 zum 2. T e i l I). 78 Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b ; Reinfried: Grundlagen 1 S. 30; Schäfer DÖV. 1958 S. 245; Martens S. 139: „begrifflich dem Personalwesen unterfallend". 76

B. I I . Die Abgrenzung der B W V . von der BW. nach ihren Aufgaben

ßj Der Begriff

151

„Wehrersatzwesen"

Unter Wehrersatzwesen ist der personelle Wehrersatz für die BW. zu verstehen 79 ; das ist jedenfalls die Heranführung der wehrpflichtigen Staatsbürger zum Dienst i n der B W . 8 0 . I m Schrifttum w i r d zum Wehrersatzwesen i n der Regel nur die Heranführung der Wehrpflichtigen zum Wehrdienst genannt; die Eingliederung der Freiwilligen i n die BW. w i r d nicht erwähnt. Daß auch die Heranführung der Freiwilligen zur BW. zum „Personalwesen" gehört, kann angesichts des weiten Begriffs nicht zweifelhaft sein, zumal die freiwillig Dienenden i n der Regel zugleich auch Wehrpflichtige sind. Ob die Freiwilligenannahme allerdings dem Begriff „Wehrersatzwesen" unterfällt — was i m Hinblick auf die Regelung des Wehrersatzwesens i n Abs. 2 bedeutsame Folgen hat — erscheint fraglich; die Regelungen des Wehrpflichtgesetzes, die sich auf diejenigen Wehrpflichtigen beschränken, die aufgrund ihrer Wehrpflicht Wehrdienst leisten, kann nicht als Maßstab für die Auslegung gewertet werden. Auch vom Wort her, das sehr weit den gesamten Wehrersatz, das ist der personelle und materielle Wehrersatz der Streitkräfte, erfaßt, läßt sich keine Lösung finden, da der Gesetzgeber offenbar einen engeren, auf jeden Fall auf den personellen Ersatz beschränkten Begriff einführen wollte; damit wäre auch die Freiwilligenannahme eine Angelegenheit des Wehrersatzwesens. Der Begriff „Wehrersatzwesen" ist jedoch nicht scharf genug, u m die gestellte Frage eindeutig zu beantworten. Auch die Tatsache, daß das Wehrersatzwesen wegen seines besonderen Eingriffscharakters i n Abs. 2 erwähnt ist, läßt keinen Schluß zu. E i n Blick auf die Entstehungsgeschichte zeigt, daß m i t dem Wehrersatzwesen der überkommene Begriff gemeint ist, wie der Abg. Dr. von Merkatz (DP) i n der 6. Sitzung des 16. Ausschusses vom 9. 2. 1954 81 festgestellt hat. Hier ist ausnahmsweise die historische Auslegung möglich, da der Gesetzgeber hier nicht etwas völlig Neues schaffen wollte, sondern an den überkommenen Begriff anknüpfen wollte. I n der früheren Wehrmacht gehörte der gesamte personelle Wehrersatz, auch die Anwerbung von Freiwilligen, zum Wehrersatzwesen; er wurde von den Behörden des Wehrersatzwesens durchgeführt 8 2 . 79 Ä h n l i c h Jess i n B K , Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b : „das der personellen A u f stellung u n d Ergänzung der Streitkräfte dient". 80 Die Begründung z u m Wehrpflichtgesetz (II. BT.-DS. 2303 S. 14), geht von einem Begriff aus, der n u r die Behördenorganisation u n d das Verfahren bei der Musterung u n d der Einberufung umfaßt; dieser r e i n organisatorische Begriff ist hier nicht brauchbar. 81 KurzProt. S. 7. 82 Vgl. etwa Rehdans-Dombrowski-Kersten S. 160; Absolon S. 131. Die Reichswehr k a n n als Berufsheer nicht zum Vergleich herangezogen werden (Absolon S. 127).

152

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Zu eng sind die Formulierungen von Cartellieri 83 — die „Heranbringung der Wehrpflichtigen zur Truppe" — und auch die weitergehende Formulierimg von Reinfried 84 — Wehrersatzwesen ist die „Bereitstellung von personellen Ergänzungen für die Teilstreitkräfte der Bundeswehr zum Grundwehrdienst und dem freiwilligen Dienst". Zum Wehrersatzwesen gehört auch die erneute Heranziehung von ehemaligen Soldaten zu Übungen, die Feststellung, ob jemand zum Dienst herangezogen werden kann oder nicht (Feststellung der Tauglichkeit und Ausschluß vom Wehrdienst [z. B. Wehrdienstverweigerer]). I n der Begründung des Entwurfs eines Wehrpflichtgesetzes 85 heißt es: „Sämtliche Aufgaben des Wehrersatzwesens stehen unter dem einen Ziel: die ordnungsmäßige und die kurzfristige Einsatzbereitschaft der Streitkräfte jederzeit sicherzustellen." Es w i r d damit am besten der weite Aufgabenbereich des Wehrersatzwesens umschrieben; andere Formulierungen i n der Begründung des Entwurfs des Wehrpflichtgesetzes sind andererseits nach dem Zweck des Gesetzes enger: „Zweck des Wehrersatzwesens ist es, die Wehrpflicht festzustellen, sie durch Heranziehung der Wehrpflichtigen zum Wehrdienst zu verwirklichen und die personellen Ergänzungen der Streitkräfte unter Berücksichtigung des Kräftebedarfs anderer Bedarfsträger sicherzustellen 86 ." y) Die Verwaltungstätigkeiten Die wesentlichen Verwaltungsmaßnahmen zur Durchführung Wehrersatzwesens sind:

des

1. „Die Erfassung der wehrpflichtigen Geburtsjahrgänge durch Beschaffung und Führung vollständiger und einheitlicher karteimäßiger Unterlagen über die einzelnen diesen Geburtsjahrgängen angehörenden Wehrpflichtigen" 8 7 (vgl. § 15 WPflG.); 2. „Die Musterung der für die erstmalige Heranziehung zum Wehrdienst vorgesehenen Wehrpflichtigen unter gleichzeitiger Feststellung ihrer besonderen Eignung oder Nichteignung für bestimmte Verwendungen innerhalb der Streitkräfte 8 8 ." Hier werden festgestellt: die dauernde Dienstuntauglichkeit, der Ausschluß vom Wehrdienst, die Befreiungen vom Wehrdienst 8 9 , die Zurückstellungen vom Wehrdienst und die Unabkömmlichstellungen (vgl. §26 WPflG.); 83

Bundeswehrverwaltung S. 23. Grundlagen 1 S. 80. I I . BT.-DS. 2303 S. 23. 86 I I . BT.-DS. 2303 S. 22. 87 Begründung zum E n t w u r f eines Wehrpflichtgesetzes I I . BT.-DS. 2303 S. 22/23. 88 Ebenda. 89 Das sind insbesondere die Bearbeitung der Anträge der Kriegswaffendienstverweigerer. 84 85

B. II. Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

153

3. die Zuführung der Wehrpflichtigen zu den Streitkräften: „Verteilung der gemusterten und für verfügbar befundenen Wehrpflichtigen auf die Teilstreitkräfte u n d Truppengattungen nach den Bedarfsanforderungen der Streitkräfte und dementsprechend ihre Einberufung zum . . . Grundwehrdienst; daneben Planung und Lenkung der Verwendung der Reservisten, sowie ihre Einberufung zu Wehrübungen nach vorheriger Prüfung ihrer Verfügbarkeit" 9 0 (vgl. §§ 21—23 WpflG.); dazu gehören auch die Bekanntgabe des Ortes und der Zeit des Dienstantritts bei der B W . 9 1 und die Entlassung der Soldaten (vgl. §28 WPflG.) ; 4. „die Wehrüberwachung aller für die Verwendung i n den Streitkräften i n Betracht kommenden Wehrpflichtigen; i m engen Zusammenhang damit endlich die Vorbereitung und Durchführung von Mobilmachungsaufgaben und von Maßnahmen für den Kräfteausgleich zwischen den Streitkräften und anderen Bedarfsträgern"^ 2 . Die Wehrüberwachung dient der Feststellung, wieviel Mann i m Ernstfall zum Wehrdienst einberufen werden können (vgl. § 24 WPflG.). Daß diese Aufgabe des Wehrersatzwesens untereinander und mit den Streitkräften eng zusammenhängen, so daß sie bis auf die Erfassung und auf geringfügige Sonderaufgaben nicht auseinandergerissen werden können, ergibt sich aus der Zielsetzung des Wehrersatzwesens 93 . Zum Wehrersatzwesen gehört auch die Annahme der Freiwilligen 9 4 , nicht jedoch die Durchführung des zivilen Ersatzdienstes der Kriegswaffendienstverweigerer 95 und i m Grunde auch nicht die Zuführung von zivilem Personal zur BW. 9 6 , obwohl sie hierher gerechnet wird. cc) Die Verwaltungstätigkeiten für die i m Truppenibereich Tätigen (Personalverwaltung) Der Begriff „Personalwesen" i n Satz 2 umfaßt die gesamte Personalverwaltung der BW.; das sind die „Rechtsverhältnisse der i m Dienst 90

I I . BT.-DS. 2303 S. 22/23. Vgl. die Verwaltungsvorschriften f ü r die Musterung u n d Einberufung ungedienter Wehrpflichtiger (VMB1.1957 S. 739). 92 I I . BT.-DS. 2303 S. 22/23. 93 Vgl. i m einzelnen zu diesem Zusammenhang der einzelnen Aufgaben des Wehrersatzwesens die Begründimg des Entwurfes eines Wehrpflichtgesetzes (II. BT.-DS. 2303 S. 23). 94 So auch Reinfried: Grundlagen 1 S. 80: „Bereitstellung v o n personellen Ergänzungen für die Teilstreitkräfte der Bundeswehr zum Grundwehrdienst und dem freiwilligen Dienst nach E r f a s s u n g . . . " ; tatsächlich w i r d die F r e i willigenannahme z.T. von dem Kommando der Freiwilligenannahme, einer militärischen Organisation, durchgeführt (vgl. dazu unten l . T e i l B I I 4 c ) . 95 Der zivile Ersatzdienst w i r d aufgrund des § 2 des Gesetzes über den zivilen Ersatzdienst v o m 13.1.1960 (BGBl. I S. 10) v o m B M A r b . durchgeführt. 96 Vgl. unten l . T e i l B I I 3 d . 91

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

der Streitkräfte stehenden Personen" 97 , wie i n der 114. Sitzung des 16. Ausschusses des BT. vom 24. 2.1956 98 festgestellt wurde. Die Personalverwaltung bezieht sich danach nur auf die i m Kommandobereich tätigen Personen, auf die „Angehörigen" der BW., die Soldaten und auf das Truppenverwaltungspersonal. a) Zivile

Personalverwaltung

Wenn i n den Haushaltsplänen der letzten Jahre 9 9 , i n der Regierungserklärung vom 27. 6.1955 1 0 0 und i n § 9 des Entwurfes eines Gesetzes über die Organisation der militärischen Landesverteidigung 1 0 1 von der „Verwaltung des zivilen Personals" durch die BWV. gesprochen wird, so ist damit die verwaltungsmäßige Betreuimg des Truppenverwaltungspersonals gemeint 1 0 2 ; damit sind aber der eindeutige Wortlaut und Begriffssinn „Personalwesen" i n Satz 2 — obwohl die Formulierung „Verwaltung des zivilen Personals" diesen Begriff abschließend auszulegen scheint — nicht erschöpft 1 0 3 ; hierher gehören die Verwaltungstätigkeiten für die Soldaten vor allem, w e i l die BWV. gerade für die Streitkräfte errichtet worden ist: es muß i n Satz 2 gelesen werden „Personalwesen . . . der Streitkräfte" 1 0 4 . ß) Die Verwaltungstätigkeiten — Begründung des Dienstverhältnisses und Erfüllung der Ansprüche aus diesem Dienstverhältnis Wenn somit der Personenkreis feststeht, auf den sich die Verwaltungstätigkeit bezieht, muß nunmehr festgestellt werden, welche Aufgaben der BWV. hinsichtlich der beiden Personengruppen — Soldaten und Beamte bzw. zivile Bedienstete i m Kommandobereich auf97

