Die Anpassungspolitik in Argentinien seit 1985 vordem Hintergrund der Auslandsverschuldung und des Demokratisierungsprozesses [1 ed.] 9783428469727, 9783428069729
125 70 18MB
German Pages 204 Year 1990
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SUSANNE SCHRÖDER
Die Anpassungspolitik in Argenlinien seit 1985 vor dem Hintergrund der Auslandsverschuldung und des Demokratisierungsprozesses
Schriften zu Regional- und Verkehrsproblemen in Industrie- und Entwicklungsländern Herausgegeben von J. Heinz Müller und Theodor Dams
Band 52
Die Anpassungspolitik in Argentinien seit 1985 vor dem Hintergrund der Auslandsverschuldung und des Demokratisierungsprozesses
Von
Susanne Sehröder
Duncker & Humblot · Berlin
CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Sehröder, Susanne:
Die Anpassungspolitik in Argentinien seit 1985 vor dem Hintergrund der Auslandsverschuldung und des Demokratisierungsprozesses I von Susanne Schröder. - Berlin: Duncker u. Humblot, 1990 (Schriften zu Regional- und Verkehrsproblemen in Industrie- und Entwicklungsländern; Bd. 52) Zugl.: Freiburg (Breisgau), Univ., Diss., 1989 ISBN 3-428-06972-2 NE: GT
Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Druck: Wemer Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0582-0170 ISBN 3-428-06972-2
Vorwort der Herausgeber Fast eine Dekade sind die hochverschuldeten Schwellenländer in Lateinamerika auf der Suche nach Lösungsmöglichkeiten der Anpassung an einen negativen Nettokapitaltransfer. Durch Umschuldungsaktionen hat sich der Schuldenbestand weiter erhöht, ohne daß die betroffenen Länder fundamentale Erfolge erzielen konnten. Der IWF verfügt über einen allgemeinen Aktionskatalog, den die in Stand-by-Abkommen eingebundene Länder übero.ehmen müssen. Im Mittelpunkt steht stets die Reduzierung des Haushaltsdefizits und die Exportstärkung durch die Abwertung des Wechselkurses sowie eine Handelsliberalisierung. Trotz der einfachen Diagnose und Therapie ist die Umsetzung äußert schwierig. Die Politiker führen strukturelle Hemmnisse gegen die Übertragung des IWF-Modells an. Die Kritik setzt an der Vernachlässigung der internen politischen Rahmenbedingungen an. Die vorliegende Untersuchung befaßt sich intensiv mit der Frage, wie eine Wirtschaftspolitik gestaltet sein muß, um unter den internen und externen Rahmenbedingungen des Schuldnerlandes eine Anpassung durchzusetzen. Die Verfasserio geht den Weg, mit den Kriterien "Verteilungskonflikt" und "Glaubwürdigkeit" eine Verknüpfung der politischen Ebene mit ökonomischen Sachverhalten (Kassenhaltung, Preisfestsetzung, Angebotsverhalten) herzustellen. Die Untersuchung weist die Stärken des heterodoxen Ansatzes nach, geld- und finanzpolitische Instrumente mit Preiskontrollen sowie anderen unorthodoxen Instrumenten zu verbinden, und deckt die Grenzen dieses Modells auf. Dabei berücksichtigt die Verfasserio den bisher wenig beachteten Aspekt der Rückwirkung auf das außenwirtschaftliche Gleichgewicht. Die Analyse basiert auf empirischem Material, das vor Ort in Argenlinien gesammelt wurde. Dieser Forschungsaufenthalt wurde durch die Landesgraduiertenforderung Baden-Württemberg und durch den DAAD finanziert. Im Namen der V erfasseein ist besonders allen Personen und Einrichtungen in Argenlinien zu danken, die den Forschungsaufenthalt vor Ort unterstützt und damit entscheidend dazu beigetragen haben, das Material für den Kern dieser Arbeit zusammenzustellen. Die Universidad Cat6lica in Buenos Aires stellte mit der Einladung an ihre Institution und die Betreuung der Verfasseein durch Herrn Professer Oreste Popescu einen organisatorischen Rahmen zur V erfügung, der eine erfolgreiche Untersuchung ermöglichte. Weiterhin wird der Zentralbank der Republik Argentinien und dem Zentrum CIEDLA gedankt, die mit ihrer Infrastruktur und persönlicher Gesprächsbereitschaft der Verfasseein zur
6
Votwort der Herausgeber
Seite standen. Den zahlreichen Interviewpartnern aus privaten und staatlichen Einrichtungen sei für ihre Mitarbeit und die zahlreichen Anregungen herzlich gedankt. Für den Erfolg des Aufenthaltes war nicht zuletzt das Einfinden in die fremde Kultur entscheidend. Hierzu haben Laura Rodriguez Machado, Patricia Artigas sowie Marianne und Konrad Marcus mit großem Einsatz beigetragen.
Freiburg i.Br., im Juni 1990 Theodor .lJams
J. Heinz Müller
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsl'erzeichnis..... .... .................... .... .......... ................ .
13
Tabellenl'erzeichnis... ..... .. .. .. ... ..... .... ......... .... . ... ...... ..... ..... ... . ..
I4
Abbildungsverzeichnis ..... ................... ..... .... .. ........................ .
17
1.
19
l.
Einführung...... . .... .. ... ..... .. ...... ..... ..... ... . ..... ...... .. ...... .... .. .... . 1. 1. Fragestellung. ..... ..... ............ ............ .... .. ......... .. ....... ... .. ..
19
1. 2. Referenzrahmen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
1.2. 1.
Anpassungspolitik............. .. .. .. .............. ........ .. .
21
1.2. 1.1.
Anpassungsbedarf ...... ............. .. ............ .. ....... .. .
21
1.2.1.2.
Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik....... ...... ... .. .
23
1.2.1.3.
Interne Verteilung der Anpassungslasten.. .... ..... . .... .
23
1. 2. 2.
Einfluß der Demokratisierung auf die wirtschaftspolitische Konzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
1.2.3.
Externe Verteilung der Anpassungslasten ................
26
1.2.4.
Zusammenfassung .... ...... ..... .... ..... .... .. .......... .....
27
1. 3. Methodische Grundlagen........ ... ... ... ......... ....... ... ..... ..... ... ...
29
1. 4. Linienführung .. ......... .. .......... .... .. ............ ....... ........... .. ....
31
Anpassungsbedarf auf Grund der externen Verschulduag....
33
2. 1. Entwicklung der Auslandsverschuldung.. . .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. . . . . . . . . .
33
2.1.1.
Bestandsaufnahme ....... . .. ...... .... . ....................... .
33
2.1.2.
Zusammenhang von Auslandsverschuldung und Kapitalflucht ... ............. ... ... .... .. ................. ... .. .
35
2.2. Dimensionen des Anpassungsbedarfs .... . ..... .. ... .................... .
40
2.2.1.
Transferproblem. .... ............. ..... .................. ......
40
2.2.2.
Budgetproblem... ......... ..... .. .... .......... ... .. .... . ..... .
41
2.2.3.
Devisenproblem......... .... ... ....... ....... ...... ..... .... ..
43
8
Inhaltsverzeichnis
2.2.3.1.
Kontrollierter Devisenhandel ... .. .... ............... .. .. .. .
2.2.3.2. 2.2.3.3.
Liberalisierter Devisenmarkt .. ... ... .. .... .. ......... ... .. . .
44
Ergebnis ..... ...................... ..... . ....................... .
44
2. 3. Einflußnahme auf den Kapitaltransfer. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . .. ...
44
2.3.1.
3.
43
Schuldenmoratorium .......... . .. .. ................... ... .... .
44
2.3.2.
Schuldenerlaß durch die Geschäftsbanken ............. .. .
46
2.3.3.
Rückführung des Fluchtkapitals ... ...... ........ ...... .. .. .
47
2.3.4.
Zusammenfassung ......... ..... ............... .... ....... .... .
48
Interne Rahmenbediagungen der Wirtschaftspolitik nach der Demokratisierung . .... .................... .. .. .. .. ....... . .. .......... ...
49
3.1 . Wahlen ........... ...... .... ... ....... ... ... .... .... ..... ... .. .. .......... .. ....
50
3. 1.1.
Zeithorizont der Regierung .... ..... .. .... .......... ... .... . .
50
3.1.2.
Demokratische Entscheidungseindung .................. . .
51
3. l. 3.
Föderative Regierungskompetenz ..................... .... .
52
3. 2. Bürokratie............... .... ..................... ... .. ........... ....... .. .... .
52
3.2 . 1.
Koordinationsbedarf zwischen den Körperschaften .. .. .
52
3.2.2.
Verteilung wirtschaftspolitischer Kompetenzen in der Zentralregierung ..... .... ... ..... ..... ........... .. .. ....... .. .
54
3. 3. Marktsystem ...... ...... ... .......................... .. ............... .... ... .
55
3. 4. Verhandlungssystem . .... ...... ..................... .. ... . ............... ... .
56
3. 4 . 1.
Rolle der Gewerkschaften ........... ................... ..... .
56
3.4.1.1.
Gewerkschaftspolitik des autoritären Systems 1976 bis 1982 .... ............ ..... . ... .. .... ....... .... ...... ..... ... .
57
3.4. 1.2.
Neudefinition des Verhandlungssystems nach der Demokratisierung ................... .. .................... .. . .
58
3.4.1.3.
Machtstruktur der Gewerkschaften ... ........ ........... .. .
60
3.4.1.4.
Ziele und Instrumente . .. .... .... ... ........ .. .. ........... .. . .
62
3.4.2.
Interessenvertretungen von Arbeitgebern in Industrie und Landwirtschaft ..... ....... .... ......... .......... .. .. .... .
63
3.4.2.1.
Dominanz des sektoralen Konflikts ........... .. ....... .. .
63
3.4.2.2.
Präsenz der Arbeitgeberinteressen 1976 bis 1982 ... .. .
66
3.4.2.3.
Organisationen der Arbeitgeberinteressen nach der Demokratisierung ..... ....... . .. ........... ...... ............ .
66
3. 5. Modell der gesellschaftlichen Entscheidungsverfahren....... .. .. ....
67
4.
Inhaltsverzeichnis
9
Wirtschaftspolitischer Umbruch 1985: Plan Austral.... . . . . .
71
4.1 Lage nach der Amtsübernahme Sourrouille im Februar 1985 .... ... ..
71
4. 1.1.
Ad-hoc-Anpassung seit der Schuldenkrise ............... .
71
4.1.2.
Externer Schuldendialog ....... .. .... ................... .. .. .
73
4.1.3.
Interner wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf. ... ... .
74
4. 2. Zielsetzung des Programms vom 14. Juni 1985 .......... ........ ..... .
76
4.2.1.
Ziele in den offiziellen Ankündigungen ......... .. ... .... .
76
4. 2. 2.
Nichtoffizielle Zielsetzung des Plan Austral ... ... .... .. .
77
4.2.3.
Nebenbedingungen ............... .. ....................... ... .
78
4.3. Mittel. ................... ... .. ....................... .... ............... .... .. . .
S.
78
4.3. 1.
Diagnose der Inflationsursachen ... ..................... .. .
78
4.3.2.
Orthodoxe Maßnahmen ........... ....... .............. ..... .
78
4.3.3.
Heterodoxe Instrumente ...... ..... .. .. ....... ......... ...... .
79
4.3.4.
Stellenwert orthodoxer und heterodoxer Instrumente .. .
80
4.3.4.1
Die Vermischung von Erwartungssteuerung und finanzpolitischem "Tanzi-Effekt" .... .................. ... .
80
4.3.4.2
Vermischung von Zielvariablen und Instrumentgrößen ..................... ..... .. ............. ... .
81
4.4. Implementierung des Plan Austral.. ... ........ ..... ...... ....... .. .. .... . .
82
4.4.1.
Träger ... ...... .. .. .. ... ..... ....... ..... .. ... ... .. .......... .... .
82
4.4.2.
Phasen des Plan Austral .......... .. ... .. .............. .. .... .
82
4.4.3.
Vorbereitungsphase Februar- Juni 1985............ .. ... .
83
4.4.4.
Phase 1: Juni 1985- März 1986.. .. ..... ... ....... ... ...... .
85
4.4.5.
Phase II: April 86 - August 86 ........ .. .... ... ............ . .
86
4.4.6.
Phase III: September 86 - Februar 87 ........... .... .. .... .
87
4.4.7.
Phase IV: Februar 87- 14. Oktober 1987 ............... . .
87
4. 5. Zusammenfassung... .. ........................ .... .. .... ........ ....... . ... ..
90
Wirkungsanalyse der orthodoxen Instrumente... . . . .. ...... .....
91
5. l. Finanzpolitik . .. .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . .. .. . . .. . . . . . . .. .. . . . . . . . . .. . .. . . . . . ..
91
5.1.1.
Entwicklung des Haushaltsdefizits seit Juni 1985 ... .. .
91
5. 1.2.
Wirkungen auf der Einnahmenseite ...... ....... .. ........ .
93
5.1.3.
Wirkungen auf der Ausgabenseite . .... ...... ..... ... ...... .
95
10
Inhaltsverzeichnis 5.2. Geldpolitik ...................................... .... .. ................. .... .. .
6.
96
5. 2 .1.
Wirtschaftspolitische Kompetenzen der Zentralbank..
5.2.2.
Entwicklung des Defizits der Zentralbank seit Juni 1985 ... .... .. .......................... ...................... ....
97
5.2.3.
Wechsel in der Geldpolitik ..................................
99
5.2.4.
Entwicklung der Geldnachfrage...... .......................
I 00
5.2.4.1.
Anstieg der realen Kassenhaltung..........................
100
5.2.4.2.
Vertrauen in die Geldsubstitute der Provinzen............
102
5.2.4.3.
Aufnahme zusätzlicher Staatsverschuldung dun:h den privaten Sektor .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
103
5. 3. Interne Konsequenzen der Binnenverschuldung ........................
I 04
5.4. Externe Konsequenzen der Binnenverschuldung........................
105
Wirkuagsanalyse der heterodoxen Instrumente.............. .. .
10 7
6. I. Stellenwert der Glaubwürdigkeit............... .. .................... .. ....
107
6. 2. Indikatoren für einen Erwartungsumbruch .. . .. .. .. .. .. .. ...... .. .. ... .. .
109
96
6. 2.1.
Politischer Meinungsumschwung........ ... ...............
109
6.2.2.
Erhöhung der realen Kassenhaltung..................... .. .
111
6.2.3.
Anwendung der Konversionstabelle . .. .. .. .. .. .. .. .. ......
114
6.2.4.
Abschaffung indexierter Verträge .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
116
6. 2. 5.
Akzeptanz der Preiskontrollen....... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .
11 7
6. 3. Faktoren des Erwartungsumbruchs ......... ...............................
119
6.3. 1.
Ankündigungseffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 19
6.3.1.1.
Prognosen eines graduellen Inflationsabbaus .. .. .. .. .. .
119
6.3.1.2.
Schockartiger Inflationsabbau im Plan Austral.... ......
120
6.3.1.3.
Wendepunkt in den wirtschaftspolitischen Ankündungen . .. .. . .. .. . .. .. . . .. .. . .. . .. .. . .. . .. .. . .. . .. .. .. . .. .
I2I
6.3.2.
Schockpolitik. .. .. ........ .. ... ... . ... .. .. . . . .. . .. . . . . .. .. .. ...
121
6.3.3.
Einfrieren aller Preise................................ .........
123
6.3.3. 1.
Bedeutung der De-facto-Stabilität ..................... .. .. .
123
6.3.3.2.
Implementierung der Preiskontrollen .....................
124
6.3.3.3.
Inzidenz des Preisstopps in der Inflationsrate...... .. ...
126
6.3.3.4.
Implementierung der Lohnpolitik........ . ... ..... ... ... ...
127
6.3.3.5.
Inzidenz des Lohnstopps in den Reallöhnen.............
127
Inhaltsverzeichnis Fixierter Wechselkurs ..... .. ... . .. .. .................... .. .. .
130
6. 4. Zusammenfassung ..... ......................... ......................... ... . .
131
Interdependenz mit den internen ltallmenbedingungea ......
13 3
7. 1. Dämpfung des Verteilungskonfliktes durch heterodoxe Instrumente..................................... .. .............................
13 3
6.3.3.6.
7.
7. 2. Verteilungskonflikt zwischen Schuldnern und Gläubigern.......... .
13 5
7. 3. Verteilungskonflikte zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern ..
136
7.3.1.
Allgemeiner Verlauf der Streikentwicklung. .. .. .. .. .. .. .
136
7.3.2.
Verteilungskonflikte in der privaten Industrie.... .. .....
138
7.3.2.1.
Reallohnentwicklung.... ..... ... ..... .. . . . . ... . . . .. . . . . . . .. . .
138
7.3.2.2.
Lohnpolitik der privaten lndustrieunternehmen.. .. .. . ..
139
7.3.3. 7.3.3.1.
Verteilungskonflikt im öffentlichen Sektor . . . . . . . . . . . . .
140
Reallohnentwicklung..... .. . .. . . . . . ........... .. . ... .. . . ... ..
140
Streikaktivitäten der Arbeitnehmer . .................... ...
140
Einfluß der Streikaktivität auf die Politik des Plan Austral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14 1
7.3.4.
Vorteile des Preisstopps für Konsumenten............. ..
142
7.3.4.1.
Monetäre Vorteile eingefrorener Preise.. .......... .. .... .
142
7.3.3.2. 7.3.3.3.
8.
11
7.3.4.2.
Ersparnis von Opportunitätskosten . .. .. . . .. . . . . . .. . . . . .. .
144
7.3.5.
Kosten für die Konsumenten........ .................. .. .....
144
7.3.5.1.
Preisentwicklung von Grundbedürfnisartikeln.. .. . . .. .. .
145
7.3.5.2.
Wirtschaftspolitische Implikationen der Inflationsdifferenzierung bei Konsumgütern... . ..... . ...
148
7. 3. 5. 3.
Repräsentativität der industriellen Reallohnentwicklung ............. . .......................... .
149
7.4. Sektoraler Konflikt ......................................................... .
151
7 .4.1.
Bedeutung flir die Industrie ....... .. ...... ................... .
7.4.2.
152
Situation des Agrarsektors ... ... ..... ... .......... .......... .
155
7. 5. Zusammenfassung ....................................................... .... .
157
Interdependenz mit den externen Rahmen bedingungen..... .
15 9
8. 1. Exogene Schocks auf dem Weltmarkt........ ............. ... ........ .....
160
8. 1. 1.
Entwicklung des Außenhandels 1985 bis 1987..... .....
160
12
Inhaltsverzeichnis 8.1.2.
Exogen verursachte Exportausfalle. ............ .. .. .. .. ...
8. 2. Externe Unterstützung des Plan Austral.. ... .. .... .. ... ... .. ...... .. .... .
162 162
8.2.1.
Stand-by-Abkommen mit dem IWF ...................... ..
162
8.2.2.
Politik der privaten Geschäftsbanken ............. .... ....
164
8. 3. Rückführung der Kapitalflucht .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .
168
8. 3.1.
Entwicklung der Kapitalflucht.... ........................ ..
168
8. 3. 2.
Institutionelle Möglichkeit zur Kapitalflucht . .. .. . .. . . .
169
8.3.3.
Parallele Zahlungsbilanz....... .... ............. ....... . ... ..
170
8.4. Konsequenzen des Plan Austral für das Anpassungspotential..... ...
172
8.4. 1.
Einfluß der internen Nachfrage...... .. .. .. ........... .......
172
8.4.2.
Preiskontrollen und relative Preise.............. ....... ...
172
8.4. 3.
Handlungsspielraum der heterodoxen Wirtschaftspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17 3
8. 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17 6
Schlußfolgerung und Ausblick.................. . .............. .. ........
177
Anhang... .... .......... .. .......... . ...... .... .............. .. ............ ...... .. .. .... ...
181
Literaturverzeichnis.. .. ...... ... ........ .. ... . .. ... ......... ..... ....... ..... . .... . .
19 3
9.
Abkürzungsverzeichnis BCRA
BIP CEPAL
Banco Central de la Republica Argentina (Zentra1bank der Rep. Argentinien) Bruttoinlandsprodukt Comisi6n Econ6mica para America Latina y el Caribe (Wirtschaftskommission der UN für Lateinamerika md die Karibik)
CGT CRA FIDE
Confederaci6n General de Trabajo (Gewerkschaftsdachverband) Confederaciones Rurales Argentinas ( Agrarvereinigung) Fundaci6n de lnvestigaciones para el DesarroHo (Stiftung für Entwicklungsstudien)
FIEL
Fundaci6n de lnvestigaciones Econ6micas Latinoamericanas; (Konjunkturforschungsinstitut) lnstituto NacionaJ de Estadistica y Censo (Statistisches Bundesamt Argentinien) Index de Precios al Consumidor (Preisindex der Lebenshaltungskosten) Index de Precios al Por Mayor (Großbandelspreisindex)
INDEC IPC IPM
IVA IWF n.v.
Mehrwertsteuer Internationaler Wäbnmgsfonds nicht verfügbar
SIGEP SRA
Sindicatu.ra General de Empresas P6blicas Sociedad Rural Argentina (Nationaler Agrarverband)
UCR
Uni6n Civica Radical (Regierungspartei "Radikale Bürgerunion") Uni6n Industria Argentina (Nationaler lndustrieverband) Yacimientos Petroliferos Fiscales (Staatlicher Erdölkonzem)
UIA YPF
Tabellenverzeichnis
Tab. 1-1:
Eckdaten .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . . .. .. .. . .
20
Tab. 2-1:
Investitionsquoten 1975 - 1986 ........ .... .........................
36
Tab. 2-2:
Schätzung der Kapitalflucht in Argentinien, 1978- 1983 ... ...
37
Tab. 2-3:
Schätzung des Nettokapitaltransfers, 1979 - 1986 ...... .... .. .. .
39
Tab. 2-4:
Außenwirtschaftliche Indikatoren im Verhältnis zum BIP ......
42
Tab. 2-5:
Belastung des öffentlichen Sektors durch Auslandszinsendienst, 1984 - 1986 in % des BIP.................
42
Tab. 3-1 :
Beschäftigungsstruktur der Eiwerbsbevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
Tab. 3-2:
Die zehn mitgliederstärksten Einzelgewerkschaften 1985 und ihre sektorale Einordnung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
Tab. 3-3:
Organisierte Interessenvertretungen der Unternehmer in Industrie und Landwirtschaft . .. .. . .. .. . . . .. .. . .. . .. . .. .. .. .. . .. .. . .. ..
64
Tab. 3-4:
Interessenstruktur der Unternehmerverbände .......... .. ..........
65
Tab. 4-1:
Zahlungsrückstände gegenüber den externen Gläubigem 1983- 1985.......... .... ............................................. ...
71
Tab. 5-1:
Gesamtdefizit des öffentlichen Sektors: Haushaltsdefizit der Zentralregierung sowie Defizit der Zentralbank .... .. .. .. .. .. .. .. .
92
Tab. 5-2:
Entwicklung der realen Kassenhaltung 1984 - 1986 . . . . . . . . . . . . .
10 1
Tab. 6-1:
Meinungsumfragen zur Bewertung der Wirtschaftspolitik. 1984 - 1987 .. .... .... ........ .. ...... ...... .. .................... . .......
110
Tab. 6-2:
Umfrage zur Gewichtung gesellschaftlicher Probleme vor und nach dem Plan Austral. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .
111
Tabellenverzeichnis
15
Tab. 6-3:
Konvertierungstabelle für indexierte Verträge.....................
115
Tab. 6-4:
Offizielle Lohnvorschriften der Regierung, 1985 - 1987 .......
128
Tab. 7-1:
Jahresdaten der durchgeführten Einzelstreiks, 1985 - 1987.....
137
Tab. 7-2:
Streikaktivität des öffentlichen und privaten Sektors, Aug. - Nov. 1986.......................... ..............................
137
Tab. 7-3:
Entwicklung des industriellen BIP gegenüber dem Voijahr. ... .
150
Tab. 7-4:
Offene und versteckte Arbeitslosigkeit in ausgewählten städtischen Ballungsgebieten, 1982 - 1987.... ... .. . . . .. .. .. .. .. .
151
Tab. 7-5:
Effektiver Wechselkurs für Agrarexporte .... ........... ..... .... .. .
154
Tab. 8-1 :
Leistungsbilanz 1976- 1987 ... .............. .. ................ .. ....
161
Tab. 8-2:
TermsofTrade 1980- 1986...................................... .. .. .
163
Tab. 8-3:
Umschuldungsrunden für Argenlinien 1982 - 1987...............
165
Tab. 8-4:
Schema einer "parallelen Zahlungsbilanz".........................
171
Tab. 8-5:
Entwicklung des realen Wechselkurses, 1984 - 1987...... .... ..
17 4
Anh. 2-1:
Zinsendienstquote 1979- 1987, Argenlinien und Lateinamerika im Vergleich.................................... .......
181
Anh. 2-2:
Schuldenquote 1979- 1987, Argentinien und Lateinamerika im Vergleich........ ...... ... .. .. .. . ...... .. .. ......... ... ....... ..... .. .
181
Anh. 2-3:
Öffentliche und private Auslandsverschuldung Argentiniens 1975- 1986....... ... .. ................. ....... ............... .. .. .. ... ..
182
Anh. 3-1:
Gewerkschaftlicher Organisationsgrad öffentlich und privat Beschäftigter. ..... ..................... ................................ ..
182
Anh. 4-2:
Monatliche Inflationsraten in Argenlinien 1984 - Okt. 1987 .
183
Anh. 4-3/4-4: Reale Kreditzinsen während des Plan Austral............. .. ...... .
184
Anh. 4-5/4-6: Reale Sparzinsen während des Plan Austral............... .. .......
185
Anh. 5-115-2: Reale Einnahmen ausgewählter Steuern.............................
186
16
Tabellenverzeichnis
Anh. 6-1/6-2: OffiZieller und paralleler Wechselkurs 1984- 1987 ........ .. .. .. Anh. 6-3:
187
Reallohnentwicklung 1984 - 1987 in der verarbeitenden Industrie, Staatsunternehmen und der staatlichen Verwaltung..
188
Anh. 7-2n-3: Relative Preisstruktur von ausgewählten Konsumgütern .. ......
189
Anh. 7-4n-5: Relative Preisstruktur des Industriesektors.........................
190
Anh. 8-1:
Projezierte Tilgungsbelastung auf die Auslandsverschuldung vor und nach der Umschuldung 1987.. .... .. .. .. .. .. .. .... .. .. ......
191
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1-1:
Referenzrahmen für die Anpassungspolitik .................... ... .
28
Abb. 2-1:
Zinsendienstquote 1979- 1987, Argentimen und Lateinamerika imVergleich ..... ....... . .. ... .................... .. .. .
33
Abb. 2-2:
Schuldenquote 1979- 1987, Argentinien und Lateinamerika imVergleich .. ....... ......... ............ ... .. .. ....... ....... ... ..... .. .
34
Abb. 2-3:
Öffentliche und private Auslandsverschuldung, 1975 - 1986...
35
Abb. 3-1:
Gewerltschaftlicher Organisationsgrad öffentlich und privat Beschäftigter...... ..................... ............................ ... .. .
60
Abb. 3-2:
Schema der internen politischen Rahmenbedingungen für Argentinien ......... ... ........... ............. .......... .. .. . .... .. ... . .
69
Abb. 4-1:
Investitions- und Importquote 1975 - 1986....................... .
72
Abb. 4-2:
Monatliche Inflationsraten 1984 - Okt. 1987.................... .
85
Abb. 4-3:
Reale Kreditzinsen während des Plan Austral, regulierte Zinssätze .... ..... ............ ........ ...... .... ............. .. ..... ... ... .
88
Abb. 4-4:
Reale Kreditzinsen während des Plan Austral, nicht regulierte Zinssätze ....... ..... ...... ................. ... ........ ................... .
88
Abb. 4-5:
Reale Sparzinsen während des Plan Austral, regulierte Zinssätze ... ........ .............. .... ...... .... ... .. ... .. ................ .
89
Abb. 4-6:
Reale Sparzinsen während des Plan Austral, nicht regulierte Zinssätze ... ......... ................. .... ... ... ........ ...... ..... .. ... .. .
89
Abb. 5-1:
Reaktion des realen Steueraufkommens auf den Plan Austral Nov. 1984 - April 1986 ................................................
94
Abb. 5-2:
Reale Einnahmen durch Export- und Importsteuern während des Plan Austral. ........................ ................................ .
94
18
Abbildungsverzeichnis
Abb. 6-1:
Schwarznuuktprämie am parallelen Devisenmarla, 1984 - 1987 ..................... .......... .... ......... ....... .. .. .. .....
113
Abb. 6-2:
Monatliche Abwertungsraten des offiziellen und parallelen Wechselkurses gegenüber dem US-$, 1984 - 1987 . . . . . . . . . . . . . . .
113
Abb. 6-3:
Reallohnentwicklung in der verarbeitenden Industrie, in Staatsunternehmen und in der staatlichen Vetwaltung, 1984- 1987..... ..... ....... .................. .. ........ ............ .....
129
Abb. 7-1 :
Streikentwicklung, 1985 - 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13 7
Abb. 7-2:
Relative Preisstruktur von Frischwaren und industriell verarbeiteten Lebensmitteln im Vergleich zu Industriegütern während des Plan Austral...............................................
147
Relative Preisstruktur von staatlichen und privaten Dieostleistungen im Vergleich zu Industriegütern während des Plan Austral ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
147
Abb. 7-4:
Relative Preisstruktur des Industriesektors während des Plan Austral: Branchen mit agrarischenVotprodukten . . . . . . . . . . . . . . . . .
15 3
Abb. 7-5:
Relative Preisstruktur des Industriesektors während des Plan Austral: sonstige Branchen... .. .... ..... ........... ........ .... .. ... .
153
Abb. 7-6:
Schwarzmarletprämie für Weizenexporteure, 1985 - 1987.......
157
Abb. 8-1:
Tilgungsbelastung vor und nach der Umschuldung 1987 ........
165
Abb. 7-3:
1. Einführung 1.1. Fragestellung Die hochverschuldeten Staaten Lateinamerikas kämpfen um ihre ökonomische Stabilität. Der hartnäckige lnflationsprozeß, niedrige Investitionsquoten sowie der Verlust interner und externer Solvenz kennzeichnen die tiefe Krise einer Reihe von Staaten, darunter Argentinienl. Gleichzeitig mit weiteren Schwellenländern - Brasilien und Israel - unternahm Argentinien 1985 den V ersuch, einen Umbruch durch ein sogenanntes heterodoxes Programm herbeizuführen, für dessen argenUnisehe Version sieb die Bezeichnung "Plan Austral" durchgesetzt hat2. Darunter wird der simultane Einsatz von umfassenden Preiskontrollen und orthodoxer Geld- und Fiskalpolitik verstanden. Dieses Programm schlug sich in bedeutenden Erfolgen in der Inflationsentwicklung nieder, führte jedoch nicht zu einer dauerhaften Stabilisierung der Volkswirtschaft. 1987 wurde der Plan Austral als gescheitert aufgegeben. Die bisherigen Analysen zu den erzielten Resultaten konzentrieren sich auf die binnenwirtschaftliche Stabilisierungsleistung, wie z.B. Canavese, DiTella (1987), Blejer, Cheasty (1988), Epstein (1987). Die vorliegende Untersuchung wählt jedoch eine qualitativ andere Sichtweise des argentinischen Wirtschaftsprogramms. Der Referenzrahmen stellt nicht die lnflationsbekämpfung, sondern die Anpassungsleistung in den Mittelpunkt. Inflation wird hier interpretiert als ein Symptom des nicht eingelösten Anpassungsbedarfes nach dem Ausbruch der Schuldenkrise 19823. Der Inflationsprozeß in Argentinien resultiert auch aus der zusätzlichen Anpassungslast durch die Bedienung der Auslandsverbindlichkeiten, da der Schuldendienst direkt auf die Ursachen der Inflation - Höhe des öffentlichen Defizits, Schärfe des Verteilungskonfliktes- zurückwirkt4.
