Umweltabgaben als Rechtsproblem [1 ed.] 9783428461011, 9783428061013

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KLAUS MESSERSCHMIDT

Umweltabgaben als Rechtsproblem

Schriften zum Umweltrecht Herau.gegeben von Prof. Dr. Mi c ha e I Klo e p fe r, Trier

BandS

Umweltabgaben als Rechtsproblem

Von

Dr. Klaus Meßerschmidt

DUNCKER

&

HUMBLOT / BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Messerschmidt. Klaus: Umweltabgaben als Rechtsproblem / von Klaus Messerschmidt. - Berlin: Duncker und Humblot. 1986. (Schriften zum Umweltrecht; Bd.5) ISBN 3-428-06101-2

NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

@ 1986 Duncker & Humblot GmbH, Berlin U

Gedruckt 1986 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3-428-06101-2

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit versucht, zu einem Zeitpunkt, da Umweltabgaben durch die bevorstehende Novellierung des Abwasserabgabengesetzes und rechtspolitische Vorschläge zur Erhebung weiterer Abgaben Aufmerksamkeit auf sich lenken, eine vorsichtige Zwischenbilanz zu ziehen. Sie kann kein Kompendium des Umweltabgabenrechts sein oder in Konkurrenz zu der mittlerweile zahlreichen Kommentarliteratur treten, sondern will das Grundsätzliche und Exemplarische dieses zwischen Umwelt- und Abgabenrecht situierten Instrumentariums herausarbeiten, wobei ein Schwergewicht bei den Verfassungsmaßstäben und -schranken der Erhebung von Umweltabgaben liegt. Die Untersuchung beschränkt sich auf das nationale Recht. Der lohnenden Aufgabe eines Rechtsvergleichs versagt sie sich, da Abhandlungen über Umweltabgaben im Ausland einerseits bereits vorliegen und andererseits eine realistische Einschätzung der einzelnen Regelungen von hier aus schwerfällt. Sie konzentriert sich zudem auf das geltende Recht. Der inzwischen vorliegende Regierungsentwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes (BR-Drs. 112/86) konnte nur noch partiell innerhalb der Fußnoten und in Form von Verweisen berücksichtigt werden. Von weitergehenden Änderungen wurde bewußt abgesehen, um den Charakter der Arbeit als einer vor dem aktuellen Gesetzgebungsverfahren abgeschlossenen Untersuchung zu erhalten. Wenn sie in Teilen auch als Beitrag zur Novellierungsdiskussion gelesen werden mag, so ist sie jedenfalls nicht primär in dieser Absicht verfaßt. Die Arbeit hat dem Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Trier im Wintersemester 1985/86 als Dissertation vorgelegen. Das Manuskript wurde im September 1985 abgeschlossen, doch konnte die weitere Entwicklung bis April 1986 in Ergänzungen und Fußnoten berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank gilt meinem Lehrer, Herrn Professor Dr. Michael Kloepfer, der mich zur Bearbeitung des Themas angeregt hat und mir darüber hinaus als Wissenschaftlichem Mitarbeiter großzügige Förderung gewährt hat. Zu danken habe ich auch Herrn Professor Dr. Meinhard Schröder für die Erstattung des Zweitgutachtens. Dem "Freundeskreis Trierer Universität e.V." danke ich für die Zuerkennung des diesjährigen Förderpreises.

Vorwort

8

Schließlich haben Frau Christa Ludwig durch zuverlässige Erledigung der Schreibarbeiten und Frau Anne Holl durch stete Hilfsbereitschaft zur rechtzeitigen Fertigstellung der Arbeit beigetragen. Für die Durchsicht des Manuskripts und vieles andere danke ich meiner Mutter. Trier, im Juni 1986

Klaus Meßerschmidt

Inhaltsverzeichnis

Erster Teil Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

Erstes Kapitel: Zum Begriff der Umweltabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. I. Abgabenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

15 15

19·

1. Definition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

19

2. Ausgrenzung sonstiger öffentlicher Lasten ... . .................. . .. a) Geldstrafen und Geldbußen ................................... b) Kostenersatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3. Sonstige Abgabensurrogate ........................ . .............

20 21 24 26

11. Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

27

1. Außerjuristische Umweltbegriffe ........ . ..................... . ..

29

2. Juristische Umweltbegriffe ...................................... 3. Stellungnahme.................................................

30 31

III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

34

IV. Zur Verknüpfung von Abgaben- und Umweltbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

35

1. Klassifikation .................................................

35

2. Leistungsfähigkeit und Grenzen der Klassifikation ..................

39

3. Exkurs: Reine Umweltfinanzierungsabgaben? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

40

4. Exkurs: "Umweltzölle" .........................................

41

5. Exkurs: Kommunale Umweltabgaben .............................

42

Zweites Kapitel: Umweltlenkungsabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

42

I. Begriffsbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

42

1. Lenkungsbegriff ...............................................

43

2. Lenkungsabgaben und Steuersubventionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

43

3. Lenkungsabgaben und das Desiderat eines umweltverträglichen Abgabenrechts ................................................... 45 11. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

46

III. Theoretische Grundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

50

1. Finanzwissenschaftliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

52

2. Rezeption durch die Rechtswissenschaft .......... . ................

54

10

Inhaltsverzeichnis 3. Umweltökonomische Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. a) Ausgangspunkt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. b) Kritik am ordnungsrechtlichen Umweltschutz. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. c) Zwischenergebnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. d) Umweltökonomische Modelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. aa) Internalisierungsmodell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. bb) Vermeidungskostenansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. cc) Instrumentenverbund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

55 55 58 61 62 62 64 65

4. Rezeption durch die Rechtswissenschaft ........................... 5. Umweltabgaben als Beitrag zur Ökonomisierung des Umweltrechts ....

66 68

IV. Folgerungen f~r das weitere Vorgehen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

72

V. Haupteinwände ... ................... ...... ....... .............. ..

72

1. Abgabenlenkung und Wirtschaftsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

2. Abgabenlenkung und Gemeinschaftsverfassung ................ . . . ..

72 75

3. Abgabenlenkung als Formenvertauschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 4. Ungenauigkeit der Abgabenlenkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

76 79

5. Ungenügen der Abgabenlenkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. a) Bewertungsmaßstäbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. b) Instrumentenverbund als Verfassungsgebot? .....................

81 82 83

Drittes Kapitel: Umweltabgaben als Ausdruck des Verursacherprinzips .......

86

Viertes Kapitel: Instrumentenvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

96

I. Neuere Alternativen: Zertifikatmodell und weitere ökonomische Instru-

mente der Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

96

11. Die klassische Alternative: Abgabe oder "Auflage"? (Vergleichsmaßstäbe) . 99 1. Das Kriterium der Marktkonformität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99 2. Verhältnismäßigkeit ............................................ 102 a) Herkömmliche Sichtweise ..................................... 103 b) Neuere Sichtweise ......... . ....................... . ......... 103

Fünftes Kapitel: Einzelne Abgabearten ................................... 110 I. Die Steuer als umweltschutzspezifisches Lenkungsinstrument ........... 110

1. Grundsätzliche Zulässigkeit von Lenkungssteuern ................... 110 2. Sonderfall Erdrosselungssteuer? .................................. 113

11. Die Gebühr als umweltschutzspezifisches Lenkungsinstrument .......... 115 1. Grundsätzliche Zulässigkeit von lenkenden Gebühren ................ 115 2. Begrenzung der Gebührenlenkung ................................ 118

111. Der Beitrag als umweltschutzspezifisches Lenkungsinstrument .......... 119 1. Beiträge im engeren Sinn ........................................ 119 2. Verbandslasten ................................................ 119 IV. Sonderabgaben als umweltschutzspezifisches Lenkungsinstrument ....... 122

Inhaltsverzeichnis

Sechstes Kapitel: Einschätzung des Lenkungscharakters einer Abgabe

11

123

Siebentes Kapitel: Kontrollmaßstäbe der Abgabenlenkung .................. 126 I. Prinzipielle Doppelkontrolle der Umweltabgaben als Abgabe und Lenkungs-

instrument ....................................................... 127

11. Lenkungsabgaben und Lastengerechtigkeit ........................... 129 III. Gesetzgebungskompetenzen ........................................ 133 IV. Freiheitsgrundrechte .............................................. 134 1. Art. 12 GG .................................................... 135

2. Art. 14 GG

136

V. Tauglichkeitskontrolle ............................................. 139 1. Prüfungsmaßstab ............................................... 139

2. Tauglichkeitskontrolle bei zweckpluralen Gesetzen .................. 142 VI. Fortbestandskontrolle ........... . ................................. 144

Achtes Kapitel: Erhebung von Umweltabgaben als Verfassungsgebot? ......... 148 I. Originäres Verfassungsgebot ........................................ 148

11. Derivatives Verfassungsgebot .................. . .................... 152

Neuntes Kapitel: Abgabegestaltung ...................................... 154 I. Abgabegegenstand ................................................ 154

11. Abgabeschuldner ................................................. 155 III. Abgabebemessung ................................................ 156 1. Allgemeine Prinzipien ...................... . .......... . ......... 156

2. Abgabeartspezifische Prinzipien .................................. a) Abgabebemessung im Steuerrecht .............................. b) Abgabebemessung im Gebühren- und Beitragsrecht ............... c) Abgabebemessung bei Sonderabgaben ..........................

158 159 160 163

3. Zwischenergebnis .............................................. 164 4. Erforderlichkeit einer Freigrenze bei Emissionsabgaben? ...... . .. . ... 165 5. Sonstige Aspekte der Abgabebemessung ........................... 170 IV. Anpassung und Variation von Umweltabgaben ........................ 170 1. Änderung und Anpassung der Abgabebemessung . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 171

2. Umweltabgaben als Instrument des Übergangsrechts ................ 174 3. "Iterative" Abgabebemessung .................................... 175

Zehntes Kapitel: Zulässigkeit von Überwälzungsverboten? .................. 178 Elftes Kapitel: Umweltabgaben und Aufkommensverwendung ............... 180

12

Inhaltsverzeichnis

Zweiter Teil Ausgewählte Probleme des Umweltabgabenrechts am Beispiel des Abwasserabgabengesetzes

Erstes Kapitel: Grundzüge des Abwasserabgabengesetzes

185 185

I. "Modellcharakter" des Abwasserabgabengesetzes? ..................... 185 11. Wesentlicher Regelungsgehalt des Abwasserabgabengesetzes ............ 186

Zweites Kapitel: Rechtsnatur der Abwasserabgabe ......................... 191 I. Abwasserabgabe als "Strafabgabe" ...... . .... . ....... . ....... . ...... 192 H. Problemstellung .................................................. 193 HI. Abwasserabgabe als Gebühr ........................................ 196 1. Ursprüngliche Sichtweise ........................................ 196

2. Gebührenbegriff ........................... . ................... 197 3. Abwasserabgabe als Verwaltungsgebühr ........................... 199 4. Abwasserabgabe als Benutzungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 200 IV. Abwasserabgabe als Beitrag ........................................ 204 V. Vorüberlegungen zum weiteren Untersuchungsgang .................... 206 VI. Abwasserabgabe als Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 208 1. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff .............................. 208

2. Anwendung auf die Abwasserabgabe .............................. 209 a) Einnahmeerzielungszweck .................................... 210 b) Steuerspezifischer oder sonderabgabenspezifischer Finanzierungszweck ...................................................... 214 3. Folgerungen für das Verhältnis von Steuer und Sonderabgabe ......... 216 VII. Abwasserabgabe als Sonderabgabe .................................. 220 1. Grundlagen ................................................... a) Sonderabgabenjudikatur des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . .. b) Würdigung ................................................. aal Sonderabgabe als Sonderlast .............................. bb) Sonderabgabe und Steuervorbehalt ......................... c) Erforderlichkeit zusätzlicher Kriterien ..........................

