Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes [1 ed.] 9783428431991, 9783428031993

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 244

Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes Von

Susanne Tiemann

Duncker & Humblot · Berlin

SUSANNE T I È M A N N

Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes

Schriften zum Ö f f e n t l i c h e n Band 244

Recht

Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes

Von

Dr. Susanne Tiemann

D U N C K E R

& H Ü M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1974 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 03199 7

Gewidmet Burkhard Tiemann

Vorwort Der staatsrechtliche Standort der Finanzkontrolle war i n der neueren Verfassungsgeschichte einem tiefgreifenden Wandlungsprozeß unterworfen. M i t fortschreitender Evolution der staatlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse i n Deutschland seit Beginn des 19. Jahrhunderts haben sich auch die institutionellen Erscheinungsformen und Funktionsweisen der Finanzkontrolle verändert. Von der Rechnungsprüfung der Rechnungskammer als dem Uberwachungsorgan des absoluten Monarchen über seine Verwaltung bis hin zur umfassenden Kontrolle der öffentlichen Haushaltsführung durch das Zusammenwirken von Rechnungshof und parlamentarischen Körperschaften i m demokratischen Rechtsstaat hat die Finanzkontrolle verschiedene Entwicklungstadien durchlaufen, die ihren vorläufigen Endpunkt i n der Haushaltsreform des Jahres 1969 fanden. M i t der für leistungsintensive Gemeinwesen moderner Prägung t y pischen sektoralen Ausdehnung der Staatsaufgaben und dem ständigen Anwachsen des Volumens der öffentlichen Haushalte gewinnt die Kontrolle des staatlichen Haushaltsgebarens an Bedeutung. Dabei vermag erst das Zusammenspiel von interner Selbstprüfung der Haushaltsführung durch die mittelbewirtschaftenden Stellen, von parlamentarischer Finanzkontrolle und der Kontrolle durch eine unabhängig prüfende und beratende Institution, wie sie auf Bundesebene der Bundesrechnungshof darstellt, eine effektive Finanzkontrolle zu gewährleisten. Die vorliegende Untersuchung ist bemüht, diese drei Komponenten öffentlicher Finanzkontrolle zu analysieren, ihre rechtliche Ausgestaltung aufzuzeigen sowie ihre institutionelle und funktionale Zuordnung zu bestimmen. Sie versucht, die demokratische und rechtsstaatliche Relevanz der Finanzkontrolle herauszuarbeiten und den Standort der Finanzkontrolle i m bundesstaatlichen System und i m Gewaltenteilungsgefüge des Grundgesetzes darzulegen. Es soll somit unter Einbeziehung rechtsvergleichender Aspekte ein Beitrag zur Verdeutlichung des Stellenwerts der Finanzkontrolle für eine rechtsstaatlich gebundene und demokratisch überwachte öffentliche Haushaltsführung geleistet werden. Die Abhandlung hat i m Wintersemester 1973/74 der Juristischen Fakultät der Universität München als Dissertation vorgelegen. Das Schrifttum wurde i m wesentlichen bis zum Jahresende 1972 berück-

8

Vorwort

sichtigt. Die bis zum 1.5.1973 erschienene Literatur konnte verschiedentlich noch eingearbeitet werden. Meinem Mann, dem ich diese Schrift widmen möchte, danke ich i n besonderer Weise für stete Unterstützung, für vielfältige Anregungen und Hinweise. Mein aufrichtiger Dank gilt auch Herrn Professor Dr. Hans F. Zacher, der die Dissertation betreut hat, für seine große Sorgfalt und manchen hilfreichen Rat. Susanne

Tiemann

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

21

I. Der Funktions- u n d Institufcionswandel der Finanzkontrolle

21

I I . Das Ziel der Untersuchung

23

Erstes

Kapitel

Grundlegende Begriffe und Regelungen i m Zusammenhang mit Funktion und Institution der Finanzkontrolle I. Das uneinheitliche u n d mehrdeutige Begriffsinstrumentarium dem Gebiet öffentlicher Finanzkontrolle

27 auf

I I . Die wesentlichen Neuregelungen der Haushaltsrefann v o n 1969

27 32

1. Das Haoshaltsgrundsä tzegesetz u n d die Bundeshaushaltsordnung als Gesetzgebungstypen

32

2. Materielle Neuregelungen bezüglich der Finanzkontrolle i m Rahmen der Haushaltsreform

37

a) Die Neufassung des A r t . 114 GG

37

b) Die Neuregelung der Finanzkontrolle i n H G r G u n d B H O

38

I I I . Der Bezugsrahmen der öffentlichen Finanzkontrolle

41

1. Die Kontrollobjekte

41

2. Die Träger öffentlicher Finanzkontrolle

43

I V . Die Abgrenzung von F u n k t i o n u n d I n s t i t u t i o n öffentlicher Finanzkontrolle . . . . . . ». ν 1. Die F u n k t i o n der Finanzkontrolle

.

2. Die institutionelle Ausgestaltung der Finanzkontrolle

43 43 47

a) D i e institutionelle Verankerung der Finanzkontrolle i m G r u n d gesetz

47

b) Die I n s t i t u t i o n e n der öffentlichen Finanzkontrolle

48

Inhaltsverzeichnis

10

Zweites

Kapitel

Die staatsrechtliche Funktionsweise der Finanzkontrolle und ihre Zuordnungsobjekte

51

Abschnitt A Die Finanzkontrolle durch die Verwaltung

52

I. Die von den verwaltenden Stellen originär wahrgenommene Finanzkontrolle

52

1. Die begleitende Selbstkontrolle der imittelverwaltenden Stellen . .

52

a) Die V e r w i r k l i c h u n g des Gesetzesvorbehalts u n d des Gesetzmäßigkeitsprinzips

52

b) Die Abgrenzung der begleitenden Selbstkontrolle zur Aufsicht

59

2. Die selbständige Prüfung durch die V e r w a l t u n g a) Einzelne Fachbereiche der an die V e r w a l t u n g Prüfungsrechte

61 übertragenen

61

b) Die Kontrollbefugnis der V e r w a l t u n g u n d der Generalauftrag des A r t . 114 Abs. 2 GG

65

I I . Die Vorprüfung als Komplementärfunktion der V e r w a l t u n g kraft «besonderer Zuweisung

67

1. Der rechtstechnische Charakter der Vorprüfung

67

2. Die Verfassungsmäßigkeit der Vorprüfung angesichts des verfassungsrechtlichen Unabhängigkeitsgebots der Rechnungsprüfung . .

72

Abschnitt Β Die Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof I. Die Rechnungsprüfung als Zentralbereich der Finanzkontrolle 1. Der Prüfungsumfang a) Der Generalauftrag i n A r t . 114 Abs. 2 GG

75 75 75 75

aa) Die verfassungsrechtliche Garantie des Generalauftrags . .

75

bb) Die Konkretisierung des Generalauftrags durch das L ü k kenlosigkeitsprinzip

77

b) Die Ausgestaltung des Generalauftrags

80

aa) Der sachliche I n h a l t des Generalauftrags

80

bb) Der zeitliche Umfang des Generalauftrags

86

2. Die Prüfungsgebiete i m Rahmen der Rechnungsprüfung

88

nsverzeichnis

11

a) Die Überwachung der unmittelbaren Staatsverwaltung aa) Die interne Prüfung der Bundesverwaltung bb) Die Prüfung staatlicher Betätigung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung α) Die Prüfung b e i Stellen außerhalb der Bundesverwaltung nach § 91 B H O ß) Die Prüfung bei privatrechtlichen Unternehmen

92 94

b) Die Prüfung i m inter- u n d supranationalen Bereich

97

c) Die Überwachung der mittelbaren Staatsverwaltung aa) Die Prüfung juristischer Personen des öffentlichen Rechts a) Die allgemeinen Rechtsgrundlagen f ü r die Prüfung j u ristischer Personen des öffentlichen Rechts ß) Die Sonderregelung f ü r Unternehmen i n der F o r m einer juristischen Person des öffentlichen Rechts bb) Die Sondervorschrift f ü r bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger d) Die K o n t r o l l e privatrechtlicher Einrichtungen . .

88 88 92

101 101 101 103 106 107

3. Die Grenzen der Rechnungsprüfung

110

a) Die immanenten Schranken durch 'Stellung u n d Auftrag des BRH 110 aa) Die sektoralen Beschränkungen 110 bb) Grenzen hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs 111 b) Die Grenzen der Rechnungsprüfung aus Beschränkungen durch andere Verfassungsnormen 113 aa) Die Grenzen aufgrund der Selbstverwaltungsgarantie des A r t . 28 G G 113 bb) Beschränkungen durch die Grundrechte 115 4. Der Gang der Prüfung

118

a) Die Rechnungslegung als erste Stufe der Rechnungsprüfung . . 118 b) Das Prüfungsverfahren

120

c) Der Abschluß der Prüfung

122

5. Die Prüfungsmaßstäbe

126

a) Rechtmäßigkeit u n d Ordnungemäßigkeit als formelle Prüfungsmaßstäbe 126 aa) Der begriffliche I n h a l t der Prinzipien der Rechtmäßigkeit u n d Ordnungsmäßigkeit 126 bb) Die sachliche Tragweite des formellen Prüfungsmaßsfcabs 123 b) Wirtschaftlichkeit u n d Sparsamkeit als materielle Prüfungsmaßstäbe 132 aa) Die betriebswirtschaftlichen Ursprünge der Prinzipien 132 bb) Der spezifische Rahmen der materiellen Prüfung 137 I I . Der erweiterte Funktionsbereich der Finanzkontrolle 1. Die formlose Beratungstätigkeit des B R H als Bestandteil Prüfung

142 der

142

nsverzeichnis 2. Die Beratung durch gutachtliche Tätigkeit des B R H

143

a) Die Übertragung der Beratungskompetenz auf das K o l l e g i u m des B R H 143 b) Die Wirkungsweise der Beratung auf die Eigenverantwortlichkeit der Beratungsadressaten * 147 c) Der janusköpfige Charakter der erweiterten Finanzkontrolle . . 150 3. Die Unterrichtung des B R H

153

4. Das Verhältnis v o n Beratung u n d „Visa-Prüfung"

156

I I I . Die I n s t i t u t i o n des B R H

158

1. Das Problem der Einstufung des B R H als Verfassungsorgan a) Die Integration des B R H i n das ßtaatsgefüge

158 158

b) Die Beteiligtenfähigkeit des B R H i m verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren 163 2. Die Organisationsstruktur des B R H

166

a) Die innere Organisation des B R H

166

b) Der B R H als unabhängige „Kollegialbehörde"

170

c) Die Ernennung der B R H - M i t g l i e d e r

173

d) D i e disziplinarrechtliche Verselbständigung der B R H - M i t g l i e d e r 177 Zusammenfassung

,

179

Abschnitt C Die haushaltsmäßige Kontrolle der Bundesregierung dur d i Bundestag und Bundesrat

182

I. Die Haushaltsbewilligung durch die parlamentarischen Körperschaften 182 1. Die Feststellung des Haushaltsplans 2. Die spezifische haushaltsrechtliche M i t w i r k u n g von und Bundesrat i m Rahmen des Stabilitätsgesetzes

182 Bundestag

186

I I . Die Finanzkontrolle durch Bundestag u n d Bundesrat i n Zusammenarbeit m i t d e m B R H :.'..'.' 189 1. Die Berichterstattung des B R H a n die gesetzgebenden K ö r p e r schaften u n d die Regierung 189 2. Die Zusammenarbeit von Bundestag und Bundesrat m i t der Exekutive zur E r f ü l l u n g parlamentarischer Finanzkontrollauf gaben . . 192

nsverzeichnis

13

a) Die Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften durch die E x e k u t i v e 192 b) Die Bundeshaushaltsrechnung als Grundlage der Entlastung . . 194 3. Der Gang des parlamentarischen Kontrollverfahrens

194

a) Die K o n t r o l l e i n d e n Ausschüssen 194 aa) Rechtsnatur und Funktionebereich des Rechnungsprüfungsausschusses 194 bb) Die Modalitäten der K o n t r o l l e .in den Ausschüssen 200 b) Die Finanzkontrolle i m Plenum v o n Bundestag u n d Bundesrat 202 4. Die Verdichtung der generellen parlamentarischen Staatskontrolle zur Finanzkontrolle 206 a) Die Objektivierungsfunktion des B R H

206

b) D i e Finanzkontrolle des B R H als Basisfunktion für parlamentarische Finanzkontrolle 209

Drittes

Kapitel

Die Finanzkontrolle und die Grundprinzipien der Verfassung

213

Abschnitt A Die Finanzkontrolle i m Blickpunkt des Demokratieprinzips

213

I. Die Gewährleistung demokratischer Treuhänderfunktion der Staatsorgane auf dem Gebiet öffentlicher Finanzwirtschaft 213 I I . Die V e r w i r k l i c h u n g der demokratischen F u n k t i o n der Finanzkontrolle 216 1. Der materielle Umfang der Finanzkontrolle als Ausdruck ihrer demokratischen Aufgabenerfüllung 216 a) Die demokratische Relevanz gegenwartsnaher K o n t r o l l e u n d ihre Grenzen 216 b) Die Spannweite der Prüfungsgebiete u n t e r Demokratiegesichtspunkten 217 2. Die Willensbildung der kontrollierenden Organe als Spiegelbild der demokratischen Staatsordnung 220 3. Die K o n t r o l l e der K o n t r o l l e

223

a) Die Exemtion des obersten Finanzkontrollorgans aus der demokratischen Staatskontrolle 223

nsverzeichnis b) Die Notwendigkeit einer sta a tskontr ollfreien Sphäre f ü r die Finanzkontrolle 226 4. Die Integration von F u n k t i o n u n d I n s t i t u t i o n der Finanzkontrolle i n das demokratische System aufgrund der Prüfungspublizität . . 229

Abschnitt Β Die Finanzkontrolle im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips

231

I. Die F u n k t i o n der Finanzkontrolle i m Rechtsstaat des Grundgesetzes 231 1. Die Gewährleistung rechtmäßiger Haushaltswirtschaft durch die Finanzkontrolle 231 a) Das W i r k e n der Finanzkontrolle i m demokratischen Rechtsstaat 231 b) Die Stellung der Finanzkontrolle i m sozialen Rechtsstaat 2. Die Finanzkontrolle Rechtsstaats

als

Ordnungsfaktor

des

233

demokratischen

I I . Die Ausgestaltung der rechtsstaatlichen F u n k t i o n der trolle

Finanzkon-

234

236

1. Die rechtsstaatliche Ausprägung 1 der materiellen Prüfungsbefugnisse 236 a) D i e E r f ü l l u n g rechtsstaatlicher F u n k t i o n aufgrund des Generalauftrags der Rechnungsprüfung 236 b) Die Absicherung einer rechtsstaatlichen Finanzkontrolle durch das Prinzip der Dückenlosigkeit 238 2. Die organisatorische Ausgestaltung der Stellung des B R H rechtsstaatlichen Sinn I I I . Der Rechtsschutz i m Zusammenhang m i t der Finanzkontrolle

im

242 245

1. Der Rechtsschutz gegen die Feststellungen der Träger v o n Finanzkontrolle 245 2. Der Rechtsschutz der Kontrollorgane zur Durchsetzung ihrer P r ü fungsbefugnisse 251

Abschnitt C Die Finanzkontrolle in der bundesstaatlichen Ordnung

256

I. Die grundgesetzliche Aufgabenverteilung zwischen B u n d und L ä n dern auf dem Gebiet öffentlicher Haushaltswirtschaft 256

nsverzeichnis

15

1. Die Selbständigkeit u n d Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von B u n d und Gliedstaaten 256 2. Die Durchbrechungen des Unabhängigkeitsgrundsatzes

257

a) Die Rechtsgrundlagen der Zusammenarbeit von B R H u n d L a n desrechnungshöfen 257 b) Die gemeinsame Prüfung bei Doppelzuständigkeit der Rechnungshöfe 259 aa) Die Sachbereiche gemeinsamer Prüfung 259 bb) Die Modalitäten und Grenzen gemeinsamer Rechnungsprüfung 264 c) Die Übernahme und Übertragung v o n Prüfungsaufgaben

266

d) Der Vereinigte Senat

269

I I . Die Verfassungsmäßigkeit der kontrollbezogenen Kooperationsinstitute 271 1. Die Vereinbarkeit der Prüfungskooperation m i t A r t . 114 GG

271

2. Die Zulässigkeit des Zusammenwirkens bei der Finanzkontrolle i m Hinblick auf A r t . 109 Abs. 1 GG 275 I I I . Die Bedeutung der Finanzkontrolle für die bundesstaatliche Ordnung 282 1. Spezifisch bundesstaatsrelevante Prüfungsmaßstäbe

282

2. Die Finanzkontrolle u n d der kooperative Föderalismus

285

Viertes

Kapitel

Die Finanzkontrolle im System der Gewaltenteilung

289

Abschnitt A Der Standort der Finanzkontrolle im gewaltengeteilten Staat

289

I. Die Trennung u n d H e m m u n g der Gewalten als Sinngebung des Gewaltenteilungsprinzips 289 1. Die Garantie der Gewaltenteilung i m Grundgesetz

289

2. Die Unzulässigkeit einer Zersplitterung i n Einzelgewalten

293

3. Die „ G e w a l t " als Grundlage staatlicher Gewaltentrennung

294

I I . Versuche einer Zuordnung der BRH-Finanzkontrolle zum Dreiteilungssystem der Gewalten 298

nsverzeichnis 1. Versuch· der Zuordnung der Finanzkontrolle des B R H zum F u n k tionsrahmen einer der Gewalten 298 a) Die Bezüge der Finanzkontrolle des B R H zur rechtsprechenden Gewalt . 298 aa) Die funktionale Unterscheidung zwischen Rechtsprechung und der F u n k t i o n des obersten Finanzkontrollorgans 298 bb) Die organisatorischen Unterschiede von B R H u n d Gerichten 301 b) Die Beziehung der BRH-Finanzkontrolle zur gesetzgebenden Gewalt 303 aa) Die funktionalen Unterschiede der Finanzkontrolle des B R H i m Verhältnis zu den Funktionen der 'gesetzgebenden Körperschaften 303 bb) D i e verschiedene Organstruktur u n d staatsorganisatorische Stellung von BiRH u n d Legislativorganen 305 c) Die Möglichkeit einer Zuordnung der Finanzkontrolle des B R H zur E x e k u t i v e 308 aa) Die Bezugspunkte v o n BRH-Finianzkontrolle u n d E x e k u tivfunktionen 308 bb) Die organisatorische Nähe des B R H zu Exekutivorganen . . 313 2. Die Versuche einer Eingliederung der Finanzkontrolle des B R H außerhalb der drei Gewalten 314 a) Die Einstufung der BRH-Finanzkontrolle als vierte Gewalt . . 314 b) Die Standortbestimmung der BRH-Finanzkontrolle außerhalb des Gewaltenteilungssystems 316 3. Die Abstufung der B R H - A u f g a b e n gislative und Exekutive

zur H i l f s f u n k t i o n

für

Le-

319

I I I . Die Wirkungsweise der B R H - K o n t r o l l e i m Gewaltenteilungssystem.. 322 1. Das Verhältnis der Finanzkontrolle des B R H zur Staatskontrolle der politischen Organe 322 2. Die staatserhaltende W i r k u n g kontrollierender Funktionen

328

3. Die Bezüge von K o n t r o l l f u n k t i o n z u m Gewaltenteilungssystem . . 331 a) K o n t r o l l e als integrierendes W i r k p r i n z i p i m Gewaltenteilungssystem 331 b) Die Finanzkontrolle als T e i l des Integrationsfaktors Kontrolle 333

Abschnitt Β Z u m staatsrechtlichen Standort der Finanzkontrolle in ausländischen Staaiten I. Die Finanzkontrolle i n Staaten m i t Gewalteneinheit

340 340

nsverzeichnis

17

I I . Die Finanzkontrolle als T e i l der Exekutive

. . . 345

I I I . Die Zuordnung zur Legislative

347

I V . Die Zuordnung zur richterlichen Gewalt

356

V. Die Finanzkontrolle als eigenständige Staatsgewalt Zusammenfassung

359 363

Synthese und Ausblick

367

I. Die Anpassung der BRH-Finanzkontrolle a n gesteigerte E f f e k t i v i tätserfordernisse 367 I I . Möglichkeiten u n d Grenzen einer Intensivierung parlamentarischer Finanzkontrolle 375 I I I . Die Finanzkontrolle i m Umbruch: I h r e sich wandelnde Funktionsweise i m Gewaltengefüge 379

Literaturverzeichnis

389

Namenregister

411

Sachregister

417

Abkürzungsverzeichnis Abt. a. F. Alt. AöR

Abteilung alte Fassung Alternative Archiv des öffentlichen Rechts

BAnz. BayBgm BayHO Bay P A G BayVBl. BeamtenZ BB BBG BFHE BGBl. BGH BHO BR-Drucks. BRH BRHG BRRG BT-Drucks. BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwGE B-VG BwFuPr BWV

Bundesanzeiger Bayerischer Bürgermeister Bayerische Haushaltsordnung Bayerisches Polizeiaufgabengesetz Bayerische Verwaltungsblätter Beamtenzeitung Der Betriebsberater Bundesbeamtengesetz Entscheidungen des Bundesfinanzhofs Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundeshaushaltsordnung Bundesratsdrucksache Bundesrechnungshof Gesetz über den Bundesrechnungshof Beamtenrechtsrahmengesetz Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (österreichisches) Bundes Verfassungsgesetz Betriebswirtschaftliche Forschung u n d Praxis Bundesbeauftragter f ü r Wirtschaftlichkeit i n der Verwaltung

D. DDR DDRVerf. DJT DÖH DÖV DRiG DVB1.

Décret Deutsche Demokratische Republik Verfassung der DDR Deutscher Juristentag Der öffentliche Haushalt Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Richtergesetz Deutsches Verwaltungsblatt

EStG

Einkommensteuergesetz

FAZ FinArch

Frankfurter Allgemeine Zeitung Finanzarchiv

GBL GeschOBR GeschOBT GeschOBuReg GG GMB1. GVB1.

