Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland [1 ed.] 9783428512638, 9783428112630

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 958

Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Von Sabine Dahm

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

SABINE DAHM

Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 958

Das Neue Steuerungsmodell auf Bundes- und Länderebene sowie die Neuordnung der öffentlichen Finanzkontrolle in der Bundesrepublik Deutschland

Von

Sabine Dahm

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Trier hat diese Arbeit im Jahre 2002 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2004 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-11263-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinem Mann

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2002 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Trier als Dissertation angenommen. Eingereicht worden war sie im Wintersemester 2001/2002. Für die Veröffentlichung wurde die zwischenzeitlich ergangene Literatur insoweit berücksichtigt, als dies sinnvoll erschien. Für die wohlwollende Betreuung meiner Arbeit, die ich während eines Teils meiner beiden Erziehungsurlaube gefertigt habe, bin ich meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Gerhard Robbers, vielmals zu Dank verpflichtet. Herrn Prof. Dr. Reinhard Hendler danke ich für die sehr zügige Erstattung des Zweitgutachtens. Mein Dank gilt auch dem Land Rheinland-Pfalz, das mich freundlicherweise durch ein „Wiedereinstiegsstipendium“ unterstützt hat. Hierdurch wurde die Fertigstellung meiner Arbeit wesentlich erleichtert. Die Thematik meiner Arbeit erforderte es, möglichst viele fachliche Informationen aus dem Bereich des Bundes und der Länder zu erhalten. Besonders hilfreich war insoweit die mir gewährte Unterstützung der Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg sowie der Freien und Hansestadt Hamburg. Darüber hinaus haben mir namentlich auch der Direktor des Vorprüfungsamtes der Bundesanstalt für Arbeit, Herr Rainer Dietz, der Präsident des Rechnungshofes Baden-Württemberg, Herr Martin Frank, der Präsident des Kraftfahrt-Bundesamtes, Herr Wolfgang Barth, sowie Frau Silvia Winands von der nordrhein-westfälischen Landtagsverwaltung viele weiterführende Informationen und Hinweise gegeben. Hierfür an dieser Stelle nochmals mein besonderer Dank. Ohne den großen Rückhalt meiner Familie wäre mir die Anfertigung meiner Dissertation neben der Betreuung meiner beiden Kinder allerdings nicht möglich gewesen. Mein sehr herzlicher Dank gilt daher vor allem meinem Mann, dem ich diese Arbeit widme, aber auch meinen Schwiegereltern und Eltern. Herrn Dr. Florian R. Simon (LL. M.) vom Verlag Duncker & Humblot danke ich für die Inverlagnahme meiner Arbeit. Braunschweig, im Juli 2003

Sabine Dahm

Inhaltsverzeichnis Einführung in die Thematik und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1. Kapitel Das Neue Steuerungsmodell als Kern der Diskussion über eine umfassende Verwaltungsmodernisierung I.

30

Das Neue Steuerungsmodell – Seine Entstehung und sein Inhalt . . . . . . . . . 30

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente für die öffentliche Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Beseitigung der ökonomischen Defizite der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz neuer Steuerungselemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die bestehende Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zu wirtschaftlichem Handeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effizienz des Verwaltungshandelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effektivität des Verwaltungshandelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Erfolgskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Praktizierung der Erfolgskontrolle beim Bund und bei den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Defizite der öffentlichen Verwaltung bei der Beachtung ihrer Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Stärkung der ökonomischen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung durch die neuen Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das neue Haushaltsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Das Benchmarking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Stärkung der Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung . . . . .

33 34 34 35 38 38 40 41

42 42 42 43 45

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen . . . . . . . . . . . . 46 1. Die Ergänzung des kameralistischen Rechnungswesens durch die Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 a) Das kameralistische Rechnungswesen am Beispiel der Bundesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

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Inhaltsverzeichnis aa) Die kameralistische Buchführung gemäß §§ 71 ff. BHO . . . . . bb) Die kameralistische Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Stärken und die Schwächen des kameralistischen Rechnungswesens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Kostenartenrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Kostenstellenrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Kostenträgerrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Definition der Produkte der öffentlichen Verwaltung . . (2) Die Personalkosten als bestimmender Faktor der Kostenträgerrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Die Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die gänzliche Umstellung vom kameralistischen Rechnungswesen auf die kaufmännische, doppelte Buchführung (Doppik) mit Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Ergänzung der Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung (sog. erweiterte Kameralistik) . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Abschluß von Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das Kontraktmanagement zwischen Legislative und Exekutive . . . . b) Das Kontraktmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung . . . c) Die Stärke und Schwäche des Kontraktmanagements . . . . . . . . . . . . . 3. Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung . . . . . . . a) Die Budgetierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Änderung der Haushaltsaufstellung durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Änderung des Haushaltsvollzugs durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Globalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Übertragbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die dezentrale Ressourcenverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die dezentrale Ressourcenverantwortung im Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die dezentrale Ressourcenverantwortung innerhalb einer Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Stärken und Schwächen der dezentralen Ressourcenverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Das Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Definition von Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Das strategische Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das operative Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46 47 48 49 50 50 51 51 53 53 54

54 55 57 58 59 60 60 60 61 62 63 64 64 65 66 67 68 69 69 70 70

Inhaltsverzeichnis b) Die aa) bb) cc) dd) c) Die aa)

organisatorische Einbindung des Controllings . . . . . . . . . . . . . . . . Die Einbindung des Controllings als Stabsfunktion . . . . . . . . . . Die Einbindung des Controllings in der Linie . . . . . . . . . . . . . . . Die Einbindung des Controllings als neue Querschnittseinheit Die Einbindung des Controllings in der Verwaltungspraxis . . . praktische Umsetzung des Controllings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Entwicklung von Kennzahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Quantitätskennzahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Qualitätskennzahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das Berichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Standardberichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Abweichungsberichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Ad-hoc-Berichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Das politische Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Steuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Das Berichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IV. Das Neue Steuerungsmodell im Kontext zur allgemeinen Verwaltungsmodernisierungsdiskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Handlungsfelder der Verwaltungsmodernisierung . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Binnenrationalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Privatisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Deregulierung und die Aufgabenkritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Abbaupolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die bereits in Angriff genommenen Reformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Reform des öffentlichen Haushaltsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens . . . . . . . (1) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit (§§ 8 HGrG, 11 BHO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der Grundsatz der Vollständigkeit (§§ 8, 12 Abs. 1 HGrG, 11 BHO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Der Grundsatz der Gesamtdeckung (§§ 7 HGrG, 8 BHO) . . (4) Der Grundsatz der sachlichen Spezialität (§ 12 HGrG i.V. m. § 17 Abs. 1 BHO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (5) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats (§ 2 HGrG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltes als Anforderung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 1 GG (7) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 1 BHO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz erfolgten Änderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis (1) (2) (3) (4) (5)

b) Die aa)

bb)

c) Die aa)

bb) cc) d) Die V.

Die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaben . . . Die Flexibilisierung der Deckungsmöglichkeiten . . . . . . . . . Die Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung . . . . . Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung . . . . . . Die Notwendigkeit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (6) Die outputorientierte Budgetierung und die Möglichkeit der doppelten Buchführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reform des öffentlichen Dienstrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Stärkung des Leistungsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität . . . . . . . . . . . . (3) Die Erleichterung der Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Die Verringerung des vorzeitigen Ruhestandes . . . . . . . . . . Die Bewertung der Dienstrechtsreform von 1997 . . . . . . . . . . . . (1) Die schon vom Adressatenkreis begrenzte Wirkung des Reformgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Zweifel an der Motivationssteigerung der Beamten . . . Aufgabenkritik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die inhaltlichen Ebenen der Aufgabenkritik . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die normative Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die administrative Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die judikative Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Aufgabenkritik auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Aufgabenkritik in den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Modernisierung der technischen Ausstattung . . . . . . . . . . . . . . . .

Der „Paradigmenwechsel“ der öffentlichen Verwaltung: Vom Max-WeberBürokratiemodell zur Management-Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Max-Weber-Bürokratiemodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die „Management-Verwaltung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die als Vorbild für die öffentliche Verwaltung dienenden aktuellen Managementmodelle der privaten Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Das „Lean Management“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das „Total Quality Management“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die bereits in der Vergangenheit in der öffentlichen Verwaltung erprobten Managementkonzepte der privaten Wirtschaft . . . . . . . . . . aa) Das „Management by Objectives“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das „Harzburger Modell“ bzw. „Management by Delegation“ 3. Die Auswirkungen der „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und des Neuen Steuerungsmodells auf das Max-Weber-Bürokratiemodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis VI. Die Ansätze der Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene unter besonderer Berücksichtigung der neuen Steuerungsinstrumente . . . . . 1. Die Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die unmittelbare Bundesverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die obersten Bundesbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die organisatorischen Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Einführung von moderner Informationstechnik . . . . . . (3) Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten . . . . . . bb) Die Bundesoberbehörden am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die mittelbare Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Organisation der Arbeitsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Steigerung der Kundenorientierung durch den Wandel von der Sparten- zur Teamorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Steigerung der Effizienz und Effektivität durch Einführung des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Steigerung der Mitarbeitermotivation . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen der Länder unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . a) Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . j) Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . k) Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l) Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . m) Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . n) Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o) Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p) Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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106 107 107 107 107 108 108 108 110 110 111 111 113 115 115 116 116 117 117 118 119 120 120 121 121 123 123 124 124 125 126

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Inhaltsverzeichnis 2. Kapitel Verfassungs- und verwaltungsrechtliche sowie verwaltungsorganisatorische und -politische Aspekte des Neuen Steuerungsmodells

I.

Die verfassungsrechtlichen Aspekte der verschiedenen Elemente des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Das Neue Steuerungsmodell und das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Das Kontraktmanagement und das parlamentarische Budgetrecht . . aa) Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive außerhalb des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 110 GG . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Kontrakte im Rahmen des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . cc) Die an die Kontrakte zu stellenden inhaltlichen Anforderungen (1) Die Freiwilligkeit der Einführung des Kontraktmanagements sowie der Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Bestimmtheit von Zielvorgaben durch das Parlament . . . . . (2) Das Kontraktmanagement und der Schutz der parlamentarischen Minderheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Budgetierung und das parlamentarische Budgetrecht . . . . . . . . . . aa) Die „Globalisierung“ – ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts, Art. 110 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Exkurs: Der Grundsatz der Jährlichkeit und die Möglichkeit mehrjähriger Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten und die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogene Grenze der Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Legislative . . . . . . . (4) Die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 114 Abs. 1 bzw. Art. 110 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Die Funktion der Haushaltskontrolle bei Einführung des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Die Kumulation von Globalisierung, gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgaberesten . . . . . . . . . . . . ee) Die Einwände der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells gegen den Vorhalt der Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG durch die Budgetierung . .

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Inhaltsverzeichnis c) Die Kompensation der Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Kontraktmanagement und das Controlling aa) Die Zwei-Stufen-Theorie von Linck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Machtverschiebung zugunsten der Exekutive trotz der neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Kompensation durch die Einführung des Instruments des parlamentarischen Auftrags sowie die Erweiterung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Die Möglichkeit eines endgültigen oder vorübergehenden Verzichts des Parlaments auf den bisherigen Umfang seines Budgetrechts? . . aa) Die Änderung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Experimentierklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG . . . . a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Frage der Rechtmäßigkeit der stärkeren Betonung ökonomischer Aspekte bei Ermessensentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . (1) Das Wesen von Ermessensentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . (2) Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Beachtung grundgesetzlicher Normen (z. B. Art. 3 GG; Art. 33 GG) bei dezentralen Personalentscheidungen . . . . . . . . . b) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Gewährung staatlicher Leistungen und das Erfordernis der Gesetzesgrundlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die gesetzlichen Pflichtleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die gesetzlichen Ermessensleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen . . . . . . . . . . . . bb) Die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und die Organisationsgewalt der Exekutive bzw. der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Organisationsgewalt der Exekutive . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Der Verzicht auf Einzelweisungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und der institutionelle Gesetzesvorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen bei der Einführung finalorientierter Normen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Unparteilichkeit und parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung – Die Bekämpfung der Korruption . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis aa) Die Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . bb) Die parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung . . . cc) Die Bekämpfung der Korruption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Das neue Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Beachtung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 2 GG . . . . a) Die Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung . . . . . b) Der Grundsatz der demokratischen Legitimation und die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die demokratische Legitimation der Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Das Neue Steuerungsmodell und das grundgesetzlich determinierte Verhältnis von Staatsbürger und Staat – Die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“ . . . . . . . . . . . a) Die unterschiedlichen Ziele von Staat und Privatunternehmen . . . . . b) Der Unterschied zwischen Leistungen der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die fehlende Wahlmöglichkeit des Staates hinsichtlich Leistungsart und Leistungsadressaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Differenzierung bei der Leistungserbringung nach der Höhe des vom Bürger zu zahlenden Entgelts . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die freiwilligen staatlichen Leistungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die freiwilligen Zusatzleistungen zu staatlichen Leistungen (3) Die Erbringung staatlicher Leistungen in einem Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Der Staatsbürger als „Kunde“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Staatsbürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Der Kunde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die Unterschiede zwischen Staatsbürger und Kunde . . . . . . 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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II. Die einfachgesetzlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . 1. Das Verhältnis von Beamten und Arbeitnehmern zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . a) Die Rechtsnatur der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als sog. Quasi-Vertrag oder unvollkommener Vertrag? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die auf gegenseitiger Information und Fachgespräch beruhende Weisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis b) Die Auswirkungen von Zielvereinbarungen auf das öffentliche Dienst- und Arbeitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Haftungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Amtshaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Regreß des Staates gegen seine Amtswalter . . . . . . . . . . . . . (1) Der Verzicht auf Regreß des Staates gegen den Amtswalter (2) Die Erhöhung des Maßstabes für das Vorliegen von Organisationsverschulden im Regreßverfahren . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der Datenschutz und das Neue Steuerungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die datenschutzrechtliche Relevanz der Arbeitszeiterfassung der Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Abwägung zwischen dem Recht der öffentlichen Verwaltung auf Einführung einer Arbeitszeiterfassung zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 13 BDSG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Mitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Abschluß von Dienstvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Kontrolle der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie der getroffenen Dienstvereinbarungen . . . . . . . . b) Die Mitarbeiterbefragungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Beteiligung des Personalrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Grundvoraussetzungen der Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststellenleitung bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells bzw. den sich daraus ergebenden sonstigen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Mitbestimmungsrechte des Personalrats . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Mitwirkungsrechte des Personalrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Anhörungsrechte des Personalrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Die besondere personalvertretungsrechtliche Relevanz von Arbeitszeiterfassung und Zielvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Arbeitszeiterfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Zielvereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell sowie seine verwaltungsmäßigen, personellen und finanziellen Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Der durch die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursachte Verwaltungsaufwand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die personelle Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Folge des Neuen Steuerungsmodells – das Ende des „Juristenprivilegs“? . . . . 4. Die Kosten und der finanzielle Nutzen des Neuen Steuerungsmodells . .

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IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

18

Inhaltsverzeichnis 3. Kapitel Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das System der externen und internen Finanzkontrolle

I.

Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Finanzkontrolle durch die Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Kontrolle durch die Gerichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Kontrolle durch die Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Der Bundesrechnungshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes . . . . . . . . . . bb) Die Unterstützungsfunktion des Bundesrechnungshofes für das Parlament . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Die Schwachstellen der Arbeit des Bundesrechnungshofes . . . . (1) Die Sonderstellung der Sozialversicherung . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Prüfungslücken auf Grund internationaler Verpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Die fehlende Möglichkeit einer rechtlichen Sanktionierung (4) Die Kritik an der Personalpolitik des Bundesrechnungshofes (5) Die Stichprobenartigkeit der Prüfungen . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes als Beauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung . . . . . . . . . . . . b) Die Landesrechnungshöfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Der Europäische Rechnungshof und die interne europäische Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Der Europäische Rechnungshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die interne europäische Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Vorprüfung auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Vorprüfungsstellen vor der Umorganisation der Finanzkontrolle im Jahre 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die grundsätzliche Umorganisation der Vorprüfung im Jahre 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die Besonderheiten der Vorprüfung bei der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . (1) Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . (2) Die Rechtsgrundlagen der Arbeit des Vorprüfungsamtes . . (3) Der Wandel im Selbstverständnis des Vorprüfungsamtes . . cc) Die Vorprüfung auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Die Bundesländer mit sog. einstufiger Finanzkontrolle . . . . . (2) Die Bundesländer mit sog. zweistufiger Finanzkontrolle . . e) Kurze Zusammenfassung der Vor- und Nachteile des derzeitigen Systems der externen Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245 245 245 246 248 249 249 249 251 251 251 252 252 253 254 254 255 256 256 257 258 259 259 260 260 261 262 262 264 264 265 265

Inhaltsverzeichnis

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aa) Die Vorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 bb) Die Nachteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 II. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die Bestandsgarantie der externen Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Binnenstruktur der Rechnungshöfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei den Rechnungshöfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die notwendige Veränderung der Personalstruktur der Rechnungshöfe 3. Die Beteiligung der Rechnungshöfe am Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Veränderungen in der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle . . a) Die formalen Erleichterungen der Prüftätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Verbesserung der Prüfgrundlagen durch eine verbesserte Datenlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Das sinnvolle Maß des Zugriffs der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die inhaltlichen Veränderungen der Prüftätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Einbindung der externen Finanzkontrolle in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Wandel von der einzelfallbezogenen Belegprüfung zur rechnungsunabhängigen Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen . . . . . . . . . cc) Die wachsende Bedeutung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen als Folge der beabsichtigten Finalsteuerung des Verwaltungshandelns . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Die Prüfung der „Programmierung“ staatlichen Handelns durch das Kontraktmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Die Evaluation der neuen Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . (1) Die Wirtschaftlichkeit der neuen Steuerungsinstrumente . . (2) Die Kosten-Nutzen-Frage der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Die Rolle der externen Finanzkontrolle beim sog. Benchmarking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Der Ausgleich struktureller Schwächen der externen Finanzkontrolle durch das Neue Steuerungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Ergänzung der ex post-Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Kompensation der begrenzten Prüfkapazität der externen Finanzkontrolle durch neue Steuerungsinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Der größer werdende Entscheidungsspielraum der öffentlichen Verwaltung und der „politische“ Rechnungshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Die interne Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 1. Der Beauftragte für den Haushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

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Inhaltsverzeichnis 2. Die Fachebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Innenrevision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Innenrevision auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Innenrevision in der unmittelbaren Bundesverwaltung . . . . bb) Die Innenrevision in der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Der Ämterprüfdienst der Bundesanstalt für Arbeit als Vorläufer der heutigen Innenrevision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Die Aufgaben und Organisation der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Innenrevision auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Die Stärken und Schwächen der internen Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . .

288 289 290 291 291 292 293 295 296

IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle im Neuen Steuerungsmodell . . . 298 1. Das Verhältnis der Innenrevision zur Budgetierung und zur dezentralen Ressourcenverantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 2. Das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 V.

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Die verschiedenen Kontrollinstanzen zur Überwachung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die interne Finanzkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300 300 301 302

4. Kapitel Zusammenfassung I.

303

Die rechtlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . 305 III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 Anhang 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 Anhang 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336 Anhang 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 Anhang 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Anhang 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 Anhang 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

Abkürzungsverzeichnis a. A. a. a. O. a. E. Abl. Abs. Anm. AöR Art. Aufl. Az. BAG BAnz. Bay VBl. Bd. BGB BGBl. BSGE BT Buchst. BVerfG BVerfGE bzw. Ders. Dies. Diss. DÖD Dok. DÖV DuD DVBl. EG EG-Vertrag Einl. EU EWG-Vertrag f.

anderer Ansicht am angegebenen Ort am Ende Amtsblatt Absatz Anmerkung Archiv für öffentliches Recht Artikel Auflage Aktenzeichen Bundesarbeitsgericht Bundesanzeiger Bayerische Verwaltungsblätter Band Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Entscheidung des Bundessozialgerichts Bundestag Buchstabe Bundesverfassungsgericht Entscheidung des BVerfG beziehungsweise Derselbe Dieselben Dissertation Der öffentliche Dienst Dokument Die öffentliche Verwaltung Datenschutz und Datensicherung Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Einleitung Europäische Union Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft folgende

22 ff. Fn. Gesch.Z. GG h. M. Hrsg. i. E. i. S. d. i.V. m. JuS JZ Kap. KGSt LSA m. E. M.M. m.w.Nw. Nds.VBl. NJW Nr. NVwZ NW o. g. Rdnr. RDV RP Rspr. S. s. s. o. s. u. SGB u. a. u. U. unv. Urt. v. VBl.BW Verw.Archiv vgl. VOP VVDStRL z. B.

Abkürzungsverzeichnis fortfolgende Fußnote Geschäftszeichen Grundgesetz herrschende Meinung Herausgeber im Ergebnis im Sinne des/der in Verbindung mit Juristische Schulung Juristenzeitung Kapitel Kommunale Gemeinschaftsstelle Land Sachsen-Anhalt meines Erachtens Mindermeinung mit weiteren Nachweisen Niedersächsische Verwaltungsblätter Neue Juristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfalen oben genannte(r) Randnummer Recht der Datenverarbeitung Rheinland-Pfalz Rechtsprechung Seite siehe siehe oben siehe unten Sozialgesetzbuch unter anderem unter Umständen unveröffentlicht Urteil von/vom Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg Verwaltungs-Archiv vergleiche Verwaltung Organisation Personal Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer zum Beispiel

Abkürzungsverzeichnis ZBR ZG Ziff. ZRP zust.

Zeitschrift für Beamtenrecht Zeitschrift für Gesetzgebung Ziffer Zeitschrift für Rechtspolitik zustimmend

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Einführung in die Thematik und Abgrenzung Versuche, die staatliche Aufgabenerfüllung so auszugestalten, daß sie den an sie gestellten Anforderungen besser gerecht werden kann, hat es zu allen Zeiten gegeben. Infolgedessen ist die öffentliche Verwaltung in Deutschland immer wieder Gegenstand von Reformdiskussionen gewesen1. Bereits im 18. und 19. Jahrhundert hatte die öffentliche Verwaltung in Deutschland eine Position der relativen Eigenständigkeit zwischen Gesellschaft, Monarchen und Parlament erreicht. Dies führte zwar zu einer gewissen Isolierung, ermöglichte jedoch recht nahtlos die Bewältigung des Übergangs von der absoluten zur konstitutionellen Monarchie und von dieser wiederum zur Demokratie2. Viele der heute noch bestehenden Strukturen und Methoden der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung stammen aus der Entstehungszeit des liberalen Rechtsstaates im 19. Jahrhundert3. Das 20. Jahrhundert erlebte – nicht zuletzt infolge der beiden Weltkriege – tiefgreifende Krisen sowie die völlige Veränderung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, auf die es auch von staatlicher Seite entsprechend zu reagieren galt. Bemerkenswerterweise wurde jedoch nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 die Kontinuität der deutschen Verwaltungsgeschichte nicht unterbrochen4. Zwar erfolgten gewisse personelle Veränderungen sowie krisenbedingt eine Ausweitung der öffentlichen Aufgaben. Im Grundsatz blieben die vorgefundenen Verwaltungstrukturen aber bestehen5. Die lang eingeübte Bereitschaft der Verwaltung, sich lediglich reaktiv an veränderte Strukturen anzupassen, wurde zunehmend nicht mehr als ausreichend angesehen. So verlangte der Wandel der gesellschaftlichen Bedürfnisse und Auffassungen auch eine neue Bewertung von Kompetenzen, Organisation und Personal der öffentlichen Verwaltung. Es wurde der Begriff der „Verwaltungsreform“ geboren, der in den 60er und 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts die Fachdiskussion bestimmte. Dahinter stand politisch der Wunsch, neue Zielsetzungen für die öffentliche Verwaltung zu definie1 Seibel, Wolfgang, Verwaltungsreformen, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 88. 2 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 55. 3 Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 346. 4 Seibel, Wolfgang, S. 88. 5 Ellwein, Thomas, S. 346.

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ren und aktiv den Verwaltungsbereich zu gestalten, anstatt die Veränderungsprozesse der Verwaltung selbst zu überlassen6. Außerdem setzte sich mehr und mehr die Erkenntnis durch, daß Verwaltungsreform nicht eine einmalige und situativ bedingte, sondern vielmehr eine ständige Herausforderung ist7. Die Bundesrepublik Deutschland befindet sich derzeit in einem Veränderungsprozeß, der in seinen Auswirkungen weitreichender und tiefgreifender als jemals zuvor ist. Dieser Veränderungsprozeß hat vielfältige Ursachen. Beispielhaft seien hier insbesondere genannt: • Die Entwicklung weg von der Produktionsgesellschaft hin zu einer Dienstleistungsgesellschaft8. Ob der Dienstleistungsbereich tatsächlich auf Dauer eine tragfähige Alternative zum Produktionsbereich darstellt, ist derzeit noch nicht endgültig absehbar. • Die Globalisierung der Märkte, d.h. die zunehmende Verflechtung der nationalen Volkswirtschaften9. Dies bedeutet auch eine Verschärfung der Konkurrenzsituation10 bei sich verändernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Folgen hiervon sind z. B. eine kontinuierlich anwachsende Arbeitslosigkeit und damit verbunden der stetige Anstieg der Soziallasten. Daher muß eine entsprechende Neubewertung der Standortfaktoren Deutschlands vorgenommen werden11. • Die zunehmende internationale Verflechtung Deutschlands, wie sie z. B. in der Abgabe von nationalen Kompetenzen an die EU und in den unmittelbaren Auswirkungen von EU-Entscheidungen oder Strukturprogrammen auf Deutschland deutlich wird.

6 Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 353 f. 7 Voelkner, Jürgen, in: Mattern, Karl-Heinz, Allgemeine Verwaltungslehre, S. 164 ff. mit einem kurzen Überblick über die verschiedenen Entwicklungs- und Reformphasen der öffentlichen Verwaltung in Deutschland seit der Verkündung des Grundgesetzes am 23. Mai 1949; Müller, Nikolaus, Rechtsformenwahl bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, S. 46; Braschos, Fritz, „Verwaltungsmodernisierung“, neuer Wein in alten Schläuchen? – Die Rolle des öffentlichen Dienstes zwischen Reform und Anpassung, ZBR 1988, S. 380 ff. 8 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managments, S. 9. 9 v. Plate, Bernard, Grundelemente der Globalisierung, in: Informationen zur politischen Bildung 263, 2. Quartal 1999, S. 3 ff., 4. 10 Lang-Neyjahr, Roland, Globalplayer mit Chancen, in: Bundesarbeitsblatt 9/ 1997, S. 15 ff.; Deckert, Klaus/Wind, Ferdinand, Das Neue Steuerungsmodell, S. 37; Oettle, Karl, Elemente der Ökonomisierung des Verwaltungshandelns, in: Die Verwaltung 1999, S. 291 ff., 293. 11 Böhret, Carl, Verwaltungsmodernisierung im funktionalen Staat: Chancen und Risiken, Teil II, Ist der Staat noch zu retten?, S. 4.

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• Die bislang weder gesellschaftlich noch wirtschaftlich hinreichend aufgearbeitete deutsche Wiedervereinigung12. Aufgrund der stetig ansteigenden Staatsverschuldung13 und angesichts der vorgenannten großen Herausforderungen, denen sich Deutschland gegenübersieht, erfolgt eine Focussierung der Diskussion in Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung auf die Möglichkeiten der Effizienzsteigerung des Ressourceneinsatzes. Gleichzeitig ist aber auch ein zum Teil zwiespältiges gesellschaftliches Anspruchsdenken gegenüber der öffentlichen Verwaltung festzustellen. Dieses äußert sich darin, daß immer mehr gesellschaftliche Probleme dem Staat zur Lösung überlassen werden. Offensichtlich sind die eigentlich zunächst berufenen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Kräfte hierzu nicht mehr willens oder selbst in der Lage. Allerdings erwartet man von der öffentlichen Verwaltung trotz Zunahme der zu erledigenden Aufgaben und sinkender Finanzausstattung ein „unbürokratisches und bürgernahes Handeln“. Hierunter werden vor allem die Zügigkeit der Entscheidung, die Freundlichkeit der Behandlung und die Unkompliziertheit des Verwaltungsverfahrens verstanden. Außerdem ist zu konstatieren, daß der Bürger mehr denn je bereit ist, „seine Rechte“ mit gerichtlicher Hilfe durchzusetzen14. Eine Zäsur bildete die Wiedervereinigung. Da die wirtschaftliche Bewältigung der Auswirkungen der deutschen Einheit mit einer wirtschaftlichen Strukturkrise zusammenfiel, entstand in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung ein enormer Druck nach interner Rationalisierung15. Dies erklärt, weswegen die aktuelle Verwaltungsmodernisierungsdiskussion – anders als die vorangegangenen Diskussionen – sehr stark von wirtschaftlichen Gesichtspunkten geprägt ist. In den letzten Jahren sind eine Fülle von Überlegungen angestellt worden, wie die öffentliche Verwaltung sowohl in ökonomischer als auch in gesellschaftlicher Hinsicht am besten den an sie gestellten Herausforderungen gerecht werden könnte. Gefordert wird eine umfassende Verwaltungsmodernisierung. Diese wird weit verbreitet unter dem Gesichtspunkt der Implementierung von Modellen der privaten Wirtschaft betrachtet. Als 12 Rehm, Hannes, Neue Finanzierungsinstrumente – Chancen der Haushaltsentlastung; in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 68; Oettle, Karl, Elemente der Ökonomisierung des Verwaltungshandelns, in: Die Verwaltung 1999, S. 291 f., 293. 13 Siehe zum Anstieg des öffentlichen Schuldenstandes: Deutscher Bundestag, Drucksache 14/29 vom 23.11.1998, Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1998 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes 1997, S. 53. 14 Laux, Eberhard, Probleme der Verwaltungsmodernisierung, in: Martin Morlok/ Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 51. 15 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 47.

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Stichworte hierfür seien beispielsweise ein modernes Rechnungswesen, die Budgetierung sowie das Controlling genannt. Wegen dieses neuen, in erster Linie ökonomisch orientierten Ansatzes der Verwaltungsmodernisierung wurde die Diskussion – soweit ersichtlich – bislang überwiegend von Wirtschaftswissenschaftlern aus der Praxis bestimmt. Dies belegt die einschlägige Fachliteratur, die sich seit Ende der 80er/Anfang der 90er Jahre herausgebildet hat. Die Rechtswissenschaften hingegen haben bemerkenswerterweise erst in jüngster Zeit begonnen, sich des Themas und dessen rechtlicher Implikationen anzunehmen16. Ziel der vorliegenden Arbeit soll sein, wesentliche rechtliche Aspekte des derzeit diskutierten Neuen Steuerungsmodells für den Bereich des Bundes und der Länder herauszuarbeiten sowie auf Chancen und Bedenken, die sich aus juristischer Sicht stellen, hinzuweisen. Auch soll der Versuch gewagt werden, zu einzelnen Fragestellungen rechtliche Lösungsansätze zu entwickeln. Der kommunale Bereich, der in Deutschland als Wiege des Neuen Steuerungsmodells anzusehen ist, wird dabei nicht zuletzt auch deshalb unberücksichtigt bleiben, weil hier die wissenschaftliche Aufarbeitung im Großen und Ganzen schon weit fortgeschritten ist. Daher zielen die Überlegungen zu den einzelnen Modernisierungsmaßnahmen auf die Verwaltungen des Bundes und der Länder ab. Ein besonderer Schwerpunkt wird bei der Leistungsverwaltung gesetzt, wobei beispielhaft die Reformbemühungen der Bundesanstalt für Arbeit näher beleuchtet werden, weil sie eine der größten Leistungsverwaltungen Deutschlands17 mit erheblicher öffentlicher Wirkung ist. Interessant ist hier, wie die beiden Hauptziele der aktuellen Reformbemühungen, nämlich die kostenminimierende Effizienzsteigerung sowie die Erreichung der sog. „Bürgernähe“ des Verwaltungshandelns, umgesetzt werden sollen. Auf die Fülle der Besonderheiten, die sich bei der Modernisierung der mittelbaren Landesverwaltung, beispielsweise der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten oder aber der Hochschulen, ergeben, soll hingegen nicht eingegangen werden. Dies würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen. Da die einschlägige Fachliteratur bei ihrer Befassung mit den einzelnen Aspekten des Neuen Steuerungsmodells überwiegend die Kenntnis der Gesamtzusammenhänge voraussetzt, scheint es für ein besseres Verständnis förderlich, das Neue Steuerungsmodell mit seinen verschiedenen Instrumenten in der gebotenen Kürze nochmals zu erläutern. Soweit dies sinnvoll er16 Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung; in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 656, zur insgesamt zurückhaltenden wissenschaftlichen Auseinandersetzung der Betriebswirtschaftlehre, Rechts- und Politikwissenschaft mit dem Neuen Steuerungsmodell. 17 Haushalt der Bundesanstalt für Arbeit für das Jahr 1999: ca. 105 Mrd. DM (siehe Henkes/Baur/Kopp/Polduwe, Handbuch Arbeitsförderung SGB III, S. 363).

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scheint, wird auch ein Überblick über die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen ausgewählter Bundes- und Länderbereiche sowie die mit dem Neuen Steuerungsmodell in der Verwaltungspraxis gemachten Erfahrungen gegeben.

1. Kapitel

Das Neue Steuerungsmodell als Kern der Diskussion über eine umfassende Verwaltungsmodernisierung I. Das Neue Steuerungsmodell – Seine Entstehung und sein Inhalt Das Neue Steuerungsmodell wurde von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) in Köln für den kommunalen Bereich entwickelt und erstmals im Jahre 1993 als umfassendes Modell veröffentlicht1. Es stellt weitgehend eine Innovation dar, da es über die Ansätze der bisherigen Verwaltungsmodernisierungsbestrebungen, wie z. B. Aufgabenkritik, Neuorganisation oder die Implementierung einzelner Management-Ideen, hinausgeht2. Der Ansatzpunkt des Neuen Steuerungsmodells liegt nicht allein in der Veränderung der Organisation oder der Erreichung von Spareffekten. Vielmehr wird ein völlig neues und umfassendes Managementkonzept zur Steuerung des Verwaltungshandelns entwickelt3. Damit greift es einen internationalen Trend des letzten Jahrzehnts des vorigen Jahrhunderts auf, der gemeinhin mit dem Begriff „New Public Management“ bezeichnet wird4. Insbesondere in den USA, in Neuseeland, Großbritannien, der Schweiz, den Niederlanden und Skandinavien gab es bereits sehr interessante Reformansätze, die zum Vorbild für die Modernisierungsbemühungen in der Bundesrepublik Deutschland herangezogen wurden5. Als besonderes „Vorzeigemodell“ wurde dabei das Beispiel der niederländischen Stadt Tilburg betrachtet, die ein völlig neues Finanzsteuerungssystem nach dem Vorbild eines privatwirtschaftlichen Konzerns entwickelt hatte6. Kernstück der dortigen Reform ist 1 KGSt. Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell; Plamper, Harald (Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Köln, Modernisierung mit der Konsolidierung verbinden, in: VOP 9/1996, S. 14 ff. 2 Hill, Hermann, Potentiale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung, in: Morlok, Martin/Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 18 ff., 22. 3 Hill, Hermann, S. 23. 4 Schöneich, Michael, in: ders. (Hrsg.), Reformen im Rathaus: Die Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung, S. 3. 5 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 23 f.; Schöneich, Michael, S. 3.

I. Das Neue Steuerungsmodell – Entstehung und Inhalt

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die zentrale Steuerung durch den Bürgermeister und die Beigeordneten in Zusammenarbeit mit der Verwaltung unter Nutzung interner Steuerungsmechanismen7. Hier stehen der zentralen Steuerung des Gemeindehaushaltes, der Konzernhaushalt genannt wird, eine dezentrale Ressourcenverantwortung sowie ein umfassendes Controlling- und Berichtswesen gegenüber8. Das Tilburger Modell stand maßgeblich Pate bei der Entwicklung des Neuen Steuerungsmodells der KGSt9. Von seiner Grundidee her versteht sich das Neue Steuerungsmodell als ein geschlossenes Modell der Gestaltung von öffentlicher Verwaltung. Seine Kernpunkte sind die weitgehende Selbststeuerung dezentraler Organisationseinheiten bei wirksamer Rahmensteuerung sowie die verstärkte Hinwendung zur Ergebnis- oder Produktorientierung bei gleichzeitiger Kostentransparenz und -verantwortung10. Es fußt damit auf einem betriebswirtschaftlichen Ansatz, der das Verhältnis von Politik, Verwaltung und Bürgern völlig neu gestaltet. Die wesentlichen Charakteristika des Neuen Steuerungsmodell lassen sich wie folgt beschreiben11: 1. Es wird eine produktbezogene Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt. Hieraus läßt sich ersehen, wieviel die einzelnen Leistungen einer Verwaltung konkret kosten und wie rationell die jeweiligen operativen Einheiten arbeiten. Zu diesem Zweck werden Kennzahlen ermittelt, mit denen nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität von Verwaltungsleistungen erfaßt werden kann. 2. Es erfolgen sog. Zielvereinbarungen (sog. Kontraktmanagement) zwischen Politik und Verwaltungsspitze einerseits sowie Verwaltungsspitze und den einzelnen Verwaltungseinheiten andererseits12. In diesen werden den operativen Arbeitseinheiten auf Basis der ermittelten Kennzahlen produktbezogene Sollziele vorgegeben. 3. Parallel zum Kontraktmanagement findet eine Budgetierung der Mittelzuweisung bei gleichzeitiger Erweiterung des finanziellen Handlungsspielraums der operativen Einheiten statt. Für selbstverursachte Einsparungen sollen die operativen Einheiten belohnt werden13. Die Steuerung 6

KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 24. König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 34. 8 Ebenda. 9 König, Klaus, S. 35. 10 Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung: „Harte“ und „weiche“ Aspekte, S. 10 f. 11 Klages, Helmut, S. 10 f. 12 Hill, Hermann, S. 24, im Hinblick auf Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung ergänzend zu Klages. 13 Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, Verwaltungsorganisation, S. 274. 7

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

der operativen Ebene durch Zielvereinbarungen in Verbindung mit der Zuteilung von produktbezogenen Budgets muß mit einem größeren Entscheidungsspielraum der Produktverantwortlichen hinsichtlich der Planung und Ausführung der Produkterstellung korrespondieren14. Hierzu erfolgt eine Zusammenlegung von Fach- und Ressourcenverantwortung (dezentrale Ressourcenverantwortung). 4. In einem Controlling werden die sich maßgeblich aus der Kosten- und Leistungsrechnung ergebenden Informationen, die für die vorgenannten Zielvereinbarungen und die Budgetierung notwendig sind, aufbereitet. Bei den Verhandlungen hierüber sollen die Controlling-Stellen beteiligt werden, die zugleich auch den Soll-Ist-Vergleich vornehmen. Über das Controlling werden zudem die regelmäßigen Berichte der operativen Einheiten koordiniert und so aufbereitet, daß Politik und Verwaltungsspitze nachvollziehen können, wie sich der Leistungs- und Wertschöpfungsprozeß innerhalb der Verwaltung entwickelt15.

Strategische Steuerung durch Politik und Verwaltungsführung Personalentwicklung (Fortbildung, Job Rotation, Anreize) Kontraktmanagement

Controlling

Produktorientierte Budgetierung

Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung

Outputorientierte Steuerung auf der Grundlage von Produktplänen und Produktbeschreibungen Leitgedanken des neuen Steuerungsmodells (aus Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, Verwaltungsorganisation, S. 260)

14 15

Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, Verwaltungsorganisation, S. 264. Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, S. 279 f.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente für die öffentliche Verwaltung Die Frage der Optimierung der Steuerung der öffentlichen Verwaltung an sich ist nicht neu. Sie war Gegenstand der bereits in den 60er, 70er und 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts geführten Verwaltungsreformdiskussionen. Im Gegensatz zu damals, als die Diskussion noch vorwiegend unter gesellschaftspolitischen und rechtlichen Gesichtspunkten geführt wurde, weist die jetzige Verwaltungsmodernisierungsdiskussion aber eine andere Schwerpunktsetzung auf. Nunmehr wird die Optimierung der Steuerungselemente der öffentlichen Verwaltung verstärkt unter einem ökonomischem Blickwinkel diskutiert. Auslöser hierfür war nicht zuletzt auch die sich zunehmend verschlechternde Lage der öffentlichen Kassen. Die Notwendigkeit der Konsolidierung der staatlichen Finanzen hat nun den Blick auf die Steuerungsmechanismen der privaten Wirtschaft gelenkt. Deren unterstellte Überlegenheit in verschiedenen Bereichen gegenüber der öffentlichen Verwaltung hat zunächst auf kommunaler Ebene zu Überlegungen geführt, wie durch die Implementierung von Modellen der Wirtschaft das Verwaltungshandeln effizienter und damit kostengünstiger gestaltet werden könnte. Diesem gedanklichen Ansatz folgend wurden die sog. neuen Steuerungsinstrumente, d.h. die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR), das Controlling und die Budgetierung entwickelt. Damit sollen in großem Maße nunmehr betriebswirtschaftliche Elemente Einzug in die öffentliche Verwaltung halten. Dies soll zu einem Kostenbewußtsein bei den Verantwortlichen und über ein sog. Benchmarking zu einem die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung stärkenden Wettbewerb führen. Darüber hinaus sollen Managementformen der Wirtschaft, die schon früher Vorbild für Modernisierungsversuche der öffentlichen Verwaltung waren, in das Neue Steuerungsmodell einbezogen werden. Waren die früheren Modernisierungsversuche noch darauf beschränkt, neue Management-Konzepte in die bestehenden öffentlichen Verwaltungsstrukturen zu implementieren, was häufig scheiterte, so sind die Befürworter des Neuen Steuerungsmodells entschlossen, das gesamte bestehende System der öffentlichen Verwaltung auf den Prüfstand zu stellen und gegebenenfalls umzubauen16. Hiervon versprechen sich die Vertreter des Neuen Steuerungsmodells nicht nur die Beseitigung bestehender ökonomischer Defizite, sondern auch eine verstärkte Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung. 16

Hill, Hermann, Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressourcen, S. 65 ff., 71; Budäus, Dietrich/Finger, Stefanie, Stand und Perspektiven der Verwaltungsreform in Deutschland, in: Die Verwaltung 1999, S. 313.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

1. Die Beseitigung der ökonomischen Defizite der öffentlichen Verwaltung durch den Einsatz neuer Steuerungselemente Besonderes Kennzeichen der deutschen verfassungsrechtlichen Entwicklung im 19. Jahrhundert ist die Ausprägung des Rechtstaates17. Hiermit verbunden war die intensive Beschäftigung mit den Verwaltungsstrukturen, da diese für das Auftreten der Staatsgewalt gegenüber dem Bürger maßgebend sind. Diese Entwicklung hatte Einfluß auf das allgemeine Verwaltungsrecht, dessen Prinzipien, die heute noch Geltung beanspruchen können, maßgeblich von Otto Mayer formuliert worden sind18. Nach dem Zweiten Weltkrieg ging es vorrangig zunächst darum, die Rechtsstaatlichkeit der öffentlichen Verwaltung wiederherzustellen19. Die sog. 68er Bewegung monierte schließlich ein Demokratiedefizit bei Staat und Verwaltung und machte es zum gesellschaftlichen und verwaltungspolitischen Anliegen20. Die über lange Zeit erfolgte Ausrichtung der öffentlichen Verwaltung vorwiegend auf die rechtstaatlichen Prinzipien, wie Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Willkürverbot und Haftung für Amtspflichtverletzungen, hat zu einer ausgeprägt legalistischen Verwaltungskultur geführt21. Diese hat bemerkenswert gute Ergebnisse erbracht. Ein Paradebeispiel hierfür ist die anerkannt hohe Leistung der öffentlichen Verwaltung nach der Wiedervereinigung22. Ein immanentes Manko der überkommenen Verwaltungsstruktur ist aber der Mangel an wirtschaftlichem Bewußtsein, wiewohl die Notwendigkeit zu wirtschaftlichem Handeln keine neue Anforderung an die öffentliche Verwaltung darstellt. Auf diesen Widerspruch soll im Folgenden näher eingegangen werden. a) Die bestehende Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zu wirtschaftlichem Handeln Nach der geltenden Rechtslage ist das Handeln der öffentlichen Verwaltung dann wirtschaftlich, wenn es effizient und effektiv ist. Hierbei wird 17

Ellwein, Thomas/Zoll, Ralf, Zur Entwicklung der öffentlichen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, S. 211. 18 Robbers, Gerhard, Die Staatsrechtslehre des 19. Jahrhunderts, in: Entstehen und Wandel verfassungsrechtlichen Denkens (Red. Mußgnug, Reinhard), S. 113. 19 König, Klaus, „Neue“ Verwaltung oder Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1995, S. 349 ff., 357. 20 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 46; ders., „Neue“ Verwaltung oder Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1995, S. 349 ff., 358. 21 Sommermann, Karl-Peter, Brauchen wir eine Ethik des öffentlichen Dienstes?, in: Verw.Archiv 04/1998, S. 290 ff., 296. 22 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 55.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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unter der Effizienz des Verwaltungshandelns die Ergiebigkeit des Mitteleinsatzes, gemessen als Verhältnis von Ist-Output (erbrachte Leistung) zu IstInput (Aufwand/Ressourceneinsatz), verstanden23. Der Grad der Erreichung politischer Ziele spielt bei der Beurteilung der Effizienz keine Rolle24. Dieser ist vielmehr eine Frage, die unter dem Blickwinkel der Effektivität, d.h. der Wirksamkeit des Verwaltungshandelns im Hinblick auf eine möglichst weitgehende Zielerreichung, näher zu betrachten ist25. Bislang hat sich die öffentliche Verwaltung hauptsächlich auf die Frage der Effizienz ihres Handelns konzentriert, was Folge des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung und der Auslegung seiner beiden Bestandteile „Wirtschaftlichkeit“ und „Sparsamkeit“ ist. Zunehmend richten die öffentliche Verwaltung und die Finanzkontrolle jedoch ihren Blick auch auf die Effektivität des Verwaltungshandelns. aa) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effizienz des Verwaltungshandelns Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist sowohl verfassungsrechtlich als auch einfachgesetzlich fixiert. Für den Bund stellt Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG das Gebot der wirtschaftlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung auf26. Auch die Länderverfassungen verlangen die Beachtung dieses Grundsatzes27. Einfachgesetzlich wird die Wirtschaftlichkeit beim Bund unter anderem im Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)28 sowie in der Bundeshaushaltsordnung (BHO)29 geregelt. So bestimmt § 6 HGrG, daß die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu entsprechen habe. Desweiteren ver23 Ulrich, Werner, „Aufgabensteuerung“ in der öffentlichen Verwaltung; in: VOP 3/1995, S. 152. 24 Budäus, Dietrich/Buchholtz, Klaus, Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen, in: DBW 1997, S. 322 ff., 330. 25 v. Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 51. 26 Gröpl, Christoph, Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Verw.Archiv 4/2003, S. 459 ff., 474, mit dem Hinweis, daß sich der Wortlaut des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG an sich nur auf die Kontrolltätigkeit der Rechnungshöfe bezieht, jedoch eine hieraus wirkende Verpflichtung der Exekutive auf das Wirtschaftlichkeitsgebot nahezu allgemein anerkannt ist. 27 Vgl. Art. 120 der Verfassung/Rheinland-Pfalz. 28 Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969, BGBl. I S. 1273, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung der Rechtsgrundlagen für die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgRÄG) vom 26.8. 1998 (BGBl. I S. 2512). 29 Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969, BGBl. I S. 1284, zuletzt geändert durch Gesetz zur Änderung von Vorschriften über parlamentarische Gremien vom 17.6.1999 (BGBl. I S. 1334).

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

langen § 7 Abs. 1 BHO und die entsprechenden Vorschriften der Haushaltsordnungen der Länder eine wirtschaftliche und sparsame Haushaltsaufstellung und -führung. Die Verwaltungsvorschriften zu § 7 BHO30, die nach grundlegender Überarbeitung am 31.August 1995 in neuer Fassung in Kraft getreten sind31, ergänzen dieses Postulat und bestimmen für den Bund, daß solche Maßnahmen anzustreben sind, die die günstigste Zweck-Mittel-Relation zwischen dem verfolgtem Ziel und den einzusetzenden Mitteln aufweisen32. Der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung in § 7 Abs. 1 BHO ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der durch Verwaltungsvorschriften (VV) näher definiert wird33. Als rechtlich verbindliche Norm verpflichtet § 7 Abs. 1 BHO die Verwaltung bei der Haushaltsführung und den Gesetzgeber bei der Haushaltsaufstellung34. Gleichzeitig ist er auch Maßstab für die Finanzkontrolle35. Die Verwaltungspraxis definiert das Gebot der Wirtschaftlichkeit mit Hilfe des sog. Maximal- und Minimalprinzips36. Beide Prinzipien betreffen ausschließlich die Effizienz des Verwaltungshandelns. Das Maximalprinzip37 hat die Ergiebigkeit des Verwaltungshandelns im Blick und geht davon aus, daß mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln das bestmögliche Ergebnis erzielt wird. Das. Minimalprinzip38 setzt voraus, daß ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Einsatz erreicht wird. Es ist damit auf die Sparsamkeit des Verwaltungshandelns ausgerichtet. Die Vorschrift des § 7 Abs. 1 BHO verwendet zwar ausdrücklich den Begriff „Sparsamkeit“, woraus der Schluß gezogen werden könnte, es handele sich hierbei um einen eigenständigen Rechtsbegriff. Die heute herrschende Ansicht, vor allem in der Praxis, verneint dies jedoch39.

30 Siehe Ziff. 1 der VV-BHO zu § 7, abgedruckt in: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Bundeshaushaltsordnung Kommentar, § 7. 31 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 1. 32 v. Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtprinzip, S. 19. 33 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 2. 34 v. Arnim, Hans Herbert, S. 60 f. 35 Ebenda. 36 v. Arnim, Hans Herbert, S. 19; Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 83 f. 37 Vgl. Eichhorn, Peter, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, S. 15: maximaler Zweck Wirtschaftlichkeit = .

bei vorgegebenen Mitteln

38

Vgl. Eichhorn, Peter, S. 14: Wirtschaftlichkeit = vorgegebener Zweck . bei minimalen Mitteln

39

Gröpl, Christoph, Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Verw.Archiv 4/2002, S. 459 ff., 462 (Fn 23), mit Hinweisen auf „Sonderansichten“ in der Literatur.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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Daher wird auch in der Verwaltungsvorschrift Nr. 1 zu § 7 BHO ausdrücklich klargestellt, daß der Begriff der Sparsamkeit nur ein Synonym für das Minimalprinzip sei40. Somit ist das Gebot der Sparsamkeit heute als Teil des Wirtschaftlichkeitsprinzips aufzufassen41. Gemäß § 7 Abs. 1 BHO ist jeder Bedienstete der öffentlichen Verwaltung verpflichtet, bei allen Verwaltungsmaßnahmen den Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung zu beachten. Dabei bringt die Formulierung „beachten“ zum Ausdruck, daß keine absolute Bindung an das Wirtschaftlichkeitsgebot besteht, es aber neben andere Rechtsnormen berücksichtigt werden muß42. Ob ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot auch zur Rechtswidrigkeit der betreffenden Verwaltungshandlung führt, hängt davon ab, ob die Verwaltung Spielraum für eine eigene Wirtschaftlichkeitsprüfung hat43. Dies muß insbesondere bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe oder der Einräumung von Ermessen hinsichtlich der Rechtsfolgen bejaht werden44. Wegen des weiten Beurteilungsspielraums hinsichtlich des unbestimmten Rechtsbegriffs der Wirtschaftlichkeit45 wird der Nachweis eines Verstoßes hiergegen jedoch nicht leicht zu führen sein. Dies gilt auch für die im Falle der Mißachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gegen den oder die verantwortlichen Bediensteten geltend zu machenden Schadensersatzansprüche oder zu verhängenden disziplinarischen Maßnahmen46.

40 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 2.2, mit kurzer Darstellung der historischen Entwicklung vom im Haushaltsrecht ursprünglich nur verwendeten Begriff der „Sparsamkeit“ hin zum Begriff der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“. 41 v. Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtprinzip, S. 49. 42 v. Arnim, Hans Herbert, S. 95. 43 Krebs, Walter, Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit als Kontrollmaßstäbe, in: v. Arnim, Hans Herbert, Finanzkontrolle im Wandel, S. 65 ff., 72 f.; Grupp, Klaus, Steuerung des Verwaltungshandelns durch Wirtschaftlichkeitskontrolle, in: DÖV 1983, S. 661 ff., 663; Gröpl, Christoph, S. 481. 44 v. Arnim, Hans Herbert, S. 97 mit weiteren Verweisen auf Kirchhof, v. Mutius, Friauf und Vogel; Blasius, Hans, Recht und Finanzkontrolle in den Gestaltungsräumen von Politik und Verwaltung, in: DÖV 1988, S. 819 ff., 822. 45 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 6; Peters, Anne, Die Ausfüllung von Spielräumen der Verwaltung durch Wirtschaftlichkeitserwägungen, in: DÖV 2001, S. 749 ff., 754. 46 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 7.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

bb) Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und die Effektivität des Verwaltungshandelns Das Verwaltungshandeln ist dann wirtschaftlich, wenn es effektiv, d.h. wirksam, ist. Die Effektivität ist die Messgröße für den Zielerreichungsgrad, der sich nach dem Verhältnis der erzielten Wirkungen (Ist-Zielwirkungen) zu den angestrebten Wirkungen (Soll-Zielwirkungen) bestimmt47. Damit beschreibt sie, inwieweit die Wirkungen des Verwaltungshandelns zur Erreichung des Zieles beigetragen haben48. Das Instrument zur Überprüfung der Effektivität des Verwaltungshandelns ist die Erfolgskontrolle. (1) Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Erfolgskontrollen Ob der Grundsatz der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ des § 7 Abs. 1 BHO bzw. der entsprechenden Vorschriften der Haushaltsordnungen der Länder auch die Kontrolle von Maßnahmen im Sinne einer Erfolgskontrolle mitumfaßt, ist streitig. Eine Mindermeinung verneint dies und fordert daher konsequenterweise, daß die Erfolgskontrolle als selbständiges Kontrollinstrument in den § 7 Abs. 1 BHO aufzunehmen sei49. Allerdings sieht Ziffer 2.2 der VV zu § 7 BHO bereits Erfolgskontrollen für sich über mehr als zwei Jahre erstreckende Maßnahmen sowie sonstige geeignete Fälle vor. Damit wird von der Praxis das Instrument der Erfolgskontrolle systematisch unter den Grundsatz der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ subsumiert, handelt es sich hierbei doch um eine Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung50. Dies entspricht auch der vorherrschenden Meinung innerhalb der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, wonach der Prüfungsmaßstab der Wirtschaftlichkeit die Erfolgskontrolle mit umfaßt51. Nach Ziffer 2.2 der VV zu § 7 BHO besteht die Erfolgskontrolle aus folgenden drei Stufen52: 47 Ulrich, Werner, „Aufgabensteuerung“ in der öffentlichen Verwaltung, in: VOP 3/1995, S. 152. 48 Budäus, Dietrich/Buchholtz, Klaus, Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen, in: DBW 1997, S. 322 ff., 330 Gröpl, Christoph, Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Verw.Archiv 4/2003, S. 459 ff., 463 f. 49 Rischer, Herbert, Finanzkontrolle staatlichen Handelns, S. 307 f.; Diederich, Nils/Cadel, Georg/Dettmar, Heidrun/Haag, Ingeborg, Die diskreten Kontrolleure, S. 67 m. w. N. 50 Rischer, Herbert, S. 305. 51 Diederich, Nils/Cadel, Georg/Dettmar, Heidrun/Haag, Ingeborg, S. 66 f.; Rischer, Herbert, S. 305. 52 Ziffer 2.2 der VV zu § 7 BHO, in: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7 BHO.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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1. Die Zielerreichungskontrolle Die Zielerreichungskontrolle untersucht, ob eine Maßnahme im Hinblick auf das Ziel effektiv war. Hier ist also die Frage zu beantworten, in welchem Maße die mit der Planung angestrebten Ziele einer Maßnahme erreicht worden sind53. Es handelt sich somit um einen Soll-Ist-Vergleich. 2. Die Wirkungskontrolle Die Wirkungskontrolle untersucht, ob eine Maßnahme eine bestimmte und angenommene Wirkung gehabt hat54 und damit ursächlich für die Zielerreichung gewesen war. 3. Die Wirtschaftlichkeitskontrolle Die Wirtschaftlichkeitskontrolle untersucht zweierlei Aspekte. Zum einen wird in einer Durchführungskontrolle der Frage nachgegangen, ob der Vollzug einer Maßnahme mit dem geplanten Ressourcenverbrauch realisiert wurde55. Zum anderen wird überprüft, ob eine Maßnahme im Hinblick auf ihre Zielsetzung unter gesamtgesellschaftlichem Aspekt insgesamt wirtschaftlich war56. Der dreistufige Aufbau der Erfolgskontrolle zeigt, daß sich die Zielerreichungs- und die Wirkungskontrolle ausschließlich mit der Wirksamkeit einer Maßnahme befassen, den Mitteleinsatz aber unberücksichtigt lassen. Einzig die Wirtschaftlichkeitskontrolle untersucht, ob der Vollzug der Maßnahme im Hinblick auf den Ressourcenverbrauch wirtschaftlich gewesen war57. Den systematischen Zusammenhang aller drei Stufen der Erfolgskontrolle mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit stellt Ziffer 2.2 der VV zu § 7 BHO abschließend derart fest, daß die Ergebnisse der Zielerreichungs- und der Wirkungskontrolle in die Wirtschaftlichkeitskontrolle einzufließen haben.

53 Erfolgskontrolle finanzwirksamer Maßnahmen in der öffentlichen Verwaltung: Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 20. 54 Eekhoff, Johann, Ansatzpunkte für die Beurteilung öffentlicher Maßnahmen, Erfolgskontrolle von Strukturprogrammen, in: Eichhorn, Peter/v. Kortzfleisch, Gert (Hrsg.), Erfolgskontrolle bei der Verausgabung öffentlicher Mittel, S. 59 ff., 62. 55 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 20. 56 Ebenda. 57 Ziffer 2.2 der VV zu § 7 BHO, in: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, zu § 7 BHO.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(2) Die Praktizierung der Erfolgskontrolle beim Bund und bei den Ländern Beim Bund besteht bereits seit dem Inkrafttreten der Haushaltsreform von 1969 im Jahre 1970 und dem Erlaß der Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zu § 7 BHO im Jahre 1973 die Verpflichtung zur Durchführung von Erfolgskontrollen58. Allerdings hat eine Untersuchung des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung aus dem Jahre 1989 gezeigt, daß bei den verschiedenen Ressorts der Bundesregierung bis zu diesem Zeitpunkt insgesamt nur verhältnismäßig wenige Erfolgskontrollen durchgeführt worden waren59. Daher war der Bundesregierung ein klarer Verstoß gegen die Bestimmungen der Vorläufigen Verwaltungsvorschriften zu § 7 BHO zu attestieren60. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung unterscheidet in seiner Untersuchung von 1989 für den öffentlichen Bereich zwischen der externen und internen Evaluation61. Allerdings wird die externe Evaluation nur insoweit erwähnt, als darauf hingewiesen wird, daß Evaluationen auch durch externe Forschungseinrichtungen erfolgen könnten62. Die interne Evaluation wird durch Erfolgskontrollen entweder vom „maßnahmeplanenden und -durchführenden mittelbewirtschaftenden Fachreferat“ oder einer speziellen behördeneigenen Organisationseinheit sichergestellt63. Solche existierten zum Untersuchungszeitpunkt u. a. auf der Ebene der Bundesregierung, so z. B. bei den Bundesministerien für wirtschaftliche Zusammenarbeit, für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sowie für Verkehr64. In anderen Ressorts, wie z. B. den Bundesministerien des Innern, der Justiz

58 Gutachten des Präsidenten des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 14. 59 Ebenda. 60 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, S. 25; Anmerkung: Diese Feststellung des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung aus dem Jahre 1989 scheint zu keinen nennenswerten Konsequenzen in der Bundesverwaltung geführt zu haben, da in: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7 BHO, Rdnr. 8.2 festgestellt wird, daß auch derzeit das Instrument der Erfolgskontrolle nicht hinreichend ernst genommen werde. 61 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 42 f. 62 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 43. 63 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 33 f. und 42. 64 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 33.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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sowie für Wirtschaft, erfolgte die Evaluation durch die Fachreferate, in deren Zuständigkeit die betreffende Maßnahme fiel65. Über auf Länderebene durchgeführte Erfolgskontrollen liegen keine verläßlichen Angaben vor. Es scheint, daß jedenfalls bei arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen solche verstärkt durchgeführt werden66. Wie tiefgreifend diese Untersuchungen im Einzelfall sind, war jedoch nicht zu klären. b) Die Defizite der öffentlichen Verwaltung bei der Beachtung ihrer Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln Die öffentliche Verwaltung kann die ihr durch Gesetz auferlegte Verpflichtung zu wirtschaftlichem Handeln derzeit nur unzureichend erfüllen, weil das hierfür erforderliche Datenmaterial nicht aktuell und zeitnah verfügbar ist. Vielmehr muß dieses – in aller Regel nachträglich – z. B. durch eigene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen oder durch Rechnungshofkontrollen erst mühsam erarbeitet werden. Auch existieren für die öffentliche Verwaltung durchgängig keine Vergleichszahlen, so daß Einsparpotentiale nicht in ausreichendem Umfange realisiert werden können. Da bislang regelmäßig noch die Verantwortung für Personal und Sachmittel auseinanderfällt, sehen die Verantwortlichen nur ihren jeweiligen Bereich, nicht aber die Bezüge zu den anderen, durch ihre Entscheidung ebenfalls berührten Bereichen67. Zudem wird der Anreiz zum Kostensparen dadurch gebremst, daß die ersparten Mittel nicht im betreffenden Bereich verbleiben, sondern dem allgemeinen Haushalt zugute kommen.

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Ebenda. Dies kann beispielsweise für die Länder Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Thüringen gesagt werden: Vgl. Schreiben des Sozialministeriums Baden-Württemberg vom 23.01.1998, Az.: 23-5664; Schreiben des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Gesundheit des Landes Rheinland-Pfalz vom 19.01.1998, Az.: 621-71260; Schreiben des Sozialministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 25.03.1998, Az.: IX 200a-2; Landtag Brandenburg, Drucksache 2/3647 vom 20.12.1997 mit detaillierten Ausführungen zur Bewertung der Effektivität und Effizienz arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen – insbesondere ABM; Schreiben des Thüringer Ministeriums für Soziales und Gesundheit vom 11.031998, Az.: 21000 Schmidt. 67 Leisner, Walter, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion?, in: ZBR 3/ 1998, S. 73 ff., 75. 66

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

c) Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Stärkung der ökonomischen Kompetenz der öffentlichen Verwaltung durch die neuen Steuerungsinstrumente Das Neue Steuerungsmodell will die ökonomische Kompetenz der öffentlichen Verwaltung stärken. Dies soll durch die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials, ein neues Haushaltsverfahren und einen die Effizienz des Verwaltungshandelns fördernden Behördenvergleich im Sinne eines sog. Benchmarkings erreicht werden: aa) Die Bereitstellung des für ökonomische Entscheidungen erforderlichen Datenmaterials Das Neue Steuerungsmodell will die öffentliche Verwaltung zu einer besseren Berücksichtigung der wirtschaftlichen Aspekte ihres Handelns befähigen. Hierzu soll den Verantwortlichen das für eine ökonomisch differenzierte Entscheidung notwendige Datenmaterial regelmäßig und zeitnah zur Verfügung gestellt werden68. Dies ermöglicht zum einen eine laufende Anpassung der Verwaltung an geänderte Rahmenbedingungen. Zum anderen wird hierdurch auch die Grundlage für ökonomisch weitreichende Entscheidungen geschaffen, die bislang oft nicht oder jedenfalls nur mangelhaft vorhanden war69, wie z. B.: • die kostengünstigere Inanspruchnahme von Dienstleistungen privater Dritter (z. B. „make or buy“, Verlagerung zu erbringender Dienstleistungen auf Dritte durch „outsourcing“)70, • die Erstellung einer kostendeckenden Gebührenkalkulation71 und • die Ausnutzung von Potentialen zur Kostensenkung72. bb) Das neue Haushaltsverfahren Das Neue Steuerungsmodell will, worauf später noch näher einzugehen sein wird, den bislang noch von der Kameralistik geprägten Haushalt durch ein sog. output-orientiertes Budget ersetzen73. Der herkömmliche Haushalts68 Landes, Helmut, Kosten und Ressourcen steuern statt kontrollieren, in: VOP 7–8/1998, S. 34 f. 69 Lüder, Klaus, Verwaltungscontrolling, in: DÖV 1993, S. 265 ff., 268. 70 Landes, Helmut, S. 35; Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung, 1996, S. 7. 71 Landes, Helmut, S. 34. 72 Landes, Helmut, S. 35.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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plan orientiert sich an detaillierten Haushaltstiteln und definiert anhand dieser, welche Mittel für welche Zwecke verwendet werden dürfen. Nur diejenigen Mittel, die im Haushaltsplan vorher festgelegt wurden, dürfen verausgabt werden74. Daher wird dieses Verfahren als input-orientiert bezeichnet. Nach dem Neuen Steuerungsmodell soll nicht mehr die titelbezogene Festlegung der Haushaltsmittel entscheidend für den Haushaltsvollzug der öffentlichen Verwaltung sein. Vielmehr soll sich das Parlament im Haushaltsgesetzgebungsverfahren auf die Definition des sog. Outputs konzentrieren, indem es ein konkretes Budget für ein bestimmtes Produkt definiert, dessen Qualität und Quantität im Rahmen des Kontraktmanagements75 festzulegen ist. Damit werden im Haushalt nicht mehr nur die Finanz-, sondern auch die Leistungsziele für die nächste Haushaltsperiode vorgegeben76. Die Exekutive erhält durch die neuen Steuerungsinstrumente der Budgetierung77 und der dezentralen Ressourcenverantwortung78 eine größere Flexibilität beim Haushaltsvollzug und der Ausfüllung der Output-Vorgaben der Legislative. Konsequenz hiervon ist ein Rückzug des Parlaments aus Detailentscheidungen und dessen Konzentration auf die wesentlichen Schwerpunkte der Politik79, wovon Anreize für eine größere Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns ausgehen sollen80. cc) Das Benchmarking Ein Wettbewerb im marktwirtschaftlichen Sinne von Behörden oder Teilen von Behörden war der öffentlichen Verwaltung bislang fremd. Gleichwohl wird versucht, die alte marktwirtschaftliche Regel „Wettbewerb und Konkurrenz beleben das Geschäft“ für die öffentliche Verwaltung nutzbar zu machen. Dies soll über das Benchmarking geschehen, das im öffentlichen Sektor als Behördenvergleich verstanden wird, und entweder gleiche Behörden oder Behördenteile miteinander vergleicht (internes Benchmarking) oder aber ähnliche Tätigkeiten verschiedener Behörden (externes 73

Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, Verwaltungsorganisation, S. 275. Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 48. 75 Siehe hierzu unten S. 57 ff. 76 Siehe hierzu unten S. 57. 77 Siehe hierzu unten S. 60 ff. 78 Siehe hierzu unten S. 65 ff. 79 Schmidt-Elsaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut, Die Rolle des Parlaments in der neuen Steuerung, S. 9 ff., 18. 80 Wewer, Göttrik, Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 322 ff., 323. 74

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Benchmarkung)81. Ziel des Benchmarkings soll sein, auf Grundlage der sich aus der Kosten- und Leistungsrechnung bzw. dem Controlling ergebenden Kennzahlen aus den Erfahrungen anderer Organisationen Lehren für das eigene Handeln zu ziehen82. Durch eine Vielzahl von Benchmarkingvorgängen in den Bundes- und Landesverwaltungen soll deren Entwicklung hin zu dynamischen, permanent lernenden Organisationen gefördert werden83. Für das Benchmarking ist es wichtig, vergleichbare Aufgaben oder Aufgabenbereiche zu ermitteln. Allerdings scheitert, im Gegensatz zur freien Wirtschaft, eine Vergleichbarkeit der Leistungen der öffentlichen Verwaltung vielfach bereits an der Individualität öffentlicher Leistungen. Als Beispiel hierfür kann der Erlaß eines Arbeitslosenhilfebescheids dienen, der die individuelle Situation des Antragstellers berücksichtigen muß. Es gibt aber typische Aufgabenbereiche der „Inneren Verwaltung“, die gut miteinander vergleichbar sind, wie beispielsweise die Fahr- und Reinigungsdienste84. Auch im Bereich der Fachaufgaben können vergleichbare Aufgaben (z. B. Aus- und Fortbildungsmaßnahmen unterschiedlicher Behörden) identifiziert werden85. Die eigentliche Vergleichsanalyse stützt sich auf die Kennzahlen, die sich aus der Kosten- und Leistungsrechnung bzw. dem Controlling ergeben86. Der Vergleich quantitativer Kennzahlen kann dabei erste Anhaltspunkte für Verbesserungspotentiale der Leistungsfähigkeit einer Behörde oder deren Organisationseinheiten aufzeigen87. Ferner dient er dem Wettbewerb zwischen vergleichbaren Sachgebieten derselben oder verschiedener Behörden88. Erst durch die Kombination der quantitativen mit 81

Bayerisches Finanzministerium (Hrsg.), Grundkonzept zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in der Staatsverwaltung des Freistaates Bayern, Beschluß des Bayerischen Staatsregierung vom 28. April 1998, S. 7. 82 Hunziker, Alexander W./Rahmann, Florian, Benchmarking fördert eine neue Verwaltungskultur, in: VOP 6/1998, S. 20; v. Bandemer, Stephan, Benchmarking, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 406 f.; Kuhlmann, Sabine, Benchmarking auf dem Prüfstand: Kosten, Nutzen und Wirkungen interkommunaler Leistungsvergleiche in Deutschland, Ver.- Archiv 01/ 2003, S. 99 ff., 103 mit einem Überblick über Benchmarking-Projekte auf kommunaler Ebene S. 104–109. 83 Niedersächsisches Sozialministerium (Hrsg:), Leitfaden Benchmarking im öffentlichen Sektor am Beispiel der Suchtberatungsstellen in Niedersachsen, November 1997, S. 5. 84 KLR-Handbuch, Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, H 90 01, Ausgabe August 1997, S. 104. 85 Ebenda. 86 Siehe unten zu den Kennzahlen, S. 73 ff.; Hunziker, Alexander W./Rahmann, Florian, a. a. O., S. 20 f.; v. Bandemer, Stephan, Benchmarking, in: Blanke/ v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 408. 87 v. Bandemer, Stephan, S. 408 für das externe Benchmarking, sowie S. 410 für das interne Benchmarking.

II. Die postulierte Notwendigkeit neuer Steuerungselemente

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den qualitativen Kennzahlen kann aber eine tiefgreifende Analyse der Ursachen von Leistungsunterschieden verschiedener Organisationseinheiten vorgenommen werden, die auch Lösungsperspektiven für verbesserte Verwaltungsabläufe ermöglicht89. 2. Die Stärkung der Bürgerorientierung der öffentlichen Verwaltung Ein weiteres wichtiges Ziel des Neuen Steuerungsmodells ist die Fortentwicklung der öffentlichen Verwaltung zu einer „bürgernahen“ Verwaltung90. Damit schließt es sich der Auffassung an, die sich in den letzten Jahren herausgebildet hat, daß die „Bürgernähe“ der öffentlichen Verwaltung ein wichtiges Qualitätskriterium des öffentlichen Handelns sei91. Die dahinter stehende Idee des „mündigen Bürgers“ läßt sich aus der Grundrechten, insbesondere der Würde und Freiheit des Menschen gemäß Art. 1 und 2 Abs. 1 GG, dem Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG sowie dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG herleiten92. Hiernach ist der Bürger nicht lediglich Objekt der Staatsmacht, vielmehr ist sein Verhältnis zum Staat von wechselseitigen Rechten und Pflichten geprägt. Auch darf der Bürger als Teil des Staatsvolkes und damit des Souveräns erwarten, daß die Staatsorgane mit ihm in angemessener Art und Weise kommunizieren. Demgemäß wird gefordert, daß sich die öffentliche Verwaltung zu einem gemeinwohlorientierten Dienstleistungsunternehmen wandeln müsse, das sich stärker als bisher den Bedürfnissen der Bürger verpflichtet fühle93. Auch soll der Bürger nicht mehr als Antrag- oder Bittsteller, sondern vielmehr als Kunde bzw. Klient angesehen werden94. Diese neue Sichtweise 88

v. Bandemer, Stephan, S. 409 f. v. Bandemer, Stephan, S. 410 ff. 90 Adamaschek, Bernd, Hoheitsverwaltung und/oder Dienstleistungsunternehmen, in: Blanke/v.Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 25 ff., 28 ff. 91 Weber, Michael, Dimensionen der Bürokritik, in: VOP 3/1989, S. 192 ff., 194; Seibel, Wolfgang, Verwaltungsreformen, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 87 ff., 99. 92 Mauerer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rdnr. 16. 93 KGSt-Bericht Nr. 9/1998, Führungsstrukturen im Neuen Steuerungsmodell, S. 13; Siehe auch Rahmen-Leitbild für die Landesverwaltung, Gem.RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz – AG VR –, und aller Landesministerien vom 08.10.1998, in: Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13.11.1998, S. 1148 ff., 1149. 94 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 91; Budäus, Dietrich/Finger, Stefanie, Stand und Perspektiven der Verwaltungsreform in Deutschland, in: Die Verwaltung 1999, S. 313 ff., 325. 89

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

will das Neue Steuerungsmodell durch eine Umgestaltung der Verfahrensabläufe fördern95, wovon z. B. kürzere Durchlaufzeiten von Anträgen, stärker kundenorientierte Öffnungszeiten oder niedrigere Gebühren erwartet werden96.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells sind die Kosten- und Leistungsrechnung, das Kontraktmanagement, die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung sowie das Controlling. 1. Die Ergänzung des kameralistischen Rechnungswesens durch die Kosten- und Leistungsrechnung Das Neue Steuerungsmodell will das kameralistische Rechnungswesen um die Kosten- und Leistungsrechnung ergänzen. Zum besseren Verständnis der hiermit verbundenen Änderungen soll daher am Beispiel des Bundes zunächst das kameralistische Rechnungswesen kurz skizziert werden. a) Das kameralistische Rechnungswesen am Beispiel der Bundesverwaltung Das kameralistische Rechnungswesen der öffentlichen Haushalte der Bundesrepublik Deutschland, das wegen seiner grundsätzlichen Übereinstimmung beim Bund und den Ländern aus Vereinfachungsgründen am Beispiel der Bundesverwaltung dargestellt werden soll, läßt sich in die kameralistische Buchführung und die kameralistische Rechnungslegung untergliedern. aa) Die kameralistische Buchführung gemäß §§ 71 ff. BHO Die im Rahmen der kameralistischen Buchführung erfolgende Aufzeichnung von Zahlungen und sonstigen kassenmäßigen Vorgängen dient der Erstellung von Abrechnungsunterlagen, der Schaffung von Grundlagen für die Rechnungslegung und der Ermittlung zeitnaher Angaben über die Haushaltsführung97. Nach § 33 HGrG bzw. § 71 BHO ist über alle Zahlungen 95

KGSt-Bericht Nr. 7/1994, Dezentrale Personalarbeit, S. 13. Deckert, Klaus/Wind, Ferdinand, Das Neue Steuerungsmodell, S. 73. 97 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 279 f. 96

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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nach der Zeitfolge und der im Haushaltsplan oder sonst vorgesehenen Ordnung (z. B. Verwaltungsvorschriften gemäß § 79 Abs. 4 BHO) Buch zu führen. Alle Buchungen sind zu belegen. Von Bedeutung für die kameralistische Buchführung sind somit Kassenvorgänge und Geldbewegungen, d.h. es wird der reine Geldverbrauch einer Rechnungsperiode erfaßt. Eine Abbildung der tatsächlichen Kosten, wie etwa für Abschreibungen, kalkulatorische Zinsen oder Rückstellungen für erwarteten künftigen Aufwand (z. B. Pensionsrückstellungen für Beamte), wird von der kameralistischen Buchführung indes nicht geleistet98.

bb) Die kameralistische Rechnungslegung Die kameralistische Rechnungslegung erfolgt auf der Grundlage der kameralistischen Buchführung. Hierzu werden die geplanten den tatsächlich erfolgten Einnahmen und Ausgaben gegenüber gestellt. Dies ermöglicht am Ende des Haushaltsjahres vor allem valide Aussagen über das finanzielle Gleichgewicht von Einnahmen und Ausgaben99. Nach Art. 114 Abs. 1 GG hat der Bundesminister der Finanzen zur Entlastung der Bundesregierung sowohl dem Bundestag als auch dem Bundesrat Rechnung über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden zu legen. Der Konkretisierung dieser Verpflichtung dienen die Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung zur Rechnungslegung (vgl. z. B. §§ 80 BHO ff.). Hiernach haben die zuständigen Stellen für jedes Haushaltsjahr durch abgeschlossene Bücher Rechnung zu legen. Außerdem sind für die sich anschließende parlamentarische Rechnungsprüfung alle Einnahmen und Ausgaben einer Rechnungsperiode zusammenzufassen100. Auf der Grundlage der Rechungslegung und der sich anschließenden Rechnungsprüfung beschließt der Bundestag sodann über die Entlastung der Bundesregierung. Ein wichtiges Instrument der kameralistischen Rechnungslegung ist die Haushaltsvergleichsrechnung. Sie hat gemäß §§ 81 ff. BHO folgende Informationen zu liefern101: • Das Haushaltssoll und das Kassen-Ist, und zwar titelweise mit Abweichungen, • das kassenmäßige Jahresergebnis (Zahlungssaldo), 98 Otting, Olaf, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 59. 99 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, S. 288. 100 Ebenda. 101 Lüder, Klaus, Ein kaufmännisches Rechnungswesen für die öffentliche Verwaltung? in: Eichhorn, Peter (Hrsg.), Doppik und Kameralistik, S. 245 ff., 247.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

• das kassenmäßige Gesamtergebnis unter Einbeziehung des kassenmäßigen Jahresergebnisses sowie der noch nicht abgewickelten Zahlungssalden aus Vorperioden, • die Finanzierungsrechnung mit dem Finanzierungssaldo und • das rechnungsmäßige Jahresergebnis. Die Haushaltsvergleichsrechnung beinhaltet somit die Gegenüberstellung der Haushaltsansätze und der tatsächlichen Einnahmen und Ausgaben. Als Rückschau hat sie sich in Aufbau und Gliederung an der Struktur des Haushaltsplanes mit seiner Einzelplan- und Kapitelunterteilung zu orientieren102. Der Überschuß oder das Defizit eines Haushaltsjahres ergibt sich schließlich aus dem Vergleich von Gesamteinnahmen und -ausgaben103. cc) Die Stärken und die Schwächen des kameralistischen Rechnungswesens Die Funktion des kameralistischen Rechnungswesens und damit ihre Stärke liegt vor allem in der Kontrolle des Haushaltsvollzuges104. Die Kameralistik ist in der Lage, zu jedem Zeitpunkt der laufenden Haushaltsperiode exakte Informationen über den Stand des Haushaltsvollzugs zu geben. Hierdurch wird das Parlament in die Lage versetzt, die Umsetzung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans durch die Exekutive nachträglich zu kontrollieren. Die Schwäche der Kameralistik liegt jedoch darin, daß sie außerstande ist, weitergehende Aussagen zur finanziellen Gesamtsituation, zur Erhaltung der finanziellen Ressourcen sowie zu den Kosten für erbrachte Leistungen zu machen105. Dementsprechend fehlen wichtige Informationen über die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns, wie z. B. in Anspruch genommene Verpflichtungsermächtigungen oder Verbindlichkeiten aus Lieferungen und Leistungen, mit der Folge, daß die tatsächlichen „Vorbindungen“ für die nächste Haushaltsperiode nicht sichtbar werden106. Auch der Mangel an Datenmaterial über künftige Belastungen der öffentlichen Verwaltung, beispielsweise durch Pensionszahlungen für Beamte, belegt den unzureichenden Informationsgehalt des kameralistischen Rechnungswesens107. Darüber hinaus fehlen wichtige Informationen als Grundlage für 102

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 81, Rdnr. 2. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 81, Rdnr. 5. 104 Lüder, Klaus, S. 246. 105 Lüder, Klaus, S. 251. 106 Lüder, Klaus, S. 247 und 249. 107 Beyer, Lothar, Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik?, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 337 ff., 341. 103

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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eine kostendeckende Gebührenberechnung. Mangelndes Kostenbewußtsein der Bediensteten des öffentlichen Dienstes ist die Folge; dieses wiederum kann zu unwirtschaftlichem Verhalten führen108. Auch die aufgrund entsprechender gesetzlicher Vorgaben durchgeführten Kosten-Nutzen-Untersuchungen vermögen hieran grundsätzlich nichts zu ändern, da sich dieses auf einzelne Projekte beschränken109. b) Die Kosten- und Leistungsrechnung Die Kosten- und Leistungsrechnung darf nicht mit der doppelten oder „kaufmännischen“ Buchführung (Doppik) der Privatwirtschaft verwechselt werden. Die Doppik ist ein buchungstechnischer Vorgang und wird in der Regel bei der Finanzbuchhaltung der Privatwirtschaft, also der gesetzlich vorgeschriebenen Rechnungslegung über Aufwendungen und Erträge, eingesetzt110. Damit dient sie u. a. der Erstellung der Gewinn- und Verlustrechnung und der Bilanz, die vorwiegend im Interesse Dritter, wie z. B. des Staates, der Anteilseigner und der Kapitalgeber, liegen111. In der öffentlichen Verwaltung übernimmt diese Funktion die kameralistische Haushaltsrechnung112, auf deren Anforderungen die kameralistische Buchführung und Rechnungslegung abgestimmt sind. Darüber hinaus existiert in der Privatwirtschaft mit der sog. Betriebsbuchhaltung ein zweiter Rechnungskreis, der der internen Steuerung und Kontrolle des Leistungserstellungsprozesses dient113. Die Kosten- und Leistungsrechnung, mit deren Hilfe die Kalkulation von Produktpreisen, die Feststellung von Kostendeckungsgraden, die Wirtschaftlichkeitsüberwachung von Produktionsstätten sowie die Planung eines ertragsoptimalen Produktionsprogramms vorgenommen wird, ist wichtiger Bestandteil dieser privatwirtschaftlichen internen Betriebsbuchhaltung114. Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung ist somit als internes Steuerungs- und Kontrollinstrument losgelöst von der Möglichkeit der Umstellung der bisher kameralistischen Haushaltsrechnung auf eine doppelte oder „kaufmännische“ Buchführung 108

Beyer, Lothar, S. 341 mit Beispielen. Rürup, Bert, Notwendigkeit und Probleme effizienzorientierter Budgetreformen, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 45 ff., 47. 110 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung, 1996, S. 4. 111 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 2. 112 Ebenda. 113 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 3. 114 Ebenda. 109

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

zu sehen115. In der privaten Wirtschaft erreicht die Kosten- und Leistungsrechnung durch die Feststellung von Kosten und Erträgen die Abbildung der tatsächlichen Kostensituation eines Betriebes. Dieses Ergebnis, dessen Übertragbarkeit vom Neuen Steuerungsmodell auf die öffentliche Verwaltung angestrebt wird, soll mit Hilfe der nachfolgenden drei Teilrechenschritte erzielt werden: aa) Die Kostenartenrechnung Die Kostenartenrechnung ermittelt, welche Kosten für die Erstellung eines bestimmten Produktes angefallen sind116. Nach der Art der verbrauchten Produktionsfaktoren sind die wichtigsten Kostenarten die Personalkosten, die Sachkosten sowie die kalkulatorischen Kosten117. Ein maßgeblicher Faktor, allein schon wegen seiner Höhe, sind die Personalkosten. In diese werden die Löhne bzw. Gehälter und Sozialleistungen der Beschäftigten eingerechnet118. Die Sachkosten beinhalten beispielsweise die Ausgaben für Büroausstattung und -material, aber auch für Strom, Wasser, Telefon usw.119. Als kalkulatorische Kosten werden z. B. die Abschreibungen angesehen120. bb) Die Kostenstellenrechnung Die Kostenstellenrechnung ermittelt die in voneinander abgegrenzten Bereichen, d.h. den sog. Kostenstellen, angefallenen Kosten121. Kostenstellen sind danach die Orte der Kostenverursachung sowie der Leistungserstellung122. In der Privatwirtschaft sind Kostenstellen beispielsweise der Ein115 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 4. 116 Eichhorn, Peter, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, S. 92. 117 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 12.2.1; Anm.: In der Praxis können aber noch wesentlich feinere Untergliederungen vorgenommen werden, vgl. hierzu Arbeitsgruppe Steuerungsinstrumente Niedersachsen (Hrsg.), Der Kostenartenplan für die Niedersächsische Landesverwaltung, November 1997, S. 4 ff. 118 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), 1996, S. 27. 119 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 31. 120 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 33 f. 121 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 12.2.2; Eichhorn, Peter, S. 48; Müller, Udo, Perspektiven von Haushaltsreform und Finanzkontrolle, in: ders. (Hrsg.), Haushaltreform und Finanzkontrolle, S. 26.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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kauf, das Lager oder die Fertigung123. In der öffentlichen Verwaltung bietet sich die Kostenstellenbildung entsprechend der jeweiligen Organisationsstruktur an, also nach den verschiedenen Verwaltungsstellen, wie z. B. Behörden und ihre Organisationseinheiten (z. B. Abteilungen, Referate usw.)124. Hauptkostenstellen sind die Bereiche, die ausschließlich oder überwiegend Produkte (Endprodukte) direkt für den Bürger oder für andere Behörden bzw. öffentliche Einrichtungen erstellen125. Sog. Hilfskostenstellen erbringen Leistungen für die vorgenannten Hauptkostenstellen126. Typischerweise ist der Arbeitsbereich „Innere Verwaltung“ einer Behörde, der aus Haushaltsstelle, Organisationsstelle, Personalverwaltung usw. besteht, eine solche Hilfskostenstelle127. cc) Die Kostenträgerrechnung Die Kostenträgerrechnung ermittelt, welche Kosten für welche Leistungen (Produkte) entstanden sind128. Demgemäß werden als Kostenträger bestimmte Arten gleichartiger Verwaltungsleistungen definiert129. Hierbei kann es sich um Leistungen für Dritte oder auch um innerbetriebliche Leistungen handeln130. (1) Die Definition der Produkte der öffentlichen Verwaltung Die Anwendbarkeit der Kostenträgerrechnung in der öffentlichen Verwaltung setzt zunächst die Ermittlung der in einer Verwaltungseinheit erbrachten Produkte voraus131. Bei der Definition solcher Produkte sind folgende drei Prinzipien zu beachten: 122 KLR-Handbuch, Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, H 90 01, Ausgabe August 1997, S. 75. 123 Kloock, Josef/Sieben, Günter/Schildbach, Thomas, Kosten- und Leistungsrechnung, S. 112. 124 Müller, Udo, S. 26. 125 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten-und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung, 1996, S. 15. 126 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 16. 127 Ebenda. 128 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 12.2.3; Eichhorn, Peter, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten, S. 93. 129 KGSt-Bericht 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 21. 130 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 43. 131 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 13.2.1.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

1. Das Verantwortungsprinzip, das besagt, daß für die Herstellung jedes definierten Produktes eine Organisationseinheit klar verantwortlich sein muß132. 2. Das Verursachungsprinzip, wonach der Ressourcenverbrauch den Produkten klar zuordenbar zu sein hat133. 3. Das Vollständigkeitsprinzip, nach dem alle Güter und Dienstleistungen der Erfüllung einer bestimmten Aufgabe dienen müssen134. Die Entwicklung von Produktkatalogen stellt in der Praxis eine erste große Hürde dar, gilt es doch, die verschiedenen Produkte zu ermitteln und auf ihre Praktikabilität und Plausibilität für die Kosten- und Leistungsrechnung hin zu überprüfen135. Verwaltungsübergreifend werden hierbei zwar gewisse Übereinstimmungen hinsichtlich der Produkte des Arbeitsbereiches „Innere Verwaltung“ (allgemeine Leitungs- und Managementaufgaben, Personal, Haushalt, allgemeine Serviceaufgaben) festzustellen sein136. Im Bereich der Fachaufgaben aber wird jeder einzelne Verwaltungszweig seine „Abrechnungsobjekte“, d.h. seinen Produktkatalog, in der Regel selbst erarbeiten müssen. Größere Schwierigkeiten dürfte die Produktdefinition vor allem denjenigen Organisationseinheiten bereiten, die überwiegend konzeptionelle Arbeit leisten oder Aufsichtsfunktionen ausüben. Dem will die Praxis durch Verzicht auf eine feinteilige Kostenzuordnung Rechnung tragen. Stattdessen sollen die Kosten der Hilfskostenstellen (z. B. des Arbeitsbereichs „Innere Verwaltung“) erfaßt werden, um sie dann nach einem bestimmten Schlüssel auf die Hauptkostenstellen zu verteilen. Durch eine solche Vorgehensweise können beispielsweise Informationen über den Anteil der Ministerialkosten an den Gesamtkosten eines Ressortbereiches gewonnen werden137.

132 KGSt-Bericht Nr. 8/1994, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 12. 133 KGSt-Bericht Nr. 8/1994, S. 13. 134 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten und Ressourcen steuern statt kontrollieren, S. 43. 135 KLR-Handbuch, Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, H 90 01, Ausgabe August 1997, S. 65. 136 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Leitfaden für Produktdefinition und Produktbeschreibungen in der hamburgerischen Verwaltung, S. 25. 137 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten-und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung, 1996, S. 23.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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(2) Die Personalkosten als bestimmender Faktor der Kostenträgerrechnung Die Personalkosten sind bestimmender Kostenfaktor der öffentlichen Verwaltung138. Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit ihrer exakten Erfassung. Ein wichtiger Verfahrensschritt ist hierbei, daß die Bediensteten, unterteilt nach Kostenstellen, in der Regel pro Kalenderwoche genau die Arbeitszeiten erfassen, die sie für die Erstellung von Produkten oder für nicht-produktbezogene Arbeiten aufgewendet haben. Die Zeiterfassung erfolgt namentlich. Die erhobenen Daten werden in die Kosten- und Leistungsrechnung einbezogen, wobei der Personalkostenanteil aufgrund der sich durch die Erfassung der Arbeitszeit ergebenen tatsächlichen Personalkosten für die Erbringung einer bestimmten Leistung ermittelt wird. Bei der Errechnung der Personalkosten kann auf standardisierte Kostensätze des Bundesministeriums des Innern zurückgegriffen werden. Diese berücksichtigen die durchschnittlichen Personalkosten in den jeweiligen Vergütungsstufen bzw. Beförderungsämtern aufgrund der Daten des gesamten Bundesgebietes139. Dies hat den Nachteil, daß z. B. wegen der spezifischen Altersstruktur einer Behörde tatsächlich erhebliche Abweichungen möglich sind. Aus diesem Grunde bietet sich eine auf die jeweilige Dienststelle bezogene Berechnung der durchschnittlichen Personalkosten je Lohn-, Vergütungs und Besoldungsgruppe an, die sich aus dem Bruttoentgelt der Arbeiter, Angestellten und Beamten, den Arbeitgeberanteilen an den sog. Lohnnebenkosten, den Arbeitgeberbeiträgen für die Zusatzversorgung und den Beträgen für die notwendigen Pensionsrückstellungen für die Beamten zusammensetzt. dd) Die Leistungsrechnung Die Kosten- und Leistungsrechnung wird primär unter dem Blickwinkel der Kostenrechnung betrachtet. Die Leistungsrechnung tritt dabei in den Hintergrund, nicht zuletzt deshalb, weil ihr in der wissenschaftlichen Diskussion und auch in der Praxis eine nur untergeordnete Rolle zugebilligt wird. Die Leistungsrechnung will die Menge und Qualität der Produkte der Verwaltung erfassen sowie den Wert der dadurch erbrachten Leistungen, 138 Anmerkung: Laut Pressemitteilung des Deutschen Beamtenbundes vom 11. Januar 1999, S. 6, ergaben sich in Deutschland für das Jahr 1998 folgende Personalkostenanteile (= Anteil der Personalkosten am Gesamthaushalt) pro Gebietskörperschaften: Bei den Gemeinden circa 27%, bei den Ländern circa 38% und beim Bund circa 11%. 139 Personalkostensätze für Kostenberechnungen/Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, Schreiben des Bundesministeriums des Innern an alle obersten Bundesbehörden vom 22.09.1997, Az.: O I 1 – 131 025 – 1/2.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

beispielsweise anhand der Einnahmen, die mit dem erstellten Produkt erzielt werden konnten140. In den vielen Fällen, in denen der Wert einer öffentlichen Leistung nicht durch ein Entgelt ermittelt werden kann, soll die Leistungsbemessung durch Indikatoren erfolgen141. Damit will die Leistungsrechnung Aussagen zur Effizienz des Verwaltungshandelns treffen, und zwar durch die Darstellung des Verhältnisses der Leistung zu den Kosten142. c) Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung Von den Befürwortern der Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in der öffentlichen Verwaltung werden zwei grundsätzlich unterschiedliche Wege vertreten143: Während sich die einen für eine völlige Umstellung des bisherigen kameralistischen Rechnungswesens auf ein kaufmännisches Rechnungswesen aussprechen, plädieren die anderen für einen Mittelweg im Sinne einer sog. erweiterten Kameralistik. aa) Die gänzliche Umstellung vom kameralistischen Rechnungswesen auf die kaufmännische, doppelte Buchführung (Doppik) mit Kosten- und Leistungsrechnung Es gibt Befürworter einer völligen Umstellung des bisherigen kameralistischen Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung auf das kaufmännische Rechnungswesen144. Sie meinen, daß nur dieses in der Lage sei, detaillierte Informationen für wirtschaftlich orientierte Entscheidungen des Parlaments und der öffentlichen Verwaltung zu liefern. Zwar räumen sie ein, daß im öffentlichen Bereich im Unterschied zur privaten Wirtschaft die Gewinnerzielung keine Rolle spiele und demgemäß die Kontrolle des Budgets die wesentliche Zwecksetzung des öffentlichen Rechnungswesens sei. Allerdings verweisen sie auf die Praxis, die gezeigt habe, daß Informationen, beispielsweise über Kapitalerhaltung bzw. Vorbelastung künftiger Perioden, sowohl für die politischen als auch die verwaltungsinternen Entschei140 Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, Ausgabe August 1997, S. 72. 141 Ebenda. 142 Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, Ausgabe August 1997, S. 71. 143 Beyer, Lothar, Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 337 ff., 342. 144 Lüder, Klaus, Ein kaufmännisches Rechnungswesen für die öffentliche Verwaltung?, in: Eichhorn, Peter (Hrsg.), Doppik und Kameralistik, S. 245.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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dungsprozesse wichtig seien145. Ferner geben sie zu bedenken, daß es außerhalb der Verwaltung mehr Personen gebe, die einen kaufmännischen Jahresabschluß verstünden als solche, die einen kameralistischen Jahresabschluß interpretieren könnten146. Zwar sehen die Befürworter selbst, daß die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens (Doppik) in der öffentlichen Verwaltung zu schwierigen, nach ihrer Auffassung aber lösbaren Bewertungsfragen bei bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen, beispielsweise im Sozialbereich, führen würde147. Sie beantworten in diesem Zusammenhang jedoch nicht die Frage, welchen Aussagewert die Doppik bei der Vielzahl öffentlicher Produkte bzw. Leistungen haben soll, die einer marktwirtschaftlichen Bewertung entzogen sind, da der Staat häufig gerade dort aktiv wird, wo Marktmechanismen versagen (z. B. im Sozialbereich oder auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung etc.)148. Hier fehlen Vergleichsgrößen für ein kaufmännisches Rechnungswesen, so daß stattdessen subjektive Bewertungen mit entsprechend unsicherem Informationsgehalt erfolgen müßten. Außerdem ist die Einführung der Doppik in denjenigen Fällen fraglich, in denen die Politik aus übergeordneten Gesichtspunkten bewußt eine Entscheidung für eine bestimmte Vorgehensweise unter Hintanstellung des Aspektes der Kostendeckung trifft. Ein Paradebeispiel hierfür ist der Kulturbereich149. Schließlich darf nicht verkannt werden, daß für den Aufbau und die Pflege der Doppik ein wesentlich höherer Verwaltungsaufwand als für die bisherige Kameralistik betrieben werden müsste150. bb) Die Ergänzung der Kameralistik um die Kostenund Leistungsrechnung (sog. erweiterte Kameralistik) Die Verwaltungspraxis präferiert bislang mehrheitlich151 die Ergänzung der bisherigen Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung (sog. erwei145

Lüder, Klaus, S. 260. Lüder, Klaus, S. 256. 147 Lüder, Klaus, S. 260 f. 148 Rürup, Bert, Controlling als Instrument effizienzsteigernder Verwaltungsreformen?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, S. 3 ff., 7. 149 Ebenda. 150 Rürup, Bert, S. 8. 151 Beyer, Lothar, Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik?, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 337 ff., 346, mit dem Hinweis darauf, daß in letzter Zeit die Zahl der Befürworter einer gänzlichen Umstellung der Haushaltsrechnung auf die Doppik zunimmt und beispielsweise das Land Hessen beschlossen hat, bis spätestens zum Jahre 2008 die Doppik flächendeckend in der Landesverwaltung einzuführen. 146

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

terte Kameralistik)152. So hatte der Bund/Länder-Arbeitsausschuß „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik“ im Januar 1996 eine Empfehlung für die Entwicklung und Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in allen geeigneten Bereichen der staatlichen Verwaltung als Ergänzung zum kameralistischen Rechnungswesen ausgesprochen153. Das Bundeskabinett schloß sich mit Beschluß vom 7. Februar 1996 dieser Auffassung an und beauftragte das Bundesministerium der Finanzen, eine standardisierte Kosten-Leistungsrechnung für die gesamte Bundesverwaltung zu entwickeln. Das Ziel war, eine Vergleichbarkeit der in der Bundesverwaltung angewendeten Kostenund Leistungsrechnung herzustellen154. Die Ergebnisse dieses Projekts liegen mittlerweile in veröffentlichter Form vor155. Die Einführung der Kosten-Leistungsrechnung in geeigneten Verwaltungsbereichen sieht auch das „Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern“ (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz) vom 22. Dezember 1997, das am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist156, ausdrücklich vor157. Danach soll die Kosten- und Leistungsrechnung das bestehende und grundsätzlich beizubehaltende kamerale System ergänzen. Entsprechend werden in Pilotprojekten des Bundes, so beispielsweise beim Kraftfahrt-Bundesamt, und der Länder, wie z. B. in Hamburg158, die kameralistische Haushaltsführung sowie die Kosten- und Leistungsrechnung nebeneinander praktiziert. Die Buchungen erfolgen hier sowohl auf die Haushaltsstelle als auch auf die Kostenart, die Kostenstelle und den Kostenträger159. In einer sog. „Überführungsrechnung“ wird dabei versucht, so weit wie möglich eine Deckungsgleichheit zwischen den bisherigen Titeln des Haushaltsplans und den entsprechenden Daten der Kosten- und Leistungsrechnung herzustellen160. Eine völlige Übereinstimmung läßt sich aber nicht erreichen, da beispielsweise die Vornahme von Zahlungen nur ein 152

Eichhorn, Peter, Allgemeine und Öffentliche Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Doppik und Kameralistik, in: ders. (Hrsg.), Doppik und Kameralistik, S. 58 f. 153 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 579. 154 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 84 ff. 155 Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung – VSF –, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, Amtsblatt des Bundesministeriums der Finanzen, Ausgabe August 1997. 156 BGBl. I S. 3251. 157 §§ 6 Abs. 3 HGrG, 7 Abs. 3 BHO. 158 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde/Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung, 1996, S. 2. 159 Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung – VSF –, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, Amtsblatt des Bundesministeriums der Finanzen, Ausgabe August 1997, S. 108.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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Vorgang des kameralistischen Haushaltswesens ist, der bei der Kosten- und Leistungsrechnung unberücksichtigt bleibt, währenddessen kalkulatorische Kosten nur der Kosten- und Leistungsrechnung bekannt sind, nicht aber der Kameralistik161. Nach den praktischen Erfahrungen des Kraftfahrt-Bundesamtes mit der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung können überschlägig jedoch immerhin circa 80% der Daten der Kosten- und Leistungsrechnung den Haushaltstiteln zugeordnet werden162. 2. Der Abschluß von Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements Das Kontraktmanagement gehört zum Kernbereich des Neuen Steuerungsmodells163. Hierunter wird die Steuerung der Exekutive durch die Legislative mittels Zielvereinbarungen bzw. Zielvorgaben verstanden, wobei diese Steuerung im Binnenbereich der öffentlichen Verwaltung durch den Abschluß entsprechender weiterer Zielvereinbarungen entlang des Hierarchiestrangs fortgesetzt werden soll164. Ausgangspunkt des Kontraktmanagements ist ein produktorientierter Haushalt, der als Hauptkontrakt bezeichnet werden kann und der maßgebend für alle weiteren „Konkretisierungskontrakte“ ist165. Das Neue Steuerungsmodell geht davon aus, daß die 160 Siehe zur Überführungsrechnung, Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung – VSF –, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, Amtsblatt des Bundesministeriums der Finanzen, Ausgabe August 1997, S. 107 ff. 161 Schreiben des Kraftfahrtbundesamtes (KBA) vom 29.03.1999, Az. 150– 200.03. 162 Schreiben des Kraftfahrtbundesamtes (KBA) vom 29.03.1999, Az. 150– 200.03. 163 Siehe für den Kommunalbereich: KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 3. 164 Die Begrifflichkeiten „Kontraktmanagement“, „Zielvorgabe“ sowie „Zielvereinbarung“ werden unterschiedlich gebraucht. Während z. B. die KGSt diese Begriffe als Synonyme verwendet (siehe z. B. KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement, S. 13), verwendet das Land Bremen diese Begriffe für unterschiedliche Bereiche: „Politische Vereinbarungen“ werden danach zwischen der Legislative und der Exekutive geschlossen. Als „Kontrakte“ werden Vereinbarungen zwischen der Regierungsebene und der nachgeordneten Verwaltung bezeichnet, während „Zielvereinbarungen“ innerhalb von Dienststellen abgeschlossen werden (siehe Senatskommission für das Personalwesen, Der Senator für Finanzen, Vorlage für die Sitzung des Senats am 16. März 1999, S. 2 ). In der vorliegenden Arbeit werden die Begriffe „Kontrakt“ und „Zielvereinbarung“, wie in den Konzepten der KGSt, synonym verwendet, da inhaltliche Unterschiede nicht zu erkennen sind. Als „Zielvorgaben“ werden die Kontrakte zwischen Parlament und Regierung bezeichnet. 165 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 8 f.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

bisherige (Über-) Steuerung der öffentlichen Verwaltung das Ergebnis sehr detaillierter und rechtsformalistischer Vorgaben sei, weswegen sie durch eine ziel- und ergebnisorientierte Steuerung ersetzt werden müsse166. Dies bedeute, daß Einzelanweisungen, Verfahrenskontrollen und hierarchische Eingriffe künftig Vereinbarungen über Ziele des öffentlichen Verwaltungshandelns weichen müßten167. Solche Ziele können sich aus übergeordneten Gesichtspunkten ergeben, wie beispielsweise der Umsetzung von Gesetzen, Verordnungen usw., sie können aber auch von den beteiligten Kontraktpartnern im Hinblick auf die zu erledigenden Fachaufgaben selbst erarbeitet werden168. Für die Formulierung von Zielvereinbarungen sind Kennzahlen169 wichtig, mit denen die Ziele quantitativ und qualitativ festgelegt werden170. Kommt zwischen den jeweiligen Kontraktpartnern eine einvernehmliche Festlegung von Zielen nicht zustande, so werden diese vom Parlament durch die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans bzw. innerhalb der Exekutive durch Weisungen vorgegeben171. a) Das Kontraktmanagement zwischen Legislative und Exekutive Nach dem Neuen Steuerungsmodell soll die Politik künftig nurmehr noch das „Ob“ des Verwaltungshandelns bestimmen und bei der Durchführung der Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen, d.h. dem „Wie“, der öffentlichen Verwaltung weitestgehend freie Hand lassen172. Demgemäß sollen ihr sowohl die strategischen Planungen und Vorgaben obliegen als auch die Vereinbarung der sich hieraus ergebenden Ziele mit der Verwaltungsführung173. Hierzu legt die Politik jeweils zu Beginn des Haushaltsjahres in sog. Zielvorgaben fest, welche Leistungen in welcher Menge und Qualität zu welchen Kosten von der Verwaltung erbracht werden sollen174. Diese Leistungs- und Finanzziele werden in das Haushaltsplanaufstellungsverfahren 166 Siehe für den Kommunalbereich: KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 10. 167 Ebenda. 168 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, S. 22. 169 Siehe unten S. 73 ff. 170 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, S. 22. 171 Siepmann, Heinrich/Siepmann, Ursula, Verwaltungsorganisation, S. 265; von der Hagen, Albrecht, Wirkungsvoller Einsatz von Zielvereinbarungen, in: VOP 12/ 1997, S. 22 ff., 24. 172 Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung: „Harte“ und „weiche“ Aspekte, S. 38. 173 Klages, Helmut, S. 38; Meinhold-Henschel, Sigrid/Dumont du Voitel, Roland, Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung, in: VOP 12/1997, S. 19. 174 Klages, Helmut, S. 38.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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mit einbezogen, so daß schließlich ein produktbezogener Haushaltsplan entsteht175. Durch Vereinbarungen, z. B. über detaillierte Kostensenkungs- bzw. Leistungssteigerungsziele, die auf der Basis der Informationen der Kostenund Leistungsrechnung möglich wären, könnte so ein neuer, in sich geschlossener Budgetkreislauf entstehen, in dem Politik und öffentliche Verwaltung ihre unterschiedlichen Aufgaben wahrnehmen würden176. So betrachtet stellt das Kontraktmanagement auch ein Instrument dar, daß die Inhalte des Verwaltungshandelns definiert. b) Das Kontraktmanagement innerhalb der öffentlichen Verwaltung Das System der Zielvereinbarungen soll sich innerhalb der Verwaltung stufenweise fortsetzen. Demgemäß sollen auch übergeordnete Behörden mit ihrem nachgeordneten Bereich177, und dieser wiederum bis hinunter zur Sachbearbeiterebene, die für den Kontraktzeitraum zu erreichenden Ziele vereinbaren können178. Zwar können Ziele auch durch die Leitung der Behörde oder andere Vorgesetzte konkretisiert oder den Mitarbeitern vorgegeben werden179. Allerdings sollte dies nach der kooperativen Grundidee des Neuen Steuerungsmodells nicht ohne vorherige Erörterung mit den betroffenen Mitarbeitern geschehen180. Innerhalb einer Behörde können auf Basis der Produktdefinition mehrere Stufen des Kontraktmanagements gebildet werden181. Denkbar sind demnach Zielvereinbarungen zwischen dem Verwaltungsvorstand und der Leitung der Fachbereiche, der Leitung der Fachbereiche und den Produktverantwortlichen sowie den Produktverantwortlichen und den Teilverantwortlichen. Ein solches Kontraktmanagement wäre der Idealfall, da hierdurch alle Mitarbeiter aktiv in den Zielfindungs- und -festlegungsprozeß einbezogen werden würden182. Es darf aber nicht verkannt werden, daß der für definierte Ziele zur Verfügung stehende Gestaltungsspielraum mitunter nicht sehr groß ist, da die Ziele der Verwaltung 175 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 18; vgl. hierzu Anhang 1. 176 Rürup, Bert, Notwendigkeit und Probleme effizienzorientierter Budgetreformen, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 48. 177 Vgl. hierzu Anhang 2. 178 KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 17; vgl. hierzu Anhang 3. 179 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, S. 21. 180 Ebenda. 181 Meinhold-Henschel, Sigrid/Dumont du Voitel, Roland, Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung, in: VOP 12/1997, S. 19. 182 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, S. 21; Rürup, Bert, S. 48.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

durch Rechtsvorschriften, wie z. B. Gesetze, Verordnungen, Satzungen etc., vorgegeben sind. c) Die Stärke und Schwäche des Kontraktmanagements Die Stärke des Kontraktmanagements ist darin zu sehen, daß die Politik hierdurch in die Lage versetzt werden würde, sich wieder auf die Entscheidungen über die „große Linie“ zu konzentrieren. Dies könnte zu einer Zurückdrängung von Partikularinteressen und damit zu einer Staatstätigkeit führen, die wieder stärker auf das Ganze gerichtet ist. Die Schwäche des Kontraktmanagements liegt darin, daß es wegen der erforderlichen mehrschichtigen Abstimmungsvorgänge zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursacht. Zudem würde das Kontraktmanagement zusammen mit der Budgetierung bzw. der dezentralen Ressoucenverantwortung das derzeitige Haushaltsverfahren sehr grundlegend verändern, was aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht unproblematisch ist. Hierauf wird später einzugehen sein183. 3. Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung Die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung sind zwar zwei unterschiedliche Instrumente des Neuen Steuerungsmodells. So zielt das erste Steuerungsinstrument auf eine neue Art der Haushaltsaufstellung und des Haushaltsvollzugs und das zweite auf eine grundlegende Umgestaltung der Binnenorganisation der öffentlichen Verwaltung ab. Die Praxis hat aber gezeigt, daß Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung sich einander bedingen, da beide Instrumente nur im Zusammenspiel funktionieren184. a) Die Budgetierung Unter dem Begriff „Budgetierung“ wird ganz allgemein ein neues Verfahren der Haushaltsaufstellung und des Haushaltsvollzugs verstanden185. Welche haushaltsrechtlichen Voraussetzungen im Einzelnen vorliegen müssen, ist nicht abschließend geklärt186. Die Diskussion hierüber ist immer

183

Siehe 2. Kapitel, I. 1. Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 641 ff., 648 f., der diese Erfahrung für den Kommunalbereich festgestellt hat. 185 Otting, Olaf, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 16. 184