Diese Formulierung aufnehmend Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b. KurzProt. S. 16. Bundeshaushaltsplan f ü r das Rechnungsjahr 1960, Vorbemerkung zu Kap. 1404, S. 1767; f ü r 1961 ebda., S.1879; f ü r 1962 ebda., S. 1967; f ü r 1963 ebda., S.1903: w ö r t l i c h übereinstimmend: „Die Bundeswehrverwaltung hat die Aufgabe, i n bundeseigener V e r w a l t u n g m i t eigenem Verwaltungsunterbau . . . das zivile Personalwesen zu bearbeiten (Art. 87 b Abs. 1 G G ) " ; so auch die Regierungserklärung v o m 27.6.1955 a.a.O. StenBer. S. 5218: „ V e r w a l t u n g des Zivilpersonals". 100 StenProt. S. 5218 = B u l l e t i n S. 968. 101 n BT.-DS. 2341. 102 Diese Formulierung w i r d von einigen A u t o r e n aufgenommen u n d offenbar als einzige Aufgabe des Personalwesens der B W V . angesehen; so von Scherer-Flor A n m . I I I 3 zu §14 WPilG., S.88 unter Berufung auf § 9 Organisationsgesetzentwurf. 103 So ausdrücklich Loosch DVB1.1964 S. 912. 104 Z u der Frage, ob die Verwaltungstätigkeit der B W V . hinsichtlich des zivilen Personals eine Hilfszuständigkeit der B W V . ist u n d nicht ihre Hauptaufgabe, vgl. unten 1. T e i l B 113 d. 98

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B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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grund der Zuweisung des Personalwesens an die BWV. bestehen. Dafür ist zunächst zu klären, was Personalverwaltung meint: es ist das „Personalwesen . . . der Streitkräfte" bezogen auf die Zeit nach der Zuführung der Bürger zur Truppe. Loosch105 formuliert m i t Recht: das sind die „Aufgaben, die dem Bund als dem Dienstherrn der BW. i m weiteren Sinne (Soldaten, Beamte, Angestellte und Arbeiter) obliegen". Dabei muß unterschieden werden zwischen den Tätigkeiten der BWV. für die Soldaten, für die Beamten und für die Angeestellten und Arbeiter i m öffentlichen Dienst i m Bereich der BW. Entsprechend gehören zu den Verwaltungstätigkeiten für die Soldaten und Beamten einerseits 1 0 6 : die Einstellung (Begründung des Beamtenverhältnisses bzw. Soldatenverhältnisses durch Berufung i n das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis), die Anstellung, die dienstrechtlichen Veränderungen (mit der Beförderung und der Umwandlung des Beamten- bzw. Soldatenverhältnisses), die amtsrechtlichen Veränderungen (anderweitige Beschäftigung, Abordnung, Versetzung, Übertritt bei der Umbildung von Körperschaften), die amtsrechtlichen Einschränkungen (Beschränkung bei einem einzelnen Dienstgeschäft, Verbot der Führung der gesamten Dienstgeschäfte auf begrenzte Zeit, „Versetzung" i n den Ruhestand), die Beendigung des Beamtenverhältnisses bzw. des Soldatenverhältnisses durch Versetzung i n den einstweiligen Ruhestand oder Versetzung i n den endgültigen Ruhestand durch Entlassung. Für die übrigen Bediensteten i m Bereich der BW. sind Dienstverträge nach den allgemeinen und besonderen privat-rechtlichen und öffentlich-rechtlichen Vorschriften für das Arbeitsverhältnis abzuschließen. Damit zusammen hängt die Führung der Personalakte. Neben der Begründung des Dienst- und Treueverhältnisses stehen die Verwaltungstätigkeiten, die sich aus dem Schutz- und Fürsorgerecht sowie den vermögensrechtlichen Ansprüchen des Beamten und des Soldaten gegenüber seinem Dienstherrn und aus den entsprechen105

1 9 6 3 s 322. Begriffliche Systematik nach Wolff (Verwaltungsrecht I I §§ 111—113, 115/116, 117, S. 344 ff.) z u m Recht der Beamten, die insoweit auf das Soldatenverhältnis angewandt werden k a n n {vgl. dazu etwa die Gegenüberstell u n g der übereinstimmenden oder vergleichbaren Regelungen i m Soldatenu n d i m Bundesbeamtengesetz bei Scherer S. 204/5); zu den Begriffen i m Soldatengesetz: Hahnenfeld: Soldatengesetz S. 18/19, 3&'39 („Ernennung", „Berufung", „Beförderung", „Umwandlung" eines Dienstverhältnisses); Loosch (BWV. 1963 S. 322) stellt nebeneinander: „Einstellung, Anstellung, Beförderung, Entlassung u n d die Regelung der Besoldung nebst sonstigen Geldzuweisungen"; ebenso Witte DVB1. 1964 S. 61; Maunz-Dürig-Herzog RN. 22 zu A r t . 87 b „ V e r w a l t u n g der Personalangelegenheiten". 106

B W V

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

den Rechten der übrigen Bediensteten ergeben: m i t den Dienstbezügen (Grundgehalt, Ortszuschlag, Kinderzuschläge, Zulagen), den Ansprüchen aus besonderem Aufwand (Reisekostenentschädigung, Umzugskostenvergütung, Dienstaufwandsentschädigung), der Zuweisung einer Dienstwohnung 1 0 7 . Die Ansprüche aus Unfallfürsorge und Ruhegehalt m i t Hinterbliebenenversorgung entstehen erst nach Ausscheiden aus dem Dienst 1 0 8 . dd) Die Verwaltungstätigkeiten für die Soldaten nach ihrem Ausscheiden aus der Bundeswehr Zum Personalwesen gehören auch die Verwaltungstätigkeiten, die sich auf die Soldaten nach ihrem Ausscheiden aus der BW. beziehen. a) Die Beschädigtenversorgung Hauptfall dieser Verwaltungstätigkeiten ist die Beschädigtenversorgung, die i n Abs. 1 Satz 3 genannt ist. Sie gehört begrifflich zum Personalwesen; das ist auch während der Beratungen zur Wehr Verfassung festgestellt worden. Das ergibt sich i m übrigen auch daraus, daß der Begriff i n einer Ausnahmeregelung steht 1 0 9 . Wegen der Beziehung zwischen Satz 2 und Satz 3 gehört zur Beschädigtenversorgung i n Satz 3 nur die Versorgung der Soldaten der BW., die Versorgung derjenigen, die während ihrer Zugehörigkeit zur BW. oder i m Zusammenhang m i t ihrem Ausscheiden aus der BW. beschädigt worden sind 1 1 0 . M i t Schäden sind nur Körperschäden (und die mittelbaren Vermögensschäden) gemeint, da m i t Versorgung eine über das Ausscheiden des Soldaten aus der BW. hinausgehende Versorgung m i t Geld oder geldwerten Vorteilen gemeint ist. Vermögensschäden der Angehörigen der BW. sind Schäden, die durch eine einmalige Geldleistung ab107 Z u den Ansprüchen aus dem Dienstverhältnis gehören bei Soldaten auch die Verpflegung u n d Bekleidung (Reinfried: Grundlagen 1 S. 54—57); insofern müßten sie zum Personalwesen gerechnet werden. Wegen ihres Charakters als Sachbedarf — Beschaffung u n d Bereitstellung erfolgt i n gleicher Weise w i e f ü r alle anderen Sachgüter — werden sie jedoch nicht hierher zu rechinen sein. 108 Diese Unterscheidung der Verwaltungstätigkeiten zur Begründung eines Dienst- u n d Treueverhältnisses u n d der Tätigkeiten, die sich aus der Erfüllung der Ansprüche aus diesem Verhältnis ergeben, i m Grunde auch bei Loosch B W V . 1963 S.322, W i t t e DVB1.1964 S.61; vgl. i m einzelnen zu den Rechten des Soldaten Hahnenfeld: Soldatengesetz S. 58—67, 69/70, 76—78. 109 Ebenso Reinfried DÖV. 1958 S. 143; Maunz-Dürig-Herzog RN. 21 zu A r t . 87 b. 110 Hamann: K o m m e n t a r Erl. B 3 zu A r t , 87 b, S. 374.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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gegolten werden können; ihre Verwaltung ist als Angelegenheit des Personalwesens (Fürsorgepflicht des Dienstherrn) eine ursprüngliche Aufgabe der BWV. M i t Beschädigtenversorgung ist somit die Versorgung aller körperlich Geschädigten gemeint; sie werden i n der Regel aus der BW. ausgeschieden sein, da sonst meist kein Versorgungsfall vorliegt; i n diesen Fällen handelt es sich um eine ursprüngliche Angelegenheit des Personalwesens, die durch die BWV. durchzuführen i s t 1 1 1 . Versorgung meint auch die Bearbeitung des Schadensfalles von seinem Eintritt bis zur ersten Zahlung des Schadenersatzes, denn der Begriff „Versorgung" umfaßt mehr als nur die Auszahlung der Versorgungsbezüge. Dagegen ist es eine Frage der Zweckmäßigkeit, ob der BWV. nur die Bearbeitung des Schadensfalles oder nur die Auszahlung des Schadenersatzes übertragen wird. Die Versorgung der Kriegsteilnehmer des ersten und des zweiten Weltkrieges gehört nicht zum Begriff der Beschädigtenversorgung i n Art. 87 b 1 1 2 , da die Begriffe des Satzes 3 von denen des Satzes 2 erfaßt werden und Satz 2 der BWV. nur die Aufgaben für die BW. — nicht für frühere Streitkräfte — zuweist. Die während ihrer Zugehörigkeit zu den Streitkräften des Reichs Beschädigten unterfallen daher nicht dem Begriff „Personalwesen" i n Satz 2. Daß den Ländern die Kriegsopferversorgung durch die BWV. hätte entzogen werden können, war daher eine unnötige Befürchtung der Länder bei der Schaffung des Art. 87 b 1 1 3 . Selbst wenn Satz 3 nicht eingefügt worden wäre, hätte die Kriegsopferversorgung nicht Gegenstand der BWV. sein und der Zuständigkeit der Länder daher nicht entzogen werden können, weil sich die Verwaltungstätigkeit der BWV. nur auf die BW. bezieht. Beschädigtenversorgung i n Satz 3 meint somit nur die Versorgung ehemaliger BW.-Angehöriger, wenn sie aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur BW. beschädigt worden sind. 111 Nach § 88 Abs. 1 SVG. v o m 26.7.1957 (BGBl. I S. 785 i. d. F. v o m 8. 9. 1961 [BGBl. I S. 1685]) sind die f ü r die Durchführung des Bundesversorgungsgesetzes v o m 20.12.1950 (BGBl. I S. 791 i. d. F. d. G. v o m 27.6.1960 [BGBl. I S. 453]) zuständigen Landesbehörden f ü r die „Beschädigtenversorgung" der aus der BW. ausgeschiedenen Soldaten zuständig. Körperschäden u n d Sachschäden v o n noch nicht aus der BW. ausgeschiedenen Soldaten, für die ein Ausgleich nach § 85 Abs. 1 bzw. nach § 86 des Gesetzes gewährt w i r d , werden von der B W V . reguliert (§ 87 Abs. 1 SVG.). I n dem ersten dieser beiden Fälle n i m m t die B W V . Aufgaben der Beschädigtenversorgung wahr. Da das Soldatenversorgungsgesetz m i t Z u s t i m m i m g des BR. ergangen ist, ist i n § 87 Abs. 1 des Gesetzes i n zulässiger Weise von der Ermächtigung des Satzes 3 des Abs. 1 Gebrauch gemacht worden. 112 Hamann: K o m m e n t a r Erl. B 3 zu A r t . 87 b, S. 374. 113 Vgl. die Erörterung i n der 114. Sitzung des 16. Ausschusses v o m 24. 2. 1956 (KurzProt. S. 3—5); so auch die L i t e r a t u r z. B. Jess i n B K . Erl. I zu A r t . 87 b, S. 4; Maunz-Dürig-Herzog RN. 21 zu A r t . 87 b; Mercker S. 9 u n d 10.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

