Der völkerrechtliche Status des zukünftigen Europakanals und seine Auswirkungen auf das Rhein- und Donauregime [1 ed.] 9783428442560, 9783428042562

Citation preview

Schriften zum Völkerrecht Band 62

Der völkerrechtliche Status des zukünftigen Europakanals und seine Auswirkungen auf das Rhein- und Donauregime Von

Kurt Wilhelm Kippels

Duncker & Humblot · Berlin

KÜRT WILHELM

KIPPELS

Der völkerrechtliche Status des zukünftigen Europakanals und seine Auswirkungen auf das Rhein- und Donauregime

Schriften

zum

Völkerrecht

Band 62

Der völkerrechtliche Status des zukünftigen Europakanals und seine Auswirkungen auf das Rhein- und Donauregime

Von Dr. K u r t W i l h e l m Kippeis

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

Alle Redite vorbehalten © 1978 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1978 bei Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 04256 5

Meinen Eltern

Vorwort D i e v o r l i e g e n d e A r b e i t ist i m M a i 1977 b e i der Rechtswissenschaftl i c h e n F a k u l t ä t der U n i v e r s i t ä t K ö l n eingereicht u n d als D i s s e r t a t i o n angenommen worden. Z u r U n t e r s u c h u n g des T h e m a s w u r d e i c h v o n H e r r n P r o f . D r . I g n a z S e i d l - H o h e n v e l d e r n angeregt, der die A u s a r b e i t u n g d u r c h w e r t v o l l e Ratschläge u n d a u f G r u n d seiner B e f ü r w o r t u n g f ü r e i n P r o m o t i o n s s t i p e n d i u m der U n i v e r s i t ä t K ö l n sehr g e f ö r d e r t h a t . F ü r diese g r o ß zügige H i l f e b e d a n k e i c h m i c h a u f r i c h t i g . Die Herren Dr. Ipsen u n d Sengpiel v o m Bundesministerium f ü r V e r k e h r w a r e n m i r i n d a n k e n s w e r t e r Weise b e i der B e s c h a f f u n g v o n Q u e l l e n m a t e r i a l u n d Ü b e r s e t z u n g e n aus osteuropäischen Sprachen b e h i l f lich. F e r n e r schulde i c h H e r r n P r o f . D r . P a r t s c h D a n k d a f ü r , daß er m i r i m K r e i s e seiner A s s i s t e n t e n u n d D o k t o r a n d e n G e l e g e n h e i t g e b o t e n hat, d i e H a u p t t h e s e n d e r A r b e i t v o r z u t r a g e n u n d z u r D i s k u s s i o n z u stellen. F ü r förderliche K r i t i k u n d vielfältige A n r e g u n g e n danke ich nicht z u l e t z t m e i n e r F r a u , die überdies g e m e i n s a m m i t F r a u E v a m a r i e G r u b e r die H e r s t e l l u n g des M a n u s k r i p t s besorgt hat. W e g e n neuerschienener V e r ö f f e n t l i c h u n g e n , insbesondere i n s o w j e t i schen u n d p o l n i s c h e n Z e i t s c h r i f t e n , ist die A r b e i t i m H e r b s t 1977 ausf ü h r l i c h ü b e r a r b e i t e t u n d ergänzt w o r d e n . H e r r n P r o f . D r . B r o e r m a n n d a n k e i c h f ü r die A u f n a h m e m e i n e r A b h a n d l u n g i n seine S c h r i f t e n r e i h e . M e i n besonderer D a n k g i l t d e m Deutschen K a n a l - u n d S c h i f f a h r t s v e r e i n R h e i n - M a i n - D o n a u e. V., N ü r n b e r g , der d u r c h seine F ö r d e r u n g d e n D r u c k dieser A r b e i t e r m ö g l i c h t h a t . B o n n , i m D e z e m b e r 1977 Kurt

Wilhelm

Kippeis

Inhaltsverzeichnis

Einleitung Die allgemeine Bedeutung des Projekts I . Z u r Geschichte einer Rhein-Main-Donau-Schiffahrtsverbindung I I . Die geographische Lage des Europakanals I I I . Die wirtschaftliche u n d verkehrsmäßige Bedeutung

17 17 22 26

Erster Teil Der völkerrechtliche Status des Europakanals A. Oer Einfluß der zwischen Rhein- und Donaumündung geltenden völkerrechtlichen Vereinbarungen auf den Rechtsstatus des Europakanals I . Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

32

33 33

1. Die Schiffahrtsartikel der Schlußakte des Wiener Kongresses von 1815

33

a) Völkerrechtliche Verträge über den Rhein vor dem Wiener Kongreß

33

b) Die Bedeutung der A r t i k e l 108 - 116 der Wiener Schlußakte f ü r Rhein u n d M a i n

34

c) Die spezielle Regelung des A r t i k e l s 117 i. V. m. A n n e x X V I Β der Schlußakte

36

2. Die Mannheimer A k t e v o n 1868

37

a) Der räumliche Geltungsbereich der A k t e

38

b) Die Bedeutung der A r t i k e l 3 - 5 Mannheimer A k t e aa) M a i n u n d Regnitz als Nebenflüsse i. S. d. Mannheimer A k t e bb) Der Europakanal i m H i n b l i c k auf A r t . 3 - 5 der Rheinakte

39 40 41

3. Der Versailler Friedensvertrag von 1919

42

a) Die Revision der Mannheimer A k t e

42

10

nsverzeichnis b) Die Bedeutung des A r t . 362 Ziffer 3 des Versailler Vertrags . . aa) Ausdehnung auf den Europakanal bb) Ausdehnung auf M a i n u n d Regnitz

I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t 1. Die Friedensverträge von Paris (1856) u n d B e r l i n (1878)

44 45 45 48 49

a) Völkerrechtliche Verträge vor dem Pariser Frieden

49

b) A r t i k e l 15 bis 19 des Pariser Friedens Vertrags

50

c) Die Bestimmungen des Berliner Friedens von 1878 u n d die w e i teren völkerrechtlichen Donauverträge bis 1921

54

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921 a) I n h a l t u n d Vorgeschichte der Konvention b) Die räumliche Geltung der A k t e auf Nebenflüssen u n d K a n ä len c) Die fortdauernde Geltung der Pariser Konvention aa) Die Note der deutschen Reichsregierung v o m 14. November 1936 bb) Die Verträge von Sinaia (1938) u n d Wien (1940) cc) Der Einfluß des Zweiten Weltkriegs auf die Pariser A k t e dd) Die Belgrader Konvention von 1948

56 56 57 59 60 73 75 82

3. Die derzeitige völkerrechtliche Lage auf der deutschen Donau

93

4. Der Rechtsstatus der deutschen Donau nach einem B e i t r i t t der Bundesrepublik zur Belgrader Konvention von 1948

99

I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes auf den Europakanal nach allgemeinem Völkerrecht 100 B. Bestimmung des völkerrechtlichen Status des Europakanals als einer im Rahmen der Rhein-Donau-Gesamtstrecke rechtlich selbständigen Wasserstraße 106 I . Die Bestimmungen des Versailler Friedensvertrages über den Großschiffahrtsweg Rhein-Donau 106 1. Die räumliche Geltung der A r t . 331, 353 V F V

106

2. I n h a l t u n d Entstehungsgeschichte der A r t . 331 u n d 353

110

3. Das Regime der A r t . 332 bis 338

113

4. Die U n w i r k s a m k e i t des Flußregimes nach A r t . 332 ff. wegen F r i s t ablaufs nach A r t . 378 117 5. Weitere Gründe f ü r die Rechtsunwirksamkeit der A r t . 331, 353 . . 124 a) Die Note der Reichsregierung v o m 14. November 1936

124

b) Der Einfluß des Zweiten Weltkriegs u n d die Lehre von der clausula rebus sie stantibus 125

nsverzeichnis

11

I I . Verpflichtung zur Internationalisierung des Europakanals nach a l l gemeinem Völkerrecht 132 1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht 2. Völkerrechtlich garantierte Rechtspositionen Rechtsgrundsätze i. S. d. Statuts des IGH's

und

133 allgemeine

142

3. Die Gewährung von internationaler Schiffahrtsfreiheit nach dem Völkergewohnheitsrecht 145 a) Die geographischen Grenzen der Geltung einer möglicherweise auf Binnenwasserstraßen zu gewährenden Schiffahrtsfreiheit 145 b) Vergleich m i t der Rechtslage von Wasserstraßen, die dem E u ropakanal ähnlich sind aa) Verbindungskanäle zwischen internationalen Flußsystemen, die n u r auf einem Staatsgebiet verlaufen bb) Verbindungskanäle, die über mehr als ein Staatsgebiet verlaufen cc) Der völkerrechtliche Status der Meerengen u n d der interozeanischen Kanäle dd) Die völkerrechtliche Lage anderer Binnenschiffahrtskanäle

Zweiter

153 153 159 162 169

Teil

Auswirkungen des zukünftigen Europakanals auf die Regime an Rhein und Donau A. Die Kollision der bestehenden Flußregime schiedlicher Gesellschaftssysteme

als Konfrontation

I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein 1. Der Begriff der „Schiffahrtsfreiheit"

174 unter-

174 174 177

2. Die Regelung der Kabotage u n d der Gleichbehandlungsgrundsatz 180 3. Die Schiffahrtsabgaben u n d die Schiffahrtstarife

183

a) Das A b k o m m e n von Bratislava (1955)

184

b) Die Frachtpreisbildung auf dem Rhein

185

I I . Die Prinzipien der M A u n d die wirtschaftlichen Interessen der Donaustaaten 193 1. Die Mannheimer A k t e als Vertrag ohne Rechtswirkung zugunsten Dritter 194 2. K e i n Recht dritter Staaten auf Teilnahme am (kleinen) Kabotageverkehr 195 3. Das Recht aller Staaten auf Teilnahme an der großen Kabotage . . 199

nsverzeichnis I I I . Die Interessen der Eheinstaaten am Donauverkehr

201

I V . Der Gegensatz zwischen Staatshandelsländern u n d OECD-Staaten an E h e i n u n d Donau 202 1. Die besondere Lage Jugoslawiens

202

2. Die Situation der Schweiz

203

3. Die Sonderstellung Österreichs

205

a) Österreich als Eheinuferstaat

205

b) Die Meistbegünstigungsklausel des österreichisch-sowjetischen Schiffahrtsvertrages von 1957 208 c) Österreichs Verhältnis zur E G

210

d) Österreich als Mitgliedstaat der OECD

210

B. Alternativen der Problemlösung gime an Rhein und Donau

und Revision

der bestehenden

Re-

216

I . Die Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik u n d der E G Vorbehalt 216 1. Die Verkehrsbestimmungen des E WG-Vertrages

216

2. Die bisherigen EG-Verordnungen auf dem Gebiet der B i n n e n schiffahrt 218 3. Eingeschränkte Abschlußkompetenz der Bundesrepublik I I . Widmungsalternativen bezüglich des Europakanals

228 231

1. Ausdehnung eines der beiden Eegime von E h e i n u n d Donau auf den Europakanal 231 2. Internationalisierung des Europakanals, bzw. der Gesamtverbindung Ehein-Donau durch einen besonderen völkerrechtlichen V e r trag oder Einbeziehung des Kanals i n ein einheitliches Eegime zwischen E h e i n - u n d Donaumündung 232 3. Der Europakanal ohne spezielle völkerrechtliche Ordnung

233

I I I . Änderungen der Konvention von Belgrad

234

I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

236

1. Die Ziele der K S Z E f ü r die europäische Binnenschiffahrt

236

2. Die Verkehrs- u n d Beförderungsrechte der Binnenschiffahrt

236

3. Das Transitrecht durch das Eheinstromgebiet

238

4. Der Wechselverkehr zwischen Ehein- u n d Donaustaaten a) Kontingentierungssystem

239 239

nsverzeichnis

13

b) Genehmigungssystem

239

c) Freier Wechselverkehr

240

5. Die große Rheinkabotage a) Modifiziertes Genehmigungssystem i m Rahmen der M A

241 241

b) Multilateraler Verzicht oder Vorbehalt f ü r die OECD-Länder . . 242 c) Allgemeines Genehmigungssystem

242

d) Kontingentierungssystem

243

e) Vorbehalt f ü r die Signatare der M A

243

f) Rückkehr zum Rheinregime der M A ohne die Änderung durch den V F V als optimale Lösung aa) Zusatzprotokoll zur M A bb) Die EG-Kommission als Genehmigungsbehörde u n d V e r tragspartner f ü r Drittstaaten cc) Das Problem der „Scheinfirmen" aus Staatshandelsländern 6. Die kleine Rheinkabotage

Literaturverzeichnis

245 246 249 252 254

256

Abkürzungsverzeichnis andere Ansicht A m t s b l a t t der Europäischen Gemeinschaften. Brüssel-Luxemburg Abteilung Accord européen relatif au t r a v a i l des équipages des véhicules éffectuant des transports internationaux par route. A b k o m m e n i m Rahmen der ECE v o m 19. Januar 1962 i n Genf. A l l i e d H i g h Commission for Germany Archiv des Völkerrechts Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof, Entscheidungen i n Strafsachen (Bd. u n d S.) Belgrader Konvention von 1948 Binnenschiffahrtsnachrichten. Offizielles Mitteilungsblatt des Zentralausschusses der deutschen Binnenschiffahrt e.V. u n d des Zentralvereins für deutsche Binnenschiffahrt e. V., Duisburg. Pakt f ü r bürgerliche und politische Rechte. Resolut i o n der Generalversammlung der U N O v o m 16.12. 1966; 2200 ( X X I ) . Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgericht, Entscheidungen (Bd. und S.) Commission d u Danube, Sessions 1 ff. (Sitzungsprotokolle der D K : „Procès-verbaux de l a Commission d u Danube"). Budapest 1949 ff. Conférence européenne des ministres des transports Council for M u t u a l Economic A i d Cour Permanente de Justice Internationale Tschechoslowakische Republik Tschechoslowakische Sozialistische Republik District of Columbia Deutsche Demokratische Republik Donau-Dampfschiffahrtsgesellschaft Donaukommission Deutsche M a r k Deutsche Rechtszeitschrift Deutsche Verkehrs-Zeitung. Internationale Fachzeit u n g f ü r Wirtschaft u n d Verkehr. Hamburg. Economic Commission for Europe Europäische Donaukommission

Abkürzungsverzeichnis

15

édit. EG EGKS EK e. V. EWG

= = = = = =

Fase. FAZ

= Fascia (lateinisch; Band) = Frankfurter Allgemeine Zeitung (Tageszeitung). F r a n k f u r t am Main. = Forschungsstelle f ü r gesamtdeutsche wirtschaftliche u n d soziale Fragen

FS (-Analysen)

édition Europäische Gemeinschaft(en) Europäische Gemeinschaft für Kohle u n d Stahl Europakanal eingetragener Verein Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

GATT GG GmbH GRD

= = = =

General Agreement on Tariffs and Trade Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland Gesellschaft m i t beschränkter Haftung Großschiffahrtsweg Rhein-Donau

ICJ IDK i. d. S. i. e. S. Ifo (-Institut) IGH Int. Org. i. o. S. i .S. d. i. V. m.

= = = = = = = = = =

International Court of Justice Internationale Donaukommission i n diesem Sinne i m eigentlichen Sinne Information u n d Forschung Internationaler Gerichtshof Internationale Organisationen i m obigen Sinne i m Sinne des i n Verbindung m i t

JfIR

= Jahrbuch f ü r Internationales Recht

KSZE

= Konferenz über Sicherheit u n d Zusammenarbeit i n Europa. Amtlicher deutscher Text der Schlußakte v o m 1.8.1975 i n : Europa-Archiv, 1975, D 437 - D 484.

lib.

= liber (lateinisch; Buch)

MA Maschr. vervielf.

= Mannheimer A k t e von 1868 = vervielfältigtes, maschinenschriftliches Manuskript = Main-Donau = Membre (de l ' I n s t i t u t de Droit International) = Menschenrechtsdeklaration der Generalversamml u n g der U N O v o m 10.12.1948; Resolution 217 (III). = Milliarden = Menschenrechtskonvention der Europarat-Staaten v o m 4.11.1950 (BGBl. 1952 I I , S. 685).

MD Mr. MRD Mrd. MRK 2nd NJW NR. NRG. OECD/C

= second = Neue Juristische Wochenschrift. Hrsg. v o n A. Flemm i n g u. a. München u n d F r a n k f u r t ab 1947. = Noveau Recueil (Martens) = Nouveau Recueil Général (Martens) = Organization for Economic Co-operation and Development/Council; Entscheidungen des Rats der OECD

Abkürzungsverzeichnis

16 OEEC OGH OLG

= Organization for European Economic Cooperation = Oberster Gerichtshof (für die britische Zone) = Oberlandesgericht

R. RGBl. RGZ

= Recueil (Martens) = Reichsgesetzblatt = Entscheidungen des Reichsgerichts (zit. nach Bd. u n d S.) = Rhein-Main-Donau = Randziffer

RMD Rz. Schweiz. Bundesbl. Sér. SSR St. StIGH SuS SVN ü. d. M . UdSSR UN, Doc., T D

in

Zivilsachen

= Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern. = Série = Sozialistische Sowjetrepublik = Saint = Ständiger Internationaler Gerichtshof = Schiffahrt u n d Strom = Satzung der Vereinten Nationen

US USA USSR

= über dem Meer = U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken = U n i t e d Nations, Documents of the U N Conference on Trade and Development. New York. = U n i t e d Nations Organization = United Nations Treaty Series = Yearbook of the United Nations. Office of Public Information, UN, New York. = United States = U n i t e d States of America = U n i o n of the Socialist Soviet Republics

VFV VO Vol. VWI

= = = =

ZaöRVR

= Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht = Zeitschrift f ü r Binnenschiffahrt = Zentral-Kommission f ü r die Rheinschiff ahrt = Zeitschrift f ü r Völkerrecht

UNO UNTS UNYB

ZfB ZKR ZVR

Versailler Friedensvertrag Verordnung Volume, volumen (lateinisch; Buch, Band) Verkehrswirtschaftliche Informationen GdED werkschaft der Eisenbahner Deutschlands)

(Ge-

Anmerkung: M i t Bundesrepublik oder Deutschland ist, soweit es den Zeitraum seit 1949 betrifft, stets die Bundesrepublik Deutschland, m i t Bundesregierung stets die Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Ebenso sind alle Behörden, Gerichte, Gesetze, Verordnungen u n d andere Rechtssetzungsoder Hoheitsakte solche der Bundesrepublik Deutschland oder ihrer Länder, soweit nicht ausdrücklich eine andere Zuordnung i m T e x t erfolgt.

