Die TA-Lärm als Rechtsproblem [1 ed.] 9783428503889, 9783428103881

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CHRISTOPHER MÜLLER

Die TA-Lärm als Rechtsproblem

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M i c h a e I K I o e p f e r, Berlin

Band 109

Die TA-Lärm als Rechtsproblem Von

Christopher Müller

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Müller, Christopher:

Die TA-Lärm als Rechtsproblem I Christopher Müller. Berlin : Duncker und Humblot, 2001 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. I09) Zugl.: Würzburg, Univ., Diss., 2000 ISBN 3-428-10388-2

Alle Rechte vorbehalten

© 2001 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fremddatenübemahme: Selignow Verlagsservice, Berlin Druck: Color-Druck Dorfi GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-10388-2 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 8

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2000 von der Juristischen Fakultät der Julius-Maximilians Universität Würzburg als Dissertation angenommen. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Helmuth Schulze-Fielitz, der die Anregung zu dem Thema der Arbeit gab und die Vollendung der Arbeit stets vorbildlich förderte. Herrn Prof. Dr. Dieter H. Scheuing möchte ich für die zügige Anfertigung des Zweitgutachtens danken. Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer sei Dank gesagt für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Schriften zum Umweltrecht". Danken möchte ich auch meinen Eltern, die mich über alle Jahre hinweg in jeglicher Art und Weise unterstützt haben. Nümberg, im Herbst 2000

Christopher Müller

Inhaltsverzeichnis Erster Teil

Einfiihrung

21

A. TA-Lärm 1968 . . .. . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . .. . .. .. . . . . . . . . .

21

B. Parallele Rechtsfortentwicklung .. .. .. .. . . .. . .. . . . . .. . . . . . .. . . . .. . . . .. . .. .. .. . . .. . ..

23

C. Novellierungsbemühungen . . . . .. .. .. .. .. . . .. . . . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . .

24

D. TA-Lärm 1998 . . .. . . . . . . . . . . . . . .. .. .. .. . . . . .. . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . .

25

E. Gang der Untersuchung... . ... . . .. ......................... . .... .. .... . .... . . . . . . .. .

26

Zweiter Teil

Bindungswirkung der TA-Lärm 1998

27

A. Funktion der TA-Lärm 1998 . . . . . . . .. .. .. . .. .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. . . .. . . . . . I. Problemstellung .. .. .. . . . . . . . . .. . . . . .. .. . .. .. .. . .. . . .. . . . . .. .. . . .. .. .. .. . . . . . . . . .. . II. Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe im BlmSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Konkretisierungsfunktion der TA-Lärm 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Durchführung der Konkretisierung . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 27 28 29 31

B. Rechtsform der TA-Lärm 1998 . . . .. . . . .. . .. .. . . . . .. . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . .. . I. Allgemeines . . . . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . . . .. . .. .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . II. Arten der Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Organisations- und Dienstvorschriften . .. .. . . . . . .. . . . . .. .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . 2. Verhaltenslenkende Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verwaltungsvorschriften als Ergänzungsnormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Norminterpretierende bzw. normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften . . .... ..... .. .... ... . .. . . .. .......... ..... . .. . .. ..... . ... . . .... .. . ... . .... aa) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Klassifizierung der TA-Lärm 1998 .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .

31 32 32 33 33 33 34

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . I. Innenwirkung .. . .. .. . .. .. . . . .. .. . . . .. . .. .. .. . . . . . . . . .. . . . .. .. .. . .. . .. . .. .. . . .. .. . .. 1. Intrasubjektive Verwaltungsvorschriften . . .. . . . . . . .. . .. .. . .. . . . . . . . . .. .. . . . . . . . 2. Intersubjektive Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Faktische Außenwirkung . . . . . .. .. .. . . . . .. .. .. . . . .. . . . .. . .. .. . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . .

36 36 36 37 37

34 35 35 35

10

Inhaltsverzeichnis

III. Bisherige Konstruktionen einer rechtlichen Außenwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeiner Gleichheitssatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Erster Anwendungsfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abgeschwächte Bindungswirkung . .. .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . c) Ermessensbegründende Handlungsfreiheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Kein echter Beurteilungsspielraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Grundsatz des Vertrauensschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Antizipiertes Sachverständigengutachten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Prozeßrechtliche Beachtlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Grenzen der Beachtlichkeit ............... ....... ...... . ............. . ..... . c) Doppelcharakter der Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Mitwirkung der beteiligten Kreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Beteiligung des Bundesrates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Beteiligung der Bundesregierung..... . ....... . .................. . ... . . d) Prozeßrechtliche Bedenken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abnehmender Beweiswert . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . bb) Verletzung von Beteiligtenrechten ....... . ... .. . . . . . . . . .. . . ..... ....... e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Außenverbindlichkeit durch Normkonkretisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Neuere Rechtsprechung des BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) ,.Wyhl-Urteil" des BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Fachlich fundierte Aussagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verfassungsrechtliche Funktionszuweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Resümee . . . . . . . . . .. .. . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . b) Beschluß des BVerwG vom 10.01.1995 . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . c) Beschluß des BVerwG vom 21.03.1996 . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . d) Urteil des BVerwG vom 28.10.1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Dogmatik der Verbindlichkeit durch Normkonkretisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Normkonkretisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Abgrenzung der norminterpretierenden von den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Inhaltliche Anforderungen an normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften und die besondere Ermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (1) Funktionell-struktureller Ansatz... . . . ...... . ... . ..... .. .. .. ....... (2) Ermächtigung aufgrund gesetzlicher Unbestimmtheit . . . . . . . . . . . . (3) Gesetzliche Ermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (a) Zulässigkeit einer Entscheidungsdelegation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Voraussetzungen der Ermächtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) ErkeMbarkeit der Delegation... ... .. ... .... .. . .. . . . .... . . ... . . (d) Die Ermächtigung durch § 48 BhnSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . V. Verfassungsrechtliche Problematik der Bindungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Art. 19 Abs. 4 GG- Verfassungsrechtliche Grenze der Bindungswirkung . . . . .

38 39 40 41 42 43 44 45 46 46 48 48 49 50 50 51 51 51 52 52 53 53 53 54

55

56 57 57 58 59 59 60 60 64 64 66 67 67 67 68 70 71 71 71

Inhaltsverzeichnis a) Grundsatz der umfassenden Kontrolle............ .. .............. . . . .. . .... b) Kontrollumfang bei unbestimmten Rechtsbegriffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Unbestimmte Rechtsbegriffe und Einzelfallentscheidungen . . . . . . . . . . bb) Unbestimmte Rechtsbegriffe und abstrakt-generelle Vorschriften . . . . c) Voraussetzungen der Reduzierung der Kontrolldichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Demokratische Legitimation des Vorschriftengebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Verfahrenskompensation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (I) Grundrechtsschutz durch Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Verfahrenskompensation bei der TA-Lärm 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorbehalt des Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Umfang des Vorbehalts . . ............... . .. , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bestimmung des Vorbehaltsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Wesentlichkeitstheorie und Umweltstandards . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Relativierung der Wesentlichkeitstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gestufter Vorbehaltsbereich .. . .. .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . . .. . . . .. .. .. .. . . . bb) Dynamischer Grundrechtsschutz .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. e) Zwischenergebnis . . . .. . . .. .. .. .. .. . . .. . .. .. . .. . . . . . .. .. . .. ... .. . . . . . . . . . .. . VI. Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Keine größere formale Flexibilität .. .. . . .. . .. . . . .. . .. . .. . . . . .. .. . . . . . . . .. . . . .. . 2. Konflikt mit Art. 80 GG . . .. .. .. .. . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . .. . a) Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Erkenntnisfortschritte und Rechtsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erkenntnisfortschritte und Verwaltungsvorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorbehalt des Sonderfalls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zwischenergebnis . .. . . . . . .. .. .. .. .. . .. .. .. . . . .. . .. . .. . . . ... . . . . . ... . .. .. . . . . .. . VII. Vereinbarkeit mit europarechtlichen Grundsätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtsprechung des EuGH . .. .. .. .. . .. .. .. . . . .. . .. .. . .. . . .. .. . . . .. . . .. .. . . . . .. . 2. Kritik an der Rechtsprechung des EuGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Besonderheiten des nationalen Rechtssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Nationale Rechtsprechung . ................. . ...... . . . ............. . .. . .... . 3. Zwischenergebnis ...... ... .. .. ...... .. ............. .. . . ..... . . ... .. ..... .. .... . D. Ergebnis

11 72 72 72 73 75 75 78 78 80 81 81 83 84 85 86 86 87 87 87 88 89 91 91 92 95 96 97 97 99 99 100 101 102

Dritter Teil Rechtsprobleme der TA-Lärm 1998 A. Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 ...... .. ... . ...... ...... ... . ... . .. .. . .. . .. . I. Anwendungsbereich der TA-Lärm 1968 .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 1. Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen . ... ..... . ..... .............. ..... .. .. . 2. Analoge Anwendung . .. . .. .. .. .. .. .. .. . . . .. .. . . . . . . . .. . . . . .. . . . .. . . . . .. . . .. . . . . a) Ähnlichkeit mit gewerblichem Lärm . .. .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . .. .. . . .. . . .. .. . . b) Fachlicher Aussagegehalt .. ... .. ........... . ..... . . .. .. . .. ........ . ....... . 3. Ausschluß der analogen Anwendbarkeit . .. .. . . . .. . .. . . .. . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . II. Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 .... .. .. ........ .... ... .. ..... .. .. ........ 1. Umfassender Anwendungsbereich . . .. .. .. . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . . . . . . .. . .. . . . .. .

104 104 104 105 105 105 106 107 108 108

12

Inhaltsverzeichnis

2. Reduzierung des Anwendungsbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Ausdrücklich ausgeschlossene Anlagen .... . . . . . .......... .. ..... . .... . .... b) Rechtfertigung des reduzierten Anwendungsbereichs . .... .. . . . .. .. ... . .... aa) Sportanlagen .... . . . . . .................... . ................ . .... . .. . .... bb) Nicht genelunigungsbedürftige Freizeitanlagen sowie Freiluftgaststätten ........... . .. ... ..................... .. ................... . . . ....... cc) Nicht genelunigungsbedürftige landwirtschaftliche Anlagen . . .. . .... dd) Schießplätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Tagebaue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ff) Baustellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . gg) Seehafenumschlagsanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . hh) Anlagen für soziale Zwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Unbenannte Ausnalunen . .................. .. . . . ................... . . ... . . .. aa) Flugplätze ...... . . . . . .................... ... . . ............... . . . . .. .... bb) Fahrzeuge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Prüfungsmaßstab für ausgeschlossene Anlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B. System der Immissionsrichtwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bewertungseinheit .......... . ..................... .. . . ...... . .............. .. .... . . II. Zweck von Immissionsrichtwerten .. . ........ . .... . . . .................. . ..... . .. . . III. Begriff und Verwendung der Richtwerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bezeichnung als "Immissionsrichtwert" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verwendung von Immissionsrichtwerten ....... .• .......... . ............ . .... . . IV. Bindungswirkung und Immissionsrichtwerte . . . ... . . . ................... . .... . .. . . V. Zwischenergebnis . . . . ...... . . . . . ........... . ........ . ................... . .... . ....

117 118 118 119 120 120 123 123

C. Immissionsrichtwertbestimmung nach der TA-Lärm 1998 . ............ . .... . .. . . I. Differenzierung nach der Lage .................... . . . .................. . .... .. .. . . I. Immissionsort außerhalb von Gebäude . ........ . ................... . ......... . . a) Einwirkungsbereich der Anlage ..................... . .................... . . b) Ermittlung des maßgeblichen Immissionsortes ... ...... . .......... . . . .. . . . c) Ort der Richtwertüberschreitung . .... .. .... . . . ......... . ... . ... .. . . . . .... . . d) Anzahl der Immissionsorte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Immissionsrichtwerte außerhalb von Gebäuden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Staffelung nach Gebietskategorien ........... . . . ................. . .... . .... b) Das besondere Wohngebiet nach §4a BauNVO . . ........... . ... . ...... .. . c) Reine Wohngebiete ...... . . . ... . . . .......... . ....... . . . . .. .................. 3. Zuordnung der Immissionsorte .. . . . . . .......... . . . ............. . ..... . .... . .. . . a) Kritik . ............ . .......... .. . ......... . .. . . . .... . ..... . ... ... .......... . . aa) Bedenken in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Rechtliche Problematik ...... . .. ... .. .. .. . .. . ............ . .. . . .. . . . .. . . b) Rechtfertigung . . ..... . . . ... . ....... . .. . . . ... . . . . . .. .................. ... .... c) Ausnalune . . ........... . . . . . .................... .. . ... ............... . .... . . 4. Immissionen innerhalb von Gebäuden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Beurteilungszeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Regelbeurteilungszeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Zeitralunenverschiebung .. . ........ ......... . . .. .. ....... . ... ..... . . .. . ..... . . .

124 125 125 125 126 127 127 128 129 129 130 131 131 132 132 133 134 135 136 136 137

110 111 111 112 112 113 113 114 114 115 116 117

Inhaltsverzeichnis

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3. Maßgebliche Beurteilungsstunde .............. . .... . ........... . ............... III. Sonderregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l. Gemengelagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Begriffsbestimmung .................. . ...... . . . ............. . ... . .... . .. . . . b) Zwischenwertbildung .... . ................... . . . ................. . .. . . . .. . . . aa) Immissionswerterhöhung nach der Rechtsprechung ....... . .. . ...... . bb) Konkretisierung durch die TA-Lärm 1998 ................. . .. . ...... . cc) Gesetzeskonforme Richtwertbestimmung ................ . . . .... . ..... c) Absolute Obergrenze ........................ . . . . . ............... . .... . .... . 2. Berücksichtigung von betriebsbezogenen Verkehrsgeräuschen . . . . . . . . . . . . . . . . a) Tatbestandsvoraussetzungen . ............... . . . . . . ............... . . . .... . ... b) Kritikpunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Zuordnung der Fahrzeuggeräusche auf dem Betriebsgrundstück ..... bb) An- und Abfahrtverkehr auf öffentlichen Verkehrsflächen ..... . .... . . (1) Zurechnung des Ziel- oder Quellverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Abstandsgrenze zum Betriebsgrundstück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Bezug zum Betriebsgrundstück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (4) Zwischenergebnis . . . ... . . . .. . . ..... . ...... . ... . .. .. . ........ . . .. . .. 3. Zuschlag für Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Geltungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Zuschlagszeiten ...... . . . . . ................. . .... . . . ............... . ......... aa) Bisherige Verwaltungspraxis ......... . .... . . . ............... . .... . .. . . bb) Sonn- und Feiertage . ........ . ........ . .... . . . ............ . .. . ......... c) Ausnahmeregelung .. . . . . . . .... . .. .. . ...... . ...... . ..... . .. . . . ............ . . 4. Immissionsrichtwerte für seltene Ereignisse ......... . ..... . .. . . . .... . ......... a) Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Tatbestandliehe Voraussetzungen ............ . .... . ................. . .. . .... c) Höhe der Immissionswerte für seltene Ereignisse ................ . . . .. . . . .. aa) Angemessenheil der Erhöhung ...... . .. . ... . ..... . .......... . . . .. . . . .. bb) Fehlende gestufte Erhöhung ........... . .. . ... .... . .. . ...... . .. . . . .... . 5. Notsituation ... . ................. . . . . ...... .. . ..... . . ... .. . .. ...... . ....... . ... . . 6. Tieffrequente Geräusche . .. .. .. . . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . IV. Zwischenergebnis .. .. ..... .. ... ................ ... . . . . . . ...... .. ... ........... . ...

138 139 140 140 140 141 143 144 144 146 146 147 147 147 148 149 150 151 152 152 153 153 154 156 157 158 158 160 160 161 162 162 163

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen ......... . . . .. . .... . I. Grundpflichten des Setreibers . . .. ................. . . . .. . ... . ........... . .... . .... . II. Regelfallprüfung ............ ...... .................... .. . .. .................. . .... . l. Gesamtbetrachtung (Summationsproblematik) . . . . . . . . . ..... . ....... . .. . . . .. ... a) Immissionsbewertung nach dem BlmSchG . . . .... . . . ... . ....... . . . ........ aa) Allgemeines ..... .... .. . ............. . ...... ... ..... . ................. . bb) Immissionsbegriff . ....... ... .. ........ ... .. . . . .... .. ....... .. . . . . .... . b) Immissionsbewertung der TA-Lärm 1968 .......... ............ .... . .... .. . aa) Modifizierter Immissionsbegriff ...... .. .... ... .............. .. .... .. .. bb) Uneinheitliche Verwaltungspraxis .... .. .... .... .. .. ............ .. .... . cc) Vermittelnde Ansicht . . . ....... . . . ..... . .. . . . . . ............. . .. . . . .... . dd) Beschluß des LAI vom 02./03.06.1977 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Musterverwaltungsvorschrift des LAI .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . ff) Resümee . . .. . . . . . . .. .. .. . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . .

164 164 164 165 165 165 165 167 168 168 169 170 170 171

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Inhaltsverzeichnis

III. IV.

V.

VI.

c) Immissionsbewertung der TA-Lärm 1998 . . . . ... . . . .. . ............ . . . . . .... aa) Gesamtbelastung nach der TA-Lärm 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Umfassender Ansatz .. .................... ...... ................... .... (1) Rechtliche Hinderungsgründe gegen eine Gesamtbewertung wegen Sondervorschriften . .. .. .. . . .. . .. .. . .. . .. . . . . .. . .. .. . .. . . . . . . . . (a) Sonderregelung durch die 16. BimSchV .. .. ..... .. .. .. .. .. .. . (b) Sonderregelung durch die 18. BimSchV .... .. .. .. .. .. .. . .. . .. (c) Unbeachtlichkeit der Sonderregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (2) Rechtliche Hinderungsgründe gegen eine Gesamtbewertung aus dem Erheblichkeitsbegriff .. . .. . . . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. .. . . . .. . . . .. . (a) Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (b) Zumutbarkeit und Gesamtbelastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (c) Bewertungsproblem unabhängig von der Anzahl der Quellen (3) Fachliche und verfahrensökonomische Gründe gegen eine Summation........... . .. ..................... . . . .................... ... .... (4) Zwischenergebnis.................. ...... .................... .... .. cc) Durchführung der Gesamtbewertung (.,Summations-Sonderfallprüfung") ....................................... . . . .............. . .... .. .. . (1) Forderung des Umweltausschusses ..... .. .... .. .... .......... .... . (2) Entgegenstehen der Nr. 3.2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (3) Anwendungsvoraussetzungen . . .. .. . .. . .. .. . .. . . .. .. . . . . .. . .. . . .. . (4) Bewertungsverfahren .......... .... .. .. .. .. .. ...... .... .. .. .... .. .. d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 2. Regelfallprüfung im übrigen .. .. ........... .. .... .. .... .. ...................... 3. Ausnahmevorschriften . . . . . .. . . .. .. .. . . .. .. .. . . .. .. . . .. . . . . . . . . . . . .. . . .. . . . . .. . . a) Vorbelastung-Nr.3.2.1 Abs.2 ... .. .. . ...... .. .... .. ..................... .. aa) Erhöhung des Lärmniveaus . .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. bb) Das .,6dB (A)-Kriterium" .............. .. ................... ... .. .. ... b) Vorbelastung und geringfügige Richtwertüberschreitung- Nr. 3.2.1 Abs. 3 aa) Das .,1 dB (A)-Kriterium" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Gewährleistung der maximalen Überschreitung .... . ... . ........ . ... . . cc) Exkurs: Fehlendeplanerische Instrumentarien . .. .. ... . .. . ... ..... . . . . c) Sanierungsauflagen- Nr. 3.2.1 Abs. 4 .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . .. .. .. .. . d) Vorherrschende Fremdgeräusche- Nr. 3.2.1 Abs. 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Bewertung der Fremdgeräusche . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . bb) Umfassender Fremdgeräuschebegriff ...... ................. . ......... e) Zwischenergebnis ... . . ... ... . ............... .. ... . . . ............. . .... . ... . Ergänzende Prüfung im Sonderfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vorsorgepflicht . .. .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . .. .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . . 1. Berücksichtigung des Einwirkungsbereichs . . . . . . . . . .. . . . .. . .. . . . . .. . . . .. . . .. . . 2. Stand der Lärmminderungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gesamtbelastung und Vorsorgegrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Resümee . .. .. . . .. .. .. . . . . . . . . . . . .. .. . .. . . . . . . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . Prognose nach Nr. 3.2.1 Abs. 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Überschlagige Prognose . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 2. Detaillierte Prognose . . . . . .. .. . . .. .. . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 3. Eingeschränkte Sachverhaltsermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zwischenergebnis ........ . .. .. ........ . .... . . . . . . .. ... . ....... . ... ..... ... .. ..... .

172 172 173 174 175 177 178 179 180 182 183 183 184 185 186 187 187 189 190 191 192 193 193 194 195 196 196 197 198 200 200 201 202 203 205 205 206 207 207 208 208 209 209 210

Inhaltsverzeichnis

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E. Prüfung nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen .. . . . .. ................. . .. .. .. . . I. Grundpflichten des Belreibers ................. . ..... . ................ . ... ... ...... II. Anforderungen bei unvermeidbaren schädlichen Umwelteinwirkungen . . ... .... . III. Vereinfachte Regelfallprüfung ....................... . ...................... . .. . . . . 1. Anlagenbezogene Beurteilung . ................... . .................... . .... . ... a) Rechtfertigung der anlagenbezogenen Beurteilung ................ . . . . ... . b) Meinung der Bundesregierung ............ .. ....................... ... ... . . c) Gesetzeskonfirmität . . ... . ...................... ... ....................... . . 2. Berücksichtigung der Vorbelastung . ...... . ... . . . . .. ....... ... . ...... . ...... ... a) Konkrete Anhaltspunkte für Relevanz ..... . .... . . . ........ . .. . ........... . . b) Relevanzschwelle .. . ... . . . ........................ . ............... . .. . ...... c) Abhilfemaßnahmen bei anderen Anlagen . . . . ... .. ............... . . .... .... 3. Prognose der Geräuschimmissionen ............. ... .................. . ..... .. .. 4. Sonderfallprüfung .......................... ... . .. . . . . ............. . .. ... ...... . IV. Zwischenergebnis ......... . ... . ......... ... . . ..... . .. . . . ...... . ... . ... .. .. . . ..... .

210 211 211 212 212 213 214 215 216 216 216 217 218 218 219

F. Anforderungen an bestehende Anlagen .. . .. . . . . ... . . ... . .. .. . . ..... . . . ...... . .. . . . I. Nachträgliche Anordnungen bei genehmigungsbedürftigen Anlagen .. . .. . . . .... . 1. Abwägungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erheblichkeitsschwelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Tatbestandsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Gesetzeskonfirmität ........... . . .. ............. . . . ... .. ........... . .... . . . . aa) Faktische Verschiebung der Erheblichkeilsschwelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zulässigkeil als Ermessensvorschrift . ..... . ... .. ........ . . . .. . . . .. . ... cc) Verletzung des Gleichheitsgebots ....... . . . ... . . . .............. .. . . ... c) Notwendigkeit der Privilegierung ......... . .... . . . ... . ........... . .. .. ... . . d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Anordnungen im Einzelfall bei nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen . . . . . . . . 1. Ermessensgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ermessensleitende Gesichtspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Beachtlichkeil der Grundpflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Beachtlichkeil der Geräuschemissionen für die Gesamtbelastung . ...... . . III. Mehrere Anlagenbelreiber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Grundsätze nach Nr. 5.3 Abs. 2 .. .. . ............. . ... .. .. .. . .. ................ .. 2. Aussetzung der Auswahlentscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Meßabschlag bei Überwachungsmessungen .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. . . . 1. Folge der Einbeziehung von nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen in den Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Privilegierung bestehender Anlagen . . .. . .. . . . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtfertigung des Meßabschlags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Begriff der "Überwachung" .. .. .. .. . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . .. V. Zwischenergebnis .. . . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

220 220 221 223 223 224 224 225 226 227 228 228 228 229 229 229 230 231 232 234 234 235 235 237 238

G. Ergebnis .. . ..... ........ . ... . .. . . .. .. ................. . . .. . . ... ... . . ...... . ... . . . .. ... 238

16

Inhaltsverzeichnis Vierter Teil

Zusammenfassung

241

Literaturverzeichnis . .. . . . . .. .. .. . . . . . . . . .. .. .. . .. . . . . . . . . . .. . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Stichwortverzeichnis . . .. . .. .. . . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 257

Abkürzungsverzeichnis A.

a.A. abgedr. ABlEG Abs. a.E. AEG a.F. AllMBI. Alt. amtl. Anm. AöR Art. AtG AVwV BAnz. BauGB BauNVO BauO BauR BayFfG BayStMLU BayVBl BayVGH ber. Beschl. BGB BGBl. BGH BlmSchG BlmSchV BI. BRt-Drs. BT-Drs. Buchst. BVerfG BVerfGE BVerwG 2 Müller

Anhang anderer Ansicht abgedruckt Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz am Ende Allgemeines Eisenbahngesetz alte Fassung Allgemeines Ministerialblatt Alternative amtlich Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Atomgesetz Allgemeine Verwaltungsvorschrift Bundesanzeiger Baugesetzbuch Baunutzungsverordnung Bauordnung Baurecht Bayerisches Feiertagsgesetz Bayerisches Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verwaltungsgerichtshof berichtigt Beschluß Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundes-Immissionsschutzgesetz Bundes-Immissionsschutzverordnung Blatt Bundesrats-Drucksachen Bundestags-Drucksachen Buchstabe Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht

18 BVerwGE bzgl. bzw. dB ders. DIN DÖV DVBl DWW EG EGV Erg. Lfg. ES EuGH EuR EuZW evtl. EWG

f. ff. Fn. GasiG GewArch GewO GG GK-BimSchG GMBI. GO GO-BR GVBI.

GWB

HdBStr h.M. Hz ImSehR insb. ISO i.V.m. JuS

JZ

Kap. KrW-/AbfG LadschlG

LAI

LKV

Lkw

Abkürzungsverzeichnis Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts bezüglich beziehungsweise Dezibel derselbe Deutsches Institut für Normung Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt Deutsche Wohnungswirtschaft Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Ergänzungslieferung Entscheidungssammlung Europäischer Gerichtshof Europarecht Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht eventuell Europäische Wirtschaftsgemeinschaft folgende (Seite) folgende (Seiten) Fußnote Gaststättengesetz Gewerbearchiv Gewerbeordnung Grundgesetz Gemeinschaftskommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz Gemeinsames Ministerialblatt Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Bundesrate Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland herrschende Meinung Hertz Immissionsschutzrecht insbesondere International Standardization Organization in Verbindung mit Juristische Schulung Juristenzeitung Kapitel Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Gesetz über den Ladenschluß Länderausschuß für Immissionsschutz Landes- und Kommunalverwaltung Lastkraftwagen

Abkürzungsverzeichnis LuftVG LUMB!. m2 MB!. MusterVO m.w.N. n.F. NJW Nr. Nm. NuR NVwZ NVwZ-RR NWVBI OLG OVG Pkw Rdnrn. Rn. Rz.

s.

Slg. s.o. StAnz Str!SchV TA-Abfall TA-Lärm TA-Luft ThürVBl Tz. UBA UGB UGB-KornE u.s.w. UPR Urt. VBIBW VDI VerwArch VG VGH vgl. VkBl. Vorbem. 2*

Luftverkehrsgesetz Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen Quadratmeter Ministerialblatt Musterverwaltungsvorschrift mit weiteren Nachweisen Neue Fassung Neue Juristische Wochenschrift Nummer Nummern Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht- Rechtsprechungsreport Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Personenkraftwagen Randnummern Randnummer Randzahl Seite Sammlung siehe oben Staatsanzeiger Strahlenschutzverordnung Technische Anleitung Abfall Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft Thüringer Verwaltungsblätter Teilzeichen Umweltbundesamt Umweltgesetzbuch Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission für ein Umweltgesetzbuch und so weiter Umwelt- und Planungsrecht Urteil Verwaltungsblätter für Baden-Württernberg Verein Deutscher Ingenieure Verwaltungsarchiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verkehrsblatt Vorbemerkung

19

20

Abkürzungsverzeichnis VR VVDStRL

VwGO VwV VwVfG WiVerw WRV WuR z.B. ZPO ZUR

Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungsvorschrift Verwaltungsverfahrensgesetz Wirtschaft und Verwaltung Verfassung des Deutschen Reiches (Weimarer Reichsverfassung) Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht zum Beispiel Zivilprozeßordnung Zeitschrift für Umweltrecht

Erster Teil

Einführung Gegenstand der vorliegenden Arbeit sind die Rechtsprobleme der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm- TA-Lärm 1 vom 26.08.19982 • Die TA-Lärm 1998 gibt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspraxis betreffend Anlagen Bewertungsmaßstäbe in Form von Immissionswerten an die Hand. Das Regelwerk ist als Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz am 01.11.1998 in Kraft getreten. Die TA-Lärm 1998 löste mit diesem Zeitpunkt die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 16.07.1968 3 ab, die zugleich aufgehoben wurde4 •

A. TA-Lärm 1968 Die TA-Lärm 19985 knüpft unmittelbar an die aufgrundvon § 16 Abs. 3 GewO a. F. erlassene TA-Lärm 1968 an. Die Bundesregierung wurde durch § 16 Abs. 3 Satz 2 GewO a. F. dazu ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Allgemeine Verwaltungsvorschriften in Form von Technischen Anleitungen über die bei der Prüfung von Genehmigungsanträgen zu beachtenden Grundsätze zu erlassen. Da die TA-Lärm 1968 über technische Grundsätze hinaus auch Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthielt, wurde sie neben§ 16 Abs. 3 Satz 2 GewO a. F. auch 1 Im folgenden wird die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 26.08.1998 mit TA-Lärm 1998 bezeichnet. Nm. ohne weiteren Zusatz sind solche der TA-Lärm 1998. z Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Länn- TA-Länn) vom 26.08.1998 (GMBI. 1998, 503ff.). 3 Allgemeine Verwaltungsvorschrift über genehmigungsbedürftige Anlagen - Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Länn) vom 16.07.1968 (BAnz. Nr. 137 vom 26.07.1968 [Beilage]). Im folgenden wird die Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 16.07.1968 mit TA-Lärm 1968 bezeichnet. 4 Vgl. Nr. 9. s Die ungewöhnliche Bezeichnung als ,.Technische Anleitung" dient zum einen der Kennzeichnung des rechtlichen Charakters der Vorschrift. Zum anderen sollte offensichtlich an die Preußische Technische Anleitung zur Wahrnehmung der den Kreis- (Stadt-) Ausschüssen (Magistraten) durch § 109 des Gesetzes über die Zuständigkeit der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden vom 01.08.1883 hinsichtlich der Genehmigung gewerblicher Anlagen übertragenen Zuständigkeiten vom 15.05.1885 angeknüpft werden- vgl. Bethge/Meurers, TALärm, B 1, S. 54, Rn. 4.

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1. Teil: Einführung

auf Art. 84 Abs. 2 GG gestützt!', der eine generelle Ermächtigung der Bundesregierung zum Erlaß von Allgemeinen Verwaltungsvorschriften mit Zustimmung des Bundesrats enthält. Im Erlaßverfahren mußte die Bundesregierung nach§ 16 Abs. 3 Satz 3 GewO a. F. vor dem Erlaß zur Gültigkeit der nach § 16 Abs. 3 GewO a. F. erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift einen beratenden Ausschuß anhören7 • Nachdem § 16 Abs. 3 GewO a. F. als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die TA-Lärm 1968 außer Kraft getreten war, wurde sie aufgrund der besonderen gesetzlichen Bestimmung des § 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich BlmSchG seit dem lokrafttreten des BlmSchG am 01 .04.1974 übergeleitet8• Sie galt nach§ 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich BlmSchG bis zum lokrafttreten einer entsprechenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift fort und war für genehmigungsbedürftige Anlagen i. S. des § 4 BlmSchG in Verbindung mit der 4. BlmSchV9 maßgeblich•o. Inhaltlich baute die TA-Lärm 1968 auf der alten Fassung der privaten VDI-Richtlinie 2058 Blatt 111 aufl 2, die im Juli 1960 veröffentlicht und bald regelmäßig von Behörden und Verwaltungsgerichten angewandt wurde, obwohl sie eigentlich nur für die Beurteilung von Arbeitslärm in der Nachbarschaft gedacht war13 • Erstmals wurden damals in der VDI-Richtlinie 2058 den aufgrunddes Schalldruckes und der Bethge/Meurers, TA-Länn, B 1, S.53, Rn. I. E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (577). 8 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999,1 (1). Durch §68 Abs.1 BimSchG wurden die§§ 16 bis 28 GewO a. F. mit Ausnahme der §§ 24 bis 24 Buchst. d GewO aufgehoben. § 68 BimSchG wurde durch die Neubekanntmachung des BimSchG vom 14.05.1991 nicht mehr bekanntgemacht und trat daher zum 01.09.1990 außer Kraft. 9 Vierte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgsetzes vom 14.03.1997 (BGBI.I, 504). 10 Auch wenn der Wortlaut von § 4 Abs. 1 Satz 1 BimSchG so verstanden werden könnte, daß bereits dort die Genehmigungsbedürftigkeit einzelner Anlagen angeordnet wird, wird doch erst in der aufgrund §4 Abs.l Satz3 ergangenen Rechtsverordnung der Bundesregierung der Kreis der genehmigungsbedürftigen Anlagen konkretisiert. Diese Rechtsverordnung ist insoweit also konstitutiv- A. BlankenageI, in: GK-BimSchG, § 4 Rn. 15; H. D. Jarass, BimSchG, §4Rn. 3. 11 Die VDI-Richtlinie 2058 Blatt 1 wird im folgenden nur noch als VDI-Richtlinie 2058 bezeichnet. Sie ist zwischenzeitlich aufgehoben worden. Die erste VDI-Richtlinie 2058 vom Juli 1960, die unter dem Tttel,,Beurteilung und Abwehr von Arbeitslänn" erschien, unterschied für Tages- und Nachtrichtwerte zwischen Industriegebieten, Gebieten, die vorwiegend Wohnzwecken dienen, und reinen Wohngebieten. Als Meßeinheit diente noch das DIN-phon ohne Bezug auf zeitliche Schwankungen, da der Mittelungspegel zu dieser Zeit noch nicht eingeführt war- vgl. G. Steinebach, Länn- und Luftgrenzwerte, S. 27, Rn. 41. Abgedruckt ist die letzte Fassung der VDI-Richtlinie vom Sep. 1985 in Bethge/Meurers, TA-Länn, C2.5, S. 192ff. 12 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Kap. 6, Rn. 83; H.-H. Meurers, Provokation, S. 97 (97). Die TA-Länn 1968 differenzierte jedoch die Gebietsarten stärker als die VDI-Richtlinie 2058 von 1960 und führte für die Immissionsrichtwerte einen einheitlichen Stufensprung von 5dB ein. Außerdem enthielt die TA-Länn 1968 erstmals ausführliche Bestimmungen zum Meßverfahren. 13 E.Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (193); G.Steinebach, Lärm- und Luftgrenzwerte, S. 53, Rn. 84. 6 7

B. Parallele Rechtsfortentwicklung

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Frequenzzusammensetzung ermittelten und bewerteten Geräuschen gebietsbezogene Immissionsrichtwerte gegenübergestellt, die jedoch nur auf praktischer Erfahrung und Konvention und nicht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhten.

B. Parallele Rechtsfortentwicklung Neben der TA-Lärm 1968 gab bzw. gibt es untergesetzlich für Anlagen in zahlreichen Teilbereichen konkretisierende bundesrechtliche Vorgaben. Für die Errichtung, die Beschaffenheit und den Betrieb von Sportanlagen ist insoweit die auf§ 23 Abs.1 BimSchG gestützte Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BimSchV vom 18.07.1991 14) und für Baustellen die ebenfalls nach § 66 Abs. 2 BimSchG übergeleitete Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Schutz gegen Baulärm-Geräuschimmissionen vom 19.08.197015 zu beachten. Zu nennen ist auch die zum Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche auf § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BimSchG gestützte Verkehrslärmschutzverordnung (16. BimSchV vom 12.06.199016), die jedoch nur für die Verkehrsgeräusche durch den Bau oder die wesentliche Änderung von öffentlichen Straßen sowie von Schienenwegen der Eisen- und Straßenbahnen gilt. Zur Überbrückung der unverkennbaren Defizite bei der Lärmbewertung durch die TA-Lärm 1968 haben sich Verwaltungspraxis und Rechtsprechung daneben vielfältig fortentwickelt und vermehrt auch auf außerstaatliche Regelwerke wie z. B. die VDI-Richtlinie 2058, die DIN-Norm 18005 (Schallschutz im Städtebau) sowie aufbundes- und landesrechtliche Sonderregelungen zurückgegriffen. Außerdem gab es auf Bundes- und Landesebene eine Reihe von nichtnormativen Hinweisen zur Beurteilung von Lärm. So hat der Länderausschuß für Immissionsschutz (LAI) bereits am 27./28.10.1982 .,Hinweise zur Beurteilung des durch Freizeitaktivitäten verursachten Lärms" beschlossen17• Diese Hinweise wurden 1987 aufgrund verschiedener Einwände und neuerer Erkenntnisse überarbeitet18 • Auch für die Beurteilung des von Schießanlagen ausgehenden 14 Achtzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Sportanlagenlärmschutzverordnung- 18. BlmSchV) vom 18.07.1991 (BGBl.I, 1588ff.; berichtigt BGBl.I, 1790). 1' Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Schutz gegen Baulärm vom 19.08.1970 (BAnz. Nr.160 vom 01.09.1970 [Beilage}). 16 Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (\\:rkehrslärmschutzverordnung-16. BimSchV) vom 12.06.1990 (BGBI.I, 1036ff.). Von Interesse sind in diesem Zusammenhang auch die Achte Verordnung zur Durchführung des BundesImmissionsschutzgesetzes (Rasenmäher-Verordnung - 8. BimSchV) vom 13.07.1992 (BGBI. I, 1248f.) für das Inverkehrbringen und den Betrieb von Rasenmähern und die Fünfzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Baumaschinenlärm-Verordnung-15. BimSchV) vom 10.11.1986 (BGBI.I, 1729ff.) für das Inverkehrbringen von Baumaschinen. 17 Abgedruckt in NVwZ 1985, 98ff. Es wurde den Ländern empfohlen, diese Hinweise für die Beurteilung von Freizeitlärm anzuwenden. 18 Abgedruckt in NVwZ 1988, 135 ff. Der neuen Fassung haben die Umweltministerkonferenz am 08.05.1987 und die Sportministerkonferenz am 25.11.1987 zugestimmt.

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I. Teil: Einführung

Schießlärms gab es aufLänderebene zahlreiche Erlasse und Bekanntmachungen der zuständigen Ministerien 19• Von erheblicher Bedeutung war in der Praxis die Musterverwaltungsvorschrift Lärm (MusterVO), die auf Grundlage eines Entwurfs vom 26.01.1994 und nach einer Sachverständigenanhörung vom 11.05.1994 als ,,Musterverwaltungsvorschrift zur Ermittlung, Beurteilung und Verminderung von Geräuschimmissionen" am 02./04.05.1995 vom LAI verabschiedet wurde20• Als Anhang B wurde zudem eine geänderte "Freizeitlärm-Richtlinie" verabschiedet21 • Wie auch schon bei früheren Hinweisen zur Lärmbewertung durch den LAI sollte die Musterverwaltungsvorschrift in den einzelnen Bundesländern durch Ländererlaß in Kraft gesetzt werden, was jedoch nur in Brandenburg erfolgt ist22 •

C. Novellierungsbemühungen Im Mittelpunkt der Novellierungsbestrebungen stand bereits frühzeitig die umstrittene Frage der Immissionssummenbetrachtung im Falle des Auftretens von mehreren Geräuschimmissionen an einem Einwirkungsort23. Dieser Punkt hatte und hat für den Verwaltungsvollzug eine herausragende Bedeutung. Einige Bundesländer sahen sich dazu veranlaßt, eine insoweit von der TA-Lärm 1968 abweichende Bewertung vorzunehmen und entsprechende Anweisungen an die nachgeordneten Behörden herauszugeben24 • Auch die Anwendbarkeit der TA-Lärm 1968 auf nicht genehmigungsbedürftige Anlagen war umstritten25 und sorgte neben der ständig wachsenden Anzahl von Vorschriften und Hinweisen der verschiedensten Stellen für erhebliche Rechtsunsicherheit unter allen Beteiligten. Im Jahr 1977 setzte deshalb der damals für diesen Rechtsbereich noch zuständige Bundesminister des Innem zunächst eine "Projektgruppe Lärmbekämpfung" ein, in der in 18 Arbeitskreisen unter Beteiligung von über 250 Experten über die Grund19 Vgl. z. B. Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriwns für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 14.10.1982 (LUMB!., S. 108ff.). 211 Musterverwaltungsvorschrift zur Ermittlung, Beurteilung und Verminderung von Geräuschimmissionen vom 02./04.05.1995- abgedruckt in Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 4.1. 21 Abgedruckt in NVwZ 1997, 469ff. 22 So K. Tegeder, Auswirkungen, S.17 (17); vor allem in Nordrhein-Westfalen wurde die MusterVO aber auch ohne ministeriellen Erlaß praktiziert- vgl. H. Schulze-Fie/itz, TA-Länn, S. 191 (193), Fn. 9; ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (66). 23 Vgl. dazu 3. Teil D II 1. 24 Vgl. für Nordrhein-Westfalen Nr. 3.6.3.1 Verwaltungsvorschriften zum Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 21.11.1975 (MBI. NW 1975, S. 2216ff.); für Bayern Nr. 5.2 Abs.l Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen (Vollzug des Bundes-lmmissionsschutzgesetzes) vom 16.03.1991 (AliMBI., S.170ff.); Nr.5.2 Abs.1 Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriwns für Landesentwicklung und Umweltfragen (Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) vom 05.02.1998 (AliMBl., S.117 ff.). 25 Siehe ausführlich 3. Teil AI.

D. TA-Lärm 1998

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lagen für eine neue Politik des Schutzes vor Lärm diskutiert wurde. Man kam im wesentlichen jedoch nur zu dem Ergebnis, daß eine für notwendig angesehene Neufassung der TA-Lärm 1968 angesichts der schwierigen Probleme in kurzer Zeit nicht realisierbar sei26. Auch die dann im Jahr 1985 eingesetzte "Projektgruppe Gewerbelärm" hat in ihrem Abschlußbericht vom Oktober 1988 keine einheitliche Stellungnahme abgegeben. Vornehmlich die Fachleute aus der Industrie hielten eine Änderung der TA-Lärm 1968 (offensichtlich aus Angst vor strengeren und damit kostenintensiven Vorschriften) nicht für notwendig, während sich insbesondere Fachleute aus der Länderverwaltung für eine Änderung aussprachen27. Am 02./03. 06. 1977 hat der Länderausschuß für Immissionsschutz (LAI) die Initiative ergriffen und durch Beschluß einheitliche Auslegungsvorschriften für die TA-Lärm 1968 verabschiedet28. Inhaltlich führte der Beschluß zu einer teilweisen Nichtbeachtung der TA-Lärm 1968 und zu einer interpretativen Anpassung ihrer Regelungen an das BlmSchG29.

D. TA-Lärm 1998 Aufgrund des immer weiter zunehmenden Novellierungsdrucks kam es entsprechend einer Ankündigung in der Regierungserklärung der Bundesregierung von 1983 und einer Koalitionsvereinbarung aus dem Jahre 1987 am 26.07.1991 zu einem ersten Referentenentwurf des inzwischen zuständigen Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit für eine neue TA-Lärm. Zu diesem Entwurf fand am 06./07.11.1991 eine Anhörung der beteiligten Kreise nach § 51 BlmSchG statt. Dieser Referentenentwurf war wegen der aufeinanderprallenden Interessengegensätze jedoch erwartungsgemäß äußerst umstrinen30 und wurde letztlich nicht verabschiedet. Die Beratungen auf Bundesebene waren dann lange Zeit festgefahren. Eine allgemein als notwendig empfundene Novellierung schien nicht möglich zu sein31 . Die daraufhin als ,,Notmaßnahme"32 zu verstehende MusterVO des LAI aus dem Jahre 1995 verstärkte den Novellierungsdruck schließlich nochmals erheblich. Nicht zuletzt aufgrund dieser MusterVO kam es unter dem GeG.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (1). G.Feldhaus, Novellierung, 5.153 (153). 28 Diese Auslegungsvorschriften sahen unter anderem vor, daß die TA-Lärm 1968 grundsätzlich auch für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen angewandt werden kann und eine Berücksichtigung von Fremdgeräuschen bei der Beurteilung der hinzukommenden Anlage erfolgen muß- vgl. Beschluß des LAI vom 02./03.06.1977, abgedruckt in: Bethge/Meurers, TALärm, D5.1, S.365ff. 29 E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 (282). 30 E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (577); ders., Bindung der Länder, NWVBI 1994,281 (281). 31 G.Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (31). 32 Die Verabschiedung der MusterVO hat im Verwaltungsvollzug faktisch zu einer Novellierung der TA-Lärm 1968 geführt- so jedenfalls A. Friege, TA-Lärm, ThürVBI 1999, 245 (245). 26 27

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I. Teil: Einführung

sichtspunkt der Rechtsklarheit und des einheitlichen Verwaltungsvollzugs zu einem derart unbefriedigenden Zustand der Vorschriftenvielfalt33, daß von der Bundesregierung erneut der Versuch einer Novellierung der TA-Lärm 1968 vorgenommen wurde. Auf Grundlage eines zweiten Referentenentwurfs des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 22.07.199634 wurde eine umfassende Anhörung der beteiligten Kreise gemäß § 51 BimSchG durchgeführt. Am 19.03.1998 wurde eine daraufhin überarbeitete Fassung des Referentenentwurfs von der Bundesregierung verabschiedet und dem Bundesrat zur Zustimmung zugeleitet3'. Nach umfangreichen Änderungsempfehlungen der beteiligten Ausschüsse des Bundesrats36 vom 08.06.199837 hat der Bundesrat schließlich am 19.06.1998 der allgemeinen Verwaltungsvorschrift gemäß Art. 84 Abs. 2 GG, § 48 BimSchG nach Maßgabe von 33 Änderungen zugestimmt38• Die Änderungen wurden von der Bundesregierung in einem endgültigen Beschluß vom 11.08.1998 übernommen. Diese Fassung wurde schließlich als Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm- TA-Lärm) vom 26.08.1998 veröffentlicht. Sie ist am 01.11.1998 in Kraft getreten39•

E. Gang der Untersuchung Neben einer Einordnung der TA-Lärm 1998 in das Normensystem des öffentlichen Rechts wird zunächst unter Berücksichtigung der Rechtsnatur insbesondere die Bindungswirkung der TA-Lärm 1998 untersucht. Danach wird die TA-Lärm 1998 inhaltlich bearbeitet. In diesem Rahmen erfolgt neben einer kurzen Einführung in die einzelnen Vorschriften eine kritische rechtliche Betrachtung der jeweiligen Regelungen, wobei auch die Auswirkungen auf die Anwendungspraxis berücksichtigt werden. Außerdem sollen an kritischen Punkten der TA-Lärm 1998 Lösungsansätze aufgezeigt werden. Insgesamt erfolgt die Bearbeitung dabei stets unter Berücksichtigung der für ihre Wirksamkeit und damit auch Anwendbarkeit entscheidenden Frage, ob die TA-Lärm 1998 mit höherrangigem Recht vereinbar ist. 33 G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (1); kritisch zum Konzept der Musterverwaltungsvorschrift hinsichtlich genehmigungsbedürftiger Anlagen aus kompetenzrechtlichen Gründen-E.Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 ff. 34 Entwurf des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Referat IG I 7 -50130-1/1 vom 22.06.1996- Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissio~sschutzgesetz -, unveröffentlicht. 3S Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 1 ff. 36 Beteiligt waren der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (federführend), der Wirtschaftsausschuß und der AusschuB für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung. 37 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 1 ff. 38 Beschluß des Bundesrates vom 19.06.1998, BRt-Drs. 254/98, S.1 ff. 39 Vgl. Nr. 10.

Zweiter Teil

Bindungswirkung der TA-Lärm 1998 Im Mittelpunkt der nachfolgenden Untersuchung steht die rechtliche Relevanz der TA-Lärm 1998. Zur Bearbeitung wird zunächst die mit dem Erlaß einer Technischen Anleitung bzw. eine Verwaltungsvorschrift verbundene Intention dargestellt und die Rechtsnatur untersucht. Darauf aufbauend wird dann das zentrale Problem der Bindungswirkung einer Technischen Anleitung bzw. Verwaltungsvorschrift, das weit über den eigentlichen Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 hinausreicht, behandelt. Dieses seit jeher heftig umstrittene Themengebiet befindet sich nach wie vor im Fluß und wurde insbesondere durch die jüngere Entwicklungen in der Rechtsprechung wieder neu in das Blickfeld der wissenschaftlichen Diskussion gerückt. In der Arbeit werden die wissenschaftliche Auseinandersetzung ebenso wie die neueren Tendenzen der Rechtsprechung dargestellt und ausgewertet. Aus der kritischen Würdigung dieser Ansätze heraus erfolgt dann die Entwicklung eines Lösungsansatzes.

A. Funktion der TA-Lärm 1998 Der systematischen Verortung der TA-Lärm 1998 in das Rechtssystem zur Bestimmung ihrer rechtlichen Wertigkeit geht zunächst eine teleologische Betrachtung der TA-Lärm 1998 voraus, um so die Bedeutung der Frage ihrer Bindungswirkung zu verdeutlichen.

I. Problemstellung Die TA-Lärm 1998 ist als allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BlmSchG erlassen worden. Das BlmSchG kann häufig wegen seiner generellen und abstrakten Aussagen bzw. programmatischen Vorgaben im konkreten Einzelfall nur den rechtlichen Rahmen zur Erreichung des Gesetzeszwecks setzen1• Im Umweltrecht stellt 1 Die Unbestimmtheit des BimSchG wird bereits anband des in §I BimSchG niedergelegten Gesetzeszwecks deutlich. Nach§ 1 BimSchG dient das BimSchG zum einen dem Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen, das heißt vor Luftverunreinigungen, Geräuschen, Erschütterungen und ähnlichen Vorgängen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen auszulösen. Es geht insoweit also um den Immissionsschutz. Im Hinblick auf genehmigungsbedürftige Anlagen soll es zudem vor sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen schützen und gehört systematisch insoweit zum Si-

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

sich zudem im besonderen Maße das Problem, daß es in wichtigen Bereichen auch das Recht der Technik ist und damit von vomherein in das Verhältnis von Recht und Technik einbezogen ist2 • Daher wird der Gesetzesanwender gerade auch beim Umgang mit Lärmsituationen häufig vor schwierige naturwissenschaftlich-technische Probleme gestellt, die eine entsprechende Sachkunde sowohl bei der Ermittlung der von einer Anlage ausgehenden Immissionsbelastung durch Geräusche als auch und gerade bei deren Bewertung voraussetzen3 •

II. Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe im BlmSchG Das BlmSchG versucht die angedeutete umfassende Problematik dadurch zu bewältigen, daß es nur die wesentlichen Grundentscheidungen vorgibt. Durch die Verwendung von zahlreichen Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen an zentralen Stellen wird Raum für sachgerechte Entscheidungen gelassen. Problematisch bei einer solchen Regelungstechnik im Bereich des Umwelt- und Technikrechts ist, daß die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen4 die Gefahr in sich birgt, daß das Gesetz ohne den sachverständigen Rat des Naturwissenschaftlers oder Technikers in der Praxis nicht mehr faßbar und handhabbar wird5• Das BlmSchG in seiner Funktion als Immissionsschutzrecht und (über weite Strecken) als Teil des (technischen) Sicherheitsrechts ist dann in der Regel nicht mehr mit Erfahrungen des täglichen Lebens im Sinne eines "subjektiven Alltags wissen" zu vollziehen und zu beurteilen6 • Gerade im Umweltrecht läßt sich die Verwendung der zahlreichen Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffe auf der normativen Ebene des Gesetzes wegen der Kompliziertheit, Komplexität, Dynamik der Technik und der Besonderheit der Rechtsmaterie jedoch nicht vermeiden7 • Dem Gesetzgeber fehlt zudem häufig die technische Sachkunde und die erforderliche Beweglichkeit, um den jeweiligen Entwicklungsstand der Technik und neue wissenschaftliche Erkenntnisse laufend zu rezipieren8 • Eine volle textliche Übernahme bzw. detaillierte Festsetzung von technischen Richtlinien und Regeln, Ermittlungs- und Beurteilungsverfahren sowie von Immissionswerten in den Gesetzestext würde schnell an die Grenzen des gesetzestechnisch Machbaren stoßen. Auch wäre es dysfunktional cherheitsrecht. Zum anderen dient es im Bereich der Immissionen dazu, dem Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen vorzubeugen, also der Vorsorge. 2 G.Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (137). 3 W.Martens,lnunissionsschutz, DVB11981, 597 (600f.). 4 Gemeint sind dabei Rechtsbegriffe wie etwa Regeln der Technik, Stand der Technik, Stand von Wissenschaft und Technik, schädliche Umwelteinwirkungen oder erforderliche Schadensvorsorge. s G.Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (138). 6 W.Martens, Immissionsschutz, DVB11981, 597 (600f.). 7 F.Hansen-Dix, Gefahr, S.15; vgl. auchH.D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1225); H.Sendler, Verwaltungsvorschriften, UPR 1993,321 (325). 1 R.Breuer, Rezeption, AöR 101 (1976), S.46 (49).

A. Funktion der TA-Länn

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und unrealistisch, alle notwendigen Umwelt- und Technikstandards aufumfassende und perfektionistische Weise in den Rechtsformen der staatlichen Normgebung festzulegen9 • Wegen der schnellen Entwicklung von Wissenschaft und Technik gerade im Umweltrecht kann die gesetzliche Umsetzung unbestimmter Rechtsbegriffe in feste, meßbare Werte leicht in die Gefahr geraten, den neuen Erkenntnissen vergeblich nachzujagen, aber sie letztlich nie einzuholen10• Ohne die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen würde es angesichts der Dynamik und Expansion des naturwissenschaftlich-technischen Erkenntnis- und Entwicklungsprozesses zu einer chronischen Insuffizienz des Rechts kommen. Abgesehen davon bedarf es im staatsorganisatorischen Gefüge der Gewaltenteilung einer funktionalen Differenzierung sowie einer entsprechenden Abstufung der Regelverantwortung. Entsprechend dieser Zuordnung sollte sich die staatsleitende Normgebung nur darauf beschränken, die tragenden Prinzipien der gebotenen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge sowie die rechtsgrundsätzliehen Maßstäbe des Schutzniveaus festzulegen und die notwendige Konkretisierung dieser Maßstäbe wegen der angedeuteten Technizität und Kompliziertheit einem außergesetzlichen Regelungsmodus zu überantworten 11 • Die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen sowie die damit zwangsläufig verbundene Auslegungs- und Ausfüllungsbedürftigkeit werden dabei von Verfassungs wegen nicht beanstandet, sofern die Rechtsvorschriften so gefaßt sind, daß sie den rechtsstaatliehen Grundsätzen der Normenklarheit und gerichtlichen Überprüfbarkeil entsprechen und der Betroffene die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann 12 • Geringe Anforderungen sind vor allem bei vielgestaltigen Sachverhalten zu stellen, oder wenn zu erwarten ist, daß sich die tatsächlichen Verhältnisse rasch ändern werden, so daß letztlich die Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie die Regelungsintensität für den Grad der Bestimmtheitsanforderungen entscheidend sind13 •

111. Konkretisierungsfunktion der TA-Lärm 1998 Eine Normierung bzw. Konkretisierung auf der Stufe des einfachen Gesetzesrechts erscheint somit weder möglich noch sinnvoll. Dennoch bleibt der Staat dazu verpflichtet, die rechtlichen Maßstäbe zu konkretisieren, denn er ist nicht nur für die Wahrung rechtsstaatlicher Gebote wie Gleichbehandlung, Rechtssicherheit und R.Breuer, Internationale Orientierung, S.43 (51). Vgl. H. Send/er, Umweltrecht, UPR 1981, S. I (9 f. ), der deshalb von einer ,.sachbedingten Unfähigkeit des Gesetzgebers" sowie seiner Überforderung angesichts der Fülle der konkretisierungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriffe spricht und deshalb keine generelle Flucht des Gesetzgebers vor der Verantwortung sieht. 11 R.Breuer, Internationale Orientierung, S.43 (50). 12 BVerwG, Urt. vom 22.08.1985- 3C49.84-BVerwGE 72,73 (77). 13 BVerfG, Beschl. vom 08.08.1978, 2BvL8n7 -BVerfGE49, 89 (133); vgl. auch BVerfG, Beschl. vom 31 .05.1988-1 BvR 520/83, BVerfGE 78, 214 (226). 9

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

Rechtsfrieden verantwortlich, sondern auch für die Durchführung der Gesetze14. In welcher Form dieses geschieht, bleibt ihm überlassen und hängt davon ab, wie die zu lösenden Schwierigkeiten am besten überwunden werden können 15 . Durch die TA-Lärm 1998 werden im Hinblick auf Geräusche die generalklauselartig in § 5 Abs. 1 Nm. 1, 2 und § 22 Abs. 1 Satz 1 Nm. 1, 2 BlmSchG festgelegten materiellen Lärmschutzanforderungen sowie die Anordnungsvoraussetzungen nach§§ 17, 24, 25, 26 und 28 BlmSchG für eine möglichst große Zahl von Anlagen bundeseinheitlich und neuesten Erkenntnissen entsprechend vollzugsgerecht16 präzisiert und konkretisiert17. Es bedarf aufgrundder Komplexität der zu beachtenden Situationen und der schwierigen naturwissenschaftlich-technischen Detailfragen einer solchen stark differenzierten und themengerecht zugeschnittenen untergesetzlichen Regelung. Dieses gilt besonders auch für den zentralen Rechtsbegriff der "schädlichen Umwelteinwirkungen" (vgl. Nr.l Abs.1). DerBegriffwird zwar in§ 3 Abs.1 BlmSchG legaldefiniert. Dieses geschieht jedoch durch die Verwendung von anderen unbestimmten Begriffen, so daß die gesetzliche Definition des Begriffs letztlich so flexibel ist, daß diesem selbst im BlmSchG unterschiedliche Bedeutungsinhalte beigemessen werden können und müssen18 . Wegen der Vielschichtigkeit der bedeutsamen E.Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (196). K. Hansmann, Festsetzung von Immissionsgrenzwerten, S. 285 (297). Denkbar wäre insoweit etwa auch eine direkte Rezeption von untergesetzlichen Regelwerken durch statische und dynamische Verweisungen. Bei einer statischen Verweisung wird auf eine technische Richtlinie oder Regel Bezug genommen, die regelmäßig im Zeitpunkt des lnkrafttretens der Verweisungsvorschrift bereits in einer bestimmten Fassung vorliegt. Der Inhalt der in Bezug genommenen Norm führt zu einer inhaltlichen Inkorporierung und zudem erlangt sie den Rang der Verweisungsnorm, so daß unter dem rechtsstaatliehen Gebot hinreichender Normbestimmtheit hinreichend klar erkennbar sein muß, auf welche Vorschrift im einzelnen Bezug genommen wird- vgl. nur BVerfG, Beschl. vom 01.03.1978-1 BvR 786, 793no. 168n1 und 95n3- BVerfGE 47, 285, 311; BVerfG, Beschl. vom 14.06.1983- 2BvR 488/80- BVerfGE 64, 208, 214ft. Gerade aus diesem Grund sind dynamische Verweisungen unter verfassungsrechtlichen Aspekten bedenklich, denn bei der dynamischen Verweisung wird auf eine technische Richtlinie oder Regel in der jeweils geltenden Fassung Bezug genommen. Außerdem müssen verfassungsrechtliche Publikationsanforderungen eingehalten sein. Soweit dynamische Verweisungen auf bloße Verwaltungsvorschriften oder gar auf Regelwerke privater Verbände bezogen sind, können sie in der Regel nicht als verfassungskonform angesehen werden, da sie dann auch aus demokratiestaatlichen, aus Gründen der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) und gegebenenfalls aus bundesstaatliehen Gründen bedenklich sind- vgl. dazu H.-J. Papier, Bedeutung, S.159 (164f.); J. Wolf, Kompetenz, DÖV 1992, 849 (852). 16 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (1). 17 Ohne eine Konkretisierung durch Technische Anleitungen bzw. Verwaltungsvorschriften wäre eine Vorschrift wie § 5 BimSchG praktisch vollzugsunfähig- vgl. E. Franßen, Rechtsbegriff, S. 429 (452). Die überragende Bedeutung von Verwaltungsvorschriften in der Praxis hebt auchRogmann hervor, der sogar so weit geht, daß er die Normenpyramide auf den Kopf gestellt sieht, da viele Sachbearbeiter die Lösung von entscheidungserheblichen Fragen zunächst oder manchmal sogar ausschließlich in den maßgeblichen Verwaltungsvorschriften und nicht im Gesetz suchen würden-A.Rogmann, Bindungswirkung, S.5. 18 Vgl. K.Hansmann, Festsetzung von Immissionsgrenzwerten, S.285 (285); ders., Rechtsprobleme, NuR 1997,53 (53). 14 15

B. Rechtsfonn der TA-Länn 1998

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Aspekte ist eine nähere Präzisierung des Begriffs der "schädlichen Umwelteinwirkungen" erst dann möglich, wenn die Betrachtung auf bestimmte Immissionen und bestimmte Arten von Immissionsquellen beschränkt wird19.

