Die Pairing-Vereinbarung [1 ed.] 9783428489695, 9783428089697

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 40

Die Pairing–Vereinbarung Von

Marcus Schuldei

Duncker & Humblot · Berlin

MARCUS SCHULDEI

Die Pairing-Vereinbarung

Beiträge zum Parlaments recht Herausgegeben von

Wemer KalteDeiter, Ulrich Karpen, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang Heyde, Joacbim Linck Georg-Bemdt Oschatz, Hans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 40

Die Pairing-Vereinbarung Von

. Marcus Schuldei

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Schuldei, Marcus:

Die Pairing-Vereinbarung I von Marcus Schuldei. - Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 40) Zug!.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08969-3 brosch.

Alle Rechte vorbehalten

© 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-08969-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

9

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 1996 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin als Dissertation angenommen. Herzlich danken möchte ich an dieser Stelle vor allem Herrn Prof. Dr. FranzJoseph Peine, der die Arbeit betreut hat. Ihm verdanke ich wertvolle Hinweise. Herrn Prof. Dr. Philip Kunig danke ich fiir die Erstellung des Zweitgutachtens. Für die ständige Diskussionsbereitschaft und konstruktive Kritik habe ich Herrn Christian Lampe zu danken. Schließlich gebührt mein Dank den Herausgebern der ,,Beiträge zum Parlamentsrecht" fiir die Aufnahme der Arbeit in diese Reihe. Berlin, im September 1996

Marcus Schuldei

Inhaltsverzeichnis 19

Einleitung 1. Teil Herkunft und Entwicklung

A. Britischer Ursprung ............................................................................................ I. Anfänge im House of Commons .... .... .... ............ ...... ..... ........... ................ ..... 11. Beispiele aus der Abstimmungspraxis ... .... .............. ............ ..... .................... ill. Abwesenheitsgründe ..................................................................................... IV. Verfahren ...................................................................................................... 1. Natur des Verfahrens .............................................................................. 2. Ablauf im einzelnen ............................... .......................... ...................... V. Sonstige Organe ........................................................................................... 1. Ausschüsse des Unterhauses .................................................................. 2. House ofLords ....................................................................................... VI. Bewertung ....................................................................................................

22 22 25 27 28 28 30 32 32 33 34

B. Etablierung in anderen Parlamenten ................................................................... I. Vereinigte Staaten ........................................................................................ 1. Beginn im Repräsentantenhaus ........................... ............... .......... ..... ..... 2. Ausdehnung auf den Senat ..................................................................... 3. Verfahren ............................................................................................... a) Quellen und Natur des Verfahrens ................................................... b) Ablauf im einzelnen ... ....... .............................. ............. ...... ...... ........ aa) Live-Pairing ............................................................................. bb) General- und Specific Pairing ................................................. 4. Bewertung .............................................................................................. 11. Kanada .......................................................................................................... IH. Weitere Staaten ............................................................................................. IV. Frankreich ...................................................................................................... V. Vergleichende Betrachtung ..........................................................................

35 35 36 37 39 39 41 41 43 45 47 49 51 51

C. Auftreten in deutschen Parlamenten ................................................................... I. Frankfurter Nationalversammlung ................................................................ 11. Deutscher Bundestag ....................................................................................

53 53 55

10

Inhaltsverzeichnis 1. Entwicklung vor dem Hintergrund der bisherigen Mehrheitsverhältnisse ............................................................................................................. a) Erste Präzedenzien ........................................................................... b) Insbesondere: Die 8. Wahlperiode ................................................... c) Fortgang bis heute ............................................................................ d) Ablauf des Verfahrens .......................................... ............................ aa) Zustandekommen .................................................................... bb) Inhalt, Wirkung und Beendigung .................... .... .... .......... ...... 2. Charakterisierung und Einordnung des Verfahrens ................................ a) Absprache der Parlamentarischen Geschäftsführer .......................... aa) Abstrakt-generelle Vereinbarungen als verfassungsrechtliche Verträge? .......... .... .......................... ... ........ .......... ........ ............. bb) Konkret-individuelle Vereinbarungen als verfassungsrechtliche Verträge? ......................................................................... cc) Interfraktionelle Vereinbarungen als informelle Normen ........ dd) Abgrenzung zum parlamentarischen Gewohnheitsrecht und Parlamentsbrauch .................................................................... b) Absprachen einzelner Abgeordneter ................................................ lli. Landesparlamente ......................................................................................... IV. Würdigung der Literatur ............................................................................... 1. Stimmen der ersten Gruppe und erste Kritik .......................................... 2. Stimmen der zweiten Gruppe und erste Kritik ................................. ...... 3. Zum Problemumfeld ...............................................................................

55 55 56 59 60 60 62 64 64 65 67

69 71 73 74 75 75 78 79

2. Teil Bedürfnis nach Pairing

A. Tatsächliche Relevanz ........................................................................................

1.

Bundesebene ................................................................................................. 1. Plenarsitzungen des Deutschen Bundestages ......................................... a) Einzelne Abwesenheitsgriinde ......................................................... aa) Krankheiten ............................................................................. bb) Doppelmandate sowie Mitgliedschaften in Organisationen und Gremien ................................................................................... ce) Sonstiges zum Zeitbudget des Abgeordneten ... ....................... b) Bisherige Mehrheitsverhältnisse ...................................................... c) Erforderliche Abstimmungsmehrheiten ........................................... 2. Ausschüsse ...... .... ......................... .......... .......................•. ....................... 11. Landesebene .................................................................................................

84 84 84 84 84 85 87 89 90 90 91

Inhaltsverzeichnis III. Kommunalebene ................... .......... ................. .......................... ..... ... ... ........

11 93

B. Beurteilung der vorübergehenden Veränderung von Mehrheitsverhältnissen aufgrund erzwungener Abstimmungsabstinenz .. .................. .............................. 1. Bundesebene ................................................................................................. 1. Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes ........................... ........... a) Der anzuwendende Maßstab ............................................................ b) Die formal-prozedurale Komponente ............................................... aa) Auswirkungen der mittelbaren Demokratie ............................. bb) Die Wahl und ihre grundgesetzlich garantierte Funktion ........ cc) Entfallen der Wahlfunktion durch Abstimmungsabstinenz ..... c) Der demokratisch-egalitäre Wahlrechtsgrundsatz der Erfolgswertgleichheit .......................................................................................... aa) Herleitung und Anforderungen ................................................ bb) Ausnahme aus zwingenden Gründen ....................................... d) Der demokratisch-egalitäre Wahlrechtsgrundsatz und die Mandatsausübungsgleichheit ......................................................................... aa) Das allgemeine und gleiche Stimmrecht des Abgeordneten .... bb) Ausnahme aus zwingenden Gründen ................ ...... .......... ....... e) Das freie Stimmrecht des Abgeordneten .......... ........ ....... ........ ......... 2. Prinzip der Verfassungsorgantreue ......................................................... a) Herleitung und Anwendung auf das Verhältnis Parlamentsmehrheit und Opposition ................................................................................. b) Wirkungsweise und spezifischer Nutzen .......................................... c) Oppositionsverhalten ................ ........ ...... ...... .......... ..................... .... d) Verhalten der Regierungsfraktionen ................................................ ll. Landesebene ................................................................................................. ill. Kommunalebene ........................................................................................... IV. Auswirkungen eines Pairings .......................................................................

112 116 117 120 120 121 124

C. Die Alternativen .................................................................................................. 1. Bundes-, Landes- und Kommunalebene ....................................................... 1. Einsetzen eines Nachrückers .................................................................. a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit .................................................. aa) Prinzip der Unvertretbarkeit .................................................... bb) Unmittelbarkeit der Wahl ........................................................ cc) Gleichheit der Wahl ................................................................. dd) Freies Mandat .......................................................................... b) Erste Gegenüberstellung ...... .......... ............................. ............. ........ 2. Delegation des Stimmrechts auf andere Abgeordnete ............................ a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit ..................................................

125 125 125 126 126 127 129 130 130 131 132

93 93 93 93 94 94 97 100 103 103 104 106 106 107 109 111

12

Inhaltsverzeichnis aa) Unmittelbarkeit der Wahl ........................................................ bb) Gleichheit der Wahl ................................................................. b) Erste Gegenüberstellung .................................................................. 3. Briefwahl und Briefabstimmung ............................................................ 4. Sonstige Möglichkeiten .......................................................................... II. Kommunalebene ........................................................................................... 1. Verfassungskonfonne Auslegung der Befangenheitstatbestände ........... 2. Ersatzvomahme der Rechtsaufsichtsbehörde .........................................

132 133 133 134 136 137 137 138

3. Teil Rechtmäßigkeit und Praktikabilität des Pairings

A. Bisherige Praxis des freiwilligen Pairings auf Bundes- und Landesebene .......... I. Absprache der Parlamentarischen Geschäftsführer im Ältestenrat ............... I. Freies Mandat ......................................................................................... a) Ausübung unzulässigen Fraktionszwangs ........................................ b) Ausdruck zulässiger Fraktionsdisziplin ............................................ 2. Pflicht zur Wahrnehmung des Mandats .................................................. 3. Pflicht zur Publikation ........................................................................... a) Parlamentarische Praxis ................................................................... b) Verfassungsrechtliche Begründung .................................................. c) Grenzen der Verhandlungsöffentlichkeit ......................................... 4. Drohende Beschlußunfahigkeit .............................................................. II. Absprache der einzelnen Abgeordneten ....................................................... 1. Zustimmungspflichtigkeit und freies Mandat ......................................... 2. Loyalitätspflicht ..................................................................................... III. Effektivität des freiwilligen Pairings ...... ...... .............. ................ ..................

140 140 140 141 145 147 153 153 154 157 159 161 162 163 164

B. Rechtspflicht zum Pairing ................................................................................... I. Freies Mandat ............................................................................................... 1. Entziehbarkeit der Abstimmungsbefugnis .............................................. 2. Einschränkung des Stimmrechts durch die Gewissensgebundenheit des Abgeordneten ......................................................................................... 3. Verfassungsimmanente Schranken ......................................................... a) Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes ................................ aa) Vorliegen einer Kollision ........................................................ bb) Ausgleichsverfahren der praktischen Konkordanz .................. cc) Das Erforderlichkeitsprinzip .......................... ......................... (1) Mildere Mittel zum Ausgleich erzwungener Abstimmungsabstinenz ...................................... ........................

165 165 165 167 168 168 168 169 170 170

Inhaltsverzeichnis (2) Gleiche Geeignetheit der Mittel...................................... dd) Das Optimierungsgebot ........................................................... b) Prinzip der Verfassungsorgantreue ................. ........ .... ...... ......... ...... 11. Fonnalisierte Statusgleichheit ...................................................................... III. Rechtspolitische Argumente .........................................................................

13 171 173 177 178 178

c. Kommunalebene ................................................................................................. 181 I. Pflichtverletzung .......................................................................................... 181 11. Freies Mandat 184

Zusammenfassung ........ .... ..... ...... ......... .... ... ... ..... ........ .... .......................................... 186 Literaturverzeichnis .................................................................................................. 191 Stichwortverzeichnis ................................................................................................. 214

Abkürzungsverzeichnis a.A.

AbgG Abs. a.E. ÄR AK-GG Anh.

AfK

Anm. AöR APuZ Art., Artt. Aufl. BauR Bay. BayGO BayVBI BayVerfGH BbgAbgG BbgGO BbgLWahlG Bd. Begr. BesVerwR BGB!. Brem. BremVerf BT-Drucks. BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BW. BWahIG, BWG

anderer Ansicht Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) Absatz am Ende Kurzprotokoll der Sitzungen des Ältestenrates des Deutschen Bundestages (zit. nach WahlperiodelNr. der SitzunglDatumlSeite) Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz Anhang Archiv für Kommunalwissenschaften Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Aus Politik und Zeitgeschichte Artikel Auflage Baurecht Bayem Gemeindeordnung fiir den Freistaat Bayern Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages Brandenburg (Abgeordnetengesetz) Gemeindeordnung fiir das Land Brandenburg Brandenburgisches Landeswahlgesetz Band Begründer Besonderes Verwaltungsrecht Bundesgesetzblatt Bremen Landesverfassung der Freien und Hansestadt Bremen Drucksache des Deutschen Bundestages (zit. nach WahlperiodeINummer) Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Gesetz über das Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Baden Würtemberg Bundeswahlgesetz

Abkürzungsverzeichnis BWGO BWO bzw.

Gemeindeordnung für Baden-Württemberg Bundeswahlordnung beziehungsweise

CDU cl. CSU

Christlich-Demokratische Union clause Christlich-Soziale Union

DiätG

DIT

DÖD DÖV

DVBI

15

Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages (Diäten. gesetz) Deutscher Juristentag Der Öffentliche Dienst Die Öffentliche Verwaltung Deutsches Verwaltungsblatt

EvStL

Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe bei der Länder Evangelisches Staatslexikon

f. FAZ FDP ff. Fg. Fn. Fs.

folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei folgende Festgabe Fußnote Festschrift

GG GGK GO GOAbgh GOBRat GOBTag GOLTBbg GOLTNds GOV Grem.

Grundgesetz Grundgesetz-Kommentar Gemeindeordnung/Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses von Berlin Geschäftsordnung des Bundesrates Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Geschäftsordnung des Landtages Brandenburg Vorläufige Geschäftsordnung für den Niedersächsischen Landtag in der 13. Wahlperiode . Government Gremien

H H. C. Deb. HdbdtParl HdbDStR HdbPP HdbStR HdbVerfBbg HdbVerfR Hess. HessStVwR HGO HkWP

House of Representatives House ofCommons Debates (zit. nach Serie/BandlDatum/Spalte) Handbuch des deutschen Parlamentarismus Handbuch des Deutschen Staatsrechts Handbuch für die Parlamentarische Praxis Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland Handbuch der Verfassung des Landes Brandenburg Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland Hessen Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen Hessische Gemeindeordnung Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

ESVGH

16

Abkürzungsverzeichnis

h. L.

herrschende Lehre herrschende Meinung honourable Herausgeber, herausgegeben Halbsatz

i. d. F.

i. V.m.

in der Fassung Incorporated insbesondere Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft Interparlamentarische Union im Sinne des in Verbindung mit

JA JÖR(N. F.) Jura JuS JZ

Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart (Neue Folge) Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung

KSZE KWGNW

Konferenz fiir Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Kommunalwahlgesetz fiir Nordrhein-Westfalen

lit.

litera

MdB Mitarb. MitbestErgG Montan-MitG

Mitglied des Bundestages Mitarbeiter Mitbestimmungsergänzungsgesetz Montan-Mitbestimmungsgesetz Member ofParliament Kommunalverfassung für Mecklenburg-Vorpommem mit weiteren Nachweisen

h.M. hon. Hrsg., hrsg. Hs. Inc. insbes.

IPA !PU i. S. d.

MP

MVKV m.w.N. NATO Nds. NGO NJW Nr. NW. NWGO NWVBI NVwZ-RR

North Atlantic Treaty Organization Niedersachsen Niedersächsische Gemeindeordnung Neue Juristische Wochenschrift Nummer Nordrhein-Westfalen das Land Nordrhein-Westfalen Gemeindeordnung Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport Verwaltungsrecht

OVG OVGE

Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster und Lüneburg

ParlRPr

Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland Politische Vierteljahresschrift

PVS Rdnr. RiA

RhPfGO

rur

Randnummer Das Recht im Amt Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz

Abkürzungsverzeichnis

17

ROP Rspr. RuP

Recht und Organisation der Parlamente Rechtsprechung Recht und Politik

s. S. SaarlKSVG SAGO Sect. SGO SHGO SJZ sog. Sp. SPD St. StenBerBT

StT

siehe Satz/Seite/Senate Kommunalselbstverwaltungsgesetz (Saarland) Gemeindeordnung fiir das Land Sachsen-Anhalt Section Gemeindeordnung fiir den Freistaat Sachsen Gemeindeordnung fiir Schleswig-Holstein Süddeutsche-Juristenzeitung sogenannte(r)/(s) Spalte Sozialdemokratische Partei Deutschlands Ständige Stenographische Berichte des Deutschen Bundestages (zit. nach Wahlperiode/Nr. der SitzunglDatum/Seite) Staatsgerichtshof Staatslexikon Der Städtetag

ThürKO

Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung

u. a.

und andere und ähnliches Vereinigte Staaten von Amerika

StGH

StL

u. ä.

USIUSA v.

VerhA Verf. VerfGH VerwAreh VGH Vgl. Vorb. VR VVDStRL

von, vom von der Angaben zu den Verhaltensregeln Verfassung Verfassungsgerichtshof Verwaltungsarchiv Verwaltungsgerichtshof Vergleiche Vorbemerkung Verwaltungsrundschau Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

WahlprüfG WEU WP WRV

Wahlprüfungsgesetz Westeuropäische Union Wahlperiode Weimarer Reichsverfassung

Ziff. zit. ZParl

Ziffer zitiert Zeitschrift fiir Parlamentsfragen Zeitschrift fiir Rechtspolitik Zeitschrift fiir die gesamte Staatswissenschaft

v. d.

