Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der Europäischen Gemeinschaften [1 ed.] 9783428436361, 9783428036363

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 294

Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der Europäischen Gemeinschaften Von

Manfred Wegmann

Duncker & Humblot · Berlin

MANFRED

WEGMANN

Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der Europäischen Gemeinschaften

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 294

Recht

Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der Europäischen Gemeinschaften

Von

Dr. Manfred Wegmann

DUNCKER

& HUMBLOT

/

BERLIN

Das M a n u s k r i p t w u r d e m i t A u s n a h m e e i n i g e r k l e i n e r N a c h t r ä g e i m J u l i 1974 abgeschlossen

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek Wegmann, Manfred Die Nichtigkeitsklage Privater gegen Normativakte der europäischen Gemeinschaften. — 1. Aufl. — B e r l i n : Duncker u n d Humblot, 1976. (Schriften zum öffentlichen Recht; Bd. 294) I S B N 3-428-03636-0

Alle Rechte vorbehalten © 1976 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1976 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3 428 03636 0

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

13 1. Abschnitt

A r t . 33 Abs. 2 EGKSV 1. K a p i t e l Allgemeines. Entstehungsgeschichte. Einfluß nationaler Redite § 1 Verfassung der E G K S

17

§2 Entstehungsgeschichte des A r t . 33 E G K S V

18

§ 3 Der Einfluß nationaler Rechte auf A r t . 33 Abs. 2 E G K S V I. Das französische Recht I I . Das deutsche Recht

20 20 21

2. K a p i t e l Der Meinungsstand zu Art. 33 Abs. 2, 2. Halbsatz EGKSV § 1 Bedeutung der Auslegung für den Rechtsschutz

24

§ 2 Unternehmen u n d Verbände i m Sinne des A r t . 33 Abs. 2 E G K S V . .

25

§ 3 Der Begriff der Entscheidung (und der Empfehlung) I. Das System der Rechtsakte i m EGKSV, Vergleich m i t dem EWGV I I . Die Rechtsverbindlichkeit der Entscheidungen (und Empfehlungen)

27

27

§ 4 Die Abgrenzung von allgemeinen u n d individuellen Entscheidungen I. Auslegungsprinzip: Inhalt, nicht F o r m entscheidet I I . Der Meinungsstand i m einzelnen 1. K o n k r e t — i n d i v i d u e l l 2. A b s t r a k t — generell 3. Abstrakt — individuelle und andere problematische Fälle . .

30 30 32 32 33 35

27

nsverzeichnis

6

4. Maßnahmen m i t Mischcharakter 5. Anfechtung auch echter allgemeiner Entscheidungen? § 5 Der „Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber" I. Der Begriff des Ermessensmißbrauchs 1. „détournement de pouvoir" i m französischen Recht 2. Der Begriff nach der Rechtsprechung des E u G H a) Verfolgung rechtswidriger Ziele b) Objektivierung des „détournement de pouvoir"?

42 44 45 45 45 48 48 53

I I . Ermessensmißbrauch „ihnen gegenüber" (Art. 33 Abs. 2 a. E. EGKSV) u n d beeinträchtigtes Interesse

55

I I I . Rüge anderer Klagegründe i m Rahmen des A r t . 33 Abs. 2, 2. A l t e r n a t i v e EGKSV?

58

I V . Würdigung der Rechtsprechung

60

3. K a p i t e l Die Rechtfertigung der Regelung des Art. 33 Abs. 2, 2. Alternative EGKSV § 1 Der historische W i l l e der Vertragsparteien

61

§ 2 (Politische) Bedeutung allgemeiner Entscheidungen u n d Rechtssicherheit

62

§3 (Quasi-)legislatorischer

62

Charakter der allgemeinen Entscheidungen

2. Abschnitt

Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen nach dem Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Art. 173 Abs. 2 EWGV) 1. K a p i t e l Allgemeines. Entstehungsgeschichte. Einfluß nationaler Rechte § 1 Allgemeines I. Der E W G - V e r t r a g I I . A r t . 173 Abs. 2 E W G V i m Vergleich zu A r t . 33 Abs. 2 E G K S V . .

65 65 66

§ 2 Z u r Entstehungsgeschichte des A r t . 173 (Abs. 2) E W G V

68

I. Materialien I I . Stellenwert der historischen Auslegung. Ergebnisse

68 70

§3 Der Einfluß nationaler Rechte

72

7

nsverzeichnis 2. K a p i t e l Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen (Art. 173 Abs. 2 EWGV) im einzelnen § 1 Allgemeine Auslegungsregeln

74

I. Die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts I I . I m Zweifel keine restriktive Auslegung der schriften

74 Rechtsschutzvor-

75

I I I . Das Sprachenproblem

77

I V . Sonstige Auslegungsregeln

78

§2 Klageberechtigte Personen

78

§3 Angreifbare Rechtsakte I. Das System der Rechtsakte des E W G V I I . Die nach A r t . 173 Abs. 2 E W G V anfechtbaren Rechtsakte

79 79 79

§ 4 Der Begriff der Verordnung

81

I. Allgemeines 1. Bedeutung der Begriffsbestimmung 2. Der Inhalt, nicht die F o r m entscheidet 3. Trennung der Rechtsnatur der Maßnahme v o m Betroffensein 4. Relativität der Rechtsnatur I I . Der Begriff der Verordnung i m einzelnen 1. Verbindlichkeit 2. Unmittelbare Geltung 3. Geltung i n allen Mitgliedstaaten 4. Allgemeine Geltung a) konkret — i n d i v i d u e l l b) abstrakt — generell c) Allgemeine Geltung u n d räumliche Beschränkung Maßnahme d) Entscheidendes Abgrenzungskriterium e) R ü c k w i r k u n g u n d Rechtsnatur

81 81 82 82 86 88 88 91 95 99 100 101

einer

104 106 109

I I I . Maßnahmen m i t Mischcharakter 1. Allgemeines 2. Nebenbestimmungen 3. Kenntnisgabe

119 119 122 124

IV. Allgemeinverfügungen

125

§5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

127

I. Begriff des Interesses 1. Rechts- oder Interessenbeeinträchtigung? 2. Grenzen des geschützten Interesses 3. Verbandsinteresse 4. Betroffener u n d Adressat

127 127 129 130 130

nsverzeichnis I I . Unmittelbares Betroffensein 1. Problemstellung 2. Meinungsstand

131 131 131

3. Entscheidungen an Private u n d Verordnungen i m besonderen 134 I I I . Individuelles Betroffensein

135

3. Abschnitt

Abstrakte Normenkontrolle und individuelles Betroffensein 1. K a p i t e l Notwendigkeit erweiternder Auslegungen § 1 Rechtsschutz u n d Formenmißbrauch

147

§2 Abhilfemöglichkeiten

153

I. A r t . 173 Abs. 1 E W G V I I . A r t . 177 E W G V I I I . A r t . 184 E W G V

153 155 163 2. K a p i t e l

Möglichkeiten erweiternder Auslegung § 1 Grundlegung

165

§ 2 Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V i m besonderen . . 166 I. Entscheidung I I . „als", „sous l'apparence"

167 171 3. K a p i t e l

Rechtfertigungsversuche für den Ausschluß der Klagebefugnis Privater gegen Verordnungen § 1 Entstehungsgeschichte

174

§ 2 Völkerrechtliche

174

Argumentation

§ 3 Argumentation m i t privaten Interessen

175

I. Interesse der begünstigten Adressaten I I . Interessengruppen § 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen I. Stärkung des Parlaments I I . Überlastung des Europäischen Gerichtshofs

175 177
8 9 5 / 6 9 (ABl. 1969, L 116, 1) u n d Ehle A n m . 10 zu A r t . 191 EWGV. 341

343

V o m 5. 2.1964 (ABl. 1964, 562 ff.). Vgl. etwa E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (238); RS 106f/63, Rspr. X I , 547 ff. (555); RS 69/69, Rspr. X V I , 38 ff. (393); RS 62/70, Rspr. X V I I , 897 ff. (907); vgl. aber auch V O Nr. 974/71 (ABl. 1971, L 106, I f f . ) : Ermächtigung an alle Mitgliedstaaten zur Einführung von Ausgleichsabgaben als Verordnung. Der Normcharakter der Maßnahme ist fraglich, aber w o h l i m Ganzen zu bejahen (so auch E u G H i n RS 42/71, Rspr. X V I I I , 105 ff. (110)), da die Gemeinschaftsorgane bereits die Ausgleichsbeträge festsetzten u n d den M i t g l i e d staaten n u r die W a h l blieb, sie i n k r a f t zu setzen oder nicht; vgl. A r t . 7 V O Nr. 974/71; V O Nr. 1014/71 (ABl. 1971, L 110, 10 ff.). 345 Nachweise oben i n Fußn. 286, 287. 344

§ 4 Der Begriff der Verordnung

117

des Geltungskreises vom Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme aus beurteilt wird. Bei rückwirkenden Verordnungen dagegen ergeben sich Probleme, da der Adressatenkreis für den Teil der Maßnahme, der zeitlich zurückgilt, immer bestimmt ist. Es bliebe dann nur die Möglichkeit, die Verordnung zeitlich am Erlaßtag zu spalten 346 . Alle Regelungen, die schon davor gelten, wären Entscheidungen; die Bestimmungen, die nach diesem Zeitpunkt gelten, echte Normen. Eine solche Unterscheidung jedoch ist wenig befriedigend. Sie würde bedeuten, daß eine echte rückwirkende Verordnung gar nicht möglich ist. Zum anderen würde damit nicht nur der Sachzusammenhang zwischen den einzelnen Regelungen zerrissen, sondern ein- und dieselbe Bestimmung i n zwei Rechtsnaturen aufgespalten. Dies aber würde zur Relativität der Rechtsnatur führen, die der Gerichtshof an anderer Stelle 3 4 7 zu Recht abgelehnt hat. Die Lösung des Problems ist daher i n einer anderen Richtung zu suchen. Wie bereits bemerkt, prüft man bei Verordnungen, die mit ihrem Erlaß oder später i n Kraft treten, die Bestimmtheit des Adressatenkreises vom Erlaßzeitpunkt aus insbesondere deshalb, weil zu dieser Zeit sich die Wahl der Rechtsform manifestiert, die Formenwahl endgültig getroffen w i r d 3 4 8 . Rückwirkende Verordnungen nun werden zwar auch erst mit ihrem Erlaß wirksam, ihre Geltungsw i r k u n g setzt dann aber schon früher ein. Wäre der Verordnungserlaß nicht „verspätet" ergangen, so müßte die erlassende Behörde eigentlich auf diesen früheren Zeitpunkt hinsichtlich der Rechtsform abstellen. Die „Verspätung" aber w i r d m i t Hilfe der Rückwirkung überwunden. Es erscheint daher sachgerecht, bei rückwirkenden Verordnungen auf diesen Zeitpunkt abzustellen und die Bestimmtheit des Geltungskreises auch vom vorverlegten Geltungszeitpunkt aus zu beurteilen. Es fällt auf, daß i n der bisherigen Rechtsprechung des EuGH zwei Typen von rückwirkenden Verordnungen auftauchten. I n der RS 63/69 346 Dagegen z.B. G A Roemer i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (217); ders. i n RS 42/71, Rspr. X V I I I , 105 ff. (115); vgl. auch Daig, FS Riese, S. 200. 347 E u G H i n RS 18/57, Rspr. V, 89 ff. (143). 348 Das setzt natürlich voraus, daß die Gemeinschaftsorgane überhaupt eine Wahlmöglichkeit (Ermessen) haben. Das ist bei sekundärem Gemeinschaftsrecht regelmäßig der Fall. I n den Marktordnungen etwa werden häufig Rat und/oder Kommission zu „geeigneten Maßnahmen" ermächtigt. Sollte hinsichtlich der F o r m keine Wahlmöglichkeit bestehen, so stellt sich für die Behörde die Frage, ob sie den ins Auge gefaßten Sachverhalt überhaupt regeln kann. Auch f ü r diese W a h l „Regelung möglich oder nicht" gelten die obigen Erwägungen. Einige der seltenen Fälle, i n denen das sekundäre Gemeinschaftsrecht die Rechtsform der Maßnahme vorschreibt, finden sich ζ. B. i n A r t . 3 der V O Nr. 2592/69 (ABl. 1969, L 324, 3 ff.), A r t . 4 der V O Nr. 2596/69 (ABl. 1969, L 324, 13 ff.), A r t . 3 der V O Nr. 2591/69 (ABl. 1969, L 324, I f f . ) (Entscheidung); anders dagegen A r t . 2 der V O Nr. 2595/69 (ABl. 1969, L 324, 10 f.) u n d A r t . 2 der V O Nr. 2594/69 (ABl. 1969, L 324, 8 f.). I n allen Fällen handelt es sich u m die Anwendung von Schutzmaßnahmen.

118

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

wurde Art. 2 der Verordnung Nr. 1670/69 349 angegriffen, nach welchem rückwirkend (gemäß A r t . 6 Abs. 1) ab 11.8.1969 Ausgleichsbeträge erhoben wurden. Ähnlich lag der Fall auch in der RS 42/71, wo Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1014/71 350 vom 17. 5.1971 die Möglichkeit der Erhebung von Ausgleichsbeträgen ab 12.5. 1971 vorsah. I n den RS 64/69 und RS 41 - 44/70 hingegen ging es u m Bestimmungen 3 5 1 ' 3 5 2 , bei denen an Sachverhalte angeknüpft wurde, die vor einem bestimmten Datum sich ereignet hatten. Den Geltungszeitpunkt dieser Verordnungen vorzuverlegen war nicht nötig; sie regelten nur früher entstandene Sachverhalte. So bestimmt denn auch Art. 2 der Verordnung Nr. 983/70, daß die Verordnung am Tage ihrer Veröffentlichung in Kraft tritt. Ein Gegenbeispiel liefert auch nicht der mißglückte Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1660/69. Die darin vorgeschriebene Rückwirkung ab 11. 8.1969 ist jedenfalls für Art. 2 der Verordnung sinnlos 3 5 3 . Der Unterschied zwischen beiden Verordnungstypen ist nicht nur formeller Natur. Einmal w i r d der Geltungszeitpunkt der Verordnung vorverlegt, i m anderen Falle gilt die Verordnung m i t oder nach ihrem Erlaß, nur w i r d zur Kennzeichnung der Adressaten auf vergangene Sachverhalte zurückgegriffen. Bei dieser Charakterisierung erinnert man sich des Begriffspaares der echten und unechten Rückwirkung 3 5 4 . Eine Einordnung unter diese Begriffe ist aber i m vorliegenden Fall gefährlich, denn beide wurden für eine andere Fragestellung entwikkelt, nämlich der nach der Zulässigkeit der Rückwirkung 3 5 5 . Bei diesem Problem kommt es allein auf die Abwägung des privaten Vertrauensschutzes mit dem öffentlichen Interesse an 3 5 6 . Diese Abwägung am Einzelinteresse ist aber für die Bestimmung der Rechtsnatur einer Maßnahme untauglich, w i l l man nicht über diese Hintertür wieder die Relativität der Qualifizierung einführen. Eine Einzelabwägung ist zwar i m konkret anhängigen Rechtsstreit angängig, die Rechtsnatur einer Maßnahme aber muß auch außerhalb, objektiv bestimmt sein 3 5 7 . Zudem paßt das Merkmal der Abgeschlossenheit des Sachverhaltes nicht. Bei rückwirkenden Verordnungen ist es immer möglich, daß ein Teil der geregelten Sachverhalte (ζ. B. Verträge, Ausfuhren) abgeschlossen, d. h. 349

A B l . 1969, L 214, 7 ff. A B l . 1971, L 110, 10 f. 351 A r t . 2 der V O Nr. 1660/69 (ABl. 1969, L 213, 1 f.). 352 A r t . 1 der V O Nr. 983/70 (ABl. 1970, L 116, 35). 353 Vgl. o. S. 110 f. 354 Vgl. Ehle A n m . 11 u. 13 zu A r t . 191 E W G V ; Daig i n Handbuch A n m . 3 ds zu A r t . 191 E W G V ; vgl. auch BVerfGE 11, 145 f.; 13, 270 ff.; 14, 297 f. 355 Vgl. Ehle A n m . 11 u. 13 zu A r t . 191 EWGV. 356 Maurizi Dürig A n m . 47 zu A r t . 2 Abs. 2 GG; Ehle A n m . 12 zu A r t . 191 EWGV. 357 So z. B. f ü r die Frage, ob Veröffentlichung oder Bekanntmachung zu erfolgen hat; vgl. A r t . 191 EWGV. 350

§ 4 Der Begriff der Verordnung

119

ausgeführt ist, ein anderer jedoch nicht 3 5 8 , was aber auf die Rechtsnatur keinen Einfluß haben kann. Das Begriffspaar der echten bzw. unechten Rückwirkung führt daher i m vorliegenden Fall nicht weiter. Es ist daran festzuhalten, daß bei rückwirkenden Verordnungen die Bestimmtheit des Adressatenkreises (und der geregelten Fälle) vom Geltungszeitpunkt aus zu bestimmen ist, was nur für die erste Verordnungsgruppe eine Verschiebung des Beurteilungsspielraums mit sich bringt. Für die bisher vom Gerichtshof entschiedenen Fälle bedeutet dies, daß i n der RS 63/69 eine Verordnung angegriffen wurde, i n den RS 64/69 und RS 41 - 44/70 dagegen eine Entscheidung. Nur i n der RS 64/69 weicht das hier vertretene Ergebnis von der Meinung des EuGH ab. Angesichts der wenig überzeugenden Argumentation des EuGH in dem Urteil und i m Sinne eines möglichst weiten Rechtsschutzes w i r d man dies jedoch nur begrüßen können. Π Ι . Maßnahmen mit Mischcharakter

1. Allgemeines I n den vorstehend behandelten Rechtssachen hat der Gerichtshof häufig den funktionalen Zusammenhang der einzelnen Bestimmungen einer Maßnahme herangezogen, u m den Normcharakter eines Artikels zu bejahen. Es geht dabei u m die grundsätzliche Frage, ob und gegebenenfalls wann eine i m ganzen als Verordnung anzusehende Maßnahme Bestimmungen enthalten kann, die als Entscheidungen zu qualifizieren sind oder umgekehrt 3 5 9 . Diese Möglichkeit w i r d vom EuGH ausdrücklich anerkannt 3 6 0 , ohne daß er das Spannungsverhältnis zur Betonung der Einheit löst. Auch i n der Literatur sind die Äußerungen zu diesem Problem spärlich gestreut 361 . Zur Klärung der Fragestellung sei nochmals darauf hingewiesen, daß es hierbei nicht u m die Relativität der Rechtsnatur, des Doppelcharakters einer Bestimmung geht 3 6 2 , sondern um die Frage, inwieweit die Bestimmungen einer einheitlichen Maßnahme getrennt qualifiziert werden können. Betrachtet man — als Musterbeispiel solcher gemischten Maßnahmen — die Agrarmarktordnungen 3 6 3 , so kann man vor allem drei Arten von Bestimmungen unterscheiden: 358

Vgl. G A Roemer i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (217). äse D e r umgekehrte F a l l k o m m t praktisch nicht vor. 380

E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (979); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1006 ff. (1020); RS 30/67, Rspr. X V , 174 ff. (183). 361 Daig, FS Riese, S. 200; Wohlfarth / Schloh i n Les Novelles Nr. 1152. 362 Dazu s. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 4. 383 Obst u n d Gemüse, V O Nr. 23 (ABl. 1962, 965 ff.), V O Nr. 158/66 (ABl. 1966, 3282 ff.) u n d V O Nr. 159/66 (ABl. 1966, 3286 ff.);

120

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

a) Kompetenznormen, die das Verhältnis der Gemeinschaftsorgane (Rat und Kommission) untereinander regeln. Hierzu zählen insbesondere die Ermächtigungen an die Kommission, Durchführungsvorschriften oder sonstige Maßnahmen zur Ausführung der Basis ver Ordnungen zu erlassen 364 . Nicht selten behält sich auch der Rat selbst i n der von i h m erlassenen Verordnung Zuständigkeiten vor. Diese Kompetenznormen regeln die interne Organisation der Gemeinschaft. Für die Verordnungsform kann zumindest ins Feld geführt werden, daß sie eine abstrakte Vielzahl von Fällen regeln 3 6 5 . I m Grunde aber paßt weder die Rechtsfigur der Entscheidung noch die der Verordnung, so wie sie A r t . 189 EWGV versteht, auf diese Zuständigkeitsregelungen 366 . Die angesprochenen Organe sind weniger Adressaten i m herkömmlichen Sinn als vielmehr Objekte der Regelung 367 . Da sich diese an keine andere (juristische) Person wendet, fehlt ihr die Außengeltung, von der Art. 189 Abs. 2 und Abs. 4 EWGV ebenso ausgehen wie Art. 173 Abs. 2 EWGV („andere Person"). Als reine Internakte können sie Private auch nicht unmittelbar betreffen; ihnen gegenüber handelt nur die Gemeinschaft als solche durch ihr Organ. Diese Kompetenzvorschriften können daher bei der Behandlung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV ausgeklammert werden. b) Materiell-inhaltliche Regelungen, die unmittelbar die Rechte und Pflichten der Gemeinschaftsangehörigen regeln, so etwa die Errichtung eines Systems von Erstattungen und Abschöpfungen, Preisvorschriften und dergleichen. c) Regelungen, die an die Mitgliedstaaten ergehen, z. B. Ermächtigungen zur Aussetzung gewisser Verordnungsbestimmungen, Auskunftspflichten, das Recht, die Interventionsstellen zu bestimmen u. ä. Fette, Ölsaaten u. a. V O Nr. 136/66 (ABl. 1966, 3025 ff.); Getreide, V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.); Schweinefleisch, V O Nr. 121/67 (ABl. 1967, 2283 ff.); Eier, V O Nr. 122/67 (ABl. 1967, 2293 ff.); Geflügelfleisch, V O Nr. 123/67 (ABl. 1967, 2301 ff.); Reis, V O Nr. 359/67 (ABl. 1967, Nr. 174, 1 ff.); Zucker, V O Nr. 1009/67 (ABl. 1967, Nr. 308, 1 ff.); Blumen, VO Nr. 234/68 (ABl. 1968, L 55, 1 ff.); Milch und Milcherzeugnisse, V O Nr. 804/68 (ABl. 1968, L 148, 13 ff.); Rindfleisch, V O Nr. 805/68 (ABl. 1968, L 148, 24 ff.); verarbeitetes Obst u n d Gemüse, V O Nr. 865/68 (ABl. 1968, L 153, 8 ff.); sonstige Erzeugnisse, V O Nr. 827/68 (ABl. 1968, L 151, 16 ff.). (Zusammenstellung der Grundverordnungen nach Ehlermann Integration 1969, 296 f.) 364 Vgl. A r t . 155 Halbsatz 4 EWGV. 365 Vgl. Louis S. 275. 366 Ehle A n m . 15 zu A r t . 189 E W G V sieht die Beschlüsse i m Rahmen der Organisationsgewalt als A k t e sui generis an. 367 Louis S. 275.

§ 4 Der Begriff der Verordnung

121

Hauptsächlich bei den beiden letzten Regelungen kann das Problem der Qualifizierung aus dem Sachzusammenhang auftreten. Dabei ist aber zu beachten, daß die Fälle, i n denen der EuGH auf dieses K r i t e r i u m zurückgegriffen hat — etwa bei der räumlichen Beschränkung der Geltung 3 6 8 — auch ohne Zuhilfenahme dieser Argumentationsweise mit dem (i. d. R.) gleichen Ergebnis zu lösen sind 3 6 9 . Die Einheit der Maßnahme ist kein Selbstzweck. Man kann zwar sagen, die Zerreißung des Zusammenhangs dürfte nicht zu weit gehen, dies sei wegen der eventuellen Beeinträchtigung des Rechtsschutzes aber auch kein absolutes Verbot 3 7 0 . Daraus läßt sich aber für die konkrete Qualifizierung wenig gewinnen. Auch eine Abwägung beider Gesichtspunkte h i l f t wenig weiter: zum einen fehlen gerade für die Grenzfälle hinreichend klare Beurteilungsmaßstäbe, zum anderen ist wegen der Formenstrenge des Vertrages 3 7 1 ein allgemein gültiges K r i t e r i u m vorzuziehen. Die verschiedene Qualifizierung bedeutet ja nicht, daß der funktionale Zusammenhang zerstört w i r d ; i m Gegenteil, das Gemeinschaftsrecht lebt gerade von dem Zusammenspiel von Verordnung und Entscheidung. Soll der Rechtsschutz nicht geschmälert werden 3 7 2 , so ist grundsätzlich eine materiell-rechtliche Qualifizierung jeder einzelnen Bestimmung nötig. Wenn diese aber tatsächlich rechtswidrig und deshalb i m Rechtsstreit aufzuheben ist, so ist es nicht gerechtfertigt, sie m i t dem Argument des funktionalen Zusammenhangs am Leben zu erhalten. Die EWG ist eine Rechtsgemeinschaft 373 , i n der das Unrecht am einzelnen auch nicht durch das öffentliche Interesse an der Einheitlichkeit der Maßnahme gerechtfertigt werden kann. Die allgemeinen Kriterien der Abgrenzung von Norm und Einzelakt gelten daher auch bei Bestimmungen, die untereinander i m Sachzusammenhang stehen. So sind etwa alle Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten Rechte und Pflichten auferlegen, insbesondere die häufig anzutreffenden Befugnisse, gewisse Gemeinschaftsmaßanhmen auszusetzen 3 7 4 (ζ. B. den gemeinsamen Zolltarif), als Entscheidungen anzusehen, 388

E u G H i n RS 30/67, Rspr. X V , 174 ff. Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4. c). 870 Daig, FS Riese, S. 200. 371 Vgl. A r t . 189 EWGV. 372 Vgl. Daig t FS Riese, S. 200. 373 Vgl. A r t . 215 Abs. 2 EWGV. 374 Insbesondere i n Anwendung von Schutzklauseln, z. B. A r t . 20 Abs. 1 V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.) i. V. m. A r t . 4 V O Nr. 2591/69 (ABl. 1969, L 324, 1 ff.) (Getreide); A r t . 22 Abs. 1 V O Nr. 359/67 (ABl. 1967, Nr. 174, 1 ff.) i . V . m . A r t . 4 V O Nr. 2592/69 (ABl. 1969, L 324, 3 ff.) (Reis); A r t . 16 Abs. 1 V O Nr. 14/64 (ABl. 1964, 562 ff.) (Rindfleisch); A r t . 18 Abs. 1 der V O Nr. 2593/69 (ABl. 1969, L 324, 6 ff.) (Schweinefleisch); A r t . 9 Abs. 2 V O Nr. 44/67 (ABl. 1967, Nr. 40, 59 ff.). 889

122

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

da die Zahl und Identität der Adressaten, nämlich der Mitgliedstaaten, bestimmt i s t 3 7 5 ' 3 7 6 . Dies steht auch nicht i m Gegensatz zu dem Prinzip, daß eine aufhebende oder ändernde Maßnahme (actus contrarius) mindestens die Qualität des Aktes haben muß, den sie aufhebt 3 7 7 . Die Möglichkeit, solche Ermächtigungen zu erteilen, ist nämlich bereits i n der Verordnung selbst vorgesehen, sie enthält i n einer A r t „Selbstbeschränkung" bereits diese Geltungslockerung, während die dann i m konkreten Fall von den Gemeinschaftsorganen ausgesprochene Ermächtigung an den Mitgliedstaat nur eine Ausübung dieser Befugnis darstellt 3 7 8 . Häufig werden „Selbstbeschränkung" und Ermächtigungserteilung zusammengezogen, dann nämlich, wenn bereits die Verordnung die konkrete Ermächtigung erteilt 3 7 9 . Trotzdem w i r d deren Einzelcharakter nicht dadurch beeinträchtigt, daß sie i n die Verordnung aufgenommen wurde. Es kann nämlich für die Rechtsnatur nicht entscheidend sein, ob man aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung wie auch aus politischen Erwägungen diese zusammengefaßte Form wählt oder eine eigene Entscheidung erläßt.

2.

Nebenbestimmungen

Der einzige Fall, i n dem die funktionale Einheit tatsächlich eine Rolle für die Qualifizierung der Maßnahme spielen kann, stellen die Nebenbestimmungen dar, die aus sich selbst heraus, ihrem isolierten Inhalt nach, keine Rechte und Pflichten begründen können 3 8 0 . Sie sind ohne den Hauptinhalt der Maßnahme selbständig nicht denkbar 3 8 1 . Dazu gehören Befristung, Bedingung, Auflage (Vollstreckungsanordnungen) 382 , und die Regelung des Inkrafttretens.

375

Vgl. insbesondere V O Nr. 836/67 (ABl. 1967, Nr. 275, 6); V O Nr. 188/66 (ABl. 1966, 3710 f.) i m Gegensatz zur Entscheidung der Kommission v o m 30.6.1967 (ABl. 1967, Nr. 150, 7): Ermächtigung namentlich bezeichneter Staaten, die Abschöpfung f ü r Rindfleischeinfuhren zu erhöhen bzw. ohne Abschöpfung (und Ausschreibung) Zucker einzuführen. 376 Möller S. 14; Louis S. 273. 377 Vgl. E u G H i n RS 6/68, Rspr. X I V , 612 ff. (621); RS 36-38, 40f/58, Rspr. V, 351 ff. (LS 2). 378 Vgl. A r t . 4 Abs. 3 der V O Nr. 215/67 (ABl. 1967, 2889) i. V. m. Entscheidung der Kommission v o m 30. 6.1967 (ABl. 1967, Nr. 150, 7). 379 ζ. B. i n A r t . 14 Abs. 2 der V O Nr. 14/64 (ABl. 1964, 562 ff.) (Marktordnung f ü r Rindfleisch). 380 V g l > Thierfelder S. 83 f. 381

Thierfelder S. 84. Vgl. Wolff I, § 47 I V (S. 343). I m gegenwärtigen Stadium werden allerdings die Rechtsakte des Gemeinschaftsrechts nach nationalem Recht v o l l streckt. 382

§ 4 Der Begriff der Verordnung

123

Beispiele für Befristungen 383 finden sich insbesondere i m Agrarbereich. Schutzmaßnahmen 384 , Preisfestsetzungen 385 und die Erteilung von Einfuhrlizenzen 3 8 0 erfolgen grundsätzlich nur für eine bestimmte Zeit. Auch der Vertrag selbst kennt Befristungen, ζ. B. i n A r t . 26 Abs. 2 EWGV bei der Ermächtigung an einen Mitgliedstaat zur Zollherabsetzung. M i t Bedingungen sind nicht diejenigen Bestimmungen gemeint 3 8 7 , nach denen der Rat oder die Kommission „Bedingungen und Einzelheiten" einer Maßnahme festzusetzen haben 3 8 8 , denn hiermit werden lediglich Durchführungsmaßnahmen bezeichnet, die aber durchaus selbständig anfechtbar sind. Eine Bedingung i m technischen Sinn liegt vielmehr vor, wenn die Geltung einer Regelung von einem künftigen ungewissen Ereignis abhängt 3 8 9 . Ein Beispiel hierfür bietet etwa die Frankreich durch Art. 1 der Entscheidung der Kommission vom 28.11. 1963 390 erteilte Ermächtigung zur Erhebung von Ausgleichsabgaben bei der Einfuhr von Glukose, falls die anderen Mitgliedstaaten keine entsprechenden Abgaben bei der Ausfuhr erheben. Als Auflage w i r d eine selbständig erzwingbare Nebenbestimmung bezeichnet, die eine bestimmte Forderung an den Betroffenen, i. d. R. den Begünstigten, enthält 3 9 1 . Sie hängt von der Wirksamkeit des Aktes ab, dem sie beigefügt ist 3 9 2 . Eine Auflage liegt etwa i m Falle des A r t . 17 Abs. 4 Satz 1 EWGV vor, nach dem die Kommission einen Mitgliedstaat bei ernstlichen Schwierigkeiten zur Beibehaltung eines alten Finanzzolles ermächtigen kann, „unter der Voraussetzung . . . , daß er ihn binnen sechs Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages abschafft" 393 . Eine i n der Konstruktion ähnliche Auflage enthält Art. 1 Abs. 2 der 383 Z u m Begriff vgl. Wolff I, § 37 I I I (S. 247) u n d § 49 I a) (S. 356); Herzog J A 1970, ÖR S. 179. 384 Vgl. z.B. A r t . 1 u n d Begründung der V O Nr. 188/66 (ABl. 1966, 3710f.); A r t . 1 der V O Nr. 110/66 (ABl. 1966, 2595). 385 Vgl. z.B. A r t . 1 der V O Nr. 648/72 (ABl. 1972, L 79, 4f.); V O Nr. 1405/ 72 (ABl. 1972, L 150, 3 f.); A r t . 1 der V O Nr. 1404/72 (ABl. 1972, L 150, l f . ) ; A r t . 1 der V O Nr. 2430/72 (ABl. 1972, L 264, 7 f.). 386 Vgl. z. B. A r t . 1 i. V. m. Anhang der V O Nr. 2031/72 (ABl. 1972, Nr. L 219, 10 ff.). 387 So aber anscheinend Thierfelder S. 84. 388 Vgl. z.B. A r t . 37 Abs. 3; 73 Abs. 1; 91 Abs. 1; 107 Abs. 2; 108 Abs. 2, 3; 115 Abs. 1; 226 Abs. 2 EWGV. 389 V g L Forsthoff S. 214; Wolff I, § 49 I b) (S. 356 f.). 390

A B l . 1963, 2914 ff. Wolff I, § 49 I d) (S. 357); Forsthoff S. 214; Herzog J A 1970, ÖR S. 179. 392 Wolff I, § 49 I d) (S. 357) u n d § 47 I V a) (S. 343). 393 V g L Thierfelder S. 84. 391

124

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

Entscheidung der Kommission vom 24.11.1964 394 > 3 9 5 . I n ihr w i r d die BRD zur Verringerung bestimmter Abschöpfungssätze ermächtigt; macht sie von der Ermächtigung Gebrauch, so hat sie andere Abschöpfungsbeträge ebenfalls zu verringern. Ein weiteres Beispiel für eine Auflage stellt A r t . 4 der Entscheidung der Kommission vom 27. 6.1967 über ein Verfahren nach Art. 85 EWGV dar 3 9 6 . Besonders deutlich w i r d die Unselbständigkeit der Nebenbestimmungen bei den Vorschriften über das Inkrafttreten einer Maßnahme. Sie sind i n jede materiell rechtliche Bestimmung hineinzulesen und teilen die Rechtsqualität der Regelung, deren Geltung sie festlegen. Es ist unmöglich, einen A r t i k e l über das Inkrafttreten selbständig zu w ü r d i gen 3 9 7 ; es kann immer nur die Bestimmung beurteilt werden, der er zugeordnet ist, i n der Bedeutung allerdings, die ihr durch die Regelung über das Inkrafttreten zukommt (Rückwirkung!) 3 9 8 . 3. Kenntnisgabe Die obigen Ausführungen haben gezeigt, daß es i m Sinne eines sachgerechten Rechtsschutzes notwendig ist, jede einzelne Bestimmung einer Maßnahme m i t Ausnahme der Nebenbestimmungen nach Inhalt und Geltung gesondert zu qualifizieren. Das kann allerdings Probleme bei der Kenntnisgabe (Veröffentlichung oder Bekanntmachung) eines Aktes nach sich ziehen. So ist denn keine der Verordnungen, die Entscheidungen an die Mitgliedstaaten enthalten, diesen i m Sinne von Art. 191 Abs. 2 EWGV bekanntgemacht worden 3 9 9 . Es wäre auch i n hohem Maße unpraktikabel, jede Verordnung daraufhin zu untersuchen, ob sie nicht auch eine Entscheidung versteckt, u m diese dann gegebenenfalls neben der Veröffentlichung auch noch dem Adressaten bekanntzumachen. Man w i r d daher bei dieser Formfrage der funktionalen Einheit die Bedeutung beimessen können, daß sich nach der Qualität der Maßnahme als Gesamtheit auch ihre Veröffentlichungsform richtet. Da die i n die Verordnung m i t aufgenommenen Entscheidungen meist nur Ausnahmen oder nähere Ausführungsbestimmungen zu die394

A B l . 1964, 3236. Thierfelder S. 84, Fußn. 100. 396 A B l . 1967, Nr. 163, 17. 397 So aber anscheinend E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (211); RS 64/69, Rspr. X V I , 221 ff. (227). 398 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4 e). 899 W o h l aber w u r d e umgekehrt gelegentlich die Entscheidungsform gewählt, u m die Maßnahme nicht veröffentlichen zu müssen, z.B. die ausschreibungsähnliche Entscheidung der Kommission v o m 6.4.1973 über den Verkauf von Butter aus öffentlicher Lagerhaltung für die Ausfuhr i n die UdSSR; vgl. dazu u. S. 237 f. 395

§ 4 Der Begriff der Verordnung

125

ser enthalten, w i r d i n der Regel der Verordnungscharakter dominieren 4 0 0 . Die teleologische Reduktion des A r t . 191 Abs. 2 EWGV ist um so erträglicher, als die Mischakte i n Verordnungsform i n der Praxis der EWG nur Entscheidungen enthalten, die an die Mitgliedstaaten ergangen sind 4 0 1 . Letztere aber sind über ihre Ständigen Vertretungen und den Ministerrat ausreichend informiert, wo sie auch bereits ihren Einfluß i m Rechtssetzungsverfahren geltend machen können. Für den p r i vaten Rechtsschutzsuchenden aber entstehen keine Nachteile, da sich die Klagefrist dann gemäß Art. 173 Abs. 3, 2. Halbsatz, 3. Alternative EWGV nach dem Zeitpunkt der Kenntniserlangung richtet. I V . Allgemeinverfügungen

Die Tatsache, daß sich etliche Maßnahmen von Kommission oder Rat nicht ohne weiteres einer der beiden Reinformen von konkret-individueller (Entscheidung) und abstrakt-genereller Regelung (Verordnung) einordnen lassen, hat wiederholt, wie bereits erwähnt 4 0 2 , die Gerichte beschäftigt. Soweit es sich dabei um die Regelung eines Einzelfalls für eine Vielzahl gattungsmäßig umschriebener Personen handelte, versuchte insbesondere Generalanwalt Roemer, die Qualifikationsfrage m i t Hilfe der Rechtsfigur der Allgemeinverfügung zu lösen 403 . Dieser Begriff des deutschen Verwaltungsrechtes beschreibt nach wohl h. M. einen Hoheitsakt, der einen konkreten Sachverhalt für einen größeren, aber bestimmbaren Personenkreis regelt 4 0 4 . Bestimmbar sei der Personenkreis, wenn jeder, den es angeht, erkennen kann, daß der Hoheitsakt sich an i h n richtet 4 0 5 . Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß das Merkmal der Bestimmbarkeit des Adressatenkreises unscharf und zur Abgrenzung von Verordnung und Entscheidung ungeeignet ist 4 0 6 . Man muß schließlich bei jedem Hoheitsakt erkennen können, an wen er sich richtet 4 0 7 . Andernfalls könnten keine Rechtsfolgen eintreten, der A k t wäre nichtig. Zum anderen ist weder die gattungsmäßige Bezeichnung noch die Kenntnis der erlassenden Behörde von Zahl und Identität der Adressaten juristisch erheblich. Die Maßnahme ist allein nach ihrem 400

So etwa i n den Beispielfällen o. Fußn. 374. Vgl. aber f ü r den E G K S V den i n der RS 9/55 (Rspr. I I , 331 ff.) behandelten Grenzfall. 402 s. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4. c) d). 403 z.B. i n RS 6/68, Rspr. X I V , 612 ff. (626); RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (218); RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (433 f.). 404 Forsthoff S. 193; Eyermann / Fröhler A n m . 191 zu § 42 V w G O ; Rabe S. 45; Möller S. 9; B V e r w G E 12, 87 ff. (89 f.). 405 Eyermann / Fröhler A n m . 191 zu § 42 V w G O . 408 Volkmar S. 59, 67 ff. 407 Volkmar S. 59, 67 ff. 401

126

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

materiellen Inhalt zu beurteilen. Außerdem kommt es für den rechtsschutzsuchenden Bürger nur auf den geäußerten Willen des Hoheitsträgers, nicht auf dessen Erkenntnisfähigkeit an 4 0 8 . Das Merkmal der mangelnden Bestimmbarkeit ist daher durch das exaktere der Unbestimmtheit des erfaßten Personenkreises zu ersetzen 409 . Eine Allgemeinverfügung stellt demnach eine konkret-generelle Maßnahme dar 4 1 0 . Da es aber i m EWGV zwischen Verordnung und Entscheidung keine Z w i schenform gibt (vgl. A r t . 189 EWGV) 4 1 1 , kann die Frage nur lauten, ob diese konkret-generellen Maßnahmen als Entscheidung oder als Verordnung anzusehen sind. I n den drei Fällen, i n denen GA Roemer von Allgemeinverfügungen sprach, handelte es sich bemerkenswerterweise entweder u m konkretindividuelle Maßnahmen oder u m echte Normen. I n der RS 6/68 412 etwa lag nach Meinung des EuGH eine abstrakt-generelle Maßnahme, nach der hier vertretenen Auffassung eine Sammelentscheidung vor. Die beiden anderen Verfahren (RS 64/69 413 und RS 41 - 44/70 414 ) betrafen rückwirkende Bestimmungen. Stellt man auf den Erlaßzeitpunkt ab, so handelte es sich i n beiden Fällen nicht u m Allgemeinverfügungen, sondern um konkret-individuelle Maßnahmen, da der Kreis der Adressaten bestimmt (nicht bloß bestimmbar) w a r 4 1 5 . Geht man vom Zeitpunkt der rückwirkenden Geltung aus, so hätten die angefochtenen Bestimmungen ebenfalls unter eine der beiden Reinformen subsumiert werden können 4 1 6 . Genau genommen hätte man also gar nicht auf die i n der deutschen Rechtsprechung und Literatur etwas konturlose Allgemeinverfügung zurückzugreifen brauchen 417 . So hat denn auch der EuGH diesen Gedanken i n seinen Entscheidungsgründen nicht aufgegriffen und damit erneut die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts und seiner Dogmatik unter Beweis gestellt 4 1 8 . Aus der bereits erwähnten entscheidenden Bedeutung des Adressatenkreises i n Zweifelsfällen ergibt sich aber auch die Klassifizierung von konkret-generellen Maßnahmen: sie stellen (Maßnahme-)Verordnungen i m Sinne von A r t . 189 408 409

(626).

Volkmar S. 61. Wolff I, § 46 V I a) 3 (S. 336); G A Roemer i n RS 6/68, Rspr. X V I , 612 ff.

410

Wolff I, § 46 V I a) 3 (S. 336). Vgl. Goffin bei Catalano SEW 1965, 563. 412 Rspr. X I V , 612 ff. (620 f.). 413 Rspr. X V I , 221 ff. 414 Rspr. X V I I , 411 ff. 415 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4 e) (S. 111 ff., 112, 115). 416 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4 e) (S. 116 ff., 119). 417 Z u r Unbrauchbarkeit nationaler Rechtsbegriffe vgl. Thierfelder Wenner A W D 1963, 33. 418 Vgl. Danner S. 36. 411

S. 72;

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

127

Abs. 2 EWGV dar 4 1 9 ' 4 2 0 . Darin kann nur dann eine Beschränkung des Rechtsschutzes gegenüber ihrer Qualifizierung als Entscheidung gesehen werden, wenn man die Klagebefugnis gegen echte Verordnungen ablehnt 4 2 1 .

§ 5 Das unmittelbare und individuelle Betroffensein I . Begriff des Interesses

1. Rechts- oder Interessenbeeinträchtigung? Den Privaten steht das Klagerecht gegen Entscheidungen (und Verordnungen) gemäß A r t . 173 Abs. 2 EWGV nur zu, wenn sie durch die Maßnahme unmittelbar und individuell betroffen werden. Wenn auch der Begriff des Betroffenseins i n der Rechtsprechung bisher keine eigenständige Bedeutung erhalten hat, so rechtfertigt sich seine gesonderte Behandlung dennoch. Insbesondere kann sie zur Klärung der Frage beitragen, ob ein Betroffensein nur bei Rechtsverletzungen vorliegt 4 2 2 . Dies w i r d von der ganz herrschenden Meinung 4 2 3 zu Recht abgelehnt. Betroffen ist, wer materiell beschwert 424 ist, wer i n seinem Interessenbereich beeinträchtigt w i r d 4 2 5 . Die umfassende Bedeutung des Wortes „betreffen" rechtfertigt nicht die Beschränkung auf die Beeinträchtigung subjektiver Rechte oder rechtlich geschützter Positionen 426 . Nachdem das Merkmal des Betroffenseins ohnehin durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit und Individualität eingegrenzt und präzisiert wird, würde eine noch weitergehende Beschränkung dem Grundsatz zuwiderlaufen, daß Bestimmungen über den Rechtsschutz i m Zweifelsfall nicht restriktiv ausgelegt werden dürfen 4 2 7 . Zudem entspricht diese Auffassung dem Rechtszustand i n den Mitgliedstaaten. A m weitesten geht hierbei wohl die Rechtsprechung des französischen „Con419 Danner S. 37; a. A . Catalano SEW 1965, 528, 542 (Entscheidung) von seiner Grundthese ausgehend, daß die Fallregelung („konkret") entscheidet. 420 Vgl. z. B. V O Nr. 206/66 (ABl. 1966, 3869 f.) bezüglich Überschwemmungshilfe i n Italien. 421 So die h. M.; Nachweise o. i n Fußn. 49. 422 So Fromont R T D E 1966, 63. 423 Ehle A n m . 23 zu A r t . 173 E W G V ; Steindorff, Nichtigkeitsklage, S. 29; Constantinesco S. 30; Weidinger S. 13; Bebr S. 73 f.; Ule, 46. DJT., S. 13; Rübe S. 278; Catalano, Manuel, S. 233; Daig, FS Riese, S. 203. 424 Weidinger S. 13; vgl. Steindorff, Nichtigkeitsklage, S. 26 ff. 425 Weidinger S. 13; Ehle A n m . 23 zu A r t . 173 E W G V ; Rüber S. 278. 426 Daig, FS Riese, S. 203; so aber Fromont R T D E 1966, 63. 427 E u G H i n RS 24 u n d 34/58, Rspr. V I , 589 ff. (615); Daig, FS Riese, S. 203; Steindorff, Nichtigkeitsklage, S. 29; Mailänder D B 1965, 1315.

128

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

seil d'Etat", der ein wirtschaftliches, ja sogar moralisches oder berufliches Interesse für die Klagebefugnis genügen läßt, wenn nur die Maßnahme beschwerend w i r k t 4 2 8 , d. h. die Interessen zu beeinträchtigten imstande ist („faisant grief") 4 2 9 . Ähnlich weit geht die belgische Rechtsprechung, die sich an französische Vorbilder anlehnt und die Klagebefugnis auch dann zuspricht, wenn die Beeinträchtigungen noch nicht eingetreten sind 4 3 0 . Strenger ist insoweit das italienische Recht, das eine gegenwärtige Interessenverletzung fordert 4 3 1 . I n Dänemark hat die Gerichtspraxis den Begriff des „rechtlichen Interesses" entwickelt, ohne dessen Umfang genauer zu bestimmen; die neuere Rechtsprechung tendiert aber auch hier zur Milderung der Voraussetzungen 432 . Ähnlich ist es i n Groß-Britannien, wo jedenfalls die neuere Rechtsprechung auf die „sufficient interests" oder darauf abgestellt wird, ob die Maßnahme die rechtliche Stellung („legal position") des Einzelnen unmittelbar beeinträchtigt 4 3 3 . Auch i n Irland genügt jedes Interesse, sofern es nur über das der Allgemeinheit hinausgeht und sich aus der Verfassung oder einem Gesetz ableiten läßt 4 3 4 . Die niederländischen Anforderungen an das Klageinteresse sind je nach Gesetz verschieden 435 . Zum Teil (Steuersachen, Sozialversicherungs- und Pensionssachen) kommt nur die Beeinträchtigung bestimmter, gesetzlich geschützter Interessen i n Betracht. I n der ordentlichen Gerichtsbarkeit hingegen genügt jedes Interesse zur Zulässigkeit der Klage. Die Verletzung subjektiver Rechte w i r d i n keinem Fall gefordert, wie dies auch von der Rechtsprechung der BRD trotz der strengen Formulierung des § 42 Abs. 2 VwGO nicht mehr verlangt w i r d 4 3 6 . Gleichwohl aber ist nach deutschem Recht die schlüssige Geltendmachung 437 rechtlich geschützter Interessen notwendig 4 3 8 . Berücksichtigt man aber die Ausweitung, die dieser Begriff durch die Grundrechte 4 3 9 sowie durch die Tatsache erfahren hat, daß es nach deutschem Recht nicht auf die „Individualität" des Betroffenseins an428

Vgl. Bebr S. 69; de Ricci bei Catalano SEW 1965, 537 f. de Ricci bei Catalano SEW 1965, 538; Auby / Drago S. 459 f., 491 ff. 430 de Visscher, L a jurisprudence d u Conseil d'Etat Belge, RDP 1951, 125, 144 f.; Bebr S. 70; Goffin bei Catalano SEW 1965, 526. 431 Bebr S. 70. 432 Christensen S. 113 ff. (118). 433 Bradley S. 327 ff. (350 f.). 434 Kelly S. 425 ff. (431 f.). 435 Lang etnei j er S. 793 ff. (805). 436 v g l , Eyermann / Fröhler A n m . 96 zu § 42 V w G O m. w . N.; Daig, FS Riese, S. 203 Fußn. 31; überholt insoweit Bebr S. 70. 429

437

Vgl. Bebr S. 69 f.; Ey ermann / Fröhler A n m . 85 zu A r t . 42 V w G O . Ey ermann / Fröhler A n m . 96 zu § 42 V w G O . 439 Vgl. insbesondere A r t . 2 Abs. 1, A r t . 3, 14 GG; vgl. auch A r t . 19 Abs. 4 GG u n d dazu Menger V e r w A r c h 1964, 82 f. 438

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

129

kommt 4 4 0 , so liegt i m Ergebnis keine wesentliche Einengung gegenüber den anderen Rechtsordnungen vor. Auch der Europäische Gerichtshof hat sich implizit eine weite Auffassung des Interessenbegriffes zu eigen gemacht, indem er etwa die Beeinträchtigung der Wettbewerbslage für ausreichend zur Bejahung des Betroffenseins hält 4 4 1 .

2. Grenzen des geschützten Interesses Gleichwohl gelten auch i m Gemeinschaftsrecht für das Interesse, das zur Klageerhebung berechtigen kann, Grenzen. Zum Teil w i r d die A u f fassung vertreten, das Interesse müsse i m Wirtschaftsbereich des jeweiligen Vertrages bzw. des angegriffenen Hoheitsaktes liegen 4 4 2 . Für den EGKSV hieße das etwa, daß eine Entscheidung über Maßnahmen auf dem Kohlesektor nicht von einem davon ebenfalls tangierten Stahlunternehmen angefochten werden könnte. Eine derartige Beschränkung des Rechtsschutzes aber läßt sich weder aus der Rechtsprechung noch aus der Systematik des EGKSV herleiten 4 4 3 . Sie ist i m Rahmen des EWGV u m so weniger gerechtfertigt, als hier eine dem A r t . 33 Abs. 2 EGKSV entsprechende Eingrenzung des Kreises der Klageberechtigten fehlt. Sie widerspricht der extensiven Auslegungsregel bei Rechtsschutzvorschriften 444 und übersieht, daß bereits durch das Merkmal des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins eine ausreichende Beziehung zum angegriffenen Hoheitsakt hergestellt wird. Nicht zu überzeugen vermag daher auch die These, der Kläger könne sich nur auf die durch den Vertrag geschützten Interessen berufen 4 4 5 . Weder der Wortlaut des Art. 173 Abs. 2 EWGV noch der Rechtsstandard der M i t gliedstaaten, der nicht auf den kleinsten gemeinsamen Nenner ausgerichtet werden darf 4 4 6 , erfordern eine solche Einschränkung. Der Gerichtshof ist aber andererseits auch nicht dazu da, Interessen zu schützen, die i m Widerspruch zur Rechts- und Sittenordnung der Gemeinschaft stehen 447 . Ihnen ist der Rechtsschutz zu versagen. Notfalls sind zur Präzisierung der Begriffe „Rechts- und Sittenordnung" die i n 440 Daig, FS Riese, S. 203 Fußn. 31; vgl. auch die Beispiele bei Eyermann/ Fröhler A n m . 94 u. 97 zu § 42 V w G O . 441 RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (972); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1006 ff.

(1012). 442

Bebr S. 73. G A Roemer i n RS 7 u n d 9/54, Rspr. I I , 53 ff. (111); Bebr S. 73 f. 444 Vgl. z.B. E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237); G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (905). 445 So etwa Ule, 46. DJT., S. 13. 440 Vgl. E u G H i n RS 29/69, Rspr. X V , 405 ff. (425). 447 Daig, FS Riese, S. 204; Ehle A n m . 23 zu A r t . 173 EWGV. 443

9 Wegmann

130

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

allen Mitgliedstaaten ziehen 448 .

anerkannten

Rechtsgrundsätze

mit

heranzu-

3. Verbandsinter esse Nach der Rechtsprechung des Gerichtshof ist ein schutzwürdiges Verbandsinteresse dann nicht vorhanden, wenn der Verband nur als Repräsentant einer Unternehmensgruppe die Interessen dieser Gruppe vor Gericht v e r t r i t t 4 4 9 . Dem ist zuzustimmen, denn die Annäherung an eine Popularklage wäre schwerlich zu vermeiden, wenn der bloße Interessenzusammenschluß diesem Interesse bereits eine zur Klageerhebung ausreichende Qualität verleihen würde 4 5 0 . Insofern stellt diese Rechtsprechung strengere Voraussetzungen an die Klagebefugnis als diejenige zum E G K S V 4 5 1 . A u f jeden Fall aber ist ein Verband klagebefugt, wenn er i n seinem Status und Bestand berührt ist 4 5 2 . I m übrigen aber kann er die Interessenvertretung seiner Mitglieder vor Gericht dadurch wahrnehmen, daß er dem anhängigen Rechtsstreit als Streithelfer beitritt. Zur Zulassung ist gemäß A r t . 37 Abs. 2 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs nur die Geltendmachung berechtigter Interessen am Ausgang des Rechtsstreits erforderlich 4 5 3 . Diese liegen nach der insoweit großzügigen Rechtsprechung des EuGH schon dann vor, wenn die Interessen des repräsentierten Berufsstandes berührt sind 4 5 4 . 4. Betroffener

und Adressat

A u f die Tatsache, daß von einer Maßnahme auch derjenige betroffen sein kann, an den diese nicht ergangen oder gerichtet ist 4 5 5 , wurde bereits hingewiesen 456 . Typischer Beispielfall ist etwa ein Hoheitsakt, der die Adressaten begünstigt, sich auf Dritte aber belastend auswirkt 4 5 7 . 448 Vgl. A r t . 215 Abs. 2 E W G V u n d u. 3. Abschn., 4. Kap., § 1. „Allgemeine Sittengrundsätze" zu entwickeln, sah sich der Gerichtshof noch nicht veranlaßt. Sie werden auch n u r m i t größter Vorsicht aus der abendländischen T r a d i t i o n abzuleiten sein. 449 E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (980). 450 Vgl. Daig AöR 1958, 2194; Ehle A n m . 20, 21 zu A r t . 173 E W G V ; Bebr S. 78. 451 Vgl. z.B. E u G H i n RS 8/57, Rspr. I V , 231 ff. (250); G A Lagrange i n RS 13/57, Rspr. I V , 271 ff. (377). 452 Ehle A n m . 21 zu A r t . 173 EWGV. 453 Vgl. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 997 ff. (1000). 454 E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 997 ff. (1001); Ehle A n m . 21 zu A r t . 173 EWGV. 455 Rüber S. 278; Ehle A n m . 23 zu A r t . 173 E W G V ; G A Roemer i n RS 40/ 64, Rspr. X I , 295 ff. (321). 456 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 3. (S. 84 f.). 457 Rüber S. 278; Ehle A n m . 23 zu A r t . 173 E W G V ; G A Lagrange i n RS 8/ 55; Rspr. I I , 197 ff. (247).