IV. Durchführung der Konkretisierung Im Einzelnen muß systematisch streng zwischen zwei Ebenen unterschieden werden, um die Konkretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs wie dem der "schädlichen Umwelteinwirkung" unter Berücksichtigung der besonderen Eigenarten der Geräuschimmissionen sachgerecht vornehmen zu können. Zum einen ist die Festlegung eines einheitliches Ermittlungs- und Beurteilungsverfahren zur Feststellung der maßgeblichen Geräuschkenngrößen erforderlich20. Zum anderen müssen Immissionswerte als Zumutbarkeitsmaßstab festgesetzt werden, die mit den ermittelten Geräuschkenngrößen verglichen werden. Das Ermittlungs- und Beurteilungsverfahren bildet demnach eine untrennbare funktionale Einheit mit den festgesetzten Immissionswerten21 . Diese erlangen ihre Aussagekraft nur im Zusammenhang mit dem Ermittlungs- und Beurteilungsverfahren, denn ansonsten wären diese Werte mangels der maßgebenden Bezugsebene zu unbestimmt und letztlich willkürlich22. Die Ermittlung der Kenngrößen hängt maßgeblich von dem gewählten Ermittlungssystem ab, so daß die Emissions- und Immissionswerte ohne Regelung des Ermittlungsverfahrens bloße Zahlenangaben ohne Aussagegehalt für die Gesetzesinterpretation darstellen23 . Diesen Vorgaben entsprechend gibt die TA-Lärm 1998 nicht nur den Zumutbarkeitsmaßstab vor, sondern enthält im Anhang auch detaillierte Vorschriften zur Ermittlung der Geräuschimmissionen, die zwingend anzuwenden sind.

B. Rechtsform der TA-Lärm 1998 Die TA-Lärm 1998 ist als allgemeine Verwaltungsvorschrift gemäß §§ 48, 51 BlmSchG erlassen worden, was besonders bei der Bewertung der Reichweite ihrer Bindungswirkung, den Modalitäten der Rechtserzeugung und dem Rechtsschutz zu berücksichtigen ist. Insbesondere die Frage der Reichweite der rechtlichen BinH.D. Jarass, Schädliche Umwelteinwirkungen, DVB11983, 725 (730). K. Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 53 (56); ders. in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn 50; E. Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (196); H . SchulzeFielitz, TA-Länn, S.191 (205); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (71). 21 E. Kutscheidt, in: Landmann/Roluner, Umweltrecht I, § 3, Rn. 19g; OVG Lüneburg, Beschl. vom 28.02.1985- 7 8 64/84- NVwZ 1985, 357 (358). 22 BVerwG, Urt. vom 21.03.1996-4C9.95 -BVerwGE 101, 1 (4); vgl. auch BVerwG, Urt. vom 20.10.1989- 4C 12.87- BVerwGE 84, 31 (42); H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1230); H. Schulze-Fielitz, in GK-BimSchG, § 43, Rn. 47f. 23 K. Hansmann, in: Landmann/Roluner, Umweltrecht I, § 48, Rn. 50. 19

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

dungswirkung ist dabei sehr umstritten und seit langer Zeit ein Hauptproblem der verwaltungsrechtlichen Dogmatik.

I. Allgemeines Verwaltungsvorschriften24 sind nach allgemeiner Meinung generell-abstrakte Regelungen, die innerhalb der Verwaltungsorganisation in der Regel von übergeordneten Verwaltungsinstanzen oder Vorgesetzten an nachgeordnete Behörden, Verwaltungsangestellte oder Bedienstete ergehen und die dazu dienen, Organisation und sachliches Handeln der Verwaltung näher zu bestimmen25 • Die Rechtsprechung konkretisiert das Merkmal des sachlichen Handeins dahingehend, daß von der vorgesetzten Behörde verwaltungsintern auf ein einheitliches Verfahren oder eine bestimmte Ermessensausübung, aber auch auf eine bestimmte Gesetzesauslegung und -anwendung durch die nachgeordneten Behörden hingewirkt wird26 • Es kommt also zu einer Selbstprogrammierung der Verwaltung in bezug auf ihr Handeln. Nach diesen allgemeinen Aussagen scheinen die Verwaltungsvorschriften oberflächlich betrachtet nur für den Innenbereich der Verwaltung bestimmt zu sein. Sie können zunächst wegen ihres verwaltungsinternen Charakters nur für die Bediensteten in den nachgeordneten Behörden verbindlich sein und nur in diesem Bereich rechtliche Innenwirkung zeigen27 • Aber auch nach der herkömmlicher Auffassung wird den Verwaltungsvorschritten eine Rechtsqualität zugesprochen. Diese besteht darin, daß sie unstreitig für die nachgeordneten Behörden und die Bediensteten verbindlich sind. Diese Verbindlichkeit kann nur durch das Recht begründet sein28 , da nur das Recht diesen Anspruch legitimerweise beanspruchen kann. Verwaltungsvorschriften sind deshalb jedenfalls Innenrechtssätze, was jedoch nicht zwingend ausschließt, daß sie auch auf die Außenbeziehung (Verhältnis Staat- Bürger) einwirken können.

II. Arten der Verwaltungsvorschriften Die im Wandel befindlichen Verwaltungsvorschriften treten in verschiedenen Arten auf, was nicht nur zu Schwierigkeiten in ihrer Darstellung, sondern besonders in 24 Unter diesen Überbegriff fallen auch Erlasse, Rundverfügungen, Verwaltungsanordnungen, Richtlinien, Ministerialanordnungen- H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 1. 25 F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 4; H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. I. 26 BVerfG, Beschl. vom 31.05.1988-1 BvR 520/83 -BVerfGE 78,214 (227). 27 Nach traditioneller Rechtsquellendogmatik sind die Verwaltungsvorschriften wegen ihrer internen Steuerungswirkung deshalb keine Rechtsnormen im Sinne von Außenrechtssätzen. Auch das Grundgesetz rechnet die Verwaltungsvorschriften nicht zur Gesetzgebung, da es im 7. Abschnitt zur Gesetzgebung nur das Gesetz und die Rechtsverordnung aufführt - H.Hill, Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989,401 (401). 28 R. Hendler, Verwaltungsvorschriften, S. 55 (58f.); H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn.3.

B. Rechtsform der TA-Lärm 1998

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der Bestimmung ihrer rechtlichen Reichweite führt29 • Aus diesem Grund erfolgt zunächst eine kurze Bestimmung und Darstellung der Typologie der Verwaltungsvorschriften, um dadurch die relevanten Rechtswirkungen der TA-Lärm 1998 durch ihre Zuordnung in eine der Arten der Verwaltungsvorschriften besser herausarbeiten zu können und von hier nicht bedeutsamen Arten der Verwaltungsvorschriften von vomherein abzugrenzen, zumal die Bindungswirkung nicht für alle Vorschriftentypen nach gleichen Kriterien beurteilt werden kann30•

1. Organisations- und Dienstvorschriften Unbeachtlich sind in diesem Zusammenhang bereits die Verwaltungsvorschriften in Form der klassischen Organisations- und Dienstvorschriften. Diese betreffen unstreitig lediglich die innere Organisation und den Dienstbetrieb der Behörd& 1• Bei der TA-Lärm 1998 handelt es sich gerade nicht um eine derartige Kategorie. Die TA-Lärm 1998 ist ihrem Sinn und Zweck nach nicht darauf ausgerichtet, lediglich behördeninterne Fragen des Dienstablaufs zu regeln. Sie soll vielmehr über den behördenintemen Bereich hinausreichen. 2. Verhaltenslenkende Verwaltungsvorschriften Von Bedeutung sind hier nur die sog. "verhaltenslenkenden Verwaltungsvorschriften", deren Zweck es ist, das nach außen gerichtete Verhalten der Verwaltung zu lenken. Man unterscheidet im Umweltrecht insbesondere zwischen ermessenslenkenden, norminterpretierenden bzw. normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften sowie Verwaltungsvorschriften als Ergänzungsvorschriften32• a) Verwaltungsvorschriften als Ergänzungsnormen

Verwaltungsvorschriften als Ergänzungsnormen dienen dazu, bewußt in förmlichen Gesetzen offengelassene Regelungslücken durch die Administrative zu schließen. Es wird auf eine Verwaltungsvorschrift oder einen privaten Umweltstandard als Objekt verwiesen. Probleme ergeben sich aus verfassungsrechtlicher Sicht in diesem Rahmen, wenn die Verweisung nicht statisch (also auf eine Vorschrift, die bereits im Zeitpunkt des Erlassens der Verweisungsnorm besteht), sondern dynamisch ausgestaltet ist33 • Denn der Gesetzgeber gibt in diesem Fall die Entscheidung über F. Ossenbühl, Rechtsquellen, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rn. 31. K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn. 2. 31 H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 8, dabei geht es insbesondere um die behördeninterne Gliederung, die Geschäftsverteilung, die Art der Bearbeitung der Akten, die Dienstzeiten sowie die Zuständigkeit und das Verfahren. 32 F. Ossenbühl, Rechtsquellen, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rn. 34 ff. 33 R.Breuer, Kontrolle, NVwZ 1988, 104 (107). 29

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

den künftigen Inhalt seiner eigenen Norm aus der Hand und die Administrative oder ein privater Dritter trifft dann letztlich Entscheidungen, zu denen nach der Kompetenzordnung die Legislative berufen ist34• Die TA-Lärm 1998 ist keine Ergänzungsnorm in diesem Sinne, so daß es aufnähere Untersuchungen zur Verfassungsmäßigkeil des Instituts der Ergänzungsnorm nicht ankommt. Dieses ergibt sich unmittelbar aus § 48 BimSchG, der lediglich zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der BimSchG und der aufgrund des BlmSchG erlassenen Rechtsverordnungen ermächtigt. Es soll insoweit durch die TA-Lärm 1998 keine gewollte Regelungs Iücken ausgefüllt werden, sondern vielmehr nur die bestehenden Regelungen des BimSchG vollzugsgerecht konkretisiert werden35 • Materiell-rechtlich sind die wesentlichen Entscheidungen bereits durch das Gesetz vorgegeben. b) Ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift Die TA-Lärm 1998 ist zum Teil eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift36• Sie liefert Entscheidungsmaßstäbe und Entscheidungsmuster für eine sachgemäße Ausübung eines im BlmSchG eingeräumten Verwaltungsermessens. So dient Nr. 5.1 Abs. 3 als Ermessensrichtlinie für § 17 Abs. 1 BlmSchG und Nr. 5.2 Abs. 1 für § 24 Satz 1 BlmSchG. Nr.5.3 betrifft das Auswahlermessen, wenn mehrere Anlagenbetreiber für nachträgliche Anordnungen in Betracht kommen. Bei technischen Regelwerken wie der TA-Lärm 1998 geht es in der Regel jedoch um die Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen und weniger um die Ausfüllung von Ermessensspielräumen37. c) Norminterpretierende bzw. normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften Von Bedeutung und Schwierigkeit ist die Abgrenzung zwischen norminterpretierenden und normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften sowie die Einordnung der TA-Lärm 1998 in eine der beiden Kategorien. Insbesondere das Rechtsinstitut der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift stellt dabei eine neuere und umstrittene Variante der Verwaltungsvorschriften dar38 • A.Rogmann, Bindungswirkung, S.25; H.D . Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1231). Die TA-Lärm 1998 enthält zum Teil selbst statische Verweise auf private Regelungswerke und ist somit selbst eine Verweisungsnorrn. Im Rahmen der "Begriffsbestimmungen" enthält sie in Nm.2.6, 2.7 und 2.9 statische Verweise auf genau bezeichnete DIN-Vorschriften, so daß diese zum Bestandteil der TA-Lärm 1998 werden und dadurch deren Rechtscharakter annehmen-G.Arndt, Rechtsnorrnverweisung, JuS 1979,784 (785). 36 Vgl. dazuA.Hamann, Rechtsfragen, VerwArch 73 (1982), S.28ff. 37 H.D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); ders., Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1228). 38 H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 9 a. E.; H. Send/er, Verwaltungsvorschriften, UPR 1993, 321 (321); M. Wallerath, Verwaltungsvorschriften, NWVBI1989, 153 ( 153), der zutref34

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B. Rechtsform der TA-Lärm 1998

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aa) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften Die von übergeordneten Behörden erlassenen norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften dienen dazu, die Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen zu bestimmen bzw. zu leiten. Sie geben den nachgeordneten Behörden (besonders auch für unbestimmte Rechtsbegriffe) vollzugsgerechte Interpretationshilfen und gewährleisten so eine einheitliche und vereinfachte Anwendung der jeweiligen Norm39• Während ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften die Ausübung des auf der Rechtsfolgenseite einer Norm eingeräumte Ermessen betreffen, dienen die norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften der Auslegung von Begriffen auf der Tatbestandsseite einer Norm40 • bb) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften Bei normkonkretisierenden bzw. normergänzenden Verwaltungsvorschriften werden aufgrund gesetzlicher Ermächtigung unbestimmte Rechtsbegriffe bzw. "offene" und unvollständige gesetzlicher Tatbestände in rechtssatzmäßiger Weise durch eine Konkretisierung ausgefüllt. Sie haben mit den norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften die Gemeinsamkeit, daß sie letztlich auch dazu beitragen sollen, den Vollzug unbestimmter Rechtsbegriffe zu erleichtern bzw. es zu ermöglichen, die Verfahren zu beschleunigen und die Vorhersehbarkeit behördlicher Entscheidungen zu erhöhen41 • Dabei erfolgt die Konkretisierung nicht durch einen Legislativakt, sondern wird durch die Verwaltung vorgenommen. In Bereichen, die eine schwierige fachliche Bewertung erfordern, können sie als Zwischenschritt auf dem Weg vom Gesetz zum Einzelfall verstanden werden42 • cc) Klassifizierung der TA-Lärm 1998 Ausgehend von diesen Kriterien ist zunächst festzustellen, daß die TA-Lärm 1998 sowohl eine norminterpretierende als auch eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift sein könnte. Wenig geklärt sind derzeit sowohl in der Rechtsprechung als auch in der wissenschaftlichen Literatur die Kriterien, nach denen Verwaltungsvorschriften mit und ohne normkonkretisierende Funktion voneinander abgegrenzt werden. Eine scharfe Abgrenzung dieser beiden Vorschriftenformen ist schwierig, fend das Umweltschutzrecht als Motor zur Neueinschätzung administrativer Regelbildung sieht. 39 P. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84, Rn. 102; H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn.9. «~ A. Rogmann, Bindungswirkung, S. 20. 41 A.Rogmann, Bindungswirkung, S.21;H.D.Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1225). 42 H. Send/er, Verwaltungsvorschriften, UPR 1993, 321 (323); C. Gusy, Recht der Technik, DVB11987, 497 (498).

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

"denn die Interpretation eines unbestimmten Begriffs konkretisiert diesen in gewissem Umfang bereits"43 • Die Abgrenzung zwischen diesen beiden Arten von Verwaltungsvorschriften und die anschließende Einordnung der TA-Lärm 1998 hat jedoch erhebliche praktische Bedeutung, da sie die rechtliche Bindungswirkung der TALärm 1998 beeinflußt, wie im folgenden aufgezeigt wird. Die Kriterien der Abgrenzung werden dementsprechend im Rahmen der Prüfung der Bindungswirkung von Verwaltungsvorschriften ausführlich angesprochen, so daß eine genaue Einordnung der TA-Lärm 1998 in das System der Verwaltungsvorschriften an dieser Stelle unterbleiben kann.

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften Umstritten und nach wie vor weiterhin ungeklärt ist die Frage der Reichweite und Intensität der Rechts- und Bindungswirkung von norminterpretierenden bzw. normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, auf die sich die nachfolgende Untersuchung beschränken soll.

I. Innenwirkung Unstreitig ist schon immer, daß Verwaltungsvorschriften nach klassischen Maßstäben rechtliche Wrrkungen im staatlichen Innenbereich entfalten. Für nachgeordnete Bedienstete bzw. Behörden des gleichen Verwaltungsträgers sind sie immer, und für solche eines anderen Verwaltungsträgers häufig verbindlich44 • 1. Intrasubjektive Verwaltungsvorschriften Soweit es dabei um intrasubjektive Verwaltungsvorschriften geht, werden sie als Anweisungen an nachgeordnete Behörden und Bedienstete innerhalb eines Verwaltungsträgers verstanden, wo sie ihre Wirkung kraft der Geschäftsleitungs- und/oder Organisationsgewalt der vorgesetzten Stelle entfalten. Innerhalb der Verwaltungshierarchie sind die nachgeordneten Stellen gebunden45 • In einer hierarchisch orga43 H. Send/er, Verwaltungsvorschriften, UPR 1993, 321 (323), der auch treffend anmerkt, daß dieses jedenfalls dann gelte, "wenn sich die Interpretation nicht darin erschöpft, den zu interpretierenden unbestimmten Begriff durch eine noch größere Zahl ebenso unbestimmter Begriffe zu umschreiben und also eher zu verunklaren denn zu konkretisieren"; vgl. auch H. D. Jarass, Regelwerk, S.367 (381); H.-J.Koch, in: GK-BimSchG, §48, Rn.68; BVerwG, Beschl. vom 10.01.1995 -7B 112.94- DVB11995, 516 (517); VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 28.06.1995- 10 S 2509/93- NVwZ 1996, 297 (298); vgl. auch BVerwG, Beschl. vom 21.03.1996- 7 B 164.95- NuR 1996, 522 (523). 44 Vgl. schon H.Klein, Rechtsqualität, S.l63 (175); H.D. Jarass, BlmSchG, § 48, Rn.l4; K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn. 5. 4' Für den einzelnen Amtswalter wird die Bindungswirkung durch die gesetzlich begründete Gehorsams- und Amtswahrnehmungspflicht individuell umgesetzt. Der Geltungsgrund für

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

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nisierten Exekutive obliegt die Kompetenz, die Rechtsanwendung im Einzelfall gleichmäßig und vorhersehbar zu machen, entsprechend einer gestuften Funktionsverantwortung der übergeordneten zentralen Stelle. Sie hat die grundlegenden Entscheidungen vorzuzeichnen und über voraussehbare Konfliktlagen zu entscheiden46 • 2. Intersubjektive Verwaltungsvorschriften Problematisch ist die Bindungswirkung im lnnenbereich, soweit es um intersubjektive Verwaltungsvorschriften geht. Intersubjektive Verwaltungsvorschriften werden von einem anderen Verwaltungsträger angewandt, als sie erlassen wurden, so daß eine Bindung wegen des unterschiedlichen Rechtskreises und der somit fehlenden hierarchischen Nachordnung nicht unmittelbar besteht. Ohne das Vorliegen weiterer Voraussetzungen bleibt der Geltungsanspruch nach herkömmlicher Meinung auf den Innenbereich beschränkt und bei der Überschreitung der Grenzen dieser Autonomie erlischt die rechtliche Bindungswirkung. Es istjedoch möglich, daß ein Verwaltungsträger durch die Verfassung oder durch ein Gesetz zum Erlaß weitergehender Verwaltungsvorschriften, die auch für andere Verwaltungsträger verbindlich sind, ermächtigt wird47, wie dieses etwa allgemein durch Art. 84 Abs. 2, 85 Abs. 2 Satz 1 GG vorgesehen ist4.

II. Faktische Außenwirkung In der Verwaltungspraxis erlangen die Verwaltungsvorschriften ihre besondere Bedeutung zunächst dadurch, daß sie (auch ohne rechtliche Verbindlichkeit im Außenverhältnis) faktisch über den verwaltungsinternen Bereich hinausreichen und so Verwaltungsvorschriften gewöhnlicher Prägung in diesem Bereich ist also letztlich die Autonomie der Verwaltung zur Regelung ihrer inneren Belange bei der Bewältigung der zentralen ursprünglichen Aufgabe des Gesetzesvollzugs- F.Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 36; U.DiFabio, Verwaltungsvorschriften, DVB11992, 1338 (1344). 46 H. Hill, Verwaltungsvorschriften, NVwZ I989, 40I (405). Die Bedeutung der Verwaltungsvorschriften im staatlichen Innenbereich erschöpft sich jedoch nicht in dieser Bindungswirkung. Vielmehr ist eine effektive und ökonomische Verwaltungstätigkeit ohne die Verwendung von Verwaltungsvorschriften kaum denkbar, da es dem einzelnen Amtswalter mangels Qualifikation und Vorbildung häufig an der Möglichkeit fehlt, komplizierte Normen auszulegen und anzuwenden. Auch wird die ,,Einheit der Verwaltung" gewahrt und einer dezentralen Entscheidungsverteilung hin zum einzelnen Amtswalter entgegengewirkt, so daß die Gefahr des subjektiven Rechtmäßigkeitsurteils des einzelnen Amtswalters im Verhältnis zum objektiven Gehalt der Rechtsnorm an Gewicht verliert- in diesem Sinn M. Schröder, Stand der Dogmatik, S. I (I4). 47 H.Maurer, Verwaltungsrecht, §24, Rn.19. 48 Bei den innenwirksamen Verwaltungsvorschriften entfällt die Bindung, wenn die Verwaltungsvorschrift gegen eine Rechtsvorschrift verstößt, da der Vorrang des Gesetzes beachtet werden muß- H. D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (I 06); Hansmann verneint die Verbindlichkeit jedoch nur, wenn die Verwaltungsvorschrift mit dem materiellen Recht offensichtlich nicht vereinbar ist- K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn. 6.

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

die Rechtswirklichkeit bestimmen. Dieses gilt unabhängig davon, ob man ihnen die Qualität eines (Außen-) Rechtssatzes zubilligt oder ihnen eine rechtliche Verbindlichkeit zwischen verschiedenen Rechtssubjekten beimißt Sie erzielen jedenfalls Außenwirkung dadurch, daß sich Behörden und Amtswalter an Verwaltungsvorschriften zu halten haben (s.o.) und ihre nach außen gerichteten Rechtshandlungen von diesen vordeterminiert werden. In diesem Sinne erlangen sie also faktische Außenwirkung49 und nehmen jedenfalls mittelbar eine gewisse außenrechtssteuernde Funktion wahr50•

111. Bisherige Konstruktionen einer rechtlichen Außenwirkung Neben dieser anerkannten faktischen Außenwirkung ist umstritten, ob auch eine (mittelbare oder unmittelbare) rechtliche Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften in dem Sinne gegeben ist, daß eine Rechte und Pflichten begründende Wirkung der Verwaltungsvorschriften für den Bürger und ihre Verbindlichkeit für die Gerichte bei der Überprüfung behördlicher Entscheidungen besteht51 • Dabei wird unabhängig von der Frage, ob eine solche Bindungswirkung dogmatisch überhaupt begründet werden kann, allgemein anerkannt, daß ein praktisches Bedürfnis für eine zumindest begrenzte rechtsverbindliche Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften besteht52• Es kann nicht übersehen werden, daß die Verwaltungsvorschriften in der Staats- und Verwaltungspraxis seit langem und wegen der fortschreitenden Technisierung in immer noch zunehmendem Maße im Verhältnis zwischen Bürger und Staat eingesetzt werden53 • Es wird in der Praxis als unbefriedigend empfunden, daß insbesondere im Umwelt- und Technikrecht die Vorschriften häufig in einem aufwendigen Verfahren unter Heranziehung von Sachverständigen und anderen beteiligten Kreisen ergangen sind und dann in ihrer unmittelbaren rechtlichen Bedeutung H.Maurer, Verwaltungsrecht, §24, Rn. 20. H.-J. Papier, Bedeutung, S. 159 (160); M. Schröder, Stand der Dogmatik, S. 1 (1 f.). Die Verwaltungsentscheidungen werden maßgeblich durch Verwaltungsvorschriften mitgeprägt und diese sind zum Teil von vomherein auf diese Doppelwirkung nach innen und außen ausgerichtet, so daß sie faktisch auf rechtlich zunächst nicht genau definierte Weise eine Wirkung auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger bzw. Verwaltung und Rechtsprechung entfalten. Dieses gilt entsprechend ihrer Funktion in weit intensiverem Maße für die Gruppe der verhaltenslenkenden Verwaltungsvorschriften als für die organisatorischen Regelungen. In der Praxis wird dieses insbesondere an der Vielzahl der Steuerrichtlinien deutlich, die das Handeln der Finanzverwaltung maßgeblich prägen und in ihren Auswirkungen von erheblicher finanzieller Bedeutung sind. Von ähnlicher fiskalischer Bedeutung sind die Subventionsrichtlinien, welche die Art und den Umfang der Förderung, die Voraussetzungen und das Verfahren für die Gewährung staatlicher Finanzhilfen bestimmen oder die ministeriellen Auslegungsvorschriften zum Wehrptlichtgesetz, die den vitalen Lebenskreis der Bürger oft stärker und nachhaltiger berühren als Gesetz und Verfassung und von zentraler Bedeutung für die Rechtsposition dieser sind- vgl. F. Ossenbühl, Rechtsquellen, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rn. 46. 51 K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn. 8. 52 H.Hill, Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989,401 (402). 53 H.-J. Papier, Bedeutung, S. 159 (159). 49

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C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

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nicht über den Bereich des Verwaltungsträgers herauskommen sollen. Dieses Unbehagen gilt nicht nur im Verhältnis der Behörden zum Bürger, sondern auch für die Reichweite und Intensität der Verbindlichkeit für die Gerichte54 • Ausgehend von diesem praktischen Bedürfnis nach einer weiterreichenden Beachtlichkeit insbesondere von fachrechtlichen Verwaltungsvorschriften läßt sich im Rahmen der lebhaften wissenschaftlichen Diskussion eine gemeinsame Linie dahingehend feststellen, daß die verschiedenen Lösungsansätze aus einer rechtsfolgenorientierten Sichtweise heraus gesucht werden55 • Es wurden dabei bisher verschiedene Möglichkeiten der Herleitung einer weitergehenden Bindungswirkung diskutiert.

1. Allgemeiner Gleichheitssatz

Zu einer Außenwirkung der Verwaltungsvorschriften würde man gelangen, wenn es zu einer Selbstbindung der Verwaltung im Rahmen der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen kommt. Der Behörde wäre es durch den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt, ohne das Vorliegen eines sachlichen Grundes56 von der bisherigen Verwaltungspraxis bei der Anwendung einer Verwaltungsvorschrift abzuweichen, so daß mittelbar eine Bindung an die Verwaltungsvorschrift eintreten würde und ihnen somit im Ergebnis eine Außenwirkung zugesprochen werden könnte. Dabei müßte gleichwohl berücksichtigt und hervorgehoben werden, daß die nach außen wirkende Bindung nicht von der Verwaltungsvorschrift selbst, sondern nur von der an Art. 3 Abs. 1 GG zu messenden Verwaltungspraxis ausgehen würde57 • Die Verwaltungsvorschriften könnten also nach dieser Konstruktion allenfalls mittelbar eine rechtliche Außenwirkung hervorrufen58. Eine unmittelbare Außenbindung im engeren Sinne würde sich von vomherein nicht ergeben. S4 H.Hill, Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989,401 (402); H.D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); ders., Regelwerk, S. 367 (379); a.A. in weiten Teilen H.-J. Koch, in: GK-BimSchG, § 48, Rn. 71 ff. ss So ausdrücklich C. Bönker, Umweltstandards, S. 63. Das bunte Nebeneinander unterschiedlicher Handlungs- und Rechtsformen scheint im übrigen aber eher ein Problem der Theorie als ein solches der Praxis zu sein. Gusy weist daraufhin, daß sich aus der Sicht der meisten unmittelbar Beteiligten die tradierten Formen der Verrechtlichung technischer Regelwerke in der Praxis bewährt haben- C. Gusy, Probleme, NVwZ 1995, 105 (107). 56 G.Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Art.3 Abs.l, Rn.431. 51 A. Rogmann, Bindungswirkung, S. 36; H. D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); ders., Regelwerk, S. 367 (379). Diese WÜrde freilich durch die Verwaltungsvorschriften veranlaßt, zumal wegen der geltenden Gehorsamspflicht der Bediensteten der öffentlichen Verwaltung eine tatsächliche Vermutung besteht, daß sich Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis decken. 58 H.Maurer, Verwaltungsrecht, §24, Rn.22; U.Guttenberg, JuS 1993, 1006 (1008).

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

a) Erster Anwendungsfall Daneben würde das Problem bestehen, daß unter konstruktiven Gesichtspunkten eine Bindung bei dem "ersten Anwendungsfall" kaum begründbar ist, da sich dann eine entsprechende Verwaltungspraxis als Grundlage der Gleichheitsbindung noch nicht gebildet hat. Eine Selbstbindungkraft Verwaltungspraxis setzt im allgemeinen eine ständige Verwaltungspraxis voraus59, so daß mindestens zwei Vergleichsfalle vorliegen müssen. Wollte man dennoch dogmatisch "sauber" eine Bindungswirkung herleiten, müßte man ein Verwaltungshandeln fingieren, um so gewissermaßen eine "antizipierte Verwaltungspraxis" zu erhalten. In diesem Fall soll nach Auffassung des BVerwG diese im voraus bekanntgegebene "antizipierte Verwaltungspraxis" bereits durch die erlassenen Verwaltungsvorschriften selbst bewirkt werden können60• Es soll demnach ausreichen, daß die Verwaltungsvorschriften erlassen und publiziert, aber noch nicht angewandt worden ist. Begründet wir diese Ansicht damit, daß es nicht nur wirklichkeitsfremd, sondern auch dysfunktional wäre, wenn man für eine Selbstbindung erst die tatsächliche Befolgung der Verwaltungsvorschrift durch die allgemein angewiesenen Beamten abwarten müßte61 • Außerdem dürfe der "erste Anwendungsfall", von dem aus dann nach traditioneller Ansicht über die Bildung einer vorangegangenen Kette gleichartiger Verwaltungsakte der Bindungsmaßstab für die Verwaltung gebildet wird, nicht isoliert gesehen werden. Er müsse vielmehr als erster Teil der Verwaltungspraxis bzw. als allgemeines Vollzugsprograrnm verstanden werden, also als Ausdruck der "Verwaltungsmaxime"62 • Es kann bei diesem pragmatischen Ansatz jedoch nicht übersehen werden, daß er zu konstruktiven Widersprüchen führt63 • Der Grund für die (mittelbare) Außenwirkung 39 F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 49; H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 22. 60 BVerwG, Urt. vom 29.04.1971- 2C20.69- DÖV 1971 , 748 (748); BVerwG, Urt. vom 24.03.1977- 2 C 14.75 - BVerwGE 52, 193 (199); BVerwG, Urt. vom 07.05.1981 2C42.79- DÖV 1982, 76 (76); BVerwG, Urt. vom 07.05.1981- 2C5.79- DVB11982, 195 (196f.). 61 M. Wallerath, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NWVB11989, 153 (162), der bei diesem Ansatz jedoch Probleme sieht, "wenn die Verwaltungsvorschrift die zu konkretisierende Norm in unterschiedlicher Richtung ausdifferenziert und ihre tatsächliche Anwendung durch die nachgeordneten Behörden das Differenzierungsschema noch nicht ausgeschöpft hat." 62 In diesem Sinne: M. Wallerath, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, NWVBl 1989, 153 (162); vgl. auch R. Stober, in: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 24, Rn. 26. 63 Ossenbühl merkt insoweit mit Recht an, daß diese Behelfskonstruktion das gesamte System der Selbstbindungkraft Gleichbehandlung sprengen würde. Er sieht darin gleichwohl den Anknüpfungspunkt für eine fast unmerkliche, aber entscheidende Wendung, die in ihrer Konsequenz ein originäres Administrativrecht begründen soll. Praktisch würde die auf Art. 3 Abs. 1 GG gestützte Selbstbindungskonstruktion aufgegeben, da auch nicht mehr ein administratives Handeln für die ständige Verwaltungspraxis maßgebend sei, sondern die Bindungswirkung gleichsam vorgelagert würde und auf einen in den Verwaltungsvorschriften verlautbarten Willensakt der Verwaltung selbst beruhe- F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 49;

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

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der Verwaltungsvorschriften beruht nur auf einer Gleichbehandlung im Rahmen einer ständigen Verwaltungspraxis64 • Im Falle der Fiktion einer im voraus bekanntgegebenen Verwaltungspraxis durch den Erlaß einer Verwaltungsvorschrift würde der Grund der Bindung an die Verwaltungsvorschrift durch die Verwaltungsvorschrift selbst begründet werden. Es würde in Wahrheit also zu einer Selbstbindung an die Verwaltungsvorschrift selbst kommen65 • Die dogmatische Grundlage der mittelbaren Außenwirkung durch die von Art. 3 Abs. 1 GG vermittelte Selbstbindung an eine tatsächlich durchgeführte ständig Verwaltungspraxis wird so verlassen66 •

b) Abgeschwächte Bindungswirkung Außerdem würden sich insoweit qualitative Unterschiede zu der generellen Bindung an Rechtsnormen im engeren Sinne ergeben. Die Selbstbindung der Verwaltung gilt nicht in besonders gelagerten atypischen Ausnahmefällen, da dann von der Verwaltungspraxis abgewichen werden kann, auch wenn dieses möglicherweise einen Verstoß gegen den Inhalt der Verwaltungsvorschrift darstellt. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt dann nicht vor, zumal ein Abweichen von der Verwaltungspraxis sogar geradezu geboten sein kann67 • Gewonnene Erfahrungen der Verwaltung können jederzeit68 zu einer generellen Aufgabe des gesamten Entscheiders., Rechtsquellen, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6, Rn. 50; so auch U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung, JuS 1993, 1006 (1008). 64 G.Dürig, in: Maunz/Dürig/Henog, GG, Art.3 Abs.l, Rn.432. 65 M.Schröder, Stand der Dogmatik, S.1 (17). In diesem Sinne interpretieren Rogmann (A. Rogmann, Bindungswirkung, S. 41) und Schmidt (W. Schmidt, Gleichheitsbindung, JuS 1971, 184 (185)) zwei ältere Entscheidungen des BVerwG (BVerwG, Urt. vom 16.04.19695C97.68-BVerwGE32,16(17f.))undBVerwG, Urt. vom 10.12.1969-8C104.69-BVerwGE 34, 278 (280)). Diese Entscheidungen werden so verstanden, daß die Selbstbindung der Verwaltung unmittelbar auf die Verwaltungsvorschriften gestützt werden können, ohne daß zuvor eine ständige Verwaltungspraxis zu ermitteln sei. Es wird jedoch darauf hingewiesen, daß letztlich auch in diesem Fall eine Anknüpfung an Art. 3 Abs. 1 GG als Transformationsnorm erfolgen muß. Es bleibt dem Bürger also bei dieser Konstruktion in jedem Fall verwehrt, sich zur Begründung einer Selbstbindung der Verwaltung unmittelbar auf die Verwaltungsvorschriften zu berufen. 66 U. Gutrenberg, Unmittelbare Außenwirkung, JuS 1993, 1006 (1 008). 61 BVerwG, Beschl. vom 04.04.1985-1 A 16.85 -DÖV 1985,682 (682). Aus der Anknüpfung an Art. 3 Abs. 1 GG und die so vermittelte Selbstbindung der Verwaltung an die ständige Verwaltungspraxis folgt zudem, daß die (mittelbare) Außenbindung ganz fällt, soweit eine Landesverwaltung generell von einer bestimmten Regelung einer Bundes-Verwaltungsvorschrift abweicht oder eine Behörde generell oder überwiegend eine Regelung einer Verwaltungsvorschrift nicht beachtet, denn das durchgehende Abweichen von einer Verwaltungspraxis stelltkeinen Verstoß gegen Art. 3 Abs.l GGdar-vgl. H.D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); ders., Regelwerk, S. 367 (380); BVerwG, Beschl. vom 08.04.19973C6.95- NVwZ 1998,273 (274). 68 Dürig fordert insoweit, daß auch bei der generellen vom Einzelfalllosgelösten Änderung der Verwaltungspraxis ein sachlicher Grund vorliegen muß, damit die Änderung der Verwaltungspraxis zulässig sei, wobei die "Wichtigkeit" des notwendigen sachlichen Grundes mit zu-

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

dungsprogrammsoder einzelner Elemente führen69• Die Verwaltungsvorschrift als Grundlage des Selbstbindungsprogramms der Verwaltung entfaltet dann gar keine Wirkung mehr70 • c) Ermessensbegründende Handlungsfreiheit

Außerdem ist noch entscheidend zu beachten, daß es in der hier interessierenden Variante des Umwelt- und Technikrechts um die Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch Verwaltungsvorschriften gehen soll. Die dogmatische Anknüpfung an Art. 3 Abs. l GG und die ständig durchgeführte Verwaltungspraxis sind insoweit nur wenig hilfreich. Sie können nur dann von Bedeutung sein, wenn der Verwaltung ein rechtlicher Spielraum zukommt und die Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung bzw. Lenkung von Ermessenselementen oder echten Beurteilungsspielräumen verwendet werden71 • Ohne einen eigenen Spielraum der Verwaltung, innerhalb dessen mehrere verschiedene Entscheidungen rechtlich zulässig sind, scheidet eine Selbstbindung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG aus, denn eine solche Bindung kann nur von einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis herbeigeführt werden. Einen Anspruch auf Fehlerwiederholung gibt es nicht72 • Die TA-Lärm 1998 gibt der Verwaltung zwar zum Teil eine ermessensbegründende Handlungsfreiheit'3• Soweit sie insoweit zur Ausfüllung von Ermessensspielräumen dient, ist eine Selbstbindung gemäß Art.3 Abs.l GG denkbar74 • Häufig dienen Technische Anleitungen wie die TA-Lärm 1998 der Verwaltung jedoch nicht bei der Auswahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Rechtsfolgen75 • Ihr Zweck besteht vornehmender Dauer der Übung größer werden müsse. Er begründet das damit, daß eine Abweichung von der bisherigen Praxis und vom bisherigen Differenzierungsschema die Vermutung der Ungerechtigkeit bzw. der "Sachwidrigkeit" gegen sich habe und deshalb die Behörde in einer Art Beweislastumkehr hieb- und stichfest die Gründe für die Abweichung von der bisherigen Übung benennen müsse- G. Dürig, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Art. 3 Abs. I, Rdnrn. 439 und 450. Maurer merkt dagegen mit Recht an, daß dieser Ansatz zwar rechtspolitisch zu billigen sei, aber- mit Ausnahme der Unzulässigkeil einer willkürlichen Änderung der Verwaltungspraxis zum Schaden des Bürgers - ,,keine gerichtlich überprüfbare Verpflichtung" sei-H. Maurer, Kontinuitätsgewähr, in: HStR III, § 60, Rn. 98. 69 F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 52. 70 Ein ähnliches Vorgehen durch die Behörde ist bei Gesetzen oder Rechtsverordnungen nicht ohne weiteres möglich, da diese dem Grunde nach ausnahmslos Beachtung fordern, sofern sie nicht selbst Einschränkungen enthalten oder gegen höherrangiges Recht verstoßen. 71 R.Breuer, Rezeption, S. 46 (72); H. D. Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); ders., BlmSchG, § 48, 15 a. E.; F. Mühlenbruch, Norrnkonkretisierung, S. 65; U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung, JuS 1993, 1006 (1011). n H. M.; H. D. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 3, Rn. 36; U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung,JuS 1993, 1006(1008); BVerwG, Urt. vom 26.02.1993-8C20.92-BVerwGE 92, 153 (157). 73 Siehe oben B II 2 b. 74 Vgl. K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1 , Nr.1, Rn. 25. 7S So zur TA-Abfall: F. Mühlenbruch, Norrnkonkretisierung, S. 67.

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

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nehmlich in der näheren Ausgestaltung eines unbestimmten Rechtsbegriffs wie den der "schädlichen Umwelteinwirkung" nach den §§ 3 Abs.1, 5 Abs. 1 Nr. 1, 22 Abs. 1 Nr.l BlmSchG auf der "Tatbestandsseite". Insoweit sind sie also keine Ermessensrichtlinien, sondern finden ihren Sinn in der tatbestandliehen Erfassung von immissionsschutzrechtlichen Sachverhaltskonstellationen. d) Kein echter Beurteilungsspielraum

Scheidet die Möglichkeit einer Selbstbindung mangels ermessensbegründender Handlungsfreiheit also regelmäßig (bzw. in bezugauf die TA-Lärm 1998 überwiegend) aus, könnte eine Selbstbindung nur bejaht werden, wenn der Verwaltung ein echter Beurteilungsspielraum auf der Tatbestandsseite einer Norm eingeräumt wurde76 • Herleiten ließe sich eine Selbstbindung der Verwaltung in diesem Fall unter Verwendung eines umfassenden und einheitlichen Ermessensbegriffs, der die herrschende Differenzierung zwischen Entscheidungsvoraussetzungen und Rechtsfolgen aufhebt77 und es so ermöglicht, daß auch eine Selbstbindung im Rahmen des Beurteilungsspielraums möglich ist, da dann die Verwaltung wie bei der "normalen" Ermessensausübung an den Gleichheitssatz gebunden sein könnte. Eine so begründete Selbstbindung der Verwaltung setzt jedoch voraus, daß der Exekutive überhaupt ein Beurteilungsspielraum bei der abstrakten Auslegung der unbestimmten Gesetzesbegriffe auf der Tatbestandsseite zukommt78. Die Zubilligung eines Beurteilungsspielraums zugunsten der Exekutive wird vornehmlich auf die Vertretbarkeilslehre von Ule 19 gestützt, nach der in bestimmten Grenzfällen die Verwaltungsgerichte bei mehreren Entscheidungsmöglichkeiten die von der Verwaltungsbehörde getroffene Entscheidung als rechtlich vertretbar zu respektieren und ihrem eigenen Urteil zugrunde zu legen haben80• Es wird von den Vertretern 76 Vgl. zum Ganzen: F.Mühlenbruch, Normkonkretisierung, S.67ff.; H.-J. Papier, Bedeutung, S.159 (160); U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung, JuS 1993, 1006 (1011). 11 G.Schmidt-Eichstaedt, Ermessen, S.173 (176f.). 78 Andernfalls könnte es nicht zu einer Selbstbindung der Verwaltung kommen, da hier dann wiederum der Grundsatz gelten würde, daß es eine Gleichheit im Unrecht nicht gibt. Letztlich führt diese Frage zu der besonders verfassungsrechtlich zu behandelnden Problematik, ob ein Beurteilungsspielraum der Verwaltung im Einzelfall anzuerkennen ist. Dies könnte sich unter Berücksichtigung der methodisch unvermeidbaren Ungewißheit über die einzig richtige Gesetzesauslegung ergeben- vgl. auch M. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 40, Rn. 149; H. Kind, Verwaltungsvorschriften, DÖV 1988, 679 (681) m. w. N. 79 C.H. Ule, Ermessen, DVB11973, 756 (758f.); ders., Rechtsbegriffe, S. 309ff.; ders., Verwaltungsprozeßrecht, § 2 I; ders., Rechtsstaat, VerwArch 76 (1985), S. 1 (16). 80 Unbestimmte Begriffe seinen danach als Rechtsbegriffe nicht in dem Sinne eindeutig, daß sie in jedem Anwendungsfall nur zu einem Ergebnis führen können. Anders als bei bestimmten Begriffen würde es keine einzige Grenze geben, die ein assertorisches Urteil über die Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit einer Erscheinung zum Begriff ermöglicht. Vielmehr würde es im Wesen der unbestimmten Rechtsbegriffe als normative Begriffe liegen, daß sie von der anwendenden Behörde eine Wertung verlangen, um überhaupt anwendbar zu sein. In nicht eindeutigen Fällen sei jede der möglichen Entscheidungen der Behörde als vertretbar und damit

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2. Teil: Bindungswirlcung der TA-Länn

dieser Lehre jedoch ausdrücklich hervorgehoben, daß diese Selbstbeschränkung der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung nur für Grenzfälle gelten könne, da jede weitergehende Beschränkung der Kontrolle auf verfassungsrechtliche Hindernisse stoßen würde81 • Letztlich handelt es sich bei verbindlichen Entscheidungen der Verwaltung aufgrund eines Beurteilungsspielraums immer um die Ausübung von öffentlicher Gewalt, so daß dem einzelnen Bürger bei der Behauptung eines Eingriffs in seine individuellen Rechte der Rechtsweg gemäß Art. 19 Abs. 4 GG offensteht82. Dementsprechend schließt das BVerfG eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer Gewalten grundsätzlich aus, behält sich jedoch die Möglichkeit von Ausnahmen bei normativ eröffneten Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräumen vor83, worauf später noch einzugehen ist. Im Ergebnis kann also der Verwaltung bei der Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs "schädliche Umwelteinwirkung" ohne weiteres kein tatbestandlieber Bewertungsfreiraum zugebilligt werden84.

e) Zwischenergebnis Eine (mittelbare) Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften, die auf der Talbestandsseite einer Norm unbestimmte Rechtsbegriffe konkretisieren, kann somit im Umwelt- und Technikrecht unter keinem Gesichtspunkt über Art. 3 Abs. 1 GG als Transformationsnorm bzw. durch eine ständige Verwaltungspraxis hergeleitet werden.

als rechunäßig anzusehen, woraus sich dann auch eine Beschränkung des richterlichen Prüfungsrechts ergebe, soweit es um die Nachprüfbarkeil von Grenzfallen gehe. Für eine Rechtskontrolle der Verwaltung im eigentlichen und strengen Sinn ist danach also kein Raum mehr, wenn der Richter anerkennen muß, daß verschiedene Beurteilungen und Würdigungen eines Sachverhalts durch den unbestimmten Rechtsbegriff gedeckt werden- vgl. dazu grundlegend C. H. Ule, Rechtsbegriffe, S. 309 (309 f. und 328). In diesem Sinne auch Kopp, der im Falle einer vollen gerichtlichen Überprüfung und gegebenenfalls Ersetzung der wertenden Beurteilung eines Sachverhalts die Grenzen einer sinnvollen Verteilung der Aufgaben der Verwaltung und der Gerichte erreicht sieht und bei unbestimmten Rechtsbegriffen die gerichtliche Überprüfung auf die "Vertretbarkeit" der Beurteilung durch die Behörde beschränken möchte- F. 0 . Kopp, Grenzen, BayVBl1983, 673 (679). 81 C. H. Ule, Rechtsbegriffe, S. 309 (328). 82 Grundsätzlich besteht ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf vollständige Nachprüfung aller staatlichen Maßnahmen in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht, was eine zureichende Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis der Gerichte voraussetzt - H. Schulze-Fielitz, in: Dreier I, GG, Art. 19 IV, Rn. 87 m. w. N. 83 BVerfG, Beschl. vom08.07.1982-2BvR 1187/80-BVerfGE61, 82 (111). 84 So auch R. Breuer, Genehmigungsverfahren, DVB11978, 28 (34); H.D Jarass, Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108); M . Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, §40, Rn.l47.

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2. Grundsatz des Vertrauensschutzes Zum Teil wird als Grundlage für eine Bindungswirkung an Verwaltungsvorschriften auch der Grundsatz des Vertrauensschutzes herangezogen85 • Dieser Grundsatz würde verlangen, daß die Verwaltungsbehörden nach den von ihnen erlassenen und gegebenenfalls veröffentlichten Verwaltungsvorschriften verfahren86 • Da diese dem Bürger als Orientierung dazu dienen, wann mit einem Tätigwerden der Behörde zu rechnen sei, wären die Verwaltungsbehörden grundsätzlich an die Verwaltungsvorschriften gebunden. Auch wenn zuzugeben ist, daß das Prinzip von "Treu und Glauben" zum normativen Fundament einer jeden Rechtsordnung gehört und seine Übernahme aus dem bürgerlichen Recht in das Verwaltungsrecht dem Grunde nach unbestritten möglich ist87, kann dieser Ansatz ebenfalls nicht überzeugen. Es mangelt in der Regel bereits an einer tauglichen Vertrauensgrundlage. Ungeachtet dessen, daß sich Verwaltungsvorschriften nach herkömmlicher Auffassung nur an Behörden richten und es jedenfalls nach klassischen Maßstäben damit an einer gezielt an den Bürger adressierten Erklärung oder einem sonstigen Verhalten der Verwaltung, das einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand schafft, fehlt88 , ergibt sich eine derartige Vertrauensgrundlage auch nicht aus einer allgemeinen öffentlichen Bekanntgabe. In der Regel geht aus dem Inhalt der Verwaltungsvorschriften hervor, daß diese sich an die nachgeordneten Behörden und Beamten wenden89• Jedenfalls kann der Bürger nicht annehmen, daß die Verwaltungsvorschriften an ihn und nicht an die Behörden adressiert sind90• Etwas anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn eine Verwaltungsvorschrift wegen konkreter Umstände als eine Art Zusicherung an bestimmte Personen gewertet werden91 könnte92 , was bzgl. der TA-Lärm 1998 nicht anzunehmen ist93 • So ausdrücklich für die TA-Lärm 1968 Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 1, S. 56f., Rn. 10f. Siehe dazu H.Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 24. 87 Vgl. bereits H. Klein, Rechtsqualität, S. 163 (179); E. Forsthoff, Verwaltungsrechts, S. l68f. 88 H. Klein, Rechtsqualität, S. 163 (180); F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn.49. 89 H. Maurer, Verwaltungsrecht, § 24, Rn. 24; ders., Kontinuitätsgewähr, in: HStR III, § 60, Rn.94. 90 A . Rogmann, Bindungswirkung, S.43. 91 H.Maurer, Verwaltungsrecht, §24, Rn.24. 92 In diesem Sinne ist auch die oft zitierte Entscheidung des BVerwG vom 17.04.1970 zu verstehen, in der es um eine im Bundesanzeiger veröffentlichte Ausschreibung einer staatlichen Außenhandelsstelle ging, mit der Importeure aufgefordert wurden, Anträge für Genehmigungen zur Einfuhr von Gemüsekonserven abzugeben. Dort wurde die Bindungswirkung bejaht, da durch die Ausschreibung der Kreis der begünstigten Personen benannt wurde und die Verwaltung aufgrund dieser Verlautbarung unmittelbar unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzesgebunden wurde-BVerwG, Urt. vom 17.04.1970-7C60.68-BVerwGE 35, 159 (161 f.). Aus diesem Grund kann diese Entscheidung aber auch nicht verallgemeinert werden, denn die Ausschreibung ist zur Erreichung ihres Zwecks immer an die Öffentlichkeit gerichtet 8s

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

3. Antizipiertes Sachverständigengutachten Das BVerwG hat in der Vergangenheit lange Zeit eine "gewisse Verbindlichkeit" von Verwaltungsvorschriften über die Figur des sog. "antizipierten Sachverständigengutachtens" hergeleitet. a) Prozeßrechtliche Beachtlichkeif

Zur Begründung einer gewissen Außenwirkung besonders bei Verwaltungsvorschriften auf dem Gebiet des Umwelt- und Technikrecht hat das BVerwG verstärkt den sachlichen Aussagegehalt sowie das von Sachkunde geprägte Aufstellungsverfahren der Verwaltungsvorschriften betont. Es hat darauf aufbauend im sog. "Voerde-Urteil"94 einer auf§§ 48, 51 BlmSchG gestützten Verwaltungsvorschrift beweisrechtliche Bedeutung für die Gesetzesanwendung beigemessen und so einen prozeßrechtlichen Lösungsansatz aus der Literatur aufgegriffen, der zu einer reduzierten Kontrolldichte95 durch die Gerichte führt. So hebt insbesondere Breuer in diesem Zusammenhang die inhaltlichen und prozeduralen Qualitäten von technischen Verwaltungsvorschriften wie der TA-Luft und der TA-Lärm hervor96 • Zwar wird insoweit eingeräumt, daß sich daraus keine unmittelbare normative Bedeutung dieser Vorschriften ergebe. Aber durch die obligatorische Anhörung der beteiligten Kreise gemäß §51 Blm~chG, deren Stellungnahmen in der Regel von sachverständigen und unabhängigen Ausschüssen der betreffenden Verbände und Vereinigungen bzw. anderen Fachleuten erarbeitet wurden, hätten diese Verwaltungsvorschriften als Produkt einer Konsensbildung aufgrunddes Aufstellungsverfahrens und der Merkmale der regelbildenden Ausschüsse die Qualität eines "antizipierten Sachverständigengutachtens"97. Das BVerwG hat im "Voerde-Urteil" in diesem Sinne die in der und stellt wegen dieser Ausrichtung schon keine Verwaltungsvorschrift dar-H.Maurer, Kontinuitätsgewähr, in: HStR III, § 60, Rn. 95. 93 Mit Ossenbühl ist darüber hinaus anzumerken, daß die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes durch den Bürger ein entsprechendes Vertrauensverhalten desselben voraussetzt- F. Ossenbühl, Rechtsetzung, in: HStR III, § 65, Rn. 49. Ein solch gezieltes Vertrauensverhalten wird in der Praxis häufig aber nicht vorliegen. 94 BVerwG, Urt. vom 17.02.1978- BVerwG 1 C 102.76- BVerwGE 55, 250 (256ff.); K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, §48, Rn. 9. 95 Kritisch bzgl. des in diesem Bereich verwendeten Begriffs der "Kontrolldichte" Kunert. Nach seiner Auffassung führe der Begriff "Kontrolldichte" bereits terminologisch in die falsche Richtung, denn es ginge nicht darum, wie intensiv der Richter die Verwaltungsentscheidung kontrollieren dürfe, sondern darum, wo die Grenzen der Kontrolle lägen und wo jenseits dieser Linie Verwaltungsverantwortung durch justizielle Dezision ersetzt werden würde-F.-J.Kunert, Normkonkretisierung, NVwZ 1989, 1018 (1018). 96 R.Breuer, Rezeption, AöR 101 (1976), S.46 (82ff.); ders., Immissionsschutzrecht, NJW 1977, 1025 (1029); ders., Umweltschutzrecht, NJW 1979, 1862 (1867), weitere Nachweise bei F. Mühlenbruch, Normkonkretisierung, S. 52. 97 R. Breuer, Genehmigungsverfahren, DVBl 1978, 28 (35). Die einschlägigen Regelwerke wären demnach nichtförmliche Beweismittel, die im Sinne eines qualifizierten Erfahrungssat-

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Verwaltungsvorschrift festgelegten Immissionswerte als Ausdruck eines "antizipierten Sachverständigengutachtens" gewertet, das für das kontrollierende Gericht bedeutsam sei98 • Die als antizipierte Sachverständigengutachten verwendeten technischen Regeln könnten indirekt rezipiert werden und gerade wegen des hohen naturwissenschaftlichen und technischen Aussagegehalts und der Art ihres Zustandekommens eine prozeßrechtlich nur schwer widerlegbare Vermutung für die sachliche Richtigkeit des Inhalts der fachlichen Verwaltungsvorschriften begründen. Diese dogmatische Konstruktion einer relativen Bindungswirkung hatte für die im konkreten Fall angerufenen Verwaltungsgerichte den offensichtlich gewollten Vorteil, daß die verwaltungsprozessuale Beweisaufnahme wesentlich erleichtert wurde und sich so die Einarbeitung in und die Bearbeitung von technisch-wissenschaftlichen Problemen innerhalb des gerichtlichen Verfahrens vereinfachte99, so daß in der Praxis die Gerichte in aller Regel auf diesen Ansatz zurückgriffen und von einer weitgehenden Bindung ausgegangen sind 100• Das "antizipierte Sachverständigengutachten" hatte eine beweisschaffende Wirkung, war mehr als eine widerlegbare Vermutung 101 und führte nach seiner Konstruktion im Ergebnis zu einer reduzierten Kontrolldichte bei den generellen Verwaltungsvorschriften 102• Diese prozeßrechtliche Konstruktion führte dazu, daß die Verwaltungsgerichte die betreffenden Festsetzungen in den Verwaltungsvorschriften im Regelfall und unter Beachtung gewisser Grenzen zugrundelegen mußten 103 • zes die Annahme nahelegten, daß die vom Gesetzgeber vorgegebenen unbestimmten Rechtsbegriffe und Standards dadurch zutreffend konkretisiert wurden. Im Hinblick auf die Zuverlässigkeit und den Beweiswert dieser technischen Regeln werden die als notwendig vorausgesetzten Kriterien der besonderen Sachkunde, der Repräsentation, der Unabhängigkeit und der Verfahrenspublizität erfüllt- R. Breuer, Rezeption, AöR 101 (1976), S. 46 (84). 98 BVerwG, Urt. vom 17.02.1978-1 C 102.76 -BVerwGE 55, 250 (256ff.). 99 In diesem Sinn H. P. Bu/1, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 316. Außerdem bedurfte es bei dieser Konstruktion keiner genauen Einordnung der entsprechenden Verwaltungsvorschrift in das Rechtsquellensystem. Koch merkt insoweit zutreffend an, daß das BVerwG auf diese Weise einen Weg gefunden habe, unter Wahrung der traditionellen rechtsquellentheoretischen Einordnung von norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften den Immissionsgrenzwerten der TA-Luft gleichwohl eine (eingeschränkte) Außenverbindlichkeit zuzusprechen- vgl. H.-J. Koch, in: GK-BimSchG, § 48, Rn. 66. 100 H.D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1228). 101 SoA.Riustieg, Sachverständigengutachten, NJW 1983, 1098 (1098). 102 H.D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1228). Den Verwaltungsgerichten wurde so eine einheitliche Entscheidungsgrundlage bei der Konkretisierung der unbestimmten Rechtsbegriffe geboten, was neben der "Arbeitserleichterung" auch zu einer Vorhersehbarkeit und Vereinheitlichung der gerichtlichen Entscheidungen und damit zu Rechtssicherheit führte. 103 H. Send/er, Verwaltungsvorschriften, UPR 1993, 321 (322), der unter Berücksichtigung der gerichtlichen Feststellung, daß "die Immissionswerte nicht lediglich als Indikator "für eine gewisse Bandbreite oder Schwankungsbreite" des Übergangsbereichs zwischen schädlichen und unschädlichen Umwelteinwirkungen angesehen werden" können, "sondern die Grenzwerte der noch unschädlichen Umwelteinwirkungen festlegen" (vgl. BVerwG, Urt. vom 17.02.1978- l C 102.76 - BVerwGE 55, 250 (257)) die zutreffende Folgerung zieht, daß die fachrechtlichen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht nur der gerichtlichen Entschei-

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

b) Grenzen der Beachtlichkeif

Die Grenze der Beachtlichkeit der Verwaltungsvorschrift war jedenfalls dort erreicht, wo aufgrund neuer gesicherter Erkenntnisse ein anderer als der in dem technischen Regelwerk genannte Immissionswert die Grenze zwischen schädlicher und unschädlicher Umwelteinwirkung kennzeichnete. Daneben mußte geprüft werden, ob ein atypischer Sachverhalt, für den die Grenzen zwischen schädlichen und unschädlichen Umwelteinwirkungen durch Immissionswerte der Verwaltungsvorschrift nicht richtig bestimmt werden kann, vorlag 104. In diesen Fällen konnte das Gericht dann einen förmlichen Sachverständigenbeweis einholen und mußte sich nicht mit dem nichtförmlichen Beweismittel in Form des technischen Regelwerks als "antizipiertes Sachverständigengutachten" begnügen 105. c) Doppelcharakter der Verwaltungsvorschriften

Allerdings ergab sich bei dieser Deutung der Verwaltungsvorschrift als "antizipiertes Sachverständigengutachten" ein Problem, das aus der Eigenart der Verwaltungsvorschriften als Umweltstandards herrührt. Diese haben nämlich einen Doppelcharakter dahingehend, daß sie zum einen im Sinne der Konstruktion von Breuer eine sachverständige Aussage enthalten106, wie zuvor dargestellt wurde. Zum anderen werden die inhaltlichen Aussagen aber auch erheblich durch politische und wertende Entscheidungen beeinflußt, so daß nicht verkannt werden kann, daß nicht nur wissenschaftliche Erkenntnisse in die Festlegungen z. B. von Immissionswerten einfließen107. So kann etwa bei lmmissionswerten, welche die Gefahr einer Gesundheitsbeeinträchtigung verhindem sollen, ein aufgrund wissenschaftlicher Aussage dung zugrunde gelegt werden konnten, sondern mußten. Demgegenüber hebt Jarass hervor, daß die Annahme eines antizipierten Sachverständigengutachtens zu nichts anderem als zu einer Umkehr der materiellen Beweislast führe und dabei jederzeit vom Gericht ein Gegenbeweis zugelassen werden könne, so daß es im gerichtlichen Ermessen stehen würde, ob es auf den jeweiligen Umweltstandard zurückgreift oder andere Beweismittel nutzt- H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1228). 104 BVerwG, Urt. vom 17.02.1978-1 C 102.76- BVerwGE 55,250 (260f.); R.Breuer, Rezeption, AöR 101 (1976), S.46 (84). 105 F.Mühlenbruch, Normkonkretisierung, S.53. Nach allgemeinen Grundsätzen konnte das Gericht auch dann eine sachverständige Erläuterung oder ein Sachverständigengutachten einholen, falls es mangels eigener Sachkunde Zweifel daran hatte, ob eine technische Regel die genannten Voraussetzungen für die Verwendung als "antizipiertes Sachverständigengutachten" erfüllte- vgl. R. Breuer, Rezeption, AöR 101 (1976), S. 46 (84). Der Sachverständige mußte dann zu der Frage gehört werden, ob die betreffende technische Regelung nach den aufgestellten Kriterien eine qualifizierte sachverständige Äußerung im Sinne eines ,.antizipierten Sachverständigengutachtens" bildet. 106 H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1226); ders., Bindungswirkung, JuS 1999, 105 (108). 107 OVG Lüneburg, Beschl. vom 28.02.1985 -7B 64/84-DVB11985, 1322 (1323); H.D. Jarass, Regelwerk, S. 367 (380); P. Badura, Gestaltungsfreiheit, S.l69 (175).

