Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation: Eine verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Untersuchung [1 ed.] 9783428431502, 9783428031504

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 240

Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation Eine verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Untersuchung

Von

Siegfried Marnitz

Duncker & Humblot · Berlin

SIEGFRIED

MARNITZ

Die Gemeinschaftsauf gaben des Art. 91 a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation

Schriften zum ö f f e n t l i c h e n Band 240

Recht

Die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG als Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation Eine verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Untersuchung

Von

Dr. Siegfried Marnitz

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1974 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 03150 4

Vorwort Die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG sollen nach einer relativ kurzen Anlaufzeit wieder abgeschafft oder doch i n dem Kernbestand ihrer Struktur verändert werden. I n dieser Situation ist es unerläßlich, sich die historische Entwicklung, die Struktur und die Funktionsweise des seit 1969 bestehenden verfassungsrechtlichen Instituts zu vergegenwärtigen. Es gilt, der Gefahr zu begegnen, ein vermeintlich unausgereiftes und zu Fehlentwicklungen führendes Institut durch ein anderes zu ersetzen, das gleichermaßen unvollkommen wäre. Der Weg, der gegangen werden muß, kann nur der einer Reform sein. Er hat die wissenschaftliche Analyse des Bestehenden zur Voraussetzung, die über A n sätze bisher noch nicht wesentlich hinausgekommen ist. Die vorliegende Schrift soll dazu einen Beitrag leisten. Sie untersucht insbesondere auch die verfassungsrechtliche Stellung und die verfassungspolitische Funktion der Planungsausschüsse. Die i n einem Zwischenbericht veröffentlichten Vorstellungen der Enquête-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages werden, soweit sie A r t . 91a, 91 b und 104 a Abs. 4 GG betreffen, berücksichtigt. Die Arbeit ist i n den Jahren 1970, 1971 u n d 1972 — unter Einbeziehung von Schrifttum, Rechtsprechung und bundesstaatlicher Praxis bis August 1972 — entstanden. Sie hat der Juristischen Fakultät der Universität Freiburg i m Breisgau als Dissertation vorgelegen und wurde i m Herbst 1973 für die Drucklegung überarbeitet. Hierbei konnten Schrifttum und Rechtsprechung sowie die bundesstaatliche Praxis noch bis November 1973 berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank gilt Herrn Professor Dr. Konrad Hesse, der das Thema dieser Arbeit angeregt hat und i n dessen staatsrechtlichem Seminar m i r wertvolle Gedanken für die Behandlung verfassungsrechtlicher Probleme vermittelt wurden, und Herrn Professor Dr. M a r t i n Bullinger, der die Erstattung des Zweitberichtes übernommen hat. Herrn Ministerialdirektor

Professor Dr. Paul Feuchte habe ich zu

Vorwort

6

danken für seine Unterstützung bei der Materialbeschaffung über die Entstehungsgeschichte

der

Fmanzreformgesetzgebung;

ebenso

den

Damen und Herren der Bundes- und Länderministerien für die Vermittlung wichtiger Informationen. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Johannes Broermann bin ich für die bereitwillige Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm zu Dank verpflichtet. Schließlich möchte ich meiner

Frau für

ihre Hilfsbereitschaft

und steten

Ermutigungen

danken. Freiburg i. Br., i m Dezember 1973 Siegfried

Marnitz

Inhaltsverzeichnis Erster Teil

Einleitung und Problemstellung I. Einleitung

17 17

I I . Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes i m Spannungsverhältnis zu der modernen Aufgabenentwicklung

Zweiter

21

Teil

Die Geschichte der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern

28

I. Die Forderung nach einer Verfassungsreform u n d die Beauftragung v o n Kommissionen zur Ausarbeitung von Reformvorschlägen

28

I I . Die Erstellung v o n Gutachten durch die Kommissionen u n d die Reformkonzeptionen von B u n d u n d Ländern

30

1. Das Troeger-Gutachten

30

2. Der Bericht der „Flurbereinigungs-Kommission"

34

3. Das Erste Finanzreformprogramm der Bundesregierung

35

I I I . Die Verhandlungen zwischen den Regierungen v o n B u n d u n d Ländern

36

1. Die Verhandlungsgremien

36

2. Die unterschiedlichen Positionen von B u n d u n d Ländern

37

3. Die Verhandlungsergebnisse

39

a) Die Lösung der Probleme des geplanten A r t . 91 a G G (1) Die Legaldefinition

39 39

(2) Die gemeinsame Planung

39

(3) Die gemeinsame Finanzierung

42

(4) Die Beteiligung der Parlamente

43

8

nsverzeichnis (5) Die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben u n d die E i n wirkungsmöglichkeiten des Bundes (a) Umfassendes Aufsichtsrecht tungsrecht?

oder lediglich

Unterrich-

(b) Allgemeine Richtlinien f ü r die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben?

45 45 47

b) Die Investitionshilfekompetenz des Bundes

49

c) Der geplante A r t . 91b G G

51

I V . Das Gesetzgebungsverfahren

52

V. Kritische Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte

Dritter

52

Teil

Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation durch die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91a GG

55

I. Die verfassungstheoretische u n d verfassungspolitische lung

Problemstel-

I I . Die verfassungsrechtliche Normierung des Bereiches Tätigkeit v o n B u n d u n d Ländern

gemeinsamer

1. Gemeinschaftsaufgaben als Gegenstand der gemeinsamen T ä t i g keit v o n B u n d u n d Ländern

55

63 64

a) Bedeutung u n d F u n k t i o n der Legaldefinition (Art. 91 a Abs. 1 GG) 64 b) Legaldefinition u n d Enumeration der Sachgebiete

67

c) Der Rechtsbegriff der Gemeinschaftsaufgaben

68

2. Die „gemeinsame Rahmenplanung" als A u f t r a g an B u n d u n d Länder zur E r f ü l l u n g der Gemeinschaftsaufgaben

71

a) Die Kompetenz zur Bestimmung von „allgemeinen G r u n d sätzen" (Art. 91 a Abs. 2 S. 2 GG) durch den Gesetzgeber

71

b) Der Begriff Abs. 3 GG)

73

der

„gemeinsamen

Rahmenplanung"

(Art. 91 a

c) Der I n h a l t der Rahmenplanung 3. Der den Ländern verbleibende Bereich autonomer Tätigkeit

77 79

a) Übersicht

79

b) Die Vorplanungen der Länder

79

Inh al ts Verzeichnis c) Aufgaben, die keine Gemeinschaftsaufgaben Abs. 1 G G sind

9 i. S. d. A r t . 91a

83

d) Die Zulässigkeit autonomen Handelns i m Bereich der „Gemeinschaftsaufgaben" — das Problem der „ S p e r r w i r k u n g "

84

e) Die Detailplanung u n d der verwaltungsmäßige Vollzug der Planungen

87

f) Ergebnis

88

I I I . Die Einrichtung u n d das Verfahren planung

der gemeinsamen

Rahmen-

1. Der Planungsausschuß als neuartiges verfassungsrechtliches stitut

In-

a) Die verfassungsrechtliche Grundlage des Planungsausschusses b) Die verfassungsrechtliche Stellung des Planungsausschusses . .

88 89 89 90

(1) Der Tätigkeitsbereich des Planungsausschusses

90

(2) Der Planungsausschuß als ein G r e m i u m der Regierungen . .

90

(3) Die selbständige Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses

92

(a) Die gesetzliche Regelung der Entscheidungsbefugnis u n d deren verfassungsrechtliche Grundlage

92

(b) Die Bedeutung der selbständigen Entscheidungsbefugnis f ü r die verfassungsrechtliche Stellung des Planungsausschusses

94

c) Anhang: Der Zusammenhang zwischen der selbständigen E n t scheidungsbefugnis des Planungsausschusses u n d der Ergänzung des Grundgesetzes durch A r t . 91 a GG 95 2. Die Organisation des Planungsausschusses

97

a) Mitglieder u n d deren Vertretung

97

b) Unterausschüsse

98

c) Die Frage des Vorsitzes u n d der Geschäftsstelle

100

3. Planungsausschuß u n d Sachverständige, insbes. die Beteiligung des Wissenschaftsrates nach § 9 H B F G 103 4. Der Planungs- u n d Entscheidungsprozeß des Planungsausschusses 106 a) Die Bedeutung des Sitzlandvorbehaltes des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG f ü r den Planungs- u n d Entscheidungsprozeß 106 b) Die Anmeldungen der Länder u n d die Vorschläge des Bundes als Grundlage der Arbeit des Planungsausschusses 107 (1) Das Anmeldungserfordernis durch die Länder

107

(2) Das Verfahren der Anmeldung

108

(3) Das begrenzte Vorschlagsrecht des Bundes c) Das Widerrufsrecht der Länder

109 111

d) Die Beschlußfassung des Planungsausschusses

113

nsverzeichnis

10

(1) Der Entscheidungsmodus des Planungsausschusses

113

(2) Die verfassungsrechtliche Grundlage der Mehrheitsentscheidung 115 (3) Die Relativierung der Mehrheitsentscheidung durch Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a G G (4) Die Bedeutung des Entscheidungsprinzips ausschusses f ü r das Planungsverfahren

den

des Planungs-

116 117

(a) Die Bedenken gegenüber der Mehrheitsentscheidung . . 117 (b) Entscheidungsprinzip u n d Kooperationsprozeß unter den besonderen Bedingungen der Planung 118 (c) Die Auswirkungen v o n Einstimmigkeits- bzw. M e h r stimmigkeitsprinzip auf den Planungsprozeß 122 e) Ergebnis I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben 1. Das Finanzierungssystem

124 125 125

2. Die Auswirkungen des Systems der gemeinsamen Finanzierung auf die gemeinsame Planung 127 a) Die Bindung der Finanzierung an den gemeinsamen Rahmenp l a n durch A r t . 91 a GG 127 b) Die Bedeutung der gemeinsamen Finanzierung f ü r die A u f gabenplanung 128 c) Angemessene Finanzausstattung als Voraussetzung

129

d) Z u r Berechtigung der K r i t i k an dem System der gemeinsamen Finanzierung 130 3. Überleitung V. Die Beteiligung der Parlamente 1. Das Erfordernis der Parlamentseinschaltung

138 138 138

a) Z u r Notwendigkeit einer Einschaltung der Landtage i n bezug auf die Stellung der Länder i m Planungsausschuß 138 b) Z u r Notwendigkeit einer frühzeitigen Einflußnahme der Parlamente auf die Aufgabenwahrnehmung i m H i n b l i c k auf i h r Budgetrecht 140 c) Z u r generellen Notwendigkeit der Parlamentseinschaltung i m H i n b l i c k auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes 141 2. Die mangelnde Berücksichtigung des Erfordernisses der Parlamentseinschaltung bei der Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben 142 3. Die Bemühungen der Landtage u n d des Bundestages u m die materielle Wahrnehmung ihres Budgetrechtes 145 a) Die Landtage u n d die Gemeinschaftsaufgaben

145

b) Der Bundestag u n d die Gemeinschaftsaufgaben

148

nsverzeichnis 4. Formen u n d Grenzen einer Parlamentseinschaltung

150

5. Z u r Frage einer gesetzlichen Absicherung der Mitwirkungsrechte der Parlamente 156 V I . Die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben u n d das Unterrichtungsrecht v o n Bundesregierung u n d Bundesrat 158 1. Vorbemerkung

158

2. Die gesetzliche Regelung

159

3. Die Bedeutung der getroffenen Regelung f ü r die Position der Länder u n d f ü r die Weiterentwicklung des Rahmenplans 160

Vierter

Teil

Perspektiven für eine verfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation zur Bewältigung strukturpolitischer Planungsaufgaben Vergleich zwischen A r t . 91 a G G u n d A r t . 104 a Abs. 4 GG u n d Schluß

162

I. Vorbemerkung I I . Der Regelungsgehalt A r t . 91a G G

162 des A r t . 104 a Abs. 4 GG i m Vergleich

zu

165

1. A r t . 104 a Abs. 4 GG als allgemeine verfassungsrechtliche G r u n d lage einer begrenzten Bundesbeteiligung i m Bereich k o n j u n k t u r politischer bzw. strukturpolitischer Aufgabenstellungen 165 2. Das Problem der Zulässigkeit einer sachlichen Einflußnahme des Bundes auf die Aufgabenwahrnehmung der Länder i m Bereich des A r t . 104 a Abs. 4 G G 166 a) Die Fragestellung

166

b) Die Auseinandersetzung zwischen B u n d u n d Ländern bei der Verabschiedung der ersten Bundesgesetze zu A r t . 104 a Abs. 4 GG 167 c) Die i n den ersten beiden Bundesgesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG getroffenen Regelungen 169 d) Die i n dem später verabschiedeten Krankenhausgesetz getroffene Regelung 171 3. Die ungeklärte Frage der Planungskompetenz des Bundes nach A r t . 104 a Abs. 4 GG als Ausdruck einer unzureichenden verfassungsrechtlichen Regelung 174 4. A r t . 104 a Abs. 4 GG u n d A r t . 91 a G G i n ihrer unterschiedlichen Schutzwirkung f ü r die Länder 177

nsverzeichnis

12

I I I . Die Anforderungen an eine sachgerechte verfassungsrechtliche A u s gestaltung der bundesstaatlichen Kooperation u n d die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG — Zusammenfassung u n d Schluß 178 1. Die Konzeption des A r t . 91 a G G als Grundlage eines differenzierten Kooperations- u n d Planungsprozesses 178 2. Die Vorstellungen der Enquete-Kommission u n d A r t . 91a GG 3. Ausblick

Verfassungsreform

182 187

Literaturverzeichnis

190

Abkürzungsverzeichnis AöR AStrG

BAnz. BayStZtg. BayVBl. Begr. BGBl. I BHO Bl. BR BR-Drucks. BReg. BT BT-Drucks. BVerfGE B.-W. DÖV DStZ DUZ DVB1. EK Entw. FAG FAZ FinRefGEntw. GBl. GG GGOI GMB1. GOBR GOPlAAStrG GOP1AHBFG

= Archiv des öffentlichen Rechts = Agrarstrukturgesetz — Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes" v. 3. Sept. 1969 (BGBl. I S. 1573), geändert durch Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S. 2140) = Bundesanzeiger = Bayerische Staatszeitung = Bayerische Verwaltungsblätter = Begründung = Bundesgesetzblatt T e i l I = Bundeshaushaltsordnung v. 19. Aug. 1969 (BGBl. I S.1284) = Blatt = Deutscher Bundesrat = Verhandlungen des Deutschen Bundesrates, D r u c k sachen = Bundesregierung = Deutscher Bundestag = Verhandlungen des Deutschen Bundestages, Drucksachen = Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts = Baden-Württemberg = Die öffentliche V e r w a l t u n g = Deutsche Steuer-Zeitung = Die Deutsche Universitätszeitung, vereinigt m i t Hochschul-Dienst = Deutsches Verwaltungsblatt = Enquete-Kommission = Entwurf = Finanzausgleichsgesetz — Gesetz über den Finanzausgleich zwischen B u n d u n d Ländern v. 28. Aug. 1969 (BGBl. I S. 1432) = Frankfurter Allgemeine Zeitung = Finanzreformgesetzentwurf — E n t w u r f eines . . . Gesetzes zur Änderung u n d Ergänzung des Grundgesetzes v. 30. A p r i l 1968 (BT-Drucks. V/2861) = Gesetzblatt = Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v. 23. M a i 1949 (BGBl. S. 1) = Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Allgemeiner T e i l (hrsg. v. Bundesministerium des I n n e r n 1958) = Gemeinsames Ministerialblatt (hrsg. v. Bundesminister i u m des Innern) = Geschäftsordnung des Bundesrates = Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Agrarstrukturgesetz = Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Hochschulbauförderungsgesetz

14 GOPlAWStrG Gs. GVB1. GVFG

Hb. HBFG

hess. HGrG Hs. HSchRG-Entw. i. d. F. i. V. m. JöR JR JZ KE KHG Lfg. LHO LT-Drucks. L V , LVerf. Ls. m. w. Nachw. Nds. NF NJW NRW PIA PlAAgrStr. PlAHSBau. PlAWStr. Prot. Randn. RHO Rh.-Pf. Schl.-H. StabG

Abkürzungsverzeichnis = Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Wirtschaftsstrukturgesetz = Gesetz = Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz — Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der V e r kehrsverhältnisse der Gemeinden v. 18. März 1971 (BGBl. I S. 239), i. d. F. v. 13. März 1972 (BGBl. I S. 501) = Halbband = Hochschulbauförderungsgesetz — Gesetz über die Gemeinschaf tsauf gäbe „Ausbau u n d Neubau v o n Hochschulen" v. 1. Sept. 1969 (BGBl. I S. 1556), geändert durch Gs. v. 3. Sept. 1970 (BGBl. I S. 1301) u n d durch Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. S. 2140) = hessisch = Haushaltsgrundsätzegesetz — Gesetz über die G r u n d sätze des Haushaltsrechts des Bundes u n d der Länder v. 19. Aug. 1969 (BGBl. I S. 1273) = Halbsatz = Hochschulrahmengesetzentwurf — E n t w u r f der Bundesregierung zu einem Hochschulrahmengesetz v. 29. Aug. 1973 (BR-Drucks. 553/73) = i n der Fassung = i n Verbindung m i t = Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart = Juristische Rundschau = Juristenzeitung = Kommissionsentwurf = Krankenhausgesetz — Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der K r a n kenhauspflegesätze v. 29. J u n i 1972 (BGBl. I S. 1009) = Lieferung = Landeshaushaltsordnung = Verhandlungen des Landtages, Drucksachen = Landesverfassung = Leitsatz = m i t weiteren Nachweisen = Niedersachsen = Neue Folge = Neue Juristische Wochenschrift = Nordrhein-Westfalen = Planungsausschuß = Planungsausschuß f ü r die Gemeinschaftsaufgabe „ V e r besserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes" = Planungsausschuß f ü r die Gemeinschaftsaufgabe „ A u s bau u n d Neubau von Hochschulen" = Planungsausschuß f ü r die Gemeinschaftsaufgabe „ V e r besserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" = Protokoll = Randnummer = Reichshaushaltsordnung v. 31. Dez. 1922 (RGBl. 1923 I I S. 17) = Rheinland-Pfalz = Schleswig-Holstein = Stabilitätsgesetz — Gesetz zur Förderung der Stabilität u n d des Wachstums der Wirtschaft v. 8. J u n i 1967 (BGBl. I S. 582)

Abkürzungsverzeichnis StAnz. B.-W. StBauFG Sten.Ber. Tz. u. U. WDStRL WRV WStrG

ZfParl. ZfPol. ZfSchweizR ZRP

= Staatsanzeiger f ü r Baden-Württemberg = Städtebauförderungsgesetz — Gesetz über städtebauliche Sanierungs- u n d Entwicklungsmaßnahmen i n den Gemeinden v. 27. J u l i 1971 (BGBl. I S. 1125) = Stenographische Berichte = Textziffer = unter Umständen = Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer = Die Verfassung des Deutschen Reichs (Weimarer V e r fassung) v o m 11. Aug. 1919 = Wirtschaftsstrukturgesetz — Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur" v. 6. Okt. 1969 (BGB1. I S. 1861), geändert durch Gs. v. 5. Aug. 1971 (BGBl. I S. 1237) u n d durch Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S. 2140) = Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen = Zeitschrift f ü r P o l i t i k = Zeitschrift f ü r Schweizer Recht = Zeitschrift f ü r Rechtspolitik

Erster Teil

Einleitung und Problemstellung I. Einleitung Die Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Kooperation zwischen Bund und Ländern w i r d seit dem „Gutachten über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland" 1 aus dem Jahre 1966 diskutiert. A u f dieser Grundlage hat der Gesetzgeber durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 19692 einen neuen Abschnitt V I I I a Gemeinschaftsaufgaben" i n das Grundgesetz eingefügt. I n dem neuen A r t . 91 a GG w i r d der Weg einer institutionalisierten gemeinsamen Rahmenplanung von Bund und Ländern gewiesen, beschränkt auf drei Aufgabengebiete, zu denen jeweils Ausführungsgesetze ergangen sind 3 . Die Aufstellung eines gemeinsamen Rahmenplans für jedes Sachgebiet w i r d von sog. Planungsausschüssen vorgenommen. Der Planungsausschuß ist das Gremium, i n dem sich i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben die Kooperation zwischen Bund und Ländern und die gemeinsame Willensbildung bei der Planung zu vollziehen hat. Die Ausgestaltung des Kooperationsprozesses i m Planungsausschuß w i r d daher zu Recht als das Kernstück der gesetzlichen Regelung angesehen4. 1 Das Gutachten w u r d e von der 1964 einberufenen „Kommission f ü r die Finanzreform" unter dem Vorsitz des damaligen Bundesbankvizepräsidenten Troeger erarbeitet. Es w i r d i m folgenden „Troeger-Gut achten" genannt u n d nach Textziffern (Tz.) zitiert; die von der Kommission vorgeschlagenen Verfassungsbestimmungen werden durch den Zusatz „Kommissionsentwurf" (KE) gekennzeichnet. 2 B G B l . I S. 359, 3 Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau u n d Neubau v o n Hochschulen" (Hochschulbauförderungsgesetz) v. 1. Sept. 1969 (BGBl. I S. 1556), geändert durch Gs. v. 3. Sept. 1970 (BGBl. I S. 1301) u n d durch Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S.2140). — Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes" v. 3. Sept. 1969 (BGBl. I S. 1573), geändert durch Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S. 2140). — Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen W i r t schaftsstruktur" v. 6. Okt. 1969 (BGBl. I S. 1861), geändert durch Gs. v. 5. Aug. 1971 (BGBl. I S. 1237) u n d Gs. v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S. 2140). — Eine i m m e r noch aktuelle Zusammenstellung dieser u n d auch anderer Gesetzestexte, die i m Zuge der Finanz- u n d Haushaltsreform des Jahres 1969 verabschiedet wurden, findet sich bei Franz Klein, i n : Geschichte u n d Staat, Bd. 150/151 (Taschenbuch), 1969. 4 Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. v. 30. A p r . 1968 (BT-Drucks. V/2861, Tz. 271); W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; H.Ruhe, DStZ 1969, S. 373.

2 Marnitz

18

1. T e i l : Einleitung u n d Problemstellung

Das Reformwerk der Gemeinschaftsaufgaben, m i t dem die durch dasselbe Gesetz i n die Verfassung eingefügten A r t . 9 1 b GG (Zusammenw i r k e n von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung und der Wissenschaftsförderung) und A r t . 104 a Abs. 4 GG (Investitionshilfekompetenz des Bundes) i n sachlichem Zusammenhang stehen, erhebt den A n spruch der Verfassungsfortbildung, d.h. der sachgerechten Weiterentwicklung der bundesstaatlichen Ordnung, der funktionsgerechten Einordnung der bundesstaatlichen Kooperation i n die Systematik des Grundgesetzes — und zwar unter Wahrung der tragenden Werte des föderalistischen Staatsaufbaus 5 . Verfassungspolitisches Ziel des Finanzreformgesetzgebers ist es gewesen, den Anforderungen der modernen Strukturpolitik i n einem hochindustrialisierten Massen- und Sozialstaat durch die verfassungsrechtliche Normierung von Voraussetzungen für ihre sachgemäße Wahrnehmung Rechnung zu tragen 6 . Die Frage, ob dem Reformwerk die verfassungsrechtliche Weiterentwicklung der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes den modernen Erfordernissen entsprechend gelungen ist, w i r d sowohl i n der wissenschaftlichen Diskussion als auch von Seiten der bundesstaatlichen Praxis sehr unterschiedlich beantwortet. Fand das neue Institut anfangs fast ungeteilte Zustimmung 7 , so wurde schon bald i n zuneh6 Begr. der BReg. zum FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 80 u. 98). c Begr. der BReg. (a.a.O., A n m . 5). 7 I n den Jahren 1969/1970 w a r der Meinungsstand folgender: Z u s t i m m e n d : B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 166; R.Goroncy, D Ö V 1970, S. 109 („beträchtliche Fortentwicklung des Föderalismus"); W.Thieme, Föderalismus i m Wandel (1970), S. 155 („Es läßt sich . . . prognostizieren, daß das I n s t i t u t der Gemeinschaftsaufgaben eine große Z u k u n f t haben w i r d . " ) ; ferner G. Obert, Bulletin-BReg. (1969) N r . 65, S. 555 u. S. 558. W. Henle meint 1968 zu der insoweit fast unverändert 1969 Verfassungsnorm gewordenen Regierungsvorlage, daß sie eine Lösung bringe, die ebenso elegant w i e realistisch sei u n d vielleicht als „Patentlösung" angesprochen zu werden verdiene (DÖV 1968, S. 401). — Auch die Länder w a r e n anfangs recht optimistisch. So äußerte sich noch i m Herbst 1970 der Ministerpräsident von B.-W., Dr. H. Filbinger — später einer der schärfsten K r i t i k e r des neuen Instituts — äußerst positiv u n d v e r t r a t die Ansicht, daß m a n nach den bisherigen Erfahrungen schon jetzt sagen könne, daß durch die Gemeinschaftsaufgaben „die Substanz der Länder als föderalistische Einheiten" nicht berührt w ü r d e (81. Sitzung des L T v. B.-W. a m 1. Okt. 1970 — Sten. Ber. S. 4656). A b w a r t e n d : W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; H.Ruhe, DStZ 1969, S.373. Z w e i f e l n d : H. Schäfer, DVB1. 1969, S. 428; W. Weber, DVB1. 1969, S. 415; W. Leisner, ZRP 1969, S. 14. T e i l w e i s e a b l e h n e n d : V o n den Parlamenten, insbes. den L a n d tagen, w u r d e kritisiert, daß ihnen k a u m Einflußmöglichkeiten auf die sachliche Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben eröffnet sind. Sie v e r langten Regelungen, die dem abhelfen. Vgl. dazu den Bericht der „ K o m m i s sion f ü r Gemeinschaftsaufgaben" der Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente v o m 11. M a i 1970, ungekürzt abgedr. bei A. Böhringen ZfParl. 1970, S. 175 ff.

I. Einleitung

19

mendem Maße ablehnende K r i t i k geäußert 8 . Allerdings finden sich auch Stimmen, die zwar zu einzelnen Aspekten des neuen Instituts K r i t i k vortragen und entsprechende Abänderungen verlangen, die jedoch die Grundstruktur der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG bejahen 9 . A b l e h n e n d : H.Dichgans, V o m Grundgesetz zur Verfassung (1970), S. 135, 139 u. 140 (S.139: „Beseitigung auch der Gemeinschaftsaufgaben, die n u r eine Notlösung waren, aber keine gute."). 8 G.Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S.280ff.; Fr. Meyers, Plädoyer w i d e r die Gemeinschaftsaufgaben, i n : F A Z Nr. 138 v. 19. J u n i 1971, S. 10; O. Barbarino, Möglichkeiten einer Reform, i n : BayStZtg. v. 24. Sept. 1971, S. 5 (Legalisierung der Fondsverwaltung durch die Verfassung); ders., Entfaltung, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 47 (1971), S.90ff.; ders., D Ö V 1973, S. 19ff.; J.Depenbrock, Überregionale Länderaufgaben, i n : Hefermehl-Festgabe (1972), S.40; Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 308 ff.; H.Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 397 ff.; Ch.Heinze, „Kooperativer Föderalismus", i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 119 ff. (S. 135 ff.); P. Kistner, Die Bundesstaatsproblematik der Regierungsprogramme u n d Regierungspläne, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 51 (1973), S. 73 f. u. S. 80 f. („systemfremd u n d störend"). Z u den Reaktionen aus den Bundesländern vgl. die Zusammenstellung der Pressemeldungen i n : „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 7/72. Vgl. außerdem insbes. die Stellungnahmen des MinPräs. v. B.-W., Dr. H.Filbinger, auf einer Pressekonferenz Anfang J u l i 1971 (Bericht „ K e i n e guten Erfahrungen m i t Gemeinschaftsaufgaben", i n : StAnz. B.-W. N r . 52 v. 3. J u l i 1971, S. 1), i n der Regierungserklärung v. 22. J u n i 1972 („Die Gemeinschaftsaufgaben haben sich als Instrumente des kooperativen Föderalismus nicht bewährt. Die Regierung w i r d darauf h i n w i r k e n , daß bei klarer Trennung der A u f gaben eine bessere F o r m der Zusammenarbeit gefunden w i r d . " [6. Wahlper., 4. Stzg. — Sten. Ber., S. 28]) u n d i n dem auf der Jahreskonferenz der Ministerpräsidenten der Bundesländer a m 19./20. Okt. 1972 i n Stuttgart gehaltenen Referat (in Auszügen abgedr. i m StAnz. B.-W. Nr. 86/72, S. 1 f.). E i n Beschluß, der die Abschaffung des Systems der Gemeinschaftsaufgaben zum Gegenstand haben sollte (dieses Ziel hatte der Ministerpräsident v. B.-W. bereits Ende J u n i 1972 der Presse gegenüber angekündigt — S t u t t garter Nachrichten v. 1. J u l i 1972, S. 5), w u r d e allerdings nicht gefaßt, w e i l „ e i n T e i l meiner Kollegen der Auffassung w a r , daß es noch zu f r ü h sei, u m jetzt schon ein abschließendes U r t e i l über die Bewährung der Gemeinschaftsaufgaben zu fällen" (MinPräs. Dr. H.Filbinger gegenüber der Presse — StAnz. B.-W. Nr. 86/72, S. 2). Ausdrücklich f ü r die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben ausgesprochen hatte sich hingegen bereits Anfang J u n i 1971 die Konferenz der Fraktionsvorsitzenden der CDU und CSU im Bundestag und in den Landtagen auf ihrer Tagung i n Saarbrücken. Sie hat die Rückkehr zu einem T r e n n system gefordert (FAZ N r . 130 v. 8. J u n i 1971, S.4). Diese Forderung hat die Konferenz ein Jahr später i n K i e l wiederholt [ F A Z N r . 126 v. 3. J u n i 1972, S.4, abgedr. i n „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr.7/72, S.7]. Auch die Länderkommission Verfassungsreform, die die Länder zur Beratung u n d Unterstützung ihrer Vertreter i n der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages eingesetzt haben (vgl. dazu W.Kewenig, DÖV 1971, S. 527 A n m . 23), hat sich f ü r die Abschaffung des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben ausgesprochen, wenngleich sie i m Grundsatz die Notwendigkeit einer Koordination der Aufgabenplanungen v o n B u n d u n d Ländern, soweit sie f ü r die Gesamtheit v o n Bedeutung sind, bejaht ( F A Z N r . 188 v. 16. Aug. 1972, S. 6). 9 J. Kölble, D Ö V 1972, S. 123 zu den Bestrebungen, die Gemeinschaftsaufgaben wieder abzuschaffen; ders., DVB1. 1972, S. 701 ff. i n einem eingehenden, gut differenzierenden Beitrag; U. Scheuner, D Ö V 1972, S. 589; 2*

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1. T e i l : Einleitung u n d Problemstellung

Neuerdings w i r d die Diskussion v o n den Vorstellungen der EnqueteK o m m i s s i o n V e r f a s s u n g s r e f o r m b e s t i m m t , die eine umfassende, v o n der b i s h e r eher s e k t o r a l e n S i c h t w e i s e sich lösende N e u r e g e l u n g des Problems der politischen Aufgabenplanung i m B u n d - L ä n d e r - V e r h ä l t n i s vorgeschlagen h a t 1 0 . D i e A u s e i n a n d e r s e t z u n g m i t d e n Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a G G e r f o r d e r t eine A n a l y s e d e r verfassungsrechtlichen u n d verfassungsp o l i t i s c h e n S i t u a t i o n , i n d i e das R e f o r m w e r k g e s t e l l t ist. Es g i l t , I n h a l t u n d Eigenart der bundesstaatlichen O r d n u n g heute zu erkennen u n d sich v o n e i n e r B e g r i f f s - u n d V o r s t e l l u n g s w e l t z u lösen, d i e d e r V e r g a n g e n h e i t a n g e h ö r t . O h n e diesen S c h r i t t , d e r h ä u f i g n u r z ö g e r n d oder

D.Grimm, AöR 97 (1972), S. 535 ff.; B. Tiemann, A ö R 97 (1972), S.457f.; H.Schäfer, DVB1. 1972, S.234 (Man müsse i m Interesse unserer bundesstaatlichen Ordnung dringend davon abraten, die erst 1969 i n das G r u n d gesetz aufgenommenen Gemeinschaftsaufgaben schon wieder abzuschaffen); ders., DVB1. 1973, S. 517 (etwas zurückhaltender); J.A.Frowein, W D S t R L 31 (1973), S.43ff. („Chance der Bewährung" — S.47 u. Ls. 17); I.V.Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 84; H.Pruns, D Ö V 1973, S.2261; U.Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 470 ff. (S.473). Die Bundesregierung hat sich vor der Enquete-Kommission Verfassungsreform i n ihrer schriftlichen Stellungnahme v. 13. Jan. 1972 f ü r die B e i behaltung u n d Fortentwicklung der Gemeinschaftsaufgaben ausgesprochen. Die Erfahrungen ließen bereits jetzt die Aussage zu, daß das neue I n s t i t u t sich bewährt habe, ja, daß „ d a m i t ein Fortschritt i m Zusammenwirken von B u n d u n d Ländern erreicht worden" sei (vgl. den Bericht von W.Sandtner, DVB1. 1972, S. 327). Zwischenbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages für Fragen der Verfassungsreform v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 45 ff.). — Die E K ist durch Beschluß des B T v. 8. Okt. 1970 (6. Wahlper., 70. Stzg. — Sten. Ber. S. 2893 ff.) eingesetzt worden. I h r e konstituierende Sitzung fand a m 11. März 1971 i n B o n n statt. Die E K hat nicht, w i e ursprünglich vorgesehen, fünf, sondern n u r zwei Unterkommissionen gebüdet, u n d zwar eine f ü r den Problemkreis „ B u n d u n d Länder", die andere f ü r den Fragenkomplex „Parlament u n d Regierung". Vgl. dazu W. Kewenig, D Ö V 1971, S. 524ff.; W.Sandtner, DVB1. 1971, S. 682ff. Z u dem Arbeitsprogramm u n d der Arbeitsweise der E K u n d zu den i n dem o. a. Zwischenbericht entwickelten Vorstellungen vgl. insbes. W. Sandtner, DVB1. 1972, S. 324 ff.; ders., ZfParl. 1973, S.80ff.; F. Rietdorf, D Ö V 1972, S.513ff.; J.Kölble, DVB1. 1972, S.711 ff.; W.Zeh, Z R P 1972, S. 171 ff. Eine fast vollständige Zusammenstellung der bisher (Okt. 1973) zur E K erschienenen L i t e r a t u r findet sich bei W.Sandtner, DVB1. 1973, S.775 i n A n m . 5 . Die A r b e i t der Kommission wurde durch das vorzeitige Ende der 6. Legislaturperiode unterbrochen. Der 7. Deutsche Bundestag hat sie i n seiner 17. Stzg. v. 22. Febr. 1973 [Sten. Ber. S. 799 — dazu BT-Drucks. 7/214 (neu)] durch einstimmigen Beschluß wieder eingesetzt. Der Kommission gehören nunmehr statt fünf sieben Sachverständige an. Z u der auch i m übrigen etwas veränderten personellen Zusammensetzung u n d zu dem Fortgang der A r b e i t vgl. die F A Z Nr. 118 v. 22. M a i 1973, S. 5 u n d die Wochenzeitung: Das Parlament N r . 35 v. 1. Sept. 1973, S. 6. Der neueste Bericht über die A r b e i t der Enquete-Kommission u n d über die bisherigen Ergebnisse findet sich bei K . Schmittner, B a y V B l . 1973, S. 625 ff.

I I . Moderne Aufgabenentwicklung u n d bundesstaatliche Ordnung

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gar nicht getan wird, können kaum der modernen Problemlage gerecht werdende Analysen durchgeführt und überzeugende Ergebnisse erzielt werden 1 1 . M i t der folgenden Untersuchimg soll der Versuch unternommen werden, unter Berücksichtigung der Erfordernisse einer sachgerechten Verfassungsfortbildung zu prüfen, ob das Reformwerk eine konsequente Weiterentwicklung der bundesstaatlichen Ordnimg des Grundgesetzes darstellt, konsequent insofern, als die Ausgestaltung dieser Ordnung sowohl den Notwendigkeiten der modernen Entwicklung entsprechen als auch den grundlegenden Strukturprinzipien der Verfassung Rechnimg tragen muß. Neben A r t i k e l 91 a GG, der i m Mittelpunkt der Bemühungen u m eine Verfassungsreform stand und der geeignet erscheint, strukturelle Veränderungen der bundesstaatlichen Ordnung zu bewirken, w i r d die Investitionshilfekompetenz des Bundes gemäß A r t . 104 a Abs. 4 GG zu berücksichtigen sein, bei der es ebenfalls u m die Bewältigung von strukturpolitischen Aufgaben geht. Durch die Einbeziehung der Entstehungsgeschichte sollen die Probleme und Zusammenhänge verdeutlicht werden. Es w i r d zu fragen sein, ob die i n A r t . 91 a GG gefundene Form der Ausgestaltung der Bund-LänderKooperation sachgerecht ist, welche Änderungen gegebenenfalls vorgenommen werden müssen und ob unter diesen Voraussetzungen eine Erweiterung des Kreises der Gemeinschaftsaufgaben i n Betracht kommt.

I I . Die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes im Spannungsverhältnis zu der modernen Aufgabenentwicklung Ursache und Notwendigkeit der Verfassungsfortbildung resultieren aus der Tatsache, daß das Verfassungsrecht, das selbst seinen Entstehungsgrund i n einer historischen Situation hat, wiederum dem durch die Geschichte bedingten Wandel unterliegt 1 2 . Das Bemühen u m die Einbeziehung einer neuen Entwicklung i n das rechtliche Gefüge der Verfassung gibt die Möglichkeit der Ausrichtung jener Entwicklung an dem rechtlichen Grundgehalt der Verfassung bei gleichzeitiger A n passung von konkreten Verfassungsbestimmungen an die neuen Gege11 Vgl. zu den h i e r m i t angesprochenen verfassungstheoretischen Problemen U.Scheuner, D Ö V 1962, S.641 f.; K.Hesse, Grundzüge (6.Aufl. 1973), S . 8 8 f . m i t Fußn. 1; W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 94 f., S. 55 ff. 12 Die Bedeutung einer Betrachtungsweise, die sich der Geschichtlichkeit v o n Staat u n d Recht bewußt ist, hat R. Bäumlin, Staat, Recht u n d Geschichte (1961), S. 8 ff. herausgearbeitet; vgl. dazu K. Hesse, J Z 1963, S. 485 ff.

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1. T e i l : Einleitung u n d Problemstellung

benheiten. Durch die Einbeziehung w i r d der Stabilisierungsfunktion des Verfassungsrechts auch für den neuen Bereich Geltung verschafft 13 . Die von strikter Aufgabentrennung ausgehende Kompetenzordnung des Grundgesetzes steht i m Spannungsverhältnis zu den Erfordernissen der staatlichen Aufgabenbewältigung i n der modernen, hochindustrialisierten Leistungsgesellschaft. I n i h r haben sich die die Gestaltung des Gemeinwesens betreffenden, also die politisch bedeutsamen Aufgaben gewandelt und zugleich vermehrt. Die wissenschaftliche, technische und industrielle Entwicklung m i t ihren vielfältigen, das menschliche Leben und seine Umwelt verändernden Erscheinungen — wie z. B. die rasche Bevölkerungsvermehrung, die Zusammenballung vieler Menschen auf engem Raum, die wachsende Verflechtung der Lebensverhältnisse i n einer auf Spezialisierung und Arbeitsteilung ausgerichteten Welt, die Abhängigkeit des einzelnen von gemeinschaftlichen Einrichtungen —, dies alles macht die Tätigkeit des Staates i n ständig neuen Bereichen notwendig u n d erfordert neue Methoden der Aufgabenbewältigung. Es geht nicht mehr nur u m die Versorgung m i t Leistungen, die für den einzelnen wie für die Gesamtheit existenznotwendig sind (z.B. Elektrizität, Wasser, Verkehrsmittel usw.) 14 , sondern es geht darüber hinaus u m die Lebensbedingungen des Menschen i n seiner Umwelt und u m die Chance seiner Selbstverwirklichung i n der Gesellschaft. Dieser Bereich menschlicher Existenz w i r d durch die primär auf den privaten Konsum bezogene industrielle Produktion merklich verengt 1 5 . Die Kompensation dieser „Kehrseite" des wachsenden Wohlstandes bedarf der planenden, lenkenden und gestaltenden Tätigkeit des Staates 16 . Daseinsvorsorge w i r d unter den heutigen Bedingungen zu einem Problem der „Umweltgestaltung" 1 7 . Infrastrukturplanung ist die Aufgabe der Gegenwart und der Zukunft 1 8 . 13 Z u r F u n k t i o n der Verfassung u n d zu den Voraussetzungen, derer es bedarf, damit die Verfassung ihre F u n k t i o n entfalten kann, vgl. K.Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 14 u. S. 17 ff.; ders., Die normative K r a f t der Verfassung (1959), S. 9 ff. 14 A u f die veränderte staatliche Aufgabenstellung, die sich aus diesen Erfordernissen ergibt, hat bereits 1938 E. Forsthoff (Die V e r w a l t u n g als Leistungsträger) hingewiesen u n d sie als „Daseinsvorsorge" bezeichnet. 16 V o n diesen Zusammenhängen geht auch R. Schnur, Die V e r w a l t u n g 1970, S. 257 ff. (S. 266) aus. 16 Staatliche Planung i m hier angesprochenen Sinne bedeutet nicht die Einschränkung von Freiheit, sondern schafft die Voraussetzungen f ü r ein M e h r an Freiheit. Vgl. dazu Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 6 7 1 ; J.H.Kaiser, Exposé, i n : Planung I (1965), S.33f.; Bundesjustizminister G.Jahn, Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit — zum Spannungsverhältnis zwischen planender Demokratie u n d Grundgesetz (Vortrag v. 15. Febr. 1971), erschienen als Sonderdruck (1971), S. 19 ff. 17 Diesen Begriff verwendet R. Schnur, Die V e r w a l t u n g 1970, S. 266 f. 18 Vgl. dazu den die Problemlage sehr gut verdeutlichenden Vortrag des Bundesjustizministers G. Jahn, v o m 19. Sept. 1970, abgedr. unter dem T i t e l :

I I . Moderne Aufgabenentwicklung u n d bundesstaatliche Ordnung

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Die i n den Mittelpunkt der staatlichen Tätigkeit tretenden Aufgaben zielen nicht auf die Herbeiführung eines sogleich sichtbar werdenden ökonomischen Erfolges ab 1 9 , sondern sind auf einen anders gearteten, nur langfristig herbeizuführenden Erfolg gerichtet, der die Schaffung von Voraussetzungen für die Verbesserung der menschlichen Lebensbedingungen durch eine entsprechende Ausstattung des Raumes m i t öffentlichen und privaten Einrichtungen zum Gegenstand hat 2 0 . Die Wahrnehmung dieser Aufgaben erfordert einen erheblichen finanziellen Aufwand und — i m Hinblick auf das Ziel sachgerechter Aufgabenbewältigung w i e ökonomischer Mittelverwendung — langfristige, umfassende Planung 2 1 . Die tiefgreifenden Veränderungen der staatlichen Aufgabenstellung konnten nicht ohne Auswirkung auf die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes bleiben. Die sachgerechte Bewältigung von bedeutsamen Planungsaufgaben kann weder von dem Bund noch von den einzelnen Ländern allein geleistet werden. Vielmehr bedarf es ihres Zusammenwirkens. Nun stehen Bund und Länder zwar nicht gleichsam wie impermeable Gebilde isoliert nebeneinander, auch besteht zwischen ihnen kein Verhältnis der Uber- und Unterordnung, sondern sie sind einander i n einem einheitlichen Staatswesen u m einer sachgerechten Ordnung w i l l e n zugeordnet 22 , wobei den Ländern über den Bundesrat gewisse Einflußrechte auf den Bund, dem Bund durch seine Aufsichtsbefugnisse gewisse Einwirkungsmöglichkeiten auf die Länder eröffnet sind. Staatlicher Aufgabenträger ist aber entweder der Bund oder das Land. Ubersteigt eine Aufgabe — wie es bei den für die Gesamtheit bedeutsamen strukturpolitischen Planungsaufgaben regelmäßig der Grundfragen der I n f r a s t r u k t u r p l a n u n g f ü r wachsende Wirtschaften, i n : Bulletin-BReg. (1970) Nr. 132, S. 1372 ff. Th. Ellwein, Regierung als politische Führung, i n : Ellwein-Reihe, Bd. 3, 1. T e i l (1970), S. 130. 20 Einige der wichtigsten, eine verstärkte staatliche A k t i v i t ä t erfordernden Aufgabengebiete seien hier angeführt: B i l d u n g s w e s e n : Hochschulwesen, Schulwesen, Erwachsenenbildung, Vorschulwesen (Kindergärten). Regionale Strukturmaßnahmen: A g r a r s t r u k t u r , Wirtschaftsstruktur, Ausbau des regionalen Verkehrsnetzes. Strukturmaßnahm e n i m g e m e i n d l i c h e n B e r e i c h : Städtesanierung, sozialer W o h nungsbau, Krankenhausbau, Ausbau des Verkehrsnetzes i n den Gemeinden. U m w e l t s c h u t z : L u f t - u n d Wasserreinhaltung, Lärmbekämpfung, N a t u r schutz, Müllbeseitigung. 21 Z u r Notwendigkeit der U b e r w i n d u n g des „ p u n k t u e l l e n Interventionismus", u m zu einem „komplexen, koordinierten u n d leitbildhaften P l a n als Steuerungsinstrument" zu gelangen, vgl. R. Breuer, DVB1.1970, S. 101. 22 Z u dieser, f ü r das Verständnis der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes entscheidenden Betrachtungsweise, auf die noch näher einzugehen sein w i r d , vgl. W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 177ff.; K.Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 88 Fußn. 1; ferner W.Schmidt, AöR 87 (1962), S. 253 ff.; aus dem älteren Schrifttum vor allem schon A. Haenel, Studien z u m Staatsrechte, Bd. I (1873), S. 63 u. S. 241.

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1. T e i l : Einleitung u n d Problemstellung

F a l l ist — die planerische und finanzielle Leistungsfähigkeit des Leindes, so kannte das positive Verfassungsrecht — bis zur Finanzreformgesetzgebung des Jahres 1969 — nur die Verlagerung der Aufgabenträgerschaft auf den Bund durch Erweiterung seiner Kompetenzen, nicht aber eine Zwischenlösung, die dem Bund durch die Einräumung von Mitgestaltungsrechten nur eine Teilkompetenz eröffnet, begrenzt auf jene Aspekte der Aufgabenerfüllung, die ohne seine Einschaltung nicht sachgerecht wahrgenommen werden können. Angesichts der Tatsache, daß zahlreiche staatliche Aufgaben zu Gesamtaufgaben 23 geworden sind, wurde die Suche nach einer verfassungsrechtlichen Lösung, die durchaus Konsequenzen zieht, unerläßlich. Die Staatspraxis hat den Veränderungen i m Bereich der staatlichen Aufgabenbewältigung und den sich daraus ergebenden Notwendigkeiten durch Kooperation zwischen Bund und Ländern Rechnung zu tragen versucht 24 . Diese Bemühungen, die zu den unterschiedlichsten Formen der Zusammenarbeit auf fast allen Gebieten staatlicher Tätigkeit geführt haben 25 , lassen deutlich werden, wie sehr gerade die bundesstaatliche Ordnung darauf angewiesen ist, daß ihren Normen der Bezug zu den m i t der Aufgabenbewältigung verbundenen Problemen nicht verlorengeht. Bei den großen Investitionsaufgaben zur Verbesserung der strukturpolitischen Situation i m Bundesgebiet drohte die Entwicklung angesichts des planerischen und finanziellen Übergewichts des Bundes über die Länder hinwegzugehen, ihre Gestaltungsverantwortung für die öffentliche Ordnung auszuhöhlen und damit die bundesstaatliche Ordnung insgesamt zu zerstören. Die Länder waren insbesondere durch die Fondsverwaltung i n Verbindung m i t den Dotationsauflagen der Macht des Bundes ohne wesentliche Mitwirkungsmöglichkeiten einseitig ausgesetzt2®. Ihre Reaktion bestand schließlich darin, daß sie dem Bund gegenüber eine Abwehrhaltung einnahmen, was sich wiederum auf das Gefüge der bundesstaatlichen Ordnung nicht günstig auswirken konnte. Soweit die Aufgabenerfüllung darunter litt, mußte außerdem 23 Vgl. K. Hesse, Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 141. Einen guten Überblick über die Kooperationspraxis u n d ihre verfassungsrechtliche Beurteilung gibt R.Groß, DVB1. 1969, S.93ff., S. 125 ff. 25 Ausführliche Zusammenstellungen der bisherigen Vereinbarungen finden sich bei H.Schneider, W D S t R L 19 (1961), S.34ff. u n d bei R.Grawert, Verwaltungsabkommen (1967), S. 299 ff. 26 Z u r Ursache, Praxis u n d verfassungsrechtlichen Problematik der Fondswirtschaft vgl. das Troeger-Gutachten (1966), Tz. 44 ff.; A. Röttgen, Fondsv e r w a l t u n g i n der Bundesrepublik (1965), 77 S.; Franz Klein, D Ö V 1968, S. 155; M. Bullinger, D Ö V 1970, S.772; O.Barbarino, Entfaltung, i n : SpeyerSchriftenreihe, Bd. 47 (1971), S. 91; ders., D Ö V 1973, S.20ff. — A n die Koordinierungsergebnisse m i t den Ländern w a r der B u n d bei dem Einsatz seiner Finanzmittel nicht gebunden. Vgl. dazu auch P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 200. 24

I I . Moderne Aufgabenentwicklung u n d bundesstaatliche Ordnung

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die Gefahr weiterer Kompetenzänderungen zuungunsten der Länder entstehen. Konnte das Grundgesetz mangels einer i m Normtext ersichtlichen Bezugnahme auf die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern bei der modernen Aufgabenwahrnehmung dieser durch eine positive Regelung nicht Form und Maß geben, so wäre es Aufgabe der Verfassungsinterpretation gewesen, an Hand von leitenden Gesichtspunkten der Verfassungsordnimg nach Maßstäben für die bundesstaatliche Kooperation zu suchen, an denen sich die Staatspraxis hätte orientieren und ausrichten können 2 7 . Es hat den Anschein, daß die Verfassungsrechtslehre, die hier i n erster Linie angesprochen war, dieser Aufgabe i n Unterschätzung der Bedeutung, die die Verfassungsfortbildung i n einer sich rasch wandelnden Wirklichkeit für die Funktion der Verfassung hat, nicht i n ausreichendem Maße nachgekommen ist. Anstatt durch die Auslegung des Grundgesetzes Wesen, Eigenart und Funktion der bundesstaatlichen Ordnung i n einem demokratisch konzipierten Gemeinwesen zu bestimmen, u m auf dieser Grundlage die modernen Entwicklungen i m Bund-Länder-Verhältnis zu analysieren und A n regungen für eine eventuell notwendig werdende verfassungsrechtliche Neugestaltung zu geben, hat sich der überwiegende Teil der Verfassungsrechtslehre unter Verwendung des Gedankenguts älterer Bundesstaatslehren 2® fast ausschließlich u m die dogmatische Erfassung von begrifflichen Voraussetzungen des Bundesstaates bemüht 2 9 , u m die Entwicklung des Bund-Länder-Verhältnisses auf die Vereinbarkeit m i t den dergestalt gewonnenen Begriffselementen zu überprüfen 3 0 . Z u den Grundfragen der Verfassungsinterpretation K. Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 20 ff. So betont z . B . Th.Maunz, Deutsches Staatsrecht, seit der 1. Auflage seines Lehrbuches i m Jahre 1951, daß m i t dem Begriff „Bundesstaat" i n A r t . 20 G G „die überlieferte Bedeutung dieses Ausdrucks verfassungsmäßig festgelegt werden sollte". Die nötige K l a r h e i t könne n u r „der traditionelle S i n n des verwendeten Begriffs" verschaffen. Der verwendete Begriff habe seinen alten Sinn behalten ( l . A u f l . 1951, S. 117; 19. A u f l . 1973, S.222). 29 Fragen der Staatsqualität des Bundes u n d der Länder, der Unableitbarkeit der Staatsgewalt, der Uberordnung oder Gleichordnung des Bundes u n d damit zusammenhängend die Frage des zweigliedrigen oder dreigliedrigen Bundesstaates standen i m Vordergrund der bundesstaatlichen Diskussion. Vgl. statt vieler den Aufsatz v o n R. Herzog, D Ö V 1962, S. 81 ff. so Vgl. auch die K r i t i k v o n W.Henle, D Ö V 1966, S.611: „ D i e deutsche Staatsrechtslehre scheint mehr Aufmerksamkeit der Kompetenzabgrenzung u n d dem Kompetenzkonflikt als der föderativen Kooperation gewidmet zu haben. Formen der Gemeinschaftsarbeit scheint sie nicht vorausgedacht u n d vorausentwickelt zu haben." Ebenso J. A. Fr owein, W D S t R L 31 (1973), S. 14: „Die deutsche Staatsrechtslehre hatte Schwierigkeiten, die gemeinschaftliche Lösung v o n Sachproblemen durch Reich u n d Bundesstaaten oder B u n d u n d Länder als Kategorie zu erkennen u n d ihre Bedingungen zu entwickeln, ging es i h r doch w e i t h i n d a r u m nachzuweisen, daß auch die Einzelstaaten i m Bunde auf den ihnen zugewiesenen Sachgebieten eigenständig, w o h l

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1. T e i l : Einleitung u n d Problemstellung

Die Unterschätzung der Notwendigkeit der Verfassungsfortbildung durch die Wissenschaft kommt nicht von ungefähr: Sie steht i m Zusammenhang m i t einem noch nicht vollständig überwundenen positivistischen Verständnis des Hechts, einem Verharren i n Begriffswelt und Methode des Positivismus, dem es u m die begriffliche Konstruktion und Herausarbeitung eines geschlossenen Rechtssystems, nicht aber u m die vom Verfassungstext ausgehende Entwicklung leitender normativer Gesichtspunkte für die konkrete Problemlösung, ging 3 1 . Insbesondere nimmt die sich heute noch auswirkende Interpretation der bundesstaatlichen Ordnung die überkommenen, vom Positivismus erarbeiteten Ergebnisse auf, ohne gewissenhafte Reflexion über ihre Gültigkeit i n der Verfassungsordnung des Grundgesetzes 32 . Sie begreift die bundesstaatliche Ordnung nicht funktional, sondern statisch. I h r Ausgangspunkt ist die Lehre von der Rechtspersönlichkeit des Staates 33 , die nur i n den Kategorien der Herrschaft und der strikten Kompetenzabgrenzung als Gegengewicht zu denken vermag 3 4 . I h r fehlt das ausreichende Verständnis für die gesellschaftliche Wirklichkeit und das Zusammenw i r k e n der politischen Kräfte. Daß auf einer solchen Grundlage keine der modernen Problemlage gerecht werdenden Aussagen gemacht werden konnten, ist offensichtlich. Die Verfassungsrechtslehre konnte m i t h i n der bundesstaatlichen Entwicklung kaum eine Führung geben 35 . I n dieser Situation unzulänglicher verfassungstheoretischer Führung n i m m t es nicht wunder, daß sich i n der Staatspraxis eine große Unsicherheit über die Entwicklung des Verhältnisses von Bund und Ländern breitmachte. Die Länder wollten nicht länger den unkontrollierbaren Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes, insbesondere durch die möglich gar »souverän 4 seien." — Ansätze zu einer Überdenkung der aus Kooperation u n d Planung resultierenden bundesstaatlichen Probleme finden sich i n der Schriftenreihe der Hochschule Speyer: Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden, Bd. 11 (1961), außerdem bei: K . Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), 34 S., der eine neue Sinngebung u n d Deutung der v o m Grundgesetz normierten bundesstaatlichen Ordnung versucht; U. Scheuner, D Ö V 1966, S. 517 ff., der sich angesichts der N o t wendigkeit einer verbesserten Kooperation f ü r eine begrenzte Verfassungsänderung ausspricht (S. 518); J. Kölble, i n Planung I (1965), S. 91 ff. (S. 119 ff.), der die Frage nach einer Institutionalisierung der bundesstaatlichen K o operation durch eine ausdrückliche Regelung i m Grundgesetz stellt (S. 121). 31 Z u r Positivismuskritik u n d zum Verfahren konkretisierender Verfassungsinterpretation Fr. Müller, N o r m s t r u k t u r u n d N o r m a t i v i t ä t (1966), S. 18 ff.; K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 25 ff. 32 Vgl. dazu die K r i t i k v o n U. Scheuner, D Ö V 1962, S. 641 ff. 33 Vgl. dazu die dogmengeschichtliche Darstellung v o n U.Häfelin, Die Rechtspersönlichkeit des Staates, I. T e i l (1959), 429 S. 34 Vgl. dazu die eingehende Untersuchimg von W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 55 ff.; vgl. auch U. Scheuner, D Ö V 1962, S. 642. 35 Auch die Verfassungsrechtsprechung hat k a u m neuere Aspekte der bundesstaatlichen Ordnung herausgearbeitet. Vgl. dazu die K r i t i k v o n K.Hesse, Grundzüge (6.Aufl. 1973), S.89; vgl. auch W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 75 f.

I I . Moderne Aufgabenentwicklung u n d bundesstaatliche Ordnung

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Fondsverwaltung, ausgesetzt sein. Sie verlangten deshalb eine Reform der bundesstaatlichen Verfassungsordnimg, die eine eindeutige K l ä rung der Frage bringen sollte, „welche Aufgaben nur gemeinschaftlich von Bund und Ländern wahrgenommen werden können und welche Aufgaben eindeutig i n die Zuständigkeit des Bundes und der Länder fallen" 5 6 . Angesichts des Fehlens einer modernen Bundesstaatslehre, die die Frage nach der Funktion der bundesstaatlichen Ordnung i n der heutigen Zeit beantworten könnte und damit als Grundlage der Verfassungsfortbildung i n Betracht käme, war vorauszusehen, daß eine sachgerechte Verfassungsreform keine leichte Aufgabe sein würde, daß die Neuordnung der bundesstaatlichen Verfassungsbestimmungen weitgehend i n den Sog machtpolitischer Auseinandersetzungen zwischen Bund und Ländern geraten würde und daß das Ergebnis keine saubere, verfassungspolitisch optimale Lösung sein würde, sondern ein mehr oder weniger brauchbarer Kompromiß. I n der Tat kann die Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern hinsichtlich der Bewältigung des Gesamtkomplexes der gemeinsamen Aufgabenstellung nicht den Anforderungen sachgerechter Verfassungsfortbildung genügen. Hingegen dürfte es als Überraschung zu werten sein, daß bei dem für die Fortentwicklung der bundesstaatlichen Ordnung wichtigsten Teil des Reformwerkes, der verfahrensmäßigen Ausgestaltung der Kooperation, die i n A r t . 91 a GG vorgenommen worden ist, eine — m i t Abstrichen — ausgewogene, i n die Zukunft weisende Lösung gefunden worden ist, was diese Untersuchung zeigen wird. Das mag seinen Grund darin haben, daß bei der Ausgestaltung der Kooperation zwei zueinander scheinbar i m Gegensatz stehende Ziele i n Einklang gebracht werden mußten und daß sich für das eine der Bund, für das andere die Länder stark machten: Einerseits ging es u m die Effizienz der staatlichen Aufgabenbewältigung, andererseits u m die Verwirklichung des Eigengewichts der Länder auch unter den Bedingungen der Kooperation m i t dem Bund. I m folgenden sollen nunmehr durch die Darstellung der Entstehungsgeschichte die Bedingungen, unter denen die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern stattfand, verdeutlicht werden. Dabei spielte das eigentliche Gesetzgebungsverfahren eine nur untergeordnete Rolle. Die Entscheidungen waren schon vorher i n den intensiven Verhandlungen zwischen Bund und Ländern gefallen 37 . se Die H a l t u n g der Länder zu den Fragen des Bund-Länder-Verhältnisses w u r d e auf der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder v o m 10. bis 12. J u n i 1963 i n Saarbrücken formuliert. Z i t i e r t nach A.Hüttl, DVB1. 1967, S. 434. 37 Vgl. W. Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S. 24.

Zweiter Teil

Die Geschichte der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern Bei den Bemühungen u m die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern können vier Phasen unterschieden werden: 1. Die Forderung nach einer Verfassungsreform und die Beauftragung von Kommissionen zur Ausarbeitung von Reformvorschlägen. 2. Die Erstellung von Gutachten durch die Kommissionen. 3. Die Verhandlungen zwischen den Regierungen von Bund und Ländern. 4. Das Gesetzgebungsverfahren. I. Die Forderung nach einer Verfassungsreform und die Beauftragung von Kommissionen zur Ausarbeitung von Reformvorschlägen Die Initiative ging, wie schon erwähnt 1 , von den Ländern aus. A u f der Konferenz vom 10. bis 12. Juni 1963 i n Saarbrücken forderten die Ministerpräsidenten der Länder i n einer gemeinsamen Erklärung „eine klare Abgrenzung von Bundesaufgaben, Länderaufgaben und gemeinschaftlichen Aufgaben" u n d die Beendigung der „unsystematischen Förderung der verschiedensten Aufgaben i n den Haushalten des Bundes und der Länder" 2 . Sie setzten eine aus Ländervertretern bestehende Kommission, die sog. „Flurbereinigungskommission", ein, die Vorschläge für eine klare Aufgabenabgrenzung zwischen Bund und Ländern als Grundlage für die m i t dem Bund angestrebten Verhandlungen erarbeiten sollte 3 . Die neue Bundesregierung, die bemüht war, das schlechte Verhältnis zwischen Bund u n d Ländern zu verbessern 4 , hat i n ihrer Regierungs1 T e i l 1, I I . bei A n m . 36. 2 Der W o r t l a u t der E r k l ä r u n g ist abgedruckt bei A.Hüttl, DVB1. 1967, S. 434. 3 Vgl. W.Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S.41. 4 Vgl. zu der sich i n den letzten Jahren der Kanzlerschaft Adenauers herausbildenden gespannten Atmosphäre zwischen B u n d u n d L ä n d e r n R. Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968), S. 39 f. Bundeskanzler Erhard

I. Die I n i t i a t i v e n f ü r die Große Finanzreform 1969

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erklärung vom 18. Okt. 1963 eine klare Abgrenzung der Finanzverantwortlichkeit zwischen Bund, Ländern u n d Gemeinden ebenfalls als dringlich bezeichnet und angekündigt, daß die Vorarbeiten für eine Finanzreform unverzüglich aufgenommen werden sollten 5 . Bereits am 30. Okt. 1963 verständigten sich Bund und Länder darüber, daß eine umfassende Finanzreform gemeinsam i n Angriff genommen werden sollte 6 . A m 20. März 1964 wurde dann i n einer gemeinsamen Sitzung des Bundeskanzlers m i t den Ministerpräsidenten der Länder nach einem Vorschlag des Bundesfinanzministers die „Sachverständigenkommission für die Finanzreform" gebildet, u m ein Gutachten zur Vorbereitung der Finanzreform zu erstatten 7 » 8 . Der die Aufgabenwahrnehmung und die Kooperation zwischen Bund und Ländern betreffende Teil des A u f trages sah die Uberprüfung der gegenwärtig praktizierten Ausgabenverteilung zwischen Bund und Ländern vor m i t dem Ziel, „die finanzielle Verantwortung des Bundes und der Länder klar gegeneinander abzugrenzen, Zuständigkeitsüberschneidungen zu vermeiden und der Gefahr unwirtschaftlicher Mittelverwendung vorzubeugen". I n diesem Zusammenhang sei auch zu klären, „ i n welchem Rahmen und nach welchen Regeln der Bund und die Länder für bestimmte Aufgaben gemeinsam die Verantwortung tragen und die M i t t e l aufbringen sollen (Gemeinschaftsaufgaben)" 9 . Neben den von staatlicher Stelle eingesetzten Kommissionen haben sich noch verschiedene Institute u m die Erarbeitung von Diskussionsgrundlagen für die Finanzreform bemüht 1 0 . Diese haben jedoch auf die sprach i n seiner Regierungserklärung v. 18. Okt. 1963 (90. Sitzung des B T , I V . Wahlperiode — Sten. Ber. S. 4200) v o n einer i n der Vergangenheit aufgebauten „Hypothek des Mißtrauens", die es abzubauen gelte. 5 90. Sitzung des B T , I V . Wahlperiode (Sten. Ber. S. 4200), abgedruckt auch i m Bulletin-BReg. (1963) Nr. 186, S. 1627. • Anläßlich der ersten Besprechung des neuen Bundeskanzlers m i t den Ministerpräsidenten der Länder. Es w u r d e ein G r e m i u m v o n vier bis f ü n f Fachleuten geplant. Vgl. R.Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968), S.41. 7 Vgl. Troeger-Gutachten (1966), Tz. 1. 8 Die Kommission bestand aus fünf Mitgliedern, dem Ministerialdirektor a . D . Fischer-Menshausen, dem Staatssekretär a . D . Dr. Loschelder, dem Ministerialrat a . D . Neuburger, dem Professor Dr. Drs. h. c. Neumark (seit 28.Aug. 1964) u n d dem Staatsminister a.D. Dr. Troeger, der zum V o r sitzenden gewählt wurde. A l s ständige Sachverständige w u r d e n h i n z u gezogen: Staatssekretär Prof. Dr. Hettlage, Ministerialrat a.D. Dr. Hüttl u n d Stadtkämmerer a . D . Dr. Linpinsel. Vgl. die ausführliche Personenbeschreibung i m Troeger-Gutachten (1966), Tz. 14 ff. Es fällt auf, daß sich die K o m mission fast ausschließlich aus P r a k t i k e r n zusammensetzte, die nicht mehr i m a k t i v e n Staatsdienst standen. Es gehörten i h r außer Prof. Neumark u n d Staatssekretär Prof. Hettlage weder eine exponierte Vertretung der Wissenschaft noch eine solche des Bundes oder der Länder an. 0 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 8. So das Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung m i t einer A u s arbeitung i m September 1964 „ Z u r Finanzreform i n der Bundesrepublik

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2. T e i l : Die Entstehungsgeschichte v o n A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

verfassungsrechtliche Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern keinen Einfluß gehabt. A u f sie ist daher nicht näher einzugehen. I I . Die Erstellung von Gutachten durch die Kommissionen und die Reformkonzeptionen von Bund und Ländern 1. Das Troeger-Gutachten Die Sachverständigenkommission für die Finanzreform überreichte ihr „Gutachten über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland" am 10. Febr. 1966 dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten der Länder 1 1 . Es enthält nicht nur allgemeine Ausführungen, sondern ausformulierte Verwaltungsvereinbarungs- und Grundgesetzänderungsvorschläge. Das Gutachten, das i n zahlreichen Sitzungen unter A n hörung der verschiedenen staatlichen Institutionen sorgfältig erarbeitet worden ist 1 2 , diente i hinfort als Grundlage und Bezugspunkt für die verfassungspolitische und verfassungsrechtliche Reformdiskussion. Der Vorschlag zur verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern bildet einen der Schwerpunkte des Gutachtens. Dabei ließen sich die Sachverständigen von dem Gedanken des „kooperativen Föderalismus" leiten 1 3 , unter dem i n den Vereinigten Staaten von Amerika die Diskussion u m eine verbesserte bundesstaatliche Zusammenarbeit — freilich von den dort bestehenden unterschiedlichen Voraussetzungen ausgehend — geführt w i r d 1 4 . Ziel der Kommission war es, eine Form des Föderalismus zu entwickeln, die ein „ausgewogenes und bewegliches System der Zusammenordnung und Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Ländern und unter den Ländern" ermöglicht 15 . Den „kooperativen Föderalismus" begriff sie dabei als ein „aktives Staatsprinzip". Er Deutschland", veröffentlicht i n der Schriftenreihe des Forschungsinstituts (1964) u n d das I n s t i t u t „Finanzen und Steuern" m i t dem Gutachten „Die große Finanzreform" v o m November 1966, veröffentlicht i n der Schriftenreihe des Instituts, Heft 80 (1966). u Franz Klein, Bulletin-BReg. (1967) N r . 83, S. 714. I m Finanzbericht 1968, S. 209 w i r d allerdings der 20. Febr. genannt. 12 Vgl. i m Troeger-Gutachten (1966), daselbst Tz. 18 u. 19. 13 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 73 ff. u n d A.Hüttl, DVB1. 1967, S.434 u. S.436. 1 4 Vgl. zum Begriff des „coopérative federalism" i n den Vereinigten Staaten U. Scheuner, D Ö V 1966, S. 518 f.; W. Kewenig, AöR 93 (1968), S. 433 ff.; Chr. Dominicé, Fédéralisme coopératif, ZfSchweizR N F Bd. 88 (1969), 2. Hb., S. 756 ff.; H. Ehringhaus, Der kooperative Föderalismus i n den Vereinigten Staaten v o n A m e r i k a (1971), S. 51 ff. 15 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 76.

I I . Gutachten u n d die Reformkonzeptionen von B u n d u n d Ländern

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verwirkliche „den Ausgleich zwischen einer klaren Aufgabenabgrenzung, ohne die eine Ordnung des Bundesstaates nicht denkbar ist, und der bundesstaatlichen Kräftekonzentration, die den höchsten Wirkungsgrad des öffentlichen Mitteleinsatzes gewährleistet". Seine Realisierung i n der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik erfordere die Verbesserung der bisherigen Formen der Zusammenarbeit „durch die Schaffung neuer Institutionen aus bundesstaatlichem Geist" 1 6 . Demgemäß schlug die Kommission als wichtigste verfassungsrechtliche Neuerung das Institut der Gemeinschaftaufgaben zwischen Bund und Ländern i n einem i n das Grundgesetz einzufügenden A r t . 85 a vor 1 7 » 1 8 . Die Schwierigkeit bestand dabei vor allem darin, Kriterien für die Aufgaben zu finden, die Gemeinschaftsaufgaben werden sollten, und das Verfahren für ihre Bewältigung festzulegen. Denn die Erörterungen über Existenz, Eigenart u n d Funktion von Gemeinschaftsaufgaben i n der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik hatten zu keinem Konsens geführt. Einerseits wurde der Begriff der Gemeinschaftsaufgaben sehr weit gefaßt und zur Beschreibung jeglichen Zusammenwirkens von Bund und Ländern bei der Aufgabenerfüllung einschließlich der Regelung des A r t . 84 GG verwendet 1 9 . Andererseits fand sich ein engerer Begriff der Gemeinschaftsaufgaben, der entweder auf die verwaltungsmäßige Bewältigung von nach der Kompetenzordnung i n eigener Verantwortung wahrzunehmenden Aufgaben i m Wege der Koordinierimg abstellte 20 , oder der die finanzielle Beteiligung des Bundes bei Aufgaben von überregionaler Bedeutung für das Entscheidende hielt 2 1 » 2 2 . Diese unterschiedliche Begriffsbestimmung, zu der die Kommission die Feststellung traf, daß sich i m juristischen Schrifttum ein uneinheitlicher, noch tastender Gebrauch des Begriffs finde 23, ist verwunderlich, wenn iß Ebd., Tz. 77. 17 Ebd., Tz. 139. 18 Der Begriff des „kooperativen Föderalismus" ist v o n der Kommission i m H i n b l i c k auf das geplante verfassungsrechtliche I n s t i t u t der Gemeinschaftsaufgaben konzipiert worden. Vgl. dazu H. Liebrecht, DVB1. 1969, S. 100 f. 9 1 Vgl. etwa J.Kölble, Gemeinschaftsaufgaben, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 17 ff. 2° Vgl. etwa E. Becker, V o r w o r t , i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 6 f. oder auch A. Köttgen, JöR NF, Bd. 11 (1962), S. 305 unter noch stärkerer Betonung des institutionellen Charakters. 21 Vgl. etwa W. Patzig, AöR 86 (1961), S. 291 ff. u. S. 312 ff. u n d W. Keule, Die Förderung von Landesaufgaben, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 67. 22 Eine zusammenfassende Darstellung der Diskussion zu den Gemeinschaftsaufgaben v o r dem Troeger-Gutachten findet sich bei B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben (1970), S. 29 ff. 23 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 136.

3 2 2 .