1 Vgl. Tab. 1-1 mit einer übersieht zu den Eckdatea Argeatiniens 2 Bezeichnet nach der Wllhrungsreform vom 15.6.1985. mit der der argeatinische "Peso" durch den "Austral" abgelöst wurde. 3 Vgl. Rozenwurzel (1985), S. 1394; Heymann (1986b), S. 92f 4 Vgl. Heymann (1986b)
20
1. Einführung Tab. 1-1: Eckdaten
Fliehe Bev6lkmJ118
2,8Mio.qkm 31,5Mio. 1,6% 86,9%
Einwohnerzahl: Bevölk~p.L:
Anteil da- Stadtbev6lkmJ118: Wahlen
Prokopfeinkommen
Prtsidenlscbaftswahlen:
Okt. 83 I Mai 89
Parlament, Provinzen:
Okt. 83 I Nov. 851 Sept 87
2153 US-$
JahreseiDkommen 1986: 1980
1981
1982
1983
1,6
-6,8
-4,6
27,2
35,7
Exporte inMrdUS-$
8,0
9,1
7,6
lDßation Lebeosballllllgskosten, Änd. in% gegen Votjahr
88
131
Reallohn Industrie Dez. 1983
83
2,5
BNIIOiDiandsprodukt Reale Andenmg in % gegenOber VO!jabr* BruttoauslandsvenchulduDg inMrd. US-$
=100
Albeitslosenquote in% d. Erwerbsbev. National. 0 Okt.
1984
1985
1986
1987 1988
2,8
2,6
-4,5
5,3
1,6
43,6 45,1
46,9
48,3
49,1
51,3
7,8
8,1
8,4
7,0
210
434
688
385
78
74
93
112
5,3
4,6
3,9
4,5
1989
-3,1b
-8,ob
6,4
9, 18
9,2b
82
178
388
4923
90
92
88
n.v.
n.v.
5,9
5,2
6,0
6,5
7,7
a: vorläufig b: geschätzt *: BIP zu Marktpreisen von 1970 Fläche, Bevölkerung: Kurzbericht. Lateinamerika, Okt. 1988; Pro-Kopf-Einkommen: Weltbank (1987), S. ix; BIP, Exporte bis 1986 BCRA: Boletin Estadistico; ab 1987: Kurzbericht Febr. 1990 Verschuldung bis 1986: BCRA, Memoria Anual; 1987: Cepa1 (1987); Inflation bis 1986: Cepal (1987); ab 1987: Kurzbericht Febr. 1990 Reallohn (1987: Jan.-Nov); Arbeitslosigkeitsquote bis 1986: FIEL: lnd. de Coy.; ab 1987 Deutsch- Argentinische Handelskammer
1.2. Referenzrahmen
21
Der negative Nettokapitaltransfer, den die externe Kreditrestriktion auslöste, erfordert einen strukturellen Wandel mit dem Ziel, die Ansprüche des öffentlichen und privaten Sektors mit dem verfügbaren Inlandseinkommen in Einklang zu bringen. Auf die außenwirtschaftlieben lmplikationen des Plan Austral haben verschiedene Autoren hingewiesen, ohne den Zusammenhang zu dem heterodoxen Instrumentarium dieses Wirtschaftsprogrammes genauer zu analysieren, so Blejer, Liviatan (1987). Zum Teil wird der "Plan Austral" ausschließlich mit seiner ersten Phase (Juni 1985 bis April1986) gleichgesetztS. Bei einer Eingrenzung der Analyse auf den erfolgreichen Start des Programms ergeben sich jedoch andere Schlußfolgerungen als bei der zeitlich breiter gefaßten Sicht, die das kritische Problem der Auflösung heterodoxer Maßnahmen einbezieht. Daher berücksichtigt die vorliegende Untersuchung die zweijährige Implementierungsphase (Juni 1985 bis Oktober 1987). Der Auftakt des Plan Austral bestand in einem Schockprogramm, das traditionelle Sparmaßnahmen und heterodoxe Eingriffe umfaßte. Die als orthodox bezeichneten Instrumente betrafen die Hanshaltskonsolidierung in Verbindung mit einer geldpolitischen Selbstbindung. Die als heterodox bezeichneten Instrumente bestanden in erster Linie in der Einführung eines generellen Preisstopps6. Die Verbindung beider Kategorien in einem Policy Mix sollte die pessimistischen Erwartungen gegenüber der Wirtschaftspolitik überwinden. Da das heterodoxe Instrumentarium nur kurzfristig eingesetzt werden sollte, wird auch analysiert, in welcher Weise es abgelöst wurde und diskutiert, inwieweit die zugrunde liegenden wirtschaftspolitischen Entscheidungen aus den politischen Rahmenbedingungen abgeleitet werden können.
1.2. Referenzrahmen 1.2.1. Anpassungspolitik 1.2.1.1. Anpassungsbedarf Unter Anpassung wird im folgenden eine mittelfristig orientierte Wirtschaftspolitik verstanden, die auf eine dauerhafte Stabilisierung des Außenhandels und Kapitalverkehrs des Landes gerichtet ist. Eine solche Politik umfaßt mehr als eine saldentechnische Verringerung des Zahlungsbilanzdefizits, sie ist vielmehr auf eine Wirtschaftsstruktur gerichtet, bei der die inter-
5 Vgl. ebenda 6 Vgl. Übersichtsartikel Knight, McCarthy. Wijnbergen ( 1986); Blejer, Cheasty ( 1988a)
22
1. Einführung
nationalen Wirtschaftsbeziehungen des Landes mit dem internen Beschäfti· gungs-, Wachstums· und Verteilungsziel in Einklang stehen7. Die um Obertragungen R und Steuern T erweiterte Identitätsgleichung von gesamtwirtschaftlichem Angebot und Nachfrage weist auf die definitorischen Zusammenhänge zwischen binnen- und außenwirtschaftliehen Aggregaten bin8.
Y-T+R verfügbares Einkommen
y T R
=
Güterangebot Nettosteuern übertragungen
C +IBr + privater Verbrauch
c
JBr ASt
(ASt. 'D + Defizit des Staatshaushalts privater Konsum X M Investitionen Ausgaben des Staates
(X+ R • M) Leistungsbilanz-
saldo
Exporte Importe
Eine Verbesserung des Leistungsbilanzsaldos erfordert entweder eine Erhöhung der Ersparnisse des privaten Sektors oder eine Reduzierung des staat· liehen Haushaltsdefizites (ASt· Budgetdefizite des Staates und Anpassungsbedarf sind also direkt miteinander gekoppelt9. Auf Grund des externen Schuldendienstes, den der argentinische Staat übernommen hat, vergrößert sich die Differenz zwischen dem staatlichen Verbrauch und dem erzielbaren Steuerund Abgabenaufkommen. Sind nun die externen Finanzierungsquellen verschlossen, so hat der Staat gegenüber den Privaten die hoheitliche Befugnis, eine Umverteilung der Ressourcen zu erzwingen. Eine Haushaltskonsolidierung kann er grundsätzlich nicht nur über Ausgabenkürzungen, sondern auch mit Steuer- und Abgabenerhöhungen realisieren. Eine weitere Alternative besteht darin, eine zusätzliche interne Staatsverschuldung durch das Angebot erhöhter Zinsen am Markt durchzusetzen. Dabei nimmt der Staat in Kauf, daß private Investoren am Kapitalmarkt verdrängt werden. Als letzte Option bleibt dem Staat die Finanzierung seiner Ausgaben durch Geldschöpfung, d.h. er belastet die Finanzaktiva des privaten Sektors, die Forderungen gegenüber dem Staat darstellen, mit einer Inflationssteuer10. Auf diesem Weg wurde in der Phase vor dem Plan Austral in Argentinien die Finanzierungslücke des Staates geschlossen.
n.
7 Vgl. Meier (1980) 8 Vgl. Dombusch (1980), S. 22 9 Vgl. Ebenda S. 23
1.2. Referenzrahmen
23
1.2.1.2. Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik Der bisher diskutierte Begriff der Anpassungspolitik legt das Gewicht vor allem auf die Handlungsweise der staatlichen Träger. In einem orthodoxen Stabilisierungsprogramm liegt die entscheidende Kompetenz bei den Institutionen der Geld- und Finanzpolitik, die Frage nach der Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte wird nicht problematisiert. Differenziert wird diese Sichtweise durch die Schule der Rationalen Erwartungen. Diese argumentiert, daß die Wirtschaftssubjekte nicht schematisch auf isolierte wirtschaftspolitische Maßnahmen reagieren, sondern die Gesamtkonzeption der Regierung berücksichtigen. Die glaubwürdige Vertretung der Konzeption durch die Regierung ist entscheidend, damit die Individuen den Anpassungsprozen unterstützen, indem sie ihre ökonomischen Entscheidungen an die wirtschaftspolitisch gesetzten Daten anpassen. Im Fall, daß die Wirtschaftssubjekte auf ihrem Verhalten beharren, erhöhen sich die Übergangskosten. Dadurch wiederum ist die Durchsetzung des Programms in Frage gestelltll. Der Plan Austral ging von der Hypothese aus, daß in Argentimen das Vorherrschen pessimistischer Erwartungen die Anpassungspolitik erschwert. Die heterodoxen Maßnahmen des Programms werden daraufhin untersucht, ob sie dazubei trugen, die Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik abzusichern. Dabei wird folgende Arbeitshypothese herangezogen: - heterodoxe Instrumente führen eine De-facto-Stabilität herbei. mit der die Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte positiv beeinflußt werden kann.
1.2.1.3. Interne Verteilung der Anpassungslasten Als zweites Kriterium für eine erfolgreiche Anpassungspolitik wird die Bewältigung des internen Verteilungskonfliktes angenommen, der den Anpassungsprozen blockienl2. Die Belastung durch die Schuldenbedienung wirkt konfliktverstärkend, da diese Aufgabe Status-quo- Einkommenspositionen in Frage stellt. Eine Anpassungspolitik legt die Kosten den von staatlichen Einsparungen betroffenen Bevölkerungsgruppen auf sowie den binnenwirtschaftlich orientierten Sektoren. Der Inflationsprozeß hingegen wälzt die Kosten auf die Halter monetärer Titel ab. Die Bürger sind umso stärker betroffen, je weniger sie in verzinste Anlagen. Devisen oder Sachwerte ausweichen können.
10 Vgl. zu Argentinien Weltbank (1987), S. 11 1 1 Vgl. Sargent (1982), S. 4lff
24
1. Einführung
Der Einfluß des Verteilungskonfliktes auf die Anpassungskapazität hängt von den internen Rahmenbedingungen ab. Wirtschaftsverbände vertreten nur ein Teilspektrum ökonomischer Interessen, da nicht alle Individuen mit gemeinsamer Zielsetzung als Gruppe organisierbar sind 13. Mehrere Faktoren tragen dazu bei, daß sehr breit gestreute Interessen wie die der Haushalte ohne festes Einkommen, der Steuerzahler und insgesamt der Halter von monetären Titeln gegenüber den mit der Produktion verknüpften Gruppen benachteiligt sind. Sektor- oder Faktorinteressen profitieren von diskretionären wirtschaftspolitischen Maßnahmen, wie Subventionen und Protektion, mit einem spürbaren Nutzenzuwachs, während in der Regel die entstehenden Kosten auf eine sehr große Gruppe verteilt werden. Weiterhin hat die betroffene, nicht organisierte Bevölkerung im allgemeinen keine Kenntnis über die wirtschaftspolitischen Zusammenhängel4. Schließlich bestehen nur geringe Anreize zur Informationsbeschaffung, da es sich nur lohnt, Kenntnisse über Tatbestände zu erwerben, von deren Beeinflußbarkeit man ausgehtl5. Organisierte Interessen hingegen zeigen eine starke Nachfrage nach Informationen, die ihre wirtschaftliche Stellung betreffen, sie formulieren ihre Position und bringen sie in den Willensbildungsprozeß ein. Sie orientieren sich u.a. an der Veränderung der relativen Preise, d.h. an der preislichen Entlohnung ihres Faktors, bzw. Sektors relativ zu den Preisen anderer Sektoren. Aus diesen Zusammenhängen werden für die Untersuchung folgende Arbeitshypothesen abgeleitet: - Orthodoxe Anpassungspolitik impliziert nachvollziehbare Einkommenseinbußen in Sektoren und Gruppen, deren Interessen organisiert sindl~ - Organisierte Interessengruppen bevorzugen eine Inflationierung der Wirtschaft gegenüber einer preisniveaustabilisierenden Anpassungspolitik, da die Inflationssteuer die relative Preisstruktur zunächst unangetastet läßt, d.h. unspezifisch auf Sektoren und Gruppen wirkt. Die Pressure Groups können darüberhinaus leichter die Inflation überwälzen. - Je gruppenspezifischer eine Anpassungsmaßnahme Kosten auferlegt, indem sie in die Struktur relativer Preise eingreift, desto schwieriger gestaltet sich die Implementierung auf Grund der Verteidigungsmaßnahmen der Betroffenen. - Das heterodoxe Instrumentarium des Plan Austral berücksichtigt den Verteilungskonflikt, indem alle Sektoren durch einen umfassenden Preis-
12 Vgl. zur Bedeutung des Veneilungskonflilctes u.a. Kommentar Diaz-Alejandro in Krieger Vasena, Szewach (1985), S. 23; Fischer, Hiemenz, Trapp (1985), S. 23f I 3 Vgl. Olson (1979) 14 Vgl. Frey (1981), S. 291 15 Vgl. Frey (1981), S. 286 16 Vgl. zu den betroffenen Gruppeninteressen Bienen, Gersowitz (1985)
1.2. Referenzrahmen
25
stopp, der eine politisch gewünschte Preisstruktur fixiert, auf die Übernahme von Anpassungslasten verpflichtet werden.
1.2.2. Einfluß der Demokratisierung auf die wirtschaftspolitische Konzeption Die wirtschaftspolitischen Herausforderungen richten sich in Argentinien an eine Regierung, die sich Ende 1983 auf der Grundlage demokratischer Wahlen konstituierte. Eine verbreitete Ad-hoc-Hypothese geht davon aus, daß demokratisch gewählte Regierungen zu populistischen Maßnahmen durch die Wählerschaft verpflichtet werden, während Militärregierungen wirtschaftliche Anpassungen ohne politische Restriktionen durchführen können17. Auch wird die Auffassung vertreten, daß in einem demokratischen System organisierte Interessengruppen in stärkerem Maße den wirtschaftspolitischen Handlungsspielraum beeinflussen18. Eine genaue Analyse der politischen Rahmenbedingungen ist jedoch Voraussetzung, um solche Schlußfolgerungen für die Wirtschaftspolitik ableiten zu können. Daher hat sich diese Untersuchung auch zum Ziel gesetzt, die wirtschaftspolitisch relevanten Rahmenbedingungen seit der Demokratisierung 1983 für Argentinien zu analysieren. Hingegen soll der Einfluß des Wirtschaftsergebnisses auf die politische Stabilität im Rahmen dieser Arbeit nicht untersucht werden1~ Im Gegensatz zu politikwissenschaftlichen Analysen wird in dieser Untersuchung der Demokratiebegriff nicht problematisiert. Die hier verwendete "workable defmition" versteht unter Demokratisierung: - die Zulassung von Parteien und freien Wahlen zur Bestimmung des Staatspräsidenten, - die Legitimität von Verbänden und ihre Einflußnahme auf den Meinungsbildungs-, und Wirtschaftsprozeß. Wirtschaftspolitisches Handeln ist eingebunden in die in der Gesellschaft institutionalisierten Entscheidungsverfahren. Berg, Cassel (1981) unterscheiden vier Bereiche: Wahlen, Bürokratie, Markt und Verhandlung20. Die Einordnung des politischen Systems mittels dieser Koordinationsverfahren stellt einen geeigneten Ansatz dar, um den Wandel der internen Rahmenbedingungen Argentiniens seit der Demokratisierung 1983 zu analysieren. Die Ausschaltung des demokratischen Wahlverfahrens zwischen 1976 und 1983 betraf nicht nur die Form der Regierungsbildung und Machtausübung, sondern auch die
17 Vgl. Weltbank (1988b), S. 57 1 8 Vgl. Ebenda 19 Zu dieser Fragestellung vgl. Kaufmann (1985) sowie Bienen, Gersowitz ( 1985) 20 Vgl. Berg, Cassel (1981), S. 139ff; auch Frey (1981), S. 70
26
1. Einführung
Gesamtheit des politischen Systems. Die Militärjunta verstand sich als "wohlmeinende Elite", die die "richtige" wirtschaftspolitische Konzeption auch gegen den Willen der Bevölkerung durchsetzen müsse21. Diese Grundsätze bewirkten eine Unterdrückung der organisierten Interessengruppen, um ihren Einfluß im Verhandlungssystem zu beschränken. Die beabsichtigte Liberalisierung der Märkte diente ebenfalls dazu, kollektive Interessen zu schwächen. Die zunehmende Ausweitung der Bürokratie während der Militärdiktatur steht dazu nicht im Widerspruch, da die autoritäre Durchsetzung der wirtschaftspolitischen Konzeption im Vordergrund stand22. Die Wiedereinführung der demokratischen Rechte im Jahr 1983 schuf ein ordnungspolitisches Vakuum. Durch die Änderung des "Vorzeichens" für die Regierungsbildung standen auch die übrigen Entscheidungsverfahren zur Disposition.
1.2.3. Externe Veneilung der Anpassungslasten Der negative Nettokapitaltransfer nach Ausbruch der Schuldenkrise bestimmt das verfügbare Einkommen und damit den Anpassungsbedarf des Schuldnerlandes. Im Schuldendialog wird die zukünftige Verteilung der Anpassungslasten zwischen internationalen Kreditgebern und der verschuldeten Nation verhandelt. Die Abhängigkeit zwischen der Schuldenpolitik der Kreditgeber und der Anpassungspolitik des Schuldnerlandes ist dabei wechselseitig. Einerseits besteht für die externen Kreditgeber ein "Souveränitätsrisiko"23, d.h. eine Zwangseintreibung der Forderungen ist gegenüber den Nationalstaaten nicht möglich24. Die internationalen Gläubiger werden daher versuchen, die nationale Anpassungspolitik zu beeinflussen, da die Bedienung des externen Schuldendienstes fmanzpolitische Reformen voraussetzt2S. In der Praxis des Schuldendialogs kontrolliert der IWF mit wirtschaftspolitischen Auflagen die Anpassung der Binnenwirtschaft zur Aufbringung des Schuldendienstes. Andererseits ist das hochverschuldete Land ist auf die Stärkung des externen Kapitalzuflusses angewiesen, um die interne Anpassung erfolgreich durchzuführen. Daß die Klärung der langfristigen Schuldenbelastung eine notwendige Bedingung zur Lösung einer internen Wirtschaftskrise darstellt, ist u.a. von Llach vertreten worden. Er belegt diese Hypothese am Beispiel der Wirtschaftsreformen im Deutschen Reich J923/192426. Aus den historischen Beispielen
21 Vgl. Schvarzer (1986b), S. 4f 22 Vgl. Canitrot (1979), insbesondere S. 924f 2 3 Begriff siebe Nunneokamp (1988) 24 Vgl. Llach (1987b), S. 93 2S Vgl. Llach (1987a), S. 533 26 Vgl. Llach (1987a), S. S29
1.2. Referenzrahmen
27
der zwanziger Jahre leitet Llach folgende Zusammenhänge zwischen hoher Auslandsverschuldung und internem Anpassungsprozeß ab. Bei langfristig unsicheren und als hoch eingestuften Schuldenbelastungen nehmen die Wirtschaftssubjekte pessimistische Erwartungen an, da sie in der Zukunft ihre Einkommens- und Vermögenssituation durch Geldentwertung, hohe Zinsen und Steuerbelastungen zur Finanzierung der Auslandsverbindlichkeiten beeinträchtigt sehen. Als Folge paßt der private Sektor sein Spar- und Investitionsverhalten an. Dazu zählt auch die Zunahme der Kapitalflucht. Die Verschärfung des Verteilungskonfliktes zwischen Staat und Privaten sowie der Wandel der Allokation gefährden interne Stabilität und externe Solvenz. Mit der schleichenden Nichtbedienung interner und externer Verbindlichkeiten, so Llach, erodiert die institutionelle Basis wirtschaftlichen Handelns, da die abnehmende Zahlungsmoral Unsicherheit über den Bestand privater Verträge und Rechte verbreitet27. Ein Abgleiten in Hyperinflation signalisiert die drohende Insolvenz des Staates. Der private Sektor kündigt seine Teilnahme am fiskalischen Konsens auf, indem er Steuerschulden ansammelt und die Kassenhaltung reduziert28. Die Unsicherheit über die langfristig gegenüber dem Ausland zu leistenden Verbindlichkeiten kann auf diese Weise die Anpassungskapazität entscheidend vermindern. Dieser Hypothese zufolge muß die erforderliche interne Anpassung durch die internationalen Gläubiger mittels tragfähiger Refinanzierungen der Auslandsschuld und einem "Vertrauensvorschuß" an die nationale Regierung unterstützt werden29.
1.2.4. Zusammenfassung Die argentinische Regierung steht damit zwischen drei Polen, wie aus Abb. 1-1 hervorgeht: - der negative Nettokapitaltransfer, der Anpassungs- und Stabilisierungsmaßnahmen erfordert, - die politischen Rahmenbedingungen mit dem normativen Anspruch des Dernokratisierungsprozesses, - der externe Konflikt um die Verteilung der Anpassungslasten, der zur Entscheidung zwischen Anpassung an externe Auflagen und Schuldenverweigerung zwingt. Als Faktoren für den Erfolg der internen Anpassungspolitik lassen sich festhalten:
21 Vgl. Llach ( 1987a), S. 532f 28 Vgl. EbendaS. 532, zur Erosion der Vertragssicherheit auch Llach (1987b), S. 9lff 2 9 Vgl. EbendaS. 535
28
1. Einführung
Negativer Nettokapitaltransfer seit 1982 Extllmer Verteilungskonflikt
Anpassungsbedarf
I.rlgar
~
Jl'
IWF
Stanö-by·Abkommen
Banken
Schuldenerlaß
~
Schuldner· land
Schuldanmoratorium Umkehrung der Kapitalflucht
wirtschaftspolitische Auftagen Slll.riwng des Kapitalzuflusses
~~~~-
, Plan Aus1ral: Phase I Orthodoxe Instrumente Heterodoxe Maßnahmen
,, ,
~ ~ ~
" Interner Verteilungskonflikt
Vertrauen&bildung Glaubwürdigkeit Verteilungskonflikt
11111-
Ubernahme von Anpassungslasten Beharrungsverhalten
Wähler Staatsapparat Wirtschaftssubjekte Interessengruppen
Wirtschaftliche Anpassung&maßnahmen Plan Auslral: Phase II • IV
t
Wirkungen
Abb. 1- 1: Referenzrahmen für die Anpassungspolitik Quelle: Eigenentwurf
1.3. Methodische Grundlagen
29
- die Umstrukturierung der Wirtschaft durch öffentliche Einsparungen und eine Veränderung der relativen Preise - Herbeiführung der Glaubwürdigkeit der Politikmaßnahmen - Bewältigung des Verteilungskonfliktes durch Einbeziehung der Verbände. Ziel der Arbeit ist es, den Plan Austral insbesondere auf folgende Fragestellungen hin zu analysieren: - In welcher Weise kann die Anpassungspolitik extern unterstützt werden? Profitiert ein hochverschuldetes Land im internationalen Schuldendialog, wenn es seine wirtschaftspolitische Konzeption an den Anpassungserfordernissen orientiert? - Welchen Einfluß nehmen die nationalen Interessengruppen auf den wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozeß? - Wie ist der Plan Austral, insbesondere seine heterodoxen Elemente bezüglich der Kriterien Glaubwürdigkeit, Verteilungskonflikt und Anpassung zu bewerten?
1.3. Methodische Grundlagen Die zentralen Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung wurden durch einen einjährigen Forschungsaufenthalt in Buenos Aires gewonnen, den die Verfasserio 1987 durchführte. Ober die in diesem Zeitraum erfolgte Mitarbeit an der Universidad Catolica und an dem Institut CIEDLA30 wurden die notwendigen Kontakte für die Materialsammlung sowie für die Interviewserie geknüpft. Die institutionelle Eingliederung in die private argenUnisehe Hochschule erleichterte die Aufnahme von Beziehungen mit nationalen Wissenschaftlern und Experten, ohne gegenüber einer argentimsehen Forschungsrichtung verpflichtet zu sein. Dies erwies sich für die Gesprächsführung mit den ausgewählten Interviewpartnern als vorteilhaft. Wichtige Grundlage der Untersuchung bildete eine Interviewserie mit Repräsentanten ausgewählter Institutionen. Auswahl und Vorbereitung erfolgte mittels Befragungen und durch die Analyse von Sekundärmaterial.Zur Analyse der Wirtschaftspolitik des Plan Austral wurden Interviews mit dem Abteilungsleiter für Studien zum Finanzsystem, Lic. Luis A. Giorgio sowie mit der wissenschaftlichen Mitarbeiterin Lic. Beatriz A.L. Pereira der argentinischen
°
3 Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoarnericano
30
1. Einführung
Zentralbank BCRA geführt. Als Basis zur Diskussion der Preiskontrollen dienten ausführliche Gespräche mit dem zu dieser Zeit zuständigen Staatssekretär für Preiskontrollen, Bonvecchi sowie mit dem unter dem Wirtschaftsminister Krieger- Vasena im Handelssekretariat tätigen Ökonomen Juan Dumas, der als Spezialist für Preiskontrollen ausgewiesen ist. Weiterhin wurden Konzeption und Ablauf des Plan Austral mit Mitgliedern der wissenschaftlichen Politikberatung der Regierung analysiert, so mit Dr. Daniel Beymann und Lic. Jose Fanelli. Als Gegengewicht zu staatlichen oder offiziellen Positionen wurden Repräsentanten der privaten Wirtschaft und Vertreter von organisierten Interessengruppen befragt. Zur Klärung der politischen Rahmenbedingungen diente auch der Besuch von Instituten mit soziologischer Ausrichtung (Socmerc31, IDEC32). Durch die Gespräche war es möglich, über die Diskussion der Interpretation der Fakten hinaus Zugang zu unveröffentlichten Materialen bzw. inoffiZiellen Daten zu erhalten. Weitere Materialgrundlage für die Analyse bildeten Primär- und Sekundärquellen, zu denen die Verfasserio u.a. in der Dokumentation des Wirtschaftsministeriums und der Zentralbank Zugang erhielt. Die Informationen offizieller Einrichtungen wurden mit den Veröffentlichungen privater Forschungseinrichtungen (insbesondere FJEL33, CEDES34, Niederlassung der CEPAL in Buenos Aires, Instituto DiTella3S) verglichen. Ebenso wurden Interviews mit Experten dieser Institutionen durchgefülnt. Die Untersuchung wurde durch die spezielle Konstellation des Jahres 1987 begünstigt. Während des Aufenthaltes der Verfassetin wurde zweimal (Februar 1987 und Oktober 1987) ein Preisstopp verhängt mit vergleichbarer Ausgestaltung und Intention wie im Juli 1985, Ausgangspunkt des Plan Austral. Die Beobachtung dieser Vorgänge und der Vergleich mit den Ergebnissen zur ersten Phase lieferte entscheidende Hinweise zum Stellenwert der Preiskontrollen und der jeweiligen Rahmenbedingungen. Schließlich erleichterte die direkte Konfrontation mit Verhaltensphänomenen das Verständnis des Wirtschaftssystems. Als Beispiel sei der Schwarzmarktkurs angesprochen, dem eine Schlüsselrolle in Argentinien zukommt. Die Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte orientiert sich an diesem informellen Devisenkurs, während gleichzeitig die Kursbewegungen Reaktionen auf politische Ereignisse widerspiegeln.
3 1 Meinungsforschungsirutitut in Buenos Aires mit regelmi8igen Umfragen 3 2 Irutituto de Estudios Contemporaneos. Schwerpunkt des privaten Institutes ist die Untersuchung des informellen Sektors 3 3 Fundaci6n de lnvestigaciones Econ6micas Latinoamericanas. Konjunkturforschungsirutitut 3 4 Centrode Estudios de Estado y Sociedad, der Partei des Prlsidenten Alfonsl"n, der Uni6n Civica Radical nahestehend. 3 S Forschungsinstitut mit Graduiertenkolleg
1.4. Linienführung
31
Die Untersuchung vor Ort trug vor allem in folgenden Punkten zu dem Forschungsziel bei: - Klärung der institutionellen Zusammenhänge und Abgrenzung von der in Industrieländern üblichen Begriffsvorstellungen aus der Geld-, Finanz- und Wirtscbaftspolitiklehre. - Zugang zu Rohdaten auf Monatsbasis und zu alternativen Preisindizes, um preisbereinigte Größen zu ermitteln. - Vergleich der offiziellen Statistiken, die z.T. nur die Ergebnisse wirtschaftspolitischer Manipulationen (Preisstopps) widerspiegeln, mit alternativ erhobenen Daten. - Analyse, welche empirische Relevanz die dekretierten Lohn- und Preisstopps aufwiesen. - Einbeziehung qualitativer Phänomene, die die Erwartungsbildung der Wirtschaftssubjekte und wirtschaftspolitische Entscheidungen prägen.
1.4. Linienführung In Kapitel 2 werden der Anpassungsbedarf aus der spezifischen Entwicklung der argentimsehen Auslandsverschuldung abgeleitet sowie die Problemebenen diskutiert, die sich aus der staatlichen Verantwortung für die Schuldenbedienung ergeben. Dabei wird auch auf die Implikationendes Verschuldungsprozesses für die Anpassungskapazität des Landes eingegangen. Der Konflikt um die Verteilung der Anpassungslasten zwischen externen Gläubigern und Schuldnerland wird an drei exemplarischen Handlungsalternativen diskutiert. Die Analyse bezweckt keine Auseinandersetzung mit technischen Fragen des Schuldenmanagements, sondern die Hinterfragong der Konstellation nationaler und internationaler Interessengruppen und ihre Position zu einer Stärkung des Kapitalzuflusses. In Kapitel 3 werden die internen politischen Rahmenbedingungen auf der Grundlage der bereits vorgestellten Kategorisierung in die gesellschaftlichen Entscheidungsmechanismen analysiert. Eine umfassende Analyse der Konzeption des Plan Austral steht im Mittelpunkt von Kapitel 4. Das wirtschaftspolitische Instrumentarium wird im Hinblick auf die empirischen Ergebnisse zur Trägerproblematik diskutiert. Die darauf folgenden Abschnitte 5 und 6 enthalten die Wirkungsanalyse zur orthodoxen und heterodoxen Komponente des Plan Austral unter Berücksichtigung der internen Rahmenbedingungen. Kapitel 7 schließt die Wirkungsanalyse unter Einbeziehung der externen Rahmenbedingungen ab.