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

131

I I . Unmittelbares Betroffensein

1. Problemstellung Das Merkmal des unmittelbaren Betroffenseins ist nicht mit dem der unmittelbaren Rechtsgeltung i. S. v. A r t . 189 Abs. 2 EWGV identisch 458 . So kann es sehr w o h l sein, daß etwa eine Entscheidung an einen M i t gliedstaat Private unmittelbar betrifft, ohne daß ihr damit auch unmittelbare Geltung i m Mitgliedstaat zukommen müßte 4 5 9 . Gleichwohl aber zeigt das Beispiel bereits, daß Fragen der Unmittelbarkeit des Betroffenseins vor allem bei Entscheidungen (an Mitgliedstaaten) eine Rolle gespielt haben; dazu wurde eine reichhaltige Rechtsprechung entwickelt 4 6 0 . Wenn auch die Verordnung gemäß A r t . 189 Abs. 2 EWGV i n jedem Mitgliedstaat gilt, so ist doch damit a priori noch nicht gesagt, daß sie auch jeden Privaten unmittelbar betrifft 4 6 1 . Andererseits aber wiederum kann sie nicht nur die betreffen, an die sie gerichtet ist. Die Verordnung ist insofern — was die Probleme des Betroffenseins angeht — einer Entscheidung vergleichbar, die an einen anderen Privaten erging. Dem steht auch nicht die Tatsache entgegen, daß die Verordnung unmittelbar i n jedem Mitgliedstaat „ g i l t " (Art. 189 Abs. 2 EWGV). Gegenüber denjenigen, an die sie sich nicht richtet, entfaltet sie nämlich nur die Wirkung, daß ihr Bestand zu respektieren ist 4 6 2 . Das gilt aber genauso für jede Entscheidung. Zur Beurteilung der Frage, ob eine Verordnung einen Privaten unmittelbar betrifft, kann daher zunächst vom Meinungsstand bei Entscheidungen an Mitgliedstaaten und an Private ausgegangen werden. Da über dieses Thema bereits umfangreiche A r beiten vorliegen 4 6 3 , soll i m Folgenden nur ein kurzer Abriß gegeben werden. 2. Meinungsstand Der Unmittelbarkeit können grundsätzlich drei Bedeutungen zukommen: gegenwärtiges Betroffensein, besonders intensive Beeinträchtigung sowie die Ausscheidung aller (vollzugsfähigen und) vollzugsbedürftigen Maßnahmen 4 6 4 . 458

Danner S. 104 f.; Ehle N J W 1963, 783. ζ. B. wenn der Mitgliedstaat zu einer Maßnahme verpflichtet w i r d ; vgl. u. S. 132. 460 Vgl. RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (254); RS 5 - 1 1 , 13-15/62, Rspr. V I I I , 917 ff. (919); RS 106f/63, Rspr. X I , 547 ff. (555 f.); RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (895 f., 904 ff.); RS 31/64, Rspr. X I , 111 ff.; RS 33/64, Rspr. X I , 133 ff.; RS 10 u n d 18/68, Rspr. X V , 459 ff.; RS 69/69, Rspr. X V I , 385 ff.; RS 41 -44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (422). 481 So aber w o h l Danner S. 105. 482 Vgl. Danner S. 44; Groeben / Boeckh A n m . 18 zu A r t . 189 EWGV. 483 ζ. B. Danner S. 105. 484 Rüber S. 280; Ehle A n m . 29 zu A r t . 173 EWGV. 459

9*

132

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

Sicher ist der Kläger dann von einem Hoheitsakt unmittelbar betroffen, wenn es zu seiner Verwirklichung keiner weiteren Rechtshandlung des Adressaten oder sonstiger Stellen bedarf 4 6 5 . Eine Beschränkung der Klagebefugnis auf die „formelle Unmittelbarkeit" 4 6 6 w i r d aber von der h. M. zu Recht abgelehnt 4 6 7 . Darin läge eine zu große Beschneidung des Rechtsschutzes. Andererseits aber würde das Erfordernis der Unmittelbarkeit entleert, wollte man einfache Kausalität genügen lassen 468 . Zwischen diesen beiden Antipoden hat die Rechtsprechung einen materiellen Unmittelbarkeitsbegriff 4 6 9 entwickelt. Danach ist ein Privater auch dann i. S. d. A r t . 173 Abs. 2 EWGV unmittelbar betroffen, wenn der Mitgliedstaat bei der Ausführung der Entscheidung keinen Ermessensspielraum hat 4 7 0 , er zu einer bestimmten Maßnahme rechtlich verpflichtet 4 7 1 oder sich seine Aufgabe i n einer bloß technisch-rechnerischen Umgestaltung erschöpft 472 . Gleichwohl hat der Gerichtshof auch i m Falle der Versagung einer Ermächtigung an einen Mitgliedstaat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil der private Kläger durch sie nicht anders betroffen sei als durch ihre Erteilung, nämlich mittelbar. A n dieser Feststellung sah sich der EuGH auch nicht durch die Tatsache gehindert, daß der betreffende Mitgliedstaat durch die Entscheidung gebunden w a r 4 7 8 . I m Ergebnis dürfte die Entscheidung richtig sein, da die Klägerinnen i n Wahrheit den Erlaß der Ermächtigung begehrten, wozu aber die Nichtigkeitsklage nicht dient 4 7 4 . Abzulehnen ist jedenfalls die Begründung, auch bei Versagung der Ermächtigung habe der Mitgliedstaat insofern ein Ermessen, als er gegen den Bescheid 485

Vgl. G A Roemer i n RS 6/68, Rspr. X I V , 611 ff. (631); Quadri A n m . 20 zu A r t . 173 E W G V (S. 1262). 468 Daig, FS Riese, S. 205. 487 Daig, FS Riese, S. 205 f.; Weidinger S. 15 f.; Danner S. 128 f.; Daig AöR 1958, 172; Ipsen Nr. 43/31 (S. 761); Runge S. 124; Neri, L a protection, S. 46; Catalano, Manuel, S. 223. 488 Dagegen G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (906); Weidinger S. 103. 489 Die Begriffe hat Daig (FS Riese, S. 205) geprägt. 470 Runge S. 124; Rüber S. 281; Neri R M C 1968, 461; Fromont, L'influence, S. 62; Vie, 46. DJT., S. 16; Daig, FS Riese, ß. 205; Ipsen Nr. 43/31 (S. 761); Bebr i n Les Novelles Nr. 882; E u G H i n RS 38/64, Rspr. X I , 286 ff., 290 ff.; RS 41 -44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (422); vgl. auch E u G H i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. (556); G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (255) u n d i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (907); G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (288); G A Gand i n RS 69/69, Rspr. X V I , 385 ff. (398). 471 Vgl. Bebr i n Les Novelles Nr. 883 u n d E u G H i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. (556); G A Roemer i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. 472 E u G H i n RS 41-44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (422); Ehle A n m . 32 zu A r t . 173 E W G V ; G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (288). 473 E u G H i n RS 69/69, Rspr. X V I , 385 ff. (394). 474 Vgl. E u G H a.a.O.

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

133

Klage erheben könne 4 7 5 . Die Nichtigkeitsklage hat nämlich keine aufschiebende W i r k u n g 4 7 6 ; bis zum Erlaß des Urteils ist der Staat an die Maßnahme gebunden. Zum anderen ist i n einem solchen Falle doch sehr zweifelhaft, ob es nicht dem Rechtsstaatsgebot widerspricht, staatlicherseits eine rechtswidrige, die Interessen der Bürger beeinträchtigende Entscheidung hinzunehmen, ohne dagegen gerichtlich vorzugehen (Ermessensschrumpfung auf Null). I n der Literatur w i r d die Unmittelbarkeit des Betroffenseins verschiedentlich unter noch weiteren Voraussetzungen bejaht, wenn die Rechts- oder Interessenbeeinträchtigung wahrscheinlich, voraussehbar und nicht nur möglich ist 4 7 7 . So läßt sich etwa bei einer erteilten Ermächtigung nicht von vornherein die Unmittelbarkeit deshalb verneinen, weil sich der politische Wille i m Mitgliedstaat dahin ändern könnte, von der Ermächtigung keinen Gebrauch zu machen 478 . Die bloße Möglichkeit der Willensänderung reicht nicht, die drohende Ausübung für den einzelnen derart i n die Ferne rücken zu lassen, soweit nicht besondere Umstände hinzutreten. Schließlich hat der Mitgliedstaat ja die Maßnahme beantragt, was ein gewisses Indiz für seinen Ausübungswillen abgibt 4 7 9 und die Ausnutzung der Ermächtigung wahrscheinlich macht. A m weitesten geht die Auffassung, die jede Beziehung zum erlassenden Organ fallen läßt und nur noch darauf abstellt, ob die Beeinträchtigung gegenwärtig, aktuell sei 4 8 0 . So sehr diese Meinung aus Gründen eines erweiterten Rechtsschutzes zu begrüßen sein mag, läßt sie sich doch kaum mit Wortlaut und Sinn des Art. 173 Abs. 2 EWGV vereinbaren. „ U n m i t t e l b a r " 4 8 1 bedeutet, daß die Beeinträchtigung ohne M i t t ler erfolgt 4 8 2 , es w i r d also eine besondere Beziehung zwischen der Maßnahme bzw. ihrem erlassenden Organ und dem Betroffenen verlangt, die Wirkung des Hoheitsaktes muß „direkt" sein. Darin kann man eine Folge der föderalen Struktur der Gemeinschaft sehen, die sich zur 475 So G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (255); dagegen Daig, FS Riese, S. 205, Fußn. 35. 476 Vgl. Daig, FS Riese, S. 205, Fußn. 35, m i t ausführlichen Fallgruppen. 477 Insbesondere Daig, FS Riese, S. 206. 478 So G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (907). 479 Daig, FS Riese, S. 207 (Fall 5). 480 Neri, L a protection, S. 46; Catalano , Manuel, S. 223; zumindest bei Entscheidungen an Private: Danner S. 128 ff. (a. A . bei Entscheidung an Staat, vgl. S. 98); Weidinger S. 20, 103; Ehle A n m . 30 zu A r t . 173 EWGV. 481 frz.: „directement"; engl.: „ d i r e c t " ; vgl. Anhang I I . 482 G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (906): „Hauptcharakteristikum derartiger Unterscheidungen ist, ob eine Mittelperson zwischen das Objekt u n d die mittelbar handelnde Person t r i t t , vor allem eine Mittelsperson, die m i t eigenem W i l l e n u n d Autonomie ausgestattet ist."

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2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

Erreichung ihrer Ziele neben dem direkten Zugriff auf den Gemeinschaftsangehörigen auch der weiterhin souveränen Mitgliedstaaten bedient 4 8 3 . Ob die Auswirkungen der Maßnahme gegenwärtig oder erst (eventuell) zukünftig sind, spielt nur für das Betroffensein als solches eine Rolle, nicht für dessen Unmittelbarkeit. T r i t t nämlich erst möglicherweise i n der Zukunft eine Interessenverletzung ein, so ist der Kläger i m Zeitpunkt der Klageerhebung noch gar nicht i n rechtserheblicher Weise von der Maßnahme betroffen. Die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 Abs. 2 EWGV dient nicht dem vorbeugenden Rechtsschutz. Auch die Intensität der Interessenbeeinträchtigung ist beim Begriff des Betroffenseins einzuordnen. Sie kann allenfalls noch dessen Individualität beeinflussen. Zur Klärung der Frage aber, ob die Maßnahme unmittelbar „durchgreift", ist es untauglich 4 8 4 . U m aber eine allzu restriktive Auslegung der Vorschriften über die Klagebefugnis zu vermeiden und gleichwohl den genannten Bedenken Rechnung zu tragen, ist daher der insbesondere von Daig vertretenen Auffassung 4 8 5 der Vorzug zu geben, die eine wahrscheinliche, voraussehbare Interessenbeeinträchtigung genügen läßt. Sie stellt eine Verallgemeinerung der von EuGH entwickelten Grundsätze dar und erweitert sie insofern, als sie neben der rechtlichen auch die tatsächliche Vorhersehbarkeit genügen läßt. Dies entspricht der Systematik der Klagebefugnis insofern, als für das Betroffensein eine tatsächliche Interessenbeeinträchtigung durch die angefochtene Maßnahme genügt 4 8 6 . 3. Entscheidungen an Private und Verordnungen

im besonderen

Ein besonderes Problem bereitet der Begriff des unmittelbaren Betroffenseins bei Akten, die sich an Private richten. Daß hierbei die Adressaten von der Maßnahme betroffen sind, steht außer Zweifel 4 8 7 . Für die übrigen von dem Hoheitsakt berührten Personen aber lassen sich die von Rechtsprechung entwickelten Kriterien zumindest nicht unmittelbar anwenden, da eine solche Maßnahme nicht der Vollziehung bedarf, um gegenüber den Gemeinschaftsangehörigen zu gelten 4 8 8 . Man könnte nun daran denken, die Unmittelbarkeit des Betroffenseins dann anzunehmen, wenn der Adressat die Maßnahme ins Werk setzt, ζ. B. sich bei einer Kartellgenehmigung kartellmäßig verhält 4 8 9 . Gleiches 483

Vgl. G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (254). G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (254); Ehle A n m . 30 zu A r t . 173 E W G V (anders noch i n N J W 1963, 2195). 485 Daig, FS Riese, S. 205 f. 486 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 5 I. 2. m. w. N. 487 Fuß N J W 1964, 1151; Ehle A n m . 44 zu A r t . 173 EWGV. 488 Ehle A n m . 30 zu A r t . 173 EWGV. 484

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

135

aber müßte für die Wahrscheinlichkeit gelten, daß die Genehmigung usw. ausgeführt wird. Diese Auffassung aber würde nicht genügend den Unterschied berücksichtigen zwischen Regelungen, die an Staaten ergehen, und solchen, die sich an Private richten. Bei ersteren treten nämlich die Staaten als Mittler der Geltung auf, während bei letzteren die Maßnahme ohne irgendwelche Umwandlung durch staatliche oder gemeinschaftliche Organe auf der Ebene der Gemeinschaftsangehörigen gilt. Der private Adressat einer Maßnahme ist auch nicht Mittler des Betroffenseins an den Nichtadressaten. Dieser w i r d bereits durch die Maßnahme als solche, nicht erst durch ihre tatsächliche Ausführungen seiner Rechts- oder Interessensphäre betroffen. Was hier von einer Entscheidung an Private gesagt wurde, gilt erst recht für Verordnungen, die gemäß A r t . 189 Abs. 2 Satz 2 EWGV unmittelbar in (je)dem Mitgliedstaat, d. h. gegenüber den tatbestandlich angesprochenen Gemeinschaftsangehörigen, gelten 4 9 0 . Subsumiert man daher die Gegenwärtigkeit der Beeinträchtigung bereits unter den Begriff des Betroffenseins 491 , so ergibt sich, daß bei Verordnungen die Unmittelbarkeit des Betroffenseins immer erfüllt ist 4 9 2 . I V . Individuelles Betroffensein

Wie bereits dargelegt, steht Privaten nach ständiger Rechtsprechung kein Klagerecht gegen echte Verordnungen zu 4 9 3 . I m Gefolge dieser Grundthese verschwimmen dann allgemeine Geltung und individuelles Betroffensein zu einem oft nicht leicht zu durchschauenden Konglomerat, dessen Anwendung i m konkreten Fall — bis auf wenige Ausnahmen 4 9 4 — zur Unzulässigkeit der Klage führte. Zweifelt man aber an der Richtigkeit der Grundauffassung, so hat es einen Sinn, sich m i t dem Begriff des individuellen Betroffenseins auch i m Rahmen des Klagerechts gegen Verordnungen zu befassen. I m Folgenden soll daher zunächst der Meinungsstand zu dieser Frage i n der Rechtsprechung dargestellt werden, nach der freilich dieses Problem nur bei Entscheidungen (und Scheinverordnungen) auftauchen kann. Bereits in den beiden ersten hier behandelten Fällen RS 16 f./62* 95 und RS 19 - 22/62 496 hat der Gerichtshof die Individualität des Betrof489

Dagegen Weidinger S. 103; vgl. auch Ehle A n m . 32 zu A r t . 173 EWGV. Vgl. dazu o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 3. 491 Vgl. o. S. 133 f.; a. A. insbesondere Weidinger S. 104 u n d Ehle A n m . 30 zu A r t . 173 E W G V (leicht zweifelnd). 492 V g L Wohlfarth / Schloh i n Les Novelles Nr. 1151. 490

493 494 495 496

Nachweise o. i n Fußn. 49. RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff.; RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. Rspr. V I I I , 961 ff. Rspr. V I I I , 1003 ff.

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2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

fensein der Kläger abgelehnt, weil sie nicht anders als alle übrigen landwirtschaftlichen Erzeuger bzw. Produktenhändler der Gemeinschaft betroffen seien 497 . Durch seine Auffassung, das Betroffensein sei nur ein Hilfskriterium zur Bestimmung der Hechtsnatur 498 , verbaut sich der Gerichtshof dabei die Möglichkeit, nähere Untersuchungen über die tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahme gerade gegenüber dem Kläger anzustellen 499 ; er leitet aus der allgemeinen Geltung der Maßnahme zwangsläufig den Ausschluß des individuellen Betroffenseins ab. Darauf, daß dieser Schluß nicht zwingend ist, wurde schon hingewiesen 500 . I n der vielbesprochenen 501 RS 25/62 502 (Plaumann) hat dann der EuGH zu einer Definition des individuellen Betroffenseins gefunden, die er in ständiger Rechtsprechung beibehält 5 0 3 . Danach kann, wer nicht Adressat einer Entscheidung ist, nur dann geltend machen, von ihr individuell betroffen zu sein, „ w e n n die Entscheidung i h n wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, i h n aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt u n d i h n daher i n ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten" 5 0 4 .

I n der zitierten Rechtssache griff die Klägerin, eine Importfirma für Südfrüchte, die Entscheidung der Kommission vom 22. 5.1962 an, mit der der BRD die Ermächtigung versagt wurde, den gemeinsamen Zollsatz für „Mandarinen und Clementinen, frisch" aus dritten Ländern auszusetzen. Die BRD hatte die Ermächtigung beantragt, u m statt des gemeinsamen Zollsatzes von 13 % den deutschen von 10 °/o anwenden zu können. Ihre Bejahung der Individualität des Betroffenseins stützt die Klägerin hauptsächlich darauf, daß es i n der BRD nur etwa 35 Importeure von Clementinen gäbe, wobei die Variabilität des Kreises unerheblich sei. Zudem habe sie ein persönliches Interesse an der Aufhebung der Entscheidung, da sie aus Wettbewerbsgründen den erhöhten 497 498

(238).

Rspr. V I I I , 980, 1021. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (979); RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff.

499 Vgl. G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (910) u n d i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (254). 500 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 3. (S. 84). 501 Ole, 46. DJT., S. 17 f.; Rüber S. 240 f.; Bülow A W D 1963, 244 ff.; Ehle N J W 1963, 2193; Weidinger S. 19, 25; Constantinesco S. 89; Steindorff, Rechtsbescherming, S. 59; Bebr i n Les Novelles Nr. 879 ff.; Catalano, Manuel, S. 223; Rüber S. 272 f.; Neri R M C 1968, 458. 502 Rspr. I X , 211 ff. 503 E u G H i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (895); RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (284 f.); RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (311); RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. (556). 504 Rspr. I X , 211 ff. (238).

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

137

Zoll nicht voll auf die Verbraucher abwälzen könne 5 0 5 . Der Gerichtshof hat diese Argumentation unter Zuhilfenahme der zitierten Formel zurückgewiesen. Die Klägerin sei nur i n ihrer Eigenschaft als Importeur von Clementinen betroffen, eine kaufmännische Tätigkeit, die jedermann jederzeit ausüben könne 5 0 6 . Wenn auch dem Urteil i m Ergebnis zuzustimmen ist 5 0 7 , so bleibt doch die Tatsache bemerkenswert, daß der EuGH für die Beurteilung des individuellen Betroffenseins die gleichen Überlegungen anstellt wie für die Frage nach der allgemeinen Geltung der Maßnahme. Entscheidend ist für ihn, ob der Kreis der Quasi-Adressaten — denn das sind seiner Meinung nach die Betroffenen — nach abstrakten Merkmalen umschrieben oder i m Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme bestimmt ist 5 0 8 . Wie mehrfach anklingt, hat hierbei das individuelle Betroffensein nur die Funktion, den Entscheidungscharakter der Maßnahme sicherer zu bestimmen 5 0 9 , deren Quasi-Adressat der Kläger sein muß. Das aber läuft auf die vom Gerichtshof selbst abgelehnte Auffassung 5 1 0 hinaus, Art. 173 Abs. 2 EWGV erfasse nur Entscheidungen, die lediglich scheinbar an eine andere Person, i n Wahrheit aber an den Kläger gerichtet sind. Auch die Tatsache, daß bei Erteilung der Ermächtigung nationale Rechtssetzungsmaßnahmen ergangen wären, vermag die Individualität des Betroffenseins nicht zu beeinflussen 511 . Für die Zulässigkeit der Klage ist nämlich auf die angefochtene Maßnahme selbst abzustellen 512 , deren Entscheidungscharakter unbestritten ist. Außerdem würde eine andere Auffassung die — wie bereits mehrfach ausgeführt 5 1 3 — zu trennenden Begriffe der Rechtsnatur einer Maßnahme und ihrer Wirkung auf den Kläger vermischen. Die Rechtsnatur dient dazu, den Kreis der angreifbaren Maßnahmen, den Streitgegenstand zu umreißen, während sich die Klagebefugnis i. e. S. unabhängig davon nach der Prozeßpartei, dem Kläger, richtet. Die aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechts505

Rspr. I X , 211 ff. (228). Rspr. I X , 211 ff. (239). 507 Uie, 46. DJT., S. 18; kritisch Constantinesco S. 90; Weidinger S. 25; Ehle N J W 1963, 2196 f. 508 Deutlich insbesondere G A Roemer, Rspr. I X , 211 ff. (257). 509 Vgl. ζ. B. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (979). 510 E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237 f.) (implizit); vgl. Beklagtenvortrag, a.a.O., S. 220 f. u n d G A Roemer, a.a.O., S. 251 f.; Daig, FS Riese, S. 201 f.; Ehle A n m . 45 zu A r t . 173 E W G V ; Catalano SEW 1965, 548. 511 So aber G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (257) u n d i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (908); dagegen E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237); Ehle N J W 1963, 2194; Fuß N J W 1964, 1604. 512 Vgl. E u G H i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. (556) u n d G A Roemer ebd. S. 563. 513 z. B. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 3. 506

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2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

klarheit notwendige Objektivierung der Rechtsnatur 514 findet bei dem Betroffensein keine Entsprechung. M i t Rücksicht auf den Grundsatz, daß Rechtsschutzvorschriften i m Zweifel nicht restriktiv ausgelegt werden dürfen, kann und muß dort vielmehr stärker auf die persönliche Situation des Klägers abgestellt werden. Die Tatsache, daß der Kreis der Betroffenen offen ist, vermag an den (besonderen) Auswirkungen 5 1 5 der Maßnahme auf den Kläger nichts zu ändern 5 1 6 . Eine weitere Entscheidung an die Mitgliedstaaten wurde i n der RS 1/64 517 von einer belgischen Glukoseherstellerin angefochten. Diese Entscheidung der Kommission vom 28.11.1963 518 ermächtigte Frankreich 5 1 9 für Einfuhren von Glukose aus den Beneluxstaaten und der BRD eine nach Ländern gestaffelte Ausgleichsabgabe zu erheben. Dagegen wandte sich nun die Klägerin mit der Behauptung, sie sei individuell von der Entscheidung betroffen, da sie als einziges belgisches Unternehmen wirtschaftlich daran interessiert, dazu willens und i n der Lage sei, nennenswerte Mengen von Glukose während der Geltungsdauer der Entscheidung aus Belgien nach Frankreich einzuführen 5 2 0 . Selbst bei Wahrunterstellung dieser Behauptungen 5 2 1 sieht sich der Gerichtshof nicht i n der Lage, die Individualität des Betroffenseins zu bejahen 5 2 2 . Schwierigkeiten bereitet i m vorliegenden Fall die richtige Bestimmung des räumlichen Vergleichskreises 523 , eine Frage, die den Gerichtshof noch öfter beschäftigen wird. Stellt man nämlich nur auf den belgischen Wirtschaftsraum ab, so wäre die Kläger i n als einziger relevanter Glukoseexporteur nach Frankreich individuell betroffen, da die Maßnahme wirtschaftlich gesehen nur sie in erheblicher Weise trifft. Stellt man dagegen auf die Betroffenen inner514 E u G H i n RS 18/57, Rspr. V, 89 ff. (112) (EGKSV); Catalano SEW 1965, 554; Rüber S. 265. 515 Vgl. G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (254) f ü r die Trennung von Rechtsnatur u n d Betroffensein. 516 Vgl. Weidinger S. 105. 517 Rspr. X , 883 ff. 518 A B l . 1963, 2914 ff. 519 Durch A r t . 1 der Entscheidung wurde Frankreich zur Erhebung von Ausgleichsabgaben bei Glukoseeinfuhren ermächtigt, sofern die anderen Mitgliedstaaten nicht bei der Ausfuhr nach Frankreich entsprechende A b gaben (vgl. A r t . 2 Abs. 1 der Entscheidung) erheben. Streng genommen w u r den also auch die Benelux-Staaten u n d die B R D (implizit) zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen ermächtigt. Diese Feinheit k a n n aber hier vernachlässigt werden. 520 Rspr. X , 883 ff. (895). 521 Vgl. Ey ermann / Fröhler A n m . 85, 87 zu § 47 V w G O ; B V e r w G E 3, 237 u n d DVB1. 1960, 601. 522 Rspr. X , 883 ff. (896). 523 Vgl. dazu G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (910) u n d Bebr i n Les Novelles Nr. 881.

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

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halb der Gemeinschaft ab 5 2 4 , so ist es grundsätzlich unerheblich, ob die Klägerin als einzige unter den belgischen Unternehmen betroffen ist, wenn sie i m Vergleich zu den übrigen Exporteuren keine andersartige Interessenbeeinträchtigung trifft. Die Lösung des Falles ergibt sich aus der besonderen Struktur der Entscheidung vom 28.11.1963 und der Analyse der angefochtenen Bestimmung. Der Abgabesatz wurde nämlich für die einzelnen Mitgliedstaaten außer Italien nach Export- und Importgeschäft getrennt verschieden festgesetzt 525 . Bei der Einfuhr nach Frankreich w i r d die A b gabe von demjenigen erhoben, der die Einfuhr tätigt, d. h. i m vorliegenden Fall von dem belgischen Exporteur oder dem französischen Importeur. Dies ist der Kreis derjenigen Personen, der von der angefochtenen Preisregelung betroffen ist. Stellt man aber auf diese Handelsgruppe ab, so ist nicht ersichtlich, daß die Klägerin besonders schwer oder sonst speziell 5 2 6 betroffen wäre. Zweck und Wirkung der Maßnahme gehen nicht dahin, die belgischen Erzeuger i n besonderer Weise zu treffen, sondern die französischen Unternehmer zu schützen 527 . Der Behauptung der Klägerin, sie sei die einzige belgische Exporteurin, kommt demgegenüber keine Bedeutung zu, da von dem konkret angefochtenen Ausgleichssatz nicht nur belgische Händler betroffen sind. Dem Urteil des EuGH ist daher i m Ergebnis zuzustimmen 528 . I n der RS 38/64 529 glaubte die Klägerin größere Chancen zu haben, die Hürde des individuellen Betroffenseins zu nehmen. Als größtes Getreide-Import-Unternehmen i n der BRD hat sie am 26. 6. 64 eine Einfuhrlizenz für Sorghum m i t vorausfixierten Abschöpfungssätzen beantragt und auch erhalten 5 3 0 . Die i n dieser Einfuhrgenehmigung festgesetzten Abschöpfungssätze beruhten i m einzelnen auf der Entscheidung der Kommission vom 25. 6. 64 531 , gültig ab 26. 6.1964, deren Nichtigerklärung die Klägerin vor allem begehrt. I n Anwendung seiner bekannten Formel, individuell sei nur betroffen, wer i n ähnlicher Weise individualisiert sei wie der Adressat, hat der EuGH die Zulässigkeit der Klage verneint 5 3 2 . Der rein zufällige (?) Umstand, daß die Klägerin am Geltungstag der Entscheidung einen Antrag auf Erteilung einer Ein524

So der E u G H i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (896). Vgl. A r t . 2 der Entscheidung v o m 28.11.1963 (ABl. 1963, 2916). 52e Vgl. G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (910). 527 Vgl. E u G H i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (896). 528 ' Ule, 46. DJT., S. 18 (de lege lata); Bebr i n Les Novelles Nr. 879; k r i tisch Weidinger S. 19. 529 Rspr. X I , 277 ff. 530 Gemäß A r t . 17 Abs. 2 der V O Nr. 19 des Rates (ABl. 1962, 933 ff.). 531 A B l . 1964, 1797 f. 532 Rspr. X I , 277 ff. (284 f.). 525

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2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

fuhrlizenz gestellt habe, sei nicht geeignet, sie i. S. d. Art. 173 Abs. 2 EWGV zu individualisieren 5 3 3 . Die außerordentlich kurzen und apodiktischen Entscheidungsgründe werden i m Lichte der Schlußanträge verständlicher 534 . Die Problemlösung konzentriert sich dabei auf zwei Fragen: die Bestimmung der relevanten Vergleichsgruppe und die Beurteilung der Antragstellung. Was die erste Frage betrifft, so könnte man als von der Entscheidung betroffen alle Importeure, Exporteure, Kunden (Verbraucher) und Lieferanten von Sorghum oder seiner Verarbeitungsprodukte ansehen 5 3 5 . Eine solche Auffassung aber würde den personellen Vergleichskreis vollends ausufern und praktisch nie zu der Bejahung individuellen Betroffenseins führen 5 3 6 , was wiederum dem Grundsatz widersprechen würde, daß Rechtsschutzbestimmungen i m Zweifel nicht restriktiv auszulegen sind. Eine sinnvolle Abgrenzung hat daher von der konkreten Bestimmung auszugehen, die den Kläger betrifft, das ist hier die Festsetzung des cif-Preises für die B R D 5 3 7 . Aus dieser Preisfestsetzung errechnet sich sowohl die Erstattung bei der Ausfuhr als auch die Abschöpfung bei der Einfuhr. Die angefochtene Bestimmung betrifft also Exporteure und Importeure von Sorghum i n der BRD. Zwar werden auch die Lieferanten und die Kunden der genannten Außenhändler von der Maßnahme i n ihren Interessen berührt (Preis!), dies aber nur mittelbar über die m i t den I m - und Exporteuren abgeschlossenen Handelsgeschäfte 538 . Bei der Beurteilung des individuellen Betroffenseins i. S. d. Art. 173 Abs. 2 EWGV handelt es sich aber nur um die Frage, ob die angefochtene Entscheidung selbst zu unmittelbar em Betroffensein führt. Eine Verfolgung aller Auswirkungen bis in die Endverbraucherstufe ginge zu weit und würde jede einigermaßen klare Abgrenzung des Vergleichstatbestandes beseitigen 539 . Verglichen werden kann immer nur Vergleichbares, d. h. hier Personen, die in vergleichbarer Weise betroffen sind. Da aber der Kläger unmittelbar betroffen sein muß, u m klagebefugt zu sein, ist auch bei der Beurteilung des individuellen Betroffenseins nur auf die unmittelbar durch die Maßnahme in ihren Interessen Beeinträchtigten abzustellen 540 . 533

Rspr. X I , 277 ff. (285). Rspr. X I , 286 ff. 535 So die Kommission, vgl. Rspr. X I , 277 ff. (291). 536 Vgl. Riese S. 45. 537 G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (291). 538 Vgl. den Klägervortrag i n der RS 38/64, zitiert von G A Gand i n Rspr. X I , 291. 539 Vgl. G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (291). 540 I n diesem Zusammenhang der Begriffe des „unmittelbaren" u n d „ i n dividuellen" Betroffenseins w i r d ihre gemeinsame Funktion, die Bestimmung eines direkten und persönlichen Klageinteresses, deutlich. Vgl. Catalano, Manuel, S. 223. 534

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

141

Unter Zugrundelegung dieser Erkenntnisse bleibt zu fragen, ob die Tatsache der Antragstellung den Kläger unter den Ex- und Importeuren von Sorghum i n der Gemeinschaft i n ausreichender Weise individualisiert. Der Gerichtshof hat dies i n Übereinstimmung mit dem Generalanwalt verneint 5 4 1 . Dabei ist zum Verständnis des dazu unterschiedlichen Ergebnisses i n der RS 106 f./63 hier besonders auf die Zeitabfolge zu achten. Der Antrag auf Einfuhrlizenz wurde nach Erlaß der angefochtenen Entscheidung gestellt. A u f letzteren Zeitpunkt aber stellt die Rechtsprechung auch für die Frage des Betroffenseins ab und kommt zu dem folgerichtigen Schluß, daß zu dieser Zeit nur potentielle Importeure betroffen waren, die alle als abstrakt umschriebener Personenkreis i n gleicher Weise betroffen waren 5 4 2 . A u f den nach Erlaß der Entscheidung eingegangenen Antrag kommt es demnach nicht an; er vermag die Klägerin nicht zu individualisieren. So bestechend dieser Gedanke auf den ersten Blick sein mag, so wenig vermag er doch unter dem Gesichtspunkt des Rechtsschutzes zu befriedigen 543 . Die Antragstellung der Klägerin ist nicht zufällig, wie der EuGH meint, sondern entspringt deren wirtschaftlichem Interesse an einem Importgeschäft für Sorghum zum fraglichen Zeitpunkt. Daß die anderen Außenhändler keinen Antrag gestellt haben, zeigt gerade, daß für sie kein Interesse an einem derartigen Geschäft bestand. Insofern sind die Klägerin, deren Antrag gemäß der Entscheidung vom 25. 7. 64 beschieden wurde, und die übrigen Importeure (und Exporteure) nicht gleichmäßig betroffen. Die Klägerin ist wirklich an einem Ausfuhrgeschäft interessiert, die anderen nur potentiell. Vollkommen unbefriedigend w i r d das Urteil, wenn man sich vorstellt, die Klägerin habe als einzige den A n trag gestellt; noch „individueller" kann sie gar nicht betroffen sein. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, bei dieser Auffassung richte sich die Klagebefugnis nach dem Gutdünken (Antragstellung) der Klägerin. Zum einen ist der Antrag nur ein Indiz für das besondere Interesse des Antragstellers, zum anderen werden die erheblichen rechtlichen und finanziellen Lasten, die mit der Antragstellung verbunden sind, jeden nicht wirklich Interessierten von der Beantragung einer Einfuhrgenehmigung abhalten 5 4 4 . Die Auffassung des Gerichtshof aber ist eine Folge der zumindest unterschwelligen Gleichstellung von 541

Rspr. X I , 277 ff. (285, 291 f.). G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (292). 543 G A Gand i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (292); Riese EuR 1966, 45; Runge S. 124; a. A. Ule, 46. DJT., S. 19. 544 Die Erteilung der Einfuhrlizenz ist von der Stellung einer K a u t i o n abhängig, die sich nach der beantragten Einfuhrmenge richtet. W i r d das I m portgeschäft innerhalb der festgesetzten Zeit nicht getätigt, verfällt die Kaution. Das verhindert „Mondanträge" (vgl. A r t . 16 Ziff. 2 V O Nr. 19 (ABl. 1962, 940)). Vgl. G A Roemer i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 847 ff. (563). 542

142

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

Rechtsnatur und Betroffensein. Zur Bestimmung des Entscheidungscharakter kommt es nämlich grundsätzlich auf den Erlaßzeitpunkt an 5 4 5 , und dort spielt es auch eine Rolle, ob der „bezeichnete" Personenkreis „abstrakt umschrieben" ist oder nicht 5 4 6 . Für die Bestimmung des Betroffenseins aber sind diese Kriterien untauglich. Hierbei geht es um die Frage, ob der Kläger als „quivis ex populo" auftritt oder die Verletzung eigener persönlicher Rechte und Interessen geltend machen kann 5 4 7 . Dabei ist es unerheblich, ob der Kläger bei Erlaß der Entscheidung i n seinen Interessen berührt war oder nicht; für die Klagebefugnis kommt es allein darauf an, ob er im Zeitpunkt der Klageerhebung 548 individuell betroffen war. Z u dieser Zeit aber war die Klägerin der vorliegenden Rechtssache durch ihren Antrag auf Einfuhrlizenz ausreichend gegenüber den nur potentiell interessierten „Kollegen" individualisiert. Da die Entscheidung den Kläger mangels Ausführungsermessen der Mitgliedstaaten auch unmittelbar betraf 5 4 9 , wäre die Klage zulässig gewesen. Ähnlich wie i n der RS 38/64 fühlte sich der Kläger auch i n der RS 106 f./63 550 durch seine Antragstellung auf eine Einfuhrlizenz i. S. d. Art. 173 Abs. 2 EWGV ausreichend i n seiner Interessenbeeinträchtigung individualisiert. Der Gerichtshof gab i h m Recht 551 . Wegen der Besonderheiten des Falles, der sich i n wesentlichen Punkten von der RS 38/64 unterscheidet 552 , ist zunächst eine genauere Darstellung des Sachverhaltes nötig. Die Klägerinnen befaßten sich u. a. mit dem Import von Mais i n die BRD. Während der Übergangszeit unterlag auch der Import aus Frankreich einer Abschöpfungsregelung gemäß Art. 1 und 2 der Verordnung Nr. 19 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide 5 5 3 . Nach dieser wurde der Frei-Grenze (cif)Preis von der Kommission festgesetzt 554 und danach die Abschöpfungs545

Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4. e) (S. 117). Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 4 d) (S. 108 f.). 547 Runge S. 124; Weidinger S. 105 f.; vgl. auch Catalano , Manuel, S. 223. 548 Vgl. Eyermann / Fröhler A n m . 102 zu § 42 VwGO. 549 E u G H i n RS 38/64, Rspr. X I , 286 ff., 290 ff.; RS 41 -44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (422); Runge S. 124; Rüber S. 281; Neri RMC 1968, 461; Fromont, L'influence, S. 62; Uïe, 46. DJT., S. 16; Daig, FS Riese, S, 205; Ipsen Nr. 43/31 (S. 761); Bebr i n Les Novelles Nr. 882. 550 Sog. Töpfer-Urteil, Rspr. X I , 547 ff. 551 Rspr. X I , 547 ff. (556). 552 Vgl. Bebr i n Les Novelles Nr. 881; Ipsen EuR 1966, 59; Mailänder DB 1965, 1317; Neri R M C 1968, 459 (bez. RS 25/62). 553 A B l . 1962, 933 ff. 554 „Der cif- oder Frei-Grenze-Preis ist das billigste, f ü r den M a r k t repräsentative, auf den Grenzübergangsort (der Gemeinschaft) u n d die Stan546

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

143

sätze von den nationalen Behörden, hier der Einfuhr- und Vorratsstelle (EVSt.), errechnet als Unterschied zwischen dem cif-Preis (Angebotspreis) und dem Schwellenpreis 555 . Aufgrund eines Versehens paßte die Kommission den cif-Preis für den 1.10.1963 nicht rechtzeitig an den gesenkten Schwellenpreis an, so daß sich ein Abschöpfungssatz von N u l l ergab und von der EVSt. auch so festgesetzt wurde. Diese — man möchte sagen einmalige — Chance ließen sich die Klägerinnen nicht entgehen und beantragten am gleichen Tage Einfuhrlizenzen für den Monat Januar m i t auf N u l l voraus fixierter Abschöpfung 556 . Die EVSt. nun verweigerte die Erteilung unter Berufung auf die von BRD gemäß Art. 22 der VO Nr. 19 5 5 7 ergriffene Schutzmaßnahme. Diese bestand darin, die am 1.10.1963 bei der EVSt. gestellten Anträge anzulehnen 558 . Die Schutzmaßnahme unterlag der Gemeinschaftskontrolle dergestalt, daß sie der Kommission notifiziert werden mußte und diese dann binnen vier Tagen zu entscheiden hatte, ob die Maßnahme aufrechterhalten, geändert oder beseitigt werden sollte 5 5 9 . A m 1.10.1963 setzte die Kommission für den ab 2.10.1963 eingeführten Mais einen neuen cifPreis fest 5 6 0 und ermächtigte die BRD durch Entscheidung vom 3.10., die Schutzmaßnahmen bis einschließlich 4.10.1963 aufrechtzuerhalten 5 6 1 . Gegen diese Ermächtigung wenden sich die Klägerinnen mit ihrer Nichtigkeitsklage. Der Gerichtshof hat die Individualität des Betroffenseins bejaht 5 6 2 . Die Gefahr nämlich, derentwegen die Schutzmaßnahme erlassen wurde, sei durch die Festsetzung der cif-Preise ab 2.10.1963 gebannt gewesen. Die Entscheidung der Kommission betreffe also nur die Importeure, die am 1.10. die Einfuhrlizenz beantragt hätten 5 6 3 . Ihre Zahl und Identität sei aber zur Zeit des Erlasses der Ermächtigung, am 4.10., bestimmt („feststellbar") gewesen. Die Klägerinnen seien daher i n ähnlicher Weise wie die Adressaten der Entscheidung individualisiert 5 6 4 . Die A n dardqualität umgerechnete Angebot." Ehlermann Integration 1969, 308; vgl. A r t . 3 f. V O Nr. 19 (ABl. 1962, 333 ff.). 555 Ehlermann Integration 1969, 308. 55β Rspr. X I , 547 ff. (550). Bei der Vorausfestsetzung richtet sich der A b schöpfungssatz nach dem Tage der Antragstellung, vermehrt u m eine Prämie, die die nach Ansicht der Kommission zu erwartende Wirtschaftsentwicklung wiederspiegelt. Vgl. A r t . 15 Abs. 2, 3 V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2276) u n d V O Nr. 817/68 (ABl. 1968, L 149, 36). 557

A B l . 1962, 933 ff. (Marktordnung Getreide a. F.). Vgl. Rspr. X I , 547 ff. (551). 559 A r t . 19 Abs. 2 der V O Nr. 19; vgl. Ipsen EuR 1966, 59. 560 Vgl. Rspr. X I , 547 ff. (550). 581 A B l . 1963, 2479. 562 Rspr. X I , 547 ff. (556). ses vgl Fromont, L'influence, S. 63; Rüber S. 276. 558

ce4

Rspr. X I , 547 ff. (556).

144

2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

tragstellung sieht der EuGH i m vorliegenden Fall nicht als „zufällig" an 5 6 5 , weil sie nicht nach, sondern vor Erlaß der angefochtenen Maßnahme erfolgte 5 6 6 . I n der Tat erging j a die Ermächtigung, u m zu verhindern, daß die bereits vorliegenden Anträge positiv beschieden werden mußten. Generalanwalt Roemer fügt dem noch ein weiteres Argument hinzu. Er hält die Unternehmer, die einen Antrag gestellt haben, für besonders betroffen, weil die Antragstellung m i t bestimmten rechtlich bindenden finanziellen Lasten (Kaution) verknüpft ist und i m allgemeinen unmittelbar nach der Stellung der Anträge der Abschluß von Handelsverträgen erfolgt. Die Antragsteller könnten nicht den nur potentiellen Importeuren gleichgestellt werden 5 6 7 . Diesen Erwägungen kann nur zugestimmt werden. Sie hätten aber bereits i n der RS 38/64 zur Bejahung der individuellen Beschwer führen müssen. Stellt man zudem gemäß der hier vertretenen Auffassung statt auf den Zeitpunkt des Entscheidungserlasses beim Betroffensein auf den der Klageerhebung ab 5 6 8 , so ergibt sich dasselbe Resultat. Über einen interessanten Parallelfall zur RS 106 f./63 hatte der Gerichtshof i n den RS 41 - 44/70 569 zu entscheiden. Auch hier hat der EuGH ein individuelles Betroffensein der Klägerinnen bejaht, da die Anzahl der erfaßten Anträge bei Erlaß der Verordnung festgestanden habe 5 7 0 . Dagegen hatte die Kommission eingewandt, der Kreis der Betroffenen sei unübersehbar, da er nicht nur frühere und künftige (?) Importeure, sondern auch Erzeuger und Verkäufer einheimischer Tafeläpfel sowie Erzeuger und Exporteure aus dritten Ländern betreffe 5 7 1 . Wiederum stellt sich hier das Problem der relevanten Betroffenengruppe. M i t Recht weist der Generalanwalt darauf hin, daß nur auf die i n gleicher A r t und Weise Betroffenen abzustellen sei, hier also auf die Antragsteller, die wegen der Lizenzbeantragung besonders betroffen seien 572 . Ist diesem Ergebnis auch zuzustimmen, so w i r d es doch besser auf andere Weise begründet. Sieht man nämlich — soviel sei hier vorweg565 So i n RS 38/64, Rspr. X I , 277 ff. (285). see B e r Gerichtshof fügt noch hinzu, die Kommission konnte wissen, daß ihre Entscheidung n u r die Interessen u n d die Rechtstellung dieser bestimmten Importeure berühre, die einen A n t r a g gestellt haben. Das ist zwar richtig, für den Begriff des Betroffenseins aber unerheblich. Der Private muß gegen einen i h n beschwerenden A k t den Gerichtshof anrufen können, gleichgültig, ob n u n die erlassende Behörde von der Beschwerde wissen konnte oder nicht. 587 568 589 570 571 572

Rspr. X I , 547 ff. (563). Vgl. o. S. 142. Rspr. X V I I , 411 ff. Rspr. X V I I , 411 ff. (422). Rspr. X V I I , 411 ff. (434). GA Roemer i n RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (434).

§ 5 Das unmittelbare u n d individuelle Betroffensein

145

genommen 573 — die Bedeutung des individuellen Betroffenseins i n einer besonders schweren Interessenbeeinträchtigung innerhalb einer vergleichbaren Gruppe, so kann dieses K r i t e r i u m nicht zugleich auch zur Bestimmung der Gruppe dienen. Die Lösung ergibt sich aus der bereits erwähnten 5 7 4 Verknüpfung von unmittelbarem und individuellem Betroffensein. Vergleichbar sind nur die durch die Verordnung der Kommission unmittelbar betroffenen Antragsteller. Die anderen von der Beklagten erwähnten Gruppen sind nur mittelbar über den Markt und die Wettbewerbslage i n ihren Interessen berührt. Das Urteil des EuGH ist i n mehrfacher Hinsicht bemerkenswert. Es hat sich von einer Überbetonung des funktionalen Zusammenhangs der angefochtenen Bestimmung m i t anderen Verordnungen frei gemacht und diese i n einer für den Rechtsschutz befriedigenden Weise „ i n d i v i duell" herausgelöst. I n der Tat wäre ein anderes Ergebnis auch kaum vertretbar gewesen, zieht man die feststehende Individualität der A n träge i n Betracht. Zudem nimmt dieses Urteil der RS 106 f./63 die oft befürchtete 575 Singularität. Das ist nur zu begrüßen, denn i n beiden Streitsachen wurde über bereits gestellte Anträge entschieden. Ein materieller Unterschied ergibt sich auch nicht dadurch, daß i n der RS 106 f./63 eine Entscheidung an die Mitgliedstaaten erging, i n der RS 41 - 44/70 hingegen eine Verordnung 5 7 6 . Auch i n letzterem Falle wäre theoretisch eine an die Staaten gerichtete Entscheidung möglich gewesen, ohne daß sich an Inhalt und Auswirkung für den Privaten etwas geändert hätte. Der Unterschied lag aus der Sicht der Klagebefugnis allein i n der anderen Form und Formulierung, die insoweit unbeachtlich ist 5 7 7 . Der Vergleich beider Urteile zeigt einmal mehr, daß Entscheidungen und Verordnungen austauschbar sind, ohne daß sich die Funktion oder die Wirkung der Maßnahme ändert 5 7 8 . Dann aber w i r d der Ausschluß der Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen vollends fragwürdig. I m Folgenden soll daher geprüft werden, ob die i n ständiger Rechtspre-

573

I m einzelnen s. u. 3. Abschn., 5. Kap. Vgl. o. S. 140. 575 Vgl. Bebr i n Les Novelles Nr. 881; Ipsen EuR 1966, 59; Mailänder DB 1965, 1317. 576 Vgl. G A Roemer i n RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (434 f.). 577 „ I n h a l t , nicht F o r m entscheidet." E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (976); RS 30/67, Rspr. X I V , 173 ff. (181); G A Roemer i n RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (316 f.) u n d RS 30/67, Rspr. X I V , 173 ff. (185); Neri, L a protection, S. 15; Daig, FS Riese, S. 193; Ipsen Nr. 21/4 (S. 448), Nr. 43/29 (S. 760). 578 I m einzelnen s. u. 3. Abschn., 4. Kap., § 3. 574

10 Wegmann

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2. Abschn., 2. Kap.: Die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen

chung aufrechterhaltene These 570 vom Ausschluß der Klagebefugnis Privater gegen echte Verordnungen einer rechtsschutzfreundlichen Auslegung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV entspricht.

579

Vgl. die Hinweise zu Rechtsprechung u n d L i t e r a t u r o. S. 80, Fußn. 49.