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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noch im Gange. Es lassen sich aber schon jetzt gewisse Übereinstimmungen feststellen: aa) Die Änderung der Haushaltsaufstellung durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes Nach dem bisherigen Verfahren melden die für die Einzelpläne zuständigen Stellen187 gemäß § 27 BHO ihre Mittelwünsche als Voranschläge an das Bundesministerium der Finanzen. Die Aufstellung der Voranschläge erfolgt in der Weise, daß jede Verwaltungsebene ihren Vorschlag der nächst höheren Ebene meldet. Nach erfolgter Prüfung erarbeitet diese dann einen eigenen Vorschlag, den sie wiederum an die nächst höhere Ebene weiterreicht. Deren Vorschläge führen schließlich auf oberster Ebene, d.h. bei den obersten Bundesbehörden, zum Voranschlag des Einzelplans188. Da die Voranschläge als Unterlagen für den Entwurf des Haushaltsplans bestimmt sind, entsprechen sie in ihrem Aufbau dem Haushaltsplan189. Dies führt in der Praxis dazu, daß sich die Mittelanmeldungen an den Haushaltsansätzen der vergangenen Jahre orientieren190. Außerdem enthalten sie in aller Regel einen „taktischen Puffer“, d.h. die Gefahr von Kürzungen wird bereits vorsorglich in das Kalkül miteinbezogen191. Ziel der Budgetierung ist in Abkehr vom bisherigen Haushaltsaufstellungsverfahren die Ermittlung des insgesamt zur Verfügung stehenden Finanzrahmens. Künftig soll das Haushaltsaufstellungsverfahren mit einem „Top-down-Willensakt“ der politischen Führung beginnen und nicht mehr wie bisher ein „Bottom-up-Verfahren“ sein192. Daher sollen den einzelnen Fachbereichen Globalbudgets zugewiesen werden, die sie nach eigener Entscheidung auf die nachgeordneten Arbeitseinheiten sowie die einzelnen Haushaltsansätze verteilen können193. 186 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 2. 187 Dieses sind die Bundesministerien, der Bundespräsident sowie die Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesrechnungshofes, vgl. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 27, Rdnr. 3. 188 Ebenda. 189 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 27, Rdnr. 2. 190 Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 299 f. 191 Heun, Werner, S. 300; Otting, Olaf, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 16. 192 KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 31; Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz am 31. Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 16 ff., 21.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

bb) Die Änderung des Haushaltsvollzugs durch die Budgetierung am Beispiel des Bundes Auch der Haushaltsvollzug soll flexibler gestaltet werden. Hierzu gibt es aber kein fest umrissenes Budgetierungsmodell194. Vielmehr zeigen die bekannten Anwendungsfälle aus der Praxis, daß zum Teil sehr unterschiedlich vorgegangen wird195. In der Theorie wird die Budgetierung dahingehend definiert, daß die jeweiligen Organisationseinheiten in dezentraler Ressourcenverantwortung über das ihnen zugewiesene Einzelbudget in sachlicher und zeitlicher Hinsicht selbst bestimmen196. Welche praktischen Voraussetzungen hierzu erforderlich sind, wird jedoch unterschiedlich beantwortet. Zum Teil sollen den Ressorts oder Behörden bestimmte Haushaltsmittel unter Beibehaltung des bisherigen Haushaltsaufstellungsverfahrens pauschal zur Verfügung gestellt werden197, was zumindest eine gewisse Globalisierung der Ausgabetitel voraussetzt. Andere sehen bereits in der Ausweitung der Möglichkeiten der Deckungsfähigkeit und der Übertragbarkeit eine Budgetierung198. Die am weitesten gehende Position nehmen diejenigen ein, die erst einen auf ein outputorientiertes Budget umgestellten Haushalt als Budgetierung betrachten199. Die KGSt nennt in ihrer Konzeption der Budgetierung zwar die outputorientierte Haushaltssteuerung als Ziel des Neuen Steuerungsmodells, akzeptiert jedoch als Übergangslösung die Ausweitung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit200. Es 193 Otting, Olaf, S. 16; KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 31 und KGSt-Bericht 6/1993, Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte, S. 7; Anmerkung: Bei der Festlegung der Einzelpläne werden in Rheinland-Pfalz ausdrücklich die Vorjahresausgaben herangezogen [siehe dazu Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz am 31. Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 16 ff., 21]; Zur Gestaltungsmöglichkeit eines Haushaltsplans neuen Stils, vgl. auch Anhang 1, der den Haushaltsvoranschlag des Kantons Zürich zeigt. 194 Wewer, Göttrik, Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung, in: Blanke/ v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 322 ff., 323. 195 Schriftliche Stellungnahme der Präsidentin des Landesrechnungshofes Nordrhein-Westfalen vom 07.10.1998 zur öffentlichen Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen am 29.10.1998, S. 9. 196 Wewer, Göttrik, S. 322; Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Band 2, Materialband, S. 569. 197 Wewer, Göttrik, S. 322 ff., 323. 198 Ebenda. 199 Ebenda. 200 KGSt-Bericht Nr. 6/1993, Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte, S. 8 und 18 ff.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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werden folgende Modifikationen des bisherigen kameralistischen Systems grundsätzlich für erforderlich gehalten201: (1) Die Globalisierung Mit dem Begriff „Globalisierung“ ist die weitgehende Konzentration aller Titel auf sog. Globaltitel gemeint, so daß auf eine rechtlich bindende Spezifizierung der Haushaltsansätze überwiegend verzichtet werden kann202. Bei dieser Vorgehensweise sind die Bestimmungen des § 10 Abs. 2 Satz 2 HGrG bzw. des § 13 Abs. 2 BHO zu beachten, wonach die Einzelpläne in Kapitel und Titel untergliedert sein müssen. Die Einteilung in Titel wiederum richtet sich nach dem Gruppierungsplan gemäß § 10 Abs. 3 HGrG i.V. m. § 13 Abs. 3 BHO203. Hiernach ist eine Aufgliederung der Kapitel des Einzelplans nach Art der Einnahmen und Ausgaben in 10 Hauptgruppen erforderlich204. Die Konsequenz dieser gesetzlich festgelegten Mindestuntergliederung der Einzelpläne des Haushaltsplans ist, daß eine Konzentration der Ausgabetitel innerhalb der Kapitel auf minimal einen Titel pro Hauptgruppe möglich ist205. Da sich die Globalisierung als Element der Budgetierung nur auf die Ausgabetitel bezieht, kann unberücksichtigt 201 Bericht des Finanzministeriums Baden-Württemberg über das Pilotprojekt „Dezentrale Budgetverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kostenund kennzahlenorientierte Informationssysteme“ vom 3.11.1997; KGSt-Bericht 6/ 1993, Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte, S. 18 ff.; Kube, Hanno, Neue Steuerung im Haushaltsrecht – Ein Kompetenzgefüge – Ein Kompetenzgefüge außer Balance?, in: DÖV 2000, S. 810 ff., 813. 202 Bolz, Urs/Klöti, Ulrich, Parlamentarische Steuern neu erfinden?, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht 4/1996, S. 145 ff., 157. 203 Siehe dazu Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VVHB), Gruppierungsplan, Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, Allgemeines Haushaltsrecht, H 10 20, 2. Lieferung, 30. Dezember 1999. 204 Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VV-HB), Allgemeine Hinweise zum Gruppierungsplan und zum Funktionenplan (AH-GF), Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, Allgemeines Haushaltsrecht, H 10 20, 2. Lieferung, 30. Dezember 1999, S. 3, wonach es folgende Hauptgruppen gibt: 0 Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben sowie EU-Eigenmittel 1 Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Schuldendienst und dgl. 2 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke 3 Einnahmen aus Schuldenaufnahmen, aus Zuweisungen und Zuschüssen für Investitionen, besondere Finanzierungseinnahmen 4 Personalausgaben 5 Sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen usw., Ausgaben für den Schuldendienst 6 Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse für laufenden Zwecke 7 Baumaßnahmen 8 Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen 9 Besondere Finanzierungsausgaben.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

bleiben, daß bei Einnahmetiteln § 12 Abs. 4 HGrG die getrennte Veranschlagung von Einnahmen nach dem Entstehungsgrund verlangt, so daß hier eine Reduzierung der Titel auf einen pro Hauptgruppe nicht ohne weiteres möglich ist. (2) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit Ferner wird eine möglichst weitgehende gegenseitige Deckungsfähigkeit angestrebt, die die gewünschte Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs auch unter Aufrechterhaltung der bisherigen Titelaufgliederung nach dem Gruppierungsplan ermöglichen würde206. Eine Erweiterung der Möglichkeit der gegenseitigen und einseitigen Deckungsfähigkeit ist bereits im Zuge des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes durch § 15 Abs. 2 Satz 1 HGrG i.V. m. § 20 BHO erfolgt. Hiernach können auch Verpflichtungsermächtigungen für deckungsfähig erklärt werden. Ferner wurde nunmehr auch die uneingeschränkte Deckungsfähigkeit für übertragbare Ausgaben eingeführt, die nach § 20 Abs. 2 Satz 2 BHO a. F. nur in „besonderen Fällen“ möglich war. Die rechtlichen Grenzen der Deckungsfähigkeit sind in § 15 Abs. 2 Satz 2 HGrG bzw. § 20 Abs. 3 BHO normiert. Hiernach dürfen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nicht für deckungsfähig erklärt werden, wenn sie ohne nähere Angaben zum Verwendungszweck veranschlagt sind. Das Neue Steuerungsmodell will insoweit darüber hinausgehen, als eine gegenseitige Deckungsfähigkeit auch kapitelübergreifend zugelassen werden soll207. (3) Die Übertragbarkeit Ausgabereste sind auch derzeit schon unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 HGrG sowie des § 19 Abs. 1 BHO bzw. der entsprechenden Vorschriften der Haushaltsordnungen der Länder übertragbar. Dies gilt für Ausgaben für Investitionen und solche aus zweckgebundenen Einnahmen. Andere Ausgaben können für übertragbar erklärt werden. Die alten Fassun205 Siehe 2. Kapitel, S. 139 f., Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 566. 206 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 568; Finanzministerium Baden-Württemberg (Hrsg.), Bericht „Evaluation der Nutzungspotentiale nach 2 1 / 2 Jahren Modellversuch“, Pilotprojekt „Dezentrale Budgetverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kosten- und kennzahlenorientiertes Informationssystem“, November 1997, S. 9; Wewer, Göttrik, Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 322 ff., 323. 207 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 3.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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gen des § 15 Abs. 1 HGrG und des § 19 Abs. 1 BHO bzw. der entsprechenden Ländervorschriften hatten noch verlangt, daß sich die Maßnahmen auf mehrere Jahre erstrecken mußten. Diese Einschränkung ist mit dem Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz entfallen208. Nunmehr ist entscheidendes Kriterium für die Übertragbarkeit von Ausgaben allein die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Mittel. Damit ist schon heute eine sehr flexible Gestaltung des Haushaltsvollzugs möglich. Nach dem Neuen Steuerungsmodell soll die Bildung von Ausgaberesten abweichend von § 45 Abs. 3 BHO bzw. der entsprechenden Vorschrift der Haushaltsordnungen der Länder zugelassen werden209. Das bedeutet, daß die derzeit noch bestehenden Beteiligungsrechte des Finanzministeriums des Bundes bzw. der Finanzministerien der Länder wegfallen und ausschließlich die Fachressorts über die Frage der Übertragbarkeit von Ausgaberesten entscheiden würden. Auch wird durch das Neue Steuerungsmodell eine Änderung der bisherigen, sich auf § 19 Abs. 2 Satz 2 BHO stützenden restriktiven Haushaltspraxis angestrebt. Hiernach dürfen Ausgabereste im Folgejahr nur dann in Anspruch genommen werden, wenn zu ihrer Deckung Mittel aus kassenmäßigen Minderausgaben in demselben Einzelplan oder ausnahmsweise im Gesamthaushalt in gleicher Höhe bereitgestellt werden können210. Künftig sollen aber Ausgabemittel zur Deckung der Ausgabereste in einem globalen Ausgabetitel veranschlagt werden, so daß der § 19 Abs. 2 Satz 1 BHO nun zum Regelfall würde, wie dies an sich schon seit dem Inkraftreten der BHO im Jahre 1970 vorgesehen ist211. b) Die dezentrale Ressourcenverantwortung Unter dezentraler Ressourcenverantwortung versteht man die Konzentration der Fach- und Ressourcenverantwortung auf der sog. operativen Ebene212. So sollen der Fachebene die zur Aufgabenerfüllung erforderli208 Kube, Hanno, Neue Steuerung im Haushaltsrecht – Ein Kompetenzgefüge außer Balance?, in: DÖ 2000, S. 810 ff., 813. 209 Siehe hierzu z. B. § 10 a Abs. 1 Nr. 5 LHO/Schleswig-Holstein: „Die Ministerin oder der Minister für Finanzen und Energie darf auf Antrag der zuständigen Ministerin oder des zuständigen Ministers mit Einwilligung des Finanzausschusses für bestimmte Bereiche der Landesverwaltung zur Erprobung wirtschaftlicher Budgetierungsverfahren zeitlich befristet über mehrere Haushaltsjahre 1. . . . 5. die Bildung von Ausgaberesten abweichend von § 45 Abs. 3 Satz 1 und 2 zulassen,“. 210 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 8.4. 211 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 8.3. 212 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, S. 15.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

chen personellen, sächlichen und fachlichen Mitteln nicht länger erst bei Bedarf durch zentrale Organisationseinheiten, wie beispielsweise der Haushalts-, Beschaffungs- oder Personalstelle, zur Verfügung gestellt werden. Vielmehr sollen diese Ressourcen von vornherein direkt von der Facheinheit verwaltet werden. Hierdurch soll die Fachebene eine größere Flexibilität bei dem „Wie“ der Aufgabenerfüllung erhalten, wobei der fachliche Handlungsspielraum insbesondere durch die im Rahmen des Kontraktmanagements zu definierenden Leistungsziele festgelegt werden soll213. Das frühzeitige Erkennen möglicher Zielabweichungen soll durch das Controlling sichergestellt werden214. Damit greift die dezentrale Ressourcenverantwortung sowohl in das innerbehördliche Verantwortungs- und Entscheidungsgefüge als auch in das Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde ein. aa) Die dezentrale Ressourcenverantwortung im Verhältnis von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde Die Implementierung der dezentralen Ressourcenverantwortung in die öffentliche Verwaltung wird zu einer grundsätzlichen Neugestaltung des Verhältnisses von übergeordneter zu nachgeordneter Behörde führen. Der Idee des Neuen Steuerungsmodells folgend, soll die Bewirtschaftungsbefugnis von der übergeordneten Behörde auf die Leitung des ihr nachgeordneten Bereiches übertragen werden215, und zwar mit der Befugnis, die Mittelbewirtschaftung innerbehördlich weiterzudelegieren. Darüber hinaus wird auch angestrebt, den Haushaltsvollzug generell durch vorher festgelegte Soll-Ziele zu steuern. Bei der Umsetzung, d.h. dem „Wie“ des Verwaltungshandelns, soll den operativen Einheiten größtmögliche Freiheit eingeräumt werden. Übergeordnete Behörden nehmen aufsichtsrechtliche Funktionen wahr. Unterschieden wird hierbei zwischen der Dienst- und der Fachaufsicht216. 213

KGSt-Bericht Nr. 12/1991, S. 21. KGSt-Bericht Nr. 12/1991, S. 33. 215 Siehe Pilotprojekt „Dezentrale Budgetverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kosten- und kennzahlenorientierte Informationssysteme“ des Landes Baden-Württemberg. 216 Siehe zur Definition von Dienst- und Fachaufsicht: Rudolf, Walter, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 52, Rdnr. 48: Die Dienstaufsicht stellt eine allgemeine Behördenaufsicht über nachgeordnete Verwaltungsstellen desselben Ressorts dar und betrifft im wesentlichen die Personalaufsicht. Schröder, Meinhard, Grundfragen der Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung, in: JuS 1986, 371 ff., 373: Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerledigung nachgeordneter Behörden. 214

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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Zu den aufsichtsrechtlichen Befugnissen gehören das Vorlage-, das Weisungs- und das Selbsteintrittsrecht. Wird nun die Bewirtschaftungsbefugnis überwiegend den nachgeordneten Behörden übertragen, so verändern sich die bisherigen Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten der Aufsichtsbehörden. Das Neue Steuerungsmodell geht davon aus, daß die Beschränkung der Aufsichtsbehörden auf die Formulierung von Zielvorgaben bzw. Zielvereinbarungen dazu führen wird, daß diese im laufenden Haushaltsvollzug mit Einzelfragen grundsätzlich nicht mehr befaßt werden217. Auf den ersten Blick scheint es sich hierbei um eher „technische“ Fragen, wie z. B. Mittelbewirtschaftung, Personalwesen oder Organisation, zu handeln. Es darf jedoch nicht verkannt werden, daß Entscheidungen der operativen Ebene über die Verwendung der ihr im Rahmen des Budgets zur Verfügung gestellten Mittel immer auch Auswirkungen auf die Art und Weise der fachlichen Aufgabenerfüllung haben. Zwar sollen künftig Qualität und Quantität der zu erledigenden Aufgaben grundsätzlich durch Zielvereinbarungen geregelt werden. Da die Detailentscheidungen aber den operativen Verwaltungseinheiten überlassen sind, wird ihnen bei der konkreten Aufgabenerfüllung ein größerer Gestaltungsspielraum als bisher eröffnet. bb) Die dezentrale Ressourcenverantwortung innerhalb einer Behörde Das Neue Steuerungsmodell richtet sich mit seiner Kritik gegen das Auseinanderfallen von Sach- und Finanzverantwortung. Derzeit liegt die innerbehördliche Sachentscheidung bei der Fachebene, die Haushaltsverantwortung dagegen ist grundsätzlich beim Beauftragten für den Haushalt angesiedelt. Eine Ausnahme besteht dann, wenn dieser die Bewirtschaftung von Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen oder anderen Stellen des von ihm bewirtschafteten Einzelplans anderen Bediensteten der Dienststelle übertragen hat218. Für die Bewirtschaftung der wichtigen Ressource „Arbeitskraft“ ist üblicherweise eine dritte Organisationseinheit, nämlich eine zentrale Personalstelle, verantwortlich. Diese Kompetenzzersplitterung will die dezentrale Ressourcenverantwortung dadurch beseitigen, daß sie sowohl die Sachentscheidung als auch die damit zusammenhängenden Entscheidungen über die entsprechenden Haushaltsmittel sowie über Personal, Organisation und Beschaffung in möglichst eine Hand legt219. 217

KGSt-Bericht Nr. 9/1998, Führungsstrukturen im Neuen Steuerungsmodell,

S. 9. 218 Siehe 3. Kapitel, S. 288; siehe Ziffer 3.1 der VV zu § 9 BHO; v. Köckritz/ Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 9 BHO, Rdnr. 8.3.1. 219 Otting, Olaf, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 18; Pünder, Hermann, Zur Verbindlichkeit der Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells, in: DÖV 1998, S. 63 ff.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Hierdurch erhält die Fachebene zusätzliche, weitreichende Kompetenzen, die bislang traditionell von Querschnittseinheiten wahrgenommen werden220. Die Delegation der Entscheidungsbefugnisse soll soweit wie möglich nach unten erfolgen221. Demgemäß sind von der betreffenden Facheinheit nun auch alle mit der Sachentscheidung verbundenen organisatorischen, personalwirtschaftlichen und finanzwirtschaftlichen Fragen kompetent zu entscheiden222. Für große Facheinheiten bedeutet dies, daß sie zusätzliches Personal zur Bearbeitung dieser für sie neuen Fragestellungen benötigen werden223. Für die Verwaltungsspitze hat die dezentrale Ressourcenverwaltung zur Folge, daß sie grundsätzlich nicht mehr in die praktische Mittelverwendung eingebunden wird. Die Mittelverwendung soll künftig allein Sache der Facheinheiten sein, d.h. diese haben die Entscheidung über den Einsatz der Ressourcen im Rahmen ihres Budgets und der mit der Behördenleitung vereinbarten Ziele eigenverantwortlich zu treffen. cc) Die Stärken und Schwächen der dezentralen Ressourcenverantwortung Als Stärke der dezentralen Ressourcenverantwortung ist zu sehen, daß durch die Bündelung der Ressourcen auf die Sachentscheidungsträger die Verantwortlichen schneller in die Lage versetzt werden, sachgerechte und wirtschaftlich vernünftige Entscheidungen zu treffen. Zudem ist eine Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns dadurch zu erwarten, daß eine flexiblere Anpassung des Ressourceneinsatzes, wie beispielsweise des Personals, an die Fachaufgaben möglich wird. Nicht zuletzt wird die Zunahme der Entscheidungsbefugnisse der operativen Einheiten auch zu einer Steigerung der Motivation der Beschäftigten führen. Die Schwäche der dezentralen Ressourcenverantwortung ist darin zu sehen, daß die operativen Einheiten geneigt sein könnten, sich zu sehr auf ihre Aufgabenbereiche zu beschränken. Auch könnten sie aufgrund der ihnen durch die dezentrale Ressourcenverantwortung eingeräumten großen Autarkie versucht sein, weniger als bisher die Zusammenarbeit innerhalb der eigenen Behörde zu suchen. Fände eine solche Abschottung statt, so könnte dies die Anwendung einheitlicher behördlicher Entscheidungsmaßstäbe erschweren. Dem müßte in der Praxis durch eine entsprechende Um-

220

Otting, Olaf, S. 18. Löhr, Ulrike/Potthast, Ulrich; in: Schöneich, Michael (Hrsg.), Reformen im Rathaus: die Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung, S. 38. 222 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, Dezentrale Ressourcenverantwortung: Überlegungen zu einem neuen Steuerungsmodell, S. 27. 223 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, S. 27. 221

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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gestaltung des Informationsflusses zwischen den verschiedenen Facheinheiten und der Behördenleitung entgegengewirkt werden. 4. Das Controlling Das Neue Steuerungsmodell setzt notwendigerweise die Implementierung eines funktionstüchtigen Controllings voraus. Hierdurch sollen die durch die dezentrale Ressourcenverantwortung, die Budgetierung und das Kontraktmanagement entstehenden neuen Verwaltungsabläufe transparent und steuerbar gemacht werden224. Auch wäre ohne ein Controlling, das die gesammelten Informationen auswertet und an die verantwortlichen Stellen entsprechend berichtet, die Ermittlung der finanzrelevanten Daten im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung nicht sinnvoll225. So betrachtet, ist das Controlling gleichsam die Scharnierstelle zwischen den verschiedenen Instrumenten des Neuen Steuerungsmodells. Ihm kommt daher eine herausragende Bedeutung zu. a) Die Definition von Controlling Das Controlling ist ein Steuerungsinstrument, daß das Erreichen der Verwaltungsziele sicherstellen soll226. Seine Aufgabe ist die rechtzeitige Information über Zielabweichungen227. Im Unterschied zur herkömmlichen Finanzkontrolle, auf die später noch einzugehen sein wird, bezweckt das Controlling sowohl die Versorgung der Leitung einer Verwaltungseinheit mit den für die Entscheidungsfindung erforderlichen Informationen als auch deren Unterstützung durch eine zukunftsorientierte Informationsverarbeitung228. Unterschieden wird gemeinhin zwischen dem sog. strategischen und dem sog. operativen Controlling229. Das strategische Controlling ist zukunftsorientiert, währenddessen das operative Controlling gegenwarts- oder vergangenheitsorientierte Zahlen und Ergebnisse aufbereitet230.

224

KGSt-Bericht Nr. 5/1993, Das Neue Steuerungsmodell, S. 32. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 13/2900 vom 16.05.1997, Niedersächsischer Landesrechnungshof, Ergebnis der Rechnungsprüfung für das Haushaltsjahr 1995, S. 136. 226 Budäus, Dietrich, Controlling in der Kommunalverwaltung, in: Eichhorn, Peter (Hrsg.), Doppik und Kameralistik, S. 234. 227 KGSt-Bericht Nr. 12/1991, Dezentrale Ressourcenverantwortung, S. 33. 228 KGSt-Bericht Nr. 15/1994, Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, S. 4. 229 Budäus, Dietrich, S. 234. 230 Preißler, Peter R., Controlling, S. 15. 225

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

aa) Das strategische Controlling Das strategische Controlling, das sich in erster Linie an die Behördenleitung richtet, hat zur Aufgabe, frühzeitig Entwicklungstendenzen für das politisch-administrative System abzuschätzen231. Hierzu gehören die Entwicklung und Gewichtung von Zielen, die Problemfindung, das Erkennen von Veränderungen aufgrund von Umfeldentwicklungen, die Um- und Neuorientierung der Organisation sowie die Anpassung von Leitbildern, Strategien, Zielen und Maßnahmen an geänderte Rahmenbedingungen232. Zusammengefaßt hat das strategische Controlling somit zum Inhalt233: • die Entscheidung über Aufgaben und Ziele, • die Aufgabenkritik und -entwicklung sowie • die Auswertung von Informationen aus der Verwaltungsumwelt. Soweit ersichtlich, existiert ein systematisches strategisches Controlling in dem oben beschriebenen Sinne bislang in keiner deutschen Staatsverwaltung234. bb) Das operative Controlling Im Mittelpunkt des operativen Controllings, das sich sowohl an die Verwaltungsführung als auch die Produktverantwortlichen der operativen Ebene richtet, steht die Frage, was aktuell getan werden muß, um vorhandene Potentiale im Sinne der verfolgten Ziele optimal zu nutzen235. Demgemäß befaßt es sich mit236: • der Umsetzung von Zielen und der wirtschaftlichen Wahrnehmung von strategisch festgelegten Aufgaben, • den Vorgaben für Teilbereiche und deren Koordination sowie • der Überwachung von Vorgaben, den Analysen von Abweichungen und Vorschlägen für Gegenmaßnahmen. 231 Rürup, Bert, Controlling als Instrument effizienzsteigernder Verwaltungsreformen?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung „Das Parlament“ B5/1995, S. 3 ff., 5. 232 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Controlling in der Hamburger Verwaltung, 1997, S. 9. 233 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Controlling in der Hamburger Verwaltung, 1997, S. 9; Schmidberger, Jürgen, Controlling für öffentliche Verwaltungen, S. 66 f. 234 Hill, Hermann, Einfach politisch – Reformbaustelle Rat, in: VOP 7–8/1998, S. 20. 235 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 10. 236 Ebenda.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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Alle bisherigen Bemühungen zur Einführung eines Controllings in der Staatsverwaltung beziehen sich auf das operative Controlling. Auf den konkreten Stand seiner Implementierung wird später noch einzugehen sein237. b) Die organisatorische Einbindung des Controllings Das Controlling kann verwaltungsorganisatorisch sowohl im Stab als auch in der Linie eingebunden werden. Denkbar ist aber auch, es als neue Querschnittseinheit zu organisieren. aa) Die Einbindung des Controllings als Stabsfunktion Die derzeit überwiegend noch hierarchisch geprägte Führungsstruktur der öffentlichen Verwaltung wird durch die Einrichtung von Stäben durchbrochen. Stabsstellen sind Verwaltungseinheiten, die nicht in die Linie eingebunden, sondern im Hinblick auf eine bestimmte Aufgabe direkt einer bestimmten Funktionsebene zugeordnet sind, und dieser zuarbeiten238. Häufig nehmen Stabsstellen Bündelungs- und Koordinationsaufgaben wahr. Wesentliche Aufgabe des Verwaltungscontrolling ist, der Leitung einer Verwaltungseinheit die für ihre Entscheidungen erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Insofern bietet sich an, das Controlling als Stabsstelle im Leitungsbereich anzusiedeln. Nachteil dieser Konstruktion ist jedoch, daß Stabsfunktionen üblicherweise keine Weisungsrechte gegenüber der Linie haben. Daher können sie sich im Falle von Meinungsverschiedenheiten nur auf die Autorität der Führung der betreffenden Verwaltungseinheit berufen bzw. diese gegebenenfalls zur Unterstützung einschalten239. bb) Die Einbindung des Controllings in der Linie Bindet man das Controlling organisatorisch in der Linie ein, so begünstigt dies sowohl eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den anderen Linieninstanzen als auch einen guten Zugang zu offiziellen und informellen Informationen. Hierin liegt aber auch die Gefahr einer mangelnden Distanz zu den Linienaktivitäten, was zu einer nicht objektiven Berichterstattung an die Verwaltungsleitung führen könnte240.

237

Siehe unten S. 106 ff. Laux, Eberhard, Führungsaufgaben der öffentlichen Verwaltung, in: v. Mutius, Albert (Hrsg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung (HÖV), Band 1, S. 759 ff., 768 f. 239 Schmidberger, Jürgen, Controlling für öffentliche Verwaltungen, S. 381; Arp, Manfred, Aufbauorganisation, in: Handbuch der Verwaltung, Heft 3.2, S. 29. 238

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

cc) Die Einbindung des Controllings als neue Querschnittseinheit Querschnittseinheiten ergänzen die Stabs-Linien-Organisation. Sie nehmen zentrale Aufgaben, wie z. B. Personal, Haushalt, Organisation, Zentrale Dienste oder Statistik, wahr und haben teilweise Weisungsrechte gegenüber den Linienfunktionen241. Es wird diskutiert, den Controlling-Einheiten spezifische Weisungsrechte zu geben, die sie ohne Einschaltung der Vorgesetzten direkt ausüben können. Diese Anordnungsbefugnisse sollen jedoch nur in unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der ControllingTätigkeit stehen242, wie z. B. die Kompetenz, die Zulieferung notwendiger Informationen eigenständig veranlassen zu können. Außerdem wird die Einräumung von Weisungsbefugnissen in Zusammenhang mit der Durchführung der Kosten- und Leistungsrechnung für sinnvoll gehalten243. Würde ein so organisiertes Controlling auch noch mit eigenen Ressourcen ausgestattet, so würde es damit de facto zu einer Querschnittseinheit mit auf Controllingaufgaben beschränkten Weisungsbefugnissen244. dd) Die Einbindung des Controllings in der Verwaltungspraxis In den meisten Verwaltungen, die inzwischen das Controlling implementiert haben, wurde dieses – soweit ersichtlich – als Stabsstelle eingerichtet245. Für eine solche organisatorische Einbindung spricht die Unterstützungsfunktion des Controllings für die Leitungsebene. Hiermit wäre es schwer vereinbar, wenn der Controller selbst für wichtige Steuerungsentscheidungen, wie z. B. die Zuweisung von Haushalts- und Personalressourcen, zuständig wäre246. 240 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Controlling in der Hamburger Verwaltung, 1997, S. 37. 241 Freibert, Anke, in: Mattern, Karl-Heinz (Hrsg.), Allgemeine Verwaltungslehre, S. 122. 242 Schmidberger, Jürgen, Controlling für öffentliche Verwaltungen, S. 382. 243 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 34. 244 Schmidberger, Jürgen, S. 382. 245 Z. B. wurde im Kraftfahrt-Bundesamt das zentrale Controlling als Stabsstelle eingerichtet (Telefonat mit dem Leiter der Stabsstelle Controlling, Beauftragter für die Verwaltungsmodernisierung, Herrn Brockstedt, am 7.11.2000). In der Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit wurde das zentrale Controlling ebenfalls als Stabstelle direkt dem Präsidenten zugeordnet (Telefonat mit Herrn Wein, Hauptstelle, am 18.10.2001). In der Freien und Hansestadt Hamburg wird das Controlling in Stabsstellen organisiert, vgl. hierzu Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 35. 246 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 35.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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c) Die praktische Umsetzung des Controllings Die im Rahmen des Controllings erfolgende Auswertung der über die Kosten- und Leistungsrechnung gewonnenen Informationen ermöglicht es, Abweichungen von ursprünglichen Plandaten aufzuzeigen. Hierdurch werden die jeweils für die Produkterstellung Verantwortlichen, aber auch die Verwaltungsspitze, die übergeordneten Behörden sowie die Politik in die Lage versetzt, rechtzeitig und adäquat auf Fehlentwicklungen zu reagieren. Die für die Verantwortlichen notwendigen Daten stellt das Controlling über ein entsprechendes Berichtswesen zur Verfügung. Dieses baut auf Kennzahlen auf, deren Zweck es ist, das aktuelle Leistungsniveau anschaulich abzubilden. aa) Die Entwicklung von Kennzahlen Die Entwicklung von Kennzahlen als Controlling-Instrument wird in Deutschland im Bereich der privaten Wirtschaft seit den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts betrieben247. Kennzahlen dienen dem Vergleich ähnlicher Zusammenhänge in abstrakter Form. Es sind Zahlen, die quantitativ erfaßbare Sachverhalte in aggregierter Form erfassen. Sie müssen einen bestimmten Informationscharakter, eine Quantifizierbarkeit sowie eine spezifische Form der Information besitzen248. Es gibt Kennzahlensysteme als Instrumente zur Frühwarnung oder aber zur Unterstützung im Planungs- und Kontrollprozeß249. Vom Grundtypus her können zwei Arten von Kennzahlen, nämlich die Quantitäts- und die Qualitätskennzahlen, unterschieden werden. (1) Die Quantitätskennzahlen Mit diesen Kennzahlen werden in absoluten Zahlen zunächst die Grundlagen der Verwaltungsaktivitäten erfaßt. Beispiele hierfür sind etwa die Zahl von Meldeangelegenheiten, erledigten Straf- und Bußgeldsachen, von Schülern und Schülerinnen usw.250.

247

Reichmann, Thomas, Controlling mit Kennzahlen und Managementberichten,

S. 22. 248

Reichmann, Thomas, S. 19. Reichmann, Thomas, S. 28. 250 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Leitfaden für Produktdefinition und Produktbeschreibungen in der hamburgischen Verwaltung, S. 13. 249

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(2) Die Qualitätskennzahlen Bei den Qualitätskennzahlen kann nochmals zwischen Prozeß-, Ergebnis-, Wirkungs- und Kostenkennzahlen unterschieden werden251. Prozeßkennzahlen beschreiben die Gestaltung des Arbeitsprozesses. Sie betrachten beispielsweise: • die durchschnittliche Bearbeitungszeit pro Fall, • die telefonische Erreichbarkeit in Stunden pro Woche, • die durchschnittliche Anzahl von beteiligten Dienststellen pro Vorgang, • die durchschnittliche Anzahl von Vorgängen pro Sachbearbeiter oder • die Zufriedenheit der Kunden mit der Leistungserstellung252. Ergebniskennzahlen geben Auskunft über die Güte eines Produktes im Hinblick auf seine Eignung für den Empfänger253. Beispiele hierfür sind etwa: • die Beurteilung der Verständlichkeit von Bescheiden durch die Adressaten (Kunden), • die Fehlerfreiheit eines Produktes in Prozentpunkten oder • die Quote widerspruchsfreier oder gerichtsfester Bescheide. Wirkungskennzahlen sollen aufzeigen, welche Auswirkungen die Produktund Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltung hat254, so z. B.: • die Arbeitslosenquote in Prozent, um die Wirkung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik einschätzen zu können, oder 251 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 14. 252 Anmerkung zur „Kundenzufriedenheit“: Die „Kundenzufriedenheit“ ist, wie die seit einiger Zeit geführte Diskussion über mehr „Bürgernähe“ der öffentlichen Verwaltung zeigt, ein wichtiges Qualitätsmerkmal. Sie kann aber nicht das ausschlaggebende Qualitätskriterium sein. So ist zum einen zwischen berechtigten Kundenerwartungen und überzogenen Kundenbedürfnissen zu unterscheiden. Zum anderen darf nicht verkannt werden, daß die Erfüllung der Erwartungen der Bürger an die öffentliche Verwaltung in hohem Maße auch von Faktoren abhängt, die von der öffentlichen Verwaltung nicht oder nur sehr beschränkt steuerbar sind, wie z. B. die von der Politik gesetzten rechtlichen Rahmenbedingungen oder die ihr zur Verfügung stehenden finanziellen bzw. personellen Ressourcen. Insofern müßte beim Kriterium „Kundenzufriedenheit“ eigentlich zwischen der Zufriedenheit der Bürger mit der Politik und ihrer Zufriedenheit mit der konkreten Leistung der öffentlichen Verwaltung unterschieden werden. 253 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Leitfaden für Produktdefinition und Produktbeschreibungen in der hamburgischen Verwaltung, S. 15. 254 Ebenda.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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• die Zahl der Drogentoten pro Jahr, um Aussagen über die Auswirkungen von polizeilichen oder sozialen Maßnahmen im Drogenmilieu machen zu können. Kostenkennzahlen geben über das Verhältnis von Ressourceneinsatz zu Leistungserstellung Auskunft255. Typischerweise werden hierunter verstanden z. B.: • der Kostendeckungsgrad, d. h. das Verhältnis von Kosten zu Erlösen für die Erbringung bestimmter Leistungen einer Organisationseinheit, oder der Gemeinkostensatz, also das Verhältnis von Kosten zu produktiven Arbeitsstunden einer Organisationseinheit256. bb) Das Berichtswesen Das Controlling hat nicht nur die Aufbereitung und Analyse der Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung zum Inhalt. Damit es seiner Unterstützungsfunktion gegenüber den Verantwortlichen der verschiedenen Verwaltungsebenen bis hin zur Verwaltungsspitze gerecht werden kann, bedarf es einer Flankierung durch ein funktionierendes Berichtswesen257. Gemeinhin werden drei Grundtypen unterschieden: (1) Die Standardberichte Zielsetzung der Standardberichte ist eine regelmäßige Information der Entscheidungsträger über die Kostenentwicklung in ihrem Verantwortungsbereich258. Die Berichte umfassen stets den gleichen Berichtzeitraum (z. B. einen Monat). Sie sind inhaltlich vorstrukturiert und sollen einen laufenden Vergleich geben. Hierdurch wird es den jeweiligen Verantwortlichen möglich, eventuell erforderlich werdende Korrekturen im Produkterstellungsprozeß zeitnah vorzunehmen und auch bei einer drohenden Überschreitung des Budgets einer Kostenstelle frühzeitig einzugreifen.

255 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 16. 256 Vorschriftensammlung der Bundes-Finanzverwaltung, Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt Kosten- und Leistungsrechnung, August 1997, S. 99. 257 Vorschriftensammlung der Bundes-Finanzverwaltung, S. 100; Müller, Udo, Perspektiven von Haushaltsreform und Finanzkontrolle, in: ders. (Hrsg.) Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 26. 258 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Controlling in der Hamburger Verwaltung, S. 24 ff.; Arthur D. Little, Projekthandbuch: Controlling-Handbuch für das Bundespresseamt, Stand: 16.10. 1996, S. 55 (unveröffentlicht).

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(2) Die Abweichungsberichte Abweichungsberichte erscheinen unregelmäßig. Auslöser kann der Eintritt vorher vereinbarter Ereignisse sein, wie z. B. bestimmte quantitative Abweichungen von Vorgaben und Planzahlen. Aber auch bestimmte finanzielle Größenordnungen (z. B. Einzelbeträge über 0,51 Mio. Euro) können einen Abweichungsbericht initiieren259. (3) Die Ad-hoc-Berichte Individuelle Auswertungen werden von autorisierten Nutzern über bestimmte Zusammenhänge, Zeitreihen usw. nach Bedarf angefordert260. d) Das politische Controlling Für die Akzeptanz des Neuen Steuerungsmodells wird es wesentlich darauf ankommen, ob und inwieweit der Politik ein Ausgleich dafür geboten werden kann, daß sie sich nach Implementierung der neuen Steuerungsinstrumente überwiegend nicht mehr um das „Wie“, sondern schwerpunktmäßig nur noch um das „Ob“ des Verwaltungshandelns zu kümmern hat. Wichtige Voraussetzung hierfür wird sein, daß der Politik auch weiterhin ein aktiver Part im Verhältnis zu den beiden anderen Polen – Regierung und Verwaltung – zukommt. Demgemäß ist die Politik nicht nur auf aussagekräftige und ausreichende Steuerungs- und Kontrollinformationen angewiesen. Vielmehr müssen ihr auch auf das Neue Steuerungsmodell angepaßte neue Gestaltungs- und Einflußmöglichkeiten eröffnet werden. Ebenso wie für die Verwaltung müßte daher auch für die Politik ein Controlling entwickelt werden, das als Informations-, Analyse- und Koordinierungsinstrument alle Abschnitte des Haushaltskreislaufes von der Haushaltsplanung bis zum Haushaltsvollzug umfaßt. Erst hierdurch würde das Parlament unter den Rahmenbedingungen des Neuen Steuerungsmodells zu jedem Zeitpunkt des Verwaltungshandelns ein aktiver und sachkompetenter Partner der Exekutive sein können. Ein so verstandenes politisches Controlling müßte folgende Etappen umfassen:

259 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), S. 29 ff.; Arthur D. Little, Projekthandbuch: Controlling-Handbuch für das Bundespresseamt, Stand: 16.10.1996, S. 55 (unveröffentlicht). 260 Freie und Hansestadt Hamburg, Finanzbehörde, Projekt Verwaltungsinnovation (Hrsg.), Controlling in der Hamburger Verwaltung, S. 24.

III. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells im einzelnen

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aa) Die Planung Die politische Planung müßte verstärkt werden. Zu denken wäre dabei an die aktive Entwicklung eines Leitbildes für die verschiedenen Bereiche der Verwaltung261. bb) Die Steuerung Die politische Steuerung hätte im wesentlichen über Soll- und Zielvorgaben zu erfolgen. Allerdings wäre auch hier der Grundsatz der Gewaltenteilung zu beachten, so daß das Parlament nicht mit direkten Weisungen, sondern lediglich mit dem Mittel der Zielvorgabe tätig werden dürfte262. cc) Die Kontrolle Die Kontrollmöglichkeiten der politischen Instanzen müßten auf die operativen Ebenen ausgedehnt werden, da diese nach dem Neuen Steuerungsmodell das „Wie“ des Verwaltungshandelns in wesentlich größerem Ausmaße als bisher bestimmen. Voraussetzung hierfür wäre eine systematische Wirkungskontrolle. Diese könnte sowohl von der öffentlichen Verwaltung selbst als auch vom Parlament durchgeführt werden263. Die externe Finanzkontrolle könnte das Parlament hierbei unterstützen. dd) Das Berichtswesen Das Parlament ist vor allem über politisch relevante Sachverhalte zu informieren. Diese Informationen wären über Berichte zu geben. Im Rahmen des politischen Controllings wird nach dem internen und dem externen Berichtswesen differenziert264. So soll das interne Berichtswesen die betrieblich wichtigen Informationen, wie etwa die Kosten-Leistungs-Relationen, geben. Das externe Berichtswesen hingegen soll vor allem über politisch wichtige Inhalte, wie z. B. die Finanzlage des Gemeinwesens, die Ressourcenaufteilung zwischen den verschiedenen Politikfeldern oder die Leistungsausweise pro Produktgruppe, informieren265. Da sich das externe Berichtswesen auf den output-orientierten Haushaltsplan bezieht, wäre es ge261 Schedler, Kuno, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 129. 262 Ebenda. 263 Ebenda. 264 Ebenda. 265 Ebenda.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

eignet, dem Parlament die seiner Aufgabenstellung entsprechenden Informationen zu liefern266.

IV. Das Neue Steuerungsmodell im Kontext zur allgemeinen Verwaltungsmodernisierungsdiskussion Vor dem Hintergrund der allgemeinen Diskussion über Einsparpotentiale in allen Bereichen der öffentlichen Hand werden seit einiger Zeit durchgreifende Reformen für die öffentliche Verwaltung gefordert. Hierbei geht es darum, die derzeitige Ausgestaltung öffentlicher „Dienstleistungen“ und das Auftreten des Staates gegenüber seinen Bürgern umfassend auf den Prüfstand zu stellen. Diese Forderungen machen ein grundlegend gewandeltes Selbstverständnis der Bürger gegenüber der Verwaltung deutlich, dem der Staat bislang nur zögerlich Rechnung getragen hat. Mittlerweile hat jedoch auch in der öffentlichen Verwaltung ein Umdenkungsprozeß eingesetzt. Erfolge von Modellprojekten, wie etwa die Verwaltungsreform der Stadt Offenbach267, die nach eigenen Angaben beispielsweise für die Bescheidung eines Bauantrages statt wie früher bis zu einem Jahr nurmehr noch drei Monate benötigt, lassen die angestrebten Ziele plötzlich realistisch und nachahmenswert erscheinen. Zur nachhaltigen Unterstützung dieses Reformprozesses scheint sowohl eine Flexibilisierung des Haushaltsrechts als auch eine Neugestaltung der Rechtsverhältnisse der Angehörigen des öffentlichen Dienstes (z. B. im Hinblick auf die Besoldung, Versorgung, Beförderung, Leistungsorientierung) notwendig. Darüber hinaus werden Möglichkeiten einer weiteren Privatisierung von bisher vom Staat wahrgenommenen Aufgaben, von Behörden sowie der Finanzierung öffentlicher Aufgaben geprüft. Auch die Deregulierung und die Aufgabenkritk gelten schon seit längerem als unverzichtbar für die wirkungsvolle Verwaltungsmodernisierung und sollen nun forciert werden. Schließlich sollen die der öffentlichen Verwaltung zur Verfügung stehenden Mittel durch eine konsequente Sparpolitik in allen Bereichen (Stellenabbau, Auflösung von Behörden, Zusammenlegung von Behörden etc.) besser genutzt werden. Die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells setzt lediglich die Flexibilisierung des Haushaltsrechts zwingend voraus. Die übrigen Reformansätze sind jedoch in engem Kontext mit dem Neuen Steuerungsmodell zu sehen. Sein Ziel, mit leistungsfähigen und motivierten Mitarbeitern einen möglichst effizienten und effektiven Einsatz der Haushaltsmittel zu errei-

266 KGSt-Bericht Nr. 15/1994, Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell, S. 42. 267 Siehe Handelsblatt vom 6./7. 9. 1996, S. 5.

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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chen, kann nur erfolgreich umgesetzt werden, wenn die Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung entsprechend modernisiert werden.

1. Die Handlungsfelder der Verwaltungsmodernisierung Aus der derzeitigen Diskussion über die Verwaltungsmodernisierung sind vier Felder auszumachen, auf denen besonderer Handlungsbedarf gesehen wird: a) Die Binnenrationalisierung Im Wege der Binnenrationalisierung soll die Verwaltung von innen her reformiert werden268. Typische Elemente einer solchen Modernisierung sind269: • das kaufmännisches Rechnungswesen, • die Kosten- und Leistungsrechnung, • die informationsgestützten Managementsysteme (Controlling), • die Flexibilisierung des Haushaltsrechts zum erfolgreichen Einsatz der o. g. Instrumente, • die Flexibilisierung der Dienstverhältnisse, • der leistungsorientierte Personaleinsatz (z. B. durch leistungsorientierte Bezahlungselemente oder Führungspositionen auf Zeit), • die Flexibilisierung von Arbeitszeitformen und • die Überprüfung der organisatorischen Strukturen. b) Die Privatisierung Hierbei geht es um die Frage, welche Aufgaben der Staat in welcher Rechtsform erledigen soll270. Themen der Privatisierung sind beispielsweise: • die Aufgabenprivatisierung (vgl. hierzu z. B. die Bundesmonopolverwaltung für Branntwein oder die Deutsche Zentrale für Tourismus)271, 268 König, Klaus/Fürchtner, Natascha, „Schlanker Staat“ zwischen Bonn und Berlin, in: Verw.Archiv 1999, S. 1 ff., 11; Budäus, Dietrich/Finger, Stefanie, Stand und Perspektiven der Verwaltungsreform in Deutschland, in: Die Verwaltung 1999, S. 313 ff., 325. 269 Busse, Volker, Verfahrenswege zu einem „schlanken Staat“, in: DÖV 1996, S. 389 ff. 270 König, Klaus/Fürchtner, Natascha, S. 11 ff.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

• die Privatisierung von Behörden (vgl. hierzu z. B. die Postreform oder die Privatisierung der Flugsicherung (1993) und der Bundesdruckerei usw.272) und • die Finanzierungsprivatisierung (z. B. durch Einbeziehung Privater in die Finanzierung des Verkehrswegebaus). c) Die Deregulierung und die Aufgabenkritik Die Deregulierung wird schon seit geraumer Zeit als staatliches Anliegen angesehen273. In diesem Zusammenhang sei auf die bereits 1982 gegründete sog. Waffenschmidt-Kommission274 zur „Rechts- und Verwaltungsvereinfachung des Bundes“ hingewiesen. Die Deregulierung soll unter anderem durch den Abbau von vorhandenen Normen275 sowie die Legitimierungs- und Begründungspflicht des Gesetzgebers bei neuen Rechtsnormen erreicht werden. Die Deregulierung wird durch die Aufgabenkritik ergänzt, die ebenfalls ein wichtiger Bestandteil der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion ist und sich mit der Frage befaßt, ob und wie eine Aufgabe als Staatsaufgabe wahrgenommen werden soll und ob der Staat den bisherigen Umfang der Aufgabenerledigung einschränken kann276. d) Die Abbaupolitik Damit sind folgende Maßnahmen gemeint277: • die Haushaltskonsolidierung, • der Subventionsabbau, 271

Busse, Volker, S. 392. Busse, Volker, S. 391. 273 König, Klaus/Fürchtner, Natascha, „Schlanker Staat“ zwischen Bonn und Berlin, in: Verw.Archiv 1999, S. 1 ff., S. 11; Deutscher Bundestag, Drucksache 13/ 9980 vom 19.02.1998, S. 16. 274 Der Name „Waffenschmidt-Kommission“ rührt vom Leiter dieser Kommission, dem ehemaligen, zwischenzeitlich aber verstorbenen Parlamentarischen Staatssekretär im Bundesministerium des Innern, Horst Waffenschmidt, her. 275 Siehe zu den schon erfolgten Deregulierungsmaßnahmen: Boss, Alfred/Laaser, Claus-Friedrich/Schatz, Klaus-Werner et al., Deregulierung in Deutschland, Eine empirische Analyse, Kieler Studien, Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel, Siebert, Horst (Hrsg.). 276 Peters, Anne, Die Ausfüllung von Spielräumen der Verwaltung durch Wirtschaftlichkeitserwägungen, in: DÖV 2001, S. 749 ff., 753. 277 König, Klaus/Fürchtner, Natascha, S. 15 f. 272

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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• der Stellenabbau278, • die Deprivilegierung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes (z. B. Einkommenskürzungen, Senkung der Einstiegsgehälter, Erhöhung der Wochenarbeitszeit etc.), • die Auflösung von Behörden (im Bundesbereich: z. B. Reduzierung der Zahl der Ämter im Bereich der Bundesvermögensverwaltung, des Zolls, der Bundeswehrverwaltung, der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung279) und • die Zusammenlegung von Behörden280. 2. Die bereits in Angriff genommenen Reformen Gerade in den letzten Jahren sind beim Bund und den Ländern eine Fülle von Maßnahmen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung in Angriff genommen worden. In engem Kontext zum Neuen Steuerungsmodell stehen hier vor allem die Haushaltsreform, die Reform des öffentlichen Dienstrechts, die Aufgabenkritik sowie die Modernisierung der technischen Ausstattung der öffentlichen Verwaltung. a) Die Reform des öffentlichen Haushaltsrechts Dreh- und Angelpunkt einer funktionierenden und wirklich erfolgreichen Verwaltungsmodernisierung ist eine durchgreifende Reform des öffentlichen Haushaltsrechts. Das „Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern“ (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz), das am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist, hat eine wesentliche Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs ermöglicht. Dies macht die nachfolgende Gegenüberstellung der Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens und des reformierten Haushaltsrechts deutlich. aa) Die Grundsätze des kameralistischen Haushaltswesens Gemäß Art. 109 Abs. 3 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung von für Bund und Länder gemeinsam geltenden Grund278 Vgl. für den Bereich des Bundes: Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9980 vom 19.02.1998, S. 2: Hiernach betrug der Personalbestand des Bundes 1991 – 381.000 Bedienstete, im Jahre 1998 aber nur noch 315.000 Bedienstete. 279 Busse, Volker, Verfahrenswege zu einem „schlankeren Staat“, in: DÖV 1996, S. 389 ff., 392. 280 Ebenda.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

sätzen für das Haushaltsrecht, eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und eine mehrjährige Finanzplanung. Hiervon hat der Bund durch das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) und die Bundeshaushaltsordnung (BHO), die die bis zum Jahre 1970 geltende Reichshaushaltsordnung ablöste, Gebrauch gemacht. In den Bundesländern gibt es die Landeshaushaltsordnungen, die weitestgehend mit der Bundeshaushaltsordnung (BHO) identisch sind. Hiernach wird das Haushaltsrecht beim Bund und den Ländern von folgenden Prinzipien regiert: (1) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit (§§ 8 HGrG, 11 BHO) Der Grundsatz der Haushalts-Einheit verlangt, daß alle Einnahmen und Ausgaben in einem Haushaltsplan zu veranschlagen sind. Zudem ist über alle Einnahmen und Ausgaben Rechnung zu legen. Unzulässig sind die Aufstellung von Sonderhaushalten und das Nichtaufführen von Einnahmen und Ausgaben in einem Haushaltsplan281. (2) Der Grundsatz der Vollständigkeit (§§ 8, 12 Abs. 1 HGrG, 11 BHO) Der Grundsatz der Vollständigkeit ist die Konsequenz entsprechender verfassungsrechtlicher Vorgaben. So bestimmt Art. 110 Abs.1 S. 1 GG, daß alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes vollständig und getrennt voneinander im Haushaltsplan zu veranschlagen und zu buchen sind, um die Übersichtlichkeit des Haushaltsplanes zu gewährleisten und eine Kontrolle zu ermöglichen282. (3) Der Grundsatz der Gesamtdeckung (§§ 7 HGrG, 8 BHO) Da alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen, ist die Beschränkung von Einnahmen auf bestimmte Zwecke grundsätzlich ausgeschlossen283. Ausnahmen hiervon sind gemäß § 8 Satz 2 BHO durch Gesetz oder Haushaltsvermerk möglich284. Sie müssen sich jedoch in sehr engen Grenzen bewegen285. Damit dient der Grundsatz der Gesamtdeckung (Non-Affektationsprinzip) der Verhinderung einer Fondswirtschaft, der Ver281 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 92 f. 282 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, S. 111; Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 75 f. 283 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, S. 118. 284 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 8, Rdnr. 3. 285 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 8, Rdnr. 2.1; siehe Beispiele bei Wiesner, S. 78 f.

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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fügbarkeit aller Finanzmittel und der Gewährleistung der Aufgabenerfüllung durch die Zuweisung von Mitteln286. Außerdem will er eine Prioritätensetzung durch die Politik ermöglichen287. (4) Der Grundsatz der sachlichen Spezialität (§ 12 HGrG i.V. m. § 17 Abs. 1 BHO) Nach dem Grundsatz der sachlichen Spezialität dürfen Ausgaben nur für den im Haushaltsplan vorgesehenen speziellen Zweck (Spezialität) verwendet und nicht ohne Bewilligung des Parlaments zweckentfremdet werden288. Damit werden Ausgaben grundlegend anders als Einnahmen behandelt, bei denen eine Zweckbindung grundsätzlich verboten ist (siehe Grundsatz der Gesamtdeckung). (5) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats (§ 2 HGrG) Der Grundsatz der Klarheit, Wahrheit und Genauigkeit des Etats bestimmt die konkrete Ausgestaltung des Haushaltsplans. Hiernach ist der Haushaltsplan so übersichtlich zu gliedern, daß deutlich erkennbar wird, wo und in welcher Höhe die veranschlagten Einnahmen ihren Entstehungsgrund und die Ausgaben ihren Zweck haben (Haushaltsklarheit)289. Darüber hinaus sind Exekutive und Legislative verpflichtet, die im folgenden Haushaltsjahr anstehenden Einnahmen und Ausgaben möglichst genau zu berechnen (Haushaltswahrheit und -genauigkeit)290. (6) Der Grundsatz der Öffentlichkeit des Haushaltes als Anforderung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 1 GG Durch die Öffentlichkeit des Haushaltsplans und des Haushaltsgesetzes soll das gesamte finanzwirtschaftliche Gebaren des Staates transparent gemacht werden291. Dies entspricht dem demokratischen Bürgerselbstver286

v. Mutius, Albert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 174. 287 Ebenda. 288 Wiesner, Herbert, S. 100 f. 289 Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar GG, Art. 110, Rdnr. 53; Wiesner, Herbert, S. 97. 290 Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar GG, Art. 110, Rdnr. 57; Wiesner, Herbert, S. 97. 291 Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar GG, Art. 110, Rdnr. 61.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

ständnis, wonach der Bürger die Möglichkeit haben soll, sich über den Staatshaushalt zu informieren292. Demgemäß werden das Haushaltsgesetz mit dem Haushaltsplan im Parlament beraten und im Bundesgesetzblatt verkündet293. Darüber hinaus führt die Berichterstattung der Medien über die Haushaltsgesetzgebung dazu, daß die haushaltsmäßigen Entscheidungen des Parlaments einer breiten Öffentlichkeit zugänglich werden. (7) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes (Art. 110 Abs. 2 GG, §§ 9 HGrG, 1 BHO) Grundsätzlich wird ein Haushaltplan für jedes Haushaltsjahr aufgestellt. Zwar ist eine Aufstellung des Haushaltsplans auch für zwei Haushaltsjahre möglich. Hierdurch wird der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushaltes aber nicht verletzt, da auch in einem solchen Fall die jährliche Trennung des Haushaltsplanes beachtet werden muß294. bb) Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz erfolgten Änderungen Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz hat das Haushaltsgrundsätzegesetz sowie die Bundeshaushaltsordnung in wesentlichen Punkten geändert. Im Hinblick auf die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte grundlegende Reform des öffentlichen Haushaltswesens sind folgende gesetzliche Änderungen von besonderer Bedeutung: (1) Die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaben Durch die Änderung der §§ 15 Abs. 1 HGrG, 19 Abs. 1 BHO wurde die Möglichkeit, Ausgaben für übertragbar zu erklären, insoweit erweitert, als es sich künftig nicht mehr um mehrjährige Maßnahmen handeln muß. Weiterhin stellen die §§ 22 Abs. 4 HGrG, 38 Abs. 4 BHO klar, daß es einer Verpflichtungserklärung nicht bedarf, wenn im laufenden Haushaltsjahr zu Lasten übertragbarer Ausgaben Verpflichtungen eingegangen werden, die erst im folgenden Haushaltsjahr ausgabewirksam werden. Damit haben diese beiden Änderungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes bzw. der Bundeshaushaltsordnung zu einer flexibleren Handhabung des Grundsatzes der Jährlichkeit des Haushalts geführt. 292 293 294

66.

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 1, Rdnr. 6. Wiesner, Herbert, S. 91 f. Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar GG, Art. 110, Rdnr.

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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(2) Die Flexibilisierung der Deckungsmöglichkeiten Nach altem Recht bestand die Möglichkeit, Ausgaben für gegenseitig deckungsfähig zu erklären, nur bei Vorliegen eines verwaltungsmäßigen oder sachlichen Zusammenhanges. Aufgrund der Änderung der §§ 15 Abs. 2 HGrG, 20 Abs. 2 BHO ist nunmehr eine Deckungsfähigkeit auch möglich, wenn hierdurch eine wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung gefördert wird. Ferner wird im Gegensatz zur alten Regelung unter den vorgenannten Voraussetzungen jetzt auch die Deckungsfähigkeit von Verpflichtungsermächtigungen zugelassen. Diese Änderungen tangieren das sich aus dem Grundsatz der sachlichen Spezialität ergebende Gebot der Zweckbindung von Ausgaben gemäß § 12 HGrG. Schließlich vergrößert eine insoweit erweiterte Deckungsfähigkeit den Handlungsspielraum der Exekutive nicht unwesentlich, da sie jetzt unabhängig vom Parlament über den Zweck von Ausgaben entscheiden kann. (3) Die Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung War nach altem Recht die Zweckbestimmung für Einnahmen die Ausnahme, so wird dieser Ausnahmecharakter durch die Änderung der §§ 7 HGrG, 8 BHO jetzt beseitigt. Nunmehr kann die Verwendung von Einnahmen bei entsprechendem Vermerk im Haushaltsplan vereinfacht zweckbestimmt werden. Hierdurch soll ein verstärkter Anreiz zur Erzielung von Mehreinnahmen, die dann im betreffenden Bereich verwendet werden dürfen, gegeben werden295. Damit führt diese Änderung der §§ 7 HGrG, 8 BHO zu einer Lockerung des Grundsatzes der Gesamtdeckung. (4) Die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung Die Änderung der §§ 6 Abs. 3 HGrG, 7 Abs. 3 BHO eröffnet die Möglichkeit, in Ergänzung der Kameralistik die Kosten- und Leistungsrechnung in geeigneten Bereichen einzuführen. (5) Die Notwendigkeit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Waren nach altem Recht Kosten-Nutzen-Untersuchungen nur für geeignete Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung anzustellen, so bestimmen die geänderten §§ 6 Abs. 2 HGrG, 7 Abs. 2 BHO jetzt, daß für

295

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 8, Rdnr. 3.2.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen sind. (6) Die outputorientierte Budgetierung und die Möglichkeit der doppelten Buchführung Auf Initiative der Länder Schleswig-Holstein und Hessen296 im Vermittlungsverfahren zum Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz wurde der § 6 a HGrG eingefügt, der eine outputorientierte Budgetierung zuläßt297. Außerdem wurde § 33 a HGrG aufgenommen, der die doppelte Buchführung nach den Grundsätzen des Handelsgesetzbuches ermöglicht298. Allerdings müssen Haushaltsrechnung und Rechnungslegung weiterhin noch nach dem kameralistischen System erfolgen. b) Die Reform des öffentlichen Dienstrechts Die öffentliche Verwaltung handelt durch ihre Bediensteten. Sie bestimmen damit die Art und Weise des Auftretens des Staates gegenüber seinen Bürgern. Je motivierter und leistungsbereiter sie ihre Aufgaben erledigen, umso größer ist die Akzeptanz staatlicher Maßnahmen bei den Bürgern. Demgemäß wird versucht, über Änderungen des öffentlichen Dienstrechts auch die Leistungsbereitschaft und die Motivation der öffentlichen Bediensteten zu fördern. Die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes stellen außerdem einen erheblichen Kostenfaktor dar. Daher muß es im staatlichen Interesse liegen, die „Ressource Personal“ möglichst effektiv einzusetzen. Hierzu gehören unter anderem die Flexibilisierung der fachlichen und örtlichen Einsatzmöglichkeiten sowie die flexible Gestaltung der Wochen- und Lebensarbeitszeit. Auf Einzelheiten der Reform des öffentlichen Dienstrechts soll im Folgenden am Beispiel des Bundes näher eingegangen werden.

296 Schreiben des Ministeriums für Finanzen und Energie des Landes SchleswigHolstein vom 2.10.1998, Az. VI 23. 297 Anmerkung: Der § 6a HGrG wurde bislang noch nicht in die BHO umgesetzt. Die meisten Länder haben diese Regelung entweder wörtlich, wie beispielsweise das Land Rheinland-Pfalz in § 7a LHO/RP, oder mit vergleichbaren Formulierungen in ihre Haushaltsordnungen übernommen, vgl. Hill, Hermann, Zur Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts, in: ders. (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 41 ff., 50. 298 Bundesrat Drucksache 837/1/97 vom 17.11.1997, S. 2 ff.

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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aa) Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) Das Gesetz zu Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997299 konzentriert sich auf die Weiterentwicklung der normativen Grundlagen des Verhältnisses der Beamten zu ihrem Dienstherrn mit dem vorrangigen Ziel einer stärkeren Leistungsorientierung300. Das Reformgesetz versucht dieser Zielsetzung vor allem durch die Berücksichtigung der nachfolgenden vier Gesichtspunkte gerecht zu werden: (1) Die Stärkung des Leistungsprinzips Das Reformgesetz will das beamtenrechtliche Leistungsprinzip stärken301. Hierzu wurden aus Transparenzgründen zunächst die Besoldungstabellen geändert302. Desweiteren wurde in der Besoldungstabelle mit aufsteigenden Gehältern (Bundesbesoldungsordnung A303) eine Umgestaltung der Grundgehaltssätze mit dem Ergebnis vorgenommen, daß das Einkommen der Beamten in jüngeren Dienstjahren rascher und stärker steigt als in den späteren („Umschichtung von den Großvätern zu den Vätern“)304. Hierzu wurden u. a. auch die Aufstiegsintervalle (Stufen) von dem bis dahin geltenden regelmäßigen Zweijahres-Rhythmus auf eine progressive Staffel mit unterschiedlich langen Jahresintervallen umgestellt305. Ergänzt werden diese Maßnahmen durch leistungsbezogene Besoldungselemente, wie Leistungsstufen306, -zulagen und -prämien307. Darüber hinaus sollen Führungspositionen grundsätzlich nur auf Probe sowie im Zeitbeamtenverhältnis übertragen werden können308. Die Absolvierung einer Erprobungszeit vor jeder Beförderung wird zwingend eingeführt309.

299

BGBl. I. S. 322. Lorse, Jürgen, Was leistet das Reformgesetz?, in: Recht im Amt 1/1998, S. 1 ff., 2. 301 Lorse, Jürgen, S. 3; Beus, Hans-Bernd/Bredendiek, Knut, Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, in: ZBR 7/1997, S. 201 ff. 302 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, S. 64. 303 Vgl. Anlage IV zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) i. F. d. der Bekanntmachung vom 20.4.2001 (BGBl. I S. 648). 304 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 64 und S. 74. 305 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 65. 306 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 67. 307 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 83. 308 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 16 ff. 309 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 21. 300

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(2) Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität Die Steigerung der Mobilität und Flexibilität soll durch Erleichterungen bei Versetzungen und Abordnungen der Beamten erreicht werden. Hierzu gehört auch eine Verschlechterung des Rechtschutzes der Beamten insoweit, als Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Abordnungen und Versetzungen keine aufschiebende Wirkung mehr haben (§ 126 Abs. 3 Nr. 3 Beamtenrechtsrahmengesetz-BRRG310). Jetzt ist ohne Zustimmung des Beamten auch eine teilweise Abordnung möglich (§ 17 Abs. 1 BRRG, § 27 Abs. 1 Bundesbeamtengesetz – BBG311), unter bestimmten Voraussetzungen sogar zu einer nicht dem Amt entsprechenden Tätigkeit (§ 17 Abs. 2 Satz 1 BRRG, § 27 Abs. 2 Satz 1 BBG) bzw. zu einer Tätigkeit, die nicht einem Amt mit demselben Grundgehalt entspricht (§ 17 Abs. 2 Satz 2 BRRG, 27 Abs. 2 Satz 2 BBG). Eine Abordnung über zwei Jahre bedarf der Zustimmung des Beamten (§ 17 Abs. 2 Satz 3 BRRG, § 27 Abs. 3 Satz 1 BBG). Auch eine Abordnung an einen anderen Dienstherrn bedarf grundsätzlich der Zustimmung des Beamten (§ 17 Abs. 3 Satz 1 BRRG, § 27 Abs. 2 Satz 3 BBG). Eine Ausnahme hiervon ist unter bestimmten Voraussetzungen für Abordnungen von maximal bis zu fünf Jahren zu machen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 BRRG, § 27 Abs. 2 Satz 2 BBG). Für die Versetzung eines Beamten im Bereich desselben Dienstherrn gilt nach dem Reformgesetz, daß diese auch dann zulässig ist, wenn hierdurch eine bisher innegehabte Stellenzulage entfällt (§ 18 Abs. 1 Satz 2 BRRG, § 26 Abs. 1 Satz 2 BBG). Gleiches gilt für Versetzungen, auch zu einem anderen Dienstherrn, in ein Amt einer gleichwertigen oder anderen Laufbahn (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BRRG, § 26 Abs. 2 Satz 1 BBG). Unter bestimmten Voraussetzungen, z. B. bei Behördenänderungen bzw. -verschmelzungen, ist außerdem eine Versetzung in ein eine Stufe unter dem bisherigen Amt liegendes Amt ohne Zustimmung des Beamten möglich (§ 18 Abs. 2 Satz 2 BRRG, § 26 Abs. 2 Satz 2 BBG). Dies gilt gleichermaßen für Fälle der Umbildung oder des Aufgabenübergangs von Körperschaften (§ 130 Abs. 1 Satz 2 BRRG)312.

310 Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz) i. d. F. der Bekanntmachung vom 31.März 1999 (BGBl. III /FNA 2030-1). 311 Bundesbeamtengesetz (BBG) i. d. F. der Bekanntmachung vom 31. März 1999 (BGBl. III /FNA 2030-2). 312 Diese Bestimmung gehört zu Kapitel II des BRRG, dessen Vorschriften einheitlich und unmittelbar gelten.

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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(3) Die Erleichterung der Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung Das Reformgesetz hat dazu geführt, daß das BRRG in seinem § 44a nurmehr noch bestimmt, daß jedwede Teilzeitbeschäftigung für Beamte durch Gesetz zu regeln ist. Damit entscheiden Bund und Länder jeweils für ihren Bereich, ob und wie sie die Teilzeitbeschäftigung der Beamten gestalten wollen313. Beim Bund hat dies dazu geführt, daß jetzt auf Antrag auch eine voraussetzungslose Teilzeitbeschäftigung für Beamte bis zur Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit möglich ist (§ 72a Abs. 1–3 BBG). Auch wurde die Teilzeitbeschäftigung aus familiären Gründen erweitert, denn jetzt ist eine solche Beschäftigung auch mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit und bis zu einer Dauer von insgesamt zwölf Jahren möglich (§ 72a Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, Abs. 5 BBG). Entsprechendes gilt für die Beurlaubung aus familiären Gründen (§ 72a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BBG). Eine Ausnahme von der vorgenannten 12-Jahres-Grenze läßt aber § 72e Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBG bei einem Urlaub nach Vollendung des 55. Lebenjahres wegen Bewerberüberhangs zu, wenn dem Beamten nicht mehr zugemutet werden kann, in den Dienst zurückzukehren314 (4) Die Verringerung des vorzeitigen Ruhestandes Der Versorgungsbericht315 vom Oktober 1996 hat offengelegt, daß im Erhebungsjahr 1993 nur noch 11,5% aller Beamten die normative Regelaltersgrenze von 65 Jahren erreicht hatten316. Dies führte dazu, daß die allgemeine Antragsaltersgrenze von 62 auf 63 Jahre angehoben wurde317. Auch wurde der schon im Beamtenversorgungs-Änderungsgesetz von 1992 vorgesehene stufenweise Versorgungsabschlag, der erst ab dem Jahre 2002 gelten sollte, auf das Jahr 1998 vorgezogen. Die Folge hiervon ist, daß die Versorgungsbezüge im Falle des vorzeitigen Ruhestandes bereits ab dem Jahr 2003 dauerhaft um 3,6 v. H. gemindert werden318. Ferner soll dem vorzeitigen Ruhestand dadurch vorgebeugt werden, daß eine Reaktivierung von bereits dienstunfähig pensionierten Beamten319 und nach § 42 Abs. 3 BBG 313 Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personalmanagement, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 15; Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts, S. 43. 314 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 46. 315 Deutscher Bundestag, Drucksache 13/5840 vom 17.10. 1996, S. 13. 316 Lorse, Jürgen, Was leistet das Reformgesetz?, in: Recht im Amt 1/1998, S. 1 ff., 3. 317 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 37. 318 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 99. 319 Adolf, Hartmut/Durner, Heinz, S. 40.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

die Versetzung in ein anderes Amt derselben oder einer anderen Laufbahn (mit Umschulungspflicht) ermöglicht wird. Ergänzt wird der hierin zum Ausdruck kommende Gedanke „Rehabilitation vor Versorgung“ neuerdings durch die Regelung des § 42a BBG über die sog. begrenzte Dienstunfähigkeit. Hiernach soll von der Versetzung eines Beamten in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit abgesehen werden, wenn er das 55. Lebensjahr vollendet hat und er unter Beibehaltung seines Amtes seine Dienstpflichten noch während mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit erfüllen kann. bb) Die Bewertung der Dienstrechtsreform von 1997 Es bestehen begründete Zweifel an der Wirksamkeit der Dienstrechtsreform. Zum einen sind hiervon nicht die Arbeitnehmer, d.h. die Angestellten und Arbeiter, des öffentlichen Dienstes betroffen. Zum anderen dürfte der teilweise tiefe Eingriff in Rechtspositionen für die Motivation der Beamten kaum förderlich sein. (1) Die schon vom Adressatenkreis begrenzte Wirkung des Reformgesetzes Von dem Reformgesetz sind nur die Beamten betroffen. Ihr Anteil an den circa 4,3 Mio. Vollbeschäftigten des gesamten öffentlichen Dienstes beträgt insgesamt nur circa 35%320. In der Bundesverwaltung liegt der Anteil der Beamten im Vergleich zu den Angestellten und Arbeitern bei lediglich circa 25%321. Insofern erfaßt das Gesetz nur jeden dritten Mitarbeiter der gesamten öffentlichen Verwaltung, beim Bund ist es sogar nur jeder vierte322. Damit bleibt die überwiegende Mehrheit der öffentlichen Bediensteten von den erwünschten leistungsbereitschafts- und motivationsstärkenden Wirkungen des Reformgesetzes unberührt. Ob und inwieweit irgendwann einmal durch Änderungen der tarifrechtlichen Regelungen an die Dienstrechtsreform angeknüpft werden soll, bleibt einstweilen offen323. Derzeit jedenfalls deutet nichts auf einen darauf gerichteten Willen der Tarifvertragsparteien, ohne die eine vergleichbare Reform nicht möglich wäre, hin.

320

Lorse, Jürgen, Was leistet das Reformgesetz?, in: Recht im Amt 1/1998, S. 1. Lorse, Jürgen, S. 1 mit Hinweis auf Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 6, Personal des öffentlichen Dienstes 1995 (ohne Bundesbahn und Post). 322 Ebenda. 323 Lorse, Jürgen, S. 2. 321

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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(2) Die Zweifel an der Motivationssteigerung der Beamten Da die Dienstrechtsreform ausdrücklich insgesamt kostenneutral sein sollte324, erfolgte ein teilweise massiver Abbau von Rechtspositionen der Beamten325. Daher ist höchst zweifelhaft, ob der von der Reform erwartete Motivationsschub und die gewünschte Stärkung der Leistungsbereitschaft des Beamtenapparates überhaupt eintreten werden. Auch ist rechtlich problematisch, daß im Reformgesetz der Leistungsbegriff nicht definiert wird326. Infolgedessen bleibt ungeklärt, in welchem Verhältnis die Kriterien Arbeitsqualität, Arbeitsquantität und wirtschaftlicher Erfolg zueinander stehen und wie sie untereinander gewichtet werden sollen. Zwar kann ein sehr zügig arbeitender Mitarbeiter ein großes Arbeitspensum bewältigen, gleichwohl muß seine Arbeit aber nicht von nachhaltiger Qualität sein327. Kurzfristig gesehen wären seine Leistungen sicherlich als herausragend zu bewerten, auf längere Sicht müßte diese Einschätzung aber korrigiert werden, wenn seine Arbeitsergebnisse, z. B. vor Gericht, keinen Bestand hätten. Ferner ergeben sich praxisorientierte Bedenken, da gemäß § 42 a Abs. 3 Satz 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG)328 Leistungsprämien und -zulagen nur im Rahmen besonderer haushaltsrechtlicher Regelungen gewährt werden können. So sah schon § 25 Haushaltsgesetz 1997 vor, daß leistungsbezogene Bezahlungselemente nur gewährt werden dürfen, wenn die hieraus entstehenden Ausgaben innerhalb der Einzelpläne der jeweiligen Bundesressorts dadurch eingespart werden, daß in finanziell gleichwertigem Umfange freie Planstellen oder Stellen nicht wiederbesetzt werden. Praktisch bedeutet eine solche Vorgabe, daß die Umsetzung von leistungsbezogenen Bezahlungselementen mit der Einsparung von Mitarbeitern und damit mit Aufgabenverdichtung erkauft werden muß329. Schließlich ist auch die Übertragung von Führungspositionen auf Probe bzw. auf Zeit nicht unproblematisch. So können Führungspositionen von 324

Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3994 vom 6.3.1996, Gesetzentwurf der Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz), S. 52–54. 325 Lorse, Jürgen, S. 2. 326 Lorse, Jürgen, S. 7. 327 Beispiel: Ein Sachbearbeiter fertigt innerhalb eines Tages 10 Bescheide, die jedoch wegen Rechtswidrigkeit überwiegend vom Gericht aufgehoben werden. Ein anderer Sachbearbeiter erläßt nur 5 Bescheide pro Tag, die aber alle rechtmäßig sind. 328 Bundesbesoldungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 3. Dezember 1998, BGBl. III/FNA 2032-1. 329 Lorse, Jürgen, S. 7.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Beamten regelmäßig nur dann eingenommen werden, wenn sie nach vieljähriger Bewährung in unterschiedlichen Funktionen aufgrund eines Leistungsvergleiches mit anderen Bewerbern als Bestgeeigneter ausgewählt wurden. Das Prinzip der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG umfaßt nämlich nicht nur die Eingangs-, sondern auch die Beförderungsämter. Demgemäß verweist § 23 BBG auf § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG und stellt klar, daß auch bei Beförderungen die Auslese unter den Bewerbern nach deren Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu erfolgen hat330. Es ist daher fraglich, ob die Entscheidungsfreude, Unparteilichkeit der Amtsführung und kritische Beratung der Vorgesetzten nicht eher behindert als gefördert wird, wenn ein Beamter die Führungsposition nur noch auf Probe oder auf Zeit übertragen erhält331. Würde er dies als latentes Mißtrauen seines Dienstherrn ihm gegenüber werten, könnte er versucht sein, bis zur Festigung seines Status zunächst nur „karriereorientiert“ zu entscheiden332. c) Die Aufgabenkritik Der Staat nimmt öffentliche Aufgaben als Staatsaufgaben aufgrund einer entsprechenden rechtlichen Verpflichtung oder seines freien Entschlusses wahr333. Bei der Frage, inwieweit er befugt ist, Aufgaben zu übernehmen, verfügt der Staat über einen weiten Entscheidungsspielraum. Grenzen werden ihm hierbei einerseits durch die zur Verfügung stehenden personellen und finanziellen Kapazitäten, andererseits aber auch durch die Verpflichtung zur Prüfung privater Lösungen334 und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz335 gesetzt. Die Entscheidung darüber, ob und wie eine Aufgabe als Staatsaufgabe erledigt werden soll, trifft die Politik. Hierbei läßt sie sich maßgeblich von politischen Erwägungen leiten. Dies kann dazu führen, daß einem Handlungsfeld ein so hoher politischer Stellenwert beigemessen wird, daß es trotz unzureichender personeller oder finanzieller Kapazitäten bzw. ohne Prüfung privater Lösungen den staatlichen Stellen als neue Aufgabe zur Erledigung zugewiesen wird.

330

Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 41. Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personalmanagement, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 18; Leisner, Walter, Leitungsämter auf Zeit, in: ZBR 10/1996, S. 289 ff., 290. 332 Lorse, Jürgen, S. 7. 333 Müller, Nikolaus, Rechtsformenwahl bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, S. 7. 334 Siehe § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO; v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Bundeshaushaltsordnung Kommentar, § 7 BHO Kommentar, Rdnr. 17. 335 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20, Rdnr. 776. 331

IV. Verwaltungsmodernisierungsdiskussion

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Auch die aktuellen Bemühungen einer Aufgabenkritik stoßen wegen der Dominanz der Politik in diesem Bereich auf große Schwierigkeiten. Trotz jahrelanger Diskussion über notwendige Aufgabeneinschränkungen sind gerade hier praktisch keine namhaften Erfolge erzielt worden. Die Aufgabenkritik kann gleichwohl einen wichtigen Beitrag zur Konsolidierung der Staatsfinanzen leisten, indem sie die vom Staat wahrgenommenen Aufgaben kritisch hinsichtlich der Art ihrer Erledigung oder ihrer Übertragbarkeit auf private Dritte hinterfragt. Daher soll im Folgenden kurz auf sie eingegangen werden. aa) Die inhaltlichen Ebenen der Aufgabenkritik Soll die Aufgabenkritik wirksam sein, so muß sie sowohl die normative als auch die administrative Ebene kritisch betrachten. Sie muß aber auch die Rechtsprechung im Blick haben. (1) Die normative Ebene Auf dieser Ebene ist die normative Bestimmung von Umfang und Qualität administrativer Leistungen zu betrachten. Damit ist die Arbeit des Normgebers einschließlich der von ihm festgelegten Aufgaben und Standards zu hinterfragen. Aber auch der Erlaß von Rechtsverordnungen aufgrund entsprechender gesetzlicher Ermächtigung sowie von Verwaltungsvorschriften durch die Exekutive sind Ansatzpunkte für aufgabenkritische Fragestellungen336. (2) Die administrative Ebene Zwar hat die administrative Ebene im Einzelfall, beispielsweise durch Rechtsverordnungen, auch die Möglichkeit, Aufgaben zu bestimmen. Ihren größten Einfluß entfaltet sie aber bei der Art und dem Umfang der Aufgabenwahrnehmung, vor allem über die Rechtsinstitute des unbestimmten Rechtsbegriffs und des Ermessens337. Demgemäß richtet die Aufgabenkritik ihren kritischen Blick auf die administrative Aufgabenbestimmung und -erledigung.

336 Gaentzsch, Günter, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung – Bestandsaufnahme und Kritik, S. 133 f. 337 Gaentzsch, Günter, S. 335.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(3) Die judikative Ebene Einen großen Einfluß auf die Aufgabenbestimmung hat die Rechtsprechung. So neigt sie dazu, die administrativen Ermessens- und Beurteilungsspielräume dadurch einzuengen, daß sie anhand von Einzelfallentscheidungen oftmals Festlegungen mit dem Anspruch auf Allgemeingültigkeit trifft. Hierdurch entstehen Vorgaben für Standards von Verwaltungsleistungen und die Gestaltung des Handlungsinstrumentariums338, was im Rahmen der Aufgabenkritik kritisch zu hinterfragen ist. bb) Die Aufgabenkritik auf Bundesebene Hiermit befaßt sich federführend das Bundesministerium des Innern, das auch den regelmäßig zusammentretenden „Ausschuß für Organisationsfragen der Bundesressorts“ koordiniert. Es hat einen „Leitfaden zur Aufgabenkritik in der Bundesverwaltung“ erarbeitet, der in das „Handbuch für Organisationsuntersuchungen“ eingegliedert wurde339. Folge der durchgeführten Organisationsuntersuchungen bei den Bundesministerien waren Maßnahmen der Umorganisation340, der Abschichtung von nicht-ministeriellen Aufgaben in den nachgeordneten Bereich 341 oder der Privatisierung von Aufgaben342. cc) Die Aufgabenkritik in den Ländern Mit dem Thema der Aufgabenkritik setzen sich viele Bundesländer auseinander343. Beispielhaft soll hier das Land Nordrhein-Westfalen herausgehoben werden, dessen Unterausschuß des Hauptausschusses des Landtages im Jahre 1986 umfassende Vorschläge zur Effizienzsteigerung in der Lan338

Gaentzsch, Günter, S. 135. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Handbuch für Organisationsuntersuchungen, Juni 1998, S. 207 ff. 340 Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111 vom 19.06.1998, S. 10. 341 Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111 vom 19.06.1998, S. 11 f. 342 Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111 vom 19.06.1998, S. 13 f. 343 Seibel, Wolfgang, Verwaltungsreformen, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S.87 ff., 99; siehe ferner hierzu z. B.: für Schleswig-Holstein: Schmidt-Elaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 9; für Thüringen: Noll, Michael, Vorhabenbezogene Budgetierung, in: Hill, Hermann; Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 21 ff., 29; für Rheinland-Pfalz: Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung von Rheinland-Pfalz, Schriften zur Verwaltungsmodernisierung, Heft 4, S. 7. 339

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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desverwaltung vorgelegt hatte. Deren Umsetzung führte u. a. im Jahr 1989 zum Beschluß der Landesregierung, einen Arbeitsstab „Aufgabenkritik“ beim Finanzministerium einzusetzen und diesen mit der Überprüfung der Organisation der Landesverwaltung zu beauftragen. Der Arbeitsstab „Aufgabenkritik“ bediente sich hierzu auch externen Sachverstandes. Als Ergebnis seiner und der Arbeit der Beratungsunternehmen erfolgte in den Jahren 1990 bis 1995 eine tiefgreifende Verwaltungsstrukturreform mit einer umfassenden Neuordnung vieler Bereiche der Landesverwaltung344. d) Die Modernisierung der technischen Ausstattung Ein wichtiger Schritt zu einem effizienterem Verwaltungshandeln ist auch die Ausstattung der Verwaltung mit moderner Informationstechnik345 sowie die Vernetzung der verschiedenen Verwaltungsbereiche untereinander346. Ebenso gehört die Verbesserung der Erreichbarkeit der Verwaltung für Externe hierzu, was ausdrücklich vom Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ festgestellt worden ist347. Daher werden seit geraumer Zeit verstärkt Anstrengungen unternommen, die öffentliche Verwaltung sukzessive mit zeitgemäßer Informations- und Kommunikationstechnik auszustatten348.

V. Der „Paradigmenwechsel“ der öffentlichen Verwaltung: Vom Max-Weber-Bürokratiemodell zur Management-Verwaltung Die öffentliche Verwaltung weist organisatorische Besonderheiten auf, die sich im Laufe der Zeit herausgebildet haben. Hierdurch unterscheidet sie sich von den Verwaltungsstrukturen der privaten Wirtschaft. Die Implementierung der Instrumente des Neuen Steuerungsmodells wird nicht ohne Auswirkungen auf die überkommene Organisationsstruktur der öffentlichen 344 Siehe zu den Einzelheiten: Landesregierung Nordrhein-Westfalen (Hrsg.), Auf dem Weg zu einer zukunftsfähigen Verwaltung, Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen über den Stand der Modernisierung der Verwaltung und Rechtspflege in Nordrhein-Westfalen, Juni 1998, S. 13. 345 Dies ist keine neue Erkenntnis. Hierauf sowie auf die sonstigen Auswirkungen des Einsatzes moderner Bürotechnik auf die öffentliche Verwaltung hat Laux bereits im Jahre 1988 hingewiesen, vgl. hierzu Braschos, Fritz, „Verwaltungsmodernisierung“, neuer Wein in alten Schläuchen? – Die Rolle des öffentlichen Dienstes zwischen Reform und Anpassung, ZBR 1988, S. 380 ff., 382 mit Hinweis auf Laux, Eberhard (Fußn. 14). 346 Reinermann, Heinrich, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 13 und S. 65. 347 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht Band 1, S. 165 ff. 348 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht Band 1, S. 168 ff.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Verwaltung bleiben. Vielmehr sollen die neuen Steuerungsinstrumente so in die Verwaltungsorganisation implementiert werden, daß sie nicht als Fremdkörper wirken. Kennzeichen der öffentlichen Verwaltung der Zukunft soll ein „Weniger an Bürokratie“ und ein „Mehr an Management“ sein. Dies wäre ein „Paradigmenwechsel“ im Selbstverständnis der öffentlichen Verwaltung. 1. Das Max-Weber-Bürokratiemodell Max Weber hat in seinem Bürokratiemodell erstmals die wesentlichen Merkmale der Organisation der öffentlichen Verwaltung aufgezählt349: • Regelgebundenheit 350, • strikte Kompetenzordnung351, • Schriftlichkeit der Vorgänge352, • Aktenmäßigkeit353. • feste Amtshierarchie354, • klare Weisungsstränge355, • Dienstwegprinzip356, • Trennung von Amt und Person357, • Hauptberuflichkeit der Amtsträger358 und • Besetzung der Stellen nach fachlichen Gesichtspunkten359. Die von Max Weber beschriebene Verwaltungsstruktur basiert auf der Verfassungsordnung und den Vorstellungen von den Aufgaben und Funktionen der Staatsgewalt seiner Zeit. Max Webers Analyse stützt sich auf seine Erkenntnisse aus dem Kaiserreich bzw. der Weimarer Republik. Er geht hierbei von einer Einheit von Staat und Verwaltung aus, d.h. er versteht die öffentliche Verwaltung als bloßes Vollzugsinstrument des Staates360. Heute muß sich die innere Ordnung der öffentlichen Verwaltung nach den Anfor349 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der verstehenden Soziologie, Studienausgabe Winckelmann, Johannes (Hrsg.), S. 703 ff. 350 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 704 f. 351 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 703. 352 Ebenda. 353 Ebenda. 354 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 703 f. 355 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 704. 356 Ebenda. 357 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 705. 358 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, S. 704. 359 Ebenda.

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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derungen des Grundgesetzes richten. Hier sind vor allem das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG, das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 GG sowie die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG zu nennen. Die Regelgebundenheit der öffentlichen Verwaltung ergibt sich aus dem Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG, das ein Element des Rechtsstaatsprinzip ist361. Die strikte Kompetenzordnung ist für die Funktionstüchtigkeit eines demokratischen Rechtsstaats ebenfalls unerläßlich, da sie Doppelzuständigkeiten ausschließt. Da hierdurch Klarheit über die Verantwortlichkeit für das staatliche Handeln geschaffen wird, ist beispielsweise ein effektiver Rechtsschutz möglich. Die Grundsätze der Schriftlichkeit und der Aktenmäßigkeit stellen die Dokumentation des Verwaltungshandelns sicher und machen dieses im Einzelfall nachvollziehbar, so daß individuelle Verantwortlichkeiten feststellbar sind. Das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 GG verlangt, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt hat362. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts363 müssen sich daher alle Handlungen der Organe und Amtswalter auf den Willen des Volkes zurückführen lassen. Demgemäß ist eine demokratische Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Aufgaben erforderlich364. Dieser Zusammenhang wird in der parlamentarischen Demokratie vor allem durch die Wahl des Parlaments, die von ihm beschlossenen Gesetze sowie die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt365. Weisungen werden durch Selbsteintrittsrechte und Letzt- oder Abänderungsrechte eines übergeordneten aufsichtsführenden Organs wahrgenommen366. Sie setzen innerhalb der öffentlichen Verwaltung eine feste Amtshierarchie mit klaren Weisungssträngen und das Dienstwegprinzip voraus367. Die Trennung von Amt und Person gehört zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG. Sie ist die Folge 360 Braschos, Fritz, „Verwaltungsmodernisierung“, neuer Wein in alten Schläuchen? – Die Rolle des öffentlichen Dienstes zwischen Reform und Anpassung, ZBR 1988, S. 380 ff., 383 mit Hinweis auf Ellwein, Thomas (Fn. 15). 361 Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 83. 362 BVerfGE 83, 60, 71. 363 BVerfGE 83, 60, 72. 364 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20, Rdnr. 421. 365 BVerfGE 83, 60, 72. 366 BVerfGE 83, 60, 73. 367 Dreier, Horst, in: ders., Grundgesetz Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 107 und 114.

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1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

einer langen geschichtlichen Entwicklung368. Interessenskonflikte des Amtsträgers sollen möglichst vermieden werden, indem zwischen dem Amt und der Privatsphäre des Beamten klar unterschieden wird369. Diese „Entpersönlichung“ des Amtes wird beispielsweise dadurch erreicht, daß Beamte nicht für eine bestimmte Tätigkeit eingestellt, sondern allgemein in das Beamtenverhältnis berufen werden, so daß sie nacheinander in verschiedene Ämter mit entsprechend unterschiedlichen Aufgabenstellungen eingewiesen werden können370. Auch übt der Beamte seine Tätigkeit grundsätzlich nicht zu Hause, sondern in einem öffentlichen Gebäude aus, was den Trennungsgedanken unterstützt371. Zu den vorgenannten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört auch das Kriterium der Hauptberuflichkeit der Amtsträger. Es dient der Unabhängigkeit der Beamten, die nicht genötigt sein sollen, zum Erwerb ihres Lebensunterhalts noch andere Verpflichtungen einzugehen372. Auch das Leistungsprinzip ist ein Element der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums373. Hiernach hat die Besetzung der Stellen allein nach fachlichen Gesichtspunkten zu erfolgen. Dies bestimmt Art. 33 Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung der gleiche Zugang zu jedem öffentlichen Amt gewährt werden muß. Mayntz374 weist darauf hin, daß in der jüngeren Verwaltungspraxis nicht mehr uneingeschränkt nach dem Max-Weber-Modell verfahren werde. Wegen des zunehmenden Fachwissens der Untergebenen sei beispielsweise der Vorgesetzte bei der Ausübung seiner Funktion maßgeblich auf deren Informationen und Analysen angewiesen. Außerdem werde der Verwaltungsalltag in sehr starkem Maße von informellen Beziehungen geprägt. Diese und auch Gruppenbildungen seien zwar in Organisationsschemata nicht vorgesehen, prägten jedoch in der Verwaltungspraxis nicht unerheblich die Art der Problemlösung375. Die Beobachtungen von Mayntz sind zutreffend. Gleichwohl können sie nicht als Indiz für eine grundsätzliche Abkehr der Verwaltung vom Max-Weber-Modell gewertet werden. Vielmehr sind sie Beweis für die Vielschichtigkeit der heutigen Verwaltungspraxis. Wie oben aufgezeigt worden ist, stimmen die Weberschen Verwaltungsmerkmale auch mit 368

Thiele, Willi, Amt, Berufsbeamtentum, Alimentationsprinzip – mißverstandene Begriffe, in: DÖD 1997, S. 1 ff., 2 f. 369 Ebenda. 370 Thiele, Willi, S. 3. 371 Thiele, Willi, S. 2. 372 Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art 33, Rdnr. 85. 373 Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art 33, Rdnr. 86. 374 Mayntz, Renate, Soziologie der öffentlichen Verwaltung, S. 112. 375 Mayntz, Renate, S. 112 f.

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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der Verfassungswirklichkeit nach dem Grundgesetz überein und können für die heutige Verwaltungspraxis immer noch grundsätzliche Gültigkeit beanspruchen. Als Beleg hierfür kann das von Mayntz angeführte Beispiel des veränderten Verhältnisses von Vorgesetzten und Mitarbeitern herangezogen werden. In der heutigen Verwaltungspraxis muß ein Vorgesetzter über so viel Fachwissen und Erfahrung verfügen, daß er nach eingehender Analyse und Information seiner Mitarbeiter in der Lage ist, Verantwortung auch für solche Vorgänge zu übernehmen, deren Vorbereitung durch seine Mitarbeiter er nicht oder nur stichprobenhaft überprüfen kann. Auch in einem solchen „Abhängigkeitsverhältnis“ zwischen Vorgesetztem und Mitarbeitern bleiben seine Weisungsrechte formal bestehen. Zu Recht weist Mayntz allerdings darauf hin, daß diese in der Praxis wegen der gestiegenen Bedeutung der kollegialen Zusammenarbeit nicht mehr die ihr ursprünglich zukommende Rolle spielen würden. Die von Max Weber beschriebene Formalisierung des Verwaltungshandelns, beispielsweise durch Verfahrensregeln, Kompetenzzuordnungen und Hierarchien, verleiht der öffentlichen Verwaltung ein hohes Maß an Stabilität, Verläßlichkeit, Rechtssicherheit, Transparenz und Überprüfbarkeit376. Der Nachteil dieser Formalisierung des Verwaltungshandelns ist aber, daß sich die öffentliche Verwaltung nur schwer auf neue Herausforderungen und sich verändernde Erwartungen an die Art und Weise ihrer Aufgabenerledigung einstellen kann. Heute sollen Problemlösungen zügiger, praxisnäher und kundenfreundlicher als bisher erfolgen377. Die hohe Regelungsdichte und die starren bürokratischen Organisationsstrukturen behindern diese gewünschte Flexibilität des Verwaltungshandelns378. Sie lassen im übrigen eine Tendenz zu ineffektivem Arbeiten vermuten, da sie die Eigenverantwortung der vor Ort Verantwortlichen sehr stark einschränken379. 2. Die „Management-Verwaltung“ Das Neue Steuerungsmodell tritt mit dem ambitionierten Anspruch an, das Handeln der öffentlichen Verwaltung effizienter und effektiver zu gestalten. Hierzu sollen der öffentlichen Verwaltung neue Steuerungsinstrumente an die Hand gegeben werden, die der privaten Wirtschaft entlehnt sind. Kosten- und Leistungsrechnung, Kontraktmanagement, Budgetierung und dezentrale Ressourcenverwaltung sowie Controlling können aber nur 376 Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch, Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II, Leistungsorientierte Führung, 1.5–2. 377 Vgl. S. 45 f. 378 Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch, Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II, Leistungsorientierte Führung, 1.5. 379 Ebenda, vgl. auch S. 41 ff.

100 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

dann zielführend sein, wenn in der öffentlichen Verwaltung die hierfür notwendigen Rahmenbedingungen geschaffen werden. Der in diesem Zusammenhang auch genannte Begriff der „ManagementVerwaltung“ impliziert eine marktwirtschaftliche Orientierung der öffentlichen Verwaltung380. Wesentliches Element der Marktwirtschaft ist zwar der Wettbewerb. Allerdings sieht das New Public Management nicht vor, reale Wettbewerbsmärkte für die Erbringung öffentlicher Güter und Dienstleistungen herzustellen381. Vielmehr soll die Entscheidung über die Erbringung öffentlicher Güter und Dienstleistungen wie bisher in einem politisch-administrativen Prozeß erfolgen und nicht lediglich von Marktmechanismen abhängig sein382. Allerdings wird eine deutlichere Trennung von Politik und öffentlicher Verwaltung gefordert, von der sich eine Versachlichung und damit eine stärkere ökonomische Ausrichtung des Verwaltungshandelns versprochen wird383. Auch sollen marktwirtschaftliche Erfahrungen der Privatwirtschaft für die öffentliche Verwaltung nutzbar gemacht werden, um ihre ökonomische Kompetenz zu stärken. Gedacht wird hierbei an die Schaffung virtueller Wettbewerbssituationen, beispielsweise durch verwaltungsinterne Leistungsvergleiche (Benchmarking)384 oder eine verstärkte Privatisierung öffentlicher Aufgaben385. Schließlich sollen im Zuge der „Managerialisierung“ der öffentlichen Verwaltung auch die Verwaltungsstrukturen, so weit wie möglich, nach dem Vorbild der Wirtschaft umgebaut werden386. So verspricht man sich beispielsweise von einer Abflachung der Hierarchien sowie der Schaffung neuer Kommunikationswege und -formen eine höhere Effizienz des Verwaltungshandelns387. Darüber hinaus wird von den Vertretern des New Public 380

König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 60. König, Klaus, S. 62; Schröter, Eckhard/Wollmann, Hellmut, New Public Management, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 71 ff., 75. 382 König, Klaus, S. 99 f. 383 Ockermann, Jürgen, Die Rolle des Parlaments bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut, Die Rolle des Parlaments in der neuen Steuerung, S. 91 ff., 104 ff.; KGSt-Bericht Nr. 10/1996, Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, S. 16 ff. 384 Beschluß der Bayerischen Staatsregierung vom 28. April 1998, Grundkonzept zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, S. 7. 385 König, Klaus/Fürchtner, Natascha, Strategien der Verwaltungsmodernisierung im internationalen Vergleich, in: diess. (Hrsg.), Verwaltungsmodernisierung im Bund – Schwerpunkte der 13. Legislaturperiode, S. 3 ff., 11 ff. 386 Schröter, Eckhard/Wollmann, Hellmut, S. 74; siehe beispielsweise die Modernisierung der rheinland-pfälzischen Landeskulturverwaltung, Staatskanzlei Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Schriften zur Verwaltungsmodernisierung in RP, Heft 3, Verwaltungsmodernisierung nach dem Vorbild der Wirtschaft, S. 38 ff. 387 Ebenda. 381

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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Managements auch die Flexibilisierung des öffentlichen Dienstrechts gefordert, die über einen Abbau von beamtenrechtlichen Rechtspositionen schließlich zur völligen Abschaffung des Berufsbeamtentums führen soll388. a) Die als Vorbild für die öffentliche Verwaltung dienenden aktuellen Managementmodelle der privaten Wirtschaft Bei der Konzeption des New Public Managements im internationalen Bereich und des Neuen Steuerungsmodells in Deutschland standen verschiedene Managementmodelle der Wirtschaft Pate. Hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang die Modelle des „Lean Managements“ und des „Total Quality Managements“389. aa) Das „Lean Management“ Das „Lean Management“ hat eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung von Unternehmensaktivitäten zum Ziel. Dies soll durch die Umwandlung der Aufbau- in eine Prozeßstruktur und durch die Integration von Aufgaben-, Personal-, und Organisationselementen erreicht werden. Außerdem soll durch eine Reduzierung der Arbeitsteilung, die Standardisierung von Vorgängen, eine interne und externe Vernetzung durch Informationstechnik sowie die Einführung von Gruppenarbeit, dezentraler Ressourcenverantwortung und Kontraktmanagement eine Vereinfachung und damit Beschleunigung der Ablaufprozesse erreicht werden390. Dieses Konzept der Wirtschaft wurde für die öffentliche Verwaltung zum Modell der „Lean Administration“ weiterentwickelt391. Neben den vorgenannten Kriterien legt es einen wichtigen Augenmerk auch auf die Kundenorientierung und die Entwicklung von Wettbewerbssituationen oder Wettbewerbssurrogaten, um der öffentlichen Verwaltung einen Antrieb für Kostensenkungen und Leistungsverbesserungen zu geben392. 388 Siehe hierzu beispielsweise für das New Public Management in Groß-Britannien: Ridley, F. F., Reinventing British Government, in: DÖV 1995, S. 569 ff., 574; siehe ferner Kreisverwaltung Main-Kinzig, die mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells den „Ausstieg aus dem Berufsbeamtentum“ beschlossen hat, Eyerkaufer, Karl, Ausstieg aus dem Berufsbeamtentum, in: VOP 9/1998, S. 9 ff. 389 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 28. 390 Gerhard, Thorsten, Moderne Management-Konzepte, Zum Paradigmenwechsel in der Unternehmensführung, S. 160 ff. 391 Müller, Udo, Controlling als Steuerungsinstrument der öffentlichen Verwaltung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, 5/1995, S. 11 ff., 15. 392 Ebenda.

102 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

bb) Das „Total Quality Management“ Das „Total Quality Management“ will eine permanente Qualitätsverbesserung bei gleichzeitiger Kostenreduzierung erreichen393. Hierzu orientieren sich alle unternehmerischen Aktivitäten am Maßstab der Qualität394. Oberstes Ziel ist die Erreichung einer größtmöglichen Kundenzufriedenheit. Ein wichtiger Aspekt hierbei ist auch die Motivation und Zufriedenheit der Mitarbeiter. Diese wird z. B. durch die Arbeitsbedingungen, die Führungsstrukturen und das Maß an Kooperationsbereitschaft bestimmt395. Auch soll das Personal in die Lage versetzt werden zu erkennen, wie Qualität erreicht, kontrolliert und verbessert werden kann, was beispielsweise auch Kenntnisse über die Kostensituation voraussetzt396. Da mit der DIN ISO 9000 ff. internationale Qualitätsnormen und -standards geschaffen wurden, haben viele Unternehmen zwischenzeitlich ein zertifiziertes Qualitätsmanagement eingeführt397. Auch in der öffentlichen Verwaltung gerät im Rahmen des Modernisierungsprozesses die Entwicklung von Qualitätsmanagement-Systemen immer stärker ins Blickfeld398. b) Die bereits in der Vergangenheit in der öffentlichen Verwaltung erprobten Managementkonzepte der privaten Wirtschaft Insgesamt haben die in den Reformbewegungen der 60er und 70er Jahre des vorigen Jahrhunderts propagierten Management-Konzepte wenig nachhaltigen Niederschlag im Verwaltungsalltag gefunden399. Eine Ausnahme hiervon ist für die Mitarbeiterführung zu machen. Hier ist der Gedanke der verstärkten Delegation überwiegend auf Akzeptanz gestoßen400, was vor allem in der Führungskonzeption des „Management by Delegation“ seinen Niederschlag gefunden hat. Auch das „Management by Objectives“ zielte 393 Meixner, Hanns-Eberhard, Vision 2000, Mut zur Verwaltungsreform, Gewinnen statt Resignieren, S. 247. 394 Hill, Hermann, Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 65 ff., 73; Weber, Günter W., Der „Menschliche Faktor“ als Kern von Organisationsveränderungen, S. 20 ff. 395 Ebenda. 396 Müller, Udo, S. 16; Gerhard, Thorsten, Moderne Management-Konzepte, Zum Paradigmenwechsel in der Unternehmensführung, S. 161. 397 Müller, Udo, S. 16. 398 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ Abschlußbericht 3, S. 28; v. Bandemer, Stephan, Qualitätsmanagement, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch der Verwaltungsreform, S. 414 ff., 423. 399 Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 645. 400 König, Klaus, S. 49.

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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in diese Richtung, konnte sich aber als eigenständiges Konzept in der Verwaltungspraxis bislang nicht durchsetzen401. aa) Das „Management by Objectives“ Das „Management by Objectives“ beruht auf der Annahme, daß mit einer Führung durch Zielvorgaben Initiative, Kreativität und Flexibilität der Mitarbeiter beim Mitteleinsatz gefördert werden können402. Die gesetzten Ziele sollen nach diesem Modell in kooperativer Arbeitsweise gefunden werden403. Allerdings stößt das „Management by Objectives“ im Bereich der öffentlichen Verwaltung auf die Schwierigkeit, daß es nicht durchgängig angewendet werden kann, weil weite Aufgabenbereiche gesetzlich festgelegt sind404. Es wird jedoch anerkannt, daß bei nicht schematischer Anwendung dieses Modells selbst bei engen Entscheidungsspielräumen durchaus noch Ziele sinnvoll erarbeitet werden können405. bb) Das „Harzburger Modell“ bzw. „Management by Delegation“ Das „Harzburger Modell“ versteht sich als Führungsinstrument zur Erreichung einer Leistungssteigerung in der öffentlichen Verwaltung406. Es ist deshalb positiv aufgenommen worden, weil es bei grundsätzlicher Beibehaltung der hierarchischen Führungsstrukturen der öffentlichen Verwaltung den Bürger nicht mehr als Petenten, sondern als mündigen Staatsbürger ansieht407. Die definierten Ziele sollen durch eine verstärkte Delegation erreicht werden, und zwar derart, daß sich die Vorgesetzten auf die Führungsverantwortung konzentrieren, während die Untergebenen die Handlungsverantwortung übernehmen408. Die Verteilung der Verantwortung soll in der Praxis durch Mitarbeitergespräche und Dienstbesprechungen erfolgen sowie in allgemeinen Dienstanweisungen geregelt werden409. Letztlich hat das „Harzburger Modell“ aber nicht zu der gewünschten Leistungssteigerung 401

Ebenda; Wewer, Göttrik, Zieldefinition in der Verwaltung, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform. S. 247 ff., 251. 402 König, Klaus, S. 49; Oechseler, Walter A., BWL der öffentlichen Verwaltung, in: v. Mutius, Albert (Hrsg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung (HÖV); Band 1, Rdnr. 130. 403 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“ Abschlußbericht 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 28. 404 Oechseler, Walter A., S. 930, Rdnr. 131. 405 Vollmuth, Joachim, in: Mattern, Karl-Heinz (Hrsg.), Allgemeine Verwaltungslehre, S. 144. 406 König, Klaus, S. 49. 407 Oechseler, Walter A., S. 871 ff., 928. 408 Oechseler, Walter A., S. 928 f.

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der öffentlichen Verwaltung geführt. Dies vor allem deshalb, weil die Einzelheiten der Delegation in der Praxis so minutiös geregelt wurden, daß im Ergebnis tatsächlich nicht viel größere Entscheidungsfreiheiten existierten als vorher. Vielmehr wurden die bisherigen patriarchalischen Strukturen einfach durch ein autoritär-bürokratisches Führungsprinzip ersetzt410. 3. Die Auswirkungen der „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und des Neuen Steuerungsmodells auf das Max-Weber-Bürokratiemodell Die angestrebte „Managerisierung“ der öffentlichen Verwaltung und das Neuen Steuerungsmodell werden eine Veränderung der derzeitigen Verwaltungsstrukturen zur Folge haben. Damit stellt sich die Frage, inwieweit das Max-Weber-Bürokratiemodell in Zukunft noch Bestand haben kann. Die dezentrale Ressourcenverantwortung will ähnlich wie das „Management by Delegation“ die Entscheidungsspielräume der vor Ort Verantwortlichen vergrößern. Dies versucht sie über eine sehr weitgehende Delegation der Verantwortung auf die unteren Verwaltungsebenen bei gleichzeitigem Rückzug der verschiedenen Aufsichtsebenen aus Einzelfallentscheidungen zu erreichen. Damit weicht sie die von Max Weber als besonderes Merkmal der öffentlichen Verwaltung aufgezeigten Kriterien der festen Amtshierarchie und der klaren Weisungsstränge auf. Außerdem sollen künftig im Rahmen des Kontraktmanagements die maßgeblichen Ziele des Verwaltungshandelns festgelegt werden. Hier sind Parallelen zum „Management by Objectives“ erkennbar411. Die Einführung des Kontraktmanagements würde zu einer Ablösung der bisherigen konditionalen zugunsten einer finalen Programmierung des Verwaltungshandelns führen. Hierdurch würde die Regelgebundenheit der öffentlichen Verwaltung, wie sie im Max-Weber-Bürokratiemodell beschrieben wird, gelockert werden, da Zielvorgaben das Verwaltungshandeln nicht gleichermaßen strikt determinieren wie derzeit noch die „Wenn-Dann-Vorgaben“ konditionaler Normen. Vielmehr eröffnen sie der öffentlichen Verwaltung bewußt mehr Entscheidungsspielraum als bisher. Schließlich werden Budgetierung, dezentrale Ressourcenverantwortung und Kontraktmanagement auch eine grundlegende Veränderung des Verhältnisses von Exekutive und Legislative mit sich bringen. So beziehen sich die 409 Vollmuth, Joachim, in: Mattern, Karl-Heinz (Hrsg.), Allgemeine Verwaltungslehre, S. 166. 410 Oechseler, Walter A., S. 929. 411 Wallerath, Maximilian, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen als Instrumente der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1997, S. 57 ff., 59.

V. Der „Paradigmenwechsel‘‘ der öffentlichen Verwaltung

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aktuellen Reformüberlegungen nicht allein auf die öffentliche Verwaltung, sondern ausdrücklich auf den gesamten Bereich der Exekutive412, d.h. einschließlich ihrer Berührungspunkte zur Legislative. Es wird ein partnerschaftliches Verhältnis von Exekutive und Legislative angestrebt. Die Ziele des staatlichen Handelns sollen nach einem Diskussionsprozeß möglichst einvernehmlich festgelegt werden. Demgemäß soll ein offener wechselseitiger Informationsaustausch zwischen Exekutive und Legislative stattfinden, in dem die Fakten, aber auch Ziele und Motivationen erörtert werden413. Beide Staatsgewalten sollen sich dem „Unternehmen Staat“ verpflichtet fühlen, indem sie ungeachtet der Unterschiedlichkeit ihrer Funktionen sachbezogen und partnerschaftlich zusammenwirken. Auch dieser gedankliche Ansatz des Neuen Steuerungsmodells widerspricht dem Max-Weber-Modell, das von einer strikten Trennung von Legislative und Exekutive und einem Gegensatz von Parlament und öffentlicher Verwaltung ausgeht414. Dies begründet Max Weber damit, daß die Verwaltung, insbesondere durch die Bewahrung des bestehenden Vorsprungs an Fachwissen, versucht sei, gegenüber dem Parlament eine starke Position zu erlangen. Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle angemerkt, daß der derzeitige Modernisierungsprozeß auch die Stellung der Beamten tangiert. So hat die im Dienstrechts-Reformgesetz von 1997 erfolgte Ausdehnung der Teilzeitarbeitsmöglichkeiten für Beamte eine Relativierung der von Max Weber beschriebenen Hauptberuflichkeit der Amtsträger gebracht415. Außerdem könnte die neu geschaffene Möglichkeit, Führungspositionen auf Zeit bzw. auf Probe zu vergeben, das Lebenszeitprinzip tangieren416. Während man 412

Die Exekutive wird in Art 20 Abs. 2 Satz 2 GG als „vollziehende Gewalt“ bezeichnet. Sie besteht aus der Regierung und der öffentlichen Verwaltung. Während die Regierung eine „leitende, richtungsgebende, führende“ Funktion hat, übt die öffentliche Verwaltung dementsprechend geleitete, richtungserhaltende und geführte Tätigkeiten aus (siehe dazu Ehlers, Dirk, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1, Rdnr. 9; Achterberg, Norbert, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8, Rdnr. 2). 413 Ockermann, Jürgen, Die Rolle des Parlaments bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 91 ff., 105. 414 Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft; Grundriss der verstehenden Soziologie, Studienausgabe Winckelmann, Johannes (Hrsg.), S. 731 f. 415 Siehe hierzu Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 85, die einen Verstoß gegen das Prinzip der Hauptberuflichkeit (Vollzeitlichkeit) in den Fällen freiwilliger Teilzeitarbeit ohne Aufnahme einer zusätzlichen anderweitigen Tätigkeit, wie dies in den §§ 72a BBG, 44a BRRG neu geregelt wurde, verneint. So auch Janssen, Albert, Die zunehmende Privatisierung des deutschen Beamtenrechts als Infragestellung seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen, in: ZBR 4/2003, S. 113 ff., 114 (Fn. 9). 416 Anmerkung: Das Lebenszeitprinzip wird nicht ausdrücklich von Max Weber als Kriterium in seinem Bürokratiemodell erwähnt. Es gehört aber ebenso wie die

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die Übertragung von Führungsämtern auf Probe noch mit dem Leistungsprinzip begründen könnte, so stellt sich die Neugestaltung der Leitungsämter, die wiederkehrend nur auf Zeit und ohne Anspruch auf Wiederübertragung im Bewährungsfalle vergeben werden sollen, aber als verfassungsrechtlich problematisch dar417.

VI. Die Ansätze der Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene unter besonderer Berücksichtigung der neuen Steuerungsinstrumente Das Neue Steuerungsmodell wurde, wie oben aufgezeigt worden ist418, für die Kommunalebene bewußt als geschlossenes System entwickelt. Zwar ist derzeit auch auf kommunaler Ebene noch eine Diskrepanz zwischen diesem gedanklichen Ansatz und der Verwaltungspraxis zu erkennen. So haben bislang längst noch nicht alle Kommunen, die ihre Verwaltungen einer Modernisierung unterzogen haben, das Neue Steuerungsmodell in Gänze eingeführt419. Für die Bundes- und Landesebene gilt es zu berücksichtigen, daß keine mit der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) vergleichbare übergreifende „Ideenschmiede“ und auch kein vergleichbar geschlossenes Modell existieren. Zwar orientiert man sich auch hier an dem von der KGSt entwickelten Neuen Steuerungsmodell, allerdings ist bei den mittlerweile zahlreichen Modernisierungsbemühungen keine einheitliche Konzeption oder Vorgehensweise erkennbar420. Hierauf soll im folgenden anhand ausgewählter Beispiele aus dem Bundes- und Länderbereich näher eingegangen werden.

von Max Weber genannte Trennung von Amt und Person und die Hauptberuflichkeit der Amtsträger zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums; Leisner, Walter, Leitungsämter auf Zeit, in: ZBR 10/1996, S. 289 ff., 290. 417 Siehe hierzu Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 82. 418 Vgl. S. 30. 419 Siehe Notiz in NJW 1998, LXIV, Ergebnisse einer Umfrage des Deutschen Städtetages zum Stand der Einführung des Neuen Steuerungsmodells in den Kommunen. 420 Siehe schriftliche Stellungnahme 07.10.1998 (Az. Pr3 – 193 – 3) der Präsidentin des Landesrechnungshofes Nordrhein-Westfalen zur öffentlichen Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses am 29.10.1998, S. 2; Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personal-Management, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 3.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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1. Die Verwaltungsmodernisierung auf Bundesebene Auf der Bundesebene hat der Gedanke der Verwaltungsmodernisierung zwischenzeitlich sowohl in der unmittelbaren als auch der mittelbaren Bundesverwaltung Platz gegriffen, wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung. a) Die unmittelbare Bundesverwaltung Bei der Betrachtung des Bereichs der unmittelbaren Bundesverwaltung fallen von den obersten Bundesbehörden vor allem die Ministerien und von den Bundesoberbehörden insbesondere das Kraftfahrt-Bundesamt ins Auge. aa) Die obersten Bundesbehörden Konsequenterweise hat die Modernisierung der Bundesverwaltung in der Ministerialverwaltung zu beginnen421. Dementsprechend sind die Ministerien dabei, ihre Strukturen zu modernisieren. Die geplanten und zum Teil schon in Angriff genommenen Maßnahmen der Bundesressorts lassen sich in drei Kategorien unterteilen: (1) Die organisatorischen Maßnahmen Hierzu gehört die gesamte Überprüfung der organisatorischen Strukturen. Grundlage der Organisationsüberprüfung ist die Durchführung der Aufgabenkritik. Diese hat auch den Wegfall von bislang auf ministerieller Ebene wahrgenommenen Aufgaben zum Ergebnis, was beispielsweise durch „Abschichtung“ auf den nachgeordneten Bereich422 oder durch Privatisierung423 erfolgen kann. Am Ende einer solchen Organisationsüberprüfung, die in den einzelnen Bundesministerien unterschiedlich weit vorangeschritten ist, stehen eine entsprechend angepaßte Personalbedarfsberechnung und die Neuordnung der organisatorischen Strukturen424. 421 Erster Bericht und Fortschreibung des Aktionsprogramms zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9980 vom 19.02.1998, S. 3. 422 Siehe Beispiele für die „Aufgaben-Abschichtung“, in: Zweiter Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111 vom 19.06. 1998, S. 11 ff. 423 Siehe Beispiele für die Privatisierung von Aufgaben der Ministerien, in: Zweiter Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/ 11111 vom 19.06.1998, S. 13 ff.