2. Anpassungsbedarf auf Grund der externen Verschuldung 2.1. Entwicklung der Auslandsverschuldung 2.1.1. Bestandsaufnahme
60
%der ExporteinSO uabmen
40 30
10 0+-----r-----~--~-----T-----r----~----,---~ 1984 1979 1980 1981 1982 1983 1985 1986
Abb. 2-1: Zinsendienstquote 1979- 1987, Argenlinien und Lateinamerika imVergleich
* Geschätzt. Zinsendienst in % der Exporteinnahmen Daten: Cepal 1987 In kaum einem anderen Land der Welt hat die Auslandsverschuldung eine so ungünstige Relation im Vergleich zur Kapazität zur Bedienung dieser Verbindlichkeiten erreicht wie in Argentinien. Abb. 2-1 zeigt die Entwicklung des externen Zinsendienstes in Relation zu den Exporteinnahmen seit 1979. Deutlich ist die schockartige Zunahme der Quote seit Ausbruch der Schuldenkrise 1982 zu erkennen, von der die Gesamtheit aller lateinamerikanischen Staaten, besonders aber Argentinien betroffen war. Währendjedoch die Zinsendienstquote im
34
2. Anpassungsbedarf
Durchschnitt in Lateinamerika auf etwa ein Drittel der Exporterlöse stabilisiert werden konnte, beanspruchen die Zinsverpflichtungen in Argenlinien über die Hälfte der erwirtschafteten Deviseneinnahmen. Vor diesem Hintergrund kann beurteilt werden, welche Exportsteigerungen die Tilgung des Schuldenberges von Argenlinien erfordert. In Abb. 2-2 ist die Schuldenquote aufgetragen, wieder im Vergleich zur Gesamtsituation Lateinamerikas. Diese Größe, die das Verhältnis von Gesamtverschuldung zur jährlichen Exportleistung mißt, liefert einen Hinweis auf die Belastung durch den Amortisationsbedarf der Auslandsschuld. Auch bei dieser Quote steht Argenlinien wesentlich ungünstiger da als der Durchschnitt der lateinamerikanischen Staaten. Zur Fluktuation der Schuldenquote Argentiniens trägt auch die schmale Exportbasis bei, auf Grund derer bereits geringe Veränderungen der Weltmarktbedingungen gravierenden Einfluß auf den Exportwert nehmen. 900 %der
fuport-800· einnahmen 700 (]()()
soo 400 300
Dun:bochniU l.ateiDIUDerib
-
100
0~----r---~----~-----r----~----,-----r---~ 1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Abb- 2-2: Schuldenquote 1979- 1987, Argentimen und Lateinamerika imVergleich
* Eigene Berechnungen. Bruttogesamtverschuldung in % der Exporteinnahmen Daten: Bis 198S: CEPAL (1987); 1986: BCRA; Für 1987: Kurzbericht für Lateinamerika Ok:t. 1988 Die internationalen Faktoren, die den Verschuldungsprozeß der Entwicklungsländer begünstigt haben, sowie die Ursachen fiir den Ausbruch der Schuldenkrisesind in der Literatur umfassend behandelt worden1, so daß hier auf eine
1 Vgl. etwa Nunneokamp (1986) und Stewart (1985); zu Lateinamerika: Sachs (1985); zu Argentinien: Frenke1, Fanelli (1987) und Garcia, Iunco (1987)
35
2.1. Entwicklung der Auslandsverschuldung
nähere Analyse verzichtet werden kann. Der Schuldendialog der 80er Jahre ist dmcb die neuartige Struktur der Interessenparteien gekennzeichnet Der Kapitalzufluß seit Mitte der 70er Jahre ist überwiegend auf das Engagement privater Geschäftsbanken in der Kreditvergabe an Entwicldungs1änder zurückzuführen. Als Konsequenz sieht sich Argentimen einer heterogenen, schwer überschaubaren Gläubigerstruktur mit kommerziellen Zielen gegenüber2. Auf argentiDiseher Seite spielen die privaten Kreditnehmer eine wichtige Rolle. In der Hochverschuldungsphase 1977 bis 1982 ist etwa ein Drittel des Schuldenzuwachses auf privatwirtschaftliches Kalkül zurückzuführen. 1981 erreichten die privaten Auslandsverbindlichkeiten ein Maximum von 15,6 Mrd. US-$ und hatten sich damit gegenüber 1976, dem Jahr der Machtergreifung durch die Militärs, verfünffacht Zur Geschichte der argentinischen Verschuldung zählt die weitgehende Nationalisierung dieser Verbindlichkeiten nach der Schuldenkrise, wie in Abb. 2-3 sichtbar ist. Ab 1982 nahm die private Auslandsschuld kontinuierlich m Lasten der öffentlichen Verschuldung ab. inMil!. .50000 US-$ 4SOOO
40000 3SOOO 30000 25000
20000 1SOOO 10000
sooo 0
1975
1977
1979 •
Gesamt
1983
1981 [] Öffentlich
1ZJ
1985
Privat
Abb. 2-3: Öffentliche und private Auslandsverschuldung, 1975- 1986 Quelle: BCRA, Memoria Anual 1985; fiir 1986: Weltbank (1987)
2.1.2. Zusammenbang von Auslandsverschuldung und Kapitalflucht Die Auslandskredite wurden nicht zu einer entsprechenden Stärkung des Produktionspotentials, bzw. der Exportkapazität verwendet. Für diese These
2 An der Umschuldung argentinischer Verbindlichkeiten 1985 waren 370 Banken beteiligt. Vgl. Garcia, Junco (1987), S. 53
36
2. Anpassungsbedarf
liefert bereits die Investitionsentwicklung ein Indiz. Die stärkste Dynamik erreichte der jährliche Schuldenzuwachs zwischen 1979 und 1982 mit einer Größenordnung von durchschnittlich 13% des BIP, die Investitionsquote war jedoch in diesem Zeitraum bereits wieder riickläufig, nachdem sie 1977 ein historisches Maximum von 24,4% erreicht hatte (vgl. Tab. 2-1 ). Tab. 2-1: Investitionsquoten 1975- 1986 BIP zu Preisen von 1970
Jahr
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
10103 10102 10747 10400 11122 11300 10534 10055 10333 10602 10119 10696
BruttoStaatliche Private anlageinvest. InvestitionsInvestitionsgesamt quote quote in% desBIP in% desBIP in% desBIP Bezugsbasis: Bruttoinlandsprodukt in Australes zu Preisen von 1970 19,5 6,1 13,4 8,7 12,8 21,5 10,8 24,4 13,7 22,0 10,3 11,7 22,0 8,6 13,4 22,8 7,3 15,5 20,1 6,7 13,4 15,3 5,8 9,5 14,1 4,9 9,2 12,5 3,0 9,5 11,8 2,6 9,2 12,4 3,5 8,9
Daten: Weltbank (1987), S. 72; Eigene Berechnungen
Der Tatbestand, daß der externe Kapitalmfluß nur begrenzt einer investiven Verwendung im Schuldnerland mgeführt wurde, ist mit verschiedenen Methoden belegbar. So läßt sich die Hypothese heranziehen, daß die externe Finanzierung zur Deckung einer Ressourcenlücke diente, indem sie den zusätzlichen Import von Investitionsgütern ermöglichte. Eine effizient eingesetzte externe Kreditaufnahme müßte sich demnach in entsprechend großen Leistungsbilanzdefiziten widerspiegeln. Übersteigt die Nettoschuldenaufnahme den kumulierten Saldo nennenswert, so ist dies als Indikator fiir Kapitalflucht anzusehen. Hinter dieser Definition der Kapitalflucht steht die Wertsetmng, daß Kapitalexporte aus Entwicklungsländern auf Grund der relativen Knappheit des Faktors Kapital ahmlehnen sind3. Eine Analyse auf der Grundlage von Zahlungsbilanzsalden (siehe Tab. 2-2) belegt, daß die Nettoneuverschuldung zwischen 1978 und 1983 die in den Leistungsbilanzsalden dokumentierte Verwendung um 27,6 Mrd. US-$ überschreitet.
3 Vgl. Ebenda S. 3
2.1, Entwicklung der Auslandsverschuldung
37
Die Weltbank schätzt, daß davon 10 Mrd. US-$ zur Finanzierung nichtregistrierter Importe, insbesondere Rüstungsaufträge der Streitkräfte, aufgewendet wurden. Es bleibt jedoch ein ungeklärter Restbetrag von 17,6 Mrd. US-$, der demnach als Schätzung für die Größenordnung der argentinischen Kapitalflucht herangezogen werden kann4. Verschiedene Symptome sprechen für die Relevanz der Kapitalflucht. Argentinische Bürger verfügen im AusJand über ein Vermögen in Form von Finanzaktiva und Immobilien. Offiziell registriert sind Auslandsguthaben in der Größenordnung von 8,2 Mrd. US-$5. Weiteibin schätzt man den Umlauf an Dollarbargeld innerhalb Argentiniens auf 3 bis S Mrd. US-$.6. Den Schlüssel zum Verständnis der argentinischen Kapitalflucht liefert die Analyse der wirtschaftspolitischen Anreize für Kapitalimporte und Kapitalexporte zwischen 1976 und 1983. Tab. 2-2: Schätzung der Kapitalflucht in Argentinien, 1978- 1983 Ursprung und Verwendung der Devisen 1978 - 1983 kumuliert fiir den Zeitraum 1978 bis Ende 1983 in Mrd. US-$ Quellen: Nettoneuverschuldung Direktinvestitionen Verwendung von Devisenreserven
Summe Quellen
Verwendung: Summe Leistungsbilanzsalden Nicht registrierte Importe*
Summe Verwendung
Differenz: Quellen - Verwendung
"Kapitalßucht"
36,3 2,7 1,5
40,5
12,9 10,0
22,9
17,6
*Schätzung der Weltbank (1985), S. 17, daß Rüstungsausgaben der argentmischen Militärs in dieser Größenordnung erfolgten. Quelle: World Financial Marlcets, Februar 1985
4 Andere Schätzmethoden kommen zu einer vergleichbaren Dimension. Vgl. Khan, Haque (1987) S World Financial Markets, März 1986. Nach Khan, Haque (1987) betrugen die privaten Einlagen von Nichtbanken 1984 7,6 Mrd U5-$, 17% der Verschuldung 6 Siehe Wodd Financial Markets, Februar 1985, S. 9
38
2. Anpassungsbedarf
Auslandsverschuldung und Kapitalflucht kennzeichnen zwei sich überschneidende, von der Wirtschaftspolitik markierte Etappen. Die Phase massiver Kapitalimporte wurde initiiert durch die Finanueform im Dezember 1978, welche den Kapitalverkehr liberalisierte, die Reservepflicht für Auslandskredite authob, sowie ein neues Wechselkursregime in Form eines festen, im voraus festgelegten Abwertungschemas einführte?. Das Zinsgefälle (höhere Aktivzinsen im Inland) sowie das kalkulierbare Abwertungsrisiko induzierten eine dramatische Entwicklung der privaten Verschuldung, die sich allein 1979 mehr als verdoppelte (siehe Abb. 2-3).
Im März 1980 setzten die ersten Kapitalabflüsse ein, ausgelöst durch einen Bankenzusammenbruch, der Liquiditätsschwierigkeiten im FinanzsystemS signalisierte. Die Regierung wurde mit einem Umbruch der Erwartungen konfrontiert, die nun von einer massiven Abwertung ausgingen bzw. die Wiedereinfiihrung von Restriktionen im Kapitalverkehr vermuteten. Um diese pessimistischen Erwartungen nicht zu bestätigen, d.h. weder das Abwertungsschema zu verlassen noch die Liberalisierung rückgängig zu machen, optierte die Wirtschaftspolitik für eine Förderung weiterer Kapitalzuflüsse, u.a. durch die Abschaffung von Mindestlaufzeiten für Auslandskredite9. In dieser Phase waren zwei gegenläufige Entwicklungen zu beobachten. Zum einen profitierte die Kapitalbilanz von dem Anhalten des Verschuldungsprozesses. Staatliche Unternehmen und die krisengeschüttelte private Wirtschaft deckten ihren erhöhten K.reditbedarf. Spekulanten verschuldeten sich, um die hohen Renditen für Investitionen im argentimsehen Finanzsektor auszunutzenlO. Zum anderen entschieden sich aber gleichzeitig Anleger mit pessimistischen Erwartungen für den Kapitalexport, um vom günstigen Wechselkurs zu profitierenll. Konsequenz der Beibehaltung des überbewerteten Wechselkurses waren dramatische Devisenverluste der Zentralbank (1980: 2,9 Mrd. US-$, 1981: 3,8 Mrd. US-$). Das abschließende Gewicht erhielt die Kapitalfluchtjedoch in der Phase 1981 und 1983, als der Staat die Verantwortung für die Bedienung eines großen Teils der Auslandsschuld übernahm, indem er Wechselkursgarantien für Umschuldungen anbotl2, 1983 nationalisierte die argentinische Militärregierung externe private Verbindlichkeiten direkt im Tausch gegen interne Schuldverschreibungenl3. Damit wurde die Auslandsverschuldung sozialisiert, die privaten Vermö-
7 Vgl. Weltbank (198Sa), S. 212; Ausfiibrlich bei Barletta, Blejer, Landau (1983) 8 Unter Finanzsystem werden hier die öffentlichen und privaten Geschäftsbanken sowie Finanzierungsgesellschaften verstanden. 9 Vgl. Pastore (1983), S. 30 10 Diese spekulative Kreditaufnahme auf der Basis von Guthaben im Ausland wurde daher als "auto prestamo" bezeichnet. Vgl. Weltbank (1985a), S. 17 1 1 D.h. die Flucht in den Dollar war preiswert. 12 Bei Inflationsraten von jährlich über 100 % bedeutete dies de facto einen Teilschuldenerlaß. 13 Ausfiibrlich bei Garcia, Junco (1987)
2.1. Entwicklung der Auslandsverschuldung
39
gen im Ausland bliebenjedoch unangetastet. Die Berechnung eines Nettoschuldenbestandes für Argentinien läßt die Tatsache unberücksichtigt, daß eine Verlagerung der V erpftichtungen von den ursprünglichen Kreditnehmem zum Staat stattgefunden hat. Als Ergebnis für die Beurteilung des Anpassungsbedarfs kann festgehalten werden, daß Verschuldung und Kapitalflucht in Argenlinien nicht an die Handelsbilanz gekoppelt waren, d.h. nur ein Teil der Kredite in direktem Zusammeoh.ang mit Importen standen. Der Kapitalimport und der Rücktransfer ins Ausland vollzogen sich in erheblichen Maße durch reine Kapitalbewegungen, die auf den Policy Mix von Liberalisierung und diskretiooären Interventionen besonders rasch reagieren konnten. Günstige externe Finanzierungsmöglichkeiten bzw. spekulative Investitionsmöglichkeiten in Inlandspapieren mit Spitzenrenditen motivierten zum Kapitalimport nach Argentinien. Die Abflüsse waren von der Erwartung der Unhaltbarkeit eben dieser wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen bestimmt. Der hohe Einfluß der Erwartungsbildung auf das Verhalten der Wirtschaftssubjekte, insbesondere bei Entscheidungen über Kapitalbewegungen, muß bei der Ausgestaltung der Anpassungspolitik berücksichtigt werden.
Tab. 2-3: Schätzung des Nettokapitaltransfers, 1979 - 1986
inMill. US-$ [(zu laufenden ~isen) Direktinvestitionen Zunahme Bruttoauslandsschuld** Summe Zußüsse Zinsendienst (netto) Gewinntransfers aus Direktinvest.
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
265
788
927
257
183
268
919
574
6538
8128
8509
7963
1453
1816
1409
762
6803
8916 9436
-493
-947 -2965
-427
-584
-735
8220
1636 2084
2328
1336
-4403 -4983 -5273 -4879 -3934 -316
-425
-439
-425
-484
Summe Abßüsse
-920 -1531 -3700 -4719 -5408 -5712 -5304 -4418
Nettokapitaltransfer•
5883
7385
5736
3501 -3772 -3628 -1976 -3082
* Nettokapitaltransfer: Minuszeichen = Kapitalabfluß = Summe Schuldenzuwachs + Zuwachs an Direktinvestitionen minus Zinsendienst minus Gewinnabflüsse ans Ausland. Vgl. World Financial Markets Juni/Juli 1987; S. 5 ** Bruttoauslandsschuld einschließlich Zahlungsrückstände Daten: Eigene Berechnungen basierend auf: Bruttoauslandsverschuldung: BCRA; Kapitaltransfers und Faktorentlohnungen aus der Zahlungsbilanz, Quelle:Wehbank (1987), S. 85
40
2. Anpassungsbedarf
2.2. Dimensionen des Anpassungsbedarfs Übel- die Größenordnung des Anpassungsbedarfs entscheidet die Entwicklung des Nettokapitaltransfers des verschuldeten Landes. In Tab. 2-3 wurde dieser als der Saldo zwischen der Summe aus dem Verschuldungszuwachs sowie den Nettodirektinvestitionen und der Summe der Abflüsse durch Zinsen sowie Gewinnentnahmen definiert. Die Tabelle weist für Argenlinien das Ergebnis aus, daß die Kapitalzuflüsse sich 1983 schlagartig auf ein Fünftel reduzierten, während der Kapitaltransfer an das Ausland (Summe Abflüsse in Tab. 2-3) bereits ab 1981 deutlich anstieg. Der Nettokapitaltransfer (letzte Zeile in Tab. 2- 3) wurde also erst negativ, als durch den Rückgang der Kreditneuzusagen die erheblichen Zinsverpflichtungen nicht mehr kompensiert werden konnten. Dies bedeutet, daß bei einer Wiederbelebung der Auslandskredite oder verstärkte Direktinvestitionen der kurzfristige Anpassungsbedarf gesenkt werden könnte. Die Bewältigung des Anpassungsbedarfs weist 3 Problemebenen auf. Die erste bezieht sich auf die Anforderung, den realen Transfer ans Ausland in Form von Exportüberschüssen zu leisten. Die zweite Dimension resultiert aus der staatlichen Verantwortung für die Finanzierung des Schuldendienstes. Dadurch sieht sich der Staat zur Umstrukturierung seines Budgets gezwungen, wenn er die binnenwirtschaftliche Stabilität gewährleisten will. Ein letztes Problem liegt in der V erfiigbarkeit der Devisen durch den Staat, um die Verbindlichkeiten an das Ausland zu leisten. Der Anpassungsbedarf spaltet sich in diese Dimensionen auf, da die Schuldenverpflichtungen in der V erantwortuog des Staates liegen.
2.2.1 . Transferproblem
Als Transferproblem bezeichnet man die Tatsache, daß die Bedienung der Auslandsschuld realwirtschaftlich einen Ressourcentransfer ans Ausland impliziert14. Der positive Saldo im Warenaustausch mit dem Ausland kann beigegebenem Volkseinkommen definitionsgemäß nur durch die Verdrängung inländischer Nachfrage zustande kommen. Die Belastung durch den Ressourcentransfer ist politisch und ökonomisch um so leichter verkraftbar, je stärker die Volkswirtschaft wächst. Nach Ausbruch der Schuldenkrise ist dieser Aspekt auf Grund des akuten kurzfristigen Handlungsbedarfs vernachlässigt worden. Mehr als ein halbes Jahrzehnt später muß jedoch berücksichtigt werden, inwieweit Anpassungsmaßnahmen die Transferkapazität mittelfristig schwächen15.
14 Vgl. Dombusch (1985), S. 349 15 Dieses Argument wurde in jüngster Zeit auch von Banken eingebracht Vgl. John Reed, Citicorp; Interview 9.8.1987 in CLARIN.
2.2. Dimensionen des Anpassungsbedarfs
41
Der externe Zinsendienst beanspruchte zwischen 1982 und 1985 im Durchschnitt 7,5% des BIP (vgl. Tab. 2-4). Diese Quote ist vor dem Hintergrund der unbefriedigten Einkommensanprüche der argentmischen Bevölkerung sowie ihrer enttäuschten Wachstumserwartungen als hoch einmstufen16. Zudem wählt die Bevölkerung in der Regel als Referenzgröße ihr Lebenshaltungsniveau in der Hochverschuldungsphase, in der zusätzlich Auslandsgüter zur Verfügung standen. Tab. 2-4 liefert mit den Quoten in Spalte zwei bis vier auch eine Aussage zu dem Potential für Exportüberschüsse. Sowohl Exporte wie auch Importe weisen ein in Relation zu dem Bruttoinlandsprodukt geringes Niveau auf. Die argentinische Volkswirtschaft ist also sehr stark binnenwirtschaftlich ausgerichtet. Das bedeutet, daß ein erheblicher Strukturwandel erforderlich ist, um die Exporte zu steigern. Weiterbin ist das Importniveau so niedrig, daß nur geringe Einsparungen durch Importsubstitution möglich sind. Der geringe Anteil des Außenhandels (Importe und Exporte) am Bruttoinlandsprodukt (Tab. 2-4) zeigt, wie eng der Spielraum für die Erwirtschaftung von Exportüberschüssen ist. Um einen bestimmten Handelsbilanzsaldo zu erzielen, sind wesentlich schärfere Veränderungen in den relativen Preisen erforderlich als in Staaten mit großer Außenorientierung17. Dadurch ist die vom IWF vertretene Strategie realer Abwertungen des Wechselkurses für Argenlinien kostspieliger als für exportorientierte Volkswirtschaften.
2.2.2. Budgetproblem Die Bedienung der Auslandsschuld impliziert einen Verteilungskonflikt zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor. Da der Staat einen wesentlichen Teil der privaten externen Verbindlichkeiten nationalisiert hat, verstärkt sich die Notwendigkeit, das öffentliche Budget umzuschichten oder die Einnahmebasis zu vergrößern. Allein zur Bedienung der Zinsen beansprucht der öffentliche Sektor zwischen 4 und 6% des BIP (vgl. Tab. 2-5). Diese Aufwendungen werdenjedoch zum Teil nicht in dem Staatshaushalt, sondern direkt bei der Zentralbank kostenwirksam. So hat die Notenbank die Devisenverbindlichkeiten der staatseigenen Unternehmen bedient, ohne daß diese den Gegenwert in Inlandswährung abgeführt haben. Der Sblat finanzierte somit den Devisenbedarf, der nicht durch Steuern und Abgaben gedeckt wurde, mit Geldemission oder zusätzlicher Inlandsverschuldung. Der Anpassungsbedarf durch die Schuldenbelastung erfordert auch eine Haushaltskonsolidierung18. Finanzreformen, um den öffentlichen Schuldendienst stabilitätskonform zu bedienen, setzen ein Einverständnis der Bevölkerung in die Verstaatlichung der externen Verbindlichkeiten
16 Vgl. Uach (1987b), S. 86 17 Vgl. Dombusch (1985}, S. 351 18 Vgl. Dombusch (1985}, S. 349f
2. Anpassungsbedarf
42
voraus. Die Einwilligung in die nationale Verantwortung der Allgemeinheit wird jedoch durch die Tatsache erschwert, daß die ursprünglichen Kreditnehmer aus ihrer einzelwirtschaftlichen Zuständigkeit entlassen wurden.
Tab. 2-4: Außenwirtschaftliche Indikatoren im Verhältnis zum BIP
Jahr
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
BIP inUS-$*
37073 38620 43598 45406 54481 62628 64091 61983 64834 68047 64665 66326
Importe
Exporte in% des BIP
in% des BIP
8,0 10,1 13,0 14,1 14,3 12,8 14,3 12,3 12,1 11,9 13,0 10,5
10,6 7,9 9,5 8,4 12,3 16,8 14,7 8,6 7,0 6,7 5,9 7,1
Zuwachs Außenexterne Venchuld. handel in% in% desBIP des BIP BIPinUS-$*
18,6 18,0 22,5 22,5 26,6 29,6 29,0 20,9 19,1 18,7 18,9 17,6
1,0 3,2 6,2 12,0 13,0 13,3 12,8 2,2 2,7 2,2 1,1
E.xtema ZiDBendienst in 111i des BIP
Netto. kapitaltlansf« in% des BIP
1,2 1,2 0,8 0,9 0,9 1,5 4,6 7,1 7,7 7,7 7,5 5,9
10,8 11,8 8,9 5,6 -5,8 -5,3 -4,6 -4,6
*Wechselkurs von 1983; Normierungsverfahren: Weltbank (1987), S. 84 Daten: BIP: Weltbank (1987), S. 84; Nettokapitahransfer: EigeneBerechnungen; Übrige Daten aus der Zahlungsbilanz (BCRA)
Tab. 2-5: Belastung des öffentlichen Sektors durch Auslandszinsendienst, 19841986 in% des BIP
Jahr 1984 1985 1986
Provinzen Öffentlicher Öffentliche nicht finanzieller & ZentralUnternehmen Sektor gesamt Verwaltung Buenos Aires Zinsendienst auf Auslandsschuld in % des BIP 2,86 2,85 2,24
0,01 0,03 0,02
1,99 2,71 1,83
Quelle: Secretaria de Hacienda, Haushaltsentwurf 1986; Februar 1986
4,86 5,59 4,09
2.2. Dimensionen des Anpassungsbedarfs
43
2.2.3. Devisenproblem Mit der Transferaufgabe und der fiskalischen Herausforderung ist die Notwendigkeit des Staates eng verknüpft, die national erwirtschafteten Devisen für den Schuldendienst zu absorbieren. Über SO% der Exporterlöse werden zur Bedienung der Zinsverpflichtungen benötigt, so daß der Staat der größte Devisennachfrager darstellt. Das Devisenangebot wird jedoch von dem privaten Sektor, überwiegend von der Landwirtschaft gestellt. Für den Staat ergibt sich ein Zielkonflikt zwischen der Mengen- und der Preiskomponente des Devisenbedarfs. Durch eine reale Abwertung der InJandswährung kann sie Anreize zur Erhöhung der Exportmengen und somit zur Stärlamg des Devisenangebotes schaffen. Die reale Abwertung verteuert jedoch den externen Schuldendienst. Mit der Ausgestaltung des Wechselkursregimes trifft die Regierung eine Vorentscheidung in der Prioritätensetzung in diesem Zielkonflikt. Die lmplikationen der institutionellen Vorentscheidungen werden im folgenden angerissen, da sie fiir den wirtschaftspolitischen Spielraum in Argenlinien von entscheidender Bedeutung sind.
2.2.3 .1. Kontrollierter Devisenhandel Die Monopolisierung des Devisenhandels bei der Zentralbank und das in Argenlinien überwiegendangewandte Wechselkursregime ermöglichen der Regierung eine gezielte Festlegung des Wechselkurses. Die in der Regel vorliegende Überbewertung der Inlandswährungl9 erfordert Mengenkontrollen. Daher wird der feste Wechselkurs mit einer Einschränkung der Konvertibilität der Währung verknüpft. Der Staat verpflichtet die Exporteure zum Verleauf ihrer Einnahmen zum offiziellen Kurs und begrenzt gleichzeitig die Importnachfrage durch Quotenregelungen. Die nicht legalisierte Nachfrage regelt sich am sogenannten Parallelmarkt, einem in Argenlinien geduldeten informellen Devisenhandel. Ergebnis ist ein Devisensystem, das auf Grund der Arbitragemöglichkeiten zum Schwarzmarktkurs Anreize zur Falschfakturierung und zum Schmuggel bietet. Je größer der Abstand zwischen den Kursnotierungen, umso wahrscheinlicher ist es, daß der öffentlichen Hand Deviseneinnahmen vorenthalten werden20. Die Anreize können durch die regelmäßige Abwertung im Inflationsrhythmus des Inlandes vermindert werden. Mit jeder Abwertung ist jedoch das Risiko verbunden, als Inflationssignal negative Inflationserwartungen anzuheizen.
19 Vgl. Foders (1987), S. 57 20 Staatliche Devisenauflagen und das Verhalten der Exporteure schildern Rossi, Leon, Cocchi, (1987) am Beispiel des Getreidemarktes. Vgl. inabesondere S. 41
44
2. Anpassungsbedarf
2.2.3.2. Liberalisierter Devisenmarkt Ein Gegenmodell stellt die Liberalisierung des Devisenhandels dar, kombiniert mit dem freien Floaten des Wechselkurses, um den Ausgleich zwischen Devisennachfrage und Angebot herzustellen. Der Staat konkwriert mit privaten Nachfragern um die Devisen. Eine verstärkte Abwertung wäre zu erwarten, gleichzeitig würde sich das Devisenangebot auf Grund der Legalisierung erhöhen. Die Befiirworter argumentieren, daß sich ein Kurs zwischen dem offiziellen und dem Schwarzow:ktkurs einpendeln würd.e21. Jedoch ist die Gefahr der Destabilisierung durch den erleichterten Zugang zur Währungssubstitution ftir Inländer m beriicksichtigen. Ein relativ freier Zugang zu Devisen schafft die Möglichkeit zur Kapitalflucht, wenngleich die Realisierung von der Erwartungsbildung da- Inländer- abhängt22.
2.2.3.3. Ergebnis Mit der staatlichen Kontrolle im Devisenhandel kann der Preis der Devisen zur Bedienung der externen Verbindlichkeiten vorübergehend gesenkt werden. Als Kosten entstehen Ausweichmechanismen des privaten Sektors, durch die sich Zahlungsströme staatlicher Aufsicht und steuerlicher Abgaben entziehen. Mit der regelmäßigen Anpassung des Wechselkurses kann die Attraktivität des Parallelmarktes ftir Exporteure begrenzt werden. Auf Grund der Rückkoppelung von Abwertungen mit dem Inflationsprozeß hat die argentinische Regierung jedoch in verschiedenen Phasen dafür optiert, durch eine Stabilisierung des Wechselkurses die Inflationserwartungen zu dämpfen. Die nach wie vor existente Gefahr einer Kapitalflucht läßt kurzfristig eine Liberalisierung des Devisenmarktes als problematische Alternative erscheinen. Bei beiden Optionen nehmen die Zielkonflikte mit zunehmender Geldwa-tstabilität ab.
2.3. Einflußnahme auf den Kapitaltransfer 2.3.1. Schuldenmoratorium Der An~ungsbedarf reduziert sich in dem Maße, in dem der Nettokapitaltransfer an das verschuldete Land verbessert wird. Eine mögliche Option für das
21 Z.B. die der Verfasserin vorgetragenen Argumente von Roberto Alemann (Interview 1987).
2.3. Einflußnahme auf den Kapitaltransfer
45
Schuldnerland stellt das Schuldenmoratorium dar. Unter einem Schuldenmoratorium wird die Zahlungsverweigerung der Gesamtheit oder eines Teils der Auslandsverbindlichkeilen verstanden. Es handelt sich also um eine einseitige Initiative seitens des Schuldnerlandes23 zur Verbesserung des Nettokapitaltransfers. Nach Stewart (1985) lassen sich folgende Formen des Moratoriums unterscheiden: - Erldärung der Zahlungsunfähigkeit fiir den aktuellen Schuldenstand, - ein zeitlich begrenztes Moratorium auf die Tilgung, - zeitlich befristete Zahlungsverweigerung auf den Zinsendienst, - Begrenzung des Schuldendienstes auf einen bestimmten Prozentsatz der Exporte (Modell Peru ab 1985)24. Prinzipiell könnte man annehmen, daß die vollständige Infragestellung der Auslandsverbindlichkeiten auf Grund der Vergelbmgsmaßnahmeo zu einer Fortdauer des negativen Nettokapitaltransfers führt, während die milderen Zahhmgseinstellungen einen Entlastungseffekt liefern. De facto haben in der Vergangenheil die Geschäftsbanken auf jedes Moratorium ablehnend reagiert, um eine Verbreitung m verbindern2S. Mit der Maßnahme des Moratoriums können jedoch mehrere Erwartungen verlcnüpft werden; das Ziel der Liquiditätsentlastung tritt möglicherweise gegenüber anderen Motiven zurück. So bedeutet die Zahlungseinstellung ein Druckmittel auf die internationalen Geschäftsbaoken. Auch löst sich das Land damit von den wirtschaftspolitischen Auflagen des IWF. Es stellt sich die Frage, inwieweit Staaten mit mittelfristig negativem Nettokapitaltransfer von der einseitigen Verweigenmg des Schuldendienstes profitieren können. Den Einsparungen müssen die Kosten für Vergeltungsmaßnahmen gegenübergestellt werden. Dam zählt der Verlust der Kreditwürdigkeit und des Zugangs zu "frischem" Kapital sowie die Reduzierung der Kreditlinien im Außenhandel26. Negative lmplikationen sind auch für private Direktinvestitionen zu erwarten. Je geringer jedoch die Aussicht ist, von der privaten Kreditvergabe und Investitionen zu profitieren und je höher der Schuldenbestand, desto stärker ist der Anreiz für eine Zahlungsverweigerung27. Nach dieser These hatte
22 Vgl. Khan, Haque (1987), S. 3 und 5 23 Nunneokamp (1988) bezeichnet diesen Handlungsspielraum als "Souveränitätsrisiko" fiir die Banken. 24 Vgl. Stewart (1985), S. 197 25 Vgl. Cepal (1987), S. 9 26 Die Morgan Guaranty Bank bezeichnet den Weg der einseitigen Schuldenbegrenzuog, wie er durch Peru beschritten wurde, als Sackgasse: "Emphatically, this is not the right approach." in: World Financial Martets, Junißuli 1987 S. 5; 27 Vgl. Stewart (1985), S. 193 und Nunnenkamp (1986), S. 125
2. Anpassungsbedarf
46
sich 1985 die Wahrscheinlichkeit von Zahlungseinstellungen erhöht28, Diese Betrachtungsweise geht jedoch von den Schuldnerstaaten als "Punktgebilde" aus. Mit der Analyse der Interessenstrukturen in Schuldnerstaaten läßt sich das Erklärungsdefizit für die Tatsache, daß sich die Schuldnerstaaten nicht zu einem Schuldnerkartell zusammengeschlossen haben, schließen. Für die Interessenkonstellation im Schuldnerland ist entscheidend, daß das Schuldenmoratorium Gruppen und Sektoren in unterschiedlicher Weise beeintlußt. Drei starke Interessengruppen müssen mit zusätzlichen Kosten durch diese Strategie rechnen: - Die Importeure und Exporteure sind von einem Rückgang des Außenhandels besonders betroffen. Der verstärkte Übergang zu Tauschhandel, wie er für Peru zu beobachten war, würde das Privileg des Devisenzugangs dieser Gruppe schmälern29, - Die Inhaber von Auslandsguthaben müssen Sanktionen befürchten. - Der Staat nimmt mit einem externen Schuldenmoratorium die Gefahrdung der internen politischen und ökonomischen Stabilität in Kauf. Er riskiert das Infragestellen der internen V erbindlichkeiten30, Dadurch könnte seine Staatsschuld nicht mehr refinanzierbar sein. Auch die Gläubigerposition der Zentralregierung gegenüber den Provinzen und staatseigenen Unternehmen wäre in Frage gestellt.