Einleitung

Die allgemeine Bedeutung des Projekts I. Zur Geschichte einer Rhein-Main-Donau-Schiff ahrtsverbindung Bereits i m Jahre 793 unternahm K a r l der Große den Versuch, durch den Bau eines Kanals zwischen der Altmühl, einem Nebenfluß der Donau, und der Schwäbischen Rezat, die über die Flüsse Rednitz, Regnitz und Main mit dem Rhein verbunden ist, eine Verbindung zwischen Rhein und Donau herzustellen 1 . Überreste dieses unvollendeten Kanals, dem als sogenannte „fossa carolina" vor allem strategische Bedeutung zukommen sollte 2 , sind noch heute i n der Nähe des Ortes Graben (Landkreis Weißenburg, Mittelfranken) zu sehen3. I n den folgenden Jahrhunderten entwickelte sich zwar ein reger Handelsverkehr zwischen Rhein und Donau über die alte Reichsstadt Nürnberg 4 , doch erst auf Betreiben der französischen Besatzungsarmee wurde i m Jahre 1800 das erste fundierte technische Gutachten über eine Verbindung zwischen Main und Donau erstellt 5 . Der napoleonischen Ä r a verdankt Bayern aber nicht nur starke Impulse für den Bau eines Kanals 8 , sondern auch die Arrondierung seines Staatsgebietes 7 , 1 „ . . . das Unternehmen geriet bald ins Stocken: der Sand wollte nicht Stich halten, die Erdmassen fielen von beiden Seiten immer wieder zusammen". So umschreibt Goethe diesen ersten Versuch einer Verbindung beider Flußsysteme, Eckermann, Bd. I, S. 67; ausführliche Darstellung des Projekts bei Hof mann. 2 Transport u n d Versorgung der fränkischen Truppen während der Kämpfe gegen die A w a r e n i m heutigen Ungarn, vgl. Herbotin, S. 292. 3 Schöner, S. 16. 4 Geer, S. 21, der unter Berufung auf eine Untersuchung von Hektor Amann, Nürnbergs wirtschaftliche Stellung i m Spätmittelalter, Nürnberger Forschungen, Bd. 13, 1970, Bamberg an der Regnitz u n d Regensburg an der Donau als „Vorhäfen Nürnbergs" bezeichnet. 5 Durch den bayerischen Ingenieur Hazzi, vgl. Geer, S. 21. β Eugène de Beauharnais, der 1805 von Napoleon zum Vizekönig v o n I t a lien ernannte u n d später von i h m adoptierte Sohn der Kaiserin Josephine, setzte sich für diesen Plan besonders ein, nachdem er als Schwiegersohn M a x i m i l i a n s I. Josef von Bayern als Herzog von Leuchtenberg u n d Fürst von Eichstätt (an der A l t m ü h l ) eingesetzt worden w a r ; nach Eckermann,

2 Kippeis

18

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

d i e z u r F o l g e h a t t e , daß d e r w e i t a u s l ä n g s t e T e i l des M a i n s , d i e d e u t sche D o n a u , s o w e i t sie T e i l d e r G e s a m t v e r b i n d u n g sein k o n n t e , u n d das f ü r eine K a n a l f ü h r u n g i n B e t r a c h t k o m m e n d e G e b i e t zwischen diesen b e i d e n F l ü s s e n a u f seinem T e r r i t o r i u m lagen. D a m i t w a r die p o l i t i s c h geographische V o r a u s s e t z u n g f ü r das P r o j e k t e i n e r V e r b i n d u n g z w i schen M a i n u n d D o n a u geschaffen, a n d e r es j a h r h u n d e r t e l a n g g e f e h l t hatte8. M i t d e m L u d w i g s - D o n a u - M a i n - K a n a l e n t s t a n d d a n n nach z e h n j ä h r i g e r B a u z e i t 1846 d i e erste S c h i f f a h r t s v e r b i n d u n g z w i s c h e n M a i n u n d D o n a u . Sie f ü h r t e v o n B a m b e r g ü b e r N ü r n b e r g u n d N e u m a r k t bis nach D i e t f u r t a n d e r A l t m ü h l . F ü r d e n B a u w a r e n i n erster L i n i e p o l i t i s c h e u n d nicht wirtschaftliche G r ü n d e maßgebend9. S y m b o l h a f t sollte der Bd. I , S. 67, hat de Beauharnais entsprechende Projekte mehrfach m i t dem sehr interessierten Goethe diskutiert. 7 Durch den Reichsdeputationshauptschluß 1803 erwarb Bayern ζ. B. die i n der folgenden Fußnote genannten Reichsstädte u n d Bistümer, außer Regensburg, das 1810 bayerisch wurde, i m Austausch gegen die linksrheinischen Besitzungen an Frankreich. 1805, 1809 erhielt es f ü r seine Allianz m i t Napoleon Ansbach u n d Bayreuth. 8 Noch Ende des 18. Jahrhunderts hätten allein den Kanalbau zwischen Bamberg u n d K e h l h e i m fünf souveräne Staatsgebilde gesäumt (das B i s t u m Bamberg, das Fürstentum Ansbach, die Freie Reichsstadt Nürnberg, das B i s t u m Eichstätt u n d das K u r f ü r s t e n t u m Baiern einschließlich des Herzogtums Oberpfalz), die gesamte heute auf bayerischem T e r r i t o r i u m verlaufende Strecke des Projekts sogar noch etwa zehn weitere Kleinstaaten, darunter die Bistümer Mainz, Würzburg, Regensburg u n d Passau sowie die Reichsstädte Regensburg u n d Schweinfurt, ferner mehrere Grafschaften am Main. 9 Daran hat sich bis zu den Schiffahrtsprojekten unserer Zeit nicht v i e l geändert. A l l e seit 1945 i n Mitteleuropa gebauten Wasserstraßen sind p r i m ä r aus politischen, bzw. wirtschaftspolitischen Gründen allgemeiner A r t u n d nicht i m Interesse der Binnenschiffahrt gebaut worden. Diese Ansicht vertrat der Geschäftsführer des Vereins zur Wahrung der Rheinschiffahrtsinteressen e. V. Kaspar Dütemeyer i n einer Rede v o r dem Verkehrsausschuß der deutsch-französischen Handelskammer i m November 1975 i n Duisburg, D V Z Nr. 149/197, S. 12. So ist etwa die Moselkanalisierung v o n deutscher Seite aus ein politisches Zugeständnis an Frankreich, u m ein Entgegenkommen i n der Saarfrage zu erreichen. Vgl. Fleshes, S. 27: „Der Moselvertrag ist die Folge politischer Entscheidung unter Hintenanstellung wirtschaftlicher Gesichtspunkte." Die Moselkanalisierung verbessert die Konkurrenzfähigkeit der lothringischen Montanindustrie zum Nachteil der Ruhrkohle. Durch die Kanalisierung der unteren Saar entsteht der Bundesrepublik auch kein gesamtwirtschaftlicher Vorteil, sondern trotz lokaler Frachtkostensenkung insgesamt ein volkswirtschaftlicher Verlust v o n bis zu 1,9 Mrd. D M . So das E r gebnis einer i m A u f t r a g des Bundes Verkehrsministeriums von der Basler Prognos A G u. a. erstellten Studie über den Saar-Mosel-Kanal aus dem Jahre 1971. Der Bau der Rhein-Donau-Verbindung hat ebenfalls eine eminent politische Bedeutung. Sollte er 1938 i. S. d. damals erlassenen RheinMain-Donau-Gesetzes als Bindeglied zwischen „ A l t r e i c h " u n d Österreich dienen, so wurde er i m Anfang dieses Jahrzehnts als „ M i t t e l wohlverstandener Ostpolitik" bezeichnet. Siehe Goppel, S. 19 u. 23. Nachdem jedoch i n den letzten Jahren die anfängliche Euphorie angesichts drohender Störungen der westeuropäischen Binnenschiffahrt durch verstärkte Teilnahme der Staatshandelsländer am Rheinverkehr verflogen ist, w i r d deutlich, welche politischen Schwierigkeiten m i t der Öffnung des EKs verbunden sind.

I. Z u r Geschichte der Schiffahrtsverbindung

19

Kanal als Klammer dienen, einerseits zwischen den nördlichen, neuhinzugewonnenen bayerischen Gebieten und dem südlichen „Altbayern" und andererseits zwischen den nördlichen und südlichen Staaten des neugeschaffenen Deutschen Bundes 10 . Diesen für das 19. Jahrhundert typischen „nationalromantischen" Zielsetzungen i m politischen Bereich stand von Anfang an die wirtschaftliche Ineffizienz des Kanals entgegen, die auf der Tatsache beruhte, daß weder der Main noch die deutsche Donau für eine rentable Großschiffahrt ausgebaut waren. Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts verfügte der Main nur über ein 60 bis 70 cm tiefes Fahrwasser 11 , während auf der neuen Wasserstraße bei einer Wassertiefe von 1,46 m Schiffe bis zu 1201 verkehren konnten 1 2 . A u f der Donau war ein Schiffsverkehr stromaufwärts über Regensburg hinaus praktisch unmöglich, da dort die „Steinerne Brücke" wegen ihrer zu geringen Bogenabmessungen seit Jahrhunderten jeder kontinuierlichen Schiffahrt ein Ende setzte 13 . Der Ludwigs-Kanal war also ein „Gefangener" von Main und Donau 1 4 , seine wirtschaftliche Bedeutung blieb daher auf den lokalen bayerisch-fränkischen Raum beschränkt. I n dieser isolierten Verkehrslage, seiner eigentlichen Funktion als Verbindungskanal beraubt, ist die entscheidende Ursache seines allmählichen Niedergangs zu sehen und nicht i n der Konkurrenz der Eisenbahn 15 , wie allenthalben behauptet w i r d 1 6 . Bereits vor der endgültigen Erschließung Bayerns durch ein w i r t schaftliches Eisenbahnnetz i n den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts fanden weniger als zehn Schifftransporte statt, die tatsächlich internationalen Charakter hatten, d. h. Fahrten etwa aus Österreich i n die Niederlande und umgekehrt 1 7 . Neben den mangelhaften Schiffahrtsverhältnissen auf Main und Donau w i r k t e n sich als zusätzliches Hindernis die bis 1866 fortbeste10

Geer, S. 22. Ebd., S. 25. 12 Ebd. 13 Die zwischen 1135 u n d 1147 erbaute Brücke w i r d auch i n Z u k u n f t für Handelsschiffe nicht passierbar sein; vgl. u. 1. Teil, Α., II., 1., b). 14 Geer, S. 25. 15 Durch Verordnung des Bayerischen Innenministeriums v o m 4.1.1950 wurde der K a n a l nach schweren Kriegsschäden endgültig aufgelassen. Vgl. Geer, S. 26. 16 Möhlmann, S. 305; Gesamtverkehrsplan, S. 171; derselbe E i n w a n d w i r d auch heute noch dem B a u von Binnenschiffahrtskanälen entgegengehalten, so gibt es wiederholte Angriffe seitens der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands gegen den Bau des EKs, i n den Verkehrswissenschaftlichen Informationen (VWI) 1967 Nr. 4 - 6; 1968 Nr. 4 - 6 . 17 Der spektakulärste internationale Transport durch den K a n a l w a r w o h l die Verfrachtung von 60 000 Zentnern eiserner Kettenglieder, die i n London zwischen 1845 u n d 1847 gegossen worden waren u n d über Rotterdam zur u n garischen Hauptstadt f ü r den Bau der berühmten „Kettenbrücke" verschifft wurden; vgl. Geer, S. 25 f., Fußn. 1 u n d 3. 11

2*

20

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

henden Rheinzölle aus 18 , die einen Schiffstransport ζ. B. von London nach dem heutigen Budapest dermaßen verteuerten, daß selbst für Schwertransporte der Landweg gewählt wurde 1 9 . A u f diesen Mißstand wies schon zwei Jahre nach der Kanaleröffnung einer der führenden Parlamentarier der deutschen Nationalversammlung von 1848, Robert Blum, hin, als er i m Verfassungsausschuß feststellte, „der RheinDonaucanal s e i . . . vergeblich, eben der Rheinzölle wegen" 2 0 . Eine Großschiffahrtsstraße zwischen Rhein und Donau setzte zunächst eine Kanalisierung des Mains und der oberen Donau voraus. Die 1883 i n Angriff genommene Mainkanalisierung ist daher der eigentliche Beginn des Projekts 2 1 . 1886 wurde bereits Frankfurt erreicht, dessen Hafenumschlag nur drei Jahre später schon 600 000 t betrug 2 2 . Durch diese Entwicklung inspiriert konstituierte sich 1892 ein Verein aus interessierten Städten und Gemeinden, sowie aus Handels- und Industrieunternehmen, der auf den Bau einer Großschiffahrtsstraße von Aschaffenburg über Bamberg bis zur Donau drängte 23 . Diese Vereinigung, die sich nach mehreren Namensänderungen seit 1951 „Deutscher Kanal- und Schiffahrtsverein Rhein-Main-Donau e. V." nennt, wählte Aschaffenburg als Ausgangspunkt des Projekts, weil nach Fertigstellung der Mainkanalisierung bis zu dieser Stadt die Kompetenz für den Ausbau der weiteren Strecke bis Passau ausschließlich beim damaligen Königreich Bayern gelegen hätte 2 4 . Aber nicht die wirtschaftlichen Intentionen dieses Vereins, sondern vor allem strategische Überlegungen führten 1917 zur Verabschiedung einer Gesetzesvorlage i m Bayerischen Landtag 2 5 über den „ausführ18 Wegener , S. 27; als letzter Uferstaat verzichtete Frankreich i m Rahmen der Bestimmungen der Mannheimer A k t e von 1868 auf die Erhebung von Schiffahrtsabgaben. 19 Wegen der hohen Rheinzölle w u r d e n die letzten 20 000 Zentner Kettenglieder auf dem Landweg transportiert; vgl. Rede Robert Blums i m Verfassungsausschuß der Frankfurter Nationalversammlung 1848, 50. Sitzung vom 29. 8.1848; Text i n : Droysen, S. 236. 20 Droysen, ebd. 21 Renner, S. 211. 22 Geer, S. 27. 23 Z u den Gründungsmitgliedern dieses „Verein(s) f ü r Hebung der F l u ß u n d Kanalschiffahrt i n Bayern", dessen Sitz bis heute i n Nürnberg ist, zählten 29 Städte u n d Gemeinden, 13 Handelskammern u n d andere kaufmännische Vereinigungen sowie 286 F i r m e n u n d Einzelpersonen; vgl. i m einzelnen Geer, S. 28 ff. sowie Jaenicke, S. 12. 24 Wegen kriegsbedingter Verzögerung wurde Aschaffenburg erst 1921 erreicht. 25 Die Versorgungsprobleme der Mittelmächte f ü r ihre Truppen auf dem B a l k a n u n d f ü r die verbündeten Mächte dieses Raums sowie die V e r w u n d barkeit der Eisenbahnlinien machten die Notwendigkeit einer derartigen Schiffahrtsverbindung aus militärischen Gründen deutlich. Vgl. Geer, S. 38.

I. Z u r Geschichte der Schiffahrtsverbindung

liehen Entwurf für die Herstellung einer Großschiffahrtsstraße Aschaffenburg bis zur Landesgrenze bei Passau" 26 .