108 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

(2) Die Einführung von moderner Informationstechnik Alle Bundesministerien unternehmen verstärkte Anstrengungen bei der Einführung von moderner Informationstechnik, wobei mittlerweile schon ein bemerkenswert hoher Standard erreicht worden ist. Je nach Ressort können bereits 80% bis 100% der Ministerialbediensteten über elektronische Post erreicht werden425. (3) Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten Die Einführung von neuen Steuerungsinstrumenten ist bei den Bundesressorts auf einem sehr unterschiedlichen Stand. Zahlreiche Ministerien befinden sich immer noch in der Prüfungs- bzw. Konzeptionsphase. Insgesamt betrachtet ist der Realisierungsgrad als relativ gering zu bezeichnen426. Als Vorreiter bei der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente der Kostenund Leistungsrechnung, des Controllings, der dezentralen Ressourcenverantwortung und des Kontraktmanagements sind das Auswärtige Amt, das Bundesministerium der Verteidigung und das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Bundespresseamt) anzusehen427. bb) Die Bundesoberbehörden am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes Die Situation bei den Bundesoberbehörden ist ähnlich der der obersten Bundesbehörden. Auch hier ist es noch nicht zu einer flächendeckenden Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente gekommen. Bislang werden 424 Siehe dazu Erster Bericht und Fortschreibung des Aktionsprogramms zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9980 vom 19.02.1998, S. 3 ff. 425 Erster Bericht und Fortschreibung des Aktionsprogramms zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, S. 9. Mit der am 18.09.2000 gestarteten e-Government-Initiative BundOnline 2005 hat sich die Bundesregierung darüber hinaus verpflichtet, alle internetfähigen Dienstleistungen der Bundesverwaltung bis zum Jahre 2005 online anzubieten, siehe Hill, Hermann, Dienstleistungs- und Kundenorientierung der Verwaltung, in: Nds.VBl. 2002, S. 313 ff., 314. 426 Erster Bericht und Fortschreibung des Aktionsprogramms zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9980 vom 19.02.1998, S. 11 ff.; Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 653. 427 Zweiter Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111, vom 19.06.1998, S. 11 ff.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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die neuen Steuerungsinstrumente lediglich in einigen ausgewählten Verwaltungsbereichen getestet428. Zu den Bundesoberbehörden, die sich besonders intensiv mit den neuen Steuerungsinstrumenten befassen, gehört das Kraftfahrt-Bundesamt, auf das im folgenden kurz eingegangen werden soll: Das Kraftfahrt-Bundesamt, das der Verkehrssicherheit, dem Umweltschutz und der Informationsbereitstellung im Straßenverkehr dient, ist unmittelbar dem Bundesministerium für Verkehr unterstellt429. Zu seinen Aufgaben gehören die Genehmigung von Fahrzeugtypen bzw. Fahrzeugteiltypen, die Überprüfung der Qualitätssicherung bei Prüfstellen und Herstellern, die Führung von Registern, wie beispielsweise des Zentralen Fahrzeug- und Verkehrszentralregisters, sowie die Erteilung von Registerauskünften. Außerdem erstellt und veröffentlicht es Statistiken über Fahrzeugmängel und Gütertransporte aufgrund der bei ihm geführten Register430. Das KraftfahrtBundesamt begann mit der stufenweisen Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings mit einem entsprechendem Berichtswesen im Jahre 1997. Der flächendeckende Erprobungsbetrieb, der der Stabilisierung sowohl des Controlling-Berichtswesens als auch der „Überführungsrechnung“431 von der Kosten- und Leistungsrechnung in die Kameralistik diente, setzte Anfang des Jahres 1999 ein432. Mit Abschluß des Versuchsstadiums Mitte des Jahres 1999 begann der sog. „Echtbetrieb“ dieser neuen Steuerungsinstrumente433. Allerdings wird erwartet, daß erst nach einer längeren Phase der Konsolidierung von „harten“ Zahlen der Kostenund Leistungsrechnung gesprochen werden kann434. Das Kraftfahrt-Bundesamt beabsichtigt, auch die Budgetierung435 und das Kontraktmanagement einzuführen. In Ansätzen werden sie bereits praktiziert436.

428 Anmerkung: So werden laut Dommach, Hermann, Erfahrungen mit den Budgetierungsprojekten des Bundes, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz am 31. Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 28, neue Budgetierungsformen in folgenden Pilotprojekten erprobt: 1. Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, 2. Bundeszentrale für politische Bildung, 3. Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, 4. Bundessortenamt und 5. Bundesausführungsbehörde für Unfallversicherung. 429 Übersicht des Kraftfahrt-Bundesamtes vom 30.01.1996. 430 Übersicht des Kraftfahrt-Bundesamtes vom 30.01.1996. 431 Vgl. oben S. 56. 432 Schreiben des Kraftfahrt-Bundesamtes vom 29.03.1999, Az. 150-200.03. 433 Telefonat mit dem Leiter der Stabsstelle Controlling, Beauftragter für die Verwaltungsmodernisierung des Kraftfahrt-Bundesamtes, Herrn Brockstedt, am 7.11. 2000. 434 Schreiben des Kraftfahrt-Bundesamtes vom 29.03.1999, Az. 150-200.03.

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b) Die mittelbare Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit Die Bundesanstalt für Arbeit hat sich in sehr grundlegender Weise mit der Verwaltungsmodernisierungsdiskussion und den neuen Steuerungsinstrumenten auseinandergesetzt. Sie hat mittlerweile eine tiefgreifende Reform auf den Weg gebracht, um ihre Aufgaben, die sich aus dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) ergeben437, möglichst effizient und effektiv erfüllen zu können. aa) Die Organisation der Arbeitsverwaltung Die Bundesanstalt für Arbeit ist gemäß § 367 SGB III eine rechtsfähige bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung438. Aus § 368 SGB III ergibt sich ihr dreigliedriger Aufbau439. Auf der örtlichen Ebene existieren die Arbeitsämter. Die mittlere Verwaltungsebene wird von den 10 Landesarbeitsämtern gebildet440. An der Spitze steht die Hauptstelle in Nürnberg.

435 Laut Telefonat mit Herrn Brockstedt am 7.11.2000, wurde die Budgetierung bislang lediglich bei den Reisekosten eingeführt. Hier konnte eine Effizienzrendite, d. h. eine Kosteneinsparung, von ca. 20% erzielt werden. 436 Telefonat mit Herrn Brockstedt, am 7.11.2000. 437 Die Arbeitsverwaltung hat 2 Hauptaufgaben: 1. Die Sicherung des Lebensunterhalts im Falle der Arbeitslosigkeit oder Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers. Hierunter sind Entgeltersatzleistungen an Kurzarbeiter sowie Arbeitnehmer, die wegen Zahlungsunfähigkeit ihres Arbeitsgebers kein Arbeitsentgelt erhalten, sowie Leistungen für Arbeitslose zu verstehen. Entgeltersatzleistungen sind sogenannte Pflichtaufgaben der Bundesanstalt für Arbeit, d.h. daß ihre Gewährung nicht im Ermessen des Arbeitsamtes steht. 2. Die Arbeitsförderung. Hierzu gehören Arbeitsvermittlung, Berufsberatung, berufliche Bildung (Fortbildung und Umschuldung), berufliche Rehabilitation sowie sonstige Maßnahmen, wie z. B. Eingliederungszuschüsse oder die Förderung von Strukturanpassungs- oder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Im Gegensatz zu den Entgeltersatzleistungen sind Fördermaßnahmen Ermessensleistungen, d.h. bei ihrer Gewährung ist auch die finanzielle Situation der Bundesanstalt für Arbeit zu beachten. So mußten in der Vergangenheit schon mehrfach Bewilligungsstops ausgesprochen werden, weil der Etat der BA erschöpft war. 438 Hendler, Reinhard, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 223. 439 Hendler, Reinhard, S. 224. 440 Mehrere Landesarbeitsämter sind für zwei Bundesländer zuständig, so daß nicht 16 Landesarbeitsämter existieren: LAA Sachsen-Anhalt/Thüringen; LAA Berlin/Brandenburg LAA Rheinland-Pfalz/Saarland; LAA Niedersachsen/Bremen; LAA Nord umfaßt Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg; Je ein „eigenes“ Landesarbeitsamt haben Bayern, Baden-Württemberg, NordrheinWestfalen, Sachsen und Hessen.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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bb) Das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ Die Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit waren bislang fachlichfunktional nach Sparten (Abteilungen) entsprechend den gesetzlich übertragenen Aufgabenbereichen untergliedert. Hieraus ergab sich, daß die Arbeitsberatung und -vermittlung, die Berufsberatung sowie die Gewährung von Leistungen in verschiedenen Organisationseinheiten angesiedelt waren441. Dies hatte zwangsläufig zur Folge, daß sich betroffene Bürger häufig an mehrere Ansprechpartner wenden mußten442. Das neue Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“, das genau hier ansetzt, verfolgt drei grundlegende Organisationsziele, nämlich die Steigerung der Kundenorientierung, der Wirksamkeit (Effektivität) und der Wirtschaftlichkeit (Effizienz) der Aufgabenerledigung sowie der Mitarbeitermotivation443. (1) Die Steigerung der Kundenorientierung durch den Wandel von der Sparten- zur Teamorganisation Eine kundenorientierte Organisationsstruktur erfordert den Übergang von einer an den gesetzlichen Aufgaben ausgerichteten Spartenorganisation zu einer Team-Organisation. Kennzeichen dieser Organisationsform ist, daß die verschiedenen Anliegen der Kunden in überschaubaren MitarbeiterTeams ganzheitlich erledigt werden können444. Daher sollen solche Teams für die großen Kundengruppen der Ausbildungsplatzpartner, der Arbeitsmarktpartner, der Behinderten und der Kindergeldberechtigten gebildet werden. Aufgabe der Mitarbeiter-Teams „Ausbildungsplatzpartner“ soll die ganzheitliche Betreuung der Anliegen von Berufsanfängern (einschließlich Abiturienten und Studierenden), von ungelernten jungen Erwachsenen, die eine Berufausbildung anstreben, sowie von Ausbildungsplatzanbietern sein445. Die Mitarbeiter-Teams für die „Arbeitsmarktpartner“ haben sowohl Arbeitnehmer (außer Behinderte) als auch Arbeitgeber (außer im Hinblick 441 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 481 f. 442 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVc3, AA 2000, Stand: November 1999, S. 5 f. 443 Interner Vermerk des Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, IV c3 – 1840, Berichtswesen/Controlling in der BA vom 22.10.1997, S. 1. 444 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVc3, AA 2000, Stand: November 1999, S. 2. 445 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 483.

112 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

auf Ausbildungsplätze) zu betreuen. Dementsprechend werden sie weiter untergliedert in Mitarbeiter-Teams für arbeitnehmerbezogene sowie für arbeitgeberbezogene Aufgaben. Während die arbeitnehmerbezogene Tätigkeit als Schwerpunkt die Beratung und Vermittlung sowie den Leistungsbereich umfaßt, ist wesentlicher Aufgabenschwerpunkt für den arbeitgeberbezogenen Bereich die Information, Auskunft und Beratung über Geldleistungen sowie deren Gewährung446. Die besonderen Hilfen zur beruflichen Rehabilitation Behinderter sowie der Schwerbehinderten und Gleichgestellter werden Teams mit dem Aufgabenschwerpunkt „Behinderte“ zugewiesen. Ebenso wird die Gewährung des Kindergelds in eigenen Teams bearbeitet. Die an Kundengruppen orientierte Teamstruktur wird folgerichtig auch zu einer Zweiteilung des „Arbeitsamts 2000“ in einen Kundenbereich (bisherige Bereiche mit Publikumsverkehr) und einen Verwaltungsbereich führen müssen. Der Kundenbereich soll dabei nach den Vorstellungen der Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit aus vier Hierarchieebenen bestehen, und zwar den Team-Mitarbeitern, dem Team-Leiter, dem Kundenbereichsleiter und dem Direktor447. Vom Jahr 1997 bis Ende des Jahres 1999 erfolgte versuchsweise die Teambildung in verschiedenen Modellarbeitsämtern448. Nachdem die dort gemachten Erfahrungen positiv bewertet wurden, bestätigte der Vorstand der Bundesanstalt für Arbeit nach vorheriger Zustimmung des Hauptpersonalrats im Juli 2000 das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“. Nunmehr sollen stufenweise alle Arbeitsämter bis zum Jahr 2002 entsprechend umorganisiert werden449. Ein weiterer Schritt in Richtung Kundenorientierung stellt das Bestreben der Bundesanstalt für Arbeit dar, künftig möglichst ortsnah ihre Dienstleistungen anzubieten. Die Präsenz vor Ort soll vor allem dadurch erreicht werden, daß, soweit praktikabel, auch in Nebenstellen kundenorientierte Mitarbeiter-Teams eingerichtet werden. Diese sollen nach Möglichkeit auch hier die wesentlichen Dienstleistungen vollständig anbieten. Des weiteren soll die Dezentralisierung der großen Arbeitsämter durch Bildung von Nebenstellen, insbesondere in Großstädten, fortgeführt werden450. 446 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 484. 447 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, IVc3 – 1083; Arbeitsamt 2000 – Kurzinformation –, Stand: März 1998, S. 3. 448 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 4. 449 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 5; Telefonat mit Herrn Rosenplänter, Arbeitsamt Braunschweig, am 15.10.2001. 450 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 2, Materialband, S. 486.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

113

Die neue Organisationsstruktur der Arbeitsämter soll auch auf die Landesarbeitsämter sowie die Hauptstelle übertragen werden. Eine entsprechende Umorganisation ist Inhalt des Konzepts „Bundesanstalt für Arbeit 2000“ (BA 2000)451. Danach sollen sich die Landesarbeitsämter zukünftig auf die Zusammenarbeit mit Landesregierungen und überregional auf Landesebene zuständigen Behörden und Verbänden konzentrieren. Im Verhältnis zu den Arbeitsämtern sollen sie Servicefunktionen, insbesondere im unten noch näher zu behandelnden Bereich des Controllings, wahrnehmen452. Auch die Hauptstelle wird in das Gesamtprojekt BA 2000 miteinbezogen453. Eine interne Umorganisation soll sie den gewandelten Anforderungen anpassen. Ein erstes Ergebnis des neuen Aufgabenzuschnitts in der Hauptstelle war die Einsparung einer Abteilung454. (2) Die Steigerung der Effizienz und Effektivität durch Einführung des Neuen Steuerungsmodells Der Vorstand der Bundesanstalt für Arbeit hat im Oktober 2000 beschlossen, das Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ durch die Einführung des Neuen Steuerungsmodells zu ergänzen455, um die Effizienz und Effektivität ihres Handelns zu erhöhen. Dieses Ziel soll in zwei Schritten erreicht werden. Zum einen soll das Controlling mit einem entsprechenden Berichtswesen eingeführt werden456. Zum anderen wurde das Projekt „Leistungsorientierte Führung“ ins Leben gerufen. Als erster Schritt wurde bereits im Jahre 1998 in der Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit eine unmittelbar dem Präsidenten unterstehende Stabsstelle „Controlling“ eingerichtet457. Nachdem das Controlling zwischenzeitlich einer Fachabteilung zugeordnet worden war, ist mittlerweile wieder der ursprüngliche Zustand hergestellt worden458.

451 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 7. 452 Ebenda. 453 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 8. 454 Ebenda. 455 Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II Leistungsorientierte Führung, 1.1–2 und 1.3–4. 456 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVc3, AA 2000, Stand: November 1999, S. 7; Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch, Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II, Leistungsorientierte Führung, 01.08. 2000, 1.3–1. 457 Telefonat mit Frau Künzel, Referat Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Hauptstelle, am 17.10.2001. 458 Telefonat mit Herrn Wein, Hauptstelle, am 18.10.2001.

114 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Nach dem Controllingkonzept der Bundesanstalt für Arbeit wird ein zweigleisiger Aufbau des Controllings angestrebt. Hiernach soll in jeder Abteilung ein in einem entsprechenden Referat anzusiedelndes Fachcontrolling die Planung, Steuerung und Kontrolle der Erledigung der Fachaufgaben im Hinblick auf ein Qualitätsmanagement zusammenfassen459. Außerdem soll ein Zentral-Controlling wichtige Informationen, die insbesondere aus dem Fachcontrolling gewonnen werden, aufbereiten und auf die drei Verwaltungsebenen transportieren460. Daneben werden weitere Felder für ein Controlling, wie insbesondere ein Finanzcontrolling und Personal-Controlling, entwickelt461. Von besonderer Bedeutung für ein aussagekräftiges Controlling ist die Kosten- und Leistungsrechnung. Im Laufe des Jahres 1999 entstand in Zusammenarbeit mit der KGSt-Consult die erste Fassung eines Dienstleistungskatalogs der Bundesanstalt für Arbeit, der ihre Kundengruppen und Produkte definierte sowie Qualitätsziele und -standards und deren Kennzahlen beschrieb462. Es folgte eine Überarbeitung des Dienstleistungskatalogs, der vor allem um die internen Dienstleistungen der Bundesanstalt für Arbeit ergänzt werden mußte463. Die Erprobung der Kosten- und Leistungsrechnung soll in Modellarbeitsämtern erfolgen464. Eine wichtige Voraussetzung für ein funktionierendes Controlling ist ferner ein IT-gestütztes, standardisiertes Berichtswesen, in dem alle controllingrelevanten Daten ihren Niederschlag finden465. Daher betreibt die Bundesanstalt für Arbeit verstärkt die Modernisierung und den Ausbau der Informationstechnik466. Der zweite Schritt zur Einführung des Neuen Steuerungsmodells ist das Konzept der „Leistungsorientierten Führung“. Danach will die Bundesanstalt für Arbeit anstatt der bisher inputorientierten Steuerung eine „ziel- und 459

Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat Controlling, Führungsinformationen und Sonderaufgaben, Werkbuch Controlling in der Bundesanstalt für Arbeit, S. 15. 460 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, IVc3 – 1083; Arbeitsamt 2000 – Kurzinformation –, Stand: März 1998, S. 5. 461 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 9. 462 Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II Leistungsorientierte Führung, 1.1–2. 463 Telefonat mit Herrn Wein, Hauptstelle, am 18.10.2001. 464 Telefonat mit Herrn Wein, Hauptstelle, am 18.10.2001. 465 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat Controlling, Führungsinformationen und Sonderaufgaben, Werkbuch Controlling in der Bundesanstalt für Arbeit, Abschnitt: Der Gesamtsteuerungsprozess im Rahmen des übergreifenden Controllings, Stand: 01. März 2000, S. 8. 466 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVb1, BA 2000, AA 2000, Stand: August 2001, S. 8.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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ergebnisorientierte Selbststeuerung auf allen Handlungs- und Steuerungsebenen“ einführen467. Zentrale Neuerung wird dabei die Implementierung des Kontraktmanagements sein. Maßgeblich hierfür sollen die im Jahre 2001 gesammelten Erfahrungen in acht Pilotarbeitsämtern sein, denen erstmalig auch die Möglichkeit eingeräumt wird, bundespolitische Ziele der Arbeitsmarktpolitik zum Gegenstand von Zielvereinbarungen vor Ort zu machen468. Zwar bleibt es in der Kompetenz der Hauptstelle, den Arbeitsämtern bei der Quantifizierung der verschiedenen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen einen Orientierungsrahmen vorzugeben. Allerdings soll dieser, nach Ergänzung durch das zuständige Landesarbeitsamt, schließlich vom örtlichen Arbeitsamt durch konkrete Zielwerte ausgefüllt werden können469. (3) Die Steigerung der Mitarbeitermotivation Die geschilderten Maßnahmen zur Steigerung der Kundenfreundlichkeit sowie der Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns der Bundesanstalt für Arbeit sollen in engem Kontakt zu den Mitarbeitern erfolgen. Dies soll zu einer Steigerung der Motivation der Mitarbeiter führen470. 2. Die Verwaltungsmodernisierungsbemühungen der Länder unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells Alle Bundesländer haben anläßlich der Finanzministerkonferenz der Länder am 13. Juni 1997 in Bad Homburg v. d. Höhe die Einführung neuer Steuerungsinstrumente zur Erhöhung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung befürwortet. Genannt wurden in diesem Zusammenhang ausdrücklich die Kosten- und Leistungsrechnung, das Controlling, die dezentrale Ressourcenverantwortung sowie die Budgetierung471. Der nachfolgende Überblick soll zeigen, wie weit die Implementierung der verschiedenen Instrumente des Neuen Steuerungsmodells in den einzelnen Bundesländern mittlerweile gediehen ist. 467 Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II Leistungsorientierte Führung, 1.3–4. 468 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Runderlass vom 5.10.2000, Geschäftszeichen: VI/RCF-1844A/1410/3304/4030/5100/5390.4/6400/7001/7500 –, S. 4. 469 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Runderlass vom 5.10.2000, Geschäftszeichen: VI/RCF-1844A/1410/3304/4030/5100/5390.4/6400/7001/7500 –, S. 1 ff. 470 Bundesanstalt für Arbeit, Hauptstelle, Referat IVc3, AA 2000, Stand: November 1999, S. 6; Bundesanstalt für Arbeit, Werkbuch, Neues Steuerungsmodell der Bundesanstalt für Arbeit, Band II, Leistungsorientierte Führung, 01.08.2000, 1.3–3. 471 Auszug aus dem Protokoll der Finanzministerkonferenz 7/1997 Punkt 4 der Tagesordnung.

116 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

a) Baden-Württemberg Seit dem 1. Januar 1995 wird in Baden-Württemberg vom Finanzministerium ein Modellversuch zur Erprobung der Instrumente des Neuen Steuerungsmodells durchgeführt472. Dieser beinhaltet die Kosten- und Leistungsrechnung mit einem kosten- und kennzahlenorientierten Informationssystem, das Controlling und die dezentrale Budgetverantwortung473. Waren in das Pilotprojekt zunächst nur 12 Ämter einbezogen, so stieg die Zahl bis zum Jahr 2000 bereits auf 25 Ämter474. Aufgrund in der Zwischenzeit gewonnener Erkenntnisse wurde am 17. Januar 2000 schließlich das Projekt „Neue Steuerungsinstrumente“ (NSI) ins Leben gerufen. Sein Ziel ist es, unter Mitwirkung der debis Systemhaus GmbH die Kosten- und Leistungsrechnung, das Controlling und die dezentrale Budgetverantwortung landesweit so zügig wie möglich einzuführen475. b) Bayern Beginnend im Jahre 1995 wurden im Freistaat Bayern zunächst in 26, ab dem 1. Januar 1996 schrittweise schließlich in über 200 Dienststellen, Pilotversuche zur Erprobung der Kosten- und Leistungsrechnung, des Controlling und der dezentralen Budgetverantwortung durchgeführt476. Die hierbei gewonnenen Erfahrungen wurden überwiegend positiv beurteilt. Daher sprach sich das Kabinett am 15. April 1997 dafür aus, ab dem 1. Januar 1998 zuerst die dezentrale Budgetverantwortung (Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung) flächendeckend auf die bayerische Staatsverwaltung auszudehnen477. Bayern ist dabei, die Kosten- und Leistungsrechnung in hierfür geeigneten Verwaltungsbereichen einzuführen, und zwar zur Erprobung zunächst im Innenministerium, im Finanzministerium, den Regierungen sowie in Teilen der Schlösser-, Landwirtschafts- sowie Wasserwirtschaftsverwaltung478. Das Controlling mit entsprechendem Berichts472 Finanzministerium Baden-Württemberg, Pilotprojekt „Dezentrale Budgetverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kosten- und kennzahlenorientierte Informationssysteme“, Bericht: „Evaluation der Nutzenpotentiale nach 2 1 / 2 Jahren Modellversuch“, vom 3.11.1997, S. 3. 473 Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 12. 12. 2000. 474 Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 12. 12. 2000, Anlage 2. 475 Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 12. 12. 2000. 476 Bayerisches Staatsministerium der Finanzen (Hrsg.), Information zur bayerischen Haushaltsreform, Dezember 1997, S. 6. 477 Bayerisches Staatsministerium der Finanzen (Hrsg.), a. a. O., S. 6 f. 478 Telefonat mit Herrn Brunner, Bayer. Staatsministerium der Finanzen, am 30.11.2000.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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wesen ist zum Teil in diese Pilotprojekte einbezogen479. Zur Frage der Einführung des Kontraktmanagements ist noch keine Festlegung erfolgt, da man sich zunächst auf die Konzeption und Implementierung der Kostenund Leistungsrechnung und des Controllings konzentrieren will480. c) Berlin Der Berliner Senat hat im Jahre 1994 die stufenweise Einführung neuer Steuerungs- und Führungsinstrumente beschlossen481. Das „Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung“ (Verwaltungsreformgesetz)482, das im selben Jahr erlassen wurde, hat die grundsätzliche Entscheidung des Senates zur Durchführung einer Verwaltungsreform bestätigt. Durch dieses Gesetz wurde im wesentlichen aber nur das Verhältnis der Hauptverwaltung zu den Bezirksverwaltungen neu geordnet. Das „Zweite Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung“ (2. Verwaltungsreformgesetz)483 brachte sodann eine Neuregelung der Zuständigkeiten dieser beiden Berliner Verwaltungsebenen. Sodann erfolgte die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung484. Auf dieser baut ein Controlling mit entsprechendem Berichtswesen auf, das alle Verwaltungsbereiche, die auf die Kosten- und Leistungsrechnung umstellen, gleichzeitig einführen. Zur Budgetierung gehen die Berliner Vorstellungen dahin, daß diese auf Basis der Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung aus dem Jahre 1999 schrittweise ab dem Jahre 2001 realisiert werden soll485. d) Brandenburg Das Land Brandenburg hat mittlerweile eine sehr umfassende Funktionalreform hinter sich gebracht486. Außerdem wurden von der Landesregierung durch Kabinettsbeschluß vom 22. April 1997 die Bemühungen um eine Optimierung der Aufbau- und Ablauforganisation der Landesverwaltung auf 479 Telefonat mit Herrn Brunner, Bayer. Staatsministerium der Finanzen, am 30.11.2000. 480 Telefonat mit Herrn Brunner, Bayer. Staatsministerium der Finanzen, am 30.11.2000. 481 Schönbohm, Jörg (Senator des Innern a. D.), Reformaktivitäten der Berliner Verwaltung, in: VOP 10/1998, S. 9. 482 Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 28. Juli 1994, S. 241 ff. 483 Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 4. Juli 1998, S. 177 ff. 484 Schönbohm, Jörg, Reformaktivitäten der Berliner Verwaltung, S. 8 ff. 485 Senatverwaltung für Finanzen, Az.: II B 3, vom 02. September 1998. 486 Erster Zwischenbericht der Kommission zur Überprüfung und Optimierung der Verwaltungsstruktur des Landes Brandenburg vom 17.10.1997, S. 3.

118 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

eine neue Basis gestellt487. Eine lineare Kürzung der Personalausgaben soll es in keinem Geschäftsbereich mehr geben, sondern der Reformprozeß soll dahingehend weiterentwickelt werden, daß an den Aufgaben orientierte Einsparungen erfolgen488. Außerdem wurde eine „Verwaltungsstrukturkommission“ (VSK) eingesetzt, die eine Bestandsanalyse vornehmen und den Umsetzungsprozeß koordinieren soll489. Eine Projektgruppe dieser Kommission befaßt sich mit der Einführung neuer Steuerungsinstrumente. Sie hat nicht nur Empfehlungen zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung sowie eines entsprechenden Berichtswesens gegeben, sondern sich auch für die Entwicklung von Konzepten für die Budgetierung sowie eine damit verbundene Flexibilisierung des Haushaltsrechts ausgesprochen490. Nach dem „Zweiten Zwischenbericht der Verwaltungsstrukturkommission“ werden neue Steuerungsinstrumente in einigen Bereichen der Landesverwaltung erprobt. Hierbei konzentriert man sich offensichtlich vor allem auf die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung491. e) Bremen Schon die Koalitionsvereinbarung von SPD und CDU vom 4. Juni 1995 und die Regierungserklärung des Präsidenten des Senats vom 6. September 1995 enthielten Aussagen über die entscheidenden Grundzüge einer Reform der bremischen Landes- und Kommunalverwaltung492. Hintergrund der vom Land Bremen betriebenen umfassenden Verwaltungsreform ist nicht zuletzt die extrem angespannte Haushaltslage, die große Anstrengungen bei der Haushaltssanierung erfordert493. Am 28. Januar 1997 beschloß der Senat die koordinierte Einführung des Neuen Steuerungsmodells in die bremische Verwaltung494. Die Erprobung der wesentlichen Elemente des Neuen Steuerungsmodells und auch von Instrumenten zur Verbesserung des Personalmanagements ist mittlerweile erfolgt495. Auch ist mit der schrittweisen Einfüh487 Erster Zwischenbericht der Kommission zur Überprüfung und Optimierung der Verwaltungsstruktur des Landes Brandenburg vom 17.10.1997, S. 1. 488 Schreiben des Ministeriums der Finanzen des Landes Brandenburg vom 16.02.1999, ohne Az. 489 Ebenda. 490 Zweiter Zwischenbericht der Kommission zur Überprüfung und Optimierung der Verwaltungsstruktur des Landes Brandenburg vom 26.10.1998, S. 3 f. 491 Zweiter Zwischenbericht der Kommission zur Überprüfung und Optimierung der Verwaltungsstruktur des Landes Brandenburg vom 26.10.1998, S. 12. 492 Senatskommission für das Personalwesen/Senator für Finanzen/Senatskanzlei, Vorlage für die Sitzung des Senats am 28. Januar 1997: Gesamtkonzept zur koordinierten Einführung des Neuen Steuerungsmodells in der bremischen Verwaltung, S. 1. 493 Ebenda. 494 Ebenda.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

119

rung der Kosten- und Leistungsrechnung, der dezentralen Ressourcenverantwortung, der Budgetierung sowie des Controllings begonnen worden496. Von verschiedenen Pilotbehörden, wie z. B. dem Sportamt, der Stadtbibliothek, dem Bauamt Bremen-Nord und der Landeshauptkasse, wurden bereits Vorarbeiten zur Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung geleistet497. Die ursprünglich beginnend mit dem Jahr 2000 geplante schrittweise flächendeckende Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung wird nun aber erst für das Jahr 2006 für realisierbar gehalten, da sich insbesondere die Installierung einer geeigneten Software als sehr aufwendig herausgestellt hat498. Darüber hinaus wurde von der Bremischen Bürgerschaft im März 1998 die Einführung eines Kontraktmanagements beschlossen499. Erste Erfahrungen mit diesem Instrument sind schon im Gesundheitsbereich und im Geschäftsbereich des Senators für Bau, Verkehr und Stadtentwicklung gesammelt worden500. Auch der Kulturbereich sowie die Universitäten und Hochschulen sollen das Kontraktmanagements einführen501. f) Hamburg In Hamburg wurde das Neue Steuerungsmodell der KGSt bereits im Jahre 1994 aufgegriffen. Folge hiervon war ein in Gang gesetzter, breit angelegter Modernisierungsprozeß502. Zunächst erfolgte die Erprobung des Kontraktmanagements, der dezentralen Ressourcenverantwortung, der Kosten- und Leistungsrechnung sowie des Controllings mit entsprechendem Berichtswesen in Pilotbereichen503. Wegen der hieraus gewonnenen positi495 Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 653. 496 Konzendorf, Götz/Bräunlein, Tobias, Verwaltungsmodernisierung in den Ländern, S. 19. 497 Der Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen, Senatskommission für das Personalwesen, Vorlage vom 23. Februar 1998 für die Sitzung des Senats am 24. März 1998, S. 3. 498 Der Senator für Finanzen, Vorlage für die Sitzung des Senats am 23.05.2000, Stand und Weiterentwicklung der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) – 4. Zwischenbericht, S. 1. 499 Senatkommission für das Personalwesen, Der Senator für Finanzen, Vorlage für die Sitzung des Senats am 16. März 1999 vom 8. März 1999, Einführung von Kontraktmanagement in die bremische Verwaltung S. 1. 500 Senatkommission für das Personalwesen, Der Senator für Finanzen, a. a. O., S. 3. 501 Der Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen, Senatskommission für das Personalwesen, Vorlage vom 23. Februar 1998 für die Sitzung des Senats am 24. März 1998, S. 3. 502 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/1813 vom 13.09.1994, S. 1 ff.

120 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

ven Zwischenergebnisse wurde der Modernisierungsprozeß im Jahre 1996 schließlich auf alle Bereiche der hamburgischen Verwaltung ausgedehnt504. Die in Angriff genommenen Modernisierungsmaßnahmen werden als längerfristiger Entwicklungs- und Umstrukturierungsprozeß angesehen505. Im Gegensatz zu den meisten anderen Bundesländern, die eine Verwaltungsmodernisierung betreiben, verzichtet Hamburg überwiegend auf externe Berater. Vielmehr wurden die einzelnen Schritte, beginnend mit der Produktdefinition und endend bei der Entwicklung eines funktionierenden Controlling mit entsprechendem Berichtswesen, überwiegend behördenintern er-arbeitet506. g) Hessen Das Land Hessen betreibt die Modernisierung seiner Landesverwaltung seit dem Jahre 1995507 mit dem Ziel, betriebswirtschaftliche Planungs- und Steuerungsinstrumente in die Verwaltung zu implementieren. Erfahrungen mit diesen neuen Methoden wurden zunächst in insgesamt 25 Modellversuchen gesammelt508. Am 14. Juli 1998 erfolgte schließlich ein Grundsatzbeschluß der Landesregierung, wonach bis spätestens zum Jahre 2008 die gesamte Landesverwaltung auf das Neue Steuerungsmodell umgestellt sein soll509. Dementsprechend wird das kamerale Rechnungswesen in Hessen in den nächsten Jahren flächendeckend durch das kaufmännische Rechnungswesen, die Kosten- und Leistungsrechnung sowie ein Controlling mit entsprechendem Berichtswesen ersetzt werden510. h) Mecklenburg-Vorpommern Im Land Mecklenburg-Vorpommern wurde zunächst im Jahre 1991 eine umfassende Verwaltungsstruktur- und Gebietsreform in Verbindung mit einer Neuordnung der Landkreise auf den Weg gebracht511. Sodann beschloß 503 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/1813 vom 13.09.1994, S. 3. 504 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/3750 vom 15.08.1995 und 15/5844 vom 06.08.1996. 505 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/1813 vom 13.09.1994, S. 2. 506 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/3750 vom 15.08.1995, S. 11; Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/7826 vom 29.07.1997, S. 12. 507 Starzacher, Karl (Hess. Finanzminister a. D.)/Brixner, Helge, Verwaltungssteuerung mit politischer Verantwortung, in: VOP 9/1998, S. 15. 508 Pressemitteilung des hessischen Rechnungshofes vom 26.11.1998, S. 1. 509 Pressemitteilung des hessischen Rechnungshofes vom 26.11.1998, S. 2. 510 Starzacher, Karl/Brixner, Helge, S. 17.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

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die Landesregierung am 30. Mai 1995, mit den Vorbereitungen für eine Reform der Landesverwaltung zu beginnen sowie Aufgabenkritik, Deregulierung, Dekonzentration und Delegation zur Grundlage einer kontinuierlichen Organisationsentwicklung zu machen512. Hierbei soll auch der vom Bundesfinanzministerium entwickelte einheitliche Standard für eine Kosten- und Leistungsrechnung Berücksichtigung finden. Die Kosten- und Leistungsrechnung soll zunächst in der Landesbauverwaltung, und zwar schrittweise als Pilotprojekt eingeführt werden513.

i) Niedersachsen Seit dem Beschluß des Landeskabinetts vom 11. Januar 1994 wird die Verwaltungsmodernisierung in Niedersachsen aktiv als wichtiges Anliegen der Landesregierung betrieben514. Auch ist geplant, schrittweise Elemente des Neuen Steuerungsmodells flächendeckend einzuführen515. Die erforderlichen Erfahrungen hiermit sollen in Projekten gesammelt werden, deren Zahl mittlerweile bei über 250 liegt516. Darüber hinaus wurden bereits Ende 1997 verschiedene Bereiche der Landesverwaltung, wie z. B. Suchtberatungsstellen, Schulen oder zentrale Verwaltungsabteilungen, daraufhin untersucht, ob und inwieweit sie sich für ein Benchmarking eignen517.

j) Nordrhein-Westfalen Finanzielle Mittel für erste Modellvorhaben zur Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente sind in Nordrhein-Westfalen bereits im Haushalt des Jahres 1996 eingestellt gewesen518. Mittlerweile ist die Anwendung der neuen Steuerungsinstrumente auf allen Ebenen der nordrhein-westfälischen 511 Geil, Rudi (Innenminister a. D.), Verwaltungsreformen in Kommunen – Erfahrungen in West und Ost, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Jenseits der Experimentierklausel, S. 27. 512 Geil, Rudi, S. 32. 513 Jahresbericht des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern 1998, S. 21. 514 Konzendorf, Götz/Bräunlein, Tobias, Verwaltungsmodernisierung in den Ländern, S. 30. 515 Konzendorf, Götz/Bräunlein, Tobias, S. 32. 516 Ebenda. 517 Niedersächsisches Sozialministerium (Hrsg.), Leitfaden „Benchmarking im öffentlichen Sektor“, November 1997. 518 Schreiben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 02.11.1998, Az. V-G VM.

122 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

Landesverwaltung in Projekten und Pilotvorhaben in Erprobung519. Nahezu alle Pilotprojekte umfassen die Kosten- und Leistungsrechnung, die in der Regel Bestandteil eines übergeordneten Controllings ist520. Mit Beschluß des Landeskabinetts vom 25. Februar 1997 wurde einer Arbeitsgruppe unter Federführung des Finanzministeriums die Aufgabe übertragen, ein Grundkonzept für die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung in den von den Ressorts gemeldeten bzw. weiteren sich anbietenden Bereichen der Landesverwaltung zu erarbeiten521. Hierzu gehört auch die Entwicklung einer entsprechend geeigneten landesweiten Software. Erste praktische Erfahrungen mit der Kosten- und Leistungsrechnung, dem Controlling sowie der dezentralen Ressourcenverantwortung wurden im Bereich der Polizei522, der Justiz523 und im Hochschulbereich524 gemacht. Außerdem wurde von der Landesregierung Nordrhein-Westfalens mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB), der Deutschen Angestelltengewerkschaft (DAG) und dem Deutschen Beamtenbund (DBB) im November 1997 eine Rahmenvereinbarung über die Grundprinzipien der Verwaltungsreform geschlossen525. Hierin haben sich die Unterzeichner verpflichtet, die übereinstimmend festgelegten Ziele der Verwaltungsreform, wie beispielsweise die Erhöhung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandels oder die Stärkung der Bürgerbzw. Kundenorientierung, zu fördern. Auch wurden Modalitäten der Beteiligung der Gewerkschaften und der Personalräte vereinbart526 sowie allgemeine Grundsätze für den Fall fixiert, daß es im Zuge der Verwaltungsreform beispielsweise zu Stellenabbau, personalwirksamen Aufgabenverlagerungen bzw. -umschichtungen oder Änderungen der Arbeitszeit kommen sollte527.

519 Kniola, Franz (Innenminister a. D.), Neue Steuerung für die Landesverwaltung, in: VOP 7–8/1998, S. 8 ff., 10. 520 Schreiben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 02.11.1998, Az. V-G VM. 521 Jahresbericht 1997 des Landesrechnungshofes Nordrhein-Westfalen über das Ergebnis der Prüfungen im Geschäftsjahr 1996, S. 62. 522 Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen über den Stand der Modernisierung der Verwaltung und Rechtspflege in Nordrhein-Westfalen „Auf dem Weg zu einer zukunftsfähigen Verwaltung“, Düsseldorf, Juni 1998, S. 43. 523 Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen, a. a. O., S. 50 f. 524 Bericht der Landesregierung Nordrhein-Westfalen, a. a. O., S. 65 ff. 525 Runderlaß des Innenministeriums vom 30.01.1998, MinBl. für das Land Nordrhein-Westfalen Nr. 13 vom 24.02.1998, S. 168 ff. 526 Runderlaß des Innenministeriums vom 30.01.1998, MinBl. für das Land Nordrhein-Westfalen Nr. 13 vom 24.02.1998, S. 169 f. 527 Runderlaß des Innenministeriums vom 30.01.1998, S. 170.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

123

k) Rheinland-Pfalz Die ersten Ansätze einer Verwaltungsmodernisierung im Sinne einer neuen Steuerung der Landesverwaltung gehen in Rheinland-Pfalz auf die erste Hälfte der 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts zurück und betrafen im wesentlichen die Ressorts528. Im Jahre 1994 wurde vom Ministerpräsidenten die „Verwaltungsmodernisierungskommission Rheinland-Pfalz“ (VMK) eingerichtet mit der Aufgabe, die Modernisierungsbestrebungen der öffentlichen Verwaltung des Landes zu bündeln und zu koordinieren529. Im Jahre 1995 wurde in der rheinland-pfälzischen Forstverwaltung ein Pilotprojekt gestartet mit dem Ziel der Konzeption und Einführung des Neuen Steuerungsmodells530. Dementsprechend wurden hier die dezentrale Ressourcenverantwortung, die Budgetierung und auch das Controlling implementiert531. Eine Bestätigung des eingeschlagenen Weges brachte sodann die Koalitionsvereinbarung des Jahres 1996, nach der „Budgetierung und Controlling mit der entsprechenden dezentralen Ressourcenverantwortung zu einem durchgängigen Prinzip der rheinland-pfälzischen Landesverwaltung gemacht werden“ sollen532. Demgemäß erfolgte eine weitgehende Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs zur Vorbereitung der Umsetzung der Budgetierung in der übrigen Landesverwaltung533. Mittlerweile werden die Personalausgaben der Ministerien und ihrer nachgeordneten Bereiche budgetiert534.

l) Saarland Im Saarland war, ebenso wie in Bremen, Auslöser für den Verwaltungsreformprozeß die extreme Haushaltsnotlage535. Ein wichtiger Schwerpunkt der Reformbemühungen liegt auf der Durchführung einer umfassenden Auf528 Beck, Kurt, Der rheinland-pfälzische Weg zur Modernisierung; in: VOP 5/ 1998, S. 9. 529 Ebenda. 530 Schriften zur Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz, Heft 4: Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung von Rheinland-Pfalz, 1996, S. 21 ff. 531 Schriften zur Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz, a. a. O., S. 28 ff. 532 Schriften zur Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz, a. a. O., S. 8. 533 Siehe Landeshaushaltsordnung (LHO), GVBl. 1972, S. 2, zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.2.2000 (GVBl., S. 47). 534 Edinger, Florian, Änderungen der Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz, S. 15 ff., 17. 535 Konzendorf, Götz/Bräunlein, Tobias, Verwaltungsmodernisierung in den Ländern, S. 46.

124 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

gabenkritik sowie der Prüfung und Umsetzung organisatorischer Umstrukturierungen innerhalb der Landesverwaltung, wie z. B. der Reduzierung der Anzahl der Ministerien, ihrer Abteilungen und Referate sowie der Privatisierung. Auch ist beabsichtigt, die Kosten- und Leistungsrechnung in ausgesuchten Bereichen einzuführen536, und zwar beginnend in einigen Pilotbehörden ab dem Jahre 2001. Zudem sollen mit der Budgetierung und der dezentralen Ressourcenverantwortung Erfahrungen gesammelt werden. Allerdings befindet man sich hiermit noch in der Vorbereitungsphase537. m) Sachsen Der Modellversuch der sächsischen Staatsverwaltung „Dezentrale Budgetverantwortung mit Kosten- und Leistungsrechnung (KLR)“ geht auf einen Kabinettsbeschluß vom 16. Dezember 1997 zurück. Zwischenzeitlich sind zur Erprobung der Budgetierung Pilotprojekte im Staatlichen Umweltfachamt Plauen sowie den Staatlichen Forstämtern eingerichtet worden538. Um den Aufbau einer funktionierenden Kosten- und Leistungsrechnung sind die Technische Universität Dresden539 und das Statistische Landesamt bemüht540. Auch ist an die Einrichtung eines kennzahlengestützten Berichtswesens für das Vermessungswesen gedacht541. Im Regierungspräsidium Chemnitz wurde Anfang 1999 mit der modellhaften Einführung des Controllings begonnen542. n) Sachsen-Anhalt Schwerpunkte der Verwaltungsreformbemühungen des Landes SachsenAnhalt sind die Aufgabenkritik, die Aufgabenverlagerung sowie die Optimierung der Ablauf- und Aufbauorganisation543. Durch das „Gesetz zur Änderung der Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt und der Gemeindeordnung“ vom 21.12.1998 wurde bestimmt, daß in geeigneten Be536

Schreiben der Staatskanzlei des Saarlandes vom 21.09.1999, Az.: A/1-0824-/ 98; Telefonat mit Herrn Greif, Finanzministerium Saarland, am 10.11.2000. 537 Telefonat mit Herrn Greif, Finanzministerium Saarland, am 10.11.2000. 538 Schreiben des Sächsischen Staatsministeriums des Innern vom 12.10.1999, Az.: POC-0215.30/135. 539 Jahresbericht des Rechnungshofes des Freistaates Sachsen 1998, S. 217 ff. 540 Sächsisches Staatsministerium des Innern (Hrsg.), Verwaltungsreform, Januar 1999, S. 15. 541 Schreiben des Sächsischen Staatsministeriums des Innern vom 12.10.1999, Az.: POC-0215.30/135. 542 Ebenda. 543 Konzendorf, Götz/Bräunlein, Tobias, Verwaltungsmodernisierung in den Ländern, S. 53.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

125

reichen der Landesverwaltung eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden soll544. Solche Bereiche sind z. B. die Gewerbeaufsichtsverwaltung, die Hochschulen, das Statistische Landesamt in Halle sowie die Polizei545. Außerdem laufen Pilotvorhaben zur Erprobung der Budgetierung in der Gewerbeaufsichtsverwaltung, der Landeszentrale für politische Bildung, der Staatlichen Archivverwaltung, verschiedenen Fachhochschulen sowie in der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt546. o) Schleswig-Holstein Die Modernisierung der Landesverwaltung wurde in Schleswig-Holstein ab Ende des Jahres 1992 zu einem Schwerpunkt der Regierungsarbeit erklärt547. Seitdem stehen neben einer permanenten Aufgabenkritik, der Vereinfachung und Beschleunigung von Verwaltungsverfahren auch neue Organisations- und Steuerungsformen im Mittelpunkt der Reformbestrebungen548. Die Kosten- und Leistungsrechnung, das Controlling mit einem entsprechenden Berichtswesen, die dezentrale Ressourcenverantwortung und das Kontraktmanagement zählen dazu549. Gestartet wurde im Jahre 1994 mit verschiedenen Pilotprojekten zur Erprobung flexibler Methoden des Haushaltsvollzugs, wie beispielsweise der Budgetierung, u. a. in der Forstverwaltung, der Landespolizei, der Landesbauverwaltung und den Hochschulen550. Die Kosten- und Leistungsrechnung beispielsweise wird in der Katasterverwaltung, der Landesstraßenbauverwaltung, dem Landesarchiv und dem Statistischen Landesamt erprobt551. Im Gegensatz zur ursprünglichen Planung, wonach im Laufe des Jahres 1999 landeseinheitlich die Kosten- und Leistungsrechnung sowie ab dem 1. Januar 2000 die übrigen Instrumente des Neuen Steuerungsmodells flächendeckend in der gesamten Landesverwaltung eingeführt werden sollten552, hat sich nun aber eine neue zeitliche Perspektive ergeben. Danach sollen alle Behörden bis zum Ende des Jahres 2003 die Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt haben. Par544 Schreiben des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 22.02.1999. 545 Ebenda. 546 Schreiben des Ministeriums der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt vom 22.02.1999. 547 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 14/973 vom 11.09.1997, S. 7. 548 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 14/973 vom 11.09.1997, S. 12. 549 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 14/973 vom 11.09.1997, S. 65 ff. 550 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 14/973 vom 11.09.1997, S. 86 f. 551 Telefonat mit Herrn Messer, Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, am 29.11.2000. 552 Schleswig-Holsteinischer Landtag, Drucksache 14/973 vom 11.09.1997, S. 19.

126 1. Kap.: Das Neue Steuerungsmodell und die Verwaltungsmodernisierung

allel hierzu sollen die Behörden sukzessive das Controlling mit entsprechendem Berichtswesen installieren553. Mit der Umsetzung des § 6a HGrG in den § 7a der schleswig-holsteinischen Landeshaushaltsordnung soll ferner die outputorientierte Budgetierung eingeführt werden, die die Festlegung der Ziele des Verwaltungshandelns durch Zielvorgaben beinhaltet554. Es wird eine Zeitschiene von 3 bis 4 Jahren angenommen, ehe die neuen Steuerungsinstrumente voll funktionsfähig sein werden555. p) Thüringen Im Freistaat Thüringen waren die Reformbestrebungen zunächst auf Organisationsuntersuchungen für eine Gebiets- und Funktionalreform gerichtet556. Mit der experimentellen Erprobung flexibler Haushaltsinstrumente, wie der Ausweitung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln und der Erleichterung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten, wurde ab dem Jahre 1995 in zunächst 3 Modellbehörden begonnen. Diese Erprobung wurde im Jahre 1997 auf insgesamt 12 Behörden aus allen Ressortbereichen ausgeweitet557. Erstmalig im Landeshaushalt 1999 erfolgte eine Budgetierung für die Ausgaben der Hauptgruppe 4 (Personal)558. Die neuen Steuerungsinstrumente der dezentralen Ressourcenverantwortung, der Kosten- und Leistungsrechnung sowie des Controllings werden bei verschiedenen Modellbehörden, insbesondere auf der mittleren Verwaltungsebene, praktiziert559. Zusammenfassend ergibt sich aus dem Länderüberblick folgendes: Sehr deutlich am Neuen Steuerungsmodell, das sich als eine in sich geschlossene Konzeption versteht, orientieren sich die Länder Baden-Würt553 Telefonat mit Herrn Messer, Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, am 29.11.2000. 554 Landesregierung Schleswig-Holstein, Grundlagenpapier zur Zielbildung und Zieldefinition, Stand: Mai 2000, S. 6; Döring, Uwe, Einführung einer outputorientierten Budgetierung in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 31 ff., 33 f. 555 Telefonat mit Herrn Messer, Ministerium für Finanzen und Energie des Landes Schleswig-Holstein, am 29.11.2000. 556 Schreiben des Finanzministeriums des Freistaates Thüringen vom 25.02.1999, ohne Az. 557 Noll, Michael, Vorhabenbezogene Budgetierung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 21 ff., 23 f. 558 Schreiben des Finanzministeriums des Freistaates Thüringen vom 25.02.1999, ohne Az. 559 Hill, Hermann, Gesetzgebung und Verwaltungsmodernisierung, in: ZG 2/ 1998, S. 101 ff., 104; Schreiben des Finanzministeriums des Freistaates Thüringen vom 25.02.1999, ohne Az.

VI. Verwaltungsmodernisierung auf Bundes- und Länderebene

127

temberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen und Schlesig-Holstein. Sie sind bestrebt, schrittweise alle neuen Steuerungsinstrumente einzuführen. Die Länder Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz und das Saarland orientieren sich nach den vorliegenden Unterlagen nicht ausdrücklich am Neuen Steuerungsmodell. Gleichwohl sind diese Länder in der Praxis dabei, einzelne, vorwiegend betriebswirtschaftlich orientierte Instrumente des Neuen Steuerungsmodells, wie die Kosten- und Leistungsrechnung, das Controlling, die Budgetierung bzw. dezentrale Ressourcenverantwortung, zumindest in Teilbereichen ihrer Verwaltungen einzuführen. Die neuen Bundesländer nehmen bei der Implementierung der neuen Steuerungsinstrumente eine Sonderstellung ein. Von ihnen war seit dem Jahre 1990 die enorme Leistung des Aufbaus leistungsfähiger und rechtstaatlicher Verwaltungen zu erbringen. Darüber hinaus haben sie zum Teil auch schon Gebiets- und Funktionalreformen realisiert. Daher waren ihre verbleibenden Kapazitäten sicherlich zu gering, um sich intensiv mit den in den westlichen Bundesländern diskutierten Modernisierungsansätzen zu befassen. Derzeit existieren in den neuen Bundesländern im wesentlichen erst Vorüberlegungen oder erste Schritte zur Einführung neuer Steuerungsinstrumente, jedoch noch keine nennenswerten Reformvorhaben. Eine Ausnahme hiervon ist für bestimmte Bereiche der Landesverwaltungen Sachsen-Anhalts und Thüringens zu machen, in denen zwischenzeitlich mit der Erprobung der Budgetierung begonnen worden ist. Im übrigen ist bei der Darstellung des Standes der Verwaltungsmodernisierung im Hinblick auf die Einführung neuer Steuerungsinstrumente zu berücksichtigen, daß das veröffentlichte oder zu wissenschaftlichen Zwecken von den Länderministerien zur Verfügung gestellte Material ersichtlich nicht unwesentlich auch der Selbstdarstellung der Länder dient560. Demgemäß kann von einem externen Beobachter nicht verläßlich verifiziert werden, ob und inwieweit der tatsächliche Realisierungsgrad der Modernisierungsmaßnahmen mit der politischen Beschlußlage übereinstimmt. So hat beispielsweise der Rechnungshof von Berlin in seinem Jahresbericht 1998 festgestellt, daß die Berliner Verwaltungsreform – entgegen wiederholter anderslautender Veröffentlichungen der federführenden Senatsverwaltungen – nicht zufriedenstellend verlaufe, und Mängel, insbesondere bei der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung, gerügt561.

560 Gleiches gilt natürlich auch für die Bundesebene; vgl. zur entsprechenden Beobachtung auf Kommunalebene, Jann, Werner, Neues Steuerungsmodell, in: Blanke, Bernhard/v. Bandemer, Stephan/Nullmeier, Frank/Wewer, Göttrik (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 82 ff., 88. 561 Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/2629 vom 12. März 1998, S. 19.

2. Kapitel

Verfassungs- und verwaltungsrechtliche sowie verwaltungsorganisatorische und -politische Aspekte des Neuen Steuerungsmodells I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte der verschiedenen Elemente des Neuen Steuerungsmodells Die Implementierung der verschiedenen Instrumente des Neuen Steuerungsmodells auf Bundes- oder Länderebene würde eine Fülle verfassungsrechtlicher Fragen aufwerfen. So ist zunächst fraglich, ob und inwieweit durch die neuen Haushaltsformen der Budgetierung und des Kontraktmanagements das Parlament in seinem grundgesetzlich verankerten Budgetrecht (Art. 110 GG) tangiert wird. Weiter muß geklärt werden, ob die beabsichtigte Neugestaltung der Verwaltungstrukturen und die damit einhergehende stärkere Betonung der ökonomischen Aspekte des Verwaltungshandelns mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) in Einklang stehen. Ferner ist zu erörtern, ob das vom Neuen Steuerungsmodell entwickelte neue haushaltsrechtliche Verfahren und die gewollte weitgehende Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG) hinreichend Rechnung tragen. Auch zu untersuchen ist schließlich, ob das neue Verständnis von Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und vom Bürger als „Kunden“ mit dem grundgesetzlich determinierten Verhältnis von Staat und Bürger in Einklang steht. 1. Das Neue Steuerungsmodell und das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG Die Ursprünge des parlamentarischen Budgetrechts reichen weit zurück. So existierte bereits im Mittelalter das Budget als Instrument zur Veranschlagung von Ausgaben und Einnahmen1. Zusammen mit dem Steuerbewilligungsrecht der Stände bildete es den Ausgangspunkt für eine Entwicklung hin zu einem Budgetrecht2. In den frühkonstitutionellen Monarchien Deutschlands wurde das Budget in der Regel noch allein von der Regierung 1

Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 33.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

129

festgelegt3. Das parlamentarische Budgetrecht umfaßte zu dieser Zeit lediglich die Steuerbewilligung, die Kreditermächtigung und die Finanzgesetzgebung4. Erst in der Zeit nach 1830 vollzog sich allmählich ein Wandel vom Steuerbewilligungsrecht zu einem allgemeinen Ausgabenbewilligungsrecht der Landtage5. Dieses neue Ausgabenbewilligungsrecht wurde in den Verfassungen nach 1848 weitgehend auch ausdrücklich verankert6. Das Verhältnis von Regierung und Parlament war hiermit jedoch keineswegs endgültig geklärt. So erkannten die Regierungen nur eine Bindung an die Haushaltsbewilligung im Ganzen oder an einzelne, wenig spezifizierte Etatansätze an7. Zudem durften sie unvorhergesehene Ausgaben ohne entsprechende Veranschlagung in den Budgets tätigen8. In der Folge der Budgetkonflikte in Kurhessen (1850–1852) und Preußen (1862–1866) wuchs aber allmählich die Bedeutung der Parlamente, auch wenn sich die jeweiligen Regierungen hier noch einmal durchsetzen konnten9. Die deutsche Reichsverfassung von 1871 verankerte in Art. 69 ein umfassendes Budgetrecht für den Reichstag. Nunmehr waren alle Einnahmen und Ausgaben durch Gesetz festzustellen10. Die Weimarer Reichsverfassung übernahm in den Art. 85 bis 87 im wesentlichen die budgetrechtlichen Vorschriften der Reichsverfassung11. Im Grundgesetz hat das parlamentarische Budgetrecht seinen Niederschlag in Art. 110 GG gefunden. Hiernach ist der rechtlich verbindliche Erlaß eines Etatgesetzes ein einseitiger Akt des Parlamentes, auch wenn die Regierung nicht zuletzt wegen ihres Initiativrechtes gemäß Art. 110 Abs. 3 GG Mitträgerin der Budgetgewalt bleibt12. Staatsrechtlich kann das Budgetrecht des Parlaments aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 GG hergeleitet werden13. Hieraus folgt, daß die Kompetenzen für die Haushaltsgesetzgebung und den 2

Heun, Werner, S. 52 ff.; Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar GG, Art. 110, Rdnr. 2. 3 Kirchhof, Paul, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: NVwZ 1983, S. 505 ff., 508. 4 Kirchhof, Paul, S. 508. 5 Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 69. 6 Schmidt-Elsaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 9 ff., 17; Heun, Werner, S. 69. 7 Heun, Werner, S. 70 f. 8 Ebenda. 9 Heun, Werner, S. 75. 10 Heun, Werner, S. 76. 11 Heun, Werner, S. 82. 12 Fischer-Menshausen, Herbert, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr. 20; Heun, Werner, S. 83. 13 Heun, Werner, S. 86 ff.

130

2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Haushaltsvollzug so funktional zu gliedern und die Zuständigkeiten der Legislative und der Exekutive im staatlichen Aufbau derart gegeneinander abzugrenzen sind, daß Entscheidungsprozesse und Verantwortlichkeiten transparent werden14. Darüber hinaus ist das parlamentarische Budgetrecht im Kontext zum Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 GG zu sehen. Nur das Parlament zeichnet eine unmittelbare demokratische Legitimation aus. Daher sind die politischen Grundsatzentscheidungen alleine von diesem zu treffen15. Hierzu zählt auch die Entscheidung über den Staatshaushalt. Schließlich strahlt das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG auf das parlamentarische Budgetrecht aus. Zu denken ist hierbei insbesondere an den hieraus abgeleiteten Grundsatz der ausreichenden Bestimmtheit von Gesetzen16. Dieser betrifft die Frage, wie detailliert das Parlament seine haushaltsrechtlichen Entscheidungen zu treffen hat. Die Regelung des parlamentarischen Budgetrechts in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach der Haushaltsplan vom Parlament durch Gesetz festgestellt wird, erfährt ihre Konkretisierung durch zahlreiche Haushaltsgrundsätze, die ebenfalls im Grundgesetz geregelt sind17. So normiert Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG auch den Grundsatz der Vorherigkeit. Hiernach können Haushaltsplan und Haushaltsgesetz ihre politische Funktion nur erfüllen, wenn sie vor Beginn des Rechnungsjahres verabschiedet werden18. Den Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit behandelt Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach sind alle vorhersehbaren Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich in einem Haushaltsplan zu veranschlagen, wobei eine Trennung der Einnahmen nach ihrem Entstehungsgrund und der Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach deren Zwecken zu erfolgen hat19. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG ergänzt das allgemeine Budgetrecht des Parlamentes um den Grundsatz der Jährlichkeit, wonach für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan erforderlich ist20. In Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG wird schließlich das Bepackungsverbot geregelt. Hiernach ist die Aufnahme von Vorschriften in das Haushaltsgesetz untersagt, die mit den Einnahmen und Ausgaben des Bundes nicht in unmittelbarem sachlichen und zeitlichen Zusammen14

Heun, Werner, S. 99. Dreier, Horst, Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, in: Jura 1997, S. 249 ff., 256. 16 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20, Rdnr. 681. 17 Vgl. auch 1. Kapitel, S. 81 ff.; Schmidt-Elsaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut, Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 9 ff., 17. 18 Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 86. 19 Fischer-Menshausen, Herbert, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 110, Rdnrn. 9 f.; Wiesner, Herbert, S. 89 f. 20 Fischer-Menshausen, Herbert, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr. 12; Wiesner, Herbert, S. 80 f. 15

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

131

hang stehen21. Daneben existieren noch einfachgesetzliche Haushaltsprinzipien, wie der Grundsatz der Gesamtdeckung, das Fälligkeitsprinzip und das Bruttoprinzip. Diese sind ergänzend im Haushaltsgrundsätzegesetz geregelt22. Das vom Neuen Steuerungsmodell vorausgesetzte neue haushaltsrechtliche Verfahren tangiert das parlamentarische Budgetrecht mit seinen verschiedenen Aspekten, da der Exekutive durch die Aufstellung eines outputorientierten Budgets mehr Freiheit hinsichtlich des „Wie“ und des „Wann“ des Haushaltsvollzugs gegeben werden soll. Das parlamentarische Budgetrecht kann aber nicht isoliert, sondern nur im Kontext mit anderen Verfassungsprinzipien betrachtet werden. Beispielsweise spielt der Grundsatz der Gewaltenteilung für die Frage, ob es geeignete Kompensationen für den mit dem neuen Haushaltsverfahren verbundenen Machtverlust des Parlaments und der damit einhergehenden möglichen Beeinträchtigung des parlamentarischen Budgetrechts geben kann, eine wichtige Rolle. Aus Gründen der besseren Übersichtlichkeit sollen alle sich im Zusammenhang mit dem neuen haushaltsrechtlichen Verfahren des Neuen Steuerungsmodells ergebenden Fragestellungen geschlossen an dieser Stelle behandelt werden. a) Das Kontraktmanagement und das parlamentarische Budgetrecht Der Abschluß von Kontrakten zwischen Legislative und Exekutive23 ist sowohl außerhalb als auch im Rahmen des förmlichen Haushaltsverfahrens denkbar. Es stellt sich die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines solchen Kontraktmanagements. aa) Die Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive außerhalb des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 110 GG Denkbar wäre, daß das Parlament und die exekutive Spitze einen „Kontrakt“ abschließen würden, der dem Budgetverfahren „vor- oder gleichgeschaltet“ wäre24, und der die gemeinsamen Ziele der nächsten Haushaltsperiode festlegen würde. Anschließend oder parallel dazu würden dann die einzelnen Budgets zur Erreichung dieses „Kontraktes“ im Haushaltsverfah21

Heun, Werner, S. 107. Vgl. 1. Kapitel, S. 81 ff.; Schmidt-Elsaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut, Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 9 ff., 17 f. 23 Vgl. 1. Kapitel, S. 57, Fn. 164: In dieser Arbeit werden die Begriffe Kontrakte und Zielvereinbarungen synonym verwendet. 24 Wallerath, Maximilian, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen als Instrumente der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1997, S. 57 ff., 62. 22

132

2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

ren festgelegt. Es fragt sich, ob eine solche Vorgehensweise verfassungsgemäß wäre. Das Zusammenspiel von Legislative und Exekutive im Haushaltsverfahren orientiert sich am Grundsatz der Gewaltenteilung. Dies ist in den Verfassungen des Bundes und der Länder übereinstimmend festgelegt. So normiert Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, daß die Legislative den finanziellen Handlungsrahmen der Exekutive in einem Gesetz festzulegen hat25: „Der Haushaltsplan wird . . . durch das Haushaltsgesetz festgestellt“. Demgemäß können verbindliche Festlegungen des finanziellen Handlungsrahmens der Exekutive nach der derzeitigen Verfassungslage nur durch Gesetz erfolgen. Die vorgenannten Kontrakte von Parlament und Exekutive sind im Kern unmittelbar auf die Übertragung bestimmter Finanzmittel für bestimmte Ziele gerichtet. Daher handelt es sich hierbei in Wahrheit um ein in neuer Form absolviertes Budgetverfahren. Ein solches ist nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG aber unzulässig, da das Herausbrechen einzelner Elemente aus dem grundgesetzlich verankerten Haushaltsverfahren, wie z. B. die vertragliche Festlegung der inhaltlichen Ziele der einzelnen Etatansätze, die Verpflichtung des Art. 110 Abs. 2 GG, den Etat in Gesetzesform zu verabschieden, verletzen würde26. Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells wird auch erwogen, die Kontrakte eine Ebene unter dem Haushaltsgesetz bzw. dem Haushaltsplan als norm-konkretisierende Vereinbarungen anzusiedeln. Damit käme ihnen der Rechtscharakter einer „Norm sui generis“ zu, die zwischen Gesetz und Rechtsverordnung einzuordnen wäre27. Der Vorzug dieser Rechtskonstruktion ist darin zu sehen, daß den Kontrakten damit eine eigene Rechtsqualität zugebilligt wird, ohne daß hierdurch das System der Haushaltsgesetzgebung wesentlich verändert werden würde. Nachteilig ist aber zu bewerten, daß durch die Schaffung des Rechtsinstituts der „Norm sui generis“ das bislang klare normative Gesamtsystem des Grundgesetzes um einen sehr vagen Begriff erweitert werden würde. Nach der derzeitigen Verfassungslage ist diese Konstruktion jedenfalls nicht zulässig, da die wesentlichen Fest25

v. Mutius, Albert, Steuerung der Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 160. 26 So auch Rossi, Matthias, Unzulässigkeit von Haushaltsvorschaltgesetzen, in: DÖV 2003, S. 313 ff., 316, der unter Hinweis auf die Haushaltsgrundsätze Haushaltsvorschaltgesetze für verfassungswidrig hält. Wenn hiernach schon die „Vorschaltung“ förmlicher Gesetze für verfassungswidrig gehalten wird, so hat dies erst recht für die „Vorschaltung“ von den Haushaltsplan ausfüllenden Kontrakten vor die eigentliche Haushaltsgesetzgebung zu gelten. Ein solches Vorgehen würde daher ferner gegen Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG, nämlich den Grundsatz der Vollständigkeit sowie den Grundsatz der Einheit des Haushaltsplans, verstoßen. 27 Hill, Hermann, in: Morlok, Martin/Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 18 ff., 46.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

133

legungen der Haushaltsmittel der Gesetzesform bedürfen. Daher wäre es, ebenso wie beim Abschluß von Kontrakten parallel zum Haushaltsverfahren, verfassungswidrig, wenn im Haushaltsgesetzgebungsverfahren lediglich die Bezifferung der Haushaltsansätze erfolgte, deren inhaltliche Ausgestaltung aber einer „norm-konkretisierenden“ Vereinbarung überlassen bleiben würde.

bb) Die Kontrakte im Rahmen des Haushaltsplans Es stellt sich die Frage, ob Kontrakte zwischen Legislative und Exekutive in rechtlich zulässiger Weise Aufnahme in den Haushaltsplan finden können. Der Haushaltsplan stellt lediglich eine Anlage zum Haushaltsgesetz, das ein Gesetz im formellen Sinne ist, dar. Somit entfaltet er seine Rechtswirkungen erst aufgrund seiner Feststellung durch das Haushaltsgesetz28. Gleichwohl bilden Haushaltsplan und Haushaltsgesetz eine Einheit, weswegen beide von ihrem Rechtscharakter her als Gesetz im formellen Sinne anzusehen sind29. Dieses ist auch die Sicht des Bundesverfassungsgerichtes30, wenn es den Haushaltsplan wie folgt beschreibt: „Im Haushaltsplan werden die wirtschaftlichen Grundsatzentscheidungen über die zentralen Bereiche der Politik gefällt; er ist somit ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform“. Bei der Beantwortung der Frage, ob Kontrakte zulässigerweise in den Haushaltsplan einfließen dürfen, ist Art. 110 Abs. 4 GG (Bepackungsverbot) zu beachten31. Zwar erstreckt sich dieser Haushaltsgrundsatz nach seinem Wortlaut nur auf das Haushaltsgesetz. Wegen der oben festgestellten Einheit von Haushaltsgesetz und Haushaltsplan hat das Bepackungsverbot aber auch für den Haushaltsplan zu gelten32. Die Reichweite des Bepakkungsverbots im Einzelnen ist umstritten33. Im wesentlichen betrifft der Streit die Frage der Zulässigkeit der Befrachtung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans mit Regelungen, die Außenwirkung entfalten oder die in keinem sachlichen Zusammenhang mit den veranschlagten Einnahmen und Ausgaben stehen34. Bestimmungen, die in Zusammenhang mit den Einnah28 v. Mutius, Albert, Steuerung der Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 162. 29 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 9. 30 BVerfGE 45, 1, 32. 31 Wallerath, Maximilian, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen als Instrumente der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1997, S. 57 ff., 62. 32 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 43. 33 Wallerath, Maximilian, S. 63. 34 Ebenda.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

men und Ausgaben des Bundes stehen, d.h. die finanzwirksam sind35, verstoßen jedoch zweifelsohne nicht gegen das Bepackungsverbot. Die Kontrakte des Neuen Steuerungsmodells sind ihrem Charakter nach solche Regelungen. Zum einen betreffen sie ausschließlich das Innenverhältnis von Legislative und Exekutive, zum anderen betreffen sie die Art und Weise der Umsetzung des Haushaltsplans. Sie würden somit nicht gegen Art. 110 Abs. 4 GG verstoßen und könnten daher als Bestandteil des Haushaltsplans in das Haushaltsgesetzgebungsverfahren einfließen36. Das Land Rheinland-Pfalz hat erstmalig in der Bundesrepublik Deutschland in § 7b seiner Haushaltsordnung37 die Möglichkeit von Zielvorgaben im Haushaltsplan vorgesehen. Wird danach bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans von den Möglichkeiten nach den §§ 7a38, 8, 19 und 20 LHO Gebrauch gemacht, kann die Veranschlagung von Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan mit einem sog. Leistungsauftrag verbunden werden. In den Abs. 2 und 3 des § 7b LHO wird näher ausgeführt, daß der Leistungsauftrag Zielgrößen für einzelne Aufgaben oder Aufgabenbereiche festlegt, die bei der Ausführung des Haushaltsplans erreicht werden sollen. Gegenstand dieser Zielgrößen kann die Beschreibung des Umfangs, der Kosten, der Qualität oder Wirkung von Verwaltungsleistungen sein.

35

Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 44. Anmerkung: Hierdurch verlieren sie aber ihren Charakter als Vereinbarungen, für die gerade kennzeichnend ist, daß sie von zwei gleichberechtigten Partnern ausgehandelt und geschlossen werden. Ob das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan als Anlage hierzu in der mit der exekutiven Spitze ausgehandelten Form beschlossen werden, liegt letztlich alleine in der Hand des Parlaments. An diesem gesetzgeberischen Entscheidungsprozeß ist die Exekutive unmittelbar nicht beteiligt. So ist denkbar, daß das Parlament andere Ziele in Haushaltsgesetz bzw. Haushaltsplan definiert, als dies zuvor mit der exekutiven Spitze vereinbart worden war. Auch ist vorstellbar, daß sich Exekutive und Legislative einmal nicht auf gemeinsame Haushaltsziele einigen können, der Haushaltsgesetzgeber aber trotzdem bestimmte Zielvorgaben im Haushaltsgesetz bzw. -plan macht. In beiden Fällen wäre die Exekutive hieran gleichwohl wegen Art. 20 Abs. 3 GG (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) gebunden. Insofern kann im Verhältnis von Legislative zur Exekutive nicht mehr von Kontrakten gesprochen werden. Zutreffender ist vielmehr der Begriff „Zielvorgaben“. Siehe auch Döring, Uwe, Einführung einer outputorientierten Budgetierung in der Landesverwaltung Schleswig-Holstein, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 31 ff., 34; a. A. Kube, Hanno, Neue Steuerung im Haushaltsrecht – Ein Kompetenzgefüge außer Balance?, in: DÖV 2000, S. 810 ff., 818, der ein Verstoß gegen das Bepackungsverbot gemäß Art. 104 Abs. 4 S. 1 GG bejaht. 37 Eingefügt durch Landesgesetz zur Änderung des Landeshaushaltsordnung für Rheinland-Pfalz vom 8.2.2000, GVBl. S. 47. 38 Entspricht der Umsetzung des § 6a HGrG (output-orientierter Haushalt). 36

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cc) Die an die Kontrakte zu stellenden inhaltlichen Anforderungen Wie bereits oben erläutert wurde39, ist das Kontraktmanagement das maßgebliche Instrument zur inhaltlichen Festlegung eines output-orientierten Budgets im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells. Hierdurch gibt das Parlament der Exekutive die Ziele für die nächste Haushaltsperiode vor. Die finanzielle Ausstattung, die zur Erreichung der Ziel- bzw. Sollvorgaben notwendig ist, erfolgt in einem nächsten Schritt, wobei der Exekutive durch die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung eine größere Flexibilität bei der Zielerreichung eingeräumt wird. Es stellt sich die Frage, ob sich aus dem parlamentarischen Budgetrecht eine Verpflichtung zur Einführung des Kontraktmanagements als Ausgleich für die Reduzierung der bisherigen Detailgenauigkeit des Haushaltsplans herleiten läßt. Daran schließt sich die für das zukünftige Verhältnis von Legislative und Exekutive wesentliche Frage an, wie konkret die einzelnen Zielvorgaben formuliert sein müssen. Die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Konzentration des Parlaments auf die politische Führung der Exekutive und der Rückzug aus Detailentscheidungen zugunsten der Regierung und der Verwaltung kann ohne nachhaltigen Machtverlust der Legislative nur gelingen, wenn die Zielvorgaben des Parlaments an die Exekutive möglichst konkret und klar bestimmt sind. (1) Die Freiwilligkeit der Einführung des Kontraktmanagements sowie der Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Bestimmtheit von Zielvorgaben durch das Parlament Es ist besteht keine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Parlaments hinsichtlich der Einführung des Kontrakmanagements und des Grades der Bestimmtheit von Zielvorgaben. Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Grundsatzentscheidung die inhaltlichen Anforderungen an das Haushaltsgesetz bzw. den Haushaltsplan im Hinblick auf das parlamentarische Budgetrecht wie folgt konkretisiert: „Die Kompetenz zur Feststellung des Haushaltsplans nach Art. 110 Abs. 2 GG liegt ausschließlich beim Gesetzgeber. Dieser trifft mit der Entscheidung über den Haushaltsplan, der ein Wirtschaftsplan und zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist, eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraums.“40. Hieraus folgt, daß alle Ausgaben und Einnahmen im Haushaltsplan zu erfassen sind41. So sind die Abgeordneten nur dann in der 39 40

Vgl. 1. Kapitel, S. 57 f. BVerfGE 45, 1, 32.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Lage, ihr Recht bzw. die damit korrespondierende Verpflichtung kompetent wahrzunehmen, wenn sie über ausreichende Informationen über die geplanten Einnahmen und Ausgaben verfügen. Dieses Informationsrecht kann aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Unabhängigkeit der Abgeordneten bei der Entscheidungsfindung gewährleistet, aber auch aus Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Beratungen des Bundestages grundsätzlich öffentlich sind, hergeleitet werden42. Hat das Parlament daher die Pflicht, die wesentlichen politischen Grundentscheidungen für die nächste Haushaltsperiode im Haushaltsplan zu treffen, so kann es dieser Verpflichtung im Haushaltsverfahren nur durch die Entscheidung über die Mittelverteilung nachkommen. Hieraus folgt, daß das Parlament den wesentlichen Politikfeldern die entsprechenden Mittel konkret zuweisen muß. Dies muß sich entsprechend in der Untergliederung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans widerspiegeln43. Auch bei einer Reduzierung der herkömmlichen Haushaltsuntergliederung auf das gemäß Art. 110 Abs. 2 GG vertretbare Mindestmaß44, wird dem Erfordernis der ausreichenden inhaltlichen Konkretisierung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans durch die gemäß § 17 Abs. 1 BHO erforderliche Bezeichnung des Verwendungszwecks und eventuell das Hinzufügen von Erläuterungen für die gemäß § 13 Abs. 2 BHO nach Kapitel und Titel unterteilten Ausgabemittel Genüge getan. Somit ist es nicht erforderlich, Zielvereinbarungen in den Haushaltsplan aufzunehmen, um die erforderliche inhaltliche Bestimmtheit zu gewährleisten. Aus dem parlamentarischen Budgetrecht ergibt sich daher keine Verpflichtung zur Einführung eines Kontraktmanagements. Es obliegt somit dem Entscheidungsspielraum des Parlaments, ob und wie konkret es die Zielvorgaben gegenüber der Exekutive formuliert. Je detaillierter das Parlament diese Möglichkeit jedoch wahrnimmt, desto mehr wird es seiner politische Führungsrolle gegenüber der Exekutive gerecht. (2) Das Kontraktmanagement und der Schutz der parlamentarischen Minderheit Auch ein von der Parlamentsmehrheit beschlossener final- bzw. output-orientierter Haushalt hat die Rechte der parlamentarischen Minderheit, die mit diesem neuen Haushaltsverfahren nicht einverstanden ist, zu beachten. So 41 Munzert, Eberhard, Schwerpunkte der Haushaltsreform im Lichte moderner Finanzkontrolle, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 31 ff., 36. 42 Munzert, Eberhard, S. 37. 43 Siehe Ausführungen zur Budgetierung, S. 139. 44 Siehe Ausführungen zur Budgetierung, S. 140 f.

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entscheidet letztlich alleine die parlamentarische Mehrheit darüber, wie detailliert für die Exekutive die inhaltlichen und finanziellen Vorgaben in den Haushaltsplan aufgenommen werden. Damit bestimmt sie zugleich auch den Umfang der an die parlamentarische Minderheit weiterzugebenden Informationen über die Planungsdaten, die im Rahmen des Kontraktmanagements den Zielvorgaben zugrunde gelegt worden sind. Vorstellbar ist, daß sowohl die Regierung als auch die sie tragende parlamentarische Mehrheit im Einzelfall kein Interesse an einer allzu großzügigen Weitergabe solcher Informationen haben könnten, die dann Grundlage für möglichst detaillierte Zielvorgaben des Parlaments an die Exekutive werden würden, weil sie sich später nicht hieran messen oder bei Nichterreichung der Ziele von der Opposition kritisieren lassen möchten45. Zum Informationsanspruch des Abgeordneten hat das Bundesverfassungsgericht46 festgestellt, daß dieser im Gesetzgebungsverfahren nicht nur das Recht habe, im Bundestag abzustimmen (zu „beschließen“), sondern auch zu beraten. Unter Hinweis auf Art. 42 Abs. 1 GG folgert es, daß öffentliche Diskussionen, das Austragen von Argumenten und Gegenargumenten wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus seien. Demgemäß würde eine öffentliche Beratung ihren Zweck verfehlen, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende Informationen zur Verfügung stünden. Wörtlich stellt das Bundesverfassungsgericht hierzu fest: „Die Abgeordneten bedürfen daher grundsätzlich einer umfassenden Information, um ihren Aufgaben genügen zu können; das gilt insbesondere für parlamentarische Minderheiten . . . Dem einzelnen Abgeordneten erwächst aus seinem in Art. 38 Abs. 1 GG gewährleisteten Status ein Recht darauf, daß ihm grundsätzlich diejenigen Informationen nicht vorenthalten werden, die ihm eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans ermöglichen“47. Hieraus ist zu folgern, daß es auch beim output-orientierten Haushaltsverfahren des Neuen Steuerungsmodells entscheidend darauf ankommen muß, daß der parlamentarischen Minderheit diejenigen Informationen gegeben werden, die sie für eine fachlich fundierte Zieldefinition und die richtige Einschätzung der Möglichkeit der Zielerreichung benötigt. Zwar steht ihr kein Recht auf eine größtmögliche Detailgenauigkeit von Haushaltsgesetz und -plan zu. Allerdings ergeben sich aus dem parlamentarischen Budgetrecht gewisse Mindestanforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit des Haushaltsgesetzes bzw. -plans, auf die im Einzelnen in den Erörterungen zur Budgetierung eingegangen werden soll48. Sofern die parlamentarische 45 Hill, Hermann, Gesetzgebung und Verwaltungsmodernisierung, in: ZG 2/1998, S. 101 ff., 113. 46 BVerfGE 70, 324, 355. 47 BVerfGE 70, 324, 355.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Mehrheit diese Grenze einhält, trifft sie eine verfassungsmäßige Sachentscheidung, die auch von der Minderheit zu akzeptieren ist. b) Die Budgetierung und das parlamentarische Budgetrecht Wie oben dargestellt wurde49, gibt es keine abschließende Definition des haushaltsrechtlichen Instruments der Budgetierung. Üblicherweise werden damit jedoch die folgenden drei haushaltsrechlichen Maßnahmen verbunden50: • die Globalisierung, d.h. die Reduzierung und Zusammenfassung von Haushaltstiteln, • die nicht mehr auf Ausnahmen beschränkte, sondern auch kapitelübergreifend mögliche gegenseitige Deckungsfähigkeit der Titel und • die Erweiterung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten. aa) Die „Globalisierung“ – ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität? Unter dem Begriff der „Globalisierung“ wird im Haushaltsrecht die Reduzierung der Titel des Haushaltsplans auf sog. Globaltitel verstanden51. Es sind hier zwei Vorgehensweisen denkbar: Entweder es entfallen die einzelnen Titel einer Hauptgruppe zugunsten eines „Globaltitels“ pro Hauptgruppe oder es werden den verschiedenen Fachressorts Globalbudgets zugewiesen, die weitestgehend auf Spezifizierungen verzichten. Es stellt sich die Frage, ob eine solche Vorgehensweise noch mit dem parlamentarischen Budgetrecht vereinbar wäre. So könnte hierin ein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität gemäß § 12 HGrG i.V. m. § 17 Abs. 1 BHO liegen. Dieser verlangt eine getrennte Veranschlagung der Einnahmen nach dem Entstehungsgrund und der Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen nach deren Zweck52. Zwar ist er nur einfachgesetzlich normiert worden, da er aber der budgetrechtlichen Entscheidungs- und Kontrollfunktion des Parlaments dient53, wird ihm Verfassungs48

Siehe unten S. 138 ff. Vgl. 1. Kapitel, S. 60. 50 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 3; Schreiben des Finanzministeriums BadenWürttemberg vom 12.12.2000, Anlage 1. 51 Vgl. 1. Kapitel, S. 63. 52 Vgl. 1. Kapitel, S. 63; Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 100; Müskens, Egon/Watzka, Bodo, Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 106. 49

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rang eingeräumt54. Damit soll sichergestellt werden, daß die wesentlichen Grundentscheidungen der Politik, die das Parlament in Ausübung seines Budgetrechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts55 in der Haushaltsgesetzgebung zu fällen hat, im Haushaltsgesetz bzw. -plan erkennbar sind. Dementsprechend sieht die bisherige Fassung der §§ 10 Abs. 2 HGrG, 13 Abs. 2 BHO die Untergliederung der Einzelpläne des Haushaltsplans56 in Kapitel und Titel vor. Die Kapitel des ressortsbezogenen Einzelplans betreffen die verschiedenen Behörden und Aufgabenbereiche, die zu dem betreffenden Einzelplan gehören57. Die Mindesteinteilung der Titel wiederum erfolgt gemäß den §§ 10 Abs. 3 HGrG, 13 Abs. 3 BHO nach einem Gruppierungsplan in 10 Hauptgruppen58. In der Verfassungspraxis hat sich darüber hinaus durch die Verästelung des Gliederungsplans in Ober- und Untergruppen eine Vielzahl von Titel, herausgebildet59. Im Bundeshaushaltsplan werden ca. 11.000 Titel aufgeführt, davon ca. 9500 Ausgabe- sowie 1500 Einnahmetitel60. Dies geht jedoch zulasten der Übersichtlichkeit des Haushaltsplans, so daß sowohl der Haushaltsvollzug der Exekutive als auch die Kontrolle des Haushaltsvollzugs durch die externe Finanzkontrolle und das Parlament durch eine derart detaillierte Untergliederung erschwert werden. Es stellt sich die Frage, ob eine Vereinfachung der bisherigen Haushaltssystematik verfassungsrechtlich möglich ist. Mahrenholz61 sieht hier nur wenig Spielraum für den Haushaltsgesetzgeber, da ein Zurückweichen hin53

Fischer-Menshausen, Herbert, in: v. Münch, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr.

12. 54

NWVerfGH DÖV 1992, S. 576 ff., 578 und DÖV 1994, S. 1003 ff., 1004. BVerfGE 45, 1, 32. 56 Anmerkung: Nach § 13 Abs. 2 BHO/LHO ist für jedes Ministerium sowie für die nicht zur Regierung gehörenden obersten Bundes- bzw. Landesbehörden ein eigener Einzelplan einzurichten, siehe Vogt, Gerhard, Staatliches Haushaltsrecht, in: v. Mutius, Albert (Hrsg.), Handbuch für die öffentliche Verwaltung, S. 519 ff., 536. 57 Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 126, wonach sowohl für jede oberste und grundsätzlich auch für jede obere Bundes- bzw. Landesbehörde ein gesondertes Kapitel und für die Mittel- und Ortsinstanzen desselben Ressorts zusammengefaßt je ein Kapitel ausgewiesen wird. Ferner werden die verschiedenen Aufgabenbereiche innerhalb eines Einzelplans kapitelweise bezeichnet. 58 Vgl. 1. Kapitel, S. 63; v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 13, Rdnr. 6. 59 Siehe Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Bundes (VV-HB), Gruppierungsplan, Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung, Allgemeines Haushaltsrecht, H 10 20, 2. Lieferung, 30. Dezember 1999; Wiesner, Herbert, S. 129 ff. 60 Wiesner, Herbert, S. 132. 61 Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar zum GG, Art. 110, Rdnr. 56. 55

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ter dem vorhandenen Standard der Spezialisierung gegen den Willen der Parlamentsminderheit nicht zulässig sei. Der Maßstab für die notwendige Spezialität der einzelnen Haushaltsansätze sei den vorangegangenen Jahren zu entnehmen. Die parlamentarische Minderheit könne nicht ohne gewichtige Gründe eine stärkere Spezialisierung der Titelansätze verlangen; gegen deren Willen könne umgekehrt die Mehrheit nicht hinter die bisherige Linie zurückweichen62. Dies ergäbe sich aus der Tatsache, daß der Haushaltsplan nicht nur generelle finanzpolitische Bedeutung habe. Vielmehr sei das parlamentarische Budgetrecht gerade ein Instrument zur speziell aufgabenbezogenen Steuerung des Regierungshandelns. Dieses könne jedoch nur bei entsprechender Spezialisierung der Haushaltsansätze wirkungsvoll ausgeübt werden63. Zwar lehnt Mahrenholz den Hinweis auf die wesentlich geringere Haushaltsspezialisierung anderer demokratischen Länder mit der Begründung ab, daß deren Vorgehensweise nicht für die Bundesrepublik Deutschland maßgeblich sein könne64. Gleichwohl wird aus dieser Tatsache auch die Schlußfolgerung gezogen werden können, daß die Intensität der bisherigen Haushaltssystematik nicht zu starr beurteilt werden darf. Vielmehr sollte es in einer lebendigen Verfassungspraxis möglich sein, sich neuen Anforderungen anzupassen. Daher verstößt eine mehrheitlich verabschiedete, weniger differenzierte Haushaltssystematik nicht gegen das parlamentarische Budgetrecht, wenn die Gliederung des Haushaltsplans in Einzelpläne, Kapitel und Hauptgruppen (§§ 10 Abs. 2 HGrG, 13 Abs. 2 BHO) so erhalten bleibt65, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die wesentlichen Aufgabenbereiche der Bundesregierung66 erkennbar mit Haushaltsmitteln ausgestattet werden. Darüber hinaus wird die Ausbringung von weiteren Titeln innerhalb der Hauptgruppen nur dann notwendig sein, wenn dadurch wichtige politische Grundentscheidungen, wie beispielsweise die Realisierung von großen Verkehrsprojekten (Transrapid) oder Beschaffungsmaßnahmen der Bundeswehr, haushaltsmäßig festgelegt werden. Ob und inwieweit demnach die Hauptgruppen in weitere Titel zu untergliedern sind, hängt somit von der politischen Bedeutung der Haushaltsentscheidungen ab. Die herkömmliche, bis ins kleinste Detail gehende Untergliederung der Hauptgruppen in viele Titel, von denen einige nur ein paar Hundert Euro 62 Mahrenholz, Ernst Gottfried, in: Alternativkommentar zum GG, Art. 110, Rdnr. 56. 63 Ebenda. 64 Ebenda. 65 Munzert, Eberhard, Schwerpunkte der Haushaltsreform im Lichte moderner Finanzkontrolle, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 31 ff., 37. 66 Vgl. Ausführungen zur inhaltlichen Bestimmtheit der parlamentarischen Haushaltsentscheidungen im Rahmen des Kontraktmanagements, S. 136 f.

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ausweisen, ist danach zwar als Verfassungstradition, nicht jedoch als zwingende Voraussetzung des parlamentarischen Budgetrechts anzusehen. Eine „globalisierte“ Titelgliederung wäre demnach verfassungsgemäß, wenn sie sich auf die Hauptgruppen der einzelnen Kapitel mit den wesentlichen Untertiteln beschränken würde. Eine Untergliederung von Hauptgruppen in weitere Titel ist nicht erforderlich, wenn dadurch keine politisch bedeutsamen Grundentscheidungen gefällt werden67. Die Ergänzung der übrigbleibenden Globaltitel durch parlamantarische Zielvorgaben ist, wie bereits oben ausgeführt wurde68, nicht zwingend erforderlich, könnte jedoch sehr sinnvoll sein, um die drastische Reduzierung der Regelungsdichte des Haushaltsplans zu kompensieren. Dagegen wäre die Verabschiedung von Globalbudgets für die verschiedenen Fachressorts, die eine kapitelweise Untergliederung nach Hauptgruppen und den wesentlichen Titeln nicht mehr vorsehen, verfassungswidrig. Hier wäre aus dem Haushaltsgesetz bzw. -plan nicht mehr erkennbar, welche finanzielle Ausstattung für bestimmte Aufgabenbereiche vorgesehen ist. Auch die Ergänzung durch parlamentarische Zielvorgaben könnte an der Verfassungswidrigkeit einer solchen Vorgehensweise nichts ändern, da, wie oben bereits ausgeführt wurde69, Art. 110 GG eine konkrete Mindestzuweisung der Haushaltsmittel zu bestimmten Verwendungszwecken verlangt. 67 Anmerkung 1: Darauf, daß mit einer Reduzierung der Haushaltssystematik auch nachteilige Folgen verbunden sind, sei der Vollständigkeit halber hingewiesen. Siehe dazu Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 128 ff., der die Vorzüge der bestehenden Haushaltssystematik erläutert: 1. Die bisherige Haushaltssystematik liefert wichtige Unterlagen für finanz- und wirtschaftspolitische Entscheidungen, beispielsweise zur Durchführung einer wirksamen antizyklischen Konjunkturpolitik der öffentlichen Haushalte. 2. Da die Gruppierungsnummern im Gruppierungsplan für Bund und Länder übereinstimmend festgelegt wurden, sind die Haushaltspläne leicht vergleichbar. 3. Nach der bisherigen Haushaltssystematik läßt sich unproblematisch nachvollziehen, in welchem Umfang einzelne öffentliche Aufgaben wahrgenommen werden. Anmerkung 2: Daß das Parlament nicht ohne weiteres bereit sein wird, seine bisherige Gestaltungsmöglichkeit durch die Ausweisung von detaillierten Titeln aufzugeben, zeigt die Auslegung des im Rahmen des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz eingefügten § 6a HGrG. Hiernach wird die leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung möglich, so daß nunmehr einer Organisationseinheit Einnahmen und Ausgaben zur eigenverantwortlichen Mittelbewirtschaftung zugewiesen werden können, wenn der Leistungsumfang durch den Haushaltsplan festgelegt wird. Da dies jedoch nur im Rahmen der herkömmlichen Haushaltssystematik vorgesehen ist, stellt diese Regelung lediglich einen kleinen Schritt in Richtung des vom Neuen Steuerungsmodell geplanten outputorientierten Haushalts dar. Siehe dazu Hill, Hermann, Zur Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts im Neuen Steuerungsmodell, in: ders. (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 41 ff., 49. 68 Vgl. oben S. 136. 69 Vgl. oben S. 136.

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bb) Die gegenseitige Deckungsfähigkeit Die Möglichkeit der gegenseitigen und einseitigen Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln wurde bereits durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz sehr stark erweitert70. Darüber hinaus sollen nach dem Neuen Steuerungsmodell Titel auch kapitelübergreifend gegenseitig deckungsfähig sein71. Es stellt sich die Frage, ob eine solche praktisch unbeschränkte Erweiterung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit noch dem Grundsatz der sachlichen Spezialität entspräche und somit verfassungsgemäß wäre. Wie oben ausgeführt72, hat der Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität Verfassungsrang, so daß der Gesetzgeber nur in begründeten Fällen Ausnahmen von diesem Haushaltsprinzip zulassen darf73. Dies wirft die Frage nach dem möglichen Umfang von Ausnahmeregelungen auf. Hierzu ist zunächst festzustellen, daß die bestehenden Ausnahmen der §§ 15 Abs. 2 HGrG a. F. und 20 BHO a. F. sowie der entsprechenden Länderregelungen weder von der Rechtsprechung noch der Literatur je verfassungsrechtlich in Zweifel gezogen worden sind74. Im Kern wurde dies damit begründet, daß diese alten Ausnahmeregelungen gerade noch nicht in unzulässiger Weise in das Budgetrecht des Parlamants eingreifen würden75. Diese Argumentation führt zu der Frage, ob bereits die Flexibilisierung der Deckungsfähigkeit im Rahmen des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes verfassungswidrig ist. Gemäß § 20 Abs. 1 BHO sind insbesondere die Personalausgaben kraft Gesetzes innerhalb desselben Kapitels deckungsfähig. Diese Neufassung des § 20 Abs. 1 BHO ist verfassungsrechtlich unbedenklich, weil sich die Deckungsfähigkeit lediglich auf die Personalausgaben beschränkt. Die Verbindlichkeit des Stellenplan, mit dem über Anzahl und gehaltsmäßige Einstufung der Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes entschieden wird76, bleibt von dieser haushaltstechnischen Flexibilisierung unberührt77.

70

Vgl. 1. Kapitel, S. 85. Vgl. 1. Kapitel, S. 64; Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 3. 72 Vgl. S. 138 f. 73 Linck, Joachim, S. 7. 74 Ebenda. 75 Linck, Joachim, S. 9. 76 Siehe zur Verbindlichkeit von Stellenplänen bzw. -übersichten: Gröpl, Christoph, Verfassungsrechtliche Fragen einer Flexibilisierung der Personalbewirtschaftung, in: DÖV 2003, S. 231 ff., 232. 77 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 7.1.5. 71

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Anders stellt sich die Situation im Hinblick auf die Neufassung des § 20 Abs. 2 BHO dar, wonach darüber hinaus im Haushaltsplan Deckungsvermerke ausgebracht werden können, wenn zwischen den Titeln ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang besteht oder eine wirtschaftliche Verwendung gefördert wird78. Vor allem durch die letztgenannte Anforderung des § 20 Abs. 2 BHO – nämlich die Förderung der wirtschaftlichen Verwendung durch die Erklärung der Deckungsfähigkeit von Ausgaben – wird ein weiter Beurteilungspielraum eröffnet79. Nach der derzeitigen Rechtslage kann das Instrument der Deckungsfähigkeit schon fast unbegrenzt eingesetzt werden. Beispielsweise kann die Deckungsfähigkeit auch zwischen verschiedenen Hauptgruppen zugelassen werden. Nach dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 BHO ist ferner die Deckungsfähigkeit auch zwischen verschiedenen Kapiteln möglich. Dies ergibt sich daraus, daß im Gegensatz zu § 20 Abs. 1 BHO, der die Deckungsfähigkeit kraft Gesetzes nur bei Titeln innerhalb desselben Kapitels ermöglicht, eine solche Einschränkung im § 20 Abs. 2 BHO nicht enthalten ist. Diese Erweiterung der Deckungsfähigkeit, insbesondere mit der Möglichkeit, auch kapitelübergreifend Titel für deckungsfähig zu erklären, ist verfassungsrechtlich problematisch. Wie bereits oben ausgeführt wurde80, dient die Untergliederung der Einzelpläne in Kapitel ganz wesentlich der Zuordnung der Finanzmittel zu den wesentlichen politischen Grundentscheidungen, die das Parlament im Rahmen seines Budgetrechts zu treffen hat. Eine Beseitigung dieser Haushaltssystematik durch das Instrument der Deckungsfähigkeit ist daher wegen Verstoßes gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 GG verfassungswidrig. Der § 20 Abs. 2 BHO kann daher nur Bestand haben, wenn er verfassungskonform ausgelegt wird. Da Adressat des § 20 BHO der Haushaltsgesetzgeber ist, muß dieser unter Beachtung seines Budgetrechts darüber entscheiden, inwieweit er im Einzelfall von der Flexibilisierung der Bundeshaushaltsordnung Gebrauch machen kann. Auch wenn der Wortlaut des § 20 Abs. 2 BHO eine fast unbeschränkte, auch kapitelübergreifende Dekkungsfähigkeit eröffnet, kann das Parlament diese Möglichkeit in der Haushaltsgesetzgebung nicht uneingeschränkt nutzen. Unter Heranziehung der Überlegungen zur Möglichkeit der Globalisierung von Titeln81 kann die Deckungsfähigkeit der Ausgaben zwar innerhalb derselben Hauptgruppen erfolgen, da je nach politischer Bedeutung auch eine Reduzierung der Titel auf einen Titel pro Hauptgruppe möglich wäre. Die Erklärung der Dekkungsfähigkeit zwischen verschiedenen Hauptgruppen darf, nach dem oben 78 79 80 81

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 7.2.1. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 7.2.1. Vgl. S. 139. Vgl. S. 139 ff.

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Gesagten82, aber nicht zum Regelfall werden, da ansonsten die notwendige Untergliederung der Kapitel in die wesentlichen Einnahme- und Ausgabearten de facto entfiele. Eine kapitelübergreifende Deckungsfähigkeit von Titeln ist grundsätzlich verfassungswidrig; sie könnte allenfalls in ganz seltenen und besonderen Ausnahmefällen erklärt werden83. Aus dem Vorgesagten ergibt sich, daß eine über die bestehende Rechtslage hinausgehende Flexibilisierung der Deckungsfähigkeit von Titeln im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells gemäß Art. 110 Abs. 2 GG nicht verfassungsrechtlich zulässig wäre. Insbesondere ist die gewünschte generelle gegenseitige Deckungsfähigkeit von Titeln verschiedener Kapitel verfassungsrechtlich nicht möglich. cc) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten Die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Erweiterung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten tangiert nicht nur den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Jährlichkeit (Art. 110 Abs. 2 GG), sondern auch die inhaltlichen Entscheidungsbefugnisse des Parlaments sowie die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Regierung und das Recht des Parlamentes auf Haushaltskontrolle. (1) Der Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts, Art. 110 Abs. 2 GG Eine Ausweitung der derzeit schon bestehenden Übertragbarkeit von Ausgaberesten würde den Grundsatz der Jährlichkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG und damit das parlamentarische Budgetrecht tangieren. Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit die Übertragbarkeit von Ausgaberesten verfassungskonform erweitert werden kann. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß bisher schon Mittel übertragbar waren. So sind gemäß § 19 Abs. 1 BHO Ausgaben für Investitionen oder Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen (z. B. Europäischer Sozialfonds – ESF) übertragbar. Außerdem eröffnete bereits § 19 Abs. 2 BHO a. F. die Möglichkeit, weitere Ausgaben im Haushaltsplan durch Haushaltsvermerk für übertragbar zu erklären. Voraussetzung hierfür war das Vorliegen einer sich auf mehrere Jahre erstreckenden Maßnahme, und daß durch die Übertragbarkeit eine sparsame Bewirtschaftung der Mittel gefördert wurde. Durch das Haushaltsrechts-Fortent82 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 7.2.1. Dies ist auch bei der durch die Haushaltsgesetzgebung seit 1998 eröffneten Möglichkeit der gegenseitigen Deckungsfähigkeit von Personal- und Sachausgaben in Höhe von 20 Prozent zu beachten, siehe v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 7.1.4. 83 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 20, Rdnr. 8.

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wicklungsgesetz ist eine weitere Flexibilisierung dahingehend erfolgt, daß eine Übertragbarkeit nun nicht mehr eine mehrjährige Maßnahme voraussetzen muß (§ 15 Abs. 1 Satz 2 HGrG, § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO). So können nach dem sehr weiten Wortlaut des § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO theoretisch alle Ausgaben für übertragbar erklärt werden. Allerdings bedarf es auch hier, wie schon bei der Deckungsfähigkeit, einer verfassungskonformen Auslegung, damit die rechtlich fast unbeschränkt mögliche Übertragbarkeit von Ausgaberesten in der Praxis nicht zum Regelfall wird84. So muß das Parlament, das Adressat dieser Regel ist, im jährlichen Haushaltsgesetzgebungsverfahren jeweils aufs Neue prüfen, inwieweit es von der in der Bundeshaushaltsordnung eröffneten Möglichkeit der Übertragbarkeit Gebrauch macht85. Da diese Entscheidung in der nächsten Haushaltsperiode je nach den damit gemachten Erfahrungen wieder revidiert werden kann, behält das Parlament seine originäre Entscheidungskompetenz, so daß dem parlamentarischen Budgetrecht ausreichend Rechnung getragen wird86. Die Vorstellungen der KGSt für den Kommunalbereich87 und einiger Länder88 gehen über die Flexibilisierungsansätze des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes teilweise noch hinaus: So soll beispielsweise sparsames Haushalten durch die Möglichkeit der Bildung übertragbarer Rücklagen belohnt werden, deren Deckung nicht aus Minderausgaben des nächsten Haushaltsjahres erwirtschaftet werden muß89. Außerdem ist teilweise vorgesehen, daß das Landesparlament die Entscheidung über den Gebrauch des Instruments der Übertragbarkeit von Ausgaberesten gänzlich der Exekutive überträgt, indem es das Finanzminsterium ermächtigt, für bestimmte Fachressorts generell die Übertragbarkeit aller Ausgaben zuzulassen90. Auch soll die bislang noch notwendige Beteiligung des jeweiligen Finanzministers bei der Inanspruchnahme der Übertragbarkeit von Ausgaberesten wegfallen91. Eine solche Vorgehensweise wäre als Aushöhlung des Grund84

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 4.2.3. Ebenda. 86 Ebenda. 87 KGSt-Bericht Nr. 6/1993, Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte, S. 17. 88 Siehe beispielsweise Rheinland-Pfalz für die Landesforstverwaltung (Schriften zur Verwaltungsmodernisierung in Rheinland-Pfalz, Budgetierung und Controlling in der öffentlichen Verwaltung von Rheinland-Pfalz, S. 27) oder Schleswig-Holstein. 89 Siehe § 10 a Abs. 1 Ziff. 6 der LHO/Schleswig-Holstein (Experimentierklausel). 90 Siehe beispielsweise § 10 a Abs. 1 Ziff. 4 der LHO/Schleswig-Holstein (Experimentierklausel); In Baden-Württemberg wurden den Pilotdienststellen im Pilotprojekt „Dezentrale Budget-Verantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kosten- und kennzahlenorientiertes Informationssystem“ die generelle Übertragbarkeit der gebildeten Ausgabereste zugesichert (siehe Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 12.12. 2000, Anlage 2). 85

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

satzes der Jährlichkeit zu bewerten, da nicht mehr davon ausgegangen werden könnte, daß die Mittel grundsätzlich auch in der Haushaltsperiode abfließen, für die sie zur Verfügung gestellt wurden. Dies würde aber die Grenze des verfassungsmäßig noch Zulässigen eindeutig überschreiten, da nunmehr die Ausnahme von der Jährlichkeit des Haushaltes zur Regel gemacht werden würde92. (2) Exkurs: Der Grundsatz der Jährlichkeit und die Möglichkeit mehrjähriger Haushalte Art. 110 Abs. 2 GG bestimmt, daß der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, und zwar nach Jahren getrennt, festzustellen ist93. Letztlich handelt es sich hierbei aber nur um mehrere Haushaltspläne, die in einem einzigen Haushaltsgesetz zusammengefaßt werden94. § 12 Abs. 1 BHO schränkt die verfassungsrechtliche Möglichkeit mehrjähriger Haushalte insoweit wieder ein, als maximal Zweijahreshaushalte zugelassen werden95. Hiervon macht der Bund aber keinen Gebrauch; vielmehr hat sich bei ihm die Praxis der Einjahreshaushalte durchgesetzt96. Zwar könnte die einfachgesetzliche Regelung des § 12 BHO jederzeit im Sinne der weitergefaßten Regelung des Art. 110 Abs. 2 GG geändert werden. Allerdings wäre dabei zu beachten, daß Art. 110 Abs. 2 GG ausdrücklich eine Trennung nach einzelnen Rechnungsjahren vorschreibt97, weswegen die einzelnen Haushaltstitel bei mehrjährigen Haushalten nach Jahren getrennt beziffert werden müßten. Es stellt sich die Frage, ob der in Art. 110 Abs. 2 GG festgeschriebene Grundsatz der Jährlichkeit im Sinne der vom Neuen Steuerungsmodell gewollten weitgehenden Übertragbarkeit aller Ausgaben geändert werden könnte. Eine solche Grundgesetzänderung wäre allerdings nur möglich, wenn und soweit sie nicht gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen, d.h. nicht die in den Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze berühren würde98. 91

Siehe beispielsweise § 10 a Abs. 1 Ziff. 4 der LHO/Schleswig-Holstein (Experimentierklausel), aus dem sich ergibt, daß nach der einmaligen Genehmigung der flexiblen Übertragbarkeit durch das Ministerium für Finanzen und Energie dessen weitere Beteiligung nicht mehr vorgesehen ist, sondern lediglich eine Berichtspflicht gegenüber dem Finanzausschuß des Landtages besteht. Vgl. 1. Kapitel, S. 65. 92 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S 1 ff., 8. 93 Achterberg, Norbert, Parlamentsrecht, S. 395. 94 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 64. 95 Ebenda. 96 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 64. 97 Achterberg, Norbert, S.395. 98 Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 61.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

147

Unabdingbare Bestandteile des in diesem Zusammenhang allein in Betracht kommenden Demokratieprinzips gemäß Art. 20 GG sind in erster Linie die Stellung des Volkes als oberster Souverän, die Willensbildung durch mindestens zwei Parteien, die Willensäußerungen des Volkes durch freie, allgemeine, gleiche Wahlen sowie der Grundsatz der Gewaltentrennung99. Weiterhin ist das Budgetrecht der Legislative essentieller Bestandteil einer parlamentarischen Demokratie100. Es gewährleistet nämlich, daß jede Fraktion – und damit auch die Opposition – sowie die einzelnen Abgeordneten ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darlegen und dadurch die Entscheidung über den Haushaltsplan beeinflussen können101. Der Realisierung dieses Budgetrechts dient der Grundsatz der Jährlichkeit. Als eines der klassischen Budgetprinzipien wird er als unerläßlich für die wirkungsvolle Wahrnehmung der Budgethoheit des Parlaments angesehen. Damit gehört er auch zu den wesentlichen Prinzipien der Demokratie. Art. 79 Abs. 3 GG zielt nicht darauf ab, die Gewichtsverteilung zwischen den drei Gewalten starr zu perpetuieren, weswegen Verschiebungen im Zusammenspiel der Verfassungsorgane grundsätzlich für zulässig erachtet werden102. Art. 79 Abs. 3 GG verlangt nur, daß das Demokratieprinzip insgesamt nicht berührt wird103. Hieraus folgt, daß der Gesetzgeber nicht gehindert ist, aus sachgerechten Gründen die rechtliche Ausformung der oben genannten Elemente des Demokratieprinzips zu modifizieren104. Es fragt sich, ob über die Ausweitung des Instruments der mehrjährigen Haushalte eine verfassungskonforme Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs ermöglicht werden kann. Derzeit läßt – wie oben bereits ausgeführt worden ist – Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG mehrjährige Haushalte nur dergestalt zu, daß die Veranschlagung und Abrechnung der Haushaltsmittel nach Jahren getrennt erfolgt. Würde diese Beschränkung aufgehoben, so blieben der Beginn und das Ende der jeweiligen Haushaltsperiode gleichwohl nach Jahren klar begrenzt. Der Verwaltung würde im Falle solcher mehrjähriger Haushalte eine größere Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Mittelverteilung zukommen. Gleichzeitig würde das Budgetrecht des Parlaments nicht entscheidend beeinträchtigt, da nach wie vor am Beginn einer mehrjährigen Haushaltsperiode die Grundsatzentscheidung des Parlamentes über die zur Verfügung stehenden Mittel und an deren Ende die nachträgliche Kontrolle 99

Maunz, Theodor/Dürig, Günter, in: dies., GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 47 f. Dreier, Horst, in ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 35. 101 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 5; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr. 77. 102 Maunz, Theodor/Dürig, Günter, in: dies., GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 48. 103 Dreier, Horst: in: ders. (Hrsg.), GG Kommentar, Art. 79, Rdnrn. 21 und 30 ff. 104 Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 61. 100

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

im Rahmen der Rechnungslegung durch die Regierung stünden. Da somit die zum Budgetrecht gehörende Kompetenz des Parlamentes, turnusmäßig Haushaltsentscheidungen zu treffen105, erhalten bliebe, wäre eine Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs im Wege solcher mehrjähriger Haushalte bei entsprechender Änderung des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ohne Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG möglich. Gegen solche mehrjährigen Haushalte wird eingewandt, daß sie die Gleichmäßigkeit des Mittelabflusses nicht mehr gewährleisten könnten. Dies wird als ein nicht zu unterschätzender volkswirtschaftlicher Nachteil angesehen106. Dem ist aber entgegenzuhalten, daß auch heute schon die Mittel eines Haushaltsjahres nicht kontinuierlich, sondern verstärkt zum Jahresende abfließen (sog. Dezemberfieber). Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, daß sich bei mehrjährigen Haushalten diese Tendenz fortsetzen und der Mittelabfluß konzentriert im letzten Jahr der Haushaltsperiode erfolgen würde. Allerdings widerspräche ein solches Ausgabeverhalten dem Anliegen des Neuen Steuerungsmodells, das gerade durch eine größere haushaltsrechtliche Flexibilität die Eigenverantwortung der öffentlichen Verwaltung stärken will. Eine diesem Ziel verpflichtete Verwaltung hätte daher den Aspekt der Gleichmäßigkeit des Mittelabflusses im Haushaltsvollzug mitzuberücksichtigen. (3) Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten und die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogene Grenze der Einschränkung des Entscheidungsspielraums der Legislative Nachdem festgestellt wurde, daß eine weitere Lockerung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten gegen den Grundsatz der Jährlichkeit gemäß Art. 110 Abs. 2 GG verstoßen würde, stellt sich die Frage, ob darüber hinaus noch weitere Aspekte des parlamentarischen Budgetrechts tangiert werden könnten. Es könnte z. B. der inhaltliche Entscheidungsspielraum der Legislative in unzulässiger Weise eingeschränkt werden. Zudem sollte gerade im Hinblick auf das langfristige haushaltspolitische Ziel der Senkung der Neuverschuldung keine kontraproduktive Wirkung entstehen. Nach der derzeitigen Haushaltspraxis bedürfen Ausgabereste als fortbestehende Ausgabeermächtigungen des Parlaments keiner erneuten Veranschlagung im nächsten Haushalt. Sie wachsen vielmehr automatisch als Ausgabeermächtigung dem entsprechenden Haushaltsansatz des neuen Haushaltsplans zu107. Allerdings führt die Bildung von Ausgaberesten nur 105 106 107

Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr. 76 f. Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 110 GG, Rdnr. 64. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO, Kommentar, § 19 BHO, Rdnr. 5.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

149

zur Übertragung der entsprechenden Ausgabeermächtigung. Die zu ihrer Deckung erforderlichen Kassenmittel werden indes nicht übertragen108, sondern müssen im neuen Haushaltsjahr verfügbar gemacht werden109. Dies ergibt sich beim Bund aus § 82 BHO, wonach der kassenmäßige Abschluß aufgrund der Ist-Einnahmen bzw. -Ausgaben und nicht aufgrund der SollZahlen vorzunehmen ist110. Hieraus folgt, daß Ausgabereste in dem Jahr zu finanzieren sind, in dem sie in Anspruch genommen werden. § 19 Abs. 2 Satz 1 BHO bestimmt, daß zur Deckung von Ausgaberesten Ausgabemittel veranschlagt werden sollen. Daher müßte eigentlich ein Ausgabetitel mit der Zweckbestimmung „Deckung von Ausgaberesten“ eingerichtet werden111. Bislang hat der Bund aber nie diesen Weg gewählt, sondern sein Haushaltsgebaren an § 19 Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz BHO ausgerichtet. Hiernach sind Mittel für Ausgabereste dann nicht zu veranschlagen, wenn zu deren Deckung voraussichtlich im nächsten Haushaltsjahr kassenmäßige Minderausgaben bereit gestellt werden können112. Dieser Vorgehensweise liegt die Erfahrung zu Grunde, daß es jedes Jahr zu Verzögerungen bei Investitionen und Förderprogrammen kommt, so daß die hierfür veranschlagten Ausgaben in aller Regel nicht vollständig abfließen. Dadurch entsteht eine „Reserve“ an Minderausgaben, die die Deckung für Ausgabereste sicherstellt113. Die bisherige Praxis läßt sich angesichts größer werdender Finanzengpässe allerdings immer schwerer aufrecht erhalten. So werden die einzelnen Haushaltsansätze zunehmend knapper bemessen, wodurch kaum noch Minderausgaben am Ende des Haushaltsjahres anfallen, die für die Bildung von Ausgaberesten praktisch bedeutsam wären. Zudem versucht die Verwaltung verstärkt, alle Mittel im betreffenden Haushaltsjahr abfließen zu lassen, um etwaigen späteren Deckungsschwierigkeiten zu entgehen. Die Folge hiervon ist das sog. Dezemberfieber114, d.h. das aus verschiedenen Bereichen der öffentlichen Verwaltung bekannte Bestreben, noch kurz vor Schluß des Haushaltsjahres sämtliche verfügbaren Haushaltsreste zu verausgaben. Die Befürworter der Budgetierung wenden gegen die bisherige Praxis, Minderausgaben des Vorjahres durch Einsparungen im jeweiligen Einzelplan des Folgejahres zu decken, ein, daß dies nicht zu einer Stärkung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns beitrage115. Der Bund hat diese 108 109 110 111 112 113 114 115

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Ebenda. v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm,

BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 5.1. BHO BHO BHO BHO BHO BHO

Kommentar, Kommentar, Kommentar, Kommentar, Kommentar, Kommentar,

§ § § § § §

19, 19, 19, 19, 19, 19,

Rdnr. Rdnr. Rdnr. Rdnr. Rdnr. Rdnr.

8.1. 8.3. 8.3. 8.4. 8.4.2. 3.2.