3. ABSCHNITT

Abstrakte Normenkontrolle und individuelles Betroffensein 1. Kapitel

Notwendigkeit erweiternder Auslegungen § 1 Rechtsschutz und Formenmißbrauch

Der Ausschluß des Klagerechts Privater gegen Verordnung ist i n der Literatur verschiedentlich beanstandet worden 1 . Auch der EuGH selbst hielt diese Reduzierung des Individualrechtsschutzes für unbefriedigend, sah sich aber gleichwohl durch den Wortlaut des A r t . 173 Abs. 2 EWGV an einer Erweiterung des Kreises der anfechtbaren Rechtsakte gehindert 2 . Dieser Rechtsprechung folgten auch die Generalanwälte 3 , nachdem der Versuch, über die Relativität des Normcharakters eine gewisse Erleichterung zu bringen, gescheitert war 4 . Es ist anzunehmen, daß sich die Vertragsschöpfer bei der Fassung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV von dem Gedanken leiten ließen, daß es gegen Normen keines individuellen Rechtsschutzes bedürfe, da dieser bereits ausreichend durch die Anfechtbarkeit von Einzelmaßnahmen gewährleistet sei, die i m Vollzug der Norm ergingen 5 . Dies ist jedoch nicht der Fall. Es gibt sehr häufig Verordnungen, die den Privaten betreffen, aber weder vollzugsbedürftig noch vollzugsfähig sind 6 . Aber auch bei vollzugs1 Ehle A n m . 33, 35 zu A r t . 173 EWGV, A n m . 23 zu A r t . 164 E W G V (m. w. N.); Geisseier S. 601; Daig, FS Riese, S. 196; Ipsen Nr. 43/44 (S. 765); Ute, 46. DJT., S. 57; Bebr S. 102; Riese EuR 1966, 36, 42 f., 45; Steindorff, Rechtsbescherming, S. 56. 2 Vgl. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (978); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1006 ff. (1019); RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (312). 3 Vgl. G A Lagrange i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (995). 4 Vgl. E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (238) (EWGV); RS 18/57, Rspr. V, 89 ff. (112) (EGKSV); RS 30/59, Rspr. V I I , 1 ff. (38) (EGKSV). 5 Daig, FS Riese, S. 195 f.; Ehle A n m . 35 zu A r t . 173 EWGV. 6 Ehle A n m . 35 zu A r t . 173 E W G V ; vgl. RS 19 - 22/62, Rspr. V I I I , 1006 ff. (Art. 2 Nr. 1 der V O Nr. 26 (ABl. 1962, 965 ff.)). 10*

148

3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

fähigen Verordnungen ist die Verweisung des Rechtsschutzsuchenden auf die Anfechtung des Durchführungsaktes vielfach ungenügend. Gerade bei den bisher vor dem Gerichtshof angefochtenen Agrarverordnungen wurde die eigentlich materielle Entscheidung in der Verordnung selbst getroffen, während der Einzelvollzug sich auf Operationen technisch-mechanischer A r t beschränkte 7 . Sedes materiae der behaupteten Rechtsverletzung aber blieb die Verordnung, deren Vollzug häufig aus Termingründen unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten vom Kläger gar nicht mehr abgewartet werden konnte und deren bloße Inzidentprüfung auch aus anderen Gründen unzulänglich blieb 8 . Eine rechtsschutzfreundliche Auslegung kann den Kläger daher auch nicht auf die nationalen Rechtsschutzmöglichkeiten verweisen 9 , denn das hieße, dem Betroffenen den „Direktangriff" gegen Gemeinschaftsverordnungen zu verwehren. Die nationalen Gerichte haben keine Verwerfungskompetenz; sie können eine Gemeinschaftsnorm nicht für nichtig erklären, sondern allenfalls den Weg des A r t . 177 EWGV beschreiten. Wer u m die oft geringen Kenntnisse der nationalen Gerichte auf dem Gebiete des Europarechtes weiß, w i r d auch aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtseinheit den Weg zum Europäischen Gerichtshof vorziehen. Zudem kennen nicht alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaften eine Klage gegen Verordnungen 10 . Würde man die Nichtigkeitsklage vor dem EuGH nur zulassen, wenn der Gemeinschaftsangehörige sonst rechtsschutzlos stünde, so müßte bei der Zulässigkeit der Klage nach Mitgliedstaaten differenziert werden. Das aber würde zu einer Diskriminierung derjenigen führen, denen ein nationales Klagerecht gegen Verordnungen offensteht, w e i l ihnen der direkte und eininstanzliche Rechtsweg zum EuGH beschnitten wäre 1 1 . Eine Ungleichbehandlung ließe sich nur vermeiden, wenn man allen Betroffenen die Klagemöglichkeit einräumt, falls die Angehörigen nur eines Mitgliedstaates sonst schutzlos wären 1 2 . Auch dieser Gedanke aber krankt an dem Grundübel der ganzen Argumentation: Die Klagebefugnis vor dem Gerichtshof richtet sich allein nach Gemeinschaftsrecht (Art. 173 Abs. 2 EWGV) und nicht nach dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten. Die Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts 13 äußert sich auch und gerade beim Zugang zum Gerichtshof. Die Frage kann daher nicht lauten, ob der Betroffene ohne ein direktes Klagerecht gegen Verordnungen rechtsschutzlos gestellt würde, weil i h m 7

Vgl. etwa RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. Vgl. i m einzelnen u. 3. Abschn., 1. Kap., § 2 I I I . 9 So aber w o h l Daig, FS Riese, S. 197 f. 10 Niederlande, L u x e m b u r g ; i m einzelnen vgl. u. 3. Abschn., 4. Kap., § 1 I I . 11 Daig, FS Riese, 197 f. 12 Daig, FS Riese, S. 198. 13 Vgl. E u G H i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1269). 8

§ 1 Rechtsschutz u n d Formenmißbrauch

149

weder ein gemeinschaftsrechtlicher noch ein innerstaatlicher Rechtsbehelf zur Verfügung stünde, m i t dem er sich gegen die Verordnung wehren könnte 1 4 . Unter Berücksichtigung des extensiven Auslegungsgrundsatzes bei Rechtsschutzfragen 15 sowie der Unzulänglichkeit nationalen Rechtsschutzes gegen Maßnahmen der Gemeinschaft kann das Problem nur lauten, ob der private Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an der (Direkt-)Anfechtung von Verordnungen haben kann 1 6 . Beispiele für ein solches Klageinteresse bieten nahezu alle vor dem Gerichtshof eingereichten Klagen gegen Verordnungen. I n den RS 16f./62 17 und 19 - 22/62 18 etwa konnten die Klägerinnen ihre Diskrimination sowie die Verfälschung des Wettbewerbs zu ihren Lasten geltend machen. I n der RS 30/67 19 trugen die Klägerinnen vor, durch eine zu hohe Interventionspreisfestsetzung i n der Wirtschaftlichkeit ihrer Betriebe beeinträchtigt zu sein, wohingegen i n der RS 42/71 20 der Klägerin durch die Nichtaufnahme ihrer Produkte i n die Liste der Verordnung Nr. 1014/71 Erstattungen entgingen und ihr damit Schaden entstand. Besonders fragwürdig w i r d der Ausschluß des Anfechtungsrechtes von Verordnungen i n Fällen, i n denen an der Qualifizierung der Maßnahme berechtigte Zweifel bestehen. Die Interessenbeeinträchtigung des einzelnen ändert sich ja nicht, ob man nun die i n ihrer Wirkung gleichbleibende Maßnahme als Entscheidung oder als Verordnung beurteilt. So vertrat etwa bei der Klage der Zuckerfabriken (RS 6/68) 21 der Generalanwalt die Auffassung, es handle bei der angefochtenen Bestimmung um eine Entscheidung 22 , während der EuGH sie als Verordnung ansah und demgemäß die Klage als unzulässig abwies, obwohl möglicherweise die Klägerinnen unterschiedlich betroffen waren 2 3 . Solche rechtstheoretischen Unsicherheiten aber sollten nicht zu Lasten des Rechtsschutzes gehen. 14

So Daig, FS Riese, S. 197. Vgl. E u G H i n RS 6/60, Rspr. V I , 1163 ff. (1189); RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237); Steindorff, Rechtsschutz, S. 63; Daig, FS Riese, S. 190; Strauß DöV 1964, 666; Riese EuR 1966, 41; Ehle N J W 1963, 974 f.; ders. A n m . 8 zu A r t . 173 E W G V ; Weidinger S. 102; a. A . Mühlenhöver i n Handbuch A n m . 12 zu A r t . 173 E W G V ; Groeben ! Boeckh S. 136. 16 Vgl. Daig, FS Riese, S. 196. 17 Rspr. V I I I , 963 ff.; vgl. auch Daig, FS Riese, S. 196 f., Fußn. 20: „Dogmatisch fragt sich freilich, ob m a n i n solchen Fällen nicht eine (ausnahmsweise anfechtbare) Verordnung annehmen sollte." 18 Rspr. V I I I , 1006 ff.; vgl. Ehle A n m . 35 zu A r t . 173 E W G V ; Steindorff, Rechtsbescherming, S. 61. 19 Rspr. X V , 174 ff. 20 Rspr. X V I I I , 105 ff. 21 Rspr. X I V , 612 ff. 22 Rspr. X I V , 612 ff. (629). 23 Rspr. X I V , 612 ff. (620 f.). 15

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3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

Zumindest i m Falle des Ermessensmißbrauchs scheint der EuGH selbst Bedenken an seiner rigorosen Rechtsprechung zu haben, wenn er nämlich ausführt, daß eine Vorschrift über das Inkrafttreten einer Verordnung außer i m Falle des Ermessensmißbrauchs an der Allgemeinheit dieser Bestimmung teilnimmt 2 4 . Nach der hier vertretenen Auffassung 25 aber teilt eine derartige Bestimmung immer die Rechtsnatur der Regelung, deren Wirksamwerden sie bestimmt, da sie selbst keinen materiellen Inhalt besitzt, der ihre Qualifizierung ermöglichen würde. Das aber hätte — folgt man der Rechtsprechung — zur Folge, daß bei ermessensmißbräuchlicher Festsetzung der Rückwirkung eine (sonst) normative Bestimmung als Ganzes zur Entscheidung würde. Dieser wundersame Wandel läßt sich aber nur schwer m i t dem Begriff des Formenmißbrauchs erklären, denn auch eine mißbrauchte Form muß nicht notwendig materiell eine andere Form darstellen, m. a. W., eine Verordnung w i r d nicht schon deshalb zur Entscheidung, weil aus fehlerhaften Erwägungen eine abstrakt-generelle Anordnung getroffen wurde. Gleichwohl aber liegt diesen Erwägungen der richtige Gedanke zugrunde, daß durch Formenmißbrauch der Rechtsschutz des einzelnen nicht beschnitten werden darf. Das wäre vor allem der Fall, wenn sich ein Gemeinschaftsorgan der Verordnungsform bedient, um absichtlich den Rechtsschutz eines von vornherein bestimmten Betroffenen zu beschneiden 26 . Nicht damit zu verwechseln ist der Fall, daß eine Norm während ihrer Gültigkeitsdauer aus tatsächlichen Gründen nur auf eine Person anwendbar ist. Falls hier der Kreis der Betroffenen rechtlich offen bleibt, kann ein solches i n der Tat zufälliges Ergebnis die allgemeine Geltung nicht i n Frage stellen 27 . I m Falle der absichtlichen „Pseudoabstraktion" 28 aber die Maßnahme als Entscheidung zu qualifizieren, mag zwar zulässig sein, t r i f f t aber nicht den eigentlichen Kern des Problems. Es greift nämlich bereits das allgemeine Rechtsprinzip der Arglisteinrede 2 9 ein m i t der Folge, daß sich der Beklagte nicht auf den Normcharakter berufen kann. Solche Fälle des Formenmißbrauchs sind bisher noch nicht vorgekommen; die subjektive Komponente dürfte auch kaum je zu beweisen sein 30 . Demgemäß scheint auch der 24

(227). 25

E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (211); RS 64/69, Rspr. X V I , 221 ff.

Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I I 2. (S. 124). Vgl. Fuß N J W 1964, 1601 u n d 330; n u r diesen F a l l sieht Fuß als Ermessensmißbrauch („détournement de pouvoir") an, während er i m übrigen eine Vertragsverletzung (Art. 189 EWGV) annimmt. 27 Vgl. BVerfGE 7, 129 ff. (150 f.). 28 Daig i n Handbuch Vorbem. 2. Abschn. I I I C 4. zu A r t . 189 EWGV. Z u r Problematik des „getarnten Individualgesetzes" vgl. BVerfGE 10, 234 ff. (244). 29 Vgl. Lecheler S. 104. 30 Fuß N J W 1964, 1601 u n d 330. 26

§ 1 Hechtsschutz u n d Formenmißbrauch

151

EuGH i n den zitierten Formulierungen 8 1 eher von einem objektivierteren Begriff des Formenmißbrauchs auszugehen und einen solchen dann als gegeben anzusehen, wenn etwa die Rückwirkung aus unsachlichen Motiven falsch angesetzt wurde. Da i m Rahmen der vorliegenden Arbeit dem Begriff des Ermessensmißbrauchs i m EWGV nicht i m einzelnen nachgegangen werden kann 3 2 , soll i m Folgenden untersucht werden, ob wenigstens die Anwendung des Ermessensmißbrauchs i n dem weiten objektivierten Sinn, dem i h m die deutsche Rechtswissenschaft gegeben hat, zu einer befriedigenden Lösung der Probleme des Formenmißbrauchs führen kann. Sieht man als Grundlage des Ermessensmißbrauches einen Verstoß gegen das allgemeine Gleichheitsgebot i n der Form des Willkürverbotes an 3 3 , so wäre nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Verordnungsregelung dann eine Entscheidung, wenn die Wahl der Rechtsform nicht sachgerecht w a r 3 4 . Bei rückwirkenden Maßnahmen wäre insbesondere zu fragen, ob die verschiedenen Betroffenenkreise ausreichend dadurch differenziert sind, daß hinsichtlich des rückwirkenden Geltungsteiles eine Entscheidung, i m übrigen aber eine Verordnung gewählt wurde 3 5 . Es wurde aber bereits darauf hingewiesen, daß eine solche zeitliche Aufspaltung einer einheitlichen Regelung unbefriedigend ist 3 6 . I m übrigen sind auch bei nicht rückwirkenden Maßnahmen die Grenzen zwischen Formenwahl und inhaltlicher Differenzierung fließend 37 . Eine sachlich gebotene unterschiedliche Behandlung von Rechtssubjekten kann durch eine inhaltliche Modifikation i m Rahmen der Norm geschehen, aber auch dadurch, daß eine gewisse Gruppe aus der Norm „ausgeklammert" w i r d und ihre Rechtsverhältnisse durch Entscheidungen geregelt werden. Für jede der beiden Lösungen können sachliche Gründe sprechen, beide erfüllen dieselbe Funktion. Der Ermessensmißbrauch i n der hier untersuchten Form konzentriert sich immer auf die Frage, ob eine Regelung sachgerecht differenziert, ohne daß ein essentieller Unterschied zwischen der Wahl der Rechtsform und der des Regelungsinhalts sichtbar würde. I m Gegenteil, das Prin31

(227). 32

E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (211); RS 64/69, Rspr. X V I , 221 ff.

Vgl. dazu Ehle A n m . 62 ff. zu A r t . 173 E W G V (m. w. N.). Fuß N J W 1964, 1601; Ehle A n m . 63 zu A r t . 173 E W G V ; Ey ermann ! Fröhler A n m . 22 zu § 114 V w G O ; Leibholz DVB1. 1951, 195; B V e r w G E 21, 58 ff. (60). 34 So E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (211); RS 64/69, Rspr. X V I , 221 ff. (227); Fuß N J W 1964, 1601. 35 Z u m Ermessensfehlgebrauch durch mangelnde Individualisierung vgl. Soell, Ermessen, S. 210 f. 36 s. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I 4. e). 37 Fuß N J W 1964, 1601. 33

152

3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

zip des sachgerechten Formgebrauchs gebietet, daß die Form einer Maßnahme ihrem materiellen Gehalt entspricht 38 . W i r d die Verordnungsform gewählt, so heißt das, daß die Regelung (abstrakt-)generell zu sein hat; ergeht die Maßnahme als Entscheidung, so enthält sie eine (konkret-)individuelle Regelung. Wenn aber beide Problemkreise derart untrennbar miteinander verknüpft sind 3 9 , so ist es unverständlich, wieso sie einer derart verschiedenen Behandlung unterliegen: Bei Formenmißbrauch soll die Klage zulässig sein, da dann Entscheidungscharakter angenommen wird, bei inhaltlichen Ermessensfehlern jedoch nicht 4 0 . Auch diese nicht gerechtfertigte Unterscheidung von sachlich Gleichem verstößt gegen das Willkürverbot. I n Wahrheit w i r d versucht, eine als unbefriedigend empfundene, gleichwohl aber akzeptierte These 41 dadurch teilweise zu umgehen, daß man eine mit Ermessensfehlern behaftete Norm als Entscheidung qualifiziert 4 2 . Eine Anlehnung an die Regelung des Art. 33 Abs. 2, 2. Halbsatz fällt hierbei ins Auge 4 3 . Es kann nun zwar sein, daß eine i m Ganzen normative Maßnahme auch Bestimmungen m i t Entscheidungscharakter enthält 4 4 . Das ist dann aber nicht an Hand des Ermessensmißbrauchs zu beurteilen, sondern nach dem (generellen oder konkreten) Adressatenkreis 45 . Bereits i m Rahmen des Art. 33 Abs. 2 EGKSV hat der Gerichtshof klar zwischen den Fragen der Klagegründe (Ermessensmißbrauch) und denen der Rechtsnatur der Maßnahme unterschieden, indem er die Möglichkeit des Ermessensmißbrauchs auch bei echten Normen zuließ 46 . Eine rechtswidrige, w e i l willkürliche Norm w i r d aber deshalb noch nicht zur Entscheidung, weil sie rechtswidrig ist; die Rechtsnatur einer Maßnahme hängt nicht von ihrer Rechtmäßigkeit ab und ist keine Funktion der Begründetheit der Klage. Der richtige Ansatzpunkt bei Formenmißbrauch ist — wie erwähnt — weniger die Rechtsnatur, als vielmehr die Einrede der allgemeinen Arglist. Diese aber versagt bei bloß unsachgemäßer Formenwahl. 38

Fuß N J W 1964, 330. Auch Fuß N J W 1964, 1601 erkennt an, daß sich hier Qualifizierungs- u n d Differenzierungsfrage decken. 40 Vgl. E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (211); RS 64/69, Rspr. X V I , 221 ff. (227); Fuß N J W 1964, 1601. 41 Nämlich die des Ausschlusses des Klagerechts gegen echte Normen, vgl. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (978); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1006 ff. (1019); RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (312). 42 Besonders deutlich Fuß N J W 1964, 1601: „ . . . sie (die Regelung) muß als individuelle Maßnahme eingestuft werden können, u m ihre Anfechtung durch die betroffenen Privatpersonen zu ermöglichen." 43 Vgl. insbesondere Bebr S. 102. 44 E u G H i n RS 41 - 44/70, Rspr. X V I I , 411 ff. (422). 45 Z u r Unterscheidung der Qualifikationsfrage von der der Sachgerechtheit der Differenzierung vgl. Fuß N J W 1964, 1601. 46 E u G H i n RS 8/55, Rspr. I I , 197 ff. (225). 39

§2 Abhilfemöglichkeiten

153

Der Rechtsprechung wie dem Schrifttum ist das Bemühen anzumerken, dem Privaten wenigstens i n Fällen des Ermessensmißbrauchs die Anfechtungsklage gegen Verordnung zu eröffnen und so eine gewisse Angleichung an Art. 33 Abs. 2, 2. Halbsatz EGKSV zu erreichen. Wenn man sich aber schon um eine Anfechtung auch echter Normen bemüht, so ist nicht einzusehen, warum diese auf die Fälle des Ermessensmißbrauchs beschränkt bleiben soll, zumal die Abgrenzung dieses Fehlertatbestandes von den anderen i n Art. 173 Abs. 1 EWGV erwähnten (insbesondere der Vertragsverletzung) fließend ist 4 7 und eine solche Differenzierung — anders als bei Art. 33 Abs. 2, 2. Halbsatz EGKSV — auch nicht i n Art. 173 (Abs. 2) EWGV grundgelegt ist. Gleichwohl aber w i r d die These vom Ausschluß der Anfechtung echter Normen durch die herrschende Meinung 4 8 weiterhin aufrechterhalten und unter anderem damit verteidigt, daß dem Betroffenen ja andere Abhilfemöglichkeiten zur Verfügung stünden 49 .

§ 2 Abhilfemöglichkeiten I . Art. 173 Abs. 1 E W G V

Die umfassende Klagebefugnis der Mitgliedstaaten gemäß Art. 173 Abs. 1 EWGV auch gegen Verordnungen könnte für den Privaten eine echte Abhilfe nur dann sein, wenn der Staat auf Veranlassung seines Bürgers zur Klageerhebung gegen rechtswidrige Verordnungen der Gemeinschaft verpflichtet wäre 5 0 . Eine solche Pflicht könnte sich aus der Fürsorgepflicht des Staates für seine Bürger ergeben. Die diplomatische Protektion i m klassischen Sinne ist jedoch ein K o r relat der Personalhoheit; die Schutzpflichten erwachsen aufgrund des gegenseitigen Pflicht- und Treueverhältnisses zwischen Staat und B ü r ger aus der staatlichen Hoheitsgewalt über die ihr unterworfenen Personen 51 . I m Bereich der EWG-Verordnungen aber ist der einzelne der Hoheitsgewalt des Staates entzogen und der der Gemeinschaft unterstellt. Deren Recht w i r k t nicht durch die Staaten, sondern in ihnen 5 2 . 47 Jeder Formenfehlgebrauch k a n n auch als Vertragsverletzung angesehen werden, da A r t . 189 E W G V eine wesentliche Form Vorschrift i. S. d. A r t . 173 Abs. 1 E W G V ist. Fuß N J W 1964, 330; vgl. auch Ehle Anm. 62 zu A r t . 173 EWGV. 48 Nachweise o. S. 80, Fußn. 49. 49 So z.B. Catalano , L a fusion, S. 284f.; Bebr S. 139; Matthies JZ 54, 305 ff. (309); Schule ZaöRVR X I V 1955/56, 227 ff., 250 ff.; Wenner A W D 1963, 72 f. 50 Vgl. Ipsen Nr. 43/44 (S. 766); Steindorff, Rechtsbescherming, S. 56; Ehle N J W 1963, 2197 Fußn. 46. 51 Bandilla S. 68. 52 Vgl. A r t . 189 Abs. 2 Satz 2 EWGV.

1 5 4 3 . Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

Die Gemeinschaft hat eigenständige Schutzmechanismen für den einzelnen geschaffen (Art. 173 ff. EWGV), neben denen für die diplomatische Schutzaufgabe des Staates jedenfalls i m Klagebereich kein Raum mehr besteht 53 . Hinzu kommt, daß die besondere Funktion des Klagerechts nach Art. 173 Abs. 1 EWGV nicht i m (Einzel-)Rechtsschutz liegt. Die weite Ausgestaltung des Klagerechts stellt vielmehr eine gewisse Kompensation staatlicher Souveränitätsverzichte 54 dar. Den Mitgliedstaaten kommt i n Anbetracht der bescheidenen parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten eine Aufsichtsfunktion über die Vertragsgemäßheit der Gemeinschaftshandlungen zu 5 5 . Diese Kontrolle aber w i r d nicht i m Interesse des einzelnen, sondern i n dem der Allgemeinheit ausgeübt. Politische Rücksichten und taktische Erwägungen können es oft geboten sein lassen, von einer Klage abzusehen, etwa um einen schwer erkämpften Kompromiß nicht zu gefährden 56 . I n solchen Fällen stimmt dann das Interesse des Gemeinwohles häufig nicht m i t dem des einzelnen überein 57 . A r t . 173 Abs. 1 EWGV legt daher die Entscheidung über die Klageerhebung allein i n die Hände der Mitgliedstaaten. Ihre Entscheidungsfreiheit darf nicht durch die Klage eines Bürgers auf Verpflichtung zur Anfechtung durch den Staat beeinträchtigt werden 5 8 . Nach dem System des Vertrages steht diesem vielmehr allein der Weg über Art. 173 Abs. 2 EWGV offen; eine andere Lösung würde die besonderen Erfordernisse dieses Absatzes ζ. B. i n der Frage des Betroffenseins unterlaufen. Die Mitgliedstaaten sind nicht Interessenvertreter einzelner Bürger; diese haben kein Klagerecht auf ein quasiaufsichtliches Einschreiten gemäß A r t . 173 Abs. 1 EWGV, das i m öffentlichen Interesse ausgeübt w i r d 5 9 . Dementsprechend steht dem einzelnen i n diesem Verfahren auch nicht das Recht auf Nebenintervention zu 6 0 . Ein anderes Ergebnis läßt sich für das Klagerecht i m Geltungsbereich des Grundgesetzes auch nicht aus A r t . 19 Abs. 4 GG herleiten 6 1 . M i t der darin angesprochenen öffentlichen Gewalt ist nur die deutsche gemeint 62 . Die Frage kann also allenfalls lauten, ob der einzelne durch 63

S. 59. 54

Bandilla

S. 68 f.; G A Roemer i n RS 73 f/63, Rspr. X , 1 ff. (47); Weidinger

Bebr i n Les Novelles Nr. 874. Bandilla S. 99; Wohlfarth Vorbem. 14 vor A r t . 137 E W G V ; Bebr S. 149. 56 Constantinesco S. 48; Meister S. 180. 57 Ipsen Nr. 43/44 (S. 766). 58 Vgl. Bandilla S. 100 ff., 108. 59 Bandilla S. 100; Constantinesco S. 49; Ipsen Nr. 43/44 (S. 766); G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (251); Ehle N J W 1963, 2197 (Fußn. 46); Ule, 46. DJT., S. 60; Fuß N J W 1964, 331. 60 Ule, 46. DJT., S. 61; Bandilla S. 103. 61 Bandilla S. 123 f.; Steindorff JZ 1953, 721, a. A . aber i n Nichtigkeitsklage, S. 51. 62 Erler V V D S t R L 18 (1957), 39; Bandilla S. 113. 55

§ 2 Abhilfemöglichkeiten

155

das deutsche Zustimmungsgesetz zum EWGV in seinen Rechten, d. h. hier seinen Grundrechten, verletzt wurde 6 3 . Dies könnte dann der Fall sein, wenn i n der Zustimmung zum Individualrechtsschutzsystem des Vertrages, hier insbesondere zu Art. 173 Abs. 2 EWGV, nicht nur ein Rückschritt gegenüber dem Grundgesetz, sondern ein Verstoß gegen die Verfassung zu sehen wäre 6 4 . Unabhängig von der Frage, ob sich die Prüfung des Zustimmungsgesetzes überhaupt auf einzelne A r t i k e l des EWG-Vertrages beziehen kann 6 5 , könnte eine Verfassungsverletzung darin liegen, daß die Grenzen des Art. 24 Abs. 1 GG überschritten sind. Ohne auf dieses heftig umstrittene Problem näher einzugehen 66 , kann jedenfalls festgestellt werden, daß A r t . 24 Abs. 1 GG es nicht erfordert, daß die Hoheitsgewalt der Gemeinschaft allen Anforderungen, die das Grundgesetz an die deutsche Hoheitsgewalt stellt, gerecht werden muß 6 7 . Andererseits aber ist durch die Gewährung indirekten Rechtsschutzes für den einzelnen gemäß Art. 177, 184 EWGV dem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Minimalanforderungen des Rechtsstaates genüge getan 68 . Das führt dazu, daß das deutsche Zustimmungsgesetz zum EWGV (insoweit) verfassungsmäßig ist und dem Privaten auch aus diesem Grunde kein Recht zusteht, von der BRD nach A r t . 19 Abs. 4 GG die Erhebung der Nichtigkeitsklage zu verlangen 69 . Selbst wenn der i m Einzelfall Betroffene nennenswerten politischen Einfluß auf die Entscheidungsfindung seines Staates haben sollte, so vermag dies doch nicht eine allgemeine Klagebefugnis gegen Verordnungen zu ersetzen. I I . Art. 177 E W G V

Einen Rechtsweg zum Europäischen Gerichtshof weist neben A r t . 173 Abs. 1 EWGV das Verfahren der Vorabentscheidung nach A r t . 177 EWGV. Unter Handlungen der Gemeinschaftsorgane, die danach dem 63

Bandilla S. 113. Bandilla S. 113 f. Dabei ist freilich zu beachten, daß die eventuelle Nichtigkeit des Zustimmungsgesetzes nicht zur U n w i r k s a m k e i t des E W G - V e r trages führt. Der ratifizierte völkerrechtliche Vertrag bleibt vielmehr f ü r die B R D verbindlich, w e n n er auch nach internem Recht nicht mehr anwendbar ist. Die B R D hat auf völkerrechtlicher Ebene auf die Beseitigung des v e r fassungswidrigen Zustandes zu dringen. Vgl. BVerfGE 4, 162; 6, 294 f.; Mailänder D B 1965, 1314. 65 U n w i r k s a m k e i t n u r der Zustimmung zu einem bestimmten A r t i k e l halten f ü r möglich Mailänder D B 1965, 1314; Ehle N J W 1964, 322. ββ Vgl. Thieme W D S t R L 18 (1957), 50 ff.; Erler W D S t R L 18 (1957), 7 ff.; Nicolaysen N J W 1964, 965 m i t jeweils weiteren Nachweisen. 67 Bandilla S. 115; vgl. auch Maunz/Dürig A n m . 17 zu A r t . 24 GG; Erler W D S t R L 18 (1957), 19; Thieme W D S t R L 18 (1957), 55 ff. m. w. N. 68 I m einzelnen Bandilla S. 115 ff. (120); vgl. auch Riese EuR 1966, 49. 69 Ule, 46. DJT., S. 61; Ipsen Nr. 43/44 (S. 766); Bandilla S. 124; Weidinger S. 59; Ehle A n m . 50 zu A r t . 173 E W G V ; Danner S. 119. 64

1 5 6 3 . Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

Gerichtshof zur Prüfung vorgelegt werden können, sind auch Verordnungen zu verstehen 70 . Es ist nicht zu verkennen, daß i n manchen Zweifelsfragen A r t . 177 EWGV eine rechtsschutzfreundliche Auslegung erfahren hat, die die strengen Beschränkungen der Nichtigkeitsklage i n gewisser Weise zu mildern imstande ist 7 1 . So bezieht sich etwa die Gültigkeitsprüfung gemäß A r t . 177 Abs. 1, Buchstabe b) EWGV nicht nur auf die formelle Ordnungsgemäßheit, sondern auch auf die Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit i m umfassenden Sinne 72 . Auch ist das Verfahren der Vorabentscheidung nicht an die Fristen des Art. 173 Abs. 3 EWGV gebunden, es sei denn, der Betroffene wäre zur Anfechtungsklage berechtigt gewesen 73 — was er nach h. M. bei Verordnungen nie ist 7 4 . Sieht man die Funktion des Art. 177 EWGV nicht nur i n der Vereinheitlichung der Rechtsprechung höchstinstanzlicher Gerichte 75 , sondern auch i n einer Ausgleichsfunktion für die Rechtsschutzlücken 76 , so kann sich zudem die Frage der Unanfechtbarkeit der Entscheidung des vorlegenden Gerichts nicht nach einer abstrakten Betrachtungsweise richten, die darauf abstellt, ob Entscheidungen dieses Gerichtes überhaupt anfechtbar sind 7 7 . Für den Rechtsschutzsuchenden kann es nur erheblich sein, ob i n seinem konkreten Fall noch innerstaatliche Rechtsmittel zulässig sind 7 8 . Diese rechtsschutzfreundliche Auslegung des Art. 177 EWGV vermag aber nicht über die gewichtigen Nachteile hinwegzuhelfen, die dem indirekten Rechtsschutz gegenüber der Nichtigkeitsklage anhaften. Wenn auch dem Verfahren der Vorabentscheidung nicht nur eine objektive Funktion 7 9 , sondern auch eine Rechtsschutzaufgabe 80 zukommt, 70 Vgl. E u G H i n RS 75/63, Rspr. X , 379 ff. (395 f.); RS 92/63, Rspr. X , 611 ff. (627 f.); RS 100/63, Rspr. X , 1213 ff. (1230 f.); Ehle A n m . 21 zu A r t . 177 EWGV. 71 Selmer A W D 1968, 424; Reuter S. 251; Constantinesco S. 50. 72 G A Roemer i n RS 73 f/63, Rspr. X , I f f . (41 ff.); Gottschlich A W D 1964, 44; Ehle M D R 1964, 722; ders. A n m . 26 zu A r t . 177 E W G V ; Mailänder DB 1965, 1318; Neri, L a protection, S. 77; Weidinger S. 52. Das Problem tauchte vor allem bei Entscheidungen auf, wo man eine Umgehung des A r t . 184 E W G V befürchtete, der sich auf Verordnungen beschränkt. 73 Mailänder D B 1965, 1318; Ehle M D R 1964, 721; G A Roemer i n RS 73 f/ 63, Rspr. X , 1 ff. (46) ; Tomuschat, Die gerichtliche Vorabentscheidung, S. 90 f.; Weidinger S. 53; Ehle A n m . 27 zu A r t . 177 E W G V f ü r Entscheidungen, a. A. i n A n m . 21 zu A r t . 177 E W G V für Verordnungen (bei Anfechtungsmöglichkeit durch die Mitgliedstaaten) unter Hinweis auf A r t . 184 EWGV. 74 Vgl. Nachweise o. S. 80, Fußn. 49. 75 Vgl. Ehle A n m . 49 zu A r t . 177 EWGV. 76 G A Roemer i n RS 73 f/63, Rspr. X , I f f . (47); G A Lagrange i n RS 16 f/ 62, Rspr. V I I I , 961 ff. (995); Ehle M D R 64, 719; Weidinger S. 52; Riese S. 47. 77 Vgl. Ehle A n m . 49 zu A r t . 177 EWGV. 78 Schumann Z Z P 78 (1965), 102; Kopp JZ 1961, 306; Rietz, Die Vorabentscheidung vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, 1962, S. 131 ff.; u n d w o h l auch Ehle A n m . 49 zu A r t . 177 EWGV.

§2 Abhilfemöglichkeiten

157

so bestimmt doch allein das nationale Gericht über die Vorlagefrage 81 . Der Rechtsschutzsuchende kann das nicht vorlagepflichtige Gericht weder zu einem Ersuchen u m Vorabentscheidung veranlassen, noch kann er der Vorlage eigene Ausführungen hinzufügen 82 . Immer ist dabei erforderlich, daß das mitgliedstaatliche Recht überhaupt eine Klagemöglichkeit eröffnet, denn sonst kommt es gar nicht zur Prüfung der Begründetheitsfrage 83 . Diese Tatsache ist besonders bei Verordnungen unbefriedigend, da diese i n allen Mitgliedstaaten grundsätzlich gleichmäßig gelten, nationaler Rechtsschutz aber durchaus verschieden gestaltet ist 8 4 . Es ist schwer verständlich, warum der Rechtsschutz gegen gemeinschaftsrechtliche Handlungen vor dem Europäischen Gerichtshof je nach der nationalen „Eingangsstufe" verschieden sein soll. Dies führt zu einer Diskriminierung nach der nationalen Herkunft des Betroffenen 8 5 und trägt nur ungenügend zur Rechtsvereinheitlichung und einheitlichen Rechtsanwendung bei. Die harmonische Entwicklung des Gemeinschaftsrechts erfordert eine möglichst gleichmäßige Beteiligung aller Rechtsunterworfenen an den Streitverfahren vor dem Gerichtshof 8 6 . Das aber ist durch den direkten Weg der Nichtigkeitsklage eher gewährleistet als durch das Verfahren der Vorabentscheidung, das erst die Hürde der nationalen Gerichte nehmen muß. Nicht selten haben nämlich diese als letztinstanzielle Gerichte ihre Vorlagepflicht verletzt oder in bedenklicher Weise zu vermeiden gewußt: A n erster Stelle ist hier die durch eine Entscheidung des italienischen Verfassungsgerichtshof vom 24. 2.1964/7. 3.1964 87 begründete italienische Rechtsauffassung zu erwähnen, daß das Zustimmungsgesetz zum EWGV und damit auch die Verpflichtungen des EWGV als solche dem „lex posterior"-Satz unterliegen. Damit stellt sich zumindest bei späteren (italienischen) Gesetzen die Frage der Vertragswidrigkeit und 79

So Bebr, Rechtsbescherming, S. 96. Vgl. G A Roemer i n RS 73 f/63, Rspr. X , I f f . (47); G A Lagrange i n RS 16f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (995); Ehle M D R 64, 719; Weidinger S. 52; Riese S. 47. 81 Vgl. Ehle A n m . 64 u n d 66 ff. zu A r t . 177 EWGV. 82 Bebr, Rechtsbescherming, S. 96. 83 Danner S. 125; Weidinger S. 55 f.; Mailänder D B 1965, 1313. 84 Vgl. ausführlich Weidinger S. 66 ff. für Entscheidungen u n d u. 3. Abschn., 4. Kap., § 1 I I . 85 M a n k a n n zwar A r t . 177 E W G V als „besondere Bestimmung dieses Vertrages" i. S. d. A r t . 7 Abs. 1 E W G V ansehen, das allgemeine D i s k r i m i n i e rungsgebot entfaltet aber auch hier insoweit eigenständige Bedeutung, als es zur Abwägung der Differenzierungsgründe zwingt. Vgl. Ehle A n m . 36 ff. (41) zu A r t . 7 EWGV. 86 Matthies, Gemeinschaftlicher Bericht, S. 62. 87 Z i t i e r t von G A Lagrange i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1290 f.); zweifelnd, ob eine Verletzung der Vorlagepflicht vorliegt z.B. Riese EuR 1966, 47. 80

1 5 8 3 .

Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

damit auch die Vorlagefrage nicht 8 8 . Diese Rechtsauffassung widerspricht aber der des EuGH 8 9 , ohne daß der betroffene Private diesen anrufen könnte. Eine weitere grundsätzliche Einschränkung der Vorlagepflicht ergibt sich aus der Theorie des „acte c l a i r " 9 0 i m französischen Rechtskreis 91 . Gestützt auf die Voraussetzung des A r t . 177 Abs. 2 und 3 EWGV, daß das nationale Gericht, nicht die Parteien, die Klärung der vorzulegenden Frage für entscheidungserheblich halten muß 9 2 , haben insbesondere die französischen 93 und luxemburgischen 94 Gerichte eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof abgelehnt, wenn ihrer Meinung nach die Rechtslage eindeutig war. Auch i n der deutschen Rechtsprechung finden sich Anklänge an diese Rechtsauffassung 95 . Wenn auch die Notwendigkeit einer „Klarheitenregel" i m Gemeinschaftsbereich nicht bestritten werden kann 9 6 , so bleibt doch auf der anderen Seite die Gefahr einer unzulässigen Beschränkung der .Prüfungsbefugnis 97 . N u r allzu gern w i r d ein nationales Gericht seine eigene Rechtsauffassung für klar halten, obwohl sie es objektiv und nach der potentiellen Meinung des Gerichtshofs nicht ist. Aber auch ohne diesen dogmatischen Hintergrund haben es die letztinstanziellen Gerichte verstanden, sich einer Vorlage zu entziehen. So wäre etwa auch der Bundesgerichtshof i n einem Falle vorlagepflichtig gewesen 98 , i n dem er — ohne Art. 177 EWGV zu erwägen — das Antragsrecht gemäß 88

Vgl. G A Lagrange i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1290). Vgl. E u G H i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1269 ff.); G A Lagrange i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (S. 1291: „désastreuse"). 90 Vgl. dazu G A Lagrange i n RS 28-30/62, Rspr. I X , 63 ff. (95 f.); Fourré! Wenner A W D 1965, 151. 91 Weidinger S. 56; Mailänder D B 1965, 1318 f. 92 Ehle A n m . 40 zu A r t . 177 E W G V ; F G Baden-Württemberg Eur. Rspr. I I e 1967, Nr. 2895; F G Münster Eur. Rspr. I I f 1968, Nr. 3289; a. A . F G Hamburg Eur. Rspr. I I e 1967, Nr. 2902, falls eine Partei vertretbare Gründe vorbringt, auch w e n n dem Gericht selbst die Rechtslage k l a r ist (!). Vgl. Carstens S. 34 f. 93 Conseil d'Etat A c t J u r — Dr. adm. 1964, 438 ff.; A c t J u r 1967, 284 f.; R T D E 1967, 693 ff.; A c t J u r — Dr. adm. 1967, 287 f.; A c t J u r 1969, 566 f.; Ree. 1971, 216; Cour de cassation criminelle Ree. Dalloz 1968, 595 ff.; Ree. Dalloz 1967, 465 ff.; Cour de cassation, chambre sociale R T D E 1969, 138. Vgl. zum Ganzen Rideau S. 71 ff. 94 Conseil arbitrage des assurances sociales v o m 26. 7.1960, zit. i n Neuen S. 37; Conseil supérieur des assurances sociales v o m 6.1.1966, a.a.O.; Cour Supérieur de Justice v o m 1. 7.1970 u n d v o m 2.12.1970, a.a.O.; T r i b u n a l de commerce v o m 8.12.1960, Pas. l u x . X V I I I , 553. 95 y e F r a n k f u r t Eur. Rspr. I I e 1967, Nr. 2890; a. A . F G Hamburg Eur. Rspr. I I e 1967, Nr. 2902 (vertretbare Zweifel einer Partei genügen). 89

96 Ehle A n m . 56 zu A r t . 177 E W G V ; Tomuschat S. 117; Schumann Z Z P 78 (1965), 110; Steindorff, Rechtsschutz S. 85 f. 97 Vgl. Mailänder D B 1965, 1318 f.; Weidinger S. 56. 98 Runge N J W 1963, 748; Tomuschat S. 119, A n m . 40; u n d w o h l auch Weidinger S. 56 Fußn. 31.

159

§ 2 Abhilfemöglichkeiten

Art. 194 Abs. 1 Satz 3 EWGV i n dem Sinne auslegte, daß die Stellung des dort erwähnten Antrags keine Verfahrensvoraussetzung für ein Strafverfahren nach Art. 100 e) StGB (a. F.) sei. Ebenso hätte der Beschluß des OLG Düsseldorf vom 21.10.1958" richtigerweise erst nach einem Vorlageverfahren ergehen dürfen 1 0 0 . Das OLG läßt die Anwendung des Art. 85 EWGV zwar als nicht entscheidungserheblich dahingestellt, kommt zu der Unerheblichkeit aber nur durch eine bestimmte Auslegung eben dieses Artikels. Gegen die Auffassung aber, die Vorlage sei nicht erforderlich, hat der Kläger keinen Rechtsbehelf zum EuGH 1 0 1 . Eine andere Aufweichung der Vorlagepflicht besteht auch darin, daß i n Eilverfahren grundsätzlich von der Vorlage abgesehen wird, obwohl nicht immer ein Hauptprozeß folgen muß, der dann zur Vorlage f ü h r t 1 0 2 . Wenn schon i n den Fällen der Vorlagepflicht gemäß A r t . 177 Abs. 2 EWGV dem einzelnen nicht immer der Weg zum EuGH offensteht, so ist der Rückschritt i m Rechtsschutz gegenüber dem direkten Klageweg des Art. 173 Abs. 2 EWGV bei den nationalen Instanzgerichten, bei denen die Vorlage im Ermessen des Gerichts steht, noch augenfälliger 1 0 3 . Die Anzahl der Vorlageverfahren schwankt unter den Mitgliedstaaten ganz erheblich und die Relationen haben sich auch i m Laufe der Zeit verschoben. So gingen bis zum Jahre 1964 fast ausschließlich Vorlageersuchen von niederländischen Gerichten ein; deutsche Vorlagen gibt es ab Februar 1965. Bis Ende 1971 verteilten sich die 125 Vorabentscheidungen auf Veranlassung der jeweiligen innerstaatlichen Gerichte wie folgt 1 0 4 : Bundesrepublik Deutschland Niederlande Belgien Frankreich 99

48 °/o 22 °/ο 10% 10%

B B 1958, 110. Weidinger S. 56. 191 E u G H i n RS 13/61, Rspr. V I I I , 97 ff. (110); RS 26/62, Rspr. I X , I f f . (24); RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1268); G A Roemer i n RS 26/62, Rspr. I X , 1 ff. (39 f.); Rietz S. 115 f.; Ehle A n m . 40 zu A r t . 177 EWGV. Ehle a.a.O.; Bülow A W D 1963, 163 u n d Tomuschat S. 126 lassen die Z u rückweisung einer (erfolgten!) Vorlage durch den E u G H wegen offensichtlicher Beurteilungsfehler zu. 102 O L G München N J W 1963, 1747; G H Amsterdam B B 1960, 609; zustimmend Rietz S. 1401; Nicolay sen N J W 1963, 2213; Tomuschat S. 67 f.; Kopp JZ 1961, 307; Ehle A n m . 53 zu A r t . 177 E W G V ; kritisch Steindorff ArchVR 1959/60, 431. 103 Vgl. Ehle A n m . 42 zu A r t . 177 E W G V ; Weidinger S. 56. 104 Ipsen Nr. 43/54 (S. 770); ältere Zahlen (Stand 1966) finden sich bei Riese EuR 1966, 48. 100

160

3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

Italien Luxemburg

7 °/o 3 °/o

Diese Zahlen lassen sich nicht allein aus der Größe der jeweiligen Länder erklären. Bemerkens werterweise sind die Niederlande mehr als doppelt so stark an Vorlageverfahren beteiligt wie Frankreich, das insoweit mit Belgien gleichzieht. Hierin liegt nicht zuletzt eine Auswirkung der französischen Rechtsprechung zum „acte clair" 1 0 5 . Auch die erheblichen Unterschiede zwischen den drei großen Mitgliedsländern BRD, Frankreich und Italien können nicht ausschließlich aus dem Rechtsschutzsystem und der „Klagefreudigkeit" der Bürger erklärt werden. Hierin kommt vielmehr die sehr unterschiedliche Einstellung der nationalen Gerichte zum Vorlageverfahren sowie auch der Grad der Informiertheit über dieses Verfahren zum Ausdruck. Die große Schwankungsbreite w i r d verständlich, wenn man sich vergegenwärtigt, daß 60 °/o aller Vorabentscheidungsverfahren ohne Vorlagepflicht initiert wurden 1 0 6 . Die dabei festzustellenden Schwankungen i n der Ermessensausübung sind nicht nur zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch innerhalb eines staatlichen Rechtsschutzsystemes festzustellen 1 0 7 . Sie reichen von grundsätzlich steter Vorlage aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung 108 und der Prozeßökonomie 109 bis zur regelmäßi105

Vgl. Mailänder D B 1965, 1318 f.; Weidinger S. 56. Ipsen Nr. 43/54 (S. 770). 107 Bis M i t t e 1971 entschied der Gerichtshof über 52 deutsche Vorlagen. Sie stammten aus folgenden Gerichtszweigen: Finanzgerichtsbarkeit 33 Vorlagen Verwaltungsgerichtsbarkeit 9 Vorlagen Zivilgerichtsbarkeit 5 Vorlagen Sozialgerichtsbarkeit 4 Vorlagen Arbeitsgerichtsbarkeit 1 Vorlage V o n den obersten Bundesgerichten legten vor: Bundesfinanzhof 12 Bundesverwaltungsgericht 1 Bundesgerichtshof — Bundessozialgericht 2 Bundesarbeitsgericht 1 Unter den übrigen Gerichten sind das Finanzgericht München (7), das Verwaltungsgeridit F r a n k f u r t (4) u n d der Hessische Verwaltungsgerichtshof am vorlagefreudigsten. Die Vorlagen der Finanzgerichte betrafen meist die Umsatzausgleichsteuer u n d ihre Vereinbarkeit m i t A r t . 95, 97 E W G V (10 Vorlagen). Die Vorabentscheidung auf I n i t i a t i v e der Verwaltungsgerichte konzentrierten sich auf die Kautionsstellung für E i n - u n d Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse (7 Vorlagen). A l l e Vorlagen der Zivilgerichtsbarkeit betrafen die A r t . 85 ff. EWGV. (Quelle: Carstens S. 33 f.) ι« 8 F G F r a n k f u r t Eur. Rspr. I I g 1969, Nr. 386. toe f g München Eur. Rspr. I I e 1967, Nr. 2891. 106

§2 Abhilfemöglichkeiten

161

gen Eigenentscheidung und damit zum Durchlaufen des Instanzenweges aus Gründen einer einheitlichen nationalen Rechtsprechung 110 . A l l dies zeigt, wie wenig der indirekte Rechtsschutz des A r t . 177 EWGV die direkte Anfechtungsmöglichkeit von Verordnungen auch nur annähernd zu ersetzen vermag 1 1 1 . Nationale Differenzierungen sind bei Maßnahmen, die i n der ganzen Gemeinschaft verbindlich sind, nicht gerechtfertigt. Der Betroffene ist andernfalls auf die Vorlagebereitschaft des jeweils angerufenen Gerichtes angewiesen, ohne die Vorlage erzwingen zu können 1 1 2 . Es geht nämlich zu weit, bereits immer dann eine Ermessensverdichtung zu einer Vorlagepflicht anzunehmen, wenn das nationale Gericht eine entscheidungserhebliche Gemeinschaftsverordnung für vertragswidrig hält und nicht anwenden w i l l 1 1 3 . Das würde der Systematik des Art. 177 EWGV zuwiderlaufen, der ausdrücklich nur für konkret letztinstanzielle Gerichte die Vorlagepflicht vorsieht 1 1 4 . Der Weg dorthin aber ist m i t einem erheblich größeren Risiko an Zeit und Geld verbunden für einen letztlich doch unsicheren Erfolg, als dies bei einer direkten Anfechtungsmöglichkeit der Fall wäre 1 1 5 . Gerade bei Verordnungen sähe sich der bereits gegenwärtig Betroffene gezwungen, einen Einzelakt abzuwarten, u m vielleicht das Verfahren des Art. 177 EWGV i n Gang setzen zu können. Bei Verordnungen, die keines Vollzuges mehr bedürfen, könnte er einen Individualakt nur dadurch provozieren, daß er der Norm zuwiderhandelt 1 1 6 . Eine solche Rechtsauffassung aber, die einen ausreichenden Rechtsschutz nur über den Weg der Zuwiderhandlung gegen ein rechtliches Gebot eröffnet, widerspricht dem Rechtsstaatsprinzip 117 . Der Bürger müßte Unrecht tun, u m zu seinem Recht zu kommen. Diese Auffassung ist daher bereits i m Bereich des Montanunionsvertrages (Art. 36 EGKSV) vom Gerichts-

110 F G Nürnberg Eur. Rspr. I I a 1963, Nr. 1404 u n d 1406; vgl. auch F G B e r l i n Eur. Rspr. I I d 1966, Nr. 2577. 111 Weidinger S. 55; Riese EuR 1966, 36; Neri R M C 1968, 462; Louis S. 122; Danner S. 126. Daß A r t . 177 E W G V einen gewissen aber eben sehr ungenügenden A u s gleich bietet, soll nicht bestritten werden; dazu Reuter S. 251; Constantinesco S. 50. 112 Riese S. 45, 48; Mailänder D B 1965, 1313 („Chance"). Das Verfahren nach A r t . 169 f. E W G V bietet schon deshalb keine Abhilfe, w e i l Private hiernach nicht klageberechtigt sind. 113 So Ehle M D R 1964, 720 u n d A n m . 42 zu A r t . 177 E W G V ; Meibom N J W 1965, 467. 114 Vgl. Schumann Z Z P 78 (1965), 119, der die Vorlage n u r als nobile officium ansieht. 115 Vgl. Danner S. 126. 116 Danner S. 120; Steindorff, Rechtsbescherming, S. 57. 117 Vgl. Steindorff, Rechtsbescherming, S. 57; Catalano SEW 1965, 559 f. 11 Wegmann

162

3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

hof zu Recht abgelehnt und zum Anlaß einer Rechtsschutzerweiterung genommen worden 1 1 8 . Ein weiterer erheblicher Mangel des Vorabentscheidungsverfahrens ergibt sich aus der Rechtskraftwirkung der Entscheidung des Gerichtshofs. Während die Nichtigerklärung einer gemeinschaftsrechtlichen Maßnahme gemäß A r t . 174 EWGV ex tunc und erga omnes w i r k t 1 1 9 , w i r d der Bestand der Maßnahme von der Entscheidung des EuGH nach A r t . 177 EWGV nicht berührt 1 2 0 . Dort w i r d vielmehr nur über die A n wendung der Verordnung i m konkreten Einzelfall ex nunc und inter partes entschieden 121 . Die Norm bleibt „legal" 1 2 2 , die Gemeinschaftsorgane sind lediglich verpflichtet, die Maßnahme abzuändern, falls sich dies aufgrund der Vorabentscheidung als nötig erweisen sollte 1 2 3 . Gleichwohl aber w i r d eine vom Gerichtshof für rechtswidrig erklärte Norm für die Begünstigten praktisch wertlos 1 2 4 . Sie w i r d bis zu ihrer Abänderung nicht mehr angewandt werden. Das ist deshalb problematisch, weil das Verfahren nach A r t . 177 EWGV — von der bekannten Ausnahme abgesehen 125 — i m Gegensatz zur Nichtigkeitsklage nicht fristgebunden ist 1 2 6 . Das aber hat zur Folge, daß die Begünstigten nicht auf den Bestand der oft weitreichenden Auswirkungen der Verordnung vertrauen können 1 2 7 . Auch aus Gründen der Rechtssicherheit ist daher das Verfahren nach A r t . 173 EWGV vorzuziehen, das i n seiner allge118 E u G H i n RS 9/56, Rspr. I V , I f f . (26 f.); RS 10/56, Rspr. I V , 51 ff. (661); RS 15/57, Rspr. I V , 159 ff. (190 f.). Z u r Parallelität beider Fälle vgl. Catalano SEW 1965, 565 f. bez. A r t . 36 EGKSV. 119 Gestaltungsklage; Bebr S. 130; Daig AöR 1958, 175; Breitner MDR 1958, 473; Ehle A n m . 7 zu A r t . 174 E W G V ; Wohlfarth A n m . 1 zu A r t . 177 E W G V ; Bebr, Rechtsbescherming, S. 91. 120 E u G H i n RS 31 u n d 33/62, Rspr. V I I I , 1029 ff. (1042); RS 9/56, Rspr. I V , 1 ff. (27); Danner S. 122. 121 Bebr S. 147; ders., Rechtsbescherming, S. 91; Danner S. 122 f.; Groeben/Boeckh A n m . 1 zu A r t . 184 E W G V ; G A Roemer i n RS 31 u n d 33/62, Rspr. V I I I , 1029 ff. (1050); Rietz S. 172; a. A . bei Ungültigerklärung von V e r ordnungen Ehle A n m . 78 zu A r t . 177 E W G V ; Tomuschat S. 174 ff.; Wenner A W D 1963, 235 Fußn. 4. 122 Bebr, Rechtsbescherming, S. 92; vgl. auch E u G H i n RS 31 u n d 33/62, Rspr. V I I I , 1029 ff. (1042); RS 15/57, Rspr. I V , 161 ff. (192); G A Lagrange i n RS 15/57, Rspr. I V , 161 ff. (210, 212). 123 G A Roemer i n RS 9 u n d 12/60, Rspr. V I I I , 471 ff. (492) („mittelbarer Zwang"); G A Lagrange i n RS 14/60, Rspr. V I I , 371 ff. (377); Bebr, Rechtsbescherming, S. 93. 124 Weidinger S. 57; vgl. auch Daig, FS Riese, S. 210; Danner S. 67; Laubadère, Droit administratif, Nr. 758 a. E. 125 Versäumung der Anfechtungsfristen des A r t . 173 Abs. 3 E W G V als Klageberechtigter; vgl. Weidinger S. 57. 126 Tomuschat S. 90; Mailänder D B 1965, 1318; Weidinger Riese, S. 210. 127 Weidinger S. 57; Daig, FS Riese, S. 210.

S. 57; Daig, FS

§2 Abhilfemöglichkeiten

163

meinen und direkten Wirkung der allgemeinen und direkten Verbindlichkeit von Verordnungen adäquat ist 1 2 8 . I I I . Art. 184 E W G V

Diese Erwägungen gelten i n gleichem Maße auch für die Einrede der Unanwendbarkeit (Rechtswidrigkeit) von Verordnungen nach A r t . 184 EWGV, die bei allen Unterschieden i n der Ausgestaltung 1 2 9 ähnliche Funktionen wie A r t . 177 EWGV erfüllt 1 3 0 . Das Vorlageverfahren bet r i f f t die Prüfung präjudizieller gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen durch den EuGH bei Rechtsstreitigkeiten, die vor den innerstaatlichen Gerichten anhängig sind. A r t . 184 EWGV gewährt diese Prüfungsbefugnis bei Verfahren vor dem Gerichtshof selbst. Daher haften beide Verfahren auch ähnliche Mängel an. So muß insbesondere bereits eine anfechtbare Entscheidung vorliegen, falls der anhängige Rechtsstreit ein solcher nach A r t . 173 EWGV ist 1 3 1 . Wenn auch alle Anfechtungsgründe gerügt werden können 1 3 2 , so ergeht doch die Entscheidung nur inter partes i m konkreten Fall und läßt den Bestand der Verordnimg unberührt 1 3 3 . Der Ausspruch über die Unabwendbarkeit nimmt als Inzidententscheidung auch nicht an der Rechtskraft des Urteils t e i l 1 3 4 . Der Betroffene kann nicht direkt gegen die i h n bereits beschwerende Verordnung vorgehen, was die schnellste und wirksamste Verfahrensweise wäre, sondern er muß sich einen anderen „Einstieg" suchen 135 . Dieser Weg ist umständlich und m i t erheblichem Kostenrisiko behaftet. Häufig w i r d der Rechtsschutz zu spät kommen 1 3 6 . Aus all diesen Gründen vermag die Rechtswidrigkeitseinrede die Versagung der Anfechtungsbefugnis gegen Verordnungen zwar etwas zu mildern 1 3 7 , die direkte Anfechtungsmöglichkeit jedoch nicht zu ersetzen 138 . Die von den Schöpfern des EWG-Vertrages angestrebte L ü k 128

Vgl. Ule, 46. DJT, S. 56; Weidinger S. 53. Vgl. Ehle A n m . 5 zu A r t . 184 EWGV. 130 Mailänder D B 1965, 1313 („Parallelvorschrift"); Steindorff, Rechtsschutz, S. 68; a. A . Ehle A n m . 5 zu A r t . 173 EWGV. 131 Vgl. Ehle A n m . 8 zu A r t . 184 E W G V ; Bebr, Reitsbescherming, S. 83. 132 Steindorff, Rechtsbescherming, S. 69; Ehle A n m . 14 zu A r t . 184 EWGV. 133 Ehle A n m . 15 zu A r t . 184 E W G V ; vgl. auch E u G H i n RS 31 u n d 33/62, Rspr. V I I I , 1027 ff. (1042); G A Roemer i n RS 31 u n d 33/62, Rspr. V I I I , 1027 ff. (1050). 134 Vgl. für das deutsche Recht B G H L M Nr. 16 zu § 322 ZPO; Stein/ Jonas A n m . V I , 4 zu § 322 ZPO; Lent / Jauernig S. 186. 136 Vgl. Ule, 46. DJT., S. 57. is® y g L Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften v o m 5.9.1975, Bundesratsdrucksache 533/75, Begründung B. zu A r t . 1 Nr. 1, I 1. 129

137 138

11·

Mailänder D B 1965, 1313. Riese S. 36; Louis S. 122.

164

3. Abschn., 1. Kap.: Notwendigkeit erweiternder Auslegung

kenlosigkeit des Rechtsschutzsystems 139 wurde nicht erreicht, wofür vor allem die restriktive Auslegung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV durch die h. M. verantwortlich ist 1 4 0 . Ein umfassender Rechtsschutz könnte nur durch die direkte Anfechtbarkeit von Verordnungen erreicht werden, die auch deren unmittelbarer Wirkung entspräche 141 . A n einer solch großzügigen Interpretation des Art. 173 Abs. 2 EWGV sah sich die h. M. bisher durch den Wortlaut dieses Artikels gehindert 1 4 2 . Es fragt sich aber, ob der Text wirklich zu dieser Auffassung zwingt.