21

von

Durch die Änderung der verfassungsrechtlichen Lage nach dem Ersten Weltkrieg ergab sich für das Projekt eine unerwartet günstige Situation. Laut A r t . 97, 171 Weimarer Verfassung 27 und des i n Ausführung dieser Bestimmungen geschlossenen Staats Vertrages zwischen dem Reich und den Ländern vom März 192128 gingen sämtliche dem Verkehr dienenden Wasserstraßen m i t der Verpflichtung auf das Reich über, daß alle von den Ländern begonnenen Bauten an Wasserstraßen fortgeführt und, soweit nach den Bedürfnissen der Länder erforderlich, neue Bauten oder Wasserstraßen errichtet werden müßten 2 9 . Dementsprechend verpflichteten sich Bayern und das Reich am 13. Juni 1921, „den Plan der Main-Donau-Wasserstraße baldigst zu verwirklichen" 3 0 . Außer der Strecke Aschaffenburg, Bamberg, Nürnberg, Kehlheim bis Passau sollte auch die deutsche Donau zwischen Kehlheim und U l m nach Ziffer 4 des Vertrages zur Großschiffahrtsstraße ausgebaut werden. Nach Ziffer 3 dieses Staatsvertrages ist die Gründung „eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens zur Ausnutzung der sich hierbei ergebenden Wasserkräfte anzustreben". Die auf diese Weise entstandene Rhein-Main-Donau A G stellt eine wohl einzigartige Unternehmenskonstruktion dar. Bis heute ist Geschäftsgegenstand sowohl der Bau der genannten Großschiffahrtsstraßen u n d ihrer Kraftwerke wie auch die Tätigkeit als Energieunternehmen, das durch seine Erträge die Kosten des Gesamtbaus finanziert 3 1 . Trotz vieler Rückschläge, einer bis heute nicht verstummten massiven K r i t i k 3 2 und einer wechselvollen deutschen Geschichte hat die RheinMain-Donau A G nach über 50 Jahren oftmals unterbrochener Bautätig26 Stenographischer Bericht über die Verhandlungen der bayerischen K a m mer der Abgeordneten; Nr. 361, 22.2.1917, X V . Bd.; entscheidenden A n t e i l am Zustandekommen dieses Beschlusses hatte der damalige Zentrumsabgeordnete u n d spätere bayerische Ministerpräsident Heinrich Held durch den Plan seines Finanzierungsmodells, der späteren R M D AG. 27 A r t . 97: „Aufgabe des Reichs ist es, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen i n sein Eigentum u n d seine V e r w a l t u n g zu übernehmen . . . " . A r t . 171: „Die . . . Wasserstraßen . . . gehen spätestens am 1. A p r i l 1921 auf das Reich über. Soweit bis zum 1. Oktober 1920 noch keine Einigung über die Bedingungen der Übernahme erzielt ist, entscheidet der Staatsgerichtshof." 28 RGBl. 1921, S. 961, zitiert nach Jaenicke, S. 16, Fußnote 7. 29 Jaenicke, ebd. 30 Ziffer 1 des Vertrages zwischen dem Reiche u n d Bayern über Ausführung der Main-Donau-Wasserstraße, RMD-Verträge, S. 3. 31 Geer, S. 44, vgl. die ausführliche Darstellung bei Jaenicke, S. 17 - 24 u n d bei Renner, S. 211 ff. 32 s. u. Einl. I I I .

22

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

k e i t 3 3 erreicht, daß die Verwirklichung des Projekts nunmehr, nachdem auch die Finanzierung des letzten Teilstücks gesichert ist 3 4 , nur noch eine Frage von wenigen Jahren ist 3 5 . 1972 ist die alte Reichsstadt Nürnberg zur Hafenstadt für Großschiffe geworden 36 , 1985/86 sollen die Bauarbeiten an der Kanalstrecke zwischen Bamberg und Kehlheim abgeschlossen sein 37 , und gegen Ende der achtziger Jahre rechnet man m i t einer Vollkanalisierung bis Wien 3 8 . Erst dann w i r d sich ein jahrhundertealter Traum erfüllen, dessen Verwirklichung Goethe zu den „drei großen Dingen" zählte, die er gerne noch erlebt hätte 3 9 .

Π . Die geographische Lage des Europakanals Die Bestimmung der geographischen Lage dient gleichzeitig der Eingrenzung des Themas der Untersuchung auf ein Teilstück der Rhein-Donau-Schiffahrtsverbindung, den Kanal zwischen Bamberg an der Regnitz und Kehlheim an der Altmühlmündung i n die Donau. Die lange Geschichte und die allgemeine Bedeutung des Projekts haben eine verwirrende Fülle von Wortschöpfungen entstehen lassen. U m nur einige zu nennen: Schiffahrtsstraße Rhein-Donau 1 , Main-DonauWasserstraße 2, Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße 3 , Großschiff33 Bei der Gründung der R M D A G w a r als Vollendungsjahr 1938 geplant. I m RMD-Gesetz von 1938 w a r als Fertigstellungsdatum 1945 genannt, vgl. Goppel, S. 17 u. 19. 34 Vertrag zwischen der Bundesrepublik u n d Bayern über den Ausbau der Großschiffahrtsstraße R M D zwischen Nürnberg u n d Vilshofen (Passau) v o m 16. 9.1966, RMD-Verträge, S. 27. 35 Vgl. zur Baugeschichte die Darstellung von Geer u n d bei Jaenicke, S. 1 bis 24. 36 Niederl. Studie, S. 1. 37 L a u t § 2 Abs. 2 des i n Fußnote 34 zitierten Vertrages soll die Kanalisierung bis Straubing spätestens 1981, bis Vilshofen 1989 abgeschlossen sein. 38 Geer, S. 71. Diese Prognose dürfte zu kurzfristig sein; vgl. zum österreichischen Donauausbau u. Fußn. 39,1. Teil, II., 1. 39 I n einem am 21.2.1827 m i t Eckermann geführten Gespräch: „Dies (gemeint ist der von Alexander von H u m b o l d t entwickelte Plan eines Kanals durch die Landenge von Panama) möchte ich erleben, aber ich werde es nicht. Zweitens möchte ich erleben, eine Verbindung der Donau m i t dem Rhein hergestellt zu sehen. Aber dieses Unternehmen ist gleichfalls so riesenhaft, daß ich an der Ausführung zweifle, zumal i n Erwägung unserer deutschen Mittel. U n d endlich drittens möchte ich die Engländer i m Besitze eines K a nals von Suez sehen. Diese drei Dinge möchte ich erleben, u n d es wäre w o h l der Mühe wert, ihnen zu liebe es noch einige fünfzig Jahre auszuhalten." Eckermann, Bd. I I I , S. 61. 1 Deutsche Übersetzung v o n A r t . 331 V F V , RGBl. 1919, S. 688 ff. 2 Vertrag v o m 13. 6.1921, s. o. Fußnote 30, Einl. I. 3 Zemanek, T i t e l ; Jaenicke, T i t e l ; soweit ersichtlich amtliche Bezeichnung i n allen Nachkriegsgesetzen u n d Verträgen zwischen der Bundesrepublik u n d Bayern,

I I . Die geographische Lage des Europakanals

23

fahrtsstraße Aschaffenburg-Passau (Grenze) 4, Rhein-Main-Donau-Verbindung 5 , bzw. Verbindungsweg 6 , Rhein-Main-Donau-Kanal 7 , MainDonau-Kanal, bzw. Wasserstraße 8, Europakanal etc. I m weiteren Sinne ist unter Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße die Schiffahrtsverbindung zwischen Rhein- und Donaumündung zu verstehen 9 , eine Strecke von fast 3500 k m Länge, auf der nach der Fertigstellung Schiffe der Europaklasse I V 1 0 , d. h. sogenannte „RheinHerne-Kanal-Schiffe" mit bis zu 1350 t Tragfähigkeit verkehren können. Diese europäische Transversale gliedert sich i n sechs geograpisch unterscheidbare Teilstrecken: den Rhein von der Mündung i n die Nordsee bis zur Mainmündung bei Mainz (ca. 500 km), ein etwa 385 k m langes Stück des Mains zwischen Mainz und der Regnitzmündung nördlich von Bamberg 1 1 und schließlich das alte Regnitzbett bis zum Flußkilometer 2,0 12 . A u f den weiteren 1,6 k m verläuft die Großschifffahrtsstraße über ein neugeschaffenes Regnitzbett, da i m Zuge der Verbesserung der Schiffahrtsverhältnisse des rechten Regnitzarms 13 die an dieser Stelle befindliche natürliche Flußschleife abgeschnitten wurde. Nach einem weiteren Stück über den alten rechten A r m zweigt der eigentliche Kanal vom unteren Vorhafen der Schleuse Bamberg ab, etwa 6 k m von der Mainmündung der Regnitz entfernt. Als künstliche Wasserstraße, die zum größten Teil das Kanalbett des Ludwigs-Kanals benutzt, führt der Europakanal dann weiter, bis er bei Neuses nach etwa 16 k m erneut i n die kanalisierte Regnitz mündet, um diese schließlich nach weiteren zehn Kilometern (32 k m vor ihrer Mündung) endgültig zu verlassen 14 . Als Stillwasserkanal erstreckt sich die Wasserstraße anschließend über ca. 104 k m bis Dietfurt, wo sie i n die A l t m ü h l mündet. Das folgende, durch zwei m i t Schleusen versehene Wehre 4

Konzessionsvertrag v o m 30.12.1921, RMD-Verträge, S. 10 - 15. Niederl. Studie, T i t e l ; Krzizanowski, Titel. 6 Krzizanowski, Rechtslage, Titel. 7 Außerhalb der Fachliteratur u n d der behördlichen Verlautbarungen die meistgebrauchte Bezeichnung, ζ. B. i n der Presse. 8 Renner, Auswirkungen, T i t e l ; i n der Geographie allgemein übliche Bezeichnung. 9 Niederl. Studie, S. 3; Förster, S. 6. 10 Z u m entsprechenden Beschluß der CEMT s. u. Fußn. 1, Einl. I I I . 11 Die oft m i t 388 k m angegebene Mainstrecke bezieht das Regnitzstück bis nach Bamberg m i t ein, vgl. Möhlmann, S. 297, Höhenplan der R M D AG. 12 Diese u n d die folgenden Strecken- u n d Kilometerangaben entstammen dem Gesetz über den rechtlichen Status der R M D Großschiffahrtsstraße v o m 29.11.1967 (BGBL 1967 I I , S. 252). 18 Durch diese Maßnahme w u r d e gleichzeitig das Hochwasserproblem B a m bergs gelöst, vgl. u. Fußn. 29, Einl. I I I . 14 Vgl. Gesamtverkehrsplan, S. 172. 5

24

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

kanalisierte A l t m ü h l t a l endet bei Kehlheim an der Donau nach etwa 35 km. Die Donau von der Altmühlmündung bis zum Schwarzen Meer bildet das letzte und längste Teilstück (ca. 2415 km) der Gesamtverbindung. Während der Rhein i n dem beschriebenen Abschnitt nicht kanalisiert ist 1 6 , befinden sich auf dem Main, dem Kanalstück einschließlich der A l t m ü h l und auf der Donau Wehranlagen und Schleusen 16 . I m engeren Sinne w i r d als Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße meist diejenige Wasserstraße bezeichnet, deren Ausbau und Errichtung der Rhein-Main-Donau A G auf Grund der genannten Verträge 1 7 obliegt, also die 677 k m Schiffahrtsweg von Aschaffenburg bis zur deutsch-österreichischen Grenze südöstlich von Passau (Jochenstein). I n der völkerrechtlichen Literatur w i r d dieser Streckenabschnitt zum überwiegenden Teil der jeweiligen Untersuchung zugrunde gelegt, allerdings — aus naheliegenden Gründen — erweitert u m den 87 k m langen Mainabschnitt zwischen Aschaffenburg und der Mündung i n den Rhein 1 8 . I n juristischer Hinsicht w i r d dieser Schiffahrtsweg sodann dreifach unterteilt 1 9 : i n den Main von Mainz bis Bamberg 2 0 , das „Kanalstück" von Bamberg bis Kehlheim 2 1 und i n die deutsche Donau von Kehlheim bis zur Landesgrenze. Gegenstand dieser Untersuchung soll der Kanal zwischen Bamberg an der Regnitz und Dietfurt an der A l t m ü h l sein sowie die kanalisierte A l t m ü h l zwischen Dietfurt und Kehlheim. I m folgenden Ersten Teil 15 „Kanalisiert" bedeutet i n diesem Zusammenhang, daß ein natürlicher Wasserlauf durch Einbau von Wehren gestaut w i r d , u m so für die K r a f t nutzung das nötige Gefälle u n d für die Schiffahrt die erforderliche Wassertiefe zu erreichen, vgl. Oesterhaus, S. 134. 16 Insgesamt sind oder werden 60 Staustufen errichtet, die einen Höhenunterschied von 324,5 m überwinden, d. h. die Schiffahrtsstraße verläßt den Rhein bei 81,5 m ü. d. M., steigt i n der Scheitelhaltung nach 491 k m auf 406 m ü. d. M. an (südöstlich von Nürnberg) und erreicht i m Abstieg bei der Schleuse Jochenstein an der Grenze 290 m ü. d. M. Auch i n Österreich u n d i m weiteren Donauverlauf gibt es Staustufen, bzw. ist eine große Z a h l geplant. Zahlenangaben i n : 80 Jahre R M D , S. 66, 68. 17 s. o. Einl. I., Fußn. 30 u. 34. 18 Krzizanowski, S. 1; dersRechtslage, S. 343; Jaenicke, S. 25, 26; Zemanek, S. 49, der sich i n diesem P u n k t stark an Jaenicke orientiert, weitgehend jedoch n u r den E K untersucht, S. 50 - 55. 19 Die niederländische Studie, die von der Gesamtstrecke zwischen Rheinu n d Donaumündung ausgeht, unterscheidet außer den o. g. Strecken noch den Rhein u n d die „Donau: Passau-Constanza", S. 3 (die letzte Ortsangabe ist ein offensichtlicher I r r t u m , gemeint ist die Donaumündung bei Sulina). 20 Krzizanowski, Jaenicke, Zemanek u n d die niederl. Arbeitsgruppe meinen sicherlich den M a i n einschließlich der Regnitz bis Bamberg. 21 Wegen der kanalisierten A l t m ü h l ist der Begriff „Kanalstück" nicht ganz zutreffend.

I I . Die geographische Lage des Europakanals

25

dieser Arbeit w i r d auf den völkerrechtlichen Status der übrigen Teilstücke nur i n dem Maße eingegangen wie es für den gewählten Untersuchungsgegenstand notwendig erscheint. Eine Beschäftigung m i t der völkerrechtlichen Situation der genannten Abschnitte zwischen Mainz und Passau 22 ist wohl m i t der Geschichte des Projekts, insbesondere dem Main-Donau-Vertrag vom 13. Juni 1921 und dem Konzessionsvertrag vom 30. Dezember desselben Jahres zu erklären. Ansonsten wäre eine derart willkürliche Zäsur innerhalb der Gesamtverbindung zwischen Rhein- und Donaumündung, vor allem die Einbeziehung eines separaten Donauabschnitts, nur schwer erklärbar. Sowohl der Main, einschließlich der Regnitz bis Bamberg, wie auch die deutsche Donau sind seit über hundert Jahren Gegenstand völkerrechtlicher Verträge, was die folgende Darstellung zeigen wird. Unter völkerrechtlichen Aspekten stellt m i t h i n lediglich der Streckenabschnitt zwischen Bamberg und Kehlheim als neuer Großschiffahrtsweg zwischen zwei Stromsystemen möglicherweise ein juristisches novum dar. Die Betrachtung eines einheitlichen Regimes auf der entstehenden Großschiffahrtsstraße, das über den Abschnitt Bamberg-Kehlheim hinausgeht, ist nur angebracht, wenn es um die gesamte transkontinentale Wasserstraße ginge 23 . Für ein Regime zwischen Mainz und Passau sprechen jedoch weder i m Ansatz erkennbare völkerrechtliche Vereinbarungen 24 noch gar andere Quellen des Völkerrechts. Anders verhält es sich m i t der, i m weiteren Verlauf zu untersuchenden Frage nach dem Einfluß der beiden Flußsysteme, des Rheins mit Main und Regnitz sowie andererseits der Donau, auf den künftigen völkerrechtlichen Status des Schiffahrtsweges Bamberg-Kehlheim. Dieses Verbindungsstück w i r d zwar meist (Rhein-)Main-DonauKanal genannt 25 , wegen der begrifflichen Unklarheit — der „eigentliche" Kanal steht m i t keinem der drei genannten Flüsse i n direkter Verbindung — und wegen der besonderen Bedeutung dieser Wasser22 Jaenicke, S. 25, 26; Krzizanowski, S. 1; der sRechtsfragen, S. 343; i m Wesentlichen auch Zemanek, S. 49 - 59. 23 Die völkerrechtliche Vereinbarung eines einheitlichen Regimes i. o. S. ist nie ernsthaft erwogen worden, i m Zweiten T e i l w i r d jedoch auch diese Möglichkeit kurz angesprochen. 24 Auch A r t . 331 Abs. 2, 353 V F V , die noch eingehend behandelt werden, meinten m i t „voie navigable Rhin-Danube", bzw. m i t „voie navigable à grande section Rhin-Danube" jedenfalls nicht, daß die deutsche Donau zu diesem Schiffahrtsweg gehören sollte, da der V F V für die Donau abwärts von U l m spezielle Regelungen getroffen hatte. Vgl. u. 1. Teil, Β., I. I m E r gebnis ebenso die niederl. Studie, S. 7 u n d Zemanek, S. 50, 51; a. A. Krzizanowski i, S. 34, ohne Begründung; ders., Rechtslage, S. 357. 25 Niederl. Studie, S. 7: „ R M D - K a n a l " ; Jaenicke, S. 25: „ M D - K a n a l " . I n der Presse w i r d meist „ R M D - K a n a l " verwandt, ohne daß deutlich w i r d , welcher Streckenabschnitt gemeint ist.