150

2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Kritik in seinen Modellvorhaben zur Erprobung flexibler Budgetierungsinstrumente aufgegriffen. Mittlerweile existiert zumindest für die Verwaltungskapitel die überjährige Verfügbarkeit ohne Einsparauflagen. Hierzu wurde ein globaler Ausgabetitel mit der Zweckbestimmung „Deckung von Ausgaberesten“ in der Höhe veranschlagt, in der im folgenden Haushaltsjahr Ausgaben geleistet werden müssen. Umgesetzt wurde diese Neuerung erstmals im Haushaltsplan 1999 des Bundes116. Diese Flexibilisierung der Übertragbarkeit darf nicht den Entscheidungsspielraum der Legislative über die vom parlamentarischen Budgetrecht gezogenen Grenze hinaus einschränken. Zudem sollte sie gerade im Hinblick auf das langfristige haushaltspolitische Ziel der Senkung der Neuverschuldung keine kontraproduktive Entwicklung haben. Zwar käme es in dem Haushaltsjahr, in dem die Mittel veranschlagt sind, aber nicht abfließen, zu effektiven Minderausgaben, die im betreffenden Jahresabschluß ausgewiesen würden. Nach der bisherigen Haushaltssituation führen Minderausgaben zunächst lediglich zu einer Verminderung der Kreditaufnahme für das betreffende Haushaltsjahr. Die Veranschlagung von Deckungsmitteln für Ausgabenreste würde jedoch zu einer Erhöhung des Haushaltsvolumens im folgenden Jahr führen. Bei entsprechender Wahrnehmung des Instruments der Übertragbarkeit wäre eine höhere Kreditaufnahme im Folgejahr die Konsequenz117, wobei die von Art. 115 Abs. 1 GG vorgebenen Grenzen beachtet werden müßten. Ein solches Verfahren wäre vor allem politisch nicht akzeptabel118, da es faktisch den politischen Handlungsspielraum des Parlaments im Haushaltsgesetzgebungsverfahren für das folgenden Haushaltsjahr einschränken würde. Dies ergibt sich daraus, daß bei der Aufstellung jedes neuen Haushaltsplans erhebliche „Vorbindungen“ zu beachten wären. Formal wären diese „Vorbindungen“ zwar Bestandteil des Haushaltsgesetzge116

Laut Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Modernisierung des Haushaltswesens, September 1998, S. 9, wurde für die im Bundeshaushalt 1998 anfallenden Minderausgaben des „flexibilisierten“ Bereichs, die in das Folgejahr übertragen werden können, erstmalig im Regierungsentwurf zum Bundeshaushalt 1999 ein Titel „Deckungsmittel für Ausgabereste“ eingestellt. 117 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 8.4.1; Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz weist in seinem Jahresbericht 1999, Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 13/5380 vom 31.01.2000, S. 11, auf die Gefahr der Vorbelastung künftiger Haushalte durch eine Erhöhung der Gesamtverschuldung hin, wenn die Ausgabereste nicht wie bisher durch Minderausgaben, sondern in Rheinland-Pfalz durch die Inanspruchnahme von Einnahmeresten bei den Krediteinnahmen sichergestellt werden. 118 Sarrazin, Thilo, Die ordnungspolitische Logik der Budgetierung, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz am 31.Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 7.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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bungsverfahrens. Tatsächlich hätte das Parlament über diesen Bereich nicht mehr inhaltlich zu entscheiden, so daß nur noch das restliche Haushaltsvolumen im Gesetzgebungsverfahren sachlich relevant wäre. Zwar hätte das Parlament in früheren Haushaltsaufstellungsverfahren über die Mittel entschieden, die nun als Ausgabenreste in den folgenden Haushaltsplänen zum Tragen kommen. Eine „Weiterwirkung“ dieser früheren Haushaltsentscheidungen für kommende Haushaltsjahre kann es jedoch allenfalls in sehr beschränktem Umfang geben. Hier ist auf das zum Grundsatz der Jährlichkeit Gesagte119 zu verweisen, wonach ein wesentliches Element des parlamentarischen Budgetrechts ist, daß der Gesetzgeber die Möglichkeit hat, regelmäßig eine umfassend neue politische Gewichtung vorzunehmen. Es muß daher mit Beginn einer neuen Haushaltsperiode ein „Schnitt“ möglich sein, um neue Akzente setzen zu können. Bei einer allgemeinen Übertragbarkeit von Ausgaberesten besteht aber die Gefahr einer „Bugwelle“ an „Vorbindungen“ für die Aufstellung neuer Haushaltspläne, die sich immer mehr aufbaut und sehr schnell den Spielraum für Entscheidungen des Gesetzgebers erheblich einschränkt120. Hierdurch würde das Recht der Legislative zu einer umfassenden politischen Sachentscheidung, die den jeweiligen Erfordernissen der betreffenden Haushaltsperiode gerecht wird, unzulässigerweise zugunsten einer größeren Freiheit der Exekutive im Haushaltsvollzugs beschnitten. Maßgeblich muß somit die tatsächliche Inanspruchnahme des Instruments der Übertragbarkeit sein. Würde daher ein nicht unerheblicher Anteil des folgenden Haushalts durch die Deckung von Ausgaberesten blockiert, so läge hierin ein Verstoß gegen das Budgetrecht.

119

Vgl. S. 145. Daß dieses Szenario nicht unrealistisch ist, zeigen die Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1998, Deutscher Bundestag, Drucksache 14/29 vom 23.11.1998, S. 240, in denen festgestellt wird, daß die übertragenen Ausgabereste in den Modellvorhaben des Bundes zur Erprobung flexibler Haushaltsverfahren zu einer beträchtlichen „Bugwelle“ geführt haben. In derselben Bemerkung, S. 9, stellt der Bundesrechnungshof darüber hinaus seit 1992 einen Trend zur zunehmenden Inanspruchnahme von Ausgaberesten fest und prognostiziert eine Fortsetzung dieses Trends durch die Flexibilisierung des Haushaltsrechts. Der Bundesrechnungshof kündigt an, daß beobachtet werde, ob als Folge dieser Entwicklung das parlamentarische Budgetrecht beschränkt und Haushaltsrisiken in Folgejahre verlagert werden. 120

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

(4) Die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle Ferner könnte durch die Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten die Verpflichtung zur Rechnungslegung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG als Voraussetzung der Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 110 GG und das Recht des Parlaments zur Haushaltskontrolle tangiert werden. (a) Die Rechnungslegung bzw. Entlastung der Bundesregierung gemäß Art. 114 Abs. 1 bzw. Art. 110 Abs. 2 GG Nach Art. 114 Abs. 1 GG hat der Bundesminister der Finanzen dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. Es stellt sich die Frage, ob bei weitgehender Flexibilisierung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten vom Parlament überhaupt noch die Rechnungslegung der Regierung so nachvollzogen werden kann, daß von einer effektiven Ausübung des Kontrollrechts durch das Parlament gesprochen werden könnte. Hierbei ist zu berücksichtigen, daß Einschränkungen des parlamentarischen Gestaltungsrechtes für die Zukunft sowie des Kontrollrechtes für die Vergangenheit grundsätzlich als Verstoß gegen das Budgetrecht des Parlaments gemäß Art. 110 Abs. 2 GG zu werten sind. Art. 114 Abs. 1 GG stellt insoweit eine Ergänzung des parlamentarischen Budgetrechts dar, als dieses nur dann ordnungsgemäß ausgeübt werden kann, wenn dem Parlament auch faktisch eine Kontrolle nachträglich möglich ist, ob sich die Exekutive an das betreffende Haushaltsgesetz bzw. den Haushaltsplan gehalten hat121. Die heutige Rechnungslegung des Bundes nach § 81 BHO und die der meisten Länder122 weist Ausgabereste als Minderausgaben aus. Daher kann das Haushaltsjahr, in dem die Mittel veranschlagt, aber nicht abgeflossen sind, ordnungsgemäß abgeschlossen werden. Im Haushaltsjahr, in dem die Mittel dann tatsächlich in Anspruch genommen werden, erscheinen diese nicht im Haushaltsplan, jedoch im Haushaltskassenbuch. Beim Abschluß des Jahres, in dem die übertragenen Mittel abgeflossen sind, werden diese sodann über den entsprechenden Sachtitel unter Inanspruchnahme von Minderausgaben gebucht. Falls vorhanden, kann der Mittelabfluß auch über einem Titel „Deckung von Ausgaberesten“ gebucht werden. Auch hier ist jederzeit ein klarer Nachweis zu führen. 121 122

Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114 GG, Rdnr. 1. Beispielsweise §§ 81 LHO/BW oder 81 LHO/NW.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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Demgemäß ist der Weg der Haushaltsmittel von ihrer Einstellung in den Haushaltsplan bis zu ihrem tatsächlichen Abfluß formal nachvollziehbar. Sollte sich im Laufe mehrerer Haushaltsjahre die befürchtete „Bugwelle“ an übertragenen Ausgaberesten aufbauen, wäre in der Praxis jedoch ein sehr kompliziertes Rechenwerk zu erstellen, das den Überblick über die „Herkunft“ der Mittel gewährleisten muß. Hierin wäre darzustellen, welche Mittel im abzurechnenden Haushaltsjahr erstmalig eingestellt worden sind und welche Beträge aus welchen vergangenen Haushaltsjahren stammen. Tatsächlich dürfte es schwer fallen, im Laufe mehrerer Jahre ein solches Rechenwerk noch allgemein verständlich zu gestalten. Allerdings ist dies eine Frage der praktischen Umsetzung der Rechnungslegung. Man wird aus diesem Problem nicht die Schlußfolgerung ziehen können, daß durch die Flexibilisierung der Übertragbarkeit eine ordnungsgemäße Rechnungslegung unmöglich werden würde. Bedenken gegen eine Erweiterung des Instruments der Übertragbarkeit bestehen aus Sicht der Rechnungslegung, die Voraussetzung für das Entlastungverfahren der Bundesregierung ist, somit nicht. (b) Die Funktion der Haushaltskontrolle bei Einführung des Neuen Steuerungsmodells Nach Vorstellung des Neuen Steuerungsmodells soll sich die Aufstellung der Haushaltspläne insofern grundlegend ändern, als es zukünftig keine detaillierten Einzelansätze mehr geben soll, sondern vielmehr Globaltitel, die maßgeblich durch Zielvorgaben inhaltlich bestimmt werden sollen123. Eine solche final- bzw. output-orientierte Änderung des Haushaltsplans erfordert eine Neustrukturierung der bislang praktizierten Haushaltskontrolle. Infolgedessen müßte auch das Rechnungslegungsverfahren als Voraussetzung zur Entlastung der Regierung neu gestaltet werden. Entscheidend hierbei kann nicht mehr die bloße Titelbuchung der getätigten Ausgaben sein, wie dies für die Rechnungslegung aufgrund der bisherigen detaillierten Haushaltspläne ausreichte. Vielmehr müßte die Exekutive in der Rechnungslegung die tatsächlich geleisteten Ausgaben nach Art und Verwendungszweck aufzeichnen, wobei eine Zuordnung zu den Zielvorgaben der letzten Haushaltsperiode erfolgen müßte. Diese Unterlagen würden den entscheidenden Nachweis der haushaltswirtschaftlichen Aktivitäten der Verwaltung bilden, da hierdurch erst die tatsächliche Umsetzung der globalen Vorgaben des output-orientierten Budgets nachvollziehbar wäre124. Nunmehr wäre im 123

Vgl. 1. Kapitel, S. 42 f. Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Budge124

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Rahmen der Haushaltskontrolle zu überprüfen, ob die gemachten Zielvorgaben realisiert und die Ziele auch wirtschaftlich erreicht worden sind. Damit läge das Schwergewicht der Haushaltskontrolle auf einer Wirtschaftlichkeitsprüfung, die eine Erfolgskontrolle einschließen würde125. Zu bedenken ist hierbei, daß die Parlamentarier für eine solche Bewertung kaum ausgebildet sind, so daß ihre Abhängigkeit von der Zuarbeit der Rechnungshöfe zwangsläufig steigen würde126. Auf der anderen Seite wäre jedoch eine wesentlich sachbezogenere Arbeitsweise der Abgeordneten zu erwarten, da eine solche Haushaltskontrolle einer politischen Auseinandersetzung weitgehend entzogen wäre127. So weist Gusy128 zu Recht darauf hin, daß es nur die Feststellung der Wirtschaftlichkeit oder der Unwirtschaftlichkeit des exekutiven Handelns gibt, nicht jedoch eine „rechte“ oder „linke“ Wirtschaftlichkeit. Ein solches Haushaltsverfahren könnte somit einen Beitrag zur „Versachlichung“ der Politik und damit zu einem wichtigen Anliegen des Neuen Steuerungsmodells leisten. dd) Die Kumulation von Globalisierung, gegenseitiger Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgaberesten In den Ausführungen zur Globalisierung, gegenseitigen Deckungsfähigkeit und zur Übertragbarkeit wurde jeweils die Grenze des rechtlich Vertretbaren aufgezeigt. Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz steckt auf Bundes- und Länderebene den haushaltsrechtlichen Rahmen für Modernisierungsmaßnahmen ab. Die dort vorgenommenen Flexibilisierungen des Haushaltsvollzugs sind bei entsprechender Auslegung jeweils noch verfassungskonform. Die Frage, ob die Kumulation aller Flexibilierungsmaßnahmen im Ergebnis jedoch zu einer Aushöhlung des parlamentarischen Budgetrechts führt, wurde bisher lediglich am Rande erörtert. Erst recht ist diese Fragestellung für die weiterreichenden Vorstellungen des Neuen Steuerungsmodells relevant. Da bei der Regelung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit und der Übertragbarkeit von Ausgaberesten durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz die verfassungsrechtliche Grenze erreicht wurde, soll hier vor allem der Frage nachgegangen werden, inwieweit die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Globalisierung in Kombination mit den be-

tierung und Budgetrecht des Parlaments, Symposium des Landtags am 31. Oktober 1996, S. 16 ff., 24. 125 Gusy, Christoph, Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat, in: DVBl. 1998, S. 917 ff., 925; Färber, Gisela, S. 24. 126 Ebenda. 127 Ebenda. 128 Gusy, Christoph, S. 925.

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reits flexibilisierten Instrumenten der gegenseitigen Deckungsfähigkeit und der Übertragbarkeit von Ausgaberesten verfassungsrechtlich möglich ist. Es wurde festgestellt, daß eine Globalisierung der Titel, d.h. eine Reduzierung der Titel bis hin zu einem Titel pro Hauptgruppe, nur möglich ist, wenn die wesentlichen Aufgabebereiche der Regierung erkennbar bleiben. Die gegenseitige Deckungsfähigkeit von Titeln ist ebenfalls in nicht unerheblichem Maße möglich. Allerdings würde eine kapitelübergreifende Erweiterung dieses Instruments gegen den Grundsatz der sachlichen Spezialität verstoßen. Die Übertragbarkeit von Ausgaberesten ist schon nach der Reform des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes sehr flexibel handhabbar. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Jährlichkeit und gegen das parlamantarische Budgetrecht ist jedoch dann zu bejahen, wenn das Instrument praktisch so uneingeschränkt ausgeübt würde, daß die Entscheidungsfreiheit der Legislative in künftigen Haushaltsverfahren eingeschränkt wäre. Die Kumulation von Globalisierung und gegenseitiger Deckungsfähigkeit könnte gegen den Grundsatz der sachlichen Spezialität verstoßen, wenn dadurch eine Zuordnung der parlamentarischen Ausgabebewilligung auf klar vorherbestimmte Verwendungszwecke nicht mehr möglich wäre129. Durch die Reduktion der Titel auf einen oder einige wenige Titel pro Hauptgruppe im Rahmen der Globalisierung wird im Haushaltsplan nur noch der verfassungsrechtlich vorgeschriebene Mindestüberblick über die verschiedenen Aufgaben- und Kostenbereiche der Exekutive gewährt. Sollen die Hauptgruppen zudem noch untereinander deckungsfähig sein, fällt de facto auch diese Untergliederung weg. Die Folge wären Globalbudgets für die verschiedenen Ressorts. Wie oben ausgeführt130, entspräche dies nicht der Wesentlichkeits-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts131. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der sachlichen Spezialität und damit gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 GG müßte bejaht werden. Verstärkt würde diese Problematik dadurch, wenn außerdem noch eine möglichst flexible Übertragbarkeit von Ausgaberesten zugelassen werden würde. Dann könnten nicht näher spezifizierte Mittel aus den „Globalbudgets“ auf folgende Haushaltsjahre übertragen werden. Da diese Mittel nicht einem bestimmten Verwendungszweck zuzuordnen wären, wäre eine Unterscheidung in „alte“ und „neue“ Mittel kaum noch zu gewährleisten. Hierin läge ebenfalls ein Verstoß gegen den Grundsatz der sachlichen Spezialität. Außerdem stellt sich die Frage nach dem Sinn einer solchen Vorgehensweise. Gemäß § 19 Abs. 1 BHO und der entsprechenden Bestimmungen der Landeshaushaltsordnungen soll die Übertragbarkeit von Ausgabemitteln 129 130 131

Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 101. Vgl. S. 141. BVerfGE 45, 1, 32.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

für bestimmte Maßnahmen die sparsame Bewirtschaftung der Mittel fördern. Es soll damit vor allem das sog. Dezemberfieber vermieden werden, d.h. der Gefahr entgegen gewirkt werden, daß die Verwaltung am Jahresende Ausgaben nur leistet, um den Verfall der Mittel für bestimmte Zwecke zu verhindern132. Bei dem Wegfall der strikten Zweckbindung der Mittel durch die Globalisierung entfiele diese Begründung. Die Verwaltung wäre im laufenden wie im folgenden Haushaltsjahr sehr frei in ihrer Mittelverwendung und könnte daher beispielsweise auf Verschiebungen beim Mittelabfluß für eine bestimmte Maßnahme flexibel reagieren, ohne daß eine Übertragung der Mittel erforderlich wäre. Die Übertragung der Ausgabereste würde in diesem Fall einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung geradezu widersprechen. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die kumulative Inanspruchnahme aller haushaltsrechtlicher Einzelmaßnahmen der Budgetierung gegen den Grundsatz der sachlichen Spezialität verstoßen würde. Die Konsequenz hieraus wäre eine erhebliche Einschränkung der politischen Steuerungsund Kontrollfähigkeit der Parlamente und damit des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG133. ee) Die Einwände der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells gegen den Vorhalt der Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts gemäß Art. 110 Abs. 2 GG durch die Budgetierung Wie zuvor festgestellt, würde die extensive Anwendung der einzelnen Elemente der Budgetierung bzw. deren Kumulation gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 GG verstoßen. Hiergegen wird von den Befürwortern des Neuen Steuerungsmodells eingewandt, daß die Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments bereits nach der derzeitigen Verfassungswirklichkeit sehr begrenzt seien und das parlamentarische Budgetrecht in der Praxis durch verschiedene Faktoren relativiert werde. So sei wegen des hohen Anteils der gesetzlich und vertraglich gebundenen Ausgaben der Haushalte von teilweise über 90% der Spielraum für eine Politikgestaltung sehr gering134. Auch habe mittlerweile der Umfang von „Neben132

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 19, Rdnr. 3.2. Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 8. 134 Ockermann, Jürgen, Die Rolle des Parlaments bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der neuen Steuerung, S. 91 ff., 96; Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments, Symposium, S. 16 ff., 21; Kube Hanno, Neue Steuerung im Haushaltsrecht – Ein Kompetenzgefüge außer Balance?, in: DÖV 2000, S. 810 ff., 813 f. 133

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haushalten“ derart zugenommen, daß schon von einer Flucht aus dem Budgetrecht gesprochen werden müsse135. Wenn daher angesichts solcher Einschränkungen des Gestaltungs- und Kontrollspielraums der Parlamente das parlamentarische Budgetrecht gegen die Budgetierung ins Feld geführt werde, sei dies „wirklichkeitsfremd“ 136. So könne gerade die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Konzentration der Legislative auf die wesentlichen strategischen Haushaltsentscheidungen wirksam dazu beitragen, dem aus dem Budgetrecht folgenden Primat der Politik in haushaltspolitischen Angelegenheiten wieder zu neuem Leben zu verhelfen137. Die output-orientierte Haushaltssteuerung zwinge das Parlament, sich nachhaltiger als bisher mit politischen Problemen auseinanderzusetzen, weswegen deren Lösung nicht mehr lediglich in der Ausweisung von Ausgabemitteln in entsprechenden Haushaltstiteln bestehen könnte. Vielmehr müßte die Politik anstatt dessen konkrete Ziele für als notwendig erkannte Handlungsbereiche formulieren und deren Erreichung kontrollieren138. Der Hinweis auf den derzeit schon begrenzten haushaltspolitischen Entscheidungspielraum des Parlaments vermag den sich aus der Budgetierung ergebenden Verstoß gegen das parlamentarische Budgetrecht nicht zu rechtfertigen. Das neue output-orientierte Haushaltsaufstellungs bzw. -vollzugsverfahren würde kaum etwas am Anteil der gesetzlich oder vertraglich determinierten Haushaltspositionen ändern oder aber das Problem der „Nebenhaushalte“ lösen können. Allerdings würde sich der durch die Budgetierung eintretende Machtverlust des Parlaments auf die schon jetzt als zu klein empfundenen „freien“ Bereiche von Haushaltsgesetz bzw. -plan auswirken und damit im Ergebnis eine weitere Einschränkung der parlamentarischen Gestaltungsmöglichkeiten sowie des Budgetrechts des Parlaments bedeuten. Auch der Verweis darauf, daß das Parlament durch das neue Haushaltsverfahren zu einer stärker sachbezogenen und nachhaltigeren politischen Problemlösung veranlaßt werden könnte, ist wenig überzeugend. Hier wird die Möglichkeit, durch die Budgetierung eine qualitative Verbesserung des parlamentarischen Budgetrechts zu erreichen, als gewisse Kompensation für die quantitative Einschränkung des parlamentarischen Entscheidungsspielraums angesehen. Dies ist jedoch nur realistisch, wenn die bisherige Machtachse von Regierung und die sie im Parlament tragenden Mehrheitsfraktionen zugunsten einer engeren Zusammenarbeit von Regierungs- und Oppositionsfraktionen aufgegeben werden würde. Wegen der bislang zu beobachtenden Aufspaltung der Parlamente in ein Regierungs135

Ockermann, Jürgen, S. 95 f.; Puhl, Thomas, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 16 ff. 136 Ockermann, Jürgen, S. 97. 137 Ockermann, Jürgen, S. 98. 138 Färber, Gisela, S. 27.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

lager auf der einen und die Opposition auf der anderen Seite, nehmen die jeweiligen Fraktionen derzeit unterschiedliche Aufgabenschwerpunkte wahr139. Da Änderungsanträge der Opposition zum Haushaltsgesetz bzw. -plan in den Ausschüssen regelmäßig wenig und im Plenum des Deutschen Bundestags keine Aussicht auf Erfolg haben140, konzentiert sie sich überwiegend auf die Haushaltskontrolle141. Dagegen kann die die Regierung tragende Parlamentsmehrheit aktiv die Aufstellung des Haushaltsplans beeinflussen142. Die Zusammenarbeit mit der Opposition in der Haushaltskontrolle funktioniert in der Regel sehr sachbezogen und ohne parteipolitische Auseinandersetzungen, wobei allerdings die Regierungsfraktionen kein Interesse an einer öffentlichkeitswirksamen Kritik an wesentlichen Mängeln des Haushaltsvollzugs haben143. Daher übt die Opposition eine Mittlerfunktion im Hinblick auf die Öffentlichkeit aus144. Nur wenn sich dieses Blockdenken innerhalb des Parlaments ändert, kann es gegenüber der Exekutive sowohl bei der Haushaltsaufstellung als auch bei der Kontrolle des Vollzugs ein stärkeres Eigengewicht bekommen. Soll die Budgetierung tatsächlich zu einer qualitativen Verbesserung des Budgetrechts führen, kann sich die Gestaltungsmöglichkeit des Parlaments nicht mehr bloß auf die Möglichkeit der Beeinflußung der Regierungsvorlage durch einige Fraktionen beschränken. Vielmehr muß die maßgebliche Gestaltung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans durch alle im Parlament vertretenen Fraktionen angestrebt werden. Dies setzt voraus, daß Regierungs- und Oppositionsfraktionen gemeinsam bereit sind, auch gegen die Vorstellung der Regierung Änderungen im Haushaltsentwurf durchzusetzen. Da eine solche grundlegende Änderung des parlamentarischen Zusammenspiels jedenfalls derzeit nur wenig realistisch erscheint, bleibt festzuhalten, daß die im Wege der Budgetierung von der Legislative an die Exekutive abzutretenden Haushaltskompetenzen in ihrer Kumulation einen Verstoß gegen Art. 110 Abs. 2 GG darstellen würden.

139 Kube Hanno, Neue Steuerung im Haushaltsrecht – Ein Kompetenzgefüge außer Balance?, in: DÖV 2000, S. 810 ff., 815. 140 Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 393. 141 Heun, Werner, S. 108. 142 Heun, Werner, S. 389 f. 143 Heun, Werner, S. 492. 144 Ebenda.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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c) Die Kompensation der Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Kontraktmanagement und das Controlling Es stellt sich die Frage, ob das Neue Steuerungsmodell selbst über Instrumente verfügt, um die durch die Budgetierung oben festgestellte Beeinträchtigung des parlamentarischen Budgetrechts zu kompensieren. Das Parlament bekommt nach dem Neuen Steuerungsmodell vor allem zwei Instrumente neu an die Hand: Dies ist zum einen das Kontraktmanagement, durch das die Legislative in die Lage versetzt werden soll, die Aufgabenerledigung der Exekutive über Zielvorgaben und output-orientierte Budgets zu definieren. Zum anderen ist es das Controlling, durch dessen periodische Berichte das Parlament laufend über die Aufgabenerfüllung der Exekutive informiert werden soll. Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit diese beiden Instrumente die aus der Budgetierung folgenden Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts zu kompensieren vermögen. aa) Die Zwei-Stufen-Theorie von Linck Linck vertritt die Auffassung, daß das parlamentarische Budgetrecht und das hieraus abgeleitete Prinzip der sachlichen und zeitlichen Spezialität nicht isoliert betrachtet werden dürfe. Vielmehr stünden diese dem Verfassungsgrundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß Art. 114 GG gegenüber145. Beide widerstreitende Verfassungspositionen seien daher im Wege der praktischen Konkordanz zu einem verhältnismäßigen Ausgleich zu bringen146. Nach der von Linck147 entwickelten Zwei-Stufenlösung soll folgendes gelten: 1. Wird der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Spezialität nur geringfügig erweitert, so kann eine hieraus resultierende Beeinträchtigung der parlamentarischen Steuerungs- und Kontrollrechte durch erhöhte Informationspflichten der Exekutive (z. B. durch Controllingberichte) kompensiert werden. 2. Erfolgt die Flexibilisierung des Grundsatzes der sachlichen und zeitlichen Spezialität hingegen in einem so weitem Umfang, daß die Exekutive die Möglichkeit bekommt, in nicht unerheblichem Ausmaß selbst die Gewichtung der Haushaltsmittel vorzunehmen, so führt dies zur Verfassungswidrigkeit. Dies soll jedenfalls dann der Fall sein, wenn die Exekutive de facto auch über die Realisierung bestimmter Vorhaben, 145 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 9. 146 Linck, Joachim, S. 9. 147 Linck, Joachim, S. 10 ff.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

womöglich auch gegen die von Haushaltsgesetzgeber vorgegebenen Prioritäten, entscheiden kann. Hieran soll auch eine Festschreibung von Berichtspflichten der Exekutive nichts ändern, da diese den Verlust von budgetrechtlichen Kompetenzen der Legislative nicht ausgleichen können. Dies soll sich vor allem daraus ergeben, daß das Parlament nach Abschluß der Haushaltsgesetzgebung nur noch eine nachgängige Kontrolle der Exekutive ausüben kann. Selbst dann, wenn die Legislative durch intensivere Berichterstattung der Regierung in die Lage versetzt werden würde, ihre Kontrollrechte besser als bisher auszuüben, kann dies nicht die gleiche Qualität wie die exakte Festlegung des exekutiven Handelns durch eine detaillierte Haushaltsgesetzgebung haben. Die 2-Stufen-Theorie von Linck bezieht sich ausdrücklich nur auf eine Verbesserung des Informationsstandes des Parlaments als Kompensation für den festgestellten Machtverlust gegenüber der Exekutive. Sie wäre daher zu ergänzen um die Frage, ob unter den genannten Voraussetzungen nicht auch das Kontraktmanagement die Einschränkung des parlamentarischen Budgetrechts kompensieren kann. Eine so ergänzte 2-Stufen-Theorie würde berücksichtigen, daß das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative maßgeblich durch die auf dem Grundgesetz basierende Verfassungspraxis bestimmt wird. Deshalb muß bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der geplanten Reformmaßnahmen jeweils eine Abwägung der verschiedenen Verfassungspositionen vorgenommen werden, um sicherzustellen, daß die grundgesetzliche „balance of power“, d.h. das Verhältnis der verschiedenen Gewalten zueinander, insgesamt im Grundsatz gewahrt bleibt. bb) Die Machtverschiebung zugunsten der Exekutive trotz der neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings Auch nach der ergänzten Linck’schen 2-Stufen-Theorie wäre die vom Neuen Steuerungsmodell beabsichtigte Flexibilisierung des Haushaltsrechts in der Gesamtheit der vorgesehenen Maßnahmen als verfassungswidrig anzusehen. Der Exekutive würde nämlich hierdurch ein so weiter Handlungsspielraum eingeräumt werden, der es ihr letztlich ermöglichen würde, die maßgeblichen Akzente des Haushalts selbst zu setzen. Sie wäre dadurch de facto in der Lage, vorgegebene Prioritäten des Haushaltsgesetzgebers zu verschieben148. Das Kontraktmanagement und das Controlling können diese Machtverschiebung letztlich nicht kompensieren:

148 Edinger, Florian, Änderungen des Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 15 ff., 19.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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Durch die zeitliche Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs im Rahmen der Budgetierung besteht die Möglichkeit der Exekutive, eigene Prioritäten hinsichtlich des „Wann“ des Haushaltsvollzugs zu setzen. Das Parlament könnte diese Freiheit der Exekutive so kompensieren, daß es beispielsweise exakte zeitliche Zielvorgaben im Rahmen des Kontraktmanagements träfe. Allerdings würde dadurch gerade die mit der Lockerung des strikten Gebotes der Jährlichkeit (zeitliche Spezialität) der Exekutive eingeräumte Möglichkeit, im Laufe einer Haushaltsperiode flexibler als bisher auf sich ergebende Veränderungen zu reagieren, wieder aufgehoben. Dies würde jedoch dem Sinn der Haushaltsflexibilisierung, wie sie unter dem Begriff der Budgetierung beschrieben wurde, widersprechen. Aber auch durch die geplante Globalisierung von Titeln und die Erweiterung der Deckungsfähigkeit von Ausgabemitteln wird die inhaltliche Zuordnung der Ausgabemittel (sachliche Spezialität) so reduziert, daß letztlich die Exekutive einen maßgeblichen Einfluß auf die inhaltliche Gestaltung des Haushalts bekommt. Nach der Vorstellung des Neuen Steuerungsmodells sollen mit dem Kontraktmanagement zwar möglichst konkrete Zielvorgaben festgeschrieben werden. Den Umfang der inhaltlichen Entscheidungsfreiheit der Exekutive kann das Parlament dadurch festlegen, daß es die Ziele des Verwaltungshandelns mehr oder weniger minutiös vorgibt. Insbesondere kann das Parlament bei ergebnisorientierten Budgets durch ein detailliertes Kennzahlensystem den Umfang des Handlungsspielraums der öffentlichen Verwaltung sehr genau bestimmen149. Das Parlament hat somit auch im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells nicht unerhebliche Gestaltungsmöglichkeiten. Gleichwohl kann die Definition von Zielen nie so genau sein wie die Festlegung von bestimmten Projekten in den herkömmlichen Haushaltsplänen. Durch die geplante weite Entscheidungsfreiheit der Exekutive beim „Wie“ der Zielerreichung kann sie im Sinne der Linck’schen ZweiStufen-Theorie maßgeblich den Haushaltsvollzug beeinflussen. Da durch das Kontraktmanagement letztlich die Machtverschiebung hinsichtlich der inhaltlichen Gestaltung des Haushaltsvollzugs zugunsten der Exekutive nicht kompensiert werden kann, scheidet nach der Linck’schen Zwei-Stufen-Theorie auch das Controlling als Kompensat aus. Wie oben schon ausgeführt wurde150, kann durch die Controllingberichte nur der Informationsstand der Legislative verbessert werden. Dies gleicht jedoch nicht die Abgabe von budgetrechtlichen Kompetenzen des Parlaments an die Exekutive adäquat aus.

149 Hill, Hermann, Gesetzgebung und Verwaltungsmodernisierung, in: ZG 2/ 1998, S. 101 ff., 111. 150 Vgl. S. 160.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Durch die Instrumente des Kontraktmanagements und des Controllings können demnach die Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts durch das Neue Steuerungsmodell, vor allem im Hinblick auf den Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Spezialität, nicht ausgeglichen werden. Es müßten vielmehr neue Einflußmöglichkeiten des Parlaments gegenüber der Exekutive entwickelt werden, die vom Grundgesetz bislang nicht vorgesehen sind. Auf die rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments soll im folgenden eingegangen werden. d) Die Kompensation durch die Einführung des Instruments des parlamentarischen Auftrags sowie die Erweiterung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts Auch von Befürwortern des Neuen Steuerungsmodells wird eingeräumt151, daß die aus der Budgetierung folgenden Einschränkungen der parlamentarischen Gestaltungsmöglichkeiten einer gewissen Kompensation bedürften, um das verfassungsmäßige Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive in der Balance zu halten. Dies ergibt sich daraus, daß das Parlament nach der bisherigen Rechtslage keine praktikable, rechtlich verbindliche Einflußmöglichkeit auf den laufenden Haushaltsvollzug hat. Das Haushaltsgesetz, durch das traditionell der Handlungsrahmen der Exekutive von der Legislative für eine nächste Haushaltsperiode abgesteckt wird152, gibt dem Parlament eine einmalige Gestaltungsmöglichkeit vor Beginn einer Haushaltsperiode. Während des laufenden Haushaltsvollzugs kann das Parlament zwar durch Anregungen, Mißbilligungen, Stellungnahmen seinen Einfluß geltend machen. Diese parlamentarischen Äußerungen haben jedoch gegenüber der Exekutive keinen rechtlich verbindlichen Charakter. Schließlich bleibt das Instrument des Gesetzes, insbesondere für den Fall, daß das Parlament mit der Umsetzung der Zielvorgaben, die im Zusammenhang mit dem Haushaltsgesetz bzw. Haushaltsplan festgelegt worden sind, nicht zufrieden sein sollte153. Hierdurch kann das Parlament seine politischen Ziele mit den entsprechenden Sanktionsmöglichkeiten gegenüber der Exekutive definieren, wobei es auch über Art und Detailgenauigkeit der gesetzlichen Regelung entscheidet154. Allerdings handelt es sich hierbei um 151 Siehe beispielsweise schriftliche Stellungnahme von Ockermann, Jürgen vom 15. Oktober 1998, zur öffentlichen Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses des Landtags Nordrhein-Westfalen am 29. Oktober 1998, S. 9; Osterloh, Lerke, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht aus juristischer Sicht, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments, Symposium, S. 38 ff., 41. 152 Bolz, Urs/Klöti, Ulrich, Parlamentarisches Steuern neu erfinden?, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, 4/1996, S. 145 ff., 150. 153 Bolz, Urs/Klöti, Ulrich, S. 149.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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ein eher schwerfälliges und aufwendiges Instrument, das das Parlament zwingen würde, Detailfragen des Haushaltsvollzugs in einem Gesetzgebungsverfahren zu regeln. Daher stellt sich die Frage nach neuen flexibleren Einflußmöglichkeiten des Parlaments auf den laufenden Haushaltsvollzug: • Denkbar wäre die Erteilung von Aufträgen des Parlaments an die Exekutive. Wegen des neuen Verhältnisses zwischen Parlament und Exekutive im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells wird insbesondere in der Schweiz eine neue Zuständigkeit des Parlaments diskutiert155. Danach soll das Parlament der Regierung Aufträge erteilen dürfen. Seit Oktober 1997 verfügt das schweizerische Parlament über dieses neue Instrument der Einflußnahme auf die Regierung156. Die Kompetenzverteilung zwischen Regierung und Parlament soll über die Wirkung der Auftragserteilung entscheiden, so daß das neue Instrument mit dem Prinzip der Gewaltenteilung in Einklang steht: Fordert das Parlament die Regierung und die Verwaltung auf, es bei der Ausübung seiner eigenen Kompetenzen zu unterstützen, hat der Auftrag die Wirkung einer Weisung, die bindend ist157. Soll die Regierung aber Regelungen treffen oder Verwaltungsakte setzen, die in ihrer Entscheidungskompetenz liegen, so bestimmt das Parlament mit dem Auftrag lediglich die Grundsätze, an denen sich die Regierung bei ihrer Entscheidung orientieren soll. Demgemäß wird die Regierung im konkreten Einzelfall nicht gebunden158. • Es wird ferner die Ausweitung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts diskutiert, wonach die Einzelmaßnahmen der Budgetierung159 erst nach vorheriger Zustimmung des Parlaments zulässig sein sollen160. Dieser Vorschlag orientiert sich an den schon derzeit praktizierten haushaltsrechtlichen Sperrvermerken und Zustimmungsvorbehalten161. Durch den parlamentarischen Zustimmungsvorbehalt soll der 154

Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 85. 155 Mastronardi, Philippe, S. 83. 156 Hill, Hermann, Gesetzgebung und Verwaltungsmodernisierung, in: ZG 2/ 1998, S. 101 ff., 114. 157 Mastronardi, Philippe, S. 84. 158 Ebenda. 159 Gemeint sind hier vor allem die Flexibilisierung durch die Ausweitung der gegenseitigen Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln sowie die weitgehende Übertragbarkeit von Ausgabemitteln. 160 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 11. 161 Ebenda.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

oben festgestellte Verstoß gegen das Prinzip der sachlichen und zeitlichen Spezialität und damit gegen das parlamentarische Budgetrecht kompensiert werden162. Die beiden neuen Einflußmöglichkeiten müßten verfassungsgemäß sein und damit vor allem dem Grundsatz der Gewaltenteilung entsprechen. Gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG übt das Staatsvolk die Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung (Legislative), der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und der Rechtsprechung (Judikative) aus163. Auch wenn die drei Gewalten im Grundgesetz nicht näher definiert sind, so verbindet sich jedenfalls mit dieser Formulierung die Forderung, daß jede der Gewalten durch besondere Organe ausgeübt werden muß, so daß eine organisatorische Gewaltenteilung bzw. -trennung erforderlich ist164. Damit soll sichergestellt werden, daß sich die Organe der Legislative, Exekutive und Judikative gegenseitig kontrollieren und begrenzen, um die Staatsmacht zu mäßigen und die Freiheit des Einzelnen zu schützen165. Das Verhältnis der drei Gewalten zueinander darf daher nicht grundsätzlich, d.h. in seinem Kernbereich, verändert werden166. Es kommt dabei darauf an, daß die jeweilige Verantwortlichkeit erkennbar und im Kern unberührt bleibt, so daß sich nur von Fall zu Fall beurteilen läßt, ob eine grundsätzliche Gewichtsverlagerung von einer zugunsten einer anderen Gewalt vorliegt167. Die Erteilung von Aufträgen nach dem oben beschriebenen schweizerischen Modell verstößt danach nicht gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung, da sich die Rechtsverbindlichkeit der Aufträge an dem jeweiligen Kompetenzbereich der Legislative oder Exekutive orientiert und somit ausdrücklich den Kernbereich der verschiedenen Gewalten beachtet. Fraglich ist aber, ob die Geltendmachung von parlamentarischen Zustimmungsvorbehalten gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstößt. Die Trennung von Haushaltsgesetzgebung und Haushaltsvollzug könnte in diesem Fall nicht klar genug vorgenommen werden168. Linck vertritt hierzu die Auffassung, daß die Durchführung der mit der Budgetierung verbundenen Maßnahmen, wie beispielsweise der gegenseiti162

Ebenda. Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 37; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 461. 164 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig; GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 40. 165 BVerfG, ZBR 1959, 152 ff. 166 BVerfG, ZBR 1959, 152 ff. 167 BVerfG, ZBR 1959, 152 ff.; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 491. 168 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 11. 163

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gen Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln und der Übertragbarkeit von Ausgaberesten unter dem Vorbehalt einer vorherigen parlamentarischen Zustimmung, kein unzulässiger Eingriff der Parlamente in die exekutivischen Kompetenzen sei169. Vielmehr bewege sich die Legislative damit im Rahmen ihrer originären Haushaltsgesetzgebung. Da es in ihrer Entscheidungsgewalt liege, ob und in welchem Umfang sie haushaltsrechtliche Entscheidungskompetenzen auf die Exekutive verlagere170, könne sie die Exekutive auch unter dem Vorbehalt ihrer Zustimmung zur Durchführung bestimmter Maßnahmen ermächtigen171. Damit stelle sich der parlamentarische Zustimmungsvorbehalt als eine spezifische Ausprägung des Budgetbewilligungsrechts dar, der einen flexibleren Haushaltsvollzug ermöglichen solle, ohne daß das Parlament die ihm zustehende Haushaltskompetenz an die Exekutive delegiere172. Dagegen spricht jedoch, daß in der Praxis des Neuen Steuerungsmodells die Notwendigkeit entstünde, permanent die Zustimmung der Legislative zu Maßnahmen des Haushaltsvollzugs einzuholen. Durch die periodischen Controllingberichte sowie die von der Exekutive jeweils vorzutragende Begründung der Notwendigkeit der parlamentarischen Zustimmung zu einer haushaltsrechtlichen Maßnahme, wie der Übertragbarkeit von Ausgaberesten oder der Inanspruchnahme von deckungsfähigen Ausgabetiteln, würde die Legislative fortlaufend in die Lage versetzt werden, den Verwaltungsvollzug zu kontrollieren. Hierdurch würde sie, entgegen der Intention des Neuen Steuerungsmodells, zu einer Art „Oberregierung“. Zwar ist dem deutschen Staatsrecht ein sog. Regierungs- oder Verwaltungsvorbehalt, d.h. ein Kompetenzbereich der Exekutive, in den die Legislative nicht eingreifen darf, fremd173. Aus der Bezeichnung „vollziehende Gewalt“ des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ergibt sich jedoch, daß der Vollzug der Gesetze im Einzelfall der Verwaltung zugewiesen ist174. Für den Vollzug des Haushalts konkretisieren dies die Artikel 110 ff. GG. Würde als Folge der Ausweitung des Instruments des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts daher maßgeblich die Legislative über den Haushaltsvollzug entscheiden, so bliebe der Exekutive nur noch die Funktion der Vollstreckerin der parla-

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Linck, Joachim, S. 12. Es wurde oben eingehend erörtert, daß eine solche Delegation nur im verfassungsrechtlichen Rahmen des parlamentarischen Budgetrechts möglich ist, vgl. S. 132 ff. 171 Linck, Joachim, S. 12. 172 Linck, Joachim, S. 12; So auch Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 371. 173 Ossenbühl, Fritz, Freiheit, Verantwortung, Kompetenz, S. 303. 174 Maurer, Hartmut, Der Verwaltungsvorbehalt, in: VVDStRL 43, S. 135 ff., 156 f.; Ossenbühl, Fritz, S. 304 ff. 170

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

mentarischen Einzelfallentscheidungen. Dies widerspräche ihrer Verantwortung für den Haushaltsvollzug175. Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, daß durch die Erteilung von parlamentarischen Aufträgen die Einschränkungen des parlamentarischen Budgetrechts kompensiert werden könnten. Dieses Instrument müßte nach dem schweizerischen Vorbild in Deutschland neu entwickelt werden. Die Geltendmachung von Zustimmungsvorbehalten durch das Parlament im Bereich der Budgetierung wäre mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar, da hier eine verfassungsrechtlich bedenkliche Verwischung der jeweiligen Zuständigkeit von Exekutive und Legislative erfolgen würde. e) Die Möglichkeit eines endgültigen oder vorübergehenden Verzichts des Parlaments auf den bisherigen Umfang seines Budgetrechts? Nach dem bisherigen Ergebnis der Untersuchung verstoßen insbesondere die vom Neuen Steuerungsmodell gewünschte Ausbringung von Globalbudgets für die verschiedenen Fachressorts, die kapitelübergreifende gegenseitige Deckungsfähigkeit sowie die pauschale Erweiterung der Übertragbarkeit von Ausgaberesten gegen das parlamentarische Budgetrecht und sind daher verfassungswidrig. Fraglich ist, wie es verfassungsrechtlich zu bewerten wäre, wenn das Parlament selbst durch eine Änderung des Haushaltsrechts bzw. des jeweiligen Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans auf sein Budgetrecht teilweise verzichten würde. Der Blick auf die geschichtliche Entwicklung176 hat gezeigt, daß sich die Parlamente ihr Budgetrecht gegenüber den Regierungen hart erkämpfen mußten. Wurden sie doch erst hierdurch in die Lage versetzt, ihre Gestaltungsmöglichkeiten als Gesetzgeber voll auszuschöpfen und gleichzeitig die Exekutive effektiv zu kontrollieren. Gleichwohl könnte daran gedacht werden, daß die Legislative nunmehr zumindest teilweise auf die Ausübung ihres Budgetrechtes verzichtet, weil sie hierfür beispielsweise über Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen eine neue Möglichkeit der Steuerung als Kompensat erhielte. Voraussetzung hierfür wäre aber, daß das Parlament rechtlich überhaupt zu einem solchen Verzicht in der Lage wäre.

175 Siehe auch Bleckmann, Albert, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, Rdnr. 1827, S. 779, der schon die jetzige Praxis der haushaltsrechtlichen Zustimmungsvorbehalte unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung für fragwürdig hält. 176 Vgl. S. 128 f.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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aa) Die Änderung des Grundgesetzes Fraglich ist zunächst, ob das Parlament befugt wäre, durch eine Grundgesetzänderung sein bisher bestehendes Budgetrecht, wie es in Art. 110 Abs. 2 GG normiert ist, einzuschränken. Zur Beantwortung dieser Frage kann auf das bereits zur Änderung des Grundsatzes der Jährlichkeit Gesagte verwiesen werden177. Danach muß Art. 110 Abs. 2 GG in seiner jetzigen Fassung im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gesehen werden, da die Haushaltsverfassung Konsequenz der Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Regierung ist178. Außerdem ist das parlamentarische Budgetrecht aus dem Demokratieprinzip herzuleiten. Das Bundesverfassungsgericht179 vertritt dazu unter Hinweis auf vorangegangene Entscheidungen die Auffassung, daß „das Budgetrecht . . . eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle (sei), die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend“ prägten. Der Art. 110 GG ist demnach ein wesentliches Element dieser beiden Grundprinzpien. Eine Beschränkung des Budgetrechts würde daher gegen diese Prinzpien verstoßen. Da das Demokratieprinzip wiederum zu den unabänderlichen Prinzipien des Art. 79 Abs. 3 GG gehört, ist eine einschränkende Änderung des Art. 110 GG nicht möglich. bb) Die Experimentierklausel Ist eine Änderung des Grundgesetzes bzw. der entsprechenden Vorschriften der Landesverfassungen nach dem Vorgenannten nicht möglich, so erscheint jedoch die Anwendung sog. Experimentierklauseln in den Haushaltsordnungen und den Haushaltsgesetzen von Bund und Ländern alternativ denkbar. Mit diesen kann der Gesetzgeber eine Ermächtigungsgrundlage für das Budgetierungsverfahren schaffen180. Experimentierklauseln dieser Art wurden in den meisten Bundesländern bereits für den Kommunalbereich eingeführt181. Danach können von haushaltsrechtlichen Vorschriften bestimmte Ausnahmen zugelassen werden. Auch auf Länderebene wird über die Einführung derartiger Experimentierklauseln nachgedacht. Mit die177

Vgl. S. 146 f. Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 85. 179 BVerfGE 70, 324 ff., 356 mit Verweis auf BVerfGE 49, 89 ff., 125 und BVerfGE 55, 274 ff., 303. 180 Munzert, Eberhard, Schwerpunkte der Haushaltsreform im Lichte moderner Finanzkontrolle, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 31 ff., 37. 178

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

sen wollen sich die Parlamente die Möglichkeit eröffnen, von den bisherigen Haushaltsgrundsätzen abzuweichen. Allerdings haben sie sich die Entscheidung vorbehalten, jederzeit wieder auf die tradierten Haushaltsgrundsätze zurückzugreifen, wenn sich der neue Weg nach ihrer Meinung nicht bewährt. Das Land Schleswig-Holstein beispielsweise hat mit Wirkung zum 1. Januar 1996 in seine Landeshaushaltsordnung einen § 10a eingeführt, der eine solche Experimentierklausel für die Landesverwaltung enthält182. Auch das Land Rheinland-Pfalz hat eine Experimentierklausel in § 6 Abs. 1 Landeshaushaltsgesetz 1996 für einige ausgewählte Verwaltungsbereiche aufgenommen183. Einen anderen Weg hat aber das Land Nordrhein-Westfalen beschritten. Dieses hat wegen verfassungsrechtlicher Bedenken von einer Aufnahme einer Experimentierklausel in sein Haushaltsgesetz Abstand genommen184. Es stellt sich somit die Frage der Verfassungsmäßigkeit solcher Experimentierklauseln. Zunächst ist zu sehen, daß sich das Parlament hiermit nicht grundsätzlich seiner Gestaltungsmöglichkeiten begibt. So kann es jederzeit wieder in der Detailgenauigkeit des herkömmlichen Haushaltsverfahrens seine Entscheidungen treffen. Dies gilt auch für die Budgetierung, d.h. die Globalisierung, gegenseitige Deckungsfähigkeit von Ausgabetiteln und Übertragbarkeit von Ausgaberesten, die Modellversuche in bestimmten Verwaltungszweigen vorsehen. Auch diese Modellversuche stehen unter dem Vorbehalt der Revidierbarkeit für den Fall, daß sie sich in der Praxis nicht bewähren sollten. Gleichwohl ist zu beachten, daß gesetzliche Vorschriften, auch wenn sie nur versuchsweise gelten sollen, nicht im Widerspruch mit Verfassungsnormen stehen dürfen185. Die verfassungsrechtlich zulässigen gesetzgeberischen Gestaltungsmöglichkeiten erweitern sich nicht dadurch, daß das Par181

z. B.: Hessen:

§ 133 Hessische Gemeindeordnung i. d. F. d. Gesetzes v. 21.12.1994, GVBl. I S. 816. Bayern: Art. 117a Bayerische Gemeindeordnung, eingeführt durch Gesetz v. 23.7.1994, GVBl. S. 609. Nordrhein-Westfalen: § 126 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen i. d. F. d. Bekanntmachung v. 14.7.1994, GV NW S. 666. 182 Schmidt-Elsaeßer, Eberhard, Haushaltsplanaufstellung, -abwicklung und -kontrolle, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 9 ff., 12. 183 Deubel, Ingolf, Flexible Budgetierung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 73. 184 Ockermann, Jürgen, Die Rolle des Parlaments bei der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Die Rolle des Parlaments in der Neuen Steuerung, S. 91 ff., 102. 185 BayVerfGH, BayVBl. 1987, S. 110; Kloepfer, Michael, Gesetzgebung im Rechtsstaat, in: VVDStRL 40, S. 63 ff., 95.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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lament nur versuchsweise, modellhaft oder experimentierend tätig wird186. Damit gilt für Experimentierklauseln nichts anderes als für endgültige Rechtsänderungen, da es „keine verfassungsfreien Räume für Gesetzgebungsexperimente“ gibt187, sondern die Grundrechtsbindung sowie die Einhaltung der Gesetzgebungszuständigkeiten und des Gesetzgebungsverfahrens unabdingbar sind188. Insofern ist den verfassungsrechtlichen Bedenken des Landes Nordrhein-Westfalen zu folgen, wenn durch Experimentierklauseln, vor allem im Bereich der Budgetierung, Maßnahmen ermöglicht werden sollen, die verfassungswidrig sind. 2. Die Beachtung des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG Das Neue Steuerungsmodell muß auch das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG berücksichtigen, das das gesamte staatliche Handeln auf das Ziel der materiellen Gerechtigkeit verpflichtet189. Konkretisiert wird diese Anforderung durch weitere Grundsätze, die entweder ausdrücklich in der Verfassung formuliert sind oder aus einzelnen Bestimmungen des Grundgesetzes hergeleitet werden. Hierzu gehört beispielsweise der Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG190 oder das Willkürverbot191, das die Bindung von vollziehender Gewalt und Rechtsprechung an die Gesetze und das Recht gemäß Art. 20 Abs. 3 GG (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung)192 beinhaltet. Das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes bestimmt außerdem, daß in bestimmten grundlegenden Bereichen staatliches Handeln nur dann rechtmäßig ist, wenn es durch förmliches Gesetz legitimiert wird193. Ergänzt werden diese Anforderungen durch das Prinzip der Rechtssicherheit, wonach alle materiellen Rechtsnormen ausreichend bestimmt sein müssen194. Insbesondere sind grundrechtsrelevante Normen so klar zu formulieren, daß die Rechtslage für den betroffenen Bürger erkennbar ist und er sein Verhalten danach einrichten kann195. Diesen rechtsstaatlichen Erfordernissen muß das Neue Steuerungsmodell hinreichend Rechnung tragen. 186 Linck, Joachim, Budgetierung: Abdankung der Parlamente und kommunalen Vertretungen?, in: ZG 1/1997, S. 1 ff., 6. 187 Ebenda. 188 Kloepfer, Michael, S. 95. 189 Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 48; Robbers, Gerhard, Gerechtigkeit als Rechtsprinzip, S. 23 ff. 190 Robbers, Gerhard, S. 88 ff. 191 Robbers, Gerhard, S. 40. 192 Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 651. 193 Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 95. 194 Robbers, Gerhard, S. 63 f. 195 Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 681.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Wie oben dargestellt wurde196, besteht die wesentliche Veränderung des Max-Weber-Bürokratiemodells durch das Neue Steuerungsmodell in der Modifizierung des hierarchischen Verwaltungsaufbaus. Danach soll sich die Aufsichtsebene auf die Führung und Koordination der sog. unteren operativen Ebenen konzentrieren und sich aus Einzelfallentscheidungen zurückziehen, wobei die Fach- und Ressourcenverantwortung auf die vor Ort Verantwortlichen gebündelt werden soll. Dadurch werden maßgebliche Kriterien des Max-Weber-Modells, wie beispielsweise die hierarchische Ordnung mit klaren Weisungssträngen und das Dienstwegprinzip sowie die Regelgebundenheit des öffentlichen Verwaltungshandelns tangiert197. Hieraus ergibt sich die Frage, ob das Neue Steuerungsmodell den rechtsstaatlichen Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes sowie der Unparteilichkeit und Unbestechlichkeit des Verwaltungshandelns ausreichend Rechnung trägt. Ferner ist zu untersuchen, inwieweit durch die ebenfalls im Neuen Steuerungsmodell vorgesehene Umstellung von einer konditionalen auf eine finale Normsetzung das MaxWeber-Kriterium der Regelgebundenheit der öffentlichen Verwaltung und damit die Rechtssicherheit für die betroffenen Bürger tangiert wird.

a) Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG Der in Art. 20 Abs. 3, 2. Halbs. GG niedergelegte Vorrang des Gesetzes bindet die vollziehende Gewalt sowie die Rechtsprechung an das Recht im Range unterhalb des Grundgesetzes198. Der Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes hat zwei Aspekte: 1. Jedes normsetzende Verwaltungshandeln, wie z. B. der Erlaß von Rechtsverordnungen oder Satzungen, muß mit höherrangigem Recht, also dem parlamentarischen Gesetz, in Einklang stehen199. 2. Sonstiges, d.h. nicht normsetzendes Handeln der öffentlichen Verwaltung, hat sich im Rahmen von Gesetz und Recht zu bewegen. Hierzu gehört vor allem die exakte Ausführung von Gesetzesaufträgen200. Das Gesetz ist Grundlage und Grenze der Verwaltungstätigkeit; es bringt die Entscheidungsvollmacht des gesetzgebenden Parlaments zum Aus196

Vgl. 1. Kapitel, S. 104 ff. Vgl. 1. Kapitel, S. 104 f. 198 Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 83. 199 Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. D 54. 200 Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 91. 197

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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druck201. Dies wird auch als Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bezeichnet202. Die Veränderungen der internen Organisationsstruktur der öffentlichen Verwaltung durch das Neue Steuerungsmodell werfen im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vor allem die nachfolgenden drei Fragen auf: aa) Die Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen und der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG Es stellt sich die Frage, ob durch die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verletzt wird, der auch die Notwendigkeit einer Rechtsaufsicht beinhaltet 203. Dies wäre zu bejahen, wenn dadurch eine Rechtsaufsicht nicht mehr oder nicht mehr wirkungsvoll durchgeführt werden könnte. Das Neue Steuerungsmodell sieht nicht die Abschaffung der Rechtsaufsicht vor, jedoch wird die Delegation weitreichender Entscheidungsbefugnisse an die sog. unteren operativen Ebenen zwangsläufig zur Folge haben, daß die Aufsichtsebenen weniger als bisher in Vorgänge der unteren Verwaltungsebenen eingebunden werden. Dadurch wird sich die Qualität der Rechtsaufsicht ändern. Eine Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung, die auch eine Ausdünnung der Kontrollstränge zur Folge hat, ist nicht generell verfassungswidrig204. Sie kann akzeptiert werden, wenn die Delegation von Entscheidungsbefugnissen sachlich begründet und zudem mit der verfassungsrechtlichen Forderung des Art. 114 Abs. 2 GG der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung untermauert werden kann205. Somit kommt es entscheidend darauf an, ob eine Rechtsaufsicht auch unter den veränderten Rahmenbedingungen des Neuen Steuerungsmodells noch wirkungsvoll durchgeführt werden kann, so daß dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung entsprochen wird206. Von den Befürwortern des Neuen Steuerungsmodells wird hierzu die Auffassung vertreten, daß das durch den Rückzug der oberen Instanzen ent201

Badura, Peter, Rdnr. D 53. Ebenda. 203 Schulze-Fielitz, Helmuth, in Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 191. 204 Ebenda. 205 Dreier, Horst, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, S. 289. 206 Dreier, Horst, S. 290. 202

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

stehende Koordinations- und Kontrollvakuum durch das Kontraktmanagement sowie das Controlling-Berichtswesen kompensiert werde207. Deshalb wird von den Vertretern dieser Auffassung auch nicht die Frage der Rechtsaufsicht im Neuen Steuerungsmodell problematisiert. Es sind jedoch Zweifel anzumelden, ob diese beiden neuen Steuerungsinstrumente tatsächlich die zu erwartende Lockerung in der Rechtsaufsicht ausgleichen können. Zwar könnte im Rahmen des Kontraktmanagements beispielsweise eine detaillierte Festlegung von Entscheidungskriterien erfolgen, die das rechtsstaatliche Verhalten der operativen Ebene sicherstellen sollen. Nach der Grundidee des Neuen Steuerungsmodells würden jedoch auch bei einer solchen Vorgehensweise konkrete Einzelfälle keine Rolle spielen. Deshalb muß das Kontraktmanagement als Instrument der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitskontrolle ausscheiden. Das Controlling baut im wesentlichen auf der Kosten- und Leistungsrechnung auf. Dementsprechend erfaßt und stellt es primär Informationen über wirtschaftliche Abläufe einer Behörde bereit. Rechtliche Kriterien spielen hierbei eine lediglich untergeordnete Rolle. Zwar sollen in die wirtschaftliche Bewertung sog. Qualitätsindikatoren208 einfließen, die auch Angaben zur rechtlichen Qualität des Verwaltungshandelns beinhalten. Allerdings darf nicht verkannt werden, daß die Zielrichtung und damit der Schwerpunkt dieser Informationen eindeutig im ökonomischen, d.h. effizienzorientierten Bereich liegt209. Zudem ist das Berichtswesen des Controllings auf eine behördliche bzw. politische Gesamtsicht und damit vor allem auf die Frage, ob sich eine operative Einheit innerhalb der Sollvorgaben einer Zielvereinbarung befindet, ausgerichtet. Der Einzelfall aber ist grundsätzlich nicht Gegenstand der Erhebungen und Feststellungen im Rahmen des Controllings210. Damit ist das Controlling ebenfalls nicht geeignet, die Reduktion der Einflußnahme der verwaltungsinternen Kontrollinstanzen so zu kompensieren, daß von einer wirkungsvollen Rechtsaufsicht noch die Rede sein könnte. Derzeit wird verstärkt über die Einrichtungen von Innenrevisionen nachgedacht211. Vorstellbar wäre, die Innenrevision zu einem Instrument der Aufsichtsbehörden auszubauen. So könnten die Aufsichtsbehörden hierüber 207 Siehe Hill, Hermann, Potentiale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung, in: Morlok, Martin/Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 18 ff., 32 f. 208 Vgl. 1. Kapitel, S. 74 ff.: Qualitätskennzahlen sind derzeit in der Entwicklung, werden jedoch noch in keiner Bundes- oder Landesbehörde in nennenswertem Umfang erprobt. 209 Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung: „Harte“ und „weiche“ Aspekte, S. 54. 210 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 74. 211 Siehe dazu Näheres im 3. Kapitel, S. 290 ff.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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in die Lage versetzt werden, im Wege regelmäßiger Stichproben die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns des nachgeordneten Bereichs zu kontrollieren. Bei entsprechender Kontrolldichte wäre ein solches Verfahren geeignet, eine wirkungsvolle Rechtsaufsicht zu gewährleisten. Parallel hierzu könnten Innenrevisionen auch auf den unteren Verwaltungsebenen eingerichtet werden und damit ebenfalls die Selbstkontrolle der Verwaltung stärken. Hierdurch könnte das Kontrolldefizit des Neuen Steuerungsmodells zusätzlich kompensiert werden. bb) Die Frage der Rechtmäßigkeit der stärkeren Betonung ökonomischer Aspekte bei Ermessensentscheidungen Die Vorgabe des Neuen Steuerungsmodells, die ökonomische Betrachtungsweise bei Verwaltungsentscheidungen nachhaltig zu betonen, wird nicht ohne Einfluß auf das Entscheidungsverhalten der öffentlichen Bediensteten bleiben. Soll künftig bei den unteren operativen Einheiten, d.h. den Produktverantwortlichen, die Fach- und die Ressourcenverantwortung zusammenfallen, so kann in der Verwaltungspraxis eine Überlagerung von Ermessensentscheidungen mit ökonomischen Gesichtspunkten, vor allem auch im Hinblick auf die Erreichung der Soll- bzw. Zielvorgaben, nicht ausgeschlossen werden212. Fraglich ist daher, ob eine solche Praxis der Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung gerecht werden würde, das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäß auszuüben213. (1) Das Wesen von Ermessensentscheidungen Eine Entscheidung liegt dann im Ermessen, wenn die öffentliche Verwaltung bei der Umsetzung des gesetzlichen Tatbestandes zwischen verschiedenen Rechtsfolgen wählen kann214. Hierzu werden ihr entweder zwei oder mehr Handlungsmöglichkeiten angeboten oder es wird ihr ein gewisser Handlungsbereich zugewiesen215. Die öffentliche Verwaltung ist verpflichtet, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ihr Ermessen pflichtgemäß auszuüben216. Der Ermessensspielraum wird der Verwaltung ausdrücklich durch den Gesetzgeber eingeräumt217. Er dient vor allem der Einzelfallge212 Budäus, Dietrich/Buchholtz, Klaus, Konzeptionelle Grundlagen des Controlling in öffentlichen Verwaltungen, in: DBW 1997, S. 322 ff., 331. 213 Kirchhof, Paul, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: NVwZ 1983, S. 505 ff., 511. 214 Ossenbühl, Fritz, in: Erichsen, Hans-Uwe, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rdnr. 10 ff. 215 Maurer, Hartmut, Allg. Verwaltungsrecht, § 7, Rdnr. 7. 216 Ebenda.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

rechtigkeit218. Daher sind bei Ermessensentscheidungen neben dem Zweck des Gesetzes, d.h. der Intention des Gesetzesgebers, auch die besonderen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen219. Bei einer Ermessensentscheidung über staatliche Maßnahmen, seien sie belastend oder begünstigend, sind zunächst die subjektiv öffentlichen Rechte der Bürger zu beachten. Ein solches subjektives Recht liegt dann vor, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts eine staatliche Verhaltenspflicht begründet, die zumindest auch der Befriedigung von Individualinteressen und nicht ausschließlich der Verwirklichung öffentlicher Interessen dient und außerdem darauf ausgerichtet ist, dem Betroffenen die Rechtsmacht zur Durchsetzung seines Interesses einzuräumen220. Hier sind vor allem die Grundrechte der betroffenen Bürger zu beachten221. Von besonderer Bedeutung sind hier die Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürde), Art. 6 GG (Ehe und Familie), Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG (Meinungsfreiheit), Art. 8 GG (Versammlungsfreiheit) und Art. 19 Abs. 4 GG (Rechtsweggarantie)222. Im Falle der Betroffenheit von Grundrechten kann das Ermessen der öffentlichen Verwaltung ausnahmsweise auf Null reduziert sein223. Im übrigen hat eine Abwägung mit den öffentlichen oder anderen privaten Belangen zu erfolgen224. Die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung hängt unter anderem auch davon ab, ob alle Umstände des Einzelfalls berücksichtigt worden sind225. (2) Das Kriterium der Wirtschaftlichkeit Gemäß § 7 BHO bzw. den §§ 7 der Haushaltsordnungen der Länder ist das Wirtschaftlichkeitsprinzip bei allen finanzwirksamen Maßnahmen zu „beachten“. Demzufolge hat das Kriterium der Wirtschaftlichkeit in die Ermessensentscheidung als öffentlicher Belang einzufließen. Relevant wird dies in der Praxis vor allem bei der Frage der Umsetzung einer bestimmten Verwaltungsmaßnahme, d.h. beim „Wie“ des Verwaltungshandelns226. 217

Ossenbühl, Fritz, § 10, Rdnr. 12. Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Schmitz/Stelkens, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 40, Rdnr. 7. 219 Ossenbühl, Fritz, § 10, Rdnr. 12 f. 220 Erichsen, Hans-Uwe, in: ders. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rdnr. 31. 221 Ossenbühl, Fritz, § 10, Rdnr. 19. 222 Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 40, Rdnr. 50; Ossenbühl, Fritz, § 10, Rdnr. 18. 223 Ossenbühl, Fritz, § 10, Rdnr. 19. 224 Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 40, Rdnr. 7. 225 Sachs, Michael, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 40, Rdnr. 53. 218

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v. Arnim weist zu Recht darauf hin, daß die Formulierung des § 7 BHO zum Ausdruck bringe, daß keine absolute Bindung an das Wirtschaftlichkeitsprinzip bestehe, sondern daneben andere Rechtsnormen berücksichtigt werden müßten227. Demgemäß muß richtigerweise wohl davon ausgegangen werden, daß das Wirtschaftlichkeitsprinzip gegenüber den Grundrechten und dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Vertrauens- und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nur nachrangige Bedeutung haben kann228. Eine Ermessensausübung, die sich als Folge der Einführung der Kostenund Leistungsrechnung und des Controllings vorrangig an wirtschaftlichen Gesichtpunkten orientieren würde229, wäre daher rechtsfehlerhaft und wegen Verletzung des Anspruches des Bürgers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung unter dem Aspekt der Ermessensüberschreitung oder des Ermessensfehlgebrauchs gerichtlich angreifbar. cc) Die Beachtung grundgesetzlicher Normen (z. B. Art. 3 GG; Art. 33 GG) bei dezentralen Personalentscheidungen Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist auch bei einer Dezentralisation der Personalverwaltung zu beachten. Insbesondere der Gleichbehandlungsgrundsatz230 und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit231 sind allgemeine Prinzpien der rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes und müssen daher bei Personalentscheidungen beachtet werden. Darüber hinaus ist Art. 33 Abs. 2 GG zu berücksichtigen, der jedem Deutschen unter den dort genannten Voraussetzungen den gleichen Zugang zu den öffentlichen 226 Kirchhof, Paul, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: NVwZ 1983, S. 505 ff., 512. 227 v. Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 95. 228 Kirchhof bezeichnet die Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes bei Verwaltungsentscheidungen als „Zweitmotiv“ (siehe Kirchhof, Paul, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: NVwZ 1983, S. 505 ff., 512). 229 Anmerkung: Daß eine vorwiegend an ökonomischen Kriterien ausgerichtete Entscheidungspraxis infolge der Einführung neuer Steuerungselemente nicht unrealistisch ist, zeigt die „Mittelfristige Planung Niedersachsen 2002–2006“, hrsg. von der Niedersächsischen Staatskanzlei sowie dem Niedersächsischen Finanzministerium, unter dem Stichwort „Veränderungen im Führungsverhalten“. Hier wird folgendes ausgeführt: „Das Selbstverständnis als Steuermann/frau statt als nur fachlich Verantwortliche(r) bedeutet, Leistungen und Ergebnisse des Verantwortungsbereichs unter einem neuen Blickwinkel zu betrachten. Ziel ist, mit gegebenem Mitteleinsatz eine maximale Wertschöpfung zu erreichen“. Siehe auch Janssen, Albert, Die zunehmende Privatisierung des deutschen Beamtenrechts als Infragestellung seiner verfassungsrechtlichen Grundlagen, in: ZBR 4/2003, S. 113 ff., 120. 230 Erichsen, Hans-Uwe, in ders. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rdnr. 49. 231 Erichsen, Hans-Uwe, § 3, Rdnr. 22.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Ämtern gewährt und den im öffentlichen Dienst geltenden Leistungsgrundsatz festschreibt. Bei dezentraler Personalverantwortung sind innerhalb einer Behörde allgemeingültige Maßstäbe für Personalentscheidungen, z. B. für die Beurteilungen und Beförderungen, zu entwickeln, um dem Gleichbehandlungsgrundsatz gerecht zu werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird dieser bei einer Ungleichbehandlung von vergleichbaren Fällen durch dieselbe Behörde verletzt232. Besonders notwendig ist eine abgestimmte Vorgehensweise der nunmehr für Personalfragen zuständigen Fachvorgesetzten bei der Behandlung von Problemfällen mit möglicherweise weitreichenden Konsequenzen, wie beispielsweise Alkoholikern233. Desweiteren sind auch übergeordnete Gesichtspunkte öffentlicher Personalpolitik zu beachten, die zum Teil als gesetzliche Verpflichtungen formuliert sind. Hier sind z. B. die Frauenförderung oder die Erfüllung der Beschäftigungsquote für Schwerbehinderte zu nennen234. War bisher eine zentrale Personalstelle die Hüterin einer einheitlichen Personalpolitik, so muß nunmehr über das Berichtswesen und das Controlling sichergestellt werden, daß nicht die verschiedenen Verwaltungseinheiten innerhalb ein und derselben Behörde unterschiedlich entscheiden235. Außerdem muß eine Koordination der verschiedenen dezentralen Personalverwalter erfolgen, die die Erfüllung gesetzlicher Verpflichtungen, die sich in der Regel auf die gesamte Behörde beziehen, sicherstellt. Darauf, daß die Personalräte und im Einzelfall auch Beauftragte für besondere Mitarbeitergruppen (z. B. Frauenoder Schwerbehindertenbeauftragte) bei einer Dezentralisation von Personalentscheidungen zu beteiligen sind, sei der Vollständigkeit halber hingewiesen. b) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes Die Herleitung des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes ist umstritten. Teilweise wird er aus dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG236, teilweise aber auch aus dem Demokratieprinzip hergeleitet 237. Nach 232 BVerfGE 1, 82, 84; Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 77. 233 Plamper, Harald, Verbesserter Grundrechtschutz in der modernisierten Verwaltung?, in: DuD 1995, S. 653 ff., 655. 234 Edinger, Florian, Änderungen des Landeshaushaltsordnung Rheinland-Pfalz, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 15 ff., 19, wonach das Land Rheinland-Pfalz „Gegenmaßnahmen“ plant, um den durch die Einführung der Budgetierung entstehenden Nachteilen in diesen Bereichen entgegenzuwirken. 235 Edinger, Florian, S. 19. 236 BVerfGE 40, 237 ff., 249; BVerfGE 48, 210 ff., 221; BVerfGE 77, 170 ff., 230; Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 1026. 237 BVerfGE 40, 237 ff., 248 ff.; BVerfGE 49, 89 ff., 126.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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einer weiteren Auffassung ist der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes keinem Verfassungsartikel unmittelbar zu entnehmen, auch nicht Art. 20 Abs. 3 GG, da sich der Wortlaut dieser Bestimmung eindeutig nur auf den Vorrang des Gesetzes beziehe238. Andere wiederum wollen den Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes aus einer Gesamtschau des Demokratieprinzips, des Rechtsstaatsprinzips sowie der Grundrechte239 bzw. mit Verfassungsgewohnheitsrecht240 begründen. Unabhängig von diesem Meinungsstreit besteht Einigkeit aber jedenfalls darüber, daß nach dem Prinzip des Gesetzesvorbehalts die Verwaltung nur dann tätig werden darf, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt worden ist241. Dies betrifft sowohl die eigentliche Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung als solche, als auch die Frage der Gestaltung ihrer internen Organisation in besonderen Fällen. aa) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Gewährung staatlicher Leistungen und das Erfordernis der Gesetzesgrundlage Es stellt sich die Frage, welche Auswirkungen die vom Neuen Steuerungsmodell im Haushaltsvollzug gewollte größere Entscheidungsfreiheit der öffentlichen Verwaltung auf die Leistungsverwaltung hat und welche Konsequenzen hieraus im Hinblick auf den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes zu ziehen sind. Im Gegensatz zur Eingriffsverwaltung242 ist bei der Leistungsverwaltung umstritten, ob hier ein Verwaltungshandeln ausnahmslos nur auf einer gesetzlichen Grundlage erfolgen darf243. Um die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Leistungsverwaltung und das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für diesen Bereich beurteilen zu können, ist nach der Art der jeweiligen staatlichen Leistung zu differenzieren. (1) Die gesetzlichen Pflichtleistungen Von den vom Neuen Steuerungsmodell gewollten größeren Entscheidungsfreiheiten der Exekutive werden die gesetzlichen Pflichtleistungen244 unmittelbar zunächst nicht berührt, da auch für die Verwaltungsreformer au238

Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 77 f. Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rdnr. 4. 240 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 79. 241 Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. D 55. 242 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 64. 243 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 66. 244 Hierzu zählen beispielsweise Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG). 239

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

ßer Frage steht, daß bestehende gesetzliche Ansprüche uneingeschränkt zu erfüllen sind. Das Neue Steuerungsmodell kann sich mittelbar aber dadurch auf die Erfüllung gesetzlicher Pflichtleistungen auswirken, als es versucht, die Verfahrensabläufe zu optimieren. Ferner wird das Neue Steuerungsmodell zu einer Verbesserung der Datenbasis und damit zu einer Intensivierung der Aufgabenkritik führen, in deren Rahmen hinterfragt wird, welche Aufgaben in welchem Umfange in Zukunft überhaupt noch vom Staat wahrgenommen werden sollen. So könnte Folge hiervon eine Reduzierung oder Modifizierung gesetzlicher Pflichtleistungen sein. (2) Die gesetzlichen Ermessensleistungen Es gibt eine nicht unbeträchtliche Zahl an „Ermessensleistungen“ des Staates, die als gesetzliche „Kann“-Leistungen ausgebildet sind. Hier hat die Verwaltung bei der Gewährung von Leistungen ein Ermessen, das pflichtgemäß auszuüben ist245. Wenn, wie oben ausgeführt wurde246, im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells ein output-orientiertes Budget erstellt wird, das die Zielvorgaben bzw. Mittelzuweisungen im äußersten Falle lediglich kapitelweise nach Hauptgruppen vornimmt, bleibt der Exekutive hinsichtlich der Art und Weise der Zielerreichung sehr viel Entscheidungsspielraum. Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Verwaltung aus eigener Machtvollkommenheit entscheiden darf, welche „Kann“-Leistungen sie mit finanziellen Mitteln ausstattet und welche nicht. Es gibt auch heute schon nicht unmaßgebliche Bereiche der Leistungsverwaltung, wie z. B. die aktive Arbeitsmarktpolitik der Bundesanstalt für Arbeit247, in denen die Verwaltung durch die Steuerung der finanziellen Mittel erheblichen Einfluß auf die Gewichtung der verschiedenen Leistungsarten ausübt. Die Bundesanstalt für Arbeit ist jedoch durch die gesetzliche Erwähnung einer Leistungsart verpflichtet, entsprechende Leistungen zu erbringen248, so daß bei der Ausgestaltung der jeweiligen Förderschwerpunkte bis hin zur Ortsebene der Arbeitsämter für alle Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die gemäß § 3 Abs. 5 SGB III Ermessensleistungen sind, finanzielle Mittel vorzusehen sind249. Dies ist damit zu be245 Ossenbühl, Fritz, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rdnr. 13. 246 Vgl. 1. Kapitel, S. 42 f. 247 Siehe Henkes, Andreas/Baur, Ulrich/Kopp, Joachim/Polduwe, Christiane, Handbuch Arbeitsförderung SGB III, S. 325 mit Überblick über die Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsmarktförderung. 248 Wolf, Roland, Mit Dezentralisierung auf neuem Weg, in: Arbeitgeber 1997, S. 852 ff., 853. 249 BSGE 67, 279, 283.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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gründen, daß zwar für den Bereich der öffentlichen Verwaltung allgemein die Möglichkeit finanzieller Erwägungen bei der Ermessensausübung über die Gewährung einer öffentlichen Leistung anerkannt wurde250. Allerdings wurde gerade im Hinblick auf Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit von der Rechtsprechung festgestellt, daß die Berücksichtigung der Haushaltslage in der Regel nicht zum alleinigen Maßstab für solche Entscheidungen gemacht werden darf. Es wäre daher ermessensfehlerhaft, eine im Gesetz vorgesehene Leistung allein wegen Erschöpfung der Haushaltsmittel abzulehnen251, da maßgeblich das materielle Förderungsrecht zu beachten ist252. Ob eine Ermessensleistung allein mit Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel abgelehnt werden kann, hängt davon ab, ob „ sich auch diese Erwägung in den durch das geltende Recht gezogenen Ermessensrahmen sachgerecht einpaßt“253, also beispielsweise das Gesetz selbst die Gewährung der Leistung an die Maßgabe des jeweiligen Haushaltsplans bindet254. Begründet wird dies damit, daß das Haushaltsrecht lediglich ein der Kontrolle der Verwaltung dienendes Binnenrecht ist und grundsätzlich keinen Einfluß auf das „sachliche Außenrecht“255 hat. Wollte man daher Rechtsansprüche wegen schlechter Haushaltslage einschränken, so müßte hierzu das materielle Recht entsprechend geändert werden256. Diese Argumentation führt zu der Schlußfolgerung, daß die Bundesanstalt für Arbeit beantragte Leistungen nicht mit der Begründung ablehnen darf, es seien keine finanziellen Mittel vorhanden, weil sie die ihr zugewiesenen Haushaltsmittel für andere Leistungsarten verplant habe. Somit muß sie auch bei größerer Gestaltungsfreiheit hinsichtlich der Förderschwerpunkte der aktiven Arbeitmarktpolitik für jede Leistungsart gemäß § 3 Abs. 5 SGB III Finanzmittel vorsehen. Der Gesetzgeber hat, dieser Auffassung folgend, in § 71 b Abs. 4 SGB IV geregelt, daß die Arbeitsämter die ihnen zugewiesenen Mittel für Ermessensleistungen der aktiven Arbeitsmarktförderung so zu bewirtschaften haben, daß eine Bewilligung und Erbringung der einzelnen Leistungen im gesamten Haushaltsjahr gewährleistet ist. Durch die gleichmäßige Leistungsgewährung soll sichergestellt

250

BVerwGE 22, 215, 219; Henkes/Baur/Kopp/Polduwe, S. 326. BSGE 67, 279, 282; Niesel, Klaus (Hrsg.), Arbeitsförderungsgesetz Kommentar, § 219, Rdnr. 2. 252 BSGE 67, 279, 282; Henkes/Baur/Kopp/Polduwe, S. 326. 253 BSGE 67, 279, 283. 254 BSGE 67, 279, 283; siehe dazu auch Peters, Anne, Die Ausfüllung von Spielräumen der Verwaltung durch Wirtschaftlichkeitserwägungen, in: DÖV 2001, S. 749 ff., 756. 255 BSGE 67, 279, 282. 256 BSGE 67, 279, 283. 251

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

werden, daß auch noch gegen Jahresende jede Leistung angeboten werden kann257. Da diese Argumentation nicht nur für die Bundesanstalt für Arbeit zutrifft, wird man sie auf den gesamten Bereich der „Ermessens-Leistungverwaltung“ ausdehnen können. Hat danach der Gesetzgeber bestimmte Leistungsarten vorgesehen, so sind diese auch im Neuen Steuerungsmodell von der öffentlichen Verwaltung mit Haushaltsmitteln auszustatten und zu bewilligen. (3) Die nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen Es gibt auch Leistungen des Staates, die nicht oder nur teilweise in einem Gesetz geregelt werden. Dies ist beispielsweise in der gesamten Arbeitsmarktpolitik der Länder der Fall, die traditionell durch sog. Förderrichtlinien gestaltet wird. Es ist umstritten, ob hierin ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes zu sehen ist. Ein Teil der Literatur bejaht dies und verlangt daher auch für diese Art der Leistungsgewährung eine gesetzliche Grundlage258. Begründet wird dies damit, daß die Interessen des Einzelnen durch die Entscheidung über eine staatliche Leistungsgewährung unter Umständen mindestens genauso betroffen sein können wie bei einem Gundrechtseingriff, so daß das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip eine gesetzliche Regelung gebiete259. Nach dieser Auffassung wären somit Leistungen an Bürger unzulässig, solange das Parlament keine entsprechende gesetzliche Regelung getroffen hätte260. Gegen diesen „Totalvorbehalt“ spricht jedoch, daß es eine Überforderung des Gesetzgebers darstellen würde, wenn er alle Handlungsbereiche der Leistungsverwaltung gesetzlich regeln müßte. Auch widerspräche dies der Forderung der Verwaltungsmodernisierer nach flexiblem und unbürokratischem Handeln des Staates. Daher wird vom überwiegenden Teil der Literatur261 und der Rechtsprechung262 die Auffassung vertreten, daß es ausreiche, wenn den finanziellen Leistungen des Staates eine parlamentarische Willensäußerung, insbesondere in Form einer etatmäßigen Bereitstellung entsprechender finanzieller Mittel in einem spezifizierten Ansatz, zugrunde liege. Dieser Auffassung ist 257

Hauck, Karl, Sozialgesetzbuch SGB IV, Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung, Kommentar, § 71b, Rdnr. 11. 258 Ossenbühl, Fritz, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.) Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9, Rdnr. 13 mit weiteren Hinweisen. 259 Bleckmann, Albert, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, Rdnr. 461. 260 Ossenbühl, Fritz, § 9, Rdnr. 14. 261 Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. D 56. 262 BVerfGE 8, 155, 167; BVerwGE 6, 282, 287 f.; BVerwGE 45, 8, 11.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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zu folgen. Die gesetzliche Feststellung des Haushaltsplans ist eine parlamentarische Entscheidung263, durch die der finanzielle Rahmen und die wesentlichen Zwecke staatlicher Leistungen fixiert werden. Damit wird dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts Genüge getan, ohne aber die erforderliche Flexibilität bei der verwaltungsmäßigen Umsetzung zu beeinträchtigen. Auch das Neue Steuerungsmodell muß sicherstellen, daß eine ausreichend spezifizierte Bestimmung der ohne gesetzliche Grundlage zu gewährenden Leistungen im Haushaltsplan erfolgt. Dieses kann ein output-orientierter Haushaltsplan, der sich auf die Festlegung von Zielvorgaben und das Zurverfügungstellen von Budgets beschränkt264, jedoch nicht gewährleisten. Typischerweise verzichtet er auf eine detaillierte Festlegung des Verwaltungshandelns, da die maßgebliche Entscheidungsgewalt über die konkrete Mittelvergabe gerade der Exekutive zukommen soll. Hierin ist aber ein Verstoß gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts zu sehen, da die wesentlichen Entscheidungen nicht mehr vom Parlament getroffen werden265. Somit hat auch das Neue Steuerungsmodell bei Leistungen ohne gesetzliche Grundlage sicherzustellen, daß im Haushalt detaillierte Einzeltitel mit klarer Bestimmung des Verwendungszwecks ausgewiesen werden und eine Zuweisung von Finanzmitteln erfolgt. bb) Die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen und die Organisationsgewalt der Exekutive bzw. der institutionelle Vorbehalt des Gesetzes Die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen wird Auswirkungen auf die Verwaltungsorganisation haben. Es fragt sich, ob und inwieweit die hiermit verbundenen organisatorischen Änderungen der Verwaltung der Gesetzesform bedürfen. Daher ist zu klären, inwieweit die Einführung des Neuen Steuerungsmodells der Organisationsgewalt der Exekutive unterfällt und welche Fragen vom Parlament zu entscheiden sind.

263

Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. D 56. Anmerkung: Das Landesparlament nimmt z. B. die Festlegung der Ziele und des Volumens der Arbeitsmarktpolitik seines Landes vor. In einem solchen Fall würde nicht mehr eine detaillierte, d.h. die konkreten Maßnahmen der Arbeitmarktpolitik eines Landes betreffende Willensäußerung erfolgen. 265 So auch Gröpl, Christoph, Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Verw.Archiv 4/2002, S. 459 ff., 471. 264

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

(1) Die Organisationsgewalt der Exekutive Die Fähigkeit, Behörden einzurichten und diesen die Zuständigkeit zur Erledigung von Verwaltungsaufgaben zuzuweisen, wird als „Organisationsgewalt“ bezeichnet266. Die Organisationsgewalt der Bundesregierung wird im Grundgesetz nur rudimentär geregelt. Für die Bundesverwaltung gilt im Grundsatz Art. 86 GG, wonach die Bundesregierung die allgemeinen Verwaltungsvorschriften erläßt und die Einrichtung von Behörden regelt, soweit ein Gesetz nichts besonderes bzw. anderes bestimmt267. Auf Länderebene wird durch die jeweiligen Landesverfassungen268 festgelegt, in welchem Umfang die Errichtung von Landesbehörden und die Zuweisung von Verwaltungszuständigkeiten eines Gesetzes bedarf269. Somit obliegt die Gestaltung der inneren Verwaltungstruktur grundsätzlich den Exekutivspitzen von Bund und Ländern, soweit deren Organisationsgewalt nicht durch das Grundgesetz bzw. die Landesverfassungen oder Gesetz eingeschränkt wird. Da weder auf Bundes- noch auch Länderebene eine entsprechende Vorschrift erkennbar ist, die für die mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells verbundenen organisatorischen Änderungen eine gesetzliche Regelung verlangt, liegt zunächst der Schluß nahe, daß das Neue Steuerungsmodell in der ausschließlichen Verantwortung der Exekutive eingeführt werden kann. (2) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt Fraglich ist jedoch, ob darüber hinaus Organisationsfragen von solcher Bedeutung sein können, daß sie durch Gesetz geregelt werden müssen, auch wenn dies nicht ausdrücklich vom Grundgesetz oder den Landesverfassungen vorgeschrieben wird. Hierzu ist zunächst festzustellen, daß der 266

Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. G 24. Burmeister, Günter Cornelius, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorhaltes, S. 115: Es gibt zahlreiche Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Regelung von Organisationsfragen durch Gesetz, d.h. durch das Parlament festschreiben. Diese betreffen beispielsweise die Errichtung von Bundesbehörden (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG) oder die Regelung des Aufbaus der betreffenden Behörden durch den Haushaltsplan bzw. durch ein Bundesgesetz, wie dies durch die Art. 87 a Abs. 1 Satz 2 GG (Bundeswehr) und Art. 108 Abs. 1 Satz 2 GG (Bundesfinanzbehörden) erfolgt. 268 Siehe BVerfGE 8, 155, 166 ff: z. B. Art. 70 Landesverfassung Baden-Württemberg Art. 77 Landesverfassung Bayern Art. 57 Landesverfassung Hamburg Art. 43 Landesverfassung Niedersachsen. 269 Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. G 25. 267

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts270 nicht nur auf grundrechtsrelevante Eingriffe in Freiheit und Eigentum der Bürger beschränkt ist. Vielmehr soll er immer dann zur Geltung kommen, wenn Bürger von der Entscheidung einer Frage unmittelbar und wesentlich betroffen werden, d.h. es sich um grundlegende Entscheidungen für das Gemeinwesen handelt271. In diesen Fällen erfordert eine parlamentarisch-demokratische Staatsverfassung eine unmittelbare demokratische Legitimation272. Somit erfordert der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts eine gesetzliche Regelung auch bei wesentlichen verwaltungsorganisatorischen Fragen273. Dieses bezeichnet man als institutionellen Gesetzesvorbehalt274. Wann ein sog. institutioneller Gesetzesvorbehalt vorliegt, ist im Einzelnen sehr unbestimmt. Es gibt verschiedene Organisationsmaßnahmen, für die die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung in organisatorischen Angelegenheiten anerkannt wird, wie z. B.275: • die Errichtung von Selbstverwaltungsorganisationen, • die Errichtung berufständiger Organisationen als Körperschaften des öffentlichen Rechts, • die Beleihung bzw. Bildung weisungsfreier Organe sowie • die Verleihung und Entziehung von Rechtsubjektivität. (3) Der Verzicht auf Einzelweisungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells und der institutionelle Gesetzesvorbehalt Es stellt sich die Frage, ob die mit der geplanten Dezentralisation von Entscheidungsvorgängen verbundenen organisatorischen Änderungen der öffentlichen Verwaltung unter den institutionellen Gesetzesvorbehalt fallen. So wäre vorstellbar, daß der Einfluß der Exekutivspitze auf den nachgeordneten Verwaltungsbereich geschmälert bzw. die ministeriellen Weisungsstränge, und sei es auch nur de facto, weitestgehend abgeschafft würden276. 270

BVerfGE 40, 237, 249; BVerfGE 47, 46, 79. Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 114; Burmeister, Günter Cornelius, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorhaltes, S. 40. 272 BVerfGE 40, 237, 248 ff. 273 NWVerfGH, NJW 1999, 1243, 1245 (Urteil zur Zusammenlegung des Justizmit dem Innenministerium in NW). 274 Rudolf, Walter, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 52, Rdnr. 3. 275 Burmeister, Günter Cornelius, S. 46. 271

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Organisationsmaßnahmen, die die Einflußmöglichkeiten der exekutiven Spitze verringern und damit letztlich das parlamentarische Kontrollrecht tangieren, wären als verfassungsrechtlich „wesentlich“ im Sinne der „Wesentlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts anzusehen277. Zwar ist durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtschreibreform aus dem Jahr 1998278 eine gewisse Verunsicherung hinsichtlich des Begriffes der Wesentlichkeit aufgetreten, da hiernach nicht jede politisch umstrittene Entscheidung schon als wesentlich im Sinne des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes angesehen werden kann. Aber auch nach dieser Rechtsprechung wird man weiter davon ausgehen müssen, daß jedenfalls Maßnahmen, die originäre parlamentarische Rechte betreffen, als wesentliche Grundsatzfragen anzusehen sind, die vom Parlament selbst zu entscheiden sind. Diese Auffassung scheint auch der Verfassungsgerichtshof NordrheinWestfalen in seinem Urteil zur Zusammenlegung des nordrhein-westfälischen Justiz- und Innenministeriums zu vertreten. Hiernach hat eine Entscheidung dann wesentlichen Charakter, wenn sie von grundlegender Bedeutung für die tragenden Prinzipien der Verfassung und ihrer Verwirklichung ist279. Die Veränderung des Verhältnisses von Exekutive und Legislative, gerade hinsichtlich der parlamentarisch-demokratischen Kontrollrechte, ist eine solche Entscheidung von grundlegender Bedeutung, da sie die Beziehungen der verschiedenen Staatsgewalten zueinander beeinflußt. Somit könnte nur das Parlament auf das Instrument des ministeriellen Weisungsstrangs, der letztlich in seinem eigenen Interesse besteht, verzichten280. Ein solcher, selbst nur teilweiser Verzicht kann nur in Gesetzesform erfolgen, da die Legislative ihr Verhältnis zur Exekutive nur durch ein formales Gesetz rechtlich verbindlich regeln kann281. Wie weitgehend das Parlament auf den ministeriellen Weisungstrang verzichten darf, ist hierdurch aber noch nicht geklärt. Auf diese Frage wird später näher einzugehen sein. Ein völliger Verzicht ist jedenfalls nicht verfassungsgemäß, da dadurch die Balance zwischen Legislative und Exekutive außer Kraft gesetzt werden würde282. Das Neue Steuerungsmodell strebt jedoch nicht die völlige Abschaffung des ministeriellen Weisungstranges an. Die Steuerung des nachgeordneten Verwaltungsbereichs durch die Exekutivspitze soll sich vielmehr auf die allgemeine Kontrolle der Ziel276

Vgl. 1. Kapitel, S. 66 f. BVerfGE 83, 130, 144. 278 BVerfG, NJW 1998, 2515 ff. 279 NWVerfGH, NJW 1999, S. 1243 ff., 1245. 280 Burmeister, Günter Cornelius, S. 287. 281 Burmeister, Günter Cornelius, S. 103. 282 Siehe unten, S. 198; Dreier, Horst, in: ders., Grundgesetz Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 114. 277

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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erreichung konzentrieren, wobei auf die Ausübung des Einzelweisungsrechts weitgehend verzichtet werden soll. Diese durch den Begriff „weitgehend“ recht vage formulierte Forderung des Neuen Steuerungsmodells bedeutet nicht zwingend die völlige Abschaffung des ministeriellen Einzelweisungsrechts. Daher wird es für die Beurteilung der Frage, ob die Einführung dieses Teils des Neuen Steuerungsmodells eines Gesetzes bedarf, auf die praktische Ausgestaltung des Verhältnisses der Exekutivspitze zum nachgeordneten Bereich ankommen. So zeigt die bisherige praktische Umsetzung des theoretischen Ansatzes des Neuen Steuerungsmodells, die Aufsichtsbehörden weitestgehend aus dem Tagesgeschäft der operativen Ebene herauszuhalten283, daß den Belangen des Parlaments gleichwohl Rechnung getragen werden soll284. Erst wenn das Neue Steuerungsmodell in größerem Maße implementiert worden ist, wird dieses Thema abschließend zu beurteilen sein. c) Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsnormen bei der Einführung finalorientierter Normen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells Bislang sind Rechtsnormen überwiegend konditional ausgestaltet, d.h. es werden an das Vorliegen konkreter Tatbestandsvoraussetzungen bestimmte Rechtsfolgen geküpft („Wenn-Dann-Konstruktion“)285. Lediglich, wenn eine Steuerung des Verwaltungshandelns durch diese konditionale Programmierung alleine nicht ausreicht, erfolgt die gesetzliche Festlegung der Tatbestände und Rechtsfolgen durch finale Vorgaben, d.h. durch eine ergänzende Formulierung von Zielen und Mitteln als Entscheidungsprämissen286. Diese Rechtspraxis hat ihre Begründung im rechtsstaatlichen Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG287. Dieser setzt als Grundlage für das Verwaltungshandeln nicht nur die Exi283

KGSt-Bericht Nr. 9/1998, Führungsstrukturen im Neuen Steuerungsmodell,

S. 9. 284 Siehe dazu § 6 Abs. 2 der Richtlinie zur Neustrukturierung der Berliner Senatverwaltungen vom 3. Juni 1997, Amtsblatt Berlin Nr. 32 vom 7.6.1997, S. 2355: „Durch die Zielvereinbarung darf die Fachverantwortung im engeren ministeriellen Bereich nur insoweit delegiert werden, als die derzeitige Weisungsbefugnis der Behördenleitung in Anbetracht ihrer politischen und parlamentarischen Verantwortung gewahrt bleibt.“ 285 Hoffmann-Riem, Wolfgang, Finanzkontrolle als Steuerungsaufsicht im Gewährleistungsstaat, in: DÖV 1999, S. 221 ff., 222. 286 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 70: Ergänzung der Schulgesetze der Länder durch Schulpläne oder Ergänzung des Gesundheitsgesetzes durch die Krankenhauspläne etc. 287 Badura, Peter, Staatsrecht, Rdnr. D 53.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

stenz eines Gesetzes voraus, sondern er schließt auch die Forderung ein, daß das der Verwaltungstätigkeit zugrundeliegende Gesetz hinreichend bestimmt sein muß288. Zudem gebietet der ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Grundsatz der Rechtssicherheit, daß der Bürger erkennen können muß, welche seine Rechte und Pflichten sind und auf welches Verwaltungshandeln er sich konkret einzurichten hat (Gebot der Bestimmtheit des Gesetzes)289. Dieser Vorgabe werden konditional ausgestattete Rechtsnormen mit ihrer klaren „Wenn-Dann-Fixierung“ der öffentlichen Verwaltung gerecht. Dem steht nicht entgegen, daß auch solche Normen der Verwaltung über unbestimmte Rechtsbegriffe auf der Tatbestandsseite und Ermessenspielräume auf der Rechtsfolgenseite gewisse Handlungsfreiheiten einräumen können. Da diese gerichtlich überprüfbar sind, bleibt der Handlungsrahmen der Verwaltung letztlich klar begrenzt290. Die Steuerung der Verwaltung durch Zielvereinbarungen bzw. -vorgaben würde die Einführung finalorientierter Normen begünstigen. Zunächst wäre hiervon die Gestaltung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans betroffen. So würden bestimmte Finanzmittel nicht mehr für klar definierte Verwendungszwecke ausgewiesen werden. Vielmehr würden in dem vom Neuen Steuerungsmodell geplanten output-orientierten Haushaltsverfahren die Ziele des Verwaltungshandelns festgelegt. Die Zuweisung der hierfür erforderlichen Mittel würde im Wege der Budgetierung in so flexibler Form erfolgen, daß der Verwaltung eine große Entscheidungsfreiheit darüber zukäme, wie sie die vorgegebenen Ziele erreichen will. Der Logik des Neuen Steuerungsmodells entspräche es, diese Praxis auch auf andere Gesetze auszuweiten. Eine solche Vorgehensweise könnte aber die aus dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 GG herzuleitenden Gebote der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestimmtheit der Gesetze tangieren, die die Steuerung des Verwaltungshandelns mit möglichst bestimmten Rechtssätzen verlangen291. Finalorientierte Normen erfüllen diese verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht, da es der öffentlichen Verwaltung zukommt, den Weg zur Erreichung der durch die betreffende Norm gesetzten Ziele und damit ihr Handeln festzulegen. Eine solche Vorgehensweise birgt nicht nur die Gefahr in sich, für den Bürger nicht hinreichend vorher288

Ebenda. Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 72; Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 117. 290 v. Danwitz, Thomas, Rechtliche Optimierungsgebote für das Verwaltungshandeln?, in: DVBl. 1998, S. 928 ff., 935 f.; Ossenbühl, Fritz, Der verfassungsrechtliche Rahmen offener Gesetzgebung, in: DVBl. 1999, S. 1 ff., 2 und 5, der diesen Vorgang als „konkretisierende Rechtsetzung“ bezeichnet. 291 Mastronardi, Philippe, S. 72. 289

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sehbar und einschätzbar zu sein, sondern auch eine Ungleichbehandlung der betroffenen Bürger zu begünstigen. Dem kann das Controlling nicht entgegenwirken, da es über sein Berichtswesen lediglich eine Gesamtschau über eine bestimmte Organisationseinheit liefert. Der Einzelfall jedoch ist nicht Gegenstand dieses Steuerungsmechanismus, so daß diese neue Führungsform nicht die gleiche Rechtssicherheit bieten kann wie der herkömmliche Rechtssatz292. Die Schlußfolgerung hieraus kann daher nur sein, daß dort, wo Bürger Rechtsansprüche geltend machen können, weiterhin konditional gestaltete Normen verwendet werden müssen, um dem Gebot der Bestimmtheit des Gesetzes Rechnung zu tragen293. d) Die Unparteilichkeit und parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung – Die Bekämpfung der Korruption Das Neue Steuerungsmodell will der öffentlichen Verwaltung, vor allem den sog. unteren operativen Ebenen, größere Entscheidungsfreiheiten einräumen. Dies bietet einen Anreiz für Einflußnahmen von betroffenen Bürgern, interessierten Gruppen und Parteien bei den vor Ort Verantwortlichen. Trotzdem muß die Unparteilichkeit, parteipolitische Neutralität und Unbestechlichkeit der öffentlichen Verwaltung sichergestellt bleiben. aa) Die Unparteilichkeit der öffentlichen Verwaltung Das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG verlangt zur Sicherstellung eines unparteiischen, objektiven und rechtsstaatlichen Verfahrens die politische und weltanschaulich-religiöse Neutralität der öffentlichen Verwaltung294. Daher wird zu den in Art. 33 Abs. 5 GG genannten hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums auch die Pflicht zu unparteiischer Amtsführung gezählt295. Für die Beamten wird die Verpflichtung zur unparteiischen Amtsführung in den §§ 35 Abs. 1 Satz 1, 36 Satz 2 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) und 55 Satz 2 Bundesbeamtengesetz (BBG) konkretisiert296. Für die Angestellten des öffentlichen Dienstes ergibt sich 292

Mastronardi, Philippe, S. 74. Schulze-Fielitz, Helmuth, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 20 (Rechtsstaat), Rdnr. 117 und 129; Mastronardi, Philippe, S. 76. 294 Möllers, Christoph, Braucht das öffentliche Recht einen neuen Methoden- und Richtungsstreit?, in: Verw.Archiv 2/1999, S. 187 ff., 191; Bonk, Heinz Joachim, in: Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Schmitz/Stelkens, Verwaltungsverfahrensgesetz Kommentar, § 21, Rdnr. 1. 295 Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 78. 296 Badura, Peter, in: Erichsen, Hans Uwe (Hrsg.), Allg. Verwaltungsrecht, § 35, Rdnr. 4. 293

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

diese Verpflichtung aus § 8 Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT)297 in Verbindung mit §§ 1, 2 Verpflichtungsgesetz298. Darüber hinaus regelt § 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), daß alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes die Pflicht haben, ihre Vorgesetzten bei Bedenken gegen die Unparteilichkeit ihrer Amtsführung umgehend zu unterrichten. Bei entsprechender Anordnung haben sie sich dann jeder Verfahrensbeteiligung zu enthalten. Der durch das Neue Steuerungsmodell eröffnete größere Handlungsspielraum der öffentlichen Verwaltung, vor allem der sog. unteren operativen Ebenen, wird zwangsläufig auch zu einer Verstärkung des Lobbyismus in diesem Bereich führen. Die Anforderungen an die Neutralität der entscheidungsbefugten Bediensteten werden daher steigen müssen299. Auch die so modernisierte öffentliche Verwaltung bleibt dem Gemeinwohlprinzip verpflichtet. Daher werden sich gerade die mit größerer Entscheidungsfreiheit ausgestatteten unteren operativen Einheiten davor hüten müssen, dem Druck einer „unangemessenen Betroffenendemokratie“ sowie Gefälligkeitsversuchungen zu unterliegen300. bb) Die parteipolitische Neutralität der öffentlichen Verwaltung Aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG wird ferner die Pflicht zur Mäßigung bei außerdienstlicher politischer Betätigung hergeleitet 301. Dies bedeutet nicht, daß der Beamte unpolitisch sein soll302. Beamte können vielmehr Mitglieder in politischen Parteien sein303. Sie haben jedoch gemäß § 35 Abs. 2 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) und § 53 Bundesbeamtengesetz (BBG) bei ihrer politischen Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Gesamtheit und aus Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergibt304. 297

BAG vom 20.04.1977, AP 1 zu § 54. Gesetz über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen vom 2.03.1974 (BGBl. I S. 547). 299 Mastronardi, Philippe, S. 92 f. 300 Leisner, Walter, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion?, in: ZBR 3/ 1998, S. 73 ff., 79; Ders., Demokratie, S. 978 f. 301 Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 78. 302 Dagtoglou, Prodromos, Die verfassungspolitische Problematik einer Reform des öffentlichen Dienstes, Rechtsgutachten 1972, S. 45 f., widerspricht der Behauptung, erst durch die parlamentarische Demokratie seien die im Kaiserreich neutral gewesenen Beamten politisiert worden und kommt zu dem Schluß, daß das Berufsbeamtentum nie politisch neutral gewesen sei. 303 Dagtoglou, Prodromos, S. 59. 304 Dagtoglou, Prodromos, 62 ff. 298

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Die politischen Parteien könnten versucht sein, ihre Einflußmöglichkeiten auf die öffentliche Verwaltung unter den veränderten Bedingungen des Neuen Steuerungsmodells weiter auszubauen305. Dies würde zu einer Verstärkung der schon jetzt zu beobachtenden Tendenz führen, auf die personelle Besetzung der öffentlichen Verwaltung Einfluß zu nehmen306, mit dem Ziel, die größeren Entscheidungsfreiheiten der vor Ort Verantwortlichen im parteipolitischen Sinne nutzbar zu machen. Eine solche Vorgehensweise würde nicht nur die parteipolitische Neutralität der Verwaltung gefährden, sondern auch gegen Art. 33 Abs. 2 GG verstoßen, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat307. cc) Die Bekämpfung der Korruption Der Begriff der Korruption ist nicht eindeutig definiert. Unter Korruption im engeren Sinne werden die Vorschriften der §§ 331 bis 335 StGB verstanden, die die Vorteilsannahme und Vorteilsgewährung sowie die Bestechung und Bestechlichkeit unter Strafe stellen. Daneben kommen noch eine Vielzahl anderer Straftatbestände in Betracht, die mit der Korruption einhergehen können, so z. B. die §§ 108e (Abgeordnetenbestechung), 299 (Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr), 300 (Besonders schwere Fälle der Bestechlichkeit und Bestechung im geschäftlichen Verkehr), 258a (Strafvereitelung im Amt), 263 (Betrug), 264 (Subventionsbetrug), 266 (Untreue), 267 (Urkundenfälschung), 298 (Wettbewerbsbeschränkende Absprachen bei Ausschreibungen), 336 (Unterlassen der Diensthandlung), 339 (Rechtsbeugung), 348 (Falschbeurkundung im Amt) und 353b (Verletzung des Dienstgeheimnisses und einer besonderen Geheimhaltungspflicht) StGB. Ergänzt werden die Strafvorschriften durch beamtenrechtliche Regelungen auf Bundes- und Länderebene, in denen ein grundsätzliches Verbot für die Annahme von Belohnungen und Geschenken erteilt wird (z. B. § 43 BRRG). Für Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes gibt es entsprechende tarifvertragliche Regelungen, beispielsweise in § 10 BAT und § 12 MTArb.

305 Siehe zur zunehmenden parteipolitischen Einflußnahme auf das Berufsbeamtentum: Oppermann, Thomas, Berufsbeamtentum: In Deutschland und Europa noch zeitgemäß?, Vortrag vor der Arbeitsgemeinschaft höherer Dienst am 3.4.1995 in Bonn-Bad Godesberg, in: Verantwortung und Leistung, Heft 28, S. 10 f.; Leisner, Walter, Demokratie, S. 104 f. 306 Merten, Detlef, Das Berufsbeamtentum als Element deutscher Rechtsstaatlichkeit, in: ZBR 1999, S. 1 ff., 8. 307 Siehe Leisner, Walter, Demokratie, S. 104, der schon heute eine Mißachtung der Verfassung durch die Parteien in diesem Bereich feststellt.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Selbst wenn man davon ausgeht, daß die Korruption in der Bundesrepublik Deutschland noch keinen prägenden Einfluß erlangt hat und der öffentliche Dienst noch ganz überwiegend unbestechlich ist308, so stellt sich gleichwohl das Problem einer effektiven Verhinderung von Korruption309. Gerade bei der Einführung neuer Verwaltungsstrukturen darf die Korruptionsprävention nicht unberücksichtigt bleiben310. So soll nach dem Neuen Steuerungsmodell das wirtschaftliche Verhalten der Amtsträger in den Vordergrund gestellt werden und bei weitgehendem Rückzug der vorgesetzten Hierachieebenen aus Einzelentscheidungen eine Bündelung der Entscheidungskompetenz über die Sach- und Personalressourcen auf der unteren Verwaltungsebene erfolgen. Durch diese Entwicklung aber könnten gerade Bedingungen geschaffen werden, die als Schwachpunkte einer rechtsstaatlich orientierten Verwaltung angesehen werden müssen, da sie die Korruption begünstigen könnten311. Um dieser Gefahr zu begegnen, wollen die Befürworter des Neuen Steuerungsmodells das Controlling gezielt zur Korruptionsprävention bzw. -bekämpfung einsetzen. Sowohl die Mitarbeiter, die Strukturen bzw. Aufbauorganisation sowie der Verwaltungsablauf sollen unter diesem Aspekt untersucht werden312. Auch die Innenrevision soll die Korruption bekämpfen helfen313. e) Das neue Verhältnis zwischen Exekutive, Legislative und Judikative unter dem Aspekt der Rechtsstaatlichkeit Die Legislative hat die exekutiven Handlungsspielräume immer mehr eingeschränkt. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz auf Bund und Länder hat dazu geführt, daß beide ihre jeweilige Normsetzungsbefugnis möglichst vollständig ausfüllen, um die ihnen eingeräumten politischen Gestaltungsbereiche zu wahren314. Hinzu tritt die seit Jahren kontinuierlich zu308 Sommermann, Karl-Peter, Brauchen wir die Ethik des öffentlichen Dienstes, in: Verw.Archiv 2/1998, S. 290 ff., 297 f. 309 Oppermann, Thomas, Berufsbeamtentum: In Deutschland und Europa noch zeitgmäß?, a. a. O., S. 9: Steigerung der Beamtenbestechungen in Frankfurt a. M. von 146 im Jahre 1988 auf 1498 im Jahre 1993, in München von 30 im Jahre 1991 auf 595 im Jahre 1994; Ruter, Rudolf X., Präventivmaßnahmen verhindern Korruption, in: VOP 3/1998, S. 17. 310 Oppermann, Thomas, S. 9. 311 Sommermann, Karl-Peter, S. 298; Leisner, Walter, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion?, in: ZBR 3/1998, S. 73 ff., 79. 312 Ruter, Rudolf X., Präventivmaßnahmen verhindern Korruption, in: VOP 3/ 1998, S. 17 ff., 18. 313 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 108. 314 v. Danwitz, Thomas, Rechtliche Optimierungsgebote für das Verwaltungshandeln?, in: DVBl. 1998, S. 928 ff., 935.