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festgesetzter Wert keinen Schutz vor Gesundheitsgefahren in einem absoluten Sinne garantieren. Vielmehr bedarf es hier immer einer Entscheidung über die Hinnahme eines soizaladäquaten, tolerablen Restrisikos, die nicht durch eine ausschließliche und abschließende Rezeption einer wissenschaftlichen Aussage gewonnen werden kann 108 • Eine abschließende und abwägende politische Entscheidung muß schließlich auch dann getroffen werden, wenn die sachverständigen Aussagen der angehörten Beteiligten und Fachleute zu keinem präzisen Ergebnis führen bzw. mehrere Sachverständige zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen 109 oder wenn die naturwissenschaftlichen Experten unterschiedliche Ansichten über das geeignete Verfahren zur Ermittlung der maßgeblichen Werte und deren Beurteilung haben110• Entsprechendes gilt gerade auch für die Immissionsrichtwerte der TA-Länn 1998, denn die Festsetzung von Dezibel-Werten als Anhaltspunkt für eine zulässige und hinnehmbare Geräuschimmission erfolgt letztlich nach einer Abwägung und Wertung und stellt jedenfalls auch eine politische Willensentscheidung dar111 • Auch wenn die sachverständige Aussage und das wertende Element bei den verschiedenen Umweltstandards unterschiedliches Gewicht haben, so ist letzteres Element doch immer ein Bestandteil der Festsetzung112• Berücksichtigt man deshalb unter diesen Gesichtspunkten die einzelnen Vorgaben des Erlaßverfahrens gemäß §48 BlmSchG, so wird deutlich, daß der ,,nichtwissenschaftlichen Ebene" verfahrensrechtlich verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung stehen, um eigene Interessen und Vorstellungen bei der Konkretisierung durchzusetzen oder jedenfalls einzubringen, was dann gegen die Qualität als "antizipiertes Sachverständigengutachten" spricht. aa) Mitwirkung der beteiligten Kreise Der Einfluß der "nichtwissenschaftlichen Ebene" kann sich mittelbar daraus ergeben, daß die beteiligten Kreise gemäß §§ 48, 51 BlmSchG angehört werden müssen, auch wenn der Normgeber in der Auswertung und Verwertung der Anhörungs108 G.Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (144); K. Hansmann, Festsetzung von Immissionsgrenzwerten, S. 285 (298). Die gleiche Problematik tritt auch dann auf, wenn vor den übrigen schädlichen Umweltein-wirkungen geschützt werden soll. 109 H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1226), der anmerkt, daß die Operationalisierung auch eine Auswahl der relevanten Aspekte erfordere, die durch die sachverständige Aussage lediglich unterstützt werden könne. 110 F.Mühlenbruch, Normkonkretisierung, S. 56f. 111 H.Sendler, Umweltrecht, UPR 1981, 1 (13); ders., Verwaltungsvorschriften, UPR 1993, 321 (323 ), der dort zutreffend bemerkt, daß es zuvörderst ein Politikum sei, was den Bürgern an Lärm zugemutet werden dürfe und was man den Betreibern von Anlagen an umweltschützenden Maßnahmen abverlangt werden solle, auch wenn diese politischen Entscheidungen nur mit Hilfe sachverständiger Beratung getroffen werden könnten. Allgemein in diesem Sinne auch H. D. Scheuing, Verkehrslärm, JuS 1988, 860 (863f.). 11 2 H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1226). Das relative Gewicht der wertenden Beurteilung ist bei Vorsorgestandards im übrigen regelmäßig größer als bei Schutz- bzw. Abwehrstandards.

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Länn

ergebnisse im einzelnen prinzipiell frei ist, soweit die Resultate nur überhaupt von ihm zur Kenntnis genommen werden 113• Immerhin besteht für die beteiligten Kreise im Sinne von § 51 BimSchG die verfahrensrechtlich abgesicherte Möglichkeit, absehbare Auswirkungen durch eine bestimmte geplante Konkretisierung darzulegen und auf die verschiedenen Folgen und deren Auswirkungen auf zukünftiges Verhalten der einzelnen betroffenen Kreise (z. B. Investitionen an einem bestimmten Standort, Schaffung von Arbeitsplätzen) hinzuweisen und dadurch "Druck" auf den Vorschriftengeber auszuüben. Neben den zweifelsohne häufig abgegebenen sachverständigen bzw. wissenschaftlichen Aussagen der beteiligten Kreise können von diesen also auch politische, wirtschaftliche und sonstige eigennützige Erwägungen in das Verfahren eingebracht werden und auf die Ergebnisse des Anhörungsverfahrens einwirken. bb) Beteiligung des Bundesrates Bedeutender unter dem Gesichtspunkt der möglichen Einflußnahme der "nichtwissenschaftlichen Ebene" ist die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates, der sich bei seinen Entscheidungen nicht notwendig ausschließlich von fachlichen Erwägungen leiten läßt. Dieser ist zudem seinerseits nicht als homogenes Gremium anzusehen ist. Das Handeln des Bundesrats wird in der Praxis maßgeblich durch die Ausschüsse (z. B. den Umwelt- und den Wirtschaftsausschuß) mitbestimmt, deren politische Interessen nicht selten eine verschiedene Zielsetzung haben und wo es infolgedessen zu Kompromissen zwischen den Ausschüssen kommt, die jedenfalls nicht immer die naturwissenschaftlichen Ergebnisse in einer sachgerechten Weise rezipieren 114• cc) Beteiligung der Bundesregierung Ähnliche Spannungen und Entscheidungsprozesse wie innerhalb des Bundesrates können schließlich auch innerhalb der Bundesregierung, die als Kollegialorgan die Verwaltungsvorschriften erlassen muß, selbst bestehen. Der zuständige und fachnähere Bundesminister, von dem grundsätzlich fachwissenschaftlich erarbeitete Entscheidungen erwartet werden können, nimmt formal innerhalb des Gremiums keine H.D. Jarass, BlmSchG, §51, Rn. 3. Dagegen kann man zwar einwenden, daß die verschiedenen Ausschüsse als interne Hilfsorgane des Bundesrats die Beschlußfassung der Vollversammlung gemäß § 39 Abs. 1 GO-BR nur vorbereiten und damit letztlich keine Entscheidungsverantwortung tragen. Die Ausschüsse leisten jedoch den Hauptteil der Bundesratsarbeit und programmieren damit jedenfalls mittelbar die Entscheidungstindung der Vollversammlung vor. Die fachlichen Ausschüsse fungieren dabei nicht nur als fachliche ,,Berater", sondern geben ihr Votum in Form einer Beschlußempfehlung an die Plenarversarnmlung des Parlaments ab, das in der Praxis nur in seltenen Ausnahmefällen davon abweicht- K. Reuter, Bundesrat, vor § 36 GO, Rn. 1; W. Brohm, Beratung, in: HStR II, § 36, Rn. 5. 113

114

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

51

hervorgehobene Position ein. Dieses kann tendenziell zu einer Abwertung von fachlichen Belangen im Verhältnis zu politischen Entscheidungen führen, wenn nämlich der beherrschende Teil der Bundesregierung die eventuell entgegengesetzten fachlich geprägten Vorstellungen und Interessen des Fachminister als Mitglied des "schwächeren" Regierungspartners übergeht oder Koalitionsvereinbarungen die fachlichen Aspekte überlagem 11 s.

d) Prozeßrechtliche Bedenken Neben diesen inhaltlichen Bedenken bestehen jedoch auch erhebliche prozeßverfahrensrechtliche Bedenken gegen die Figur des "antizipierten Sachverständigengutachtens" 116• aa) Abnehmender Beweiswert Abgesehen davon, daß das Prozeßrecht der VwGO des Beweismittel des "antizipierten" Sachverständigengutachtens nicht kennt 117, ist besonders bei technischen Regelwerken mit höherem Alter der Beweiswert fraglich 118 • bb) Verletzung von Beteiligtenrechten Daneben würde es auch zu Unstimmigkeiten innerhalb des gesetzlichen Beweisrechts sowie zu einer Schwächung der Beteiligtenrechte kommen. Den Parteien wäre die Möglichkeit verwehrt, sachdienliche Fragen an den oder die Sachverstän115 Selbstverständlich ist es auch denkbar, daß sich der federführende Fachminister selbst mehr von politischen als von fachlichen Erwägungen leiten läßt. Im übrigen zeigt sich am gesetzlichen Erlaßverfahren auch, daß technische Regelwerke gerade keine .,Gutachten" von .,Sachverständigen" darstellen, da die Bundesregierung und auch der Bundesrat als letztlich verantwortliche Schöpfer als solche nicht über die erforderliche Sachkunde verfügen. Diese Organe müssen sich vielmehr der Hilfe von dritten Personen oder Organisationen und Vereinigungen bedienen, die ihrerseits dann naturwissenschaftliche Fachkenntnis besitzen. Es gibt jedoch keinerlei gesetzliche Sicherung dafür, in welchem Umfang sich die normgebenden Organe der Hilfe bedienen müssen und welches Gewicht den Fachaussagen zukommt, was wiederum einen gewollten Spielraum für politisch-wertende Entscheidungen läßt- so auch C. Gusy, Sachverständigengutachten, NuR 1987, 156 (159). 116 Siehe dazu ausführlich C. Gusy, Sachverständigengutachten, NuR 1987, S.156 (156ff.). 117 U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung, JuS 1993, 1006 (1008). 118 Das gilt insbesondere dann, wenn die Regelwerke über den .,Stand der Technik" oder gar den .,Stand von Wissenschaft und Technik" Auskunft geben sollen- vgl. C. Gusy, Sachverständigengutachter:, NuR 1987, 156 (159). In diesem Zusammenhang sei nur das langjährige Bemühen um eine Novellierung der TA-Lärm 1998 erinnert, obwohl über die Assimilationsbedürftigkeit der TA-Lärm 1968 jedenfalls an den fortentwickelten wissenschaftlichen Erkenntnisstand, der sich dann vor allem in außerrechtlichen Standards niedergeschlagen hat, schon lange ein Konsens bestand- vgl. dazu nur E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVBl 1994,

281 (281).

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

digen zu richten (vgl. § 97 Satz 2 VwGO). Einen solchen Sachverständigen im prozessualen Sinne gibt es nämlich gar nicht, da die Verwaltungsvorschrift von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen wurde119. Werden Sachverständigengutachten im Wege des Urkundenbeweises in den Prozeß eingeführt, dann können die Beteiligten außerdem beantragen, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs und/oder zur Aufklärung vermeintlicher oder wirklicher Widersprüche im Gutachten oder mit anderen Gutachten und zur Klärung offener Fragen den Sachverständigen ergänzend zur Erläuterung des Gutachtens zu laden, soweit die Voraussetzungen des § 411 Abs. 3 ZPO gegeben sind 12°. Auch dieses prozessuale Recht steht den Beteiligten mangels eines Sachverständigen im prozessualen Sinne nicht zur Verfügungi2I.

e) Zwischenergebnis Die dargestellten Bedenken führen zu dem Ergebnis, daß die Einordnung der Verwaltungsvorschriften als "antizipierte Sachverständigengutachten" und die daran anknüpfende faktische Außenwirkung aufgrund einer prozeßrechtlichen Beachtlichkeil wegen dogmatischer Schwächen mit der inzwischen ganz herrschenden Meinung 122 abzulehnen ist.

IV. Außenverbindlichkeit durch Nonnkonkretisierung Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, daß eine Außenbindung bisher allenfalls nur unter Hinnahme erheblicher dogmatischer Defizite erreicht werden 119 In letzter Konsequenz dürfte das Gericht dann das durch das "antizipierte Sachverständigengutachten" gefundene Ergebnis der Beweisaufnahme bei der Urteilstindung nicht berücksichtigen, da ein Verstoß gegen § 97 VwGO die Beweisaufnahme unwirksam macht- F. 0 . Kopp, VwGO, § 97, Rn. 4. 120 Vgl. F.O. Kopp/W.R. Schenke, VwGO, §96, Rn.IO. 121 Im übrigen beinhaltet die gesetzliche Stellung eines Sachverständigen im VeiWaltungsprozeß als unabdingbare Voraussetzung seine Objektivität und Unparteilichkeit. Behandelt man den Vorschriftengeber hier also als Sachverständigen im prozessualen Sinne, dann würde an der Objektivität des Zustandekomrnens dieses "Sachverständigenbeweises" erhebliche Bedenken bestehen. Außerdem ist die Bundesregierung oberstes Organ der vollziehenden Gewalt. Die VeJWaltung als Autor des "antizipierten Sachverständigengutachtens" ist jedoch in der Regel gleichzeitig Partei des VeiWaltungsstreitverfahrens, dessen Ausgang von der VeiWaltungsvorschrift maßgeblich abhängt. Die Unparteilichkeit des Sachverständigen gemäß §§ 96, 98 VwGO i. V.m. §§406 Abs.l Satz 1, 42,41 Nr. 1 ZPO wird somit in Frage gestellt, da die VeiWaltung letztlich die Möglichkeit bekommt, sich auf selbstgeschaffene Beweismittel zu berufen- A. Rittstieg, Sachverständigengutachten, NJW 1983, 1098 (1099); F. Mühlenbruch, Normkonkretisierung, S. 58 f. 122 BVeiWG, Urt. vom 19.12.1985 -7C65.82, BVeiWGE 72, 300 (320); OVG Lüneburg, Beschl. vom 28.02.1985-7 B 64/84- NVwZ 1985, 357 (358); U. Guttenberg, Unmittelbare Außenwirkung,JuS 1993,1006(1008); vgl. auch bereitsH.Sendler, Umweltrecht, UPR 1981, 1 (13).

C. Rechtswirkungen von Verwaltungsvorschriften

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konnte. Diese Konstruktionen sind deshalb inzwischen auch von der Rechtsprechung und der Wissenschaft weitgehend aufgegeben worden. Letztlich gelangt man zu einer unmittelbaren Außenbindung an Verwaltungsvorschriften nur dann, wenn eine eigenständige Rechtsetzungskompetenz der Verwaltung anerkannt wird.

1. Neuere Rechtsprechung des BVerwG Nachdem die Rechtsprechung die Begründung einer Außenbindung über das prozeßrechtliche Institut des .,antizipierten Sachverständigengutachtens" aufgegeben hatte123 , zeichnete sich statt dessen ein Wandel dahingehend ab, daß als Anknüpfungspunkt für eine Außenbindung nun die von der Exekutive erlassene Verwaltungsvorschrift selbst dienen sollte. Damit einher ging letztlich ein umfassender Bedeutungswandel der Verwaltung in bezug auf ihre Funktion im System der Staatstätigkeit, die nach traditioneller Auffassung lediglich auf die Normanwendung beschränkt und somit auf eine Tätigkeit im Einzelvollzug gerichtet war.

a) ., Wyhl-Urteil" des BVerwG Eingeleitet wurde diese Änderung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung durch das sog. .,Wyhl-Urteil" des BVerwG vom 19.12.1985 124, in dem es um eine erste Teilgenehmigung für die Errichtung des Kernkraftwerks Wyhl ging. Das Gericht hielt dabei die .,Allgemeine Berechnungsgrundlage für Strahlenexposition bei radioaktiven Ableitungen mit der Abluft oder in Oberßächengewässer", die als behördliche Richtlinie zu § 45 StrlSchV 125 ergangen war, auch für die Verwaltungsgerichte für verbindlich. aa) Fachlich fundierte Aussagen Als dogmatische Begründung für die angenommene Verbindlichkeit begnügte sich das Gericht jedoch mit dem knappen Hinweis, daß der Richtlinie nicht nur eine norminterpretierende, sondern vielmehr eine normkonkretisierende Funktion zukomme. Gestützt wurde diese Feststellung darauf, daß die ,,Allgemeine Berechnungsgrundlage" erst nach abschließender Beratung im Länderausschuß für Atomenergie vom Bundesminister des Innern erlassen wurde, womit das Gericht offenbar entscheidend auch auf die Fachkompetenz dieses Gremiums abstellte. Die Richtlinie .,soll- solange eine nach § 45 Satz 2 StrlSchV noch zu erlassende Rechtsverordnung nicht ergangen ist - sicherstellen, daß die Einhaltung der Dosisgrenzwerte nach Maßgabe des § 45 Satz 1 StrlSchV auf der Basis hinreichend konservativer ReBVerwG, Urt. vom 19.12.1985 -7C65.82- BVerwGE 72, 300 (320). BVerwG, Urt. vom 19.12.1985 -7C65.82- BVerwGE 72, 300ff. 12!5 Richtlinie zu §45 StrlSchV vom 15.08.1979 (GMBI., S. 371). 123

124

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2. Teil: Bindungswirkung der TA-Lärm

chenmodelle und Datensätze geprüft wird, damit es beim späteren Betrieb der Anlage zu keiner- ( ... ) -Überschreitung dieser Grenzwerte gegenüber einem einzelnen kommt." 126 bb) Verfassungsrechtliche Funktionszuweisung Einen weiteren Anknüpfungspunkt deutete das Gericht im "Wyhl-Urteil" an einer Stelle an, die im Urteil weit vor der eigentlichen Kernaussage bzgl. der Normkonkretisierung stand. Das Gericht hob die verfassungsrechtliche Funktionszuweisung an die verschiedenen Gewalten hervor, indem es die Verantwortung für die Risikoermittlung und -bewertung nach der Normstruktur des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ausdrücklich der Verwaltung zuwies. Es könne nach Auffassung des BVerwG nämlich nicht die Sache der Verwaltungsgerichte sein, durch eine nachträgliche verwaltungsgerichtliche Kontrolle die der Exekutive zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen127• Dieses folge aus dem allgemeinen Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 20 Abs. 3 GG, nach dem die Gerichte Feststellungen und Bewertungen der Verwaltung nur auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen haben128 und ein Kernbereich autonomer Zuständigkeiten und Wirkungsmöglichkeiten jeder Staatsgewalt garantiert bleiben müsse129• Freilich darf in diesem Zusammenhang nicht übersehen werden, daß es an dieser Stelle des "Wyhl-Urteils" um die Bewertung des Einzelfalles ging und nicht eine Aussage über die Schaffung von abstrakt-generellen Regelungen durch die Verwaltung getätigt wurde. Dennoch ist dieser Ansatz zu beachten, da Verwaltungsvorschriften als abstrakt-generelle Regelungen eine Vielzahl von Einzelf. Letztlich wird die Frage der rechtlichen Beachtlichkeit der ennittelten Geräuschimmissionen durch diese Werte bestimmt61• Im folgenden sollen die rechtlichen Probleme, die bei der Bestimmung der Immissionsrichtwerte am relevanten Immissionsort anband der TA-Lärm 1998 bestehen, untersucht werden.

59 So K.Hansmann, BlmSchG, Nr. 1 TA-Lärm, Anm. 3; E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (578); kritisch zu den vielen Ausnahmen auch l . Chotjewitz, TA-Lärm, LKV 1999, 47 (50); H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (194f.); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 6S (67). 60 G.Feldhaus, Einführung, 1999, 1 (2). 61 Die TA-Lärm 1998 hat nicht nur im Öffentlichen Recht, sondern auch im Zivilrecht rechtliche Bedeutung, da bei Nichteinhaltung der Immissionsrichtwerte in der Regel eine wesentliche Beeinträchtigung gemäß § 906 Abs. 1 Satz 2 BGB vorliegt, die Unterlassungs- oder Ausgleichsansprilche auslöst - siehe dazu allgemein T. Klindt, Immissionsschutz, DWW 1996, 45ff.; K.Fehn/C.l.ßschet, Ortsüblichkeit, UPR 1998, 7ff.

118

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

I. Bewertungseinheit Die Immissionsrichtwerte werden in "dB(A)" angegeben, da quantitative Angaben zur Lautstärke von Geräuschen üblicherweise in Form dieses Schalldruckpegels erfolgen und sich diese Skala bewährt hat. Geräusche, also Druckschwankungen der Luft, die innerhalb eines bestimmten Frequenzbereichs (ca. 25 bis 18.000 Hertz) vom menschlichen Ohr als Schall wahrgenommen werden, werden in Dezibel ("dB") gemessen, d. h. als logarithmisch bewertetes Verhältnis von jeweiligem Schalldruck zum HörschwellenschalldrucJc62. Wegen der häufigen Druckstärkenschwankungen wird der Schallpegel über einen längeren Zeitraum gemessen oder berechnet63 • Die Geräusche werden je nach ihrer Höhe (Frequenz) unterschiedlich vom Menschen empfunden, wobei das menschliche Gehör für tiefe Tone weniger empfindlich ist als für hohe Tone64 • "(A)" bedeutet dabei, daß es sich um einen Schallpegel mit der Frequenzbewertung ,,A" handelt, einer international festgelegten Bewertung, die das subjektive Lautstärkeempfinden des menschlichen Ohres nachbildet65 •

II. Zweck von Immissionsrichtwerten Die Festsetzung von mathematisch exakt formulierten Zahlenwerten führt dazu, daß komplexe naturwissenschaftliche oder technische Sachverhalte, die jeder für sich eine eingehende und einzelfallbezogene Bewertung benötigen würden, auf die Maßgeblichkeit eines bestimmten Zahlenwertes reduziert werden. Das Erreichen oder Nichterreichen dieses Zahlenwertes entscheidet dann praktisch darüber, ob die rechtliche Grenze nicht mehr zurnutbarer Umweltbelastung überschritten ist oder nicht. Gerade im Bereich der Geräuschimmissionen treten neben den Fragen der Technik auch noch die Fragen der Wirkung bzw. Bewertung der Immissionen. Die 62 NäherdazuBethge/Meurers, TA-Lärm, B2.1, S.85f.; K. Tegeder, Technische Grundlagen, UPR 2000, 99 (100); "Bel" ist benannt nach dem amerikanischen Ingenieur und Erfinder AlexanderGraham Bell; 1Bel= Logarithmus des Verhältnisses zweier Schallintensitäten; 1dB = 1/10 Bel. Als "Faustregel" gilt: Die Verdoppelung des Abstandes zur Lärmquelle bewirkt eine Abnahme um 6dB (A). Eine Verzehnfachung der Schallintensität entspricht einer Pegelerhöhung um 1OdB (A), wird jedoch nur als Verdoppelung der Lautstärke empfunden. Zwei gleichstarke und gleichartige Schallquellen von je 50dB (A) addieren sich zu 53 dB (A). Drei gleichstarke und gleichartige Schallquellen von je 50dB (A) ergeben 54,8dB (A). Bei unterschiedlich starken Pegeln von zwei gleichartigen Schallquellen wird der höhere um weniger als 3dB (A) erhöht, ab einer Differenz von 10dB (A) erhöht sich der höhere Schallpegel praktisch nicht mehr. Die Schmerzgrenze wird bei 120 dB (A) angesetzt- vgl. Beispiele nach D. Se IIner, Immissionsschutzrecht, S. 37, Rn. 36 und H. Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, vor§§ 38-43, Rn. 24. 63 H. Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, vor§§ 38-43, Rn. 22. 64 Ein 70 dB -Ton mit einer Frequenz von 31 ,5 Hertz wird genauso bewertet wie ein 30 dB-Ton mit 1.000 Hertz, so daß in diesem Fall ein Abschlag von 40 dB vorgenommen wird- vgl. Beispiel nach A. Friege, TA-Lärm, ThürVBI 1999, 245 (245). 65 V gl. D. Sellner, lmmissionsschutzrecht, S. 37, Rn. 36.

B. System der Immissionsrichtwerte

119

Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1998 stellen insoweit einen sog. administrativen Umweltstandard dar. Es werden generelle und sachliche Anforderungen definiert, die unbestimmte Rechtsbegriffe durchweg in meßbare Größen umsetzen66 • Ein Umweltstandard dieser Art enthält im Kern eine sachverständige Aussage zu der durch den unbestimmten Rechtsbegriff aufgeworfenen Frage und simplifiziert diese sachverständige Aussage soweit wie möglich67. Auf diesem Wege werden rechtliche Maßstäbe zu technischen Maßstäben, was unmittelbar zu dem Problem des Verhältnisses von Recht und Technik führt. In dieser ,,Reduktion der Komplexität"68, also der vom Einzelfall losgelösten Generalisierung der sachverständigen Aussage und deren Auflösung in eine meßbare Größe, liegt gerade der Sinn und Zweck eines Umweltstandards. Der Verwaltungsvollzug unter Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen wird so wesentlich erleichtert. Bei einem Verzicht auf Umweltstandards zur Handhabbarmachung und Konkretisierung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist ein Vollzugsdefizit fast unvermeidlich. Es erfolgt demnach eine Operationalisierung durch eindeutige, operationable Vorgaben zur Konkretisierung der vielschichtigen und im Anwendungsfalle nicht selten zweifelhaften unbestimmten Rechtsbegriffe. Zum anderen gibt es eine Standardisierung in dem Sinne, daß diese Vorgaben generelle Standards liefern und nicht nach allen denkbaren Situationen und Wirkungen differenzieren69 •

111. Begriff und Verwendung der Richtwerte Die TA-Lärm 1998 bedient sich in Nr. 6 (wie die Nr. 2.321 TA-Lärm 1968, § 2 der 18. BimSchV und Nr. 3.2 der VDI-Richtlinie 2058) zur abstrakten Festlegung des zulässigen Geräuschniveaus der Immissionsrichtwerte, die nach ihrem Aussagegehalt eine flexible Vollzugspraxis gewährleisten. 66 H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1225); G. Steinebach, Lärm- und Luftgrenzwerte, S. 17. 67 G . Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (138f.). Vgl. dazu auch die VDI-Richtlinie 2058, in der es unter Nr. 2 Abs. 2 heißt: "Die Richtlinie soll eine Anleitung geben, einen Zahlenwert für die Schallbelastung durch ein zu beurteilendes Geräusch am Aufstellungsort des Mikrophons zu bestimmen (Beurteilungspegel), der durch Vergleich mit den aus Erfahrung abgeleiteten Richtwerten ... eine Beurteilung ermöglicht". 68 Vgl. zu diesem Begriff N.Luhmann, Planung, S.58f. Alles Recht treffe nach ihm eine Auswahl aus dem Bereich möglicher Handlungen, reduziere und verdichte die Komplexität des in der sozialen Welt an sich Möglichen auf eine eigene, weniger komplexe und dadurch dem menschlichen Handlungspotential angemessenere Ordnung. 69 H.D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1225). Bereits die TA-Länn 1968 verdeutlichte durch die Bezeichnung der Immissionswerte als Immissionsrichtwerte jedoch, daß die Bewertung der Geräuschimmissionen von den verschiedensten Geräusch- und sonstigen Faktoren abhängt, so daß sich eine exakte rechtliche Grenze zwischen den schädlichen und den hinnehmbaren Umwelteinwirkungen letztlich nicht immer bestimmen läßt (vgl. auch Nr. 2.212 TA-Lärm 1968)- vgl. dazu J. Schwab, Bedeutung, VR 1989, 79 (83); Bethge/Meurers, TALärm, 82.321, S.l35, Rn.5.

120

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

1. Bezeichnung als "lmmissionsrichtwert" Bereits aus der Begriffsbestimmung ergibt sich eine gewisse Toleranzbreite der Immissionswerte. Für diese Auslegung spricht zunächst die Tenninologie der TALänn 199870, da bewußt der Begriff "Immissionsrichtwert" verwandt wird. Die TALänn 1998 weicht in diesem Zusammenhang von der Tenninologie des BlmSchG ab, das in § 48 Nr. 1 BlmSchG nur noch den Begriff "Immissionswert" kennt1 1• Der Vorschriftengeber hat also die Bezeichnung der Ennächtigungsgrundlage nicht aufgegriffen. Auch benutzt er nicht den Begriff "Immissionsgrenzwert" (wie in § 42 Abs.1 Satz 1 BlmSchG) und venneidet den Begriff "Grenzwert" (wie in §43 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 BlmSchG). Er will damit offenbar etwas anderes ausdrücken als in §§ 42 und 43 BlmSchG72 • Dieses gilt auch im Verhältnis zu § 2 der 16. BlmSchV, wo auch Grenzwerte verwandt werden. Zu beachten gilt es auch, daß noch im Referentenentwurf vom 22.07.1996, der Gegenstand der Anhörung nach § 51 BlmSchG war, unter der damaligen Nr. 4 schlicht von Immissionswert gesprochen wurde. In zahlreichen Stellungnahmen wurde deshalb die Schlußfolgerung gezogen und zugleich kritisiert, daß es angesichts dieser Begriffsverwendung offensichtlich einen Bewertungswandel der Werte dahin geben sollte, daß diese nun als strikte Grenzwerte zu verstehen seien, die nicht überschritten werden dürfen. Die tenninologische Änderung des Begriffs nach der Anhörung in der rechtsgültigen Fassung der TA-Länn 1998 deutet also auch auf eine flexible Anwendung der Werte als bloße Richtwerte hin. 2. Verwendung von Immissionsrichtwerten Eine starre Festsetzung des rechtlich zulässigen Geräuschpegels durch klassische Grenzwerte ist wegen der zahlreichen ,,Moderatoren", die von der TA-Lärm 1998 nur zum Teil ausdrücklich berücksichtigt werden können, nicht sinnvoll73 • Zu diesen rechtlich nur schwer faßbaren Faktoren, die bei der Bestimmung der Zumutbarkeit allgemein relevant sein können und zum Teil auch zu beachten sind, zählen beispielsweise Stärke, Dauer und Häufigkeit der Geräuschimmission sowie die Tageszeit des Auftretens, die Frequenzzusarnmensetzung, die Auffälligkeit (Lärmart) und Impulshaltigkeit, die Informationshaltigkeit, die Tonhaltigkeit, die (allgemeine) Ortsüblichkeit, die (individuelle) Gewöhnung, die subjektive Befindlichkeit des 70

G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (2); K. Hansmann, BlmSchG, Nr. 6 TA-Lärm,

Anm.19.

Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.321, S.135, Rn. 5. n K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, §48, Rn.28. Ohnehin kanndie Natur dernach § 48 BlmSchG durch Verwaltungsvorschriften festgelegten Immissionswerte nur durch eine Interpretation der jeweiligen Verwaltungsvorschrift selbst bestimmt werden, da die Beispiele in § 48 Nr. 1 BlmSchG nicht abschließend sind- siehe dazu H. D. Jarass, BlmSchG, § 48, Rn. 5; ausführlich dazu K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 48, Rn. 32. 73 D.Jost, TA-Urm, Kap.4.1, S.2. '1

B. System der Immissionsrichtwerte

121

Betroffenen nach physischen und psychischen Merkmalen und seine Tätigkeit, die Art und Betrachtungsweise der Geräuschquellen, die vermutete Vermeidbarkeit ihrer Geräusche und ihr sozialer Sympathiewert74 • In bezugauf die TA-Lärm ist die Verwendung von Richtwerten wegen der Vielgestaltigkeit der Lebenssachverhalte deshalb sachgerecht, da bereits durch den Richtwertcharakter eine gewisse Flexibilität zum Ausdruck gebracht wird75 • Die TA-Lärm 1998 würde bei Verwendung von festen Grenzwerten die Grenze im Rahmen einer zulässigen, mit der Schaffung von Umweltstandards gerade gewollten "Reduktion der Komplexität" überschreiten und ihre sachverständige Aussage durch eine zu starke und schematische Vereinfachung verfälschen. Gerade dieses wird durch die Verwendung von Immissionsrichtwerten vermieden. Die Wirkungsstandards werden nicht absolut gesetzt. Der Immissionsrichtwert zieht zwar in aller Regel die Grenze nicht mehr zurnutbarer Lärmbelastung. Durch die im Umweltstandard enthaltene Korrekturmöglichkeiten stellt dieser Zahlenwert aber keine starre Grenze dar, so daß der Anwender im besonders gelagerten Einzelfall von dem vorgegebenen Zahlenwert abweichen kann76 und so zu sachgerechten Entscheidungen kommt17• Ein Wirkungsstandard kann für die Geräuschbewertung hier nicht absolut gesetzt werden78 • Die Verwendung von 74 Vgl. H.Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, §47a, Rn.I40. "E.Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (197). 76 Damit muß notwendig in Kauf genommen werden, daß ein praktischer Wert der TA-Lärm 1998 als Umweltstandard, nämlich die Vorbersehbarkeit und Erleichterung der Entscheidungstindung bei komplexeren naturwissenschaftlich-technischen Sachverhalten durch die Reduzierung auf einen bestimmten Immissionswert, nicht voll erreicht werden kann, denn die größte Vereinfachung würde für den Anwender bestehen, wenn ihm ein fester Grenzwert an die Hand gegeben würde und ein Abweichen davon im Einzelfall nicht möglich und notwendig ist- K. Hansrrwnn, Festsetzung von Immissionsgrenzwerten, S. 285 (299). 17 Vgl. dazu G. Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (144). Daß die Immissionsrichtwerte in diesem Sinne flexibel zu handhaben und an die spezifische Situation anzupassen sind, folgt auch aus der ständigen Rechtsprechung des BVerwG zur sog. ,,Mittelwertbildung", die zu einer begrenzten Abweichung von den scheinbar exakt bestimmten Immissionsrichtwerten führt- vgl. nur die "Thnnelofen"- Entscheidung, in der entschieden wurde, daß die Richtwerte der TA-Lärm "in den tatsächlichen Verhältnissen gewisse Schranken ihrer schematischen Beachtlichkeit" fänden- BVerwG, Urt. vom 12.12.1975-4 C 71.73- BVerwGE 50, 49 (54). Die Richtwerte stellen nach dieser Rechtsprechung eben nur in aller Regel eine verläßliche Entscheidungshilfe dar, verschließen sich aber nicht einer flexiblen Anwendung im besonders belagerten Einzelfall. 78 Durch die nun ausdrücklich vorgesehene Sonderfallprüfung gemäß Nr. 3.2.2 unterstreicht der Normgeber indirekt nochmals, daß es sich bei den in Nr. 6 genannten Werten eben nur um Richtwerte handelt. Die Richtwerte legen nicht eindeutig bei Unter- und Überschreiten die Grenzen zur schädlichen Umwelteinwirkung fest und lassen Raum für eine Einzellhllabwägung- vgl. Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRt-Drs. 254/98, S. 45; D. Gott/ob, Berücksichtigung, S. 1 (7); H. D. Jarass, Stellenwert, NJW 1987, 1225 (1226); K.Hansrrwnn, BlmSchG, Nr.6 TA-Lärm, Anm.l9; G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (2); E.Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (197); ders., Neufassung, NVwZ 1999, 577 (578); Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen - Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes- vom 05.02.1998 (AllMBI. S. 117 (119)); a. A. wohl D. Se IIner, lmmissionsschutzrecht, Rn 35.

122

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Immissionsrichtwerten ist somit der Verwendung von Grenzwerten, wie etwa in Nr. 2.51 der TA-Luft, vorzuziehen79 • Dort werden Immissionswerte im Sinne von strikten Grenzwerten aufgestellt, ab deren Erreichen eine Gefahrdungsgrenze verletzt wird80 und bei denen es wegen der starren Anhindung an die Grenzwerte81 keine Korrekturmöglichkeiten gibt82• Die Verwendung von starren Grenzwerten in der TA-Luft ist auch möglich, jedenfalls soweit damit Gefahrengrenzen für eine Gesundheitsbeeinträchtigung bestimmt werden. Zum einen ist die Erfassung und Bewertung von Schadstoffimmissionen naturwissenschaftlich leichter erfaßbar. Zum anderen bedarf es hier keiner Berücksichtigung individueller oder örtlicher Besonderheiten wie sie bei der Bestimmung der "Erheblichkeit" von Nachteilen und Belästigungen im Rahmen der Geräuschbewertung typischerweise zu erfassen sind, da die Bestimmung der Gefahrengrenze unabhängig davon vorgenommen wird83 • Bei Gesundheitsgefahren ist eine Abwägung mit anderen Interessen nicht statthaft, der Abwägungsspielraum reduziert sich praktisch auf Null84 • Dieses stellt eine unabdingbare Voraussetzung für eine Grenzwertfestsetzung dar, da Relativbetrachtungen nur schwer in eine Grenzwertfestsetzung einfließen können. Relativbetrachtungen erfordern eine starke Differenzierung, die jedoch dem Ziel der Grenzwertfestsetzung (,,Reduzierung der Komplexität") entgegensteht. Die "Gesundheits werte" nach Nr. 2.5.1 TA-Luft haben somit Grenzwertcharakter und die ,,Nachteilswerte" nach Nr. 2.5.2 TA-Luft wie die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm Richtwertcharakter85. Auch beim Verkehrslärm können starre Grenzwerte vorgegeben werden, was mit§ 2 der 16; BimSchV und der Bezeichnung als Immissionsgrenzwert zum Verkehrslärm auch geschehen ist. Hier ist die Reduzierung auf strikte Grenzwerte zumindest eher möglich als beim Gewerbe- oder Freizeitlärm, auch wenn bei der Bewertung des Verkehrslärms grundsätzlich die gleichen Probleme wie bei der Bewertung der sonstigen Lärmimmissionen bestehen. Dieses liegt daran, daß sich der weit überwiegende Teil der verschiedenen möglichen Verkehrslärmemissionen 79 Diesen Gedanken hebt auch die VDI-Richtlinie 2058 in der Anmerkung zu Nr. 1 ausdrücklich hervor, denn sie stellt fest: "Die mit der Lärmbeurteilung zusammenhängenden Fragen sind demnach sehr vielfältiger Natur. Allgemeingültige Grenzwerte für die Lärmeinwirkung auf die Nachbarschaft lassen sich daher nicht aufstellen. Dementsprechend sind die in dieser Richtlinie genannten Zahlenwerte nur als Richtwerte aufzufassen". 80 E.Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (197). 81 Die hier auch wirklich reine Grenzwerte sind, vgl. BVerwG, Urt. vom 17.02.1978- 1 C 102.76- BVerwGE 55,251 (258f.). 82 Einer unzulässige Reduktion von komplexen Sachverhalten durch die mathematisch exakte Aufstellung von vorgegebenen Grenzwerten begegnet die TA-Luft durch Sicherheitszuschlägen, so daß Unsicherheiten in der exakten Beurteilung der Wirkungen im Rahmen der wissenschaftlichen Bandbreite aufgefangen werden- vgl. G. Feldhaus, Umweltstandards, UPR 1982, 137 (144). 83 E. Kutscheidt, Änderung, NVwZ 1983, 581 (581). 84 G. Feldhaus/H.Ludwig, TA-Luft 1983, DVB11983, 565 (566). 85 G.Feldhaus/H.Ludwig, TA-Luft 1983, DVB11983, 565 (566); K.Hansmann, Festsetzung von Immissionsgrenzwerten, S. 285 (296).

B. System der Immissionsrichtwerte

123

standardisieren läßt und deshalb die Besonderheiten des Einzelfalls zurücktreten86, so daß eine strengere Anhindung an bestimmte Lärmwerte im Rahmen der Lärmbewertung erfolgen kannB7 •

IV. Bindungswirkung und Immissionsrichtwerte Es wurde bereits oben im 2. Teil88 ausgeführt, daß die Aussagen und Festsetzungen der TA-Lärm 1998 wegen ihrer Qualität als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift im Rahmen der dargelegten Grenzen allgemein bindend sind, was demzufolge auch für die niedergelegten Immissionsrichtwerte gilt. Wegen dieser normähnlichen Verbindlichkeit gilt unter Berücksichtigung des Charakters eines Richtwertes allgemein, daß im Regelfall die Schwelle der Erheblichkeit überschritten ist (und somit schädliche Umwelteinwirkungen vorliegen), wenn die Richtwerte nicht eingehalten werden. Unterschreiten die gemessenen Werte die Immissionsrichtwerte, so besteht eine starke Vermutung, daß keine schädlichen Umwelteinwirkungen vorliegen, die jedoch nicht den gleichen Grad der Sicherheit wie beim Überschreiten des Immissionsrichtwerte hat89. Die Richtwerte sind demnach im Rahmen der ihnen immanenten Flexibilität verbindlich.

V. Zwischenergebnis Die TA-Lärm 1998 bedient sich zur abstrakten Festlegung der Erheblichkeitsschwelle von Geräuschimmissionen der Immissionsrichtwerte, die in dB(A) angegeben werden. Immissionsrichtwerte lassen eine sachgerechte Flexibilität im Verwaltungsvollzug zu. Sie sind aber im Rahmen der ihnen immanenten Flexibilität verbindlich.

D.H. Scheuing, Verkehrslänn, JuS 1988, 860 (863). H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.191 (196). 88 Siehe 2. Teil C IV, VI. 89 Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.321, S. 134 f., Rn.2. Dieses gilt auch für die 18. BimSchV, die in § 2 Immissionsrichtwerte zur Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle im Sinne des § 3 Abs. 1 BimSchG normativ festlegt. Diesbezüglich ist jedoch der bekannte Beschluß des BVerwG vom 08.11.1994 zu beachten, nach dem aus Gründen der gleichmäßigen Rechtsanwendung und wegen des Normzwecks bei Unterschreiten der Werte eine einzelfallbezogene Beurteilung der Zumutbarkeitsschwelle nur dann zulässig sei, wenn die Verordnung durch Verweis auf weitergehende Vorschriften (vgl. § 4 der 18. BimSehV) generell oder durch Sollvorschriften für atypische Fälle Abweichungen zuläßt- BVerwG, Beschl. vom 08.11.1994- 7 B 73.94- NVwZ 1995, 993 (994); G. Feldhaus, Entwicklung, NVwZ 1995, 963 (968). 86 87

124

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

C. Immissionsrichtwertbestimmung nach der TA-Lärm 1998 Die TA-Lärm 1998 folgt dem dargestellten bewährten System, die ermittelten Geräuschimmissionen anband des durch § 3 Abs. 1 BlmSchG vorgegebenen Zumutbarkeitsmaßstabs unter Verwendung von Immissionsrichtwerten zu bewerten. Die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1998 versuchen als zentrales Instrument der Bewertung, durch ein differenziertes System eine verbindliche Festlegung dahingehend zu geben, wann eine ermittelte Lärmeinwirkung noch nicht oder schon erheblich ist'O. Dabei wird von der TA-Lärm 1998 sachgerecht darauf verzichtet, jeweils besondere Werte für Gefahren, Nachteile oder Belästigungen vorzugeben, da nach dem BlmSchG bereits vor erheblichen Belästigungen zu schützen ist91• Die Höhe der einzelnen zulässigen Richtwerte ergibt sich dabei aus einer differenziertobjektiven Bewertung, die auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen in der jeweiligen Situation abstellt, die sich letztlich maßgeblich aus dem Gebietscharakter der Umgebung und den verschiedenen Einwirkungszeiten ergibt. Die neue TA-Lärm 1998 hält deshalb an einem gebietsbezogenem Bewertungssystem fest. Von zentraler Bedeutung für das Richtwertsystem ist somit die Differenzierung nach der Lage des Immissionsortes (gebietsbezogene Differenzierung) und dem Zeitpunkt der Immission (zeitbezogene Differenzierung). Den Immissionen innerhalb von Gebäuden wird nunmehr eine größere Aufmerksamkeit zuteil. Dieses kommt durch eine eigenständige Gliederungsnummer zum Ausdruck. Eine situative Feinsteuerung wird durch die Berücksichtigung von objektivierbaren Faktoren erreicht, welche die durch den Gebietscharakter und die Einwirkungszeit gegebene Grundentscheidung nach oben oder unten korrigiert. Für bestimmte atypische Situationen, beim Vorliegen von besonderen Umständen des Einzelfalls oder soweit eine Objektivierung anband von Messung, Berechnung und Werten nur eingeschränkt möglich ist, sieht die TA-Lärm 1998 deshalb bereits ergänzende Vorschriften zur Anpassung der Richtwerte vor (z. B. für Gemengelagen, seltene Ereignisse, einzelne kurzzeitige Geräuschspitzen oder Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit)92. Eine weitere Berücksichtigung objektiver Faktoren erfolgt im Rahmen des Verfahrens zur Ermittlung der Geräuschimmissionen. Hier finden auch objektivierbare Lästigkeilsfaktoren wie Töne, Impulse oder störende Frequenzanteile durch Zuschläge einen Niederschlag93 • Im folgenden sollen die Rechtsprobleme, die bei der Bestimmung der Immissionsrichtwerte arn relevanten Immissionsort bestehen, unter Berücksichtigung dieser Vorgaben untersucht werden. Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.321, S.l34, Rn. 2. Bethge/Meurers, TA-Lärm, 82.321, S. 135, Rn.4. 92 Im übrigen kann darüber hinaus inuner auf eine Sonderfallprüfung zurückgegriffen wer-

90

91

den, welche die Relativität der Immissionsrichtwerte innerhalb einer gewissen Bandbreite nochmals unterstreicht. 93 G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (2).

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

125

I. Differenzierung nach der Lage Eine grundlegende Unterscheidung erfolgt zunächst danach, ob die Immissionsorte innerhalb oder außerhalb von Gebäuden liegen. 1. Immissionsort außerhalb von Gebäude Der Immissionsort hat maßgebliche Bedeutung für die Prüfung der gesetzlichen Grundpflichten. Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Geräusche ist in der Regel sichergestellt, wenn die Gesamtbelastung am maßgeblichen Immissionsort die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 nicht überschreitet94 • Elementar für die Bestimmung des Immissionsortes ist, daß dieser Ort zum einen im Einwirkungsbereich der Anlage liegen muß. Zum anderen ist dieser Immissionsort dann der nach Nr. A 1.3 des Anhangs zu ermittelnde Ort, an dem eine Überschreitung der Immissionswerte am ehesten zu erwarten ist.

a) Einwirkungsbereich der Anlage Rechtlich höchst problematisch ist zunächst, wie nach der TA-Lärm 1998 der Einwirkungsbereich der Anlage bestimmt werden soll95 • Nach Nr. 2.2 sind dieses die Flächen, in denen die von der Anlage ausgehenden Geräusche entweder einen Beurteilungspegel verursachen, der weniger als lOdB (A) unter dem für diese Flächen maßgebenden Immissionsrichtwert liegt oder Geräuschspitzen verursacht werden, die den für deren Beurteilung maßgebenden Immissionsrichtwert% erreichen. Insbesondere das "lOdB (A)-Abscheidekriterium" in Nr. 2.2 Buchst. a bedarf einer genaueren Untersuchung. Es beruht auf dem Gedanken, daß nicht jede rechnerische Erhöhung des Beurteilungspegels im rechtlichen Sinne relevant sein soll und nicht unbedingt einen kausalen Beitrag zur Gesamtbelastung leistet97 • Im Referentenentwurf vom 22.07.1996 war unter der damaligen Nr. 3.1.2 Buchst. a als Kriterium auch noch vorgesehen, daß der Pegel noch 15 dB (A) unter dem Immissionsrichtwert liegen sollte, was zu einer häufigeren Relevanz der jeweiligen Geräuschbeiträge geführt hätte. Das demgegenüber abgeschwächte Kriterium könnte nicht gesetzeskon94

K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht li, 3.1, Nr. 2, Rn. 13.

Der Einwirkungsbereich der Anlage war in der TA-Länn 1968 nicht näher definiert, da dort die einzelnen Immissionswerte ohnehin anlagenbezogen waren. Der Begriff selbst wurde jedoch auch schon von der TA-Lärm 1968 verwandt (siehe Nr.2.211, Satz 1 Buchst.b TA-Länn 1968). 96 Lännfachlich ist anzumerken, daß sich Geräuschspitzen nicht mit Immissionsrichtwerten, die Pegelwerte darstellen, vergleichen lassen, sondern nur mit deren Maximalpegeln. Auch im übrigen ist die Formulierung ungenau und mißverständlich. Gemeint sind insoweit die jeweils geltenden Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. a bis fundnicht der für die Beurteilung von Geräuschspitzen maßgebende Wert, also das Spitzenpegelkriterium nach Nr. 6 .1 Satz2 bzw. Nr. 6.2 Satz2 und Nr.6.3 Satz2. 97 K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht li, 3.1 , Nr. 2, Rn. 8. 9s

126

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

form sein, wenn damit entgegen § 5 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG oder § 22 Abs. 1 Satz 1 BimSchG schädliche Umwelteinwirkungen durch Geräusche zugelassen werden98 • Es muß bedacht werden, daß zehn Anlagen, die jeweils einen Immissionsbeitrag von 10 dB (A) unter dem Immissionsrichtwert erzeugen, derzeit keinen Einwirkungsbereich im Sinne der TA-Lärm 1998 haben, obwohl sie in ihrer Summe den Immissionsrichtwert erreichen. Von Stimmen der Vollzugspraxis wird deshalb gefordert, bei einer Vielzahl von einwirkenden Anlagen (z. B. bei einem großen Chemiewerk) im Hinblick auf die Gesamtbelastung einen größeren Einwirkungsbereich (z. B. durch ein Absenken der Relevanzschwelle) der Prüfung zugrunde zu legen99. Dagegen läßt sich freilich einwenden, daß im Regelfall wohl kaum mehr als zehn Anlagen mit gleicher Schallenergie gleichzeitig auf den maßgeblichen Immissionsort einwirken. Dieses dürfte vor allen Dingen dann nicht der Fall sein, wenn man einen extensiven Anlagenbegriff heranzieht und nicht jedes Aggregat als selbständig zu beurteilende Anlage ansieht, worauf Hansmann mit Recht hinweist100• Soweit kein atypischer Fall vorliegt, der ohnehin stets gesondert zu betrachten ist, kann Nr. 2.2 Buchst. a insoweit als gesetzeskonform angesehen werden101 • b) Ermittlung des maßgeblichen Immissionsortes Zur Ermittlung des maßgeblichen Immissionsortes innerhalb des Einwirkungsbereichs der Anlage wird in Nr. 2.3 Abs.1 auf die Nr. A.1.3 des Anhangs verwiesen. Bei bebauten Flächen ist entgegen dem Wortlaut in Nr. A. 1.3 Abs. 1 Buchst. a des Anhangs jedoch nicht "nur" auf die tatsächliche Lage des am stärksten betroffenen schutzbedürftigen Raumes nach DIN 4109, Ausgabe November 1989 abzustellen. Da es nach dem Sinn und Zweck des BlmSchG auf die Schutzwürdig- und Schutzbedürftigkeit des Immissionsortes ankommt, ist das Maß des Zurnutbaren dadurch bestimmt, was aufgrund der materiell-baurechtliehen Situation billigerweise an K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr.2, Rn.IO. BayStMLU, Synopse, S. 5. Auch die Projektgruppe Gewerbelärm (Arbeitskreis I) beim Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vertritt in ihrem Abschlußbericht einen wesentliche größeren Einwirkungsbereich einer Anlage. Dieser solle erst da enden, wo die Geräusche der Anlage nicht mehr zur Überschreitung eines Beurteilungspegels von in der Regel 35 dB (A) durch Luftschallübertragung im Freien und 25 dB (A) bei Geräuschübertragungen innerhalb von Gebäuden sowie bei Körperschallübertragung beitragen könnten. In sehr ruhigen Umgehungen könne auch die bloße Wahrnehmbarkeil eine Rolle spielen. Insgesamt ließe sich der Einwirkungsbereich durch überschlägige Immissionsprognosen abschätzen-vgl. Projektgruppe Gewerbelärm, Anlagen, S.21. 100 K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr.2, Rn.IO. 101 Zum anderen könnte an der Regelung jedoch auch kritisiert werden, daß es im Hinblick auf die Prüfung der einzuhaltenden Vorsorgepflicht geboten erscheint, den Einwirkungsbereich nicht von vornherein zu stark zu begrenzen, da § 5 Ans. 1 Nr. 2 BimSchG insbesondere auf Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung nach dem Stand der Technik abhebt und nicht auf die zu erwartende Immissionssituation des Einwirkungsbereichs (siehe demgegenüber aber auch Nr. 3.3 Satz 1). Dementsprechend wäre es unter diesem Gesichtspunkt folgerichtig, die Relevanzschwelle im Sinne des Referentenentwurfs vom 22.07.1996 weiter herabzusenken. 98

99

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach derTA-Länn 1998

127

Schutz erwartet werden darf102. Aus diesem Grund ist auf das rechtmäßig angelegte Fenster des vom Lärm am stärksten betroffenen (nächsten) schutzbedürftigen Raumes abzustellenJOJ.

c) Ort der Richtwertüberschreitung Um den zu beachtenden Einwirkungsbereich zur Vereinfachung zu reduzieren, soll der Immissionsort maßgeblich sein, an dem die Überschreitung der Immissionsrichtwerte am ehesten zu erwarten ist. Wie sich aus Nr. 2.3 Abs. 2 ergibt, sind lediglich die Geräuschemissionen der zu beurteilenden Anlage zu berücksichtigen. Die Vorbelastung im Einwirkungsbereich der Anlage ist hier irrelevant. Ein zusätzlicher Immissionsort kann sich unter diesem Gesichtspunkt jedoch nach Nr. 2.3 Abs. 2 ergeben, wenn es an einem anderen als dem maßgeblichen Immissionsort nach Nr. 2.3 Abs. 1 im Einwirkungsbereich der Anlage aufgrund der Vorbelastung zu erwarten ist, daß die Immissionsrichtwerte durch die Zusatzbelastung überschritten werden.

d) Anzahl der Immissionsorte Aufgrund der bestehenden Konzeption können sich nach Nr. 2.3 Abs. 1 und 2 maximal zwei relevante Immissionsorte im Einwirkungsbereich der Anlage ergeben. Diese punktuelle Betrachtung der Immissionswirkungen steht in einem steten Spannungsverhältnis zur materiellen Rechtslage. Nach§§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 6 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG muß sichergestellt sein, daß die von der zu beurteilenden Anlage ausgehenden Geräusche keine schädlichen Umwelteinwirkungen hervorrufen können. Dieses scheint jedoch zweifelhaft, wenn nur ein Immissionsort relevant sein soll. Sowohl die Geräuschabstrahlung der Quelle selbst als auch evtl. zu ergreifende Maßnahmen können sich in unterschiedlicher Richtung verschieden auswirken. In der Praxis kann sich häufig eine Überschreitung der Immissionsrichtwerte unterschiedlich an verschiedenen Orten im Einwirkungsbereich der Anlage ergeben, etwa wegen unterschiedlicher Betriebszeiten und Betriebsweisen, dem Umstand, daß im Einwirkungsbereich der Anlage unterschiedlich schutzbedürftige Gebiete 102 BVerwG, Urt. vom 25.02.1992-1 C7.90- NVwZ 1992,886 (887); BVerwG, Urt. vom 24.04.1991-7 C 12.90- BVerwGE 88, 143 (144f.). 103 Auf die bau- und planungsrechtliche Zulässigkeit der Erstellung von Gebäuden mit schutzbedürftigen Räumen wird auch in Nr. A. 1.3 Buchst. b des Anhangs abgestellt. Dort ist jedoch entgegen dem Wortlaut, nach dem es auf eine tatsächliche Bebauung nicht ankommt, die Vorschrift einschränkend auszulegen, wenn die Fläche bereits mit Anlagen ohne schutzbedürftige Räume bebaut ist und eine Änderung der vorhandenen Nutzung auch in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist. In diesen Fällen ist dann nicht auf den am stärksten betroffenen Rand der Fläche, wo nach dem Bau- und Planungsrecht Gebäude mit schutzbedürftigen Räumen erstellt werden dürfen, abzustellen, sondern auf die tatsächliche Situation. Vgl. insgesamt K. Hansmann, in: Landmann/Rohrner, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 2, Rn. 16f.; BVerwG, Urt. vom 24.09.1992-7C6.92-DVB11993, 159 (160).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

liegen oder wegen unterschiedlicher Immissionswerte für die Tages- und die Nachtzeit104. So ist es denkbar, daß eine Überschreitung des Immissionsrichtwertes an einem Ort nach Nr. 2.3 Abs. 1 während der Nachtzeit durch eine Betriebsbeschränkung beseitigt werden kann, andererseits aber eine mögliche Überschreitung der Immissionsrichtwerte für die Tageszeit für die Genehmigungsfahigkeit bzw. die Einhaltung der Grundpflichten relevant sein könnte105 • Nach der TA-Lärm 1998 wäre dieses dann jedoch kein beachtenswerter Immissionsort mehr, so daß es zu einer Prüfung der Einhaltung aller Pflichten nicht mehr kommt. Aus diesem Grund kann die Beschränkung auf nur einen Immissionsort zwar für den Regelfall ausreichend sein, aber nicht für alle Fcille. Es müssen deshalb von vomherein mehrere Immissionsorte in Abstimmung mit den zuständigen Behörden festgelegt werden106.