ZRP

ZStW

2 Schuldei

Einleitung Gegenstand der UntersuchWlg ist die Frage, ob die Pairing-Vereinbartmg ein geeignetes, rechtmäßiges sowie notwendiges Mittel ist, um die Folgen von AbstimmWlgsabstinenz von Volksvertretern auszugleichen. Unter einem Pairing versteht man sowohl die Absprache einzelner Abgeordneter der Regiertmgs- Wld Oppositionsfraktion(en) als auch die generelle Absprache von sich gegenüberstehenden Fraktionen, die Abwesenheit eines Abgeordneten durch die Nichtteilnahme an AbstimmWlgen zugtmSten der Wahrtmg der vorgegebenen Kräfteverhältnisse innerhalb der Volksvertrettmg auszugleiehen. 1 Auch im folgenden wird stets der aus dem Englischen stammende Ausdruck Pairing2 verwendet. Die bis zur letzten JahrhWldertwende gängige Übersetzung ,,Abpaaren,,3 vermochte sich im zwanzigsten JahrhWldert nicht durchzusetzen. 4 Pairing ist keine typisch deutsche ErscheinWlg, sondern eine ErscheinWlg der parlamentarischen Demokratien der Welt. Die Suche nach der Herkunft dieser Absprachen führt bezeichnenderweise in das sog. Mutter- Wld Musterland des Parlamentarismus, nach Großbritannien. Dort traten die Probleme der modernen parlamentarischen Demokratie in der Regel zuerst auf. Die Vergegenwärtigtmg der über zweieinhalb JahrhWlderte alten Erfahrtmg mit dem Pairing wird möglicherweise dazu beitragen, den bisherigen Sinn des deutschen I Vgl. die Definitionen von Röttger, JuS 1977, 7 (7); Diclcersbach, in: GellerlKleinrahm, VerfNW, Art. 30 Arun. 4 b) bb); Abmeier, Befugnisse, S. 101; Troßmann, Parlamentsrecht, Anh. B zu § 54 Vorb.; Achterberg, Parlamentarische Verhandlung, S. 115; ders., Parlamentsrecht, S. 646; H Franke, Ältestemat, S. 111; Schulze-Fielitz, Informale Verfassungsstaat, S. 56; ders., in: H.-P. Schneider/Zeh, ParlRPr, § 11 Rdm. 50, S. 378; C. Amdt, ebenda, § 21 Rdm. 51, S. 671, Fn. 68; Kese, VR 39/1993, 266 (272); Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-BleibtreulKlein, 00, Art. 121 Rdm. 3; Hojheinz, Glossar, S. 237; Schreiber, BWahlG, § 46 Rdm. 3, Fn. 43; Waechter, Komrnunalrecht, S. 198, Rdm. 360.

21n der anglo-amerikanischen Literatur tauchen vereinzelt die Begriffe pairing-off und pair auf; vgl. etwa MaylCocks, Treatise, S. 394; MacNeil, Democracy, S. 356; Chase, American Law, S. 104. 3 Siehe Haym, Nationalversammlung, Bd. 3, S. 101; May, Parlament, S. 306, in der Übersetzung von Oppenheim; Fischei, Verfassung Englands, S. 424; Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 368; HaI/bauer, in: Bergsträsser, Frankfurter Parlament, S. 188; Stahl, Historisch-Politisches AIchiv 1/1930, I (50). 4 Diese findet sich später noch bei Kramer, Fraktionsbindungen, S. 183, dessen Ausführungen sich jedoch ausschließlich auf das neunzehnte Jahrhundert beziehen.

2*

20

Einleitung

Pairing-Verfahrens zu verdeutlichen. Die anschließende Betrachtung ausgewählter parlamentarischer Demokratien soll für die spätere Beurteilung des deutschen Pairings Anstöße geben und Argumente liefern. Da das Pairing hierzulande keine positiv normierte parlamentarische Praxis ist, stellt sich die Frage nach der Herkunft um so mehr. Parlamentarische Präzedenzien müssen vorgestellt werden, weil darin Lösungen über Verfahrensfragen liegen, zu denen die Geschäftsordnung schweigt. Nach einer genaueren Charakterisierung des Pairing-Verfahrens wird danach gefragt, ob sich die praktische Bedeutung in der Diätensicherung der Abgeordneten erschöpfts oder ob dadurch tatsächlich Mehrheitsverhältnisse aufrechterhalten werden können, indem Abwesenheiten ,,neutralisiert" werden. Krankheiten, Dienstreisen oder sonstige Abwesenheitsgrunde waren möglicherweise bereits kausal für Abstimmungsniederlagen. Dies fiihrt zum ersten der beiden Kemprobleme der Arbeit, und zwar ob sich Mehrheits- oder schlichte Stärkeverhältnisse im Parlament zwischen den einzelnen Fraktionen ohne Verstoß gegen das Grundgesetz aufgrund von zwischenzeitlichen Abwesenheitsfällen einzelner Volksvertreter überhaupt verändern dürfen, wobei das demokratische Prinzip des Grundgesetzes im Vordergrund stehen wird. Die Klärung dessen dient der Beurteilung der Notwendigkeit einer PairingVereinbarung. Dieser Gesichtspunkt scheint in der deutschsprachigen Literatur kaum Beachtung gefunden zu haben. Das iweite Kernproblem befaßt sich mit der Rechtmäßigkeit der denkbaren Pairing-Varianten. Zunächst muß zwar die heutige, dem Pairing gegenüber eher zurückhaltende Parlamentspraxis gewürdigt werden. Ein Pairing hat vor dem Grundgesetz womöglich aber nicht nur Bestand, es könnte sogar von der Verfassung gefordert werden. Ziel der Arbeit könnte es dann sein, dem Pairing eine neue und bislang unerkannte Bedeutung beizumessen. Hierbei ist das freie Mandat des Abgeordneten besonders zu würdigen. Erst danach dürfen rechtspolitische Erwägungen eine Rolle spielen. Ferner stellen sich praktische Probleme. Dabei wird noch zu klären sein, ob die Folgen der Abwesenheit nicht durch andere, besser geeignete Mittel ausgeglichen werden können, wobei eventuell auch hier ein Blick in das Ausland hilft. Das Pairing verdient jedoch im Vergleich zu möglichen Alternativen eine herausragende Beachtung, da es in der deutschen Parlamentspraxis das einzige Regulativ für Abstimmungsabstinenz im Plenum ist.

5 So

Schulze-Fielitz, in: H.-P. Schneider/Zeh, ParlRPr, § 11 Rdnr. 50, S. 378, Fn. 127.

Einleitung

21

Es wurde von der Abwesenheit von Volksvertretern gesprochen. Anders als auf Bundes- und größtenteils auf Landesebene rücken auf kommunaler Ebene Befangenheitstatbestände ins Blickfeld, die zusätzlich zu anderen Gründen die Teilnahme an Abstimmungen in kommWlalen VolksvertretWlgen verhindern. Dies reizt zu untersuchen, ob auch hier ein Pairing eine geeignete, rechtmäßige sowie notwendige EinrichtWlg zur Vermeidung der Veränderung von Mehrheitsverhältnissen darstellt.

1. Teil

Herkunft und Entwicklung A. Britischer Ursprung I. Anfänge im House of Commons

Es läßt sich lediglich schätzen, wann die ersten Pairings im britischen Unterhaus vereinbart wurden. Da Pairings inoffizielle Wld keine eintragoogspflichtigen Übereinkünfte sind, ist ein exakter Nachweis nahezu wunöglich. Sie werden gewissermaßen per Handschlag vereinbart. Über die parlamentarischen VerhandlWlgen des Unterhauses finden sich in den seit 1547 eingeführten amtlichen Protokollen (Commons Journals) zunächst nur Wlvollständige Wld sparsame Eintragoogen. 1 Außerdem schirmten sich die Repräsentanten bis tief in das achtzehnte JahrhWldert der Öffentlichkeit gegenüber ab. Erst 1778 wurde Journalisten Zugang zu den Debatten gewährt, was auch den Praktiken der Abgeordneten zu größerer Publizität verhalf. 2 Weit verbreitet ist die Überlieferung, wonach das Pairing seinen Ursprung innerhalb des Zeitraums hatte, in welchem Oliver Cromwell in England herrschte. 3 . Ob dies im sog. ,,Rumpfparlament" vom 6.12.1648 bis zum 20.4.1653, das nur aus einer Handvoll Mitgliedern bestand, die als Independenten hauptsächlich Anhänger Cromwells waren, im sog. ,,Kleinen Parlament" (,'parlament der Heiligen") vom 4.7.1653 bis zum 12.12.1653 mit seinen 140 Mitgliedern, das sich fast gänzlich aus Independenten mit jeweils Wlterschiedlichen politischen StrömWlgen zusammensetzte oder ob dies in den

1 Campion, 2 Redlich,

Procedure, S. 91.

Englischer Parlamentarismus, S. 292.

3 WildinglLaundy, Parliament, S. 515: "The system is said to have had its origins in the time of Cromwell." Vgl. JowittlWalshiBurke, English Law, S. 1304; Black, Law Dictionary, S. 999 f.; Chose, American Law, S. 104.

A. Britischer Ursprung

23

Parlamenten während des Protektorats vom 16.12.1653 bis zwn 3.9.1658 tatsächlich bereits auftrat, ist demnach der bloßen Spekulation zu überlassen.

Am 27.2.1730 verhandelte das Unterhaus über einen Antrag, der darauf abzielte, die drei einhalb Monate zuvor im Vertrag von Sevilla geschlossene angio-französische Allianz zu trennen. 4 Diese Dünkirchen-Debatte sollte bis zwn nächsten Morgen, es war circa drei Uhr früh, andauern. Ungefiihr 30 Mitglieder des Unterhauses wollten oder mußten im Verlaufe der Nacht das Plenum verlassen, bevor die entscheidende Abstimmung stattfand. Die Parlamentarier, die fortgingen, nahmen jeweils einen Abgeordneten der entgegengesetzten Seite mit. 5 Es standen sich zu dieser Zeit die königstreuen Parlamentarier der Hannoverschen Tories sowie etliche Whigs und eine gegnerische Mischung aus konservativen Tories, unzufriedenen Whigs, Jakobitern und Sonstigen gegenüber. Während des gesamten achtzehnten Jahrhunderts läßt sich lediglich ein Eintrag in den amtlichen Protokollen des Unterhauses entdecken, der die Praxis des Pairings zu belegen vermag. 6 Dieser Eintrag datiert vom 6.3.1743, der folgenden Antrag zwn Inhalt hat: ,,Kein Abgeordneter dürfe mit einem anderen die Verabredung treffen, sich dem Dienste im Hause oder Ausschusse zu entziehen; gegen Übertretung dessen solle mit aller Strenge verfahren werden.,,7 Dieser Antrag ist mit 139 zu 171 Stimmen erfolglos geblieben und als sog. ,,movement against pairing" als Meilenstein in die britische Parlamentsgeschichte eingegangen, da dieser das Vorhandensein eines Widerspiels von Regierungs- und Oppositionsblock sowie von Parteiorganisation und Parteidisziplin andeutet. 8 Die einzelnen Parlamentarier traten in Fällen drohender Abwesenheit an einen Kollegen der entgegengesetzten Seite heran und fragten, ob dieser innerhalb des Zeitraums, in welchem der betreffende Abgeordnete abwesend ist, bereit sei, sich ebenfalls vom Hause zu entfernen. Die Abgeordneten wollten ihren Whip (Einpeitscher), ein Parteifunktionär in einer ähnlich herausragenden Stellung wie ein Parlamentarischer Geschäftsführer im Deutschen Bundestag, nicht mit der Abwesenheit verärgern. Bei den Pairing4 Sedgwick,

5 So

History of Parliament, Bd. 1, S. 68.

Sedgwick, History of Parliament, Bd. 1, S. 3.

6 Vgl.

den Nachweis bei Porri/t, Unrefonned House, Bd. I, S. 506.

1 Übernommene

Übersetzung aus: May, Parlament, S. 306, Fn. I; Originaltext bei Porri/t, Unrefonned House, Bd. I, S. 506; vgl. Wo/fPhillips, Parliamentary Affairs 18/1964-65,416 (419); MaylCocks, Treatise, S. 349, Fn. (k). 8 Porritt,

Unrefonned House, Bd. I, S.507.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

24

Absprachen ging es darwn, das Prestige bei den Whips zu wahren. 9 Whips traten im Unterhaus zu Beginn des achtzehnten JahrhWlderts auf Wld haben sich als EinrichtWlg der Parteien im Parlament lO erfolgreich durchgesetzt, indem sie fiir ein einheitliches, kompaktes Wld effektives Auftreten der Parteien sorgen, 11 wozu auch das 'Streben nach hoher Wld konstanter Anwesenheit der Mitglieder zählt. 12 Indem nWl ein Abgeordneter einen anderen Abgeordneten eines anderen Flügels überredet, das Parlament zu verlassen, ist den Zielen des Whips keinerlei Schaden zugefügt worden, da die Stärkeverhältnisse gewahrt bleiben. Ferner belegt der Antrag vom 6.3.1743, daß sich das Pairing durchzusetzen vermochte. Auch in der darauffolgenden Zeit wurde es vom Parlament nie mißbilligt. \3 Die beiden Vorkommnisse von 1730 Wld 1743 zeigen somit, daß sich das Pairing parallel zur EtabliefWlg Wld InstitutionalisiefWlg einer ersten parlamentarischen Opposition entwickelt hat. Robert Walpole, der von 1721 an gewissermaßen erster britischer Premierminister war, stützte sich bei seiner RegiefWlg allein auf die königstreue Gruppe der Parlamentarier. Dabei bildete sich allmählich eine Gruppe von Gegnern heraus, die in den Quasi-Fraktionen ein Sammelbecken fanden Wld zu prinzipiellen Widersachern von Walpole wurden. Diese erste parlamentarische Opposition wurde bis zum Rücktritt Walpoles 1742 stetig stärker. 14 Das Pairing setzte sich, sofern man die Angaben über das Pairing während der Epoche Cromwells als nicht belegbar vernachlässigt, somit zu dem Zeitpunkt durch, in welchem der Gegensatz von Krone Wld Parlament dem Gegensatz von RegiefWlg Wld Opposition Platz machte. Pairing ist mindestens so alt wie das Auftreten dieses Gegensatzes.

9 Jennings,

Parliament, S. 87.

10 Klargestellt werden muß an dieser Stelle, daß sowohl das Unter- als auch das Oberhaus einen begrifflichen Gegensatz von Partei und Fraktion nicht kennen. 11 Seit 1970 besteht jedoch der Trend, daß die Whips als Disziplinierungsorgan nicht mehr so durchsetzungsflihig sind wie früher, da diese auf immer selbstbewußtere Abgeordnete stoßen. Vgl. dazu Norton, ZParl 16/1985, 522 (536); englischer Originaltext in: DöringiGrosser, Großbritannien, S. 69 ff., 79.

12 Redlich,

Englischer Parlamentarismus, S. 364; S. A. de Smith, Constitutional Law, S. 273.

13 May/Cocks,

Treatise, S. 394; Wilding/Laundy, Parliament, S. 515.

Vgl. zu diesem Komplex Hatschek, Verfassungsgeschichte, S. 598 ff.; Holdsworth, Bd. 10, English Law, S. 583 f., 632 ff. 14

A. Britischer Ursprung

25

11. Beispiele aus der Abstimmungspraxis

Pairing blieb in der Folgezeit aktuell und wurde zur etablierten Praxis. 15 Teil des politischen Anstands l6 , vor allem gegenüber den eigenen Whips war es, das Haus nur dann zu verlassen, wenn man einen Pairingspartner der Gegenfraktion gewinnen konnte. Die folgenden Beispiele aus der Abstimmungspraxis sollen die Einrichtung des Pairings als Teil der parlamentarischen Tradition verdeutlichen. Innerhalb der jeweiligen Oppositionslager bedurfte es schon einer gewissen Anstrengung, Pairing-Vereinbarungen zu unterbinden, weil diese Vereinbarungen gängig wurden. Die Durchsetzung politischer Ziele war vielen Oppositionsführern oftmals wichtiger als die Beibehaltung einer diesen Zielen hinderlichen Praxis.