T e i l : Die Entstehungsgeschichte von A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

man bedenkt, daß auf die Problematik von Gemeinschaftsaufgaben schon sehr früh i m Zuge der „Finanzreform 1955" i n durchaus zutreffender Weise aufmerksam gemacht wurde, wenn vielleicht auch die Zeit noch nicht reif war, daraus die notwendigen und verfassungsrechtlich gebotenen Konsequenzen zu ziehen. So heißt es i n einer vom Bundesminister für Finanzen zur Vorbereitung der „Finanzreform 1955" erstellten „Skizze" vom 12. J u l i 1952, es gäbe Aufgabenbereiche, die an sich zur Zuständigkeit der Länder gehörten, aber so gestaltet seien, daß auch dem Bund eine Einwirkungsmöglichkeit zustehe: Die beiderseitigen Kompetenzen unterschieden sich i n diesen Fällen nicht ressortmäßig, sondern allein i n ihrer funktionellen Bedeutung und ihrem räumlichen Wirkungsbereich 24 . Das w i r d am Beispiel des Wohnungsbaus erläutert. Und i n der Begründung zum Entwurf des Finanzverfassungsreformgesetzes ist ähnlich zu lesen: „Eine Reihe staatlicher Aufgabengebiete ist so geartet, daß sich auf ihnen der Bund und die Länder gleichzeitig, also neben- u n d miteinander betätigen können; bei diesen Gemeinschaftsaufgaben sind die Funktionen mitunter so verzahnt, daß eine trennscharfe Analyse des Zuständigkeitsverhältnisses nicht möglich ist 2 5 ." W i r d auch i m Ergebnis der Gedanke der Gemeinschaftsaufgaben nur für das Gebiet der Verwaltungskosten fruchtbar gemacht 26 und die m i t der Subvention zusammenhängenden Fragen als ein „anderer Tatbestand" bezeichnet 27 , so finden sich doch Ansätze zu einer Betrachtung der Gemeinschaftsaufgaben von der Eigenart der Aufgabe her, die i n den Zusammenhang m i t der modernen wirtschafts-, Verkehrs- und sozialpolitischen Entwicklung gestellt w i r d 2 8 . 24 2

Zit. bei W. Patzig, AöR 86 (1961), S. 295. 5 BT-Drucks. U/480, Tz. 62, v. 29. A p r . 1954. Die Begründung des Reformentwurfes, der zur K l ä r u n g der Lastenverteilungsfrage zwischen B u n d u n d Ländern konzipiert worden w a r , bezog auch die Bundesauftragsverwaltung des A r t . 85 G G i n den Kreis der Gemeinschaftsaufgaben ein, w e i l durch die Befugnis zu Einzelweisungen auch dem B u n d eine Verwaltungskompetenz zustehe u n d unter Konnexitätsgesichtspunkten m i t h i n ebenfalls eine Finanzierungskompetenz (BT-Drucks. U/480, Tz. 61 a m Schluß). Vgl. dazu W. Patzig, AöR 86 (1961), S. 258 oben u. S. 283 f.; B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben (1970), S.33. 27 BT-Drucks. U/480, Tz. 54. Insoweit allerdings nicht einheitlich: Vgl. Tz. 156, zweiter Absatz, w o auch die Förderung v o n Staatszwecken i m gesetzesfreien R a u m i m Zusammenwirken m i t anderen Gebietskörperschaften als Gemeinschaftsaufgabe angesprochen w i r d . — Das übersieht B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben (1970), S. 33. 2 ® Das w i r d besonders deutlich i n BT-Drucks. U/480, Tz. 62. Eine genaue Festlegung dieser Aufgaben w i r d jedoch nicht f ü r möglich gehalten: „Welche Aufgaben eine regionale Mannigfaltigkeit i m Vollzug nicht vertragen u n d zur Sicherung ihrer w i r k s a m e n oder einheitlichen u n d gleichmäßigen E r f ü l l u n g dem verwaltungsmäßigen (und damit auch finanziellen) E i n w i r k u n g s bereich des Bundes zugänglich werden, entzieht sich naturgemäß einer normativen Regelung; i n diesen nicht hermetisch abgrenzbaren Verwaltungsräumen entscheidet über den Umfang der legitimen Bundeskompetenz letztlich die lebendige E n t w i c k l u n g des Verfassungslebens." 26

I I . Gutachten u n d die Reformkonzeptionen von B u n d u n d Ländern

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V o n diesem Ansatzpunkt, der auch schon bei W. Patzig und F. Duppre zu erkennen ist?9, geht auch die Troeger-Kommission aus 3 0 und bestimmt von i h m aus die Kriterien. Diesen großen öffentlichen Aufgaben der sog. Infrastruktur, die i n der Regel von den Ländern und Gemeinden durchzuführen seien, sei gemeinsam, daß sie sich „durch die ungewöhnlich hohe Kostenlast, die sie verursachen, durch die damit einhergehende langfristige Bindung und durch ihre wirtschafts- und gesellschaftspolitische Bedeutung" von anderen Aufgaben der Länder und Gemeinden unterschieden. Bei diesen Aufgaben komme es auf einen rationellen Einsatz der nur beschränkt zur Verfügung stehenden I n vestitionsmittel an, die auf Grund einer sorgsamen, von Bund und Ländern gemeinsam zu entwickelnden, den überregionalen Bedürfnissen Rechnung tragenden Planung verwendet werden müßten 3 1 . Demgemäß findet sich i m vorgeschlagenen A r t . 85 a GG (KE) folgende Definition (Abs. 1): „Bei der Erfüllimg staatlicher Aufgaben, deren Ausführung Sache der Länder ist, wirken Bund und Länder zusammen, wenn die Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und einer langfristigen gemeinsamen Planung bedürfen (Gemeinschaftsaufgaben)." Welche Aufgaben danach konkret als Gemeinschaftsaufgaben behandelt werden sollen, sollte durch Bundesgesetz m i t Zustimmung des Bundesrates bestimmt werden (Abs. 2 Satz l ) 3 2 . Neben der begrifflichen Klärung des Gegenstandes der Gemeinschaftsaufgaben galt es vor allem, verfahrensmäßige Grundsätze für ihre Bewältigung festzulegen. Waren die Aufgaben durch die Notwendigkeit gemeinsamer Planung charakterisiert, so entsprach dem die Schaffung eines gemeinsamen Planungsgremiums. Die Kommission entschied sich dafür, daß die Bundesregierung und der Bundesrat durch übereinstimmende Beschlüsse Pläne und Richtlinien für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben aufzustellen haben (Art. 85 a Abs. 2 S. 2 GG — KE), wobei der Bundesrat wie allgemein m i t Stimmenmehrheit (Art. 52 GG) beschließen sollte 3 3 . Die Verbindung von Bund und Ländern bei der 2* W. Patzig, AöR 86 (1961), S. 312 ff.; F. Duppre, Eröffnungsansprache, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 12 f. so Troeger-Gutachten (1966), Tz. 129 ff. 31 Ebd., Tz. 132 f. 32 Die Troeger-Kommission hielt das K r i t e r i u m „Bedeutung f ü r die Gesamtheit" f ü r ausreichend bestimmt (vgl. Tz. 154). Z u r Verdeutlichung ihrer Vorstellungen führte sie jedoch beispielhaft einige Sachbereiche an: Neubau u n d Ausbau wissenschaftlicher Hochschulen, Förderung v o n F o r schungseinrichtungen außerhalb der Hochschulen, Ausbau der Verkehrseinrichtungen i m gemeindlichen Bereich, Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r , Maßnahmen der regionalen Wirtschaftspolitik i m Interesse übergebietlicher Raumordnung, Förderung des sozialen Wohnungsbaus (Tz. 143 ff.). Diese Beispiele sollten zugleich ein A n h a l t s p u n k t f ü r den verfassungsändernden Gesetzgeber sein, falls er sich f ü r die Enumeration anstatt der Generalklausel entscheiden w ü r d e (Tz. 154). 33 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 158. 3 Marnitz

3 4 2 . T e i l : Die Entstehungsgeschichte von A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

Festlegung von Plänen und Richtlinien bezeichnete sie als neue Verwaltungsform 3 4 , der Bundesrat erhalte eine neue, bisher i m Grundgesetz nicht vorgesehene Funktion 3 5 . Ihre Vorstellungen über die nähere Ausgestaltung des neuen „Rechtsinstituts" 36 legte die Kommission allerdings nicht dar. 2. Der Bericht der „Flurbereimgungs-Kommission" Der Bericht der 1963 von den Ministerpräsidenten eingesetzten sog. Flurbereinigungs-Kommission 37 , der erst i m Juni 1967 fertiggestellt wurde, ist gekennzeichnet durch die K r i t i k an den Vorschlägen der Troeger-Kommission 38 » 39 . Die verfassungsrechtliche Institutionalisierung von Gemeinschaftsaufgaben führe zur Aufgabe von Grundsätzen, auf denen das Grundgesetz beruhe, nämlich zur Durchbrechung des Grundsatzes der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern (Art. 30, 70, 83 und 106 Abs. 4 Nr. 1 GG), zur Mischverwaltung und Mischfinanzierung. Angegriffen werden vor allem die generalklauselartige Regelung der Gemeinschaftsaufgaben, wodurch der Grundsatz der enumerativen Festlegung der Zuständigkeiten des Bundes aufgegeben und durch unklare Abgrenzungsmerkmale ersetzt werde, und die Einschaltung des Bundesrates i n den Planungsprozeß, der als nach dem Mehrheitsprinzip entscheidendes Organ des Bundes nicht die Gesamtheit der einzelnen Länder i m Planungsgremium sachgerecht vertreten könne. Insgesamt w i r d das Institut der Gemeinschaftsaufgaben wegen der dam i t verbundenen „Abkehr von der föderativen Gestaltung des Grundgesetzes zugunsten einer zentralistischen Tendenz" abgelehnt und stattdessen vorgeschlagen, den Bund auf die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des A r t . 74 Nr. 11, 13 und 17 GG zu verweisen und die bundeseigene Verwaltung auf diesen Gebieten durch die Einfügung eines A r t . 87 e GG zu erweitern 4 0 » 4 1 . 34 35 s« 37

Ebd., Tz. 141. Ebd., Tz. 158. Ebd., Tz. 141. Z u dieser Kommission s. o. T e i l 2, I . bei A n m . 1 ff. 88 Bericht der Flurbereinigungskommission (1967), i n Auszügen veröffentlicht bei W.Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S.21f. Die folgende Darstellung h ä l t sich an diese Veröffentlichung. 3» Z u r Unterrichtung der Ministerpräsidentenkonferenz u n d der Bundesregierung über die Arbeitsergebnisse der Troeger-Kommission w a r eine sog. Verbindungskommission eingesetzt worden. Vgl. R.Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968), S. 27. 40 Der v o n der Flurbereinigungskommission vorgeschlagene A r t . 87 e G G sollte folgenden W o r t l a u t haben: „Gesetze, die auf G r u n d v o n A r t . 74 N r . 11, 13 u n d 17 ergehen, können m i t Zustimmung des Bundesrates bestimmen, daß Aufgaben der Förderung i n bundeseigener V e r w a l t u n g ohne eigenen Verwaltungsunterbau oder v o n den Ländern i m Auftrage des Bundes ausgef ü h r t werden. A r t i k e l 87 Abs. 3 bleibt unberührt."

I I . Gutachten u n d die Reformkonzeptionen von B u n d u n d Ländern

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3. Das Erste Finanzreformprogramm der Bundesregierung Während das Troeger-Gutachten für die Länder bei der Festlegung ihrer Verhandlungsposition m i t dem Bund lediglich Bezugspunkt war, u m ihre ablehnende Haltung zu artikulieren, bildete es für den Bund die maßgebliche Grundlage für die Erarbeitung seines Reformkonzeptes. Dieses wurde am 19. J u l i 1967 als Entwurf des ersten Teiles eines Finanzreformprogramms von der Bundesregierung verabschiedet. Danach sollte das Institut der Gemeinschaftsaufgaben i n einem neuen Abschnitt V I I I a „Gemeinschaftsaufgaben" m i t den A r t . 91 a und 91 b ins Grundgesetz eingefügt werden 4 2 . Die Bundesregierung, die i n wesentlichen Punkten den Vorstellungen der Troeger-Kommission folgte, entschied sich hinsichtlich der Sachbereiche, die zu Gemeinschaftsaufgaben werden sollten, für die Enumeration i m Grundgesetz, w e i l i n einem bundesstaatlich gegliederten Staat die Zuständigkeiten so weit wie möglich verfassungsrechtlich normiert sein sollten und w e i l der Gefahr der Erweiterung der Gemeinschaftsaufgaben über das verfassungspolitisch richtige Maß hinaus durch den einfachen Gesetzgeber vorgebeugt werden müsse 43 . Dafür umfaßte der Katalog allerdings fast alle strukturpolitisch wichtigen Aufgaben 4 4 und enthielt mehr A u f gabengebiete, als die Sachverständigenkommission beispielhaft angeführt hatte 4 5 . War durch den Vorschlag der Enumeration immerhin eine größere Klarheit — wenn auch auf Kosten der Flexibilität der Verfassung — geschaffen und den Vorstellungen der Länder entgegengekommen w o r den, so brachte die das Planungsverfahren betreffende Formulierung eher einen Rückschritt und verriet die mangelnde Konzeption für diesen Bereich. Während es i m A r t . 85 a GG des Troeger-Gutachtens geheißen hatte, die Bundesregierung und der Bundesrat stellen durch übereinstimmende Beschlüsse Pläne und Richtlinien für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben auf 4®, lautete die Formulierung i n dem vorge41 Lediglich das L a n d Schleswig-Holstein w i c h i n einem Minderheitsv o t u m zur Frage der Gemeinschaftsaufgaben v o n dem Bericht der F l u r bereinigungskommission ab, setzte sich i m übrigen aber auch f ü r die Enumeration der Gemeinschaftsaufgaben ein. Vgl. W.Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S. 22 f. i m Wortlaut abgedruckt i m Finanzbericht 1968, S. 212. 43 Franz Klein, Bulletin-BReg. (1967) Nr. 83, S. 715. 44 Folgende Sachgebiete w u r d e n als Gemeinschaftsaufgaben vorgesehen: 1. Hochschulaus- u n d -neubau, 2. Agrarstrukturverbesserung, 3. Wirtschaftsstrukturverbesserung, 4. Ausbau der Verkehrseinrichtungen i m gemeindlichen Bereich, 5. Ausbildungsförderung, 6. Wohnungsbauförderung, 7. Städtebauförderung, 8. Krankenhausaus- u n d -neubau, 9. Förderung des Baues v o n T u r n - u n d Sportstätten. — J. Seeger, D Ö V 1968, S. 784 kommentierte diesen Katalog m i t der Bemerkung, daß sich i n i h m die Wünsche aller Bundesressorts niederschlügen. ^ s. o. A n m . 32.

3*

3 6 2 . T e i l : Die Entstehungsgeschichte von A r t . 91 a, 91 b u. 104 a GG

schlagenen A r t . 91 a nunmehr einfach: „Die Bundesregierung stellt m i t Zustimmung des Bundesrates allgemeine Pläne und Richtlinien für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben auf." Das läßt Zweifel daran aufkommen, ob hier überhaupt noch an eine „gemeinsame Planung", die nach der Legaldefinition (Art. 91 a Abs. 1) weiterhin ein Merkmal der Gemeinschaftsaufgabe blieb, gedacht war, oder ob nicht vielmehr eine alleinige Planung der Bundesregierung vorgesehen werden sollte, wobei dann der Bundesrat nur die Möglichkeit gehabt hätte, i h r entweder insgesamt zuzustimmen oder sie ganz abzulehnen 47 .

I I I . Die Verhandlungen zwischen den Regierungen von Bund und Ländern 1. Die Verhandlungsgremien Waren somit die Positionen von Bund und Ländern vorgezeichnet, so galt es, i n gemeinsamen Verhandlungen nach Kompromissen zu suchen. Demgemäß trat am 6. J u l i 1967 die bereits bei der Übergabe des Sachverständigen-Gutachtens am 10. Febr. 1966 i n Aussicht genommene Bund-Länder-Arbeitsgruppe zu ihrer konstituierenden Sitzung zusammen 48 . Die Arbeitsgruppe, deren Aufgabe es war, politische Grundfragen der Reform vorweg zu diskutieren und eine weitestgehende A n näherung der unterschiedlichen Standpunkte zu erreichen, konnte sich über die Neuordnung der Finanzbeziehungen und die Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Ländern nicht einig werden. Dabei nahm das neue Institut der Gemeinschaftsaufgaben eine Schlüsselstellung ein. Die ablehnende Haltung der Länder bekräftigte der bayerische Ministerpräsident am Vorabend der am 13. Sept. 1967 i n Bonn stattfindenden Ministerpräsidentenkonferenz: „Diese Aufgaben bedürfen entweder keiner gemeinsamen Planung oder können auf einfacherem Wege erfüllt werden. Die neue Mischverwaltung . . . w i r d die Verwaltung erheblich verteuern, . . . ein neues Durcheinander i n den Bund-Länder-Beziehungen schaffen und es sogar verfassungsrechtlich verankern 4 9 ." Die gemeinsame Arbeitsgruppe setzte nunmehr am 29. Sept. 1967 einen Bund-Länder-Arbeitsausschuß ein, der sich nicht nur — wie die Arbeitsgruppe — ausschließlich aus Ministern zusammensetzte, sondern

46 Vgl. Troeger-Gutachten (1966), Tz. 139. 47 So w u r d e der Vorschlag der BReg. v o n A. Goppel, i n : Die W e l t Nr. 213 v. 13. Sept. 1967, interpretiert. 48 Franz Klein, Bulletin-BReg. (1968) N r . 34, S. 270. 49 A. Goppel, i n : Die W e l t N r . 213 v. 13. Sept. 1967.

I I I . Die Verhandlungen zwischen B u n d u n d Ländern

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dem neben sieben Länderministern sechs Staatssekretäre des Bundes, der Generalsekretär der Kultusministerkonferenz und ein Vertreter des Bundeskanzleramtes angehörten 50 . Dieser Arbeitsausschuß erörterte i n acht Sitzungen die Grundsatzfragen und die Sachgebiete der Gemeinschaftsaufgaben und andere, die Finanzverfassungsreform betreffende Fragen. Er schloß seine Beratungen am 16. Dez. 1967 ab. 2. Die unterschiedlichen Positionen von Bund und Ländern I n den Verhandlungen w a r zu klären, unter welchen Bedingungen und für welche Sachgebiete die Länder einer verfassungsrechtlichen Regelung von Gemeinschaftsaufgaben zustimmen würden. Aus der Zurückhaltung der Länder gegenüber dem neuen Rechtsinstitut sprach deutlich die Sorge, auf diesen Gebieten aufgrund von präjudizierenden Planungen des Bundes keine eigenen Gestaltungsmöglichkeiten mehr zu haben und — damit zusammenhängend — die Unsicherheit über die Möglichkeiten der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens, u m dem Gewicht des Bundes entgegenzuwirken. Deshalb versuchten die Ländervertreter, das Problem der Gemeinschaftsaufgaben ausschließlich von der Seite ihrer Finanzierung her zu sehen 51 . Die Notwendigkeit einer gemeinsamen Planung wurde bezweifelt. Der vom Bund vorgeschlagene Weg bedinge eine zu komplizierte Verfahrensregelimg und bringe einen erheblichen Verwaltungsmehraufwand m i t sich, ohne die zur Verfügung stehende Finanzmasse zu vergrößern. Man solle daher einen Weg für eine gemeinsame Finanzierung dieser Aufgabengebiete finden. Hierzu biete sich eine Verwaltungsvereinbarung oder ein Gesetz an, das i m Wege der Einzelaufzählung dem Bund eine Finanzierungskompetenz auch für eine teilweise Finanzierung eröffne 52 . Die Gemeinschaftsaufgaben sollten daher auch nicht i n einem A r t . 91 a GG, sondern i m X.Abschnitt des Grundgesetzes „Das Finanzwesen" i n einem neuen A r t . 106 a GG geregelt werden 5 3 . Die Länder betrachteten die getrennte Aufgabenwahrnehmung als die unerläßliche Voraussetzung ihrer Selbständigkeit. Sie schienen eher zu einer Erweiterung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bereit 60 Franz Klein, Bulletin-BReg. (1968) N r . 34, S. 271. 51 Vgl. den Zusammenfassenden Bericht über die Verhandlungen des Arbeitsausschusses der Bund-Länder-Arbeitsgruppe f ü r die Finanzreform (Maschinenschrift), S. 1, i n Auszügen veröffentlicht bei W. Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S. 24. Vgl. auch den V o r t r a g von Staatsminister Dr. Franz Heubl über die bisherigen Verhandlungen des Arbeitsausschusses der Bund-Länder-Arbeitsgruppe f ü r die Finanzreform, gehalten bei der Sitzung der Ministerpräsidenten a m 30. Nov. 1967 (Maschinenschrift), S. 3. 52 Zusammenfassender Bericht, S. 1. 53 F. Heubl, V o r t r a g (1967), S. 3.

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zu sein als einer gemeinsamen Aufgabenplanung zuzustimmen 54 . Die Vertreter des Bundes hielten demgegenüber gerade die gemeinsame Planung für die Voraussetzung einer rationellen Verwendung der vorhandenen M i t t e l und deshalb ihre Notwendigkeit auch unter finanziellen Aspekten für unabweislich 55 . Ihre eventuelle Zustimmung für eine verfassungsrechtliche Regelung von Gemeinschaftsaufgaben machten die Länder schließlich u. a. von folgenden Voraussetzungen abhängig 56 : (1) Die verbindliche Entscheidimg über die Pläne muß für die Länder von Landesverfassungsorganen getroffen werden, nicht vom Bundesrat, der ein Bundesorgan sei. (2) Die gemeinschaftliche Planung muß eine Rahmenplanung sein, keine Detailplanung. (3) Die Planungskompetenz ist auf Bund und Länder gleichmäßig zu verteilen, wobei die Planungsinitiative vorwiegend bei den Ländern zu bleiben hat. (4) Die vorbereitende Planung ist ausschließlich Ländersache. Der Bund ist hieran nicht zu beteiligen. (5) Die Länder müssen ihre Planungen unmittelbar an den Planungsausschuß herantragen können. (6) Der Planungsausschuß entscheidet m i t qualifizierter (2/3 oder 3/4) Mehrheit, nicht m i t einfacher Mehrheit. (7) Gegen den Willen des Sitzlandes dürfen keine Einzelprojekte durchgeführt werden. (8) Jedes Land kann neben den Gemeinschaftsaufgaben eigene Maßnahmen m i t eigenen Mitteln auf dem gleichen Gebiet durchführen. (9) Der Anteil des Bundes an der Finanzierung muß mindestens 50 °/o betragen. (10) Die Durchführung der Aufgaben bleibt i n der alleinigen Verwaltungskompetenz der Länder (keine Mischverwaltung). (11) Das Aufsichtsrecht des Bundes darf nicht weiter gehen als das Aufsichtsrecht nach A r t . 84 GG. 64

Schon die Flurbereinigungskommission hatte statt der verfassungsrechtlichen Regelung von Gemeinschaftsaufgaben einen A r t . 87 e G G vorgeschlagen. F ü r den B u n d sollte i n den Bereichen des A r t . 74 Nr. 11, 13 u n d 17 G G die Möglichkeit einseitiger Förderung gegeben werden, damit eine gemeinsame Planung nicht notwendig würde (vgl. den W o r t l a u t des vorgeschlagenen A r t . 87 e G G oben Anm.40). 55 Zusammenfassender Bericht, S. 1; F.Heubl, Vortrag (1967), S. 5. 56 Vgl. zu diesen Voraussetzungen den Zusammenfassenden Bericht, S. 2 u n d F. Heubl, Vortrag (1967), S. 3 f. u. S. 6 f.

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(12) Die Gemeinschaftsaufgaben sind auf drei Gebiete zu beschränken: „Ausbau und Neubau wissenschaftlicher Hochschulen", „Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur" und „Agrarstrukturverbesserung". Dem Katalog läßt sich unschwer das Ziel der Ländervertreter entnehmen, dem Bund nur so viel an Einflußrechten zuzugestehen, als es unvermeidbar erschien. Vor allem legten sie auf eine Betrachtungsweise Wert, die die Gemeinschaftsaufgaben grundsätzlich als Länderangelegenheiten sieht, bei denen der Bund ein Mitfinanzierungs- und M i t spracherecht hat und nicht umgekehrt als Bundesangelegenheit m i t einem Mitsprache- und Mitfinanzienmgsrecht der Länder 5 7 . Allerdings w i l l der hohe Finanzierungsanteil des Bundes dazu nicht recht passen. 3. Die Verhandlungsergebnisse a) Die Lösung der Probleme des geplanten Art. 91 a GG (1) Die Legaldefinition Die erwähnte Betrachtungsweise fand ihren unmittelbaren Niederschlag i n der Legaldefinition der Gemeinschaftsaufgaben. Hatte es i m Ersten Finanzreformprogramm der Bundesregierung vom 19. J u l i 1967 noch geheißen: „Bund und Länder w i r k e n auf folgenden Gebieten zur Lösung von solchen Aufgaben zusammen, die . . . " , so einigte man sich auf einer abschließenden Besprechung zwischen dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten am 8. Febr. 1969 auf folgende Fassung 58 : „Der Bund w i r k t auf folgenden Gebieten bei der Erfüllung von A u f gaben der Länder mit, wenn . . . " Auch ist i n der Legaldefinition nicht mehr von Aufgaben die Rede, die einer gemeinsamen Planung bedürfen, sondern von Aufgaben, die die M i t w i r k u n g des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erfordern, wenngleich für die Bewältigung der Aufgabe die gemeinsame (Rahmen-)Planung ausdrücklich vorgesehen wird. (2) Die gemeinsame Planung Die Betrachtung der Gemeinschaftsaufgaben als Länderangelegenheit w a r auch von Bedeutung für die Ablehnung des Bundesrates als Planungsentscheidungsorgan aller Länder. Der Vertreter Bayerns bei den Bund-Länder-Verhandlungen umriß die Position der Länder wie folgt: „Handelt es sich (bei den Gemeinschaftsaufgaben) nur noch u m 57 F. Heubl, Vortrag (1967), S. 23. 58 v g l . J. Seeger, D Ö V 1968, S.784; Franz Nr. 34, S. 271.

Klein,

Bulletin-BReg. (1968)

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Bundesangelegenheiten, die zwar die Rechte der Länder berühren, so ist gegen Bundesregierung und Bundesrat nichts einzuwenden; handelt es sich auch noch u m Angelegenheiten der Länder, so muß den Landesregierungen außerhalb des Bundesrates ein Mitspracherecht eingeräumt werden 5 9 ." Die Bundesregierung w a r zwar schon auf der ersten Sitzung des Bund-Länder-Ausschusses den Vorstellungen der Länder insofern entgegengekommen, als sie sich m i t der Teilnahme der einzelnen Länder am Planungsverfahren einverstanden erklärte* 0 . Das Planimgsgremium sollte jedoch nur die Pläne und Richtlinien vorbereiten, während die verbindliche Entscheidung von Bundesregierung und Bundesrat getroffen werden sollte. Die Länder wünschten demgegenüber, wie schon oben gezeigt, daß die Entscheidung direkt von den einzelnen Landesregierungen mitgetragen werde. Diese Forderung lief letzten Endes darauf hinaus, das Planungsgremium als gemeinsames Planungsorgan selbst m i t verbindlicher, politischer Entscheidungsbefugnis auszustatten. Die Länder, noch immer von einer grundlegenden Skepsis gegenüber den Gemeinschaftsaufgaben erfüllt, waren von einer solchen Lösung zwar auch nicht überzeugt, w e i l sie die Aufstellung der Pläne und Richtlinien primär als Aufgabe von Beamten, also von parlamentarisch nicht verantwortlichen Personen, ansahen und ihnen der politische Auftrag des Planungsgremiums als damit i m Widerspruch zu stehen schien 61 ; aber eine andere Alternative, falls man die Zustimmimg zu einem durch die gemeinsame Planung charakterisierten Institut der Gemeinschaftsaufgaben überhaupt geben wollte, gab es für sie nicht. I m Zusammenhang m i t der Frage nach dem Entscheidungsträger für die Planung wurde auch diejenige nach dem Abstimmungsprinzip und dem Stimmenverhältnis gestellt. Für den Fall der Entscheidung durch die Bundesregierung und den Bundesrat ergab sich, daß bei der derzeitigen Stimmverteilung i m Bundesrat die Minderheit der Länder überstimmt werden könnte. Das wurde bei den Verhandlungen als „Majorisierung" bezeichnet 62 . Es hätte demnach nahegelegen, bei einer Regelung, die die Entscheidung durch die Bundesregierung und die Landesregierungen vorsieht, das Einstimmigkeitsprinzip zu wählen. Gegen das Einstimmigkeitsprinzip wurden jedoch Bedenken angemeldet 6 *. Es würde die Verabschiedung der Pläne unverhältnismäßig erschweren. Auch wurde befürchtet, daß die ganze Planung zu teuer s« F. Heubl, V o r t r a g (1967), S. 23. «o Ders., Vortrag (1967), S. 5. 6i F. Heubl, Vortrag (1967), S. 24. «2 Ergebnisvermerk über die 2. Sitzung des Arbeitsausschusses der B u n d Länder-Arbeitsgruppe f ü r die Finanzreform (Maschinenschrift), S. 5. 63 Ergebnisvermerk, 2. Sitzung, S. 5 f.

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würde, wenn etwa jedes Land seine Zustimmung von der Aufnahme bestimmter Projekte abhängig machen könnte. Die Regelung, daß kein Projekt gegen den W i l l e n des Sitzlandes i n die gemeinsame Planung aufgenommen werden könne, berücksichtige i n ausreichendem Maße die Interessen des einzelnen Landes. So fand man zu einer Lösung, die sich hinsichtlich des Abstimmungsmodus von der Situation bei einer Bundesratsbeteiligung kaum unterscheidet 650 . Bei der abschließenden, bereits erwähnten Besprechung zwischen dem Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten 64 erhielt die die gemeinsame Planimg betreffende Bestimmung des geplanten A r t . 91a GG schließlich folgende Fassung: „Das Gesetz (das gemäß Abs. 2 Satz 2 allgemeine Grundsätze für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben enthalten soll) t r i f f t Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanimg. Die Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanimg bedarf der Zustimmung des Landes, i n dessen Gebiet es durchgeführt wird." Diese Regelung, die ohne Änderung i n den Finanzreformgesetzentwurf v. 15. März 1968 einging und schließlich m i t dem gleichen Wortlaut Verfassungsrecht (Art. 91 a GG) wurde, scheint die Kontroverse u m die Beteiligung der einzelnen Länder i m Planungsprozeß und u m die Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses durch Ausklammerung zu umgehen. Die Interpretation führt jedoch — wie noch zu zeigen sein w i r d 6 5 — unter Berücksichtigung der Legaldefinition des Abs. 1 zu dem Ergebnis, daß m i t diesem Vorschlag den oben umrissenen Vorstellungen der Länder entsprochen worden ist. Wie die Regelung i m einzelnen aussehen sollte, geht aus den bei den abschließenden Beratungen ebenfalls vorgelegten Modellentwürfen zu den Ausführungsgesetzen der Gemeinschaftsaufgaben hervor. Danach soll der Planungsausschuß m i t einer Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen bei gleicher Stimmzahl des Bundes und der Länder beschließen, wobei der Bund seine Stimme nur einheitlich abgeben kann. Die verbindliche politische Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses w i r d i n gleichlautenden Bestimmungen der Modellentwürfe folgendermaßen formuliert: „Der Planungsausschuß leitet den Rahmenplan der Bundesregierung und den Landesregierungen zu. Die Bundesregierung und die Landesregierungen nehmen die für die Durchführung des Rahmenplans i m nächsten Jahr erforderlichen Ansätze i n ihre Haushaltsentwürfe auf 6 6 ." «3a Z u w s. o. 65 T e i l 66 Vgl.

den Unterschieden später i n T e i l 3, I I I . bei A n m . 92 ff. T e i l 2, I I I . bei A n m . 58. 3, I I I . 4. nach A n m . 64. z. B. § 10 H B F G .

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(3) Die gemeinsame Finanzierung Konnte man sich über die Notwendigkeit der gemeinsamen Planung erst i m Verlaufe der Verhandlungen einigen 6 7 , so ist die Notwendigkeit einer gemeinsamen Finanzierung niemals umstritten gewesen®8. Die Troeger-Kommission hatte vorgeschlagen, daß der Bund den Ländern die Hälfte ihrer Zweckausgaben für die Durchführung der Gemeinschaftsausgaben erstatten solle, w e i l die Verteilung der Ausgaben je zur Hälfte der Beteiligung von Bund und Ländern an der Planung „als natürliche Lösung" entspreche^ 9. Die Länder, die sich offenbar von der finanziellen Beteiligung des Bundes eine erhebliche Entlastung ihrer Haushalte versprachen und deshalb dem Prinzip der gemeinsamen Finanzierung eine wesentliche Bedeutung beimaßen 70 , hielten einen Finanzierungsanteil des Bundes von mindestens 50°/o für erforderlich (vgl. Nr. 9 ihrer Forderungen). Meinungsverschiedenheiten zeichneten sich lediglich bei der Frage der Ausgestaltung der Beteiligungsregelung ab. Zur Diskussion stand die Normierung eines festen Beteiligungssatzes i m Grundgesetz selbst oder die Ermöglichung eines variablen Beteiligungssatzes, der i n dem jeweiligen Bundesgesetz den besonderen Erfordernissen der Gemeinschaftsaufgabe und den Finanzverhältnissen von Bund und Ländern angepaßt werden könnte 7 1 . Die Troeger-Kommission hatte sich gegen eine variable Beteiligungsquote ausgesprochen. Sie befürchtete, daß zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern Streit über die Höhe der Beteiligung an dem finanziellen Aufwand entstehen 72 und eine zu große Vielfalt von Ausgleichsmöglichkeiten i m bundesstaatlichen System eine stabile Ordnung des Verhältnisses zwischen Bund u n d Ländern und der Länder untereinander erschweren würde 7 3 . Finanzielle Schwierigkeiten, die sich aus «7 s. o. T e i l 2, I I I . bei A n m . 51 ff. 68 Allerdings hatte die Flurbereinigungskommission, die die E i n f ü h r u n g v o n Gemeinschaftsaufgaben insgesamt ablehnte, die v o n der Troeger-Kommission vorgeschlagene gemeinsame Finanzierung als „Mischfinanzierung" kritisiert. Vgl. oben T e i l 2, I I . bei A n m . 3 7 f f . u n d W.Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S. 21 f. 69 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 207. Vgl. auch Tz. 164, 202, 207 ff. Die Finanzierungsregelung w a r nicht i m A r t . 85 a GG (KE) vorgesehen, sondern i m X . Abschnitt des GG, u n d zwar i n Abs. 3 eines neuen A r t . 104 a G G (KE), vgl. Tz. 202. 70 Vgl. oben T e i l 2, I I I . bei A n m . 51 f. — Die Ministerpräsidenten hatten u. a. folgende L e i t l i n i e aufgestellt: Entscheidend ist bei den Gemeinschaftsaufgaben das Prinzip der gemeinsamen Finanzierung, nicht das Prinzip der gemeinsamen Planung. Deshalb sind die Gemeinschaftsaufgaben systematisch i m 10. Abschnitt des Grundgesetzes „Das Finanzwesen" zu regeln (Art. 106 a). Vgl. F. Heubl, Vortrag (1967), S. 3 u. S. 6. Ergebnisvermerk, 3. Sitzung, S. 2; Zusammenfassender Bericht, S. 3; F. Heubl, V o r t r a g (1967), S. 10. 72 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 164. 73 Ebd., Tz. 208.

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einer starren Regelung für finanzschwache Länder ergeben könnten, müßten erforderlichenfalls i m Rahmen des horizontalen Finanzausgleiches berücksichtigt werden 7 4 . Die Bundesregierung hat hingegen i m 1. Finanzreformprogramm vom 19. J u l i 1967 eine Regelung m i t variablem Beteiligungssatz m i t einer Begrenzung des Bundesanteils auf maximal 5 0 % zur Diskussion gestellt 73 . I n den Verhandlungen überwog die Meinung, daß ein fester Beteiligungssatz die sauberste Lösung sei, die sich schon aus der Natur der Gemeinschaftsaufgaben ergebe 70 . Schließlich schlug die Bundesregierung für den Hochschulbau und für die Förderung der Wirtschaftsstruktur ein festes Beteiligungsverhältnis von 50 :50 vor, für die Förderung der Agrarstuktur und des Küstenschutzes dagegen ein variables Beteiligungsverhältnis m i t einem Finanzierungsanteil des Bundes von mindestens 50 °/o. Diese Regelung ist i n A r t . 91 a Abs. 4 GG Verfassungsrecht geworden 77 . I n der Begründung des Finanzreformgesetzentwurfes stimmt die Bundesregierung, die der Ansicht ist, daß die gemeinsame Kostentragung von Bund und Ländern neben der gemeinsamen Rahmenplanung „zum Wesen der Gemeinschaftsaufgaben" gehört 7 8 , weitgehend der Argumentation der Troeger-Kommission zu. Sie hebt hervor, daß die Regelung eines festen Beteiligungsverhältnisses i m Grundgesetz die m i t der Finanzreform gewollte klare Abgrenzung der Aufgaben und der Finanzverantwortung sichere. Außerdem werde die partnerschaftliche Gleichberechtigung von Bund und Ländern bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben am besten durch eine Finanzverantwortimg zu gleichen Teilen zum Ausdruck gebracht. Von dieser Regelung müsse aber i m Falle der Agrarstruktur und des Küstenschutzes wegen der erheblichen Kostenlast, die m i t diesen Aufgabengebieten verbunden sei und besonders die finanzschwachen Länder treffe, abgewichen werden zugunsten einer höheren Beteiligung des Bundes 79 . (4) Die Beteiligung der Parlamente Die Frage einer Beteiligung der Parlamente an den Gemeinschaftsaufgaben wurde i n den Bund-Länder-Verhandlungen nur am Rande behandelt. Abgesehen von der Einschaltung des Bundestages bei der 74 Ebd., Tz. 164, Tz. 208, Tz. 298 ff. Der vertikale Finanzausgleich w i r d wegen seines geringeren Ausgleichseffektes f ü r ungeeignet gehalten (Tz. 299). 75 A r t . 104 a Abs. 3 G G i. d. F. des 1. Finanzreformprogramms, abgedruckt i m Finanzbericht 1968, S. 213. 76 Ergebnisvermerk, 3. Sitzung, S. 2. 77 Das Ausführungsgesetz zur Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes" sieht f ü r die Ausgaben zur Verbesser u n g der A g r a r s t r u k t u r einen Bundesanteil v o n 60 °/o vor, f ü r die Verbesser u n g des Küstenschutzes sogar einen Bundesanteil von 70 °/o (§ 10 AStrG). 78 BT-Drucks. V/2861, Tz. 99. 79 Ebd., Tz. 101 ff.

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Verabschiedung der Ausführungsgesetze zu den Gemeinschaftsaufgaben, die sich aus den Erfordernissen des Gesetzgebungsverfahrens ergibt, wurden der Bundestag und die Landtage lediglich i m Zusammenhang m i t dem ihnen zustehenden Etatbewilligungsrecht ausdrücklich berücksichtigt. Einer sich hieraus ergebenden Einflußmöglichkeit auf die Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgaben maß man allerdings von vornherein eine geringe Bedeutung bei. Das kam schon bei der TroegerKommission m i t aller Deutlichkeit zum Ausdruck 8 0 . Zwar hatte sie hervorgehoben, daß die Planungsbeschlüsse nur die Regierungen, nicht aber die Parlamente binden könnten. Gleichzeitig hatte sie jedoch die Auffassung vertreten — gleichsam als Beruhigung vor der „Gefahr einer Störung" der gemeinsamen Pläne durch die Parlamente —, daß die „Macht der Verhältnisse, die den Willen zur gemeinschaftlichen Ordnimg eines Lebensbereiches hervorgerufen hat", groß genug sei, die Parlamente zur Bewilligung der finanziellen M i t t e l für die Ausführung der Gemeinschaftsaufgaben zu veranlassen. Die Troeger-Kommission hatte es deshalb offenbar auch nicht für notwendig erachtet, i m Grundgesetz i m Zusammenhang m i t der Regelung der Gemeinschaftsaufgaben einen ausdrücklichen Hinweis auf das Etatbewüligungsrecht der Parlamente zu normieren. Diesen hielt die Bundesregierung dagegen für erforderlich. I m Ersten Finanzprogramm v. 19. J u l i 1967 findet sich folgende Formulierung: „Der Umfang der Leistungen für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben bleibt der Festsetzung i n den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten 8 1 ." Die Möglichkeiten eines weitergehenden Einflusses der Parlamente auf die Planung etwa durch eine institutionelle Sicherung ihrer M i t w i r k u n g wurde i n den Bund-Länder-Verhandlungen nicht diskutiert. Nicht ganz falsch dürfte die Annahme sein, daß dies auch damit zusammenhängt, daß an der Erstellung der Gutachten und an den Bund-Länder-Verhandlungen keine Parlamentarier beteiligt gewesen sind 8 2 . 80 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 160. 8 1 A r t . 91 a Abs. 2 S. 4 i. d. F. des 1. Finanzreformprogramms der BReg., abgedruckt i m Finanzbericht 1968, S. 212. 82 s. o. T e i l 2, I I I . bei A n m . 48 ff. — Denn i n den Landtagen w u r d e noch v o r der Verabschiedung der Ausführungsgesetze zu den Gemeinschaftsaufgaben Zweifel an der getroffenen Regelung l a u t u n d die Möglichkeit einer vorherigen Einflußnahme auf die Rahmenpläne durch die Parlamente gefordert. Vgl. dazu die Aussprache über A r t . 91 a G G i n der 32. Sitzung des Landtags v o n B.-W. (Aktuelle Stunde) am 21. M a i 1969 (Sten. Ber. S. 1673 ff.). Z u r gleichen Zeit schaltete sich auf interparlamentarischer Ebene die Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente ein, die auf i h r e r Tagimg i n H u s u m a m 8. M a i 1969 eine Kommission f ü r die Problematik: Gemeinschaftsaufgaben — Parlamente einsetzte. Dazu A. Bohringer, ZfParl. 1970, S. 174. A u f die gesetzliche Regelung der Gemeinschaftsaufgaben hatte sie jedoch keinen Einfluß mehr.

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Die oben erwähnte Formulierung, die die Bundesregierung i n unveränderter Form i n den Finanzreformgesetzentwurf vom 13. März 1968 übernommen hatte®3, wurde schließlich auf Vorschlag des Rechtsausschusses dahin abgeändert, daß der haushaltsrechtliche Vorbehalt nicht nur auf die Höhe der Leistungen, sondern direkt auf die Bereitstellung der M i t t e l bezogen wird, w o r i n der Rechtsausschuß allerdings keine materielle Änderung, sondern nur eine Klarstellung sieht 8 4 . Die endgültige Formulierung, die nunmehr Verfassungsrecht ist, lautet: „Die Bereitstellung der M i t t e l bleibt der Feststellung i n den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten" (Art. 91 a Abs. 4 S. 4 GG). Sowohl von der Bundesregierung 85 als auch vom Rechtsausschuß des Bundestages 86 wurde hervorgehoben, daß somit der Haushaltsgesetzgeber rechtlich nicht gezwungen sei, die sich nach den Rahmenplänen ergebenden Jahresleistungen i n die Haushaltspläne einzustellen. Die Haushaltshoheit der Parlamente bliebe somit gewahrt. (5) Die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben und die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes (a) Umfassendes Aufsichtsrecht

oder lediglich Unterrichtungsrecht?

Während von Anfang an Einigkeit darüber bestand, daß die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben grundsätzlich Ländersache sein solle, ergaben sich über die für den Bund notwendigen Einwirkungsrechte große Meinungsverschiedenheiten 87 . Die Bundesregierung wollte sich, dem Vorschlag der Troeger-Kommission 88 folgend, durch ein umfassendes Aufsichtsrecht einen erheblichen Einfluß bei der Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben sichern. Die das Aufsichtsrecht betreffende Vorschrift des Ersten Finanzreformprogrammes der Bundesregierung vom 19. J u l i 196789 hat folgenden Wortlaut (Art. 91 a Abs. 3): „Die Bundesregierung übt die Aufsicht darüber aus, daß die Gesetze, Pläne und Richtlinien eingehalten werden. Sie kann zu diesem Zwecke Bericht verlangen. A r t i k e l 84 Abs. 4 — (also Anrufung des Bundesrats und ggf. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bei festgestellten Mängeln) — gilt entsprechend." Der Troeger-Kommission zufolge ergibt sich „die Notwendigkeit einer Überwachung . . . daraus, daß zwar 83 BT-Drucks. V/2861, S. 6 — A r t . 91 a Abs. 4 S. 4 G G (Entw.). 84 Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses — Bericht des Abg. Dr. Bayerl v. 5. Dez. 1968 {zu BT-Drucks. V/3605, S. 5). Vgl. zu dieser U m f o r m u l i e r u n g auch das Prot, des Rechtsausschusses v. 3. Okt. 1968, Nr. 93/6. 85 BT-Drucks. V/2861, Tz. 283. 8« zu BT-Drucks. V/3605, S. 5. 87 Vgl. zu dem folgenden Fr. Heubl, V o r t r a g (1967), S. 8 f. 88 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 139 (Art. 85 a Abs. 3). 89 Abgedruckt i m Finanzbericht 1968, S. 212.

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die Ausführung des Planes Sache des Sitzlandes bleibt, der Bund und die übrigen Länder aber am Zustandekommen des Planes und an seiner Finanzierung beteiligt sind und daher eine umfassende Mitverantwortung tragen" 9 0 . Die Länder lehnten ein Aufsichtsrecht des Bundes über die Ausführung der Pläne ab. Sie wiesen auf den Unterschied zwischen Plänen und Gesetzen h i n und vertraten die Ansicht, daß eine Aufsicht über Pläne substantiell Sachaufsicht sei. Die Gefahr, daß ein so weitgehendes Aufsichtsrecht neue Personalkörper beim Bund erfordere und damit eine Mischverwaltung ins Leben gerufen werde, sei zu groß. Der Berichtspflicht hielten die Länder entgegen, daß diese auf ein Uber- und Unterordnungsverhältnis hinweisen würde, was dem Bund-LänderVerhältnis nicht entspräche. Die Länder erklärten sich letztlich lediglich bereit, dem Bund ein Unterrichtungsrecht bezüglich der Durchführung der Pläne zuzugestehen. Die Bundesregierung hielt demgegenüber zunächst an dem umfassenden Aufsichtsrecht fest. Sie gab zu verstehen, daß sie nicht verkenne, daß das Aufsichtsrecht i n gewissem Umfang substantiell Sachaufsicht sei. Sie glaube aber, die Länder müßten dies hinnehmen, wenn andererseits der Inhalt der Pläne möglichst großzügig gestaltet werden solle. Schließlich gab die Bundesregierung aber doch nach. I n ihrem Zweiten Finanzreformprogramm vom 23. Jan. 1968 lautet der Entwurf der einschlägigen Verfassungsbestimmung (Art. 91 a Abs. 3) folgendermaßen: „Bundesregierung und Bundesrat sind über die Durchführung der Pläne und Richtlinien auf Verlangen zu unterrichten 9 1 ." M i t einer leichten Änderung ging diese Formulierung i n den Finanzreformgesetzentwurf 92 ein (Art. 91a Abs. 5): „Bundesregierung und Bundesrat sind auf Verlangen über die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben zu unterrichten." Es findet also keine permanente, rechtlich geregelte Aufsicht statt, sondern Bundesregierung und Bundesrat können nur, allerdings nach ihrem Ermessen, Unterrichtimg verlangen. Der Regierungsentwurf hält die dem Bund damit gegebene Möglichkeit für ausreichend, u m auf eine ordnungsgemäße Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben durch die Länder hinzuwirken, w e i l eine planwidrige Verwendung von Bundesmitteln eine Pflichtverletzung der Länder darstelle 9 3 . Diese Fassung des Unterrichtungsrechts wurde ohne Widerspruch von den gesetzgebenden Körperschaften akzeptiert. »o Troeger-Gutachten (1966), Tz. 162. m Anlage z u m 2. Finanzreformprogramm der BReg. v. 23. Jan. 1968 (Maschinenschrift), S. 2. »2 BR-Drucks. 138/68 v. 15. März 1968; BT-Drucks. V/2861 v. 30. A p r . 1968, S 6 '»3 BT-Drucks. V/2861, Tz. 284.

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(b) Allgemeine Richtlinien für die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben? Durch ein anderes M i t t e l wurde aber i m Laufe des Gesetzgebungsverfahrens — wenn auch letztlich ohne Erfolg — versucht, dem Bund ein Mehr an Einwirkungsmöglichkeiten auf die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben zu verschaffen. Der Rechtsausschuß des Bundestages schlug vor, i n A r t . 91 a Abs. 3 des Regierungsentwurfs den Satz 1: „Das Gesetz t r i f f t Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanimg" durch folgenden Halbsatz zu ergänzen: „Es kann Bestimmungen über den Erlaß von allgemeinen Richtlinien zur Durchführung der Rahmenpläne treffen 9 4 ." Der Bundestag stimmte dem i n seiner Sitzung vom 11. Dez. 196895 zu, während der Bundesrat diese Ergänzung ablehnte und u. a. auch deswegen den Vermittlungsausschuß anrief 9 6 . Die zusätzlichen Einflußmöglichkeiten, die diese Ergänzung dem Bund gegeben hätte, werden deutlich, wenn man den Zusammenhängen und Gründen nachgeht, die zu dem Vorschlag der Normierung einer Richtlinienkompetenz geführt haben. Schon die Troeger-Kommission hatte zwischen Plänen und Richtlinien differenziert. A r t . 85 a Abs. 2 S. 3 K E lautet: „Die Bundesregierung und der Bundesrat stellen durch übereinstimmende Beschlüsse Pläne und Richtlinien für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben auf 9 7 ." Dabei wurde allerdings nicht näher dargelegt, wie das Verhältnis von Plänen und Richtlinien zu bestimmen sein sollte und welche Funktionen den Richtlinien neben den Plänen zugedacht waren. I n den Bund-Länder-Verhandlungen lehnten die Länder jedenfalls eine Richtlinienkompetenz aus „grundsätzlichen Bedenk e n " 9 8 m i t Erfolg ab. Es war, nachdem man sich auf den Planungsausschuß als Planungsgremium geeinigt hatte, auch nicht mehr klar, von wem die Richtlinien erlassen werden sollten, vom Planungsausschuß oder von der Bundesregierung m i t Zustimmung des Bundesrates. Diese Frage spielte dann auch wieder i n den Beratungen des Rechtsausschusses eine Rolle 9 9 , wurde aber nicht abschließend geklärt, da man das vermutlich den Ausführungsgesetzen überlassen wollte. I m Rechtsausschuß ging es vor allem darum, ob man sich überhaupt für eine Richtlinienkompetenz aussprechen sollte. Für die Bejahung dieser Frage war schließlich eine akzentuierte Stellungnahme von Vertretern der Bundes9* Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses v. 5. Dez. 1968 (BT-Drucks. V/3605, S. 6). 204. Sitzung, 5. Wahlperiode (Sten. Ber. S. 11094). 96 I n seiner 334. Sitzung v. 7. Febr. 1969 (vgl. BT-Drucks. V/3826). »7 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 139. »8 Fr. Heubl, Vortrag (1967), S. 8 f. ®9 Vgl. das Prot. Nr. 89/8 zur 89. Sitzung a m 30. Sept. 1968.

4 8 2 .

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ministerien für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, für W i r t schaft und für Finanzen ausschlaggebend, die sich für eine Richtlinienkompetenz des Bundes einsetzten 100 . Aus dieser Stellungnahme geht deutlich hervor, was letztlich m i t der Richtlinienkompetenz bezweckt werden sollte. Es wurde zunächst angeführt, daß die Mitfinanzierungskompetenz des Bundes auch eine M i t verwaltungskompetenz bedeute; aus der Konnexität beider Kompetenzen ergebe sich die Notwendigkeit einer Richtlinienkompetenz. Diese lasse sich auch daraus herleiten, daß der Bund nach § 64 a RHO das Recht habe, bei der Hingabe von M i t t e l n außerhalb der Bundesverwaltung Auflagen zu machen und dies teilweise auch t u n müsse. Außerdem habe der Bund auf dem agrarpolitischen Gebiet eine Koordinierungsfunktion, die auch zu einer Richtlinienkompetenz führen müsse. Die regionale Wirtschaftsstrukturpolitik könne ebenfalls ohne Richtlinien nicht auskommen, da dieses System m i t einem Präferenzgefälle arbeite, das ohne Richtlinien gefährdet sei. Schließlich ergebe sich die Notwendigkeit von Richtlinien i m Hinblick auf die Strukturmaßnahmen des Europäischen Agrarfonds. — Bezweckt wurde also letztlich durch die Richtlinienkompetenz des Bundes die Rettimg von Formen der direkten Einflußnahmen auf die Verwaltungssphäre der Länder durch den Bund, wie sie sich bei der Fondswirtschaft herausgebildet hatten. Der Rechtsausschuß schwächte allerdings die Richtlinienkompetenz zu einer „allgemeinen" ab und betonte die Unterschiede, die sich gegenüber den Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes durch A r t . 84 Abs. 2 GG ergeben 101 . Dennoch sah der Bundesrat 1 0 2 i n dieser „allgemeinen Richtlinienkompetenz" einen „einschneidenden und der Sache nach nicht gerechtfertigten Eingriff i n die Verwaltungshoheit der Länder". „Eine Richtlinienkompetenz hätte zur Folge, daß sich der Bund auch i n Einzelheiten an der Planung und Durchführung von Bauvorhaben beteiligen und entsprechende Planungs- und Aufsichtsbehörden einrichten müßte." Ferner bemerkte der Bundesrat, daß eine Richtlinienkompetenz des Bundes die Qualität der Sachentscheidung nicht verbessern dürfte, da hierfür i n erster Linie die größere Orts- und Sachnähe maßgebend sei. Der Vermittlungsausschuß schlug demgemäß die Streichung der Richt-

100 Diese Stellungnahme w u r d e abgegeben auf der 93. Sitzung des B T Rechtsausschusses a m 3. Okt. 1968 (Prot. N r . 93/7 a). Das Gewicht, das der Stellungnahme beigemessen wurde, w i r d i m Protokoll auf S. 6 u n d S. 9 deutlich. A u f S. 8 werden die kritischen Stimmen aufgeführt. 101 Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses — Bericht des Abg. Dr. Bayerl (zu BT-Drucks. V/3605, S. 5). 102 i n der Begründung f ü r die Einberufung des Vermittlungsausschusses (BT-Drucks. V/3826, S. 4).

I I I . Die Verhandlungen zwischen B u n d u n d Ländern

49

linienkompetenz 1 0 3 vor, was dann sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat akzeptierten 1 0 4 . b) Die Investitionshilfekompetenz

des Bundes

Schon i m Zweiten Finanzreformprogramm, das die Bundesregierung am 28. Jan. 1968 nach Abschluß der Verhandlungen i n dem Bund-Länder-Arbeitsausschuß vorlegte 1 0 5 , war die Bundesregierung der Forderung nach Reduzierung der Gemeinschaftsaufgaben auf drei Aufgabengebiete nachgekommen (Hochschulbau, Wirtschaftsstruktur, Agrarstruktur m i t Küstenschutz). Allerdings enthielt das Programm eine neue, i n den Verhandlungen nicht erörterte Bestimmung, deren Regelungsgehalt sich aber schon i n verschiedenen Stellungnahmen und auf Grund des Verhandlungsablaufs abzeichnete. Es handelt sich u m die später i n abgewandelter Form Verfassungsrecht gewordene sog. Investitionshilfekompetenz des Bundes (Art. 104 a Abs. 4 GG; A r t . 104 a Abs. 3 GG — Entw.). Die Bestimmung sieht vor, daß der Bund den Ländern für bedeutsame Investitionen Finanzhilfen gewähren darf, wenn diese aus konjunkturpolitischen oder wirts chaftsstrukturpolitischen Gründen erforderlich sind. Eine verfassungsrechtliche Enumeration der zu fördernden Aufgabengebiete, wie sie die Länder für die Gemeinschaftsaufgaben gefordert hatten, ist nicht vorgesehen 10®. Das Nähere soll durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder durch Verwaltungsvereinbarung geregelt werden. M* Mündlicher Bericht des Vermittlungsausschusses v. 26. Febr. 1969 ( B T Drucks. V/3896, S.2f.). Vgl. dazu die Begründung durch den Abg. Reischl i n der 222. Sitzung (5. Wahlperiode) des B T v. 20. März 1969 (Sten. Ber. S. 12057). M4 Die A r t . 91 a, 91 b u n d 104 a G G fanden schon bei dem ersten Gesetzesbeschluß des Bundestages zu dem Finanzreformgesetzpaket (222. Sitzung v. 20. März 1969) auf der Grundlage der Beschlüsse des Vermittlungsausschusses v. 26. Febr. 1969 ohne Abänderung die Zustimmung des Bundestages (Sten. Ber. S. 12062 u n d S. 12064; vgl. auch BR-Drucks 155/69, S.2). Die erneute Einschaltung des Vermittlungsausschusses, angerufen durch die Bundesregierung a m 21. März 1969 (vorbeugende A n r u f u n g f ü r den Fall, daß der B R nicht zustimmt — BT-Drucks. V/4021) erfolgte also nicht i m Hinblick auf die Gemeinschaftsaufgaben. Der zweite Vorschlag des Vermittlungsausschusses v o m 21. A p r . 1969 (BT-Drucks. V/4105), dem schließlich sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat zustimmten, brachte f ü r die Gemeinschaftsaufgaben folglich keine Änderungen mehr. 105 v g l . dazu J. Seeger, D Ö V 1968, S.784. 106 Die Bemühungen des Bundesrats, durch A n r u f u n g des V e r m i t t l u n g s ausschusses eine Enumeration zu erreichen (vgl. die Begründung des A n rufungsbegehrens v o m 7. Febr. 1969, BT-Drucks. V/3826, S. 4), scheiterten. Der Vermittlungsausschuß hielt eine derartige Enumeration f ü r m i t dem Rang der Verfassung nicht vereinbar, da dadurch eine ständige Änderung u n d Anpassung an neue Entwicklungen i n der Z u k u n f t erforderlich werden w ü r d e n [Abg. Reischl (Berichterstatter) i n der 222. Sitzung des 5. Deutschen B T v. 20. März 1969, Sten. Ber. S. 12058 (A)]. 4 Marnitz

5 0 2 .

T e i l : Die Entstehungsgeschichte von A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

Der entstehungsgeschichtliche Zusammenhang dieser neuen, i n den X.Abschnitt des Grundgesetzes aufgenommenen Bestimmung m i t den Gemeinschaftsaufgaben ist nicht zu übersehen. So heißt es i n der Begründung zu dem Zweiten Finanzreformprogramm der BReg., nachdem erläutert wird, daß „unter Würdigung der Erörterungen m i t den Ländern" die Gemeinschaftsaufgaben auf drei Aufgabengebiete reduziert worden seien: „Soweit auf anderen Gebieten ein Zusammenwirken von Bund und Ländern zur Förderung von bundeswichtigen Investitionen der Länder oder Gemeinden notwendig ist, können i m Einvernehmen m i t den Ländern Finanzhilfen des Bundes auf der Grundlage einer neuen Verfassungsbestimmung gewährt werden 1 0 7 ." Hierbei w a r an alle wichtigen, strukturpolitischen Aufgaben gedacht, also auch bzw. gerade an jene, deren Aufnahme i n den Katalog der Gemeinschaftsaufgaben die Länder abgelehnt hatten 1 0 8 . Die Länder hatten die Aufnahme einer solchen Bestimmung i n das Finanzreformprogramm durch ihre Auffassung begünstigt, daß das Problem der Gemeinschaftsaufgaben ausschließlich von der Seite ihrer Finanzierung her zu betrachten u n d nach Möglichkeit ein sachliches Zusammengehen m i t dem Bund zu vermeiden sei. Sie hatten sich daher für eine i n den X . Abschnitt des Grundgesetzes aufzunehmende Finanzierungskompetenz des Bundes ausgesprochen, wobei sie sich auch m i t einer teilweisen Finanzierung einverstanden zeigten 1 0 9 . Die Annahme dürfte nicht falsch sein, daß sich die Bundesregierung m i t diesem Vorschlag die Haltung der Länder zunutze gemacht hat, u m gewissermaßen durch die Hintertür, teilweise unter dem Vorwand konjunkturpolitischer Erfordernisse 110 , ihre Vorstellungen von den Notwendigkeiten gesamtstaatlicher Aufgabenwahrnehmung über den Bereich der i m A r t . 91 a GG vorgesehenen Materien hinaus verwirklichen zu können, wenn auch u m den Preis einer sauberen verfassungsrechtlichen 107 Finanzreformprogramm der BReg. i. d. F. v o m 23. Jan. 1968 (Maschinenschrift), S. 2. —• Das w i r d auch i n den späteren Beratungen des Rechtsausschusses des B T deutlich (Prot. N r . 94/10, 94. Sitzung a m 4. Okt. 1968): „ D e r Vorsitzende stellte fest, daß es bei den 3 Gemeinschaftsaufgaben bleiben solle u n d als Ergänzung die flexible Lösung i n A r t . 104 a Abs. 3 diene." 108 v g l . hierzu die aufschlußreiche Darstellung v o n J. Seeger, D Ö V 1968, S. 785 f. — I n der Begründung zu der schließlich Verfassungsrecht gewordenen Fassung des A r t . 104 a Abs. 4 GG, die der Abg. Reischl als Berichterstatter des Vermittlungsausschusses v o r dem B T i n der 222. Sitzung v o m 20. März 1969 v o r t r u g [Sten. Ber. S. 12058 (B)], werden folgende drei Aufgabengebiete angesprochen: 1. Verbesserung der gemeindlichen Verkehrsverhältnisse, 2. Städtebauliche Erneuerung u n d E n t w i c k l u n g i n den Gemeinden, 3. I n v e stitionen i m Bereich des Wohnungsbaus. — M i t dem Hinweis auf den Schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses des Bundestags (zu BT-Drucks. V/3605, S. 6) w i r d auch der Krankenhausbau mitangesprochen. 109 s. o. T e i l 2, I I I . bei A n m . 51 f. HO J. Seeger, D Ö V 1968, S.785.

I I I . Die Verhandlungen zwischen B u n d u n d L ä n d e r n

51

Lösung. Jedenfalls w i r d nicht ohne weiteres deutlich, daß von der Eigenart der Aufgabe her eine unterschiedliche verfassungsrechtliche Regelung erforderlich gewesen wäre 1 1 1 . A n dem Erfordernis der gemeinsamen Planung hat die Bundesregierung i n den Bund-Länder-Verhandlungen bei allen i m 1. Finanzreformprogramm aufgeführten strukturpolitischen Aufgabengebieten bis zuletzt festgehalten. Abgesehen davon erscheint es auch für die nunmehr getroffene Regelung sehr zweifelhaft, ob Finanzhilfen für Investitionen der Länder ohne sachliche Abstimmung der einzelnen Investitionspläne unter überregionalen Gesichtspunkten sinnvollerweise gewährt werden können. Daß der einfache Gesetzgeber eine koordinierte Planung auch i n dem Bereich des A r t . 104 a Abs. 4 GG für erforderlich hält, ist aus den zum Teil schon verabschiedeten Ausführungsgesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG zu ersehen, i n denen ein Planungsgremium von Bund und Ländern m i t dieser Aufgabe betraut w i r d 1 1 2 . c) Der geplante Art. 91 b GG Überlegungen, die sich an der Eigenart u n d den sachlichen Erfordernissen der zu bewältigenden Aufgabe orientierten, standen i m Vordergrund bei der Aufnahme der Bestimmung des A r t . 91 b GG 1 1 3 . Sie hatte zunächst nur die Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung zum Gegenstand, während die Bildungsplanung erst i m eigentlichen Gesetzgebungsverfahren aufgenommen wurde. Den Vorstellungen der Troeger-Kommission, die Förderung von Einrichtungen der wissenschaftlichen Forschung entsprechend der Regelung des vorgeschlagenen A r t . 85 a (jetzt 91 a GG) vorzunehmen 1 1 4 , wurde nicht gefolgt. Die gemeinschaftlichen Aufgaben von Bund und Ländern i m Forschungsbereich könnten nicht dadurch bewältigt werden, daß gemeinsame Rahmenpläne für die Erfüllung der Aufgaben aufgestellt werden, die dann durch die Länder ausgeführt werden. Denn i n dem Bereich der Forschungseinrichtungen, wie etwa der Max-PlanckGesellschaft oder der Deutschen Forschungsgemeinschaft, bei denen es sich u m Selbstverwaltungsorganisationen handele, gebe es keine echte Bund-Sitzland-Beziehung 115 . Es müsse ein bewegliches, den vielfältigen Arten und den besonderen Bedürfnissen der Wissenschafts111 Das w i r d später — ebenso w i e die Frage, ob aus bundesstaatlichen Erwägungen eine andere Regelung notwendig war, ob etwa der A r t . 104 a Abs. 4 G G auch f ü r die i n A r t . 91 a G G geregelten Materien geeignet gewesen wäre oder umgekehrt — noch zu untersuchen sein. 112 v g l . etwa § 7 K H G (Krankenhausgesetz v o m 29. J u n i 1972 — B G B l . I S. 1009). na Vgl. R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 313 bei A n m . 21. ii4 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 144 ff. Iis Die BReg. i n der Begr. zum FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 108).

4*

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2. T e i l : Die Entstehungsgeschichte v o n A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

förderung Rechnung tragendes Instrument, eine dem Einzelfall angepaßte Form des Zusammenwirkens gefunden werden 1 1 6 . Dies würde am besten dadurch erreicht, daß das Zusammenwirken i m Forschungsbereich durch Vereinbarung geregelt wird. A r t . 91 b GG sei dafür die geeignete Grundlage. Eine Kompetenz für die Bildungsplanung sollte zunächst durch die Erweiterung des Katalogs des A r t . 75 GG geschaffen werden 1 1 7 . Der Vermittlungsausschuß hielt jedoch eine Rahmengesetzgebung für ungeeignet, da die Bildungsplanimg eine Aufgabe der Exekutive sei und nicht durch gesetzliche Regelung betrieben werden könne. Die Bildungsplanung müsse durch das Zusammenwirken von Bund und Ländern i m Rahmen entsprechender Verwaltungsabkommen durchgeführt werden. Deshalb schlug er eine Aufnahme i n den vorgesehenen A r t . 91 b GG vor, der die bisher schon bestehenden Verwaltungsabkommen „legalisieren" und neue derartige Verwaltungsabkommen i n der Zukunft ermöglichen solle 1 1 8 . I V . Das Gesetzgebungsverfahren Abgesehen von der Aufnahme der Bildungsplanung i n den A r t . 91 b GG spielte das Gesetzgebungsverfahren für die sachliche Entscheidung über die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern kaum noch eine Rolle. Die verschiedenen, vom Bundesrat oder von dem Rechtsausschuß des Bundestages gestellten Abänderungsanträge konnten das Ergebnis der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern über die Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG nicht mehr beeinflussen. A u f diese von der jetzigen Fassung des A r t . 91 a GG und seinen Ausführungsgesetzen abweichenden Vorstellungen, von denen zum Teil schon die Rede war, w i r d später i m Zusammenhang m i t der Funktionsanalyse des Planungsausschusses noch einzugehen sein. V. Kritische Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte I m Zuge der modernen Aufgabenentwicklung, die — wie i n Teil 1 dieser Arbeit ausgeführt — dadurch gekennzeichnet ist, daß zahlreiche Aufgaben, die bisher den Ländern zu alleiniger Wahrnehmung zugeii6 ßT-Drucks. V/2861, Tz. 108; Finanzbericht 1969, S. 198. u * v g l . dazu den A n t r a g der F D P - F r a k t i o n v. 15. Nov. 1967 (BT-Drucks. V/2280) u n d den Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages z u m Finanzreformgesetzentwurf v. 5. Dez. 1968 (BT-Drucks. V/3605). US Beschlüsse des Vermittlungsausschusses v. 26. Febr. 1969 (BT-Drucks. V/3896) u n d Abg. Reischl (Berichterstatter) i n der 222. Sitzung des 5. Deutschen B T v. 20. März 1969 [Sten. Ber. S. 12058 (B) u. (C)].

V. Kritische Anmerkungen zur Entstehungsgeschichte

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wiesen waren, zu Gesamtaufgaben werden, w i r d es für die bundesstaatliche Ordnung zur entscheidenden Frage, ob auch unter den Bedingungen und den Erfordernissen der veränderten Aufgabenstellung dem Eigengewicht der Länder durch eine entsprechende Ausgestaltung des Kooperations- und Planungsverfahrens Geltung verschafft werden kann. Es geht letztlich darum, ob die Kompetenzeinbußen der Länder, die sich aus der gemeinsamen, die Einzelplanungen koordinierenden Planung ergeben, durch Maßnahmen der institutionellen Sicherung ihrer M i t w i r k i m g i m Planungsbereich kompensiert werden können 1 1 9 . Diesem für die Institutionalisierung der Bund-Länder-Kooperation grundlegenden Ausgangspunkt haben der Bund und die Länder nicht die i h m zukommende Bedeutung beigemessen. Die anfänglichen Vorschläge des Bundes enthielten eine erhebliche Eingrenzung des M i t gestaltungsrechts der Länder. Sie deuten darauf hin, daß es dem Bund einseitig u m die Reibungslosigkeit und Wirksamkeit der Aufgabenerfüllung aus überregionaler Sicht ging. Der Bund scheint übersehen zu haben, daß die Effizienz der Aufgabenbewältigung vorab auch eine Frage der Qualität ist, die i m Bereich der Infrastrukturpolitik i m H i n blick auf den regionalen Bezug dieser Aufgaben die partnerschaftliche Einschaltung von regionalen Entscheidungszentren zur Voraussetzung hat. Die Haltung der Länder wurde dagegen bis zuletzt durch die Furcht vor einem Zusammengehen m i t dem Bund i m Planungsbereich bestimmt, wobei sie i n der formalistischen Bundesstaatslehre 120 die Argumentationsbasis für die Ablehnung von gemeinsamen Kompetenzen fanden. Die Länder begegneten den Vorstellungen einer gemeinsamen Planung zunächst m i t dem kaum einleuchtenden Hinweis, daß sie eine zu komplizierte Verfahrensregelung bedinge 1 2 1 u n d versuchten eine Regelung auszuhandeln, die ihnen i n vollem Umfang die alleinige Planungskompetenz belassen, die Hauptfinanzierungslast hingegen auf den Bund übertragen würde. Mangels einer realistischen Einschätzung der Eigenart der neuen Aufgaben scheinen sie verkannt zu haben, daß dadurch weder eine den Anforderungen der Zeit Rechnung tragende Aufgabenbewältigung sichergestellt noch ihre Gestaltungsfreiheit garantiert wäre, da dem Bund über die Finanzierung jegliche — und zwar einseitige — Einflußnahme eröffnet wäre. Durch ihre Abwehrhaltung Ii» Vgl. M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772, der dieser Fragestellung i m A n schluß an P. Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 39 ff. v o r allem f ü r den Bereich der M i t w i r k u n g der Länder an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat nachgegangen ist (S. 765 ff.). 120 Z u r K r i t i k an der formalistischen Bundesstaatslehre vgl. U. Scheuner, D Ö V 1966, S. 641 ff. (S. 642). 121 Es mutet nämlich i m H i n b l i c k auf die Verantwortung, die die staatlichen Organe f ü r die Aufgabenwahrnehmung haben, etwas seltsam an, die Nichterzielung eines f ü r notwendig erachteten Erfolges i n K a u f zu nehmen, w e i l das dafür erforderliche Verfahren zu kompliziert sei.

5 4 2 .

T e i l : Die Entstehungsgeschichte von A r t . 91 a, 91 b u. 104 a G G

zerstörten sie das Konzept des Bundes, die neuen strukturpolitischen Aufgaben einer einheitlichen verfassungsrechtlichen Lösung zuzuführen, ohne dadurch — wie noch zu zeigen sein w i r d — ihre Einflußmöglichkeiten auf die Gestaltung des Gemeinwesens insgesamt zu stärken 1 2 2 . N u r unter Zögern entwickelten die Länder schließlich eine Strategie zur Absicherung ihrer Position bei einer Kooperation m i t dem Bund i m Planungsbereich. Dabei gelang es ihnen allerdings, bei den Sachgebieten, die sie letztlich als Gemeinschaftsaufgaben anerkannten, die Ausgestaltung der Kooperation deutlich i m Sinne einer stärkeren Beteiligung der Länder zu beeinflussen. Der Frage, ob damit ein Weg gefunden worden ist, der den Bedingungen der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes und den Erfordernissen der neuen Aufgaben Rechnung trägt, w i r d nunmehr nachzugehen sein.

122 Das soll durch die Untersuchung der zu A r t . 104 a Abs. 4 G G bereits ergangenen Bundesgesetze i n T e i l 4 dieser A r b e i t deutlich gemacht werden.

Dritter Teil

Die verfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation durch die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG I. Die verfassungstheoretische und verf assungspolitische Problemstellung Verfassungsfortbildung, vollziehe sie sich n u n durch Verfassungswandel i m Wege der Verf assungsinterpretation oder durch Verfassungsänderung, kann nur dann sachgerecht geleistet werden, wenn die Verfassung von ihrer Funktion für das Gemeinwesen her begriffen wird, also als rechtliche Grundordnung des Gemeinwesens, i n dem ihren Normen die prägende, nämlich stabilisierende, gestaltende und richtungweisende K r a f t zukommt. W i r d die Verfassimg nur als das jeweilige Spiegelbild einer bestimmten Ordnung gesehen, ohne daß der funktionale Bezug hergestellt wird, so besteht die Gefahr, daß eine Verfassungsänderung nicht mehr bedeutet als die Anpassimg des Verfassungsrechts an die Wirklichkeit 1 , daß das Spannungsverhältnis von Recht und Wirklichkeit einseitig zugunsten der Faktizität gelöst w i r d . Hingegen ist es das Ziel der Verfassungsänderung, den Wirkungsbereich der Verfassimg auf neue, tatsächliche Verhältnisse zu erstrecken, die normative K r a f t der Verfassung 2 also sicherzustellen, soweit dies nicht mehr durch die Verfassungsinterpretation, die ihre Grenze an dem sinnvollen Verständnis des Normtextes findet, erfolgen kann 3 . Normative K r a f t kann die Verfassung i m Gemeinwesen nämlich nur dann entfalten, wenn ihren Normen der Bezug zur Wirklichkeit nicht verloren 1 So erscheint auch die i m m e r wieder auftauchende Formulierung u n glücklich gewählt, daß durch die Finanzreform die i m Bereich der nicht gesetzesakzessorischen V e r w a l t u n g entwickelten Zusammenarbeitsformen auf eine klare verfassungsrechtliche Grundlage gestellt werden sollten, als w e n n es n u r u m die verfassungsrechtliche Legalisierung der „Verfassungsw i r k l i c h k e i t " ginge. Vgl. etwa bei W. Herde, D Ö V 1966, S. 611: „Das illegitime K i n d der Verfassungswirklichkeit soll als Gemeinschaftsaufgabe anerkannt werden." — Daß die Finanzreform die E n t w i c k l u n g n u r legalisiert habe, behauptet O. Barbarino, Möglichkeiten einer Reform, i n : BayStZtg. v. 24. Sept. 1971, abgedr. i n : „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 10/71, S. 5; ders., D Ö V 1973, S.20. Ä h n l i c h auch G.Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S.282 u. S. 230. 2 Vgl. dazu K.Hesse, Die normative K r a f t der Verfassung (1959). 3 K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 30.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

geht, dieser also durch Interpretation noch hergestellt werden kann. Denn nur wenn diese Normen die jeweils adäquate Regelung für die Wirklichkeit sind, nur wenn sie „passen", können sie w i r k e n und gestalten, können sie durch ihre Aussagekraft Lösungen prägen. Ebenso w i e die Verfassungsinterpretation zur Lösung neuartiger Problemstellungen nur i m Lichte der grundlegenden Wert- und Strukturprinzipien der Verfassung erfolgen kann, so darf auch die Verfassungsänderung keine willkürliche sein, sondern muß — bei allem Trachten nach Herstellung eines normativen Bezuges zu einer neuen Entwicklung — i n den Kontext der übrigen Verfassungsnormen gestellt werden, damit die notwendige Kontinuität der Verfassungsentwicklung sichergestellt w i r d 4 . Die Normierung ist zugleich unter dem Gesichtspunkt vorzunehmen, daß die neue Norm ihrerseits auch wieder zu interpretierende Norm sein w i r d und daß sie i n dieser Eigenschaft die an den Verfassungsprinzipien orientierte Gestaltung des neuen Bereiches leisten können muß. Für die verfassungsrechtliche Institutionalisierung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern i n dem Bereich der modernen Planimgsaufgaben bedeutet das zunächst zweierlei: einmal die Typisierung derjenigen Aufgaben, auf die sich die bestehenden Verfassungsnormen gar nicht oder nur ungenügend beziehen und die deshalb Gegenstand der neuen Regelung werden sollen, zum anderen die Suche nach Strukturelementen für die verfassungsrechtliche Normierung des neuen Bereichs i m Hinblick auf die Prinzipien der Verfassung und die Eigenart der Aufgaben. Die Gemeinschaftsaufgaben sind — sollen ihre für die verfassungsrechtliche Normierung und Fortbildung wichtigsten Merkmale hervorgehoben werden — als Gesamtaufgaben und Planungsaufgaben zu charakterisieren. Die Gemeinschaftsaufgaben sind Gesamtaufgaben, w e i l sie weder i n die Kategorie der Landes- noch i n die der Bundesaufgabe eingeordnet werden können. Für die Landes- bzw. Bundesaufgabe ist es typisch, daß der jeweilige Aufgabenträger (Land oder Bund) die maßgebliche politische Entscheidung über die Gestaltung der Aufgabe selbst und allein t r i f f t 5 . Bei den Gemeinschaftsaufgaben w i r d hingegen der poli4 K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 272 spricht v o n der „ E r h a l t u n g der K o n t i n u i t ä t i m geschichtlichen Wandel" u n d (S. 273) v o n dem „Verbot, die Identität der Verfassung u n d m i t i h r die K o n t i n u i t ä t der rechtlichen G r u n d ordnung des Gemeinwesens aufzuheben". 5 So bleibt z . B . eine Materie, die — abgesehen v o n der Rahmen- oder Grundsatzgesetzgebung — durch Bundesgesetz geregelt w i r d , auch dann Bundesaufgabe, w e n n das Gesetz v o n den Ländern ausgeführt w i r d ; denn ihre Verwaltungsmaßnahmen bewegen sich i n dem politischen Rahmen der Entscheidung des Bundes.