2. Immissionsrichtwerte außerhalb von Gebäuden Die Immissionsrichtwerte für Immissionsorte außerhalb von Gebäuden107 (Nr. 6.1), also für den Regelfall, entsprechen grundsätzlich inhaltlich und vom Regelungssystem her denen der TA-Lärm 1968 108 • Sie werden in Abhängigkeit zu der jeweiligen abstrakten Schutzbedürftigkeit weiterhin nach den verschiedenen Gebietskategorien gestaffelt.

104 V gl. die entsprechenden Hinweise des Umweltausschusses; a. A. der Wirtschaftsausschuß, für den ,.die Forderung nach mehreren maßgeblichen Immissionsorten naturwissenschaftlich nicht nachvollziehbar" ist- Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRtDrs. 254/1/98, S. 5. tos Beispiel nach K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 2, Rn. 14. 106 Diesen Gedanken enthält die TA-Lärm 1998 auch schon selbst, wie sich aus Nr. A. 1.2 des Anhangs ergibt. Im übrigen stellt auch ein Lärmminderungsplan nach § 47a BlmSchG (vgl. auch Nr. 5.3 Abs. 2 Buchst. a) Belastungen und Konflikte flächenhaft dar. Dafür spricht auch, daß es in der Praxis wegen der heute zur Verfügung stehenden Prognoseverfahren evtl. sogar wirtschaftlicher ist, von vornherein mehrere relevante Immissionsorte zu berücksichtigen, als gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt für zusätzliche Immissionsorte nachträgliche Berechnungen erstellen zu müssen. 107 Dieses Merkmal ist nicht eng auszulegen, so daß damit der gesamte Außenraum erfaßt wird, also auch Balkone und Terrassen, obwohl in Nr. A. 1.3 des Anhangs nur auf die Fenster schutzwürdiger Räume nach DIN 4109 abgestellt wird. 108 E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (578); T.Gerhold, TA-Lärm, S.20; G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (2). Die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1968 differenzierten im wesentlichen nach der Lage der maßgeblichen Gebiete und der davon abhängigen Einordnung in die verschiedenen Gebietskategorien nach Nr. 2.321 sowie nach dem Zeitpunkt der Immissionen. Mit Ausnahme der Immissionsrichtwerte ,.Innen", also für mit der Anlage baulich verbundene Wohnungen (Nr. 2.321 Buchst. g TA-Lärm 1968), waren die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1968 also an Gebietsnutzungen gebunden- W. Vierling, Gemengelage, NuR 1994, 115 (116).

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

129

a) Staffelung nach Gebietskategorien Die Unterscheidung anband verschiedener Gebietskategorien folgt aus der Erkenntnis, daß es in einer entwickelten Industriegesellschaft bestimmte Störungen gibt, die entweder nur mit einem unvertretbar hohem Kostenaufwand oder gar nicht vermeidbar sind, auf der anderen Seite aber ein berechtigtes Interesse auf Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen besteht. Durch die Staffelung nach Gebietskategorien unterschiedlicher Schutzbedürftigkeit und die Fixierung eines darauf abgestimmten räumlich differenzierenden Zumutbarkeitsniveaus wird ein Kompromiß zwischen Umweltschutz und Industrialisierung erreicht109 . Grundsätzlich ist der gebietsspezifische Schutz vor Geräuschbelästigungen entsprechend einer jahrzehntelangen bauplanerischen Praxis und der BauNV0 110 umso höher, je mehr ein Gebiet dem Wohnen dienen soll. Dementsprechend sind die Gebietskategorien insbesondere unter diesem Gesichtspunkt gestaffelt, wobei jedoch in Nr. 6.1 Buchst. c Dorfund Mischgebiete, die jeweils auch dem Wohnen dienen, und Kemgebiete, die nach § 7 Abs. 1 BauNVO nur ganz untergeordnet für Wohnnutzung vorgesehen sind, in eine Kategorie eingruppiert wurden. Unter dem Gesichtspunkt, daß in Kerngebieten jedenfalls aber auch eine Wohnnutzung zulässig ist und damit eine beachtliche Schutzwürdigkeit nicht ausgeschlossen werden kann, ist dieses nicht zu beanstanden111.

b) Das besondere Wohngebiet nach §4a BauNVO Die Gebietsarten in Nr. 6 werden entsprechend dem Stand der hierzu entwickelten Verwaltungspraxis den Begrifflichkeilen der§§ 2 bis 9 der BauNV0 112 angepaßt113. 09 H .-J.Koch, Erheblichkeitsbegriff, S.41 (42).

1

Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung BauNVO) vom 23.01.1990 (BGBl I, 132). 111 A. A. bzgl. der den Wohngebieten vergleichbaren immissionsschutzrechtlichen Schutzbedürftigkeit der Kerngebiete wohl Koch- vgl. H .-J. Koch, in: GK-BirnSchG, § 3, Rn. 262. 112 Die in Nr. 6.1 Buchst.fTA-Länn 1998 aufgeführten Kurgebiete, Krankenhäuser und Pflegeanstalten entsprechen den in § 11 BauNVO geregelten sonstigen Sondergebieten - vgl. G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (3). Eine gewisse Inkonsequenz besteht darin, in Nr. 6.1 Buchst. fTA-Lärm 1998 auch Krankenhäuser und Pflegeanstalten aufzuführen, obwohl vorher ausschließlich eine Zuordnung der Immissionsrichtwerte zu Gebietsarten erfolgte und in Nr. 6.6 Satz 2 neben "Gebieten" auch von ,,Einrichtungen" die Rede ist. Um jedoch zu vermeiden, daß durch die Einfügung des Begriffs "Gebiete" für Krankenhäuser und Pflegeanstalten unberechtigte Folgerungen gezogen werden (die Einfügung des Begriffs "Gebiet" vor die Begriffe "Krankenhäuser und Pß.egeanstalten" hätte den Eindruck erweckt, als handele es sich fiächenrnäßig um ähnliche Bereiche wie die vorgenannten Bereiche, was regelmäßig nicht der Fall sei), wurde diese Inkonsequenz in Kauf genommen- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 19 f. Für die nicht angesprochenen sonstigen Sondergebiete, insbesondere für solche, die der Erholung dienen nach§ 10 BauNVO (z.B. Wochenendhaus-, Ferienhaus- und Campingplatzgebiete) ist je nach Einzelfall die Gebietseinstufung nach der Schutzbedürftigkeit vonunehrnen. 110

9 Müller

130

3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Eine Abweichung stellt insoweit jedoch das besondere Wohngebiet nach § 4 a BauNVO dar, welches von einer Regelung innerhalb der TA-Lärm 1998 ausgenommen worden ist. Insoweit wurde die Chance vergeben, einen umfassenden Schritt hin zur Harmonisierung zwischen dem Immissionsschutz- und dem Baurecht zu tätigen114. Durch diese gänzliche Herausnahme des besondere Wohngebiet im Sinne von § 4 a BauNVO bleiben dessen Immissionsrichtwerte weiter ungeklärt und damit unverändert einzelfallabhängigiiS. Wegen der möglichen Unterschiedlichkeit der Gebietsstruktur des besonderen Wohngebiets kann dabei eine Zuordnung zu bestimmten Immissionswerten nicht starr vorgenommen werden, sondern sollte unter Berücksichtigung des wandelbaren Begriffs der Vereinbarkeil in einer gewissen Bandbreite im Einzelfall erfolgen116. Es kommt insbesondere auf die durch die Gebietsart und die tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit an 117. Sowohl die 16. BimSchV als auch die 18. BlmSchV haben für die besonderen Wohngebiete keine von den anderen Wohnbaugebieten (§§ 2 bis abweichende Werte festgelegt 11 8. Dementsprechend sollten sich die Richtwerte an Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. d und e orientieren.

c) Reine Wohngebiete Noch in der ursprünglich von der Bundesregierung beschlossenen Fassung der TA-Lärm 1998 vom 19.03.1998 waren unter Nummer 6.1 Satz 1 Buchst. e zudem statt der Bezeichnung als .,reine Wohngebiete" nach § 3 BauNVO noch die Bezeichnung als .,Gebiete für ausschließliche Wohnnutzung" vorgesehen, um mit dieser allgemeineren Umschreibung bei einer beabsichtigten Novelle der BauNVO, in deren Rahmen die gesonderte Gebietskategorie ,,reines Wohngebiet" fortfallen soll, sicherzustellen, daß die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. e auch im Falle einer derartigen Rechtsänderung sowohl für bestehende reine Wohngebiete als 113 T. Gerho/d, TA-Lärm, S. 20, Nr. 4.6.1; Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRt-Drs. 254/98, S. 46. Bisher wurde die von der BauNVO abweichende Bezeichnung der Gebiete damit begründet, daß die Gebiete in der TA-Lärm 1968 ausschließlich unter dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes, die Gebiete der BauNVO darüber hinaus unter einer Reihe weiterer planenscher Gesichtspunkte festgelegt worden seien - vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, B2.322, S.147, Rn. I. 114 So mit Recht kritisch Bayerisches Landesamtfür Umweltschutz, Vorschlag, S. 29. m T. Gerhold, TA-Lärm, S. 20, Nr. 4.6.1; H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (197, dort Fn. 34); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (67, dort Fn. 30). Es entzog sich nach Auffassung des BVerwG schon unter Geltung der TA-Lärm 1968 einer grundsätzlichen Klärung, ob für besondere Wohngebiete im Sinne von§ 4a Abs. 1 BauNVO die Richtwerte der TA-Lärm für Mischgebiete und vergleichbare Gebiete gelten oder regelmäßig die Richtwerte für Wohngebiete anzuwenden waren- BVerwG, Beschl. vom 24.01.1992 - 4 B 228.91 - Buchholz 406.12 zu § 4a BauNVO. 116 Fickert/Fieseler, BauNVO, § 4a, Rn. 13.2. m BVerwG, Beschl. vom 24.01.1992-4 B 228.91- Buchholz 406.12 zu § 4a BauNVO. 118 Anders jedoch das Beiblatt zur DIN 18005, das für das besondere Wohngebiet nach seiner Schutzwürdigkeit Orientierungswerte von tags 60 und nachts 45/40 dB (A) vorgesehen hat.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Lärm 1998

131

auch für nach künftigem Recht von den Gemeinden festgesetzte Gebiete mit entsprechender Schutzwürdigkeit anzuwenden sind 119. Diese nicht systemgerechte Einführung einer durch ihre faktische Bebauungsstruktur umschriebene Gebietskategorie wurde jedoch vom Bundesrat "gekippt", um nicht einem künftigen Rechtssetzungsverfahren vorzugreifen. Außerdem erscheint es durchaus denkbar, daß das Konzept der Gebietskategorien im Rahmen der Novellierung der BauNVO insgesamt weitgehende Änderungen erfährt12o.

3. Zuordnung der Immissionsorte Von maßgeblicher Bedeutung für die Beurteilung der Erheblichkeit bzw. Zumutbarkeit von Immissionen ist gerade bei Geräuschen durch das Akzeptorprinzip die Art des betroffenen Gebiets 121 . Unter diesem Gesichtspunkt hat Nr. 6.6 eine wichtige Weichenfunktion im Immissionsrichtwertsystem der TA-Lärm 1998. Von grundlegender Bedeutung ist dabei die Entscheidung, daß sich die Art der für die Ermittlung der Immissionsrichtwerte maßgeblichen Gebiete und Einrichtungen aus den Festsetzungen in den Bebauungsplänen ergeben soll. Diese Regelung hat die Bedeutung planungsrechtlicher Regelungen des Bebauungsplans für den Immissionsschutz erhöht, da nunmehr eine Abweichung von dessen Festsetzungen nicht mehr möglich sein soll, selbst wenn die tatsächliche bauliche Nutzung erheblich davon divergiert. Die entsprechende Vorschrift in der TA-Lärm 1968 (Nr. 2.322 Abs. 3) ist ersatzlos weggefallen, obwohl der Umweltausschuß auf eine Nachbesserung der TA-Lärm 1998 im Sinne der bisher bestehenden Regelung gedrängt hattet22.

a) Kritik

Unstreitig dürfte sein, daß die neue Regelung jedenfalls formal einen deutlichen Gewinn für die Planungssicherheit bedeutet, sofern ein wirksamer Bebauungsplan besteht123 . Trotzdem ist sie nicht frei von Bedenken.

119 Begrundung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 46. t2o Beschluß des Bundesrates vom 19.06.1998, BRt-Drs. 254/98, S. 5 f. 121 Siehe nur BVerwG, Urt. vom 30.04.1992-7 C 25.91-BVerwGE 90, 163 (165). 122 Der Umweltausschuß begnügte sich zur Begründung seiner Forderung mit einem pauschalen Hinweis auf die Einheitlichkeit der Rechtsordnung, die große praktische Bedeutung (wegen häufig bestehender tatsächlicher Abweichungen von den Festsetzungen der Bebauungspläne) und auf die entsprechende Regelung in§ 2 Abs. 6 Satz 3 der 18. BlmSchV- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 23. 123 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (3).

9•

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

aa) Bedenken in der Praxis Kritik an der ausnahmslosen Maßgeblichkeil der Festsetzungen des Bebauungsplans wird insbesondere aus der Praxis geäußert. Die alltäglichen Erfahrungen in der Immissionsschutzpraxis hätten nämlich gezeigt, daß in der Realität die Festsetzungen der Bebauungspläne durch (bewußte oder unbewußte) Versäumnisse der Baubehörden nicht immer eingehalten werden. Es sei keine Seltenheit, daß beispielsweise ursprünglich als allgemeine Wohngebiete ausgewiesene Gebiete nach einigen Jahren tatsächlich mehr der Nutzungsart eines Mischgebietes entsprechen. Aber auch umgekehrt sei zu beobachten, daß ursprünglich geplante Mischgebiete im Laufe der Zeit eher allgemeinen oder reinen Wohngebieten entsprechen 124• In der Rechtswirklichkeit weichen die tatsächlichen baulichen Nutzungen also häufig zum Teil erheblich von den Festsetzungen in den Bebauungsplänen ab. Die tatsächliche Nutzung hat sich anders entwickelt als dieses vorgesehen war. Dieses war bislang kein .,Problem", da der Schutz entsprechend den wahren Verhältnissen gewährt werden konnte125 • Außerdem sei im Falle der allgemeinen Maßgeblichkeil des Bebauungsplansjedenfalls die Gefahr nicht zu leugnen, daß die Gemeinden zur Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Anlagen auf dem Gemeindegebiet eine entsprechend .,großzügige" Bauleitplanung betreiben126• bb) Rechtliche Problematik Aus rechtlicher Sicht wird der Zweck des Immissionsschutzrechts betont, vor allem Menschen vor schädlichen Umwelteinwirkungen zu schützen (§ 1 BimSchG). Außerdem würde die der TA-Lärm 1968 in Nr. 2.322 Abs. 3 zugrundeliegende Wertung, daß nämlich eine durch einen Bebauungsplan vorgesehene anderweitige Entwicklung eines Gebiets situationsbezogen abwägend zu berücksichtigen sei, den Erheblichkeitsbegriff des § 3 Abs. 1 BimSchG nach Zumutbarkeitsgesichtspunkten zulässig konkretisieren 127• Aufgrund der Betonung der situationsbezogenen Komponente kann es also sein, daß sich die Zumutbarkeitsschwelle in einem Gebiet im Laufe der Zeit mit dem Gebietscharakter ändert und dieses auch entgegen den normativen Festsetzungen rechtlich relevant sein soll' 28 • In diese Richtung tendiert ofSo z. B. R. Spohn, TA-Lärm, ZUR 1999, 297 (301). Bayerisches Landesamtfür Umweltschutz, Vorschlag, S.31. 126 Freilich beachten die Gemeinden im Regelfall die Aufgaben und Ziele der Bauleitplanung. Dabei soll eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende soziale Bodennutzung gewährleistet werden und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, wobei auch die Belange des Umweltschutzes (insbesondere gesunde Wohnverhältnisse) zu berücksichtigen sind,§ 1 Abs.S Satz 1, 2 Nr.l BauGB. 127 G. Gaentzsch, Anforderungen, S. 31 (40); im Ergebnis auch für einen Vorrang der tatsächlichen baulichen Nutzung-Bethge/Meurers, TA-Lärm, B2.322, S.147f., Rn.2. 121 Vgl. dazu allgemein H. D. Jarass, Schädliche Umwelteinwirkungen, DVBI1983, 725 (730). 124

125

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Lann 1998

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fensichtlich auch Hansmann, nach dessen Ansicht in den Fällen, in denen die tatsächliche Bebauung erheblich von den planrechtlichen Ausweisungen abweicht, eine Sonderfallprüfung nach Nr. 3.2.2 Satz l geboten sein kann, da dieser Umstand nach Art und Gewicht wesentlichen Einfluß auf die Beurteilung haben könnte, ob die Anlage zum Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen relevant beiträgt129• Inhaltlich entspricht die vorgeschlagene Sonderfallprüfung im Ergebnis grundsätzlich der Nr. 2.322 Abs. 3 TA-Lärm 1968.

b) Rechtfertigung Die Ansicht des Vorrangs der tatsächlichen Verhältnisse könnte jedoch in Konflikt mit kompetenzrechtlichen Grundsätzen hinsichtlich der Bodennutzung und damit zusammenhängend mit der kommunalen Dispositionsprärogative bzw. -freiheit geraten, da sie im Ergebnis im Falle der Divergenz von tatsächlichem Bestand und Festlegungen des Bebauungsplans der faktischen Lage den Vorrang für die Beurteilung der Erheblichkeil der Störeffekte einräumt130• Die Gemeinden haben aufgrund des Bauplanungsrechts aber die Befugnis (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB, Art. 28 Abs. 2 GG), durch Festsetzungen in Bebauungsplänen auch immissionsschutzbezogene Forderungen rechtsverbindlich zu machen, die inhaltlich von den Anforderungen abweichen können, die sich aus dem allgemeinen Immissionsschutzrecht ergeben 131 • Die normativen Anforderungen des Immissionsschutzes können durch das Bauplanungsrecht gesteuert werden. Bebauungspläne sind als geltendes Ortsrecht grundsätzlich solange zu beachten, bis eine Änderung bzw. Autbebung erfolgt ist, zumal andernfalls die Planungskonzeption der Gemeinde unterlaufen werden könnte132. Sollte also die tatsächliche Situation ausschlaggebend sein, kann eine Konkordanz von Bauplanungs- und Immissionsschutzrecht nicht sichergestellt werden und es droht ein Verlust der Dispositionskompetenz der Gemeinden und somit der kommunalen Planungshoheitm. Auch von der Rechtsprechung wird die Maßgeblichkeil der rechtlichen Vorgaben zur Nutzung und der Vorrang der Festsetzungen eines geltenden Bebauungsplans vor der nur subsidiär entscheidungserheblichen Faktizität 129 K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 6, Rn. 14a. E.; tkrs., BlmSchG, Nr. 6.6, Anm. 22. 130 /.Kraft, Immissionsschutz, S. 82 f. 131 So ausdrücklich R. Schenk, Nachbarschutz, F, Rn. 80; vgl. auch§ 2 Abs. 2 Satz 1 der 16. BlmSchV. 132 Darauf weist mit Recht der Ausschuß für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung hin- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse, BRt-Drs. 254/l/98, S. 24; a. A. R. Spohn, TA-Länn, ZUR 1999,297 (301). 133 V gl. zur Bedeutung der kommunalen Planungshoheit nur U.Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 2, Rn. 4 f. Die normativen Entscheidungen der Gemeinde könnten im Falle der geforderten Ausnahmeregelung wegen dertatsächlichen Verhältnisse im Sinne von Nr. 2.322 Abs. 3 TA-Länn 1968 auch dadurch umgangen werden, daß sich die Genehmigungsbehörde nicht an die Festsetzungen des Bebauungsplans hält- so I. Kraft, Immissionsschutz, S. 83.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

anerkannt134• Aus den dargestellten Gründen war also bereits Nr. 2.322 Abs. 3 TALärm 1968 verfehlt und rechtswidrigm, so daß den inhaltlich dieser Vorschrift entsprechenden Forderungen nach Maßgeblichkeil der tatsächlichen Verhältnisse aus rechtlichen Gründen nicht gefolgt werden kann1l6.

c) Ausnahme Auf die tatsächlichen Verhältnisse kann es jedoch ankommen, wenn Festsetzungen in einem Bebauungsplan nicht der Art der in Nr. 6.1 bezeichneten Gebiete und Einrichtungen entsprechen137 oder wenn für Gebiete oder Einrichtungen keine Festsetzungen bestehen (Nr. 6.6 Satz 2), also für den baurechtlich unbeplanten Innenund Außenbereich (§§ 34f. BauGB). Hier bedarf es einer Einordnung in eine Kategorie bzw. Zuordnung eines Immissionsrichtwertes nach Nr. 6.1 entsprechend der Schutzbedürftigkeit durch die Behörde und letztlich das Verwaltungsgericht, was erhebliche Streitigkeiten vorprogrammiert1l 8 • Dieses gilt auch, wenn ein Bebauungsplan zwar aufgestellt, aber nicht gültig zustandegekommen oder aus sonstigen Gründen ungültig ist. Das kann z. B. der Fall sein, wenn der aus §50 BlmSchG abzuleitende Grundsatz, daß unverträgliche Gebietsnutzungen räumlich angemessen 134 BVerwG, Urt. vom 12.08.1999- 4CN 4.98- VBIBW 2000, 103 (105); BVerwG, Urt. vom 22.03.1985-4 C 63.80- BVerwGE 71, 150 (155f.); BVerwG, Urt. vom 24.04.19917C 12.90- BVerwGE 88, 143 (144f.); BVerwG, Beseht. vom 03.05.1996- 4B50.96, NVwZ 1996, 1001 (1002); BVerwG, Urt. vom 14.04.1989-4 C 52.87- NVwZ 1990, 257 (257); BVerwG, Urt. vom 25.02.1992-1 C7.90-BayVBI1992, 441 (442); VGH Baden-Württemberg, Beschl. vom 17.03.1997- 10 S 3305/96- NVwZ 1998, 766 (767); a. A. (jedenfalls zum Teil wohl) VGH Hessen, Urt. vom 27.01.1986- VIII OE 3/82- NVwZ 1986, 666 (667); BayVGH, Urt. vom 27.07.1989- 20B 81 D.I -BayVB11990, 82 (84f.). m So auch H.-J. Koch, Erheblichkeitsbegriff, S. 41 (57); /.Kraft, Immissionsschutz, S. 83. 136 Ein ähnlicher Konflikt besteht bzgl. § 2 Abs. 6 Satz 3 der 18. BlmSchV, der auch auf die tatsächliche bauliche Nutzung abstellt. Es wird eingewandt, daß diese Vorschrift nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 BlmSchG gedeckt sei, weil dieser nur immissionsschutzrechtliche Regelungen zulasse- siehe dazu J. Berkemann, Sportstättenbau, NVwZ 1992, 817 (827); M. J. Herr, Sportanlagen, S. 189ff.; G. Ketteler, Sportanlagenlärmschutzverordnung, 2. Teil, A, IV 1c; Fickert/Fieseler, BauNVO, Vorbem. §§ 2-9, 12-14, Rn.l2.83f. 137 Zu denken ist insoweit an sonstige Sondergebiete, z. B. an Hafengebiete (vgl. dazu BVerwG, Urt. vom 14.04.1989-4 C 52.87- DVBI 1989, 1050 (1051)) oder großflächige Einzelhandelsbetriebe (vgl. zur Festsetzung eines entsprechenden Sonde~gebiets etwa BVerwG, Beschl. vom 16.01.1990-4 NB 1.90-DÖV 1990,479 (479)), sowie an besondere Wohngebiete. 138 In diesem Sinne H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (197). Zur Gebietsfeststellung ist auf einen Umgriff abzustellen, der nach seinem Eigengewicht ein eigenständiges ,,Baugebiet" und nicht bloß einen Teilbereich des übrigen Bebauungszusammenhang darstellt. Maßgeblich ist wie im Anwendungsbereich des § 34 BauGB die gesamte, den bodenrechtliehen Charakter prägende Umgebung der störenden Nutzung- vgl. R. Schenke, Nachbarschutz, F, Rn. 79 (mit sehr nützlichen Hinweisen für die Praxis); BVerwG, Urt. vom 21.03.1996- 4A 11.95- NVwZ 1996, 1008 (1009).

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

135

voneinander zu trennen sind, offenkundig verletzt wird 139• In der Praxis besonders bedeutsam ist jedoch die Unbeachtlichkeit des Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit. Eine planerische Festsetzung tritt danach außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung des Planinhalts in evidenter Weise und auf Dauer ausschließt. Die Erheblichkeil dieser Tatsache muß in einem Umfang vorangeschritten sein, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt140, da auch in diesen Fallen die vorhandene Bebauung gemäß § 34 BauGB der Maßstab für die Zulässigkeil von Vorhaben ist 141 • Nur unter diesen Voraussetzungen können ausnahmsweise die tatsächlichen Verhältnisse maßgeblich sein. Die Nr. 6.6 stellt in der derzeitigen Fassung nicht nur für die Praxis eine erhebliche Verfahrenserleichterung, sondern auch eine gesetzeskonforme Regelung dar. 4. Immissionen innerhalb von Gebäuden Erstmals 142 werden Immissionsrichtwerte für Geräuschbeiträge innerhalb von Gebäuden oder bei Körperschallübertragung festgelegt (35 dB (A) tags/25 dB (A) nachts 143). Erlaßt werden schutzbedürftige Räume innerhalb des Gebäudes in dem sich die Geräuschquelle befindet, wobei nur betriebsfremde Räume144 erlaßt werden. Kurzzeitige Geräuschspitzen dürfen die Immissionsrichtwerte um maximal lOdB (A) überschreiten. Diese strengere Regelung gegenüber Nr. 6.1 Satz 2 ist notwendig, da es für die Betroffenen hier keine Möglichkeit gibt, sich selbst weitergehend zu schützen, z. B. durch schließen der Fenster bei von außen kommendem Lärm 145 • Aus der Sicht der Vollzugspraxis verfehlt und der Rechtssicherheit abträg139 Verletzung z. B. bei einem Nebeneinander von Industriegebiet und (reinem) Wohngebiet- BayVGH, Urt. vom 02.12.1986- 20N86.1299-BayVB11987, 655 (656) unter Berufung aufBVerwG, Urt. vom05.07.1974-4C50.72-DVB11974, 767 (775ff.). 140 Vgl. nur Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 191; grundlegend BVerwG, Urt. vom 29.04.1977- 4 C 39.75- BVerwGE 54, 5 (9); zuletzt BVerwG, Urt. vom 03.12.19984CN3.97- DÖV 1999,555 (556). 141 VGH Baden-Württemberg, Beschl. vom 17.03.1997 -lOS 3305/96- NVwZ 1998, 766 (767f.). Vgl. zur Möglichkeit einer Verdrängung der planerischen Festsetzungen durch eine Maßstäblichkeil der tatsächlichen Verhältnisseaufgrund des in Art. 14 GG wurzelnden Bestandsschutzes Koch (insoweit eher kritisch) -H.-1. Koch, in: GK- BlmSchG, § 3, Rn. 245. 142 In Nr. Buchst. 2.321 Buchst. g TA-Länn 1968 waren lediglich Immissionsrichtwerte für Wohnungen, die mit der baulichen Anlage verbunden sind, enthalten. 143 Diese Werte sind niedriger als in Nr. 2.321 Buchst. g TA-Länn 1968 (dort 40dB (A) tags/ 30dB (A) nachts), entsprechen aber der Verwaltungspraxis. 144 Dieses sind nach Anhang 1 zu Nr. 4 der Richtlinie DIN 4109 Wohn-, Schlaf-, Unterrichts-, Büro-, Praxis-, Sitzungs-, und ähnliche Arbeitsräume, wobei diese Räume betriebsfremd sind, wenn die Nutzung nicht unmittelbar der Erreichung des eigentlichen Betriebszwecks dient. 145 So K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 6, Rn. 19. Unerfindlich bleibt darüber hinaus jedoch, warum in Nr. 6.2 abweichend von Nr. A. 1.3 des Anhangs

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

lieh ist es indes, daß die Immissionsrichtwerte in Nr. 6.2 nicht denen der DIN 4109 entsprechen, in der es um SchalldruckpegeP46 und nicht um Beurteilungspegel geht. Ein wirklich ökonomisches Verwaltungshandeln ist so nicht möglich, da nun eine doppelte Beurteilung bei Innenpegeln notwendig ist. Dieses verdeutlicht auch der Hinweis in Nr. 6.2 Satz 3, wonach weitergehende baurechtliche Anforderungen unberührt bleiben, womit gerade auch die DIN 4109 gemeint ist147 . Der Vorschriftengeber hat diese Konsequenz also offensichtlich gesehen, aber trotzdem keine Vereinheitlichung vorgenommen.

II. Beurteilungszeiten Die TA-Lärm 1998 konkretisiert den Immissionsmaßstab auch hinsichtlich der Einwirkungszeiten.

1. Regelbeurteilungszeiten Nr. 6.4 Abs. I bestimmt, daß sich die Immissionsrichtwerte wie bisher auch (vgl. Nr. 2.321 Abs. 2 TA-Lärm 1968) grundsätzlich auf die Zeiten von 06.00 bis 22.00 Uhr tags und 22.00 bis 06.00 Uhr in der Nacht beziehen. Diese ,,Nachtperiode" spiegelt im allgemeinen das Verhaltensmuster der Wohnbevölkerung wider und erfüllt damit eines der wichtigsten Ziele der Lärmbekämpfung, nämlich den Schutz der Nachtruhe. Dieses gilt jedenfalls dann, wenn man auf die Betroffenheit eines verständigen Durchschnittsmenschen abstellt1 48. Es ist freilich weiterhin fraglich, ob diese Regelung auch ausreichend den Belangen besonders schutzwürdiger Menschen, wie z. B. Kindern, Kranken oder älteren Personen Rechnung trägt. Deren besondere Empfindlichkeit ist zu berücksichtigen, da es sich insoweit um homogene Gruppen handelt und nicht auf die überdurchschnittliche Sensivität eines einzelnen Betroffen abgestellt wird149. Hinzu kommt, daß ab dem späten Nachmittag erfahrungsgemäß der allgemeine Lärmpegel erheblich sinkt und dann der Anlagenlärm stärker hervorsticht und als besonders störend empfunden wird. Vereinzelt hat auch die unterinstanzliehe Rechtsprechung angenommen, daß die von Arbeitsgeräuschen jeglicher Art freie Zeit der Erholung und Nachtruhe entsprechend den örtlichen Verhältnisse in Wohngebieten spätestens um 20.00 Uhr beginnt150. Auch Kutscheidt vertritt unter Berufung auf die Verwaltungsdie tieffrequenten Geräusche unerwähnt bleiben und damit keine Hilfe bei deren Beurteilung gegeben wird. 146 Gemeint sind hier zeitlich variable Schalldruckpegel. 147 BayStMLU, Synopse, S. 13; Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 30. 148 BVerwG, Urt. vom 07.10.1983-7 C 44.81-BVerwGE 68, 62 (67). 149 G.Feldhaus, in: Feldhaus, BimSehR 3, B 3.0.1, S. 21. 1 ~ 0 VG Berlin, Urt. vom 16.02.1972-1 A 191.70-Feldhaus, ES, Band 1, BauO (Berlin)-1, S. 1 (5).

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Lärm 1998

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vorschrift Baulänn vom 19.08.1970 und die früheren Lännbekämpfungsverordnungen der Bundesländer nach wie vor die Auffassung, daß das Ende der Nachtzeit erst um 07.00 Uhr angenommen werden sollte151 • Zudem wird angeführt, daß die Beendigung der Nachtzeit einseitig unter besonderer Berücksichtigung des üblichen Drei-Schichten-Betriebs der Industrie bereits auf 06.00 Uhr festgelegt wurde152 • Zum einen kann die Störwirkung von Baulänn (insbesondere in den Morgenstunden) jedoch nicht ohne weiteres mit der gewerblichen Länns verglichen werden153 • Zum anderen ist aber ausschlaggebend, daß die TA-Länn 1998 nun in Nr. 6.5 Abs. 1 das besondere Ruhebedürfnis der durch Wohnnutzung geprägten Gebiete durch einen "Ruhezeitenzuschlag" auf den Beurteilungspegel für die streitige Zeit von 06.00 bis 07.00 Uhr erhebt und so eine ausreichende Kompensationsmöglichkeit schafft. Deshalb dürfte insgesamt die Regelnachtzeit von 22.00 bis 06.00 Uhr gesetzeskonform sein, da insoweit auch keine erhebliche Belästigung im Sinne des § 3 Abs. 1 BimSchG dieser besonders schutzbedürftigen Gruppen gegeben ist. Maßgebliches Kriterium zur Bestimmung der Erheblich- bzw. Zumutbarkeit ist die Dauer der Immissionen. Hierbei wird nicht nur der zeitliche Umfang sondern auch die zeitliche Verteilung der Einwirkung berücksichtigt. Bzgl. des letzten Kriteriums scheint es durchaus vertretbar zu sein, wenn die Schutzzeit spätestens um 22.00 Uhr beginnt und frühestens um 06.00 Uhr endet. Hier dürfen keine überspannten Forderungen gestellt werden. Entscheidend ist jedenfalls, daß nach Nr. 6.4 Abs. 2 Satz 2 in jedem Fall eine durchgehende achtstündige Nachtruhe sicherzustellen ist, so daß ein Mindestmaß an Ruhe besteht154 und eine Zumutbarkeit von erhöhten Immissionen außerhalb der Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr auch für die ,,Risikogruppen" besteht. Im Ergebnis haben sich die in Nr. 6.4 Abs. 1 niedergelegten Beurteilungszeiten bewährt und sind nicht zu beanstanden. 2. Zeitrahmenverschiebung Unter immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten höchst problematisch ist es hingegen, daß nach Nr. 6.4 Abs. 2 Satz 1 aus besonderen örtlichen oder zwingenden tst E. Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (199); siehe auch ders., Neufassung, NVwZ 1999, 577(579). tsl I. Chotjewitz, TA-Lärm, LKV 1999, 47 (50); E. Kutscheidt, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (199); siehe auch ders., Neufassung, NVwZ 1999,577 (579). tsJ Dieses folgt daraus, daß es beim Baulärm häufig eine gesteigerte Störwirkung durch impulshaltige Einzelgeräusche gibt, der typische Gewerbelärm aber eher gleichmäßig auftritt; siehe auch oben AII2bff. IS4 Im übrigen erlaubt es Nr. 6.4 Abs. 2 Satz 1, die Nachtzeit wegen besonderer örtlicher Verhältnisse um bis zu einer Stunde hinauszuschieben oder vorzuverlegen, wobei dieses auch zugunsten der relevanten besonders schutzwürdigen Gruppen möglich ist. Denkbar wäre dieses etwa, wenn ein Gebietscharakter von einem Krankenhaus, Pflege-, Alten oder Kinderheim geprägt wird. Siehe auch Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.321, S.137f., Rn. 12; BVerwG, Beschl. vom 19.08.1982-7B240.81- UPR 1983,29 (29).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

betrieblichen Gründen die Nachtzeit um bis zu einer Stunde vor- oder zurückverlegt werden kann, so daß sie unter bestimmten Voraussetzungen erst um 23.00 Uhr beginnen bzw. bereits um 05.00 Uhr enden kann. Dabei ist schon streitig, welche besonderen Umstände im allgemeinen berücksichtigungsflihig sind. Hier sind in der Praxis erhebliche Streitigkeiten zu erwarten. Besonders kritisch ist es, daß auf zwingende betriebliche Verhältnisse Rücksicht zu nehmen ist155, da eine Abwägung der widerstreitenden Interessen von Anlagenbetreibern und Bevölkerung nicht erfolgt. Wenn man eine Veränderung der Nachtzeiten zugunsten der Anlagenbetreiber wegen zwingender betrieblicher Verhältnisse also überhaupt akzeptiert, kann in der Praxis eine solche Ausnahme nur unter engsten Voraussetzungen als zulässig erachtet werden, da diese Vorschrift andernfalls nicht gesetzeskonform und damit zwingend nichtig wärei56.

3. Maßgebliche Beurteilungsstunde Eine deutliche Verbesserung des Immissionsschutzes und eine Verschärfung gegenüber der TA-Lärm 1968 in der Nacht wird durch die neu eingeführte Regelung erreicht, daß nunmehr nach Nr. 6.4 Abs. 3 Satz 2 für die Beurteilung in der Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr die volle Nachtstunde mit dem höchsten Beurteilungspegel maßgebend ist157. Damit wird die geltende Verwaltungspraxis nachvollzogen, die sich bisher schon an den Nm. 3.2 Abs. 1, 5.7 Abs. 2 VDI 2058 und Nr. 2.3.3 Buchst. a MusterVO gehalten hat158 . Dieses wirkt sich insbesondere bei Betrieben 155 Der VGH Hessen hat etwa im Falle eines Transportunternehmens (durch das Starten, Rangieren, Warmlaufenlassen und Wegfahren der LKW waren im Einzelfall Werte bis zu 80 dB (A) gemessen worden) entschieden, daß eine Vorverlegung der Nachtzeit auf 21.00 bis 05.00 Uhr vom beklagten Gewerbeaufsichtsamt hätte geprüft werden müssen, da die zeitliche Beschränkung bis 06.00 Uhr für Transportunternehmen eine schwerwiegende Einschränkung der betrieblichen Tätigkeit darstellen würde, welche die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens empfindlich berührt- VGH Hessen, Urt. vom 13.01.1986- VIIIOE90/80- UPR 1987, 73 (73). 156 So bereits zu Nr. 2.321 Abs. 2 Satz 2 TA-Lärm 1968- G. Feldhaus, in: Feldbaus, BimSehR 3, B 3.0.1, S. 22; im Ergebnis wohl auch Bethge!Meurers, TA-Lärm, B 2.321, S.137, Rn.12. In jedem Fall ist dann aber eine durchgehende Nachtruhe von 8 Stunden im Einwirkungsbereich der Anlage sicherzustellen. Sollte also von der Ausnahmeregelung aufgrund zwingender betrieblicher Umstände Gebrauch gemacht werden, so ist unbedingt darauf zu achten, daß auch andere auf den betroffenen Immissionsort einwirkende Geräuschquellen eine achtstündige Nachtruhe nicht beeinträchtigen- K. Hansmann, BimSchG, Nr. 6.4, Anm. 20; BayStMLU, Synopse, S. 14; Nr. 2.2.6 Abs. 2 MusterVO. 157 So auch R.Spohn, TA-Lärm, ZUR 1999,297 (301); A. Friege, TA-Lärm, ThürVB11999, 245 (250); T.Gerhold, TA-Lärm, S.21; G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999,1 (3);H.SchulzeFielitz, TA-Lärm, S.191 (198); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (68). 158 Vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 20.01.1989- 10 S 554/88- NVwZ-RR 1989, 621 (623) unter Hinweis auf das gesteigerte Ruhebedürfnis der Nachbarschaft und die gegenüber der TA-Lärm 1968 neueren wissenschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen in der VDI 2058.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Lärm 1998

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mit unregelmäßigen Betriebsabläufen aus, die nach der bisherigen Konzeption von der Mittelung über die gesamte Nachtzeit profitieren konnten. Offensichtlich aus Praktikabilitätsgründen wird jedoch nicht auf 60 zusammenhängende Minuten abgestellt, sondern auf die Zeit zwischen den vollen Stunden der Nachtzeit. Diese Regelung, deren "Vereinfachungswirkung" im übrigen zweifelhaft ist, kann zu dem kuriosen Ergebnis führen, daß es bei einem Immissionsrichtwert von 40dB (A) und einer Messung mit einem ermittelten Beurteilungspegel von 42 dB(A) in der Zeit von 02.00 bis 03.00 Uhr zu einer rechtlich relevanten Überschreitung der Immissionsrichtwerte kommt, während der gleiche Vorgang in der Zeit von 02.30 bis 03.30 Uhr insoweit keine Konsequenzen haben soll. Eine ungleich schwerwiegendere Unstimmigkeit wurde im Erlaßverfahren durch den Bundesrat korrigiert, ohne daß dieses primär beabsichtigt war. Noch in der zunächst von der Bundesregierung verabschiedeten Fassung der TA-Lärm 1998 vom 19.03.1998 war nämlich vorgesehen, daß die ungünstigste Stunde um mehr als 4dB (A) über dem Beurteilungspegel für die ganze Nacht liegt159 . Zur Vereinfachung des Vollzugs der Vorschrift160 wird nun regelmäßig auf die ungünstigste volle Stunde abgestellt. Die vorher geplante Regelung hätte dazu geführt, daß ein Betrieb, der z. B. nur zwei Stunden in der Nacht arbeitet und deshalb für die ganze Beurteilungszeit einen relativen niedrigen 8-Stunden-Mittelungspegel hat, durch eine Verlängerung der nächtlichen Betriebszeit seinen 8-Stunden-Mittelungspegel soweit erhöhen kann, bis dieser Pegel nur noch 3 dB (A) unter dem Mittelungspegel der lautesten Stunde liegt. Die Folge wäre, daß dann gerade nicht mehr die "lauteste" Stunde maßgeblich wäre, sondern der Beurteilungspegel für eine Beurteilungszeit von 8 Stunden, so daß im Ergebnis durch eine längere Betriebszeit eine anlagengünstigere Bewertung hätte erreicht werden können 161 •

111. Sonderregelungen Anders als die TA-Lärm 1968, aber im Einklang mit der Vollzugspraxis sowie der ergänzend herangezogenen Vorschriften enthält die TA-Lärm 1998 bereits eine Reihe von Sonderregeln zur Beurteilung und Bewertung der vom Regelfall abweichenden lmmissionsverhältnisse, so daß insoweit nicht gleich auf die Sonderfallprüfung zurückgegriffen werden muß. Die Immissionsrichtwerte werden von vomherein durch die TA-Lärm 1998 an bestimmte atypische Situationen angepaßt. Diese Regelungen sind rechtlich zum Teil jedoch zweifelhaft.

1S9 Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs.254/98, S.17. t60 So jedenfalls Beschluß des Bundesrates vorn 19.06.1998, BRt-Drs. 254/98, S. 6. 161 Vgl. dazu das Rechenbeispiel von Tegeder- K. Tegeder, Auswirkung, VDI-Berichte 1368, 17 (25).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

1. Gemengelagen Besonders relevant ist für die Praxis, daß in Nr. 6.7 Vorgaben zur Beurteilung von sog. Gemengelagen getroffen werden.

a) Begriffsbestimmung Der ursprünglich undefinierte Begriff der Gemengelage wurde von der Rechtsprechung geprägt und gehört heute zum festen Bestandteil der Verwaltungspraxis. Man kann zwei Arten von Gemengelagen unterscheiden: Zum einen die Gemengelage in Gestalt eines engen Nebeneinander von zwei verschiedenen Bereichen mit unverträglichen und einander zwar widersprechenden, in sich aber jeweils homogenen Nutzungen, also z. B. das Nebeneinander eines Gewerbegebiets und eines reinen Wohngebiets. Zum anderen finden sich Gemengelagen aber auch in Gestalt einer Nutzmischung innerhalb des Gebiets (Handwerk, Wohnen, Gewerbe) 162• Von Relevanz im Rahmen der TA-Lärm 1998 ist der Begriff der Gemengelage im erstgenannten Sinne, wie die Definition in Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 zeigt. Danach müssen die jeweiligen Gebiete zur Bejahung einer Gemengelage aneinandergrenzen. Insoweit wird von der TA-Lärm 1998 nicht genau vorgegeben, ob die gewerblich, industriell oder vergleichbare genutzten Gebiete unmittelbar an Wohngebiete angrenzen müssen163 oder ob es für die Anwendbarkeit der Ermessensvorschrift der Nr. 6.7 unschädlich ist, wenn kein unmittelbares räumliches Aneinandergrenzen gegeben ist. Dieses dürfte letztlich eine Frage des Einzelfalls sein, wobei eine Straße oder ein Gewässer zwischen zwei Gebieten nicht generell gegen ein Aneinandergrenzen unterschiedlicher Gebietsnutzungen im Sinne von Nr. 6.7 spricht164•

b) Zwischenwertbildung Liegt eine Gemengelage in diesem Sinne vor, dann greift die neue TA-Lärm165 die ständige Rechtsprechung auf, so daß nunmehr gemäß Nr. 6.1 TA-Lärm 1998 in die162 Vgl. dazu K.Müller, Gemengelagen, BauR 1994, 191 (191); vgl. zum Begriff der Gemengelage allgemein 8. Menke, Gemengelagen, S. 11 ff. 163 So offensichtlich F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (433). 164 Auch Kötter/Kühner weisen darauf hin, daß die Feststellung des ,,Aneinandergrenzens" nur im Sinne einer engen Nachbarschaft interpretiert werden könne, was jedoch nicht notwendig eine gemeinsame Gebietsgrenze voraussetze. Die Relevanz eines evtl. Abstands zwischen zwei verschiedenen Gebietstypen sei vielmehr abhängig von der Flächengröße des industrielV gewerblich genutzten Gebiets. Aus diesem Grund greifen sie zur Bestimmung des \brliegens einer Gemengelage auf flächenbezogene Schalleistungspegel zurück- siehe dazu J. Kötter! D. Kühner, TA-Lärm'98, Immissionsschutz 2000, 54 (60). 16 5 In der TA-Lärm 1968 wurde in Nr. 2.212 nur allgemein der Charakter der festgelegten Werte als Richtwerte umschrieben und in diesem Sinne bestimmt, daß von den Grundsätzen für die Genehrnigungserteilung abgewichen werden darf, wenn trotz Überschreitung der Immissionsrichtwerte unter Berücksichtigung der besonderen Umstände des Einzelfalls auch bei ei-

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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sen häufigen Konfliktsituationen die für Wohngebiete geltenden Immissionsrichtwerte auf einen die übrigen Gebietskategorien berücksichtigenden, die konkrete Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebiets widerspiegelnden Zwischenwert angehoben werden kann. Nach der berücksichtigten Rechtsprechung ist die Grundstücksnutzung in Bereichen, in denen Gebiete von unterschiedlicher Qualität und Schutzwürdigkeit zusammentreffen, mit einer gegenseitigen Pflicht zur Rücksichtnahme im Sinne einer gesteigerten Duldungspflicht belastet166• Ausgehend von dieser wenig präzisen Feststellung war und ist jedoch in der Praxis fraglich, welche Lärmbelastungen den Wohngebieten noch zugemutet werden können, so daß das eigentliche Problem dann in der Festlegung von genauen Immissionswerten liegt167• Bislang wurde unter der Voraussetzung, daß die gewerbliche Nutzung die von ihr ausgehende Belästigung in Grenzen hält, die Belastung der Wohnnutzung in der Weise als hinnehmbar gesehen, daß die in der Nähe der Belastungsquelle angesiedelte benachbarte Wohnnutzung dieses "im Sinne der Bildung einer Art Mittelwert" zu respektieren habe16s. Im Ergebnis kommt es also zu einer tolerierten Mehrbelastung des schützenswerten Bereichs. aa) Immissionswerterhöhung nach der Rechtsprechung Die äußerste Grenze der möglichen Immissionswerterhöhung ist unstreitig dann erreicht, wenn die einer gebietsspezifischen Relativierung nicht mehr zugängliche Grenze zur Gesundheitsgefährdung erreicht wird 169 • Unterschiedliche Meinungen ner voraussehbaren Änderung der baulichen Nutzung nachteilige Einwirkungen nicht zu erwarten sind. Ausdrücklich wurde die Gernengelage darüber hinaus in der TA-Länn 1968 nicht behandelt- vgl. auch K.Hansmann, Rechtsproblerne, NuR 1997, 53 (56). 166 Vgl. grundlegend nur BVerwG, Urt. vorn 12.12.1975- 4C 71.73- BVerwGE 50, 49 (54 f.); siehe auch H. Schulze-Fielitz, in: GK-BirnSchG, §50, Rn. 163. Kritisch zur "Gemengelagen-Rechtsprechung" vor allem aus Sicht der Praxis Vierling, der insoweit eine umfassende Revision vorschlägt. Nach seiner Auffassung widerspricht diese Konfliktbehandlung dem Gleichheitssatz, da der Schutzanspruch eines Wohngebiets von dessen Lage abhängig gernacht werde. Außerdem steht diese Rechtsprechung einer typisierenden Betrachtungsweise und in der Praxis fast ausnahmslos dem Vorsorgegebot nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BirnSchG entgegen. Im Vollzug fördere er eine Willkür bei der unabdingbaren Quantifizierung der schädlichen Urnwelteinwirkungen durch Geräusche und mache die Gerneinden im Umgang mit ihrer Planungshoheit noch verantwortungsloser, obwohl es gerade eine Hauptaufgabe der Bauleitplanung sei, ein unerträgliches Nebeneinander von emittierender und schutzwürdiger Nutzung zu vermeiden. Außerdem sei der Begriff "Gemengelage" mit dem richterrechtlichen Gebot zur Konfliktbewältigung, dem Verschlechterungsgebot und dem Verbesserungsgebot nicht abgestimmt, sei nicht vereinbar mit dem Sinn und Zweck von Abstandserlassen, ließe offen, was mit neuen oder zu ändernden Anlagen sein solle, obwohl es auch hierfür manchmal angewandt werde und entspreche in seiner praktischen Anwendung meist nicht§ 50 BirnSchG- vgl. W. Vierling, Gemengelage, NuR 1994, 115 (118f.). ·· 167 K. Müller, Gemengelage, BauR 1994, 191 (197f.). 168 Umfassend dazu H. Schulze-Fielitz, in: GK-BirnSchG, §50, Rn. 162 ff.; H.-J. Koch, in: GK-BirnSchG, § 3, Rn. 146. 169 R.Menke, Gemengelagen, S. 95; H.-J.Koch, Immissionsschutz, S.47.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

bestehen zum Teil in der unterinstanzliehen Rechtsprechung jedoch im übrigen über die konkrete Höhe der zulässigen Mehrbelastung der schützenswürdigen Nutzung. Der VGH Baden-Württemberg hielt die Anhebung der Immissionswerte für ein allgemeines Wohngebiet um 1OdB (A) für zulässig, wobei in diesem konkreten Fall jedoch das allgemeine Wohngebiet seinerseits in seiner Schutzwürdigkeit dadurch erheblich gemindert wurde, daß sich in ihm ein störender Gewerbebetrieb niedergelassen hatte170• Demgegenüber hat das VG München bereits am 26.03.1981 die Bildung eines arithmetischen Mittelwertes aus den Immissionsvorschriften für unzulässig gehalten und die Auffassung vertreten, daß die Mittelwertbildung höchstens zu einer "Herabstufung" um eine Gebietskategorie, d. h. zur Anhebung der Richtwerte um maximal5 dB (A) führen dürfe171 • Dem lag der Gedanke zugrunde, daß die Grenze der Mittelwertbildung regelmäßig dann erreicht ist, wenn ein nach Nr. 2.321 TA-Lärm 1968 schutzwürdiges Gebiet schlechter gestellt würde als ein von vomherein weniger schutzwürdiges Gebiet172, da andernfalls die einem bestimmten Gebietstypus zugewiesene Schutzwürdigkeit im Verhältnis zu weniger schutzwürdigen Gebieten ausgehöhlt werden würde173 • Das BVerwG vertritt seit langer Zeit, daß die Mittelwertbildung nicht schematisch im Sinne einer mathematischen Interpolation gewissermaßen addierend erfolgen dürfe174• Allerdings legt sich das BVerwG nicht auf eine konkrete Begrenzung der Erhöhung der Immissionswerte um maximal 5 dB (A) fest. Eine Überschreitung der als "Orientierungswerte" aufgefaßten gebietsbezogenen Immissionsrichtwerte von Vorschriften wie der DIN 18005, der VDI 2058 und der TA-Lärm um 5 dB (A) könne das Ergebnis einer gerechten Abwägung sein, maßgeblich seien aber letztlich immer die Umstände des Einzelfallesm. Im konkreten Fall wurde eine Überschreitung der Richtwerte für Wohngebiete um mehr als 5 dB (A) für den Randbereich des Wohngebiets zugelassen176• Die genauen Kriterien, die bei der Bewältigung der individuellen Verhältnisse des Einzelfalls zu berücksichtigen sind, bleiben jedoch regelmäßig offen 177• Relevant sein dürfte insoweit, welche der beiden miteinander unverträglichen Nutzungen zuerst verwirklicht wurde 178 • Im übrigen müssen in entsprechender Anwendung bauplanungsrechtlicher Vorgaben wohl die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (vgl. § 1 Abs. 5, Satz 2 Nr. 1 BauGB), aber auch die Belange der WirtVGH Baden-Württemberg, Urt. vom 15.04.1981- 3S 122/81- VBIBW 1982, 137 (139). VG München, Urt. vom 26.03.1981 - M 71 XVI 78 - GewArch 1982, 68 (70). 172 H.-J.Koch, Immissionsschutz, S.47. 173 R . M enke, Gemengelagen, S. 97. 174 BVerwG, Urt. vom 12.12.1975 -4C71.73 -BVerwGE 50,49 (54f.); BVerwG, Beschl. vom 29.10.1984-78 149.84-NVwZ 1985, 186 (186). 17S BVerwG, Beschl. vom 18.12.1990-4 N 6.88- NVwZ 1991, 881 (883f.); BVerwG, Beschl. vom 29.10.1984-7 B 149/84- NVwZ 1985, 186 (186f.). 176 BVerwG, Beschl. vom 18.12.1990-4N6.88-NVwZ 1991, 881 (884). 177 So auch K . Hansmann, Rechtsproblem, NuR 1997, 53 (56); H. Schulze-Fie/itz, TA-Lärm, s. 191 (198). 178 BVerwG, Beschl. vom 29.10.1984-7 B 149.84- NVwZ 1985, 186 (186); siehe auch BVerwG, Urt. vom 05.07.1974-4C50.72-BVerwGE 45,309 (328). 170 171

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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schaft (§ 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB) und der Grundsatz des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden (§ 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB) berücksichtigt werden179• bb) Konkretisierung durch die TA-Lärm 1998 Eindeutige Grenzen der maximalen Abweichung waren in Nr.4.7 Abs.l des Referentenentwurfs vom 22.07.1996 und in Nr. 2.2.6 Abs. 1 Satz 2 der MusterVO enthalten, wonach eine variable Überschreitungsmöglichkeit der jeweiligen Immissionswerte bis zu 5 dB (A) vorgesehen war. Dieses wurde von der TA-Lärm 1998 nicht aufgegriffen und im Erlaßverfahren von Seiten der Bundesregierung und des Bundesrates nebst der beteiligten Ausschüsse auch nicht einmal problematisiert18°. Statt dessen wird in Nr. 6.7 Abs. 2 Satz I und 2 eine Zusammenfassung von Teilen der Rechtsprechung des BVerwG zur konkreten Schutzwürdigkeit des betroffenen Gebiets und der zu beachtenden Kriterien181 gegeben, mit deren Hilfe nun ein geeigneter Zwischenwert zu bestimmen ist182• Wesentliche Kriterien bei der Evaluation der konkreten Schutzwürdigkeit sollen nach Nr. 6.7 Abs. 2 Satz 2 TA-Lärm 1998 insbesondere die Prägung des Einwirkungsgebiets (gemeint und in der Bezeichnung besser wohl "Einwirkungsbereichs") durch den Umfang der konfligierenden Nutzung, die Ortsüblichkeit eines Geräuschs und die Frage, welche der unverträglichen Nutzung zuerst verwirklicht wurde. Insoweit sind gerichtliche Streitigkeiten vorprogrammiert, die ohne weiteres durch die verbindliche Vorgabe einer variablen Erhöhungsobergrenze von maximal5 dB (A) je verschiedenem Schutzgebiet vermieden werden könnten.