2.3.2. Schuldenerlaß durch die Geschäftsbanken Schuldenerlaß unterscheidet sich von einem Schuldenmoratorium qualitativ dadurch, daß die Initiative von den Gläubigern ausgeht. Immer häufiger wird an die internationalen Geschäftsbanken die Forderung gerichtet, durch Schuldenerleichterungen den hochverschuldeten Nationen zur Wiedererlangung der wirtschaftlichen Manövrierfahigkeit zu vetbelfen. Diese hingegen haben sich zuriickhaltend bis ablehnend geäußert31. Ihre Schuldenpolitik nach 1982 war durch "unfreiwillige" Neukredite geprägt, die auf den Druck des Währungsfonds und der Umschuldungskonsortien bewilligt wurden32. Vor diesem Hintergrund ist nach der Interessenlage der privaten Geschäftsbanken zu fragen, die zu einem freiwilligen Schuldenerlaß motivieren könnte. Betrachtet man die Banken als Teil der Industriestaaten, so sind die positiven lmplikationen der Schuldenreduktion für den Außenhandel hervorzuheben. Um die gegenwärtigen externen Verpflichtungen erfüllen zu können, haben die verschuldeten Staaten umfang-
28 29 30 31 32
so z.B. Nonnenkamp (1986) Vgl. Sachs (1985), S. 326 Vgl. Dombusch (1985), S. 352 Vgl. u.a. Nonnenkamp (1986), S. 104 Vgl. World Financial Marltet&, Sept. 1986, S. 7; sowie Iunißuli 1987, S. 5
2.3. Einflußnahme auf den Kapitaltransfer
47
reiche Importbeschränkungen eingefiihrt. Aus dieser Tatsache kann gefolgert werden, daß Schuldenerlaß im Bereich der öffentlichen Verschuldung plausibler ist als bei privaten Gläubigern. Die Kosten der Abschreibungen im privatwirtschaftliehen Finanzsektor müßten auf nationaler Ebene mit den Vorteilen im Handelsbereich kompensiert werden. Weiterhin impliziert der Ansatz ein gravierendes Trittbrettfahrerproblem, da die positiven Effekte der Risikominderung, Liquiditäts- und Solvenzverbesserung ein öffentliches Gut sind, während die Kosten des Schuldenerlasses bei dem einzelnen Gläubiger anfallen. Von zentraler Bedeutung ist die Rückkopplung mit der nationalen Wirtschaftspolitik des Schuldnerlandes. Die international tätige Morgan Guaranty Bank schätzt die Interdependenz als negativ ein, da durch Schuldenerlaß die wirtschaftspolitische Disziplin geschwächt werde33. Diesem Einwand ist entgegenzuhalten, daß der Schuldenschnitt mit wirtschaftspolitischen Auflagen verbunden werden kann. Uach (1987a) ist mit seinen Hypothesen einen Schritt weiter gegangen, indem er von einer positiven Rückwirkung des Schuldenerlasses auf die interne Investitionsneigung und damit auf den Anpassungsprozeß ausgeht.
2.3.3. Rückfiihrung des Fluchtkapitals Zur Verbesserung des Nettokapitaltransfers muß als notwendige Bedingung erreicht werden, daß die Kapitalflucht verringert wird. Dies ist nicht nur unter dem Aspekt des Ressourcenabflusses zu sehen34, sondern auch bezüglich der zu Grunde liegenden Ursachen. Nach allgemeiner Auffassung ist Kapitalflucht eine Folge von wirtschaftlicher bzw. politischer Unsicherheit35. Aus dieser Perspektive muß die Kapitalflucht der Inländer als Signal für die Beurteilung der Investitionswürdigkeit von argentinischen Anlageobjekten angesehen werden. Dies ist zumindest die Auffassung der Morgan Guaranty Bank: "When their own residents are unwilling to repatriate capital or even earnings from abroad to invest at home, the debtor countries cannot expect greater willingness of foreign creditors"36. Ebensowenig wie die Kapitalflucht ist die Rückführung der Gelder ausschließlich eine Frage der Rentabilität in Argentinien. Der Repatriierung der Auslandsvermögen stehen zumindest drei Hindernisse entgegen:
33 Vgl. World Financial Marketa Junißuli 1987, S. 5 3 4 Grundlage des hier verwendeten Kapitalfluchtbegriffs 3 5 Vgl. Khan, Haque (1987), S. 3 36 Siehe World Financial Mark.ets, Februar 1986, S. 3
48
2. Anpassungsbedarf
- Die Gruppe der Spekulanten konnte zwischen 1978 und 1981 durch Arbitragegeschäfte zwischen Inlandswährung und Dollar Gewinne realisieren, die bei Realinvestitionen nicht erzielbar sind. Diesen Anlegern können in Argenlinien keine Investitionen geboten werden, ohne realistische Renditen zu gefährden. - Nach Verteilungsgesichtspunkten müßte die Regierung auch die retransferierten Vermögen steuerlich belasten, um den Schuldendieost zu finanzieren. - Die Repatriierung der im Ausland angesammelten Vermögen wirft die politische Frage nach der Legitimität dieser Guthaben auf. Der Staat müßte mit einer Amnestie die rechtlichen Voraussetzungen für die Kapitalriickfiihrung schaffen. Die Repatriierung der im Ausland angelegten Vermögen wirft somit politische Probleme auf, die in ihrer Brisanz technische Aspekte der internen Geldwertstabilität, der Einlagensicherheit im Finanzsystem und Renditemöglichkeiten übersteigen.
2.3.4. Zusammenfassung Unterscheidet man als prinzipielle Wege zur Stärkung des Nettokapitaltransfers Schuldenmoratorium, Schuldenerlaß und die Rückführung des Fluchtkapitals, so steht Argenlinien als direktes Instrument nur erstere Option zur Verfügung. Die Risiken durch Vergeltungsmaßoahmen haben in der Vergangenheil zu innenpolitischen Widerstand gegen radikale Maßnahmen geführt. Schuldenerlaß und die Eindämmung der Kapitalflucht setzen aber interne Reformen voraus. Damit bleibt der argentinischen Regierung als wichtigster Handlungsparameter die interne Anpassungspolitik .
3. Interne Rahmenbedingungen der Wirtschaftspolitik nach der Demokratisierung Das Militärregime 1976-1983, das seine Politik als "Prozeß der nationalen Reorganisation• bezeichnete, sah die organisierten Interessengruppen als ein Haupthindernis für notwendige Wirtschaftsreformen an. Durch die Ausschalhmg der Interessenverbände und der daran anschließenden Liberalisienmg der Märkte sollten wirtschaftliche Erfolge erzielt werden, um den Führungsanspruch des Militärregimes zu legitimieren. Die politischen Rahmenbedingungen wurden nach dem Putsch 1976 dazu eingesetzt, den Spielraum der Wirtschaftspolitik zu vergrößern, die ökonomische Performance wiederum diente zur Rechtfertigung des politischen Systems1. Vor diesem Hintergrund muß die Demokratisierung Argentiniens 1983 gesehen werden. Durch die Wiedereinführung von Wahlen und der Zulassung von Parteien änderte sich nicht allein der politische Entscheidungsprozeß. Auch alle übrigen gesellschaftlichen Entscheidungsmechanismen mußten neu definiert werden. Dies betraf insbesondere die Rolle der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände sowie die rechtliche Einordnung von Tarifverhandlungen. Weiterhin mußte die Regierung Position beziehen zum Geltungsbereich des marktwirtschaftlichen Koordinationsprinzips im Hinblick auf die faktische, durch massive Staatsinterventionen geprägte Wirtschaftsordnung Argentiniens. Schließlich bestand ein Handlungsbedarf hinsichtlich der Gestaltung der staatlichen Aufgaben und der Administration, welche noch durch die autoritäre Staatsauffassung der Militärjunta geprägt war. Die Wiedereinsetzung der demokratischen Verfassung implizierte einen ordnungspolitischen Handlungsbedarf. Im folgenden Abschnitt werden die internen Rahmenbedingungen analysiert, welche die Ausgangsbasis des Plan Austral bilden.
1 Vgl. Canitrot ( 1980)
50
3. Interne Rahmenbedingungen
3.1. Wahlen 3.1.1. Zeithorizont der Regierung Der Mechanismus demokratischer Entscheidungsprozesse wird in der Theorie der Neuen Politischen Ökonomie formalisiert. Sie beschreibt die Parteien als Träger eines eigenen Nutzenkalküls. In den Wahlen, die als Wettbewerb um Wählervoten verstanden werden, streben die Parteien nach Stimmen.maximienmg. Die Erwartung der nächsten Wahlen prägt das Entscheidungskalkül der Wirtschaftspolitik2. Aus diesem Modellläßt sich ableiten, daß vom Zeitpunkt der Wahlen die Durchführbarkeit politisch unbequemer Maßnahmen abhängt. Charakteristisch sind politische Zyklen von populistischen und stabilisierenden Maßnahmen3.
Der im Vergleich zu Industriegesellschaften völlig andere historische und kulturelle Hintergrund in Argenlinien macht wesentliche Modifikationen des Modells erforderlich. Im allgemeinen Modell wird der Zeithorizont der Wirtschaftspolitik durch die in der Verfassung vorgesehene Regierungsperiode bestimmt4. Nach der Verfassung beträgt die Amtszeit für den argentinischen Staatspräsidenten 6 Jahre, für die Abgeordneten des Nationalparlaments 4 Jahre. Der Zeithorizont für die Amtsperiode Alfonsin wurde durch Wahlen im Zweijahresabstand charakterisiert. Im November 1985 sowie im September 1987 erfolgten Teilergänzungswahlen zum Parlament, weiterbin wurden 1987 die Gouverneure der Provinzen und des Bundesdistriktes Buenos Aires neugewählt Diese Wahlen waren für die Nationalregierung relevant, da sie die parlamentarische Unterstützung der Exekutive festlegten, sowie den Abstimmungsbedarf mit den Provinlregienmgen entsprechend dem Gewicht der durch die Opposition regierten Länder. Im Mai 1989 wurden die zweiten Präsidentschaftswahlen nach dem politischen Umbruch 1983 durchgeführt, zu denen der amtierende Staatspräsident Alfonsin auf Grund der Verfassung nicht nochmals kandidieren konnte. Trotz vergleichbarer institutioneller Regelungen in anderen Ländern unterscheidet sich das zeitliche Kalkül der argentimsehen Regierung durch zwei Besonderheiten: Zum einen prägt die fehlende Kontinuität des demokratischen Prozesses den wirtschaftspolitischen Zyklus. Da eine De-facto-Militärregierung abgelöst wurde, strebte die zivile Regierung an, sich eine Legitimationsbasis zu schaffen und sich von der Austeritätspolitik der Militärs abzugrenzen. Zum anderen stellt die "Putschtradition" in Argenlinien die Dauer der in der Verfassunggarantierten Regierungszeit in Frage. Zwischen 1930 und 1983 betrug die
2 Vgl. Berg, Cassel (1981), S. 142 3 Vgl. u.L Weltbank (1988b), S. 57 4 Vgl. Frey; Schneider (1979), S. 409
3.1. Wahlen
51
durchschnittliche Regierungszeit der Staatspräsidenten etwa zwei JahreS. Ein Beispiel für das politische Klima nach der Übernahme der Staatsgeschäfte durch Alfonsin stellte die These Juan Alemanns dar, in der 1983 von einer Lebensdauer der Demokratie von zwei Jahren ausgegangen wurde6. Historische Putscherfahrungen und konkrete Militärlcrisen- wie in der Osterwoche 1987führen zu unsicheren Erwartungen über die Regierungsdauer. Sowohl für den Wähler wie auch für die Regierung geht neben dem bekannten Wahlturnus auch die Wahrscheinlichkeit eines Putsches in das Kalkül ein. Erscheint der Regierung die Putschgefahr aktueller als der nächste Wahltermin, so ist die Berücksichtigung militärischer Forderungen vor den Zielen der Wählerschaft zu erwarten. Die Regierung muß auch davon ausgehen, daß die Wähler das Risiko eines Putsches als Reaktion auf ein Regierungsprogramm antizipieren und als Entscheidungskriterium bei Wahlen heranziehen.
3.1.2. Demokratische Entscheidungstindung Die Kontrolle der Regierung erfolgt während ihrer Amtszeit institutionell durch das Parlament. Die Exekutive hat jedoch ein erhebliches Übergewicht gegenüber der Legislative. Die politische Praxis hat gezeigt, daß sich gerade im Bereich der Wirtschaftspolitik die Funktion der Legislative häufig auf eine nachträgliche gesetzliche Verankerung von Maßnahmen der Regierung beschränkt. Bezeichnenderweise wurden die Haushaltspläne 1985 und 1986 erst im zweiten Halbjahr des laufenden Rechnungsjahres verabschiedet?, d.h. das Parlament nahm kaum gestaltenden Einfluß auf die Finanzpolitik und konnte auch keine Kontrollfunktion ausüben. Institutionelle Schwächen der Budgetplanung und ständiges Krisenmanagement unterminieren eine sinnvolle Arbeit des Parlaments8. Die wiederholte Absetzung des Parlaments und die zeitweise Nichtzulassung der peronistischen Partei haben mit dazu beigetragen, daß das Abgeordnetenhaus als Forum politischer Auseinandersetzungen kaum Bedeutung aufweist9. Ungeachtet der Schwächen des Parlaments nimmt die Bedeutung der Parteien auf Grund des hohen Mobilisierungsgrades der Bevölkerung zu. Jeder 4. wahlpflichtige Argentinier ist Mitglied in einer Partei 10. Die aktive Teilnahme der Mitglieder an den nach der Demokratisierung erfolgten innerparteilichen Wahlen belegen das Bedürfnis nach einem freien Prozeß der
5 Vgl. Ehrte (1985a), S. 123 6 Vgl. EL BIMESTRE Nr. 30, 1986; S. 4 7 Vgl. Kunbericht über Lateinamerika, venchiedene Ausgaben 8 Vgl. u.a. Weltbank (1985a), S. 80f 9 Adressat von Protestkundgebungen ist nach wie vor das Regierungsgebäude auf der Plaza de Mayo, und nicht der Kongreß. 10 Siehe CLARIN, 22.2.1987
52
3. Interne Rahmenbedingungen
Meinungsbildung. Es fehlt jedoch das institutionelle Netzwerk, insbesondere die parlamentarische Arbeit, zur Vermittlung von Wähler- und Gruppeninteressen an die wirtschaftspolitischen Träger.
3.1.3. Föderative Regierungskompetenz Argenlinien ist eine föderative Republik. Nach der Verfassung verfügen die 22 Provinzen und der Bundesstaat Buenos Aires über eigenständige Länderparlamente und Regierungen. Die unzureichenden institutionellen Regelungen zwischen Zentralregierung und Provinzen (Aufgabenverteilung, Einnahmenbefugnis und Finanzausgleich) führen zu unklaren Kompetenzverteilungen. Die Zentralregierung unterstützt die Provinzen nicht nur mit direkten Transfers, sondern stellt auch indirekt Finanzmittel in Form von Kreditlinien zur Verfügung. So gibt es eine breite Palette von zweckbestimmten Fonds, insbesondere für lnfrastrukturmaßnahmen, bei denen die Verantwortung nicht klar definiert istI I. Für den Wähler ergibt sich das Problem, die Verantwortung für staatliche Maßnahmen den unterschiedlichen Trägern zuzuordnen. Für die Wirtschaftspolitik stellen die Provinzen eine eigenständige Interessengruppe dar, da sie über einen eigenen finanzpolitischen Spielraum verfiigen12, die Konsequenzen expansiver Staatsausgaben aber auf die Zentralregierung abwälzen könnenl3. Die Demokratisierung erschöpft sich während der Amtszeit Alfonsin weitgehend auf die Durchführung der von der Verfassung vorgesehenen Wahlen. Die Gesetzgebung des Parlaments führt in der Regel nur dieVorgaben der Regierung aus und steht damit überwiegend im Dienst kurzfristiger Handlungserfordernisse. Als positive Entwicklung ist die Partizipation "von unten" durch die Zlmahme der Parteienmitgliedschaft zu bewerten.
3.2. Bürokratie 3.2.1. Koordinationsbedarf zwischen den Körperschaften Die Komplexität des argentinischen Staatsapparates zählt zu den meistdiskutierten Strukturproblemen des Landes14. Seit den 40er Jahren hat der Staat stetig
11 Vgl. Weltbank (1985a) S. 80fund S. 88; sowie: EL BIMESTRE, Nr.25; 1986, S. 11 12 Die Provinzen haben darüber hinaus auch Zugang zu direkten geldpolitischen Eingriffen, wie die Analyse des Plan Austral in Kapitel 5 zeigen wird. l3 Vgl. Weltbank (1985a), S. 88; CLARIN 4.1.1988 14 Vgl. detaillierte Studien des privaten Instituts FIEL (1985) und (1987). Die Debatte um den Staatssektor polarisiert die öffentliche Meinung in Argentinien, da damit auch die
3.2. Bürokratie
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seinen Funktionsbereich ausgeweitet, ohne über die wirtschaftspolitische und betriebswirtschaftliche Steuerungskapazität zur Effizienzsicherung zu verlügenl5. Die historische Entwicklung zeigt, daß alle argentinischen Regierungen, unabhängig von der Regierungsform, mit Interessengruppen verflochten waren, deren Ziele auf den Erhalt oder sogar den Ausbau öffentlicher Institutionen gerichtet warenl6. Während die Militärjunta zwischen 1976 und 1982 formal beabsichtigte, den Staatsanteil zu reduzieren, weckte die Wiedereinsetzung einer repräsentativen Demokratie 1983 die Erwartung, der Staat werde sich um die Erfüllung der ökonomischen Forderungen der Gesellschaft bemühenl7. Die politische Konzeption der Regierungspartei UCR entsprach solchen Erwartungen insoweit, als ihrer Auffassung nach dem Staat eine aktive Rolle im Entwicklungsprozeß und in der Steuerung von Allokation und Verteilung zukommtl8. Die Regierung Alfonsin sah in möglichen Verwaltungsreformen und in einer Neustrukturierung des öffentlichen Sektors keine prioritäre Aufgabe. Die vorliegenden bürokratischen Organisationsstrukturen setzten damit den Rahmen für die Wirtschaftspolitik der demokratisch legitimierten Regierung.
Das Verharren im Status Quo hat dazu geführt, daß auch nach der Demokratisierung ein Regelmechanismus zur Verteilung der begrenzten Haushaltsmittel unter den öffentlichen Körperschaften fehlt. Die Nationalverwaltung muß nicht nur dezentralen Einrichtungen des Bundesl9 Budgets zuweisen, sie muß sich auch mit den Provinzen, dem Sozialversicherungssystem und den Staatsunternehmen über die Aufteilung öffentlicher Gelder einigen. Der von der Legislative zu ratifizierende Haushaltsplan der Zentralregierung deckt nur etwa 20% aller Staatsausgaben, die Länderparlamente beanspruchen ein Ausgabenvolumen von ebenfalls 20%, der Rest entflillt auf das Sozialversicherungssystem (21 ,5%) und die Staatsunternehmen20 (35,5%)21. Die öffentlichen Unternehmen sind in einem desolaten Zustand. Sie werden als Instrumente zur Erreichung vielfiiltiger sozialer Ziele angesehen. Die staatlichen Tarif- und Gehaltsbestimmungen haben die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Betriebe mit unterhöhlt22. Ein
politische Frage nach dem peronistischen Eroe und nach dem adäquaten Entwicklungsmodell aufgeworfen wird. 15 Vgl. FIEL (1987), S. 17 l6 Vgl. fiir Zeitraum bis 1973: etwa Mallon, Sowrouille (1975); fiir 1976-82: Canitrot (1981); Schvarzer (1986b). 17 Vgl. Marmora (1985), S. 189 18 Vgl. Wirtschaftspolitische Ziele 1984 in: Ministerio de Economia (1984) 19 (u.a. an 26 Nationaluniversitäten und 38 Regierungsbehörden wie Institute, Stipendienwerke etc.) Vgl. Financial International Statistics, Supplement Nr. 13, 1987. 20 Der Zentralregierung sind laut Weltbank (1985a), S. 5; 117 Großunternehmen, 30 Militärfabriken und etwa 100 kleinere Staatsunternehmen zugeordnet. 21 Vgl. FIEL (1985), S. 42 22 Vgl. Weltbank (1985a), S. 49ff; Beispiel zur Setzung außerökonomischer Auflagen: Foders (1987), S. 50
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3. Interne Rahmenbedingungen
weiterer entscheidender Faktor stellt das Managementdefizit dar, da die staatlichen Beamten nach politischen Kriterien ausgesucht werden. Die daraus resultierende Fluktuation auf Grund der politischen Instabilität hat in der Vergangenheil zu kurzen Planungshorizonten beigetragen. Die Möglichkeit, die öffentlichen Unternehmen für ihr Wirtschaften haftbar zu machen, hat der Staat selbst eingeschränkt, indem den Unternehmen untersagt ist, ohne staatliche Zustimmung Konkurs anzumelden23. Die herausragende Priorität des Beschäftigungsziels seitens der Regierung hat die Zentralverwaltung in Verbindung mit der Zentralbank in die Rolle eines "Lender of Last Resort" gedrängt, da sie die finanzielle Versorgung der Unternehmen um jeden Preis erhalten24. Diese Selbstbindung ermutigt die öffentlichen Einrichtungen zur defizitären Haushaltsführung. Zusammenfassend läßt sich sagen, daß die Zentralregierung auf Grund des Zieles, verlustschreibende Staatsunternehmen aufrechtzuerhalten, nicht auf ökonomische Druckmittel zur Durchsetzung finanzpolitischer Restriktionen zurückgreifen kann.
3.2.2. Verteilung wirtschaftspolitischer Kompetenzen in der Zentralregierung Nicht nur der wirtschaftspolitische Koordinationsbedarf zwischen den staatlichen Körperschaften, sondern auch der Abstimmungsbedarf innerhalb der Nationalregierung prägt die Wirtschaftspolitik. Die gewählte Regierung stützt sich auf 8 Ministerien, denen sogenannte "Secretarlas" und 94 "Subsecretarlas" zugeordnet sind25. .Wirtschaftspolitische Entscheidungsbefugnis hat dabei nicht nur das Wirtschaftsministerium, 1983 sowie 1984 unter der Leitung von Grinspun, von Februar 1985 bis April 1989 in der Verantwortung von Juan Sourrouille. Im Arbeitsministerium werden Mindestlöhne und Lohnerhöhungsgrenzen festgelegt, der Minister für öffentliche Dienste ist für die staatlichen Unternehmen zuständig, das Verteidigungsministerium für die staatliche Rüstungsindustrie und Petrochemie. Einzelne Subsekretariate des Wirtschaftsministeriums verfügen über außerordentliche Interventionsbefugnis, wie das Handelssekretariat "Subsecretaria de Comercio Interior", das für Preisvorschriften tm.d Pteiskontro1len zuständig ist, oder das "Subsecretaria de Comercio Exterior" für Import- und Exportlizensen. Die Gesetzesnormen weisen den Handelssekretariaten breite Eingriffsmöglichkeiten in das Wirtschaftsgeschehen zu. Diese erfolgen mittels diskretionärer Entscheidungen und nicht durch Regeln. Beamte der Administration erhalten damit Machtpositionen, die sich nicht nur parlamentarischer Überprüfung, sondern auch der Regierungskontrolle entziehen. Die wirtschaftspolitischen Befugnisse sind also auf ein breites
23 Vgl. Weltbank (1985a), 5.86 24 Vgl. FIEL (1987), S. 13 25 Vgl. FIEL (1987), S. 19
3.3. Marktsystem
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Spektrum von Entscheidungsträgem verteilt, deren Gesamtheit im weiteren als "Wirtschaftsteam" (in Argentinien: "Equipo Econ6mico") be:michnet wird.
3.3. Marktsystem Die Wirtschaftsordnung Argentiniens läßt sich nur schwer in traditionelle Ordnungstypen einordnen. Der argentinische Staat verzichtet zwar darauf, gesamtwirtschaftliche Produktionsziele 1Uld die Allokation zu planen, greift aber in das Marktgeschehen nicht nur mit indirekten ablaufpolitischen Maßnahmen ein, sondern auch mittels umfassender Preis- und Mengeninterventionen. Aus der knappen Analyse des bürokratischen Einflußbereiches geht bereits hervor, daß Marktkoordination in Argentinien nur eine residuale Rolle spielt. Dazu tragen die imperativen Elemente in der Wirtschaftspolitik bei. Die In~erven tionen in den Preismechanismus haben im Finanzsystem, in dem Arbeitsmarkt, sowie im Devisenmarkt zu einer Abspaltung informeller Teilmärkte geführt, die einer wirtschaftspolitischen Kontrolle vollständig entzogen sind. Das Marktvolumen der informellen Märkte bestimmt sich nach den ökonomischen Anreizm. Hinzu kommt eine umfangreiche staatliche Wirtschaftstätigkeit, die nur in begrenztem Maße in marktwirtschaftliche Kontrollmechanismen eingebunden ist. So unterscheiden sich die staatlichen Unternehmen von den privaten Anbietern grundlegend, da sie über ein Angebotsmonopol verfügen, keine Sanktionsmechanismen kennen, Verluste durch den Staat gedeckt werden sowie von Zuliefeekartellen abhängig sind26. Die Politik der Marktliberalisierung war nicht nur durch die Wirtschaftspolitik 1976 bis 1982 diskreditiert, von ihr wurden Inflationsgefahr und ein politisch unerwünschtes Overshooting der Preise befiirchtet. Dieser Position liegt die Annahme zugrunde, daß bei der Liberalisierung eines Marktes mit Preiskontrollen das Angebot unelastisch reagiert. Die Regierung Alfonsin argumentierte meist mit dem Status-quo der Mengen und schloß daher auf bedeutende politische Kosten von Preisfreigaben27. Bei dieser Argumentation handelt es
26 Vgl. FIEL (1987), S. 13f 27 Zur Agrarproduktion vgl. Weltbank (1986), S. 81; Allgemein: Ministeno de Economla (1987)
56
3. Interne Rahmenbedingungen
sich um eine charakteristische Bewertung wirtschaftspolitischer Instrumente dmch die argeotinische Regierung. Die radikale Bürgerpartei UCR, die den ersten Staatspräsidenten nach der Demokratisierung 1983 stellte, sah sich keinem konkreten ordnungspolitischen Modell verpflichtet. Die Regierungspartei vertrat vielmehr einen "Pragmatismus•28, wobei die Interventionen in den Märkten mit politischen Zielen und Marktunvollkommenheiten legitimiert wurden. Drei Argumentationen wurden für die direkten Eingriffe in die Marktkoordination angeführt: Durchsetzung "politischer Preise", wie z.B. günstige Preise der Grundbedarfsgüter, Beeinflussung der relativen Preise, wie z.B. des realen Wechselkurses, Stabilisierung des Preisniveaus dmch Preisstopps. Gegenüber dem IWF, aber auch der Öffentlichkeit sicherte man stets den vorübergehenden Charakter solcher Maßnahmen m. Für eine Deregulierung sah die Regierung folgende Phasen vor: die Ablösung staatlicher Kontrollen durch eine Verhandlungslösung der jeweiligen Marktparteien, und daran anschließend die Rückkehr zu freier Preisbildung. Die Realisierung wurde vom Grad der erreichten Preisniveaustabilität abhängig gemacht29,
3.4. Verhandlungssystem 3.4.1. Rolle der Gewerkschaften Die Gewerkschaften in Argentimen gelten als besonders einflußreich. "Thank:s to Mr. Peron, Argentina now has the most powerful trade unions in Latin America." (Financial Times 3.8.1988) oder aus einer Analyse von Dornbusch, Sirnonsen (1987): "Die grundlegenden Schwierigkeiten sind folgende: die Gewerkschaften sind im Land und das Kapital draußen, die Gewerkschaften sind britisch und die öffentlichen Finanzen italienisch"30. Auf der Grundlage der Kriterien zur Organisierbarkeil von Interessen31 und zur Verbandspolitik32ist eine Spezifizierung des Einflusses der Gewerkschaften auf die Wirtschaftspolitik möglich. Es wird im folgenden der Wandel des Verband-
28 Dieses Schlagwort wurde der Verfasserin in mehreren Interviews Schlüsselbegriff des Politikstils der Radikalen genannt. 29 Vgl. Ministeno de Economia (1987), Abschnitt 2.24 und 2.25 30 Siehe Dornbusch, Simonsen (1987), S. 244 3 1 Vgl. Olson (1979)
(1987) als
3.4. Verhandlungssystem
57
lungssystems durch die Demokratisierung untersucht, die Struktur und Repräsentativität der Gewerkschaften, ihre Zielsetzung und Instrumente.