I. Die verfassungstheoretische u n d -politische Problemstellung

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tische Bereich der Aufgabenwahrnehmung vom Bund und den Ländern gemeinsam gestaltet. Das hat seine Ursache i n der Gebundenheit der Aufgabe an den regionalen Raum einerseits, i n dem Wandel ihrer Bedeutung für das Gemeinwesen andererseits. Infrastrukturmaßnahmen zielen auf die Ausstattung des Raumes m i t öffentlichen Einrichtungen, die langfristig den nicht unmittelbar auf den individuellen Konsum gerichteten Interessen des Menschen entgegenkommen und eine bessere Umweltgestaltung ermöglichen®. Ihre Planung und Wahrnehmung auf der Stufe der Länder entspricht dem regionalen Bezug der Aufgabe, garantiert die Berücksichtigung der besonderen Probleme des jeweiligen Raumes und ermöglicht die direktere M i t w i r k u n g der Planungsadressaten. Das rechtfertigt grundsätzlich die Zuweisung dieser Aufgaben i n den Zuständigkeitsbereich der Länder. Die zunehmende Verflechtung der Lebensverhältnisse hat jedoch die wachsende Bedeutung der strukturpolitischen Aufgaben nicht nur für den engeren räumlichen Bereich, sondern für das gesamte Bundesgebiet zur Folge und läßt damit ihre alleinige Wahrnehmung durch die Länder als unzureichend erscheinen. Z u den regionalen Aspekten der Aufgabenwahrnehmung treten solche überregionaler, gesamtstaatlicher A r t . Ihre angemessene Berücksichtigung, die für die Entwicklung des Gemeinwesens unentbehrlich ist, erfordert die Einschaltung des Bundes bei der politischen Entscheidung über die Verwirklichung der Aufgabe. Die Gemeinschaftsaufgabe stellt sich also dar als Gesamtaufgabe, deren spezifische Ausgestaltung verschiedenen, nach regionalen bzw. überregionalen Gesichtspunkten urteilenden Entscheidungsträgern unterliegt. Die Gemeinschaftsaufgaben sind Planungsaufgaben, w e i l ihre Bewältigung ohne Planung nicht sachgerecht erfolgen kann. Als A u f gaben der Strukturpolitik zielen Gemeinschaftsaufgaben darauf ab, langfristige Voraussetzungen für die Verbesserung der menschlichen Lebensbedingungen i m wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich zu schaffen. Dazu bedarf es genauer Zielvorstellungen und Ordnungskonzeptionen, auf deren Grundlage der Entwicklung eine bestimmte Richtimg gegeben werden kann, die vorhandenen finanziellen M i t t e l ökonomisch, d. h. schwerpunktmäßig und gezielt eingesetzt werden können und Daten und Erfahrungswerte, die immer wieder neu auf das Vorstellungsbild der Handelnden einwirken, verarbeitet werden können. N u r dadurch, und das heißt durch Planung, ist die K o n tinuität der Entwicklung und damit letztlich der Fortschritt zu sichern. Als Gesamtaufgaben erfordern die Gemeinschaftsaufgaben die gemeinsame Planung von Bund und Ländern. Gemeinschaftsaufgaben sind daher als gesamtstaatliche Planungsaufgaben zu charakterisieren. ß Vgl. oben T e i l 1, I I . bei A n m . 18 ff.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Für die verfassungsrechtliche Einordnung der Gemeinschaftsaufgaben ergeben sich aus der Tatsache, daß sie Gesamtaufgaben sind und der gemeinsamen Planimg bedürfen, erhebliche Schwierigkeiten. Denn die gemeinsame Planung und vor allem die gemeinsame Entscheidung von Bund und Ländern, m i t h i n die gemeinsame Kompetenz für die politische Gestaltung von Aufgabenbereichen des Gemeinwesens stellt verfassungsrechtlich ein Novum dar. Gemeinschaftsaufgaben berühren Grundfragen der bundesstaatlichen Struktur des Grundgesetzes. Von dem Standpunkt der herkömmlichen Bundesstaatslehre aus ist ein derartiges integriertes Zusammengehen von Bund und Ländern grundsätzlich m i t dem Bundesstaatsprinzip nicht vereinbar, w e i l es sich als Verstoß gegen das Gebot der Kompetenztrennung, als eine Verwischung der Verantwortlichkeiten, als unzulässige Mischverwaltung und Mischfinanzierung darstellt 7 . Da das verfassungsrechtliche Institut der Gemeinschaftsaufgaben den Prinzipien widerspricht, die als Grundpfeiler und Wesensmerkmale des Bundesstaates angesehen werden, messen i h m diejenigen, die die Gemeinschaftsaufgaben trotzdem für notwendig erachten, konsequenterweise Ausnahmecharakter bei 8 . Als Ausnahme wollten auch die Länder die neue Regelung verstanden wissen: von ihrer verfassungstheoretischen Auffassung her hätten sie sonst ihre Zustimmung nicht gegeben9. Für ein problemorientiertes, funktionales Verständnis der bundesstaatlichen Struktur des Grundgesetzes, von dem aus allein weiterführende Fragestellungen für die verfassungsrechtliche Einordnung gesamtstaatlicher Planungsaufgaben gewonnen werden können, bedeutet die Grundentscheidung der Verfassung für den Bundesstaat (Art. 20 Abs. 1 GG, A r t . 79 Abs. 3 GG) die Verpflichtung zur Sicherstellung eines politisch relevanten Einflusses der Länder auf die Gestaltung des Gemeinwesens m i t dem Ziel, daß die politische Leitung 7 Die formalistische Bundesstaatslehre w i r d zwar nirgends mehr ausdrücklich vertreten, nachdem sie i n das Kreuzfeuer fundierter K r i t i k geraten ist, ihre Untauglichkeit f ü r die Lösung bundesstaatlicher Probleme nachgewiesen u n d eine zeitgemäße Bundesstaatslehre gefordert worden ist, insbes. von U. Scheuner, D Ö V 1962, S. 641 f. u n d K . Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), S. 1 f. A b e r sie beherrscht i m m e r noch vielfach das bundesstaatliche Denken. Dazu W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 94 f., der die Bundesstaatstheorien ausführlich untersucht, S. 55 ff. — H i e r seien n u r auf einige neuere Äußerungen der Praxis hingewiesen: O.Barbarino, Möglichkeiten einer Reform, i n : BayStZtg. v. 24. Sept. 1971, abgedruckt i n „Bundesrat" 10/71 v. 16. Nov. 1971, S. 5. — F.Meyers, Plädoyer w i d e r die Gemeinschaftsaufgaben, i n : F A Z Nr. 138 v. 19. J u n i 1971. s So z.B. B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 729: „Eine solche integrierende I n s t i tutionalisierung w i r d n u r v o n A r t . 91 a G G als Ausnahme von der föderat i v e n Kompetenzteilung gedeckt, ist sonst jedoch m i t Rücksicht auf den bundesstaatlichen A u f b a u u n d die föderative Gewaltenteilung untersagt." 9 Vgl. dazu T e i l 2 dieser Arbeit.

I. Die verfassungstheoretische u n d -politische Problemstellung

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des Gemeinwesens nicht zentral von einer Stelle aus, sondern von einer Mehrzahl demokratisch legitimierter politischer Entscheidungszentren aus erfolgt 1 0 . Die Erhaltung der Länder als Zentren politischer Entscheidung ist ein bei jeder Verfassungsänderung zu beachtendes Gebot (Art. 79 Abs. 3 GG) 1 1 . Die Länder müssen i n der Lage sein und bleiben, „über die Durchführung politisch vorgeformter oder weithin unpolitischer Aufgaben hinaus Entscheidungen zu treffen, die als richtungweisend für das Zusammenleben i n der staatlichen Gemeinschaft empfunden werden u n d deshalb einen tiefgreifenden Prozeß demokratischer Meinungs- und Willensbildung auszulösen vermögen, i m Landesparlament, i n der Tagespresse, i n Versammlungen und i m Versuch der Interessenten und ihrer Verbände, auf die zuständigen Landesorgane einzuwirken" 1 2 . Länder m i t politischem Eigengewicht sind die Voraussetzung dafür, daß die Funktionen, die von der bundesstaatlichen Ordnung für die staatliche Gesamtordnung der Bundesrepublik ausgehen sollen 13 , zum Tragen kommen können. Angesichts der Tatsache, daß Faktoren regionaler Besonderheit i n den Ländern der Bundesrepublik kaum noch zu finden sind 1 4 , hängt das politische Eigengewicht der Länder von einem hinreichenden Bestand an Kompetenzen ab 1 5 . Bei diesen Kompetenzen kann es nicht maßgeblich darauf ankommen, daß es alleinige u n d ausschließliche Kompetenzen sind, wenn es möglich sein sollte, den Ländern auch innerhalb von ineinandergreifenden Teilzuständigkeiten und durch Einräumung von Mitwirkungs- und Mitbestimmungsbefugnissen eine eigenständige,

i° Vgl. U. Scheuner, D Ö V 1962, S.644 u. S.646; ders., D Ö V 1966, S.514; P.Lerche, W D S t R L 21 (1964), S.90f.; M.Bullinger, D Ö V 1970, S.761; W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S.208 m . w . N a c h w . ; K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 14 ff. 11 Das hat m i t aller Deutlichkeit W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 199 ff. herausgearbeitet, der den Aspekt der regionalen Glieder u n g der politischen Leitungsgewalt gegenüber dem der funktionalen Glieder u n g betont. 12 M. Bullinger, D Ö V 1971, S. 761 f. 18 Diese Funktionen zielen auf eine Ergänzung u n d Verstärkung der demokratischen u n d rechtsstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ab. Dazu u n d zu den einzelnen F u n k t i o n e n K.Hesse, Grundzüge (6.Aufl. 1973), S.92ff.; P.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 10ff. 14 K.Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), S. 12; ders., Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 141. — Soweit solche Faktoren noch vorhanden sind, können sie ein politisch bedeutsames Gewicht nicht mehr erreichen. Diese Tendenz w i r d sich i m Zeichen der E n t w i c k l u n g z u m modernen P l a nungs-, Lenkungs- u n d Vorsorgestaat noch verstärken. — Vgl. zu diesen Fragen auch U. Scheuner, D Ö V 1966, S. 517; M. Bullinger, D Ö V 1970, S.762 m i t A n m . 9 ; W.Weber, Gegenwartslage (1966), S. 14, der allerdings davon spricht, daß einige Länder i n Landsmannschaft u n d Landeseigenart noch ein „kräftiges P r o f i l " zeigen. 15 M. Bullinger, D Ö V 1970, S.762 f.; K.Hesse, AöR 98 (1973), S. 16.

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nicht austauschbare Rolle zukommen zu lassen 16 , und wenn auf diese Weise ihr A n t e i l an der Zusammenarbeit deutlich werden und ein A n satzpunkt für die Auslösung eines demokratischen Willensbildungsprozesses i m Land sein kann. Könnte das erreicht werden und den Ländern somit ein annähernd gleichwertiger Ersatz für den Verlust alleiniger und ausschließlicher Kompetenzen verschafft werden, so wäre damit ein Weg gefunden, sowohl den veränderten staatlichen Aufgabenstellungen als auch den bundesstaatlichen Strukturerfordernissen Rechnung zu tragen. Dieser Weg dürfte allerdings i n vollem Umfang nicht gangbar sein, w e i l eine wirksame M i t w i r k u n g bereits Eigensubstanz durch die Wahrnehmung spezifischer regionaler Leitungsfunktionen voraussetzt, auf die sich die Länder stützen können 1 7 . Dabei muß jedoch nach der Eigenart der jeweiligen Kompetenz differenziert werden. I m Bereich der Gesetzgebungskompetenz gibt es als Alternative zur alleinigen Landeskompetenz nur die M i t w i r k u n g der Länder an einem zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz über den Bundesrat. Hier w i r d eine Kompensation schon deswegen kaum i n Betracht kommen, w e i l es — auch i m Hinblick auf die Mehrheitsentscheidung des Bundesrats — den Ländern sehr schwer fallen dürfte, ihren A n t e i l an der politischen Gestaltung des Gesetzes deutlich zu machen 18 . Das gilt selbst dann, wenn sie ansonsten reale politische Potenzen verkörpern, w e i l die Chance einer politischen Einflußnahme auf ein Gesetz, dessen politische Konzeption der Bund bereits vorgezeichnet hat, sehr gering ist 1 0 . I m Bereich strukturpolitischer Förderungsprogramme ergibt sich insofern eine andere Situation, als der Bezug der Aufgaben zum regionalen Raum bereits eine Basis für die Länder abgibt, die ihre Position bei einer gemein16 K.Hesse, Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 147. 17 Vgl. P. Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 39 ff., M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 767 u n d K. Hesse, Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 154 f ü r die Stellung der Länder i m Bundesrat. 18 Z u dem Kompensationswert der M i t w i r k u n g der Länder an der Bundesgesetzgebung über den Bundesrat M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 765 ff. (insbes. S.767); K.Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 154. Grundlegend P.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S.39ff. Vgl. auch J.Kölble, D Ö V 1967, S. 7 m i t A n m . 58. Erneut, n i m m e h r ausführlich u n d eingehend, K . Hesse, A ö R 98 (1973), S. 35 ff. 19 Der Einfluß der Länder auf die Bundesgesetze i m Bundesrat bezieht sich nicht so sehr auf die politische Gesamtkonzeption, sondern mehr auf die Regelung v o n Detailfragen, f ü r die der administrative Sachverstand der Länderbürokratie v o n großer Wichtigkeit ist. Vgl. K. Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), S. 24 f. Möglicherweise könnte daran die stärkere E i n schaltung der Landtage etwas ändern. Dazu G.Konow, D Ö V 1970, S . 2 3 f f . M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 767 sieht auch gegenwärtig schon Möglichkeiten der politischen Einflußnahme, die allerdings auch nach M. Bullinger einen Kompensationswert nicht haben. Vgl. auch P. Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 39 ff.

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samen A u f gabenwahrnehmung stärken kann. Die Einbuße der alleinigen Kompetenz bedeutet hier deshalb nicht ohne weiteres, daß die Möglichkeiten zur politischen Gestaltung der regionalen Belange erheblich beeinträchtigt werden und daß insoweit ein Ausgleich durch die partielle Mitgestaltung fremder Angelegenheiten nicht gefunden werden könnte 2 0 . Das erfordert allerdings eine Ausgestaltung des Zusammenwirkens von Bund und Ländern, die die Voraussetzungen dafür schafft, daß die Länder eine eigene, nicht austauschbare Holle i m Rahmen der Zusammenarbeit spielen können und dadurch die Möglichkeit haben, ihre Vorstellungen insbesondere i n bezug auf ihren territorialen Bereich zum Tragen zu bringen und ihren A n t e i l an der gemeinsamen Aufgabengestaltung deutlich zu machen. Bei der Einordnung der Gemeinschaftsaufgaben i n die Verfassung, d.h. bei ihrer Normierung geht es letztlich u m das Problem, als Reaktion auf veränderte Anforderungen an die Aufgabenwahrnehmung i m Gemeinwesen den Kreis bundesstaatlicher Handlungsformen i n einer Weise zu erweitern, daß die Kriterien, die die Struktur der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes kennzeichnen, auch unter den neuen Bedingungen ihre W i r k u n g entfalten können. Die Aufrechterhaltung des Eigengewichts der Länder, das Grundvoraussetzung für die Funktionsfähigkeit der bundesstaatlichen Ordnung ist, ist angesichts des Erfordernisses von gemeinsamer Planung und Entscheidung notgedrungen ein ebenso schwieriges wie wichtiges Unternehmen, w e i l die Planung m i t ihrer umfassenden Analyse und Verwertung aller für den Planungsbereich erheblichen Gesichtspunkte eine stark integrierende Wirkung hat, w e i l die Gefahr besteht, daß die überregionalen Gesichtspunkte m i t dem nur vorgeschobenen Argument ihrer größeren Bedeutung für die Gesamtentwicklung die regionalen überspielen könnten, und w e i l der Bund von vornherein darauf aus sein könnte, die Planung der Länder zu präjudizieren, indem er seine exponierte, auf der Tatsache der Gesamtübersicht und seiner Finanzmacht beruhende Stellung i m Planungsprozeß ausnutzt. Bei der Normierung von Gemeinschaftsaufgaben w i r d es daher insbesondere darauf ankommen zu verhindern, daß an die Stelle eines ausgewogenen partnerschaftlichen Zusammenwirkens die Entscheidung eines überlegenen Beteiligten treten kann. Dazu muß das Planungsverfahren so organisiert werden, daß die Planung i n einem differenzierten Prozeß partnerschaftlicher Zusammenarbeit auf der Basis der Gleichberechtigung erfolgen kann. Vor allem w i r d es dabei der verfahrensrechtlichen Absicherung der Position der Länder und der Reduzierung der Mitwirkungsrechte des Bundes sowohl i n sachlicher als auch i n finanzieller Hinsicht auf 20 Vgl. M . Bullinger,

D Ö V 1970, S. 772.

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das für die Koordinierung der Planungen der Länder unter überregionalen Gesichtspunkten unbedingt erforderliche Maß bedürfen. Wie bereits festgestellt (Teil 2, V.), ließen die aufgrund des Widerstandes der Länder gescheiterten Vorschläge der Troeger-Kommission und des Ersten Finanzreformprogramms der Bundesregierung solche den Einfluß der Länder schützenden Ansätze kaum erkennen. Zwar wurden die Gemeinschaftsaufgaben i n ihrer Eigenschaft als gesamtstaatliche Planungsaufgaben i n der Legaldefinition zutreffend charakterisiert (Aufgaben, bei deren Erfüllung bzw. Lösung Bund und Länder durch gemeinsame Planung zusammenwirken). Die den Erfordernissen sachgerechter Verfassungsfortbildung Rechnung tragende verfassungsrechtliche Ausgestaltung des neuen Instituts erfolgte jedodi nur unvollkommen 2 1 . Insbesondere gab es keine speziellen Vorschriften m i t dem Ziel, den Einflußbereich der Länder abzusichern und die präjudizierenden Wirkungen der Bundesplanungen zurückzudrängen. Auch die vorgesehene Einschaltung des Bundesrats ließ den Bund als überrepräsentiert erscheinen 22 . Hingegen muß die verfassungsrechtliche Normierung der Gemeinschaftsaufgaben als eingehender Versuch gewertet werden, die Position der Länder bei der gemeinsamen Aufgabenbewältigung abzusichern. U m das zu erreichen, sind verschiedene Schwerpunkte gesetzt worden, die sowohl die Aufgabe selbst, ihre Interpretation, ihre institutionelle Wahrnehmimg, ihre Finanzierung als auch ihre Durchführung betreffen. Die Gemeinschaftsaufgaben werden vorab i n einer Generalklausel durch zwei Erfordernisse eingegrenzt: Nur solche Aufgaben eines Gebietes, das von der Regelung des A r t . 91 a GG erfaßt wird, sollen als Gemeinschaftsaufgaben wahrgenommen werden, die für die Gesamtheit bedeutsam sind und bei denen die M i t w i r k u n g des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Sodann w i r d statt von Aufgaben, bei deren Erfüllung bzw. Lösung Bund und Länder zusammenwirken (so die früheren Fassungen), nunmehr von Aufgaben der Länder gesprochen, bei denen der Bund m i t w i r k t . Die Sachgebiete der Gemeinschaftsaufgaben werden i n A r t . 91 a GG aufgeführt (Enumeration). Die gemeinsame „Planung" (so die früheren Fassungen) w i r d auf gemeinsame „Rahmenplanung" begrenzt. A n dem 21 Vgl. die K r i t i k bei G.Konow, D Ö V 1966, S. 368 ff.; H. Liebrecht, DVB1. 1967, S.72ff.; W.Geiger, Föderalismus, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd.33 (1967), S. 16 ff.; W. Henle, D Ö V 1968, S. 401. 22 v g l . H. Liebrecht, DVB1. 1967, S. 74 u n d die allerdings überspitzte K r i t i k v o n W.Geiger, Föderalismus, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd.33 (1967), S. 16f. — A u f die Frage, weshalb die Einschaltung des Bundesrates f ü r die Bew ä l t i g u n g von Gemeinschaftsaufgaben nicht sachgerecht ist, w i r d später einzugehen sein (unter T e i l 3, I I I . bei A n m . 111 ff.).

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B . - L . - T ä t i g k e i t

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Planungsverfahren sollen neben der Bundesregierung nicht mehr das Bundesorgan „Bundesrat" teilnehmen, sondern die einzelnen Länder selbst. Hinzu kommt die ganz deutlich auf Absicherung zielende Bestimmung, daß die Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung der Zustimmimg des Landes bedarf, i n dessen Gebiet es durchgeführt w i r d (Sitzlandvorbehalt). Die Aufteilung der Finanzierungslast w i r d verfassungsrechtlich festgelegt. Und für die Konkretisierung des Rahmenplans und der Ausführung der Planungen (Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben) sind die Länder allein und ausschließlich zuständig; Bundesregierung und Bundesrat sind lediglich auf Verlangen zu unterrichten. Diese i n A r t . 91 a GG getroffenen Regelungen sollen nunmehr i m einzelnen untersucht werden. Dabei w i r d vor allem die Frage zu prüfen sein, ob hier die Grundlage für eine ausgewogene und effiziente Bewältigung gesamtstaatlicher Planungsaufgaben gelegt worden ist, die Grundlage für eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung, bei der den Beteiligten das Maß an Einflußmöglichkeiten eröffnet wird, das ihnen nach Stellung und Funktion i m Gemeinwesen zukommt. I n die Untersuchung sind die zu A r t . 91 a GG ergangenen Ausführungsgesetze (HBFG, WStrG, AStrG), die die verfassungsrechtliche Regelung verdeutlichen und konkretisieren, m i t einzubeziehen. Die Entwürfe zu diesen Gesetzen lagen bei der Verabschiedung des A r t . 91 a GG i m M a i 1969 bereits vollständig vor. I n den Gesetzen, die der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, sind die Gemeinschaftsaufgaben näher bestimmt, allgemeine Grundsätze für ihre Erfüllung aufgestellt und Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung getroffen worden.

I I . Die verfassungsrechtliche Normierung des Bereiches gemeinsamer Tätigkeit von Bund und Ländern Die Kompetenzen des Planungsausschusses, der das Gremium der gemeinsamen Willensbildung von Bund und Ländern ist (vgl. z. B. § 7 HBFG), werden durch A r t . 91 a GG i n zweifacher Hinsicht begrenzt: einerseits i n bezug auf die Aufgaben, die Gegenstand der gemeinsamen Planung sind (1.) und andererseits i n bezug auf das Handeln selbst, das an vom Gesetzgeber bestimmende Grundsätze gebunden ist und das auf Rahmenplanung beschränkt bleiben soll (2.). Den Ländern verbleiben dadurch innerhalb der zu A r t . 91 a GG gehörenden Sachgebiete Bereiche eigener, ausschließlicher Kompetenz. Aber auch i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben können die Länder außerhalb der gemeinsamen Pläne i n beschränktem Umfange Aufgaben selbständig wahrnehmen(3.).

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

1. Gemeinschaftsaufgaben als Gegenstand der gemeinsamen Tätigkeit von Bund und Ländern a) Bedeutung und Funktion der Legaldefinition (Art. 91 a Abs. 1 GG) Die zentrale Bedeutung der durch den Klammerzusatz „Gemeinschaftsaufgaben" gekennzeichneten Legaldefinition i n A r t . 91 a Abs. 1 GG ist darin zu sehen, daß durch sie die sachlichen Voraussetzungen festgelegt werden, unter denen eine Aufgabe, die zu den i n Nr. 1 - 3 des Abs. 1 aufgeführten Sachgebieten gehört, als Gemeinschaftsaufgabe, also unter M i t w i r k u n g des Bundes, wahrgenommen werden kann und soll. Das soll immer dann 1 , aber auch nur dann geschehen, wenn die Aufgabe für die Gesamtheit bedeutsam ist und wenn die M i t w i r k u n g des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist (Art. 91 a Abs. 1 2. Hs. GG). Damit w i r d die Grundlage für die Bestimmung und Begrenzung des Bereiches eines Sachgebiets geschaffen, der der gemeinsamen Rahmenplanung (Abs. 3) i m Planungsausschuß und der gemeinsamen Finanzierung (Abs. 4), also der gemeinsamen Kompetenz von Bund und Ländern, unterliegt 2 . Aufgaben, die nicht i n diesen Bereich fallen, unterliegen der alleinigen Zuständigkeit der Länder (Art. 30 GG). Die nähere Entscheidung darüber, bei welchen Aufgaben eines Sachgebietes die Voraussetzungen einer Gemeinschaftsaufgabe vorliegen, hat gemäß A r t . 91 a Abs. 2 S. 1 GG der Bundesgesetzgeber zu treffen. Die verfassungsrechtlichen Begriffsmerkmale sind dabei Grundlage und verbindliche Richtschnur. Sie müssen kumulativ vorliegen 3 . 1 Die Worte „ w i r k t m i t " sollen klarstellen, daß sich B u n d u n d Länder zur Inangriffnahme v o n Gemeinschaftsaufgaben zusammenzuschließen haben, w e n n die Voraussetzungen dafür gegeben sind (BT-Drucks. V/2861, Tz. 259; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 161). 2 Ebenso B.Tiemann, D Ö V 1970, S. 726; Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 294. — R. Goroncy hat seine entgegenstehende Auffassung, die er i n D Ö V 1970, S. 110 f. m i t A n m . 19 vertreten hat, i n seinem k u r z darauf veröffentlichten zweiten Beitrag z u m Thema „Gemeinschaftsaufgaben" i n DVB1. 1970, S. 315 der Sache nach — w e n n auch nicht ausdrücklich — korrigiert. Die i m übrigen zutreffende K r i t i k von B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 725 f. m i t A n m . 7 k o m m t daher zu spät. Darauf hat R. Goroncy i n seiner E r w i d e r u n g i n D Ö V 1971, S. 85 hingewiesen. — R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 110 f. m i t A n m . 19 hatte die Ansicht vertreten, daß den Begriffsbestimmungen des A r t . 91 a Abs. 1 2. Hs. G G f ü r die Abgrenzung des gemeinsam wahrzunehmenden Teilbereichs eines Sachgebietes keine reale Bedeutung zukomme u n d hatte die Abgrenzung den Ausführungsgesetzen entnehmen wollen. Diese Auffassung k a n n schon deswegen nicht zutreffend sein, w e i l der verfassungsändernde Gesetzgeber eine f ü r die bundesstaatliche Ordnung so wichtige Frage w i e die des Umfanges der gemeinsamen Kompetenz w o h l schwerlich dem einfachen Gesetzgeber zur Regelung überlassen hätte. 3 Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz (3. A u f l . 1973), Randn. 4 zu A r t . 91 a.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B . - L . - T ä t i g k e i t

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Bedeutsamkeit für die Gesamtheit besagt, daß die Aufgabe nicht nur gesamtstaatliche Interessen berühren, sondern daß ihre Erfüllung aus gesamtstaatlicher Sicht für das Wohl des Gemeinwesens und seiner Bürger von essentieller Wichtigkeit sein muß 4 . Diese Voraussetzung kann allerdings auch dann vorliegen, wenn die Aufgabe nur i n einzelnen Ländern, unter Umständen nur i n einem einzelnen Land, zu erfüllen ist®. Dagegen reicht eine lediglich überregionale Bedeutung etwa für zwei oder mehrere Länder nicht aus 6 . I n jedem F a l l sollen Vorhaben, die schlechthin zweitrangige oder regionale Bedeutung haben, ausgenommen bleiben 7 . — Erforderlichkeit der Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse bedeutet, daß die Verwirklichung der angestrebten Verbesserung der Lebensverhältnisse von der Einschaltung des Bundes abhängen muß. Ist jene Verbesserung auch ohne M i t w i r k i m g des Bundes gleichermaßen gesichert, so liegt, auch wenn die Aufgabe für die Gesamtheit bedeutsam ist, keine Gemeinschaftsaufgabe vor 8 . Diese verfassungsrechtlichen Begriffsmerkmale, bei denen es sich u m unbestimmte Rechtsbegriffe handelt 9 , geben allerdings dem Bundesgesetzgeber einen erheblichen Beurteilungsspielraum, der nur einer sehr beschränkten Nachprüfbarkeit unterliegt 1 0 . Eine ins Einzelne gehende verfassungsrechtliche Festlegung des Mitwirkungsbereichs des 4 Die Bundesregierung w i l l den Begriff „bedeutsam" d a h i n interpretiert wissen, daß es sich bei den Gemeinschaftsaufgaben u m „Aufgaben besonderer A r t " handeln müsse, deren Lösung „vordringlich" ist (BT-Drucks. V/2861, Tz. 262). 5 Vgl! Troeger-Gutachten (1966), Tz. 153 u n d J. Kölble, D Ö V 1967, S. 4 f ü r A r t . 85 a G G (KE). Allerdings hatte das K r i t e r i u m der „Bedeutsamkeit f ü r die Gesamtheit" wegen der Generalklausel i n A r t . 85 a eine andere Funktion. 6 Vgl. zu dieser Differenzierung die Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. i n bezug auf A r t . 91 b G G (BT-Drucks. V/2861, Tz. 286). 7 A u f entsprechenden Vorstellungen beruhen die „Bagatellgrenzen" des § 3 Nr. 3, 4 H B F G . Vgl. dazu die Begründung der BReg. (BT-Drucks. V/4091, S. 8 f.). 8 I n der Begr. des Regierungsentwurfs heißt es, daß die „zusammengefaßte K r a f t von B u n d u n d Ländern erforderlich" sein muß, damit die Verbesser u n g der Lebensverhältnisse erreicht werden k a n n (BT-Drucks. V/2861, Tz. 262). ö Ebenso B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 162; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz (11. Lfg. 1970), Randn. 2 zu A r t . 91 a (justitiable Rechtsbegriffe). Vgl. BVerfGE 13, 230 (234) zur Auslegung des A r t . 72 Abs. 2 GG, dessen Begriff „ W a h r u n g der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" Parallelen zu den Begriffen des A r t . 91 a G G aufweist: „Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb auf die Prüfung beschränkt, ob der Bundesgesetzgeber die . . . Begriffe i m Prinzip zutreffend ausgelegt u n d sich i n dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten hat." Die frühere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts — vgl. BVerfGE 2, 213 (224 f.) — entzog diese Begriffe als Ermessensbegriffe ohnehin jeder rechtlichen Nachprüfung. — Z u beachten ist, daß ähnlich w i e die Rahmengesetzgebung des A r t . 75 G G an A r t . 72 GG, die Rahmenplanung des A r t . 91 a Abs. 3 GG an A r t . 91 a Abs. 1 G G gebunden ist.

5 Marnitz

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Bundes ist deswegen nicht vorgenommen worden, w e i l das „der Systematik des Grundgesetzes nicht entsprechen und die Verfassung zu sehr m i t Detailregelungen belasten" würde 1 1 . Dafür ist das Bundesgesetz aber an die Zustimmung des Bundesrates geknüpft, u m den Ländern einen Einfluß auf die verfassungsnormgerechte Abgrenzung der Gemeinschaftsaufgaben zu geben. Die Abgrenzung ist i n den Ausführungsgesetzen vorgenommen worden, und zwar nicht nur, wie R. Goroncy 12 annimmt, i m Wirtschaftsstruktur- und i m Agrarstrukturgesetz (jeweils i n § 1), sondern auch i m Hochschulbauförderungsgesetz, dessen § 1 („nach Maßgabe dieses Gesetzes"!) insoweit auf § 3 und § 4 H B F G verweist 1 9 . Als Gemeinschaftsaufgaben werden dabei nicht alle Aufgaben eines Sachgebietes eingestuft, sondern nur bestimmte A r t e n von Maßnahmen (AStrG, WStrG) oder Vorhaben von einer bestimmten Größenordnung an (HBFG). Strittig ist i n diesem Zusammenhang, ob der Gesetzgeber alle Aufgaben eines Sachgebietes zu Gemeinschaftsaufgaben erklären könnte, ob also der Mitwirkungsbereich des Bundes auf das gesamte Sachgebiet erstreckt werden könnte. R. Goroncy 14 hat hierzu die Auffassung vertreten, daß dies möglich sei, allerdings m i t einer den Anforderungen sachgerechter Verfassungsinterpretation kaum gerecht werdenden Begründung, die von der angeblich weiten Fassung des Mitwirkungsbereiches durch das Agrarstrukturgesetz auf die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer vollständigen Erstreckung schließt. B. Tiemann 15 ist dieser Auffassimg entgegengetreten und hat ausgeführt, aus dem Wortlaut des A r t . 91 a Abs. 1 GG („von Aufgaben") folge, daß der Bund seinen Mitwirkungsbereich nicht auf das gesamte jeweilige Aufgabengebiet erstrecken könne. Eine solche Ausdehnung würde der Aufgabe ihren Charakter als solcher grundsätzlicher Landeskompetenz nehmen. Das ist jedoch angesichts der Beschränkung der M i t w i r k u n g des Bundes auf Rahmenplanung nicht zwingend. Richtig ist, daß die Charakterisierung der Gemeinschaftsaufgaben als prinzipielle Länderaufgaben zumindest auf eine restriktive Interpretation der Begriffselemente hinw i r k e n soll. Es gibt hingegen keinen Anhaltspunkt dafür, daß dem Wortlaut „von Aufgaben" die Bedeutung einer neben den Begriffselementen zusätzlichen Grenze für die M i t w i r k u n g des Bundes zukommen soll. Die Wortwahl ist i n Hinblick auf den 2. Hs. des Abs. 1 sprachlich motiviert. Vielmehr ist anzunehmen, daß sich der Umfang des M i t n So die Begr. der BReg. zum FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 97). 12 R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 111, 112. 13 Das übersieht R. Goroncy, a.a.O. — U n k l a r auch ff. Ruhe, D S t Z 1969, S. 370. 14 R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 111 m i t A n m . 21. iß B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 727 m i t A n m . 11.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B.-L.-Tätigkeit

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Wirkungsbereiches des Bundes allein danach richtet, bei wie vielen A u f gaben des jeweiligen Sachgebietes die sachlichen Voraussetzungen des A r t . 91 a Abs. 1 GG vorliegen; der Umfang ist also rein inhaltlich zu bestimmen. Daraus ergibt sich, daß, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, eine Erstreckung auf das gesamte Sachgebiet rechtlich durchaus möglich ist. Angesichts der hohen Anforderungen, die A r t . 91 a GG an das Vorliegen einer Gemeinschaftsaufgabe stellt, ist es jedoch nur schwer vorstellbar, daß diese Voraussetzungen bei allen Aufgaben eines Sachgebietes zugleich erfüllt sein sollten. Der Streitfrage kommt daher ohnehin eine große praktische Bedeutung nicht zu 1 6 .

b) Legaldefinition

und Enumeration

der Sachgebiete

Indem die Legaldefinition der „Gemeinschaftsaufgaben" den Bereich des gemeinsamen Handelns von Bund und Ländern innerhalb verfassungsrechtlich bereits festgelegter Sachgebiete zu bestimmen hat, kommt ihr eine andere Funktion, und zwar eine begrenztere Funktion zu als der Legaldefinition i n dem Vorschlag des Troeger-Gutachtens (Art. 85 a GG-KE) 1 7 . Nach diesem Gutachten sollte die Legaldefinition i n erster Linie auch die Grundlage für die Bestimmung der Sachgebiete sein, deren Aufgaben als Gemeinschaftsaufgaben wahrgenommen werden sollten. Diese Funktion ist durch die verfassungsrechtliche Enumeration der Sachgebiete entfallen. Die äußersten Schranken der verfassungsrechtlichen Regelung der Gemeinschaftsaufgaben ergeben sich daher nicht aus den Begriffselementen der Legaldefinition, sondern aus den enumerativ festgelegten Materien 1 8 . Dennoch darf die Bedeutung des Enumerationsprinzips nicht überschätzt werden 1 9 . Wichtig ist es insofern, als es gegenüber der von der i« Daß den Ländern neben den Gemeinschaftsaufgaben auf dem jeweiligen Sachgebiet noch Aufgaben i n alleiniger Kompetenz bleiben, geht z.B. aus dem baden-württembergischen Landwirtschafts- u n d LandeskulturG v . 14. März 1972 (GBl. S. 74) hervor, i n dem ausdrücklich von über das A g r a r strukturgesetz hinausgehenden Förderungsmaßnahmen die Rede ist (§5 Abs. 2). 17 D a m i t mag i n Zusammenhang stehen, daß die Legaldefinition insofern geändert wurde, als das K r i t e r i u m „Erfordernis einer langfristigen gemeinsamen Planung" (Troeger-Gutachten, Tz. 139 — A r t . 85 a Abs. 1 G G - K E ) durch das K r i t e r i u m „Erforderlichkeit der M i t w i r k u n g des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse" (Art. 91 a Abs. 1 GG) ersetzt worden ist. Das M e r k m a l i n A r t . 91a G G ist mehr auf die einzelne Aufgabe bezogen. 18 Das m e i n t w o h l B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 162; ders., D Ö V 1970, S.725 (hier allerdings einschränkend — „ i n erster L i n i e " —, was angesichts der — zwar begrenzten — Schrankenfunktion der Legaldefinition zutreffender sein dürfte). Vgl. dazu auch Friedrich Klein, Der Staat 1972, S.294f. 1» Z u r Bedeutung des Enumerationsprinzips des A r t . 9 1 a G G G.Konow, D Ö V 1966, S. 372; H. Liebrecht, DVB1. 1967, S.74f.; A.Hüttl, DVB1. 1967,

B*

6 8 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Troeger-Kommission vorgesehenen Generalklausel der Klarheit der Verfassung und dem verfassungsrechtlichen Schutz der Länder dient, indem sichergestellt wird, daß nur solche Materien i n dem institutionalisierten Verfahren des A r t . 91 a GG wahrgenommen werden können, für die der verfassungsändernde Gesetzgeber den Charakter von Gemeinschaftsaufgaben bejaht hat 2 0 . Hingegen kann eine entsprechende Bedeutung nicht i n der Begrenzungsmöglichkeit von Gemeinschaftsaufgabenmaterien auf wenige Sachgebiete gesehen werden, die für die Länder das primäre Ziel einer Enumeration war. W i r d nämlich die Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben als der Versuch angesehen, die angesichts der Fondswirtschaft bestehenden EinfLußmöglichkeiten des Bundes zu kontrollieren und zu kanalisieren, also auch als Versuch, die Position der Länder insoweit zu festigen, so ist schwerlich die Ausklammerung solcher Gebiete verständlich, deren Aufgaben sich als Gemeinschaftsaufgaben i. S. d. A r t . 91 a GG darstellen. Diese Gebiete müssen i n irgendeiner Form ohnehin der gemeinsamen Aufgabenbewältigung zugeführt werden 2 1 . Mehr als auf die Begrenzimg der nach dem Verfahren des A r t . 91 a GG wahrzunehmenden Materien kommt es daher auf die sachgerechte Ausgestaltung dieses Verfahrens an.

c) Der Rechtsbegriff

der Gemeinschaftsaufgaben

Der Rechtsbegriff der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG w i r d nicht nur durch die Begriffselemente der Legaldefinition des Abs. 1 bestimmt, wenngleich diese auch Wesentliches kennzeichnen, sondern durch weitere Merkmale, die i n A r t . 91 a GG enthalten sind. Es handelt sich dabei u m das Merkmal der gemeinschaftlichen Wahrnehmung durch Bund und Länder, u m das Merkmal der Planung und u m das Merk-

S. 439; A.Bayerl u n d Franz Klein, Bulletin-BReg. (1968) N r . 159, S. 1394; R. Groß, DVB1. 1969, S. 94. 20 Diese Vorteile wiegen m. E. die Nachteile auf, die sich für die Stabilität der Verfassung aus den bei Einbeziehung neuer Gebiete notwendig werdenden Verfassungsänderungen ergeben. Anders Th. Maunz, N J W 1968, S. 2034; i h m folgend H.Spanner, Über Finanzreform u n d Bundesstaat, i n : MaunzFestschrift (1971), S. 383, m i t dem Hinweis auf die bereits erfolgte Ä n d e r u n g des A r t . 91 a GG (Einbeziehung aller Hochschularten i n die Bauförder u n g durch Streichung des Wortes „wissenschaftlich" — B G B l . I S. 1161 v. 5. Aug. 1970). — Z u dem Gesamtproblem sehr ausführlich u n d differenziert M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 797 f.; eingehend auch D.Grimm, AöR 97 (1972), S. 504 f. Z u den Gefahren häufiger Verfassungsänderungen f ü r die normative K r a f t der Verfassung K . Hesse, Die normative K r a f t der Verfassung (1959), S. 15. 21 Dies ist bei anderen strukturpolitischen Aufgabenbereichen teilweise auf der Grundlage einer entsprechenden Bundeskompetenz i n A r t . 74 G G u n d der Investitionshilfekompetenz des A r t . 104 a Abs. 4 GG geschehen. Vgl. dazu später unter T e i l 4 dieser Arbeit.

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mal der gemeinsamen Finanzierung 22 . Diese Merkmale finden sich ebenfalls i n A r t . 91 b GG und können als allgemeine Kriterien der verfassungsrechtlichen Regelung des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben i n Abschnitt V I I I a des Grundgesetzes angesehen werden 2®. Sie werden i n A r t . 91 a und i n A r t . 91 b GG i n unterschiedlicher Weise normiert, je nach der Eigenart der dort geregelten Materien und nach dem Grad der Intensität, die das Grundgesetz für ihre Wahrnehmimg vorsieht. Eine spezifische verfassungsrechtliche Ausgestaltung haben sie nur i n A r t . 91 a GG gefunden, w e i l diese Vorschrift Bund und Länder kraft Verfassimg zur Aufstellung konkreter Investitionspläne verpflichtet und deshalb auch die verfassungsrechtlich relevanten Aspekte sachgerechter Wahrnehmung festzulegen hat. I m Gegensatz dazu begründet A r t . 91 b GG nur die Kompetenz für Bund und Länder zur gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung einschließlich ihrer gemeinsamen Finanzierung auf der Grundlage von Vereinbarungen, überläßt aber, dem fakultativen Charakter der Kompetenz entsprechend, die A r t der Ausgestaltung der vertraglichen Verständigung 24 . Das Merkmal der gemeinschaftlichen Aufgabenwahrnehmung durch Bund und Länder w i r d für A r t . 91 a GG dahin konkretisiert, daß der Bund bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder eines konkreten Sachgebietes m i t w i r k t , wenn diese Aufgaben die Qualifikationsmerkmale der Legaldefinition aufweisen. M i t der Typisierung der Gemeinschaftsaufgaben als Aufgaben der Länder bestimmter Qualifikation, an deren Erfüllung der Bund m i t w i r k t , w i r d der Charakter der Gemeinschaftsaufgaben als Aufgaben gemeinsamer Kompetenz von Bund und Ländern nicht verändert 2 5 . Diese Konkretisierung soll gegenüber der 22

Nach Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz ( l l . L f g . 1970), Randn. 2 zu A r t . 91 a G G erfährt der Begriff der Gemeinschaftsaufgaben durch diese K r i t e r i e n eine „inhaltliche Verdeutlichung". 23 Vgl. R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 311 f. 24 Vgl. dazu Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 299 f. — Z u der Frage, ob u n d i n w i e w e i t K r i t e r i e n u n d Auslegungsgrundsätze des A r t . 91 a G G f ü r die Auslegung des A r t . 91 b G G herangezogen werden können, vgl. die Auseinandersetzung zwischen R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 310 ff. u n d B. Tiemann, D Ö V 1970, S.727ff. Dazu auch Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz ( l l . L f g . 1970), Randn. 4 f. zu A r t . 91b. Darauf soll hier nicht weiter eingegangen werden. 25 U n k l a r H. Ruhe, DStZ 1969, S. 369: „Der rechtlichen N a t u r nach sind die i n der F o r m der Gemeinschaftsaufgaben durchzuführenden Maßnahmen Länderaufgaben." u n d R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 111: „Gewiß handelt es sich bei A r t . 91 a GG u m Länderauf gaben. Auch ändert sich daran prinzipiell nichts, w e n n der B u n d m i t w i r k t . " Das ist unzutreffend, falls damit nicht die Sachgebiete des A r t . 91 a GG charakterisiert werden sollen oder zum A u s druck gebracht werden soll, daß die Aufgaben dieser Sachgebiete L ä n d e r aufgaben sind, soweit sie nicht von den K r i t e r i e n einer Gemeinschaftsaufgabe erfaßt werden. — Angesichts der M i t w i r k u n g des Bundes hat H.Spanner, Über Finanzreform u n d Bundesstaat, i n : Maunz-Festschrift (1971), S. 383,

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zunächst von der Bundesregierung i m Ersten Finanzreformprogramm 26 vorgeschlagenen Formulierung, die schlicht von Aufgaben (bestimmter Qualifikation) sprach, bei deren Lösung Bund und Länder zusammenwirken, einmal den grundsätzlich regionalen Bezug der Aufgaben herausstellen, was auch durch den i n Abs. 3 aufgenommenen Sitzlandvorbehalt deutlich wird, und zudem klarstellen, daß die zu den Sachgebieten gehörenden Aufgaben i n die ausschließliche Kompetenz der Länder fallen, soweit sie nicht als Gemeinschaftsaufgaben wahrgenommen werden (vgl. A r t . 30 GG). Vor allem ist darin jedoch gegenüber der ursprünglichen Fassung eine Verdeutlichung zu sehen m i t dem Ziel, eine restriktive Auslegung des gemeinsam von Bund und Ländern wahrzunehmenden Bereiches sicherzustellen. Der Begriff des M i t wirkens stellt dabei das sprachliche Pendant zu „Aufgaben der Länder" dar 2 7 . Eine sachliche Änderung des Charakters der Gemeinschaftsaufgaben erfolgt dadurch nicht. Eine ähnliche Konkretisierung wie für das Merkmal des Zusammenwirkens durch den Begriff des Mitwirkens, der die Zurückhaltung des Mitwirkenden intendiert, findet sich — gleichsam als institutionelle Entsprechung — für das Merkmal der Planung, indem die Planung für das spezifische Zusammenwirken i m Rahmen des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG auf Rahmenplanimg beschränkt w i r d (Abs. 3). Die Konkretisierung des Merkmals der gemeinsamen Finanzierung erfolgt dadurch, daß der Anteil von Bund und Ländern an den Kosten verfassungsrechtlich festgelegt w i r d (Abs. 4). Rahmenplanung und Finanzierung sind Modalitäten der M i t w i r k u n g des Bundes 28 , was die unmittelbare Beziehung dieser Kriterien zu Abs. 1 des A r t . 91 a GG deutlich macht. Die Struktur des A r t . 91 a GG ist auf die Eigenart ganz bestimmter Sachgebiete und deren Aufgaben zugeschnitten. Dem muß bei einer Erweiterung des Kataloges des A r t . 91 a GG Rechnung getragen werden. Andererseits charakterisieren auch die bereits i n Art. 91 a GG aufgeführten Materien, die dem Bereich der Strukturpolitik angehören, das Institut der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG, so daß insoweit eine Wechselwirkung besteht.

bemerkt: „Die Bezeichnung der Gemeinschaftsaufgaben als ,Aufgaben der Länder' . . . k a n n daher n u r m i t Vorbehalt als zutreffend angesehen werden." Dabei muß jedoch beachtet werden, daß diese Bezeichnung eine ganz bestimmte F u n k t i o n hat. Vgl. dazu die n u n folgenden Ausführungen. 26 Abgedruckt i m Finanzbericht 1968, S. 212. 27 Z u m M i t w i r k u n g s b e g r i f f R.Goroncy, DVB1. 1970, S.312; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 727 f.; Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 291. 28 R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 312 f. u n d S. 313 f.

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2. Die „gemeinsame Rahmenplanung" als Auftrag an Bund und Länder zur Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben Während das Enumerationsprinzip und — auf den Planungsausschuß bezogen — vor allem die Kriterien des A r t . 91a Abs. 1 2. Hs. die A u f gaben bestimmen und eingrenzen, die dem gemeinsamen Handeln von Bund und Ländern unterliegen, legt der Begriff der „gemeinsamen Rahmenplanung" i n A r t . 91 a Abs. 3 S. 1 GG die Tätigkeit fest, die der Planungsausschuß i n bezug auf diese Aufgaben auszuüben hat. Die Gemeinschaftsaufgaben erhalten durch diese Bestimmung die konkrete Form für ihre Realisierung 2®. Dabei w i r d m i t der Entscheidimg für die Planung zutreffend an die strukturelle Eigenart der Sachgebiete angeknüpft 3 0 . Die Reduzierung der gemeinsamen Planung auf „Rahmenplanung" soll den bundesstaatlichen Strukturerfordernissen Rechnung tragen, deren Sicherung ein wesentliches Moment der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben ist. Sie bedeutet die sachliche Begrenzung der gemeinsamen Planung auf jene Aspekte der Gemeinschaftsaufgaben, die i m Interesse einer den Anforderungen der Zeit genügenden Aufgabenbewältigung ohne Zusammenw i r k e n von Bund und Ländern nicht sachgerecht festgelegt werden können. a) Die Kompetenz zur Bestimmung von „allgemeinen Grundsätzen" (Art. 91 a Abs. 2 S. 2 GG) durch den Gesetzgeber Der gemeinsamen Rahmenplanung vorgeschaltet ist die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben durch den Bundesgesetzgeber (Art. 91 a Abs. 2 S. 2 GG), die jeweils i n § 2 der drei Ausführungsgesetze erfolgt ist. Hiermit werden generelle Zielvorstellungen 3 1 fixiert, die als Richtlinie für die gemeinsame Rahmenplanung von Bund und Ländern gelten. Die grobe Zielprojektion w i r d also nicht dem Aushandeln der am Planungsverfahren Beteiligten überlassen, sondern vorab durch Gesetz, das unter dem Zustimmungsvorbehalt des Bundesrates steht, verbindlich festgelegt. Die Ermächtigung des A r t . 91 a Abs. 2 S. 2 GG zur Normierung von „allgemeinen Grundsätzen" für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben kann nur unter Vorbehalt als „Grundsatzgesetzgebungskompe2» F.J.Strauß, Die Finanzverfassung (1969), S. 102f. — Daß die „gemeinsame Rahmenplanung" i n A r t . 91 a G G n u r i n Zusammenhang m i t der E r mächtigung an den einfachen Gesetzgeber normiert worden ist, hat seinen G r u n d i n der i n A r t . 91 a G G gewählten Gesetzestechnik, ist jedoch nicht von inhaltlicher Bedeutung. so Vgl. oben T e i l 3, I . nach A n m . 6 bei „Planungsaufgaben". 31 M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 773.

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tenz" bezeichnet werden. Die Grundsatzgesetzgebung w i r d als eine modifizierte Form der Rahmengesetzgebung angesehen, wobei der wesentliche Unterschied der sein soll, daß die Rahmengesetzgebung auch unmittelbar geltende Rechtssätze enthält, während die Grundsatzgesetzgebung nur Organe des Bundes und der Länder zu Adressaten hat 3 2 . Diese Differenzierung t r i f f t zwar für die Ermächtigimg des Abs. 2 S. 2 ebenfalls zu 3 *. Auch handelt es sich wie bei der Rahmengesetzgebung u m eine inhaltlich beschränkte Gesetzgebungszuständigkeit. Die inhaltliche Grenze kann aber nicht — w i e bei der Rahmenund Grundsatzgesetzgebungskompetenz — allein m i t der allgemeinen Formel umschrieben werden, daß eine alle Einzelheiten normierende Vollregelung ausgeschlossen und auf den zu ordnenden Sachgebieten noch etwas zu regeln übrig gelassen werden muß 3 4 . Zu beachten ist nämlich, daß die Bestimmung von „allgemeinen Grundsätzen" i n unmittelbarem Zusammenhang m i t der gemeinsamen Rahmenplanung von Bund und Ländern steht. Adressaten dieser auf der Grundlage des A r t . 91 a Abs. 2 S. 2 GG vorgenommenen Normierungen sind i n erster Linie weder der Landesgesetzgeber (wie bei der Rahmengesetzgebung oder Grundsatzgesetzgebung der Weimarer Verfassung bzw. des A r t . 140 GG) noch Bund und Länder hinsichtlich der für ihren Bereich getrennt aufzustellenden Rechtsvorschriften (wie bei A r t . 109 GG) 3 5 . Denn die „allgemeinen Grundsätze" werden für die Erfüllung der i n A r t . 91 a Abs. 1 GG näher umschriebenen Gemeinschaftsaufgaben festgelegt (Art. 91 a Abs. 2 GG), also i m Hinblick auf die gemeinsame Rahmenplanung als der Handlungsform, die A r t . 91 a GG für die gemeinsame Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben durch Bund und Länder vorgesehen hat3®. Aus dieser Affinität zur gemeinsamen Planung resultie32 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 140; J. Kölble, D Ö V 1967, S. 5; M . Bullinger, D Ö V 1970, S. 763 A n m . 19; K.Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S.98. Die Unterscheidung geht auf die f ü r die Weimarer Reichsverfassung bestrittene Frage zurück, ob auf der Grundlage der Grundsatzgesetzgebungskompetenz der A r t . 10 u n d 11 W R V auch unmittelbar geltende Rechtsnormen erlassen werden könnten; vgl. G. Anschütz, Die Verfassung des deutschen Reichs (14. Aufl. 1933), Nr. 7 zu A r t . 10, 11 WRV. U m die Zweifel über die Z u lässigkeit f ü r das Grundgesetz auszuschließen, w u r d e v o m Parlamentarischen Rat die Bezeichnung „Rahmenvorschriften" gewählt; vgl. BVerfGE 4, 115 (128 f.). — Einen guten Uberblick über die Formen der Grundsatzgesetzgebung des Grundgesetzes u n d die damit verbundenen Probleme gibt B. Tiemann, B a y V B l . 1971, S. 285 ff. 33 Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 268). 34 B V e r f G E 4, 115 (129). 35 F ü r den Landesgesetzgeber ergibt sich allerdings eine B i n d u n g an die „allgemeinen Grundsätze" bei der Ausübung seines Mittelbewilligungsrechts gem. A r t . 91a Abs. 4 S. 4 G G ; vgl. G.Konow, D Ö V 1966, S.370; J. Kölble, D Ö V 1967, S. 8. Zudem sind die „allgemeinen Grundsätze" f ü r die Vorplanung u n d f ü r die Durchführung der Rahmenpläne von Bedeutung; vgl. die Begr. der BReg. zu § 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 7). 36 A u f die Besonderheiten der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des A r t . 91 a GG weist auch G. Konow, D Ö V 1966, S. 370, h i n (allerdings f ü r den

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ren die besonderen Grenzen, die der Kompetenz nach A r t . 91 a Abs. 2 S. 2 gezogen sind. Die beabsichtigte, besondere Grenzziehung w i r d auch dadurch unterstrichen, daß nicht lediglich von „Grundsätzen" (wie z. B. i n A r t . 109 GG), sondern von „allgemeinen Grundsätzen" die Rede ist. „Allgemeine Grundsätze" meint i n erster Linie die Fixierung von Zielen für die Rahmenplanung. Daß diese Festlegung von Grundpositionen dem Gesetzgeber, also dem Parlament überlassen w i r d (wobei der Bundesrat zustimmen muß), bedeutet ein Stück Gewaltenteilung i m planenden Staat. Die Aufstellung von allgemeinen Grundsätzen, d.h. die inhaltliche Umschreibung dessen, was durch die gemeinsame Wahrnehmimg der Gemeinschaftsaufgaben — bezogen auf das jeweilige Sachgebiet — erreicht werden soll, bewirkt keine einschneidende Beschränkung des Handlungsspielraumes von Bund und Ländern. Das w i r d bei der Umsetzung der Ziele des Bundesraumordnungsgesetzes i n Handlungsprogramme deutlich 37 . Die vom Gesetzgeber zu treffenden generellen Zielvorstellungen dürfen i m wesentlichen nur jene Aspekte enthalten, die den Anstoß zur gesetzlichen Regelung gegeben haben. Die Aufstellung von konkreten Zielen, die Herstellung der Beziehungen zu den einzelnen Vorhaben, die Aufteilung der Finanzmasse usw. vollzieht sich auf der Stufe des operativen Verfahrens und unterliegt somit der Entscheidung des Planungsausschusses. b) Der Begriff

der „gemeinsamen Rahmenplanung" (Art. 91 a Abs. 3 GG)

Die Tätigkeit des Planungsausschusses besteht i n gemeinsamer Planung, die dem Umfang nach auf Rahmenplanung beschränkt ist. Planung betrifft den politischen Bereich staatlichen Handelns. Das immanent Politische 38 der gesamtstaatlichen Planung ergibt sich daraus, daß sie insoweit gleichlautenden Vorschlag der Troeger-Kommission — A r t . 85 a Abs. 2 G G - K E ) u n d v o r allem Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 298. Vgl. dazu auch Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz (11. Lfg. 1970), Randn. 7 zu A r t . 91 a. B. Tiemann erwähnt dagegen diese Unterschiede nicht (DÖV 1970, S. 726 u n d B a y V B l . 1971, S. 285 ff.). 37 Vgl. M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 773. — Die Raumordnung k a n n als die Grundlage aller infrastrukturellen Maßnahmen angesehen werden, vgl. W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 144 f. Gemeinschaftsaufgaben u n d Raumordnungsangelegenheiten gehören sachlich zusammen, vgl. z. B. § 2 Abs. 1 WStrG. Z u m Zusammenwirken von B u n d u n d Ländern bei der Raumordnung recht i n s t r u k t i v G. Brenken, D Ö V 1970, S. 81 ff. 38 Z u m Begriff des Politischen U. Scheuner, Das Wesen des Staates u n d der Begriff des Politischen, i n : Smend-Festgabe (1962), S. 259. Vgl. ferner E. Krippendorf, ZfPol. N F 9 (1962), S.8; H.Ehmke, Staat u n d Gesellschaft, i n : Smend-Festgabe (1962), S. 44; Th. Ellwein, Politische Verhaltenslehre (1964), S. 89.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

Entscheidungen i n bezug auf die unterschiedlichen Vorstellungen über die rechte Ordnung des Gemeinwesens trifft, i h r Gegenstand also die Gestaltung des Gemeinwesens ist. Die strukturpolitische Planung schafft Voraussetzungen für die Wahrnehmung eines Sachgebietes nach Maßgabe bestimmter politischer Zielvorstellungen. Als M i t t e l dienen Ordnungsentwürfe, i n denen die für die Erreichung der Ziele zu ergreifenden Maßnahmen nach sachlichen Notwendigkeiten und entsprechend den finanziellen Möglichkeiten aufeinander abgestimmt werden. Die Planung ist der Verwaltung, die lediglich ausführt, was auf politischer Ebene vorentschieden ist, sozusagen vorgelagert 3 ^. Sie gibt der Verwaltung die für ihr Handeln notwendigen Impulse. Allerdings ist es nicht möglich, eine saubere Trennung zwischen planender und verwaltender Tätigkeit zu ziehen 40 . Denn die bei der Ausführung gewonnenen Erfahrungswerte und Daten fließen i m Wege der Rückkopplung ständig wieder i n die Planungen ein 4 1 . Die strukturpolitische Planung ist nicht — etwa wie die Gesetzgebung — ein zu einem bestimmten Zeitpunkt abschließbarer Vorgang, sondern ein sich dauernd i n Bewegung befindender offener Prozeß, der die Planausführung fortwährend begleitet 42 . Dabei ist es für die Länder i n bezug auf ihre Stellung i m Planungsverfahren von Vorteil, daß die sich aus dem Vollzug ergebenden Informationen i n erster Linie ihnen zugehen. Der Bund ist insoweit auf das Unterrichtungsrecht des A r t . 91 a Abs. 5 GG angewiesen. Eine direkte Einwirkungsmöglichkeit auf die Länderverwaltungen, durch die der Bund auf neue, sich i m Laufe des Vollzugs ergebende Planungsaspekte reagieren könnte, hat i h m A r t . 91 a GG entgegen dem Vorschlag der Troeger-Kommission 43 , der ein Aufsichtsrecht vorsah, nicht eingeräumt 44 .

30 Vgl. R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 313, der allerdings den Planungsbegriff aufspaltet u n d n u r i n der Rahmenplanung das politische Moment sieht, nicht jedoch i n der Detail- oder Vollplanung, die er der Verwaltungstätigkeit zuordnet. 40 Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 58. 41 Z u m Phänomen der Rückkopplung, zum sog. feed back, vgl. St. Leibfried u n d M.Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 558; Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 36 f.; J.Kölble, Aussprache z u m Referat von O. Barbarino (Bericht von D. Reimers), i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 47 (1971), S. 109. Vgl. zur Notwendigkeit der Rückkopplung die Empfehlungen des Wissenschaftsrates zur S t r u k t u r u n d zum Ausbau des Bildungswesens i m Hochschulbereich nach 1970, Bd. 1 (1970), S. 34. 42 J.H.Kaiser, i n : Planung I I (1966), S.20ff., insbes. S.25f.; ders., i n : Planung I (1965), S. 32; U. Scheuner, i n : Planung I (1965), S.75. 43 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 139, 162. 44 Z u r K r i t i k an der v o n der Troeger-Kommission vorgeschlagenen F o r m einer direkten begleitenden Planung durch den B u n d H. Liebrecht, DVB1. 1967, S.75; B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben (1970), S. 194f. m i t Anm.34.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B . - L . - T ä t i g k e i t

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Dem Umfang nach ist die gemeinsame Planung auf Rahmenplanung beschränkt. Rahmenplanung schließt Detail- bzw. Vollplanung aus 45 . Die Grenzziehimg zwischen diesen Planungsbereichen hat der Tatsache Rechnung zu tragen, daß die Reduzierung der Planung auf Rahmenplanung auf die Sicherung des bundesstaatlichen Gefüges i m planenden Staat abzielt 46 . Eine ähnliche Sicherungsfunktion haben i m Bereich vereinheitlichender Bundesgesetzgebung die Rahmenvorschriften des A r t . 75 GG zu erfüllen. Die hierzu entwickelten Grundsätze sind daher für die Abgrenzung verwendbar. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 47 müssen Rahmenvorschriften des Bundes der Ausfüllung durch die Länder fähig und bedürftig sein. Der vom Bund gezogene Rahmen muß dem Land die Möglichkeit lassen, die Materie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes ergänzend zu regeln. Es muß daher Raum für Willensentscheidungen von substantiellem Gewicht i n der sachlichen Rechtsgestaltung verbleiben. Erst durch die Ausfüllung soll das Gesetzgebungswerk über den zu ordnenden Gegenstand i n sich geschlossen und vollziehbar werden. — Für die Rahmenplanung bedeutet das, daß den Ländern innerhalb des vom Planungsausschuß gezogenen Rahmens ein Bereich eigener Planung von substantiellem Gewicht erhalten bleiben muß. Dies ist nur dann möglich, wenn sich die Rahmenplanung i m wesentlichen auf überregionale Gesichtspunkte beschränkt und solche regionaler A r t nur insoweit einbezieht, wie dies zur Erreichung der Planungsziele unerläßlich ist 4 8 . Solch eine sachliche Begrenzung der Planungstätigkeit entspricht der Koordinierungsfunktion des Planungs-

45 Begr. der BReg. zum FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 272); W. Patzig, DVB1. 1969, S. 892; ff. Ruhe, DStZ 1969, S. 373; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163; R. Goroncy, DVB1. 1970, S.313. 46 D a r i n liegt der tiefere G r u n d des Vorwortes „Rahmen" u n d nicht — w i e R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 313, offenbar a n n i m m t — darin, daß Rahmenplanung — was ohnehin unzutreffend ist — i m Gegensatz zu Detail- bzw. Vollplanung den spezifisch politischen Bereich staatlichen Handelns bezeichnen soll. Detail- bzw. Vollplanung ist f ü r R. Goroncy eine A r t Verwaltungshandeln, die es i n dieser oder jener F o r m i m m e r schon gegeben habe. Diese Ansicht f ü h r t letztlich — w e n n vielleicht auch unbeabsichtigt — zu einer Ausdehnung des Bereiches gemeinsamer Bund-Länder-Planung. 47 BVerfGE 4, 115 (129 f.). — I n der L i t e r a t u r w i r d dieser Entscheidung einhellig zugestimmt, vgl. für viele Th. Maunz, Deutsches Staatsrecht (19. A u f l . 1973), S. 243 f.; K.Hesse, Grundzüge (6. Aufl. 1973), S. 98. 48 So auch K. Hesse, AöR 98 (1973), S. 30 f. — Nach der Begründung der BReg. zu § 4 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 10) soll die Rahmenplanung n u r eine „wesentliche Orientierungs- u n d Koordinierungshilfe" sein. F ü r R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 313, bedeutet Rahmenplanung die „Bestimmung von bindenden sachpolitischen L e i t l i n i e n " . Nach B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163, ist sie i n Anlehnung an U. Scheuner, i n : Planung I (1965), S. 75, „ e i n I n s t r u ment der Strategie, das i n interföderativem Maßstab Fragen der Priorität regelt".

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

ausschusses. Die Grenzziehung zwischen regionalen und überregionalen Bestandteilen einer Aufgabe w i r d jedoch i m Einzelfall Schwierigkeiten bereiten. Sie ist abhängig von der Bedeutung, die die Einbeziehung des jeweiligen Aspektes einer Aufgabe für die auf gesamtstaatliche Koordinierung abzielende Planung hat. Der Bundesgesetzgeber hat bei der Ausfüllung der Rahmengesetzgebungskompetenz des A r t . 75 GG allerdings nicht stets die Grenzen beachtet, die i h m nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gezogen sind. Durch perfektionierte Regelungen (z.B. i m Beamtenrecht) hat er es den Ländern vielfach unmöglich gemacht, eigene Ordnungskonzeptionen von politischem Gewicht zu entwickeln 4 9 . Z u Recht ist darauf hingewiesen worden, daß diese Gefahr bei der Rahmenplanung nicht i m gleichen Maße besteht 60 . Der Grund dafür ist einmal darin zu sehen, daß die Länder an der Rahmenplanimg direkter und intensiver beteiligt sind als am relativ statischen Gesetzgebungsverfahren 5 1 . Vor allem hängt aber die Aufstellung des Rahmenplans von den Vorplanungen der Länder ab, die sie i n Kenntnis der für ihren Bereich bestehenden besonderen Notwendigkeiten sachgerecht erarbeiten können 5 2 . Diese Sachkenntnis verleiht der Stimme der Länder bei der Bewertung der Bedeutung eines Projektes für die gesamtstaatlichen Zielprojektionen, also bei der Entscheidung über die Schwerpunktbildung i m Rahmenplan, erhebliches Gewicht, das allerdings durch finanzielle Abhängigkeiten beeinträchtigt werden kann 6 3 . Haben die Länder somit schon bei der Aufstellung des Rahmenplans gewisse Einflußmöglichkeiten, durch die ihre politische Gestaltungskraft zum Tragen kommen kann, so erscheint die Gefahr, die von allzu detailliert 4» M. Bullinger, DÖV 1970, S. 764 f.; Th. Maunz, Deutsches Staatsrecht (19. A u f l . 1973), S. 244. — Trotz dieser negativen E n t w i c k l u n g v e r t r i t t die Bundesregierung i n ihrer A n t w o r t auf die Große Anfrage bezüglich der Weiterentwicklung des föderativen Systems (BT-Drucks. V/4002 v. 20. März 1969, Tz. 1.4.2) die Auffassung, daß die Abgrenzungsschwierigkeiten bei A r t . 75 G G i m Wege eines „kooperativen Verfassungsverständnisses durch Bundesrat, Bundestag u n d Bundesregierung ausgeräumt werden können u n d sollten". — Eine auf solchem Wege erzielte sachgerechte Ausgestaltung hat offensichtlich K.Hesse [Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 156 m i t Fußn. 32] i m Auge, w e n n er die Rahmengesetzgebung f ü r das dem kooperat i v e n Föderalismus angemessene I n s t i t u t i m Bereich der Gesetzgebung hält. Skeptisch dagegen W.Weber, Gegenwartslage (1966), S.20f.; P.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 25. so M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772 f. 51 Das Rahmengesetz des A r t . 75 G G ist n u r unter bestimmten Voraussetzungen Zustimmungsgesetz. Außerdem macht es einen Unterschied, ob der Bundesrat eingeschaltet w i r d oder ob die einzelnen Länder a k t i v u n d d i r e k t an der Planung teilnehmen (dazu später unter T e i l 3, I I I . bei A n m . 111 ff.). 52 Vgl. dazu später unter T e i l 3, I I . bei A n m . 63 ff. 53 Dazu später unter T e i l 3, I V .

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gefaßten Rahmenplänen für ihre Eigenständigkeit ausgeht, nicht so groß wie diejenige, die von einer die gezogenen Grenzen überschreitenden Rahmengesetzgebung ausgeht. I m übrigen können die Länder i m Planungsausschuß darüber wachen, daß die Rahmenplanung auf das zulässige Maß beschränkt bleibt 6 4 . c) Der Inhalt

der

Rahmenplanung

Bei der gemeinsamen Rahmenplanung geht es nach der Begründung des Finanzreformgesetzentwurfes 06 vor allem darum, „unter Abwägung der sachlichen Bedürfnisse, der finanziellen Möglichkeiten und unter raumordnungspolitischen Notwendigkeiten Schwerpunkte zu bilden, u m eine möglichst wirksame Erfüllung der Aufgaben nach übergeordneten Gesichtspunkten zu gewährleisten". Dies setzt folgendes voraus: Zunächst die Entwicklung von konkreten Zielvorstellungen, auf deren Grundlage die Abstimmung der einzelnen Maßnahmen und Vorhaben erfolgen kann. Sodann die Sachplanung selbst einschließlich der A u f stellung von Kostenrechnungen, damit die M i t t e l für die Ausführung der Vorhaben bereitgestellt werden können. Und schließlich, i m Interesse der Kontinuität der Planung und der Gewährleistung ihrer Realisierung über einen längeren Zeitraum hinweg, eine mehrjährige Fach- und Finanzplanung. Als Ausgangspunkt ist ein entwicklungsfähiges, i n die Zukunft offenes Aktionsprogramm notwendig. Diese wichtigen Bedingungen einer sachgerechten Planung schreiben die Ausführungsgesetze für die Arbeit des Planungsausschusses verbindlich vor 5®. Nach der Begründung des Agrarstrukturgesetzentwurfes 5 7 sind unter den Zielvorstellungen „Angaben über den inneren Zusammenhang einer Maßnahme m i t anderen sowie über die Bedeutung bestimmter Maßnahmegruppen i n einem oder i n mehreren Ländern" zu verstehen. Die Ziele sollen i m Hinblick auf die spezielle Situation eines Förderungsgebietes erarbeitet werden 5 8 . Die Darlegung der Zielvorstellungen — so die Begründung zum Hochschulbauförderungsgesetzentwurf 5® — soll „verhindern, daß der Rahmenplan zu einem bloßen Verzeichnis wird. N u r wenn Zielvorstellungen entwickelt werden, kann der Rahmenplan seine Funktion als klare, die Grundsätze des § 2 jeweils konkretisierende Richtschnur für die Wahrnehmung 5 4 Das w i r d bei der Darstellung der A r b e i t des Planungsausschusses i m einzelnen zu verdeutlichen sein (Teil 3, I I I . 4. nach A n m . 64). ß5 BT-Drucks. V/2861, Tz. 271. sc Vgl. §5 Abs. 2, § 6 H B F G ; § 4 Abs. 2, §5 W S t r G ; § 4 Abs. 2, §5 A S t r G . 57 BT-Drucks. V/4090, S. 10. 58 Begr. des W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 7). 59 BT-Drucks. V/4091, S. 10.

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3. Teil: Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

der Gemeinschaftsaufgabe erfüllen. Auch können die konkreten Vorhaben allein dann überzeugend erscheinen, wenn sie i n einer Gesamtschau begründet werden". Z u dieser Gesamtschau gehört auch die Veranschlagung der erforderlichen Kosten. Denn es kann keine politische Planung m i t Anspruch auf Realisierbarkeit geben, die nicht die Möglichkeit ihrer Finanzierung einbezieht. Sach- und Finanzprogramm sind wesentliche Bestandteile eines jeden strukturpolitischen Aktionsprogrammes. Daraus folgt für die mehrjährige Fachplanung das Erfordernis der Abstimmung m i t der mehrjährigen Finanzplanung, wobei zwischen beiden Planungen eine Wechselwirkung besteht?0. Die Frage nach dem Zusammenhang von Fach- und Finanzplanimg ist zu trennen von der Frage, welcher Aufgabenträger die Finanzierung eines Programmes übernehmen sollte. Für die Gemeinschaftsaufgaben ist entschieden worden, daß Bund und Länder die Aufgaben gemeinsam finanzieren (Art. 91 a Abs. 4 GG). Dabei ist offenbar daran angeknüpft worden, daß sowohl der Bund als auch die Länder Einfluß auf die sachliche Gestaltung der Aufgaben nehmen 61 . A u f die Funktion der gemeinsamen Finanzierung einschließlich der Frage nach ihrer Notwendigkeit w i r d später (unter IV.) einzugehen sein. Die gemeinsame Finanzierung bewirkt eine Einbettung der Rahmenplanung i n die mehrjährige Finanzplanung von Bund und Ländern und eröffnet die Möglichkeit der Einbeziehung der Gemeinschaftsauf gaben i n das Programm konjunkturpolitischer Steuerung 62 . Die für die Aufstellung eines strukturpolitischen Aktionsprogrammes notwendigen Faktoren lassen die Schwierigkeiten einer Begrenzung der Tätigkeit des Planungsausschusses auf Rahmenplanung erkennen. N i m m t man hinzu, daß bei den i m A r t . 91 a GG aufgenommenen Sachgebieten der größte Teil der Aufgaben die Voraussetzungen einer Gemeinschaftsaufgabe i. S. d. A r t . 91 a Abs. 1 GG erfüllt, w i r d der Umfang der gemeinsamen Planung zwischen Bund und Ländern deutlich und damit zugleich die Bedeutung, die der Ausgestaltung des Planungsverfahrens zwischen Bund und Ländern i m Planungsausschuß für die «o H.Ruhe, DStZ 1969, S.373; W. Patzig, DVB1. 1969, S. 892; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163 A n m . 19; R.Goroncy, DVB1. 1970, S.313. Z u dem V e r hältnis von Finanzplanung u n d Aufgabenplanung vgl. auch E.-W. Böckenförde, Der Staat 1972, S.438f.; R.Wahl, Der Staat 1972, S . 4 6 0 1 Z u r B e deutung der A b s t i m m u n g der Planung unter sachlichen u n d finanziellen Aspekten f ü r das Gelingen des Rahmenplans vgl. H. Pruns, D Ö V 1973, S. 219 u. S. 224. 61 Vgl. zur Entstehungsgeschichte des A r t . 91 a Abs. 4 G G oben T e i l 2, I I I . bei A n m . 67 ff. Z u m Zusammenhang m i t dem StabG vgl. die Begr. der BReg. zu §5 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 10); vgl. auch B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163 A n m . 19.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B . - L . - T ä t i g k e i t

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Funktionsfähigkeit der bundesstaatlichen Ordnung zukommt. Bevor auf die hiermit zusammenhängenden Fragen eingegangen werden soll, ist zusammenfassend der den Ländern verbleibende Bereich autonomer Tätigkeit auf den Sachgebieten des A r t . 91 a GG zu erörtern. 3. Der den Ländern verbleibende Bereich autonomer Tätigkeit a) Übersicht Die Landesplanungen auf den zu A r t . 91 a GG gehörenden Sachgebieten sind das Orientierungsfeld, von dem aus die Beurteilung des Bereiches autonomer Tätigkeit der Länder erfolgen kann. Diese Planungen enthalten den detaillierten Entwurf des Landes für die i m Landes^ bereich zu verwirklichenden Vorhaben und Maßnahmen. Soweit letztere nicht der gemeinsamen Rahmenplanung unterliegen bzw. dieser nicht unterstellt werden, liegt die Entscheidung über ihre Verwirklichung allein bei den Ländern. Soweit sie Gegenstand der gemeinsamen Rahmenplanung sind, obliegt die Entscheidung dem Planungsausschuß. Dabei kann die Planung der Länder bestätigt oder abgeändert werden. Die Korrektur der Rahmenplanung erfordert von den Ländern eine entsprechende Korrektur der Detailplanung. Der verwaltungsmäßige Vollzug der Planung ist i n jedem Fall ausschließliche Angelegenheit der Länder. Bundesregierung und Bundesrat haben lediglich ein Unterrichtungsrecht. b) Die Vorplanungen

der Länder

Die verfassungsrechtliche und gesetzliche Regelung der Gemeinschaftsaufgaben setzt die oben erwähnten Vorplanungen der Länder voraus und knüpft an sie an. Das ergibt sich zunächst ganz allgemein daraus, daß es A r t . 91 a GG u m die Koordinierung von strukturpolitischen Länderaufgaben unter überregionalen Gesichtspunkten und damit u m die Koordinierimg von Landesplanungen geht. Konkret w i r d das dadurch deutlich, daß die i n den Ausführungsgesetzen vorgesehene, i m Zusammenhang m i t dem Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG stehende Anmeldung von Vorhaben und Maßnahmen zum Rahmenplan durch die Länder (§ 8 HBFG, § 7 WStrG, § 7 AStrG) nur auf der Grundlage eigener Landesplanungen möglich ist 6 3 , wobei diese Planungen i m Gegensatz zur Rahmenplanung notwendig i n jeder Hinsicht u m ©3 Besonders anschaulich ist die i n § 8 H B F G getroffene Regelung. Danach hat jedes L a n d seine allgemeinen u n d langfristigen Ziele auf dem Gebiet des Hochschulbaus bekanntzugeben (Abs. 1). Die Anmeldungen müssen allgemeine Erläuterungen, Angaben über die Dringlichkeit u n d die Kosten enthalten (Abs. 2). U n d f ü r die zukünftigen Vorhaben müssen entsprechende Schätzungen mitgeteilt werden (Abs. 3).