26

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

straße geht diese Untersuchung von der i n jüngster Zeit i m Vordringen befindlichen Bezeichnung „Europakanal" aus 26 . Die Befürchtungen, der Name „Europakanal" könnte schon aus psychologischen Gründen i n die Richtung einer Internationalisierung deuten, und es wäre daher angebracht, die tatsächliche Bedeutung dieses Bauwerks durch die Bezeichnung „Main-Donau-Kanal" herunterzuspielen, vermag nicht zu überzeugen. Zum einen kann durchaus die Auffassung vertreten werden, die Aufnahme eines, bzw. bei der Benennung als „Rhein-Main-Donau-Kanal" zweier internationalisierter Ströme 2 7 i n den Namen des Kanals verstärke sogar eher den genannten psychologischen Effekt. Andererseits schließt man bei vergleichbaren Namensgebungen — ζ. B. bei den „Europastraßen" oder dem Rotterdamer „Europoort" — keineswegs auf den Rechtsstatus eines Verkehrswegs oder einer Verkehrseinrichtung.

ΙΠ. Die wirtschaftliche und verkehrsmäßige Bedeutung I m gesamteuropäischen Wasserstraßennetz 1 nimmt der Verbindungsweg eine bedeutende Rolle ein. Durch i h n w i r d die „Gegenläufigkeit von Rhein und Donau" 2 beseitigt, die sich i n der Vergangenheit oftmals als verhängnisvolle Spaltung zwischen dem handelspolitisch nach Westen orientierten Deutschen Reich und den nach Südosteuropa gerichteten Beziehungen der Donaumonarchie erwiesen hatte. I m europäischen Wasserstraßensytem werden Rhein und Donau zu Koordinaten26 Kotzina setzte sich nachdrücklich f ü r diese Bezeichnung ein, so 1965 auf der Tagung des österreichischen K a n a l - u. Schiffahrtsverbandes R M D i n Regensburg, Z f B 1965, S. 203; Geer, S. 36, 68; Renner, Europakanal, T i t e l ; Wajda, V F V , I. 27 Z u r Rechtslage von Rhein u n d Donau s. u. 1. T e i l Α., I., 2. sowie 1. Teil, Α., II., 2. ff. 1 A u f der ersten Brüsseler Tagung der Europäischen Verkehrsminister (CEMT) 1953 w u r d e zwölf Binnenschiffahrtswegen europäische Bedeutung beigemessen, als die fünf wichtigsten unter diesen w u r d e n auf der d r i t t e n Tagung der C E M T 1954 besonders hervorgehoben: die Verbindung RMD, die (inzwischen weitgehend abgeschlossene) Moselkanalisierung, die Schiff barmachung des Oberrheins zwischen Basel u n d dem Bodensee, der Ausbau der Maas u n d ihrer Verbindungen sowie die Verbesserung der Verbindung Dünkirchen—Scheide. Vgl. Kotzina, S. 133. Die Ausbaupläne der E G - K o m mission von 1960/61 entsprechen praktisch diesen Vorschlägen der C E M T ; J. H. Müller, S. 72. Die EG-Kommission u n d die ECE haben ferner die i n ternationale Klasseneinteilung der europäischen Wasserstraßen übernommen, die die C E M T 1954 vorgenommen hat; ebd, S. 169. Dieses System umfaßt fünf Klassen, die sich nach Schiffsabmessungen u n d Tragfähigkeit unterscheiden. A l l e o. g. Wasserstraßen v o n „internationaler Bedeutung" müssen mindestens der Klasse I V entsprechen, d. h. den Abmessungen des „EuropaKahns" (Rhein-Herne-Kanal-Schiff), 80 m lang, 9,5 m breit, 2,5 m Abladetiefe, 13501 Tragfähigkeit. 2 Kotzina } S. 148.

I I I . Die wirtschaftliche und verkehrsmäßige Bedeutung

27

achsen 3 , d i e eine V e r b i n d u n g h e r s t e l l e n zwischen d e n I n d u s t r i e g e b i e t e n B e l g i e n s — d u r c h M a a s - R h e i n v e r b i n d u n g e n — , d e r N i e d e r l a n d e , des n o r d d e u t s c h e n R a u m s u n d B e r l i n s — ü b e r das n o r d ö s t l i c h e deutsche Kanalnetz —, den industriellen Ballungsräumen an Rhein, R u h r u n d Main, den Montanindustrien Luxemburgs u n d Lothringens, den W i r t schaftszentren des O b e r r h e i n s bis Basel a u f der e i n e n Seite u n d d e m W i r t s c h a f t s r a u m u m N ü r n b e r g , d e n österreichischen I n d u s t r i e r e g i o n e n u n d d e n w e i t e n R ä u m e n Südosteuropas, w o eine rasche E n t w i c k l u n g v o n A g r a r g e s e l l s c h a f t e n z u I n d u s t r i e n a t i o n e n eingesetzt h a t , a u f der ander e n Seite. E r g ä n z t w i r d dieses S y s t e m d u r c h die i n A n g r i f f g e n o m m e n e „ z w e i t e große S c h w e r t r a n s p o r t a c h s e " 4 v o n d e r Nordsee ü b e r d e n R h e i n u n d die R h ô n e bis M a r s e i l l e 5 , d i e e t w a z u r gleichen Z e i t w i e die R h e i n - D o n a u V e r b i n d u n g f e r t i g sein s o l l 6 . I n O s t e u r o p a ist seit J a h r z e h n t e n eine V e r b i n d u n g der D o n a u m i t d e r O d e r u n d d e r E l b e g e p l a n t 7 . F e r n e r s o l l die D o n a u d u r c h K a n ä l e m i t d e m A d r i a t i s c h e n 8 u n d d e m S c h w a r z e n Meer bei Konstanza verbunden werden 9. Der Rhein könnte i n Z u k u n f t ü b e r B a s e l h i n a u s bis i n d e n Bodensee d e r G r o ß s c h i f f a h r t z u g ä n g l i c h s e i n 1 0 u n d v i e l l e i c h t sogar d u r c h d e n „ T r a n s h e l v e t i s c h e n K a n a l " m i t der Rhône u n d d a m i t w i e d e r u m m i t dem M i t t e l m e e r verbunden sein11. 3

Most, S. 9. Maurice Schuhmann: „Das vereinte wirtschaftliche Europa w i r d sich u m zwei große Schwertransportachsen bilden, u m die Achse Rotterdam-Schwarzes Meer u n d die von der Nordsee über Rhein u n d Rhône nach MarseilleFos." Z i t i e r t nach Weng er-Valentin, S. 24, 25. 5 Baubeginn März 1976, E r k l ä r u n g des französischen Staatspräsidenten Giscard d'Estaing v o m 24.11.1975, Verkehr, 1975, S. 2164. β Offizielle M i t t e i l u n g des französischen Ministers für Raumordnung, W o h nungswesen u n d Tourismus v o m Oktober 1972, ZfB 1973, S. 281; E r k l ä r u n g Giscards, s.o. Fußnote 5. Das bereits bestehende französische Kanalnetz, das an vier Stellen m i t dem Rhein-Maas-Gebiet zusammenhängt, ist wegen seiner geringen Abmessungen — der seit 1833 existierende alte Rhein-RhöneK a n a l ist n u r f ü r 280 t-Schiffe gebaut worden — keine echte Erweiterung des Rheinstromgebiets. Vgl. G. Schneider, S. 14 - 16. 7 Diese Verbindung soll über die kanalisierte March zur Oder u n d dann zur Elbe verlaufen, Pichler, S. 76 ff. Nach achtjähriger Unterbrechung fand i n Wroclaw (Breslau) i m September 1976 wieder eine Tagung der ECE-Berichtergruppe über die Donau-Oder-Elbe-Verbindung statt, SuS Nr. 55, 56/ 1976, S. 47. 8 Z w e i Varianten werden diskutiert: Monfalcone (nördlich v o n Triest) — L j u b l j a n a — A g r a m an der Save oder ab L j u b l j a n a über M a r i b o r und österreichisches Gebiet zur Donau östlich von Wien, SuS Nr. 43/1974, S. 7. 9 Z f B 1974, S. 165. 10 Bereits seit 1879 gibt es zwischen der Schweiz u n d dem Großherzogtum Baden völkerrechtliche Vereinbarungen über die Schiffahrt auf dieser Strecke; auch die Schiffahrtsverhältnisse auf dem Bodensee sind durch einen Vertrag zwischen der Schweiz, Österreich, Baden, Bayern u n d Württemberg 1867 völkerrechtlich geregelt worden. Vgl. W. Müller, S. 173. A m 28. 3.1929 wurde zwischen der Schweiz u n d Deutschland der Vertrag über die Regulie4

28

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

V o r diesem H i n t e r g r u n d l ä ß t sich d i e g e s a m t w i r t s c h a f t l i c h e B e d e u t u n g des K a n a l s 1 2 n u r schwer erfassen, o b w o h l es eine V i e l z a h l u m fangreicher U n t e r s u c h u n g e n ü b e r dieses T h e m a g i b t 1 3 . F ü r d i e J a h r e 1985 bis 1990 s c h w a n k e n die S c h ä t z u n g e n ü b e r das gesamte V e r k e h r s v o l u m e n zwischen B a m b e r g u n d K e h l h e i m v o n 7,3 M i l l , t bis 10,6 M i l l , t u n d d a r ü b e r h i n a u s 1 4 . N e b e n diesem U m s c h l a g v o n u n d nach H ä f e n des E u r o p a k a n a l s w i r d einschließlich des V e r k e h r s i n der deutschen D o n a u r e g i o n 1 5 u n d des r e i n e n i n n e r d e u t s c h e n u n d i n t e r n a t i o n a l e n D u r c h g a n g s v e r k e h r s a u f d e m K a n a l e i n V e r k e h r s a u f k o m m e n zwischen 14,5 u n d 20 M i l l , t e r w a r t e t 1 6 . rung des Rheins zwischen Straßburg / K e h l u n d Istein geschlossen, nach dessen A r t . 6 „die Ausführung des Großschiffahrtsweges von Basel bis zum Bodensee zu erstreben ist". E i n entsprechender Vertrag soll abgeschlossen werden, „sobald die wirtschaftlichen Verhältnisse die Ausführung des U n ternehmens möglich erscheinen lassen", s. Schiffbarmachung, S. 10. Dieser Zeitpunkt ist nach Meinung interessierter Kreise bereits gekommen. Vgl. Frick, S. 129; B N 1976, S. 521. Z. Zt. finden Verhandlungen statt, ZfB 1975, 523, nachdem der Landtag von Baden-Württemberg am 25.11.1959 den Beschluß faßte, Landes- u n d Bundesregierung zu Gesprächen m i t der Schweiz u n d Österreich aufzufordern. Z f B 1960, S. 4. 11 Dieser Schiffahrtsweg soll über Aare, Bieler, Neuenburger u n d Genfer See zur Rhône führen, Förster, Ausbau, S. 3; Blattner, S. 156. 12 Bei ähnlichen Großprojekten zeigte sich i n der Vergangenheit, daß die wirtschaftliche Bedeutung v o n Wasserstraßen allgemein w e i t unterschätzt wurde. So w u r d e n etwa i m Moselverkehr alle Erwartungen übertroffen; statt der erhofften 7 - 8 M i l l , t Fracht pro Jahr, von denen französische Experten ausgingen (in Deutschland rechnete man m i t der Hälfte), sind bei steigender Tendenz 1974 insgesamt 11,5 M i l l , t befördert worden, D V Z Nr. 84, S. 13. Die folgenden Zahlenwerte (s. o.) sind daher eher zu niedrig angesetzt. Die mögliche Konkurrenz durch die o. g. anderen Kanalbauten, die geplant sind, läßt sich k a u m berücksichtigen, sie w i r d jedoch als gering eingeschätzt. Vgl. die Studie „Chancen an der Donau". 13 Erwähnenswert ist die Ifo-Studie (1971 veröffentlicht), auf die sich Zemanek, S. 59 u n d Geer, S. 64 stützen, u n d der Bundesverkehrswegeplan, der auf einer Studie der eher skeptischen Prognos A G beruht und 1973 v e r öffentlicht wurde. Beide Schätzungen beziehen sich auf den E K , während die unter der Federführung von Seiler angefertigte Untersuchung der ECE (1969) die Strecke Nürnberg-Regensburg zum Gegenstand hat, i m wesentlichen aber dieselben Resultate zeigt w i e die Ifo-Studie, w e n n die Werte entsprechend umgerechnet werden. Pisecky hält alle diese Prognosen bereits für überholt, indem er zu Recht auf die reale Entwicklung der beiden letzten Jahre insbesondere i m rasch wachsenden Verkehr Österreichs auf der deutschen Donau hinweist, der bereits 1975 i m Hafen Regensburg 1,4 M i l l , t erreicht hat, obwohl er nach der Ifo-Studie 1985 i m gesamten Verkehr m i t u n d durch die Bundesrepublik 2,4 M i l l , t betragen soll; vgl. RMD, S. 460; ders., soweit es die K r i t i k der bisher i n den völkerrechtlichen Gutachten v e r w a n d ten Zahlen angeht, SuS Nr. 49, 50/1975, S. 28, 27. 14 Der geringere Wert entstammt dem Bundeswegeplan, der andere der Ifo-Studie, die niederl. Studie erwartet einen größeren Umschlag als alle o. g. Prognosen, S. 23. 15 Wegeplan: 4,3 M i l l , t ; Ifo-Studie: 4,1; der tatsächliche Gesamtumschlag 1973 betrug 3,1 M i l l , t, Gesamtverkehrsplan, S. 169. te Wegeplan, bzw. Ifo-Studie (zweiter Wert).

I I I . Die wirtschaftliche u n d verkehrsmäßige Bedeutung

29

D e r größte T e i l des G ü t e r u m s c h l a g s , d e n d e r K a n a l e r m ö g l i c h t , k o m m t also d e m b a y e r i s c h - f r ä n k i s c h e n I n d u s t r i e r a u m zugute, der d u r c h die T e i l u n g Deutschlands erhebliche S t a n d o r t n a c h t e i l e h i n n e h m e n m u ß t e 1 7 . A b e r auch d e r grenzüberschreitende T r a n s p o r t d u r c h den K a n a l w i r d z u e i n e r w e s e n t l i c h e n V e r b e s s e r u n g der V e r k e h r s s i t u a t i o n v o r a l l e m der D o n a u a n l i e g e r s t a a t e n f ü h r e n 1 8 . F ü r die österreichische W i r t s c h a f t , insbesondere des L i n z e r B e c k e n s 1 9 , w e r d e n sich ähnliche, w a h r s c h e i n l i c h j e d o c h noch größere V o r t e i l e ergeben als seinerzeit f ü r die S c h w e i z 2 0 d u r c h d e n A n s c h l u ß Basels a n d e n i n t e r n a t i o n a l e n R h e i n verkehr. D i e A n b i n d u n g eines W i r t s c h a f t s r a u m s a n eine l e i s t u n g s f ä h i g e B i n nenwasserstraße f ü h r t aber n i c h t n u r z u e i n e r S e n k u n g der T r a n s p o r t k o s t e n 2 1 , s o n d e r n w i r k t sich auch s i g n i f i k a n t a u f d i e A n s i e d l u n g v o n I n d u s t r i e n u n d d a m i t a u f die S c h a f f u n g v o n A r b e i t s p l ä t z e n a u s 2 2 . N a c h A u f f a s s u n g d e r K r i t i k e r 2 3 des B a u s v o n B i n n e n s c h i f f a h r t s straßen s o l l e n sich diese „ v o r d e r g r ü n d i g e n " V o r t e i l e g e s a m t w i r t s c h a f t 17

Möhlmann, S. 302; über 50 Prozent nach allen o. g. Prognosen. Nach Pisecky, RMD, S. 460, soll dieser i n der ECE-Studie m i t 9,3 M i l l , t veranschlagte Verkehr zumindest f ü r den Österreichverkehr (5,8 M i l l , t) zu niedrig liegen. 19 Kotzina erklärte 1975 vor der Industriellenvereinigung i n Wien, die neue R M D - V e r b i n d u n g bewirke eine Transportkostenersparnis f ü r die österreichische Industrie von einem Drittel, bzw. einer M i l l . Schilling; Z f B 1975, S. 248, 249. Nach Pisecky ist ferner m i t einer Verdopplung des Umschlags der österreichischen Häfen zu rechnen; ebd. Die Vereinigten österreichischen Eisenu n d Stahlwerke (VOEST) i n Linz, die sechsmal so hohe Transportkosten auf sich nehmen müssen w i e die ausländische Konkurrenz — vgl. Kotzina, ebd., — versprechen sich eine wesentliche Verbesserung ihrer Standortsituation, die sie bereits 1938 m i t Blick auf die baldige Fertigstellung des EK's i n L i n z gewählt hätten; B N 1974, S. 440. Bundeskanzler Kreisky bezeichnete d i e R M D Verbindung als die einzig wirksame Möglichkeit zur Verbesserung des Transportwesens i n seinem Land, nicht n u r i m Hinblick auf den Massengüterverkehr, sondern auch deshalb, w e i l sperrige Schwergüter über 50 t k a u m aus dem Staatsgebiet abtransportiert werden könnten; Rede v o m 24. 6. 1975 i n Nürnberg anläßlich eines Staatsbesuchs der Bundesrepublik, SuS Nr. 47/1975, S. 3. Der Transport eines 280 t schweren Reaktortanks von L i n z nach K a l k a r am Niederrhein mußte beispielsweise i m M a i / J u n i 1976 auf dem Seeweg über ca. 8000 k m erfolgen; K ö l n e r Stadt-Anzeiger v. 1. 7.1976, S. 36. 20 Über Basel w u r d e n i n den Jahren 1963 bis 1973 jährlich 8 - 9 M i l l , t oder 2 0 - 2 5 Prozent des schweizerischen Außenhandelsvolumens umgeschlagen, Breitenmoser, S. 480. 21 Nach einem Bericht der ECE ergeben sich durch die Moselkanalisierung 70, durch die Rhein-Rhone-Verbindung 60 Prozent Kostenersparnis, auf der R M D - Verbindung u m 9,50 D M pro t ; Z f B 1975, S. 523. 22 A n der bereits fertiggestellten Großschiffahrtsstraße haben sich 111 neue F i r m e n angesiedelt; Verkehr 1975, S. 2002. Aus einer M i t t e i l u n g des Landesarbeitsamts Nordbayern geht hervor, daß sich die Wirtschaftsstruktur „ i n Nordbayern nach dem Ausbau der RMD-Wasserstraße bis Nürnberg stark verbessert hat". I m Transportgewerbe gab es Ende 1975 148,2 Prozent mehr Beschäftigte als 1970, die Gesamtzahl der Beschäftigten stieg i n dieser Zeit u m 4,3 Prozent, i m Durchschnitt des Bundesgebiets u m 2,4; B N 1976, S. 150. 18