Am 8. und 9. März 1819 beobachtete man im Unterhaus nahezu leere Sitze auf der Seite der im Kabinett Robert Liverpool regierenden Konservativen, während die Opposition ihre Plätze fast vollständig besetzen konnte. Der Chief Whip der Tories kündigte daraufhin an, daß die Regierungsmehrheit für einen Zeitraum von vierzehn Tagen gebrochen sein würde, falls sich die Abgeordneten im Hause nicht einfmden sollten. Pairing-Vereinbarungen würden diesmal nicht helfen. Etliche Oppositionsmitglieder unterschrieben ein Papier, welches jeden binden sollte, nicht auf Gelegenheiten einzugehen, die das Verlassen des Hauses ermöglichen konnten, womit auch Pairing-Absprachen gemeint waren. 17 Das Jahr 1894 bietet hingegen ein Beispiel, in dem ein Oppositionsmitglied ein Angebot zum Pairing annahm, welches später jedoch vom Antragenden widerrufen wurde. So konnte das Oppositionsmitglied eine Pairing-Absprache mit dem Innenminister, der in Personalunion gleichzeitig ein Abgeordnetenamt bekleidete, eingehen. Doch auch d~ese Übereinkunft widerrief man, weil der Innenminister einen anderen Pairingspartner vorzug. Das Oppositionsmitglied nahm an der Abstimmung teil, obwohl er bereits zwei Pairing-Vereinbarungen getroffen hatte. 18

Im zwanzigsten Jahrhundert stechen diejenigen Wahlperioden hervor, die besonders knappe Mehrheiten aufweisen, da das Pairing hier erheblich relevanter wurde. Das zweite Labour-Kabinett unter Clement Attlee hatte 1950151 15 MaylCocks, Treatise, S. 394; Saunders, Law Dictionary, S. 248; BradshawlPring, Parliament and Congress, S. 48. 16 So etwa Redlich. Englischer Parlamentarismus, S. 369. 17 Vgl. dazu Arbuthnot, Correspondence, S. 15 f. 18Daily News (London) vom 11.5.1894, S. 5, Sp. 7., zit. nach Oxford English Dictionary, Bd. 11, S. 73.

26

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

im 625 Mitglieder zählenden Unterhaus eine absolute Mehrheit von fünf Sitzen: 9 Die Opposition unter Winston Churchill traf keine Pairing-Vereinbarungen, so daß die Fortsetzung der Regierung zu dem Zeitpunkt aufgegeben wurde, als Labour durch Todes- sowie Krankheitsfälle noch schwächer wurde. 20 Das Verhalten der Opposition von 1950/51 sollte jedoch keine Verbannung des Pairings aus dem Unterhaus bedeuten. Auch die nächste Labour-Regierung (Kabinett Harold Wilson) von 1964/66 hatte nur eine knappe Mehrheit im Parlament. Sie hatte gegenüber der Opposition lediglich vier Sitze mehr zur Verfügung.21 Die Whips der sich gegenüberstehenden Parteien verständigten sich auf Pairing-Absprachen in Fällen, in denen Mitglieder des Unterhauses aus zwingenden Gründen, wie etwa Krankheiten, abwesend waren. 22 Ob dies ausschließlich ein "größeres Maß an Menschlichkeit,,23 bedeutete, ist zweifelhaft, da die Tory-Partei einen Wahlkampf des zuvor unterlegenen Spitzenkandidaten Alec Douglas-Home nicht riskieren wollte. 24 Die Verweigerung des PairingVerfahrens hätte nämlich wie 1951 zu vorzeitigen Neuwahlen führen können. Endlich ist noch ein Beispiel aus dem Jahre 1979 anzuführen, als Labour eine absolute Mehrheit von drei Stimmen hatte. Bei dem Mißtrauensvotum2S gegen den Premierminister James Callaghan vom 28.3.1979 hat die Führung der oppositionellen Tories keine Pairing-Absprachen, auch- nicht in Krankheitsfällen, zugelassen. 26 Der Mißtrauensantrag war mit 311 zu 310 Stimmen erfolgreich, so daß Callaghan das Unterhaus auflösen ließ. Auf der Seite Labours fehlte der Abgeordnete Broughton aus Yorkshire, der aufgrund einer Krankheit nicht nach Westminster reisen konnte. 27 Ein Pairing-Abkommen hätte den

19Y9I. die Übersicht der Wahlergebnisse von 1945-1992 etwa bei BUller/Kavanagh, Election of 1992, S. 284. 20 Siehe Loewenstein, Staatsrecht Gr~ßbritannien, S. 307, worin sich die Ablehnung von Pairing-Absprachen jedoch erst im Umkehrschluß daraus ergibt, daß eine Mehrheit aufgrund von Todes- und Krankheitstlllen bei ständiger Anwendung des Pairing-Yerfahrens nicht hauchdünn werden kann. Siehe ferner Butler, Election of 1951, S. 13. 21 Die teilweise Unterstützung der neun, hier als Teil der Opposition angesehenen Liberalen im Unterhaus, der sog. Lib-Lab-Pact, bleibt dabei außer Betracht. 22 Chester, Parliamentary Affairs 19/1965-1966,417 (424). 23 So das Select Committee on Procedure 1964/65, 5. Report, zit. nach Chester, Parliamentary Affairs 19/1965-1966,417 (424). 24 So Loewenstein, Staatsrecht Großbritannien, S. 307. 25 Gestellt wurde dieser Mißtauensantrag zu einem Zeitpunkt, als Wahlumfragen für die Opposition besonders günstig waren; vgl. Pulzer, Parliamentary Affairs 321l978-1979, 361 (366). 26 GriffithlRyle, Parliament, S. 208, Fn. 56. 27 Butler/Kavanagh, Election of 1979, S. 126.

A. Britischer Ursprung

27

Regierungssturz zumindest aufschieben können. 28 Zuvor mußte in derselben Wahlperiode der MP Harold nach eigenen Angaben einen Flug nach Genf absagen, da die Oppositionsspitze entgegen einer Übereinkunft ein Pairing letztlich ablehnte. 29 Die Annahme bzw. die Ablehnung von Pairing-Angeboten kann demnach politisch folgenreich sein. Die obigen Beispiele unterstreichen zumindest die Bedeutung des Pairings in Großbritannien. Ähnlich gelagerte Fälle sind jedoch auch in anderen Parlamenten denkbar.

III. Abwesenheitsgründe

Das Auftreten von Pairing-Absprachen geht Hand in Hand mit dem Problem der Abwesenheit von Parlamentariern. Gäbe es keine Abwesenheit, käme es zu keinen Pairing-Absprachen. Hierbei boten bislang verschiedene Abwesenheitsgriinde die Ursachen für Pairings. Einen Grund, der bis in das achtzehnte Jahrhundert für verspätetes.Eintreffen bis hin zur vollständigen Abwesenheit einzelner Unterhausmitglieder sorgte, bildeten die damals mangelnden Verkehrswege für die Verbindung von der Provinz nach London. 30 Ferner sind die Abgeordneten erst heute nicht mehr auf Nebentätigkeiten angewiesen, weil in den letzten Jahren die Bezahlung der Abgeordneten im Unterhaus wesentlich angestiegen ist. 3 ! Der Unterhausabgeordnete galt lange als Teilzeit-Amateur-Politiker und nicht als Berufs- oder Vollzeitpolitiker. 32 Das Bedürfnis nach Pairings ebbt jedoch nicht ab, denn schon aufgrund der engen Raumverhältnisse im Unterhaus können sämtliche Unterhausmitglieder im Plenum nicht anwesend sein. Der Neubau33 des

28 Bei Stimmengleichheit kommt dem vorsitzenden Speaker des Hauses die entscheidende Stimme (casting vote) zu. Der amtierende Speaker hätte den Mißtrauensantrag in diesem Fall, der früheren Entscheidung eines Speakers folgend, unabhängig vom eigenen Standpunkt abgelehnt; vgl. Butler/Kavanagh, Election of 1979, S. 126.

29 Southern

S.73. 30

Evening Echo vom 18.11.1976, S. 3, zit. nach Oxford English Dictionary, Bd. 11,

So Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 364.

Vgl. die Zahlen für 1973 bei Ruch, Berufsparlament, S. 31; für 1986 bei Saalfeld, Unterhaus, S. 154; für 1989 bei GriffithlRyle, Parliament, S. 76. Danach stieg die Entschädigung von jahrlichen 4500 Pfund auf vorübergehende 17702 Pfund und auf zwischenzeitliehe 24107 Pfund exclusive der Zulagen an. 31

31

So Walkland, ZParl 1981, 463 (465).

Auf Vorschlag Churchills wurde das Unterhaus unter Beibehaltung der wesentlichen Eigenschaften des alten, zerstörten Unterhauses wiederaufgebaut, wobei es erneut nicht alle Mitglieder 33

28

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

Unterhauses bietet nach der Zerstönmg des alten im Jahr 1941 467 Sitze34 für 650 Abgeordnete, was zu einer geringeren Teilnahme an den gewöhnlichen Abstimlmmgen fiihrt. 35 Tatsächlich geht die Anwesenheitsanzahl bei Unterhaussitzungen leicht zurück. 36 Typisch für das Unterhaus in Großbritannien sind die im Vergleich zu anderen Parlamenten besonders langen Sitzungen, die oftmals bis spät in die Nacht andauern, wodurch die Abwesenheit von Abgeordneten und damit die Anwendung des Pairing-Systems geradezu provoziert wird. 37 Weiterhin ist offensichtlich, daß Unterhausmitglieder, sei es durch Krankheit oder durch Verrichtung ministerialer Verpflichtungen, von Zeit zu Zeit abwesend sein müssen. Außerdem kennt das britische Parlamentsrecht ein Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit im Einzelfall. 38 Die ungeschriebene Anwesenheitspflicht der Abgeordneten kann Abwesenheitsfälle nicht dauernd verhindern. Es ist stets ein Antrieb für Pairing-Vereinbarungen gegeben.

IV. Verfahren

1. Natur des Verfahrens Das Pairing-Verfahren ist nicht in den standing orders des Unterhauses kodifiziert. Die standing orders stellen jedoch nur eine denkbare und zudem lückenhafte Rechtsquelle für das Verfahren des Unterhauses dar. Auch in den sessional orders oder den einfachen orders (Beschlüsse) läßt sich keine Grundlage finden. Eine große Anzahl ungeschriebener Parlamentsregeln ist nicht als Teil des offiziellen Verfahrens anerkannt. Sie sind innerhalb der parlamentarischen Praxis zwar üblich, rechtlich jedoch unverbindlich. Der Speaker regelte39 am 27.1.1954, daß ,,Pairing-Vereinbarungen private Übereinzugleich ohne Überfüllung aufnehmen durfte; es sollte das Gefühl von Andrang und Dringlichkeit herrschen; siehe Jennings/Ritter, Britische Regierungssystem, S. 216 f. 34 Jennings/Ritter, Britische Regierungssystem, S. 217, Fn. 60 a JS Das Unterhausmitglied votiert durch mündliche Stimmabgabe, indem es ein Aye oder Noe ausruft; bei nicht eindeutigen Ergebnissen gibt es eine Art Hanunelsprungverfahren, wobei es dann weniger auf die Raumverhältnisse ankommt; vgl. dazu Wal/mann, Parlamentsminderheiten, S. 187. 36 Vgl. die tabellarischen Angaben bei GriffithlRyle, Parliament, S. 188. 37 In der Sitzungsperiode von 1984 bis 1985 etwa fanden insgesamt 35 Sitzungen des Hauses erst nach 1.30 Uhr in der Nacht ihr Ende; im selben Zeitraum dauerte eine Sitzung durchschnittlich zehn Stunden und fünf Minuten an. Vgl. die Übersicht bei GriffithlRyle, Parliament, S. 187 f. 38 Siehe dazu etwa Knebel-Pfuhl, Mitwirkungsverbot, S. 69 ff. 39 Das ungeschriebene Verfahrensrecht kann vom parteiunabhangigen Speaker als Vorsitzendem des Unterhauses für autoritativ erklärt oder authentisch interpretiert werden (rulings from the

A. Britischer Ursprung

29

künfte sind und in keiner Weise Angelegenheiten, in welche sich weder er noch das Haus einmischen kann.,,40 Dies wurde am 28.5.1976 erneut als Speaker's ruling ausgesprochen. 41 Der hier aufgestellte Grundsatz hat Konsequenzen. Die Handhabung des Pairings bleibt den Abgeordneten und den dahinterstehenden Parteispitzen überlassen. Im Fall einer Streitigkeit über eine Pairing-Vereinbarung wird der Speaker nicht schlichtend eingreifen. Abstimmungen können deshalb nicht mit dem Hinweis angegriffen werden, weil eine Pairing-Vereinbarung nicht eingehalten wurde oder weil die Absprache, zum Beispiel wegen Zeitablaufs, nicht galt. Dem Speaker oder dem Clerk (offizieller Urkundsbeamter) des Hauses sind Pairings somit auch nicht anzuzeigen. Sie werden nicht in den amtlichen Berichten veröffentlicht. Die Entscheidung des Speakers trägt dazu bei, daß das Pairing im Unterhaus eine verborgene Praxis bleibt. 42 Pairings sind demnach als informelle Übereinkünfte43 zu qualifizieren und vom offiziell anerkannten, rechtlich verbindlichen Verfahren abzugrenzen. Hinsichtlich der Frage, welchen Stellenwert das Pairing im Verfahren des Unterhauses einnehmen soll, herrscht Uneinigkeit. Zum Teil wird angenommen, daß es keine parlamentarische Anerkennung geben könne. 44 Der Vorteil des rein informellen Charakters, so wird argwnentiert, liege in der Möglichkeit der unstarren und flexiblen Handhabung. 45 Ein Abgeordneter vertrat im Unterhaus die Auffassung, daß eine Abstimmung für die Abgeordneten nicht zu bequem werden dürfe. Ohne Überraschungen, ohne Fallen, ohne Kampf und ohne politische Unannehmlichkeiten sei man schließlich kein Unterhaus mehr. 46 Für eine Ausdehnung und offizielle Anerkennung des Pairing-Verfahrens hat sich Wolf-Phillips47 ausgesprochen, da das bisherige Abstimmungsverfahren Chair oder rulings by the Speaker), so daß dadurch ein Verfahrensrecht mit der gleichen autoritativen Bedeutung wie den standing orders entsteht, das auf Entscheidungen des Speakers basiert; vgl. Ruch, Berufsparlament, S. 52. 4OH. C. Deb./5. Seriel522/27.1.I954/Sp. 1751: "[... ] that agreements to pair are private agreements between hon. Members and are in no sense matters in which either I or the House can intervene." Siehe auch MaylCocks, Treatise, S. 394 Fn. (k).

41 H. C.

Deb./5. Seriel912/28.5.1976/Sp. 769.

Im Jahr 1939 hat das Unterhaus das zwischenzeitlich eingeführte pairing book, das dieser Praxis zu mehr Transparenz verhalf, abgeschafft. Eine Wiedereinführung des pairing books wurde jedoch mehrmals abgelehnt; vgl. Wolf-Phillips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965, 416 (419). 43 BradshawlPring, Parliament and Congress, S. 165. 42

44 So die Ansichten von MaylCocks, Treatise, S. 394 und WildinglLaundy, Parliament, S. 515, ohne dies zu begründen. 45

So HarveylBather, British Constitution, S. 518.

MP Butler, in: H. C. Deb./5. Serie/617/8.2.1960/Sp. 37 f. Nach Wolf-Phillips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965, 416 (421), eine unter den Unterhausmitgliedem selten geteilte Auffassung. 46 47

Zum folgenden Wolf-Phillips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965,416 (416-419).

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

30

nicht auf die tatsächliche parlamentarische Entwicklung reagiere. Threr Vorstellung nach beinhalte die Aufwertung zum offiziellen Teil des Parlamentsverfahrens die Erleichterung, einen Pairingspartner zu erhalten, indem der Clerk des Hauses vermittelt und Pairings arrangiert. Wolf-Phillips greift dabei die Klagen einzelner Unterhausmitglieder auf. Nach deren Auffassungen sei es würdelos, im fesselnd wirkenden Haus nach Pairings zu betteln. Teilweise sei es schwierig, überhaupt eine derartige Absprache zu erzielen, deren genauer Inhalt zudem manchmal unklar sei. Nach Meinung von Wolf-Phillips sei der Regierungserfolg abhängig von der Fähigkeit der Anhänger, rechtzeitig die Lobby zur Abstimmung zu erreichen. Ferner habe das Oppositionsverhalten in der Vergangenheit gezeigt, daß Pairings immer dann seltener erlaubt werden, wenn Mehrheiten im Unterhaus knapp ausfallen. Da Pairingspartner nicht garantiert sind, entstanden Fälle, in denen kranke Unterhausmitglieder bis zu später Stunde bei knappen Mehrheitsverhältnissen nur deshalb im Plenum anwesend waren, um ihre Stimme abzugeoen. Dies wird zum Teil ebenfalls als würdelos48 oder als unverständlich49 bezeichnet. 5o

2. Ablauf im einzelnen Falls der Abgeordnete bei der Suche nach einem Pairingspartner erfolglos bleibt, wendet sich dieser stets an einen seiner Whips. Ein Whip wird aufgrund seiner Funktion hierbei regelmäßig erfolgreicher sein. Er besitzt eine größere Personalkenntnis und eine bereits entstandene Routine, Pairings zu organisieren. sl Der Whip wird zunächst darauf achten, daß die Abwesenheit des eigenen Parteimitgliedes nicht schon durch Abwesenheitsfälle auf Seiten der gegnerischen Partei ausgeglichen wurde. Er kontaktiert dafür einen anderen Whip.52 Erst dann richtet man eine Pairing-Offerte an Abgeordnete, die bei den anstehenden Unterhaussitzungen anwesend sein werden. Somit kommt ein Pairing sowohl mit als auch ohne Hilfe der Whips zustande. S3 Dies fUhrt zu 48

So Chester, Parliamentary Affairs 1911965-1966, 417 (424).