139

Daig AöR 1958, 196; Mailänder D B 1965, 1320. Mailänder D B 1965, 1320. 141 Vgl. Weidinger S. 53; Danner S. 124 (dem indirekten Eingriffsweg entspricht die indirekte Rechtsschutzmöglichkeit des A r t . 177 EWGV). 142 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 3 I I . 140

2. Kapitel

Möglichkeiten erweiternder Auslegung § 1 Grundlegung

Aufgabe jeder Auslegung ist die Klarlegung des Inhalts der zu untersuchenden Rechtsvorschrift 1 . I h r Gegenstand ist immer der Text, d. h. hier Art. 173 Abs. 2, 2. Halbsatz EWGV 2 . Vielfach w i r d gesagt, eine Interpretation könne nur dort stattfinden, wo der Wortlaut auslegungsfähig ist 3 , „ i n claris non fit interpretatio" 4 . So einleuchtend dieser Satz klingen mag, er enthält doch bereits seinerseits eine Auslegung dergestalt, daß der Text i n einem bestimmten Sinne „eindeutig" sei 5 . Aus diesem Grunde muß sich auch die These des Gerichtshofs vom klaren Wortlaut des A r t . 173 Abs. 2 EWGV, der eine Anfechtung von Verordnungen ausschließe6, eine kritische Untersuchung gefallen lassen. Die Wahl der Auslegungsmethode wie auch die Richtigkeitskontrolle des Ergebnisses bestimmen sich dabei nach dem Erkenntnisziel der Auslegung 7 . Dies kann nicht der Wille des historischen Gesetzgebers sein 8 , da der EWG-Vertrag ebenso wie ein Gesetz zwar die Züge seiner Zeit trägt, aber nach dem einmal erfolgten A k t der Inkraftsetzung ein Eigenleben entfaltet, das die Erfüllung des gesetzgeberischen Zweckes auch unter veränderten Umständen ermöglicht 9 . Das Recht kann nicht (nur) statisch gesehen werden 1 0 . Maßgeblich ist allein die Ermittlung 1

Latenz, Methodenlehre, S. 291 f. Betti , FS Rabel, Bd. 2, S. 89; Larenz, Methodenlehre, S. 292. 3 Enneccerus / Nipperdey S. 335; B G H N J W 1951, 922; B F H BStBl. 1955, I I I , 117; a. Α. Β GHZ 2, 184. 4 Monaco S. 182; Neri Sergio, Sull interpretazione dei t r a t t a t i nel d i r i t t o internazionale, 1968, S. 95 ff. 5 Weinsheimer N J W 1959, 566; Esser , Grundsatz und Norm, S. 253; Larenz, Methodenlehre, S. 304, 320; vgl. auch Betti, Auslegungslehre, S. 646. 6 Vgl. E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (978); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1003 ff. (1009); RS 6/68, Rspr. X I V , 611 ff. (620); RS 63/69, Rspr. X V I I , 205 ff. (210); RS 64/69, Rspr. X V I I , 221 ff. (225). 7 Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 295. 8 Sog. subjektive Theorie. Hauptvertreter: Windscheid, Lehrbuch der Pandekten, 7. Aufl.; Bierling, Juristische Prinzipienlehre, 5 Bde., 1894- 1917; ders., K r i t i k der juristischen Grundbegriffe, 2 Bde., 1877 u n d 1883; vgl. die Darstellung bei Larenz, Methodenlehre, S. 27 ff., 297 f. 9 Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 299. 10 Betti, Auslegungslehre, S. 645. 2

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Abschn., . Kap.:

g k e i t erweiternder Auslegung

des normativen Regelungssinnes, der der Norm innewohnenden Bedeutung 11 , des objektivierten Willens des Vertragsgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vertragsbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, i n den die Norm hineingestellt ist 1 2 . Der Zweck des Rechtsschutzsystemes des EWGV ist es, für einen umfassenden und ausreichenden Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane zu sorgen 13 . Daraus w i r d verschiedentlich der Schluß gezogen, die Verordnungen seien von der Klage nach Art. 173 Abs. 2 EWGV ausgenommen, da bei ihnen kein ausreichendes Rechtsschutzbedürfnis für einen „Direktangriff" gegeben sei; sie könnten nämlich einen Privaten nicht (unmittelbar und) individuell betreffen 14 . A u f den darin liegenden Trugschluß wurde bereits hingewiesen 15 . Die Rechtsprechung des EuGH kennt zahlreiche Fälle, i n denen trotz eines ausreichenden Rechtsschutzbedürfnisses die Klage als unzulässig abgewiesen wurde 1 6 . Es sei hier nur an die Verordnungen m i t beschränkter räumlicher Geltung, an rückwirkende Normen sowie an die nach Branchen und Regionen differenzierenden Preisverordnungen erinnert, die den Mitgliedstaaten nur den technischen Vollzug überlassen 17 . Eine Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz EWGV, die Verordnungen von der Nichtigkeitsklage ausschließt, vermag daher nicht dem Sinn und Zweck der einschlägigen Vertragsbestimmungen gerecht zu werden, dem einzelnen einen ausreichenden und umfassenden Rechtsschutz zu bieten. Dieser w i r d vielmehr nur durch die Aufnahme auch echter Verordnungen i n den Maßnahmenkatalog des A r t . 173 Abs. 2 EWGV erzielt 1 8 . § 2 D i e Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V i m besonderen

Es fragt sich daher, ob eine Auslegung des Art. 173 Abs. 2, 2. Halbsatz EWGV möglich ist, nach der unter Verordnungen auch Normen 11 Sog. objektive Theorie. Hauptvertreter: Binding , Handbuch des Strafrechts I, S. 450 ff.; Wach, Handbuch des deutschen Zivilprozeßrechts I , 254 ff.; Larenz, Methodenlehre S. 296 ff. Enneccerus / Nipperdey S. 323 ff. geht zwar von der „subjektiven Theorie" aus, nähert sich i n seinen Ausführungen aber sehr weitgehend der „ o b j e k t i v e n " Auffassung an. 12 Vgl. BVerfGE 1, 312; 8, 307; 10, 244; 11, 129 ff.; Β GHZ 33, 330; vgl. auch Β GHZ 37, 60 f. 13 Daig, FS Riese, S. 195; vgl. auch ü l e , 46. DJT., S. 9; Catalano SEW 1965, 565; dagegen ζ. Β . Constantinesco S. 89. 14 Ehle A n m . 35 zu A r t . 173 E W G V ; Danner S. 105; Möller S. 5; Gand i n Les Novelles Nr. 860; E u G H i n RS 63/69, Rspr. X V I , 205 ff. (210). 16 s. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 3. (S. 84). 16 Vgl. Daig, FS Riese, S. 210. 17 Vgl. Daig, FS Riese, S. 210.

§ 2 Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V

167

i. S. d. Art. 189 Abs. 2 EWGV zu verstehen sind. Als Grenze jeder Interpretation ist dabei der mögliche Wortsinn der gewählten Formulierungen zu beachten 19 . Prima facie kann man zunächst annehmen, daß m i t dem Begriff der Verordnung i. S. d. A r t . 173 Abs. 2 EWGV Maßnahmen gemeint sind, wie sie i n Art. 189 Abs. 2 EWGV definiert sind, also echte Normen 2 0 . Die h. M. jedoch entnimmt dem Kontext „Entscheidungen . . . , die, obwohl sie als Verordnung . . . ergangen sind, . . . " , daß es sich hierbei nur u m Verordnungen der Form nach handelt, die i n Wahrheit Entscheidungen sind 2 1 . Das Kernproblem der Auslegung konzentriert sich so auf die Begriffe der „Entscheidung" und des „obwohl . . . als Verordnung . . . ergangen . . . " . I . Entscheidung

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshof sind Entscheidungen i. S. d. Art. 173 Abs. 2 EWGV Einzelmaßnahmen gemäß A r t . 189 Abs. 4 EWGV 2 2 . Diese Feststellung bezieht sich auf alle drei i n A r t . 173 Abs. 2 EWGV vorkommenden Entscheidungsbegriffe, vornehmlich aber auf die des 2. Halbsatzes. Dabei dürfte unproblematisch sein, daß es sich bei Entscheidungen, die an eine andere Person (als den Kläger) gerichtet sind, u m Entscheidungen i m technischen Sinne handelt 2 3 . Damit sollte nur klargestellt werden, daß der Kläger nicht notwendig Adressat der angefochtenen Entscheidung sein muß, sondern daß es genügt, wenn er unmittelbar und individuell betroffen ist 2 4 . Dieser an Dritte adressierten Entscheidung ist i m 2. Halbsatz des A r t . 173 Abs. 2 EWGV ein Entscheidungsbegriff zugeordnet, dessen Verständnis für das vorliegende Problem entscheidend ist. Begreift man auch ihn i m Sinne des Art. 189 Abs. 4 EWGV als Einzelakt, so w i r d die Aufnahme auch echter Verordnungen i n die Nichtigkeitsklage wesentlich erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht. Anders wäre es dagegen, wenn der mögliche Wortsinn es zuließe, diesen zusammenfassenden Entscheidungsbegriff i m weiten Sinne von „Maßnahme" zu verstehen 25 . 18 Vgl. Daig, FS Riese, S. 196 f., Fußn. 20 u n d S. 198; Ule, 46. DJT., S. 56 f. (de lege ferenda). 19 Larenz, Methodenlehre, S. 304. 20 Danner S. 26. 21 Nachweise o. S. 80, Fußn. 49. 22 E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (978); RS 19-22/62, Rspr. V I I I , 1003 ff. (1020); G A Lagrange i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (988); G A Roemer i n RS 8 - 11/66, Rspr. X I I I , 99 ff. (133); Wohlfarth / Schloh i n Les Novelles Nr. 1151. 23 Vgl. Ehle A n m . 45 f. zu A r t . 173 EWGV. 24 Vgl. Ehle A n m . 45 zu A r t . 173 E W G V ; vgl. Daig, FS Riese, S. 201 f. 25 So w o h l die Klägerinnen i n der RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 963 ff. (976) u n d i n der RS 19 - 22/62, Rspr. V I I I , 1003 ff. (1015).

168

3. Abschn., . Kap.

g k e i t erweiternder Auslegung

Zunächst einmal muß zur Lösung dieses Problems darauf hingewiesen werden, daß entgegen der sprachlichen Konstruktion die eigentlich ausschlußreiche Differenzierung der Rechtsnatur i m Nebensatz des 2. Halbsatzes enthalten ist, der von Verordnungen und an andere Personen gerichteten Entscheidungen spricht. Die Verklammerung dieser beiden Maßnahmearten durch einen weiteren Entscheidungsbegriff kann nicht gerade als geglückt bezeichnet werden. Danach wären nämlich u. a. anfechtbar „Entscheidungen . . . , die . . . als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind . . . " . Versteht man mit dem EuGH den Entscheidungsbegriff des Hauptsatzes i m technischen Sinn, und auch das „als" („sous l'apparence") als Verdeckung der wahren Rechtsnatur 26 , so bleibt nur die Konsequenz, die anfechtbare Entscheidung als eine solche anzusehen, die nur scheinbar an eine dritte Person, i n Wahrheit aber an den Kläger gerichtet ist 2 7 . Diesen an sich folgerichtigen Schluß aus ihren Prämissen hat aber die h. M. ausdrücklich nicht gezogen, da nämlich sonst alle Entscheidungen, die den Adressaten begünstigen, Dritte aber belasten, unanfechtbar würden. M i t der bemerkenswerten Begründung, der Rechtsschutz würde andernfalls zu sehr eingeschränkt, hat sie diese Auffassung abgelehnt und festgestellt, daß auch Entscheidungen anfechtbar sind, die materiell, nicht nur scheinbar, an Dritte gerichtet sind 2 8 . Leider wurde dieser Gedanke nicht beim Klagerecht gegen Verordnungen weiterentwickelt. M i t dem angeführten Verständnis von Entscheidungen an Dritte ist nämlich dem vor den Nebensatz gezogenen Entscheidungsbegriff bereits weitgehend eine prärogative Funktion abgesprochen und die Gewichtung ganz auf den Nebensatz gelegt. Der 2. Halbsatz des Art. 173 Abs. 2 EWGV ist danach wie folgt zu lesen: „Jede . . . Person k a n n . . . Klage erheben gegen eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung, die sie u n m i t t e l b a r u n d i n d i v i d u e l l betrifft."

Hat man sich aber schon einmal dazu durchgerungen, dem vorgezogenen Entscheidungsbegriff nicht die Bedeutung zuzusprechen, daß er zur Annahme von Scheinentscheidungen an Dritte zwingt, so ist nur noch ein kleiner Schritt zu der Auffassung, daß er auch nicht zur A n nahme von Scheinverordnungen nötigt. Es soll nicht verkannt werden, daß es bei der ersten Frage u m die Richtung, die Adressierung einer Maßnahme geht, deren Entscheidungscharakter feststeht, während es bei dem Problem der Scheinverordnungen um die Frage der allgemei26

Vgl. insbesondere Daig, FS Riese, S. 201 ; Thierfelder S. 94. So die Kommission als Beklagte i n der RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (251); Bebr S. 77. 28 G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (251); Daig FS Riese, S. 201 f.; Ehle A n m . 45 zu A r t . 173 E W G V ; Catalano SEW 1965, 548 f ü h r t den (historischen) W i l l e n der Vertragsgeber m i t an. 27

§ 2 Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V

169

nen oder individuellen Geltung geht 2 9 . Diese Unterschiede vermögen jedoch keine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Auch die Adressierung einer Maßnahme ist engstens m i t deren Rechtsnatur verknüpft. Wenn man schon den vorgezogenen Entscheidungsbegriff für die Interpretation des Nebensatzes als gemindert, ja unbeachtlich ansieht, so erscheint es wenig konsequent, bei der Frage der Klagebefugnis gegen Verordnungen das Steuer gleichsam herumzureißen und nun dem verklammernden Entscheidungsbegriff die allein ausschlaggebende Bedeutung i n dem Sinne zuzuweisen, daß es sich nur um Scheinverordnungen handeln könne. Eine weite Auslegung dieses Entscheidungsbegriffes würde vielmehr der Gleichstellung von Verordnungen und Entscheidungen an Dritte i n Art. 173 Abs. 2 EWGV entsprechen. Sie würde auch der für das ganze Rechtsschutzsystem des EWGV geltenden Interpretationsregel genügen, daß Rechtsschutzbestimmungen i m Zweifelsfalle nicht restriktiv — man möchte hinzufügen: sondern extensiv — auszulegen sind. Nach dem allgemeinen juristischen Sprachgebrauch versteht man unter einer Entscheidung („décision") nur eine verbindliche Regelung über das, was ist oder war (feststellend), oder was sein soll (gestaltend) 30 . Die Frage des Adressatenkreises w i r d damit nicht angeschnitten. Demgemäß unterscheidet auch der EGKS-Vertrag zwischen allgemeinen und individuellen Entscheidungen, versteht den Entscheidungsbegriff also i n dem übergreifenden Sinn von Regelung, Maßnahme. Wenn demgegenüber der EWG-Vertrag i n Art. 189 zwischen Entscheidungen als Einzelakten und Verordnungen unterscheidet, so ist damit noch nicht gesagt, daß auch der Entscheidungsbegriff i m 2. Halbsatz von Art. 173 Abs. 2 EWGV i n keinem anderen Sinn verstanden werden kann. Es ist nicht allzu selten, daß ein definierter Begriff innerhalb eines Rechtssystems m i t verschiedener Bedeutung gebraucht w i r d 3 1 . Auch der EWG-Vertrag hält die Terminologie nicht streng durch. I n Art. 28 EWGV etwa ist davon die Rede, daß der Rat (u. a.) über die Ä n derung des gemeinsamen Zolltarif es „entscheidet". Es ist aber unbestritten, daß er dies durch eine Verordnung i. S. d. A r t . 189 Abs. 2 EWGV tun kann 3 2 , so wie auch der Gemeinsame Zolltarif durch Ver29 Z u den Unterschieden beider Fallgruppen vgl. auch Daig, FS Riese, S. 201, allerdings von der anderen Argumentationsrichtung her: Unter Berufung auf den verschieden gelagerten Sachverhalt lehnt er die Rechtsfigur der n u r scheinbar an D r i t t e ergangenen Entscheidung ab. 30 Noch weiter Brohm, V V D S t R L 30 (1972), 286, für einen erweiterten Begriff des Verwaltungsaktes: „ . . . f ü r die V e r w a l t u n g verbindlichen (-er) A b schluß eines Willensbildungs- u n d Informationsprozesses i m Rahmen der Wahrnehmung ihrer Hoheitskompetenz, unabhängig davon, ob er eine Regelung gegenüber dem Bürger enthält oder nicht." 31 Vgl. Larenz, Methodenlehre, S. 303.

1 7 0 3 .

Abschn., . Kap.:

g k e i t erweiternder Auslegung

Ordnung festgesetzt w u r d e 3 3 . E i n w e i t e r e s B e i s p i e l l i e f e r t d e r n e u e r dings v i e l a n g e w a n d t e A r t . 103 A b s . 2 u n d 3 E W G V 3 4 . N a c h A r t . 103 A b s . 3 E W G V e r l ä ß t der R a t d i e e r f o r d e r l i c h e n R i c h t l i n i e n z u r D u r c h f ü h r u n g d e r nach A r t . 103 A b s . 2 g e t r o f f e n e n „ E n t s c h e i d u n g e n " . G e m ä ß A b s . 2 aber „ e n t s c h e i d e t " der R a t ü b e r d i e d e r L a g e entsprechend e n k o n j u n k t u r p o l i t i s c h e n Maßnahmen. D e r systematische Z u s a m m e n h a n g w i e auch d e r T e x t v e r g l e i c h m i t d e n ü b r i g e n V e r t r a g s f a s s u n g e n zeigt, daß m i t d e n „ E n t s c h e i d u n g e n " des A b s . 2 n i c h t solche i m S i n n e v o n A r t . 189 A b s . 4 E W G V , s o n d e r n a l l g e m e i n „ M a ß n a h m e n " i. S. v . v e r b i n d l i c h e n R e g e l u n g e n g e m e i n t s i n d 3 5 . D e r R a t k a n n d a h e r auch echte V e r o r d n u n g e n als M a ß n a h m e n d e r K o n j u n k t u r p o l i t i k erlassen 3 6 . A u c h i m s e k u n d ä r e n Gemeinschaftsrecht w i r d d e r E n t s c h e i d u n g s b e g r i f f öfter i m Sinne v o n „ M a ß n a h m e " verstanden. A r t . 3 Abs. 1 der V O N r . 2058/72 3 7 ü b e r d i e „ . . . A u s s e t z u n g der Z o l l s ä t z e des G e m e i n samen Z o l l t a r i f s . . . " e t w a s p r i c h t i n A r t . 3 A b s . 1 a u s d r ü c k l i c h d a v o n , daß d i e K o m m i s s i o n „ i m V e r o r d n u n g s w e g e " d i e W i e d e r e i n f ü h r u n g d e r 32 Arnim Wirtschaftsrecht 1972, S. 412 f.; Wohlfarth A n m . 3 zu A r t . 28 EWGV. 33 V O Nr. 950/68 (ABl. 1968, L 172, 1 ff.). Diese V O löst ältere Entscheidungen (ABl. 1960, 1537, 1873; A B l . 1960, 1973; A B l . 1963, 264; A B l . 1964, 1209) u n d ein A b k o m m e n (ABl. 1960, 1825) ab. Der Gemeinsame Z o l l t a r i f wurde damit unmittelbar anwendbar; vgl. dazu E u G H i n RS 14/70, Rspr. X V I , 1001 ff.; RS 40/69, Rspr. X V I , 69 ff.; RS 74/69, Rspr. X V I , 451 ff. m i t A n m . Ipsen i n EurR 1970, 246 ff. u n d 1971, 38 ff. 34 Vgl. die Zusammenstellung bei Ehlermann i n Handbuch A n m . I, 2 zu A r t . 103 EWGV. 35 E u G H i n RS 5/73, Rspr. X I X , 1091 ff. (1109 f.); RS 9/73, Rspr. X I X , 1135 ff. (1153 f.); RS 10/73, Rspr. X I X , 1175 ff. (11901); Arnim, Wirtschaftsrecht 1972, 411 ff. (412); Ehlermann i n Handbuch A n m . I I , 3 b) u n d I V , 1 a) zu A r t . 103 E W G V ; Bur gar d Hermann, Einige Bemerkungen zu A r t . 103 des E W G - V e r trages, ZGesStW Bd. 122 (1966), 291 ff.; Ipsen Nr. 44/14 (S. 790); Krämer HansR., Wirtschaftliche u n d rechtliche Probleme der monetären Integration i n der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, 1966, S. 37; Perry / Hardy , EECL a w , S. 370; Rambow S. 117; Scherer Josef, Die Wirtschaftsverfassung der EWG, 1970, S. 190; Wallbroeck i n Les Novelles Nr. 2270. a . A . Wohlfarth A n m . 4 zu A r t . 103 E W G V ; Fuß Ernst-Werner, Rechtliche Probleme einer gemeinsamen Wirtschaftspolitik i n der EWG, Integration 1969, 137 ff.; Meier A W D 1972, 227; Zuleeg, Die Kompetenz der Europäischen Gemeinschaften gegenüber den Mitgliedstaaten, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 1971, 11 ff. (15 f.). 36 Vgl. insbesondere die Verordnungen über die Währungsausgleichsabgaben ζ. B. V O Nr. 1586/69 (ABl. 1969, L 201, 1 ff.); V O Nr. 2111/69 (ABl. 1969, L 270, 1 ff.); V O Nr. 974/71 (ABl. 1971, L 106, 1 ff.). Z u m Streit über die Gültigkeit der Verordnungen vgl. Ehlermann in Handbuch A n m . I , 2 zu A r t . 103 E W G V m. w. N. u n d allgemein Arnim Wirtschaftsrecht 1972, 413 f. Durch E u G H i n RS 5/73, Rspr. X I X , 1091 ff. (11081); RS 9/73, Rspr. X I X , 1135 ff. (1151 ff.); RS 10/73, Rspr. X I X , 1175 ff. (11891) w u r d e die Gültigkeit der Verordnungen bestätigt. 37 A B l . 1972, L 222, 12 f.

§ 2 Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V

171

Zölle beschließen könne. Der Absatz 2 desselben Artikels dagegen setzt der Kommission eine Frist für (diese) ihre „Entscheidungen". Diese keineswegs singulären Beispiele zeigen, daß der Vertrag und das übrige Gemeinschaftsrecht dem Entscheidungsbegriff auch die übergreifende Bedeutung von „Maßnahme" zuordnen. Es mag zwar eine tatsächliche Vermutung für die Kongruenz des Entscheidungsbegriffes m i t dem des Art. 189 Abs. 4 EWGV bestehen, für A r t . 173 Abs. 2 EWGV aber w i r d die Vermutung durch das Erfordernis entkräftet, dem Betroffenen einen ausreichenden und umfassenden Rechtsschutz gegen belastende Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane zu sichern. M i t der weiten Auslegung des vor den Nebensatz gezogenen Entscheidungsbegriffes w i r d dem Art. 189 Abs. 4 EWGV ja nicht jede Bedeutung für Art. 173 Abs. 2 EWGV genommen. I m Gegenteil: Die Entscheidungsbegriffe des 1. Halbsatzes und des Nebensatzes i m 2. Halbsatz von Art. 173 Abs. 2 EWGV sind weiterhin i. S. d. A r t . 189 Abs. 4 EWGV zu verstehen. Die Interpretation des hier besprochenen Wortes „Entscheidungen" als „Maßnahmen" (Regelungen) aber zieht nur die notwendige Konsequenz aus der mißglückten Verklammerung von Verordnungen und Entscheidungen an dritte Personen 38 und hält sich durchaus i m Rahmen des möglichen Wortsinnes 39 . Bemerkenswerter Weise zweifelt auch die neuere deutsche Dogmatik am fortbestehenden Sinn der scharfen Trennung von Verwaltungsakt und Rechtsnorm und versteht die „Entscheidung" als übergreifende Handlungsform (Verwaltungsakt i. w. S.) 40 . I I . „als", „sous l'apparence"

Dem weiten Verständnis des Entscheidungsbegriffes steht auch nicht die Formulierung des Nebensatzes „obwohl . . . als Verordnung . . . ergangen" entgegen. I m Gegensatz dazu leiten die Anhänger der h. M. insbesondere aus der französischen Formulierung „bien que prises sous l'apparence d'un règlement", die für klarer als die deutsche Fassung gehalten w i r d 4 1 , ab, daß es sich nur u m Scheinverordnungen handeln könne 4 2 . Dazu ist zunächst zu sagen, daß sich „sous l'apparence" grammatikalisch sowohl auf die Verordnungen wie auch auf die Entscheidungen an 38

Vgl. Daig, FS Riese, S. 201; Catalano SEW 1965, 548. Dagegen insbesondere Daig, FS Riese, S. 194 f., der dann allerdings i m Folgenden (S. 196 f., Fußn. 20; S. 198) doch i n gewissen Ausnahmefällen die Nichtigkeitsklage auch gegen (echte) Verordnungen zuläßt. 40 Vgl. Brohm W D S t R L 30 (1972), 282 f. 41 Wohlfarth A n m . 4 zu A r t . 173 E W G V ; Danner S. 26; vgl. auch Ehle A n m . 48 zu A r t . 173 E W G V ; Thierfelder S. 94. 42 Nachweise o. S. 80, Fußn. 49. 39

1 7 2 3 .

Abschn., . Kap.:

g k e i t erweiternder Auslegung

Dritte bezieht; in beiden Fällen müßte es sich also um Scheinmaßnahmen handeln — was aber nicht angenommen wird. Darin liegt eine Widersprüchlichkeit der h. M. 4 3 . Zum anderen ist es sehr problematisch, aus einer bzw. zwei 4 4 Fassungen des EWG-Vertrages eine derart den Rechtsschutz beschränkende, allgemein verbindliche Auslegung gewinnen zu wollen. Der Gerichtshof hat sich an anderer Stelle 4 5 ausdrücklich dafür ausgesprochen, bei sprachlichen Auslegungsproblemen diejenige Fassung zu wählen, die den einzelnen am wenigsten belastet, wenn sie genügt, das angestrebte Ziel zu erreichen. Daß der Ausschluß des Klagerechts gegen Verordnungen kein beachtliches Ziel des Vertragsgebers sein kann, wurde bereits angesprochen und w i r d noch näher zu begründen sein. Wenn man den erwähnten Auslegungsgrundsatz auf den Rechtsschutz überträgt, so folgt daraus, daß diejenige Version vorzuziehen ist, die dem einzelnen den größtmöglichen Rechtsschutz gewährt. Das t r i f f t aber nicht für die Fassung des Art. 173 Abs. 2 EWGV i n den romanischen Sprachen zu, sondern für die der germanischen Sprachgruppe. Der englische, niederländische und dänische Text spricht davon, daß die Maßnahme („Entscheidung") in Form von einer Verordnung ergangen sein muß 4 6 . Noch neutraler formuliert die deutsche Fassung m i t ihrem „ . . . obwohl . . . als Verordnung . . . ergangen . . . " . Damit aber w i r d nur etwas über die äußere Form der Maßnahme ausgesagt, nichts über ihren materiellen Inhalt 4 7 . Dieser ist unabhängig davon zu beurteilen nach dem Grundsatz, daß es für das Betroffensein auf den Inhalt, nicht auf die Form des Hoheitsaktes ankommt 4 8 . Eine Brücke zum Entscheidungsbegriff baut auch nicht die Konjunktion „obwohl", denn diese bezieht sich nicht auf „Entscheidung", sondern auf das besondere Betroffensein. A r t . 173 Abs. 2 EWGV ist sprachlich aufgeschlüsselt daher folgendermaßen zu lesen: „Jede . . . Person k a n n . . . gegen diejenigen Maßnahmen Klage erheben, die sie unmittelbar u n d i n d i v i d u e l l betreffen, obwohl sie als Verordnung oder als eine Entscheidung ergangen sind, die an eine andere Person gerichtet ist." 43

Vgl. insbesondere Daig, FS Riese, S. 201. Ital. : „ p u r apparendo" ; vgl. die Texte i m Anhang I I . 45 E u G H i n RS 29/69, Rspr. X V I , 419 ff. (425); vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 1 III. 46 Englisch: „ i n the form of" — nicht etwa „ i n the disguise of" w i e Bebr S. 77 (1962!) meint (vgl. aber auch S. 101: „ i n form of"); niederländisch: „ i n de v o r m v a n " ; dänisch: „ i form of"; vgl. die Texte i m Anhang I I . 47 a. A . Thierfelder S. 94. 48 E u G H i n RS 16 f/62, Rspr. V I I I , 961 ff. (976); RS 30/67, Rspr. X I V , 173 ff. (181); G A Roemer i n RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (316 f.) u n d RS 30/67, Rspr. X I V , 173 ff. (185); Neri, L a protection, S. 15; Daig, FS Riese, S. 193; Ipsen Nr. 21/4 (S. 448), Nr. 43/29 (S. 760); Ehle A n m . 48 zu A r t . 173 EWGV. 44

§ 2 Auslegung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz E W G V

173

Eine rechtsschutzorientierte Auslegung muß auch i m Rahmen der französischen Textfassung weniger auf das „sous l'apparence" abstellen, als vielmehr auf das „concerner" 49 . Zudem entspricht der Rückgriff auf die sprachlich weiteren Fassungen des Art. 173 Abs. 2 EWGV dem Grundsatz, daß Rechtsschutzbestimmungen i m Zweifelsfall nicht restriktiv auszulegen sind 5 0 . Das bedeutet i m vorliegenden Fall, daß die Interpretation nicht am kleinsten gemeinsamen Nenner, der französischen und italienischen Fassung, anzuknüpfen hat, sondern an den übrigen, rechtsschutzfreundlicheren Formulierungen 5 1 . Als Ergebnis bleibt somit festzuhalten, daß der mögliche Wortsinn des Art. 173 Abs. 2, 2. Halbsatz EWGV einer Klagebefugnis gegen echte Verordnungen nicht entgegensteht.

49

So Catalano SEW 1965, 550 für Entscheidungen. Vgl. E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237); RS 6/60, Rspr. V I , 1163 (1189). 51 Vgl. Meier DVB1. 1970, 615. 50

3. Kapitel

Rechtfertigungsversuche für den Ausschluß der Klagebefugnie Privater gegen Verordnungen Trotz dieser Möglichkeit, A r t . 173 Abs. 2 EWGV weit auszulegen, verharrt die h. M. auf ihrem Standpunkt, daß eine Nichtigkeitsklage gegen echte Verordnungen nicht möglich sei. Sie begründet dies — neben dem Wortlaut — m i t zahlreichen rechtlichen und rechtspolitischen Erwägungen, nicht zuletzt damit, daß den Privaten über A r t . 177, 184 EWGV ein ausreichender Rechtsschutz gewährleistet sei. Daß dies nicht der Fall ist, wurde bereits begründet 1 . § 1 Entstehungsgeschichte

Auch das historische Argument, die Vertragsgeber hätten m i t Art. 173 Abs. 2 EWGV die Klage Privater gegen echte Normen ausschließen wollen, wurde i n seiner Bedeutung für die Interpretation bereits widerlegt 2 . Selbst wenn es tatsächlich der Wille der Vertragsautoren gewesen sein sollte, i n dieser Weise auf die (extensive) Rechtsprechung zu A r t . 33 Abs. 2 EGKSV zu reagieren 3 , so ist unter Berücksichtigung des oben Gesagten 4 nicht ersichtlich, warum der Gerichtshof gehindert sein sollte, sich wie dort über diesen Willen hinwegzusetzen, u m den Rechtsschutz nicht zu sehr zu beschneiden5. Dies gilt u m so mehr, als der ins Feld geführte historische Wille der Vertragsparteien i m Rahmen des EWGV noch schwerer nachzuweisen ist als beim EKGSV 6 . § 2 Völkerrechtliche A r g u m e n t a t i o n

Gelegentlich w i r d die restriktive Auslegung des Art. 173 Abs. 2 EWGV damit begründet, daß i m klassischen Völkerrecht der einzelne 1

s. o. 3. Abschn., 1. Kap., § 2. s. o. 2. Abschn., 1. Kap., § 2 I I . 3 So Louis S. 122; Constantinesco S. 34. 4 s. o. 2. Abschn., 1. Kap., § 2 I I . 5 Vgl. E u G H i n RS 8/55, Rspr. I I , 197 ff. (225 f.); Bebr i n Les Novelles Nr. 884; Quadri A n m . 13 zu A r t . 33 E G K S V ; Schule ZaöRVR X V I (1955/56), 233; Laubadère S. 547; Börner S. 177; Jeantet RDP 1955, 629. 6 Vgl. o. 2. Abschn., 1. Kap., § 2. 2

§

Argumentation m i t

i e n Interessen

175

keinen Zugang zu den internationalen Gerichtshöfen hat 7 . Dies ist eine Folge des nur mittelbaren Unterworfenseins des Privaten unter das (klassische) Völkerrecht und der fehlenden Rechtssubjektivität des einzelnen 8 . Aber abgesehen davon, daß sich auch die internationalen Gerichtshöfe mehr und mehr — zumindest mittelbar — für den einzelnen öffnen 9 , kann das Gemeinschaftsrecht auch nicht m i t dem klassischen Völkerrecht verglichen werden. Die Gemeinschaft hat vielmehr eine Rechtsordnung geschaffen, die unmittelbar ohne Transformation i n den Mitgliedstaaten gilt 1 0 . Der einzelne ist dieser Rechtsordnung ebenso unmittelbar unterworfen wie er aus ihr Rechte herzuleiten vermag, auf die er sich vor dem Europäischen Gerichtshof berufen kann 1 1 . Demgemäß sind auch die Möglichkeiten der Gemeinschaftsbürger, den Gerichtshof zu befassen, vielfältig 1 2 . Die völkerrechtliche Qualifizierung des EuGH vermag zudem nicht zu erklären, warum nun gerade die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen ausgeschlossen sein soll. Konsequenterweise wäre ja auch die Klagebefugnis gegen Entscheidungen abzulehnen. § 3 A r g u m e n t a t i o n m i t privaten Interessen I . Interesse der begünstigten Adressaten

Gewichtiger hingegen erscheint schon das Argument, durch die A n fechtung von Verordnungen würden schutzwürdige Belange der Begünstigten verletzt 1 3 . Dieses Problem taucht zwar auch bei „ianusköpfigen" Entscheidungen auf, es ist aber bei Verordnungen von besonderem Belang wegen des i n der Regel großen Kreises der von ihr Betroffenen 14 . Als Ausgangspunkt ist festzuhalten, daß das Vertrauen der Bürger darauf, daß ihnen eine günstige Rechtsstellung nicht rückwirkend entzogen wird, grundsätzlich schutzwürdig ist, insbesondere wenn sie die 7 Vgl. A r t . 34 Ziff. 1 des Status des internationalen Gerichtshofs; Mathijsen S. 108. 8 Anzilotti, Bd. I, S. 98 ff.; Berber, Bd. I, S. 35 f., 171 ff. m i t Übersicht über den Streitstand (172); Dahm, Bd. 1, S. 411 ff.; Meister S. 179. 9 Vgl. etwa A r t . 25 u n d A r t . 48 (Ziff. a)) der Europäischen Menschenrechtskonvention; Mathijsen S. 108. 10 Vgl. E u G H i n RS 6/64, Rspr. X , 1251 ff. (1269). 11 E u G H i n RS 26/62, Rspr. I X , I f f . (24 ff.); E u G H i n RS 9/70, Rspr. X V I , 825 ff. (837 ff.) (Entscheidung); E u G H i n RS 33/70, Rspr. X V I , 1213 ff. (1223 f.) (Richtlinie); A r t . 13 u n d 21 der V O Nr. 120/67 (Getreidemarktordnung) (ABl. 1967, 2293 ff.); Ule, 46. DJT., S. 7. 12 A r t . 173 (177), 178 i. V. m. 215 Abs. 2, 179, 184 EWGV. 1S Vgl. Weidinger S. 34 ff. (bez. Kartellentscheidungen). 14 Vgl. Riese S. 43.

176

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Begünstigung bereits ins Werk gesetzt haben 15 . Dieser Bestandschutz ist aber nicht unbegrenzt, sondern vielmehr m i t dem Interesse der Öffentlichkeit und der durch die Maßnahme Belasteten abzuwägen 16 . Dabei w i r d i n aller Regel das Interesse an der Aufhebung der rechtswidrigen Belastung schwerer wiegen als das Interesse am Bestand der Begünstigung, denn es gehört zum Rechtsstaatsprinzip — dem auch die Gemeinschaft unterliegt 1 7 —, daß Rechtseingriffe nur vorgenommen werden können, wenn sie die Rechtsordnung gestattet 18 . Was nun die Anfechtung von Verordnungen i m besonderen anbelangt, so ist zunächst zu beachten, daß die Nichtigkeitsklage keinen Suspensiveffekt hat 1 9 und der Gerichtshof auch von der Möglichkeit der einstweiligen Anordnung 2 0 nur sehr sparsam Gebrauch macht 21 . Damit ist für den Begünstigten die Rechtsunsicherheit auf ein M i n i m u m reduziert; er kann seine Rechte bis zur Endentscheidung ausüben. Gleichwohl aber bleibt die Ungewißheit, ob die Maßnahme — evtl. mit Erfolg — angefochten werden wird, bestehen 22 . Diese Unsicherheit besteht jedoch nicht auf unbegrenzte Zeit, sondern ist durch die relativ kurze Klagefrist von zwei Monaten begrenzt (Art. 173 Abs. 3 EWGV). Die Frist läuft grundsätzlich 23 ab dem 15. Tag nach Veröffentlichung der Verordnung i m Amtsblatt, unabhängig davon, ob der Kläger von der Veröffentlichung Kenntnis hatte oder nicht 2 4 . Dies ergibt sich aus A r t . 173 Abs. 3, 1. Alternative E W G V 2 5 sowie aus A r t . 81 § 1 Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der insoweit A r t . 173 Abs. 3 EWGV ergänzt 26 . Innerhalb dieser Frist m i t einer Anfechtung rechnen zu müssen, ist für den Begünstigten i n aller Regel zumutbar. Es müssen nur willkürliche K l a 15 Maunz/Dürig A n m . 47 zu A r t . 2 GG zur R ü c k w i r k u n g von Gesetzen m. w. N. 18 Weidinger S. 36. 17 Schlochauer ArchVR 3 (1951/52), 387; Ophüls N J W 1951, 693. 18 Riese EuR 1966, 36; Weidinger S. 36; sog. „Vorbehalt des Gesetzes". 19 A r t . 185 Satz 1 E W G V ; vgl. Weidinger S. 34. 20 A r t . 186, 185 Satz 2 EWGV. 21 Vgl. die Verfügungen des Präsidenten des E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 271 ff. (275), 279 ff. (285); Ehle A n m . 10 zu A r t . 186; Weidinger S. 35; Daig, FS Riese, S. 189. 22 Vgl. Weidinger S. 35. 23 F ü r die B R D w i r d die Frist wegen der verschiedenen Entfernungen u m 6 Tage verlängert, A r t . 81 § 2 Verfahrensordnung des Gerichtshofs i. V. m. A r t . 1 Anlage I I der Verfahrensordnung. 24 Ehle A n m . 68 zu A r t . 173 E W G V ; Groeben / Boeckh i n Handbuch A n m . 1 zu A r t . 81 Verfahrensordnung des Gerichtshofs. 25 Der deutsche T e x t spricht fälschlich v o n „Bekanntgabe", ein terminus technicus, der gemäß A r t . 191 Abs. 2 E W G V f ü r Entscheidungen (und Richtlinien) gilt. Daß m i t „Bekanntgabe" i. S. d. A r t . 173 Abs. 3 E W G V die „Veröffentlichung" gemeint ist, ergibt sich eindeutig aus den übrigen T e x t fassungen („publication", „publicazione"). 26 Ehle A n m . 68 zu A r t . 173 EWGV.

§

Argumentation m i t

i e n

Interessen

177

gen ohne wirkliches eigenes Interesse des Klägers ausgeschlossen sein 27 . Das w i r d bereits durch das Erfordernis des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins gewährleistet, das die Klage bei bloß unerheblicher Interessenberührung verhindert. Ausgehend von dem Grundsatz, daß niemand Begünstigungen rechtswidrig auf Kosten anderer erlangen darf, ist daher dem Interesse der Belasteten an einer Aufhebung der rechtswidrigen Verordnung der Vorrang vor dem Bestandsinteresse der Begünstigten zu geben 28 . Der grundsätzliche Ausschluß der Klagebefugnis gegen Verordnungen rechtfertigt sich daher auch nicht aus dem Interesse des Begünstigten. Diese Ausschlußgründe müßten ja andernfalls auch für Entscheidungen an Dritte gelten, deren Anfechtbarkeit die h. M. einhellig bejaht. I I . Interessengruppen

Gegen die Erweiterung des Rechtsschutzes bei Verordnungen w i r d zum Teil auch eingewandt, es bestehe die Gefahr, daß derartige Prozesse praktisch von Interessengruppen geführt werden, indem diese ein Unternehmen zu einem Musterprozeß veranlassen. Die Interessengruppen aber hätten bereits während des Rechtssetzungsverfahrens i m Wirtschafts- und Sozialausschluß Gelegenheit gehabt, ihre Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnungen vorzubringen 2 9 . Gegen diese Auffassimg spricht zunächst, daß die Führung eines Musterprozesses ein durchaus legales M i t t e l zur Klärung (bedeutsamer und) strittiger Rechtsfragen ist. Es entspricht dem Grundsatz der Prozeßökonomie, daß dadurch viele gleiche oder ähnliche Verfahren vermieden werden. Zum anderen müssen die Gruppierungen des W i r t schafts- und Sozialausschusses nicht m i t denen identisch sein, die hinter der Klägerpartei stehen. Außerdem kann erst eine Veränderung der Umstände nach der Ausschußsitzung eine Klage erforderlich machen, ganz zu schweigen davon, daß eine Nichtigkeitsklage — falls sie begründet ist — eine wesentlich schärfere und effizientere Waffe darstellt, als die Geltendmachung der Interessen i m Ausschuß. Vor allem kann der eventuelle Charakter einer Klage als Musterprozeß nicht zu einer allgemeinen Klagebeschränkung führen. Unerwünschten Popularklagen schiebt bereits das Erfordernis des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins einen Riegel vor 3 0 , da es hierbei auf die eigene Beschwer des Klägers ankommt. Daß gewisse Gruppen ein Interesse an dem Ausgang des Prozesses haben und den Kläger unterstützen, w i r d 27 28 29 30

Weidinger S. 35. Weidinger S. 36. So Glaesner bei Rabe EurR 1966, 70 (Diskussion). Vgl. Danner S. 94.

12 Wegmann

1 7 8 3 . Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

sich nie ausschließen lassen. Eine Verhinderung dieser Erscheinung ist weder möglich noch notwendig, da es auch bei Musterprozessen allein auf die Klagebefugnis i n der Person des Klägers ankommt. Der generelle Ausschluß der Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen aber würde gerade jene Unternehmen treffen, hinter denen keine Lobbygruppe steht. Sie aber sind i n besonderem Maße auf den Klageweg angewiesen, da ihnen eine Interessenvertretung i m Wirtschafts- und Sozialausschuß fehlt. A u f diese Weise würde denen, die am meisten des Rechtsschutzes bedürfen, der Rechtsweg abgeschnitten — ein widersinniges Ergebnis. § 4 A r g u m e n t a t i o n m i t öffentlichen Interessen I . Stärkung des Parlaments

Gelegentlich w i r d die Meinung vertreten, die Erweiterung der Klagebefugnis einzelner kollidiere m i t dem Bestreben nach Erweiterung der Befugnisse des Europäischen Parlaments 31 . Das ist wohl so zu verstehen, daß der politische Druck zur Stärkung der parlamentarischen Kontrollrechte gleichsam vom Gerichtshof abgelenkt würde. Diese Befürchtung dürfte aber kaum gerechtfertigt sein. Politische Kontrolle durch das Parlament und rechtliche Überprüfung durch den Gerichtshof lassen sich gegenseitig nicht ersetzen, sie sind vielmehr Ausfluß jeweils verschiedener Gewalten und differieren i n Funktion und Umfang. Sie ergänzen und beeinflussen sich wechselseitig. I n einem demokratisch-rechtsstaatlichen Gemeinwesen müssen beide Kontrollarten gut ausgebaut sein. Zudem ist nicht zu befürchten, daß durch eine weitere Auslegung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV die immer wieder geäußerte Absicht der Mitgliedstaaten 3 2 , die Befugnisse des Parlaments zu stärken, beeinträchtigt würde. Die nationalen Regierungen sind i m Wort; es ist nicht ersichtlich, warum die Änderung der Rechtsprechung auf einem ganz anderen Gebiet diesen politischen Willen beeinträchtigen, ja ändern sollte. Ein weiteres kommt hinzu: Eine substantielle Änderung der Befugnisse des Parlaments, die über einen lediglich aufschiebenden Einspruch gegenüber Ratsbeschlüssen hinausgeht und zu einem echten Mitentscheidungsrecht führt, ist nur durch eine Vertragsänderung zu erreichen 33 . Eine solche aber ist zumindest kurzfristig nicht 31

Ophüls bei Rabe EuR 1966, 70 (Diskussion). Vgl. zuletzt Jahresabschlußkonferenz des Ministerrats am 17./18.12.1973 i n Brüssel (Süddeutsche Zeitung Nr. 292 v o m 18.12.1973, S. 2) u n d die Rede Bundeskanzler Brandts vor dem Europäischen Parlament am 13.11.1973 i n Straßburg, P u n k t 3. des Sechs-Punkte-Programms f ü r die europäische E i n i gung (Süddeutsche Zeitung Nr. 263 v o m 14.11.1973, S. 1). 32

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

179

zu erwarten 3 4 . Dem einzelnen Rechtsschutzsuchenden aber h i l f t eine Verweisung auf parlamentarische Kontrollrechte, die vielleicht i n etlichen Jahren verwirklicht werden, nichts. Auch aus diesem Grunde ist daher die sofort mögliche extensive Interpretation des A r t . 173 Abs. 2 EWGV vorzuziehen. I I . Überlastung des Europäischen Gerichtshofs

Die Befürchtungen, daß der EuGH durch die Zulassung der Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen stärker belastet würde 3 5 , sind nicht von der Hand zu weisen 36 . Ob er allerdings dadurch bereits i n seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt würde 3 7 , muß doch sehr bezweifelt werden. Die zusätzlichen Belastungen halten sich i n Grenzen, da eine Klage nur zulässig ist, wenn der Kläger schlüssig sein unmittelbares und individuelles Betroffensein darlegt 3 8 . Das aber w i r d bei Verordnungen nicht allzu häufig sein 39 . Sollte aber der Kläger dergestalt i n seinen Rechten und Interessen verletzt sein, so käme es einer Rechtsschutzverweigerung gleich, wollte man i h n (nur) wegen der Arbeitsbelastung des Gerichts abweisen 40 . Die angemessenen Reaktionen auf solche Engpässe können nur organisatorischer A r t sein 4 1 : bessere Geschäftsverteilung, Erweiterung der Zahl der Richter 4 2 und Kammern 4 3 , unter Umständen Schaffung einer zweiten Instanz sowie eines Vorabentscheidungsverfahrens ähnlich dem des § 93 a) BVerfGG 4 4 . Die Befürchtung, daß der Rat einer Erweiterung der Richterzahl nur zustimmen wird, wenn den jeweiligen Mitgliedstaaten eine ausreichende „Interessenvertretung" gewahrt bleibt 4 5 , ist nicht begründet 46 . Zwar w i r d der Rat auf den nötigen Proporz achten, was auch i m Sinne einer national ausgewogenen Rechtsprechung ist. Das gegenseitige Einvernehmen der Regie33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

S. 32. 44

Vedel-Bericht S. 188 ff. (121). Vgl. Vedel-Bericht S. 124 f. Ehle A n m . 49 zu A r t . 173 E W G V ; Geissler S. 599. Vgl. Weidinger S. 31 (Anm. 4) m i t Zahlen f ü r den Kartellbereich. Meister S. 181. Vgl. Weidinger S. 31; Louis S. 122. Vgl. Louis S. 122; Mathijsen S. 109. Vgl. Weidinger S. 32. Steindorff, Rechtsbescherming, S. 57 ; Weidinger S. 32. Vgl. dazu A r t . 165 Abs. 4 EWGV. Vgl. A r t . 165 Abs. 2 Satz 2 E W G V ; vgl. Geissler S. 600 u n d Weidinger

Steindorff, Rechtsbescherming, S. 57. So Steindorff, Nichtigkeitsklage, S. 15 f. f ü r den F a l l der Erweiterung der gerichtlichen Entscheidungsbefugnisse auf politische u n d wirtschaftspolitische Fragen. 46 Vgl. Weidinger S. 32. 45

12*

1 8 0 3 . Abschn., 3. Kap.:

echtfertigung der Klagebeschränkung

rungen bei der Berufung der Richter 4 7 wie auch deren Qualifikation und Unabhängigkeit 4 8 läßt die Unterstellung nationaler Interessenvertretung aber doch wenig gerechtfertigt erscheinen. Wiederholt hat sich auch i m deutschen Recht gezeigt, daß die Spruchpraxis die vorherige (politische) Einstufung der Richter 4 9 ad absurdum geführt hat. Bei einer tatsächlich erheblich steigenden Anzahl von Klagen, die den Gerichtshof arbeitsmäßig derart überlasten, daß er funktionsunfähig zu werden droht, werden sich die nationalen Regierungen auch zur Vermehrung der Richterstellen bereitfinden, damit die Entwicklung des Rechtsschutzes m i t der der Rechtsordnung Schritt halten kann 5 0 . I I I . Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung

Die Gegner der Klagebefugnis Privater gegen Verordnungen sehen bei deren Zulassung nicht nur die Funktionsfähigkeit des Gerichtshofs, sondern auch die der Verwaltung bedroht 5 1 . Dem ist zwar zuzugeben, daß jede Klage i n der Regel eine gewisse (heilsame?) Unruhe i n der Verwaltung auslösen w i r d ; die Wahrung schutzwürdiger Rechte und Interessen ist jedoch grundsätzlich höherrangig zu bewerten 52 . Die Gefahr, daß Rechtspositionen ungeschützt bleiben, wiegt schwerer als das Interesse der Verwaltung, nicht m i t Klagen behelligt zu werden. Die Möglichkeit Privater, m i t Klagen die Exekutive zu „stören", hält sich zudem durchaus i n Grenzen. Der Nichtigkeitsklage kommt — wie bereits erwähnt — keine aufschiebende Wirkung zu und auch von der Möglichkeit einstweiliger Anordnungen w i r d selten Gebrauch gemacht 53 . Ebenso vermag die Befürchtung, die Initiative von Kommission und Rat würde durch die Zulassung der Klagebefugnis gehemmt werden 54 , nicht zu überzeugen. Die Gemeinschaftsorgane haben keine Befugnis, rechtswidrige Initiativen zu ergreifen 55 . Bei Fällen zweifelhafter Rechtslage ist es durchaus auch i m Sinne der Rechtssicherheit, wenn zuerst die Entscheidung des Gerichtshofes abgewartet wird. I m Falle einer offensichtlich unbegründeten Klage aber ist kein vernünftiger Grund ersichtlich, warum sich die Exekutive i n ihren Plänen beein47

A r t . 167 Abs. 1, 2. Halbsatz EWGV. Vgl. A r t . 167 Abs. 1, 1. Halbsatz EWGV. 49 Insbesondere des Bundesverfassungsgerichtes. 50 Weidinger S. 32. 61 Vgl. Louis S. 122; Bebr S. 68; Glaessner bei Rabe EurR 1966, 70; Weidinger S. 32; Daig, FS Riese, S. 189; Ehle A n m . 6 zu A r t . 173 EWGV. 52 Daig, FS Riese, S. 189. 53 Weidinger S. 34f.; Ehle A n m . 10 zu A r t . 186 E W G V ; Ipsen Nr. 43/26 (S. 760); Daig, FS Riese, S. 189; Fromont, L'influence, S. 50. 54 Funck S. 63; Daig, FS Riese, S. 189; Weidinger S. 32. 55 Vgl. Daig, FS Riese, S. 189. 48

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

181

trächtigt fühlen sollte 56 . Wenn eine Klage zulässig ist, so heißt das j a nicht, daß sie auch begründet wäre 5 7 . Hinzu kommt, daß der Gerichtshof auch i m Rahmen des Art. 173 Abs. 2 EWGV auf eine Rechtskontrolle und damit auf die Prüfung der Ermessensgrenzen beschränkt ist; eine Zweckmäßigkeitskontrolle steht i h m nicht zu 5 8 . Zu dem Einwand, ein Klagerecht gegen Verordnungen würde zu einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bei der Verteidigung gegen diese Klagen führen 5 9 , ist i m wesentlichen dasselbe wie oben beim Gerichtshof zu sagen. Das Erfordernis der besonderen persönlichen Beschwer wie auch eine überzeugende Rechtsprechung zu materiellen Fragen 60 , das Kosten- und Zeitrisiko w i r d nur mittelbar betroffene Interessenverbände ebenso wie unbeteiligte Dritte von einer Klageerhebung abhalten, zumindest aber die Anzahl der Klagen i n überschaubaren und zu bewältigenden Grenzen halten. Offensichtlich unzulässige Klagen aber erfordern nicht einen Verwaltungsaufwand, der den undifferenziert allgemeinen Ausschluß der Klagebefugnis gegen Verordnungen rechtfertigen würde. Einem allzu großzügigen Klagerecht könnte man schließlich auch noch entgegenhalten, es beeinträchtige die Stabilität der Verwaltung und damit auch das Vertrauen der Öffentlichkeit i n die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns 61 . M i t diesem Argument aber ließe sich jede gerichtliche Kontrolle der Verwaltung ablehnen. Das Vertrauen der Öffentlichkeit w i r d ja auch bei Klagen gegen Entscheidungen erschüttert, bei denen niemand den Ausschluß des Klagerechts fordert. Außerdem w i r d das Vertrauen i n die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns weniger durch die Klageerhebung als solche als vielmehr durch den Ausspruch des Gerichtshofes erschüttert, der die angefochtene Handlung für rechtswidrig erklärt. Das Schicksal einer Klage ist i m Moment ihrer Erhebung oft ungewiß; ein privater Kläger kann durch die bloße Anfechtung niemals eine derart erhebliche Autorität entfalten, wie es der Gerichtshof i n seinem Urteil vermag. Erklärt dieser aber die Klage für begründet, so ist das Vertrauen der Öffentlichkeit i n die Gemeinschaftsverwaltung mit Recht erschüttert. Letztere hat kein Recht darauf, daß sich rechtswidrige Zustände stabilisieren. Die durch den Urteilsspruch i n der Öffentlichkeit möglicherweise ausge58 57 58 59 60 61

Daig, FS Riese, S. 189. Vgl. Daig, FS Riese, S. 189. Ehle Anm. 3 zu A r t . 173 E W G V ; Bebr, Prozeßmaximen, S. 113, 115. Vgl. Weidinger S. 32. Daig, FS Riese, S. 189. Weidinger S. 32.

182

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

löste Unruhe 6 2 kann vielmehr einen wünschenswerten Ansporn für die Verwaltung bilden, die rechtliche Prüfung ihrer Maßnahmen zu verschärfen. I V . Beeinträchtigung der Stellung der Mitgliedstaaten

Nicht selten w i r d die rechtliche Stellung der Mitgliedstaaten im System des EWG-Vertrages zur Begrenzung des Klagerechts m i t herangezogen 63 . Es w i r d ausgeführt, der EWG-Vertrag sei eine Schöpfung der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Ihre Autorenschaft mache sie zu den geborenen Hütern des Vertrages 64 . So gut diese Begründung die umfassende Klagebefugnis der M i t gliedstaaten nach Art. 173 Abs. 1 EWGV zu erklären vermag, so wenig ist damit zum Ausschluß des Klagerechtes Privater gesagt. Die M i t gliedstaaten haben kein Kontrollmonopol. Auch Kommission und Rat der Gemeinschaft können über die Klage nach A r t . 173 Abs. 1 EWGV Verordnungen kontrollieren; sie haben es verschiedentlich getan 65 . Die Klagemöglichkeit Privater nach A r t . 173 Abs. 2 EWGV hat zudem neben der subjektiven Rechtsschutzfunktion auch die einer objektiven Rechtskontrolle. Das eine schließt das andere nicht aus. I m Gegenteil: Wie bereits gezeigt wurde 6 6 , ist die Kontrolle der Mitgliedstaaten aus politischen und anderen Gründen unzureichend; der privaten Klage kommt daher eine erhebliche Ergänzungsfunktion zu. Aus diesem Grunde kann die Beschränkung des Klagerechts auch nicht damit begründet werden, allein die Mitgliedstaaten seien als Anwälte des A l l gemeininteresses zur Klage gegen Verordnungen berechtigt 67 . Das Recht erfordert nicht die allseitige Überbewertung und Überbetonung des sogenannten öffentlichen Interesses, sondern bewährt sich gerade i m Schutz des einzelnen gegen dieses Interesse, das oft übermächtig zu werden droht 6 8 . Der Gerichtshof würde einer seiner wesentlichen Funktionen, nämlich durch die Abwägung dieser beiden Interessen für Recht und Gerechtigkeit zu sorgen, beraubt, wollte man es allein i n den Händen der „Partei des öffentlichen Wohls" belassen, über den Zugang 62 Was bei den oft rein technischen Fragekreisen nicht selbstverständlich ist, vgl. etwa die Fragen der Zolltarifierung i n den RS 40/69, Rspr. X V I , 69 ff. (Putensterze) u n d RS 74/69, Rspr. X V I , 451 ff. (Mehl v o n Manihot). 63 Bebr S. 68; Catalano SEW 1965, 544; vgl. auch Danner S. 86 f. 64 Catalano SEW 1965, 544. 65 Vgl. das U r t e i l des E u G H v o m 5. J u n i 1973 i n der RS 81/72 (noch nicht veröffentlicht), i n dem auf Klage der Kommission die A r t . 1 bis 4 der V e r ordnung Nr. 2464/72 des Rates (ABl. 1972, L 283, I f f . ) f ü r nichtig erklärt wurden. 66 s. o. 3. Abschn., 1. Kap., § 2. 67 Vgl. Danner S. 86. 68 Vgl. Danner S. 87 u n d G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (250).