Gesetzblatt der DDR Geschäftsordnung des Bundesrates Geschäftsordnung des Bundestages Geschäftsordnung der Bundesregierung Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland Gemeinsames Ministerialblatt Gesetzes- u n d Verordnungsblatt

Abkürzungsverzeichnis H. Halbs. Hamb Verf. Hdb. HdbDStR HdbdStW HGrG

19

hrsg.

Heft Halbsatz Verfassung der Freien u n d Hansestadt H a m b u r g Handbuch Handbuch des Deutschen Staatsrechts Handwörterbuch der Staatswissenschaften Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des B u n des u n d der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz) herausgegeben

i. d. F. i. S. d. i. V. m.

i n der Fassung i m Sinne des i n Verbindung m i t

JÖR JuS JZ

Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Schulung Juristen-Zeitung

KKG

Kriegskontrollgesetz

LRHG LT-Drucks. LVG

Landesrechnungshofgesetz Landtagsdrucksache Landesverwaltungsgericht

MinBl. MinBIFin. MinBlWF m. w . N.

Ministerialblatt Ministerialblatt des Bundesministeriums der Finanzen Ministerialblatt des Bundesministeriums f ü r Wirtschaft und Finanzen m i t weiteren Nachweisen

N. F. n. F. NJW

Neue Folge neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift

OGDDR OVG OVGE

Oberstes Gericht der Deutschen Demokratischen Republik Oberverwaltungsgericht Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts

PrOVG PVS

Preußisches Oberverwaltungsgericht Politische Viertel Jahresschrift

Rdnr. RGBl. RHG RHO RMinBl.

Randnummer Reichsgesetzblatt Rechnungshofgesetz Reichshaushaltsordnung Reichsministerialblatt

SED Sten.Ber. st.Rspr. StWG StGH SZ

Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Stenographischer Bericht ständige Rechtsprechung Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitätsgesetz) Staatsgerichtshof Süddeutsche Zeitung

Tz.

Textziffer

UN U.S.C. UStG

United Nations United States Code Umsatzsteuergesetz

VerfGH VerwArch

Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv

2*

20 VG VO VPOB W-BHO VVDStRL WbG WissR WP WRV ZaöRV ZGStW ZK ZParl ZRP

Abkürzungsverzeichnis Verwaltungsgericht Verordnung Vorprüfungsordnung des Bundes Vorläufige Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages Wissenschaftsrecht Wirtschaftsprüfer Verfassung des Deutschen Reiches v. 11. 8.1919 (Weimarer Reichsverfassung) Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft Zentralkomitee Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen Zeitschrift f ü r Rechtspolitik

Einleitung I. Der Funktions- und Institutionswandel der Finanzkontrolle Lange Zeit nahmen Funktion und Institution der Finanzkontrolle eine von Verfassung und Verfassungswirklichkeit vernachlässigte Stellung ein 1 . War das Bestehen der Institution „Rechnungsprüfung" zwar schon seit der Schöpfung des Grundgesetzes i n A r t . 114 GG verankert, so übten die sie wahrnehmenden Organe ihre Tätigkeit doch i m Hintergrund des Staats- und Verfassungsgeschehens aus. Sei es als reine Revisionsorgane, noch überwiegend auf die Prüfung der rechnerischen Richtigkeit der öffentlichen Finanzwirtschaft beschränkt, als die sie sich i m frühen Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts darstellten 2 ; sei es als Organe, deren Tätigkeit sich i n der Praxis i n verstärktem Maße bereits auf die Prüfung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Haushaltsgeschehens ausdehnte, wie es die Entwicklung der Funktion der Rechnungsprüfung i n diesem Jahrhundert m i t sich brachte 5 : Immer wurde Finanzkontrolle einesteils als lästige und initiativhemmende Kontrolltätigkeit empfunden — so zumeist von ihren Objekten selbst —, andererseits als bloße Hilfstätigkeit für Parlament, Exekutive oder das ganze Staatswesen überhaupt angesehen. Dementsprechend erfuhr besonders die parlamentarische Finanzkontrolle seit Bestehen des Bundestages nicht die vorrangige Behandlung, die ihrer tatsächlichen Bedeutung für das öffentliche Finanzgeschehen sowie bezüglich des Gebiets der Finanzwirtschaft für die Funktionsweise und verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien eines Staates i m Sinne des Grundgesetzes angemessen ist. Der Grund für diese bisherige Unterschätzung der Bedeutung der Finanzkontrolle ist hauptsächlich darin zu sehen, daß die Funktion der Kontrolle nicht gestaltend sondern feststellend w i r k t . Deshalb wurde sie oft nicht als den anderen Staatstätigkeiten ebenbürtig, w e i l nicht staatsgestaltend, empfunden und galt i m allgemeinen Verständnis auch oft als Annex- oder Subsidiärfunktion für aktive, politische Staatsfunktionen. Daß aber gerade die Kontrolle, der Gestaltung i m Staatswesen 1 Menzel, D Ö V 1968, 593 nennt die Finanzkontrolle u n d ihre Träger „Stiefkinder des Verfassungsaufbaus". 2 Vgl. den historischen Überblick bei v. Pfuhlstein, i n : 250 Jahre Rechnungsprüfung, 1964, S. 7 ft. 3 s. das Z i t a t bei v. Pfuhlstein, S. 71: „ . . . u n d i n wirksamer Weise auch zur wirtschaftlichen Verwendung der bewilligten M i t t e l u n d zur Besserung der ungünstigen finanziellen Verhältnisse i m Reich beitragen."

Einleitung

22

versagt ist, aufgrund ihrer Objektivität staatserhaltend w i r k t , wurde erst i n jüngster Zeit deutlicher. Anlaß dafür war der Wandel des modernen Staates zur wirtschaftenden Einheit und damit die fundamentale Bedeutung einer den Grundsätzen der Rechtsordnung und ökonomischen Verhaltens entsprechenden öffentlichen Finanzwirtschaft. Konnte diese früher i n der Tat als bloßes Hilfsmittel eines geordneten Staatswesens angesehen werden, so war sie nun zu einem tragenden Element aller staatlichen und staatsgestaltenden Tätigkeit geworden. Dementsprechend kann auch die Funktion der Finanzkontrolle, die eine unentbehrliche Voraussetzung eines geordneten öffentlichen Finanzwesens darstellt, nicht länger die Rolle einer bloß subsidiären und damit zweitrangigen Tätigkeit einnehmen. Auch sie muß heute daher als grundlegende Funktion begriffen werden, deren Bedeutung weit über die einer Hilfstätigkeit hinausreicht. Es zeichnet sich also infolge des Wandels des modernen Staates auch ein Wandel sowohl der Institution als auch der Funktion „Finanzkontrolle" ab. Daraus ist auch kein Widerspruch zur Objektivität und Unabhängigkeit ihrer Wirkungsweise und Organe zu schließen. Als staatsrechtliche Institution ist die Finanzkontrolle auf das Staatswesen hinorientiert und i h m und seinen Zwecken zu dienen bestimmt. Sie kann deshalb „nichts Starres sein" 4 , wie das ζ. B. die Normenordnung ist und sein muß, auf welcher die Finanzkontrolle beruht. Wie das Staatswesen selbst muß sie einem ständigen, wenn auch zeitweise durch die bestehenden Normen gehemmten Wandel unterworfen sein. Denn ist der Staat selbst als „lebendige Ganzheit" 5 , als etwas „Persönliches" und „Lebendiges", als „persönlicher Organismus des allgemeinen Willens" 6 aufzufassen, der sich i n der Normenordnung konkretisiert, so muß auch die Finanzkontrolle als heute grundlegende Staatsfunktion dieser Struktur Rechnung tragen. Das heißt, auch sie ist i n den Wandel des Staatswesens eingeschlossen und verlangt nach Anpassung der Normenordnung. Auch Objektivität und Unabhängigkeit können nur innerhalb des vielschichtigen und komplexen sozialen Lebenszusammenhangs wirksam werden, der die staatliche Ordnung konstituiert. Wenn sie sich auch nicht wie die staatsgestaltende Tätigkeit i n ständiger wechselseitiger Abhängigkeit von Notwendigkeiten und sich wandelnden Gegebenheiten des Staatswesens befinden dürfen, so sind Unabhängigkeit und Objektivität doch nur denkbar i n bezug auf diesen staatlichen Lebenszusammenhang sowie seine Einflüsse und Veränderungen. Objektivität i m hermetisch 4

Vgl. Bank, D Ö V 1962, 526. Adam Müller, Die Elemente der Staatskunst, 2. Vorlesung, 1809, neue Ausg. 1922, hrsg. v. Baxa; s. dazu Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 1969, §31. β So schon Lorenz v. Stein, Geschichte der sozialen Bewegung i n F r a n k reich, 1850, Einleitung. 5

II. Ziel der Untersuchung

23

gegen Einflüsse abgeschirmten Raum ist ebensowenig möglich oder sinnvoll wie unabhängige Stellung eines Organs ohne das Vorhandensein potentiell einflußnehmender Faktoren. Beide Elemente erlangen ihre Bedeutung daher erst i m Bezugssystem der i m Staatsorganismus als sozialem Phänomen wirksam werdenden Gestaltungskräfte. Die Finanzkontrolle, die wichtige staatspolitische Zwecke erfüllt, hat sich an gewandelte staatsstrukturelle Verhältnisse anzupassen, da die Kontrollfunktion anderenfalls ihre Aufgabe i m einem dynamischen historischen Wandlungsprozeß unterliegenden Staatswesen zu erfüllen nicht mehr i m Stande wäre und die Objektivität und Unabhängigkeit ihrer Organe somit zu einem bloß formalen, die Wirksamkeit der Finanzkontrolle eher hemmenden als fördernden Prinzip degenerierte.

II. Das Ziel der Untersuchung Ziel dieser Untersuchung ist es, das Ergebnis des Wandels der Finanzkontrolle aufzuzeigen. Ausgehend von ihrer Funktion und Institution, wie sie sich i m geltenden Verfassungs- und Haushaltsrecht des Bundes darstellt, von ihren Trägern einerseits und den Kontrollobjekten andererseits soll ihr heutiger Bedeutungsstand geklärt werden. Nach einem Überblick über die Neuregelungen und Klarstellungen, die die Haushaltsreform von 1969 bezüglich Modalitäten und Aufgaben der Finanzkontrolle gebracht hat, befaßt sich die Untersuchung i m einzelnen m i t Arbeitsweise, Aufgabenbereich, Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolltätigkeit sowie der dementsprechenden Ausgestaltung der sie wahrnehmenden Organe, u m einen Überblick über den gesamten Funktionsbereich der Finanzkontrolle i m Staatswesen des Bundes zu vermitteln. Dabei ergeben sich zahlreiche Probleme hinsichtlich des Umfangs ihrer Tätigkeit, der Stellung ihrer Organe und der rechtlichen Zulässigkeit ihrer Arbeitsweise. Diese zum Teil seit langem umstrittenen Fragen sind durch die Haushaltsreform des Jahres 1969 teilweise gelöst oder geklärt, i n manchen Bereichen aber auch noch nicht zu befriedigenden Ergebnissen gebracht worden. I n weitem Umfang jedoch dienen die neuen Gesetze, das Haushaltsgrundsätzegesetz 7 und die Bundeshaushaltsordnung 8 , einer Klarstellung der Entwicklung der öffentlichen Finanzkontrolle. Die gegenwärtige und — wie sich i n weiten Bereichen der Neuregelungen abzeichnet — i n Zukunft noch zunehmende Bedeutung der Kontrolle auf dem Gebiet der öffentlichen Finanzwirtschaft soll i m Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung stehen. Die staatsrechtliche Einordnung der Finanzkontrolle soll vornehmlich anhand der 7 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder (HGrG) v. 19. August 1969 (BGBl. I, S. 1273). 8 v. 19. August 1969 (BGBl. I, S. 1284).

Einleitung

24

Rechtslage des Bundes exemplifiziert werden. Angesichts der Vereinheitlichung des Haushaltsrechts sind die gewonnenen Grundsätze und bestimmenden Entwicklungslinien denen i n den Ländern kongruent. Gerade aufgrund der wachsenden Bedeutung der Finanzkontrolle w i r d die Behandlung von Einzelproblemen hinsichtlich der Stellung und Befugnisse der Kontrollorgane auch die derzeitige Rechtslage i n Frage stellen und den Weg für neue Lösungen aufzeigen müssen. U m die historische Bedingtheit der Finanzkontrolle i m Rahmen des Haushaltsrechts i n Beziehung zu den Erfordernissen der Gegenwart zu setzen und die Ansatzpunkte weiterer Entwicklungstendenzen herausarbeiten zu können, ist dabei der ständige Vergleich der gegenwärtigen Rechtslage m i t den Vorschriften der Reichshaushaltsordnung (RHO) 9 erforderlich. Ein wesentlicher Aspekt der Untersuchung ist die enge Verbindung zwischen den Funktionen des Bundesrechnungshofs (BRH) und der Finanzkontrolle durch die Exekutivorgane einerseits sowie vor allem durch Bundestag und Bundesrat andererseits. Auch aus diesem Verhältnis können Aufschlüsse gewonnen werden über die grundlegende Wirkungsweise der Finanzkontrolle für weite Teile des gesamten Staatswesens. Diese enge Verzahnung der Funktionen i n Verbindung m i t dem durch die Gesetzesänderungen bedingten ständigen Herauswachsen der Finanzkontrolle aus ihrem ursprünglichen Funktionsrahmen w i r d vor allem Anlaß sein, neue Aspekte ihres rechtlichen Charakters sowie der Struktur ihrer Organe zu gewinnen. Das 3. Kapitel der Arbeit w i r d den Versuch unternehmen, die Finanzkontrolle aufgrund ihrer Stellung und Arbeitsweise auch den Grundprinzipien der Verfassung selbst einzugliedern und ihr einen Standort und zugleich Stellenwert i m gesamten Staatsgefüge einzuräumen. Schließlich aber soll noch eine Bestimmung des Verhältnisses von Institution und Funktion der Finanzkontrolle zum System der Staatsgewalten unternommen werden, die seit langem zu den umstrittensten Fragen auf dem Gebiet der Überwachung öffentlicher Finanzwirtschaft gehört. Besonders für die zukünftige Entwicklung dieses Verhältnisses ist ein Blick auf ausländische Rechtsordnungen aufschlußreich, die i m Rahmen dieser Untersuchung insoweit Berücksichtigung finden sollen, als sie für die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle i m Verfassungsgefüge neue Erkenntniswerte und Reformansätze vermitteln. Damit ist der Weg der Untersuchung insofern vorgezeichnet, als sie ausgehend von Einzelproblemen und Einzelaspekten des Wirkens der Finanzkontrolle i n Verbindung m i t den Gesetzesänderungen der jüngsten Zeit auf deren Stellung, Bedeutung und Wirkungsweise i m System 9

V. 31.12.1922 (RGBl. 1923 I I , S. 17).

II. Ziel der Untersuchung

25

des Grundgesetzes schließt, die Finanzkontrolle darüber hinaus jedoch i m weiteren und umfassenderen Gefüge der Gewaltenteilung sieht und damit i n den Rahmen der Fundamentalstrukturen des Staatswesens stellt. Besonders die funktionale Sicht der Kontrolltätigkeit und damit ihre grundsätzliche Betrachtung w i r d von Bedeutung für ihre Analyse und Charakterisierung sein. Denn gerade die Finanzkontrolle als Ausformung staatstragender und -erhaltender Kontrollfunktion kann nicht isoliert allein auf ihre Wirkungsweisen h i n betrachtet werden. Sie ist durch ihre Verankerung i m Grundgesetz i n dessen System eingegliedert und daher auch i m Gefüge dieser Einheit zu sehen. Daher muß sie i n dieser verfassungsrechtlichen Ordnung behandelt und i n dieses System integriert werden, welches sich durch übergreifende Strukturprinzipien wie das Rechts-, Sozial- und Bundesstaatsprinzip, immanente Systematik, die sich vor allem i m Prinzip der Gewaltenteilung äußert, und i n zentralen Wertentscheidungen, die i m Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ihren Ausdruck finden, konstituiert 1 0 . Daß besonders die Finanzkontrolle eine solche Einordnung erfordert, w i r d ihr Umfang und ihre Wirkungsweise bestätigen, die sich sowohl auf den B R H als auch auf die Gesetzgebungskörperschaften, auf den Bund wie auf die Länder erstrecken und damit sowohl horizontal als auch vertikal das gesamte Staatssystem erfassen.

10

1967.

s. dazu

Contiades,

Verfassungsrechtliche

Staatsstrukturbestimmung,

Erstes Kapitel

Grundlegende Begriffe und Regelungen im Zusammenhang mit Funktion und Institution der Finanzkontrolle I. Das uneinheitliche und mehrdeutige Begriffsinstrumentarium auf dem Gebiet öffentlicher Finanzkontrolle A u f dem Gebiet der Finanzkontrolle hat sich eine uneinheitliche Begriffsbildung und Terminologie entwickelt 1 , die eine Auseinandersetzung m i t den Grundsätzen und Modalitäten des Kontrollwesens erschwert. Diese Unklarheit und Mehrdeutigkeit liegt i n der unterschiedlichen Begriffsbestimmung der Tätigkeit der Kontrollorgane begründet, wobei die diesbezügliche Terminologie von „Überwachung", „Revision" und „Prüfung" bis zur „Kontrolle" divergiert. Ältere Gesetze sprechen von der „Revision" der Abnahmebehörde und der „Superrevision" der obersten Kontrollbehörde. Aus dem U r sprung des Begriffs „Revision" ergibt sich bereits die Methode der so bezeichneten Tätigkeit. Diese ist nämlich stets induktiv, d. h. sie hat von der einzelnen Zahl als Bestandteil der zu prüfenden Rechnung auszugehen und diese bis zum Gesamtresultat zu verfolgen 2 . Es muß sich bei ihr daher um die eigentliche Nachrechnung und Vergleichung handeln 3 . Dabei kann es kein Unterscheidungskriterium zwischen Revision und dem Begriff der Kontrolle darstellen, daß die Revision allein die Prüfung der belegten Einnahmen und Ausgaben nach dem Abschluß des Haushaltsjahres durch ein Kontrollorgan darstellen soll 4 . Vielmehr muß Kennzeichen der Revisionstätigkeit die Beschränkung auf bloße Nachrechnung und Vergleichung sein, eine Funktion also, die Vorläufer der 1 Bereits Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1929, S. 606 beklagt die „Zuchtlosigkeit u n d W i l l k ü r i n den Begriffsbestimmungen u n d i n der Terminologie aller Haupterscheinungen des Stàatslebens". I n bezug auf die Finanzkontrolle s. Viaion, F i n A r c h N. F. Bd. 22 (1962) S. I f f . ; Fuchs, Wesen u n d W i r k e n der Kontrolle, 1966, S. 9 ff.; Heinig, Haüshaltskontrolle, i n : H a n d buch der Finanzwissenschaft, Bd. 1, 2. Aufl., 1952, S. 673 spricht v o n „babylonischer Sprachverwirrung". 2 Vgl. dazu auch Fuchs, Kontrolle, S. 11. 3 So auch Heinig, Das Budget, 1949, Bd. 1, S. 18 f. 4 So aber Viaion, Haushaltsrecht, 2. Aufl., 1959, S. 46 f.