So Butt, Parliament, S. 19. Butt spricht sich allerdings letztlich für die Stimmrechtsdelegation, das sog. proxy voting, aus. 49

so Wolj-Phillips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965,416 (418 f.) bezieht sich bei ihren Ausführungen auf einen Todesfall der Ehefrau eines Parlamentariers, der sie vor ihrem Tod wegen der damaligen Mehrheitsverhältnisse nicht besuchen konnte (oder vielmehr wollte). 51 So bereits Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 369; S. A. de Smith, Constitutional Law, S. 273 f.

52 Harvey/Bather, 53 May/Cocks,

British Constitution, S. 103.

Treatise, S. 394; Wilding/Laundy, Parliament, S. 515.

A. Britischer Ursprung

31

Konstellationen, in denen nur auf einer oder sogar auf gar keiner Seite der Pairing-Vereinbarung ein Whip mitgewirkt hat. Allerdings soll der Wlbeteiligte Whip nach gängiger Praxis der Pairing-Vereinbarung eines Abgeordneten noch zustimmen. 54 Die Whips erteilen grtmdsätzlich ihre ZustimmWlg, weil so das Arbeitsklima zwischen den Whips Wld den sonstigen Abgeordneten ihrer Partei nicht belastet wird. 55 Der Whip des verhinderten Abgeordneten wird ohnehin stets seine ZUStimmWlg erteilen. Zur Fördertmg von Pairing-Vereinbarungen haben die regierenden Konservativen 1988 einen Parteiausschuß im Unterhaus für "Wlpaired members" eingerichtet. 56 Pairings werden jedoch auch von der Parteispitze verhindert. Dies haben obige Beispiele gezeigt. Pairing-Vereinbarungen werden im Unterhaus nicht nur für bestimmte StWlden oder für gesamte SitZWlgen getroffen, sondern teilweise auch für Wochen oder sogar Monate. 57 Ein Pairing kann sich dabei auf sämtliche oder lediglich auf einzelne AbstimmWlgen beziehen, bei denen der Betroffene abwesend ist. Eine Übereinkunft wird auch vereinzelt über Jahre getroffen. 58 Diese lebt stets dann auf, wenn das Unterhausmitglied abwesend ist, wobei es keiner gesonderten Absprache mehr bedarf. Es finden sich somit permanente Pairingspartner. Trotz des unförmlichen Zustandekommens ist die anschließende HandhabWlg der Übereinkünfte überaus genau, was die starke politische BindWlgswirkWlg einer Pairing-Vereinbarung anzeigt. Ein Oppositionsmitglied ging eine PairingVereinbarung zwischen 18.15 Uhr Wld 19.45 Uhr ein Wld nahm an einer AbStimmWlg um 19.45 Uhr nicht teil, da der Abgeordnete nach eigenen Angaben irrtümlich glaubte, es sei noch 19.44 Uhr. Als der Abgeordnete die in den Plenarprotokollen festgehaltene Uhrzeit las, wendete er sich an den Speaker des Hauses, da er nur aufgrtmd der FehlvorstellWlg an der für ihn wichtigen Abstimmung nicht teilnahm und noch abstimmen wollte. 59 Nach einem weiteren Beispiel aus der AbstimmWlgspnoos stimmten Mitglieder, die auf PairingAngebote für die Nacht eines Montags auf Dienstag eingingen, am Dienstag morgen um neWl Uhr in einer SitZWlg wieder ab, die insgesamt von Montag bis

S4 Bradshaw/Pring, Parliament and Congress, S. 165; Walker, Companion to Law, S. 9\3; GriffithlRyle, Parliament, S. 113; jeweils ohne Ausführungen dazu, ob dies als zulässiger Teil der Partei disziplin unbedenklich ist.

55 Redlich,

Englischer Parlamentarismus, S. 369.

56 GriffithlRyle, 57 May/Cocks,

S.515.

58 Auskunft 59

Parliament, S. 111.

Treatise, S. 394; Saunders, Law Dictionary, S. 248; Wilding/Laundy, Parliament,

der Verwaltung des Unterhauses vom 15.9.1994.

H. C. Deb/5. Serie/522/27.1.1954/Sp. 1750 f.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

32

zwn Nachmittag des darauffolgenden Dienstags andauerte, obwohl die anderen Pairingspartner auch Dienstag früh noch nicht anwesend waren. 60 Das Pairing-System wird nicht nur dann angewendet, wenn Mehrheiten besonders knapp ausfallen. 61 Mehrheiten relativieren sich bei niedrigen Besuchsziffern. Bei Abstimmungen kann es trotz der im Unterhaus strengen Parteidisziplin auch Abgeordnete geben, die nicht entsprechend der Parteilinie votieren. Ferner kann man auch anhand der Größe eines Sieges bei Unterhausabstimmungen den Erfolg der Whips bemessen, so daß diese stets an Pairing-Vereinbarungen ihrer abwesenden Abgeordneten interessiert sind. Der bereits oben umschriebene Beweggrund, wonach Abgeordnete bei ihren Whips nicht als parteiilloyal auffallen möchten, trägt zur Stetigkeit der Praxis bei. Pairing ist eine Erscheinung, die nicht nur bei knappen Mehrheitsverhältnissen aktuell wird, dann jedoch sicherlich größere Bedeutung und mehr Brisanz besitzt.

V. Sonstige Organe

Das Pairing ist nicht auf Sitzungen des Unterhauses beschränkt. Das Problem der Abwesenheit kann auch in sonstigen Gremien auftauchen.

1. Ausschüsse des Unterhauses

In den Ausschüssen ist das Problem der Abwesenheit seit langem bekannt,62 so daß Pairings auch hier denkbar sind. Das Pairing-Verfahren hat auch in den Ausschüssen des Unterhauses Anwendung gefunden. Dies ergibt sich bereits aus dem sog. ,,Illovement against pairing" von 1743. 63 Es werden keine Stellvertreter in den Ausschüssen eingesetzt. Jedoch ist die Relevanz des Pairings vor der Ausschußreform vom Juni 197964 geringer gewesen als heute. Oftmals versuchen allerdings beide großen Parteien gemeinsame Lösungen in der

60 Siehe

May/Cocks, Treatise, S. 394.

Der Vennerk eines Pairings fmdet sich zum Beispiel im Tagebucheintag bei Crossmann, Diaries, S. 73. Zu dieser Zeit (1968) hatte Labour 363 Sitze im Unterhaus zur Verfügung und damit 96 Sitze mehr als alle anderen Parteien zusammen. 61

62

So bereits May, Parlament, S. 331.

63

Vgl. dazu oben S. 24.

Vgl. dazu etwa WalkJand, ZParl 12/1981,463 ff. Vor der Ausschußrefonn fand auch die vorbereitende Arbeit grundsätzlich im Plenum statt; nur auf speziellen Beschluß verlagerte man die Arbeit in irgendeinen wenig arbeitsbelasteten Ad-hoc Ausschuß. 64

A. Britischer Ursprung

33

Ausschußarbeit zu erreichen. Die Ausschüsse haben keine Entscheidungsmacht im politischen Prozeß,65 so daß Pairings wenig Bedeutung besitzen.

2. House ofLords Auch im Oberhaus ist das Pairing etabliert. 66 Die Praxis des Pairings bestand sogar neben der Möglichkeit zur Delegation des Stimmrechts (proxy voting). Die Übung des proxy voting wurde nach dem fehlgeschlagenen Versuch von 1835 67 im Jahre 1868 abgeschafft. 68 Bevor jedoch die Oberhausmitglieder andere Peers vertreten konnten, beauftragten diese seit Eduard I. (1272-1307) bei Bedarf Außenstehende, mithin Nichtmitglieder des Oberhauses, als Boten für Abstimmungen Nachrichten zu überbringen. 69 Erst unter Heinrich VIII. (15091547) trat unter Zustimmungspflichtigkeit des Königs 70 die Delegation des Stimmrechts auf. 71 Nachdem der Herzog von Buckingham vierzehn der sog. Proxies erlangte, durfte kein Oberhausmitglied mehr als zwei Proxies erhalten. 72 Die Ansichten des Begünstigten mußten dabei hinsichtlich des Abstimmungsgegenstandes nicht mit den Auffassungen des Abwesenden übereinstimmen, so daß der Inhaber des Proxies frei abstimmen konnte. 73 Beide Varianten zur Aufrechterhaltung von Stärkeverhältnissen konnten miteinander konkurrieren. Die Möglichkeit zur Übertragung des Stimmrechts auf andere Peers hatte Grenzen,74 so daß Pairings vor der Abschaffung des proxy votings vorkommen konnten. Das Pairing konnte die Stimmrechtsdelegation verdrängen. Im Unterhaus wurde 1958 die Einführung der Stimmrechtsdelegation mit dem Hinweis auf die bisher ausreichende Pairing-Praxis abgelehnt. 75 Der mit dieser

65

Wallcland, ZPar112/1981, 463 (464).

66 Harvey/Bather,

Parliament, S. 515. 67 Fischei,

British Constitution, S. 518; May/Cocks, Treatise, S. 394; Wilding/Laundy,

Verfassung Englands, S. 376.

68 Redlich,

Englischer Parlamentarismus, S. 504.

69 Fischei,

Verfassung Englands, S. 376, nennt sie Briefträger.

70 May,

sind.

7\

Parlament, S. 189. Als der König krank wurde, war zweifelhaft, ob Proxies zuzulassen

Fischei, Verfassung Englands, S. 375 f.

73

Fischel, Verfassung Englands, S. 376. G. Jellinek, System, S. 347.

74

Vgl. die Aufzählung der Beschränkungen bei May, Parlament, S. 305, 189, Fn. 2.

75

Wolf-Phillips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965, 416 (420).

72

3 Schuldei

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

34

Frage befaßte Ausschuß war zudem mehrheitlich der Auffassung, daß das Stimmrecht zu persönlich sei, um übertragbar zu sein. 76 Das Oberhaus ist parteimäßig organisiert, wenn auch nicht so streng fraktionsdiszipliniert wie das Unterhaus. 77 Man kann deshalb von sich gegenüberstehenden Blöcken sprechen. Das Oberhaus ist in der Regel nicht vollständig versammelt und schlecht besucht. 78 Auch im Oberhaus sind diejenigen Umstände gegeben, die zur Einführung des Pairings im Unterhaus geführt: haben.

VI. Bewertung

Das Unterhaus zeigt seit langem, wie zur Not mit einer kleineren Anzahl an Abgeordneten gearbeitet werden kann, ohne daß eine Abstimmung Zufallscharakter aufweist. 79 Pairing dient der Arbeitserleichterung der Whips sowie der sonstigen Abgeordneten und trägt dem Bedürfnis Rechnung, anderen Obliegenheiten nachzugehen. Ein Abgeordneter kann nicht zu jeder Zeit im Unterhaus anwesend sein. 80 Insgesamt ist das Pairing ein weiterer Beitrag zur Förderung der Regierungsstabilität in Großbritannien, da es Mehrheiten abzusichern vermag. Wie groß jedoch dieser Beitrag ist, hängt von den Fraktionsspitzen ab. Pairings werden oft vom Machtkalkül der Parteien dirigiert. Je enger die Mehrheitsverhältnisse sind und je wichtiger die Abstimmung ist, desto unwahrscheinlicher sind Pairing-Vereinbarungen. 81 Obige Beispiele aus der Abstimmungspraxis sind Belege hierfür. Soweit überschaubar, lassen die Abgeordneten sowie die britische Literatur offen, ob Pairings auch deshalb vereinbart werden, um diejenigen Stärkeverhältnisse zu wahren, die das Volk bei den Parlamentswahlen festgelegt hat. Pairings werden angeblich deshalb vereinbart, damit Parteiziele nicht geflihrdet werden,82 die eigene Parteidisziplin nicht in Frage gestellt wird,83 das Prestige

76

Zit. nach Wolj-Phi/lips, Parliamentary Affairs 18/1964-1965,416 (420).

77

Loewenstein, Staatsrecht Großbritannien, S. 264; BradshawlPring, Parliament and Congress,

78

Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 363; GrifjithlRyle, Parliament, S. 458, 466.

79

So auch Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 368 f.

S.36.

Dies unterstreichen Porritt, Unreformed House, Bd. I, S. 507; Jennings, Parliament, S. 87; BradshawlPring, Parliament and Congress, S. 36; GrifjithlRyle, Parliament, S. 188. 81 So auch GrifjithlRyle, Parliament, S. 208. 80

82

So HarveylBather, British Constitution, S. 103.

83

So GrifjithlRyle, Parliament, S. 207.

B. Etablierung in anderen Parlamenten

35

bei den Whips gewahrt bleibt84 und die Pflichten so wenigstens zum Teil erfüllt sind. 85 Die Diskussion über das Pairing wird größtenteils mit politischen Argumenten gefiihrt. Diese Besetzung unterdrückt eine rechtliche Auseinandersetzung mit dem Pairing. Doch könnte es bei diesem, trotz Beibehaltung des Mehrheitswahlrechts, inzwischen auch auf die Repräsentation des Volkes in der Volksvertretung ankommen. Die Aufrechterhaltung der vom Volk gewollten Verhältnisse spielte ursprünglich bei der Motivation für das Pairing wohl deshalb keine Rolle, weil der überwiegende Teil der Bevölkerung die Unterhauszusammensetzung noch gar nicht bestimmen durfte. 86 Vor allem im achtzehnten, aber auch noch im neunzehnten Jahrhundert herrschte ein anderes Demokratieverständnis. Die drei Wahlrechtsreformen von 1832, 1867 und 1884 brachten eine nur schrittweise Erweiterung des aktiven Wahlrechts. 87 40 Prozent aller Männer sowie alle Frauen waren selbst danach noch vom Wahlrecht ausgeschlossen. 88 Erst mit den Reformen von 1918, 1928 und 1948 wurde die heutige Wählerschaft erreicht. Doch fehlen auch Erörterungen über die Frage, ob die Wahlergebnisse von denjenigen, die wählen konnten, durch Abwesenheiten verzerrt werden dürfen. Die rund zweihundertfiinfzigjährige Entwicklung des Pairings hatte mehr praktische als dogmatische Gründe.

B. Etablierung in anderen Parlamenten I. Vereinigte Staaten

Der amerikanische Kongreß hat sich lebhafter als das britische Unterhaus mit dem Pairing beschäftigt, was zu einer verfeinerten Handhabung gefiihrt hat. Etliche Präzedenzien haben in beiden Häsern ein relativ gefestigtes Verfahren geformt. Es kann dabei ebenfalls auf eine lange Tradition zurückgeblickt werden.

84

So Jennings, Parliament, S. 87.

85

So Jennings, Parliament, S. 87.

86Vor 1832 entsandten die rund 300000 Einwohner von Manchester, Birrningham, Sheffield und Leeds keinen einzigen Repräsentanten ins Unterhaus, wahrend die rund 1400 Einwohner Comwalls von 42 Abgeordneten repräsentiert wurden. Vgl. die Angaben von Wirsching, Parlament und Volkes Stimme, S. 33 ff. 87 88

3'

Vgl. statt vieler Gash, in: BirkelKluxen, Deutscher und Britischer Parlamentarismus, S. 59 ff. Blake, in: BirkelKluxen, Deutscher und Britischer Parlamentarismus, S. 116.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

36

1. Beginn im Repräsentantenhaus Am 17.5.1824 fragte der Repräsentant Henry Dwight aus Massachusetts das Haus, ihn für die Nichtteilnahme an zwei Abstimmtmgen zu entschuldigen. Ein Kollege mußte zu dieser Zeit seinen Geschäften in Virginia nachgehen. Auch Dwight dachte zunächst, daß er an diesem Tag nicht anwesend sein könne, was sich jedoch nicht bestätigte. Beide Kongreßmitglieder waren bezüglich aller Fragen einer tariff bill, die unerwartet dem Repräsentantenhaus vom Senat vorgelegt wurde, entgegengesetzter Meintmg. Ursprünglich vereinbarten sie deshalb, nur zusammen den Kongreß zu verlassen. Da Dwight tmversehens doch im Haus anwesend war, fühlte er sich seiner Ehre verpflichtet, nicht abzustimmen. Seiner Bitte entsprach man einhellig. 1 Dieser Vorfall enthält zwei Hinweise: Bereits vor 1824 scheint es jeweils zwischen zwei Abgeordneten Vereinbarungen gegeben zu haben, wonach nur beide gleichzeitig einer Abstimmtmg fernbleiben dürfen. Nur die Abstimmtmgsabstinenz beider Abgeordneter beeinflußte nicht das Abstimmtmgsergebnis. Ferner nahm bisher noch kein anwesender Abgeordneter an der Abstimmtmg deshalb nicht teil, um die Abwesenheit eines Kollegen zu neutralisieren. Im März 1840 beantragte John Quincy Adams2 die Annahme einer Resolution, worin das Pairing-System als Verletzung der amerikanischen VerfasStmg, der Regeln des Hauses sowie der Pflichten der Repräsentanten mißbilligt wird. 3 Diese Bestrebtmg nach Verbanntmg des Pairings aus dem Parlamentsverfahren entspricht der parallelen Entwickltmg im britischen Unterhaus ein Jahrhtmdert zuvor. Anfangs wollten auch dort Abgeordnete das Pairing durch einen Parlamentsbeschluß tmterbinden, nachdem sich dieses in der Praxis zu etablieren vermochte. Die Adams-Resolution wurde allerdings nicht zur Abstimmtmg gebracht tmd war somit ebenso wirktmgslos wie der 1890 erfolgte Versuch, 4 die inzwischen mehr tmd mehr zur GewohnheitS gewordenen VereinI Siehe Luce, Legislative Procedure, S. 381; MacNeil, Democracy, S. 356. Die Schilderung dieses Vorkommnisses ist ferner nachzulesen im Abdruck der Rede von Byrd vor dem Senat in: Congressional Record 127/97th Congress/First Session/8.4.19811S 3617.