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

183

zum Gerichtshof zu entscheiden — einmal unterstellt, die Mitgliedstaaten hätten immer nur das Allgemeininteresse i m Auge. Schließlich vermag auch der Gedanke nicht zu überzeugen, daß der Rat ein Gremium von Vertretern der Regierungen darstelle, deren Verhalten — zumindest, was den Erlaß von Verordnungen anbelangt — der Klage Privater entzogen sei 69 . Zwar mag es gerichtlich nicht nachprüfbare gubernative Entscheidungen geben 70 , einen gerichtsfreien Raum 7 1 stellt der Verordnungserlaß aber sicher nicht dar. Dieser ist vielmehr durch die Bestimmungen des Vertrages, die vom Prinzip der Zuweisungsbefugnis ausgehen 72 , verrechtlicht und durchaus vom Gerichtshof überprüfbar (vgl. A r t . 173 Abs. 1 EWGV). Zudem können auch Entscheidungen gemäß A r t . 189 Abs. 4 EWGV „Regierungsakte" i n diesem Sinne darstellen. Entscheidungen aber sind generell auch von Privaten anfechtbar, falls sie diese unmittelbar und individuell betreffen. V . Kompromißcharakter der Verordnungen

Auch der föderale Aufbau der Gemeinschaft vermag eine Einschränkung des Klagerechts nicht zu rechtfertigen, sondern allenfalls die Regelung des Art. 173 Abs. 1 EWGV zu erklären 7 3 . Die Mitgliedstaaten entfalten keinen rechtlichen Schirm für den einzelnen gegenüber der Gemeinschaft; i m Gegenteil, die Verordnungen gelten unmittelbar sozusagen unter Umgehung der Mitgliedstaaten 74 . Gerade bei den Verordnungen würde daher ein direktes Klagerecht auch dem Eingriffsweg entsprechen 75 . Ein Privileg der Mitgliedstaaten bei der Anfechtung von Verordnungen ließe sich allenfalls dadurch rechtfertigen, daß man i n dem Klagerecht einen Ausgleich für die Souveränitätsverzichte der Mitglied69 70

GG. 71

Bebr S. 102. F ü r das deutsche Recht vgl. Maunz/Dürig

A n m . 24 zu A r t . 19 Abs. 4

Einen solchen k a n n es i m deutschen Recht wegen A r t . 19 Abs. 4 GG nicht geben; vgl. Bettermann, Verwaltungsgerichtliche Generalklausel, ordentlicher Rechtsweg u n d nichtiger Verwaltungsakt, M D R 1949, 398; Maunz / Dürig, A n m . 23 zu A r t . 19 Abs. 4 G G (Ausnahme k r a f t Verfassung: A r t . 10 Abs. 2 Satz 2 GG; vgl. dazu BVerfGE 30, 1 ff.). 72 Vgl. Vedel-Bericht S. 119. 73 Catalano SEW 1965, 544. 74 A r t . 189 Abs. 2 E W G V ; vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I . 2. 75 Vgl. Danner S. 67: Grundsatz der Anpassung des Rechtsschutzsystems an das Eingriffssystem; Weidinger S. 32. Zudem klagt der einzelne j a auch nicht abstrakt w i e i m Falle des A r t . 173 Abs. 1 E W G V ; vgl. Catalano SEW 1965, 544.

184

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Staaten i m Bereich der Gesetzgebung sieht 76 . Für den Einzelnen aber ist entscheidend, daß durch diese Verzichte die Gesetzgebung auch der Kontrolle der nationalen Parlamente entzogen wurde, wofür das bekanntermaßen nur äußerst schwach ausgebildete Kontrollrecht des Europäischen Parlaments keinen annähernd gleichwertigen Ersatz bietet. Auch würde die Verordnungstätigkeit der nationalen gerichtlichen Überprüfung 7 7 entzogen, ohne daß auf europäischer Ebene ein Pendant geschaffen wurde. Daher steht auch der Gedanke der Souveränitätsverzichte der Klage einzelner gegen Verordnungen nicht entgegen, sondern erfordert diese i m Gegenteil als notwendigen Ersatz für den Entzug nationaler Kontrollrechte. Auch aus den politischen Schwierigkeiten beim Erlaß von Verordnungen w i r d häufig der Gedanke eines erhöhten Bestandsschutzes abgeleitet, der die Nichtigkeitsklage Privater verbiete 78 . Den Verordnungen lägen oft nur unter großen Schwierigkeiten ausgehandelte Kompromisse als Ergebnis langer und mühevoller Verhandlungen zugrunde, die nicht zerstört werden dürften. Dieser Auffassung ist aber entgegenzuhalten, daß i n einer rechtsstaatlich konzipierten Gemeinschaft, wie es die EWG darstellt 7 9 , kein Raum für rechtswidrige Kompromisse besteht. Politische Macht darf nur nach den Regeln des Rechts ausgeübt werden und auch politische Rücksichtnahme findet dort ihre Grenze, wo die Rechte des einzelnen i n vertragswidriger Weise geschmälert werden. Die Verordnungen müssen sich immer i n der Rechtsordnung des Vertrages bewegen 80 ; außerhalb ist kein Raum für eine Duldungspflicht i m „öffentlichen Interesse" 81 . Die Normen der Gemeinschaft mögen zwar aufgrund politischer Kompromisse entstehen, rechtliche Verbindlichkeit aber kommt ihnen als Bestandteil der Rechtsordnung zu, an deren Maßstäben sie sich messen lassen müssen. Es wäre unerträglich, den Rechtsschutz Privater nach der politischen Entstehungsgeschichte der jeweiligen Verordnung bemessen und das Klagerecht je nach den bei den Vorverhandlungen zutage getretenen politischen Querelen dosieren zu müssen. 78

874.

Vgl. Catalano

SEW 1965, 544; Bebr S. 68, 102; ders. i n Les Novelles Nr.

77

I m einzelnen dazu s. u. 3. Abschn., 4. Kap., § 1 I I . G A Lagrange i n RS 16 f./62, Rspr. V I I I , 961 ff. (995 f.); Bebr i n Les Novelles Nr. 887; Danner S. 94 f.; kritisch dazu Riese EuR 1966, 43; Mathijsen S. 108 f.; Daig, FS Riese, S. 189. 79 Ehle A n m . 24 vor A r t . 164 E W G V ; Fuß DöV 1964, 580; Rüber S. 68 f.; Soell A W D 1970, 301; ders., Überlegungen, S. 370. so W o r i n alle i n A r t . 173 Abs. 1 E W G V genannten Anfechtungsgründe enthalten sind. 78

81 Wobei nicht verkannt werden soll, daß die Abwägung des öffentlichen Interesses m i t den Rechten einzelner bei der vorangehenden Frage der Rechtmäßigkeit eine Rolle spielt.

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

185

Die Verordnungen werden von einem Gemeinschaftsorgan erlassen, das jeweils als eine Einheit verstanden wird. Eine Aufspaltung des Ministerrats oder der Kommission i n Vertreter von Nationalstaaten und politischen Richtungen läuft Buchstaben und Geist des Vertrages zuwider. Jeder Rechtsakt der Gemeinschaft, gleichgültig ob Verordnung oder Entscheidung, ist zwar eine Emanation ihres politischen Willens. Er gilt aber nicht aus diesem Grunde, sondern weil er von einem dazu befugten Gemeinschaftsorgan nach den Regeln des Vertrages als Teil der Rechtsordnung erlassen wurde. Ein „noli turbare" können die M i t gliedstaaten allenfalls für den Kreis ihrer politischen Erwägungen und Verhandlungen als solcher beanspruchen; m i t dem Erlaß der Maßnahme aber t r i t t die Verordnung i n den Rechtskreis ein, der der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt. Vor diesem zur Wahrung des Rechts berufenen Gericht zählt allein der Bestand des Aktes nach den Maßstäben der vom EWG-Vertrag gesetzten Rechtsordnung. Politische Erwägungen können allenfalls mittelbar bei der Beschränkung der Nichtigkeitsfolgen 82 eine Rolle spielen, nicht aber den generellen Ausschluß von Verordnung aus der Klage nach A r t . 173 Abs. 2 EWGV rechtfertigen. Einer willkürlichen Klage aber, die nicht einem berechtigten Klageinteresse, sondern tatsächlich nur einem Störungszweck dient, ist bereits mit dem Erfordernis des unmittelbaren und individuellen Betroffenseins ein wirksamer und ausreichender Riegel vorgeschoben. V I . Bedeutung der Verordnungen, Rechtssicherheit

Der Ausschluß der Klagebefugnis Privater w i r d nicht zuletzt auch damit begründet, daß die Nichtigerklärung von Verordnungen wegen deren Bedeutung für das Rechtsleben zu schwerwiegenden Störungen der Gemeinschaft führen würde 8 3 . Der Kreis der Betroffenen sei bei diesen Normen weitaus größer als bei Entscheidungen, was ihre unterschiedliche Behandlung i m Rahmen des Art. 173 Abs. 2 EWGV rechtfertige 8 4 . Es kann nicht übersehen werden, daß den Verordnungen bei der Gestaltung und dem Ausbau der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein entscheidendes Gewicht zukommt. Es fragt sich aber, ob es groß genug ist, um von vornherein jede Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen auszuschließen. Dabei muß bedacht werden, daß die Nichtigerklärung am schwersten zunächst die durch die Norm Begünstigten betrifft. Daß ihr berechtigtes Interesse keinen allgemeinen Ausschluß 82

A r t . 174 E W G V ; vgl. Mathijsen S. 108. Vgl. Danner S. 94 f.; Bebr i n Les Novelles Nr. 887; Riese EuR 1966, 43; Daig, FS Riese, S. 189 f.; Mathijsen S. 108 f. 84 Vgl. Riese S. 43. 83

186

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

des Klagerechts gegen Verordnungen rechtfertigt, wurde bereits dargelegt 85 . Es bleibt noch die Rechtsunsicherheit allgemeiner A r t , die wegen der Breitenwirkung der Verordnung das Vertrauen i n die Beständigkeit der gemeinschaftlichen Rechtsordnung gefährden könnte 8 6 . Der Rechtssicherheit kommt aber kein absoluter Wert zu 8 7 ; sie muß vielmehr mit dem Rechtsschutzbedürfnis des einzelnen abgewogen werden. Dabei sind der fehlende Suspensiveffekt, die relativ kurzen Fristen der Nichtigkeitsklage sowie das Erfordernis des besonderen Betroffenseins i n Betracht zu ziehen, da sie die Zahl der Klagen und damit die mögliche Unsicherheit i n Grenzen halten. Der Gerichtshof hat zudem selbst bei Nichtigerklärung einer Verordnung die Möglichkeit, gewisse Wirkungen als fortgeltend zu bestimmen, falls es sonst zu einer unerträglichen „Verwirrung" innerhalb der Gemeinschaft kommen sollte 88 . Gerade diese Bestimmung des Art. 174 Abs. 2 EWGV muß als notwendiges, aber auch ausreichendes Korrektiv für die Breitenw i r k u n g der Nichtigerklärung von Verordnungen angesehen werden. Dies um so mehr, als i n der Regel der einzelne nicht von den Grundverordnungen als solchen, sondern von den Ausführungsverordnungen (ζ. B. Preis-, Abschöpfungsfestsetzung) unmittelbar betroffen sein wird, deren Nichtigerklärung nicht auch das ganze Normensystem i n Frage stellt. Außerdem muß bedacht werden, daß die Einrede der Rechtswidrigkeit (Art. 184 EWGV) wie auch das Vorabentscheidungsverfahren (Art. 177 EWGV) i n dieser Beziehung ähnliche Wirkungen wie die Nichtigerklärung haben 89 . Zwar w i r k t hier das Urteil nicht kassatorisch, man sieht aber das zuständige Gemeinschaftsorgan für verpflichtet an, die Konsequenzen der Entscheidung des Gerichtshofs zu ziehen und notfalls die Verordnung aufzuheben 90 . Andernfalls würde der Gerichtshof mit einer Flut von gleichartigen Klagen überschwemmt, was noch weniger i m Sinne der Rechtssicherheit liegt 9 1 . I n der Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane aber, der Entscheidung des EuGH nachzukommen, hat demgegenüber noch niemand eine Verletzung des Prinzips der Rechtssicherheit gesehen. Aus all diesen Gründen stehen überwiegende Gesichtspunkte der Rechtssicherheit einer Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen nicht entgegen 92 . 85

s. o. 3. Abschn., 3. Kap., § 3. Vgl. Meister S. 180 f. u n d w o h l auch Fromont, L'influence, S. 50. 87 Z u r Geltung dieses Rechtsgrundsatzes i m Gemeinschaftsrecht vgl. Lecheler S. 83; Rüber S. 192. 88 Mathijsen S. 108. 89 Mathijsen S. 108 f. 90 Mathijsen S. 109. 91 Vgl. Mathijsen S. 109. 92 Vgl. Mathijsen S. 109; Riese EuR 1966, 43. 86

187

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen V I I . Legislatorischer Charakter der Verordnungen

Der Hauptgrund für den Ausschluß des Klagerechts gegen Verordnungen w i r d i n deren (quasi-)legislatorischen Charakter gesehen. Von dem exeptionellen Fall der Verfassungsbeschwerde nach deutschem und italienischem Recht einmal abgesehen, kennen nämlich die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten keine Nichtigkeitsklage Privater gegen formelle Gesetze 93 . Schreibt man daher den Verordnungen Gesetzescharakter zu, so läßt sich die restriktive Fassung des Art. 173 Abs. 2 EWGV leicht erklären. Die Vertreter dieser Auffassung lassen sich nach dem Schwerpunkt ihrer Argumentation i n drei Gruppen unterteilen, ohne daß freilich die Grenze scharf gezogen wäre. Die eine sieht undifferenziert die EWG-Verordnungen als die Quasi-Gesetze der Gemeinschaft an, während andere nach dem Inhalt und der Ermächtigungsgrundlage zwischen gesetzesähnlichen und ausführenden Verordnungen („règlements d'application") unterscheiden. Wiederum andere ziehen betont die Grenzlinie zwischen Ratsverordnungen und Kommissionsverordnungen, die ihrer Meinung nach der Trennlinie zwischen Legislative und Exekutive parallel läuft. 1. Verordnungen

allgemein als (quasi-)legislatorische

Akte

a) Wenn man die Verordnungen allgemein als Normen ansieht, die formellen nationalen Gesetzen vergleichbar sind 9 4 , so ist es die Voraussetzung dieser Auffassung, dem EWG-Vertrag Verfassungscharakter zuzuschreiben, denn sowohl das Erlaßverfahren wie auch die Rechtsgeltung der Verordnungen leitet sich aus i h m her. Zumindest mißverständlich ist es daher, den Gemeinschaftsverordnungen originäre Rechtsgeltung zuzuerkennen 95 . Originär gilt der Gemeinschaftsvertrag und das aus i h m abgeleitete Recht, letzteres aber eben nur durch den Vertrag und nicht aus sich selbst heraus. Insofern kann man durchaus von einer gemeinschaftsrechtlichen Normenhierarchie sprechen 96 . Was aber den Verfassungscharakter des EWG-Vertrages anbelangt, so ist Vorsicht geboten. Er stellt sicher insoweit die Verfassung der Gemeinschaft dar, als er deren institutionellen Rahmen festlegt 97 . Soweit er 93

Vgl. Catalano , Manuel, S. 135. Monaco R i v D i r l n t 1961, 399; Ophüls A W D 1964, 67; vgl. auch Bebr i n Les Novelles Nr. 887; Neri, Le recours, S. 457; Daig, FS Riese, S. 195; E u G H f ü r die „allgemeinen Entscheidungen" des E G K S V i n RS 8/55, Rspr. I I , 197 ff. (227); RS 15/57, Rspr. I V , 159 ff. (194); RS 8/57, Rspr. I V , 231 ff. (257); RS 13/57, Rspr. I V , 271 ff. (304); RS 18/57, Rspr. V, 89 ff. (112). 95 So anscheinend Rabe S. 63. 96 Vgl. etwa Möller S. 17; einschränkend Bebr S. 38. Eine hierarchische Ordnung zumindest zwischen E W G - V e r t r a g u n d Verordnung ergibt sich aber schon aus A r t . 173 Abs. 1 EWGV. 97 Monaco R i v D i r l n t 1961, 393 f., 398 f.; Rabe S. 62. 94

188

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

aber materielle Regeln zur Einrichtung und Gestaltung des gemeinsamen Marktes enthält, ist er eher einem Wirtschaftsgesetz vergleichbar 9 8 . Eine Analyse der Grundsätze der Gemeinschaft 99 und der A r t i k e l über die speziellen Bereiche der Wirtschaftsgemeinschaft 100 zeigt, daß der EWGV nicht bloß den institutionellen und prozeduralen Rahmen der Gemeinschaft absteckt, sondern darüber hinaus die Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane nach Inhalt, Zweck und Ausmaß, nach den anzuwendenden Mitteln und Verfahren i n einer Weise bindet, die auch den Anforderungen des A r t . 80 Abs. 1 GG genügen würde 1 0 1 . Dies zeigt sich besonders deutlich bei den Bestimmungen über die Wettbewerbs- und die Agrarpolitik 1 0 2 , gilt aber i n gleicher Weise auch für die übrigen Integrationsbereiche, wenn man sich das Zusammenwirken von Vertragszielen, allgemeinen Rechtsgrundsätzen 103 und den speziellen Bestimmungen vor Augen hält. Insoweit besteht auch kein qualitativer Unterschied zwischen dem EWGV und dem E G K S V 1 0 4 ; die Bezeichnungen als „traité-cadre" und „traité de règles" können richtigerweise nur einen graduellen Unterschied ausdrücken 105 . Die weite Fassung des EWGV trägt nur seinen weitgespannten Zielen und der Dynamik der Integration Rechnung 106 . I m übrigen aber sind derart weite Ermächtigungen auch bei Gesetzen i m nationalen Bereich durchaus nichts Ungewöhnliches, man denke i m deutschen Recht nur an das Außenwirtschaftsgesetz, das Stabilitätsgesetz 107 , das Preisgesetz (§ 2) 1 0 8 und das Branntweinmonopolgesetz (§ 74) 109 . Zwar mögen die Vertragsbestimmungen zum Teil noch weiter gefaßt sein (z.B. A r t . 3 EWGV); dabei handelt es sich aber u m keinen qualitativen, sondern nur um einen 98

Cartou, Der Gemeinsame M a r k t u n d das öffentliche Recht, 1960, S. 47; Badura W D S t R L 23 (1966), 46; Catalano , Manuel, S. 129; Soell, Überlegungen, S. 377; ders., Ermessen, S. 364; a. A . Rabe S. 63. 99 Vgl. Soell, Ermessen, S. 351 ff. 100 Vgl. Soell, Überlegungen, S. 359 ff. 101 B F H A W D 1967, 227 ff.; Soell, Ermessen, S. 364; Friauf S. 86 ff.; Martens EuR 1970, 221. 102 I m einzelnen Soell, Überlegungen, S. 359 ff. 103 Soell, Überlegungen, S. 370. 104 a. A. Krawielicki, FS Möhring, S. 494; Ehle JR 1964, 8; Wohlfarth JJb. 1962/63, 242 ff. (EGKS als Verwaltungsgemeinschaft, E W G als Rechtsgemeinschaft). 105 Hallstein, L a fusion, S. 222: „ L e traité CEE présente en effet l'avantage, . . . , d'être u n traité - cadre, q u i offre une grande souplesse dans l'application." Soell, Ermessen, S. 363. 106 Soell, Überlegungen, S. 370; vgl. Hallstein Walter, Wirtschaftliche I n tegration als Faktor politischer Einigung, i n FS M ü l l e r - A r m a c k , 1961, S. 267 ff. (277). 107 Vgl. dazu insbesondere Martens EuR 1970, 221 f. 108 Vgl. dazu BVerfGE 8, 274 ff. (310 ff.). 109 Vgl. dazu BVerfGE 14, 105 ff. (113 ff.); vgl. auch BVerfGE 20, 296 ff. (303 ff.) (§ 4, 6 FischG).

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

189

graduellen Unterschied 110 . Wenn man aber den EWGV, insoweit er materielle Ermächtigungen zum Erlaß von Verordnungen enthält, m i t einem Wirtschaftsgesetz vergleichen kann, so können die i h m i m Range nachstehenden Verordnungen der Gemeinschaft nicht ebenfalls einen Quasi-Gesetzescharakter haben 1 1 1 . Andernfalls könnten sie nämlich nicht gegen den Vertrag verstoßen 112 , sondern würden i h n als gleichrangige Norm abändern. Das aber würde der Systematik des Vertrages zuwiderlaufen, der eine Änderung des Vertrages den Gemeinschaftsorganen entzieht und nur i n einem besonders normierten Fall eine Vertragsergänzung (inter legem) durch den Rat vorsieht (Art. 235 EWGV) 1 1 3 . b) Diejenige Auffassung, die auf den i m allgemeinen grundlegenden Inhalt der Verordnungen abstellt und daraus generell ihren (quasi-) legislatorischen Charakter herleitet, geht an deren tatsächlichen Erscheinungsformen vorbei. Die große Masse der Verordnungen w i r d nicht von den Normen gebildet, die grundsätzliche Ordnungen schaffen, wie etwa die Agrarmarktordnungen, sondern von den Kommissionsverordnungen, die technische Details regeln oder aber die „Basisverordnungen" an die Erfordernisse der gegenwärtigen (wirtschaftlichen) Lage anpassen, wie dies z.B. bei Agrarpreisfestsetzungen der Fall ist 1 1 4 . Letzteren Verordnungen läßt sich ein administrativer Charakter nicht absprechen 115 . Wenn man daher vom materiellen Inhalt der Verordnungen ausgeht, so scheint eine Unterteilung i n gesetzesähnliche und i n Verwaltungsverordnungen geboten 116 . Eine solche Unterscheidung aber würde den Wert des Legislativcharakters von Verordnungen als Erklärung für den Ausschluß des Klagerechts Privater praktisch beseitigen, denn A r t . 173 Abs. 2 EWGV kennt eine solche Differenzierung nicht. Man kann nicht einmal sagen, die grundlegenden Verordnungen („Gemeinschaftsgesetze") seien der Regelfall, was den pauschalen Ausschluß des Klagerechts rechtfertige. I m Gegenteil, der weitaus größte Teil der Verordnungen ist verwaltungstechnischer, ausführender A r t 1 1 7 . Die mangelnde Legitimation des generellen Ausschlusses der Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen w i r d daher zumindest i m plizit auch von denjenigen anerkannt, die die Unterteilung i n gesetzes110

Martens EuR 1970, 222. Gegen den Begriff des „europäischen Gesetzes" insbesondere Fuß N J W 1964, 327; Cartou S. 41. 112 Was aber A r t . 173 Abs. 1 E W G V voraussetzt. 113 Rabe S. 152, 154; Soell, Ermessen, S. 360; a. A . Wohlfarth A n m . 5 zu A r t . 235 E W G V (Kompetenz-Kompetenz). 114 Vgl. A n h a n g I. 115 Vgl. Mathijsen S. 105; Catalano , L a fusion, S. 284. 116 Vgl. Möller S. 17; Mathijsen S. 105 ff.; Catalano , L a fusion, S. 284. 117 Vgl. Anhang I. 111

190

3. Abschn., 3. Kap.:

echtfertigung der Klagebeschränkung

ähnliche und administrative Verordnungen ihren Überlegungen zugrunde legen. Insofern konsequent fordern sie ein Klagerecht gegen Ausführungsverordnungen und wollen nur die „Grundverordnungen" davon ausschließen 118 . c) Das aber würde voraussetzen, daß die Trennlinie zwischen den gesetzesvertretenden („actes de caractère législatif") und den ausführenden Verordnungen („règlements d'application ou d'exécution") mit einer der Rechtssicherheit genügenden Bestimmtheit gezogen werden kann 1 1 9 , denn von dieser Frage hängt der Umfang des Rechtsschutzes Privater ab. Eine solche Unterscheidung läßt sich aber (allein) an Hand des Inhalts der Norm nicht treffen 1 2 0 . Zwar geht es noch an, etwa den Agrarmarktordnungen, der Verordnung Nr. 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft 121 , Verordnungen zur Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und der Freizügigkeit der Dienstleistungen (Art. 54, 59 EWGV) einen grundlegenden Charakter zuzusprechen 122 , soweit es sich u m die Basisverordnungen handelt. Wo aber hört bei den zahlreich abgestuften Ausführungsverordnungen der Gesetzescharakter auf und fangen die „règlements d'exécution" an? Haben etwa i m Rahmen der Getreidemarktordnung 1 2 3 diejenigen Verordnungen noch Gesetzescharakter, durch die der Rat Grundregeln der Intervention, der Gewährung von Erstattungen oder der Anwendung von Schutzmaßnahmen festsetzt 124 , oder auch noch die darauf aufbauenden sogenannten Durchführungsregeln, die i m Verwaltungsausschußverfahren von der Kommission festzusetzen sind 1 2 5 ? Macht es einen materiellen Unterschied, ob der Rat oder die Kommission Durchführungsregeln normiert 1 2 6 ? Gehört die Festlegung der Regeln über die Bestimmung der Handelsplätze, die Ableitung der Interventionspreise usw. 1 2 7 noch zum „acte législatif", und wie ist dann die Festsetzung der Handelsplätze usw. i n konkreto zu beurteilen; beides erfolgt ja durch die Kommission 1 2 8 . Diese Aufzählung ließe sich beliebig fortsetzen und 118

Catalano , L a fusion, S. 284; Mathijsen S. 106 f. So w o h l Mathijsen S. 105 ff.; Catalano, L a fusion, S. 284 f.; Pescatore, L a fusion, S. 281 f. 120 Vie, 46. DJT., S. 59. 121 A B l . 1968, L 257, 2 ff. 122 So Mathijsen S. 106. 123 v o N r > 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.). 119

124

A r t . 7 Abs. 4, 16 Abs. 5, 19 Abs. 2 der V O Nr. 120/67. Vgl. ζ. Β . A r t . 7 Abs. 5, 9 Abs. 6, 13 Abs. 4, 16 Abs. 6, 23 Abs. 5 der V O Nr. 120/67. 126 Vgl. A r t . 10 Abs. 2, 11 Abs. 3 (Rat) u n d oben Fußn. 1 (Kommission). Dagegen inzidenter E u G H i n RS 25/70, Rspr. X V I , 1161 ff. (1172); RS 30/70, Rspr. X V I , 1197 ff. (1209). 127 A r t . 4 Abs. 5, 13 Abs. 4 der V O Nr. 120/67. 128 Die Bestimmung der Regeln erfolgt jeweils i m Verwaltungsausschuß v e r fahren, vgl. ζ. B. A r t . 13 Abs. 4 der V O Nr. 120/67. Anders wiederum die Re125

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

191

je nach Marktordnung variieren. Sie zeigt, daß eine ausreichend klare Unterscheidung i n gesetzesähnliche und administrative Verordnungen jedenfalls m i t Hilfe des Inhalts der Normen nicht möglich ist 1 2 9 . Schließlich wendet auch die subtilste Durchführungsverordnung nicht nur Regeln an 1 3 0 , sondern schafft selbst welche, ebenso wie die Grundverordnung. Sie wendet auch nicht Regeln auf einen konkreten Fall a n 1 3 1 ; das ist der Entscheidung vorbehalten. Daß die allgemein gehaltene oder ins einzelne gehende („konkrete") Fassung einer Norm kein taugliches Abgrenzungskriterium ist, wurde bereits i n anderem Zusammenhang dargelegt 1 3 2 . Schließlich ist auch die Tatsache, daß die (Grund-)Verordnungen den Inhalt des Vertrages selbst näher bestimmen 1 3 3 , kein taugliches Abgrenzungskriterium. Diese Funktion erfüllen alle Verordnungen; die Grundverordnung allein wäre ohne ihre Ausführungsregeln nicht anwendbar. Auch i n der Ermessensbindung ergeben sich keine qualitativen Unterschiede 134 . Die Ermächtigung „Der Rat erläßt . . . Verordnungen" zur Schaffung einer gemeinsamen Agrarp o l i t i k 1 3 5 ist so unbestimmt und doch wiederum durch den Zusammenhang bestimmt wie die Formulierung „Der Rat legt . . . die Regeln für die Durchführung dieses Artikels . . . fest" 1 3 0 . Eine inhaltliche Trennung i n „actes législatifs" und „règlement d'exécution" scheitert zudem auch daran, daß die Aufteilung i n Basis Verordnung und Ausführungsverordnung i m Normgebungsverfahren nicht nach systematisch-dogmatischen Gesichtspunkten, sondern pragmatisch von Fall zu Fall nach politischen Zweckmäßigkeitserwägungen (Gefährdung erzielter K o m promisse!) getroffen wurde 1 3 7 . 2. Differenzierung

nach der

Ermächtigungsgrundlage

Diesen Schwierigkeiten der inhaltlichen Abgrenzung suchen andere Stimmen i n der Literatur dadurch aus dem Weg zu gehen, daß sie für die Unterscheidung zwischen gesetzesähnlichen und ausführenden Vergeln über die Festsetzung der Schwellenpreise, A r t . 5 Abs. 5 der VO Nr. 120/ 67 (Rat). 129 Ule, 46. DJT., S. 59; Neri, Le recours, S. 457. Neri rechtfertigt damit den generellen Ausschluß der Klagebefugnis gegen Normen. Das aber widerspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, daß Rechtsschutzbestimmungen i m Zweifel nicht restriktiv ausgelegt werden dürfen. 130

131 132

133 134 135 136 137

So aber Mathijsen S. 105. So Mathijsen S. 105. o. S. 36 ff.

Mathijsen S. 106. a. A. wohl Mathijsen S. 106. A r t . 43 Abs. 2 Satz 3 EWGV. z. B. A r t . 11 Abs. 3 der VO Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2275). Vgl. u. 3. Abschn., 4. Kap., § 3 IV.

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3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Ordnungen auf die Ermächtigungsgrundlage abstellen 138 . Ergibt sich diese unmittelbar aus dem Vertrag, so liegt nach dieser Auffassung ein quasi-legislativer A k t vor. Eine Verordnung der Kommission aber, die aufgrund einer Ermächtigung des Rates (Art. 155 Fall 4 EWGV) ergeht, soll eine Ausführungsverordnung darstellen. Wenn an diese Unterscheidung eine über das Rangverhältnis hinausgehende Folge geknüpft w i r d 1 3 9 , so werden nur die Ausführungsverordnungen für anfechtbar gehalten, da bei ihnen der gesetzgeberische Zweck entfalle, quasilegislative Akte vor der Klage Privater zu bewahren 1 4 0 . Diese Lösung vermeidet die Unsicherheit der Differenzierung nach inhaltlichen Gesichtspunkten, denn die unmittelbare Rechtsgrundlage einer Verordnung ist objektiv eindeutig bestimmbar. Eine solche Unterscheidung führt dazu, daß die Trennlinie zwischen legislativen und administrativen Verordnungen nicht mit der zwischen Rats- und Kommissionsverordnungen identisch ist 1 4 1 . Zur ersten Gruppe gehören nach dieser Auffassung auch jene Verordnungen, zu denen die Kommission unmittelbar durch den Vertrag ermächtigt wurde, wie etwa die Fälle des A r t . 48 Abs. 2, Buchstabe d) 1 4 2 , 90 Abs. 2 Satz 2 E W G V 1 4 3 . Konsequenterweise müßten aber auch Verordnungen, zu deren Erlaß der Rat durch eine andere Ratsverordnung ermächtigt wurde, neben solchen nach A r t . 155 Fall 4 EWGV der zweiten Gruppe zugerechnet werden. Solche Ausführungsverordnungen folgen nämlich nicht einfach der Regel „lex posterior derogat legi p r i o r i " 1 4 4 . Vielmehr beziehen sie ihre Rechtsgeltung unmittelbar aus der Basis ver Ordnung und erst mittelbar aus den Vertrag. Eine solche Stufenkonstruktion ist ebenso notwendig wie sinnvoll, denn die Ermächtigungen i m Vertrag stellen durchweg strengere Anforderungen an das Erlaßverfahren als die entsprechenden Ermächtigungen i n den Grundverordnungen 1 4 5 . Erstere verlangen etwa einstimmigen Beschluß oder qualifizierte Mehrheit 1 4 6 , die vorherige Anhörung der Versammlung oder des Wirtschafts- und Sozialausschusses147. Könnte aufgrund einer Ermächtigung i n der Basisver138 Möller S. 17; Catalano, S. 131; Rabe S. 62; vgl. auch Ipsen Nr. 21/5 (S. 448). 139 Darauf beschränken sich Möller S. 17; Rabe S. 62. 140 Vgl. Catalano, Manuel, S. 131 u n d ders., L a fusion, S. 284. 141 Vgl. Möller S. 17; Ipsen Nr. 21/5 (S. 448). 142 Vgl. Ipsen Nr. 21/5 (S. 448). 143 Vgl. Catalano, Manuel, S. 131. 144 So aber Möller S. 17. 145 Rabe S. 35. 146 a. A . Rabe S. 35, der der Abstimmungsregelung keine Rangbedeutung beimißt. 147 Vgl. z.B. A r t . 21 Abs. 2; 28; 33 Abs. 8; 43 Abs. 2 Satz 3; 43 Abs. 3;

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

193

Ordnung der Rat diese selbst ohne entsprechende Verfahrenskautelen abändern, so wäre der Vertragsumgehung Tür und Tor geöffnet 148 . Aber selbst wenn die prozeduralen Anforderungen von Vertrag und Grundverordnung gleich wären 1 4 9 , bleibt eine Ausführungsverordnung immer noch an die detaillierten Bestimmungen der unmittelbar aufgrund des Vertrages erlassenen Norm gebunden; andernfalls würde sie selbst eine (abändernde) Grundverordnung darstellen. Letzten Endes kommt es dann darauf an, auf welche Ermächtigung sich der Rat i n der Begründung der Verordnung stützt. Das aber zeigt einmal mehr, wie unbefriedigend die Aufteilung der Verordnungen i n Legislativund Exekutivakte ist 1 5 0 . Die Anforderungen an das Verfahren bei den Ausführungsermächtigungen werden aus politischen Gründen und aus solchen der Praktikabilität aufgestellt, ohne (besondere) Rücksicht auf die Frage, ob es sich nun u m eine Ermächtigung zu Verordnungen grundlegender Natur handelt, die der Basisverordnung selbst gleichzuachten wären oder nicht. I m Bereich der Rats ver Ordnungen zumindest hinge die Unterscheidung zwischen gesetzesähnlichen und administrativen Verordnungen vom Ermessen des Rates ab, je nachdem, auf welche Ermächtigungsgrundlage er sich stützt. Es widerspricht aber einem rechtsstaatlich verstandenen Rechtsschutzsystem, daß Umfang und Ausmaß der Klagemöglichkeit nicht von Normen des objektiven Rechts bestimmt sind, sondern vom Ermessen desjenigen Gemeinschaftsorgans, dessen Maßnahmen gerade gerichtlich kontrolliert werden sollen. Die Ermächtigungsgrundlage einer Verordnung könnte daher nur dann ein befriedigendes Abgrenzungskriterium zwischen Quasi-Gesetzen und Verwaltungsnormen abgeben, wenn die Aufteilung eines zu regelnden Sachgebietes unter Verordnungen m i t unmittelbar vertraglicher Grundlage und solche nach Art. 155 Fall 4 EWGV systematischen Gesichtspunkten folgen würde. Dem ist aber nicht so. Man kann zwar etwa i m Agrarbereich zum Teil ein Schema der Zuordnung bestimmter Erlaßverfahren zu Verordnungen einer gewissen hierarchischen Stufe aufstellen. Dieses System gilt aber praktisch nur für die Getreidemarktordnung 1 5 1 und die ihr nachgebildeten Marktordnungen. Es hat daher nur eine sehr begrenzte Aussagekraft. Innerhalb der Getreidemarktordnung kann man folgende Verordnungen unterscheiden: 49 Abs. 1; 51 Abs. 1; 55 Abs. 2; 59 Abs. 2; 75 Abs. 1; 79 Abs. 3; 87 Abs. 1; A r t . 94; 113 Abs. 4 EWGV. 148

Vgl. Däubler N J W 1966, 661 f. Vgl. A r t . 44 Abs. 3 EWGV, der als einer der ganz wenigen Ausnahmen keine besonderen Anforderungen an den Beschluß des Rates stellt. 150 Vgl. Ule, 46. DJT., S. 59. 151 v o Nr. 120/67, A B l . 1967, S. 2269 ff. 149

13 Wegmann

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3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Marktordnung 1 5 2 (règlements de base) (Grund-)Regeln 154 (règles générales) Durchführungsbestimmungen 156 (modalités d'application) Anwendungsbestimmungen 158 (règlements téchniques)

— Rat auf Vorschlag der Kommission Anhörung des Parlaments 1 5 3 — Rat auf Vorschlag der Kommission 1 5 5 — Verwaltungsausschußverfahren (grds. Kommission) 1 5 7 — Kommission 1 5 8

Diese Aufstellung beansprucht aber keineswegs Verbindlichkeit oder Allgemeingültigkeit. I m Gegenteil: Wenn es zweckmäßig erscheint, werden die Kompetenzen anders verteilt. So hat sich etwa der Rat — u m i m Bereich der Getreidemarktordnung zu bleiben — die Bestimmung des niedrigsten abgeleiteten Interventionspreises und des entsprechenden Handelsplatzes vorbehalten 1 5 9 , was man durchaus als „règlement téchnique" bezeichnen könnte. Außerdem setzt er selbst die monatlichen Zuschläge für die Rieht-, Interventions- und Schwellenpreise fest, obwohl diese selbst zum Teil von der Kommission erlassen werden 1 6 0 . Einige Durchführungsbestimmungen werden vom Rat, andere von der Kommission erlassen 161 . I n den anderen Agrarmarktordnungen ist es ähnlich; bestimmte (Preis-)Festsetzungen t r i f f t der Rat, andere die Kommission i m Verwaltungsausschußverfahren oder all e i n 1 6 2 ; Durchführungsverordnungen werden teils dem Rat, teils der

152

z. B. V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.). A r t . 43 Abs. 2 Satz 3 EWGV. 154 Vgl. z. B. A r t . 4 Abs. 5; 5 Abs. 5; 7 Abs. 4; 11 Abs. 3; 14 Abs. 3; 15 Abs. 4; 16 Abs. 5; 19 Abs. 2 der V O Nr. 120/67. 155 Vgl. die i n Fußn. 154 zitierten A r t i k e l . Die Formulierung „ . . . auf V o r schlag der Kommission nach dem Abstimmungsverfahren des A r t i k e l s 43 Absatz (2) des Vertrages . . . " ist mißverständlich. Es ist damit n u r die Beteiligung der Kommission, nicht auch die A n h ö r u n g des Parlaments gemeint; vgl. etwa den „Vorspann" der Verordnungen Nr. 132/67 (ABl. 1967, 2364 f.), V O Nr. 1938/70 (ABl. 1970, L 215, I f f . ) ; V O Nr. 2273/70 (ABl. 1970, L 246, 1 ff.); V O Nr. 2728/71 (ABl. 1971, L 282, 15 ff.); V O Nr. 2435/70 (ABl. 1970, L 262, 3 ff.). Wenn das Parlament gehört werden soll, w i r d f o r m u l i e r t : „ . . . auf V o r schlag der Kommission nach dem Verfahren des A r t i k e l s 43 des Vertrages . . . " ; vgl. z. B. A r t . 10 Abs. 4 der V O Nr. 14/64 (ABl. 1962, 562 ff.) (Marktorganisation Rindfleisch). 156 Vgl. z.B. A r t . 7 Abs. 5; 8 Satz 2; 9 Abs. 6; 13 Abs. 4; 16 Abs. 6; 23 Abs. 5 der V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.). 157 Vgl. A r t . (25), 26 der V O Nr. 120/67. 158 Vgl. z. B. A r t . 13 Abs. 5; 14 Abs. 4; 15 Abs. 5 der V O Nr. 120/67. 159 A r t . 4 Abs. 4 Buchst, a) der V O Nr. 120/67. 160 A r t . 6 Abs. 2; A r t . 4 Abs. 6; 5 Abs. 6 der V O Nr. 120/67. 161 A r t . 9 Abs. 6; 10 Satz 2 der V O Nr. 120/67. 153

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

195

Kommission zugewiesen 163 , ohne daß ein quantifizierbarer Unterschied zwischen beiden Regelungen festzustellen wäre. Die Grundformel „Das zuständige Gemeinschaftsorgan erläßt die zur Ausführung dieses A r t i kels notwendigen Bestimmungen" gilt i n gleicher Weise für Ermächtigungen an den Rat wie an die Kommission. Das aber macht die Ermächtigung für die Abgrenzung von Legislativakten und Verwaltungsnormen untauglich. Beim Erlaß von Ausführungsvorschriften hat die Kommission — und diese Feststellung gilt nicht nur für den Agrarbereich — i m Rahmen des A r t . 155 Fall 4 EWGV einen annähernd ebenso weiten Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung der Normen wie der Rat. Jedenfalls aber liegt, wenn überhaupt, nur ein gradueller Unterschied vor, der keine Unterscheidung i n der Normqualität rechtfertigen kann. Allgemeine Bestimmungen wie auch Detailregelungen werden von Rat wie von der Kommission getroffen. Der Rechtsschutz aber kann nicht von einer Kompetenzverteilung i m Einzelfall abhängen, die sich nach (wirtschafts-)politischen Erwägungen richtet. Die unmittelbare Geltung der Verordnungen ist i n allen Fällen gleich. Sie aber bestimmt die Wirkung der Norm gegenüber dem Betroffenen. 3. Differenzierung

nach dem erlassenden Gemeinschaftsorgan

Eine andere Auffassung, die bei den Verordnungen der Gemeinschaft zwischen (Quasi-)Legislativakten und Rechtsverordnungen unterscheidet, richtet sich am erlassenden Organ aus und ordnet die Verordnungen des Rates der ersten Kategorie, die Kommissionsverordnungen der zweiten zu 1 6 4 . Diese Einteilung geht von dem richtigen Ansatzpunkt aus, daß die Unterscheidung zwischen administrativer Rechtsverordnung und (formellem) Gesetz nicht anhand des Inhalts der Regelung, sondern nur nach den formellen Kriterien der Regelungsermächtigten und des beim Erlaß angewandten Verfahrens getroffen werden kann 1 6 5 . Beide Normen enthalten ja i m Grundsatz eine abstrakt-generelle Regelung; 162

Vgl. A r t . 2 Abs. 2, 4 Abs. 3, 4; 13 Abs. 4; 14 Abs. 7; 15 Abs. 5; 16 Abs. 5 der V O Nr. 1009/67 (ABl. 1967, Nr. 308, I f f . ) (Marktordnung Zucker); A r t . 2 Abs. 2, A r t . 5 Abs. 1 der V O Nr. 14/64 (ABl. 1964, 562 ff.) (Marktordnung Rindfleisch). 163 Vgl. z.B. A r t . 6 Abs. 5; 10 Abs. 1, 2, 3; 11 Abs. 7 der V O Nr. 14/64; A r t . 21 Abs. 1; 23 Abs. 4; 25 Abs. 3 der V O Nr. 1009/67. 164 Bebr S. 53; Catalano , Manuel, S. 131; ders., L a fusion, S. 285; Mathijsen S. 107; Däubler N J W 1966, 660. 165 Mathijsen S. 107; Achterberg DöV 1973, 289 ff. (297); vgl. auch Catalano , Manuel, S. 132; Fuß N J W 1964, 327 ff.; Rabe S. 64. Wenn Achterberg allein auf das Verfahren abstellt, so meint er damit das Verfahren beim Regelungsermächtigten, auf den er auch bei seiner Gesetzesdefinition rekurrieren muß: „Gesetz ist der vom Parlament i m Wege des verfassungsgesetzlich hierfür vorgesehenen Verfahrens erlassene Hoheitsa k t " (S. 297) (Hervorhebungen durch den Verfasser). 13*

196

3. Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Maßnahmegesetze 106 sind ebenso möglich wie Maßnahmeverordnungen 1 6 7 . Auch erfassen beide Normgruppen dieselbe A r t von Adressaten, die (Staats- bzw. Gemeinschafts-)Bürger 168 . W i l l man also die Ratsverordnungen als Quasi-Legislativakte charakterisieren und damit den Ausschluß der Klagemöglichkeit gegen sie rechtfertigen 169 , so ist es notwendig, den Rat, zumindest soweit er Verordnungen erläßt, als (Quasi-)Legislative der Gemeinschaft, die Kommission als deren Exekutive zu qualifizieren. Für eine derartige unterschiedliche Beurteilung der beiden Gemeinschaftsorgane werden verschiedene Argumente herangezogen. a) A m ehesten kann die Begründung zurückgewiesen werden, die Kommission respektiere die Ratsverordnungen als höherrangig 1 7 0 . Dam i t ist ja noch nicht gesagt, daß sie sie als Quasi-Gesetze respektiert. Zudem könnte die Verwaltungspraxis der Kommission m i t Hilfe ihres „subjektiven Respekts" kein rechtliches Rangverhältnis begründen, das nach objektivem Recht nicht besteht 171 . Auch i m Bereich der Rechtsverordnungen gibt es Rangabstufungen, die wie i m EWG-Recht auf Ermächtigungshierarchien aufbauen. Die Beachtung einer ermächtigenden (Rats-)Verordnung durch die Kommissionsverordnung ist daher nichts weiter als ein Ausdruck der Einhaltung der Ermächtigungsgrenzen. Selbst wenn zwischen Rats- und Kommissionsverordnung kein Ermächtigungsverhältnis besteht, so stellt doch die Respektierung der Ratsverordnung nur die Beachtung geltenden Rechts dar; jeder darüber hinausgehende Schluß wäre überzogen. Dem EWGV liegt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zugrunde 1 7 2 . Aus ihm ergibt sich, daß kein Gemeinschaftsorgan die Verordnungen des anderen Organs ιββ v g l . dazu Zeidler K a r l , Maßnahmegesetz u n d „klassisches Gesetz", 1961, S. 170, 203; Huber Konrad, Maßnahmegesetz u n d Rechtsgesetz, 1963, S. 182; BVerfGE 25, 371 ff. (396). 167 Ipsen Nr. 21/7 (S. 449); G A Roemer i n RS 7 u n d 9/54, Rspr. I I , 53 ff. (123) u n d i n RS 18/57, Rspr. V, 89 ff. (141). 168 Vgl. auch Achterberg DöV 1973, 296 zur Frage der Einzelpersonengesetze m. w. N. 169 Konsequenterweise müßte man dann die Nichtigkeitsklage gegen V e r ordnungen der Kommission zulassen. Vgl. Mathijsen S. 107; Catalano , M a nuel, S. 132. 170 Vgl. Bebr S. 53. 171 Die von Bebr (S. 53) als Gegenbeweis zitierte Entscheidung m i t angeblichem N o r m i n h a l t (ABl. 1958, 688) ist nach der hier vertretenen Auffassung tatsächlich eine Entscheidung, da sie sich an die i n ihrer Identität bestimmten Mitgliedstaaten wendet (vgl. A r t . 9 der Entscheidung). Auch aus dem Fehlen der Schlußformel i n der Kommissions-VO Nr. 1/1958/Euratom (ABl. 1958, 511 f.) i m Gegensatz zur Rats-VO Nr. 4/1958/Euratom (ABl. 1958, 417 f.) k a n n nichts anderes hergeleitet werden. Es handelt sich u m einen Lapsus, der auf die Formunsicherheit i n den Anfangsjahren (1958!) der Gemeinschaft zurückzuführen ist (a. A. Bebr S. 54). 172 A r t . 4 Abs. 1 Satz 2 E W G V ; Rabe S. 70 ff.

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

197

aufheben und durch eine eigene ersetzen kann. Beide Gemeinschaftsorgane, nicht nur die Kommission, haben daher jeweils die Rechtsakte des anderen zu beachten. b) Da eines der entscheidenden Begriffsmerkmale des Gesetzes i m formellen Sinn der Erlaß der Norm i m (verfassungsrechtlich) für Gesetze vorgeschriebenen Verfahren besteht 1 7 3 , liegt es nahe, auch i n den besonderen Verfahrensvorschriften für den Erlaß von Ratsverordnungen ein solches gesetzgeberische Verfahren zu sehen 174 . Soweit der Rat unmittelbar aufgrund des Vertrages tätig wird, handelt er fast durchweg 1 7 5 auf Vorschlag der Kommission, nicht selten nach Anhörung des Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses176. I n diesen strengen Verfahrensvorschriften kann aber keine Prozedur zum Erlaß von (Quasi-)Gesetzen gesehen werden. Diese Anforderungen gelten nämlich nicht nur für Verordnungen, sondern auch für Entscheidungen 1 7 7 , Richtlinien 1 7 8 und Programme 1 7 9 . Daraus ergibt sich, daß es sich um kein normspezifisches Verfahren, sondern u m das allgemeine Verfahren für die Tätigkeit des Rates handelt, das je nach politischer Wichtigkeit der zu treffenden Maßnahmen verteilt ist. Daß aber Richtlinien oder Entscheidungen schon deshalb auch Quasi-Gesetze seien, weil sie i n demselben Verfahren wie Verordnungen ergangen sind, w i r d von niemand behauptet. c) Soweit die Legislativfunktion des Rates aus der inhaltlichen Bedeutung und Tragweite der von i h m erfassenen Normen hergeleitet wird, kann auf das verwiesen werden, was bereits zur Untauglichkeit der Abgrenzung von Legislativ- und Exekutivakten m i t Hilfe des I n halts der Verordnungen gesagt wurde 1 8 0 . Es sei daran erinnert, daß sich der EWGV keineswegs darauf beschränkt, „Wegweiser" für eine aufzubauende Rechtsordnung zu sein 1 8 1 , sondern diese Rechtsordnung bereits selbst enthält 1 8 2 . Er bestimmt die Normsetzung des Rates nach Inhalt, 173

Vgl. Achterberg DöV 1973, 297. So w o h l Bebr S. 53. 175 Ausnahmen z. B. A r t . 73 Abs. 1 Satz 2; 84 Abs. 2 EWGV. 176 Vgl. z.B. 14 Abs. 5, Abs. 7; 20 UAbs. 3; 21 Abs. 2; 33 Abs. 8; 43 Abs. 2; 44 Abs. 3; Abs. 4, 5, 6; 49 Abs. 1 A r t . 51; 54 Abs. 1, Abs. 2; 57 Abs. 2; 59 Satz 2; 63 Abs. 2; 69; 75 Abs. 1; 87 Abs. 1; 94; 98; 100; 103 Abs. 2, 3; 112 Abs. 1 EWGV. 177 Vgl. z. B. A r t . 98 E W G V (dazu Wohlfarth A n m . 2 zu A r t . 98 EWGV) u n d A r t . 108 Abs. 1, UAbs. 2 u n d Abs. 2 Satz 1 EWGV. 178 Vgl. z.B. A r t . 14 Abs. 5; 49 Abs. 1; 63 Abs. 2; 69; 103 Abs. 3; 112 Abs. 1 UAbs. 2 EWGV. 179 Vgl. ζ. Β . A r t . 54 Abs. 1 E W G V i m Vergleich zu A r t . 54 Abs. 2 EWGV. 180 s. o. 3. Abschn., 3. Kap., § 4 V I I 1. 181 So aber Rabe S. 62. 182 Vgl. Grabitz Eberhard, Gemeinschaftsrecht bricht nationales Recht, 1966, S. 76 ff. 174

1 9 8 3 . Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

Zweck und Ausmaß 1 8 3 . Es besteht insoweit auch kein qualitativer Unterschied zum E G K S V 1 8 4 , der es rechtfertigen würde, den allgemeinen Entscheidungen der Montanunion eher die Qualität von Rechtsverordnungen, den EWGV-Verordnungen dagegen die von Gesetzen zuzuerkennen 1 8 5 . Der Unterschied zwischen beiden Verträgen ist nur gradueller A r t 1 8 6 . Auch dem Ministerrat der EWG steht nur die Aufgabe der Vertragsdurchführung zu; i h m fehlt die Befugnis zu selbständiger Zielfindung, wie sie für den Gesetzgeber charakteristisch ist 1 8 7 . Art. 235 EWGV bildet keine Ausnahme. Er setzt die i m Vertrag normierten Ziele als festen Bestand voraus und berechtigt nicht zur Ausdehnung der Gemeinschaftstätigkeit auf bisher nicht erfaßte Gebiete 188 . Er erlaubt keine Änderung des Vertrages, sondern nur die Schließung vertragsimmanenter Befugnislücken 189 . N i m m t man noch hinzu, daß der den Ratsverordnungen vorgeordnete EWG-Vertrag i n seinem „besonderen Teil" m i t den Normermächtigungen die Aufgabe eines W i r t schaftsgesetzes erfüllt 1 9 0 , so w i r d deutlich, daß man dem Rat nicht die Funktionen eines Gesetzgebers zusprechen kann 1 9 1 . d) Nach alldem bleibt nur die Struktur des Rates als mögliches K r i terium seiner Eigenschaft als (Quasi-)Legislative. Diese jedoch spricht eher für seinen Exekutivcharakter. Dabei muß bedacht werden, daß die Trennung i n Legislative und Exekutive auf die Lehre von der Gewaltenteilung zurückgeht 1 9 2 . Gesetzgebungsorgan ist i n allen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft das Parlament 1 9 3 . Formelle Gesetze sind die 183 Soell, Überlegungen, S. 377 f.; ders., Ermessen, S. 364; vgl. auch Fuß N J W 1964, 328. 184 Rabe S. 65 f. 185 So z.B. Bebr S. 38, 51; Ophüls bei Rabe EurR 1966, 70 u n d die Nachweise bei Rabe S. 60. 186 Soell, Ermessen, S. 363. 187 Möhring Philipp, Rechtsvereinheitlichung u n d Rechtsgarantien i m EWG-Bereich, N J W 1965, 2225 ff. (2229); Soell, Ermessen, S. 364. 188 Rabe S. 152 f.; Groeben / Boeckh A n m . 5 u n d 6 zu A r t . 235 E W G V ; Nicolay sen EuR 1966, 133; Soell, Ermessen, S. 360. a. A . Wohlfarth Anm. 6 zu A r t . 235 E W G V (Kompetenz-Kompetenz), dagegen insbesondere Rabe S. 152, 154. 189 Rabe S. 152, 154; Soell, Ermessen, S. 360. 190 Cartou, Der Gemeinsame M a r k t u n d das öffentliche Recht, S. 47; Soell, Ermessen, S. 364. 191 G A Lagrange i n RS 6/64, Rspr. X , 1279 ff. (1289); Soell, Überlegungen, S. 378; Cartou, L a fusion, S. 41; Fuß N J W 1964, 327 f.; Ipsen Nr. 21/3 (S. 448) s. aber auch Nr. 21/7 (S. 449); vgl. auch Wagner S. 270 ff. (276); a. A . Rabe S. 62, 66; Ophüls A W D 1964, 67 f. 192 Vgl. Fuß N J W 1964, 327; Thoma i n Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. I I , 1932, S. 111 ff., 124 ff.; Schmitt Carl, Verfassungslehre, 1928 (Neudruck 1954), S. 138 ff. 193 Vgl. Ipsen Nr. 11/5 ff. (S. 319). A u f die Besonderheiten der Fünften Französischen Republik k a n n hier nicht eingegangen werden; vgl. dazu an-

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

199

i m förmlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenen Willensakte des (nationalen) Parlaments 1 9 4 . I m Bereich der Europäischen Gemeinschaften gibt es zwar ebenfalls eine Volksvertretung, das Europäische Parlament 1 9 5 , deren Mitglieder von den nationalen Parlamenten ernannt werden 1 9 6 . Sie verfügt aber (noch) 197 über keine Rechtssetzungsgewalt; diese kommt vielmehr dem Rat und der Kommission zu 1 9 8 . Der Rat aber ist keine Volksvertretung, sondern setzt sich aus den M i t gliedern der nationalen Regierungen zusammen 199 . Man kann zwar i m Rat das föderative Organ der Gemeinschaft sehen 200 , damit ist aber über seinen Legislativcharakter noch nichts ausgesagt. Eine Parallele zum deutschen Bundesrat 2 0 1 führt nicht weiter, da der Bundesrat anders als der Ministerrat der EWG i m Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens (gesetzgeberische) Ziele ändern und neu schaffen kann. Obwohl der Rat Gemeinschaftsorgan ist 2 0 2 , werden i n i h m legitimerweise die nationalen Interessen vertreten 2 0 3 und zwar durch die weisungsgebundenen nationalen Regierungsmitglieder. Die Interessenvertretung der M i t gliedstaaten erfolgt also nicht über die Volksvertretungen, sondern über die exekutive Spitze. Dem entspricht es, den Ministerrat auch seiner Struktur nach als Exekutivorgan anzusehen 204 . deutungsweise Ipsen Nr. 11/5 (S. 319) u n d A r t . 34, 37 f. (16) der frz. Verfassung v o m 4.10.1958 sowie Lottig S. 36 ff., 55 ff. 194 Fuß N J W 1964, 327; Achterberg DöV 1973, 289 ff. (297). 195 Die Bezeichnung „Europäisches Parlament" hat sich die gemeinsame Versammlung der drei Gemeinschaften gegeben; vgl. A r t . 1; 2 Abs. 1 des Abkommens über gemeinsame Organe f ü r die Europäischen Gemeinschaften; Entschließungen des Europäischen Parlaments i n A B l . 1956, 6; A B l . 1962,1045. 196 A r t . 138 Abs. 1 E W G V ; vgl. Fuß N J W 1964, 327. 197 Gemäß dem Vertrag zur Änderung bestimmter Haushaltsvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften u n d des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates u n d einer gemeinsamen Kommission (ABl. 1971, Nr. L 2, 1 ff.) erhält das Parlament ab 1.1.1975 das Recht der endgültigen Festsetzung des Haushaltsplanes, soweit dieser Ausgaben betrifft, die nicht aufgrund rechtlicher Verpflichtungen erfolgen. Das sind etwa 3 - 4 % (!) der M i t t e l des Haushaltsplanes (Sattler S. 155). I m übrigen entscheidet der Rat letztverbindlich. Z u den Bestrebungen, die Befugnisse des Europäischen Parlaments zu erweitern, vgl. Sattler S. 149 ff.; Ehlermann i n Neun f ü r Europa S. 45 ff. (61 f.). 198 Außer der autonomen Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten; Fuß N J W 1964, 327. 199 A r t . 2 Abs. 1 Fusions vertrag; i m einzelnen vgl. Ipsen Nr. 13/2 ff. (S. 338 ff.). 200 Ophüls A W D 1964, 68. 201 So Ophüls A W D 1964, 68; Ipsen Nr. 13/4 (S. 340), 13/14 (S. 345). 202 Vgl. Ipsen Nr. 13/4 (S. 340), 13/14 (S. 345). 203 Friauf S. 129, 131; Ipsen Nr. 13/5 (S. 340). 204 Soell, Überlegungen, S. 378; G A Lagrange i n RS 6/64, Rspr. X , 1279 ff. (1289); Rabe S. 61, 66; kritisch Ipsen Nr. 21/7 (S. 449).