8 0 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

fassend sein müssen 64 . Denn nur so können die Länder abschätzen, welche Auswirkungen ein angemeldetes Vorhaben auf die Gesamtsituation der Aufgabenwahrnehmung hat, nur so können sie die Entscheidung über die Anmeldung zum Rahmenplan sachgerecht treffen. Auch können sie nur so ihre Funktion i m Planungsausschuß i m Hinblick auf die gemeinsame Rahmenplanung erfüllen, die unter anderem darin besteht, die besonderen Zusammenhänge, i n die das jeweilige Vorhaben i m Landesbereich gestellt ist, für die gemeinsame Planungsentscheidung deutlich zu machen, u m dadurch von vornherein die Konsequenzen aufzuzeigen, die sich aus der Entscheidung i n der einen oder anderen Hinsicht für die konkrete Aufgabenwahrnehmung ergeben. Ihre sich auf die Vorplanungen stützende Sachkenntnis verleiht den Ländern zugleich eine eigenständige, nicht ersetzbare Position, die es ihnen erlaubt, unter Hinweis auf die regionalen Aspekte der Aufgabenerfüllung die gesamtstaatliche Planung nach ihren Vorstellungen zu beeinflussen. Während A r t . 91 a GG und die Ausführungsgesetze zu den Gemeinschaftsaufgaben die Vorplanungen der Länder nur indirekt i m Zusammenhang m i t dem Sitzlandvorbehalt und dem Anmeldungsrecht regeln, eine bestimmte Form für die Vorplanungen nicht vorschreiben und die Bestimmung des Grades ihrer Intensität der Verfassungsinterpretation überlassen 65 , werden die Länder auf anderen Gebieten der Strukturpolitik, bei denen der Bund über die Investitionshilfekompetenz des A r t . 104 a Abs. 4 GG ein Mitwirkungsrecht hat, direkt zur Aufstellung entsprechender Landespläne gesetzlich verpflichtet (vgl. § 6 Abs. 2 GVFG, § 72 Abs. 2 StBFG, § 6 Abs. 1 KHG). Der Grund für diese Unterschiede dürfte darin zu suchen sein, daß bei den Gemeinschaftsaufgaben als einem der spezifischen verfassungsrechtlichen Ausgestaltung unterliegenden Institut die Regelung ihrer verfahrensmäßigen Wahrnehmung durch die gemeinsame koordinierende Planung i m Vordergrund steht. Das Anmeldungserfordernis, das dabei von zentraler Bedeutung ist,

M Das w i r d i n dem inzwischen (7. J u l i 1972) v o m Planungsausschuß für den Hochschulbau verabschiedeten 2. Rahmenplan bestätigt (S. 8): „Eine überregionale Planung ist nicht ohne Detailplanungen der Länder u n d der Hochschulen möglich." 65 Allerdings bahnen sich i m Hochschulbereich schon Änderungen an. So soll jedes L a n d durch §69 des geplanten Hochschulrahmengesetzes (vgl. den E n t w u r f der BReg. v. 29. Aug. 1973 — BR-Drucks. 553/73) zur A u f stellung eines mehrjährigen Hochschulgesamtplanes verpflichtet werden. Durch §81 ist dann folgende Änderung des §8 Abs. 1 H B F G vorgesehen: „Bis zum 1. März jedes Jahres gibt jedes L a n d auf der Grundlage seines Hochschulgesamtplans (§ 69 HSchRG) seine allgemeinen u n d langfristigen Ziele . . . bekannt . . . " — Gleichlautende Bestimmungen enthielt bereits der i n der 6. Legislaturperiode beratene, aber nicht mehr verabschiedete E n t w u r f der BReg. v. 25. Febr. 1971 (BT-Drucks. VI/1873) i n den §§ 11 u n d 63.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B . - L . - T ä t i g k e i t

81

setzt aber die landeseigenen Planungen voraus, so daß ihre ausdrückliche Erwähnung i m Gesetz sich insoweit erübrigt. Die Anmeldungen sind das Bindeglied zwischen den Vorplanungen und der gemeinsamen Rahmenplanung. Sie bewirken die konkrete Ausrichtung der Landesplanungen i m Hinblick auf die spezifische Arbeit des Planungsausschusses66. Berücksichtigt man die Vorplanungen der Länder, w i r d deutlich, daß es unzutreffend ist, die für die Gemeinschaftsaufgaben vorgesehene Planimg als „Zweistufenplanung" zu bezeichnen, wobei die erste Stufe i n einer originären Ausgangsplanung i m Planungsausschuß, die zweite Stufe i n der Detailplanung der Länder bestehen soll. Eine entsprechende Charakterisierung der Planungen i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben nimmt anscheinend die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages für Fragen der Verfassungsreform 67 vor, die für eine sog. Dreistufenplanung eintritt 6 8 . Dazu w i r d ausgeführt: „Die gemeinsame Rahmenplanung soll nicht originär von einem Bund-Länder-Gremium erarbeitet werden, sondern eine Zusammenfügung von Aufgabenplanungen sein, die Bund und Länder grundsätzlich unabhängig voneinander i n ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich erstellen, allerdings unter gegenseitiger Fühlungnahme u n d gestützt auf gemeinsam erarbeitete Grundannahmen (Daten) 69 ." Der gemeinsamen Rahmenplanung i m Bund-Länder-Gremium (zweite Stufe) und der Detailplanung durch die Länder (dritte Stufe) soll also als erste Stufe eine grundsätzlich unabhängig voneinander wahrzunehmende Basisplanung vorangestellt werden 7 0 . Was nun die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a

6

® Z u m Anmeldungsverfahren vgl. später unter T e i l 3, I I I . bei A n m . 72 ff. 67 Vgl. zu dieser Kommission T e ü 1, I . A n m . 10. 68 Vgl. W. Sandtner, DVB1. 1972, S. 327. 6» Zit. nach der Darstellung v o n W. Sandtner, DVB1. 1972, S. 327. 70 Dieses Schema einer „Dreistufenplanung" liegt der „Empfehlung f ü r eine Grundgesetzänderung" zugrunde, die die E K i m Februar 1972 auf i h r e r Klausurtagung i n Gras-Ellenbach (Odenwald) erarbeitet u n d i m Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 45 f.) veröffentlicht hat. Es sieht i m einzelnen folgendes v o r : I n der 1. Stufe (Art. x Abs. 1) erstellen der B u n d u n d jedes L a n d auf G r u n d gemeinsam erarbeiteter G r u n d annahmen i m Rahmen ihrer Zuständigkeit je eine integrierte Aufgabenplanung. I n der 2. Stufe (Art. x Abs. 2) werden diese Planungen i n den Sachbereichen, die f ü r die E n t w i c k l u n g der Bundesrepublik Deutschland v o n Bedeutung sind, zu einer gemeinsamen Rahmenplanung zusammengefügt. I n der 3. Stufe (Art. x Abs. 6) werden die einzelnen Pläne an die Zielsetzungen des gemeinsamen Rahmenplans, die verbindliche Richtlinie f ü r die weiteren Aufgabenplanungen des Bundes u n d der Länder sind, v o n B u n d u n d Ländern i n eigener Zuständigkeit angepaßt. — Sieht m a n i n der gemeinsamen Erarbeitung v o n Grundannahmen zu Beginn des Planungskreislaufs eine selbständige Planungsstufe (so w o h l Fr. Halstenberg, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 15), so müßte m a n sogar v o n einer „Vierstufenplanung" sprechen. 6 Marnitz

8 2 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

G G b e t r i f f t , so m u ß festgestellt w e r d e n , daß es sich b e i d e n v o n diesem I n s t i t u t vorausgesetzten V o r p l a n u n g e n u m eben j e n e v o r ausgehenden B a s i s p l a n u n g e n h a n d e l t , d i e die E n q u e t e - K o m m i s s i o n f ü r d i e gemeinsame R a h m e n p l a n u n g vorgeschlagen h a t 7 1 . B e i d e r P l a n u n g i m B e r e i c h der Gemeinschaftsaufgaben h a n d e l t es sich also ebenfalls u m eine A r t „ D r e i s t u f e n p l a n u n g " . D i e U n t e r s c h i e d e d ü r f t e n i m G r a d u e l l e n liegen. W ä h r e n d n a c h d e n V o r s t e l l u n g e n der E n q u e t e - K o m m i s s i o n o f f e n b a r d i e e i g e n s t ä n d i g e n D u r c h p l a n u n g e n a u f d e r G r u n d l a g e gemeinsam erarbeiteter Ausgangspositionen i m V o r d e r g r u n d stehen u n d diese später erst i n e i n e m B u n d - L ä n d e r - G r e m i u m k o o r d i n i e r t w e r d e n sollen, g e h t es A r t . 91 a G G m e h r u m e i n i n t e n s i v e r e s Z u s a m m e n w i r k e n i m Planungsausschuß m i t d e m Z i e l , d i e V o r p l a n u n g e n d e r L ä n d e r , die d i e s t r u k t u r p o l i t i s c h e A u f g a b e n w a h r n e h m u n g i n erster L i n i e — w e n n auch u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g der Z i e l e des A r t . 91 a G G — aus der S i c h t des L a n d e s darstellen, v o n G r u n d a u f a u f e i n a n d e r a b z u s t i m m e n , u m d a d u r c h d i e E r a r b e i t u n g eines organisch gewachsenen R a h m e n p l a n s sicherzustellen72. Daß die v o n der E K angestrebte staatliche Planung als „integrierte Aufgabenplanung" globalstaatlich konzipiert ist, die Vorplanungen der Gemeinschaftsaufgaben hingegen i n erster L i n i e n u r das jeweilige Sachgebiet z u m Gegenstand haben, spielt f ü r die hier erörterte Frage keine Rolle. 12 w i l l m a n bei einer weniger intensiven F o r m des Zusammenwirkens ein ähnliches Z i e l erreichen, so müssen die Einzelplanungen bereits auf der Grundlage gemeinsam erarbeiteter konzeptioneller Grundannahmen erstellt werden, so daß sie sich leichter zu einem Gesamtkonzept zusammenfügen lassen. Dabei besteht jedoch die Gefahr, daß die vorweggenommene G r u n d abstimmung, deren sachgerechte Bewältigung zudem ohne die Möglichkeit einer Bezugnahme auf konkrete Programmvorstellungen höchst fraglich erscheint, zu einer einseitigen Ausrichtung der Einzelplanungen führt, m i t der Folge, daß viele Gesichtspunkte, insbes. solche, die von den unterschiedlichen Vorstellungen der Länder geprägt werden u n d die die Grundlage f ü r eine differenzierte u n d ausgewogene Rahmenplanung bilden, v o n v o r n herein nicht mehr zum Tragen kommen. — Was die Enquete-Kommission Verfassungsreform unter „Grundannahmen", die vor der getrennten Erstellung integrierter Aufgabenplanungen gemeinsam zu erarbeiten sind (Art. x Abs. 1), i m einzelnen versteht, i n welcher A r t u n d Weise u n d m i t welcher inhaltlichen Ausformung insbesondere ihre Festlegung erfolgen soll, läßt sich noch nicht erkennen, da die E K u n v e r ständlicherweise auf diese wichtigen Fragen nicht eingeht. Die oben erwähnte Gefahr w i r d m a n bei einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung jedenfalls i m Auge behalten müssen. I m übrigen setzt die gemeinsame Rahmenplanung schon bei der Erarbeitung der Vorplanungen bzw. integrierten Aufgabenplanungen ein M i n i m u m an Konsens, zumindest i n technischen Fragen, voraus. Entsprechend w u r d e n bei den Gemeinschaftsaufgaben i n den ersten Sitzungen der Planungsausschüsse zunächst erst einmal Grundpositionen, Daten u n d L e i t l i n i e n f ü r den gemeinsamen Rahmenplan erarbeitet. A u f der Grundlage dieser Orientierungshilfe erfolgten sodann die Vorplanungen der Länder, die alsbald i n den Anmeldungen f i x i e r t wurden. Vgl. den Bericht der BReg. über die erste Sitzung des PlAHSBau. v. 16. Jan. 1970 i n : Bulletin-BReg. (1970) Nr. 9, S. 91; P. Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 63 über die 2. Sitzung des P l A W S t r .

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Die Länder scheinen die Bedeutung der Vorplanungen i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben erkannt zu haben. Dafür spricht z. B. folgender Diskussionsbeitrag vor dem Landtag von Baden-Württemberg, der allerdings, da er auf einer Abwehrhaltung gegenüber den Gemeinschaftsaufgaben basiert, nur indirekt i n Zusammenhang m i t den Vorplanungen steht, aber dennoch zutreffende Ansatzpunkte enthält: „ W i r müssen seitens des Landes Baden-Württemberg . . . zusätzliche eigene Aktionsprogramme entwickeln. W i r müssen schleunigst eine regionale Strukturpolitik i m wirtschaftlichen und agrarstrukturellen Bereich noch schärfer herausarbeiten, und zwar eine Wirtschaftspolitik aus einem Guß. W i r müssen Alternativen zu dem, was von Bonn herkommt und zu erwarten ist, entwickeln. Dies ist eine wichtige Aufgabe und hier haben w i r keine Zeit mehr zu verlieren 7 3 ." Dafür spricht auch folgender Satz, der i m Hochschulgesamtplan I I von Baden-Württemberg zu finden ist: „Jede überregionale Rahmenplanung setzt die eigenen Planungen von Land und Hochschule voraus 7 4 ." Dafür sprechen aber vor allem die umfassenden Planungsarbeiten selbst, die i n den Ministerien zur Vorbereitung der Anmeldungen geleistet 75 und die Aktivitäten, die i m Zusammenhang m i t den Anmeldungen i n den Landtagen entwickelt w o r den sind 7 6 . Dennoch stellt sich angesichts der oben auf gezeigten zentralen Bedeutung, die den Vorplanungen für die sachgerechte Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben zukommt, die Frage, ob nicht eine ausdrückliche Verpflichtung zur Erstellung von ausführlichen Vorplanungen als Grundlage für die Anmeldungen zum gesetzlichen Regelungsbereich einer Ausgestaltung der Gemeinschaftsaufgaben gehört hätte. Diese Frage ist zu bejahen. c) Aufgaben, die keine Gemeinschaftsaufgaben i. S. d. Art. 91 a Abs. 1 GG sind Die Vorplanungen können ihre Funktion, den Ländern i m Planungsausschuß Rückhalt zu bieten, nur dann erfüllen, wenn sie als umfasv. 16. Dez. 1970; H.Pruns, D Ö V 1973, S. 218. — Allgemein zur Notwendigkeit der Vorabstimmung über Eckdaten P. Becker, i n : Das Deutsche Bundesrecht I I I A 90 (292. Lfg. 1971), S. 16. 73 Der Abgeordnete Dr. Eberle i n der 32. Sitzung des Landtags v. B.-W. am 21. M a i 1969 (Sten. Ber. S. 1676). 74 Hochschulgesamtplan I I der LReg. v. B.-W. (Febr. 1972), S. 10. 75 Daß dabei zum T e i l auf landeseigene Planungen, die nicht eigens f ü r die Gemeinschaftsaufgaben entwickelt worden sind, zurückgegriffen w i r d , steht dem nicht entgegen, sondern macht die Gesamtzusammenhänge deutlich. So hat Baden-Württemberg z.B. f ü r die Anmeldungen i m Hochschulbereich den Hochschulgesamtplan I ( A p r i l 1969), der auf dem sog. Dahrendorf-Plan v. 21. J u l i 1967 aufbaut, u n d den Referentenentwurf des inzwischen von der Landesregierung verabschiedeten Hochschulgesamtplans I I (vgl. A n m . 74) m i t herangezogen (LT-Drucks. V/3548, S. 2). 76 Vgl. dazu A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 173 ff. R*

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sende Ordnungsentwürfe für ein bestimmtes Sachgebiet konzipiert werden. Daher müssen sie auch die nicht gemeinsam wahrzunehmenden Aufgaben m i t einbeziehen. Z u m Rahmenplan angemeldet werden aber nur solche Aufgaben, die die Voraussetzungen einer Gemeinschaftsaufgabe i. S. d. A r t . 91 a Abs. 1 GG erfüllen. Für die übrigen Aufgaben eines Sachgebietes sind die Länder allein zuständig. Allerdings sind die sich hieraus ergebenden Gestaltungsmöglichkeiten von nur geringem Gewicht. Das folgt daraus, daß die Aufgaben i m Hinblick auf die Kriterien des A r t . 91 a GG für die Gemeinschaftsaufgaben zahlenmäßig begrenzt und eher von untergeordneter Rolle sind und daraus, daß sie sich nur i m Zusammenhang m i t den „Gemeinschaftsaufgaben" verwirklichen lassen. d) Die Zülässigkeit autonomen Handelns im Bereich der „Gemeinschaftsaufgaben" — das Problem der „Sperrwirkung" Fraglich ist, ob die Länder ihren Bereich autonomen Gestaltens dadurch ausdehnen können, daß sie Aufgaben, die ihrer Natur nach „Gemeinschaftsaufgaben" i. S. d. A r t . 91 a Abs. 1 GG sind, der gemeinsamen Rahmenplanung nicht unterstellen. Sind die Länder also verpflichtet, „Gemeinschaftsaufgaben" zum gemeinsamen Rahmenplan anzumelden, oder sind sie auch zu einer Wahrnehmung i n alleiniger Verantwortung berechtigt? Uberwiegend w i r d unter Hinweis auf die Begründung der Bundesregierung zu A r t . 91 a G G 7 7 davon ausgegangen, daß die Länder „Gemeinschaftsaufgaben" auch allein wahrnehmen dürfen, falls diese i m Rahmenplan keine Aufnahme gefunden haben oder indem sie diese nicht zum Rahmenplan anmelden 78 , wobei ihre Entscheidungsfreiheit allerdings insofern nur eine relative ist, als sie bei selbständigem Vorgehen die Aufgaben insoweit auch selbst finanzieren müssen 79 . Demgegenüber hat R. Goroncy die Auffassung vertreten, daß ein selbständiges Vorgehen der Länder i n dem durch die 77 BT-Drucks. V/2861, Tz. 276: „ A b e r auch i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben können die Länder außerhalb der gemeinsamen Pläne noch nach eigenem Befinden Aufgaben wahrnehmen." I n der Begr. zum W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 5 f.) w i r d das ausdrücklich bestätigt, w e n n es dort heißt: „Ferner bleiben auch weitere Förderungsmaßnahmen außerhalb der gemeinsamen Planung v o n diesem Gesetz unberührt, w e n n die dafür n o t wendigen M i t t e l zusätzlich zu den i m Rahmenplan fixierten Ansätzen zur Verfügung gestellt werden." 78 H.Ruhe, DStZ 1969, S.373; W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 727; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Grundgesetz (3. A u f l . 1973), Randn. 15 zu A r t . 91 a; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz ( l l . L f g . 1970), Randn. 24 u n d 25 zu A r t . 91 a. 79 Vgl. Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz ( l l . L f g . 1970), Randn. 24 zu A r t . 91a; Begr. der BReg. z u m W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 5 f. — zit. oben i n A n m . 77).

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Ausführungsgesetze abgegrenzten Bereich gemeinsamen Handelns ausgeschlossen sei 80 . Das entnimmt er der kategorischen Formulierung des A r t . 91 a Abs. 1 GG „Der Bund w i r k t . . . m i t " und z. B. dem § 1 des Wirtschaftsstrukturgesetzes, wenn es dort heißt, daß folgende — i m einzelnen aufgeführte — Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgaben i. S. d. A r t . 91 a GG wahrgenommen werden 8 1 . Bei der Interpretation dieser Vorschriften läßt sich R. Goroncy von dem Gesichtspunkt leiten, daß die durch die Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben bezweckte Effektivitätssteigerung durch optimale Kooperation und A b stimmung der bedeutenden Vorhaben und Maßnahmen aufeinander nur dann erreichbar ist, wenn möglichst viele Aufgaben Gegenstand der gemeinsamen Rahmenplanung sind. Diese zutreffende Überlegung rechtfertigt jedoch nicht die Annahme einer Sperrwirkung gegen ein selbständiges Vorgehen der Länder, w e i l einer solchen Annahme der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91a Abs. 3 S. 2 GG entgegensteht, worauf B. Tiemann zu Recht hingewiesen hat 8 2 . Nach dieser Bestimmung t r i f f t das jeweilige Land die Vorentscheidung darüber, welches Vorhaben der gemeinsamen Rahmenplanung unterliegen soll. Sperrwirkung und Zustimmungsvorbehalt der Länder (Art. 91 a Abs. 3 S. 2) schließen sich gegenseitig aus, es sei denn, man nimmt an, daß für den F a l l der Verweigerung der Zustimmung das Vorhaben überhaupt nicht, auch nicht durch das Land allein, verwirklicht werden kann 8 3 . Eine solche Interpretation macht jedoch den Sitzlandvorbehalt zur Farce. Es muß vielmehr davon ausgegangen werden, daß die M i t w i r k u n g des Bundes nur insoweit stattfindet, als die Länder Vorhaben der gemeinsamen Rahmenplanung unterstellen 8 4 . ®o R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 111 ff. — Die Begr. der BReg. (Anm. 77) hält R. Goroncy f ü r den „Ausdruck eines politischen Konzepts" u n d f ü r das „Resultat von Kompromißbestrebungen bei den schwierigen Verhandlungen über die Finanzverfassungsreform" (a.a.O., S. 111). 81 Eine S p e r r w i r k u n g gegen ein selbständiges Vorgehen der Länder w i l l R. Goroncy (DÖV 1970, S. 111 ff.) allerdings n u r f ü r das W S t r G u n d das A S t r G annehmen, da er der Ansicht ist, daß n u r diese Gesetze, nicht aber das H B F G , eine nähere Abgrenzung der Gemeinschaftsaufgaben vornehmen. R. Goroncy übersieht jedoch, daß diese Abgrenzung i m H B F G ebenfalls erfolgt ist, u n d zwar i n § 1 i. V. m. §§ 3 u. 4 (s. o. T e i l 3, I I . m i t A n m . 13). 82 B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 727. 83 So offenbar R. Goroncy, D Ö V 1970, S. 111. Dazu J. A. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 32 A n m . 71. 84 So auch G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 288 f.; Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 297. G. Kisker (a.a.O.) ist allerdings der Auffassung, daß sich aus Wortlaut u n d Sinn des A r t . 91 a G G letztlich keine eindeutige A n t w o r t auf die hier erörterte Frage ableiten läßt. — Welche Schwierigkeiten sich i n diesem Zusammenhang i n der Praxis ergeben, zeigt H. Pruns, D Ö V 1973, S. 223 f. i n seinem interessanten Beitrag über die Planung i m Bereich der A g r a r s t r u k t u r u n d des Küstenschutzes an der Frage der B i n dungswirkung von Förderungsgrundsätzen, die der Planungsausschuß m i t Mehrheit beschlossen hat, auf.

8 6 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Zwischen dem Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 GG m i t der Möglichkeit, Aufgaben der Koordinierung zu entziehen und dem Grundanliegen des A r t . 91 a GG nach wirksamer Koordination der strukturpolitischen Aufgaben besteht ein Spannungsverhältnis. Es darf jedoch nicht übersehen werden, daß dieses Spannungsverhältnis vom Grundgesetz beabsichtigt ist und zwar i m Hinblick auf die Absicherung der Gestaltungsmöglichkeiten der Länder. Das bedeutet allerdings nicht, daß die Länder möglichst viele Gemeinschaftsaufgaben nach ihrem Belieben i n eigener Zuständigkeit wahrnehmen dürften. Dem steht der von A r t . 91 a GG angestrebte Koordinierungseffekt entgegen. A r t . 91 a GG strebt vielmehr diese Absicherung primär auf der Ebene des institutionalisierten Verfahrens der gemeinsamen Bund-Länder-Planung an. Darauf weist nicht zuletzt die Normierung der gemeinsamen Rahmenplanung und des Sitzlandvorbehaltes i n einem Absatz und i n Beziehung aufeinander h i n (Abs. 3 des A r t . 91 a GG). Ziel des Sitzlandvorbehaltes ist es i n erster Linie, die Stellung des einzelnen Landes i m Planungsausschuß u n d seinen Einfluß auf die gemeinsame Rahmenplanung zu stärken. Das w i r d zunächst mittelbar dadurch bew i r k t , daß die Länder zur Erstellung umfangreicher Vorplanungen gezwungen sind, u m das Zustimmungserfordernis und das damit i n Zusammenhang stehende Anmeldungsrecht sachgerecht auszuüben. A u f diese Vorplanungen können sie sich i m Planungsausschuß stützen 85 . Außerdem ergibt sich aus dem Sitzlandvorbehalt für das Land das Recht, seine Zustimmung bis zur Beschlußfassung des Planungsausschusses zu widerrufen und somit Vorhaben der Gesamtplanung zu entziehen. Das Widerrufsrecht stellt ein Druckmittel für die Länder dar, u m sich i m Planungsausschuß m i t ihren Argumenten Gehör zu verschaffen. Es geht A r t . 91 a GG darum, wegen der Koordinierungschance zunächst möglichst viele Vorhaben der gemeinsamen Planimg zu unterstellen. Der Sitzlandvorbehalt gibt den Ländern daher nicht das Recht, „Gemeinschaftsaufgaben" der gemeinsamen Planung von vornherein dadurch zu entziehen, daß sie sie nicht anmelden. Vor allem sind die Länder verpflichtet, diejenigen Vorhaben, deren Ausklammerung den Koordinierungseffekt gemeinsamer Planung erheblich schmälern würde, i n das Planungsverfahren einzuführen 86 . Jedoch haben die Länder sodann während der Planaufstellung das Recht, Vorhaben wieder zurückzuziehen und dadurch das Gesamtkonzept der gemeinsamen Pla85 Vgl. dazu oben T e i l 3, I I . bei A n m . 63 ff. 8« Die Verpflichtung ergibt sich bereits aus A r t . 91 a G G selbst. Es bedarf daher keines Rückgriffs auf den Grundsatz des bundesfreundlichen V e r haltens. Anders Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz (11. Lfg. 1970), Randn. 24 zu A r t . 91 a; G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 288. Wie hier I . v. Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 73.

I I . Die Normierung des Bereiches der gemeinsamen B.-L.-Tätigkeit

87

nung zu stören, falls sie ihre Vorstellungen über die Verwirklichung der Vorhaben i n wesentlichen Punkten nicht durchsetzen können 8 7 . Diese Vorhaben dürfen sie, obwohl sie ihrer Natur nach „Gemeinschaftsaufgaben" sind, allein wahrnehmen. Als Ergebnis ist daher festzuhalten, daß die Länder nur ausnahmsweise die Möglichkeit haben, ihren Bereich autonomen Gestaltens auf „Gemeinschaftsaufgaben" auszudehnen. Die „Gemeinschaftsaufgaben" unterliegen i n erster Linie der gemeinsamen Rahmenplanung 8 8 ' 8 9 . e) Die Detailplanung und der verwaltungsmäßige Vollzug der Planungen Die Detailplanungen wie der verwaltungsmäßige Vollzug der Planungen sind hingegen sowohl bei den „Gemeinschaftsaufgaben" als auch bei den übrigen Aufgaben eines Sachgebietes allein Sache der Länder 9 0 . Das ergibt sich aus der Beschränkung des gemeinsamen Handelns auf die Rahmenplanimg und aus dem Aufgabenverteilungsgrundsatz des A r t . 30 GG. Die Detailplanung beginnt nicht erst, nachdem der Rahmenplan aufgestellt ist, sondern sie ist bereits Gegenstand der von den Ländern vorzunehmenden Vorplanungen. Für die K o n kretisierung des Rahmenplans ist sie jedoch neu zu überdenken und m i t den sich aus dem Rahmenplan ergebenden Änderungen i n Einklang zu bringen, d. h. zu korrigieren, zu ergänzen u n d insgesamt abzurunden. ö7 Ä h n l i c h K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 26 f. („Widerruf aus wichtigem Grund"), der jedoch die hier betonte funktionale Verklammerung des Z u stimmungsvorbehaltes m i t dem Planungsprozeß nicht herausarbeitet. 88 Die BReg. geht ebenfalls v o n einem verfassungsrechtlichen Gebot grundsätzlichen Zusammenwirkens i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben aus. I n der Begr. zu A r t . 91 a G G heißt es: „ D i e Worte , w i r k t m i t 4 sollen . . . klarstellen, daß sich B u n d u n d Länder zur Inangriffnahme v o n Gemeinschaftsaufgaben zusammenzuschließen haben, w e n n die Voraussetzungen dafür gegeben sind. Die Bestimmung enthält f ü r B u n d u n d Länder den Verfassungsauftrag zu prüfen, ob das Gemeinwohl die gemeinsame E r f ü l l u n g einer Aufgabe erfordert" (BT-Drucks. V/2861, Tz. 259). 89 Die Schutzfunktionen des Anmeldungserfordernisses können ihre W i r k u n g allerdings n u r dann entfalten, w e n n die Länder nicht i n finanzieller Abhängigkeit z u m B u n d stehen. Die Frage der finanziellen Selbständigkeit der Länder ist f ü r das Funktionieren der Gemeinschaftsaufgaben v o n entscheidender Bedeutung. Das w i r d unten bei der Untersuchung der F i n a n zierungsregelung der Gemeinschaftsaufgaben i m Auge zu behalten sein. Es muß eine Situation verhindert werden, daß die Länder ohne sachliche Konzeption jedes mögliche Vorhaben anmelden, u m i n den Genuß des Finanzbeitrages des Bundes zu kommen. E i n solches Verhalten der Länder befürchtet Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 297. Exakte Vorplanungen sind hier das M i t t e l f ü r die Länder, i n ihre Anmeldungen ein System zu bringen u n d Augenblicksverlockungen zu widerstehen. 90 W. Patzig, DVB1. 1969, S. 892; H.Ruhe, DStZ 1969, S.373; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163 u. S. 164; J. Kölble, Bundesaufgaben, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 47 (1971), S. 55. Vgl. auch § 11 Abs. 1 H B F G , § 9 WStrG, § 9 A S t r G .

8 8 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

— Die Detailplanung ist zu unterscheiden von dem verwaltungsmäßigen Vollzug des gesamten Planungswerkes. Bei aller Konkretheit enthält die Detailplanimg keine technischen Einzelheiten hinsichtlich der Durchführung eines Vorhabens, bewegt sich also nicht i m administrativen Bereich der Planausführung, sondern i m politischen Bereich der A u f gabengestaltung. M i t h i n bedeutet die Detailplanung für die Länder — wenn auch i n den Grenzen der Rahmenplanung — die Möglichkeit zur politischen Entscheidimg und stärkt damit die Stellung der Länder innerhalb des Gesamtkomplexes strukturpolitischer Aufgabenerfüllung. f) Ergebnis Insgesamt gesehen sind die Befugnisse der Länder zu autonomer Gestaltung i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG sehr begrenzt 91 . Die Wahrnehmung von Nicht-„Gemeinschaftsaufgaben" und die Detailplanung spielen gegenüber der gemeinsamen Rahmenplanung nur eine verhältnismäßig untergeordnete Rolle. Für die Erhaltung der Gestaltungsmöglichkeiten der Länder i m Bereich der Sachgebiete des A r t . 91 a GG kommt es daher wesentlich auf eine diesem Erfordernis Rechnung tragende Ausgestaltung der gemeinsamen BundLänder-Tätigkeit an, wobei durch die Vorplanungen bereits wichtige Voraussetzungen geschaffen werden 9 2 .

m . Die Einrichtung und das Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung Der Ausgestaltung des Planungsverfahrens zwischen Bund und Ländern zur Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG kommt angesichts der Tatsache, daß die gemeinsame Tätigkeit von Bund und Ländern nahezu alle politisch relevanten Aspekte der A u f gabenbewältigung erfaßt (vgl. unter II.), eine zentrale Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der bundesstaatlichen Ordnung i m Bereich infrastrukturpolitischer Aufgaben, insbesondere bei den Sachgebieten des A r t . 91 a GG, zu. Die auf diese Ausgestaltung bezogenen Vorschriften Vgl. G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 289. Eine solche E r h a l t u n g der Gestaltungsmöglichkeiten der Länder i m Bereich der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung m i t dem B u n d scheint G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 289 f. von vornherein überhaupt nicht f ü r möglich zu halten. Eine entsprechende Fragestellung findet sich bei i h m jedenfalls nicht, obwohl sie sich aufdrängt. Die Untersuchung des h i e r m i t zusammenhängenden Entscheidungsmodus des Planungsausschusses erfolgt dementsprechend dann auch zu undifferenziert. 92

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

89

des A r t . 91 a GG werden daher zu Recht als das eigentliche Kernstück der gesetzlichen Regelung angesehen1. A u f den ersten Blick allerdings scheint die Aussagekraft der das Planungsverfahren betreffenden Vorschriften des A r t . 91 a GG der Bedeutung der Ausgestaltung nicht gerecht zu werden. Dieser Eindruck entsteht dadurch, daß der Verf assungsgesetzgeber es dem einfachen Gesetzgeber überläßt, „Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung" zu treffen (Art. 91a Abs. 3 S. 1 GG). Bei näherem Hinsehen ergibt sich aber, insbesondere unter Berücksichtigung des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG, wonach die Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung der Zustimmimg des Landes bedarf, i n dessen Gebiet es durchgeführt wird, daß A r t . 91 a GG die verfassungsrechtlich relevanten Akzente für die Ausgestaltung des Planungsverfahrens selbst setzt. Das gilt für die Schaffung des Gremiums der gemeinsamen Rahmenplanimg, des sog. Planungsausschusses (vgl. z. B. § 7 Abs. 1 HBFG), dessen Existenz sich verfassungsrechtlich auf A r t . 91 a Abs. 1 u. 3 GG gründet, ebenso wie für die Entscheidungsbefugnis dieses Gremiums (vgl. § 10 HBFG), die sich aus dem Sinngehalt des A r t . 91 a GG ergibt. Das gilt gleichermaßen für das Anmeldungserfordernis (vgl. z. B. § 8 HBFG) sowie für das Entscheidungsprinzip des Planungsausschusses (vgl. z. B. § 7 Abs. 2 HBFG), deren Regelungen sich aus dem Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG herleiten.

1. Der Planungsausschuß als neuartiges verfassungsrechtliches Institut a) Die verfassungsrechtliche

Grundlage des Planungsausschusses

Für das Planungsverfahren hat A r t . 91 a GG eine besondere Einrichtung vorgesehen, i n der sich die gemeinsame Willensbildung von Bund u n d Ländern vollziehen soll (Abs. 3 S. 1). Die Ausführungsgesetze bezeichnen diese Einrichtung als „Planungsausschuß" (§ 7 HBFG, § 6 WStrG, § 6 AStrG). Die Tatsache, daß das Wort „Planungsausschuß" nicht i n A r t . 91 a GG vorkommt, ändert nichts daran, daß es sich bei diesem Gremium u m ein Institut des Verfassungsrechts handelt. Denn seine Einrichtung folgt unmittelbar aus A r t . 91 a GG 2 . Der Planungsausschuß bildet das notwendige Korrelat zur verfassungsrechtlichen Verpflichtung von Bund und Ländern (Art. 91 a Abs. 1 GG), gemeinsame Rahmenpläne aufzustellen (Art. 91 a Abs. 3 S. 1 GG). Die 1 W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; H.Ruhe, DStZ 1969, S.373; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163; vgl. auch die Begr. der BReg. zum FinRefGEntw. ( B T Drucks. V/2861, Tz. 271). 2 B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 164; vgl. ferner W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; H. Ruhe, DStZ 1969, S. 374.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Planungsausschüsse sind demnach die „Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung" des A r t . 91 a Abs. 3 S. 1 GG9. b) Die verfassungsrechtliche

Stellung

des Planungsausschusses

(1) Der Tätigkeitsbereich des Planungsausschusses Der Planungsausschuß hat die Aufgabe, die von den Planungsträgern i n Bund und Ländern aufgestellten strukturpolitischen Planungsprogramme zu einem einheitlichen übergeordneten Strukturplan zusammenzufügen, die aus der Planausführung zurückfließenden Daten und Erfahrungswerte zu verarbeiten und den Strukturplan auf dieser Grundlage unter Berücksichtigung veränderter Gegebenheiten und unter Fixierung neuer Zielvorstellungen ständig zu überprüfen und fortzuentwickeln. Die Tätigkeit des Planungsausschusses bewegt sich somit ausschließlich i n dem Bereich gesamtstaatlicher koordinierender übergeordneter Planung. Sie ist i n besonderem Maße auf die politische Gestaltung des Gemeinwesens bezogen. (2) Der Planungsausschuß als ein Gremium der Regierungen Die Ausführungsgesetze haben auf Grund der Ermächtigung des A r t . 91 a Abs. 3 S. 1 GG bestimmt, daß der Planungsausschuß von der Bundesregierung und den Landesregierungen gebildet w i r d (§ 7 Abs. 1 HBFG, § 6 Abs. 1 WStrG, § 6 Abs. 1 AStrG). Vertreter des Parlaments sind an den koordinierenden Planungen nicht direkt beteiligt. Sie haben nur die Möglichkeit, über die einzelnen Regierungen indirekt Einfluß zu nehmen. M i t dieser Regelung w i r d an die Tatsache angeknüpft, daß i n Bund und Ländern die Regierungen die strukturpolitischen Planungen federführend wahrnehmen. Die Zentrierung der Planung i m Bereich der Regierung ergibt sich daraus, daß die Regierimg den Anforderungen einer sachgerechten Planung eher genügen kann als das Parlament 4 . 3 Begr. der BReg zu § 7 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). — I m Rechtsausschuß des B T gab es Überlegungen, die I n s t i t u t i o n des Planungsausschusses, die Entscheidimgsbefugnis u n d das Entscheidungsprinzip dieses Ausschusses ausdrücklich ins Grundgesetz aufzunehmen. H i e r f ü r w a r vor allem der BR eingetreten. Dieser Vorschlag w u r d e verworfen, wobei allerdings über die zentrale Stellung des Planungsausschusses u n d über die E n t scheidungsbefugnis dieses Gremiums keine Meinungsverschiedenheiten bestanden; vgl. die 93. Sitzung des Rechtsausschusses des B T am 3. Okt. 1968 (Prot. Nr. 93, S. 5 f.). 4 Vgl. P.Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S.202; D.Grimm, AöR 97 (1972), S. 501 f., S. 522; A.Möller, StabG (1968), S. 133 (Randn. 17 zu §9); G.Jahn, Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit, V o r t r a g (1971), S. 26 f.; M. Abelein, ZRP 1969, S. 243; Hans Schäfer, Die Fortbildung 1971, S. 4; R. Goroncy,

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

91

Sachgerechte Planung, durch die der Entwicklung eines Aufgabenbereiches eine bestimmte Richtung gegeben und die Kontinuität dieser Entwicklung gesichert werden soll, ist nur möglich auf der Grundlage umfassender Informationen, Datenermittlungen und Analysen. N u r so können Prognosen für die zukünftige Entwicklung aufgestellt und richtige Entscheidungen getroffen werden. Hinzu kommt, daß die Planung kein einmaliger Vorgang ist, der m i t der Planaufstellung abgeschlossen wäre, sondern ein i n die Zukunft offener Prozeß, i n den i m Wege der Rückkoppelung neue, sich aus der Planausführung ergebende Daten permanent einfließen, so daß eine ständige Korrektur der Planungsentscheidungen notwendig w i r d 5 . Hinsichtlich des Aspektes der Informationssammlung und -Verarbeitung ist die Regierung insofern für die Wahrnehmimg der Planung prädestiniert, als sie durch die Ministerialbürokratie über den Apparat verfügt, der i h r ein Maximum an Informationen liefert und diese auch den politischen Instruktionen gemäß verarbeiten kann 6 . Was die laufende Korrektur und Fortentwicklung der Planung betrifft, so kann die Regierung dieser Tätigkeit insofern besser gerecht werden, als sie als Spitze der Verwaltung diejenige Instanz ist, der die aus der Planausführung zurückfließenden Daten primär zugehen und als sie i m Vergleich zum Parlament dank ihrer Struktur und Operationsweise das flexiblere und schneller reagierende Gremium ist. Sie kann daher die ständig zu korrigierenden und neu zu fällenden leistungsbezogenen Entscheidungen eher treffen als das seiner Struktur nach schwerfälligere Parlament. Insbesondere ist die Regierung dank ihrer Struktur auch für die koordinierende Planung zwischen verschiedenen räumlichen Entscheidungszentren besonders prädestiniert, wofür die Koordinierungspraxis der Länder untereinander und zwischen Bund und Ländern und die Planungspraxis i m europäischen Rahmen Beispiele geben 7 . Angesichts der größeren Affinität der Planung zur Regierung muß es als sachgerecht bezeichnet werden, daß der Bundesgesetzgeber i n ErfülZRP 1972, S. 62; U. Scheuner, D Ö V 1972, S.589. — Eingehend K.H.Friauf, Gutachten, i n : Anlageband zum Ersten Bericht der Projektgruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform (1969), S. 644 ff. — Vgl. dazu auch H. Liesegang, DVB1. 1972, S. 847 u. W. Kewenig, D Ö V 1973, S. 24. 5 Vgl. zu den charakteristischen M e r k m a l e n der Planung, insbes. auch zum Phänomen der Rückkopplung St. Leibfried u n d M. Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 558; Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 36 f. 6 Vgl. H. Harnischfeger, Planung (1969), S. 123. 7 Dies alles f ü h r t zu einem Machtgewinn der Regierung auf Kosten des Parlaments; vgl. dazu u n d zu den sich daraus ergebenden Problemen Th. Ellwein u n d A. Görlitz, Gesetzgebung u n d politische Kontrolle, i n : E l l w e i n Reihe Bd. 2, 1. T e i l (1967), S. 21 ff.; K . D. Bracher, i n : Parlamentarismus, hrsg. v. K . K l u x e n (1967), S. 77 ff.

92

3. Teil: Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

l u n g der Ermächtigung des A r t . 91 a Abs. 3 S. 1 G G ein Regierungsgremium m i t der Wahrnehmung der koordinierenden Rahmenplanung beauftragt hat?. M i t dieser Feststellung ist allerdings i n erster L i n i e lediglich der organisatorische Aspekt angesprochen. Materiell 9 verpflichtet nämlich A r t . 91 a G G B u n d u n d Länder, also nicht n u r ihre Regierungen, zum Zusammenwirken innerhalb der Sachgebiete der Gemeinschaftsaufgaben. Es muß daher sichergestellt werden, daß h i n ter den am Planungsverfahren direkt beteiligten Regierungen die Totalität des sich i n B u n d u n d L a n d vollziehenden Willensbildungsu n d Entscheidungsprozesses steht 10 » u .

(3) Die selbständige Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses (a) Die gesetzliche Regelung der Entscheidungsbefugnis und deren verfassungsrechtliche Grundlage Der Planungsausschuß t r i f f t i m Bereich seines Aufgabenkreises selbständige Planungsentscheidungen, die f ü r die Bundesregierung u n d die Landesregierungen verbindlich sind 1 2 . Dies ergibt sich aus den insow e i t gleichlautenden Bestimmungen der Ausführungsgesetze, i n denen es heißt, daß die Bundesregierung u n d die Landesregierungen, denen der Planungsausschuß den Rahmenplan zuleitet, die für die Durchf ü h r u n g des Rahmenplans erforderlichen Ansätze i n ihre E n t w ü r f e der Haushaltspläne aufnehmen (§ 10 H B F G , § 8 WStrG, § 8 A S t r G ) 1 3 . Dabei besteht die B i n d u n g der Regierungen nicht n u r bezüglich der Haushaltspositionen, sondern sie betrifft, was schon aus der engen V e r k n ü p f u n g v o n Sachprogramm u n d Kostenansatz hervorgeht, ebenso die Sachentscheidung 1 4 . Der Planungsausschuß ist also k e i n Gremium, das nur, 8 Die Einschaltung der Regierungen i n das Planungsverfahren ist auch aus haushaltspolitischen Gründen sachgerecht. Denn an der mehrjährigen Finanzplanung, die zu berücksichtigen ist (vgl. §5 Abs. 1 HBFG), sind ebenfalls die Regierungen direkt beteiligt u n d nicht die Parlamentarier (§ 51 HGrG). Außerdem spielt der Finanzansatz des Rahmenplans beim Haushaltsp l a n v o m B u n d u n d von den Ländern eine große Rolle (vgl. z. B. § 10 S. 2 HBFG), dessen E n t w u r f gleichfalls v o n den Regierungen aufgestellt w i r d . « Z u m Begriff der materiellen Regierungsfunktion, an der auch das Parlament teilhaben muß, KL Stern, Rationale Infrastrukturpolitik, i n : Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, NF, Bd. 58 (1971), S. 76. 10 Ob das durch die Bestimmungen der Ausführungsgesetze geschehen ist, w i r d unter Teil 3, V. zu prüfen sein. 11 Z u beachten ist die Parallele zwischen Planungsausschuß u n d Bundesr a t ; A r t . 51 GG ist mehr eine Organisationsnorm, während der materielle Gehalt des A r t . 50 GG dem des A r t . 91a G G entspricht. 12 w.Patzig, DVB1. 1969, S.892; H.Ruhe, DStZ 1969, S.374; Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 und § 10 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11 u. S. 13). 13 Z u diesen Bestimmungen der Ausführungsgesetze H.Ruhe, DStZ 1969, S. 375; Begr. der BReg. zu §10 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 13).

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

93

etwa wie ein interministerieller Ausschuß oder ein Sachverständigengremium, Beschlüsse der Regierungen vorbereitet oder für sie Empfehlungen abgibt, sondern der Planungsausschuß faßt selbst an Stelle der Regierungen Beschlüsse, die wie Regierungsbeschlüsse m i t unmittelbarer rechtlicher Wirkung ausgestaltet sind 1 5 . Verfassungsrechtlich ist die selbständige Entscheidimgsbefugnis aus A r t . 91 a Abs. 3 GG und allgemein aus dem Sinngehalt der verfassungsrechtlichen Regelung herzuleiten 16 . A r t . 91 a Abs. 3 GG läßt für die Einrichtungen der gemeinsamen Rahmenplanung eine — wenn auch durch Satz 2 begrenzte — Mehrheitsentscheidung zu 1 7 und gibt damit dem Planungsausschuß verfassungsrechtlich legitimierte Entscheidungsbefugnis. I m übrigen folgt die Entscheidungsbefugnis allgemein aus dem Sinngehalt des A r t . 91 a GG. A u f sie kann nicht verzichtet werden, wenn die von A r t . 91 a GG angestrebte, effiziente Koordination bundesstaatlicher Planungsprogramme erzielt werden soll 1 8 . Dafür sind mehrere Gründe maßgebend: I n bezug auf die Planausführung verwehrt diese Regelung es den Regierungen, von den i m Planungsausschuß erarbeiteten Kompromissen abzuweichen und verhindert damit die Beeinträchtigung der Koordination, also das Unstimmigwerden des gemeinsamen Planungswerkes. I n bezug auf das Verfahren bewirkt die selbständige Entscheidungsbefugnis eine Straffung des Planimgsprozesses und sichert eine nicht nur problem-, sondern auch zugleich durchsetzungsorientierte Planung. Das folgt daraus, daß die Entscheidungsbefugnis die Regierungen zwingt, sich am Planungsverfahren m i t aller Intensität zu beteiligen und für ihre Vorstellungen zu streiten, u m der Gefahr der Fremdbestimmung zu entgehen. Die gemeinsame Planung w i r d daher von vornherein durch zu Entscheidungen ermächtigte Regierungsmitglieder bzw. deren Vertreter auf das Ziel eines koordinierten, i n sich geschlossenen Planungswerkes, u m das es A r t . 91 a GG geht, ausgerichtet. I n bezug auf die Plankorrektur- und -fortentwicklung schließlich garantiert die Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses, daß die i m Verlaufe der Plandurchführung ständig neu zu fällenden Entscheidungen, soweit sie der Koordination bedürfen, so rasch wie notwendig getroffen werden können. Wenn hier auf der Basis von Empfehlungen gearbeitet würde, hätte das nur die Verzögerung der Entscheidung ohne sachlichen Gewinn zur Folge. 14 W. Patzig, DVB1. 1969, S.893; Begr. der BReg. zu §10 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 13). 1 5 Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). iß Ebenso W. Patzig, DVB1. 1969, S.892; R.Goroncy, DVB1. 1970, S.314 A n m . 39; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 164. 17 Dazu näher T e i l 3, I I I . bei A n m . 96. 18 Vgl. dazu die Begr. der BReg. zu § 10 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 13): „Ohne eine derartige B i n d u n g s w i r k u n g (der Regierungen) wäre die

9 4 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Für die selbständige Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses sprechen auch bundesstaatliche Aspekte, die neben solchen der Effizienz für die Regelung des A r t . 91 a GG ebenfalls eine wesentliche Rolle spielen. Ausgehend von der Überlegung, daß angesichts der Komplexität der Planung wichtige, nicht mehr rückgängig zu machende (Vor-) Entscheidungen bereits i n der Phase der Planaufstellung fallen, ergibt sich, daß die Länder durch eine intensive, möglichst frühzeitige Beteiligung am Planungsverfahren mehr Einfluß auf die Planung nehmen können als durch die nachträgliche Kontrolle eines den Regierungen vorgelegten Planimgsmodells, an dem i n der Regel kaum noch Änderungen vorgenommen werden bzw. werden können. Indem aber die Entscheidungskompetenz des Planungsausschusses die direkte Beteiligung der Länder m i t ihren Planungsträgern am Planungsverfahren notwendig macht, schafft sie eine wichtige Voraussetzung zur A b sicherung des den Ländern i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG zukommenden Einflusses. (b) Die Bedeutung der selbständigen Entscheidungsbefugnis für die verfassungsrechtliche Stellung des Planungsausschusses Die selbständige Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses w i r d i n ihrer verfassungsrechtlichen Relevanz dadurch abgeschwächt, daß die Mehrheitsentscheidung, die A r t . 91 a GG zuläßt, durch A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG sehr stark relativiert wird. Auch insoweit w i r d deutlich, daß die Entscheidungsbefugnis nicht etwa bedeutet, daß der Planungsausschuß ein Eigenleben führen könnte, sondern daß seine Aufgabe darauf begrenzt ist, Planungsprogramme des Bundes und der Länder unter Aufrechterhaltung ihrer sachlichen Identität zu koordinieren. E i n enges Zusammenwirken von Planungsausschuß und den i n Bund und Ländern für die Planungsprogramme Verantwortlichen ist auch insofern unerläßlich. I n diesem Zusammenhang steht die Äußerung der Bundesregierung, daß die Bindungswirkung der Beschlüsse des Planungsausschusses i n der Praxis voraussetze, daß sich die Mitglieder dieses Gremiums m i t ihren Regierungen vorher abstimmten 1 9 . Gleichw o h l kann nicht übersehen werden, daß der Planungsausschuß i n diesen Grenzen sachliche, die Koordinierung betreffende Entscheidungen fällt, an die die einzelnen Regierungen gebunden sind 2 0 . gemeinsame Rahmenplanung, u n d damit das ganze I n s t i t u t der Gemeinschaftsaufgabe, praktisch entwertet." 19 I n der Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 u. § 10 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11 u. S. 13). — I n der Praxis findet diese vorherige A b s t i m m u n g statt. I n einem Informationsgespräch, das der Verfasser a m 29. März 1971 i m K u l t u s m i n i s t e r i u m v o n B.-W. i n Stuttgart hatte, w u r d e dieser Vorgang als „Rückrunde" bezeichnet.

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

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Diese Befugnis zur selbständigen Entscheidung verleiht dem Planungsausschuß seine besondere verfassungsrechtliche Stellung. Selbständige Entscheidungsbefugnis über die sachpolitischen Leitlinien zur Bewältigung von Aufgaben der Infrastruktur bedeutet Kompetenz zur politischen Gestaltung. Der Planungsausschuß stellt sich folglich als ein neuartiges verfassungsrechtliches Institut von Bund und Ländern dar, das durch Koordinierung bundesstaatlicher Planungsprogramme und durch selbständige Planungsentscheidungen an der politischen Leitung des Gemeinwesens teilnimmt 2 1 . c) Anhang: Der Zusammenhang zwischen der selbständigen Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses und der Ergänzung des Grundgesetzes durch Art 91 a GG Zwischen der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit des A r t . 91 a GG und der selbständigen Entscheidungsbefugnis des Planungsausschusses besteht ein enger Zusammenhang. Zur Einsetzung eines lediglich beratenden, Entscheidungen vorbereitenden bundesstaatlichen Koordinationsgremiums oder eines interministeriellen Kommunikationsforums hätte es einer Verfassungsergänzung nicht bedurft. Denn diese Formen bundesstaatlicher Zusammenarbeit berühren nicht die Kompetenz der zuständigen Organe zur politischen Gestaltung und Entscheidung 22 . Die Bewältigung von Investitions- und Planungsaufgaben m i t ihren vielschichtigen und komplexen Zusammenhängen erfordert hingegen mehr als eine nur formlose Kooperation. Vor allem, wenn es darum geht, einen koordinierten, auf Schwerpunktinvestitionen i m Bundesmaßstab gerichteten Einsatz der öffentlichen Finanzmittel zu erreichen, ergibt sich die Notwendigkeit, die rechtliche Möglichkeit zu selbständiger und eigenverantwortlicher Entscheidung zu beschränken zugunsten einer gemeinsamen Willensbildung, der alle am Kooperationsprozeß Beteiligten unterliegen. Dafür hat die Staatspraxis Beispiele geliefert, indem sie durch Staatsverträge und Verwaltungsabkommen, etwa durch das Abkommen zwischen Bund und Ländern zur Förderung von Wis20 Selbst w e n n diese Entscheidungen — was nicht notwendig ist — eins t i m m i g erfolgen, handelt es sich u m eine Entscheidung des Gremiums „Planungsausschuß" u n d nicht der einzelnen Regierungen; vgl. Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 159 bei Fußn. 106. Vgl. B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 164; W. Patzig, DVB1. 1969, S. 892; H. Ruhe, DStZ 1969, S. 374. Vgl. ferner die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). Vgl. dazu schon Friedrich Klein, Gemeinschaftsaufgaben, i n : SpeyerSchriftenreihe, Bd. 11 (1961), S. 157 ff.; vgl. auch W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 36 f. — Z u den vielfältigen Formen dieser A r t bundesstaatlicher Zusammenarbeit vgl. R. Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968).

9 6 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

senschaft und Forschung vom 4. Juni 196423, Gremien m i t integrierten Kooperationsformen geschaffen hat 24 » 2 5 . Hierbei handelt es sich insofern u m einen Vorgang von verfassungsrechtlicher Relevanz, als das Erfordernis der gemeinsamen, verbindlichen Entscheidung für den Bereich des Entscheidimgsgegenstandes zu neuartigen, staatliche Organe bindenden Institutionen m i t Regierungsfunktion führt und sich damit Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten verschieben 26 . Das Problem der bundesstaatlichen Kooperation zur Bewältigung von Planungsaufgaben hat sich dem Verfassungsgesetzgeber von 1949 noch nicht gestellt. Das Grundgesetz enthielt folglich keine hierauf abhebenden Vorschriften. Daher war es notwendig, verfassungsrechtliche Grundlagen für die neuartigen, die politische Leitungsverantwortung des Staates betreffenden Entscheidungsprozesse zu schaffen, u m die Übernahme der Gestaltungsverantwortung für die i n diesem Bereich als notwendig erkannte bundesstaatliche Willensbildung durch die Verfassung sicherzustellen 27 . Dies ist i n A r t . 91 a GG geschehen. Diese Verfassungsergänzung steht also i n unmittelbarem Zusammenhang m i t der neuartigen, verfassungsrechtlich relevanten Entwicklung i m Bereich der bundesstaatlichen Aufgabenwahrnehmung, die unter anderem i n

23 GMB1. 1964, S. 315; verlängert a m 8. Febr. 1968, GMB1. 1968, S.98. — Vgl. ferner das Staatsabkommen der Länder der Bundesrepublik Deutschl a n d über die Finanzierung wissenschaftlicher Forschungseinrichtungen v o m 31. M a i 1949, sog. „Königsteiner A b k o m m e n " , Hess.GVBl. 1950, S. 179 u n d das A b k o m m e n der Länder über die Finanzierung neuer wissenschaftlicher Hochschulen v o m 4. J u n i 1964, Rh-Pf.GVBl. 1964, S. 207. 24 i n diesen Gremien werden Entscheidungen m i t Zweidrittelmehrheit getroffen, wobei jedes L a n d eine, der B u n d sechs Stimmen hat. Sollen weitere Projekte i n die Finanzierung einbezogen werden, so muß ein einstimmiger Beschluß gefaßt werden. Vgl. auch die Darstellung bei W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 37. 25 Die v o n diesen Gremien aufgestellten Programme werden durch die Rahmenpläne des A r t . 91 a G G abgelöst. Das ergibt sich z. B. aus der Übergangsregelung f ü r den Hochschulbau (§ 14 HBFG). Bei den Vorhaben, auf die § 14 H B F G Bezug n i m m t , handelt es sich u m solche, die bisher aufgrund des Bund-Länder-Abkommens zur Förderung v o n Wissenschaft u n d F o r schung v. 8. Febr. 1968 (4. J u n i 1964) gefördert w u r d e n (BT-Drucks. V/4091 zu § 14 H B F G - E n t w . , S. 14). 26 Vgl. W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 36 f. u n d S. 263 f.; ferner R.Gr awert, Verwaltungsabkommen (1967), S. 239 ff., insbes. S. 269 ff. m. w . Nachw.; U. Scheuner, D Ö V 1962, S.648. 27 Denn die Verfassung als die rechtliche Grundordnimg des Gemeinwesens muß die Leitprinzipien f ü r die politische Aufgabenwahrnehmung festlegen. Vgl. dazu K. Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 11. — Angesichts der politischen Bedeutung der Planungsaufgaben erscheint es f ü r die gesamtstaatliche E n t w i c k l u n g unerläßlich, die Ausgestaltung der auf diese A u f gaben bezogenen bundesstaatlichen Kooperation an verfassungspolitisch unverzichtbare Prinzipien zu binden. — F ü r eine Verfassungsänderung i n diesem Zusammenhang haben sich u . a . U.Scheuner, D Ö V 1966, S.518 u n d St Leibfried u n d M. Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 560, ausgesprochen.

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der selbständigen Entscheidungsbefugnis ihren Ausdruck findet.

des

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Planungsausschusses

2. Die Organisation des Planungsausschusses Die Organisation der Planungsausschüsse w i r d durch die §§ 7 HBFG, 6 WStrG, 6 AStrG und durch die auf der Grundlage dieser Vorschriften von den Planungsausschüssen beschlossenen Geschäftsordnungen geregelt 2 8 . a) Mitglieder

und deren Vertretung

Dem Planungsausschuß gehören der jeweilige für die Gemeinschaftsaufgaben zuständige Fachminister des Bundes, der Bundesminister der Finanzen und ein Minister (Senator) jedes Landes an (vgl. § 7 HBFG). Die Zusammensetzung ergibt sich aus der Natur der Aufgabe. Der Bundesfachminister ist Mitglied kraft seiner fachlichen Zuständigkeit für die Aufgabe; der Bundesminister der Finanzen ist Mitglied wegen der haushaltspolitischen Auswirkungen der Planungsentscheidungen. Die Bestimmung der Ländermitglieder mußte offen bleiben, w e i l die Entsendung der Ländervertreter der Organisationsgewalt der Länder überlassen bleiben muß 2 9 . Die Länder werden sich aber ebenfalls durch dasjenige Kabinettsmitglied vertreten lassen, das i m Landesbereich die vom Planungsausschuß zu behandelnde Fachplanung verantwortlich leitet 3 0 » 3 1 . Denn fundierte Kenntnis, direktes Engagement und Kompetenz zur Entscheidung für den Bereich des Landes sind von Bedeutung, 28 Die Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Hochschulbauförderungsgesetz (GOP1AHBFG) w u r d e i n der 2. Sitzung a m 16. März 1970 beschlossen. Sie ist veröffentlicht bei Lichtenberg-Burckhardt-Elchlepp, Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau (1971), S. 172 ff. — Die Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Wirtschaftsstrukturgesetz (GOPlAWStrG) wurde i n der 1. Sitzung dieses Ausschusses a m 6. M a i 1970 beschlossen. Sie ist veröffentlicht bei P. Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 75 ff. — Die Geschäftsordnung des Planungsausschusses nach dem Agrarstrukturgesetz (GO P l A A S t r G ) wurde erst a m 19. Febr. 1971 beschlossen. Sie liegt bisher n u r i n Maschinenschrift vor. 2» Vgl. die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). 30 Wegen des finanziellen Bezuges des Rahmenplans ist eine enge Z u sammenarbeit m i t dem Finanzminister notwendig. Denn seine Zustimmung zu den finanziellen A u s w i r k u n g e n des Rahmenplans ist angesichts seiner Verantwortung f ü r die Haushaltspolitik i n der Praxis unumgänglich. Vgl. E.Böning, i n : Konstanzer Blätter f ü r Hochschulfragen, Heft 24 (1969), S. 10. 31 I n den Planungsausschuß f ü r den Hochschulbau, dessen konstituierende Sitzung am 16. Jan. 1970 [Bulletin-BReg. (1970) Nr. 9, S. 91] stattfand, haben 9 Länder ihren Kultusminister u n d 2 ihren Finanzminister entsandt. Diesen sind als ständige Vertreter der Finanzminister bzw. der Kultusminister des betreffenden Landes zur Seite gestellt. — Vgl. das detaillierte Mitgliederverzeichnis bei Lichtenberg-Burckhardt-Elchlepp, Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau (1971), S. 171. 7 Marnitz

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wenn es darum geht, die Vorstellungen des Landes den anderen Ländern und dem Bund gegenüber darzutun und durchzusetzen. Die Minister bzw. Senatoren dürfen sich vertreten lassen (vgl. § 7 HBFG). Das ist wegen der Besetzung des Planungsausschusses m i t Regierungsmitgliedern unumgänglich 32 . Zudem w i r d dadurch die Regelung der Abstimmungsmodalitäten praktikabel, wonach ein Beschluß m i t der Mehrheit der Stimmen, also der anwesenden Mitglieder, gefaßt werden kann 3 3 . Die Zulässigkeit der Vertretung findet jedoch ihre Grenze an der Funktionsfähigkeit des Planungsausschusses. Die Vertretungsmöglichkeit soll die Arbeit nicht hindern, sondern diese eher fördern. Die Bundesregierung 34 weist zu Recht darauf hin, daß durch die Vertretungen die Kontinuität der Beratungen nicht gestört werden dürften und daß das Mandat auf einer hohen Ebene, etwa durch Staatssekretäre, wahrzunehmen sei. Die Regelung der Vertretung w i r d von den Mitgliedern festgelegt und dem Vorsitzenden mitgeteilt (§ 2 der GOPLA). Den Ländermitgliedern des Planungsausschusses für den Hochschulbau sind ständige Vertreter i m Ministerrang zur Seite gestellt (§2, 12 GO) 3 5 . Diese dürfen ebenso wie drei Berater je Mitglied bei den Sitzungen anwesend sein (§12 GOP1AHBFG). Außerdem nimmt der Vorsitzende des Wissenschaftsrates i m Hinblick auf § 9 Abs. 3 H B F G an den Beratungen teil (§ 12 Abs. 3 GOP1AHBFG) 36 . b) Unterausschüsse E i n Gremium, das wie der Planungsausschuß aus zahlreichen M i t gliedern besteht, sich m i t einer Vielzahl von Problemen komplexer A r t zu befassen hat und über sie eine Entscheidung treffen soll, ist i n besonderem Maße auf Vorarbeiten i n sachlich sich schwierig gestaltenden Bereichen und auf eine Vorklärung von strittigen Fragen angewiesen. Die Geschäftsordnungen der Planungsausschüsse sehen daher vor, daß der Planungsausschuß zur Vorbereitung seiner Beratung und Beschlußfassung einen Unterausschuß (§4 GOPlAWStrG, §4 GOPlAAStrG) bzw. mehrere Unterausschüsse (§ 4 GOPLAHBFG) einsetzen kann. Der Unterausschuß setzt sich aus Beauftragten der Mitglieder des Planungsausschusses zusammen (vgl. § 4 Abs. 2 GOPlAWStrG). Die Beauftragten werden meist Beamte der Fachreferate des Bundes und der Länder Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). Vgl. H. Ruhe, DStZ 1969, S. 374. Z u r Bedeutung dieser Regelung später unter T e i l 3, I I I . bei A n m . 87 ff. »4 I n der Begr. zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). 3B Vgl. oben A n m . 31. 36 Z u r Bedeutung der Einschaltung des Wissenschaftsrates später unter T e i l 3, I I I . bei A n m . 60 ff.

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s e i n 3 7 . Es k ö n n e n j e d o c h auch Sachverständige herangezogen w e r d e n . D e r Planungsausschuß w e i s t d e m Unterausschuß die B e r a t u n g s g e g e n stände zu. D e r Unterausschuß a r b e i t e t dazu S t e l l u n g n a h m e n u n d E m p f e h l u n g e n aus. K o m m e n k e i n e e i n h e i t l i c h e n Beschlüsse zustande, so s t e l l t d e r V o r s i t z e n d e des Unterausschusses fest, w e l c h e u n d w i e viele Mitglieder die unterschiedlichen Stellungnahmen u n d E m p f e h l u n g e n u n t e r s t ü t z e n . D i e Ergebnisse d e r B e r a t u n g e n des Unterausschusses w e r d e n s o d a n n d e m Planungsausschuß zugeleitet. S i e s i n d l e d i g l i c h v o r b e r e i t e n d e r N a t u r , s t e l l e n also k e i n e E n t s c h e i d u n g e n m i t B i n d u n g s w i r k u n g f ü r den Rahmenplan dar 38. D i e Unterausschüsse h a b e n z u r E r a r b e i t u n g i h r e r S t e l l u n g n a h m e n u n d E m p f e h l u n g e n w i e d e r u m A r b e i t s g r u p p e n eingesetzt u n d i h n e n b e s t i m m t e F r a g e n , d i e sich s p e z i e l l aus d e n Z i e l e n der G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n ergeben, z u r K l ä r u n g zugewiesen. I m B e r e i c h d e r H o c h s c h u l b a u f ö r d e r u n g w u r d e z . B . eine A r b e i t s g r u p p e m i t d e r A u s a r b e i t u n g v o n Z i e l v o r s t e l l u n g e n f ü r d e n 1. R a h m e n p l a n b e a u f t r a g t 3 9 . E i n e andere P r o j e k t g r u p p e befaßte sich m i t F r a g e n d e r V e r k ü r z u n g des P l a n u n g s u n d Genehmigungsverfahrens f ü r Baumaßnahmen i m Hochschulbau40'41. 37 Begr. der BReg. zu § 6 Abs. 3 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 11) u n d zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11). — I n den Unterausschuß des P l A W S t r . sind der Referent des Bundeswirtschaftsministeriums f ü r regionale Wirtschaftspolitik u n d die Regionalreferenten der L ä n d e r wirtschaftsministerien entsandt worden (P.Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 63). Dem Unterausschuß des P l A A S t r . gehören die Amtschefs v o n B u n d u n d Ländern unter Vorsitz des Staatssekretärs des Bundesernährungsministeriums an (H.Pruns, D Ö V 1973, S.218). 38 Z u m Verfahren der Unterausschüsse vgl. § 15 G O P l A W S t r G u n d § 15 GOPlAAStrG. 39 Bundesminister H.Leussink v o r dem B T i n der 25. Sitzung (6. W a h l periode) v. 21. Jan. 1970 (Sten. Ber. S. 1038 ff.), abgedr. i m Bulletin-BReg. (1970) Nr. 11, S. 105. 40 Bulletin-BReg. (1970) Nr.38, S.375; vgl. auch H.Leussink (a.a.O., A n m . 39). Lichtenberg-Burckhardt-Elchlepp, Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau (1971), S. 176 führen i m Bereich des P l A H S B a u insgesamt neun solcher Bund-Länder-Arbeitsgruppen auf. Dabei ist jedoch zu beachten, daß einige von ihnen m i t Aufgaben betraut sind, die nicht oder nicht d i r e k t der V o r bereitung des Rahmenplanes dienen. Das g i l t f ü r die Arbeitsgruppe „ G r a duiertenförderung", deren Aufgabe sich i m übrigen m i t Verabschiedung des Graduiertenförderungsgesetzes v. 2. Sept. 1971 (BGBl. I S. 1465) inzwischen erledigt hat, oder auch f ü r die Arbeitsgruppe „ P r ü f i m g v o n Schnellbaumaßnahmen". Zumindest fielen die über Schnellbaumaßnahmen i n Engpaßfächern vor der Aufstellung des 1. Rahmenplanes gefaßten Beschlüsse nicht i n die spezifische Kompetenz des Planungsausschusses. Vgl. dazu BulletinBReg. (1970) Nr. 9, S. 91. — Die Einbeziehung sonstiger Fragen hängt d a m i t zusammen, daß die Mitglieder des Planungsausschusses übereingekommen sind, den Planungsausschuß über seinen engeren Aufgabenkreis hinaus zu einer hochschulpolitischen Clearingstelle auszubauen [Beschluß auf der konstituierenden Sitzung des P I A am 16. Jan. 1970 — Bulletin-BReg. (1970) Nr. 9, S. 91. Vgl. dazu auch H. Leussink vor dem Deutschen Bundestag (a.a.O., 7*

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I m Bereich der Agrarstrukturfördenmg hatte eine Arbeitsgruppe i n ähnlicher Weise Förderungsgrundsätze für den 1. Rahmenplan zu entwickeln, eine andere befaßte sich m i t der Ausarbeitung von räumlichen und sachlichen Schwerpunkten, eine dritte, die sog. Arbeitsgruppe „Haushalts- und Koordinierungsreferenten", erhielt u. a. den Auftrag, die Länderanmeldungen und die Entwürfe der Fördenmgsgrundsätze nach Inhalt und Form zu systematisieren, zu vereinheitlichen und zu koordinieren 4 2 . I m Bereich der Wirtschaftsstrukturförderung ist m i t diesen Fragen i n erster Linie der Unterausschuß selbst beschäftigt 43 . c) Die Frage des Vorsitzes und der Geschäftsstelle Den Vorsitz i m Planungsausschuß führt der Bundesfachminister (§ 7 HBFG, § 6 WStrG, § 6 AStrG). Der stellvertretende Vorsitz w i r d bei den Planungsausschüssen für Wirtschafts- und Agrarstrukturförderung vom Bund durch einen hohen Beamten des Bundesministeriums wahrgenommen (§ 3 GO) 44 , während er beim Planungsausschuß für den Hochschulbau von den Ländern durch einen für ein Jahr vom Planungsausschuß zu wählenden Ländervertreter wahrgenommen w i r d (§ 3 Abs. 2 GO). Die Sitzungen des Planungsausschusses und der Unterausschüsse finden i m Bundesfachministerium statt. Eine besondere Geschäftsstelle gibt es für den Planungsausschuß nicht. Die Leitung des Planungsausschusses durch einen Vertreter des Bundes und die organisatorische Anlehnung an ein Bundesministerium gibt zu der Frage Anlaß, ob sich eine solche Regelung noch i m Rahmen dessen bewegt, was A r t . 91 a GG durch die Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben anstrebt, ob also der einfache Gesetzgeber den Auftrag, Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung (Abs. 3) als Grundlage für die M i t w i r k u n g des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder (Abs. 1) zu treffen, sachgerecht erfüllt hat. — Der Bundesrat hat i m A n m . 39)]. Insoweit w i r d der Planungsausschuß allerdings nicht als I n s t i t u t des A r t . 91 a G G tätig. Die Vorschriften des Hochschulbauförderungsgesetzes finden keine Anwendung. Die Beschlüsse müssen einstimmig ergehen (vgl. H. Leussink — a.a.O.). Dabei stellt sich allerdings die Frage, welche Tätigkeit von der spezifischen Kompetenz des Planungsausschusses noch gedeckt u n d welche es nicht mehr ist. 42 Vgl. zu diesen Arbeitsgruppen u n d zu den organisatorischen u n d technischen Vorbereitungen zur Einleitung der Rahmenplanung ausführlich H. Pruns, D Ö V 1973, S. 218 ff. 43 v g l . dazu ausführlich P. Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 63 ff. — Vgl. dazu auch die E i n f ü h r u n g z u m 2. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" f ü r den Z e i t r a u m 1973 bis 1976 v. 21. Febr. 1973 (BT-Drucks. VII/401, S. 5). 44 v g l . p . Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 60.