Einleitung: Die allgemeine Bedeutung des Projekts

30

lieh gesehen ins Gegenteil verkehren 2 4 . Während die beträchtlichen Bau- und Kapitalkosten der Binnenwasserstraßen zu mehr als 90 Prozent aus Steuermitteln aufgebracht würden, soll die um Eigenwirtschaftlichkeit bemühte Bundesbahn 25 ihre Wegekosten selbst tragen, ebenso wie über die Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer das Transportwesen m i t Kraftfahrzeugen. Obwohl der Bau von Kanälen wie auch der Betrieb der Deutschen Bundesbahn letztlich von einer Instanz, dem Bundesminister für Verkehr, politisch zu verantworten sind, werde die Binnenschiffahrt als „ökonomischer Hebel" benutzt, um die ohnehin nicht kostendeckenden Frachtraten der Bahn zu drücken 26 . Dies führe zu einer zweiten Inanspruchnahme öffentlicher Gelder. Nach der Finanzierung der Kanalbauten müsse nämlich nunmehr die Bundesbahn mit höheren Staatszuwendungen gestützt werden, da ihre Tarife unter dem Konkurrenzdruck der Binnenschiffahrt erst recht nicht mehr kostendeckend m i t der Großindustrie, dem eigentlichen Nutznießer dieser Entwicklung, ausgehandelt werden könnten. Hinsichtlich des Europakanals wird, abgesehen von diesen allgemeinen Einwänden gegen neue Wasserstraßen, von der westeuropäischen Binnenschiffahrt vor allem auf die Gefahr der Konkurrenz durch die Schiffe der Staatshandelsländer hingewiesen, denen durch den Kanal ein Zugang zum Rheinstromgebiet eröffnet wird. Diesem Problem w i r d i m Zweiten Teil dieser Untersuchung näher nachgegangen. Außer direkten Auswirkungen des Europakanals für die Verkehrsstruktur und i m Rahmen der Wirtschaftspolitik seien auch kurz die Folgen des Projekts i n anderen Bereichen angedeutet. Der Bau des Kanals u n d die Stauung der Flüsse ermöglichen eine regelmäßige Entnahme von Ge- und Verbrauchswasser i n einem regenarmen Gebiet 27 , ferner w i r d der Grundwasserspiegel angehoben, wodurch weitere 23

Deischl; Hamm. Spiegel, Nr. 48/1976, S. 99 ff.: „ M i l l i a r d e n i n den Bach geschmissen"; Nr. 37/1977, S. 73 - 76: „Kanäle: »Einbahnstraße nach Westen'." 25 Der Jahreszuschußbedarf der Bundesbahn beläuft sich mittlerweile auf ca. 10 000 M i l l . D M , während sämtliche See- u n d Binnenwasserstraßen m i t 1500 M i l l . D M aus Haushaltsmitteln finanziert werden, obwohl auf ihnen 70 Prozent des v o n der Bundesbahn erreichten Volumens transportiert w e r den; SuS Nr. 53/1976, „ S i n d Wasserstraßen zu teuer?". 26 Wulf, Geschäftsführer des Bundesverbands der deutschen Binnenschifffahrt, zitiert nach dem i n Fußnote 24 aufgeführten A r t i k e l . Der E K w i r d n u r insoweit aus Steuermitteln finanziert als ein gewisser Kostenanteil durch unverzinsliche Darlehen des Bundes u n d Bayerns abgedeckt w i r d . Vgl. ζ. B. den Vertrag v o m 16.9.1966, § 3, RMD-Verträge, S. 28. A l s „Gegenleistung" f ü r diese Darlehen erhält der B u n d i m Jahre 2050 alle K r a f t w e r k e f ü r den Erlaß einer Restschuld v o n 500 M i l l . D M überlassen, vgl. Ziffer 9 des V e r trages v o m 30.12.1921, ebd., S. 13. Derzeitiger Wert der Anlagen ca. 1,1 M i l l i a r d e D M , B N 1976, S. 625. 27 Renner, Auswirkungen, S. 300, der angibt, seit der Kanalisierung w ü r den dem M a i n jährlich 2 M r d . cm 8 Gebrauchswasser entnommen. 24

I I I . Die wirtschaftliche u n d verkehrsmäßige Bedeutung

31

Vorteile für Landwirtschaft und Weinbau entstehen 28 . Die Hochwasserverhältnisse werden durch den Regulierungseffekt der Wehrsysteme nachhaltig verbessert 29 , des weiteren w i r d der Kanal als Freizeit- und Erholungsstätte genutzt und erweist sich als ein die Umwelt relativ wenig belastender Verkehrsträger 8 0 . Die durch die Kraftwerke der Rhein-Main-Donau-AG und ihrer Tochtergesellschaften — ebenfalls auf konkurrenzlos umweltfreundlichem Weg — gewonnene elektrische Energie betrug i m Jahre 1971 2350 Mill. Kilowattstunden und erbrachte einen Umsatzerlös von 85,9 M i l l . D M 3 1 . Auch diese Faktoren müssen berücksichtigt werden, w i l l man auch nur annähernd die volkswirtschaftliche Bedeutung des Projekts erfassen.

28 ζ. B. w i r d der Ertrag erhöht durch Beregnungs- u n d Frostschutzanlagen, vergrößerte Wasserflächen erhöhen die Sonnenlichtreflexion, ebd., S. 310. 29 Die Altstadt von Bamberg ist durch die i m Zuge des Kanalbaus erfolgten Regulierungsarbeiten vor den früher oft verheerenden Hochwassern geschützt, ebd. 30 Eine Pferdestärke Zugkraft bewegt auf der Straße etwa 150 k g Last, auf der Schiene bis zu 500 k g u n d auf dem Wasser mehr als 4000 k g ; s. Verkehr 1975, S. 1708. Der Energieverbrauch eines Binnenschiffes ist nach Pisecky dreifach geringer als bei einem L k w u n d doppelt so gering w i e bei der Bahn. Konventionelle Energieträger w i e ö l , Kohle u n d Gas können also günstig transportiert werden u n d so die Dringlichkeit von K e r n k r a f t w e r k e n v e r m i n dern; vgl. B N 1976, S. 520. Milkowski, S. 141, zitiert eine schweizerische U n tersuchung, der zufolge das Verhältnis zwischen Energieverbrauch (E) u n d Umweltbelastung (P) pro transportierter Einheit sich folgendermaßen (Ε : P) darstellt: Pipelines 2:0,2, Schiffe 2 : 2 , L k w 26:14, Kleintransporter (vans) 90 :45, Züge 3 : 2, Flugzeuge 73 :5. 31 Kennzahlen, S. 43 f.

Erster

Teil

Der völkerrechtliche Status des Europakanals Der Europakanal ist m i t seinen 168 k m Länge das weitaus kürzeste Teilstück der gesamten fast 3500 k m langen Großschiffahrtsstraße zwischen Rhein- und Donaumündung. Daher liegt es nahe, zunächst zu untersuchen, inwieweit die anderen Streckenabschnitte und die für diese bereits bestehenden völkerrechtlichen Regime Einfluß auf den Rechtsstatus des Kanals haben. Anders ausgedrückt könnte die Frage auch lauten, ob der Kanal i m völkerrechtlichen Sinne ein selbständiger Wasserweg oder lediglich Teil eines Flußsystems ist. Z u diesem Zweck ist auf den Status von Rhein, Main, Regnitz und Donau einzugehen 1 , soweit durch sie ein Einfluß auf die rechtliche Situation des Kanals ausgehen kann. Die Untersuchung beginnt demgemäß mit den geltenden völkerrechtlichen Vereinbarungen auf den Teilstrecken und geht dann der Frage nach, ob sich aus allgemeinen völkerrechtlichen Regeln ein rechtsgestaltender Einfluß der Flußsysteme des Rheins oder der Donau auf den Status des Kanals aufzeigen läßt.

1 I m Zweiten T e i l dieser Untersuchung werden die einzelnen Flußregime u n d ihre Unterschiede eingehender untersucht.

Α . D e r Einfluß der zwischen Rhein- u n d Donaumündung geltenden völkerrechtlichen Vereinbarungen auf den Rechtsstatus des Europakanals I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt Bei Bamberg mündet der Europakanal i n die Regnitz 1 , die ihrerseits nach wenigen Kilometern den Main erreicht. Zunächst müssen deshalb der Rechtsstatus der Regnitz und des Mains sowie seine Folgen für den Kanal geprüft werden. Die Bestimmung der rechtlichen Situation dieser Flüsse kann aber ihrerseits nicht ohne eine Untersuchung des Rheinregimes getroffen werden, da beide — zumindest mittelbar — Nebenflüsse des Rheins sind. 1. Die Schiffahrtsartikel der Schlußakte des Wiener Kongresses von 1815 a) Völkerrechtliche Verträge über den vor dem Wiener Kongreß

Rhein

Gegen Ende des 18. Jahrhunderts kam es für den Rhein zu ersten völkerrechtlichen Vereinbarungen, die über reine Absichtserklärungen hinaus zu wirtschaftlichen und politischen Auswirkungen führten 2 . Die Ursache dieser Entwicklung war ein nach der Revolution von 1789 erstarktes Frankreich, das zur beherrschenden Macht am Rhein geworden war. Die junge französische Republik verfolgte das Ziel einer freien Schiffahrt auf dem ganzen schiffbaren Rhein bis zum Meer. Diese Polit i k fußte auf der Auffassung, daß sich die Schiffahrtsfreiheit aus dem Naturrecht ableite. I m Dekret des conseil exécutif provisoire vom 16.11. 1792 heißt es: „Que les gênes et les entraves que jusqu'à présent la navigation et le commerce ont supportés, tant sur l'Escaut que sur la 1

Z u r geographischen Situation vgl. ο. Einl. I I . Die früheren völkerrechtlichen Verträge über den Rhein, angefangen m i t dem Westfälischen Frieden v o n 1648, der als erste internationale Regelung des Flußschiffahrtsrechts überhaupt angesehen w i r d , blieben angesichts der Vielzahl souveräner Uferterritorien m i t einer Unzahl von Zöllen, Stapelrechten u n d anderen Abgaben wirkungslos; vgl. Wegener , S. 4 - 6 ; van der Hoeν en zählte f ü r die Strecke zwischen Straßburg u n d niederländischer Grenze i m Jahre 1790 32 Zölle, S. 17. 2

3 Hippels

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

34

Meuse, sont directement contraires aux princips fondamentaux du droit naturel que tous les Français ont juré de maintenir; . . ." 3 . Neben dem Wunsch, diesem naturrechtlichen Prinzip zum Durchbruch zu verhelfen, gab es natürlich auch das nationale politische Ziel, das i m Dekret selbst anklingt, nämlich die Aufhebung der von den Niederländern betriebenen Scheidesperrung zu erreichen 4 . Dies gelang Frankreich i m Friedensvertrag vom Haag am 16. M a i 1795, i n dem die Schiffahrtsfreiheit der großen holländischen Flüsse einschließlich des Rheins proklamiert wurde. Parallel zu den Siegen der französischen Armeen folgten weitere ähnliche Verträge, so etwa der „Traité de paix entre la république française et le marggrave de Bâde" 5 , i n dessen A r t i k e l X I es heißt: „ L a navigation du fleuve sera libre aux citoyens et sujets des deux puissances contractantes." Den Durchbruch der französischen Bemühungen brachte schließlich der Frieden von Lunéville (1801) und der Reichsdeputationshauptschluß (1803), die zum sogenannten Octroi-Vertrag 6 vom 15. August 1804 führten 7 . Die durch diesen Vertrag eingesetzte internationale Flußverwaltung 8 , deren „Generaldirektion" 9 nicht nur Exekutivbefugnisse, sondern auch bestimmte legislative und rechtsprechende Kompetenzen besaß, machte den Rhein zum Grenzfluß, aber auch zum „fleuve commun entre la République française et l'Empire germanique" 1 0 . b) Die Bedeutung der Artikel 108-116 der Wiener Schlußakte für Rhein und Main A l l e diese und die älteren Vereinbarungen über den Rhein, aber auch über die anderen großen europäischen Wasserläufe sind durch die Schlußakte des Wiener Kongresses vom 9. Juni 181511, die ihrerseits auf den Pariser Frieden vom 30. M a i 1814 zurückgeht 12 , gegenstandslos 8

Vgl. Wegener, S. 9, Fußn. 27, der Engelhardt, Regime, S. 244/245 zitiert. Vgl. ebd., S. 10. 5 Martens , Recueil des principaux Traités, seconde édit., Tome V I , 1795 bis 1799, S. 276 - 285 (incl. Articles secrets). β Octroi bedeutet i n diesem Zusammenhang eine einheitliche Schiffahrtssteuer, die an die Stelle der alten Zölle trat. Die Stapelrechte von Mainz und K ö l n blieben jedoch bestehen. 7 Abgeschlossen zwischen Napoleon I. u n d dem Kurerzkanzler des Deutschen Reiches, Rheinurkunden, Bd. 1, S. 6. 8 Sie wurde bereits 1810 rein französisch. 9 Die Generaldirektion diente der späteren Z K R als Vorbild, vgl. Wegener , S. 13 unter Hinweis auf Telders, S. 4. 10 H. Walther bezeichnet das koimperiale Octroi-Regime als „erste supranationale Verwaltung", S. 4; treffender wäre w o h l die Bezeichnung als Kondominium. 11 Martens, N. R. des Traités, Tome 2, S. 379 ff. 12 A r t . 5 lautete: „ L a navigation sur le Rhin, d u point où i l devient n a v i gable jusqu'à la mer et réciproquement sera libre, de telle sorte qu'elle ne 4

1. Die Schlußakte des Wiener Kongresses von 1815

35

geworden 13 . M i t Recht werden daher die Schiffahrtsartikel der Schlußakte als die „Verfassungsurkunde des europäischen Flußschiffahrtsrechts" 14 , bzw. als „Ausgangspunkt des heutigen internationalen Flußrechts i n Europa" 1 5 bezeichnet. Kernpunkt dieser Artikel, die i m wesentlichen auf Vorschläge des preußischen Gesandten Wilhelm von Humboldt zurückgehen 16 , ist das „Règlement pour la libre navigation des rivières" i n den A r t . 108 -116 der Schlußakte, i n dem allgemeine Grundsätze über die Schiffahrtsfreiheit auf internationalen Strömen aufgestellt wurden. Wann ein Strom international ist, bestimmen die A r t . 108 und 109 der Akte: „Les puissances dont les Etats sont séparés ou traversés par une même rivière navigable, s'engagent à régler d'un commun accord tout ce qui a rapport à la navigation de cette rivière. . . . A r t . 109: La navigation dans tout le cours des rivières indiquées dans l'article précédent, du point ou chacune d'elles devient navigable jusqu'à son embouchure, sera entièrement libre, et ne pourra, sous le rapport de commerce, être interdite à personne; bien entendu que l'on se conformera aux règlements relatifs à la police de cette navigation, lesquels seront conçus d'une manière uniforme pour tous, et aussi favorables que possible au commerce de toutes les nations." Nach A r t . 110 Wiener Schlußakte 17 gilt auch ein schiffbarer Nebenfluß als international, wenn er durch das Gebiet mehrerer Staaten fließt oder wenigstens streckenweise ein Grenzfluß zwischen zwei Staaten ist. I m Rahmen dieser Definition waren der Rhein und der Main 1 8 , nicht jedoch die Regnitz bis Bamberg 19 , zu jener Zeit internationale Flüsse, für die also die Grundsätze der A r t . 108 - 116 Anwendung finden sollten. puisse être interdite à personne; . . . " . Z i t i e r t nach W. Müller, S. 168. I m Gegensatz zu diesem Bekenntnis zum Nichtuferstaatenprinzip ging die spätere Wiener Schlußakte v o m Uferstaatenprinzip aus, ebenso die Mainzer u n d die Mannheimer A k t e bis zur Änderung durch den V F V . 13 Scheuner, S. 17; Matschl, S. 20/21. 14 Tonöiö-Sorinj, S. 88. 15 Fleshes , S. 11. 18 Vgl. u. a. Schluckebier, S. 17. 17 A r t . 110: „ L e système q u i sera établi, tant pour la perception des droits que pour le maintien de la police, sera, autant que faire se pourra, le même pour tout le cours de la rivière, et s'étendra aussi, à moins que des circonstances particulières ne s'y opposent, sur ceux de ses embranchements et confluents qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent différents états." 18 Der ebenfalls auf dem Wiener Kongreß geschaffene Deutsche B u n d berührte nicht die Souveränität der 35 deutschen Staaten u n d vier freien Reichsstädte. So lagen a m M a i n außer der Reichsstadt F r a n k f u r t die souveränen Länder Nassau, Hessen, Preußen, Baden u n d Bayern; vgl. Einl. I., Fußn. 8; ähnliches galt f ü r den Neckar. 1β Das Fürstbistum Bamberg w a r bereits seit dem 28.11.1802 säkularisiert u n d Bayern zugeschlagen worden, vgl. Einl. I., Fußn. 7. 3*