2 0 0 3 . Abschn., 3. Kap.: Rechtfertigung der Klagebeschränkung

4. Eigene Lösung Die vorstehenden Erwägungen haben gezeigt, daß auch mit Hilfe der These vom Gesetzescharakter aller oder nur gewisser Gemeinschaftsverordnungen der Ausschluß des Klagerechts Privater gegen Verordnungen nicht legitimiert werden kann. Allen Rechtfertigungsversuchen, die zwischen verschiedenen Arten von Verordnungen differenzieren, haftet zudem der Mangel an, daß sie nicht m i t dem geltenden Rechtsschutzsystem des EWGV vereinbar sind. Rechtsbehelfe stehen dem Gemeinschaftsbürger ohne kategorischen Unterschied gegen jedwede Verordnung zu, soweit natürlich die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllt sind. Weder bei der Unanwendbarkeitseinrede des Art. 184 EWGV, noch beim Vorabentscheidungsverfahren (Art. 177 EWGV) oder der Untätigkeitsklage (Art. 175 Abs. 3 EWGV) w i r d zwischen Verordnungen des Rates und solchen der Kommission unterschieden. Auch A r t . 173 Abs. 2 EWGV kennt eine solche Differenzierung nicht, wie insbesondere ein Vergleich m i t Art. 173 Abs. 1 Satz 1 EWGV zeigt. Aus dieser Gleichbehandlung der Verordnungen durch den EWGV muß jedenfalls i m Bereich des Klagesystems der Schluß auf ihre gleichartige Qualifizierung gezogen werden 2 0 5 . Darüber hinausgehend leiten nicht wenige Autoren aus den Besonderheiten des Gemeinschaftsrechts ab, daß ein Vergleich m i t Formen des nationalen Rechts unfruchtbar, ja unzulässig ist 2 0 6 . Dem ist sicher insoweit zuzustimmen, als die Lösung einer Rechtsfrage zunächst immer erst i m Gemeinschaftsrecht selbst gesucht werden muß. Die Auffassung von der Gemeinschaftsverordnung als Norm sui generis aber ist kein Allheilmittel 2 0 7 . Oft versagt der Vertrag und die Gemeinschaftsrechtsordnung bei der Lösung eines Problems oder läßt zumindest Zweifel offen. Diese können dann unter Rückgriff auf die allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Rechtsgrundsätze einer Lösung näher geführt werden 2 0 8 . Bei der Beurteilung des Rechtsstandards der Mitgliedstaaten aber als Voraussetzung für die Verbalisierung solcher Rechtsgrundsätze ist es notwendig, einen Anknüpfungspunkt zu finden, über den sich nationalrechtliche Erkenntnisse i n das Gemeinschaftsrecht transponieren lassen. Das ist der Sinn der Suche nach parallelen Rechtsinstituten i n beiden Rechtskreisen. Sie dient nicht einer schematischen abstraktdogmatischen Gleichsetzung, sondern kann sich immer nur an der konkreten Rechtsfrage orientieren, für die allein sie auch nur Geltung beansprucht.

205

G A Roemer i n RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (317); Bebr i n Les Novelles Nr. 887; vgl. auch E u G H i n RS 40/64, Rspr. X I , 295 ff. (312). 205 Rabe S. 66; Catalano , Manuel, S. 133; Ipsen Nr. 21/7 (S. 449). 207 Vgl. Rabe S. 58, 66. 208 Vgl. Lecheler S. 44 f.

§ 4 Argumentation m i t öffentlichen Interessen

201

Unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung des Legislativcharakters der Gemeinschaftsverordnung führten, kann eine vergleichbare Rechtsform nur i n den Rechtsverordnungen der Mitgliedstaaten gefunden werden 2 0 9 . Diesen Normen ist gemeinsam, daß sie von der Exekutive aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erlassen werden und dem Gesetz i m Range nachgeordnet sind 2 1 0 . Daß der Rat der Europäischen Gemeinschaften sowohl seiner Funktion wie seiner Struktur nach Exekutivorgan ist, wurde bereits begründet 2 1 1 . Dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung entsprechend kann die Normsetzung nur i m Falle einer entsprechenden Befugnis i m Vertrg ausgeübt werden. Einem Parallelverständnis von ermächtigendem Wirtschaftsgesetz und Vertrag steht auch nicht entgegen, daß dieser auch die Verfassung der EWG darstellt 2 1 2 . Er ist es zwar, aber eben nicht i n den hier einschlägigen Ermächtigungsbestimmungen. Ein Gegenargument kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft kein Über- und Unterordnungsverhältnis in dem Sinne besteht, daß die Mitgliedstaaten durch Gesetz Verordnungen der Gemeinschaftsorgane abändern oder aufheben können 2 1 3 . Ein solches Verhältnis besteht auch nicht zwischen ermächtigendem Gesetz und nationaler Rechtsverordnung, da diese von der Exekutive eigenverantwortlich erlassen wird. Der Gesetzgeber kann allenfalls die Ermächtigung aufheben oder ändern, ohne daß dadurch der Bestand der Rechtsverordnungen (automatisch) berührt wäre. Das Recht, die Ermächtigungen des Vertrages zu ändern, steht aber den Mitgliedstaaten der EWG nicht einzeln, sondern nur gemeinsam zu. Gegen einen Vergleich von gemeinschaftsrechtlicher Verordnung und nationaler Rechtsverordnung kann auch nicht eingewandt werden, beide stünden nicht auf gleicher Stufe 2 1 4 . Das w i r d nämlich auch nicht behauptet. Sinn dieses Vergleiches ist es vielmehr, parallele Strukturen innerhalb des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechtes aufzuzeigen; damit w i r d nur etwas über ähnliche Rangverhältnisse inner209 Scheuner, FS Verdross, S. 236; Möller S. 15 f.; Schnorr Gerhard, Das Arbeitsrecht als Gegenstand internationaler Hechtssetzung 1960, S. 260 ff., 268; Cartou Louis, Le Marché Commun et la technique d u D r o i t Public, RDP 1958, 204 f.; vgl. auch Soell , Überlegungen, S. 378; a. Α. insbesondere Rabe S. 61 ff.; Catalano , Manuel, S. 129 u n d die Anhänger des Legislativcharakters von Verordnungen, vgl. o. S. 187, Fußn. 94. 210 Rabe S. 61; vgl. Waline S. 108 ff.; Maunz Theodor, Deutsches Staatsrecht, 1973, S. 259 f.; Wigny Pierre, Droit Constitutionnel, Bd. 2, 1952, S. 646 ff. 211 3. Abschn., 3. Kap., § 4 V I I 3. d). 212 So aber Rabe S. 62; Monaco R i v D i r l n t 1961, 393 f., 398 f., die allerdings i m E W G - V e r t r a g nur eine Verfassung sehen. 213 So aber Rabe S. 62 f. 214 So Rabe S. 63.

202

3. Abschn., 3. Kap. : Rechtfertigung der Klagebeschränkung

halb der beiden Rechtssysteme zueinander. Da der Inhalt einer Norm zur Abgrenzung von Gesetz und Rechtsverordnung untauglich ist, steht der erwähnten Parallele auch nicht die sehr unterschiedliche Tragweite gemeinschaftsrechtlicher Verordnungen entgegen 215 . Somit muß man es als gescheitert ansehen, den Ausschluß des Klagerechts Privater gegen Verordnungen durch den Gesetzescharakter der Verordnung oder m i t anderen Erwägungen zu rechtfertigen. Damit aber rücken erneut die Gründe für eine extensive Auslegung des Art. 173 Abs. 2 EWGV i n den Blickpunkt.

215

So aber Rabe S. 64.

4. Kapitel

(Weitere) Gründe für eine erweiternde Auslegung des Art. 173 Abs. 2 E W G V § 1 Allgemeine Rechtsgrundsätze und Rechtsstandard der Mitgliedstaaten Die Anfechtung auch echter Verordnungen könnte sich aus einem allgemeinen Rechtsgrundsatz herleiten lassen, daß Exekutivnormen (Rechtsverordnungen) direkt angreifbar sind. I . Grundlegung

Die Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs wie die jeder gemeinschaftsrechtlichen Rechtsfindung ist die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages 1 . Der Vertrag aber ist anerkanntermaßen auslegungsfähig und lückenhaft 2 , eine Beschränkung allein auf ihn würde oft mit dem Verbot der Rechtsverweigerung i n Konflikt geraten 3 . Die europäische Rechtsprechung hat daher auch andere Rechtsquellen heranzuziehen. Das sind nicht zuletzt die allgemeinen Rechtsgrundsätze, und hier wiederum vor allem diejenigen, die i n den Mitgliedstaaten der Gemeinschaften anerkannt sind 4 . Eine nähere Auseinandersetzung m i t der Rechtsqualität und dem Geltungsgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen. Es sei aber darauf hingewiesen, daß diejenige Auffassung, die i n den gemeinsamen nationalen Rechtsgrundsätzen nur ein Rechtsanzeichen, eine Grundlage zur Ausbildung von Rechtsnormen durch den Richter sieht 5 , jedenfalls i m Gemeinschafts1

A r t . 164 EWGV. Vgl. Lecheler S. 178, 185; Becker S. 96; Soell A W D 1970, 301. 3 Vgl. Rosenne Shabtai, The l a w and practice of the International Court, Bd. 2, 1965, S. 608 (Verbot des „non liquet"); E u G H i n RS 7/56 u n d 3 - 7 / 5 7 , Rspr. I I I , 83 ff. (118). 4 Ehle A n m . 16 zu A r t . 164 E W G V ; Rüber S. 27, 79; Lecheler S. 44 f., 180 ff. (m. w. N.); Soell A W D 1970, 301; ders., Überlegungen, S. 370; Groeben, FS Hallstein, S. 233; Koppenfels ZRP 1972, 65; Catalano SEW 1965, 554; Mathijsen S. 137; Fuß DöV 1964, 577 ff.; Wagner S. 244 ff. ( m . w . N . ) ; Becker S. 96 ff. E u G H i n RS 8/56, Rspr. I I I , 189 ff. (200); RS 7/56 u n d 3 - 7 / 5 7 , Rspr. I I I , 83 ff. (118, 126 f.); RS 42 u n d 49/59, Rspr. V I I , 109 ff. (173); RS 8/57, Rspr. I V , 231 ff. (257); RS 9/57, Rspr. I V , 381 ff. (408); RS 11/70 N J W 1971, 343; RS 29/ 69, DVB1. 1970, 613 m i t A n m . v o n Gert Meier. 5 So z. B. Rabe S. 46; vgl. auch die Nachweise bei Lecheler S. 182 f. 2

204

3. Abschn., 4. Kap.: Gründe für eine erweiternde Auslegung

recht nicht zu befriedigen vermag 6 . Eine solche punktuelle Rechtsanalogie behindert eine allgemeine Lösung; sie steht auch i m Widerspruch zum Vertrag, der die „allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind" ausdrücklich als haftungsrechtliche Rechtsquelle anerkennt 7 . Dies ist ein Ausdruck der Tatsache, daß trotz seiner Eigenständigkeit die Basis des Gemeinschaftsrechts i n dem gemeinsamen Grundbestand der nationalen Rechtsordnungen liegt, der sich aber seinerseits i n die Struktur und Ziele der Gemeinschaft einfügen muß 8 . Ob dahinter eine stillschweigende Rezeption der allgemeinen Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten steht 9 , mag dahingestellt bleiben. Die Annahme einer gewohnheitsrechtlichen Zulassung 10 vermag jedenfalls nur für die neuere Rechtsprechung zu gelten, nicht aber für die ersten Urteile des EuGH zum EGKSV, die bereits ohne „longus usus" auf diese Grundsätze Bezug nahmen 11 . Soweit die Einzelheiten des Geltungsgrundes auch streitig sein mögen, so besteht doch Einigkeit darin, daß die Rechtsgrundsätze eine wertvolle Hilfe bei Auslegung und Lückenfüllung des Vertrages sind 1 2 . Für den Bereich des Rechtsschutzes bedeutet dies, daß die Gemeinschaftsrechtsordnung nicht wesentlich hinter dem Rechtsschutz zurückbleiben darf, den die Mitgliedstaaten gewähren 13 , denn auch der gemeinsame Rechtsschutzstandard gehört zur Grundlage der europäischen Gemeinschaft. Dieser Standard aber kann nur m i t Hilfe der Rechtsvergleichung ermittelt werden 1 4 . I L Der Rechtsschutz Privater gegenüber Normen der Exekutive (Rechtsverordnungen) in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft

1. Bundesrepublik

Deutschland

Gemäß Art. 19 Abs. 4 GG steht jedermann, der durch die öffentliche Gewalt 1 5 i n seinen Rechten verletzt ist, der Rechtsweg offen, und zwar 6

Lecheler S. 183. A r t . 215 Abs. 2 EWGV. 8 E u G H i n RS 11/70, Rspr. X V I , 1125 ff. (1135); Lecheler S. 186 f. 9 Vgl. ζ. B. Daig AöR 1958, 154 f.; Lecheler S. 185. 10 Zweigert i n Les Novelles Nr. 1201. 11 Lecheler S. 186. 12 Rüber S. 42, 53; Becker S. 99 f.; Ehle A n m . 16 zu A r t . 164 E W G V ; Soell A W D 1970, 301; G A Roemer i n RS 6/54, Rspr. I, 213 ff. (244). 13 Catalano SEW 1965, 554; Mathijsen S. 137. 14 E u G H i n RS 7/56 u n d 3-7/57, Rspr. I I I , 83 ff. (118 f.); Rüber S. 27, 78 ff. (m. w . N.); Lecheler S. 102, 188 f.; Lorenz JZ 1962, 270; Fuß, Rechtsstaatsgedanke, S. 16. 15 Z u m Begriff vgl. Mangoldt / Klein A n m . V I I 2 d) zu A r t . 19 GG (S. 571); Maunz / Dürig A n m . 18 zu A r t . 19 GG m. w. N. 7

§ 1 Allgem. Hechtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

205

subsidiär zu den ordentlichen Gerichten. I n Entsprechung 16 dieser Bestimmung sind grundsätzlich 17 die Verwaltungsgerichte bei allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher A r t zuständig (§ 40 Abs. 1 VwGO). Für verfassungsrechtliche Streitfälle steht dem Privaten die Verfassungsbeschwerde zum Bundes- 1 8 oder Landesverfassungsgericht 19 nach Erschöpfung des Rechtsweges offen, falls er die Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsähnlichen Rechten 20 rügen kann. Streitgegenstand dieser Beschwerde können Normen, auch Gesetze, sein, falls der Beschwerdeführer durch sie selbst gegenwärtig und unmittelbar i n den genannten Rechten betroffen ist 2 1 . Die Entscheidung, mit der die Norm für nichtig erklärt wird, ergeht m i t Gesetzeskraft und rückwirkend 2 2 . Sie w i r d veröffentlicht. Für nicht-verfassungsrechtliche Streitigkeiten enthält § 47 VwGO eine Ermächtigung an die Länder, eine abstrakte Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht (bzw. den Verwaltungsgerichtshof) einzuführen. Sie erfaßt alle Rechtsvorschriften i. S. v. § 40 VwGO, die i m Range unter einem Landesgesetz stehen. Normen des Bundesrechts sind danach auf diesem Wege nicht angreifbar 23 . Der Prüfungsmaßstab umfaßt alle Rechts Widrigkeitsgründe m i t Ausnahme derjenigen Fragen, für die i m konkreten Fall der Weg 2 4 zu den Verfassungsgerichten offensteht. Die Ermessensprüfung beschränkt sich hierbei auf die Kontrolle der Einhaltung der Ermessensgrenzen 25 . Der Antrag auf Normenkontrolle kann von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden, die durch die Anwendung der Rechtsvorschrift 26 einen Nachteil erlitten oder i n absehbarer Zeit zu erwarten hat 2 7 . Es genügt dabei die 16

Vgl. Maunz / Dürig A n m . 43 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. Vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz V w G O ; Vogel S. 133. 18 A r t . 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG; §§ 13 Nr. 8 a, 90 ff. BVerfG. 19 Vgl. z.B. A r t . 120 BayVerf; ähnliche Regelungen bestehen i n allen Bundesländern; vgl. auch A r t . 96 Satz 4 BayVerf (Popularklage). 20 Vgl. A r t . 33, 38, 101, 103 f. GG; A r t . 120 BayVerf („verfassungsmäßige Rechte"). 21 BVerfGE 1, 101 (st. Rspr.); Bettermann K a r l August, Z u r Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze u n d zum Rechtsschutz des Bürgers gegen Rechtssetzungsakte der öffentlichen Gewalt, AöR 47 (1961), 129 ff. 22 Vgl. §§ 95 Abs. 3, 31 Abs. 2, Satz 2 B V e r f G G ; BVerfGE 3, 19 (34); 7, 387; Vogler S. 178; Maunz Theodor / Sigloch Heinrich / Schmidt-Bleibtreu Bruno/ Klein Franz, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Okt. 1972, A n m . 9 ff. zu § 95 BVerfGG. 23 Ey ermann / Fröhler A n m . 8 zu § 47 V w G O . 24 Sog. konkrete Betrachtungsweise, vgl. Ey ermann / Fröhler A n m . 8 zu § 47 V w G O (m. w . N.). 25 Vgl. § 114 V w G O . 26 Das setzt unmittelbare Beeinträchtigung voraus, Ey ermann / Fröhler A n m . 28 zu § 47 V w G O ; B a d W ü V G H N J W 1969, 2253. 27 Sowie von jeder Behörde (§ 47 Satz 2 VwGO). 17

206

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

drohende Beeinträchtigung eines weit verstandenen rechtlich geschützten, auch wirtschaftlichen Interesses 28 . Der die Gültigkeit der Norm verneinende Beschluß w i r k t erga omnes und ab Nichtigkeit der Verordnung, also grundsätzlich ex tunc 2 9 . Von der Ermächtigung des § 47 VwGO haben bisher nur die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen und Schleswig-Holstein Gebrauch gemacht 30 . Wie i n den übrigen Ländern, insbesondere bei Verordnungen, die keiner Vollzugsakte mehr bedürfen, zu verfahren ist, ist streitig. Nach wohl h. M . 3 1 erfaßt A r t . 19 Abs. 4 GG nicht A k t e der Rechtssetzung, so daß der jeweils Betroffene auf die Anfechtung des Verwaltungsaktes beschränkt ist, der i n Anwendung der Norm ergeht. Insofern kann man nur von einer beschränkten Anfechtungsmöglichkeit exekutiver Normen i n der BRD sprechen. Gegen die vorherrschende Auslegung des A r t . 19 Abs. 4 GG bestehen aber gewichtige Bedenken, insbesondere dann, wenn die Rechtsvorschrift keiner Vollzugsmaßnahme mehr bedarf. Der Betroffene wäre gezwungen, der Norm zuwider zu handeln, um auf dem Weg über die Anfechtung der Sanktionsmaßnahme inzident Rechtsschutz gegen die Verordnung zu erhalten. Das aber ist i n einem Rechtsstaat unbefriedigend. Besser ist es daher, auch Rechtssetzungsakte, zumindest soweit sie i m Rang unter formellem Gesetz stehen 32 , als Maßnahmen öffentlicher Gewalt i. S. v. A r t . 19 Abs. 4 GG anzusehen, da A r t . 19 Abs. 4 GG einen umfassenden Schutz gegen Maßnahmen der Exekutive gewähren w i l l 3 3 . Als sachnäherer Rechtsweg bietet sich derjenige zu den Verwaltungsgerichten an, der über die Generalklausel des § 40 VwGO eröffnet ist 3 4 . I n Zukunft w i r d 28

Vogler S. 176; Eyermann / Fröhler A n m . 29 zu § 47 V w G O . Ey ermann / Fröhler A n m . 38 zu § 47 V w G O ; Vogler S. 177. 30 Vgl. Vogler S. 176. 31 Mangoldt / Klein A n m . V I I 2 d) zu A r t . 19 GG (S. 571); Obermayer Klaus, Verwaltungsakt u n d innerdienstlicher Rechtsakt, 1956, S. 37 ff.; weitere Nachweise bei Maunz / Dürig A n m . 18 zu A r t . 19 Abs. 4 GG. 32 Vgl. Maunz / Dürig A n m . 18 zu A r t . 19 Abs. 4 GG m. w. N.; Hesse Konrad, Der Rechtsschutz durch staatliche Gerichte i m kirchlichen Bereich, 1956, S. 90 f., 99. Das B V e r f G hat diese Frage bisher ausdrücklich offengelassen, vgl. z. B. BVerfGE 24, 33. 33 Vgl. Β GHZ 22, 32; Lerche DVB1. 1954, 627; von der Heydte, Diskussionsbeitrag, Tragweite der Generalklausel i m A r t . 19 Abs. 4 des Bonner Grundgesetzes, W D S t R L 8 (1950), S. 162 f.; Mutius V e r w A r c h 1972, 208 f. Nach Maunz / Dürig A n m . 18 aa) (vgl. insbes. Fußn. 1) zu A r t . 19 Abs. 4 GG erfaßt A r t . 19 Abs. 4 GG jeden Rechtssetzungsakt; vgl. aber auch ders. A n m . 18 dd), ebd.; ähnlich auch Bettermann S. 789 f. 34 Vogler S. 177 plädiert für die Zuständigkeit ordentlicher Gerichte m i t analoger A n w e n d u n g des Verfahrens nach A r t . 47 V w G O . A u f die Probleme k a n n hier nicht i m einzelnen eingegangen werden; vgl. etwa Siemer H e r mann, Normenkontrolle durch Feststellungsklage, 1971; M eng er V e r w A r c h 1966, 391 u n d Menger / Erichsen V e r w A r c h 1967, 379. 29

§ 1 Allgem.

echtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

207

dieses Problem zumindest für den Bereich des Bundesbaugesetzes und des Städtebauförderungsgesetzes entfallen, da insoweit die bundeseinheitliche Einführung des § 47 VwGO geplant ist 3 5 . 2. Frankreich Der Rechtsschutz gegen A k t e der öffentlichen Verwaltung i n Frankreich ist dadurch gekennzeichnet, daß die Grenze der gerichtlich anfechtbaren Maßnahmen nicht durch die Begriffe Rechtssatz und Einzelakt, sondern durch den Gegensatz von Legislative und Exekutive gezogen ist 3 6 . Alle Maßnahmen des Parlaments sind der gerichtlichen Kontrolle entzogen 37 , wohingegen alle A k t e der Exekutive durch die Verwaltungsgerichte überprüfbar sind i m Verfahren des „recours pour excès de pouvoir", dessen Klagegründe denen des A r t . 173 (Abs. 1) EWGV entsprechen 38 . Das gilt für die Fälle einer originären Verordnungskompetenz der Exekutive 3 9 ebenso wie für die gesetzvertretenden Verordnungen („ordonnances") 40 oder für Verordnungen lokaler Behörden 4 1 ' 4 2 . Die einzige Ausnahme bilden die Notverordnungen gemäß A r t . 16 der französischen Verfassung von 1958, die der Legislative („domaine de la loi") zugerechnet werden 4 3 . Erstinstanzlich ist grundsätzlich das „tribunal administratif" zuständig; nur bei Regierungsverordnungen entscheidet der „Conseil d'Etat" erst- und letztinstanzlich 44 . Für die Klagebefugnis reicht es aus, wenn der Kläger beschwert ist („grief") und sich der Rechtsverordnung gegenüber i n einer besonderen Lage befindet 4 5 . Beide Voraussetzungen werden äußerst großzügig gehandhabt. So genügt bereits ein eventuelles, auch ideelles Interesse an der Aufhebung der Klage. Das Interesse einer Gruppe reicht aus, wenn der Kläger ihr nur angehört 45 . Die auf35 Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung v o m 5.9.1975, Bundesratsdrucksache 533/75; vgl. auch Mutius V e r w A r c h 1972, 211. 36 Börner S. 110. 37 Ebenso w i e Maßnahmen der Exekutive, die diese i m Bezug zum Parlament t r i f f t ; Laubadère , D r o i t administratif, Nr. 690, 850, 338; Börner S110; vgl. auch die Zusammenstellung der Parlamentsakte bei Lottig S. 39. 38 Fromont, Gerichtsschutz, S. 231, 268, 272. 39 A r t . 37 frz. Verf. von 1958; Conseil d'Etat Ree. 1960, 101; Fromont, Gerichtsschutz, S. 131 (m. w . N.). 40 A r t . 38 frz. Verf.; Conseil d'Etat Ree. 1961, 658; Ree. 1962, 552; Fromont, Gerichtsschutz, S. 231 (m. w. N.); Lottig S. 38. 41 Fromont, Gerichtsschutz, S. 231. 42 Vgl. zum Ganzen die Zusammenstellung bei Lottig S. 39. 43 Fromont, Gerichtsschutz, S. 233. 44 Fromont, Gerichtsschutz, S. 268. 45 Vgl. die Nachweise bei Fromont, Gerichtsschutz, S. 268 f.

208

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

hebende Entscheidung ergeht ex tunc und erga omnes; sie w i r d nicht i m „Journal Officiel" veröffentlicht 4 6 . Ein System der Verfassungsbeschwerde hof 4 7 kennt Frankreich nicht 4 8 .

zum Verfassungsgerichts-

3. Italien Das italienische Hechtsschutzsystem w i r d aus seiner Geschichte verständlich. Durch Gesetz vom 20. 3.1865 (Nr. 2448, Anhang E) wurden die Verwaltungsgerichte abgeschafft und ein einheitlicher Rechtsweg eingeführt, nämlich der zu den ordentlichen Gerichten. Diese sollten den Schutz subjektiver Rechte wahrnehmen 4 9 . Das System wurde bald als unbefriedigend empfunden, da es die rechtlich geschützten Interessen schutzlos ließ. Deshalb wurde beim „Consiglio di Stato", der bis dahin nur eine beratende Funktion ausübte, eine zusätzliche (vierte) Kammer errichtet und m i t dem Schutz der „interessi legittimi" gegenüber der Exekutive betraut 5 0 . Kraft besonderer gesetzlicher Zuweisung sollte er auch für Klagen aus subjektiven Rechten zuständig sein 51 . Durch die Verfassung von 1948 wurde außerdem die Errichtung von unteren Verwaltungsgerichten i n Fünf-Jahres-Frist vorgeschrieben 52 . Der Verfassungsgerichtshof hat diese Frist aber als bloße Sollvorschrift aufgefaßt 53 ; die allgemeinen unteren Verwaltungsgerichte sind bis heute nicht errichtet 5 4 . Der Umfang der gerichtlichen Kontrollbefugnis ist gekennzeichnet durch ein rigoroses Verständnis der Gewaltenteilung 5 5 sowie durch die ursprüngliche Zurechnung der Verwaltungsgerichte zur Exekutive 5 6 . 46 I n seiner amtlichen Entscheidungssammlung veröffentlicht der Conseil d'Etat aber j ä h r l i c h eine Liste der „dispositions réglementaires ou collectives annulées ou déclarées illégales par le Conseil d'Etat"; vgl. Fromont , Gerichtsschutz, S. 273. 47 Der „Conseil Constitutionel" hat andere Aufgaben, vgl. A r t . 56 ff. der frz. Verf. v o n 1958. 48 Vgl. Fromont, Gerichtsschutz, S. 268. 49 Bachelet S. 469. 50 Gesetz v o m 31. 3.1889, Nr. 5992; vgl. Bachelet S. 471. 51 A r t . 103 Abs. 1 ital.-Verf.: „ I I Consiglio d i Stato e g l i a l t r i organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi l e g i t t i m i e, i n particolari materie indicate dalla legge, anche dei d i r i t t i sogettive." Vgl. ζ. Β . Gesetz v o m 30.12. 1923, Nr. 2840 (öffentlicher Dienst). 52 Vgl. Bachelet S. 482 f. 53 Corte Constituzionale Nr. 41 G. C. 1957, 511 ff. 54 Es gibt n u r einige wenige spezielle Verwaltungsgerichte. 55 Bachelet S. 471, 477. 56 Bachelet S. 487; dagegen f ü r das frz. Recht insbesondere Fromont, Rechtsschutz, S. 192.

§ 1 Agem.

echtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

209

Wenn auch letztere Auffassung durch die Verfassung von 1948 überwunden wurde 5 7 , so hat sie doch noch sehr deutliche Spuren hinterlassen. Die ordentlichen Gerichte können Exekutivmaßnahmen nicht konstitutiv beseitigen; sie sind auf die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit („Illegalität") sowie auf die Verurteilung der Verwaltung zu Schadensersatz beschränkt 58 . Der „Consiglio d i Stato" hingegen kann Verwaltungsmaßnahmen aufheben 59 , ja sie unter gewissen Voraussetzungen sogar abändern 60 . Daß dennoch faktisch und rechtlich auch die Befugnisse der ordentlichen Gerichte einer Nichtigerklärung weitgehend gleichkommen, w i r d noch darzulegen sein 61 . Die Darstellung des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen Normen der Verwaltung i n Italien muß von A r t . 24 Abs. I 6 2 und A r t . 113 Abs. I 6 3 der Verfassung ausgehen. Danach ist der Rechtsweg zu den ordentlichen oder den Verwaltungsgerichten immer zugelassen gegen die A k t e der öffentlichen Verwaltung zum Schutze von (subjektiven) Rechten und legitimen Interessen. Diese Bestimmungen lassen sich mit A r t . 19 Abs. 4 GG vergleichen. Aus dieser Generalklausel 64 der italienischen Verfassung folgt, daß beim Rechtsschutz kein Unterschied zwischen Einzelakten und Normen der Verwaltung gemacht w i r d 6 5 . Lediglich die Kontrolle formeller Gesetze und der ihnen gleichgestellten Normen, die auf einer gegenständlich und zeitlich begrenzten Übertragung der Legislativgewalt auf die Regierung (Art. 76 italienische Verfassung) beruhen oder als gesetzesvertretende Notverordnungen (Art. 76 italienische Verfassung) ergehen, ist dem Verfassungsgericht („Corte Constituzionale") vorbehalten 66 . 57 A r t . 103 ital. Verf., der sich m i t dem Consiglio d i Stato befaßt, steht bei den Vorschriften über die Gerichtsbarkeit („magistratura"). Die Gerichtsf u i i k t i o n der 4. K a m m e r wurde durch das Gesetz v o m 7. 3.1907, Nr. 62 anerk a n n t ; vgl. Bachelet S. 471. 58 Vgl. A r t . 113 Abs. 3 ital. Verf. i. V. m. A r t . 4 des Gesetzes v o m 20. 3.1865; Bachelet S. 471, 480, 497 f., 503. 59 Vgl. Bachelet S. 471. 60 Dazu u. S. 211. 61 S. 210 u. f. 62 „ T u t t i possono agire i n giudizio per la tutela dei p r o p r i d i r i t t i e interessi legittimi." 63 „Contro g l i a t t i della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei d i r i t t i e degli interesse l e g i t t i m i dinanzi agli organi d i giurisdizione ordinaria ο amministrativa." 64 Bachelet S. 474. 65 A r t . 113 Abs. 2 ital. Verf.: „Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa ο l i m i t a t a a particolari mezzi d i impugnazione à per determinate categorie d i atti." Lavagna A n m . A 1 zu A r t . 113 ital. Verf.; Bachelet S. 503 f. 66 Vgl. Bachelet S. 480.

14 Wegmann

210

3. Abschn., 4. Kap.: Gründe für eine erweiternde Auslegung

Für das Rechtsschutzverfahren ist grundsätzlich zu unterscheiden, ob der Kläger die Verletzung subjektiver Rechte geltend macht oder die Beeinträchtigung legitimer Interessen 67 . Bei letzteren steht i h m direkt der Weg zum „Consiglio di Stato" offen, falls er durch die Norm persönlich, gegenwärtig und unmittelbar betroffen ist 6 8 . Ob diese Voraussetzungen auch vorliegen, wenn die Norm noch eines Vollzugsaktes bedarf, ist streitig, w i r d aber von der wohl herrschenden Meinung bejaht 6 0 . Der Gerichtshof prüft die Rechtmäßigkeit des Aktes auf Fehler der Zuständigkeit, Gesetzesverletzung 70 und Überschreitung der Befugnisse ähnlich dem „excès de pouvoir" des französischen Rechts 71 . Diese Klagegründe entsprechen i n etwa denen des Art. 173 Abs. 1 EWGV. Der „Consiglio d i Stato" erklärt bei Begründetheit der Klage die Rechtsverordnung rückwirkend für nichtig 7 2 . Die Frage der absoluten (erga omnes) oder relativen (inter partes) Entscheidungswirkung richtet sich danach, ob sich der Fehler allein auf die Stellung des K l ä gers bezog, was bei Normen i n der Regel nicht der Fall sein w i r d 7 3 . Zudem ist anerkannt, daß bei wesentlichen Formmängeln die Entscheidung erga omnes w i r k t , wenn die Norm unteilbar ist 7 4 . Falls der Kläger die Verletzung subjektiver Rechte durch die Exekutive geltend machen kann, muß er sich an die ordentlichen Gerichte wenden. Diese können Kompetenzfehler und Gesetzesverstöße prüfen 7 5 . Allerdings sind die ordentlichen Gerichte auf die deklaratorische Feststellung der Rechtswidrigkeit („Illegalität") der Rechtsverordnung beschränkt 76 , die nur inter partes ergeht 77 . Sie kann die Verwaltung auch nicht zur Aufhebung der Norm verpflichten. Diese Beschränkung der Urteilswirkung ist jedoch nur auf den ersten Blick für den Rechtsschutz unbefriedigend. K r a f t Gesetzes sind nämlich die Verwaltungsbehörden verpflichtet, der Rechtsauffassung des Gerichtes nachzukommen 78 . I n dem Falle, 67

Bachelet S. 471. Bachelet S. 504, 480. 69 Romano Α., Osservazioni sull'impugnativa dei regolamenti della pubblica amministrazione, R T D P 1955, 946; Amorth, Impugnabilità e disapplicazione dei regolamenti e degli a t t i generali, C. S. 1964, I I , 368; Cannadaì Battoli, Disapplicazione d i regolamenti da parte del Consiglio d i Stato, G. C. 1959,1, 518; vgl. zum Ganzen Bachelet S. 481. 70 Zur Frage der VerfassungsVerletzung s. u. S. 211. 71 A r t . 16 des Gesetzes über den Consiglio d i Stato v o m 26.6.1924, Nr. 1054. 72 Bachelet S. 504. 73 Bachelet S. 504, 498. 74 Sandulli, I l giudizio davanti al Consiglio d i Stato, 1963, S. 420 ff.; Bachelet S. 498. 75 Bachelet S. 497. 76 Bachelet S. 498. 77 Bachelet S. 498. 68

§ 1 Allgem. Hechtsgrundsätze, Hechtsstandard der Mitgliedstaaten

211

daß dies nicht geschieht, kann sich der Kläger an den „Consiglio di Stato" wenden, der dann konstitutiv die Nichtigerklärung ausspricht 79 . I n diesem Verfahren aber steht dem „Consiglio" eine weite Prüfungsbefugnis zu wie sonst nie: Er kann die Maßnahme auch auf ihre Zweckmäßigkeit h i n untersuchen und gegebenenfalls widerrufen oder ändern 8 0 . Das ist ein Rest des ursprünglichen Verständnisses des „Consiglio di Stato" als Exekutivorgan. Letztlich steht also auch bei dem Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten dem Rechtsschutzsuchenden der Weg zu „Consiglio di Stato" und damit zur Nichtigerklärung offen, wenn das ordentliche Gericht die Rechtsverordnung für rechtswidrig erklärt. Ein Problem ergibt sich bei der Verfassungswidrigkeit einer Rechtsverordnung. Der Weg zum Verfassungsgerichtshof steht dem einzelnen nicht offen; er ist grundsätzlich auf die einredeweise Geltendmachung der Verfassungswidrigkeit i m anhängigen Prozeß und auf das Vorlageverfahren angewiesen 81 . Der „Corte Constituzionale" prüft zudem nur Gesetze, nicht Rechtsverordnungen 82 . Gleichwohl aber scheint die italienische Doktrin ein allgemeines Prüfungsmonopol des „Corte Constituzionale" für Verfassungsfragen anzunehmen, was den übrigen Gerichten auch eine inzidente Prüfung der Rechtsverordnungen auf Verfassungsverstöße verwehrt. Man versucht das Problem dadurch zu lösen, daß man das zur Verordnung ermächtigende Gesetz zur Prüfung vorlegt 8 3 . Die Erklärung der Verfassungswidrigkeit durch den „Corte" erfolgt dann m i t Wirkung erga omnes und w i r d veröffentlicht 8 4 .

4. Belgien Das belgische Klagesystem entspricht i m wesentlichen dem italienischen, dem es als Vorbild diente 85 . Es kann daher weitgehend auf die dort gemachten Ausführungen verwiesen werden. Einige erläuternde Anmerkungen seien dennoch erlaubt. Der verfassungsrechtliche Angelpunkt des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen die Exekutive findet sich i n den A r t . 92 und 93 der belgischen 78 79 80 81 82 83 84 85

14*

Ders. S. 477. Bachelet S. 497, 477. Ders. S. 497, 477. Bachelet S. 486. Corte Constituzionale Nr. 47 G. C. 1963, 200; Nr. 102 G. C. 1966, 1587. Vgl. Bachelet S. 505. s. Verfassungsgesetz v o m Februar 1948, Nr. 1. Bachelet S. 470.

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3. Abschn., 4. Kap.: Gründe für eine erweiternde Auslegung

Verfassung von 183186. Danach sind alle Streitsachen über subjektive bürgerliche Rechte den ordentlichen 87 Gerichten exklusiv, solche über subjektive politische Rechte ihnen dann zugewiesen, wenn das Gesetz nichts anderes vorschreibt. Der Begriff der bürgerlichen Rechte („droit civil") w i r d hierbei i m alten, weiten Sinn gebraucht. Er umfaßt nicht nur zivilrechtliche Rechte, sondern auch solche, die nach deutschem Verständnis dem öffentlichen Recht angehören, wie etwa das Recht auf persönliche Freiheit oder Eigentum 8 8 . Bürgerliche Rechte sind danach alle Rechte, die sich „auf die Person des Menschen beziehen m i t Ausnahme seiner Eigenschaft als Staatsbürger" 89 . Auch die letzteren, worunter ζ. B. das Wahlrecht und Rechte aus öffentlichen Ämtern fallen 9 0 , sind der Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte zugewiesen, falls nicht das Gesetz etwas anderes vorsieht 9 1 . Der Begriff der bürgerlichen Rechte umfaßt also alle subjektiven Rechte, auch solche, die aus öffentlich-rechtlichen Gesetzen fließen, m i t Ausnahme der politischen Rechte 92 . Ähnlich der italienischen Rechtslage besteht für die Beschreitung des Rechtswegs kein Unterschied zwischen Einzelakt und Rechtsverordnungen der Exekutive 9 3 . Alle Verwaltungsmaßnahmen unterliegen der richterlichen Kontrolle mit der einzigen Ausnahme, daß der König persönlich (Schadensersatz!) nicht der Judikative unterliegt 9 4 , auch für die Minister gilt eine besondere Regelung 95 . Die ordentlichen Gerichte 86 A r t . 92: „Les contestations q u i ont pour objet des droits civils sont exclusivement d u ressort d u t r i b u n a u x " ; A r t . 93: „Les contestation q u i ont pour objet des droits politiques sont d u ressort des tribunaux, sauf les exceptions établies par la loi." 87 A r t . 92 f. belg. Verf. spricht n u r von „Gerichten" (des tribunaux). Damit sind die „allgemeinen" Gerichte m i t Ausnahme des Conseil d'Etat u n d der besonderen Verwaltungsgerichte gemeint. Z u letzteren vgl. Velu S. 74. 88 Vgl. Servais / Mechelynck A n m . zu A r t . 92 belg. Verf.; Cour de Cassation belge Pas. 1926,1, 22. 89 Servais / M echelynck A n m . zu A r t . 93 belg. Verf.; Conclusions avant le Cour de Cassation belge Pas. 1921,1,136; Velu S. 66 f. 90 Servais / Mechelynck A n m . zu A r t . 93 belg. Verf. 91 A r t . 93 belg. Verf. 92 Velu S. 66 f.; Servais / Mechelynck A n m . zu A r t . 93 belg. Verf.; Mast Α., Droit Administratif, 1966, Nr. 448. 93 Velu S. 61, 63, 84. A r t . 9 des Gesetzes v o m 23.12.1946 über die Errichtung des Conseil d'Etat bestimmt die „section administratif" des Conseil als zuständig zu „statuer par voie d'arrêts sur les recours en annulation . . . , formés contre les actes et règlements de diverses autorités administratives . . . " . 94 A r t . 63 (64) belg. Verf.; Velu S. 60. 95 A r t . 90 Abs. 1 belg. Verf.: „ L a Chambre des Représentants a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Cour de Cassation, qui seule a le droit de les juger, chambres réunies, sauf ce q u i sera statué par la loi, quant à l'exercise de l'action civile par la partie lésée et aux crimes et

§ 1 Allgem. Hechtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

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sind bei Verletzung der „droits civils" durch die Verwaltung auf die Zuerkennung von Schadensersatz beschränkt 96 , der nach Deliktsrecht abgewickelt w i r d 9 7 . Die Entscheidung w i r k t demgemäß nur inter partes 98 . Die Aufhebung einer Exekutivmaßnahme steht den ordentlichen Gerichten nicht zu 9 9 . Diese Befugnis hat die verwaltungsgerichtliche Abteilung des „Conseil d'Etat", der — obwohl insoweit Gericht — der Exekutive zugerechnet w i r d 1 0 0 . Der „Conseil d'Etat" w i r d nur subsidiär tätig, wenn ein Verfahren vor den ordentlichen Gerichten nicht zu einem gleichwertigen Ergebnis („résultat équivalent") führen würde 1 0 1 . Nach belgischer Auffassung ist daher der „Conseil d'Etat" nicht zuständig für Klagen, die die Durchsetzung der „bürgerlichen Rechte" zum Ziele haben 1 0 2 . Er greift vielmehr ein, wenn ein Kläger ein legitimes, persönliches, aktuelles und unmittelbares Interesse an der Nichtigerklärung der Rechtsverordnung hat 1 0 3 , was wiederum voraussetzt, daß die Norm auf den Kläger anwendbar ist 1 0 4 . Die Klagegründe entsprechen denen des französischen „recours pour excès de p o u v o i r " 1 0 5 ; eine Zweckmäßigkeitsprüfung findet (grundsätzlich) 106 nicht statt 1 0 7 . Die Entscheidung, durch die die Norm für nichtig erklärt wird, ergeht ex t u n c 1 0 8 und erga omnes 109 . Neben dem „Conseil d'Etat" gibt es noch eine Reihe spezieller Verwaltungsgerichte 110 , etwa i n der Sozialgesetzgebung. Einen Verfassungsgerichtshof besitzt Belgien nicht 1 1 1 . délits que des ministres auraient commis hors l'exercise de leurs fonctions." Vgl. i m einzelnen Velu S. 60 f. 96 Velu S. 59 f., 66, 70, 98. Sie sind allerdings auch berechtigt u n d v e r pflichtet, ihrer Meinung nach gesetzeswidrige règlements nicht anzuwenden (Art. 107 belg. Verf.). 97 A r t . 1382 f Code c i v i l belge; Velu S. 60 ff. (m. w. Ν.), S. 96. 98 Velu S. 98. 99 Velu S. 98. 100 Velu S. 73. Dementsprechend ist der Conseil d'Etat auch nicht den V e r fassungsartikeln über die „Pouvoir Judiciaire" (Art. 92 ff.) erwähnt, sondern durch Gesetz v o m 23.12.1946 errichtet worden. ιοί V g l . V e i u g. 6 5 . 102 Cour de Cassation Belge Pas. 1953, I, 184 u n d 189; Pas. 1958, I, 328; Pas. 1961,1, 290; Velu S. 73. 103 Vgl. A r t . 11 des Gesetzes v o m 23.12.1946; Velu S. 84, 97. 104 Velu S. 97 (m. w . N.). 105 Vgl. A r t . 9 des Gesetzes v o m 23.12.1946, S. 96; Velu S. 70, 85, 96. ιοβ v g l aber auch Bachelet S. 497, 477 f ü r die italienische Rechtslage. 107 108 109 110 111

Velu S. 89, 85. Ders. S. 86. Velu S. 98; str. Vgl. die Aufstellung bei Velu S. 74. Velu S. 72.

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3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

5. Luxemburg Die luxemburgische Rechtsordnung ist, zumindest was den Rechtsschutz anbelangt, stark an die belgische angelehnt. So gibt es auch hier die Unterscheidung i n „droits civils" und „droits politiques" und die grundsätzliche Zuweisung der Rechtsstreitigkeiten an die ordentlichen Gerichte 112 . Die verwaltungsrechtliche Rechtsprechung ist zwar dem „Conseil d'Etat" zugewiesen 113 , aber ebenso wie bei den ordentlichen Gerichten unterliegen i n Luxemburg nur Entscheidungen, d. h. Einzelakte seiner Kontrolle und damit der Nichtigkeitsklage 1 1 4 . Normative A k t e sind ausnahmslos dem „recours en annulation" entzogen 115 . Der „Conseil d'Etat" entscheidet lediglich inzident bei einer Klage gegen Individualakte über sie, was aber die Existenz der Norm nicht ber ü h r t 1 1 6 . Luxemburg kennt zwar einige besondere Verwaltungsgerichte 1 1 7 , aber weder eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit noch einen Verfassungsgerichtshof 118 . 6. Niederlande Die Niederlande kennen ebenfalls keine Nichtigkeitsklage gegen Normen der Exekutive 1 1 9 . Der Rechtsschutz ist auf die Nachprüfung der „beschikkingen" konzentriert 1 2 0 , die etwa den Verwaltungsakten deutschen Rechts entsprechen 121 . Gegen delegierte und subdelegierte Rechtsnormen der Exekutive gibt es nur einen inzidenten Rechtsschutz 122 . Notfalls muß die Einrede der Rechtswidrigkeit der Norm i m Strafverfahren erhoben werden, das wegen Nichtbefolgung der behördlichen Anordnung angestrengt wurde 1 2 3 . Eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit ist ebensowenig wie eine Verfassungsgerichtsbarkeit 124 eingerichtet. 112

Vgl. A r t . 84, 85 l u x . Verf. v o m 17.10.1868; Welter S. 685 f. A r t . 76 l u x . Verf. 114 Vgl. A r t . 31 Abs. 3 des Gesetzes über den Conseil d'Etat vom 16.1.1866; Welter S. 685 f., 709. 115 Welter S. 686, 709. 116 Welter S. 709 f. 117 ζ. B. i n der Sozialversicherung; vgl. Welter S. 692. 118 Welter S. 706. 119 Langemeijer S. 808. 120 Vgl. A r t . 2 Wet Beroep Administratieve Beschikkingen v o m 20. 6.1963, Staatsblad 1963, 268. 121 Vgl. Fromont DöV 1972, 406; Langemeijer S. 799. 122 Langemeijer S. 800. 123 Ders. S. 800. 124 Langemeijer S. 801. 113

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7. Dänemark Ausgangspunkt des gerichtlichen Rechtsschutzes gegen Normen der Exekutive i n Dänemark ist § 63 des dänischen Grundgesetzes 125 . A u f grund dieser Bestimmung können die Gerichte jede die Grenzen der Befugnis der Obrigkeit betreffende Frage prüfen 1 2 6 . Von diesem Grundsatz gibt es nur zwei Ausnahmen: Freies Ermessen unterliegt nicht der richterlichen Kontrolle und durch formelles Gesetz können bestimmte Exekutivmaßnahmen von der Rechtmäßigkeitsprüfung ausgenommen werden. Beide Ausnahmen wurden aber von der Gerichtspraxis weitgehend entschärft. Zum einen ist anerkannt, daß eine Kontrolle des „détournement de pouvoir" zulässig ist 1 2 7 . Zum anderen prüfen die Gerichte trotz der gesetzlichen Endgültigkeitsbestimmung Verwaltungsmaßnahmen auf Verstöße gegen Verfahrensvorschriften und allgemeine Rechtsgrundsätze (ζ. B. Gleichheitssatz). Sie kontrollieren auch grundlegende oder atypische Rechtsanwendungen 128 , wodurch die gesetzliche Beschränkung weitgehend unterlaufen wird. Zudem können Verwaltungsmaßnahmen, die Freiheitsrechte der Verfassung berühren, generell nicht von der gerichtlichen Kontrolle ausgenommen werden 1 2 9 . Der verfassungsrechtlichen Generalklausel entsprechend besteht kein Unterschied zwischen Klagen gegen Individualakte oder gegen Rechtsverordnungen. Das Verhalten aller Exekutivorgane unterliegt der Nachprüfung durch die Gerichte. Das dänische Rechtsschutzsystem ist dadurch gekennzeichnet, daß es nur eine einheitliche Gerichtsorganisation kennt 1 3 0 . Dieselben Gerichte nehmen alle Rechtsprechungsaufgaben war; eine Verwaltungsgerichtsbarkeit als selbständiger Gerichtszweig ist unbekannt 1 3 1 . Für die A n fechtung von Normen gilt das gleiche Verfahren wie für Einzelakte. Klagebefugt ist, wer ein rechtliches Interesse an der Aufhebung der Norm hat 1 3 2 . Der Begriff des rechtlichen Interesses w i r d i n der neueren 125 Danmarks Riges Grundlov v o m 5.6.1953 (Lovtidende A , Nr. 169, S. 537 ff.). 126 Vgl. Christensen S. 113. 127 Christensen S. 114, 119. 128 Vgl. Christensen S. 114. 129 § 63 Danmarks Riges Grundlov v o m 5. 6.1973 (Lovtidende A, Nr. 169, S. 537 ff.); Christensen S. 114. 180 Christensen S. 116. Es gibt drei Instanzen: Untergericht (underret), Landesgericht (landsret), Höchstes Gericht (hojesteret). Grundsätzlich besteht der Rechtszug aus zwei Instanzen. Soweit das Untergericht erstinstanziell zuständig war, gibt es n u r k r a f t besonderer Zulassung ein Rechtsmittel zum Höchsten Gericht. 131 Christensen S. 116. 132 Christensen S. 118, 122.