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Gesetzgebungsverfahren die Auffassung vertreten, daß es m i t dem Sinn der gleichberechtigten gemeinsamen Planung und Finanzierung nicht vereinbar sei, wenn der Vorsitz allein vom Bund wahrgenommen werde. Dies widerspreche dem Planungsausschuß als einer gemeinsamen Einrichtung der Bundesregierung und der Länderregierungen. Der beiderseitigen Beteiligung und Verantwortung werde am besten durch einen zwischen Bund und Ländern wechselnden Vorsitz Rechnung getragen 45 . — Die Bundesregierung hat einen Wechsel i m Vorsitz abgelehnt. Dadurch würde die Kontinuität der Arbeit i m Planungsausschuß erschwert werden. Z u m Vorsitzenden, der die überregionalen und, bei unterschiedlichen Länderinteressen, die ausgleichenden sowie koordinierenden Gesichtspunkte zur Geltung zu bringen habe, sei grundsätzlich der Vertreter des Gesamtstaates berufen. E i n ständiger Vorsitz erleichtere i m übrigen das Verfahren und vermeide Verwaltungsaufwand. Wenn der Bundesfachminister nicht ständig den Vorsitz führte, käme man ohne eine besondere Geschäftsstelle nicht aus 46 . — Der Bundestag hat sich der Ansicht der Bundesregierung angeschlossen47 und den Gesetzesentwurf i n diesem Punkte unverändert verabschiedet. Die Frage des Vorsitzes und der Geschäftsstelle hat sich an den Zielen der durch A r t . 91 a GG angestrebten Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern zu orientieren. Bei dieser Institutionalisierung geht es unter anderem — wie bereits ausgeführt — darum, Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung und Entfaltung der Eigenständigkeit der Länder unter den Bedingungen der modernen Aufgabenstellungen zu schaffen. Soweit ein ständiger Vorsitz des Bundes und das Fehlen einer speziellen Geschäftsstelle sich nicht zum Nachteil für die Geltendmachung und Durchsetzung der Vorstellungen der Länder i m Planungsausschuß auswirken, bestehen gegen eine solche Regelung, wenn für sie wichtige organisatorische Gründe sprechen, keine Bedenken. Jedenfalls ließe sich die Annahme, daß unter allen Umständen und i n jeder Hinsicht eine auch förmliche Gleichrangigkeit zwischen Bund und Ländern i m Planungsausschuß herzustellen sei, nicht aus A r t . 91 a GG begründen 48 . A r t . 91 a GG ordnet das Verhältnis von Bund und Ländern zueinander vielmehr funktionell. Dem Bund kommt die Aufgabe zu, die 45 Stellungnahme des Bundesrates zu § 7 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 17). — Vgl. ferner die Begr. der Empfehlungen des Wirtschaftsu n d Finanzausschusses an den B R (BR-Drucks. 689/1/69, S. 8 u n d S. 10). 46 Auffassung der BReg. zu der Stellungnahme des BR (BT-Drucks. V/4091, S. 22). 47 Vgl. den Schriftlichen Bericht des 8. BT-Ausschusses zum H B F G - E n t w . (zu BT-Drucks. V/4365, S. 3). 48 R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 317 m i t A n m . 61.

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überregionalen Gesichtspunkte i n das Planimgsverfahren einzubringen und ausgleichende sowie koordinierende Gesichtspunkte zur Geltung zu bringen. Diese ordnende Funktion prädestiniert den Bund zur Übernahme des Vorsitzes. Indem gewisse Momente der Führung und Leitung ohnehin zur Funktion des Bundes i m Planungsausschuß gehören, dem Bund also schon dank seiner verfassungsrechtlichen Stellung Einflußmöglichkeiten zustehen, ist die Gefahr, daß diese dadurch verstärkt werden, daß der Bund den Vorsitz wahrnimmt, nicht sehr groß, es sei denn, der Vorsitz gäbe dem Bund materielle Einflußmöglichkeiten, die über die bereits bestehenden hinausgingen. Insoweit gilt es, durch verfahrensmäßige Absicherung die Rolle des Vorsitzenden auf das rein Organisatorische zu beschränken. Daß dies i n den Geschäftsordnungen der Planungsausschüsse geschehen ist, zeigt sich zum Beispiel darin, daß der Vorsitzende keinen Einfluß auf die zu beratenden Gegenstände hat. Zwar hat er die Tagesordnung zusammenzustellen, aber es fehlen i h m materielle Befugnisse. Die Geschäftsordnungen bestimmen jeweils i n § 8 Abs. 2: „Sie (die Tagesordnung) enthält die von den Mitgliedern beantragten Beratungsgegenstände." Auch aus anderen Bestimmungen der Geschäftsordnungen (vgl. die übrigen Absätze des § 8, § 9 und § 10) geht hervor, daß der Vorsitzende primus inter pares ist, daß er mehr technische Funktionen ausübt, soweit er nicht speziell i n seiner Eigenschaft als Bundesvertreter auft r i t t 4 9 , daß m i t h i n eine „Disziplinierung" des Planungsausschusses durch den Vorsitzenden nicht zu befürchten ist 5 0 . Eine „Disziplinierung" w i r d auch nicht dadurch bewirkt, daß der Planungsausschuß zu seinen Sitzungen i m Bundesministerium zusammenkommt und vom Bundesministerium aus organisiert wird. Denn die Mitglieder des Planungsausschusses können sich und werden sich i n den Sachfragen auf ihr Ministerium stützen 51 . Angesichts der ohnehin 49 Das gilt allerdings nicht f ü r das Umlaufverfahren, das i n § 13 der Geschäftsordnungen der Planungsausschüsse vorgesehen ist. Der Vorsitzende hat danach die Möglichkeit, einen Entscheidungsvorschlag auszuarbeiten u n d diesen i m schriftlichen Umlaufverfahren zur A b s t i m m u n g zu bringen. Dabei handelt es sich jedoch u m ein Sonderverfahren, das n u r i n Eilfällen u n d bei weniger gewichtigen Fragen zur Anwendung gebracht werden darf. W i d e r spricht ein Land, so ist der Vorsitzende verpflichtet, die Angelegenheit auf die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Planungsausschusses zu setzen. — H. Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a GG, Forsthoff-Festschrift (1972), S. 145 f. f ü h r t das Umlaufverfahren als Beispiel für die v o n i h m angenommenen „erheblichen Direktionsmöglichkeiten" des Vorsitzenden an. 50 R. Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968), S. 28 unterscheidet zwischen einer von außen herangetragenen Disziplin auf G r u n d einer Geschäftsordnung, die dem Vorsitzenden eine große A u t o r i t ä t gibt u n d einer a m Thema orientierten Disziplin, die i n freier Diskussion dem Vorsitzenden n u r eine geringe gesprächsleitende F u n k t i o n beläßt. Vgl. die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 3 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11).

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— selbst beim Wechsel i m Vorsitz und bei einer eigenen Geschäftsstelle — bestehenden Einflußmöglichkeiten des Bundes kommt es darauf an, den Einflußbereich der Länder durch andere Mittel, nämlich durch entsprechende Ausgestaltung des Planungs- und Entscheidungsprozesses selbst, sicherzustellen. Ob das gelungen ist, w i r d später unter I I I . 4. zu untersuchen sein 5 1 a . Der Streit u m den Vorsitz setzte sich bei der Erarbeitung der Geschäftsordnungen für die Planungsausschüsse fort. Die Auseinandersetzung verlagerte sich, nachdem die Entscheidung i n den Ausführungsgesetzen gegen einen Wechsel i m Vorsitz gefallen war, auf die Frage, ob die Länder wenigstens den stellvertretenden Vorsitzenden stellen könnten. Die Bundesregierung vertrat die Auffassung, daß der Bundesfachminister nach der „Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien" (§3 G G O I ) durch den beamteten oder den Parlamentarischen Staatssekretär vertreten werden müsse. Die Länder hielten dagegen die Wahl eines Landesministers zum stellvertretenden Vorsitzenden für zulässig 52 . I m Bereich der Wirtschafts- und Agrarstrukturförderung hat sich die Auffassung der Bundesregierung durchgesetzt, für den Hochschulbau ist dagegen den Vorstellungen der Länder gefolgt worden. Die Bestimmungen der §§ 7 HBFG, 6 WStrG, 6 A S t r G dürften allerdings die Auffassung der Bundesregierung stützen. Die dort geregelte Vertretung soll nämlich nicht die Funktionen verschieben 53 . 3. Planungsausschuß und Sachverständige, insbes. die Beteiligung des Wissenschaftsrates nach § 9 HBFG Die Geschäftsordnungen der Planungsausschüsse sehen übereinstimmend vor, daß der Planungsausschuß zu einzelnen Beratungsgegen51a

Nach A n m . 64. Diese Informationen sind dem Verfasser v o n einem Beamten des Bundesministeriums f ü r Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten i n einer schriftlichen M i t t e i l u n g v o m 28. J u n i 1972 zugegangen. 53 F ü r die Bildungsplanungs-Kommission (Art. 91b GG) ist dagegen ein Wechsel i m Vorsitz u n d eine spezielle Geschäftsstelle vorgesehen; vgl. A r t . 8 u n d 10 des Verwaltungsabkommens zwischen B u n d u n d Ländern über die Errichtung einer gemeinsamen Kommission f ü r Bildungsplanung v o m 25. J u n i 1970 [Bulletin-BReg. (1970) Nr. 90, S. 891]. I n einem Gespräch des Verfassers m i t Beamten des Kultusministeriums von B.-W. i n Stuttgart a m 29. März 1971 w u r d e die Ansicht vertreten, daß diese Regelung f ü r die sachliche A r b e i t der Kommission keine Bedeutung habe. Die Geschäftsstelle sei faktisch ohnehin n u r eine Außenstelle des Bundesministeriums f ü r B i l d u n g u n d Wissenschaft. — Nach dem neuen Krankenhausgesetz v. 29. J u n i 1972 (BGBl. I S. 1009), das auf der Grundlage v o n A r t . 74 Nr. 19 a, A r t . 104 a Abs. 4 G G verabschiedet worden ist, ist f ü r den Ausschuß f ü r Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser ebenfalls ein Vorsitzwechsel vorgesehen (§ 7 Abs. 3). — Vgl. dazu T e i l 4, I I . bei A n m . 26 ff. 52

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ständen Sachverständige heranziehen kann (§ 12). Die Einschaltung von wissenschaftlichem Sachverstand i n größerem Rahmen ist jedoch nur für den Hochschulbau durch Gesetz institutionalisiert (Beteiligung des Wissenschaftsrates 54 nach §9 HBFG). Der Vorschlag des Bundesratsausschusses für innere Angelegenheiten 55 , Empfehlungen durch die Ministerkonferenz für Raumordnung 5 6 erarbeiten zu lassen und diese zur Beratungsgrundlage des Planungsausschusses für die regionale Wirtschaftsstruktur zu machen, wurde nicht weiter verfolgt 5 7 . Von der Beteiligung eines Sachverständigengremiums hätte insoweit ohnehin nicht gesprochen werden können, da die Ministerkonferenz für Raumordnung ein nur aus Politikern bestehendes föderales Koordinierungsgremium ist, das gemeinsame Empfehlungen für die selbständige politische Entscheidung seiner Mitglieder ausspricht. Der Wissenschaftsrat hat zwar eine ähnliche bundesstaatliche Koordinierungsaufgabe zu erfüllen. Neben Politikern aus Bund und Ländern gehören i h m aber vor allem Wissenschaftler und „anerkannte Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens" an 5 8 . Der Wissenschaftsrat w i r d als sachverständiges Vorkoordinierungsgremium i n das Planungsverfahren nach dem Hochschulbauförderungsgesetz eingeschaltet. Die Grundlage seiner Arbeit sind die Anmeldungen der Länder, die zunächst i h m übersandt werden (§ 9 Abs. 1 HBFG). Die „Empfehlungen für den Rahmenplan", die der Wissenschaftsrat auszusprechen hat (§ 9 Abs. 2 HBFG), betreffen die Frage, wie die Vorplanungen der Länder unter Berücksichtigung der Ziele des Hochschulbauförderungsgesetzes (§ 2) zu einem Gesamtplan zusammengefügt

64 Der Wissenschaftsrat w u r d e durch das Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern v. 5. Sep. 1957 (GMB1. S. 553) errichtet. 53 Z u § 6 W S t r G - E n t w . (BR-Drucks. 689/1/69, S. 10). 56 Die Ministerkonferenz f ü r Raumordnung w u r d e durch das Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern über die gemeinsamen Beratungen nach § 8 RaumOrdG v. 29. J u n i 1967 (BAnz. Nr. 122, S. 1) errichtet. & Der Bundesrat n a h m diesen Vorschlag, dem der Wirtschaftsausschuß des B R widersprochen hatte, nicht i n seine Stellungnahme zu dem Gesetzese n t w u r f der BReg. auf [BR-Drucks 689/68 (Beschluß), S.7]. 58 Der Wissenschaftsrat t r i t t als Vollversammlung oder i n Kommissionen zusammen. Es sind die sog. Wissenschaftliche Kommission u n d die sog. Verwaltungskommission gebildet worden. Die Wissenschaftliche Kommission besteht aus 22 Wissenschaftlern bzw. Vertretern des öffentlichen Lebens. Sie hat die fachlichen u n d wissenschaftlichen Gesichtspunkte zu erarbeiten. Die Verwaltungskommission besteht aus 17 Regierungsvertretern v o n B u n d u n d Ländern. Sie hat die verwaltungsmäßigen u n d finanziellen Gesichtsp u n k t e zu erarbeiten. Die Vollversammlung hat abschließend den Beschluß zu fassen (vgl. dazu das o. a. Verwaltungsabkommen). Der Wissenschaftsrat hat zur Zeit außerdem 8 Ausschüsse. Dazu u n d zu den derzeitigen Mitgliedern Lichteriberg-Burckhardt-Elchlepp, Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau (1971), S. 194 ff.

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werden können®9. Diese Empfehlungen sind Beratungsgrundlage des Planungsausschusses, wobei der Vorsitzende des Wissenschaftsrates, der an den Sitzungen des Planungsausschusses teilnimmt (§ 12 Abs. 2 GOP1AHBFG), ein Recht zur Stellungnahme hat, soweit der Planungsausschuß von den Empfehlungen abweichen w i l l (§ 9 Abs. 3 HBFG). Bei einer solchen Regelung steht es außer Frage, daß die Empfehlungen des Wissenschaftsrates „maßgeblichen Einfluß auf die Entscheidung des Planungsausschusses" haben werden 6 0 . Die Bundesregierung 61 hält es wissenschaftspolitisch für geboten, daß der „beträchtliche Erfahrungsschatz" des Wissenschaftsrates für den Planungsausschuß nutzbar gemacht w i r d und daß unmittelbare Impulse aus Wissenschaft und W i r t schaft, deren Vertreter der Wissenschaftlichen Kommission des Wissenschaftsrates angehören, gewonnen werden. Unter bundesstaatlichen Aspekten ist es dabei von Bedeutung, daß die Empfehlungen des Wissenschaftsrates nicht einseitig von dem politischen Willen des Bundes oder der Länder beeinflußt werden, sondern daß sie — unter Einbeziehung der Ziele des Gesetzes (§ 2 HBFG) und der politischen Vorstellungen von Bund und Ländern — i n wissenschaftlich-sachlicher Rationalität erarbeitet werden. Diesem Erfordernis dürfte der Wissenschaftsrat nach Struktur und Arbeitsweise Rechnung tragen können. Für die Länder ist es vor allem von Wichtigkeit, daß die Empfehlungen auf der Grundlage ihrer Vorplanungen erarbeitet werden 6 2 . Die Einschaltung von wissenschaftlichem Sachverstand soll nicht nur Entscheidungshilfen für die Politik liefern 6 3 , sondern sie soll insgesamt eine Rationalisierung des politischen Entscheidungsprozesses bewirken, der dadurch für die Öffentlichkeit leichter durchschaubar und m i t h i n leichter kontrollierbar w i r d 6 4 . I n bezug auf das Verhältnis von Bund 59 Dies entspricht der v o m Wissenschaftsrat bereits f ü r den Gesamtbereich der Förderung der Wissenschaften wahrgenommenen Aufgabe. I n A r t . 2 des Verwaltungsabkommens heißt es: „ D e r Wissenschaftsrat hat die A u f gabe . . . , auf der Grundlage der v o n B u n d u n d Ländern i m Rahmen ihrer Zuständigkeit aufgestellten Pläne einen Gesamtplan f ü r die Förderung der Wissenschaften zu erarbeiten u n d hierbei die Pläne des Bundes u n d der Länder aufeinander abzustimmen." 60 Begr. der BReg. zu § 9 Abs. 3 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 13). 61 Begr. zu § 9 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 12). 62 Diesen Aspekt läßt H. Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a GG, Forsthoff-Festschrift (1972), S. 416 ff. außer acht. Zutreffend dagegen I.V. Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 72 f. 63 Vgl. dazu den Wissenschaftsrat selbst, Empfehlungen, Bd. 1 (1970), S. 11. 64 Vgl. dazu, zu den organisatorischen Voraussetzungen u n d allgemein z u m Verhältnis von P o l i t i k u n d Wissenschaft — auf diese Fragen k a n n i m Rahmen dieser A r b e i t nicht näher eingegangen werden — St. Leibfried und M. Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 610 ff.; Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 32 ff., S. 64 ff.; H. Harnischfeger, Planung i n der sozialstaatlichen Demokratie (1969), S. 54 ff. u. S. 133 ff.; Karl

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und Ländern schafft Rationalität die Voraussetzung für einen möglichst weitgehenden politischen Konsens. 4. Der Planungs- und Entscheidungsprozeß des Planungsausscfausses a) Die Bedeutung des Sitzlandvorbehaltes des Art. 91 a Abs. 3 S. 2 GG für den Planungs- und Entscheidungsprozeß Die für den Planungs- und Entscheidungsprozeß des Planungsausschusses maßgebliche verfassungsrechtliche Bestimmung ist der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG. Danach bedarf die A u f nahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung der Zustimmimg des Landes, i n dessen Gebiet es durchgeführt wird. Diese Regelung ist i n zweierlei Hinsicht von zentraler Bedeutung: Z u m einen versucht sie, den Erfordernissen der bundesstaatlichen Ordnung Rechnung zu tragen, indem sie für die Länder Rechte normiert, die es verhindern sollen, daß wichtige, den Landesbereich betreffende Fragen über den Kopf des einzelnen Landes hinweg geplant werden können. Zugleich unterstreicht sie damit die Bedeutung, welche sie der wirksamen Beteiligung der Länder am Planungsverfahren — etwa wegen ihrer Kenntnis der örtlichen Verhältnisse — für eine sachgerechte Aufgabenwahrnehmung beimißt. Z u m anderen läßt sie Bestimmungen zu, die eine wirksame Koordination u n d damit eine effiziente Aufgabenbewältigung sicherstellen, wie etwa ein begrenztes Vorschlagsrecht des Bundes und eine Mehrheitsentscheidung bei der Beschlußfassimg über den Rahmenplan. Die Zulässigkeit eines begrenzten Vorschlagsrechts und einer Mehrheitsentscheidung ergibt sich insofern, als A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG davon ausgeht, daß Vorhaben auch von anderen Planungsträgern als von dem unmittelbar betroffenen Land vorgeschlagen werden können und indem er die Zustimmung eines jeden Landes nur bei der Frage der Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung, nicht jedoch bei anderen Fragen, verlangt. Der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG sucht die Voraussetzungen dafür zu schaffen, daß sich die Planimg der Gemeinschaftsaufgaben i m Planungsausschuß i n einem differenzierten Prozeß vollziehen kann, i n dem Gestaltungsfreiheit und effektive Koordination ihren Platz haben. Die Tragweite und die praktische Bedeutung dieser Regelung w i r d auf den folgenden Seiten unter Heranziehung der Ausführungsgesetze, durch die sie ihre Ausgestaltung erhalten hat, zu erörtern sein. Th. Schuon, Wissenschaft, P o l i t i k u n d wissenschaftliche P o l i t i k (1972), 264 S.; W.Brohm, Sachverständige u n d P o l i t i k , i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 37 ff.; E. Guilleaume, Die V e r w a l t u n g 1973, S. 25 ff.; R. Jochimsen, B u l l e t i n BReg. (1973) Nr. 133, S. 1312.

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b) Die Anmeldungen der Länder und die Vorschläge des Bundes als Grundlage der Arbeit des Planungsausschusses (1) Das Anmeldungserfordernis durch die Länder Die Ausführungsgesetze zu A r t . 91 a GG haben an den Anfang des Planungsprozesses die Anmeldung von Vorhaben und Maßnahmen zum Rahmenplan durch die Länder gestellt (§8 HBFG, §7 WStrG, §7 AStrG). Den Ländern kommt damit die Aufgabe zu, die Initiative zur Einleitung des Planungsverfahrens zu ergreifen. Die Planungsvorstellungen der Länder für ihren Aufgabenbereich werden dadurch Ausgangspunkt und wesentliche Grundlage der Arbeit des Planungsausschusses65. Diese Regelung ist i n hohem Maße sachgerecht: Sie entspricht dem regionalen Bezug der Gemeinschaftsaufgabe 6®. Sie nutzt die Kenntnisse der Länder über die örtlichen Verhältnisse und Bedürfnisse, die diese durch die Sachnähe der regionalen Verwaltungen und durch ihre Erfahrungen erwerben, für eine optimale Koordinierung i m Hinblick auf die Belange der Gesamtheit und sorgt damit für eine sachgerechte Aufgabenbewältigung 67 . Vor allem trägt sie den Bestrebungen des A r t . 91 a GG, insbes. denen des Sitzlandvorbehaltes (Art. 91 a Abs. 3 S. 2 GG) Rechnung, die Stellung der Länder i m Planungsausschuß abzusichern und den Einfluß des Bundes zu begrenzen. Das w i r d dadurch erreicht, daß die Länder, indem der Planungsausschuß von ihren Anmeldungen auszugehen hat, bereits i n einem sehr frühen Stadium ins Planungsverfahren eingeschaltet werden 6 8 . Ebenso wichtig ist die Tatsache, daß die Länder durch das Anmeldungserfordernis zu detaillierten Vorplanungen veranlaßt werden, ohne die eine sachgerechte Anmeldung nicht möglich ist 6 9 . Denn die konkrete Planung vertieft die Sachkenntnisse der Länder, indem sie Informationslücken schließt und Zusammenhänge herstellt. Fundierte Sachkenntnis aber verleiht der Argumentation der Länder beim Planungsverfahren ein entsprechendes 65 Vgl. J. v. Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 72 f., der dem Anmeldungserfordernis das i h m zukommende Gewicht beimißt. 66 Vgl. oben Teil 3,1. bei A n m . 5 ff. 67 Vgl. die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 1 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 11 f.): „Dieses Vorschlagsrecht der Länder erklärt sich aus ihrer Erfahrung, ihrer speziellen Kenntnis der örtlichen Bedürfnisse sowie i h r e r V e r a n t w o r t u n g für die Durchführung des Rahmenplans." 68 Vgl. B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 166; R. Jochimsen, i n : Bulletin-BReg. (1970) Nr. 97, S. 952 zu der interministeriellen A b s t i m m u n g i m Bereich der Bundesregierung, f ü r die sich insoweit ähnliche Probleme ergeben. — Die Bedeutung des Erfordernisses einer frühzeitigen Einschaltung i n den P l a nungsprozeß als Voraussetzung einer sachlichen Einflußnahme hebt erneut W. Kewenig, D Ö V 1973, S. 26 hervor. 69 s. o. T e i l 3, I I . bei A n m . 63.

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Gewicht und stärkt ganz allgemein ihre Stellung i m Planungsausschuß. Vorplanung und Frühkoordination stehen dabei i n unmittelbarem Zusammenhang: zunächst insofern, als eine Koordination überhaupt erst vorgenommen werden kann, wenn bereits Vorstellungen bestehen. Vor allem aber insofern, als es gilt, durch die Vorplanungen der Gefahr zu begegnen, daß durch ein allzu frühes Zusammenwirken nur einseitig ausgerichtete Vorstellungen entwickelt werden 7 0 . Das Anmeldungserfordernis stellt schließlich eine geeignete Möglichkeit dar, dem Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG auch praktisch Rechnung zu tragen. Die Ausführungsgesetze erklären demgemäß, daß die Zustimm i m g des Landes gemäß A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG m i t der Anmeldung als erteilt gilt (§ 8 Abs. 1 S. 2 HBFG, § 7 Abs. 1 S. 2 WStrG, § 7 Abs. 1 S. 2 AStrG), wobei allerdings die Möglichkeit des Widerrufs bis zur Beschlußfassung über den Rahmenplan besteht 71 .

(2) Das Verfahren der Anmeldung Die Anmeldung zum Rahmenplan durch die Länder w i r d dadurch bew i r k t , daß die Länder eine Zusammenstellung der von ihnen für ihren Bereich vorgesehenen Vorhaben und Maßnahmen dem Bundesfachminister zur Aufnahme i n den Rahmenplan vorschlagen (§ 8 Abs. 1 HBFG, § 7 Abs. 1 WStrG, § 7 Abs. 1 AStrG). Dabei w i r d der Bundesfachminister i n seiner Funktion als Vorsitzender des Planungsausschusses eingeschaltet 72 ; denn allein der Planungsausschuß kann Adressat der Anmeldungen sein. I n dieser Eigenschaft legt er auch die A n meldungen dem Planungsausschuß vor (vgl. § 7 Abs. 3 WStrG, § 7 Abs. 3 AStrG), bei der Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen" unter Einschaltung des Wissenschaftsrates (§ 9 HBFG). Bei der Anmeldung haben sich die Länder bereits daran zu orientieren, welche A r t von Vorhaben und Maßnahmen nach den Ausführungsgesetzen Gegenstand des Rahmenplans sein sollen (vgl. etwa § 7 Abs. 1 und 2 WStrG). Auswahl und Zusammenstellung w i r d ihnen dadurch erleichtert, daß die Planungsausschüsse Verfahren und Form der A n meldungen festzulegen haben (§5 GOP1AHBFG, §5 GOPlAWStrG). Demgemäß sind i n den ersten Sitzungen bundeseinheitliche Muster für die Anmeldungen erarbeitet worden 7®. Die Anmeldungen erfolgen so70

Vgl. dazu R. Kunze, Kooperativer Föderalismus (1968), S. 23 f. 71 Z u m Widerrufsrecht vgl. weiter unten T e i l 3, I I I . bei A n m . 78 ff. 72 Vgl. die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 3 W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 8) u n d zu §7 Abs. 3 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S.12): „Die A n meldungen werden beim Bundesminister . . . als Vorsitzendem des Planungsausschusses gesammelt u n d dann dem Planungsausschuß . . . vorgelegt."

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m i t nach einem vergleichbaren System. Die Funktion dieses Verfahrens ist es, die Koordinierung der unterschiedlichen Planungen zu vereinfachen und die Erstellung eines übergeordneten Rahmenplans zu ermöglichen 74 . (3) Das begrenzte Vorschlagsrecht des Bundes Das Vorschlagsrecht des Bundes, das i m Wirtschaftsstrukturgesetz und i m Agrarstrukturgesetz (vgl. § 7 Abs. 3) ausdrücklich normiert worden ist und von dem die Regelung des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG (Sitzlandvorbehalt) — wie gezeigt — stillschweigend ausgeht, ergibt sich aus der Koordinierungsfunktion des Bundes bei der Inangriffnahme von Gemeinschaftsaufgaben. Dieses Vorschlagsrecht ist jedoch i n doppelter Hinsicht begrenzt: von außen, weil die Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanimg der Zustimmung des Landes bedarf, i n dessen Gebiet es durchgeführt w i r d (Art. 91 a Abs. 3 S. 2 GG), von innen, w e i l es durch die Funktion des Bundes bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a GG inhaltlich bestimmt wird. Denn die Tätigkeit des Bundes bei der Bewältigung der Gemeinschaftsaufgaben ist an die Aufgabe gebunden, die A r t . 91 a GG i h m zuweist. Diese besteht darin, die einzelnen Ländervorschläge vollständig aufeinander abzustimmen und sie zu einheitlichen Zielvorstellungen auf der Grundlage der Bestimmungen der Ausführungsgesetze (§ 2 HBFG, § 2 WStrG, § 2 AStrG) zu verbinden. Nur soweit daher eigene Vorschläge des Bundes zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlich sind, besteht ein Vorschlagsrecht. I n diesem Sinne ist die Begründung des Vorschlagsrechts durch die Bundesregierung zu verstehen, daß dem Bundesfachminister das Recht, Maßnahmen zur Aufnahme i n den Rahmenplan von sich aus vorzuschlagen, „ i m Hinblick auf seine gesamtstaatliche Verantwortung" zukommt 7 6 . Der Bund darf also nicht seine eigenen Pläne, deren Aufstel73 Vgl. dazu das Schreiben des Staatsministeriums v o n B.-W. an den Landtagspräsidenten v o n B.-W. v o m 17. Febr. 1971 über die Anmeldungen des Landes nach dem W S t r G (LT-Drucks. V/4204, S. 1). F ü r die Anmeldungen nach § 8 Abs. 1 H B F G hat der Planungsausschuß an die Länder sog. A n meldungsbogen verschickt, i n die die Planungsdaten einzusetzen sind. Die Bekanntgabe über die allgemeinen u n d langfristigen Ziele u n d die übrigen Erläuterungen erfolgen jedoch formlos. — Als Beispiel f ü r eine A n m e l d u n g sei die Anmeldung des Landes B.-W. nach dem W S t r G genannt, veröffentlicht i n der LT-Drucks. V/4204, S. 2 ff. m i t Anlagen 1 - 3 . 74 Vgl. den Bericht über die 2. Sitzung des Planungsausschusses f ü r den Hochschulbau v. 16. März 1970, i n : Bulletin-BReg. (1970) Nr. 38, S. 375. 75 Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 3 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 12). I m übrigen geht die Bundesregierung auf die Grenzen des Vorschlagsrechts des Bundes nicht ein. I n der Begründung zu § 8 Abs. 1 H B F G heißt es n u r unbestimmt: „Jedoch k a n n auch der B u n d als Partner der Länder i n geeigneter Weise eigene Vorstellungen entwickeln u n d unterbreiten" (BT-Drucks. V/4091, S. 11).

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3. Teil: Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a GG

lung i h m i m übrigen — etwa, u m sich eine Beurteilungsgrundlage zu schaffen — unbenommen bleibt, zur Basis der Arbeit des Planungsausschusses machen; denn Ausgangspunkt und wesentliche Grundlage des Planungsverfahrens sind die Pläne der Länder. Während das A n meldungsrecht der Länder ein Initiativrecht ist, ist das Vorschlagsrecht des Bundes lediglich ein Ergänzungs- bzw. Korrekturrecht. Angesichts ihrer Koordinierungsfunktion werden die Vorschläge des Bundes nicht so sehr neue Maßnahmen bzw. Vorhaben zum Gegenstand haben, sondern vielmehr Abänderungsvorschläge i n bezug auf die Ländervorhaben sein76» 7 7 . Hierdurch erscheint auch die Einschaltung des Bundesfachministers zu Beginn des Planungsverfahrens i n einem anderen Licht. Sie ist nicht nur von seiner Funktion als Vorsitzender des Planungsausschusses her zu sehen (vgl. dazu oben), sondern ebenfalls von seiner Stellung als Vertreter des Bundes i m Planungsausschuß. Die Einschaltung des Bundesfachministers verfolgt das Ziel, i h n über die Vorstellungen der Länder zu informieren, damit er auf dieser Grundlage seine unter dem Gesichtspunkt der Koordination zu entwickelnden Vorschläge erarbeiten und die i h m als Vertreter des Bundes und als Vorsitzender des Planungsausschusses zufallenden Aufgaben wahrnehmen kann. Nachdem er die notwendigen Vorbereitungen getroffen hat, legt er die A n meldungen der Länder und seine eigenen Vorschläge dem Planungsausschuß zur Beschlußfassung vor (vgl. § 7 Abs. 3 WStrG).

Die Praxis scheint sich daran auch zu halten. So schreibt P. Becker, der als Beamter des Bundeswirtschaftsministeriums u n m i t t e l b a r a m Planungsverfahren i m Planungsausschuß beteiligt ist, i n seinen Erläuterungen zu § 7 Abs. 3 W S t r G (Das Deutsche Bundesrecht I I I A 90 — 292. Lfg. 1971 — S. 17): „Nach den bisherigen Erfahrungen m i t den Regionalen Aktionsprogrammen w i r d der Bundesminister f ü r Wirtschaft i n erster L i n i e darauf zu achten haben, daß die Ländervorstellungen über die Höhe der Mittelansätze, über die Ausdehnung der Fördergebiete sowie die Z a h l der Schwerpunktorte i m Einklang bleiben m i t den verfügbaren M i t t e l n sowie m i t den Erfordernissen einer effizienten Regionalpolitik. Demzufolge w i r d er häufiger vorschlagen müssen, daß v o n einzelnen Ländervorstellungen gewisse Abstriche gemacht werden." 77 i n seinem Diskussionsbeitrag z u m kooperativen Föderalismus schlägt W. Leisner, ZRP 1969, S. 14 ff. als verfassungsrechtliche Sicherung einer effizienten E r f ü l l u n g v o n Länderaufgaben ein Initiativrecht f ü r den B u n d vor, wonach die Bundesregierung i n dem neu zu schaffenden „ L ä n d e r r a t " Anträge zur Beschlußfassung i n Verwaltungs- u n d Gesetzgebungssachen stellen u n d eigene E n t w ü r f e zur Beratung unterbreiten kann. F ü r das P l a nungsverfahren jedenfalls scheint der durch A r t . 91a G G vorgeschriebene Weg der A n m e l d u n g durch die Länder u n d der B i n d u n g der koordinierenden Tätigkeit des Bundes an die Vorschläge der Länder sowohl unter dem Gesichtspunkt der Effizienz, f ü r die es einer ausgewogenen Lösung bedarf, als auch unter dem der bundesstaatlichen Ordnung, sachgerechter zu sein.

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

c) Das Widerrufsrecht

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der Länder

Die Länder haben das Recht, ihre Zustimmung zu der Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanimg (Art. 91 a Abs. 3 S. 2 GG), die vom Gesetzgeber gemäß § 8 Abs. 1 S. 2 HBFG, § 7 Abs. 1 S. 2 WStrG, § 7 Abs. 1 S. 2 A S t r G m i t der Anmeldung als erteilt unterstellt wird, bis zur Beschlußfassung über den Rahmenplan zu widerrufen (§ 8 Abs. 1 S. 3 HBFG, § 7 Abs. 1 S. 3 WStrG, § 7 Abs. 1 S. 3 AStrG). Die nach Art. 91 a GG erforderliche Zustimmung gilt also nur m i t der Maßgabe erteilt, daß sie i m Zeitraum zwischen Anmeldung und Aufstellung des Rahmenplans nicht widerrufen wird. Die Anmeldung hat hinsichtlich der verfassungsrechtlich verlangten Zustimmung keinen endgültigen, sondern nur einen vorläufigen Charakter. Die wichtigste Frage i n Zusammenhang m i t dieser Regelung ist diejenige, unter welchen Voraussetzungen und aus welchen Gründen das Widerrufsrecht ausgeübt werden darf. Nach der Begründung der Bundesregierung ist die Normierung des Widerrufsrechts deswegen erfolgt, „ w e i l sich . . . die Absichten des Landes i n dem Zeitraum zwischen A n meldung und Aufstellung des Rahmenplanes möglicherweise ändern" 7 8 . Dem folgt K . Schmittner, wenn er zum Widerrufsrecht schreibt: „Falls . . . i n den Planungen eines Landes i m Zeitraum zwischen Anmeldung und Aufstellung des Rahmenplanes Änderungen eintreten, besteht . . . ein Widerrufsrecht des Landes 79 ." Als Gründe für die Ausübung des Widerrufsrechtes werden hiernach offenbar vor allem, möglicherweise ausschließlich, nur außerhalb des Planungsverfahrens liegende, nicht sich aus diesem ergebende Umstände anerkannt. Das w i r d insbes. bei H. Ruhe deutlich, der — den o. a. Auffassungen entsprechend — zum Widerrufsrecht bemerkt, daß die Länder bis zur Beschlußfassung über den Rahmenplan ihre Anmeldungen noch ändern könnten, und zwar sowohl hinsichtlich des Gegenstandes als auch hinsichtlich der Höhe der Kosten 8 0 , andererseits jedoch ausführt, daß die auf Grund der Anmeldung fingierte Zustimmimg auch dann als erteilt gelte, wenn der Vorschlag der Länder hinsichtlich des Umfangs und insbesondere hinsichtlich des Kostenvolumens i m Planungsverfahren abgeändert werde 8 1 . Ergeben sich also außerhalb der Rahmenplanung i n den Planungen des einzelnen Landes Änderungen, so kann es seine Anmeldungen insoweit korrigieren, w i r k t sich hingegen die Planung i m Ausschuß auf die A n meldungen des Landes i n irgendeiner Weise aus, so kann es hiergegen

78 Z u § 8 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 12). 7» K . Schmittner, D U Z 1969 (Heft 17/18), S.22. so H. Ruhe, DStZ 1969, S. 375. 81 H. Ruhe, DStZ 1969, S. 374.

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nichts unternehmen, jedenfalls nicht durch Inanspruchnahme des Widerrufsrechts. Diese Interpretation des Widerrufsrechts, die es aus dem Zusammenhang des Planungsverfahrens löst, ist zumindestens einseitig, wenn nicht gar unzutreffend. Es ist kein Grund ersichtlich, der den Gesetzgeber veranlaßt haben könnte, die Planungen der Länder nicht auf den Zeitpunkt der Anmeldungen zu konzentrieren. Dies ist jedoch die Folge, wenn die Länder, losgelöst vom Planungsverfahren, ihre Anmeldungen bis zur Beschlußfassung ständig abändern könnten. Es entstünde dadurch die Gefahr — die der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a GG und das Anmeldungserfordernis gerade vermeiden wollen 8 2 —, daß die Koordinierungsarbeit des Planungsausschusses nicht von einer umfassenden Grundlage als Ausdruck der Vorstellungen der Planungsbeteiligten ausgehen könnte 8 3 . Die Anmeldungen würden für die Planungsarbeit wesentlich an Wert verlieren. Die gemeinsame Planung könnte durch ständige, für die übrigen Ausschußmitglieder nicht vorhersehbare und kontrollierbare Korrekturen an ihrer Grundlage gestört oder gar zerstört werden. Aus diesen Gründen ist eine Interpretation, die den Ländern ein uneingeschränktes, keiner Bindung unterliegendes Widerrufsrecht zubilligt, als unzutreffend abzulehnen. Das Widerrufsrecht steht vielmehr, ebenso wie Zustimmungsvorbehalt und Anmeldungserfordernis, i n Zusammenhang m i t dem Planungsverfahren. Von hier aus ergeben sich die Impulse zu seiner Ausübung, von hier aus erhält es zugleich seine Bindungen. Angesichts der koordinierenden Rahmenplanung können sich die Vorstellungen der Länder i n bezug auf ihre Anmeldungen ändern, etwa dadurch, daß den Ländern aus der Zuordnung der eigenen Planung zu den anderen Planungen neue Erkenntnisse erwachsen. Soweit das Land dadurch neue Maßnahmen für erforderlich hält bzw. auf angemeldete Maßnahmen verzichten w i l l , kann er diese Korrektur i n die gemeinsame Rahmenplanung durch Änderung seiner Anmeldungen einbringen. Das ist sogar i m Sinne der gemeinsamen Planung, w e i l sich das Land — neben seiner sonstigen M i t w i r k u n g — auch dadurch an der Koordinierung aktiv beteiligen kann und auch insofern noch nach dem Zeitpunkt der Anmeldung eine besondere Sachkenntnis für die Planung von Nutzen ist. I n bezug auf dieses Mitwirkungsrecht der Länder an der Koordination durch die Korrektur ihrer Planungen hat das Widerrufsrecht lediglich eine klarstellende Funktion. Die Hauptfunktion i n A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 G G steht nicht, w i e die BReg. i n der Begr. zu § 8 Abs. 1 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 12) unzutreffend repetiert, „ Z u s t i m m u n g zur Aufnahme i n den Rahmenplan", sondern „ Z u s t i m m u n g zur Aufnahme i n die Rahmenplanung". 83 v g l . dazu T e i l 3, I I . bei A n m . 86.

I I I . Einrichtung u n d Verfahren der gemeinsamen Rahmenplanung

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des Widerrufsrechts besteht jedoch darin, den Ländern als ein M i t t e l zu ihrer Behauptung i m Planungsprozeß zu dienen. Insofern ist es eine A r t Abwehrrecht. Als Abwehrrecht kommt das Widerrufsrecht jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen zur Anwendimg. Soweit der Planungsausschuß ein vom Land angemeldetes Vorhaben unter den Gesichtspunkten und Erfordernissen der angestrebten Koordination abändert, kann das Land — insoweit ist H. Ruhe 8 4 zuzustimmen — dieses Vorhaben nicht einfach zurückziehen; denn die durch die Anmeldung fingierte Zustimmung bezieht sich auf das Vorhaben oder die Maßnahme dem Gegenstand nach, d. h. sie gilt auch dann als erteilt, wenn der Vorschlag des Landes hinsichtlich des Umf angs und insbesondere hinsichtlich des Kostenvolumens abgeändert wird. Das folgt schon daraus, daß die Ländervorschläge durch die gemeinsame Rahmenplanung nach den finanziellen Möglichkeiten abgestimmt und i n einem Plan zusammengefaßt werden sollen. Wenn die Länder jedoch ihre Vorstellungen über die Verwirklichung eines Vorhabens i n wesentlichen Punkten nicht durchsetzen können, wenn die gemeinsame Planung es i n einen ganz anderen Zusammenhang stellen w i l l , dann hat das Land ein Widerrufsrecht, notfalls bezüglich aller von i h m angemeldeten Vorhaben, gleichsam als Druckmittel zur Durchsetzung seiner Vorstellungen i m Planungsverfahren 85 . Das Widerrufsrecht stellt insoweit ein weiteres, wenn auch begrenztes M i t t e l zur Stärkung der Position der Länder i m Planungsausschuß dar. d) Die Beschlußfassung des Planungsausschusses (1) Der Entscheidungsmodus des Planungsausschusses Der Planungsausschuß beschließt mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen, wobei Bund und Länder die gleiche Stimmenzahl haben. Jedes Land hat eine Stimme (vgl. § 7 Abs. 2 HBFG). Die Stimmen des Bundes werden einheitlich abgegeben (vgl. § 10 Abs. 4 GOPlAWStrG) 8 6 . Der Bundesfachminister und der Bundesfinanzminister müssen sich also über die Stimmabgabe einigen. 84 H. Ruhe, DStZ 1969, S. 374. es s. o. T e i l 3, I I . bei A n m . 85 ff. 86 Das Erfordernis der einheitlichen Abgabe der Stimmen des Bundes sollte nach den Gesetzesentwürfen der BReg. i n die Ausführungsgesetze aufgenommen werden. §7 Abs.2 S.4 H B F G - E n t w . z . B . lautete: „ D i e Stimmen des Bundes können n u r einheitlich abgegeben werden." (BT-Drucks. V/4091, S. 3). Der BR vertrat i n seiner Stelungnahme die Ansicht, daß dieser Satz gestrichen werden könne, w e i l die A r t der Stimmabgabe des Bundes i m Gesetz nicht geregelt zu werden brauche (BT-Drucks. V/4091, S. 18). D e m stimmte die BReg. i n ihrer E r w i d e r u n g zu (BT-Drucks. V/4091, S. 22). 8 Marnitz

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

Bei der Stimmenberechnung ist von elf Ländern auszugehen; denn die Ausführungsgesetze gelten auch für das Land Berlin (vgl. § 15 HBFG). Der Bund hat demgemäß 11 Stimmen, die Länder haben zusammen ebenfalls 11 Stimmen. Eine Drei-Viertel-Mehrheit erfordert bei Anwesenheit aller Mitglieder 17 Stimmen; das sind die Stimmen des Bundes und diejenigen von sechs Ländern. Ein Beschluß kann also ohne die Stimmen des Bundes und — die Anwesenheit aller Länder vorausgesetzt — ohne die Mehrheit der Stimmen der Länder nicht Zustandekommen. Die qualifizierte Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen ist gewählt worden, damit nicht der Bund zusammen m i t einer Minderheit der Länder Mehrheitsentscheidungen herbeiführen kann 8 7 . Da jedoch von den anwesenden Mitgliedern auszugehen ist, besteht eine solche Möglichkeit gleichwohl dann, wenn nicht alle Länder am Planimgsverfahren teilnehmen. Sobald nämlich zwei Länder fehlen, genügen für eine DreiViertel-Mehrheit schon die Stimmen des Bundes und von fünf Ländern, also einer Länderminderheit. Der Bundesrat 88 hatte deshalb vorgeschlagen, für die Entscheidung des Planungsausschusses eine Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen seiner Mitglieder vorzusehen. Eine solche Berechnung der Mehrheitsverhältnisse auf der Grundlage der gesetzlichen Mitgliederzahl hat die Bundesregierung 89 jedoch m i t überzeugenden Argumenten abgelehnt. Die Länder hätten es durch ihr Erscheinen selbst i n der Hand, zu verhindern, daß eine Entscheidung durch den Bund und eine Länderminderheit getroffen wird. Die A n wesenheit aller Länder sei auch möglich, da sich die Mitglieder des Planungsausschusses vertreten lassen könnten 9 0 . Ziel der Regierungsvorlage sei es gerade, die Anwesenheit aller Länder i m Planungsausschuß und ihre Teilnahme an den Beratungen sicherzustellen. Denn die M i t w i r k u n g aller Länder sei für eine partnerschaftliche und wirksame Zusammenarbeit i m Planungsausschuß unerläßlich. Bei der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sei außerdem zu bedenken, daß i m Extremfall eine Mehrheit von sechs Ländern jede Beschlußfassung und damit praktisch jede Beratung i m Planungsausschuß durch Abwesenheit verhindern könnte. Nach dem Entscheidungsprinzip des Planungsausschusses kann der Bund überhaupt nicht überstimmt werden, wohl aber die Minderheit '"^'«H

87 Vgl. die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11); B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 164. 88 Stellungnahme des BR zu § 7 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 17 f.). 8» Auffassung der BReg. zu der Stellungnahme des BR (BT-Drucks. V/4091, S. 22). Vgl. auch den Schriftlichen Bericht des 8. Bundestagsausschusses (zu BT-Drucks. V/4365, S. 3). 90 Vgl. oben T e i l 3, I I I . bei A n m . 32 f.

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der Länder. Von den Ländern aus betrachtet genügt hierzu die einfache Mehrheit der anderen Länder. Die dem ersten Anschein nach hohe DreiViertel-Mehrheit erweist sich also — allein auf die Länder bezogen — nur als eine einfache Mehrheit 9 1 . Die Regelung des Abstimmungsmodus kommt dem Vorschlag der Troeger-Kommission nahe, wonach Bundesregierung und Bundesrat über die Pläne zu den Gemeinschaftsaufgaben einen übereinstimmenden Beschluß zu fassen hatten. Der Bundesrat sollte dabei wie allgemein m i t einfacher Stimmenmehrheit (Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG) beschließen 92 . Es ergeben sich jedoch folgende Unterschiede: zunächst hinsichtlich der unterschiedlichen Stimmengewichtung. Nach A r t . 51 Abs. 2 GG ist das Stimmengewicht jedes Landes i m Bundesrat nach seiner Einwohnerzahl abgestuft. I m Planungsausschuß ist dagegen von einer differenzierten Stimmenaufteilung, etwa nach der Zahl der Hochschulen eines Landes oder auch nach der Einwohnerzahl, abgesehen worden; jedes Land hat eine gleichgewichtige Stimme 9 3 . Dadurch soll die partnerschaftliche Zusammenarbeit i n der Planungsgruppe gefördert werden 9 4 . E i n weiterer Unterschied, der m i t der Frage des Stimmengewichtes zusammenhängt, besteht hinsichtlich der Stellung des Landes i m Planungsausschuß. Während der Bundesrat als Bundesorgan i n das Planimgsverfahren einbezogen werden sollte, stellen die Länder i m Planungsausschuß keine gesonderte Entscheidungseinheit dar; jedes Land ist vielmehr hinsichtlich der Durchsetzung der für seinen Bereich angestrebten Lösungen dem Bund und den anderen Ländern gegenüber direkt und unabhängig engagiert. Diese Unterschiede müssen bei der Wertung des Stimmenverhältnisses i m Planungsausschuß berücksichtigt werden 9 5 . (2) Die verfassungsrechtliche Grundlage der Mehrheitsentscheidung Die verfassungsrechtliche Grundlage für das i n den Ausführungsgesetzen normierte Mehrheitsprinzip ist— wie bereits erwähnt — der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG. Die Zulässigkeit der Mehrheitsentscheidung ergibt sich durch einen Umkehrschluß aus dieser Vorschrift 9 6 . Indem A r t . 91 a GG die Aufnahme eines Vorhabens i n »1 Vgl. K . Hesse, Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 151 f. Fußn. 23. Vgl. T e ü 2, I I . bei A n m . 33. 93 I n diesem Zusammenhang ist es interessant, daß i n den Bundesratsausschüssen (§ 42 Abs. 2 GOBR) u n d i n dem Vermittlungsausschuß (§§ 1, 8 GO Vermittlungsausschuß) jedes L a n d ebenfalls n u r eine Stimme hat. 94 So die Begr. der BReg. zu § 7 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 11) u n d zu § 6 Abs. 2 W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 7). — Ch. Heinze, „Kooperativer Föderalismus", i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 131 f. m i t A n m . 36 hält diese von A r t . 51 Abs. 2 G G abweichende Stimmengewichtung f ü r bedenklich. 95 Vgl. dazu unten T e i l 3, I I I . bei A n m . 110 ff. 96 w. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 214. 8*

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3. Teil: Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

die Rahmenplanung ausdrücklich an die Zustimmung des Sitzlandes knüpft, ansonsten aber über die A r t der Beschlußfassung des Planungsausschusses nichts verlauten läßt, macht er deutlich, daß er nur hinsichtlich dieser einen Sachfrage eine Majorisierung des Sitzlandes verhindern w i l l , i m übrigen aber eine Mehrheitsentscheidung zumindest zuläßt. Die Entscheidung des Ausführungsgesetzgebers für das Mehrheitsprinzip ist also durch A r t . 91 a GG verfassungsrechtlich abgesichert 97 . Eine andere Frage ist es, ob A r t . 91 a GG eine Mehrheitsentscheidung zwingend vorschreibt, oder ob der einfache Gesetzgeber auch eine einstimmige, das Zustimmungserfordernis eo ipso berücksichtigende Willensbildung vorsehen könnte 9 8 . Die Beantwortung dieser Frage hängt von den Funktionen ab, die A r t . 91 a GG der Mehrheitsentscheidung für die Koordination der Planungsvorschläge beimißt und davon, ob diese auch bei einer einstimmigen Entscheidung zu erzielen sind. Sie muß bis zur Erörterung über die Auswirkungen der Mehrheitsentscheidung auf das Planungsverfahren zurückgestellt werden. (3) Die Relativierung der Mehrheitsentscheidung durch den Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a GG Der Sitzlandvorbehalt des Art. 91 a GG stellt nicht nur die verfassungsrechtliche Grundlage für die Mehrheitsentscheidung dar, sondern setzt diesem Abstimmungsprinzip zugleich inhaltliche Grenzen, indem er festlegt, was nicht durch Mehrheit entschieden werden kann. Die Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung w i r d von der Zustimmung des Sitzlandes abhängig gemacht, d. h., daß die Entscheidung darüber, was Gegenstand der Rahmenplanung sein soll, letztlich vom Sitzland zu treffen ist und nicht von der Mehrheit der Planungsausschußmitglieder. Insoweit geht vom Zustimmungserfordernis eine ähnliche Wirkung aus wie vom Einstimmigkeitsprinzip, indem es die Möglichkeit zum Veto eröffnet. B. Tiemann 99 w i l l i n dem Zustimmungsvorbehalt sogar eine Form des Einstimmigkeitsprinzips sehen, das dadurch modifiziert sei, daß es sich nicht bei der generellen Beschlußfassung, sondern bei einer ein bestimmtes Land betreffenden Detailplanung als Ausschnitt des Gesamtvorhabens äußere; der Zustimmungsvorbehalt stelle bei Integration der Gesamtentscheidung die Einstimmigkeit i n bezug auf das Einzelvorhaben für jedes betroffene Land her. Dabei ist allerdings zu beachten, was B. Tiemann nicht hinreichend «7 Dem s t i m m t auch R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 316, zu. 98 Z u dieser Fragestellung R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 316, der das Prinzip der Mehrheitsentscheidung nicht für zwingend hält. 99 B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 729 m i t Fußn. 23 als Entgegnung auf die K r i t i k v o n R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 316 Fußn. 59 zu B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163 f.

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deutlich macht, daß sich der Zustimmungsvorbehalt nicht auf das Einzelvorhaben schlechthin, sondern nur dem Gegenstand nach erstreckt; hinsichtlich des Umfanges und des Kostenvolumens können die Vorschläge des Landes — wie bereits ausgeführt 100 — gegen dessen Willen abgeändert werden. Insgesamt läßt sich feststellen, daß der Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a GG die Mehrheitsentscheidung und die m i t diesem Prinzip verbundenen Wirkungen stark abschwächt zugunsten von Wirkungen, die denen des Einstimmigkeitsprinzips ähnlich sind, die jedoch nur einen — wenn auch wichtigen — Teilbereich der Planung erfassen 101 . (4) Die Bedeutung des Entscheidungsprinzips des Planungsausschusses für das Planungsverfahren (a) Die Bedenken gegenüber der Mehrheitsentscheidung Die Mehrheitsentscheidung bleibt trotz ihrer Begrenzung durch den Sitzlandvorbehalt des A r t . 91 a GG ein Element der Kooperation zwischen Bund und Ländern i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben. Diese Regelung weicht von einem Grundsatz ab, der für die bundesstaatliche Zusammenarbeit als wesentlich angesehen w i r d und der auch für die Formen einer verbesserten Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, den sog. „kooperativen Föderalismus", als unverzichtbar gilt: dem Prinzip der Einstimmigkeit 1 0 2 . Den Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG w i r d auch daher m i t Skepsis begegnet, und es w i r d angezweifelt, ob die hier getroffene Institutionalisierung der Kooperation zwischen Bund und Ländern überhaupt als Form des kooperativen Föderalismus bezeichnet werden kann 1 0 3 . 100 v g l . oben T e i l 3, I I I . bei A n m . 84 f. 101 Vgl. auch Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz (11. Lfg. 1970), Randn. 7 zu A r t . 91a: I n dem Sitzlandvorbehalt sei eine „gewisse Anerkennung" des Einstimmigkeitsprinzips zu erblicken. 102 K . Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 145 f., S. 147, S. 150, S. 153, allerdings m i t der Einschränkung, daß innerhalb durch Einigung begründeter Kooperationsverhältnisse „bestimmte Fragen" durch Mehrheitsbeschluß geregelt werden könnten (S. 147); P. Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S.42; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 163 Fußn.26; W. Geiger, Föderalismus, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 33 (1967), S. 18; G. Konow, D Ö V 1966, S.373; H. Liebrecht, DVB1.1969, S. 102; BVerfGE 1, 299 (315). 103 K. Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 151 f. m i t Fußn. 23, der i n der gemeinsamen Rahmenplanung des A r t . 91 a GG wegen der Möglichkeit der Mehrheitsentscheidung n u r bedingt eine Institutionalisierung k o operativer Zusammenarbeit v o n B u n d u n d Ländern sieht. — Kritisch z u m Vorschlag der Troeger-Kommission (Art. 85 a G G - K E ) , die den kooperativen Föderalismus zum sachlichen Schwerpunkt ihres Gutachtens erklärte (vgl. Tz. 73 ff.), W.Geiger, Föderalismus, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 33 (1967), S. 17: „Dieser Vorschlag hat natürlich m i t kooperativem Föderalismus über-

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Die Tatsache der Mehrheitsentscheidung allein kann die Zweifel gegenüber dem Entscheidungsprinzip des Planungsausschusses jedoch noch nicht begründen. Es kommt darauf an, wie sich das Einstimmigkeitsprinzip einerseits, das Mehrstimmigkeitsprinzip andererseits auf die besondere Situation der Entscheidungsfindung des Planungsausschusses auswirkt und welches Prinzip geeignet erscheint, unter den besonderen Bedingungen der Planungsausschußarbeit die Wirkungen zu erzielen, die solche des kooperativen Föderalismus sind, nämlich die Ermöglichung konstruktiver, auf die Lösung gesamtstaatlicher Problemstellungen gerichteter Zusammenarbeit, die die Vorstellungen der am Planungsverfahren Beteiligten i m Wege des Aushandelns m i t dem Ziel, einen möglichst breiten Konsens zu erreichen, integriert. Das kooperative Prinzip der Einstimmigkeit kann — so w i l l es scheinen — am ehesten gewährleisten, daß es zu einem echten Aushandeln kommt, weil die Entscheidung von der Zustimmimg aller abhängt. Zudem begründet es die allumfassende Beteiligung am politischen Prozeß und realisiert somit politische Freiheit, Faktoren, die den Grundsätzen der freiheitlichen Demokratie entsprechen. Die Schwächen des Einstimmigkeitserfordernisses, gekennzeichnet durch die Langwierigkeit des Verfahrens, durch die Gefahr der Erzielung von Lösungen nur auf der Basis des sachlichen Minimums, die den Anforderungen der Zeit nicht gerecht werden, oder gar durch die Gefahr des Mißlingens einer Einigung, scheinen u m jener Vorzüge willen i n Kauf genommen werden zu müssen, zumal eine i m Wege der Einigung erzielte Lösung tragfähiger sein dürfte und sich besser realisieren lassen w i r d 1 0 4 . (b) Entscheidungsprinzip und Kooperationsprozeß unter den besonderen Bedingungen

der Planung

Bei der Untersuchung der Wirkungen eines Entscheidungsprinzips auf den Kooperationsprozeß bei den Gemeinschaftsaufgaben müssen die besonderen Bedingungen der Planung berücksichtigt werden, die sich haupt nichts zu tun." — F ü r W.Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 215 würde es dagegen k e i n Problem bedeuten, die Kooperationsform der Gemeinschaftsaufgaben als dem kooperativen Föderalismus eigentümlich zu bezeichnen. Nach W.Hempel zielt kooperativer Föderalismus „ t e n denziell darauf ab, die bislang von Rechts wegen eigenverantwortliche Ausübung staatsleitender Funktionen durch die Länder insoweit aufzuheben, als die Unitarisierungsforderungen der Gesellschaft eine effektive, d . h . durch Mehrheitsentscheidungen ermöglichte Koordinierung der Willensbildung nahelegen". E r weist allerdings darauf hin, daß der Begriff der „Kooperation" das i n der Majorisierungsmöglichkeit liegende Herrschaftsmoment nicht zum Ausdruck bringe (Fußn. 54). 104 v g l . zu den W i r k u n g e n des Prinzips freier Einigung näher K . Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 145 ff.

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auf die Arbeit des Planungsausschusses unmittelbar auswirken. Von Wichtigkeit ist dabei, daß die Weichen für die am Ende des Planungsverfahrens stehenden Entscheidungen bereits zum Zeitpunkt der Datenermittlung, der Bestandsaufnahme und der einleitenden Gespräche gestellt werden. Während des Planimgsprozesses fallen — ohne daß es einer förmlichen Entscheidung bedürfte — wichtige Vorentscheidungen, die angesichts der Komplexität des Planungsvorganges nur noch bedingt korrigiert werden können 1 0 5 . Die abschließende Entscheidung ist ein Produkt des Kooperationsprozesses 106 . Andererseits beeinflußt aber das Quorum des Entscheidungsprinzips von vornherein das Verhalten der i m Planungsverfahren Beteiligten, w e i l diese unter dem Zwang stehen, ein den Anforderungen des Entscheidungsmodus entsprechendes Votum zu erzielen. Der gesamte Planungsprozeß steht unmittelbar unter den Auswirkungen des durch das Entscheidungsprinzip geforderten Quorums. Das ist bei der Normierung des Quorums für die Planfeststellungsentscheidung zu beachten 107 . Die Ausgestaltung des Planungsverfahrens erlangt angesichts der Tatsache, daß wichtige Entscheidungen bereits während des Planungsvorganges fallen, zentrale Bedeutung. Soll ein Entscheidungsprinzip i m Hinblick auf die Frage untersucht werden, welche Auswirkungen es auf die Selbstbehauptung der Beteiligten i m Planungsprozeß und auf die Möglichkeit zur Durchsetzung ihrer Vorstellungen hat, so sind die übrigen, durch die Ausgestaltung des Planungsverfahrens gegebenen Faktoren zu berücksichtigen, die die Stellung der Beteiligten i m Kooperationsprozeß stärken. Bei den Gemeinschaftsaufgaben ist für die Stärkung der Position der Länder — unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten geht es i n erster Linie u m diese — vor allem, wie ausgeführt, dadurch gesorgt worden, daß sie durch das Anmeldungserfordernis zu einem frühestmöglichen Zeitpunkt i n das Planungsverfahren eingeschaltet werden 1 0 8 , daß sie Vgl. dazu St. Leibfried u n d M. Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 558 u n d Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 35 ff., die die verschiedenen Phasen eines Planungsprozesses i n einem schematisierten Modell aufzeigen. — Z u r K o m p l e x i t ä t der Planung u n d zu ihrer präjudizierenden K r a f t vgl. W. Geiger, Föderalismus, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 33 (1967), S. 18 ff. (S. 20); R. Jochimsen, Bulletin-BReg. (1970) Nr. 97, S.955. 106 Ä h n l i c h W. Kewenig, D Ö V 1973, S. 28, der feststellt, daß die frühen Phasen der Planung — vor dem eigentlichen Planbeschluß — f ü r die i n h a l t liche Ausrichtung der Planung von entscheidender Bedeutung sind. Vgl. auch E.-W. Böckenförde, Der Staat 1972, S. 434 f. 107 F ü r die Aufstellung von gesamtstaatlichen Plänen haben andere Regeln Gültigkeit als f ü r die Gesetzgebung i m herkömmlichen Sinne. Vgl. dazu M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772 f. Z u r Unterscheidung zwischen Plan u n d traditioneller N o r m auch E. Forsthoff, i n : Planung I I I (1968), S. 24 ff. los s. o. T e i l 3, I I I . bei A n m . 68.

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auf der Grundlage ihrer Vorplanungen eine Argumentationsbasis finden 1 0 9 und daß jedes einzelne Land m i t einem Vertreter der Regierungsspitze direkt an der Planung und Entscheidung teilnimmt 1 1 0 . Dem letzten Aspekt ist i m Zusammenhang m i t dem Entscheidungsprinzip eine besondere Bedeutung beizumessen. A u f i h n soll daher noch näher eingegangen werden. Gegenüber dem Vorschlag der Troeger-Kommission, den Bundesrat zum Planungsgremium der Länder zu machen und i h n zusammen m i t der Bundesregierung durch übereinstimmende Beschlüsse Pläne und Richtlinien aufstellen zu lassen 111 , stellt die direkte Beteiligung der Länder i m Hinblick auf das Erfordernis des Aushandelns von Lösungen und der Einflußmöglichkeiten jedes einzelnen Landes einen erheblichen Fortschritt dar. Der Bundesrat ist zur Teilnahme am Planungsverfahren und zur Vertretung der Länder i m Planungsausschuß nicht nur deshalb ungeeignet, w e i l er ein Bundesorgan ist 1 1 2 . Insoweit handelt es sich i n erster Linie um ein lediglich formales Argument. Die Frage der Eignung entscheidet sich vielmehr daran, ob der Bundesrat die einzelnen Länder beim Planungsprozeß wirksam vertreten kann, d. h. ob er fähig ist, die Interessen des einzelnen Landes intensiv wahrzunehmen. Das erscheint i m höchsten Maße zweifelhaft. Zwar haben die Länder die Möglichkeit, i h r durch die konkrete administrative Arbeit gewonnenes Sach- und Fachwissen vor allem über die Bundesratsausschüsse i n die Entscheidung des Bundesrates einfließen zu lassen 113 . Zudem ist die Entscheidung des Bundesrates, obwohl er Bundesorgan ist, an den Interessen der Länder orientiert 1 1 4 . Das ändert aber nichts daran, daß der Bundesrat ein einheitlich agierendes Organ ist, das die Auffassungen der verschiedenen Länder durch Mehrheitsbeschluß integrieren muß, u m sie gegenüber dem Bund vertreten zu können 1 1 5 . Dabei bleibt es nicht aus, daß die Entscheidungen des Bundesrates den einzelnen Ländern u . U . i n ganz unterschiedlicher Weise nutzen oder für sie von verschiedener Bedeutung sind 1 1 6 . Der Bundesrat kann des109 s. o. T e i l 3, I I . bei A n m . 63 ff. u n d I I I . bei A n m . 69 f. HO s. o. T e i l 3, I I I . bei A n m . 91 ff. i n Troeger-Gutachten (1966), Tz. 139 u n d Tz. 158; vgl. auch T e i l 2, I I . bei A n m . 33. 2 11 Das w a r das Hauptargument der Länder gegen die vorgesehene E i n schaltung des Bundesrats i n den Planungsprozeß; vgl. T e i l 2, I I I . bei A n m . 59, — I h m folgend W. Henrichs, Gemeinschaftsaufgaben (1968), S. 66 u n d B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben (1970), S. 215. Ä h n l i c h auch G.Konow, D Ö V 1966, S. 370. 113 Vgl. K . Hesse, Der unitarische Bundesstaat (1962), S. 24 f. 114 Vgl. W. Patzig, AöR 92 (1967), S. 335 ff. Iis vgl. p.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S. 42; H. Liebrecht, DVB1. 1967, S. 74; vgl. ferner W. Leisner, ZRP 1969, S. 14. Ii« P.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S.41; O. Nyman, Der westdeutsche Föderalismus (1960), S. 192.

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halb die Vertretung der regionalen Interessen jedes einzelnen Landes i m Planungsverfahren, an dem er neben dem Bund beteiligt werden sollte, nicht leisten. Hinzu kommt, daß der Bundesrat nach Struktur und Funktion eine Kontrollinstanz für solche politische Leitungsvorstellungen ist, die maßgeblich i m Bereich des Bundes entwickelt worden sind 1 1 7 . Eine sachgerechte Bewältigung der Gemeinschaftsaufgaben darf sich aber gerade nicht — wie gezeigt 118 — i n der Weise vollziehen, daß die Länder lediglich ihre Vorstellungen zu den vom Bund vollständig ausgearbeiteten Planungsentwürfen geltend machen, da nachträglich außer vereinzelten Korrekturen wegen der Komplexität der Planung keine wesentlichen Änderungen des Planes mehr erreicht werden können 1 1 9 . Soll ein maßgeblicher Einfluß der Länder auf die Planung sichergestellt werden, soll ihre regionale Sachkenntnis für die gesamtstaatliche Planung i n größerem Umfang fruchtbar gemacht werden, soll m i t h i n ein weiterer Funktionsverlust der Länder vermieden werden, so kann das nicht über die Einschaltung des Bundesrates geschehen, sondern es bedarf eines spezifischen Planungsgremiums, i n dem auf der Grundlage der Landesvorstellungen die gesamtstaatliche Planung erarbeitet w i r d 1 2 0 . Die Planungsentscheidung muß dabei von diesem Gremium selbst getroffen werden, u m ein wirksames Engagement aller Beteiligten und eine nicht nur problem-, sondern auch durchsetzungsorientierte Planung zu erzielen 121 . Die differenzierte Ausgestaltung des Planimgsprozesses m i t der frühzeitigen und direkten Einschaltung der Länder und einer Planung unter maßgeblicher Einbeziehung ihrer Vorschläge hat zur Folge, daß für das einzelne Land eine reale Chance besteht, eine Aufnahme seiner Vorschläge i n den gemeinsamen Plan durchzusetzen. Abstriche, deren

«7 v g l . A r t . 50 GG. — K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 242. HS T e i l 3, I I I . bei A n m . 75. i 1 9 Die sich hieraus ergebenden besonderen Probleme berücksichtigt W. Patzig, AöR 92 (1967), S. 335 ff., der der Beteiligung des Bundesrats am Pia nungsverfahren positiv gegenübersteht, nicht. 12° Z u beachten ist i n diesem Zusammenhang die Erkenntnis, daß i m Bereich der Gesetzgebung der Verlust von Eigenkompetenzen der Länder durch ihre M i t w i r k u n g an Bundeskompetenzen über den Bundesrat auf die Dauer nicht kompensiert werden kann, w e i l die Stellung des Bundesrats von dem politischen Gewicht der hinter i h m stehenden Länder abhängt; vgl. dazu P.Lerche, A k t u e l l e föderalistische Verfassungsfragen (1968), S.40f.; K.Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 154; M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 767. Eine Kompensation ist dagegen eher möglich i m Bereich v o n Planungsaufgaben, indem die Länder durch die direkte Teilnahme am Planungsverfahren unmittelbare Kompetenz zur politischen Gestaltung erhalten, eingeschränkt allerdings durch die Mitwirkungsrechte des Bundes u n d durch die Möglichkeit der Mehrheitsentscheidung. — Ausführlich dazu oben T e i l 3, I . bei A n m . 17 ff. i2i Vgl. dazu oben T e i l 3, I I I . bei A n m . 18.

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Notwendigkeit sich aus überregionalen Gesichtspunkten ergibt, können dem betroffenen Land i n Planungsverfahren verständlich gemacht werden und möglicherweise seine Zustimmung finden 122. Zum Zeitpunkt der abschließenden Entscheidung sind schon zahlreiche Vorentscheidungen auf der Basis des Aushandelns gefallen, ohne daß eine förmliche Entscheidung notwendig wird. Der abschließenden Entscheidung kommt daher gegenüber den planungsbedingten Vorentscheidungen eine untergeordnete Rolle zu. Dieser Sachverhalt w i r d bei der Normierung eines Entscheidimgsprinzips zu berücksichtigen sein. (c) Die Auswirkungen von Einstimmigkeitsbzw. Mehrstimmigkeitsprinzip auf den Planungsprozeß Das Einstimmigkeitserfordernis übt nur bedingt einen positiven Einfluß auf den Kooperationsprozeß aus, nämlich nur unter der Voraussetzung, daß ein von dem Streben nach optimalen Lösungen unter dem Gesichtspunkt gesamtstaatlicher Verantwortung getragener Wille zur Kooperation vorhanden ist. Besteht er nicht — der Verzicht auf starre partikulare Interessenverfolgung ist keinesfalls immer garantiert —, kann es zu einer sich gegenseitig befruchtenden Arbeit und zu einem konstruktiven Aushandeln von Lösungen nicht kommen, entfällt also eine wesentliche Funktionsvoraussetzung des Kooperationsprozesses. Die Normierung der Möglichkeit einer Mehrheitsentscheidung hat dagegen jene integrierende W i r k u n g 1 2 3 , die zu konstruktiver Koopera122 Es ist bezeichnend, daß bei der Aufstellung des 1. Rahmenplans für den Hochschulbau die A b s t i m m u n g i m Planungsverfahren vollständig gelungen ist. Die abschließende Entscheidung w u r d e m i t Einstimmigkeit getroffen. Vgl. den Bericht i m Bulletin-BReg. (1971) Nr. 111, S. 1221. Das ist gelungen, obwohl es während des Planungsprozesses manche Schwierigkeiten gegeben hatte; vgl. dazu den sehr i n s t r u k t i v e n Bericht v o n P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 214 ff. — Hingegen ist der 1. Rahmenplan für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Beschluß v. 29. J u n i 1971 — veröffentlicht i n der BT-Drucks. VI/2451) nicht einstimmig verabschiedet worden. Es gab zwei Gegenstimmen u n d zwei Stimmenthaltungen (P. Becker, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 67 f.). Das hängt offenbar damit zusammen, daß auf diesem Gebiet die reichen Länder erhebliche Abstriche machen mußten u n d die Bundesmittel i n erster L i n i e den s t r u k t u r e l l schwächeren Ländern zugeflossen sind, u m dem Z i e l der Schaffung v o n einheitlichen Lebensbedingungen i m gesamten Bundesgebiet näherzukommen. Vgl. die kritischen Äußerungen aus Baden-Württemberg als einem grundsätzlich „reichen" Land, i n : StAnz. B.-W. Nr. 14 v. 19. Febr. 1972, S. 1, A r t i k e l : „Schwerpunkt: Schaffung neuer Arbeitsplätze" u n d Nr. 15 v. 23. Febr. 1972, S. 3, A r t i k e l : „ K e i n reiches L a n d mehr". Vgl. dazu auch die LT-Drucks. V/2382 v. 15. Apr. 1970 u n d die Sten. Ber. S. 4397 ff. über die 76. Sitzung des L T v. B.-W. (Große Anfrage v o n Abgeordneten der CDU, i n der die Befürchtungen bereits a r t i k u l i e r t wurden). — Der 1. Rahmenplan für die Bereiche Agrarstruktur und Küstenschutz (Beschluß v. 21. Dez. 1972 — veröffentlicht i n der BT-Drucks. VII/61) wurde m i t n u r einer Gegenstimme verabschiedet (H. Pruns, D Ö V 1973, S. 217).