36

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

c) Die spezielle Regelung des Artikels 117 i. V. m. Annex XVI Β der Schlußakte Für Rhein und Main waren jedoch i n A r t . 117 20 der Schlußakte ausdrücklich zukünftige völkerrechtliche Vereinbarungen als Bestandteile des Vertragswerks vorgesehen. Doch während der detaillierte Entwurf einer Schiffahrtsakte für den Rhein durch den Annex X V I Β bereits verbindlich i n der Schlußakte niedergelegt war, fehlte für das „Reglement über die Schiffahrt auf dem Neckar, dem Main, der Mosel, der Maas und der Scheide" 21 ein derartiger Entwurf. Für ein zukünftiges Mainregime konnten daher nur die „Allgemeinen Grundsätze" der Art. 108 -116 der Schlußakte Richtlinien sein, während i n dem genannten Annex eine „Spezielle Ordnung" für die Rheinschiffahrt festgelegt war, die insgesamt 32 A r t i k e l umfaßte und unter anderem als erste supranationale Institution i m eigentlichen Sinne die bis heute existierende Zentralkommission für die Rheinschiffahrt 22 ins Leben rief 2 3 . Auf Grund der langjährigen Arbeit dieser Kommission kam es i n Erfüllung der Richtlinien des Annex X V I Β i. V. m. Art. 117 der Schlußakte am 31. März 1831 zur Vereinbarung einer Rheinschiffahrtsakte i n Mainz 2 4 . Vertragspartner waren als souveräne Staaten Baden, Bayern, Frankreich, Hessen-Nassau, die Niederlande und Preußen, d. h. alle Uferstaaten des schiffbaren Rheins m i t Ausnahme der Schweiz 25 , deren Neutralität auf dem Wiener Kongreß erklärt und von den Großmächten garantiert worden war 2 6 . Für den Main ist es zu der vorgesehenen Ordnung nicht gekommen 27 , so daß sich die Frage ergibt, welche rechtliche Bedeutung A r t . 108 20 „Les règlements particuliers à la navigation d u Rhin, de Necker, du Mein, de la Moselle, de la Meuse, et de l'Escaut, tels qu'ils se trouvent, joints au présent acte, auront l a même force et valeur que s'ils y avaient été textuellement insérés." 21 Enthalten i m Protokoll der 10. Sitzung der Kommission der freien Flußschiffahrt, der außer der Schweiz alle übrigen Uferstaaten u n d die Großmächte Großbritannien, Österreich u n d Preußen angehörten; Rheinurkunden Bd. I, S. 156. 22 Garnou, S. 3, A n m . 6; vgl. auch Seidl-Hohenveidern, I n t . Org., Rz. 207/208. 23 Die erste Sitzung der Z K R fand am 5. 8.1815 statt, vgl. Schluckebier, S. 19. 24 Rheinurkunden, Bd. I, S. 212. 25 1815 gab es noch eine Rheinschiffahrt bis Basel, die allerdings m i t dem A u f k o m m e n der Eisenbahn zum Erliegen kam. Erst 1903 wurde der Verkehr wieder aufgenommen u n d zum ersten M a l seitens der Schweiz die Teilnahme i n der Z K R erwogen; vgl. Hoederath, S. 150/151. 26 E r k l ä r u n g v o m 20. 3.1815, vgl. W. Müller, Rechtsstellung, S. 174. 27 Ebenso nicht für den Neckar; ein Statut für Maas u n d Scheide k a m erst 1839 zustande, Scheuner, S. 25; für die Mosel k a m es erst am 12.10.1956 zu einem völkerrechtlichen Regime, ohne daß allerdings ein erkennbarer Z u sammenhang zu A r t . 117 bestanden hätte, BGBl. I I 1956, S. 1838 ff.

2. Die Mannheimer A k t e von 1868

37

i. V. m. Art. 117 der Wiener Schlußakte zukommt. Auch i n unseren Tagen w i r d die Schlußakte noch als rechtsverbindliche Ordnung angesehen, deren Verpflichtungen i m Laufe der Zeit ausgeführt wurden — Rhein- und Moselregime — oder noch ausgeführt werden müssen 28 . Dem w i r d jedoch der eindeutige Wortlaut des A r t . 108 entgegengehalten, der die Vertragsstaaten lediglich verpflichtet, künftige Schiffahrtsfragen „ i n gemeinsamer Ubereinkunft zu regeln (s'engagent à régler d'un commun accord)" 29 . Selbst wenn i n A r t . 108 i. V. m. 117 Wiener Schlußakte ein bindender Vorvertrag 3 0 , der unter strikter Beachtung der Richtlinien der A r t . 108 bis 116 auf seine speziellen Ausführungen harrt, zu sehen wäre, hätte diese Bestimmung heute für den Main keine rechtliche Wirkung mehr, weil diese Wasserstraße 31 ausschließlich auf dem Territorium der Bundesrepublik liegt und deshalb heute kein internationaler Nebenfluß i. S. d. A r t . 110, 108 mehr ist 3 2 . Bei der Formulierung des A r t . 117 ist man jedoch vom internationalen Charakter des Mains ausgegangen, wie sich aus dem vertraglichen Gesamtzusammenhang — insbesondere mit Blick auf A r t . 108, 110 der A k t e — ergibt. Wenn jedoch ein Fluß i m Laufe der politischen Entwicklung vom internationalen wieder zum nationalen wird, endet eo ipso sein bisheriger Rechtsstatus 33 . Über die Donau, die A l t m ü h l und die Regnitz enthält die Wiener Schlußakte keine speziellen Bestimmungen, ebensowenig über eine Rhein-Donau-Verbindung oder überhaupt über eine künstliche Wasserstraße. 2. Die Mannheimer Akte von 1868

Die bereits genannte Rheinschiffahrtsakte von Mainz wurde am 17. Oktober 1868 einer Revision unterzogen 34 und gilt seither mit eini28 Vgl. W. Müller, Freiheit, S. 2 u n d die dort aufgeführten Autoren; ders., S. 169, 170: „Die M A . . . beruht inhaltlich auf der Wiener Kongreß-Akte und stellt, w i e ihre Vorgängerin die Mainzer A k t e von 1831, i n Bestätigung der Wiener Grundsätze eine Ausführungsverordnung dar." Diese Argumentation dient v o r allem dazu, den schweizerischen Anspruch auf Anerkennung als Rheinuferstaat u n d auf M i t a r b e i t i m Rahmen der Rheinakte zu untermauern; vgl. Hoederath, S. 148. 29 Matschl, S. 21 f.; Triepel, S. 15; Scheuner, S. 19; Meißner, S. 27, der die Wiener Grundsätze als eine „Reihe v o n pacta de contrahendo" kennzeichnet; ebenso van Eysinga, S. 129 ff.; Oppenheim f Lauterpacht, Bd. 1, S. 467; Rousseau, S. 390. 30 Jaffe, S. 19. 31 Ebenso w i e der Neckar. 32 Die Begründung von Fleshes hinsichtlich der auch heute noch internationalen Mosel vermag nicht zu überzeugen. Danach sollen die betreffenden A r t . der Schlußakte durch später getroffene Vereinbarungen, insbesondere den V F V , an dem einige Signatarstaaten der Wiener Schlußakte nicht t e i l hatten, aufgehoben sein. S. 12. 33 Vgl. Krüger, S. 35.

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

38

g e n Ä n d e r u n g e n als sogenannte M a n n h e i m e r A k t e ( M A ) bis heute. Z u l e t z t w u r d e sie a m 20. N o v e m b e r 1963 v o n d e n d e r z e i t i g e n V e r t r a g s staaten Großbritannien, den Niederlanden, Belgien, der Bundesrepub l i k D e u t s c h l a n d , F r a n k r e i c h u n d d e r Schweiz r e v i d i e r t 3 5 . a) Der räumliche

Geltungsbereich

der

Akte

F r a g l i c h ist, ob d e r r ä u m l i c h e G e l t u n g s b e r e i c h d e r M A , b z w . d e r K o m p e t e n z b e r e i c h d e r Z K R , sich auch a u f d e n M a i n , b z w . a u f d i e R e g n i t z oder d e n E u r o p a k a n a l erstreckt. N a c h A r t . 1 M A 3 8 g i l t d i e S c h i f f f a h r t s f r e i h e i t n u r a u f d e m R h e i n v o n B a s e l 3 7 bis „ i n das offene M e e r " 3 8 . A r t . 1 b e z i e h t sich also n i c h t a u f d i e Nebenflüsse ( „ a f f l u e n t s " ) , sond e r n n u r a u f d e n S t r o m selbst u n d seine A u s f l ü s s e ( „ e m b o u c h u r e s " ) 3 9 . I n A r t . 1 A b s . 3 s i n d der L e k 4 0 u n d die W a a l als z u m R h e i n g e h ö r i g b e zeichnet, sie s i n d aber k e i n e N e b e n f l ü s s e 4 1 , s o n d e r n s t e l l e n nach d e r R h e i n g a b e l u n g h i n t e r d e r deutschen Grenze die n a t ü r l i c h e F o r t s e t z u n g dieses Stromes d a r u n d w e r d e n d a h e r v o n d e r M A z u Recht als T e i l des R h e i n s selbst d e f i n i e r t . D i e r ä u m l i c h e G e l t u n g des A r t . 1 M A u n d d a m i t 34

Rheinurkunden, Bd. I I , S. 80; preußische Gesetzessammlung 1869, S. 798. BGBl. 1966 I I , S. 561 ff.; i n K r a f t seit dem 14.4.1967, BGBl. 1967 I I , S. 2000; Neufassung des deutschen Wortlautes v o m 11.3.1969, BGBl. 1969 I I , S. 597. 86 „ L a navigation d u R h i n et de ses embouchures, depuis Bàie jusqu'à la pleine mer, soit en descendant, soit en remontant, sera libre aux navires de toutes les nations pour le transport des marchandises et des personnes, à la condition de se conformer aux stipulations contenues dans la présente Convention et aux mesures prescrites pour le maintien de la sécurité générale. Sauf ces règlements, i l ne sera apporté aucun obstacle, quel q u ' i l soit, à la libre navigation. L e Leck et le Waal sont considérés comme faisaint partie d u Rhin." 87 Die M i t t l e r e Rheinbrücke von Basel ist die Grenze des konventionellen Rheins. Die M A w i r d jedoch de facto über diesen P u n k t angewandt, soweit der Rhein der Großschiffahrt zugänglich ist (Birsfelden — Au). Diese Strecke ist auf schweizerischem Gebiet insgesamt 31 k m lang (ZfB 1973, S. 404). Nach überwiegender Auffassung der schweizerischen Autoren gelten die G r u n d sätze der Wiener Schlußakte ebenfalls bis zum derzeitigen E n d p u n k t der Schiffbarkeit; vgl. Fußn. 28 u n d insbesondere W. Müller, S. 172. 88 I n der Vergangenheit gab es einen heftigen Streit u m die Formulierung „jusqu'à la mer" (so i n der Wiener Schlußakte A r t . 1 des Annex X V I Β u n d A r t . 5 des Pariser Friedens) oder „jusque dans la mer", w e i l die Niederlande behaupteten, das „territoriale Meer" erstrecke sich so weit, w i e Ebbe und F l u t wahrnehmbar seien (bis K r i m p e n am L e k u n d bis Gorinchem an der Waal), u m auf dieser Strecke Zölle erheben zu können; vgl. van der Hoeven, S. 33. Bei den Verhandlungen zur Mainzer A k t e gaben die Niederländer ihren „Binnenmeeranspruch" auf; vgl. Fuhrmann, S. 8. 89 So der deutsche T e x t der M A , zeitgemäßer wäre die Übersetzung als „Mündungen oder Mündungsarme". 40 Nach der Gabelung heißt der nördliche Rheinarm Neder R i j n , seine Fortsetzung ist nach der Abzweigung des unbedeutenden K r o m m e R i j n (später Leidse u n d Oude Rijn), der Lek. 41 Diese Ansicht v e r t r i t t Zemanek, S. 49. 35

2. Die Mannheimer A k t e von 1868

39

der Z K R bezieht sich also nicht auf den Main und die Regnitz, daher auch nicht auf den Europakanal oder Teile von diesem. b) Die Bedeutung der Artikel

3-5 Mannheimer

Akte

Dennoch hat die M A ihre Geltung i n beschränktem Umfang auf die Nebenflüsse des Rheins ausgedehnt. Nach A r t . 3 4 2 und 4 4 3 M A gelten die Grundsätze der Abgabenfreiheit (Art. 3) und der Inländergleichbehandlung 4 4 (Art. 4) auf den Nebenflüssen des Rheins, d. h. grundsätzlich auf allen mittelbaren und unmittelbaren, auf natürliche Weise schiffbaren Flußläufen, die zum Rheinstromgebiet zählen. Die Formulierung des A r t . 3 Abs. 1 M A , wonach diese beiden Grundsätze auf den „Nebenflüssen, soweit sie i m Gebiet der vertragenden Staaten liegen", gelten sollen, hat zu der Auffassung geführt, Nebenflüsse i. S. d. Rheinakte seien nur solche Wasserläufe, die das Territorium mehrerer Signatarstaaten durchfließen 45 . Nach Fleskes 46 , der sich insoweit zu Unrecht auf Scheuner 47 beruft, soll diese Auslegung neben dem Wortlaut dem Begriff der Schiffahrtsfreiheit i. S. d. M A entsprechen, die sich nur auf den grenzüberschreitenden Verkehr bezieht. Die sprachliche Fassung des A r t . 3 Abs. 1 M A läßt bei einer grammatikalischen Auslegung den Schluß zu, daß es sich u m Flüsse handeln muß, die i m Gebiet eines, mehrerer oder aller Vertragsstaaten liegen. Die letzte Variante ist geographisch unmöglich, die vorletzte unterläßt eine notwendige Differenzierung zwischen A r t . 1 M A und den A r t . 3 bis 5 der Akte. Denn wie bereits dargelegt, gilt gerade A r t . 1, der die Schiffahrtsfreiheit zum Gegenstand hat, nicht auf den Nebenflüssen, 42 „ A u c u n droit basé uniquement sur le fait de la navigation ne pourra être prélevé sur les bateaux ou leurs chargements non plus que sur les radeaux naviguant sur le Rhin, sur ses affluents, en tant qu'ils sont situés sur le territoire des Hautes Parties contractantes, et sur les voies navigables mentionnées à l'article 2 . . . 48 „Pour ce q u i concerne les voies navigables mentionées au premier alinéa de l'article 3, le traitement national, sous tous les rapports, sera accordé aux navires appartenant à la navigation du R h i n et à leurs chargements." 44 A r t . 3 u n d 4 M A haben durch A r t . 356 Abs. 1 V F V eine Erweiterung erfahren, wonach nicht mehr w i e i n A r t . 2 Abs. 3 M A definiert ist, „ t o u t bateau ayant le droit de porter le p a v i l l o n d'un des Etats riverains", sondern „les bateaux de toutes les nations" (Art. 356 VFV) zur Rheinschiffahrt i. S. d. A r t . 4 M A gezählt werden. Diese Änderung hat jedoch m i t der räumlichen Geltung der A r t . 3 u n d 4 M A auf dem M a i n u n d der Regnitz, bzw. dem E K ebenfalls nichts zu tun, auf sie w i r d weiter unten eingegangen. 45 Fleskes, S. 12; Jaffe, S. 31. 46 Fleskes, S. 12. 47 Scheuner, S. 66, der sich an dieser Stelle nur m i t dem Begriff der Schiffahrtsfreiheit beschäftigt u n d auf das Problem ihrer Geltung auf Nebenflüssen nicht eingeht.