28

1. Kap. Grundlegende Begriffe und Regelungen

modernen Finanzkontrolle war 5 . Bezeichnend ist dabei auch, daß i n der Privatwirtschaft hauptsächlich von interner und externer „Revision" gesprochen wird. I n privaten Betrieben steht ausschließlich die rechnerische Richtigkeit der Einnahmen und Ausgaben i m Vordergrund. Während die primäre Zielfunktion privatwirtschaftlicher Unternehmen die Gewinnmaximierung darstellt, unterliegt demgegenüber die öffentliche Finanzwirtschaft als Staatsfunktion spezifischen Verpflichtungen und Rechtsbindungen wie der Tätigung aller finanzwirksamen Maßnahmen i m Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Diese besonderen Bedingungen muß die öffentliche Finanzkontrolle i m Gegensatz zum privatwirtschaftlichen Rechnungswesen über die Prüfung der rechnerischen Richtigkeit hinaus i n ihre Überlegungen einbeziehen und zugleich Wege für eine verbesserte Mittelbewirtschaftung aufzeigen, so daß i n der öffentlichen Finanzkontrolle ein Stück politischer Grundsatzberatung mitinstitutionalisiert ist. Auch deshalb muß bei einer Übertragung des Begriffs „Revision" auf die Ebene der Kontrolle öffentlicher Finanzen die begriffliche Enge des Topos „Revision" beachtet werden. Diese stellt m i t ihrer Beschränkung auf rechnerische Vergleichung nur die erste Stufe i m Bereich der öffentlichen Finanzkontrolle dar. I m Gegensatz dazu statuiert die Überschrift des Teils V der BHO den Begriff der „Rechnungsprüfung". Dabei läßt sich „Prüfen" bezeichnen als eine „auf der Grundlage bestimmter Regeln und Verfahrensweisen durchgeführte geistige Arbeitswiederholung, die darauf gerichtet ist, durch eine Vielzahl von Vergleichen bestimmter Ist- m i t bestimmten Sollobjekten und durch eine Bewertung der Ergebnisse dieser Vergleiche zu einem Urteil darüber zu gelangen, ob die Rechenschaftslegung bestimmten Anforderungen — also den Prüfungsmaßstäben — entspricht" 6 . Unter die „Rechnungsprüfung" fällt die gesamte Prüfungstätigkeit des B R H i m Gegensatz zu seiner Beratungsfunktion. Für einen derart weitgespannten Rahmen w i r d diese Bezeichnung teilweise als zu eng angesehen7, da der Prüfungsumfang, auf den sie sich bezieht, sachlich erweitert worden ist. Die Rechnung gemäß A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG 5 Vgl. die Darstellung des Entwicklungsprozesses der ursprünglichen Revision zur Rechnungsprüfung bei v. Pfuhlstein, S. 7 ff., 21 ff.; Bank, AöR 80 (1955) 262; Lobe, F i n A r c h 2 (1885) 589 ff.; Ditfurth, Z u r Geschichte der K ö n i g lich Preußischen Ober-Rechnungskammer, 1909; Grupp, Die Stellung der Rechnungshöfe i n der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S. 16 ff. β So die Definition bei Karehnke, D Ö V 1972, 149 f. i m Anschluß an Kicherer, Grundsätze ordnungsmäßiger Abschlußprüfung, 1970, S. 19; Loitlsberger, Treuhand- u n d Revisionswesen, 1966, S. 27 u n d Mann, B w F u P r l 9 6 7 , 393 ff. (394). 7 Vgl. z . B . Karehnke, D Ö H 11, 242, FN. 2; ders. D Ö V 1971, 442, FN. 6; Siegfried Hoffmann , Die Kontrolle der Regierung durch parlamentarische Rechnungsprüfung i m Deutschen Bundestag, 1970, S. 143.

I. Begriffsinstrumentarium

29

umfaßt die i m Sinne des A r t . 114 Abs. 1 GG gelegte Rechnung, also alle Rechnungen, die bei der Rechnungslegung des Bundesministers der Finanzen über die Bundeshaushalts- und Vermögenswirtschaft anfallen 8 . Die „Rechnung" w i r d daher durch A r t . 114 Abs. 1 GG quantitativ bestimmt und umfaßt danach „alle Einnahmen und Ausgaben sowie das Vermögen und die Schulden" des Bundes. Nach A r t . 114 Abs. 2 S a t z l GG hat sich die Prüfung der Rechnung jedoch auch auf „die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung" zu erstrecken. Prüfungsgegenstand ist demnach vor allem die „gesamte, auf dem Finanz- und Haushaltsplan beruhende finanzielle und wirtschaftliche Betätigung des Staates" 9 . Die Aufgaben des Rechnungshofs gingen aber schon seit Erlaß der RHO über die Prüfung der „gelegten" Rechnungen hinaus 10 . Dieser tatsächliche Prüfungsumfang ist durch A r t . 114 Abs.2 S a t z l GG n.F. klargestellt worden, umfaßt quantitativ jetzt auch die Wirtschaftsführung des Bundes, die sich nicht aufgrund des Haushaltsplans abspielt 11 und geht sachlich daher weiter als i m ursprünglichen Sinne. Während A r t . 114 GG alter wie neuer Fassung unter der „Rechnung" nur die „gelegte" Rechnung i m Sinne eines haushaltswirtschaftlichen Stichtagsbegriffs 12 versteht, umfaßt die Prüfung durch den B R H nach A r t . 114 Abs. 2 GG die gesamte finanzwirtschaftliche Betätigung des Bundes, die wegen der „Flucht aus dem Budget" i n der Bundeshaushaltsrechnung allein nicht mehr vollständig zum Ausdruck kommt 1 3 . Gerade a u d i bezüglich der sich außerhalb des Haushaltsplans abspielenden staatlichen Wirtschaftsführung besteht daher eine Rechenschaftspflicht der wirtschaftenden Stellen. Neben dem herkömmlichen Begriff der „Rechnung", den auch Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG n. F. gebraucht, hat sich deshalb i m Zuge der Ausdehnung der Staatsaufgaben eine erweiterte Finanzkontrolle durch den B R H herausgebildet, die sich schwerpunktmäßig immer stärker auf die materielle Beurteilung der gesamten Haushalts- und Verwaltungsführung des Staates einschließlich seiner sonstigen finanzwirtschaftlichen Betätigung verlagert. Die drei Begriffe der Prüfung von Rech8 I n diesem Sinne bereits Viaion, Haushaltsrecht, A n m . 8 zu A r t . 114 GG; vgl. auch Friedr. Klein, i n : 250 Jahre Rechnungsprüfung, 1964, S. 133 ff. (144). » Vgl. Karehnke, DÖH11, 242, FN. 2. 10 So der „Rechnungshof f ü r das Vereinigte Wirtschaftsgebiet", der V o r gänger des BRH, i n seiner auf Veranlassung des Präsidenten des Parlamentarischen Rates zum E n t w u r f des Grundgesetzes erstatteten Denkschrift zu A r t . 125 des Herrenchiemseer Entwurfs (s. dazu v. Doemmig - Füsslein - Matz, JÖR, N. F. Bd. 1, 1951, S. 818). 11 Vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Stand November 1971, A r t . 114 GG, Rdnr. 23; Karehnke, D Ö V 1972,151. 18 So Karehnke, D Ö V 1972,152. 18 s. dazu a u d i Karehnke, D Ö V 1972, 151; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 114 GG, Rdnr. 22 f.; ähnlich bereits Dreßler, i n : 250 Jahre Rechnungsprüfung, 1964, S. 165.

1. Kap. Grundlegende Begriffe und Regelungen

30

nung, Haushalts- und Wirtschaftsführung dés Bundes sollen demnach i n ihrer Zusammenfassung den Grundsatz der Lückenlosigkeit der Rechnungsprüfung bezeichnen 14 . Der Begriff der Rechnungsprüfung i m historisch verstandenen Sinn, wie er sich aus der Kassen- und Belegprüfung entwickelt hat 1 5 , ist daher der umfassenden Finanzkontrolle nicht mehr adäquat. Dennoch läßt er sich auch für die neue Rechtslage fruchtbar machen, wenn man die Erweiterung der Prüfungsmaterie und -maßstäbe i n die überkommene Begriffsbildung einbezieht und unter „Rechnungsprüfung" die Kontrolle (auch) der Haushalts- und W i r t schaftsführung versteht. Eine solche Interpretation der traditionellen Terminologie erscheint auch deshalb gerechtfertigt, weil nach wie vor die „Rechnung" den gegenständlichen Ausgangs- und Ansatzpunkt für die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung bildet1®. Unklarheiten bestehen auch hinsichtlich des Begriffs der „Kontrolle". I m Unterschied zur Revision ist Kontrolle eine Tätigkeit, die sich nicht allein auf Vergleichung beschränkt und deren Methode deduktiv ist 1 7 . Freilich schließt das nicht aus, daß sie wegen ihres umfassenden Charakters auch den Begriff der Revision, ebenso wie den der Prüfung, mit einschließt 18 . Kontrolle bezieht sich auf das Gesamtverhalten der zu kontrollierenden Stelle 19 . Schlüsse darauf lassen sich auch aus dem französischen Sprachgebrauch ziehen, der „contrôle" u. a. als Bezeichnung für Aufsicht verwendet, sowie aus dem englischen, der unter „control" auch die Tätigkeit eines Chefmanagers versteht, also eine Funktion, die über die enge Tätigkeit eines „Kontrolleurs" hinausgeht. Dementsprechend ist also unter „öffentlicher Finanzkontrolle" die Gesamtheit der Funktionen der obersten Kontrollorgane zu verstehen 20 . Daher w i r d sie i m Folgenden neben der Rechnungsprüfung, die wiederum die Revision umfaßt, auch und insbesondere die beratende und begutachtende Tätigkeit sowie die Erarbeitung des Prüfungsmaterials durch den B R H für die parlamentarische Finanzkontrolle bezeichnen. Die Gutachtertätigkeit des B R H ist der Funktion der Kontrolle insofern zuzuordnen, als sie 14

So auch Karehnke, D Ö V 1972,151. s. dazu eingehend Fuchs, Kontrolle, S. 45 ff. Das räumt auch Karehnke, DÖV 1972, 151 ein, der i m übrigen (DÖV 1971, 442; D Ö H 11, 242) den Begriff der Rechnungsprüfung f ü r zu eng hält. 17 s. dazu Fuchs, Kontrolle, S. 12. 18 Vgl. i m Gegensatz dazu Schmidt - Rousselle, D Ö H 11, 38, der die Begriffe der „Rechnungs-, Verwaltungs- u n d Verfassungskontrolle" als Bestandteile bereits der „Rechnungsprüfung" ansieht. Keine klare Unterscheidung der Begriffe „Revision" u n d „ K o n t r o l l e " bringt Viaion, Haushaltsrecht, passim. 19 Fuchs, Kontrolle, S. 12 vergleicht sie m i t der „Superre vision". 20 I n diesem Sinne auch Peucker, Grundfragen neuzeitlicher Finanzkontrolle, 1952, S. 21; Vogel, DVB1.1970, 193. Fuchs, Kontrolle, S. 14 f. hält den Begriff der „Finanzkontrolle" f ü r vieldeutig. Friedr. W. Beckensträter, Die Stellung der Rechnungshöfe i m System der Dreiteilung der Staatsgewalt, 1961, S. 82 bedauert die noch nicht vorgenommene Begriffsbestimmung. 15 16

I. Begriffsinstrumentarium

31

durch Beratung und Richtigstellung die Bildung sachgerechter Entscheidungen durch die Staatsorgane anregt und dadurch — wenn auch nicht durch unmittelbare rechtsverbindliche Einwirkung — für die Verwaltung der öffentlichen Finanzen Maßstab und Richtlinie darstellt. Auf der Grundlage der Gesetzmäßigkeit öffentlicher Verwaltung und der haushaltsrechtlichen Prinzipien soll die Beratung durch den B R H die Wahrscheinlichkeit erhöhen, daß Regierung und verwaltende Stellen Entscheidungen treffen, die i m öffentlichen Interesse liegen 21 . Sie ist somit geeignetes M i t t e l zur Ausübung wirksamer Kontrolltätigkeit und angesichts der wachsenden Kompliziertheit der Problemstellung bezüglich Fragen öffentlicher Finanzwirtschaft unentbehrlich geworden. Es ist dabei weder nötig, von einer „Finanzkontrolle i m weitesten Sinne des Wortes", noch von einer „Finanzkontrolle durch Rechnungsprüfung" zu sprechen 22 . Denn aufgrund des weiten begrifflichen Umfangs der „Kontrolle" schließt diese die Rechnungsprüfung i m „modernen" Sinn als Überwachung der gesamten öffentlichen Haushalts- und W i r t schaftsführung ein und bezeichnet darüber hinaus den gesamten Umfang der Tätigkeit der Kontrollorgane. Insbesondere rechtfertigt auch die enge Verbindung der Finanzkontrolle durch den B R H m i t der parlamentarischen Finanzkontrolle, deren Zusammenarbeit durch die Grundgesetzänderung der Haushaltsreform noch intensiviert wurde, die gleiche Bezeichnung beider Funktionen als „Finanzkontrolle". Die Finanzkontrolle durch Bundestag und Bundesrat, die sich aufgrund allgemeiner Unterrichtung und zur Entlastung der Bundesregierung abspielt, umfaßt nämlich ähnlich weitgespannte Funktionen wie die Finanzkontrolle durch den BRH. Wie diese geht sie über die Prüfung der Rechnung hinaus und bezieht sich auf die gesamte Haushalts-, Wirtschafts- und Verwaltungsführung des Bundes, auch soweit sie nicht i m Haushaltsplan und der diesem korrelierenden Haushaltsrechnung als dem Jahresabschluß zum Ausdruck kommt. Sie schließt insbesondere auch die Vermögensrechnung als Bestandsauf21 So die Darstellung des Zwecks der Beratung bei Carl J. Friedrich, Polit i k als Prozeß der Gemeinschaftsbildung, 1970, S. 311, der beratende T ä t i g keit als M i t t e l „konsultativer Regelsetzung" (deliberative rulemaking), also eine Schaffung v o n Regeln i m Wege der Zusammenarbeit u n d aufgrund v o n Beratung, bezeichnet. Vgl. auch Schubert, The Public Interest, 1960, S. 205. Die Definition des Zwecks kontrollierender Tätigkeit findet sich bei Herzog, Allgemeine Staatslehre, 1971, S. 250. 22 Eine solche Terminologie verwendet Oppermann, Z u r Finanzkontrolle der Stiftung Volkswagenwerk, 1972, S. 53, der die Finanzkontrolle i m weiteren Sinne als die Prüfung der öffentlichen Finanzwirtschaft unter bestimmten normgebenden Gesichtspunkten v o n der Finanzkontrolle i m engeren Sinn unterscheidet, die als Prüfung der staatlichen Einnahme- u n d Ausgabewirtschaft nach dem Jahreshaushaltsplan unter den haushaltsrechtlichen Aspekten zu verstehen sei. Fuchs, Kontrolle, S. 15 schließt diese Begriffsbildung aus dem unsicheren Sprachgebrauch i m Zusammenhang m i t der Finanzkontrolle.

32

1. Kap. Grundlegende Begriffe und egelungen

nähme des Bundesvermögens ein und umfaßt über die Prüfung des jeweiligen Haushaltsvollzugs hinaus die Kontrolle des wirtschaftlichen Resultats der öffentlichen Haushaltsführung. Denn die parlamentarische Finanzkontrolle als Ausfluß und Konkretisierung der allgemeinen Staatskontrollfunktion der gesetzgebenden Körperschaften muß umfassend sein und kann nicht wichtige Bereiche finanzwirtschaftlicher Betätigung des Bundes aussparen. Da sich somit die legislative Finanzkontrolle ebenso wie die Kontrolle des B R H auf die gesamte Wirtschaftsführung erstreckt und über den Rahmen von Haushaltsplan und -rechnung hinausgeht, wäre eine Bezeichnung der Finanzkontrollfunktion als „Haushalts- oder Budgetkontrolle" zu eng. Speziell für die parlamentarische Finanzkontrolle wäre eine solche synonyme Begriffsbildung auch aus anderen Gründen unzutreffend: Der Begriff der Haushaltskontrolle umfaßt nämlich nicht nur die ex-post-Kontrolle des Haushaltsvollzugs, sondern setzt bereits bei der Prüfung des Haushaltsentwurfs durch die parlamentarischen Körperschaften ein, bezeichnet also auch das parlamentarische M i t wirkungsrecht bei der Feststellung des Haushaltsplans und geht damit über den die Finanzkontrolle kennzeichnenden nachträglichen Soll-IstVergleich der Haushaltswirtschaft hinaus 28 . Zusammenfassend ist daher festzuhalten, daß sowohl die Gesamttätigkeit des B R H als auch die von Bundestag und Bundesrat auf dem Gebiet der Überwachung der öffentlichen Finanzwirtschaft zutreffend als „Finanzkontrolle" bezeichnet werden kann. Diese impliziert auf beiden Seiten die „Rechnungsprüfung", die sich i m Rahmen der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung hält. „Revision" schließlich kann hur die rechnerische Vergleichung der Richtigkeit der Belege genannt werden.

I I . Die wesentlichen Neuregelungen der Haushaltsreform von 1969 1. Das Haushaltsgrundsätzegesetz und die Bundeshaushaltsordnung als Gesetzgebungstypen

Die Neufassung des A r t . 114 GG sowie das Haushaltsgrundsätzegesetz und die Bundeshaushaltsordnung brachten i m Zuge der Haushaltsreform von 1969 den vorläufigen Endpunkt der Entwicklung der Finanzkontrolle i m Bund. Sie stellen die gesetzliche Grundlage für Befugnisse und Aufgaben der öffentlichen Finanzkontrolle dar. Das Haushalts28 Vgl. die zutreffende Differenzierung bei Pelny, Die legislative Finanzkontrolle i n der Bundesrepublik Deutschland u n d i n den Vereinigten Staaten von Amerika, 1972, S. 19, FN. 45.

II. Neuregelungen der Haushaltsreform

33

grundsätzegesetz stützt sich auf A r t . 109 Abs. 3 GG, wonach der Bund zur Aufstellung von „Grundsätzen" u. a. für das Haushaltsrecht ermächtigt ist, und regelt dementsprechend auch die Grundsätze der Finanzkontrolle für Bund und Länder. Diese Grundsatzgesetzgebung als eine dem Bund neben der ausschließlichen (Art. 71 GG), der konkurrierenden (Art. 72 GG) und der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) zustehende selbständige Gesetzgebungskompetenz war der Verfassung i n ihrer ursprünglichen Fassung nur mittelbar über A r t . 140 GG bekannt, der durch die Inkorporation der Weimarer Kirchenartikel auch die Grundsatzgesetzgebung des Art. 138 Abs. 1 Satz 2 WRV zum Bestandteil des Grundgesetzes macht. Erst durch die 15. Grundgesetz-Novelle vom 8.6.1967 24 wurde für die Koordination der Haushaltswirtschaft und Finanzplanung von Bund und Ländern i n A r t . 109 GG eine weitreichende Grundsatzregelungskompetenz geschaffen. Die Haushalts- und Finanzreform von 1969 hat neben der Ergänzung des A r t . 109 Abs. 3 GG durch die Grundsatzgesetzgebung i m Bereich des Haushaltsrechts weitere für die bundesstaatliche Ordnung bedeutsame Formen der Grundsatzgesetzgebung statuiert wie die Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG und bestimmte Regelungen für das Hochschulwesen i n Verbindung m i t einer Rahmenkompetenz i n A r t . 75 Nr. 1 a GG. Die Grundsatzgesetzgebung, deren Ausformung das Haushaltsgrundsätzegesetz darstellt, impliziert ähnlich wie die Rahmengesetzgebung 25 eine Inhaltsbeschränkung der Regelungsbefugnis des Bundes 26 . Die materielle Eingrenzung auf die Regelung von „Grundsätzen" resultiert dabei aus der Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern (Art. 109 Abs. 1 GG). Trotz der Notwendigkeit weitgehend einheitlicher haushaltsrechtlicher Regelungen soll die Eigenständigkeit der Länder und insbesondere des Landesgesetzgebers so wenig wie möglich angetastet werden. Vergleichbar der Rahmengesetzgebung muß der Bund den Ländern einen angemessenen, zumindest den zur Berücksichtigung ihrer organisatorischen und strukturellen Unterschiede notwendigen Spielraum belassen 27 . Die Grundsatzvorschriften brauchen sich 24

BGBl. I, S. 581. Oppermann, S. 57 setzt daher die F u n k t i o n des H G r G m i t der eines Rahmengesetzes gleich. 26 Vgl. dazu u n d zur Grundsatzgesetzgebung i m allgemeinen B. Tiemann, BayVBl. 1971, 285 ff. (286); Möller, Kommentar zum Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft, 2. Aufl., 1969, A r t . 109 Abs. 3 GG, Rdnrn. 12 ff. (14). 27 s. dazu B. Tiemann, B a y V B l . 1971, 286; Stern-Münch, Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft, 1967, A r t . 109 GG, A n m . I V ; Möller, A r t . 109 Abs. 3 GG, Rdnr. 15; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 109 GG, Rdnr. 42. Vgl. auch die Amtliche Begründung der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform (BT-Drucks. V/3040) Tz. 23. 25