ß) Die anderen Aufgaben Darüber hinaus gehören die Fürsorgepflicht des Dienstherrn und die Versorgung der Soldaten nach dem Ausscheiden aus der BW. zum Personalwesen 114 . Das sind für die Berufssoldaten insbesondere die Dienstzeitversorgung nach ihrem Ausscheiden (nach dem II. Abschnitt des 2. Teiles des SVG. §§ 14 ff.) und die Hinterbliebenenversorgung (nach dem I I I . Abschnitt des 2. Teiles des SVG. §§ 41 ff.) 1 1 5 . So steht auch der Berufsförderungsdienst den ausgeschiedenen Soldaten noch eine gewisse Zeit nach ihrem Ausscheiden aus der BW. zur Verfügung. Hierher gehört auch die Betreuung der Reservisten, soweit nicht zur Wehrertüchtigung die BW. tätig w i r d 1 1 6 . ee) Die Verwaltungstätigkeiten für das eigene Personal Die Verwaltung eigener Personalangelegenheiten, die eine Hilfszuständigkeit der BWV. ist, gehört nicht hierher 1 1 7 . Das „Personalwesen" bezieht sich auch nicht auf die Angehörigen der übrigen Verteidigungsverwaltung, die durch Abs. 2 geregelt wird. ff) Die Tätigkeiten der Bundeswehr auf dem Gebiet des Personalwesens Der Auffassung von Roemer 1 1 8 , der Begriff „Personalwesen" erfasse „alle Verwaltungstätigkeit auf dem Gebiet des Personalwesens, sei es durch Verwaltungsstellen der Streitkräfte, sei es durch diese (sc. die BW.) selbst" kann nicht zugestimmt werden. Der A r t i k e l befaßt sich nur m i t der Tätigkeit der Verwaltung, nicht m i t der Tätigkeit der Streitkräfte. Das widerspricht dem Grundsatz der Trennung von BW. und BWV. Satz 2 w i l l alle Verwaltungstätigkeit für die Streitkräfte i m Bereich des Personalwesens einer Verwaltung zuweisen, entweder der BWV. als ausschließliche Zuständigkeit oder einer anderen zivilen Verwaltung, soweit die Einschränkungen des Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 1 — Beschädigtenversorgung und Wehrersatzwesen — reichen. 114

Witte DVB1.1964 S. 61. Vgl. dazu etwa den Erlaß des B M V t g . zur Durchführung des SVG.: Übertragung v o n Befugnissen gem. § 46 Abs. 1 Satz 3 SVG. i m Einvernehmen m i t dem B M F i n . v o m 23.12.1957 (VMB1.1958 S. 74). 116 Witte B W V . 1963 S. 196. 117 Vgl. unten 1. T e i l B I I 3 d Abs. 2. 118 JZ. 1956 S. 198; mißverständlich Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b : „Der Begriff ,Personalwesen' wurde bewußt . . . gewählt, . . . also die gesamte Verwaltungstätigkeit der Streitkräfte u n d des B M V t g . i n personeller H i n sicht." 115

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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Immer muß es aber eine Verwaltung sein; Personalverwaltungsangelegenheiten dürfen nicht durch die BW. wahrgenommen werden 1 1 9 . c) Die Aufgaben der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte Daneben dient die BWV. den Aufgaben der „unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte". Auch hier ist der Ausdruck „Sachbedarfsdeckung" ähnlich wie der Begriff „Personalwesen" — obwohl i n der Begriffsbildung enger — ein umfassender Begriff, der den gesamten für die Bereitschaft der Streitkräfte erforderlichen sachlichen Wehrersatz beinhaltet einschließlich der damit zusammenhängenden vorbereitenden Tätigkeiten. aa) Der Begriff „unmittelbare Sachbedarfsdeckung" Eine Einschränkimg der Tätigkeiten der BWV. für den sachlichen Wehrersatz der Streitkräfte könnte sich einmal aus dem Zusatz „unmittelbare" Sachbedarfsdeckung, zum anderen aus der Begriffsbildung „Deckung" des Sachbedarfes und Sach„bedarf" ergeben. Eine Einschränkung könnte sich zunächst aus dem Zusatz „unmittelbar" zum Begriff der Sachbedarfsdeckung ergeben. Dabei bezieht sich der Zusatz auf die Deckung des Sachbedarfs nicht auf den Sachbedarf selbst; es wäre sinnlos, von einem unmittelbaren und mittelbaren Sachbedarf zu sprechen, wenn der gesamte Bedarf der BW. an sachlichen Mitteln nur von der BWV. gedeckt werden kann; daher kommt eine Auslegung etwa i m Sinne von „notwendigem" Sachbedarf nicht i n Betracht. „Unmittelbar" bedeutet i m Gegensatz zu „mittelbar": „ohne Einschaltung eines Mittels", „eines Zwischenmittels", „eines Hilfsmittels"; da die Deckung eines Bedarfs durch eine Verwaltungsorganisation Maßnahmen erfordert, kann hier nur das Ziel der Maßnahmen, nämlich die Deckung des Sachbedarfs, näher umschrieben sein. Danach kann „unmittelbar" i m Gegensatz zu „mittelbar" besagen: 1. ohne Einschaltung einer vermittelnden Stelle, wenn man den Ausdruck i m Zusammenhang m i t der Verwaltungsorganisation sieht, die die Sachbedarfsdeckung durchführt. Diese Auslegung kommt hier nicht i n Betracht, da sie keine Einschränkung des Begriffs Sachbedarfsdekkung beinhaltet; sie besagt, daß weder zwischen die BWV. und die BW., noch zwischen die BWV. und den Außenbereich eine Stelle eingeschaltet werden darf. I m übrigen würde es dann besser heißen: Die BWV. dient unmittelbar der Sachbedarfsdeckung und nicht: sie dient der unmittelbaren Sachbedarfsdeckung; 119

Vgl. aber unten 1. T e i l B I I 4.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

2. ohne Vermittlung durch andere Maßnahmen, wenn der Begriff i m Zusammenhang von Verwaltungsmaßnahmen gebraucht wird. Die Sachbdarfsdeckung darf nicht als Nebenzweck einer auf andere Ziele gerichteten Maßnahme erscheinen; 3. i m Gegensatz zu mittelbaren Maßnahmen kann unmittelbar auch heißen; daß eine Einflußnahme auf Institutionen nur erfolgen darf, um dadurch den Sachbedarf zu decken. Die Einflußnahme darf nur direkt auf die Sachbedarfsdeckung gerichtet sein; 4. schließlich kann unmittelbar auch zeitliche Bedeutung haben: „unmittelbar nach" und „unmittelbar vor"; es meint dann „sofort". Diese Deutung muß hier aber ausscheiden, da die BWV. auch den langfristigen Bedarf der BW. decken können muß. Die BWV. dient nicht zeitlich festgelegten Aufgaben. Da hier i n Satz 2 von den Aufgaben der BWV. die Rede ist, also von den Maßnahmen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben ergreifen soll, sind „unmittelbar" alle Maßnahmen (und Aufgaben) der BWV., deren Hauptzweck die Sachbedarfsdeckung ist, und die damit der Kampfbereitschaft und Kampfkraft der BW. zu dienen bestimmt sind. Hierher gehören also nicht solche Maßnahmen, die unter anderem auch die Kampfbereitschaft der BW. stärken, i n ihrem Hauptzweck aber anderen Zielen dienen, weiter auch nicht diejenigen Maßnahmen, deren Ziel zwar die Aufrechterhaltung und Stärkung der Kampfkraft der BW. ist, die aber auf einen anderen Lebensbereich einwirken, und auf diesem Umweg der BW. dienen sollen. Das sind z. B. alle Maßnahmen, die auf den Verteidigungsfall vorbereiten und nicht die militärische Verteidigung betreffen: der zivile Bevölkerungsschutz, Maßnahmen auf dem Verkehrssektor usw. Unmittelbar bedeutet auch: Die BWV. kann unmittelbar auf die Wirtschaft einwirken, um bestimmte Ziele der Sachbedarfsdeckung zu verwirklichen. Die Verwirklichung verteidigungspolitischer Zielsetzungen durch unmittelbare Einwirkungen auf die Wirtschaft, die Verhinderung von für die Wirtschaft schädlichen Auswirkungen der Sachbedarfsdeckung durch die BWV. und die wirtschaftspolitische Einflußnahme auf die Wirtschaft m i t Hilfe der Sachbedarfsdeckung für die BW. sind allein Aufgabe der BReg. 1 2 0 . „Unmittelbar" bezeichnet danach die A r t und Weise, i n der die BWV. ihrer Zweckbestimmung gerecht werden soll. 120 So schon die Regierungserklärung v o m 27.6.1955 (StenBer. S. 5219): „Beschaffung (ist) Sache des Verteidigungsressorts...; alle Maßnahmen wirtschaftspolitischer A r t sind aber dem Bundesministerium f ü r Wirtschaft vorbehalten"; während den Ausgleich zwischen militärischen Anforderungen u n d dem geltenden Recht die B W V . besorgt, schafft den Ausgleich z w i schen militärischen Anforderungen u n d wirtschaftlicher Entwicklung — wie

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben E i n e E i n s c h r ä n k u n g des w e i t e n B e g r i f f s Sachbedarfsdeckung