3.4.1.1. Gewerkschaftspolitik des autoritären Systems 1976 bis 1982 Die Gewerkschaftsstruktur wurde in den 50er Jahren unter Per6n aufgebaut, um die Arbeiterbewegung institutionell in das Staatssystem einzubinden. Den Gewerkschaften wurde der Status öffentlicher Körperschaften mgebilligt, sie verwalteten das Sozialversicherungssystem. Es bildete sich eine sogenannte Gewerkschaftsbürokratie heraus. Die Gewerkschaftsorganisationen verstanden sich daher immer als direkter Verhandlungspartner des Staates, unabhängig von institutionellen Regelungen, die z.B. die Ausübung der repräsentativen Demokratie durch Wahlen vorsaben33. Der politische Machtanspruch der wconfederaci6n General de Trabajow - CGT- überschneidet sich mit der ökonomischen Interessenvertretung der Gewerkschaftsmitglieder. Nach dem Putsch 1976 setzte der umfassendste Versuch einer Militärregierung ein, die politischen Rahmenbedingungen zu verändern. Ökonomisch wurde das Ziel, die peronistisch geprägten Gewerkschaften auszuschalten, mit der These des Effizienzgewinns von dezentralen Lohnvereinbarungen auf Unternehmensbasis legitimiert. Damit sollten sich die Lohnsteigerungen der Größenordnung des betrieblichen Produktivitätsfortschrittes annäbern34. Es kam jedoch nie zu einer ordnungspolitischen Umsetmng dieses Verbandlungsmodells, vielmehr wurden die Löhne staatlich eingefroren. Gleichzeitig wurde eine Zerschlagung der gewerkschaftlichen Durcbsetzungskraft erreicht, indem die Militärregierung die Gewerkschaften auflöste, das Streikrecht außer Kraft setzte und die Sozialgesetzgebung verscbärfte3S. Politisch spaltete sich die Gewerkschaftsführung der verbotenen Organisationen in eine kooperationsbereite Fraktion (wGruppe der 62 Organisationenw) und eine Opposition (wGruppe der 25 Organisationenw). Gleichzeitig setzte eine Entfremdung zwischen der Gewerkschaftsbürokratie und der Basis ein, da die Interessenvertretungen auf Betriebsbasis besonders von der politischen Repression betroffen waren36. Das Verhandlungssystem Argentiniens wurde folglich zwischen 1976 und 1982 institutionell nicht erneuert, sondern untenbückt
32 33 34 35 36
Vgl. Liefmann-Keil (1979) Vgl. D'Aiessio (1984), S. 84 Vgl. Canitrot, A.{l980), 5.920 Femandez (1984), S. 23 Vgl. Palomino (1986a), S. 17f sowie Femandez (1984), S. 24f
58
3. Interne Rahmenbedingungen
3.4.1.2. Neudefinition des Verhandhmgssystems nach der Demokratisienmg Im Zeichen der Demokratisienmg 1983 erfolgte die Wiederzulassung aller Interessenverbände, Parteien und Gewerkschaften. Bei dem Amtsantritt der zivilen Regierung Alfonsin lag ein umfassender ordnungspolitischer Handlungsbedarf zur Regelung des Verhandlungssystems vor. So mußten die Berufsverbände und ihre Dachorganisationen rechtlich neu verankert werden. Weiterbin war die Neugestaltung der von den Militärs geprägten bzw. außer Kraft gesetzten Normen des Tarifrechts, Arbeitsrechts und der sozialen Sicherung erforderlich37. Die Führungsebene des CGT und der Einzelgewerkschaften stand in dieser Übergangsphase vor einer doppelten I..egitimitätskrise. Zum einen hatte sie die Demokratisierung nicht geschlossen unterstützt und war auch von ihrem organisatorischen Aufbau her hierarchisch und nicht demokratisch organisiert. Weiterhin stellte sich die Frage nach der Legitimation der Gewerkschaftsvertreter, welche sich entweder auf die Amtsbefugnis von vor 1976 gründete oder auf Entscheidungen der Militärjunta38. Die Regierung stieß jedoch bereits bei dem Versuch, den Interessenverbänden demokratische Normen aufzuerlegen, auf heftigen Widerstand. Ihr Konzept konkurrierender Listen zur Bestimmung der Gewerkschaftsvertreter konnte sie im Parlament nicht durchsetzen. Sie erkannte schließlich den De-facto- Gewerkschaftssekretär Ubaldini als legitimen Verhandlungspartner an, obwohl die Einzelgewerkschaften von der Basis her nur teilweise neu legitimiert wurden und die Führung durch Ubaldini zunächst nur provisorischen Charakter hatte39. Bezüglich der Lohnbildung verzichtete die Regierung darauf, autonome V erhandlungen durch die Tarifparteien zuzulassen. Vielmehr behielt sie die zentralistische Lohnpolitik bei, im Gegensatz zur Militärregierung 1984 allerdings mit expansivem Vorzeichen. Motiv war das Wahlversprechen, die Reallöhne zwischen 6% und 8% zu erhöhen40. Sie schuf eine faktische Verhandlungsstruktur mit vertikalen Kommunikationswegen, über die die Gewerkschaftsforderungen an das "Wirtschaftsteam." der Regierung gerichtet wurden. Der Staat entließ damit die Verbände aus der Verantwortung für die Folgen der Tarifpolitik41. Die Regierung zog zunächst einen politischen Gewinn aus der Tatsache, daß sie für sich das Verdienst der Durchsetzung von nominalen Einkommenssteigerungen in Anspruch nehmen konnte. Im Laufe des Jahres 1984 wurde jedoch der Preis dieser Verhandlungsstruktur deutlich, als die Regierung die Einkommenspolitik zur Inflationsbekämpfung einsetzen wollte. Die Streikaktivität der Gewerkschaften richtete sich an die Regierung als den verantwortlichen Entscheidungsträger. Gleichwohllehnte die Regierung eine
37 Vgl. Pllomino (1986a), S. 19 38 Vgl. Palomino (1986a), S. 16; sowie: D'Alessio (1984), S. 98f 39 Vgl. Palomino (1986a), S. 15 Fußnote 40 Vgl. Minialerio de Economia (1984)
3.4. Verhandlungssystem
59
Dezentralisierung der Lohnverhandlungen mit dem Argument ab, daß die Unternehmer auf Gnmd ihrer Oligopolistischen Marktpositionen kein Interesse zeigen würden, eine Gegenmacht (Counter Vailing Power) zu den Gewerkschaften zu
fonnieren42.
Tab. 3-1: Beschäftigungsstruktur der Elwerosbevölkerung
43,2% tarifunr.bhängige Entlohnung
56,8% tarifabhängige Entlohnung
15,9% Landwirtschaft 20,7% selbstständig oder "autoempleada" 1 6% Albeiter ohne Entlohnun2 5,0% Hausangestellte 18,6% öffentlicher Sektor 13,2% in Groß38,2% abhängig Beschäftigtf betrieben im privaten Sektor 25,0% in Kleinbetrieben
Daten: Zensus 1980, Elwerbsbevölkerung 11 Millionen Quelle: FIEL, Indicadores de Coyuntura, März 1986, S. 85ff
Der Gewerkschaftsverband CGT und der Staat zeigen nach der Demokratisienmg ein übereinstimmendes Interesse an einer auf den Staat bezogenen V erhandlungsstruktur. Eine plausible Erklärung für das Kalkül beider Institutionen liefert die Zusammensetzung der Erwerbsbevölkerung. Tab. 3-1 weist aus, daß fiir etwa 60% der Erwerbsbevölkerung Tarifverträge formal gültig sind, d.h. gewerkschaftlich vertreten werden können. Im Bereich der Landwirtschaft und der Hausangestellten greift nur die Mindestlohngesetzgebung, der in den 80er Jahren gewachsene Anteil der Selbständigen und Quasiselbständigen ("autoempleada") trägt das Beschäftigungsrisiko und Einkommensrisiko selbst. In der Gruppe der Beschäftigten mit tarifgebundener Entlohnung ist fast die Hälfte (25% der Erwerbsbevölkerung) in Kleinbetrieben tätig, in denen gewerkschaftliche Aktionen schwer organisierbar sind. Der Vertretungsanspruch der CGT kann folglich leichter gegenüber einer staatlichen Lohnpolitik als gegenüber der heterogenen Arbeitgeberstruktur mobilisiert werden. Der Staat wiederum beschäftigt bereits 18.6% der Erwerbsbevölkerung (Zensus 1980) in der öffentlichen Verwaltung und in den Staatsunternehmen. Eine imperative Lohnpolitik ermöglicht der Zentralregierung, die Einhaltung von Lohnobergrenzen in dem föderativ und funktional aufgespaltenen Staatsapparat durchzusetzen.
41 Vgl. Fischer, Hiemenz, Trapp (1984), S. 24 42 Vgl. Ministeno de Economia (1987), Abs. 3.25
60
3. Interne Rahmenbedingungen
3.4.1.3. Machtstruktur der Gewerkschaften Die Partizipation der Arbeitnehmer in den Gewerkschaften hat mit der Demokratisierung zugenommen. Für Argentimen wurde 1985 die stattliche Zahl von 1172 Einzelgewerkschaften an das Arbeitsministerium gemeldet43. In Abb. 3-1 ist der V ersuch gemacht worden, unter der Heranziehung aktueller Zahlen zur Beschäftigung tarifabhängig entlohnter Erwerbstätiger, den gewerkschaftlichen Organisationsgrad zu schätzen. Demnach sind die Gewerkschaften am stärksten im öffentlichen Sektor repräsentiert, indem zwei Drittel der Beschäftigten als Mitglieder eingeschrieben sind. Im privaten Sektor sind immerhin etwa die Hälfte aller Arbeitnehmer mit Tarifeinkommen gewerkschaftlich organisiert.
0
2000000
4000000
6000000
Abb. 3-1: Gewerlcschaftlicher Organisationsgrad öffentlich und privat Beschäftigter Daten: Eigene Berechnungen, basierend auf: Beschäftigungszahlen: Ambito Financiero 11.5.1987; Gewerkschaftsmitgliedschaft: Palomino (1986d), S. 22
Detailliertere Informationen über die Struktur der Gewerkschaftsbasis liefert die Aufstellung der zehn mitgliederstärksten Organisationen (Stand: 1985) in Tab. 3-2. Interessantetweise repräsentieren nur zwei Verbände das produzierende Gewerbe - die Gewerkschaft der Metallarbeiter für die Industrie sowie die Organisation der Bauarbeiter für die Bauwirtschaft. Für ihre Position in der wirtschaftspolitischen Auseinandersetzung ist entscheidend, daß beide Organi-
43 Vgl. Palomino (1986b), S. 16;
3.4. Verhandlungssystem
61
Tab. 3-2: Die zehn mitgliederstärksten Einzelgewerkschaften 1985 und ihre sektorale Einordnung Mitgliederstärkste Gewerkschaften staatlich Beschäf!igter Mitglieder Gewerkschaft 1970 Wirtschaftssektor
Mitglieder 1985
Bildung (einseht. Hochschulen)
Confederacion de Tmbajadores de Ia Educaci6n
220.000
250.000
Tmnsport
Uni6n Ferroviaria
169.000
143.000*
Öffentliche Verwaltung
Uni6n de Personal Civil de la Nacion
50.000
133.000
Öffentliche Unternehmen
Asociaci6n de Tmbajadores del Estado
70.000
86.000
Mitgliederstärkste Gewerkschaften staatlich und pnvat Beschäftigter Mitglieder Mitglieder 1985 Gewerkschaft 1970 Wutschaftssektor 155.000 77.620 Finanzsystem Asociacion Bancaril Gesundheitswesen
Asociacion de Tmbajadores de Sanidad
38.000
Mitgliederstärkste Gewerkschaften privat Beschä~er Mitglieder Wutschaftssektor 1970 Gewerkschaft Handel Industrie
Federaci6n de Empleados de Comercio Uni6n0brem Metal6rgica
98.000
Mitglieder 1985
171.000
450.000
180.000
280.000
Bauwirtschaft
Union Obrem de la Construcion
75.000
114.000
Dienstleistung, Handel
Union de Tmbajadores Gastronomicos
56.000
81.000
Daten: Gewerkschaftsbasis 1970: Villarreal (1987), S. 95; Gewerlc:schaftsbasis 1985: Palomino (1986a), S. 14
62
3. Interne Rahmenbedingungen
sationen in Sektoren verankert sind, die nicht mit ausländischen Anbietern in Konkurrenz stehen, d.h. den Bereich "nichthandelbarer Güter" repräsentieren. Von daher sind sie nicht zu den Fürsprechern von Exportförderung und Handelsliberalisierung zu rechnen. Eine vergleichbare Interessenlage in Bezug auf den Außenhandel ist auch bei den weiteren Organisationen anzunehmen, da sie Arbeitnehmer im Dienstleistungsbereich organisieren. Große Mitgliederzahlen weisen die Gewerkschaften in Handel und in dem Gaststättengewerbe auf. Ihr starker Zugewinn an Mitgliedern gegenüber 1970 ist ein Indiz für den Strukturwandel, den der Verlust industrieller Arbeitsplätze auslöste. Zur Einschätzung des politischen Gewichtes der Gewerkschaften im tertiären, privatwirtschaftliehen Bereich muß berücksichtigt werden, daß die neuen Arbeitsplätze überwiegend in Kleinstbetrieben mit den entsprechenden Konsequenzen für die Organisierbarkeil der Interessen angesiedelt sind. Eine Sonderstellung nehmen die Arbeitnehmervertretungen im öffentlichen Sektor ein. Die staatlich beschäftigten Arbeitnehmer sind nicht nur in höherem Maße organisiert als die des privaten Sektors, ihre Interessenvertretungen dominieren auch in der Gruppe der 10 stärksten Gewerkschaften. Von besonderer Bedeutung für die Wirtschaftspolitik ist die Doppelfunktion der Interessenvertretungen im Finanzsystem und Gesundheitswesen. Die Gewerkschaften formulieren gemeinsame Forderungen für die Angestellten von öffentlichen und privaten Einrichtungen ungeachtet der Struktunmterschiede. Die für 1985 verfügbaren Daten weisen aus, daß sich die Gewerkschaftsbasis gegenüber 1970 bedeutend erhöht hat. Grundlage scheint die nach der Demokratisierung zu beobachtende Mobilisierungstendenz zu sein. Dies ist umso bemerkenswerter, da das Dienstleistungsangebot derVerbände abgenommen hat. Nicht nur wirtschaftliche Probleme, sondern auch die Möglichkeit der politischen Partizipation (in einer Reihe von Gewerkschaften wurde auf den Zwang zur Einheitsliste verzichtet) kann zu dieser Entwicklung beigetragen baben44.
3.4.1.4. Ziele und Instrumente Hinsichtlich der Zielsetzung und der Instrumente muß zwischen dem Dachverband CGT unter der Leitung von Ubaldini und den Einzelgewerkschaften unterschieden werden. Die Gewerkschaftszentrale konkurriert als politische Kraft mit der peronistischen Partei. Sie akzeptiert weder das demokratische Organisationsprinzip von Wahlen für die eigenen Institutionen, noch ein Vertretungsmonopol politischer Standpunkte durch die Parteien. Um die politische Durchsetzungskraft zu verstärken, sucht die Gewerkschaftsleitung die "soziale
44 Interne Gewerkschaftswahlen vgl. Palomino (1985)
3.4. Vemandlungssystem
63
Allianz" mit nicht gewerkschaftlich organisierten Bevölkerungsgruppen wie den Rentnern4S.
Instrumentarium der CGT sind die national ausgerufenen Generalstreiks, in denen die allgemeine Wirtschaftspolitik, aber auch außenpolitische Fragen und spezifische Verbandsinteressen im Mittelpunkt stehen46. Die Einzelgewerkschaften richten ihre Forderungen direkt an die Arbeitgeber. Mit Arbeitsniederlegungen oder Besetzungen streiken sie gegen den Abbau von Arbeitsplätzen, für Lohnerhöhungen oder für die Übernahme von Lohnzugeständnissen aus anderen Sektoren. Von den Streiks ist auch der Staat in seiner Funktion als Arbeitgeber betroffen. Die Militanz der Interessenvertretungen im öffentlichen Dienst erklärt, warum die Bevölkerung wie auch die internationale öffentliche Meinung die argentmischen Gewerkschaften als sehr einflußreich einstuft. Die Arbeitsniederlegungen in Schlüsselbereichen (Kommunikation, Transport, staatliches Bewilligungswesen etc.) führen zu gravierenden Produktionsausfallen. Von den Ausfallen in der öffentlichen Versorgung ist auch der Verbraueher stark betroffen.
3.4.2. Interessenvertretlm.gen von Arbeitgebern in Industrie und Landwirtschaft 3.4.2.1. Dominanz des sektoralen Konflikts
In der bisher aufgezeigten vertikalen Struktur (Regierung, Gewerkschaftszentrale und Einzelgewerkschaften) spielten die Arbeitgeber nur auf lokaler Ebene eine Rolle. Eine direkte Konfrontation zwischen den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden hat geringe Bedeutung. Die Interessenvertretungen tragen vor allem inter-, und intrasektorale Konflikte im eigenen Unternehmersektor aus, da die relative wirtschaftliche Situation der Sektoren nicht so sehr durch die nominale Festsetzung der Löhne, sondern durch staatliche Transfers und Interventionen zur Korrektur der relativen Preise beeinflußt wird. Die Interessenvertretungen der Arbeitgeber haben stark divergierende Zielvorstellungen, sie können sich daher kaum auf ein von ihnen allgelDein anerkanntes Entwicklungsmodell einigen. Exemplarisch für die Heterogentität im Unternehmersektor ist die Kontroverse zwischen der Uni6n Industria Argentina (UIA) und der Sociedad Rural (SRA), den ältesten Korporationen in Argentinien. Der 1866 gegründete Interessenverband der wirtschaftlich stärksten Agrarproduzenten prägte bis zur Machtübernahme Per6ns wesentlich die Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik. Die Exportorientierung der Landwirtschaft
45 Vgl. Palomino (1986a), S. 15 46 Vgl. Palomino (1986b), S. 21
64
3. Interne Rahmenbedingungen Tab. 3-3: Organisierte Interessenvertretungen der Unternehmer in Industrie und Landwirtschaft Wll1scb.d\sseldoen
Gruppe 1
Imporuubstituiercode InWstrie Bauwirucbaft
Gruppe2
Agrarische OroßproWzenten
Bmkmsyatem Großbandei
Exporteure und Importeure
Gruppe3
Kleine und mittlere Unternehmen Einzelhandel Laodwirtacbaftliche Kleinbetriebe
bdereuenverbände - UIA, Uni6n Industrie Argentina - Camera Argentina de Ia Coastrucci6n - SRA, Sociedad Rural Argentina - CRA, Ccofedcraci6n Rurales Argentinas - CONINAORO, Omfedcraci6o Jntercoopentiva Agropecuaria - ADEBA, Asociaci6n de Bancos Argentinos - UDECA, Uni6o de Entidades Comcrcialea Argentinas - CAME, Camera de Actividades Mcccantiles - Camera de Comercio - Conaejo Argentino de Ia Industria - Fedcraci6n de Comcrcio - F AA, Fedcraci6n Agraria Argentina
Daten: Alberti et al.(1984); Corallini et al.(1986); Palomino, M.(1986) Anmerkung: Kein Anspruch auf Vollständigkeit.
machte sie mm Fürsprecher freien Außenhandels. Da die Produzenten Gewinne aus dem Agrarbereich im Handels- und Finatm;ektor, nicht aber in der Industrie investierten, gab es zwischen diesen beiden Sektoren praktisch keine Interessenverknüpfungen. Die geringe Exportorientierung der Industrie verstärkte zusätzlich die Kluft zwischen den außenhandelspolitischen Positionen. Die UlA lehnte das Modell des Freihandels grundsätzlieb ab: "Die Freihandelstheorie ist die Antithese zum Wachstum der Industrie"47. Erst unter Per6n wurden die Forderungen der U1A nach Zollschutz und Industriefarderung umgeset.zt48. Dies leitete eine Entwicklung ein, in der die staatliche Wirtschaftspolitik zum wichtigsten Adressaten industrieller Forderungen wurde. In der Konfrontation zwischen Exportdiversifizienmg und Importsubstitution fanden die kleinen und mittelständischen Betriebe bis beute keine Berücksichtigung. Da diese Gruppe
41 "Ia teoria librccambista es Ia antitesis del progreso industrial" Siehe Corralini, Mosto, Avalle (1986), S. 33f 48 Vgl. Corralini, Mosto, Avalle (1986), S. 37
3.4. Verhandlungssystem
65
auf Grund ihres geringen ökonomischen Gewichts weder direkte staatliche Subventionen einfordern kann noch wesentliche Vorteile durch Außenhandel erzielt, nimmt sie eine eigenständige Position der "nationalen Autonomie" ein49. Tab. 3-4: Interessenstruktur der Untemehmerveroände Auftellhandel
Gruppel - Binnellllllllktorientiert - Flir Zollschutz Gruppel - Für Außenöffnung -Handelsliberalisierung - KapitalverlcebD-
Iiberalisierung
Gruppe3 - Für Abkopplung "Nationale Autonomie"
Wachstumsmodell
Vorteile durch staatL Maßaahmen
Nachteile durch staatL MaiiDahmen
- Industrieffirdcrung durch den Staat
- Öffeotlicbe Aufträge - Preis und Lohn- Zollschutz koldrollen - Subveotioneo - Festee Wechselkurs
- Rückzug des Staates aus da Wutschaft&lenkung - Agranektor- als füluender Sektor -Autonome Entwicklung cklrch staatl. Fördmlng
- SpekulatiOIIIIgewinneaus staatlich VCI"unachten Knappheilen
- Exportabgaben
- Fester Wechaelkun
- Preiskontrollen - Lohnkootrollen - Diskrimioiei"Ung bei der Vergabe von staatl.Subveotionen
und Krediten
Quelle: Eigenentwurf
Tab. 3-3 stellt die wichtigsten lnteressenvertrehmgen auf Unternehmerseite sowie ihre sektorale und strukturelle Einordnung vor. Tab. 3-4 führt die Positionen der in drei Gruppen eingeteilten Verbände zu dem favorisierten Außenhandelsmodell und zu der bevorzugten Stellung des Staates auf Die Typisierung auf Grund der genannten Kriterien ist das Ergebnis der von der Verfasserin durchgeführten Interviews in Verbindung mit der Auswerhmg von Verbandspublikationen und SekundärliteraturSO. Für die hier zu untersuchende Fragestellung lassen sich drei Gruppen mit konfliktiven Interessen bezüglich des Außenhandels und der Rolle des Staates unterscheiden. Gruppe 1 der importsubstituierenden Industrie und der
49 Vgl. Instituto Argentino para el Desarrollo Econ6mico (lADE): Grußwort zum 25. Jahrestag in: Realidad Econ6mica Nr. 71, 1986
66
3. Interne Rahmenbedingungen
Bauwirtschaft sowie Gruppe 2 der im Außenhandel aktiven Branchen bilden große Interessenblöcke mit einem hohen Konzen1rationsgrad. Dadurch können sie die staatlichen Preisvorschriften, Subventionen und Kreditzuteilungen zu ihren Gunsten beeinflussen. Die Gruppe 3 (mittelständische Betriebe im städtischen und agrarischen Bereich) sieht sich durch die direkten Verhandlungswege zwischen den Korporationen und dem Staat hingegen benachteiligt51.
3.4.2.2. Präsenz der Arbeitgeberinteressen 1976 bis 1982 Nach dem Militärputsch 1976 befand sich die illA in einer vergleichbaren Lage wie die Gewerkschaften. Da der Wirtschaftsminister Martinez de Hoz eine Wirtschaftspolitik unabhängig von sektoralen Ansprüchen implementieren wollte, gleichzeitig aber die Ertragslage der Industrie weitgehend von staatlichen Maßnahmen abhing, löste er ihre organisierte Interessenvertretung auf. Das autoritäre Regime schwächte weiterhin kollektives Handeln der Unternehmer, indem es diskretionäre Verhandlungen mit einzelnen Großunternehmern in einem allgemeinen repressiven politischen Klima führte. Die Ende der 70er Jahre realisierte Liberalisierung des Kapitalmarktes sowie der Abbau des Zollschutzes zwang die Unternehmer zu einem scharfen Anpasstm~zeß, während gleichzeitig ihre Interessenvertretung ausgeschaltet warS . Die wichtigste Vertretung des Agrarsektors, die Sociedad Rural (SRA), konnte ihre Geschäfte weiter führen, da sie in der Konzeption mit den Militärs weitgehend übereinstimmte.
3.4.2.3. Organisationen der Arbeitgeberinteressen nach der Demokratisierung Im Zuge der Demokratisierung reorganisierte sich die faktisch aufgelöste UIA. Sie stand vor dem Problem, ihren Vertretungsanspruch gegen die Partikularinteressen der örtlichen Handelskammern durchzusetzen. Die Zersplitterung der Organisation in Fraktionen erschwert es dem Verband, mit einem gemeinsamen Standpunkt in der Öffentlichkeit aufzutreten53. Die unzureichende organisatorische Struktur, über die der Unternehmerverband verfügt,
50 51 52 (1986), 53
Vgl. Kla88ifizieruog bei Hiraclunan (1985), S. 65; Sachs (1985). Vgl. Palomino, M.(l986); Vg1. JADE: Rea1idad Ecoa6mica, verschiedene Ausgaben Vgl. etwa Canitrot (1980), S. 924; Schvarzer (1986b); Corralini, Mosto, Avalle s. 42 Vgl. Corralini, Moato, ~valle (1986), S. 42
3.5. Modell der gesellschaftlichen Entscheidungsverfahren
67
beeinträchtigt zusätzlich seine Vermittlungsfunktion54. Die Verbände der landwirtschaftlichen Großproduzenten haben demgegenüber ihre Verbandstätigkeit fortgesetzt, ohne einen Anlaß zum Wandel zu sehen. Unter "Demokratisierung" verstehen sie, zum öffentlichen Protest gegen die Regierungspolitik legitimiert zu sein55.
3.5. Modell der gesellschaftlichen Entscheidungsverfahren Die Diskussion an Hand der gesellschaftlichen Entscheidungsmechanismen hatte zum Ziel, den Wandel durch die Demokratisierung 1983 und seine lmplikationen für die Wirtschaftspolitik aufzuzeigen. In Abb. 3-2 werden die Ergebnisse in einem Schema der internen politischen Rahmenbedingungen fiir Argenlinien zusammengefaßt56. Das wesentliche Ergebnis besteht darin, daß die herausgebildeten Verhandlungsstrukturen im Konflikt mit der Funktionsfahigkeit der Demokratie stehen, da die Strukturen der Entscheidungsmechanismen die Konsensbildung erschweren. Die Wirtschaftssubjekte identifizieren sich nur begrenzt mit den traditionellen Verbänden, welche durch die Liberalisierung des politischen Systems aufgewertet wurden. Das Kräfteverhältnis zwischen den Interessenverbänden entspricht nicht dem Prinzip der Counter Vailing Power. Die Verllandlungswege verlaufen nicht horizontal zwischen den Tarifpartnern oder Sektoren, sondern vertikal zwischen den jeweiligen Verbänden und dem Staat. Die Zentralregierung rückt damit von einer möglichen Vermittlerrolle in eine Adressatenrolle. Sie wird zum Leistungsträger mit der Befugnis, hoheitlich Preise festzusetzen, mit Mengeninterventionen oder staatlichen Transfers die Situation einer Interessengruppe aufKosten der anderen oder des Gemeinwohls .m verbessern. Die These von der horizontale Abschottung der Korporationen untereinander wird scheinbar widerlegt durch die konzertierte Aktion, die sich Ende 1984 formierte. Der Zusammenschluß wurde ausgelöst unter dem Eindruck der Verbände, in der Regierung (unter der wirtschaftspolitischen Leitung von Grinspun) ungenügend vertreten zu sein. Die Korporationen beanspruchten die Priorität der "qualifizierten Meinung", sprich der sektoralen Interessen, gegenüber dem Wählervotum57. Die Bildung einer konzertierten Aktion, in der die CGT, die UIA, die Sociedad Rural und 8 weitere Organisationen, nicht aber die klein- und mittelständischen Interessen vertreten waren, war dafiir beredter
54 Vgl. Albeni, Golben, Acuna (1984), S. 78
55 Vgl. Palomino, M.(I986), S. 4 56 Auf die Bundesrepublik Deutachland bezogene Formalisienmgen vgl. Berg, Cassel (1981), S. 147 und Frey, Schneider (1978), S. 411
68
3. Interne Rahmenbedingungen
Ausdruck58. Mit der "concertaci6n" wurde versucht, den Druck der Verbände auf den Staat m koordinieren. Der Konsens erstreckte sich nur auf die Ablehnung der Regierungspolitik, nicht jedoch auf ein alternatives Modell59. Zwei Aspekte charakterisieren die für die Anpassungspolitik entscheidenden Rahmenbedingungen: Die Aktivitäten der Verbände konzentrieren sich darauf, staatliche Interventionen m ihren Gunsten m erlangen. Vertretungen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern bilden keine Gegengewichte m einander. Das zentrale Konfliktpotential herrscht auf sektoraler Ebene. Zwischen den außenhandels- und binnenmarktorientierten Verbänden gibt es kaum loteressenüberschneidungen, die eine Konsensfindung über die wirtschaftspolitische Konzeption erleichtern würden. Durch die Spaltung der Auffassungen steht der Regierung in den Verbänden kein Vermittler von wirtschaftspolitischen Konzeptionen an die Bevölkerung zur Verfügung.
51 Vgl. Schvarzer (1986a), S. 2f S 8 Vgl. Comdini, Mosto, Avalle (1986), S. 44f
S 9 Der Dialog kam zum Erliegen, als sich die CGT mit ihrer Forderung nach Überantwortung der Sozialdienste an die Gewerkschaften nicht durchsetzen konnte. Vgl. Corrallini, Mosto, Avalle (1986), S. 45
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iliEinzelgewerlstätige mit weniger als 35 Wochenstunden, die gerne mehr arl>eiten würden) Daten: FIEL, Bevölkenmgsdaten: Weltbank (1987), S. 56
Als entscheidende Schwäche des Konjunkturverlaufs ist die Tatsache einzustufen, daß der Aufschwung keine verstärkte Beschäftigungsnachfrage und Investitionen auslöste. Vielmehr wurde die gestiegene Nachfrage mit einer verstärkten Kapazitätsauslastung bewältigt. DadlU'Ch verbesserte sich der effektive Reallohn der in Beschäftigung stehenden Erwerbsbevölkerung, nicht jedoch die Situation der Gruppen ohne festen Arbeitsplatz.
7.4. Sektoraler Konflikt Zur Bestimmung des sektoralen Konfliktes wurden in Kapitel 3 die Interessen von Kapital und Boden in drei Gruppen eingeteilt: - die importsubstituierende Industrie und die Sauwirtschaft,
152
7. Interdependenz mit den internen Rahmenbedingungen
- die mit dem Außenhandel verknüpften Interessen, - die Kleinbetriebe in Landwirtschaft, Industrie tmd Handel. Dieses Schema ging von einer zweidimensionalen Kriterienbildung aus, und zwar das von den Interessengruppen vertretene Außenhandelsmodell und ihre Perspektive zur Rolle des Staates. Mit dieser Systematik wurde versucht, die in Argentimen auftretenden intrasektoralen Konflikte zu spezifizieren. Sektorale und intrasektorale Interessengegensätze äußern sich nicht nur in Überwälzungsversuchen zur Erhaltung der eigene Entlohnungsposition, sondern auch in massiven Forderungen nach staatlicher Sonderleistungen. Schließlich macht sich die Interessenartikulation als Konkurrenz um die Durchsetzung von wirtschaftspolitischer Grundsätze bemerkbar. Die ökonomischen Rahmenbedingungen lassen keine Lösung zu, die alle Gruppen sofort besserstellt Die Interessen sind aber so geformt, daß sie in entscheidenden wirtschaftspolitischen Positionen konträr aufeinander stoßen. Zunächst sollen an Hand einer Aufschlüsselung des Großhandelspreisindex der Strukturwandel durch die auferlegte De-facto-Stabilität analysiert werden. Abb. 7-4 und Abb. 7-5 informieren über die Preisanpassungen ausgewählter Industriebranchen in Relation zum durchschnittlichen Preisindex der Industriegüterproduktion. Dieser als relativer Preis bezeichnete Index besteht aus dem Verhältnis: Großhandelspreisindex der speziellen Industriebranchen allgemeiner Großhandelspreisindex der nationalen, nichtagrarischen Produkte Ein relativer Preis gleich 1 (Basis 1981 =1) entspricht einer Preissteigerung im Gleichschritt mit dem Großhandelspreisniveau. Als Vergleichsbasis wurde in beiden Abbildungen die relative Preisentwicklung der Agrarerzeugnisse auf Großhandelsniveau eingetragen. In beiden Grafiken ergibt sich das Bild einer hohen Stabilität der relativen Preise für industrielle Erzeugnisse. Sie verlagerten praktisch nicht ihre relative Preisposition. Gegenüber dem Basisjahr steht die relative Preisposition des Agrarsektors im Juni 1985 auf 0,6, d.h. etwa 30% hinter der Teuerung der Industrieproduktion. Die landwirtschaftlichen Erzeugnisse realisierten insbeSondere in der Flexibilisierungsphase ab April 1986 eine überdurchschnittliche Verteuerung, wie aus Abb. 7-4 bzw. Abb. 7-5 hervorgeht, obwohl diese Produktion keinen Preiskontrollen unterlag.