40

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

sondern nur auf dem Rhein zwischen Basel und dem Meer. Die Frage, ob auf den Nebenflüssen des Rheins, die wie etwa die Mosel oder die Maas 48 durch mehrere Staaten fließen, Schiffahrtsfreiheit wie auf dem Rhein oder i n anderer Form gewährt werden muß 4 9 , hat mit der Geltung der A r t . 3 bis 5 M A nichts zu tun, da diese Bestimmungen keine Verpflichtung zur Öffnung für den ausländischen Schiffsverkehr begründen oder die räumliche Ausdehnung des Geltungsbereichs von A r t . 1 M A oder gar der Zuständigkeiten der Z K R beinhalten. aa) Main und Regnitz als Nebenflüsse i. S. d. Mannheimer Akte Beiden Flüssen fehlt es zwar an der Internationalität i. S. d. A r t . 110, 108 Wiener Schlußakte, nicht jedoch an der natürlichen Schiffbarkeit 1. S. d. Art. 109 dieser Akte. A u f dem Main gibt es seit der Römerzeit eine regelmäßige Frachtschiffahrt 50 , deren Endpunkt bis zum Bau des Ludwigskanals (1846) Bamberg war, das am bedeutendsten Mainnebenfluß, der Regnitz, liegt. Beim Zusammentreffen m i t dem M a i n führt die Regnitz mehr Wasser als dieser selbst 51 und bot sich daher als natürliche, wenn auch nur kurze Fortsetzungsstrecke für die Mainschiffahrt an. Jaenicke behauptet, auf der Regnitz habe es keine kommerzielle Schiffahrt gegeben 52 , dem ist nur insoweit zuzustimmen, als es sich u m eine Schiffahrt über Bamberg hinaus handelte 53 . Wie der allgemeine Sprachgebrauch sieht er Bamberg als Mainstadt an 5 4 , obwohl die tatsächliche geographische und rechtliche Situation, zumindest des Bamberger Hafens, gegen diese großzügige Sicht sprechen. I n der Praxis der deutschen Binnenschiffahrtsbehörden und sogar i m Normsetzungsverfahren der EG w i r d durchaus zwischen Main und Regnitzteilstück bis Bamberg differenziert 5 6 . 48 Die Maas ist zwar geographisch gesehen kein Nebenfluß des Rheins, g i l t jedoch i n der völkerrechtlichen Praxis als solcher. Vgl. Nr. 2 Β des Schlußprotokolls zur M A ; ferner Fleshes , S. 13, Fußn. 6. 49 F ü r Mosel u n d Maas gelten internationale Vereinbarungen, s.o. Fußn. 27, die ihrerseits Schiffahrtsfreiheit (für den grenzüberschreitenden Verkehr) vorsehen, vgl. A r t . 28 Moselvertrag. 80 Aus der Geschichte der Binnenschiffahrt, B N 1976, S. 421 ff. 51 Möhlmann, S. 293. 62 Jaenicke, S. 26. 53 Der versuchte Kanalbau zwischen Rezat u n d A l t m ü h l i m Jahre 793 (s.o. Einl. I.) zeigt zwar, daß die Regnitz i m Mittelalter schiffbar gewesen sein muß, zu Beginn des 19. Jahrhunderts gab es jedoch keine regelmäßige Handelsschiffahrt über Bamberg, den „Vorhafen Nürnbergs" hinaus. Seitdem der Ludwigskanal von der Regnitz abzweigte, gab es jedenfalls m i t Sicherheit keinen Schiffsverkehr auf der Regnitz südlich von Bamberg. Das erste Frachtschiff t r a f von Bamberg kommend bereits 1843, also 26 Jahre v o r dem I n k r a f t t r e t e n der M A i n Nürnberg ein; vgl. Geer, S. 24. 54 Jaenicke, S. 27, 48, 105. 55 Vgl. A r t . 4 des geplanten Europäischen Stillegungsfondsstatuts, s.u. 2. Teil, Β., II., Fußn. 1.

2. Die Mannheimer A k t e von 1868

41

Da man bereits i n der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts mit Regulierungsarbeiten begann, u m die Schiffbarkeit auf beiden Flüssen bis Bamberg auch für größere Schiffe zu verbessern 56 , stellt sich i m Zusammenhang m i t A r t . 3 bis 5 M A nicht das Problem, ob diese Bestimmungen auch für solche Nebenflüsse gelten, die erst nach der Vereinbarung der M A schiffbar wurden 5 7 . Die ab 1883 betriebenen Kanalisierungsarbeiten, die 1962 m i t dem Bau der letzten Wehranlagen an der Regnitz abgeschlossen wurden 5 8 , haben aus diesen Wasserstraßen auch keine Kanäle, d. h. künstliche Schiffahrtswege gemacht, sondern lediglich ihre Schiffbarkeit soweit verbessert, daß nunmehr Schiffe der Europaklasse I V bis Bamberg verkehren können 5 9 . Als vorläufiges Ergebnis läßt sich daher feststellen, daß der Main bis zur Regnitzmündung und die Regnitz bis Bamberg Nebenflüsse des Rheins i. S. d. M A sind. bb) Der Europakanal i m Hinblick auf A r t . 3 - 5 der Rheinakte Z u untersuchen bleibt, ob auch der Europakanal ganz oder teilweise als „Nebenfluß" i. S. d. M A anzusehen ist. Zunächst könnte er insoweit ein Nebenfluß sein, als er lediglich als kanalisierte Regnitz aufgefaßt werden könnte, deren Schiffbarkeit ab Bamberg durch einen Seitenkanal verbessert wird. Wie bereits dargelegt, verläuft der Europakanal zunächst parallel zur Regnitz und benutzt dann zwischen Neuses und Hausen das kanalisierte Bett dieses Flusses. Der Begriff „Nebenflüsse" der Rheinakte bezieht sich auf schiffbare Wasserstraßen, die das Rheinsystem ergänzen, indem sie die Schifffahrtsstrecke vom konventionellen Rhein ausgehend u m einen bestimmten ununterbrochenen Schiffahrtsweg verlängern. Schiffbarkeit bedeutete aber seit der Wiener Schlußakte, auf die die M A zurückgeht, daß ein natürlicher Wasserlauf m i t den eigenen Mitteln eines Schiffes vom offenen Meer aus befahrbar ist. I. S. d. Art. 109 Schlußakte endete die Schiffbarkeit an dem Punkte, über den hinaus eine solche Fahrt ohne Unterbrechung oder ohne fremde Hilfe nicht mehr möglich war 6 0 . Es gibt zwar sowohl am Rhein 6 1 , am M a i n 6 2 und an der Donau 6 3 Seitenkanäle und kanalisierte Flußabschnitte. Durch sie w i r d jedoch eine 66

Möhlmann, S. 294. So auch Jaenicke, S. 28, 29; Zemanek, S. 49; Böttger, S. 2 f. 58 Renner, Auswirkungen, S. 299. 59 s. o. Einl. I. u n d zum Begriff der Kanalisierung s. o. Einl. II., Fußn. 15. 60 Vgl. W. Müller, Voraussetzungen, S. 5. 61 ζ. B. der Grand Canal d'Alsace. 62 Zwischen Stadtschwarzach u n d Volkach w i r d über mehrere k m ein Mainbogen abgeschnitten. 57

42

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt

vorgegebene Schiffbarkeit erleichtert und nicht wie beim Europakanal ab Bamberg überhaupt erst ermöglicht. Das kanalisierte Regnitzstück zwischen Neuses und Hausen macht nur ein Zehntel der gesamten Kanalstrecke, die es unterbricht, aus und dient vornehmlich zusammen m i t den zahlreichen Nebenflüssen auf dieser Strecke der Wasserspeisung des Kanals. Seine Funktion ist daher m i t derjenigen der Eider zu vergleichen, die den Nord-Ostsee-Kanal m i t Wasser versorgt und i h m streckenweise ihr Flußbett zur Verfügung stellt 6 4 . Die Regnitz ist m i t h i n i. S. d. M A nur bis Bamberg ein Nebenfluß des Rheins. Der Europakanal stellt zwar eine Erweiterung des Rheinstromgebiets dar, da er der Rheinschiffahrt bereits seit Jahren die Möglichkeit eröffnet, über Bamberg hinaus i n den Raum Erlangen-FürthNürnberg vorzudringen. Der Begriff „affluents" der M A ist jedoch historisch 65 , grammatikalisch 6 6 und i m Vergleich zu anderen Schifffahrtsakten und Konventionen des internationalen Flußrechts 67 eindeut i g als natürlicher Nebenfluß zu interpretieren, so daß eine Ausdehnung auf künstlich angelegte Wasserstraßen entfällt, soweit ihnen nicht lediglich Ergänzungs- und Verbesserungsfunktion eines bereits vorher schiffbaren natürlichen Wasserlaufs zukommt. Der Europakanal ist i n seiner gesamten Länge kein Nebenfluß des Rheins i. S. d. M A . 3· Der Versailler Friedensvertrag von 1919

a) Die Revision der Mannheimer

Akte

Der V F V vom 28. Juni 1919e8 hat die M A i n einigen wichtigen Punkten geändert (Art. 354 bis 362 VFV). Neben den bisherigen Uferstaaten, zu denen Belgien 6 9 hinzukam, wurden die Nichtuferstaaten Großbritannien und Italien Mitglieder der Z K R 7 0 . Die Schweiz erhielt ebenfalls 83 Mehrere Durchstiche v o n Donauschleifen auf deutschem Gebiet, Herboth, S. 292. • 4 Vergleichbare Funktionen haben der Tinasee u n d die Bitterseen beim Suezkanal, bzw. der Gatun-See beim Panamakanal. β5 A r t . 109 Wiener Schlußakte; W. Müller, Voraussetzungen, S. 5. ββ Als V e r b u m bedeutet „affluer" zuströmen, ist also noch unzweideutiger als der deutsche Begriff. 67 Diese Interpretation entspricht ζ. B. dem A r t . 1 der Schiffahrtskonvention von Barcelona (1921), s. u. Fußn. 84 u n d dem i n der folgenden Fußn. 80 wiedergegebenen A r t . 362. 68 RGBl. 1919, S. 682 ff. 69 Belgien gilt als Uferstaat, vgl. o. Fußn. 48, a. A. ohne Begründung Schluckebier, S. 26. 70 I t a l i e n stellte i m Dezember 1936 seine M i t a r b e i t i n der Z K R ein u n d schied i m November ganz aus; vgl. Chiesa, S. 137.

3. Der Versailler Friedensvertrag von 1919

43

Sitz u n d S t i m m e , ohne der M A jedoch f o r m e l l b e i z u t r e t e n . A u s d e m R h e i n w a r also e i n i n t e r n a t i o n a l i s i e r t e r F l u ß „ z w e i t e n G r a d e s " g e w o r d e n 7 1 . F e r n e r w u r d e d e n S c h i f f e n a l l e r N a t i o n e n dieselbe S c h i f f a h r t s freiheit gewährt, die bislang den Rheinuferstaaten vorbehalten war. D i e s e Ä n d e r u n g e n , a u f d i e i m Z w e i t e n T e i l der U n t e r s u c h u n g noch n ä h e r eingegangen w i r d , s i n d B e s t a n d t e i l d e r M A g e w o r d e n , s o w e i t alle S i g n a t a r e d e r R h e i n a k t e i h n e n als U n t e r z e i c h n e r des V F V ' s oder später z u g e s t i m m t h a b e n 7 2 u n d sie h e u t e noch i n K r a f t sind. D i e Frage, ob d e r V F V h e u t e noch i n G e l t u n g ist, b z w . ob Deutschl a n d d i e B e s t i m m u n g e n dieses V e r t r a g e s ü b e r die B i n n e n s c h i f f a h r t s straßen 1936 w i r k s a m a u f g e k ü n d i g t hat, b r a u c h t a n dieser S t e l l e n i c h t entschieden z u w e r d e n 7 3 , d a d i e B u n d e s r e p u b l i k sich b e i i h r e m W i e d e r e i n t r i t t i n d i e Z K R a m 11. J u l i 1950 7 4 v e r p f l i c h t e t h a t , d i e M A e i n schließlich a l l e r Ä n d e r u n g e n , d. h. auch d e r j e n i g e n d u r c h d e n V F V , sow e i t sie v o n a l l e n ü b r i g e n S i g n a t a r s t a a t e n a n e r k a n n t w a r e n 7 5 , z u r e spektieren. Diese A u f f a s s u n g h a t die B u n d e s r e p u b l i k z u s a m m e n m i t den f ü n f anderen Vertragspartnern i m Übereinkommen zur letzten R e v i s i o n d e r M A 1963 b e k r ä f t i g t ; die Ä n d e r u n g e n d e r M A d u r c h d e n V F V s o l l e n j e d o c h n u r f o r t g e l t e n , „ s o w e i t sie g e g e n w ä r t i g g e l t e n " 7 6 .

71 Triepel, S. 9, versteht darunter die Teilnahme von Nichtuferstaaten an Flußkommissionen. 72 Die Niederlande stimmten erst nach langwierigen Verhandlungen 1921, bzw. 1923 u n d erst nach Wiederherstellung des Zustimmungsvorbehalts der Vertragsstaaten bei Entscheidungen der Z K R den Änderungen weitgehend zu. Vgl. Protokolle über den B e i t r i t t der Niederlande zu den durch den V F V herbeigeführten Modifikationen der M A , League of Nations Treaty Series, Bd. 20, S. I l l u. 117. Die Schweiz erklärte am 18.1.1920 i n einer Note an alle Z K R - M i t g l i e d e r ihren B e i t r i t t zur Z K R u n d anerkannte damit stillschweigend die Neufassung. Vgl. Schluckebier, S. 29; Schweiz. Bundesbl. 1922 I I , S. 1026. 73 Z u r Note der Reichsregierung v o m 23.11.1936 und zur Fortgeltung des VFV's s. u. 1. Teil, Α., II., 2., c). 74 Erstmalige Teilnahme der Bundesrepublik an einer Sitzung der Z K R . 75 A m 13. 4.1950 w a r durch die A l l i i e r t e Hohe Kommission der Bundesregierung eine Einladung der Z K R zur Teilnahme zugegangen. I n Beantw o r t u n g dieser Einladung erklärte die Bundesregierung a m 15. 4.1950 ihren Wunsch, als gleichberechtigtes M i t g l i e d i n der Z K R mitarbeiten zu wollen u n d verpflichtete sich, „ v o m Z e i t p u n k t ihres Beitritts an, ebenso w i e die j e t zigen Mitglieder, alle sich aus dem Mannheimer A b k o m m e n v o m 17.10.1868 u n d aus den seitdem daran vorgenommenen Abänderungen ergebenden Rechte u n d Pflichten auf sich zu nehmen". Dieser Notenwechsel ist offiziell nicht veröffentlicht, abgedruckt bei Fuhrmann, S. 145 f.; ebenso bei Schluckebier, S. 36. 76 A r t . V : „Les dispositions de la Convention de Mannheim et des amendements ultérieurs, pour autant qu'elles sont actuellement en vigueur et qu'elles ne sont pas abrogées ou modifiées par la présente Convention, font partie intégrante de l a présente Convention." B G B l . 1966 I I , S. 567. A r t . 362 ist weder geändert noch aufgehoben worden.

44

1. Teil, Α. I. Der Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt b) Die Bedeutung

des Art.

362 Ziffer

3 des Versailler

Vertrags

I m v o r l i e g e n d e n Z u s a m m e n h a n g i n t e r e s s i e r t d e r A r t . 362 V F V , d e r z u m K a p i t e l I V der Sonderbestimmungen über den R h e i n gehört. V o n a l l e n B e s t i m m u n g e n des V F V ' s ü b e r d e n R h e i n ( A r t . 3 5 4 - 3 6 2 ) s i n d h e u t e n u r noch A r t . 355, 356 u n d 362 v o n B e d e u t u n g ; v o n diesen w i e d e r u m k ö n n t e n u r die F o r t g e l t u n g des A r t . 362 u m s t r i t t e n sein, da d i e b e i d e n e r s t g e n a n n t e n A r t i k e l , die eine E r w e i t e r u n g d e r M i t g l i e d e r z a h l d e r Z K R u n d die Ö f f n u n g des R h e i n s f ü r die Schiffe a l l e r N a t i o n e n vorsahen, v o n a l l e n d e r z e i t i g e n S i g n a t a r e n d e r M A i n der g e n a n n t e n letzten Revision ausdrücklich — m i t einigen M o d i f i k a t i o n e n 7 7 — anerk a n n t w u r d e n . D i e A r t . 354, 357, 358 - 361 s i n d d u r c h Z e i t a b l a u f , spätere einvernehmliche Einigungen der betroffenen Staaten und/oder w e g e n des f e h l e n d e n E i n v e r s t ä n d n i s s e s d e r j e n i g e n S t a a t e n d e r M A , die n i c h t a m E r s t e n W e l t k r i e g b e t e i l i g t w a r e n , gegenstandslos g e w o r d e n 7 8 .