2 Adams, der zwischen 1824 und 1828 der sechste Präsident der USA war, gilt als einer der hervorstechensten Repräsentanten überhaupt, so Gerber, in: Congressional Quarterly's, S. 836. Seine Anträge hatten also besondere Bedeutung. 3 Zitiert nach Haynes, Senate, Bd. I, S. 367: "Resolved: that the practice of pairing off involves on the part of the members resorting to it the violation of the Constitution of the United States, of an express rule of this House, and of the duties of both parties in the transaction to their immediate constituents, to this House and to their country." 4

Dazu MacNeil, Democracy. S. 356 f.

5 Bach,

Pairing, S. 12 f. m. w. N.

B. Etablierung in anderen Parlamenten

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barungen abzuschaffen. Ein Beispiel aus der Abstimmungspraxis des Repräsentantenhauses bietet die Debatte mit der abschließenden Abstimmung über die Ausweitung des Kriegsaufgebots im August 1941. Der Führer der Demokraten, John McConnack, überredete zwei Repräsentanten, ihre Stimmen fiir den Fall zurückzunehmen, wenn die Abwesenheit von zwei Befiirwortern der Vorlage zwn Scheitern des Antrags geführt hätte. Dazu kam es jedoch nicht, da die Vergrößerung des Kriegsaufgebots mit 203 zu 202 Stimmen befiirwortet wurde. Falls die Abstimmung andersherum genauso knapp ausgefallen wäre, hätte die zuvor getroffene Vereinbarung diese Abstimmung entschieden. 6 Pairings gehören heute zur alltäglichen Praxis bei Abstimmungen im Repräsentantenhaus. Sie sind auch in den Parlamenten der einzelnen Bundesstaaten nachweisbar. 7 An ihrer Zulässigkeit wird nicht mehr gezweifelt. In den Ausschüssen und Unterausschüssen rucken im Bedarfsfall Ersatzleute nach, die fiir den Abwesenden abstimmen. Es lassen sich keine Einzelfälle belegen, in denen bei Abstimmungen ad hoc mündliche und intern gebliebene Pairings vereinbart wurden. Seit der Änderung der Rule VIII cl. 2 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses am 14.1.1975 sind Pairings im nach britischen Vorbild errichteten Committee of the Whole, also im gesamten als Ausschuß zusammengesetzten Haus üblich. 8

2. Ausdehnung auf den Senat Das Pairing erstreckte sich zwischen 1851 und 1860 auf den Senat. 9 Obwohl Pairings im Senat inzwischen gängig sind, nehmen auch die einzelnen Senatoren vornehmlich nur dann ein Angebot zwn Pairing an, wenn diese sich über den Ausgang der Abstimmung sicher sind und das Ergebnis einer Abstimmung nicht entscheidend verändert wird. 10 Die Bedeutung eines Pairings fiir den Ausgang von Senatsabstimmungen ist heute anscheinend geringer als zu Beginn dieses 6 MacNeil,

Democracy, S. 358.

7 Siehe KeefelOgul,

Legislative Process, S. 262.

Record 121/94th CongresslFirst SessionlI4.1.19751H 5, H 8; Deschler, ProcedureIHouse ofRepresentatives, S. 586; Oleszek, Congressional Procedures, S. 167. 8 Congressional

9 Haynes, Senate, Bd. I, S. 367, 369; Bach, Pairing, S. 27, führt die Ungewißheit über den genauen Zeitpunkt des ersten Auftretens auf die früheren Aufzeichnungen, Sammlungen und Veröffentlichungen zurück, die weniger detailliert waren als die Berichte über die Verhandlungen des Repräsentantenhauses. 10 Dies beobachtete der damalige und langjährige Führer der Demokraten im Senat Robert C. Byrd; siehe Congressional Record 127/97th CongresslFirst Sessionl8.4.198I/S 3618. Gross, Legislative Struggle, S. 386, hat bereits 1947 berichtet, daß Pairings bei umkllmpften Abstimmungen schwer zu vereinbaren sind. Vgl. auch Oleszek, Congressional Procedures, S. 218.

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1. Teil: Herkunft und Entwicklung

JahrhWlderts. Während Haynes ll im Jahre 1938 noch von einem oftmals fiir AbstimmWlgsergebnisse ausschlaggebenden Gehalt des Pairings ausgeht, spricht Byrd l2 hingegen nur noch von einer ausschlaggebenden BedeutWlg des Pairings von Zeit zu Zeit. Zu genaueren Ergebnissen gelangt die ZählWlg von Bach. 13 Danach konnte zwischen 1973 Wld 1977 in vier Fällen ein Pairing die AbstimmWlg entscheiden. 14 Lediglich in neWl Prozent der 3000 Wld fiir den Senat üblichen namentlichen AbstimmWlgen wurde mindestens ein Pairing vereinbart, wonach ein Pairingspartner im Plenum anwesend ist Wld nicht abstimmt. ls Doch sowohl vor als auch nach dieser von Bach Wltersuchten Zeitspanne konnten Pairings einige AbstimmWlgen entscheidend beeinflussen. Als der Senat im Jahr 1964 über die VerabschiedWlg eines GesWldheitsgesetzes (Medicare) abzustimmen hatte, wurde ZWlächst ein AbstimmWlgsergebnis von 42 zu 42 Stimmen erzielt. 16 Zwei Demokraten Wld zugleich Befiirworter der Gesetzesvorlage lagen zur Zeit der AbstimmWlg aufgrund eines FlugzeugWlglücks im Krankenhaus. Ein weiterer Demokrat, der fiir die Vorlage gestimmt hätte, besuchte eine Beerdigoog Wld war somit ebenfalls erzwungenermaßen abwesend. Daraufhin verkündeten drei republikanische Senatoren Pairings mit den Verhinderten Wld nahmen ihre das GesWldheitsgesetz ablehnenden Stimmen zurück. 17 Aufgrund dieser Pairings passierte ein Gesetz den Senat, über das zuvor dreißig Jahre gestritten wurde. \8 Weiterhin konnte 1986 das Ergebnis einer umstrittenen RichtemominieTWlg durch ein Pairing beeinflußt werden. 19 Speziell im Senat Wlterlag das Pairing vereinzelt besonderer Kritik. Da die jeweiligen Senatoren, die ein Pairing eingehen, eine jeweils Wlterschiedliche Il ln: Senate, Bd. I, S. 367. 12ln: Congressional Record 127/97th CongressIFirst Session/8.4.19811S 3618. 13ln: Pairing, S. 6. Nach eingeholter Auskunft von Bach vom 4.1.1995 hat sich die Praxis im Senat bis heute nicht wesentlich verändert. 14 Bach, Pairing, S. 6. 15 Bach, Pairing, S. 6. Gemeint sind mithin nicht diejenigen Pairings, bei dem beide Pairingspartner ohnehin abwesend sind. 16 Zwischen dem 22.11.1963 und 20.1.1965 gab es keinen Vize..Präsidenten der V.S.A., der als Presending Officer die entscheidende Stimme bei Stimmengleichheit (casting vote) abgegeben hätte. Der Präsident pro tempore griff nicht ein. 17 Beteiligt am Pairing waren die Republikaner Ed Edmondson (Oklahoma), Herbert Walters (Tennessee), Dick Russell (Georgia) sowie die Demokraten Vance Hartke (lndiana), Birch Bayh (lndiana) und Edward Kennedy (Massachusetts). Vgl. Anderson, Outsider in the Senate, S. 284. 18 Vgl. zur Bedeutung des Gesetzes und zu den etlichen Fehlschlagen bei den Abstimmungen im Kongreß Westcolt, in: Congressional Quarterly's, S. 299a Zum maßgeblichen Einfluß der getroffenen Pairing-Vereinbarungen vgl. Anderson, Outsider in the Senate, S. 284 f.; Oleszek, Congressional Procedures, I. Auflage von 1978, S. 164. 19 Cohodas, Congressional Quarterly Weekly Report 1986, 1508 f. Oleszek, Congressional Procedures, S. 218.

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Bevölkerungsgröße repräsentieren und weil jeder Bundesstaat je zwei Senatoren entsenden darf, seien derartige Absprachen vernunftwidrig, unrepräsentativ und undemokratisch. 20 Diese Kritik geht jedoch am Pairing in Wirklichkeit vorbei, da sich diese Beanstandung doch letzlich nur auf die Grundsatzentscheidung von 1787/88 beziehen darf, die die Entsendung zweier Senatoren jedes Bundesstaates unabhängig seiner Größe festsetzte. 21 Wenn durch eine Pairing-Vereinbarung unterschiedlich große, von Senatoren repräsentierte Bevölkerungsteile betroffen werden, ist dies ein bloßer Reflex dieser Festlegung.

3. Verfahren Das Pairing-Verfahren des US-Kongresses wurde nahezu vollständig von Präzedenzien zwischen 1880 bis 1920 geformt. 22 Nach dieser Zeit gab es lediglich wiederholende und bestätigende rulings. Dieses gefestigte PairingVerfahren könnte somit bereits seit langem Antworten auf mögliche Probleme zum Pairing bereithalten, die sich später in deutschen Parlamenten gestellt haben und noch stellen werden. Die folgenden Ausführungen beziehen sich auf beide Kammern des Kongresses, wobei die jeweiligen Besonderheiten hervorgehoben werden.

a) Quellen und Natur des Verfahrens Pairings werden seit 1880 in den in erster Linie nur Rechte und Pflichten statuierenden Rules des Repräsentantenhauses als eigentlicher Geschäftsordnung des Hauses berücksichtigt.23 Rule VIII cl. 2 sowie Rule XV cl. 1 der Rules of the House of Representatives setzen die Möglichkeit zur Pairing-Vereinbarung bereits voraus. Die Normen ermächtigen nicht ausdrücklich dazu. Sie legitimieren das Pairing notwendigerweise. Wie Pairings angezeigt werden können und in den amtlichen Protokollen - im Congressional Record - als Vorgang 20 So Haynes, Senate, Bd. I, S. 372, Fn. 2; ders., Senate, Bd. 2, S. 1008 f. im Anschluß an Wooddy, Political Science Quarterly 41/1926,219 (228 ff., 238 f.) mit zahlreichen Beispielen. Ein Senator aus New York etwa, ein Bundesstaat, der damals 43 Parlamentarier in das Repräsentantenhaus entsandte, traf im 65. Kongreß achtzehn Pairing-Absprachen mit Senatoren, die aus Bundesstaaten stammten, weiche damals durchschnittlich weniger als drei Repräsentanten in die andere Kanuner abordnen durften. 21

Zur Kritik dazu vgl. de Tocqueville, Über die Demokratie, Teil I, S. 134.

22 Bach,

Pairing, S. 15.

23 MacNeil,

Democracy, S. 357.

40

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

während einer Abstimmung veröffentlicht werden, sind Inhalt von Rule VIII cl. 2. Ferner regelt Rule XV cl. 1, daß der Repräsentant im Falle der gewöhnlichen namentlichen Abstimmung (roll call) noch nach dem zweiten Aufruf abstimmen oder sein Pairing anzeigen darf, sofern das Abstimmungsergebnis noch nicht verkündet wurde. Die Geschäftsordnung des Senats (Standing Rules of the Senate) kennt keine entsprechenden Regelungen, obwohl sich die dortige Praxis nur in Nuancen unterscheidet. Pairings waren wiederholt Gegenstand von Entscheidungen der Vorsitzenden bei der Häuser. Da diese Entscheidungen gesammelt und von Zeit zu Zeit schriftlich festgehalten werden,24 hat sich inzwischen eine klare Struktur zu der Prozedur ZlUD Pairing herausbilden können. Die Entscheidungen der Vorsitzenden haben zu der jeweiligen Geschäftsordnung das gleiche Verhältnis wie die Entscheidungen der Gerichte zu den Gesetzen. 25 Man kann die gesammelten Äußerungen als ergänzendes Rechr 6 oder supplementäre Geschäftsordnung begreifen. Dennoch sind Pairings stets freiwillige Übereinkünfte. Sie werden vor allem als "gentleman's agreements·,27 bezeichnet. Eine Absprache entfaltet keine durchsetzbare rechtliche Pflicht zur Nichtteilnahme an Abstimmungen, obwohl von einer faktischen Bindung aufgrund einer politischen Anstandspflicht gesprochen werden kann. Die Festlegung des Inhalts einer Absprache sowie ihre spätere Auslegung sind allein Sache der die Pairing-Übereinkunft treffenden Abgeordneten. Weder der Speaker fiir das Repräsentantenhaus noch der Presending Officer fiir den Senat interpretiert sie. Einzelne Beschwerden über die Verletzung einer Absprache sollen nicht zur Angelegenheit des Hauses werden. 28 Getroffene Pairing-Vereinbarungen müssen somit auch im amerikanischen Kongreß als nicht justiziabel eingestuft werden. Uneinheitlich wird allerdings die Frage gelöst, ob Abstimmungsergebnisse nach der Verkündung und infolge einer Initiative des Pairingspartners veränderbar sind, falls dieser ein Pairing 24 Siehe die Sammlungen von Cannon, ProcedureIHouse of Representatives, S. 231 ff.; Deschler, ProcedureIHouse of Representatives, S. 585 ff.; WatkinslRiddick, Senate Procedure, S. 460 f., 512 f.

25 So Deschler, ProcedureIHouse of Representatives, S. VII (Vorwort zur ersten Auflage), bezüglich des Reprasentantenhauses. Doch gilt dies auch für den Senat, da dem dortigen Presending Officer die gleiche Stellung und die gleichen Befugnisse zukommen wie dem Speaker; vgl. BradshawlPring, Parliament and Congress, S. 64. 26 So Ruch, Berufsparlament, S. 51. 27 So Cannon, ProcedureiHouse of Representatives, S. 233; Oleszek, Congressional Procedures, I. Auflage von 1978, S. 226; CohniBowsher, in: Congressional Quarterly's, S. 420. 28 Cannon, ProcedureIHouse of Representatives, S. 233; Deschler, ProcedureiHouse of Representatives, S. 585; WatkinslRiddick, Senate Procedure, S. 460.