7 .4.1. Bedeutung für die Industrie Die binnenwirtschaftlich orientierte Industrie profitierte von der Kautkraftstärkung der Konsumenten. Die Anbieter von Gebrauchsgütern konnten ihren Absatz durch die wiedereröffneten Finanzierungsmöglichkeiten steigern. Die heterodoxen Maßnahmen hatten eine Stabilisierung der relativen Preise zur Folge. Auch gewährte der Preisstopp der Industrie eine Teilstabilisierung ihrer Kostenseite in Bezug auf die Importleistungen und die Lohnkosten.
7 .4. Sektoraler Konflikt
153
1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00
Jun 85
Sq>
85
Landw. Produktion
Da
85
Mär 86
Jun 86
Sq>
86
Da 86
Mär 87
Jun 87
Sep 87
- · Textilindwrtrie, Leder .......·. Holzverarbeitung
Nahrungs-, Genußmitte1
Abb. 7-4: Relative Preisstruktur des Industriesektors während des Plan Austral: Branchen mit agrarischenVorprodukten Quelle: Juni/Juli 1985: Dadone, lngaramo (1987); ab August 1985: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von FIEL, Indicadores de Coyuntura
1.40 1,20 1,00 0.80 0,60 0,40 0,20 0,00
Jun 85
Sep
85
Landw. Produktion
Da 85 .n
Mär 86 Nichtmet
Mineralien
Jun 86
Sep 86
Da 86
Mctallvenui>.
Anlagen
Mär
Jun
-
Baoiame1BIIe
87
87
Sep
87
Abb. 7-5: Relative Preisstruktur des Industriesektors während des Plan Austral: sonstige Branchen Quelle: Juni/Juli 1985: Dadone, Ingaramo (1987); ab August 1985: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von FIEL, Indicadores de Coyuntura
154
7. Interdependenz mit den internen Rahmenbedingungen Tab. 7-5: Effektiver Wechselkurs für Agrarexporte Weizca
Offizieller
Mai85 Jun85 Jul85 Avt~85
Sep85 Okt85 Nov85 Dez 85 . Jm86 Feb86 Mir86 Apr86 Mai86 lun86 lul86 Aug86 . Sep86 Okt86 Nov86 Dez 86 lm87 Feb87 Mir87 Apr87 Mai87 lun87 Jul87 Aug87 Sep87 Okt87
Paralleler
Wechaelltun
Wechaelltun
A~ US-
A~ US-
0,525 0,737 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,828 0,849 0,874 0,903 0,966 1,047 1,088 1,147 1,209 1,289 1,379 1,535 1,535 1,584 1,700 1,894 2,105 2,457 3,243
0,619 0,797 0,943 0,952 0,939 0,925 0,898 0,855 0,899 0,861 0,909 0,922 0,895 0,891 0,911 1,034 1,221 1,199 1,345 1,556 1,707 1,707 1,870 2,033 2,057 2,067 2,315 2,917 3,451 3,611
~ ~ert 0,180 0,265 0,265 0,265 0,265 0,187 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,118 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,065 0,015 0,015
Mais
Effekriver WK
A~ US0,431 0,542 0,589 0,589 0,589 0,651 0,669 0 ,669 0,669 0,669 0,669 0,691 0,709 0,730 0,754 0,807 0 ,923 1,017 1,072 1,130 1,205 1,289 1,435 1,435 1,481 1,590 1,771 1,968 2,420 3,194
~ ~ert 0,210 0,305 0,305 0,305 0,305 0,305 0,305 0,305 0,305 0,291 0,225 0,225 0,225 0,225 0,225 0,225 0,225 0,225 0,225 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,015 0,015
Effektiver Wk A"*T' US0,415 0,512 0,557 0,557 0,557 0,557 0,557 0,557 0,557 0,568 0,621 0,642 0,658 0,677 0,700 0,749 0,811 0,843 0,889 1,010 1,076 1,151 1,282 1,282 1,323 1,420 1,581 1,758 2,420 3,194
Quelle: siehe nächste Seite
Die Finanzierungskosten waren demgegenüber real sehr hoch. In einer von der UIA durchgeführten Umfrage bezeichneten die Unternehmer die hohen Realzinsen als Ursache für die stagnierende lnvestitionsnachfrageSO. Preiskontrollen wurden demgegenüber nur von 7% als belastend empfunden. Die realwirtschaftliche Situation der verarbeitenden Industrie blieb im wesentlichen unverändert, da kein Importabbau erfolgt war.
50 Vgl. Clarin, 19.2.1987
7 .4. Sektoraler Konflikt
155
Tab. 7-5: (Fortsetzung) Soqo
Offizieller
Mai85 Jua85 Ju185 All885 Sep85 Okt85 Nov8S Dez8S Jan86 Feb86 Mir86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 Dcz86 Jm87 Feb87 Mir87 Apr87 Mai87 Jun 87 Jul87 All887 Sep87 Okt87
Pual.lel«
Wocbeelkun
Wocbeelkun
A~ us-
A~ US-
O,.S2S 0,737 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,828 0,849 0,874 0,903 0,966 1,047 1,088 1,147 1,209 1,289 1,379 1,535 1,535 1,584 1,700 1,894 2,105 2,457 3,243
0,619 0,797 0,943 0,952 0,939 0,925 0,898 0,855 0,899 0,861 0,909 0,922 0,895 0,891 0,911 1,034 1,221 1,199 1,345 1,556 1,707 1,707 1,870 2,033 2,057 2,067 2,375 2,917 3,451 3,611
Exportsteuer
in '!Ii auf
0,200 0,295 0,295 0,295 0,295 0,295 0,295 0,295 0,295 0,281 0,215 0,215 0,215 0,215 0,215 0,215 0,215 0,215 0,215 0,16S 0,16S 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,165 0,015 0015
Effekliv« WK
A~ US0,420 0,.520 0,565 0,565 0,565 0,565 0,565 0,565 0,565 0,.576 0,629 0,650 0,666 0,686 0,709 0,758 0,822 0,854 0,900 1,010 1,076 1,151 1,282 1,282 1,323 1,420 1,581 1,758 2,420 3,194
Daten: Bis September 1985: Carta Econ6mica; ab Okt. 1985: FIEL, lndicadores de Coyuntura; Eigene Berechnungen
7 .4.2. Situation des Agrarsektors Für den exportorientierten Agrarsektor stand die Entwicklung des offiziell angebotenen Wechselkurses für die Deviseneinnahmen im Mittelpunkt. Der faktisch erzielbare Inlandswert pro erwirtschaftetem Dollar nach Abzug der Exportsteuern bildete die relevante Entscheidungsgnmdlage. Die Eclösentwicldung in Inlandswährung wird von den Exporteuren zum einen mit der Kosteninflation, zum anderen mit dem am parallelen Devisenmarkt erzielbaren Wech-
156
7. Interdependenz mit den internen Rahmenbedingungen
selkurs verglichen. Als Beispiel wurde in Tab. 7-5 der effektive Wechselkurs für drei wichtige Getreidesorten, Weizen, Mais und Sorgo51 ermittelt. Man erkennt, daß durch die Differenzierung der Exportsteuersätze der Wechselkurs faktisch aufgespalten wird. Während von einer Abwertung alle Anbieter von Devisen profitieren, können die Steuern selektiv eingesetzt werden. So kann durch die Senkung der Exportsteuer einer Produzentengruppe eine isolierte Abwertung ermöglicht werden. Die zeitliche Entwicklung der effektiven nominalen Wechselkurse liefert einen Hinweis, daß die Regierung im Anschluß an das Schockprogramm den Abbau von Exportsteuern einsetzte, um pauschale Abwertungen hinauszuzögern. So reduzierte sie während der Phase des eingefrorenen Wechselkurses die Abgaben aufWeizeoexporte, so daß für diese Produzenten der Austral bereits im Oktober 1985 nominal abwertete. Damit konnte sie selektiv den Australertrag erwirtschafteter Dollarerlöse erhöhen, ohne die preisliche Bewertung der Importe zu verändern. Die Abweichung des effektiven Wechselkurses implizierte jedoch auch, daß die Agrarproduzenten von einer höheren Schwarzmarletprämie ausgingen als die Konsumenten. In den ersten drei Monaten des Schockprogramms betrug die Differenz zum informellen Kurs 60% (vgl. Abb. 7-{)). Dies bedeutete, daß für jeden durch Unterfakturierung abgezweigten US-$ ein bis zu 60% höherer Inlandserlös erzielt werden konnte. Der Staat nahm mit der Haushaltskonsolidierung durch Exportsteuern den ungünstigen Erwartungseffekt dieser Schwarzmarktprämie in Kauf. Im Gegensatz zu den offiziellen Verlautbarungen begünstigte die Maxiabwertung vor dem 15. Juni 1985 die Agrarproduzenten in geringerem Maße, als es die globalen Wechselkurse angeben. Damit schuf der Staat hohe preisliche Anreize zur Unterfakturierung. Die positive Rückbildung der Schwarzmark.tprämie, wie sie für die Konsumenten spürbar wurde, vollzog sich nicht für Agrarproduzenten. Auf Grund der steuerlichen Belastung und den Devisenmarktinterventionen blieben die Interessenverbände der Agrarproduzenten neben den Arbeitnehmern am aggressivsten in ihren Protesten52. Im April und Juni 1986 wurden mehrtägige Streiks durchgeführt. Am ersten Protest nahmen sowohl die Vertretlm.gen der Großproduzenten SRA und CRA, wie auch die der landwirtschaftlichen Kleinbetriebe teil. Mit Straßenblockaden und dem Aussetzen der Lieferungen protestierten sie gegen die Exportsteuern53. Da die Regierung ein Entgegenkommen verweigerte, wiederholten SRA und CRA die Proteste im Juni. Die Regierung setzte zur Beschwichtigung verschiedene diskretionäre Kredithilfen ein, und reduzierte die Exportabgaben weiter. Die Beruhigung der sektoralen Ansprüche erfolgte damit mit fiskalisch und geldpolitisch wirksamen Maßnahmen.
5 1 eine in Argentitlien beheimatete Getreideart
52 Vgl. Palomino, M.(1986) 53 Vgl. Chronologie EI BIMESTRE 1986
7.5. Zusammenfassung
in%
157
70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00
Abb. 7-6: Schwarzmarktprämie für Weizenexporteure, 1985- 1987 Schwarzmarktprämie: Effektiver Wechselkurs für Weizenexporte minus otTIZiellem Wechselkurs in% des offiziellen Wechselkurses Daten: FIEL, lndicadores de Coyuntura; Eigene Berechnungen
7 .5. Zusammenfassung Die heterodoxen Instrumente wurden in der Analyse auf ihre Funktion in Bezugauf den Verteilungskonflikt analysiert. Es wurde festgestellt, daß die Währungsreform einseitig Finanzinvestitionen in staatliche Schuldtitel gegenüber Realinvestitionen privilegierte. Zurückzuführen ist dies auf die Tatsache, daß der Staat den Gläubigern der Staatsverschuldung den realen Status quo garantierte, den Arbeitgebern und Arbeitnehmern jedoch durch die eingefrorenen Preise Anpassungslasten auferlegte. Der Preis- und Lohnstopp hatte im Hinblick auf den Verteilungskonflikt zwischen Arbeitgebern und Beschäftigten eine komplexe Wirkung. Die gesamtwirtschaftliche Stabilisierung des Inflationsniveaus reduzierte die Entwertung der privaten Kassenhaltung und ermöglichte den Niedrigeinkommensbeziehern eine Kaufkraftstärkung. Außerdem senkte die Stabilisierung die Opportunitätskosten von Transaktionen im Vergleich zu dem Hochinflationsprozeß. Als Kosten der De-facto-Stabilität mußten die Arbeitnehmer in Kauf nehmen, daß der Lohnstopp den Reallohn auf einem reprimierten Niveau fixierte, da die Inflationsentwicklung der Vorphase des Plan Austral nicht kompensiert worden war. Gleichwohl reduzierten sich die
158
7. Interdependenz mit den internen Rahmenbedingungen
Streikaktivitäten in der ersten Phase nach dem Schockprogramm von Juni 1985. Zur Beruhigung der Arbeitskonflikte bug auch bei, daß in öffentlichen und privaten Unternehmen versteckte Lohnzugeständnisse gemacht wurden. Die realen Lohnkosten stiegen somit für diese Unternehmen an, da ihre Absatzpreise kontrolliert waren. Die Zentralregierung hingegen setzte den Lohnstopp zur Einsparung von Personalausgaben ein. Diese Strategie konnte jedoch, als die betroffenen Arbeitnehmer auf die gestiegenen Inflationsraten 1986 mit massiven Protesten reagierte, nicht aufrechterhalten werden. Die Hypothese, der Plan Austral sei an der Stärke der Gewerkschaften gescheitert, muß jedoch zurückgewiesen werden. Das Konzept der Zentralregierung basierte auf preislieben Interventionen, ohne den betroffenen Sektoren eine Perspektive auf eine Kompensation zu vermitteln, etwa durch eine gestiegene Investitionstätigkeit mit der Aussiebt auf neue Arbeitsplätze. Die Preiskontrollen sowie der fixierte Wechselkurs in Verbindune mit den Exportsteuern hatten einen erbeblichen Einfluß auf den sektoralen Verteilungskonflikt. Die offiziell festgelegte relative Preisstruktur benachteiligte den exportorientierten Agrarsektor. Die binnenmarktorientierte Industrie wurde am stärksten in ihren Überwäizungsmöglicbkeiten beschränkt, profitierte jedoch von dem reprimierten Preisniveau für agrarische Rohstoffe. Die Kapitalkosten für Unternehmen waren davon abhängig, ob sie Zugang zu subventionierten Krediten erhielten oder auf dem informellen Kreditmarkt hohe Realzinsen aufzubringen hatten. Zusammenfassend läßt sich zur Bedeutung des heterodoxen Instrumentariums für den Verteilungskonflikt sagen, daß diese Politik die Verteilunsskontlikte vorobergebend dadurch auflöste, daß sie die Sektoren und Gruppen auf den politisch gesteuerten Status quo verpflichteten. Dieses Modell war jedoch schon vom Ansatz her statisch. Die Schwäche der De-facto-Stabilität, die sich im Fall Argentiniens als Substitut zur Indexierung herausstellte, wurde dadurch verstärkt, daß sich keine wirtschaftspolitischen Reformen an das Schockprop1QDID anschlossen. Damit blieb die Erwartung der Wirtschaftssubjekte erhalten, der Wirtschaftsprozeß bilde ein Nullsummenspiel um die Behauptung der Einkommenspositionen.
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen In den vorangegangen Analyseschritten konzentrierte sich die Untersuchung auf die binnenwirtschaftlichen Wirkungen des Plan Austral. Die Wechselkursentwicklung wurde im Hinblick auf die interne Erwartungsbildung diskutiert. Es war gezeigt worden, daß es der Regierung während des Plan Austral darauf ankam, über die Beeinflussung der Spanne zwischen dem offiziellen und dem parallelen Wechselkurs die Erwartungen der Wirtschaftssubjekte m steuern. Die amtliche Festlegung des offiziellen Wechselkurses sowie Maßnahmen mr Beeinflussung der nichtlegalen Nachfrage nach Devisen wurden dam eingesetzt, den internen lnflationsprozeß m dämpfen. In die Konzeption des Plan Austral war das Anpassungsziel indirekt eingebunden. Die Initiatoren gingen von der Auffassung aus, daß die binnenwirtschaftliche Stabilisierung eine notwendige Bedingung mr Bewältigung des Anpassungsziel darstellt, da sie den relativen Preisen ihre Orientierungsfunktion mrückgibt. Mit der Korrektur der relativen Preise m Beginn des Plan Austral wurde beabsichtigt, den Wechselkurs real abmwertenl. Die Schaffung msätzlicher Exportanreize war Bestandteil der Wirtschaftsförderung. Dam wurden spezielle Kreditprogramme angeboten. In der Konzeption des Plan Austral blieb offen, welche Rückwirkungen heterodoxe Maßnahmen auf den Anpassungsprozeß haben. Die politische Führung sah den Plan Austral als Vorleistung mr Verbesserung der externen Rahmenbedingungen an. Von dem gesetzten Signal eines wirtschaftspolitischen Umbruchs wurde die Verbesserung des Nettokapitaltransfers erwartet. Inwieweit diese Hoffnungen befriedigt wurden und welche Entwicklung der Außenhandel zwischen 1985 und 1987 nahm. wird im folgenden analysiert. Vor dem Hintergrund, daß der Plan Austral seine ersten Erfolge im Hinblick auf die binnenwirtschaftliche Stabilisierung nicht behaupten konnte, rückten die außenwirtschaftliehen lmplikationen des Plan Austral stärker in die Diskussion. Aus der politischen und wissenschaftlichen Auseinandersetmng m dieser Fragestellung lassen sich 4 Hypothesen synthetisieren:
- Der Plan Austral scheiterte an exogenen Schocks auf dem Weltmarkt.
1 Vgl. Ministerio de Economia (1986a), S. 23
160
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
- Der Plan Austral scheiterteamAusbleiben externer Nettokapitalzuflüsse2.
- Die Probleme des Plan Austral basierten auf der Abwesenheit einer strukturellen Lösung des externen Anpassungsbedarfs3. - Die Ausgestaltung des Plan Austral wirkte auf die Anpassung kontraproduktiv4.
8.1. Exogene Schocks auf dem Weltmarkt 8.1.1. Entwicklung des Außenhandels 1985 bis 1987 Das Wirtschaftsteam unter Alfonsin schrieb das Scheitern des Plan Austral der Veränderung der externen Rahmenbedingungen m. Zu dieser These muß berücksichtigt werden, daß der Plan Austral in einem Jahr implementiert wurde, das sich durch seine außenwirtschaftliche Sondersituation auszeichnete. Das Leistungsbilanzdefizit hatte mit etwas unter 1 Mrd. US-$ den niedrigsten Stand seit 1979 erreicht (vgl. Tab. 8-1). Zurückzuführen war dies auf die leichte Stärkung des Exportgeschäfts gegenüber dem Vorjahr sowie auf einen Rückgang der Importe um 17% gegenüber 1984. Dadurch wurde ein Rekordsaldo von 4,6 Mrd. US-$ in der Handelsbilanz erzielt. Mit diesem Überschuß konnte der Zinsendienst weitgehend fman.ziert werden. Die erste Phase des Plan Austral wurde also von einer mfriedenstellenden Entwicklung der Zahlungsbilanz begleitet.
Die zu Grunde liegenden Ursachen boten jedoch keine dauerhafte Lösung. 1986 und 1987 verzeichnete Argenlinien eine deutliche Leistungsbilanzverschlechterung. Der negative Saldo stieg 1986 auf 2,6 Mrd. US-$, 1987 auf ein Defizit von 4,3 Mrd. US-$. Dam trugen sowohl eine Steigerung der Importe wie auch ein nachlassender Exportwert bei. Die Verschlechterung der externen Performance hatte zwangsläufig Rückwirkungen auf die interne Preisniveaustabilität, da sich der Devisenengpaß vergrößerte. Die Verschärfung des Zahlungsbilanzungleichgewichts führte zu einem zusätzlichen Anpassungsbedarf während des Plan Austral.
2 Vgl. u.a. Canavese (1987), S. 2; Vgl. CavaUo: "Israel tuvo exito en su plan de ajuste econ6mico gracias a Ia ayuda extema• (Israel hatte mit seiner ökonomischen Anpassung Erfolg dank der ausländischen Unterstützung) in: Ambito Financiero, 15.12.1987 3 Vgl. Blejer, Liviatan (1987}, S. 435 4 Vgl. FIEL: lndicadores de Coyuntura; Sept. 1985
8.1. Exogene Schocks auf dem Weltmarkt
161
Tab. 8-1: Leistungsbilanz 1976 - 1987 in Mill. US-$***
1976
1977
1978
1979
1980
1981
3916 -3033
5652 4162
6400 -3834
7810 -6700
8021 -10541
9143 -9430
883
1490
2566
1110
-2520
-287
davon Zinseinnahmen Zinsausgaben
n.v.
n.v.
769
907
1228
885
n.v.
n.v.
-1174
-1400
-2175
-3850
Gewinntransfer
-27
-208
-276
427
-584
-735
Saldo Dl.
-236
-232
-781
-1681
-2271
-4405
Übertragungen
18
31
48
35
23
-22
Leistungsbilanz Saldo
665
1289
1833
-536
. -4768
-4714
in Mill. US-$***
1982
1983
1984
1985*
1986*
1987**
7624 -5337
7836 4564
8107 4584
8396 -3814
6987 4700
6356 -5356
2287
3272
3523
4582
2287
1000
523
440
264
253
357
n.v.
4926
-5423
-5537
-5132
4291
n.v.
Gewinntransfer
-316
425
439
425
484
n.v.
SaldoDI.
-4676
-5717
-5917
-5535
-4933
-5277
Übertragungen
32
-16
3
0
5
-8
Leistungsbilanz Saldo
-2357
-2461
-2391
-953
-2641
-4285
Handelsbilanz Exportefob Importe cif Saldo Dienstl.-bilanz
Handelsbilanz Exporte fob Importecif Saldo Dienstl.-bilanz davon Zinseinnahmen Zinsausgaben
* z.T. von der Weltbank geschätzt ** vorläufig *** zu laufenden Preisen Quelle: Weltbank (1987), S. 85; 1987: IMF, International Financial Statistics
162
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
8.1.2. Exogen verursachte Exportausfälle Die Verschlechterung des außenwirtschaftliehen Ergebnisses konnte auf interne oder externe Faktoren zurückzuführen sein. Die Regierung rechtfertigte das zunehmende außenwirtschaftliche Ungleichgewicht mit dem Hinweis auf exogene Schocks. Die Terms of Trade Statistik (Tab. 8-2) bestätigt den Preisrückgang für Argentiniens traditionelle Exportstruktur. Die agrarischen Exportprodukte Fleisch und Getreide erzielten weit geringere Preise als noch 19855. Umgekehrt profitierte die Dienstleistungsbilanz von den internationalen Zinssenkungen der Sätze PRIME und LIBOR, an die die argentinischen Zinsverpflichtungen gekoppelt sind. Jedes Prozent Zinssenkung reduziert den Zinsendienst für Argenlinien um 0,5 Mrd. US-$6. Die nominale Zinsersparnis wurde durch die Venchlechterung der Tenns of Trade kompensiert. Diese Argumentation übersieht jedoch die strukturelle Schwäche des argentimsehen Außenhandels, die mit den Maßnahmen des Plan Austral nicht beseitigt wurde. Der argentmische Warenaustausch mit dem Ausland beträgt weniger als 20% am Bruttoinlandsprodukt7. Die Größenordnung der Exporte sowie ihre geringe Diversifizierung machen den Exportwert gegen Schocks jeder Art anfülig. Diese negative Sensibilität war auch 1986 und 1987 zu beobachten. So reduzierte die Sowjetunion 1986 ihre Getreidenachfrage von zuvor jährlich etwa 1,5 Mrd. US-$ auf 200 Millionen 1986. Dieser Einnahmeausfall von über 1 Mrd. US-$ trug bereits wesentlich zu der Exportschwäche 1986 bei8. Zusätzlich wurde das Exportgeschäft dadurch beeinträchtigt, daß Überschwemmungen zu Emteausfülen führten. In Abschnitt 8.4. wird auf die Frage eingegangen, ob die Wirtschaftspolitik mit ihrer heterodoxen Komponente dafür angelegt war, auf diese Anforderung flexibel zu reagieren.
8.2. Externe Unterstützung des Plan Austral 8.2.1. Stand-by-Abkommen mit dem lWF Eine zusätzliche externe Finanzierung kann den Anpassungsprozeß erleichtem, indem sie die internen Investitionsmöglichkeiten stärkt und positiv
5 Vgl. IWF: International Financial Markets, Argentina
6 Vgl. Weltbank (1987), S. 23
7 Zur Ausgestaltung der handelspolitischen Rahmenbedingungen für Importe und Exporte vgl. Foders (1987), S. 37ft' 8 Vgl. Kurzbericht f. Lateinamerib, August 1987
8.2. Externe Unterstützung des Plan Austral
163
Tab. 8-2: TennsofTrade 1980- 1986
Jahr
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Exporte Volumenindex Preisindex 1970= 100 149,6 165,8 166,3 189,9 185,9 215,9 191,8
242,9 222,7 128,2 116,4 121,7 99,6 117,5
Importe Preisindex 1970= 100 302,4 311,0 258,6 232,8 245,9 219,3 201,5
TennsofTrade 1970= 100 118,0 124,4 105,2 101,9 110,6 97,0 85,0
Quelle: Weltbank (1987), S. 93
auf die interne Erwartungsbildung einwirkt. 1985 bestand das Primärziel in der dringend erforderlichen Umschuldung argentinischer Auslandsverbindlichkeiten. Die externen Gläubiger hatten ein Stand-by-Abkommen mit dem Internationalen Währungsfonds zur Bedingung für die Radifizierung eines Finanzierungspaketes gemacht. Der Internationale Währungsfonds behielt damit in dem untersuchten Zeitraum seine Schlüsselrolle im V ermittlungsprozeß der externen Finanzierung bei. Im Septemb« 1985 ging Argenlinien die erste Kredittranche aus dem wiedereingesetzten Stand-by-Abkommen zu. Die Kapitalzuflüsse nach dem Zustandekommen der Vereinbarungen im Juni und Juli 1985 befreiten Argenlinien von der Gefahr einer Abstufung der Kreditwürdigkeit. Die Auszahlung der Neukredite von 1,7 Mrd. US-$ durch die privaten Geschäftsbanken diente dazu, Zinsverpflichtungen zu leisten und den gewährten Überbriickungskredit zu tilgen9. Der Kredit hatte also keine Verbesserung des Nettokapitalzuflusses zur Folge. Die Zusammenarbeit zwischen der argentimsehen Regierung und dem Währungsfonds gestaltete sich auch weiterhin schwierig. Bereits im Oktober 1985 kam es zum Dissens über die Erfüllung der wirtschaftspolitischen Auflagen des Fonds10. Der IWF sah vor allem die fiskalischen Ziele des Plan Austral als nicht erreicht an. Es setzte ein zeitraubender V erhandlungsprozeß ein, so daß die für Dezember 1985 geplante Auszahlung nicht erfolgen konnte. Neue Zielgrößen wurden im März 1986 vereinbart, weitere Modifikationen im Juni 1986. Im Juli 1987 erhielt Argenlinien eine Sonderfazilität für Exportausfalle sowie ein neues Stand-by-Abkommenll. Die Auflagen bezogen sich auf die Baushaltskonsolidierung und eine schärfere Geldpolitik. Charakteristisch wiederum
9 Vgl. Garcia,Junco (1987), S. 54 10 Vgl. Garcia, Junco (1987), S. 55 11 Vgl. im folgenden: CLARIN, 11.7.1987
164
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
für die Einigung war, daß die Regierung angab, die im ersten Halbjahr nicht erreichten Zielgrößen für das öffentliche Defizit (6% des BIP) durch erheblich niedrigere Sollwerte im 2. Halbjahr 1987 (2% des BIP) zu kompensieren. Die vereinbarten Auflagen waren damit wie in den vorangegangenen Abkommen gegenüber den erreichten gesamtwirtschaftlichen Zielen zu ambitiös. Mit dem Abkommen verbunden war ein Zahlungsbilanzkredit von 1,4 Mrd. US-$, abrufbar in 5 Tranchen. Die erste Kredittranche umfaßte 370 Mill. US-$. Einschließlich der Sonderfazilität leistete damit der Währungsfonds etwa 25% des Devisenbedarfs für 19.87.
Nach der Einführung des Plan Austral setzte sich die Problematik eines permanenten Verhandlungprozesses mit seinen negativen Rückwirkungen auf die Erwartungsbildung in Argentinien fort: - das Stand-by-Abkommen sah bereits eine Überprüfung der quantitativen Zielgrößen in regelmäßigen Abständen vor, - die Einigungen mit dem IWF wurden nur dadurch erreicht, daß Argentinien sich auf ambitiöse Sollwerte verpflichtete. Dies führte dazu, daß die Regierung die Auflagen in der Mehrzahl der Quartale revidieren mußtel2. Damit begünstigten die Konsultationen mit dem IWF einen kurzfristigen Aktionismus und Erwartungshorizont.
8.2.2. Politik der privaten Geschäftsbanken Der Plan Austral bildete den Schlüssel, um die Unsicherheit auf den lnlandsmärkten über die schuldenpolitische Lage zu reduzieren. Nach einer über zweijährigen Pause erzielte Argentimen während des Plan Austral zwei Umschuldungen mit den privaten Geschäftsbanken (vgl. Tab. 8-3). Das erste Finanzierungspaket 1985 klärte jedoch nur den rückwirkenden Umschuldungsbedarf der zwischen 1982 und 1985 fälligen Kredite. In Abb. 8-1 sind die Ergebnisse dieser dritten sowie der vierten Umschuldungsrunde dargestellt. Die grauen Säulen in Abb. 8-1 zeigen die jährlichen Amortisationsverpflichtungen an, die Argenlinien nach der Vereinbarung von 1985 an die privaten Geschäftsbanken zu leisten hatte. Bis Ende 1987 wurden nach diesem Plan- einschließlich noch bestehender Zahlungsrückstände- allein an private Gläubiger 10 Mrd. US-$ fällig, weitere 4,6 Mrd. US-$ an öffentliche Kreditgeber13. Die Dimension dieser Zahlungsverpflichtungen veranschaulicht, daß die Verschuldung Argentiniens 1985 mittelfristig noch ungelöst war. Das Finanzierungspaket 1985 enthielt relativ hohe Zusagen an Neukrediten. Sie lagen in der Größenordnung von 4,2 Mrd. US-$, wurden jedoch nur zu 70% realisiert.
1 2 Dies geht aus den Memoranden an den IWF hervor.
13 Vgl. Banco Central RA., Memoria Anual; S. 190
8.2. Externe Unterstützung des Plan Austral
165
Tab. 8-3: Umschuldungsrunden für Argentänien 1982- 1987 Fälligkeit der umgeschuldeten Umschuldungsrunden Kredite 1. Runde Dez. 1982 1982- 1983
Betrag in Mrd. US-$
Neukredit inMrd. US-$ Zugesagt Ausgezahh
9,200
1,500
0,500
2. Runde entfillt 3. Runde Aug. 1985
1982- 1985
4,200
3,000
4. Runde Aug. 1987
13,500 +3,500*
1986- 1990
29,500
1,950
n.v.