2. Anwendung der Rechtsprechungskriterien auf das Abwasserabgabengesetz ........................................................ a) Einheitliche oder differenzierte Geltung der Rechtsprechungskriterien ........................................................ b) Subsumtion ................................................. aal Gruppenhomogenität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. bb) Gruppenverantwortung ................................... cc) Gruppennützigkeit .......................................

220 220 222 223 229 231 235 235 238 238 244 247

3. Ergebnis ...................................................... 252

Inhaltsverzeichnis

Drittes Kapitel: Zwecktauglichkeit des Abwasserabgabengesetzes

13 253

Viertes Kapitel: Härteausgleich ......................................... 257 1. Pflicht zum Erlaß von Härteregelungen? .............................. 257 11. Zulässigkeit landesrechtlicher Härteregelungen ........................ 258

Fünftes Kapitel: Exemplarische Probleme der Gesetzesbestimmtheit . . . . . . . . .. 260 1. Problemstellung .................................................. 260 11. Bestimmtheitsanforderungen bei einzelnen Abgabearten ................ 263 1. Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 263

2. Gebühren und Beiträge ............................. . ............ 265 3. Zur Begründung der unterschiedlichen Maßstäbe .................... 266 4. Bestimmtheitsgebot bei Sonderabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 268 II!. Einzelprüfung .................................................... 269 1. § 9 Abs. 5 S. 1 AbwAG .......................................... 269

a) Normative Rezeption der "Mindestanforderungen" ................ 270 b) In-sieh-Bestimmtheit ......................................... 274

2. § 9 Abs. 5 S. 2 AbwAG .......................................... 279 3. Gesetzliche Regelung der Meßverfahren ............................ 280

Sechstes Kapitel: Abgabebemessung bei ungenauer Emissionsbestimmung ..... 283 Siebentes Kapitel: Mitwirkungspflichten der Abgabeschuldner im Abwasserabgabenrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 292 1. Erklärungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 293 11. Mitwirkungspflichten im Rahmen der Gewässerüberwachung . . . . . . . . . . .. 293 III. Eigenüberwachung ................................................ 297 Zusammenfassung in Thesenform

302

Literaturverzeichnis

308

Sachregister

357

Abkürzungsverzeichnis Die Abkürzungen sind entnommen aus Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 3. Aufl., Berlin 1983, bzw. entsprechen den amtlichen Abkürzungen, soweit solche vorliegen. Ferner oder abweichend wurden verwendet: AFZ Am.Ec. Rev. ASA ATV et FAZ

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Allgemeine Forstzeitschrift The American Economic Review Archiv für Schweizerisches Abgaberecht Abwassertechnische Vereinigung Energiewirtschaftliche Tagesfragen Frankfurter Allgemeine Zeitung Das Gas- und Wasserfach - Wasser/Abwasser Harvard Environmental Law Review Harvard Law Review Hessische Städte- und Gemeinde-Zeitung Berichte über die Kolloquien des Instituts für gewerbliche Wasserwirtschaft und Luftreinhaltung e. V. Korrespondenz Abwasser Neue Zürcher Zeitung Recht der Elektrizitätswirtschaft Das Recht der Wasserwirtschaft. Veröffentlichungen des Instituts für das Recht der Wasserwirtschaft an der Universität Bonn Steuer und Wirtschaft The Swedish Journal of Economics Süddeutsche Zeitung Vereinigung Deutscher Gewässerschutz Wirtschaftswissenschaftliches Studium Das Wirtschaftsstudium Wasser, Luft und Betrieb Wasser + Boden Zeitschrift für Energiewirtschaft Zeitschrift für Schweizerisches Recht

Erster Teil

Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben Erstes Kapitel

Zum Begriff der Umweltabgabe Für eine Reihe von Abgaben, namentlich die Abwasserabgabel, die Altölabgabe 2 , die Ausgleichsabgaben nach den Landesnaturschutzgesetzen3 und die frühere Benzinbleiabgabe4, hat sich der Oberbegriff der Umweltabgabe 1 Nach dem Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz-AbwAG) v. 13.9.1976 (BGBl. I S. 2721, ber. S. 3007, geänd. durch Ges. v. 14.12.1984, BGBl. I S. 1515). 2 Nach § 4 des Gesetzes über Maßnahmen zur Sicherung der Altölbeseitigung (Altölgesetz) Ld.F. der Bek. v. 11.12.1979 (BGBl. I S. 2113). 3 Vgl. §§ 11 Abs. 3 S. 4, 5 u. 6, 25 Abs. 5 Nr. 2,50 Abs. 3 Nr. 4 des (baden-württembergischen) Gesetzes zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz-NatSchG) v. 21.10.1975 (GBl. S. 654, ber. GBl. 1976 S. 96, zuletzt geänd. durch Ges. v. 10.10.1983, GBl. S. 621); § 14 Abs. 6 und 7 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin (Berliner Naturschutzgesetz-NatSchGBln) v. 30.1.1979 (GVBl. S. 183) Ld.F. des ÄndG v. 3.10.1983 (GVBl. S. 1290); § 11 Abs. 5 Nr. 2 und Abs. 7 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bremisches Naturschutzgesetz-BremNatSchG) v. 17.9.1979 (Brem.GBl. S. 345); § 9 Abs. 6 S. 3, Abs. 7 und 8 des Hamburgischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Hamburgisches Naturschutzgesetz-HmbNatSchG) v. 2.7.1981 (GVBI. S. 167); § 6 Abs. ~ des Hessischen Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches NaturschutzgesetzHENatG) v. 19.9.1980 (GVBl. I S. 309); § 5 des (nordrhein-westfälischen) Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz-LG) v. 8.2.1975 (GV.NW. S. 190) L d. F. der Bek. v. 26.6.1980 (GV.NW. S. 734), sowie des Urt. des BVerfG v. 3.11.1962 (BGBl. I S. 1595); § 5 Abs.3 des (rheinland-pfälzischen) Landesgesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Landespflegegesetz-LPflG) v. 14.6.1973 (GVBl. S. 147, ber. GVBl. S. 284) L d. F. der Bek. v. 5.2.1979 (GVBl. S. 36), zuletzt geänd. durch Ges. v. 4.3.1983 (GVBl. S. 66); § 11 Abs. 4 und 5 des Gesetzes Nr. 1097 über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft (Saarländisches Naturschutzgesetz-SNG) v. 31.1.1979 (Amtsbl. S. 147); § 8 Abs.4 des (schleswig-holsteinischen) Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Landschaftspflegegesetz-LPfleG) v. 16.4.1973 (GVBI. Schl.-H. S. 122, ber. GVBl. Schl.-H. S. 256) Ld.F. der Bek. v. 19.11.1982 (GVBl. Schl.-H. S. 256, ber. GVBl. Schl.-H. 1983 S. 9). Vgl. zur Regelung des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes v. 20.3.1981 (Nieders. GVBl. S. 31) Ld.F. des ÄndG v. 5.12.1983 (Nieders. GVBl. S. 281) unten bei Fn. 56. 4 Die Abgabe wurde nach § 3 a des Gesetzes zur Verminderung von Luftverunreinigungen durch Bleiverbindungen in Ottokraftmotoren für Kraftfahrzeugmotore (Benzinbleigesetz-BzBIG) v. 5.8.1971 (BGBl. I S. 1234, zuletzt geänd. durch Ges. v. 14.12.1976, BGBl. I S. 3341) zwischen dem 1.1.1976 und dem 31.12.1977 erhoben.

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1. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

eingebürgert 5 . Neben diesen weithin bekannten Abgaben bestehen auf Landesebene kleinere Abgaben, die man ebenfalls als Umweltabgaben bezeichnen könnte, wie die Walderhaltungsabgaben nach dem baden-württembergischen Landeswaldgesetz 6 und dem hessischen Forstgesetz 7 oder die baden-württembergische "Reitschadensausgleichsabgabe"8. Zu nennen ist weiterhin der praktisch bedeutungslos gebliebene wasserwirtschaftliche 5 Der Begriff der Umweltabgabe ist mittlerweile so weit verbreitet, daß ein umfassender Verwendungsnachweis nicht mehr geführt werden kann. Er findet sich u. a. bei Bothe/Gündling, Tendenzen des Umweltrechts im internationalen Vergleich, 1978, S. 15; Bullinger, Rechtsfragen des Verursacherprinzips beim Umweltschutz, in: Bullinger/Oberhauser/Rincke/Schmidt, Das Verursacherprinzip und seine Instrumente, 1974, S. 69ff., 190; Hartkopf/Bohne, Umweltpolitik I, 1983, S. 197; Kloepfer, DÖV 1975, 593ff., 594f.; ders., Systematisierung des Umweltrechts, 1978, S.127; Schachel, NuR 1982, 206ff., 207; K. Schmidt, der gemeindehaushalt 1983, 149ff.; M. Schröder, DÖV 1983, 667ff.; Storm, Umweltrecht, 1980, S.48; Voigt, DVBl. 1980, 985ff., wobei die nach 1976 erschienenen Veröffentlichungen diesen Ausdruck fast durchweg auch auf die einzelnen o. g. Abgaben beziehen. Auch außerhalb des juristischen Schrifttums setzt sich zunehmend der Begriff der Umweltabgabe durch (vgl. nur Wicke, Umweltökonomie, 1982, S. 219), nachdem die Terminologie hier - namentlich aus der Sicht des juristischen Abgabenbegriffs - zunächst etwas wahllos schien, vgl. etwa B. S. Frey, Umweltökonomie, 1972, S. 114 ("Umweltsteuern U); Nowotny, Wirtschaftspolitik und Umweltschutz, 1974, S. 187 ("Emissionssteuer U); Siebert, Analyse der Instrumente der Umweltpolitik, 1976, S.19 ("Steuern im Sinne von nichtfiskalischen AnreizsteuernU); Schürmann, Ökonomische Ansätze zu einer rationalen Umweltpolitik, 1978, S. 393 ("Benutzungsgebühren U). 6 Rechtsgrundlage § 9 Abs.4 des Waldgesetzes für Baden-Württemberg (Landeswaldgesetz-LWaldG) v. 10.2.1976 (GBl. S. 99), zuletzt geänd. durch Ges. v. 4.7.1983 (GBl. S. 265). Die Einzelheiten regelt die Walderhaltungsabgabe-Verordnung (WaldEAVO) vom 17.7.1977 (GBl. S. 367). Die Walderhaltungsabgabe ist für die Umwandlung von Wald zu entrichten, soweit deren nachteilige Wirkungen nicht ausgeglichen werden können (§ 9 Abs. 4 S. 1 LWaldG). Sie wird neben der Naturschutzausgleichsabgabe erhoben (§ 9 Abs. 4 S. 5 LWaldG), jedoch sieht § 4 der Ausgleichsabgabeverordnung v. 1.12.1977 zum baden-württembergischen Landesnaturschutzgesetz (GBl. S. 704, i.d.F. der ÄndVO v. 22.12.1980, GBl. S. 67) ihre Anrechnung vor, um Doppelbelastungen zu vermeiden. Ihre Höhe richtet sich nach der Schwere der Beeinträchtigung, dem Wert oder dem Vorteil für den Verursacher sowie nach der wirtschaftlichen Zumutbarkeit und wird durch Rechtsverordnung festgesetzt. In der Walderhaltungsabgabe-Verordnung sind Rahmensätze festgelegt (§ 3 WaldEAVO). Vgl. im übrigen die Kommentierung von Dipper / Dtt / Schlessmann / Schröder / Schumacher, Waldgesetz für Baden-Württemberg mit den wichtigsten Nebenvorschriften, 1976ff., § 9 Rdnr. llff., sowie das inzwischen zur Walderhaltungsabgabe ergangene Urteil des VGH Mannheim, NuR 1983, 276ff. 7 Rechtsgrundlage § 11 Abs. 5 Hessisches Forstgesetz v. 10.11.1954 (GVBl. S. 211) i.d.F. der Bek. v. 4.7.1978 (GVBI. I S. 423). Die Einzelheiten regelt die Vierte Verordnung zur Durchführung des Hessischen Forstgesetzes (Verordnung über die Erklärung zu Schutzwald, Bannwald und Erholungswald und die Walderhaltungsabgabe) v. 18.2.1980 (GVBl. I S. 96). Vgl. dort §§ 4ff. Die Regelung ähnelt der baden-württembergischen in der Grundstruktur, unterscheidet sich aber in der Ausgestaltung im einzelnen. Vgl. zur hessischen Walderhaltungsabgabe auch Fischer, Forstrecht im Lande Hessen, 4. Aufl. 1982, S. 74 (Erl. zu § 11 HFoG), und VG Wiesbaden, NuR 1982, 78ff. 8 Rechtsgrundlage § 39 Abs.3 LWaldG. Die Einzelheiten regelt die Reitschadensausgleichsverordnung v. 14.9.1978 (GBl. S. 550). Die Abgabe ist jährlich im voraus und pauschal für Schäden, die durch das Reiten auf ausgewiesenen Waldwegen entstehen, für jedes Pferd zu entrichten. Das Reiten auf entsprechenden Waldwegen ist nur nach Entrichtung der Abgabe zulässig (§ 1 Abs. 1 VO). Die Verordnung sieht eine Anfangsabgabe von DM 50 je Pferd vor (§ 6 Abs. 1 VO), die Abgabe wird jedoch jähr-