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könnte

sich aus der B e g r i f f s b i l d u n g „ D e c k u n g " des Sachbedarfes ergeben. Loosch121 sieht i n d e r B e g r i f f s b i l d u n g „ D e c k u n g " des Sachbedarfs eine E i n s c h r ä n k u n g der T ä t i g k e i t d e r B W V . h i n s i c h t l i c h des sachlichen Wehrersatzes; der A u s d r u c k D e c k u n g des Bedarfes ¡meine n u r die B e schaffung u n d B e r e i t s t e l l u n g des M a t e r i a l s ; „das d e r T r u p p e gelief e r t e M a t e r i a l m u ß aber auch v e r t e i l t u n d b i s z u m e n d g ü l t i g e n V e r b r a u c h o r d n u n g s m ä ß i g gelagert u n d s i n n v o l l v e r w a l t e t w e r d e n . E i n e d a f ü r geschaffene T r u p p e n v e r w a l t u n g b e d e u t e t also k e i n e n V e r s t o ß gegen das Grundgesetz; d e n n sie e n t z i e h t der B W V . k e i n e i h r d u r c h das G G . ü b e r t r a g e n e n Befugnisse. D i e T r u p p e n v e r w a l t u n g ist r e i n e Cartellieri (BB. 1955 S. 1) m i t Recht ausführt — die BReg. durch die BMVtg., B M F i n . u n d B M W i . ; als Beispiele nennt Cartellieri: 1. den „Einfluß der Verteidigungsaufgaben auf die Währung", 2. die „ A u s w i r k u n g des personellen Kräftebedarfes auf die allgemeine Produktion", 3. „ A r t , Umfang u n d Durchführung von Rüstungsaufträgen" (zur Durchführung ist allerdings z. T. die B W V . zuständig). Beispiele f ü r Maßnahmen, die u. a. auch der Verteidigungsbereitschaft der BW. dienen: K a u f von Rüstungsgütern i m Ausland zum Ausgleich der Zahlungsbilanz. Die Beschaffung hat sich i m Rahmen der Richtlinien der BReg. f ü r die Wirtschaftspolitik zu halten (im einzelnen Suhle B W V . 1964 S. 2/3). Der B M W i . überprüft die v o m B M V t g . aufgestellten Bedarfsprogramme unter Wahrung der allgemeinen wirtschaftspolitischen Grundsätze; so erläßt auch der B M W i . Richtlinien f ü r die Beschaffung v o n Rüstungsmaterial (Reinfried: Grundlagen 1 S. 17 unter H i n weis auf Cartellieri: Bundeswehrverwaltung S. 7; sie halten diese Tätigkeit für eine Aufgabe der B W V . i m Sinne des Abs. 1 Satz 2). So hat der B M V t g . i m Einvernehmen m i t dem B M W i . i m Erlaß über die Zusammenarbeit z w i schen den BMien. f ü r Verteidigung, f ü r Wirtschaft u n d den Ländern bei der Vergabe von Aufträgen f ü r den Bedarf der Bundeswehr v o m 24.7.1957 (VMB1. S. 446 = BAnz. N r . 140 v o m 25.7.1957) bestimmt, daß bei Angelegenheiten m i t erheblichen A u s w i r k u n g e n auf die Produktion eine Einvernahme zwischen B M V t g . u n d B M W i . herzustellen ist (dort auch weitere Fundstellen über die Zusammenarbeit zwischen Verteidigungsressort u n d BMWi.). Es ist zu prüfen, ob die Bedarfsprogramme nach A r t , Menge u n d Zeit unter W a h r u n g der allgemeinen wirtschaftlichen Gesichtspunkte u n d der Grundsätze des Wettbewerbs durchführbar sind: 1. f ü r die Durchsetzung u n d Berücksichtigung wirtschaftspolitischer Interessen ist die „Verbindungsstelle des B M W i . " beim B A W B . (Beauftragter des BMWi.) eingerichtet worden. Daneben bestehen i n den Ländern bei den L M n . (Senatoren) f ü r Wirtschaft Auftragsberatungsstellen (Landesauftragsstellen). Außerdem gibt es einen v o m B M W i . u n d B M V t g . gebildeten „Ausschuß f ü r wirtschaftliche Fragen der Verteidigung", der t ä t i g w i r d , w e n n eine Übereinstimmung zwischen Beschaffungsstelle u n d Verbindungsstelle des B M W i . nicht erzielt werden kann. 2. F ü r die Erörterung allgemeiner u n d grundsätzlicher Fragen der Verteidigung t r i t t ein Länderausschuß f ü r wirtschaftliche Fragen, dem Vertreter der L M . (Senatoren) f ü r Wirtschaft angehören, gemeinsam m i t den Mitgliedern des Ausschusses f ü r wirtschaftliche Fragen der Verteidigung i n periodischen Abständen zusammen. 3. Schließlich) besteht f ü r die Wahrnehm u n g der Interessen der Länder ein „Länderausschuß f ü r Beschaffungswesen" bei der Verbindungsstelle des BMWi., der m i t den Vertretern der L M . (Senatoren) f ü r Wirtschaft unter Heranziehung der Landesauftragsstellen (Auftragsberatungsstellen) besetzt ist. 121 DÖV. 1963 S. 253; DVB1.1964 S. 912/13 auch B W V . 1963 S. 323. 1 Schulte

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Betriebsverwaltung" 1 2 2 . I n der Literatur w i r d demgegenüber ein weiter Begriff der Sachbedarfsdeckung angenommen, der auch das Lagerund das Instandsetzungswesen erfaßt 1 2 3 . Wenn auch die wörtliche Auslegung diese von Loosch gezogene Schlußfolgerung nahelegt — die Entstehungsgeschichte bietet keine Anhaltspunkte 1 2 4 —, so muß doch dem Sinn und Zweck der BWV. i m Verhältnis zu den Streitkräften entnommen werden, daß der Begriff Sachbedarfsdeckung weiter zu fassen ist; die BWV. w i r d zwar als Mittler zwischen BW. und zivilem Bereich tätig, sie soll aber darüber hinaus alle Aufgaben übernehmen, die nicht notwendig von der BW. wahrgenommen werden müssen, u m ihre Einsatzbereitschaft und Kampfkraft zu erhalten. Ob der von Loosch vorgetragene Gedanke für die Abgrenzimg von BWV. und Truppenverwaltung fruchtbar gemacht werden kann — wie Loosch das selbst t u t — ist eine andere Frage, die den Begriff Sachbedarfsdeckung nicht betrifft, w e i l die Truppenverwaltung ein Teil der BWV. i s t 1 2 5 . Die Begriffsbildung „Deckung" des Sachbedarfes bedeutet keine Einschränkung des sachlichen Wehrersatzes.

somit

Schließlich könnte man eine Einschränkung des sachlichen Wehrersatzes i n dem Ausdruck „Sachbedarf" oder sachlicher „Bedarf" sehen: es darf nur der Bedarf, und zwar der sachliche Bedarf gedeckt werden. Bei den Beratungen des Artikels hat man sich über die Begriffsbildung keine Gedanken gemacht; es wurde nur ein weiter Begriff angestrebt. Dem Ausdruck läßt sich entnehmen, daß die BW. ihren Bedarf durch eine neben ihr stehende Organisation zu befriedigen hat. Das setzt eine Anforderung von Seiten der BW. und eine Erfüllung durch die BWV. voraus 1 2 6 . 122 j y Q y 1 9 6 3 S 253. So etwa Martens S. 139; Jess i n B K . Erl. I I a zu A r t . 87b, der dazu noch feststellt, Satz 2 gehe weiter als der i n § 9 des Entwurfes eines Gesetzes über die müitärische Landesverteidigung enthaltene Begriff der Wehrverwaltung; §9 nennt auch das Lager- u n d das Instandsetzungswesen; ebenso Roemer JZ. 1956 S. 193 u n d Schäfer DÖV. 1958 S. 245 ebenfalls unter Hinweis auf § 9 des Entwurfes. 124 Einerseits M i n D i r g . Dr. Barth (BMVtg.) i n der 107. Sitzung des 16. Ausschusses v o m 8.2.1956 (KurzProt. S. 8): „ . . . s o n s t i g e regionale Aufgaben auf dem Gebiet der Bereitstellung von Dienstleistungen u n d Material f ü r den Unterhalt der Streitkräfte, ferner die Beschaffung des Materials, die F e r t i gungsvorbereitung u n d Güteprüfung"; andererseits: i n den Aufgabenkatalogen f ü r die B W V . werden stets auch das Lager- u n d das Instandsetzungswesen als Aufgabe bezeichnet (so z. B. i n der 107. Sitzung des 16. Ausschusses v o m 8. 2.1956, KurzProt. S. 20/21; die dort genannten Aufgaben stimmen m i t den i n § 9 des Entwurfes eines Organisationsgesetzes [ I I . BT.-DS. 2341] genannten Aufgaben überein). 125 Vgl. unten 1. T e i l B I I 5 a. 126 Vgl. oben l . T e i l A I I I 2 . 123

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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Eine begriffliche Einschränkung dessen, was als sachlicher Bedarf anzusehen ist, ergibt sich aus der Begriffsbildung danach nicht. bb) Der Ablauf der Sachbedarfsdeckung Die Sachbedarfsdeckung umfaßt nach der zeitlichen Reihenfolge der Arbeitsvorgänge die Beschaffung, die Bereitstellung und den Verbrauch der Güter und Leistungen durch die BW. Der Beschaffung geht die Aufstellung der militärischen Forderungen voraus. Man unterscheidet zwischen Beschaffung i m weiteren und i m engeren Sinne; unter „Beschaffung i m weiteren Sinne w i r d einmal der Gesamtorgang verstanden (Erforschung, Entwicklung, Kauf, Güteprüfung eines bestimmten Gerätes), andererseits lediglich der Kaufvorgang als solcher, d. h. die Beschaffung i m engeren Sinne" 1 2 7 . Was Beschaffung i m weiteren Sinne ist, sagt Rentrop 128. Er nennt folgende Stufen: 1. „Auswahl und verbindliche Einführung der Waffe oder des Gerätes nach vorangegangener Erforschung, Entwicklung und Erprobung"; 2. „,Beschaffungsreif machen4 der Waffe oder des Gerätes (Erstellung der beschaffungsreifen Unterlagen)"; 3. „Güteprüfung verbunden m i t Abrechnung und Preisprüfung". Der Beschaffimg folgt die Bereitstellung der 'beschafften Güter und Leistungen. Sie geht i n drei Stufen bis zum endgültigen Verbrauch vor sich: 1. Lagerung (bei der BWV.), 2. Ubergabe an den Kommandobereich (an BW. und Truppenverwaltung), 3. erneute Lagerung i m Kommandobereich (bei der Truppenverwaltung); als besondere Stufe kann 4. das Instandsetzungswesen genannt werden. cc) Die Gegenstände der Sachbedarfsdeckung Die Gegenstände der Sachbedarfsdeckung können unter folgenden Oberbegriffen zusammengefaßt werden: Beschafft und instandgesetzt 127

Rentrop: Taschenbuch S. 365 zählt zur Beschaffung auch die Aufstellung der militärischen Forderung; da das aber eine Angelegenheit der BW. ist, muß sie hier aus dem Begriff herausgenommen werden. 128 a.a.O. S. 372 m i t näheren Erläuterungen auf S. 364/65. Vgl. auch das von i h m entwickelte Schema der „Deckung des Verteidigungsbedarfs" auf S. 366. u*

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

werden: Liegenschaften und Unterkünfte; beschafft und gelagert werden: Verpflegung und Betriebsstoffe; beschafft, gelagert und instandgesetzt werden: Bekleidung, Geräte und Waffen 1 2 9 . Werden Sachleistungen und Dienstleistungen unterschieden, so gehören zu den Dienstleistungen i m Bereich der Sachbedarfsdeckung nicht die Dienstleistungen der Beamten und Verwaltungsbediensteten, die i m Kommandobereich tätig sind; von ihnen werden zwar Dienstleistungen erbracht, diese können aber nicht m i t den Dienstleistungen Außenstehender (z.B. Instandsetzungsarbeiten) gleichgesetzt werden. dd) Das Bauwesen i n Abs. 1 Satz 3 Eine besondere Stellung i m Bereich der Sachleistungen für die BW. n i m m t das Bauwesen ein. Es ist begrifflich ein Teilbereich der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte. Der Bau von Kasernen und Verteidigungsanlagen für die BW. gehört zum Sachbedarf der Streitkräfte. Das kam bei den Beratungen des 16. Ausschusses deutlich zum Ausdruck 1 3 0 . Das Bauwesen ist keine ursprüngliche Aufgabe der BWV., da es dieser nach Satz 3 des Abs. 1 nur durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz zur Verwaltung übertragen werden kann; die Erwähnung des Bauwesens war gerade deswegen erforderlich, w e i l es Teilbereich der Sachbedarfsdeckung ist, der als Kompetenz der Länder von der Verwaltung durch die bundeseigene BWV. ausgeschlossen w a r 1 3 1 . ee) Das Zwangsleistungswesen i n Abs. 1 Satz 4 Halbs. 1 Z u m Sachbedarf gehört auch das i n Abs. 1 Satz 4 Halbs. 1 gemeinte Zwangsleistungswesen für die BW. 129 Als Sachgebiete der Sachbedarfsdeckung werden i n der L i t e r a t u r genannt: Beschaffungswesen, Lager- u n d Instandsetzungswesen, Haushaltsu n d Kassenwesen, Liegenschafts- u n d Unterkunftswesen von der Regierungserklärung v o m 27. 6.1Ö55 (StenBer. S. 5218 = B u l l e t i n S. 968); Cartellieri: Bundeswehrverwaltung S. 8; Jess i n B K . Erl. 112 zu A r t . 87 b ; Witte: Bundeswehrverwaltung S. 10; ausführlich Reinfried DÖV. 1958 S. 144/45 und i m einzelnen Grundlagen 2 S. 125 ff:. 130 MinDirg. Dr. Barth (BMVtg.) i n der 107. S. des 16. Ausschusses v o m 8. 2.1956, KurzProt. S. 8; Die Bauverwaltung sei nicht durch die Wehrverwaltung, sondern durch die Bundesfinanzverwaltung u n d die Landesbauverwaltungen zu regeln; damit sei aber nichts darüber gesagt, daß der Begriff Wehrverwaltung die Bauverwaltung nicht umfasse. Das B M V t g . habe „ i n keiner Weise die Absicht, die Baupolizei unter dem Begriff der Wehrv e r w a l t u n g f ü r sich i n Anspruch zu nehmen, sondern werde sich bei seinen Bauten (bis auf gewisse Ausnahmen: Bunker) den Vorschriften der Baupolizei i n aller Z u k u n f t unterwerfen . . . " . 131 Hamann: Kommentar Erl. B 3 zu A r t . 87 b, S. 374 unter Hinweis auf BVerfGE. 2/423 „ w e i l ohne Verfassungsänderung hierfür (sc. f ü r das Bauwesen) eine Bundeskompetenz nicht geschaffen werden konnte".