*Umgeschuldete Verbindlichkeiten privater Schuldner Quellen: CEPAL 1987; Garcia, Junco (1987); Ambito Financiero, 16.4.1987
4500
inMill. US-$
4000
3500 3000
2500 2000 1500 1000 500
0 1986
1989
13
1992
1995
1998
2001
Vor UrMChuldung 1987 · • Nach Umschuld.l987
Abb. 8-1: Tilgungsbelastung vor und nach der Umschuldung 1987 Quellen: Tilgungsstruktur 31.12.1985: BCRA; Umschuldung 1987: Ambito Financiero 16.4.1987
2004
166
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
Die Charakteristika dieser individuellen Vereinbarung - eine kurzfristig angelegte Umstrukturierung und sparsame Kreditneuzusagen14 entsprachen der allgemeinen Vorgehensweise der Geschäftsbanken im Schuldendialog. Die Stagnation, die sich aus der passiven Fortschreibung der Verschuldungkrise ergab, versuchte im Oktober 1985 die sogenannte "Baker-Initiative" zu überwinden, indem sie die am Schuldendialog beteiligten Interessen m koordinieren suchte. Der Plan richtete sich an 15 Schuldnerstaaten mittleren Einkommens, darunter Argentinien. Gemäß des Anspruchs der Baker-Initiative sollte die Schuldenstrategie in ein Wachstumsmodell für die ausgewählten Länder integriert werden. Die Instrumente des Konzepts ruhten auf drei Pfeilern, wachstumsonerentierte Eigenanstrengungen der Schuldnerstaaten, Weltbankkredite (Projektion: 9 Mrd US-$ in 3 Jahren), Neukreditzusagen der Banken (Projektion: 20 Mrd. US-$) und für Exporte aus den Schuldnerländern offene Märkte in den IndustriestaatenlS. Das Scheitern dieser Initiative ist im wesentlichen auf eine Kettenreaktion zurückzuführen. Da ein weltwirtschaftlicher Aufschwung auf den Gütermärkten ausblieb, bestanden für die privaten Geschäftsbanken geringe Anreize, ihr Engagement in den stagnierenden Volkswirtschaften der Schwellenländer wieder m verstärken. Dies wiederum gab einigen Schuldnerländern das Signal, sich aus den wirtschaftspolitischen Auflagen zu lösen. So deklarierte Brasilien im Frühjahr 1987 ein Schuldenmoratorium. Diese Maßnahme löste eine Korrektur in der Geschäftspolitik der international tätigen Banken aus. Auf das von Brasilien erklärte Schuldenmoratorium reagierte die amerikanische Citibank mit massiven Rückstellungen für notleidende Kredite, obwohl dies gesetzlich noch nicht notwendig geworden war. Auch andere Banken mit guter Geschäftslage folgten dem BeispieJ16. Argenlinien profitierte in der 4. Umschuldungsrunde von der Zielsetzung der Banken, Brasiliens Moratorium nicht zum Präzedenzfall werden zu lassen. Mit der gestärkten Verhandlungsmacht konntenjedoch nur Verbesserungen bei der Restrukturierung des Schuldenbestandes durchgesetzt werden. Markante Merkmale der Umschuldung (vgl. Abb. 8-1) waren17: - Die Fälligkeitsstruktur wurde erheblich verbessert, es wurden bereits FäHigkeiten bis 1992 umgeschuldet. - Die Zinskonditionen wurden verbessertl8. - Die Banken zeigten sich zu dem bisher höchsten Umschuldungsvolumen bereit, ein Indiz für die Ermüdung der Banken, kurzfristige, begrenzte
14 Im Sinne von unfreiwilligen Krediten innerhalb der Konsortien. Vgl. auch Finanzierung & Entwicklung März 1987, S. 13 15 Vgl. NZZ 31.10.1985 16 Vgl. Wor1d Financia1 Markets, Junißu1i 1987; S. 3 17 Vgl. Ambito Financiero, 16.4.1987
8.2. Externe Unterstützung des Plan Austral
167
Umstrukturierungen wie in den vorangegangenen Umschuldungsrunden durch.zufiihren 19. - Gegenüber der Umschuldungsrunde 1985 fielen die Neukreditzusagen von 4,2 Mrd. US-$ auf 1,95 Mrd. US-$ zurück. - Zur Vereinfachung des Schuldenmanagements bot Argenlinien die sogenannten Exit-Bonds an, mit der kleine Banken ihr Kreditengagement in Schuldverschreibungen umwandeln konnten20. Absicht war, den Kreis der betroffenen Banken zu verringern und dadurch den Abstimmungsbedarf zu verkleinern, der auf der Notwendigkeit beruht, einen Konsens aller Banken zu Umschuldungen und Neukreditzusagen (im Verhältnis zum Kredit-
engagement) herbeizuführen.
Die Entwicklung 1987 signalisiert die Tendenz der privaten Kreditmärkte, sich verstärkt aus dem Kreditgeschäft mit den Problemschuldnern zurückzuziehen. Die vorgenommenen Verlustausweisungen verringern die Notwendigkeit der beteiligten Großbanken, mit Neukrediten einzuspringen. Ihre Verhandlungsposition, sowohl gegenüber den Kreditnehmern wie gegenüber ihren eigenen Regierungen, hat sich durch diesen Schritt erhöht21. Die veränderte Position der Geschäftsbanken spiegelt sich in den Erklärungen des Präsidenten der Citicorp, John Reed, anläßlich eines Interviews 198722, wieder. Der Banker distanziert sich von den Umschuldungsverfahren in mehrtacher Hinsicht: - die Vorgaben des IWF berücksichtigen seiner Ansicht nach zu wenig den Wachstumsaspekt. Die bislang erfolgten Anpassungen verringern das Wachstumspotential der Schuldnerländer. Mittelfristig kommt es nicht auf Zahlungsbilanzsalden, sondern insbesondere auf die internen relativen Preisstrukturen an. - Die Umschuldungsverfahren bedeuten eine Kontrolle des verfügbaren Auslandskapitals durch den öffentlichen Sektor des Schuldnerlandes. Neukredite sollen nach der Auffassung von Reed verstärkt dem privaten Sektor mittels "Onlending" und der Kapitalisierung von Krediten zur Verfügung stehen und nicht durch staatliche Steuerung kanalisiert werden. Die Banken wünschen die Unabhängigkeit, ihre Schuldner in dem betreffenden Land auswählen zu können und u.a. die Tochtergesellschaften der multinationalen Konzerne mit Mitteln versorgen zu können. Damit steht der argen-
1 8 die Höbe des Zinsaufschlags auf LIBOR wurde reduziert.
19 World Financial Marketa spricht von "Torturous and unending negotiations. Junißuli 1987 s. 10 20 Die Option wurde nur in geringem Maße wahrgenommen. da sie gegenüber dem inter-
nationalen Sekundiinnartt für Kredite nicht kODkurrenzfähig war. Vgl. World Financial Marketa Junißuli 1987 S. 10 21 Vgl. CEPAL (1987), S. 9 22 Vgl. CLARIN, 9.8.1987
168
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
tinische Staat vor dem Handikap, einen hohen Finanzierungsbedarf zur Bedienung der Auslandsschulden aufzuweisen, ohne über die Bonität an den Finanzmärkten m verfügen. Diese Position bedeutet, daß der argentinische Staat aus der Perspektive der privaten, externen Kreditgeber insolvent ist.
8.3. Rückführung der Kapitalflucht 8.3.1. Entwicklung der Kapitalflucht Die hohen, im Ausland registrierten und vermuteten Vermögen von Argentiniem fordern immer wieder zur Mahnung heraus, das Land müsse Anreize zur Repatriierung dieser Anlagen schaffen23. In diesem Abschnitt soll analysiert werden, ob der Plan Austral einen institutionellen Wandel herbeiführte, der die Rückführung von Kapitalflucht anregte und Anreize für weitere Kapitalexporte schwächte. Die bereits zitierte Methode zur Kapitalfluchtschätzung (vgl. Kapitel 2) ermittelt für die Jahre 1984 bis 1986 einen begrenzten Kapitalrückfluß. Für diese Jahre war der Verschuldungszuwachs geringer als das ausgewiesene Leistungsbilanzdefizit. 1984 flossen demnach netto 1,1 Mrd. US-$ nach Argenlinien zurück, 1985 0,4 Mrd. US-$ sowie 1986 0,7 Mrd. US-$24. Dieses Ergebnis überrascht vor dem Hintergrund, daß 1984 ein Jahr besonderer Instabilität darstellte. Der Rückfluß an Kapital, den der im Vergleich zu den offiziell registrierten Nettokapitalzuflüssen höhere Leistungsbilanzsaldo vermuten läßt, spricht für die Hypothese, daß Einkommen oder Vermögen der Argentinier im Ausland dazu verwendet wurden, die Einkommensverluste im Inland zu kompensieren. Für die Rückführung argentinischen Kapitals gab es auf Grund des Devisenzwangsumtausches und Kapitalverkehrskontrollen zwei Wege: die offizielle Oeklarierung oder der Verkauf auf dem informellen Devisenmarkt in Argentinien. Da die Kursdifferenz zwischen dem offiziellen Wechselkurs und dem parallelen Dollarkurs auch nach Juni 1985 positiv blieb, ist anzunehmen, daß Kapitalimporte, für die keine Begünstigungen zu erwarten waren, nicht deklariert
wurden.
Die Einsetzung des Wirtschaftsprogramms im Juni 1985 machte kurzfristig offizielle Kapitalimporte und Portfolioinvestitionen in argentinischen Schuldverschreibungen attraktiv. Der Preisstopp in Verbindung mit dem eingefrorenen Wechselkurs minderte das Währungsrisiko für staatliche Titel, die eine hohe
23 Vgl. World Financial Markets,Juni,Juli 1987; S. 8
24 Vgl. World Financial Markets, Junißuli 1987; S. 8. Die Schätzung wurde um
Wechselkurseffekte bei der Bewertung der Verschuldung und Vermögen bereinigt.
8.3. Rückführung der Kapitalflucht
169
Nominalverzinsung boten. Unmittelbar nach der Wirtschaftreform 1985 verzeichnete die Zentralbank verstärkte Devisenzuflüsse. Da ebenso wie in der Phase 1977 bis 1981 die Gefahr einer rasche Umkehrung dieser Tendenz bestand, führte die Zentralbank die Verlängenmg der Mindestfristen für Kredite und die Verkürzung der Laufzeit für Exportvorfinanzierungen ein25. Insgesamt gab es während des Plan Austral keine deutlichen Kennzeichen für eine massive Rückführung an Kapital. Die Schätzmethode der Morgan Guaranty Bank liefert allerdings ein Nettoergebnis, d.h. der Saldo erfaßt nicht das Volumen an Kapitalbewegungen, die sich gegenseitig aufheben. So kann die Tatsache, daß der Leistungsbilanzsaldo die Neuverschuldung überstieg, auch bedeuten, daß die Kapitalzuflüsse die Kapitalflucht überkompensierten. Für die wirtschaftliche Stabilität Argentiniens ebenso entscheidend ist die Eindämmung erneuter Kapitalabflüsse, da diese den positiven Effekt von Neukrediten und anderen Kapitalimporten zunichte machen. Es ist zu fragen, ob der Plan Austral die Anreize eindämmte. Als Kriterien ließen sich die Stabilität der Binnenwährung sowie die Wachstumsperspektiven heranziehen. Aus dem staatlieben Devisensystem des Zwangsumtauschs resultieren hingegen zusätzlich Anreize zur Kapitalflucht. Durch die Überbewertung des Wechselkurses und der Mengenbeschränkung im Devisenangebot bildet sich eine Spanne zwischen dem offiziellen Wechselkurs und dem Scbwarzmarktkurs, die Arbitragetransaktionen begünstigt. Während des Plan Austral blieben preisliche Anreize zur KapitalfluchLbestehen, wie in der Analyse zur Schwarzmarktprämie ausgewiesen wurde.
8.3.2. Institutionelle Möglichkeit zur Kapitalflucht Bezüglich der institutionellen Rahmenbedingungen ist zu berücksichtigen, daß 1984 die Kapitalfluchtmöglichkeiten mittels der Kapitalbilanz verschlossen wurden. Bis 1982 hatte die freie Währungskonvertibilität den Zugang zu Devisen eröffnet, 1982 und 1983 schufen sich die privaten Anleger eine positive Nettovermögensposition in ausländischen Aktiva durch die Umwandlung ihrer Verbindlichkeiten in nationale Verschuldung durch den Staat. Indizien sprechen dafür, daß seit diesem Zeitpunkt die Kapitalflucht über Handelsströme und Übertragungen andauert. So schlagen sich die Zinsen auf die im Ausland von Argentinlern angelegten Vermögen sowie die Zuflüsse aus im Ausland erworbenen Rentenansprüchen nicht in der geschätzten Größenordnung in der Zahlungsbilanz nieder. Es wird geschätzt, daß außerhalb der offiziell registrierten Zahlungsströme den Argentiniern etwa 3 Mrd. US-$ jährlich zufließen, 1 Mrd. US-$ durch Unter- bzw. Überfakturierung, 1,5 Mrd. US-$ aus Zins-
25 Vgl. Fanelli, Frenkel (1987), S. 26
170
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
zahlungen auf ausländische Guthaben und schließlich etwa 0,5 Mrd. US-$ aus Rentenanspriichen26. Ein wesentlicher Anteil der argentinischen Devisenerlöse kann durch Falschfakturienm.g im Warenaustausch mit dem Ausland abgezweigt werden. Es wird hier die Hypothese vertreten, daß die Wirtschaftspolitik ab Juni 1985 die institutionellen Voraussetzungen und die preislichen Anreize für eine Unterfakturierung der Exporte aufrechterhielt. Exporteinnahmen können dem Staat vorenthalten werden, indem die Exportrechnung zu niedrig ausgewiesen wird. Zur Vermeidung von Devisenunterschlagungen setzt der argentinische Staat eine Vielzahl von Instrumenten ein, wie z.B Importgenehmigungen in Verbindung mit Importpreiskontrollen. Speziell für die wichtigen Deviseneinnahmen aus Agrarexporten hat die Behörde "Junta Nacional de Granos" die Aufgabe, den Umsatz privater Getreideexporteure zu kontrollieren (50% Marktanteil). Die Junta gibt zur Eindämmung der Falschfakturierung einen täglichen Normpreis in US-$ FOB vor, zu dem abgerechnet werden muß. Die Differenz dieses Preises zu dem höheren tatsächlichen Preis fließt an der offiziellen Registrierung der Zahlungsbilanz vorbei. Mit diesem Verfahren kann die Junta die Unterfakturierung einschränken, nicht aber Mengenmanipulationen. Diese werden jedoch durch staatliche Subventionen und Exportvorfmanzierungen begrenzt, die an das Exportvolumen gekoppelt sind. Die Deklaration der Verkaufsmengen zu dem Normpreis definiert das Devisenvolumen, das dem Staat zufließt und dieser besteuern kann. Die Exporteure zeigten 1984 und 1985 ein inverses Angebotsverhalten, daß auf Unterfakturierung der Exporte schließen läßt. Sie deklarierten den Hauptteil der Ernte, als die Junta den Normpreis senkte. Bei Richtpreiserhöhungen können die Exporteure noch 24 Stunden zum alten Preis deklarieren, eine Option, die häufig zur Konzentration der registrierten Verkäufe zu diesen Zeitpunkten führte27. Dieses Beispiel für eines der wichtigsten Exportprodukte weist darauf hin, daß die Kontrolle des Devisenmarktes zu Ausweichmechanismen führte, die während des Plan Austral ihre ökonomische Rationalität behielten.
8.3.3. Parallele Zahlungsbilanz Die Richtung des informellen Kapitalzuflusses ist für die Phase des Plan Austral nicht klar bestimmbar. Es ist plausibel, die gleichzeitige Existenz von Kapitalflucht und der Rückführung von Fluchtkapital anzunehmen. Diese Posten stellen gewissermaßen die Kapitalbilanz der "parallelen Zahlungsbilanz" für Argenlinien dar. In dem Modell einer "parallelen Zahlungsbilanz" können
2 6 Angaben von Roberto Alemann in einem Interview mit der Verfasserio im August 1987 2 7 Die Junta Nacional de Granos bezeichnte das Verfahren als Legalisierung der Subfalcturierung. Vgl. Rossi, Leon, Cocchi {1987), S. 42ff
171
8.3. Rückführung der Kapitalflucht Tab. 8-4: Schema einer "parallelen Zahlungsbilanz" Transaktionen zum parallelen Wechselkurs
Handelsbilanz
"Aktiva" Nicht deklarierte Exporte Devisenzuteilung für nicht getätigte Importe
Dienstleistungsbilanz
Nicht deklarierte Zinseinnahmen aus ausländischen Aktiva
Übertragungen
Nicht registrierte Übertragungen an Inländer - Rentenaus Emigrationsstaaten - Schenkungen - Auflösung von Auslandsguthaben
Kapitalbilanz
Kapitalimport
Devisenbilanz
Saldo der Devisenreserven der Wechselstuben
"Passiva"
Nicht genehmigte Importe Tourismusausgaben
Kapitalflucht - Dollarbargeld - Erwerb ausländischer Aktiva
Quelle: Eigenentwurf
alle Phänomene zusammengefaßt werden, die sich in Transaktionen auf dem informellen Devisenmarkt äußern, d.h. dem staatlich kontrollierten Devisenhandel ausweichen. Der Nettoeffekt für das im Inland verfügbare Einkommen hängt von der Verwendung dieser Deviseneinnahmen ab. So können Inländer, die Zugang zu Devisen haben, die Einnahmen in ausländischen Aktiva halten, oder im parallelen Devisenhandel wechseln, so daß das Devisenangebot an andere Investoren fließt. Tab. 8-4 faßt die Hypothesen über die Herkunft des informellen Devisenangebotes zusammen. Die parallele Zahlungsbilanz ist dadurch charakterisiert, daß die dort zufließenden Zahlungsströme und Abflüsse nicht zur Bedienung der argentimsehen Auslandsverschuldung beitragen, d.h. weder zur Devisenautbringung noch zur Deckung der Finanzausgaben herangezogen werden können. Dem Schema in Tab. 8-4 kann entnommen werden, daß
172
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
das Devisenangebot nicht vollständig in ausländische Aktiva transferiert wird, sondern auch mm Konsum ausländischer Güter und Leistungen verwendet wird.
8.4. Konsequenzen des Plan Austral für das Anpassungspotential 8.4.1. Einfluß der internen Nachfrage Die orthodoxe Komponente des Programms- Einsparungen in den öffentlichen Haushalten sowie die Durchsetzung einer realen Abwertung mußten theoretisch die externe Stabilisierung begünstigen und eine Erhöhung der inländischen Ersparnis induzieren. Es wurde in Kapitel 5 diskutiert, daß die wirtschaftspolitische Steuerung des Plan Austral keine eindeutigen Ergebnisse bezüglich der Nachfragekomponenten lieferte. Laut der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung blieb die Investition auf ihrem niedrigen Niveau28. Der Außenbeitrag (Differenz Exporte- Importe) reduzierte sich von 1985 bis 1987 auf ein Viertel. Nach dieser gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verringerte sich die inländische Ersparnis. Die zu beobachtende Reaktivierung basierte auf der Binnennachfrage. Die konjunkturellen Ergebnisse weisen Rekordzuwächse bei den konsumgüterorientierten Branchen auf. Dieser Aufschwung implizierte auf Grund der Abhängigkeit von ausländischen Vorleistungen einen erhöhten Importbedarf, der zur Schrumpfung des Handelsbilanzüberschusses beitrug. Diese hocbaggregierte Lageanalyse belegt, daß nach dem Krisenjahr 1985 die Anpassungsleistung formal zurückging. Der Widerspruch zwischen subjektiv empfundener Anpassungslast der Bevölkerung und dem objektiv feststellbaren Strukturwandel kennzeichnet dabei die gesamte Periode des Programms.
8.4.2. Preiskontrollen und relative Preise Bezüglich der außenwirtschaftlieben lmplikationen der Preiskontrollen lassen sich zwei Aspekte unterscheiden: - die Festlegung der staatlich manipulierten relativen Preisstruktur im Juni 1985 durch das Einfrieren der Preise mit seinen Konsequenzen für die Höhe des realen Wechselkurses; - die Verschiebung in der relativen Preisstruktur auf Grund der unterschiedlichen lnzidenz der Preiskontrollen auf die Sektoren.
2 8 Vgl. Banco Central Rep. Argentina: Estimaciones Trimestrales; Sept. 1987
8.4. Konsequenzen des Plan Austral für das Anpassungspotential
173
Tab. 8-5 weist zwei unterschiedliche Kalkulationen des realen Wechselkurses für den Zeitraum seit 1983 aus. Spalte 1 gibt die amtliche Kalkulation der argentinischen Regierung wieder. Der Wechselkurs des Austral gegenüber dem US-$ ist mit dem inländischen Preisindex auf Großhandelsebene deflationiert. Dezember 1983 entspricht als Bezugsbasis dem Wert 100. Nach dieser Berechnung wertete sich der Austral seit Mitte 1984 real ab. Der Preisstopp des Plan Austral fixierte einen deutlichen Abwertungsschub für Juli 1985. Ein etwas anderes Bild zeichnet Spalte 2. Hier ist der Außenwert des Austral von der Morgan Guaranty Bank gegenüber dem dem Währungskorb der wichtigsten Handelspartner kalkuliert, deflationiert mit den jeweiligen nationalen Inflationsraten. Nach dieser Berechnung sank der Preis des Austral in den wichtigsten Partnerwährungen seit September 1984 stetig. Beide Indikatoren sagen aus, daß der Abwertungsrhythmus mit der Inflation Schritt hielt. Die Aussagekraft beider Indizes ist jedoch gemindert durch ihre Globalität. Zum einen beziehen sich diese Werte auf die offizielle Devisennotierung, die zunächst nur eine rechtliche Verbindlichkeit fiir den Außenhandel aufweisen. Die zur Diskussion herangezogenen Wechselkursberechnungen wählten als Basis den Großhandelspreisindex (IPM). Auf die Entwicklung dieses Index hatten jedoch die Preiskontrollen den stärksten Einfluß. Weiterhin sind weder die öffentlichen noch die privaten Dienstleistungen in diesen Index integriert. Da die im Konsumentenpreisindex enthaltenen Dienstleistungen sich überdurchschnittlich verteuerten, muß geschlossen werden, daß das inländische Preisniveau der nichthandelbaren Güter über den IPM hinaus wuchs. Der Preisstopp löste eine Verlagerung zu Gunstender Anbieter nichthandelbarer Güter aus. Bewertet man den nominalen Abwertungverlauf mit einer entsprechenden Preishypothese, so ist eine Überbewertung des realen Wechselkurses anzunehmen.
8.4.3. Handlungsspielraum der heterodoxen Wirtschaftspolitik Verschiedene Instrumente, die auf die binnenwirtschaftliche Stabilisierung gerichtet waren, standen in Konflikt mit dem Ziel eines außenwirtschaftliehen Gleichgewichts. Dies gilt in besonderen Maße für die Exportsteuer auf Agrarprodukte, durch die die preisliche Anreizfunktion der Abwertung kompensiert wurde und darüber hinaus eine gefährlich breite Differenz zu den dem am Parallelmarkt erzielbaren Australeinnahmen enstand. Die Anhebung der Exportsteuer zwischen Juni 1985 und August 1987 widersprach dem mittelfristigen Ziel, verstärkt Anreize für Exporte zu schaffen. Diese Kosten wollte man durch selektive Exportförderungsprogramme kompensieren. Die dazu herangezogenen Instrumente konzentrierten sich im wesentlichen auf Kreditbereitstellung und Subventionierung.
Ein weiterer Konfliktbereich mit den externen Anpassungserfordernissen resultierte aus dem Einsatz des nominalen Wechselkurses als monetären Anker für
17 4
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen Tab. 8-5: Entwicklung des realen Wechselkurses, 1984- 1987
Jan84 Feb84 Mär84 Apr84 Mai84 1Wl84 Jul84 Aug84 Sep84 Okt84 Nov84 Dez84 Jan8S Feb85 Mär8S Apr85 Mai8S J~m85
Jul85 Aug85
Sep8S
Okt85 Nov85 Dez8S Jan86 Feb86 Mär86 Apr86 Mai86 JID186 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 Dez86 Jan87 Feb87 Mär87 Apr87 Mai 87 JW187
Realer Wechselkurs (offiziell) gegenüber dem us-s• Dez 83-100 104,9 101,4 94,8 89,S 88,2 88,6 89,4 89,1 87,2 94,7 105,6 103,7 106.9 109,2 108,2 106,4 107,6 106,1 116,4 114,7 114,0 113,2 112,3 111,2 lll,3 110,4 108,9 109,3 109,1 107,4 105,6 103,2 104,8 103,5 103,9 106,3 107,7 107,7 111,2
109,1 107,3 108,0
* Anstieg entspricht Abwertung ** Inflationsdifferenzial Großhandelspreise
Daten: Siehe nächste Seite
Realer Außenwert des Austral gegenüber Wähnmgskorb•• 1980- 1982 = 100 71,8 71,9 75,3 80,4 84,0 83,S 85,9 86,1 88,8 82,1 73,0 76,1 75.0 74,9 76,S 76,2 76,6 15,S 67,9 67,0 67,7 65,0 64,1 63,7 63,2 61,9 62,7 62,9 61,9 62,S 61,S 60,9 58,7 58,7 59,3 58,7 65,2 55,S 53,3 53,2 54,0 52,5
8.4. Konsequenzen des Plan Austral für das Anpassungspotential
17 5
Daten (Tab. 8-5): Realer Wechselkurs gegenüber US-$, deflationiert mit dem Index der Großhandelspreise: Eigene Berechnungen auf der Grundlage von BF Economia sowieiNDEC Realer Außenwert des Austral gegenüber Währungskorb: World Financial Marlc.ets, verschiedene Ausgaben
die lnflationserwartungen. Daher wurde der Signalwirkung des Austauschverhältnisses zwischen Dollar Wld Austral Vorrang eingeräumt vor dem Vollzug extern notwendiger Abwertungen. Mit der Konzentration auf den Nominalwert des Austral und seiner Abweichung zu dem parallelen Wechselkurs schränkte die Regierung ihren Handlungsspielraum ein. Preisstopps sind in gewisser Weise eine Spielart der IndexierWlg, da beide funktionieren, solange keine Anpassungen in der relativen Preisstruktur erforderlich sind. Im Unterschied zur IndexierWlg beruht die besondere Wirksamkeit des wcongelamientow auf der vorübergehenden Unterdrückung von Umschichtungen in der Preisentwicklung. Es ist zu fragen, welche Kosten der Verlust an Flexibilität im Preissystem erzeugt. Mit den Preiskontrollen konnten die Wirtschaftssubjekte auf eine relative Preisstruktur hin verpflichtet werden, diese ließ jedoch keine Korrektur mehr zu29. Dieser Policy Mix setzte jedoch die Abwesenheit erneuter exogener Schocks voraus, welche eine Anpassung von Schlüsselpreisen erforderlich machten. Damit zeichnete sich der Plan Austral von seiner Ausgestaltung her durch die besondere Verletztlichkeit durch exogene Schocks aus30. Das problematischste Resultat der heterodoxen StabilisierWlg war vielleicht der Eindruck in der Bevölkerung, in der ersten Phase bis zur Jahreswende sei bereits die Anpassung vollzogen worden. Blejer, Cheasty weisen in diesem Zusammenhang darauthin, daß die Anpassungslasten auf Grund des vorübergehenden Charakters höhere Akzeptanz erzielen konnten) I
2 9 V gl. Cavallo S. 57 30 Vgl. analoge Kritik von Mallon, Sourrouille (1975) zu dem Problem des KriegerVasena Plans. S. 31 31 Vgl. Blejer, Cheasty (1988b), S. 877
176
8. Interdependenz mit den externen Rahmenbedingungen
8.5. Zusammenfassung Der Plan Austral ermöglichte eine kurzfristige Absicherung der externen Finanzierung. Die Finanzierungspakete der externen privaten Gläubiger beschränkten sich auf die Verwaltung des Schuldenbestandes. Hinsichtlich der Signalwirkung auf die Auslandsgläubiger stellte sich ebenfalls das Problem, daß keine Perspektive erkennbar wurde, aus welchen Wirtschaftsaktivitäten die Wachstumsimpulse hervorgehen sollten. Der hohe Schuldenbestand und der daraus resultierende Devisenbedarf blockiert den Weg für eine investive Verwendung von Auslandskapital. Das heterodoxe Wirtschaftsprogramm zeigte nach zwei Jahren ein negatives Ergebnis in Bezug auf den Anpassungsprozeß. Durch die eingefrorenen Preise bestand keine ausreichende Flexibilität, auf die exogenen Schocks des Jahres 1986 zu reagieren. Auch wurde der Exportsektor sowohl durch die zusätzliche Exportsteuer wie auch durch den kontrollierten Devisenhandel belastet. Die Spaltung des Devisenmarktes hielt die Anreize aufrecht, die zur Herausbildung einer parallelen Zahlungsbilanz geführt haben. Die Problematik dieses informellen Devisenmarktes liegt in der empfindlichen Reaktion auf die Erwartungen und auf das Verhalten der Anbieter. Dadurch können sich überschießende, destabilisierende Preisentwicklungen ergeben. Dies sollte sich in besonders dramatischer Weise im Wahljahr 1989 erweisen. In diesem Jahr genügte die Verweigerung des Agrarexporteure, zum offiziellen Wechselkurs zu deklarieren, um einen erneuten Inflationsprozeß und Kapitalfluchtbewegungen auszulösen.
9. Schlußfolgerungen und Ausblick Die lateinamerikanische Organisation derVereinten Nationen CEPAL hat die 80er Jahre als verlorenes Ja.hruhnt für Lateinamerika bezeichnet!. Die Wachstumserwartungen erfüllten sich für die Mehr7Jlhl der Staaten nicht, die Bekämpftmg der Inflation scheiterte bis aufwenige Ausnahmen (Chile, Bolivien). Argenlinien steht ;ru Beginn der 90er Jahre erneut vor einer Hyperinflation und verzeichnet zunehmende soziale Spannungen. Es fiillt schwer, vor diesem Hintergrund positive Schlußfolgerungen aus dem Plan Austral zu ziehen. Die vorliegende Arbeit fragte nach den Möglichkeiten der viel geforderten internen Anpassung an die veränderten Rahmenbedingungen seit der Schuldenkrise. Die Untersuchung konzentrierte sich auf die Ergebnisse des Plan Austral eines 1985 initiierten Anpassungsprogramms. Diese Wirtschaftspolitik stellte nach dem Ausbruch der Schuldenkrise eine erste Reaktion auf jährliche Zahlungen in der Größenordnung von 4 bis 5 Mrd US-$ an das Ausland und das damit verknüpfte Problem eines stetigen Inflationsanstiegs auf fast 700% jährlich dar. Das V erhalten der Auslandsgläubiger wurde in der Analyse den externen
Rahmenbedingungen :rugeordnet.