1. Kap.: Zum Begriff der Umweltabgabe

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Ausgleichsbeitrag nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 WHG9. Auch rechtspolitische Vorschläge wie die einer Schwefeldioxidabgabe lO , eines "Waldpfennigs" 11, einer Stickstoffabgabe l2 oder einer "Verpackungssteuer"l3 firmieren als Umweltabgaben. Dabei handelt es sich um keinen in einem Gesetz verwendeten oder gar definierten Begriff, sondern um eine Wortschöpfung des Schrifttums 14 • Auch dort sucht man freilich nach einer Definition zumeist vergebens; der Bedeutungsgehalt wird überwiegend als bekannt vorausgesetzt. Soweit Umschreibungen gegeben werden, betreffen diese vielfach nur eine bestimmte Ausprägung von Umweltabgaben. Dies gilt insbesondere für Begriffe wie Emissionsabgabe l5 , Umweltschutzsteuer l6 , Verschmutzungsabgabe l7 oder Umweltgebühr l8 , die häufig synonym verwendet werden, aber lich nach dem durchschnittlichen Gesamtaufwand neu festgesetzt (§ 3 Abs. 1 VO). Das Abgabeaufkommen ist zweckgebunden und dient der Entschädigung der Waldbesitzer (§§ 1 Abs. 2,4 VO). Vgl. zu der Regelung auch Pielow, NuR 1980, 53ff., 55. 9 Dazu näher Jarass, BB 1977, 122ff.; Keune, ZfW 1974, 195ff., 200ff., und Gieseke / Wiedemann / Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, 4. Auß. 1985, § 4 Rdnr. 93ff. Ob neben der Abwasserabgabe noch eine Beitragserhebung in Betracht kommt, ist zweifelhaft. Gieseke / Wiedemann / Czychowski, a.a.O., § 4 Rdnr. 93, verneinen dies, vgl. jedoch allgemein zum Phänomen der - durch das AbwAG nicht ausgeschlossenen -Abgabenkumulation Kloepfer, VerwArch. 74 (1983), 201ff. 10 Vgl. den vom Land Hessen im Bundesrat erfolglos eingebrachten Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung einer Abgabe auf Schwefeldioxidemissionen (Schwefelabgabengesetz) in BR-Drs. 43/83. 11 Vgl. den ebenfalls erfolglos gebliebenen Gesetzesantrag des Landes NordrheinWestfalen in BR-Drs. 563/ 83: Entwurf eines Gesetzes über die Erhebung von Abgaben zur langfristigen Sicherung der Energieversorgung und einer umweltfreundlichen Energieumwandlung (Waldpfenniggesetz). Der Vorschlag ist in der politischen Diskussion als "neuer Kohlepfennig" in zeitgemäßer Verpackung abgelehnt worden, vgl. die Stellungnahme des bayerischen Wirtschaftsministers Jaumann, wiedergegeben in et 1984, 460. 12 Dafür zuletzt der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Sondergutachten "Umweltprobleme der Landwirtschaft", 1985, S. 362 ff. (Tz. 1389 ff.); zu deren möglicher Ausgestaltung auch Darimont / Lahl / Zeschmar, Wasserwirtschaft 75 (1985), 106ff., 108f. 13 Vgl. die entsprechende Ankündigung im Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971, BT-Drs. VI/2710, S. 31 ("soweit geboten"), sowie den Bericht der Bundesregierung über Ausgleichsabgaben auf Verbrauchsgüter und die Förderung umweltfreundlicher Produktionsprozesse, BR-Drs. 280/74, S. 5f. Dafür zuletzt etwa noch Baum, Umwelt (BMI) Nr. 89 v. 8.6.1982, 1 ff., 2. Demgegenüber sieht der Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Abfallbeseitigungsgesetzes von einer Abgabe- oder Steuerlösung ab, wobei sich die Entwurfsbegründung nachdrücklich gegen eine Verpackungssteuer ausspricht, vgl. BR-Drs. 465/84,..8. 2f. Eine Verpakkungsabgabe sieht demgegenüber ein von der Fraktion der GRUNEN eingebrachter Gesetzesentwurf vor, vgl. BT-Drs. 10/3630, S. 3f. und 5f. 14 Vgl. Fn. 5. 15 Vgl. etwa Soell, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, 1982, S. 638ff., 642, der zugleich von "Emissionssteuern" spricht. Der Begriff ist vor allem in den Wirtschaftswissenschaften gebräuchlich, vgl. nur Nowotny (Fn. 5), S. 187; Oberhauser, in: Bullinger / Oberhauser / Rincke / Schmidt (Fn. 5), S. 27ff., 37, und Pethig, Umweltökonomische Allokation mit Emissionssteuern, 1979. 16 Wegner, ZRP 1973, 34ff., 36. Von "Umweltschutzabgabe" sprechen Berendes / Winters, Das neue Abwasserabgabengesetz, 1981, S. 8. 17 E. Rehbinder, in: Salzwedel (Fn. 15), S. 81 ff., 109. 2 Meßerschmidt

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I. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

jeweils nur einen Ausschnitt des Spektrums möglicher Umweltabgaben erfassen. Gegenüber diesen und ähnlichen Wortprägungen unterscheidet sich der Begriff der Umweltabgabe durch seine in doppelter Hinsicht weitere Fassung. Sowohl im sachlichen Bezug (" Umwelt") als auch hinsichtlich des fiskalischen Mittels ("Abgabe") ist der Begriff der Umweltabgabe der umfassendere. Er hat sich daher zu Recht als Oberbegriff durchgesetzt. Sein Bedeutungsgehalt wird dabei jedoch zunehmend unklarer. In der rechtspolitischen Diskussion tauchen Abgabenmodelle auf, die sich einer eindeutigen Zuordnung vorderhand entziehen: Ob beispielsweise die neugestaltete Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer19 wegen der steuerlichen Begünstigung schadstoffarm fahrender Personenkraftwagen bereits als Umweltabgabe bezeichnet werden sollen oder ob der vom Bundesland Nordrhein-Westfalen 1983 im Bundesrat eingebrachte Entwurf eines Waldpfennig-Gesetzes20 und die von der SPD vorgeschlagenen Ergänzungsabgaben oder Energiesteuern zur Speisung eines Sondervermögens "Arbeit und Umwelt"21 das Prädikat "Umweltabgabe" verdienen, ist ohne Verständigung über die Begriffsverwendung nicht mehr zu beantworten. An diesen Beispielen wird zugleich deutlich, daß die Kennzeichnung einer Abgabe als Umweltabgabe nicht ausschließlich eine Frage der wissenschaftlichen Klassifikation, sondern auch der politischen Etikettierung ist. In Anbetracht der positiven öffentlichen Bewertung von nahezu allem, was mit Umweltschutz zusammenhängt oder mit ihm in Zusammenhang gebracht werden kann, besitzt der Begriff der Umweltabgabe unweigerlich auch eine finanzpsychologische Qualität22 , die sich der Abgabengesetzgeber verständlicherweise zunutze machen möchte. Diese Umstände stellen für eine nüchterne wissenschaftliche Klassifikation möglicherweise eine Erschwernis dar, unterstrei18 Rat von Sachverständigen für Umweltfragen, Umweltgutachten 1974, S. 159f. (Tz. 579ff.). 19 §§ 3b-d KraftStG, eingefügt durch Art. 1 Nr.3 des Gesetzes über steuerliche Maßnahmen zur Förderung des schadstoffarmen Personenkraftwagens v. 22.5.1985 (BGBl. I S. 784). Vgl. dazu auch BR-Drs. 520/84. § 2 Abs. 4 MinöStG, angefügt durch Art. 1 Nr. 1 b des Dritten Gesetzes zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes v. 26.3.1985 (BGBl. I S. 578) und inzwischen bereits geändert durch Art. 1 Nr. 1 ades Vierten Gesetzes zur Änderung des Mineralölsteuergesetzes v. 6.12.1985 (BGBl. I S.2142). Die als unzulänglich beanstandete Differenzierung bei der steuerlichen Belastung von herkömmlichen und schadstoffarmen Kraftstoffen wurde hierdurch verstärkt. Der Differenzbetrag liegt danach zunächst bei 7 Pf. pro Liter Kraftstoff, sinkt jedoch in den folgenden Jahren. 20 s. Fn. 11. 21 Vgl. BT-Drs. 10/1722; zum theoretischen Konzept einer Verknüpfung von Arbeitsmarkt- und Umweltpolitik auch Binswanger 1 Frisch 1 Nutzinger 1 Schejold 1 Scherhorn 1 Simonis 1 Strümpel, Arbeit ohne Umweltzerstörung - Strategien für eine neue Wirtschaftspolitik, 1983. 22 Vgl. zur Finanzpsychologie allgemein HansmeyerlMackscheidt, in: Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. 1,3. Auf!. 1977, S. 554ff. Zur "Neigung, mit der gesetzlichen Umschreibung des Abgabezwecks die Abgabe präsentabIer zu machen", bereits Probst, ASA 30 (1962), 417ff., 449.