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nehmende Rechtsetzungstätigkeit der Europäischen Union, so daß die immer enger werdenden Entscheidungsspielräume der jeweils zuständigen Bundes- oder Länderebene exzessiv ausgenutzt werden. Diese Entwicklung führte zu einer Intensivierung der normativen Regelungsdichte315. Auch die Praxis der Judikative war darauf ausgerichtet, die exekutiven Freiheiten immer mehr zu beschränken316, da sich vor allem die Verwaltungsgerichtsbarkeit vorrangig an der individuellen Rechtsschutzgewährung orientiert317. So wurden durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit, aber auch die Verfassungsgerichtsbarkeit, die verbliebenen Entscheidungsfreiräume der öffentlichen Verwaltung, vor allem bei unbestimmten Rechtsbegriffen, Generalklauseln oder Ermessensermächtigungen, im Hinblick auf Grundrechtsauswirkungen und rechtsstaatliche Grundsatznormen zunehmend einschränkend ausgelegt318. Auch erfolgte die Interpretation des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts in Richtung einer „beständigen Absenkung“ der „Wesentlichkeits-Schwelle“319. Bemerkenswert ist, daß dieser Begriff in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtschreibreform eher zurückhaltend interpretiert wird, was durchaus als Absage an die ständig wachsende Regelungsdichte verstanden werden kann320. Im Gegensatz zu den früheren Reformansätzen der öffentlichen Verwaltung321 ist die Zielrichtung des Neuen Steuerungsmodells ganz bewußt nicht nur der Exekutivbereich, d.h. die Regierung und die ihr nachgeordnete öffentliche Verwaltung. Vielmehr wird die Legislative miteinbezogen, wobei eine Veränderung des Verhältnisses von Exekutive und Legislative angestrebt wird. Dabei geht das Neue Steuerungsmodell davon aus, daß 315

Ebenda. Ossenbühl, Fritz, Der verfassungsrechtliche Rahmen offener Gesetzgebung und konkretisierender Rechtsetzung, in: DVBl. 1999, S. 1 ff., 5. 317 v. Danwitz, Thomas, S. 932. 318 v. Danwitz, Thomas, S. 935 f.; Ossenbühl, Fritz, Der verfassungsrechtliche Rahmen offener Gesetzgebung, in: DVBl. 1999, S. 1 ff., 2 und 5, der diesen Vorgang als „konkretisierende Rechtsetzung“ bezeichnet. 319 v. Danwitz, Thomas, S. 935; Ossenbühl, Fritz, Freiheit, Verantwortung, Kompetenz, S. 288, relativiert diese These dahingehend, daß der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts und die Wesentlichkeitstheorie des BVerfG nur Einfluß auf die Zahl und die Reichweite von parlamentsbeschlossenen Gesetzen habe. Regelungsspielräume, die das Parlament nicht nutzen würde, würden jedoch durch „kompensatorische administrative und judikative Rechtserzeugung ausgefüllt“, so daß auch ohne einer weiten Auslegung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts eine zunehmende Normenflut festzustellen sei. Insofern sieht Ossenbühl den Gesetzesvorbehalt nicht primär als Ursache für die festgestellte Normenfülle, sondern weist vor allem auf die Erweiterung des staatlichen Wirkungsbereichs in der Sozial-, Wirtschafts- und Kulturpolitik hin (S. 292 f.). 320 BVerfGE NJW 1998, S. 2515 ff.; v. Danwitz, Thomas, S. 935. 321 Vgl. 1. Kapitel, S. 102 ff. 316

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

sich die Legislative im wesentlichen auf Zielvorgaben beschränkt, so daß die Exekutive größere Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Umsetzung dieser Vorgaben haben soll. Wenn auch die Verfassungsrechtssprechung eine Sensibilisierung für die Gefahr der stetig wachsenden Regelungsdichte erkennen läßt322, so wird für die Frage der Realisierung des Rückzugs der Legislative aus der Detailgestaltung von Normen gleichwohl die Interpretation des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts von entscheidender Bedeutung sein. Zudem bleibt abzuwarten, ob und inwieweit der Bundestag bzw. die Länderparlamente tatsächlich bereit sein werden, auf die bisherige Regelungsdichte zu verzichten. Die Reaktion der Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit auf das Neue Steuerungsmodell kann derzeit nicht prognostiziert werden. Verbliebe aber die Kontrolldichte der Gerichte auf dem derzeitigen Stand323, so würde die größere exekutivische Freiheit sehr schnell wieder eingeschänkt werden. 3. Die Beachtung des Demokratieprinzips gemäß Art. 20 Abs. 2 GG Nach der freiheitlich-demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird von diesem in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt324. Zum Demokratieprinzip gehört, daß die Bürger in einem freien und offenen politischen Willensbildungsprozeß ihre Meinung bilden und diese artikulieren können325. Die Ausübung dieses demokratischen Bürgerrechts erfolgt regelmäßig in Wahlen. Ferner steht es den Bürgern offen, auch während der laufenden Wahlperiode ihre Meinung in den demokratischen Institutionen einzubringen326. Dies geschieht z. B. dadurch, daß sie sich in Parteien und Bürgerinititativen engagieren. Sie können sich aber auch mit ihren Anliegen an die Abgeordneten wenden, um deren Unterstützung bei bestimmten Gesetzesvorhaben zu erlangen. 322

Siehe das Urteil zur Rechtschreibreform, BVerfG NJW 1998, S. 2515 ff. Zwar war in der Verfassungsrechtssprechung, gerade der letzten Zeit, eine Sensibilisierung hinsichtlich der Gefahr einer stetig wachsenden Regelungsdichte festzustellen. Gleichwohl bleibt die Interpretation des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts von entscheidender Bedeutung, wenn die Legislative der Exekutive größeren Entscheidungsspielraum dadurch einräumen will, daß sie Normen nicht mehr so detailliert wie bisher formuliert. Siehe Urteil zu Lehrerin mit Kopftuch, BVerfG NJW 2003, 3111 ff. 324 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 181. 325 Dreier, Horst, in: ders., GG Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 72. 326 Leibholz/Rinck/Hesselberger, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 181. 323

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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Das Neue Steuerungsmodell will bisher vom Parlament wahrgenommene Haushaltsentscheidungen auf die Exekutive übertragen. Ferner will es innerhalb der Exekutive die Aufgabenerledigung nach unten delegieren, so daß sich die Aufsichtsbehörden aus Einzelfallentscheidungen möglichst weitgehend heraushalten sollen. Beide Aspekte könnten das Demokratieprinzip tangieren, da die Position des Parlaments durch die Einschränkung seiner Entscheidungskompetenz bzw. Kontrollmöglichkeit über die Exekutive geschwächt werden könnte. a) Die Beteiligung der Bürger an der politischen Willensbildung Im bisherigen Verfahren der Haushaltsaufstellung und -durchführung spielt das Parlament die zentrale Rolle. Dieses Verfahren ist öffentlich327 und wird durch ein formales Gesetz abgeschlossen, das im Gesetzesblatt veröffentlicht wird. Hierdurch und durch die entsprechende Medienberichterstattung wird zumindest theoretisch ein hohes Maß an Transparenz gewährleistet. Dieses wäre jedoch dann nicht mehr gegeben, wenn maßgebliche Teile des Haushaltes erst bei der Umsetzung durch die Exekutive konkretisiert werden würden. In diesem Falle würde es dem Bürger schwerer als bisher fallen, sich darüber Kenntnis zu verschaffen, für welche staatlichen Leistungen im jeweiligen Haushaltsjahr Mittel in welcher Höhe zur Verfügung gestellt werden sollen. Aber auch politisch interessierten Gruppierungen328 würde hierdurch die aktive Teilnahme am Entscheidungsprozeß der Politik und damit die Durchsetzung ihrer politischen Interessen erschwert werden. Ansprechpartner wäre dann nämlich nicht mehr die Politik, sondern die öffentliche Verwaltung. Besonders deutlich wird dieses Problem bei Bundesbehörden, bei denen theoretisch von Dienststelle zu Dienststelle unterschiedliche Wertigkeiten der Leistungerbringung festgelegt werden könnten329. Die Gefahr der erschwerten Teilnahme von betroffenen oder politischen interessierten Bürger und Gruppen am politischen Willensbildungsprozeß widerspricht nicht der oben festgestellten Gefahr330 der verstärkten Einflußnahme von Interessenvertretern auf die sog. operativen Ebenen. Das Problem liegt in der mangelnden Transparenz des neuen Haushaltsverfahrens, so daß keine Chancengleichheit aller Interessierten besteht. Es wird 327 Schröder, Meinhard, Grundlagen und Anwendungsbereich des Parlamentsrechts, S. 127; Fischer-Menshausen, Herbert, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 110, Rdnr. 11a. 328 Gemeint sind hiermit beispielsweise lose Zusammenschlüsse von Bürgern zur Durchsetzung eines bestimmten Anliegens oder auch Bürgerinitiativen. 329 Beispiel: Bei der Bundesanstalt für Arbeit können nunmehr in jedem Arbeitsamt unterschiedliche Schwerpunkte in der aktiven Arbeitsmarktpolitik festgelegt werden. 330 Vgl. S. 188.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

erprobte Lobbyisten geben, die auch in dem neuen System geschickt versuchen werden, Einfluß zu nehmen. An anderen werden die Entscheidungsabläufe jedoch vorbei gehen. Diese erschwerten Bedingungen der Bürgerbeteiligung am politischen Willensbildungsprozeß wären dann als ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip gemäß Art. 20 Abs. 2 GG zu werten, wenn dessen Kernbereich angetastet würde. Unabdingbare Bestandteile des Demokratieprinzips sind in erster Linie die Stellung des Volkes als oberster Souverän, die Willensbildung durch mindestens zwei Parteien, die Willensäußerungen des Volkes durch freie, allgemeine, gleiche Wahlen sowie der Grundsatz der Gewaltentrennung331. Daß durch die Verlagerung von Entscheidungsbefugnissen von der Legislative auf die Exekutive das parlamentarische Budgetrecht und damit auch das Demokratieprinzip verletzt werden kann, wurde oben schon ausgeführt332. Darüber hinaus ist ein Eingriff in das Demokratieprinzip nicht festzustellen, da die demokratischen Rechte der Bürger, wie beispielsweise die Teilnahme an Wahlen und das Engagement in Parteien oder politischen Gruppierungen, nicht beschränkt werden. Allerdings führt das neue Haushaltsverfahren zu einer Reduzierung der demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns. Sollte daher der bisherige Standard erhalten bleiben, müßte die öffentliche Verwaltung auf die veränderten Rahmenbedingungen reagieren und selbst geeignete Instrumente der Bürgerbeteiligung entwickeln. Hier wäre beispielsweise die Anhörung von interessierten Bürgern, Gruppen und Interessenvertretern vor der Entscheidung der Verwaltung über ihre Strategie der Zielerreichung denkbar. b) Der Grundsatz der demokratischen Legitimation und die Dezentralisation von Entscheidungsbefugnissen Die demokratische Ordnung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG setzt das Prinzip der Volkssouveränität, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, voraus333. Dies wird durch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG dahingehend ergänzt, daß die Staatsgewalt (des Volkes) durch das Handeln der Staatsorgane ausgeübt wird. Das Grundgesetz hat sich bei der Ausformung des Demokratieprinzips für eine mittelbare, d.h. repräsentative Demokratie entschieden334. Das bedeutet, daß die politische Beteiligung des Volkes auf die Wahlen zum Bundestag beschränkt bleibt335. Gemäß Art. 38 GG nehmen die Abge331

Maunz, Theodor/Dürig, Günter, in: dies., GG Kommentar, Art. 79, Rdnr. 47 f. Siehe insbesondere die Herleitung des parlamentarischen Budgetrechts aus dem Demokratieprinzip, S. 130. 333 Dreier, Horst, in: ders., GG Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 76. 334 Bleckmann, Albert, Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, § 9, Rdnr. 293. 332

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ordneten als „Vertreter des ganzen Volkes“ ihre Aufgaben weisungsungebunden wahr, so daß weder die Parteien noch die Bewohner eines Wahlkreises deren Abstimmungsverhalten bestimmen können336. Auch die Länderverfassungen schreiben die repräsentative Demokratie fest, im Gegensatz zum Bund allerdings häufig ergänzt durch plebiszitäre Elemente 337. Gleichwohl bleiben die direkten Einflußmöglichkeiten des Volkes auf politische Entscheidungen sehr begrenzt. aa) Die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung Um sicherzustellen, daß die Staatsorgane tatsächlich im Interesse des obersten Souveräns, d.h. des Volkes, handeln und sich nicht bei ihrer Machtausübung verselbständigen338, müssen Legitimationsstränge bestehen, die die demokratische Rückkopplung zum Volk vermitteln339. Hierzu gehört die lückenlose personelle Legitimation der die Staatsgewalt ausübenden Amtswalter340. Das Prinzip der Volkssouveränität fordert allerdings nicht, daß jeder Amtswalter sein Amt unmittelbar aus der Hand des Staatsvolkes erhält341. Entscheidend ist vielmehr, daß von jedem Amtswalter eine ununterbrochene Kette individueller Berufungsakte bis auf das Volk als Träger der Staatsgewalt zurückführen muß342. Hierdurch erhält die vollziehende Gewalt ihre demokratische Basis. Das Grundgesetz hat dieses System so geregelt, daß der Bundestag gemäß Art. 63 GG zunächst den Bundeskanzler wählt, der dann seinerseits die einzelnen Bundesminister beruft (Art. 64 GG). Diese wiederum berufen entweder selbst oder durch weitere, ebenfalls individuell ermächtigte Funktionsträger, die einzelnen Bundesbeamten343. Der Binnenbereich der Exekutive bedarf der sachlich-inhaltlichen Legitimation. Dies schlägt sich insbesondere im Hierarchieprinzip (Dienstweg335 Volksentscheide sieht das Grundgesetz gemäß Art. 29 Abs. 2 GG nur für die Neugliederung des Bundesgebietes vor. 336 Morlok, Martin, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 38, Rdnr. 140; Bleckmann, Albert, § 9, Rdnr. 291. 337 Siehe z. B. Art. 107 ff. Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz und Art. 80 (Volksinitiative) u. 81 (Volksbegehren, Volksentscheid) Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (GVBl. LSA S. 600). 338 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20, Rdnr. 46. 339 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 47 ff.; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 421. 340 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 50. 341 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 53; Leibholz/Rinck/Hesselberger, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 421. 342 Herzog, Roman, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 20 GG, Rdnr. 53. 343 Ebenda.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

prinzip, Weisungsstränge usw.) nieder344 und ergibt sich daraus, daß das Pendant des Parlaments die Regierung als Spitze der Exekutive ist. Die parlamentarische Kontrolle bezieht sich auf den Gesamtbereich der Regierungsverantwortung345. Die Regierung ist für das Verhalten der gesamten Exekutive verantwortlich. Dem kann sie nur gerecht werden, wenn sie Aufsichtsmöglichkeiten gegenüber der ihr zugeordneten öffentlichen Verwaltung hat346. Da sie ihre Verantwortung in der Praxis durch Weisungen ausübt, ist das Vorhandensein von Weisungsmöglichkeiten aus dem Demokratieprinzip herzuleiten347. Die funktionell-institutionelle Legitimation berücksichtigt, daß das Grundgesetz selbst die Institution und Funktion von Gesetzgebung, vollziehender Gewalt und Rechtsprechung vorsieht348, um deren Zusammenspiel in der demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts349 reicht es aus, wenn die verschiedenen Komponenten der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung insgesamt ein bestimmtes Legitimationsniveau ergeben. Die personelle, die sachlich-inhaltliche sowie die funktionell-institutionelle Legitimation können sich danach bis zu einem gewissen Grad substituieren. Dies bedeutet, daß von der Rechtsprechung nicht mehr eine lückenlose Legitimationskette verlangt wird350. Wie weit der Spielraum für solche Substitutionsmöglichkeiten reicht, ist abstrakt kaum zu bestimmen, so daß es auf die Beurteilung des Einzelfalls ankommen wird351.

344

Dreier, Horst, in: ders., Grundgesetz Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr.

107. 345 Siehe zu diesem Absatz: Gusy, Christoph, Privatisierung und parlamentarische Kontrolle, in: ZRP 7/1998, S. 265 ff., 266. 346 Schröder, Meinhard, Grundfragen der Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung, in: JuS 1986, S. 371 ff., 373; Burmeister, Günter Cornelius, Herkunft, Inhalt und Stellung des institutionellen Gesetzesvorbehalts, S. 284–286. 347 Dreier, Horst, in: ders., GG Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 114; Ehlers, Dirk, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4, Rdnr. 7. 348 Dreier, Horst, in: ders., GG Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 105. 349 BVerfGE 83, 60 ff., 72. 350 Hill, Hermann, Gesetzgebung und Verwaltungsmodernisierung, in: ZG 2/ 1998, S. 101 ff., 107. 351 Dreier, Horst, in: ders., Grundgesetz Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 108.

I. Die verfassungsrechtlichen Aspekte

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bb) Die demokratische Legitimation der Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen Es stellt sich die Frage, ob die mit der dezentralen Ressourcenverantwortung und dem Kontraktmanagement einhergehende Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen demokratisch im oben genannten Sinne legitimiert wäre. In diesem Zusammenhang ist die Frage von Bedeutung, ob beispielsweise die Akzeptanz der öffentlichen Verwaltung durch die Bürger oder eine größere Effizienz des Verwaltungshandelns eine geringere demokratische Legitimation der Verwaltungshandelns rechtfertigen und damit Substitutionsmöglichkeiten im oben beschriebenen Sinne darstellen können352. Man könnte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts in diese Richtung interpretieren. Einerseits ist anzuerkennen, daß das Prinzip der demokratischen Legitimation nicht so starr angewendet werden darf, daß es zu einer zu starken Einengung der staatlichen Entwicklungsmöglichkeiten führt. Andererseits ist aber zu vermeiden, daß die Beurteilung des erforderlichen Legitimationsniveaus einer gewissen Beliebigkeit unterliegt. Selbst wenn man eine gewisse Einschränkung der Aufsichtsbefugnisse akzeptieren würde, so bleibt doch feststellen, daß das Grundmodell der hierarchischbürokratischen Ministerialverwaltung mit prinzipieller Weisungsabhängigkeit der nachgeordneten Behörden auf jeden Fall zum essentiellen Bereich der sachlich-inhaltlichen Legitimation gehört353. Daher wäre eine einschränkende Interpretation des Erfordernisses der demokratischen Legitimation der Verwaltungstrukturen zugunsten der Umgestaltung der öffentlichen Verwaltung, die den Aspekt der Bürgerakzeptanz oder der Effizienz in den Vordergrund stellt, abzulehnen354. Eine Delegation von Befugnissen auf bestimmte Verwaltungseinheiten oder Personen gab es in der Verwaltungspraxis schon immer355. Mit der Delegation sind in der Regel Aufsichtsrechte356 verbunden (Fach-357 und 352

Ebenda. Dreier, Horst, in: ders., Grundgesetz Kommentar, Art. 20 (Demokratie), Rdnr. 114. 354 Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personalmanagement, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 11. 355 Siehe dazu das Konzept des Management by Delegation aus der jüngeren Verwaltungsgeschichte, 1. Kapitel, S. 103 f. 356 Schröder, Meinhard, Grundfragen der Aufsicht in der öffentlichen Verwaltung, in: JuS 1986, 371 ff., 374: Es gibt folgende Aufsichtsmittel: 1. Präventive Aufsichtsmittel, wie beispielsweise Beratung der beaufsichtigten Behörde durch die Aufsichtsbehörde, Anzeige- und Vorlagepflichten sowie Genehmigungsvorbehalte. 2. Repressive Aufsichtsmittel, wie beispielsweise Auskunftsverlangen, Beanstandung und Anordnung, Aufhebung sowie aufsichtsrechtliche Ersatzvornahme. 353

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Rechtsaufsicht358). Diese ermöglichen einen lückenlosen Durchgriff von oben nach unten und tragen damit zu einer wirkungsvollen Kontrolle des Parlaments bei. Soweit die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen nur die faktische, nicht aber die rechtliche Suspendierung des Weisungsrechtes der Aufsichtsbehörde zur Folge hätte, wäre hierin kein Verstoß gegen den Grundsatz der demokratischen Legitimation zu erkennen. Vielmehr bliebe die Exekutivspitze zumindest rechtlich jederzeit in der Lage, Weisungen zu erteilen, um so auf eine veränderte Lage oder Maßgaben des Parlaments reagieren zu können. Anders wäre aber die endgültige Delegation der Entscheidungsbefugnisse von der Aufsichtsbehörde auf die nachgeordnete Behörde zu beurteilen. Hier würde die Regierung auf die ihr verfassungsrechtlich zugewiesenen Leitungsrechte, die zugleich auch eine entsprechende Verpflichtung darstellen, verzichten. Folge hiervon wäre die Reduzierung der parlamentarischen Einflußmöglichkeiten359. Eine solche Vorgehensweise müßte daher als Verstoß gegen den Grundsatz der demokratischen Legitimation gewertet werden360.

4. Das Neue Steuerungsmodell und das grundgesetzlich determinierte Verhältnis von Staatsbürger und Staat – Die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“ Das Neue Steuerungsmodell tritt mit dem Anspruch an, eine höhere Akzeptanz der öffentlichen Verwaltung durch größere Bürgernähe zu erreichen. Daher werden in der Terminologie des Neuen Steuerungsmodells die öffentliche Verwaltung als „Service-Unternehmen“ und der Staatsbürger als „Kunde“ betrachtet. Es stellt sich die Frage, ob diese marktwirtschaftliche 357 Schröder, Meinhard, S. 373: Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerledigung. 358 Rudolf, Walter, in: Erichsen, Hans-Uwe, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 52, Rdnr. 53: Die Rechtsaufsicht erstreckt sich nur auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandels des beaufsichtigten Verwaltungsträgers. 359 Wallerath, Maximilian, Kontraktmanagement und Zielvereinbarungen als Instrumente der Verwaltungsmodernisierung, in: DÖV 1997, S. 57 ff., 67; Leisner, Walter, Personaleinsparungen ohne Aufgabenreduktion?, in: ZBR 3/1998, S. 73 ff., 79. 360 So auch Ritter, Ernst-Hasso, Integratives Management und Strategieentwicklung in der staatlichen Verwaltung, in: DÖV 2003, S. 93 ff., 97, der auch das Kontraktmanagement unter dem Blickwinkel der demokratischen Legitimation der Verwaltung hinterfragt und zu dem Ergebnis kommt, daß Zielvereinbarungen innerhalb der staatlichen Verwaltung keineswegs „marktähnlich“ frei aushandelbar sein können, da ansonsten „die demokratischen Legitimations- und Verantwortungszusammenhänge“ zerstört werden würden.

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Orientierung der öffentlichen Verwaltung dem Staatsbegriff des Grundgesetzes und dem der Verfassung zugrundeliegenden Verhältnis zwischen Staatsbürger und Staat entspricht. a) Die unterschiedlichen Ziele von Staat und Privatunternehmen Oberstes Ziel eines Wirtschaftsunternehmens ist die Gewinnmaximierung361. Wichtige Voraussetzung hierfür ist eine ausgeprägte Kundenorientierung, die beispielsweise in einer guten Servicebereitschaft zum Ausdruck kommt, denn viele und zufriedene Kunden steigern den Gewinn. Nutznießer einer guten Geschäftspolitik eines privatwirtschaftlichen Unternehmens sind dessen Eigentümer, die entweder natürliche oder juristische Personen sein können. Auch bei juristischen Personen kommt der Unternehmensgewinn letztlich den dahinter stehenden natürlichen Personen zugute. Das Ziel der öffentlichen Verwaltung ist mit dem eines privatwirtschaftlich geführten Unternehmens nicht vergleichbar. Die öffentliche Verwaltung bezieht ihre Legitimation aus dem Grundgesetz. Nach dem Prinzip der Volkssouveränität gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG wird die Staatsgewalt (des Volkes) unter anderem durch die vollziehende Gewalt (Exekutive) ausgeübt. Diese besteht aus der Regierung und der öffentlichen Verwaltung362. Oberster Souverän und letzte Instanz jeglicher Legitimation ist somit das Volk als Gemeinschaft seiner Bürger und Bürgerinnen, der die öffentliche Verwaltung zu dienen hat363. Hieraus ergibt sich, daß die öffentliche Verwaltung immer nur im öffentlichen Interesse tätig werden darf364 und nicht wie die private Wirtschaft lediglich im Unternehmensinteresse. Das öffentliche Interesse wird zum Teil auch als „Wohl der Allgemeinheit“ (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG) oder „öffentlicher Zweck“ (vgl. beispielsweise § 107 Abs. 1 Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen) bezeichnet365. Nicht im öffentlichen Interesse steht das ausschließlich oder primär nach Gewinn strebende Verwaltungshandeln, da nach der Finanzordnung des Grundgesetzes die Erzielung von Einnahmen prinzipiell durch Steuern erfolgen muß366.

361

v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 7, Rdnr. 8.2. Ehlers, Dirk, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1, Rdnr. 9. 363 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 94. 364 Ehlers, Dirk, § 1, Rdnr. 28. 365 Ehlers, Dirk, § 1, Rdnr. 29. 366 Ehlers, Dirk, § 1, Rdnr. 31. 362

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Aus dieser unterschiedlichen Zielrichtung ergeben sich Konsequenzen für das Bestreben des Neuen Steuerungsmodells, die öffentliche Verwaltung nach dem Vorbild der Privatwirtschaft zu reformieren. Auf einige Aspekte soll im Folgenden näher eingegangen werden. b) Der Unterschied zwischen Leistungen der öffentlichen Verwaltung und privatwirtschaftlichen Leistungen Das Neue Steuerungsmodell will die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns unter anderem durch den Vergleich von öffentlichen mit privatwirtschaftlichen Leistungen steigern. Nicht alle Gestaltungsmöglichkeiten der privaten Wirtschaft sind jedoch auf die öffentliche Verwaltung übertragbar. So kann die öffentliche Verwaltung im Gegensatz zur Privatwirtschaft nicht Leistungen mit dem Hinweis auf ihre Unwirtschaftlichkeit verweigern. Außerdem besteht keine mit der Wirtschaft vergleichbare Freiheit der öffentlichen Verwaltung bei der Preisgestaltung. aa) Die fehlende Wahlmöglichkeit des Staates hinsichtlich Leistungsart und Leistungsadressaten Staatliche Leistungen sind zu einem großen Teil keine merkantilen Güter, für die sich ein marktgerechter, d.h. an Angebot und Nachfrage orientierter Preis ermitteln und erzielen läßt367. Soziale Transferleistungen, wie beispielsweise Kindergeld, Wohngeld oder Sozialhilfe, werden nicht vom Markt bereitgestellt368. Vielmehr handelt es sich um öffentliche Leistungen, die – im Gegensatz zu Leistungen der freien Wirtschaft – nach einem rechtsstaatlichen Verfahren gewährt werden. Diese Leistungen lassen sich zwar nach ökonomischen Gesichtspunkten bewerten, das „Service-Unternehmen“ Staat kann jedoch nicht frei bestimmen, wem es seine Leistungen erbringt. Die Entscheidung hierüber findet vielmehr in einem politisch-administrativen Prozeß statt, der mit einer unternehmerischen Tätigkeit nicht vergleichbar ist369. So legt die Politik neben dem Leistungsadressaten auch die Voraussetzungen und Art der Leistungen fest370. Aufgabe der öffentlichen Verwaltung ist es, diese politischen Entscheidungen umzusetzen. 367 Ritter, Ernst-Hasso, Integratives Management und Strategieentwicklung in der staatlichen Verwaltung, in: DÖV 2003, S. 93 ff., 105. 368 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 41. 369 König, Klaus, S. 41. 370 Dies gilt für die gesetzlichen Pflichtleistungen und die gesetzlichen „Ermessensleistungen“. Aber auch die gesetzesfreien Leistungen erfordern eine parlamentarische Willensäußerung, vgl. S. 155, so daß hier ebenfalls die Politik die maßgeblichen Entscheidungen fällt.

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bb) Die Differenzierung bei der Leistungserbringung nach der Höhe des vom Bürger zu zahlenden Entgelts In Anlehnung an marktwirtschaftliche Mechanismen wird auch diskutiert, ob etwa bestimmte Leistungen der öffentlichen Verwaltung schneller und besser erbracht werden könnten, wenn der Bürger bereit wäre, den hierfür erforderlichen Mehraufwand zu zahlen371. So könnte beispielsweise die Baubehörde gegen eine erhöhte Gebühr die Entscheidung über einen Bauantrag innerhalb kurzer Frist garantieren, während die übrigen Bauanträge im regulären Geschäftsgang und damit länger bearbeitet werden würden. Verwiesen wird in diesem Zusammenhang darauf, daß es solche Differenzierungen auch heute schon bei öffentlichen Leistungen gebe, so z. B. bei Theater- und Opernveranstaltungen372 oder für von verschiedenen Kommunen angebotene standesamtliche Trauungen an Samstagen gegen Sondergebühr oder Entgelt auf privatrechtlicher bzw. freiwilliger Basis373. Die vorgenannten Beispiele betreffen zwar allesamt den kommunalen Bereich. Entsprechendes ist aber auch auf Bundes- und Länderebene denkbar, wie beispielsweise Schleusungen an Bundeswasserstraßen außerhalb der regulären Schleusungszeiten der Staustufen gegen erhöhte Gebühr. Eine solche Vorgehensweise könnte jedoch gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 GG verstoßen, da leistungsfähigere Bürger gegenüber denjenigen, die nicht in der Lage wären, ein höheres Entgelt für eine öffentliche Leistung zu zahlen, bevorzugt werden würden. Zwar kann der Staat bei der Heranziehung seiner Bürger nach deren individuellen Leistungsvermögen differenzieren. So ist beispielsweise die Verteilung der Steuerlast auf alle Bürger entsprechend ihrem Leistungsvermögen mit dem Gleichheitsprinzip vereinbar374. Auch bei der Berechnung der Höhe von Gebühren für öffentliche Leistungen, z. B. Kindergartenbeiträge, kann das Kriterium der individuellen Leistungsfähigkeit herangezogen werden, solange auch die Höchstgebühr die anteilmäßigen Kosten der staatlichen Leistung nicht übersteigt375. Ob dies umgekehrt aber auch für die Qualität staatlicher Leistungserbringung gelten kann, ist zweifelhaft. Wenn diese 371 Plamper, Harald, Verbesserter Grundrechtschutz in der modernisierten Verwaltung?, in: DuD 1995, S. 653 ff., 655. 372 Ebenda. 373 Vogel, Hans-Josef, Stadt Arnsberg, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Jenseits der Experimentierklausel, S. 79 ff., 87. Auf die rechtliche Problematik der Erhebung einer Sondergebühr oder ersatzweise einer „freiwilligen“ privatrechtlichen Zuwendung für eine solche öffentliche Leistung soll im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen werden. 374 Robbers, Gerhard, Der Gleichheitssatz, in: DÖV 1988, S. 749 ff., 753. 375 BVerfG, NJW 1998, S. 2128 ff., 2129; siehe dazu auch Hendler, Reinhard, Gebührenstaat statt Steuerstaat?, in: DÖV 1999, S. 749 ff., 752 f.

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nämlich grundsätzlich von der individuellen finanziellen Leistungsfähigkeit des Bürgers abhängen würde, könnte dies das dem Gleichheitsgrundsatz auch innewohnende Recht auf individuelle Entfaltung tangieren376. Plamper377 sieht dann keine Beeinträchtigung des Gleichheitsgrundsatzes, wenn die politische Zielsetzung der Leistung erreicht wird und nicht mit Steuergeldern besondere „Kundenwünsche“ erfüllt werden. Demgemäß dürfen nach seiner Auffassung auch bei unterschiedlichen Engeltleistungen der Bürger nur sachgerechte und rechtmäßige Entscheidungen getroffen werden. Lediglich in Verwaltungsverfahrensfragen, wie z. B. dem Vorziehen der Entscheidung über einen Bauantrag, will er eine höhere finanzielle Gegenleistung des Bürgers Berücksichtigung finden lassen. Fraglich ist, ob die Auslegung des Gleichheitsgrundsatzes von Plamper noch verfassungskonform ist. Nach Art. 3 Abs. 1 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Hieraus folgt auch die Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zur Gleichbehandlung aller Bürger im Verwaltungsverfahren378. Da jedoch die Art der Leistungerbringung sowie die verfahrensmäßige Vorgehensweise der öffentlichen Verwaltung sehr unterschiedlich gestaltet sein können, stellt sich die Frage, ob eine Differenzierung der Leistungserbringung nach der Höhe der Entgeltleistung des Bürgers in Abhängigkeit von der Art und Weise der staatlichen Leistung zulässig sein könnte. (1) Die freiwilligen staatlichen Leistungen außerhalb eines Verwaltungsverfahrens Erbringt die öffentliche Verwaltung eine freiwillige Leistung außerhalb eines Verwaltungsverfahrens, so kann nach dem oben Gesagten die Differenzierung der Leistung nach der Höhe des Entgelts erfolgen, da der Grund hierfür nicht in einer verfahrensmäßigen Bevorzugung liegt. Dies soll am Beispiel von Theater- oder Operneinrichtungen belegt werden. Bei diesen wird die Verwaltung regelmäßig zwar im Wege des Verwaltungsprivatrechts tätig. Hierunter versteht man die Möglichkeit der Verwaltung in privatrechtlicher Form zu agieren379. Wegen der für solches Handeln aber anerkannten mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte muß auch hier der Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 GG berücksichtigt werden380. Für den Verkauf von 376

Robbers, Gerhard, S. 752. Plamper, Harald, S. 655. 378 Laubinger, Hans-Werner, Grundrechtsschutz durch Gestaltung des Verwaltungsverfahrens, in: Verw. Archiv 1982, S. 60 ff., 81; Bonk/Schmitz, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 1, Rdnr. 31. 379 Ehlers, Dirk, in: Erichsen, Hans-Uwe, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2, Rdnr. 70. 380 Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3, Rdnr. 9 ff. 377

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Theater- oder Opernkarten findet kein Verwaltungsverfahren statt, so daß der unterschiedlich hohe Verkaufspreis nicht aus einer bevorzugten verfahrensmäßigen Behandlung resultiert. Vielmehr haben die Nutzer in der Regel über einen allgemeinen Kartenverkauf unterschiedlos denselben Zugang zu solchen Veranstaltungen. Zwar zahlt jeder Nutzer je nach der Lage des Sitzplatzes einen unterschiedlich hohen Preis und damit für einen „besseren“ Sitzplatz auch ein höheres Entgelt. Hierin ist jedoch kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz gemäß Art. 3 GG zu sehen, da auch eine qualitativ höherwertige Leistung erbracht wird. (2) Die freiwilligen Zusatzleistungen zu staatlichen Leistungen Wird eine staatliche Leistung gegen ein besonderes Entgelt freiwillig zusätzlich erbracht, wie z. B. besondere Zeiten der Leistungserbringung (Trauung am Samstag, Schleusung an Sonn- und Feiertagen oder nachts), so ist hierin ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nicht zu erkennen. Es handelt sich hierbei vielmehr um die Ausweitung eines Leistungsangebotes über den gesetzlich bestimmten Rahmen hinaus. Da für „Sonderleistungen“ auch in der freien Wirtschaft ein besonderes Entgelt verlangt wird, erscheint es wenig einsichtig, wenn solche staatlichen Zusatzleistungen keine angemessene Berücksichtigung bei der Berechnung des hierfür zu entrichtenden Entgelts finden dürften.

(3) Die Erbringung staatlicher Leistungen in einem Verwaltungsverfahren Die Differenzierung nach Leistungsfähigkeit und -willigkeit von Antragstellern in einem Verwaltungsverfahren ist dagegen wegen des Gleichheitsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG unzulässig. So handelt es sich beispielsweise bei der Entscheidung über einen Bauantrag um die reguläre Erbringung von gesetzlich normierten Verwaltungsleistungen bzw. -entscheidungen. Da die Art und Weise der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens durchaus Auswirkungen auf die betreffende Verwaltungsleistung hat381, läßt der Gleichheitsgrundsatz hier keine Differenzierung der Antragsteller im Verwaltungsverfahren je nach Höhe der Entgeltleistungen zu. Beispielsweise kann es für einen Antragsteller wirtschaftlich entscheidend sein, wann er eine Baugenehmigung oder einen Förderbescheid erhält. Eine unterschiedliche Behandlung im Verwaltungsverfahren könnte sogar existen381 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 78 f.

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tielle Bedeutung haben. Da der Staat zwar nicht vor Wettbewerb schützen, sich im Rahmen seiner Tätigkeit aber wettbewerbsneutral verhalten soll, könnte eine Störung der Konkurrenzsituation auftreten, wenn von einer bislang weitgehend formalen und schematischen Gleichbehandlung aller Betroffenen im Verwaltungsverfahren abgewichen werden würde382. cc) Der Staatsbürger als „Kunde“? Zur Verwaltungsmodernisierungsdiskussion gehört auch der Begriff „Kunde“383. Dieser Begriff entstammt der privaten Wirtschaft. Daneben steht der Begriff des Staatsbürgers. Beiden Begrifflichkeiten liegt eine grundsätzlich unterschiedliche Rechtsbeziehungsqualität zugrunde. (1) Der Staatsbürger Als Staatsbürger wird derjenige bezeichnet, der Deutscher im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG ist384 und die Aktivbürgerschaft besitzt385. Darunter wird die Befugnis verstanden, nach Maßgabe der Gesetze am politischen Leben des Gemeinwesens teilzunehmen386. Ihren Niederschlag findet diese Befugnis beispielsweise in § 45 Strafgesetzbuch, der die Amtsfähigkeit (Fähigkeit, ein öffentliches Amt zu bekleiden), die Wählbarkeit (passives Wahlrecht) und das Stimmrecht (aktives Wahlrecht) zum Gegenstand hat. Wahlunmündige Kinder und Jugendliche gehören zwar zum deutschen Volk und damit zum Souverän, sind jedoch keine Staatsbürger387. Das Verhältnis von Staatsbürger und Staat wird von umfangreichen Rechten und Pflichten bestimmt388. Hiervon geht Art. 33 Abs. 1 GG wie selbstverständlich aus, wenn er betont, daß jeder Deutsche die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten hat. Neben den schon erwähnten Bürgerrechten können sich die Staatsbürger vor allem auf die Grundrechte berufen. Im Gegenzug sind ihnen staatsbürgerliche Pflichten389 auferlegt, 382

Gubelt, Manfred, in: v. Münch/Kunig, GG Kommentar, Art. 3, Rdnr. 62. Siehe beispielsweise KGSt-Bericht Nr. 10/1996, Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, S. 37. 384 Merten, Detlef, Bürgerverantwortung im demokratischen Verfassungsstaat, in: VVDStRL 55, S. 7 ff., 25; BVerfGE 83, 37 ff., 51. 385 Merten, Detlef, S. 28. 386 Ebenda. 387 Ebenda. 388 v. Unruh, Georg-Christoph, „Schlanker Staat“ – Schlagwort oder realisierbarer Leitbegriff?, in: BayVBl. 2/2003, S. 43 ff., 45. 389 Siehe dazu: Schmidt, Thorsten Ingo, Grundpflichten, mit Überblick über alle Grundpflichten. 383

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wie beispielsweise die Steuerpflicht390, der Wehrdienst gemäß Art. 12a GG in Verbindung mit dem Wehrpflichtgesetz391 und das Bekenntnis zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Letzteres gilt zumindest für diejenigen, die öffentliche Funktionen ausüben (Art. 33 Abs. 5 GG)392 oder politisch aktiv (Art. 21 Abs. 2 GG)393 sind394. (2) Der Kunde In der privaten Wirtschaft ist Kunde der „freiwillige, wählende und zahlende“ Leistungsbezieher eines Unternehmens395. Diese Kunden-Unternehmensbeziehung ist in beide Richtungen freiwillig. Sowohl das Unternehmen hat die Entscheidungsfreiheit, wem es eine Leistung erbringen will, aber auch der Leistungsbezieher ist in der Wahl des Leistungsanbieters frei. Der auf die öffentliche Verwaltung übertragene Begriff „Kunde“ hingegen ist weiter gefaßt als jener des Staatsbürgers, da auch Ausländer und nicht wahlberechtigte Kinder und Jugendliche Leistungen der öffentlichen Verwaltung in Anspruch nehmen können396. Was im öffentlichen Bereich im einzelnen unter den Begriff „Kunde“ zu fassen ist, ist überwiegend noch ungeklärt. Unstreitig werden alle Bürger, die eine öffentliche Leistung in Anspruch nehmen wollen, als „Kunden“ angesehen397. Aber bereits die Frage, ob auch der Widerspruchsführer als „Kunde“ der öffentlichen Verwaltung anzusehen ist, ist nicht eindeutig zu beantworten. Zwar ist das Widerspruchsverfahren, das der verwaltungsinternen Kontrolle dient, ein Verwaltungsverfahren. Es ist zugleich aber auch verwaltungsgerichtliches Vorverfahren und damit Teil des Rechtswegs, bei dem sich Bürger und Verwaltung als Kontrahenten gegenüber stehen398. Ungeklärt ist ferner, ob 390 Schmidt, Thorsten Ingo, Grundpflichten, S. 254 ff., weist darauf hin, daß diese wichtige staatsbürgerliche Pflicht im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung nicht expressis verbis im Grundgesetz geregelt wird. Die Regelungen des Finanzverfassungsrechts der Art. 104 ff. GG setzen jedoch die Existenz der Steuerpflicht offensichtlich voraus. 391 Schmidt, Thorsten Ingo, S. 212 f. 392 BVerfGE 39, 334, 346; Lübbe-Wolff, Gertrude, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 33, Rdnr. 78. 393 Morlok, Martin, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 21, Rdnr. 140. 394 Schmidt, Thorsten Ingo, S. 181 ff. 395 Schedler, Kuno, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 34. 396 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 91. 397 KGSt-Bericht Nr. 10/1996, Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, S. 37. 398 Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10, Rdnr. 28.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

die Öffentlichkeit als „Kunde“ der öffentlichen Verwaltung angesehen werden kann399. Aber auch die Frage, wie die öffentliche Verwaltung die genaue Unterscheidung zwischen „Kunde“ und Lobbyist sicherstellt, ist von Bedeutung400, soll ihr Bemühen um kundenfreundliches Verhalten nicht in eine Bevorzugung einflußreicher Personen oder Gruppen umschlagen401. Fragwürdig wird der Begriff „Kunde“ schließlich in der Eingriffsverwaltung, wie dies der Fall der Festnahme durch die Polizei zeigt. Der Festgenommene wird sich in dieser Situation kaum als „Kunde“ fühlen, auch wenn die Maßnahme der Herstellung der öffentlichen Sicherheit dient und diese „Dienstleistung“ an ihm zugunsten der Öffentlichkeit erbracht wird402. (3) Die Unterschiede zwischen Staatsbürger und Kunde Es gibt signifikante Unterschiede zwischen Staatsbürgern und Kunden. Der Staatsbürger hat im Gegensatz zum Kunden der Privatwirtschaft grundsätzlich nicht die freie Auswahl, an welchen Dienstleister er sich wendet. Zwar kann er im Kommunalbereich in einigen wenigen Bereichen zwischen bestimmten Leistungsangeboten verschiedener Kommunen wählen403. Auf Länder- und Bundesebene hingegen existiert eine klare Zuständigkeitsordnung (sachlich und territorial), so daß hier in der Regel keine Wahlmöglichkeiten bestehen404. Dies führt dazu, daß unter den verschiedenen Bundes- und Landesbehörden kein Wettbewerb um Kunden besteht, wie dies typischerweise bei privatwirtschaftlichen Unternehmen der Fall ist. Der wesentliche Unterschied zwischen Kunden im privatwirtschaftlichen Sinne und Staatsbürgern liegt aber in der grundsätzlich unterschiedlichen Beziehung zum Unternehmen bzw. Staat. Auf der privatwirtschaftlichen Ebene bleibt die Kunden- Unternehmensbeziehung solange rechtlich unverbindlich, wie nicht in geschäftliche Beziehungen eingetreten wird. Auch kann ein privatwirtschaftliches Unternehmen frei entscheiden, ob es sich um einen Kunden bemühen will oder nicht. Zwischen dem Staat und seinen Bürgern besteht ab Erwerb der staatsbürgerlichen Rechte eine ungleich engere Rechtsbeziehung, die von den oben beschriebenen Rechten und Pflichten geprägt wird. Dies führt dazu, daß Staat und Bürger einander von Anbeginn in besonderer Weise verbunden sind. So ist der Staat gegenüber seinen Bürgern weit 399

Mastronardi, Philippe, S. 93. Mastronardi, Philippe, S. 92 f. 401 Mastronardi, Philippe, S. 93. 402 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 41. 403 Beispielsweise ob er das Theater oder Schwimmbad seiner oder einer anderen Kommune besucht. 404 Bleckmann, Albert, Staatsrecht, Rdnrn. 902 ff. 400

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über die privatwirtschaftliche Kunden-Unternehmensbeziehung hinaus verpflichtet, wie dies in besonderer Weise in der Staatszielbestimmung des Sozialstaatsgebots gemäß Art. 20 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommt. Aber auch muß jeder Staatsbürger bei seinen Ansprüchen gegenüber dem Staat ein eigenes staatsbürgerliches Interesse daran haben, daß mit öffentlichen Ressourcen schonend umgegangen wird, da dies unmittelbare Auswirkungen auf seine Steuer- und Abgabenpflicht hat. Es darf nach alledem bezweifelt werden, ob der Begriff „Kunde“ der Vielseitigkeit der Beziehungen zwischen dem Staat und seinen Bürgern gerecht wird. Die Verwendung dieses Begriffes im öffentlichen Bereich ist aber auch in anderer Hinsicht nicht unproblematisch. Sie birgt sogar die Gefahr der Irreführung in sich. Mit einer Reform, die mehr Wirtschaftlichkeit in der öffentlichen Verwaltung propagiert, könnte der Bürger verbesserte Leistungen der öffentlichen Hand assoziieren. Würde die Politik aber am schon länger zu beobachtenden Abbau staatlicher Leistungen festhalten, so würde dies zu einer allgemeinen Enttäuschung führen. Richtigerweise wird man daher im staatlichen Bereich den Begriff „Kunde“ als Synonym für eine neue Einstellung der öffentlichen Bediensteten zu den Bürgern begreifen müssen. Zweifelsohne sind der Abbau obrigkeitsstaatlicher Umgangsformen und das Bemühen um mehr Bürgernähe ein berechtigtes Anliegen der Verwaltungsreform. Dieses entspricht einem modernen Demokratieverständnis, nach dem der Staat nicht mehr über dem Bürger steht, sondern sein Partner sein soll. Der Staat tritt dem Bürger regelmäßig als Monopolist gegenüber. Deshalb ist von seinen Bediensteten eine besondere Verpflichtung zu Freundlichkeit, Dienstleistungsbereitschaft und effizientem Verwaltungshandeln zu fordern. So verstanden, käme dem Kundenbegriff die wichtige Funktion zu, diese neue Denk- und Verhaltensweise sowohl in das Bewußtsein der öffentlichen Verwaltung als auch der breiten Öffentlichkeit zu transportieren405. 5. Zusammenfassung Es bestehen im Hinblick auf das parlamentarische Budgetrecht, das Rechtsstaatsprinzip sowie das Erfordernis der demokratischen Legitimation der mit staatlichen Aufgaben betrauten Organe und Amtswalter Bedenken

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Dies ist offensichtlich auch der wesentliche Beweggrund für die Bezeichnung des Bürgers als Kunde im Sinne des Neuen Steuerungsmodells, siehe dazu KGStBericht Nr. 10/1996, Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, S. 37; Hill, Hermann, Dienstleistungs- und Kundenorientierung der Verwaltung, Nds.VBl. 12/2002, S. 313 f.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

gegen die Budgetierung und die geplante Dezentralisierung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells. Soweit ersichtlich, wird dies auch von den Befürworter des Neuen Steuerungsmodells nicht bestritten406. Sie versuchen, diesen Bedenken auf zwei unterschiedlichen Wegen Rechnung zu tragen: Ein Teil der Praktiker und Wissenschaftler sucht einen verfassungskonformen Weg der Verwaltungsmodernisierung. Demgemäß beurteilt er die Umsetzungsmöglichkeiten des Neuen Steuerungsmodells als geschlossenes System eher zurückhaltend. Stattdessen will er sich auf die „machbaren Teile“ dieses Konzepts konzentrieren407. Andere, wie z. B. Hill, setzen sich für eine entsprechende Weiterentwicklung der verfassungsrechtlichen Gesamtzusammenhänge ein, indem sie plakativ „ein neues Recht für eine neue Verwaltung“ fordern408.

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells 1. Das Verhältnis von Beamten und Arbeitnehmern zu ihrem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells Das Neue Steuerungsmodell mit seinen verschiedenen Instrumenten wird Auswirkungen auf die Beziehungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung haben. So wird das Kontraktmanagement die Kommunikation zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern, aber auch zwischen nachgeordneten und vorgesetzten Behörden, grundlegend dadurch verändern, daß die bislang üblichen, hierarchisch geprägten Vollzugsdirektiven durch eine partnerschaftliche Kommunikation ersetzt werden sollen. Damit stellt sich die Frage nach der Rechtsqualität dieser neuen Kommunikationsmethode und ihrer Auswirkungen auf die Dienst- und Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes. Zudem soll die sog. operative Ebene durch dezentrale Ressourcenverantwortung mehr Verantwortung erhalten. Demgemäß sollen Vollzugsaufgaben verstärkt von den vor Ort Verantwortlichen erledigt werden, wobei diesen durch die Budgetierung zusätzlich eine größere Entscheidungsfreiheit über 406

Siehe z. B. Hill, Hermann, Neues Recht für eine neue Verwaltung, in: ders./ Klages, Helmut (Hrsg.), Jenseits der Experimentierklausel, S. 191 ff., 192 f.; Ders., Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, in: SchmidtAßmann, Eberhard/Hoffman-Riem,Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Steuerungsressource, S. 65 ff., 92. 407 Anmerkung: Zu den Vertretern dieser Auffassung kann man sicher auch Prof. Klaus König zählen, siehe z. B. seine Erörterungen in „Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements“, S. 98 f. 408 Hill, Hermann, Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, S. 92 f.

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das „Wie“ und „Wann“ des Haushaltsvollzugs eingeräumt werden soll. Eine solche Delegation von Entscheidungsbefugnissen nach unten unter gleichzeitiger Beschränkung der Aufsichtsebenen auf Steuerungs- und Kontrollaufgaben wirft ferner die Frage auf, wie das Haftungsrisiko im Falle einer Amtspflichtverletzung verteilt werden soll. Um dem neuen Informationsbedürfnis über die Kostensituation der öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden, sind zudem im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung umfangreiche Datenerhebungen bei den Bediensteten erforderlich. Hierbei sind deren Persönlichkeitsrechte, insbesondere, soweit sie dem Datenschutzrecht unterfallen, zu beachten. Schließlich ist die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte partnerschaftliche Zusammenarbeit von Behördenleitung und Belegschaft nur möglich, wenn bei der Implementierung der verschiedenen Steuerungsinstrumente auch die Beteiligungsrechte des Personalsrats als Interessensvertretung aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ausreichend beachtet werden. a) Die Rechtsnatur der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen Unter Kontraktmanagement409 versteht man die partnerschaftliche Festlegung von Zielen sowohl zwischen dem Parlament und der Exekutivspitze als auch innerhalb der Exekutive bis hinunter zur sog. operativen Ebene, d.h. den einzelnen Produktverantwortlichen. Die Frage, inwieweit die Legislative der Exekutive in Ergänzung zum Haushaltsgesetz bzw. -plan Zielvorgaben für die nächste Haushaltsperiode geben kann, ist bereits oben unter dem Aspekt der Beachtung des parlamentarischen Budgetrechts behandelt worden410. Daher sollen an dieser Stelle nun die Zielvereinbarungen als Steuerungs- und Führungsinstrument innerhalb der Exekutive erörtert werden. Das Neue Steuerungsmodell geht davon aus, daß innerhalb der öffentlichen Verwaltung zwei Ebenen existieren, auf denen Zielvereinbarungen abgeschlossen werden können. So sollen zum einen die während einer bestimmten Zeit zu erreichenden Ziele des Verwaltungshandelns innerhalb einer Behörde oder sonstiger Organisationseinheiten vereinbart werden können. Zum anderen sollen aber auch Zielvereinbarungen zwischen nachgeordneten und übergeordneten Behörden möglich sein. Dies soll im Wege regelmäßiger Fachgepräche zwischen den jeweils Verantwortlichen und der nächsthöheren Hierarchieebene geschehen. Die Begrifflichkeit Zielvereinba409 Siehe 1. Kapitel, S. 57 (Fn. 164), wo bereits darauf hingewiesen worden ist, daß die Begriffe „Kontrakte“ und „Zielvereinbarungen“ in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet werden. 410 Vgl. S. 131 ff.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

rung bzw. Kontrakt sowie deren praktische Handhabung assoziieren eine Rechtsbeziehung zwischen zwei oder mehreren gleichberechtigten Partnern. Es fragt sich, ob diese vertraglichen Charakter hat. aa) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag? Eine Zielvereinbarung zwischen zwei auf verschiedenen Ebenen eines Hierarchiestranges Verantwortlichen könnte als öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäß §§ 54 ff. VwVfG angesehen werden. Das setzt voraus, daß ein Rechtsverhältnis zwischen verschiedenen Rechtssubjekten geregelt wird. Verwaltungsinterne Zielvereinbarungen werden aber innerhalb ein und derselben juristischen Person getroffen, weswegen sie als intrapersonale Regelungen anzusehen sind411. Fraglich ist daher, ob den Partnern solcher Vereinbarungen die Qualität von Rechtssubjekten zukommt. Zwar kann ein öffentlich-rechtlicher Vertrag auch zwischen teilrechtsfähigen Rechtssubjekten desselben Rechtsträgers geschlossen werden. Dies setzt voraus, daß diese im Verhältnis zueinander mit eigenen Rechten ausgestattet sind und in einem Verwaltungsverfahren nach den §§ 11 und 12 VwVfG bzw. im Verwaltungsprozeß gemäß § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig wären412. Bislang ist für die Länder- und Bundesverwaltungen festzustellen, daß die Beteiligten im Verhältnis zueinander nicht mit eigenen Rechten und Pflichten ausgestattet sind413. Vielmehr unterliegen sie infolge des hierarchischen Verwaltungsaufbaus der Gehorsamspflicht414, weswegen sie beispielsweise nicht geltend machen können, bestimmte Amtsgeschäfte ohne Einmischung „von oben“ erledigen zu dürfen. Danach ist eine Teilrechtsfähigkeit der verwaltungsinternen Partner einer Zielvereinbarung und damit auch die Annahme eines öffentlich-rechtlichen Vertrages abzulehnen. Erichsen hingegen nimmt eine Innenrechtsfähigkeit im Sinne einer Teilrechts- und Beteiligungsfähigkeit im oben genannten Sinne dann an, wenn „im Zuge der Verwirklichung neuer Steuerungsmodelle eine funktionsbezogene Dezentralisierung von Zuständigkeit und Kontrolle erfolgt“415, so daß 411 Pünder, Hermann, Zur Verbindlichkeit der Kontrakte zwischen Politik und Verwaltung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells, in: DÖV 1998, S. 63 ff., 66; Erichsen, Hans-Uwe, in: ders. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23, Rdnr. 1. 412 Bonk, Heinz Joachim, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 54, Rdnr. 60. 413 Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 111. 414 Siehe §§ 55 Abs. 1 Bundesbeamtengesetz (BBG), 37 Satz 2 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG). 415 Erichsen, Hans-Uwe, in: ders. (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11, Rdnr. 14.

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ein innerorganisatorisches Funktionssubjekt, d.h. ein Organ, Organteil oder ein Amtswalter, „Endsubjekt innerrechtlicher Zuordnung von Aufgaben und Zuständigkeiten ist“416. Diese Innenrechtsposition muß „wehrfähig“ sein, d.h. die Kompetenzen müssen zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen worden sein417. Diese Auffassung geht von der im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells vorgesehenen weitgehenden Delegation der Vollzugsbefugnisse auf die sog. operative Ebene und Beschränkung der höheren Verwaltungsebenen auf allgemeine, nicht einzelfallbezogene Steuerungs- und Kontrollfunktionen aus. Wie oben bereits festgestellt worden ist418, ist eine völlige Aufgabe der Weisungsbefugnisse entlang des Hierarchiestrangs aber verfassungsrechtlich unzulässig. Müssen daher der nächsthöheren Hierarchieebene immer auch einzelfallbezogene Aufsichtsbefugnisse verbleiben, so können sich die vor Ort Verantwortlichen nicht auf originäre Rechte berufen, aus denen die Unzulässigkeit eines Eingriffs ihrer Vorgesetzten herzuleiten wäre. Daher werden sowohl die Zielvereinbarungen innerhalb einer Behörde oder sonstigen Organisationseinheit als auch diejenigen zwischen nachgeordneter und übergeordneter Behörde nicht von teilrechts- oder beteiligungsfähigen Rechtssubjekten geschlossen, so daß schon insoweit die Annahme eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht in Betracht kommt. Zudem liegt auch keine Regelung eines „Rechtsverhältnisses“ im Sinne des § 54 VwVfG, also die auf einem konkreten Sachverhalt basierende Gestaltung der rechtlichen Beziehungen zwischen zwei Rechtssubjekten, vor419. Öffentlich-rechtliche Verträge sind dazu da, einen konkreten Einzelfall zu regeln. Sie können daher nicht abstrakt-generelle Regelungen des Verwaltungshandelns, wie dies durch Zielvereinbarungen geschehen soll, treffen420. bb) Die verwaltungsinterne Zielvereinbarung als sog. Quasi-Vertrag oder unvollkommener Vertrag? Vereinzelt werden verwaltungsinterne Zielvereinbarungen als Quasi-Verträge oder sog. unvollkommene Verträge angesehen421. Eine nähere und in sich schlüssige Begründung dieser Rechtskonstruktion erfolgt nicht. Solche Konstruktionen sind jedoch nur verständlich, wenn Zielvereinbarungen 416

Ebenda. Erichsen, Hans-Uwe, § 11, Rdnr. 16. 418 Vgl. S. 198. 419 Otting, Olaf, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 87. 420 Otting, Olaf, S. 88. 421 Lüder, Klaus, „Thriumph des Marktes im öffentlichen Sektor?“, in: DÖV 1996, S. 93 ff., 95. 417

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

justitiabel gemacht werden sollen422. Die KGSt423 und andere Befürworter des Neuen Steuerungsmodells424 gehen einen anderen Weg: Nach ihrer Meinung sollen Zielvereinbarungen gegenüber den für ihre Umsetzung Verantwortlichen keine vertraglichen oder vertragsähnlichen Wirkungen entfalten und damit nicht gerichtlich überprüf- und durchsetzbar sein, da ihr Zweck alleine in der Verbesserung der verwaltungsinternen Steuerung liege425. Diese Argumentation berücksichtigt, daß die Möglichkeit der Zielerreichung häufig nicht oder nicht ausschließlich in den Händen der vor Ort Verantwortlichen liegt. Insofern würde eine Justitialibität der Zielvereinbarungen nicht deren bessere Umsetzung fördern, sondern wahrscheinlich kontraproduktiv Wirkung dahingehend haben, daß sich die Verantwortlichen bei Schwierigkeiten der Zielerreichung gegenüber den Vorgesetzten oder der Politik „abzusichern“ versuchen würden. Da hierdurch nicht die vom Neuen Steuerungsmodell beabsichtigte Eigenständigkeit der unteren operativen Ebenen gestärkt werden würde, ist eine Justitialibität von Zielvereinbarungen abzulehnen. cc) Die auf gegenseitiger Information und Fachgespräch beruhende Weisung Verwaltungsinterne Zielvereinbarungen können nach dem zuvor Gesagten weder als öffentlich-rechtliche Verträge, noch als „Quasi- bzw. unvollkommene Verträge angesehen werden. Richtigerweise wird man davon ausgehen müssen, daß es sich hierbei im Kern um auf gegenseitiger Information und Fachgesprach beruhende Weisungen der höheren gegenüber der unterstellten Ebene handelt426. Wie oben schon festgestellt wurde, fehlt es an der Gleichberechtigung der Beteiligten, so daß keine echten Verhandlungen unter gleichberechtigten Partner stattfinden. Hierfür spricht, daß bei Nichteinigung der Vereinbarungspartner die Zielfestlegung durch die höhere 422

Siehe Hill, Hermann, Potentiale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung, in: Morlok, Martin/Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 46, der eine gerichtliche Überprüfbarkeit der Erreichung der vom Parlament der Exekutive vorgebenen Ziele fordert. Dieser Gedanke könnte konsequenterweise auch auf die innerhalb der Exekutive abgeschlossenen Zielvereinbarungen übertragen werden. 423 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 9. 424 von der Hagen, Albrecht, Wirkungsvoller Einsatz von Zielvereinbarungen, in: VOP 12/1997, S. 22 ff., 24; Mastronardi, Philippe, in: Mastronardi, Philippe/Schedler, Kuno, New Public Management in Staat und Recht, S. 112. 425 Ebenda. 426 von der Hagen, Albrecht, S. 24; Mastronardi, Philippe, S. 112; Lüder, Klaus, Triumph des Marktes im öffentlichen Sektor?, in: DÖV 1996, S. 93 ff., 95; KGStBericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 13.

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Ebene erfolgen kann. Gleichermaßen als Folge des hierarchischen Verwaltungsaufbaus steht ihr das Recht zu, aus wichtigen sachlichen oder politischen Gründen einzelne Punkte der getroffenen Zielvereinbarung wieder zurückzunehmen oder zu verändern. Damit sind die Rahmenbedingungen der verwaltungsinternen Zielvereinbarung vergleichbar mit denen der fachlichen Weisung. b) Die Auswirkungen von Zielvereinbarungen auf das öffentliche Dienst- und Arbeitsrecht Zielvereinbarungen zwischen öffentlichem Dienstherrn bzw. Arbeitgeber und seinen Bediensteten bilden im Neuen Steuerungsmodell die zentrale Grundlage der Aufgabenerledigung. Es liegt nahe, daß ihre Einhaltung nicht nur beim Haushaltsvollzug, sondern auch bei personalrechtlichen Entscheidungen eine Rolle spielen wird427. Demgemäß wird der Grad der Erfüllung der vereinbarten Ziele auch Einfluß auf Beurteilungen, Beförderungen bzw. Höhergruppierungen sowie die Leistungsbezahlung428 haben429. Von Bedeutung ist daher, auf welche Art und Weise die Zielvereinbarungen zustande kommen: Einerseits muß eine möglichst konkrete Festlegung der Ziele anhand erfaßbarer Größen (Kennzahlen) erfolgen, die auch eine Verständigung über qualitative Indikatoren mitumfaßt430. Eine solche Vorge427

Mastronardi, Philippe, S. 112. Hierzu zählen bei Beamten und Tarifangestellten die Leistungszulagen und -prämien sowie bei den Beamten zusätzlich noch die Leistungsstufen, vgl. hierzu 1. Kapitel, S. 87. 429 Plamper, Harald, Verbesserter Grundrechtsschutz in der modernisierten Verwaltung?, in: DuD 1995, S. 653. 430 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 24 f.; siehe auch Bremische Bürgerschaft, Drucksache 14/932 vom 23.01.1998, Antrag der Fraktionen der SPD und CDU: 1. . . . 2. . . . 3. Die Kontrakte sollen beinhalten: – Rahmenbedingungen – Fachpolitische Ziele und Schwerpunkte und fachliche Leistungskennzahlen, – Personalziele (Personalkosten, Beschäftigungsziele, Handlungsfelder der Personalentwicklung, Frauenförderung) – Festlegung von einzelnen Maßnahmen und (Reform-) Projekten, – Budget, – Kompetenzen, – Berichtspflichten, – Nachbesserungsmöglichkeiten bei wesentlichen Veränderungen der Rahmenbedingungen, – Möglichkeiten für Anreize und Sanktionen, – Interventionsmöglichkeiten, – Zeitvorgaben. 428

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

hensweise stellt sicher, daß unter den Beteiligten eindeutige Vorstellungen über die zu erzielenden Arbeitsergebnisse bestehen. Zudem schafft sie eine valide Basis für eine spätere Bewertung der Arbeitsergebnisse. Andererseits müssen beim Abschluß der Zielvereinbarungen auch die persönlichen Verhältnisse, wie beispielsweise eine Schwerbehinderung, berücksichtigt werden431. So dürfen die Ziele nicht derart festgelegt werden, daß es zu einer Überforderung der Mitarbeiter kommt. Vielmehr müssen die Ziele tatsächlich auch erreichbar sein432. Zudem muß bei veränderten Rahmenbedingungen eine Korrekturmöglichkeit zugunsten der betroffenen Mitarbeiter bestehen433. c) Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das Haftungsrecht Es stellt sich die Frage, ob der im Neuen Steuerungsmodell geplante Rückzug der Verwaltungsspitze aus den Einzelentscheidungen der unteren Verwaltungsebenen eine Änderung des Haftungsrechts erforderlich macht. Hierbei sind zwei Haftungsebenen zu unterscheiden: Erstens die externe Haftung gegenüber Dritten, die durch die Pflichtverletzung eines Amtswalters in ihren Rechten beeinträchtigt wurden, und zweitens die interne Haftung, d.h. die Frage des Rückgriffs des Staates gegenüber dem betreffenden Amtswalter. aa) Die Amtshaftung Die Amtshaftung ist in Art. 34 GG und § 839 BGB geregelt434. Nach Art. 34 GG liegt die Verantwortlichkeit für eine Amtspflichtverletzung beim Staat oder der Körperschaft, in dessen Dienst der Amtswalter steht. § 839 BGB eröffnet einem Dritten, dem gegenüber ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig seine Amtspflicht verletzt hat, einen Schadenersatzanspruch.

431 Breisig, Thomas, Personalbeurteilung – Mitarbeitergespräch – Zielvereinbarungen: Grundlagen, Gestaltungsmöglichkeiten und Umsetzung in Betriebs- und Dienstvereinbarungen, S. 420. 432 KGSt-Bericht Nr. 4/1998, Kontraktmanagement: Steuerung über Zielvereinbarungen, S. 25. 433 Breisig, Thomas, S. 420. 434 Anmerkung: Auf die Frage, ob Art. 34 S. 1 GG lediglich eine befreiende Schuldübernahme und § 839 BGB die eigentliche haftungsbegründende Norm oder ob Art. 34 S. 1 GG eine selbständige Anspruchsnorm darstellt, soll in diesem Zusammenhang nicht näher eingegangen werden, weil sie für das Neue Steuerungsmodell nicht von Belang ist, siehe dazu Wieland, Joachim, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 34, Rdnr. 25.

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Fraglich ist, ob sich unter den Bedingungen des Neuen Steuerungsmodells bei einer Verletzung subjektiv öffentlicher Rechte Dritter durch Amtswalter Veränderungen hinsichtlich der Durchsetzbarkeit von Schadensersatzansprüchen ergeben können. Ein auf einer Amtspflichtverletzung basierender Schadenersatzanspruch erfordert einen Verschuldensnachweis, der dadurch erbracht wird, daß der Dritte einem bestimmten Amtswalter ein konkretes Verschulden nachweist. Mißlingt dies, etwa weil die internen Verwaltungsabläufe nicht genau nachvollziehbar sind, wird auf eine Individualisierung des konkret verantwortlichen Amtsträgers verzichtet und die Amtspflichtverletzung dem Verwaltungsapparat selbst zugerechnet, wenn die Behörde ein Organisationsverschulden trifft. Dies ist dann der Fall, wenn sie sachlich und personell nicht so ausgestattet und organisiert ist, daß sie ihren Pflichten Dritten gegenüber nachkommen kann435. Nicht für erforderlich wird angesehen, daß der klagende Schadensersatzberechtigte einen schuldigen Amträger namentlich bezeichnet oder in anderer Weise individualisiert436. Damit wird dem außenstehenden Dritten der Verschuldensnachweis erheblich erleichtert, was auch als Objektivierung des Verschuldens bezeichnet wird437. Für den betroffenen Dritten führt das Neue Steuerungsmodell zu keiner Verschlechterung seiner Rechtsposition. Vielmehr dürfte es ihm bei einer Delegation der Verantwortung auf die unteren Verwaltungsebenen leichter als bisher fallen, eine konkrete Amtspflichtverletzung einem bestimmten Amtswalter nachzuweisen. So macht die Bündelung der Zuständigkeiten und die Verlagerung der Verantwortlichkeit auf die vor Ort Verantwortlichen die Entscheidungsprozesse für Außenstehende transparenter mit der Folge, daß Fehlentscheidungen in der Regel besser als bisher bestimmten Amtswaltern zugeordnet werden können. Sollte dies im Einzelfall einmal nicht gelingen, so bliebe – wie jetzt auch – immer noch die Möglichkeit, auf das Institut des Organisationsverschuldens zurückzugreifen. bb) Der Regreß des Staates gegen seine Amtswalter Bei einer nachgewiesenen Amtspflichtverletzung, für die der Staat einem Dritten gegenüber eingetreten ist, kann der interne Regreßanspruch des Staates gegen den betreffenden Amtswalter nicht aus Art. 34 Abs. 2 GG hergeleitet werden. Diese Verfassungsvorschrift verpflichtet den Staat lediglich, regreßrechtliche Bestimmungen auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit zu beschränken, ohne aber selbst eine Anspruchsgrundlage darzustellen438. 435

Papier, Hans-Jürgen, in: Münchener Kommentar zum BGB, § 839, Rdnr. 248. Ossenbühl, Fritz, Staatshaftungsrecht, S. 77. 437 v. Danwitz, Thomas, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz Kommentar, Art. 34 GG, Rdnr. 96; Ossenbühl, Fritz, S. 77. 436

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Die Möglichkeit der internen Regreßnahme gegen einen Amtswalter bei einer Amtspflichtverletzung ist vielmehr in spezialgesetzlichen Vorschriften geregelt. Für die Beamten sind dies § 78 Bundesbeamtengesetz (BBG) bzw. die jeweiligen Vorschriften der Landesbeamtengesetze439. Für die Tarifangestellten und Arbeiter des Bundes und der Länder gelten die allgemeinen zivil- und arbeitsrechtlichen Vorschriften mit der Besonderheiten des § 14 Bundesangestelltentarifvertrag (BAT/BAT-O) bzw. des § 11a Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter des Bundes und der Länder (MTArb/MTArb-O) oder § 9a Bundesmanteltarifvertrag für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G/BMT-G-O). Hierin finden für die Schadenshaftung der Angestellten und der Arbeiter die für die Beamten geltenden Vorschriften entsprechende Anwendung440. Fraglich ist, ob und wie sich das Haftungsrisiko der verschiedenen Hierarchieebenen durch die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Delegation von Entscheidungsbefugnissen auf die unteren Verwaltungsebenen verändern werden wird. Es gibt zwei Konstallationen des Regresses des Staates gegen einen Bediensteten: Zum einen, wenn der Amtswalter ohne Drittbeteiligung einen Schaden verursacht hat, indem er beispielsweise gegen den Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung verstoßen hat. In diesem Fall müßte er gemäß § 78 Abs. 1 Satz 2 BBG bzw. der entsprechenden Vorschriften der Tarifverträge dem Dienstherrn den entstandenen Schaden beim Vorliegen von Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit ersetzen. Zum anderen liegt eine Regreßsituation gemäß § 78 Abs. 2 BBG vor, wenn der Dienstherr einem Dritten auf Grund des Art. 34 Satz 1 GG Schadensersatz geleistet hat. Haben mehrere Beamten den Schaden gemeinsam verursacht, so haften sie gemäß § 78 Abs. 1 Satz 3 BBG als Gesamtschuldner. Im Falle der dezentralen Ressourcenverantwortung wird es aber nur noch wenige Fälle geben, in denen die nächsthöhere Hierarchieebene in Einzelentscheidungen der operativen Ebene eingebunden ist. Daher wird die Haftung des vor Ort Verantwortlichen in den Vordergrund treten. Den Vorgesetzten könnten künftig regelmäßig allenfalls schuldhafte Versäumnisse im Organisationsbereich vorzuwerfen sein. Im Innenverhältnis muß der Staat den Nachweis erbringen, welchem konkreten Mitarbeiter im Sinne von § 78 BBG eine 438 v. Danwitz, Thomas, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, Art. 34 GG, Rdnr. 124. 439 Rüfner, Wolfgang, in: Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 47, Rdnr. 43; Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 25, Rdnr. 10. 440 Stelkens, Ulrich, Verwaltungshaftungsrecht, S. 505 und 523; Rüfner, Wolfgang, in: Erichsen, Hans Uwe (Hrsg.), Allg. Verwaltungsrecht, § 47, Rdnr. 43.

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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schuldhafte Pflichtsverletzung in der Behördenorganisation anzulasten ist, die für einen Schaden kausal war. Daher wird ein im Amtshaftungsverfahren unter den oben genannten erleichterten Beweisregeln festgestelltes Organisationsverschulden im Innenverhältnis keineswegs automatisch zu einer Regreßpflicht des Vorgesetzten führen können. Für die Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes gilt dies wegen § 14 Bundesangestelltentarifvertrags (BAT/BAT-O) bzw. § 11a Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter des Bundes und der Länder (MTArb/MTArb-O) entsprechend441. Diese Entwicklung wäre jedoch kontroproduktiv, da sie dem Ansatz des Neuen Steuerungsmodells, durch die Einräumung größerer Entscheidungsbefugnisse die Motivation der Mitarbeiter zu stärken, zuwiderliefe. So würde gerade die Verschiebung der Haftung von der Vorgesetztenebene auf die sog. operative Ebene zu einer Lähmung der Entscheidungsfreude der vor Ort Verantwortlichen führen. Es sind zwei Wege denkbar, auf denen die vorgenannten unerwünschten Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells verhindert werden könnten: (1) Der Verzicht auf Regreß des Staates gegen den Amtswalter Einer unerwünschten Haftungsverschiebung auf die unteren Verwaltungsebenen könnte dadurch begegnet werden, daß der Staat die verantwortlichen Bediensteten nicht mehr in Regreß nehmen würde. Art. 34 S. 2 GG zwingt den Staat nicht zum Rückgriff, so daß auch ein völliger Verzicht hierauf möglich wäre442. Er begrenzt lediglich die Möglichkeit des Staates, sich beim verantwortlichen Amtswalter durch Regreß schadlos zu halten, auf die Fälle von Vorsatz und grober Fahrlässigkeit. Der Nachteil einer solchen Veränderung der Haftungsgrundsätze ist darin zu sehen, daß für die öffentlichen Bediensteten praktisch kein Risiko mehr bestünde, für Fehlentscheidungen in Anspruch genommen zu werden. Dies könnte dazu führen, daß sie sich weniger als bisher für die Folgen ihres Handelns verantwortlich fühlten. Der präventive Charakter des Rückgriffsanspruchs des Staates gegen seine Bediensteten wäre damit obsolet, was nicht im Interesse des Staates und seiner Bürger sowie der Befürworter des Neuen Steuerungsmodells liegen dürfte. Allein das Wissen, unter bestimmten Umständen persönlich für finanzielle Schäden aufkommen zu müssen, 441 Anmerkung: Den Arbeitern der öffentlichen Verwaltung wird jedoch in der Regel keine eigenständige Ressourcenverantwortung übertragen, so daß das Problem der Haftungsverteilung im Falle der dezentralen Ressourcenverantwortung in der Praxis nicht relevant ist. 442 Wieland, Joachim, in: Dreier, GG Kommentar, Art. 34, Rdnr. 43.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

erhöht aber die Sorgfalt bei Entscheidungen mit finanziellen Auswirkungen443. (2) Die Erhöhung des Maßstabes für das Vorliegen von Organisationsverschulden im Regreßverfahren Je freier die operative Ebene der Verwaltung im Hinblick auf die vereinbarten Ziele agieren kann, desto wichtiger wird es sein, daß die höheren Hierarchieebenen nicht den Blick für das Ganze verlieren. Damit wird die Bedeutung ihrer Führungsfunktion im Vergleich zu heute entscheidend zunehmen und ihre Einbindung in Einzelvorgänge entsprechend abnehmen. Dies kann bei der Frage der Haftung nicht außer Betracht bleiben. Vielmehr müßten die jeweiligen Steuerungs- und Kontrollaufgaben der einzelnen Hierarchieebenen Berücksichtigung finden mit der Folge einer Anpassung der Anforderungen an das Organisationsverschulden an die neuen Bedingungen444. Damit gerät die Verwaltungssteuerung in das haftungsrechtliche Blickfeld, verbunden mit der Frage, wie die Vorgesetzten ein ordnungsgemäßes Verwaltungshandeln ihrer operativ tätigen Mitarbeiter gewährleisten können. Hierbei wird es entscheidend darauf ankommen, daß über entsprechende Qualitätsmaßstäbe eine effektive Handhabung der Steuerungsinstrumente Kontraktmanagement und Controlling sichergestellt werden kann. 2. Der Datenschutz und das Neue Steuerungsmodell Das Neue Steuerungsmodell will über die Offenlegung von Kosten- und Verfahrensstrukturen zu einer größeren Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns gelangen. Eine wichtige Rolle spielen hierbei die Produktkosten, die im wesentlichen durch die Zuordnung der Personalkosten zu einzelnen Arbeitsschritten auf Basis der erfaßten Arbeitszeit ermittelt werden sollen. Auch soll verstärkt das Instrument der Mitarbeiterbefragung eingesetzt werden, damit Erkenntnisse der vor Ort Verantwortlichen entsprechende Berücksichtigung bei Umgestaltungsprozessen finden können. Fraglich ist sowohl die datenschutzrechtliche Relevanz dieser Maßnahmen als auch ihre Vereinbarkeit mit dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der öffentlichen Bediensteten. 443 Z. B. werden in der Bundesanstalt für Arbeit sehr rigoros Haftungsverfahren eingeleitet. Diese Tatsache ist den dortigen Mitarbeitern sehr präsent, wie die Verfasserin aus vielen Gesprächen mit Mitarbeitern der BA entnehmen konnte. 444 Hill, Hermann, Potentiale und Perspektiven der Verwaltungsmodernisierung, in: Morlok, Martin/Windisch, Rupert/Miller, Manfred (Hrsg.), Rechts- und Organisationsprobleme der Verwaltungsmodernisierung, S. 18 ff., 32.

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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a) Die datenschutzrechtliche Relevanz der Arbeitszeiterfassung der Mitarbeiter Wie oben dargestellt wurde445, haben die Bediensteten in der Regel pro Kalenderwoche und unterteilt nach Kostenstellen genau die Arbeitszeiten zu erfassen, die sie für die produkt- und nicht-produktbezogenen Arbeiten aufgewendet haben. Fraglich ist die datenschutzrechtliche Relevanz einer solchen Erfassung der Arbeitszeit zum Zwecke der späteren Auswertung. So bestimmt § 1 Abs. 2 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG)446, daß es für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten unter anderem durch öffentliche Stellen (Nr. 1) gilt447. § 2 Abs. 1 und 3 BDSG enthalten eine Präzisierung der betreffenden öffentlichen Stellen des Bundes448. Personenbezogene Daten sind nach § 3 Abs. 1 BDSG Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (Betroffener). Das Erheben von Daten ist das Beschaffen von Daten über den Betroffenen (§ 3 Abs. 3 BDSG), das Verarbeiten, das Speichern, Verändern, Übermitteln, Sperren und Löschen personenbezogener Daten (§ 3 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nrn. 1–5 BDSG) sowie das Nutzen und jede Verwendung solcher Daten, soweit es sich nicht um Verarbeitung handelt (§ 3 Abs. 5 BDSG). Nach § 4 Abs. 1 BDSG dürfen personenbezogene Daten nur verarbeitet werden, wenn deren Nutzung aufgrund des BDSG oder einer anderen Rechtvorschrift erlaubt ist oder der Betroffene eingewilligt hat449. Die Datenerhebung ist gemäß § 13 Abs. 1 BDSG zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der Aufgabe der erhebenden Stelle erforderlich ist450. Zum geschützten Personenkreis des BDSG gehören auch die Beamten sowie Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes, da sie als natürliche Personen Betroffene im Sinne des § 3 BDSG sein können.

445

Vgl. 1. Kapitel, S. 53. Bundesdatenschutzgesetz, i. d. F. d. Bekanntmachung vom 14.1.2003 (BGBl. I S. 66). 447 Anmerkung: Entsprechendes gilt für die Bundesländer. Diese haben zwar den Datenschutz in eigenen Gesetzen geregelt, weswegen für sie insoweit das BDSG nicht gilt (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 BDSG). Die Datenschutzgesetze der Länder lehnen sich aber eng an das BDSG an. Aus diesem Grunde lassen sich die zur Rechtslage nach dem BDSG getroffenen Feststellungen, auf die sich die Verfasserin im Nachfolgenden aus Gründen der besseren Übersichtlichkeit beschränken wird, entsprechend auf die Länder übertragen. 448 Hierunter fallen auch bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, wie beispielsweise die Bundesanstalt für Arbeit, vgl. Dörr, Erwin/Schmidt, Dietmar, Neues Bundesdatenschutzgesetz, S. 23. 449 Dörr, Erwin/Schmidt, Dietmar, S. 31. 450 Dörr, Erwin/Schmidt, Dietmar, S. 49 f. 446

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Das Neue Steuerungsmodell will – wie bereits oben ausgeführt worden ist451 – daß die Zeiterfassung namentlich erfolgt. Erst im weiteren Verfahren sollen die Angaben anonymisiert werden. Es stellt sich daher die Frage, ob dies datenschutzrechtlich zulässig ist, da durch eine solche Art der Zeiterfassung ein sehr engmaschiger Überblick über den Leistungsstand einer Organisationseinheit und ihrer Mitarbeiter hergestellt werden kann. aa) Die Abwägung zwischen dem Recht der öffentlichen Verwaltung auf Einführung einer Arbeitszeiterfassung zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 13 BDSG und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Mitarbeiter Die öffentliche Verwaltung kann durch ihre Mitarbeiter eine Arbeitszeiterfassung vornehmen lassen452, da personenenbezogene Daten gemäß §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 BDSG zur Erfüllung ihrer Aufgaben erhoben, gespeichert, verändert und genutzt werden dürfen. Wenn, wie vorgesehen, die Erhebung mit Kenntnis und Mitwirkung der betroffenen Bediensteten erfolgt, sieht das BDSG nicht die Prüfung vor, ob dadurch überwiegend schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden könnten. Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Datenerhebung gemäß § 13 Abs. 1 BDSG sowie Datenspeicherung, -veränderung und -nutzung gemäß § 14 Abs. 1 BDSG ist in diesem Fall allein die Erforderlichkeit der Maßnahmen zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der öffentlichen Stelle liegenden Aufgaben. Diese muß bejaht werden, da die öffentliche Verwaltung das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß Art. 114 Abs. 2 GG in Verbindung mit §§ 6 Abs. 1 HGrG, 7 Abs. 1 BHO nur erfüllen kann, wenn sie Kenntnis über ihre Kostensituation hat. Fraglich ist jedoch, ob die öffentliche Verwaltung damit freie Hand bei der Art und Weise sowie dem Umfang ihrer Datenerhebung und -verarbeitung hat. Da das Bundesdatenschutzgesetz den Schutz der Persönlichkeit beim Umgang mit personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen gewährleisten soll (§ 1 Abs. 1 BDSG)453, ist auch bei einer prinzipiell zulässigen Arbeitszeiterfassung das aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG herzuleitende Recht der betroffenen Mitarbeiter auf informationelle Selbstbestimmung zu beachten454. Mit der Menschenwürde der öffentlichen Bediensteten wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn sie durch die Art und Weise der Zeiterfassung 451

Vgl. 1. Kapitel, S. 53. Däubler, Wolfgang, Gläserne Belegschaften?, Rdnr. 209. 453 Gola, Peter/Schomerus, Rudolf, Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) Kommentar, § 1, Rdnr. 3. 454 BVerfGE 78, 77, 84; BVerfGE 65, 1, 41. 452

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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quasi zu „gläsernen“ Mitarbeitern werden würden. Das Bundesverfassungsgericht455 hat vor allem dann einen Verstoß gegen die freie Entfaltung der Persönlichkeit gesehen, wenn personenbezogene Daten durch die modernen Bedingungen der Datenverarbeitung ohne Möglichkeiten der Einflußnahme und hinreichender Kenntnis über den Inhalt der erfaßten Daten der Betroffenen erhoben, gespeichert, verwendet und weitergegeben werden würden. Gleichzeitig stellt das Bundesverfassungsgericht456 klar, daß dieses Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“ nicht unbeschränkt gilt, sondern der Einzelne sich innerhalb einer sozialen Gemeinschaft entfalte und er daher z. B. Einschränkungen im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen müsse. Bei der geplanten und teilweise schon erprobten wöchentlichen Zeiterfassung beschränkt sich der Informationsgehalt lediglich auf die Arbeitszeit. Andere Aspekte der Persönlichkeit der Mitarbeiter, wie beispielsweise persönliche Meinungen, dienstliches oder privates Verhalten gegenüber Kollegen, Vorgesetzten oder Bürgern etc., werden durch dieses Verfahren nicht erfaßt. Durch die Datenerfassung im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung können daher nach dem derzeitigen Erkenntnisstand keine sog. „Persönlichkeitsprofile“ entwickelt werden, die alle Stärken und Schwächen der einzelnen Mitarbeiter aufzeigen457. Eine solch intensive Datenerhebung würde man als unverhältnismäßigen Eingriff in die Persönlichkeitssphäre werten müssen458. Die geplante und in Modellvorhaben durchgeführte Zeiterfassung betrifft lediglich die Zuordnung der erbrachten Gesamtarbeitszeit zu den verschiedenen dienstlichen Aufgaben, wie beispielsweise der Erledigung der eigentlichen Fachaufgabe, der Teilnahme an koordinierenden Besprechungen oder Betriebsversammlungen, der Fortbildung etc. Wenn auch ein Gesamtbild der Mitarbeiterpersönlichkeiten durch die Arbeitszeiterfassung nicht erstellt werden kann, so sind aber unter bestimmten Umständen Rückschlüsse auf das Leistungsverhalten einzelner Mitarbeiter möglich. Dies könnte eine unzumutbare Beeinträchtigung der Persönlichkeitsrechte gemäß Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG der betroffenen Mitarbeiter darstellen. Die Kontrolle der Arbeitszeit und damit auch der Erfassung des Leistungsverhaltens wird in der Praxis jedoch nicht in einer solchen Intensität vorgenommen, daß hierdurch ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Persönlichkeitssphäre zu bejahen wäre. Durch das Verfahren wird beispielsweise nicht jede informelle Pause oder jeder Gang zur Toilette erfaßt459. Eine derart lückenlose, kontinuierliche Überwachung 455 456 457 458 459

BVerfGE 65, 1, 43. BVerfGE 65, 1, 44. Däubler, Wolfgang, Gläserne Belegschaften?, Rdnr. 117. Ebenda. Däubler, Wolfgang, Rdnr. 174.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

müßte man als unverhältnismäßig ansehen460, da diese Informationen die Persönlichkeitsspäre der Mitarbeiter nicht unerheblich tangieren. Die Zeiterfassungsbögen sind jedoch nicht so detailliert gestaltet, daß jede Einzelhandlung der Mitarbeiter erfaßt wird. Da ferner die Zuordnung der Arbeitszeit zu den verschiedenen Aufgabenbereichen von den Mitarbeitern selbst manuell vorgenommen wird und keine technischen Kontrolleinrichtungen für diesen Vorgang eingesetzt werden, sind informelle Zeiten nicht ohne weiteres erkennbar. Die Erfassung jeder Einzelhandlung der Mitarbeiter ist für die Kosten- und Leistungsrechnung auch nicht erforderlich, da hierdurch eine Datenbasis für die Errechnung der Kosten der verschiedenen Produkte erarbeitet werden soll. Hierfür reicht die Zuordnung der Arbeitszeit zu den verschiedenen Kostenblöcken. Demnach wird man dem Staat eine Datenerfassung, die in engen Abständen die Verwendung der Arbeitszeit seiner Bediensteten in der oben beschriebenen Form erfaßt, zubilligen müssen, da eine unzumutbare Beeinträchtigung von Persönlichkeitsrechten seiner Bediensteten nicht festzustellen ist. Auch der Bundesbeauftragte für den Datenschutz geht von der Zulässigkeit einer solchen Arbeitszeiterfassung im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung aus. In seinem Tätigkeitsbericht 1999–2000461 legt er unter anderem besonderen Wert darauf, daß die erhobenen Daten möglichst früh anonymisiert, in einer von der Personalstelle räumlich und organisatorisch getrennten Organisationseinheit bearbeitet und nicht für eine Verhaltensund Leistungskontrolle verwendet werden. bb) Der Abschluß von Dienstvereinbarungen In der Praxis wurden beispielsweise beim Kraftfahrt-Bundesamt462 sowie dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Bundespresseamt)463 Dienstvereinbarungen über die Zeiterfassung im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung/Controlling abgeschlossen. In diesen wird ausdrücklich festlegt, daß die erfaßten Daten nicht für personenbezogene Verhaltens- und Leistungskontrollen verwendet werden dürfen464. Ferner wird hierin für die Zeiterfassungsblätter die kurze Archivierungzeit von zwei Monaten und deren anschließende Vernichtung bestimmt465. Nach Durchführung einer Plausibilitätskontrolle werden die anhand der Zeiterfassungs460

Ebenda. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz, Tätigkeitsbericht 1999–2000, 18. Tätigkeitsbericht, 2001, S. 135. 462 Siehe Anhang 4. 463 Siehe Anhang 4. 464 Siehe Anhang 4. 465 Siehe Anhang 4. 461

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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blätter errechneten Personalkosten ohne Personenbezug weiter verarbeitet466. Der Zugang zu den personenbezogenen Daten wurde auf einen kleinen Personenkreis beschränkt. Danach sind neben den Leitern der jeweiligen Kostenstellen nur die Personen der zentralen Erfassungstelle befugt, Einblick in die Zeiterfassungsblätter zu nehmen. cc) Die Kontrolle der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorschriften sowie der getroffenen Dienstvereinbarungen Wegen dieser in den Dienstvereinbarungen getroffenen „Sicherheitsvorkehrungen“ sind an sich keine Beeinträchtigungen der Bediensteten zu befürchten. Eine Ausnahme ist aber für kleine Verwaltungen zu machen. Wegen deren relativen Überschaubarkeit besteht für jedermann, der Zugriff auf die Kennzahlen hat, die Möglichkeit, individuelle Leistungszuordnungen vorzunehmen. Wird beispielsweise ein Produkt nur von einem Mitarbeiter erstellt, ist auch bei einer möglichst frühzeitigen Anonymisierung der Daten ein Rückschluß auf dessen Leistungsfähigkeit leicht möglich. Geht man von dem eigentlichen Zweck des Neuen Steuerungsmodells aus, den output der Behörde unter dem Gesichtspunkt der Effizienz zu kontrollieren, liegt es auf die Dauer nahe, daß die Behördenleitungen bestrebt sein könnten, im Personalbereich Konsequenzen aus den vorliegenden Erkenntnissen zu ziehen467. Da der Kostenfaktor „Personal“ den größten Anteil an den Kosten der „Produkte“ der Verwaltung hat468, ist eine Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung hauptsächlich im Personalbereich zu erzielen. In der Verwaltungspraxis werden die behördlichen Beauftragten für den Datenschutz, die mit der Novelle des BDSG vom 18.05.2001 gemäß § 4 f. Abs. 1 BDSG verpflichtend bestellt werden müssen, zusammen mit dem Bundes- bzw. den Landesbeauftragten für den Datenschutz über die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Bestimmungen nach Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung in den verschiedenen Bereichen der Bundesund Landesverwaltungen zu wachen haben. Hierfür ergeben sich die Instrumente des Bundesbeauftragten für den Datenschutz zum einen aus § 21 BDSG, wonach er bei seiner Anrufung eine entsprechende Untersuchung durchführen kann. Zum anderen hat er gemäß § 24 BDSG ein eigenes Kontrollrecht gegenüber den öffentlichen Stellen des Bundes und kann gemäß § 25 BDSG Beanstandungen machen. Schließlich erstattet er gemäß § 26 BDSG alle zwei Jahre dem Deutschen Bundestag einen Tätigkeitsbericht. Da dieser Bericht veröffentlicht wird, hat er auch eine erzieherische Wir466

Siehe Anhang 4. Siehe Edinger, Florian, Änderungen der Landeshaushaltsordnung RheinlandPfalz, in: Hill, Hermann (Hrsg.), Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 15 ff., 16. 468 Vgl. 1. Kapitel, S. 53. 467

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

kung. So möchte keine öffentliche Stelle gerne in diesem Bericht negativ erwähnt werden. Für die Bundesländer gilt Entsprechendes469. b) Die Mitarbeiterbefragungen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells Das Instrument der Mitarbeiterbefragung wird eingesetzt, um Informationen für die Führung zu erhalten. Beispielsweise wird die Frage der Mitarbeiterzufriedenheit als ein wichtiges Kriterium für eine erfolgreiche Verwaltungsmodernisierung angesehen470. Nur wenn die Mitarbeiter den Reformprozeß unterstützen, können die tiefgreifenden Umstrukturierungsmaßnahmen effektiv durchgeführt werden. Auch sollen durch Mitarbeiterbefragungen weitere Handlungsbedarfe erkannt und die Mitarbeiter am Reformprozeß beteiligt werden471. Da hierbei nach der persönlichen Meinung der Mitarbeiter zu sensiblen Punkten, wie beispielsweise der Arbeitszufriedenheit, dem Arbeitsumfeld sowie die Zusammenarbeit mit den Vorgesetzten etc.472, gefragt wird, muß der Datenschutz bei einer solchen Befragung ausreichend berücksichtigt werden. Wie oben schon ausgeführt wurde, ist gemäß §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 BDSG die Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten nur zulässig, wenn sie zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben erforderlich ist. Während die Ermittlung der Kostensituation für die Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß Art. 114 Abs. 2 GG in Verbindung mit §§ 6 Abs. 1 HGrG, 7 Abs. 1 BHO erforderlich ist, wird man dies für die Mitarbeiterbefragung nicht ohne weiteres bejahen können, da es auch andere Mittel zur internen Effizienzsteigerung gibt. Hier ist beispielsweise an die Zusammenarbeit mit dem Personalrat oder die Inanspruchnahme externer Unternehmensberatungen zu denken. Deshalb ist eine für alle Mitarbeiter verpflichtende Durchführung einer solchen Datenerhebung bzw. -verarbeitung gemäß §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1 BDSG nicht zulässig. Eine solche Befragung kann daher datenschutzrechtlich nur unbedenklich sein, wenn die Freiwilligkeit der Teilnahme und die Anonymität der Teilnehmer gesichert sind473.

469

Siehe beispielsweise Rheinland-Pfalz: §§ 24, 25 und 26 LDSG/RP. Vogel, Hans-Josef, Stadt Arnsberg, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Jenseits der Experimentierklausel, S. 79 ff., 85. 471 Ebenda. 472 Stöbe-Blossey, Sybille, Mitarbeiterbeteiligung, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer (Hrsg.), Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 164 ff., 166 f.; Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung: „Harte“ und „weiche“ Aspekte, S. 224 ff. 473 Vogel, Hans-Josef, Stadt Arnsberg, in: Hill, Hermann/Klages, Helmut (Hrsg.), Jenseits der Experimentierklausel, S. 79 ff., 86. 470

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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3. Die Beteiligung des Personalrates Als ein wichtiger Faktor für den Erfolg des Neuen Steuerungsmodells wird die Bereitschaft der Mitarbeiter angesehen, sich für den Reformprozeß zu engagieren474. Voraussetzung hierfür ist eine positive Einstellung zum Neuen Steuerungsmodell, die während der gesamten Implementierungsphase erhalten bleiben muß475. Eine Möglichkeit der Einbeziehung der Beschäftigten in den Veränderungsprozeß besteht beispielsweise in einer vertrauensvollen und partnerschaftlichen Zusammenarbeit der Dienststelle mit dem Personalrat auf formaler sowie informeller Ebene476.

a) Die Grundvoraussetzungen der Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststellenleitung bei der Einführung des Neuen Steuerungsmodells Besonderes Kennzeichen der Zusammenarbeit von Dienststellenleitung und Personalvertretung ist die Fülle der gesetzlich normierten Beteiligungsrechte der Personalvertretung. Diese sind auch bei der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells zu beachten. Auf Bundesebene regelt das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) die Zusammenarbeit von Dienststellenleitung und Personalvertretung477. Nach § 2 Abs. 1 BPersVG, dem Leitmotiv des Gesetzes, soll die Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalvertretung vertrauensvoll und auf der Basis gleichberechtigter Partnerschaft erfolgen478. Bei auftretenden 474

KGSt-Bericht Nr. 10/1997, Personalvertretung im Neuen Steuerungsmodell, S. 27; Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 12.12.2000, Anlage 2: Kurzbericht des Finanzministeriums Baden-Württemberg zu den Erfahrungen der Pilotdienststellen im Pilotprojekt „Dezentrale Budgetverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung und kosten- und kennzahlenorientiertes Informationssystem“; Rahmen-Leitbild für die Landesverwaltung, Gem.RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz – AG VR –, und aller Landesministerien vom 08.10.1998, in: Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13.11.1998, S. 1148 ff., 1149. 475 Ebenda. 476 KGSt-Bericht Nr. 10/1997, Personalvertretung im Neuen Steuerungsmodell, S. 29; Kurzbericht des Finanzministeriums Baden-Württemberg a. a. O. 477 Die Länder haben in ihren Personalvertretungsgesetzen Regelungen getroffen, die im Wesentlichen denen des Bundes vergleichbar sind. Aus Gründen der besseren Übersichtlichkeit sollen im Nachfolgenden die Ausführungen auf die Rechtslage nach dem BPersVG beschränkt bleiben. Sie sind grundsätzlich auf die Rechtslage bei den Ländern entsprechend übertragbar. 478 Ilbertz, Wilhelm, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, § 2, Rdnr. 1a.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

sachlichen Interessensgegensätzen zwischen Dienststelle und Personalvertretung sind die dienstlichen Notwendigkeiten und das Wohl der Beschäftigten gegeneinander abzuwägen479. Den Grundgedanken des § 2 Abs. 1 BPersVG greift § 66 BPersVG auf. So sollen nach dessen Abs. 1 der Leiter der Dienststelle und die Personalvertretung mindestens einmal im Monat zu Besprechungen zusammenkommen. In diesen soll auch die Gestaltung des Dienstbetriebs behandelt werden, insbesondere alle Vorgänge, die die Beschäftigten wesentlich berühren. Hierzu gehören alle Maßnahmen einer derart grundlegenden Verwaltungsmodernisierung, wie sie das Neue Steuerungsmodell darstellt480. Ferner ist die Personalvertretung gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG zur Durchführung ihrer Aufgaben vom Dienststellenleiter umfassend und so rechtzeitig zu unterrichten, daß sie noch Einfluß auf die konkrete Ausgestaltung der geplanten Verwaltungsmodernisierungsmaßnahmen nehmen kann481. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Beteiligungsrechte (Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte) der Personalvertretung. Soweit sie bei der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells zu beachten sind, soll im Nachfolgenden darauf eingegangen werden. b) Die Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte des Personalrats bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells bzw. den sich daraus ergebenden sonstigen Modernisierungsmaßnahmen der öffentlichen Verwaltung Das Bundespersonalvertretungsgesetz eröffnet dem Personalrat bei zahlreichen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Neuen Steuerungsmodell Mitbestimmungs-, Mitwirkungs- und Anhörungsrechte, die im Nachfolgenden kurz skizziert werden sollen. Eine Ausnahme soll für die Arbeitszeiterfassung und den Abschluß von Zielvereinbarungen gemacht werden. Diese haben sich in Pilotprojekten zur Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente als besonders relevant für die Beteiligung des Personalrates herausgestellt, weswegen sie eingehender beleuchtet werden sollen.

479 Ilbertz, Wilhelm, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, § 2, Rdnr. 2c. 480 Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 46. 481 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 68, Rdnr. 13; Blanke, Thomas, S. 47.

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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aa) Die Mitbestimmungsrechte des Personalrats • (1) § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG: Die Übertragung von anders zu bewertenden Tätigkeiten und die Veränderung von Eingruppierungen bei Angestellten und Arbeitern sind mitbestimmungspflichtig482. (2) § 75 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BPersVG: Bei Versetzungen und Umsetzungen von Angestellten und Arbeitern483 besteht ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats484. (3) § 75 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG: Der Personalrat hat, soweit eine gesetzlich oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, ein Mitbestimmungsrecht bei der Aufstellung von Sozialplänen 485. Relevant könnte dies bei Rationalisierungsmaßnahmen, d. h. bei allen technischen, betrieblichen oder organisatorischen Maßnahmen des Neuen Steuerungsmodells werden, die zu einem Personalminderbedarf führen486. Die Instrumente des Neuen Steuerungsmodells werden die Verwaltungsabläufe teilweise entscheidend verändern. Dies wird auch Auswirkungen auf die bislang verrichteten Verwaltungstätigkeiten einer Vielzahl von öffentlichen Bediensteten haben. Zwar wird in Rahmenvereinbarungen zwischen den Gewerkschaften und verschiedenen Bundesländern487 betont, daß mit der Verwaltungsmodernisierung keine Verschlechterung der Dienst- und Arbeitsverhältnisse (Versetzung, Umsetzung, Rationalisierung) bezweckt werde, jedoch sind im Zuge von Rationalisierungsmaßnahmen personalrechtliche Anpassungen an die neuen Gegebenheiten nicht auszuschließen488. In diesen Fällen geben die vorgenannten Vorschriften dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht.

482 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnrn. 9a und 11. 483 Entsprechendes gilt für Beamte (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG). 484 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnrn.16 ff. 485 Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 55. 486 Ebenda; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnr. 65. 487 Beispielsweise in den Ländern Schleswig-Holstein, Hamburg und Berlin, siehe Anhang 5. 488 Siehe Frank, Martin (Präsident des Landesrechnungshofs Baden-Württemberg), interne Materialien zur Podiumsdiskussion auf dem Forum „Haushalts- und Rechnungswesen“ am 10.09.1998 in der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, S. 3, wonach das Land Baden-Württemberg nach Auswertung der Pilotprojekte von der landesweiten Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung eine Einsparung von 6000 Stellen in den Jahren 2003 bis 2008 erwartet.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

• § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG: Die Regelungen der Ordnung innerhalb einer Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten sind, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, mitbestimmungspflichtig. Gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG kann der Personalrat eine Maßnahme auf diesem Gebiet beantragen (sog. Initiativrecht)489. Hierunter könnte der Abschluß von Zielvereinbarungen fallen, was unten noch näher zu erörtern sein wird490. • § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG: Bei der Gestaltung von Arbeitsplätzen hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, ein Mitbestimmungsrecht. Gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG kann der Personalrat eine Maßnahme auf diesem Gebiet beantragen. Diese Vorschrift umfaßt neben der Bereitstellung der Arbeitsmittel und der Gestaltung der Arbeitsumgebung auch die organisatorische Regelung von Arbeitsabläufen491. Mit der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells werden erhebliche organisatorische Veränderungen der Arbeitsabläufe einhergehen. Hierbei steht dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht zu. • § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG: Die Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, ist, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, mitbestimmungspflichtig. Gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG kann der Personalrat eine Maßnahme auf diesem Gebiet beantragen. In Zusammenhang mit der Kosten- und Leistungsrechnung soll eine detaillierte Arbeitszeiterfassung erfolgen, für die technische Einrichtungen erforderlich sind. Auf die mitbestimmungspflichtige Relevanz dieser Maßnahme wird unten noch näher einzugehen sein492. • § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG: Bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und zur Erleichterung des Arbeitsablaufs hat der Personalrat, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, ein eingeschränktes Mitbestimmungsrecht, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Es kommt nicht darauf an, ob die geplante Maßnahme un489 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 70, Rdnr. 1. 490 Siehe S. 234 f. 491 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnr. 76a; Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 47. 492 Siehe S. 232 ff.

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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mittelbar die Hebung der Arbeitsleistung bezweckt oder ob dies lediglich ihre Folge ist493. Die Modernisierungsmaßnahmen des Neuen Steuerungsmodells sind maßgeblich auf eine Rationalisierung und Effizienzsteigerung des Verwaltungshandelns gerichtet. Daher wird dieser Mitbestimmungstatbestand regelmäßig gegeben sein494, da beides auch eine Hebung der Arbeitsleistung bzw. eine Erleichterung des Arbeitsablaufes voraussetzt. • § 76 Abs. 2 Nr. 6 BPersVG gibt dem Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluß einer Dienstvereinbarung, ein Mitbestimmungsrecht bei allgemeinen Fragen der Fortbildung. Die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells wird einen erheblichen Fortbildungsbedarf auslösen. Daher sind die hiermit zusammenhängenden Fragen, wie beispielsweise die Aufstellung allgemeiner Kriterien für die Auswahl der zu unterrichtenden Sachgebiete und der Lehrkräfte oder die Festlegung, welchen Beschäftigtengruppen welche Arten von Fortbildungsmaßnahmen angeboten werden sollen, unter Beachtung des Mitbestimmungsrechts des Personalrates zu klären495. • § 76 Abs. 2 Nr. 7 BPersVG: Bei der Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluß einer Dienstvereinbarung, ein Mitbestimmungsrecht. Neue Arbeitsmethoden liegen z. B. vor bei der Umstellung von Steuerungs- und Rechentätigkeiten auf die elektronische Datenverarbeitung496. Sie werden aber auch erforderlich bei einer Änderung der Führungsmethoden, beispielsweise bei einer Ersetzung der hierarchischen Führung durch eine kollektive497. Grundlegend neu ist eine Arbeitsmethode, wenn die Gesamtheit der den Arbeitsablauf an einem Arbeitsplatz bestimmenden Regelungen neu gestaltet wird oder sich die neue Arbeitsmethode auf bestimmte Abschnitte des Arbeitsablaufes beschränkt, sofern die Änderung für die Beschäftigten körperlich oder geistig ins Gewicht fällt498. Nach diesen Kriterien unterliegen sowohl die Ergänzung der Kameralistik durch die Kosten- und Leistungsrechnung als auch die Ersetzung der hierarchischen Steuerung 493

Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 76, Rdnrn. 16–18b; Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 48. 494 Blanke, Thomas, S. 48. 495 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 76, Rdnr. 20. 496 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 76, Rdnr. 21a. 497 Ebenda. 498 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 76, Rdnr. 21b m. w. N.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

des Verwaltungshandelns durch das Kontraktmanagement der Mitbestimmung des Personalrates499. Auch die Einführung der Budgetierung bzw. der dezentralen Ressourcenverantwortung ist eine grundlegend neue Arbeitsmethode, weswegen sie mitbestimmungspflichtig ist.

bb) Die Mitwirkungsrechte des Personalrats Die Mitwirkung ist gegenüber der Mitbestimmung die schwächere Form der Beteiligung des Personalrates500. Geregelt wird das Verfahren der Mitwirkung, das grundsätzlich dreistufig ausgestaltet ist, in § 72 BPersVG. • § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG: Der Personalrat hat bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle mitzuwirken. Eine Verwaltungsanordnung ist eine Regelung, die die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Arbeitgeber bzw. Dienstherr gegenüber ihren Beschäftigten trifft501. Modernisierungsmaßnahmen, wie diejenigen des Neuen Steuerungsmodells, die zu einer grundlegenden Neuordnung von Verwaltungsprozessen führen, werden üblicherweise in Verwaltungsanordnungen fixiert502, so daß die Mitwirkung des Personalrats zu beachten ist. • § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG: Es besteht ein Mitwirkungsrecht des Personalrats bei der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen503. Das Neue Steuerungsmodell hat sich die Rationalisierung der Verwaltungsabläufe und die Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns zum Ziel gesetzt. Nicht auszuschließen ist daher, daß zur Zielerreichung im Einzelfall auch bestehende Dienststellen oder Teile hiervon angetastet werden müssen. Wird hierbei die von der Vorschrift gesetzte Grenze überschritten, so steht dem Personalrat ein Mitwirkungsrecht zu. • § 79 Abs. 1 BPersVG: Bei einer ordentlichen Kündigung von Angestellten oder Arbeitern steht dem Personalrat ein Mitwirkungsrecht zu. Gleiches gilt für eine Änderungskündigung504. Es ist nicht auszuschließen, 499

Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 49. Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 72, Rdnr. 1. 501 Blanke, Thomas, S. 49 f.; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 78, Rdnr. 5. 502 Blanke, Thomas, S. 50. 503 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 78, Rdnr. 13. 504 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 79, Rdnr. 2a. 500

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

231

daß im Zusammenhang mit der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells auch solche einschneidenden personellen Maßnahmen, zumindest in Form von Änderungskündigungen, notwendig werden. In diesen Fällen kann der Personalrat die Einwendungen nach § 79 Abs. 1 Satz 3 BPersVG erheben. cc) Die Anhörungsrechte des Personalrats Eine noch schwächere Beteiligungsform als die Mitwirkung ist die Anhörung des Personalrates. Hier ist die Dienststelle in ihrer Entscheidung frei, auch wenn sich der Personalrat gegen die beabsichtigte Maßnahme ausgesprochen hat505. • § 78 Abs. 3 Satz 2 BPersVG: Im Bereich der Personalplanung muß der Personalrat angehört werden. Eine grundlegende Verwaltungsmodernisierung ist ohne strategische Personalplanung nicht denkbar. Die Gegenüberstellung einer längerfristigen Prognose der Aufgabenentwicklung und der für die Aufgabenerledigung erforderlichen Zahl und Qualifikation der Beschäftigten ist sowohl für die angestrebte Rationalisierung der öffentlichen Verwaltung als auch für die gewünschte Steigerung der Mitarbeitermotivation unentbehrlich506. • § 78 Abs. 5 BPersVG: Der Personalrat ist bei grundlegenden Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen zu hören. Das Neue Steuerungsmodell wird durch die geplante Dezentralisierung der Entscheidungskompetenzen und die Festlegung von Arbeitsinhalten durch das Kontraktmanagement grundlegende Auswirkungen auf das Arbeitsverfahren und die Arbeitsabläufe haben507. dd) Die besondere personalvertretungsrechtliche Relevanz von Arbeitzeiterfassung und Zielvereinbarungen Bisher durchgeführte Pilotprojekte zur Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente zeigen, daß die Erfassung der Arbeitszeit im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung verbunden mit der Frage, welche Rückschlüsse die Dienststellenleitung hieraus ziehen darf, und die alle Hierarchieebenen einer Dienststelle gleichermaßen betreffenden Zielvereinba505 Ilbertz, Wilhelm, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, § 78, Ziff. 2 c. 506 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 78, Rdnrn. 27 f.; Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 53. 507 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 78, Rdnr. 30; Blanke, Thomas, S. 51.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

rungen personalvertretungsrechtlich besonders relevant sind. In beiden Fällen ist die ordnungsgemäße Beteiligung des Personalrats als Interessensvertretung der Belegschaft entscheidend dafür, ob die Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente auf entsprechende Akzeptanz der Mitarbeiterschaft stößt. (1) Die Arbeitszeiterfassung Wie bereits oben dargestellt508, ist die Kosten- und Leistungsrechnung zur Ermittlung der Kosten für die Erstellung der Verwaltungsprodukte auf die Erfassung der für die jeweils definierten Produkte aufgewendeten Arbeitszeit angewiesen. Eine solche Arbeitszeiterfassung könnte mitbestimmungspflichtig sein. So hat der Personalrat gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht bei der Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. „Technische Einrichtungen“ im Sinne dieser Vorschrift sind nicht nur Anlagen und Geräte, die unter Verwendung nicht menschlicher, sondern anderweitig erzeugter Energie mit den Mitteln der Technik, insbesondere der Elektronik, eine selbständige Leistung erbringen509. Vielmehr ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes510 ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch dann gegeben, wenn die leistungs- und verhaltensbezogenen Daten nicht von der technischen Einrichtung selbst erhoben werden, sondern ihre Speicherung und Verarbeitung erst aufgrund der von den Beschäftigten erstellten Berichte erfolgt. Dies ist vorliegend der Fall, wenn im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung die Beschäftigten ihre Arbeitszeit pro Kalenderwoche, differenziert nach den jeweils zu erstellenden Verwaltungsprodukten, dokumentieren und die so erhobenen Daten später in einem EDV-System erfaßt und verarbeitet werden. Erforderlich ist weiterhin, daß die einzuführenden und anzuwendenden technischen Einrichtungen dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Nach dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, die die persönlichen Belange schützen und damit auch das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Beschäftigten sicherstellen soll511, kann es nicht darauf ankommen, ob die gesammelten Daten tatsächlich zur Verhaltens- und Leistungskontrolle oder lediglich zur Gewinnung eines Überblicks über die tatsächlich anfallenden Kosten verwendet werden. Viel508

Vgl. 1. Kapitel, S. 53. Gola, Peter/Wronka, Georg, Handbuch zum Arbeitnehmerdatenschutz, S. 335. 510 BVerwG, DVBl. 1988, S. 355. 511 Grabendorff/Windscheid/Illbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz Kommentar, § 75, Rdnr. 204. 509

II. Die einfachgesetzlichen Aspekte

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mehr ist davon auszugehen, daß das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung schon dann ausgelöst wird, wenn personenbezogene Daten in technischen Einrichtungen erfaßt werden, die theoretisch geeignet sind, das Verhalten und die Leistung der Beschäftigten zu überwachen512. Nach dieser objektiv-finalen Betrachtungsweise ist daher allein entscheidend, ob eine Kontrolle möglich ist513. Dies ist bei der im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung erfolgenden detaillierten Arbeitszeiterfassung zu bejahen. Steht somit fest, daß dem Personalrat insoweit ein Mitbestimmungsrecht zusteht, so stellt sich nunmehr die Frage seines Umfangs. Aus der Organisationshoheit der Verwaltung, zu der auch das Recht der Leitung einer Dienststelle gehört, die Arbeitsleistungen und Arbeitszeiten sowie die sich hieraus ergebenden Kostenfolgen zu überwachen514, könnte gefolgert werden, daß der Mitbestimmung nicht das „Ob“ solcher technischen Einrichtungen, sondern vielmehr nur das „Wie“ unterfalle515. Dagegen spricht jedoch der Wortlaut der Bestimmung, wonach neben der Anwendung ausdrücklich auch die Einführung, also das „Ob“ einer entsprechenden technischen Einrichtung, mitbestimmungspflichtig ist516. Zwar wird der Personalrat die Erfassung von Daten zur Ermittlung von Personalkosten nicht generell verhindern können, da diese für die Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung notwendig sind517. Allerdings könnte er die Zustimmung zur Einführung solcher technischen Einrichtungen davon abhängig machen, daß diese nicht zur individuellen Leistungs- oder Verhaltenskontrolle verwendet werden dürfen518. Dies wäre, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, im Wege einer Dienstvereinbarung möglich, deren Abschluß der Personalrat gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 BPersVG verlangen könnte. Wie schon oben ausgeführt519, sind beispielsweise bereits im KraftfahrtBundesamt und im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung solche Dienstvereinbarungen geschlossen worden. In diesen wurde ausdrücklich festlegt, daß mit den erfaßten Daten keine personenbezogenen Verhaltens- und Leistungskontrollen ausgeübt werden sollen520. Ferner wurden in 512

Blanke, Thomas, Verwaltungsmodernisierung, S. 42. Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnrn. 80a f. 514 Vgl. S. 220. 515 Grabendorff/Windscheid/Illbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, Kommentar, § 75, Rdnr. 199. 516 Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG Kommentar, § 75, Rdnr. 82a. 517 Vgl. oben Ausführungen zum Datenschutz, S. 220. 518 Ebenda. 519 Vgl. S. 222. 513

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

diesen Dienstvereinbarungen datenschutzrechtliche Regelungen getroffen, beispielsweise zur Anonymisierung, zur Archivierungszeit und zur Zugangsberechtigung zu diesen Daten. Darauf, daß der Personalrat gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG berechtigt ist, jederzeit Stichprobenkontrollen durchzuführen, ob die Einhaltung der zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, gewährleistet ist, sei der Vollständigkeit halber hingewiesen. Zu diesen Gesetzen zählen die Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder521 sowie Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen. (2) Die Zielvereinbarungen Gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG sind Regelungen der Ordnung innerhalb einer Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten mitbestimmungspflichtig. Nach dem Neuen Steuerungsmodell sollen im Wege von Mitarbeitergesprächen Zielvereinbarungen zwischen jedem Mitarbeiter und seinem unmittelbaren Vorgesetzten erarbeitet und abgeschlossen werden. Hierbei soll eine Bestandsaufnahme der zu erledigenden Aufgaben erfolgen, wozu auch eine kritische Analyse der Zielerreichung des letzten Vereinbarungszeitraums gehört522. Anschließend sollen für einen bestimmten Zeitraum Aufgaben und Ziele gemeinsam festgelegt werden523. Nach einem rechtskräftigen Beschluß des Verwaltungsgerichts Karlsruhe524 zur Frage, ob bei Mitarbeitergesprächen mit dem Ziel des Abschlusses einer Zielvereinbarung ein mitbestimmungspflichtiger Tatbestand im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 12 Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, der dem § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG entspricht, vorliegt, ist nach dem Inhalt dieser Gespräche zu unterscheiden. Soweit es sich lediglich um ein Gespräch mit fachbezogenem Inhalt handelt, greift nach Ansicht des Gerichts die Mitbestimmung nicht. Anders soll es sich aber verhalten, wenn Gegenstand eines solchen Mitarbeitergespräches auch das Arbeitsverhalten des Beschäftigten ist, wie das Gericht dies für die Zielvereinbarungsbesprechungen anerkannt hat. Zwar diene ein solches Gespräch auch der Optimierung der fachlichen Aufgabenerfüllung durch die Beschäftigten. Im Mittelpunkt einer solchen Unterredung stehe jedoch nicht die Ausübung des Direktionsrecht des Arbeitergebers, sondern die Regelung der Ordnung innerhalb der Dienststelle im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG, da 520

Siehe Anhang 4. Gola, Peter/Wronka, Georg, Handbuch zum Arbeitnehmerdatenschutz, S. 294. 522 Wewer, Göttrik, Mitarbeitergespräche, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 173 ff., 176. 523 GdS 3/1998, S. 17. 524 Beschluß vom 7.3.1997 (Az.: 16 K 141/96). 521

III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell

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neue Verhaltensformen vorgeschrieben oder erwartet würden, die sich nicht bereits aus gesetzlichen oder vertraglichen Dienstpflichten ergäben525. Insbesondere die aus den neuen Steuerungsinstrumenten des Kontraktmanagements, der dezentralen Ressourcenverantwortung sowie der Budgetierung erwachsende größere Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Zielerreichung stellt neue Anforderungen an die Kommunikationsfähigkeit der Mitarbeiter mit den Vorgesetzten, den Controllern sowie den Bürgern. Ferner wird von ihnen eine eigenständige Analyse hinsichtlich der Optimierung des „Wie“ der Zielerreichung unter Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes erwartet. Dies übersteigt die bisherigen Dienstpflichten der öffentlichen Beschäftigten, deren jeweilige Einzelverantwortung durch das herkömmliche hierarchische System wesentlich begrenzter war. Durch die Mitarbeitergespräche zum Abschluß von Zielvereinbarungen sollen diese neue Anforderungen besprochen und die Rahmenbedingungen für die inhaltliche Aufgabenerfüllung festgelegt werden, so daß der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG vorliegt.