Die empirischen Ergebnisse des Plan Austral sind von grundsätzlichem Interesse für die Problematik der Schwellenländer in Lateinamerika. Stagnierendes Wachstum, hohe Inflationsraten und Überschuldung stellen ein übereinstimmendes Merkmal der größten Staaten dieses Kontinents dar. Die Ursachen liegen sowohl in makroökonomischen Ungleichgewichten wie auch in den unzureichenden Entscheidungsmechanismen. Die Wirtschaftsordnung läßt in den betroffenen Ländern kaum Spielraum für indikative Maßnahmen, da der Staat eine Vielzahl von Preisen, darunter den Wechselkurs sowie den Zins festlegt. Die Koordination über Märlcte ist damit auf zwei Schlüsselmärkten außer Kraft gesetzt. Hin:ru kommt ein V erhandlungssystem, das auf die Lohnbildung Einfluß nimmt, indem es die Verantwortung an den Staat adres.!.iert. Ausgangspunkt der Untersuchung war die These der Verfasserin, daß der Plan Austral einen neuen wirtschaftspolitischen Ansatz für die Anpassungspolitik aufwies. Neu insofern, da diese Konzeption die Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik und den Verteilungskonflikt in der Gesellschaft als zentrale
1 Vgl. CEPAL 1989
178
9. Schlußfolgerungen und Ausblick
Probleme für eine erfolgreiche Anpassung ansieht. In Kapitel 6 ist ausführlich die Bedeutung einer glaubwürdigen Wirtschaftspolitik herausgearbeitet worden. Die Stärke der Schockpolitik gegenüber graduellen Maßnahmen, wie sie der Wähnmgsfonds vorsieht, liegt in der Tatsache begründet, daß die ökonomischen Ungleichgewichte im Vergleich zu Industriestaaten sehr tief sind. Graduelle Wirtschaftspolitik setzt voraus, daß die makroökonomischen Daten nur geringfügig vom Gleichgewichtspfad abweichen und geeignete Anpassungsmechanismen zur Verfügung stehen. In Schwellenländern wie Argenlinien sind jedoch die fundamentalen Ungleichgewichte gravierend, wie Budgetdefizite über 5% und monatliche Preissteigerungen im zweistelligen Bereich anzeigen. Ein gradueller Abbau der Inflation führt dazu, daß die Bevölkerung ihr inflationsverteidigendes Verhalten, antizipierte Lohn- und Preissteigerungen, Indexierungen und Flucht in den Dollar beibehält, Reaktionsweisen, die die Stabilisierung gefährden. Eng geht damit die Problematik des Verteilungskonfliktes einher. Anpassung setzt strukturelle Veränderungen voraus, die eine Behauptung aller bisherigen Einkommenspositionen nicht zulassen. Betroffen ist die Bevölkerung von der Einschränkung des privaten Konsums. Die Wirtschaftssektoren müssen einen Strukturwandel zu Gunsten der exportorientierten Bereiche akzeptieren. Die Arbeit geht von der Hypothese aus, daß die heterodoxen Maßnahmen eine Verteilungslösung anboten, die die Wirtschaftsreformen politisch tragfähig machte. Die Anpassungspolitik bediente sich in Argenlinien 1985 der sogenannten heterodoxen Maßnahmen einer klassischen Sparpolitik in Verbindung mit Preiskontrollen, einer Währungsreform und Selbstbindungserklärungen der Regierung. Dieser Policy Mix ist in der Folgezeit auch von anderen Staaten (Brasilien, Israel) angewandt worden. Zur Dämpfung des Verteidigungskonfliktes waren in Argenlinien Preis- und Lohnstopps sowie Konvertierungsregeln für Verbindlichkeiten vorgesehen. Diese hatten die Funktion, den Stabilisierungsprozeß möglichst verteilungsneutral zu gestalten. Für das Verständnis des Plan Austral ist es außerdem wichtig, daß die Regierung das Budgetdefizit ohne Kürzungen an sozialen Leistungen reduzieren wollte. Die Untersuchung belegte, daß die erreichte Vertrauensbildung der Wirtschaftssubjekte die Wirtschaftspolitik erheblich stärkte. Zahlreiche Größen belegen eine. Änderung der Erwartungen. Die öffentliche Meinung war in ihrer Mehrheit bereit, Opfer zu bringen. Das Instrumentarium ist aber, dies zeigt bereits der Ablauf des Plan Austral, nicht beliebig oft einsetzbar. Brasilien und Argenlinien haben mit ihren dramatisch inszenierten Währungsreformen die Möglichkeit verspielt, diese erneut einzusetzen. · Der Verteilungskonflikt wurde durch das Einfrieren der relativen Preise gedämpft. In der Vorbereitungsphase des Plan Austral wurde die Preisstruktur so manipuliert, daß die Überbewertung der argentinischen Währung zurückging, und sich die staatlichen Dienstleistungen überdurchschnittlich verteuerten. Damit wurde das fiskalische Ziel der Einnahmestärkung und die Korrektur des realen Wechselkurses angestrebt.
9. Schlußfolgerungen und Ausblick
179
Über den Zeitraum von etwa einem Jahr erbrachten die heterodoxen Maßnahmen auch die in sie gesetzten Etwartungen der Kontrolle des Verteilungskonfliktes. Das Einfrieren aller Preise stellte eine Verteilungsregel dar und machte so das Programm konsensflihig. Die Kosten, die der Bevölkerung mit dem Einfrieren dieses Preisgefüges im Juni 1985 auferlegt wurden, wurden durch die Preisniveaustabilität und die Aussicht auf eine dauerhafte Lösung der Wirtschaftsprobleme kompensiert. Das Vorgehen zeigte jedoch Mitte 1986 seine instrumentenimmanenten Schwächen. So blieb der Staat für die Preisbildung zuständig und wurde damit weiter für die Einkommenssituation verantwortlich gemacht. Die Regierung war folglich Adressat für verteilungspolitische Forderungen. Marktwirtschaftliche Koordinationsmechanismen und Verhandlungslösungen, die einen Ausgleich der Interessen schaffen können, erhielten während der Politik des Plan Austral faktisch keinen größeren Spielraum. Das zweite von der Regierung Alfonsin ungelöste Problem stellte die Auflösung des Lohn- und Preisstopps dar. Seine allgemeine Beseitigung ist notwendig, soll nicht die strukturelle Anpassungskapazität des Wirtschaftsprozesses blockiert werden. Die Festschreibung einer bestimmten Preisstruktur wird kritisch, wenn nach der Einführung ein zusätzlicher, noch nicht beriicksichtigter Anpassungsbedarf auftritt. Argenlinien verzeichnete 1986/87 Exportausfälle, die eine zusätzliche effektive Abwertung für die Exporteure nahe legten. Im Plan Austral hingegen war die Erfordernis von Preissteigerungen nicht vorgesehen, der Preisstopp sollte vielmehr dann aufgehoben werden, wenn der Preisdruck nachließ. Diese Problematik leitet zur Frage über, inwieweit die heterodoxe Zusammenstellung der Instrumente geeignet war, den Anpassungsbedarf zu bewältigen. Ein negatives Faktum stellt die Verringerung der Flexibilität für die Wirtschaftspolitik dar. Ein weiteres Problem besteht in der psychologischen Wirkung der Ankündigungen des Juni 1985, die den Eindruck vermittelten, mit den Anfangsmaßnahmen sei bereits die Anpassung vollzogen. Der Policy Mix des Plan Austral führte im Gegenteil zu einer Stärkung der Binnennachfrage, indem die Sektoren mit höherer marginaler Konsumneigung am stärksten von der gestoppten Geldentwertung profitierten. Der Konjunkturaufschwung wirkte kontraproduktiv auf das Anpassungsziel. Diese Entwicklung vollzog sich auch in Brasilien 1986/87. Argentinien zeigt heute in interessanter Weise Parallelen zu dem wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf in den osteuropäischen Staatshandelsländern wie Polen oder die der DDR. In beiden Fällen besteht die Notwendigkeit, die ordnungspolitischen Prinzipien neu zu definieren. Die staatlichen Interventionen in allen wichtigen Märkten, die Kontrolle der Lohn- und Preisbildung, sowie für den Außenhandel das Export- und Importlizenzsystem, blockieren die Investitionstätigkeit, ohne die angestrebten Ziele zu erreichen. Die Funktionsfähigkeit neu eingeführter marktwirtschaftlicher Koordinationsmechanismen ist jedoch durch Strukturen gefährdet, die sich zuvor herangebildet haben. In der Beseitigung struktureller Hemmnisse liegt ein entscheidender Schlüssel für den Erfolg der zukünftigen Wirtschaftspolitik. In Argentimen
180
9. Schlußfolgerungen und Ausblick
zählen noch immer zu den 10 umsatzstärksten Unternehmen fünf Staatsbetriebe2. Vor allem in der Telekommunikation besteht ein gewaltiger Nachholbedarf an Investitionen, der ungeachtet aller damit verknüpften Probleme eine Privatisierung nahelegt. Die Devisenknappheit stellt eine wirtschaftspolitische Herausforderung sowohl in Lateinamerika wie auch in Osteuropa dar. Zusätzlich zu dem offiziellen negativen Nettokapitaltransfer belastet in Argentimen eine stetige Kapitalflucht das externe Gleichgewicht. Der Plan Austral hat gezeigt, wie dieses mangelnde Vertrauen wiedergewonnen werden kann. Für eine dauerhafte Stabilisierung und Anpasung bedarf es jedoch Reformen, die nach den vorliegenden Ergebnissen in erster Linie Interessen im Staatssektor betreffen. Aus der Analyse läßt sich die oft vertretene These nicht belegen, der Plan Austral sei an dem Widerstand der organisierten Interessen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber gescheitert. Der Kern des Problems lag in der fehlenden (Selbst-) Kontrolle des staatlichen Sektors. Zur Stärkung des Nettokapitaltransfers bieten sich den Schwellenländern nur geringe direkte Förderungsmaßnahmen an. Vor dem Hintergrund der Instabilität des Devisenmarktes müssen Mechanismen, die eine Schuldenablösung durch Geldschöpfung betreiben, mit besonderer Skepsis bewertet werden. Die Erfahrungen der Anpassungspolitik seit 1985 belegen. mit welchen Nebenwirlrungen die Anwendung des geldpolitischen Instrumentariums verbunden ist. Aus dem Krisenmangagement der 80er Jahre kann das Fazit gezogen werden, daß es den "großen Wurf" eines wirtschaftspolitischen Notstandprogramms, das im Zeitraum üblicher Stand-by-Abkommen abgewickelt wird, nicht geben kann. Das heterodoxe Instrumentarium kann eine Ausgangssituation für erfolgreiche Reformen schaffen, wurde aber in vielen Ländern an deren Stelle gesetzt. Durch die Enttäuschung der Erwartungen über einen wirtschaftspolitischen Neubeginn haben sich die Rahmenbedingungen verschlechtert. Die Binnenwirtschaften extern hochverschuldeter Staaten sind nun auch hochverschuldet. Der Vertrauensimpuls, der von den Währungsreformen Mitte der 80er Jahre ausging, kann nicht wiederholt werden. Die Konsequenz weist nicht zurück zum IWF-Konzept. Die Reduzierung des Haushaltsdefizits ist bei den gegebenen ordnungspolitischen Strukturen nur ein "heroisches Ziel", nicht aber ein bei politischer Einsicht durchführbares Instrument. Vielmehr hat es in der Vergangenheit daran gemangelt, den Einfluß des Staates auf den Wirtschaftsprozeß zu reduzieren und die privaten Investitionen in Bereichen mit Wachstumschancen m stärlcen.
2 Vgl. Deutsch-argentinische Inustrie- und Handelskammer, Boletin 6/1988
Anhang Anh. 2-1: Zinsendienstquote 1979- 1987, Argenlinien und Lateinamerika im Vergleich Zinsendienst in % der Exporteinnahmen Jahr 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987•
*Geschätzt.
Durchschnitt Lateinamerika 17,6 20.4 28,0 41,0 36,2 35,7 35,2 36,0
30,5
Argenlinien 12,8 22,0 35,5 53,6 58,4 57,6 51,1 53,0 56,2
Daten: CEPAL ( 1987)
Anh. 2-2: Schuldenquote 1979- 1987, Argenlinien und Lateinamerika im Vergleich BruttogeaamtveJ:WChu1duog in % der Exporteinnahmen Jahr 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986• 1987•
Durchschnitt Lateinamerika 230 212 247 321
345
321 346 416 387
Argenlinien 207 275 329 475 485 488 481 758
807
*Eigene Berechnungen. Daten: Bis 1985: CEPAL (1987); 1986: BCRA; Für 1987: Kurzbericht für Lateinamerika Okt. 1988
182
Anhang
Anh. 2-3: Öffentliche und private Auslandsverschuldung Argentiniens 1975 - 1986
Zum Jahresende
Gesamtverschuldung
1975 1976 1977 1978 * 1979 1980 1981 1982 1983 * 1984 ** 1985 ** 1986 **
7875 8280 9679 12469 19034 27162 35671 43634 45087 46903 48312 49074
Nach Kreditnehmem Öffentlicher Sektor Privater Sektor in Mio. US-$ Var. in% Mio. US-$ Var. in% 4021 5189 6044 8357 9960 14459 20024 28616 31706 36139 39868 40497
-14% 29% 16% 38% 19% 45% 38% 43% 11% 14% 10% 2%
3854 3091 3635 4139 9074 12703 15647 15018 13381 10764 8444 8577
13% -20% 18% 14% 119% 40% 23% -4% -11% -20% -22% 2%
* Änderung der Erfassungskriterien, Niveauverschiebung des ausgewiesenen Schuldenbestand ** Geschätzt Quelle: BCRA, Memoria Anual 1985; für 1986: Weltbank (1987)
Anh. 3-1: Gewerkschaftlicher Organisationsgrad öffentlich und privat Beschäftigter
taritl Beschäftigte privater Sektor öffentlicher Sektor
Arbeitnehmer
gewerkschaftlich organisiert
Organisationsgrad
7100000 4600000 2500000
3900000 2340000 1560000
54,93% 50,87% 62,40%
Eigene Berechnungen, basierend auf: Beschäftigungszahlen: Ambito Financien> 11.5.1987; Gewerkschaftsmitgliedschaft: Palomino (1986d), S. 22
Anhang
183
Anh. 4-2: Monatliche Inflationsraten in Argenlinien 1984 - Okt. 1987 Mmadiche Preissteigerungsraten Jan 114 Feb84 Mär84 Apr84 Mai84 ]UQ84 Jul84 Aug84 Sep84 Okt84 Nov84 Dez84 Jan85 Feb85 Mär85 Apr85 Mai 85 Jun85 Jul85 Aug85 Sep85 Okl85 Nov85 Dez85 Jan 86 Feb86 Mär86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 Dez86 Jan 87 Feb87 Mär87 Apr87 Mai87 Jun87 Jul87 Aug87 Sep87 Okt87
Daten: INDEC
Lebensbaltungskosten (IPC) Ll,)
17,0 20,3 18,5 17,1 17,9 18,3 22,8 27,5 19,3 15,0 19,7 25,1 20,7 26,5 29,5 25,1 30,5 6,2 3,1 2,0 1,9 2,4 3,2 3,0 1,7 4,6 4,7 4,0 4,5 6,8 8,8 7,2 6,1 5,3 4,7 7,6 6,5 8,2 3,4 4,2 8,0 10,1 13,7 11,7 19,5
Grollbandei (1PM) 11,4
15,9 18,4 19,7 18,8 16,6 15,5 21,6 24,7 15,2 14,7 23,2 21,2 17,8 27.7 31,5 31,2 42,3 -0,9 1,5 0,6 0,7 0,7 1,0 0,0 0,8 1,4 3,0 2,7 4,6 5,1 9,4 6,8 5,3 4,9 3,0 5,3 6,9 7,8 1,9 4,9 6,7 8,2 14,6 16,6 30,4
Großhandel, uatiooale Industriegüter !l,1
14,0 18,2 20,8 19,6 16,5 19,2 20,9 23,6 15,4 15,0 23,9 21,8 18,6 29,6 32,6 32,7 41 ,5 -2,0 0.2 0,1 0,5 0,2 0,5 0,1 0,4 1,3 3,1 2,2 4,1 5,8 7,4 5,4 4,7 5.6 5,3 5,6 6,8 7,1 1,9 4,1 7,1 8,5 14,0 16,7 32,3
184
Anhang Anh. 4-3/4-4: Reale Kreditzinsen während des Plan Austral
Effektiver
Zinssat7.
tür30Tage Jan85 Feb85 Mär85 Apr85 Mai85 vom 1-14Jun ab 15. Jun Ju185 Aug85 Scp85 Okt85 Nov85 De:r.85 Jan86 Feb86 Mär86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Scp86 Okt86 Nov86 De:r.86 Jan87 Feb87 Mär87 Apr87 Mai87 Jun87 Ju187 Aug87 Scp87 Okt87
Regulierte AktiV7.insen nominal in% 19,5 20,0 22,0 26,0 32,0 30,0 6,0 5,0 5,0 5,0 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 4,5 5,0 5,0 6,6 6,6 6,5 7,0 7,0 7,0 6,8 4,0 5,2 5,7 7,5 9,0 11,3 12,5 15,0
"Nicht Monatliche regulierte" Inflation AktiV7.insen Großhandelspreisindex nominal in% in% 26,6* 21,2 17,8 22,9* T1,1 26,4* 31,5 28,3** 31,2 34,1 42,3 33,6 9,2 -0,9 8,1 1,5 8,2 7,7 0,6 0,7 6,5 0,7 6,6 6,7 1,0 0,0 6,7 0,8 6,7 7,1 1,4 3,0 6,8 6,7 2,7 4,6 6,7 6,8 5,1 8,7 9,4 9,3 6,8 8,5 5,3 4,9 8,3 9,6 3,0 5,3 8,8 6,9 8,1 7,8 4,6 9,2 1,9 4,9 8,3 6,7 8,6 11,9 8,2 13,1 14,6 17,3 16,6 30,4 12,5
Regulierte AktiV7.insen real
"Nicht regulierte" AktiV7.insen
in% -1,40 1,87 4,46 4,18 0,61
in % 4,46 4,33 -1,02 -2,43 2,21
5,95 3,45 4,37 3,77 3,77 3,47 4,50 3,67 3,06 1,46 1,75 0,38 -0,10 -2,56 -0,19 1,14 2,00 3,88 1,61 -0,09 -3,53 3,24 0,76 0,75 0,74 -2,88 -3,52 -11,81
9,08 6,60 7,06 5,76 5,86 5,64 6,70 5,85 5,62 3,69 3,89 2,01 1,62 -0,64 2,34 3,04 3,24 6,41 3,32 1,12 -2,fT! 7,16 3,24 1,78 3,42 -1,31 0,60 -13,73
real
* Informeller Kreditmarkt ** Finanzrefonn: Neues offizielles Kreditsegment mit niedriger Mindestreservepflicht Eigene Berechnungen des Realzinses auf der Grundlage von Großhandelspreisen Daten: Bis Sept. 1985: Guetberoff (1987), S. 191; ab Okt. 1985 FIEL, Ind. de Coyuntura, verschiedene Ausgaben
Anhang
185
Anh. 4-5/4-6: Reale Sparzinsen während des Plan Austral
Effektiver
Zinssatz
fiir30T&2C Jan85 Feb85 Mär85 Apr85 Mai85 bis 14. Jun ab 15.Jun Jul85 Aug85 Sep85 Okt85 Nov85 Dez85 Jan86 Feb86 Mär86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 Dez86 Jan87 Feb87 Mär87 Apr87 Mai87 Jun87 Jul87 Aug87 Sep87 Okt87
Regulierte Passivzinsen
nominal in% 17,5 18,0 20,0 24,0 30,0 28,0 4,0 3,5 3,5 3,5 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,5 3,5 5,1 4,5 5,0 5,5 5,5 5,5 5,8 3,0 4,2 4,7 6,5 7,5 9,8 11,0 13,5
"Nicht "Nicht Regulierte Monatliche regulierte" Inflation Passivzinsen regulierte" Passivzinsen Passivzinsen Konsumentenreal real nominal preisindex in% in% in% in% 24,6* 25,1 -6,08 -0,40 1,41 20,7 -2,24 22,4* 26,5 -5,14 -1,26 24,9* 29,5 -4,25 -1,08 28,1** 32,4 25,1 3,92 5,84 32,9 30,5 7,6 -2,54 5,9 6,2 -0,28 6,3 3,1 0,39 3,10 3,63 2,0 1,47 5,7 4,4 1,9 1,18 2,45 2,05 4,5 2,4 0,68 1,26 4,5 3,2 -0,10 3,0 0,10 1,46 4,5 2,85 1,7 1,38 4,6 0,00 -1,43 4,6 4,6 4,3 4,7 -1,53 -0,38 4,0 -0,87 0,19 4,2 4,2 4,5 -0,96 -0,29 4,3 6,8 -3,09 -2,34 -3,40 8,8 6,1 -2,48 7,2 6,7 -2,52 -0,47 6,1 -1,04 7,2 1,04 1,90 7,3 5,3 0,19 4,7 7,3 0,76 2,48 7,6 -1,95 7,3 -0,28 6,5 0,47 7,0 -0,66 3,4 8,2 -4,81 -4,44 3,4 5,2 0,77 1,74 4,2 0,48 1,92 6,2 8,0 -1,39 -0,28 7,7 8,6 10,1 -2,36 -1,36 -2,64 -3,43 10,7 13,7 11,7 -0,63 1,07 12,9 -5,02 -8,87 8,9 19,5
* Infonneller Kreditmarkt ** Finanzrefonn: Verzinsung für Einlagen ohne Zentralbankgarantie Eigene Berechnungen des Realzinses auf der Grundlage der amtlichen Lebenshaltungskosten Daten: Bis Sept. 1985: Guerberoff (1987), S. 191; ab Okt. 1985 FIEL, lnd. de Coyuntura, verschiedene Ausgaben
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Anhang Anh. 5-1/5-2: Reale Einnahmen ausgewählter Steuern
Nov 84 Dez84 Jan 85 Feb 85 Mär85 Apr85 Mai85 Jun 85 Jul85 Aug85 Sep 85 Okt 85 Nov85 Dez85 Jan 86 Feb86 Mär86 Apr86 Mai86 Jun 86 Jul86 Aug86 Sep 86 Okt86 Nov86 Dez86 Jan 87 Feh 87 Mär87 Apr87 Mai87 Jun87
Steuern auf auf den Mehr- auf auf Gesamt Gewinne wert (IVA) Kraftstoffe Importe Steuereinnahmen in Preisen zu 1000 Australes von Dez. 1983 19,08 14,06 8,32 58,46 4,66 34,66 7,17 2,60 71,73 14,81 62,50 3,74 20,34 8,12 12,53 57,58 3,82 11,45 18,50 5,51 36,93 3,36 12,11 -4,17 7.21 6,84 10,41 7.14 56.11 4.25 5,42 7,80 72,58 4,69 11,76 4,63 62,13 9,51 13,63 2.28 112,67 11,38 13,09 6,24 19,60 105,72 4,79 17.29 12.21 16.23 17,35 10,83 5,40 19,99 143,17 14,79 12,81 151,08 4,85 19,88 10,64 15,40 20,74 158,11 10.28 9,43 10,08 125,82 6,47 14,47 3,71 120,78 6,28 10.21 16.29 -6,28 9,87 117,15 5,69 21,49 7,f.Y2 116,23 7,10 15,47 11,89 6,06 10,03 14,01 142,49 22,52 10,70 130,27 6,84 15,94 18.83 -3,49 12,50 159,80 8,19 23,00 24,82 162,16 13,96 17,62 9,36 143,91 4,97 21,97 13,41 17.27 14,28 128,62 6,94 19,46 11.06 14,94 128,70 4,59 17,29 14.12 6,63 13,03 107,05 8,47 12,63 13,64 90,35 5,21 11,65 -1.f.Y2 133,34 10,06 1,75 14,71 13,01 3,84 4,82 19,87 9,72 81,55 117,49 5,37 27,78 -6,61 15.75 5,04 15,72 4,13 14,61 105,86 4,37 16,74 4,64 14,40 106,50 17,15 144,78 9,88 19,54 0.91
Exportabgaben
Deflationierung mit dem Index der Lebenshaltungskosten (Dez.l983=100) Daten: FIEL, lndicadores de Coyuntura; Eigene Berechnungen
7,04 7,92 12,68 13,09 14.71 19,90 21,83 19,53 38,12 31,41 21.89 21,11 18,43 16,49 12,18 12,34 13,63 15,48 11,95 21,01 21,05 14,51 9,75 7,78 4,89 4,33 4,49 3,62 4,76 4,53 4,97 6,43
187
Anhang Anh. 6-1/6-2: Offizieller und paralleler Wechselkurs 1984- 1987
Jan84 Feb84 Mir84 Apr84 Mai84 Jun84 Ju184 Aug84 Sep84 Okt84 Nov84 Dez84 Jan 85 Feb85 Mär85 Apr85 Mai85 Jw85 Jul85 Aug85 Sep85 Okt85 Nov85 Dez85 Jan 86 Feb86 Mir86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 Dez86 Jan 87 Feb87 Mär87 Apr87 Mai87 Jw87 Jul87 Aug87
Offiziell« Wocbselkun
Paralleler WochselliJn
Australes/US-$ 0,025 0,028 0,031 0,035 0,041 0,048 0,056 0,068 0,083 0,104 0,133 0,161 0,201 0,242 0,306 0,396 0,525 0,737 0,801 0.801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,801 0,828 0,849 0,874 0,903 0,966 1,047 1,088 1,147 1,209 1.289 1,379 1,535 1,535 1,584 1,700 1,894 2,105
Australes/US-$ 0,031 0,041 0,050
O,OSS
0,065 0,069 0,076 0,098 0,113 0,122 0,167 0,181 0,240 0,317 0,403 0,521 0,619 0,797 0,943 0.952 0,939 0,925 0,898 0,855 0,899 0,861 0,909 0.922 0,895 0,891 0,911 1,034 1,221 1.199 1,345 1,556 1,707 1.707 1,870 2,033 2,057 2,067 2,375 2,917
Offizieller Wk Mmatliclle Abwertung in%
Paralleler Wk Mmatlicbe Abwertung in%
12,0 10,7 12,9 17,1 17,1 16.7 21,4 22,1 25,3 27,9 21,1 24,8 20,4 26,4 29,4 32,6 40,4 8,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,4 2,5 2,9 3,3 7,0 8,4 3,9 5,4 5,4 6,6 7.0 11,3 0,0 3,2 7,3 11,4 11,1
Schwarzmarktprämie in% des offiziellen Wechselkurses Daten: BF Economia, Sept. 1987; Eigene Berechnungen
32,3 22,0 10,0 18,2 6,2 10,1 28,9 15,3 8,0 36,9 8,4 32,6 32,1 27,1 30.8 17,5 28,8 18,3 1,0 -1,4 -1,5 -2,9 -4,8 5,1 -4,2 5,6 1.4 -2,9 -0,4 2,2 13,5 18,1 -1,8 12,2 15,7 9,7 0,0 9,5 8,7 1,2 0,5 14,9 22,8
Schwarzmarktprimie: Kursdifferenz parallel -offiziell in % 24,0 46,4 61,3 57,1 58,5 43,8 35,7 44,1 36,1 17,3 25,6 12.4 19,4 31,0 31,7 33,1 17,9 8.1 17,7 18.9 17,2 15.5 12,1 6,7 12,2 7,5 13,5 11,4 5,4 1,9 0,9 7,0 16,6 10,2 17,3 28,7 32,4 23,8 21,8 32,4 29.9 21,6 25,4 38,6
188
Anhang
Anh. 6-3: Reallohnentwicklung 1984- 1987 in der verad>eitenden Industrie, Staatsunternehmen und der staatlichen Verwaltung Reallohnindizes Dez 1983 = 100 1982 1983 1984 1985 1986 Jul1984 Aug 1984 Sep 1984 Okt 1984 Nov 1984 Dez 1984 Jan 1985 Feb 1985 Mär 1985 Apr 1985 Mai 1985 Jun 1985 Jul1985 Aug 1985 Sep 1985 Okt 1985 Nov 1985 Dez 1985 Jan 1986 Feb 1986 Mär 1986 Apr 1986 Mai 1986 Jun 1986 Jul1986 Aug 1986 Sep 1986 Okt 1986 Nov 1986 Dez 1986 Jan 1987 Feb 1987 Mär 1987 Apr 1987 Mai 1987 Jun 1987 Jul 1987 Aug 1987 Sep 1987 Okt 1987 Nov 1987*
Industrie Öffentl. Verwaltung Staat!. Unternehmen deflationiert mit dem Index der Lebenshaltungsketen 73,5 93,4 112,4 90,3 92,2 113,7 113,5 106,5 116,0 118,8 111,1 105,7 98,7 97,7 97,6 102,2 90,1 87,0 85,5 85,2 90,3 86,3 85,7 89/J 88,1 85,4 88,8 98,7 88,8 98,3 96,3 93,5 98,8 89/J 87,9 85,7 85,0
1125
86,6 96,4 90,1 87,9 85,1 90,3 87,8 84/J
Daten: FIEL, lndicadores de Coyuntura
65,0 79,0 92,3 71,1 66,4 99,4 95,5 86,9 83,0 97,1 93,8 90,6 85,5 83,3 79,7 80/J 75,7 71,."1 69,2 67,8 66,5 65,0 63,0 64,1 73,2 70,0 70;2 67,5 64,5 60,5 68,5 63,9 69,2 65,7 62,7 69.3 65,1 63,0 65,8 72/J 62,0 66,2 62.7 68/J 64,0 65,2
70/J 94,7 97,9 86,5 97,8 106,7 104,9 96:J
94,1 94,1 90,3 92,3 94,8
94:J
89,2 92,7 88,1 87,8 83,8 83,2 81,9 85,9 82,0 92,8 97,7 95,4 94,8 98/J 94,4 97,1 92/J 88,1 85,9 93,2 90,2 92,3 93,1 85,4 88,5 93/J 90,0 89,4 89,0 86,8 84,2 79,5
Anhang
189
Anh. 7-2!7-3: Relative Preisstruktur von ausgewählten Konsumgütern Dez.1983 =1
De:z 83
Jan84 Feb84 Mir84 Apr84 Mai84 Jun84 Jul84 Aug84 Sep84 Okt84 Nov84 De:z 84 Jan 85 Feb85 Mir85 Apr85 Mai85 Jun85 Jul85 Aug85 Sep85 Okt85 Nov85 De:z 85 Jan86 Feb86 Mir86 Apr86 Mai86 Jun86 Jul86 Aug86 Sep86 Okt86 Nov86 De:z 86 Jan87 Feb87 Mir87 Apr87 Mai 87 Jun87 Ju187 Aug87
Industrie-
güter4' 1,00 0,95 0,92 0,88 0,96 1,00 1,01 0,99 0,95 0,89 1.00 1,00 0,96 0,90 0,90 0,87 0,90 0,92 0,88 0,88 0,85 0.85 0 ,91 0.90 0,88 0,86 0,84 0,81 0,84 0,82 0,81 0.79 0,77 0,76 0,80 0,80 0 ,80 0,78 0,77 0,76 0,78 0,78 0,76 0,73 0,70
Frische Lebensm. ohne Lebensmittel Frischwaren 1,00 1,08 1,20 1,28 1.18 1,10 1,05 0,98 1,01 1,17 1,15 1,08 1,04 1,04 0,95 0,85 0,77 0,66 0,72 0,74 0,83 0,87 0.88 0,94 1,01 1,06 1,06 1.05 1,02 1,04 1.05 1.04 1.09 1,11 1,10 1,10 1.07 1,09 1,06 1,08 1,06 1.05 1,06 1,06 1,13
1,00 0,95 0,93 0,95 0,98 1,00 1,00 0,99 1,00 0,98 0,95 0,95 0,98 1.04 1,09 1,16 1,22 1.23 1,14 1,07 1,04 1,02 1,00 0,98 0,96 0,94 0,94 0,96 0,99 0,98 0,96 0,95 0,94 0,93 0,91 0,90 0,90 0,89 0,91 0,92 0,93 0,93 0,94 0,94 0,95
Frischfleisch 1,00 1,07 1,18 1,19 1.08 0,99 0,94 0,89 0,96 1,20 1,15 1,03 0,97 0,95 0,89 0,78 0,71 0,59 0,76 0,75 0,84 0.85 0,84 0,86 0,86 0,87 0,86 0,87 0,86 0,89 0,95 0,97 1,02 0,99 0,95 0,96 0,95 0,97 0,98 0,98 0.99 1,01 1.08 1,12 1,24
Private Dienst- Staatl. DienstIeistungen•• Ieistungen 1,00 1,08 1,07 1,09 1,08 1,12 1,16 1,25 1.23 1,20 1,22 1,30 1,34 1.32 1,36 1.40 1,37 1,39 1.38 1,50 1,49 1,51 1.52 1,54 1.58 1,66 1,70 1,70 1,68 1,74 1,74 1,81 1.76 1,72 1,73 1,73 1,78 1,80 1,80 1,80 1,84 1,85 1,83 1,88 1,79
* außer Lebensmittelprodukte ** außer Restaurantdienstleistungen Daten: BF Economia nach INDEC, INDEC; Eigene Berechnungen
1,00 1,00 0,94 0,88 0,88 0,90 0,91 0,98 0,98 0,90 0,89 0,91 0,93 0.91 0,89 0,92 0,94 1.03 1,13 1,14 1,10 1.08 1.06 1,04 1,01 0,98 0,96 0,95 0,94 0,94 0,95 0,95 0,93 0,93 0,93 0.93 0,95 0,95 0,94 0,90 0.87 0,88 0,89 0,90 0,90
190
Anhang Anh. 7-4n-5: Relative Preisstruktur des Industriesektors
Selclorpreisiudizea
gewichtet mit der PreiiiCiltwicldUDg der aati