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tion führt. Da i n letzter Konsequenz die Gefahr besteht, überstimmt zu werden, ist das aktive Verhalten beim Kooperationsprozeß die Voraussetzung dafür, daß möglichst vieles von den eigenen Vorstellungen i n die gemeinsame Planung einfließen kann. Von Zwang kann hierbei nur insofern die Rede sein, als er zum Mitarbeiten besteht, ein Erfordernis, das sich ohnehin aus der gesamtstaatlichen Verantwortung der Beteiligten ergibt. I m übrigen gewährleistet der Planimgsprozeß selbst auch und gerade unter den Bedingungen der Mehrheitsentscheidung gegenseitige Beeinflussung und echtes Aushandeln, sofern — wie bei den Planungsausschüssen für die Gemeinschaftsaufgaben geschehen — den Erfordernissen der frühen M i t w i r k u n g und der Selbständigkeit der Partner Rechnimg getragen wird. Eine andere Situation ergibt sich nur dann, wenn die Mehrheit sich einig weiß und die Vorstellungen der Minderheit nicht mehr zu berücksichtigen zu brauchen glaubt. U m einer solchen Situation und der von ihr ausgehenden Gefahr einer schwerwiegenden Majorisierung entgegenzutreten, bedarf es der Normierung eines Modus, der dem Einstimmigkeitserfordernis i n der Abwehrfunktion ähnlich ist, nicht aber dessen Schwächen m i t sich bringt. Die Ausgestaltung hat sich daran zu orientieren, daß die Offenheit des Kooperationsprozesses gewährleistet und verhindert werden soll, einzelne Länder oder ihre Minderheit schlechthin zu übergehen. A r t . 91 a GG und die Ausführungsgesetze haben durch die Normierung von Zustimmungs- und Widerrufsvorbehalt solch einen Modus geschaffen. Er sichert die Position der Länder i m Planungsausschuß rechtlich ab und verhindert dadurch ihre Majorisierung i n Fragen, die einen wesentlichen Bestandteil ihrer politischen Leitungsfunktion ausmachen. Damit läßt sich nunmehr die oben 1 2 4 aufgeworfene Frage, ob die Ausführungsgesetze die Möglichkeit einer Mehrheitsentscheidung vorsehen müssen oder ob sie auch das Prinzip der Einstimmigkeit hätten postulieren können, dahin beantworten, daß A r t . 91 a GG angesichts der besonderen Funktionen des begrenzten Mehrheitsprinzips für den Planungsprozeß die Normierung eben dieses Prinzips verlangt 1 2 9 » 1 2 6 . 123 v g l . w . Leisner, ZRP 1969, S. 15, der davon spricht, daß die Länder, w e n n nötig, zum Dialog, zum Kompromiß, zur Entscheidung gezwungen werden müssen; K . Hesse, Aspekte, Müller-Festschrift (1970), S. 159 Fußn. 39, der den durch Kooperation erzielten „ Z w a n g zur Verständigung" f ü r geeignet hält, kooperativen Föderalismus zu stützen u n d zu fördern, wobei sich allerdings die Frage stellt, ob eine Kooperation unter dem Prinzip der Einstimmigkeit, von dem K.Hesse ausgeht, zum angestrebten „ Z w a n g zur Verständigung" führt. 124 T e i l 3, I I I . bei A n m . 98. Eine andere Frage ist, ob m a n das Quorum noch mehr dem E i n stimmigkeitsprinzip hätte annähern sollen, indem m a n etwa f ü r die Länder

124

3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG e) Ergebnis

Insgesamt eröffnet der Planungsprozeß i m Zusammenhang m i t dem E n t s c h e i d u n g s p r i n z i p des Planungsausschusses e i n e n d i f f e r e n z i e r t e n W e g der E n t s c h e i d u n g s f i n d u n g . E r t r ä g t d e r E i g e n a r t d e r zu b e w ä l t i g e n d e n A u f g a b e , insbesondere d e n b e s o n d e r e n B e d i n g u n g e n d e r P l a n u n g R e c h n u n g u n d g i b t d e n L ä n d e r n eine r e a l e Chance, sich m i t i h r e n V o r s t e l l u n g e n i m P l a n u n g s v e r f a h r e n z u b e h a u p t e n . I n s o f e r n v e r b i n d e t er das E r f o r d e r n i s e i n e r sachgerechten u n d e f f i z i e n t e n A u f g a b e n w a h r n e h m u n g m i t d e m der B e w a h r u n g v o n G r u n d p o s i t i o n e n d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n O r d n u n g . D i e F u n k t i o n e n dieses O r d n u n g f ü r das d e m o k r a tische u n d rechtsstaatliche G e m e i n w e s e n w e r d e n e r h a l t e n u n d n e u a k z e n t u i e r t , i n d e m e i n W e g z u i h r e r R e a l i s i e r u n g auch u n t e r d e n B e -

getrennt gesehen eine 2/3 oder 3/4 Mehrheit normiert hätte. Dies h ä l t J. A. Fr owein, W D S t R L 31 (1973), S.23 f ü r notwendig. Zumindest w i r d m a n sagen können, daß ein Quorum, das nicht einmal die einfache Mehrheit der Länder verlangen würde, aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht i n Betracht gekommen wäre. Vgl. dazu näher K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 27 f., der i m übrigen nunmehr der i n A r t . 91 a GG festgelegten F o r m der E n t scheidungsfindung positiver gegenüber eingestellt zu sein scheint (vgl. S. 25 ff.) als i n seinem Beitrag i n der Festschrift f ü r Gebhard M ü l l e r aus dem Jahre 1970 (vgl. oben A n m . 102 u n d 103). Die Gefahr einer Ausschaltung der nicht m i t dem B u n d kongruenten Länderminderheit, die J. A. Frowein (a.a.O.), S. 18 ff. insbesondere unter den Bedingungen der sich seit der W a h l zum sechsten Deutschen Bundestag verschärfenden parteipolitischen Konfrontation befürchtet, dürfte angesichts der auf den Schutz jedes einzelnen Landes zielenden Ausgestaltung des A r t . 91 a G G nicht allzu groß sein. Eine solche Gefahr hat sich jedenfalls bisher nicht ergeben. Vielmehr scheint der B u n d u m möglichst einstimmige Entscheidungen bemüht zu sein. Vgl. H.Pruns, D Ö V 1973, S.222; I.V.Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 73; oben A n m . 122. 12 6 Die Enquete-Kommission Verfassungsreform (dazu T e i l 1, I . A n m . 10) hat sich i n i h r e m Zwischenbericht (BT-Drucks. VI/3829 v. 21. Sept. 1972, S. 45 u. S. 51 f.) f ü r die Koordination der v o n i h r vorgeschlagenen integrierten Aufgabenplanungen von B u n d u n d Ländern ebenfalls f ü r das Mehrheitsprinzip ausgesprochen. Der Vorsitzende der Kommission, Prof. Dr. Friedrich Schäfer, bezeichnet dies als „entscheidenden Fortschritt" [Beitrag i m „ V o r w ä r t s " v. 4. M a i 1972, S. 18 f., abgedr. i n : „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 7/72, S. 3]. Das f ü r den Planungsausschuß vorgesehene Quorum (Art. X Abs. 4 S. 3) unterscheidet sich nicht von der Regelung bei den Gemeinschaftsaufgaben. Allerdings hat der Beschluß n u r empfehlenden Charakter; die abschließende Entscheidung haben B T u n d B R zu treffen, wobei der B R seine Zustimmung m i t Zweidrittelmehrheit geben muß. Andererseits ist jedoch ein Zustimmungsvorbehalt des einzelnen Landes — abweichend von der Regelung des A r t . 91 a G G — nicht vorgesehen. Das ist — da bei der Planung die Weichen bereits i m wesentlichen gestellt werden — bedenklich, w e n n damit nicht gleichzeitig eine Verminderung der Planungsintensität, etwa durch eine Beschränkung auf die Erarbeitung v o n allgemeinen Richtlinien, verbunden ist [vgl. K.Hesse, AöR 98 (1973), S. 35]. Die E K hat dieses Problem erkannt u n d dazu bemerkt, daß die E n t w i c k l u n g des gemeinsamen Rahmens durch den Planungsausschuß „auf relativ hohem Abstraktionsniveau" erfolgen soll (Zwischenbericht, S. 51).

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

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dingungen veränderter staatlicher Aufgabenstellungen aufgezeigt wird. Dem Funktionsverlust, der sich daraus ergibt, daß die Länder i n dem Bereich der Gemeinschaftsaufgaben für strukturpolitische Planungsaufgaben nicht mehr allein und ausschließlich zuständig sind, steht ein Funktionszuwachs gegenüber, der sich den Ländern durch ihre Beteiligung an der Wahrnehmung von Gesamtaufgaben eröffnet. Durch die neu gewonnenen Einflußmöglichkeiten können die Kompetenzeinbußen an ausschließlichen Zuständigkeiten weitgehend kompensiert werden. Das System der rechtlichen Absicherung der Position der Länder und der Integrierung heterogener Entscheidimgsinstanzen zum Aushandeln von ausgewogenen Lösungen, das einer übermächtigen Planimgsgewalt des Bundes entgegenwirkt, kann allerdings dadurch empfindlich gestört werden, daß die Länder i n finanzielle Abhängigkeit vom Bund geraten m i t der Folge einer erheblichen Schwächung ihrer Position und der Gefahr, daß sie versucht sein könnten, ihre Entscheidungen von vornherein an den Vorstellungen des Bundes auszurichten. Diesen Uberlegungen w i r d bei der nunmehr folgenden Untersuchung des Finanzierungssystems der Gemeinschaftsaufgaben nachzugehen sein.

IV. Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben 1. Das Finanzierungssystem Nach der Regelung des A r t . 91 a Abs. 4 GG trägt der Bund beim Hochschulaus- und neubau und bei der Wirtschaftsstrukturverbesserung die Hälfte der Ausgaben i n jedem Land, bei der Agrarstruktur- und Küstenschutzverbesserung mindestens die Hälfte. Die Bereitstellung der M i t t e l für die i n den Rahmenplänen vorgesehenen Investitionskosten (Zweckausgaben) erfolgt also durch Bund und Länder gemeinsam. Die Verwaltungsausgaben, d. h. die Kosten für das Verwaltungspersonal und die Verwaltungseinrichtungen einschließlich der sich aus der laufenden Verwaltung ergebenden Folgekosten haben die Länder hingegen allein aufzubringen 1 . Das ergibt sich i m Zusammenhang m i t der Vorschrift des A r t . 104 a Abs. 5 GG, wonach der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsaufgaben getrennt voneinander tragen, daraus, daß die Ausführung der Gemeinschaftsaufgaben ausschließlich Landesangelegenheit ist (vgl. A r t . 91 a Abs. 5 GG). Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 5 GG bezieht sich außerdem auch auf die i Vgl. die Begr. der BReg. zu § 104 a Abs. 4 G G des FinRefGEntw. ( B T Drucks. V/2861, Tz.301); H.Ruhe, DStZ 1969, S.375; B. Tiemann, D Ö V 1970, S.165.

1 2 6 3 .

T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a GG

Bundesauftragsverwaltung des A r t . 85 GG, deren Verwaltungskosten die Länder also ebenfalls allein zu tragen haben. Anders als bei den Gemeinschaftsaufgaben obliegt dagegen bei dieser Verwaltungsart die Finanzierung der Zweckausgaben ausschließlich dem Bund (Art. 104 a Abs. 2 GG). I n den Ausführungsgesetzen war außer der Konkretisierung des Finanzierungsanteils des Bundes bei der Agrarstruktur- und Küstenschutzverbesserung, der auf 60 bzw. 70 °/o festgelegt wurde (§10 Abs. 1 AStrG), vor allem das Finanzierungsverfahren zu regeln. Zur Diskussion stand eine Vorausfinanzierung, eine gleichzeitige Finanzierung oder eine nachträgliche Finanzierung des Bundes 2 . Die Entscheidung fiel für ein „aufgelockertes Erstattungsverfahren" 3 , das jedoch faktisch einer begleitenden Finanzierimg durch den Bund gleichkommt. Es w i r d von dem Grundsatz ausgegangen, daß der Bund den Ländern seinen A n t e i l an den Investitions- und Förderungsmitteln erst dann gewährt, wenn die i m Rahmenplan festgelegten Vorhaben und Maßnahmen durchgeführt sind (§ 12 Abs. 1 HBFG, § 10 Abs. 1 WStrG, § 10 Abs. 1 AStrG) 4 . Die Vorleistungspflicht der Länder für den Bundesanteil w i r d allerdings dadurch so gut wie aufgehoben, daß der Bund schon zu Beginn und während der Durchführung der Maßnahmen Vorauszahlungen auf den endgültigen Erstattungsbetrag zu leisten hat, deren Höhe von M a l zu Mal, gemessen an dem Stand der Maßnahmen und der voraussichtlichen Höhe des zu erstattenden Betrages, festgesetzt wird. Die Länder müssen daher den Bund regelmäßig über die Höhe der verausgabten M i t t e l sowie über den Stand und die voraussichtliche Entwicklung der Vorhaben unterrichten (vgl. § 12 Abs. 2 HBFG, § 10 Abs. 2 WStrG, § 10 Abs. 1 AStrG). — Die erhebliche Modifikation des Erstattungsprinzips w i r d damit begründet, daß andernfalls das Land i m voraus zu sehr belastet werden würde 5 . Jedenfalls kommt dem so ausgestalteten Erstattungssystem eine etwa beabsichtigte materielle Bedeutung dahin, daß die Länder den Vollzug der Gemeinschaftsaufgaben ohne jede finanzielle Einflußmöglichkeit durch den Bund vornehmen können sollten, nicht zu 6 . Vielmehr scheint eine gewisse Einwirkungsmöglichkeit des Bundes sogar gewollt zu sein 7 . I m übrigen erfüllt das

2 H. Ruhe DStZ 1969 S. 375. 3 Begr. der BReg. zu §12 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 14). 4 Begr. der BReg. zu § 10 Abs. 1 W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 9). ß Begr. der BReg. zu § 10 Abs. 1 W S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4092, S. 9). 6 Die Troeger-Kommission hatte i m m e r h i n vorgeschlagen, das Erstattungssystem i m Grundgesetz selbst zu normieren. A r t . 104 a Abs. 3 G G - K E sollte folgenden W o r t l a u t haben: „Der B u n d erstattet den Ländern die Hälfte ihrer Ausgaben f ü r die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben" (Tz. 202). 7 Vgl. die Begr. der BReg. zu § 12 Abs. 2 H B F G - E n t w . (BT-Drucks. V/4091, S. 13): „Der B u n d ist . . . i n der Lage, durch . . . Vorauszahlungen dringende

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

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Erstattungssystem der Ausführungsgesetze i n erster Linie die rein technische Funktion, einen praktikablen Weg der finanziellen Bundesbeteiligung aufzuzeigen. Die haushaltsmäßige Abwicklung der Gemeinschaftsaufgaben erfolgt dadurch, daß die Länder die gesamten, für die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben erforderlichen Mittel, also den Landesanteil wie den Bundesanteil, als Ausgaben i n ihre Haushalte einstellen. Der A n teil des Bundes an den Ausgaben w i r d als Einnahme behandelt. U m die notwendige Übersichtlichkeit zu gewährleisten, werden die M i t t e l für die Gemeinschaftsaufgaben i n den Länderhaushalten gesondert ausgewiesen 8 . 2. Die Auswirkungen des Systems der gemeinsamen Finanzierung auf die gemeinsame Planung Indem sich der Bund an der Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben nach Maßgabe des A r t . 91 a Abs. 4 GG beteiligt, besteht seine M i t w i r k u n g an den Gemeinschaftsaufgaben gemäß A r t . 91 a Abs. 1 GG nicht nur i n der Mitplanung, sondern auch i n der Mitfinanzierung 9 . Er ist verpflichtet, einen bestimmten Teil der durch die Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben entstehenden Kosten zu übernehmen. Welches Gewicht dieser zweiten Mitwirkungskomponente für die Aufgabenwahrnehmung zukommt, hängt zunächst davon ab, wie das Verhältnis zwischen Planung und Finanzierung i n A r t . 91 a GG geregelt ist.

a) Die Bindung der Finanzierung an den gemeinsamen Rahmenplan durch Art. 91 a GG Betrachtet man den Stellenwert, den die gemeinsame Finanzierung neben der gemeinsamen Planimg i m Institut der Gemeinschaftsaufgaben hat, also das Verhältnis beider Bereiche zueinander, zunächst von der Entstehungsgeschichte der Gemeinschaftsaufgaben her, so ergibt sich, daß es ein wesentliches verfassungspolitisches Ziel der Normierung des neuen Instituts war, die mittels der sog. Fondswirtschaft

Vorhaben verstärkt zu fördern u n d auch Schwierigkeiten, die sich etwa durch finanzielle Streckungsmaßnahmen i n den Länderparlamenten ergeben k ö n n ten, auszugleichen." F ü r ein solches Vorgehen geben A r t . 91 a G G u n d die Ausführungsgesetze allerdings keine Rechtsgrundlage. 8 Vgl. den Staatshaushaltsplan des Landes B.-W. für das Rechnungsjahr 1972 — Gesamtplan — bezüglich der M i t t e l für die Gemeinschafts* ufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" [Kap. 0702, S. 1855 ff. (S. 1855, S. 1864) u n d die Übersicht auf S. 123 ff.]. 0 R. Goroncy, DVB1. 1970, S. 313.

1 2 8 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

ausgeübte Einflußnahme des Bundes auf die Aufgabenwahrnehmung zu beseitigen zugunsten einer gemeinsamen gesamtstaatlichen Planimg, die das „Regieren durch Geld" überflüssig machen und unterbinden sollte. Nicht der Finanzierung, sondern der Planung sollte Priorität zukommen 1 0 . Diese verfassungspolitische Zielsetzung hat i n A r t . 91 a GG ihren verfassungsrechtlichen Ausdruck gefunden. A r t . 91a GG macht den gemeinsamen Rahmenplan zur Grundlage der Finanzierung. Der Bund kann sich nur insoweit an der Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben beteiligen, und zwar sowohl bezüglich des Gegenstandes der Förderung als auch bezüglich der Höhe der Leistung, als dies die Entscheidung des Planungsausschusses, die unter gleichberechtigter M i t w i r k u n g der Länder zustandegekommen ist, gestattet. E i n über die Festlegungen des Planes hinausgehender Einsatz von Bundesmitteln ist nicht zulässig. Daraus ergibt sich zumindest insoweit ein absoluter Vorrang der gemeinsamen Planung. Eine andere Frage ist es hingegen, inwieweit die Planungsentscheidung selbst bereits durch die Tatsache der gemeinsamen Finanzierung beeinflußt wird.

b) Die Bedeutung der gemeinsamen Finanzierung für die Aufgabenplanung Die Finanzierung von Aufgaben, d. h. die Bereitstellung von Mitteln für ihre Wahrnehmung, ist zunächst ein von der Planung tatsächlich abgrenzbarer Bereich. Verbindungen zur Planung bestehen insofern, als sich die Finanzplanung, die neben der Fachplanung ein gleichberechtigter Teil der Planung ist 1 1 , an den zur Verfügung stehenden Mitteln zu orientieren hat. Die M i t t e l beeinflussen daher mittelbar über die Finanzplanung die Fachplanung. Für die Gemeinschaftsaufgaben bedeutet das, daß Einflußmöglichkeiten über die Finanzierung i m Stadium der Planung eine Realität sind, unabhängig davon, welcher oder welche der Beteiligten die M i t t e l bereitstellen. Von dieser Frage ist jedoch der Grad der Einflußmöglichkeiten abhängig. Bei alleiniger Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben durch den Bund würde dieser die absolut dominierende 10 Daß die Länder bei den Verhandlungen m i t dem B u n d zur Vorbereitung der Großen Finanzreform 1969 eine Zeitlang die gemeinsame Planung ablehnten u n d die gemeinsame Finanzierung f ü r das Entscheidende hielten, hatte seinen G r u n d darin, daß sie das I n s t i t u t der Gemeinschaftsaufgaben überhaupt ablehnten. Offenbar versprachen sie sich v o n einer umfassenden gemeinsamen Finanzierung eine Entlastung ihrer Haushalte (vgl. T e i l 2, I I I . bei A n m . 67 ff.). F ü r die verfassungspolitische Zielsetzung, die der I n s t i t u t i o nalisierung der Gemeinschaftsaufgaben zugrunde lag, waren diese Bestrebungen jedoch ohne Bedeutung. 11 s. o. T e i l 3, I I . m i t A n m . 60.

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

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Stellung i m Planungsprozeß einnehmen. Die Vorstellungen der Länder hätten nur insoweit Realisierungschancen, als sie i n das Konzept des Bundes passen würden. Umgekehrt wäre es ähnlich. Lägen die Finanzierungskompetenzen ausschließlich bei den Ländern, so würden sie ihrerseits die Koordinierungsvorstellungen des Bundes nur insoweit berücksichtigen, als sie ihnen i n bezug auf ihre eigenen Planungen genehm wären. Die Gefahr des Mißlingens einer abgestimmten Planung wäre groß. U m diesen für eine gemeinsame ausgewogene Planung negativen Folgen der Finanzierimg zu begegnen, bedarf es der Schwächung der aus der Finanzierungskompetenz resultierenden Einflußmacht. Der dahin führende Weg ist die Aufteilung der Finanzierungszuständigkeit auf die am Planungsverfahren Beteiligten. Vor diesem Hintergrund ist das Finanzierungssystem des A r t . 91 a GG zu sehen. Die gemeinsame Aufgabenfinanzierung verhindert einen auf dem Recht zur Finanzierung beruhenden einseitigen Machtzuwachs. Bis zu einem gewissen Grade neutralisiert sie dadurch die Wirkungen der Finanzierung i m Verhältnis von Bund und Ländern. I m übrigen kommt der gemeinsamen Aufgabenfinanzierung eine doppelte Funktion zu: Unter dem Gesichtspunkt einer koordinierten, die überregionalen Aspekte der Aufgabenwahrnehmung berücksichtigenden Planung geht es i h r u m Integration 1 2 , unter dem Gesichtspunkt der Hervorhebung und Absicherung der regionalen Aspekte der Aufgabenwahrnehmung u m Stärkung der Länder 1 3 . Das System der gemeinsamen Finanzierung ist also darauf angelegt, die sachgerechte Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben auf der Grundlage einer differenzierten, ausgewogenen Planung zu unterstützen. Die gemeinsame Finanzierung w i r d daher zu Recht neben der gemeinsamen Planung als ein Wesensmerkmal des i n A r t . 91 a GG normierten Instituts der Gemeinschaftsaufgaben angesehen 14 . c) Angemessene Finanzausstattung

als Voraussetzung

Soll das System der gemeinsamen Finanzierung die i h m zukommenden Funktionen erfüllen können, bedarf es einer angemessenen Finanzausstattung aller am Planungsverfahren Beteiligten. Sobald es an einer entsprechenden Finanzkraft irgendeines Partners fehlt, werden Abhängigkeiten geschaffen, die das für das Planungsverfahren angestrebte Gleichgewicht zerstören. 12 Vgl. B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 165 (Zwischenüberschrift VI.). 13 Denn ohne die finanzielle Beteiligung der Länder können die Gemeinschaftsaufgaben ebenfalls nicht realisiert werden. 14 Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 98 u n d Tz. 99); H.Ruhe, DStZ 1969, S.375; B. Tiemann, D Ö V 1970, S. 165. 9 Marnltz

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

A r t . 91 a GG setzt eine solche angemessene Finanzausstattung von Bund und Ländern voraus, regelt ihre Sicherstellung — etwa i n Abs. 4 — aber nicht selbst 15 . Bei der Finanzierungsregelung des Abs. 4 handelt es sich lediglich u m eine die Lastenverteilung des A r t . 104 a GG betreffende Spezialvorschrift, die den besonderen Bedingungen der Aufgabenwahrnehmung bei den Gemeinschaftsaufgaben funktional zugeordnet ist. Das w i r d durch die Normierung fester Beteiligungssätze unterstrichen. Abgesehen davon widerspräche die Regelung der Finanzausstattung i m A r t . 91 a GG der Systematik des Grundgesetzes. Die Frage der Aufteilung der Finanzmasse auf Bund und Länder ist vielmehr i n den A r t . 106, 107 GG global für alle Aufgaben und die sich aus ihrer Wahrnehmung ergebenden Ausgaben normiert 1 6 . Es herrscht dabei der Grundsatz, daß Bund und Länder i m Rahmen der laufenden Einnahmen gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben haben. Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, daß ein billiger Ausgleich erzielt w i r d (Art. 106 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 und 2 GG). Z u diesen notwendigen Ausgaben, für die ein Anspruch auf Deckung besteht, gehören auch die für die Gemeinschaftsausgaben aufzubringenden Mittel. Die Sicherstellung einer angemessenen Finanzausstattung ist also, obgleich für das Institut der Gemeinschaftsaufgaben von erheblicher Bedeutung, keine Frage des Regelungsbereiches des A r t . 91 a GG, sondern ein Problem der Verteilung der Steuerquellen und des bundesstaatlichen Finanzausgleichs nach den A r t . 106, 107 GG 1 7 . d) Zur Berechtigung der Kritik an dem System der gemeinsamen Finanzierung Die gegenwärtige finanzpolitische Situation ist durch eine unzureichende Finanzausstattung der Länder gekennzeichnet. Diese hat einen Grad erreicht, daß negative Folgen für die Aufgabenwahrnehmung nicht ausbleiben können 1 8 . Die mangelnde Finanzausstattung, die sich seit « Vgl. die Begr. der BReg. zum FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 100 u n d Tz. 101), aus der hervorgeht, daß die Frage des Finanzausgleichs kein Regelungsgegenstand des A r t . 91 a G G ist. « Vgl. P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 218. 17 Vgl. G.Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S.287; vgl. dazu auch W. Patzig, DVB1. 1969, S. 894 u. S. 896. 18 Z u r Situation der Finanzausstattung der Länder vgl. die Zusammenstellung der Presseberichte u n d Kommentare i n der v o m Sekretariat des Bundesrats herausgegebenen Dokumentation: „Bundesrat" (Pressespiegel) N r . 9 v. 9. Nov. 1971; vgl. ferner den Situationsbericht zum Vollzug des StBauFG v. 27. J u l i 1971 (BGBl. I S. 1125), i n : StAnz. B . - W . N r . 95 v. 1. Dez. 1971, S. 1. Z u r Lage i n Niedersachsen vgl. P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 220: „Die Finanznot der Länder bleibt ein lebenswichtiges Problem f ü r die Hochschulen; sie w i r d derzeit am schärfsten sichtbar i n Niedersachsen,

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

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d e m J a h r e 1971 besonders s t a r k a u s g e w i r k t h a t u n d a n d e r sich auch d u r c h die E r h ö h u n g des A n t e i l s der L ä n d e r a n der U m s a t z s t e u e r v o n 30 % a u f 35 % f ü r d i e J a h r e 1972 u n d 1973 n i c h t v i e l g e ä n d e r t z u h a b e n scheint19, hat den politischen Handlungsspielraum der L ä n d e r m e h r u n d m e h r eingeengt. Das M i ß v e r h ä l t n i s z w i s c h e n S t e u e r v e r t e i l u n g u n d A u f g a b e n v e r t e i l u n g b e i d e n L ä n d e r n h a t sich auch n e g a t i v a u f i h r e E n t s c h e i d u n g s f r e i h e i t i m B e r e i c h d e r G e m e i n s c h a f t s a u f g a b e n ausgew i r k t , K r i t i s c h e S t i m m e n b e r i c h t e n sogar v o n e i n e m „ W e t t l a u f der L ä n d e r " bei den A n m e l d u n g e n zu den Hochschulrahmenplänen 20. D i e Ursachen f ü r d i e S c h w i e r i g k e i t e n b e i d e n Gemeinschaftsaufgaben w e r d e n aber n i c h t n u r i n d e r m a n g e l n d e n F i n a n z a u s s t a t t u n g der L ä n der gesehen, s o n d e r n v o r a l l e m i n d e m S y s t e m d e r g e m e i n s a m e n F i n a n z i e r u n g selbst gesucht 2 1 . D i e K r i t i k r i c h t e t s i c h gegen d i e F i n a n z r e f o r m gesetzgebung des J a h r e s 1969. Diese h a b e das F i n a n z i e r u n g s - u n d V e r w a l t u n g s s y s t e m , das sich i m Z u s a m m e n h a n g m i t F o n d s v e r w a l t u n g u n d D o t a t i o n s a u f l a g e n v e r f a s s u n g s w i d r i g e n t w i c k e l t habe, i m G r u n d gesetz verfassungsrechtlich l e g a l i s i e r t 2 2 . D e r A n l a ß f ü r d i e E i n f ü h r u n g w o nicht n u r der Neubau der Universität Oldenburg u n d Osnabrück hinausgeschoben, sondern auch eine Unterbrechung des Ausbaus aller Hochschulen f ü r ein Jahr erwogen w i r d . " i» Vgl. H. Boldt, Föderalismus, i n : Der Bürger i m Staat 1972, S. 12 f. — Z u r Verteilung der Umsatzsteuer vgl. A r t . 106 Abs. 3 u n d 4 G G u n d § 1 F A G . Die Neufestsetzung des Anteils an der Umsatzsteuer geht zurück auf eine Vereinbarung zwischen dem Bundeskanzler u n d den Länderministerpräsidenten v. 28. Jan. 1972 [vgl. Bulletin-BReg. (1972) Nr. 15, S. 142 u n d „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 4/72]. — Die Länder haben die Erhöhung ihres Anteils auf 40°/o f ü r erforderlich gehalten. Diese Forderung konnten sie i n der inzwischen abgeschlossenen neuen Verhandlungsrunde f ü r die Jahre 1974 u n d 1975 allerdings auch noch nicht durchsetzen. Nach der a m 22. Nov. 1973 getroffenen Vereinbarung (FAZ Nr. 274 v. 24. Nov. 1973, S. 6) erhöht sich der Länderumsatzsteueranteil f ü r das Jahr 1974 auf 37 °/o, f ü r das Jahr 1975 auf 38 °/o. Daneben erhöhen sich ebenfalls die Ergänzungszuweisungen des Bundes an die finanzschwachen Länder. Sie werden k ü n f t i g 1,5 °/o der Mehrwertsteuereinnahmen ausmachen. — A n dieser gestaffelten Lösimg dürfte die v o n dem Bundeskanzler u n d den Ministerpräsidenten der Bundesländer am 4. M a i 1973 eingesetzte Arbeitsgruppe für Fragen des Finanzausgleichs zwischen B u n d u n d Ländern, deren konstituierende Sitzung a m 30. M a i 1973 stattfand [Bulletin-BReg. (1973) Nr. 67, S. 672], nicht ganz unbeteiligt gewesen sein. E i n Einvernehmen über eine längerfristige, über den Zeitraum v o n zwei Jahren hinausgehende Regelung konnte bisher noch nicht erzielt werden. — Die nunmehr getroffene Regelung f ü r die Jahre 1974 u n d 1975 w i r d unterschiedlich beurteilt. Der Ministerpräsident v o n B.-W., Dr. H.Filbinger, ist der Ansicht, daß die Anhebung die Finanzprobleme der Länder „lediglich geringfügig gemildert" habe (StAnz. B.-W. Nr. 95 v. 28. Nov. 1973, S. 1). 20 O.Barbarino, Entfaltung, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 47 (1971), S. 92. 21 Vgl. insbes. H.Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 402 ff. 22 O.Barbarino, Möglichkeiten einer Reform, i n : BayStZtg. v. 24. Sept. 1971, abgedr. i n „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 10/71, S. 5. Ä h n l i c h auch G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 282 u. S. 230. 9*

1 3 2 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

der Mischfinanzierung i n den 50er Jahren — insbesondere 1956/57 bei der Auflösung des sog. Juliusturms — sei nicht das Bedürfnis gewesen, überregionale Aufgaben zu regeln, sondern die Tatsache, daß beim Bund — und damit an der falschen Stelle — das Geld vorhanden gewesen sei 23 . Bei zahlreichen Aufgaben, die der Bund gegenwärtig fördere, sei der überregionale Charakter zu verneinen. Soweit jedoch Aufgaben m i t überregionaler Bedeutung entstanden seien, wäre die alleinige Bundeskompetenz die richtige Lösung 2 4 . Die Gemeinschaftsaufgaben durchbrächen und verletzten den elementaren Grundsatz der Verfassungspolitik, daß der Bund seine Aufgaben und die Länder ihre Aufgaben allein finanzieren sollen 25 . Die Mischfinanzierung von Länderaufgaben durch Bund u n d Land habe jede Finanzverantwortung untergraben, was zu einer Explosion der öffentlichen M i t t e l führe 2 6 . Die Problematik der gemeinsamen Finanzierung darf gewiß nicht unterschätzt werden. Die Aufgaben, die von der gemeinsamen Finanzierung erfaßt werden, gehören zu jenen Bereichen staatlicher Aktivität, i n denen sich politische Leitungsgewalt realisiert. Die sachliche, inhaltliche Teilhabe an Planungsentscheidungen, durch die die Weichen für die Aufgabengestaltung gestellt werden, ist für die Länder auch deswegen so wichtig, w e i l sie für die Gemeinschaftsaufgaben unter Umständen M i t t e l einsetzen müssen, die ihnen möglicherweise für Aufgaben ihrer alleinigen und ausschließlichen Zuständigkeit fehlen 27 . Denn der Bund beteiligt sich nur an den Investitionsausgaben. Vollzugs- und Folgekosten, die auf lange Sicht die Investitionskosten weit übersteigen, müssen die Länder selbst tragen. Sofern der Bund über die Finanzierung die sachliche Entscheidung diktieren könnte, würde er m i t verhältnismäßig wenig Geld viel Geld der Länder binden 2 8 . Zudem besteht die Gefahr, daß die Bemühungen der Länder u m eine ausgewogene ressortübergreifende Landesplanung durch ihre Verpflichtungen für die Sachgebiete der Gemeinschaftsaufgaben beeinträchtigt werden 2 9 . 23 Das Aufzeigen dieser historischen E n t w i c k l u n g dient offenbar als Argument f ü r die Ansicht, daß auch heute für eine gemeinsame Aufgabenfinanzierung keine sachlichen Gründe vorhanden seien. Vgl. O.Barbarino, Entfaltung, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd. 47 (1971), S.90ff.; ders., D Ö V 1973, S. 20; i h m folgend H.Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 403. 24 O.Barbarino, Entfaltung, i n : Speyer-Schriftenreihe, Bd.47 (1971), S. 112 (in der Aussprache z u m Referat); vgl. auch daselbst S. 90 f. Dafür t r i t t auch G.Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S.281, ein, u n d zwar aus Gründen der demokratischen Kontrolle. 2« F. Meyers, Plädoyer w i d e r die Gemeinschaftsaufgaben, i n : F A Z Nr. 138 v. 19. J u n i 1971, S. 10. 26 o. Barbarino, Möglichkeiten einer Reform, i n : BayStZtg. v. 24. Sept. 1971, abgedr. i n „Bundesrat" (Pressespiegel) Nr. 10/71, S. 5. 27 Vgl. M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772. 28 v g l . P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 218.

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

133

Allerdings geht es bei der Frage der gemeinsamen Finanzierung nicht u m das Festhalten an Grundsätzen, etwa an jenen des Verbotes von Mischfinanzierung und Mischverwaltung. Denn diese Grundsätze allein können — w i r d m i t ihnen, wie üblich, formal argumentiert — den modernen Aufgabenstellungen i m Bundesstaat keine Kriterien liefern. Es geht vielmehr u m die konkrete Frage, inwieweit der politische Einfluß der Länder auf die Planungsentscheidung durch die gemeinsame Aufgabenfinanzierung geschwächt w i r d m i t der Folge einer möglichen Aushöhlung ihrer Mitwirkungskompetenz an den Gemeinschaftsaufgaben, inwieweit also das politische Gewicht der Länder bei ihrer Teilnahme an der Aufgabengestaltung i m Bundesstaat beeinträchtigt wird. Dabei ist nicht zu übersehen, daß der komplementäre Anteil des Bundes an der Finanzierung auf die Länder als Anreiz w i r k e n muß. Je mehr Projekte i n dem Rahmenplan untergebracht werden können, desto mehr Bundesmittel fließen i n das Land. Und es ist auch nicht zu übersehen, daß der Bund sein Recht zur Finanzierung ausnützen wird, u m Einfluß auf die sachliche Entscheidung über A r t und Anzahl der Projekte zu nehmen. Er w i r d sich eher geneigt zeigen, an der Finanzierung solcher Projekte mitzuwirken, die von seiner Sicht aus unter überregionalen Aspekten förderungswürdig sind. Das sind starke Momente der Integration, die auf die Entscheidimgsfreiheit der Länder einwirken 3 0 . U m jedoch den Grad dieser Einwirkungen ermessen zu können, müssen die für die Länder bestehenden Möglichkeiten i n Rechnung gestellt werden, sich ihnen zu entziehen bzw. ihnen entgegenzutreten. Dabei ist festzustellen, daß die Länder rechtlich nicht verpflichtet sind, einem finanziellen Angebot des Bundes zu folgen 31 . Sie werden dies u m so weniger tun, je mehr ihnen bewußt ist, wie hoch die auf sie zukommenden Folgekosten sind, die ihre Initiativen auf anderen GebieVgl. ü . Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 471. P. Kistner, Die Bundesstaatsproblematik der Regierungsprogramme u n d Regierungspläne, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 51 (1973), S.73f. u n d S. 80 f. h ä l t diese Gefahr bereits durch die Beschränkung der bundesstaatlichen Kooperation auf sektorale Teilplanungen f ü r gegeben. E r lehnt deshalb die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a G G als „systemfremd u n d störend" ab. 30 Vgl. dazu auch K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 28. 31 Vgl. I . v. Münch, V V D S t R L 31 (1973), S. 75. — Wenn G. Kisker, Kooperat i o n i m Bundesstaat (1971), S. 290, A n m . 1104, i n diesem Zusammenhang v o n einer „Angebotsdiktatur" des Bundes spricht, so ist dies zu weitgehend. Die Behauptung jedoch, daß die Länder dem B u n d hierbei i n gleicher Weise ausgeliefert seien „ w i e auch sonst bei der Fondsverwaltung", ist darüber hinaus angesichts des gemeinsamen Planungsverfahrens des A r t . 91 a G G unzutreffend. Ebenfalls unzutreffend H.Lemke, D Ö V 1972, S.624 (Das Dotationssystem sei m i t der Einfügung der Gemeinschaftsaufgaben i n die Verfassung gleichsam legalisiert worden). — Vgl. dazu weiter unten i m nächsten Absatz.

1 3 4 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

ten, etwa auf solchen landeseigener Förderungsprogramme, beeinträchtigen. Da der Bund einen bestimmten Finanzierungsanteil nicht überschreiten darf, können die Länder über ihre Beteiligungsquote die Gesamtkosten regulieren. Dadurch haben sie es i n der Hand, einer Kostenexplosion auf dem Gebiet der Gemeinschaftsaufgaben zu begegnen. Die Tatsache, daß eine Aufgabenrealisierung ohne ihre Finanzbeteiligung nicht möglich ist, stärkt ihre Position gegenüber dem Bund. Hinzu kommen die Schutzvorkehrungen des A r t . 91 a GG i m Planungsbereich, die von wesentlicher Bedeutung sind 3 2 . Insgesamt w i r d jedoch die allgemeine politische Substanz eines Landes dafür maßgebend sein, wie es sich gegenüber den vom Bund ausgehenden finanziellen Verlockungen verhält. Bezüglich der Frage der politischen Substanz ist zunächst zu beachten, daß sich die Situation der Länder auf dem Gebiet der Strukturpolitik i m Vergleich zu der vor der Finanzreform 1969 bestehenden Lage insofern verbessert hat, als sie nunmehr dem Bund auf der Grundlage eigener, auch i n bezug auf die Finanzierung exakt ausgearbeiteter Planungen gegenübertreten 33 und die zur Verfügung stehenden M i t t e l innerhalb eines Gesamtrahmens verplant werden, so daß die Bedingungen der Fondswirtschaft m i t ihren partiellen, unkoordinierten Eingriffen i n die Aufgabenerfüllung der Länder zumindest bezüglich der Sachgebiete des A r t . 91 a GG der Vergangenheit angehören 34 . Auch hat der A r t . 91 a GG insofern für eine Stärkung der Länder gesorgt, als dem Bund feste Finanzierungsgrenzen gesetzt sind, auf die sich die Länder einstellen können. Z u diesen durch A r t . 91 a GG geschaffenen Voraussetzungen müssen jedoch noch weitere, das politische Eigengewicht der Länder stärkende Faktoren hinzukommen, die es den Ländern erleichtern, sich dem Bund gegenüber zu behaupten. Neben einer den Grundsätzen des A r t . 106 Abs. 3 S. 3 Nr. 1 und 2 GG Rechnung tragenden Finanzausstattimg bedarf es vor allem eines Abbaus des Gefälles zwischen „armen" und „reichen" Ländern, damit der Bund die Länder nicht gegenseitig ausspielen kann. Das ist nicht so sehr eine Frage des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, durch den die Ursachen dieses Gefälles nicht beseitigt werden können, als vielmehr eine Frage der Schaffung von Ländern mit annähernd gleicher Steuerkraft, was nur auf dem Wege der Neugliederung des Bundesgebietes erreicht werden kann, also durch die Erfüllung 32 Anderer Auffassung H. Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 406 f., m i t dem Hinweis auf den insbes. durch die öffentliche Meinung b e w i r k t e n faktischen Zwang, dem die Länder unterliegen. 33 s. o. T e i l 3, I I . bei A n m . 63 f. 34 Ebenso H. Pruns, D Ö V 1973, S. 226.

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

135

des i n A r t . 29 G G e n t h a l t e n e n V e r f a s s u n g s a u f t r a g e s 3 5 . N u r e i n L a n d , das finanziell a u f sicheren F ü ß e n steht, k a n n l e t z t l i c h das politische S e l b s t v e r s t ä n d n i s e n t w i c k e l n , das f ü r eine s u b s t a n t i e l l e M i t w i r k u n g a n d e n Gemeinschaftsaufgaben e r f o r d e r l i c h ist. Angesichts d e r S c h w i e r i g k e i t e n , d i e d i e S i c h e r s t e l l u n g e i n e r angemessenen F i n a n z a u s s t a t t u n g der L ä n d e r o f f e n b a r b e r e i t e t , angesichts i h r e r unterschiedlichen Leistungsfähigkeit, deren Beseitigung durch die N e u g l i e d e r u n g des Bundesgebietes a u f sich w a r t e n l ä ß t 3 6 u n d schließl i c h i m H i n b l i c k a u f die E i n f l u ß m ö g l i c h k e i t e n , d i e d e m B u n d ü b e r die 35 Diese Zusammenhänge, auch i n bezug auf die Gemeinschaftsaufgaben, erörtern erneut I . v. Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 58 ff.; K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 29; U.Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 170 f. — A u f die Notwendigkeit der Neugliederung des Bundesgebietes ist während u n d seit der Finanzreform 1969 i m m e r wieder hingewiesen worden, vgl. u. a. W. Henle, D Ö V 1968, S. 404; J. Seeger, D Ö V 1968, S.783; W.Thieme, ZRP 1969, S.33; H.Dichgans, V o m Grundgesetz zur Verfassung (1970), S. 140 ff.; F. Wagener, D Ö V 1970, S. 154 ff.; U. Scheuner, AöR 95 (1970), S.400; K.Hesse, Aspekte, i n : Müller-Festschrift (1970), S. 142 Fußn.2; M.Bullinger, D Ö V 1970, S.768; W. Rudolf, D Ö V 1971, S. 30 f. — Grundlegend P. Feuchte, D Ö V 1968, S. 456 ff.; ders., Wege u n d Umwege zu einer neuen S t r u k t u r , i n : Müller-Festschrift (1970), S. 59 ff. 36 Die v o m Bundesinnenminister 1970 eingesetzte Neugliederungs-Kommission (nach i h r e m Vorsitzenden auch „Ernst-Kommission" genannt) hat a m 20. Febr. 1973 dem Bundeskanzler i h r Gutachten übergeben. Vgl. dazu den Bericht i m Bulletin-BReg. (1973) Nr. 22, S. 189 ff. — Wenig später w u r d e zudem ein sog. Materialienband veröffentlicht. — Die NeugliederungsKommission ist durch eine v o n den Ministerpräsidenten der Länder eingesetzte Arbeitsgruppe unterstützt worden, deren Bericht v. 15. M a i 1972 i n dem Materialienband auf S. 11 ff. abgedruckt ist. — Z u r A r b e i t der Kommission u n d zu i h r e n Vorschlägen W. Ernst, der landkreis 1973, S. 193 ff.; R.Göb, i n : Staats- u n d K o m m u n a l Verwaltung 1973, S. 101 ff.; H.Reschke, DVB1. 1973, S. 728 ff.; H.Schäfer, DVB1. 1973, S. 732 ff. — M i t diesem 267 Seiten starken Sachverständigen-Gutachten, das eine eingehende, überzeugende Problemanalyse v o r n i m m t u n d geeignete, i n jeder Hinsicht ausgewogene Vorschläge enthält, sind allerdings die politischen Schwierigkeiten auf dem Wege zur Neugliederung noch nicht überwunden. I m Presseecho überwog die Skepsis an der Realisierbarkeit dieser Vorschläge u n d einer Neugliederung überhaupt (vgl. die Zusammenstellung der Pressestimmen i n : „Bundesrat"/Pressespiegel Nr. 1/73 v. 29. März 1973). Der Ministerpräsident des Freistaates Bayern, A. Goppel, hat sogar die A b schaffung des Neugliederungsauftrages (Streichung des A r t . 29 GG) gefordert (Stuttgarter Zeitung Nr. 50 v. 1. März 1973, S. 2; Süddeutsche Zeitung v. 1. März 1973, S. 4). Einen Eindruck von den Schwierigkeiten v e r m i t t e l n auch die Diskussionsbeiträge aus P o l i t i k u n d Wissenschaft i n der Wochenzeitung „Das Parlament" Nr. 37 v. 15. Sept. 1973. — Z u m Verfahrensablauf, den A r t . 29 G G f ü r die E r f ü l l u n g des Neugliederungsauftrages vorschreibt u n d zur Möglichkeit, dieses Verfahren i n der jetzigen oder kommenden Legislaturperiode durchzuführen, sehr i n s t r u k t i v U.Leonardy, ZfParl. 1973, S. 175ff. A u f den Zugzwang, i n dem die staatlichen Instanzen wegen der gemäß A r t . 29 Abs. 3 G G bis zum 31. März 1975 durchzuführenden Volksentscheide sich befinden, weist neben U. Leonardy, a.a.O., S. 177f. auch W.Ernst, a.a.O., S. 195f. hin. — Z u den bisherigen Bemühungen u m eine Neugliederung u n d zu den verschiedenen Vorschlägen G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 8 ff.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

F i n a n z i e r u n g e r ö f f n e t sind, k ö n n t e m a n z u d e r A n s i c h t k o m m e n , daß d i e A u f r e c h t e r h a l t u n g des b u n d e s s t a a t l i c h e n K r ä f t e v e r h ä l t n i s s e s die A b s c h a f f u n g des Systems d e r g e m e i n s a m e n F i n a n z i e r u n g z u g u n s t e n e i n e r a l l e i n i g e n L ä n d e r f i n a n z i e r u n g b e i entsprechender Erhöhung i h r e r A n t e i l e a m G e s a m t s t e u e r a u f k o m m e n e r f o r d e r l i c h m a c h t 3 7 . Es ist j e d o c h z u beachten, daß das S y s t e m d e r g e m e i n s a m e n F i n a n z i e r u n g F u n k t i o n e n e r f ü l l t — insbesondere solche gesamtstaatlicher I n t e g r a t i o n — , die b e i e i n e r a l l e i n i g e n A u f g a b e n f i n a n z i e r u n g d u r c h d i e L ä n d e r a l l e n f a l l s d u r c h e i n verschärftes M e h r h e i t s p r i n z i p ersetzt w e r d e n k ö n n t e n 3 8 . H i n z u k o m m t , daß das S y s t e m der g e m e i n s a m e n F i n a n z i e r u n g n i c h t d i e e i g e n t l i c h e Ursache f ü r d i e B e e i n t r ä c h t i g u n g d e r b u n d e s s t a a t l i c h e n G l e i c h g e w i c h t s ist. Dieses S y s t e m findet seine R e c h t f e r t i g u n g i n d e n sachlichen F u n k t i o n e n , d i e es z u e r f ü l l e n h a t . Seine A b s c h a f f u n g k ä m e d a h e r n u r d a n n i n B e t r a c h t , w e n n die p r i m ä r e n U r s a c h e n n i c h t behoben w e r d e n könnten.

87 Diese Ansicht ist i n der Enquete-Kommission Verfassungsreform (vgl. zu dieser Kommission T e i l 1, I. A n m . 10) offenbar stark verbreitet. Insoweit scheinen sich die Argumente der Ländervertreter durchzusetzen, die insbesondere v o n dem bayerischen Vertreter, Ministerialdirektor a. D. Prof. D r . O. Barbarino i n der E K a r t i k u l i e r t w u r d e n u n d die weitgehend Z u s t i m m u n g gefunden haben (O. Barbarino, D Ö V 1973, S. 22 f. unter Hervorhebung dieser Tatsache). Allerdings hat sich die E K i n i h r e m Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 50 f. u n d S. 52) noch nicht endgültig festgelegt, wenngleich der m i t Mehrheit gefaßte Beschluß, die Frage der gemeinsamen Aufgabenplanung v o n der Frage der Aufgabenfinanzierung zu trennen u n d diese den späteren Erörterungen über die Finanzverfassung vorzubehalten, eine Vorentscheidung i n diese Richtung bedeutet. — Gegen die Mitfinanzier u n g des Bundes spricht sich auch H.Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 402 ff. aus. — Z u r Problemstellung vgl. K.Hesse, AöR 98 (1973), S.29, der unter bestimmten Voraussetzungen beide Möglichkeiten, also sowohl die alleinige Finanzierung der Aufgaben durch die Länder als auch die Mitfinanzierung des Bundes f ü r sachgerecht hält. «s Solche Funktionen hat offenbar J.Kölble, DVB1. 1972, S. 708 i m Auge, w e n n er sich dagegen ausspricht, „die Bundesexekutive lediglich darauf zu beschränken, i m Rahmen eines gemeinsamen Planungsgremiums . . . allein durch Überzeugungskraft i m Sinne ihrer Koordinierungsaufgabe u n d M i t verantwortung zu w i r k e n , ohne den Einsatz finanzieller M i t t e l des Bundes zuzulassen u n d ohne dem B u n d gewisse unmittelbar wirkende Ingerenzbefugnisse zu gewähren". Die Beteiligung des Bundes an der Finanzierung der Aufgabenerfüllung erachtet er als „ M i t t e l zur Wahrung der überregionalen Querschnittsaspekte". I m gleichen Sinne auch U. Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 472 f. Auch H. Pruns, D Ö V 1973, S. 226 hält es vor allem i m Hinblick auf die Verknüpfung der nationalen Maßnahmen m i t den E G Regelungen f ü r undenkbar, die Finanzierung allein auf die Länder zu übertragen, u n d die Tätigkeit des Bundes auf eine relativ unverbindliche F o r m der M i t p l a n u n g von Länderaufgaben zu beschränken. E r berichtet, daß O. Barbarino i n einer Diskussion i m Bundesinnenministerium a m 3. Nov. 1972 für den Bereich der Agrarstrukturverbesserung bereits Zugeständnisse gemacht habe u n d „trotz seiner ausgesprochen föderalistischen H a l t u n g " sogar bereit sei, dem B u n d f ü r die von der E G - A g r a r s t r u k t u r p o l i t i k abhängigen Maßnahmen die alleinige Finanzierungskompetenz zuzugestehen.

I V . Die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben

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Hinsichtlich der unterschiedlichen Leistungskraft der Länder bietet der bundesstaatliche Finanzausgleich m i t seinem System der Ergänzungszuweisungen und der Ausgleichsleistungen der Länder untereinander eine — bis zur Erfüllung des Auftrages von A r t . 29 GG — ausreichende Ersatzlösung 39 . Hinsichtlich der allgemeinen Finanzausstattung der Länder gilt es, dem Verfassungsrecht Genüge zu t u n (Art. 106 GG). Das ist ein Erfordernis, dessen Erfüllung es auch i m übrigen bedarf, wenn die bundesstaatliche Struktur des Grundgesetzes nicht Schaden nehmen soll 4 0 . Die Einsetzung einer Arbeitsgruppe für Fragen des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern, die am 4. M a i 1973 erfolgte 41 , ist zu begrüßen. I h r kommt u. a. die wichtige Aufgabe zu, nach Kriterien für die Bewertung des Anteils des Bundes bzw. der Länder an der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung zu suchen, u m dadurch die Voraussetzungen für eine dauerhafte Lösung der Verteilung des Steueraufkommens zu schaffen. Können auf diese Weise Bedingungen herbeigeführt werden, die das politische Gewicht der Länder stärken, kommt eine Abschaffung des Systems der gemeinsamen Finanzierung nicht i n Betracht. Hingegen sollte ernsthaft die Frage geprüft werden, ob nicht eine Erhöhung des Länderanteils an der Finanzierung erforderlich ist. Zwar sollte durch die jetzige Regelung eines Beteiligungsverhältnisses von 50 :50, durch eine „Finanzverantwortung zu gleichen Teilen", gerade die partnerschaftliche Gleichberechtigung von Bund und Ländern bei der Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben zum Ausdruck gebracht werden 4 2 . Jedoch ist die Frage des gleichberechtigten Einflusses auf die Aufgabenplanung, u m die es geht, kein „psychologisches", sondern ein funktionales Problem. Geht von dem Finanzierungsanteil des Bundes ein Integrationseffekt aus, der über das zur Koordinierung der Landesplanungen erforderliche Maß beträchtlich hinausgeht, während die Vorstellungen der Länder nicht zum Tragen gebracht werden können, so bedarf es einer entsprechenden Senkung des Bundesanteils. BedenkSö Das w i r d bestätigt durch die Ansicht des Ministerpräsidenten v o n B.-W., daß die Vereinbarung über die Erhöhung des Anteils der Länder an der Umsatzsteuer auf 35 % zu einer weiteren, wesentlichen Angleichung der Finanzkraft der einzelnen Bundesländer geführt habe (in: StAnz. B.-W. Nr. 15 v. 23. Febr. 1972, S. 3 — Bericht „ K e i n reiches L a n d mehr"). — Das I n s t r u m e n t a r i u m f ü r den Finanzausgleich stellt das F A G v. 28. Aug. 1969 (BGBl. I S. 1432) zur Verfügung. 40 Das Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 26.7.1972 — E 34, S. 9 [S. 20] — Hessische Lehrerbesoldung) zählt die verfassungskräftige Zuweisung eines angemessenen Anteils am Gesamtsteueraufkommen an die Länder zu den gem. A r t . 79 Abs. 3 G G unverzichtbaren bundesstaatlichen Mindesterfordernissen. So auch K . Hesse, AöR 98 (1973), S. 16. 41 Vgl. dazu oben A n m . 19. 42 Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 101).

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3. Teil: Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

lieh erscheint i n jedem Fall ein über 5 0 % hinausgehender Finanzierungsanteil des Bundes, w i e er für den Agrarstrukturbereich vorgesehen ist (Art. 91 a Abs. 4 S. 2 GG, § 10 Abs. 1 AStrG) 4 *. 3. Überleitung Die Stärkung des politischen Gewichtes der Länder i m Hinblick auf ihre M i t w i r k u n g an strukturpolitischen Aufgaben ist aber nicht nur ein Erfordernis, dessen Realisierung eine — wie bei der angemessenen Finanzausstattung — außerhalb des Regelungsbereiches des A r t . 91 a GG liegende Frage wäre. I n bezug auf die Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben wurden bereits die Vorplanung der Länder und ihre intensive, frühzeitige Einschaltung i n das Planungsverfahren wie auch ihre zumindest anteilsmäßige finanzielle Beteiligung an den Investitionskosten als gleichfalls wesentliche Faktoren herausgestellt. Hinzu kommt ein weiteres Erfordernis, dem der Finanzreformgesetzgeber des Jahres 1969 eine zu geringe Bedeutung beigemessen zu haben scheint 44 . Es bet r i f f t die Frage der Einschaltung der Parlamente, insbesondere der Landtage, der nunmehr nachgegangen werden soll.

V. Die Beteiligung der Parlamente 1. Das Erfordernis der Parlamentseinschaltung a) Zur Notwendigkeit einer Einschaltung der Landtage in bezug auf die Stellung der Länder im Planungsausschuß Die politische Stellung der Länder i m Planungsausschuß könnte dadurch wesentlich gestärkt werden, daß sich i n den einzelnen Ländern der politische Wille i n bezug auf die zu regelnden Materien auf breiter Basis, vor allem i m Parlament als dem unmittelbar demokratisch legitimierten Verfassungsorgan, artikuliert. K a n n sich die das Land vertretende Landesregierung auf i h n stützen, gewinnt ihre Entscheidungskompetenz erheblich an Gewicht. G.Konow hat diese Tatsache i n bezug auf die politische Stärkung des Bundesrates herausgearbeitet 1 . 43 Begründet w i r d der höhere Bundesanteil i n diesem Bereich m i t der höheren Kostenlast, die m i t diesem Aufgabengebiet verbunden ist u n d die besonders die finanzschwachen Länder t r i f f t ; vgl. die Begr. der BReg. z u m FinRefGEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 101 u. Tz. 280). Es werden also Gründe des Finanzausgleichs angeführt, die unter Gesichtspunkten der Systemgerechtigkeit hier nicht hergehören (vgl. oben bei A n m . 15 ff.). 44 s. o. T e i l 2, I I I . bei A n m . 80 ff. i G. Konow, D Ö V 1970, S. 23 ff.

V. Die Beteiligung der Parlamente

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Sie gilt für die Stellung der Länder i m Planungsausschuß i n gleicher Weise 2 . Die Sicherstellung eines Einflusses der Landesparlamente auf die i m Bundesrat bzw. i m Planungsausschuß zu treffenden Entscheidungen könnte zugleich dem Funktionsverlust der Landtage entgegenwirken, der eine Folge der sich ausdehnenden Bundesgesetzgebung und der zunehmenden gesamtstaatlichen Koordination und Planung ist 3 . Dieser Funktionsverlust bedroht ebenso wie die angesichts der Reduzierung landeseigener Kompetenzen zu verzeichnende Schwächung der Regierungstätigkeit die politische Substanz der Länder. Denn diese Substanz setzt Länder voraus, die Zentren politischer, demokratisch legitimierter Entscheidung sind. Das ergibt sich nicht zuletzt aus A r t . 28 GG, wonach auch das demokratische Element zum K e r n der verfassungsmäßigen Ordnung i n den Ländern zählt. Hinsichtlich des Verlustes von alleinigen Kompetenzen kommen die verstärkte M i t w i r k u n g des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung und die gleichberechtigte Teilnahme an der gesamtstaatlichen Planung bis zu einem bestimmten Grade als K o m pensationsmöglichkeiten i n Betracht 4 . Diese Mitwirkungsrechte stärken jedoch i n erster Linie nur die Regierungen. Hinsichtlich des durch die Kompetenzverlagerung gleichzeitig bewirkten Funktionsverlustes der Landtage muß es das Ziel einer Regelung sein, diesen durch die Eröffnung neuer Einflußsphären ebenfalls auszugleichen 5 . W i r d dadurch das politische Gewicht der Länder insgesamt gestärkt, so erhöht sich angesichts des Funktionszusammenhanges zwischen der Steigerung des politischen Einflusses der Landtage und der Stellung der Landesregierungen i m Bundesrat bzw. i m Planungsausschuß auch der Kompensa2 I n diese Richtung weisen die Überlegungen von M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772, der die Bedeutung der Einschaltung der Landtage bei der M i t w i r k u n g der Länder an Förderungsprogrammen hervorhebt. — F ü r die Gemeinschaftsaufgaben i n diesem Sinne U.Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 471. 3 G. Konow, D Ö V 1970, S. 25. — Z u r Tatsache des Funktionsverlustes der Landtage u n d dessen Ursachen W.Weber, W D S t R L 19 (1961), S. 158 f. (in der Aussprache zum ersten Beratungsgegenstand: Verträge zwischen Gliedstaaten i m Bundesstaat); W. Leisner, DÖV 1968, S. 389 ff. Vgl. auch W. Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 221. 4 Dazu u n d zu den Grenzen dieser Kompensationsmöglichkeiten s. o. T e i l 3,1. bei A n m . 17 ff. s Dies arbeitet K.Hesse i n AöR 98 (1973) überzeugend heraus. V o n der Fragestellung ausgehend, welche Grenzen einer Bundesstaatsreform, die autonome Gestaltungsmöglichkeiten der Länder durch Mitwirkungsbefugnisse bei der gesamtstaatlichen Planung oder bei der Bundesgesetzgebung ersetzen w i l l , durch A r t . 79 Abs. 3 G G gezogen sind (S. 2), betont er, daß es i m Hinblick auf die als notwendig erkannte Erhaltung der Länder „als Zentren demokratisch legitimer politischer Entscheidung" (S. 14) einer Ausgestaltung der M i t w i r k u n g bedarf, die den Landesparlamenten „eine ähnlich maßgebliche Beteiligung ermöglicht w i e bei den ersetzten autonomen Gestaltungsmöglichkeiten" (S. 19 f. u n d S. 29 f.).

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

tionswert der durch die Landesregierungen wahrgenommenen M i t wirkungsrechte 6 . Die wirksame Einschaltung der Landtage ist daher schon aus diesen Gründen eine Notwendigkeit. b) Zur Notwendigkeit einer frühzeitigen Einflußnahme der Parlamente auf die Aufgabenwahrnehmung im Hinblick auf ihr Budgetrecht I m Bereich von Förderungsprogrammen ist eine Einflußnahme der Parlamente auf die sachliche Gestaltung der zu fördernden Aufgaben noch aus einem weiteren Grunde notwendig, und zwar i m Hinblick auf die Bereitstellung der zur Aufgabenbewältigung erforderlichen finanziellen Mittel, die Sache der Parlamente ist (Art. 110 GG; für B.-W. A r t . 79 LVerf.). Das Budgetrecht als ein M i t t e l für die Parlamente, die Aktivitäten der staatlichen Gewalten wirksam zu beeinflussen und zu kontrollieren, ist nämlich bei den strukturpolitischen Planungsaufgaben mehr oder weniger wertlos, wenn die Parlamente nicht bereits i m Vorstadium der Planung ihre Vorstellungen i n bezug auf diese artikulieren können. Denn die Chance des Parlaments, i m Prozeß der Haushaltsgesetzgebung eine eigenständig gestaltende Rolle zu spielen, w i r d angesichts der Aufstellung der Förderungsprogramme und damit der Fixierung der Haushaltspositionen durch langfristig planende Expertenstäbe i n Regierung und Verwaltung erheblich vermindert 7 . Diese Situation verschärft sich, wenn die Haushaltspositionen zwischen kooperierenden Regierungen aufeinander abgestimmt werden 8 . Denn die Änderung koordinierter Planungen ist noch ungleich schwerer als die Korrektur von Landes- oder Bundesplanungen, für die die M i t t e l zwischen Regierung und Parlament frei und allein disponibel sind. Werden die Landtage m i t solchen koordinierten Planungen konfrontiert, haben sie auf Grund des Budgetrechts zwar die Möglichkeit, die M i t t e l für einzelne Projekte oder insgesamt zu verweigern. Da die Ausübung dieses Rechts jedoch die häufig mühsam auf Bund-Länder-Ebene erzielten Kompromisse wieder i n Frage stellen würde, stehen die Par6 Ob Mitwirkungsrechte allerdings, auch w e n n sich die Landesregierungen bei ihrer Wahrnehmung auf die Landtage stützen können, auf die Dauer den Verlust alleiniger Kompetenzen ersetzen könnten, dürfte sehr fraglich sein. 7 J.Hirsch, Haushaltsplanung, i n : Ellwein-Reihe, Bd.2, 2 . T e i l (1968), S. 120 ff. (S. 121); vgl. auch M. Abelein, ZRP 1969, S. 242 ff. m . w . N a c h w . 8 W.Henle, D Ö V 1968, S. 397 f.; Institut „Finanzen und Steuern", Heft 92 (1969), S. 60, das insbes. auf die A b s t i m m u n g der Planungen aller Haushaltsebenen durch den Finanzplanungsrat des §51 H G r G (§48 des Entwurfs) hinweist u n d dazu ausführt: „ W e n n dann von der Legislative einer Haushaltsebene weitreichende Änderungen an der Planung durch den jährlichen Haushaltsplan vorgenommen werden, geht die Gesamtabstimmung verloren. Daraus folgt, daß die Parlamente zur Zurückhaltung gegenüber Änderungen des Haushaltsplanentwurfs faktisch gezwungen sind."

V . Die Beteiligung der Parlamente

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lamente, insbes. die Landtage, unter dem faktischen Zwang, ihre rechtlichen Möglichkeiten nicht auszuschöpfen. Das Recht und die m i t i h m verfolgten Ziele werden dadurch letztlich selbst wertlos. Deshalb bleibt nur der Weg, den Parlamenten schon zu einem Zeitpunkt Einwirkungsmöglichkeiten auf die gemeinsame Bund-Länder-Planung zu eröffnen, wo diese sich noch i m Anfangsstadium befindet.

c) Zur generellen Notwendigkeit der Parlamentseinschaltung im Hinblick auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes Die materielle Wahrnehmung des Budgetrechtes durch frühzeitige Einschaltung der Parlamente i m oben aufgezeigten Sinne eröffnet zugleich einen Weg, dem Demokratiegebot des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1, A r t . 28 Abs. 1 GG) unter den modernen Bedingungen der strukturpolitischen Planung Rechnung zu tragen. Demokratische Legitimation und Kontrolle der Regierenden behalten für den Bereich der Planung nicht nur ihre volle Bedeutung, sondern die veränderten Verhältnisse erfordern sogar eine Intensivierung der demokratischen Kontrolle 9 . Infolge der Konservierung des auf die Verhältnisse des bürgerlich-liberalen Rechtsstaates des 19. Jahrhunderts zugeschnittenen klassischen Gesetzesbegriffs, nach dem ein Gesetz und damit eine institutionalisierte Einschaltung des Parlamentes nur bei Eingriffen des Staates i n Freiheit und Eigentum notwendig w i r d 1 0 , ist die Wahrnehmung und Ausgestaltung von parlamentarischen Kontrollrechten für weite Bereiche staatlicher Tätigkeit sehr stark vernachlässigt worden, obwohl die Bedeutung, die diese, den Sektor der leistenden und planenden Verwaltung betreffenden Bereiche für die Gestaltung des Gemeinwesens und damit für den einzelnen haben, unter den Bedingungen des modernen Sozialstaates diejenige des klassischen Gesetzes längst übertroffen hat 1 1 . Der Einfluß der gewählten Volksvertretung als Vorposten der demokratischen Basis 12 ist unzureichend gesichert. Es besteht „die Gefahr, daß sich unbemerkt von der ö f f e n t 9 K . Hesse, Grundzüge (1. A u f l . 1967), S. 66. 10 Vgl. dazu Th. Ellwein u n d A. Görlitz, Gesetzgebung u n d politische K o n trolle, i n : Ellwein-Reihe, Bd. 2, 1. T e i l (1967), S. 147 ff. 11 I m m e r h i n sind i m Bereich der „gesetzesfreien" (!) Leistungsverwaltung gesetzliche Regelungen i m Vordringen (vgl. als neueres Beispiel die A b lösung des Honnefer Modells durch das BundesausbildungsförderungsG v. 26. Aug. 1971 — BGBl. I S. 1409). Die Wahrnehmung weiter Bereiche der Leistungsgewährung, die auf der Grundlage von längerfristigen Planungen erfolgt (z.B. Subventionen), vollzieht sich aber noch ohne nennenswerte Einflußmöglichkeiten des Parlaments, das über das Budgetrecht zum reinen Akklamationsorgan degradiert w i r d . 12 G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 121.

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3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

lichkeit i n der Hand von Technokraten M i t t e l einer sublimen, obrigkeitlich-fürsorglichen Herrschaft konzentrieren, die sich demokratischer Legitimation und Kontrolle weitgehend entziehen" 13 . Es muß daher auch aus diesem Grunde eine institutionelle Verstärkung des parlamentarischen Einflusses i m Planungsprozeß gefordert werden. Es bedarf einer ständigen, institutionell geregelten Kommunikation und Information zwischen dem Parlament und den Planungsgremien, wobei es insbesondere darauf ankommt, daß die Legislative von Anfang an am Planungsprozeß beteiligt wird 1 4 » 1 5 . 2. Die mangelnde Berücksichtigung des Erfordernisses der Parlamentseinschaltung bei der Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben Obwohl i n der Literatur auf die oben erwähnte Problematik i m Zusammenhang m i t der Finanzreformgesetzgebung hingewiesen worden ist 1 6 , hat der Finanzreformgesetzgeber diese Fragen bei der Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben kaum berücksichtigt. Der Bundestag ist zwar bei der Verabschiedung der Ausführungsgesetze beteiligt. Durch die Festlegung von allgemeinen Grundsätzen werden hier immerh i n generelle Planungsziele normiert, an die die Regierungen gebunden sind. Gleichzeitig werden insoweit aber auch die Landtage gebunden. Darüber hinaus finden sich jedoch keine Regelungen, die ausdrücklich eine frühzeitige Einschaltung der Parlamente i m Hinblick auf die zu koordinierenden Planungsaufgaben vorsehen. Offenbar blieb es bei 13 St. Leibfried u n d M.Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 557. 14 St.Leibfried u n d M.Quilisch, Planung i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 617. Vgl. zu diesen Fragen auch H.Harnischfeger, Planung i n der sozialstaatlichen Demokratie (1969), S. 1 ff. i® Die Ausführungen haben i m H i n b l i c k auf die bundesstaatliche Problemstellung der Arbeit p r i m ä r die Einschaltung der Parlamente, insbes. der Landtage, zum Gegenstand. Dabei w i r d nicht verkannt, w i e wichtig die Einschaltung der v o n den Planungen u n m i t t e l b a r Betroffenen ist. Vgl. dazu Th. Ellwein, P o l i t i k u n d Planung (1968), S. 60, S.62; F.Scharpf, Die V e r w a l t u n g 1971, S. 19; P. Dienel, Die V e r w a l t u n g 1971, S. 151 ff.; G. Frfr.v. Schrötter, Die Verwaltung 1971, S. 127 ff. Äußerst zurückhaltend dagegen, aber weniger überzeugend W.Blümel, „Demokratisierung der Planung" oder rechtsstaatliche Planung?, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 23 ff. Z u r Notwendigkeit einer Beteiligung der Hochschulen an der Planung auf dem Gebiet des Hochschulbaus E.Denninger, Das Hochschulrahmengesetz — Kernstück einer Bildungsreform? (1972), S. 57; I. v. Münch, W D S t R L 31 (1973), S. 79 ff. Diesem Erfordernis trägt der HochschulrahmenG-Entwurf der BReg. v. 29. Aug. 1973 (BR-Drucks. 553/73) i n der Weise Rechnung, daß er die Hochschulen i n § 68 zur Aufstellung von mehrjährigen Hochschulentwicklungsplänen verpflichtet, die das L a n d bei der Erarbeitung seines Hochschulgesamtplans u n d B u n d u n d Länder bei der Erstellung des gemeinsamen Rahmenplans nach dem H B F G zu berücksichtigen haben. i« Wenn auch n u r vereinzelt, vgl. z. B. G. Konow, D Ö V 1966, S. 370.

V. Die Beteiligung der Parlamente

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der Einstellung der Troeger-Kommission, die gemeint hatte, daß die Macht der Verhältnisse, die den Willen zur gemeinschaftlichen Ordnung eines Lebensbereiches hervorgerufen hat, groß genug sei, die Parlamente zur Bewilligung der finanziellen M i t t e l für die Ausführung der Gemeinschaftsaufgaben zu veranlassen 17 . Es scheint, daß die i n A r t . 91 a Abs. 4 GG vorgenommene ausdrückliche Normierung des ohnehin bestehenden Etatbewilligungsrechtes der Parlamente (Art. 110 GG und die entspr. Vorschriften der Landesverfassungen, z. B. A r t . 79 L V von B.-W.) eher der Vollständigkeit halber als unter inhaltlichen Aspekten erfolgte 18 . Die Begründung der Bundesregierung, daß durch diese Regelung die Haushaltshoheit der Parlamente gewährt bliebe, da der Haushaltsgesetzgeber rechtlich nicht gezwungen sei, die sich nach den Rahmenplänen ergebenden Jahresleistungen i n die Haushaltspläne einzustellen 19 , klingt angesichts der faktischen Bedingungen recht formal und kann nicht überzeugen. Immerhin bietet die ausdrückliche Betonung des Budgetrechts i n A r t . 91 a Abs. 4 S. 3 GG für die Verfassungsinterpretation die Möglichkeit, nach Formen der Ausgestaltung zu suchen, die den Parlamenten eine materielle Wahrnehmung ihres Rechtes ermöglicht. Dabei ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß nach A r t . 91 a Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 GG Bund und Länder als politische Einheiten zur Bewältigung der Gemeinschaftsaufgaben zusammenw i r k e n und nicht etwa nur ihre Regierungen (dazu später). Ebenso wie sich A r t . 91 a GG i n bezug auf die Einschaltung der Parlamente m i t dem Satz begnügt: „Die Bereitstellung der M i t t e l bleibt der Feststellung i n den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten", so finden sich auch i n den Ausführungsgesetzen keine Vorschriften m i t dem Ziel, die für eine adäquate Ausübung des Haushaltsbewilligungsrechts durch die koordinierende Planung entstehenden Schwierigkeiten abzumildern. Die einschlägigen Bestimmungen i n den Ausführungsgesetzen lauten: „Die Bundesregierung und die Landesregierungen nehmen die für die Durchführung des Rahmenplans i m nächsten Jahr erforderlichen Ansätze i n die Entwürfe ihrer Haushalte auf" (vgl. § 8 AStrG). „Der Bund erstattet vorbehaltlich der Bestimmung des A r t . 91 a Abs. 4 S. 3 GG jedem Land die i h m . . . entstandenen Ausgaben . . . " (vgl. § 10 AStrG). Auch die Begründung der Bundesregierung hierzu, die zwar konkreter als diejenige zu A r t . 91 a GG gefaßt ist, geht auf die eigentliche Problematik nicht ein. Man liest dort folgendes 20 :

17 Troeger-Gutachten (1966), Tz. 160. — Siehe auch oben T e i l 2, I I I . m i t A n m . 80. 18 Ä h n l i c h auch J. Kölble, DVB1.1972, S. 709 Fußn. 44. 1» Begr. der BReg. z u m FinRef.GEntw. (BT-Drucks. V/2861, Tz. 283). 20 Begr. der BReg. zu § 8 W S t r G - E n t w . (Bt-Drucks. V/4092, S. 8) u n d zu § 8 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 13).

1 4 4 3 . T e i l Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

Das Recht der Parlamente des Bundes und der Länder, die Haushaltsentwürfe abzuändern und abweichend von den Vorschlägen der Regierungen über die Haushalte zu beschließen, bliebe unberührt. Es werde auch nicht dadurch eingeschränkt, daß die Regierungen an die Mittelansätze des Rahmenplans gebunden sind. Falls die Mittelansätze von den Änderungen der Parlamente betroffen würden, so sei über den Rahmenplan neu abzustimmen und zu beschließen. Dieser rechtlichen Möglichkeit steht aber die faktische Situation gegenüber. Man muß sich vergegenwärtigen, daß ein neuer Beschluß des Planungsausschusses schon dann notwendig wird, wenn auch nur ein Parlament eine Abänderung vornimmt 2 1 . Dies folgt aus der Interdependenz des Rahmenplans, der „unstimmig" wird, wenn Teile aus i h m herausgelöst werden 2 2 und aus der Tatsache, daß ein einzelnes Parlament die Korrektur der von den Regierungen gemeinsam getroffenen Entscheidung nicht verbindlich vornehmen kann. Bedenkt man, daß der Rahmenplan sodann dem Parlament bzw. den Parlamenten erneut zur Zustimmung vorzulegen ist 2 3 , so w i r d schon allein i m Hinblick auf dieses zeitraubende Verfahren deutlich, unter welchem faktischen Druck vor allem die Landtage bei der Wahrnehmung ihres Budgetrechts stehen. Hinzu kommt noch folgendes: W i r d das Parlament erst dadurch eingeschaltet, daß i h m der durch die Regierung beschlossene Rahmenplan i m Rahmen des Haushaltsentwurfs vorgelegt w i r d (vgl. § 8 AStrG), so bedeutet das für den einzelnen Abgeordneten, daß i h m das Ergebnis eines Planungsvorganges unterbreitet wird, dessen Hergang er nicht mehr oder nur beschränkt übersehen kann. Es w i r d i h m kaum möglich sein, die einzelnen Gründe, die i m Laufe der Beratungen des Planungsausschusses schließlich zur Aufnahme eines Projektes i n den Rahmenplan führten, nachzuvollziehen 24 . Weiter ist — wie ausgeführt — zu beachten, daß eine Änderung der Mittelansätze unter Umständen das gesamte Planungssystem i n Unordnung bringen und die i n mühsamer Koordinierungsarbeit gelungenen Ubereinstimmungen wieder i n Frage stellen könnte, ein Sachverhalt, auf den hinzuweisen die Regierungen sicherlich nicht versäumen würden 2 5 . Schließlich trägt der Landtag auch noch das Risiko, das die zunächst vorgesehenen Bundesmittel dem Land verlorengehen. Denn bei einem neuen Beschluß des Planungsausschusses ist es völlig offen, ob an die Stelle eines vom Landtag abgelehnten Vorhabens ein anderes, bisher nicht berücksichtigtes, aber vom Landtag befürwortetes Vorhaben

21 Vgl. W. Patzig, DVB1.1969, S. 893. 22 Vgl. R. Wimmer, DVB1.1970, S. 309. 23 Vgl. R. Wimmer, DVB1.1970, S. 309. 24 H. Liesegang u n d R. Plöger, DÖV 1971, S. 235. 25 H. Liesegang u n d R. Plöger, ebd.