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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Nach Abs. 1 Satz 4 Halbs. 1 bedürfen „Gesetze, soweit sie die Bundeswehrverwaltung zu Eingriffen i n Rechte Dritter ermächtigen", der Zustimmung des BR. I m Gegensatz zu Abs. 1 Satz 3 handelt es sich bei Satz 4 zunächst nicht u m eine Einschränkung der Aufgaben der BWV. i m Sinne des Abs. 1 Satz 3 durch Herausnahme eines Sachgebietes aus dem möglichen Aufgabenbereich der BWV.; vielmehr handelt es sich hier ebenso wie i m Falle des Abs. 1 Satz 3 um eine Anweisung an den Gesetzgeber für den Fall, daß er die BWV. zu Eingriffen i n die Rechte Dritter ermächtigen w i l l . Das bedeutet i m Ergebnis ebenso eine Einschränkung der Tätigkeit der BWV.; denn überall da, wo die Zustimmung des BR. zu Normen, die die BWV. zu Eingriffen i n Rechte Dritter i m Bereich der Sachbedarfsdeckung ermächtigen, nicht erteilt wird, kann die BWV. nicht tätig werden. Das gilt nur für die Sachbedarfsdeckung, weil das Personalwesen i n Halbs. 2 daselbst von dieser Regelung ausgenommen ist. Bei den der BWV. erteilten Ermächtigungen kann es sich nur u m Ermächtigungen handeln, die sich i m Rahmen des Abs. 1 Satz 2 halten; das ergibt sich wie i m Falle des Abs. 1 Satz 3 aus dem systematischen Zusammenhang zwischen Abs. 1 Satz 2 und Abs. 1 Satz 4; beide Vorschriften stehen i n Abs. 1, der sich i m Gegensatz zu Abs. 2 nur mit der BWV. beschäftigt. Zudem w i r d der i n Satz 2 genannte Begriff „Personalwesen" von Abs. 1 Satz 4 aufgenommen. Diese Tatsache ergibt sich auch aus den Überlegungen i m 16. Ausschuß 132 zum Begriff Personalwesen i n Abs. 1 Satz 4: Staatssekretär Strauß (BMI.) stellte i m Anschluß an die Bemerkung von MinDirg. Dr. Lechner (BMI.) zum Personalwesen fest: materielle Gesetzesbestimmungen hätten mit diesem Begriff und m i t dem Art. 87 b nichts zu tun, sondern nur mit dem, was m i t der Verwaltung i m Sinne der hier gegebenen „verfassungsgesetzlichen Definition" zu t u n habe. Damit steht fest, daß die BWV. i n den Sachbereichen des Abs. 1 Satz 2 auch hoheitliche Aufgaben übernehmen kann. Das sind insbesondere die Aufgaben des Zwangsleistungswesens. d) Annexaufgaben und Hilfszuständigkeiten der Bundeswehrverwaltung Das Haushalts-, das Kassen- und das Rechnungswesen, einschließlich des Vorprüfwesens, die Vertretung der rechtlichen Interessen des Bundeswehrfiskus werden von Reinfried 133 als besondere Aufgaben der 132

114. Sitzung v o m 24. 2.1956 (KurzProt. S. 12/13). 133 D ß v . 1958 s . 144/45 u n d Grundlagen 2 S. 126—132 auch Cartellieri: Bundeswehrverwaltung S. 8; Jess i n B K . Erl. I I 2 a zu A r t . 87 b ; Witte; Bundeswehrverwaltung S. 10.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

BWV. hervorgehoben. Sie können weder unter den Begriff Sachbedarfsdeckung noch unter den des Personalwesens gebracht werden. Sie stehen jedoch i n sachlichem Zusammenhang m i t den der BWV. zugewiesenen Hauptaufgaben, die für jede Verwaltung typisch sind. Sie können als „selbständiger Annex der jeweiligen Hauptaufgabe" angesehen werden 1 3 4 . Z u diesen Aufgaben gehören auch die Hilfszuständigkeiten für die eigene Verwaltungsorganisation. Sie sind entgegen der Ansicht von Mercker 135 i n A r t . 87 b ebenso vorausgesetzt, wie für die Sachgebiete der bundeseigenen Verwaltung i n den Art. 87 ff. Sie werden vom Begriff „Bundeswehrverwaltung" i n Abs. 1 Satz 1 bzw. von dem Ausdruck „sie" (dient) i n Abs. 1 Satz 2 erfaßt. Z u diesen Hilfszuständigkeiten gehören: die eigene Personalverwaltung, die Beschaffung der sachlichen M i t t e l für die eigene Verwaltungsorganisation, die Dienstaufsicht 13,6 . Als Hilfszuständigkeit könnte auch die Bereitstellung von Zivilpersonal für die Streitkräfte anzusehen sein (Beamte und Verwaltungsbedienstete i m Truppenbereich), da es sich u m Personal handelt, das zur BWV. gehört 1 3 7 und von dort nur zur Truppe versetzt w i r d 1 3 8 . Da die Angehörigen der Truppenverwaltung jedoch zum Teil auch i n den Kommandobereich eingegliedert werden, kann die Zivilpersonalverwaltung auch als Angelegenheit des Personalwesens angesehen werd e n 1 3 9 ; sie ist auch nicht Deckung eines Sachbedarfs i n dem Sinne, daß der Truppe Dienstleistungen zur Verfügimg gestellt werden 1 4 0 . e) Das Beispiel des Aufgabenkatalogs des § 9 Organisations-Gesetz-Entwurf Einen Aufgabenkatalog der BWV., der sich i m Rahmen des Satzes 2 des Abs. 1 halten muß, enthält § 9 des Entwurfs eines Gesetzes über die Organisation der militärischen Landesverteidigung 1 4 1 ; er nennt vornnehmlich die Aufgaben der Sachbedarfsdeckung: ,,a) das Gebührnis-, Betreuungs-, Kassen- und Rechnungswesen für die Streitkräfte unbeschadet des § 55 Reichshaushaltsordnung, b) die Unterkunfts- und Liegenschaftsverwaltung für die Streitkräfte, 134

So Loosch DVB1.1964 S. 913. a.a.O. S. 10; ebenso Reinfried DÖV. 1958 S. 144/45. Reinfried DÖV. 1958 S. 144/45. 137 Vgl. oben 1. T e i l B I 4. 138 Vgl. oben Fn. 71 zum 1. T e ü B I. 139 Vgl. oben l . T e i l B I I 3 b c c a . 140 Vgl. oben 1. T e i l B I I 3 c cc. 141 n BT.-DS. 2341. 135

136

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

167

c) die Erklärung von Gebieten zu Schutzbereichen und die innerhalb der Schutzbereiche gesetzlich zulässigen Maßnahmen, d) die Vertretimg des Bundesfiskus i m Bereich des Bundesministers für Verteidigung nach näherer Bestimmung der Bundesregierung, e) die Zivilpersonalverwaltung für die Streitkräfte, f) sonstige regionale Aufgaben auf dem Gelbiet der Bereitstellung von Dienstleistungen und Material für den Unterhalt der Streitkräfte, g) die Beschaffung des Materials, die Fertigungsvorbereitung Güteprüfung 1 4 2 ."

und

Schaefer 143 bezeichnet diese Aufzählung als gegenüber Abs. 1 Satz 2 „eingeschränkten Katalog für die Wehrverwaltung". Einen gegenüber Abs. 1 Satz 2 eingeschränkten Katalog bietet § 9 des Entwurfes jedoch nur hinsichtlich der Zivilpersonalverwaltung (unter e), da es nach Abs. 1 Satz 2 Personalverwaltung heißen müßte. I m übrigen kann eine Einschränkung nicht darin gesehen werden, daß hier nur einzelne Gegenstände aus den der BWV. zugewiesenen beiden Sachgebieten aufgeführt sind, die BWV. aber auf diesen beiden Sachgebieten die A l l zuständigkeit gegenüber der BW. hat. Roemer 144 ist dagegen der Ansicht, der Katalog gehe zu weit, wenn er i n Buchstabe c die Erklärung zu Schutzbereichen zu einer Angelegenheit der BWV. mache. Das sei i n Wahrheit eine Angelegenheit des Abs. 2, soweit es sich nicht um reine Sachbedarfsdeckung für die Streitkräfte handele, die innerhalb der Schutzbereiche durch die von der BWV. vorzunehmenden Maßnahmen erfolge. Das Gesetz über die Beschränkung des Grundeigentums für die militärische Verteidigung (Schutzbereichsgesetz) vom 7.12.1956 (BGBl. I S. 899), das m i t Zustimmung des BR. ergangen ist, macht die BWV. zu Schutzbereichsbehörden, u m bestimmte räumliche Gebiete zu Schutzbereichen 145 zu erklären. Die Schutzbereichsbehörde hat über die Einhaltung der Verbotsnormen i m Schutzbereich zu wachen. Die Frage, ob die Erklärung von Gebieten zu Schutzbereichen — die vom BMVtg. vorgenommen w i r d (§ 9 Abs. 1 SchBerG.) — und die in 142 Derselbe Aufgabenkatalog hat dem 16. Ausschuß bei seinen Beratungen i n der 107. Sitzung a m 8.2.1956 (KurzProt. S. 20/21) vorgelegen; dort fehlten n u r zwei Wörter ,,Zivü-"(personalverwaltung) unter e u n d „regionale" (Aufgaben) unter f. 143 DÖV. 1958 S. 245. 144 JZ. 1956 S. 197. 145 § 1 Abs. 1 SchBerG. r „Schutzbereich ist ein Gebiet, i n dem die Benutzung von Grundstücken auf G r u n d besonderer A n o r d n i m g der zuständigen Bundesbehörde f ü r Zwecke der Verteidigung . . . nach Maßgabe dieses Gesetzes beschränkt ist." Abs. 2 daselbst: „Der Schutzbereich dient zum Schutz u n d zur Erhaltung der Wirksamkeit v o n Verteidigungsanlagen,"

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

168

den Schutzbereichen zulässigen und notwendigen Maßnahmen — wozu die unteren Behörden der BWV. berufen sind (§ 9 Abs. 3 SchBerG.) — von der BWV. durchgeführt werden dürfen, muß bejaht werden: es handelt sich unzweifelhaft um die Deckung eines Bedarfs, sogar eines unbedingt notwendigen Bedarfs, wenn der BW. Gebiete beschafft werden, i n denen sie z. B. Truppenübungsplätze, Schießplätze, Depots usw. benutzen kann. Die Deckung eines Bedarfs ist damit ohne weiteres gegeben. Fraglich könnte nur sein, ob es sich u m einen Sachbedarf handelt. Von der Sachbedarfsdeckung ist das Bauwesen ausgeschlossen, solange es nicht der BWV. durch Zustimmungsgesetz zugewiesen ist; das bedeutet aber nicht, daß der Sachbedarf als ausschließliche Aufgabe der BWV. nur bewegliche Sachen erfaßt; er erfaßt auch unbewegliche Sachen; abgetrennt sind nur die i m Zusammenhang mit Grundstücken auftretenden Baumaßnahmen. Die BWV. kann somit auch Liegenschaften beschaffen und verwalten. Die Schutabereiche sind zwar keine Liegenschaften i n diesem Sinne; sie sind jedoch durch das Bauwesen nicht von der Verwaltung durch die BWV. ausgeschlossen146, da es sich auf jeden Fall um die Bereitstellung von Grundstücken handelt. § 1 Abs. 1 des Schutzbereichsgesetzes spricht von der Bereitstellung „für Zwecke der Verteidigung": damit können auch Maßnahmen der Zivilverteidigung gemeint sein; solche Maßnahmen für die Zivilverteidigung dürfen von den Unterbehörden der BWV. nicht wahrgenommen werden, da es sich u m Aufgaben des Abs. 2 handelt.

4. Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung im Grenzbereich des Personalwesens

Die vom Grundgesetz der BWV. zugewiesenen Verwaltungsaufgaben können nicht von der BW. wahrgenommen werden. Schwierigkeiten bei der Grenzziehung ergeben sich für die i n Abs. 1 Satz 2 genannten Aufgaben: insbesondere für das Personalwesen daraus, daß auch die Kommandogewalt Befugnisse auf dem Gebiet des Personalwesens enthält. Wo hört der zivile Bereich auf, und wo fängt der militärische Bereich an und umgekehrt? a) Die Ernennung

und Entlassung

der Soldaten und Beamten

Aus dem Aufgabenbereich des Personalwesens soll als erstes ein Beispiel aus der Personalverwaltung, die Begründung, Veränderung 146

Vgl. unten 2. T e i l I I 1 a gg Abs. 4.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

169

und Beendigung des Dienstverhältnisses eines Soldaten, herausgegriffen werden. Nach Art. 60 ernennt und entläßt der BPr. die Beamten und Soldaten. Das bedeutet, daß die das Grundverhältnis der Soldaten und der Beamten berührenden Verwaltungstätigkeiten nicht oder nicht ausschließlich Sache der BWV. sind, w e i l sie nicht zum Personalwesen gehören, während die entsprechenden Verwaltungstätigkeiten hinsichtlich der übrigen Bediensteten i m Bereich der BW. nur der BWV. obliegen. Der BPr. ernennt und entläßt jedoch nicht alle Beamten und Soldaten, sondern nur die Offiziere und Unteroffiziere, noch dazu nur insoweit, als gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (Art. 60 Abs. 1 Halbs. 2) und soweit er seine Befugnisse nicht auf andere Behörden übertragen hat (Art. 60 Abs. 3). Bei dieser eingeschränkten Fassung des Art. 60 kann auch nicht etwa angenommen werden, die Personalverwaltung, die das Grundverhältnis betrifft, scheide völlig aus dem Begriff des Personalwesens aus; m i t Recht stellt Witte 147 zum Begriff des Personalwesens fest: „Das Personalwesen nimmt heute, wie der Art. 87 a GG i n deutlicher verfassungspolitischer Zielsetzung betont, eine besonders wichtige Rolle innerhalb der Wehrverwaltung ein. Die Präsenzstärke der Bundeswehr und ihre Zusammenseetzung ist nicht mehr irgendwelchen unkontrollierbaren Bestrebungen der Regierung oder der Streitkräfte überlassen. Ähnliches gilt für die Anschaffung der Waffen." Daß bei gesetzlichen Regelungen und Übertragungen der Befugnisse des BPr. hinsichtlich der Beamten i m Bereich der BW. die BWV. zuständig ist, bedarf keiner Frage 1 4 8 . Für die Soldaten muß jedoch die Frage gestellt werden: Können diese Befugnisse auf Kommandostellen übertragen werden oder müssen sie von Verwaltungsstellen der BWV. durchgeführt werden? Daß es sich bei den das Grundverhältnis berührenden Verwaltungstätigkeiten der Exekutive u m Verwaltungs147

DVB1.1964 S. 62. 1. AO. des BPr. über die Ernennung u n d Entlassung der Bundesbeamten u n d Bundesrichter v o m 17.5.1950 i. d . F . v o m 11.7.1967 (BGB1.I S. 794); 2. AO. des B M V t g . über die Ernennung u n d Entlassung der Beamten der B W V . v o m 2.2.1968 (VMB1. S. 120) i . V . m . der AO. des BPr. (s. Ziffer 1): Übertragung der Befugnisse auf die B W V . für die Beamten der Besoldungsgruppe A l bis A l l ; durch diese AO. w u r d e n aufgehoben die 3. AO. des B M V t g . über die Ernennung u n d Entlassung der Beamten der B W V . v o m 23.5.1958 (BGBl. I S.383); 4. AO. des B M V t g . über die Ernennung u n d E n t lassung der Beamten der B W V . v o m 21.5.1959 (BGBl. I S. 273); 5. Änderung beider AOen. des BMVtg. durch AO. v o m 9.3.1961 (BGBl. I S.217); 6.AO. des B M V t g . über die Ernennung u n d Entlassung der Beamten der B W V . v o m 9.4.1964 (BGBl. I S. 287). Vgl. i m übrigen 7. E. des B M V t g . v o m 18.3. 1965 (VMB1.1965 S. 181): Bearbeitimg von Personalangelegenheiten der Beamten des höheren Dienstes: Der B M V t g . ist i. d. R. zuständig für Ernennung, Entlassung, Versetzung u n d Abordnung. 148

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

tätigkeiten handelt, kann nicht zweifelhaft sein. Die Ernennung 1 4 9 und die Entlassung sind konstitutive Verwaltungsakte 1 5 0 . I n der aRV. (Art. 53 Abs. 1 Satz 1 und Art. 63 Abs. 1) und i n der WRV. (Art. 47) waren i n der Figur des Oberbefehls eine Reihe von militärischen Befugnissen vereinigt; dazu gehörte auch das Ernennungs- und d-as Entlassungsrecht für die Soldaten 1 5 1 . Aus dieser Regelung kann nicht gefolgert werden, daß das Ernenniungs- und das Entlassungsrecht eine Angelegenheit der i m Grundgesetz verankerten Kommandogewalt ist. I m Gegenteil muß der Trennung von Kommandogewalt (Art. 65 a) und Ernennungsrecht und Entlassungsrecht (Art. 59) i m Grundgesetz entnommen werden, daß die frühere Regelung i n der Figur des Oberbefehls nicht aufrechterhalten werden sollte. Es ist jedoch zu berücksichtigen, daß nur Teile der Befugnisse des BPr. übertragen werden können 1 5 2 . Zudem kann aus der Regelung i n Art. 60 ebenso gut entnommen werden, daß die Befugnisse des BPr. nicht von der BWV. wahrgenommen werden sollen. Schließlich ist die ernennende Stelle i n gewissen Grenzen an Vorschläge gebunden. Es erscheint danach vertretbar, Ernennungsakte und Entlassungsakte auf Soldaten zu übertragen. Das kann jedoch nicht bedeuten, daß die BWV. vollständig von den Verwaltungstätigkeiten, die das Grundverhältnis der Soldaten berühren, ausgeschlossen ist; denn auch der BPr. spricht die Ernennung und Entlassung nur m i t konstitutiver W i r k i m g aus. Die damit zusammenhängende „Personalbearbeitung" w i r d von anderen Stellen durchgeführt 1 5 3 . Bei der Übertragung von Befugnissen zur Ernennung und Entlassung auf Soldaten kann es sich nur darum handeln, die Aufgaben zu übertragen, die notwendig von Soldaten erfüllt werden müssen. Der Grundsatz der Anforderung durch die BW. und ihre Erfüllung nach Prüfung durch die BWV. muß beachtet werden. Bei der Ernennung sind drei Vorgänge zu unterscheiden: Die Vollziehung der Urkunden über die Ernennung oder Entlassung (Verfügung über die Ernennung oder die Entlassung), deren dienstliche Bekanntgabe 1 5 4 und die Übergabe der Urkunden an den Soldaten 1 5 5 . Die 149 Einer Ernennung bedarf es zur Begründung des Wehrdienstverhältnisses (Berufung), zur U m w a n d l u n g eines Dienstverhältnisses u n d zur Beförderung (Hahnenfeld: Soldatengesetz S. 18). 150 Hahnenfeld: Soldatengesetz S. 18/19; Rittau A n m . 1 1 zu § 1 SG., S.48/ 49; Scher er A n m . 12 zu § 4 SoldG., S. 43. 151 von Mangoldt-Klein A n m . I I 3 a zu A r t . 65, S. 1272 u n d A n m . I I I 3 b zu A r t . 65, S. 1273. 152 von Mangoldt-Klein A n m . I I I 6 v o r a, S. 1173. 153 Vgl. E. v o m 17. 8.1966 (VMB1. S: 57). 154 Die dienstliche Bekanntgabe f ü h r t zusammen m i t der Zustimmung des Betroffenen zur W i r k s a m k e i t der Ernennimg bei Beförderungen (§§ 41 Abs. 2 u n d 58 Abs. 2 SG.). 155 Über die Zuständigkeit zur Ernennung u n d Entlassung v o n Soldaten vgl. § 4 Abs. 2 SG. (Ernennung), § 47 Abs. 1 SG. u n d § 55 Abs. 1 u n d Abs. 6

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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dienstliche B e k a n n t g a b e u n d die Ü b e r g a b e d e r U r k u n d e n k ö n n e n als n o t w e n d i g e r T e i l d e r m i l i t ä r i s c h e n T ä t i g k e i t aufgefaßt w e r d e n ; sie k ö n n e n daher v o n S o l d a t e n v o r g e n o m m e n w e r d e n . D i e V e r f ü g u n g ü b e r die E r n e n n u n g oder E n t l a s s u n g ist jedoch eine A n g e l e g e n h e i t der V e r w a l t u n g , da angesichts des Rechts des B P r . eine N o t w e n d i g k e i t , die U r k u n d e n v o n S o l d a t e n v o l l z i e h e n z u lassen, n i c h t besteht. Tatsächlich e r f o l g t die V o l l z i e h u n g der U r k u n d e n t e i l s d u r c h d e n BPr., teils durch Beamte der B W V . , den Leiter der Personalabteilung

SG. (Entlassung), (gegenstandslos: § 1 des Gesetzes über den Personalgutachterausschuß i . V . m . §67 SG. [Auswahlverfahren]), §29 Abs. 5 WPflG. (Entlassung durch den Disziplinarvorgesetzten), § 58 SG. (Beförderung von Wehrpflichtigen), §39 WPflG. Abs. 2 Satz 2 (Beförderung von Wehrpflichtigen außerhalb des Wehrdienstes); die AOen. des BPr. v o m 7. 5.1956 (BGBl. I S. 422) u n d die Durchführungsbestimmungen dazu v o m 18. 5.1956 (BGBl. I S. 460) (Form der Ernennung u n d Entlassung) i. d. F. v o m 26.4.1960 (BGBl. I S. 295) m i t Änderung v o m 4.9.1962 (BGBl. I S. 606) aufgehoben durch AO. v o m 20.8.1963 (BGBl. I S.702) u n d dazu die AOen. des B M V t g . : 1. die A O . über die Ernennung u n d Entlassimg der Soldaten v o m 2.6.1956 (BGBl. I S. 721) gemäß der AO. des BPr. v o m 7.5.1956 (BGBl. I S.422) i. V. m. der AO. des BPr. v o m 18. 5.1956 (BGBl. I S. 460); (aufgehoben durch:) 2. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Soldaten v o m 8.8.1956 (BGBl. I S. 749) i. V. m. § 4 Abs. 2! SG. u n d A r t . 1 Abs. 2 der AO. des BPr. v o m 7.5.1956 ( B G B l . I S.422); (aufgehoben durch:) 3. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 15.4.1958 (BGBl. I S. 399) i. V. m. der AO. des BPr. (s. Ziffer 1) u n d § 4 SG.; (aufgehoben durch:) 4. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 9.10.1959 (BGBl. I S. 671) i. V. m. § 4 Abs. 2 SG. u n d der AO. des BPr. (s. Ziffer 1); (aufgehoben durch:) 5. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 26.4.1960 (BGBl. I S. 295) i . V . m . §4 Abs. 2 SG. u n d der AO. des BPr. (s. Ziffer 1); (ergänzt durch:) 6. die AO. zur Ä n d e r u n g u n d Ergänzung der AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 4.9.1962 (BGBl. I S. 606) i . V . m . der AO. (s. Ziffer 5); {aufgehoben durch:) 7. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 20. 8.1963 (BGBl. I S. 702) i. V. m . § 4 Abs. 2 SG. u n d der AO. des BPr. (s. Ziffer 1); (laufgehoben durch:) 8. die AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere und Mannschaften v o m 23.9.1965 (BGBl. I S. 1743) i. V. m. § 4 Abs. 2 SG. u n d der AO. des BPr. (s. Ziffer 1); (ergänzt durch:) 9. die AO. zur Änderung u n d Ergänzung der AO. über die Ernennung u n d Entlassung der Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 15.8.1968 (BGBl. I S. 983) i. V . m. der AO. (s. Ziffer 8) i V o n Anfang an w a r der wesentlichste T e i l der Ernennungs- u n d Entlassungsbefugnis auf Soldaten übertragen worden. Vgl. i m übrigen den E. über Verfahren bei der Verfügung u n d Bekanntgabe der Beförderung v o n Soldaten, die auf G r u n d der Wehrpflicht W e h r dienst leisten, u n d v o n Wehrpflichtigen außerhalb des Wehrdienstes v o m 9.12.1966 (VMB1. 1967 S. 191), geändert durch E. vorn 1.9.1967 (VMB1. S. 345), u n d den E. über Bestimmung über die Berufung i n das Dienstverhältnis eines Soldaten auf Zeit u n d über die Dauer der Dienstzeit v o n Soldaten auf Zeit v o m 19.1.1967 (VMB1. S. 46).