B. Etablierung in anderen Parlamenten

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übersehen Wld versehentlich abgestimmt hat. 29 Da Pairings im Congessional Record veröffentlicht werden, können sie allerdings schon deshalb nicht mehr als rein private, interne Wld verdeckte Angelegenheiten einzelner Kollegen angesehen werden.

b) Ablauf im einzelnen Der AbstimmWlgspraxis im Kongreß folgend, wird zwischen drei verschiedenen Typen differenziert.

aa) Live-Pairing Bei einem sog. Live Pair sind nicht beide Abgeordnete verhindert Wld abwesend, sondern es bleibt ein Pairingspartner im Plenum anwesend Wld nimmt an der AbstimmWlg nicht teil. Nur das Live-Pairing kann das AbstimmWlgsergebnis beeinflussen. Der Abgeordnete sucht dabei selbständig nach Kollegen, die bei anstehenden AbstimmWlgen entgegengesetzt votiert hätten. Die Senatoren lassen sich hierbei oftmals durch ihren Mitarbeiterstab vertreten. 30 Der anwesende Pairingspartner hat bei namentlichen AbstimmWlgen zwei Möglichkeiten, um das Pairing anzuzeigen. Er kann entweder seine Stimme zurückhalten oder ZWlächst abstimmen, um dann vor VerkündWlg des AbstimmWlgsergebnisses seine Stimme wieder zurückZWlehmen. Anschließend teilt er mit, wie der Abwesende abgestimmt hätte Wld fUgt seinen eigenen, stets entgegengesetzten Standpunkt zur anstehenden Frage hinzu. 31 Geheime AbstimmWlgen kennt der Kongreß nicht. Tatsächlich wird die. Anzeige der Pairings heute nicht mehr vor dem Plenum während des AbstimmWlgsverfahrens mündlich vorgetragen, 29 Bejahend filr den Senat (ruling by the Presending Officer) Watlcins/Riddick, Senate Procedure, S. 461. Im Reprasentantenhaus wird dies abgelehnt (ruling by the Speaker), vgl. Cannon, ProcedureIHouse ofRepresentatives, S. 232 a E.; Deschler, ProcedureIHouse ofRepresentatives, S. 586. 30 Bach, Pairing, S. 3. 31 Bradshaw/Pring, Parliament and Congress, S. 203; CohnlBawsher, in: Congressional Quarterly's, S. 420; Congressional Quarterly Inc., Congress, S. 414. Im Senat beispielsweise lußert sich der anwesende Pairingspartner dann wie folgt: "Mr. President, I have a live pair with my distinguished senior colleague from West Virginia, Mr. Randolph. Ifhe were present and voting, he would vote 'yea'. If I were permitted to vote I would vote 'nay'. I, therefore, withhold my vote." Nach der zweiten Alternative lußert er sich wie folgt: "Mr. President, I have a live pair with my distinguished senior colleague from West Virginia, Mr. Randolph, who is unavoidably absent today. Ifhe were present and voting, he would vote 'yea'. I have a1ready voted 'nay'. Therefore, I withdraw my vote." Zitiert nach Byrd, in: Congressional Record I 27/97th Congress/First Session! 8.4. I 981/S 3617 f.; vgl. Cannon, ProcedureIHouse of Representatives, S. 231.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

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sondern nur in den Plenarprotokollen routinemäßig als anscheinend ausgesprochen wiedergegeben. 32 Der Inhalt eines Pairings kann sich auf eine noch unbestimmte Zeit beziehen. Ein Repräsentant aus Illinois etwa hat innerhalb eines Jahres auf diese Weise trotz ständiger Anwesenheit nicht an Abstimmungen teilgenommen. 33 Der Pairingspartner war aufgrund einer Krankheit nicht anwesend. 34 Teilweise war fraglich, ob ein Kongreßmitglied trotz einer Pairing-Vereinbarung abstimmen darf, ohne daß diese Absprache als verletzt betrachtet werden muß. Der Abgeordnete kann sich zu einer bestimmten Abstimmung besonders hingezogen fiihlen und will auf seine Stimme in diesem speziellen Fall nicht verzichten. Ferner kann sich ein Abgeordneter seiner Wählerschaft in gewissen Fällen außergewöhnlich verpflichtet fiihlen. 3S Diejenigen, die ein PairingAngebot annehmen, betrachten dies als Ehrerklärung und gehen mit dieser Form der Verpflichtung umsichtig um. 36 Falls sich das Kongreßmitglied nicht mit Hilfe einer neuen Absprache mit dem Pairingspartner von dem Pairing lösen will, ist eine Abtretung (transfer) an einen Kollegen möglich. 37 Der Zweck des Pairings wird auf diese Weise nicht verletzt. Falls der Abgeordnete glaubt, daß sein abwesender Pairingspartner bei der Abstimmung genauso votieren würde, stimmt er jedoch ab. 38 Bei unerwarteten Abstimmungen sowie bei Abstimmungen, bei denen unklar ist, wie der Abwesende votiert hätte, nimmt man im allgemeinen an der Abstimmung nicht teil. 39 Mit der Nichtteilnahme an einer Abstimmung könnte die Gefahr der Beschlußunfähigkeit erhöht werden. 4O Im Repräsentantenhaus und im Senat müssen mehr als die Hälfte der Mitglieder, also eine dem § 45 Abs. 1 GOBTag 32 Bach, 33

Pairing, S. 2, 5.

MacNeil, Democracy, S. 356.

34 Nach MacNeil, Democracy, S. 356, war der Pairingspartner erkrankt. Nach den Angaben von Bach, Pairing, S. 25, Fn. 34, handelte· es sich um einen KrankheitsfalI in der Familie des Abgeordneten. 35 So Haynes, Bd. 1, S. 368. 36 So Byrd, in: Congressional Record I 27/97th CongressIFirst Session/8.4.1981/S 3618, über die Senatsmitglieder. 37 Cannon, Procedure/House of Representatives, S. 233; Watkins/Riddick, Senate Procedure, S. 460.

38 Haynes,

Senate, Bd. I, S. 369.

39 Haynes,

Senate, Bd. I, S. 369.

40 In Großbritannien könnte sich dieses vermeintliche Problern wohl von vornherein nicht steIlen, da seit der Sitzung vom 5.1.1640 im Unterhaus die BeschlußtJhigkeit ab nur 40 (von derzeit 651) Mitgliedern feststeht, wobei der Speaker noch mitgezahlt wird; vgl. May, Parlament, S. 195; Redlich, Englischer Parlamentarismus, S. 64, 332. hn Oberhaus reichen hierfilr grundsatzJich sogar drei Peers aus; vgl. Bromhead, House of Lords, S. 197.

B. Etablierung in anderen Parlamenten

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entsprechende Regehmg, anwesend sein. 41 Das Quorum wird ohne Antrag auf Feststellung des Gegenteils vennutet. 42 Ein Kongreßabgeordneter, der anwesend ist, wird fiir die Feststellung der Beschlußfähigkeit mitgezählt, selbst wenn er aufgrund eines Pairings nicht abstimmt. 43 Indem Pairings in den amtlichen Protokollen festgehalten werden, wird fiir namentliche Abstimmungen der Nachweis geführt, daß tatsächlich eine beschlußfähige Anzahl an Abgeordneten anwesend war. 44 bb) General- und Specific Pairing Zu den Pairings zählen auch die sog. General Pairs, die auschließlich im Repräsentantenhaus zu fmden sind. 45 Es wird auch als Simple pair,46 Dead Pair47 oder Ordinary Pair48 bezeichnet. Bei einem General-Pairing sind die betreffenden Abgeordneten ohnehin abwesend. Das Abstimmungsergebnis kann somit nicht beeinflußt werden. Es werden hierbei die Abwesenden beider Parteien im Repräsentantenhaus lediglich gegeneinander ausgezählt. Hierbei wird jeder Abgeordnete, der an einer Abstimmung nicht teilnimmt, zum Pairingspartner, es sei denn, dieser hinterläßt gegenteilige Instruktionen. 49 Für das Zustandekommen eines General-Pairings sind die von dem Haus bezahlten Majority und Minority Pair Clerks50 zuständig, die es im Repräsentantenhaus bereits seit Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts gibt. 51 Bei den Pair Clerks können bei Verlassen des Hauses die jeweiligen Standpunkte hinsichtlich der folgenden und absehbaren Abstimmungen hinterlegt und auch die voraussichtliche Dauer der Abwesenheit angezeigt werden. Es ist jedoch dem Abgeordneten überlassen worden, wie er dem Pair Clerk eine Nachricht übermittelt. Vgl. Art. 1 Sect. 5 cl. 1 der amerikanischen Verfassung. Cannon. ProcedureIHouse of Representatives, S. 292; Bach, Senate, S. 24. 43 Beide Kanunern haben auch hierfür entsprechende rulings; vgl. Cannon, ProcedureIHouse of Representatives, S. 233; WalkinslRiddick, Senate Procedure, S. 512. 44 BradshawlPring, Parliament and Congress, S. 165. 45 Bach, Pairing, S. 5; CohniBowsher, in: Congressional Quarterly's, S. 420; Zwirrn, Legislation, S. 134. 46 So Zwirrn, Legislation, S. 134. 41

42

41

So Oleszek, Congressional Procedures, S. 216.

48

So MacNeil, Democracy, S. 358.

49 Cannon,

ProcedureIHouse of Representatives, S. 231 f.; Bach, Pairing, S. 3.

so Diese sind Teil der "legislative support units", vgl. Kieffer, in: Cooper/MacKenzielCalvin, The House, S. 218,227. 51

MacNeil, Dernocracy, S. 357.

44

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

Auch eine telegraphische Nachrichtenübennittlung ist möglich. 52 So erlangen die Abgeordneten trotz ihrer Verhinderung die Möglichkeit, ihre Position zu bestimmten Abstimmungen anzuzeigen, die im Plenarprotokoll festgehalten werden. Es kommt zu einem sog. Specific Pair. Beim diesem werden die Abgeordneten nicht mehr ausschließlich nach Parteimitgliedschaft gegeneinander ausgezählt. Die Pairingspartner müssen hinsichtlich des Abstimmungsgegenstandes nachweislich entgegengesetzter Auffassung sein. Üblicherweise gehören auch die Beteiligten eines Specific-Pairings unterschiedlichen Parteien an. 53 Da der Kongreß keine starke Parteidisziplin und Parteipolarisierung wie noch zu Beginn dieses Jahrhunderts kennt54 und oftmals das "cross-voting" bei Abstimmungen dominiert,55 beklagten sich zwischenzeitlich etliche Abgeordnete darüber, daß die Pair Clerks für sie Pairings vennittelten, obwohl die Beteiligten bezüglich einer Abstimmung gleicher Auffassung waren. 56 Dies gab Anlaß zur Kritik am General-Pairing. Es wurde als absurd57 bezeichnet, da nicht jeder Abwesende das gleiche Abstimmungsverhalten wie die jeweilige Parteispitze haben könne. 58 Infolgedessen hat sich das Specific-Pairing gegenüber dem General-Pairing in den meisten Fällen auch durchsetzen können. Rule VIII cl. 2 der Geschäftsordnung des Repräsentantenhauses behandelt nur das Specific-Pairing. Danach hat der Pair Clerk nach jeder namentlichen Abstimmung die dazugehörenden Pairings mit den entsprechenden Standpunkten der Repräsentanten zu verkünden. 59 Im Senat übernehmen die Parteifilhrer diese Aufgabe, wobei die Pairingspartner in den Plenarprotokollen jedoch vor der gedruckten Abstimmungsliste wiedergegeben werden. 6O Um stets eine tatsächliche Neutralisierung der Abwesenheitstalle zu erreichen, hat sich bei Abstimmungen im Kongreß, die eine Zweidrittelmehrheit erfordern, die Praxis durchgesetzt, daß zwei Abgeordnete, die beide mit ,,Ja" gestimmt hätten, mit lediglich einem Kollegen, der mit ,,Nein" gestimmt hätte, 52 Cannon, ProcedurelHouse of Representatives, S. 231. 53 Bach, Pairing, S. 2. 54 Dazu Shannon, Party, S. 4 f., 11 f. 55 Vgl. den Überblick bei Bradshaw/Pring, Parliament and Congress, S. 43; Palterson, Kongreß,

S. 240 fr.

56Cannon, Procedure!House ofRepresentatives, S. 232; MacNeil, Democracy, S. 357. 57 So Luce, Legislative Procedure, S. 381. 58 Luce, Legislative Procedure, S. 381; im Anschluß daran Haynes, Senate, Bd. 1, S. 371, Fn. 3 und Keeje/Ogul, Legislative Process, S. 262. 59Siehe etwa Congressional Record 140/103rd CongresslSecond Sessionl12.8.l9941H 8016: "The Clerk announced the following pair: Mr. Lewis ofFlorida for, with Mr. Vento against." 60 Bach,

Pairing, S. II, 5.

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zusammen ein Pairing eingehen. 61 Andererseits wäre die den Abstimmungsgegenstand ablehnende Seite im Effekt geschwächt.

4. Bewertung In dem Pairing-Verfahren des amerikanischen Kongresses wird besonders darauf geachtet, daß durch AbwesenheitsfaIle die Abstimmungsergebnisse möglichst nicht beeinflußt werden. Da Demokraten und Republikaner seltener als geschlossene Fraktionen und oftmals "übers Kreuz" votieren,62 wird in den Fällen des Live-Pairings und Specific-Pairings nach dem beabsichtigten Abstimmungsverhalten gefragt, damit dies gewährleistet werden kann. Die Aufrechterhaltung von Stärkeverhältnissen zwischen den beiden Parteien kann als nicht ganz regelmäßige Nebenfolge angesehen werden. Es sind in praxi meist ein Demokrat und ein Republikaner an der Pairing-Vereinbarung beteiligt.63 Allerdings konnte schon einmal ein Pairing zwischen zwei Demokraten im Senat eine Abstimmung entscheiden. 64 Das Pairing dient im Kongreß hauptsächlich als Instrument zur Artikulation der jeweiligen Position des Kongreßabgeordneten. Cannon65 betont. daß das Pairing-System auch deshalb unschätzbar wertvoll sei, weil es die Rechte der Mitglieder des Hauses wahre. Diese verlieren trotz ihrer oftmals ungewollten Abwesenheit nicht völlig an Einfluß. Demzufolge treffen einige Abgeordnete Pairing-Vereinbarungen lediglich für bestimmte, für sie besonders wichtige Abstimmungen. 66 Dem Pairing wurde jedoch vereinzelt die Funktion zugeschrieben, vor Kritik gegen oftmalige Abwesenheit zu schützen, da die Schwächung einer politischen Seite mit der Praktizierung quasi entschärft werden könne. 67 Ferner sei der im 61 E. Smith/Zurcher, Arnerican Politics, S. 225; WatkinslRiddick, Senate Procedure, S. 460; Deschler, Procedure/House of Representatives, S. 585. Vgl. etwa Congressional Record 140/103rd CongressiSecond Sessionl13.4.19941H 2231 f.

62 Seit dem zweiten Weltkrieg können fünf Gruppierungen in beiden Häusern lokalisiert werden, und zwar konservative und liberale Republikaner, liberale und konservative Demokraten sowie SüdDemokraten; vgl. Bradshaw/Pring, Parliament and Congress, S. 43. Allerdings ist die parteipolitische Polarisierung bei Fragen von "wesentlicher Bedeutung" sehr ausgeprägt; vgl. Patterson, in: ThaysenlDavidsoniLivingston, US-Kongreß und Deutscher Bundestag, S. 245 ff. 63 Bach, Pairing, S. 2. 64 Nader, Ruling Congress, S. 160 f. Es handelte sich um eine Abstimmung über ein Armutsbekämpfungsgesetz vom 23.7.1964. Beteiligt waren Herbert Walters (Tennessee) und Edward Kennedy (Massachusetts).

65 In: 66

Procedure/House of Representatives, S. 231.

S. Bailey/Samuel, Congress, S. 472; CohniBowsher, in: Congressional Quarterly's, S. 420;

Congressional Quarterly Inc., Congress, S. 414. 67 So MacNeil, Democracy, S. 356.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

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Plenwn anwesende Pairingspartner in die Lage versetzt worden, durch die Absprache nicht abstimmen zu müssen. Diese Zurückhaltung der eigenen Stimme sei aus politischen Gründen vereinzelt von Senatoren und Repräsentanten bezweckt worden. 68 Es wird als bequemer Weg zur Vermeidung einer kontroversen Abstimmung bezeichnet. 69 Die Kongreßmitglieder unterliegen geschriebenen Anwesenheits- 70 und Abstimmungspflichten,11 so daß sich die Frage nach dem Verhältnis eines Pairings zu diesen Pflichten gestellt hat. Pairings werden auch dann vereinbart, wenn die Abgeordneten nicht aus zwingenden, jedoch aus entschuldigten Gründen abwesend sind. Hier könnte eine Mißbrauchsgefahr zu erkennen sein. Aufgrund von Pairings können etwa Senatoren ungestört in ihren Heimatstaaten dem Wahlkampf nachgehen. Haynes 72 weist Fälle nach, in denen drei Senatoren während 157 Abstimmungen je 81, 79 und 39 Pairings vereinbarten, wn so für den Wiedereinzug in den Senat zu kämpfen. In Anlehnung an die Adams-Resolution von 1840 hielt der damalige Senator Benton73 noch Mitte des neunzehnten Jal'Ihunderts das Pairing für verfassungs- und geschäftsordnungswidrig. Nach ihm sei das Verhalten der Pairingspartner pflichtverletzend und verantwortungslos. 74 Ob in einem Pairing jedoch eine Pflichtverletzung zu erkennen ist, muß zweifelhaft sein. Die Vereinbarung, das Fernbleiben und die Nichtteilnahme an Abstimmungen könnten Konsequenzen des freien Mandats des Kongreßmitgliedes sein. Der damalige Senator und ehemalige Repräsentant J. W. Bailey hat bereits am 1l.5.1911 dem Senat entgegengehalten, daß die Bedeutung eines Pairings woanders gesucht werden müsse. Nach der Auffassung von J. W. Bailey liegt der Zweck eines Pairings darin, diejenigen Verhältnisse zu wahren, welche das Volk bei seiner Wahl festgesetzt hat. 75 Anlaß dieser Äußerung war die Wahl zum Präsident pro tempore im Senat, als zwei republikanische Senatoren 68

So Shajritz, Arnerican Goverrunent, S. 411.

69 So

Zwirrn, Legislation, S. 134.