V . Die Beteiligung der Parlamente

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rückt 2 6 . Stellt man dies alles i n Rechnung, so dürften keine Zweifel daran bestehen, daß die Parlamente, insbesondere die Landtage, letztlich gezwungen sind, den Mittelansätzen des Rahmenplans und damit dem Rahmenplan selbst ohne Abänderung zuzustimmen 27 . 3. Die Bemühungen der Landtage und des Bundestages um die materielle Wahrnehmung ihres Budgetrechts a) Die Landtage und die Gemeinschaftsaufgaben Angesichts der oben dargestellten Situation ist es nicht verwunderlich, daß insbes. die Landtage nach Auswegen gesucht haben. So wurde i m Landtag von Baden-Württemberg bereits am 21. M a i 1969, also noch vor der Verabschiedung der Ausführungsgesetze zu den Gemeinschaftsaufgaben i m Bundestag, die Forderung nach einem verstärkten und rechtzeitigen Gedankenaustausch zwischen Regierung und Parlament über die jeweiligen Planungsvorhaben i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben erhoben. Gemeinschaftsaufgaben erforderten nicht nur neue Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, sondern auch neue Formen i m Verkehr zwischen Landesregierung und Landesparlament. Das Erfordernis der Anmeldungen von Vorhaben durch die Landesregierung biete sich als Anknüpfungspunkt an. Die anzumeldenden Projekte müßten vorher i m Parlament beraten werden 2 8 . I n diesen Ausführungen w i r d ein Weg vorgezeichnet, der alsbald von den Landtagen beschritten wurde. Die Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente hatte schon auf ihrer Tagung i n Husum am 8. Mai 1969 auf Anregung des Landtagspräsidenten von BadenWürttemberg, Camill Würz, eine Arbeitsgruppe, die sog. „Kommission für Gemeinschaftsaufgaben", eingesetzt 29 . Diese legte ein halbes Jahr später einen Zwischenbericht vor, i n dem festgestellt wird, daß das Haushaltsbewilligungsrecht der Landtage auf dem Sektor der Gemeinschaftsaufgaben nur dann i n angemessener Weise erhalten werden könne, wenn die Parlamente bereits vor der Anmeldung zu den 26 C. Würz (Landtagspräsident von B.-W.) auf der Landespressekonferenz i n Stuttgart, i n : StAnz. B.-W. Nr. 91 v. 15. Nov. 1969, S. 1 (Bericht: Landtag u n d Gemeinschaftsaufgaben). Vgl. auch A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 173 u n d P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 202. 27 Vgl. W. Patzig, DVB1.1969, S.893; P.Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 202: Das Parlament ist „politisch-taktisch gebunden u n d k a n n die P r i o r i täten nicht frei bestimmen". 28 Abg. Bühringer i n der 32. Sitzung (5. Wahlperiode) des L T v. B.-W. am 21. M a i 1969 (Sten. Ber. S. 1973 f.) bei der Begründimg eines Antrags der S P D - F r a k t i o n zur A k t u e l l e n Stunde. 29 Dazu u n d zu dem folgenden ausführlicher (Entwicklung bis M i t t e 1970) A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 174. 10 Marnitz

1 4 6 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Rahmenplänen über die Planungsvorstellungen der Landesregierungen unterrichtet würden und hierzu Stellung nehmen könnten. Davon ausgehend, bemühten sich die Landtage i n der Folgezeit u m entsprechende Absprachen m i t den Landesregierungen 30 . Dabei ergaben sich zwei unterschiedliche Formen für ihre Beteiligung 3 1 : I n den Ländern Baden-Württemberg, Bremen und Rheinland-Pfalz wurde eine detaillierte Unterrichtung des Landesparlaments über die einzelnen beabsichtigten Anmeldungen kurze Zeit vor dem Anmeldungstermin vereinbart. Die Landesregierung leitet dem Landtag die Entwürfe der Anmeldungen zur Stellungnahme zu. Die Landesregierung n i m m t von der Stellungnahme des Landtags Kenntnis und wertet sie aus, bevor sie ihre Vorhaben anmeldet. Der Landtag w i r d i n entsprechender Weise erneut beteiligt, wenn sich bei der Beratung i n den Planungsausschüssen ergibt, daß wesentliche Abweichungen von den Anmeldungen notwendig werden 3 2 . I n den Ländern Hamburg, Niedersachsen und NordrheinWestfalen wurde hingegen eine Unterrichtung des Landesparlaments durch die Ausgabenpositionen für Gemeinschaftsaufgaben i n der mehrjährigen Finanzplanung, und zwar zum Zeitpunkt der Vorlage des Finanzplans (zwischen Sept. und Nov.) vereinbart. Hierzu werden die Ausgaben für Gemeinschaftsaufgaben i m Finanzplan gesondert ausgewiesen. I n Niedersachsen wurde zudem beschlossen, aus Gründen der Übersichtlichkeit jedes Jahr einen Auszug aus dem Finanzplan m i t einer Zusammenstellung der vorgesehenen Anmeldungen vorzulegen, wobei die einzelnen Aufgabenbereiche m i t dem für sie veranschlagten finanziellen Gesamtvolumen — aufgegliedert nach Landes- und Bundesleistungen — aufgeführt werden sollen. Detailangaben über einzelne anzumeldende Vorhaben werden jedoch — i m Gegensatz zu der Regelung für Baden-Württemberg, Bremen und Rheinland-Pfalz — nicht gemacht. I m übrigen sollen die Landesparlamente durch Sondervorlagen erneut unterrichtet werden, wenn sich vor dem Anmeldungstermin oder bei den Beratungen i n den Planungsausschüssen Abweichungen von den Finanzplänen ergeben. Z u diesen unterschiedlichen Vorstellungen und Entwicklungen i n den Ländern nahm die oben erwähnte „Kommission für Gemeinschaftsaufgaben" i n ihrem Bericht vom 11. Mai 197033 kritisch Stellung. Sie so v g l . auch dazu P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 202. 31 Vgl. dazu den Bericht der „Kommission für Gemeinschaftsaufgaben" der Konferenz der Präsidenten der deutschen Länderparlamente v o m 11. M a i 1970, ungekürzt abgedr. bei A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 175 ff. 32 I n B.-W. hat der Landtag f ü r eine Übergangszeit den Finanzausschuß zur Abgabe der Stellungnahme ermächtigt (73. Sitzung am 11. J u n i 1970 — Sten. Ber. S. 4055 f.). A m 14. Okt. 1970 gab der Finanzausschuß seine erste Stellungnahme ab u n d zwar zu der Anmeldung des Landes zum Rahmenplan nach dem H B F G (Lt-Drucks. V/3548). 33 Ungekürzt abgedr. bei A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 175 ff.

V. Die Beteiligung der Parlamente

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vertrat die Ansicht, daß die Etathoheit des Parlaments nur dann i n ausreichender Weise gesichert werde, wenn das Parlament von den einzelnen zum Rahmenplan anzumeldenden Vorhaben (§ 8 HBFG) bzw. Maßnahmen (§ 7 WStrG, § 7 AStrG) Kenntnis erhielte. Die Unterrichtung des Parlaments lediglich durch den mehrjährigen Finanzplan, der das Ausgabevolumen für die einzelnen Gemeinschaftsaufgaben lediglich pauschal ausweise und der für den Landtag und die Landesregierung keine verbindliche Wirkung habe, könne diesem Anspruch nicht genügen. Sie würde nicht die Gefahr ausräumen, daß das Parlament bei den späteren Haushaltsberatungen, i n denen i h m auch die Entscheidung über einzelne Vorhaben und Maßnahmen zustehe, bereits durch die Beschlüsse der Planungsausschüsse präjudiziert sei. — Hinsichtlich der vorherigen detaillierten Unterrichtung des Parlaments schlug die Kommission vor, eine entsprechende Verpflichtung der Landesregierungen gesetzlich festzulegen. Wegen des Bezugs zur Sicherung der Etathoheit des Parlaments und wegen der ohnehin i n allen Ländern bevorstehenden Verabschiedung einer Landeshaushaltsordnung käme eine Regelung i n diesem Gesetz i n Betracht 34 . A u f der Grundlage dieses Vorschlages einigten sich sodann die Landtagspräsidenten darauf, für eine entsprechende gesetzliche Regelung einzutreten 35 . Diese ist nunmehr i n allen Haushaltsordnungen der Länder, die inzwischen verabschiedet sind, — m i t nahezu dem gleichen Wortlaut — enthalten 3 6 . Die Regelung für Baden-Württemberg lautet: „Die Landesregierung

34 Nach § 1 H G r G sind B u n d u n d Länder verpflichtet, i h r Haushaltsrecht bis zum 1. Jan. 1972 nach den Grundsätzen des Haushaltsgrundsätzegesetzes zu regeln. 3 5 Vgl. die Beschlüsse der Konferenz der Präsidenten der deutschen L ä n derparlamente, gefaßt anläßlich der Konferenz i n Wiesbaden a m 21. M a i 1970, abgedr. bei A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 180 f. 3fl B.-W.: L H O v. 19. Okt. 1971 (GBl. S. 428), § 10 Abs. 3. Bayern: B a y H O v. 8. Dez. 1971 (GVB1. S. 433), A r t . 10 Abs. 5. Hamburg: L H O v. 23. Dez. 1971 (GVB1.1 S. 261), § 10 Abs. 3. Hessen: L H O v. 8. Okt. 1970 (GVB1. S. 645), § 10 Abs. 3. Niedersachsen: L H O v. 7. A p r . 1972 (GVB1. S. 181), § 10 Abs. 4. NRW: L H O v. 14. Dez. 1971 (GVB1.1972 S. 14), § 10 Abs. 3. Rh.-P/.: L H O v. 20. Dez. 1971 (GVB1.1972 S. 2), §10 Abs. 4. Saarland: L H O v. 3. Nov. 1971 (Amtsblatt S. 733), §10 Abs. 2. Schl.-H.: L H O v. 22. A p r . 1971 (GVB1. S. 162), § 10 Abs. 4. Eine Ausnahme bildet die Haushaltsordnung des Landes Bremen v. 11. J u n i 1971 (GBl. S. 143). Die L H O v o n Berlin aus dem Jahre 1966 wurde erst m i t Gesetz v. 14. Dez. 1972 (GVB1. S. 2292) durch Einfügung eines § 107 a i n die Schluß Vorschriften entsprechend geändert. Die Verzöger u n g hängt m i t einem Vorschlag der C D U - F r a k t i o n des Abgeordnetenhauses zusammen, die Bestimmungen f ü r die Gemeinschaftsaufgaben i n einem eigenständigen Planungskontrollgesetz aufzunehmen. Vgl. den Gesetzentw u r f der C D U - F r a k t i o n „über die Unterrichtung des Abgeordnetenhauses bei den Regierungsplanungen des Senats u n d den Vereinbarungen des Senats m i t dem B u n d u n d den Ländern" v. 18. J u n i 1971 (AbgeordnetenhausDrucks. VI/102). Z u r Diskussion u m diesen E n t w u r f u n d zu seinen Realisierungschancen vgl. R. Schäfer, ZfParl. 1972, S. 187 ff. (der E n t w u r f ist dort i n Auszügen abgedruckt). 10*

1 4 8 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a GG

legt dem Landtag die Entwürfe der Anmeldungen für die gemeinsamen Rahmenpläne nach A r t i k e l 91 a des Grundgesetzes so rechtzeitig vor, daß eine Sachberatung erfolgen kann. Entsprechendes gilt für Anmeldungen zur Änderung der Rahmenpläne. Die Landesregierung unterrichtet den Landtag unverzüglich über wesentliche Abweichungen von den von ihr eingereichten Anmeldungen, die sich bei den Beratungen i n den Planungsausschüssen ergeben 37 ." I n unmittelbarem Zusammenhang mit der institutionalisierten Einschaltung der Landtage steht die Verschiebung des Anmeldetermins i n den Ausführungsgesetzen zu den Gemeinschaftsaufgaben vom 1. Febr. auf den 1. März 3 8 . Dadurch sollen die Beratungen i n den Landtagen zeitlich abgesichert werden 3 9 . Der 1. Februar als Anmeldetermin war ohnehin zeitlich zu knapp bemessen gewesen. Der Bundesrat hatte sich bereits i n dem Gesetzgebungsverfahren für die Ausführungsgesetze i m Jahre 1969 u m eine Verschiebung bemüht, jedoch ohne Erfolg 4 0 .

b) Der Bundestag und die Gemeinschaftsaufgaben A u f Bundesebene hat die Existenz von Gemeinschaftsaufgaben zunächst zu verschiedenen Kleinen Anfragen an die Bundesregierung geführt. Schon am 23. J u l i 1970 wurden von Abgeordneten aller Fraktionen Maßnahmen gegen die Einschränkung des Haushaltsrechts der Parlamente durch die Institution der Gemeinschaftsaufgaben gefordert 4 1 . Es wurde vorgeschlagen, dem Bundestag jeweils eine Ubersicht der Anmeldungen zu den Rahmenplänen zugehen zu lassen, sobald die Länder ihre Vorschläge vorgelegt und ihre langfristigen Ziele bekanntgegeben hätten. Dazu zeigte sich die Bundesregierung i n ihrer 37 Der Versuch einer Würdigung dieser gesetzlichen Regelung findet sich bei H. Liesegang, ZfParl. 1972, S. 165 ff. 38 Vgl. das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgaben v. 23. Dez. 1971 (BGBl. I S. 2140), Änderung der §§ 8 H B F G , 7 WStrG, 7 AStrG. — Die Länder hatten sich allerdings f ü r den 1. A p r i l als T e r m i n eingesetzt, was seinen Niederschlag i n dem Initiativgesetzentwurf von Abgeordneten aller drei Bundestagsfraktionen fand, m i t dem die Verschiebung auf den 1. A p r i l durchgesetzt werden sollte (BT-Drucks. VI/1058). Der 1. März stellt einen Kompromiß dar, den der Haushaltsausschuß vorgeschlagen hat (BT-Drucks. VI/2634). 39 Vgl. dazu den Beschluß der Landtagspräsidentenkonferenz v. 21. M a i 1970, abgedr. bei A. Böhringer, ZfParl. 1970, S. 181. Z u den Zusammenhängen vgl. auch R. Goroncy, ZRP 1972, S. 61. — G. Kisker, Kooperation i m Bundesstaat (1971), S. 291 A n m . 1108 erkennt derartige K o r r e k t u r e n als sachdienlich an, meint jedoch, dabei handele es sich u m k a u m mehr als „bescheidene Retuschen am Gesamtbild der ,Depossedierung der Landtage' ". 40 Vgl. dazu u n d zu den Argumenten die Begr. der BReg. zu § 8 H B F G Entw. (BT-Drucks. V/4091, S. 12), die Stellungnahme des BR (S. 18) u n d die Gegenäußerung der BReg. (S.22). 4 * BT-Drucks. VI/1057 (neu).

V. Die Beteiligung der Parlamente

149

A n t w o r t vom 4. Aug. 197042 grundsätzlich bereit, u m auf diese Weise „dem Bedürfnis des Bundestages nach möglichst frühzeitiger Information" Rechnung zu tragen. I n einer weiteren Kleinen Anfrage vom 22. Dez. 197043 wurde darüber hinaus gefordert, daß der Bundestag auch über die Vorschläge des Bundes und über die Arbeit des Planungsausschusses laufend informiert werde und i h m die Arbeitsunterlagen der Ausschüsse zugänglich gemacht werden. I n ihrer A n t w o r t vom 18. Jan. 197144 versichert die Bundesregierung, dem Bundestag auf Wunsch die verlangten Informationen zugänglich zu machen, weist jedoch darauf hin, daß nicht eine Praxis entwickelt werden dürfte, die eine Verwirklichung der vom Verfassungsgesetzgeber gewollten Gemeinschaftsaufgaben erschwert 45 . Als Ergebnis ihrer Beratungen hat die „Kommission für Fragen der Parlamentsreform" der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft (IPA), die sich neben und i n Verbindung zur oben erwähnten „Kommission für Gemeinschaftsaufgaben" der Landesparlamente 46 m i t den Auswirkungen des neuen Instituts befaßt hat, auch für den Bundestag eine gesetzliche Regelung zur Absicherung seiner Rechte vorgeschlagen. Nach einem von ihr als Empfehlung erarbeiteten Gesetzentwurf vom 21. Febr. 1972 soll die Bundesregierung den Bundestag über die A n meldungen der Länder und über wesentliche Abweichungen davon bei den Beratungen i n den Planungsausschüssen unterrichten. Die Unterrichtung soll so frühzeitig geschehen, „daß der Bundestag oder die zuständigen Fachausschüsse und der Haushaltsausschuß die Vorlagen beraten können, bevor i m Planungsausschuß endgültige Beschlüsse gefaßt werden". Die auf den Bund entfallenden Kosten sollen angegeben werden 4 7 . Z u einer gesetzlichen Regelung ist es inzwischen allerdings noch nicht gekommen. Die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages bei der Aufstellung der Rahmenpläne sind bisher äußerst gering gewesen. Deshalb hat i n jüngster Zeit der 10. Ausschuß (Ernährung, Landwirtschaft und Forsten) i n seinem Bericht vom 17. Aug. 197348 dem Bundestag vorgeschlagen, die Bundesregierung zu „ersuchen", die Anmeldungen der Länder zusammen m i t den Vorschlägen der Bundesregierung zunächst dem Fachausschuß und dem Haushaltsausschuß zur Kenntnis42 BT-Drucks. VI/1078. 43 BT-Drucks. VI/1651. 44 BT-Drucks. VI/1705. 4ß Vgl. dazu R. Goroncy, ZRP 1972, S. 62. 46 s.o. m i t A n m . 29. 47 Vgl. dazu den Bericht von U. Thaysen, ZfParl. 1972, S. 181. — H. Liesegang, ZfParl. 1972, S. 168 f. hat sich m i t zutreffenden Argumenten ebenfalls f ü r eine gesetzliche Regelung ausgesprochen. 48 BT-Drucks. VII/949.

150

3. T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

n ä h m e z u z u l e i t e n u n d diese U n t e r l a g e n erst danach a n d e n P l a n u n g s ausschuß

weiterzuleiten.

Einen

entsprechenden

Beschluß

hat

der

B u n d e s t a g a m 13. Sept. 1973 e i n s t i m m i g ohne D e b a t t e g e f a ß t 4 9 .

4. Formen und Grenzen einer Parlamentseinschaltung P a r a l l e l z u d e r sich i n d e n P a r l a m e n t e n abzeichnenden E n t w i c k l u n g , die a u f eine v e r f a h r e n s m ä ß i g e S i c h e r u n g v o n K o n t r o l l r e c h t e n a b z i e l t 5 0 , w i r d i n d e r wissenschaftlichen L i t e r a t u r n a h e z u ü b e r e i n s t i m m e n d die A n s i c h t v e r t r e t e n , daß die f r ü h z e i t i g e E i n s c h a l t u n g der P a r l a m e n t e b e i P l a n u n g s a u f g a b e n f ü r die W a h r u n g i h r e s H a u s h a l t s b e w i l l i g u n g s rechts, f ü r die K o m p e n s a t i o n i h r e s V e r l u s t e s a n Gesetzgebungskompetenzen u n d allgemein u n t e r Gesichtspunkten demokratischer K o n t r o l l e e r f o r d e r l i c h i s t 5 1 . H i n s i c h t l i c h der Frage, i n w e l c h e r Weise diese v o r 49 48. Sitzung, 7. Wahlperiode (Sten. Ber. S. 2809). 50 Die Parlamente, insbes. die Landtage, sind nicht n u r bei den Gemeinschaftsaufgaben i n i t i a t i v geworden. Es sind Bestrebungen i m Gange, die Regierungsplanungen schlechthin neuen, gesetzlich festgelegten K o n t r o l l mechanismen zu unterwerfen. So hat bereits am 18. J u n i 1971 die CDUFraktion des Berliner Abgeordnetenhauses einen entsprechenden Gesetze n t w u r f eingebracht (vgl. dazu A n m . 36 dieses Abschnitts a. E.). — A m 28. Febr. 1972 hat die CDU-Fraktion des nordrhein-westfälischen Landtags den E n t w u r f eines Gesetzes über die parlamentarische K o n t r o l l e (Planungskontrollgesetz — PKG) dem Landtag vorgelegt (LT-Drucks. N.-W. VII/1518). Vgl. hierzu U. Thaysen, ZfParl. 1972, S. 176 ff. (der E n t w u r f ist dort i n Auszügen abgedruckt). — I n Rheinland-Pfalz richtete die SPD-Fraktion am 19. M a i 1972 eine Große Anfrage an die Landesregierung zum integrierten Planungs-, Entscheidungs- u n d Kontrollsystem (LT-Drucks. VII/870; A n t w o r t der LReg. i n LT-Drucks. VII/1017 v. 11. J u l i 1972). I n diesem Zusammenhang ist auch der Mustergesetzentwurf zu erwähnen, den die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft durch ihre Kommission für Fragen der Parlamentsreform als Empfehlung f ü r die Parlamente von B u n d u n d Ländern erarbeiten ließ (Gesetzentwurf zur Sicherung der parlamentarischen Kontrolle — Kommissions-Drucks. Nr. 93 v. 21. Febr. 1972). Vgl. dazu U. Thaysen, ZfParl. 1972, S. 176 ff. — Außerdem befaßt sich die Enquete-Kommission Verfassungsreform i n ihrer Unterkommission I I m i t dem Problemkreis „Parlament u n d Regierung". I m Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 46 ff.) hat sie ihre bisher entwickelten Vorstellungen über die „Aufgabenplanung i m Verhältnis von Parlament u n d Regierung" veröffentlicht. Sie sind stark beeinflußt von den grundlegenden Ausführungen, die Prof. E.-W. Böckenförde, der als Sachverständiger der Enquete-Kommission angehört, am 24. Sept. 1971 v o r der Kommission gemacht hat. Die ausgearbeitete Fassung des Referats ist abgedruckt i n : Der Staat 1972, S. 429 ff. — Z u den Vorschlägen der Kommission n i m m t F. v. Peter, D Ö V 1973, S. 336 ff. Stellung. A u f a l l diese Bestrebungen m i t ihren unterschiedlichen Vorschlägen k a n n i m Rahmen dieser A r b e i t n u r am Rande eingegangen werden. 51 K.H.Friauf, Gutachten, i n : Anlageband zum Ersten Bericht der Projektgruppe f ü r Regierungs- u n d Verwaltungsreform (1969), S. 675 ff. (S. 679 f.); kritisch zu den Ausführungen Friaufs R.Wahl, D Ö V 1971, S. 46 f.; W.Leisner, D Ö V 1969, S. 409 f.; J. Seeger, Gutachten (1970), S. 13; R. Wimmer, ZRP 1970, S. 200; M. Bullinger, D Ö V 1970, S. 772; U. Scheuner, Verantwortung, i n :

V. Die Beteiligung der Parlamente

151

herige Einschaltung erfolgen soll, besteht insofern Einigkeit, als zumindest eine ausführliche Information des Parlaments über die Sachprojekte für notwendig gehalten wird, so daß sich i m Parlament ein Willensbildungsprozeß vollziehen kann und durch entsprechende Stellungnahmen eine mittelbare Einflußnahme auf die Regierungsentscheidung ermöglicht wird. Unterschiedliche Auffassungen bestehen dagegen zu der Frage einer direkteren Einwirkung auf die Entscheidungen, etwa durch die Normierung von Zustimmungserfordernissen, durch die Bindung der Regierungen an Parlamentsbeschlüsse oder gar durch eine institutionalisierte Beteiligung von Parlamentariern, etwa durch einen Ausschuß, an den Planungen. Gegen solche Lösungen werden vor allem verfassungsrechtliche Bedenken i m Hinblick auf das Prinzip der Gewaltenteilung geltend gemacht 52 . Diese Bedenken können jedenfalls dann nicht überzeugen, wenn sie m i t Argumenten begründet werden, die aus einer schematischen Vorstellung der Gewaltenteilung gewonnen werden 5 3 . Denn das Gewaltenteilungsprinzip überkommener Prägung, wie es idealtypisch als ein System strikter Gewaltentrennung gedacht ist, ist nicht dasjenige des Grundgesetzes 54 . Die geschichtlichen Voraussetzungen und Notwendigkeiten einer derartigen Ausformung dieses Prinzips sind entfallen 5 5 . Durch das Grundgesetz werden die staatlichen Gewalten einander i n vielfältigen Formen von Mitwirkungs-, Mitsprache-, Wider-

Müller-Festschrift (1970), S.399ff.; K.Stern, Rationale I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , i n : Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, NF, Bd.58 (1971), S. 79; H.Schäfer, Die Fortbildung 1971, S . 6 f . ; R.Goroncy, ZRP 1972, S. 63 f. — Insbes. das Demokratiegebot des Grundgesetzes betonend St. Leibfried u n d M. Quilisch, Planungen i m Sozialstaat, i n : atomzeitalter 1967, S. 617. — I n bezug auf die mittelfristige Finanzplanung der Bundesregierung, die f ü r das Budgetrecht der Parlamente ähnliche Probleme a u f w i r f t F. Neumann, Planung i n der öffentlichen Finanzwirtschaft, i n : Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, NF, Bd.45 (1967), S. 1941; A.Möller, StabG (1968), S. 132ff. (Randn. 17 zu §9); M. Abelein, ZRP 1969, S. 242 ff. 52 Vgl. etwa bei R. Goroncy, ZRP 1972, S. 63. 53 Vgl. die Argumentation bei R. Wimmer, ZRP 1970, S. 201, der allerdings trotzdem f ü r eine frühzeitige Kooperation beider Gewalten eintritt, w e i l dadurch das Prinzip der Gewaltentrennung „ i m K e r n " nicht tangiert werde. R. Wimmer verweist dabei auf den Kommentar von Maunz-Dürig-Herzog. 54 Das ist gegenüber der traditionellen Lehre, die davon ausgeht, daß der Gewaltenteilungsgrundsatz des A r t . 20 Abs. 2 S. 2 G G v o n einem der V e r fassung vorausliegenden Dogma bestimmt werde, i m m e r wieder betont worden; vgl. K.Hesse, Grundzüge (6.Aufl. 1973), S. 192ff.; W.Kewenig, Probleme parlamentarischer Mitregierung (1970), S. 5 ff. m. w . Nachw. 55 I m liberalen Rechtsstaat des 19. Jahrhunderts hatte der Gewaltenteilungsgrundsatz die Funktion, durch Mäßigung der als ursprünglich v o r handen gedachten, einheitlichen Staatsgewalt die rechtsstaatliche Gewährleistung einer individuellen Freiheitssphäre zu sichern. Heute muß das Gewaltenteilungsprinzip als ein die staatlichen Gewalten konstituierendes Strukturelement der demokratischen Ordnung begriffen werden. Näher K . Hesse, Grundzüge (6. Aufl. 1973), S. 194 f.

1 5 2 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

spruchs- und Kontrollbefugnissen zugeordnet 56 . Die Gewaltenteilung bedeutet unter der Geltung des Grundgesetzes i n erster Linie Differenzierung der staatlichen Funktionen m i t dem Ziel, die Freiheitlichkeit, Durchsichtigkeit und damit die Kontrollierbarkeit des politischen Prozesses zu gewährleisten, wobei sich die Zuordnung der Funktionen zu den staatlichen Organen danach zu richten hat, ob diese von ihrer Struktur her i n der Lage sind, die Aufgabe ihrer Eigenart gemäß sachgerecht wahrzunehmen 57 . Für das Verhältnis von Regierung und Parlament, denen die staatsleitenden Funktionen gewissermaßen zur gesamten Hand zustehen 58 , bedeutet das, daß eine funktions- und strukturgerechte Beteiligung an den staatlichen Aufgaben zu erfolgen hat und daß die Differenzierung des politischen Prozesses sichergestellt werden muß. Aus der Eigenart strukturpolitischer Planungsaufgaben ergibt sich, — wie oben ausführlich dargelegt 59 —, daß sie federführend von der Regierung wahrgenommen werden müssen. Das ist auch insbes. unter dem Aspekt der Koordinierung von Planungen verschiedener Entscheidungsinstanzen und -ebenen erforderlich. Die Planung bedarf der Führungsspitze, die sich aus wenigen Personen zusammengesetzt 60 . N u r diese kann den Planungsprozeß sachgerecht leiten und dank ihrer Flexibilität die immer wieder notwendig werdenden raschen Entscheidungen m i t entsprechender Schnelligkeit treffen. Für das Parlament als einer anders strukturierten Führungsinstanz bleibt damit nur eine Beteiligung an der von der Regierung federführend wahrgenommenen Planung. Dabei ist zu beachten, daß die Regierung eines gewissen Handlungs- bzw. Verhandlungsspielraumes bedarf, u m ihrer Leitungsfunktion nachkommen zu können. I m übrigen steht einer Einschaltung des Parlaments nichts i m Wege, sie ist i m Gegenteil unter demokratischen Aspekten geboten. Entsprechend dieser Sachlage ist zu differenzieren. Eine Bindung der Regierungen an förmliche Parlamentsbeschlüsse kommt für solche Fragen nicht i n Betracht, die kurzfristig entschieden werden müssen bzw. die erst i m Planungs- und Koordinierungsprozeß entschieden werden können. Hingegen sollten andere Fragen von dem Parlament m i t Bindungswirkimg für die Regierungen vorgezeichnet werden. Hierfür kommen insbes. grundlegende Fragen i n Betracht, die die großen Linien 56 K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 198. 57 Vgl. K . Hesse, Grundzüge (6. A u f l . 1973), S. 196 u n d auch W. Kewenig, D Ö V 1973, S. 28. 58 E. Friesenhahn, W D S t R L 16 (1958), S. 37 f. — Vgl. ferner 17. Scheuner, D Ö V 1969, S. 589 f.; Kl Stern, Rationale I n f r a s t r u k t u r p o l i t i k , i n : Schriften des Vereins f ü r Socialpolitik, NF, Bd. 58 (1971), S. 76 f. 50 T e i l 3, I I I . m i t A n m . 4 ff. 60 v g l . P. Feuchte, Die V e r w a l t u n g 1972, S. 202.

V. Die Beteiligung der Parlamente

153

und die Richtung der Planung betreffen. Sie ermöglichen es dem Parlament, seiner politischen Funktion gerecht zu werden 6 1 . Bei den Gemeinschaftsaufgaben ist nicht zu übersehen, daß dem Erfordernis der wirksamen Einflußnahme der Parlamente auf grundlegende Fragen der Planung teilweise bereits dadurch Rechnung getragen wird, daß A r t . 91 a Abs. 2 GG die Fixierung von „allgemeinen Grundsätzen" für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben durch Bundesgesetze vorsieht 6 2 . Die Länderparlamente sind hieran jedoch nicht beteiligt. Außerdem werden durch die Festlegung von allgemeinen Grundsätzen noch keine Grundentscheidungen für die konkrete Planung getroffen. Insoweit bedarf es ebenfalls der Sicherstellung eines w i r k samen Einflusses der Parlamente. Wegen der i n diesem Stadium fallenden, die regionalen Zielvorstellungen des Landes betreffenden Entscheidungen gilt das insbes. für die Landtage. Der geeignete Anknüpfungspunkt für eine wirksame Einflußnahme der Landtage auf die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben sind die Vorplanungen der Länder i m Vorstadium der gemeinsamen BundLänder-Planung. Die Mitentscheidung über die Planungsgrundlagen, die die Landesregierung durch die Anmeldung von Vorhaben und Maßnahmen i n die Bund-Länder-Planung einbringt, sichert die Einw i r k u n g auf die Grundlinie der Landespolitik i m Planungsausschuß. Denn die Anmeldungen der Länder sind für das gesamte Planungsund Entscheidungsverfahren i m Planungsausschuß von wesentlicher Bedeutimg. Es w i r d also darauf ankommen, daß der Landtag i m Landesbereich an den Vorplanungen und am Auswahlprozeß für die Anmeldungen neben der Landesregierung gleichberechtigt beteiligt ist, so daß er m i t darüber entscheiden kann, auf welcher Grundlage die Regierung die Verhandlungen i m Planungsausschuß führt 6 3 . Eine darüber hinausgehende Bindung der Regierung durch Weisungen oder Richtlinien kommt hingegen nicht i n Betracht, da die Regierung frei sein muß, i m Planungsausschuß jeweils der Situation gemäße, dem Ziel der Koordination dienende Entscheidungen zu treffen 6 4 . Hier muß die Fortsetzung des Einflusses der Landtage durch andere M i t t e l sichergestellt werden. « Vgl. hierzu D. Grimm, ZfParl. 1970, S.461f.; H. Liesegang, DVB1.1972, S. 850. 62 D. Grimm, AÖR 97 (1972), S. 536. 63 Z u der Frage eines förmlichen Placets der Landtage über die A n m e l dungen zum Rahmenplan H. Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 424ff.; vgl. auch K.Hesse, AöR 98 (1973), S. 34. 64 Vgl. H. Liesegang, ZfParl. 1972, S. 167. — Das sieht auch H. Soell, Gemeinschaftsaufgaben nach A r t . 91 a GG, i n : Forsthoff-Festschrift (1972), S. 427, meint jedoch, daß die Festlegung verbindlicher Richtlinien f ü r die Regierungen zur Wahrung der Rechte der Landtage erforderlich sei.

1 5 4 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

Die Mitbestimmung der Landtage an den i m Landesbereich zu entwickelnden Vorplanungen und Anmeldungen könnte dadurch intensiviert werden, daß Parlamentarier — etwa Mitglieder eines Ausschusses — direkt an den Regierungsplanungen beteiligt werden 6 5 . Bedenken aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) ergäben sich dabei insofern, als die Gefahr bestünde, daß durch eine solche Form der Beteiligung die Differenziertheit des Verfahrens beeinträchtigt oder beseitigt würde 6 6 . Träger der Entscheidungen müßte daher die Regierung bleiben. Es käme darauf an, daß die Parlamentarier i m Planungsverfahren durch K r i t i k und Anregungen, durch Entwicklung eigener Vorschläge, durch Stellungnahmen i n Rückkoppelung zum Plenum auf die von der Regierung zu treffenden Entscheidungen Einfluß nehmen könnten. E i n derart enges Zusammengehen von Landesregierung und Landtag, bei dem die angeführten Grenzen beachtet werden, wäre ein durchaus realisierbarer und geeigneter Weg, dem Funktionsverlust der Landtage zu begegnen 67 . I m Bereich der koordinierenden Bund-Länder-Planung ist hingegen eine solche Form der Beteiligung schon aus rein organisatorischen Gründen nicht möglich 6 8 . Für diesen Bereich und — falls der oben erwogene Weg nicht beschritten w i r d — auch für die Vorarbeiten innerhalb des Landes ist die eingehende Unterrichtung der Parlamente das adäquate M i t t e l zur Sicherung ihrer Position. Die Unterrichtung muß eine umfassende sein. Sie muß sowohl die Voraussetzungen dafür schaffen, daß i m Landesbereich die Landtage Einfluß auf die Anmeldungen zum Rahmenplan nehmen können, als auch dafür, daß die Parlamente auf den Planungsund Entscheidungsprozeß i m Planungsausschuß selbst einwirken können. Das bedeutet, daß die Parlamente nicht nur über die einzelnen Projekte der Planung und über die der Planung zugrundeliegenden Zielvorstellungen, sondern auch ständig über den Verlauf des Planungsund Entscheidungsprozesses i m Planungsausschuß informiert werden müssen 69 . Als Verbindungsglied zwischen dem Plenum und dem Faches Ähnliches w i r d i n B e r l i n seit 1971 i m Rahmen der „ressortübergreifenden Planungsorganisation" des Senats praktiziert. A n den Planungen nehmen jeweils drei Abgeordnete des Abgeordnetenhauses teil. Vgl. den Bericht von R. Schäfer, ZfParl. 1972, S. 183 ff. 66 D.Grimm, AöR 97 (1972), S. 523 f.; so w o h l auch G.Jahn, Verfassungsrecht u n d Verfassungswirklichkeit, Vortrag (1971), S. 31. — Vgl. i n diesem Zusammenhang die Befürchtungen der Opposition i m Berliner Abgeordnetenhaus v o r einer Beteiligung von Abgeordneten an der Planung des Senats, die R. Schäfer, ZfParl. 1972, S. 185 f., erörtert. 67 Z u den Möglichkeiten u n d Problemen einer „ K o n t r o l l e durch M i t w i r k u n g " eingehend W. Kewenig, Probleme parlamentarischer Mitregierung (1970), 59 S.; ders., D Ö V 1973, S. 23 ff. 68 So w o h l auch J. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 26. 69 H. Liesegang (ZfParl. 1972, S. 171) macht i n diesem Zusammenhang den Vorschlag, entsprechend der f ü r Referentenentwürfe der Bundesministerien

V. Die Beteiligung der Parlamente

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m i n i s t e r k ö n n t e e i n Parlamentsausschuß m i t der E i n h o l u n g u n d A u s w e r t u n g d e r I n f o r m a t i o n e n b e t r a u t w e r d e n 7 0 . A u f der G r u n d l a g e dieser I n f o r m a t i o n e n k a n n es, — i s t sich das P a r l a m e n t seiner M ö g l i c h k e i t e n b e w u ß t — , zu ö f f e n t l i c h e n D e b a t t e n u n d S t e l l u n g n a h m e n k o m m e n , die i h r e n N i e d e r s c h l a g w i e d e r u m i n d e n M e d i e n d e r Presse, des F e r n sehens u n d des R u n d f u n k s f i n d e n 7 1 . D a m i t w e r d e n l e t z t l i c h auch Chancen größerer politischer A n t e i l n a h m e der B ü r g e r eröffnet. E i n sich a u f dieser Basis v o l l z i e h e n d e r , d e m o k r a t i s c h l e g i t i m i e r t e r W i l l e n s bildungsprozeß, d e r b e s t i m m t e T e n d e n z e n f ü r d i e eine oder andere Entscheidung erkennen läßt, k a n n v o n erheblichem politischem Gew i c h t sein. D i e d u r c h i h n e r ö f f n e t e n E i n f l u ß m ö g l i c h e i t e n w i r k e n sich n i c h t n u r a u f die W a h r n e h m u n g des B u d g e t r e c h t s p o s i t i v aus, sond e r n s t ä r k e n insgesamt d i e P o s i t i o n des P a r l a m e n t s gegenüber d e r R e g i e r u n g , w a s eine D i f f e r e n z i e r u n g des p o l i t i s c h e n Prozesses z u r F o l g e h a t . G l e i c h z e i t i g k o m m t es d e r S t e l l u n g der R e g i e r u n g gegenüber d e n ü b r i g e n R e g i e r u n g e n i m Planungsausschuß zugute, w e n n sie d a r a u f v e r w e i s e n k a n n , daß i h r e V o r s t e l l u n g e n v o n e i n e m b r e i t e n K o n s e n s i m Parlament u n d i n der öffentlichen M e i n u n g getragen w e r d e n 7 2 . zwischen dem Bundestag u n d der Bundesregierung getroffenen Regelung den Abgeordneten die Protokolle u n d sonstige Unterlagen der Exekutive zur Verfügung zu stellen. 70 E i n Parlamentsausschuß m i t planungsbegleitenden Funktionen hat sich i n B e r l i n bereits i m J u n i 1971 als sog. Ausschuß des Abgeordnetenhauses f ü r Planung u n d Stadtentwicklung konstituiert. Vgl. dazu R.Schäfer, ZfParl. 1972, S. 186 f. — F ü r einen ähnlichen Ausschuß, einen sog. Planungsausschuß des Bundestages, spricht sicli die Enquete-Kommission Verfassungsreform i n ihrem Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 48) aus. A l s zentrale Planungsinstanz des Parlaments soll er ein Gegengewicht zur Regierungsplanung darstellen u n d v o r allem auch der Opposition wirksame Kontrollmöglichkeiten bieten. E r soll das Recht haben, von der Regierung A u s k u n f t über die A u s w i r k u n g e n näher zu bezeichnender Planungsalternativen zu verlangen (Zwischenbericht S. 48 f.). — Die Einsetzung von p a r lamentarischen Ausschüssen f ü r Planungsfragen fordert auch H. Liesegang i n seinen Beiträgen i n ZfParl. 1972, S. 172, ZRP 1972, S. 261 u n d DVB1. 1972, S. 850. — Die BReg. hat sich allerdings i n i h r e r ersten Stellungnahme zu den Vorstellungen der E K v. 13. Jan. 1972 gegen einen Planungsausschuß des B T ausgesprochen (vgl. den Bericht von W. Sandtner, DVB1.1972, S. 327). H. Liesegang (s. o. A n m . 70) betont die Notwendigkeit v o n zwei bis drei Planungsdebatten i m Jahr. — Die Weitergabe der Informationen an das Plenum durch den Ausschuß ist entscheidend. E i n wirksamer demokratischer Willensbildungsprozeß k a n n sich n u r hier vollziehen. Gegen die Reduzierung der Parlamentstätigkeit auf Ausschußarbeit eindringlich Th. Ellwein und A.Görlitz, Gesetzgebung u n d politische Kontrolle, i n : Ellwein-Reihe Bd.2, 1. T e i l (1967), S. 152; vgl. auch E. Friesenhahn, W D S t R L 16 (1958), S. 32. — Der Landtag von B.-W. hat den Finanzausschuß zur Entgegennahme der Anmeldungsentwürfe der Landesregierung u n d zur Abgabe einer Stellungnahme ermächtigt (in der 73. Sitzung der 5. Wahlperiode am 11. J u n i 1970 — Sten. Ber. S. 4055 f.). Die Stellungnahme ist dem Landtag zur Kenntnis zu bringen (vgl. als Beispiel LT-Drucks. V/3548 v. 23. Nov./3. Dez. 1970). Diese Regelung wurde zu Recht als eine durch die Terminnot bedingte Übergangslösung bezeichnet. 72 Der Ministerpräsident von B.-W. hat i n der 32. Sitzung des Landtags

1 5 6 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91 a G G

5. Zur Frage einer gesetzlichen Absicherung der Mitwirkungsrechte der Parlamente Angesichts der Bedeutung, die der Beteiligung der Parlamente an der Aufgabengestaltung i m Bereich der Gemeinschaftsaufgaben zukommt, fragt es sich, welche verfassungsrechtlichen, gesetzlichen und sonstigen Regelungen getroffen werden sollten, u m die erforderlichen Einflußmöglichkeiten der Parlamente sicherzustellen. Soweit ersichtlich, finden sich bisher Vorschriften, die speziell der Situation der Parlamente unter den besonderen Bedingungen langfristiger Planimg Rechnung tragen, nur i n dem Haushaltsgrundsätzegesetz und i n den Haushaltsordnungen der Länder. Nach der Bestimmung des § 50 HGrG, die für Bund und Länder einheitlich und unmittelbar gilt, sind der Finanzplan und die m i t der Finanzplanung abgestimmten mehrjährigen Investitionsprogramme den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen (Abs. 3 u. 5), wobei die vorgesehenen Investitionsschwerpunkte i m Finanzplan zu erläutern und zu begründen sind (Abs. 4) 73 . Eigens auf den Bereich der Gemeinschaftsaufgaben zugeschnitten ist die Regelung i n den Haushaltsordnungen der Länder (vgl. dazu die Ausführungen oben 74 ), die dank der Initiative der Landtage erfolgt ist. Beiden Regelungsbereichen ist gemeinsam, daß sie i n Zusammenhang m i t Bestimmungen des Haushaltsrechts getroffen sind und primär auf eine materielle Wahrnehmung des Budgetrechts der Parlamente abzielen. Das Mittel ist die Einschaltung der Parlamente, bevor von den Regierungen die konkreten Haushaltsansätze für ein bestimmtes Jahr beschlossen werden. Für die Gemeinschaftsaufgaben stellt sich die Frage, ob nicht die auf die Beteiligung der Parlamente bezogenen Bestimmungen i m Zusammenhang m i t der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Regelung der Gemeinschaftsaufgaben getroffen werden sollten. Denn bei der Beteiligung der Parlamente geht es nicht nur u m das Budgetrecht, sondern ebensosehr u m den Ausgleich von Funktionsverlusten, denen die (5. Wahlperiode) a m 21. M a i 1969 (Sten. Ber. S. 1677) i n diesem Zusammenhang ausgeführt, daß die Regierung bei ihren Informationen gegenüber dem Landtag „schon aus eigenem Interesse" großzügig verfahren werde. Die Regierung erhoffe sich davon auch eine Stärkung ihrer eigenen Stellung bei den Verhandlungen m i t dem B u n d u n d den anderen Ländern. 73 Eine ähnliche Bestimmung hatte der Rechtsausschuß des B T schon für das StabG vorgeschlagen (Rechtsausschuß des BT, 19. Sitzung v. 12. Okt. 1966, Protokoll S. 29). Dem §10 Abs. 3 StabG sollte folgender Satz 2 angefügt werden: „Die Bundesregierung legt die von i h r beschlossenen Investitionsprogramme zusammen m i t dem Finanzplan dem Bundestag u n d dem B u n desrat vor." Sie w a r jedoch i m Wirtschaftsausschuß auf Ablehnung gestoßen (Wirtschaftsausschuß des BT, 50. Sitzung v. 23. Febr. 1967, Protokoll S. 4). Vgl. dazu A. Möller, StabG (1968), S. 133 (Randn. 17 zu § 9) u. S. 136 (Randn. 1 zu §10); M. Abelein, ZRP 1969, S. 244 f. 74 T e i l 3, V. bei A n m . 34 ff.

V. Die Beteiligung der Parlamente

157

Parlamente i m Bereich der Gesetzgebung unterliegen, als auch u m die Stärkung der Landesregierungen i m Planungsausschuß und damit letztlich u m eine sachgerechte Wahrnehmung der Gemeinschaftsaufgaben selbst. Die Beteiligung der Parlamente betrifft Grundfragen der strukturellen Ausgestaltung der verfassungsrechtlichen Regelung der Gemeinschaftsaufgaben 75 . Zudem zeigen die Erfahrungen auf anderen Rechtsgebieten, daß die kodifikatorische Systematik nicht ohne Folgen für die Rechtslage und das Bewußtsein von ihr bleiben 7 6 . A r t . 91 a GG regelt die Frage der Einschaltung der Parlamente allerdings nur scheinbar lediglich nur i n Abs. 4 i n Zusammenhang mit dem Haushaltsbewilligungsrecht. Bei näherem Hinsehen ergibt sich, daß die Parlamente auch i m übrigen berücksichtigt sind. Wenn nämlich von dem Bund, dem Land oder den Ländern die Rede ist, so ist damit jeweils die politische Einheit gemeint, zu der die Parlamente wie die Regierungen gehören. Das hat W. Hempel 77 für den A r t . 50 GG und den A r t . 79 Abs. 3 GG zu Recht betont. M i t den zur M i t w i r k u n g berufenen Ländern sei die jeweilige institutionelle Gesamtheit der regionalen Einheiten bezeichnet, also der gesamte politische Prozeß i n den Ländern, soweit er sich an den Landesinstitutionen ausrichte. A r t . 91 a Abs. 3 S. 2 GG ist daher z. B. dahin zu interpretieren, daß die „ Z u stimmimg des Landes" zur Aufnahme eines Vorhabens i n die Rahmenplanung insbesondere auch von den Landtagen getragen werden muß. Und da es i m Planungsausschuß u m die M i t w i r k u n g des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder geht (Abs. 1), d. h. u m eine gemeinsame Aufgabenplanung von Bund und Ländern (Abs. 3 S. 1), ergibt sich hieraus i n gleicher Weise, daß die Vorstellungen, die sich i m Rahmen eines politischen Prozesses i n Bund und Ländern herausbilden, i n die gemeinsame Planung einfließen und sich damit auf die Aufgabengestaltung auswirken können müssen. Bei dieser Verfassungsrechtslage bleibt daher bezüglich der Einschaltung der Parlamente nur die Frage, ob dieser Bereich i n A r t . 91 a GG konkreter hätte geregelt werden sollen. Diese Frage ist zu verneinen; denn indem A r t . 91 a GG hinsichtlich der Parlamente die Richtung für eine nähere gesetzliche Ausgestaltung bestimmt, genügt diese Vorschrift den Anforderungen, die an eine Verfassungsrechtsbestimmung, die nur die grundlegenden Fragen einer rechtlichen Ordnung des Gemeinwesens regeln soll, zu stellen sind. Hingegen hätte es i n den Ausführungsgesetzen sowohl für die Rahmenplanung als auch für die 7ß Das beachtet H. Liesegang, ZfParl. 1972, S. 168 zu wenig. 76 Darauf weist R. Schäfer, ZfParl. 1972, S. 192 unter Bezugnahme auf die Diskussion i m Bereich des sog. Sonder- u n d Nebenstrafrechts zu Recht hin. 77 w . Hempel, Der demokratische Bundesstaat (1969), S. 204 ff.

1 5 8 3 . T e i l : Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

Länderanmeldungen einer Konkretisierung auf der Grundlage des A r t . 91 a Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 GG bedurft. Bezüglich des Verfahrens und der Einrichtung für die gemeinsame Rahmenplanung ist es zwar funktionellrechtlich sachgerecht, die Führungsrolle den Regierungen zu übertragen und durch sie den Planungsausschuß bilden zu lassen (§ 7 HBFG, § 6 WStrG, § 6 AStrG), aber es hätte i n dieser Vorschrift oder i m Anschluß an diese Vorschrift etwa durch folgende Regelung der Tatsache Rechnung getragen werden müssen, daß es u m die Aufgabenplanung und -koordinierung von Bund und Ländern als selbständige politische Einheiten geht: Die Bundesregierung hat den Bundestag, die Landesregierung den Landtag i n regelmäßigen Abständen und auf Anfrage ausführlich über den Stand der Arbeiten i m Planungsausschuß zu unterrichten. Stellungnahmen der gesetzgebenden Körperschaften sind dem Planungsausschuß zur Kenntnis zu bringen. Bezüglich der Anmeldungen zum Rahmenplan erklären die Ausführungsgesetze lediglich, insoweit i n Übereinstimmung m i t der verfassungsrechtlichen Regelung, daß diese durch „die Länder" vorzunehmen seien (§8 HBFG, §7 WStrG, §7 AStrG). Hier käme als Konkretisierungsvorschrift etwa folgende, jeweils nach Abs. 1 einzufügende Bestimmung i n Betracht, die mehr klarstellende Funktion hat und den Landesinstitutionen Ausgestaltungsmöglichkeiten läßt: Die Landesregierung leitet die Anmeldungen dem Planungsausschuß zu. I n den Ländern ist Vorsorge zu treffen, daß die Landtage auf die A n meldungen Einfluß nehmen können. Dem Informationsbedürfnis des Bundestages könnte schließlich noch vor dem Beginn der koordinierenden Bund-Länder-Planung durch folgende Bestimmung Rechnung getragen werden: Der Bundesminister . . . leitet die Anmeldungen der Länder und seine eigenen Vorschläge dem Bundestag zur Unterrichtung zu, bevor er sie dem Planungsausschuß zur Beschlußfassung vorlegt. — Insoweit wäre § 7 Abs. 3 des WStrG und des AStrG zu ändern. Beim Hochschulbauförderungsgesetz wäre unter Berücksichtigung des Wissenschaftsrates eine entsprechende Bestimmung nach § 9 einzufügen.

V I . Die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben und das Unterrichtungsrecht von Bundesregierung und Bundesrat 1. Vorbemerkung Bei den die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben betreffenden Bestimmungen handelt es sich nicht — w i e man annehmen könnte — u m eine Regelung am Rande, die für die Kooperation zwischen Bund

V . Die

ung der Gemeinschaftsaufgaben

159

und Ländern von gar keinem oder aber von nur geringem Interesse wäre. Vielmehr ist dieser Regelungskomplex sowohl für die Position der Länder i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben als auch für das Planungsverfahren, inbes. i m Hinblick auf die Planfortschreibung 1 , von erheblicher Bedeutung. Die Plandurchführung ist nämlich das Prüffeld für die Planung. Hier zeigt es sich, ob die i m Plan festgelegten Maßnahmen geeignet sind, die m i t ihnen beabsichtigten Ziele zu erreichen. Hier werden die Wirkungen der Maßnahmen offenbar, Erfahrungswerte gesammelt und neue Daten gewonnen, die dann i n den Planungsprozeß zurückfließen. I m Wege der Rückkopplung 2 w i r d eine Wechselwirkung zwischen Planimg und Planvollzug hergestellt, auf deren Grundlage eine permanente Überprüfung des Planes erfolgen kann u n d eine sachgerechte Planfortschreibung ermöglicht wird. 2. Die gesetzliche Regelung Das Grundgesetz hat die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben, d. h. die Konkretisierung und Ausführung des von Bund und Ländern gemeinsam aufgestellten Rahmenplans, i n die Hände der Länder gelegt. Das ergibt sich aus A r t . 91 a Abs. 1 und Abs. 5 GG. Dementsprechend erklären die Ausführungsgesetze, daß die Durchführung des Rahmenplans Aufgabe der Länder sei (§11 Abs. 1 HBFG, §9 Abs. 1 WStrG, § 9 Abs. 1 AStrG). Zur Durchführung zählen die Detailplanung, also die Ausfüllung des Rahmenplans zu einer umfassenden, i n sich geschlossenen Planung, und der verwaltungsmäßige Vollzug des gesamten Planungswerkes, also z.B. die technische Durchführung, die Vergabe von M i t t e l n an die Begünstigten einschließlich ihrer Überwachung hinsichtlich der Einhaltung der Zuwendungsbedingungen, die Erstellung der Schlußabrechnungen 3 . Der Bund hat i n bezug auf die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben lediglich über die Bundesregierung ein Unterrichtungsrecht (Art. 91 a Abs. 5 GG). Die Landesregierungen sind verpflichtet, die Bundesregierung auf Verlangen zu unterrichten und zwar sowohl über die Durchführung des Rahmenplans als auch über den allgemeinen Stand der Gemeinschaftsaufgabe (§ 11 Abs. 2 HBFG, § 9 Abs. 2 WStrG, § 9 Abs. 2 AStrG). I n gleicher Weise ist der Bundesrat auf Verlangen zu unterrichten. Außerdem soll beim Hochschulbau der Wissenschaftsrat i m Hinblick auf seine Beteiligung an der Rahmenplanung nach § 9 HBFG regelmäßig unterrichtet werden (§ 11 HBFG). 1 Vgl. § 5 Abs. 2 H B F G , § 4 Abs. 2 WStrG, § 4 Abs. 2 AStrG. 2 Vgl. dazu T e i l 3, I I . m i t A n m . 41 u n d I I I . m i t A n m . 5. s Vgl. die Begr. der BReg. zu § 9 A S t r G - E n t w . (BT-Drucks. V/4090, S. 13); B. Tiemann, DÖV 1970, S. 164.

1 6 0 3 .

T e i l Die bundesstaatliche Kooperation u n d A r t . 91a G G

3. Die Bedeutung der getroffenen Regelung für die Position der Länder und für die Weiterentwicklung des Rahmenplans F ü r die Länder ist diese Regelung zunächst insofern bedeutsam, als sie ihnen innerhalb der Gemeinschaftsaufgaben einen Bereich autonomen Handelns verschafft. A l l e konkreten Entscheidungen, die sich nicht primär auf die der Koordinierung vorbehaltenen Aspekte beziehen, werden ausschließlich von den Ländern getroffen. Das bet r i f f t die Detailplanung, die schon deswegen notwendig ist, weil zwischen der koordinierenden Planung und der Planausführung eine gewisse Zeitspanne liegt, i n der die Entwicklung nicht stehen bleibt und sich auch planungsrelevante Änderungen ergeben können 4 . U n d das betrifft die Planausführung, da auch i n diesem Stadium des Verfahrens noch Entscheidungen notwendig werden, etwa w e i l diese zum Teil erst i n Verbindung m i t einem konkreten Sachverhalt getroffen werden können. Für das Planungsverfahren bedeutet diese Regelung, daß alle Gesichtspunkte, die für die Plankontrolle und für die Weiterentwicklung des Rahmenplans aus der Planausführung gewonnen werden, ausschließlich durch die Länder vermittelt und grundsätzlich nur über sie i n die gemeinsame Rahmenplanung eingebracht werden. Denn das Unterrichtungsrecht gibt dem Bund keine direkte Einwirkungsmöglichkeit auf die Durchführung des Rahmenplans. Dadurch sind die Länder dem Bund gegenüber i m Vorteil. Sie sitzen an der Quelle der Information, ihnen gehen die für die Weiterentwicklung der Rahmenplanung erforderlichen Kenntnisse von den Zusammenhängen, Notwendigkeiten und Bedürfnissen i m örtlichen und regionalen Bereich direkt zu. Der Bund kann zu seinen Informationen hingegen nur über die Länder kommen, ist also i n einem gewissen Sinne von ihnen abhängig. Die Länder haben daher i m Planungsverfahren die Möglichkeit, bei der Verarbeitung der Informationen und bei den Schlußfolgerungen, die aus ihnen zu ziehen sind, eine gewichtige Rolle zu spielen und die überregionalen Aspekte der Aufgabenbewältigung dergestalt zu beeinflussen, daß die regionalen i n ihrem Sinne erfüllt werden können. Diese zu einer Stärkung der Länder und zu einer größeren Differenzierung des Planungsverfahrens führenden Wirkungen wären nicht zu erzielen gewesen, wenn statt des Unterrichtungsrechtes 5 dem Bund ein Aufsichtsrecht über die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben oder 4 Vgl. dazu P.Becker, i n : Das Deutsche Bundesrecht I I I A 90 — 292. Lfg. 1971 — S. 19. « R. Goroncy, DVB1.1970, S. 317 hat das Unterrichtungsrecht zutreffend als „gesetzlichen Ausdruck eines wesentlichen Bestandteils der partnerschaftlichen Beteiligung" bezeichnet.

V . Die

u n g der Gemeinschaftsaufgaben

161

gar eine Richtlinienkompetenz, m i t der die Durchführung der Rahmenpläne vom Bund aus hätte gesteuert werden können, eingeräumt worden wäre. Solche direkten Möglichkeiten einer Einflußnahme, über die anläßlich der verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der Gemeinschaftsaufgaben diskutiert worden ist, sind zu Recht nicht i n die verfassungsrechtliche Regelung aufgenommen worden®. Sie hätten die regionalen Gestaltungsmöglichkeiten der Länder eingeschränkt, Möglichkeiten demokratischer M i t w i r k u n g verkürzt, Impulse, die sich aus der situationsbezogenen Wahrnehmung von Planungsaufgaben ergeben, abgetötet und damit eine sachgerechte Planung, die offen gehalten werden muß für Wandlungen, die sich an ihrer Basis vollziehen, verhindert. Andererseits reichen die sich aus dem Unterrichtungsrecht ergebenden Möglichkeiten für den Bund i m Hinblick auf die Wahrnehmung seiner Funktionen bei den Gemeinschaftsaufgaben aus; sie sind aber auch notwendig. Es geht darum, daß der Bund ein hinreichendes Maß an Informationen über die Plandurchführung erhält, damit er die für die Koordination aus überregionaler Sicht erforderlichen Gesichtspunkte erarbeiten kann. Für eine entsprechend umfassende Orientierungsmöglichkeit hat das Gesetz gesorgt, vor allem auch dadurch, daß die Länder die Bundesregierung nicht nur über die Durchführung des Rahmenplans, sondern auch über den allgemeinen Stand der Gemeinschaftsaufgaben auf Verlangen zu unterrichten haben. Eine solche Gesamtübersicht können auch die einzelnen Länder bekommen, indem sie den Bundesrat m i t der Einholung entsprechender Informationen beauftragen.

« Vgl. zu den Vorschlägen u n d der Diskussion die Darstellung i n T e i l 2, I I I . bei A n m . 87 ff. 11 Marnitz

Vierter

Teil

Perspektiven für eine verfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation zur Bewältigung strukturpolitischer Planungsaufgaben Vergleich zwischen Art. 91 a GG und Art. 104 a Abs. 4 GG und Schluß I. Vorbemerkung Obwohl die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91 a GG) und die I n vestitionshilfekompetenz des Bundes (Art. 104 a Abs. 4 GG) i n verschiedenen Vorschriften und sogar i n verschiedenen Abschnitten des Grundgesetzes geregelt sind, besteht zwischen ihnen ein engerer Zusammenhang, als auf den ersten Blick zu vermuten ist. Das ergibt sich zunächst — wie ausgeführt 1 — aus der Entstehungsgeschichte. Diejenigen Aufgabengebiete, die der Bund nach der Vorstellung des Gesetzgebers auf Grund der Kompetenz des A r t . 104 a Abs. 4 GG m i t finanzieren können soll, nämlich vor allem Investitionen i m Bereich 1. des Städtebaus, 2. der gemeindlichen Verkehrseinrichtungen, 3. des sozialen Wohnungsbaus und 4. des Krankenhausbaus 2 , sollten nämlich nach den anfänglichen Vorstellungen der Bundesregierung m i t i n den Katalog des A r t . 91 a GG aufgenommen und entsprechend den Sachgebieten der Hochschulbau-, Wirtschaftsstruktur- und Agrarstrukturförderung wahrgenommen werden*. Die Vermutung von Friedrich Klein 4 dürfte zutreffend sein, daß der Verfassungsgesetzgeber A r t . 104 a Abs. 4 GG als Ersatz dafür gedacht hat, daß A r t . 91 a und 91 b GG nur einen Teil der von der Kommission für die Finanzreform vorgesehenen Gemeinschaftsaufgaben erfassen. Bei all diesen Aufgaben handelt es sich u m Gebiete, bei denen bereits — von Ausnahmen abgesehen — eine sachliche wie finanzielle 1 T e i l 2, I I I . bei A n m . 105 ff. Vgl. den Mündlichen Bericht des Vermittlungsausschusses durch den Abg. Reischl i n der 222. Sitzung des B T (5. Wahlperiode) v. 20. März 1969 (Sten. Ber. S. 12058). Vgl. ferner den Schriftlichen Bericht des Rechtsausschusses des B T v o m 5. Dez. 1968 (zu BT-Drucks. V/3605, S. 6). s Vgl. das 1. Finanzreformprogramm der BReg. v. 19. J u l i 1967, abgedr. i m Finanzbericht 1968, S. 212. 4 Friedrich Klein , Der Staat 1972, S. 292. 2

I . Vorbemerkung

163

M i t w i r k u n g des B u n d e s s t a t t f a n d 5 . Schon daraus lassen sich g e m e i n s a m e M e r k m a l e h e r l e i t e n . V o n der Sache h e r g e h t es b e i diesen s t a a t l i c h e n A u f g a b e n d a r u m , d i e L e b e n s b e d i n g u n g e n des Menschen i n seiner U m w e l t d u r c h d i e A u s s t a t t i m g des R a u m e s m i t ö f f e n t l i c h e n E i n r i c h t u n gen u n d durch die F ö r d e r u n g v o n p r i v a t e n Wirtschafts- u n d Soziall e i s t u n g e n d e r a r t z u verbessern, daß sich i n a l l e n T e i l e n des B u n d e s gebietes eine g l e i c h w e r t i g e E n t w i c k l u n g v o l l z i e h e n k a n n , die d e m B ü r g e r i n gleicher W e i s e d i e M ö g l i c h k e i t z u r f r e i h e i t l i c h e n S e l b s t v e r -

5 Diese M i t w i r k u n g fand entweder auf der Grundlage von Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern statt, oder sie w u r d e dadurch i n A n g r i f f genommen, daß der B u n d auf der Grundlage seines Haushaltsplans Förderungsrichtlinien erließ bzw. Förderungsprogramme aufstellte, die sich teilweise auf gesetzliche Zielbestimmungen abstützten (vgl. dazu M. Bullinger, DÖV 1970, S. 769 ff. m. w . Nachw.). Bei dieser A r t v o n Förderungsmaßnahmen durch die sog. Fondswirtschaft w a r das Verfahren der Zusammenarbeit zwischen B u n d u n d Ländern n u r zum T e i l näher geregelt. Die notwendigen Abstimmungen fanden entweder i n Beratungsgremien oder auf den Fachministerkonferenzen statt. A u f den einzelnen strukturpolitischen Aufgabengebieten w a r der B u n d w i e folgt eingeschaltet: Hochschulbau: Verwaltungsabkommen zwischen B u n d u n d Ländern zur Förderung v o n Wissenschaft u n d Forschung (GMB1.1964, S. 315 u. GMB1. 1968, S. 68). Wirtschaftsstruktur: Bundesprogramm „Regionale Aktionsprogramme" (vgl. die Richtlinien über die Verwendung der Bundeshaushaltsmittel f ü r das Regionale Förderungsprogramm der Bundesregierung, gültig ab 1. Aug. 1969, v o m 4. Sept. 1969 — BAnz. Nr. 174 v. 19. Sept. 1969, S. 1 f.). Agrarstruktur: Bundesprogramm „ G r ü n e r P l a n " [vgl. §5 des L a n d w i r t schaftsG v. 5. Sept. 1955 (BGBl. I S. 565) u. z. B. den „ G r ü n e n P l a n 1965" v. 8. Febr. 1965 (zu BT-Drucks. IV/2990); „Richtlinien u n d Förderungsmaßnahmen des Bundes f ü r die L a n d - u n d Forstwirtschaft", veröffentlicht i m A u f t r a g des Bundesministers f ü r Ernährung, Landwirtschaft u n d Forsten 1968]. Gemeindliche Verkehrseinrichtungen: Richtlinien f ü r Bundeszuwendungen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden v. 12. M a i 1967 (BAnz. Nr. 93 v. 20. M a i 1967, S. 1 ff.), erlassen auf der Grundlage des A r t . 8 § 4 SteueränderungsG 1966 v. 23. Dez. 1966 (BGBl. I S. 702). Sozialer Wohnungsbau: Zweites WohnungsbauG (Wohnungsbau- u n d F a milienheimG) i n der Fassung v. 1. Sept. 1965 (BGBl. I S. 1618), durch das die Länder zur Aufstellung v o n Wohnungsbauprogrammen unter M i t w i r k u n g des Bundes verpflichtet werden (§29). Städtebau: Z u r Förderung v o n städtebaulichen Maßnahmen durch den Bund, die bereits 1963 i n einem V o r e n t w u r f f ü r ein Städtebauförderungsgesetz vorgesehen war, ist es v o r der Verabschiedung des StBauFG v. 27. J u l i 1971 (BGBl. I S. 1125) nicht gekommen, da sich das Gesetzgebungsverfahren unverhältnismäßig lang hinzog (vgl. dazu u n d zu der Entstehungsgeschichte des StBauFG G. Gaentzsch, Städtebauförderungsgesetz, K o m m e n t a r (1971), S. 4 ff. (S. 5). Krankenhausbau: Auch auf diesem Gebiet sind vor der Verabschiedung des KrankenhausG v. 29. J u n i 1972 (BGB1.I S. 1009) noch keine Bundesmittel zur Verfügung gestellt worden. Z u der bisherigen öffentlichen K r a n k e n hausfinanzierung vgl. den Bericht der Bundesregierung über die finanzielle Lage der Krankenanstalten i n der Bundesrepublik v. 19. M a i 1969 ( B T Drucks. V/4230). u*

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4. T e i l : Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

wirklichung bietet. Es handelt sich also u m Aufgaben der Strukturpolitik, die nicht nur für den Bereich eines Landes von Bedeutung sind, sondern auch aus gesamtstaatlicher Sicht verstärkter Anstrengungen bedürfen. Diese haben darin zu bestehen, daß langfristige, finanziell abgesicherte und ständig fortzuentwickelnde Planungsprogramme aufgestellt u n d durchgeführt werden, die insoweit der M i t w i r k i m g des Bundes bedürfen, als die Länder die oben angeführten Ziele ohne diese M i t w i r k u n g aus eigener K r a f t und i m Hinblick auf den gesamtstaatlichen Charakter der Aufgabe nicht i n dem erforderlichen Maß verwirklichen können 6 . Angesichts der Tatsache, daß die i m Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91a GG und der Investitionshilfekompetenz des A r t . 104 a GG wahrzunehmenden Sachgebiete zu ein und demselben staatlichen Aufgabenbereich gehören und m i t ihnen letzten Endes dieselben Ziele der Infrastrukturpolitik verfolgt werden 7 , stellt sich die Frage nach der sachlichen Rechtfertigung einer unterschiedlichen Regelung. Dabei w i r d zunächst aufzuzeigen sein, w o r i n diese Unterschiede bestehen. Eine Interpretation liefern die ersten drei zu A r t . 104 a Abs. 4 GG verabschiedeten Bundesgesetze8, i n denen nach A r t . 104 a Abs. 4 S. 2 GG das „Nähere" zu regeln ist, und die Auseinandersetzung zwischen der Bundesregierung und dem Bundesrat i m Gesetzgebungsverfahren zu diesen Ausführungsgesetzen, bei der es u m die Auslegung des A r t . 104 a Abs. 4 GG ging. Es w i r d die Frage zu beantworten sein, ob die Bestimmungen des A r t . 104 a Abs. 4 GG ausreichen, u m die erforderlichen verfassungsrechtlichen Akzente für die Lösung derjenigen Verfassungsprobleme zu setzen, die sich aus der finanziellen Mitwirkungskompetenz des Bundes ergeben. Schließlich w i r d zu fragen sein, ob eine einheitliche verfassungsrechtliche Regelung der Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation zur Bewältigung strukturpolitischer Planungsaufgaben nicht besser gewesen wäre und welche Anforderungen an solch eine Regelung zu stellen sind, damit sie als sachgerecht bezeichnet werden kann. 6 Vgl. zur Eigenart der strukturpolitischen Planungsaufgaben auch die Ausführungen i n T e i l 1, I I . bei A n m . 19 ff. u n d i n T e i l 3,1. bei A n m . 6 ff. 7 A r t . 104 a Abs. 4 G G betrifft allerdings auch den Bereich der K o n j u n k t u r p o l i t i k („zur A b w e h r einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts"). Z u dieser Komponente, die sich auch i n A r t . 109 Abs. 4 G G findet, G.Holch, D Ö V 1973, S. 116. A u f sie w i r d hier nicht eingegangen, da insoweit ein Vergleich m i t A r t . 91 a G G nicht i n Betracht kommt. F ü r die K o n j u n k t u r p o l i t i k müssen wegen ihrer situationsbedingten K o r r e k t u r f u n k t i o n andere Regeln gelten. 8 Bei den drei Bundesgesetzen handelt es sich u m das StädtebauförderungsG v. 27. J u l i 1971 (BGBl. I S. 1125), das GemeindeverkehrsfinanzierungsG v. 18. März 1971 (BGBl. I S. 239) u n d das KrankenhausG v. 29. J u n i 1972 (BGBl. I S. 1009).

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a G G

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I I . Der Regelungsgehalt des Art. 104 a Abs. 4 GG im Vergleich zu Art. 91 a GG 1. Art. 104 a Abs. 4 GG als allgemeine verfassungsrechtliche Grundlage einer begrenzten Bundesbeteiligung im Bereich konjunkturpolitischer bzw. strukturpolitischer Aufgabenstellungen A r t . 104 a Abs. 4 GG schafft die verfassungsrechtliche Grundlage für die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder. Gegenstand der Finanzhilfen sind Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände). A n ihrer Finanzierung darf sich der Bund nur dann beteiligen, wenn sie 1. von den Ländern und Gemeinden wahrgenommen werden, w e i l sie aus konjunkturpolitischen oder strukturpolitischen Gründen erforderlich sind, und wenn sie 2. besonders bedeutsam sind. Außerdem setzt eine Beteiligung durch den Bund voraus, daß das Nähere, insbes. die A r t e n der zu fördernden I n vestitionen, durch ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt wird. A n A r t . 104 a Abs. 4 GG fällt zunächst auf, daß diese Verfassungsvorschrift i m Unterschied zu A r t . 91 a GG die Sachgebiete, bei deren Wahrnehmung eine M i t w i r k u n g des Bundes stattfinden soll, nicht selbst bestimmt. Die vom Bundesrat geforderte Enumeration der Sachgebiete hat der Vermittlungsausschuß als „ m i t dem Rang der Verfassung nicht vereinbar" abgelehnt 9 . A r t . 104 a Abs. 4 GG hat daher eine Doppelfunktion zu erfüllen. Er ist Grundlage für die Bestimmung der Sachgebiete, bei denen Investitionen unter Bundesbeteiligung erfolgen sollen, und er ist zugleich Begrenzungsnorm für die Bundesbeteiligung. Soweit ein Bundesgesetz, sei es auch i n Zusammenhang m i t der Gesetzgebungskompetenz des A r t . 74 GG, ergeht und gemäß A r t . 104 a Abs. 4 GG eine Finanzbeteiligung des Bundes vorsieht, greifen w i e bei A r t . 91 a GG die besonderen Grenzen für die Bundesbeteiligung ein. Darf sich der Bund nach A r t . 91 a GG nur an solchen konkreten A u f gaben eines Sachgebietes beteiligen, die für die Gesamtheit bedeutsam sind und die die M i t w i r k u n g des Bundes erforderlich machen, so darf der Bund ganz ähnlich nach A r t . 104 a Abs. 4 GG nur solche konkreten Investitionen fördern, die besonders bedeutsam sind, d. h. aber — auf den Zweck der Investitionen bezogen — bei denen die Beteiligung des Bundes aus Gründen der Konjunkturpolitik oder der Strukturpolitik erforderlich ist. Wie bei A r t . 91 a GG zieht daher die Verfassung dem ® Vgl. die Gründe des Bundesrats f ü r die Einberufung des Vermittlungsausschusses (BT-Drucks. V/3826, S. 4) u n d die Ablehnung dieses Vorschlags durch den Vermittlungsausschuß i n der 222. Sitzung des B T (5. Wahlperiode) v. 20. März 1969 (Mündlicher Bericht des Abg. Reischl — Sten. Ber. S. 12058).

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Bundesgesetzgeber bzw. Bund und Ländern bei dem Abschluß von Verwaltungsvereinbarungen für die Bestimmung der einzelnen zu fördernden Investitionen Schranken. I n den zu A r t . 104 a Abs. 4 GG inzwischen ergangenen Bundesgesetzen ist demgemäß die Bestimmung des M i t wirkungsbereiches des Bundes i n gleicher Weise vorgenommen worden wie i n den Ausführungsgesetzen zu A r t . 91 a GG 1 0 . 2. Das Problem der Zulässigkeit einer sachlichen Einflußnahme des Bundes auf die Aufgabenwahrnehmung der Länder im Bereich des Art. 104 a Abs. 4 GG a) Die Fragestellung Können i n bezug auf die Begrenzung des Mitwirkungsbereiches des Bundes bei den verfassungsrechtlichen Regelungen der A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG durchaus Gemeinsamkeiten festgestellt werden, so ist das nicht ohne weiteres möglich bei der Frage, auf welcher verfahrensmäßigen Grundlage die Bundesbeteiligung zu erfolgen hat und ob eine Beteiligung des Bundes über die Finanzierung hinaus auch i n sachlicher Hinsicht i n Betracht kommt. Während A r t . 91 a GG auf diese sich i m Zusammenhang m i t der strukturpolitischen Aufgabenwahrnehmung stellenden u n d für die bundesstaatliche Ordnung wesentlichen Fragen eine eindeutige A n t w o r t gibt, findet sich i n A r t . 104 a Abs. 4 GG zu ihnen keine ausdrückliche Regelung. A r t . 91 a GG sieht ein verfassungsrechtlich institutionalisiertes Planungsverfahren vor, i n dem die i n A r t . 91 a GG und den Ausführungsgesetzen normierten Voraussetzungen einer finanziellen Bundesbeteiligung i m einzelnen zu konkretisieren sind. A r t . 104 a Abs. 4 GG geht dagegen auf die Frage nach der A r t und Weise der Mittelverwendung nicht ein, sondern normiert für den Bund lediglich die Ermächtigung, den Ländern unter bestimmten Voraussetzungen Finanzhilfen zu gewähren. Ist nun aus dem Schweigen des A r t . 104 a Abs. 4 GG zu den i n A r t . 91a GG geregelten Fragen zu schließen, daß der Bund, abgesehen davon, daß er am Gesetzgebungsverfahren intensiv beteiligt ist, sich bei der Entscheidung über die Verwendung der von i h m bereitgestellten M i t t e l jeder irgendwie gearteten Ein*o Vgl. z. B. §§ 2, 3 GVFG. — Die Normierung der Schranken erfolgt allerdings i n A r t . 104 a Abs. 4 G G w e i t weniger exakt als i n A r t . 91a GG. Vgl. Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 304 ff., der diesen Schranken keinerlei praktische Bedeutung beimißt. Dagegen G.Holch, D Ö V 1973, S. 116 ff., der die Schrankenfunktion der i n A r t . 104 a Abs. 4 G G festgelegten Investitionszwecke betont. I h n e n sei zu entnehmen, daß Finanzhilfen des Bundes n u r zeitlich u n d der Höhe nach begrenzt u n d n u r f ü r bestimmte Regionen gewährt werden dürften. Eine nicht n u r vorübergehende, auf die jeweilige Wirtschaftssituation abgestellte Finanzhilfe, w i e sie i n den ersten drei A u s führungsgesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG vorgesehen sei, sei verfassungsrechtlich unzulässig.