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chen jedoch zugleich ihre Notwendigkeit. Ein Klärungsbedürfnis besteht somit unabhängig von dem speziellen Interesse an einer Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes. Der Begriff der Umweltabgabe verbindet zwei Begriffe, die ihrerseits definitionsbedürftig sind. Hiervon können der Abgabenbegriff weitgehend, der Umweltbegriff zumindest partiell auf Legaldefinitionen zurückgeführt werden. I. Abgabenbegriff 1. Definition

Abgaben sind nach der allgemein anerkannten Einteilung Steuern, Gebühren und Beiträge - die klassische Abgabentrias, die im früheren § 1 Abs. 1 S. 2, 2. Hs. RAO und in den Kommunalabgabengesetzen der Länder auch gesetzlichen Ausdruck gefunden hat 23 - sowie die - aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen hiervon unterschiedenen - Sonderabgaben24 . Mit Ausnahme der Sonderabgaben liegen für die einzelnen Abgabearten wiederum gesetzliche Definitionen vor. Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 AO, die über den Anwendungsbereich der Abgabenordnung hinaus von allgemeiner Gültigkeit ist 25 , sind Steuern " Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öfffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand vorliegt, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein". Gebühren sind Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit - der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden (§ 4 Abs. 2 KAG Vgl. nur § 1 Abs. 1 KAG HE; § 1 Abs. 1 KAG NW; § 1 Abs. 1 KAG Rh.-Pf. Zur Erweiterung der klassischen Dreiteilung der Abgaben in Steuern, Gebühren und Beiträge um die Sonderabgaben als "Abgaben eigener Art" statt vieler Kruse, in: Tipke/Kruse, AO, 11. Aufl. 1983ff., § 3 AO Tz. 5 m. w.N. Den abschließenden Charakter der Abgabentrias verneint bereits BVerfGE 13, 167 (170). Anders beispielsweise noch Götz, AöR 85 (1960), 200ff., 202, der die den Sonderabgaben zuzurechnenden wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Ausgleichsabgaben in Einklang mit der damaligen Rechtsprechung (Nachweise ebd.) als "Geldzahlungspflichten nicht-abgabenrechtlicher Natur" bezeichnet. Vgl. zur Klassifikation der Abgaben i. ü. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 14ff. m. W.N. 25 Ganz h.M., vgl. statt vieler Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 105 Rdnr. 2 m. w.N.; Kruse (Fn. 24), § 3 AO Tz. 2. A.A. - in bezug auf die Vorläufernorm des § 1 RAO - Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, 1976, S. 54; Starck, Fs. Wacke, 1972, S. 193ff., 201. Zur Frage des Verhältnisses von abgabenrechtlichem und verfassungsrechtlichem Steuerbegriff s. u. bei Fn. 516 und 133/Ilff. 23

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NW)26. Auch für Beiträge, die entweder als Verbandslasten Abgabepflichten an die Mitgliedschaft in öffentlichrechtlichen Verbänden knüpfen oder als Vorzugslasten zur Deckung des Aufwandes für die Herstellung; Erweiterung und Unterhaltung öffentlicher Einrichtungen von den möglichen Nutznießern erhoben werden, liegen Legaldefinitionen vor27 . Lediglich der von Rechtsprechung und Schrifttum entwickelte Begriff der Sonderabgabe entbehrt einer gesetzlichen Verankerung. Obgleich die bisherige Begriffsanalyse lediglich Selbstverständliches zusammenzufassen scheint, markiert sie eine erste Weichenstellung: Der Begriff der Umweltabgabe birgt, sofern er nicht untechnisch verwendet wird, die These in sich, daß umwelt bezogene Abgaben grundsätzlich in jeder Abgabeform vorkommen können. Umweltabgaben sind keineswegs - wie gelegentlich anklingt - geborene Sonderabgaben28 oder für eine andere Abgabeart prädestiniert. Dies wird im weiteren Zusammenhang belegt. Die These, daß Umweltabgaben auf keine bestimmte Abgabeform beschränkt sind, besagt freilich nicht, daß der Gesetzgeber jedwede Umweltabgabe nach Belieben in jeder Abgabeart verwirklichen könnte. Das Wahlrecht des Gesetzgebers ist in dieser Hinsicht, wie sich zeigen wird, nicht nur abgabenrechtlich, sondern auch verfassungsrechtlich beschränkt. 2. Ausgrenzung sonstiger öffentlicher Lasten

Von Abgaben in der vorstehenden allgemein gebräuchlichen Bedeutung sind sonstige öffentliche Lasten 29 sowie privatrechtliehe Entgelte für Leistungen der öffentlichen Hand 30 abzugrenzen. Öffentliche Lasten, die 26 Ähnliche Legaldefinitionen finden sich in den Kommunalabgabengesetzen anderer Bundesländer, vgl. nur §§ 9, 10 KAG HE. 27 Vgl. nur § 11 Abs. 1 KAG HE und § 8 Abs. 2 KAG NW. 28 Eine solche diffuse Vorstellung bestand vor allem vor der erst in den letzten Jahren erfolgten Präzisierung des Sonderabgabenbegriffs, vgl. etwa das Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971, BT-Drs. VI/2710, S. 31, sie findet sich beispielsweise aber noch bei Brandt, in: Jarre (Hrsg.), Umweltrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 76ff., 77, wo Umweltabgaben schlechthin als Unterfall der Sonderabgaben bezeichnet werden. Zu Mißverständnissen führt vor allem die Verquickung eines finanzwissenschaftlichen Sonderabgabenbegriffs mit juristischen Vorstellungen im wirtschaftswissenschaftlichen Schrifttum, vgl. etwa Kabelitz, Flexible Steuerungsinstrumente im Umweltschutz, 1984, S. 35, und Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Chancen für einen langen Aufschwung, Jahresgutachten 1984/85, Tz. 406, S. 198. 29 Vgl. zur Stellung der Abgaben im System der öffentlichen Lasten einerseits Kloepfer 1 Malorny, Öffentliches Recht, 3. Aufl. 1984, S. 124; Kruse (Fn. 24), § 3 Tz. 5; Wilke (Fn. 24), S. 11; dens., in: LdR 9/20, sowie andererseits Wolf! 1 Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, § 42 Ha, S. 302ff., 306, die weniger deutlich zwischen öffentlichen Geldleistungen als Oberbegriff und Abgaben als Unterbegriff unterscheiden. 30 Vgl. die Beispiele bei Bauernfeind 1 Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl. 1979, § 1 Rdnr. 8, und Wilke (Fn. 24), S. 4f.

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außerhalb des Abgabenbegriffs stehen, sind einerseits alle Dienst- und Sachleistungspflichten31 , andererseits aber auch sonstige öffentlichrechtliche Geldleistungspflichten (ohne Abgabequalität) wie insbesondere Geldstrafen und Geldbußen, Zwangsgelder und Kostenersatz 32 • a) Geldstrafen und Geldbußen

Geldstrafen und Geldbußen ahnden einen Pflichtenverstoß mit einer finanziellen Belastung, wobei Geldstrafen als Sanktion im Rahmen des strafrechtlichen Rechtsgüterschutzes ein sozialethisches Unwerturteil voraussetzen, während Ordnungsgelder - die frühere Verwaltungsstrafe - nur an den pflichtwidrigen Verstoß gegen ein öffentlichrechtliches Verhaltensgebot anknüpfen, soweit dieser vom Gesetz als Ordnungswidrigkeit eingestuft wird 33 • Der Kostenersatz beschränkt sich demgegenüber darauf, dem Zu den nicht als Abgaben zu qualifizierenden Wirtschafts- und Fiskaleinnahmen gehören nach h.M. auch die Konzessionsabgaben, vgl. Ludwig, in: Püttner (Hrsg.), Hb. der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 5, 2. Aufl. 1984, S. 241ff., 254. Zu den Grenzen der Entgelterhebung in den Rechtsformen des Privatrechts zuletzt BGH, DVBl. 1984, 1118f. m. w.N. 31 Grundlegend W. Weber, Die Dienst- und Leistungspflichten der Deutschen, 1943. Vgl. ferner Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 10. Aufl. 1973, § 10, S. 178ff.; Wilke (Fn. 24), S. 1ff., und Wolff / Bachof (Fn. 29), § 42 Ha, S. 305f. Letztere unterscheiden in Anlehnung an die Systematik der Geldleistungspflichten zwischen sog. gemeinen Naturallasten, die allen Mitgliedern der Gesellschaft "gleichermaßen abstrakt" obliegen, und sog. naturalen Vorzugslasten, die einen Ausgleich für besondere Vorteile darstellen. Naturalleistungspflichten im Umweltrecht, insbesondere im Naturschutzrecht, behandeln Ebersbach, Fs. W. Weber, 1974, S. 703ff., und Storm (Fn. 5), S. 46ff. Die sog. Naturalleistungspflichten bezeichnen allerdings keine einheitliche und allgemein anerkannte Rechtsfigur, sondern vereinigen heterogene Erscheinungen von den älteren Hand- und Spanndiensten über Anliegerpflichten bis hin zur Indienstnahme Privater für Verwaltungsaufgaben. Nicht hinreichend geklärt ist auch das Verhältnis zu Naturalleistungspflichten, wie sie bei erlaubnispflichtigen Tätigkeiten regelmäßig bestehen. So dürfte sich etwa die von Ebersbach, a.a.O., S.707, zu den öffentlichen Leistungspflichten gerechnete naturschutzrechtliche Rekultivierungspflicht nicht grundlegend, sondern nur modal von den Rechtspflichten eines Anlagenbetreibers unterscheiden. Die hier allein interessierende Abgrenzung zwischen Geldleistungspflichten und Naturalleistungspflichten dürfte demgegenüber mit keinen Schwierigkeiten verbunden sein. Die einen gegenteiligen Eindruck erweckende Formulierung in BVerfGE 58, 137 (144), die im Hinblick auf die Ablieferungspflicht von Belegexemplaren an staatliche Bibliotheken von einer "Naturalleistungspflicht in der Form einer Abgabe" spricht, dürfte auf einer bloßen sprachlichen Doppeldeutigkeit beruhen. Irreführend Haas-Traeger, DÖV 1980, 16ff., 18, die in diesem Zusammenhang sogar von Sonderabgaben spricht, die auch als Naturalleistungen von einzelnen Gruppen gefordert werden könnten. 32 Vgl. nur Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, 1973, S. 85ff., und Wilke (Fn. 24), S. 9f.; dens., in: LdR 9/20, S. 2, jeweils m. w. N. A. A. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, 1984, S. 60f., der auch solche Geldleistungspflichten zu den Abgaben rechnet. 33 Zum Ordnungsgeld Würtenberger, in: LdR 9/1980. Die Abgrenzung zwischen Strafrecht und Ordnungswidrigkeitenrecht ist zwar schwierig und rechtstheoretisch umstritten (vgl. dazu Amelung, Rechtsgüterschutz und Schutz-der Gesellschaft, 1972,