III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell sowie seine verwaltungsmäßigen, personellen und finanziellen Auswirkungen 1. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell Das Neue Steuerungsmodell ist aus der Verwaltung und der Wissenschaft heraus entwickelt worden526. Ob und inwieweit die Politik auf Bundes- und Landesebene, abgesehen von „Sonntagsreden“, dieses Modell, das für sie einen Machtverlust bedeutet527, wirklich unterstützt, bleibt unklar. Es kann aber kein Zweifel daran bestehen, daß eine solche grundlegende Neubestimmung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung, wie sie das Neue Steuerungsmodell vorsieht, ohne nachhaltige Förderung durch die Politik nicht gelingen wird528. Daher ist erforderlich, daß die Politik dieses Modell zu ihrem Anliegen macht, was bislang allerdings nicht erkennbar ist529. Selbst auf kommunaler Ebene, auf der die praktische Umsetzung des Neuen 525

GdS 3/1997, S. 17. Vgl. 1. Kapitel, S. 30. 527 Wolf, Thomas Rudolph, Hat die Reform ihre Ziele bisher verfehlt?, in: VOP 4/1998, S. 16 ff., 18; Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leitung; in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 641 ff., 657. 528 Reinermann, Heinrich, Die Krise als Chance: Wege innovativer Verwaltungen, S. 53 f. 526

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

Steuerungsmodells am weitesten fortgeschritten ist, beteiligt sich die Politik eher zurückhaltend am Reformprozeß530. Wie bereits oben dargestellt worden ist, obliegen nach dem Neuen Steuerungsmodell der Politik die strategischen Planungen und Vorgaben für die Verwaltung. Demgemäß bestimmt die Politik das „Ob“ des Verwaltungshandelns, bei der Erfüllung der im Rahmen des Kontraktmanagements getroffenen Zielvereinbarungen, d.h. dem „Wie“, soll die Politik der öffentlichen Verwaltung jedoch weitestgehend freie Hand lassen531. Hat sich somit das Parlament unter Rückzug aus Detailentscheidungen der Verwaltung auf die politische Führung der Exekutive zu konzentrieren, so muß es sicherstellen, daß die der Exekutive vorgegebenen Ziele möglichst klar und unmißverständlich gefaßt sind532. Zur Überwachung der Einhaltung dieser Zielvorgaben und zur Steuerung des Handelns der Exekutive wird das Parlament nach der Konzeption des Neuen Steuerungsmodells künftig auf das Controlling und seine periodischen Berichte angewiesen sein. Hierdurch sollen dem Parlament diejenigen Steuerungs- und Kontrollinformationen zur Verfügung gestellt werden, die es zur ordnungsgemäßen Ausübung seines Budgetrechts benötigt533. Auf diese grundsätzlich neue Art und Weise der Steuerung und Kontrolle der Exekutive ist das Parlament derzeit weder organisatorisch noch personell eingestellt. Die systematische Steuerung der Exekutive über Zielvorgaben muß erst eingeübt werden. Sie ist sehr zeit- und arbeitsintensiv534. Auch das Controlling, das dem Parlament eine große Fülle von Steuerungsund Kontrollinformationen an die Hand geben soll, ist sehr zeit-, personalund kostenintensiv535. Ob aber das Parlament diesen neuen Anforderungen ohne Aufstockung seines Sachmittelhaushaltes sowie ohne Personalaufstokkungen bei seinem wissenschaftlichen Dienst und bei den Parlamentsfraktionen gerecht werden kann, scheint sehr fraglich.

529 Budäus, Dietrich/Finger, Stefanie, Stand und Perspektiven der Verwaltungsreform in Deutschland, in: Die Verwaltung 1999, S. 313 ff., 341. 530 Klages, Helmut, Verwaltungsmodernisierung: „Harte“ und „weiche“ Aspekte, S. 53; Röber, Manfred, Wandel der Verwaltung zwischen Erneuerungselan und Reformmüdigkeit, in: Blanke/v. Bandemer/Nullmeier/Wewer, Handbuch zur Verwaltungsreform, S. 49 ff., 52. 531 Vgl. 1. Kapitel, S. 57 f. 532 Vgl. S. 136. 533 Vgl. S. 159 und 1. Kapitel, S. 75 ff. 534 Dieses ergibt sich aus dem nachfolgend zum verurachten Verwaltungsaufwand Gesagten. 535 Siehe hierzu die Ausführungen unten auf S. 237 ff., die entsprechend auf das Parlament übertragbar sind.

III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell

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2. Der durch die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursachte Verwaltungsaufwand Allein die Erfassung der erforderlichen Daten ist mit einem nicht unerheblichen personellen Verwaltungsaufwand verbunden. Dies zeigt das Beispiel Berlins, wo seit 1994 ca. 60 Controller mit betriebswirtschaftlicher Qualifikation (jeweils 2 Mitarbeiter je Bezirksverwaltung und Senatsverwaltung) eingestellt worden sind536. Aber auch die Einführung des Kontraktmanagements erscheint sehr aufwendig537. Hier ist insbesondere die schriftliche Fixierung der Zielvereinbarungen zu nennen, die die Beteiligten offensichtlich dazu animiert, sich möglichst umfassend abzusichern. So werden hierin nicht selten auch Selbstverständlichkeiten festgehalten, wie z. B. gegenseitige Informationspflichten, die Verpflichtung zu sachgerechter, zügiger Aufgabenerledigung und fachlicher Zusammenarbeit, das Erfordernis eines konstruktiven Umgangs miteinander oder aber der Hinweis auf zu beachtende Vorschriften der Haushaltsordnung bzw. des Haushaltsgesetzes538. Außerdem besteht die Gefahr, daß in der Verwaltungspraxis über die Inhalte der Zielvereinbarungen nicht wirklich verhandelt wird, sondern sie vielmehr in einer Art Mitzeichnungsverfahren zustande kommen, weswegen sie oftmals ein bloßer zusätzlicher Formalvorgang bleiben539. Schließlich wurde bereits oben darauf hingewiesen540, daß die Verwaltung bei ihrer Entscheidung über die jeweils richtige Strategie der Zielerreichung geeignete Maßnahmen der Bürgerbeteiligung entwickeln müßte, damit das demokratische Niveau ihres Handelns gewährleistet bliebe. Auch dies wäre mit einem zusätzlichen organisatorischen Aufwand verbunden. Nach alledem ist zumindest für den Übergangszeitraum bis zur vollständig funktionstüchtigen Einführung des Neuen Steuerungsmodells mit einer erheblichen Zunahme des Verwaltungsaufwands zu rechnen541. 536 Vortrag von Prof. Dr. Christoph Reichard, Universität Potsdam, an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer am 12.03.1998 im Rahmen des Forums „Schlanker Staat – Perspektiven der öffentlichen Verwaltung“. 537 Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personalmanagement, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 4; Budäus, Dietrich/Finger, Stefanie, Stand und Perspektiven der Verwaltungsrefom in Deutschland, in: Die Verwaltung 1999, S. 313 ff., 329; Rienaß, Udo, Erstickt die Reform an der eigenen Bürokratie, in: VOP 1–2/1998, S. 12. 538 Rienaß, Udo, S. 14. 539 Ebenda. 540 Vgl. S. 194. 541 Jahresbericht 1998 des Rechnungshofs von Berlin, Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/2629 vom 12. März 1998, S. 18 ff., 19, wonach in einer Befragung zum Stand der Umsetzung der Reformmaßnahmen die zunehmende Büro-

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

3. Die personelle Umstrukturierung der öffentlichen Verwaltung als Folge des Neuen Steuerungsmodells – das Ende des „Juristenprivilegs“? Der höhere Verwaltungsdienst wird bislang noch von Juristen dominiert, was Ausfluß der starken Betonung des Rechtsstaatsprinzips und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist542. Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells aber wird zwangsläufig auch eine Neustrukturierung der gesamten öffentlichen Verwaltung und eine nachhaltige Umorientierung der Mitarbeiter zur Folge haben. So sind für die Ausübung neuer Arbeitsmethoden, wie z. B. Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung etc., sicherlich Betriebswirte prädestiniert, da sie mit solchen Fragen im Gegensatz zu Juristen während ihrer Ausbildung in besonderer Weise befaßt waren543. Es gibt aber auch Vertreter des Neuen Steuerungsmodells, die die Zurückdrängung der Juristen zugunsten Absolventen anderer Fachrichtungen, wie beispielsweise Sozial-, Wirtschafts- und Finanzwissenschaftlern, fordern544. Dies begründen sie damit, daß die öffentliche Verwaltung künftig mehr auf ökonomisch ausgerichtete Spezialisten als auf juristische Generalisten angewiesen sei545. Nicht mehr der „passiv-reaktive Rechtsanwender“, sondern der „aktiv-gestaltende Public Manager, der mit den oben geschilderten betriebswirtschaftlichen Instrumenten angemessen umgehen kann“, sei für das neue Verwaltungsmanagement erforderlich546. Mehde faßt die Argumentation gegen die Juristendominanz in der öffentlichen Verwaltung in dem seiner Meinung nach dahinter stehenden Vorwurf zusammen, daß Juristen eher „zum Bedenken tragen“ neigten anstatt die Reformen „anzupacken“547. Er analysiert zutreffend, daß letztlich diese Vorbehalte gegen Juristen in Führungspositionen der öffentlichen Verwaltung eine deutliche Werteverschiebung, und zwar weg von der Betonung des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips hin zu einem von ökomonischen Aspekten geprägten Anforderungsprofil des staatliches Handelns zeigen548. Darauf, daß die Werteordnung des Grundgesetzes eine solche Verschiebung nicht zuläßt, wurde kratisierung von den verantwortlichen Leitungskräfte in verschiedenen Bezirksämtern und Senatsverwaltungen beklagt wurde. 542 Mehde, Veith, Neues Steuerungsmodells in der Verwaltung – „Juristenprivileg“ in der Kritik, in: ZRP 1998, S. 394 ff., 395. 543 Mehde, Veith, S. 396. 544 Budäus, Dietrich, Public Management, S. 30 f. 545 Ebenda. 546 Reichard, Christoph, Neue Ansätze der Führung und Leistung, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 641 ff., 652. 547 Mehde, Veith, S. 397 mit weiteren Hinweisen. 548 Mehde, Veith, S. 397.

III. Die Politik und das Neue Steuerungsmodell

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schon oben mehrfach hingewiesen549. Daher wird auch eine modernisierte öffentliche Verwaltung aufgrund ihrer besonderen Aufgabenstellung weiterhin auf die während einer langen Ausbildung erworbenen Fähigkeiten und Kenntnisse von Juristen angewiesen bleiben. Eine verstärkte Inanspruchnahme des Fachverstandes von Sozial-, Wirtschafts- und Finanzwissenschaftlern kann aber zu Synergieeffekten in der Arbeit der öffentlichen Verwaltung führen550.

4. Die Kosten und der finanzielle Nutzen des Neuen Steuerungsmodells Das Zusammenspiel der verschiedenen Steuerungsinstrumente des Neuen Steuerungsmodells soll zu Rationalisierungseffekten in der öffentlichen Verwaltung und damit im Ergebnis zu Kosteneinsparungen führen. Die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells verursacht zunächst einmal aber Kosten551. Es fragt sich, in welchem Verhältnis diese zu dem erwarteten Nutzen stehen. Insbesondere die Einführung einer auf die Bedürfnisse des Neuen Steuerungsmodells abgestellten EDV ist sehr kostenintensiv552. Aber auch die Implementierung des Controllings ist mit nicht unerheblichen Kosten verbunden. Dies kann am Beispiel des Kraftfahrt-Bundesamtes belegt werden: Die Entwicklung des dortigen Controlling-Konzeptes (Kosten- und Leistungsrechnung einschließlich Aufbereitung der Daten in einem detaillierten Berichtswesen) durch hauseigene Fachleute in Zusammenarbeit mit der Unternehmensberatung Arthur D. Little kostete ca. 410.000 Euro. Ungefähr die gleiche Summe mußte für die praktische Einführung des Controllings veranschlagt werden553. Die Entwicklung und Erprobung der Kosten- und Leistungsrechnung sowie des Controllings im Presse- und Informationsamt 549

Vgl. hierzu u. a. S. 170. Mehde, Veith, S. 398. 551 Hill, Hermann, Neue Organisationsformen in der Staats- und Kommunalverwaltung, in: Schmidt-Aßmann, Eberhard/Hoffmann-Riem, Wolfgang (Hrsg.), Verwaltungsorganisationsrecht als Staatsressource, S. 65 ff., 96. 552 Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 13/4660 vom 13.09.1999, Begründung zur Änderung des Landeshaushaltsordnung für Rheinland-Pfalz; Jahresbericht 1998 des Rechnungshofs von Berlin, Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/2629 vom 12.März 1998, S. 18. 553 Vortrag des Präsidenten des Kraftfahrt-Bundesamtes, Wolfgang Barth, anläßlich des Forums der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer vom 11. bis 13. März 1998 zum Thema „Schlanker Staat – Perspektiven der öffentlichen Verwaltung?“. 550

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

der Bundesregierung kostete in den Jahren 1995 bis Ende 1998 etwa 2,05 Mio. Euro554. Ebenfalls nicht unerhebliche Kosten verursacht der laufende Betrieb einer Kosten- und Leistungsrechnung mit Berichtswesen555. Über die Höhe der nach Einführung der neuen Steuerungsinstrumente verbundenen Kosteneinsparungen fehlen bislang gesicherte Erkenntnisse, so daß deren Amortisationsdauer derzeit noch nicht beziffert werden kann556. Nach den bisherigen Erfahrungen aus Pilotprojekten auf Bundes- und Länderebene beträgt die Bandbreite der errechneten Effizienzrenditen zwischen einem Prozent557 und 20%558. Der größte Einsparungseffekt wird im Personalhaushalt erwartet. Aber auch hier kann derzeit nicht auf gesicherte Zahlen zurückgegriffen werden. Zwar rechnet das Finanzministerium BadenWürttemberg mit einem Effizienzgewinn von circa 6000 Stellen, die durch die Einführung der neuen Steuerungsinstrumente „abgeschöpft“ werden könnten559. Ob und inwieweit sich diese Erwartung erfüllen wird bzw. weitere verborgene Leistungsreserven im Bereich der öffentlichen Verwaltung aufgedeckt werden können, ist keineswegs sicher, kann je nach Sichtweise aber vermutet werden560.

554 Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1999 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung (einschließlich der Feststellungen zur Jahresrechnung des Bundes 1998), Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1667 vom 11.10.1999, S. 67. 555 Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, Kabinettvorlage vom 17.12.1998, Az. I D 4 – 1.400, S. 2. 556 Zum grundsätzlichen Problem der „Evaluierungslücke“ des Neuen Steuerungsmodells nach ca.10-jähriger Beschäftigung mit diesem Thema, siehe Kuhlmann, Sabine, Benchmarking auf dem Prüfstand: Kosten, Nutzen und Wirkungen interkommunaler Leistungsvergleiche in Deutschland, Verw.Archiv 1/2003, S. 99 ff.; Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, Kabinettvorlage vom 17.12.1998, Az. I D 4 – 1.400, S. 2. 557 Laut Bericht des Bundesrechnungshofes gemäß § 88 Abs. 2 BHO an den Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages über die Prüfung des Modellvorhabens „Flexible Haushaltsinstrumente in der Bundesverwaltung“ vom 28.04.1998, Az.: I 6 – 1998-0006, S. 1, wurde von allen Modellprojekten des Bundes in den Jahren 1995 bis 1997 eine Effizienrendite von rd. 2% erwirtschaftet. Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 15/5844 vom 06.08.1996, S. 7, wonach die Effizienzrendite der ersten Pilotprojekte zwischen 1 und 6% lag. 558 Laut Telefonat mit dem Leiter der Stabsstelle Controlling, Beauftragter für die Verwaltungsmodernisierung des Kraftfahrt-Bundesamtes, Herrn Brockstedt, am 7.11.2000, wurde die Budgetierung bislang lediglich bei den Reisekosten eingeführt, wo jedoch eine Effizienzrendite von ca. 20% der Kosten erzielt werden konnte. 559 Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 12/3252 vom 16.09.1998, S. 3. 560 Trzaskalik, Christoph, Grundfragen der Budgetierung, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags RheinlandPfalz am 31.Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 34 ff., 35.

IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung

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Der Politik ist anzuraten, nicht weiter auf eine verläßliche Bezifferung des Beitrages der Instrumente des Neuen Steuerungsmodells zur Lösung der bestehenden großen Haushaltsprobleme zu warten. Dieses Zuwarten unter Verweis auf die Einführung der neuen Steuerungsinstrumente könnte nur kurzzeitig davon ablenken, daß die Parlamente selbst die schmerzlichen politischen Entscheidungen zur Konsolidierung der Haushalte fällen561 und eine Gewichtung der verschiedenen staatlichen Aufgaben vornehmen müssen. Sollten sich die Parlamente aber weiterhin davor scheuen, selbst die Sparentscheidungen in den wichtigen Politikfeldern zu treffen und unpopuläre, aber notwendige Einschnitte in vorhandene Besitzsstände oder gewohnte Leistungsstandards vorzunehmen, so besteht die Gefahr, daß es auch nach der Implementierung des Neuen Steuerungsmodells zu einer schleichenden Verschlechterung staatlicher Leistungsangebote kommen wird562. Zudem steht zu befürchten, daß sich die öffentliche Verwaltung in einen heimlichen Qualitätsabbau flüchten wird, wenn sie trotz eigener Effizienzanstrengungen keinerlei Leistungsreserven mehr erwirtschaften kann. Gerade deshalb ist zu fordern, daß sich die Parlamente stärker als bisher mit den finanziellen Auswirkungen von Gesetzen befassen563. Hierzu verweist Färber darauf, daß ein Teil der finanzpolitischen Probleme dadurch verursacht worden sei, daß die Parlamente vielfach Gesetze im laufenden Haushaltsjahr mit verpflichtenden Ausgabewirkungen bereits für die nächsten Haushaltsperioden verabschiedeten 564.

IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung 1. Bei der Umstellung des bisher inputorientierten Haushalts auf ein output-orientiertes Budget durch Einführung der Budgetierung in Verbindung mit der dezentralen Ressourcenverantwortung und dem sog. Kontraktmanagement sind wichtige verfassungsrechtliche Vorgaben zu beachten. Die derzeitige Konstruktion dieser Elemente des Neuen Steuerungsmodells würde eine grundlegende Veränderung der öffentlichen Verwaltung zur Folge haben. Auch hätte sie erhebliche Auswirkungen auf das Verhältnis der Staatsgewalten zueinander. Zwar soll die Konzentration der Entscheidungsbefugnisse auf den sog. operativen Ebenen eine weitge561

Trzaskalik, Christoph, S. 36. Pitschas, Rainer, Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform, neues Personalmanagement, in: Die Verwaltung 1999, S. 1 ff., 3; Trzaskalik, Christoph, S. 36. 563 Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Symposium im Plenarsaal des Landtags Rheinland-Pfalz am 31. Oktober 1996 zum Thema: „Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments“, S. 16 ff., 26. 564 Ebenda. 562

242

2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

hende Flexibilisierung des Verwaltungshandelns und damit Stärkung des Kostenbewußtseins bewirken. Da aber hinreichend wirkungsvolle Mechanismen, die den zurückgedrängten Einfluß des Parlaments kompensieren könnten, bislang nicht Bestandteil des Neuen Steuerungsmodells sind, steht das von diesem gewollte Zusammenspiel von Budgetierung, dezentraler Ressourcenverantwortung und Kontraktmanagement in Widerspruch zur grundgesetzlich vorgesehenen „Balance of Power“ der verschiedenen Staatsgewalten. Ein Verstoß gegen das parlamentarische Budgetrecht wäre zu bejahen. Der Grundsatz der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung und das Rechtsstaatsprinzip wären ebenfalls verletzt, wenn die fachlichen und rechtlichen Weisungsrechte der Aufsichtsbehörden durch das Neue Steuerungsmodell nicht sichergestellt würden. Ferner ist der mit der Umstellung auf das output-orientierte Haushaltsverfahren intendierte generelle Wechsel von konditionaler auf finale Normsetzung für den Bereich der sog. Leistungsverwaltung nicht mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar ist. Dort, wo Bürger subjektiv-öffentliche Rechte geltend machen können, erfordert der rechtsstaatliche Grundsatz der Bestimmtheit des Gesetzes eine konditionale Formulierung der Rechtsposition. 2. Die Implementierung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controlling begegnet keinen rechtlichen Bedenken, sofern die Belange des Datenschutzes und die Beteiligung der Personalvertretung beachtet werden. Diese beiden sich ergänzenden Steuerungsinstrumente erhöhen unstreitig die Kostentransparenz in der Verwaltung. 3. Das Kontraktmanagement kann als ergänzendes Führungs- und Steuerungsinstrument ein wichtiges Hilfsmittel zur Qualitätssicherung des Verwaltungshandelns sein. Hiergegen bestehen keine rechtlichen Bedenken. Rechtliche Vorbehalte gegen das Kontraktmanagement liegen nur dann vor, wenn es als Instrument zur Einführung der outputorierten Haushaltsaufstellung bzw. -vollzugs dienen soll (siehe Ziff. 1). 4. Auf Bundes- und Landesebene wird man somit das Neue Steuerungsmodell, wie es für die Kommunalebene entwickelt wurde, nicht als geschlossenes Konzept übernehmen können. Die öffentliche Verwaltung könnte aber unproblemtisch einige neue Steuerungsinstrumente einführen. Die Umstellung auf einen outputorienten Haushalt, wie es das Neue Steuerungsmodell vorsieht, muß solange zurückgestellt werden, bis der damit verbundene Machtverlust durch tatsächlich wirksame neue Einflußmöglichkeiten des Parlaments kompensiert werden kann. Lediglich der Verweis auf die Einführung der neuen Steuerungsinstrumente des Controllings sowie des Kontraktmanagements reichen hier nicht aus. Ein „Mittelweg“ der Verwaltungsmodernisierung mit der Konzentration auf

IV. Die Ergebnisse in der Zusammenfassung

243

die „machbaren Teile“565 des Neuen Steuerungsmodells könnte wie folgt aussehen: • Wo es sinnvoll erscheint, sollte die Kosten- und Leistungsrechnung korrespondierend mit dem Controlling eingeführt werden. Durch diese Maßnahmen kann die Kostentransparenz in der öffentlichen Verwaltung erhöht und damit die Erfüllung des Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung gemäß Art. 114 GG i.V. m. § 7 BHO gefördert werden. • An der bisherigen Gestaltung des Haushaltsplans sollte grundsätzlich festgehalten werden, wobei eine Entschlackung der Regelungsdichte wünschenswert und gemäß Art. 110 Abs. 2 GG in nicht unerheblichem Maße verfassungsrechtlich zulässig ist. Daher kann die Globalisierung der Ausgabetitel bis zur Reduzierung auf einen Titel pro Hauptgruppe vorgenommen werden. Eine Ergänzung der Haushaltstitel durch Zielvorgaben wäre in diesem Fall sinnvoll, wenn weiterhin die Zweckbestimmung der Ausgabemittel durch die gemäß § 17 Abs. 1 BHO erforderliche Bezeichnung des Verwendungszwecks und das eventuelle Hinzufügen von Erläuterungen eindeutig erfolgen würde. Die Ausweisung von ressortsbezogenen Globalbudgets, die keine kapitelweise Untergliederung in Hauptgruppen mehr vorsieht, ist wegen Verstoßes gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 GG unzulässig. • Die Haushaltsdurchführung sollte unter Beachtung des parlamentarischen Budgetrechts so flexibel wie möglich gestaltet werden. Die durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz eröffnete Flexibilisierung der Instrumente der Deckungsfähigkeit und der Übertragbarkeit sollte verfassungskonform ausgelegt werden, wonach der Ausnahmecharakter dieser Instrumente nicht aufgehoben werden darf. Erst recht muß eine extensive kumulative Anwendung der Instrumente der gegenseitigen Deckungsfähigkeit, der Übertragbarkeit sowie der Titelreduzierung durch die Globalisierung verhindert werden, da hierdurch schon nach der derzeitigen Rechtslage eine Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts entstehen könnte. • Die Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung kann erfolgen. Erforderlich ist jedoch, daß erstens die hierarchische Verwaltungsstruktur grundsätzlich erhalten bleibt. Zweitens muß die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, d.h. die Erfüllung gesetzlicher Verpflichtungen und die Anwendung gleicher Maßstäbe bei Verwaltungs-

565

Vgl. oben S. 208.

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2. Kap.: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte

entscheidungen, durch die Schaffung wirkungsvoller Kontrollmechanismen sichergestellt werden. • Die Einführung eines Kontraktmanagements sollte erprobt werden, um die fachlichen Ziele der öffentlichen Verwaltung stärker in den Vordergrund zu stellen und gleichzeitig den Mitarbeitern aller Hierarchieebenen die Gelegenheit zu geben, ihre Erfahrungen bei der Aufgabenerfüllung einzubringen. Hierzu gehört unter anderem auch die kritische Hinterfragung der organisatorischen Arbeitsabläufe, des Führungsstils der Vorgesetzten und der Qualität der Zusammenarbeit mit Kollegen und Bürgern.

3. Kapitel

Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf das System der externen und internen Finanzkontrolle I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne Das System der externen Kontrolle der Einhaltung des von der öffentlichen Verwaltung zu beachtenden Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung besteht aus mehreren Elementen. Als erstes Element ist die Haushaltskontrolle durch die Legislative, d.h. den Bundestag und den Bundesrat bzw. auf Länderebene die Landtage, zu nennen1. Das zweite Element ist die Kontrolle durch die Judikative. Die gerichtliche Überprüfung finanzwirksamer Entscheidungen der Exekutive gehört nicht zum klassischen, vom Grundgesetz oder den Länderverfassungen vorgesehenen Instrumentarium der Finanzkontrolle. Allerdings werden die Gerichte in ihrer Eigenschaft als sog. dritte Gewalt im Rahmen ihrer generellen Verwaltungskontrolle tätig2. Das dritte Element ist die „Öffentlichkeit“. Zwar ist sie von der Verfassung nicht als Kontrollinstanz der Exekutive vorgesehen. Sie spielt im „öffentlichen Leben“ aber eine nicht zu unterschätzende Rolle3. Das vierte und letzte Element ist schließlich die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne. Diese erfolgt durch unabhängige staatliche Institutionen. Hierzu sind die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder bzw. die Prüfungsämter als deren nachgeordneter Bereich sowie der Europäische Rechnungshof und die interne Finanzkontrolle der Europäischen Union zu zählen. Auch die Vorprüfungsstellen, soweit sie noch vorhanden sind, gehören zur externen Finanzkontrolle. 1. Die Finanzkontrolle durch die Legislative Art. 114 GG hat grundlegende Bedeutung für die staatliche Finanzkontrolle insgesamt4. Er regelt in seinem Absatz 1 die Kontrollbefugnis des 1

Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 451. v. Oertzen, Hans Joachim/Hauschild, Christoph, Kontrolle der Verwaltung durch Verwaltungsgerichte, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 675 ff. 3 Püttner, Günter, Netzwerk der Verwaltungskontrolle, in: König, Klaus/Siedentopf, Heinrich (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung in Deutschland, S. 663, 671 f. 2

246

3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Parlamentes sowie in seinem Absatz 2 die Befugnis des Bundesrechnungshofes, die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit zu überprüfen5. Die Pflicht der Regierung zur Rechnungslegung, die dem Bundesminister der Finanzen als sachnähestem Ressort obliegt, ist das notwendige Pendant zur Haushaltsgesetzgebung6. Erst anhand der Rechnungslegung, die Voraussetzung für eine Entlastung der Regierung ist, kann das Parlament kontrollieren, ob und in welcher Weise die Exekutive den Vorgaben des Parlamentes nachgekommen ist. In der parlamentarischen Praxis des Bundes bedient sich der Bundestag der Rechnungsprüfung des Haushaltsausschusses, der damit wiederum seinen zu diesem Zweck gebildeten Unterausschuß, den Rechnungsprüfungsausschuß, betraut7. Die hier erfolgende eigentliche Rechnungsprüfung stützt sich auf die vorgeschaltete Rechnungsprüfung des Bundesrechnungshofes8. Während der Bundesrechnungshof aber an den Prüfungsmaßstab des Art. 114 Abs. 2 GG gebunden ist, kann das Parlament im Rahmen der Erörterungen über die Entlastung der Bundesregierung auch eine politische Bewertung der Vorgänge vornehmen9. Insofern ist die Befassung des Parlamentes mit dem Haushaltsgebaren der Exekutive von anderer Qualität als die des Bundesrechnungshofes. Allerdings wäre die parlamentarische Kontrolle ohne die fachliche Vorbereitung des Bundesrechnungshofes kaum sachlich fundiert durchzuführen. Der Haushaltskreislauf endet mit der Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat in zwei voneinander unabhängigen Beschlüssen gemäß Art. 114 Abs. 1 GG10. 2. Die Kontrolle durch die Gerichte Eine gerichtliche Kontrolle des Wirtschaftlichkeitsgebotes gemäß Art. 114 Abs. 2 GG i.V. m. § 7 Abs. 1 BHO ist nur in beschränktem Maße möglich. Schon die Frage, ob das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung als objektives Rechtsgebot anzusehen ist, wird mehrheitlich nur für Verwaltungsentscheidungen bejaht, bei denen Wirtschaftlichkeitserwägungen überhaupt möglich sind. Dies trifft beispielsweise beim Vorliegen von unbestimmten Rechtsbegriffen oder Ermessenspielräumen zu11. 4

Stern, Klaus, S. 419. Stern, Klaus, S. 420. 6 Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 491. 7 Heun, Werner, S. 501. 8 Heun, Werner, S. 500; v. Mutius, Albert, Steuerung der Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 184. 9 Heun, Werner, S. 500. 10 v. Mutius, Albert, S. 186; Kisker, Gunter, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89, Rdnr. 94. 5

I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne

247

Ferner besteht ein weiter Beurteilungsspielraum hinsichtlich des Wirtschaftlichkeitsgebots, so daß ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsprinzip mit der Folge der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes nicht ohne weiteres nachweisbar ist. Selbst wenn ein solcher Nachweis geführt werden könnte, würde es gleichwohl an der für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Klagebefugnis fehlen12. Die Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte ist auf den Schutz von Individualinteressen ausgerichtet13, das Wirtschaftlichkeitsgebot gemäß Art. 114 GG i.V. m. § 7 BHO aber regelt ausschließlich das Verhalten der staatlichen Stellen. Dient es somit nicht einem Individualinteresse, so kann sich ein Bürger in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch nicht darauf berufen. Auch eine verfassungsgerichtliche Überprüfung des Wirtschaftlichkeitsgebots bietet kaum Aussicht auf Erfolg. Zwar kann die äußerste Grenze des staatlichen Zugriffs auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Einzelnen Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein14, nicht aber das staatliche Ausgabeverhalten als solches, da es hierfür an der erforderlichen Individualbetroffenheit fehlt. Eine verfassungsrechtliche Überprüfung der Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsgebot kann allerdings von den Verfassungsorganen bzw. von Teilen der Verfassungsorgane angestrengt werden. Geeignete Klageart wäre hier die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 GG15. Auch die übrigen Anforderungen an die öffentliche Haushaltspolitik, wie beispielsweise die Einhaltung der Verschuldungsgrenze gemäß Art.115 GG sowie die Verpflichtung zu antizyklischer Haushaltspolitik nach Art. 109 Abs. 2 GG, können verfassungsgerichtlich überprüft werden. Wegen des weiten Beurteilungspielraums des Haushaltsgesetzgebers haben solche Verfahren jedoch nur in den seltensten Fällen Aussicht auf Erfolg16. Möglich ist auch eine gerichtliche Überprüfung des Wirtschaftlichkeitsgebots in den Fällen, in denen die Rechtsaufsichtsbehörde Maßnahmen von ihr unterstellten Selbstverwaltungsträgern wegen Unwirtschaftlichkeit beanstandet. Solche Beanstandungen sind gerichtlich überprüfbar17. Hierbei ist 11

Vgl. 1. Kapitel, S. 37. Gröpl, Christoph, Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht, in: Verw.Archiv 4/2002, S. 459 ff., 482; Peters, Anne, Die Ausfüllung von Spielräumen der Verwaltung durch Wirtschaftlichkeitserwägungen, in: DÖV 2001, S. 749 ff., 754. 13 Degenhardt, Christoph, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 190 ff., 199. 14 BVerfGE 82, 60, 85. 15 v. Arnim, Hans Herbert, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 81 mit dem Hinweis, daß Entsprechendes für die Länder gilt. 16 Degenhardt, Christoph, S. 200 m.w.N. 17 v. Arnim, Hans Herbert, S. 102 f. 12

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Prüfungsmaßstab aber nicht die Frage, ob einer der Beteiligten einen Anspruch auf die Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsprinzips hat, sondern vielmehr, ob durch die Beanstandung möglicherweise das Selbstverwaltungsrecht tangiert worden ist18. Dies wäre z. B. bei einer ungerechtfertigten Beanstandung zu bejahen. 3. Die Kontrolle durch die Öffentlichkeit Die Kontrolle der Exekutive durch die Öffentlichkeit ist im Grundgesetz nicht besonders geregelt19. Sie wird in einer parlamentarischen Demokratie aber vorausgesetzt20. Tatsächlich spielt die Öffentlichkeit bei der Kontrolle des Verwaltungshandelns, vor allem auch bei so sensiblen Themen, wie dem ordnungsgemäßen Umgang mit öffentlichen Mitteln, eine nicht zu unterschätzende Rolle. Behörden stehen nur sehr ungern in der Kritik der (Medien-) Öffentlichkeit, auch aus Angst davor, daß die Frage der politischen Verantwortung, beispielsweise des zuständigen Ressortministers, aufgeworfen wird. Insbesondere die Rechnungshöfe, die über keinerlei Sanktionsmechanismen verfügen, bedienen sich gerne der Macht der Medien21. Es ist umstritten, ob den Rechnungshöfen ein originäres Zugangsrecht zu den Medien22 oder nur ein Unterrichtungsrecht im Rahmen der sonst bei obersten Bundesbehörden üblichen Informationspolitik zusteht23. Einigkeit besteht aber darüber, daß die Rechnungshöfe keinen unbeschränkten Zugang zur Öffentlichkeit haben. Daher dürfen sie im Wege einer eigenständigen Presse- und Öffentlichkeitarbeit nur diejenigen Prüfungsfeststellungen veröffentlichen, die Aufnahme in ihren, dem Parlament zugeleiteten Jahresbericht gefunden haben24.

18 So v. Arnim, Hans Herbert, S. 102 f., für den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung. 19 Kisker, Gunter, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89, Rdnr. 97. 20 Ebenda. 21 Vaitl, Helmut, Die Aufgaben der Rechnungshöfe im Spannungsfeld der Politik, in: BayVBl. 1995, S. 581 ff., 585. 22 Degenhardt, Christoph, S. 225; v. Arnim, Hans Herbert, Grundprobleme der Finanzkontrolle, in: DVBl. 1983, S. 664 ff., 674. 23 v. Mutius, Albert, Finanzkontrolle und Öffentlichkeit, in: Zavelberg, Heinz Günther (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 305 ff., 322. 24 Vaitl, Helmut, S. 585.

I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne

249

4. Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne Die externe Finanzkontrolle im engeren Sinne besteht aus den Rechnungshöfen von Bund und Ländern und den ihnen jeweils nachgeordneten Prüfungsämtern sowie den Vorprüfungsstellen, soweit sie nach dem Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz noch vorhanden sind. Auch die Finanzkontrolle durch den Europäischen Rechnungshof und die interne Finanzkontrolle der Europäischen Union sind hierzu zu zählen. a) Der Bundesrechnungshof Die Institution Bundesrechnungshof ist grundgesetzlich verankert. Seine Unabhängigkeit und sein Prüfungsauftrag sind in Art. 114 Abs. 2 GG festgelegt. Ergänzt werden die Regelungen des Grundgesetzes durch das Gesetz über den Bundesrechnungshof (BRHG)25 vom 11. Juli 1985 sowie die §§ 42 ff. HGrG und die §§ 89 bis 104 BHO, die den Umfang und Inhalt der Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof bestimmen. aa) Die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes Der Bundesrechnungshof hat die Aufgabe, die Ordnungsmäßigkeit sowie die Wirtschaftlichkeit aller finanzwirtschaftlichen Abläufe des Staates zu untersuchen26. Er prüft gemäß § 88 Abs. 1 BHO die gesamte Haushaltsund Wirtschaftsführung des Bundes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe27. Den Inhalt der Prüfung legt der Bundesrechnungshof gemäß § 90 BHO selbst fest. Insbesondere kontrolliert er die Beachtung des Grundsatzes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung, die Einhaltung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans sowie die ordnungsgemäße Haushaltsführung. Seine Prüfung baut dabei im wesentlichen auf der abgeschlossenen Haushaltsrechnung auf28. Zwar können in diesem Verfahren die getroffenen Verwaltungsentscheidungen und die darauf gründenden Leistungen umfassend geprüft werden. Allerdings sind bei abgeschlossenen Verfahren getroffene Fehlentscheidungen in aller Regel nur sehr schwer korrigierbar29. Die 25

BGBl. I S. 1445. Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 506. 27 Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 430. 28 Brunner, Gotthard, Möglichkeiten und Grenzen der öffentlichen Finanzkontrolle, in: Schiffer, Eckart/Karehnke, Helmut (Hrsg.), Verfassung, Verwaltung, Finanzkontrolle, S. 181. 29 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 300. 26

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Geltendmachung von möglichen Regreß- und Schadenersatzansprüchen ist oft langwierig und häufig nicht erfolgreich30. Der Bundesrechnungshof kann diesen Nachteil nur dadurch auszugleichen versuchen, daß er seine Prüfungen möglichst zeitnah gestaltet31. Im Rahmen der Haushaltsreform von 1969 wurde durch § 89 Abs. 1 Nr. 2 BHO die Möglichkeit gegenwartsnaher Kontrollen durch sogenannte Maßnahmeprüfungen eröffnet. Damit erhielt der Bundesrechnungshof ein Instrument an die Hand, das ihm erlaubt, sich mit der Prüfung auch solcher Vorhaben zu befassen, die zwar schon abgeschlossen sind, sich aber noch finanziell auswirken können32. Da bereits eingetretene Schäden in der Regel nicht mehr behebbar sind, ist Zweck solcher Prüfungen, das Fachwissen des Bundesrechnungshofes rechtzeitig nutzbar zu machen33. Gegen die Maßnahmeprüfungen war zum Teil eingewandt worden, daß sie unzulässigerweise in den Verantwortungsbereich der Verwaltung eingriffen34. Dem ist jedoch entgegen zu halten, daß die öffentliche Verwaltung durch diese Prüfungen des Bundesrechnungshofes nicht der Verantwortung für ihre Entscheidungen enthoben wird. Allerdings werden die Verantwortlichen hierdurch gezwungen, sich mit den jeweiligen Prüfergebnissen auseinanderzusetzen35. Ob der Bundesrechnungshof seine zeitnahe Prüfungsmöglichkeit auch ausreichend nutzt, war noch von v. Mutius36 in seinem Bericht auf der Tagung der Deutschen Staatsrechtslehrer 1983 bezweifelt worden. Mittlerweile ist jedoch eine zunehmende Tendenz der zeitnahen und begleitenden Prüfung durch den Bundesrechnungshof und die Rechnungshöfe der Länder festzustellen37.

30

Ebenda. Ebenda. 32 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 89, Rdnr. 2; Stern, Klaus, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 431; Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 29; Anders Borzikowsky, Reinhold, Aufbau und Aufgaben der Finanzkontrolle, in: Jeserich, Kurt G. A. (Hrsg), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 5, S. 989, der auch nicht abgeschlossene Maßnahmen für prüfbar hält. Dies widerspricht aber der Definition der Aufgaben des Bundesrechnungshofes: Hiernach ist seine gesamte Prüftätigkeit eine nachgängige Kontrolle und nur seine Beratungstätigkeit hat begleitende Funktion. 33 Borzikowsky, Reinhold, S. 989. 34 Degenhardt, Christoph, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 190 ff., 212. 35 Ebenda. 36 v. Mutius, Albert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 187. 37 Degenhardt, Christoph, S. 211. 31

I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne

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bb) Die Unterstützungsfunktion des Bundesrechnungshofes für das Parlament Die Arbeit des Bundesrechnungshofes hat für das Parlament eine nicht zu unterschätzende Bedeutung. Hierzu hat auch die Haushaltsreform von 1969 beigetragen, da seitdem gemäß Art. 114 Abs. 2 GG der Prüfbericht des Bundesrechnungshofes nicht mehr nur der Regierung, sondern auch dem Parlament unmittelbar zugeleitet werden muß38. Damit unterstützt der Bundesrechnungshof das Parlament sowohl bei der Rechnungsprüfung als auch im anschließenden Verfahren zur Entlastung der Bundesregierung nach Art. 114 GG. Darüber hinaus steht dem Parlament das Recht zu, auf die Erkenntnisse des Bundesrechnungshofes unmittelbar zurückgreifen zu können. Dies ist das Ergebnis eines langen Entwicklungsprozesses. An dessen Ende stand die Vorschrift des § 88 Abs. 2 BHO, die als einfachgesetzliche Regelung auf der Grundlage von Art. 114 Abs. 2 GG dem Bundesrechnungshof eine zusätzliche Aufgabe zuweist39. Seine Tätigkeit erhält hierdurch eine neue Qualität, da das Parlament und seine Ausschüsse vom Bundesrechnungshof gezielt beratende Berichte zu einzelnen Fachfragen erbitten können. Hierdurch wird die Legislative in die Lage versetzt, differenzierter und fundierter als früher Vorhaben und Maßnahmen der Exekutive zu beurteilen. Zwar liegt es im Ermessen des Bundesrechnungshofes, ob er solchen Beratungsersuchen des Parlaments nachkommt40. Allerdings hat er sich dem bislang regelmäßig nicht verschlossen41. cc) Die Schwachstellen der Arbeit des Bundesrechnungshofes Die Kontrolltätigkeit des Bundesrechnungshofes weist nicht nur – wie oben dargestellt – Effizienzschwächen im Hinblick auf den Prüfungszeitpunkt auf, sondern auch eine Reihe weiterer Schwachstellen, von denen die nachfolgenden exemplarisch aufgezeigt werden sollen: (1) Die Sonderstellung der Sozialversicherung Große Bereiche der Sozialversicherung unterliegen nicht der Kontrolle des Bundesrechnungshofes bzw. seiner nachgeordneten Prüfungsämter42. So 38 Stern, Klaus, Die staatsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 11 ff., 41. 39 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 88, Rdnr. 7. 40 Ebenda. 41 Zavelberg, Heinz Günter, Staatliche Finanzkontrolle in Deutschland, in: Die Verwaltung 1995, 513 ff., 514.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

nimmt § 112 BHO die bundesunmittelbaren Träger der gesetzlichen Krankenversicherung, der sozialen Pflegeversicherung, der gesetzlichen Unfallversicherung und der gesetzlichen Rentenversicherung grundsätzlich von der Prüfung aus. Eine Ausnahme hiervon besteht nur dann, wenn diesen auf Grund eines Bundesgesetzes Zuschüsse vom Bund gewährt werden oder zu ihren Gunsten eine gesetzliche Garantieverpflichtung des Bundes besteht. (2) Die Prüfungslücken auf Grund internationaler Verpflichtungen Auch die zunehmende internationale Zusammenarbeit Deutschlands führt zu Prüfungslücken. Die Bundesrepublik Deutschland ist Mitglied einer Vielzahl von internationalen und supranationalen Einrichtungen, an die beispielsweise im Haushaltsjahr 1996 (ohne EU) circa 3 Mrd. Euro geflossen sind43. Dem Bundesrechnungshof unterliegt nur die Kontrolle der Zahlung der Mittel an internationale Organisationen und die Ausübung der Mitgliedschaftsrechte des Bundes in den Gremien dieser Organisationen durch die zuständigen Bundesministerien44. Die Verwendung der Mittel durch diese internationalen Organisationen ist jedoch der Kontrolle des Bundesrechnungshofes als Organ der nationalen Finanzkontrolle entzogen45. Vielmehr wird die Prüfung durch die Prüfungsorgane der jeweiligen internationalen Organisationen durchgeführt46. Dies soll an folgendem Beispiel aus dem Bereich der NATO verdeutlicht werden: Der nationalen Prüfung unterliegt bei Rüstungsvorhaben, die als NATO-Projekte mit deutscher Beteiligung durchgeführt werden, nur die Konzept- und Definitionsphase. Mit Beginn der Umsetzungsphase geht die Rechnungsprüfung aber auf den International Board of Audit (IBA) der NATO über47. (3) Die fehlende Möglichkeit einer rechtlichen Sanktionierung Ob Prüfbemerkungen des Bundesrechnungshofes, mit denen unwirtschaftliche Entscheidungen der Verwaltung festgestellt werden, Konsequenzen nach sich ziehen, hängt allein vom Willen der Exekutive ab. Der Bundes42

Zavelberg, Heinz Günter, Von der Rechnungsprüfung zur Finanzkontrolle, in: v. Arnim, Hans Herbert (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, S. 17 ff., 24 f. 43 Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1998, Deutscher Bundestag Drucksache 14/29 vom 23.11.1998, S. 8. 44 Ebenda. 45 Ebenda. 46 Ebenda. 47 Friedmann, Bernhard, Die Effizienz der Tätigkeit des Bundesrechnungshofes, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 157 ff., 171.

I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne

253

rechnungshof selbst hat keine Möglichkeit, mit bindenden Weisungen das Verhalten der von ihm kontrollierten Behörden zu steuern48. Auch kann er beispielsweise nicht unmittelbar Haftungsverfahren gegen verantwortliche Bedienstete einleiten, wie dies zum Teil in anderen Ländern, wie z. B. in Frankreich49 und Italien50, der Fall ist. (4) Die Kritik an der Personalpolitik des Bundesrechnungshofes Gelegentlich wird auch Kritik an der Rekrutierung des Personals51 des Bundesrechnungshofes geübt. So kommt der überwiegende Teil der Prüfungsbeamten aus dem gehobenen Dienst52. Dieser Bedienstetengruppe wird nachgesagt, daß sie zu sehr dazu neige, den Blickpunkt auf die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns und die rechnerische Richtigkeit von Zahlungen zu richten53. Dies aber führe dazu, daß wichtige Fragen, wie beispielsweise, ob der gesamte geprüfte Bereich der Verwaltung wirtschaftlich organisiert sei oder nicht, oftmals nur unzureichend beantwortet werden würden54. Auch fehle es an dem für die Durchführung von Erfolgskontrollen erforderlichen wirtschaftlichen Sachverstand55.

48 Frey, Bruno/Serna, Angel, Rechnungshöfe: Die Sicht der Neuen Politischen Ökonomie, in: Engelhardt, Gunther/Schulze, Harald/Thieme, Werner (Hrsg.), Stellung und Funktion der Rechnungshöfe im Wandel?, S. 105 ff., 107. 49 Vgl. hierzu: Arnaud, Disiré, in: Schiffer, Eckart/Karehnke, Helmut (Hrsg.), Verfassung, Verwaltung, Finanzkontrolle, S. 327: Dem Französischen Rechnungshof ist ein Haushalts- und Finanz-Disziplinarhof angeschlossen, der mittels Geldstrafen Verletzungen des Haushaltsrechts ahnden kann. Sein Vorsitzender ist der Erste Präsident des Rechnungshofes. 50 Vgl. hierzu: de Stefano, Antonio, in: Schiffer, Eckart/Karehnke, Helmut (Hrsg.), Verfassung, Verwaltung, Finanzkontrolle, 1975, S. 333 und 341: Es gibt innerhalb des Italienischen Rechnungshofes eine rechtsprechende Abteilung, die im Falle von Verlusten bei den öffentlichen Finanzen die Verantwortlichkeit hierfür feststellen kann. 51 Anmerkung: Das Personal der Rechnungshöfe besteht aus den Mitgliedern, d.h. dem Präsident, dem Vizepräsident sowie den zu Mitgliedern berufenen Beamten, und den Prüfungsbeamten, vgl. Rundel, Otto, Das Personal des Rechnungshofs, in: v. Arnim, Hans Herbert (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, S. 151 ff., 153. 52 Rundel, Otto, S. 154. 53 Jakobs-Woltering, Peter, Die Personalstruktur der Rechnungshöfe, in: VOP 2/ 1995, S. 120 ff., 121. 54 Rundel, Otto, S. 154. 55 Jakobs-Woltering, Peter, S. 121.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

(5) Die Stichprobenartigkeit der Prüfungen Die externe Finanzkontrolle hatte ursprünglich die Aufgabe, alle Belege zu prüfen56. Erst die §§ 3 und 4 des Reichskontrollgesetzes vom 21. März 1910 eröffneten – zunächst nur zeitlich befristet – die Möglichkeit, unter bestimmten Bedingungen Rechnungen auch mittels Stichproben zu prüfen oder die Prüfung den Verwaltungsbehörden zu überlassen57. § 94 der Reichshaushaltsordnung der Weimarer Republik stellte die stichprobenartige Prüfung schließlich in das Ermessen des Rechnungshofes58. Dies entspricht auch der heutigen Rechtslage, wonach der Bundesrechnungshof gemäß § 89 Abs. 2 BHO nach seinem Ermessen die Prüfung beschränken und Rechnungen ungeprüft lassen kann. Gegenwärtig prüft der Bundesrechnungshof mit seinen circa 600 Mitarbeitern bei einem Haushaltsvolumen von circa 39,4 Mio. Euro Einnahmen und Ausgaben des Bundes in Höhe von ca. 511,3 Milliarden Euro jährlich59. Angesichts dieser Größenordnung wird klar, daß die Prüftätigkeit des Bundesrechnungshofes nur eine sehr selektive und stichprobenartige sein kann60. dd) Der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes als Beauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Die Einrichtung eines/einer Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BMV) wurde durch Beschluß des Bundeskabinetts vom 8. Januar 1952 geschaffen61. Vorläufer war der Reichssparkommissar, der im Jahre 1922 berufen worden war62. Traditionell wird der/die Präsident(in) des Bundesrechnungshofes in personam mit dieser Funktion betraut63. Eine rechtliche Verpflichtung der Bundesregierung, den/die jeweilige(n) Präsidenten/in des Bundesrechnungshofes mit dieser Funktion zu beauftragen, besteht aber nicht64. In der Praxis hat sich diese Vorgehensweise bewährt65. Der/die Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung wirkt 56 Zavelberg, Heinz Günter, 275 Jahre staatliche Rechnungsprüfung in Deutschland, in: ders. (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 50. 57 Ebenda. 58 Ebenda. 59 Bundesrechnungshof, Pressemitteilung vom 9.10.1997, S. 1. 60 Ebenda. 61 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 88 BH0, Rdnr. 8. 62 Ebenda. 63 Ziffer 1 der Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV), Beschluß der Bundesregierung vom 26. August 1986 (BAnz Nr. 163, S. 12485). 64 v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 88, Rdnr. 8. 65 Ebenda.

I. Die externe Finanzkontrolle im weiteren Sinne

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durch Vorschläge, Gutachten oder Stellungnahmen auf die wirtschaftliche Erfüllung der Bundesaufgaben und eine entsprechende Organisation der Bundesverwaltung hin66. Er/sie kann auf Anregung der Bundesregierung, einzelner Bundesminister, des Bundestages, des Bundesrates oder auch aus eigener Initiative beratend tätig werden67. b) Die Landesrechnungshöfe In allen Verfassungen der Bundesländer ist die Funktion der Rechnungsprüfung institutionell verankert und sind – mit Ausnahme Bremens – die Rechnungshöfe als organisatorische Einrichtung statuiert68. Die Landesrechnungshöfe stehen in keinem hierarchischen Verhältnis zum Bundesrechnungshof, sondern haben als Folge des Föderalismus eine eigenständige und voneinander unabhängige Position69. Es gibt im förderalen System der Bundesrepublik Deutschland vielfältige Beziehungen zwischen Bund und Ländern. Als Beispiele hierfür seien nur die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und 91b GG)70 und die Auftragsverwaltung (Art. 85, 104 a Abs. 5 GG) genannt, die Ausdruck der engen Verknüpfung zwischen Bund und Ländern sind71. Zwar bleiben Bundesrechnungshof und die Landesrechnungshöfe auch in diesen Fällen für die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ihrer jeweiligen Gebietskörperschaften zuständig. Allerdings gilt hier die Besonderheit, daß das Prüfungsrecht der jeweiligen Sachverantwortung folgt. Demgemäß ist nicht entscheidend, wer die überwiegenden Kosten für eine bestimmte Aufgabe trägt, sondern wem hierfür die fachliche Entscheidungskompetenz, beispielsweise in Form von Weisungsrechten, zusteht. Für die Gemeinschaftsaufgaben gemäß Art. 91a GG bedeutet dies, daß das ausschließliche Prüfungsrecht bei den Landesrechnungshöfen liegt, da trotz der Finanzzuweisungen des Bundes die maßgeblichen Planungen 66 Ziffer 2 der Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV), Beschluß der Bundesregierung vom 26. August 1986 (BAnz Nr. 163, S. 12485). 67 Ziffer 3 der Richtlinien für die Tätigkeit des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV), Beschluß der Bundesregierung vom 26. August 1986 (BAnz Nr. 163, S. 12485). 68 Blasius, Hans, Recht und Finanzkontrolle in den Gestaltungsräumen von Politik und Verwaltung, in: DÖV 1988, S. 819 ff., 820. 69 Stern, Klaus, Die staatsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und seine Bedeutung im System der Finanzkontrolle, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 11 ff., 22; Borzikowsky, Reinhold, Aufbau und Aufgaben der Finanzkontrolle, in: Jeserich, Kurt G. A. (Hrsg), Deutsche Verwaltungsgeschichte, Bd. 5, S. 987. 70 Stern, Klaus, S. 22. 71 Degenhardt, Christoph, Kontrolle der Verwaltung durch die Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 190 ff., 216 f.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

und Entscheidungen von den einzelnen Ländern getroffen werden. Hier kann der Bundesrechnungshof lediglich bei den zuständigen obersten Landesbehörden prüfen, ob sie die Bundesmittel entsprechend der Rahmenpläne gemäß Art. 91 a GG eingesetzt haben72. Bei der Bundesauftragsverwaltung steht dem Bundesrechnungshof ein Prüfungsrecht aber bei den mit der Durchführung betrauten Länder- oder Gemeindebehörden zu, weil hier der Bund fachliche Weisungsrechte hat73. Dies führt dazu, daß die betreffenden Behörden nicht nur vom Bundesrechnungshof, sondern im Hinblick auf ihre sonstigen Landes- oder Kommunalaufgaben auch vom jeweils zuständigen Landesrechnungshof geprüft werden können. Für diese Fälle der Doppelzuständigkeit von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen wurden verschiedene Arbeitskreise gebildet, die eine möglichst einheitliche Vorgehens- und Bewertungspraxis sicherstellen sollen74. Doppelzuständigkeiten von Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfen sind auch denkbar bei z. B. Stellen außerhalb der Bundes- und Landesverwaltung, die vom Bund und einem Land Finanzmittel erhalten. § 93 BHO und die entsprechenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen sehen für solche Fälle gemeinsame Prüfungen des Bundesrechnungshofes mit dem jeweils zuständigen Landesrechnungshof vor. c) Der Europäische Rechnungshof und die interne europäische Finanzkontrolle Zwar gehört die Bundesrepublik Deutschland zu den sogenannten Nettozahlern der Europäischen Union. Es fließen jedoch nicht unbeträchtliche Beträge von dort nach Deutschland zurück. So haben insbesondere die neuen Bundesländer seit dem Jahre 1991 von den Europäischen Strukturfonds profitiert. Allein z. B. für das Land Sachsen-Anhalt werden für den Zeitraum der Jahre 2000 bis 2006 rund 3,35 Mrd. Euro zur Verfügung stehen75. aa) Der Europäische Rechnungshof Die Rechnungsprüfung der Europäischen Union obliegt seit 1977 dem durch Änderungsvertrag von 1975 geschaffenen Rechnungshof (Art. 4, 206, 206a EWGV)76. Die aktuelle Rechtsgrundlage für den Europäischen Rech72

Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 43. Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 40. 74 Stern, Klaus, S. 22. 75 Telefonat mit Frau Dr. Mühlenberg, Ministerium für Arbeit, Gesundheit, Frauen und Soziales, LSA, am 10.11.2000. 73

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nungshof ist Art. 246 EG-Vertrag77. Die Prüfung des Europäischen Rechnungshofes erfolgt bei den Organen der Union und in den Mitgliedsstaaten, erforderlichenfalls auch vor Ort. Bei seinen Prüfungen vor Ort setzt sich der Europäische Rechnungshof mit den Rechnungsprüfungsbehörden der Mitgliedsstaaten in Verbindung. Diese haben die Möglichkeit, an der Prüfung des Europäischen Rechnungshofes teilzunehmen (Art. 248 Abs. 3 EGVertrag)78. Die örtlichen Behörden sind gegenüber dem Europäischen Rechnungshof verpflichtet, auf Antrag alle erforderlichen Unterlagen und Informationen zur Verfügung zu stellen. Außerdem kann der Europäische Rechnungshof auch Prüfungen bei Privatpersonen, insbesondere bei Empfängern von Subventionen, durchführen79. Umfang und Inhalt der Rechnungsprüfung ergeben sich aus Art. 248 EGVertrag. Hiernach prüft der Rechnungshof alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft sowie der von der Gemeinschaft geschaffenen Einrichtungen unter dem Aspekt der Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der zugrundeliegenden Vorgänge. Seinen Bericht erstattet der Europäische Rechnungshof gemäß Art. Art. 248 Abs. 4 EG-Vertrag nach Abschluß eines jeden Haushaltsjahres. Als Jahresbericht wird er auch im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Darüber hinaus kann der Europäische Rechnungshof jederzeit, auch während des laufenden Haushaltsjahres, sowohl aus eigener Initiative Berichte zu besonderen Fragen vorlegen als auch auf Antrag eines Gemeinschaftsorgans zu Angelegenheiten der Europäischen Union Stellung nehmen80. bb) Die interne europäische Finanzkontrolle Die Europäische Union verfügt auch über eine interne Finanzkontrolle. Diese begleitet den laufenden Haushaltsvollzug, für den nach Art. 21 der Haushaltsordnung (HO) für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften81 der Grundsatz der Trennung von Anweisungsbefugnis und 76 Magiera, Siegfried, Finanzkontrolle in der Europäischen Gemeinschaft, in: v. Arnim, Hans Herbert (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, S. 221 ff., 231; Bieber, Roland, in: v. d. Groeben, Hans/Thiesing, Jochen/Ehlermann, Claus-Dieter (Hrsg), Kommentar zum EU-, EG-Vertrag, Art. 188a, Rdnr. 5; Mart, Marcel, Die Finanzkontrolle der Europäischen Gemeinschaften, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 469 ff., 471. 77 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957, zuletzt geändert durch den Vertrag von Nizza v. 21.2.2001, BGBl. 2001 II S. 1667, 1671. 78 Magiera, Siegfried, Finanzkontrolle in der Europäischen Gemeinschaft, in: v. Arnim, Hans Herbert (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, S. 221 ff., 233. 79 Ebenda. 80 Magiera, Siegfried, S. 234.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Rechnungsführung gilt82. Ein Finanzkontrolleur, der gemäß Art. 24 (a) bei jedem Organ der EU ernannt wird, überprüft die Verwaltungsvorgänge83. Fast alle finanziell erheblichen Vorgänge benötigen den vorherigen Sichtvermerk des Finanzkontrolleurs [Art. 28 (a), 38 (a), 47 (a) HO]. Aufgabe des Finanzkontrolleurs ist gemäß Art. 24 (a) HO auch die Durchführung der Kontrolle finanzwirksamer Maßnahmen und die Berichterstattung an die Kommission über die Verwendung der Gemeinschaftsmittel durch die zuständigen öffentlichen Verwaltungen. Da diese Kontrollen erforderlichenfalls auch an Ort und Stelle durchgeführt werden können, sind Prüfungen der internen Europäischen Finanzkontrolle auch in den öffentlichen Verwaltungen der Mitgliedsstaaten, die europäische Mittel verwalten, möglich. d) Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung Die Vorprüfung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland hat eine lange Tradition. Sie reicht bis in die Zeit der Preußischen Oberrechnungskammer zurück, deren Prüftätigkeit noch von lokalen Einrichtungen der Vorrevision unterstützt worden war84. Später fiel den Vorprüfungsstellen auch die Kontrolle aller Belege zu, so daß sich die Rechnungshöfe auf eine abschließende Prüfung beschränken konnten85. Außerdem konnte die Prüfung insgesamt den Vorprüfungsstellen überlassen werden, wenn wesentliche Beanstandungen nicht zu erwarten oder die Fälle von geringerer Bedeutung waren86. Entsprechende Regelungen gab es bereits in den §§ 92 und 93 der Reichshaushaltsordnung, die mit verschiedenen Änderungen bis zum Jahre 1969 galt87. In den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts wurde auf Bundesebene diskutiert, ob die Vorprüfungsstellen nicht in „Außenstellen“ des Bundesrechnungshofes umgewandelt werden sollten88. Hintergrund hierfür war der stark angestiegene Prüfumfang. Von einer solchen Lösung erhoffte man sich eine Entlastung des Bundesrechnungshofes. Hierzu kam es jedoch nicht. Infolgedessen spielten die Vorprüfungsstellen im Gesamtsystem der externen Finanzkontrolle bis Ende der 70er Jahre des letzten Jahr81 Veröffentlichung der konsolidierten Fassung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften, ABl. der Europäischen Gemeinschaften (91/C 80/01). 82 Magiera, Siegfried, S. 224. 83 Magiera, Siegfried, S. 225. 84 Bublitz, Jörg, Über die Vorprüfung in Deutschland, in: Zavelberg, Heinz Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 343 ff., 346 ff.; Diederich, Nils/ Cadel, Georg/Dettmar, Heidrun/Haag, Ingeborg, Die diskreten Kontrolleure, S. 168. 85 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 168. 86 Bublitz, Jörg, S. 362 f. 87 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 168; Bublitz, Jörg, S. 369. 88 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 168.

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hunderts lediglich eine untergeordnete Rolle89. Dies änderte sich ab dem Beginn der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts, als der Bundesrechnungshof dazu überging, die Vorprüfungsstellen stärker als bisher in seine Prüftätigkeit einzubinden90. aa) Die Vorprüfung auf Bundesebene Bei der unmittelbaren Bundesverwaltung wurden die Vorprüfungsstellen im Jahre 1998 abgeschafft. An ihre Stelle traten die neugeschaffenen Prüfungsämter des Bundesrechnungshofes. In der bundesmittelbaren Verwaltung galten auch schon nach dem alten Recht Besonderheiten bei der Vorprüfung. (1) Die Vorprüfungsstellen vor der Umorganisation der Finanzkontrolle im Jahre 1998 Nach dem bis Ende 1997 geltenden § 100 BHO war von den bundesunmittelbaren Verwaltungsbehörden eine Vorprüfung der finanziellen Daten und Maßnahmen mit finanziellen Auswirkungen vorzunehmen. Diese Aufgabe oblag gemäß § 100 Abs. 2 BHO a. F. den Vorprüfungsstellen. Sie waren Teil der Behörde, bei der sie eingerichtet worden waren, und in diese organisatorisch wie personell integriert. In fachlicher Hinsicht unterstanden die Vorprüfungsstellen aber den Weisungen des Bundesrechnungshofes91. Zur Gewährleistung einer möglichst großen Unabhängigkeit der Vorprüfungsstellen gegenüber den betreffenden Dienststellen konnte der jeweilige Leiter der Vorprüfungsstelle nur im Benehmen mit dem Bundesrechnungshof bestellt oder abberufen werden (§ 100 Abs. 5 BHO a. F.). Vorprüfungsstellen waren auch bei den Bundesministerien eingerichtet. Allerdings waren ihre Prüfaktivitäten je nach Fachbereich sehr unterschiedlich. So wurde beispielsweise die Vorprüfung im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung in einem mehrstufigen Verfahren durchgeführt, das vor allem die Prüfung von Zuwendungen zum Gegenstand hatte92. Kennzeichen der Vorprüfungsstellen war ihre „Zwitterstellung“93. Der Vorteil dieser Lösung bestand in der engen räumlichen und fachlichen Nähe zu den Prüfungsobjekten. Ihr Nachteil lag jedoch in der Abhängigkeit von der personellen und sächlichen Ausstattung der jeweiligen Behörde. Diese hatte naturgemäß 89

Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 169. Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 169. 91 Bublitz, Jörg, Über die Vorprüfung in Deutschland, in: Zavelberg, Heinz, Günter (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 343 ff., 371. 92 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 173. 93 Bublitz, Jörg, S. 371. 90

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

kein großes Interesse daran, den Bereich der Vorprüfungsstelle besonders gut zu bedenken94. Für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts galt bereits nach § 100 BHO a. F. keine Vorprüfungspflicht95. In diesem Bereichen findet auch heute noch eine Vorprüfung nur ausnahmsweise dann statt, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich vorschreibt96. Beispielsweise haben die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und die Bundesknappschaft nur verwaltungsinterne Prüfungseinrichtungen, die dem Bundesrechnungshof nicht weisungsunterworfen und für ihn daher auch nicht wie Vorprüfungsstellen nutzbar sind97. Dagegen existiert bei der Bundesanstalt für Arbeit ein eigenes Vorprüfungsamt, worauf später eingegangen werden soll. (2) Die grundsätzliche Umorganisation der Vorprüfung im Jahre 1998 Durch das „Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern“ wurde § 100 BHO mit Wirkung ab 1. Januar 1998 dahingehend geändert, daß für den Bereich der unmittelbaren Bundesverwaltung die Vorprüfung entfiel. Abgeschafft wurde auch die bis dahin bestehende Verpflichtung der Länder und kommunalen Gebietskörperschaften, für den Bund Vorprüfungen gemäß § 56 Abs. 3 a. F. HGrG a. F. durchzuführen. Dies betraf diejenigen Mittel, die ausschließlich oder teilweise vom Bund zur Verfügung gestellt worden waren oder die ihm ausschließlich oder teilweise zustanden. Im Gegenzug wurden die externe Finanzkontrolle neu gestaltet und Prüfungsämter geschaffen, die dem Bundesrechnungshof unmittelbar nachgeordnet sind und seiner Dienst- und Fachaufsicht unterstehen (§ 100 BHO neue Fassung, § 20 a Bundesrechnungshofgesetz). bb) Die Besonderheiten der Vorprüfung bei der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit Die Bundesanstalt für Arbeit, die eine der größten Leistungsverwaltungen der Bundesrepublik Deutschland ist, wurde von der vorgenannten grundsätzlichen Umorganisation der Vorprüfung beim Bund durch § 77 b Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) ausgenommen. Sie verfügt über die größte Vorprüfungsorganisation auf Bundesebene98 und entsprechend große 94

Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 169. Bublitz, Jörg, S. 374. 96 Ebenda. 97 Bublitz, Jörg, S. 374. 98 Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltrechts-Fortentwicklungsgesetz), Bundesrat, Drucksache 366/97 vom 23.05.1997, S. 35. 95

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Erfahrungen auf dem Gebiet der Vorprüfung. Grund für die Beibehaltung der Vorprüfung war vor allem das zu prüfende Haushaltsvolumen99. Dieser der Arbeitsverwaltung gesetzlich eingeräumte Sonderweg ist sowohl im Hinblick auf die in der Vergangenheit geführte Diskussion um die Reform der Vorprüfung als auch die derzeitige Verwaltungsmodernisierungsdebatte bemerkenswert. Offensichtlich war der Gesetzgeber der Auffassung gewesen, daß das bei der Bundesanstalt für Arbeit eingerichtete Vorprüfungsamt geeignet sein würde, auch den geänderten Anforderungen an eine effiziente Aufgabenerledigung gerecht zu werden. Dies gibt Anlaß zu einer näheren Betrachtung der bei der Arbeitsverwaltung praktizierten Vorprüfung. (1) Das Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit Schon vor der Gründung des Vorprüfungsamtes am 1. Januar 1979100 gab es im Bereich der Bundesanstalt für Arbeit bzw. bei ihrer Vorgängerin, der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, eigenständige Vorprüfungsstellen. Diese waren bei den örtlichen Arbeitsämtern, den Landesarbeitsämtern sowie der Hauptstelle angesiedelt101. Das heutige Vorprüfungsamt der Bundesanstalt für Arbeit hat seinen Sitz in Nürnberg. Es untergliedert sich in die Zentrale in Nürnberg sowie in Außenstellen und Stützpunkte. Die Außenstellen sind bei den Landesarbeitsämtern angesiedelt. Sie führen die Aufgaben der vormals dort eingerichteten eigenständigen Vorprüfungsstellen fort. Vor der deutschen Wiedervereinigung existierten neun Außenstellen, und zwar in Kiel, Hannover, Düsseldorf, Frankfurt, Saarbrücken, Stuttgart, Nürnberg, München und Berlin. Einigungsbedingt sind zwei weitere Außenstellen, nämlich in Halle und Chemnitz, hinzugekommen. Auch die circa 40 regionalen Stützpunkte, die zuvor den Vorprüfungsstellen der Landesarbeitsämtern zugearbeitet hatten, wurden bei der Neuordnung des Vorprüfungswesens der Bundesanstalt für Arbeit im Jahre 1979 übernommen. Das Vorprüfungsamt hat 620 Mitarbeiter, wovon circa 50 Bedienstete in der Zentrale in Nürnberg arbeiten102. Wegen der Besonderheit, daß der Direktor des Vorprüfungsamtes zugleich auch Beauftragter für den Datenschutz der Bundesanstalt für Arbeit ist, sind jedoch in der

99 Dieses betrug im Jahre 1999 beispielsweise 105 Mrd. DM, vgl. Henkes/Baur/ Kopp/Polduwe, Handbuch Arbeitsförderung SGB III, S. 362. 100 Siehe Gründungserlaß der BA vom 9.November 1978, Gesch.Z.: IVa4-1024/ 3600/2702. 101 Siehe § 2 Vorprüfungsordnung für die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung vom 12. Juli 1961 [im Dienstblatt der Bundesanstalt (vgl. Rd. Erl. 446/61.6 vom 25.09.1961 – III a3 – 3502) veröffentlicht]. 102 Stand 1997/1998, vgl. interne Unterlagen des Vorprüfungsamtes.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Zentrale nicht alle Mitarbeiter ausschließlich mit der Finanzkontrolle befaßt103. (2) Die Rechtsgrundlagen der Arbeit des Vorprüfungsamtes Die Arbeit des Vorprüfungsamtes wird durch die Vorprüfungsordnung und die hierzu ergangenen Durchführungsanweisungen festgelegt104. Nach Ziffer 6.1 der Vorprüfungsordnung werden die vorgesehenen Prüfungsthemen vom Vorprüfungsamt im Einvernehmen mit dem Bundesrechnungshof in einem Rahmenprüfungsplan für ein Jahr im voraus festgelegt105. Die Ergebnisse der daraufhin durchgeführten Prüfungen werden in Vorprüfungsniederschriften festgehalten. Das Vorprüfungsamt unterstützt den Bundesrechnungshof auch bei der Erstellung seines Jahresberichtes über den Geschäftsbereich der Bundesanstalt für Arbeit. Nach § 77 b Abs. 6 SGB IV geschieht dies unter anderem durch die Berichterstattung über die Ergebnisse der Prüfungen nach dem Rahmenprüfungsplan bzw. durch die Übermittlung sonstiger wesentlicher Feststellungen, beispielsweise auch aus dem Bereich der Außenstellen und Stützpunkte106. (3) Der Wandel im Selbstverständnis des Vorprüfungsamtes Im Laufe der letzten Jahre hat das Vorprüfungsamt einen erheblichen Wandel in seinem Selbstverständnis durchgemacht107. Hatte es früher häufig Einzelfallprüfungen zu abgeschlossenen Vorgängen durchgeführt, so konzentriert es sich heute verstärkt auf solche Themen, bei denen eine Umsetzung der gewonnenen Erkenntnisse für die Zukunft verfahrensmäßig noch möglich ist. Rückwirkende Prüfungen finden daher nur noch insoweit statt, als sie die vorgenannten Voraussetzungen erfüllen. Die Auswertung der Prüfungsergebnisse dient dazu, typische Fehlerquellen aufzuzeigen und Schlußfolgerungen hieraus für das zukünftige Verwaltungshandeln zu zie103 Die Ausführungen zur Organisation des Vorprüfungsamtes der Bundesanstalt für Arbeit sind das Ergebnis eines am 15.01.1998 geführten Fachgespräches mit dessen Leiter, Herrn Dietz. 104 Siehe Vorprüfungsordnung der Bundesanstalt für Arbeit vom 1. Januar 1994, Durchführungsanweisungen vom 2. Juni 1995, beide im Dienstblatt-Runderlaß 57/ 95 vom 2. Juni 1995, Gesch.Z. IVa3 – 3500/3501, Rd.Erl. 60/90. 105 Nach dem am 15.01.1998 mit Herrn Dietz geführten Fachgespräch handelt es sich in der Regel um ca. 20 Prüfthemen. 106 Vgl. Ziffer 18 der Vorprüfungsordnung BA vom 1.1.1994 i.V. m. den Durchführungsanweisungen vom 02.06.1995. 107 Die nachfolgenden Ausführungen sind das Ergebnis des Fachgespräches am 15.01.1998 mit Herrn Dietz sowie der Auswertung der zur Verfügung gestellten umfangreichen internen Unterlagen.

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hen. Demgemäß soll am Ende einer Prüfung stets die Beratung der geprüften Organisationseinheit darüber stehen, wie die gewonnenen Erkenntnisse für die weitere Verwaltungspraxis am besten nutzbar gemacht werden können. Auch soll das Vorprüfungsamt Informationen über besonders wirtschaftliches Verwaltungshandeln einzelner Verwaltungseinheiten sammeln und nutzbar machen. Hintergrund hierfür ist die gemachte Praxiserfahrung, daß Informationen über Einsparpotentiale nicht immer allen gleichermaßen betroffenen Verwaltungseinheiten zugänglich sind, weswegen eine maximal mögliche Kostensenkung in der Vergangenheit oftmals nicht erzielt werden konnte108. Darüber hinaus sollen die Prüfaktivitäten sukzessive in Richtung einer Service- und Beratungsdienstleistung für den sog. operativen Bereich ausgebaut werden. Demgemäß ist beispielsweise vorgesehen, zunehmend auch solche Prüfthemen aufzugreifen, die für die Aufgabenerfüllung der Bundesanstalt für Arbeit von besonderem Interesse ist. Es wird aber nicht daran gedacht, dem Vorprüfungsamt in laufenden Verfahren eine Beteilungs- oder Beratungsfunktion zuzubilligen. Die begonnene strategische Neuausrichtung der Aufgabenstellung des Vorprüfungsamtes erfordert auch interne Veränderungen. So sieht das Vorprüfungsamt Handlungsbedarf im Bereich der Informationstechnik, die weiter ausgebaut werden soll. Hiervon verspricht es sich vor allem eine Verbesserung der Aussagekraft der Prüfergebnisse. Desweiteren wird der Ressource „Mitarbeiter“ eine große Bedeutung zugemessen, nicht zuletzt auch unter dem Aspekt der Steigerung der Mitarbeiterzufriedenheit. Die gesteckten Ziele sollen unter anderem durch folgende Maßnahmen erreicht werden109: 1. Förderung der teamorientierten Zusammenarbeit über die Grenzen von Organisationseinheiten hinweg, 2. Vernetzung der Hierarchieebenen, 3. Steigerung der fachlichen Qualifizierung der Mitarbeiter, 4. Verstärkung der Einbindung der Mitarbeiter in die Entscheidungsprozesse,

108 So berichtete der Leiter des Vorprüfungsamtes in dem Gespräch am 15.01.1998, daß bei Prüfungen seines Amtes festgestellt worden sei, daß einige Amtsleiter nach Rückgang der Mieten für gewerbliche Räume Mitte der 90er Jahre die Mietverträge für die Arbeitsämter nachverhandelt hätten und Mietsenkungen erreichen konnten. Andere Amtsleiter seien jedoch nicht auf diese Idee gekommen. Dies sei erst durch Prüfungen des Vorprüfungsamtes aufgefallen. Durch eine entsprechende Mitteilung an die Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit sei jedoch erreicht worden, daß auch in anderen Ämtern die Mietkosten gesenkt werden konnten. 109 Die nachfolgenden Ausführungen sind das Ergebnis der Auswertung der vom Vorprüfungsamt zur Verfügung gestellten internen Unterlagen.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

5. Förderung der Eigenverantwortlichkeit der Mitarbeiter, 6. Verbesserung des Informationsstandes in allen Bereichen der Verwaltung und 7. Steigerung der Flexibilität des Verwaltungshandelns in allen Aufgabenbereichen. cc) Die Vorprüfung auf Länderebene Das Vorprüfungswesen ist auf der Länderebene keineswegs einheitlich organisiert. Nach den verschiedenen Länderregelungen lassen sich jedoch zwei Arten der Vorprüfung, nämlich die sog. einstufige und die sog. zweistufige Finanzkontrolle, unterscheiden: (1) Die Bundesländer mit sog. einstufiger Finanzkontrolle Hierzu sind einerseits die Länder zu zählen, deren externe Finanzkontrolle ausschließlich aus dem Landesrechnungshof besteht, wie z. B. Sachsen110. Andererseits gehören hierher aber auch diejenigen Bundesländer, in denen den Landesrechnungshöfen Prüfungsämter nachgeordnet sind. So wurden beispielsweise in Nordrhein-Westfalen zum 1. Januar 1995 durch das Gesetz zur Neuordnung der staatlichen Finanzkontrolle vom 19. Juni 1994111 staatliche Rechnungsprüfungsämter anstelle der ehemaligen Vorprüfstellen nach § 100 Landeshaushaltsordnung (LHO) eingerichtet. Die Rechnungsprüfungsämter sind dort unmittelbar dem Landesrechnungshof nachgeordnet und an dessen Weisungen gebunden112. Auch in Baden-Württemberg wurden im Jahr 1994 das Vorprüfungswesen abgeschafft und an dessen Stelle vier staatliche Rechnungsprüfungsämter errichtet, die dem Landesrechnungshof nachgeordnet sind113. Ebenso wurden in Hessen durch das Gesetz zur Neuordnung der Finanzkontrolle vom 19. Dezember 1995114 die bisherigen Vorprüfungsstellen aufgelöst und an ihrer Stelle drei staatliche Rechnungsprüfungsämter eingerichtet. Auch Niedersachen hat sich dieser Vorgehensweise angeschlossen115. Im Freistaat Bayern besteht bereits seit dem Jahre 1951 eine einstufige externe Finanzkontrolle mit dem Baye110 Schreiben des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen vom 25. März 1998, Az. 15-H 1322-166/2-13504. 111 GV NW S. 428. 112 Müskens, Egon/Watzka, Bodo, Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 298. 113 Gesetz zur Einführung einer einheitlichen Finanzkontrolle vom 30. November 1994 (Gesetzblatt S. 619). 114 Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, vom 28. Dezember 1995, S. 558.

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rischen Obersten Rechnungshof und den ihm nachgeordneten Rechnungsprüfungsämtern116. (2) Die Bundesländer mit sog. zweistufiger Finanzkontrolle Nachdem die Länder Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen ihre externe Finanzkontrolle vom zweistufigen auf das einstufige Modell umgestellt haben, sind die Länder mit zweistufiger Finanzkontrolle in der Minderheit117. So gibt es z. B. noch in der Freien und Hansestadt Hamburg in einigen Behörden für bestimmte Aufgabenbereiche Vorprüfungsstellen, die dem Landesrechnungshof fachlich unterstehen118. e) Kurze Zusammenfassung der Vor- und Nachteile des derzeitigen Systems der externen Finanzkontrolle aa) Die Vorteile Die externe Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe und ihre nachgeordneten Bereiche sowie die Vorprüfungsstellen hat eine lange Tradition. Daher verfügen diese Institutionen über fundierte Prüferfahrungen. Nicht zuletzt der externen Finanzkontrolle ist es zu verdanken, daß die Methoden für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen von Einzelprojekten weitgehend ausgereift sind119. Schließlich führt das Wissen um die Befugnis der externen Finanzkontrolle, jederzeit Prüfungen durchführen zu können, dazu, daß die Bediensteten der öffentlichen Verwaltung das Wirtschaftlichkeitsgebot nicht aus dem Auge verlieren. bb) Die Nachteile Die parlamentarische Haushaltskontrolle im Rahmen des Entlastungsverfahrens der Bundesregierung ist ein eher formaler Vorgang120. Dies zeigt 115 Schreiben des Niedersächsischen Innenministeriums vom 5. Oktober 1999, Az. L 1.11. 116 Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 19. Mai 1998, Az. 11-O 1040-4/1225-10365. 117 Vgl. Bundesrat, Drucksache 366/97 vom 23.05.1997, S. 33: Danach gab es im Jahre 1997 in 11 Bundesländern eine einstufige Finanzkontrolle. 118 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 13/3265 vom 07.02.1989, S. 1 ff., 2. 119 Siehe zu dem verschiedenen Methoden der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen: VV zu § 7 BHO Ziffer 2 u. 3, in: v. Köckritz/Ermisch/Lamm, BHO Kommentar, § 7.

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sich bereits darin, daß die Rechnungsprüfung dem Rechnungsprüfungsausschuß als Unterausschuß des Haushaltsausschusses übertragen wurde121. Dies führt zu einer Doppelbelastung der Abgeordneten, da sie im Haushaltsausschuß in der Regel gleichzeitig auch über den neuen Haushalt beraten müssen122. Zudem geht das Entlastungsverfahren üblicherweise ohne Plenardebatten, z. B. über die Berichte des Bundesrechnungshofes, vonstatten123. Diese verfahrensmäßige Behandlung steht in krassem Gegensatz zu den oft mehrtägigen kontrovers geführten Haushaltsdebatten im Rahmen des Haushaltsgesetzgebungsverfahrens. Ferner ist zu berücksichtigen, daß die klassische externe Finanzkontrolle nur stichprobenartig und nachträglich tätig wird. Sie hat daher nur eingeschränkte Möglichkeiten der Schadensbeseitigung bzw. -begrenzung. Auch ist die inhaltliche Ausrichtung der Prüfungen – trotz der zunehmend festzustellenden Tendenz, in größeren Zusammenhängen zu prüfen – immer noch punktuell. Damit werden die hinter den festgestellten Fehlentscheidungen liegenden Ursachen nicht beseitigt. Außerdem müssen sich die Kontrolleure oftmals erst mühsam in die spezifischen Kostenstrukturen der geprüften Verwaltungseinheiten einarbeiten, bevor weitergehende Wirtschaftlichkeitsanalysen angestellt werden können. Hauptgrund hierfür ist, daß die erforderlichen betriebswirtschaftlichen Rechnungsgrundlagen vielfach nicht vorhanden sind. Schließlich führt der bestehende natürliche Gegensatz zwischen Prüfern und zu prüfenden Verwaltungseinheiten bei Letzteren zu Abschottungstendenzen. Dies macht es auch versierten Prüfern häufig nicht leicht, an die eigentlich brisanten Problemfälle heranzukommen.

II. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle Wie eingangs festgestellt wurde124, obliegt die Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsgebots jedem Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung. Gleichwohl werden immer wieder Fälle unwirtschaftlichen Verwaltungshandelns festgestellt. Hier setzt das Neue Steuerungsmodell an, indem es beispielsweise durch die Implementierung der Kosten- und Leistungsrechnung in Verbindung mit dem Controlling und einem entsprechendem Berichtswesen versucht, die Strukturen der Verwaltung in Richtung einer stärkeren Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu ändern. Es fragt sich daher, wel120

Heun, Werner, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 499 ff. Heun, Werner, S. 501. 122 Heun, Werner, S. 501. 123 v. Mutius, Albert, Die Steuerung des Verwaltungshandelns durch Haushaltsrecht und Haushaltskontrolle, in: VVDStRL 42, S. 147 ff., 186. 124 Vgl. 1. Kapitel, S. 37. 121

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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che Konsequenzen dies für die externe Finanzkontrolle haben würde. Desweiteren stellt sich die Frage nach dem Erfordernis einer externen Finanzkontrolle in den Fällen, in denen das öffentliche Rechnungswesen völlig auf eine doppelte, kaufmännische Buchführung umgestellt werden soll, wie dies beispielsweise Hessen beabsichtigt. Hier läge nahe, die Prüfung des Jahresabschlusses Wirtschaftsprüfern zu übertragen, wie dies auch in der Privatwirtschaft geschieht125. Aus alledem wird deutlich, daß das Neue Steuerungsmodell die Existenzberechtigung der externen Finanzkontrolle in Frage stellen oder zumindest gravierende Auswirkungen auf deren Aufgabenerfüllung haben könnte. 1. Die Bestandsgarantie der externen Finanzkontrolle Auch das Neue Steuerungsmodell hat zu beachten, daß die externe Finanzkontrolle durch den Bundesrechnungshof verfassungsrechtlich geschützt ist. So gibt Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG dem Bundesrechnungshof eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie, die nicht durch eine einfachgesetzliche Regelung, sondern höchstens durch eine Verfassungsänderung beseitigt werden könnte126. Daher sind er und seine Prüfungsämter berufen, sowohl die Jahresrechnung, die die Grundlage der Entlastungsentscheidung des Parlamentes darstellt, als auch die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der gesamten Haushaltsführung der Exekutive zu prüfen127. Hieran vermag das Ziel aller aktuellen Modernisierungsbemühungen, eine wirtschaftlichere Haushaltsführung sicherzustellen, nichts zu ändern. Gleiches gilt für den Fall einer völligen Umstellung des öffentlichen Rechnungswesens auf die Doppik mit der Kosten- und Leistungsrechnung. Zwar kann der Jahresabschluß durch einen Wirtschaftsprüfer testiert werden. Nach der geltenden Verfassungslage kann hierdurch aber nicht die Prüfung durch die externe Finanzkontrolle ersetzt oder eingeschränkt werden128. Dieses Ergebnis wird durch § 33a HGrG bestätigt, der die Buchführung und Bilanzierung nach den Grundsätzen des Handelsgesetzbuches nur zusätzlich zur kameralistischen Buchführung und Rechnungslegung zuläßt. Die Prüfung der hiernach parallel durchzuführenden kameralistischen Buchführung und Rechnungslegung ist aufgrund der langen einschlägigen Erfahrung die Do125

Siehe §§ 316 ff. Handelsgesetzbuch (HGB). Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 421; Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 17. 127 Munzert, Eberhard, Schwerpunkte der Haushaltsreform im Lichte moderner Finanzkontrolle, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 31 ff., 38. 128 Siehe dazu auch die Ausführungen von Prof. Dr. Siekmann, Helmut anläßlich der Anhörung des Haushalts- und Finanzausschusses am 28.10.1999, Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 13/4660, S. 15. 126

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

mäne des Bundesrechnungshofes und nicht der Wirtschaftsprüfer. Im übrigen sollte nicht unberücksichtigt bleiben, daß Wirtschaftprüfer in der Vergangenheit schon mehrfach Unternehmen Testate erteilt haben, die sich kurze Zeit später als konkursreif herausstellten129. Dem gegenüber hat sich die externe Finanzkontrolle als unabhängige Prüfinstanz ausgewiesen. 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die Binnenstruktur der Rechnungshöfe Bei Implementierung des Neuen Steuerungsmodells in die öffentliche Verwaltung müßten sich die Rechnungshöfe fragen, ob sie von ihrer derzeitigen Personalstruktur überhaupt in der Lage wären, die sich dann ergebenden neuen Prüfanforderungen zu erfüllen. Auch die Rechnungshöfe zählen zur öffentlichen Verwaltung130. Daher wäre auch von ihnen die Frage zu beantworten, ob und inwieweit sie selbst die neuen Steuerungsinstrumente in ihre Organisation übernehmen wollen, um ihre Prüftätigkeit noch effizienter als bisher zu gestalten. a) Die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei den Rechnungshöfen Zunächst wurden aus einzelnen Landesrechnungshöfen Stimmen laut, die darauf hinwiesen, daß man nur dann kompetent den Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung begleiten könne, wenn sich auch die Rechnungshöfe in ihrem Binnenbereich modernisierten. In dieser Erkenntnis wurde beim Baden-Württembergischen Rechnungshof und seinen staatlichen Rechnungsprüfungsämtern daher zum 1. Januar 1999 eine EDV-gestützte Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt. Diese soll die Basis für ein noch zu implementierendes Controlling in Verbindung mit einem periodischen Berichtswesen sein131. Auch der Hessische Rechnungshof beabsichtigt, die Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen132. Der Bundesrechnungshof schien für seinen Bereich lange Zeit die Frage der Implementierung der neuen Steuerungsinstrumente zu verneinen, da er weder deren Entwicklung noch deren Einführung betrieb133. Ab dem Jahre 2002 soll

129

Ebenda. Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 24. 131 Verfügung Nr.: Pr – 0432.9/1 des Präsidenten des Rechnungshofes BadenWürttemberg, Martin Frank. 132 Schreiben des Hessischen Rechnungshofes vom 8. März 1999, ohne Az.; Telefonat mit Herrn Reus, Hessischer Landesrechnungshof, am 10.11.2000. 133 Gespräch mit Herrn Getzke, Bundesrechnungshof, am 1.09.1997. 130

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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nun aber ein Pilotprojekt zur Erprobung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings gestartet werden134. b) Die notwendige Veränderung der Personalstruktur der Rechnungshöfe Bislang rekrutiert sich der Prüfdienst der Rechnungshöfe noch überwiegend aus Bediensteten des gehobenen Dienstes135. Für die klassische Rechnungsprüfung ist dieser Personenkreis auch besonders prädestiniert. So ist seine Stärke die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Buchungen und des Abschlusses sowie im Rahmen der Belegprüfung die stichprobenweise Sichtung der Einzelbelege und die Kontrolle, ob die verbuchten Einzelausgaben den Anforderungen der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit entsprechen136. Die als Folge des Neuen Steuerungsmodells verstärkt durchzuführenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen würden aber höhere fachliche Anforderungen an die Rechnungsprüfer stellen, als dies bislang der Fall war. Daher wäre zu überlegen, ob die Rechnungshöfe bei ihrer Personalplanung nicht mehr Wert auf die Einstellung wissenschaftlich ausgebildeter Mitarbeiter legen sollten137. Ferner müßte in stärkerem Maße als bisher darauf geachtet werden, daß das Personal ein möglichst breites fachliches Spektrum abdeckt. Demgemäß werden Prüfer mit wissenschaftlicher Ausbildung und großer Verwendungsbreite, wie beispielsweise Juristen oder Wirtschaftwissenschaftler, auch künftig unverzichtbare Mitglieder der Kontrollteams bleiben müssen138. Hinzukommen sollten jedoch verstärkt auch Mitarbeiter mit anderer wissenschaftlicher Ausrichtung, wie z. B. der Medizin, der Naturwissenschaften oder der technischen Disziplinen, wie dies heute jedenfalls teilweise schon praktiziert wird139.

134

Telefonat mit Herrn Pfost, Bundesrechnungshof, am 13.11.2001. Vgl. S. 253. 136 Jakobs-Woltering, Peter, Die Personalstruktur der Rechnungshöfe, in: VOP 2/ 1995, S. 120 ff., 121. 137 Jakobs-Woltering, Peter, S. 123. 138 Jakobs-Woltering, Peter, S. 124. 139 Fey, Manfred, Verhältnis interne – externe Revision in öffentlichen Verwaltungen, S. 292; siehe das Beispiel Baden-Württembergs, wo laut Gößler, Gerhard, Die Funktion der Rechnungshöfe und ihr Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung, in: VBlBW 1995, S. 257 ff., 258, neben Juristen auch Architekten, Ingenieure, Volkwirte etc. die Führungspositionen einnehmen. 135

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

3. Die Beteiligung der Rechnungshöfe am Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung Das Neue Steuerungsmodell geht davon aus, daß die größere Handlungsfreiheit der Verwaltung mit einer größeren Informationsdichte und -qualität auf seiten der Politik korrespondiert, wobei dem Controlling in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle zukommt140. Die Rechnungshöfe müssen sich hierauf mit ihren Prüfungsinstrumentarien einstellen und sich fragen, inwieweit diese weiterzuentwickeln sind. Desweiteren haben sie ihre Position gegenüber den zu prüfenden Behörden zu überdenken. Bislang schweben die Rechnungshöfe noch als unabhängige Prüforganisation über der öffentlichen Verwaltung mit der Folge, daß allein sie über Prüfinhalte und -umfang bestimmen. Bei Übertragung des Gedankens der „Kundenorientierung“ auf die Arbeit der Rechnungshöfe wäre aber zu fordern, daß auch solche Prüfthemen aufgegriffen werden würden, die die Verwaltung besonders interessieren141. Dies setzte eine intensivere Zusammenarbeit mit den zu prüfenden Verwaltungseinheiten voraus. Schließlich wäre auch eine Beratung und Projektmitarbeit der Rechnungshöfe zu Fragen des Neuen Steuerungsmodells denkbar, so daß die Übernahme von Verantwortung für die Veränderungsprozesse nicht länger ausgeschlossen werden könnte142. Bislang waren die Rechnungshöfe nur partiell in den Modernisierungsprozeß eingebunden. So wirkt beispielsweise der Bundesrechnungshof im regelmäßig tagenden Bund/Länder Arbeitsausschuß „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik“ beratend mit143. Dieser Arbeitsausschuß hatte sich im Vorfeld des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes intensiv mit den Fragen der Haushaltsrechtsflexibilisierung befaßt. Die praktische Ausgestaltung einzelner Instrumente des Neuen Steuerungsmodells, wie z. B. der Kostenund Leistungsrechnung, erfolgte jedoch durch das Bundesfinanzministerium in Zusammenarbeit mit einer externen privaten Unternehmensberatung ohne Beteiligung des Bundesrechnungshofes144. Es gibt daher Stimmen aus dem Bereich der Rechnungshöfe, die die eher abwartende Haltung der Rechnungshöfe kritisieren und monieren, daß diese die Entwicklung der Verwaltung lediglich beobachteten und sich vorbehielten, gegebenenfalls Kritik 140

Vgl. 1. Kapitel, S. 76. Vgl. hierzu Überlegungen des Vorprüfungsamtes der Bundesanstalt für Arbeit, das diesen Gedanken in sein Modernisierungskonzept bereits aufgenommen hat und damit Vorreiterfunktion ausüben könnte, S. 262 ff. 142 Frank, Martin, pro&contra: Rechnungshöfe der Zukunft, in: die innovative verwaltung, 4/1996, S. 29. 143 Telefonat mit Herrn Beckonert, Bundesrechnungshof, am 12.11.2001. 144 Siehe Vorwort des Bundesministeriums der Finanzen zu der Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung – VSF – Stoffgebiet Haushaltsrecht, Abschnitt: Kosten- und Leistungsrechnung, August 1997, S. 2. 141

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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hieran zu üben145. Dieses wird als Grund dafür angesehen, daß der Verwaltungsmodernisierungsprozeß sehr stark von privaten Beratungsfirmen geprägt wird146. Daher plädieren die Kritiker dafür, daß die Rechnungshöfe eine aktive Rolle und selbst Verantwortung übernehmen sollen147. Die Rechnungshöfe befinden sich bei der Frage, wie aktiv sie sich am Verwaltungsmodernisierungsprozeß beteiligen sollen, in einem grundsätzlichen Dilemma. Einerseits läge es nahe, ihre Erfahrungen bereits im Planungsstadium zu nutzen, um möglichst frühzeitig Entwicklungsfehler und hieraus resultierende Schäden zu vermeiden148. Andererseits muß aber auch gesehen werden, daß die von der Verfassung vorgegebene Aufgabenerfüllung der Rechnungshöfe durch eine solche Beratungstätigkeit gefährdet werden könnte149. Je mehr daher die Rechnungshöfe im Vorfeld an Entscheidungsprozessen beteiligt sein würden, um so schwerer fiele es ihnen, bei späteren Prüfungen überzeugend Verstöße gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit zu rügen. Dies aber würde nicht nur die Unvoreingenommenheit der Mitglieder der Rechnungshöfe gefährden150, sondern sie würden damit faktisch auch in die Mitverantwortung genommen151. Demgemäß nehmen die Landesrechnungshöfe überwiegend152 und offensichtlich auch der Bundesrechnungshof eine eher restriktive Haltung zu einer zu intensiven Beratungstätigkeit ein. Dahinter steht auch die Angst, als „Partei“ vereinnahmt zu werden. Zudem ist darauf hinzuweisen, daß die Verantwortung für Entscheidungen über konkrete Projekte grundsätzlich vom Parlament und der Exekutive zu tragen ist153.

145 Frank, Martin, S. 29; Der Bundesrechnungshof hat beispielsweise in seinen Bemerkungen des Jahres 1999 speziell den Aufbau der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controlling im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung geprüft und Mängel hierbei festgestellt. Er kündigte eine weitergehende Beratung an, da diesem Amt eine Vorreiterrolle für die gesamte Bundesverwaltung zukomme, vgl. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1999 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1667 vom 11.10.1999, S. 13 und 67. 146 Frank, Martin, S. 29. 147 Ebenda. 148 Müller, Udo, Controlling als Steuerungsinstrument der öffentlichen Verwaltung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, S. 11 ff., 19. 149 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 30. 150 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 30. 151 Grupp, Klaus, Steuerung des Verwaltungshandelns durch Wirtschaftlichkeitskontrolle, in: DÖV 1983, S. 661 ff., 664. 152 Blasius, Hans, pro&contra: Rechnungshöfe der Zukunft, in: die innovative verwaltung, 4/1996, S. 24 ff. 153 Maunz, Theodor, in: Maunz/Dürig, GG Kommentar, Art. 114, Rdnr. 30.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Es stellt sich nun die Frage, ob die vorgetragenen Bedenken auch insoweit Geltung beanspruchen können, als es um die Überprüfung von allgemeinen Verfahrensabläufen und organisatorischen Rahmenbedingungen im Hinblick auf eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns geht. Genau dieses will das Neue Steuerungsmodell durch seine Steuerungsinstrumente erreichen. Die Entscheidung über ihre Implementierung hat zwar politischen, primär aber nicht parteipolitischen Charakter. Im Kern ist sie vielmehr verwaltungstechnischer Natur. Somit wären die Rechnungshöfe aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht gehindert, sich im derzeitigen Stadium an der Entwicklung und Erprobung der neuen Steuerungsinstrumente aktiv zu beteiligen. Hierdurch würden sie weder „Partei“, noch bestünde die Gefahr ihrer Voreingenommenheit bei späteren Prüfungen. Deshalb wurde auch der Vorschlag gemacht, daß sich die Rechnungshöfe organisatorisch auf die neue Situation einstellen sollten. Hierzu sollen sie in zwei unterschiedliche Bereiche aufgegliedert werden, und zwar in einen Bereich, der weiterhin die traditionelle Finanzkontrolle ausübt, und in einen neu zu gründenden weiteren Bereich, der die fachkundige Begleitung des Modernisierungsprozesses der Verwaltungsstrukturen zur Aufgabe hat154. 4. Die Veränderungen in der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle Die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells in die öffentliche Verwaltung würde sich auf die Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle in formaler und inhaltlicher Hinsicht auswirken. Ziel der Reform ist die bessere Erfüllung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß der §§ 6 HGrG, 7 BHO durch die Verwaltung. Hierzu soll den Verantwortlichen über die neuen Steuerungsinstrumente der Kosten- und Leistungsrechnung sowie des Controllings mit entsprechendem Berichtswesen aussagekräftiges Datenmaterial für eine bessere Sachentscheidungsgrundlage an die Hand gegeben werden. Das Controlling hat aber nicht nur Steuerungs- und Informationsfunktion, sondern es soll über Kontrollmechanismen auch die Erreichung der für die laufende Haushaltsperiode gesteckten Ziele sicherstellen. Damit könnte die externe Finanzkontrolle auf einen völlig neuen Datenbestand in der öffentlichen Verwaltung zugreifen, der ihre Prüftätigkeit erleichtern würde. Es stellt sich aber die Frage, ob ein unbegrenzter Zugriff der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings sinnvoll ist. Desweite154 Engelhardt, Gunther/Hegmann, Horst, Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe: Eine institutionenökonomische Interpretationsskizze zur Einführung, in: Engelhardt, Gunther/Schulze, Harald/Thieme,Werner (Hrsg.), Stellung und Funktion der Rechnungshöfe im Wandel?, S. 15 ff., 30 f.

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

273

ren müßten die Inhalte der Prüftätigkeit an den neuen Erkenntnisstand der öffentlichen Verwaltung angepaßt werden, d.h. der Schwerpunkt der Rechnungsprüfung kann nicht länger in der Belegprüfung oder in der Erarbeitung von Daten für Wirtschaftlichkeitsprüfungen liegen. Vielmehr würde die Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen im Vordergrund stehen müssen, einschließlich der Frage, ob und inwieweit die öffentliche Verwaltung in der Praxis tatsächlich die neuen Steuerungsinstrumente für wirtschaftlichere Entscheidungen genutzt hat. a) Die formalen Erleichterungen der Prüftätigkeit Die Prüftätigkeit der Rechnungshöfe würde durch die Einführung des Neuen Steuerungsmodells erleichtert, da die neuen Steuerungsinstrumente die Kosten des Verwaltungshandelns transparent machen würden. Gleichwohl muß geprüft werden, ob ein unbeschränkter Zugriff der externen Finanzkontrolle auf dieses Datenmaterial der öffentlichen Verwaltung sinnvoll ist. aa) Die Verbesserung der Prüfgrundlagen durch eine verbesserte Datenlage Dem Bundesrechnungshof und den Landesrechnungshöfen sind auf Verlangen alle benötigten Unterlagen vorzulegen und die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Dies ergibt sich aus § 95 BHO bzw. den entsprechenden Vorschriften der einzelnen Landeshaushaltsordnungen. Mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells würde ihnen für ihre Prüfungen die gesamte Datenfülle der Kosten- und Leistungsrechnung bzw. des Controllings zur Verfügung stehen. Bislang muß die Rechnungsprüfung noch selbst die relevanten Daten des jeweiligen Prüfgebietes erarbeiten155, um hierauf dann später die eigentlichen Wirtschaftlichkeitsanalysen aufbauen zu können156. bb) Das sinnvolle Maß des Zugriffs der externen Finanzkontrolle auf die Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings Es stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, den rechtlich unbegrenzten Zugang der Rechnungshöfe auf das gesamte Datenmaterial der Verwaltung auch nach Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Control155 Hausmann, Friedrich, Kosten- und Leistungsrechnung in der modernen Verwaltungsführung, in: DÖV 1996, 732 ff., 737. 156 Vgl. 1. Kapitel, S. 35 ff.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

lings beizubehalten. Der hierin liegende Vorteil der erleichterten Prüfung der Rechnungshöfe wurde oben bereits erwähnt. Allerdings ist zu bedenken, daß die Kosten- und Leistungsrechnung sowie das Controlling, wenn sie denn tatsächlich den gewünschten Effekt der verwaltungsinternen wirtschaftlichen „Selbstkontrolle“ haben sollen, einer gewissen Vertraulichkeit bedürfen. Zwar sieht das Neue Steuerungsmodell eine externe Berichterstattung vor157. So sollen die Controllingberichte regelmäßig, d.h. unterjährig, auch dem Parlament zugeleitet werden158. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand sollen aber nicht die laufenden verwaltungsinternen Berichte der Legislative zugeleitet werden. Vielmehr sollen in den Vorlagen an das Parlament nur diejenigen Informationen aufbereitet werden, die für dessen Beurteilung des Haushaltsvollzugs bzw. der Umsetzung der Zielvorgaben erforderlich sind. Hierbei handelt es sich im wesentlichen um Soll-Ist-Vergleiche159. Vorrangig nicht gewollt ist jedoch die Übermittlung von Informationen über Detailvorgänge. Dies würde auch der Idee des Neuen Steuerungsmodells widersprechen, wonach sich die Politik um die Details der Aufgabenerledigung durch die Exekutive nicht zu kümmern hat. Bei Fortbestehen des unbeschränkten Zugriffs der Rechnungshöfe auf das gesamte Datenmaterial der öffentlichen Verwaltung nach Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung und des Controllings steht zu befürchten, daß nach den ersten negativen Prüf-Bemerkungen der Rechnungshöfe die sog. operativen Ebenen „Schutzmechanismen“ entwickeln werden, um das Aufdecken von Schwachstellen in der Organisation oder der Aufgabenerledigung zu erschweren bzw. zu verhindern. Dies aber würde dem Anliegen nach mehr Kostentransparenz und größerer Effizienz des Verwaltungshandelns zuwiderlaufen. Für das aus der Kosten- und Leistungsrechnung gewonnene Datenmaterial ist hinsichtlich des Zugriffs der Rechnungshöfe aus übergeordneten sachlichen Erwägungen keine Einschränkung zu machen. Vielmehr wäre es kontraproduktiv, wenn sich die Rechnungshöfe diese Datenbasis erst mühsam und zeitaufwendig selbst erarbeiten müßten. Nicht ohne weiteres zugänglich gemacht werden sollten den Rechnungshöfen aber die im Rahmen des Controllings von der Verwaltung gezogenen Schlußfolgerungen sowie die hierauf basierenden internen Berichte. Ansonsten bestünde die Gefahr, daß Schwächen des eigenen Verwaltungshandelns aus Angst vor dem Rechnungshof nicht mehr offen angesprochen und verwaltungseigene Verbesserungsvorschläge nicht mehr gemacht werden würden. Eine entsprechende Beschränkung des Zugriffs der externen Finanzkontrolle wäre durch eine Änderung des § 95 BHO und der vergleichbaren Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen oder durch eine Selbstbeschrän157 158 159

Vgl. 1. Kapitel, S. 76. Vgl. 1. Kapitel, S. 76. Vgl. 1. Kapitel, S. 77.

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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kung der Rechnungshöfe erreichbar. Die für das Parlament bestimmten Controllingberichte hingegen, in denen über den Haushaltsvollzug berichtet wird, wären auch gegenüber der externen Finanzkontrolle offenzulegen. Zur Begründung hierfür ist anzuführen, daß gerade die Kontrolle der Umsetzung der Etatvorgaben des Parlaments durch die öffentliche Verwaltung zum originären Prüfauftrag der externen Finanzkontrolle gehört. b) Die inhaltlichen Veränderungen der Prüftätigkeit Das Neue Steuerungsmodell wird sich auch auf die inhaltlichen Schwerpunkte der Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle auswirken. Zunächst wäre zu überlegen, ob und inwieweit die externe Finanzkontrolle verstärkt auch in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns eingebunden werden könnte. Ferner wird sich der Schwerpunkt der Prüftätigkeit von der Belegprüfung oder der Erarbeitung von Daten für Wirtschaftlichkeitsprüfungen zur Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen wandeln. Hierzu wird vor allem auch die Kontrolle der Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells durch die öffentliche Verwaltung gehören. aa) Die Einbindung der externen Finanzkontrolle in die Rechtmäßigkeitsprüfung des Verwaltungshandelns Wie bereits oben dargelegt worden ist160, wird die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Betonung des Wirtschaftlichkeitsaspekts des Verwaltungshandelns zu einer Reduzierung der Intensität der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitskontrolle führen. Folge hiervon wäre eine nicht hinnehmbare Absenkung des derzeitigen Niveaus der Gewährleitung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz GG, weswegen adäquate Kompensationsmöglichkeiten entwickelt werden müßten. Denkbar wäre daher, auf die vom Neuen Steuerungsmodell gewollte Gleichrangigkeit von Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns dadurch zu reagieren, daß sich die Rechnungshöfe künftig verstärkt auch der Prüfung der Rechtmäßigkeitsprüfung des Handelns der Verwaltung annähmen161. Der Prüfauftrag des Bundesrechnungshofes gemäß Art. 114 Abs. 2 GG umfaßt die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der 160

Vgl. 2. Kapitel, S. 170 ff. Hessischer Rechnungshof, Unterrichtung des Hessischen Landtags gemäß § 99 LHO über die Ergebnisse der Prüfung zur Umsetzung der Modellversuche der Haushaltsreform in Hessen, ohne Datum (1998), S. 116. 161

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Haushalts- und Wirtschaftsführung. Zur Prüfung der Ordnungsmäßigkeit gehört auch die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns162, d.h. die Frage, ob die Exekutive alle Rechtsvorschriften beachtet hat, wie dies Art. 20 Abs. 3 GG vorausgesetzt. Wenn auch der Wortlaut des § 90 BHO auf „die Einhaltung der für die Haushalts- und Wirtschaftsführung geltenden Vorschriften und Grundsätze“ abstellt, so darf dies lediglich als besondere Betonung der speziellen finanzrechtlichen Rechtsvorschriften und nicht als Einschränkung des Prüfumfangs des Bundesrechnungshofes interpretiert werden163. Maßgeblich ist insoweit vielmehr Art. 114 Abs. 2 S. 2 GG, der weiter gefaßt ist. Dieser umfaßt nach inzwischen herrschender Ansicht auch das Recht der Rechnungshöfe, die Rechtmäßigkeit, d.h. die Gesetz- und Verfassungsmäßigkeit, der Verwaltungsakte zu prüfen, auf Grund derer Ausgaben getätigt und Verpflichtungen übernommen worden sind164. Allerdings ist zu beachten, daß Art. 114 Abs. 2 GG als eigentliche Zielrichtung der externen Finanzkontrolle die Prüfung der Wirtschaftlichkeit des staatlichen Handelns vorgibt. Demgemäß unterfällt die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns nur dann der Kompetenz der Rechnungshöfe, wenn sie einen unmittelbaren Bezug zu haushaltswirtschaftlichen oder haushaltsrechtlichen Fragen hat165. Da es kaum staatliches Handeln gibt, das keine finanziellen Auswirkungen hätte166, steht der externen Finanzkontrolle somit die Befugnis zur Rechtmäßigkeitskontrolle nahezu uneingeschränkt zu. Allerdings dürfte sie nach dem oben Gesagten nicht auf eine allgemeine, umfassende Rechtmäßigkeitskontrolle ausgedehnt werden167. Fraglich ist, ob die Rechnungshöfe und die ihnen nachgeordneten Bereiche personell und kapazitätsmäßig überhaupt in der Lage wären, diesen Anforderungen gerecht zu werden. Schon wegen der fachlichen Ausrichtung ihres Personals auf wirtschaftliche Fragestellungen bestehen derzeit Zweifel daran, daß es den Rechnungshöfen möglich wäre, Rechtmäßigkeitskontrollen des Verwaltungshandelns in größerem Umfange durchzuführen168. Da die Notwendigkeit einer Verstärkung von Rechtmäßigkeitsprüfungen durch eine externe Instanz mittlerweile von den Rechnungshöfen selbst erkannt worden ist169, steht zu vermuten, daß sie sich auf diese neuen Anforderungen einstellen werden. Aber auch dann bleibt festzuhalten, daß sich die 162

Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, S. 433. Stern, Klaus, S. 434. 164 Kisker, Gunter, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89, Rdnr. 110. 165 Blasius, Hans, Recht und Finanzkontrolle in den Gestaltungsräumen von Politik und Verwaltung, in: DÖV 1988, S. 819 ff., 823. 166 Ebenda. 167 Degenhardt, Christoph, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 190 ff., 207. 168 Stern, Klaus, S. 434. 163

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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Rechnungshöfe von Rechts wegen nicht zu einer allgemeinen Aufsichtsinstanz zur Gewährleistung der Rechtsmäßigkeit des Verwaltungshandelns entwickeln können. Somit wird der mit dem Neuen Steuerungsmodell einhergehende Rückgang der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitskontrolle nicht völlig durch die externe Finanzkontrolle kompensiert werden können. bb) Der Wandel von der einzelfallbezogenen Belegprüfung zur rechnungsunabhängigen Überprüfung ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen Die Finanzkontrolle wird sich nach Einführung des Neuen Steuerungsmodells insgesamt mehr auf die Analyse von Schwachstellen konzentrieren müssen170. Wie z. B. die jährlichen Berichte der Rechnungshöfe zeigen, ist schon seit geraumer Zeit eine grundsätzliche Abkehr von der Einzelfallprüfung hin zur Betrachtung komplexer Sachzusammenhänge im Gange171. Hierbei geht es unter anderem um das Aufspüren systemimmanenter Schwächen, die Beobachtung des Programm- und Gesetzesvollzuges, das Nachvollziehen von Verfahrensabläufen sowie das Durchdenken der organisatorischen und personalwirtschaftlichen Verhältnisse172. Diese Tendenz wird sich nach Einführung des Neuen Steuerungsmodells noch weiter verstärken müssen. Zwar wird die Prüfung von Einzelfällen bzw. komplexen Sachverhalten, wie z. B. Organisationsfragen, auch weiterhin die Hauptaufgabe der Rechnungshöfe bleiben. Allerdings wird die Beratung der Exekutive und der mittelveranschlagenden Parlamente im Hinblick auf die Beseitigung von Schwachstellen bei der Aufgabenerfüllung durch die vollziehende Verwaltungen eine besondere Bedeutung erlangen173. Nur hierdurch kann sichergestellt werden, daß die Ergebnisse der Kontrolltätigkeit der 169

Hessischer Rechnungshof, Unterrichtung des Hessischen Landtags gemäß § 99 LHO über die Ergebnisse der Prüfung zur Umsetzung der Modellversuche der Haushaltsreform in Hessen, ohne Datum (1998), S. 116. 170 Siehe z. B. für den Landesrechnungshof Baden-Württemberg: Gößler, Gerhard, Die Funktion der Rechnungshöfe und ihr Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung, in: VBlBW 1995, S. 257 ff., 258. 171 Friedmann, Bernhard, Die Effizienz der Tätigkeit des Bundesrechnungshofes aus der Sicht des Parlaments und seiner Ausschüsse, in: Zavelberg, Heinz Günther (Hrsg.), Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 157 ff., 162. 172 Friedmann, Bernhard, S. 162; Schulze-Fielitz, Helmuth, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 231 ff., 246; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Finanzkontrolle als Steuerungsaufsicht, Standortbestimmung, Beiträge zum 50. Jahrestag der Gründung eines unabhängigen Rechnungshofs der Freien und Hansestadt Hamburg, Dezember 1998, S. 11. 173 Eichhorn, Peter, Innovative Konzepte für Prüfung und Organisation von Rechnungshöfen, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 53 ff., 64; Schneider, Paul Georg, Empfiehlt es sich, die Befugnisse der Rechnungshöfe

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Rechnungshöfe auch wirksam in die Verwaltungspraxis umgesetzt werden. Die Übernahme von Beratungsfunktionen durch die externe Finanzkontrolle ist nichts Neues. Sie wird schon jetzt von den Rechnungshöfen wahrgenommen174. Wie das Beispiel des Vorprüfungsamtes der Bundesanstalt für Arbeit, das seine Service- und Beratungsfunktion erheblich ausweiten will175, aber zeigt, wird sich diese Tendenz noch verstärken müssen. cc) Die wachsende Bedeutung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und Erfolgskontrollen als Folge der beabsichtigten Finalsteuerung des Verwaltungshandelns Wie bereits oben beschrieben worden ist176, geht das Neue Steuerungsmodell davon aus, daß die Festlegung von Zielen durch die Politik erfolgt, deren Erreichung aber durch die Verwaltung sicherzustellen ist. Dieses System des Kontraktmanagements soll sich innerhalb der Verwaltung fortsetzen. War bislang die Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung konditional vorprogrammiert, so soll sie im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells durch eine sog. output-orientierte bzw. finale Steuerung ersetzt werden177. Bei einer konditionalen Programmierung werden die Mittel und Entscheidungsvoraussetzungen festgeschrieben, so daß die Frage der Zweckerreichung grundsätzlich außerhalb der Entscheidung des vollziehenden Amtsträgers liegt178. Daher sind für die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung nur die vorgegebenen Konditionen wichtig. Darüber hinausgehende Wirtschaftlichkeitserwägungen können zu keiner anderen Entscheidung führen, da der Amtsträger davon auszugehen hat, daß diese beim Programmierungsvorgang auch miteingeflossen sind179. Je strikter die rechtliche Bindung der öffentlichen Verwaltung durch Normen ist, desto weniger Raum verbleibt für Wirtschaftlichkeitserwägungen des entscheidenden Amtsträgers180. Bei der Finalsteuerung des Verwaltungshandelns wird die Zweckerreichung rechtsverbindlich festgelegt181, so daß neben dem Kriterium der Rechtmäneu zu regeln?, in: Hill, Hermann, Parlamentarische Steuerungsordnung, S. 87 ff., 90 f. 174 Häußer, Otto, Optimierung staatlichen Handelns durch Finanzkontrolle, in: Verw.Archiv 4/1997, S. 679 ff., 680. 175 Vgl. S. 262 f. 176 Vgl. 1. Kapitel, S. 57 f. 177 Fey, Manfred, Verhältnis interne – externe Revision in öffentlichen Verwaltungen, S. 291. 178 Krebs, Walter, Rechtmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit als Kontrollmaßstäbe, in: v. Arnim, Hans Herbert (Hrsg.), Finanzkontrolle im Wandel, S. 65 ff., 72. 179 Ebenda.