70 Vg1.

Rule VIII cl. I House Rules, Rule VI cl. 2 Standing Rules. 7. Vgl. Rule vrn cl. I House Rules, Rule XII cl. 1 Standing Rules. 72 In: Senate, Bd. I, S. 372 mit weiteren Beispielen. 73 In: Thirty Years' View, Bd. 2, S. 178. 74 Benton,

Thirty Years' View, Bd. 2, S. 179.

nach Haynes, Senate, Bd. I, S. 371; Bach, Pairing, S. 32 f.: "The purpose of a pair is not wholly to serve the convenience of Senators. It is broader and more important than that. It was to preserve the relation between the parties which the people had established by their elections." Ferner wird ausgeführt: "It was to provide against a continguency when a large number of the majority party happened to be siek or absent, whether engaged upon their personal affairs or public business. Under such circumstances they still might seek and obtain pairs with the minority and this preserve the right of the majority to control the proceedings of the Senate." Haynes, ebenda, kritisiert diese Position als zu idealisierend. 7S Zitiert

B. Etablierung in anderen Parlamenten

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Pairings mit zwei abwesenden Demokraten eingingen und dadurch die Hoffnung der Republikaner zerstörten, daß einer aus ihren Reihen zum zweiten Vorsitzenden des Senats neben dem Vize-Präsidenten gewählt werden kann. Aufgrund dieser Pairings wurde nämlich ein demokratischer Präsident pro tempore von den verbliebenen Senatoren gewählt, was einige Republikaner verhindern wollten, indem sie behaupteten, daß sich niemand wegen eines Pairings von der Abstimmung fernhalten dürfe. 76 In der Äußerung J. W. Baileys kommt, soweit überschaubar, erstmals der Gedanke zum Ausdruck, daß es beim Pairing auf die Wahrung der vom Volk gewählten Mehrheitsverhältnisse ankommt. Diesen Gesichtspunkt formuliert weiterhin Cannon. Nach ihm diene das Pairing der Aufrechterhaltung der Repräsentation der Wählerschaft. 77 Dieser möglicherweise das Pairing-System rechtfertigende Gedanke wurde, sofern überhaupt übe~schaubar, nirgendwo konsequent weiterverfolgt und zu Ende gesponnen. Die Idee von einer Pflicht zum Eingehen von Pairings bei erzwungener Abwesenheit scheint auch hier von einem übermächtigen freien Mandat des Kongreßabgeordneten blockiert zu sein. Dennoch zeigt der amerikanische Kongreß, wie die Folgen von Abstimmungsabstinenz einzelner Kongreßmitglieder in vielen Fällen neutralisiert werden können. Zufälligkeiten sollen nicht entscheidenden Einfluß auf Abstimmungsergebnisse haben. Im Einzelfall können hier jedoch Abwesenheiten zu Mehrheitsverschiebungen und Abstimmungsüberraschungen fiihren. Dies ist die Konsequenz eines auf Freiwilligkeit beruhenden Pairing-Verfahrens.

11. Kanada

Beide Kammern des kanadischen Parlaments kennen Pairing-Vereinbarungen. Erste Hinweise auf Pairings beziehen sich auf 1876. 78 Die konstituierenden Sitzungen des ersten Unterhauses und des ersten Senats lagen erst neun Jahre zurück. Die vom Speaker getroffene Entscheidung über den Rang einer solchen Vereinbarung stimmt mit der des Speakers des britischen Unterhauses - die kanadische Parlamentsprozedur stand und steht erklärlich sehr unter britischem 76

Haynes, Senate, Bd. I, S. 370.

77 In: Procedure/House of Representatives, S. 231: "[. .. ] pairing is invaluable in preserving [... ] the representation of constituencies." Diesen Gedanken scheint auch Byrd zu berücksichtigen, wenn er sagt: "Theoretically, this would maintain the proportional party balance mandated in the last election, and would allow a member at the same time to pursue important personal or political duties without upsening that balance." Vgl. Congressional Record 127/97th CongresslFirst Session/8.4.1981/S 3617. 78 Vgl. die Nachweise von Bourinot, Parliamentary Procedure, S. 389, Fn. 3.

48

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

Einfluß _79 überein. Pairings sind danach private Übereinkünfte einzelner Parlamentarier. Das Haus soll damit nicht behelligt werden. 80 Jedoch kann bei einmütiger Zustimmung (unanimous consent) im Unterhaus ein Abstimmungsergebnis aufgehoben werden, falls bei der vorangegangenen Abstimmung ein Abgeordneter versehentlich teilgenommen und dadurch eine Pairing-Vereinbarung verletzt hat. 81 Seit jeher kümmern sich nicht nur die einzelnen Abwesenden um Pairings, sondern auch die Whips der Fraktionen. 82 Gewöhnlich hat der Ministerpräsident mit dem Oppositionsfiihrer ein sog. Sessional Pair, welches eine gesamte Sitzungsperiode andauert und stets dann auflebt, wenn einer von ihnen abwesend ist. 83 Der anwesende Pairingspartner zeigt nach einer Abstimmung den Grund für die Nichtteilnahme an. Hierbei wird darlegt, wie das Votum ohne Pairing-Vereinbarung ausgefallen wäre. 84 Diese ,,Amerikanisierung" des Pairing-Verfahrens dient im kanadischen Parlament hauptsächlich der Transparenz der Parlamentsabstimmung, da hier, anders als im US-Kongreß, eine strenge Fraktionsdisziplin unter den Abgeordneten herrscht. Sie ist im Vergleich zum britischen Unterhaus als noch straffer einzustufen. 8s Das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten ist daher berechenbarer. Trotz der beachtlichen Fraktionsdisziplin konnten einige Abgeordnete Pairing-Vereinbarungen auch dazu benutzen, die Wochenenden und Urlaubstage in ihren Heimatprovinzen zu verlängern. Die daraus resultierende verstärkte Abwesenheit an Montagen und Freitagen fiihrte dann zu der Gewohnheit, daß wenige Abstimmungen an diesen beiden Tagen stattfinden. 86 Das Pairing hat im kanadischen Parlament eine besondere Bedeutung erfahren, da es vor allem die Fortfiihrung der häufig vorkommenden ,,Minderheitsregierungen,,87 abzusichern vermag. 88 Es gab allerdings auch im Unterhaus 19

Dazu JaclrsoniAtkinson, Legislative System, S. 79.

Parliamentary Procedure, S. 389; Beauchesne/Fraser/DawsoniHoltby, RulesIHouse ofCommons, § 312, S. 95. 80 Bourinot,

81 Beauchesne/Fraser/DawsoniHoltby, RulesIHouse of Commons, § 313, S. 95. Beim hier zugrundeliegenden Präzedenzfall lag solch eine einmOtige Zustimmung nicht vor, so daß die Regierung eine Abstimmungsniederlage erfuhr; vgl. Dawson, Government, S. 356.

82 Porritt, Evolution, S. 402; McMenemy, Politics, S. 291; Beauchesne/Fraser/DawsoniHollby, Rules/House of Commons, §§ 311 f., S. 95.

83

Dawson, Government, S. 355.

84

Wilding/Laundy, Parliament, S. 515.

8S

Vgl. zu den vielschichtigen Granden Franlrs, Parliament, S. 110 ff.

86 Dawson, Government, S. 356, Fn. 35. Die hiervon angesprochenen Parlamentarier werden als "Tuesday-Thursday boys" bezeichnet. 81 Es darf nicht verkannt werden, daß der Begriff der Minderheitsregierung ein politischer Term ist. Rechtlich kann es keine Minderheitsregierung geben, da sie doch vom Vertrauen der Mehrheit getragen wird; wie hier Knies, JuS 1975,420 (421, Fn. 10).

B. Etablierung in anderen Parlamenten

49

Phasen, in denen die Opposition nur ausnahmsweise Pairing-Absprachen zuließ, ansonsten aber zu unterbinden wußte, wie etwa 1947 und 1968. 89

III. Weitere Staaten

Auch in anderen Parlamenten der Staaten des Commonwealth of Nations ist das Pairing weit verbreitet,90 wie zwn Beispiel in Australien. Dort kommen Pairings ebenfalls durch private Absprachen zustande. 91 Ferner gibt es Pairing-Vereinbarungen in der israelischen Knesset. Dort haben Unklarheiten und Mißverständnisse über den Inhalt von einzelnen Absprachen zu gegenseitigen Beschuldigungen Anlaß geboten. Deshalb werden in der Knesset Pairings unter Gegenwart von Augenzeugen schriftlich vereinbart. 92 Es gab bereits einen Antrag auf Einrichtung eines besonderen Ausschusses (coalition-opposition committee), der fiir das Zustandekommen von Pairings zuständig sein sollte. 93 Als die Autorität der Regierung Menahem Begins ab dem Frühjahr 1979 nachließ und angesichts der vielen Fraktionswechsel zur Opposition praktisch jede Stimme gebraucht wurde, um Mißtrauensanträge zu überstehen,94 benötigte der Likud-Block etliche Pairings, von denen die Fortsetzung der damaligen Regierung abhing. 95 In der Sitzung vom 2.6.1982 kam es zu 28 Pairing-Vereinbarungen. 96 Obwohl sich die Knesset aus 120 Mitgliedern zusammensetzt, wurde das Haus nicht beschlußunflihig. Von Februar 1992 bis Anfang 1996 regierte eine Koalition, bestehend aus der Arbeiterpartei, Meretz und der Vereinigten Torah, mit einer Mehrheit im Parlament von einer Stimme. 97 Pairing-Vereinbarungen sind daher in der Knesset weiterhin bedeutsam und besitzen viel politische Brisanz. 88 So auch McMenemy, Politics, S. 192. Vgl. die Übersichten über die Parlarnentszusammensetzung des Unterhauses bei Thorburn, Party Politics, S. 533; Franlcs, Parliarnent, S. 48 ff. 89 So Dawson, Government, S. 355. 90 Wilding/Laundy, Parliarnent, S. 515. 91 Inter-Parliarnentary Union, Parliarnents, S. 478. 92 Sager, Parliarnentary System, S. 112. 93 Sager, Par1iarnentary System, S. 112. 94 Vgl. dazu Woljfsohn, Politik in Israel, S. 718. 95 Sager, Parliarnentary System, S. 111 f. 96 Sager, Parliarnentary System, S. 112. 97 Siehe Inter-Parliarnentary Union, Chronic1e of Parliarnentary Elections and Developments 26/1991-1992, 88 f.

4 Schuldei

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

50

Ferner kommen Pairings in der belgischen Abgeordnetenkammer,98 in der norwegischen Storting99 sowie im schwedischen Reichstag vor. lOO In Schweden wird jeweils ein Fraktionsmitglied, der sog. Kvittningsman, mit der Zuständigkeit über Pairings betraut. IOI Im isländischen Allting werden Pairings durch die FraktionsvorsitZenden organisiert. 102 Diese werden erst dann tätig, wenn besonders knapp ausfallende Abstimmungen erwartet werden. 103 Das Allting ist das einzige der fünf nordischen Parlamente, in dem meistens von klaren Mehrheiten getragene Regierungen anzutreffen sind. Die Zusammenarbeit beider großen Blöcke im Parlament, bestehend aus Sozialdemokraten und bürgerlichen Parteien, ist eher die Regel. In Norwegen und vor allem in Schweden dient das Pairing hingegen der Sicherung der Regierungsstabilität der etlichen Minderheitsregierungen. l04 Die Pairing-Vereinbarung ist dort jedoch nicht das eIDZlge Mittel zur Aufrechterhaltung von Stärkeverhältnissen in der Volksvertretung. Im Abwesenheitsfall rückt vereinzelt ein parlamentarischer Stellvertreter nach. Mit Ausnahme der finnischen Eduskunta besteht diese Möglichkeit in allen skandinavischen Parlamenten und auf Island. \05 Das Nachrückverfahren ist eine regionale Eigenart der nordischen Parlamente und weltweit einzigartig. In Norwegen wurde dies 1828 erstmalig eingefiihrt, als lange Anfahrtswege zwn Parlamentsgebäude im Winter noch schwer zu bewältigen waren. 106 Die sog. Varamands werden in den Artt. 59 Abs. 2 S. 2, 65 Abs. 1 des norwegischen Grundgesetzes erwähnt. Da die nachrückenden Ersatzmänner oftmals über wenig parlamentarische Erfahrung verfügen, teilweise erst nach Tagen der Abwesenheit des regulären Mitglieds im Parlament eintreffen, später jedoch trotz Möglichkeit der Rückkehr des eigentlichen Abgeordneten noch länger als erforderlich eingesetzt werden sowie vereinzelt eigenmächtig gegen die Fraktionslinie votieren, erfuhr die Einrichtung von Stellvertretern Kritik. I07 Das

98 Herman, 99

Parliament, S. 404.

Herman, Parliament, S. 404.

100

Arter, Nordic Parliaments, S. 260.

101

Arter, Nordic Parliaments, S. 260.

Nordic Parliaments, S. 260. So Arter, Nordic Parliaments, S. 260 f.

\02 Arter, 103

Vgl. zur parlamentarischen Entwicklung Petersson, Systeme Nordeuropas, S. 94 ff. Nordic Parliaments, S. 260. Speziell zum Reichstag Stjernquist, JöR (N. F.) 26/1977, 315 (335 f.). 106 Arter. Nordic Parliaments. S. 14. 107 Vgl. Arter. Nordic Parliaments, S. 14 f., 260 m. w. N. 104

105 Arter,

B. Etablierung in anderen Parlamenten

51

Pairing konnte durch die Möglichkeit des Nachrückens jedenfalls nicht verdrängt werden.

IV. Frankreich

Daß in Frankreich jemals ein Pairing vereinbart wurde, ist nicht ersichtlich. Für die französische Nationalversammlung hat sich der Verfassunggeber für die Möglichkeit zur Übertragung des Stimmrechts auf andere Abgeordnete entschieden. Der hier maßgebliche Art. 27 Abs. 3 der französischen Verfassung wird ergänzt durch die Ordonnanz Nr. 58.1066 vom 7.11.1958. Diese Bestimmungen konstruieren die Stimmrechtsdelegation lediglich als Ausnahme in fest umrissenen Fällen. Danach erlaubt man die Delegation an einen Stellvertreter im Falle einer Krankheit, eines Unfalls, in Fällen familiärer Ereignisse, von zeitlich beschränkten Aufträgen seitens der Regierung, von Militärdienstleistungen, von Teilnahmen an Arbeiten internationaler Versammlungen im Auftrage der Regieruilg und ferner im Falle von außerordentlichen Sessionen bei Abwesenheit von Frankreich. 108 Gemäß Art. 27 Abs. 3 S. 2 der französischen Verfassung darf ein Abgeordneter lediglich ein Mandat stellvertretend übernehmen. Die Übertragung des Stimmrechts ist dem Parlamentspräsidenten schriftlich mitzuteilen. Diese geschaffene Möglichkeit stellt innerhalb des legislativen Prozesses eine Besonderheit im modemen Parlamentarismus dar. Sie kommt anderswo nur noch in der luxemburgischen Abgeordnetenkammer und im brasilianischen Parlament vor sowie in wenigen afrikanischen Staaten, 109 welche in ihrer Entwicklung stark unter französischen Einfluß standen.

V. Vergleichende Betrachtung

In Großbritannien entstand das Pairing, als die faktische Gewaltenteilung zunehmend quer durch das Parlament verlief. Es blieb jedoch keine Eigenart des britischen Unter- oder Oberhauses. Pairings werden inzwischen weltweit vereinbart. Anders als in Großbritannien hat man in den Vereinigten Staaten das Pairing sogar in der Geschäftsordnung sowie dem ergänzenden Recht teilweise kodifiziert. Einige praktische Probleme bei der Anwendung sind dort durch 108 Ruch,

Berufsparlament, S. 157; Chiroux, in: LuchairelConac, Constitution, S. 699. Union. Parliarnents, S. 478.

109 Inter-Parliarnentary

52

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

Entscheidungen der Presending Officer gelöst worden. In den Volksvertretungen beider Staaten stand man dem Pairing lediglich anfangs kritisch gegenüber. Heute wird an der Berechtigung solcher Vereinbarungen nicht mehr gezweifelt. Im amerikanischen Kongreß fällt eine Besonderheit gegenüber den anderen hier berücksichtigten Staaten auf. Es treffen mitunter Fraktionskollegen untereinander Absprachen. Die Wahrung des Stimmrechts des Kongreßmitgliedes ist somit zentraler Zweck eines Pairings. Pairing-Vereinbarungen werden anderswo stets zwischen Volksvertretern der sich im Parlament gegenüberstehenden Fraktionen getroffen. Nach dem unterbliebenen Abstimmungsverhalten wird nicht gefragt. Hier steht die Wahrung der Fraktionsstärke im Mittelpunkt. Das Pairing kann somit zwei Funktionen erfüllen, sofern die Pairingspartner sowohl einer Regierungs- als auch einer Oppositionsfraktion angehören und hinsichtlich des Abstimmungsgegenstandes unterschiedlicher Auffassung sind. Pairings werden in den angesprochenen Parlamenten als freiwillige, nicht rechtlich bindend wirkende sowie nicht justitiabel werdende Absprachen betrachtet, wobei eine faktische Bindung nicht unterschätzt werden darf. Die israelische Knesset kennt schriftliche Pairing-Vereinbarungen, um den politischen Druck auf Abgeordnete, die Absprache tatsächlich einzuhalten, zu erhöhen. Die Pairing-Vereinbarung ist nicht das einzige Mittel zur Aufrechterhaltung von Stärkeverhältnissen. Neben dieser gibt es in den Parlamenten von Schweden, Norwegen und Island die Möglichkeit des Einsetzens von Stellvertretern im Bedarfsfall. An der Höchstpersönlichkeit der Mandatsausübung wird auch nicht in der französischen Nationalversammlung festgehalten. Den Folgen der Abwesenheit von Parlamentariern begegnet man hier ausschließlich mit der Stimmrechtsdelegation. Hier ist die Aufrechterhaltung von Stärkeverhältnissen im Parlament nicht vom Willen der durch den Abwesenheitsfall begünstigten Fraktion abhängig. Doch ist die bloße Möglichkeit zur Stimmrechtsdelegation nicht mit der tatsächlichen Übertragung in allen auftretenden Fällen gleichzusetzen.