3 Tiemann

1. Kap. Grundlegende Begriffe und egelungen

34

zwar i n der Regel nicht auf Normen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken, müssen aber insgesamt auf eine weitere Ausfüllung durch die Landes- bzw. Bundesgesetzgebung angelegt sein 28 . Das schließt nicht aus, daß die Grundsatzgesetzgebung ebenso wie die Rahmengesetzgebung 29 auch unmittelbar geltende Regelungen statuiert. Es liegt aber nicht i m Bereich der verfassungsrechtlich zulässigen Möglichkeiten, für den Fall einer nicht rechtzeitigen oder unvollständigen Anpassung des Landesrechts als Sanktion sämtliche Grundsatzregelungen als unmittelbar anzuwendende Vorschriften gelten zu lassen 30 . Das HGrG kann daher nur unmittelbare Teilregelungen enthalten 3 1 ; doch müssen die Grundsätze i m wesentlichen auf nähere Bestimmung durch den Bundesoder Landesgesetzgeber angelegt sein, denen insofern noch Regelungsbefugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben sollen. Es würde dem verfassungsrechtlichen Typenbild der Grundsatzgesetzgebung zuwiderlaufen, wenn man sämtliche Grundsätze i n unmittelbar anzuwendende, nicht ausfüllungsbedürftige Rechtsnormen überführen könnte 32 . Eine solche Ausfüllung ist bezüglich des H G r G durch die BHO und die Haushaltsordnungen der Länder erfolgt. Ist somit die Grundsatzgesetzgebung i n ihrer Inhaltsbeschränkung der Rahmengesetzgebung zwar ähnlich 33 , unterscheidet sie sich von dieser aber dadurch, daß sie nicht an das Vorliegen der Voraussetzungen des A r t . 72 Abs. 2 GG gebunden ist, zum anderen auch dadurch — so bei A r t . 109 Abs. 3 und A r t . 91 a GG —, daß sie, soweit sie Richtlinien für den Gesetzgeber enthält, i m Gegensatz zu den Rahmengesetzen sowohl an den Bundes- als auch an den Landesgesetzgeber gerichtet ist 3 4 . Während ursprünglich die Rahmengesetzgebung die Funktionen der Grund-

28

Vgl. BVerfGE 4,129 ff. (129) f ü r die Rahmengesetzgebung. Daß die Rahmengesetzgebung nicht n u r Richtlinien f ü r die Landesgesetzgebung sondern auch unmittelbar geltende Rechtssätze enthalten kann, betont BVerfGE 4,127 ff. (128ff.); 7, 41 ff. 80 So aber Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 109 GG, Rdnr. 49. 31 So ist T e i l I I des H G r G (§§ 49 ff.) m i t „Vorschriften, die einheitlich u n d unmittelbar gelten" überschrieben. § 49 H G r G bringt als Grundsatz zum Ausdruck, daß „die Vorschriften dieses T e i l s . . . einheitlich u n d unmittelbar für den B u n d u n d die Länder" gelten. 32 v g l . B. Tiemarin, B a y V B l . 1971, 287. 33 Stern, N J W 1967, 1834 u n d Stern - Münch, S. 68 bezeichnen die G r u n d satzgesetzgebung als eine Gesetzesgebungsart, die es dem B u n d gestattet, „Rechtssätze zu erlassen, die nicht bis ins Detail gehen, sondern n u r einen allgemeinen Rahmen schaffen, innerhalb dessen ein Spielraum f ü r Einzelheiten verbleibt" u n d setzen damit Grundsatz- u n d Rahmengesetzgebung gleich, obwohl sie zuvor die Grundsatzgesetzgebung als besondere Gesetzgebungsart qualifizieren. Vgl. dazu Möller, A r t . 109 Abs. 3 GG, Rdnr. 14. 34 Z u r Unterscheidung s. B. Tiemann, BayVBl. 1971, 287; Möller, A r t . 109 Abs. 3 GG, Rdnr. 14. Die Begründung des Regierungsentwurfs zur Haushaltsreform (BT-Drucks. V/3040) Tz. 46 sieht i m Adressatenkreis das entscheidende Charakteristikum der Grundsatzgesetzgebung. 29

II. Neuregelungen der Haushaltsreform

35

satzgesetzgebung der Weimarer Zeit (Art. 10, 11 WRV) übernehmen sollte 35 , scheinen sich i n dem Vordringen der Grundsatzgesetzgebung die unitarischen Tendenzen des modernen Föderalismus als das Bedürfnis auszuprägen, sowohl die Landes- als auch den Bundesgesetzgeber an gemeinsam verbindliche Gesetzgebungsschemata zu binden. Den Adressatenkreis bringt A r t . 109 Abs. 3 GG insofern zum Ausdruck, als er von „für Bund und Länder gemeinsam geltenden Grundsätzen" spricht. Damit ist dem HGrG als Grundsatzgesetz auf der Grundlage des A r t . 109 Abs. 3 GG interföderativer Charakter eigen. Es unterscheidet sich zwar nicht i n seiner Entstehungsquelle als Bundesgesetz, wohl aber bezüglich seiner Normadressaten m i t den Bezugsobjekten Bund und Länder von den übrigen einfachgesetzlichen Regelungen und hat sich damit — wie auch die anderen i m Grundgesetz vorgesehenen Grundsatzgesetze — zu einem ursprünglich i m Grundgesetz nicht geplanten „Bundesstaatsgesetz" entwickelt, das eine spezifische Ermächtigung und Leitlinienbestimmung für die Legislativen von Bund und Ländern darstellt 3 6 . Daß gerade das Haushaltsrecht und damit auch Aufgaben und Befugnisse der Finanzkontrolle i m Wege der Grundsatzgesetzgebung geregelt worden sind, liegt i n der Tatsache begründet, daß besonders auf diesen Gebieten für Bund und Länder i n gleicher Weise verbindliche Leitlinien angesichts der Forderung des A r t . 72 GG hinsichtlich einheitlicher Lebensverhältnisse i m Bundesgebiet notwendig geworden sind, die gliedstaatliche Eigenständigkeit auf dem Gebiet des Haushaltsrechts aber gewahrt bleiben muß (Art. 109 Abs. 1 GG). Beiden Erfordere nissen entspricht die Grundsatzgesetzgebung einmal wegen ihrer Beschränkung auf Grundsätze; zum anderen unter dem Aspekt der durch sie bewirkten Selbstbindung des Bundes. Auch der Bund darf von den Grundsätzen des gemeinsamen Haushaltsrechts nicht einseitig abweichen 37 . Es würde eine dem Sinngehalt der Verfassung widersprechende Auslegung darstellen, wenn man den Bund für befugt halten wollte, ohne vorherige Änderung der Grundsätze, deren Bindungswirkung auf 35 Vgl. dazu v. Mangoldt - Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1957 ff., A r t . 75 GG, A n m . I I 1; Herrfahrdt, i n : Kommentar zum Bonner Grundgesetz, 1950 ff., A r t . 75 GG, A n m . I I 1; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes f ü r die Bundesrepublik Deutschland, 1950, S. 38. 36 So auch B. Tiemann, BayVBl. 1971, 287; Maunz - Dürig - Herzog, G r u n d gesetz, 3. Aufl., 1970, A r t . 109, Rdnr. 30. 37 Davon geht auch die Begründung des Regierungsentwurfs zur Haushaltsreform (BT-Drucks. V/3040) Tz. 181 aus: „ D a sich die Gesetzgebungskompetenz auf Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder bezieht, ist es dem B u n d verwehrt, diese Grundsätze n u r f ü r seinen Bereich abzuändern." Zumindest seit der Einfügung der Worte „gemeinsam geltende" vor dem W o r t „Grundsätze", die auf einen Vorschlag des Bundesrats zurückgeht, sollte an der verfassungsrechtlichen Bindung des Bundes k e i n Zweifel bestehen (vgl. auch den Schriftl. Bericht des Rechtsausschusses, zu BT-Drucks. V/3605, S. 10).

2*

1. Kap. Grundlegende Begriffe und Regelungen

36

der Verfassung beruht, die für Bund und Länder verbindlichen Haushaltsprinzipien zu durchbrechen. Der Grundsatz „lex posterior derogat legi priori" w i r d hier durch das Grundgesetz i n bezug auf die Grundsätze abgewandelt 88 . Diese Bindungswirkung begründet freilich keinen höheren Rechtswert der Grundsatzgesetze als allgemeine Gesetze. Die Grundsätze bilden kein echtes „Supergesetz", das auf einer besonderen Ebene zwischen normaler einfachgesetzlicher Regelung und der Verfassung angesiedelt ist 3 9 , w e i l auch ein die Verfassung ausführendes Bundesgesetz m i t interföderativer Leitlinienbindung nicht an dem Vorrang der Verfassung teilhaben kann, sondern seiner Entstehung nach originäres, einfachgesetzliches Bundesrecht ist. Es besteht kein Vorrang der Grundsätze i n ihrer rechtlichen Eigenschaft, wohl aber i n der zweckgerichteten Wertigkeit und Zuordnung zu den sie ausfüllenden Regelungen aufgrund der Verfassung 40 . Die Bindung an gemeinsame Grundsätze beruht auf dem Vorrang, den die Verfassung durch ihren eindeutigen Wortlaut („gemeinsam geltende Grundsätze") angesichts der Notwendigkeit der Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse i m Bundesgebiet konformen Haushaltsregelungen i m gesamtstaatlichen Maßstab einräumt 4 1 . Diese faktische Sonderstellung der Grundsätze unter den Bundesgesetzen kommt auch darin zum Ausdruck, daß die Grundsatzregelungen als Zustimmungsgesetze nur durch ein neues Zustimmungsgesetz geändert oder durchbrochen werden können 42 . Dieses Zustimmungserfordernis stellt sich als Korrelat der interföderativen Bindungswirkung der Grundsatzgesetzgebung dar. Es bildet somit ein entscheidendes Merkmal für den faktischen Vorrang der Grundsätze i n bezug auf sonstiges Bundesrecht, da die M i t w i r k u n g der Länder an der Grundsatzgesetzgebung über den Bundesrat nicht nur die Bedeutung einer „Interorgankontrolle" 4 8 zur Gewährleistung der Länderinteressen hat, sondern auch den vorrangigen Stellenwert bezeichnet, den bundeseinheitliche Grundsatzregelungen gegenüber den zentralstaatlichen Einzelgesetzen

88

Vgl. B. Tiemann, B a y V B l . 1971, 289. So aber Breuer, DVB1.1970, 101 i n Anlehnung an Cassese, i n : Kaiser (Hrsg.), Planung I I , 1966, S. 222, wo die Programm- u n d Plangesetze als „Supergesetze" oder „generelles Gesetz" (super legge ο legge generale) bezeichnet werden. 40 V o r allem ist ein quasi-vertraglicher Charakter des Grundsatzgesetzes abzulehnen, w i e i h n Püttner, D Ö V 1970, 324 f ü r das H G r G v e r t r i t t . E i n solcher steht dem klaren Wortlaut des A r t . 109 Abs. 3 GG entgegen, der objektives Verfassungsrecht schafft, das nicht der Verfügung von B u n d u n d Ländern unterliegen kann. Vgl. dazu B. Tiemann f BayVBl. 1971,289. 41 Vgl. dazu den Schriftl. Bericht des Rechtsausschusses zur Haushaltsreform (zu BT-Drucks. V/3605) S. 10. 42 Das w i r d auch v o n Püttner, D Ö V 1970,324 anerkannt. 48 So Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 109 GG, Rdnr. 46. 89

II. Neuregelungen der Haushaltsreform

37

einnehmen. Gleichzeitig bringt der Verfassunggeber i m föderalistischen Privileg der Zustimmungsbedürftigkeit zum Ausdruck, daß er ein einseitiges Abweichen des Bundes von den die föderativen Teilordnungen bindenden Fundamentalnormen verhindern w i l l 4 4 . Bereits die Regelung des Haushaltsrechts durch ein Haushaltsgrundsätzgegesetz läßt daher die hohe Bedeutung erkennen, die die Verfassung aufgrund A r t . 109 Abs. 3 GG einem möglichst bundeseinheitlichen und damit auf vielen Gebieten effektiveren Haushaltsrecht beimißt, ohne die haushaltsrechtliche Eigenständigkeit der Gliedstaaten mehr als erforderlich anzutasten. Die Finanzkontrolle als Teil des Haushaltsrechts nimmt an einer solchen Einstufung teil. Als eine Voraussetzung für eine geordnete öffentliche Finanzwirtschaft kommt auch ihr die zentrale Stellung zu, die der Verfassunggeber i n A r t . 109 Abs. 3 GG für das gesamte Haushaltsrecht zum Ausdruck bringt. 2. Materielle Neuregelungen bezüglich der Finanzkontrolle im Rahmen der Haushaltsreform

a) Die Neufassung des Art 114 GG Eine Neufassung des A r t . 114 GG wurde nicht schon aufgrund der Regierungsvorlage zur Haushaltsreform 45 sondern erst als Folge der parlamentarischen Beratungen des neuen Haushaltsrechts i n Angriff genommen 46 , weil eine Neufassung zur Klarstellung der Aufgaben der gesetzgebenden Gewalt i m Zusammenhang m i t der Finanzkontrolle sowie der Pflichten des B R H angebracht erschien 47 . Dem A r t . 114 Abs. 1 GG, der sich m i t der Rechnungslegung des Bundesministers der Finanzen befaßt, wurde nunmehr der Zweck dieser jährlichen Rechnungslegung eingefügt: „zur Entlastung der Bundesregierung", der sich bisher aus A r t . 114 Abs. 2 Satz 2 GG a. F. ergab 48 . Die Bestimmung, daß „jährlich" Rechnung zu legen sei, wurde ferner dahingehend konkretisiert, daß „ i m Laufe des nächsten Rechnungsjahres" Rechnung zu legen ist. Diese Änderung beruht vor allem auf dem durch die Haushaltsreform zulässig gewordenen Zweijahreshaushalt (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 12 BHO). Auch bei einer zweijährigen Haushaltsplanung ist jährlich durch den 44

Z u diesem Ergebnis k o m m t auch B. Tiemann, BayVBl. 1971,290. BT-Drucks. V/340 v. 21. 6.1968. 46 Durch die 20. GG-Novelle, Gesetz v. 12. 5.1969 (BGBl. I, S. 357). 47 Vgl. den Schriftl. Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags (Abg. Dr. Arndt, Hamburg, zu BT-Drucks. V/3605), S. 13. 48 A r t . 114 Abs. 2 Satz 2 G G a. F.: „Die allgemeine Rechnung u n d eine Übersicht über das Vermögen u n d die Schulden sind dem Bundestage u n d dem Bundesrate i m Laufe des nächsten Rechnungsjahres m i t den Bemerkungen des Rechnungshofes zur Entlastung der Bundesregierung vorzulegen." Z u r Änderung des A r t . 114 GG allgemein vgl. Karehnke, D Ö V 1972,145 ff. 45

38

1. Kap. Grundlegende Begriffe und Regelungen

Bundesminister der Finanzen Rechnung zu legen, was aus A r t . 110 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, wonach zwar der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, jedoch nach Jahren getrennt festgestellt wird. Die Rechnungslegung hat demnach dann auch bereits „ i m Laufe des nächsten Rechnungsjahres" zu erfolgen. Während A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG a. F. nur bestimmte, daß die Rechnung durch einen Rechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, geprüft wird, hat nach A r t . 114 Abs. 2 S a t z l GG n. F. „der BRH, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung" zu prüfen. Neben dieser Konkretisierung der Prüfungsmaterie bzw. -maßstäbe ist A r t . 114 Abs. 2 Satz 2 GG dahingehend geändert worden, daß der B R H außer der Bundesregierung unmittelbar dem Bundestag und dem Bundesrat jährlich zu berichten hat. Nach der alten Fassung der Grundgesetzvorschrift waren „die allgemeine Rechnung und eine Übersicht über das Vermögen und die Schulden dem Bundestag und dem Bundesrat i m Laufe des nächsten Rechnungsjahres mit den Bemerkungen des Rechnungshofs zur Entlastung der Bundesregierung vorzulegen", was durch den Bundesminister der Finanzen erfolgte 49 . Wesentliche Neuregelung bildet also ein direktes Verkehrsrecht des B R H m i t den gesetzgebenden Körperschaften. Darüber hinaus werden die Befugnisse des B R H gemäß A r t . 114 Abs. 2 Satz 3 GG nunmehr „ i m übrigen" durch Bundesgesetz geregelt, wogegen die alte Fassung der Vorschrift nur die Regelung „der Rechnungsprüfung durch Bundesgesetz" vorsah. Die Grundgesetzänderung gibt insofern Raum für die Übertragung von zusätzlichen Aufgaben an den BRH. b) Die Neuregelung der Finanzkontrolle

in HGrG und BHO

Der Verfassungsauftrag des A r t . 114 Abs. 2 Satz 3 GG n. F. zu bundesgesetzlicher Regelung der Aufgaben und Befugnisse des B R H ist durch die BHO (§§88 ff.) i n Übereinstimmung m i t dem H G r G (§§42 ff.) und durch die unmittelbar anzuwendenden Vorschriften des HGrG (§§ 54 - 56) erfüllt worden 5 0 . Darüber hinaus hat aber auch die Finanzkontrolle, die durch die Verwaltung selbst ausgeübt wird, i m neuen Haushaltsrecht Änderungen erfahren. So wurde das Prüfungsrecht der Verwaltung i n den Fällen der Kreditzusagen i n den §§ 23 Abs. 3 HGrG, 39 Abs. 2, 3 BHO erstmalig festgelegt, nachdem § 45 c Abs. 2 RHO das Prüfungsrecht aus49

Vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 RHO. Z u den gesetzlichen Grundlagen der Finanzkontrolle s. auch Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 88 BHO, Rdnr. 1. 50

II. Neuregelungen der Haushaltsreform

39

drücklich lediglich auf „Bürgschafts-, Gewähr- und ähnliche Verträge" bezog. Ebenso wurde durch §§ 26 HGrG, 44 BHO das Prüfungsrecht der Verwaltung bei der Gewährung von Zuwendungen konkretisiert, während § 64 a RHO, auf den sich die Vergabe von Zuwendungen früher ausschließlich stützte, nur das Benehmen des zuständigen Reichsministers mit dem Rechnungshof hinsichtlich des Nachweises über die Verwendung dieser M i t t e l forderte. Schließlich führt § 9 BHO die Einrichtung des „Beauftragten für den Haushalt" bei jeder Dienststelle ein, soweit der Leiter der Dienststelle diese Aufgabe nicht selbst wahrnimmt und verleiht dadurch der Finanzkontrolle durch die Verwaltung ein neues Eigengewicht. Das Hauptgewicht der Neuregelungen der Haushaltsreform liegt jedoch i n der erweiterten Ausgestaltung der Finanzkontrolle durch den BRH, wie das auch schon i n der Neufassung des A r t . 114 GG zum Ausdruck kommt. Eine klarere Fassung haben die Aufgaben und Befugnisse des B R H gemäß A r t . 114 Abs. 2 Satz 3 GG erfahren. Die §§ 42 HGrG, 88 BHO ersetzen den weiten Begriff der „Überwachung" des § 87 RHO durch den der „Prüfung". Die §§ 42 HGrG, 89 BHO erweitern den Prüfungsrahmen insofern, als sie i m Gegensatz zu § 88 RHO auch Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben sowie Maßnahmen, die sich finanziell ausw i r k e n können, zu den Prüfungsaufgaben des B R H zählen und die Prüfung auf „das Vermögen und die Schulden" ausdehnen. Der weite Umfang der Prüfungsgebiete kommt auch i n den Begriffen der „Haushaltsund Wirtschaftsführung" zum Ausdruck, den § 90 BHO i m Unterschied zu § 96 RHO entsprechend A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG einführt. Erstmalig w i r d durch die §§ 43 HGrG, 91 BHO die Prüfung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung geregelt, i m Gegensatz zur RHO, die i n den §§ 110, 113 Abs. 1 lediglich die Prüfung der Beteiligung des Reichs an privatrechtlichen Unternehmen erwähnte (jetzt §§ 44 HGrG, 92 BHO). Ebenso hat auch die Prüfung juristischer Personen des privaten Rechts in § 104 BHO und des öffentlichen Rechts i n § 55 HGrG eine erstmalige Regelung erfahren, wie auch die §§ 48 Abs. 1 HGrG, 105 ff. BHO die i n der RHO nicht erwähnte Prüfung der bundesunmittelbaren Personen des öffentlichen Rechts regeln. Klargestellt w i r d nunmehr auch die Zulässigkeit der gemeinsamen Prüfung von B R H und Landesrechnungshof — §§ 45 HGrG, 93 BHO — und die Finanzkontrolle des Bundes damit ausdrücklich auch auf die Ebene föderativer Zusammenarbeit gehoben. K o m m t diese bundesstaatliche Tendenz des Wirkens der Finanzkontrolle bereits i n deren Einfügung i n ein HGrG zum Ausdruck, so äußert sie sich darüber hinaus auch i n § 56 HGrG, der die unverzügliche gegenseitige Unterrichtung der Rechnungshöfe der Gebietskörperschaften bei Erlaß von Vorschriften

1. Kap. Grundlegende Begriffe und Regelungen

40

betreffend die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln einer anderen Gebietskörperschaft vorschreibt. Wie der Vorprüfung als der finanzbezogenen Eigenkontrolle durch die Verwaltungsbehörden aufgrund der Einrichtung von Vorprüfungsstellen bei den Dienststellen (§ 100 Abs. 2, 3 BHO) und der Regelung des institutionellen Charakters dieser Stellen (Abs. 2 - 6 ) neue, erhöhte Bedeutung zukommt, so wurde durch die Stellung des § 100 i n dem die Rechnungsprüfung betreffenden Teil V der BHO auch die Zugehörigkeit der Vorprüfung zur Rechnungsprüfung klargestellt 5 1 . I m Zuge dieser Verklammerung von Verwaltung und B R H bei der Rechnungsprüfung hat der B R H nach § 96 BHO nunmehr den zuständigen Dienststellen das gesamte sie jeweils betreffende Prüfungsergebnis mitzuteilen, während die Mitteilungspflicht des § 103 RHO nur die sich aus der Prüfung der Rechnung ergebenden Erinnerungen betraf. Dagegen ist der Abschluß der Prüfung der rechnungsiegenden Stelle nicht mehr, wie aufgrund § 106 RHO, mitzuteilen; stets jedoch besteht eine Mitteilungspflicht des B R H an die zuständige Stelle, wenn ein Schadensersatzanspruch geltend zu machen ist (§ 98 BHO). Neben dieser verstärkten Zusammenarbeit m i t der Verwaltung als Prüfungsobjekt und gleichzeitigem Subjekt der Vorprüfung stellt die wohl bedeutendste Neuregelung i m Zusammenhang m i t der Finanzkontrolle die Heranführung des B R H an die gesetzgebenden Körperschaften dar. So statuieren die §§ 46 Abs. 3 HGrG, 99 BHO ein ständiges Unterrichtungsrecht des B R H an Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung über Angelegenheiten von besonderer Bedeutung. § 109 RHO dagegen sah eine Unterrichtung nur nach Abschluß des Prüfungsverfahrens für jedes Rechnungsjahr und nur an die Bundesregierung vor. Desgleichen begründen die §§ 46 Abs. 2 HGrG, 97 Abs. 4 BHO erstmals eine Mitteilungspflicht des B R H von Bemerkungen zu geheimzuhaltenden Angelegenheiten an die Präsidenten der gesetzgebenden Körperschaften des Bundes sowie den Bundeskanzler und den Bundesminister der Finanzen. Wesentlich ist jedoch vor allem die direkte Vorlage der Prüfungsbemerkungen durch den B R H an Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung nach A r t . 114 Abs. 2 Satz 2 GG, §§ 46 Abs. 1 HGrG, 97 Abs. 1 BHO, während die alte Rechtslage (Art. 114 GG a.F., § 108 Abs. 1 Satz 1 RHO) lediglich eine Übermittlung an den Bundesminister der Finanzen vorsah. Sowohl die Klarstellung der Erweiterung der Aufgaben des B R H als auch seine Heranführung an die gesetzgebenden Körperschaften werden schließlich durch das Beratungsrecht des B R H (§§ 42 Abs. 5 HGrG, 88 Abs. 2 BHO) unterstrichen, das erstmals i m Haushaltsrecht des Bundes ausdrückliche Erwähnung findet. 51

Vgl. dazu auch Karehnke,

D Ö V 1972,150, FN. 65.