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a GG

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flußnahme zu enthalten hat? Oder kommt eine vom Bund mitbeeinflußte Verplanung der M i t t e l i n Betracht und welche Schranken sind i h m dann dabei gezogen? Die sich hier stellenden Fragen der Zulässigkeit einer Einflußnahme des Bundes auf die Aufgabenwahrnehmung der Länder waren unter den Bedingungen der Fondsverwaltung zu einem K e r n problem des Bund-Länder-Verhältnisses geworden. Berücksichtigt man, daß die verfassungsrechtliche Ausgestaltung dieses Fragenkomplexes u. a. gerade das Ziel der Großen Finanzreform des Jahres 1969 gewesen ist, die den A r t . 91a GG und den A r t . 104 a Abs. 4 GG hervorgebracht hat, so ist es schon einigermaßen verwunderlich, daß nur A r t . 91 a GG hierzu eine eindeutige Aussage trifft. b) Die Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern bei der Verabschiedung der ersten Bundesgesetze zu Art 104 a Abs. 4 GG Das Gesetzgebungsverfahren zu den nach A r t . 104 a Abs. 4 GG notwendigen Bundesgesetzen hat — wie zu erwarten w a r — gezeigt, daß sich die oben angesprochenen Fragen m i t aller Deutlichkeit stellen. Da die Finanzierung von Investitionen zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft i m Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums sinnvollerweise nur auf der Grundlage längerfristiger Planungen erfolgen kann, geht an der Frage nach der Verplanung der M i t t e l und nach dem Planungsträger kein Weg vorbei. I n den Bundesgesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG ist deshalb zu Recht der Aspekt der Planung i n den Vordergrund gerückt worden. Die Bundesregierung hatte i n ihren ersten beiden Gesetzesentwürfen, dem Städtebauförderungsgesetzentwurf und dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzentwurf, vorgesehen 11 , daß der zuständige Bundesminister auf Grund von Vorschlägen der Länder ein Programm für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes aufstellt, wobei er sich vorher m i t den Landesregierungen über die zu fördernden Maßnahmen beraten bzw. ins Benehmen setzen soll 1 2 . Für die Anpassung und Fortführung des u I n § 56 StBauFG-Entw. (BT-Drucks. VI/510) u n d i n § 6 Abs. 1 G V F G E n t w . (BT-Drucks. VI/1117). 12 A n der Aufstellung des Förderungsprogramms für die Gemeindeverkehrsfinanzierung w i r k t ein Gemeinsamer Ausschuß v o n Bund, Ländern u n d Gemeinden durch Abgabe von Empfehlungen i n beratender F u n k t i o n m i t . Die Fraktion der CDU/CSU hatte i n einem vor dem Regierungsentwurf eingebrachten eigenen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzentwurf v. 17. März 1970 (BT-Drucks. VI/544) die gesetzliche Absicherung dieses Gremiums v o r gesehen. Der Verkehrsausschuß des BT hat sich jedoch dagegen ausgesprochen m i t der Begründung, er befürchte, daß durch eine gesetzliche Regelung die Arbeitsweise dieses Gremiums unnötig erschwert werden könnte (BT-Drucks. VI/1518, S. 2).

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Programms sollte entsprechendes gelten. Die Anlehnung dieser Regelung an A r t . 91 a GG ist nicht zu übersehen. Während jedoch A r t . 91 a GG die Entscheidung über die Verwendung der Bundesmittel i n die gemeinsame Zuständigkeit von Bund und Ländern stellt und die Einwirkungsmöglichkeiten der Länder auf die Entscheidung institutionell absichert, entscheidet nach den Entwürfen der Bundesregierung der zuständige Bundesminister — wie unter den Bedingungen der Fondswirtschaft — über das Programm der zu fördernden Maßnahmen letztlich allein. Der Bundesrat hielt diese Regelung m i t A r t . 104 a Abs. 4 GG für nicht vereinbar 1 5 . Er vertrat die Auffassung, daß die Aufstellung des Programms gemäß der Kompetenzverteilung Sache der Länder bleiben müsse. A r t . 104 a Abs. 4 GG diene allein der Abgrenzung bei der Finanzierung. Aus dieser Vorschrift ließen sich keine Verwaltungszuständigkeiten des Bundes herleiten. Anders als A r t . 91 a Abs. 3 S. 1 GG enthielte A r t . 104 a Abs. 4 GG keine Grundlage für eine gemeinsame Rahmenplanung. Erst recht könne dann der Bund nicht allein über das Programm der zu fördernden Maßnahmen entscheiden. Die Befugnis, Programme aufzustellen, ermögliche es dem Bund zudem, von i h m ausgewählte Einzelprojekte zu fördern, während A r t . 104 a Abs. 4 GG lediglich globale Finanzzuweisungen an die Länder zulasse. — Der Bundesrat sprach sich deshalb dafür aus, i n den Gesetzen festzulegen, daß die Länder für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes getrennte Programme aufstellen und daß der zuständige Bundesminister die Bundesmittel auf der Grundlage der Programme i m Einvernehmen m i t den Landesregierungen lediglich an die Länder verteilt. I n ihrer Gegenäußerung hielt die Bundesregierung an ihrem Entwurf fest und lehnte das vom Bundesrat vorgeschlagene Verfahren nunmehr ihrerseits m i t dem Hinweis auf A r t . 104 a Abs. 4 GG ab, m i t dem es nicht i n Einklang stehe 14 . Da der Bund Finanzhilfen nur für besonders bedeutsame, aus konjunkturpolitischen oder aus strukturpolitischen Gründen erforderliche Investitionen der Länder und Gemeiden gewähren dürfe, müsse er dabei prüfen, ob diese Voraussetzungen vorliegen. Aus diesem Grunde könnten die Finanzhilfen nicht global an die Länder nach von diesen aufgestellten Programmen vergeben werden. Die Entscheidung müsse letztlich der für die Bewirtschaftung der Bundesmittel verantwortliche Bundesminister treffen. 13 Vgl. dazu u n d zu dem folgenden die Stellungnahme des BR zu § 56 StBauFG-Entw. (BT-Drucks. VI/510, S.67f.) u n d zu § 6 G V F G - E n t w . (BTDrucks. VI/1117, S. 15 f.). 14 Gegenäußerung der BReg. zu der Stellungnahme des BR zu §56 StBauFG-Entw. (BT-Drucks. VI/510, S. 77) u n d zu § 6 G V F G - E n t w . (BTDrucks. VI/1117, S. 21).

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a GG

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Außerdem wandte sich die Bundesregierung gegen das vom Bundesrat als zwingend geforderte Einvernehmen m i t den Ländern bei der Verteilung der Bundesmittel, w e i l bei einer solchen Regelung, nach der die Gesamtkonzeption des Bundes bereits an dem Widerspruch eines Landes scheitern könnte, eine sachgerechte Verteilung und ein möglichst wirkungsvoller Einsatz der Bundesmittel nicht gewährleistet sei. Es käme daher nur eine Regelung i n Betracht, nach der sich der Bund m i t den Ländern ins Benehmen zu setzen hat, wobei nach Möglichkeit zu einem Einvernehmen gelangt werden soll. c) Die in den ersten beiden Bundesgesetzen zu Art. 104 a Abs. 4 GG getroffenen Regelungen Die gesetzgebenden Körperschaften sind bei der Verabschiedung der ersten beiden Bundesgesetze zu A r t . 104 a Abs. 4 GG hinsichtlich des Verfahrens für die Aufstellung der Programme eher den Vorstellungen der Bundesregierung als denen des Bundesrats gefolgt. Der Bundesrat hat, ohne bezüglich dieser Fragen den Vermittlungsausschuß anzurufen, den Gesetzen seine Zustimmimg erteilt 1®. Beim Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG), das bereits am 18. März 1971 verabschiedet wurde, findet sich gegenüber dem Regierungsentwurf keine Abänderung. Der die Entscheidung des Plenums vorbereitende Bundestagsausschuß 16 hatte sich für den Regierungsentwurf ausgesprochen und die Ansicht vertreten, daß an der bisherigen, bei der Vergabe von Bundesmitteln zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden praktizierten Verfahrensweise festgehalten werden solle, wonach unter besonderer Berücksichtigung von Dringlichkeitsgesichts15 B e i m Städtebauförderungsgesetz hat sich allerdings die Bayerische Staatsregierung m i t aller Entschiedenheit dafür eingesetzt, wegen der P l a nungsbefugnis des Bundes i n §72 des Entwurfs den Vermittlungsausschuß anzurufen. Sie hat dafür einen eigenen A n t r a g ausgearbeitet (BR-Drucks. 332/11/71 v. 6. J u l i 1971). Der BR hat die A n r u f u n g i n diesem P u n k t jedoch abgelehnt (369. Sitzung v. 9. J u l i 1971 — Sten. Ber. S. 189). Als Reaktion darauf hat die Bayerische Staatsregierung i n der nächsten Sitzung des B R durch ihren Vertreter erklären lassen, daß sie erwäge, „eine K l ä r u n g dieser Frage durch das Bundesverfassungsgericht herbeizuführen" (370. Sitzung v. 23. J u l i 1971, S. 233). Die A n r u f u n g des Bundesverfassungsgerichts ist am 26. Jan. 1972 erfolgt (Antrag gemäß A r t . 93 Abs. 1 Nr. 2 G G auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit von § 72 Abs. 3 S. 3 u. S. 4 StBauFG). Die Sache läuft beim Bundesverfassungsgericht unter dem Aktenzeichen 2 B v F 1/72. Eine Entscheidung w a r — laut Pressemitteilung v. 30. Jan. 1973 — f ü r Ende 1973 geplant, w i r d sich jedoch wegen der ausschließlichen Beschäftigung des 2. Senats m i t dem Grundvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland u n d der Deutschen Demokratischen Republik i n den Monaten J u n i / J u l i 1973 etwas verzögern. 16 Bundestagsausschuß f ü r Verkehr u n d f ü r das Post- u n d Fernmeldewesen (13. Ausschuß). Z u dem folgenden vgl. den Schriftlichen Bericht dieses Ausschusses v o m 4. Dez. 1970 (BT-Drucks. VI/1518).

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punkten der Bundesminister für Verkehr auf Grund von Vorschlägen der Länder und i m Benehmen m i t ihnen ein Förderungsprogramm für den öffentlichen Personennahverkehr einheitlich für das gesamte Bundesgebiet aufstellt 1 7 . Eine Minderheit des Ausschusses habe — so w i r d berichtet — demgegenüber den föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland betont und die Aufstellung von Programmen durch die Länder gewünscht 18 . Der entsprechenden Forderung des Bundesrats hat sich der Gesetzgeber bei dem am 27. J u l i 1972 verabschiedeten Städtebauförderungsgesetz nicht versagt und dadurch einer bedeutsamen Akzentverschiebimg zugestimmt. I n anderen wichtigen Punkten aber, und zwar hinsichtlich der Aufstellung eines Bundesprogramms durch den Bundesminister und der Ablehnung des Erfordernisses eines Einvernehmens m i t den Ländern ist er dagegen den Vorstellungen der Bundesregierung gefolgt 19 . Das Planungs- und Finanzierungsverfahren nach dem Städtebauförderungsgesetz sieht nunmehr folgendermaßen aus (§ 72 StBauFG): Die zuständigen Länderminister stellen jeweils für den Bereich ihres Landes Programme für die städtebaulichen Sanierungsund Entwicklungsmaßnahmen auf, für die Finanzhilfen des Bundes i n Betracht kommen. Sodann berät der zuständige Bundesminister m i t den Länderministern über die von den Ländern aufgestellten Programme, und zwar insbes. über die vorgesehenen Maßnahmen, die Zeit für ihre Durchführung, die Höhe der Finanzhilfen des Bundes und die Beteiligung der Länder an der Förderung der Maßnahmen. A u f der Grundlage dieser Beratung stellt der Bundesminister ein Bundesprogramm für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes auf, nach dem dann den Ländern die Bundesmittel zugeteilt werden. Da jedoch m i t den Ländern über das Bundesprogramm kein Einvernehmen hergestellt werden muß, bestimmt i m Konfliktsfall der Bund letztlich über die Prioritäten So beschreibt der Bundestagsausschuß das Verfahren zwischen B u n d u n d Ländern zur Vergabe der nach A r t . 8 § 4 SteueränderungsG 1966 v. 23. Dez. 1966 (BGBl. I S. 702) zweckgebundenen Mittel. Vgl. auch die Richtl i n i e n f ü r Bundeszuwendungen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse i n den Gemeinden v. 12. M a i 1967 (BAnz. Nr. 93 v. 30. M a i 1967, S. 1 ff.). Die Einschaltung eines sog. Gemeinsamen Ausschusses w u r d e bereits i n A n m . 12 erwähnt. 18 Die Zustimmung des Bundesrats zu dieser Regelung mag u. a. auch damit zusammenhängen, daß f ü r einen Teilbereich der Gemeindeverkehrsfinanzierung, nämlich f ü r die Förderung des kommunalen Straßenbaus gemäß § 6 Abs. 2 GVFG, bereits i m Regierungsentwurf ein Verfahren vorgesehen war, das den Vorstellungen des Bundesrats entsprach. Die hier geschilderte Auseinandersetzung bezog sich auf die Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs gemäß § 6 Abs. 1 GVFG. 19 Grundlage des Gesetzesbeschlusses waren Vorschlag u n d Bericht des Bundestagsausschusses f ü r Städtebau- u n d Wohnungswesen v. 27. M a i 1971 (BT-Drucks. VI/2204, S. 27 u n d zu BT-Drucks. VI/2204, S. 26).

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bei der Vergabe seiner M i t t e l 2 0 . Daran ändert sich auch nichts dadurch, daß der Bund — wie die Interpretation des § 72 StBauFG ergibt — die Zustimmung aller Länder zu dem Bundesprogramm nach Möglichkeit anstreben soll und der Bundeswohnungsbauminister vor dem Bundesrat versichert hat, daß der Bund nicht die Absicht habe, die i n den Länderprogrammen gesetzten Prioritäten und Reihenfolgen zu ändern 21 . Eine rechtliche Absicherung der Einflußnahme auf die Bundesdispositionen durch Mitentscheidung zumindest der Mehrheit der Länder, wie sie durch die gemeinsame Planungsentscheidung bei den Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG vorgesehen ist, ist bei einem Verfahren, das getrennte Entscheidimgssphären bei der Planung vorsieht, nicht möglich. d) Die in dem später verabschiedeten Krankenhausgesetz getroffene Regelung Hat sich beim Städtebauförderungsgesetz das Konzept des Bundesrats wenigstens teilweise bereits durchgesetzt, so ist i h m der Gesetzgeber bei dem dritten Bundesgesetz zu A r t . 104 a Abs. 4 GG, dem am 29. J u n i 1972 verabschiedeten Krankenhausgesetz 22 , i n vollem Umfang gefolgt. I m Gesetzgebungsverfahren hat es hier jedoch auch noch erhebliche Schwierigkeiten gegeben, die schließlich nur durch die A n rufung des Vermittlungsausschusses überwunden werden konnten. Zwar hatte die Bundesregierung — insofern den Vorstellungen des Bundesrats von vornherein Rechnung tragend — i n § 6 Abs. 1 ihres Entwurfs 2 3 vorgesehen, daß die Länder eigenständig Krankenhausbedarfspläne und Krankenhausbau- und -finanzierungsprogramme aufstellen. Aber es findet sich i n Abs. 2 die Regelung, daß die Regierungen von Bund und Ländern, die einen Ausschuß für Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser beim Bundesgesundheitsminister i u m bilden sollen (§ 7), darüber zu beraten haben, wie die Krankenhausbedarfspläne der Länder und die Programme zu ihrer Durchführung so aufeinander abgestimmt werden können, daß für das Ge20 Diese Tatsache w a r f ü r das L a n d Bayern der Grund, sich i m Bundesrat für die A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses einzusetzen (s. o. A n m . 15). Die Bayerische Staatsregierung sprach sich dafür aus, i n § 72 StBauFG eine Bestimmung aufzunehmen, daß die Förderung der einzelnen Maßnahmen i n der von den Ländern bestimmten Reihenfolge zu erfolgen habe (BR-Drucks. 332/11/71). Vgl. dazu auch J.Kölble, DVB1. 1972, S. 702 m i t A n m . 14 u n d J. A. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 36. 21 Dr. Lauritzen, Bundesminister f ü r Städtebau u n d Wohnungswesen, während der 370. Sitzung des B R v o m 23. J u l i 1971 (Sten. Ber. S. 233). 22 Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser u n d zur Regelung der Krankenhauspflegesätze — K H G — v o m 29. J u n i 1972 (BGBl. I S. 1009). 23 K H G - E n t w . v. 25. Febr. 1971 (BT-Drucks. VI/1874).

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biet der Bundesrepublik ein Gesamtprogramm entsteht. Außerdem w i r d die Koordinierungsfunktion des Ausschusses, für den der Bundesgesundheitsminister die Geschäftsordnung erlassen und i n dem er den Vorsitz führen soll, ausdrücklich i m Gesetzentwurf angesprochen (§ 7). Gegen die Aufstellung eines Gesamtprogramms, gegen die Koordinierungsfunktion des Ausschusses und gegen den Erlaß einer Geschäftsordnung hat sich der Bundesrat bereits i n seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf 24 gewandt. Als der Bundestag den Vorstellungen des Bundesrats nicht folgte, sondern den Entwurf der Bundesregierung i n diesen Punkten billigte^ 5 , hat der Bundesrat den Vermittlungsausschuß angerufen und dabei zusätzlich den ständigen Bundesvorsitz i m Ausschuß gerügt 2®. Der Bundesrat vertrat die Ansicht, daß durch die Aufstellung eines Gesamtprogramms dem Bund Verwaltungszuständigkeiten eingeräumt würden, die i h m nach der nur der Abgrenzung bei der Finanzierung dienenden Vorschrift des A r t 104 a Abs. 4 GG nicht zuständen. Außerdem stelle das Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden m i t dem Ziel der Erstellung eines Gesamtplans eine verfassungsrechtlich unzulässige Mischverwaltung dar. M i t derselben Begründung wurde die Streichung der Bestimmung über die Koordinierungsfunktion des Ausschusses beantragt. Die geforderte Ausarbeitung der Geschäftsordnung durch den Ausschuß und der Wechsel i m Vorsitz wurde m i t der notwendigen Selbständigkeit des Ausschusses, m i t seiner Bedeutung und m i t der Verantwortung der Länder für ein funktionierendes Krankenhaussystem begründet. Der Vermittlungsausschuß hat den Streichungs- und Änderungswünschen des Bundesrats i n allen Punkten entsprochen 27 und der Bundestag hat schließlich seine Zustimmung dazu gegeben 28 . Allerdings hat der CDU/CSU-Fraktionssprecher die „Verringerung der Bundeszuständigkeiten" als „sehr problematisch" bezeichnet 29 , und der SPDFraktionssprecher hat hervorgehoben, daß die Zustimmung zu dem Vermittlungsergebnis keine Zustimmung zu der verfassungsrechtlichen Argumentation des Bundesrats bedeute. Seine Fraktion sei der Uber24 Stellungnahme des BR zu §§ 6 u n d 7 K H G - E n t w . (BT-Drucks. VI/1874, S. 24 f.). 25 Zusammenstellung der Beschlüsse des Ausschusses f ü r Jugend, Familie u n d Gesundheit v. 27. Januar 1972 (BT-Drucks. VI/3082). 174. Sitzung des B T v. 1. März 1972 (Sten. Ber. S. 10081). 26 Vgl. die Begründung des BR f ü r die A n r u f u n g des Vermittlungsausschusses v. 24. März 1972 (BT-Drucks. VI/3293, S. 2 f.). 2 ? Mündlicher Bericht des Vermittlungsausschusses v. 3. M a i 1972 (BTDrucks. VI/3416, S.2). 2 ® 186. Sitzung des B T v. 10. M a i 1972 (Sten. Ber. S. 10869). 29 Abg. Burger (CDU/CSU) während der 186. Sitzung des B T v. 10. M a i 1972 (Sten.Ber. S. 10868).

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a G G

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zeugung, daß der Bundesgesetzgeber auch m i t der ursprünglichen Fassung des Gesetzes den Rahmen des A r t . 104 a Abs. 4 GG nicht v o l l ausgenutzt habe. Die Zustimmung zu diesem Gesetz dürfte deshalb auch nicht als Präzedenzentscheidung i n bezug auf andere Gesetze, die sich auf A r t . 104 a stützen, angesehen werden 3 0 . Das Planungs- und Finanzierungsverfahren nach dem Krankenhausgesetz sieht nunmehr folgendermaßen aus (§§6, 7, 22, 23 KHG): Die Länder stellen jeweils für i h r Gebiet Krankenhausbedarfspläne und Krankenhausbau- und -finanzierungsprogramme auf. Bevor diese von den Ländern endgültig festgestellt und durchgeführt werden, w i r d der beim Bundesgesundheitsministerium gebildete Ausschuß für Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser eingeschaltet. Dieser Ausschuß ist ähnlich dem Planungsausschuß des A r t . 91 a GG ein Bund-Länder-Gremium, das aus Regierungsvertretern besteht. Wie der Planungsausschuß gibt er sich eine Geschäftsordnung, der Vorsitz wechselt jedoch zwischen Bund und Ländern. Die durch einzelne Beratungsgegenstände Betroffenen sind zu beteiligen. Die Aufgabe des Ausschusses ist die Beratung über die gegenseitige Abstimmung der Krankenhausbedarfspläne m i t dem Ziel, durch die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung m i t leistungsfähigen Krankenhäusern zu erreichen (§ 6 Abs. 2 i. V. m. § 1 KHG). Entsprechend diesen Zielen ist die Finanzierung sicherzustellen. Der Bund stellt dabei neben einer Ein-DrittelBeteiligung an bestimmten, weniger kostenintensiven Aufgaben (§ 22 Abs. 1 S. 1 KHG) für den Grundstückserwerb und den Krankenhausneubau jährlich i m Gesetz festgelegte Förderungsbeträge bereit, von denen er 20 % nach Schwerpunkten zur Befriedigung eines überregionalen Bettenbedarfs, zur Berücksichtigung unterschiedlicher gesundheitlicher Verhältnisse oder zur Beseitigung einer regionalen Unterversorgung i m Benehmen m i t dem Ausschuß für Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser zu verteilen hat (vgl. § 23 Abs. 2 KHG). Betrachtet man diese Regelung unter dem Aspekt der sachlichen Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Landesplanungen, so w i r d unschwer deutlich, daß diese durchaus vorhanden sind 3 1 und die Unterschiede zum Städtebauförderungsgesetz insoweit gar nicht so groß sind, wie man dies unter Berücksichtigung des Gesetzgebungsverfahrens vermuten sollte. Die Streichung des Passus, daß dem Ausschuß 30 Abg. Dr. Bardens (SPD) während der 186. Sitzung des B T v. 10. M a i 1972 (Sten. Ber. S. 10868). 31 Dem stimmt auch J.A.Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 36 f. zu, der i m übrigen die Akzente anders setzt.

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4. Teil: Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

die Koordinierung i n allen Förderungsangelegenheiten obliege und daß die Schaffung eines Gesamtprogramms für das Gebiet der Bundesrepublik das Ziel der Abstimmung sei, ändert nichts daran, daß die Abstimmung unter Beteiligung des Bundes nach bestimmten, gesetzlich festgelegten, auf das gesamte Gebiet der Bundesrepublik bezogenen Zielvorstellungen erfolgt, w i l l man das nun Koordinierung unter überregionalen Gesichtspunkten nennen oder nicht. Und wenn auch für die Bereitstellung der Bundesmittel kein Bundesprogramm vorgesehen ist, so kann doch der Bund durch die Abstimmung i m Ausschuß die Verwendimg seiner M i t t e l beeinflussen und hat zudem die Möglichkeit, 20 o/o von ihnen nach den oben erwähnten Grundsätzen des § 23 Abs. 2 K H G schwerpunktmäßig einzusetzen, wobei er sich m i t den Ländern lediglich ins Benehmen zu setzen hat. Dem Bund bleibt es insoweit unbenommen, hierfür ein Bundesprogramm aufzustellen.

3. Die ungeklärte Frage der Planungskompetenz des Bundes nach Art. 104 a Abs. 4 GG als Ausdruck einer unzureichenden verfassungsrechtlichen Regelung Eine endgültige Klärung der Frage, ob dem Bund neben der Finanzierungskompetenz des A r t . 104 a Abs. 4 GG auch eine Planungskompetenz zusteht, hat das oben dargestellte Gesetzgebungsverfahren nicht erbracht. Daran ändert auch nichts die Tatsache, daß der Gesetzgeber i n allen bisher zu A r t . 104 a Abs. 4 GG ergangenen Bundesgesetzen —wenn auch m i t unterschiedlicher Intensität — eine Planungskompetenz des Bundes bejaht hat. Daß die Beantwortung dieser Frage, m i t deren Klärung inzwischen auch das Bundesverfassungsgericht befaßt ist3®, Schwierigkeiten bereiten würde, zeichnete sich bereits — wie aus der i n Teil 2 geschilderten Entstehungsgeschichte hervorgeht 3 3 — i m Zuge der Finanzreformgesetzgebung der Jahre 1967 - 1969 ab. Während die Bundesregierung sich nämlich, nachdem durch den Widerstand der Länder die Gemeinschaftsaufgaben auf 3 Sachgebiete reduziert worden waren, von der Investitionshilfekompetenz des A r t . 104 a Abs. 4 GG die Erreichung ihres Zieles einer allgemeinen Einflußnahme auf infrastrukturelle Planungsaufgaben m i t nunmehr anderen M i t t e l n erhoffte, kam es den Ländern, die sich gegen eine Planungskompetenz des Bundes über das durch A r t . 91 a GG eingeräumte Maß hinaus wehrten, i n erster Linie auf die finanzielle Unterstützung für ihre Aufgaben an. So entstand eine Verfassungsvorschrift, bei der es jeder Seite nicht allzu schwer fällt, Argumente für ihre Auffassung zu finden. «2 s. o. A n m . 15 u n d 20. 33 T e i l 2, I I I . bei A n m . 105 ff.

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a GG

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Für die Ablehnung einer Planungskompetenz des Bundes kann zunächst einmal der Wortlaut des A r t . 104 a Abs. 4 GG angeführt werden, der nur von einer Mitfinanzierungsmöglichkeit des Bundes spricht, nicht aber von einer Mitplanungs- oder Planungsmöglichkeit. Sodann kann auf die systematische Stellung der Bestimmung des A r t . 104 a Abs. 4 GG i n Abschnitt X des Grundgesetzes, der die Überschrift „Das Finanzwesen" trägt, verwiesen werden. Auch paßt die systematische Stellung des Abs. 4 innerhalb des A r t . 104 a GG nicht zur Annahme einer Planungskompetenz des Bundes. Denn es spricht viel dafür, daß Abs. 4 ebenso wie Abs. 2 und 3 eine Ausnahme zu Abs. 1 ist 3 4 . Ist das aber so, dann kann es Abs. 4 eigentlich nur u m die Finanzierungskompetenz des Bundes gehen als Ausnahme von dem Grundsatz des Abs. 1, wonach dem Bund eine Finanzierungskomeptenz nur zusteht, soweit er i m übrigen auch eine Kompetenz zur Aufgabenwahrnehmung hat. Hätte der Bund eine Gestaltungskompetenz für die durch A r t . 104 a Abs. 4 GG angesprochenen Sachgebiete, so wäre die ausdrückliche Regelung der Finanzierungskompetenz überflüssig, da sie sich bereits aus Abs. 1 ergäbe. Schließlich würde die Annahme einer Planungskompetenz des Bundes zu einer gewissen Widersprüchlichkeit bzw. Inkonsequenz der Verfassung i m Hinblick auf die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG führen, wofür eine Erklärung gefunden werden müßte. K a n n es denn richtig sein, daß die Verfassung für die Lösung von Problemen, die sich aus der Bewältigung von Aufgaben derselben Eigenart ergeben, zwei gleichsam miteinander konkurrierende Verfassungsrechtsinstitute enthält, wobei das eine (Art. 104 a Abs. 4 GG), obwohl es das weniger klar abgegrenzte Institut ist, dem Bund durch die Planungskompetenz sogar noch mehr Einwirkungsmöglichkeiten eröffnet als das andere (Art. 91 a GG), das die Planungskompetenz des Bundes als Mitplanungskompetenz immerhin deutlichen Einschränkungen unterwirft? A l l das deutet darauf hin, daß A r t . 104 a Abs. 4 GG dem Bund keine Planungskompetenz gibt. Für eine Planungskompetenz des Bundes kann hingegen vor allem der sich aus dem Wortlaut ergebende Sinn und Zweck des A r t . 104 a Abs. 4 GG angeführt werden, wonach m i t der Gewährung von Finanzhilfen durch den Bund ein ganz bestimmtes Ziel erreicht werden soll, das auf die Verbesserung der strukturpolitischen Situation i m gesamten Bundesgebiet gerichtet ist, wenn dies auch auf dem Weg der Unterstützung der Länder zu geschehen hat. Es kann darauf verwiesen werden, daß die Beschränkung des Mitwirkungsrechts des Bundes auf 34 So Vogel/Kirchhof, Bonner Kommentar (26. Lfg. 1971), Randn. 55 zu A r t . 104 a GG; Maunz-Dürig-H erzog, Grundgesetz (11. Lfg. 1970), Randn. 14 zu A r t . 104 a. So w o h l auch J.Kölble, Bundesaufgaben, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 47 (1971), S. 46.

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4. T e i l : Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

die bloße Bereitstellung von Finanzmitteln A r t . 104 a Abs. 4 GG zu einer Vorschrift des bundesstaatlichen Finanzausgleichs machen würde, die sie offenbar nicht ist; denn i m Gegensatz zu A r t . 106 und A r t . 107 GG ist die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 GG auf die Wahrnehmimg ganz bestimmter staatlicher Aufgaben gerichtet. Es geht i h r nicht u m die insoweit indifferente Verbesserung der Finanzausstattung der Länder, sondern u m den Finanzierungszweck. Da — so könnte gefolgert werden — die Bemühungen der Länder auf strukturpolitischem Gebiet grundsätzlich auch durch eine Verbesserung ihrer Finanzausstattung auf der Grundlage der i n A r t . 106 und 107 GG vorgesehenen Möglichkeiten gefördert werden könnten, kann die spezifische Finanzierungsbeteiligung des Bundes gemäß A r t . 104 a GG nur den Sinn haben, aus überregionaler Sicht notwendig werdende Korrekturen der Länderbemühungen vorzunehmen, damit i m gesamten Bundesgebiet eine wirksame Zweckerreichung sichergestellt werden kann. Dazu wäre aber eine diesen Zielen entsprechende Verplanung der Bundesmittel erforderlich, wobei dem Bund zumindest eine sachliche Einwirkungsmöglichkeit eröffnet sein müßte. Die Frage der Planungskompetenz des Bundes nach A r t . 104 a Abs. 4 GG soll i m Rahmen dieser Arbeit nicht umfassend diskutiert und abschließend beantwortet werden 3 5 . Worauf es ankam, war zu zeigen — und deshalb wurde das Gesetzgebungsverfahren zu den nach A r t . 104 a Abs. 4 GG ergangenen Bundesgesetzen i n aller Ausführlichkeit dargestellt —, daß die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 GG für die verfassungsrechtlichen Probleme, die sie bezüglich des Verhältnisses von Bund und Ländern durch die Eröffnung einer finanziellen Beteiligungskompetenz an Länderaufgaben aufwirft, keine klaren Lösungsmöglichkeiten aufzeigt. Das wäre aber i m Hinblick

35 Sie w i r d v o n J. Kölble, Bundesauf gaben, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 47 (1971), S. 60 ff., der noch weitere Gründe f ü r die Zulässigkeit einer M i t w i r k u n g des Bundes an der Investitionsplanimg anführt, offenbar bejaht. Ä h n l i c h J. A. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 37 f. m i t der Maßgabe, daß die M i t w i r k u n g i n gemeinsamen Planungsgremien zu erfolgen hat, deren E i n richtung Frowein entgegen der von der BReg. z u m StBauFG-Entw. ( B T Drucks. VI/510, S. 67 f.) vertretenen Auffassung auch i m Bereich des A r t . 104 a Abs. 4 GG f ü r zulässig hält. Z u r Begründung weist er darauf hin, daß — nachdem n u n einmal die Gewährung v o n Finanzhilfen durch den B u n d den „verfassungsrechtlichen Segen" erhalten habe — sonst n u r die alleinige Bundesentscheidung i n Betracht käme. — U n k l a r bzgl. der Frage einer Planungskompetenz des Bundes Friedrich Klein, Der Staat 1972, S. 292. Die neben der Finanzierung angenommene sachliche Mitwirkungskompetenz des Bundes ist nach seiner Auffassung auf ein einseitiges Bestimmungsrecht reduziert, dem das L a n d folgen k a n n oder nicht (vgl. auch S. 306 f. u n d S. 308). I m übrigen sieht er wie J. Kölble (a.a.O.), S. 59 u n d J.A.Frowein (a.a.O.), S. 35 i n A r t . 104 a Abs. 4 GG neben A r t . 91 a u n d 91 b G G die dritte F o r m einer institutionalisierten Gemeinschaftsaufgabe (S. 292).

I I . Die Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 i m Vergleich zu A r t . 91 a GG

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darauf, daß die Aufrechterhaltung und das Funktionieren der bundesstaatlichen Ordnung ihre exakte verfassungsrechtliche Ausgestaltung i n allen Bereichen voraussetzt, unbedingt erforderlich gewesen. Die verfassungsrechtliche Regelung des A r t . 104 a Abs. 4 GG muß daher als unzureichend bezeichnet werden. 4. Art. 104 a Abs. 4 GG und Art. 91 a GG in ihrer unterschiedlichen Schutzwirkung für die Länder A r t . 104 a Abs. 4 GG berührt deshalb Grundfragen des Bund-Länder-Verhältnisses, w e i l sich das Problem der finanziellen Unterstützung von strukturpolitischen Maßnahmen der Länder mit dem Ziel, ihre sachgerechte Wahrnehmung auch i m Hinblick auf die Erzielung eines Ausgleichseffekts für das gesamte Bundesgebiet sicherzustellen, nicht auf den Aspekt der Finanzierung reduzieren läßt, sondern das Moment der koordinierenden Planung dabei eine große Rolle spielt. Diese Sachlage ist durch das Gesetzgebungsverfahren zu den nach A r t . 104 a Abs. 4 GG ergangenen Bundesgesetzen bestätigt worden. Selbst beim Krankenhausgesetz, aus dem auf Wunsch des Bundesrats der Begriff der Koordinierung gestrichen wurde, findet die Abstimmung der Programme nach bestimmten Zielvorstellungen, d. h. aber ihre Koordinierung, statt. Ein Anschauungsbeispiel für den Inhalt der Koordinierungsarbeit gibt § 72 Abs. 3 Satz 1 StBauFG. Die Koordinierung ist deshalb erforderlich, w e i l sich die Investitionsentscheidungen auf die Bewältigung ein- und derselben Materie beziehen und deshalb ohne Koordinierung der unterschiedlichen Planungsvorstellungen ein sachgerechter Einsatz der zur Verfügung stehenden Finanzmittel nicht erfolgen kann. Durch die Koordinierung w i r d aber schon bis zu einem gewissen Grade die verfassungsrechtliche Stellung der bundesstaatlichen Entscheidungsträger berührt, w e i l — auch i m Hinblick auf die Interdependenzen koordinierender Planungsprozesse — bereits i m Stadium des Koordinierungsverfahrens nicht mehr revidierbare, sich i n der Endentscheidung niederschlagende Vorentscheidungen fallen. Deshalb ist es erforderlich, daß die Verfassung für diesen Bereich der gegenseitigen Einflußnahme- und Einwirkungsmöglichkeiten an den Strukturprinzipien der bundesstaatlichen Ordnung orientierte normative Akzente setzt. Nun ist es zwar nicht so, daß A r t . 104 a Abs. 4 GG — unterstellt man einmal, daß diese Bestimmung grundsätzlich dem Bund auch eine Kompetenz zur sachlichen Einwirkung auf die Gestaltung der Länderaufgaben einräumt — dem Bund keine Grenzen setzte. Aus A r t . 104 a Abs. 4 GG geht eindeutig die Hilfs- und Unterstützungsfunktion des Bundes i n bezug auf die Länderaufgaben hervor. Ihre Wahrnehmung 12 Mamitz

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4. Teil: Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

durch die Länder hat Vorrang und steht i m Mittelpunkt. Dem muß der Bundesgesetzgeber, der die verfassungsrechtlichen Normen entsprechend ihrer Schutzfunktion zugunsten der Länder auszulegen hat, bei der Regelung des „Näheren" (Art. 104 a Abs. 4 S. 2 GG) Rechnung tragen. Aber A r t . 104 a Abs. 4 GG gibt den Ländern keine institutionalisierte Möglichkeit, die Entscheidung des Bundes über den Einsatz der von i h m zur Verfügung gestellten M i t t e l an das Ergebnis einer gemeinsamen Abstimmung zu binden, etwa durch Zustimmungsvorbehalte oder durch eine gemeinsame Endentscheidung. Diese durch A r t . 91 a GG vorgesehenen Möglichkeiten haben die Länder für einen über die Sachgebiete des A r t . 91 a GG hinausgehenden Bereich abgelehnt und sich eher für eine alleinige Kompetenz des Bundes ausgesprochen, w e i l diese Instrumentarien unter dem Gesichtspunkt der „Verwischung der Verantwortlichkeiten" oder der Unzulässigkeit der „Mischverwaltung" m i t der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes nicht vereinbar seien3®. Mangels einer ausdrücklichen Regelung für eine gemeinsame Entscheidung sind nach A r t . 104 a Abs. 4 GG nur getrennte Entscheidungssphären zulässig. Es kommt also weder die Aufstellung eines auf einer verbindlichen gemeinsamen Planimgsentscheidung beruhenden Gesamtprogramms i n Betracht noch ein gegenseitiges Abhängigmachen der Planungsentscheidungen durch Zustimmungserfordernisse. Für die Koordinierung der Planungen bleibt daher nur eine rechtlich unverbindliche Abstimmung i n Beratungsgremien. Für den Schutz der Länder — das haben die Bundesgesetze zu A r t . 104 a Abs. 4 GG gezeigt — sorgt A r t . 104 a Abs. 4 GG weniger als A r t . 91 a GG.

I I I . Die Anforderungen an eine sachgerechte verfassungsrechtliche Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation und die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG Zusammenfassung und Schluß 1. Die Konzeption des Art. 91 a GG als Grundlage eines differenzierten Kooperations- und Planungsprozesses Die Untersuchung zu A r t . 104 a Abs. 4 GG hat gezeigt, daß das verfassungspolitische Problem der koordinierenden Planung zwischen Bund und Ländern zur Bewältigung strukturpolitischer Planungsaufgaben nicht dadurch gelöst werden kann, daß die Verfassung zwar dem Bund die Möglichkeit der M i t w i r k u n g einräumt, nicht aber zugleich die Kriterien für die Ausgestaltung des Verfahrens der kooperative s. o. T e i l 2, I I . bei A n m . 37 ff. u n d I I I . bei A n m . 54.

I I I . Zusammenfassung u n d Schluß

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ven Planung festlegt. N u r durch die verfassungsrechtliche Ausgestaltung des Kooperationsprozesses kann das Maß an struktureller Sicherheit für die Länder erreicht werden, das für die Aufrechterhaltung der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes unter veränderten staatlichen Aufgabenstellungen erforderlich ist. Der Verfassungsgesetzgeber hat dieser Sachlage nur für den Bereich des A r t . 91 a GG Rechnung getragen, obwohl von den Anforderungen her, die an die Wahrnehmung der Aufgaben zu stellen sind, kein sachlicher Grund für diese Differenzierung ersichtlich ist. Bei den von A r t . 104 a Abs. 4 GG erfaßten Aufgaben handelt es sich wie bei denen des A r t . 91 a GG u m Aufgaben der Strukturpolitik, deren Bedeutung über den Bereich des Landes hinausgreift und deren Wahrnehmung nur unter M i t w i r k u n g des Bundes sachgerecht erfolgen kann. Leitlinie einer verfassungsrechtlichen Regelung zur Bewältigung strukturpolitischer Planungsaufgaben i m Bundesstaat muß es sein, den Ländern so viel an Gestaltungsbefugnissen zu belassen, wie es unter Berücksichtigung der Zielsetzungen, deretwegen die Einschaltung des Bundes erfolgen soll, nur irgend möglich ist. Ihnen ist insbesondere auch bei jenen Fragen, die wegen ihrer gesamtstaatlichen Bedeutung eher der Gestaltungskompetenz des Bundes zugeordnet sind, Möglichkeiten wirksamer Einflußnahme zu eröffnen. Dabei muß vor allem sichergestellt sein, daß die Vorstellungen desjenigen Landes berücksichtigt werden, dessen Gebiet von der Lösung einer Frage unmittelbar betroffen wird. Entsprechend diesen Grundsätzen ist es zunächst erforderlich, den Mitwirkungsbereich des Bundes zu begrenzen. Dies ist sowohl i n A r t . 91 a GG als auch i n A r t . 104 a Abs. 4 GG i n zutreffender Weise geschehen. Wichtiger noch ist es aber, daß die Planungsvorstellungen der Länder zum Ausgangspunkt und zur Grundlage des Planungs- und K o ordinierungsprozesses gemacht werden. Denn dadurch kann am w i r k samsten der Gefahr einer Präjudizierung der Länder durch den Bund vorgebeugt werden. Es ist erforderlich, daß die Länder für das Gebiet ihres Landes zunächst innfassende Pläne aufstellen und daß sodann die für den Gesamtstaat bedeutsamen Aspekte dieser Pläne m i t den Plänen der anderen Länder und des Bundes abgestimmt werden. Weder A r t . 91a GG noch A r t . 104 a Abs. 4 GG gehen auf die Vorplanungen der Länder ausdrücklich ein, setzen diese jedoch voraus. Bei A r t . 104 a Abs. 4 GG ergibt sich das schon daraus, daß zunächst nur die Länder als Planungsträger der Investitionen i n Betracht kommen und der Bund sodann — seine Planungskompetenz unterstellt — die Planungen der Länder auf Grund seiner eigenen Planungsvorstellungen korrigiert. 12*

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4. Teil: Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

Bei A r t . 91 a GG ergibt sich — wie ausgeführt 37 — die Verpflichtung der Länder zur Aufstellung von Vorplanungen aus der Interpretation dieser Verfassungsbestimmung (Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 S. 2). Eine verfassungsrechtliche Regelung des Gesamtkomplexes der strukturpolitischen Planungsaufgaben sollte die Verpflichtung der Länder zur Aufstellung von umfassenden Vorplanungen ausdrücklich vorsehen. Die Vorplanungen der Länder sind zugleich geeignet, den Parlamenten und der Öffentlichkeit eine frühzeitige Orientierung und damit die Möglichkeit einer Einflußnahme auf den Planungs- und Koordinierungsprozeß zu verschaffen. Unter bundesstaatlichen Aspekten ist die frühzeitige Einschaltung der Landtage deswegen erforderlich, w e i l die Landesregierung bei ihren Verhandlungen m i t dem Bund eine viel stärkere Position hat, wenn sie darauf verweisen kann, daß das Parlament hinter ihren Vorstellungen steht 3 8 . A r t . 91 a GG hat dem insofern Rechnung getragen, als der von i h m verwendete Begriff „Land" den sich i m Land vollziehenden demokratischen Willensbildungsprozeß einschließt. Dies genügt, wenn daraus i n den Ausführungsgesetzen die notwendigen Konsequenzen gezogen werden und eine entsprechende Konkretisierung erfolgt, was bisher jedoch nicht geschehen ist 3 9 . Die für die Ausrichtung der Landesplanungen an den gesamtstaatlichen Ziel Vorstellungen notwendigen Verhandlungen sollten i n einem spezifischen Planungs- und Koordinierungsgremium vorgenommen werden, das sich aus Regierungsvertretern des Bundes uÄd der Länder zusammensetzt. I n einem derartigen Gremium, das an bestimmte, eigens i m Hinblick auf die Bewältigung der anstehenden Aufgaben entwickelte Verfahrensgrundsätze gebunden ist, werden die Probleme der Koordinierung und ständigen Weiterentwicklung der Planungsprogramme am ehesten gelöst, die Vorstellungen der Beteiligten am besten berücksichtigt und die geeignetsten Bedingungen für die Anhörung von Sachverständigen, Gemeinden und gesellschaftlichen Gruppen vorgefunden. Während A r t . 91 a GG dem durch die Planungsausschüsse Rechnung trägt, findet sich i m Bereich des A r t . 104 a Abs. 4 GG die Institutionalisierung eines entsprechenden Ausschusses nur i n dem Krankenhausgesetz 40 . Die gemeinsamen Koordinierungsbemühungen i n den Planungsgremien haben ebenfalls unter dem Gebot der Beschränkung der M i t 37 T e i l 3, I I . bei A n m . 63. 38 Vgl. dazu die Ausführungen i n T e i l 3, V. m i t A n m . 72. 39 Die Länder haben allerdings durch gesetzliche Regelungen i n ihren Haushaltsordnungen nach Auswegen gesucht. Vgl. dazu die Ausführungen i n T e i l 3, V. bei A n m . 28 ff. 40 Ausschuß f ü r Fragen der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser (§ 7 KHG).

I I I . Zusammenfassung u n d Schluß

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Wirkung des Bundes auf jene Aspekte der Aufgabengestaltung zu stehen, aus denen sich die Legitimation für die Einschaltung des Bundes herleitet. Es ist daher sachgerecht, wenn A r t . 91 a GG die gemeinsame Planung zwischen Bund und Ländern auf Rahmenplanung beschränkt. Eine entsprechende Eingrenzimg der Mitgestaltungskompetenz des Bundes findet sich i n den Bundesgesetzen zu A r t . 104 a Abs. 4 GG nicht. Die Untersuchungen zu A r t . 91 a GG haben gezeigt, daß auch die Frage, ob ein Planungs- und Koordinierungsgremium nur beratende Funktion haben oder ob es selbst m i t verbindlicher politischer Entscheidungsbefugnis ausgestattet sein soll, für das Ziel einer ausgewogenen Koordinierung von erheblicher Bedeutung ist. Dies gilt zunächst i m Hinblick auf die Erarbeitung der Koordinierungsergebnisse. Die Entscheidungsbefugnis macht die Besetzung des Gremiums m i t hohen Regierungsvertretern notwendig, aktualisiert den Planungsprozeß, erhöht die Arbeitsintensität und sorgt für eine durchsetzungsorientierte Planung. Die gemeinsame Entscheidung ist außerdem W i r k samkeitsvoraussetzung für die Rechte, die den Ländern zur Absicherung ihrer Position i m Planungsverfahren gegeben sind. Indem sie die Beteiligten hinsichtlich der Durchführung der Planungsergebnisse bindet, ist eine einseitige Abweichung von den gemeinsam ausgehandelten Ergebnissen ausgeschlossen. Insbesondere unterliegt dadurch die A r t und Weise der Beteiligung des Bundes i n jedem Stadium der A u f gabenwahrnehmung der Kontrolle der Länder. I n unmittelbarem Zusammenhang damit steht — wie ausgeführt 41 — die Frage nach dem Entscheidungsmodus. Der Kooperationsprozeß verlangt einen differenzierten Weg der Entscheidungsfindung, der der Eigenart der zu bewältigenden Aufgabe, insbesondere den besonderen Bedingungen der Planung, Rechnung trägt, zugleich aber den Ländern eine reale Chance gibt, sich i m Planungsprozeß m i t ihren Vorstellungen zu behaupten. Es wurde festgestellt, daß das auf der Grundlage des A r t . 91 a Abs. 3 GG i n den Ausführungsgesetzen normierte qualifizierte Mehrheitsprinzip, das m i t bestimmten Momenten des Einstimmigkeitsprinzips verknüpft ist (Zustimmungs vorbehält und Widerrufs vor behalt), die für den Planungs- und Kooperationsprozeß erforderlichen Funktionen entwickelt. Was die gemeinsame Finanzierung der strukturpolitischen Planungsaufgaben durch Bund und Länder betrifft 4 2 , so ist vor allem die verfassungsrechtliche Festlegung des finanziellen Beteiligungsverhältnisses erforderlich. Sie zieht der Bundesbeteiligung feste Schranken und 41 T e i l 3, I I I . bei A n m . 123 ff. 42 Vgl. hierzu die Erörterungen i n T e i l 3, I V .

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4. T e i l : Perspektiven — A r t . 91 a, 104 a Abs. 4 GG, A r t . x der E K

ermöglicht es den Ländern, sich auf die finanziellen Leistungen des Bundes einzustellen. Sie hat hinsichtlich der Bestimmung der Höhe des Bundesanteils der Tatsache Rechnung zu tragen, daß dem Bund über die Finanzierung zusätzliche Einflußmöglichkeiten gegeben werden. Die Festlegung des Beteiligungsverhältnisses darf sich daher weder i n den Dienst einer Finanzausgleichsregelung stellen noch sich von einem falschen Proportionalitätsdenken leiten lassen. Sie muß vielmehr den durch die gemeinsame Aufgabenkoordinierung angestrebten Zielen funktional zugeordnet werden. Unter diesem Aspekt ist die Finanzaufteilung des A r t . 91 a GG neu zu überprüfen. E i n Finanzierungsanteil des Bundes von mehr als 50 °/o ist unter keinen Umständen vertretbar. Detailplanung und Planausführung muß ausschließliche Sache der Länder sein. Das ist, abgesehen davon, daß hierdurch den Ländern Bereiche autonomen Handelns verbleiben, vor allem auch — wie ausgeführt 4 3 — i m Hinblick auf die Position der Länder bei der Weiterentwicklung und Fortschreibung der Planungsprogramme von erheblicher Bedeutung. Das ergibt sich daraus, daß die bei der Durchführung der Programme gewonnenen Erfahrungswerte und Daten, die i m Wege der Rückkopplung immer wieder i n den Planungsprozeß einfließen müssen, zunächst nur den Ländern zugehen und über sie i n das Verfahren der koordinierenden Planung eingebracht werden. A r t . 91 a GG hat demgemäß dem Bund zutreffend nur ein Unterrichtungsrecht über die Durchführung der Planimgsprogramme eingeräumt. So w i r d auch dadurch die notwendige Differenzierung des Koordinierungsprozesses unterstrichen. 2. Die Vorstellungen der Enquete-Kommission Verfassungsreform und Art. 91 a GG M i t der Neuordnung der staatlichen Aufgabenbewältigung i n der Bundesrepublik Deutschland hat sich seit der Finanzreform des Jahres 1969 insbesondere die am 8. Okt. 1970 eingesetzte Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages befaßt 44 . Sie hat i n ihrem Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 entsprechende Vorschläge unterbreitet, die sie i n den A r t . x, y und z als Empfehlung für eine Grundgesetzänderung zusammengefaßt hat 4 5 . 43 I n T e i l 3, V I . bei A n m . 1 f. 44 Vgl. zu dieser Kommission Teil 1,1. A n m . 10. 45 BT-Drucks. VI/3829, S. 45 f. — A r t . x enthält folgendes Modell: B u n d u n d Länder erarbeiten zunächst gemeinsame Grundannahmen u n d erstellen auf dieser Grundlage i m Rahmen ihrer Zuständigkeit je eine integrierte A u f gabenplanung (Abs. 1). Diese integrierten Aufgabenplanungen des Bundes u n d der Länder werden dann i n gewissen, für die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland bedeutsamen, durch Bundesgesetz m i t Zustimmung des

I I I . Zusammenfassung u n d Schluß

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A u f die Vorstellungen der Enquete-Kommission wurde i m Rahmen dieser Arbeit nur am Rande eingegangen 46 . Das erschien deswegen geboten, weil die Enquete-Kommission ihre Vorschläge nicht auf der Grundlage einer intensiven Auseinandersetzung m i t den durch die Finanzreform 1969 eingeführten Verfassungsbestimmungen entwickelt hat. Sie gibt dies selbst zu erkennen, wenn sie ihre Auffassung, daß der A r t i k e l x eine Weiterentwicklung des Instituts der Gemeinschaftsaufgaben darstellen und die A r t i k e l 91 a, 91 b und 104 a Abs. 4 GG ersetzen könne, unter dem Vorbehalt mitteilt, „daß eine Uberprüfimg der A r t i k e l 91a, 91b und 104 a Abs. 4 GG erfolgen muß und daß angemessene Regelungen für die Verteilung der Kompetenzen u n d der Finanzmassen zwischen Bund und Ländern gefunden werden" 4 7 . Dem entspricht es, daß die Kommission bei der Begründung ihrer Vorschläge auf die oben genannten Bestimmungen nur sehr pauschal eingeht. Auch dürfte sie dadurch der Gefahr erlegen sein, die Konzeption des A r t . 91 a GG, die die Grundlage für den ersten und bisher eingehendsten Versuch einer verfassungsrechtlichen Institutionalisierung der bundesstaatlichen Kooperation darstellt, vorschnell zu verwerfen, wobei insbesondere das von der Länderseite i n den Vordergrund gerückte Argument, daß sich das System der Mitfinanzierung durch den Bund nachteilig auswirke, angeführt w i r d 4 8 . Die Vorschläge der Enquete-Kommission, deren Vorläufigkeit von i h r außerdem ausdrücklich betont w i r d 4 9 , waren deshalb nur insoweit i n die vorliegende Untersuchung einzubeziehen, als sich Vergleichsmöglichkeiten zu A r t . 91 a GG ergeben und sich dadurch Struktur und Inhalt dieser Verfassungsnorm besser verdeutlichen lassen. Die Enquete-Kommission entwickelt ihre Konzeption für eine gemeinsame staatliche Aufgabenplanung i m Bund-Länder-Verhältnis auf der Grundlage eines umfassenden Planungsansatzes. Während die Rege-

Bundesrates bezeichneten Sachbereichen zu einer gemeinsamen Rahmenplanung zusammengefaßt (Abs. 2). I n i h r sind die allgemeinen Ziele u n d die Rangfolge ihrer V e r w i r k l i c h u n g auf der Grundlage der verfügbaren finanziellen, personellen u n d sächlichen M i t t e l zu bezeichnen (Abs. 3). Sie ist v e r bindliche Richtlinie f ü r die weiteren Aufgabenplanungen des Bundes u n d der Länder sowie f ü r deren V e r w i r k l i c h u n g i m Rahmen ihrer Zuständigkeiten (Abs. 6). Der gemeinsame Rahmenplan w i r d von einem Piaungsausschuß des Bundes u n d der Länder als Empfehlung erarbeitet, wobei den Länderparlamenten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben w i r d . Die Empfehlung des Planungsausschusses k o m m t zustande, w e n n der B u n d u n d die Mehrheit der Länder zustimmen (Abs. 4). Den verbindlichen Beschluß über den gemeinsamen Rahmenplan t r i f f t der Bundestag m i t Zustimmung des Bundesrates, der m i t 2/3 Mehrheit zu entscheiden hat (Abs. 5). 46 Vgl. insbes. T e i l 3,11. bei A n m . 6 7 f f . u n d 70; T e i l 3,111. Anm. 126; T e i l 3, I V . A n m . 37; T e i l 3, V. A n m . 50 und A n m . 70. 47 Zwischenbericht v. 21. Sept. 1972 (BT-Drucks. VI/3829, S. 46 unter 1. 4). 48 Ebd., S. 50 f. unter 3.4. 49 Ebd., S. 46 f. unter 1.4.

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lung des A r t . 91 a GG einzelne Fachplanungen zum Gegenstand hat, deren Verknüpfung m i t Querschnittsplanungen wie etwa der Finanzund Raumplanung evident ist, geht die Enquete-Kommission von integrierten, i m Bereich des Bundes und der Länder i m wesentlichen selbständig erarbeiteten Aufgabenplanungen aus, die i n bestimmten, durch Bundesgesetz m i t Zustimmimg des Bundesrates festzulegenden Sachbereichen 30 zu einem gemeinsamen Rahmenplan zusammengefaßt werden sollen. — Ist es zu begrüßen, daß die Enquete-Kommission u m eine Lösung bemüht ist, die die sachlich nicht gerechtfertigte unterschiedliche Ausgestaltung der A r t i k e l 91 a und 104 a Abs. 4 GG einer einheitlichen Regelung zuführt und daß sie auch für die auf der Grundlage des A r t . 104 a Abs. 4 GG wahrgenommenen Sachgebiete die Notwendigkeit einer Bund-Länder-Planung anerkennt, so bleiben doch bezüglich der Ausgestaltung des Planungsverfahrens einerseits, bezüglich des umfassenden Planungsansatzes andererseits etliche Fragen offen. Das Problem der Ausgestaltung des Planungsverfahrens, das bei dem Versuch einer verfassungsrechtlichen Regelung der bundesstaatlichen Kooperation wegen der Abhängigkeit der Position der Länder von institutionellen Sicherungen i m Mittelpunkt der Überlegungen stehen sollte, ist von der Enquete-Kommission, falls sie sich damit überhaupt intensiv beschäftigt hat, zu undifferenziert behandelt worden. Das mag damit zusammenhängen, daß sich die Kommission i n erster Linie mit der Frage einer wirksamen Einflußnahme der Parlamente auf die Planung beschäftigt hat, u m insoweit die Fehler des Finanzreformgesetzgebers des Jahres 1969 zu vermeiden. Darüber scheint sie die vorrangige Frage, i n welcher A r t und Weise diese Planung gemeinsam von Bund und Ländern bewältigt werden soll, vernachlässigt zu haben. So w i r d weder deutlich, wie die am Anfang des Planungskreislaufes vorgesehene gemeinsame Erarbeitung von Grundannahmen organisatorisch und inhaltlich realisiert werden soll 5 1 , noch w i r d erläutert, welche Regeln für die Erstellung des gemeinsamen Rahmenplanes gelten sollen, von dem Entscheidungsmodus abgesehen. Auch wenn dem Bundestag und dem Bundesrat die abschließende Entscheidung vorbehalten ist, so werden die Entscheidungen doch bereits vorher i m Planungsausschuß fallen, so daß der Schwerpunkt einer Regelung auf dieses Planungsstadium bezogen sein muß. Wie gezeigt wurde 5 2 , darf i m Zusammenhang m i t der gemeinsamen Erarbeitung von Grundannahmen die Gefahr nicht übersehen werden, ßo Kompetenzrechtlich handelt es sich hierbei u m eine Generalklausel. Diese Abwendung v o m Enumerationsprinzip kritisiert B. Tiemann, AöR 97 (1972), S. 458 als „Rückfall i n die Sünden der Troeger-Kommission". 6i Vgl. dazu auch die K r i t i k von I. Staff, DÖV 1973, S. 728. 52 T e i l 3, I I . A n m . 72.

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daß die Vorteile, die durch die vorgesehene eigenständige Erstellung von Aufgabenplanungen durch die Länder i m Vorstadium des Koordinierungsprozesses erzielt werden könnten, durch eine einseitige Ausrichtung dieser Planungen als Folge ihrer Bindung an gemeinsam erarbeitete Grundannahmen nicht erzielt werden. Weitere Gefahren könnten sich für die Position der Länder daraus ergeben, daß das für die gemeinsame Rahmenplanung vorgesehene Mehrheitsprinzip nicht — wie bei der Regelung des A r t . 91 a GG — m i t bestimmten Momenten des Einstimmigkeitsprinzips (Zustimmungsvorbehalt und Widerrufsvorbehalt) verknüpft ist 5 3 . Nach der Konzeption der EnqueteKommission hat letztlich, wenngleich m i t den Empfehlungen des Planungsausschusses die Weichen bereits gestellt sein dürften, die qualifizierte Mehrheit der Bundesorgane Bundestag und Bundesrat darüber zu befinden, welchen Inhalt die für die weitere Aufgabenwahrnehmung i n den Ländern maßgeblichen Richtlinien haben werden. Da diese Richtlinien bei dem umfassenden Planungsansatz der Enquete-Kommission zudem flächendeckender Natur sein werden, stellt sich neben dem Problem der Durchsetzbarkeit von Länderkonzeptionen bei der gemeinsamen Rahmenplanung die Frage, inwieweit die Länder überhaupt noch politische Handlungsfreiheit zur Entwicklung solcher Konzeptionen haben werden 5 4 . Ergeben sich somit bereits unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten Zweifel an den Vorschlägen der Enquete-Kommission, so sei noch auf die K r i t i k hingewiesen, die allgemein gegen den umfassenden Planungs53 Vgl. T e i l 3, I I I . A n m . 126. I n diesem Zusammenhang bezweifelt J. A. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 45 A n m . 117, ob eine Gesamtplanung i m Bundesstaat möglich ist, ohne die Bewegungsfreiheit der Länder v ö l l i g einzuengen. Vgl. auch B. Tiemann, AöR 97 (1972), S. 458, der meint, daß die von der E K angestrebte E r f ü l l u n g sämtlicher gesamtstaatlicher Planungserfordernisse i n einem großen Planungsverbund nach Maßgabe einer verfassungsrechtlichen Generalklausel zur Folge hätte, daß der Föderalismus i n Deutschland i n der Tat „ z u Tode kooper i e r t " würde. — U. Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 167 f. stellt darüber hinaus die Frage, ob eine nach u n d nach alle wesentlichen staatlichen Handlungsbereiche erfassende u n d damit umfassende gemeinsame Planung i n einem Bundesstaat überhaupt erstrebenswert sei. „ W e n n i h r i n dieser zur Totalität anwachsenden A d d i t i o n verbindliche W i r k u n g zukommt, . . . , dann w i r d sie zum Gitter, das die Entscheidungsräume des Bundes u n d der Länder politisch nach rechts u n d links ebenso begrenzt w i e finanziell nach oben u n d unten." Er befürchtet, daß eine Anpassung der Planungsprioritäten an veränderte politische Strukturen u n d an sachliche Anforderungen wegen der Schwerfälligkeit des Verfahrens — u n d m a n w i r d m i t Fritz W. Scharpf hinzufügen können: wegen des von den institutionalisierten Interessen gegen Veränderungen ausgehenden Widerstandes — k a u m jemals rechtzeitig möglich sein w i r d . Er sieht darüber hinaus die Gefahr, daß die Reibungsverluste so hoch sein werden, daß eine strukturverändernde, konzeptionell f o r t schrittlich orientierte P o l i t i k nicht durchgeführt werden kann. Vgl. dazu auch Fritz W. Scharpf, Die V e r w a l t u n g 1971, S. 25 ff. (insbes. S. 29 f.).

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ansatz i m S c h r i f t t u m v o r g e t r a g e n w i r d : D i e E n q u e t e - K o m m i s s i o n setze e i n e n S t a n d v o n P l a n u n g s o r g a n i s a t i o n u n d - m e t h o d i k v o r a u s , d e n es i n B u n d u n d L ä n d e r n i n absehbarer Z e i t noch g a r n i c h t gäbe. D i e i n t e g r i e r t e A u f g a b e n p l a n u n g befinde sich z u r Z e i t n o c h i n e i n e m w e n i g e n t w i c k e l t e n S t a d i u m . D e s h a l b sei es a u f l ä n g e r e Z e i t n i c h t realistisch, i m Grundgesetz i h r e gesamtstaatliche K o o r d i n i e r i m g v o r z u s c h r e i b e n 5 5 . Insbesondere stelle sich aber die Frage, ob e i n d e r a r t i g umfassender P l a n u n g s a n s a t z ü b e r h a u p t r e a l i s i e r b a r sei, w a s s o w o h l b e z ü g l i c h der i n t e g r i e r t e n A u f g a b e n p l a n u n g als auch b e z ü g l i c h i h r e r bundesstaatl i c h e n K o o r d i n a t i o n f ü r äußerst z w e i f e l h a f t g e h a l t e n w i r d 5 6 . E i n e a l l e Bereiche s t a a t l i c h e n H a n d e l n s umfassende u n d i n t e g r i e r e n d e P l a n u n g , b e i d e r sich d e r K o o r d i n a t i o n s a u f w a n d gegenüber e i n e r eher s e k t o r a l k o n z i p i e r t e n A u f g a b e n p l a n u n g drastisch erhöhe, ü b e r s t e i g e d i e p r a k tischen u n d t h e o r e t i s c h e n M ö g l i c h k e i t e n d e r P r o b l e m v e r a r b e i t u n g 5 7 . D e r V e r s u c h e i n e r Z u s a m m e n a r b e i t v o n B u n d u n d L ä n d e r n b e i der Erstellung einer Gesamtproblemanalyse der längerfristigen öffentl i c h e n A u f g a b e n f ü r d i e J a h r e 1976 bis 1985 h a b e gezeigt, w e l c h e sachlichen u n d institutionellen Schwierigkeiten bereits i m V o r f e l d einer g e m e i n s a m e n R a h m e n p l a n u n g z u ü b e r w i n d e n s e i e n 5 8 . Diese S c h w i e r i g 55 J.Kölble, DVB1.1972, S.711f.; U.Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 168. 56 J.A.Frowein, W D S t R L 31 (1973), S.44f.; R.Wahl, Der Staat 1972, S. 479 f.; Fr. Halstenberg, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 15 f.; U.Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 167 f. — Vgl. dazu auch W. Sandtner, B a y V B l . 1973, S. 422 f. 57 R. Wahl, Der Staat 1972, S. 476, der diese Aussage i n einer eingehenden Untersuchung über Notwendigkeit u n d Grenzen der langfristigen Aufgabenplanung unter Einbeziehung der Erkenntnisse von Fritz W. Scharpf absichert. — D. Grimm, AöR 97 (1972), S. 518. — Z u den Bemühungen, f ü r die Bundesregierung ein Planungssystem zu entwickeln R. Jochimsen, Bulletin-BReg. (1970) Nr. 97, S. 949 ff.; ders., Bulletin-BReg. (1971) Nr. 113, S. 1236 ff.; H. Ehmke, Bulletin-BReg. (1971) Nr. 187, S.2035ff.; V.Schmidt, Die V e r w a l t u n g 1973, S. 1 ff. 58 Fr. Halstenberg, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 15. — Der Versuch einer Gesamtproblemanalyse der längerfristigen öffentlichen Aufgaben geht zurück auf eine Vereinbarung der Regierungschefs von B u n d u n d Ländern v o m 9. J u l i 1971. Es w u r d e ein Arbeitskreis aus Beamten der Staats- u n d Senatskanzleien der Länder u n d des Bundeskanzleramtes gebildet, der wiederum sieben Sachverständigengruppen aus Bundes- u n d Landesbediensteten einrichtete. Diese Sachverständigengruppen beschäftigten sich i n einer Erprobungsphase v o n sechs Monaten (Nov. 1971 - A p r i l 1972) m i t folgenden Problembereichen: 1. Lebensvorsorge 2. S t r u k t u r p o l i t i k 3. Ordnungs- u n d Distributionspolitik 4. Forschung, Technologie, Innovation 5. Auswirkungen der EG auf die staatliche Organisation i n der B R D 6. Entwicklungspolitik 7. Ressourcen. — Als Ergebnis ihrer A r b e i t haben sie a m 15. M a i 1972 sog. Sachstandsberichte vorgelegt. I n ihren Erfahrensberichten vom 31. M a i 1972, die der Arbeitskreis i n einem Extraband zusammengefaßt hat, nehmen sie außerdem zu den Schwierigkeiten, die sie bei der Problembearbeitung gehabt haben, Stellung. — Vgl. zu diesem Versuch einer Gesamtproblemanalyse auch P. Kistner, Die Bundesstaatsproblematik der Regierungsprogramme u n d Regierungspläne, i n : Speyer-Schriftenreihe Bd. 51 (1973), S. 74 ff.

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keiten würden sich auch bei der gemeinsamen Erarbeitung von Grundannahmen, wie sie i m Modell der Enquete-Kommission vorgesehen ist, einstellen. Bei aller Notwendigkeit der Verbesserung der politischen Planung i m allgemeinen und insbes. auch i m bundesstaatlichen Bereich sei die Enquete-Kommission der Gefahr erlegen, inhaltliche Anforderungen an die politische Planimg zum Gegenstand verfassungsrechtlicher Pflichten zu machen, deren Einlösung mehr als unsicher erscheine 59 . Die Vorschläge der Enquete-Kommission lassen — wie dieser kurze Uberblick zeigt — zahlreiche Fragen offen und geben zu etlichen Bedenken Anlaß. Es wäre viel gewonnen, wenn eine eingehende Beschäftigung m i t dem bereits bestehenden Institut der Gemeinschaftsaufgaben erfolgen würde, u m die i n diesem Bereich erzielten Erfahrungswerte für die Weiterentwicklung und Verbesserung der institutionalisierten Bund-Länder-Kooperation fruchtbar zu machen. 3. Ausblick Mißt man die Bestimmungen des A r t . 91 a GG an den Anforderungen, die an eine sachgerechte Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation zu stellen sind, so ergibt sich ein vorwiegend positives Bild. I n etlichen Punkten müssen jedoch — wie die vorliegende Untersuchung gezeigt hat — Konkretisierungen und Korrekturen vorgenommen werden m i t dem Ziel, die Grenzen der Mitwirkungskompetenz des Bundes, die i h m durch seine Koordinierungsfunktion und durch die Beschränkung seiner Gestaltungsbefugnisse auf die gesamtstaatlichen Aspekte der Aufgabenwahrnehmung gesetzt sind, noch deutlicher zu machen und die Position der Länder noch mehr abzusichern. Eine realistische Einschätzung der Auswirkungen, die das Planungssystem der Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91a GG m i t seinen differenzierten Regelungen auf das Bund-Länder-Verhältnis hat, stellt sich deshalb als schwierig dar, w e i l einerseits für die drei Sachgebiete bereits vor dem Inkrafttreten der verfassungsrechtlichen Regelung Planungen bestanden, die unter anderen Bedingungen erstellt worden sind 6 0 und weil es andererseits noch vielfach an ausreichenden Daten als Grundlage für eine sachgerechte Planung fehlt 6 1 . Sie w i r d i m übrigen dadurch 59 R. Wahl, Der Staat 1972, S. 479. — R. Wahl schreibt (Anm. 60), es scheine ihm, als ob die Enquete-Kommission den Lernprozeß zu wiederholen habe, den i h r jetziger K r i t i k e r , Reimut Jochimsen, durchzumachen gehabt hätte, der ursprünglich ebenfalls einen umfassenden (Bundesentwicklungs-)Plan f ü r möglich gehalten habe. 60 Vgl. die Zusammenstellung oben T e i l 4,1. A n m . 4. 61 Vgl. die Vorbemerkungen des Planungsausschusses für den Hochschulbau zu dem 2. Rahmenplan 1973 bis 1976 v. 7. J u l i 1972, S. 8: „Der am

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erschwert, daß die Stellungnahmen aus der Praxis vielfach von einseitiger Parteinahme m i t bestimmt sind 6 2 . Die zum Teil scharfe K r i t i k der Länder an den Gemeinschaftsaufgaben 6 * hat ihre Ursache i n erster Linie — soweit sie nicht auf einer prinzipiellen Ablehnung einer gemeinsamen Bund-Länder-Planung beruht 6 4 — i n der mangelnden Finanzausstattung der Länder, i n einem Umstand also, der außerhalb des Regelungsbereiches des A r t . 91 a GG liegt 6 5 . I m übrigen dürfte sie durch Anfangsschwierigkeiten, durch ein noch unvollkommenes partnerschaftliches Zusammenspiel bedingt sein 66 . Auch gibt der zunehmende Funktionsverlust der Landtage, dem erst allmählich dank der Bemühungen der Landtage selbst entgegengewirkt w i r d 6 7 , Ansatzpunkte zur K r i t i k . I m kooperativen Föderalismus verschieben sich die Gewichte weiter zum Bund hin. Aber er bietet — werden geeignete Formen der Kooperation gefunden — die Chance, die Funktionen des bundesstaatlichen Staatsaufbaus für die demokratische und sozialstaatliche Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland unter den Bedingungen sich ständig wandelnder Anforderungen an die staatliche Aufgabenbewältigung aufrechtzuerhalten. Rechtsinstitute des kooperativen Föderalismus sind dann als ausgewogen zu bezeichnen, wenn sie die Beteiligung des Bundes auf jene Aspekte der Aufgabenbewältigung beschränken, die die Einschaltung des Bundes infolge veränderter Bedingungen notwendig machen. Es kommt darauf an, Gemeinschaftsaufgaben als Länderaufgaben mit Bundesbeteiligung und nicht als Bundesaufgaben m i t Länderbeteiligung auszugestalten. Insgesamt tragen die Gemeinschaftsaufgaben des A r t . 91 a GG — wie die vorliegende Untersuchimg gezeigt hat — diesen Anforderungen Rechnung. Sie stellen einen i n die Zukunft weisenden, gelungenen Versuch der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der bundesstaatlichen Kooperation zur Bewältigung von strukturpolitischen Planungsaufgaben

19. J u l i 1971 v o m Planungsausschuß beschlossene 1. Rahmenplan nach dem H B F G f ü r die Jahre 1972 bis 1975 konnte sich n u r auf ein unvollkommenes Planungsinstrumentarium u n d unvollständige Planungsgrundlagen stützen. I n der Zwischenzeit konnten die bestehenden Mängel n u r teilweise beseitigt werden. Deshalb w i r d auch die m i t d e m 2. Rahmenplan vorgenommene Fortschreibung der Hochschulrahmenplanung den Forderungen des H B F G noch nicht i n vollem Umfang gerecht." 62 Vgl. D. Grimm, AöR 97 (1972), S. 533. 63 Vgl. dazu oben T e i l 1,1. A n m . 8. 64 Vgl. zu dieser Einstellung, die kritisch beleuchtet w i r d , J. A. Frowein, W D S t R L 31 (1973), S. 45 u n d U. Leonardy, Die Neue Gesellschaft 1973, S. 470. es s. o. T e i l 3, I V . bei A n m . 15 ff. 66 Vgl. H. Pruns, DÖV 1973, S. 227. 67 s. o. T e i l 3, V. bei A n m . 28 ff.

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dar. Bei einer Weiterentwicklung dieses Instituts unter Beachtung der oben aufgezeigten Erfordernisse ist eine Ausdehnung auf weitere Sachgebiete zu befürworten. Die Enquete-Kommission Verfassungsreform sollte bei ihren Bemühungen, die Wahrnehmung strukturund infrastrukturpolitischer Aufgaben i n der Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich umfassend zu regeln, die überwiegend positiv zu bewertenden Strukturelemente des A r t . 91 a GG m i t i n ihre Uberlegungen einbeziehen.

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siehe unter Bonner

Kommentar.

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201 in

der

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