Trotz des Bemühens ist keines der angesprochenen Parlamente ist in der Lage, die Beibehaltung des eigentlichen Gewichts der sich im Parlament gegenüberstehenden Parlamentskräfte in sämtlichen erzwungenen Abwesenheitsfällen zu gewährleisten. Dennoch konnte ein Pairing in einer Vielzahl von Fällen des Fernbleibens als Instrument zur Neutralisierung solcher Ereignisse herangezogen und benutzt werden. Es hat sich vielerorts bewährt.

C. Auftreten in deutschen Parlamenten

53

C. Auftreten in deutschen Parlamenten I. Frankfurter Nationalversammlung

Am 4.12.1848 schrieb der für die verfassunggebende Frankfurter Nationalversammlung nachgerückte Abgeordnete Hallbauerl , daß sich einzelne Mitglieder der Nationalversammlung "abgepaart" hätten. Es handelte sich hierbei um Pairings zwischen Mitgliedern des Augsburger Hofes und Angehörigen der äußersten Linken. Nur so konnte der Weihnachtsurlaub erteilt werden. 2 Den Weihnachtsurlaub mußten die Abgeordneten bei ihrer Partei beantragen. Dieser wurde nur dann erlaubt, wenn man sich mit Vertretern einer Gegenpartei abpaaren konnte. 3

Die Linke zählte zu dieser Zeit ungefähr 113, der Augsburger Hof etwa 39 bis 444 von insgesamt 585 Mitgliedern, die sich nie vollständig versammelten, wobei durchschnittlich 400-500 Abgeordnete anwesend waren. 5 Der Augsburger Hof war Teil der ,,Regierungskoalition" mit dem Kasino und dem Württemberger Hof. Bereits in der Paulskirche gab es die Notwendigkeit einer gleichförmigen parlamentarischen Mehrheitsbildung. 6 Obwohl die Fraktionen labile Zusammenschlüsse bildeten, 7 war die Fraktionsdisziplin und der Fraktionszwang innerhalb der einzelnen Gruppierungen stark genung, um PairingVereinbarungen zwischen den politischen Klubs, allein nach Fraktionszugehörigkeit eingeteilt, zu ermöglichen. 8 Die Fraktionen traten im Parlament als einheitliche Blöcke auf, was auf den jeweiligen Satzungen oder Statuten der Paulskirchenklubs fußte. Wenn es um Parteifragen ging, waren die von der Mehrheit gefaßten Beschlüsse für die Minderheit hinsichtlich der Abstimmungen in der Nationalversammlung verbindlich. 9 1 In: 2

Bergsträsser, Frankfurter Parlament, S. 188.

Hallbauer, in: Bergsträsser, Frankfurter Parlament, S. 188.

3 Stahl,

Historisch-Politisches Archiv 111930, I (50), bezeichnet dies als krankhaften Zustand.

Vgl. die Schätzungen bei Kramer, Fraktionsbindungen, S. 283 f.; Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. II, S. 614. 5 Huber, Verfassungsgeschichte, Bd. II, S. 24, Fn. 50. 4

6 Kramer,

7 Huber, 8

Fraktionsbindungen, S. 88 ff., 283.

Verfassungsgeschichte, Bd. U, S. 613.

Zutreffend H. Franke, Seniorenkonvent, S. 39.

Vgl. § 3 der "Satzung der Partey der Linken", § 4 S. 2 der "Statuten der Partey des Württemberger Hofes", § 2 der Statuten der "Partey der Westendhall", § 8 S. 2 der "Statuten der Partey Landsberg", Nr. 3 der "Statuten der Partey im Casino", Nr. 2 der "Statuten der Partey Milani", Nr. I lit. c der "Satzung der Gesellschaft im Pariser Hofe"; zusammengestellt bei Kramer, 9

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

54

Die oben umrissenen Absprachen waren keine Einzelfiille. Pairings wurden auch vereinbart, um Reisen in den Wahlkreis möglich zu machen. Pairings sollen jedoch schwer zu organisieren gewesen sein. IO Nach den obigen Fällen zu urteilen, stellten Pairings in der Paulskirche keine Reaktion auf bestimmte Abwesenheitsgriinde und erzwungene Abwesenheit dar, sondern sollten vielmehr erst Abwesenheit ermöglichen. Das Zeitalter des deutschen Spätkonstitutionalismus bot mit seinen diversen Schauplätzen noch anderswo die Möglichkeit für Pairing-Vereinbarungen. Ein Abstimmungserfolg im Plenum setzte regelmäßig die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen voraus, I I mithin nicht eine Mitgliedermehrheit, sondern eine Abstimmungsmehrheit, so daß das Pairing durchaus seinen Zweck erfüllen konnte. Es läßt sich jedoch kein Anwendungsfall des Pairings nachweisen, auch nicht im Deutschen Reichstag. 12 Immerhin war der Gedanke, daß aufgrund von Abwesenheitsfällen Zufallsmajoritäten entstehen können, die nicht dem wirklichen Mehrheitswillen des Parlaments entsprechen müssen, dem damaligen Parlamentsrecht nicht fremd. Nach Perels l3 soll mit dem Erfordernis einer bestimmten Präsenz bei der Beschlußfassung l4 der Möglichkeit vorgebeugt werden, durch künstlich geschaffene oder zutallige Majoritäten Entscheidungen herbeizufiihren, die dem Willen der wirklichen Mehrheit widersprechen. Demnach diente wenigstens das Erfordernis eines bestimmten Quorums als Regulativ für auftretende Abwesenheitsfiille.

Fraktionsbindungen, S. 271 ff. (Anhang 1). Nach dortigen Angaben ist die Satzung des Weidenbuschklubs (220 Mitglieder nach Neubildung am 22.2.1849) verschollen. \0 Vgl. Haym, Nationalversammlung, Bd. 3, S. 101, der dies als Argument dafür verwendet, daß einzelne Abgeordnete nicht in ihren Wahlkreis reisen sollen. Kramer, Fraktionsbindungen, S. 183, Fn. 38, behauptet, daß diese Schwierigkeit im Zerfall des starren Parteigefüges im Mai 1848 ihre Ursache hatte.

11 § 55 Abs. I der Geschäftsordnung der Zweiten Kammer des Preußischen Landtags vom 28.3.1849 lautete: ,,Die Abstimmung erfolgt nach absoluter Mehrheit [... ]." Vgl. die identischen Formulierungen in § 34 Abs. I der GO des späteren Preußischen Abgeordnetenhauses in der Fassung vom 6.6.1862, § 52 Abs. 1 GO des Reichstages des Norddeutschen Bundes vom 12.6.1868, § 55 Abs. 1 der Reichstagsgeschäftsordnung von 1868 in der Fassung vom 31.12.1918, abgedruckt in: Deutscher Bundestag, Abt. Parlamentarische Information, Geschaftsordnungen, § 48. 12 Bereits kurz nach der Konstituierung war dort das Aufkommen von Absenz ein beklagtes Problem. Vgl. von Mohl, ZStW 3111875, 39 (92 ff.). 13 In:

Reichstagsrecht, S. 76; ahnlich ders., in: Anschüt7lI'homa, HdbDStR, Bd 1, S. 462.

14 Maßgebend

war Art. 28 S. 2 der Reichsverfassung vom 1.1.1871.

C. Auftreten in deutschen Parlamenten

55

11. Deutscher Bundestag

1. Entwicklung vor dem Hintergrund der bisherigen Mehrheitsverhältnisse a) Erste Präzedenzien

Auch dem Deutschen Bundestag blieb das Pairing zunächst fremd. Erst in der 6. Wahlperiode, am 13.4.1970, traten Vertreter der Regierungsfraktionen im Ältestenrat an die Oppositionsfraktion heran, um für Abstimmungen im Plenum Pairings zu vereinbaren, damit die Haushaltsberatungen im Ausschuß nicht unterbrochen werden mußten. 15 Dies war der Ausgangspunkt für einen gut zehnjährigen Entwicklungsprozeß, in dem kontinuierlich mehr und mehr Einzelfragen zum Pairing geklärt und anfängliche Unsicherheiten über die Handhabung durch interfraktionelle Vereinbarungen beseitigt werden konnten. So entstand schließlich am Ende der 8. Wahlperiode ein einigermaßen gefestigtes PairingVerfahren. Gefördert wurde der Beginn dieses Prozesses durch die immer knapper werdenden Mehrheiten16 im Bundestag, nachdem die Große Koalition nach der Bundestagswahl 1969 zerfiel. Die Fraktionen waren zunehmend auf Pairings angewiesen, um die parlamentarische Arbeit im Bundestag und anderswo nicht zu lähmen. Die ersten Pairing-Vereinbarungen in der 6. Wahlperiode kamen vor allem durch Appelle des Bundestagspräsidenten im Ältestenrat zustande,17 dem eine Vermittlungsfunktion zwischen den Fraktionen zufiel. Der diese Appelle tragende Beweggrund des Präsidenten war der Wunsch nach Sicherung des Ansehens des Bundestages auf Tagungen zwischenstaatlicher Versammlungen. Da bis zum Jahre 1979 nur Bundestagsabgeordnete Mitglieder des Europäischen Parlaments werden konnten sowie aufgrund der ständigen Mitarbeit einzelner Bundestagsmitgieder bei sonstigen internationalen Organen und Gremien, wie etwa die der parlamentarischen Versammlung des Europarates, der Westeuropäischen Union, der Nordatlantischen Versammlung und der Interparlamentarischen Union, waren bei wichtigen Abstimmungen etliche Mitglieder des Bundestages abwesend. Mit Hilfe von Pairings wollte man vermeiden, daß die IS ÄR/6.wP/I3.1I3.4.l970/S. 5. Vgl. auch ÄR/6.WP/62.117.6.1971/S. 4, worin die Neuheit des Pairings im Bundestag ausdrücklich festgestellt wird 16 Eine Übersicht über die Anzahl der Fraktionswechsel und die daraus resultierende PattSituation sowie sog. Geschäftsordnungsmehrheit gibt Schind/er, Datenhandbuch I, S. 254. Zu den Hintergründen siehe Blischke, Der Staat 12/1973,65 (66, 68, 75, 79). 17 ÄR/6.WP/32.15.11.1970/S. 5; ÄR/6.WP/61./14.6.1971/S. 5; ÄR/6.WP/62.117.6.19711S. 4; ÄR/6. WP/99.11 6.6. 1972/S. 5.

1. Teil: Herkunft und Entwicklung

56

Abgeordneten wegen wichtiger Abstimmungen von der Teilnahme an solchen Sitzungen abgehalten werden, indem sie zurückgerufen werden oder erst gar nicht anreisen können, mithin die europäische sowie sonstige internationale Arbeit nicht vernachlässigt wird. 18 In der 6. Wahlperiode kam es zu Pairings wegen der durch Sitzungen des Europäischen Parlaments,19 der parlamentarischen Versammlung des Europarates,20 der Westeuropäischen Union21 und der Nordatlantischen Versammlung22 verursachten Abwesenheit. Aufgrund der Abwesenheit der deutschen Gruppe der Interparlamentarischen Union wurde kein Pairing vereinbart. 23 Diese getroffenen Vereinbarungen waren stets konkret und einzelfallbezogen. Auf abstrakt-generelle Absprachen, bezogen auf eine unbestimmte Vielzahl von noch folgenden Fällen, konnten sich die Fraktionen zunächst nicht verständigen. 24 Auch in der durch etwas deutlichere Mehrheitsverhältnisse gekennzeichneten 7. Wahlperiode kam es anfangs zu Pairing-Vereinbarungen. Grund war die Abwesenheit der europäischen Abgeordneten. 25 Ferner wurde in den Ausschüssen des Bundestages vereinzelt ein Pairing vereinbart. 26 b) Insbesondere: Die 8. Wahlperiode

Als sich nach der Bundestagswahl von 1976 die Wählerschaft in zwei fast gleichstarke Blöcke spaltete, beschäftigte sich der Ältestenrat des Bundestages eingehend mit dem Pairing und war Ort zuvor nicht üblicher Vereinbarungen.

18

Vgl. dazu MdB Blumen/eid, StenBerBT/6.wP/96.13.2.197115287 D ff.

ÄR/6.WP/97.18.6.1972/S. 4; ÄR/6. WP/99.1 16.6. 1972/S. 5; Troßmann, Parlamentsrecht, § 54 Anh. B, Rdnr. B 6. 19

20 21

Der Spiegel Nr. 28 vom 5.7. 1971, S. 26. ÄR/6.WP/61./14.6.1971/S. 5.

22

ÄRl6. WP/62.11 7.6. 1971/S. 4.

23

ÄR/6. WP/IOI./13.9.1972/S. 5.

24 Vgl. jedoch die Ausführungen von Troßmann, Parlamentsrecht, § 54 Anh. B, Rdnr. B 6, der hinsichtlich der deutschen Mitglieder des Europäischen Parlaments von einem fest vereinbarten Pairing spricht. Im Widerspruch dazu ÄR/6. WP/97.18.6.1972/S. 6; ÄR/6. WP/99.116.6.1972/S. 5.

25

Dazu ÄR/7. WP/l2.l1 0.5. 1973/S. 4; ÄR/7. WP/I 5.15.6. 1973/S. 3; ÄR/7. WP/17.114.6.1973/S. 5.

26 pie

Anzahl der Fälle ist ebenso unklar, wie der Zeitpunkt des ersten Auftretens. Dazu unveröffentlicht: Auskunft des Geschäftsführers der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft Burhenne vom 20.10.1994. Vgl. Der Tagesspiegel Nr. 15091 vom 13.11. 1994, S. I. Speziell zum Vermittlungsausschuß von Bundestag und Bundesrat inzwischen Dästner, Geschaftsordnung, S. 129, 133.

C. Auftreten in deutschen Parlamenten

57

Erstmals befaßten sich die Mitglieder des Ältestenrates mit dem Problem, wie bei wichtigen Abstimmungen hinsichtlich erkrankter Abgeordneter verfahren werden soll.27 Grundlagen dieser interfraktionellen Beratungen waren Vorschläge der Parlamentarischen Geschäftsfiihrer28 sowie eine von der Bundestagsverwaltung erarbeitete Vorlage über die Frage, wie in anderen Parlamenten mit Krankheitsfällen umgegangen wird. 29 Nach diesen Vorgesprächen über die Möglichkeit ~d Notwendigkeit eines Pairings im Krankheitsfall bestand im Ältestenrat zunächst Einmütigkeit darüber, daß eine generelle Regelung nicht möglich sei. 30 Es sollte im Falle einer schweren Erkrankung eines Abgeordneten durch Verständigung der Fraktionsgeschäftsfiihrer ad hoc ein Pairing vereinbart werden. 3 I Diese Auffassung behauptete sich solange, bis der Parlamentarische Geschäftsfiihrer der CDU/CSU-Fraktion im Ältestenrat empfahl, für sämtliche künftige Fälle - also generell - ein Pairing zu vereinbaren, in denen der behandelnde Arzt Bedenken gegen die Teilnahme an der Abstimmung hat. 32 Auf diese Initiative hin traf man im Ältestenrat eine abstrakt-generelle interfraktionelle Vereinbarung über ein Pairing im Krankheitsfall. 33 In dieser Vereinbarung wurde geklärt, wie im Einzelfall ein Pairing zustande kommt, wem die Vereinbarung vorgelegt wird, wie und wo die Pairingspartner angezeigt und wie diese vor finanziellen Nachteilen bewahrt werden. 34 Ob aufgrund dieser interfraktionellen Vereinbarung im Einzelfall eine Pairing-Absprache stattfand, hing von weiteren Gesprächen der Parlamentarischen Geschäftsfiihrer ab. Im Ältestenrat kamen diese vereinzelt überein, kein Pairing zu vereinbaren, auch nicht im Krankheitsfall. 35 Parallel zu der Entstehung eines Pairings im Krankheitsfall beriet man im Ältestenrat oftmals über die MÖgli