III. Bezugsrahmen der Finanzkontrolle

41

Organisation und Struktur des B R H sind weiterhin i m BRHG 5 2 geregelt, wenn auch i m Zuge der Haushaltsreform aufgrund § 119 Abs. 2 Nr. 4 BHO die §§ 4, 6, 7, 8 und 9 BRHG außer K r a f t traten und § 3 a BRHG, der die Prüfungsmodalitäten geheimzuhaltender Ausgaben regelt, durch §118 BHO eingeführt wurde. E i n großer Teil der Vorschriften des BRHG hat jedoch, wie das auch hinsichtlich zahlreicher der bisherigen Rechtslage entsprechender Bestimmungen des H G r G und der BHO zutrifft, i m Hinblick auf die grundlegenden Änderungen und Akzentverschiebungen der dargestellten Neuregelungen eine andere oder doch zumindest geänderte Sinngebung erfahren.

I I I . Der Bezugsrahmen der öffentlichen Finanzkontrolle 1. Die Kontrollobjekte

Gemäß A r t . 114 GG alter wie neuer Fassung bezieht sich die öffentliche Finanzkontrolle auf den Bereich der staatlichen Regierung und Verwaltung. Dementsprechend w i r d auch häufig zwischen Verfassungs- und Verwaltungskontrolle unterschieden 53 . Dabei erstreckt sich die Kontrolle der Verwaltung darauf, ob die die öffentlichen M i t t e l verwaltenden Stellen bei ihrer Wirtschaftsführung die geltenden Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften beachtet haben und zweckmäßig und wirtschaftlich verfahren sind. Objekte der Finanzkontrolle sind i n diesem Zusammenhang nicht nur Verwaltungsstellen, die von ihrem Organisationszweck her zur Exekutive i m Sinne staatlicher Gewaltenteilung zu zählen sind, sondern vielmehr alle Stellen, die öffentliche Finanzmittel zu verwalten haben; d. h. auch die „Verwaltung" der Gerichte und der gesetzgebenden Körperschaften unterliegt der Finanzkontrolle, also alle Verwaltung i m funktionellen Sinn, die ihr zur Verfügung stehende öffentliche M i t t e l zu bewirtschaften hat. I m Vordergrund steht piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 109 GG, Rdnrn. 5, 23; § 91 BHO, Rdnr. 1; § 92 BHO, Rdnr. 1; § 113 BHO, Rdnr. 2, s. dazu auch unten I I . bb) d). 121 Vgl. Viaion, Haushaltsrecht, S. 105. 122 Dazu ausführlich unten 5. a).

I. Rechnungsprüfung

85

Anfängen auf Revisionstätigkeit beschränkte 123 . Angesichts des rechtsstaatlichen Prinzips der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung könnte bloße Revision i n einem Rechtsstaat moderner Prägung eine wirksame Rechnungsprüfung nicht gewährleisten und müßte verfassungsrechtlich nahezu bedeutungslos werden. Wegen dieses rechtsstaatlichen Prinzips ist aber auch die Wirtschaftlichkeitsprüfung notwendiger Bestandteil der Kontrolle öffentlicher Finanzwirtschaft. § 7 Abs. 1 BHO bzw. § 6 Abs. 1 HGrG bilden eine Ausformung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes, der i n der BHO durch Einzelvorschriften zur Gewährleistung haushaltswirtschaftlicher Zweckmäßigkeitspostulate näher konkretisiert wird. Danach ist dieses Prinzip sowohl bei der Aufstellung als auch bei der Ausführung des Haushaltsplans zu beachten. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert dabei die Ubereinstimmung aller finanzwirksamen Akte der Verwaltung m i t der BHO 1 2 4 . Ein Verstoß gegen den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz hätte daher die Rechtswidrigkeit einer finanzwirksamen Maßnahme zur Folge. Daraus ergibt sich aber, daß die Prüfung der Wirtschaftlichkeit, mag sie auch unter quasi-betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten erfolgen 125 , i n ihrer letzten Konsequenz eine Prüfung der Rechtmäßigkeit darstellt. Dennoch ist die besondere Absicherung einer Zweckmäßigkeitsprüfung i n Gestalt der Wirtschaftlichkeitsprüfung durch A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG erforderlich. Die Verfassung versteht unter „Ordnungsmäßigkeit" als der Einhaltung der geltenden haushaltsrechtlichen Vorschriften und Prinzipien zwar eine umfassende Rechtmäßigkeitsprüfung, die sich aber auf die formelle Prüfung der Ermächtigungsgrundlage beschränkt. Die Zweckmäßigkeitsprüfung dagegen setzt andere Prüfungsmaßstäbe voraus. So stellt sie sich hinsichtlich ihrer Zielrichtung als Teil der formellen Rechtmäßigkeitsprüfung dar, ist aber wegen ihrer quasi-betriebswirtschaftlichen Methoden und Maßstäbe bei ihrer Durchführung i n eine andere Ebene transformiert. Die Rechtmäßigkeitsprüfung selbst findet damit auf verschiedenen Ebenen statt, die von den Modalitäten her andersartig ausgeformt sind, i n ihrer Konsequenz aber als Gewährleistung der Rechts-

123 Die Generalrechenkammer, die Vorgängerin moderner Rechnungshöfe i n Deutschland, nahm bis zum Erlaß der Institutionen Friedrichs I I von Preußen über die Aufgaben der Rechnungsprüfung lediglich Revisionstätigkeit wahr. Vgl. dazu die Darstellung bei v. Pfuhlstein, S. 21 ff. 124 Maunz - Dürig - Herzog, A r t . 20 GG, Rdnr. 124. 125 Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 114 GG, Rdnr. 25 sieht den U r sprung der Wirtschaftlichkeitsprüfung i n betriebswirtschaftlichen Erwägungen. s. dazu ausführlich unten 5. b) aa).

2. Kap., . Finanzkontrolle durch den

86

Staatlichkeit des Verwaltungshandelns gleiche Wirkungen zeitigen. Da i m Unterschied zum Verwaltungsstaat des 19. Jahrhunderts eine Bewirtschaftung der M i t t e l und damit deren Prüfung i n unserem modernen Staatsgefüge m i t seinen höchst komplexen sozial- und wirtschaftspolitischen Interventionsmechanismen immer mehr ökonomisch orientierte Erwägungen i n den Vordergrund treten läßt, wäre eine Rechnungsprüfung, die sich nicht auch auf Zweckmäßigkeitserwägungen erstreckt, undenkbar. Auch die Zweckmäßigkeitsprüfung ist daher notwendiger Bestandteil des Generalauftrags und mußte zur Klarstellung i n A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG ihre Absicherung erfahren. bb) Der zeitliche Umfang des Generalauftrags Der zeitliche Umfang des Generalauftrags war nach der RHO i m wesentlichen auf die Prüfung anhand der gelegten Rechnung beschränkt. Diese Prüfung hatte erst nach der Rechnungslegung der Regierung gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften zu erfolgen. Die §§ 42 bis 45 H G r G dagegen gewährleisten eine umfassende Prüfung unabhängig von der Rechnungslegung und stellen damit die Zulässigkeit einer Prüfungstätigkeit des B R H sowohl schon vor dem Zeitpunkt der Rechnungslegung gegenüber Bundestag und Bundesrat 126 als auch bereits vor dem Zeitpunkt der Einzelrechnungslegung nach § 80 BHO klar. I m H G r G findet also erstmals eine sog. „gegenwartsnahe" Rechnungsprüfung Ausdruck. Diese zielt darauf ab, unabhängig von der Rechnungslegung auch solche finanzwirksamen Maßnahmen der Kontrolle anhand bestehender Unterlagen zu unterstellen, die erst später zu förmlichen Rechnungen führen 1 2 7 . A r t . 114 Abs. 2 S a t z l GG selbst garantiert und deckt einen Begriff der Rechnungsprüfung, der sowohl die Nachrechnung der belegten Einnahmen und Ausgaben als auch ihre Vergleichung i m Hinblick auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit umfaßt 128 . Sowohl „Nachrechnung" als auch „Vergleichung" können sich nur auf vorgegebene Fakten beziehen, die sich aus abgeschlossenen finanzwirksamen Vorgängen ergeben. Gleitende Vorgänge, die noch zu keinem Ergebnis gelangt sind, an welche daher auch keine resultatsorientierten Maßstäbe angelegt werden können, sind begrifflich einer abschließenden Prüfung nicht zugänglich. U m so weniger kann sich die Prüfung an Zukunftsprojektionen ausrichten, da prognostische Erwartungen allenfalls als Quintessenz der Prüfung Gegenstand der Beratung sein können. Die notwendig faktenorientierte Prüfung selbst kann jedoch nur abge126

S. 92.

Dieser Auffassung ist auch Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Einführung,

127 So der E n t w u r f des H G r G (BT-Drucks. V/3040) Tz. 82; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 114 GG, Rdnr. 27; Regierungsbegründung der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform (zu BT-Drucks. V/3605) zu A r t . I Nr. 14. 128 Vgl. auch Viaion, Haushaltsrecht, S. 46; Fuchs, Kontrolle, S. 11.

I. Rechnungsprüfung

87

schlossene Verwaltungsvorgänge erfassen, da sie durch die gleitenden Phasen eines noch nicht zum Abschluß gekommenen Vorgangs permanent überholt würde. Aus diesem Grund hat der Verfassunggeber auch von dem Ausdruck „Überwachung", wie i h n § 4 BRHG gebrauchte, abgesehen 129 . „Überwachung" umfaßt nicht nur die Rechnungsprüfung. Sie bezeichnet ein ständiges Beobachten, ohne sich notwendigerweise auf die unmittelbare Beurteilung konkreter finanzwirksamer Vorgänge zu beziehen. Da A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG daher ausdrücklich von „Prü-* fung", nicht von „Überwachung", spricht, schließt diese Verfassungsnorm die Einbeziehung noch nicht abgeschlossener Vorgänge i n die Prüfung aus, bei welchen eine M i t w i r k u n g des B R H nicht mehr Prüfung, sondern Beratung, sonstige unmittelbare Mitarbeit oder Selbsteintritt i n Exekutivfunktionen bedeuten könnte. Auch gegenwartsnahe Prüfung kann sich somit nur auf Vorgänge beziehen, die von der Verwaltung abschließend beschieden sind, wenn sie auch noch nicht vollzogen und ihre Folgen noch nicht eingetreten zu sein brauchen 130 . Schon der Rechnungshof des Deutschen Reichs nahm aufgrund von § 66 Abs. 2 RHO, der einen kürzeren Zeitraum für die Rechnungslegung der Kassen i m Einzelfall zuließ, auf diesem speziellen Gebiet eine A r t gegenwartsnahe Prüfung wahr 1 3 1 . Solche vereinzelten Ansätze der Gegenwartsbezogenheit der Prüfung konnten aber nicht zur Aktualität und damit gesteigerten Effektivität einer gegenwartsnahen Prüfung führen. Zwar ist auch eine erst nach der Rechnungslegung einsetzende Prüfung nicht wirkungslos 132 . Eine möglichst frühe Aufdeckung von Mängeln beim Haushaltsvollzug führt aber zu deren schnelleren Abhilfe. Zudem kann bei einer Prüfung vor Rechnungslegung das Prüfungsergebnis den gesetzgebenden Körperschaften möglichst früh übermittelt und von diesen verwertet werden. Der Rückkoppelungseffekt der Prüfungsergebnisse auf die laufende Verwaltungsführung kann somit schneller einsetzen und die gewonnenen Erkenntnisse bedürfen bis zu ihrer Berücksichtigung i n der Verwaltungspraxis keiner langen „Innovationszeiten". Aufgrund der größeren Aktualität w i r d die Prüfungswirkung erheblich gesteigert, so daß die durch A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG gedeckte gegenwartsnahe Prüfung einen weiteren Schritt zu der durch die Haushaltsreform angestrebten größeren Praktikabilität und Wirksamkeit der Rechnungsprüfung darstellt. 129

Vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 114 GG, Rdnr. 27. So auch Vogel, S. 196; Maunz - Dürig - Herzog, A r t . 114 GG, Rdnr. 13; Bank, D Ö V 1962, 530; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 114 GG, Rdnr. 27; Härtig, DVB1.1951, 396. Z u r verfassungsrechtlichen Problematik einer m i t laufenden Kontrolle s. unten i m H i n b l i c k auf das Demokratieprinzip, 5. Kap., Abschn. A , I I . 1. a). 131 Vgl. die Regierungsbegründung der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform (BT-Drucks. V/3040) Tz. 81. 132 s. Maunz - Dürig - Herzog, A r t . 114 GG, Rdnr. 13. 130

88

2. Kap., . Finanzkontrolle durch den 2. Die Prüfungsgebiete im Rahmen der Rechnungsprüfung

a) Die Überwachung der unmittelbaren

Staatsverwaltung

aa) Die interne Prüfung der Bundesverwaltung Objekt der von A r t . 114 GG garantierten Rechnungsprüfung ist ausschließlich die Regierung und die staatliche Verwaltung 1 8 8 . Diese Beschränkung folgt sowohl aus A r t . 114 Abs. 2 Satz 1 GG, der sich auf die Rechnungslegung nach Abs. 1 bezieht, als auch aus den Begriffen der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, die einmal die Ausführung des Haushaltsgesetzes und -plans, zum anderen die gesamte finanzwirtschaftliche Betätigung des Bundes bezeichnen. Nur die Verwendung von öffentlichen M i t t e l n unterliegt der Prüfung 1 8 4 . Innerhalb des Rahmens der Regierung und der Staatsverwaltung legt § 89 Abs. 1 BHO als Nachfolger des § 88 Abs. 1 RHO die Prüfungsgebiete fest. Neben der Kontrolle der öffentlichen Barausgaben sowie -einnahmen hat dabei die Prüfung eingegangener Verpflichtungen, Schulden, Gewährleistungen und Bürgschaften sowie der von Bundesbehörden verwalteten Geldforderungen des Bundes, die i m modernen „Schuldnerstaat" aus konjunkturpolitischen Gründen teilweise an die Stelle von Bareinnahmen und -ausgaben treten 1 8 5 , an Bedeutung gewonnen. Durch § 89 BHO werden also alle Tatbestände erfaßt, die später i n der Haushaltsrechnung gemäß den §§ 81 ff. BHO den Ansätzen des Haushaltsplans gegenüberzustellen sind, d. h. das gesamte Bundesvermögen, wie es sich i n A k t i v a und Passiva ausdrückt, sowie Maßnahmen der Regierung und der staatlichen Verwaltung, die unmittelbar das Vermögen betreffen. Dabei können aber nicht nur die finanzwirksamen Akte selbst, sondern auch schon die ihnen zugrundeliegenden verpflichtenden Verträge Prüfungsgegenstand hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit und Zweckmäßigkeit ihres Abschlusses sein. Das gilt i n besonderem Maße für die Aufnahme von Krediten, Gewährleistungen und Schulden sowie Bürgschaftsleistungen durch den Bund. Eine umfassende Aufzählung der Prüfungsgegenstände findet sich i n den §§ 81 ff. BHO. § 81 BHO, der dem § 77 RHO entspricht, stellt aufgrund seiner konkretisierenden Regelungen eine Ausprägung des formal-veranschlagungsmäßigen Begriffs der Einnahmen und Ausgaben i m Sinn des A r t . 110 Abs. 1 Satz 1 GG dar. Sowohl nach A r t . 110 Abs. 1 Satz 1 GG als auch nach § 81 BHO sind unter Ausgaben die i n dem Rechnungsjahr, 188 Z u m Gegenstand der Verfassungsgarantie der Finanzkontrolle vgl. auch Vogel, S. 198. 184 So auch Bank, AöR 80 (1955) 264 f. 185 s. Bank, AöR 80 (1955) 265; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, §89 BHO, Rdnr. 3 b.