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3. Abschn., 4. Kap.: Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

Rechtsprechung weit ausgelegt 133 und ist mit dem deutschen Begriff des rechtlich geschützten Interesses vergleichbar. Die Prüfungsbefugnis des Gerichtes beinhaltet eine umfassende Rechts Widrigkeitskontrolle; eine Zweckmäßigkeitsprüfung bei Ermessensentscheidungen findet nicht statt 1 3 4 . Die die Norm aufhebende Entscheidung w i r k t nur ex nunc und inter partes 1 3 5 . Dabei ist freilich zu beachten, daß bei Anfechtungsklagen Klagegegner immer die erlassende Verwaltung, also i n der Regel das Ministerium oder die Gemeinde ist. Dadurch werden bereits die Nachteile der relativen Entscheidungswirkung gemildert. Aber auch die übrige Verwaltung ist aus rechtsstaatlichen Gründen gehalten, für rechtswidrig erklärte Normen nicht mehr anzuwenden 136 . Über ein Verfassungsgericht verfügt Dänemark nicht 1 3 7 . Es ist aber zu beachten, daß — wie bereits erwähnt — eine gesetzliche Ausklammerung von Exekutivakten aus der Generalklausel des § 63 dänischen Grundgesetzes insoweit nicht gilt, als die Prüfung solcher Maßnahmen, die Freiheitsrechtsrechte der Verfassungen berühren 1 3 8 , den Gerichten i n jedem Falle verbleibt 1 3 9 . 8. Großbritannien Eine Darstellung des britischen Rechtes, soweit es Rechtsbehelfe gegen Normen der Verwaltung anbelangt, ist auf gedrängtem Raum wegen der vollkommen anderen Strukturierung des angelsächsischen Rechts i m Vergleich zum kontinentaleuropäischen naturgemäß schwierig. Dennoch soll i m Folgenden ein Überblick versucht werden, der sich auf eine summarische Darstellung beschränken muß. Das englische Recht ist gekennzeichnet von einer starken Betonung der „sovereinty of parliament". Die Kontrolle des Parlaments erstreckt sich nicht nur auf die allgemeine Politik der Regierung, sondern erfaßt jeden einzelnen Exekutivakt 1 4 0 . Lange Zeit sah man diese Überprüfungsmöglichkeit sowie die persönliche Verantwortung des Beamten für sein Handeln, die i n der Schadensersatzklage („action for tort") ihren Ausdruck fand, als angemessen und ausreichend an, zumindest was die Zentralverwaltung anbetraf 1 4 1 . Diese nämlich war als solche nicht ver133 134 135 136 137 138 139 140

Vgl. Christensen S. 118. Christensen S. 118. Ders. S. 122. Christensen S. 122. Ders. S. 116. ζ. B. persönliche Freiheit, Glaubensfreiheit, Eigentum. Christensen S. 114. Vgl. Löwenstein, Bd. 1, S. 423 ff.

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klagbar, da sie der Krone zugerechnet wurde 1 4 2 , i m Gegensatz zu den lokalen Verwaltungen, die mangels „umbrella of the Crown" gerichtlich belangt werden konnten 1 4 3 . M i t dem Erstarken der Zentralverwaltung seit 1900, die sich nun nicht mehr bloß auf allgemeine Anweisungen beschränkte, wuchs auch der Wunsch nach gerichtlicher Kontrolle. Er fand seinen Ausdruck i n der Errichtung zahlreicher spezieller „ t r i b u nals" 1 4 4 , die eine eigenartige Zwitterstellung zwischen Verwaltungsgericht und Verwaltungsbehörde 1 4 5 einnehmen. Nur sehr langsam bildeten sich Ansätze eines Verwaltungsrechts 146 . Der Rechtsschutz des einzelnen gegen die Exekutive w i r d weiter erschwert durch das Fehlen einer geschriebenen Verfassung. Die Rechte des einzelnen unterliegen so — wenn auch nicht schrankenlos — der Bestimmung und Beschränkung durch die „statutes" (Gesetze) 147 . Inwieweit diese auch den Rechtsschutz ganz ausschließen können, w i r d noch zu untersuchen sein 1 4 8 . Der Satz, daß auch in Großbritannien grundsätzlich jedes Verhalten der Exekutive gerichtlicher Kontrolle unterworfen ist 1 4 9 , bedarf jedenfalls nicht unerheblicher Einschränkungen 150 . Zunächst einmal bilden die „acts of State", wie etwa der Abschluß zwischenstaatlicher Verträge, hiervon eine Ausnahme 1 5 1 . Auch Maßnahmen, die die Beziehungen zum Parlament betreffen, sowie die Ausübung königlicher Vorrechte sind justizfrei, letztere allerdings nur beschränkt 152 . Bedeutsamer sind die Fälle, i n denen der Minister bzw. die i h m zugerechnete Verwaltung in Ausübung ihrer erklärten Politik („policy") rein administrativ handelt. Hierbei steht ihm ein — wie würden sagen — freies Ermessen zu, daß sich gerichtlicher Nachprüfung entzieht 1 5 3 . Die Frage, ob er auch ge141

Vgl. Bradley S. 328. Eine Folge des Grundsatzes: „The k i n g can do no wrong." 143 Bradley S. 328. 144 T r i b u n a l and Inquiries A c t von 1958; vgl. dazu Löwenstein, Bd. 2, S. 88 ff. 145 I m einzelnen vgl. dazu Wiesner Reinhardt, A d m i n i s t r a t i v e Tribunals i n Großbritannien, 1974. 146 Vgl. L o r d Reid, Ridge v. B a l d w i n (1964) A. C. 40, 72; zum Begriff etwa Wade S. 1 ff. 147 Bradley S. 331. 148 s. u. S. 221. 149 So Bradley S. 332. 150 Eher k a n n m a n davon sprechen, daß alle E x e k u t i v a k t e der K o n t r o l l e des Parlaments unterliegen. 151 Bradley S. 332 f.; Wade S. 294. 152 I m einzelnen Bradley S. 332 f. 153 v g l Löwenstein, Bd. 1, S. 121. Der Minister und seine V e r w a l t u n g ist aber andererseits an seine P o l i t i k gebunden, was über den Gedanken der fairness zu einer A r t „Selbstbindung des Ermessens", führen kann. Vgl. Wade S. 182 u n d S. 207 f. (zum Verhältnis policy and natural justice). 142

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3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

wisse Verfahrensprinzipien der „natürlichen Gerechtigkeit" beachten muß, führt bereits mitten hinein i n die Probleme der Klagearten. Die verschiedenen Verfahren des „common l a w " beruhen auf dem aktionenrechtlichen System der „prerogative writs", stereotype Blankettbefehle des Königs 1 5 4 . Ein „ w r i t " , der zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung führt und damit der Nichtigkeitsklage vergleichbar ist, ist der des „certiorari" 1 5 5 . Er ist i n seiner formellen Ausgestaltung ein an ein unteres Gericht adressierter Befehl des „High Court", ihm die Akten zur Überprüfung des Falles vorzulegen 156 . Der Begriff des Gerichtes ist nie genau definiert gewesen, erforderlich ist lediglich, daß eine (untere) staatliche Stelle gerichtlich („judical") oder quasigerichtlich tätig w i r d 1 5 7 . Dieses Abstellen auf das Erlaßverfahren macht „certiorari" zu einem tauglichen Mittel, auch Akte der Verwaltung anzugreifen 158 . Als „judical" w i r d ein Verfahren dann angesehen, wenn es die Grundsätze der „natürlichen Gerechtigkeit" zu wahren verpflichtet ist 1 5 9 . Der Inhalt dieser „natural justice", ein Unterfall i m Rahmen der ultra-vires-Lehre 1 6 0 , ist durch zwei Prinzipien umschrieben: 1. Niemand darf Richter i n eigener Sache sein. 2. Niemand darf verurteilt werden, ohne vorher gehört worden zu sein 1 6 1 (rechtliches Gehör). Der Umfang des Rechtsschutzes gegen Exekutivakte ist daher wesentlich von der Frage bestimmt, wann die Verwaltung „judical" handeln muß. Nach verschiedenen Schwankungen 162 fordert die neuere Rechtsprechung ein quasi-gerichtliches Verfahren immer dann, wenn die („common law"-)Rechte des Bürgers 1 6 3 berührt sind und ein gebundenes Ermessen vorliegt 1 6 4 . I n diesen Fällen ist dann immer auch „certiorari" eröffnet. Inwieweit bereits eine unmittelbare Beeinträchtigung eines 154

Henrich, Einführung i n das englische Privatrecht, 1971, S. 17. Wade S. 128 f.; Smith S. 337 ff.; Löwenstein, Bd. 1, S. 121; Bradley S. 349. 156 Löwenstein, Bd. 1, S. 121. 157 Bradley S. 350; Wade S. 130 ff. 158 Smith S. 337; Wade S. 131. 159 Bradley S. 350; vgl. auch Wade S. 131, 137. 160 Z u m Begriff vgl. Wade S. 50 ff. 161 Wade S. 172. 162 Vgl. Wade S. 133 ff.; Smith S. 337 ff. 163 z.B. Freiheit der Person, Eigentum, Meinungs-, Vereinigungs-, V e r sammlungsfreiheit; vgl. i m einzelnen Löwenstein, Bd. 2, S. 261 ff. (262). 164 Ridge v. B a l d w i n (1964) A . C. 40; R. v. C r i m i n a l Injuries Compensation Board ex parte Sain (1967) 2. A l l E. R. 770; Durayappah v. Fernando (1967) 2 A l l E . R . 152; Manchester Legal A i d Committee (1952) 2 Q . B . 431; Bradley S. 350; Smith S. 348. Wade S. 136 ff. (138) nennt das Erfordernis des „ j u d i c a l l y " ein „vestigal s u r v i v a l of history". 155

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„sufficient interest" für „certioriari" ausreicht, w i r d durch die schwankende Rechtsprechung nicht ganz k l a r 1 6 5 ; die neuere Entwicklung geht aber dahin, ein ausreichendes Interesse an der Nichtigerklärung genügen zu lassen. Berücksichtigt man aber, daß das britische Recht innerhalb seines Rechtsschutzsystems keinen Unterschied i n der Angreifbarkeit von Einzelakten und Normen der Exekutive („regulations", „by-law") kennt 1 6 6 , so w i r d dennoch die Bedeutung dieses Rechtsschutzmittels für die hier behandelten Probleme deutlich. Eine Verwaltungsmaßnahme w i r d aufgehoben, wenn die Entscheidung ultra vires erging 1 6 7 , also etwa Zuständigkeiten überschritten wurden 1 6 8 . Das Gleiche gilt, wenn sich die delegierte Rechtsnorm nicht i m Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält 1 6 9 . Auch Verstöße gegen die „natürliche Gerechtigkeit" gehören hierher 1 7 0 . Aus ihr w i r d gefolgert, daß das handelnde Verwaltungsorgan bei der Entscheidung nicht befangen und voreingenommen sein dürfe, da sonst das rechtliche Gehör keinen Sinn hat 1 7 1 . I n die Prüfung der Unvoreingenommenheit fließen dann materielle Erwägungen ein etwa der A r t , ob der Minister richtig die widerstreitenden Interessen abwägen konnte (abgewogen hat?) 172 . I n der Gesamtschau der Rechtsprechung scheint auch die gerichtliche Ermessensnachprüfung nicht allzu weit von der kontinentaleuropäischen entfernt zu sein, die ja auch i n Fällen m i t politischem Einschlag einen weiten Ermessensspielraum anerkennt und die Prüfung der Zweckmäßigkeit den Gerichten vorenthält. I n der neueren Rechtsprechung w i r d „certiorari" neben den genannten Fällen auch erlassen, wenn ein Rechtsirrtum vorliegt, der sich durch bloße Akteneinsicht erkennen läßt 1 7 3 . 185 Vgl. Prescott v. B i r m i n g h a m Corporation (1955) Ch. 210 einerseits; Gregory v. Camden B. C. (1966) 2 A l l E. R. 196 andererseits; Bradley S. 351 f. 186 Bradley S. 332, 364, 341; eindeutig bejaht Smith S. 349 „certiorari" auch bei „subordinate delegation". 187 J. A. G. G r i f f i t h and H. Street, Principles of Administrative L a w , 4. Aufl., 1967, S. 102 - 119; Bradley S. 365. Powell v. M a y (1946) Κ . B. 330; Parker v. Bornemouth Corporation (1902) 86 L. T. 449. Z u m Begriff des u l t r a vires s. Wade S. 50 ff. 168 ζ. Β . The K i n g v. London County Council ex parte The entertainment Protection Association L t d . (1931) 2 Κ . B. 215; Löwenstein , Bd. 2, S. 122. 189 Bradley S. 364 f.; vgl. auch Part X I , T o w n and Country Planning Act, 1962. 170 Löwenstein, Bd. 2, S. 122. 171 Vgl. F r a n k l i n v. Minister of T o w n and Country Planning (1948) A . C. 87; Wade S. 182 ff. 172 Wade S. 183. 173 R. v. Northumberland Compensation Appeal T r i b u n a l ex parte Shaw (1951) 1 K . B . 711; (1952) 1 K . B . 388; R. v. Patent Appeal T r i b u n a l ex parte S w i f t (1962) 1 A l l E. R. 610; Bradley S. 349; Löwenstein, Bd. 2, S. 122.

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Die Gewährung des „ w r i t s " ist zwar an sich eine Ermessensentscheidung. Bei unmittelbarer Beeinträchtigung von „common law rights" w i r d er aber immer gegeben 174 . Die Entscheidung des „ H i g h Court", mit der die „regulation" oder das „ b y - l a w " aufgehoben werden, ergeht ex tunc und erga omnes 175 . Eine weitere Möglichkeit des Rechtsschutzes besteht darin, beim „ H i g h Court" u m die Feststellung („declaration") der Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit einer Exekutivnorm nachzusuchen 176 . Dieses Verfahren hat den Vorteil, daß es nicht ein quasi-gerichtliches Verfahren der Verwaltung voraussetzt 177 , ferner kann es auch m i t einer Schadensersatzklage verbunden werden 1 7 8 und ist nicht an die sechsmonatige Frist des „certiorari" gebunden 179 . Ein gewisser Nachteil liegt darin, daß an die Rechte des Klägers, die durch die Norm verletzt sein müssen, größere Anforderungen gestellt werden wie bei „certiorari" 1 8 0 . Die Feststellung w i r k t grundsätzlich zurück und gilt nur inter partes 1 8 1 . Die Exekutive ist aber gehalten, den Spruch des Gerichtes zu respektieren und die Folgerungen aus der Nichtigkeit zu ziehen 182 . „Certiorari" und die Feststellung werden von den ordentlichen Gerichten, i n concreto dem „ H i g h Court", erlassen. Eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit kennt Großbritannien ebensowenig wie ein Verfassungsgericht 183 . Seit dem Tribunal and Inquieries Act von 1958 haben jedoch i n zunehmendem Maße die „tribunals" Aufgaben der speziellen Verwaltungsgerichtsbarkeit übernommen 1 8 4 . Diese „tribunals" bestehen meist aus einem neutralen Vorsitzenden und je einem Parteienvertreter, sind aber insoweit Behörde, als sie dem Minister unterstellt sind; die Bezeichnung „Verwaltungsgerichtsbehörden" 185 hat daher etwas für sich. Sie werden durch Gesetz für ein ganz bestimmtes Gebiet (z. B. Enteignungen) errichtet, wobei auch spezielle Rechtsschutzverfahren normiert werden 1 8 6 . Meist ist der Weg zu den „tribu174 Vgl. Durayappah v. Fernando (1967) 2 A l l E. R. 152; Bradley S. 351; Smith S. 428 ff. 175 Bradley S. 355 (vgl. auch S. 365); Wade S. 128. 176 Löwenstein Bd. 2, S. 129; Bradley S. 355. 177 Bradley S. 355. 178 Bradley S. 355 f. 179 Barnard v. National Dock Labour Board (1953) 2 Q. B. 18; P y x Granite Co. Ltd. v. Minister of Housing and Local Government (1958) 1 Q. B. 554 u n d (1960) A . C. 260 H. L.; Löwenstein Bd. 2, S. 122, 128 f. 180 Vgl. Gregory v. Camden B. C. (1966) 2 A l l E. R. 196; Bradley S. 356. 181 Bradley S. 365. 182 Bradley S. 365. 183 Bradley S. 343. 184 Vgl. die Zusammenstellung bei Bradley S. 343 f. 185 So Löwenstein Bd. 2, S. 76. 186 Vgl. Bradley S. 343 f.

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nals" schon bei der Beeinträchtigung rechtlich geschützter Interessen eröffnet 1 8 7 . Andererseits aber sieht das Gesetz häufig den Ausschluß aller anderen gerichtlichen Verfahren v o r 1 8 8 , was jedenfalls für diejenigen „statutes" zulässig ist, die nach dem Inkrafttreten des Tribunal and Inquieries Act von 1958 ergangen sind 1 8 9 . Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen aus britischer Sicht gegen den Ausschluß des Rechtsweges („preclusion") durch Gesetz nicht, da das Parlament „souverän" ist 1 9 0 . Dies mag um so bedauerlicher erscheinen, als die „tribunals" taugliche Untergerichte des „certiorari "-Verfahren sind 1 9 1 . Die ordentlichen Gerichte haben dementsprechend die Ausschlußklauseln weitgehend aufgeweicht, indem sie auf den „wahren Willen des Gesetzgebers" abstellen und nur i n ganz eindeutigen Fällen den Rechtsweg zu den Gerichten verneinen 1 9 2 . I m übrigen aber ziehen sie zumindest bei schwerwiegenden Rechts verstoßen (ultra vires, „error on the face of the record") das Verfahren an sich 193 . Die mannigfaltige K r i t i k 1 9 4 an den „preclusions" hat das Parlament veranlaßt, in den neueren Gesetzen davon Abstand zu nehmen 1 9 5 . 9. Irland Die Rechtslage i n Irland stimmt weitgehend mit der i n Großbritannien überein 1 9 0 . Gewisse Unterschiede ergeben sich dadurch, daß Irland eine geschriebene Verfassung hat 1 9 7 . I h r hat die Rechtsprechung das nicht ausdrücklich normierte Grundrecht auf Zugang zu den Gerichten („right of access to the Courts") sowie auf gerichtlichen Rechtsschutz („right to judicial protection") entnommen 1 9 8 . 187

B u x t o n v. Minister of Housing (1961) 1 Q. B. 278; Maurice v. London County Council (1964) 2 Q. B. 362; Bradley S. 352 („legal (i.e. common law) grievance"). 188 Z u den dabei angewandten Gesetzestechniken s. Löwenstein, Bd. 2, S. 125 f.; Wade S. 149 ff. 189 D e r Tribunals and Inquieries Act bestimmt (Lektion 11), daß der v ö l lige Ausschluß der gerichtlichen Nachprüfung durch ein vor dem A c t erlassenes „Statute" insoweit u n w i r k s a m ist, als dadurch „certiorari" (und „ p r o hibition") nicht ausgeschlossen werden können. Vgl. Löwenstein, Bd. 2, S. 125 f. 190

Löwenstein, Bd. 2, S. 125. Wade S. 129; Bradley S. 352. 192 ζ. Β . bei der Formel „shall not be questioned i n any Court of l a w " . Vgl. Löwenstein , Bd. 2, S. 127. 193 Y g i z g Anisminic L t d . v. Foreign Compensation Commission (1969) 2 A. C. 147; R. v. Medical Appeal T r i b u n a l (1957) 1 Q. B. 574; Wade S. 149 ff.; Löwenstein , Bd. 2, S. 126 f. 194 z. B. Wade S. 154. 195 Vgl. Löwenstein, Bd. 2, S. 127. 196 Vgl. Kelly S. 425. 197 Bunreacht von 1937. 198 Kelly S. 435. 191

222

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

Der „ w r i t " des „certiorari" als beschränkte Generalklausel zur Aufhebung von Exekutivakten steht grundsätzlich 1 9 9 gegen jedes Verhalten jedes Exekutivorganes offen, also auch gegen Normen 2 0 0 . Hinsichtlich der näheren Ausgestaltung des „certiorari" kann auf das britische Recht verwiesen werden. Der „ w r i t " w i r d gewährt, wenn die Maßnahme ultra vires liegt, sei es aufgrund des angewandten Verfahrens oder dem Inhalt nach 201 . Als Beurteilungsmaßstäbe der Befugnisüberschreitung dient die Verfassung und das jeweils einschlägige Parlamentsgesetz 202 . Wenn gesagt wird, eine Ermessensnachprüfung finde nicht statt 2 0 3 , so schließt dies jedenfalls nicht aus, über den Gedanken des ultra vires die Einhaltung der Ermessensgrenzen zu kontrollieren, wie dies auch i n den anderen Staaten der EWG geschieht. Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von nachkonstitutionellen Gesetzen ist dem „High Court" und dem „Supreme Court" vorbehalten, die auch allein „certiorari" gewähren können 2 0 4 . Daneben besteht wie i m britischen Recht noch die Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit der Norm feststellen zu lassen, wozu auch die Untergerichte befugt sind 2 0 5 . Die Klagen sind zulässig, wenn der Rechtsschutzsuchende die Beeinträchtigung von Rechten oder irgendwelchen durch Verfassung oder Gesetz geschützten (besonderen) Interessen geltend machen kann, sei sie nun gegenwärtig oder nur voraussehbar 206 . Die Entscheidung ergeht ex tunc und erga omnes 207 . Besondere spezialgesetzliche Rechtsschutzwege, insbesondere vor die „tribunals", sind selten 2 0 8 . Die ordentliche Gerichtsbarkeit übernimmt den Rechtsschutz auch gegen Verwaltungsmaßnahmen. Eine allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit oder ein Verfassungsgericht sind nicht eingerichtet 209 .

199

Ausnahmen i m Notstandsrecht (Art. 28.3.3 der Verf.); i m einzelnen s. S. 426. 200 Kelly S. 426 f., 428, 435. 201 Kelly S. 426. 202 Kelly S. 426. Das irische Parlament (Oireachtas) besteht aus dem Staatspräsidenten, dem Repräsentantenhaus (Dâil Eireann) u n d dem Senat (Seanad Eireann) (Art. 15 u n d 10 der Verfassung); vgl. Lagoni Rainer, Die politischen Parteien i m Verfassungssystem der Republik Irland, 1973, S. 179, Fußn. 18; Kelly J. M., Fundamental Rights i n the I r i s h L a w and Constitution, 2. Aufl., 1967, S. 8. Kelly

203 204 205 206 207 208 209

So Kelly S. 432, 435. Kelly S. 428 f., 435. Ders. S. 435, 432. Kelly S. 431 f., 435. Ders. S. 435, 433. Kelly S. 425. Ders. S. 429.

§ 1 Allgem. Rechtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

223

I I I . Auswertung

Der Überblick 2 1 0 über die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zeigt, daß trotz der unterschiedlichen Ausgestaltung i m einzelnen dem Privaten zumindest dann eine direkte (Nichtigkeits-)Klage gegen Normen der Exekutive gewährt wird, wenn er durch sie i n seinen rechtlich geschützten Interessen berührt, beeinträchtigt wird. Daraus kann man einen allgemeinen Rechtsgrundsatz entsprechenden Inhalts herleiten 2 1 1 . Dem kann man auch nicht entgegenhalten, daß nicht i n allen M i t gliedstaaten der europäischen Gemeinschaft eine direkte gerichtliche Angreifbarkeit von Exekutivnormen gewährt w i r d 2 1 2 , nämlich i n den Niederlanden, i n Luxemburg und zum Teil, jedenfalls zur Zeit noch und nach der restriktiven Auffassung 213 , i n der Bundesrepublik Deutschland. Es geht nämlich zu weit, einen allgemeinen Rechtssatz nur dann anzuerkennen, wenn er i n den Rechtsordnungen aller M i t gliedstaaten ausgeprägt ist. Das würde die Anforderungen gerade i n der erweiterten Gemeinschaft m i t ihren heterogenen nationalen Rechtsordnungen überspannen 214 und nur i n den seltensten Fällen zu einem Rechtsgrundsatz führen, der über elementarste Minimalanforderungen der „Rechtsherrschaft" („rule of law") hinausginge 215 . Die dynamische Entwicklung der Gemeinschaftsrechtsordnung, die sich auf dem Weg der Integration befindet 2 1 6 , erfordert vielmehr eine Betrachtungsweise, die einer Fortentwicklung des Rechtes Raum läßt 2 1 7 . Das aber kann nicht dadurch geschehen, daß man gleichsam statistisch das arithmetische M i t t e l der nationalen Rechtsordnungen zieht 2 1 8 . Man muß vielmehr von einer wertenden Beurteilung ausgehen 219 . Diese verbietet es, 210

Vgl. auch die Zusammenstellung von Werbke S. 91 ff.; Bebr S. 41 f. I m einzelnen s. u. S. 225. 212 Lecheler S. 189 fordert, daß das Rechtsprinzip allen Mitgliedstaaten geläufig sein muß; dagegen Lorenz A m J o u r n C o m p L 1964, 9; Verdross S. 205; Küntzel Walter, Ungeschriebenes Völkerrecht, 1935, S. 31. 213 z.B. Mangolt / Klein A n m . V I I 2 d, zu A r t . 19 GG (S. 571); Obermayer Klaus, Verwaltungsakt u n d innerdienstlicher Rechtsakt, 1956, S. 37 ff. 214 Lecheler S. 189 geht von der weitgehenden Homogenität der „gegenwärtigen" (1971) Mitgliedstaaten aus u n d räumt „schwerere Probleme" bei der Aufnahme Großbritanniens ein (Fußn. 58). 215 Vgl. die Zusammenstellung gemeinschaftsrechtlicher Rechtsgrundsätze bei Lecheler S. 56 ff. 216 Becker S. 99. 217 Vgl. Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V : „Die allgemeinen Rechtsgrundsätze erfordern eine auf Rechtsvergleich u n d Rechtsschöpfung aufbauende Rechtsfindung." 218 Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 EWGV. 219 Sog. funktionale Rechtsvergleichung; Esser, Grundsatz u n d Norm, S. 6; Lecheler S. 189; Rüber S. 78; G A Roemer i n RS 18/70, Rspr. X V I I , 515 ff. (531 f.). 211

224

3. Abschn., 4. Kap.: Gründe für eine erweiternde Auslegung

allgemeine Rechtsgrundsätze nur i n dem kleinsten gemeinsamen Nenner des Rechtsschutzstandards zu suchen 220 . Dadurch würde immer der letzte Wagen des europäischen Zuges das Tempo der Rechtsentwicklung bestimmen. Vor allem aber würde eine solche Auffassung mit einem anderen allseits anerkannten Rechtsgrundsatz kollidieren, nämlich dem, daß Rechtsschutzvorschriften nicht restriktiv ausgelegt werden dürfen 2 2 1 . Ein Rechtsgrundsatz beeinflußt hier die Auffindung eines anderen dergestalt, daß die Rechtsvergleichung die fortschrittlichste Lösung 2 2 2 , den Optimalstandard 2 2 3 zu suchen hat. Da es sich um ein Rechtsprinzip des europäischen Gemeinschaftsrechts handeln soll, ist dies derjenige Standard, der dem Rechtsschutz des einzelnen am weitestgehenden Rechnung trägt und sich m i t den Zielen und Notwendigkeiten des EWG-Vertrages am besten i n Einklang bringen läßt 2 2 4 . Von diesem Ausgangspunkt her können diejenigen nationalen Rechtsordnungen aus der Betrachtung ausgeschieden werden, die eine Direktklage gegen Exekutivnormen gänzlich ausschließen. Sie haben zudem weder der Zahl noch der Bedeutung der Mitgliedstaaten nach ein Übergewicht 2 2 5 . Daß die Zulassung eines Klagerechts gegen Verordnungen den Zielen und Aufgaben der EWG zumindest nicht widerspricht, wurde bereits dargelegt 2 2 6 ; daß sie vielmehr von dem auch i m Gemeinschaftsbereich geltenden Rechtsstaatsgedanken gefordert wird, w i r d gleich noch darzulegen sein 2 2 7 . 220 So Heldrich S. 19 f. (aufgegeben durch Heldrich EuR 1967, 348, 349 (Fußn. 30)); Koppelfels ZRP 1972, 65; dagegen Lecheler S. 190; Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V ; Lorenz JZ 1962, 270 ff.; Esser, Grundsatz u n d Norm, S. 96 f.; Pescatore Integration 1969, 125 f.; Meier DVB1. 1970, 615; Becker S. 99. 221 E u G H i n RS 6/60, Rspr. V I , 1163 ff. (1189); RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (237); G A Roemer i n RS 1/64, Rspr. X , 883 ff. (905); Steindorff, Rechtsschutz, S. 63; Daig, FS Riese, S. 190; Ehle A n m . 8 zu A r t . 173 E W G V ; Weidinger S. 102. 222 Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V ; E u G H i n RS 7/56 u n d 3 - 7/57, Rspr. I I I , 83 ff. (127) unter Berufung auf die meisten modernen Rechtsordnungen, wobei die Lösung bemerkenswerterweise i m Widerspruch zum deutschen Recht stand (vgl. Becker S. 104 (Fußn. 488)); Rüber S. 79; Lorenz JZ 1962, 270 ff. 223 Pescatore Integration 1969, 125 f.; Meier DVB1. 1970, 615; Zweigert K., Der Einfluß des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, Rabeis Zeitschrift Bd. 28 (1964), 601 ff. (611); Lecheler S. 188. 224 Becker S. 99; Esser, Grundsatz u n d Norm, S. 96 f.; Rüber S. 79; Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V ; G A Lagrange i n RS 14/61, Rspr. V I I I , 511 ff. (570); Wolff , Auslegungsgrundsätze, S. 200. 225 Der Gedanke der unterschiedlichen Bedeutung der Mitgliedstaaten f i n det auch i m Prinzip der gewogenen Stimmen nach A r t . 148 Abs. 2 E W G V seinen Ausdruck. Die Bundesrepublik ist zudem noch — was ihren hier behandelten Rechtsstandard anbelangt (§ 47 VwGO) — „geteilt". 226 Vgl. o. 3. Abschn., 3. Kap., § 4. 227 3. Abschn., 4. Kap., § 2.

§ 1 Allgem.

echtsgrundsätze, Rechtsstandard der Mitgliedstaaten

225

Die konkrete Ausgestaltung des Rechtsgrundsatzes aber ist nicht einfach zu erfassen, zumal er nicht i n die Rechtsprechung Eingang gefunden hat 2 2 8 . Fest steht, daß Unterschiede i m technischen Detail der nationalen Regelungen unerheblich sind 2 2 9 . Z u suchen ist vielmehr der den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen zugrunde liegende allgemeine Gedanke, der eine i m materiellen Ergebnis gleiche Lösung bedingt 2 3 0 . Andererseits aber w i r d man als Rechtsgrundsatz nicht nur ganz allgemeine Basisprinzipien ansehen können, wie etwa den Satz, daß der einzelne gegen Rechtseingriffen der öffentlichen Gewalt nicht schutzlos sein darf 2 3 1 . Es liegt i m Interesse der Rechtssicherheit, diese Grundsätze so weit wie möglich zu präzisieren und ihre Ausgestaltung nicht nur der sicher auch notwendigen, aber nur schwer vorausberechenbaren Einzelfallgerechtigkeit durch die Rechtsprechung des EuGH zu überantworten 2 3 2 . Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen lassen sich den relevanten Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zwei Grundgedanken entnehmen: 1. Eine direkte Klage gegen Normen der Exekutive w i r d nicht grundsätzlich ausgeschlossen. 2. Normen und Einzelakte der Exekutive sind i n gleicher Weise angreifbar, wenn sie die Interessen des einzelnen auch i n gleicher Weise, nämlich unmittelbar und individuell, betreffen. Bemerkenswerterweise liegt der zweite Gedanke auch der Regelung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV zugrunde, wenn auch die h. M. daraus einen unrichtigen Schluß zieht. Nach ihr ist für Private kein Klagerecht gegen Verordnungen zugelassen, weil diese den einzelnen nicht (unmittelbar und) individuell betreffen können 2 3 3 . Wenn aber nun eine Verordnung den einzelnen individuell und unmittelbar betrifft, müßte dann nicht auch die Nichtigkeitsklage zugelassen sein? Dies zeigt einmal mehr, daß der richtige Lösungsansatz der anstehenden Probleme bei der Frage des individuellen Betroffenseins und nicht i m apodiktischen Ausschluß des Klagerechts gegen Verordnungen gesucht werden muß. 228 Die Bedeutung der Rechtsprechung bei der Ausgestaltung von allgemeinen Rechtsgrundsätzen betont insbesondere Lecheler S. 191 f. 229 G A Roemer i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (258); Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V ; Lecheler S. 190 i m Gegensatz zu Heldrich S. 19 f. 230 Lecheler S. 189; Sandrock Otto, Über Sinn u n d Methode zivilistischer Rechtsvergleichung, 1966, S. 67; Rüber S. 78; Ehle A n m . 17 zu A r t . 164 E W G V ; Meier DVB1. 1970, 615; Pescatore Integration 1969, 125 f. 231 Z u m Spannungsverhältnis v o n „Allgemeinheit" des Rechtsgrundsatzes u n d P r a k t i k a b i l i t ä t i m Einzelfall vgl. Lecheler S. 46 ff. 232 Vgl. Heldrich EuR 1967, 349; Lecheler S. 190 f. 233 Nachweise o. S. 80, Fußn. 49; i m deutschen Recht dagegen vgl. z. B. U m bach Dieter C., Urteilsanmerkung zu B V e r f G DVB1. 1971, 740 (Bebauungsplan) i n DVB1. 1971, 741 f.

15 Wegmann

226

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

Die ermittelten allgemeinen Rechtsgrundsätze stützen so die These, daß Art. 173 Abs. 2 EWGV i n einer Weise ausgelegt werden muß, die die Klage Privater gegen Verordnungen der EWG jedenfalls nicht von vornherein ausschließt 234 .

§2 Rechtsstaatsprinzip Dieses Ergebnis w i r d auch durch rechtsstaatliche Überlegungen gestützt. Zwar ist es nicht korrekt, von den Europäischen Gemeinschaften als „Rechtsstaat" zu sprechen, da sie mangels Allzuständigkeit keinen Staat bilden 2 3 5 . Gleichwohl gelten die rechts „staatliche" Anforderungen, wie sie allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, auch für die Gemeinschaften 236 , da diese eine unmittelbare Hoheitsgewalt über die Gemeinschaftsbürger (und das Gemeinschaftsgebiet) ausüben 237 . Man kann diesen Sachverhalt auch m i t Rechtsherrschaft („rule of law") bezeichnen 238 , ohne daß sich sachlich Wesentliches ändert. Welche unumgänglichen Erfordernisse der Rechtsstaatgedanke gerade i m Bereich des Rechtsschutzes aufstellt, ist nicht leicht zu präzisieren. Jedenfalls ist es erforderlich, daß bei Verletzung seiner Rechte dem einzelnen der Weg zu unabhängigen Gerichten offen steht 2 3 9 . Eine andere Rechtsschutzmöglichkeit, etwa allein zu den Verwaltungsbehörden, ist demgegenüber nicht ausreichend 240 . Dies gilt auch für das deutsche Recht, wie es insbesondere i n der neueren Rechtsprechung des BVerfG seinen Ausdruck findet 2 4 1 . A r t . 19 Abs. 4 GG eröffnet nicht nur irgendeinen Rechtsweg, sondern enthält einen Anspruch des Bürgers 234

Vgl. Mathijsen S. 137. Wohlfarth JJb 1962/63, 241 ff. (247, 259); Fuß, Rechtsstaatsgedanke, S. 7 f.; Scheuner Ulrich, Europäische Gemeinschaft, 1963, Nr. 6, S. 3; Ophüls A W D 1964, 65 ff. (68); Fuß DöV 1964, 580; Hallstein Walter, Der unvollendete Bundesstaat. Europäische Erfahrungen u n d Erkenntnisse, 1969, S. 41 f. 236 Ehle A n m . 24 vor A r t . 164 E W G V ; Fuß DöV 1964, 580; Rüber S. 68 f.; Soell A W D 1970, 301; ders., Überlegungen, S. 370; vgl. auch Steindorff, Rechtsschutz, S. 63; Weizmann S. 192; Schlochauer S. 387; Ophüls N J W 1951, 692; Wagner S. 244 ff. (m. w . N.). 237 Fuß DöV 1964, 580; ders., Rechtsstaatsgedanke, S. 8 f. 238 Ehle A n m . 4 zu A r t . 164 EWGV. 239 Vgl. A r t . 19 Abs. 4 GG; A r t . 24 Abs. 1, A r t . 113 Abs. 1 ital. Verf.; Fuß DöV 1964, 578. 240 Bemerkenswerter Weise sieht die neuere britische Gesetzgebung von „Endgültigkeitsklauseln" i m Verfahren vor den „tribunals" mehr u n d mehr ab, vgl. Löwenstein, Bd. 2, S. 127. 241 B V e r f G i n DVB1. 1971, 740; N J W 1973, 1493; N J W 1960, 331, a. A. Maunz / Dürig A n m . 92 zu A r t . 20 GG unter Hinweis auf BVerfGE v o m 10. J u n i 1958 (!) 8, 174 (181 f.), wo es allerdings u m die Frage ging, ob A r t . 19 Abs. 4 GG einen mehrstufigen Gerichtsweg garantiert. 235

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

227

auf gerichtliche Kontrolle 2 4 2 , und zwar auch gegen normative Maßnahmen der Exekutive 2 4 3 . Allerdings muß beachtet werden, daß das gemeinschaftsrechtliche Rechtsprinzip nicht notwendigerweise alle Perfektionierungen des Rechtsschutzes umschließt, die sich aus A r t . 19 Abs. 4 GG ergeben 244 . Rechtsstaatlichen Anforderungen genügt es bereits, wenn der Exekutivakt i n irgendeiner Weise der gerichtlichen Kontrolle unterliegt 2 4 5 . Sieht man daher die Nichtigkeitsklage (Art. 173 Abs. 2 EWGV) i m Zusammenhang m i t A r t . 177 und 184 EWGV, m i t der Amtshaftungsklage (Art. 215 EWGV) und den nationalen gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten, so kann man i n der Ausgestaltung des gemeinschaftsrechtlichen Rechtsschutzsystemes schwerlich einen Verstoß gegen die Mindestanforderungen des Rechtsstaatsprinzips sehen 246 , auch wenn man die Anfechtbarkeit von Verordnungen verneint. Die Interpretation des geltenden Rechts kann sich aber nicht m i t dieser Feststellung zufriedengeben. Eine an der materiellen Gerechtigkeit 247 orientierte Auslegung muß vielmehr nach der optimalen Lösung suchen 248 . Dann aber postuliert das Rechtsstaatsprinzip nicht nur irgendeine, sondern eine effektive und vollständige gerichtliche Kontrolle 2 4 9 . Diese aber kann nur durch eine Nichtigkeitsklage auch gegen Verordnungen erreicht werden, die die Rechtsschutzmängel der bloß inzidenten Kontrollverfahren überwindet 2 5 0 .

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte und Formenwahl Die bisherigen, mehr theoretisch-dogmatischen Überlegungen, die zur Zulassung der Nichtigkeitsklage auch gegen Verordnungen führten, sollen durch einige Beispiele aus der Rechtssetzungstätigkeit der EWG 242 BVerfGE 10, 264, 267 u n d B V e r f G i n N J W 1973, 1493. str.; so z.B. Maunz/Dürig A n m . 18 zu A r t . 19 Abs. 4 GG m i t weiteren Nachweisen zum Streitstand. 244 Maunz / Dürig A n m . 92 zu A r t . 20 GG. 245 Vgl. B V e r f G i n DVB1. 1971, 740. 246 Riese S. 35; Weizmann S. 196; Martens EuR 1970, 228 ff.; vgl. auch Thieme V V D S t R L 18 (1957), 66 f.; vgl. auch Groeben, FS Hallstein, S. 235. 247 Das Rechtsstaatsprinzip beinhaltet gleichrangig den Grundsatz der Rechtssicherheit u n d den der materiellen Gerechtigkeit. Vgl. dazu BVerfGE 7, 89 (92); 20, 323 (331); 22, 322 (329); 25, 269 (290); 3, 225 (237 f.); 15, 313 (319 f.); 19, 150 (166); 27, 297 (305 f.); Sellmer Peter, Generelle N o r m u n d individueller Grundrechtsschutz. Gedanken zum Thema Recht u n d Individualität, DöV 1972, 551 ff. (553, 555). 248 Vgl. Meier DVB1. 1970, 615. 249 So f ü r A r t . 19 Abs. 4 G G BVerfGE 10, 264, 267; Mutius V e r w A r c h 1972, 208 f.; vgl. auch Steindorff, Nichtigkeitsklage, S. 50 f. 250 y g i B V e r f G i n N J W 1973, 1493; O V G B e r l i n DöV 1970, 829. 243

15*

228

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

abgerundet werden. Sie stammen aus der Anfertigung der Verordnungsstatistik 2 5 1 und beanspruchen zwar keine repräsentative Durchschnittlichkeit, können aber gleichwohl einige typische Erscheinungen aufzeigen. I . Formfehler

Nicht selten werden Rechtsakte des Rates und der Kommission i n einer falschen äußeren Form erlassen, und zwar i n der Regel dergestalt, daß Entscheidungen i n Verordnungsform entgehen. Dieser Fall liegt auch — jedenfalls nach der h. M. — der Formulierung des A r t . 173 Abs. 2, 2. Halbsatz EWGV zugrunde. Er bestätigt einmal mehr die Bedeutung des Grundsatzes, daß der Inhalt und nicht die Form einer Maßnahme den Rechtsschutz entscheidet. Vielfach aber ist es für den Betroffenen auch bei juristischen Vorkenntnissen wegen der Kompliziertheit insbesondere der Agrarmarktregelungen äußerst schwierig zu erkennen, ob sich hinter der Verordnungsform eine Entscheidung verbirgt. Da aber die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen nach der traditionellen Auffassung generell unzulässig ist, w i r d er nicht selten i n Abwägung der Risikofaktoren (Zeit, Kosten, unsicherer Erfolg) von einer Klageerhebung absehen. Diese psychologische Sperrwirkung der falschen Form darf nicht unterschätzt werden. Ein Beispiel für eine Entscheidung i n Verordnungsform bietet neben der i n der RS 41 - 44/70 252 angefochtenen Maßnahme etwa die Verordnung Nr. 838/67 der Kommission vom 13.11.1967 253 . Darin wurden die Mitgliedstaaten ermächtigt, bis zum 30. Juni 1968 die Erhebung der Abschöpfung für bestimmte Zuckerrüben zu Staatzuchtzwecken auszusetzen. Außerdem wurden ihnen bestimmte Kontrollpflichten auferlegt. Da der Kreis der Mitgliedstaaten begrenzt ist, hätte die Ermächtigung durch eine Entscheidung ergehen müssen, wie dies richtigerweise etwa i n der thematisch ähnlichen Entscheidung Nr. 67/432 der Kommission vom 30. 6.1967 254 geschah. Für die Verordnungsform kann auch nicht ins Feld geführt werden, der actus contrarius müsse der Qualität des actus primus entsprechen. Die Möglichkeit der Abweichung, d. h. hier die Ermächtigung der Kommission, i m Verwaltungsausschußverfahren die Abschöpfungen auszusetzen, war nämlich bereits i n A r t . 9 Abs. 2 der einschlägigen Grundverordnung Nr. 44/67 des Rates 255 vorgesehen; dies ist der actus contrarius. Die Verordnung 251 252 253 254 265

Anhang I . Rspr. X V I I , 411 ff. A B l . 1967, Nr. 275, 6. Nr. 67/432, A B l . 1967, Nr. 150, 7. V o m 3. 3.1967, A B l . 1967, 597 ff.

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

229

Nr. 836/67 stellte lediglich das konkrete Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung für einen begrenzten Adressatenkreis dar. Auch die Verordnung Nr. 188/66 256 des Rates vom 24.11.1966 ist materiell eine Entscheidung. Durch sie wurden gewisse, namentlich bezeichnete Mitgliedstaaten zu einer Erhöhung der Abschöpfungen für Rinder und Rindfleisch ermächtigt. Ferner wurde ihnen auferlegt, die Kommission von den getroffenen Maßnahmen zu unterrichten. Der begrenzte Kreis der namentlich bezeichneten Adressaten verbietet es auch hier, die Maßnahme als Norm anzusehen. Die Tatsache, daß über Abschöpfungssätze entschieden wurde, rechtfertigt keine andere A u f fassung. Den Mitgliedstaaten verblieb nämlich das Ermessen, ob sie von der Ermächtigung Gebrauch machen wollen oder nicht. Die Erhöhung der Abschöpfung galt also nicht unmittelbar gegenüber dem Gemeinschaftsbürger, wie dies für eine Verordnung gemäß A r t . 189 Abs. 2 EWGV konstitutives Element ist 2 5 7 . Die grundsätzliche Befugnis des Rates aber, von der Abschöpfungsregelung der Marktordnung abzuweichen, war bereits i n Art. 18 der Marktorganisation für Rindfleisch 258 enthalten, so daß es nicht mehr auf die Frage ankommt, ob deren einschlägige Bestimmungen tatsächlich Normcharakter haben. Ebenfalls auf A r t . 18 dieser Marktordnung stützt sich die Verordnung Nr. 110/66 des Rates vom 28. 7.1966 259 . Der Entscheidungscharakter dieser Verordnung ist besonders deutlich, da durch sie allein die italienische Republik zur Aussetzung der Zollsätze und Abschöpfungen ermächtigt wurde. Die gleiche Beurteilung ist i n dem ähnlichen Fall der Verordnung Nr. 15/64 des Rates vom 5. 2.1964 260 geboten, m i t der die Bundesrepublik Deutschland ermächtigt wurde, besondere Interventionsmaßnahmen zu ergreifen, u m die Einfuhr von Rindern aus Dänemark zu ermöglichen. U m eine Ermächtigung anderer A r t ging es i n der Verordnung Nr. 2015/72 der Kommission vom 21. 9.1972 261 . Darin wurden die deutschen Interventionsstellen ermächtigt, die Ausschreibung für den Verkauf von bestimmtem Getreide aus dem Besitz der Interventionsstellen während des Wirtschaftsjahres 1972/73 zu beschränken. Diese Ausschreibungen, die dem bestmöglichen Absatz von Getreide dienen, das infolge von Interventionsmaßnahmen aufgekauft wurde, ergehen grundsätzlich i n Verordnungsform. Das ist nicht zu beanstanden, da 256

A B l . 1966, 3710. Die Frage, ob bei einer Ausnutzung der Ermächtigung ähnliche Ausw i r k u n g e n für das Betroffensein des einzelnen entstehen, w i r d davon nicht berührt. Dazu vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 5 I I 2. 258 v o Nr. 14/64 v o m 27. 2.1964 (ABl. 1964, 562 ff.). 259 A B l . 1966, 2595. 280 A B l . 1964, 573 f. 261 A B l . 1972, L 217, 22. 257

230

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

sich die Aufforderung zu Geboten ad incertas personas wendet 2 6 2 . Bereits i n der Ausschreibung (Verordnung Nr. 2647/70) 263 , die der hier besprochenen Ermächtigung zugrunde lag, war aber vorgesehen, daß sie i m Fall von außergewöhnlichen Umständen auf Antrag eines M i t gliedstaates auf einige bestimmte Verwendungszwecke des Getreides beschränkt werden konnte 2 6 4 . Schon die Ausschreibungsverordnung selbst sah also die mögliche Einschränkung ihrer Geltung vor. Deshalb war es unnötig, die konkrete Ermächtigung zur Beschränkung als Verordnung zu erlassen. Dies war auch unrichtig, denn der Kreis der deutschen Interventionsstellen stand fest. Er war während der Geltungsdauer der Maßnahme nicht variabel, was sich schon daraus ergibt, daß die Ausschreibung nur Interventionsstellen betrifft, die aus früheren Interventionsmaßnahmen Getreide i m Besitz haben 2 6 5 . Die Verordnung Nr. 2015/72 stellt daher ebenfalls i n Wahrheit eine Entscheidung dar. Neben den Ermächtigungen gibt es noch eine zweite große Gruppe von ihnen verwandten Maßnahmen, bei denen sich hinter der Verordnungsform häufig eine Entscheidung verbirgt. Es handelt sich hierbei u m die Höchstbetragfestsetzungen. Die alten Agrarmarktordnungen kannten i n aller Regel noch keine einheitlich von den EWG-Organen festgesetzten Preise, Abschöpfungen und Erstattungen. Diese wurden vielmehr nach bestimmten Regeln und innerhalb eines Rahmens, eben den Höchstbeträgen, von den Mitgliedstaaten nach Ermessen festgesetzt 2 6 6 . Die einzelnen Sätze galten also nicht unmittelbar. Dennoch wurden die Höchstbeträge häufig durch Verordnungen festgesetzt 267 . Inhaltlich stellen diese Maßnahmen nur eine Begrenzung der den sechs Mitgliedstaaten damals erteilten Ermächtigungen dar, bestimmte Abgaben zu erheben bzw. Zuschüsse zu gewähren. Da somit der Kreis der Adressaten dieser Verordnungen, nämlich die Mitgliedstaaten, feststand, handelte es sich i n Wahrheit u m Entscheidungen 268 . Dies ist aus den Festsetzungen nicht ohne weiteres ersichtlich, denn nur i n der Begründung der Verordnung Nr. 477/67 269 der Kommission kommt zum 262 Vgl. A r t . 2 Abs. 1 der V O Nr. 376/70 der Kommission vom 27. 2.1970 (ABl. 1970, L 47, 49 ff. (50)). 263 Der Kommission v o m 27. 2.1970 (ABl. 1970, L 47, 49 ff.). 264 A r t . 3 Abs. 4, der durch spätere Änderung eingefügt wurde. 265 Vgl. A r t . 1 der V O Nr. 2647/70. 266 Vgl. z. B. A r t . 3, 6 der Verordnung Nr. 44/67 des Rates vom 21. 2.1967 (ABl. 1967, 597 ff.); A r t . 15 der Verordnung Nr. 16/64 (ABl. 1964, 574 ff.). 287 ζ. B. Verordnung Nr. 281/67 des Rates v o m 11.7.1967 (ABl. 1967, Nr. 150, 3 f.); Verordnung Nr. 477/67 der Kommission v o m 23.8.1967 (ABl. 1967, Nr. 205, l f . ) ; Verordnung Nr. 796/67 der Kommission v o m 31.10.1967 (ABl. 1967, Nr. 266, 21). 288 Richtig daher die Entscheidung Nr. 67/597 der Kommission v o m 22. 9. 1967 (ABl. 1967, Nr. 233, 11 f.). 289 A B l . 1967, Nr. 205, 1 f.

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

231

Ausdruck, daß die Ausnutzung der Höchstbeträge i m Ermessen der Mitgliedstaaten steht. Die Verordnungen Nr. 281 /67 2 7 0 des Rates und Nr. 796/67 271 der Kommission aber erwecken durchaus den Eindruck, es handle sich u m unmittelbar geltende Normen. Diese mangelnde Deutlichkeit stellt einen ernsten Nachteil für den Rechtsschutzsuchenden dar, dem dadurch bei einem generellen Ausschluß des Klagerechts gegen Verordnungen der Weg zum Gerichtshof erschwert wird. Der Gedanke des „vigilantibus iura sunt scripta" muß bei einem derart schwer durchschaubarem System wie dem Agrarrecht hinter dem rechtsstaatlichen Gebot der Rechtsklarheit zurücktreten. I I . Zweifelhafte Formenwahl

Waren die bisherigen Beispiele noch relativ sicher als Entscheidungen i n Verordnungsform zu qualifizieren, so bereitet diese Feststellung bei anderen Maßnahmen Schwierigkeiten. Diese sind an der Grenze zwischen Einzelakt und Norm angesiedelt und lassen die strenge Aufspaltung des Klagerechts in angreifbare Entscheidungen und unangreifbare Verordnungen zunehmend unfruchtbar erscheinen. Nicht selten handelt es sich dabei u m Mischakte, deren aufgliedernde Qualifizierung zwar möglich 2 7 2 , für die Frage des Rechtsschutzes aber nicht befriedigend ist, da nur die Maßnahme i n ihrer Ganzheit das Ausmaß ihrer Wirkung und damit des Betroffenseins erkennen läßt. Durch die Verordnung Nr. 111/66 273 des Rates vom 28. 7.1966 wurden bestimmte Mitgliedstaaten ermächtigt, i n Abweichung von der Rindfleischmarktordnung Interventionsmaßnahmen zu ergreifen. Diese Ermächtigung läßt sich mit Rücksicht auf A r t . 18 der Marktordnung 2 7 4 als Entscheidung qualifizieren. Als flankierende Maßnahme dieser Ermächtigung wurde Art. 11 der Marktordnung sowie Art. 2 der Verordnung Nr. 55/64 275 des Rates über die Festlegung der Kriterien für die Interventionsregelung auf dem Rindfleischmarkt ausgesetzt. Man kann zwar die erste Bestimmung ebenfalls als Entscheidung (Ermächtigung zur Abschöpfungserhebung) qualifizieren, bei der zweiten aber ist dies kaum möglich. Das hat zur Folge, daß zumindest A r t . 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 111/66 als echte Norm anzusehen ist. Die Maßnahme des Rates besteht also dominierend aus einer Entscheidung und flankierend aus Normen. Eine verschiedene Angreifbarkeit des einheitlichen Aktes 270 271 272 273 274 275

A B l . 1967, Nr. 150, 3 f. A B l . 1967, Nr. 266, 21. Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I I . A B l . 1966, 2596. A B l . 1964, 562 ff. A B l . 1964, 1287.