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

i m B M V t g . 1 5 6 , und teils durch Soldaten, die Leiter der Stammdienststellen, die Kompaniechefs, Batteriechefs, Staffelkapitäne (bei Beförderungen), die Battaillons-Kommandeure u s w . 1 5 7 ; die dienstliche Bekanntgabe einer Beförderung erfolgt i n einem Falle durch die BWV., nämlich durch die Kreiswehrersatzämter, wenn einem Wehrpflichtigen außerhalb des Wehrdienstes ein höherer Dienstgrad verliehen werden soll (§ 39 Abs. 1 WPflG.).

b) Die Personalbearbeitung M i t der Ernennung eng verbunden ist die Personalbearbeitung. Loosch158 bemerkt dazu: „Unter Berücksichtigung des aufgezeigten vom Verfassungsgesetzgeber gewollten Zieles läßt es sich vertreten, daß die Personalbearbeitung des von der Bundeswehrverwaltung (Wehrersatzverwaltung) gestellten militärischen Personals dem Kommandobereich überlassen wird, zumal es unzweckmäßig und kaum durchführbar wäre, die Personalbearbeitung für die Soldaten von den Mittel- und Ortsbehörden der Bundeswehrverwaltung durchführen zu lassen. . . . Daher (liegt) die Personalbearbeitung für die Soldaten nunmehr i n den Händen des S-l-Offiziers (der Truppe) und des G-l»Offiziers (der Kommandobehörden)..." Das „vom Verfassunggeber gewollte Ziel" liegt nach seiner Meinung darin, daß die BWV. auch gegenüber den Streitkräften nur die Aufgaben wahrnehmen sollte, die durch Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 der BWV. zugwiesen sind. Da auf dem Gebiet der Sachbedarfsdeckung eine erhebliche Einschränkung der Tätigkeit der BWV. zugunsten der Streitkräfte durch die Begriffsbildung Sachbedarfsdeckung vorgenommen worden sei, müsse eine solche geringfügige Einschränkimg wie die Personalbearbeitung Angelegenheit der Streitkräfte sein können. Reinfried 159 geht darüber noch hinaus, wenn er zwar die Allzuständigkeit der BWV. anerkennt, bestimmte genau bezeichnete Aufgaben aber von der Truppe durchführen lassen w i l l . Es kann kein Zweifel daran bestehen, daß es Verwaltungsaufgaben gibt, die i m Bereich der Truppe durchgeführt werden müssen. Für diese Verwaltungsaufgaben ist aber gerade die Truppenverwaltung geschaffen worden. Ihre Beamten und Verwaltungsbediensteten, nicht aber die Soldaten, sind die Träger der Verwaltungsaufgaben i m Kom156 Dabei muß es sich u m einen Beamten handeln (Loosch DVB1. 1964 S. 913); vgl. das Zitat i m T e x t unten zu Fn. 163. 157 Vgl. die AO. des B M V t g . v o m 23.9.1965 (BGBl. I S. 1743) (vgl. Fn. 155 zu diesem Abschnitt) u n d den E. v o m 17.8.1966 (VMB1. S. 57). 158 DVB1.1964 S. 913. 159 Grundlagen 2 S. 83.

B. I I . Die Abgrenzung der BWV. von der BW. nach ihren Aufgaben

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mandobereich. Wenn danach die Personalbearbeitung tatsächlich nur i m Kommandobereich durchgeführt werden kann, so sind nicht Soldaten für diese Arbeit zuständig, sondern Beamte und Verwaltungsbedienstete. Ob allerdings die Personalbearbeitung fast ausschließlich i m Kommandobereich durchgeführt werden m u ß 1 6 0 , erscheint zweifelhaft. Insbesondere ist nicht einsichtig, warum die Führung der Personalakte und auch — zum Teil — der Personalpapiere bei zentralen militärischen Dienststellen, dem Personalstammamt liegen muß, das ebenso gut von Beamten und von zivilen Bediensteten geführt werden könnte; daß der Inhalt der Personalakte i m Kommandöbereich erstellt werden muß, insbesondere die Beurteilungen der Soldaten 1 6 1 , die Personalien, die Disziplinar- und die Beschwerdeangelegenheiten i m m i l i tärischen Dienstbetrieb, ist selbstverständlich; sie sind eindeutig m i l i tärische Angelegenheiten. Warum aber die Personalakten unbedingt von Soldaten geführt werden müssen 1 6 2 , ist nicht ersichtlich, zumal sie nicht von den Soldaten geführt werden können, die sie erstellen, sondern zentral von wenigen Dienststellen bearbeitet werden müssen. Die i n diesem Zusammenhang von Loosch behandelte Frage, ob der Leiter der Personalabteilung i m BMVtg. auch ein Soldat sein kann, verneint er mit Recht: „Wenn daher die Personalbearbeitung für die Soldaten i n den Händen des S-l-Offiziers (der Truppe) und des G - l Offiziers (der Kommandobehörden) liegt, so muß sie aber an oberster Stelle bei einer Verwaltungsabteilung des BMVtg. liegen, nämlich bei der Personalabteilung, die darum auch zivil, also von einem Beamten und nicht von einem General, geleitet werden muß. Folgerichtig kann dann der Leiter der Personalabteilung auch nur durch einen Beamten 160 Y g i e. über die personalbearbeitenden Stellen v o m 17.8.1966 (VMB1. S. 57). 161 § 29 SG.; E. über die Beurteilungen der Soldaten v o m 16.9.1959 (VMB1. S. 645; Ber. VMB1.1959 S. 674), Ergänzung durch E. B M V t g . v o m 30.12.1959 (VMB1.1960 S. 27); vgl. dazu E. B M V t g . v o m 23.1.1956 — H I B 1 — 55/56 — (im VMB1. nicht veröffentlicht) u n d E. v o m 18.1.1959 (VMB1. S. 102; Änd. VMB1.1959 S. 611). 162 E. über die F ü h r u n g der Personalpapiere u n d Personalakten der Soldaten v o m 8.7.1958 (VMB1. S. 409); geändert u n d ergänzt durch E. v o m 19.1.1959 (VMB1. S. 105), E. v o m 12.3.1959 (VMB1. S. 178; ber. VMB1.1959 S. 276), E. v o m 18. 7.1960 (VMB1. S. 466), E. v o m 27. 6.1961 (VMB1. S. 368), E. vom 2.12.1961 (VMB1. S. 729), E. v o m 20. 3.1962 (VMB1. S. 152), E. vo 18. 5. 1962 (VMB1. S. 263), E. 18.3.1963 (VMB1. S. 189), E. v o m 21.3.1964 (VMB1. S. 174), E. v o m 6.3.1964 (VMB1. S. 158), E. v o m 8. 3.1965 (VMB1. S. 133), E. vom 27.6.1967 (VMB1. S.223); vgl. auch E. v o m 3.1.1963 (VMB1. S.85); E. über die Personalkartei f ü r Soldaten v o m 1.3.1960 (VMB1. S. 168), Ergänzung durch E. v o m 18. 7.1960 (VMB1. S. 466), E. über Bearbeitungshinweise vom 5.6.1962 (VMB1. S. 284), E. über die Bewirtschaftung der Planstellen für Unteroffiziere u n d Mannschaften v o m 24.11.1965 (VMB1. S. 517).

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

vertreten werden 1 6 3 ." Die „Personalpolitik" 1 6 4 ist notwendig eine Angelegenheit des Personalwesens. Es muß daher der Auffassung des BMVtg. von Hassel widersprochen werden, daß der Leiter der Personalabteilung, eine Stelle, die bisher i m Haushaltsplan stets als Beamten-Planstelle ausgewiesen ist, auch ein Soldat sein könne: „Der Minister muß den bestgeeigneten Mann 'berufen können, sei er Beamter, sei er Soldat 1 6 5 ." Aus dem „Personalwesen" i n Abs. 1 Satz 2 sind somit herauszunehmen die Tätigkeiten, die das Grundverhältnis der Soldaten berühren und ausschließlich durch Soldaten durchgeführt werden müssen. c) Die Freiwilligenannahme

der Bundeswehr

Ein anderes Problem i m Zusammenhang m i t den Verwaltungstätigkeiten bei der Begründung des Wehrdienstverhältnisses ist die Annahme der Freiwilligen. Der personelle Wehrersatz, die Heranführung der Soldaten zur BW. ist eine Angelegenheit des Personalwesens. Z u denjenigen, die von der BWV. der BW. zugeführt werden, gehören sowohl die Wehrpflichtigen als auch die Freiwilligen 1 6 6 . Eine Unterscheidung ist nicht gerechtfertigt. I n der Praxis werden militärische Dienststellen bei der Annahme von Freiwilligen t ä t i g 1 6 7 , wobei zwischen den Ungedienten und den gedienten Freiwilligen unterschieden wird. Wer freiwillig i n der BW. dienen w i l l , muß sich einem Annahmeverfahren unterziehen, i n dem seine soldatische Eignung und seine Verwendungsmöglichkeiten geprüft werden. Zuständig für die Durchführung dieses Annahmeverfahrens ist das Personalstammamt der BW. m i t seinen nachgeordneten Dienststellen, den Freiwilligenannahmestellen i n den Wehrbereichen 168 und der Freiwilligenannahmezentrale der Marine. Die Kreiswehrersatzämter sind i n das Annahmeverfahren für ungediente 1 6 9 Freiwillige eingeschaltet. Ihre Tätigkeit erstreckt sich insbesondere auf die Freiwilligenwerbung, die Anlage der Karteimittel und Personalakten, die 163

DVB1.1964 S. 913. Martens S. 139. 165 So die A n t w o r t auf die große Anfrage der FDP. i n der 153. Sitzung des I V . BT. v o m 11.12.1964 („Das Parlament" Nr. 52 v o m 23.12.1964 S. 9 ff., S. 14). 166 Vgl. oben 1. T e i l B I I 3 b bb ß. 167 Sehr oeder: Taschenbuch S. 251/52 u n d 252/53. iss püp die L u f t w a f f e n u r i m Wehrbereich I I — zuständig f ü r die W e h r bereiche I bis I I I — u n d i m Wehrbereich V I — zuständig f ü r die Wehrbereiche I V bis V I — (Hahnenfeld: Soldatengesetz S. 17). 169 „Die Bewerbungen gedienter Soldaten (das sind diejenigen, die schon 4 i n der alten ,Wehrmacht ausgebildet sind) werden . . . v o n der Annahmeorganisation bearbeitet" (E. v o m 26.9.1957 [VMB1. S. 653] unter I I I Abs. 3). 164