I. Rechnungsprüfung

89

für welches der Haushaltsplan festgestellt wird, fälligen kassenwirksamen Geldleistungen zu verstehen 188 . § 81 Abs. 2 Nr. 2 a BHO geht von den tatsächlich geleisteten Ausgaben aus; Nr. 2 b berücksichtigt daneben auch die Ausgabenreste (§ 19 Abs. 2 Satz 1 BHO), d. h. die Mittel, die i m Falle der Übertragbarkeit (§§ 45 Abs. 2 HGrG, 19 Abs. 1 BHO) i m betreffenden Rechnungsjahr nicht oder nicht vollständig ausgenutzt werden konnten und somit für das nächste Jahr weiter zur Verfügung stehen. Die §§ 81 Abs. 2 Nr. 2 c, 37 Abs. 6 BHO nennen die zu übertragenden Vorgriffe, die Beträge also, u m welche die Ausgabeermächtigungen des Haushaltsplans zuzüglich der aus dem Vorjahr übertragenen Ausgabenreste überschritten worden sind und die auf die nächstjährige B e w i l l i gung für den gleichen Zweck grundsätzlich anzurechnen sind 187 . Die Prüfung der Ausgabenreste und Vorgriffe ist dabei deshalb so bedeutsam, w e i l sie Schlüsse auf das mögliche Auseinanderfallen von geplanten und tatsächlich getätigten Ausgaben ermöglicht. Als weitere Prüfungsgegenstände werden i n § 81 BHO die veranschlagten Ausgaben (Nr. 2 e), die schon aus dem Vorjahr übertragenen Ausgabenreste oder Vorgriffe (Nr. 2f) sowie der Betrag der über- und außerplanmäßigen Ausgaben (Nr. 2 i) angeführt. Jeweils sind dann die Summen der Ist-Ausgaben, der veranschlagten Ausgaben und der Ausgabenreste und Vorgriffe zu überprüfen (Nr. c und g) sowie der Mehroder Minderbetrag dieser Summen zu vergleichen (Nr. 2 h). Bezüglich der Einnahmen ergibt sich der Prüfungsgegenstand aus A r t . 110 GG i . V . m . §81 Abs. 2 BHO. Unter dem Begriff „Einnahmen" i m Sinn dieser Vorschriften sind die voraussichtlich verfügbaren Deckungsmittel zu verstehen. Diese wiederum gliedern sich einmal i n die laufenden Einnahmen aus Steuern, zum anderen i n die einmaligen Einnahmen aus Krediten (Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG) oder Veräußerung von Staatsvermögen 138 . Nicht unter die „Einnahmen" i n diesem Sinne fallen die „Kassenverstärkungskredite" nach § 18 Abs. 2 BHO, die nicht den Charakter von Deckungs-, sondern von Zwischenfinanzierungsmitteln tragen, da davon auszugehen ist, daß sie durch planmäßige Einnahmen bis zum Rechnungsabschluß zurückgezahlt sind. Seltener als Ausgabenreste kommen Einnahmenreste vor, welche auch Forderungen enthalten können. Nach § 81 Abs. 2 Nr. 1 a bis h BHO sind Einnahmen und Einnahmenreste unter den gleichen Gesichtspunkten zu prüfen wie ΐ3β v g l . Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 110 GG, Rdnr. 39 f. Z u r Definition vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, §81 BHO, Rdnr. 3; § 37 BHO, Rdnr. 11. 138 Z u r Definition des Begriffs „Einnahmen" vgl. auch Piduch, Bundeshaushaltsrecht, A r t . 110 GG, Rdnr. 41. 137

90

2. Kap., . Finanzkontrolle durch den

die Ausgaben. Die Prüfung der Schulden und des gesamten Vermögens des Bundes schließlich ergibt sich sowohl aus A r t . 114 Abs. 1 GG als auch aus § 86 BHO, während § 82 RHO nur von „Veränderungen i m Grundbesitze des Reichs" sprach. Eine ständige Prüfung von A r t und Umfang des Bundesvermögens, die einen wichtigen Faktor für die weitere gesamtwirtschaftliche Entwicklung i m Bund bilden 1 3 9 , ist aber zur Herstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 109 Abs. 2 GG) unerläßlich. Deshalb erstreckt sich nach § 10 Abs. 2 BHO die Einzelrechnungslegung auf das gesamte Vermögen, u m jede Veränderung i m Vermögensbestand während eines Haushaltsjahres auszuweisen 140 und so eine flexible Einstellung auf jede Veränderung und dementsprechende wirkungsvolle Maßnahmen zu ermöglichen. Durch § 113 BHO w i r d daher auch das Sondervermögen des Bundes i n Gestalt der Deutschen Bundespost und Bundesbahn, des ERP-Sondervermögens und des Ausgleichsfonds 141 i n die Rechnungsprüfung einbezogen. Die Prüfung des Sondervermögens kann auch nicht durch Sondervorschriften eingeengt werden, da seine Wirtschaftsführung Teil der zu prüfenden Wirtschaftsführung des Bundes selbst darstellt. Vor allem wäre daher ein völliger Ausschluß seiner Prüfung verfassungswidrig. Neben tatsächlichen Vermögensverschiebungen und Verpflichtungen durch den Bund sind auch solche Maßnahmen Prüfungsgegenstand, die selbst erst finanzielle Auswirkungen zeitigen können. Dabei ist es unerheblich, wenn diese Auswirkungen noch nicht eingetreten sind; maßgeblich ist allein ihre voraussehbare Verursachung 142 . Vor allem handelt es sich dabei u m verwaltungsorganisatorische Maßnahmen, deren oft politischer Charakter eine Prüfung daher zumeist nur beschränkt gestattet 1 4 3 . Ein weiteres wichtiges Prüfungsgebiet sind die Vorschüsse und Verwahrungen nach § 60 BHO. Bei den Vorschüssen, deren Regelung schon i n den §§ 27 und 62 RHO erfolgt war, handelt es sich nicht u m Vorleistungen (§ 56 Abs. 1 BHO), die durch den Bund vor dem Empfang von Gegenleistungen freiwillig vereinbart oder bewirkt werden. Vielmehr kann eine Ausgabe als Vorschuß nur gebucht werden, wenn die Verpflichtung zur Leistung zwar feststeht, die Verrechnung aber noch nicht 139 Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 86 BHO, Rdnr. 2 nennt die Vermögensrechnung einen „Bestandsveränderungsnachweis". So auch Maunz - Dürig Herzog, A r t . 114 GG, Rdnr. 6. 140 s. die Regierungsbegründung der Gesetzentwürfe zur Haushaltsreform (BT-Drucks. V/3040) Tz. 418. 141 Nicht zum Sondervermögen zählen die von Stellen außerhalb der B u n desverwaltung verwalteten Treuhandvermögen i m Sinne des § 44 Abs. 2 BHO. Eine nähere Darstellung der Sondervermögen findet sich bei Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 113 BHO, Rdnr. 2. 142 Vgl. dazu Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 89 BHO, Rdnr. 3 d. 143 Z u r Organisationskontrolle allgemein s. unten 5. b) bb).

I. Rechnungsprüfung

91

endgültig erfolgen kann 1 4 4 . Die Buchung eines Vorschusses ist daher nicht möglich für Ausgaben, für welche Haushaltsmittel nicht zur Verfügung stehen und bei welchen die Voraussetzungen für eine über- oder außerplanmäßige Bewilligung nach § 37 BHO nicht vorliegen. Auch die Möglichkeit der Vorschußbuchung macht das Erfordernis einer haushaltsrechtlichen Ermächtigung nicht hinfällig. Die Hauptanwendungsfälle der Vorschußbuchung beziehen sich auf das Fehlen einer Buchungsstelle während der Zeit der „vorläufigen Haushaltsführung" nach A r t . 111 GG, wenn die Bundesverwaltung aufgrund besonderer gesetzlicher Anweisung oder vertraglich verpflichtet ist. Ferner ist die Vorschußbuchung möglich, wenn der bezahlte Betrag von einem Dritten wieder eingezogen werden kann 1 4 5 . Dann kann u . U . eine endgültige Buchung überhaupt vermieden werden, falls durch die Löschung der Vorschußbuchung eine unmittelbare Leistung des Dritten an den Empfänger vermieden wird. Allerdings müssen die Vorschußbuchungen i m Interesse einer ordnungsmäßigen Kassen- und Buchführung möglichst bald eine endgültige Buchung erfahren. Ebenso wie die Vorschüsse sind auch die Verwahrungen nach § 60 Abs. 2 BHO (früher § 63 RHO) durch den B R H auf ihre Ordnungs- und Zweckmäßigkeit h i n zu überprüfen. „Verwahrungen" sind die haushaltsrechtliche Kehrseite der Vorschüsse 148 und stehen i n keinem Zusammenhang m i t der Hinterlegung der §§ 372 ff. BGB. Vielmehr darf eine Einnahme dann als Verwahrung gebucht werden, solange sie als Einnahme nicht endgültig gebucht werden kann. Verwahrungen sind daher wie Vorschüsse zahlenmäßige Vorgänge, deren endgültige buchmäßige Erledigung i m Augenblick des Anfalls nicht möglich ist. Das bedeutet aber nicht, daß Haushaltsmittel, die zu verfallen drohen, als Verwahrung behandelt und gemäß § 72 Abs. 4 BHO für das nächste Haushaltsjahr gebucht werden dürften. I m Zusammenhang m i t den Verwahrungen sind schließlich die Kassenverstärkungskredite zu nennen (§ 60 Abs. 3 BHO), die i n der Haushaltsrechnung nicht nachgewiesen und deshalb nur „ähnlich" wie Verwahrungen behandelt werden 1 4 7 . Sie dienen der Aufrechterhaltung der ordnungsgemäßen „Kassenwirtschaft" (§18 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 BHO) und dürfen nicht später als sechs Monate nach Ablauf des Haushaltsjahres, für das sie aufgenommen worden sind, fällig werden (§ 18 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 BHO). Ein weiteres Prüfungsgebiet des B R H i m Rahmen des Generalauftrags bilden schließlich die Selbstbewirtschaftungsmittel nach § 15 Abs. 2 144 Z u m Begriff s. Viaion, Haushaltsrecht, § 27 RHO, A n m . 1; Piduch, B u n deshaushaltsrecht, § 60 BHO, Rdnr. 1. 145 V g l > vialon, Haushaltsrecht, § 27 RHO, A n m . 3. 148 So Vialon, Haushaltsrecht, § 63 RHO, A n m . 1; Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 60 BHO, Rdnr. 6. 147 Vgl. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 60 BHO, Rdnr. 7.

92

2. Kap., . Finanzkontrolle durch den

BHO (vgl. den früheren § 16 RHO). Es handelt sich dabei um Mittel, die über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung stehen. Die bei ihrer Bewirtschaftung aufkommenden Einnahmen fließen i m Gegensatz zur früheren Rechtslage wieder den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu, was eine Ausnahme vom haushaltsrechtlichen Bruttoprinzip darstellt 1 4 8 , das grundsätzlich eine getrennte Veranschlagung von Einnahmen und Ausgaben vorschreibt. Bei der Rechnungslegung ist lediglich die Zuweisung der M i t t e l an die bewirtschaftende Stelle nachzuweisen, da i n der Zuweisung bereits die Haushaltsausgabe begründet liegt. Die Verwendung der zur Selbstbewirtschaftung zugewiesenen M i t t e l unterliegt dagegen i n vollem Umfang der Rechnungsprüfung (§ 89 Abs. 1 Nr. 4 BHO) 1 4 9 . bb) Die Prüfung staatlicher Betätigung bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung 320, 397, 398

414

Namenregister

Loewenberg, Gerhard 306, 401 Loewenstein, K a r l 152, 201, 296, 306, 314, 324, 3i35, 380, 401 Lohl, Reinhold 96, 401 Loitlsberger, Erich 28, 401 Lorenz, Dieter 252, 401 Lötz, Walther 401 Lucas 197, 401 L u d w i g , Günter 44, 46, 393 Luhmann, Niklas 310, 401 Ma, Herbert Han-Pao 359, 360, 361, 362, 401 Maass, Joachim 216, 402 Maatz, Werner 63, 399 Mackintosh 187, 402 Macpherson, C. B. 213, 402 Mangoldt, Hans v. 35, 174, 196, 198, 205, 2131, 214, 222, 245, 290, 293, 303, 308, 318, 321, 327, 376, 382, 402 Mann, Fritz K a r l 28, 402' Manzig, Hans-Jürgen 304, 402 Marcie, René 240, 402 Martens, Wolfgang 222, 402 M a r t i , Hans 323, 326, 402 Mattern, K a r l - H e i n z 320, 402 Matz, Werner 29, 75, 257, 392 Maunz, Theodor 35, 53, 55, 80, 81, 85, 87, 90, 100, 102, 114, 116, 119, 126, 131, 132, 144, 145, 146, 156, 158, 159, 161, 164, 165, 174, 175, 177, 178, 186, 188, 193, 195, 196, 197, 198, 205, 213, 214, 216, 218, 222, 226, 229, 231, 233, 234, 236, 237, 239, 243, 244, 245, 246, 249, 252, 256, 257, 260, 261, 267, 284, 285, 290, 291, 296, 298, 300, 308, 309, 316, 319, 320, 321, 327, 376, 332, 390, 402 Maurer, H a r t m u t 175, 402 Mayer, F. 309, 402 Mays 213, 402 Meder, Walter 339, 402 Menger, Christian-Friedrich 58; 402 Menzel, Eberhard 21, 76, 115, 145, 146, 174, 175, 176, 189, 226, 301, 302, 304, 318, 319, 340, 344, 346, 347, 352, 353, 356, Ö57, 364, 368, 369, 370, 402, 403 Möller, A l e x 33, 34, 114, 135, 136, 147, 134, 136, 187, 190, 390, 403 Montesquieu, Charles de 292, 309, 31'5 , 316', 403 Morstein-Marx, F r i t z 41, 81, 139, 183, 206, 335, 392, 393, 397 Moser, A r t u r 140, 403 Moses, S. 354, 403 Müller, A d a m 22, 403 Müller, Gebhard 18Ö; 213, 214, 257, 286, 238, 397, 406

Müller-Heidelberg 336, 403 Müller-Meiningen, Ernst, j r . 173, 373 Münch, Fritz 33, 34, 135, 182, 187, 275, 390, 408 M y r d a l , Gunnar 329; 403 Naschold, Frieder 45, 403 Nawiasky, Hans 35, 310, 317, 403 Nebenzahl 355 Neumark, F r i t z 53, 183, 187, 403 Nikisch, A r t h u r 42, 48, 76, 77, 78, 103, 158, 178, 397 Normanton, E. L . 151, 176, 348, 352, 363, 355, 356, 403 Obermayer, Klaus 239, 403 Oppermann, Thomas 31, 33, 41, 59, 78, 108, 109, 116, 117, 126, 263, 320, 403 Ossenbühl, F r i t z 130, 131, 239, 403 Ostrogorsky 213, 403 Parsons, Talcott 44, 45, 296, 403 Partsch, K a r l Josef 196, 384, 403, 404 Patzig, Werner 257, 260, 261, 380, 404 Pelny, Stefan E. 32, 183, 186, 190, 194, 201, 202, 203, 204, 209, 350, 351, 376, 404 Peters, Hans 115, 134, 148, 213, 232, 293, 310, 314, 382, 404 Peucker, Herbert 41, 173, 224, 274, 275, 277, 281, 282, 299, 314, 316, 404 Pfennig, Gerhard 177, 178, 242, 316·, 3122, 404 Pfuhlstein, Friedrich v. 21, 28, 75, 35; 126, 166, 344, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 404 Piduch, E r w i n Adolf 29, 33, 34, 36, 38, 52, 54, 55, 56, 57, 53, 59, 62, 63; 66, 68, 71, 73, 74, 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 39, 90, 91, 92, 93, 94, 97, 102, 103, 105, 107,108, 110, 111, 114, 119, 121, 122, 12l3, 124, 125, 127, 128, 132, 133, 135, 140, 143, 144, 1415, 146, 154, 155, 162, 165, 168, 171, 172, 173, 185, 138; 190, 192, 193, 197, 199, 201, 202», 2031, 204, 205, 206, 208, 256, 259, 261, 265, 266, 267, 268, 269, 272, 275, 277, 291, 298, 300, 302, 305, 308, 320, 369, 371, 375, 376, 377, 379, 380, 385, 390, 399, 404 Piaton 232, 233 Plöger, Rainer 286, 401 Püttner, Günter 36, 105, 404

Namenregister Ranke, Leopold v. 292 Rasch, Ernst 313, 404 Rausch, Heinz 290, 391, 392, 395, 397, 399, 401, 407 Redeker, K o n r a d 323, 404 Reger, Hans 143, 140, 148, 149, 150, 167, 216, 259, 355, 386, 404 Reich, Heinrich 115, 116, 126, 130, 1.32, 404 Richter, Ernst-Günther 170, 298, 299, 301, 302, 404 Ridder, H e l m u t 246, 298, 299, 405 Rietdorf, Fritz 185, 262, 286, 405 Ritsert, Jürgen 47, 405 Ritzel, Heinrich 41, 81, 195, 307, 405 Roedig, Jürgen 149, 405 Roellecke, Gerd 53, 116, 399, 405 Roellenbleg, Rainer R. 267, 405 Rosenberg, Werner 197, 405 Rousseau, Jean-Jaques 47, 393 Rudolf, Walter 267, 278, 405 Rüfner, Wolfgang 105, 405 Rumpf, H e l m u t 310, 405 Rupp, Hans-Heinrich 54, 239, 405 Saemisch, Friedrich 41, 80, 81, 82, 205, 405 Samper, Rudolf 134, 405 Sandtner, Walter 286, 382, 405 Schack, Friedrich 226, 405 Schäfer, Friedrich 195, 198, 201, 323, 325, 384, 397, 405 Schäfer, Hans 100, 101, 158, 159, 164, 197, 199, 256, 259, 278, 282, 286, 307, 318, 322, 380, 405, 406 Schäffer, Fritz 314, 397 Schenk, Dieter 259, 260, 267, 271, 273, 274, 275, 277, 281, 282, 300, 406 Scheuner, Ulrich 131, 183, 213, 214, 229, 235, 257, 262, 286, 306, 309, 315, 380, 406 Schlochauer, Hans-Jürgen 99, 406 Schmid, Carlo 246, 389 Schmidt, Reimer 105, 406 Schmidt-Bleibtreu, Bruno 53, 78,129, 148, 165, 167, 175, 220, 229, 265, 291, 402, 406 Schmidt-Rousselle, R. 30, 315, 338, 406 Schmitt, Carl 48, 225, 290, 291, 293, 335, 3)80, 393, 406, 409 Schmölders, Günter 184, 246, 406 Schneider, Franz 228, 235, 316, 407 Schneider, Peter 232, 291, 295, 314, 318, 407 Schröer, Hans H e r m a n n 42, 407 Schubert, Glendon A. 31, 407 Schulze, Rudolf 167, 407, 409 Seeger, Julius 264, 407

Seel, Wolf gang 115 Seibert, Hans-Michael 323, 407 Senf, Paul 183, 407 Senghaas, Dieter 45, 397, 407 Shils, E d w a r d A. 44, 45, 403i Siedentopf, Heinrich 132, 133, 407 Sievert, Olaf 147, 407 Sigloch, Heinrich 165, 402 Simson, Werner v. 213, 225, 226, 407 Smend, Rudolf 160, 161, 228, 235, 309, 315, 380, 397, 406, 407 Spanner, Hans 284, 407 Spörlein, H e l m u t 55, 139, 141, 242, 407 Sprenger, Gerhard 196, 407 Stadler, Hans 262, 407 Starck, Christian 53, 54, 407 Steffani, Winfried 291, 329, 407 Stein, Ekkehard 96, 320, 407 Stein, Lorenz v. 22, 182, 407 Steinbuch, K a r l 45, 407 Stengel, K a r l Frhr. v. 80, 408 Stern, Klaus 33, 34, 135, 182, 187, 275, 390, 408 Stier-Somlo, Fritz 225, 408 Stralenheim, Henning v. 267, 408 Sturm, Gerd 262, 263, 292, 408 Sun Yat-sen 360 Talmon, J. L. 213, 408 Taylor, Eric 187, 408 Thieme, Werner 132, 408 Thierfelder, Hans 323, 408 Thoma, Richard 158, 159, 172, 213, 245, 246, 299, 394, 408 Thomsen, Heiko 52, 67, 68, 71, 73, 408 Tiemann, B u r k h a r d 33, 34, 36, 36, 37, 64, 97, 100, 127, 159, 164, 165, 201, 206, 208, 256, 257, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 266, 268, 277, 283, 285, 287, 288, 291', 298, 305, 306, 311, 322, 40© Tocqueville, Alexis Bogislav de 110, 409 Traber, Theo 380, 404 Triepel, Heinrich 70, 267, 289, 409 Truhart, Peter 338, 339, 360, 361, 362, 363', 409 Tsatsos, D i m i t r i s Th. 249, 409 Ule, Carl Hermann 318, 321, 322, 409 Ulbricht, Walter 343, 392 Vialon, Friedrich K a r l 27, 29, 30, 53, 57, 58, 62, 64, 65, 67, 68, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 79, 81, 82, 84, 86, 91, 92, 95, 104, 105, 110, 112, 119, 120, 121,

416

Namenregister

12®, 12», 13-7, 138, 140, 141, 143, 151, 154, 153, 167, 168, 169, 170, 174, 193, 224, 256, 261, 269, 274, 312, 316, 409 Vogel, K l a u s 42, 83, 87, 88, 96, 11-2, 113, 114, 115, 117, 119, 126, 133, 136, 137, 148, 149, 163, 263, 293, 409 Volz, Eugen 320, 322, 409

147, 173, 298, 103, 127, 289,

Wacke, Gerhard 107, 108, 115, 116, 21% 397, 409 Wagner, Erich 67, 68, 167, 407, 409 Wahle, K a r l 318, 409 Weber, M a x 213, 296, 408, 409 Weber, Werner 42, 103«, 104, 108, 109, 115, 291, 293, 294, 314, 335, 380, 409 Weichmann, Herbert 112, 138, 304, 307; 316 , 409 Weisser, Gerhard 150, 410 Wenger, K a r l 105, 410 Wergo, Herbert 344

Wernicke, K u r t - G e o r g 213, 214; 309, 410 Wertenbruch, W i l h e l m 303, 308, 410 W i l d 323, 410 Westphal 1'84 Willoughby 137, 410 Wimmer, Raimund 286, 410 Winzerling 80, 408 Witte-Hauschildt, Franz-Werner 105, 410 Wolff, Hans 42, 59, 60, 76 68 69, 71, 113, 131, 134, 136, 146, 171, 176, 232, 279, 293; 308, 310, 311, 313, 410 Würtenberger, Thomas 110, 410 Zacher, Hans F. 63, 104, 213, 228, 234, 235, 253, 257, 261, 276, 281, 282, 283, 286, 287; 309, 324, 334, 335, 410 Zierold, K u r t 11®, 410 Zippelius, Reinhold 22, 160, 161, 180, 214, 225, 231, 232, 237, 245, 292, 295, 410 Zuck, Rüdiger 135, 410