Vgl. insoweit BVerwG, Beschl. vom 18.12.1990-4 N 6.88- NVwZ 1991, 881 (882). Praktische Auswirkungen hat dieses etwa für reine Wohngebiete, die an Industriegebiete angrenzen. Trotz der ,,Decke1ung" in Nr.6.7 Abs.1 Satz2 TA-Lärm 1998 könnten dort Werte bis zu 45 dB (A) nachts zulässig sein, obwohl entsprechend der herausragenden Schutzwürdigkeit für diese Gebiete im Regelfalllediglich 35 dB (A) zulässig sind, was also eine merkliche Erhöhung um 10dB (A) darstellen würde. Zu bedenken gilt es dabei, daß nach dem Stand der Wirkungsforschung zur Vermeidung von Schlafstörungen ein Mittelungspegel von 35-45 dB(A) nicht überschritten werden sollte und ein Maximalpegel nicht höher als 45 dB (A) sein sollte- UBA, Schlafstörungen, Umwelt 1999, 476 (476); H.-J. Koch, in: GK-BimSchG, §3, Rn.264. 181 Angesichts dieser Fülle von in besonders hohem Maße unbestimmten Rechtsbegriffen stellt diese Regelung im Ergebnis keine Erleichterung gegenüber der bisherigen Vollzugspraxis dar- so auch F-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (433). 182 Hervorzuheben ist jedoch nochmals, daß es sich bei Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 1 um eine reine Ermessensvorschrift handelt, so daß Abs. 2 erst zwingend dann anzuwenden ist, wenn überhaupt über eine Erhöhung der geltenden Immissionswerte durch einen geeigneten Zwischenwert erfolgt. 179

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

cc) Gesetzeskonforme Richtwertbestimmung Lärmfachlich und gesetzlich ist die verbindliche Normierung einer Erhöhungsobergrenze von maximal 5 dB (A) geboten, um nicht das gesamte System der um jeweils 5 dB (A) 183 und nach der Schutzwürdigkeit gestaffelten Immissionsrichtwerte unstimmig werden zu lassen. Es wäre widersprüchlich, auf der einen Seite eine Gebietsdifferenzierung zur Bestimmung der Grenzlinie zwischen den noch nicht erheblichen und der schon erheblichen Lärmwirkungen verbindlich vorzunehmen, um damit die Konkretisierung des gesetzlichen Schutzzwecks zu verwirklichen, auf der anderen Seite aber in Gemengelagen, die aufgrundder hohen Bevölkerungsdichte in Deutschland häufig vorzufinden sind, eine nicht mehr gesetzeskonformen Relativierung der vorgegebenen Richtwerte zu ermöglichen. Zudem dient die Pflicht zur Rücksichtnahme als Grundlage der Mittelwertbildung nach Sinn und Zweck allein der Festlegung dessen, was unter Berücksichtigung der tatsächlichen Verhältnisse als noch zurnutbar anzusehen ist. Ziel der Mittelwertbildung kann es daher nicht sein, dem Emittenten einen nicht begründeten Bonus einzuräumen oder schädliche Umwelteinwirkungen auch nur teilweise zu tolerieren 184• Aus diesen Gründen findet auch ohne ausdrückliche Regelung in der TA-Lärm 1998 die Erhöhungsmöglichkeit der jeweiligen Immissionsrichtwerte durch einen geeigneten Zwischenwert nach Nr. 6. Abs. 1 Satz 2 dort ihre variable bzw. relative Grenze, wo sie zu einer Herabstufung um eine ganze Gebietskategorie führen würde, was nach dem anerkannten Richtwertsystem also nur zu einer Anhebung der Immissionswerte um maximal 5 dB (A) führen dürfteiss.

c) Absolute Obergrenze Nr. 2.2.6 Abs. 1 Satz 2 MusterVO enthielt neben der Erhöhung der Immissionsrichtwerte um maximal 5 dB (A) innerhalb der jeweiligen Gebietskategorien eine absolute Obergrenze, nach der die Zumutbarkeit der Lärmbelästigung in einem dem 183 Eine kleinere Staffelung als 5 dB (A) ist hier übrigens lärmfachlich wegen der Unsicherheiten hinsichtlich der Lästigkeilswirkungen sinnlos- Bethge!Meurers, TA-Lärm, B 2.21, s. 137, Rn. 9. 184 BVerwG, Beschl. vom 29.10.1984-78149.84- NVwZ 1985, 186 (186); Bethge!Meurers, TA-Lärm, B2.321, S.139, Rn.15. 185 Im Ergebnis ebenso E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (579); a. A .F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (433); T. Gerhold, TA-Lärm, S. 23. Für eine derartige relative Grenze durch eine Erhöhungsmöglichkeit der verschiedenen Immissionsrichtwerte um maxirnalS dB (A) spricht auch, daß in Nr. 5.1 Abs. 3 TA-Lärm 1998 der Höhe nach ebenfalls auf diesen Wert von 5 dB (A) abgestellt wird. Da dort geregelt wird, daß nachträgliche Anordnungen (freilich aus Gründen des Bestandsschutzes) jedenfalls dann nicht getroffen werden dürfen, wenn eine Überschreitung der Immissionsrichtwerte um "lediglich" bis zu 5 dB (A) vorliegt, kann dieses im Umkehrschluß nur bedeuten, daß Abweichungen um mehr als diese 5dB (A) innerhalb des Richtwertsystems rechtlich relevant sein sollen und dann angesichtsdes Erreichens einerneuen Gebietskategorie eingegriffen werden muß.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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Wohnen dienenden Gebiet jedenfalls dann nicht mehr gewahrt war, wenn die für Mischgebiete geltenden Immissionsrichtwerte überschritten wurden. Diese äußerste Grenze der für Gemengelagen höchstzulässigen Immissionswerte186 wurde erst aufinitiative des Umweltausschusses in Nr. 6.7 Abs.1 Satz 2187 eingefügt. Sie istjedoch eine praktisch sehr relevante Ergänzung zum Referentenentwurf und ein großer Fortschritt für den Immissionsschutz188 . Aus Sicht der emittierenden Betriebe stellt dieses insbesondere nachts und für Großstandorte eine erhebliche Einschränkung dar, da für Gemengelagen nachts nun nur noch ein Beurteilungspegel in Höhe von maximal 45 dB (A) zulässig ist189, Verfassungsrechtlich hält Gerhold diese absolute Beschränkung vor dem Hintergrund des zur Begründung erhöhter Duldungsptlicht herangezogenen eigentumsrechtlichen Bestandsschutzes nach Art.14 Abs.l GG für bedenklich. Es würden erhebliche Zweifel bestehen, daß die Immissionsrichtwerte für Kern-, Dorf- und Mischgebiete die Grenze zur Gesundheitsgefahr190 zutreffend beschreiben, wie die erheblich höheren Werte der Verkehrslärmschutzverordnung zeigen würden191. Zum einen ist es jedoch allgemein wegen der unterschiedlichen Geräuschakzeptanz nicht ohne weiteres möglich, die beiden Lärmarten des Gewerbe- und des Verkehrslärms unbesehen gegenüberzustellen, da Verkehrsgeräusche im allgemeinen weniger lästig empfunden werden als Industrie- und Gewerbelärm. Die Ergebnisse der Verkehrslärmschutzforschung könne also nicht unmittelbar auf die Bewertung von Gewerbelärm übertragen werden. Zum anderen hat der Verordnungsgeber der 16. BimSchV bei der Festsetzung von seinem zulässigen Verordnungsermessen Gebrauch gemacht192 . Dem Verordnungsgeber steht nämlich bei genereller Beachtung des durch§§ 1, 3, 41 BimSchG vorgegebenen Niveaus ein gewisser Handlungsspielraum bei der politischen Bewertung des Verhältnisses von zurnutbarem Verkehrslärm und finanzieller Machbarkeit zu 193, so daß die Werte der 16. BimSchV insoweit einen Kompromiß darstellen, der für die TA-Lärm nicht anerkannt werden kann. Schließlich läßt Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 2 als "Soll-Vorschrift" einen gewissen Spielraum für eine Erhöhung des Zuschlagwertes, so daß zwar nicht im Regelfall, aber in begründeten Einzelfallen auch nach oben von den Werten 60 dB (A)/45 dB (A) abge186 Dem Wortlaut nach "sollen" diese Werte nicht überschritten werden, was hier als "dürfen" im Regelfall nicht überschritten werden zu verstehen ist. 187 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 24 f. 188 H. Schu/ze-Fielitz, TA-Lärm, S. I91 (I97); ders., Neue TA-Lärm, DVBl 1999, 65 (68). 189 Vgl. zur Kritik des Wirtschaftsausschusses - Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.I998, BRt-Drs. 254/I/98, S. 25. Trotz der Kritik ist die ,,Deckelung" notwendig, um das Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme, das nun auch in Nr. 6.7 Abs. I Satz 1 selbst ausdrücklich Erwähnung findet, glaubwürdig durchzusetzen. 190 Gemeint sind von Gerhold sicherlich auch die Grenze zur erheblichen Belästigung. 191 T. Gerho/d, TA-Lärm, S. 23. 192 Die festgesetzten Grenzwerte der I6. BlmSchV sind dabei mit Art. 2 Abs. 2 Satz I GG vereinbar- vgl. BVerwG, Beschl. vom 25.02.I997- 4 NB 40.96- DVBI 1997, 828 (833). 193 Begründung zur 16. BlmSchV (Fassung der Bundesregierung) vom 27.11.1989, BRtDrs. 661/89, S. 35. 10 Müller

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

wichen werden kann 194. Aus diesen Gründen ist Nr. 6.7 Abs. 1 Satz 2 verfassungsrechtlich unbedenklich und insgesamt zutreffend.

2. Berücksichtigung von betriebsbezogenen Verkehrsgeräuschen Eine für die Vollzugspraxis überaus wichtige Neuregelung enthält die Nr. 7.4, in der (komplizierte) Vorgaben für die Beurteilung von betriebsbezogenen Fahrzeuggeräuschen195 gegeben werden. Verkehrsgeräusche insbesondere durch Pkw- und Lkw- Verkehr stellen bei zahlreichen gewerblichen oder industriellen Anlagen eine Hauptemissionsquelle dar, die nur sehr schwer zu vermeiden oder durch Schallschutzmaßnahmen zu vermindern ist 196. Ohne diese Sonderregelung wären diese Geräusche nach der Konzeption der TA-Lärm 1998 unbeachtlich, da für Verkehrsgeräusche die TA-Lärm 1998 nicht gilt und diese Geräusche deshalb nicht zur rechtIich relevanten Gesamtbelastung (vgl. Nr. 2.4 Abs. 4) beitragen 197 .

a) Tatbestandsvoraussetzungen Entstehen Fahrzeuggeräusche auf dem Betriebsgrundstück oder bei der Ein- und Ausfahrt, dann werden sie nunmehr der zu beurteilenden Anlage zugerechnet und entsprechend mit dieser berücksichtigt (Nr. 7.4 Abs. 1 Satz 1), sofern sie im Zusammenhang mit der zu beurteilenden Anlage entstehen. Sonstige Fahrzeuggeräusche auf dem Betriebsgelände fließen bei der Ermittlung der Vorbelastung mit ein. Miniderungsmaßnahmen organisatorischer Art sollen nach Nr. 7.4 Abs. 2 ergriffen werden, wenn anlagenbezogene Geräusche des An- und Abfahrtverkehrs auf öffentlichen Verkehrsflächen in einem Abstand von bis zu von dem Betriebsgrundstück und die Gebieten nach Nr. 6.1 Buchst. c bis f bestehen, soweit sie den Beurteilungspegel der Verkehrsgeräusche für den Tag oder die Nacht rechnerisch um mindestens 3 dB (A) erhöhen, keine Vermischung mit dem übrigen Verkehr erfolgt ist und die Immissionsgrenzwerte der 16. BlmSchV erstmals oder weitgehend überschritten werden. Nähere Vorgaben zur Berechnung der Beurteilungspegel für Straßenverkehr auf öffentlichen Verkehrsflächen und für Schienenwege enthalten schließlich Nr. 7.4 Abs. 3 und 4, die dazu jeweils auf besondere Richtlinien verweisen. 194 Vgl. nur BVerwG, Urt. vom 17.03.1992- 1 C 31.89- NVwZ 1993, 675 (676); darauf weist im übrigen dann auch Gerhold in einer Fußnote hin- vgl. T. Gerhold, TA-Länn, S. 23, .FN68. I9S Auf Initiative des Bundesrates wurde in Nr. 7.4 Abs. 1 Sätze 1 und 2 die gegenüber der Überschrift allgemeinere Formulierung ,,Fahneuggeräusche" eingefügt - Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs.254/1/98, S.28. 196 A.Friege, TA-Lärm, ThürVBl1999, 245 (252). 197 Siehe dazu ausführlich D II 1 c bb.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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b) Kritikpunkte

Die Vorschrift wirft jedoch zahlreiche neue Fragen auf, ist teilweise nicht gesetzeskonform und bedeutet zudem im Ergebnis einen Rückschritt gegenüber der bisherigen Verwaltungspraxis, was angesichts der hohen praktischen Relevanz des Regelungsgegenstandes besonders unbefriedigend ist. aa) Zuordnung der Fahrzeuggeräusche auf dem Betriebsgrundstück Insbesondere aus der Praxis wird zunächst Kritik an der vorgesehenen und nur theoretisch leicht möglichen Trennung der Fahrzeuggeräusche, die in Zusammenhang mit dem Betrieb der Anlage entstehen, und den sonstigen Fahrzeuggeräuschen auf dem Betriebsgrundstück geübt. Im Rahmen der Schallprognose, die naturgemäß mit Unsicherheiten und Hypothesen verbunden ist, dürfte im Genehmigungsverfahren eine Differenzierung von den Behörden vor Ort zu bewerkstelligen sein. Erhebliche Umsetzungsprobleme gibt es aber bei der Tatsachenfeststellung im Rahmen von Überwachungsmessungen, da eine Geräuschtrennung nicht ohne weiteres und insbesondere nicht mit vertretbarem Aufwand durchgeführt werden kann198 • Häufig ist eine eindeutige Zuordnung der Verkehrsgeräusche einer bestimmten Anlage auf einem Gebäude mit mehreren Anlagen schwierig. Noch schwieriger dürfte es zum Teil sein, auf dem Betriebsgrundstück eines Betreibers, der dort mehrere Anlagen betreibt, entstehende Verkehrsgeräusche zu einer bestimmten Anlage zuzuordnen. Soweit dieses nicht möglich ist, sind diese Geräusche dann zugunsten dieser Anlage der Vorbelastung zuzurechnen, so daß sich die verschiedenen Verkehrsgeräuschanteile gegenseitig verdecken würden. bb) An- und Abfahrtverkehr auf öffentlichen Verkehrsflächen Der Hauptkritikpunkt innerhalb der Nr. 7.4 ergibt sich jedoch aus der unterschiedlichen rechtlichen Behandlung der Verkehrsgeräusche auf dem Betriebsgrundstück und solchen des An- und Abfahrtverkehrs auf öffentlichen Verkehrsflächen in einem Abstand von bis zu von dem Betriebsgrundstück außerhalb von Industrie- und Gewerbegebieten. Für letztere Geräusche wird in Nr. 7.4 Abs. 2 bis 4 eine gesetzeswidrige, inhaltlich fragwürdige und darüber hinaus unnötig komplizierte Beurteilung eingeführt, die zudem das bisher schon erreichte Schutzniveau zurückschraubt und eine quasi durchgehend praktizierte und bewährte Verwaltungspraxis mißachtet. Die Ungleichbehandlung von Verkehrslärm auf öffentlichen und auf privaten Verkehrswegen ist letztlich immer Folge der zentralen Grundentscheidung, daß auf öffentlichen Straßen und Schienenwegen ein Vielfaches an Verkehrslärm zulässig sein soll als auf den Straßen und Schienenwegen von privaten Anlagen199• D. Gott/ob, Berücksichtigung, VDI-Berichte 1386, S.1 (14). H. Schulze-Fielitz, TA-Länn, S.191 (195f., dort Fn. 30); ders., Neue TA-Länn, DVBl 1999,65 (67, dort Fn.26). 198

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10°

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

( 1) Zurechnung des Ziel- oder Quellverkehrs

Es stoßen in Nr. 7.4 bzgl. der Geräusche von öffentlichen und von privaten Verkehrsflächen zwei Regelungsgegenstände mit ganz unterschiedlichen Grenz- und Richtwertphilosophien aufeinander. Dieser Konflikt wird durch Nr. 7.4 Abs. 2 noch dadurch verschärft, daß hier Gedanken der TA-Lärm 1998, die prinzipiell eine Lärmsanierung zuläßt, und solche der 16. BlmSchV, die dieses nicht vorsieht, miteinander verknüpft werden, da sich Verkehrsgeräusche auf öffentlichen Verkehrsflächen letztlich auf den Anlagenbetrieb als solchen auswirken können. Solange hier keine umfangreiche Vereinheitlichung vorgenommen wird, kommt es zwangsläufig immer zu gewissen "Unstimmigkeiten" und Behelfs- bzw. salomonischen Lösungen200. Für eine Zurechnung der erkennbar betriebsbedingten Verkehrsgeräusche ist das Merkmal der rechtlichen Zuordnung des Verkehrsweges unerheblich. Ausgangspunkt dieser Auffassung muß die Überlegung sein, daß der Anlage nicht nur diejenigen Umwelteinwirkungen im engeren Sinne anzulasten sind, die unmittelbar durch den Anlagenbetrieb als solchen entstehen. Vielmehr sind der Anlage auch solche Umwelteinwirkungen zuzurechnen, die mit dem Betrieb der Anlage in einem engen betriebstechnischen oder funktionellen Zusammenhang stehen und den räumlichen Bezug zu ihm noch nicht verloren haben2o1• Dieses kann gerade auch für die Zurechenbarkeit von Verkehrsbewegungen zu einer bestimmten Anlage mit der Folge gelten, daß dann auch diese Geräusche nach dem Immissionsschutzvorschriften für die Anlage zu beurteilen sind, sofern die Fahrzeuge noch nicht im allgemeinen Straßenverkehr aufgegangen sind202. Der Verkehr muß noch erkennbar als Ziel- oder Quellenverkehr der zu beurteilenden Anlage in Erscheinung treten203. Jedenfalls in diesen Konstellationen erfolgt also eine direkte Zurechnung der Verkehrsgeräusche zu der Anlage. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß Verkehrsgeräusche auf öffentlichen Straßen und Plätzen allgemein So treffend F.-J.Kunert, NuR 1999, 430 (434). BVerwG, Urt. vom 12.12.1975 -4C71.73-DVB11976, 214 (215); siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 13.12.1993- 8 S 1800/93- VBlBW 1994, 197 (198); OVG Bremen, Beschl. vom 15.04.1993- 1 B 94/92- UPR 1993, 353 (355); VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 10.11.1988 -10S758/86- NVwZ 1989, 276 (278); der Zurechnungszusammenhang wird im übrigen auch nicht durch einen ,,mißbräuchlichen" Betrieb (z.B. Spielbetrieb über die festgesetzten Benutzungszeiten hinaus) unterbrochen, wenn sich gerade in dem jeweiligen Mißbrauch eine mit der Anlage geschaffene besondere Gefahrenlage ausdrückt und der Mißbrauch deshalb bei einer wertenden Betrachtungsweise als Folge des Betriebs anzusehen ist- vgl. dazu OVG Münster, Urt. vom 24.09.1987-21 A 1743/86- BauR 1988, 76 (80). 202 Vgl. zum Verkehr z.B. BVerwG, Urt. vom 07.05.1996-1 C 10.95- DVBl 1996, 1192 (1195); BVerwG, Urt. vom 27.08.1998- 4C5.98- UPR 1999, 68 (70f.); siehe auch OVG Münster, Urt. vom 16.10.1997-11 aD116/96.NE-DVB11998,602(602); VGHBaden-Württemberg, Beschl. vom 05.03.1996-10S2830/95- DVB11996, 687 (689). 203 BVerwG, Urt. vom 07.05.1996- 1 C 10.95- DVBl 1996, 1192 (1195); VGH BadenWürttemberg, Urt. vom 21.04.95- 3 S 2514/94- GewArch 1996, 171 (173); siehe dazu jüngst C. Kirchberg, Verkehrslänn, VBIBW 2000, 209 (211 f.). 200

20 1 Grundlegend

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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nach § 41 BimSchG i. V. m. § 43 BlmSchG sowie der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BlmSchV) und damit nicht nach den Vorschriften für Anlagen(§ 3 Abs.5 BlmSchG) zu beurteilen sind204• Für die Lärmbetroffenen ist es belanglos, ob die betriebsbezogenen Verkehrsgeräusche bei der An- und Abfahrt auf öffentlichen oder privaten Straßen (bzw. anderen Verkehrswegen) entstehen. Die rechtliche Zuordnung kann insoweit also keine Bedeutung haben205 • Die derzeitige Unterscheidung der anlagenbedingten Verkehrsgeräusche nach ihrem Entstehungsort in Nr. 7.4 ist deshalb nicht gesetzeskonform.

(2) Abstandsgrenze zum Betriebsgrundstück Aber auch im übrigen kann die Vorschrift nicht überzeugen und ist erheblichen Bedenken ausgesetzt. Es liegt auf der Hand, daß die Verwaltungspraxis eine gespaltene Auffassung zur Abstandsgrenze von von dem Betriebsgrundstück hat206 , die nach Nr. 7.4 Abs. 2 als Abscheidekriterium für die Relevanz von Geräuschen des An- und Abfahrtverkehrs auf öffentlichen Verkehrsflächen verwandt wird. Zum einen erleichtert die absolute Vorgabe zwar die gewöhnliche Verwaltungstätigkeit vor 204 R. Schenk, Nachbarschutz, F, Rn. 67 a; den Rechtsgedanken, daß bei der Zurechnung von Emissionen auf einen enger räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit der Anlage oder Anlagenteilen abzustellen ist, enthalten auch§§ 1 Abs. 2, 3 der 4. BlmSchV. Für die Richtigkeit der These, daß § § 41 ff. BlmSchG i. V. m. 16 BlmSchV eine Berücksichtigung sämtlicher Verkehrsgeräusche auf öffentlichen Verkehrsflächen im Rahmen der Anlagenbeurteilung nicht entgegensteht, spricht speziell in bezugauf dem Zu- und Abfahrtverkehr auch, daß dieser Verkehrslärm unregelmäßiger und infonnationshaltiger ist als der eigentliche Verkehrslärm durch den klassischen DieBenden Verkehr, auf den die 16. BlmSchV wegen ihrer Beurteilung auf Basis der stündlichen Verkehrsstärke abstellt- vgl. zuletzt BVerwG- Urt. vom 27.08.1998-UPR 1999, 68 (70). Auch unter diesem Gesichtspunkt ist also nicht von einem abschließenden Charakter auszugehen, da diese Konstellationen wegen ihrer spezifischen Geräuschcharakteristik typischerweise nach Sinn und Zweck der angeblich abschließenden \Urschriften von diesen nicht erfaßt werden sollen. Es bleibt hier demnach durchaus ein gewisser Raum für eine ergänzende Berücksichtigung der Verkehrsgeräusche auf öffentlichen Verkehrsflächen anläßlich der Anlagenbeurteilung. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, daß die Ermittlung und schließlich die Beurteilung der Verkehrsgeräusche auf öffentlichen Verkehrswegen zusammen mit den Anlagengeräuschen nicht möglich sein soll, da dieses für die Verkehrsgeräusche auf dem (privaten) Betriebsgrundstück in Nr. 7.4 Abs.l Satz l auch vorgesehen ist. Siehe zum Problem der weitgehenden Nichtberücksichtigung von Verkehrsgeräuschen durch die TA-Länn 1998 ausführlich unten D II c bb. 205 Vgl.nurjüngstBVerwG, Urt. vom27.08.1998-4C5.98- UPR 1999,68 (71);R.Schen/c, Nachbarschutz, F, Rn. 67 b. Dieses gilt auch für Geräusche, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Anlage stehen und keine Verkehrsgeräusche im engeren Sinne sind (z.B. für Parkplätze etwa laute Gespräche, Gelächter oder Autoradios). 206 Der Abstand von 500 Metern bezieht sich auf die kürzeste horizontale Entfernung zur Grenze des Betriebsgrundstücks und nicht zur Ein- und Ausfahrt. Nicht abzustellen ist im übrigen auf die Straßen- bzw. Schienenwegslänge, da es hier primär um die Frage der Zurechnung der Geräusche zur Anlage geht und insoweit die Wegeführung für die Schallausbreitung unbeachtlich ist.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Ort und dient damit der Verwaltungserleichterung und -beschleunigung207 , da sie eine absolute und damit eindeutige Vorgabe trifft. Zum anderen darf aber auch nicht übersehen werden, daß dieses Merkmal in Umsetzung der zuvor beschriebenen Vorgaben der Rechtsprechung bzgl. des räumlich nahen Bezugs der Verkehrsgeräusche eingefügt wurde. Mit diesen Vorgaben läßt sich eine absolute Höchstgrenze jedoch nicht vereinbaren, kollidiert zwangsläufig mit einer sachgerechten Beurteilung des Einzelfalles und wird deshalb als wirklichkeitsfremd empfunden208 • Als Beispiel dafür gilt der klassische Fall eines Steinbruchs mit 500 Lkw-Bewegungen am Tag, der als einziger gewerblicher Betrieb am Ende einer zwei Kilometer langen und bisher kaum befahrenen Zufahrtsstraße liegt, an der sich einige Wohnhäuser befinden. Eine eigentlich sachgerechte Zurechnung der Geräusche zur Anlage wäre nach Nr. 7.4 Abs. 2 von vomherein wegen der absoluten Begrenzung ausgeschlossen, obwohl schädliche Umwelteinwirkungen auch in mehr als Entfernung auftreten209 • Die 500-Meter-Grenze ist deshalb allenfalls als Anhaltspunkt zu werten, aber in keinem Fall als strikte Grenze der Zurechnungsmöglichkeit210 • Diese ist vielmehr unabhängig von diesem Wert im Einzelfall zu bestimmen.

(3) Bezug zum Betriebsgrundstück

Eine unzulässige Verschiebung der Relevanzschwelle und nicht praxisgerecht ist es auch, daß die singulär zu betrachtenden anlagenbezogenen Verkehrsgeräusche des An- und Abfahrtverkehrs auf öffentlichen Verkehrswegen in einem Abstand von bis zu vom Betriebsgrundstück überhaupt nur berücksichtigt werden, wenn sie den Beurteilungspegel der verkehrsbedingten Geräuschimmissionen211 rechnerisch um mindestens 3 dB (A) erhöhen. Mit Recht weist Hansmann darauf hin, daß diese einschränkende Voraussetzung für Fälle, in denen sich an dem Verkehrsweg zwei oder drei Anlagen mit einem größeren Verkehrsaufkommen befinden, zu unbilligen Ergebnissen führen kann. Etwa die Hälfte des gesamten Verkehrs auf dem öffentlichen Verkehrsweg müsse durch den Betrieb der Anlage hervorgerufen sein212 • Es bietet sich deshalb entsprechend des Schutzbedürfnisses der lärmbetroffenen Anwohner an, die Geräusche des An- und Abfahrtsverkehrs auf öffentlichen Verkehrsflächen 207 Auf den Gesichtspunkt der Rechts- und Vollzugssicherheit weisen besonders der Wirtschafts- und der Ausschuß für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung hin- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 29. 208 F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (433); Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 33. 209 Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 33; A. Friege, TA-Lärm, ThürVB11999, 245 (253). 210 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 69; Bayerisches Landesamtfür Umweltschutz, Vorschlag, S.33;A .Friege, TA-Lärm, ThürVB11999, 245 (253); Hansmann hält gegebenenfalls eine Sonderfallprüfung für erforderlich- vgl. K. Hansmann, TA-Lärm, 3.1, Nr. 7, Rn. 51 a.E. 211 Anzuwenden sind die Berechnungsverfahren nach Nr. 7.4 Abs. 3, 4. 212 K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 7, Rn. 53.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach derTA-Länn 1998

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für alle Anlagen, die auf einem Betriebsgrundstück liegen, zusammenzufassen. Dieses wird insbesondere von Stimmen der Vollzugspraxis vorgeschlagen213 • Dafür spricht vor allem auch, daß zudem das Merkmal der fehlenden "Vermischung"214 des von dem Betriebsgrundstück stammenden Verkehrs mit dem übrigen Verkehr (Nr. 7.4 Abs. 2, 2. Anstrich) überprüft werden muß. Die Überprüfung dieses Merkmals bereitet der Vollzugspraxis selbst im Falle einer anlagenübergreifenden, auf alle vom Betriebsgrundstück stammenden Fahrzeugen abstellenden Betrachtung in tatsächlicher Hinsicht einige Schwierigkeiten. Eine weitere Separierung des Verkehrs nach einzelnen "Quellenanlagen" auf dem Betriebsgrundstück steht in keinem Verhältnis mehr zum Zweck und besonders zum Erhebungsaufwand. Im Rahmen der gesamten Nr. 7.4 Abs. 2 sind deshalb nicht die Geräusche der einzelnen Anlage beachtlich, sondern es müssen die Geräusche des An- und Abfahrtverkehrs aller Anlagen des Betriebsgrundstücks zusammengefaSt werden. (4) Zwischenergebnis Zwar ist zuzugeben, daß Nr. 7.4 Abs. 2 Ansätze zeigt, den Ziel- und Quellenverkehr auf öffentlichen Verkehrsflächen der Anlage zuzurechnen. Immerhin werden Maßnahmen organisatorischer Art zur Verminderung von Emissionen der Anlage selbst gefordert, was jedenfalls mittelbar zu einer "Zurechnung" führt215 • Es ist jedoch evident, daß durch diese Rechtsfolge und auch die verhältnismäßig strengen Anwendungsvoraussetzungen die eigentliche Zurechungsproblematik weitgehend entschärft wird. Die denkbaren Minderungsmaßnahmen (z. B. Konzentration des Luftverkehrs auf bestimmte Zeiten, gezielte Koordination der zu benutzenden Verkehrswege nebst Benutzungszeiten und Verminderung der Geschwindigkeit, evtl. auch Verlegung der Werkseinfahrt216) dürften in der Praxis keine größere Wirkung entfalten217 und die Emittenten nur geringfügig belasten, was aus Kostengründen vom Vorschriftengeber auch so gewollt ist. Angesichts der bisherigen Verwaltungspraxis und der ständigen Rechtsprechung ist es rechtlich nicht nachvollziehbar, warum nicht auch weiterhin eine volle Zurechnung der Geräusche des An- und Abfahrtverkehrs zur zu beurteilenden Anlage erfolgt, wie dieses der alles überragende Akzeptorbezug gebietet218 • Die fundamentale konzeptionelle Bedeutung dieses Grundsatzes für das gesamte Immissionsschutzrecht muß hier nochmals hervorgehoben werden, auch wenn es zu berücksichtigen gilt, daß dieses bei konsequenter BayStMLU, Synopse, S. 16. Eine Vermischung mit dem übrigen Verkehr liegt grundsätzlich vor, wenn das anlagenbedingte Verkehrsaufkommen die anderen Verkehrsströme nicht mehr erkennbar beeinfiußt, was frühestens nach der ersten Kreuzung nach der Einmündung auf den öffentlichen Verkehrsweg der Fall sein kann-BayStMLU, Synopse, S. 16. 21 ' In diesem Sinne auch F.-J.Kunert, Lännschutz, NuR 1999,430 (433). 216 Beispiele von K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 7, Rn.57. 2 17 So auch A. Friege, TA-Länn, ThürVB11999, 245 (253). 211 R.Schenk, Nachbarschutz, F, 89a. E. 213

2 14

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Beachtung in einer hoch industrialisierten Gesellschaft zwangsläufig zu einer erheblichen Kostenlast führen kann. Im Ergebnis ist Nr. 7.4 Abs. 2 nicht gesetzeskonform und muß deshalb an die zuvor bestehende Verwaltungs- und Rechtspraxis angepaßt werden.

3. Zuschlag für Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit Die besondere Schutzwürdigkeit219 und das erhöhte Ruhebedürfnis von allgemeinen und reinen Wohngebieten, Kleinsiedlungs- und Kurgebieten sowie Krankenhäusern und Pflegeanstalten220 hebt Nr. 6.5 hervor, da aufgrund der Anordnung dieser Vorschrift für bestimmte Zeiten ein Zuschlag von 6 dB (A) zum ermittelten Beurteilungspegel erfolgt22 1. Der Zuschlag beträgt in den relevanten Zeitabschnitten 6dB (A). Anders als nach§§ 2 Abs. 2, 5 der 18. BlmSchV findet jedoch keine Absenkung der Immissionsrichtwerte für diese Teilzeit statt. Der Zuschlag findet vielmehr bei der Berechnung des Beurteilungspegels L, (Nr. 2.10), der aus dem Mittelungspegel LAeq (Nr. 2.7) und unter anderem eben aus dem Zuschlag für Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit gebildet wird, seine Berücksichtigung, so daß dieser Teilzeitabschnitt Ti (vgl. Nr. A. 1.4 des Anhangs) mit erhöhtem Gewicht in den über gemittelten Beurteilungspegel für die Beurteilungszeit von 06.00 bis 22.00 Uhr (vgl. Nr.6.4 Abs.l Nr.l) eingeht222.

a) Geltungsbereich

Die als besonders schützenswert angesehenen Gebiete decken zwar in der Praxis die häufigsten Situationen erhöhter Schutzwürdigkeit ab. Es hätte jedoch sachlich nichts dagegen gesprochen, auch noch die Gebiete nach Nr. 6.1 Buchst. c (also Kern-, Dorf- und Mischgebiete) in den Schutzbereich einzubeziehen, da der Schutz des Wohnens in Mischgebieten vor Lärm gegenüber Wohngebieten ohnehin schon deutlich verringert ist223 . Zudem hat die besonders schutzwürdige Wohnfunktion bei 219 Abweichend von der üblichen Terminologie wird in der Überschrift von Nr. 6.5 ohne ersichtlichen Grund plötzlich und rechtlich ungenau von erhöhter ,,Empfindlichkeit" anstatt von "Schutzwürdigkeit" gesprochen. 2211 Nr. 6.5 spricht zwar nur von "Gebieten", erfaßt werden aber (gerade) auch Krankenhäuser und Pflegeanstalten, die besonders schutzwürdig sind. 221 Kritisch bzgl. der bis ins Detail gehenden Differenzierung bei der Geräuschbewertung und der daraus folgenden Erhebung von Zuschlägen allgemein- H. -H. Meurers, Provokation, VDI-Berichte 1386, S. 97 (108). m G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (3). 221 So auch G.Boeddinghaus, TA-Lärm, UPR 1999, 321 (321), nach dem das Wohnen in Mischgebieten von der TA-Lärm 1998 nach wie vor diskriminiert wird; Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 31.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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Dorf-, Kern- und auch bei Mischgebieten einen maßgeblichen Anteil224 • Der WirtschaftsausschuB betonte im Erlaßverfahren einseitig und pauschal die angebliche Einschränkung der Industrie durch eine Erweiterung des Schutzbereichs, da Kern-, Dorf- und Mischgebiete bei Gemengelagen die häufigsten Gebietsstrukturen für die Nachbarschaft von größeren Industriestandorten darstellen würden. Es wurde also darauf abgehoben, daß die Anzahl der möglichen Konfliktsituationen besonders hoch sei und somit die industrielle Tätigkeit häufig betroffen werde. Der Ausschuß für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung hielt zudem einen "Ruhezeitenzuschlag" in Kern-, Dorf- und Mischgebieten für städtebaulich bedenklich, da nach der Wertung des Verordnungsgebers in diesen Gebieten nach §§ 5, 6 und 7 BauNVO Gewerbebetriebe allgemein zulässig seinen22s. Zum einen spricht der Wirtschaftsausschuß jedoch selbst an, daß dieses Konfliktpotential zwischen Gebieten mit industrieller bzw. gewerblicher Nutzung und Wohnnutzung in der Regel bei Gemengelagen-Konstellationen vorhanden ist226 • Insoweit werden die emittierenden Anlagen jedoch bereits in der Regel durch die Immissionsrichtwerterhöhung nach Nr. 6.7 privilegiert. Den schutzwürdigen Belangen der industriellen Tätigkeit wurde damit bereits allgemein ausreichend Rechnung getragen. Zum anderen ändern die Zulässigkeit der Nutzung durch Gewerbebetriebe nach der BauNVO nichts daran, daß diese Gebiete jedenfalls auch dem Wohnen dienen und dieser Konflikt nach ihrer überragenden Schutzwürdigkeit nicht einseitig zu Lasten der Wohnnutzung gegen darf. Im Ergebnis muß der Geltungsbereich also auch auf die Gebiete nach Nr. 6.1 Buchst. c (Kern-, Dorf- und Mischgebiete) ausgedehnt werden. b) Zuschlagszeiten Die Zuschläge werden für die Immissionen an Werktagen von 06.00 bis 07.00 Uhr und 20.00 bis 22.00 Uhr sowie an Sonn- und Feiertagen von 06.00 bis 09.00 Uhr, 13.00 bis 15.00 Uhr und 20.00 bis 22.00 Uhr erhoben. aa) Bisherige Verwaltungspraxis Insbesondere für Unternehmen, die auf einen durchlaufenden Betrieb oder eine Belieferung gegebenenfalls gerade zu den zuschlagbedeutsamen Zeiten morgens und abends angewiesen sind, kann es deshalb durchaus zu erheblichen Schwierigkeiten kommen, soweit die Behörden bisher "großzügig" verfahren sind. Dieses mag dann gegenüber der TA-Lärm 1968, die keine entsprechenden Zuschläge vor224 So jedenfalls der Umweltausschuß. A. A. insoweit der Wirtschaftsausschuß, der bzgl. dieser Gebiete jedoch immerhin auch von einer gemischten Struktur zwischen Wohn- und gewerblicher Nutzung spricht- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRtDrs. 254/1/98, S. 21. m Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 21. 226 Zu der "Gemengelagen-Problematik" nach Nr.6.7 vgi.CIV 1.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

sah, eine erhebliche Verschärfung sein, worauf insbesondere Gerhold hinweist227. Allerdings wird in der TA-Lärm 1998 zum Teillediglich die längst bestehende Verwaltungspraxis nachvollzogen, so daß sich die überwiegende Rechtswirklichkeit längst auf diese angebliche "Verschärfung" eingestellt hat. Abgesehen davon schraubt die TA-Lärm 1998 das insoweit bzgl. den Abendstunden bereits gewonnene Schutzniveau auch wieder zurück. Die bisherige Praxis hat bisweilen auf Nr. 5.4 der VDI-Richtlinie 2058 zurückgegriffen228• Dort war wegen der erhöhten Störwirkung von Geräuschimmissionen in den Abendstunden229 ein Zuschlag von 6 dB (A) zu den jeweiligen Mittelungspegeln bereits ab 19.00 Uhr vorgesehen2Jo. bb) Sonn- und Feiertage Sowohl die TA-Lärm 1968 als auch die VDI-2058 enthielten keine Zuschläge wegen erhöhter Schutzwürdigkeit für Sonn- und Feiertage231 • Anders nun jedoch die TA-Lärm 1998, die an Sonn- und Feiertagen einen Zuschlag auf den Beurteilungspegel in den Zeiten zwischen 06.00 bis 09.00, 13.00 bis 15.00 und 20.00 bis 22.00 Uhr erhebt. Damit bleibt sie aber immer noch hinter Nr. 4.5 des Entwurf vom 22.07.1996 bzw. Nr. 2.3.3 Buchst. d der MusterVO zurück. Dort wurde der Ruhezeitenzuschlag im Ergebnis jeweils auf die Zeit von 06.00232 bis 22.00 Uhr erstreckt. T. Gerhold, TA-Lärm, S. 22. Vgl. für Nordrhein-Westfalen Nr. 2.2 Gemeinsamer Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales und des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr vom 06.02.1975 (MBI.I, S.234 (235)); H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.191 (198); ders., Neue TALärm, DVB11999, 65 (68). 229 Die erhöhte Störwirkung in den Abendstunden ergibt sich insbesondere daraus, daß abends eine "Grundgeräuschkulisse" fehlt, welche die Anlagengeräusche gleichsam überlagert bzw. verdeckt. 23 K.Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 5 (56); H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.191 (198); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (68). Die gegenüberderbisherigen Verwaltungspraxis um eine Stunde verkürzte Ruhezeit in den Abendstunden hängt offensichtlich mit den angeblich veränderten Lebensgewohnheiten zusammen, da in näheren Vergangenheit die Ladenschlußzeiten ausgedehnt wurden- vgl. K. Tegeder, VDI-Berichte 1386, S.17 (25); D . Gottlob, Berücksichtigung, VDI-Berichte 1386, I (9). Dieses rechtfertigt aber für sich alleine betrachtet nicht die Verschiebung der Grenze auf 20.00 Uhr, da zum einen auch die bisherige Vollzugspraxis trotz.dieses Umstandes keine Anpassungsnotwendigkeit sah und zum anderen die Auswirkungen der längeren Öffnungszeiten in den Abendstunden nach den bisherigen Erfahrungen für die Masse der Bevölkerung nicht signifikant sind, so daß insoweit keine bedeutsame Änderung der Lebensgewohnheiten vorliegt und der erhöhte Schutz weiterhin ab 19.00 Uhr notwendig ist. 231 Diesen für den gewerblichen Lärm konzipierten Vorschriften lag ersichtlich der Gedanke zugrunde, daß an diesen Tagen im allgemeinen nicht gearbeitet wird, so daß deshalb von dort dann auch keine Geräusche ausgehen und somit eine spezielle Regelung nicht getroffen werden mußte. Daraus konnte jedoch nicht geschlossen werden, daß insoweit an diesen Tagen derselbe gewerbliche Lärmpegel für zurnutbar gehalten wurde wie an Werktagen-vgl. BVerwG, Urt. vom 19.01.1989-7C77.87- BVerwGE 81, 197 (206). 232 Beim Entwurf vom 22.06.1996 sollte der Ruhezeitenzuschlag allerdings an Sonn- und Feiertagen erst ab 07.00 Uhr gelten. 2z1

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C. Irnrnissionsrichtwertbesurnrnungen nach der TA-Länn 1998

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Der Umweltausschuß konnte sich mit seiner Empfehlung, einen entsprechenden Zeitraum für Sonn- und Feiertage in die TA-Länn 1998 aufzunehmen, jedoch nicht durchsetzen. Der Bundesrat folgte dem Wirtschaftsausschuß, nach dessen Meinung eine Ausweitung der Ruhezeiten an Sonn- und Feiertagen auf den gesamten Zeitraum von 06.00 bis 22.00 Uhr eine unnötige Übersensibilisierung der Schutzgebiete zur Folge gehabt hätte233 • Gegen eine Ausdehnung des Ruhezeitenzuschlages auf die gesamte Tageszeit an Sonn- und Feiertagen sprichtjedenfalls nicht, daß etwa die 18. BlmSchV für Sportanlagen in § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 die Ruhezeiten an Sonn- und Feiertagen ebenfalls nur von 07.00 bis 09.00, von 13.00 bis 15.00 und von 20.00 bis 22.00 Uhr festlegt und in § 2 Abs. 5 Satz 2 sogar noch die Möglichkeit eröffnet, den Ruhezeitenzuschlag von 13.00 bis 15.00 Uhr wegfallen zu lassen. Auch die 18. BlmSchV geht grundsätzlich von einer herausragenden Schutzwürdig- und Schutzbedürftigkeit der Gebiete mit Wohnnutzung aus234• Im Hinblick auf das "Tegelsbarg-Urteil" des BVerwG ist zudem zu beachten, daß die der Sportausübung dienenden Anlagen ebensowenig wie andere Anlagen von der Rücksichtnahme auf das Ruhebedürfnis der Wohnbevölkerung freigestellt sind235 • Allerdings ist bei der Bewertung der Zumutbarkeit des Sportlänns maßgebend, daß Sport typischerweise in der Freizeit ausgeübt wird und dieses auch allgemeinen gesellschaftlichen Anschauungen entspricht. Außerdem besteht an der Sportausübung wegen der positiven gesundheitsund sozialpolitischen Funktion ein öffentliches Interesse236• Deshalb stellt die Festlegung der Ruhezeiten in§ 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 der 18. BlmSchV abstrakt betrachtet einen angemessenen Ausgleich dar, der sowohl die beachtlichen Belange des Sports als auch des Umweltschutzes berücksichtigt237, so daß hiertrotzder überragenden Belange der Wohnnutzung von einer durchgehenden Ruhezeit von 07.00 bis 22.00 Uhr an Sonn- und Feiertagen abgesehen werden kann. Die dergestalt bestehende und nachvollziehbare relative Privilegierung der Sportanlagen kann aber eben nicht ohne weiteres auf industrie- und sonstige gewerbliche Anlagen übertragen werden, da insoweit kein besonderes schutzwürdiges Interesse ersichtlich ist, das zu einem zwingenden Ausgleich mit den Belangen der Wohnnutzung führen müßte238 • Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 22. Vgl. die amtliche Begründung zur 18. BlmSchV- Begründung (Fassung der Bundesregierung) vom 16.01.1991, BRt-Drs. 17/91, S.39f. 235 BVerwG, Urt. vom 19.01.1989-7C77.87-BVerwGE 81,197 (200); vgl. auchBVerwG, Urt. vom 24.04.1991-7 C 12.90- BVerwGE 88, 143 (150). 236 Begründung (Fassung der Bundesregierung) vom 16.01.1991, BRt-Drs. 17/91, S. 32; BVerwG, Urt. vom 19.01.1989 -7C77.87- BVerwGE 81, 197 (208); siehe dazu auch M.J. Herr, Sportanlagen, S. 81. 237 Begründung (Fassung der Bundesregierung) vom 16.01.1991, BRt-Drs.l7/91 , S.42. 238 Die bereits oben angesprochene Wertung der Rechtsordnung bzgl. einer grundsätzlich zu beachtenden ,,Arbeitsruhe" an Sonn- und Feiertagen spricht im Gegenteil sogar eher dafür, daß eben kein öffentliches Interesse an einer industriellen- bzw. gewerblichen Tätigkeit an diesen Tagen besteht. 233

234

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Im Ergebnis stellt die Regelung der Nr. 6.5 Satz 1 Nr. 2 einen politischen Kompromiß239 über die örtliche und zeitliche Zumutbarkeit von Anlagengeräuschen in Zeiten erhöhter Schutzbedürftigkeit und insoweit einen Schritt in die richtige Richtung dar. Allerdings wird dadurch der gesetzlich gebotene durchgehende Schutzanspruch an Sonn- und Feiertagen nur unvollkommen verwirklicht. Es sollte im Sinne der Forderung des Umweltausschusses berücksichtigt werden, daß eine Ausdehnung der Ruhezeitenzuschläge der gesteigerten Empfindlichkeit der Wohnbevölkerung zu diesen Zeiten besser Rechnung tragen würde. Vor allem dürfte in einer entsprechenden Regelung auch keine unverhältnismäßige Belastung der Industrie und des übrigen Gewerbes zu sehen sein. Sonn- und Feiertage genießen aufgrund des Grundgesetzes und zahlreicher anderer Gesetze (vgl. nur Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV; Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 BayFfG; § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LadschlG) einen besonderen Schutz dahin, daß an ihnen nach der Wertung der Rechtsordnung grundsätzlich nicht gewerblich gearbeitet werden darf, so daß letztlich nur wenige Betriebe betroffen sein dürften. Sollten diese Anlagen im Einzelfall dennoch an diesen Tagen voll betrieben werden, so müßte nach der neuen Regelung gemäß Nr. 6.5 Satz 1 Nr. 2 ohnehin über einen erheblichen Teil des Tages hinweg ein Zuschlag zum Beurteilungspegel hingenommen werden, wobei insbesondere der Zeitraum von 13.00 bis 15.00 Uhr zu einer signifikanten Änderung des Betriebsprozesses bei den ,,kritischen" Anlagen führt. Das nachvollziehbare Bedürfnis der Anlagenbetreiber nach kontinuierlich betreibbaren Industrieanlagen wird also sowieso durch die neue Regelung "durchkreuzt'', so daß ein Vollastbetrieb über einen zusammenhängenden längeren Tageszeitraum ohnehin an Sonn- und Feiertagen nicht möglich ist. Zur Vermeidung von umfangreichen organisatorischen- und logistischen Maßnahmen zur Geräuschreduzierung werden die Anlagen wegen der besonderen Schutzperiode von 13.00 bis 15.00 Uhr an Sonn- und Feiertagen nur eingeschränkt arbeiten, so daß faktisch durch eine Ausweitung der Ruhezeiten auf die gesamte Tageszeit an Sonn- und Feiertagen keine weitere unzumutbare Belastung für die Anlagenbetreiber entstehen. An Sonn- und Feiertagen ist deshalb in der gesamten Zeit von 06.00 bis 22.00 Uhr ein Zuschlag in Höhe von 6 dB (A) zum Beurteilungspegel zu erheben.

c) Ausnahmeregelung Ein erhebliches Konfliktpotential enthält in der Praxis die Ausnahmeregelung der Nr. 6.5 Satz 3. Nach dieser Regelung, die im Referentenentwurf vom 22.06.1996 noch nicht enthalten war, kann von der Berücksichtigung des Zuschlags nach Nr. 6.5 Satz 1 abgesehen werden, soweit dieses wegen der besonderen örtlichen Verhältnisse unter Berücksichtigung des Schutzes vor schädlichen Umwelteinwirkungen erforderlich ist. Völlig ungeklärt ist dabei, welche Umstände damit gemeint simf240 239 240

So D. Gott/ob, Berücksichtigung, VDI-Berichte 1386, I (9). So auch Bayerisches Landesami für Umweltschutz, Vorschlag, S. 31.

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

157

und wann das Absehen von einem Zuschlag deshalb .,erforderlich" ist. In Betracht käme, daß insoweit bestehende Vorbelastungen, die im Zeitpunkt der Aufnahme der betroffenen Aktivitäten bereits vorhanden waren, die Schutzwürdigkeit der betroffenen Gebiete derart reduzieren, daß hier Ruhezeiten keinen Zuschlag rechtfertigen. Soweit hier Gemengelagen zugunsten der Anlagenbetreiber zu berücksichtigen sein sollten, würde eine ausreichende Kompensation zugunsten der Anlagenbetreiber bereits durch die regelmäßige Erhöhung der Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.7 erfolgen, so daß es in dieser Konstellation bei den Ruhezeitenzuschlägen bleiben könnte. Jedenfalls sind aber in Nr. 6.5 Satz 3 keine (zwingenden) betrieblichen Umstände zu berücksichtigen. Dieses noch im Entwurf enthaltene Merkmal wurde trotz heftigen Widerspruchs des Wirtschaftsausschusses vom Bundesrat mit Recht komplett gestrichen241 • Soweit pauschal vorgetragen wurde, daß durch die Streichung des Merkmals .,zwingender betrieblicher Umstand" ein maßgebliches und unentbehrliches Abwägungskriterium, welches im Rahmen einer angeblich vorzunehmenden Interessenahwägung eingestellt werden müßte, unzulässig aufgehoben würde, kann dem jedenfalls rechtlich nicht gefolgt werden. Es muß bedacht werden, daß es bei der Bestimmung der Zumutbarkeit allein auf den Betroffenen ankommt und nicht darauf, ob (zwingende) betriebliche Gründe für eine Verursachung durch die Anlage bestehen242 • Außerdem findet bei genehmigungsbedürftigen Anlagen (jedenfalls im Rahmen des Genehmigungsverfahrens) auch keine Berücksichtigung der Nachteile und Belastungen des Anlagenbetreibers oder eine Verhältnismäßigkeitsprüfung statt. Zum anderen ist aber entscheidend, daß es bei Nr. 6.5 Satz 3 nur um die Bewertung von Geräuschimmissionen geht. Ob Maßnahmen gegenüber dem Anlagenbetreiber gerechtfertigt sind, wird insoweit nicht behandelt243 , so daß eine Interessenahwägung nicht stattfindet. Die Ausnahmeregelung nach Nr. 6.5 Satz 3 ist deshalb nicht anzuwenden. 4. Immissionsrichtwerte für seltene Ereignisse Eine Spezialregelung für bestimmte Sonderfälle enthält die Nr. 7.2, welche systematisch zu Nr. 6.3 gehört. Dort werden (erstmals in der TA-Lärm) erhöhte Immissionsrichtwerte für seltene Ereignisse im Falle von Immissionsorten außerhalb von Gebäuden nach Nr. 6.1 Buchst. b bis f, also für alle Gebiete mit Ausnahme von Industriegebieten, gegeben. Für diese Situationen bedarf es Richtwertanpassungen, da 241 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 23; Beschluß des Bundesrates vom 19.06.1998, BRt-Drs.254/98, S.6. 242 H.D. Jarass, BlmSchG, §3, Rdnm.32, 46. 243 Da durch Geräuschimmissionen in der Regel nur bloße Belästigungen oder Nachteile hervorgerufen werden, können betriebstechnische Umstände im Rahmen der Abwägung zur Bestimmung des Mindestmaßes nach § 22 Abs. I Nr. 2 BlmSchG und der Verhältnismäßigkeitsprüfung nach § 24 BlmSchG bzw. nach § 17 Abs. 2 BlmSchG finden sowie unter Umständen auch im Rahmen der Sonderfallprüfung nach Nr. 3.2.2 und bei der Bestimmung der Beurteilungszeit (Nr. 6.4 Abs. 2 Satz 1)- vgl. dazu T. Gerhold, TA-Länn, S. 22.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

die Richtwerte nach der TA-Lärm 1998 als Mittelungspegel zu verstehen und auf gleichförmigen und gleichmäßigen Gewerbelärm zugeschnitten sirrd244 •

a) Abgrenzung Abgrenzungsbedürftig sind zunächst die Begriffe des seltenen Ereignisses, der einzelnen kurzzeitigen Geräuschspitze (wie er in Nr. 6.1 Satz 2, 6.2 Satz 2 und Nr. 6.3 Satz 2 angesprochen wird) sowie des Notfalls (Nr. 7.1). Einzelnen Geräuschspitzen sind in Anlehnung an Nr. 1.2.7 MusterVO durch Einzelereignisse hervorgerufene maximale Schalldruckpegel, die im üblichen Betriebsverlauf auftreten und somit ein unvermeidbares Zugeständnis an betriebstechnisch nicht auszuschließende Immissionsspitzen darstellen245 . Die TA-Lärm 1998 knüpft in Nr. 2.8 Satz 1 an diese Begriffsbestimmung an. Wesentliches Merkmal ist also, daß die maximale Höhe dieser kurzzeitigen Überschreitungen als Schwankung im ,,Normalbetrieb" der Anlage erreicht wird246• Das Wesensmerkmal der kurzzeitigen Geräuschspitze liegt also gerade darin, daß es ein fast schon zeitlich punktuelles Ereignis ist, während seltene Ereignisse einen Geschehensablauf von einer gewissen Dauer beinhalten. Seltene Ereignisse weichen hingegen in der Regel vom bestimmungsgemäßen Betriebsablauf ab, sind aber voraussehbare Besonderheiten im betrieblichen Ablauf, was sie zugleich vom betrieblichen Notstand im Sinne von Nr. 7.1 Satz 1, 2.Alt. unterscheidet. In der Praxis häufig relevant als seltenes Ereignis ist etwa das Abblasen eines SicherheitsventiJs247.

b) Tatbestandliehe Voraussetzungen Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens24B kann249 im Einzelfall nach Nr. 7.2 eine Überschreitung der Immissionsrichtwerte nach Nm. 6.1 und 6.2 aufgrund vorTA-Lärm, LKV 1999, 47 (49). Es bleibt in der betrieblichen Praxis jedoch fraglich, ob trotz des Zugeständnisses das Spitzenpegelkriterium wirklich stets und überall durch die Anlagenbelreiber erfüllbar ist- so K. Tegeder, Auswirkung, VDI-Berichte 1386, S. 17 (24). 246/. Chotjewitz, TA-Lärm, LKV 1999, 47 (49); E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (579). 247 E.Kutscheidt, Neuiassung, NVwZ 1999,577 (579). Unklar ist jedoch, wie die "seltenen Ereignisse" in der Praxis überwacht werden sollen. 248 Die Regelungen nach Nr. 7.2 können auch in anderen Genehmigungsverfahren angewandt werden, also z. B. auch im Baugenehmigungsverfahren. Dementsprechend können die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.3 dort auch für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen herangezogen werden. Dieses ergibt sich auch aus Nr. 7.2 Abs.1 Satz2, durch welche die Bestimmungen für seltene Ereignisse auf nachträgliche Anordnungen bei schon bestehenden Anlagen ausdehnt wird, da dort die nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen ausdrücklich erwähnt werden. 249 Die Behörde hat einen gewissen Entscheidungsspielraum bzgl. der Zulassung von begrenzten Überschreitungen der Immissionsrichtwerte und gegebenenfalls bei der Auferlegung 244 /. Chotjewitz, 245

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Länn 1998

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aussehbarer seltener Ereignisse zugelassen werden, wenn die Anlage trotz Einhaltung des Standes der Lärmminderungstechnik nur in seltenen Fallen oder über einen begrenzten Zeitraum, aber an nicht mehr als zehn Tagen oder Nächten eines Kalenderjahres und auch nicht an mehr als zwei aufeinanderfolgenden Wochenenden einen relevanten Beitrag zur Überschneidung der Immissionsrichtwerte nach der TALärm leistet, der für die Tag- und Nachtzeit festgelegte Beurteilungspegel nach Nr. 6.3 Satz I nicht überschritten wird und der Maximalpegel für einzelne kurzfristige Geräuschspitzen die Werte nach Nr. 6.3 Satz 2 nicht übersteigt. Außerdem müssen im Einzelfall nach Ausschöpfung der organisatorischen und betrieblichen Minderungsmöglichkeiten sowie unter Berücksichtigung der Dauer und der Zeiten der Überschreitungen der Regelwerte der Anlage und der Häufigkeit der Überschreitungen durch verschiedene Betreiber250 insgesamt die Überschreitungen der Immissionsrichtwerte für Nachbarn zurnutbar sein, was in jedem Einzelfall nach einer gebotenen Interessenahwägung zu entscheiden ist2s1• Die Grenze der Interessenabwägung wird durch Nr. 7.2 Abs. 2 Satz 3 festgelegt. Nach dieser Regelvermutung sind unzumutbare Geräuschbelästigungen dann anzunehmen, wenn durch das Zusammentreffen seltener Ereignisse bei mehreren Anlagen unzulässige Überschreitungen an mehr als eines Jahres auftreten. Diese obere Grenze für die Anzahl der Kalendertage mit Überschreitungen der Immissionsrichtwerte durch seltene Ereignisse durch mehrere Anlagen wurde im Sinne des Schutzzwecks des BimSchG auf Initiative des Bundesrates eingefügt252 • Die Regelung knüpft somit an Nr. 2.3.5 der von Maßnahmen, wobei die Kriterien in Nr. 7.2 Abs. 2 genannt werden. Der BayVGH hebt zudem allgemein als Kriterium auch den Anlaß für die Überschreitung, die Herkömmlichkeil und die soziale Adäquanz des Ereignisses sowie die allgemeine Akzeptanz hervor- BayVGH, Urt. vom 22.10.1998- 22B98.602-NVwZ 1999,555 (556). 250 Gemeint ist insoweit freilieb .,durch verschiedene Anlagen". Es ist nicht klar, weshalb die TA-Länn 1998 gerade an dieser Stelle von einem Betreiberbezug ausgeht, was im übrigen auch im Widerspruch zu der üblichen Begrifflichkeit auch innerhalb der TA-Länn 1998 steht, so daß hier eine redaktionelle Änderung vorgenommen werden sollte. 251 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (579). 252 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 27; Beschluß des Bundesrates vom 19.06.1998, BRt-Drs. 254/98, S. 8. Die Anzahl ist niedriger als etwa die 18 Kalendertage in Nr.1.5 des Anhangs der 18.BlmSchV, was aber auch nicht eine besondere Privilegierung der von gewerblichen Lärm gegenüber den von Sportanlagenlärm betroffenen Akzeptoren darstellt, da sich hierin letztlich nur die größere soziale und gesellschaftliche Akzeptanz der Sportanlagengeräusche widerspiegelt - so auch D . Gottlob, Berücksichtigung, VDI-Berichte 1386, 1 (13). Ungeklärt bleibt nach wie vor, ob es bei einer außergewöhnlichen Konzentration der zulässigen seltenen Ereignisse (etwa ausschließlich auf die für eine störungsfreie Nutzung des Außenwohnbereichs besonders relevanten Sommermonate) darüber hinaus neben der absoluten Obergrenze von 14 Tagen zu weiteren Beschränkungen kommen muß. Die Rechtsprechung, die dieses Problem vornehmlich im Zusammenhang von Open-air-Konzerten im Sommer zu behandeln hat, entzieht sich insoweit einer generalisierenden Beantwortung, was angesichtsder einzelfallabhängigen Problematik verständlich ist. Ob eine zeitliche Massierung der Belästigungen der Nachbarschaft zugemutet werden kann, muß im konkreten Fall betrachtet werden- vgl. OVG Lüneburg, Urt. vom 15.09.1994-7 L 5328/92- Feldbaus, ES, § 22 BlmSchG- 31, S. 1 (5); siehe dazu auch J. Chotjewitz, TA-Länn, LKV 1999,47 (49).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

MusterVO, Nr. 4.4 der LAI-Hinweise zum Freizeitlärm vom 08.05.1987 sowie§ 5 Abs.5 der 18. BlmSchV an253 • c) Höhe der Immissionswerte für seltene Ereignisse Liegen demnach seltene Ereignisse vor, betragen die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6.3 für den Beurteilungspegel außerhalb254 von Gebäuden in Gebieten nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. b bis f tags 70 dB(A) und nachts 55 dB (A), wobei einzelne kurzzeitige Geräuschspitzen in Gewerbegebieten (Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. b) am Tage nochmals bis zu 25 dB (A) und in der Nacht um bis zu 15 dB (A) sowie in Gebieten nach Nr. 6.1 Satz 1 Buchst. c bis f am Tage um bis zu 20dB (A) und in der Nacht bis zu 10 dB (A) darüber hinausgehen dürfen. aa) Angemessenheil der Erhöhung In reinen Wohngebieten sind beispielsweise Beurteilungspegel von 70 dB (A) tags und 55 dB (A) nachts zulässig und für die Maximalpegel gelten sogar Werte von 90 bzw. 65 dB (A). Diese Werte entsprechen aber in ihrer absoluten Begrenzung denen des § 5 Abs. 5 der 18. BlmSchV für die Höchstwerte außerhalb der Ruhezeiten. Die maximale Höhe der Werte für seltene Ereignisse des gewerblichen Lärms ist somit abstrakt betrachtet im Verhältnis zum Sportanlagenlärm unter Lärmschutzgesichtspunkten auf den ersten Blick nicht zu beanstanden. Allerdings sollte berücksichtigt werden, daß dem Sportlärm im Regelfall eine größere soziale und gesellschaftliche Akzeptanz entgegengebracht wird als dem industriellen und gewerblichen Lärm, so daß wegen der größeren Störwirkung auch ein im Verhältnis zum Sportlärm leicht abgesenkten Immissionsrichtwert sachlich gerechtfertigt gewesen wäre. Die Höhe der insoweit maximal zulässigen Immissionen ist aber grundsätzlich im Hinblick auf die einzelfallabhängige und uneinheitliche Kasuistik der Rechtsprechung noch hinnehmbar. Zu berücksichtigen gilt es, daß etwa der BGH die Enteignungsschwelle zum Teil bei Lärmwerten im Bereich von 70 bis 75 dB(A) tags und 60 bis 65 dB (A) nachts annimmt. So hat der BGH in einem allgemeinen Wohngebiet Werte jedenfalls von 75 bis 76dB (A) tags mit Spitzen von 90dB (A) als enteignenden Eingriff gewertet255 • Auch wenn neuere medizinische Beiträge zum m G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (3). zs4 Soweit die Immissionen innerhalb von Gebäuden liegen enthält die TA-Länn 1998 keine gesonderten Immissionswerte für seltene Ereignisse, so daß in diesen Fällen die einzuhaltenden Immissionsrichtwerte entsprechend der Vorgabe der Nr. 7.2 Abs. 2 im Einzelfall festzulegen sind-vgl. BayStMLU, Synopse, S.13. zss Vgl. BGH, Urt. vom 10.11.1977 -IIIZR 166(75 -DVBI1978, 110 (111); noch niedriger (69-71 dB (A) tags und 64-66d8 (A) nachts) BGH, Urt. vom 06.02.1986- IIIZR%/84- DVBI 1986, 766 (768); vgl. auch BVerwG, Urt. vom 29.01.1991- 4C51.89- BVerwGE 87, 332 (382f.); siehe auch R. Steinberg, Fachplanung, § 5, Rn. 40; H. Schulze-Fielitz, in: GKBimSchG, §47a, Rn.93.