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Vorauswahl, die allgemeine Wehrtauglichkeitsuntersuchung, die Einberufung der angenommenen Bewerber u. a. 1 7 0 . Die Aufgaben der Annahmeorganisation sind „auf die Ladung zur persönlichen Vorstellung, die Durchführung der Eignungsprüfung (einschließlich Einleitung der Sicherungsprüfung) und die Einplanung geeigneter Bewerber i n die Aufstellungsvorhaben beschränkt". Die Bewerbungen gedienter Soldaten werden von der Annahmeorganisation bearbeitet. Nach Auffassung von Schroeder 171 treffen die Freiwilligenannahmestellen Verwaltungsmaßnahmen auf dem Geibiet des Personalwesens. Bei der Beantwortung der Frage, ob die Durchführung dieser Aufgaben durch militärische Dienststellen allein von militärischen Notwendigkeiten bestimmt wird, muß eingeräumt werden, daß bis auf die Bearbeitimg der Bewerbungen gedienter Soldaten eine weitgehende Beschränkung auf die militärischen Prüfungsaufgaben erfolgt ist. Ob für diese Prüfungsaufgabe aber immer militärische Dienststellen erforderlich sind und ihre Durchführung nicht i m Wege der Zusammenarbeit von Verwaltung und M i l i t ä r erfolgen kann, erscheint zweifelhaft. Die weiteren Aufgaben der Personalverwaltung sind die Erfüllung der sich aus dem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis ergebenden Ansprüche der Soldaten, Beamten und Verwaltungsbediensteten 1 7 2 . Hier bestehen keine Abgrenzungsprobleme; es handelt sich eindeutig u m Verwaltungsangelegenheiten der BWV., die keine Ausnahme dulden 1 7 3 . Es ist dies zum Teil ein großer Aufgabenbereich der Truppenverwaltung, der von der Truppe nicht getrennt werden kann, ohne ihre Schlagkraft und ständige Einsatzbereitschaft erheblich einzuschränken. Dabei kann es sich auch hier nur u m Aufgaben handeln, die notwendig i m Kommandobereich erfüllt werden müssen. 170 E. B M V t g . über die Übertragung von Aufgaben der Annahmeorganisat i o n auf die Wehrersatzbehörden v o m 26.9.1957 (VMB1. S. 653) u n d E. B M V t g . v o m 15.10.1959 (Wenzel-Klas 80-35-3). Gehde (BWV. 1959 S. 104) meint i n diesem Zusammenhang allerdings: „Beachtenswert erscheint der Hinweis, daß die Bewirtschaftung nachstehender T i t e l i n den Händen der WBKdo. liegt: Kap. 1402/302 (Nachwuchswerbung), u m zentralen Einsatz u n d Koordinierung durch die A b t . G 2 der WBKdo. sicherzustellen, u n d Kap. 1408 m i t allen T i t e l n (San.Wesen), u m dem Wehrbereichsarzt die Durchführung seiner Aufgaben hinsichtlich seiner Verantwortung i n allen Fragen Terr. San.-Wesen zu ermöglichen." 171 Taschenbuch S. 252/53. 172 Vgl. Reinfried: Grundlagen 2 S. 132—141. 173 Wenn Baumann, B W V . 1962 S. 296, die Tätigkeiten: Besoldung der Soldaten u n d ihre Abfindung m i t Reisekosten, Umzugskosten, Trennungsentschädigung, Zahlung von Beihilfen, Unterstützungen usw. als „Tätigkeiten der militärischen Kommandogewalt" ansieht, die „durchaus echte V e r w a l tung" seien, so ist das unrichtig.

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1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

Aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergibt sich auch der gesetzlich geregelte Berufsförderungsdienst der BW. Die Berufsförderung der Soldaten ist eine Verwaltungsaufgabe der BWV. für die Streitkräfte. 5. Bundeswehr und Bundeswehrverwaltung im Grenzbereich der unmittelbaren Sachbedarfsdeckung

I m Bereich der Sachbedarfsdeckung ergibt sich bei der Abgrenzung zwischen dem Bereich der BWV. und dem der BW. ein besonderes Problem daraus, daß die sachlichen M i t t e l für die Streitkräfte nicht nur beschafft und sofort von den Soldaten verbraucht oder mindestens gebraucht werden, sondern zwischen beiden Stationen gelagert und gegebenenfalls nach ihrem Gebrauch instandgesetzt werden müssen. Diese Tätigkeit vor dem Verbrauch oder Gebrauch der Güter können nicht ausschließlich von der BWV. durchgeführt werden. Der militärischen Führung muß das Verfügungsrecht über die von der BWV. beschafften Güter zustehen, u m die Truppe i n einem Einsatz wirksam versorgen zu können. A u f dem Gebiet der Sachbedarfsdeckung muß ebenso wie beim Personalwesen der zivile Bereich von dem militärischen Bereich abgegrenzt werden. Die Schwierigkeiten ergeben sich auch hier aus der Frage: Was sind noch Verwaltungsangelegenheiten und was sind schon militärische Angelegenheiten? a) Die Beschaffung des Materials durch die Bundeswehrverwaltung Es kommt zunächst ein großer Bereich der Sachbedarfsdeckung als Verwaltungsangelegenheit i n Betracht, der daher ausschließlich von der BWV. wahrgenommen werden muß: die Beschaffung des von der Truppe benötigten Materials. Sie geschieht auf Anforderung der BW. Loosch174 w i l l die Trennung von BW. und BWV. schon hier durchführen: Er läßt eine neben der BWV. stehende Erledigung von einzelnen festgelegten Verwaltungsaufgaben und Versorgungsaufgaben durch die Truppenteile zu, soweit es sich nicht u m Aufgaben „der unmittelbaren Deckung des Sachbedarfs der Streitkräfte" handelt. „Nur das, was die Behörden der Bundeswehrverwaltung selbst, also unmittelbar beschaffen, fällt unter Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG. M i t der Beschaffung des Sachbedarfs endet aber die Verwaltungstätigkeit nicht. Auch das beschaffte Material muß „verwaltet" werden, denn es 174

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w i r d i n den seltensten Fällen (nicht einmal bei der Verpflegung) sofort verbraucht, muß also gelagert und gepflegt werden, was nur durch diejenigen Stellen geschehen kann, denen der Sachbedarf nach der Beschaffung übergeben worden ist, also durch die Truppe. M i t h i n ist nur ein bestimmter Teil der Verwaltungsarbeit Aufgabe der Behörden der Bundeswehrverwaltung, nämlich nur das, was Art. 87 b GG. i n Abs. 1 Satz 2 als Aufgabe der Bundeswehrverwaltung bezeichnet . . . deshalb ist die mittelbare Deckung von Sachbedarf für die Streitkräfte ebenso wenig Aufgabe des selbständigen Apparats der territorialen Bundeswehrverwaltung wie die nach der Abgabe an den Empfangsberechtigten der Streitkräfte notwendige Behandlung dieses Materials (Sachbedarf). Diese „Nachbehandlung" und auch die Beschaffung von Kleinbedarf durch die Truppe sind Aufgaben der Truppenverwaltung; dies ist somit kein Teil der i m Art. 87 b GG. genannten Bundeswehrverwaltung, wenn sie auch von Beamten der territorialen Bundeswehrverwaltung und unter Fachaufsicht der territorialen Bundeswehrverwaltung wahrgenommen wird. Die Truppenverwaltung zählt nur i n der Diktion derjenigen zur Bundeswehrverwaltung, die jede Tätigkeit für die Bundeswehr als Bundeswehrverwaltung (im funktionellen Sinne) bezeichnen." Diese Abgrenzung bezieht sich nicht auf die militärische bzw. verwaltende Tätigkeit als solche; sie beantwortet nicht die Frage, ob eine militärische oder eine Verwaltungstätigkeit vorliegt, die von Soldaten bzw. von Beamten oder Verwaltungsbediensteten durchzuführen ist. Looschs Abgrenzung ergibt sich daraus, daß er die Truppenverwaltung nicht als Teil der BWV. ansieht und daß er der territorialen BWV. nicht die ausschließliche Zuständigkeit für die Verwaltungsaufgaben für die BW. zuerkennt 1 7 5 . Damit ergibt sich für i h n eine Abgrenzung zwischen der territorial gebundenen BWV. -und den Streitkräften aus anderen Gründen als der Notwendigkeit, Verwaltungsaufgaben und militärische Aufgaben zu trennen. Sein Kriterium, die Verwaltung i m Bereich der Truppe sei „reine Betriebsverwaltung" 1 7 6 , grenzt die territoriale BWV. von der „Truppenverwaltung" ab. Seine weiteren Überlegungen 1 7 7 zu den Aufgaben i m Truppenbereich, den (Truppen-)Verwaltungsaufgaben, die von Beamten wahrgenommen werden, und den (Truppen-)Versorgungsaufgaben, die von Soldaten durchgeführt werden, führen ebenfalls zu der Unterscheidung von Verwaltungsaufgaben und militärischen Aufgaben; die Verwaltungsaufgaben seien von Beamten zu erledigen, „ w e i l der Soldat bei der immer weitergehenden Technisierung und der verhältnismäßig 175 176 177

DÖV. 1961 S. 209. DÖV. 1963 S. 253. Insbesondere B W V . 1963 S. 322.

12 Schulte

1. Teil: Die BWV. in ihrem Verhältnis zur BW.

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kurzen Dienstzeit i m Hinblick auf seine militärischen Aufgaben von jeder anderen Tätigkeit freigestellt werden" müsse 1 7 8 . Looschs Überlegungen führen somit zu zwei Abgrenzungen: einmal zwischen Truppenverwaltung und territorialer BWV. und zum anderen zwischen Truppenverwaltung und Streitkräften, also zwischen Verwaltungsaufgaben und militärischen Aufgaben. b) Die Verwaltung des bereitgestellten im Kommandobereich

Materials

Die eigentlichen Schwierigkeiten der Abgrenzung zwischen Verwaltungsaufgaben und militärischen Aufgäben zeigen sich erst bei der Bereitstellung des beschafften Materials für die Truppe. M i t der Übergabe des Materials an den Kommandobereich muß für die militärische Führung die Möglichkeit bestehen, über die bestehenden Vorräte für die Versorgung der Truppe i m Einsatz zu verfügen. Wer „verwaltet" das der Truppe gelieferte Material bis zum endgültigen Verbrauch? aa) Verwaltungstätigkeit und logistische Tätigkeit Ist diese A r t der Tätigkeit überhaupt noch eine Verwaltungsaufgabe, oder handelt es sich u m reine militärische Aufgaben, die m i t der Verwaltung nichts mehr zu tun haben? Übereinstimmend w i r d die Einsatzbevorratung und die Einsatzversorgung der Truppen als Teil der Logistik angesehen 179 . Logistik ist Planung und Bereitstellung, „damit der kämpfenden Truppe alles, was sie braucht, zum richtigen Zeitpunkt, i n der richtigen Menge und am richtigen Ort zur Verfügung gestellt werden k a n n " 1 8 0 . Das ist „Bereitstellung und Einsatz der für militärische Zwecke zur Verfügung gestellten Hilfsquellen zur Unterstützung der Streitkräfte. Die Hauptaufgaben umfassen daher die Materialversorgung und Materialerhaltung, sowie das Transport- und Verkehrswesen", die logistischen Verbindungen und die ärztliche Sorge u m den Menschen 181 . Der Logistikbegriff der NATO geht noch weiter; er umfaßt auch die Infrastrukt u r 1 8 2 . Daß dieser Begriff auch Verwaltungsaufgaben enthält, kann nicht zweifelhaft sein; man bedenke etwa, daß auf dem Gebiet des Lager- und das Instandsetzungswesens eine lückenlose Führung von Bestands-, von Melde-, von Prüf- und von Wartungsbüchern, sowie von 178 179

B W V >

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