Sachregister Abänderbarkeit der Prüfungsfeststellungen 300 Abschlußbericht des Bundesministers der Finanzen 194, 378 f. Abschluß der Bücher 119 — der Prüfung 40 — des Haushalts 104, 375 — des Rechnungsjahres 200, 353 —, kassenmäßiger 194, 375 Abschlußprüfung 94, 121 f. Abschreibungsmöglichkeit 187 Adressatenkreis der Grundsatzgesetzgebung 35 f. — des Prüfungsberichts 191 A g r a r s t r u k t u r u n d Küstenschutz 262 Akteneinsicht 105 f., 240 A k t u a l i t ä t der Prüfung 230, 379 Allparteienregierung 382 A m t f ü r Verwaltungsreform 149 Amtshilfe 197 Anfragen, parlamentarische 383 A n h ö r u n g des B R H 155 f., 304' — von Regierungsmitgliedern 195 A n n e x f u n k t i o n 21, 364 f. Anstalt des öffentlichen Rechts 101 f. Arbeitsgemeinschaft der Rechnungshöfe 270 f. Aufgabenverteilung, föderative 275 ff., 333 Aufsicht 59 ff., 69 f., 77 f., 81,101,104, 106, 114, 139 f., 232, 325 —, Dienstauf sieht über den B R H 174 —, Fachaufsicht 71 f. —, Leitungsfunktion der 59 f. A u f t r a g an die V e r w a l t u n g 74 Auftragsverwaltung 263, 283 Ausbildungsförderungsgesetz 263 Ausführungsgesetze 262, 285 Ausgaben 88 f. — außerplanmäßige 91, 192 f., 200, 204 —, Ermächtigung zu 192 —, geheime 40 f., 75 f., 124 f., 171 f., 198 f., 222 —, überplanmäßige 91,192 f., 200, 204 Ausgabenreste 89 Ausgleichfonds 90 Auskunftspflicht der V e r w a l t u n g 121, 251 — der Unternehmen 95, 122 27 T i e m a n n

ausländische Prüfungsbehörden 97 ff. — Staaten 340 ff. Ausschließlichkeit der Gewaltenteilung 316 f. — der Rechnungsprüfung 65 ff., 202 Außenstellen des B R H 68, 120, 371 auswärtige Gewalt, s. Gewalt, auswärtige Autonomie ausländischer Organisationen 99 A u t o r i t ä t 295 f., 299 — des B R H 386 Balance der Staatsgewalten 219, 241, 293, 326, 3321, 337 f., 344 Basisfunktion der Finanzkontrolle 163, 192, 209 ff., 223, 227, 229 f., 242, 307, 312, 321, 327 f., 344, 346, 359, 365, 370, 372, 386 Bayerischer Oberster Rechnungshof 100, 248 Beamte 302 f. Beanstandung 123 —, Recht des BRH-Präsidenten zur 167 f. Beauftragte des B R H 121 — f ü r den Haushalt 39, 56 f., 61 Bedürfnis, unvorhergesehenes 193 Begriffsbildung 27 ff. Begründungspflicht der Bundesregierung 186 f. Behinderung der Prüfung 251 f. Behörde, B R H als 313 ff. Beiräte, wissenschaftliche 210, 326 Beiträgegesetz 104, 107 Belgien 176, 347, 352 f. Bemerkungen des B R H 124 ff., 190, 193, 202 f. Benehmen des Reichsministers m i t dem Rechnungshof 39 — m i t dem B R H , s. Einvernehmen Beratung als Bestandteil der Prüfung 153 — durch den B R H 28, 31, 40, 66, 75, 87, 142 ff., 161 ff., 180, 191, 215 f., 227, 232, 239, 252, 312, 315, 317, 326, 320, 335, 358 f., 360 f., 373 — durch Sachverständige 115, 121, 210, 243, 325 ff., 330, 372 f. —, E x k l u s i v i t ä t der 145

418

aregister

—, Übertragung auf den B R H 143 ff., 181, 372 f. Beratungsstellen 372 f. Bericht an den Haushaltsausschuß 200 220 — des' B R H 125 f., 105, 171, 189 ff., 207 f., 210, 2.15, 220, 222', 247 f., 266, 269, 273, 278, 307, 313, 321, 365, 374 f. — des Haushaltsausschusses 203 Berichtspflicht des B R H 38, 124, 161 f., 172, 255, 312 f., 320, 357 Beschränkung der Prüfung 70 ff., 74, 76 f., 106, 110, 112, 265, 263 —, durch Grundrechte 115 ff., 236 ff. —, durch Verfassungsnormen 113 ff. Besoldungswesen 216, 241 Beteiligte am Organstreitverfahren 164 ff. —, andere 164 f. —, Eigenschaft des B R H als - r 163 ff., 25il Beteiligung des Bundes an i n t e r - u n d supranationalen Organisationen 93 f. — an Unternehmen 39, 67, 94 f., 106, 154 Betriebswirtschaft, Grundsätze der 134 ff. Betroffenheit 245, 247 ff. Beweislast 123 B e w i l l i g u n g durch Bundestag u n d Bundesrat 136 ff. Bewilligungsbedingungen 283 Β eurteilungsSpielraum 135 ff. B i l a n z k r i t i k 120 Bildungsplanung 185, 262 f. Bindung der BRH-Gutachten 243, 306 f., 325 — der Grundsatzgesetzgebung, s. Grundsatzgesetzgebung — des Haushaltsgesetzes 54, 186 B R H , s. Bundesrechnungshof Bruttoprinzip 92 Buchführung 82, 118 f. Buchungsstelle 91 Budget and Accounting A c t 350 ff. Budget, Flucht aus dem 29 —, Gebundenheit des 182 — Kontrolle des 32, 186 —, Kreislauf des 206, 211 Budgetrecht des Parlaments 182 ff., 193, 309, 384 f. Bürgschaft 39, 64, 83, 93 Bundesangestelltentarif 128 Bundesbahn 90, 120 Bundesbeauftragter f ü r Wirtschaftlichkeit i n der V e r w a l t u n g 143 ff., 163, 181, 244, 353, 368 Bundesbehörde, oberste 225, 248, 313

Bundesbesoldungsgesetz 128 Bundesbetriebe 63, 102 Bundesfinanzhof 303 bundesfreundliches Verhalten 234 f. Bundeshaushaltsordnung 23, 32 ff., 51, 180 f. Bundespost 90, 120 Bundesrechnungshof 43,48 ff., 158 ff. Bundessozialhilfegesetz 260, 263 Bundesstaat 265 ff. Bundesstaatsgesetz 35 Bundesstaatsprinzip 256, 275 ff., 282, 293 Bundesversorgungsgesetz 263 Bundesverfassungsgericht 130, 226, 293 Bund-Länder-Vereinbarungen 135 Bureau of the Budget 351 China 339, 359 ff., 365 Committee of Public Accounts 348 f. Comptroller and A u d i t o r General 125, 348 f. Comptroller General 151, 350 ff. Computer 216 Constitutional Auditors 346 Congress 350 ff. contrôle 30, 59 Corte dei Conti 356 ff. Cour des Comptes 352 f., 357 ff. Dänemark 338, 346 f. Daseinsvorsorge 326 Datenschutzbeauftragt er 338 DDR 340 ff. Delegation 70, 98, 266, 277 ff. Demokratie, parlamentarische 216, 226 f., 232', 305, 324 —, rechtsstaatliche 222, 227, 233 —, repräsentative 214, 227, 229, 332 —, totale 227 Demokratieprinzip 112, 193, 213 ff., 231, 235 Denkschrift 125, 207 Deutsche Bundesbank 104 — Forschungsgemeinschaft 261 — Genossenschaftskasse 104 — Pfandbriefanstalt 104 — Siedlungs- u n d Landesrentenbank 104 Direktoren des B R H 121, 123, 166, 163 f., 270 Diskussion 220 f. Disziplinarrecht 173, 177 ff., 223, 313, 322, 361 f. D o n a u - K r a f t w e r k Jochenstein A G 99 Doppelgebot, haushaltsrechtliches 133, 139

Sachregister Doppelfunktion des B R H 307 f. Doppelprüfung 277 Doppelstellung des B R H 319 — der Finanzkontrolle 345 Doppelzuständigkeit 258 ff. Dotationsauflagen 262 Durchsetzungsmöglichkeit der F u n k tion 295 f. — der Prüfung 209, 242, 251 ff., 301 Eigenkontrolle der Exekutive, s. Selbstkontrolle — i n der D D R 343 Eigenstaatlichkeit der Länder 257 Einkommensteuer 187 Einnahmen 55, 89 f. Einnahmenreste 89 f. Einspruchsrecht gegen Kontrolle 342 Einvernehmen m i t dem B R H 67,119, 311 f. EinZahlungsverpflichtung 105 Einziehung der Fehlbeträge 246 England, s. Vereinigtes Königreich Enquête-Kommission f ü r Fragen der Verfassungsreform 188, 286, 382, 385 Entfaltungsfreiheit der Prüfungsobjekte 110, 138, 387 Entlastung 37, 43, 118,201, 209, 304 f., 3(59 —, A n t r a g auf 190, 383 —, Beschluß 81, 197, 201 f., 205, 209, 211, 220, 250, 304, 375 f., 378 —, Empfehlung 202 —, Material der 189 ff., 202, 273, 321, 335 —, Verfahren der 193, 202 ff., 220, 223, 328, 375 ff., 382 —, Versagung der 205, 223, 250, 301 —, Vorschlag zur 202 —, Zeitrhythmus der 204, 375 Entscheidungsprozeß, politischer 45 f. Entwicklungshilfe 97, 101 Ephorat 47 Ergänzungsprüfungen 198 Erhebungen, örtliche 96 Erinnerungen 40, 167 Ermächtigung durch das Haushaltsgesetz 54 ff. — zur Prüfung 73 f. Ermächtigungserklärung 100 Ermessen des B R H 74, 93, 110, 120, 151 —, Gebrauch des durch die V e r w a l tung 114, 128, 136, 239 f. —, Prüfung des 113, 137 f., 239 f. Erstattungssystem 262 Ersuchen an den B R H 383 Ernennung der Mitglieder, s. M i t glieder 27*

419

Europäische Gemeinschaften 100 f. — Kommission 100 Europäischer Gerichtshof 100 — Kontrollausschuß 100 Europäisches Parlament 100 Examensrat 360 f. Exchequer and A u d i t Department 348 f. Exekutive 291, 308 ff., 325 —, Charakter der Finanzkontrolle als 345 ff. —, Funktionen der 292, 297, 308 ff. E x e k u t i v r a t 360 ff. Finanzausschuß des Bundesrates 194, 200, 202, 351, 376 Finanizgewalt 214 Finanzhilfen des Bundes 135, 263 f., 284 Finanzkontrolle, Begriff 30 ff. — als Ordnungsfaktor 228 f., 234 ff. —, Bezugsrahmen der 41 ff. —, demokratische F u n k t i o n der 213 ff. — durch die V e r w a l t u n g 52 ff. —, Eigenwert der 48, 152, 320 f. —, feststellender Charakter der 21, 44 —» Grundlagen der 32 ff. —, janusköpfiger Charakter der 150 ff. —»mitlaufende, s. Visakontrolle —, parlamentarische, s. parlamentarische Finanzkontrolle —, Träger der 43, 207, 226 —, Umfang der 28 f., 216 ff. Finanzplanung, mehrjährige 184, 188, 190 Finanzreform 259, 262, 264 Finanzverfassung 187, 189 F i n n l a n d 338 Föderalismus 35 —»kooperativer 257, 285 ff. —, föderalistische Züge der Finanzkontrolle 39 f. Fondsverwaltung 63, 260 ff., 283 f. Forschung, Förderung der 185, 262 —, Prüfung von Vorhaben 115 ff., 237 Frankreich 57, 338, 357 ff. Freistellung der Regierung 205 Freistellungserlasse 104 Fredwillige Gerichtsbarkeit 246, 301, 319 Funktion, Begriff der 294 ff. — der Finanzkontrolle 43 ff. —, staatserhaltende 328 ff., 335, 372 —, staatsgestaltende 328 ff. Garantie der Finanzkontrolle 47 ff., 65, 74, 15®, 179, 202, 320, 370

420

Sachregister

— des B R H 49, 158 — des Generalauftrags, s. Generalauftrag Garantieverpflichtungen 64, 107, 218 Gefahr, polizeirechtliche 134 Gegenzeichnung 174 ff., 223 Geheimausgaben, s. Ausgaben, geheime Geheimfonds 171 f., 199 Gemeinden, Prüfung der 42, 63, 93, 113 ff., 353, 358 Gemeindeverbände 42, 63, 93, 113, 353 Gemein deverkehrsfinanzierungsgesetz 263 Gemeinschaftsaufgaben 33, 185, 262, 282, 234 f. Gemeinschaftseinrichtungen der L ä n der 236 ff. Gemeinschaftsfinanzierungen 259 ff., 263, 276, 286 Gemengelage der Zuständigkeiten 2718 General Accounting Office 350 ff. Generalauftrag 65 ff., 75 ff., 165,181, 202, 218, 236 ff., 239, 267 f., 271 ff., 278 —, Garantie des 75 ff. —, rechtsstaatliche W i r k u n g des 2316 ff. —, sachlicher I n h a l t des 80 ff., 236 ff. —, zeitlicher Umfang des 86 ff. Gerechtigkeit, materielle 233, 237 Gerichte, Entscheidungen der 245 ff., 298 ff. —, Organisation der 227, 301 ff. Geschäftsordnung des B R H 168, 173 Gesetzesbegriff '53 f., 306 Gesetzgebung 291, 303 ff., 306, 384 —, ausschließliche 33 — k o n k u r r i e r e n d e 33, 303 Gesetzmäßigkeitsgrundsatz 23, 31, 52, 56, 60 f., 85, 126, 131, 139 f., 231 Gestaltungsfunktion 44 f. Gewährleistungen 39, 62, 64 f., 67, 88, 93 f. Gewalt, auswärtige 100, 293 —, Begriff der 294 ff., 315 —»gesetzgebende, s. Legislative —, Kernbereich der 326 f. —, rechtsprechende, s. Judikative —, Überschneidungen der Gewalten 291 —, vierte 314 ff. —, vollziehende, s. Exekutive Gewalteneinheit 340 ff. Gewaltenteilung 112, 163, 186, 206, 219, 225, 231, 289 ff., 379 ff. — bundesstaatliche 280, 238, 333, 353, 372

—, Dreiteilungssystem 290 ff., 314, 316 —, Garantie der 289 ff. —, Hemmungswirkung der 215, 219, 228, 240, 289 ff., 294 f., 306, 315, 326, 332, 334 —, Trennungswirkung der 239 ff., 315, 322, 335 —, Verschiebung der 240 ff., 325, 368, 379 ff. Gleichgewicht, gesamtwirtschaftliches 13(5, 190, 263 —, haushaltsmäßiges 184 Globalsteuerung 184, 190 Großer Senat 123, 168 ff., 173 Gründungseinlage 105 Grundrechte 231, 236 f. —, Beschränkung der Prüfung durch die, s. Beschränkung durch G r u n d rechte —, Verletzung der 129, 243 f. Grundsatzgesetzgebung 33 ff., 257 f., 275 —, Adressatenkreis der 35 f. —, A u s f ü l l u n g der 34 —, Bindung der 35 ff. —, interföderativer Charakter der 35 Gutachtertätigkeit des B R H 30 f., 66, 75, 141, 143 ff., 156 ff., 159, 181, 191, 243 f., 269, 321 f., 355, 363 — des BRH-Präsidenten 144 ff. — des B V e r f G 243 — des Vereinigten Senats 274 f., 231 f. Häftlingshilfegesetz 263 Haftung des Verwaltungsführers 57 —, Ausschluß der durch den B R H 149 H a m b u r g 240 Haushalt, B e w i l l i g u n g des 183 ff. — des B R H 173 — des Bundestages 178 — des B V e r f G 173 Haushaltsausschuß 43, 194 ff., 203 f., 207, 220, 351, 376, 383 Haushaltsführung 82 f., 38, 102, 272 Haushaltsgesetz 52 ff., 81 f., 192, 264 Haushaltsgrundsätzegesetz 23, 32 ff., 51, 130 f. Haushaltsjahr 83, 194 Haushaltskontrolle 32, 81, 183, 373 Haushaltsplan 52 ff., 83, 112,127,171, 1'82 ff., 194, 198, 284, 377 — als Planungsinstrument 53,183 f., 377 —, Änderungen des 183 —, Aufstellung des 85, 150 f., 178, 211, 275, 312

aregister —, Ausführung des 56, 82, 85, 88, 139, 275 — Feststellung des 52 f., 89, 182 ff., 188, 211, 375 —, F u n k t i o n des 183 ff. —, juristische F u n k t i o n des 183 —, Programmeffekt des 183, 377 —, Rechtssatzcharakter des 54 —, Vollzug des 87, 189, 232 Haushaltsrechnung 88, 118, 189, 194, 198, 200, 204 f., 272, 375, 377 Haushaltsreform 23, 32 f., 37 ff., 48, 51, 117, 160, ff., 175, 178 ff., 191,197, 269, 303, 365, 370 Haushaltsreste 194 Hilfsdienst, wissenschaftlicher 384 Hilfsinstitutionen des Parlaments 197, 3-19 ff., 347 f. Hilfsorgan 197, 320, 346, 357, 386 Hilfstätigkeit 21 f., 47, 82, 151 f., 162, 211, 319 ff. historische E n t w i c k l u n g 28, 16©, 392 Hochschulen, Ausbau u n d Neubau 262 Hochschullehrer 302 House Appropriations Committee 351 Identität von Prüfungsträger u n d -Objekt 60 f., 79, 238 Information durch B R H 210 —, Bedürfnis nach 45, 327 ff., 383 ff. —, Recht des B R H auf 96, 117 —, Recht des Parlaments auf 184 —, Recht des Rechnungsprüfungsausschusses auf 196 ff. I n s t i t u t i o n B R H 48 ff., 158 ff., 215 — Finanzkontrolle 47 f. Integration des B R H i n das demokratische System 229 ff. — i n das Staatsgefüge 158 ff., 331 ff. Integrationsgewalt 293 Interessenabwägung 249 Interessenquoten 260 Internationale M o s e l - G m b H 99 Interorgankontrolle 36, 226, 324 i n t e r - u n d supranationaler Bereich 97 ff. I n t r a - O r g a n - K o n t r o l l e 324 Investitionen 135, 263 f. Island 345 Israel 129, 354 ff. Italien 80, 356 ff. Jahresfinanzbericht 378 f. Jahreswirtschaftsbericht 190, 378 Judikative 291, 298 ff., 325 —, Charakter der Finanzkontrolle als 356 ff.

juristische Person des öffentlichen Rechts 63, 83, 101 ff., 122, 181 —, bundesunmittelbare 39, 42, 63, 83, 181, 217 f., 268 — des privaten Rechts 39, 63, 83, 92, 107 ff., 117, 181, 218, 238, 268 Justitia 47 Justizrat 360 f. Kanada 338 Kassationswirkung der Entscheidungen 359, 364 Kassen 30, 57 ff., 87, 118 Kassenprüfer 58 Kassenverstärkungskredite 89, 91 kaufmännische Grundsätze 95 Knesseth 354 ff. Königsteiner A b k o m m e n 261 Körperschaft des öffentlichen Rechts 101 Körperschaftssteuer 187 Kollegialbehörde 167, 169, 170 ff., 17/6, 302, 313', 324 Kollegialprinzip 171 ff. K o l l e g i u m des B R H 143 ff., 220, 371 ff. Konjunkturabschwächung 187 Konjunkturausgleichsrücklage 187 K o n j u n k t u r p o l i t i k 135, 187 f., 367 K o n t r o l l e als Gewalt 339, 359 ff. —, Begriff der 27, 30 f., 44, 49, 323 ff. — der Kontrolle 223 ff. —, externe 325 ff. Kontrollkommissionen 344 Kontrollministerien 344 K o n t r o l l r a t 360 ff. Kontrollstaat 219 Kooperation bei der K o n t r o l l e 189 ff., 206 ff., 257 ff., 271 ff., 321, 327 f., 370, 372, 381, 383 f., 387 — föderative 184 f., 266, 282 ff., 285 ff. Krankenhaussicherungsgesetz 63, 264 Krankenversicherung 106 Kreditanstalt f ü r Wiederaufbau 104 Kredit, Ermächtigung zu 187 —, L i m i t i e r u n g von 187 —, Zusage v o n 38 f., 62, 67, 94 Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz 263 Kriegskontrollgesetz 104 Kriegsopferversorgung 260 Landesrechnungshöfe 43,67 f., 258 ff. Landesverfassungsrecht 269 Landwirtschaftliche Rentenbank 104 Lastenausgleichsbank 104 Lastenausgleichswesen 260 Lastenverteilung 263

422

Sachregister

Lebensverhältnisse, einheitliche 35 f. Leertitel 187 Legislative 297, 303 f., 325 ff. —, Charakter der Finanzkontrolle als 347 ff. —, F u n k t i o n der 303 ff. —, Organe der als Prüfungsorgane 43, 49 f. —, Organisation der 305 ff. Legislative Reference Service 151 Legitimation, demokratische 53, 220, 223, 306 Lehrfreiheit 303 Leistimgsverwaltung 234, 309, 326 L e x posterior 146 — superior 146 Lokalitätsprinzip 99 Lückenausfüllungsfunktion der F i nanzkontrolle 240 ff. Lückenlosigkeit der Gewaltenteilung 316 f. — der Rechnungsprüfung 30, 68, 77 ff., 108, 110 f., 119 f., 218, 238 ff., 266·, 373 Macht 295 ff., 315 —, Ausübung der 290, 292, 296, 306, 315, 330 Mandat 70, 93, 267, 277 f. Marktmechanismus 367 Marxismus 219, 340 ff. Maßnahmen m i t finanzieller A u s w i r kung 39, 90, 119, 190 Max-Planck-Gesellschaft 261 Mehrheitsprinzip, demokratisches 220, 228, 235 Mehrparteiensystem 293 Minderheit, politische 376, 381 ff. Ministerialbürokratie 373 f. ministeri alfreier R a u m 172, 224, 242, 313, 320 Ministerialräte des B R H 121, 123, 166, 168 f. Ministerrat der D D R 342 f. — der E G 100 Mischverwaltung 277, 280 f. M i ß b i l l i g u n g durch Bundestag u n d Bundesrat 203, 223, 254 Mitglieder des B R H 166, 173 ff., 224, 371 —, Ernennung der 173 ff., 306, 322, 373 —, W a h l der 176 f. M i t t e i l u n g der Geschäftsordnung 173 — der Prüfungsergebnisse 40, 123, 125 f., 222 mittelbare Staatsverwaltung, s. Staatsverwaltung, mittelbare