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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ßigkeit auch noch das der Wirtschaftlichkeit steht182. Hierdurch würde § 7 BHO, der die öffentliche Verwaltung verpflichtet, selbst zu überprüfen, inwieweit sie das Wirtschaftlichkeitsgebot bei der Erreichung der ihr vorgegebenen Ziele beachtet, eine größere praktische Bedeutung als bei der Konditionalsteuerung erhalten183. Demgemäß hätten die Rechnungshöfe stärker als bisher zu prüfen, ob eine finanzwirksame Maßnahme hinsichtlich der Zielerreichung, des Mitteleinsatzes sowie der Durchführung auch wirksam und wirtschaftlich war184. Konsequenz dieser Finalsteuerung des Verwaltungshandelns wäre, daß Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, deren Ziel die Ermittlung der wirtschaftlichsten Art und Weise der Zielerreichung (Effizienz) ist, eine zunehmende Bedeutung erlangen würden185. Soweit die öffentliche Verwaltung selbst entsprechende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vornähme, könnte sich die externe Finanzkontrolle auf deren Überprüfung beschränken. Auch würden Erfolgskontrollen, deren Ziel die Überprüfung des Grades der Zielerreichung (Effektivität) ist, an Bedeutung gewinnen186. Wie oben bereits dargestellt worden ist187, gehören Erfolgskontrollen nach herrschender Meinung zum Wirtschaftlichkeitsbegriff des § 7 BHO und damit zum Prüfbereich der externen Finanzkontrolle. Gleichwohl zählen sie jedenfalls bislang noch nicht zur Prüfungsroutine der Rechnungshöfe188. Zudem besteht hinsichtlich der Bewertungsmaßstäbe, wie beispielsweise dem Nachweis und der Prüfung der Effektivität von Maßnahmen, noch erheblicher Entwicklungsbedarf, was eine entsprechende Unterstützung durch die Wissenschaft erforderlich macht189. Erfolgskontrollen würden aber auch dem Parlament die180

Vgl. 1. Kapitel, S. 37. Wirtschaftlichkeitserwägungen gemäß § 7 BHO sind bei der konditionalen Programmierung vor allem beim Vorliegen von Ermessensspielraum von Bedeutung. 181 Krebs, Walter, S. 72. 182 Ebenda. 183 Schulze-Fielitz, Helmuth, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 231 ff., 246. 184 Dieckmann, Rudolf, Auf zu neuen Ufern?, Zum Stand der Erfolgskontrolluntersuchungen bei Rechnungshöfen, in: Engelhardt, Gunther/Schulze, Harald/Thieme, Werner (Hrsg.), Stellung und Funktion der Rechnungshöfe im Wandel?, S. 43 ff., 56. 185 Färber, Gisela, Budgetierung – Möglichkeiten, praktische Erfahrungen, Folgen für das Parlament, in: Präsident des Landtags Rheinland-Pfalz (Hrsg.), Budgetierung und Budgetrecht des Parlaments, Symposium, S. 16 ff., 24. 186 Dieckmann, Rudolf, S. 43; Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, Die diskreten Kontrolleure, S. 68. 187 Vgl. 1. Kapitel, S. 38. 188 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 218. 189 Eichhorn, Peter, Innovative Konzepte für Prüfung und Organisation von Rechnungshöfen, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 53 ff., 63.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

nen, da sie ein wichtiges Instrument zur Überprüfung der Effektivität der beschlossenen Gesetze wären190. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die gemäß Art. 114 Abs. 1 GG im Entlastungsverfahren der Bundesregierung erfolgende Überprüfung der Zielerreichung des output-orientierten Haushaltsgesetzes bzw. -plans und die hieraus zu ziehenden Schlußfolgerungen für die folgende Haushaltsperiode191. dd) Die Prüfung der „Programmierung“ staatlichen Handelns durch das Kontraktmanagement Nach Einführung des Neuen Steuerungsmodells wird nicht nur die Umsetzung der parlamentarischen Zielvorgaben durch die öffentliche Verwaltung, d.h. des politischen Programms einer bestimmten Haushaltsperiode, Gegenstand der Finanzkontrolle sein. Vielmehr müßte auch die „Programmierung“ der öffentlichen Verwaltung überprüft werden192. Staatlichen Aktivitäten werden in der Regel durch Gesetze und Verordnungen oder aber auch durch als Richtlinien formulierte Förderprogramme festgelegt. Hinzu kommen soll durch das Neue Steuerungsmodell eine „Programmierung“ des Verwaltungshandelns durch Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen im Rahmen des Kontraktmanagements. Zu den Prüfadressaten der Rechnungshöfe gehört nicht nur die öffentliche Verwaltung, sondern auch der Gesetzgeber, da dieser ebenfalls nach § 7 BHO dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichtet ist193. Auch eine unklare Ausgestaltung eines Gesetzes und seiner Ziele kann Ursache für unwirtschaftliches Verhalten sein194. Gleiches gilt für untergesetzliche Festlegungen des Verwaltungshandelns, wie z. B. Förderrichtlinien. Für Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen im Rahmen des Kontraktmanagements kann nichts anderes gelten. Demzufolge wäre nach § 7 BHO auch die gesamte Kette der Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen daraufhin zu überprüfen, ob der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsaufstellung bzw. -führung beachtet worden ist195.

190

Färber, Gisela, S. 24. Vgl. 2. Kapitel, S. 153 f. 192 Schulze-Fielitz, Helmuth, Kontrolle der Verwaltung durch Rechnungshöfe, in: VVDStRL 55, S. 246. 193 Ebenda. 194 Schulze-Fielitz, Helmuth, S. 246. 195 Jessen, Kai-Olaf, Neuere Ansätze parlamentarischer Steuerung und Kontrolle, S. 71. 191

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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ee) Die Evaluation der neuen Steuerungsinstrumente Die neuen Steuerungsinstrumente sollen zu einer Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns führen. Ob und inwieweit sie in der Praxis dieses Ziel erreichen, muß ihre Evaluation erweisen. Die Implementierung der neuen Steuerungsinstrumente ist mit organisatorischem, personellem und sächlichem Aufwand verbunden196. Es stellt sich daher die Kosten-Nutzen-Frage. (1) Die Wirtschaftlichkeit der neuen Steuerungsinstrumente Die externe Finanzkontrolle wird auch zu prüfen haben, ob die öffentliche Verwaltung nach Einführung der neuen Steuerungsinstrumente tatsächlich wirtschaftlicher handelt197. Demgemäß wird die Zielrichtung ihrer Prüfungen das Management der Verwaltung sein müssen198. Hierzu gehört auch die Frage, ob die internen Informationsinstrumente, wie z. B. die Kosten- und Leistungsrechnung, die Statistik und das Controlling-Berichtswesen, sowie die verwaltungsinternen Kontrollmechanismen, wie beispielsweise die Innenrevision, wirkungsvoll ausgestaltet wurden und in der Praxis funktionieren199. Schließlich wird die externe Finanzkontrolle ihren Blick darauf zu richten haben, ob die neuen Steuerungselemente in dem gebotenen Maße angewandt werden200. Diese Prüfthemen sollten auch zwischen den Rechnungshöfen des Bundes und der Länder erörtert werden, um den in sonstigen Fachfragen stattfindenden Erfahrungsaustausch201 auf das Neue Steuerungsmodell auszudehnen. Auch der Europäische Rechnungshof sowie die interne Europäische Finanzkontrolle sollten in eine Kooperation miteinbezogen werden, um ein Netzwerk an Erfahrungen über die Entwicklungen des Neuen Steuerungs196

Vgl. 2. Kapitel, S. 237 u. 239. Jessen, Kai-Olaf, S. 71. 198 Hausmann, Friedrich, Kosten- und Leistungsrechnung in der modernen Verwaltungsführung, in: DÖV 1996, S. 732 ff., 737. 199 Harms, Jens, Von der Haushaltskontrolle zur Wirtschaftsprüfung, in: Verwaltung & Management 1999, S. 21 ff., 24; Hessischer Rechnungshof; Unterrichtung des Hessischen Landtags gemäß § 99 LHO über die Ergebnisse der Prüfung zur Umsetzung der Modellversuche der Haushaltsreform in Hessen, ohne Datum (1998), S. 116; Müller, Udo, Controlling als Steuerungsinstrument der öffentlichen Verwaltung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, S. 11 ff., 19. 200 Munzert, Eberhard, Schwerpunkte der Haushaltsreform im Lichte moderner Finanzkontrolle, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 29 ff., 40. 201 Vgl. S. 256. 197

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

modells bzw. New Public Managements in den einzelnen europäischen Staaten zu erreichen202. (2) Die Kosten-Nutzen-Frage der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente Eine wichtige Fragestellung der externen Finanzkontrolle wird sein, ob der Aufwand der Einführung der neuen Steuerungsinstrumente in einem angemessenen Verhältnis zum erzielten wirtschaftlichen Erfolg steht203. Verläßliche Vergleichszahlen hierüber existieren nicht, da es in allen Ländern, die im Zuge des New Public Managements die neuen Steuerungsinstrumente eingeführt haben, an Evaluationen fehlt204. Daher wird es Aufgabe der externen Finanzkontrolle sein, solche Untersuchungen selbst anzustellen oder sie in den betreffenden Verwaltungszweigen zu veranlassen. Entscheidend kann dabei aber nicht die Frage sein, ob eine Länder- oder die Bundesverwaltung neue Steuerungsmechanismen überhaupt eingeführt hat. Vielmehr wird es darauf ankommen müssen, ob sich durch die Implementierung neuer Steuerungsinstrumente die Finanzsituation tatsächlich verbessert hat und welchen Qualitätsstandard hiernach die konkrete Aufgabenerfüllung der jeweiligen Verwaltungsebene aufweist205. ff) Die Rolle der externen Finanzkontrolle beim sog. Benchmarking Die externe Finanzkontrolle wird beim Benchmarking206 eine sehr wichtige Rolle spielen, da sie die einzige außenstehende Instanz ist, die Zugang zu den Daten aller zu vergleichender Behörden hat207. Erst durch den Leistungsvergleich von Behörden oder Behördenteilen wird sich in der Praxis die gewünschte Wettbewerbssituation herstellen lassen208. Hierzu werden vor allem die Rechnungshöfe einen wichtigen Beitrag leisten können. Mit vergleichenden Prüfungen, den sog. Querschnittsprüfungen, hat der Bundesrechnungshof bereits Erfahrungen gesammelt209. Diese haben im Laufe der 202

Jessen, Kai-Olaf, S. 73. Munzert, Eberhard, S. 40; Jessen, Kai-Olaf, S. 71. 204 König, Klaus, Zur Kritik eines neuen öffentlichen Managements, S. 51. 205 König, Klaus, S. 52. 206 Vgl. 1. Kapitel, S. 43 f. 207 Eichhorn, Peter, Innovative Konzepte für Prüfung und Organisation von Rechnungshöfen, in: Müller, Udo (Hrsg.), Haushaltsreform und Finanzkontrolle, S. 55 ff., 58. 208 Müller, Udo, Controlling als Steuerungsinstrument der öffentlichen Verwaltung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung das Parlament, 5/1995, S. 11 ff., 19. 203

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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Jahre eine wachsende Bedeutung erlangt210. Der Bundesrechnungshof ist hierin geübt, weswegen er einer Ausdehnung der Querschnittsprüfungen positiv gegenüber steht211. Zwischenzeitlich hat der Bundesrechnungshof die Querschnittsprüfungen sogar zu sog. „Benchmarkingprüfungen“ weiterentwickelt. In diesen hebt er Effizienzunterschiede der einzelnen Behörden ausdrücklich hervor212. Auch die Landesrechnungshöfe setzen sich verstärkt mit dieser Prüfform auseinander. So sieht der Baden-Württembergische Rechnungshof beispielsweise in der Veröffentlichung der Untersuchungsergebnisse über Ämtervergleiche eine hervorragende Möglichkeit, den Wettbewerb untereinander und innerhalb der Ämter anzustoßen213. Auch der Hessische Landesrechnungshof erkennt hier ein wichtiges künftiges Betätigungsfeld. So hat er im Jahre 1998 eine vergleichende Prüfung der Fachbereiche Mathematik der hessischen Universitäten vorgelegt und in diesem Rahmen auch die Vorgehensweise für ein Benchmarking entwickelt214. 5. Der Ausgleich struktureller Schwächen der externen Finanzkontrolle durch das Neue Steuerungsmodell Wie oben dargestellt worden ist215, weist die externe Finanzkontrolle auch strukturelle Schwächen auf. Mit der Kosten- und Leistungsrechnung in Verbindung mit dem Controlling würde sich eine neue Kontrollstruktur in der öffentlichen Verwaltung etablieren. Im Zusammenwirken mit der bestehenden externen Finanzkontrolle könnte dies zu einer deutlich besseren Kontrolle des Wirtschaftlichkeitsgebots führen. a) Die Ergänzung der ex post-Kontrolle Es wird kritisiert, daß die Arbeit der externen Finanzkontrolle nur präventive Wirkung entfalte sowie nicht effektiv genug sei, weil sie hauptsächlich abgeschlossene Vorgänge prüfe und daher eine Schadensbegrenzung 209 Mennicken, Axel/Zavelberg, Heinz Günter, Querschnittsprüfungen des Bundesrechnungshofes, in: DÖV 1999, S. 986 ff., 987 f. 210 Mennicken, Axel/Zavelberg, Heinz Günter, S. 992 f. mit Anhang: Durchgeführte Querschnittsprüfungen des Bundesrechnungshofes (Beispiele). 211 Mennicken, Axel/Zavelberg, Heinz Günter, S. 992. 212 Mennicken, Axel/Zavelberg, Heinz Günter, S. 992 (Fn. 18). 213 Gößler, Gerhard, Rechnungshöfe und ihr Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung, in: VBlBW 1995, S. 257 ff., 259. 214 Hessischer Rechnungshof, Unterrichtung des Hessischen Landtags gemäß § 99 LHO über die Ergebnisse einer vergleichenden Prüfung der Fachbereiche Mathematik an den hessischen Universitäten, ohne Datum (1998). 215 Vgl. S. 251 ff.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

bzw. -beseitigung nur sehr schwer möglich sei216. Ferner erstatten die Rechnungshöfe nur jährlich Bericht an das jeweilige Parlament, so daß hierauf nur begrenzt reagiert werden kann217. Bei einem derart großen Kontrollzyklus sind Überraschungen, wie beispielsweise eine zu späte Offenlegung von finanziellen Verlusten oder Risiken, nicht auszuschließen218. Die bestehende Kontrollücke könnte das Controlling ausfüllen, da es im Gegensatz zur externen Finanzkontrolle eine begleitende Funktion hat219. Es informiert die vor Ort Verantwortlichen, aber auch die Vorgesetzten sowie das Parlament, schon während der laufenden Vorgänge über die Kosten und den Zielerreichungsgrad. Dadurch sind die entscheidungserheblichen Fakten jederzeit transparent, was ein zeitnahes Eingreifen ermöglicht. Aufgabe der externen Finanzkontrolle wäre dann zu prüfen, ob die Verantwortlichen rechtzeitig die notwendigen Konsequenzen aus der gegebenen Datenlage gezogen haben. b) Die Kompensation der begrenzten Prüfkapazität der externen Finanzkontrolle durch neue Steuerungsinstrumente Wie oben bereits dargestellt220, ist die externe Finanzkontrolle zu einer umfassenden Rechnungsprüfung nicht mehr in der Lage. Vielmehr muß sie sich auf stichprobenartige Prüfungen konzentrieren. Ihre begrenzte Prüfkapazität könnte zum Teil durch ein gut funktionierendes Controlling kompensiert werden. Das Controlling bezweckt eine Optimierung des Verwaltungsverfahrens und eine Steigerung der fachlichen Zielerreichung. Aufbauend auf der Kosten- und Leistungsrechnung erfaßt es laufend die Kosten für die Erbringung der verschiedenen Verwaltungsleistungen. Damit versetzt es die Verantwortlichen in die Lage, erforderlichenfalls die notwendigen Konsequenzen zu ziehen. Auch beobachtet es vor allem durch Kennzahlenvergleiche ständig die Qualität der Aufgabenerfüllung221. Somit wird das Controlling zu einer laufenden Kontrolle der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns führen. Die Rechnungshöfe und ihre nachgeordneten Bereiche könnten an diese verwaltungsinterne Wirtschaftlichkeitskontrolle mit ihrer Prüfung anknüpfen und so trotz ihrer begrenzten Kapazitäten den Prüfumfang entscheidend erhöhen. Zu einer Überschneidung mit dem Controlling dürfte es hierdurch 216

Vgl. S. 249. Oechseler, Walter A., Controlling in der öffentlichen Verwaltung, in: Eichhorn, Peter (Hrsg.), Doppik und Kameralistik, S. 262 ff., 266. 218 Ebenda. 219 Ebenda. 220 Vgl. S. 254. 221 Vgl. 1. Kapitel, S. 73 ff. 217

II. Die Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle

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nicht kommen. So hat das Controlling eine begleitende Funktion und ist auf die Analyse des Haushaltsvollzugs einer Organisationseinheit ausgerichtet. Die externe Finanzkontrolle hingegen prüft vorwiegend einzelfallbezogen, um hieraus allgemeine Schlußfolgerungen für die Aufgabenerfüllung einer bestimmten Organisationseinheit zu ziehen. 6. Der größer werdende Entscheidungsspielraum der öffentlichen Verwaltung und der „politische“ Rechnungshof Das Neue Steuerungsmodell will das Verhältnis von Politik und Verwaltung grundlegend dadurch verändern, daß der öffentlichen Verwaltung von der Politik durch die Zuweisung von Budgets und die Vorgabe von Zielen bewußt ein weiter Entscheidungsspielraum beim „Wie“ des Haushaltsvollzugs eingeräumt wird. Erfolgt die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für bestimmte Zwecke bislang noch in einem politischen Abwägungsprozeß im Rahmen des Haushaltsgesetzgebungsverfahrens, so soll die Exekutive bei der Mittelverwendung jetzt auch entscheiden dürfen, wie die vom Parlament definierten Ziele am besten erreicht werden können. Damit sollen künftig auch politische Bewertungen in die Entscheidung über den konkreten Einsatz der Haushaltsmittel einfließen, wodurch das Risiko der Verwaltung steigen wird, von der externen Finanzkontrolle kritisiert zu werden222, wenn sie deren politische Erwägungen nicht nachvollziehen kann. Die externe Finanzkontrolle jedoch darf ihren Feststellungen keine politischen Maßstäbe und Wertungen zugrunde legen223, da dies alleine dem Parlament zusteht224. Für den Bundesrechnungshof225 ergibt sich die Notwendigkeit der politischen Enthaltsamkeit und strengen Sachbezogenheit seiner Arbeit aus seiner Rolle als objektives Organ der (externen) Finanzkontrolle226, was aus Art. 114 Abs. 2 GG hergeleitet wird. Daher sprechen Praxis227 und Literatur228 auch vom Dogma des „unpolitischen“ Rechnungsho222 Sauer, Herbert/Blasius, Hans, Politik und Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe, in: DVBl. 1985, S. 548 ff., 551. 223 Diederich/Cade/Dettmar/Haag, Die diskreten Kontrolleure, S. 231. 224 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 232. 225 Entsprechendes gilt für die Rechnungshöfe der Länder. 226 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 231; Sauer, Herbert/Blasius, Hans, S. 548. 227 Siehe dazu: Deutscher Bundestag, Drucksache 13/8550 vom 08.10.1997, Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1997 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung (einschließlich der Feststellungen zur Jahresrechnung des Bundes 1995 und 1996), S. 7. 228 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 232; Gilles, Franz-O./Otto, Gerhard/Weinert, Rainer, Aktuelle Probleme der Finanzkontrolle II, Die Institution Rechnungshof im Lichte der Wissenschaft – Defizite und Perspektiven, in: Pirker, Theo

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

fes. Sie begründen dies unter anderem damit, daß die Rechnungshöfe nicht durch Wahlen legitimiert seien229. Würde daher der Rechnungshof politische Erwägungen, von denen sich die Verwaltung bei ihrer Entscheidung über das „Wie“ des Haushaltsvollzugs hat leiten lassen, beanstanden, so würde er damit eine politische Bewertung abgeben, zu der er aber nicht berufen wäre. Auch läge in einer solchen Vorgehensweise die Gefahr, daß der Rückzug der Politik aus Detailvorgaben für die Verwaltung, wodurch gerade eine größere Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns erreicht werden soll, durch die externe Finanzkontrolle wieder aufgehoben werden würde. Hieraus kann wegen Art. 114 Abs. 2 GG allerdings nicht gefolgert werden, daß sich der Bundesrechnungshof230 bei Verwaltungsentscheidungen insoweit einer Prüfung zu enthalten hat, als diese auf politischen Erwägungen beruhen. Es wird nämlich kaum Entscheidungen über das „Wie“ des Haushaltsvollzugs geben, die keine politischen Aspekte beinhalten. Ist somit nach der bestehenden Rechtslage ein „politischer“ Rechnungshof ebensowenig denkbar wie eine weitgehende Einschränkung des Prüfauftrags des Rechnungshofes, so ist zu fordern, daß das Parlament seine politischen Prioritäten und Wertungen in seinen Zielvorgaben für die Exekutive so formuliert, daß diese eindeutig und für Exekutive und externe Finanzkontrolle gleichermaßen bindend sind. Bei der Umsetzung solcher politischer Zielvorgaben müßte der Exekutive allerdings ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden, da ansonsten von einem größer gewordenen Entscheidungspielraum der Exekutive nicht mehr gesprochen werden könnte. Solange sich die Exekutive mit ihrer Entscheidung in diesem Rahmen bewegte, könnte dies von der externen Finanzkontrolle nicht beanstandet werden.

III. Die interne Finanzkontrolle Die verschiedenen Elemente der verwaltungsinternen Kontrolle sind der Beauftragte für den Haushalt, die Fachebene und die Innenrevision. Sie sollen die Einhaltung des Gebotes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß Art. 114 GG bzw. § 7 BHO sowie der übrigen haushaltsrechtlichen Vorschriften gewährleisten.

(Hrsg.), Rechnungshöfe als Gegenstand zeitgeschichtlicher Forschung, S. 175 ff., 177; Hoffmann-Riem, Wolfgang, Finanzkontrolle als Steuerungsaufsicht im Gewährleistungsstaat, in: DÖV 1999, S. 221 ff., 224. 229 Sauer, Herbert/Blasius, Hans, S. 552; Vaitl, Helmut, Die Aufgaben der Rechnungshöfe im Spannungsfeld der Politik, in: BayVBl. 1995, S. 583. 230 Entsprechendes gilt für die Rechnungshöfe der Länder.

III. Die interne Finanzkontrolle

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1. Der Beauftragte für den Haushalt Nach § 9 BHO sowie den entsprechenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen ist bei jeder öffentlichen Dienststelle, die Einnahmen oder Ausgaben bewirtschaftet, ein Beauftragter für den Haushalt zu bestellen, soweit nicht der Leiter der Dienststelle diese Aufgabe selbst wahrnimmt. Bei kleineren Dienststellen nimmt üblicherweise der Dienststellenleiter die Aufgabe des Beauftragten für den Haushalt selbst wahr231. Bei größeren Behörden, die vom zuständigen Ressortminister ausdrücklich benannt werden, wird der Beauftragte für den Haushalt hingegen gesondert ernannt232. Die Verwaltungsvorschriften zu § 9 BHO regeln die Bestellung und die Aufgaben des Beauftragten für den Haushalt im Einzelnen233. Hiernach ist er verantwortlich für die Aufstellung der Unterlagen für die Finanzplanung sowie den Entwurf und die Ausführung des Haushaltsplanes. Zudem wirkt er mit bei Maßnahmen von finanzieller Bedeutung. Außerdem hat er nach Ziffer 5.2 der Verwaltungsvorschriften zu § 9 BHO ein Recht auf Auskunft gegenüber den einzelnen Stellen über die Aktivitäten seiner Dienststelle. Der Beauftragte für den Haushalt trägt somit neben dem Dienststellenleiter eine besonders große Verantwortung für die sparsame und wirtschaftliche Verwendung der Haushaltsmittel sowie die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Vermögenswerte seiner Dienststelle234. Soweit eine zentrale Haushaltsbewirtschaftung existiert, laufen alle finanzwirksamen Entscheidungen und Vorgänge der Facheinheiten über das Haushaltsreferat. Hierzu gehören Entscheidungen über eine Mittelbindung, das Auszahlungsverfahren sowie die Führung der Haushaltsüberwachungsliste, in die alle Mittelbindungen (ohne Verpflichtungsermächtigungen) sowie Zahlungen einzutragen sind235. Der Beauftragte für den Haushalt kann die ihm obliegende Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 BHO bzw. den entsprechenden Vorschriften der Landeshaushaltsordnungen auch auf andere Bedienstete übertragen. Diese fungieren dann als „Titelverwalter“236. Ihre Bestellung bedarf der Schriftform237. In aller Regel wird die Titelverwaltung auf ministerieller Ebene den sachlich zuständigen Referatsleitern, auf der Ebene der Mittelinstanz den zuständigen Dezernatsleitern und auf örtlicher 231

Wiesner, Herbert, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 186. Ebenda. 233 Siehe VV zu § 9 BHO in: v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, BHO Kommentar, § 9 BHO. 234 Wiesner, Herbert, S. 187. 235 Wiesner, Herbert, S. 221 f. 236 Wiesner, Herbert, S. 187. 237 Wiesner, Herbert, S. 214. 232

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Ebene den Leitern der einzelnen Sachgebiete übertragen238. Damit üben die fachlich zuständigen Stellen hinsichtlich des wirtschaftlichen und des haushaltsrechtlich korrekten Einsatzes der Mittel eine Selbstkontrolle aus239. Hierin liegt auch die Problematik der Funktion des Beauftragten für den Haushalt. Er ist zwar für die Durchsetzung des Wirtschaftlichkeitsprinzips verantwortlich, aber gerade bei Behörden mit großem Haushaltsvolumen ist es ihm in aller Regel nicht möglich, jede einzelne finanzielle Entscheidung genau zu überprüfen. In der Praxis übernimmt daher häufig die Fachebene sowohl die Entscheidung in der Sache als auch den Zahlungsverkehr. Konzentriert sich der Beauftragte für den Haushalt in diesen Fällen dann nur noch auf die pauschale Abwicklung des Haushaltsplans, so fällt er als Kontrollinstanz für Einzelvorgänge aus. 2. Die Fachebene Ebenso wie der Beauftragte für den Haushalt ist die Fachebene zur Beachtung des Wirtschaftlichkeitsprinzips verpflichtet. Dies hat bei der Übertragung der Bewirtschaftung auf sog. Titelverwalter besondere Bedeutung. Der Vorteil der Verwaltung der Mittel durch die Fachebene liegt darin, daß sie die besten Detailkenntnisse hat und bei jeder haushaltstechnischen Befassung mit einem Vorgang, z. B. der Leistung von Abschlagzahlungen auf eine Projektförderung, auch eine inhaltliche Kontrolle erfolgen kann. Außerdem kann sie die Verfahren erheblich schneller und damit für den Außenstehenden „unbürokratischer“ abwickeln, wenn nicht alle Vorgänge durch das „Nadelöhr“ des Haushaltsreferates geleitet werden müssen240. Problematisch an dieser Verfahrensweise ist jedoch das faktische Fehlen einer zusätzlichen internen Kontrollinstanz, was ein besonders stark ausgeprägtes Verantwortungsbewußtsein der Mitarbeiter der Fachebene erfordert. Allerdings existiert auf der Fachebene eine verwaltungsinterne Kontrolle durch die Weisungshierarchie241, die im Rahmen der Linienorganisation auch die Einhaltung des Wirtschaftlichkeitsgebots sowie der sonstigen Haushaltsvorschriften sicherzustellen hat. Unabhängig von der Frage der formal ordnungsgemäßen Haushaltsführung hat die Fachebene gemäß § 7 BHO auch die Verpflichtung, ihre Maßnahmen immer wieder unter dem Blickwinkel der Wirtschaftlichkeit zu hinterfragen242. Sie hat daher Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen hinsichtlich 238 239 240 241 242

Wiesner, Herbert, S. 193. Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, Ingeborg, Die diskreten Kontrolleure, S. 145. Dies ist die mehrjährige berufliche Erfahrung der Verfasserin. Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 142. Vgl. 1. Kapitel, S. 35 ff.

III. Die interne Finanzkontrolle

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der Effizienz und Erfolgskontrollen im Hinblick auf die Effektivität ihres Handelns durchzuführen. Insbesondere gegen die Verpflichtung zur Durchführung von Erfolgskontrollen wird zum Teil eingewandt, daß es nicht der Verwaltungspraxis entspreche, daß beispielsweise ein Fachreferat, das selbst ein Programm oder eine Maßnahme geplant und durchgeführt habe, kritische Fragen zur Effektivität stelle243. Vielmehr sei das Gegenteil der Fall: Würde sich nämlich bei einer Überprüfung herausstellen, daß die ergriffene Maßnahme ineffektiv gewesen sei, so müßte der verantwortliche Referatsleiter negative Folgen für die Ausstattung seines Referates bzw. seine berufliche Fortentwicklung befürchten244. Dies mag im Einzelfall zwar zutreffen. An der Tatsache, daß gemäß § 7 BHO die Durchführung von Erfolgskontrollen von finanzwirksamen Maßnahmen zu den Aufgaben der Fachebene gehört, ändert dies jedoch nichts. Vielmehr wird die Durchführung von Erfolgskontrollen mit Einführung des Neuen Steuerungsmodells noch an Bedeutung gewinnen, um den Nachweis der Zielerreichung führen zu können.

3. Die Innenrevision Unter Innenrevision versteht man eine Form der verwaltungsinternen Kontrolle, die sich auf die Prüfung der Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit (formelle und materielle Rechtmäßigkeit) des finanzwirksamen Verhaltens einer Behörde bezieht245. Sie dient der Prävention von Fehlverhalten, wie beispielsweise der Korruption, sowie der Überprüfung interner Sicherungsvorkehrungen. Außerdem obliegt ihr die Durchführung von Kontrollen im Rechnungs-, Vergabe- und Leistungswesen246. Hierzu überprüft sie systematisch247: • die Einhaltung der geltenden Vorschriften und die Zweckmäßigkeit der internen Vorschriften, • die Zweckmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Umsetzung der Zielvorgaben der Behördenleitung, 243 Erfolgskontrolle finanzwirksamer Maßnahmen in der öffentlichen Verwaltung: Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, 1989, S. 36. 244 Gutachten des Präsidenten des BRH als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung, S. 58; Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 170. 245 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 108 f. 246 Ebenda. 247 Zweiter Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaft der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/ 11111 vom 19. Juni 1998, S. 20.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

• die Zuverlässigkeit der Arbeit des internen Kontrollsystems und der Informations- und Vorgangsabläufe sowie • die Ordnungsmäßigkeit der Sicherung der Vermögenswerte. In seinem „Leitfaden zur Modernisierung von Behörden“ empfiehlt der Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, die Innenrevision immer unmittelbar der Behördenleitung zuzuordnen, damit sie ihre Aufgaben effizient und effektiv wahrnehmen kann248. Es existiert grundsätzlich aber keine Verpflichtung zur Einrichtung von Innenrevisionen. Eine Ausnahme ist für die Bundesanstalt für Arbeit zu machen, worauf später noch näher eingegangen werden soll. a) Die Innenrevision auf Bundesebene Zwar sieht § 78 BHO unvermutete Prüfungen der Kassen und Zahlstellen sowie der für die Verwaltung von Vorräten zuständigen Stellen vor. Da sie thematisch aber sehr begrenzt sind und organisatorisch hierfür auch keine eigene Prüfeinheit zur Verfügung steht, kann bei diesen Prüfungen nicht von einer Innenrevision im oben beschriebenen Sinne gesprochen werden. Bis zum Jahre 1998 fehlte bei den obersten Bundesbehörden ein eigenständiges internes Kontrollsystem im Sinne einer Innenrevision249. Damit gab es hier keine Institution, die die Funktion der Selbstkontrolle wahrnahm250. Dies änderte sich mit dem Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, das zu einer Neuorganisation der externen Finanzkontrolle und zur Einführung flexiblerer haushaltsrechtlicher Steuerungsmechanismen führte. Seitdem wird vom Bund die Notwendigkeit einer Innenrevision, insbesondere als Kompensat für die aufgelösten Vorprüfungsstellen, anerkannt251. Soweit Innenrevisionen eingerichtet werden, geschieht dies durch Organisationsverfügungen, in denen auch der Prüfauftrag festgelegt wird252.

248 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 108. 249 Ausnahme: Im Bundesministerium der Verteidigung wurde bereits 1981 das Referat „Revision“, heute „Interne Revision“ eingerichtet. 250 Diederich/Cadel/Dettmar/Haag, S. 170. 251 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 109. 252 Zweiter Bericht zum Aktionsprogramm zur weiteren Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit der Bundesverwaltung, Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111, 19.06.1998, S. 20.

III. Die interne Finanzkontrolle

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aa) Die Innenrevision in der unmittelbaren Bundesverwaltung Seit einiger Zeit werden in verschiedenen Bundesministerien Innenrevisionen aufgebaut. So hat das Bundesministerium des Innern eine Innere Revision gegründet253. Auch wurde im Bundesministerium der Finanzen mit Wirkung zum 1. Februar 1998 ein neues Referat „Innenprüfung“ eingerichtet254. Das Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hat mit Wirkung zum 1. Januar 1998 ebenfalls ein neues Referat „Innenprüfung“ eingerichtet. Außerdem hat es in seiner Geschäftsordnung dessen Stellung und Aufgaben geregelt und entsprechend den oben erwähnten Empfehlungen des Sachverständigenrats „Schlanker Staat“ die Innenprüfung unmittelbar als Stabsstelle dem Staatssekretär zugeordnet255. Der Prüfauftrag umfaßt im wesentlichen die Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns. Hierzu werden Einzelentscheidungen und Organisationsabläufe überprüft, wobei auch korruptionspräventive Gesichtspunkte eine Rolle spielen256. Thema, Termin, Beginn und voraussichtliche Dauer der Prüfung sind der zu prüfenden Stelle mindestens 14 Tage vor Prüfungsbeginn mitzuteilen257. In der übrigen unmittelbaren Bundesverwaltung sind Innenrevisionen noch nicht anzutreffen. Zwar richten sich die Empfehlungen des Sachverständigenrates „Schlanker Staat“ nicht nur an die obersten Bundesbehörden, sondern auch an ihre nachgeordneten Bereiche. Die Einführung von Innenrevisionen scheint von diesen derzeit aber nicht mit Priorität betrieben zu werden. Selbst das Kraftfahrt-Bundesamt erwägt nicht die Einrichtung einer Innenrevision, obwohl es sich ansonsten auf dem Feld der Verwaltungsmodernisierung sehr stark engagiert258. bb) Die Innenrevision in der mittelbaren Bundesverwaltung am Beispiel der Bundesanstalt für Arbeit Die Bundesanstalt für Arbeit ist als einzige Behörde durch Gesetz zur Einrichtung einer Innenrevision verpflichtet. Bei der Umsetzung dieser gesetzlichen Vorgabe kann sie auf entsprechende Erfahrungen mit den bisheri253 Ebenda; Telefonischer Bestätigung durch Frau RD’n Raffelsiefen, Bundesministerium des Innern, am 17.03.1999. 254 Deutscher Bundestag, Drucksache 13/11111, 19.06.1998, S. 20. 255 Vgl. hierzu Anhang 6. 256 Ziff. 1.14.2. und 1.14.3 der Geschäftsordnung BMBau, 1. Ergänzungslieferung Januar 1998. 257 Ziff. 1.14.4. Abs. 3 der Geschäftsordnung BMBau, 1. Ergänzungslieferung Januar 1998. 258 Schreiben des Kraftfahrt-Bundesamts vom 29.03.1999, Az. 150-200.03.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

gen Ämterprüfdiensten – einer Besonderheit der Bundesanstalt für Arbeit – zurückgreifen. (1) Der Ämterprüfdienst der Bundesanstalt für Arbeit als Vorläufer der heutigen Innenrevision Bei der Bundesanstalt für Arbeit existierte schon lange ein Ämterprüfdienst. Dieser war sowohl bei den Landesarbeitsämtern als auch der Hauptstelle in Nürnberg angesiedelt. Er hatte zur Aufgabe, in angemessenen Zeitabständen alle Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit in fachlichen, organisatorischen, rechnungs- und verwaltungsmäßigen Angelegenheiten zu prüfen259. Im Bereich der Landesarbeitsämter setzte sich der Ämterprüfdienst aus Mitarbeitern der einzelnen Abteilungen und Fachdienste zusammen. Diese wurden für die Dauer der Prüfungen zum Prüfdienst abgestellt und unterstanden während dieser Zeit dem Leiter des Ämterprüfdienstes. Es gab verschiedene Prüfschwerpunkte. Die Erledigung der Gesamtheit der in einem Amt anfallenden Aufgaben wurde in der sog. Amtsprüfung untersucht. In sog. Schwerpunktprüfungen konzentrierte sich der Prüfdienst auf bestimmte Themenstellungen oder Organisationseinheiten. Individuelle Prüfaufträge wurden schließlich im Wege von sog. Sonderprüfungen erledigt. Am Ende einer Prüfung wurden die vorläufigen Ergebnisse mit der Amtsleitung besprochen. Den Abschluß der Prüfung bildete der Prüfbericht. Aufgabe des jeweiligen Landesarbeitsamtes war es, bei den ihm unterstellten Arbeitsämtern auf unverzügliche Behebung der festgestellten Mängel hinzuwirken260. Die Vollzugskontrolle erfolgte über sog. Nachprüfungen. Der Prüfdienst bei der Hauptstelle der Bundesanstalt für Arbeit in Nürnberg war im Gegensatz zu den Ämterprüfdiensten der Landesarbeitsämter261 überwiegend mit hauptamtlichen Prüfern besetzt262. Auch er hatte in angemessenen Zeitabständen die Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit im Hinblick auf ihre fachliche, organisatorische, rechnungs- und verwaltungsmäßige Aufgabenerfüllung zu überprüfen. Gesamtprüfungen von Arbeitsämtern wurden vom Prüfdienst der Hauptstelle nur subsidiär durch259 Siehe dazu Bundesanstalt für Arbeit, RdErl. VIa4 – 1800 A/1801/1802/1820/ 1022/1265.1/1920/3800/4040/5054/6013.2/6688/7004 vom 28.12.1993. 260 Siehe dazu Bundesanstalt für Arbeit, RdErl. VIa4 – 1800 A/1801/1802/1820/ 1022/1265.1/1920/3800/4040/5054/6013.2/6688/7004 vom 28.12.1993. 261 Bundesanstalt für Arbeit, RdErl. VIa4 – 1800 A/1801/1802/1820/1022/ 1265.1/1920/3800/4040/5054/6013.2/6688/7004 vom 28.12.1993, S. 5. 262 Bundesanstalt für Arbeit, Vorlage für die Sitzung des Vorstandes (Vorberatung in der Sitzung des Vorstandsausschusses für Rechts- und Verwaltungsfragen am 27.11.1973), Az. V 241/73, S. 4 f.

III. Die interne Finanzkontrolle

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geführt, da sie in erster Linie dem Ämterprüfdienst der zuständigen Landesarbeitsämter oblagen. Der Schwerpunkt des Prüfdienstes der Hauptstelle lag vor allem auf Sonderprüfungen und, sofern im Einzelfall geboten, auf Nachprüfungen263. Im wesentlichen entsprach das Prüfverfahren dem des Ämterprüfdienstes der Landesarbeitsämter. Eine Besonderheit bestand jedoch insoweit, als der Prüfdienst der Hauptstelle dem Vorstand der Bundesanstalt für Arbeit jährlich einen Bericht über die wichtigsten Ergebnisse seiner Prüfungen zu erstatten hatte.

(2) Die Aufgaben und Organisation der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit Durch § 209 a Arbeitsförderungsgesetz (AFG)264, der am 1. April 1997 in Kraft getreten ist, und § 398 Arbeitsförderungs-Reformgesetz (AFRG)265, der am 01. Januar 1998 als Drittes Buch Sozialgesetzbuch (SBG III) in Kraft getreten ist266, hat der Gesetzgeber die Bundesanstalt für Arbeit zur Einrichtung einer Innenrevision verpflichtet. Ihre gesetzlich vorgegebenen Aufgabenfelder sind: • die Prüfung, ob Leistungen unter Beachtung der gesetzlichen Bestimmungen nicht hätten erbracht werden dürfen oder zweckmäßiger hätten eingesetzt werden können und • die Überprüfung der Einhaltung des Vorrangs der Vermittlung und der aktiven Arbeitsförderung, die Überwachung der Verfügbarkeit von ar263 Bundesanstalt für Arbeit, Vorlage für die Sitzung des Vorstandes (Vorberatung in der Sitzung des Vorstandsausschusses für Rechts- und Verwaltungsfragen am 27.11.1973), Az. V 241/73, Anlage 1, S. 2 ff. 264 Arbeitsförderungsgesetz (AFG), zuletzt geändert durch Art. 11 des Gesetzes zur Reform der Arbeitsförderung (Arbeitsförderungs-Reformgesetz – AFRG) vom 24.03.1997 (BGBl. I S. 594). 265 Drittes Sozialgesetzbuch – SBG III – vom 24.03.1997 (BGBl. I S. 594), verkündet als Art. 1 des Gesetzes zur Reform der Arbeitsförderung (ArbeitsförderungsReformgesetz – AFRG vom 24.03.1997 (BGBl. I, S. 594). 266 § 398 AFRG: (= SGB III) (1) Die Bundesanstalt stellt durch organisatorische Maßnahmen sicher, daß in allen Dienstellen durch eigenes nicht der Dienststelle angehörendes Personal geprüft wird, ob Leistungen unter Beachtung der gesetzlichen Bestimmungen nicht hätten erbracht werden dürfen oder zweckmäßiger eingesetzt werden können. Dabei sind insbesondere die Einhaltung des Vorrangs der Vermittlung und der aktiven Arbeitsförderung, die Überwachung der Verfügbarkeit von arbeitslosen Leistungsbeziehern und die Erteilung von Arbeitsgenehmigungen zu überprüfen. (2) Das Prüfpersonal ist für die Zeit seiner Prüftätigkeit fachlich unmittelbar dem Leiter der Dienststelle unterstellt, in der es beschäftigt wird.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

beitslosen Leistungsempfängern sowie die Erteilung von Arbeitsgenehmigungen. Prüfungsmaßstab ist hiernach nicht nur die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns, sondern vor allem auch die Effektivität der zur Arbeitsförderung eingesetzten Mittel. Dies ist ein wesentlicher Unterschied zur Aufgabenstellung des alten Ämterprüfdienstes. Organisatorisch ist die Innenrevision bei der Hauptstelle und bei den Landesarbeitsämtern angesiedelt und damit zweistufig aufgebaut267. Bei der Hauptstelle ist die Innenrevision in einem Referat organisiert, das ausschließlich mit hauptamtlichem Personal besetzt ist268. Der Leiter des Referates „Innenrevision“ hat in fachlichen Angelegenheiten ein unmittelbares Vortragsrecht beim Präsidenten269. Die Gesamtkoordination der Innenrevision der Bundesanstalt für Arbeit obliegt der Hauptstelle. Die Abstimmung der Jahresarbeitsplanung zwischen der Hauptstelle und den Landesarbeitsämtern erfolgt im Rahmen einer jährlichen Planungs- und Abstimmungskonferenz270. Die Innenrevision der Hauptstelle untersucht unabhängig von den Prüfungsschwerpunkten der Landesarbeitsämter aber auch eigene Themen. Die bei den Landesarbeitsämtern angesiedelten Innenrevisionen sind wie folgt organisiert: In den Abteilungen „Verwaltung“ wurden jeweils die Referate „Innenrevision“ eingerichtet. Diese sind mit einem Referatsleiter, mehreren Prüfern und Bearbeitern besetzt 271. Prüfungen werden in der Regel in Teams von vier Personen durchgeführt, wobei eine Unterstützung der hauptamtlichen Prüfer durch etwa drei nebenamtliche Prüfkräfte erfolgen 267

Vgl. Bundesanstalt für Arbeit, RdErl. vom 20.05.1997, Ivc1 – 1800A/1801/ 2711 – Innenrevision, Anlage 1, Richtlinien der Innenrevision in der Bundesanstalt für Arbeit, II. 2. Absatz. 268 Fachgespräch mit dem Leiter des Referates Innenrevision der Hauptstelle, Herrn Krellner, am 15.01.1998. 269 Vgl. die Richtlinien der Innenrevision in der Bundesanstalt für Arbeit, II. 3. Absatz. 270 Vgl. die Richtlinien der Innenrevision in der Bundesanstalt für Arbeit, II. 4. Absatz: Hiernach waren die erstmalig für das Jahr 1998 festgelegten zentralen Themen für die Innenrevision: – die Bearbeitung der Stellenangebote als Sofortsache zur Steigerung der Effizienz der Arbeitsvermittlung – die Verbesserung der Eingliederungsaussichten durch intensive Nutzung von Trainingsmaßnahmen oder – die Vereinheitlichung der Entscheidungspraxis hinsichtlich der Feststellung der Rehabilitandeneigenschaft in der Abteilung „Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung“ und der Abteilung „Berufsberatung“. 271 Bundesanstalt für Arbeit, RdErl. Vom 20.05.1997, Ivc1 – 1800A/1801/2711 – Innenrevision.

III. Die interne Finanzkontrolle

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soll. Insofern wird auf die organisatorischen Erfahrungen im Ämterprüfdienst zurückgegriffen. Der Leiter des Referates „Innenrevision“ hat ein unmittelbares Zugangsrecht zur Innenrevision der Hauptstelle, muß also nicht den offiziellen Dienstweg einhalten272.

b) Die Innenrevision auf Länderebene Innenrevisionen im vorgenannten Sinne sind in den Bundesländern nicht die Regel. Eine Ausnahme ist beispielsweise für Hamburg zu machen. Hier hatte der Landesrechnungshof bereits in seinem Jahresbericht 1986 auf die Notwendigkeit einer Innenrevision für alle Behörden273 hingewiesen274. Daraufhin wurde im Jahre 1989 vom hamburgischen Senat eine Richtlinie erlassen, die für alle Behörden Innenrevisionen vorsieht und deren Aufgaben und organisatorische Struktur festgelegt275. Genauso wie der Bund in § 78 BHO kennen auch einige Bundesländer für die finanzwirksamen Verwaltungsbereiche das Instrument der internen Kontrolle. Formal handelt es sich hierbei aber nicht um eine Innenrevision. In Bayern sieht z. B. Art. 78 der Haushaltsordnung (BayHO) unvermutete Prüfungen bei allen Stellen vor, die für Zahlungen oder Buchungen bzw. die Verwaltung von Vorräten zuständig sind. Auch erstellen die Ober- und Bezirksfinanzdirektionen für das bayerische Staatsministerium der Finanzen einen Jahresbericht über die Prüfungsergebnisse276. Eine Innenrevision als eigenständige Organisationseinheit mit eigenem Prüfrecht ist dies jedoch nicht. Gleiches gilt für Baden-Württemberg, dessen Haushaltsordnung in § 78 unvermutete Prüfungen der Kassen und Zahlstellen des Landes vorsieht277. Innenrevisionen gibt es, wenn überhaupt, nur für Teilbereiche der Länderverwaltungen. So existieren in den Finanzverwaltungen der Länder 272

Richtlinien der Innenrevision in der Bundesanstalt für Arbeit, II. 3. Absatz. Die „Behörden“ in Hamburg entsprechen den Ministerien in den anderen Bundesländern. 274 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 13/3265 vom 07.02.1989, Anlage 1, Leitsätze des Rechnungshofs, Auszug aus dem Jahresbericht 1986, S. 7. 275 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 13/3265 vom 07.02.1989, Anlage 3, Richtlinien des Senats für die Einrichtung von Stellen der „Innenrevision“ in der hamburgischen Verwaltung, S. 15. 276 Schreiben des Bayerischen Staatsministerium der Finanzen vom 19. Mai 1998, Az.: 11-0 1040-4/1225-10 365. 277 Schreiben des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 6. April 1998, Az.: 2-0432.9-1. 273

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

Rheinland-Pfalz278, Berlin, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, NordrheinWestfalen, Saarland279, Sachsen280, Sachsen-Anhalt281, Schleswig-Holstein282 und Thüringen283 Innenrevisionen. Diese sind überwiegend bei den Oberfinanzdirektionen angesiedelt. Daneben wurden in einigen Bundesländern in bestimmten Verwaltungsbereichen, z. B. in den Innenressorts, Innenrevisionen eingerichtet. So existiert beispielsweise in Berlin eine Innenrevision für den Bereich der Polizei mit dem besonderen Auftrag der Korruptionsbekämpfung284. In Sachsen z. B. wurde 1997285 für den gesamten Geschäftsbereich des Staatsministeriums des Innern eine Innenrevision eingerichtet. 4. Die Stärken und Schwächen der internen Finanzkontrolle Die langjährig erprobte Institution des Beauftragen für den Haushalt hat sich alles in allem bewährt. Aufgrund seiner besonderen Position hat der Beauftrage für den Haushalt einen recht guten Überblick über das Finanzgebaren der Fachebene sowie entsprechende Möglichkeiten der Einflußnahme. Letztlich belegen auch die Prüfbemerkungen der externen Finanzkontrolle, daß dieses System der Selbstkontrolle der Verwaltung grundsätz278 Schreiben der OFD Koblenz vom 28.01.1999, Az. S 1900 B – St 327, mit einer allgemeinen Darstellung der Aufgabenstellung und Tätigkeit der Innenrevision in Rheinland-Pfalz: Hiernach wurde 1974 bei der Oberfinanzdirektion Koblenz eine Innenrevision eingerichtet. Ihre Aufgabenbereiche sind seitdem die Überprüfung der Arbeit der Finanzämter auf ihre Ordnungsmäßigkeit, die Verhinderung von Steuerbetrügereien und die Aufdeckung von verwaltungsinternen Unregelmäßigkeiten. 279 Schreiben der OFD Koblenz vom 28.01.1999, Az. S 1900 B – St 327, mit einem Überblick über die Innenrevisionen bei den Oberfinanzdirektionen: Hiernach besteht in Berlin, Bremen, Rostock, Köln, Düsseldorf und Münster bei den Oberfinanzdirektionen eine Innenrevision. 280 Schreiben des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen vom 25.03.1998, Az.: 15-H 1322-166/2-13504: Hiernach wurde 1996 aufgrund einer Dienstanweisung im Geschäftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen eine Innenrevision eingerichtet. 281 Schreiben der OFD Koblenz vom 28.01.1999, Az. S 1900 B – St 327, mit einem Überblick über die Innenrevisionen der Finanzverwaltungen: Hiernach besteht in Sachsen-Anhalt im Geschäftsbereich des Finanzministeriums eine Innenrevision. 282 Schreiben des Ministeriums für Finanzen und Energie des Landes SchleswigHolstein vom 18. März 1998, Az. VI 200a: Hiernach besteht bei der Oberfinanzdirektion Kiel eine Innenrevision. 283 Schreiben der OFD Koblenz vom 28.01.1999, Az. S 1900 B – St 327, mit einem Überblick über die Innenrevisionen in der Finanzverwaltung: Hiernach ist in Thüringen im Geschäftsbereich des Finanzministeriums eine Innenrevision eingerichtet worden. 284 Telefonische Auskunft von Herrn Schmager, Berliner Senatsverwaltung für Finanzen, vom 12.09.1998. 285 Siehe Sächsisches Amtsblatt Nr. 38 v. 18.09.1997, S. 997.

III. Die interne Finanzkontrolle

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lich funktioniert286. So wird in den Berichten des Bundesrechnungshofes287 keineswegs der Haushaltsvollzug insgesamt kritisiert, sondern es werden einzelne, oftmals sehr kostenintensive Schwachpunkte des Verwaltungshandelns aufgegriffen. Gleichwohl kann nicht bestritten werden, daß die Institution des Beauftragten für den Haushalt noch verbesserungsfähig ist. Insbesondere mangelt es häufig an einer über die haushaltstechnische Überwachung hinausgehende Wirtschaftlichkeitskontrolle288. Der Fachebene ist zwar zuzugestehen, daß bei einer Mittelbewirtschaftung durch sie die Verwaltungsverfahren schneller abgewickelt werden können, weil das „Nadelöhr“ des Beauftragten für den Haushalt entfällt. Allerdings darf nicht verkannt werden, daß dies zum Wegfall einer Kontrollinstanz führt, die ansonsten von einer höheren Warte aus das Ausgabeverhalten der Fachebene nochmals kritisch hinterfragt hätte. Die Innenrevision leidet derzeit daran, daß sie nicht überall existiert und ihr Aufbau in vielen Bereichen noch nicht einmal begonnen hat. Bei einer flächendeckenden Innenrevision wären Überschneidungen mit den Prüfungen der externen Finanzkontrolle nicht auszuschließen. Dies könnte die gewünschte Effizienzsteigerung des Verwaltungshandelns gefährden, weil sich die Verantwortlichen dann mit unterschiedlichen Ergebnissen der verschiedenen Kontrollinstitutionen auseinandersetzen müßten. Eine weitere Schwäche der Innenrevision liegt darin, daß ihre Prüfungen nachträglich erfolgen. Auch werden üblicherweise die routinemäßigen Kontrollen der Innenrevision angekündigt289. Lediglich bei Vorliegen wichtiger Gründe, wie z. B. beim Verdacht von kriminellen Verhaltensweisen von öffentlichen Bediensteten, wird in der Praxis unangemeldet kontrolliert290. Damit verliert sie an Durchschlagskraft, da sich die zu prüfenden Verwaltungseinheiten auf den Besuch der Revisoren gut vorbereiten können.

286 Deutscher Bundestag, Drucksache 14/233 vom 21.12.1998, Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Christa Luft, Heidemarie Ehlert, Rolf Kutzmutz und der Fraktion der PDS, S. 1 f. 287 Siehe z. B. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 1998 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung, Deutscher Bundestag, Drucksache 14/29 vom 23.11.1998, S. 34 ff. 288 Vgl. S. 288. 289 Siehe hierzu z. B. das Leitbild für die Funktion „Innenrevision“ (IR) in der hamburgischen Verwaltung vom 08.09.1993, S. 6, das laut Telefonat mit Herrn Koertge vom 21.04.1999, Finanzbehörde Hamburg, Allgemeine Verwaltung/Innenrevision, immer noch aktuell ist. 290 Leitbild für die Funktion „Innenrevision“ (IR) in der hamburgischen Verwaltung von 08.09.1993, S. 6.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle im Neuen Steuerungsmodell Der Innenrevision wird nach Implementierung des Neuen Steuerungsmodells eine besondere Bedeutung zukommen, da sie ein weites Prüfungsspektrum abzudecken vermag. Insbesondere könnte sie das durch Budgetierung und dezentrale Ressourcenverantwortung entstehende Kontrollvakuum ausfüllen helfen, wenn sie sich an der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitskontrolle beteiligen würde. Was das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling anbetrifft, so ist darauf hinzuweisen, daß beide unterschiedliche Aufgabenstellungen haben. Wird dies strikt beachtet, so kann es grundsätzlich nicht zu Überschneidungen kommen. 1. Das Verhältnis der Innenrevision zur Budgetierung und zur dezentralen Ressourcenverantwortung Im „Leitfaden zur Modernisierung von Behörden“ des Sachverständigenrats „Schlanker Staat“ von 1997291 wird ausdrücklich auf die wachsende Bedeutung der Einrichtung einer Innenrevision hingewiesen. Dies wird damit begründet, daß sich die sporadischen Kontrollen der externen Finanzkontrolle als nicht ausreichend erwiesen hätten, weswegen ein Bedürfnis für eine behördeninterne Revision bestehe292. Je weiter die Dezentralisierung durch Verantwortungsverschiebung von vorgesetzten Behörden auf die örtliche Ebene sowie die finanzielle Selbständigkeit von Behörden, z. B. infolge von dezentraler Ressourcenverantwortung und Budgetierung, fortschritten, um so notwendiger werde eine effektive Kontrolle293. Hintergrund dieser Einschätzung ist, daß die neuen Steuerungsinstrumente des Kontraktmanagements und des Controllings das durch die Budgetierung und die dezentrale Ressourcenverantwortung entstehende Kontrollvakuum nicht vollständig auszufüllen vermögen294. Aufgabe der Innenrevision ist die interne Kontrolle des Verwaltungshandelns auf seine Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit295. Gerade der Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns wird eine maßgebliche Rolle zukommen, wenn nach Einführung des 291 Sachverständigenrat „Schlanker Staat“, Abschlußbericht, Band 3, Leitfaden zur Modernisierung von Behörden, S. 108 ff. 292 Ebenda. 293 Ebenda. 294 Vgl. oben 2. Kapitel, S. 160 ff. und 172. 295 Silber, Herwig, Erfolgskontrolle – Controlling – Innenrevision, in: VOP 3/ 1993, S. 199 f.

IV. Die Funktion der internen Finanzkontrolle

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Neuen Steuerungsmodells eine wirkungsvolle, dem Rechtsstaatsprinzip entsprechende Rechtsaufsicht sichergestellt werden soll296. Im Gegensatz zur externen Finanzkontrolle weist die Innenrevision überwiegend noch keine festgefügten Strukturen auf. Sie existiert bisher vorwiegend nur in Teilbereichen der öffentlichen Verwaltung. Auf Bundesebene wird der Ausbau der Innenrevision erst seit jüngster Zeit betrieben. Daher könnte sie von Beginn an so konzipiert werden, daß sie nach Einführung von Budgetierung und dezentraler Ressourcenverantwortung nicht nur die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit, sondern vor allem die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns im Auge hätte. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist auch die Bekämpfung der Korruption. Wie bereits oben festgestellt worden ist297, birgt die zunehmende Dezentralisierung der Verwaltungsstrukturen auch die Gefahr erleichterter krimineller Einflußnahmen auf Behördenentscheidungen in sich. Daher sind entsprechende Vorkehrungen zu treffen, damit die Rechtstaatlichkeit des Verwaltungshandelns gewährleistet bleibt. Gerade die Möglichkeit der jederzeitigen Kontrolle hätte eine nicht zu unterschätzende korruptionspräventive Wirkung. Dieses könnte von der Innenrevision geleistet werden. 2. Das Verhältnis der Innenrevision zum Controlling Auf den ersten Blick gibt es zwischen dem Instrument der Innenrevision und dem Controlling gewisse Ähnlichkeiten. So zielen beide auf eine interne Kontrolle des Verwaltungshandelns ab. Das in der Praxis angewandte operative Controlling298 hat sowohl eine Informations- als auch eine Steuerungs- und Kontrollfunktion. Als Instrument der Leitungsebene bereitet es im wesentlichen Informationen über die Erfüllung der einer Behörde oder Teilen einer Behörde vorgegebenen Ziele auf. Diese Daten werden den Entscheidungsträgern zeitnah zur Verfügung gestellt, um diese in die Lage zu versetzen, noch während der laufenden Haushaltsperiode auf Sollabweichungen reagieren zu können. Die Kontrollfunktion des Controllings tritt dann zu Tage, wenn als Reaktionsmöglichkeit aufsichtsrechtliche Maßnahmen der Vorgesetzten ergriffen werden. Die Innenrevision hingegen beschäftigt sich primär mit Einzelfällen der Verwaltung, die in mehr oder weniger breit ausgesuchten Stichproben anhand bestimmter Prüfmaßstäbe kontrolliert werden299. Aus dem Ergebnis 296

Vgl. 2. Kapitel, S. 172 f. Vgl. 2. Kapitel, S. 189 ff. 298 Vgl. zum Unterschied von operativem und strategischem Controlling, 1. Kapitel, S. 70 f. 299 Silber, Herwig, S. 199 f. 297

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

dieser Prüfungen können sodann Rückschlüsse auf die allgemeine Aufgabenerfüllung der öffentlichen Verwaltung gezogen werden, z. B. wie mit Personal-, Sach- und Finanzmitteln umgegangen worden ist. Somit ist die Vorgehensweise der Innenrevision überwiegend nachgängig, wohingegen für das Controlling der im wesentlichen begleitende Charakter typisch ist300. Auch das Aufgabenfeld des Controlling kann zum Prüfinhalt der Innenrevision gehören. Werden diese Unterschiede beachtet, so kann es grundsätzlich nicht zu Überschneidungen beider Instrumente kommen.

V. Zusammenfassung 1. Die verschiedenen Kontrollinstanzen zur Überwachung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung Die externe Finanzkontrolle der Exekutive (Regierung und öffentliche Verwaltung) im weiteren Sinne wird zunächst durch die Legislative ausgeübt, indem sie den Haushaltsvollzug durch die öffentliche Verwaltung überprüft. Eine Überprüfung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung ist in Ausnahmefällen auch durch die Verfassungs- und Verwaltungsgerichte möglich. Darüber hinaus übt die (Medien-)Öffentlichkeit eine nicht zu unterschätzende Kontrollfunktion mit präventiver Wirkung aus. Die externe Finanzkontrolle der öffentlichen Verwaltung im engeren Sinne wird durch die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder wahrgenommen. Auf Bundesebene und überwiegend auch auf Länderebene wurden die Vorprüfungsämter bis auf wenige Ausnahmen abgeschafft. An ihre Stelle sind meistens Prüfungsämter als nachgeordnete Behörden der Rechnungshöfe getreten. Die interne Finanzkontrolle der öffentlichen Verwaltung erfolgt durch die Beauftragten für den Haushalt, die Fachebene sowie die Innenrevision. Letztere existiert auf Bundes- und Länderebene derzeit nur in Teilbereichen. Die Innenrevision ist ebenso wie die externe Finanzkontrolle vergangenheitsorientiert. Beide prüfen Einzelfälle, weswegen eine Doppelprüfung desselben Prüfgegenstandes mit unterschiedlichen Bewertungen denkbar ist. Die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells wird eine Ausweitung der Kontrolltätigkeit zur Folge haben. So soll zusätzlich ein Controlling mit entsprechendem Berichtswesen eingeführt werden, das sowohl Informations- als auch Steuerungs- und Kontrollfunktion hat. Überschneidungen mit der externen Finanzkontrolle sowie der Innenrevision sind nicht wahrscheinlich, da das Controlling begleitende Funktion hat und auf die zeitnahe Analyse des Haushaltsvollzugs einer Organisationseinheit ausge300

Silber, Herwig, S. 200.

V. Zusammenfassung

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richtet ist. Die externe Finanzkontrolle und die Innenrevision hingegen prüfen vergangenheits- und einzelfallbezogen, um hieraus allgemeine Schlußfolgerungen für die Aufgabenerfüllung der geprüften Verwaltungseinheit zu ziehen. 2. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die externe Finanzkontrolle Das Neue Steuerungsmodell wird wegen der stärkeren Hinwendung der öffentlichen Verwaltung zu ökonomischen Fragestellungen auch Einfluß auf die Prüftätigkeit der externen Finanzkontrolle haben. Für die Rechnungshöfe bedeutet dies zunächst, daß sie entscheiden müssen, ob und inwieweit sie sich an der Konzeption der neuen Steuerungsinstrumente und an ihrer Implementierung in die öffentliche Verwaltung beteiligen wollen. Auch haben sie die Frage zu beantworten, wie sie zur Einführung neuer Steuerungsinstrumente in ihrem Bereich stehen. Durch die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Finalsteuerung des Verwaltungshandelns werden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, deren Ziel die Ermittlung der wirtschaftlichsten Art und Weise der Zielerreichung (Effizienz) ist, eine zunehmende Bedeutung erlangen. Soweit die Verwaltung selbst entsprechende Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vornimmt, kann sich die externe Finanzkontrolle auf deren Überprüfung beschränken. Auch werden Erfolgskontrollen, deren Ziel die Überprüfung des Grades der Zielerreichung (Effektivität) ist, an Bedeutung gewinnen. Hiervon sind nicht nur die Verwaltung, sondern auch die Rechnungshöfe betroffen. Letztere benötigen die Erfolgskontrollen, um zu überprüfen, ob und inwieweit die parlamentarischen Zielvorgaben tatsächlich erreicht worden sind. Die externe Finanzkontrolle wird das Kontraktmanagement und damit die gesamte Kette der Zielvorgaben bzw. -vereinbarungen daraufhin zu überprüfen haben, ob der Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsaufstellung bzw. -führung gemäß § 7 BHO beachtet worden ist. Insgesamt wird die einzelfallbezogene Belegprüfung weiter an Bedeutung verlieren. Zunehmen wird die Tendenz der Rechnungshöfe zu rechnungsunabhängigen Überprüfungen ganzer Verwaltungsabläufe, Organisationsformen und Behördenstrukturen. Durch die hierbei gesammelten Erfahrungen werden die Rechnungshöfe prädestiniert sein, das Benchmarking, d.h. den Behördenvergleich, zu forcieren. Nicht zuletzt wird der externen Finanzkontrolle auch die Aufgabe zukommen zu evaluieren, ob und wie durch das Neue Steuerungsmodell die gewünschte Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns erreicht werden konnte.

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3. Kap.: Die Auswirkungen auf das System der Finanzkontrolle

3. Die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells auf die interne Finanzkontrolle Nach Einführung des Neuen Steuerungsmodells wird die Innenrevision wegen ihres breiten Prüfspektrums, das die Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns umfaßt, eine wichtige Funktion ausüben. Insbesondere wegen der angestrebten Abflachung der Hierarchieebenen wird ihr Augenmerk verstärkt auf der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitskontrolle liegen müssen. Damit wird der Innenrevion im Neuen Steuerungsmodell die Aufgabe zukommen, die sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende Verpflichtung zu einer wirkungsvollen Rechtsaufsicht sicherzustellen. Mit Ausnahme der Finanzverwaltungen existiert dieses Instrument aber noch nicht in nennenswertem Umfang. Dies wird sich in dem Maße ändern müssen, in dem die Implementierung des Neuen Steuerungsmodells fortschreitet.

4. Kapitel

Zusammenfassung I. Die rechtlichen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells Die rechtliche Überprüfung des Neuen Steuerungsmodells erbringt folgende Ergebnisse: 1. Ergebnis Es bestehen keine rechtlichen Bedenken gegen die geplante Erweiterung der Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Einführung eines Controllings mit entsprechendem Berichtswesen. Die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung ist nur sinnvoll, wenn gleichzeitig ein Controlling einschließlich Berichtswesen implementiert wird, um die aus der Kosten- und Leistungsrechnung gewonnenen Erkenntnisse auch an diejenigen Stellen der Politik und der Exekutive zu transportieren, die für die Einhaltung des Gebotes der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung zu sorgen haben. Rechtliche Probleme, die gegen die Erweiterung der bisherigen Kameralistik um die Kosten- und Leistungsrechnung sowie die Einführung des Controllings einschließlich des Berichtswesens sprechen würden, sind nicht erkennbar. Bei der praktischen Einführung dieser neuen Steuerungsinstrumente müssen die Belange des Datenschutzes sowie der Personalvertretung berücksichtigt werden. 2. Ergebnis Ein Rückzug der übergeordneten Behörden, der Behördenleitungen und der Vorgesetzten aus ihrer Aufsichtsfunktion durch einen generellen Verzicht auf Einzelweisungen bzw. das Recht auf Selbsteintritt ist verfassungsrechtlich nicht zulässig. So müssen jederzeit Weisungen von oben nach unten rechtlich möglich bleiben. Eine Unterbrechung des Hierarchiestranges würde dem Erfordernis der demokratischen Legitimation der öffentlichen Verwaltung gemäß Art. 20 Abs. 2 GG widersprechen. Durch die Budgetierung bzw. die dezentrale Ressourcenverantwortung sollen die sog. operativen Verwaltungsebenen bewußt mehr Verantwortung

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4. Kap.: Zusammenfassung

erhalten. So sollen sich die übergeordneten Behörden, die Behördenleitungen und die Vorgesetzten auf die Festlegung von Zielen beschränken, bei deren Umsetzung den Verantwortlichen vor Ort größtmögliche Freiheit zugebilligt werden soll. Ein genereller Verzicht auf die Ausübung von Aufsichtsrechten, wie dem Weisungs- bzw. Selbsteintrittsrechts, ist jedoch nicht möglich. Dem steht das Erfordernis einer durchgängigen demokratischen Legitimation des öffentlichen Verwaltungshandelns von „oben“ nach „unten“, d.h. von Parlament über Regierung bis hin zur untersten Verwaltungsebene entgegen. Zudem ist jede Verwaltungsebene an das Prinzip der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns gebunden. Ist die nächsthöhere Verwaltungsebene bzw. ein Vorgesetzter der Auffassung, daß das Handeln der nachgeordneten Behörde bzw. des Mitarbeiters nicht diesen Anforderungen entspricht, so besteht die Verpflichtung, korrigierend einzugreifen. Somit kann sich die jeweils übergeordnete Verwaltungseinheit nicht generell aus Einzelentscheidungen heraushalten und lediglich auf die Formulierung von Zielen des Verwaltungshandelns beschränken. Sie muß sich vielmehr die Ausübung ihrer Aufsichtsbefugnisse im Einzelfall vorbehalten. 3. Ergebnis Bei der vom Neuen Steuerungsmodell beabsichtigten Umstellung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans auf ein output-orientiertes Budget muß das parlamentarische Budgetrecht beachtet werden. Eine über die im Haushaltsrechts-Fortentwickungsgesetz von 1998 hinausgehende Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs, insbesondere der Instrumente der Übertragbarkeit und der Deckungsfähigkeit, würde gegen das parlamentarische Budgetrecht gemäß Art. 110 Abs. 2 GG verstoßen. Bei der Gestaltung des Haushaltsgesetzes bzw. -plans muß beachtet werden, daß eine Umstellung auf Ressortbudgets, die eine kapitelweise Untergliederung nach Hauptgruppen nicht mehr vorsähen, sondern in denen die Haushaltsmittel für die Realisierung bestimmter Zielvorgaben zur Verfügung gestellt werden würden (output-orientiertes Budget), verfassungsrechtlich nicht zulässig ist. Hier wäre nicht mehr erkennbar, welche finanzielle Ausstattung für die bestimmten Aufgabenbereiche vorgesehen ist, so daß das parlamentarische Budgetrecht verletzt wäre. Eine gegebenenfalls durch Zielvorgaben ergänzte „globalisierte“ Titelgliederung wäre aber verfassungsgemäß, wenn sie sich je nach politischer Bedeutung der Haushaltsentscheidungen auf einen oder einige wenige Titel der Hauptgruppen der einzelnen Kapitel beschränken würde. Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Flexibilisierung des Haushaltsvollzugs, insbesondere durch die Instrumente der Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit, sind bereits durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsge-

II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells

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setz von 1997, das am 1. Januar 1998 in Kraft getreten ist, erreicht. Ein extensiver Gebrauch dieser Instrumente könnte schon jetzt zu einer Beeinträchtigung des parlamentarischen Budgetrechts führen, weil hierdurch die Zuordnung der Haushaltsmittel zu den wesentlichen politischen Grundentscheidungen des Parlaments für die Exekutive nicht mehr verbindlich wäre, sondern im Rahmen des Haushaltsvollzugs veränderbar. Hierdurch würde der Kern des parlamentarischen Budgetrechts, wie es die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts definiert, tangiert. Eine weitere Liberalisierung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells ist somit verfassungsrechtlich nicht möglich. Dies ergibt sich vor allem auch daraus, daß das Neue Steuerungsmodell mit seinen neuen Steuerungsinstrumenten des Kontraktmanagements und des Controllings keine ausreichenden Kompensationsmöglichkeiten für den parlamentarischen Machtverlust zur Verfügung stellen kann. Die Entwicklung anderer Einflußmöglichkeiten, wie der Ausbau des parlamentarischen Zustimmungsvorbehalts, stoßen auf verfassungsrechtliche Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung. Das in der Schweiz entwickelte Instrument des parlamentarischen Auftrags findet auf Bundes- bzw. Länderebene in der Bundesrepublik Deutschland bislang weder in der wissenschaftlichen Diskussion1, noch in der praktischen Erprobung besondere Beachtung.

II. Die organisatorischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells Die Überprüfung der organisatorischen Konsequenzen des Neuen Steuerungsmodells erbringt folgende Ergebnisse: 1. Ergebnis Die externe und interne Finanzkontrolle muß ihre Kontrolltätigkeit organisatorisch auf das Neue Steuerungsmodell einstellen, da die ökonomischen Aspekte ihres Handelns in der öffentlichen Verwaltung künftig stärkere Berücksichtigung finden sollen. Zudem werden die angestrebte Abflachung der Hierarchieebenen und die möglichst weitgehende Zurückhaltung in der Ausübung von Aufsichtsbefugnissen dazu führen, daß die verwaltungsinterne Rechtmäßigkeitskontrolle nicht mehr in derselben Intensität wie bisher 1

Nach den Beobachtungen der Verfasserin wurde sich in der Bundesrepublik Deutschland erstmals im Forschungsprojekt „Parlamentarische Steuerungsordnung“ unter Leitung von Herrn Prof. Dr. Hermann Hill eingehender mit dieser Frage befaßt. Eine erste öffentliche Diskussion fand in der Tagung vom 12. und 13. Oktober 2000 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer statt.

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4. Kap.: Zusammenfassung

durchgeführt werden kann. Daher wird neben der externen Finanzkontrolle insbesondere die Innenrevision einen stärkeren Augenmerk auf diesen Bereich legen müssen. Eines der Hauptanliegen des Neuen Steuerungsmodells ist die Schaffung von mehr Kostentransparenz in der öffentlichen Verwaltung mit dem Ziel einer effizienteren und effektiveren Gestaltung des Verwaltungshandelns. Obgleich die öffentliche Verwaltung schon bisher verpflichtet war, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen anzustellen, wurde dies häufig vernachlässigt. Daher lag neben der klassischen Rechnungsprüfung hier ein Schwerpunkt der Prüfungen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder. Künftig soll die öffentliche Verwaltung selbst die wirtschaftlichste Möglichkeit der Zielerreichung suchen. Dies wird für die externe Finanzkontrolle zur Folge haben, daß sie sich weitestgehend auf die Kontrolle der von der öffentlichen Verwaltung selbst angestellten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beschränken können wird. Demgemäß werden künftig Erfolgskontrollen im Mittelpunkt der Prüftätigkeit der Rechnungshöfe stehen müssen. Deren Ergebnisse werden für die Parlamente von großer Bedeutung sein, da sie im haushaltsrechtlichen Entlastungsverfahren die wesentliche Beurteilungsgrundlage für die Frage bilden werden, ob die Exekutive die von der Legislative vorgebenen Ziele in der betreffenden Haushaltsperiode tatsächlich erreicht hat. Durch die vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte Abflachung der Hierarchieebenen und die möglichst weitgehende Zurückhaltung bei der Ausübung von Aufsichtsbefugnissen wird die bisherige Intensität der verwaltungsinternen Rechtmäßigkeitsprüfungen zwangsläufig abnehmen. Die nach dem Rechtsstaatsprinzip erforderliche Rechtsaufsicht wird in der bisherigen Form nicht mehr wirkungsvoll ausgeübt werden können. Soll dies nicht zu einer Zunahme der externen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte führen, muß eine Kompensation hierfür entwickelt werden. Zwar ist die externe Finanzkontrolle gemäß Art. 114 Abs. 2 GG befugt, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu prüfen, wenn ein unmittelbarer Bezug zu haushaltswirtschaftlichen oder haushaltsrechtlichen Fragen besteht. Damit haben die Rechnungshöfe ein sehr weites Prüfrecht. Gleichwohl werden sie hierdurch nicht zu einer Instanz für eine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle der öffentlichen Verwaltung. Wenn daher dem aus dem Rechtsstaatsprinzip resultierenden Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auf bisherigem Niveau Rechnung getragen werden soll, so kann nur das Instrument der Innenrevision das vom Neuen Steuerungsmodell provozierte Vakuum an Rechtmäßigkeitskontrolle ausfüllen. Aus diesem Grund sollen in der öffentlichen Verwaltung des Bundes und der Länder verstärkt Innenrevisionen eingerichtet werden. In der Praxis haben diese jedoch, außer in den Finanzverwaltungen, bei denen sie überwiegend schon seit langem bestehen, noch keine größere Bedeutung erlangt.

III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells

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2. Ergebnis Es bestehen Zweifel, ob die Einführung des Neuen Steuerungsmodells im Ergebnis tatsächlich zu effektiveren Verwaltungsstrukturen führen wird. Es steht zu befürchten, daß die Delegation der Verantwortung „von oben nach unten“ im Ergebnis zu einer Ausweitung des Verwaltungsaufwandes führen wird. Wenn nämlich neben dem zeitaufwendigen Verfahren der gemeinschaftlichen Zielfindung im Rahmen des Kontraktmanagements aus verfassungsrechtlichen Gründen auch weiterhin die hierarchischen Steuerungsmöglichkeiten bis hin zur Einzelfallweisung erhalten bleiben müssen, wird sich der Umfang des verwaltungsinternen Steuerungsaufwandes zwangsläufig erhöhen. Im übrigen ist fraglich, ob die von der Delegation von Verantwortung „nach unten“ und der damit verbundenen Abflachung der Hierarchien erwarteten Rationalisierungseffekte nicht etwa doch durch neue „Kontrollstrukturen“ zumindest teilweise wieder aufgehoben werden. So soll im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells das Controlling als Steuerungsinstrument eingeführt werden. Seine Aufgabe ist nicht nur, die operativen Verwaltungseinheiten über den Zielerreichungsgrad zu informieren, sondern auch dem jeweils zuständigen Vorgesetzten das Instrumentarium zu geben, mit dem die nachgeordneten Bereiche kontrolliert werden können. Hierfür sind aber der Aufbau neuer Organisationseinheiten und entsprechend geschultes Personal erforderlich. Auch die externe Finanzkontrolle ist dabei, sich auf die veränderten Anforderungen, die das Neue Steuerungsmodell mit sich bringen wird, insofern einzustellen, als sie die Notwendigkeit der Ausdehnung ihrer Prüftätigkeit erkannt hat. Darüber hinaus wird auf Bundesebene die verstärkte Einrichtung einer Innenrevision angestrebt, was mutmaßlich nicht völlig personalneutral erfolgen dürfte. Insgesamt gesehen sollen durch das Neue Steuerungsmodell zwar einerseits weniger Verantwortliche in Fachentscheidungen eingebunden werden, wodurch die Verantwortung des einzelnen Mitarbeiters steigen würde. Andererseits werden die Steuerungs- und Kontrolltätigkeiten aber eine erhebliche Ausweitung erfahren. Ob dies zu der ebenfalls beabsichtigten Steigerung der Mitarbeitermotivation, insbesondere der operativen Einheiten, führen wird, darf bezweifelt werden.

III. Die politischen Aspekte des Neuen Steuerungsmodells Die Überprüfung der politischen Implikationen des Neuen Steuerungsmodells erbringt folgende drei Ergebnisse:

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4. Kap.: Zusammenfassung

1. Ergebnis Das Neue Steuerungsmodell kann nur funktionieren, wenn es nicht als verwaltungsinterne Angelegenheit betrachtet wird. Daher muß auch die Politik davon überzeugt sein und es engagiert umsetzen. Es bestehen berechtigte Zweifel, ob die Politik, abgesehen von „Sonntagsreden“, wirklich bereit ist, sich auf eine neue Aufgabenverteilung mit der Exekutive einzulassen. Die Tatsache, daß die Diskussion über die Implementierung der neuen Steuerungsinstrumente vorwiegend von Fach- und Verwaltungskreisen geführt wird, spricht eher für das Gegenteil. Im übrigen sind die Parlamente von Bund und Ländern auf die grundsätzlich neue Art und Weise der Steuerung und Kontrolle der Exekutive derzeit weder organisatorisch noch personell eingestellt. 2. Ergebnis Wegen des Umfangs des Reformvorhabens könnten die Beteiligten überfordert werden und das Gesamtprojekt Neues Steuerungsmodell letztendlich scheitern. Das Neue Steuerungsmodell ist nicht das erste Reformvorhaben für die öffentliche Verwaltung. Alle bisherigen Ansätze, wie z. B. das „Management by Objectives“ oder auch das „Management by Delegation“, haben der öffentlichen Verwaltung zwar Reformimpulse gegeben, sie konnten sich jedoch nicht nachhaltig und flächendeckend im Verwaltungsalltag durchsetzen. Es besteht die Gefahr, daß das Neue Steuerungsmodell – ungeachtet der rechtlichen Probleme in einigen seiner Teilbereiche – wegen seines sehr tiefgreifenden Veränderungsanspruches sowohl die Politik als auch die öffentliche Verwaltung überfordert2. Würde aber dieses Reformkonzept, wie so manches der Vergangenheit, nur in Ansätzen in die Praxis umgesetzt oder etwa scheitern, so wäre dies dem Ansehen von Politik und öffentlicher Verwaltung abträglich. Auch würde hierunter die Motivation der Mitarbeiter leiden, da diese sich als „Objekte ständig neuer Versuche“ mißbraucht fühlen könnten. Soll daher die erwünschte Wirtschaftlichkeit des öffentlichen Verwaltungshandelns von einiger Nachhaltigkeit sein, so empfiehlt sich eine Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells in kleinen, aber realistischen und vor allem verfassungskonformen Schritten. 2 Für diese These spricht z. B. auch folgende Notiz in der NJW 1998, Heft 38, LXIV „Aus den Verbänden und Organisationen“, wonach nach einer Umfrage des Deutschen Städtetages die Skepsis der kommunalen Beschäftigten und Politiker gegen das Neue Steuerungsmodell wachse. Siehe auch Wollmann, Hellmut, Politikund Verwaltungsmodernisierung in den Kommunen, in: Die Verwaltung 1999, S. 345 ff., 368 m. w. N.

IV. Fazit

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3. Ergebnis Ungeklärt bleibt, ob die Bürger tatsächlich das vom Neuen Steuerungsmodell angestrebte „Unternehmen Staat“ wollen. Zweifelsohne erwarten die Bürger vom Staat einen möglichst effizienten und effektiven Umgang mit Steuermitteln. Auch sehen viele Bürger in dieser Hinsicht Defizite bei der öffentlichen Verwaltung, die es zu beseitigen gilt. Die Schlagworte der aktuellen politischen Diskussion, wie z. B. Solidarität, soziale Gerechtigkeit und unbürokratisches Verwaltungshandeln, belegen jedoch, daß die Bürger von den Verantwortlichen in Politik und öffentlicher Verwaltung Entscheidungen erwarten, die die gemeinschaftsorientierten Werte beachten, nicht aber daß sich Staat und Verwaltung künftig nur noch als kühl kalkulierendes „Staats- bzw. Verwaltungsunternehmen“ präsentieren.

IV. Fazit Alle geeigneten und rechtlich zulässigen Maßnahmen zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns sind zu begrüßen. Eine Verwaltungsreform, die wie das Neue Steuerungsmodell, letztlich aber zu einer tiefgreifenden Veränderung des Verhältnisses der einzelnen Staatsgewalten zueinander und dieser wiederum zum Bürger führen wird, muß sehr behutsam angegangen werden. Dabei sind alle Vor- und Nachteile gewissenhaft gegeneinander abzuwägen. Seit dem Bestehen der Bundesrepublik Deutschland haben sich die tragenden Verfassungsprinzipien, wie das parlamentarische Budgetrecht, das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip gut bewährt. Vormals existierende Defizite im Bereich des Rechtsstaats- und des Demokratieprinzips sind im Zuge vergangener Reformen beseitigt worden. Dieses darf durch eine Überbetonung des Wirtschaftlichkeitsprinzips nun nicht wieder relativiert werden. Zudem sind Bedenken gegen eine Verengung des Staatsbegriffes auf ein „Unternehmen Staat“ anzumelden. Auch eine Verwaltungsmodernisierung, wie das Neue Steuerungsmodell, hat die Gesamtheit der Verfassungsprinzipien in ihrer Vielschichtigkeit zu beachten. Zwar spielt das Wirtschaftlichkeitsprinzip angesichts enger Haushaltsspielräume eine sehr wichtige Rolle. Allerdings dürfen ökonomische Aspekte nicht andere öffentlichen und privaten Belange dominieren. Somit wird nur eine solche Reform die nachhaltigste Wirkung haben, die dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit neben dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip einen angemessenen Platz einräumt. Jede andere Vorgehensweise würde die Gefahr einer „Gegenreform“ heraufbeschwören, die darauf ausgerichtet wäre, den aus ihrer Sicht durch das Neue Steuerungsmodell zurückgedrängten Werten und Prinzipien wieder den gebührenden Stellenwert zu verschaffen.

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Anhang 1* Voranschlag des Kantons Zürich 1998 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

2120 Statistisches Amt/1

Kredite 1996

1997

Rechnung Fr.

Voranschlag Fr.

Rubrik

1998 Voranschlag Fr.

Kredit Fr.

Abweichung vom Vorjahresbudget Fr.

2120 Statistisches Amt 86 206 –4 365 133 –4 278 927

182 000 –5 131 100 –4 949 100

Laufende Rechnung (Total) Ertrag Aufwand Saldo

182 000 –5 003 700 –4 821 700

127 400 127 400

41 281 –3 166 439 –3 125 158

Statistische Grundversorgung Ertrag Aufwand Saldo

102 000 –3 832 754 –3 730 754

3 730 754

60 719 –666 315 –605 596

786 745

–140 719 1 177 916 1 037 197

304 202

80 000 –384 202 –304 202

Organisation und Durchführung besonderer staatlicher Aufgaben1 140 719 Ertrag –1 964 661 Aufwand –1 823 942 Saldo Weitere Dienstleistungen Ertrag Aufwand Saldo 4 949 100

–786 745 –786 745

1

Ausgleich Lauf. Rechnung Staatskasse Rücklagen

80 000 –384 202 –304 202 4 821 700

127 400

Investitionsrechnung Einnahmen Ausgaben Saldo 1

Die Leistungsgruppen „Organisation und Durchführung besonderer staatlicher Aufgaben“ und „Weitere Dienstleistungen“ waren im Globalbudget 1997 in der Leistungsgruppe „Wahlen/Abstimmungen und weitere Dienstleistungen“ zusammengefasst.

* Aus drucktechnischen Gründen handelt es sich bei den nachfolgenden Anhängen um Abschriften der in Kopieform vorliegenden Unterlagen.

330

Anhang 1 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

2120 Statistisches Amt/2

Auftrag Gesamtzielsetzung: – Sicherstellung der statistischen Grundversorgung im Kanton Zürich – Bereitstellung von statistischem Datenmaterial in angemessener Qualität zuhanden von Entscheidungsträgern – Anbieten von ergänzenden Statistik-Dienstleistungen innerhalb und ausserhalb der Verwaltung – Sicherung der Kompetenz des Statistischen Amtes in statistischen Fragen – Beitrag zur Erhaltung und Förderung des Wirtschaftsstandortes Kanton Zürich – Durchführung von kantonalen und eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen Grundlagen für die Leistungserbringung: – Eidgenössische und kantonale Gesetzes- und Ausführungsbestimmungen; die wichtigsten gesetzlichen Grundlagen sind: – Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 – Bundesgesetz über die eidg. Volkszählung vom 3. Februar 1860 – Gesetz über die Staatsbeiträge an die Gemeinden und über den Finanzausgleich vom 11. September 1966 – Gesetz über Wahlen und Abstimmungen vom 2. Mai 1984 – Variation der Breite und Tiefe der Statistiken einzelner Themenbereiche (beschränkte Steuerung durch Statistisches Amt) – Nachfrage nach statistischen Daten, sowohl durch verwaltungsinterne als auch durch verwaltungsexterne Stellen Wesentliche Veränderungen gegenüber dem Vorjahr: – keine

Anhang 1 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

331 2120 Statistisches Amt/2–3

Leistungen R 1996

VA 1997

VA 1998

Leistungs- und Wirkungsziele Statistische Grundversorgung: – Rasches Bereitstellen der für Planungs- und Steuerungszwecke relevanten Statistiken in hoher Qualität2 über 70% Indikator: Anteil der Kunden mit hoher oder sehr hoher Zufriedenheit (Kundenumfrage)3 max. 5 Tage Indikator: Bearbeitungsdauer für 80% der Anfragen Organisation und Durchführung besonderer staatlicher Aufgaben – Fristgerechte Organisation und sachgerechte Durchführung der kantonalen und eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen sowie besonderer staatlicher Aufgaben (z. B. Volkszählung 2000) Hoch Indikator: Zufriedenheitsgrad bei Direktion des Innern, Staatskanzlei, zuständigen Bundesstellen und Presse3 max. 10 Indikator: Anzahl Reklamationen von Gemeinden (Gden) max. 1 Std. Indikator: Bearbeitungsdauer ab Eingang letztes Gemeinderesultat bis Bekanntgabe prov. Resultate auf Ebene Kanton

über 70% max. 5 Tage

Hoch max. 10 max. 1 Std.

Weitere Dienstleistungen – Vermehrte Durchführung von statistischen Verarbeitungen und Auswertungen für die Wirtschaft (z. B. für Standortevaluationen) und die Öffentlichkeit (Politik, Wirtschaftsförderung) 2 bis 10% Indikator: Prozentualer Aufwandanteil am Gesamt2 bis 10% aufwand mind. 80% Indikator: Kostendeckung Dienstleistungen f. Dritte mind. 100% direkte Personalkosten Leistungsmengen Statistische Grundversorgung: 25 – Anzahl Statistikprodukte (Abdeckung sämtlicher 19 Bereiche der amtlichen Statistik)4 2 500 – Auflage Statistische Jahrbücher5 Wahlen und Abstimmungen: 4 – Anzahl Abstimmungen 0 – Anzahl Wahlen 3 bis 5 – Anzahl Referenden/Initiativen Weitere Dienstleistungen: – Anzahl Beratungsleistungen 2 3 4

5

27 2 500 4 0 3 bis 5 mind. 10

Dem Rechenschaftsbericht 1997 wird eine Liste der unterstützten Planungs- und Steuerungsbereiche beigelegt. Skala für Zufriedenheitsgrad: Tief, Mittel, Hoch, Sehr Hoch; eine Kundenumfrage ist im Jahr 1998 geplant. 19 Bereiche der amtlichen Statistik: Bevölkerung, Raum/Landschaft/Umwelt, Erwerbsleben, Volkswirtschaft, Preise, Produktion/Handel/Verbrauch, Land- und Forstwirtschaft, Energie, Bau- und Wohnungswesen, Tourismus, Verkehr/Nachrichtenübermittlung, Banken/Börsen, Versicherungen/Soziales, Gesundheit, Bildung/Wissenschaft, Kultur/Lebensbedingungen/Sport, Politik, Öffentliche Finanzen, Rechtspflege. Von den 2 500 Statistischen Jahrbüchern sollen 1 200 an Dritte verkauft werden.

332

Anhang 1 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

2120 Statistisches Amt/4

Kennzahlen R 1996

VA 1997

Leistungen

Kennzahlen6 Anzahl Stellen

Statistische Grundversorgung7 100% Statistische Grundversorgung Gesamtaufwand (Fr. 3’876’151) 4 – Bevölkerungs- und Kultur4% statistiken

VA 1998 23 100%

Anzahl Statistiken Anteil Aufwand

4 4%

8 – Wirtschaftsstatistiken 18%

Anzahl Statistiken Anteil Aufwand

8 27%

6 – Öffentliche Finanzen und 43% Politik, Soziales

Anzahl Statistiken Anteil Aufwand

6 29%

5 – Raum, Umwelt und Infra13% struktur

Anzahl Statistiken Anteil Aufwand

5 10%

2 – Statistikweitergabe und 22% -information

Anzahl Statistiken Anteil Aufwand

3 30%

Organisation und Durchführung besonderer staatlicher Aufgaben –45 000 Abstimmungen Kosten eingesetzes Personal und Abstimmungsmaterial

–45 000

Weitere Dienstleistungen8 Ertrag (Fr.)

6 7

8

80 000

Personalkosten Dienstleistungen für Dritte (Fr.)

–80 000

Kostendeckung Personalkosten/Dienstleistungen für Dritte

100%

Die aufgeführten Kennzahlen basieren teilweise auf Schätzungen. Sie werden während des Jahres 1997 überprüft. Die statistische Grundversorgung umfasst 27 (im Vorjahr: 25) Produkte: – Bevölkerungs- und Kulturstatistiken: Statistiken zur Bevölkerungsbewegung, Statistiken zur Bevölkerungsstruktur, Bevölkerungsprognosen, übrige Bevölkerungs- und Kulturstatistiken – Wirtschaftsstatistiken: Baustatistik. Bodenpreisstatistik, Leerbestände im Immobilienbereich, Wohnungsszenarien (Projekt). Betriebszählung, Schweiz. Arbeitskräfteerhebung im Kt. Zürich, Zürcher Städteindex der Konsumentenpreise, übrige Wirtschaftsstatistiken – Öffentliche Finanzen und Politik, Soziales: Gemeindesteuern und Finanzausgleich, Steuerkennziffern, Steuerkraftausgleich/Finanzkraftindex, Staatssteuer-/Einkommens-/Vermögensartenstatistik, Statistik über das Gemeinderechnungswesen, Statistiken über Wahlen und Abstimmungen, Sozialversicherungsstatistiken – Raum, Umwelt und Infrastruktur. Abfallstatistik, Statistik Wasserversorgung, Verkehrsstatistiken, koordinatenbezogene Daten (v. a. GIS). Übrige Umweltstatistiken – Statistikweitergabe und -information: Statistikkoordination und -entwicklung/Datenkatalog, Statistisches Jahrbuch, Statistische Berichte, Zürcher Daten Service ZDS (Die beiden letzteren Produkte waren im VA 1997 in der Leistungsgruppe „Wahlen/Abstimmungen und weitere Dienstleistungen“ enthalten). Die „weiteren Dienstleistungen“ umfassen kundenspezifische Publikationen und Leistungen für Dritte.

Anhang 1

333

Rechnung des Kantons Zürich 1997 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

2120 Statistisches Amt/1

Kredite 1996 Rechnung Fr.

1997 Voranschlag Fr.

Rubrik

1997 Rechnung Fr.

Abweichung von Budget und NK Total

2120 Statistisches Amt 86 206 –4 365 133 –4 278 927

182 000 –5 131 100 –4 949 100

–4 278 927

–4 949 100

Laufende Rechnung (Total) Ertrag Aufwand Saldo VA

179 935 –4 844 623 –

–2 065 286 477 –

– –4 664 688

284 412

50 166 –3 013 251 –

8 885 153 188 –

NK Saldo II

– –2 963 085

162 073

Wahlen/Abstimmungen und weitere Dienstleistungen 140 719 Ertrag –1 964 661 Aufwand –1 823 942 Saldo VA

129 769 –1 701 372 –

–10 950 263 289 –

NK Saldo II

– –1 571 603

252 339

Bildung (–) von Rückstellungen Auflösung (+) von Rückstellungen

–80 000

–80 000

Bildung (–) von Rücklagen Auflösung (+) von Rücklagen

–50 000

–50 000

NK Saldo II

Statistische Grundversorgung 41 281 Ertrag –3 166 439 Aufwand –3 125 158 Saldo VA – –3 125 158

– –1 823 942

Abschreibungen Zinsen

Von der Amtsstelle zu verantwortende Budgetabweichungen (+) Abgrenzungen zur Finanzbuchhaltung Ertrag Aufwand Investitionsrechnung Einnahmen Ausgaben Saldo

334

Anhang 1 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

2120 Statistisches Amt/2

Leistungen R 1966

VA 1997 Leistungsziele Statistische Grundversorgung: – Rasches Bereitstellen der für Planungsund Steuerungszwecke relevanten Statistiken in hoher Qualität1 über 70% Indikator: Anteil der Kunden mit hoher oder sehr hoher Zufriedenheit (Kundenumfrage)2 max. 5 Tage Indikator: Bearbeitungsdauer für 80% der Anfragen Wahlen/Abstimmungen und weitere Dienstleistungen – Fristgerechte Organisation und sachgerechte Durchführung der kantonalen und eidgenössischen Abstimmungen und Wahlen sowie besonderer staatlicher Aufgaben (z. B. Volkszählung 2000) Hoch Indikator: Zufriedenheitsgrad bei Direktion des Innern, Staatskanzlei, zuständigen Bundesstellen und Presse2 max. 10 Gden Indikator: Anzahl Reklamationen von Gemeinden max. 1 Std. Indikator: Bearbeitungsdauer ab Eingang letztes Gemeinderesultat bis Bekanntgabe prov. Resulate auf Ebene Kanton – Vermehrte Durchführung von statistischen Verarbeitungen und Auswertungen für die Wirtschaft (z. B. für Standortevaluationen) und die Öffentlichkeit (Politik, Wirtschaftsförderung) 2 bis 10% Indikator: Prozentualer Aufwandanteil am Gesamtaufwand mind. 80% Indikator: Kostendeckungsgrad Leistungsmengen Statistische Grundversorgung: 25 – Anzahl Statistikprodukte (Abdeckung sämtlicher 19 Bereiche der amtlichen Statistik)3 2 500 – Auflage Statistische Jahrbücher4 Wahlen und Abstimmungen: 4 – Anzahl Abstimmungen 0 – Anzahl Wahlen 3 bis 5 – Anzahl Referenden/Initiativen

R 1997

Abweichung

5

< 3 Tage

> 2 Tage

Hoch 2

8

< 1 Std.

ca. 5% > 80%

25 2 4006

–100

3 1 2

–1 1 –1

1 Beim Rechenschaftsbericht 1997 wird eine Liste der unterstützten Planungs- und Steuerungsbereiche beigelegt. 2 Skala für Zufriedenheitsgrad: Tief, Mittel, Hoch, Sehr Hoch; eine Kundenumfrage ist im Jahr 1997 geplant. 3 19 Bereiche der amtlichen Statistik: Bevölkerung, Raum/Landschaft/Umwelt, Erwerbsleben, Volkswirtschaft,

Preise, Produktion/Handel/Verbrauch, Land- und Forstwirtschaft, Energie, Bau- und Wohnungswesen, Tourismus, Verkehr/Nachrichtenübermittlung, Banken/Börsen, Versicherungen/Soziales, Gesundheit, Bildung/Wissenschaft, Kultur/Lebensbedingungen/Sport, Politik, Öffentliche Finanzen, Rechtspflege. 4 Von den 2 500 Statistischen Jahrbüchern werden 1 200 an Dritte verkauft. Bemerkungen zur Rechnung 1997: 5 STA präsidiert die verwaltungsinterne Fachgruppe „Kundenbefragungen“. Befragung von STA-Kunden 1998. 6 Bis Ende 1997 konnten gegen 1 000 Jahrbücher verkauft werden.

Anhang 1 Verwaltungsrechnung, Globalbudget

335 2120 Statistisches Amt/3

Kennzahlen R 1996

VA 1997

Leistungen

Kennzahlen1

R 1997 Abweichung

2

Statistische Grundversorgung 100% Statistische GrundverGesamtertrag 100% sorgung Gesamtaufwand 0% – Bevölkerungs- und 4% Kulturstatistiken

0% 3%

–1%-Pt.

0% – Wirtschaftsstatistiken Anteil Ertrag 18% Anteil Aufwand

0% 35%5

17%-Pte.

0% – Öffentliche Finanzen 43% und Politik, Soziales

Anteil Ertrag Anteil Aufwand

0% 38%

–5%-Pte.

0% – Raum, Umwelt und 13% Infrastruktur

Anteil Ertrag Anteil Aufwand

0% 7%

–6%-Pte.

Anteil Ertrag Anteil Aufwand

100% 17%

–5%-Pte.

100% – Statistikweitergabe 22% und -information

4 0 –45 000 -45 000

Wahlen/Abstimmungen und weitere Dienstleistungen Anzahl Abstimmungen Abstimmungen3 Ertrag/Abstimmung (Fr.) Aufwand/Abstimmung (Fr.) Saldo/Abstimmung (Fr.)

140 719 Erfüllung von kunden–1 120 348 spezifischen Bedürf–979 629 nissen4 1

Anteil Ertrag Anteil Aufwand

100% 100%

Ertrag (Fr.) Aufwand (Fr.) Saldo (Fr.)

3 0 –43 000 –43 000

2 000 2 000

129 769 –1061094 –931 325

–10 950 59 254 48 304

–1

Die aufgeführten Kennzahlen basieren teilweise auf Schätzungen. Sie werden während des Jahres 1997 überprüft. Im ausgewiesenen Aufwand der einzelnen Leistungen sind Abschreibungen und Zinsen nicht berücksichtigt. 2 Die statistische Grundversorgung umfasst 27 Produkte: – Bevölkerungs- und Kulturstatistiken: Statistiken zur Bevölkerungsbewegung, Statistiken zur Bevölkerungsstruktur, Bevölkerungsprognosen, Übrige Bevölkerungs- und Kulturstatistiken – Wirtschaftsstatistiken: Baustatistik, Bodenpreisstatistik, Leerstände im Immobilienbereich, Wohnungsszenarien (Projekt), Betriebszählung, Schweiz. Arbeitskräfteerhebung im Kt. Zürich, Zürcher Städteindex der Konsumentenpreise. Übrige Wirtschaftsstatistiken – Öffentliche Finanzen und Politik, Soziales: Gemeindesteuern und Finanzausgleich, Steuerkennziffern/Steuerkraftausgleich/Finanzkraftindex, Staatssteuer-/Einkommens-/Vermögensartenstatistik, Statistik über das Gemeinderechnungswesen, Statistiken über Wahlen und Abstimmungen, Sozialversicherungsstatistiken – Raum, Umwelt und Infrastruktur: Abfallstatistik, Statistik Wasserversorgung, Verkehrsstatistiken, Koordinatenbezogene Daten (v. a. GIS). Übrige Umweltstatistiken – Statistikweitergabe und -information: Statistikkoordination und -entwicklung/Datenkatalog, Statistisches Jahrbuch. 3 Berücksichtigt sind nur die Grenzkosten (durchschnittliche variable Kosten). 4 Die „Erfüllung von kundenspezifischen Leistungen“ umfasst Statistische Berichte, Zürcher Datenservice, Kundenspezifische Publikationen und Leistungen für Dritte. Bemerkungen zur Rechnung 1997: 5 Prozentualer Anteil der Wirtschaftsstatistiken erhöht durch nachträgliche Aufnahme des Kostenbeitrages von Fr. 250 255 an den Zürcher Städteindex.

Anhang 2 Zielvereinbarung zwischen

Oberfinanzdirektion Berlin

und

vertreten durch den Oberfinanzpräsidenten Herrn Trendelenburg

Finanzamt Zehlendorf vertreten durch den Vorsteher Herrn Dr. Kiedrowski

Inhalt 1

Vorbemerkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2

2

Vereinbarungszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2

3

Ziele und Aufgaben des Pilot-Finanzamtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Sachaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Schwerpunkte in der Aufgabenwahrnehmung, Sonderaufgaben und Projekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Besondere Aufgaben und Projekte im Rahmen der Verwaltungsreform . .

2 2 4 4

4

Jahresbudget. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Personalmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Sachmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Regelungen zur Flexibilisierung der Haushaltswirtschaft . . . . . . . . . . . . . 4.3.1 Minderausgaben bei Personal- und Sachmittel. . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2 Mehrausgaben bei Personal- und Sachmittel . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

5 5 5 5 6 6

5

Berichtswesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6

6

Nachbesserung/Nachverhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

7

Abschlußbemerkung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7

8

Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 8.1 Anlagen 1: Personalmittel des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf (Stellenplan) 8 8.2 Anlagen 2: Sachmittel des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf (EP 1510) . . . 9 8.3 Anlagen 3: Produkte des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf . . . . . . . . . . . . . . . 10

Anhang 2

337

2 1

VORBEMERKUNG

Die Partner dieser Zielvereinbarung – die Oberfinanzdirektion Berlin, vertreten durch den Oberfinanzpräsidenten, Herrn Trendelenburg, und das Finanzamt Zehlendorf, vertreten durch seinen Vorsteher, Herrn Dr. Kiedrowski – fühlen sich den Grundsätzen der Verwaltungsreform, insbesondere der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung, der weiteren Erhöhung von Effektivität, Qualität, Wirtschaftlichkeit und Kundenorientierung, verpflichtet. Die vorliegende Zielvereinbarung ist ein erster Versuch, das neue Führungs- und Steuerungsinstrument in der Oberfinanzdirektion Berlin und dem Pilot-Finanzamt Zehlendorf in die Praxis umzusetzen. Die Zielvereinbarung dient der Erfahrungssammlung. Die Produkte der Finanzämter des Landes Berlin sind vor Abschluß dieser Vereinbarung gebildet worden. Erfahrungen bezüglich der Steuerungsrelevanz der gebildeten Produkte können erst im Laufe der Geltungsdauer dieser Vereinbarung gesammelt werden. Die Zielvereinbarung soll im Laufe des Jahres 1998 für das Pilot-Finanzamt Zehlendorf mit Elementen einer Kosten- und Leistungsrechnung unterlegt werden. 2

VEREINBARUNGSZEITRAUM

Die Laufzeit der Zielvereinbarung beginnt am 4. 5. 1998 und endet am 31. Dezember 1998. Rechtzeitig vor Ende der Laufzeit der Zielvereinbarung werden die Parteien in Verhandlungen treten, so daß die Anschlußvereinbarung mit dem Beginn des Haushaltsjahres 1999 in Kraft treten kann. Die Anschlußvereinbarung und alle weiteren Zielvereinbarungen werden dann für ein Haushaltsjahr geschlossen. 3 3.1

ZIELE UND AUFGABEN DES PILOT-FINANZAMTES Sachaufgaben

Das Pilot-Finanzamt Zehlendorf nimmt seine gesetzlichen Aufgaben wahr. Geltende Verwaltungsanweisungen sind dabei zu beachten. Im Interesse der Ergebnissicherung kann im Einzelfall davon abgewichen werden; die OFD ist hierüber zu unterrichten. Im Rahmen der Verwaltungsreform wurden die gesetzlichen bzw. Regelaufgaben aller Finanzämter des Landes Berlin in 8 Produktbereichen mit insgesamt 21 Produktgruppen und 79 Produkten erfaßt.1 Die in der Anlage zu dieser Zielvereinbarung aufgeführten Produkte des Pilot-Finanzamtes (7 Produktbereiche, 16 Produktgruppen und 53 Produkte) bilden das momentane Aufgabenspektrum des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf ab (siehe Anlage 3). Dieses Aufgabenspek1 Anmerkung: Stand der Produktbildung (Produktkatalog Version 1) vom 17. November 1997. Die entsprechenden Rechts- bzw. Auftragsgrundlagen sowie die Qualitätsziele und Qualitätsindikatoren der einzelnen Produkte können dem Produktkatalog Version 1 entnommen werden.

338

Anhang 2

3 trum kann jedoch ggf. durch Änderungen des Steuerrechts und Vorgaben der OFD verändert und ausgeweitet werden. Für fünf Produkte des Produktbereiches Veranlagung/Lohnsteuer Arbeitnehmer des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf sind exakte Ziel-Erledigungsstände bzw. maximale Erledigungsdauern definiert. Für die Produkte • Einkommenssteuerbescheid mit Einkünften nach §§ 19 EStG • Einkommenssteuerbescheid mit Einkünften nach §§ 13 oder 15 oder 18 oder 21 EStG • Einkommenssteuerbescheid mit Einkünften nach §§ 15 und 21 bzw. 18 und 21 EStG, sowie ggf. weiteren Einkunftsarten gelten die Erledigungsstände • von mindestens 99,0% für den Veranlagungszeitraum 1995 bis zum Veranlagungsschlußtermin am 31. 03. 1998 • von mindestens 95,0% für den Veranlagungszeitraum 1996 bis zum 31. 12. 1998 und • von mindestens 54,0% für den Veranlagungszeitraum 1997 bis zum 31. 12. 1998 gemäß Veranlagungsstatistik als Zielvorgabe. Für die Bearbeitung der Antragsveranlagungen in der Lohnsteuerstelle (AN) wird eine durchschnittliche Bearbeitungsdauer von maximal acht Wochen angestrebt. Für die Produkte • Eigenheimzulagenbescheid • Investitionszulagenbescheid wird für die erstmalige Bearbeitung eine Bearbeitungsdauer von maximal 3 Monaten vereinbart. Für die Produkte der Prüfungsdienste gilt folgendes: • Ein Drittel der erbrachten Produkte der BNV sollen zum Produkt „abgekürzte Außenprüfung“ gehören. • Für das Produkt Lohnsteuer-Außenprüfung bei Arbeitgebern mit 1–99 Arbeitnehmern sind 24 Kleinbetriebe und 263 Kleinstbetriebe abschließend zu prüfen. • Es wird vereinbart, daß die quantitative Arbeitsleistung der Bp-Stelle als Ganzes den Punkte-Richtwert von 40 erreicht. Die Vorgaben zur vollständigen Stellenbesetzung im Rahmen des Konzepts Bp 2000 bleiben hiervon unberührt.

Anhang 2

339

4 • Für die Produkte Bp-Konzern-/Größtbetriebe und Bp-Großbetriebe/Einkünftemillionäre wird ein Turnus von 2,7 Jahre nur für die gewerblichen Betriebe bzw. 3,7 Jahre für gewerbliche Betriebe einschließlich Bauherrengemeinschaften und Einkünftemillionäre angestrebt. • Für das Produkt Bp-Mittelbetriebe wird ein Turnus von 13 Jahren angestrebt. • Für das Produkt Bp-Kleinbetriebe wird ein Turnus von 34 Jahren angestrebt. • Für das Produkt Bp-Kleinstbetriebe wird ein Turnus von 193 Jahren angestrebt. • Für die Vollstreckungsstelle ist eine Quote der echten Rückstände von 5% anzustreben.

3.2

Sonderaufgaben und Projekte

Die Oberfinanzdirektion und das Pilot-Finanzamt Zehlendorf vereinbaren in dieser Zielvereinbarung • eine Zentrale Annahme- und Informationsstelle (Info-Zentrale) im Pilot-Finanzamt Zehlendorf bis zum 1. 10. 1998 einzurichten. Die entsprechenden Sach- bzw. Investitionsmittel werden durch die OFD bereitgestellt bzw. wird deren Bereitstellung bei der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr veranlaßt.

3.3

Besondere Aufgaben und Projekte im Rahmen der Verwaltungsreform

Die Oberfinanzdirektion und das Pilot-Finanzamt Zehlendorf vereinbaren für die Laufzeit dieser Zielvereinbarung im Rahmen der Verwaltungsreform folgendes: • im IV. Quartal 1998 wird das Finanzamt mit Unterstützung der OFD (Referat VR) im Rahmen einer einmonatigen Testphase eine Zeit-Statistik auf Basis der entwickelten Produkte durchführen, wobei geplant ist, mit der permanenten Zeiterfassung zu Anfang des nächsten Jahres zu beginnen. Dies beinhaltet insbesondere eine produktbezogene Zeitaufschreibung durch die Mitarbeiter des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf. Die dazu notwendigen Voraussetzungen (Erfassungsbögen, Schulung der Mitarbeiter) werden durch die OFD geschaffen. Die Auswertung der Zeit-Statistik erfolgt in der Testphase durch die OFD (Referat VR). • die OFD (Referat VR) führt ab 1998 für das Pilot-Finanzamt Elemente der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ein. Die KLR-Implementierung sollte ab dem IV. Quartal beginnen. Die dazu notwendigen IT-Voraussetzungen (Hardware, Software, Schulungen) werden durch die OFD zeitgerecht bereitgestellt. • im III. Quartal 1998 werden die Vorgesetzten des Finanzamtes (Vorsteher, Sachgebietsleiter) Mitarbeiter-Vorgesetzten-Gespräche durchführen. Die dazu notwendigen Voraussetzungen (Schulung der Führungskräfte und Multiplikatoren des Finanzamts Zehlendorf) werden durch die OFD geschaffen.