C. lnunissionsrichtwertbestinunungen nach der TA -Länn 1998

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Lärmschutz die Schwelle gesundheitsgefährdenden Lärms relativ hoch ansetzen und der Gesundheitsbegriff als solcher bereits höchst umstritten ist, dürfte der Schwellenwert für gesundheitliche Gefahrdungen jedenfalls bei einem Mittelungspegel von 75 dB (A) erreicht sein, so daß eine absolute Begrenzung spätestens dort vorzunehmen ist256 • Allerdings werden vereinzelt verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine absolute Beschränkung auf die Immissionsrichtwerte für Kern-, Dorfund Mischgebiete bei der Mittelwertbildung geltend gemacht257. bb) Fehlende gestufte Erhöhung Schwerwiegender ist jedoch, daß Nr. 6.3 das zulässige Maß der Überschreitung nicht relativ bzw. in Abhängigkeit zum jeweiligen Immissionsrichtwert begrenzt. Die neue TA-Lärm 1998 folgt damit inhaltlich der Nr. 2.3.5 MusterVO, Nr. 4.4 der LAI-Hinweise zum Freizeitlärm vom 08.05.1987 und der Nr.4.3 des Referentenentwurfs vom 22.07.1996, wo auch nur eine absolute Begrenzung getroffen wird. Allerdings bleibt die Regelung insoweit weit hinter§ 5 Abs. 5 der 18. BimSchV zurück, nach dem nämlich die jeweiligen Immissionsrichtwerte der einzelnen Gebietskategorien nicht um mehr als IOdB (A) überschritten werden dürfen, so daß dort kumulativ zu einer absoluten auch eine relative Begrenzung besteht. Eine entsprechende Ergänzung ist auch bzgl. der Nr. 6.3 Satz 1 gesetzlich geboten und im Hinblick auf dem der TA-Lärm 1998 zugrundeliegende Richtwertsystem die einzig logische Folgerung. Für die Beurteilung der Erheblichkeil bzw. der Zumutbarkeit der Immissionen im Sinne von § 3 Abs. 1 BimSchG ist die Eigenart des Einwirkungsgebiets von Bedeutung. Denn dadurch wird gerade bei Immissionen mit räumlich klar begrenzter Wirkung wie bei Geräuschen entscheidend die maßgebliche Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Gebiets bestimmt258 . Aus diesem Grund staffelt Nr. 6.1 die Immissionsrichtwerte entsprechend der Schutzbedürftigkeit nach den einzelnen Gebietsarten, da sich die Zumutbarkeit der Immissionen je nach der unterschiedlichen Natur und Zweckbestimmung dieser Gebiete richtet259. Diese Staffelung ist Ausfluß des gesetzlichen Zumutbarkeitsmaßstabs und muß gewissermaßen als ,,roter Faden" bei allen Regelungen innerhalb der TA-Lärm 1998 beachtet werden. Es liegt deshalb auf der Hand, daß eine für alle Gebietskategorien einheitliche absolute Begrenzung der Immissionsrichtwerte für einzelne Ereignisse alleine nicht ausreicht, da das systemimmanente Beurteilungsschema auch insoweit eine Differenzierung verlangt. Um also einen gesetzeskonformen Regelungsgegenstand zu gewährleisten, darf der Beurteilungspegel die jeweiligen Immissionsrichtwerte kumulativ zu der absoluten Begrenzung auch nicht um mehr als 10dB (A) überschreiten. Die Anwendungspraxis hat diese weitergehende Einschränkung zu beachten. 2l6 257 258 2.l9

G.Jansen, Wirk:ungsforschung, S. 9 (16). T. Gerhold, TA-Länn, S. 22f.

Vgl. nur BVerwG, Urt. vom 25.02.1992-1 C7.90-BVerwGE 90, 53 (56).

K.Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997,53 (55); H.D. Jarass, BlmSchG, § 3, Rn.40.

11 Müller

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

S. Notsituation Nr. 7.1 enthält (wie schon Nr. 2.24 TA-Lärm 1968) eine Ausnahmeregelung für Notsituationen. Die Vorschrift ist rechtlich nicht zu beanstanden, da sie dem Schutz höherrangiger Rechtsgüter dient. Sie beruht letztlich auf dem Gedanken der Güterabwägung. Unter diesem Gesichtspunkt ist es bei einem betrieblichen Notstand260 fraglich, ob auch bloße Vermögenswerte des Anlagenbetreibers höher zu bewerten sein können als das Wohlbefinden der Nachbarn. Auch wenn die Immissionen aus der Sphäre des Anlagenbetreibers stammen, wird dieses ausnahmsweise unter engen Voraussetzungen bei Würdigung aller Umstände des Einzelfalls möglich sein, soweit dem Betreiber ein unverhältnismäßig großer Schaden droht und die Belästigung nur vorübergehender Natur ist26t. Einzelfallabhängig und damit in der Praxis mit Vollzugsunsicherheiten verbunden ist des weiteren die Frage, um wieviel die Immissionsrichtwerte im Einzelfall überschritten werden dürfen, wobei eine Höchstgrenze grundsätzlich nicht vorgeschrieben ist262. Nach allgemeinen Regeln darf die ausnahmsweise Überschreitung der Immissionsrichtwerte nur soweit erfolgen, als es zur Abwendung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. zur Abwehr des betrieblichen Notstandes unbedingt erforderlich ist.

6. Tieffrequente Geräusche Nicht durch die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 wird bei tieffrequenten Geräuschen die Schwelle zur schädlichen Umwelteinwirkung gekennzeichnet263 . Deren Störeigenschaften können insoweit nicht durch die vorgeschriebene Bewertungskurve A (Nr. 2.6) zutreffend bewertet werden264, die somit auch keine ausreichende Konkretisierung der Erheblichkeitsschwelle im Sinne von § 3 BimSchG ermöglicht265. Aus diesem Grund erfolgt nach Nr. 7.3 Abs. 1 Satz 2 eine Beurteilung im 260 Vgl. zu den Voraussetzungen für das Bestehen eines betrieblichen Notstands den Überblick von Hansmann- K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 7, Rn.6ff. 261 So auch K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 7, Rn.11. 262 G.Feldhaus, in: Feldhaus, BimSehR 3, B 3.0.1, Nr. 2.24, S. 17. 263 Dieses sind Geräusche mit vorherrschenden Energieanteilen im Frequenzbereich unter 90 Hz. In Nr. A. 1.5 des Anhangs werden insoweit z. B. langsam laufende Ventilatoren, Siebe, Mühlen und Rinnen, Kolbenkompressoren und Vakuumpumpen genannt. 264 Die noch begrenzten Erfahrungen bei der Beurteilung von tieffrequenten Geräuschimmissionen in der Nachbarschaft gewerblicher Anlagen spiegelt sich auch in den Bewertungskriterien nach DIN 45680 wider, da die Werte nach Beiblatt 1 zu DIN 45680 nur als .,Anhaltswerte" bezeichnet werden-D. Gott/ob, Berücksichtigung, VDI-Berichte 1386, 1 (13); H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (199); ckrs., Neue TA-Lärm, DVBl 1999, 65 (68); siehe den Abdruck der Werte in K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht li, 3.1, Nr. 7, Rn. 33a. E. 26s Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 28.07.1998-10S3242/96- NVwZ 1999, 85 (85).

C. Immissionsrichtwertbestimmungen nach der TA-Lärm 1998

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Einzelfall nach den örtlichen Verhältnissen. In diesem Merkmal liegt sachbedingt eine besondere Unsicherheit, da sich regelmäßig erst nach Inbetriebnahme der Anlage feststellen lassen wird, ob erhebliche störende tieffrequente Geräusche auftreten, da dieses auch von der Beschaffenheit des Ausbreitungsmediums und des belasteten Gebäudes abhängt266. Dementsprechend können die örtlichen Verhältnisse auch eine Auswirkung auf die Schutzbedürftigkeit des Immissionsortes haben. Der Verursacher der tieffrequenten Geräusche hat keinen Einfluß darauf, wie der Baukörper auf der Empfängerseite beschaffen ist, ob er also zumindest einen Bauzustand nach den allgemein anerkannten Regeln der Baukunst aufweist267. Tieffrequente Geräusche breiten sich außer durch Luftschall nämlich gerade auch durch Körperschall von der Quelle in die Nachbarschaft aus und am Einwirkungsort strahlen Gebäudedecken oder Wände die Körperschallschwingungen als "sekundären Luftschall" in den Raum hinein ab. Zudem können deshalb Resonanzeffekte auftreten268. Auch wenn schädliche Umwelteinwirkungen durch tieffrequente Geräusche zu erwarten sind und dem Anlagenbelreiber nach einer Prüfung durch eine Auflage entsprechende Minderungsmaßnahmen auferlegt werden, sollen wegen dieser Unzulänglichkeiten und um den Betreiber nicht mit unnötigen Auflagen zu belasten die Durchführung von geeigneten Minderungsmaßnahmen ausgesetzt werden, wenn nach der Inbetriebnahme der Anlage auch ohne die Realisierung der Minderungsmaßnahmen tatsächlich keine tieffrequenten Geräusche auftreten (Nr. 7.3 Abs. 2 Satz 2)269.

IV. Zwischenergebnis Die einzelnen Immissionsrichtwerte werden nach einem differenzierten System gebildet, das nach dem maßgeblichen Immissionsort und den Einwirkungszeiten differenziert. Insoweit sollte jedoch der rechtlich relevante Einwirkungsbereich einer Anlage erweitert werden und die Beschränkung auf maximal zwei relevante Immissionsorte entfallen. Entfallen sollte auch die Möglichkeit einer Zeitrahmenverschiebung für die Nachtzeit aus besonderen örtlichen oder zwingenden betrieblichen Gründen. Die Immissionsrichtwerte werden modifiziert durch zahlreiche Sonderregelungen, wobei die Gemengelageproblematik und die Berücksichtigung von betriebsbezogenen Verkehrsgeräuschen nicht abschließend gelöst wurden. Die Zuschläge auf den Beurteilungspegel für Tageszeiten mit erhöhter Empfindlichkeit müssen auch bei Gebieten nach Nr. 6.1 Buchst. c erhoben werden. Auch sind die Zu266 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (580). u.1 So K. Tegeder, Auswirkung, VDI-Berichte 1386, 17 (25), in diesem Sinne wohl auch K.Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 7, Rn.31. 268 VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 28.07.1998-10S 3242/96,-NVwZ 1999,85 (86). u.9 Dieser Aufschub von Minderungsmaßnahmen gerät in einen Konflikt mit dem Schutz-, jedenfalls aber mit dem Vorsorgegrundsatz und ist deshalb nicht unproblematisch. Soweit Auflagen von vornherein nicht erteilt werden, können auch nachträglich Minderungsmaßnahmen durch Anordnungen nach §§ 17 bzw. 24 BlmSchG gefordert werden.

II*

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

Schlagszeiten an Sonn- und Feiertagen auf die gesamte Tageszeit auszudehnen. Die Ausnahmeregelung nach Nr. 6.5 Satz 3 ist nicht anzuwenden. Bei Immissionsrichtwerten für seltene Ereignisse ist eine nach der Schutzbedürftigkeit der Immissionsorte gestaffelte Obergrenze für eine Erhöhungsmöglichkeit aufzunehmen.

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen Kernstück der neuen TA-Lärm 1998 ist die Nr. 3, welche die allgemeinen Grundsätze für genehmigungsbedürftige Anlagen festlegt und in deren Mittelpunkt die ,,Richtwertkasuistik"270 bei genehmigungsbedürftigen Anlagen (Nr. 3.2.1) sowie die ergänzende Prüfung im Sonderfall (Nr. 3.2.2) stehen.

I. Grundpflichten des Setreibers In Nr. 3.1 werden die vom Betreibereiner Anlage einzuhaltenden Grundpflichten bzgl. Geräuschimmissionen benannt. Sofern die durch die TA-Lärm 1998 konkretisierten Vorgaben eingehalten werden, kann unter diesem Gesichtspunkt eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer genehmigungsbedürftigen Anlage erteilt werden. Die Vorschrift ist der Formulierung nach kompatibel mit den §§ 5, 6 BlmSchG271 • Entsprechend der bei § 5 Abs. 1 und 2 BimSchG gängigen Einordnung und angelehnt an § 1 BlmSchG, wo Schutz und Vorsorge gegenübergestellt werden, kann man bei Nr. 3.1 Buchst. a von der Regelung einer Schutz- bzw. Abwehrpflicht und bei Nr. 3.1 Buchst. b von einer Vorsorgepflicht sprechen.

II. Regelfallprüfung Ausgangspunkt der Regelfallprüfung ist Nr. 3.2.1 Abs.1. Dort werden die Anforderungen an die einzuhaltende Schutzpflicht näher konkretisiert. In Verbindung mit 'den Immissionsrichtwerten der Nr. 6 wird insoweit durch eine untergesetzliche Konkretisierung versucht, das Kardinalproblem bei der Schutzpflicht gemäß § 5 Abs. 1 BlmSchG, nämlich die Bestimmung der in § 3 Abs. 1 BlmSchG festgelegten Grenze der Schädlichkeit, für die Geräuschimmissionen vollzugsgerecht zu regeln. Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen ist danach zunächst sichergestellt, wenn die Gesamtbelastung am maßgeblichen Immissionsort die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 nicht überschreitet und die Ausnahmeregelungen gemäß Nr. 3.2.1 Abs. 2 bis 5 nicht eine Überschreitung des Immissionsrichtwertes zulassen. 21o So die treffende Bezeichnung von Schulze-Fielitz für dieses Regelungssystem - vgl. H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.l91 (201); ders., Neue TA-Lärm, DVBI1999, 65 (69). 27 1 Offen bleibt jedoch, wie sich die .,Grundpfl.ichten" in Nr. 3.1 von ,,Pflichten" (vgl. die Überschrift zu §5 BlmSchG) unterscheiden.

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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1. Gesamtbetrachtung (Summationsproblematik)

Von überragender Bedeutung ist zunächst, daß die TA-Lärm 1998 nunmehr gemäß Nr. 3.2.1 Abs. 1 die Gesamtbelastung am maßgeblichen Immissionsort in den Mittelpunkt des Prüfungstatbestands stellt. Dem liegt ein grundlegender Bewertungswandel der Geräuschimmission einer Anlage zugrunde. Seit jeher stellte die Summationsfrage, also das Aufeinandertreffen von Geräuschimmissionen verschiedener Quellen an einem Immissionsort, eines der Hauptprobleme im Rahmen der TA-Lärm 1968 dar.

a) Immissionsbewertung nach dem BlmSchG Da die TA-Lärm 1998 als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift in der Normenhierarchie unter dem Gesetz steht, muß sie mit den gesetzlichen Grundsätzen vereinbar sein, so daß diese zunächst herauszuarbeiten sind. aa) Allgemeines Nach den in § 6 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen sind genehmigungsbedürftige Anlage wegen der zu beachtenden Schutzpflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG so zu errichten und zu betreiben, daß schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft nicht hervorgerufen werden können. Schädliche Umwelteinwirkungen stellen auch den zentralen Begriff in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG dar, wonach der Setreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage verpflichtet wird, Vorsorge gegen potentiell schädliche Umwelteinwirkungen zu treffenzn. Wegen der zentralen Bedeutung für das gesamte BlmSchQ273 wird der Begriff der schädlichen Umwelteinwirkung in § 3 Abs. 1 BlmSchG legal definiert. Danach sind schädliche Umwelteinwirkungen Immissionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigung für Nachbarschaft und Allgemeinheit herbeizuführen. bb) Immissionsbegriff Für die rechtliche Bewältigung der Summationsproblematik ist der Immissionsbegriff von entscheidendem Interesse. In Abgrenzung zu den Emissionen müssen Immissionen gemäß § 3 Abs. 2 BlmSchG auf bestimmte Güter einwirken, worunter jedoch lediglich das Auftreten am Einwirkungsobjekt bzw. in dessen unmittelbarer 272 Ebenso wird auf schädliche Umwelteinwirkungen in § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BlmSchG abgestellt. 273 E. Kutscheidt, Umwelteinwirkungen, S.1 (1).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

Umgebung zu verstehen ist. Welche Wirkungen erzielt werden ist eine Frage der Schädlichkeit. Emissionen gehen definitionsgemäß von einer Anlage als Quelle aus (§ 3 Abs. 3 BimSchG) und werden auch dort gemessen. Für die Immission ist die Emissionsquelle irrelevant274, da allein die Einwirkungen auf einen Rezipienten maßgeblich sind. Es kommt bei der Beurteilung von Immissionen nicht nur auf die Anteile an, die von der betreffenden Anlage verursacht wurden, sondern auf die Gesamtimmissionen, einschließlich der von anderen Quellen mitverursachten Teile, also der Vor- bzw. Fremdbelastungen275 • Mit dem Begriff der Immissionen werden also die Immissionsverhältnisse an einem Einwirkungsort bezeichnet, so daß die Quelle aus dem Begriff der Immission ausgeblendet wird276 • Die Immission an einen Immissionsort kann durch eine Vielzahl von Emissionsquellen geprägt sein277 • Dieses wird auch durch die Gesetzesmaterialien bestätigt, da sich der berichtende Innenausschuß des Bundestages seinerzeit ausdrücklich auch für die Berücksichtigung der Umwelteinwirkungen, die nicht von der zu genehmigenden Anlage selbst hervorgerufen werden, ausgesprochen hatte278 • Eine Anlage kann eine schädliche Umwelteinwirkung somit bereits dann hervorrufen, wenn sie nur mitursächlich ist279 • Auf die Größe des Teilbetrags kommt es zunächst nicht an280• Dies schließt mit ein, daß bei der Bewertung von Immissionen auch Verbesserungen in der Umgebung berücksichtigt werden, so daß die von der Anlage ausgehenden Immissionen trotz gleichbleibenden Emissionen sinken können, wenn an einer Nachbaranlage Verbesserungen vorgenommen werden281 • Mangels einer Beschränkung der zu beurteilenden Anlage weder in § 3 Abs. 1 und 2 noch in § 5 Abs. 1 Nr. I und 2 BimSchG ist nach dem Leitprinzip des BimSchG also von einer Immissionssummenbetrachtung auszugehen, so daß eine schädliche Umwelteinwirkung gegeben ist, wenn die Zumutbarkeitsgrenze durch das Zusammenwirken von Geräuschimmissionen mehrerer Geräuschquellen überschritten wird282 • M. Kloepfer, Umweltrecht, § 14, Rn. 40. H.D. Jarass, BlmSchG, § 3, Rdnrn. 8, 34; E.Kutscheidt, Umwelteinwirkungen, S. l (3); OVG Saarlouis, Normenkontrollurteil vom 31.01.1995-2 N 1/94- UPR 1995, 315 (316). 276 H. -J. Koch, in: GK-BimSchG, § 3, Rn. 30; ders., Lärmsummation, S. 215 (218); ders., Probleme, NVwZ 2000, 490 (493). 277 H. Schulze-Fielitz, Öffentliches Wirtschaftsrecht, § 3, Rn. 71. 271 Der Innenausschuß führte aus, daß im .,Genehmigungsverfahren nach den § § 5 ff. und bei Maßnahmen gegenüber nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen aufgrundder §§ 20 und 22 [...]auch Umwelteinwirkungen zu berücksichtigen [sind], die nicht von der Anlage selbst hervorgerufen werden[ ...]. Anders als bei Emissionen sind die Immissionen nach der Legaldefinition in § 3 Abs. 2 nicht anlagenbezogen. Von welchen Anlagen diese Immissionen hervorgerufen werden, spielt keine Rolle"- vgl. Bericht des Innenausschusses vom 14.01.1974, BTDrs. 7/1513, S. 3. 279 H.-J. Koch, Lärmsummation, S. 215 (220). 280 Auf die umstrittene Frage. ob es einen Schwellenwert für die Mitursächlichkeit gibt, ist später jedoch noch einzugehen- D II 3 a aa. 211 H.D. Jarass, Schädliche Umwelteinwirkungen, DVBI1983, 725 (727). 212 BVerwG, Urt. vom 21.03.1996-4C9.95-BVerwGE 101, 1 (7); BVerwG, Urt. vom 17.02.1978- I C 102.76- BVerwGE 55, 250 (265); BayVGH, Urt. vom 27.07.1989274 275

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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b) Immissionsbewertung der TA-Lärm 1968 Zentraler Kritikpunkt an der TA-Länn 1968 und Hauptgrund für ihre Überarbeitung war seit jeher die der TA-Länn 1968 zugrundeliegende Immissionsbetrachtung und das sich daraus ergebende Spannungsverhältnis zum BlmSchG, insbesondere dabei zu den §§ 3, 5 und 22 BlmSchG283 • Der geradezu paradigmatische Charakter des akzeptorbezogenen Ansatzes im BlmSchG wurde von der TA-Lärm 1968 nicht berücksichtigt. Abweichend von dem nicht auf eine bestimmte Geräuschquelle beschränkten Immissionsbegriff des § 3 Abs. 2 BimSchG wurde in der TA-Länn 1968 ein engerer Begriff verwandt. Nach Nr. 2.12 TA-Länn 1968 war eine Immission die Einwirkung eines von einer Anlage ausgehenden Geräusches, womit also die Geräusche der zu beurteilenden Anlage gemeint waren. Die selektive Immissionsbewertung nach der TA-Länn 1968 wurde klar und unzweideutig dadurch festgeschrieben, daß nach Nr. 2.211 Buchst. b TA-Länn 1968 bei der Anlagenbewertung sämtliche Fremdgeräusche nicht zu berücksichtigen waren284• Nach Nr. 2.422.4 TALänn 1968 waren die nicht zu berücksichtigenden Fremdgeräusche alle Geräusche, die nicht von der zu beurteilenden Anlage ausgingen, was nach dem ausdrücklichen Klammerhinweis in Nr. 2.422.4 TA-Länn 1968 insbesondere auch für Verkehrslänn galt. In der TA-Länn 1968 wurde ein rein verursacherbezogener Immissionsbegriff verwandt. Gerade weil Geräuschbeiträge anderer Anlagen nicht berücksichtigt wurden, schien die TA-Länn 1968 als Konkretisierungsvorschrift der gesetzlichen Schutzpflicht ungeeignet zu sein. Mangels dieser Berücksichtigung einer möglichen Lännsummation am Einwirkungsort konnten die anlagenbezogenen Immissionsrichtwerte der TA-Länn 1968 unter rechtlichen Gesichtspunkten nicht gesetzeskonfonn zur Konkretisierung herangezogen werden, so daß diese Werte im Zweifel nur der Konkretisierung des Vorsorgegebots oder als Mindestvoraussetzungen der einzuhaltenden Schutzpflicht sinnvoll dienen konnten285• Trotzdem gab es in der Verwaltungspraxis keine einheitliche Vorgehensweise. 20881 D.I-BayVBI1990,82(84);0VGLüneburg, Urt. vom 15.09.1994-7L5328/92-Feldhaus, ES, §22 BlmSchG- 31, S.1 (4); G.Feldhaus, Schwierigkeiten, S.29 (30f.); damit istjedoch gesetzlich nichts darüber ausgesagt, wie die mit bestimmten Immissionsverhältnissen verbundene Gesamtbelastung angemessen zu erfassen und zu qualifizieren ist. Jedenfalls darf insoweit nicht einfach eine Addition der Lärmbeiträge vorgenommen werden. Vielmehr läßt sich eine summative Betrachtungsweise nur auf der Grundlage lärmphysikalischer Beschreibungen der Eigenschaften unterschiedlicher Lärmbeiträge und ihres Zusammenwirkens sowie medizinischer Aussagen der Lärmwirkungsforschung durchführen- vgl. auch H.-J. Koch, Lärmsummation, S. 215 (218ff.). 283 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (1); ders. , Schwierigkeiten, S.29 (33); H.D. Jaross, schädliche Umwelteinwirkungen, DVB11983, 725 (727); H.-J.Kodl, Erheblichkeitsbegriff, S.41 (54f.). 284 G. Feldhaus, Novellierung, S. 151 (158); ders., Schwierigkeiten, S. 29 (33); K. Hansmann, Rechtsprobleme, NuR, 53 (57); E.Kutscheidl, Rechtsprobleme, NVwZ 1989, 193 (199); H.-J.Koch, in: GK-BimSchG, §3, Rn. 234. 285 K.Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 53 (57); H.-J.Koch, in: GK-BimSchG, § 3, Rn.234a.E.; H.D. Jarass, Kampf, JZ 1993,601 (602).

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3. Teil: Rechtsproblerne der TA-Lärm

aa) Modifizierter Immissionsbegriff Nur eine Mindermeinung hatte keinerlei Bedenken gegen die Einschränkung des Begriffs der Immission im Sinne des § 3 Abs. 2 BimSchG durch die TA-Lärm 1968 und hielt dieses auch für zulässig. Insbesondere Ule führte als Argument dafür an, daß diese Einschränkung nach § 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich BimSchG zulässig sei, weil nach dieser gesetzlichen Vorschrift die TA-Lärm 1968 bis zum Inkrafttreten von entsprechenden allgemeinen Verwaltungsvorschriften (hier also der inzwischen geltenden TA-Lärm 1998) maßgebend sei. Deshalb würde sie auch insoweit fortgelten, als sie dem BimSchG im übrigen zuwiderlaufeU6• Für diese Ansicht sprach auf den ersten Blick, daß der Gesetzgeber des BimSchG der TA-Lärm 1968 angesichts ihres gesetzesergänzenden Charakters durchaus Vorrang auch gegenüber dem Gesetz einräumen konnte287 und der Bund wegen § 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich mit Gesetzeskraft bestimmte, daß die TA-Lärm 1968 so, wie sie bei Inkrafttreten des Gesetzes vorlag, auch weiter gelten sollte. Dennoch kann und konnte dieser Auffassung im Ergebnis nicht gefolgt werden, da die Überleitung der Verwaltungsvorschrift durch eine gesetzliche Regelung die Rechtsnatur der übergeleiteten Vorschrift unberührt läßt. Zwar mag die Weitergeltung der TA-Lärm 1968 mit Gesetzeskraft bestimmt worden sein, letztlich wurde ihr aber- gewissermaßen eine logische Sekunde später288 - wieder der Rang einer Verwaltungsvorschrift zugewiesen. Eine Verwaltungsvorschriftkann aber kein Gesetz ändem2K9, so daß die TA-Lärm 1968 nicht den gesetzlich bestimmten Immissionsbegriff inhaltlich abändern konnte. bb) Uneinheitliche Verwaltungspraxis Diese Konzeption der TA-Lärm 1968 führte dazu, daß die Verwaltungspraxis und die Rechtsprechung zu einem Teil entgegen dem Grundsatz des höherrangigen Gesetzes, nämlich auf die Gesamtheit der Lärmquellenbelastung auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen aller anderen Lärmquellen für das Einwirkungsgebiet abzustellen, von einer Einzelbetrachtung der jeweils zu beurteilenden Anlage herrührenden Geräusche ausging290• Zwar gab es einige Bundesländer, die unter Berufung auf das BimSchG ihre Behörden anwiesen, eine Immissionssummenbewertung vorzunehmen und die Vor- und Fremdbelastung durch andere Lärmquellen zu berücksichtigen291 • In der Praxis war es aber im übrigen eher fraglich, ob die C.H. Ule, in: Ule/Laubinger, BlmSchG, §3, Rn.6a.E. BVerfG, Beschl. vorn 06.05.1958-2 BvL 37/56, 11/57- BVerfGE 8, 155 (169); E. Kutscheidt, Bindung dey Länder, NWVB11994, 281 (283). 288 E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVBI 1994, 281 (284). 289 H. D. Jarass, BlmSchG, § 3, Rn. 37. 290 W. Maire, Swnmenbetrachtung, S. 53f.; E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVBI 1994, 281 (284f.). 291 So besonders Nordrhein-Westfalen (vgl. Nr. 3.6.3.1 Verwaltungsvorschriften zum Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz vom 21.11.1975 (MBI. NW, 286 287

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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angewiesenen Behörden in diesen Ländern tatsächlich und ausnahmslos danach verfuhren292 • cc) Vermittelnde Ansicht Auch Feldhaus kam im Ergebnis zu einer Zulässigkeil der anlagenbezogenen Sichtweise der TA-Lärm 1968, fand aber dennoch einen Weg, die Immissionssummenbetrachtung durchzuführen. Da § 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich BlmSchG ohne Einschränkung oder Modifikation bestimme, daß bis zum lokrafttreten von entsprechenden allgemeinen Verwaltungsvorschriften die TA-Lärm 1968 fortgelte und maßgeblich sei, spreche dies zunächst dafür, daß die TA-Lärm 1968 so, wie sie bei Erlaß des BlmSchG vorgefunden wurde, dann auch fortgelten solle293 • Nach dieser Auffassung war dann jedoch der Aussagegehalt der Immissionswerte eingeschränkt, da diese als Beurteilungsmaßstab für die Zumutbarkeit von Geräuschen nur insoweit vorgeschrieben wurden, als es sich um die Geräusche der zu beurteilenden Anlage selbst handelte. Nr. 2.211 Buchst. b TA-Lärm 1968 hätte jedoch nicht ausgesagt, daß für die Genehmigung nur die Geräusche der zu beurteilenden Anlage relevant seien, sondern vielmehr nur, daß dann, wenn die Geräuschimmission anband der Immissionsrichtwerte der Nr. 2.231 TA-Lärm 1968 bewertet werden, einwirkende Fremdgeräusche nicht berücksichtigt werden. Demnach bestand kein Widerspruch zur umfassenden Schutzpflicht des § 5 Abs. 1 Nr. I BlmSchG294 • Die Ausklammerung der Fremdgeräusche in Nr. 2.211 Buchst. b TA-Lärm 1968 enthielt nach Feldhaus keine Aussage darüber, ob und wie andere Geräusche bei der Beurteilung der Zumutbarkeit der Geräuschimmission zu berücksichtigen seien. Er stellt insoweit dann auf die gesetzlichen Regelungen, die auch nach seiner Meinung von einer Immissionssummenbewertung am Einwirkungsort ausgehen, ab und schlug in Anlehnung an Nr. 2.2.1.3 TA-Luft bei besonderen Anhaltspunkten für das Vorliegen von schädlichen Umwelteinwirkungen durch Kumulation verschiedener Geräuscheinwirkungen eine Sonderfallprüfung vor295 .

S. 2216 (2220)) und Bayern (vgl. Nr. 5.2 Abs. 1 Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen (Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes)) vom 16.03.1991 (AIIMBI., S.170 (171)) und Nr. 5.2 Abs.1 Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen (Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes) vom 05.02.1998 (AIIMBI., S.117 (119)). m F.-J. Kunert, Lännschutz, NuR 1999, 430 (431); G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (32); ders., TA-Länn, S. 181 (183); H.-J.Koch,Lännsummation, S.215 (220, FN.l5); siehezur Anwendungspraxis in den einzelnen Bundesländern die Untersuchung von Maire- W. Maire, Summenbetrachtung, S. 21 ff. 293 G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (37); vgl. auch E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 (284). 294 G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (37 f.). 295 G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (39 ff.).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

dd) Beschluß des LAI vom 02./03.06.1977 Eine vom Wortlaut der TA-Lärm 1968 abweichende Auffassung folgte inhaltlich im wesentlichen aus dem Beschluß des LAI vom 02./03.06.1977296 • Nach diesem Beschluß seien die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1968 seit dem lokrafttreten der BlmSchG als Immissionswerte im Sinne von § 48 Nr. 1 BlmSchG zu betrachten. Sie seinen somit Markierungen für die Beurteilung der Schädlichkeit der auf den Einwirkungsbereich einer genehmigungsbedürftigen Anlage einwirkenden gesamten Schallimmissionen. Eine derartige Auslegung der in der TA-Lärm 1968 niedergelegten Immissionsrichtwerte, die so gleichsam gesetzeskonform an das BlmSchG angepaßt wurden, konnte dadurch gestützt werden, daß nach Auffassung des BVerwG die Verwaltungsvorschriften wie Willenserklärungen auszulegen seien297 • Dieser Gedanke könnte dazu führen, daß zum maßgeblichen Zeitpunkt der mutmaßlich wahre Wille des Vorschriftengebers zu ermitteln ist und der "wahre" Inhalt der Verwaltungsvorschrift dann die dem Vorschriftengeber bekannte und von ihm tolerierte Verwaltungspraxis (hier also die unterstellte Behandlung der Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1968 als akzeptorbezogene Werte) ist, auch wenn diese vom "eindeutigen" Wortlaut der einschlägigen Verwaltungsvorschrift abweicht298 • Als weiterer Ansatzpunkt für diese Auffassung kam insoweit in Betracht, daß der Gesetzgeber des BlmSchG mit dessen lokrafttreten im Jahre 1974 in § 66 Abs. 2, 2. Spiegelstrich BlmSchG ausdrücklich die Überleitung der TA-Lärm 1968 angeordnet hatte. Vernünftigerweise war deshalb anzunehmen, daß die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm 1968 unter Anpassung an das neue materielle Recht gesetzeskonform und damit akzeptorbezogen interpretiert werden299 • ee) Musterverwaltungsvorschrift des LAI Zur Vermeidung von Widersprüchen zwischen dem Wortlaut der TA-Lärm 1968 und den Anforderungen des BlmSchG wurde in der Musterverwaltungsvorschrift des LAI300, ausgehend von der Feststellung, daß für die Bewertung die Belastung durch alle Geräuschimmissionen am Einwirkungsort abhängt (Nr. 2.1 MusterVO), die TA-Lärm 1968 (ungeachtet aller kompetenziellen Bedenken) für teilweise nicht (mehr) anwendbar erklärt (Nr. 2.2 MusterVO). Statt dessen wurde zur Beurteilung der Geräuschimmissionen von mehreren Emissionsquellen nach der Art der GeBeschluß vom 02./03.06 1977, abgedr. bei Bethge/Meurers, TA-Lärm, D 5.1, S. 365ff. BVeiWG, Urt. vom 24.03.1977- 2C 14.75 -BVeiWGE 52, 193 (199). 298 Vgl. dazu H.-J.Koch, in: GK-BimSchG, § 3, Rn. 237; ders., Erheblichkeitsbegriff, S.41 (55). 299 K. Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 53 (57); H.-J. Koch, in: BlmSchG, § 3, Rn.236f. 300 MusterveiWaltungsvorschrift zur Ermittlung, Beurteilung und Verminderung von Geräuschimmissionen vom 02./04.05.1995- abgedruckt in Landmann!Rohmer, Umweltrecht II, 4.1. 296

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D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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räuschquelle differenziert (Nr. 2.4 MusterVO). Geräuschimmissionen, die mit Anlagen- oder vergleichbaren Geräuschen zusammentrafen und nicht von der TALärm 1968 erfaßt wurden, machten beim Vorliegen von Anhaltspunkten für schädliche Umwelteinwirkungen durch das Zusammenwirken der verschiedenen Immissionsbeiträge danach eine Sonderfallprüfung erforderlich. Dieses sollte auch dann gelten, wenn die einzelnen Geräuschquellenarten die maßgebenden speziellen Beurteilungsmaßstäbe (z. B. die 16. oder 18. BlmSchV) einhielten (Nr. 2.4.3 MusterVO). Bei mehreren Anlagen desselben Betreibers mußte dieser sicherstellen, daß die Gesamtimmission die Immissionsrichtwerte (oder den Immissionsrichtwertanteil nach Nr. 2.4.2 MusterVO) nicht überschreitet (Nr. 2.4.1 MusterVO). Bei mehreren Anlagen verschiedener Betreiber gab es u. a. die Möglichkeit einer Lärmkontingentierung (Nr. 2.4.2.2 MusterVO), damit eine Überschreitung der Immissionsrichtwerte durch die Summe aller zu berücksichtigenden Anlagen verhindert werden konnte301 • ff) Resümee

Die TA-Lärm 1968 ging von einer strikt anlagenbezogenen Immissionsbewertung aus. Angesichts der vehement umstrittenen Problematik der im Widerspruch zum Wortlaut der TA-Lärm 1968 stehenden, aber gesetzlich gebotenen summativen Betrachtungsweise verschiedener Lärmquellen, der teilweise fehlenden politischen Akzeptanz einer Novellierung sowie der Untätigkeit des Vorschriftengebers schien die interpretative Anpassung der TA-Lärm 1968 der einzig mögliche Weg zu sein, um einen gesetzeskonformen Verwaltungsvollzug zu gewährleisten. Damit wurde jedoch zwangsläufig der Geltungsanspruch und die Daseinsberechtigung der TALärm 1968 in Frage gestelltJoo.

301 Kritisch zur MusterVO und zum in Nr. 2.4.2 MusterVO vorgesehenen Kontingentierungsverfahren wegen einer dadurch bedingten unzulässigen Verschiebung des Maßstabs bei einer Bewertung anhand der Immissionsrichtwerte Kutscheidt. Er orientierte sich am Wortlaut der TA-Lärm 1968 und ging grundsätzlich vom Anlagenbezug der Immissionsrichtwerte aus. Jedenfalls bei der Summation von Anlagengeräuschen eines Belreibers interpretierte er den Anlagenbegriff der TA-Lärm 1968 jedoch wesentlich weiter als dieses in der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4.BimSchV) festgelegt ist. Unter Berufung auf die Entstehungszeit der TA-Lärm 1968 verstand er unter einer Anlage die Gesamtanlage und hielt die teilweise Eingrenzung dieses Begriffs in § 1 Abs. 3 der 4. BimSchV (z. B. nur Anlagen mit einem vergleichbaren technischen Zweck) für insoweit nicht maßgeblich-E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 (285ff.); vgl. auch H .Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.l91 (200). Dieses hatte dann die Wirkung, daß als nicht berücksichtigte Fremdgeräusche im Sinne der TA-Lärm 1968 allenfalls die Geräusche von solchen Quellen angesehen wurden, die nicht in der Verantwortung der jeweiligen Anlagenbelreibers lagen- E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 (285). 302 G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (32).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

c) Immissionsbewertung der TA-Lärm 1998 Die TA-Länn vollzieht den längst überfälligen Schritt weg von der anlagenbezogenen Immissionsbewertung nach der TA-Lärm 1968 hin zu einer akzeptor- bzw. gebietsbezogenen Betrachtungsweise. Nach Nr. 3.2.1 Abs. 1 ist der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen nun grundsätzlich erst dann sichergestellt, wenn die Gesamtbelastung am maßgeblichen Immissionsort (vgl. Nr. 2.3 Abs. 1) die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 nicht überschreitet. Dieses ist, jedenfalls oberflächlich betrachtet, in der Tat der lange geforderte "große Wurf', zu dem sich der Vorschriftengebernun endlich durchgerungen zu haben scheint303 • Damit ist auf den ersten Blick der bisher umstrittenste Punkt scheinbar eindeutig geklärt und somit die Gesetzeskonformität der neuen TA-Lärm 1998 erreicht. aa) Gesamtbelastung nach der TA-Lärm 1998 Die Unvollkommenheit des akzeptorbezogenen Ansatzes wird jedoch bereits deutlich, wenn man den von der TA-Lärm 1998 verwandten Begriff der Gesamtbelastung betrachtet. Diese ist in Nr. 2.4 Abs. 3 definiert als "die Belastung eines Immissionsortes, die von allen Anlagen hervorgerufen wird, für die diese Technische Anleitung gilt." Wie bereits oben dargestellt, wurde jedoch ein erheblicher Teil von Anlagen (und anderer relevanter Geräuschquellen) von vomherein aus dem Geltungsbereich der TA-Lärm 1998 ausgeschlossen und kann damit (jedenfalls nicht unmittelbar) der für die Geräuschbewertung nach der TA-Lärm 1998 relevanten Gesamtbelastung nicht zugerechnet werden. Die TA-Lärm 1998 bleibt damit unter Aspekten eines wirkungsvollen Immissionsschutzes auf halbem Wege stehen. Sie vollzieht die Verwaltungspraxis und die in einer langjährigen Diskussion deutlich gewordene h. M. in der Literatur zugunsten einer Gesamtbewertung prinzipiell materiell nach. Dieses ist für sich betrachtet begrüßenswert. Das gebotene und bislang praktizierte Beurteilungssystem wird sodann methodisch aber wieder hinter das allgemein als notwendig erkannte System zurückgeschraubt und eine Vielzahl von relevanten Anwendungsfällen unter dem Gesichtspunkt der Geräuschsummation nicht berücksichtigt304, indem neben den Verkehrsgeräuschen als besonders häufig 303 Dieses gilt um so mehr, als in früheren Entwürfen trotz der bekannten Problematik offensichtlich sogar daran gedacht wurde, einerneuen TA-Lärm eine konzeptionell eingeschränkte Summation dahingehend zugrundezulegen, daß eine Summation nur mit Anlagen desselben Belreibers durchgeführt werden sollte, die mit der zu beurteilenden Anlage in einem betrieblichen und räumlichen Zusammenhang stehen (siehe auch§ 1 Abs. 3 der 4. BlmSchV). Anlagen fremder Belreiber und Anlagen des gleichen Belreibers, die mit der zu beurteilenden Anlage nicht in einem betrieblichen und räumlichen Zusammenhang stehen, sollten nur nach Maßgabe eines Absenkungsmodells Berücksichtigung finden- siehe H.-1. Koch, Entwurf, S. 25 unter Berufung auf Nr. 2.2.1.2 und Nr. 2.2.1.3 des unveröffentlichten Entwurfs zu einer neuen TALärm vom 26.07.1991. 304 F.-J.Kunert, Lärmschutz, NuR 1999,430 (433); H:•J.Koch, Probleme, NVwZ 2000,490 (501).

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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auftretende Geräuschart305 auch weitere Geräuschquellen von der Summationsbetrachtung von vomherein ausgeschlossen werden. Um dem gesetzlich vorgesehenen Konzept der Gesamtgeräuschimmissionsbetrachtung gerecht zu werden, wäre es schon aus systematischen Gründen insbesondere bzgl. der Verkehrsimmissionen sinnvoll gewesen, diese vollumfanglieh und nicht nur ansatzweis&06 im Rahmen der Prüfung der vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 erfaßten Anlagen zu berücksichtigen. Feldhaus stellt deshalb mit Recht die Frage, "woher die Bundesregierung das Recht nimmt, in Nr. 3.2.1 Abs. 1 vorzuschreiben, daß der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sichergestellt ist, wenn die Gesamtbelastung am maßgeblichen Immissionsort die Immissionsrichtwerte nicht überschreitet, obwohl die maßgebende Gesamtbelastung den weiten Bereich der ausgenommenen Anlagen gar nicht erfaßt." 307 bb) Umfassender Ansatz Nach der gültigen Konzeption der TA-Lärm 1998 stellt insbesondere die planmäßige Unbeachtlichkeit der meisten Verkehrsgeräusche einen Rückschritt hinter die bisher praktizierte Verwaltungspraxis dar. Diese hat bisher häufig (in Abweichung von der quellenbezogenen Betrachtungsweise der TA-Lärm 1968) die Gesamtbelastung am Immissionsort für entscheidend gehalten, so daß geräuschemittierende Anlagen neuen oder geänderten Verkehrswegen möglicherweise weichen mußten303. So können aufgrundgewandelter tatsächlicher Verhältnisse im Einwirkungsbereich einer genehmigungsbedürftigen Anlage z. B. nachträgliche Anordnungen (§ 17 Abs. 1 Nr. 1 BimSchG) oder ein Widerruf der Genehmigung(§§ 17 Abs. 2, 21 Abs. 1 Nr. 3 BimSchG) zur Durchsetzung des Schutzgrundsatzes sowie des Vorsorgegebots (§§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 2 BimSchG) gegen den Betreiber der Anlage erlassen werden, da diese dynamischen Grundpflichten für den Betreiber der Anlage gesetzliche Dauerpflichten sind und es auf ein schuldhaftes Verhalten des Betreibers nicht ankommt, so daß auch genehmigungskonforme Betriebe als Anordnungsobjekt in 305 Nach neueren Erkenntnissen fühlen sich ca. 70% der Bevölkerung durch Verkehrslärm beeinträchtigt bzw. belästigt- vgl. H.-J. Koch/C.Menge/, Verkehrsbeschränkungen, NuR 2000, 1 (1). 306 Zur ansatzweisen Berücksichtigung von anlagenbezogenen Verkehrsgeräuschen vgl. Nr. 7.4 sowie CIII2. 307 G.Feldhaus, TA-Lärm, S.181 (185f.). 308 H.D. Jarass, Schwierigkeiten, S. 235 (243). Auch wenn der Anlagenbetreiber grundsätzlich kein Recht darauf hat, privilegierter Emittent im Einwirkungsbereich seiner Anlage zu sein und zu bleiben, so ist insoweit zu beachten, daß einer gänzlich unkoordinierten Zulassung neuer Emittenten unter Umständen die Institutsgarantie des Eigentums entgegensteht. Außerdem ist der grundsätzlich Verfassungsrang genießende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Auch die MusterVO hat in Nr. 2.4.3 ausdrücklich festgeschrieben, daß wegen der gesetzlich und verfassungsrechtlich verlangten Berücksichtigung aller Geräuschimmissionen (vgl. Nr. 1.2.1 MusterVO) das Zusammenwirken von Anlagengeräuschen mit Verkehrsund sonstigen Geräuschen bei der Beurteilung der Schädlichkeit der Immissionen nicht vernachlässigt werden kann.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

Betracht kommen309 • Das Anlagenrecht des BlmSchG gibt jederzeit auch für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen gemäß §§24 Abs.1 Satz 1, 25 Abs.l BlmSchG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, um auf nachträgliche relevante Veränderungen reagieren zu können, wobei die Behörde bei der Ermessensausübung wiederum jedoch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten hat310• Der von der TA-Lärm 1998 verwandte Begriff der "Gesamtbelastung" sollte deshalb inhaltlich einer grundlegenden Revision unterzogen werden. Die Bundesregierung schränkt in der Begründung zum Entwurf der TA-Lärm 1998 die zuvor auch von ihr als entscheidend bezeichnete Betrachtung der Gesamtimmission am maßgeblichen Einwirkungsort311 jedoch drastisch ein, da "sich in einer auf die Vorgabe einheitlicher Beurteilungsverfahren abzielenden Verwaltungsvorschrift zur Lärmbewertung der Akzeptorbezug aus rechtlichen, fachlichen und verfahrensökonomischen Gründen nicht vollständig, sondern lediglich annäherungsweise verwirklichen" lasse312• Gegen eine umfassende Summationsbetrachtung sprechen nach Auffassung der Bundesregierung die Gründe, die auch schon für eine Herausnahme der betreffenden Anlagen aus dem Anwendungsbereich der TALärm 1998 gesprochen hätten. Damit liegt argumentativ eine Überschneidung vor zwischen der bereits zuvor dargestellten Frage, welche Geräuschemittenten vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 ausgeschlossen werden sollen und der damit verwandten Frage, weshalb eine aus dem reduzierten Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 folgende eingeschränkte Summationsbetrachtung nach Auffassung des Vorschriftengebers erforderlich ist. Darüber hinaus stehen aber auch im Rahmen der Summationsproblematik entgegen der Auffassung der Bundesregierung keine besonderen rechtlichen, fachlichen und/oder verfahrensökonomische Gründe einer umfassenden Gesamtbetrachtung entgegen, wie im folgenden zu zeigen ist.