M'ittelkürzungen 200 M i t w i r k u n g des B R H am Erlaß von Verwaltungsvorschriften 304 — des B R H an der Bestimmung der Vorprüfungsstellen 67 — des B R H an der Haushaltsplanung 173, 217 — des B R H an der obersten p o l i t i schen Willensbildung 159, 162 f., 217 — der gesetzgebenden Körperschaften an der Ernennung der B R H Mitglieder 175 ff. — der gesetzgebenden Körperschaften an der Planung 32, 87, 134 ff., 193, 236, 385 Mitzeichnung des Beauftragten für den Haushalt 57 moral standards 129, 355 Nachweis der Verwendung 39, 63 ff., 261 f., 283 Nationalrat, österreichischer 176, 353 Nationalversammlung 360 Neuregelungen 32 ff., 37 ff. Neuseeland 338 Niederlande 352 Normenkontrolle, budgetbezogene 1301 — des B V e r f G 226 —,inzidente 130 —, konkrete 131 Norwegen 338, 347, 352 Notrecht des Bundesministers der Finanzen 193 Nutzen-Kosten-Relation 132 f., 142 Oberstes Bundesorgan 164 O b j e k t der Finanzkontrolle 41 ff., 284, 308 —, Parlament als 128 ff. Objektivierungsfunktion 206' ff., 329 f., 334 O b j e k t i v i t ä t der Finanzkontrolle 22 f., 79, 147, 169 f., 172, 174, 206 ff., 215, 220, 223, 227, 233, 241 f., 244, 250, 298 f., 302 f., 316, 322, 328 f., 333, 336, 346, 349, 371, 374 •Öffentlichkeitsprinzip 221 f., 230, 325, 334, 362, 368 f. Offlzialverfahren, gerichtliches 299 Österreich 95, 176, 347, 353 f. Ombudsman 320, 323, 338 f., 354 f., 364, 386 Opposition 240 f., 290, 325, 374, 376, 330 ff. Ordnungsmäßigkeit 57, 80 f., 34 f., 126 ff., 222

aregister Organisation des B R H 41, 166 ff., 242, 301 ff., 305 ff., 313 ff. Organisationsgewalt 146, 203 f. Organisationsprüfung 113, 141, 154, 181, 191 Organstreitverfahren 158, 163 ff., 205, 226, 249 ff. Parlament, Entmachtung des 185 f., 375 ff. —> Funktionsschwäche des 375 ff. —, Genehmigung durch das 193, 204 —, Kompetenzverlust des 285 ff. parlamentarische Finanzkontrolle 21, 31 f., 81 f., 102, 111, 157, 161, 182 ff., 215, 227, 230, 297, 375 ff. —, Umfang der 201 f. Parlamentarischer Rat 75 Parlamentarischer Staatssekretär 383 parlamentsfreier Raum 173, 224, 226 ff., 242, 307, 320 Partei, kommunistische 343 f. —, politische 165, 229, 324 f., 330, 352 Partizipation der Kontrollorgane 326 f., 329 Planung als E x e k u t i v f u n k t i o n 44, 185, 188, 384 Plenum, Finanzkontrolle i m 202 ff., 221, 230, 378, 382 Polen 356 Politische, Begriffe des - n 235 — Entscheidungen I I I ff., 219 f., 327 f. — M o t i v a t i o n der Prüfung 206 ff., 223, 305, 327 — Tätigkeit 44 Präsident des B R H 79, 121, 123, 143 ff., 166 ff., 171 f., 174, 176 ff., 199, 224, 270, 374 —, A n h ö r u n g des 170 —, Direktionsbefugnis des 167 —, Geschäftsverteilungsbefugnis des 167 —, Gutachtertätigkeit des, s. G u t achtertätigkeit —, Schiedsrichterfunktion des 169 —, Vorschlagsrecht des 174, 374 —, Zuweisungsrecht des 169 f. Präsidialabteilung 168, 359 Präventivfunktion der K o n t r o l l e 327', 369, 374 Pressebeauftragter 338 privatrechtliche Stellen 107 ff. Prozeßparteien 246 Prüfung, Abschluß der 122'ff. —, Absehen von 62 — als Gewalt 293 —, Aufträge zur 97

—, Begriff der 27, 39, 44, 87, 156 —, Beschränkung der, s. Beschränkung — Effizienz der 198, 217, 220 f., 239, 253, 288, 326 f., 344, 359, 367 ff., 371 f., 374, 382 f. —, Feststellungen der 299 ff. —, formelle 112 ff., 126 ff. —, Gang der 118 ff. —, Gebiete der 88 ff. —»gegenwartsnahe 59, 83, 86f., 119, 151, 153·, 156, 180, 190, 216 ff., 230, 244 f., 374 —»gemeinsame 39f., 258ff., 276f. —»Grenzen der 110ff., 218f. —, Intensität der 65 f., 74, 2Θ8, 298 —, Maßstäbe der 48, 117, 126 ff., 206 ff., 2*82 ff. —, materielle 156 ff. —, Umfang der 28 f., 39, 48, 75 ff., 80 ff., 110, 194, 201 —, unvermutete 58 f. —, Verfahren der 120 ff. Prüfungsbeamte 166 Prüfungsdienst des Parlaments 149 Prüfungshilfe 265, 373 Prüfungs- u n d Beratungsdienst 372 Publizität der Finanzkontrolle 152, 163, 224, 229 ff., 240, 242, 252 f., 287, 311, 333 f., 355, 368 f., 378 — politischer Entscheidungen 53, 215 Rahmengesetzgebung 33 ff. Rahmenpläne 185, 262, 285 Rechenschaftsbericht 379 Rechnung als Stichtagsbegriff 29 —, Begriff der 29 f., 82 f., 102 — des B R H 78 ff., I I I , 204 f., 225, 238 f. — des Bundesnachrichtendienstes 198 —, gelegte 28 ff., 86 Rechnungshof des Deutschen Reiches 87 — i m Vereinigten Wirtschaftsgebiet 75, 270 Rechnungskontrolle 80, 84 Rechnungslegung 29, 37 f., 86 ff., 118 ff., 204 —, Pflicht des Bundesministers der Finanzen zur '37 f., 82, 118, 125, 127, 178, 202, 375 Rechnungsprüfung 28 ff., 75 ff. Rechnungsprüfungsämter 68, 302 Rechnungsprüfungsausschuß 43, 194 ff., 203 f., 220, 349, 376, 382 f. Rechtmäßigkeit 81, 84 f., 112 ff., 115, 126 ff., 232 f., 239, 282, 284 f.

424

Sachregister

Rechtsbegriff, [unbestimmter 133 ff. Rechtshilfe 197 Rechtskraft 246 Rechtspfleger 302 Rechtsprechung 246, 298 ff., 316 Rechtsschutz des B R H 251 ff. — des Parlaments 251, 254'f. —, Garantie des 252 — gegen K o n t r o l l e 245 ff. Rechtsschutzbedürfnis 250 Rechtssicherheit 239 Rechtsstaat, demokratischer 228, 231 ff., 254 f., 290, 324, 329, 369 — i m materiellen Sinn 236 ff. —, sozialer 233 f. — u n d Gewaltenteilung 219 Rechtsstaatlichkeit 84, 86, 301, 316, 329 f. Rechtsstaatsprinzip 231 ff. Rechtsträger-Abwicklungsgesetz 107 Rechtsverordnungen, steuerrechtliche 187 Regelung der Befugnisse des B R H 36, 66, 76 Regierungsabkommen 97 f., 100 Regierungstätigkeit 309 f. Reichshaushaltsordnung 24, 166 ff., 181 Reichskassenordnung 57 Reichssparkommissar 172, 176 Reichswirtschaftsbestimmungen 57 Reisekostengesetz 128 Rentabilitätsprinzip 367 Rentenversicherung 106 Reptilienfonds 171 Repräsentation durch die Gesetzgebungskörperschaften 223, 225, 230, 306 f. — durch die Staatsorgane 225, 309 Revision 27 f., 80, 85, 194 —, Organe der 21 Richter 301 ff. Riks revisionen 352 Rumänien 344 Sachbearbeiter des Haushalts 56 Sachverständige, s. Beratung Sachverständigengremium 210 Sachverständigenrat 147 f., 378 Sanktionierung von Verwaltungsmängeln 200, 203, 362 Schadensersatz 40, 123, 243 Schatzamt 345 f., 348, 350 f. Schiedsrichterfunktion des B R H 353 Schleswig-Holstein 114 Schuldnerstaat 88 Schweden 338, 345 Schweiz 346

Schwerpunkte der Prüfung 110, 120, 265 Selbstbewirtschaftungsmittel 76, 91 f. Selbstbindung des Bundes 35 Selbstkontrolle, begleitende 43, 52, 55 ff., 59 ff., 73, 253, 291 f., 297, 321, 331, 357, 370 Selbstprüfung des B R H 79, 111, 238 Selbstsicherung des Staates 335 f. Selbstverwaltungsgarantie, gemeindliche 113 ff., 293 — von Forschung und Lehre 115 ff. Senate Appropriations Committee 351 Senate des B R H 123, 168 ff. Service de la Comptabilité publique 357 Sicherheit u n d Ordnung, öffentliche 134 Soll-Ist-Vergleich 194, 198, 206 f., 379 Sonderprüfungsbericht 190 Sondervermögen 63, 90, 102 Souveränität ausländischer Staaten 98 Sozialstaat 44, 234, 367 Sozialversicherungsträger, bundesunmittelbare 106 f. Sparprämiengesetz 260, 263 Sparsamkeit 56 f., 126, 132 ff., 239, 247 Staatliche Finanzrevision 341 ff. Staatsgewalt 213 f. —, Finanzkontrolle als 359 ff. —, Mäßigung der 234, 236, 243 Staatskontrolle 81, 138, 136, 188 f., 201, 206 ff., 215, 223 ff., 240, 243, 292, 304 f., 322 ff., 328 ff., 340 ff. —, Exemtion aus der 223 ff. Staatsstrukturbestimmungen 282 Staatsvertrag 101, 185 Staatsverwaltung, mittelbare 41 f., 101 ff. —, unmittelbare 41, 84, 88 ff., 218 Stabilitätsgesetz 184, 186 ff. Städtebauförderungsgesetz 263 f. State Comptroller 354 ff. Stellen außerhalb der Bundesverwaltung 39, 42, 62 f., 83, 92 ff., 181, 238, 261, 269, 272, 283 Stellungnahme der Regierung 190 f., 307, 3-78 f. — der V e r w a l t u n g 123 f. — des Bundesrates 202 Steuern 39, 216, 241, 260, 264, 282 Steuerung v o n Verwaltungsfunktionen 59 Stichproben 110, 265, 370 f.

aregister Stiftung „Preußischer Kulturbesitz"

261

Strafverfahren 246 Streitentscheidung 246 Subsidiärfunktion 21 Substanzerhaltung 96 Subtraktionsmethode 309, 314 Subventionen 54, 63, 65, 261 f., 286 sui-generis-Funktion der Finanzkontrolle 316 ff. Supergesetz 36 supranational 98 f. Taiwan, s. China Tatsachenfeststellung 45 f., 60, 210, 215, 315, 323, 327 Terminologie 27 ff. Transparenz 184, 199, 221, 230, 242, 253, 287, 337, 368, 377 ff. Treuhänderfunktion der Rechnungshöfe 272, 279 — der Staatsorgane 213 ff., 221, 227, 232; 251, 332 f., 337 Treuhandvermögen 90, 107 UdSSR 339 f. Überlassung der Prüfung an A u f sichtsorgane 77 f., 120 — an private Organe 78 Übermaßverbot 239 Übernahme von Prüfungsaufträgen 98 f., 258, 265 f., 268 f., 279 f. Übertragung der Prüfung 78, 98 f., 258, 265 ff., 277 ff. — von Aufgaben an den B R H 38, 76, 143, 180 Überwachung 27, 39, 87, 156 Unabhängigkeit der Finanzkontrolle 22, 68, 72 ff., 77, 79, 169, 370 — der Haushaltswirtschaft von B u n d und Ländern 33, 25© ff., 266, 275 ff., — der Vorprüfung 72 ff. — des B R H 109, 111, 146 f., 172 f., 174, 206 f., 210, 220, 223 ff., 227, 238, 242 ff., 271 ff., 276, 280 ff., 298, 307, 318, 334, 336, 371, 373, 386 —, persönliche 173 ff., 346 —, richterliche 43, 49, 72, 79, 100, 147, 166 ff., 170 ff., 223, 242, 270 f. 298 f., 301 ff., 322, 353 —, sachliche 167, 346, 354, 361 Unfallversicherung 106 Ungarn 344 Universalität des Prüfungsprozesses 370 unmittelbare Staatsverwaltung, s. Staatsverwaltung, unmittelbare

Unterausschuß 194 ff. 198 f., 376 Unternehmen, öffentliche 78, 103 ff., 117 f., 122, 218, 374 —, private 65, 67, 78, 84, 94 ff., 117 f., 121 f. Unterorgan 320 Unterrichtung des Parlaments 185 f., 192.ff. —, gegenseitige der Rechnungshöfe 39 f. —, Recht des B R H zur 40, 96 f., 122, 153 ff., 190 Untersuchungsausschuß 196 ff., 240, 376 USA 151, 338, 345 f., 349 ff., 368 Veranlassung weiterer Prüfungen 198 Verantwortung, Befreiung von 205, 209 — der Bundesminister 148 f., 379 — der Staatsorgane 232, 335, 343, 345 —, Verschiebung der 74, 147 ff. —, Verteilung der 60 f., 214, 218, 238, 335, 358 Vereinbarung der Prüfung 62, 92, 96 ff., 107, 236 Vereinfachung u n d Verbilligung der V e r w a l t u n g 143 Vereinheitlichung des Haushaltsrechts 24 103 Vereinigter Senat 258, 269 ff., 273 ff., 280 ff. Vereinigtes Königreich 125, 338, 347 ff., 350, 368 Verdichtung zur Finanzkontrolle 206 ff., 215, 327 Verfahrensgrundsatz 137, 239 f. Verfassungsauftrag 38, 66 Verfassungsbeschwerde 248 ff. Verfassungskontrolle 41 f., 80 ff. Verfassungsnormen, Prüfung der 128f. Verfassungsorgan 158 ff., 249, 321 —, der B R H als 158 ff., 180 f., 354 Verflechtung der Haushaltswirtschaften 101, 258, 264, 276, 285 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 125, 238 f., 249 Verhaltensmuster 47 f. Verkehrsrecht des B R H 38, 124, 165, 191, 223 f., 255, 304 Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden 63 Vermögensrechnung 31, 118, 204 f., 272 Vermögenswirtschaft 83 Vernehmungsrecht des B R H 371 Verpflichtungen 39, 88

426

Sachregister

Versorgungspianung 216, 241 Verteddigungsausischuß 198, 321, 376 Verteidigungsgewalt 293 Verteidigungslasten 260 Verträge, öffentlich-rechtliche 109, 283 Vertrauen i n die Staatsordnung 336 f. —, Schutz des 239 Verwahrungen 90 f. Verwaltung, Begriff der 55 —, F u n k t i o n der 245, 247 f., 310 ff. — i m funktionalen Sinn 41 —, K o n t r o l l e der 41 f., 80 ff. —, Kosten der 263 —, Prüfungsrecht der 38 f., 63 ff., 94 —, Verwerfungskompetenz der 130 f. Verwaltungsabkommen 97, 100 Verwaltungseinrichtungen der L ä n der 260 Verwaltungsführung, Überwachung der 81 Verwaltungsrechtsweg 248 f., 251 Verwaltungsvereinbarung 101, 262, 264 Verwaltungsvorschriften zur B H O 56 —, Erlaß v o n 155, 283 Verzögerung der Prüfung 230, 274 ff. Viereck, magisches 135 Vietnam (Süd-) 359, 362 f., 365 Visakontrolle 156 ff., 217, 353 Vizepräsident 121, 123, 166, 169, 171, 174, 270 Völkerrecht 97. . Volksdemokratien 219, 340 ff. Volksinteresse 214 ff. 232 f., 243, 253 Volkskammer 342 f. Volkssouveränität 213 f., 218, 225, 227 f., 231, 235, 324 Volkstribunal 47 Volkswagenwerk 59, 78, 108 f. Vollständigkeit der Rechnungslegung 204 — des Entlastungsverfahrens 204 Vollstreckbarkeit 246 f., 311, 357 Vollzug von Bundesgesetzen 260 Voranschläge 150 f., 173, 217 Vorbehalt des Gesetzes 52, 232 Vorgriffe 89 Vorlage der Bemerkungen 40 — der Rechnung 79, 194 — der Vorprüfungsergebnisse 71 f. Vorlagebericht 122 — an einen Senat 168 — des Bundesministers der Finanzen 202 V o r p r ü f u n g 40, 43, 64 ff., 78 f., 111, 312, 357, 370 ff. — als Endstufe der Prüfung 73f.,

110, 120

— als Verwaltungsaufgabe 67 ff. —, Unterstützungsfunktion der 72 f., 79 Vorprüfungsordnung 72 Vorprüfungsstellen 40, 64 ff., 79,110, 120, 122, 371, 373 —, Organisation der 67 ff. —, Unabhängigkeit der 68 — Zwitterstellung der 69 f., 71, 73, 371 Vorräte 57 f. Vorrang der Grundsätze 36 — der Verfassung 36 — des Gesetzes 84, 232 Vorschüsse 90 f. Wachstum, wirtschaftliches 135, 263 Wahlen 214, 226, 305 f., 324, 332, 369 Wahrnehmung berechtigter I n t e r essen 249 Wandel der Finanzkontrolle 21, 51, 140 f., 157, 179 ff., 230, 340, 365, 367, 379 ff. — der Staatsaufgaben 22, 47, 51, 140, 210 Wehrbeauftragter 320 ff., 323, 338 Weimarer Reichsverfassung 33, 35, 195 Weisungen des B R H 68, 71 ff. — des BRH-Präsidenten 167 f. —»Freiheit der B R H - M i t g l i e d e r von 167, 171f., 242, 302 Wertbezogenheit der F u n k t i o n 44 f. Werterhaltung 96 Wertung 45 f., 210, 215, 223, 244 f., 305, 315, 323, 327 Willensbildung, demokratische 220 ff,. 224, 230, 233, 254, 324, 329, 369 — der Kontrollorgane 220 ff., 324 —, politische 53 Wirtschaftlichkeit 56 f., 81, 34 f., 112, 126, 132 ff., 191, 219, 222, 232 ff., 239, 247, 282, 300, 373 Wirtschaftsführung 29, 81 f., 88, 90, 102, 272 Wirtschaftskraft, unterschiedliche 135, 263 Wirtschaftsplan 104 Wirtschaftspolitik 105 Wirtschaftsprüfer 121 Wirtschaftsstruktür, regionale, V e r besserung der 262 Wissenschaft, Freiheit der 115 ff. —, fördernde Einrichtungen der 116, 260 Wohngeldgesetz 260, 263 Wohnungsbaugesetz 260

aregister Wohnungsbauprämiengesetz 263

260,

Zahlungs- u n d Buchungsstellen 57 f. Zehnerrat 47 Zensorat 47, 359, 363 Zentralismus, demokratischer 345 —, französischer 357 f. Zersplitterung der Finanzkontrolle 198 f. — der Staatsgewalt 293 f. Zeugeneinvernahme 197 Ziel der Finanzkontrolle 43 f., 46, 207, 304 f., 319 — der Untersuchung 23 ff. Zielprojektionen 135 Zitierungsrecht 195

Zurückverweisung an den B R H 203, 321, 383 Zuschüsse 107 f., 218, 261 f. Zustimmungsgesetze 36 f. Zustimmungsrecht des B R H 109 — des Parlaments 175 ff., 187, 192 Zuwendungen 39, 42, 62 ff., 67, 93, 98, 107 f., 129, 261 f., 283 —, Subsidiarität der 93 Zweckausgaben 260, 262 f. Zweckmäßigkeit 80 f., 84 ff., 112, 114 f., 137, 180 Zweckverwirklichung 45 f., 315, 317, 323, 328 Zweiergremium 122 f., 168, 170 Zweijahreshaushalt 37 f. Zwischenländereinrichtungen 259