340

Anhang 2

5 4

JAHRESBUDGET

Der Vorsteher des Pilot-Finanzamtes ist Beauftragter für den Haushalt im Sinne von § 9 Landeshaushaltsordnung (LHO) gemäß Erlaß der Senatsverwaltung für Finanzen (I C 2 – H 1007). Die OFD richtet im Rahmen ihrer Bewirtschaftung Unterkonten für das Pilot-Finanzamt Zehlendorf ein und folgt insoweit den kassen- und buchungstechnischen Anweisungen des Pilot-Finanzamtes. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind bei diesen Anweisungen zu beachten. Grundlage für das Budget ist das vom Abgeordnetenhaus beschlossene Haushaltsbzw. Nachtragshaushaltsgesetz. Das Budget enthält Personal- und Sachmittel. Das Budget läßt sich noch nicht über Produktmengen steuern, da die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) noch nicht installiert ist. Liegen die Preise pro Produkt (mittlerer Durchschnittspreis) vor, kann eine Budgetzuweisung auf dieser Grundlage erfolgen.

4.1

Personalmittel

Die für die Aufgabenerfüllung des Pilot-Finanzamtes notwendigen Personalmittel werden laut Stellenplan für die Dauer der Zielvereinbarung bereitgestellt. Die entsprechenden Personalmittel sind auf der Grundlage des Stellenplans und der Durchschnittssätze berechnet (siehe Anlage 1). Alle Personalmittel werden in der Pilotphase durch die OFD bewirtschaftet.

4.2

Sachmittel

Grundsätzlich werden die Entscheidungen über die Mittelverwendung im Bereich der sächlichen Verwaltungsausgaben lt. Anlage 2 innerhalb des Finanzamtes getroffen. Die dezentrale Bewirtschaftung der Sachmittel dient in der Pilotphase insbesondere der Erfahrungssammlung und der Berechnung exakter Ansätze für die einzelnen Titel/Unterkonten des Pilot-Finanzamtes. Die Ansätze der dezentral zu bewirtschaftenden Sachmittel für das Haushaltsjahr 1998 basieren auf den Ausgaben der Jahre 1996/1997 und stellen somit keine gesicherte Grundlage für die Bemessung der Titel/Unterkonten des Pilot-Finanzamtes dar. Die Oberfinanzdirektion erklärt sich daher bereit, die Deckung der Titel/Unterkonten des Pilot-Finanzamtes in der Pilotphase anzustreben (siehe Punkt 4.3.2).

4.3

Regelungen zur Flexibilisierung der Haushaltswirtschaft

Zur Bewirtschaftung des Budgets werden basierend auf der „Experimentierklausel“ (§ 9 Haushaltsgesetz 1997) entsprechende Regelungen zur Flexibilisierung vorgesehen. Die Ermittlung des Betrages bei den Personalkosten (Hauptgruppe 4) erfolgt ausschließlich auf der Basis der Durchschnittssätze lt. Stellenplan. Innerhalb der Hauptgruppe 4 (Personalkosten) und der Hauptgruppe 5 (Sachkosten) besteht gegenseitige Deckungsfähigkeit.

Anhang 2

341

6 Es werden folgende Abweichungen in haushaltsrechtlichen Vorschriften bei der Bewirtschaftung für das Pilot-Finanzamt Zehlendorf zur Unterstützung eines flexiblen Einsatzes von Personal- und Sachmitteln zugelassen:2 4.3.1 Minderausgaben bei Personal- und Sachmittel Managementbedingte Minderausgaben für nichtplanmäßige und planmäßige Dienstkräfte, die durch das Nicht- bzw. unterwertige Besetzen von (Plan-)Stellen entstehen und die über die Einsparvorgabe bei den Personalmitteln hinausgehen, können zu 100% zu höheren Ausgaben in der Hauptgruppe 4 und zu 90% in der Hauptgruppe 5 verwendet oder durch Rücklagen auf ein kommendes Haushaltsjahr übertragen werden. Minderausgaben bei Sachmitteln, die über die von der Senatsverwaltung für Finanzen vorgenommenen Ansatzkürzungen bei den Hauptkonten der in der Anlage aufgeführten Titel/Unterkonten und die evtl. zu erwirtschaftenden pauschalen Minderausgaben hinausgehen, können zu 90% in der Hauptgruppe 5 verwendet werden oder durch Rücklagen auf das kommende Haushaltsjahr übertragen werden. 4.3.2 Mehrausgaben bei Personal- und Sachmittel Die auf Grundlage der vorhandenen Daten vorgenommene Bemessung der dezentral zu bewirtschaftenden Titel/Unterkonten kann zu einem Nachbesserungsbedarf führen. Die Bereitstellung von höheren Ausgaben für die dezentral zu bewirtschaftenden Titel/Unterkonten wird auf Antrag des Pilot-Finanzamtes im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel durch die OFD verfügt. 5

BERICHTSWESEN

Damit alle Partner der Zielvereinbarung regelmäßig einen Überblick über den Zielerreichungsgrad der Vereinbarung erhalten, sind die vereinbarten Ziele von der OFD Berlin in einem Soll-Ist-Vergleich gegenüberzustellen. Dazu dienen insbesondere im Bereich der Sachaufgaben die Steuerstatistiken der monatlichen Erledigungen. Um eine regelmäßige Einsicht in die Budgetsituation für Sachmittel zu gewährleisten, wird von der Oberfinanzdirektion (Servicefunktion Haushalt) mindestens vierteljährlich ein Finanzbericht zur Überprüfung des Finanzrahmens durch eine Gegenüberstellung von Ist und Soll der Mittel erstellt.

2 Anmerkung: Diese Regelungen zur Flexibilisierung der Haushaltswirtschaft stehen im Gegensatz zu § 19 und § 45 LHO. Nach Abschluß der Zielvereinbarung durch die OFD und das Pilot-Finanzamt Zehlendorf werden diese Regelungen gemäß § 9 HG 97 für LuVs bei der Senatsverwaltung für Finanzen beantragt.

342

Anhang 2

7 6

NACHBESSERUNG/NACHVERHANDLUNGEN

Bei Änderung der Rahmenbedingungen und Ereignissen besonderer Relevanz kann eine Nachverhandlung bzw. Anpassung der Zielvereinbarung stattfinden. Es wird eine Öffnungsklausel für Eingriffsmöglichkeiten bzw. Neuverhandlungen zugelassen, die in Kraft tritt, wenn alle Partner dies für notwendig halten. 7

ABSCHLUSSBEMERKUNG

Spätere Zielvereinbarungen werden auf der Grundlage der Erfahrungen, der Einsparinitiativen, der aktuellen Entwicklung von Anforderungen und Rahmendaten abgeschlossen. Berlin, den 4. Mai 1998 Für die OFD

Für das Finanzamt

Anhang 2

343

8/8a 8

ANLAGEN

8.1

Anlagen 1: Personalmittel des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf (Stellenplan) St 1515 03. 02. 98 AA-STPL. 784 Besoldung FA Zehlendorf

Höherer Dienst

Soll

DM

A A A A

16 15 14 13

1 1 2 1

105.600,– 95.760,– 175.020,– 82.300,–

1 1 2 1

105.600,– 95.760,– 175.020,– 82.300,–

0,– 0,– 0,– 0,–

Summe

5

458.680,–

5,00

458.680,–

0,–

Gehobener Dienst

Soll

DM

A A A A A

Ist

Ist

DM

DM

Differenz

Differenz

13 S 12 11 10 9

3 13 23 16 8

246.900,– 966.810,– 1.573.660,– 1.007.040,– 456.080,–

4 9 25,13 12,50 19

329.200,– 669.330,– 1.719.364,60 786.750,– 1.083.190,–

–82.300,– 297.480,– –145.704,60 220.290,– –627.110,–

Summe

63

4.250.490,–

69,63

4.587.834,60

–337.344,60

Mittlerer Dienst A A A A A

Soll

DM

Ist

DM

Differenz

9Z 9S 8 7 6

7 15 26 32 15,50

433.090,– 855.150,– 1.372.540,– 1.600.320,– 749.735,–

4,5 8,25 15,37 17,25 8,25

278.415,– 470.332,50 811.382,30 862.672,50 399.052,50

154.675,– 384.817,50 561.157,70 737.647,50 350.682,50

Summe

95.50

5.010.835,–

53,62

2.821.854,80

2.188.980,20

Einfacher Dienst

Soll

DM

Ist

A 5S A 4 A 3

1 1 1

46.150,– 44.340,– 42.720,–

1 1 1

46.150,– 44.340,– 42.720,–

0,– 0,– 0,–

Summe

3

133.210,–

3

133.210,–

0,–

131,25

8.001.579,40

9.853.215,–

DM

Differenz

Besoldung gesamt

166,50

Zusammenfassung

Soll

Besoldung Vergütung (Rücks.)

166,50 18,50

9.853.215,– 1.193.485,–

131,25 71,00

8.001.579,40 4.738.942,–

1.851.635,60 –3.545.457,–

Summe

185,00

11.046.700,–

202,25

12.740.521,40

–1.693.821,40

DM

Ist

DM

1.851.635,60

Differenz

344

Anhang 2

8b St 1515 03. 02. 98 AA-STPL. 785 Vergütung FA Zehlendorf vergleichbarer gehobener Dienst

Soll

DM

Ist

DM

III/IIa IVa IVb/IVa

1 1 1

98.510,– 89.280,– 85.370,–

1 2 2

104.190,– 178.560,– 162.900,–

–5.680,– –89.280,– –77.530,–

Summe

3

273.160,–

5

445.650,–

–172.490,–

vergleichbarer mittlerer Dienst

Soll

DM

Ist

DM

Vb VIb/Vb VIb VIII/VII

0,5 1 1 5

37.075,– 69.940,– 64.640,– 300.550,–

14,70 25,80 0 21,75

1.090.005,– 1.749.862,– 0,– 1.302.622,50

–1.052.930,– –1.679.922,– 64.640,– –1.002.072,50

Summe

7,50

472.205,–

62,25

4.142.489,50

–3.670.284,50

vergleichbarer einfacher Dienst

Soll

DM

Ist

IXb/VII X/IXb LGr 5 BVG (2.000,– mtl.)

6 2 0 0

341.580,– 106.540,– 0,– 0,–

0,75 0 1 2

41.212,50 0,– 61.590,– 48.000,–

300.365,50 106.540,– –61.590,– –48.000,–

Summe

8

448.120,–

3,75

150.802,50

297.317,50

1.193.485,–

71,00

Vergütung gesamt

18,50

DM

4.738.942,–

Differenz

Differenz

Differenz

–3.545.457,–

Anhang 2

345

9/9a 8.2

Anlagen 2: Sachmittel des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf (EP 1510) Ausgaben FA 25 Einzelplan 1510 Oberfinanzdirektion und Finanzämter Ausgaben: Dezentrale Bewirtschaftung durch das Pilot-Finanzamt

Titelbezeichnung (Hauptverwaltung, Kapitel 1510) 00 1510 51101b

51201 51301 51304 51501 51511b

51601 51720 51721 51722c 51723a 51725 51726a 51727a 51728 51729 51803 51903 51910 52279 52601* 53111 53301 54010 54038

Ausgaben FA Zehlendorf Ist ’96

Hauptverwaltung Oberfinanzdirektion und Finanzämter Geschäftsbedarf nur: Bürobedarf, Druck- sowie Buchbinderarbeiten, Verbrauchsmaterial für techn. Einrichtungen, Vervielfältigungsstellen, Kosten für Trageumzüge (200) nicht Vordrucke, insbesondere Fachvordrucke (202) nicht: Hausdruckerei (200), Fahrgelder (201) Bücher, Zeitschriften Postgebühren Fernsprechgebühren Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände Geräte, Ausstattungs- und Ausrüstungsgegenstände für die IuK-Technik nur: Beschaffung von Einzelgeräten, Zubehör, Verbrauchsmaterial nicht: Wartungs-/Instandsetzungskosten für IuK-Geräte Dienst- und Schutzkleidung Schneebeseitigung Strom Gas (ab 3/97) Wasser/Entwässerung Straßenreinigung Müllabfuhr Hausreinigung, Desinfektion Steuern und Versicherungen für Grundstücke Sonstige Bewirtschaftung der Grundstücke, Gebäude und Räume Mieten für Maschinen und Geräte (Kopierer, . . .) Unterhaltung der Gartenanlagen Kleiner Unterhaltungsbedarf (Bauunterhaltung) Allgemeine Verbrauchsmittel Gerichts- und ähnliche Kosten * nur OFD-Betrag ** OFD + FA-Betrag Ausschreibungen, Bekanntmachungen Kränze, Blumenspenden, Nachrufe Dienstleistungen Dienstleistungen von Geldinstituten (Sparkasse, Berliner Bank, Deutsche Bank, Postbank; u. a. Rücklastschriftgebühren, Kontoführungsgebühren, etc.)

7.100 – 170 0 116.100 140.000 21.500 8.450 8.700 127.400 536 3.000 12.000 0 700 15

SUMME

887.252

Ist ’97

Ansatz ’98

29.300

25.130

27.000

– 17.406 297.437 42.500 13.450

26.100 240.690 42.010 5.590

21.000 268.000 42.000 9.500

0

2.000

0 0 116.760 5.815 25.100 8.450 8.500 106.820 5.680

100 0 116.800 120.000 25.100 8.450 8.600 115.000 5.680

5.000 12.710 0 5.110 0

8.000 12.700 0 3.000 20

32.368 2.000 280 0 6.840

5.580* 0 100 1.550 6.480

647.595

. . .** 0 100 1.550 6.500

801.100

Anmerkungen: * buchungstechnisch bereits z.Zt. dezentrale Bewirtschaftung durch FA a tendenziell notleidende Titel b dezentraler Mittelansatz beinhaltet nur Anteile des zentralen OFD-Titels c Beheizung von Nebengebäude Bezirk Zehlendorf (jedoch eigener Zähler) (die Übersicht enthält nicht die Hauptgruppe 6, sowie einzelne Titel der Hauptgruppe 5, da diese nur die OFD betreffen)

346

Anhang 2

9b Einnahmen FA 25 Einzelplan 1510 Oberfinanzdirektion und Finanzämter Einnahmen: Dezentrale Bewirtschaftung durch das Pilot-Finanzamt Titelbezeichnung

Einnahmen FA Zehlendorf

(Hauptverwaltung, Kapitel 1510)

Ist ’96

00

Ist ’97

Ansatz ’98

Hauptverwaltung

1510

Oberfinanzdirektion und Finanzämter *

11105

Gebühren nach der Verwaltungsgebührenordnung (Kopiergebühren, UB-Bescheide)

11119*

Verspätungs- und Säumniszuschläge (Ermessensentscheidung)

11301+

Verkauf von Altmaterial und ausgesonderten Sachen

11906+

Ersatz von Postgebühren (nur Fernsprechgebühren)

12401b

Mieten für Stellplätze (ab 1997) (z. Zt. nur 60 von 98 Parkplätzen à DM 50,– vermietet)

0

0

600

600

15.000

36.000

15.600

36.600

nicht: Mieten für Grundstücke, Gebäude und Räume SUMME Anmerkungen: * buchungstechnisch bereits z.Zt. dezentrale Bewirtschaftung durch FA + Selbstbewirtschaftung b dezentraler Mittelansatz beinhaltet nur Anteile des zentralen OFD-Titels

0

Veranlagung ehemaliger Reichssteuern/Lohnsteuerstelle

Festsetzung sonstiger Steuern

1

2

Steuerfestsetzungen/Bescheide/ Bescheinigungen LoSt Arbeitgeber

3

Bescheide Gemeindesteuern

sonstige Bescheide Veranlagung

2

2

Bescheide Veranlagung/Lohnsteuer AN

1

Lfd. Nr. Produktgruppe

Anlagen 3: Produkte des Pilot-Finanzamtes Zehlendorf

Lfd. Nr. Produktbereich

8.3

10/10a

Hundesteuerbescheid

(Fortsetzung Seite 348)

Bescheide und Bescheinigungen nach Doppelbesteuerungsabkommen (DBA)

2 1

Lohnsteueranmeldung

1

Investitionszulagenbescheid Eigenheimzulagenbescheid

1 2

Feststellungsbescheid für Bauherrengemeinschaften/Verlustzuweisungsgesellschaften (auch als GmbH & Co KG)

Gewerbesteuerbescheid/-meßbescheid

7

12

Umsatzsteuervoranmeldung und Festsetzung der Sondervorauszahlung

6

Einheitswertbescheid des Betriebsvermögens

Umsatzsteuerbescheid

5

Feststellungsbescheid für GbR, OHG, KG (ohne BHG/ VZG, atypisch stille Gesellschaften)

Einkommensteuerbescheid mit Einkünften nach §§ 15 und 21 bzw. 18 und 21 EStG sowie ggf. weiteren Einkunftsarten, auch § 13 EStG

3

10

Einkommensteuerbescheid mit Einkünften nach §§ 13 oder 15 oder 18 oder 21 EStG

2

9

Einkommensteuerbescheid mit Einkünften nach § 19 EStG

1

Lfd. Nr. Produkt

Anhang 2 347

Prüfungsdienst

Bewertung

Stellenübergreifende Verw.akte

3

4

5

Lfd. Nr. Produktbereich

Fortsetzung Tabelle Anlagen 3

Betriebsnahe Veranlagung (BNV)

3

Auskunft/Bürgerberatung

Rechtsbehelfverfahren

sonstige Verwaltungsakte

1

2

3

Bewertung – Innendienst

LoSt-Außenprüfung

2

1

Betriebsprüfung

1

Lfd. Nr. Produktgruppe

BP-IZ – Sonderprüfung BP – Prüfung der voraussichtlichen Verluste

6 7

Feststellung Bedarfswert

4

(Fortsetzung Seite 349)

Erteilung externer Bescheinigungen (Unbedenklichkeits-/ NV-/. ..)

2

Revisionsverfahren/Nichtzulassungsbeschwerden

3

Haftungsbescheide

2 1

Einspruchserledigung Klageverfahren/§ 69 FGO

1

verbindliche Auskunft/Anrufungsauskunft

Verkehrswertermittlung/Kaufpreisaufteilung

3 2

Zurechnungsfortschreibung/Aufhebungsbescheid Bescheid über Wert-/Artfortschreibung bzw. Nachfeststellung/Aufhebungsbescheid

2

Sachverhaltsaufklärung

2 1

abgekürzte Außenprüfung

1

LoSt-Prüfung bei AG mit 1–99 AN

BP – Kleinstbetriebe

5

LoSt-Prüfung bei AG mit 100 und mehr AN

BP – Kleinbetriebe

4

2

BP – Mittelbetriebe

3

1

BP – Konzern-/Großbetriebe BP – Großbetriebe/EM

1 2

Lfd. Nr. Produkt

348 Anhang 2

Erhebung

Personal, Verwaltung, Organisation

PB

6

8

7

Lfd. Nr. Produktbereich

Gesamtanzahl

Aus- und Fortbildung

3

PG

DEKOMM

2

16

Geschäftsstelle

Vollstreckung

2

1

Finanzkasse

1

Lfd. Nr. Produktgruppe

10b

53

P

Fortbildung (Standardprodukt)

2

Benutzerbetreuung und Systempflege Praktische Ausbildung und Anleitung (Standardprodukt)

2 1

Datenerfassung

Schreibdienst

4 1

Bereitstellung von technischem Gerät und Büromaterial (außer IT)

Erledigung eines Vollzieherauftrages (AHE) (Berlin-extern)

7

3

Erledigung eines Vollzieherauftrages (AHE) (Berlin-intern)

6

Sicherstellung des Dienstbetriebes

Erledigung eines Vollzieherauftrages (eigenes FA)

5

2

Erledigung eines Amtshilfeersuchens (Berlin-extern)

4

Personalservice

Erledigung eines Amtshilfeersuchens (Berlin-intern)

3

1

Beitreibung der Rückstände bis 1.000,– DM (eigenes FA) Beitreibung der Rückstände über 1.000,– DM (eigenes FA)

2

Prüfung der Finanzkasse

2 1

Finanzkassenangelegenheiten

Erteilung interner Bescheinigungen (Wohnsitz-/Bafög-/Anfragen Kirchenämter . . .)

1

3

Lfd. Nr. Produkt

Anhang 2 349

Anhang 3 heinrich-hertz-berufskolleg

der stadt bonn

Liebe Kolleginnen und Kollegen, die Zufriedenheit aller MitarbeiterInnen im Arbeitsalltag ist geprägt von der Offenheit und Ehrlichkeit im Umgang miteinander und der Transparenz der Entscheidungsprozesse. Die Interessenslage der LehrerInnen und die Anforderungen an die Schulentwicklung sollen aufeinander abgestimmt sein. Eine gute Möglichkeit, diesen Prozeß zu initiieren, besteht in der Vereinbarung von Zielen zwischen der Kollegin/dem Kollegen und der Schulleitung. Dazu bietet sich traditionell ein Jahreswechsel an. Sie können zuerst Ihre persönlichen Ziele und Wünsche für Ihren Unterrichtseinsatz etc. nennen. Reichen Sie diese bei Frau Kölbach ein oder vereinbaren Sie direkt einen Termin mit mir. In einem Gespräch wird dann – von Ihren Vorstellungen ausgehend – Ihre persönliche Entwicklungsmöglichkeit am Heinrich-Hertz-Berufskolleg abgestimmt. Bitte tragen Sie Ihre Vorstellungen bei den Punkten A und B ein, die Punkte C und D werden im Gespräch entwickelt. A Persönliche Ziele am Heinrich-Hertz-Berufskolleg für 1999

Name: . . . . . . . . . . . . . . . . .

– Veränderungen im Klasseneinsatz:

.............................

– Veränderungen in der Arbeitszeit:

.............................

– geplante/gewünschte Fortbildungen: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . – Praktikum:

.............................

– ......................:

.............................

– ......................:

.............................

B Anregungen – Bildungsgang:

.............................

– Abteilungsleitung:

.............................

– Schulleitung:

.............................

C Gespräch mit der Schulleitung D Zielvereinbarung für 1999

Anhang 4 KBA 150-200.02

Organisationshandbuch Kraftfahrt-Bundesamt

Seite 1

Teil 5

Dienstvereinbarung 4/97

28. Mai 1997

KLR-Rahmendienstvereinbarung Der Behördenleiter und der Personalrat des Kraftfahrt-Bundesamtes (KBA) schließen über die Grundsätze für die Einführung/Realisierung und den Wirkbetrieb einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) die folgende Rahmendienstvereinbarung. Diese kann durch Einzeldienstvereinbarungen ergänzt werden, die einzeln kündbar sind, ohne daß damit die Rahmendienstvereinbarung als gekündigt gilt. Präambel Die Anforderungen der KLR-Nutzer werden auf der Basis des vorhandenen KLRKonzeptes im Rahmen der vorhandenen Möglichkeiten (organisatorische Rahmenbedingungen, KLR-Software etc.) realisiert. Bei der Weiterentwicklung des KLR-Konzeptes werden die Beteiligungstatbestände gemäß BPersVG erst deutlich werden. Die Abstimmungen im Einzelfall mit dem Ziel einer einvernehmlichen Vereinbarung ersetzen nicht die gemäß BPersVG vorgeschriebenen Beteiligungsverfahren. Mit der Nutzung der KLR werden Verbesserungsmöglichkeiten deutlich, die zu fachlichen und technischen sowie auch zu organisatorischen und personalrelevanten Veränderungen führen können. Beide Vertragsparteien sichern daher zu, über das normale Maß hinaus vertrauensvoll mit dem Blick auf die Aufgabenerledigung zusammenzuarbeiten. Allgemeine Grundsätze Die durch Gesetze und Verordnungen dem KBA übertragenen Aufgaben werden im Rahmen der KLR grundsätzlich nicht in Frage gestellt. Die Leistungen des KBA sollen im internen Vergleich und im Vergleich der Verwaltungen wirtschaftlich und kostengünstig erbracht werden. Tragfähige Vergleiche bedürfen dabei einer breiten und umfassenden Betrachtung der Aufbau- und Ablauforganisation. Evtl. daraus resultierende Konsequenzen sind im Hinblick auf eine Aufwands- und Kostenreduzierung sorgfältig zu prüfen. Mit der KLR werden keine personenbezogenen Leistungs- und Verhaltenskontrollen ausgeübt. Die durch die KLR aufgezeigten Verbesserungsmöglichkeiten und die dadurch möglicherweise freiwerdenden Ressourcen sollen vorrangig der Optimierung der vorhandenen Aufgaben und der Wahrnehmung neuer Aufgaben dienen. Alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind in den Entwicklungsprozeß der KLR eingebunden. Dies ist eine Herausforderung sowohl für die Führungs- als auch die Sachbearbeiterebene und erfordert eine offene und gezielte Informationspolitik.

352

Anhang 4

KBA 150-200.02

Organisationshandbuch Kraftfahrt-Bundesamt

Seite 2

Teil 5

Dienstvereinbarung 4/97

28. Mai 1997

Um insgesamt zu einer besseren Dienstleistungsorientierung im KBA zu kommen sind folgende, den Leitlinien/Amtszielen des Amtes entsprechende Grundgedanken umzusetzen: • betriebswirtschaftliches Führungs- und Steuerungsverhalten, • veränderte Formen der Personalpolitik und Personalentwicklung, • neue Mitarbeiterorientierung, insbesondere bezüglich eigenverantwortlicher Arbeitsformen. In den Abschnitten „Grundsätze der KLR“ und „Grundsätze für das Projekt ,Implementierung der KLR im KBA‘“ werden die Problemfelder bei der Durchführung der KLR aufgezeigt, bei denen eine besonders intensive Abstimmung zwischen Behördenleitung (vertreten durch den verantwortlichen KLR-Bereich) und dem Personalrat erforderlich ist: Grundsätze der KLR (langfristig) • Auswirkungen auf die Beschäftigung Die voraussichtlichen Auswirkungen der Einführung einer KLR auf die Beschäftigung im KBA sind rechtzeitig darzulegen. Dazu gehören – die Angabe der verschiedenen Arbeitsplatzbereiche, bei denen die Maßnahme voraussichtlich Änderungen mit sich bringt, – eine Beschreibung dieser Veränderungen und Darlegung arbeitsorganisatorischer Maßnahmen, – die Darstellung der Auswirkungen auf die Bewertung der Dienstposten, – die Angabe, wie personelle Auswirkungen durch Qualifizierungsmaßnahmen oder Umsetzungen aufgefangen werden können. • Verwendete Personalkosten in der KLR Um die Kostenstellen aufgrund unterschiedlicher Alters- oder Familienstrukturen nicht „ungerecht“ zu belasten, sind KBA-spezifische Durchschnittswerte je Besoldungs- und Lohn-/Vergütungsgruppen zu verwenden. • Daten Bei Daten handelt es sich um einzelne Datengruppen wie Kostenstellenplan, Kostenträger/Produktbeschreibungen, Mengenerfassung, Zeiterfassung, Kennzahlen oder Vergleichszahlen. • Verfahren der Kostenrechnung Unter Verfahren der Kostenrechnung sind zu verstehen: Ermittlung der Deckungsbeiträge, Kostenverrechnung auf Kostenträger und Budgetierung. • Schulung Es besteht das Erfordernis einer regelmäßigen Schulung zur Vermittlung von KLR-Kenntnissen für alle betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Der Personalrat hat die Möglichkeit, an diesen Schulungen teilzunehmen.

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Organisationshandbuch Kraftfahrt-Bundesamt

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Teil 5

Dienstvereinbarung 4/97

28. Mai 1997

• Schnittstellen Schnittstellen sind Datenübertragungen zwischen der KLR und weiteren DV-Systemen des KBA sowie zu Dritten. Das fortzuschreibende Konzept verdeutlicht den Zweck der Schnittstellen sowie Struktur und Inhalt der Daten. • Berechtigungskonzept Zugriffsberechtigungen im KLR-System sind nach dem Grundsatz zu vergeben, daß ausschließlich die für die Tätigkeit benötigten Berechtigungen vergeben werden. Für die Erteilung der Zugriffsberechtigungen ist ein fachliches Berechtigungskonzept zu erstellen. • Auswertungen/Berichte Auswertungen und Berichte der KLR unterliegen einer besonderen Verantwortung. Die gewonnenen Erkenntnisse müssen im Hause abgestimmt und daraus resultierende Auswirkungen möglichst einvernehmlich geregelt werden.

Grundsätze für das Projekt „Implementierung der KLR im KBA“ (zeitlich begrenzt bis zum flächendeckenden Wirkbetrieb) • „Welpenschutz“ für Pilotbereiche Erkenntnisse aus der Pilotierung dürfen nicht unmittelbar dazu verwendet werden, in den betroffenen Pilotbereichen ohne Abstimmung mit dem Personalrat und dem betroffenen Bereich organisatorische und personelle Änderungen durchzusetzen. Die berechtigten Interessen der Beschäftigten sind zu wahren. Betriebsbedingte Kündigungen aufgrund des Projektes sind ausgeschlossen. • Erhebung und Erfassung von KLR-Daten (insbesondere Zeiterfassung) Eine manuelle Erhebung von Daten für die KLR soll nur dort durchgeführt werden, wo keine alternativen Verfahren bestehen. Dies gilt insbesondere für die Zeiterfassung: Es ist nicht beabsichtigt, daß Urlaubs-, Krankheits-, Fortbildungs- und persönliche Verteilzeiten durch Einzelaufschreibungen erhoben werden. Eine qualifizierte tageweise Zeiteinschätzung durch die Betroffenen ist zu bevorzugen. • Grundsätze zur Verarbeitung von KLR-Daten Die erfaßten Einzeldaten unterliegen einer besonderen Vertraulichkeit und dienen grundsätzlich nur zur gesamtheitlichen Auswertung. Fehler oder Unklarheiten werden direkt mit den Kostenstellen-/Produktverantwortlichen besprochen. • Grundsätze zur Auswertung bzw. Nutzung von KLR-Daten Während der Implementierung sind die in den Pilotbereichen erarbeiteten Daten solange nur bedingt zu nutzen, bis alle Bereiche des KBA fundierte Daten zuliefern können.

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Teil 5

Dienstvereinbarung 4/97

28. Mai 1997

• Rahmenbedingungen zum Cost-Center und zur innerbetrieblichen Leistungsverrechnung Die Schaffung des IT-Referats als Cost-Center soll dazu dienen, in Abstimmung mit den Fachbereichen auf Ist-Kosten-Basis Preise und Leistungen transparent zu machen. Das Verfahren der Preisgestaltung sollte darauf ausgerichtet sein, statt einer kompletten Entlastung der Kostenstellen des Cost-Centers einen nutzerorientierten Preis zu ermitteln. Es ist nicht vorgesehen, am IT-Referat vorbei Leistungen nach außen zu vergeben. Die vorstehende Rahmendienstvereinbarung tritt am 01. 06. 1997 in Kraft. Sie kann mit einer Frist von sechs Monaten zum Jahresende gekündigt werden. Bis zum Inkrafttreten einer neuen Rahmendienstvereinbarung gilt die vorstehende Vereinbarung weiter. Flensburg, 28. 05. 1997

Flensburg, 28. 05. 1997

Der Präsident des Kraftfahrt-Bundesamtes Barth

Der Personalrat des Kraftfahrt-Bundesamtes Dräwers

Beglaubigt: Verw.-Angestellte

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Organisationshandbuch Kraftfahrt-Bundesamt

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Teil 5

Dienstvereinbarung 7/97

4. Februar 1998

KLR-Zeiterfassung Anlagen: – 1 – Der Behördenleiter und der Personalrat des Kraftfahrt-Bundesamtes (KBA) schließen auf der Basis der KLR-Rahmendienstvereinbarung 4/97 zum Thema „Zeiterfassung“ die folgende Dienstvereinbarung: Mit der Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im KBA sollen primär die Kosten für unsere internen und externen Produkte ermittelt werden. Um die Personalkosten möglichst verursachungsgerecht für unsere Produkte zu ermitteln, ist es erforderlich, daß die für die Erstellung der jeweiligen Produkte aufgewandte Zeit bekannt ist. Hieraus werden in Verbindung mit der Besoldungs- oder Lohn-/Vergütungsgruppe des jeweiligen Produkterstellers (KBA-spezifischer Durchschnittswert) die entsprechenden Personalkosten errechnet. Daher ist die Zeiterfassung (Erfassung der produktbezogenen Tätigkeiten) grundsätzlich erforderlich. Mit einer mit dem Personalrat abgestimmten Vorgehensweise soll ermittelt werden, in welchen Bereichen, in welchem Zeitabstand und mit welchem Wiederholungsrhythmus manuelle Zeiterfassung durchgeführt wird. Es wird daher vereinbart, für eine 6monatige Testphase flächendeckend und für alle Hierarchiestufen eine Zeiterfassung durchzuführen, bei der bereits nach dem ersten Monat eine Grobauswahl und -analyse vorgesehen ist. Nach Abschluß der Testphase wird das endgültige Verfahren zur Ermittlung des Zeitaufwands für die Produkterstellung unter Mitwirkung des PR festgelegt. Diese Testphase beginnt mit der flächendekkenden Einführung der KLR (gemäß Plan: Juli 1998). Erste Erfahrungen zur Zeiterfassung sollen mit den ausgewählten Pilotbereichen ab März 1998 gesammelt werden. Entsprechend der Rahmendienstvereinbarung sollen mit der KLR keine personenbezogenen Leistungs- und Verhaltenskontrollen ausgeübt werden. Um einen möglichst hohen Schutz dieser Daten zu gewährleisten, werden daher die folgenden Sicherungsschritte vereinbart: • Die personenbezogenen – mit Unterschrift versehenen – Zeiterfassungsblätter werden ausschließlich bei den autorisierten Erfassungskräften gesammelt und dort für Korrekturmöglichkeiten offensichtlicher Fehler für einen Zeitraum von 2 Monaten archiviert. • Die Daten werden über ein Eingabemodul dv-mäßig erfaßt und in einem Zwischenspeicher abgelegt (Inhalt s. Anlage). Nach der Durchführung von Plausibilitätskontrollen werden die errechneten Personalkosten ohne Personenbezug in die KLRSoftware „M1“ überführt. Die Zwischendatei im Eingabemodul wird gelöscht. In Bereichen, in denen eine vorgangsbezogene Personalkostenabrechnung erforderlich ist, wie z. B. im Sachgebiet 314, wird die Zeiterfassung aus technischen Gründen direkt in „M1“ vorgenommen. Die Festlegung dieser Bereiche muß mit dem PR abgestimmt werden.

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Dienstvereinbarung 7/97

4. Februar 1998

• Durch Vergabe von Zugriffsberechtigungen im KLR-Netzwerk wird sichergestellt, daß ausschließlich die autorisierten Erfassungskräfte sowie der Systemadministrator aus dem Referat 15 Schreib- und Leseberechtigung für das Erfassungsmodul einschließlich des Zwischenspeichers haben. • Personenbezogene Daten dürfen von Dritten nicht hinterfragt werden, noch dürfen diese Daten von den autorisierten Erfassungskräften an Dritte weitergeleitet werden. Berechtigte Ausnahmen sind vorab mit dem Personalrat abzustimmen. • Die Zeiterfassungsblätter werden nach Ablauf der Archivierungsfrist von zwei Monaten vernichtet. • Der Personalrat ist berechtigt, zusammen mit der Datenschutzbeauftragten jederzeit durch Stichprobenprüfungen die Einhaltung der o. g. Sicherungsschritte zu kontrollieren. Die vorstehende Dienstvereinbarung tritt am 01. 03. 1998 in Kraft. Sie kann mit einer Frist von sechs Monaten zum Jahresende gekündigt werden. Bis zum Inkrafttreten einer neuen Dienstvereinbarung gilt die vorstehende Vereinbarung weiter. Flensburg, 04. 02. 1998

Flensburg, 05. 02. 1998

Der Präsident des Kraftfahrt-Bundesamtes In Vertretung Zinke

Der Personalrat des Kraftfahrt-Bundesamtes Im Auftrag Dräwers

Beglaubigt: Verw.-Angestellte

ArthurDLittle Kraftfahrt-Bundesamt

Mitarbeiter/in:

Datum, Unterschriften: DV-Erfassung erfolgt:



So

Summe

Sa



Fr

Nicht-produktbezogene Arbeitszeit 899 01 000 Nicht-produktbezogene Arbeitszeit

Do

   

Mi

Sonstige produkthierarchiebezogene Arbeitszeit 802 02 803 01 interne und externe Produkte/Produktgruppen/ 803 02 Produktbereiche/Amt 809

Di

2.2

Summe Wochenzeit

  

Mo

Kostenstelle: Kalenderwoche:

Kostenträgerbezogene Arbeitszeit 802 02 01 802 02 02 interne und externe Kostenträger 806 01 04

Mitarbeiter:

Der Zeitaufschreibungsbogen im KBA hat folgende Inhalte

Zeitaufschreibung, Mengenerhebung

Anhang 4 357

358

Anhang 4

Presse- und Informationsamt der Bundesregierung Hausanordnung Jahrgang 1997

Nr. 11

Bonn, 08. Dezember 1997

Zeiterfassung im Rahmen der Kosten- und Leistungsrechnung/Controlling im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1. Auf die beigefügte Dienstvereinbarung mit dem Personalrat über die Durchführung einer permanenten und IT-gestützen Zeitaufschreibung im Rahmen einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung wird hingewiesen. Die Dienstvereinbarung ist Inhalt dieser Hausanordnung. 2. Die Zeiterfassung ist grundsätzlich von allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ab dem 01. 01. 1998 durchzuführen. Ausnahmen bedürfen der Genehmigung des Leiters der Zentralabteilung (vgl. § 3 der Dienstvereinbarung). 3. Die Zeitaufschreibung ist von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mittels des der Dienstvereinbarung beigefügten Erhebungsformulars durchzuführen. Das Erhebungsformular kann unter „BPA-Vorlagen“ auch über PC abgerufen werden. 4. Die Kostenstellenleiter/-innen (Referatsleiter/-innen) sind dafür verantwortlich, daß die Erhebungsformulare der Mitarbeiter/-innen der Kostenstelle (des Referates) jede Woche vollständig an die zentrale Erfassungsstelle im Referat I 1–2 geschickt werden (vgl. § 4 Absatz 3 der Dienstvereinbarung). 5. Alle Fragen zum Ablauf der Zeiterfassung sind an das Referat I 1–2 (Vergabeund Zuwendungsrecht; Controlling) zu richten.

Peter Hausmann

Hinweis: Diese Hausanordnung ist in der Sammelmappe Hausanordnungen unter Abschnitt 12 als laufende Nummer 18 einzuordnen. Das Inhaltsverzeichnis ist entsprechend zu ergänzen.

Anhang 4

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Dienstvereinbarung über die Durchführung einer permanenten und IT-gestützten Zeitaufschreibung im Rahmen einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung Der Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung und der Personalrat des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung schließen für die Dienstsitze Bonn und Berlin folgende Dienstvereinbarung im Sinne von § 73, 75 Abs. 3 Nr. 17 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG): § 1 Geltungsbereich Diese Dienstvereinbarung gilt im Geschäftsbereich des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung für alle Arbeiter, Angestellte und Beamte und regelt die Durchführung der permanenten Zeitaufschreibung, die für die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im Presse- und Informationsamt der Bundesregierung ab 01. 01. 1998 eingeführt wird. Diese Dienstvereinbarung gilt insbesondere für die ITUnterstützung durch die MACH-Software hinsichtlich der dabei erhobenen Zeit-, Leistungs- und Personaldaten, die für die Kosten- und Leistungsrechnung erforderlich sind. § 2 Begriffsbestimmung und Ziele der Zeiterfassung Die Zeiterfassung ist ein unerläßliches Instrument der Datenerhebung für die Kostenrechnung und dient der verursachungsgerechten Zuordnung von Personalkosten zu Kostenträgern bzw. Produkten. In der Zeiterfassung werden von grundsätzlich allen Dienstkräften des Presse- und Informationsamtes Arbeitszeiten pro Kostenträger bzw. Produkt erhoben und mit ITUnterstützung verarbeitet. Das Verfahren zur Zeiterfassung läuft in drei Phasen ab: In der ersten Phase wird von jedem/-r einzelnen Mitarbeiter/-in der Aufwand an Arbeitszeit erhoben, in der zweiten Phase werden die erhobenen Daten von der zentralen Erfassungsstelle in das DV-System M 1 von MACH eingegeben und in der dritten Phase automatisch von der Software in einen Kostenbetrag umgerechnet; nur dieser Kostenbetrag wird gespeichert. Die ermittelten Personalkosten pro Kostenträger bzw. Produkt werden zur Kostenrechnung übergeben, um dort die gesamten Kosten pro Kostenträger bzw. Produkt ermitteln zu können. Eine Verbindung zu den ursprünglich gespeicherten Arbeitszeitdaten existiert nicht und darf nur mit Zustimmung des Personalrates hergestellt werden. Auswertungen können nur mit den gespeicherten Personalkostenbeträgen durchgeführt werden. Die mit der Zeiterfassung erhobenen Daten dienen nicht zur individuellen Leistungs- und Verhaltenskontrolle von Dienstkräften und nicht der Stellenbewertung. Die Erhebung, Speicherung und Verarbeitung der Daten aus der Zeiterfassung wird

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Anhang 4

so gestaltet, daß ein größtmögliches Maß an Vertraulichkeit gewahrt bleibt und keine direkten Rückschlüsse auf Einzelpersonen möglich sind. Eine Übermittlung der gespeicherten Daten an Arbeitseinheiten der Dienstaufsicht sowie der Stellenbewertung, insbesondere an die Referate „Personal“ und „Organisation“ sowie an Dritte findet nicht statt. Die Daten werden ausschließlich im Rahmen und Zusammenhang mit der Kostenrechnung verwendet. Eine Verknüpfung mit anderen Daten erfolgt nicht. § 3 Verfahren zur Zeiterfassung Grundsätzlich sollte jede Dienstkraft täglich ihre Arbeitszeiten differenziert nach Kostenträger bzw. Produkt erheben und ist auf Anforderung (z. B. durch Hausanordnung) verpflichtet, diese wöchentlich auf einem Zeiterfassungsbogen zu notieren. Es ist möglich, vom Grundsatz abzuweichen und Vereinfachungen im Verfahren zur Erhebung vorzunehmen, wenn die Gegebenheiten im jeweiligen Tätigkeitsbereich dies erlauben. Hierzu wird auf die Ergebnisse einer freiwilligen Probeaufschreibung, die zwischen dem 15. 09. und 17. 10. 1997 durchgeführt wurde, zurückgegriffen. Es ist jedoch jederzeit eine verursachungsgerechte Zuordnung von Arbeitszeiten zu Kostenträgern bzw. Produkten zu gewährleisten (z. B. Dienstpläne). Die Konzeption zur Zeiterfassung ist zu beachten. Auf dem Zeiterfassungsformular wird auf die Erhebung von Namen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verzichtet. Der/die Leiter/-in einer Kostenstelle (Referat) stellt die Organisation und Durchführung der Erhebung in seinem jeweiligen Zuständigkeitsbereich, insbesondere die Vollständigkeit der Zeitdatenerfassung durch geeignete Maßnahmen sicher. § 4 Datenschutz im Umgang mit personenbezogenen Daten, IT-Schutz Es werden ausschließlich aggregierte Daten ohne konkreten Personenbezug geführt. Ein Personenbezug ist nicht wiederherstellbar. Die abgegebenen Zeiterfassungsbögen der Mitarbeiter/-innen werden spätestens vier Wochen nach der erfolgreichen Durchführung des Controllingstichtages vernichtet. Eine Rückgabe der Zeiterfassungsbögen an die Mitarbeiter/-innen oder Kostenstellenleiter/-innen erfolgt nicht. Die elektronisch gespeicherten personenbezogenen Daten im Vorerfassungssystem werden nicht gespeichert, vielmehr werden ausschließlich Personalkostenbeträge elektronisch gespeichert und weiterverrechnet. Auswertungen von personenbezogenen Arbeits- und Abwesenheitszeiten aus Daten, die für die Kosten- und Leistungsrechnung im Rahmen der Zeit- und Leistungsmengenerfassung erhoben werden, sind nicht zulässig. Eine Verwendung der im Rahmen der Zeit- und Leistungsmengenerfassung erhobenen personenbezogenen Daten für andere Zwecke als zur Datengewinnung für M 1 (MACH) ist nicht zulässig. Die Übermittlung personenbezogener Daten an die personalbearbeitende Dienststelle oder sonstige öffentliche oder nichtöffentliche Stelle ist nicht zulässig. Mitarbeiter/ -innen, die im Rahmen ihres Auftrages mit personenbezogenen Daten aus der Zeitund Leistungsmengenerfassung umgehen, werden besonders auf eine vertrauliche Behandlung verpflichtet. Es ist ihnen untersagt, diese Daten unbefugt zu verarbeiten

Anhang 4

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(speichern, verändern, übermitteln, löschen) oder zu nutzen (Datengeheimnis). Mitarbeiter/-innen erhalten auf Anforderung eine Mitteilung über die gespeicherten Datenfelder. Zugang zu personenbezogenen „MACH-Daten“ ist nur den Personen einer Dienststelle außerhalb der jeweiligen eigenen Kostenstelle zu gewähren, die Funktionen im Rahmen der Kosten- und Leistungsverantwortung in der zentralen Erfassungsstelle wahrnehmen. Der Personalrat und der Datenschutzbeauftragte haben das Recht, sich von der ordnungsgemäßen Behandlung/Vernichtung der personenbezogenen Daten zu überzeugen. Bei Abweichung von der hier vorgesehenen Verfahrensweise bei der Erhebung von Daten im Rahmen der Zeiterfassung ist die Zustimmung des Personalrates einzuholen. § 5 Inkrafttreten, Laufzeit, Schlußbestimmungen Diese Dienstvereinbarung tritt am 01. 01. 1998 in Kraft. Soweit der Inhalt dieser Dienstvereinbarung ganz oder teilweise durch ein Gesetz, eine Rechtsverordnung, eine Verwaltungsvorschrift oder eine tarifliche Regelung aufgegriffen wird, tritt diese Dienstvereinbarung außer Kraft. Die Dienstvereinbarung kann von jedem Vertragspartner mit einer Frist von 3 Monaten schriftlich gekündigt werden. Besteht zwischen beiden Vertragspartnern Einvernehmen, eine neue Dienstvereinbarung abzuschließen, sind bis zu deren Inkrafttreten die Bestimmungen der gekündigten Dienstvereinbarung weiterhin anzuwenden. Einvernehmliche Änderungen der Dienstvereinbarung sind jederzeit möglich und als schriftliche Ergänzung hinzuzufügen. Sollte gegen eine der Bestimmungen der Dienstvereinbarung, insbesondere gegen die Bestimmung bezüglich des Ausschlusses von individuellen Leistungs- und Verhaltenskontrollen von Dienstkräften, verstoßen werden, so ist dies der Amtsleitung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung schriftlich anzuzeigen. Sollten bei Prüfung des Sachverhalts Verstöße gegen diese Vereinbarung festgestellt werden, so sind einvernehmlich Maßnahmen einzuleiten, die zukünftige Verstöße ausschließen. Diese Dienstvereinbarung wird als Hausanordnung bekanntgemacht. Bonn, den 8. 12. 97

Bonn, den 4. 12. 97

Chef des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung

Der Personalrat des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Der Vorsitzende

Peter Hausmann Staatssekretär

Horst Barteld

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Anhang 4

Anhang 5 Schleswig-Holsteinischer Landtag 14. Wahlperiode

Drucksache 14/973 11. 09. 97

Bericht der Landesregierung Moderne Verwaltung in Schleswig-Holstein Federführend ist die Staatskanzlei.

Anhang C Vereinbarung mit den Gewerkschaften Nach § 59 des Gesetzes über die Mitbestimmung der Personalräte haben die Landesregierung und die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften am 13. Dezember 1995 folgende „Vereinbarung über die Unterstützung und Absicherung der Teilnahme an der Modernisierung der Landesverwaltung“ getroffen: I. Präambel Die Unterzeichner arbeiten an der Gestaltung einer modernen Landesverwaltung in Schleswig-Holstein. Sie sind sich darüber einig, daß die inneren und äußeren Organisationsformen und die Tätigkeitsbedingungen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im öffentlichen Dienst den Aufgaben und Anforderungen des 21. Jahrhunderts oft nicht mehr entsprechen. Trotz Engagement und Leistungsfähigkeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind überholte und bürokratische Strukturen vorhanden. Schleswig-Holstein wird deshalb seinen öffentlichen Dienst reformieren. Für die Landesregierung sind die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes gleichwertige Partner. Die Gewerkschaften und die Landesregierung sehen in den Fähigkeiten und Gestaltungspotentialen der Beschäftigten sowie den Ansprüchen von Nutzern der Dienstleistungen die Garanten für die Entwicklung und Durchführung eines erfolgreichen Reformprozesses. Ziel dieser Vereinbarung ist es, ihre Unterstützung zu gewinnen sowie ihre sozialen Interessen zu schützen. Landesregierung und Gewerkschaften haben auf der Grundlage des modernen Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein konstruktiv zusammengearbeitet. Zusammen haben sie den Dialog institutionalisiert und gemeinsam Projekte wie zum Beispiel • „Verhandeln statt Verordnen“, • die Einführung eines „Sabbatjahres“ sowie • die „Grundsätze zur Flexibilisierung der Arbeitszeit“ entwickelt.

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Anhang 5

Die Landesregierung hat sichergestellt, daß in der Stabsstelle „Modernisierung der Verwaltung“ die Vertreterinnen und Vertreter der Gewerkschaften und Personalvertretungen und daß in Modellprojekten Personalräte von Anfang an vertreten sind. Es wurde ein Leitbild erarbeitet, das von Beschäftigten mitgestaltet wurde. Sie hat mit Spitzenorganisationen der Gewerkschaften zentrale Politikfelder gemeinsam gestaltet: • die Erklärung der „Kieler Runde“ zur Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik vom Februar 1994, • das Memorandum der „Kieler Runde“ zur Zukunft der sozialen Sicherung vom 31. Mai 1995, • dem Appell zur Schaffung von Arbeitsplätzen vom 8. Juni 1995, • die Kieler Umwelterklärung vom 12. Juni 1995, • die „Gemeinsame Erklärung zur Reduzierung von illegaler Beschäftigung, Schwarzarbeit und Wettbewerbsverzerrungen“ vom 11. Oktober 1995. Auf der Grundlage dieser Zusammenarbeit werden die Unterzeichner das Projekt „Verwaltungsreform“ gemeinsam gestalten. II. Aufgabe des öffentlichen Sektors Kernaufgabe des öffentlichen Sektors ist, die demokratische Gesellschaft mit sozialen und gesellschaftlich notwendigen Standards zu organisieren, wobei allen Bürgerinnen und Bürgern die Teilhabe ermöglicht wird. Im Unterschied zur Privatwirtschaft wird der öffentliche Sektor durch Interessen der Bürgerinnen und Bürger, Gemeinwohlorientierung sowie durch stärkere rechtliche und politische Vorgaben geprägt. Die öffentliche Verwaltung hat insbesondere ein hohes Maß an Verfahrensqualität zu realisieren und dem rechtsstaatlichen Gleichbehandlungsgebot Rechnung zu tragen. Dabei gilt es, das Verwaltungshandeln so effizient wie möglich zu gestalten. Gemeinsam mit den Beschäftigten sind betriebswirtschaftliche Methoden und Instrumente einzuführen, zu denen auch attraktive Arbeitsbedingungen zählen. Das Verwaltungshandeln der Zukunft wird stärker betriebswirtschaftlich organisiert und verlangt eigenverantwortlich arbeitende, qualifizierte Beschäftigte. Privatisierung ist kein Allheilmittel. Allerdings kann eine Übertragung von Einrichtungen oder Aufgaben an Private nicht absolut ausgeschlossen werden. Vorrangig ist aber eine Modernisierung des öffentlichen Dienstes mit dem Ziel, seine Aufgaben so effektiv und effizient wie möglich erfüllen zu können. III. Geltungsbereich Diese Vereinbarung gilt im Rahmen bestehenden Tarifrechts für alle Arbeiter, Angestellten und Beamten des Landes. Sie gilt darüber hinaus für Beschäftigte der Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit, rechtsfähige Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, soweit eine Übernahme dieser Vereinbarung tarifvertraglich vereinbart ist.1

Anhang 5

365

IV. Stand der Modernisierung Die Landesregierung hat in ihrem Bericht an den Landtag vom 29. November 1994 „Moderne Verwaltung in Schleswig-Holstein“ ihre Modellprojekte öffentlich dargestellt. Modernisierungsmaßnahmen zu Organisation, Haushalt und Personal werden zur Zeit in rund 60 Projekten erprobt. Die Organisationsprojekte beziehen sich zum Beispiel auf die Konzentration, Integration oder Ausgliederung bestimmter Organisationseinheiten (siehe Bericht der Landesregierung). Die Modellprojekte sind ein erster entscheidender Schritt. Landesregierung und Gewerkschaften stimmen überein, daß eine Verwaltungsreform in einem ständigen Prozeß zu organisieren ist. V. Gestaltungsziele Die Beteiligung der Beschäftigten an der Modernisierung soll dazu beitragen: • den Beschäftigten auf Dauer unmittelbare, persönliche Gestaltungsmöglichkeiten an ihrem Arbeitsplatz zu bieten, • die Eigenverantwortlichkeit der Beschäftigten zu stärken, zum Beispiel durch Abbau von Hierarchien und Übertragung von Aufgaben zur selbständigen und eigenverantwortlichen Bearbeitung und Entscheidung (konsequente Übertragung von Zeichnungsrechten), • den Beschäftigten zu ermöglichen, ihre unterschiedlichen Erfahrungen in die einzelnen Modellprojekte entscheidungserheblich einzubringen, • Strukturen zu verändern, um eine gerechte Teilhabe von Frauen nach den Maßgaben des Gleichstellungsgesetzes zu erreichen, • innerhalb der Strukturen zu gewährleisten, daß nach Maßgabe des Schwerbehindertengesetzes Menschen mit Behinderung nicht benachteiligt werden, • eine Fortbildung zu gewährleisten, die dem Ziel der lern- und innovationsfähigen Verwaltung dient und Fortbildungsbedürfnissen der Beschäftigten entspricht. In diesem Zusammenhang wird deutlich, daß der dezentrale Ansatz in SchleswigHolstein der Vielfalt der Verwaltungstätigkeiten gerecht wird. Modelle, die allgemeinverbindlich übertragen werden könnten, sind der Stabsstelle „Modernisierung der Verwaltung“ vorzustellen, in der die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften vertreten sind. Soweit sie von grundsätzlicher Bedeutung sind, werden sich Landesregierung und die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften mit dem Ziel einer sachgerechten Einigung rechtzeitig verständigen. Von grundsätzlicher Bedeutung sind unter anderem: • Kriterien eines Rechtsformwechsels und Verfahren zu dessen Durchführung allgemeiner Regelungen über Art und Umfang der Verteilung des Ergebnisses von Ef1 Die Verhandlungspartner sind übereingekommen, zum Geltungsbereich eine Protokollnotiz auszutauschen. Sie soll lauten: „Die Landesregierung wirkt darauf hin, daß in entsprechenden Bereichen tarifvertragliche Regelungen getroffen werden.“

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Anhang 5

fizienzsteigerungen für die Beschäftigten aus mitgestalteten Modernisierungsprojekten; • Fortbildungsgrundsätze für die Qualifizierung von Beschäftigten zur Mitgestaltung von Modernisierungsmaßnahmen und zur Erweiterung der beruflichen Qualifikation; • Personalmanagement, insbesondere Ziele und Verfahren von Personalentwicklung und Stellenbewertung. VI. Verfahrensbeteiligung Zentrale Voraussetzung zur Steigerung der Effizienz und Effektivität der Verwaltungstätigkeiten ist die Beteiligung der Beschäftigten am notwendigen Prozeß der Verwaltungsmodernisierung. In laufenden Modellprojekten sind bereits entsprechende Verfahren angewandt worden, die in weiter entwickelter Form auch für andere Modernisierungsvorhaben beispielhaft sein können. Im Unterschied zu hierarchischen Modernisierungskonzepten ist die beteiligungsorientierte Modernisierung erfolgversprechender: • Sie bezieht fachliche und soziale Kompetenzen der Beschäftigten wie auch der Nutzer in die inhaltliche und strategische Gestaltung ein. • Sie ist für die Beschäftigten transparenter, bietet Einflußmöglichkeiten und wird als beispielhaftes Verfahren den Demokratie-Gehalt öffentlichen Verwaltungshandelns intensivieren. Die Landesregierung und die Spitzenorganisationen wollen mit dieser Beteiligungsorientierung einen entscheidenden Beitrag leisten, eine lern- und innovationsfähige Verwaltung zu entwickeln. Eine solche Verwaltung wird sich eher den beschleunigten ökonomischen Umbrüchen und neuen gesellschaftlichen Anforderungen anpassen und die damit wachsenden Schwierigkeitsgrade sowie komplexere Aufgaben bewältigen können. 1. Verantwortliche Einbeziehung der Beschäftigten In den Modernisierungsprozeß werden die Beschäftigten ihre fachlichen Kompetenzen, sozialen Interessen und Ideen einbringen können. Die Dienststellenleitung sorgt für eine regelmäßige Information der möglicherweise betroffenen Beschäftigten über Ziele, Planungsschritte und Realisierungen sowie abschätzbare Folgen. Personalräte und Dienststellen sind – unter Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten und Schwerbehindertenvertretung – bei entsprechenden Planungen aufgerufen, zur Ausgestaltung des weiteren Verfahrens Dienstvereinbarungen abzuschließen, die eine unmittelbare Beteiligung der Beschäftigten eröffnen. Hierbei sind weibliche Beschäftigte angemessen einzubeziehen. Empfohlen wird, • die betroffenen Beschäftigten unterschiedlicher Ebenen und Tätigkeiten zu berücksichtigen, • die Qualifikation für die Mitgestaltung durch Information, gegebenenfalls Schulung oder Fortbildung zu gewährleisten,

Anhang 5

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• den notwendigen weiteren Sachverstand zu gewinnen, • die Rechte und Pflichten der benannten Beschäftigten gegenüber den für die Modernisierung Verantwortlichen festzulegen (Formen der Zusammenarbeit und Beteiligung), • die Einbeziehung in interne Planungs- und Entscheidungsgruppen. Andere Beteiligungsformen wie zum Beispiel repräsentative Gruppen, Mitarbeiterzirkel kommen gleichfalls in Betracht. 2. Einbeziehung der Gewerkschaften Die weitere Ausgestaltung des Modernisierungsprozesses ist so vorzunehmen, daß die Gewerkschaften im Rahmen der Planung wie Entscheidungsvorbereitung und bei den einzelnen Projekten beteiligt werden, wenn dies von Gewerkschaften und Mitgliedern des Personalrats für zweckmäßig erachtet und zwischen den Beteiligten vereinbart wird. Die Rechte der Personalräte aus dem Mitbestimmungsgesetz bleiben unberührt. Vereinbarungen werden insbesondere für Modernisierungsprojekte von grundsätzlicher Bedeutung empfohlen.

VII. Soziales 1. Verwaltungsmodernisierung wird in der Landesverwaltung nicht mit dem Ziel von Personalabbau oder dem der Verlagerung durch vollständige Privatisierung betrieben. Unabhängig davon ist damit zu rechnen, daß Aufgabenkritik und finanzpolitische Vorgaben zu Personaleinsparungen führen. 2. Mit der Verwaltungsmodernisierung (derzeit im Sinne von IV.) sind auch personelle Veränderungen verbunden: • Auf einer Vielzahl von Arbeitsplätzen werden die Arbeitsbedingungen anders gestaltet werden können (Hierarchieabbau, Stärkung von Eigenverantwortlichkeit, Informationstechnologie, Zuständigkeitsbereinigungen und anderes mehr). Die Vereinbarungspartner wollen mit den hier getroffenen allgemeinen Beteiligungspflichten erreichen, daß diese Veränderungen durch die Mitgestaltungsmöglichkeiten für die Beschäftigten von ihnen mitgetragen und sozialverträglich ausgestaltet werden. • Nicht alle Aufgaben werden wie bisher erhalten bleiben – manche werden von weniger Beschäftigten als bisher erfüllt werden, auch sind Aufgabenverlagerungen und Umschichtungen möglich. Betroffenen Beschäftigten sind gleichwertige zumutbare, das heißt den Kenntnissen und Fähigkeiten billigerweise entsprechende, andere Arbeitsplätze anzubieten, die auch möglichst ihre persönlichen Belange wie zum Beispiel Familienpflichten berücksichtigen. Sie sind erforderlichenfalls durch Fortbildungsmaßnahmen für ihre neuen Aufgaben zu qualifizieren. • Die möglicherweise betroffenen Beschäftigten sind zu informieren, ihre weiteren Verwendungsmöglichkeiten sind mit ihnen zu klären, sobald sich die Notwendigkeit von Umsetzungen oder Versetzungen abzeichnet. Auf der Grund-

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Anhang 5 lage dieser Gespräche sind die erforderlichen personellen Maßnahmen so rechtzeitig vorzubereiten, daß Änderungen und Anpassungen, auch an sich im Laufe der Konkretisierungen weiter entwickelnde Bedürfnisse der Beschäftigten über ihre berufliche Entwicklung, möglich sind.

• Die Sicherstellung einer gleichwertigen zumutbaren Weiterbeschäftigung ist vorrangig, so daß aus anderen Gründen beabsichtigte personelle Veränderungen gegebenenfalls zurückstehen müssen. Die Pflicht, eine entsprechende Weiterbeschäftigung zu gewährleisten, obliegt den betroffenen Dienststellen oder Ressorts, erforderlichenfalls aber auch der gesamten Landesverwaltung. Wenn entsprechende Beschäftigungsmöglichkeiten dennoch in anderen Ressorts nur schwer realisiert werden können, werden die Unterzeichner weitere Vereinbarungen treffen. 3. Die Landesregierung sieht sich den Arbeitsplatzsicherungspflichten im Sinne des Rationalisierungsschutzvertrages für Angestellte besonders verpflichtet. Die Unterzeichner werden Verhandlungsmöglichkeiten über sinngemäße Übertragung der Bestimmungen des Tarifvertrages über den Rationalisierungsschutz für Angestellte auf die Beamten prüfen.2 Die Unterzeichner stimmen überein, daß die vereinbarten Verfahren dazu beitragen, daß keine anderen arbeitsrechtlichen Konsequenzen eintreten werden als solche, die eine zumutbare gleichwertige Weiterbeschäftigung vorsehen. VIII. Schlußbestimmung Die Vereinbarung tritt am Tag nach ihrer Unterzeichnung in Kraft. Sie wird bis zum 31. Dezember 1997 erprobt. Die Unterzeichner verpflichten sich, bei Dissens über die Auslegung dieser Vereinbarung, die Umsetzung oder einer möglichen Kündigung unverzüglich Gespräche mit dem Ziel der sachgerechten Einigung aufzunehmen.

2 Die Landesregierung und die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften streben eine Gleichbehandlung von Beamten, Angestellten und Arbeitern am Maßstab des geltenden Rationalisierungsschutzvertrages für Angestellte an.

Anhang 5

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Rahmenvereinbarung nach § 94 HmbPersVG über Verwaltungsmodernisierung

zwischen dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg

einerseits

und

dem Deutschen Beamtenbund – Landesbund Hamburg –

der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft – Landesverband Hamburg –

dem Deutschen Gewerkschaftsbund – Landesbezirk Nordmark –

als Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände des Öffentlichen Dienstes andererseits

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Anhang 5

–2– Vorbemerkung Die Unterzeichner dieser Vereinbarung wollen eine gemeinsame Grundlage für die notwendige tiefgreifende Modernisierung der hamburgischen Verwaltung legen. Der Senat hat sich im Rahmen seiner Beratungen zum Haushalt 1995 und 1996 für eine grundlegende Neuorientierung der Verwaltungssteuerung im Sinne des neuen Steuerungsmodells entschieden. Die Gewerkschaften haben auf eine tiefgreifende Reform im öffentlichen Sektor, sowohl im Interesse der Bürgerinnen und Bürger als auch der Beschäftigten gedrängt. Die Neuorientierung des Senats richtet sich aus auf die Oberziele: – Erhöhung der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit und – Verstärkung der Bürgerorientierung der Verwaltung. Der Erreichung dieser Ziele dienen insbesondere – Globalisierung und Flexibilisierung im Haushaltswesen – Delegation von Entscheidungsbefugnissen – Budgetierung – Produkt- und Leistungsbeschreibungen – Leistungsabsprachen (Kontraktmanagement) – Qualitätsmanagement und Ermittlung von Bürger- bzw. Kundenbedarfen – Kosten- und Leistungsrechnung – Controlling und Erfolgskontrolle – Personalmanagement – Organisations- und Personalentwicklung, Mitarbeiterbeteiligung. Diese Instrumente sind insbesondere auf folgende Teilziele ausgerichtet: – Dezentralisierung nach dem AKV-Prinzip – ergebnisorientierte Verwaltungslenkung – Steigerung der Transparenz von Kosten und Leistung – Stärkung der Führungsverantwortung – Stärkung der Eigenverantwortung der Beschäftigten. Ziel der gewonnenen Transparenz von Kosten und Leistungen ist die Optimierung der Aufgabenwahrnehmung, auch zur Steigerung einer Wettbewerbsorientierung in der öffentlichen Verwaltung. Diese Ziele können nur in einem langfristigen, auch unterschiedlich anzulegenden Entwicklungsprozeß erreicht werden, der von den Beschäftigten mitgetragen und gestaltet wird. Er schließt bewußt unterschiedliche Schwerpunkte, Zeitziele und spezifisch ausgerichtete Aktivitäten in den einzelnen Behörden entsprechend dem primären Handlungsbedarf und dem Selbstverständnis ein. Das „Projekt Verwaltungsinnovation“ (ProVi) berät und koordiniert diesen Prozeß, sorgt für Kommunikation zwischen den beteiligten Akteuren und gibt inhaltliche Impulse.

Anhang 5

371

–3– Die schwierige Haushaltssituation ist eine wesentliche Rahmenbedingung des Modernisierungsprozesses. Sie verlangt von den Behörden flexibles Handeln und konsequente Aufgabenkritik durch den Einsatz neuer Methoden und Instrumente. Die im bisherigen Modernisierungsprozeß eingeführte Flexibilität im Haushaltswesen gibt den Behörden Anreize für wirtschaftliches Handeln und den Handlungsspielraum, Haushaltsmittel für den Modernisierungsprozeß und zur Verbesserung der Qualität von Dienstleistungen und von Arbeitsbedingungen einzusetzen. Die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften begrüßen, daß der Senat auch wesentliche der von den Gewerkschaften erhobenen Ziele verfolgt und werden einen mitarbeiterorientierten Prozeß, sie zu verwirklichen, mit dieser Vereinbarung unterstützen. Der Einsatz neuer Instrumente für diese Ziele gibt den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern – unbeschadet der Kritik an einzelnen Instrumenten – die Möglichkeit zu selbständigerem und eigenverantwortlicherem Handeln und trägt dadurch zur Steigerung der Attraktivität des Arbeitsumfeldes und einem veränderten Verständnis von Führung und Zusammenarbeit bei. Die Beteiligten sind sich einig, daß betriebswirtschaftliche Instrumente und Methoden (z. B. Kundenorientierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling) nicht kritiklos übernommen, sondern den im demokratischen und sozialen Rechtsstaat für den öffentlichen Dienst unabdingbaren Anforderungen – insbesondere der Gemeinwohlorientierung, den sozial- und rechtsstaatlichen Bindungen, den Gleichbehandlungsgrundsatz, der Neutralitätspflicht – angepaßt und umgesetzt werden sollen: Auf dieser Grundlage vereinbaren die Beteiligten: § 1 Motivation, Vertrauensschutz und Mobilität Die Vereinbarungspartner gehen davon aus, daß Hamburg nicht zuletzt durch die Politik der Bundesregierung zu einer Haushaltskonsolidierungspolitik gezwungen sein wird, die weitere Reduzierung der Personalkosten zur Folge haben wird. Gemeinsames Ziel der Beteiligten bleibt es dabei, mit dem Modernisierungsprozeß auch zu einer Sicherung der Beschäftigungsverhältnisse beizutragen. Ausgangspunkt dabei ist, daß die Arbeits- und Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst ein hohes Maß an Bestandssicherheit erreicht haben, das Grundlage für einen umfassenden Vertrauensschutz gerade im Modernisierungsprozeß ist. Niemand soll befürchten müssen, durch seine Beteiligung sein Beschäftigungsverhältnis in Frage zu stellen. Die Vereinbarungspartner stimmen in dem Ziel überein, die reformbedingten Anpassungen ohne betriebsbedingte Kündigungen oder Beendigung von Dienstverhältnissen umzusetzen. Für die Beschäftigten ist dieser Schutz eine wesentliche Basis und zugleich Verpflichtung, den Reformprozeß mitzugestalten. Für den Erfolg des Modernisierungsprozesses sind Engagement, Gestaltungswille und Einflußmöglichkeiten der Beschäftigten von wesentlicher Bedeutung. Der Senat und die Spitzenorganisationen sind sich darüber einig, daß in einer auf dezentralen Strukturen und Verantwortlichkeiten beruhenden Verwaltung Mobilität – auch behördenübergreifende Mobilität – notwendig ist und wieder stärker möglich gemacht werden muß. Der Senat hat sich mehrfach mit den organisations- und personalpolitisch erwünschten Wirkungen von Mobilität befaßt und Maßnahmen auf den Weg gebracht. Die Vereinbarungspartner werden die notwendigen Verfahren zur Erhöhung der Mobilität zwischen den Dienststellen und Behörden und zur Förderung der Mobilitätsbereitschaft der Beschäftigten vereinbaren.

372

Anhang 5

–4– § 2 Neue Arbeitsmethoden und Qualifizierung Eine leistungsfähige Verwaltung braucht Arbeitsstrukturen, die Motivation und Engagement der Beschäftigten unterstützen und eine sowohl den ergonomischen Anforderungen als auch den Arbeitserfordernissen angepaßte Nutzung moderner Technologien. Motivation und Engagement entstehen nicht aus sich heraus, sondern aus einer Arbeit, die Sinn macht und Chancen zur persönlichen Entwicklung bereithält. Vor diesem Hintergrund werden Umbrüche in der Arbeit und die Einführung neuer Techniken oft als persönliche Krisen erlebt, in der alte Strukturen entwertet und neue, häufig noch unscharfe Kompetenzanforderungen gestellt werden. Der mit der Modernisierung verbundene Organisationsentwicklungsprozeß kann nur bewältigt werden, wenn Personal- und Organisationsentwicklung aufeinander abgestimmt und Verwaltungs- wie auch Beschäftigtenziele miteinander verbunden werden. Der zwischen den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und dem Senat vereinbarten Präambel zur strategischen Personalentwicklung kommt hier eine Schlüsselfunktion zu. Dabei muß zudem gewährleistet werden, daß die spezifischen Interessen der weiblichen Beschäftigten berücksichtigt werden und die Ergebnisse des Modernisierungsprozesses den Gleichstellungszielen entsprechen. Der Modernisierungsprozeß erfordert von den Beschäftigten nicht nur neue fachliche Kompetenzen, sondern ebenso die Bereitschaft und Möglichkeit, beständig die Arbeitsinhalte und -bedingungen zu überprüfen und auf eine Verbesserung von Wirtschaftlichkeit und Qualität hinzuwirken. Es gilt, Gestaltungs- und Prozeßkompetenzen der Beschäftigten zu stärken, die für eingreifendes Handeln im Veränderungsprozeß unerläßlich sind. Die Unterstützung dieser Lernprozesse durch begleitende Fortbildungsangebote ist vorzusehen. Bei der Gestaltung von Fortbildungsmaßnahmen ist verstärkt darauf Wert zu legen, daß sie im Rahmen der Vermittlung neuer Fähigkeiten und Kompetenzen Gelegenheit zur Reflektion und Neuorientierung bieten. Um den wachsenden Lernbedarf flächendeckender Modernisierungsprozesse zu decken, treten bereits heute neben die zentral und dezentral organisierten etablierten Fortbildungsmaßnahmen neue Formen der Qualifizierung in Eigeninitiative der Beschäftigten, die sich in den Arbeitsalltag integrieren lassen. Lerngruppen, Mitarbeiterzirkel, Qualitätszirkel u. a. geben den Beschäftigten Gelegenheit, von den Fachkenntnissen und Erfahrungen ihrer Kolleginnen und Kollegen zu lernen. Sie sind daher organisatorisch und inhaltlich zu unterstützen. Die Vereinbarungen gem. § 94 HmbPersVG über Fortbildungsmaßnahmen im Bereich IuK-Technik vom 19.12.1988 sowie über die Methoden effektiven Verwaltungshandelns vom 10.4.1989 bleiben hiervon unberührt.

Anhang 5

373

–5– § 3 Führung und Zusammenarbeit Die Verwaltung wird den an sie gerichteten steigenden Anforderungen nur gewachsen sein, wenn sie über Beschäftigte und Führungskräfte verfügt, die Veränderungsprozesse selbst aktiv gestalten können und wollen. Mit der Dezentralisierung von Verantwortung und dem Aufbau von Teamstrukturen wandeln sich die Anforderungen an Führungskräfte. Sie sind gefordert, Freiräume für selbständig und eigenverantwortlich handelnde Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter und für Teams zu schaffen und sie bei der Nutzung ihres produktiven Potentials zu unterstützen. Das gemeinsame Führungsverständnis des Senats und der Gewerkschaften und eine gemeinsam getragene Umsetzungsstrategie haben bereits in dem November 1995 vereinbarten Rahmenplan des Fortbildungsbereichs „Führungsfortbildung“ ihren Ausdruck gefunden. § 4 Beteiligung Aus dem Konzept der Präambel zur strategischen Personalentwicklung ergibt sich eine Verpflichtung zur Beteiligung und Mitwirkung von Beschäftigten an Personalund Organisationsentwicklungsprozessen. Als wesentlicher Schritt ist im Rahmen dieses Modernisierungsprozesses für die Implementierung neuer betriebswirtschaftlicher Instrumente und deren Anpassung eine gezielte Beteiligung betroffener Beschäftigter zu organisieren. Um eine qualifizierte Teilhabe aller Beschäftigten am Modernisierungsprozeß zu ermöglichen, haben die Dienststellen regelmäßig und frühzeitig über übergreifende und bereichsspezifische Ziele, Planungs- und Realisierungsschritte und – soweit bekannt – über die möglichen Folgen für die konkrete Arbeitsplatzsituation zu informieren. Die Einzelheiten sind entsprechend der jeweiligen spezifischen Situation zwischen der Dienststelle und dem Personalrat zu verabreden und möglichst in Dienstvereinbarungen abzusichern. Von den Behörden werden unter Beteiligung der Personalräte geeignete Strukturen geschaffen (z. B. Projektgruppen, Planungsgruppen etc.), die den Reformprozeß inhaltlich tragen und eine Beteiligung der Beschäftigten am Prozeß sicherstellen. Für diese Gruppen sind in jedem Fall Zielsetzung (einschließlich der Ziele der Beteiligung), Zusammensetzung, Ausstattung und Verantwortlichkeiten festzulegen. Um die Möglichkeiten zur Beteiligung aller zu stärken, müssen bei der Planung solcher Gruppen die verschiedenen Zeitinteressen von Männern und Frauen, Ganzund Teilzeitbeschäftigten etc. mitberücksichtigt werden. Die kontinuierliche Einbeziehung der Gewerkschaften und Berufsverbände sowie ihrer Spitzenorganisationen ist ein Element eines breiten Meinungs- und Erfahrungsaustausches und der praktischen Umsetzung der Beschäftigtenorientierung im Modernisierungsprozeß und soll ihnen rechtzeitig Einflußmöglichkeiten bieten. Diese Beteiligung findet ihren Ausdruck u. a. in der Mitwirkung der Spitzenorganisationen in der Lenkungsgruppe „ProVi“ und in regelmäßigen Informations- und Abstimmungsgesprächen mit der Verwaltung insbesondere der Finanzbehörde und dem Personalamt. Die Verwaltung wird die Spitzenorganisationen über die Formen und

374

Anhang 5

–6– Ergebnisse von Beteiligungsverfahren mit Beschäftigten in einem Berichtsverfahren unterrichten, auch um neue Möglichkeiten der Verbesserung von Beteiligung gemeinsam zu entwickeln. Die Verwaltung wird die Spitzenorganisationen über neue konzeptionelle Überlegungen so rechtzeitig informieren, daß noch ein Einfluß auf die Planung möglich ist. Im übrigen bleiben die Rechte der Personalräte aus dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz unberührt. § 5 Schlußbestimmungen Zweifel über die Einhaltung dieser Vereinbarung sollen in einem vereinfachten Verfahren (z. B. fernmündliche Rücksprache) ausgeräumt werden. Reicht dieses Verfahren im Einzelfall nicht aus, treten die Partner dieser Vereinbarung zusammen. Erklärt mindestens einer der Partner der Vereinbarung, daß die Änderung bzw. Erweiterung den Gegenstand dieser Vereinbarung überschreitet, ist unverzüglich über eine Ergänzung der Vereinbarung zu verhandeln. Diese Vereinbarung tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft. Sie kann mit einer Frist von sechs Monaten zum Ende eines Jahres, erstmals zum 31.12.1998, gekündigt werden. Bei einer Kündigung wirkt diese Vereinbarung bis zum Abschluß einer neuen Vereinbarung nach.

Hamburg, den 11. 3. 97 Freie und Hansestadt Hamburg

Deutsche Angestellten-Gewerkschaft – Landesverband Hamburg –

Deutscher Beamtenbund – Landesbund Hamburg –

Deutscher Gewerkschaftsbund – Landesbezirk Nordmark –

Anhang 5

375

Vereinbarung nach § 94 HmbPersVG über Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung

zwischen dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg

einerseits

und

dem Deutschen Beamtenbund – Landesbund Hamburg –

der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft – Landesverband Hamburg –

dem Deutschen Gewerkschaftsbund – Landesbezirk Nordmark –

als Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände des Öffentlichen Dienstes andererseits

376

Anhang 5

–2– Kosten- und Leistungsrechnung ist ein Instrument zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns; es macht Kosten und Leistungen der Verwaltung transparenter und schafft Grundlagen für die Bewertung – auch im Vergleich – der Wirtschaftlichkeit sowie für die Steuerung des Verwaltungshandelns. Die Wirksamkeit und der Erfolg dieses Instruments ist entscheidend abhängig von seiner Akzeptanz bei den Beschäftigten der jeweiligen Bereiche. Grundlage für die Einführung ist der Leitfaden „Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung“. Ungeachtet der Frage, welche Komponenten einer Kosten- und Leistungsrechnung im einzelnen der Mitbestimmung nach dem HmbPersVG unterliegen, wird – ohne Präjudiz – und im Interesse eines vertrauensvollen Zusammenwirkens folgende Vereinbarung geschlossen: §1 Die Beteiligten sind sich grundsätzlich über die Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung einig. Bei der Entwicklung bereichsspezifischer Konzepte, insbesondere der Bildung und Abgrenzung von Kostenarten, Kostenstellen und Kostenträgern sowie bei innerbetrieblichen Leistungsverrechnungen wird die Verwaltung den Leitfaden „Kosten- und Leistungsrechnung in der Hamburger Verwaltung“ zugrundelegen. Für die Gestaltung des Entwicklungs- und Einführungsprozesses sind die in Nr. 6.2 des Leitfadens dargestellten Grundsätze besonders zu beachten. §2 Die Beschäftigten des jeweiligen Aufgabenbereichs und die zuständigen Personalräte sind frühzeitig und umfassend über die Zielrichtung und die Inhalte des bereichsspezifischen Konzepts und seiner praktischen Umsetzung zu informieren. Die Planungen zur Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung sind so zu gestalten, daß die Beschäftigten und ihre Personalräte Gelegenheit erhalten, eigene Vorstellungen zur Geltung zu bringen. Hierzu sind entsprechende Beteiligungsformen (z. B. gemischte Projektgruppen) einzusetzen. §3 Die Beteiligten sind sich darüber einig, daß die Kosten verursachungsgerecht zuzuordnen sind. Dadurch können insbesondere für die Verrechnung der Personalkosten kostenträgerbezogene Zeitaufschreibungen sowie differenzierte Erfassungen von Arbeitsergebnissen erforderlich werden, wenn eine geeignete Zuordnung nicht durch einmalige Erhebungen, Schätzungen oder Durchschnittswerte möglich ist. Die Vertragsparteien sind sich darüber einig, daß Zeitaufschreibungen und Leistungserfassungen grundsätzlich zulässig sind.

Anhang 5

377

–3– Zeitaufschreibungen und Leistungserfassungen dienen nicht der individuellen Leistungskontrolle. Ergebnisse der Kosten- und Leistungsrechnung dürfen nicht als Grundlage für arbeits- oder dienstrechtliche Maßnahmen genutzt werden. Die Auswertungen sind so zu gestalten, daß aus ihnen keine Rückschlüsse auf individuelles Verhalten einzelner Beschäftiger gezogen werden können, ggf. sind Ergebnisse entsprechend zusammenzufassen. Die Mitbestimmung des jeweiligen Personalrats bei der Ausgestaltung bleibt unberührt. §4 Zur Unterstützung der Kosten- und Leistungsrechnung wird geeignete IuK-Technik eingesetzt, die den allgemein üblichen Anforderungen der Software-Ergonomie und den anerkannten Regeln der Arbeitssicherheit entspricht. Einführungsschulungen und Einweisungen werden in dem erforderlichen Umfang durchgeführt. §5 Die Verwaltung wird die Spitzenverbände frühzeitig über die einzelnen Vorhaben zur Einführung und die zugrundeliegenden Fachkonzepte, die in der beabsichtigten Erprobung gesammelten Erfahrungen und über neue konzeptionelle Entwicklungen informieren, insbesondere soweit sich hieraus Fortschreibungen im Leitfaden vom Oktober 1996 ergeben. Zweifel über die Reichweite oder die Einhaltung dieser Vereinbarung sollen in einem vereinfachten Verfahren (z. B. telefonische Rücksprachen) ausgeräumt werden. Reicht dieses Verfahren im Einzelfall nicht aus, treten die Partner dieser Vereinbarung zusammen. Diese Vereinbarung tritt mit sofortiger Wirkung in Kraft. Sie kann mit einer Frist von sechs Monaten zum Ende eines Jahres, erstmals zum 31.12.1998, gekündigt werden. Bei einer Kündigung wirkt diese Vereinbarung bis zum Abschluß einer neuen Vereinbarung nach.

Hamburg, den 11. 3. 97 Freie und Hansestadt Hamburg

Deutsche Angestellten-Gewerkschaft – Landesverband Hamburg –

Deutscher Beamtenbund – Landesbund Hamburg –

Deutscher Gewerkschaftsbund – Landesbezirk Nordmark –

378

Anhang 5

Vereinbarung zwischen dem Senat von Berlin, vertreten durch den Regierenden Bürgermeister von Berlin und den Senator für Inneres und den Berliner Bezirken, vertreten durch die Bezirksbürgermeisterin des Bezirks Charlottenburg von Berlin und den Bezirksbürgermeister des Bezirks Köpenick von Berlin einerseits und dem Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte und nichtrechtsfähigen Anstalten des Landes Berlin und der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) – Bezirksverwaltung Berlin –, der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) – Landesverband Berlin –, der Gewerkschaft der Polizei (GdP) – Landesbezirk Berlin – und der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) – Landesverband Berlin und Brandenburg – andererseits

–2–

Anhang 5

379

–2– 1. Präambel

Die Unterzeichner dieser Vereinbarung wollen gemeinsam effektivere und produktivere Formen der Verwaltungsarbeit auf allen Ebenen der Berliner Verwaltung voranbringen. Ziel ist es, die Leistungen der öffentlichen Verwaltung für den Bürger zu erhalten und auszubauen, Arbeitsplätze weitgehend zu erhalten, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns ebenso wie die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten zu verbessern. Der damit verbundene Veränderungs- und Anpassungsprozeß muß den Besonderheiten des Auftrags der öffentlichen Verwaltung Rechnung tragen. Dies bedeutet: Die Dienstleistungsqualität der öffentlichen Verwaltung ist entscheidend von der Art und Bedingung ihrer Entstehung abhängig. Ein offener Entwicklungs- und Veränderungsprozeß mit qualifizierter Einbeziehung der Beschäftigten ist daher die Grundlage für einen Erfolg der einzelnen Projekte und der Verwaltungsreform in Berlin insgesamt. 2. Zielsetzung

Im Rahmen der Verwaltungsreform fällt dem Projekt „Neues Berliner Verwaltungsmanagement“ eine zentrale Bedeutung zu. Reformziele sind die Einführung einer Kosten- und Leistungsrechnung und eines neuen Führungs- und Steuerungssystems. Diese Vereinbarung hat zum Ziel, im Rahmen dieses Projekts die qualifizierte Einbeziehung der Beschäftigten, der Personalräte, des Hauptpersonalrates, der Gewerkschaften und der übrigen Interessenvertretungen bei der Fortführung und Umsetzung des Reformprozesses sicherzustellen. Die angestrebte qualifizierte Einbeziehung der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen soll die Reformprozesse transparent

–3–

380

Anhang 5

–3– machen und zur aktiven Mitgestaltung anregen. Dadurch kann ein größtmöglicher Ausgleich der unterschiedlichen Interessen erreicht werden. Es ist anzustreben, daß auch andere Beteiligten, insbesondere Bürger/innen, die öffentliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen, die Möglichkeit eingeräumt wird, ihre Vorstellungen für eine bürgerfreundliche Verwaltung einzubringen. Hier sind geeignete Formen der Beteiligung zu erarbeiten. Der Erfolg dieses eingeleiteten Veränderungsprozesses in der Berliner Verwaltung hängt auch wesentlich von der Art und Weise der Einbeziehung sowie der Motivation der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen ab. Die Unterzeichner dieser Vereinbarung werden deshalb geeignete Modelle entwickeln, wie eine wirksame Einbeziehung in die bereits existierenden Teilprojekte gewährleistet werden kann. Eine wesentliche Voraussetzung für die aktive Mitgestaltung und Aufgabenerfüllung in den verschiedenen Teilprojekten und Arbeitsgruppen ist die schnelle Umsetzung von Qualifizierungsmaßnahmen und deren Finanzierung für örtliche Personalvertretungen, Hauptpersonalrat und weitere Projektteilnehmerinnen und -teilnehmer. Für Schulungs- und Qualifizierungsprogramme werden allen am Reformprozeß beteiligten Verwaltungsebenen Sachmittel im Rahmen des Senatsbeschlusses Nr. 5577/95 vom 07. 02. 1995 zur Verfügung gestellt. Nur aufgeklärte und sachkundige Interessenvertreter/innen und Beschäftigte können als Multiplikatoren in diesem Reformprozeß wirksam werden. Die Qualifizierungsmaßnahmen sind frühzeitig durchzuführen. Der zeitliche Umfang und die Inhalte der Qualifizierungsmaßnahmen, die das Land Berlin anbietet, werden im Qualifizierungskonzept „Die Berliner Qualifizierungsoffensive“ geregelt.

–4–

Anhang 5

381

–4– Die Personalräte haben das Recht, im Rahmen der in diesem Konzept genannten Teilnehmerzahl anstelle von Personalratsmitgliedern Gewerkschaftsmitglieder in der entsprechenden Verwaltung zu benennen. Für weitere Fortbildungen können für Mitglieder von Interessenvertretungen Ausnahmen von bestehenden Regelungen zur Begrenzung von Schulungs- und Fortbildungsmaßnahmen zugelassen werden, sofern der ordnungsgemäße Dienstbetrieb sichergestellt ist. 3. Geltungsbereich und Gegenstand

Die Vereinbarung gilt für die Beschäftigten in den Dienststellen, die unmittelbar und mittelbar von der Einführung des Projektes „Neues Berliner Verwaltungsmanagement“ betroffen sind. Maßnahmen außerhalb dieses Projektes werden von dieser Vereinbarung nicht erfaßt. Die Rechte und die Durchführung der Beteiligungsverfahren nach den Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes Berlin (PersVG), des Landesgleichstellungsgesetzes (LGG) und des Schwerbehindertengesetzes (SchwbH) sowie das geltende Tarifrecht und die Regelungen des Landesbeamtengesetzes (LBG) bleiben unberührt. 4. Zusammenarbeit und Zusammensetzung von Gremien

Die Senatsverwaltung für Inneres unterrichtet den Hauptpersonalrat, die Hauptschwerbehindertenvertretung und die Gewerkschaften über alle Vorhaben, die mit der Entwicklung und der Einführung des „Neuen Berliner Verwaltungsmanagements“ in Zusammenhang stehen und die Belange der Beschäftigten berühren so rechtzeitig, daß die Maßnahmen noch gestaltungsfähig sind. Dies geschieht durch Übersendung der Projektstatusberichte und der von den Projektgremien gebilligten Ergebnisse der Teilprojektgruppen.

–5–

382

Anhang 5

–5– Die Information der Hauptjugend- und Auszubildendenvertretung erfolgt durch den Hauptpersonalrat. Die gleiche Verpflichtung gilt für die Dienststellenleiter der am Reformprozeß beteiligten Verwaltungen bei der Information der örtlichen Personalräte, Frauenvertreterinnen und Schwerbehindertenvertretungen. Die Unterrichtung der Jugend- und Auszubildendenvertretungen erfolgt durch die örtlichen Personalräte. Es besteht Übereinstimmung, daß die in dieser Vereinbarung enthaltenen Einbeziehungsmodalitäten in bereits bestehende und künftige Teilprojekte und die Motivation der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretungen wichtiger Bestandteil dieses eingeleiteten Veränderungsprozesses in der Berliner Verwaltung sind. In das Lenkungsgremium und die Projektsteuerung werden je drei Vertreter/innen der Arbeitnehmerinteressen auf Vorschlag des Hauptpersonalrates aufgenommen, von denen eine/r Mitglied des Hauptpersonalrates ist. Für die Beteiligung an den Teilprojekten haben der Hauptpersonalrat im Einvernehmen mit den örtlichen Personalräten und die Gewerkschaften das Recht, Teilnehmer zu benennen. Bei der Anzahl der Teilnehmer ist zu berücksichtigen, daß die Arbeitsfähigkeit der Arbeits- und Projektgruppen gewährleistet ist. Protokollnotiz zu Nr. 4 Absatz 5: Der/die zweite Vertreter/in wird auf Vorschlag von ÖTV, GEW, GdP, DAG, der/die dritte Vertreter/in auf Vorschlag von DBB und KOMBA vom Hauptpersonalrat benannt.

–6–

Anhang 5

383

–6– 5. Projektverlauf/Verfahren

Die Entwicklung und Realisierung des neuen Führungs- und Steuerungssystems orientiert sich an den folgenden Punkten: 5.1 Aufgabenanalyse und -kritik

Die bestehenden Aufgaben sind auf ihre Notwendigkeit hin kritisch zu überprüfen. 5.2 Entwicklung des Führungskonzeptes

Notwendig sind neue Formen des Managements und des Führungsverhaltens für alle Beschäftigten im Landesdienst, die Vorgesetztenfunktion ausüben oder ausüben sollen. Das Ziel dieses Konzepts ist ein kooperativer, an Teamarbeit orientierter und von gegenseitigem Vertrauen gekennzeichneter Führungsstil. Es werden zu diesem Zweck spezielle Fortbildungsveranstaltungen durchgeführt, an denen alle Beschäftigten, die Führungsaufgaben wahrnehmen oder übernehmen werden, teilnehmen, es sei denn, daß eine entsprechende Qualifizierung nachgewiesen wird. Zur Umsetzung des kooperativen Führungsstils ist darüber hinaus allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Gelegenheit zur Schulung zu geben. 5.3 Personalplanung und -entwicklung

Qualifizierung im großen Umfang ist als Grundlage der Personal- und Organisationsentwicklung unverzichtbar. Die Qualifizierungsmaßnahmen zur Personalplanung und -entwicklung sollen die individuellen und beruflichen Neigungen und Interessen der Beschäftigten in fachlicher und verhaltensmäßiger Hinsicht berücksichtigen.

–7–

384

Anhang 5

–7– Angestrebt wird ein Qualifizierungskonzept, das sich an den Anforderungen qualifizierter Aufgabenerledigung orientiert und damit berufliche Perspektiven eröffnet. 5.4 Aufgabenerledigung

Als Arbeitsform ist eine ganzheitliche Arbeitserledigung zu entwickeln, zu unterstützen und zu fördern. Die Aufgabenintegration durch Teamarbeit soll zu einem wesentlichen Bestandteil der Arbeit in den Verwaltungen und Betrieben werden. Angestrebt wird dabei auch eine Reduzierung der Hierarchiestufen auf das für die Arbeitsabläufe notwendige Maß. Es sind Reformwerkstätten und Möglichkeiten zu schaffen, um neue Formen von Personalführung und Arbeitserledigung zu erproben. In diesen Reformschritten müssen Fehler akzeptiert werden. Alle Maßnahmen müssen, falls sie sich als unwirksam, unzureichend oder kontraproduktiv erweisen, revidierbar bleiben. Einzelne Maßnahmen dieses Projektes sind kontinuierlich daraufhin zu überprüfen, ob sie den Kriterien und Zielsetzungen dieser Vereinbarung entsprechen. 5.5 Motivation

Die Leistungsfähigkeit der Verwaltung wird wesentlich durch Motivation und Engagement der Beschäftigten bestimmt. Diese sollen gefördert werden durch: a) Steigerung der Verantwortlichkeit der/des Einzelnen am Arbeitsplatz, b) Beseitigung unwirtschaftlicher Entscheidungswege, c) mehr Souveränität der Beschäftigten bei der Gestaltung ihrer individuellen Arbeitszeit im Rahmen der geltenden Regelungen,

–8–

Anhang 5

385

–8– d) Erhöhung der Transparenz von Führungsentscheidungen, insbesondere durch rechtzeitige Information der betroffenen Beschäftigten und deren Einbeziehung in Entscheidungsprozesse und e) Steigerung der Eigenständigkeit von Verwaltungseinheiten bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben unter Wahrung der Gesamtverantwortung und der Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns und der Rechtsanwendung. 5.6 Schutz der Beschäftigten/Umsetzung der Ergebnisse

Die Unterzeichner dieser Vereinbarung stimmen darin überein, die Ergebnisse aus dem Projekt „Neues Berliner Verwaltungsmanagement“ konstruktiv zu vertreten. Zwischen der Verwaltungsreform und Stelleneinsparungen besteht kein unmittelbarer Zusammenhang. Eine effektive und effiziente Verwaltung setzt einen Verschlankungsprozeß voraus. Die Verwaltungsreform ist kein Mittel der kurzfristigen Haushaltskonsolidierung. Sie trägt aber mittel- und langfristig zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit bei. Für den Erfolg der Verwaltungsreform sind engagierte, verantwortungsbereite und qualifizierte Beschäftigte unverzichtbar. Die Reform kann nur gelingen, wenn der Modernisierungsprozeß von den Beschäftigten und deren Interessenvertretungen aktiv und konstruktiv mitgetragen wird. Deshalb sind das Recht und die Pflicht zur Qualifizierung zwecks Übernahme eines anderen gleichwertigen oder zumutbaren Arbeitsplatzes unverzichtbar. Betriebsbedingte Beendigungskündigungen und Änderungskündigungen aus Anlaß von Reformmaßnahmen, auf die sich diese Vereinbarung bezieht (vgl. Ziffer 2 – „Zielsetzung“), sind während der Laufzeit dieser Vereinbarung ausgeschlossen.

–9–

386

Anhang 5

–9– Der Schutz der Beschäftigten hat im Rahmen des Modernisierungsprozesses einen hohen Rang. Die bestehenden Möglichkeiten, die Interessen der Beschäftigten in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu sichern, werden in vollem Umfang genutzt. 6. Verfahren bei unterschiedlicher Auslegung

Die Unterzeichner dieser Vereinbarung verpflichten sich, bei unterschiedlicher Auslegung dieser Vereinbarung unverzüglich Gespräche mit dem Ziel einer Einigung aufzunehmen. 7. Schlußbestimmungen

Die Unterzeichner dieser Vereinbarung sind sich darüber einig, daß es sich hierbei nicht um einen Tarifvertrag handelt. Diese Vereinbarung gilt ab 1. März 1995 und endet am 31. Dezember 1996 unter Ausschluß einer Nachwirkung. Diese zeitliche Einschränkung gilt nicht für die im Rahmen dieser Vereinbarung begonnenen Qualifizierungsmaßnahmen, die am 31. Dezember 1996 noch nicht beendet sind. Vor Vereinbarungsablauf werden Gespräche über ein Ob und ggf. Wie einer Verlängerung dieser Vereinbarung aufgenommen. Berlin, den 24. März 1995

– 10 –

Anhang 5

387

– 10 – Für den Senat von Berlin

Für den Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte und nichtrechtsfähigen Anstalten des Landes Berlin

Regierender Bürgermeister von Berlin

Senator für Inneres

Hauptpersonalrat

Für die Berliner Bezirke

Für den Deutschen Beamtenbund

Vertreterin der Bezirke

Deutscher Beamtenbund – Landesbund Berlin

Vertreter der Bezirke

Für die KOMBA-Gewerkschaft

KOMBA-Gewerkschaft – Landesverband Berlin und Brandenburg –

– 11 –

388

Anhang 5

– 11 –

Für den Senat von Berlin

Für den Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte und nichtrechtsfähigen Anstalten des Landes Berlin

Regierender Bürgermeister von Berlin

Senator für Inneres

Hauptpersonalrat

Für die Berliner Bezirke

Für die Gewerkschaften

Vertreterin der Bezirke

Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr – Bezirksverwaltung Berlin –

Vertreter der Bezirke Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft – Landesverband Berlin –

Gewerkschaft der Polizei – Landesbezirk Berlin –

Deutsche Angestellten-Gewerkschaft – Landesverband Berlin und Brandenburg –

Anhang 6 GO-BMBau 1. Ergänzungslieferung Januar 1998* Einordnungsanweisung zu entfernen Kapitel

einzufügen

Seite(n)

Blattanzahl

Seite(n)

Blattanzahl

11–12

1

Inhaltsverzeichnis

11–12

1

Stichwortverzeichnis

5–6

1

Stichwortverzeichnis

5–6

1

GO-BMBau Vorbemerk.

1–2

1

GO-BMBau Vorbemerk.

1–2

1

I.1

1–2 13–14

1 1

I.1

1–2 13–18

1 3

I.3

13–14

1

I.3

13–14

1

Anlage 11

2–3

1

Anlage 11

2–3

1

Anlage 18

1–2

1

Anlage 18

1–2

1

Anhang I

1–9

5

Anhang I

1–8

4

Anhang II

1–18

9

Anhang II

1–18

9

Anhang III

1–2

1

Anhang III

1–2

1

Anhang VI

9–16

4

Anhang VI

9–16

4

IT-Anhang

1–2 9–21

1 7

IT-Anhang

1–2 9–18

1 5

Inhaltsverzeichnis

35 *

Abdruck erfolgt nur auszugsweise.

Kapitel

34

390

Anhang 6

GO-BMBau

I. 1

– 14 – lichen Bedarf ist das Referat Z I 3 zuständig. (4) Vorgänge gemäß § 69 Abs. 3 BPersVG sind als Sofortsachen zu kennzeichnen und bevorzugt zu bearbeiten. 1.13

Sprachendienst (1) Im Sprachendienst des Ministeriums (AG IZ) sind die Fremdsprachen Englisch und Französisch aktiv besetzt. Für Übersetzungen in andere oder aus anderen Sprachen müssen Sprachendienste anderer Ministerien um Amtshilfe gebeten oder freiberufliche Übersetzer beauftragt werden. (2) Um eine reibungslose Abwicklung der notwendigen Arbeiten zu sichern, sind größere, termingebundene Übersetzungsarbeiten rechtzeitig anzukündigen, damit sie in die Arbeitspläne eingeplant werden können, einschlägige Bezugsvorgänge unter Unterlagen als Übersetzungshilfen den insbesondere in fremde Sprachen zu übertragenden Texten beizufügen, EU-Dokumente und Texte für die EG nur in Ausnahmefällen zu übersetzen, da ein Recht auf EG-Dokumente in deutscher Fassung einerseits und auf das Einbringen deutscher Texte andererseits besteht, dessen sich die Bundesregierung nicht begeben will und das nicht unterlaufen werden darf. AG IZ ist zu unterrichten, wenn deutsche Fassungen der Arbeitsunterlagen nicht rechtzeitig vorliegen.

1.14

Geschäftsordnung Innenprüfung Für die Innenprüfung gilt im einzelnen:

1.14.1

Innenprüfung (1) Die Innenprüfung ist als Stabsstelle unmittelbar der Staatssekretärin zugeordnet: sie hat gegenüber anderen Stellen keine Weisungsbefugnisse. Der Leiter der Innenprüfung hat unmittelbares und jederzeitiges Vortragsrecht. (2) Die Innenprüfung ist für die Bereiche des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (BMBau) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) zuständig. (3) Die Innenprüfung ist entsprechend ihrer herausgehobenen Bedeutung mit qualifizierten und erfahrenen Beschäftigten und den für ihre Tätig-

Anhang 6 GO-BMBau

391 I. 1

– 15 – keit erforderlichen sonstigen Mitteln angemessen auszustatten. Für eine sachgerechte Aus- und Fortbildung ist Sorge zu tragen. Zur Durchführung besonderer Prüfungsvorhaben sind der Innenprüfung gegebenenfalls auf Zeit zusätzliche Mitarbeiter zuzuordnen. Die Leitung der Innenprüfung ist einem Mitarbeiter des höheren Dienstes zu übertragen. 1.14.2

Aufgaben (1) Die Innenprüfung dient der laufenden und fallweisen Prüfung einer ordnungsgemäßen und wirtschaftlichen Aufgabendurchführung im BMBau und BBR sowie einer sparsamen Verwendung von Sach- und Finanzmitteln (Einzelfall- und Systemprüfungen). Sie zielt auf Sicherheit für die Korrektheit der Entscheidungen und Organisationsabläufe sowie auf Steigerung von Effektivität und Wirtschaftlichkeit. (2) Zu den Aufgaben der Innenprüfung gehört, • die Einhaltung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften bei Arbeitsabläufen zu überwachen; • Vorgänge, Strukturen und Arbeitsabläufe auf Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit zu überprüfen und Verbesserungsvorschläge zu erarbeiten; • die Funktionsfähigkeit der Fach- und Dienstaufsicht zu überwachen; • Vorschläge zur Beseitigung von Mängeln sowie zur Prävention und Bekämpfung von Korruption für die Dienststellenleitung auszuarbeiten.

1.14.3

Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge (1) Der Leiter der Innenprüfung ist Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge. In diesem Zusammenhang sind dem Leiter der Innenprüfung unter anderem folgende Aufgaben übertragen: • Geprächs- und Ansprechpartner für Beschäftigte, Bürger und Dienststellenleitung, auch ohne Einhaltung des Dienstweges, • Beratung der Dienststellenleitung sowie Beratung und Aufklärung der Bediensteten (z. B. durch Informationsveranstaltungen),

392

Anhang 6

GO-BMBau

I. 1

– 16 – • Achten auf Korruptionsanzeichen, • Vorschläge an die Dienststellenleitung zu internen Ermittlungen, zu Maßnahmen gegen Verschleierung und zur Unterrichtung der Staatsanwaltschaft bei einem durch Tatsachen gerechtfertigten Korruptionsverdacht. (2) Dem Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge stehen keine Disziplinarbefugnisse zu; er darf in Disziplinarverfahren wegen Korruption weder als Vorermittler noch als Untersuchungsführer eingesetzt werden. (3) Der Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge darf keine Personalakten oder -nebenakten unter Korruptionsgesichtspunkten führen oder verwalten. Die Erhebung, Speicherung, Nutzung und Übermittlung personenbezogener Daten sind nur im Rahmen des Bundesdatenschutzgesetzes und der Bestimmungen der §§ 90 ff. BBG zulässig, der Ansprechpartner für Korruptionsvorsorge ist darüber gesondert zu belehren. 1.14.4

Prüfungen, Prüfungsankündigungen (1) Die Innenprüfung ist in ihrer Prüfungstätigkeit unabhängig. Sie übt ihre Aufgaben in vertrauensvollem Zusammenwirken mit den jeweiligen Organisationseinheiten aus. (2) Die Prüfungen sind grundsätzlich nach Maßgabe eines jährlichen mit der Hausleitung abgestimmten, nach Auswahlkriterien orientierten Prüfungsplans vorzunehmen. Hierbei hat die Prüfung von Bauaufgaben besonderes Gewicht. Die Auswahlkriterien werden von der Innenprüfung in einem Prüfhandbuch festgelegt. (3) Prüfungsthema, Prüfungstermin, Beginn und voraussichtliche Dauer der Prüfung, erforderliche Prüfungsunterlagen und Infrastruktur sowie die Person des Prüfers sind der zu prüfenden Stelle grundsätzlich mindestens 14 Tage vor Prüfungsbeginn mitzuteilen. Auf andere von der Prüfung unterrichtete Stellen ist hinzuweisen. (4) Neben den Prüfungen nach jährlichem Prüfungsplan wird die Innenprüfung auf besondere Anordnung der Dienststellenleitung oder auf Grund eigener Initiative bei besonderem Anlaß nach Abstimmung

Anhang 6 GO-BMBau

393 I. 1

– 17 – mit der Dienststellenleitung tätig (Sonderprüfungen); im Prüfungsplan ist dafür eine angemessene Prüfkapazität vorzuhalten. Einer Prüfungsankündigung bedarf es in diesen Fällen nicht. (5) Die Innenprüfung hat bei ihren Prüfungen Gesichtspunkte einer möglichst intensiven und effektiven Kontrolle, eines möglichst geringen bürokratischen Aufwands und einer möglichst geringen Belastung der geprüften Organisationseinheiten abzuwägen. Im Interesse einer möglichst wirksamen und präventiven Kontrolle soll die Innenprüfung am Einzelfall orientiert, flexibel, zeitnah und nicht schematisch, in jedem Fall umfassend vorgehen. 1.14.5

Informationsrecht, Unterstützungspflicht (1) Die Innenprüfung hat ein uneingeschränktes Recht auf Information und Akteneinsicht im Hinblick auf alle Vorgänge im Verantwortungsbereich der zu prüfenden Organisationseinheiten. (2) Alle Organisationseinheiten im BMBau und BBR haben die Prüfungstätigkeit zu erleichtern und unterstützen. Sie haben die hierzu erforderlichen Auskünfte zu geben und Unterlagen bereitzustellen. Werden Auskünfte oder Unterlagen verweigert, oder nicht in angemessener Frist bereitgestellt, so ist die Staatssekretärin zu informieren. (3) In Fällen, in denen eine Entscheidung, ein Sachverhalt oder eine Information auch für die Innenprüfung von Bedeutung sein kann, ist diese durch Überlassung von Abdrucken zu unterrichten. Dazu zählen insbesondere baufachliche Gutachten mit erheblichen finanzwirksamen Auswirkungen sowie Prüfungsmitteilungen der externen Finanzkontrolle.

1.14.6

Prüfungsabschluß, Berichtspflichten (1) Nach jeder Prüfung sind die wesentlichen Prüfergebnisse in einer Schlußbesprechung mit den Leitern der geprüften Organisationseinheiten zu erörtern. Diesen ist hierbei Gelegenheit zur Stellungnahme einzuräumen. (2) Zur Behebung von Mängeln und Optimierung von Organisationsabläufen soll die Innenprüfung auf eine Vereinbarung mit den geprüften Organisationseinheiten hinwirken, nach der diese bestimmte für

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Anhang 6

GO-BMBau

I. 1

– 18 – erforderlich erachtete Maßnahmen umsetzt; hierbei sind der Verantwortliche zur Durchführung und ein Termin für die Erledigung der Maßnahmen festzulegen. Ferner soll vereinbart werden, daß die Innenprüfung über die Erledigung der Maßnahmen unterrichtet wird. Werden die vereinbarten Maßnahmen nicht termingerecht durchgeführt, so ist die Staatssekretärin hierüber zu informieren. (3) Die Prüf- und Besprechungsergebnisse sind in Prüfberichten festzuhalten. Diese sind mit Vorschlägen zur Behebung von Mängeln und Optimierung von Organisationsabläufen zu versehen, sofern nicht schon eine Vereinbarung über erforderlich erachtete Maßnahmen mit der geprüften Stelle getroffen wurde. (4) Vereinbarungen mit den geprüften Organisationseinheiten und Vorschläge zu weitreichenden organisatorischen Maßnahmen sind vorab mit dem Organisationsreferat des BMBau zu erörtern. (5) Die Prüfberichte sind der Staatssekretärin vorzulegen. Sie entscheidet über die Weitergabe an die geprüften Stellen. (6) Sofern die Innenprüfung ein unmittelbares Eingreifen in Vorgänge (z. B. Anhalten von Vergaben oder Zahlungen) zur Vermeidung drohender Schadensereignisse für erforderlich hält, teilt sie dies der jeweiligen Stelle sowie der Staatssekretärin unverzüglich mit. 1.14.7

Jährlicher Tätigkeitsbericht Die Innenprüfung hat über ihre Tätigkeit der Staatssekretärin jährlich zusammenfassend zu berichten.

1.14.8

Prüfhandbuch Über diese Geschäftsordnung hinausgehende Regelungen zur Innenprüfung können nach Abstimmung mit der Staatssekretärin in einem Prüfhandbuch festgelegt werden.

Sachwortverzeichnis Abbaupolitik 80 Arbeitszeiterfassung 53, 231, 232 Aufgabenkritik 30, 70, 80, 81, 92, 93, 94, 107, 121, 124, 125 Beauftragte für den Haushalt 286, 287, 288 Benchmarking 33, 43, 44, 100, 121, 282, 301 Bepackungsverbot 130 Berichtswesen 31, 73, 75, 77, 109, 111, 113, 114, 117, 119, 120, 125 Binnenrationalisierung 79 Budgetrecht 128, 129, 130, 131, 135, 137, 138, 140, 142, 143, 144, 147, 148, 150, 151, 152, 154, 155, 156, 157, 159, 162, 164, 166, 167, 194, 207, 240, 241, 242, 243 Bundesbeauftragte(r) für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 40, 254 Bundesrechnungshof 151, 246, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 259, 260, 262, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 282, 285 Controlling 31, 32, 33, 35, 38, 44, 46, 55, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 79, 94, 99, 101, 109, 111, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 120, 122, 123, 124, 125, 127, 145, 159, 160, 161, 172, 173, 176, 187, 190, 218, 222, 236, 238, 239, 240, 242, 243, 266, 268, 270, 271, 272, 274, 281, 282, 283, 284, 298, 299, 300, 303, 307 Datenschutz 218 ff., 303 Deckungsfähigkeit 62, 64, 85, 126 Deregulierung 80

dezentrale Ressourcenverantwortung 31, 32, 46, 60, 65, 66, 67, 68, 69, 104, 115, 116, 123, 124, 125, 127 Dienstrechtsreform 89, 90, 91, 92, 106 Dienstvereinbarungen 222, 223, 228, 229, 233 Doppik 47, 48, 49, 54, 55, 56, 69 Erfolgskontrolle 38, 39, 40 Europäische Rechnungshof 245, 257, 281 Evaluation 40, 41, 64, 116, 281 externe Finanzkontrolle 245, 249, 260, 264, 265, 266, 267, 272, 277, 278, 279, 281, 282, 283, 285, 300, 301

256,

254, 275, 284,

Globalisierung 43, 62, 63, 64, 138 Grundsatz der demokratischen Legitimation 194, 195, 197, 303 Grundsatz der Gewaltenteilung 129 Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 35, 38, 39 Haftungsrecht 214 Harzburger Modell 103 Hauptkostenstellen 51, 52 Haushaltsgesetz 132, 141, 304 Haushaltsgrundsätze 82, 83, 84, 85, 138, 139 Haushaltsplan 133, 141, 144, 304 Haushaltsvergleichsrechnung 48 Hilfskostenstellen 51, 52 Informationstechnik 95, 101, 108, 109, 114

396

Sachwortverzeichnis

Innenrevision 281, 286, 289, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302 interne europäische Finanzkontrolle 256, 257 interne Finanzkontrolle 245, 249, 257, 286 kameralistische Buchführung 46 kameralistische Rechnungslegung 46, 47 kameralistischen Buchführung 46, 47 Kennzahlen 31, 44, 58, 73, 114 Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) 30, 106 Kontraktmanagement 31, 46, 52, 57, 58, 59, 60, 69, 99, 101, 104, 109, 119, 125, 137 Korruption 189, 289 Kosten- und Leistungsrechnung 31, 32, 33, 44, 46, 49, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 59, 63, 64, 66, 69, 72, 73, 75, 79, 85, 99, 100, 108, 109, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 124, 125, 126, 127 Kostenartenrechnung 50 Kostenstellenrechnung 50 Kostenträgerrechnung 51, 53 Kunde 45, 198, 199, 204, 205, 206, 207 Landesrechnungshöfe 255, 271, 283 Lean Management 101 Leistungsorientierung 78, 87 Leistungsprinzip 87, 98, 106 Leistungsstufen, -zulagen und -prämien 87 Management by Delegation 102, 103, 104 Management by Objectives 102, 103, 104

Max-Weber-Bürokratiemodell 95, 96, 104 Mitarbeiterbefragungen 224 Mitbestimmungsrecht 227 ff. New Public Management 100, 101

30, 45, 77,

Organisationskonzept „Arbeitsamt 2000“ 111 parteipolitische Neutralität 188 Personalkosten 50, 53 Personalrat 225 ff. Privatisierung 79 Produktkatalog 52 Qualitätskennzahlen 73, 74 Qualitätsmanagement 102, 114 Quantitätskennzahlen 73 Rechnungsprüfungsausschuß 246, 266 Staatsbürger 198, 204, 206 Total Quality Management 102 Übertragbarkeit 50, 62, 64, 65, 84, 93, 126 Unparteilichkeit 187 Vorprüfung 258, 259, 260, 264 Wirtschaftlichkeitsprüfung 37 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 53, 86, 306

41,

Zielvereinbarungen 31, 32, 52, 57, 58, 59, 67, 104, 115