(1) Rechtliche Hinderungsgründe gegen eine Gesamtbewertung wegen Sondervorschriften Fraglich ist zunächst, ob rechtliche Gründe einer umfassenden Gesamtbetrachtung entgegenstehen. Die Bundesregierung stützt die Herausnahme bestimmter Geräusche und die damit einhergehende unvollkommene Gesamtbetrachtung von GeH .-J. Koch, Bestamlsschutz, S. 33 (40ff.); H.D . Jarass, BlmSchG, § 17, Rn. 12ff. Auch bei den nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen ist es insoweit unbeachtlich und stellt keinen Hinderungsgrund für nachträgliche Maßnahmen dar, ob die Anlage etwa auf der Grundlage einer Baugenehmigung errichtet worden ist und betrieben wird, da diese von vomherein unter der rechtlichen Relativierung durch die§§ 24, 25 BlmSchG ergangen ist, so daß kein tauglicher Vertrauenstatbestand vorliegt- H.-1. Koch, in: GK-BimSchG, § 24, Rn. 11 f.; BVerwG, Urt. vom 24.09.1992-7C6.92- DVB11993, 159 (161). m Begründung zur TA-Länn 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs.254/98, S.47. 3 12 Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S.48. 309

310

D. Immissionsbewertung bei genelunigungsbedürftigen Anlagen

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räuschen unter rechtlichen Gesichtspunkten auf für Teilbereiche bestehende speziellere Rechtsvorschriften (insbesondere für Verkehrs- und den Sportanlagenlärm)313. Zum anderen könnten rechtliche Hindernisse auch aus dem Erheblichkeitsbegriff folgen. (a) Sonderregelung durch die 16. BlmSchV Ein besonderes Problem bereiten in diesem Zusammenhang die von vomherein ausgeschlossenen Verkehrsimmissionen und die sich daraus ergebende Problematik der fehlenden summativen Betrachtung von Anlagen- und Verkehrslärm314. Die Bundesregierung argumentiert in der Begründung zur TA-Lärm 1998 in letzter Konsequenz, daß besonders die Verkehrsanlagengeräusche deshalb nicht zur relevanten Gesamtbelastung im Sinne von Nr. 3.2.1 Abs. I beitragen könnten, da der gesamte Verkehrsanlagenlärm abschließend durch die 16. BlmSchV geregelt sei und auch dort eine Berücksichtigung anderer Immissionsbeiträge nicht vorgesehen seP 1s. Es ist seit jeher umstritten, ob eine Vorbelastung durch Verkehrsgeräusche bei der Bewertung der Anlagengeräusche rechtlich zu berücksichtigen ist316 bzw. ob bei der Bestimmung und Bewertung des Geräuschpegels von Verkehrsgeräuschen nach der 16. BlmSchV Fremdgeräuschbelastungen, d. h. die Umgebungsgeräusche durch andere Quellen außerhalb der Verkehrsanlage, zu berücksichtigen sind317 • Das BVerwG geht davon aus, daß die maßgebende rechtliche Betrachtungsweise des Verkehrslärms nicht vom Summenpegel unter Einbeziehung von Lärmvorbelastungen durch bereits vorhandene Verkehrswege oder andere Lärmquellen geprägt sei, sondern stellt auf eine segmentierte Betrachtung des singulären, jeweils in der Planung stehenden Verkehrsweges ab318 . § 41 BlmSchG schließe dem Wortlaut nach 313 Begrundung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48. 3 14 H.-J. Koch, Lärmsummation, S. 215 (232); ders, Probleme, NVwZ 2000, 490 (493f.). Dabei sind hier nicht die Verkehrsgeräusche gemeint, die nach der TA-Lärm 1998 berücksichtigt werden, soweit sie nämlich noch dem Anlagenbetrieb zuzurechnen bzw. von der Anlage induziert sind (vgl. Nr. 7.4). Vielmehr geht es um den im Einwirkungsbereich einer Anlage vorfindliehen Verkehrslärm, der mit der Anlage in keinem Zusammenhang steht und deshalb von der TA-Lärm 1998 nicht unmittelbarerfaßt wird. Kraftfahrzeuge, die in ihrer Verkehrsfunktion gebraucht werden und dementsprechend auch als Lärmemittenten in Betracht kommen, sind vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 grundsätzlich ausgeschlossen, so daß sie nicht zur Gesamtbetrachtung im Siime von Nr. 2.4 Abs. 3 beitragen können. 315 Begrundung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48. 3 16 Vgl. E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (582), m. w.N. 3 17 H. Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, § 41, Rn. 54f., m. w. N.; M. Uechtritz, Verkehrslärm, DVB11999, 198 (202). 318 BVerwG, Urt. vom 21.03.1996-4C9.95- BVerwGE 101, 1 (3ff.); das Gericht stellt allerdings die Berechnung der Lärmbeeinträchtigung nach Maßgabe eines Summenpegels für den Fall in Aussicht, daß "der neue oder zu ändernde Verkehrsweg insgesamt zu einer Lärm-

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

eine summative Betrachtung zwar nicht aus, zumal der Begriff der schädlichen Umwelteinwirkung auch nach Auffassung des Gerichts nicht quellen-, sondern akzeptorbezogen zu verstehen ist. Letztlich sei jedoch die rechtliche Betrachtungsweise von den spezifischen Pflichten des BlmSchG geprägt. Anders als beispielsweise für genehmigungsbedürftige Anlagen in § 5 Abs. 1 Nr. 1 BlmSchG, seien für Verkehrswege keine Regelung zu Fragen der Lärmsanierung im BlmSchG enthalten, was sich auch aus § 2 Abs. 1 Nr. 4 BlmSchG ergebe, wonach das BlmSchG für den Bau von öffentlichen Straßen nur nach Maßgabe der § § 41 bis 43 BlmSchG gelte3 19• Aus § 41 BlmSchG gebe es daher auch keinen Anspruch auf einen Lärmschutz nach Maßgabe einer summativen Betrachtung. Im Hinblick auf die 16. BlmSchV räumte das Gericht ein, daß diese von der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 BlmSchG diametral abweichende Auffassung nicht aus § 2 Abs.1 der 16. BlmSchV folge, da sich aus dieser Vorschrift nicht ergebe, ob der auf das Grundstück insgesamt einwirkende oder nur der von dem neuen oder zu ändernden Verkehrsweg ausgehende Lärm dem Beurteilungspegel zugrundezulegen seP20 • Das BVerwG deutet die Entstehungsgeschichte der 16. BlmSchV jedoch dahingehend, daß eine ausschließlich quellenbezogene Betrachtungsweise vorgeschrieben werden sollte321 • Danach wäre es zuminbelastung führt, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden ist", was aus den in Art. 2 Abs. 2 Satz l und/oder Art. 14 Abs. l Satz l GG enthaltenen Gewährleistungen folge- BVerwG, Urt. vom 21.03.1996- 4 C 9.95- BVerwGE 101, 1 (9f.). Zugunsten einer methodischen und umfassenden Sununationsbetrachtung läßt sich dann jedoch anführen, daß sich die vom Gericht selbst angesprochene verfassungsrechtlich relevante Schwelle zur Gesundheitsgefährdung bzw. des Eingriffs in das Eigentum nur unter Zugrundelegung einer normativ operationalisierten summativen Betrachtungsweise systematisch erkennen läßt. 319 BVerwG, Urt. vom 21.03.1996- 4C9.95- BVerwGE 101, 1 (7f.). 320 Das Gericht wendet sich insoweit aber gegen die Auffassung von Schu/ze-Fielitz, der, insbesondere unter Berufung auf die Entstehungsgeschichte der 16. BlmSch V, annimmt, daß § 2 Abs. 1 der 16. BlmSchV von einem Summenpegel ausgehe. Dort werde nämlich gerade nicht auf den Beurteilungspegel des betroffenen Verkehrsweges selbst abgestellt, wie dieses in § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 der 16. BlmSchV ausdrücklich vorgesehen sei. Zudem erfolgte die Beschränkung auf den betroffenen Verkehrsweg bzgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 der 16. BlmSchV erst auf Initiative des Bundesrates, so daß der Vorschriftengeber wegen der unterlassenen Änderung des§ 2 Abs. l der 16. BlmSchV Gedenfalls bzgl. gleichartiger Lärmquellen) offenkundig einen Sununenpegel nicht ausschließen wollte- vgl. dazu H. Schu/ze-Fielitz, in: GK-BlrnSchG, §43, Rn. 85; ders., Rechtsfragen, UPR 1994, 1 (4f.); vgl. dazu auch ders., Verkehrsimmissionen, S. 117 (132 f.). 321 Es stützt seine Auffassung auf Ebene der Verordnung zudem auf methodische Gesichtspunkte. Da in der Anlage 1 zur 16. BlmSchV nur für Straßen ein Verfahren zur Ermittlung der Emissionen und Immissionen niedergelegt wurde und keine Aussagen zur Beurteilung von anderen Lärmtypen getätigt wurden, lege dieses den Umkehrschluß nahelege, daß für alle von der betreffenden Straße abweichenden Fallbereiche der Ausschluß einer summativen Berechnung gewollt sei. Richtig daran ist zweifelsohne, daß Lärmgrenzwerte ihre Aussagekraft nur im Zusammenspiel mit einem einheitlichen Meß- oder Berechnungsverfahren erlangen und ohne die Bezugnahme auf ein derartiges Verfahren die Grenzwerte unbestimmt sind und ihnen die maßgebende Bezugsebene fehlt. Allerdings ändert auch dieses nichts daran, daß der Verordnunsgeber durch eine Regelungslücke im Meß- oder Beurteilungsverfahren nicht mittelbar höherrangige Grundentscheidungen negieren kann. Auf den geradezu paradigmatischen Charakter

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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dest denkbar, daß der Gesetzgeber die Bewertung der Verkehrsgeräusche abschließend und unabhängig von den Anlagengeräuschen regeln wollte und geregelt hat, so daß er eine Summation von Anlagen- und Verkehrsgeräuschen bewußt nicht in Auge gefaßt hat322 . (b) Sonderregelung durch die 18. BlmSchV Die von Sportanlagen ausgehenden Geräusche werden durch die 18. BlmSchV erfaßt und bewertet. Diese Verordnung enthält objektives Recht und konkretisiert grundsätzlich abschließend die Voraussetzungen für das Vorliegen von schädlichen Umwelteinwirkungen323. Gemäß § 2 Abs. 1 der 18. BlmSchV erfolgt hier jedoch eine eingeschränkte summalive Immissionserfassung. Neben der zu beurteilenden Sportanlage werden nur die Geräuschimmissionen anderer Sportanlagen mit eingerechnet. Fraglich ist aber, ob der Ausschluß sonstiger Anlagen- oder Verkehrsgeräusche zu einer Einschränkung der allgemeinen gesetzlichen Pflichten führen kann, oder ob nicht evtl. mangels einer abschließenden Konkretisierung weiterhin auf die Grundpflichten des § 22 Abs. 1 BlmSchG zurückgegriffen werden muß, da eine Rechtsverordnung nicht hinter dessen Anforderungen zurückbleiben kann324. In Sonderfällen wäre es denkbar, bei der Prüfung der Sportanlagengeräusche trotz der 18. BlmSchV unmittelbar auf§ 22 BlmSchG zurückzugreifen, da die durch §§ 3 Abs. 1, 22 BlmSchG gebotene Immissionsbeschränkung unter Einbeziehung auch anderer Lärmquellen auf den Gesamtlärm abstellt325 • des akzeptorbezogenen Ansatzes des BimSchG wurde bereits hingewiesen. Daran müssen sich auch §41 BlmSchG und besonders die 16. BimSchV messen lassen'-G.Steinebach, Lärmund Luftgrenzwerte, S.47, Rn. 75. 322 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (582). In diesem Sinne fügt sich auch die weitgehende Nichtberücksichtigung der Verkehrsimmissionen bei der Feststellung der Gesamtbelastung am Einwirkungsort im Rahmen der TA -Lärm 1998 ein, zumal immer wieder gegen eine Gesamtbewertung angeführt wird, daß eine rechnerische Summation bereits deshalb ausscheide, weil es kein einheitliches Anlagen- und Verkehrsgeräusche nach gleichen Kriterien beurteilendes Bewertungsverfahren gebeund deshalb wegen der unterschiedlichen Wirkungen der verschiedenen Geräuschquellenarten eine streng mathematische Verrechnung der unterschiedlichen Geräuschimmissionen bisher nicht möglich sei- vgl. auch Nr. 2.4.3 MusterVO. 323 M.J. Herr, Sportanlagen, S.156; K. Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 53 (54). 324 H.D. Jarass, BlmSchG, §23, Rn.31;K.Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997,53 (54). 325 H.D. Jarass, BimSchG, §23,Rn.24;K.Hansmann, Rechtsprobleme,NuR 1997,53 (54); a. A. BVerwG, Beschl. vom 08.11.1994- 7 B 73.94- NVwZ, 993 (993). Eine Lärmimmission kann also im Einzelfall gleichwohl als erheblich eingestuft werden, obwohl sie die Immissionsrichtwerte des§ 2 der 18. BimSchV unterschreitet. Der entgegenstehenden Ansicht des BVerwG, das grundsätzlich von einer bindenden normativen Konkretisierung des gesetzlichen Maßstabs ausgeht (vgl. BVerwG, Beschl. vom 08.11.1994 - 7 B 73.94 - NVwZ 1995, 993 (993f.)), könnte entgegengehalten werden, daß die 18. BlmSchV selbst nur von einer beschränkten Summation ausgeht- so H. D. Jarass, BlmSchG, § 23, Rn. 24. Die vom Gericht als Argument angeführten Rechtssicherheit ist ebenfalls nicht überzeugend, denn auch eine aus Gründen der Rechtssicherheit angestrebte Sachbehandlung muß letztlich gesetzeskonform sein. Abgesehen davon kann eine angeblich verbindliche Festlegung von Immissionsrichtwer12 Müller

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

(c) Unbeachtlichkeit der Sonderregelungen Soweit die Bundesregierung vorbringt, daß mit der 16. bzw. 18 BimSchV abschließende Sonderregelungen für die Beurteilung von Verkehrs- bzw. Sportanlagenlärm vorliegen, die einer umfassenden Gesamtbewertung aller Geräusche am Immissionsort entgegenstehen würden, ist zumindest nicht unumstritten, ob diese Regelungen wirklich ein abgeschlossenes Rechtssystem bilden. Letztlich ist diese Frage jedoch auch nicht entscheidend. Selbst dann, wenn die 16. und 18. BimSchV eine abschließende und selektive Bewertung zulässig vorschreiben, hat im Ergebnis dennoch bei der Regelfallprüfung nach Nr. 3.2.1 Abs. I eine Gesamtbeurteilung zu erfolgen. Es mag sein, daß in bezug auf den Immissionsbeitrag der Sportanlagen mit der 18. BimSchV und in bezugauf neue oder wesentlich geänderte Verkehrswege mit der 16. BimSchV tatsächlich zulässig eine Separierung dieser Lärmquellen verordnungsrechtlich vorgezeichnet wird und (jedenfalls nach Auffassung der Rechtsprechung) auch die Vorschrift des § 41 BimSchG für Verkehrslärm eine selektive Betrachtung gebietet326. Daraus kann jedoch nicht die zwingend Folgerung gezogen werden, daß die Immissionen dieser Emittenten dann auch im Rahmen der Prüfung der nach der TA-Lärm 1998 zu beurteilenden Anlage gänzlich ausgeschlossen sein müssen. Die Bundesregierung verkennt insoweit, daß die angesprochene "Sperrwirkung" überhaupt nur dann gelten kann, wenn es um die Bewertung der Verkehrsgeräusche bzw. der Sportanlagengeräusche selbst geht. Hier geht es aber um etwas anderes, nämlich gerade nicht um die Frage, ob z. B. bei einer Sportanlage, die nicht unter die Anlagen gemäß Nr. 1 Abs. 2 fallt, die gesetzlichen Grundpflichten einhält, sondern um die Beurteilung von Anlagen, die solche im Sinne der Nr. 1 Abs. 2 sind. Bei der Bewertung der Anlagengeräusche von Anlagen, die unter Nr. 1 Abs. 2 fallen, gebietet eine konsequente Befolgung der gesetzlichen Wertung des § 3 Abs. 1 BimSchG jedoch, grundsätzlich sämtliche denkbaren Geräuschimmissionen der Gesamtbelastung arn Immissionsort zuzurechnen. Auch daß z. B. die Verkehrsimmissionen aus dem Anwendungsbereich der anlagenbezogenen Vorschriften des BimSchG herausgenommen sind327, ist deshalb kein rechtliches Argument gegen eine umfassende Gesamtbetrachtung bei der Prüfung der Rechtmäßigkeilsvorschriften der von den anlagenbezogenen Vorschriften erfaßten Anlagen im Sinne von Nr. 1 Abs. 2328, Jedenfalls als tatsächliche Fremdgeräusche arn Einwirkungsort sind Verkehrs- und Sportanlagengeräusche vorhanden und deshalb bei der "normalen" Prüfung von Anlagen im Sinne von Nr. 1 Abs. 2, die dem Anwendungsbereich der anlagenbezogenen Vorschriften des BimSchG unterliegen, zu berücksichtigen. Eine ten und Beurteilungsgrundsätzen nicht beachtlich sein, wenn sie auf einer abstrakt-generellen Abwägung von widerstreitenden Interessen beruht. Auf eine Abwägung von widerstreitenden Interessen kommt es gerade nicht an. 326 BVerwG, Urt. vom 21.03.1996-4C9.95 -BVerwGE 101, 1ff. 327 Begriindung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48. 328 In diesem Sinne auch H.-1. Koch, Entwurf, S. 58.

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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einschränkende Betrachtung des § 3 Abs. 1 BlmSchG dahingehend, daß bestimmte Geräuschquellen bei der Bestimmung der Gesamtbelastung unberücksichtigt bleiben können, kann dem BlmSchG nicht entnommen werden329 • Die Lästigkeit eines Geräusches kann nicht von formalen Kriterien abhängen330. Nach alledem kann die TA-Lärm 1998 wegen Verstoßes gegen gesetzliche Vorschriften insoweit nicht als abschließend betrachtet werden, als sie für die Bestimmung der Gesamtbelastung an einem Immissionsort zur Beurteilung der von der TA-Lärm 1998 erfaßten Anlagen die Geräusche solcher Geräuschquellen ausklammert, die vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 ausgeschlossen sind33 1•

(2) Rechtliche Hinderungsgründe gegen eine Gesamtbewertung aus dem Erheblichkeitsbegriff

Ein beachtenswerter rechtlicher Hinderungsgrund für die hier vertretene umfassende Summationsbetrachtung könnte sich im Rahmen der Geräuschbewertung aus dem Erheblichkeitsbegriff des BlmSchG ergeben. Bei dem Regelungsgegenstand der Geräuschbewertung geht es regelmäßig nicht um unmittelbare Gesundheitsgefährdungen, sondern um erhebliche Belästigungen und Nachteile im Sinne des § 3 Abs.l BlmSchG. Dabei werden von der Rechtsprechung und weitgehend auch von der Literatur diejenige Beeinträchtigungen als erheblich angesehen, die den Betroffenen einschließlich der Allgemeinheit nicht zurnutbar sind332, was zur Bewältigung der Summationsproblematik zu berücksichtigen sein könnte. Es wäre nämlich denkbar, daß dieses eine singuläre Betrachtung der jeweiligen Lärmquelle gebietet, wenn nur auf diese Weise die Frage der Zumutbarkeit sicher beantwortet werden kann. Somit ist zunächst auf die Kriterien zur Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle einzugehen.

329 So K. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht II, 3.1, Nr. 2, Rn. 28; E. Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 3, Rn. 20c. 330 E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (581). Friege führt treffend aus, daß es für den Betroffenen ohne Belang sei, "ob der Schallpegel am Immissionsort ein Produkt aus den Anlagengeräuschen mehrerer Gewerbebetriebe ist, oder ob auf den Immissionsort eine vielbefahrene Straße und ein Gewerbebetrieb oder ein Gewerbebetrieb und eine Sportanlage einwirken."- vgl. A . Friege, TA-Lärm, ThürVB11999, 245 (247). 33! In diesem Sinne auch F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (433); /. Chotjewitz, TALärm, LKV 1999, 47(48); G.Feldhaus, TA-Lärm, S.l81 (186); ders., Einführung, UPR 1999, 1 (5); A. Friege, TA-Lärm, ThürVBI1999, 245 (247). 332 BVerwG, Urt. vom 17.02.1984-7 C 8.82- BVerwGE 69, 37 (43); BVerwG, Urt. vom 24.04.1991-7 C 12.90- DVBI1991, 1151 (1152); VGH Hessen, Beschl. vom 28.08.19859TG2605/84-NJW 1986,677 (619);H.D.Jarass, BlmSchG, §3, Rn.32; kritischzur Gleichsetzung von Erheblichkeil und Zumutbarkeit C.D. C/assen, Umwelteinwirkungen, JZ 1993, 1042 (1043f.).

12*

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

(a) Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle Bei der Berücksichtigung der relevanten Gesichtspunkte zur Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle will eine Mindermeinung allein Bagatellbeeinträchtigungen ausklammem333, so daß ausschließlich das tatsächliche Ausmaß der Belastung des Betroffenen relevant sein soll. Dieses ist letztlich nicht mit dem wertenden Charakter eines Rechtsbegriffs wie dem der "Erheblichkeit" bzw. der ,,Zumutbarkeit" vereinbar. Abzulehnen ist es insoweit auch, eine Abwägung zwischen der Bedeutung der störenden Nutzung und der gestörten Nutzung vorzunehmen334, wie es etwa von Kutscheidt vertreten wird. Kutscheidt beruft sich dabei auf die Entstehungsgeschichte des § 3 BlmSchG und besonders auf eine Parallele zum Zivilrecht. Nach der Zivilrechtsprechung zu § 906 BOB sei der Gedanke des Interessenausgleichs innerhalb eines nachbarschaftliehen Gemeinschaftsverhältnisses zu beachten, zumal nunmehr durch die Änderung des § 906 Abs. 1 BOB eine gesetzliche Angleichung der Begriffe der Erheblichkeil und der Wesentlichkeil erfolgt sei335 • Auch die Rechtsprechung des BVerwG folgt überwiegend336 dem Ansatz, die Erheblichkeitsschwelle durch eine Abwägung der Interessen im Einzelfall zu bestimmen, wie etwa die Entscheidungen zum morgendlichen Angelusläuten zeigt. Dort wurde die Erheblichkeit der Geräuschimmission verneint, weil diese (soweit sie sich im Rahmen des Herkömmlichen halten würde) auch in einer säkularisierten Gesellschaft bei Würdigung der widerstreitenden Interessen hinzunehmen seien337 • Der Gedanke der C.D. Classen, Umwelteinwirkungen, JZ 1993, 1042 (1045f.). Siehe dazu ausführlich H.-J. Koch, Erheblichkeitsbegriff, S. 41 (47 ff.). m E.Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, §3, Rn.14a. 336 Siehe jedoch auch den sog. "Schießplatz-Beschluß", in dem die Schutzwürdig- bzw. Schutzbedürftigkeit der emittierenden Anlage oder ein dahinter stehendes Allgemeininteresse als unbeachtlich angesehen wurde und ausschließlich auf die Schutzbedürftigkeit der durch das Gesetz geschützten Rechtsgüter abgestellt wurde- vgl. BVerwG, Beschl. vom 06.08.19827B67.82- UPR 1983, S. 27 (27f.). 337 BVerwG, Urt. vom 07.10.1983 -7C44.81- BVerwGE 68,62 (67f.). Vgl. zum nächtlichen Zeitschlagen einer Kirchrimnuhr- BVerwG, Urt. vom 30.04.1992- 7 C25 .91 - BVerwGE 90, 163 (167). Dort wurde die Klage einer katholischen Kirchenstiftung gegen eine Verfügung, nach der die Klägerin das Schlagwerfe der Thrmuhr von Uhr 22.00-6.00 abzustellen hatte, falls der Geräuschpegel nicht auf 60dB (A) abgesenkt werden würde, abgewiesen, da im Rahmen einer Güterahwägung kein beachtliches Interesse an der störenden Nutzung gegeben sei. Siehe auch BVerwG, Urt. vom 17.02.1984-7 C 8.82- BVerwGE 69, 37 (44); BVerwG, Urt. vom 19.01.1989-7 C 77.87- BauR 1989, 173 (174). Besonders deutlich zeigt ein Urteil des BVerwG zu einer Feueralarmsirene, wie unklar und konturlos die Abgrenzung des dergestalt verstandenen Erheblichkeilsbegriffs dann aber wird. Das Gericht stellt in dieser Entscheidung zur Bestimmung der Erheblichkeil entscheidend auf die Funktion der Alarmsirene ab. Bei ihrer Verwendung erfülle die einen durch die Landesfeuerwehrgesetze vorgegebenen Zweck der dem Allgemeinwohl diene, was bei der anzustellenden "Güterabwägung" zu berücksichtigen sei- siehe BVerwG, Urt. vom 29.04.1988-7 C 33.87- BVerwGE 79, 254 (260). Würde es hier aber auf eine Abwägung der widerstreitenden Interessen ankommen, dann müßte der einzelne Bürger im Interesse des Allgemeinwohls eine erhebliche Belästigung hinnehmen, obwohl diese durch das BlmSchG gerade grundsätzlich umfassend ausgeschlossen werden soll. Zudem 333

334

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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Abwägung findet sich im Ergebnis in einer ähnlichen Art und Weise auch bei Bethge/Meurers. Es wird vertreten, daß unter Geltung der TA-Lärm 1968 zur Wahrung

überragender gesamtwirtschaftlicher Interessen eine Überschreitung der Immissionswerte und damit eine Abweichung von dem Grundsatz der Nr. 2.211 Satz 1 b TA-Lärm 1968 jedenfalls für den (besonders relevanten) Bereich der Belästigung geboten sei. In Betracht kämen insbesondere die Hille des öffentlichen Versorgungsinteresses, also etwa bei der Errichtung eines Kraftwerks zur Versorgung eines bestimmten Gebiets mit elektrischer Energie338.

Koch merkt jedoch kritisch und zutreffend dazu an, daß man dann auch ein Interesse der Allgemeinheit an bestimmten Produktionen und an Arbeitsplätzen als abwägungsrelevant ansehen könnte, was zu einer grundlegenden Relativierung des Immissionsschutzes führen würde339• In industriell geprägten Gebieten könnte es deshalb gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten zu einer erheblichen Absenkung des gesetzlich vorgezeichneten Lärmschutzniveaus kommen. In der Tat kann es deshalb nicht auf den Zweck der störenden Nutzung oder die Art der störenden Lärmquelle bzw. daraus folgend auf eine Abwägung von widerstreitenden Interessen ankommen, sondern wegen des paradigmatischen Charakters des Schutzprinzips im BlmSchG nur auf die Wirkungen der Immissionen für den Betroffenen340. Wie § 3 Abs. 1 BlmSchG ausdrücklich vorgibt, ist deshalb zur Bestimmung der Zumutbarkeitsschwelle maßgeblich auf die Art der Einwirkung und damit der Wirkungen für den Betroffenen abzustellen, was gerade bei der Geräuschbewertung einen gleichsam wichtigen wie rechtlich, technisch und naturwissenschaftlich schwer faßbaren Parameter darstellt34 •. hätte es der einzelne Landesgesetzgeber in der Hand, durch die Schaffung eines (ohne Zweifel legitimen) öffentlichen Zwecks eine störende Nutzung immissionsschutzrechtlich zu rechtfertigen und dadurch eine Bundesvorschrift praktisch leerlaufen zu lassen. 338 Bethge!Meurers, TA-Lärm, B 2.21 , S. 97, Rn.19ff., wo dann allerdings inkonsequent die Schaffung neuer Arbeitsplätze ausdrücklich nicht als ausreichender Grund anerkannt wird, um bei der Errichtung einerneuen Anlage von dem Grundsatz der Nr. 2.211 Satz 1 b abweichen zu können. 339 H.-J. Koch, in: GK-BimSchG, § 3, Rn. 67 ff.; ders., Erheblichkeitsbegriff, S. 41 (48 ff.); ders., Immissionsschutz, S.173. Im übrigen steht auch die Systematik des BlmSchG einer Abwägung von widerstreitenden Interessen entgegen, da nicht genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem abgeschwächten Schutzgrundsatz des § 22 BlmSchG grundsätzlich schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen dürfen, die jedoch auf ein Mindestmaß beschränkt werden müssen. Diese Grenzziehung erfordert unterhalb der Gefahrenschwelle im Sinne von § 25 Abs. 2 BimSchG eine Abwägung der widerstreitenden Interessen von störender (hier sind dann z.B. die Kostenlast für die Störungsquelle zu berücksichtigen) und gestörter Nutzung und erfolgt systematisch, nachdem die Erheblichkeit von schädlichen Umwelteinwirkungen bejaht wurde, so daß auf beiden Ebenen eine Abwägung der widerstreitenden Interessen stattfinden müßte. 340 H. D. Jarass, BlmSchG, § 3, Rdnm. 32 und 46. 34t Es kann jedoch innerhalb des gebietsspezifisch zu bestimmenden Zumutbarkeitsrahmens auf eine Vielzahl verschiedener, einer abwägenden Feinsteuerung zugängliche Faktoren (wie z. B. die soziale Adäquanz einer Immission oder Einwilligung und Duldung durch die betroffenen Personen) ankommen- H.-J. Koch, Erheblichkeitsbegriff, S.41 (50).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

(b) Zumutbarkeit und Gesamtbelastung Maßstab für die Erheblichkeil einer Lännimmission ist also immer nur der Grad der Einwirkung auf das schutzwürdige Gebiet, auch wenn diese Schutzwürdigkeit situationsbezogen und umgebungsabhängig sein mag342 • Im Rahmen der Summationsproblematik ist demnach der Aspekt der Wirkungen von Immissionen auf den Betroffenen zu bedenken. Trotz gleicher "Lautstärke" wird Industrie- und Gewerbelänn in bezug auf die Lästigkeil von Lännbetroffenen anders bewertet als Verkehrslänn, dieser anders als etwa Sport- und FreizeitJänn343. Zudem ist die Frage der Zumutbarkeit von Immissionen nicht ohne die im Zeitpunkt der Aufnahme der betroffenen Aktivität bereits vorhandene Vorbelastung am Einwirkungsort zu beantworten. Unter Umständen kann die Vorbelastung die Schutzwürdigkeit des Gebietscharakters beeinflussen, so daß die Erheblichkeil des Immissionsanteils der zu beurteilenden Anlage verschieden sein kann344 • Ebenso spielen die soziale Adäquanz einer Immission, sofern dadurch die Belästigung für einen Durchschnittsbetroffenen reduziert wird, sowie die allgemeine Einstellung zum Geräusch bzw. der einzelnen Geräuschquelle ("sozialer Nutzen"), sowie der Informationsgehalt, die Charakteristik und die Vermeidbarkeil der Immission eine Rolle345• Es liegt deshalb zunächst nahe, aufgrund der so zu ermittelnden Erheblichkeilsschwelle die verschiedenartigen Geräusche aus unterschiedlichen Geräuschquellen je für sich zu betrachten und ihre Lästigkeil einzeln zu bewerten, da die Bestimmung der Erheblichkeil bzw. Zumutbarkeit maßgeblich von der Geräuschcharakteristik der jeweiligen Quelle sowie evtl. von weiteren Faktoren (wie z. B. dem Zeitpunkt ihres Auftretens) abhängig ist346. Aus alledem läßt sich dann auch folgern, daß eine schematische Addition verschiedenartiger Geräusche aus rechtlicher Sicht nicht immer zulässig den wahren Grad der Gesamtbelästigung an einem Einwirkungsort angibt. Das könnte dann generell gegen die Möglichkeit einer Summationsbetrachtung von Geräuschen aus verschiedenen Lännquellen sprechen347. Unter diesem Gesichtspunkt könnte sich BVerwG, Beseht. vom 06.08.1982-7B67.82- DÖV 1982,906 (906). So wird etwa in Nr. 5.3 der DIN 18005- Schallschutz im Städtebau- ausgeführt: "Beurteilungspegel von Industrie- und Gewerbelärm und Beurteilungspegel von vergleichbaren öffentlichen Betrieben sollen nicht mit denen anderer Schallquellen (öffentlicher Verkehr) zusamrnengefaßt, sondern getrennt berechnet und beurteilt werden." 344 Dieses folgt letztlich aus der Beliicksichtigung des Gebots der gegenseitigen Rücksichtnahme, das auch zur Auslegung des immissionsschutzrechtlichen Erheblichkeilsbegriffs heranzuziehen ist. 345 BVerwG, Urt. vom 30.04.1992-7C25.91-BVerwGE 90, 163 (I65);J.Schwab, Bedeutung, VR 1989, 79 (82). Ohne Bedeutung ist dabei jedoch die überdurchschnittliche Sensitivität eines einzelnen Betroffenen oder die ungewöhnliche Nutzungsart durch einen Betroffenen, soweit diese nicht im Einzelfall wegen eines prägenden Einflusses zu einer Ortsüblichkeit führt-vgl. BayVGH, Urt. vom 17.12.1979-277XXII75-Feldhaus-ES, BlmSchR, § 17-1, S. 1(8); H. D. Jarass, BlmSchG, § 3, Rn. 38. 346 E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVBl 1994, 281 (286). 347 E. Kutscheidt, Bindung der Länder, NWVB11994, 281 (286). 342 343

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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also wegen des geltenden Erheblichkeilsbegriffs ein rechtlicher Hinderungsgrund für eine umfassende Gesamtbetrachtung ergeben. (c) Bewertungsproblem unabhängig von der Anzahl der Quellen Dieser Zwischenbefund besagt bei rechtlicher Betrachtungsweise jedoch nur, daß eine Summation aufgrund der unterschiedlichen Lästigkeil der Geräusche aus unterschiedlichen Geräuschquellen unter Umständen einer vom Standardfall abweichenden Bewertung bedarf. Die besonderen Bewertungsprobleme und zu beachtenden relevanten Punkte bei der Bewertung der Zumutbarkeitsschwelle bestehen generell auch dann, wenn es nicht um das Zusammentreffen mehrerer Immissionen, sondern nur um eine einzelne Immission geht. Die aufgrund des ausdifferenzierten Erheblichkeilsbegriffs zu beachtenden Faktoren erschweren zwar die Bewertung von mehreren verschiedenartigen Immissionen aus unterschiedlichen Quellen, schließen aber eine Gesamtbewertung andererseits nicht von vomherein aus. Der Erheblichkeilsbegriff des BimSchG steht einer umfassenden Summationsbetrachtung nicht zwingend entgegen. Es handelt sich letztlich weniger um ein rechtliches als vielmehr um ein physikalisch-fachliches Bewertungsproblem. Rechtliche Gründe aus dem Erheblichkeilsbegriff stehen einer Summation der ausgeschlossenen Immissionen nicht zwingend entgegen. (3) Fachliche und verfahrensökonomische Gründe gegen eine Summation

Die Geräuschbewertung entzieht sich nach allgemeiner und zutreffender Auffassung einer schematischen Bewertung, was unter anderem aus der physikalischen Besonderheit der Materie sowie aus zu beachtenden und sich wandelnden sozialen bzw. gesellschaftlichen Einflüssen folgt. Bereitet vor diesem Hintergrund bereits die Behandlung einer einzelnen Immission aus einer Geräuschquelle erhebliche fachliche Schwierigkeiten, so gilt dieses erst recht im Falle des Zusammentreffens von mehren verschiedenartigen Immissionen aus unterschiedlichen Quellen an einem Immissionsort. Es scheint für die Lärmwirkungsforschung derzeit fachlich noch nicht möglich zu sein, auf wissenschaftlicher Basis handhabbare Maßstäbe für das Zusammentreffen von Lärm aus verschiedenen Lärmquellen zu erarbeiten348 • Diese 348 Vgl. K. Hansmann, Rechtsprobleme, NuR 1997, 53 (58); H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.191 (200); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (69), der offensichtlich darin auch einen Grund dafür sieht, daß die bestehenden Regeln zum (Neu-) Verkehrsanlagenschutz (16. BlmSchV) und zum Sportanlagenschutz (18.BimSchV) stets nur isoliert ihre spezifische Lärmart berücksichtigen; kritisch zu "übersteigerten" Forderungen gegenüber der Lärmwirkungsforschung- H.-H. Meurers, Provokation, S. 97 (98). Im übrigen ist Meurers jedoch dafür, endlich viele alte eingefahrene Positionen aufzugeben und einen revolutionären Neuanfang vorzunehmen. Mit dem Menschen als Akzeptor im Mittelpunkt könne nur ein einheitliches Meßund Beurteilungsverfahren die Basis für die Geräuschbewertung bilden. Die bis ins Lächerliche betriebene Aufteilung nach Lärmarten (Schiene, Straße, F1ugbetrieb, Schießanlagen, Frei-

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

zweifelsohne bestehenden Schwierigkeiten können nicht ohne Auswirkung auf ein standardisiertes Regelprüfverfahren bleiben, wie die Bundesregierung insoweit zutreffend in der Begründung zur TA-Lärm 1998 andeutet349• Es wird andererseits einer differenzierten Betrachtungsweise der Problematik auch nicht gerecht, wenn daraus die Folgerung gezogen wird, daß deshalb die durch den Vorschriftengeber ausgeklammerten Geräuschquellen gänzlich im Regelprüfverfahren unberücksichtigt zu bleiben haben. Feldhaus merkt zutreffend an, daß ein standardisiertes, auf der Ermittlung von Vor-, Zusatz- und Gesamtbelastung beruhendes Beurteilungsverfahren sicherlich das wichtigste Instrument der Immissionsbewertung darstelle, aber eben nicht das einzige, um die vielfältigen Phänomene der Lärmbeeinträchtigung bewerten zu können350• Grundsätzlich sollte es demnach so weit wie lärmfachlich möglich dabei bleiben, die Summationsproblematik unter Einschluß sämtlicher Geräuschquellen in einem Regelprüfverfahren zu bewältigen. Dieses gebietet nicht zuletzt der Gedanke, daß eines der Hauptanliegen der TA-Lärm 1998 gerade das der Verfahrensvereinfachung ist. Soweit in einem standardisierten Regelprüfverfahren wegen der lärmspezifischen Eigenheiten fachlich nicht alle. Geräuschquellen berücksichtigt werden können, bedarf es einer gesonderten und vom Einzelfall abhängigen Beurteilung der Gesamtgeräuschbelastung an einem Immissionsort. Nur auf diese Weise kann dem praktisch unausweichlichen akzeptorbezogenen, auf die Immissionsverhältnisse am Immissionsort abstellende Regelungsansatz, der gemäß § 3 Abs. 1 BlmSchG als Leitprinzip dem gesamten Immissionsschutzrecht zugrunde liegt, gesetzeskonform Rechnung getragen werden. Unter theoretisch-rechtlicher Betrachtung können fachliche und verfahrensökonomische Gründe somit einer umfassenden Geräuschsummation nicht entgegenstehen, da immer auf ein Sonderprüfverfahren zurückgegriffen werden kann. (4) Zwischenergebnis

Es widerspricht dem Schutzgedanken des BlmSchG, unter pauschaler Berufung auf rechtliche Sondervorschriften, auf scheinbar nicht überwindbare fachliche Gründe und auf verfahrensökonomische Gründe3SI die von vornherein aus dem Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 herausgenommenen Anlagen und insbesondere auch die Verkehrsgeräusche ganz unberücksichtigt zu lassen und dadurch das als zeit, Gewerbe, Sport....) müsse endlich beendet werden. Lärmforscher und Immissionsschutzakustiker müßten vorab allerdings die oft bitteren Fakten offenlegen, da es dann in einigen Bereichen, vor allem des Verkehrslärms, deutliche Unterschiede zwischen wünschenswerten Zielwerten und technisch wie ökonomisch machbare Grenzwerten geben werde-H.-H.Meurers, Provokation, S. 97 (107f.). 349 Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48. 3~ G.Feldhaus, TA-Lärm, S.181 (186); ders., Einführung, UPR 1999, 1 (5). m Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48.

D. Immissionsbewertung bei genelunigungsbedürftigen Anlagen

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Leitprinzip der TA-Länn 1998 eingeführte akzeptorbezogene Beurteilungssystem unvollkommen werden zu lassen352 • cc) Durchführung der Gesamtbewertung ("Summations-Sonderfallprüfung") Von diesem Zwischenergebnis ausgehend stellt sich dann die problematische und schwierige Frage, wie unter Geltung und Hinnahme der derzeitigen Fassung der TALärm 1998 angesichts der zum Teil vorherrschenden Sondervorschriften bzw. der ungelösten fachlichen Fragen bei der Verrechnung verschiedenartiger Geräusche ein möglichst ausgewogenes und ökonomisches Bewertungsverfahren, das alle Immissionen berücksichtigt, aussieht, um so im Einzelfall die vorhandene und gesetzeswidrige Bewertungslücke der TA-Lärm 1998 zu schließen. Da nach den bisherigen Untersuchungen ein standardisiertes Verfahren als alleinige Möglichkeit zur Erfassung aller Situationen ausscheidet, bleibt zur Lösung des Problems nur noch der "Ausweg" über die angesprochene "Summations-Sonderfallprüfung". Dabei muß in Kauf genommen werden, daß dadurch die von der TA-Lärm 1998 als Ziel beabsichtigte Schaffung von Rechts- und Investitionssicherheit sowie von einer Verfahrensbeschleunigung353 insoweit nicht erreicht werden kann. Das erscheint jedoch angesichts der beschränkten Anzahl der wirklich kritischen Fälle durchaus hinnehmbar354. Die Alternative dazu wäre ansonsten, den "leichteren", aber eben nicht gesetzeskonfonnen Weg der TA-Lärm 1998 zu gehen, und eine Vielzahl von praktisch relevanten Lärmsituationen durch die planmäßige und umfassende Nichtberücksichtigung zahlreicher Emittenten rechtlich weitgehend nicht zur Kenntnis zu nehmen. Als Anknüpfungspunkt für eine Sonderfallprüfung drängt sich insoweit eine entsprechende Anwendung von Nr. 3.2.2 auf, die ihrem Wortlaut nach im Einzelfall gerade für die besonderen Umstände anzuwenden ist, die bei der Regelfallprüfung keine Berücksichtigung finden, nach ihrer Art und ihrem Gewicht jedoch wesentlichen Einfluß auf die Beurteilung haben können, ob die Anlage zum Entstehen schädlicher Umwelteinwirkungen relevant beiträgt. m In diesemSinne auchG.Feldhaus, TA-Länn, S.181 (185f.);R.Sparwasser/A. vonKomorowski, Anwendung, VBIBW 2000, 348 (350f.). 353 Begründung zur TA-Länn 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S.42. 354 Ein ähnliches Vorgehen findet man auch in Nr. 2.4.3 MusterVO und bei der Technischen Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA-Luft)- Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft- TA-Luft) vom 27.02.1986 (GMBI. 1995, ber202). Nach Nr.2.2.1.3 TA-Luft ist beim Vorliegen von hinreichenden Anhaltspunkten für das Hervorrufen von schädlichen Umwelteinwirkungen eine Sonderfallprüfung bei Schadstoffen vorzunelunen, zu deren Beurteilung keine Immissionswerte in Nr. 2.5 TA-Luft festgeschrieben sind. Liegen Immissionswerte vor, sind diese aber wegen ihres beschränkten Aussagegehalts letztlich nicht immer entscheidungsgeeignet, ist ebenfalls eine Sonderfallprüfung vorzunelunen. So wird z. B. durch Verweis von Nr. 2.2.1.2 Buchst. a, d TA-Luft auf Nr. 2.2.1.3 TA-Luft eine zusätzliche Sonderfallprüfung angeordnet-vgl. K.Hansmann, BlmSchG, Nr.2.2.1.2 TA-Luft, Anm. 22.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

(1) Forderung des Umweltausschusses Dieser Lösungsansatz wurde im Erlaßverfahren zum Teil auch so vertreten355. Es wurde vom Umweltausschuß eine Ergänzung der Regelbeispiele der Nr. 3.2.2 dahingehend gefordert, daß eine Sonderfallprüfung auch bei einer besonderen "Belastung durch von dieser Anleitung nicht erfaßte Fremdgeräusche" in Betracht kommen sollte356 , was insbesondere damit begründet wurde, daß auch die nicht erfaßten Fremdgeräusche im Einwirkungsbereich einer Anlage zu schädlichen Umwelteinwirkungen führen und die TA-Lärm 1998 nicht die gesetzlichen Pflichten nach § 5 Abs. 1 BimSchG einschränken könne. Gegen die Forderung einer Sonderprüfung in diesen Fällen wandten sich jedoch erfolgreich der Wirtschaftsausschuß sowie der Ausschuß für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung im wesentlichen mit zwei Argumenten, die beide jedoch letztlich nicht stichhaltig sind. Zum einen werden generelle Bedenken gegen Sonderfallprüfungen geltend gemacht, da diese kostenträchtig und zeitaufwendig seien. Zum anderen würden Sonderfallprüfungen zu einer Rechtsunsicherheit führen, die ein Investitionshemmnis für die Betriebe wären357. Das Kosten- bzw. Zeitargument istjedoch nicht überzeugend, da eine gewissermaßen "planmäßige Summations-Sonderfallprüfung" nur in Fällen einer besonderen Belastung durch bislang nicht berücksichtigte Fremdgeräusche durchzuführen wäre, also keinesfalls regelmäßig. In diesen Fällen werden zum Teil wohl ohnehin Messungen der (ständig vorherrschenden) Fremdgeräusche im Rahmen der Nr. 3.2.1 Abs. 5 durchgeführt werden, deren Ergebnisse dann bereits als Entscheidungsgrundlage für eine "Summations-Sonderfallprüfung" dienen können. Auch ist die durch eine Sonderfallprüfung tendenziell häufig entstehende Rechtsunsicherheit nur dadurch bedingt, daß nicht bereits eine Einbeziehung dieser Geräusche im Rahmen des Regelprüfverfahrens erfolgte, wie es nach der gesetzlichen Wertung eigentlich erforderlich gewesen wäre. Unter dem Blickwinkel dieses Defizits wäre eine "Summations-Sonderfallprüfung", die regelmäßig auf wenige Ausnahmefälle beschränkt wäre, sogar also noch das "kleinere Übel" für die Anlagenbetreiber, da prinzipiell eine ausnahmslose Berücksichtigung der derzeit ausgeschlossenen Geräusche bereits im Standardverfahren zu erfolgen hat. Entscheidend muß aber letztlich sein, daß für die Auffassung des Umweltausschusses das gesetzliche Gebot einer umfassenden summativen Betrachtung spricht358. Der hier ausdrücklich geäußerte Wille des Vorschriftengebers gegen eine "Summations-Sonderfallprüfung" ist zwar grundsätzlich als ein wichtiger Anhaltspunkt bei der Auslegung von Rechtssätzen bzw. sonstiger Vorschriften zu beachten. Auch mag der Bundesregierung bzw. dem Bundesrat beim Erlaß nach Maßgabe der hierarchisch vorgeordneten Vorschrift ein gewisser Spielraum zuzubilligen sein, wie er etwa auch bei Rechtsverordm Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 8. 3~6 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs.254/l/98, S.lOf. m Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs.254/1/98, S.11. 3~ 8 So auch H.-J. Koch, Lärmsumrnation, S. 215 (232).

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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nungen besteht359. Die Grenze dieses "Freiraums" muß aber jedenfalls das höherrangige Recht sein, das einer umfassenden und systemwidrigen Lärmseparierung nach der Quelle gerade entgegensteht. Ein entgegenstehender Wille der Bundesregierung oder des Bundesrats ist dannunbeachtlich und muß hinter den Willen des Gesetzgebers zurücktreten, so daß die Empfehlung des Wirtschaftsausschusses und des Ausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raumordnung bzw. der endgültige Beschluß des Bundesrats einer umfassenden Berücksichtigung aller Emittenten innerhalb einer "Summations-Sonderfallprüfung" nicht entgegensteht.

(2) Entgegenstehen der Nr.3.2.2 Die Nr. 3.2.2 selbst steht einem solchen Vorgehen auch nicht entgegen. Sie ist nicht zwingend auf die Anwendungsfalle beschränkt, die auf eine Privilegierung der Anlagenbetreiber hinauslaufen360. Die in Nr. 3.2.2 Satz 2 Buchst. abisdangeführten Regelbeispiele werden allerdings zum Teil dahingehend verstanden, daß sie nach ihrer Formulierung durchweg auf eine Begünstigung der zu genehmigenden Anlagen hinauslaufen361 . Dem kann jedoch nicht gefolgt werden, da zumindest die Nr. 3.2.2. Satz 2 Buchst. a, die bei besonderen unterschiedlichen Geräuschcharakteristiken mehrerer einzelner Anlagen eine Sonderfallprüfung nahelegt, offen formuliert ist und auch zu einer für den Anlagenbetreiber negativen Beurteilung führen kann362 . Im übrigen kommt es hier auch gar nicht darauf an, da es sich insoweit ohnehin nur um rechtlich unverbindliche Beispiele handelt, die keinen abschließenden Charakter haben ("insbesondere"). Daraus folgt, daß auch eine den jeweiligen Anlagenbetreiber belastende "Summations-Sonderfallprüfung" erfolgen kann363.

(3) Anwendungsvoraussetzungen Fraglich ist folgerichtig, wann und wie eine an Nr. 3.2.2 angelehnte "Summations-Sonderfallprüfung" im Falle der Berücksichtigung der an sich nicht von der TA-Lärm 1998 ausgeschlossenen Immissionen zu erfolgen hat. Die Anknüpfung an Nr. 3.2.2 als einzelfallbezogene Vorschrift und besonders der Gedanke, daß die betroffenen Geräusche in einem Regelverfahren gerade nicht berücksichtigt werden sollen, führt zu der Schlußfolgerung, daß eine Immissionssummenbewertung insoweit nicht in jedem Fall vorgenommen werden muß. Dieses gebieten der verfasF. Ossenbühl, Rechtsverordnung, in: HStR III, § 64, Rn. 42. So auch R. Sparwasser/A . von Komorowski, Anwendung, VBIBW 2000, 348 (352); BayStMLU, Synopse, S. 9. 361 So G.Fe/dhaus, TA-Lärm, S.181 (186); ders., Einführung, UPR 1999, 1 (5); H.-J.Koch, Lärmsummation, S.215 (231). 362 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (580). 363 G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (5); K. Hansmann, BlmSchG, Nr. 3.2 TA-Lärm, Anrn.11. 359

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

sungsrechtlich vorgesehene Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, (verfahrens-) ökonomische Gründe sowie das Regel-Ausnahme-Prinzip, da eine Sonderfallbeurteilung nicht zum Regelfall werden darf. Es müssen vielmehr zur Initiierung der Sonderfallprüfung hinreichende Anhaltspunkte dahingehend bestehen, daß die zu beurteilenden Anlagen nebst aller Fremdbelastungen kausal zu schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen364. Diese Anhaltspunkte können nur im konkreten Einzelfall bestimmt werden. Allgemein kann aber gesagt werden, daß häufig bereits eine pauschale Beurteilung der am Einwirkungsort vorhandenen Vor- und Fremdbelastung nach Art, Ausmaß und Dauer ausreichenden Aufschluß über die Frage des Vorliegens eines hinreichenden Gefahrenverdachts in bezug auf schädliche Umwelteinwirkungen geben dürfte365. Insoweit dürfte in der Regel nur ein geringer Erhebungsaufwand bestehen, der mit einfachen Mitteln und mit im allgemeinen vorhandenen Daten durchgeführt werden kann. Die Wahrscheinlichkeit des Vorliegens von hinreichenden Anhaltspunkten wird sich tendenziell in Abhängigkeit vom Schutzgebiet ergeben, so daß schädliche Umwelteinwirkungen eher zu erwarten sind, wenn wesentliche Lännquellen etwa Wohngebiete oder andere besonders schutzwürdige Gebiete beeinträchtigen366. Die Nr. 2.4.3. Abs. 1 Satz 5 der MusterVO sieht etwa einen relevanten Anhaltspunkt, wenn ein Wohngebäude auf der einen Seite Verkehrsgeräusche und auf der anderen Seite Anlagengeräuschen ausgesetzt ist. In Anlehnung an Nr. 2.4.3 Abs. 3 der MusterVO sollte bei dergestalt "abgeschätzten" hinreichenden Anhaltspunkten für das Vorliegen von zu erwartenden schädlichen Umwelteinwirkungen dann ein erhöhter Erhebungsaufwand betrieben werden, wobei jedoch noch nicht notwendigerweise eine komplette "Summations-Sonderfallprüfung" erforderlich sein muß. Zunächst ist die Relevanz des Immissionsbeitrags der zu untersuchenden Anlage zu prüfen. In der Praxis kann dabei auf die Grundsätze der Nr. 2.4.3 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 der MusterVO zurückgegriffen werden, um einen einheitlichen Verwaltungsvollzug zu gewährleisten. Danach bedarf es regelmäßig keiner "Summations-Sonderfallprüfung", wenn die Summe des von der TA-Länn 1998 erfaßten Immissionsbeiträge am Immissionsort die maßgeblichen Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 um mehr als 3 dB (A) unterschreiten. Eine "Summations-Sonderfallprüfung" bedarf es auch nicht, wenn die Immissionsbeiträge der bislang ausgeschlossenen Geräuschquellen nicht relevant sind. Bei von der TALänn 1998 nicht erfaßten Immissionen, für die es aber ein spezielles Ermittlungsund Beurteilungsverfahren nebst festgesetzter Immissionswerte gibt, sind für die Beurteilung deren spezielle Werte heranzuziehen. Eine Relevanz ist zu verneinen, wenn die nach diesen Sondervorschriften ermittelten Werte die maßgebenden Immissionsgrenz- oder Richtwerte um mehr als 3 dB(A) unterschreiten. Fehlen lmmisSo allgemein schon G.Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (41). G.Feldhous, Schwierigkeiten, S. 29 (41). 366 Vgl. dazu auch Nr. 4.1 der Musterverwaltungsvorschrift zur Durchführung des § 47a Bundes-Immissionsschutzgesetz- Aufstellung von Lärmminderungsplänen - des LAI vom 30.03-01.04.1992, abgedr. bei C. H. Ule/H. W. Laubinger, Bundesimmissionsschutzgesetz, Teil II (Rechtsvorschriften), Band 3, LAIS. 364

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D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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sionswerte, dann ist aufgrund dieser Beiträge eine "Summations-Sonderfallprüfung" nicht veranlaßt, wenn sie deutlich unter der Schwelle der erheblichen Geräuschbelästigung liegen. Im übrigen dürfte eine "Summations-Sonderfallprüfung" entbehrlich sein, wenn die nicht von der TA-Lärm 1998 erfaßten Geräusche die zu beurteilenden Anlagengeräusche überdecken, also ständig vorherrschende Fremdgeräusche sind367.

(4) Bewertungsverfahren Wird nach Prüfung dieser Kriterien dennoch eine "Summations-Sonderfallprüfung" notwendig, dann ist fraglich, wie dieses zu geschehen hat. Eine bloße Addition der zusätzlich ermittelten Geräuschwerte scheidet wegen der unterschiedlichen Geräuschcharakteristiken, die der Hauptgrund für die Herausnahme aus dem Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 sind, aus368. Zudem könnte dieses überhaupt nur erfolgen, wenn in anderen Vorschriften Immissionswerte festgesetzt und dementsprechend ermittelt worden sind (besonders also für Baustellen, Sportanlagen und Verkehrswege)369• Fraglich wäre zudem dann, welche Immissionswerte gelten sollten, da die aufgrundeines von der TA-Lärm 1998 abweichenden Meß- und Ermittlungsverfahrens gewonnenen Werte nicht ohne weiters mit den Immissionswerten der TA-Lärm 1998 verglichen werden können370. Letztlich bleibt in diesem Fall nur eine Gesamtbewertungm, zu der Schulze-Fielitz in einem anderen Zusammenhang mit Recht die Befürchtung äußert, daß sie praktisch auf eine kaum zu steuernde abwägende Gesamtwürdigung hinausläuft372• Um dennoch ein möglichst geordnetes Verfahren zu gewährleisten, sollten die Immissionsbeiträge zunächst (soweit möglich) nach den jeweiligen Vorschriften ermittelt werden. In den übrigen Fällen sollten die Vorschriften der TA-Lärm 1998 für die ausgeschlossenen Geräuschquellen entsprechend herangezogen werden, wenn dieses vertretbar ist. Die so ermittelten Fremdgeräuschimmissionen werden dann im Rahmen der abwägenden Gesamtbewertung nach Art, Intensität und Einwirkungsdauer im Verhältnis zum Beitrag 367 Insoweit sollte weiterhin auf die Kriterien der Nr. 2.2.3 Abs. 1 der MusterVO zurückgegriffen werden, da dort die praktisch relevanten Verkehrsgeräusche regelungstechnisch berücksichtigt werden. 368 K. Tegeder, Technische Grundlagen, UPR 2000,99 (101). 369 G. Feldhaus, TA-Lärm, S.181 (186). 370 E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (582). 371 H.-1. Koch, Lärmsummation, S. 215 (231); G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (41 f.); ders., TA-Lärm, S.181 (186f.). Füreine Gesamtbewertung spricht nachFeldhaus auch, daß der Behörde gemäß Nr. 5.3 Abs. 1 ein weiter Ermessensspielraum bei der Entscheidung über die Auswahl der zu ergreifenden Abhilfemaßnahmen und der Adressaten beim Vorliegen schädlichen Umwelteinwirkungen durch mehrere Anlagen zusteht. Diesem Ansatz kann gefolgt werden, wenn man die Frage der Feststellung bzw. Erforschung einer schädlichen Umwelteinwirkung und deren Beseitigung als einen einheitlichen Vorgang begreift. 372 H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (201).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

der von der TA-Lärm 1998 erfaßten Anlage an der Gesamtbelastung gesetzt373, wobei die Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 als Orientierungshilfe herangezogen werden können. Entsprechend der Relevanz der spezialrechtlich ermittelten Fremdgeräusche für die Gesamtbelastung sind auch insoweit vorhandene abweichende Immissionswerte zu berücksichtigen. Des weiteren können Wertungen aus Teilen der MusterVO für eine systematische Gesamtbewertung eine Orientierungshilfe geben, um die Zumutbarkeit für die Betroffenen zu bewerten. In Nr. 2.4.3 Abs. 4 der MusterVO sind als relevantes Abwägungsmaterial unter anderem die rechtlich und tatsächlich mögliche Nutzung der betroffenen Grundstücke, die Prägung des Gebiets durch Geräuschquellen, die historische Entwicklung der Nutzung, das Verhältnis von Anlagen- und sonstigen Geräuschen, vereinbarte oder angeordnete Nutzungsbeschränkungen, Dauer und Lästigkeit der Geräusche, die von der Einstellung zur Geräuschquelle und von der Vermeidbarkeil abhängige Akzeptanzbereitschaft der Betroffenen, die Möglichkeit, sich innerhalb von Gebäuden den Geräuscheinwirkungen zu entziehen sowie die Duldungsptlicht nach dem Gebot zur gegenseitigen Rücksichtnahme genannt. Darüber hinaus dürften aus Nr. 2.2.1.3 Abs. 4 TA-Luft die Iandes- oder fachplanerische Ausweisung und die im Zusammenhang mit dem Vorhaben stehenden Sanierungsmaßnahmen an Anlagen des Antragstellers oder Dritter für die Gesamtabwägung von Bedeutung sein. Selbstverständlich sollten Spezialregelungen innerhalb der TA-Lärm 1998 beachtet werden, soweit dieses sachgerecht ist (z. B. die Nm. 6.7, 7.2 und 7.3). Insgesamt muß der Behördeangesichts der zahlreichen Besonderheiten ein ausreichend weiter Beurteilungsspielraum zugestanden werden374•

d) Zwischenergebnis Als Zwischenergebnis kann somit festgehalten werden, daß der von der TA-Lärm 1998 vorgegebene Begriff der Gesamtbelastung zu eng und unvollkommen ist. Zur Herbeiführung einer Gesetzeskonfirmität sind deshalb im Rahmen der Prüfung von Anlagen im Sinne der Nr. 1 Abs. 2 auch Geräuschimmissionen zu berücksichtigen, deren Geräuschquellen vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 nicht erfaßt werden. Dieses gilt insbesondere für den Verkehrs- und Sportanlagenlärm aber auch für die in Nr. 1 Abs. 2 genannten Ausnahmen. Da das Regelprüfverfahren der TALärm 1998 nicht ohn:! weiteres zur Beurteilung und Bewertung für diese Geräuschkonstellationen verwendet werden kann, muß beim Vorliegen von hinreichenden Anhaltspunkten für das Bestehen von schädlichen Umwelteinwirkungen auf eine "Summations-Sonderfallprüfung" zurückgegriffen werden. Die in Nr. 3.2.2 vorgesehene Sonderfallprüfung kann dabei über den eigentlich vorgesehenen Anwendungsbereich hinaus entsprechend angewandt werden, um eine gesetzeskonforme Berücksichtigung der von der TA-Lärm 1998 ausgeschlossenen Geräuschimmissio373 374

G. Feldlulus, TA-Lärm, S.l81 (186f.). G. Feldlulus, Schwierigkeiten, S. 29 (42).

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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nen sicherzustellen. Auf diese Weise kann ein umfassender akzeptorbezogener Ansatz auch unter Geltung der derzeitigen Fassung der TA-Lärm 1998 gewährleistet werden. Für den weit überwiegenden Teil der relevanten Situationen verbleibt es im übrigen beim Regelprüfverfahren (und gegebenenfalls bei der in Nr. 3.2.2 planmäßig vorgesehenen "gewöhnlichen" Sonderfallprüfung). Die Summationsproblematik kann, jedenfalls wenn man sich damit begnügt, daß eine umfassende Summationsbetrachtung anband der TA-Lärm 1998 mit Hilfe des vorgeschlagenen Vorgehens überhaupt möglich ist und dadurch die bestehende "Lücke" ausgefüllt wird, als ausreichend gelöst im Sinne einer Gesetzeskonfirmität betrachtet werden. Unbefriedigend ist aber, daß die TA-Lärm 1998 insoweit zum Teil nicht über das Stadium eines groben Handlungsprogramms hinaus gelangt. Der Anwender der Verwaltungsvorschrift ist bei der "Summations-Sonderfallprüfung" unter Berücksichtigung der ausgeschlossenen Anlagengeräusche praktisch völlig auf sich allein gestellt. Es bleibt zur Durchführung der Prüfung letztlich zunächst nur der Rückgriff auf allgemeine Grundsätze und außerhalb der TA-Lärm 1998 bestehende Regelungen, um wenigstens ein Mindestmaß an Verfahrenssicherheit zu gewährleisten. Die Verwaltungspraxis und auch die Rechtsprechung werden hier wieder eigene Wege beschreiten und die bestehende Konkretisierungslücke im Einzelfall ausfüllen (müssen). Koch empfiehlt bereits, daß sich der LAI der neuen Situation annimmt und der Vollzugspraxis die erforderliche Orientierung für konsequentes und zügiges Verwaltungshandeln bietetl75 • Es dürfte bzgl. der dargelegten Konstellationen also zu einer ähnlichen Situation kommen wie unter Geltung der TA-Lärm 1968 bzgl. der generellen Fragen der Berücksichtigung der Immissionen anderer Anlagen sowie der entsprechenden Anwendung der TA-Lärm 1968 auf nicht genehmigungsbedürftige Anlagen. Freilich umfaßt dieser nun bestehende "Schwebezustand" weniger Lärmsituationen als zuvor, was den Vorschriftengeber aber nicht von einer baldigen Nachbesserung der defizitären Punkte abhalten sollte.