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Bürger die Kosten einer staatlichen Ersatzvornahme anzulasten, die er durch Unterlassen verursacht hat 34 . Zwangsgelder werden hingegen verhängt, um als Beugemittel auf die noch mögliche Erfüllung einer öffentlichrechtlichen Verpflichtung hinzuwirken 35 • Obgleich diese Geldleistungspflichten sich in ihrer Causa deutlich von Abgaben unterscheiden, kann die Zuordnung im Einzelfall Mühe bereiten, wenn und soweit außerfiskalische Abgabezwecke sich den Präventiv- und Ausgleichsfunktionen nicht-abgabenrechtlicher Geldleistungspflichten annähern36 • Die anfänglich um das Abwasserabgabengesetz unter der Devise "Abgabe oder Strafe" geführte Diskussion37 ist hierfür ein Indiz. Lenkende Abgabe, Strafe und Zwangsgeld gleichen einander darin, daß sie durch Androhung einer Sanktion auf die Willensbildung einwirken wollen, um ihre Adressaten zu einern erwünschten Verhalten zu veranlassen bzw. von einern unerwünschten Verhalten abzuhalten 38 . Allgemein betrachtet, dient die lenkende Abgabe gleich dem Zwangsgeld als finanzielles BeugemitteP9. Im Schrifttum findet sich für Abgaben, bei denen der "pönale" Charakter besonders ausgeprägt scheint, sogar die Begriffsverbindung "Strafsteuer" oder "penalty tax"40. Der älteren Finanzlehre diente die Metapher der Strafe schlechthin zur Kennzeichnung lenkender Abgaben 41 . S. 286ff. m. w.N.), einer Entgrenzung, wie sie in der Konsequenz der strafrechtlichen Reformbewegung liegen könnte, steht jedoch die verfassungsrechtliche Garantie des Schuldstrafrechts entgegen, vgl. BVerfGE 20, 323 (332ff.); 45, 187 (259ff.). Vgl. zum Umweltstrafrecht statt vieler Triffterer, Umweltstrafrecht, 1980, insbes. S. 23ff. 34 Vgl. nur § 10 VwVG. Zum Ganzen Würtenberger, in: LdR 9/2050, S. 6f. 35 Vgl. nur § 11 VwVG. Dazu Würtenberger, in: LdR 9/2050, S. 7. 36 Hierzu näher Henseler (Fn.32), S. 60f.; Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 119 ff. m. w. N. 37 Vgl. nur Berendes 1 Winters (Fn. 16), S. 19f.; Hartkopf, in: Wasser- und Abfallwirtschaft in Nordrhein-Westfalen 1980/81, S. 15ff. 38 Vgl. hierzu statt vieler Selmer (Fn. 36), S. 119f. m. w.N. 39 Vgl. Bullinger (Fn. 5), S. 69ff., 71. 40 Vgl. allgemein Selmer (Fn. 36), S. 119 m.w.N. Speziell zu dem im amerikanischen Recht gebräuchlichen Begriff der penalty tax Ehmke, Wirtschaft und Verfassung, 1961, S. 167ff., sowie statt vieler Buchanan 1 Tullock, Am. Ec. Rev. 65 (1975), 139ff., 146, und Rosencranz, Environment Bd. 23 H. 8, Okt. 1981, S. 23ff., 26, der die funktionelle Verwandtschaft einer "noncompliance penalty" mit Anreizabgaben betont. Speziell zur Anreizwirkung der noncompliance penalties des Clean Air Act in den USA Findley 1 Farber, Environmental Law in a Nutshell, 1983, S. 125f. Gegen die Neigung, in der Geldstrafe ein "Superinstrument der Sozial- und Wirtschaftspolitik" zu sehen, wendet sich in der deutschen Diskussion eindrücklich Naucke, Tendenzen der Strafrechtsentwicklung, 1975, S. 13. Die Subsidiarität des Strafrechts betont auch Kloepfer, Zum Umweltschutzrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 1972, S.54f. 41' Vgl. v. Prittwitz, Theorie der Steuern und Zölle, 1842, S. 12, zit. bei Bodenheim, Der Zweck der Steuer, 1979, S. 136. Vgl. ferner D. Schmidt, Nichtfiskalische Zwecke der Besteuerung, 1926, S. 32, die in der Vermischung des Strafgedankens mit der Steuer ein "Kennzeichen primitiver Steuerpolitik" sieht, sowie Stolleis, in: ders., Pecunia Nervus Rerum, 1983, S. 7ff., 57f. m.w. älteren Beispielen für die Verknüpfung von Steuern mit Geldbußen.

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Die metajuristische Betrachtung funktionaler Überschneidungen darf indes den Blick für Eigenständigkeit und Formtypik der einzelnen, rechtlich geschiedenen Geldleistungspflichten nicht verstellen 42 • Auch übergreifende rechtspolitische Zielsetzungen verschmelzen Umweltabgaben, Umweltstrafrecht und das in diesem Zusammenhang ebenfalls zu berücksichtigende Haftungsrecht43 zu keiner amorphen Rechtsmasse. Das Bundesverfassungsgericht hat es in anderem Zusammenhang abgelehnt, Sozialversicherungsbeiträge nach § 113 AVG, die den Arbeitgebern den Anreiz nehmen sollen, Altersrentner nur wegen deren Versicherungs- und Beitragsfreiheit zu beschäftigen, als "eine Art Geldbuße" zu apostrophierenH . Aber auch dort, wo Abgaben an ein ordnungswidriges Verhalten anknüpfen, nimmt dieser Umstand allein ihnen nicht die Abgabeneigenschaft, solange sie sich auf abgabentypische Rechtsfolgen beschränken. Daher geht der auf den ersten Blick bestechende Einwand Vogels gegen einen wichtigen Bereich der Abgabenlenkung, "es bliebe dennoch merkwürdig, wenn ein Nachteil für rechtmäßiges Verhalten unter geringeren Voraussetzungen auferlegt werden dürfte" als eine Strafe45 , in der Sache fehl. Wenn die Abgabenerhebung kein individuelles Unrecht voraussetzt und ahndet, so steht ihr umgekehrt die Ordnungs- oder Rechtswidrigkeit eines Vorganges aber auch nicht entgegen 46 • Was der frühere § 5 Abs. 2 StAnpG47 für die Besteuerung ausdrücklich besagte, gilt mutatis mutandis auch für die übrigen Abgabearten. Daher kann einer Abgabenerhebung nicht vorgehalten werden, daß sie an "individuellem Unrecht" partizipiere48 , falls sie an ordnungsrechtlich untersagte Verhaltensweisen anknüpft. Dies gilt zumindest dann nicht, wenn die Abgabezahlung die umweltrechtliche Verhaltenspflicht unberührt läßt, wie dies beispielsweise beim Abwasserabgabengesetz der Fall ist. Die Erstreckung der Abgabepflicht auf rechtswidriges Verhalten ist sogar geboten, um die gesetzeskonform handelnden Abgabepflichtigen nicht zu benachteiligen. An den Hautgout einer abgabenrechtlichen "Unrechtspartizipation " wird man sich jedoch bei der rechtspolitisch zu entscheidenden Frage erinnern müssen, ob Umweltabgaben ausschließ42 Vgl. zum Für und Wider von Funktionsanalysen Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, 1974, S. 23 m.w.N. 43 Vgl. zur Präventivfunktion zivilrechtlicher Haftungsregelungen E. Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 161ff., 164 m.w.N. 44 BVerfGE 14, 312 (318f.). 45 Vogel, StuW 1977, 97ff., 100, Sperrung im Original. 46 Papier (Fn. 32), S. 86f. m. W.N. 47 Steueranpassungsgesetz v. 16.10.1934 (RGBl. I S. 925), zuletzt geänd. durch Ges. v. 21.12.1974 (BGBl. I S. 3656), außer Kraft getreten durch Art. 96 Nr. 5 EGAO 1977 v. 14.12.1976 (BGBl. I S. 3341, ber. BGBl. 1977 I S. 667). 48 Vgl. zu diesem Einwand P. Kirchhof, JZ 1982, 305ff., 308; dens., in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, 1983, S. 33ff., 49.

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lieh auf rechtswidrige Verhaltensweisen bezogen werden sollen 49 • Der in diesem Falle naheliegende Vorwurf spricht neben anderen Gründen dagegen, eine Abgabenregelung auf die Funktion eines Ersatzgeldes oder liberalisierten Erzwingungsgeldes zu beschränken.

b) Kostenersatz Daß Abgaben auch gegenüber der Kostenanforderung im Rahmen der staatlichen Ersatzvornahme, dem sogenannten Kostenersatz, abgegrenzt werden müssen, veranschaulichen die - etwas voreilig pauschal so gekennzeichneten - Naturschutzausgleichsabgaben, die inzwischen in allen Bundesländern mit Ausnahme Bayerns gesetzlich vorgesehen sind. Erhoben werden sie bislang allerdings nur in wenigen Bundesländern, vornehmlich in Baden-Württemberg50 • Die Regelungen weichen, obwohl auf derselben Ermächtigungsgrundlage

(§ 8 Abs.9 BNatSchG) beruhend 51 , erheblich voneinander ab und unter-

scheiden sich auch terminologisch: Während in der Mehrzahl der Gesetze von einer Ausgleichsabgabe 52 oder Abgabe 53 die Rede ist, sprechen die Gesetze von Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein neutral von einem zu zahlenden Geldbetrag 54, das niedersächsische Naturschutzgesetz dagegen von einem Erstattungsanspruch55 . Abgesehen von der baden-württembergischen Naturschutzausgleichsabgabe, die eindeutig eine Abgabe darstellt, und der niedersächsischen Regelung, die lediglich eine Kostenanforderung nach einer klassischen Ersatzvornahme vorsieht 56 , scheinen die Ausgleichsregelungen eine Zwischenstellung zwischen Abgabe und Kostenersatz einzunehmen. Die einzelnen Geldleistungspflichten unterscheiden sich indes in mehrfacher Hinsicht, wenn auch nicht immer auf die gleiche Weise, vom Kostenersatz im Rahmen der Ersatzvornahme. Versteht man hierunter die Verpflichtung, den finanziellen Aufwand einer s. dazu unten über Fn. 809ff. In Berlin, Bremen, Hamburg und dem Saarland fehlen derzeit noch die vollzugsnotwendigen Abgabenverordnungen, vgl. Gassner, NuR 1985, 180ff., 181. 51 Vgl. zu dieser allerdings nicht eindeutigen und daher bestrittenen Ermächtigung Breuer, NuR 1980, 89ff., 96f. m. w.N. sowie unten Fn. 286/11. Inzwischen hat jedoch die Bundesregierung die Vereinbarkeit der Naturschutzausgleichsabgaben mit § 8 Abs. 9 BNatSchG ausdrücklich anerkannt, vgl. BT-Drs. 10/2915, S. 30. 52 § 11 Abs.5 NatSchG BW; § 14 Abs. 6 und 7 NatSchGBln; § 11 Abs. 5 und 7 BremNatSchG; § 9 Abs. 6 und 7 HmbNatSchG; § 11 Abs. 4 und 5 SNG. 53 § 6 Abs. 3 HENatG. 54 § 5 LG NW; § 5 Abs. 3 LPflG Rh.-Pf. 55 § 12 Abs. 2 NdsNatSchG. 56 Ebenso die Einschätzung von Breuer, in: von Münch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1985, S. 535ff., 574f; Henseler (Fn. 32), S. 65. Grundlegende Unterschiede in den Konzeptionen der einzelnen "Ausgleichsabgaben" erkennt auch Gassner, NuR 1985, 180ff., 186. 49