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3. Abschn., 4. Kap.: Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

ist aber unbefriedigend, da Art. 2 Abs. 2 die Entscheidung notwendig ergänzt. Auch die Verordnung Nr. 174/67 des Rates vom 27. 6.1967 276 steht i n engem Zusammenhang m i t einer Marktordnung, nämlich m i t A r t . 8 Unterabsatz 1 der Marktorganisation für Getreide 2 7 7 , nach welchem der Rat die Bedingungen für besondere Interventionsmaßnahmen festlegt. Art. 1 der Verordnung Nr. 174/64 nun sieht i m wesentlichen vor, daß die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen den Antrag stellen können, sie zu besonderen Investitionsmaßnahmen zu ermächtigen. Über den Antrag entscheidet die Kommission. Für den Entscheidungscharakter dieser Verordnung spricht, daß sie sich (neben der Kommission) an die begrenzte Zahl der Mitgliedstaaten wendet. Für die Normqualität kann angeführt werden, daß sie die institutionelle Frage der Entscheidungskompetenz sowie das Antragsverfahren i n Ausführung von A r t . 8 Unterabsatz 1 der Marktordnung Getreide regelt. I m ganzen gesehen w i r d man die Verordnungsform ebenso wie bei dem ähnlichen Fall der Verordnung Nr. 918/67 des Rates 2 7 8 zwar für zulässig, keineswegs aber für notwendig halten müssen. I n Verordnungsform wurden auch die Maßnahmen des Rates erlassen, die der Überwindung der Schwierigkeiten i n der Landwirtschaft dienten, soweit sie durch die Erweiterung der Wechselkursbandbreiten entstanden waren 2 7 9 . Die Verordnung Nr. 974/71 des Rates vom 12. 5. 1971 280 etwa enthält i m wesentlichen eine Ermächtigung an die M i t gliedstaaten, Ausgleichsbeträge bei der Einfuhr zu erheben und bei der Ausfuhr zu gewähren. Die Höhe dieser Beträge war durch die Berechnungsmethoden bestimmt 2 8 1 , so daß den Mitgliedstaaten nur ein Ermessen hinsichtlich des „ob", nicht aber bezüglich des „wie" blieb. Unter Berücksichtigung der oben angeführten Beispiele müßte eigentlich auch diese Ermächtigungen ohne weiteres als Entscheidungen qualifiziert werden können 2 8 2 . Hier aber ergibt sich ein besonderes Problem: Die 276

A B l . 1967, 2609. A B l . 1967, 2269 ff. 278 V o m 28.11.1967, A B l . 1967, Nr. 291, 3 ff. 279 v o N r > 1586/69 des Rates v o m 11. 8.1969 (ABl. 1969, L 202, 1 f.); V O Nr. 974/71 des Rates v o m 12. 5.1971 (ABl. 1971, L 106, 1 f.). 277

280

A B l . 1971, L 106, 1 f. Vgl. A r t . 2 der V O Nr. 974/71. 282 den Entscheidungscharakter spricht auch, daß bei abgewerteten Währungen ein Höchstbetrag f ü r den Währungsausgleichsbetrag festgesetzt ist (Art. 4 a) Abs. 2 V O Nr. 974/71). A u f dem Rindfleischsektor können die Mitgliedstaaten durch Entscheidung angewiesen werden, die Ausgleichsbeträge u m bestimmte Beträge zu senken (Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 1643/73 der Kommission v o m 30.5.1973 (ABl. 1973, L 146, 1 ff.)). Daß es sich hierbei u m eine Entscheidung handelt, ergibt sich aus der Formulierung „mitgeteilte Beträge", „montants . . . notifiés". 281

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

233

Erhebung von Ausgleichsbeträgen zwischen den Mitgliedstaaten steht nämlich i m Widerspruch zu dem v o l l integrierten Agrarmarkt m i t seinen einheitlichen Preisfestsetzungen und m i t h i n zu den Verordnungen über die Agrarmarktorganisationen 2 8 3 . Auch der Rat aber kann sich nicht einfach über das von i h m gesetzte Recht hinwegsetzen, er muß es vielmehr ändern. Dies aber kann nur durch oder aufgrund eines Aktes gleichen oder höheren Ranges geschehen, hier also durch eine Verordnung. A r t . 103 EWGV, auf den sich der Rat zum Erlaß der Verordnung Nr. 974/71 stützt, vermag keine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Wie bereits ausgeführt, sind m i t den konjunkturpolitischen Entscheidungen „Maßnahmen" gemeint 2 8 4 . Zum anderen gewährt auch Art. 103 EWGV nicht die Kompetenz zur Mißachtung geltenden Rechts, sondern allenfalls zu dessen Änderung, wobei ein Spannungsverhältnis zu A r t . 38 ff. (40, 43) EWGV entsteht 2 8 5 . Somit bleibt festzuhalten, daß das Hauptgewicht der Verordnung Nr. 974/71 auf Regelungen mit Entscheidungsinhalt liegt, während zur Rechtmäßigkeit der Entscheidungen erforderlich ist, die Maßnahme als Verordnung zu betrachten. Für den Rechtsschutz aber stellt sich die Frage, auf welche der beiden Qualitäten abzustellen ist. Man könnte allenfalls auf den Entscheidungscharakter abstellen und der Entscheidung implizit eine Verordnung zugrunde legen, die zur Abweichung von den EWG-Agrarmarktordnungen ermächtigt. Eine solche Konstruktion vermag aber gegenüber der Einheit der Maßnahme nicht recht zu befriedigen. Diese Schwierigkeiten könnten vermieden werden, wenn man Entscheidungen wie Verordnungen für angreifbar hält und die Klagebefugnis i m konkreten Fall an der A r t des klägerischen Betroffenseins mißt.

I I I . Austauschbarkeit der Rechtsformen

Ein Ausschluß des Klagerechts gegen Verordnungen ließe sich allenfalls rechtfertigen, wenn sich eine Norm auf das Betroffensein des Klägers wesensgemäß anders auswirkt als eine Entscheidung. Das ist jedoch häufig trotz der rechtlich verschiedenen Geltungsweise beider Maßnahmen nicht der Fall. Die gleichen oder doch sehr ähnlichen Ergebnisse lassen sich sowohl mit Entscheidungen wie m i t Verordnungen erreichen, wobei auch beide Formen als Mittel zur Erreichung der Vertragsziele zulässig sein können. Das w i r d besonders deutlich bei Entscheidungen, die alle Mitgliedstaaten zur Anwendung einer bestimmten Regelung verpflichten. Geht man von der Rechtstreue aller 283

Vgl. A r t . 6 Abs. 1 V O Nr. 974/71 (ABl. 1971, L 106, 1 f.). s. o. 3. Abschn., 2. Kap., § 2 I (S. 170). 285 Dazu insbesondere E u G H i n RS 5/73, Rspr. X I X , 1091 ff. (1108 f.); RS 9/73, Rspr. X I X , 1135 ff. (1151 ff.); RS 10/73, Rspr. X I X , 1175 ff. (1189 f.). 284

234

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

Mitglieder der Gemeinschaft aus, so w i r d damit dasselbe Ergebnis erreicht, wie wenn man die Regelung als Verordnung mit unmittelbarer Geltung erläßt. So ist es etwa gleichgültig, ob man die Mitgliedstaaten zur Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs verpflichtet 2 8 6 oder ob man diesen als Verordnung erläßt. I n beiden Fällen entstehen daraus subjektive Rechte für den einzelnen, der sich auf die Anwendung des Zolltarifs berufen kann. Ähnlich liegt der Fall bei der Entscheidung Nr. 67/469 der Kommission vom 30. 6.1967 zur Festsetzung des ersten Teilbetrags des beweglichen Teilbetrags der Abschöpfung für Milch-Mischfuttermittel 2 8 7 . Dieser Teilbetrag dient dazu, die aus mehreren Beträgen 2 8 8 bestehende Abschöpfung für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu bestimmen. Er entspricht den Auswirkungen, die die auf die Grunderzeugnisse der Milchmarktordnung erhobenen Abschöpfungen auf die Gestehungskosten des Futtermittels 2 8 9 haben, ist also eine A r t Teilabschöpfung. Die beweglichen Teilbeträge wurden nun für den Zeitraum vom 1. bis 31. J u l i 1967 durch die erwähnte Entscheidung Nr. 67/469 festgesetzt, die sich an alle Mitgliedstaaten richtete. Diese berechneten hieraus nach genau festgelegten Regeln die jeweiligen Abschöpfungssätze 290 . Ein Ermessen stand ihnen weder hinsichtlich der Erhebung noch der Höhe der Abschöpfung zu. Nur i m Einzelfall konnte die Abgabe auf Antrag ausgesetzt werden 2 9 1 . I n ihrer Wirkung kommt diese Entscheidung einer Verordnung gleich, die die beweglichen Teilbeträge allgemein verbindlich festsetzt. Demgemäß ergeht etwa die Festsetzung der Teilbeträge für die unter die VO 160/66 292 fallenden landwirtschaftlichen Verarbeitungserzeugnisse regelmäßig durch Verordnung 2 9 3 . Gewisse Parallelen zwischen Entscheidungen und Verordnungen finden sich auch i m Bereich der Erstattungsgewährung. Diese w i r d ins286 So z. B. A r t . 2 der Entscheidung Nr. 66/532 des Rates v o m 26. 7.1966 (ABl. 1966, 2971 f.). 287 A B l . 1967, Nr. 166, 17 f. 288 Beweglicher, fester u n d zusätzlicher Teilbetrag. Z u deren Bedeutung vgl. A r t . 6 der Verordnung Nr. 13/64 des Rates v o m 5.2.1964 (ABl. 1964, 549 ff.) (Milchmarktordnung) sowie die Begründung der Verordnung Nr. 215/66 des Rates v o m 14.12.1966 (ABl. 1966, 3963 ff.). 289 Begründung der V O Nr. 215/66 (a.a.O.). 290 Vgl. A r t . 1, 2 ff. der V O Nr. 215/66. 291 A r t . 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 215/66. 292 Des Rates v o m 27.10.1966 (ABl. 1966, 3361 ff.) (Art. 2 Abs. 1 u n d A n hang). 293 Vgl. ζ. B. V O Nr. 185/67 der Kommission v o m 28.6.1967 (ABl. 1967, 2637 ff.); V O Nr. 903/67 der Kommission v o m 23.11.1967 (ABl. 1967, Nr. 290, I f f . ) ; V O Nr. 1049/67 der Kommission v o m 22.12.1967 (ABl. 1967, Nr. 321, 1 ff.).

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

235

besondere bei Getreide i m voraus durch Verordnung geregelt 294 . Bei Zucker hat man jedoch ein Ausschreibungssystem angewandt 2 9 5 , nachdem man mit spekulativen Preisangaben schlechte Erfahrungen gemacht hatte. Die Händler, bei denen die Kommission zur Ermittlung des Preisgefälles zum Weltmarkt Erkundigungen einzog, gaben nämlich „Mondpreise" an oder hielten sich geschäftlich zurück, um die Erstattungsfestsetzung i n ihrem Sinne zu beeinflussen. Zur Vermeidung dieser Fehlentwicklung ging man daher dazu über, durch Verordnung bestimmte Zuckermengen der Interventionsstellen zum Verkauf auszuschreiben, wobei jeder Bieter diejenige Erstattung zu bezeichnen hat, bei der er zur Ausfuhr bereit ist. Nach Ablauf der Antragsfrist w i r d der Zuschlag dergestalt erteilt, daß durch Entscheidung ein bestimmter Erstattungsbetrag festgesetzt w i r d 2 9 6 . Wer m i t seinem Angebot gleich oder unter dem Betrag liegt, hat den Zuschlag. Dieses System dient der Feststellung eines möglichst wirtschaftlichen Erstattungsbetrages. Es stellt i m Prinzip nur eine andere Methode zur Lösung desselben Problems dar, nämlich die Ermittlung einer weltmarktgerechten Erstattung 2 9 7 . I m Getreidesektor w i r d dies durch Erkundigung bei den verschiedensten nationalen und internationalen Handelsstellen erreicht; i m Zuckersektor durch die geschilderten Ausschreibungen. So w i r d jeweils systemgerecht auf verschiedenem Wege das gleiche Ziel erreicht: die marktgerechte Fixierung der Erstattungssätze. Beide Festsetzungen, seien sie nun durch Verordnung oder durch Entscheidung erfolgt, begründen trotz der technischen Unterschiede bei ihrer Entstehung die Pflicht der EWG, bei entsprechender Ausfuhr die Erstattungen zu gewähren. Die vorstehenden Ausführungen sollten an einigen Beispielen zeigen, wie sich häufig dieselben Ziele sowohl durch eine Norm wie auch durch einen Einzelakt erreichen lassen. Wenn beide Maßnahmen aber zu den gleichen oder doch sehr ähnlichen Ergebnissen führen können, ist ihre generell verschiedene Behandlung bei der Frage des direkten Rechtsschutzes nicht gerechtfertigt. Dies gilt u m so mehr, wenn man einen Blick auf die Kriterien w i r f t , nach denen Kommission und Rat die Rechtsform einer Maßnahme wählen. 294 Vgl. z.B. V O Nr. 139/67 des Rates v o m 21.6.1967 (ABl. 1967, 2453 ff.); V O Nr. 83/72 der Kommission v o m 13.1.1972 (ABl. 1972, L 11, 12 ff.); V O Nr. 82/72 der Kommission v o m 13.1.1972 (ABl. 1972, L 11, 10 f.). 295 Vgl. ζ. B. V O Nr. 447/68 des Rates v o m 9. 4.1968 (ABl. 1968, L 91, 5 f.); V O Nr. 2274/70 des Rates v o m 10.11.1970 (ABl. 1970, L 246, 3); V O Nr. 258/72 der Kommission v o m 3.2.1972 (ABl. 1972, L 31, 22 ff.); V O Nr. 279/72 der Kommission v o m 8. 2.1972 (ABl. 1972, L 35, 13 ff.). 296 ζ. B. Entscheidung Nr. 72/131 der Kommission v o m 1. 3.1972 (ABl. 1972, L 63, 18). 297 Vgl. A r t . 16 der Verordnung Nr. 120/67 des Rates v o m 13. 6.1967 (ABl. 1967, 2269 ff.) (Marktordnung Getreide).

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3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung I V . Kriterien der Rechtsformenwahl 298

Abgesehen von den Fällen, i n denen der Vertrag selbst die Rechtsform vorschreibt, bleibt den rechtssetzenden Organen der Gemeinschaft i m allgemeinen ein weiter Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung der Maßnahmen, m i t denen ein bestimmtes Ziel erreicht werden soll2®9. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich u m eine neuartige Lösung handelt, bei der eine Selbstbindung der Exekutive noch nicht auftritt. Nun ist es zwar richtig, daß Maßnahmen m i t allgemeiner Geltung gegenüber den Gemeinschaftsbürgern nur durch Verordnung ergehen können, während sich die Entscheidungen durch die Begrenztheit des Adressatenkreises auszeichnen (Art. 189 Abs. 2 u. 4 EWGV). Insoweit stellt die Wahl eines bestimmten Inhalts der Maßnahme i n der Tat bereits die Wahl ihrer Form dar. Von einigen wenigen evidenten Fällen abgesehen zeigt sich der den Gemeinschaftsorganen zustehende Ermessensspielraum aber gerade darin, daß ein gebotenes Ziel sich sowohl über eine allgemeine wie über eine individuelle Regelung erreichen läßt. So kann die Gemeinschaft etwa — wie bereits erwähnt — alle M i t gliedstaaten zur Einführung einer bestimmten Regelung verpflichten (Entscheidung) oder die Regelung gleich selbst erlassen (Verordnung). Für beide Wege können sachliche Gründe sprechen, beide können zulässig und rechtmäßig sein. Ob aber die eine oder die andere Form zweckmäßiger ist, steht dem Gerichtshof grundsätzlich nicht zu zu prüfen 3 0 0 . Die Freiheit der Wahl der M i t t e l impliziert auch die Rechtsformenwahl. Da nach der h. M. von der Ausgestaltung einer Maßnahme aber der Rechtsschutz abhängt, ist es besonders interessant, den Erwägungen nachzugehen, die die Gemeinschaftsorgane zur Wahl einer Entscheidung oder einer Verordnung veranlassen. Nicht selten spielen hierbei Fragen der Publikationsform eine wesentliche Rolle. Verordnungen werden bekanntlich frühestens m i t ihrer Veröffentlichung i m Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften w i r k sam (Art. 190 Abs. 1 Satz 1 EWGV). Das Amtsblatt aber erscheint erst seit etwa dem Jahre 1967 täglich 3 0 1 . Nun gibt es plötzlich auftretende Marktstörungen, insbesondere infolge von Preiseinbrüchen oder -auftrieben auf dem Weltmarkt, die ein sofortiges Handeln erfordern. Diese 298 Die nachfolgenden Ausführungen beruhen, soweit sie die Motive der Formenwahl betreffen, i m wesentlichen auf persönlicher Information. 299 Vgl. G A Roemer i n RS 73/69, Rspr. X V I , 467 ff. (481). 300 Ehle A n m . 22, 24 zu A r t . 164 E W G V ; E u G H i n RS 6/54 Rspr. I , 213 ff. (236); RS 15 u n d 29/59, Rspr. V I , 9 ff. (28); G A Roemer i n RS 73/69, Rspr. X V I , 467 ff. (481). 301 Eine genauere Angabe ist nicht möglich, da die Periodizität des A m t s blattes nicht auf förmlichem Beschluß beruht, sondern sich nach dem Bedarf richtet.

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

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außenwirtschaftlich bedingten Krisen können u. a. durch die Einstellung der Vorausfestsetzungen von Abschöpfungen oder Erstattungen sowie die Einstellung der Erteilung von Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen bekämpft werden 3 0 2 . Solche Maßnahmen müßten eigentlich durch Verordnungen ergehen, genauso wie auch die Modalitäten der Lizenzerteilung und der Vorausfestsetzungen der Abschöpfung durch Normen festgelegt werden, die sich an einen unbestimmten Kreis von Interessenten wenden. Eine Verordnung käme aber zu spät. Da es sich u m Fragen von Stunden, ja Minuten handeln kann 3 0 3 , wäre eine Veröffentlichung zu schwerfällig. Selbst bei täglichem Erscheinen des Amtsblattes würde Satz, Druck und Versand zuviel Zeit beanspruchen. Daher hat man zur Durchführung der Schutzklauseln i n den Marktordnungen 3 0 4 die nicht unproblematische Konstruktion gewählt, daß durch eine die Krise feststellende Entscheidung der Kommission die oben genannten und i n einer Verordnung vorgesehenen Schutzmaßnahmen inkraft gesetzt werden 3 0 5 . Diese Entscheidungen brauchen nur den Mitgliedstaaten mitgeteilt zu werden, was sehr schnell (i. d. R. über Fernschreiber) geschehen kann. Mag die Wahl der Entscheidungsform i n dringenden Eilfällen noch tragbar erscheinen, so ist sie es jedenfalls nicht, wenn sie lediglich dazu dazu dient, eine Maßnahme — aus welchen Gründen auch immer — nicht publik werden zu lassen. Vornehmste Aufgabe der Veröffentlichungspflicht ist es, Regelungen von allgemeiner Tragweite transparent und damit einer Kontrolle zugänglich zu machen. Ferner soll sich der einzelne über seine Rechte und Pflichten informieren können. Das aber ist nicht gewährleistet, wenn eine Maßnahme normativen Inhalts nur den Mitgliedstaaten mitgeteilt wird, so geschehen etwa bei der Entscheidung der Kommission vom 6. A p r i l 1973 über den Verkauf von Butter aus öffentlicher Lagerhaltung für die Ausfuhr i n die UdSSR 3 0 6 . Diese Entscheidung hat Ausschreibungscharakter. Es werden darin Butterbestände aus Interventionsmaßnahmen zum Verkauf angeboten an Interessenten, die einen entsprechenden Exportvertrag für die UdSSR vorweisen können. Diesen Händlern w i r d eine Ausfuhrpflicht innerhalb von sieben Monaten, gerechnet vom Zeitpunkt des Kauf302 Vgl. z. B. A r t . 2 Verordnung Nr. 2591/69 des Rates v o m 18.12.1969 (ABl. 1969, L 324, 1 ff.). 303 Die Entscheidung der Kommission hat die Uhrzeit anzugeben, ab der sie w i r k e n soll; vgl. A r t . 3 Unterabsatz 2 V O Nr. 2591/69. 304 Vgl. z.B. A r t . 20 V O Nr. 120/67 (ABl. 1967, 2269 ff.) (Getreide); A r t . 22 Abs. 1 V O Nr. 359/67 (ABl. 1967, Nr. 174, I f f . ) ; A r t . 20 Abs. 2 VO Nr. 136/66 (ABl. 1966, 3025 ff.) (Fette). 305 A r t . 3 Unterabsatz 2 V O Nr. 2591/69 (ABl. 1969, L 324, 1 ff.); A r t . 3 U n terabsatz 2 V O Nr. 2592/69 (ABl. 1969, L 324, 3 ff.); A r t . 4 Unterabsatz 2 V O Nr. 2596/69 (ABl. 1969, L 324, 12 ff.). 306 Vgl. Süddeutsche Zeitung v o m 18. 4.1973, Nr. 91, S. 25.

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3. Abschn., 4. Kap. : Gründe für eine erweiternde Auslegung

Vertragsabschlusses m i t der Interventionsstelle an, auferlegt. Die Einhaltung der Frist w i r d durch eine Kaution gesichert. Da der Kreis der potentiellen Interessenten offen ist, hätte die Maßnahme als Verordnung ergehen müssen. Dies zeigt auch ein Vergleich mit den Exportausschreibungen i m Rahmen der Nahrungsmittelhilfe, die alle als Verordnungen ergingen 8 0 7 . Der einzige, aber nicht wesentliche Unterschied zu der erwähnten Butterexportmaßnahme besteht darin, daß bei dieser der Verkaufspreis bereits festgesetzt war (in der Entscheidung!). Daß die Wahl der Entscheidungsform verfehlt war, ergibt sich auch daraus, daß die Interessenten „offiziell" von dem an sie gerichteten Angebot gar nichts erfuhren; die Entscheidung wurde nur den Mitgliedstaaten mitgeteilt. Man braucht keine große Phantasie, u m sich vorzustellen, wie durch gezielte Weiterleitung der Information einzelne Händler bevorzugt werden können. Die Reaktion der öffentlichen Meinung nach der Aufdeckung des Geschäfts durch die Presse zeigt, daß die Veröffentlichung der Exportausschreibung für die UdSSR nicht ohne Grund gemieden wurde. Weite Kreise der Öffentlichkeit waren darüber verärgert, daß mit Gemeinschaftsmitteln i n Milliardenhöhe eine Nahrungsmittellieferung an die UdSSR subventioniert wurde, die diese zum Teil mit nicht unbeträchtlichem Gewinn weiterveräußerte 308 . Unter all diesen Aspekten ist die Wahl der Entscheidungsform i m vorliegenden Fall als Ermessensmißbrauch zu werten. Nicht immer jedoch deckt sich die Verheimlichungsabsicht m i t der Furcht vor öffentlicher Kontrolle der Maßnahmen. Die Entscheidungsform wurde nicht selten aus politischen Gründen gewählt, u m durch die Veröffentlichung der Handelspolitik der EWG gegenüber dritten Ländern weder die dadurch begünstigten Staaten bloßzustellen, noch ihre Konkurrenten zu brüskieren. So w i r d etwa i m Falle einer erhöhten Erstattungsgewährung bei der Ausfuhr i n bestimmte Länder verfahren. Ähnliche Funktionen erfüllt die Mitteilung der Rechnungsbeträge, die von der Währungsausgleichsabgabe auf dem Rindfleischsektor abzuziehen sind 3 0 9 . Auch diese Mitteilung erfolgt durch Entscheidung an die Mitgliedstaaten. Wenn man die Aufgabe der Veröffentlichung nicht außer Betracht läßt, sondern sie m i t der notwendigen handelspolitischen Rücksichtnahme abwägt, so läßt sich aus diesen Überlegungen durchaus ein vertretbarer Gesichtspunkt für die Formenwahl gewinnen. 307 Vgl. ζ. B. die Verordnungen der Kommission V O Nr. 900/70 (ABl. 1970, L 108, 13 ff.); V O Nr. 77/72 (ABl. 1972, L 11, 3); V O Nr. 78/72 (ABl. 1972, L 11, 4); V O Nr. 79/72 (ABl. 1972, L 11, 5); V O Nr. 1191/72 (ABl. 1972, L 131, 10 f.); V O Nr. 1996/72 (ABl. 1972, L 215, 10); V O Nr. 2721/72 (ABl. 1972, L 291, 28 f.). 308 Vgl. Süddeutsche Zeitung v o m 19./20. 4.1973, Nr. 92, S. 4. 309 A r t . 5 Abs. 2 Verordnung Nr. 1643/73 der Kommission v o m 30. 5.1973 (ABl. 1973, L 146, 1 ff.).

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der

echtsakte u n d Formenwahl

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Diesen „diskreten" Vorteilen der Entscheidung stehen freilich Nachteile gegenüber, die die Vorzüge von Verordnungen u m so deutlicher hervortreten lassen. Diese nämlich bilden i n den Mitgliedstaaten unmittelbar geltendes Recht, zu dessen Beachtung sowohl die innerstaatlichen Organe wie auch die Bürger verpflichtet sind. Bei einer an die Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidung hingegen ist die Ausführung einer übertragenen Pflicht nicht i n der gleichen Weise gesichert. Nicht selten w i r d der Erlaß der notwendigen Maßnahmen aus innenpolitischen Gründen verzögert. Zudem kann das verfassungsrechtliche Problem entstehen, ob die Regierung selbst die Durchführungsakte erlassen kann oder ob sie hierzu erst der Ermächtigung durch das Parlament bedarf, ζ. B. beim Erlaß von innerstaatlichen Normen. Diesen Einbußen an Effizienz steht freilich der politisch nicht gering zu achtende Vorteil gegenüber, daß Entscheidungen weniger stark i n die nationale Souveränität eingreifen wie Verordnungen, mögen diese nun den Mitgliedstaat i n Pflicht nehmen oder i h m einen Ermessensspielraum einräumen. Ein nicht geringer Teil der Verordnungen wurde auch erlassen, u m die Einheitlichkeit eines Rechtssystems zu wahren. Insbesondere i m Agrarbereich werden alle Regelungen zur Ergänzung, Vervollständigung und Durchführung der Marktordnungen als Verordnungen erlassen. Dadurch vermeidet man ständige Abgrenzungsschwierigkeiten und erleichtert die Redaktion des derzeit geltenden Rechts, da alle i m Zusammenhang stehenden Maßnahmen eine einheitliche Form und Publikation erhalten. Über diese Zweckmäßigkeitserwägungen hinaus aber muß man sich fragen, ob überhaupt die Änderung oder Ergänzung einer Verordnung unmittelbar durch eine Entscheidung zulässig ist. Unproblematisch sind sicher die Fälle, i n denen die (Basis-)Verordnung selbst die Entscheidungsform vorsieht 3 1 0 , denn insofern beschränkt sie selbst und nicht erst die Entscheidung ihre Geltung. Andererseits sind derartige Entscheidungen sicher dann unzulässig, wenn sie Rechte des einzelnen beschneiden. Da Individualakte nicht veröffentlicht werden müssen, eine Zustellung i n der Regel aber an der Menge der Adressaten scheitern wird, wäre der einzelne häufig nicht i n der Lage, innerhalb eines der Rechtssicherheit zuträglichen Zeitraums u m Rechtsschutz nachzusuchen. Aber auch wenn die abändernde Entscheidung dem einzelnen mehr Rechte gewähren sollte, gilt nichts anderes. Er kann diese Rechte ja nur geltend machen, wenn sie i h m mitgeteilt werden. I m 310 Vgl. z. B. A r t . 3 Verordnung Nr. 2592/69 des Rates v o m 18.12.1969 (ABl. 1969, L 324, 3 ff.); A r t . 4 Verordnung Nr. 2596/69 des Rates v o m 18.12.1969 (ABl. 1969, L 324, 12 ff.); A r t . 3 Verordnung Nr. 2591/69 des Rates v o m 18.12. 1969 (ABl. 1969, L 324, 1 ff.) i m Gegensatz zu A r t . 2 Verordnung Nr. 2595/69 des Rates v o m 18.12.1969 (ABl. 1969, L 324, 10 f.); A r t . 2 Verordnung Nr. 2594/69 des Rates v o m 18.12.1969 (ABl. 1969, L 324, 8 f.).

240

3. Abschn., 4. Kap. : Gründe f ü r eine erweiternde Auslegung

übrigen verdient das Vertrauen jedes Betroffenen Schutz, daß der actus contrarius i n derselben Form und unter denselben Voraussetzungen ergeht wie die ursprüngliche Maßnahme. So betrachtet erfüllt die Verordnung durchaus auch die Aufgabe, dem einzelnen die Durchsetzung seiner Rechte zu ermöglichen. Dennoch überrascht es, wenn die Wahl der Verordnungsform damit begründet wird, daß man eine zu weitgehende Beschneidung des individuellen Rechtsschutzes vermeiden wollte, denn Verordnungen sind nach der h. M. i m Gegensatz zu Entscheidungen j a gerade nicht direkt angreifbar. Zugunsten der Verordnungsform w i r d i n diesem Zusammenhang geltend gemacht, daß sich der einzelne vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann und daß ein Verstoß gegen sie auch nach staatlichem Recht ein zu ahndender Rechtsverstoß ist. Bei Entscheidungen, die an Mitgliedstaaten ergehen, sei dies zumindest unsicher. Nun ist es zwar richtig, daß nicht jede an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung auch Rechte für den einzelnen begründet. Soweit aber diese Entscheidungen m i t Verordnungen austauschbar sind, weil sie den einzelnen unmittelbar betreffen — insbesondere also, wenn sie die Staaten i n Pflicht nehmen —, muß sich der Betroffene auch auf sie berufen können 3 1 1 . Andernfalls wäre es möglich, i h n durch einen bloßen Wechsel i n der A r t der Maßnahme i n seinem Rechtsschutz ungerechtfertigt zu beschneiden, obwohl er i n gleicher Weise betroffen bleibt. Daher ist es auch nicht überzeugend, für die Verordnungsform ins Feld zu führen, der einzelne könne sich vor dem Gerichtshof nur auf ihre Rechtswidrigkeit, nicht jedoch auf die einer Entscheidung berufen (Art. 184 EWGV). Dieser Gedanke, der am Ausgangspunkt der Überlegungen zu einem gemeinsamen Marktordnungssystem gestanden haben mag, kann zumindest für die die Mitgliedstaaten verpflichtenden Entscheidungen, die ähnlich wie Verordnungen wirken, kaum aufrechterhalten werden 3 1 2 . Vor allem aber vermag der indirekte Rechtsbehelf des Art. 184 EWGV keinen Ersatz für den direkten Klageweg zu bieten, wie er nach h. M. nur gegen Entscheidungen eröffnet ist (Art. 173 Abs. 2 EWGV) 3 1 3 . 311

Vgl. E u G H i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff. (548, L S. 1. u n d 3.). Vgl. Daig AöR 1958, 117; Schumann Z Z P 78 (1965), 77 ff. (127; Fußn. 201); G A Roemer i n RS 73 f/63, Rspr. X , I f f . (46 ff.); Gottschlich A W D 1964, 43 ff. (45); a. A . Ehle A n m . 11 zu A r t . 184 E W G V ; Wohlfarth A n m . 3 zu A r t 184 EWGV. Eine Umgehung der Fristen des A r t . 173 Abs. 3 E W G V steht nicht zu befürchten, da dem i n A r t . 184 E W G V erwähnten Verfahren ein anderer Streitgegenstand zugrunde liegt. Gerügt w i r d nicht eine frühere anfechtbare E n t scheidung, sondern diejenige, die der unmittelbar beschwerenden zugrunde liegt. Überschneidungen m i t A r t . 177 E W G V können nicht entstehen, da es hier nicht u m die Einrede vor den nationalen Gerichten, sondern vor dem E u G H geht. 313 Vgl. o. 3. Abschn., 1. Kap., § 2 I I I . 312

§ 3 Formfehler, Austauschbarkeit der Rechtsakte u n d Formenwahl

241

Etwaige Zweifel, ob Entscheidungen an Mitgliedstaaten grundsätzlich auch der Nichtigkeitsklage Privater unterfallen, sind ja i n der Z w i schenzeit durch die Rechtsprechung ausgeräumt 314 . Der rechtsschutzfreundlichere Regelungsweg hätte also über die Entscheidung, nicht über die Verordnung geführt. Der Entwicklung der Rechtsprechung i n dieser Weise Rechnung zu tragen, sahen sich Rat und Kommission aber durch den Gedanken der Einheit des Regelungssystems gehindert. Man wollte den einmal eingeschlagenen Weg der Verordnungen nicht mehr verlassen. Das ist vom Ausgangspunkt der Gestaltungsüberlegungen u m so weniger befriedigend, als die h. M. bekanntlich die Nichtigkeitsklage Privater gegen Verordnungen generell ausschließt. Betrachtet man insgesamt die Kriterien, nach denen ein Einzelakt oder eine Norm zur Regelung des jeweiligen Sachverhaltes herangezogen wird, so fällt auf, daß ganz andere Überlegungen dominieren, als man dies aufgrund der herkömmlich strengen Rechtsschutztrennung i m Rahmen des A r t . 173 Abs. 2 EWGV annehmen sollte. Es w i r d nicht so sehr darauf abgestellt, ob die i n Aussicht genommene Regelung einen generellen Personenkreis betrifft. Vielmehr stehen praktische und politische Erwägungen i m Vordergrund. Wenn aber die Regelungsform nach diesen Kriterien gewählt wird, so schwindet die Basis der herrschenden Meinung. Die Ausscheidung von Verordnungen aus dem direkten Rechtsschutz ist nicht gerechtfertigt, wenn der Wahl der Regelungsform andere Kriterien zugrunde liegen als der Dogmatik des Rechtsschutzes. Anders ausgedrückt: Die Abgrenzung zwischen Entscheidung und Verordnung kann den Gemeinschaftsorganen zwar aufzeigen, welche Regelungsmittel ihnen (unter anderen) zur Verfügung stehen. Da die Abgrenzungskriterien aber eben nur diese Mittel, nicht aber deren Auswahl bestimmen, ist die grundsätzlich verschiedene Behandlung beider Maßnahmearten i n Fragen des Rechtsschutzes nicht zu billigen, zumal m i t beiden annähernd gleiche Ergebnisse erzielt werden können. Beide Handlungsformen stehen der Gemeinschaft zur Verfügung, ohne daß i n der Mehrzahl der Fälle nur eine Regelungsart rechtlich zulässig wäre, die Wahl der anderen aber einen Formenmißbrauch darstellen würde. Diese Auswahlfreiheit gebietet es, Verordnungen i n gleicher Weise wie Entscheidungen zur Anfechtung zuzulassen. Die vorstehenden Ausführungen sollten i n ihrer Gesamtheit zeigen, daß die Anfechtbarkeit auch echter Verordnungen für einen umfassenden Rechtsschutz des einzelnen wünschenswert, nach dem Wortlaut des A r t . 173 Abs. 2 EWGV möglich und aus rechtsstaatlichen und rechts814

s. insbesondere E u G H i n RS 106 f/63, Rspr. X I , 547 ff.

16 Wegmann

242

3. Abschn., 4. Kap.: Gründe für eine erweiternde Auslegung

tatsächlichen Gründen geboten ist. Als Ergebnis bleibt somit festzuhalten, daß die Nichtigkeitsklage Privater nach Art. 173 Abs. 2 EWGV auch gegen Verordnungen zulässig ist.

5. Kapitel

Folgen für den Begriff des individuellen Betroffenseins Die Feststellung, daß auch Verordnungen der Nichtigkeitsklage unterliegen, macht es notwendig, den Begriff des individuellen Betroffenseins neu zu überdenken. Die Grundthese des Gerichtshofs, daß individuell nur betroffen sei, wer i n ähnlicher Weise wie der Adressat individualisiert ist 1 , kann nur bei der Anfechtung von Entscheidungen weiterhelfen. Bei Verordnungen, die ex definitione allgemein gelten 2 , muß ein anderes Individualisierungskriterium gesucht werden, denn die Adressaten der Norm sind nicht i n einem geschlossenen Kreis von Personen zu suchen3. Bei der Neuorientierung des individuellen Betroffenseins trägt die Unterscheidung von Adressat und Betroffenem 4 ihre Früchte, da sie es erlaubt, die unterschiedlichen Auswirkungen einer Norm auf die Gemeinschaftsbürger zu berücksichtigen. Sinn des Erfordernisses der individuellen Beschwer ist es, Popularklagen auszuschließen5. Klagebefugt ist nur derjenige, der ein besonderes, berechtigtes Interesse („sufficient interest") 6 an der Nichtigerklärung der Verordnung hat, das über das Interesse der Allgemeinheit an der Rechtmäßigkeit des staatlichen Handels hinausgeht 7 . Ein solches Interesse aber besitzt bereits, wer i n besonders schwerer Weise i n seiner rechtlich geschützten Stellung durch die Verordnung beeinträchtigt ist 8 . Individuelles Betroffensein bedeutet, daß auf die Interessenbeeinträchtigung des klagenden Individuums abgestellt werden muß. Hierbei ist es vom Ansatzpunkt her grundsätzlich unerheblich, ob noch andere ähnlich intensiv betroffen sind 9 . Das Interesse des Klägers an der 1

ζ. B. E u G H i n RS 25/62, Rspr. I X , 211 ff. (238). A r t . 189 Abs. 2 Satz 1 EWGV. 8 Vgl. Weidinger S. 80. 4 Vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I. 3. 5 Runge S. 223; Ipsen Nr. 43/31 (S. 761); Catalano SEW 1965, 550. 6 Z u m Rechtsstandard i n den Mitgliedstaaten der E W G vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 5 I. 7 Bebr S. 74; Runge S. 124 f.; Ipsen Nr. 43/31 (S. 761); Daig AöR 1958, 172; Weidinger S. 91, 93, 105 f.; vgl. auch Danner S. 128; Deringer A r v e d / S e d e mund Jochim, Europäisches Gemeinschaftsrecht. Die Entwicklung bis September 1970, N J W 1970, 2149 ff. (2152). 8 Vgl. Daig AöR 1958, 172; Weidinger S. 93, 105 f.; Danner S. 128. 9 Constantinesco S. 89; Weidinger S. 88; Daig, FS Riese, S. 210. 2

16*

3. Abschn., 5. Kap.: Folgen f ü r das individuelle Betroffensein

Nichtigerklärung einer Verordnung w i r d nicht dadurch kleiner, daß auch andere ein Interesse an der Klage haben. Geteiltes Leid ist i m Bereich des Rechtsschutzes nicht halbes Leid 1 0 . Maßgeblich für Art. 173 Abs. 2 EWGV ist das Verhältnis des Klägers zur angefochtenen Maßnahme, d. h., wie die Maßnahme auf i h n w i r k t , und nicht (so sehr) das Verhältnis des Klägers zu anderen Betroffenen. Bei der näheren Bestimmung dieses „sufficient interest" ist zunächst davon auszugehen, daß individuell betroffen ist, wer als einziger durch eine Maßnahme i n erheblicher Weise beschwert w i r d 1 1 , wie dies etwa i n der vom EuGH entschiedenen RS 38/64 der Fall w a r 1 2 . Den Gegenpol bildet eine Interessenbeeinträchtigung, die den einzelnen nur als „quivis ex populo" trifft. Dazwischen liegen die eigentlich problematischen Fälle des Gruppenbetroffenseins. Inwieweit dort der Kläger individuell betroffen ist, kann nur an Hand des Einzelfalles beurteilt werden. Das öffentliche Interesse an der Rechtssicherheit (Bestand der Maßnahme) ist dabei mit dem Bedürfnis nach einem effizienten Rechtschutzes abzuwägen 13 . Hiernach kann der Private beispielsweise gegen eine Maßnahme vorgehen, die gerade i h m unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz eine besondere Beeinträchtigung auferlegt oder i h n unverhältnismäßig trifft. Aber auch i n den Fällen, i n denen seine wirtschaftliche Existenz gefährdet wird, muß man eine individuelle Beschwer bejahen 14 , so etwa wenn ein spezialisiertes Unternehmen auf ein Produkt oder einen Markt besonders angewiesen ist 1 5 , oder wenn i n bestehende Geschäftsbeziehungen oder wirtschaftliche Vorkehrungen i n einer Weise eingegriffen wird, daß der Kläger erheblich schwerer beeinträchtigt w i r d als seine Konkurrenten i m Wettbewerb 1 6 . Bei dieser Abwägung besteht zwischen der Größe des Kreises gleichwertig Betroffener und der Erheblichkeit der Beeinträchtigung das Verhältnis eines Bruches, der — u m i m B i l d zu bleiben — das individuelle Betroffensein ergibt: Je größer die Gruppe der gleichmäßig Betroffenen, u m so schwerer muß die Rechtsoder Interessenbeeinträchtigung sein — und umgekehrt 1 7 . Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen w i r d auch eine rechtsschutzfreundliche Auslegung die Beschwer der klagenden Händlerverbände i n der RS 19 - 22/62 18 jedenfalls nach den i m Verfahren vor10

Weidinger S. 88, 105; vgl. Daig, FS Riese, S. 210. Vgl. Daig, FS Riese, S. 210. 12 I m einzelnen vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I 4. a) u n d § 5 I I I . 13 Daig, FS Riese, S. 210; vgl. auch Weidinger S. 80, 82 f. 14 Vgl. Selmer DöV 1972, 551. 15 Bebr S. 76. 16 Weidinger S. 88. 17 Vgl. Daig AöR 1958, 172, der den Kläger durch die Gesamtheit der Betroffenen „ d i v i d i e r t " . 11

3. Abschn., 5. Kap. : Folgen f ü r das individuelle Betroffensein

245

getragenen Tatsachen nicht als individuelle ansehen können. Die Verbände konnten kein eigenes Interesse geltend machen, sondern traten nur als Interessenvertreter ihrer Mitglieder auf. Diese aber waren nur als Berufsgruppe innerhalb der gesamten Gemeinschaft gleichmäßig und damit generell von der Verordnung Nr. 26 19 betroffen. Hingegen ist es i m Hinblick auf den Gleichheitssatz zweifelhaft, ob man den französischen Obst- und Gemüseproduzenten i m Falle der RS 16 f./62 20 die Klagebefugnis absprechen kann. Immerhin machten diese eine ungerechtfertigte Verzerrung der Wettbewerbslage gegenüber ihren italienischen Konkurrenten geltend. Da aber auch i n diesem Fall der Kreis der Betroffenen sehr groß war, wären nähere Ausführungen über die Belastungsintensität notwendig gewesen, etwa darüber, wie stark sich der Wettbewerbsnachteil auswirkt und ob die Kläger gegenüber den italienischen Produzenten noch konkurrenzfähig blieben (was wohl zu bejahen ist). Dagegen w i r d man eine individuelle Beschwer der klagenden Mühlenunternehmen der Provinzen Bologna und Ancona i n der RS 30/67 21 entgegen dem EuGH annehmen müssen. Die Klägerinnen konnten geltend machen, daß der spezielle Interventionspreis für ihre Region unter Vernachlässigung der regionalen Preisunterschiede festgesetzt worden war, worin ein Verstoß gegen das Gebot sachgerechter Differenzierung (Willkürverbot) liegt. Durch die zu hohe Preisfestsetzung aber werden den Mühlen die Erzeuger abgeworben, die nun an die Interventionsstellen verkaufen. Das führt zu ganz erheblichen Geschäftseinbußen. Aus ähnlichen Gründen wäre auch die Klagebefugnis des französischen Handelsunternehmens i n der RS 63/69 22 zu bejahen gewesen. Zwar betraf die i n der angefochtenen Verordnung Nr. 1670/69 enthaltene Feststellung der Ausgleichsbeträge ganz Frankreich. Die Klägerin machte aber geltend, daß ihre regionale Lage (Transportkosten, Preisschwankungen) nicht ausreichend berücksichtigt worden sei. Sie sieht sich durch die mangelnde Differenzierung gegenüber ihren Konkurrenten, bei denen der generell festgesetzte Preis sachgerecht sei, ungerechtfertigt benachteiligt. Diese schlüssige Behauptung muß zur Bejahung einer individuellen Beschwer ausreichen 23 . Die vorstehenden Beispiele zeigen, daß ein materieller Begriff des Betroffenseins i n größerem Maße dem Rechtsschutzbedürfnis Rechnung tragen kann wie ein formell verstandener, der sich an der Geschlossenheit des beschwerten Personenkreises orientiert. Zudem vermag eine 18 19 20 21 22 23

Rspr. V I I I , 1006 ff.; vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I 4. b). A B l . 1962, 993 ff. Rspr. V I I I , 963 ff.; vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I 4. b). Rspr. X V , 174 ff.; vgl. o. 2. Abschn., 2. Kap., § 4 I I 4. c). Rspr. X V I , 205 ff.; vgl. o. S. 110 ff. Vgl. Ule, 46. DJT., S. 53.

3. Abschn., 5. Kap. : Folgen für das individuelle Betroffensein

derartige Auslegung A r t . 33 Abs. 2 EGKSV m i t A r t . 173 Abs. 2 EWGV zu harmonisieren, so daß dieser keinen Rückschritt mehr i m Rechtsschutz bedeutet, sondern vielmehr die notwendige Angleichung der Verträge 2 4 fördert und erleichtert. A u f diese Weise w i r d auch einer Einengung des Rechtsschutzes entgegengewirkt und die notwendige Konsequenz aus der Anfechtbarkeit von Verordnungen gezogen. Zwar mag danach eine individuelle Beschwer nicht m i t der gleichen Klarheit zu ermitteln sein wie nach der Auffassung der Rechtsprechung. Die notwendige Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an Rechtssicherheit und dem privaten an Rechtsschutz eröffnet aber die Möglichkeit, i n größerem Umfang der Einzelfallgerechtigkeit Rechnung zu tragen 25 . I m Zweifelsfalle für den Rechtsschutz!

24 25

Vgl. Neri, Le recours, S. 464. Vgl. Daig, FS Riese, S. 210.

Thesenartige Zusammenfassung des 2. und 3. Abschnitts 1. Die historischen Quellen zu der Frage, ob Verordnungen von der Nichtigkeitsklage gemäß A r t . 173 Abs. 2 EWGV ausgeschlossen werden sollten, sind nicht aussagekräftig (S. 68 ff.). Dennoch deutet manches auf eine solche Absicht der Vertragsautoren hin (S. 71). Der EWG-Vertrag bedarf aber dynamischer Weiterentwicklung (S. 72). 2. Dem Einfluß nationaler Rechte auf die Ausgestaltung des A r t . 173 Abs. 2 EWGV kommt für die Auslegung keine entscheidende Bedeutung zu, da das Gemeinschaftsrecht eine eigenständige Rechtsordnung bildet (S. 72 ff.; 74 ff.). 3. Es ist ein allgemein anerkannter Auslegungsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts, daß die Rechtsschutzvorschriften i m Zweifel nicht restriktiv ausgelegt werden dürfen (S. 75 ff.). Das gilt auch bei Problemen, die sich aus der mehrsprachigen Fassung der Vertragstexte ergeben (S. 77 f.). 4. Nach herrschender Meinung sind m i t der Nichtigkeitsklage gemäß A r t . 173 Abs. 2 EWGV nur Verordnungen angreifbar, die lediglich die äußere Form einer Norm haben, inhaltlich aber Entscheidungen sind (S. 79 ff.). 5. Die Rechtsnatur einer Maßnahme ergibt sich aus ihrem Inhalt, nicht aus ihrer Form (S. 82). Sie bestimmt sich nach dem Kreis der Adressaten, nicht nach dem der Betroffenen (S. 82 ff.). Ein und dieselbe Regelung kann nicht zugleich Norm und Einzelakt sein (S. 86 ff.). 6. Die Verbindlichkeit der Verordnung beinhaltet, daß sie unmittelbar Rechtsfolgen begründet oder feststellt (S. 88 ff.). Ihre unmittelbare Geltung i n den Mitgliedstaaten macht sie von innerstaatlichen Inkraftsetzungen unabhängig. Sie kann Rechte und Pflichten für den einzelnen begründen und hat Vorrang vor nationalem Recht (S. 91 ff.). 7. Das Merkmal der Geltung der Verordnung i n allen Mitgliedstaaten (Art. 189 Abs. 2 Satz 2 EWGV) bedeutet nur Verbindlichkeit i m ganzen Gemeinschaftsgebiet. Eine sachgerechte regionale Differen-

248

Thesenartige Zusammenfassung des 2. u n d 3. Abschnitts

zierung ist damit ebensowenig ausgeschlossen wie eine räumliche Beschränkung des Hegelungsgegenstandes (S. 95 ff.). 8. Zur Abgrenzung von Verordnung und Einzelakt bieten sich zwei Kriterien an: der geregelte Sachverhalt und der erfaßte Personenkreis (S. 100). Dabei bereitet die Einordnung konkret-individueller und abstrakt-genereller Maßnahmen grundsätzlich keine Schwierigkeiten (S. 100 ff.). I m Zweifelsfalle ist auf die (Un)Bestimmtheit des Adressatenkreises abzustellen (S. 106 ff.; 108 f.), wobei es nur auf die unmittelbar erfaßten Personen ankommt (S. 84). 9. Der räumliche Geltungsbereich einer Maßnahme ist für die Bestimmung ihrer Rechtsnatur untauglich. Es kommt allein auf die allgemeine Geltung in diesem Gebiet an (S. 104 ff.). 10. Bei rückwirkenden Maßnahmen ist die Rechtsnatur vom vorverlegten Geltungszeitpunkt, nicht vom Erlaßzeitpunkt aus zu beurteilen (S. 109 ff.; 116 ff.). 11. Enthält eine Maßnahme sowohl Bestimmungen normativer wie individueller Art, so ist jede einzelne Regelung getrennt zu qualifizieren (S. 119 ff.). Lediglich die Nebenbestimmungen teilen die Rechtsnatur der Regelung, der sie zugeordnet sind. 12. Der Begriff der Allgemeinverfügung ist dem EWGV unbekannt. Konkret-generelle Maßnahmen sind als Verordnungen zu qualifizieren (S. 125 ff.). 13. Für das Betroffensein reicht die Beeinträchtigung jeden Interesses aus, das nicht i m Widerspruch zur Rechtsordnung steht (S. 127 ff.; 129 ff.). Ein Verband muß eigene Interessen, nicht bloß die seiner Mitglieder geltend machen können (S. 130). 14. Wenn ein Privater von einer Verordnung betroffen ist, so ist er auch unmittelbar betroffen (S. 131 ff.; 135). 15. Die These des Gerichtshofs, daß individuell nur betroffen sei, wer i n ähnlicher Weise individualisiert ist wie der Adressat, führt zu einer Verwischung von Rechtsnatur und Betroffensein, die dem System des EWGV fremd ist. Sie ist auch für den Rechtsschutz unbefriedigend (S. 135 ff.). Für die Klagebefugnis kommt es darauf an, ob der Kläger i m Zeitpunkt der Klageerhebung individuell betroffen ist (S. 142). Zur Bestimmung der Individualität kann sein Betroffensein nur m i t dem einer Personengruppe verglichen werden, die i n gleicher A r t (ζ. B. unmittelbar) beschwert ist (S. 140; 144 f.).

Thesenartige Zusammenfassung des 2. u n d 3. Abschnitts

16. Es besteht für den einzelnen ein Rechtsschutzbedürfnis, Verordnungen nicht nur i m Falle des Ermessensmißbrauchs anfechten zu können (S. 147 ff.). 17. Art. 173 Abs. 1, Art. 184 und Art. 177 EWGV bieten keinen Ersatz für die Nichtigkeitsklage gegen Verordnungen (S. 153 ff.). 18. Zweck des Rechtsschutzsystemes des EWGV ist es, für einen umfassenden und effizienten Rechtsschutz Privater gegen hoheitliche Maßnahmen der Gemeinschaft zu sorgen. Das kann nur durch die Aufnahme auch echter Verordnungen i n den Maßnahmenkatalog des Art. 173 Abs. 2 EWGV erfolgen (S. 165 ff.). 19. Der Wortlaut dieser Vertragsbestimmung läßt eine solche Auslegung zu. Unter dem Begriff der Entscheidung i m 2. Halbsatz sind allgemein Maßnahmen zu verstehen (S. 167 ff.). Die Formulierung „als" („in the form of") besagt nur etwas über die Gestalt, nichts über den Gehalt der Maßnahme, sie steht also auch nicht der A n fechtung echter Verordnungen entgegen (S. 171 ff.). 20. Der Ausschluß der Klagebefugnis Privater gegen Verordnungen ist nicht zu rechtfertigen (S. 174 ff.). Insbesondere haben die Verordnungen keinen gesetzesähnlichen Charakter (S. 187 ff.), sondern sind eher nationalen Verordnungen vergleichbar (S. 200 ff.). 21. Den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der EWG läßt sich der allgemeine Rechtsgrundsatz entnehmen, daß eine direkte Klage Privater gegen Normen der Exekutive nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist. Ferner sind Normen und Einzelakte i n gleicher Weise angreifbar, wenn sie die Interessen des einzelnen auch i n gleicher Weise, nämlich unmittelbar und individuell betreffen (S. 203 ff.; 225). 22. Für ein direktes Klagerecht gegen Verordnungen sprechen auch rechtsstaatliche Überlegungen (S. 226 ff.). 23. Die Praxis der Rechtssetzung der Gemeinschaftsorgane zeigt, daß Formfehler nicht immer leicht aufzudecken sind (S. 228 ff.) und i n Grenzfällen die Wahl einer bestimmten Form zweifelhaft bleibt (S. 231 ff.). Häufig können dieselben Ziele m i t einer Entscheidung oder einer Verordnung erreicht werden. Beide Maßnahmearten sind oft austauschbar, ohne daß die Wahl der einen bereits einen Ermessensfehlgebrauch darstellen müßte (S. 233 ff.). Die Wahl der Rechtsform aber folgt anderen Erwägungen als denen, die der herkömmlich verstandenen Einteilung des Art. 173 Abs. 2 EWGV zugrunde liegen (S. 236 ff.).

250

Thesenartige Zusammenfassung des 2. u n d 3. Abschnitts

24. Die Zulassung auch echter Verordnungen zur Nichtigkeitsklage erfordert es, bei der Beurteilung des individuellen Betroffenseins nicht auf die Bestimmtheit des beschwerten Personenkreises, sondern auf die besondere Schwere des Betroffenseins abzustellen S. 243 ff.).

Anhänge

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Referenzpreise

1

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5

1972

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4

17

Sonstiges

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50

1972

Bei Verordnungen mit mehreren Regelungsgegenständen wurde zur Vermeidung einer Doppelzählung der jeweils erste Gegenstand im Titel berücksichtigt.

Obere Zeile : Verordnungen des Rates - Untere Zeile : Verordnungen der Kommission

8

1

3

1967

2 3 4 12 2 3 2 _ 3 _

2

1966

47 Wiedereinführung Gemeinsamer 78 Zolltarif — 12 5 Dienstrecht (Bezüge)

J

Denaturierung(sprämie)

Ausgleichsabgaben

25

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7 Intervention

Beihilfen

5

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37

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43

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1 - 1

7

36g 1230

1

Ein- und Ausfuhrlizensen

Maßnahmen bei Preisen

PrPÎQP andere rreise

flnHprp

13

2g

6

Pauschbezüge

Zusatzbeträge

14

Einschleusungspreise

1967

14 9 Besondere Maßnahmen bei Einfuhr, Ausfuhr 4 6 7 , ü + f f 4 3 16 Sutterverkaul 13 28 9 289 739 Zuschüsse aus E AG-Fonds

4 1

Abschöpfung

Erstattung

Marktordnung, Durchführungsverordnungen 1 2 Nomenklatur, Qualitätsnormen

1966

Anhang I: Verordnungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

Anhänge 253

254

Anhänge

Anhang

I I

Art. 173 Abs. 2 E W G V

deutsch: Jede natürliche oder juristische Person k a n n unter den gleichen Voraussetzungen gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen Entscheidungen Klage erheben, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie u n mittelbar u n d i n d i v i d u e l l betreffen. französisch: Toute personne physique ou morale peut former, dans les mêmes conditions, u n recours contre les décisions dont elle est le destinataire, et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement. italienisch: Qualsiasi persona fisica ο giuridica può proporre, alle stesse condizioni, u n ricorso contro le dicisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come u n regolamento ο una decisione presa nei conf r o n t i d i altre persone, la riguardano direttamente e individualmente. niederländisch: ledere n a t u u r l i j k e of roep instellen tegen de schikkingen die, hoewel een beschikking gericht vidueel raken.

rechtspersoon k a n onder dezelfde voorwaarden betot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen begenomen i n de v o r m v a n een verordening, of v a n tot een andere persoon, hem rechtstreets en i n d i -

englisch: A n y n a t u r a l or legal person may, under the same conditions, institute proceedings against a decision adressed to that person or against a decision which, although i n the form of a regulation or a decision adressed to another person, is of direct and i n d i v i d u a l concern to the former. dänisch: Enhver fysisk eller j u r i d i s k person k a n pâ samme grundlag indbringe klage over beslutninger, der retter sig t i l ham, samt over beslutninger, som skont de er udfaerdiget i f o r m af en forordning eller en beslutning rettet t i l en anden person, dog berorer h a m umiddelbart og individuelt.

Anhänge

Anhang

255

III

Art. 189 Abs. 2 E W G V

deutsch: Die Verordnung hat allgemeine Geltung. Sie ist i n allen ihren Teilen verbindlich u n d gilt unmittelbar i n jedem Mitgliedstaat. französisch: Le règlement a une portée générale. I l est obligatoire dans tous ses éléments et i l est directement applicable dans tout Etat membre. italienisch: I l regolamento, ha portata generale. Esso è obligatorio i n t u t t i i suoi elementi e direttamente applicabile i n ciascuno degli Stati membri. niederländisch: Een verordening heeft een algemene strekking. Z i j is verbindend i n al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijh i n elke Lid-Staat. englisch: A regulation shall have general application. I t shall be binding i n its entirety and directly applicable i n a l l Member States. dänisch: E n forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gaelder umiddelbart i hver Medlemsstat.

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