2. Regelfallprüfung im übrigen Die Regelfallprüfung nach Nr. 3.2.1 Abs. 1 kann sich für die übrigen und gewissermaßen "normalen" Hauptanwendungsfälle nach der Ermittlung der Gesamtbelastung am Immissionsort darauf beschränken, diese Werte mit den maßgeblichen Immissionsrichtwerten nach Nr. 6 zu vergleichen. Soweit die Immissionsrichtwerte eingehalten werden, gilt der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen von Geräuschen als sichergestellt.

m H.-J. Koch, Lännsummation, S. 215 (232).

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

3. Ausnahmevorschriften Die Prüfung der Einhaltung der Schutzpflicht besteht somit zunächst aus der Regelfallprüfung nach Nr. 3.2.1 Abs. 1 bzw. einer (nach der hier vertretenen Auffassung) evtl. vorzunehmenden "Summations-Sonderfallprüfung", die den modifizierten Begriff der "Gesamtbelastung" gesetzeskonform berücksichtigt. Sollte es bei den "normalen" Fällen zu einer Überschreitung der Immissionsrichtwerte nach Nr. 6 kommen, wird in Zukunft im Rahmen des Regelfallprüfverfahrens weiter zu klären sein, ob eine Ausnahme nach Nr. 3.2.1 Abs. 2 bis 5 die Überschreitung unbeachtlich sein läßt376• Der Grund für die umfangreichen Ausnahmeregelungen wird allgemein darin gesehen, daß der Vorschriftengeber zwar weitgehend einen akzeptorbezogenen Ansatz eingeführt hat, aber gleichzeitig die Immissionsrichtwerte der Höhe nach unverändert gelassen hat377, was prinzipiell zu einer Verschärfung der Lärmschutzanforderungen führt378 • Die möglichen Folgen der neuen Summationsbetrachtung werden durch ein umfassendes und ausdifferenziertes Ausnahmensystem abgemildert, da es angesichts der weitreichenden Belastungen nicht zu einer Verschärfung der Lärmschutzanforderungen für Industrie und Gewerbe kommen sollte379• Nach Auffassung der Bundesregierung kann es im Einzelfall dennoch zu verschärften Lärmschutzanforderungen an die zu prüfende Anlage kommen380• Die Alternative zu den Ausnahmeregelungen wäre der Verzicht auf die Geräuschsummation und eine generelle Herabsetzung der Immissionsrichtwerte gewesen, um so ein gesetzlich hinnehmbares Geräuschniveau zu gewährleisten, was allerdings dann zu Lasten derjenigen Anlagen gegangen wäre, deren Emissionen am Einwirkungsort nicht mit Immissionen anderer Anlagen zusammentreffen, da sich für diese Anlagen die Anforderungen verschärft hätten. Dafür hätte es aber keinen politischen Konsens gegeben381. Umgekehrt ist es auch nicht möglich, die Folgen der Lärmsummation durch die Erhöhung der Immissionsrichtwerte abzumildern, da dieses zu Lasten der Lärmbetroffenen gegangen wäre. Trotz Überschreitung der Immissionsrichtwerte darf eine genehmigungsbedürftige Anlage deshalb nach der "Richtwertkasuistik" errichtet oder wesentlich geändert werden, wenn entweder ihr Beurteilungspegel am Einwirkungsort mindestens um 376 Diese Ausnahmen sind nur für die (weit überwiegenden) Standardfälle von Bedeutung und nicht mehr für die der .,Summations-Sonderfallprüfung" unterliegenden Fälle. Dort sind die Gedanken der Ausnahmeregelungen bereits in die zu treffende Gesamtbewertung eingeflossen. 377 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (582); H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, 191 (202); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (70). 378 G. Feldhaus, Novellierung, S. 153 (160). 379 H.Schulze-Fielitz, TA-Lärm S. 191 (202); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (70). 380 Begründung zur TA-Lärm 1998 (Fassung der Bundesregierung) vom 19.03.1998, BRtDrs. 254/98, S. 48. 381 Vgl. zu diesem Gedanken E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (582).

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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6 dB (A) unter dem Immissionsrichtwert liegt (Nr. 3.2.1 Abs. 2) oder die Gesamtbelastung im Sinne von Nr. 2.4 den Immissionsrichtwert um nicht mehr als 1 dB (A) übersteigt (Nr. 3.2.1 Abs. 3) oder wenn durch eine Auflage sichergestellt ist, daß nach einer Frist von in der Regel unter drei Jahren nach Inbetriebnahme der Anlage Maßnahmen an bestehenden Anlagen des Antragstellers durchgeführt werden, welche die Einhaltung der Immissionsrichtwerte gewährleisten (Nr. 3.2.1 Abs. 4) oder wenn nicht zu erwarten ist, daß die zu beurteilende Anlage zusätzliche schädliche Umwelteinwirkungen zum ständig vorhandenen Fremdgeräusch beiträgt (Nr. 3.2.1 Abs. 5)382•

a) Vorbelastung- Nr. 3.2.1 Abs. 2 Die Vorbelastung (Nr. 2.4 Abs. 1) steht im Mittelpunkt der Ausnahme nach Nr. 3.2.1 Abs. 2. Insoweit darfl83 die Genehmigung auch bei Überschreitung der Immissionsrichtwerte nicht versagt werden, wenn der von der Anlage verursachte Immissionsbeitrag im Hinblick auf den Gesetzeszweck als nicht relevant anzusehen ist. Das soll in der Regel der Fall sein soll, wenn die Zusatzbelastung (Nr. 2.4 Abs. 2) am Einwirkungsort die maßgeblichen Immissionsrichtwerte um mindestens 6dB (A) unterschreitet. aa) Erhöhung des Lärmniveaus Diese Irrelevanzklausel für den Fall, daß die Immissionsrichtwerte aufgrund des Zusammenwirkens von Vor- und Zusatzbelastung überschritten werden, bedeutet, daß bei gegebener Vorbelastung aus einer oder mehreren Anlagen zunächst ein Rechtsanspruch weiterer Antragsteller auf Genehmigung ihrer Anlage ohne nähere Prüfung (vgl. Nr. 3.2.1 Abs. 6 Satz 2) und in beliebiger Anzahl besteht, solange jede einzelne Anlage mindestens 6dB (A) unter dem maßgeblichen Immissionsrichtwert bleibt. Die mögliche Folge dieser Ausnahmeregelung, die angesichts der unveränderten Immissionsrichtwerte eigentlich nur als "Ventil" zur Vermeidung einer Verschärfung der Lärmschutzanforderungen gegenüber der TA-Lärm 1968 gedacht war384, könnte dann sein, daß mit jeder zu beurteilenden Anlage eine stufenweise Erhöhung des Lärmniveaus über den Immissionsrichtwert hinaus erfolgt, wenn mehrere Anlagen auf den gleichen Immissionsort einwirken385 • Im Ergebnis kann es also BayStMLU, Synopse, S. 7. Die Formulierung .,die Genehmigung darf/soll nicht versagt werden" bedeutet nicht, daß unter den jeweils genannten Voraussetzungen kein Lärmschutz erforderlich wäre. Vielmehr sind alle Möglichkeiten des Standes der Technik zur Lärmminderung auszuschöpfen- vgl. BayStMLU, Synopse, S. 7. 3114 BayStMLU, Synopse, S. 7. m J.Kötter/D.Kühner, TA-Länn'98, Immissionsschutz 2000,54 (56); F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999,430 (431); K. Tegeder, Auswirkung, S. 17 (20); H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S. 191 (202f.); ders., Neue TA-Lärm, DVB11999, 65 (70). 382

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13 MOUer

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

zu einer merklichen Absenkung des Lärmschutzniveaus kommen. Die Anforderungen an die Schutzpflicht nach dem BlmSchG können so von einem Anlagenbetreiber umgangen werden. Die zu erwartende Verschlechterung der Immissionssituation kann auch nicht ohne weiteres mit Kausalitätserwägungen gerechtfertigt werden. Da eine naturwissenschaftliche Kausalität von Anlagengeräuschen, die lediglich 6 dB (A) unter dem jeweiligen Immissionsrichtwert liegen, gegeben ist, kann die Kausalität im Rechtssinne bzw. eine Mitursächlichkeil für das Vorliegen von schädlichen Umwelteinwirkungen nur dann verneint werden, wenn normative Aspekte dieses gebieten386. Im Rahmen dieser rechtlichen Wertung ist die Vorbelastung als vorgegebene Umweltsituation ebenso von Bedeutung wie die Art und Höhe des Immissionsbeitrags, da nur geringfügige Zusatzbelastungen bei einer wesentlichen höheren Vorbelastung aus verfassungsrechtlichen Gründen und nach dem Grundsatz der VerhältDismäßigkeit rechtlich unerheblich sein können387. Es bedarf somit im Einzelfall einer umfassenden Untersuchung, ob ausnahmsweise eine Irrelevanzschwelle unterschritten wird und kein relevanter Gefahrenbeitrag von der Anlage ausgeht. Diese Untersuchung kann gerade auf dem Gebiet der Geräuschbewertung jedoch nicht auf die Maßgeblichkeil eines Zahlenwertes beschränkt werden, wie es in Nr. 3.2.1 Abs. 2 Satz 2 durch das "6 dB (A)-Kriterium" vorgezeichnet wird, so daß dieses Vorgehen schon aus methodischen Gründen nicht überzeugen kannJss. bb) Das "6 dB (A)-Kriterium" Zweifelhaft ist es, warum die von der zu beurteilenden Anlage ausgehende Zusatzbelastung die Immissionsrichtwerte nur um 6 dB (A) unterschreiten muß, um den Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sicherzustellen. Die "Irrelevanzschwelle" ist schon bei vier nicht relevanten Anlagen im Sinne von Nr. 3.2.1 Abs. 2 Satz 2 überschritten, da diese Anlagen dann ihrerseits bereits den Immissionsrichtwert erreichen. Liegt die Zusatzbelastung um 6 dB (A) unter dem Immissionsrichtwert, dann erhöht sich die Gesamtbelastung um 1 dB (A)389. Hätte man einen Abstand von 10 dB (A) gewählt, dann würde die Erhöhung der Gesamtbelastung nur 0,4 dB (A) betragen. Angesichts dieser Defizite wird mit Recht die Auffassung vertreten, daß eine Sonderfallprüfung gemäß Nr. 3.2.2 durchzuführen ist, wenn viele einzelne Anlagen zur Genehmigung anstehen, die jede für sich mehr als 6 dB (A) 386

(7).

Vgl. dazu grundlegend G. Fe/dhaus!A. Schmitt, Kausalitätsprobleme, WiVerw 1984, 1

H.-J.Koch, Lärmsummation, S. 215 (222f.). m Daran ändert auch nicht, daß das "6dB (A)-Kriterium" nur ,.in der Regel" entscheidend sein soll, da in der Praxis letztlich wohl nur schematisch auf diesen scheinbar festen Zahlenwert geschaut wird, um eine mühevolle Einzelbewertung zu vermeiden. 389 G. Fe/dhaus, Einfühnmg, UPR 1999, 1 (5); Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 9. 317

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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unter dem Immissionsrichtwert liegen und die hinzukommenden Anlagen in der Summe die Immissionsrichtwerte um mehr als 1 dB (A) überschreiten. In diesen Fällen ist das 6 dB (A)-Kriterium, unabhängig von den generellen Bedenken gegen diesen Wert, nicht hinreichend wirksam390• Eine entsprechende Initiative des Umweltausschusses zur Aufnahme dieser Konstellation als Regelbeispiel für eine Sonderfallprüfung in Nr. 3.2.2 wurde jedoch vom Wirtschaftsausschuß zurückgewiesen und letztlich auch nicht in den Bundesratsbeschluß aufgenommen. Insoweit folgerichtig wirft der Wirtschaftsausschuß dem Umweltausschuß vor, daß es nicht nachvollziehbar sei, einerseits dem 6 dB (A)-Kriterium in Nr. 3.2.1 Abs. 2, das durch Addition der Schalleistungspegel zwangsläufig zu einer Erhöhung der Immissionssituation um 1 dB (A) führe, zuzustimmen, aber anderseits die Folgen dieser Regelung abzulehnen391 . In der Tat ist dem Umweltausschuß eine gewisse Widersprüchlichkeit vorzuwerfen und es drängt sich die Frage auf, warum er der .,Irrelevanzklausel" im allgemeinen und den Wert von 6 dB (A) im besonderen unkommentiert hingenommen hat. Der Schutzgedanke des BimSchG spricht trotz dieses Versäumnisses dennoch dafür, eine generelle Sonderfallprüfung in diesen Fällen durchzuführen, um so einer allgemein befürchteten Aufweichung der Immissionsrichtwerte verfahrensmäßig entgegenzuwirken. Verzichtet man auf eine Sonderfallprüfung, so kann der möglichen stufenweisen Erhöhung des Lärmniveaus über den Immissionsrichtwert hinaus wohl erst durch Nr. 5.1 mit der Möglichkeit nachträglicher Anordnungen bei einem um 5 dB (A) erhöhten Immissionsrichtwert eine gewisse Schranke gesetzt werden392.

b) Vorbelastung und geringfügige Richtwertüberschreitung- Nr. 3.2.1 Abs. 3 Zweifelhaft ist der Sinn der Nr. 3.2.1 Abs. 3. Diese Vorschrift ermöglicht faktisch und ohne sachliche Rechtfertigung393 eine Anhebung der in Nr. 6 festgelegten Immissionsrichtwerte und damit der Gesamtbelastung394 um 1 dB (A), soweit die Überschreitung der Immissionsrichtwerte aufgrund der Vorbelastung erfolgt und die mögliche Überschreitung um 1 dB (A) dauerhaft sichergestellt ist.

390 Siehe auch K. Tegeder, Technische Grundlagen, UPR 2000, 99 (101); BayStMLU, Synopse, S. 7. 391 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 9. 392 K . Tegeder, Auswirkung, VDI-Berichte 1386, S.17 (20). 393 So der Umweltausschuß- vgl. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRtDrs. 254/1/98, S. 8. 394 Abzustellen ist bzgl. der Erhöhungsmöglichkeit von 1 dB (A) nach dem Gesamtzusammenhang auf den Beurteilungspegel der Gesamtbelastung und nicht auf die Vorbelastung oder die Geräusche der zu beurteilenden Anlage, auch wenn die TA-Länn 1998 insoweit ungenau formuliert- vgl. Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 14 f.

13•

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

aa) Das .,1 dB (A)-Kriterium" Bereits der Wert von 1 dB (A) wird in einer Stellungnahme des Bayerischen Landesamtes für Umweltschutz kritisiert. Die Praxis hätte nämlich gezeigt, daß um eine Differenz von 1 dB (A) häufig mehr Meinungsverschiedenheiten entstehen, als um die Absolutwerte selbst. Im übrigen wird festgestellt, daß sich eine Differenz von 1 dB (A) am Immissionsort meßtechnisch kaum mehr signifikant ermitteln lasse395 • Aus der Sicht der Praxis ist also bereits das Differenzierungsmerkmal "1 dB (A)" nicht sinnvoll. Besonders unter dem Gesichtspunkt der Verfahrens- und Rechtssicherheit dürfte diese Ausnahmeregelung für erhebliche Unsicherheit sorgen. Außerdem ist es nicht schlüssig begründbar, warum auf der einen Seite gebietsspezifisch differenzierende Immissionsrichtwerte die Schwelle der Erheblichkeil verbindlich festlegen und dann andererseits diese Schwelle wegen einer Vorbelastung wieder überschritten werden darf. Für die Erheblichkeitsschwelle ist es unbeachtlich, warum sie überschritten wird. Die in Nr. 3.2.1 Abs. 3 enthaltene Relativierung der Immissionsrichtwerte ist deshalb mit dem Schutzgrundsatz gemäß § 3 Abs. 1 BimSchG nicht vereinbar. Wenig überzeugend ist auch die Begründung des Wirtschaftsausschusses für diese Anhebung. Nach ihm seien die Regelungen der Nr. 3.2.1 Abs. 2 und Abs. 3 in einem funktionalen Zusammenhang zu sehen. Durch Addition der Schalleistungspegel der um 6 dB (A) unterhalb des Immissionsrichtwertes befindlichen Immissionen (vgl. Nr. 3.2.1 Abs. 2) würde sich ohnehin eine Erhöhung der Immissionssituation um 1 dB (A) ergeben396• Wenn dem so wäre, dann könnte diese Ausnahmeregelung wegen Funktionslosigkeit von vomherein entfallen. bb) Gewährleistung der maximalen Überschreitung Es bleibt unklar, wann die Überschreitung von nicht mehr als 1 dB (A) als "dauerhaft sichergestellt" anzusehen ist. Als Mindestzeitraum sollte insoweit jedenfalls von ausgegangen werden397• Dieser Zeitraum soll offensichtlich durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag der beteiligten Anlagenbelreiber mit der Überwachungsbehörde abgesichert werden (Nr. 3.2.1 Abs. 3 Satz 2), was jedoch nicht unproblematisch ist. Gegen das Instrument des öffentlich-rechtlichen Vertrages zur Sicherstellung einer 1 dB (A) nicht übersteigenden Immissionsüberschreitung werden rechtliche und verwaltungspraktische Bedenken geltend gemacht. Die Immissionsbelastung durch eine bestimmte Anlage ist Teil der Gesamtbelastung, die letztlich den maßgeblichen Parameter für die immissionsschutzrechtliche Beurteilung darstellt. Ein einzelner Anlagenbelreiber hat aber keinen Einfluß darauf, wie sich die zusätzlich zu "seinen" Immissionen am Einwirkungsort befindlichen Immissionen veränBayerisches Landesamtfür Umweltschutz, Vorschlag, S.l5. Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/l/98, S. 9. m BayStMLU, Synopse, S. ·8.

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D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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dem, so daß ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zu einer juristisch unzulässigen Verpflichtung zu etwas Unmöglichem hinauslaufen könnte398 • Dieses wirkt sich dann folgerichtig auch auf die Sanktionsmöglichkeiten aus, die ohne eine rechtliche Verbindlichkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht bestehen, so daß letztlich die Sicherstellung der Einhaltung einer bestimmten Immissionsbelastung nicht zu gewährleisten ist. Im übrigen trägt hier ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nicht zur Verwaltungsvereinfachung bei, da keine Hilfestellung für die Quantifizierung zulässiger Immissionsrichtwertanteile, die wegen der gerade angesprochenen Unmöglichkeitsproblematik den einzig sinnvollen Regelungsgegenstand darstellen, gegeben wird399• cc) Exkurs: Fehlendeplanerische Instrumentarien Zu Recht wird in diesem Zusammenhang häufig kritisiert, daß in der TA-Lärm

1998 generell planerische und kooperative lnstrumentarien400 nur rudimentär be-

rücksichtigt werden. So fehlt es etwa gerade an einem Kontingentierungsverfahren, durch das erreicht werden kann, daß an den von Geräuschimmissionen am stärksten betroffenen Immissionsorten die energetische Summe aller Immissionskontingente die Immissionsrichtwerte nicht überschreitet401• Dieses bedeutet einen Rückschritt etwa gegenüber der MusterVO, die in Nr. 2.4.2.1 Buchst. e MusterVO ausdrücklich das Kontingentierungsverfahren als taugliche Regelungsmöglichkeit zur Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen bei mehreren Anlagen verschiedener Setreiber nennt und in Nr. 2.4.2.2 MusterVO das Kontingentierungsverfahren sogar noch inhaltlich konkretisiert. Auch bauplanensehe Festsetzungsmöglichkeiten werden entgegen der bisherigen Verwaltungspraxis von der TA-Lärm 1998 nicht zur Kenntnis genommen402 • Dabei stellt gerade die Bauleitplanung das Kernstück einer aktiven kommunalen Lärmminderungsplanung dar-403• Bereits aus § 1 Abs. 5 und 6 Empfehlungen der Ausschüsse vom 08.06.1998, BRt-Drs. 254/1/98, S. 8. Bayerisches Landesamtfür Umwelt, Vorschlag, S.15. 400 Siehe zu den verschiedenen Möglichkeiten planenscher und kooperativer Festsetzungen etwa WMaire, Summenbetrachtung, S.16ff. 401 /. Chotjewitz, TA-Lärm, LKV 1999, 47 (48); J. Kötter/D. Kühner, TA-Lärm'98, lmmissionsschutz 2000, 54 (59); siehe zur Aufteilung von Immissionsrichtwertanteilen K. Tegeder, Aufteilung, Zeitschrift für Lärmbekämpfung 1991, 104 (1 06 ff.). Das Fehlen eines Kontingentierungsverfahrens wird jedoch von Seiten der Industrie ausdrücklich begrüßt- siehe H . Siegle, Industrie, Immissionsschutz 2000, 21 (22). 402 V gl. demgegenüber Nr. 2.4.2.1 Buchst. a MusterVO. Bayerisches Landesamtfür Umwelt, Vorschlag, S.15; I.Chotjewitz, TA-Lärm, LKV 1999,47 (48). Auch im Referentenentwurffür eine neue TA-Lärm vom 22.07.1996 war etwa für nicht genehmigungsbedürftige Anlagen unter Nr. 3.3.3 noch vorgesehen, daß vorhandene Festlegungen im Bebauungsplan (z. B. Anforderungen an Geräuschemission oder -immissionen von Anlagen) zum Schutz vor schädlicher Umwelteinwirkungen durch die Geräusche mehrerer gemeinsam einwirkender Anlagen zu berücksichtigen sind. 403 Siehe umfassend dazu V. vonBomhard, lmmissionsschutz, S. 84 ff.; zur Berücksichtigung von Verkehrslärm in der Bauleitplanung siehe besonders- M. Uechtritz, Verkehrslärm, DVBI 1999, 198ff. 398

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Lärm

BauGB und speziell aus §50 BlmSchG folgt, daß der Lärmschutz für Wohnbereiche sowohl als öffentlicher wie auch als privater Belang bei jedem Bauleitplan in die planerische Abwägung einzustellen ist40'. Im Bebauungsplan können auch lärmmindernde Maßnahmen festgesetzt werden405 • Planerisch können auch flächenbezogene Schalleistungspegel406 sinnvoll sein407 • Nach der Rechtsprechung sind zwar Festsetzung von flächenbezogenen Schalleistungspegeln nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB nicht zulässig, da Emissions- und Immissionsgrenzwerte keine Vorkehrungen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB seien, was der Gesetzgeber des Baugesetzbuchs durch die zur näheren Bestimmung der Art der "Vorkehrung" eingefügten Worte "bauliche oder sonstige technische" verdeutlicht habe, so daß Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB nur bauliche oder technische Maßnahmen sein können408 • Allerdings sind Festsetzungen von immissionswirksamen flächenbezogenen Schalleistungspegeln für den Gewerbelärm gegebenenfalls nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, 2. Alt. BauNVO zulässig, denn zu den besonderen Eigenschaften von Anlagen und Betrieben, nach denen ein Baugebiet nach dieser Bestimmung gegliedert werden könne, gehöre auch ihr Emissionsverhalten409.

c) Sanierungsauflagen- Nr. 3.2.1 Abs. 4 Eine Sanierungsklausel enthält Nr. 3.2.1 Abs. 4. Obwohl die Immissionsrichtwerte aufgrund des Zusammenwirkens von Vor- und Zusatzbelastung überschritten werden, soll eine Genehmigung nicht versagt werden, wenn durch eine Auflage siH. Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, § 47a, Rn. 260. Allgemein und damit losgelöst vom einzelnen Betrieb ist dieses recht effektiv möglich durch eine lämunindemd differenzierende Bauflächen- bzw. Baugebietsfestsetzung und Bauflächen- bzw. Baugebietszuordnung nach§§ 5 Abs. 2 Nr. I, 9 Abs.1 Nr.l BauGB- vgl. dazu H.Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, §47a, Rn.263. 406 Flächenbezogene Schalleistungspegel formulieren Hilfsmaßstäbe in Form eines Durchschnittswertes über die abgestrahlte Schalleistung in bezugauf eine bestimmte Fläche in dB(A) pro m2 und ermöglichen einerseits die Berechnung von Abständen zwischen Baugebieten, anderseits die Bestimmung der maximal zulässigen Ausnutzung eines Gebiets, dessen Abstand zu einer lärmempfindlichen Nutzung nicht mehr verändert werden kann- so H. Schulze-Fielitz, in: GK-BimSchG, §47a, Rn.269. Siehe zu flächenbezogenen Schalleistungspegeln als Hilfsmittel bei der Bauleitplanung und besonders auch zu lärmfachlichen und technischen Fragen -J. Kötter, Schalleistungspegel (1-III), Die Bauverwaltung 1982, 20ff.; 1984, 163 f.; 1984, 248ff. 407 Kritisch zur Problematik der Immissionsrichtwertaufteilung und insbesondere auch zur Aufteilung nach gleichen flächenbezogenen Schalleistungspegeln aus der Sicht der Industrie (mit erläuterndem Rechenbeispiel)- H . Siegle, Industrie, Immissionsschutz 2000, 21 (22f.). 408 BVerwG, Beschl. vom02.03.1994-4NB3.94-NVwZ 1994, 1009 (1009). 409 BVerwG, Beschl. vom 27.01.1998-4 NB 3.97- UPR 1998, 306 (306); BVerwG, Beschl. vom 18.12.1990- 4N 6/88- NVwZ 1991, 881 (882); BVerwG, Beschl. vom 10.08.19934N2.93- DÖV 1994, 40 (40); allgemein dazu/. Kraft, Festsetzungen, DVBl 1998, 1048ff.; siehe auch K.-W. Porger, Immissionsschutz, Rz. 257 ff. 404

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D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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ehergestellt ist, daß in der Regel spätestens drei Jahre nach Inbetriebnahme der Anlage ausreichende Sanierungsmaßnahmen an bestehenden Anlagen des Antragstellers durchgeführt sind, welche die Einhaltung der Immissionsrichtwerte gewährleisten. Die Ausnahmeregelung greift damit in groben Zügen den Gedanken der Nr. 2.4.1 MusterVO auf, wonach mehrere Anlagen eines Betreibers gleichsam als Einheit betrachtet wurden und es dem Betreiber überlassen blieb, wie die insgesamt noch zulässigen Immissionsanteile auf die einzelnen Emissionsquellen verteilt werden. Allerdings greift die Nr. 3.2.1 Abs. 4 insoweit weit über Nr. 2.4.1 MusterVO hinaus, als sie zu einer temporären Außerkraftsetzung des Schutzprinzips des § 5 Abs. 1 Nr. I BimSchG führt. Aus Sicht des Immissionsschutzes kann an der Regelung der Nr. 3.2.1 Abs. 4 nicht überzeugen, daß die Höhe der Überschreitung der Immissionsrichtwerte aufgrund des Zusammenwirkens von Vor- und Zusatzbelastung für den gesamten Zeitraum bis zum Abschluß der Sanierungsmaßnahmen an den bestehenden Anlagen des Antragstellers nicht begrenzt ist. Den Lärmbetroffenen wird also kein Anhaltspunkt gegeben, welche Immissionen sie maximal zu dulden haben, so daß die TALärm 1998 für diese Fälle die Schwelle der Zumutbarkeit nicht konkretisiert. Gesetzeskonform ist deshalb tatbestandsmäßig eine ungeschriebene Grenze der maximalen Überschreitung zu beachten. Diese ist jedenfalls erreicht, wenn die Geräuschsituation die Grenze zur Gesundheitsgefahr erreicht bzw. wenn es zu einer unzumutbaren Belästigung kommt-4 10, wobei hier die Behörden im Einzelfall zu entscheiden haben. Außerdem ist fraglich, warum eine Notwendigkeit dahingehend besteht, über einen Zeitraum von immerhin bis zu drei Jahren eine erhebliche Erhöhung des Lärmniveaus zuzulassen. Es dürfte im Einzelfall keine Seltenheit sein, daß die Lärmsanierung auch in einer kürzeren Zeit durchgeführt werden kann, so daß dem Anlagenbetreiber hier dann eine unter Umständen erheblich kürzere Sanierungszeit aufzugeben ist. Dadurch, daß das Instrument der Auflage und nicht der Bedingung verwendet wird, kann der Arbeitsbetrieb beginnen, ohne schon vorher unter Lärmschutzgesichtspunkten saniert zu haben. Ein umgekehrtes Vorgehen wäre aber ebenso möglich gewesen und hätte der Forderung nach einer Lärmsanierung noch mehr Nachdruck verliehen. Unzureichend sind auch die in Nr. 3.2.1 Abs. 4 angesprochenen Sanierungsmaßnahmen. Es wird der Eindruck erweckt, daß es außer "Stilllegung, Beseitigung oder Änderung" keine anderen schalltechnischen Sanierungsmaßnahmen gebe411 • Nach dem Stand der Technik im Sinne des BimSchG kommen aber auch Maßnahmen zur Emissionsvermeidung und -minderung in Betracht, wie etwa emissionsarme Verfahren sowie Dämmung und Därnpfungm. BayStMLU, Synopse, S. 9. So auch Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 15. Stillegung und Beseitigung sind im übrigen die allerletzten Möglichkeiten zur Abhilfe, die nur nach § 20 BlrnSchG in Frage kommen. 41 2 Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 15. 410 411

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Im Ergebnis führt Nr. 3.2.1 Abs. 4 also ohne erkennbare Rechtfertigung zu einer Privilegierung des Antragstellers, der bereits Anlagen betreibt, deren Emissionen auch am maßgeblichen Immissionsort der zu beurteilenden Anlage auftreten.

d) Vorherrschende Fremdgeräusche- Nr. 3.2 .1 Abs. 5 Die Überschreitung der Immissionsrichtwerte ist auch kein Genehmigungshindemis, wenn infolge einer Verdeckung der Anlagengeräusche durch ständig einwirkende Fremdgeräusche (Nr. 2 Abs. 4) keine zusätzlichen schädlichen Umwelteinwirkungen durch die zur Genehmigung anstehende Anlage zu befürchten sind. Dieses soll nach Nr. 3.2.1 Abs. 5 Satz 2 insbesondere der Fall sein, wenn für sie keine Zuschläge für Ton-, Informations- oder Impulshaltigkeit erforderlich sind, keine tieffrequenten Geräusche berücksichtigt werden müssen und der Schalldruckpegel der Fremdgeräusche in mehr als 95 % der Betriebszeir113 der zu beurteilenden Anlage höher als der Mittelungspegel der Anlage ist. Die Vorschrift knüpft an Nr. 1.4 des Anhangs zur 18. BlmSchV und besonders den Gedanken von Nr. 2.213 TA-Lärm 1968 an, wonach die Genehmigungsbehörde für die Durchführung von Lärmschutzmaßnahmen nach Nr. 2.211 TA-Lärm 1968 eine Frist gewähren konnte, wenn durch den Betrieb der Anlage wegen ständig einwirkender anderer Geräusche keine zusätzlichen Störungen der Nachbarschaft und Dritter eintraten4I4.

aa) Bewertung der Fremdgeräusche Da die Fremdgeräusche nicht auf irgendeine absolute Pegelhöhe bezogen werden, war und ist das Kemproblem, wie die ständige Verdeckung des zu beurteilenden Anlagengeräuschs durch die Fremdgeräusche sinnvoll bewertet werden kann. Die bisherige Verwaltungspraxis orientierte sich an dem Beschluß des LAI zur Auslegung von Nr. 2.213 TA-Lärm 1968 vom 02/03.06.197741 s. Danach war eine Verdeckung dann gegeben, wenn die Fremdgeräusche in ihrer Frequenzzusammensetzung und ihrem Pegelverlauf dem Anlagengeräusch ähnlich waren und der Schallpegel der Fremdgeräusche stets mindestens 3 dB (A) über dem des Anlagenge413 Siehe zur lärmfachlichen Problematik dieses Kriteriums (mit Rechenbeispiei)K. Tegeder, Technische Grundlagen, UPR 2000, 99 (101 f.); instruktiv auch J. Kötter/D. Kühner, TALärm '98, Immissionsschutz 2000, 54 (57). 414 Hintergrund dieser Vorschrift war, daß der Anlagenbelreiber nicht zu Investitionen veranlaßt werden sollte, ohne daß dadurch der Lärmschutz verbessert werden würde- vgl. Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.21, Rn. 22, S. 98. 4u Beschluß des LAI vom 02/03.06.1977, abgedruckt bei Bethge/Meurers, TA-Lärm, D. 5.1, S.365ff.

D. Immissionsbewertung bei genehmigungsbedürftigen Anlagen

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räuschs lag41 6. Schädliche Umwelteinwirkungen sollten dann nicht angenommen werden, wenn "das Anlagengeräusch während mindestens der zu beurteilenden Betriebszeit von dem Fahrzeuggeräusch verdeckt wird und während der Restzeit der Wirkpegel des Anlagengeräusches den Wirkpegel des in dieser Zeit verminderten Fremdgeräusches um nicht mehr als 3 dB (A) überschreitet." bb) Umfassender Fremdgeräuschebegriff Die besondere Problematik der neuen Regelung gegenüber der alten Auslegungspraxis dürfte nunmehr darin liegen, daß nach der neuen Formulierung vor allem auch Verkehrsgeräusche von öffentlichen Verkehrswegen und -flächen als ständig vorherrschende Fremdgeräusche in Betracht kommen, da wegen des Wegfalls des Merkmals der Ähnlichkeit zu Anlagengeräuschen nun grundsätzlich alle Geräusche, die nicht von der Anlage ausgehen, erfaßt werden417 (vgl. Nr. 2.4 Abs. 4)418 . Nach der Konzeption der TA-Lärm 1998 zählen diese vorhandenen Verkehrsgeräusche nicht zu der Vorbelastung und beeinflussen damit nicht die Höhe der Gesamtbelastung. Im Gegensatz dazu sind sie aber als Fremdgeräusche im Sinne der TA-Lärm 1998 zu beachten. Dieses könnte in vielen Fällen zu einer Minderung des Schutzes führen, da unabhängig von einer Ähnlichkeit bzgl. der Frequenzzusammensetzung und des Regelverlaufs jedenfalls die Geräuschimmissionen von Straßen für den innerörtlichen Verkehr bisher nicht generell als ständig einwirkende Fremdgeräusche betrachtet wurden, da sie sich z. B. durch verkehrslenkende Maßnahmen in kurzer Zeit ändern können. Soweit im übrigen ausnahmsweise wegen stark befahrener Straßen ein befristeter Aufschub von Lärmschutzmaßnahmen gestattet wurde, so war unter anderem bei der Beurteilung der Fremdgeräusche der verminderte Straßenverkehr während der Nachtstunden und in verkehrsschwachen Jahreszeiten zu berücksichtigen419. Verkehrsgeräusche wurden im Ergebnis von der Verwaltungspraxis nur dann als Fremdgeräusche berücksichtigt, wenn sie praktisch einem Dauergeräusch gleichkamen, also etwa bei stark befahrenen Autobahnstrecken420. 416 "Ständig" im Sinne von Nr. 2.213 TA-Lärm 1968 war die Verdeckung, wenn diese mindestens während 90% der Beurteilungszeit auftrat und im Restzeitanteil von maximall 0% der Pegel des Anlagengeräuschs höchstens 3dB (A) über dem der Fremdgeräusche lag. 41 ' Es kommt insoweit also nicht darauf an, ob die Geräuschimmissionen von Anlagen stammen, für welche die TA-Lärm 1998 gilt, da Nr. 2.4 "offen" formuliert ist. 418 G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (5); BayStMLU, Synopse, S. 9. 419 Vgl. z. B. für Nordrhein-Westfalen Nr. 1.5 Gemeinsamer Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales, des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr und des Innenministers vom 06.02.1975 (MBl., S. 234) und für das Saarland Nr. 1.5 Gemeinsamer Erlaß des Ministers für Umwelt, Raumordnung und Bauwesen und des Ministers für Wirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft vom 25.08.1975 (GMBl., S. 634). 420 G. Feldhaus, in: Feldbaus, BimSehR 3, B 3.0.1, TA-Lärm, Nr. 2.213, S.ll. Abgesehen davon sollte der vom Verkehr dominierte akustische "Ist-Zustand" in der Städten und Gemeinden nicht Maßstab für die Auslegung von Industrieanlagen im dem Sinne sein, daß diese von dem erhöhten Geräuschpegel profitieren können.

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3. Teil: Rechtsprobleme der TA-Länn

Auch muß kritisiert werden, daß ein hohes bestehendes Immissionsniveau, das unter Umständen durch andere Anlagen desselben Setreibers der nun zu beurteilenden Anlage hervorgerufen wurde, dadurch auch noch sanktioniert wird, daß diese Immissionen als möglicherweise ständig vorherrschendes Fremdgeräusch privilegierend bei neuen Anlagen berücksichtigt werden421 • Mit der zunehmenden Anzahl der zu beurteilenden Anlagen werden nicht nur beliebige Überschreitungen der Immissionsrichtwerte möglich, der Setreiber wird bei Genehmigungsschwierigkeiten geradezu dazu aufgefordert, selbst für die notwendige "Fremdgeräuschkulisse" zu sorgen422 • Unter Geltung der alten Ausnahmevorschrift Nr. 2.213 TA-Lärm 1968, die eng auszulegen war, sollten deshalb Geräusche, die von anderen Anlagen desselben Setreibers hervorgerufen wurden, keine beachtlichen Fremdgeräusche sein. Die Verursachung der Fremdgeräusche mußte sich der Einflußnahme des Setreibers entziehen423 • Diese Regelung hat sich in der Praxis bewährt und es spricht nichts dagegen, auch weiterhin nach dieser Verwaltungspraxis zu verfahren. Die Beachtlichkeit von Fremdgeräuschen nach Nr. 3.2.1 Abs. 5 ist deshalb insofern einzuschränken, als nur Fremdgeräusche zu berücksichtigen sind, die nicht vom selben Setreiber der zu beurteilenden Anlage veranlaßt sind. Die TA-Lärm 1998 ist insoweit ergänzend auszulegen.

e) Zwischenergebnis Insgesamt betrachtet wird nach der Verwaltungsvorschrift durch die zahlreichen Ausnahmen die Möglichkeit eröffnet, Richtwertüberschreitung in einem erheblichen Umfang zuzulassen. Dieses führt zu einer spürbaren Herabsetzung des bisher in der Genehmigungs- und Beurteilungspraxis bestehenden Immissionsschutzniveaus, was häufig in einem unverkennbaren Spannungsverhältnis zum Schutzzweck des BlmSchG steht·424• Als Rechtfertigung dieser weitgehenden und schutzmindernden ,,Richtwertkasuistik" kann auch nicht die vergleichbare Konstruktion der IrrelevanzregeJungen in Nr. 2.2.1.1 Buchst. b TA-Luft dienen. Die Ausnahme- und Bagatellklauseln der TA-Luft mußten ihre eigentliche Bewährungsprobe in der Praxis K. Tegeder, Technische Grundlagen, UPR 2000, 99 (101). In diesem Sinne wohl Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 16f. Lännfachlich wird angemerkt, daß es nicht sinnvoll sei, einen zeitlich veränderlichen Schalldruckpegel (hier: Schalldruckpegel LAF[t]) mit einem äquivalenten Dauerschallpegel (hier: Mittelungspegel LAcq) zu vergleichen. Eine Verdeckung bzw. ein Vorherrschen könnte arn besten durch den Vergleich des L~t)- Verlaufs des zu beurteilenden Anlagengeräuschs mit dem des Fremdgeräuschs festgestellt werden. Abgesehen davon fehlt auch ein Hinweis, auf welche Mittelungszeit sich der Mittelungspegel LAcq der Anlage beziehen soll. 423 Bethge/Meurers, TA-Lärm, B 2.21, S. 99, Rn. 23; Feldhaus, in: Feldbaus, BimSehR 3, B 3.0.1, Nr. 2.213, S.11; OVG Münster, Urt. vom 08.11.1967- IV A267/67- Feldbaus, ES, GewO, § 18-5, S. 10. 424 So auch H. Schulze-Fielitz, TA-Lärm, S.191 (202); F.-J. Kunert, Lärmschutz, NuR 1999, 430 (431); Bayerisches Landesamt für Umweltschutz, Vorschlag, S. 20; K. Tegeder, Auswirkung, VDI-Berichte 1386, S.17 (20). 421

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nie wirklich bestehen, da die Immissionswerte nach Nr. 2.5 TA-Luft in der Regel bereits nicht überschritten werden425. Die neu eingeführte akzeptorbezogene Betrachtungsweise wird dadurch grundsätzlich wieder relativiert, wobei es wohl noch nicht zu einer völligen Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses gekommen ist426 • Die Vollzugspraxis wird zeigen müssen, ob die Ausnahmeregelungen tatsächlich nur diejenigen Verschärfungen, die dadurch möglich sind, daß die Vorbelastung nunmehr dem Antragsteller mit angelastet wird und die Immissionsrichtwerte dennoch der Höhe nach unverändert bleiben, abzumildern (wie es eigentlich gedacht war427) oder ob nicht vielmehr die Kumulation von Ausnahme- und Irrelevanzklauseln per Saldo trotz unveränderter Immissionsrichtwerte zu einer nicht beabsichtigten Minderung der Lärmschutzanforderungen führt. In der Tat wäre es trotz der dargestellten Bedenken einfacher und vollzugsgerechter gewesen, die Einführung der Gesamtgeräuschbewertung mit einer adäquaten Erhöhung der Immissionsrichtwerte zu verbinden. Damit wäre jedenfalls eine höhere Transparenz, eine begrüßenswerte Verfahrensbeschleunigung sowie eine bessere Voraussehbarkeit der Verfahrensabläufe und Ergebnisse erreicht worden. Neben einer Steigerung der Akzeptanz bei den Anwendern wäre auch die angestrebte Rechts- und Investitionssicherheit erreicht worden428 .

111. Ergänzende Prüfung im Sonderfall Die Sonderfallprüfung hat nach der hier vertretenen Auffassung eine doppelte Funktion. Zunächst dient sie als Anknüpfungspunkt zur Lösung für die oben geschilderte, sich aus der zugrundegelegten Definition der Gesamtbelastung ergebende Problematik der Berücksichtigung der von der TA-Lärm 1998 ausgeschlossenen Immissionen. Insoweit hat eine "Summations-Sonderfallprüfung" zu erfolgen, die auch die nicht vom Anwendungsbereich der TA-Lärm 1998 erfaßten Geräusche umfaßt. Der planmäßig vorgesehene Hauptanwendungsfall der ergänzenden Prüfung im Sonderfall betrifft jedoch die im Anschluß an die Regelfallverfahren zur Prüfung der Einhaltung der Schutzpflicht offengebliebenen Konstellationen. Sie eröffnet im Rahmen des gewöhnlichen Regelverfahrens nun die Möglichkeit eines Korrekturverfahrens, um so die vielfältigen Phänomene der Lärmbeeinträchtigungen im EinSo F.-J.Kunert, Lännschutz, NuR 1999,430 (431 f.). F.-J. Kunert, Lännschutz, NuR 1999,430 (432). 427 G. Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (5). 428 G. Feldhaus, Schwierigkeiten, S. 29 (43ff.); ders., Einführung, UPR 1999, 1 (5); H. Schulze-Fielitz, TA-Länn, S.191 (202); ders., Neue TA-Länn, DVB11999, 65 (70). Überhaupt ist es häufig ein "Irrglaube" anzunehmen, daß sich die Anlagenbelreiber aus Kostengründen prinzipiell gegen einen wirksamen Immissionsschutz wehren, zumal der heutige Stand der Lärmminderungstechnik wirkungsvolle und kostengünstige Maßnahmen ermöglicht. Es ist vielmehr so, daß auch diese "Nachteile" von den Betreibern hingenommen werden, wenn dafür im Gegenzug ein zügiges Verwaltungsverfahren durchgeführt werden kann und vor allen Dingen Planungssicherheit besteht. 425

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zelfall sachgerecht berücksichtigen zu können. Durch die ergänzende Sonderfallprüfung können beim Vorliegen relevanter Anhaltspunkte nämlich noch die "Moderatoren" verfahrensmäßig gesondert berücksichtigt werden, die im Einzelfall nach Art und Gewicht wesentlichen Einfluß auf die Zumutbarkeit einer Immission haben, bisher aber nicht ausdrücklich oder im konkreten Einzelfall nicht ausreichend Niederschlag in der Regelfallprüfung gefunden haben. Liegen unter diesen Voraussetzungen besondere Faktoren vor, die bei der Regelfallprüfung nicht berücksichtigt wurden, ist zwingend eine Sonderfallprüfung durchzuführen. Kann eine Genehmigung nach Durchführung des Regelverfahrens nicht erteilt werden, ist demnach eine Sonderfallprüfung nach Nr. 3.2.2 durchzuführen, die dann trotzÜberschreitungder Immissionsrichtwerte und fehlenden Voraussetzungen für das Eingreifen einer Sonderregelung zu einer GenehmigungseTteilung führen kann. Bzgl. der Rechtsprobleme im Rahmen der Sonderfallprüfung kann zunächst auf obige Bemerkungen zu der "Summations-Sonderfallprüfung" hingewiesen werden429. Ergänzend zu den obigen Ausführungen ist darüber hinaus anzumerken, daß bei der Feststellung besonderer Umstände subjektive Elemente des einzelnen Akzeptors unbeachtlich sind, wenn sie lediglich Ausdruck individueller Überempfindlichkeit oder Disposition sind. Abzustellen ist auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen in vergleichbarer Lage, der auch wertende Momente einbeziehr'30. Damit sind also nur alle diejenigen subjektiven Faktoren beachtlich, die erfahrungsgemäß auch für das Empfinden eines durchschnittlichen, verständigen Menschen von Bedeutung sind431 . Eine Ausnahme gilt jedoch, wenn eine Gesundheitsbeeinträchtigung bei besonders empfindlichen Risikogruppen wie Kranken, Kindem oder alten Menschen auftritt. Nur mit einer derartigen Typisierung können im Rahmen von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG handhabbare Entscheidungsabläufe und Verfahrens- bzw. Rechtssicherheit gewährleistet werden. Dieses ist außerdem auch zur Schaffung von verfassungsrechtlich gebotener Chancengleichheit zwischen den Anlagenbetreibern notwendig, da dem einzelnen Anlagenbetreiber gegenüber seinen Konkurrenten nicht die überdurchschnittliche Sensitivität seiner Umgebung zum Nachteil gereichen darf432. Vgl.DII 1c cc(2). Vgl. BVerwG, Urt. vom 07.10.1983 -7C44.81- BVerwGE 68, 62 (67); VGH BadenWürttemberg, Urt. vom 28.07.1998 -lOS 3242/96-NVwZ 1999, 85 (86); VGH Baden-Württemberg, Urt. vom 13.12.1993-8 S 1800/93- VBlBW 1994, 197 (197); vgl. hierzu auch (in ausdrücklich angestrebter Vereinheitlichung zivilrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Beurteilungsmaßstäbe) BGH, Urt. vom 05.02.1993- VZR62/91- BGHZ 121, 248 (255); E.Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht I, § 3, Rn. 15a; G. Feldhaus, in: Feldbaus, BimSehR 1, § 3, Rn.lO. 43 1 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (2). 432 V gl. jedoch zum Schutz überdurchschnittlich empfindlicher Personen im immissionsschutzrechtlichen Verfahren besonders unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten R. Wuifhorst, Schutz, NuR 1995, 221ff.; siehe auch M.Böhm, Grenzwertfindung, UPR 1994, 132 (134ff.). 429

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IV. Vorsorgepflicht In Nr. 3.3 Satz 1 wird für genehmigungsbedürftige Anlagen in einer komplizierten und zahlreiche unbestimmte Rechtsbegriffe enthaltenden Formel433 bestimmt, daß sich das Maß der nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BimSchG bzw. Nr. 3.1 Buchst. b gebotenen Vorsorgepflicht einzelfallbezogen unter Berücksichtigung von konkretem Aufwand und erreichbarer Lärmminderung nach der zu erwartenden Immissionssituation des Einwirkungsbereichs insbesondere unter Berücksichtigung der Bauleitplanung bestimmt. Durch Satz 2, der nur der Klarstellung von Satz 1 dient, wird lediglich wiederholend vorgeschrieben, daß die Geräuschemissionen der Anlage so niedrig sein müssen, wie es dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Sinne des Satzes 1 entspricht und es nach dem Stand der Technik zur Lärmminderung möglich isr34•

1. Berücksichtigung des Einwirkungsbereichs Problematisch, jedenfalls aber mißverständlich an dieser Vorschrift ist, daß auf die zu erwartende Immissionssituation des Einwirkungsbereichs abgestellt wird. Dieses könnte falschlieh so verstanden werden, daß die Vorsorgepflicht durch den Anlagenbelreiber schon dann automatisch eingehalten wird, sofern der Immissionsbeitrag der zu beurteilenden Anlage 10 dB (A) unter dem maßgebenden Immissionsrichtwert liegt (vgl. Nr. 2.2 Buchst. a). Zudem ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BlmSchG, daß die Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen vor allem durch eine Begrenzung der Emissionen und damit unabhängig von der Immissionssituation im Einwirkungsbereich zu erfolgen har3s, so daß eigentlich durch diese Konkretisierung der raum- bzw. immissionsbezogenen Vorsorge eher auch nur der sekundäre gesetzliche Vorsorgegedanke behandelt wird. Die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung als Mittel der Vorsorge sind grundsätzlich gerade standortunabhängig436• Die deshalb naheliegende Festsetzung von Emissionswerten, die hilfreich für die Praxis wären, E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (580). BayStMLU, Synopse, S. 9. 43' Andererseits ist die Beschaffenheit des Einwirkungsbereichs insoweit von Bedeutung, als ein Schutzgegenstand vorhanden sein muß. Wenn keine künftigen Lärmbetroffenen zu erwarten sind, dann sollen auch keine Vorsorgemaßnahmen erforderlich sein - so jedenfalls BayStMLU, Synopse, S. 10. Diese Auffassung kann jedoch nur für den praktisch wohl kaum denkbaren Fall überzeugen, daß die Geräuschemissionen tatsächlich niemals in den Bereich eines Akzeptors gelangen und damit kein Besorgnispotential beinhalten. Nur wo ein Risiko praktisch undenkbar ist, kann es keine Vorsorgepflicht geben- BVerwG, Urt. vom 19.12.19857 C 65.82- BVerwGE 72, 300 (315 f.); A.Roßnagel, in: GK-BimSchG, § 5, Rn.450. Emissionen müssen danach nur potentiell gefährlich oder eine erhebliche Belästigung sein, so daß die Vorsorgepflicht auch Vorsorgemaßnahmen gegen abstrakte und hypothetische Gefahren umfaßt. Es muß nur die Möglichkeit bestehen, daß unter denkbar geeigneten Umständen von der Anlage eine Gefahr oder erhebliche Belästigung ausgehen kann. 436 K. Hansmann, in: Landmann/Rohrner, Umweltrecht II, 3.1, Nr.3, Rn. 50. 433

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fehlt hingegen weiterhin437 . Die hervorgehobene Berücksichtigung der zu erwartenden Immissionssituation im Einwirkungsbereich kann sich sinnvoll nur auf sonstige Vorsorgemaßnahmen beziehen, die aufgrund der örtlichen Situation unabhängig von der Einhaltung des Standes der Technik geboten sein können. Unter dieser Prämisse ist es freilich dann nicht zu beanstanden, daß auf die jeweilige örtliche Situation einzugehen ist438 und insbesondere dabei auf zukünftige Ereignisse, die durch die Bauleitplanung bereits vorgezeichnet sind. Offen bleibt jedoch, ob zur Vorbeugung gegen zukünftige Richtwertüberschreitungen bei der einzelnen hinzutretenden Anlage anzusetzen ist oder ob auf eine allgemeine Verbesserung der Immissionssituation hinzuwirken ist439. 2. Stand der Lärmminderungstechnik Nach "unten" begrenzt wird die sich aus Nr. 3.3 Satz 1 ergebende Vorsorgeverpflichtung durch den Stand der Lännminderungstechnik (vgl. Nr. 3.3 Satz 2), so daß insoweit ein limitierendes Element vorliegt440. Der Stand der Lännminderungstechnik ist also immer einzuhalten und zwar unabhängig von der Immissionssituation oder den Besonderheiten des Einzelfalls, auf die Satz 1 gerade abstellt. Der Stand der Lännminderungstechnik wird dabei gemäß Nr. 2.5 nach § 3 Abs. 6 BlmSchG bestimmt441 und geht im Sinne eines sinnvollen Lännschutzes nach Nr. 2.5 Satz 2 sogar noch darüber hinaus, da § 3 Abs. 6 BlmSchG Maßnahmen am Ausbreitungsweg442 des Schalls nicht vorsieht. Im übrigen verzichtet Nr. 2.5 aber auf eine lännspezifische Interpretation des § 3 Abs. 6 BimSchG, wie sie formal443 in Nr. 2.31 TALänn 1968 noch gegeben wurde. G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (6). So auch E.Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999,577 (580). 439 E. Kutscheidt, Neufassung, NVwZ 1999, 577 (580). 440 G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (6); BayStMLU, Synopse, S.10. 441 Deshalb ist die Einschränkung der Definition des "Standes der Technik" in Nr. 2.5 Satz 1 auf den "Stand der Technik zur Lärmminderung" weder sinnvoll noch gesetzeskonform, da § 3 Abs. 6 BlmSchG auch die allgemeine Schallschutz- und Anlagentechnik umfaßt. 442 Maßnahmen auf dem Ausbreitungsweg können z. B. ergriffen werden durch Schallschutzkapsein oder -kabinen, Schalldämpfer an Auslässen und Schirmwände an der Anlage. Wegen des notwendigen engen räumlichen und betrieblichen Zusanunenhangs mit der Schallquelle (vgl. Nr. 2.5 Satz 2) kommen insoweit jedoch nicht Abschirmwände oder -wälle außerhalb der unmittelbar zu beurteilenden Anlage in Betracht- vgl. J. Kötter!D. Kühner, TALärm'98, Immissionsschutz 2000, 54 (55). 443 Nach Nr. 2.31 TA-Lärm 1968 waren zur Beurteilung der Frage, ob der jeweilige Stand der Lärmbekämpfungstechnik erreicht wird, fortschrittliche, vergleichbare Verfahren und Einrichtungen heranzuziehen, die sich im Betrieb bewährt hatten. Nach der Definition des Standes der Technik in § 3 Abs. 6 BlmSchG ist jedoch unter Stand der Technik der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen zu verstehen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen gesichert erscheinen läßt, so daß technische Neuentwicklungen auch ohne praktische Erprobung im Betrieb dem Stand der Technik entsprechen kann, was unter Umständen einen erheblichen ,,2:eitvorsprung" bedeuten kann-vgl. dazu Bethge/Meurers, TA-Lärm, B2.31, S.l27f., Rn. 14. 437

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3. Gesamtbelastung und Vorsorgegrundsatz Rechtlich problematisch ist auch das Verhältnis von der gebotenen Summationsbetrachtung und dem Vorsorgegrundsatz, dessen Ziel es auch ist, eine Sicherheitszone vor der Gefahrenschwelle zu schaffen und damit insbesondere für neue Anlagen und Betriebe einen gewissen Freiraum zu schaffen bzw. zu erhalten444 • Unter dem Gesichtspunkt der Lärmvorsorge kann es durch die Beurteilung anband der Gesamtbelastung jedoch zu einer kontraproduktiven Entwicklung kommen, wenn nämlich keine (oder nur eine sehr geringe) Vorbelastung am Einwirkungsort vorhanden ist und der Anlagenbetreiber die Differenz bis zur Grenze des Immissionsrichtwertes voll ausschöpft. Erst jede weitere Anlage ist dann verpflichtet, durch Lärmschutzmaßnahmen eine Überschreitung der Immissionsrichtwerte zu verhindem445. Diese Privilegierung der ersten Anlage führt praktisch zu einem "Windhund-Rennen"446 und entledigt den schnelleren Anlagenbetreiber (wie bisher auch) zunächst von den Unannehmlichkeiten des Akzeptorbezugs, der für die erste Anlage damit nicht gilt. Tegeder befürwortet zur Beseitigung dieses Mißstandes eine naheliegende weite Auslegung des Begriffs der Vorbelastung in dem Sinne, daß auch eine zuvor noch nicht existente, aber bereits plangegebene Vorbelastung einbezogen wird447 • Gegen diese Möglichkeit spricht jedoch, daß dem der eindeutige Wortlaut der Definition der Vorbelastung in Nr. 2.4 Abs.l entgegenstehen dürfte448 • Zum anderen kann eingewandt werden, daß auf zukünftige und damit ungewisse Umstände abgestellt wird, die den ersten Anlagenbetreiber jedoch bereits gegenwärtig belasten, was nicht zuletzt auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten bedenklich erscheint. Ein sachgerechtes Ergebnis dürfte nach einem Vorschlag von Feldhaus durch eine konsequente Anwendung der Nr. 3.3 zu erreichen sein, indem man den Antragsteller von vomherein verpflichtet, durch verstärkte Vorsorgemaßnahmen einen Abstand zum Immissionsrichtwert einzuhalten449 • Nr. 3.3 eröffnet ausdrücklich die Möglichkeit einer einzelfallbezogenen Betrachtungsweise unter besonderer Berücksichtigung der Bauleitplanung, so daß in einem gewissen Umfang auch vorgezeichnete zukünftige Ereignisse antizipiert werden können.

4. Resümee Insgesamt ist die Notwendigkeit beider Sätze von Nr. 3.3 in einer Technischen Anleitung fraglich, was nicht zuletzt an der Allgemeinheit der niedergelegten KriH. D. Jarass, BlmSchG, § 5, Rn. 47. G.Feldhaus, Einführung, UPR 1999, 1 (5). 44