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staatlichen Tätigkeit zu tragen, die der Bürger durch Nichterfüllung einer öffentlichrechtlichen Verhaltenspflicht veranlaßt hat 57 , so weichen die Regelungen sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen als auch hinsichtlich der Rechtsfolgen von diesem Muster ab. Zum einen knüpft die Zahlungspflicht nicht an die Verletzung einer Verhaltenspflicht an, sondern kompensiert einen rechtmäßigen Eingriff in Natur und Landschaft, den der Verursacher weder vermeiden noch real ausgleichen konnte. Da der Eingriff nicht zuletzt im Hinblick auf den finanziellen Ausgleich gestattet wird 58 , die Abgabezahlung insofern also mit der Befreiung von einer Naturalleistungspflicht verbunden ist, ähnelt die Geldleistungspflicht nach den Naturschutzgesetzen eher einem Ersatzgeld als dem Kostenersatz 59 • Zum anderen werden dem Verursacher nach den meisten Landesgesetzen nicht die Kosten einer Ersatzvornahme im eigentlichen Sinn angelastet, da eine solche bei nicht ausgleichbaren Eingriffen bereits begrifflich ausgeschlosssen ist, er wird vielmehr zur Finanzierung sonstiger Landschaftsschutzmaßnahmen herangezogen, die zu dem Eingriff in - je nach Landesrecht mehr oder weniger -lockerer Beziehung stehen60 und nur durch den Kompensationszweck 61 mit ihm verklammert sind. Kompensation ist jedoch nicht gleichbedeutend mit Ersatzvornahme im klassischen ordnungsrechtlichen Sinn. Folgerichtig werden auch keine im Einzelfall bereits angefallenen Kosten angelastet, sondern Vorleistungen auf einen künftigen Finanzbedarf gefordert 62 • Die Ausgleichsregelungen nach den Landesnaturschutzgesetzen sind daher mit Ausnahme der niedersächsischen Kostenerstatung und bei mannigfachen Abstufungen untereinander, die hier vernachlässigt werden müssen 63 "Kostenersatz" nur in einem übertragenen, untechnischen Sinn. Mit der Henseler (Fn. 32), S. 64 m. w. N. Nach § 9 Abs. 5 S. 2 NatSchG BW ist folgerichtig die Ausgleichsabgabe mit der Gestattung des Eingriffs zumindest dem Grunde nach festzusetzen. 59 So auch Henseler (Fn. 32), S. 67f. m.w.N. 60 Die Diskrepanz zwischen "Aufbringungstatbestand" und "Verwendungstatbestand" hinsichtlich ihres Eingriffsbezuges wird in der Stellungnahme des Bundesministers für Verkehr, NuR 1979, 105, klar herausgestellt. 61 Hierzu näher Breuer, NuR 1980, 89ff., 97ff. 62 Henseler (Fn. 32), S. 66, der diese Unterscheidung trifft, mißt ihr gleichwohl keine besondere Bedeutung beL 63 Vgl. statt dessen die Darstellung bei Breuer, NuR 1980, 89ff., 97ff.; dems. (Fn.56), S.535ff., 574ff.; Henseler (Fn.32), S. 69ff., und Soell (Fn. 15), S.481ff., 531 f. Möglicherweise überbewertet wird der Unterschied zwischen subsidiären Ausgleichsabgaben, die nur erhoben werden können, wenn Ausgleichs- oder Ersatzrnaßnahmen nicht durchführbar sind (vgl. § 11 Abs. 5 NatSchG BW; § 11 Abs. 7 BremNatSchG; § 9 Abs. 6 HmbNatSchG; § 11 Abs. 4 SNG; § 11 Abs. 4 LPfleG SH) und alternativen Ausgleichsabgaben, die anstelle möglicher Ersatzrnaßnahmen erhoben werden können (§ 5 Abs. 3 LPflG Rh.-Pf., wohl auch § 14 Abs. 6 NatSchGBln; § 6 Abs. 3 LV.m. Abs. 2 S. 4 HENatG und § 5 Abs. 1 LG NW). Wann Ausgleichs- oder Ersatzrnaßnahmen möglich sind, ist letztlich eine Wertungsfrage, zumal die Landesgesetze zum Teil selbst wertende Merkmale enthalten ("sinnvolle Ersatzrnaßnahmen" ,so § 11 Abs. 7 BremNatSchG; § 9 Abs. 6 HmbNatSchG; Maßnahmen "nicht möglich oder untunlich", § 14 Abs. 6 NatSchGBln). 57 58

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I. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

Feststellung, daß es sich um Abgaben handelt 64 , sind die Einordnungsprobleme freilich nicht bewältigt, sondern lediglich grob lokalisiert. 3. Sonstige Abgabensurrogate

Nicht ohne weiteres den Abgaben zuzurechnen sind die - in der Anreizwirkung ähnlichen - Zwangspfandmodelle, die für umweltschädliche Konsumgüter des Alltags- und Massenbedarfs wie Einwegverpackungen 65 und Batterien66 vorgeschlagen werden. Ob es sich um Abgaben 67 oder um ein aliud handelt, richtet sich in erster Linie danach, wem das Aufkommen aus dem Zwangspfand letztlich zufließt. Vorstellbar ist sowohl, daß das Zwangspfand, soweit es nicht eingelöst wird, den Wirtschaftsunternehmen verbleibt, die das Zwangspfand erheben (müssen), als auch, daß die Überschüsse an den Staat abgeführt werden. Nur im letzten Fall handelt es sich um eine (rückzahlbare) Abgabe. Es spricht jedoch vieles dafür, der Wirtschaft die Einnahmen aus einem Zwangspfandsystem zur Abdeckung der ihr durch die Inpflichtnahme68 entstehenden Kosten zu belassen und ist so auch vorgesehen. Ein verfassungsgestützer Rechtsanpruch auf Kostenerstattung oder Entschädigung dürfte allerdings nicht bestehen69 • 64 So die h. M., vgl. Breuer, NuR 1980, 89ff., 96ff.; dens. (Fn. 54), S. 535ff., 573f., der allerdings auch in der rheinland-pfälzischen Regelung keine echte Ausgleichsabgabe, sondern eine Regelung über Kosten der Ersatzvornahme sieht, sowie Soell (Fn. 15), S. 481ff., 531f. Gassner, NuR 1985, 180ff., 180, rechnet als Abgabengesetze nur die Regelungen von Baden-Württemberg, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Saarland und Schleswig-Holstein. 65 Vgl. die im Gesetzesentwurf der Bundesregierung eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Abfallbeseitigungsgesetzes in § 14 Abs. 1 Ziff. 4lit. b. vorgesehene Verordnungsermächtigung, BT-Drs. 465/84, S. 8, 15. Vgl. zu dem in einigen US-Staaten (Vorreiter Oregon), Städten und (bei Getränkedosen) auch in Schweden praktizierten Modell Schroth / Mugdan, Wisconsin Law Review 22 (1972), 536ff.; Ragsdale, California Western Law Review 16 (1980), 214ff., 243 Anm. 126; speziell zur "Oregon Bottle Bill" (in deutscher Übersetzung abgedruckt bei Bothe (Hrsg.), Ausländisches Umweltrecht V, 1977, S. 215ff., 238ff.) The OECD Observer Nr. 91 (März 1981), 36ff. 66 Vgl. Umwelt (BMI) Nr. 4 v. 12.7.1985, S. 44. 67 So aus finanzwissenschaftlicher Sicht Klemmer, in: Umweltpolitisches Gespräch: Ökonomische Instrumente der Umweltpolitik-Neuer Weg oder Sackgasse?, 1984, S. 85 ff., 9l. 68 Vgl. hierzu sowie zur Abgrenzung von Verwaltungshilfe Privater und Beleihung etwa Brohm, Strukturen der Wirtschaftsverwaltung, 1969, S. 202ff.; Michaelis, Der Beliehene, Diss. 1969, S. 78ff.; Steiner, Öffentliche Verwaltung durch Private, 1975, S. 106ff. 69 Gemäß BVerfGE 30,292 (311) ist ein "allgemeiner Rechtssatz des Inhalts, daß die Heranziehung zur Mithilfe bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe schon an sich, ohne Rücksicht auf ihre Ausgestaltung im einzelnen, einen ( ... ) Anspruch (seil.: auf Entschädigung oder Aufwendungsersatz) auslöse, ( ... ) dem Grundgesetz nicht zu entnehmen". Vgl. zur Diskussion um die (Un)entgeltlichkeit privater Verwaltungshilfe i. ü. Ossenbühl, VVDStRL 29 (1971), S. 137 ff., 180 ff. m. w. N., der allerdings auf die zusätzliche Legitimationsbedürftigkeit der Kostenabwälzung hinweist. Im Falle der Einziehung des "Zwangspfandes" könnte sich eine Kostenübernahme durch den

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Gewisse funktionale Überschneidungen mit Umweltabgaben weist auch das jüngst insbesondere im Zusammenhang mit der Altlastensanierung vorgeschlagene Pflichtversicherungsmodell auf, das der finanziellen Risikodeckung solcher umweltbelastender Tätigkeiten dienen soll, deren Folgen sich noch nicht hinreichend einschätzen lassen 7o • Eine rechtliche Analyse solcher Vorstellungen setzt freilich, soll sie nicht in reine Spekulation abgleiten, deren Konkretisierung voraus, die im wesentlichen noch aussteht. ß. Umweltbegriff

Nachdem lange Zeit umstritten war, ob "Umwelt" als Kategorie überhaupt einen Rechtsbegriff oder nicht vielmehr lediglich einen modischen Sammelnamen darstelle 71 , muß heute von ihrer Stellung als Rechtsbegriff ausgegangen werden. Der Gesetzgeber verwendet den Umweltbegriff nicht nur in Wortverbindungen wie im Bundes-Immissionsschutzgesetz (§§ 1, 3 Abs.1 BImSchG: "schädliche Umwelteinwirkungen"), sondern auch selbständig wie im Chemikaliengesetz (§§ 1, 4 Abs. 6, 7 Abs.1, 11 Abs.1, 13 Abs.3, 14 Abs.1 S.l, 16 Abs.1 Nr.3, 17 Abs.1 S.l und 2, 23 Abs.2 S.l ChemG), im Bundeswaldgesetz (§ 1 Nr.1 BWaldG), in Gestalt der Abschnittsüberschrift "Straftaten gegen die Umwelt" auch im Strafgesetzbuch sowie im Bundesbaugesetz, welches der Bauleitplanung die Sicherung einer "menschenwürdigen Umwelt" aufgibt (§ 1 Abs. 6 S.l BBauG). Über die Begriffswahl zu streiten, ist daher müßig. In § 1 Abs.1 Nr. 15 der Verordnung über die Gefährlichkeitsmerkmale von Stoffen und Zubereitungen nach dem Chemikaliengesetz vom 18.12. 19817 2 findet sich erstmals sogar eine Legaldefinition des Umweltbegriffs 73 • Zur Umschreibung des Gefährlichkeitsmerkmals "umweltgefährlich" im Sinne des § 3 Nr. 3 lit. n, 2. Halbs. ChemG wird" Umwelt" dort durch den Handel aus der Ingerenz rechtfertigen, die im Verlauf abfallintensiver Güter gesehen werden mag. Im übrigen besteht die Möglichkeit, diese Kosten auf die Endverbraucher abzuwälzen. Der Rspr. des BVerfG wird inzwischen vorgeworfen, die Indienstnahme Privater durch einseitige Subsumtion unter Art. 12 Abs. 1 GG zu "verhannlosen" und die Entgeltfrage zu vernachlässigen, so Starck, in: v. Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. 1,3. Auf!. 1985, Art. 3 Rdnr. 57. Aber auch bei einer Bewertung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG, wie sie Starck fordert, dürfte in der Sachnähe des Handels ein legitimes Differenzierungskriterium zu erkennen sein, das ein willkürliches "Sonderopfer" ausschließt. 70 Vgl. den Hinweis bei v. Lersner, AFZ 1986, 133. Vorbild könnte die atomrechtliche Deckungsvorsorge (§§ 13ff. AtG) sein. 71 Im letzteren Sinne dezidiert H. Huber, Fs. Klecatsky, 1980, S. 353ff., 356. Vor einer theoretischen Begriffsklärung warnt auch Kimminich, Das Recht des Umweltschutzes, 2. Auf!. 1974, S.14, da sie den Zugang zu den praktischen Problemen erschwere. 72 BGBL I S. 1487. 73 Den Hinweis auf diese vom Schrifttum bislang übersehene Legaldefinition verdanke ich Herrn Prof. Dr. M. Kloepfer.

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I. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

Zusatz definiert: "d.h. für Wasser, Luft und Boden sowie die Beziehungen unter ihnen einerseits und zu allen Lebewesen andererseits". Damit ist freilich erst eine Legaldefinition des Umweltbegriffs für den Bereich des Chemikalienrechts 74 und nicht notwendig eine gesetzesübergreifende Definition gefunden, wie sie hier gesucht ist 75 . Ein teilweise abweichendes Begriffsverständnis gibt beispielsweise das Bundeswaldgesetz vom 2. 5. 1975 76 zu erkennen, wenn dort in § 1 Nr.1 die "Bedeutung (des Waldes) für die Umwelt, insbesondere für die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbarkeit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevölkerung" als Gesetzeszweck genannt wird. Handelt es sich hierbei auch nicht im strengen Sinne um eine Legaldefinition, macht dieses Beispiel doch deutlich, daß von einer einheitlichen Begriffsverwendung in der Gesetzessprache noch nicht ausgegangen werden kann. Weitere, zum Teil untereinander abweichende Umweltdefinitionen enthalten verschiedene Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften 77 •

74 VgI. zur Auslegung des Umweltbegriffs im Chemikaliengesetz Uppenbrink 1 Broecker 1 Schottelius, Chemikaliengesetz, 1982ff., Einf. Rdnr. 12lf., § 1 ChemG Rdnr. 7, die aber offensichtlich von einem einheitlichen, gesetzesübergreifenden Umweltbegriff ausgehen, und Kloepfer, Chemikaliengesetz, 1982, S. 50. 75 Der in anderem Zusammenhang vom Gemeinsamen Senat des Bundesverwaltungsgerichts formulierte Grundsatz, daß "ein und demselben Begriff nicht ohne Zwang verschiedene Bedeutungen beizumessen sind" (GemS, BVerwGE 39, Anh. 355 (369)), bürdet einer differenzierenden Auslegung zwar eine erhöhte Begründungslast auf, schließt eine solche aber nicht schlechthin aus, zumal sich dieses Postulat zunächst nur auf die Interpretation von Begriffen innerhalb derselben Norm bezieht. Wo es, wie hier, primär um den Sprachgebrauch in verschiedenen Gesetzen geht, stellt das BVerwG zutreffend auf die (intranormative) Auslegungsrichtigkeit im konkreten Gesetzesrahmen ab und warnt vor isolierten (intergesetzlichen) Begriffsgegenüberstellungen, vgI. BVerwGE 16, 53 (56f.). 76 BGBI. I S. 1037. 77 So definiert die Entschließung des Rates der Europäischen Gemeinschaften und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedsstaaten v. 17.5.1977 zur Fortschreibung und Durchführung der Umweltpolitik und des Aktionsprogramms der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz (ABI. Nr. C 139/1 v. 13.6.1977) Umwelt in einem Klammerzusatz als "Raum, Umweltmedien und natürliche Ressourcen als Bestandteil des Lebensmilieus" (a.a.O. S. 36). In der Richtlinie des Rates v. 18.9.1979 zur sechsten Änderung der Richtlinie 67/548 EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (79/831/EWG) (ABI. Nr. L 259/10 v. 15.10.1979) wird Umwelt definiert als "Wasser, Luft und Boden sowie die Beziehungen unter ihnen einerseits und zu allen Lebewesen andererseits" (Art. 2 Abs. 1 lit. c, a.a.O. S. 11). Die neue EG-Richtlinie v. 27.6.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) (ABI. Nr. L 175/40 v. 5.7.1985) läßt einen Umweltbegriff erkennen, der sich auf die Faktoren Mensch, Fauna, Flora einerseits, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft andererseits, die Wechselwirkungen dieser beiden Bereiche sowie auf Sachgüter und das kulturelle Erbe bezieht (Art. 3).

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1. Außerjuristische Umweltbegriffe

Auf einen einheitlichen außerjuristischen Umweltbegriff kann ebenfalls nicht zurückgegriffen werden. Als ein sogenannter Beziehungsbegriff78 hat "Umwelt" weitgefächerte, beinahe beliebige Bedeutungen. Neben vielfachen umgangssprachlichen Schattierungen bestehen verschiedene fachwissenschaftliche Umweltbegriffe, wobei insbesondere der ökologische und physiologische Umweltbegriff einerseits und der soziologische und psychologische Umweltbegriff andererseits gegenübergestellt werden können 79 . Im Vordergrund des Interesses steht seit einigen Jahren der ökologische Umweltbegriff, nachdem dieser aus seiner ursprünglichen Beschränkung auf Interdependenzen zwischen nicht-menschlichen Lebewesen und ihrer Umgebung herausgetreten ist und heute unter Einschluß der Humanökologie 80 unter Umwelt die Gesamtheit der äußeren Lebensbedingungen versteht, die auf eine bestimmte Lebenseinheit oder Lebensgemeinschaft an deren Lebensstätte einwirken81 . Um Umweltbedingungen sozialer und institutioneller Art auszugrenzen, die den Gegenstand des soziologischen und psychologischen Umweltbegriffs bilden 82 , wird der ökologische Umweltbegriff überwiegend auf existenzbestimmende Umweltfaktoren aus der Ökooder Biosphäre beschränkt83 . Wo diese Einschränkung nicht ausdrücklich gemacht wird, ergibt sie sich implizit aus der naturwissenschaftlichen Methodik der Ökologie bzw. der einzelnen Naturwissenschaften, die heute ökologische Fragestellungen bearbeiten, deren analytischem Instrumentarium ausschließlich kulturelle oder soziale Umweltfaktoren nicht zugänglich sind. 78 Vgl. H. Weber, Zur Fassung und Gliederung eines allgemeinen biologischen Umweltbegriffes, in: Die Naturwissenschaften 27 (1939), 633ff., 636, zit. nach Küppers / Lundgreen / Weingart, Umweltforschung - Die gesteuerte Wissenschaft?, 1978, S. 70f. Insofern läßt sich der Begriff in beliebigen Zusammenhängen verwenden. Im weitesten Sinn ist Umwelt alles, was von einer Bezugsgröße aus gesehen diese umgibt oder für diese von Bedeutung ist. Die etymologische Grundbedeutung der Um-Welt als Umgebung (vgl. Gebrüder Grimm, Deutsches Wörterbuch, Bd. 11, 1936, Stichwort Umwelt) findet sich noch auf der Abstraktionshöhe des systemtheoretischen Umweltbegriffs wieder, vgl. etwa Luhmann, in: ders., Soziologische Aufklärung, Bd. 1, 4. Aufl. 1974, S. 113ff., 114. 79 Höffe, in: L'homme dans son environnement - Mensch und Umwelt, Fg. der Rechts-, und Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg zum Schweizerischen Juristentag, 1980, S. 307ff., 310, unterscheidet die "sozialwissenschaftlich zu bestimmende Sozialumgebung" und die "ökologisch zu bestimmende natürliche Umgebung". Ansätze zu noch komplexeren Umweltbegriffen finden sich spätestens seit dem Werk Edmund Husserls in der neueren Philosophie, vgl. die Hinweise bei Maldonado, Umwelt und Revolte, 1972, S. 71ff. Anm. 1 - 6. 80 Vgl. zur Wissenschaftsgeschichte der Ökologie statt vieler Küppers / Lundgreen / Weingart (Fn. 78), S. 50ff. m.w.N. 81 Buchwald, Raumforschung und Raumordnung 30 (1972), 147ff., 147 m.w.N. 82 Vgl. auch den älteren Milieubegriff, dazu Portmann, Art. "Umweltforschung", in: Bernsdorf (Hrsg.), Wörterbuch der Soziologie, 1969, S. 1190. 83 Vgl. statt vieler Höffe (Fn. 79), S. 307 ff., 311 f.

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1. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

2. Juristische Umweltbegriffe

Das breite Bedeutungsspektrum des Umweltbegriffes schlägt sich im juristischen Raum in der Konkurrenz eines extensiven und eines restriktiven Umweltbegriffs nieder84 • Das vorherrschende restriktive Begriffsverständnis begrenzt "Umwelt" auf die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen85 , namentlich die Umweltmedien Boden, Wasser und Luft, die Biosphäre und deren Beziehungen untereinander sowie zum Menschen. Diese Elemente sind auch im Umweltprogramm der Bundesregierung von 1971 86 als Schutzgüter der Umweltpolitik genannt, wobei der programmatischen Formulierung jedoch nicht zu entnehmen ist, ob hierdurch der Umweltbegriff enumerativ festgelegt werden sollte87 . Die Grundsätze der Bundesregierung für die Prüfung der Umweltverträglichkeit öffentlicher Maßnahmen des Bundes vom 12.9.1975 nennen darüber hinaus ausdrücklich den Naturhaushalt und das Klima als zu berücksichtigende Umweltbelange88 . Der extensive Umweltbegriff umfaßt demgegenüber allgemein den Lebensraum des Menschen und schließt seine soziale Umwelt ein89 . Der etymologischen Grundbedeutung von Um-Welt als Umgebung 90 steht er an sich am nächsten. Beispielhaft kommt er in einer älteren Definition der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zum Ausdruck, die als Umwelt die "Gesamtheit der Elemente" bezeichnet, "die (... ) in ihrem komplexen Zusammenwirken Lebensrahmen, Milieu und Lebensbedingungen des Menschen und der Gesellschaft bilden"91. Der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 27.6. 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung Vgl. Soell, WiR 1973, 72ff., 82. Vgl. etwa Badura / Denninger et al., Staatszielbestimmungen/Gesetzgebungsaufträge, Bericht der Sachverständigenkommission, 1983, S. 92f. (Rdnr. 144); Kölble, DÖV 1979, 470ff.; Soell, WiR 1973, 72 ff., 73; Stern, Staatsrecht 1,2. Auf!. 1984, § 21 11 3, S. 908; Storm (Fn. 5), S. 19. 86 BT-Drs. VI/2710, S. 6. 87 Auch die Definition der schädlichen Umwelteinwirkungen in § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG ermöglicht keinen sicheren Rückschluß auf den Umweltbegriff, da die Definition auf den Schutzzweck des Bundes-Immissionsschutzgesetzes bezogen und durch diesen begrenzt ist. 88 GMBl. S. 717, vgl. dort Art. 11 Abs. 2. 89 Vgl. Diederichsen, BB 1973, 485ff., 487; anfangs auch E. Rehbinder, Umwelt (VDI) 1971, 23ff., 23. Im juristischen Schrifttum ist diese Auffassung deutlich in der Minderzahl geblieben. Eine mittlere Position zwischen restriktivem und extensivem UmweItbegriff nehmen Kloepjer und Steiger ein, vgl. dazu sogleich über Fn. 100. 90 Vgl. Fn. 78. 91 Mitteilung der Kommission an den Rat über ein Umweltschutzprogramm der Europäischen Gemeinschaften v. 24.3.1972 (ABl. Nr. C 52 v. 26.5.1972), S. 1ff., 4. Demgegenüber können spätere EG-Verlautbarungen wie das Aktionsprogramm selbst (ABl. Nr. C 112 v. 20.12.1973) und seine beiden Fortschreibungen (ABl. Nr. C 139 v. 13.6.1977 und ABl. Nr. C 46/3 v. 17.2.1983) kaum noch als Beleg für einen extensiven Umweltbegriff herangezogen werden. Ein weiter Umweltbegriff liegt auch der Erklärung der 1972 von den Vereinten Nationen ausgerichteten Konferenz von Stockholm zugrunde, vgl. Beiträge zur UmweItgestaltung, H. A 10, 1973, S. 163. 84 85

1. Kap.: Zum Begriff der Umweltabgabe

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bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten92 scheint ebenfalls ein weiter Umweltbegriff zugrunde zu liegen, da die Prüfung gemäß Art. 3 der Richtlinie auch auf die Auswirkungen eines Projektes auf Sachgüter und das kulturelle Erbe erstreckt wird. Zusätzliche Varianten ergeben sich aus der Verknüpfung des Umweltbegriffs mit der an sich eigenständigen Frage des - anthropozentrischen oder ökozentrischen - Schutzzweckes der Umweltgesetzgebung93 . 3. Stellungnahme

Der extensive Umweltbegriff ist abzulehnen, da er der besonderen Aufgabenstellung des Umweltschutzes nicht gerecht wird. Er vermag "weder die besonderen Gegenstände noch die besondere Dringlichkeit der ökologischen Problematik innerhalb der sozialstaatlichen Agenden ... zu konturieren"94. Eine brauchbare Definition kann sich nicht aus einer Zusammenfassung sämtlicher bestehender Bedeutungen ergeben, sondern nur gewonnen werden, wenn man sich vergegenwärtigt, daß der heutige Umweltbegriff im Hinblick auf bestimmte Gefahrenlagen der modemen Zivilisation entstanden ist 95 . Er ist,anders gewendet, ein finaler und kein apriorischer Begriff 96. Von daher ist es folgerichtig, wenn man Umwelt "von den potentiellen Gefährdungsrichtungen her definiert und erfaßt"97. Eine solche "negative Begriffsbewältigung"98 bedeutet keineswegs eine Kapitulation vor den Schwierigkeiten einer positiven Umweltdefinition, sondern steht durchaus im Einklang mit der Aufgabenstellung des Rechts, das sich als Konfliktlösungsinstrument auch sonst häufig am "Störfall" orientiert99 . Der Umweltbegriff ist insofern keine eigenständige, sondern eine aus dem übergeordneten Begriff des Umweltschutzes abgeleitete Kategorie. ABI. Nr. L 175 v. 5.7.1985, S. 40 ff. VgI. dazu statt vieler E. Rehbinder, RabelsZ 40 (1976), 363ff., 369ff.; Steiger, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, 1982, S. 1ff., 8f., einerseits, Kimminich, BayVBI. 1979, 523ff., 526f., andererseits. 94 Soell, WiR 1973, 72ff., 82f. Ähnlich Badura / Denninger et al. (Fn.85), S.93 (Rdnr. 146). Beachte auch die treffende Bemerkung Sendlers, JuS 1983, 255ff., 255: "Das Umweltrecht droht noch immer ins Uferlose zu zerfließen und zum Allerweltsrecht zu werden. Umwelt ist schließlich überall". 95 H. Huber, Fs. Klecatsky, S. 353ff., 354. 96 VgI. zu dieser im Ursprung auf Kantianisches Gedankengut zurückgehenden Unterscheidung speziell im Hinblick auf die Rechtssprache Tettinger, Rechtsanwendung und gerichtliche Kontrolle im Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1980, S. 143 m.w.N. 97 Ossenbühl, in: Bitburger Gespräche 13 (1983), S. 5ff., 9. 98 Ebd. Auf die Schwierigkeiten einer vorgängigen Definition des Umweltbegriffs verweisen auch Kimmintch (Fn.71), S.14; Kloepfer (Fn.5), S.11, und Steiger (Fn. 93), S. 4. 99 VgI. zur funktionalen Sicht des Rechts als Konfliktlösungsinstrument statt vieler Luhmann, Rechtssystem und Rechtsdogmatik, 1974, S.24; M. Rehbinder, Fs. R. König, 1973, S. 254ff., und Strömholm, Allgemeine Rechtslehre, 1976, S. 75f. 92 93

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1. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

Von daher begegnet aber auch ein restriktiver Umweltbegriff, der sich auf die sogenannte natürliche Umwelt beschränkt und die menschlich gestaltete und bebaute Umwelt ausklammertl oo , Bedenken. Im Zeitalter der "technischen Realisation"lol beschränken sich Umweltgefährdungen nicht auf die Bedrohung einer weitgehend zur Fiktion gewordenen "natürlichen" Umwelt oder naturnaher Enklaven, sondern beziehen sich ebenso, wenn nicht vorrangig, auf den menschlich gestalteten Lebensraum. Der heutige Umweltbegriff ist daher nicht dem älteren Naturbegriff gleichzusetzen 102 . Kennzeichen modernen Umweltschutzes ist vielmehr die Integration von Natur- und Zivilisationsschutz 103 . Der Verzicht auf eine Eingrenzung des Umweltbegriffs nach Gesichtspunkten des Raumcharakters bedeutet freilich nicht, daß die Gestaltung der bebauten Umwelt nun zur Gänze dem Umweltschutz zuzurechnen wäre. Auch hier bleibt die Rückwirkung auf die natürlichen Lebensgrundlagen Wesensmerkmal des Umweltbegriffs 104 . Im Gegensatz zu einem verräumlichenden Umweltbegriff soll unter Umwelt vielmehr der "Systemzusammenhang zwischen den technischen Einwirkungen des Menschen auf die natürlichen Teilsysteme und deren Rückwirkung auf seine biologische Existenz" verstanden werden 105 . Dem entspricht im Bereich der Rechtswissenschaft die Definition des Umweltschutzes als "Gesamtheit von Maßnahmen, welche die natürliche (und menschlich gestaltete) Umwelt vor schädlichen Auswirkungen der Zivilisation gestaltend, planend, eingreifend und fördernd schützen"106. Bringt der einheitliche Begriff des Umweltschutzes einerseits den Anspruch einer integrierten Umweltpolitik zum Ausdruck, die den vielfachen Verflechtungen des ökologischen Systems Rechnung trägt, so handelt 100 Dagegen insbes. Kloepfer, in: EvStL, 2. Auf!. 1975, Artikel "Umweltschutz", Sp.2651ff., 2652; Steiger, Fs. Scupin, 1973, S.343ff., 344; ders. (Fn.93), S.6f. m. w.N. Die Bedeutung der Wechselwirkung zwischen "natürlichen" und "gebauten" Umweltelementen für das Umweltsystem wird auch im Umweltgutachten 1974 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen betont, vgl. Tz. 34, S. 9. 101 Zu diesem Begriff Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, 1971, S. 30ff. 102 vgl. Wey, Umweltpolitik in Deutschland, 1982, S. 11; zur Überlagerung des "primären" Umweltsystems durch "sekundäre" Systeme auch Steiger (Fn. 93), S. 5f. m.w.N. Im Sinne Gehlens ist die Welt des Menschen eine Artefaktenumwelt, vgl. dens., Der Mensch, 12. Aufl. 1978, S. 79ff. Von einem "anthropogenen Ökosystem" als Gegenstand der Umweltpolitik spricht Mohr, in: Wegehenkel (Hrsg.), Symposium Umweltprobleme als Herausforderung der Marktwirtschaft - Neue Ideen jenseits des Dirigismus, 1983, S. 73ff., 81. 103 Küppers / Lundgreen / Weingart (Fn. 78), S. 21. 104 Daher ist beispielsweise das Bau- oder das Denkmalschutzrecht nicht pauschal dem Umweltschutz zuzurechnen, vgl. Kloepfer (Fn. 5), S. 139f. 105 Diese Definition ist einer von Soell, WiR 1973, 72ff., 83f. zitierten Studie des Stadtentwicklungsreferates der Landeshauptstadt München entnommen (Arbeitsberichte zur Fortschreibung des Stadtentwickungsplanes Nr. 3, 1971, S. 24). Eine ähnliche Definition liegt der Umweltverträglichkeitspriifung nach US-amerikanischem Recht zugrunde, vgl. Shaw / Robichaux, California Western Law Review 16 (1980), 201ff., 203. 106 Kloepfer (Fn. 5), S. 70.

1. Kap.: Zum Begriff der Umweltabgabe

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es sich doch andererseits auch um eine "Klammer, die recht heterogene Sachverhalte zusammenhält"I07. Eine Typisierung des Umweltschutzbegriffs ist daher sinnvoll 108 . Neben einer Unterscheidung nach Schutzgütern (z.B. Boden, Luft, Wasser, Klima, Flora, Fauna, Naturhaushalt einschließlich des Energiehaushalts) und Gefahrenquellen bzw. Gefahrenarten (z.B. Luftverunreinigung, radioaktive Strahlung, Wasserüberwännung und -verunreinigung, Grundwasserverbrauch, Landschaftszersiedelung und -versiegelung, Artenvernichtung, Lebensmittelvergiftung, Abfall und Länn) bietet sich vor allem eine Gliederung nach Umweltschutzaktivitäten an. Danach gehören zum unumstrittenen Kembestand des Umweltschutzes Landschaftspflege und Naturschutz, Gewässerschutz, Luftreinhaltung, Strahlenschutz, Abfallbeseitigung und Kontrolle der Umweltchemikalien 109 . Aufgrund des im Bundes-Immissionsschutzgesetz verwandten Immissionsbegriffs (§ 3 Abs. 2 BlmSchG) wird zum Umweltschutz außerdem die Lännbekämpfung gerechnet, obwohl sie dem Gesundheitsschutz näher steht als einem ökologisch orientierten Umweltschutz 110 • Die wiederholt erwogenen Lärmabgaben werden daher überwiegend den Umweltabgaben zugerechnet ll1 . Zumindest deutliche Berührungspunkte zum Umweltschutz bestehen in den Aufgabenbereichen der Raumplanung und Siedlungsgestaltung, der Energieversorgung, Technologieförderung, Erholungssicherung und Agrarpolitik, um nur einige besonders wichtige Beispiele zu nennen 1J2 . Es wäre einerseits verfehlt, diese Aufgaben pauschal dem Oberbegriff Umweltschutz zuzuordnen, da dies ihre teilweise zieldivergenten Funktionen und die daraus folgenden Konfliktlagen verkennen hieße 1l3 ; positiver Umweltschutzbezug kann dort nur durch schonenden Ausgleich gegenläufiger Belange und allmähliche Konvergenz 1l4 hergestellt werden. Andererseits steht die Eigen107 Simitis, VersR 1972, 1087ff., 1087. Ähnlich Ossenbühl, in: Bitburger Gespräche 13 (1983), S. 5ff., 9, der von einem "Bündelungsbegriff" spricht. Weitergehend hält H. Huber, Fs. Klecatsky, S. 353ff., 355f., den Umweltbegriff für eine Hypothese, "deren Ganzheit ja doch nur eine Täuschung ist". Allerdings ist jeder Begriff ein "Kunsterzeugnis" (ebd.), weshalb Begriffe nicht ontologisch, sondern nur pragmatisch bzw. konventional gerechtfertigt werden können. Ein solcher Ansatz wird für den Umweltbegriff nachfolgend nachgewiesen. Vgl. allgemein zur Definitionslehre Herberger / Simon, Wissenschaftstheorie für Juristen, 1980, S. 303ff., und Kamlah / Lorenzen, Logische Propädeutik, 1967, S.45ff., 89f. Gegen "Essentialismus" und "Begriffsrealismus" in der Rechtswissenschaft auch Klüver, in: Jahr/Maihofer, Rechtstheorie, Beiträge zur Grundlagendiskussion, 1971, S. 369ff., 382. 108 Vgl. hierzu und zum folgenden Kloepfer (Fn. 5), S. 112 und 133f. 109 Vgl. Breuer (Fn. 56), S. 554ff.; Kloepfer (Fn. 5), S. 75; Sendler, JuS 1983, 255ff.; Soell, WiR 1973, 72ff., 83. 110 Vgl. Breuer, Der Staat 20 (1981), 393ff., 397; Kimminich (Fn. 71), S. 17; Steiger (Fn. 93), S. 8. 111 Vgl. Wicke (Fn. 5), S. 243. 112 Vgl. die umfassende Zusammenstellung bei Kloepfer (Fn. 5), S. 77ff. 113 Vgl. E. Rehbinder, RabelsZ 40 (1976), 363ff., 365f. 114 Vgl. etwa zur erwarteten Konvergenz von Umweltschutz und Raumplanung Hoppe, VVDStRL 38 (1980), S. 211ff., 279ff.

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I. Teil: Möglichkeiten und Grenzen von Umweltabgaben

art des Umweltschutzes als "problembezogene Querschnittaufgabe"115 aber auch einer strikten Begrenzung auf einen numerus clausus anerkannter Umweltschutzagenden entgegen. Das Begriffsverständnis ist insofern offen und durch neue Erkenntnisse jederzeit veränderlich. In eine Parallele zum Umweltschutz gerät unter dem Gesichtspunkt der Ressourcenök