77 A r t . 355 ist spätestens durch die Revision von 1963 dahingehend i n seiner inhaltlichen Aussage geändert worden, daß I t a l i e n nicht mehr zu den Mitgliedern der Z K R zählt, s. o. Fußn. 70, ferner daß jeder Vertragsstaat n u r über eine Stimme i n der Z K R verfügt u n d daß lediglich einstimmige E n t schließungen der Z K R bindend sind, vgl. A r t . 46 Abs. 1 u n d Abs. 3 M A ; A r t . I h) der Revision von 1963, BGBl. 1966 I I , S. 563 u n d die Denkschrift der Bundesregierung zu diesem Vertrag i n : Bundestag, Drucksache Nr. 18, 5. Wahlperiode, S. 11 -14, insbesondere S. 12. A r t . 356, der den Rhein allen Flaggen öffnet, w i r d von der Bundesrepublik i n der genannten Denkschrift nicht erwähnt. Der G r u n d dieses Verhaltens dürfte i n der eher ablehnenden H a l t u n g zur Fortgeltung des V F V s durch die Bundesrepublik liegen, die ζ. B. die Erweiterung des Kreises der ZKR-Staaten i n erster L i n i e wegen der „40jährigen unbestrittenen Zusammenarbeit" der Schweiz u n d Großbritanniens i n der Z K R akzeptierte. Aus der i n Fußn. 75 erwähnten E r k l ä r u n g und der widerspruchslosen Hinnahme der durch A r t . 356 V F V geschaffenen Rechtslage läßt sich jedoch der Schluß ziehen, daß auch die Bundesrepublik, zumindest gewohnheitsechtlich, die Rechtsfolgen des A r t . 356 V F V als Bestandteil der M A anerkennt. 78 A r t . 354 ist gegenstandslos geworden, da er sich n u r auf die grundsätzliche Fortgeltung der M A u n d einige Modalitäten zur Änderung der M A bezog. A r t . 357 w u r d e von den Niederlanden nicht ratifiziert, er ist darüber hinaus ebenfalls gegenstandslos, w e i l er sich n u r auf Reparationen bezieht, die Deutschland bereits an Frankreich geleistet hat. Die A r t . 359 - 361 sind heute ebenfalls ohne Bedeutung, da sie entweder durch spätere Vereinbarungen ersetzt w u r d e n oder wegen Zeitablaufs ihre Wirksamkeit verloren haben (Art. 361, s. u. 1. Teil, Β., II., 3., b), bb). Bezüglich A r t . 358 protestierte die Schweiz unter Berufung auf die Wiener Schlußakte gegen die sehr w e i t gehenden Rechte Frankreichs hinsichtlich seiner Kanäle u n d K r a f t w e r k e am Oberrhein. Eine entsprechende E r k l ä r u n g Frankreichs i m Jahre 1921, auf dem Grand Canal d'Alsace dieselbe Schiffahrtsfreiheit w i e auf dem Rhein zu gewähren, führte zur Anerkennung des neuen Regimes; vgl. W. Müller, S. 171. Interessanterweise hat sich Frankreich noch nach dem Zweiten W e l t krieg gegenüber der Bundesrepublik auf A r t . 358 V F V berufen. Durch die „Convention sur l'aménagement d u cours supérieur d u R h i n entre Bàie et Strasbourg" v o m 27.10.1956 (abgedruckt i n : Actes, S. 75 -78) ist diese Auseinandersetzung ohne Bezug auf den V F V beendet worden. Vgl. Jaenicke, S. 55.

3. Der Versailler Friedensvertrag von 1919

45

Ob A r t . 362 i. S. d. A r t . V der Revision von 1963 zu denjenigen Änderungen des Rheinregimes zählt, die nocli i n Kraft sind, dürfte wohl kaum der Rechtsüberzeugung der Bundesregierung entsprechen 79 . Für eine Fortgeltung dieser Bestimmung könnte die bereits zitierte Erklärung der Bundesregierung vom 11. J u l i 1950 sprechen, dagegen die ebenfalls erwähnte Revision der M A von 1963. Letztlich kann diese Frage jedoch offenbleiben, wenn sich bereits aus dem V F V selbst ergibt, daß Art. 362 auf dem Main-Regnitz-Abschnitt und dem Europakanal keine Anwendung finden kann. Nach A r t . 362 Ziffer 3 — letzte Alternative — verpflichtet sich Deutschland i m voraus, einer von der Z K R beschlossenen Zuständigkeitsausdehnung auf alle Teile des Rheinstromgebiets zuzustimmen, die unter eine i n Art. 338 V F V vorgesehene, neu zu schaffende Konvention fallen 8 0 . aa) Ausdehnung auf den Europakanal Hinsichtlich des Europakanals kommt A r t . 362 V F V keine Bedeutung zu. Einmal gehört diese Wasserstraße nicht zum „rheinischen Stromgebiet", zum anderen folgt aus den Vorschriften des VFV's selbst, daß gerade diese Bestimmung für einen Verbindungskanal zwischen dem Rhein- und Donausystem nicht einschlägig werden kann. Für diesen Schiffahrtsweg trafen die Art. 331 und 353 V F V spezielle Regelungen, auf die an anderer Stelle ausführlich eingegangen wird. bb) Ausdehnung auf Main und Regnitz Für den Rechtsstatus des Mains und der Regnitz bis Bamberg könnte A r t . 362 V F V Bedeutung erlangen, wenn seine Voraussetzungen gegeben wären. Main und Regnitz-Teilstrecke müßten also unter das i m letzten Satz genannte Übereinkommen fallen, ferner müßte die Z K R den Beschluß fassen, ihre Kompetenz auf diese Wasserstraßen auszudehnen. Die vorgesehene „General Convention" des A r t . 338 V F V 8 1 ist i n Gestalt des „Statute on the Regime of Navigable Waterways of Inter79 Diese H a l t u n g der Bundesregierung w i r d i n der oben i n Fußn. 77 erwähnten Denkschrift besonders deutlich. 80 A r t . 362 V F V : „Germany hereby agrees to offer no objection to any proposals of the Central Rhine Commission for extending its jurisdiction: (1) to the Moselle . . . ; (2) to the Rhine above Basle u p to the L a k e of Constance, subject to the consent of Switzerland; (3) to the lateral canals and channels which may be established either to duplicate or to improve n a t u r a l l y navigable sections of the Rhine or the Moselle, or to connect t w o naturally navigable sections of these rivers, and also any other parts of the Rhine r i v e r system which may be covered b y the General Convention provided for i n A r t i c l e 338 above."

46

1. Teil, Α. I. Der R h e i n - M a i n - e g n i t z - A b s c h n i t t

n a t i o n a l C o n c e r n " , das a m 20. A p r i l 1921 i n B a r c e l o n a verabschiedet w u r d e — i m f o l g e n d e n als S c h i f f a h r t s s t a t u t v o n B a r c e l o n a bezeichn e t — , n u r u n v o l l k o m m e n v e r w i r k l i c h t w o r d e n 8 2 . Es i s t n u r v o n r e l a t i v w e n i g e n S t a a t e n u n t e r z e i c h n e t w o r d e n 8 3 , a u f d e m R h e i n e r l a n g t e es k e i n e W i r k s a m k e i t , d a v o n d e n R h e i n u f e r s t a a t e n n u r die Schweiz u n d F r a n k r e i c h das S t a t u t r a t i f i z i e r t e n . F ü r d e n M a i n u n d d i e schiffbare R e g n i t z w ä r e das S t a t u t auch n i c h t einschlägig g e w o r d e n , d a — sicherlich anders als 1919 v o n d e n A l l i i e r t e n e r w a r t e t — n u r d i e i n t e r n a t i o n a l e n Flüsse i. S. d. W i e n e r S c h l u ß akte, also d i e M e h r s t a a t e n f l ü s s e v o n d e m S t a t u t e r f a ß t w u r d e n 8 4 . N a t i o n a l e Wasserstraßen k ö n n e n nach A r t . 1 A b s . 2 des Ü b e r e i n k o m m e n s a l l e n f a l l s d u r c h d i e a u t o n o m e E n t s c h e i d u n g des U f e r s t a a t s d e m S t a t u t u n t e r s t e l l t w e r d e n . D i e V e r p f l i c h t u n g Deutschlands, diesem a l l g e m e i n e n A b k o m m e n i. S. d. A r t . 338 V F V b e i z u t r e t e n , i s t überdies f ü n f J a h r e nach I n k r a f t t r e t e n des V F V ' s , also a m 1 . 1 0 . 1 9 2 5 8 5 h i n f ä l l i g ge81 A r t . 338 V F V w i r d i m vollen Wortlaut i n Fußn. 29, 1. Teil, Β., I. wiedergegeben. 82 Martens, NRG, 3. Ser., Tome 18, S. 709. 83 Außer den o.g. Staaten haben Großbritannien u n d alle Donauanlieger außer der CSSR, Jugoslawien, der UdSSR u n d Deutschland sowie 18 weitere Staaten das A b k o m m e n unterzeichnet. Z i t i e r t nach Jaenicke, S. 68, Fußn. 86. 84 A r t . 1 des Statuts lautet: „ I n the application of the Statute, the following are declared to be navigable waterways of international concern: 1. A l l parts which are n a t u r a l l y navigable to and f r o m the sea of a w a t e r w a y which i n its course, naturally navigable to and f r o m the sea, separates or traverses different States, and also any other w a t e r w a y naturally navigable to and f r o m the sea, which connects w i t h the sea a w a t e r w a y naturally navigable w h i c h separates or traverses different States. I t is understood t h a t : a) Transshipment f r o m one vessel to another is not excluded b y the words „navigable to and f r o m the sea"; b) A n y n a t u r a l w a t e r w a y or part of a natural w a t e r w a y is termed „ n a t u r a l l y navigable" i f now used for ordinary commercial navigation, or capable b y reason of its n a t u r a l conditions of being so used; by „ordinary commercial navigation" is to be understood navigation which, i n v i e w of the economic condition of the riparian countries, is commercial and normally practicable; c) Tributaries are to be considered as separate waterways; d) Lateral canals constructed i n order to remedy the defects of a waterw a y included i n the above definition are assimilated thereto; e) The different States separated or traversed by a navigable waterway of international concern, including its tributaries of international concern, are deemed to be „ r i p a r i a n States". 2. Waterways, or parts of waterways, wheter n a t u r a l or artificial, expressly declared to be placed under the regime of the General Convention regarding navigable waterways of international concern either i n unilateral Acts of the States under whose sovereignty or authority these waterways or parts of waterways are situated, or i n agreements made w i t h the consent, i n particular, of such States. 85 Der V F V ist gem. A r t . 440 V F V f ü r Deutschland u n d die meisten Siegermächte zu diesem Zeitpunkt w i r k s a m geworden.

3. Der Versailler Friedensvertrag von 1919

47

worden, weil sie nach A r t . 338 Abs. 2 i. V. m. Art. 379 V F V nur entstehen sollte, wenn die Siegermächte innerhalb des genannten Zeitraums, und zwar alle gemeinsam, einen derartigen Vertrag unterzeichnet hätten 8 6 . Eine Ausdehnung der Kompetenz der Z K R nach A r t . 362 Ziffer 3 V F V auf Main und Regnitz ist m i t h i n gegenstandslos geworden 87 . Da ferner weder der Rhein noch seine Nebenflüsse den allgemeinen Bestimmungen der A r t . 332 bis 337 V F V unterliegen, die für eine Anzahl, i n A r t . 331 und 338 Abs. 1 Satz 2 V F V genannter, europäischer Flüsse solange gelten sollten, bis die Generalkonvention des A r t . 338 V F V an ihre Stelle getreten wäre, gibt es keine Bestimmung des VFV's mehr, aus der sich eine Internationalisierung von Main oder Regnitz herleiten ließe 88 . Selbst für den Fall, daß m i t deutscher Zustimmung die schiffbaren Nebenflüsse des Rheins oder nur Main u n d schiffbare Regnitz dem Rheinregime i. S. d. A r t . 1 M A , und damit auch der ZKR, unterstellt würden, bliebe der Rechtsstatus des Europakanals davon unberührt, da der Kanal kein „Nebenfluß" des Rheins ist. Die Frage, inwieweit die Art. 331 Abs. 2 und 353 VFV, die eine Internationalisierung des „RhineDanube navigable waterway" vorsehen, möglicherweise Rückwirkungen auf den Rechtsstatus der Main-Regnitz-Teilstrecke haben, w i r d i n anderem Zusammenhang untersucht werden, da es hier nur u m die Auswirkungen des bestehenden Regimes der Rhein-Main-Regnitz-Wasserstraße auf den Europakanal geht. Ferner erübrigt sich aus diesem Grunde ein näheres Eingehen auf den Rechtsstatus dieser Strecke, da als erstes Teilergebnis feststeht, daß die gegenwärtigen völkerrechtlichen Vereinbarungen bezüglich des Rheinstromgebiets keinen Einfluß auf den zukünftigen Rechtsstatus des Europakanals haben. Zu prüfen bleiben aber noch die Auswirkungen auf den Europakanal, die möglicherweise von den völkerrechtlichen Verträgen ausgehen, die i m Donaustromgebiet Geltung besitzen. 86 Der Wortlaut des A r t . 379 V F V ist i n Fußn. 30, 1. Teil, Β., I. wiedergegeben. 87 Da die Bundesrepublik inzwischen gleichberechtigtes M i t g l i e d der Z K R geworden ist, w i r d m a n auch die i n A r t . 362 Ziffer 1 u n d 2 V F V vorgesehene Ausdehnung auf Mosel u n d Oberrhein gegen deutschen W i l l e n f ü r gegenstandslos erachten müssen. Vgl. den Notenwechsel beim Wiedereintritt i n die Z K R , o. Fußn. 75; vgl. auch Fuhrmann, S. 115. 88 A r t . 362 Ziffer 1 hat sinngemäß i n A r t . 30 Moselvertrag einen gewissen Niederschlag gefunden: „Sollte das derzeitige Rheinregime geändert werden, werden die Vertragsstaaten sich wegen einer Ausdehnung des neuen Rheinregimes auf die Mosel — gegebenenfalls m i t entsprechenden Anpassungen — konsultieren." Vgl. auch Fleskes, der außer A r t . 3 bis 5 M A A r t . 362 Ziffer 1 V F V als Rechtsgrundlage des derzeitigen Moselregimes neben dem Moselvertrag ansieht, S. 14.

48

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

I L Der Donau-Altmühl-Abschnitt Bei Dietfurt t r i f f t der Stillwasserkanal, der i n Hausen die kanalisierte Regnitz verläßt, auf die ihrerseits kanalisierte Altmühl. Dieser Donaunebenfluß war zur Zeit des Wiener Kongresses kein Mehrstaatenfluß i. S. d. A r t . 110 Wiener Schlußakte, da die A l t m ü h l seit Beginn des 19. Jahrhunderts auf bayerischem Territorium verlief 1 . Schiffbar i. S. d. Art. 109 der Schlußakte war sie i m Gegensatz zu Main und Regnitz bis Bamberg zu jener Zeit nicht. Zwar beweist auch hier die versuchte Kanalverbindung zwischen A l t m ü h l und Rezat die grundsätzliche Schiffbarkeit dieser Flüsse i m Mittelalter, i. S. d. Wiener Schlußakte und auch späterer Flußschiffahrtskonventionen 2 war die A l t m ü h l jedoch nicht schiffbar, da bis i n unsere Zeit eine kontinuierliche Handelsschiffahrt vom Meer herkommend bis i n die A l t m ü h l nicht möglich ist 3 . Zwar gibt es seit dem 16. Jahrhundert einen unregelmäßigen Verkehr zwischen U l m 4 und Wien, der überwiegend als Personenverkehr auf sogenannten „Ulmer Schachteln" 5 und Ordinari-Schiffen stattfand, die bei ihrer A n k u n f t i n Wien oder noch weiter stromabwärts als Nutzholz verkauft wurden 6 . Eine regelmäßige Schiffahrt flußaufwärts entwickelte sich aber erst i m 19. Jahrhundert m i t dem Aufkommen der Dampfschiffahrt. Sie war aber nur bis Regensburg unter ungleich schwierigeren Umständen als etwa auf dem Rhein bis Mainz möglich 7 . Erst 1977/1978 w i r d bis Kehlheim eine ununterbrochene kommerzielle Großschiffahrt donauaufwärts vom Schwarzen Meer möglich sein, nachdem der jahrhundertealte Endpunkt der Schiffahrt an der „Steinernen Brücke" von Regensburg mittlerweile durch den Bau eines Verbindungswegs über den Donaunebenfluß Regen bereits umgangen ist und die Kanalisierungsarbeiten zwischen Kehlheim und Regensburg begonnen haben 8 . 1

A n der oberen A l t m ü h l gab es zwischen 1817 u n d 1855 das Fürstentum Eichstätt unter de Beauharnais u n d seinen Nachfolgern. Vgl. o. Einl. I., Fußn. 6 u n d Schöner, S. 24. 2 Vgl. A r t . 1 des Schiffahrtsstatuts v o n Barcelona, o. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I. 3 Der Ludwigskanal ermöglichte zwar Schiffahrt auf der A l t m ü h l , nicht jedoch einen Anschluß an die Donauschiffahrt; vgl. o. Einl. I. 4 Nach Herboth, S. 292, soll auch dieser Verkehr i m wesentlichen erst ab Regensburg stattgefunden haben. 5 Diese kastenförmigen Schiffe sind auch unter dem Namen „Wiener Z i l l e n " bekannt, sie verkehrten bis 1897; vgl. Trost, S. 51. 6 Herboth, S. 292. Vornehmlich w u r d e n diese Schiffe i m 16. u n d 17. Jahrhundert als Truppentransporter verwendet, z.B. während der ersten T ü r kenbelagerung Wiens 1529. Später leisteten sie umfangreiche Siedlertransporte nach U n g a r n u n d ins Banat („Donauschwaben") ; vgl. Trost, S. 50. 7 Herboth, S. 292. 8 Gesamtverkehrsplan, S. 172.

1. Die Friedensverträge von Paris (1856) u n d B e r l i n (1878)

49

Die A l t m ü h l ist also ein nationaler Fluß, der erst durch seine Kanalisierung als Teilstück des Ludwigskanals ab Dietfurt i m technischen Sinne schiffbar wurde. Da der A l t m ü h l beide Kriterien, die — wie noch näher dargelegt werden w i r d 9 — nach allgemeiner Auffassung die Internationalität eines Flußes ausmachen sollen, fehlen, w i r d dieser Fluß i m Gegensatz zur Regnitz bis Bamberg i n dieser Untersuchung als Bestandteil des Europakanals und nicht als eigenständiges Teilstück der Gesamtverbindung i m völkerrechtlichen Sinne aufgefaßt. Ob die Donau selbst bei Kehlheim überhaupt (noch) ein internationaler Fluß i. S. d. Wiener Schlußakte ist, kann bezweifelt werden, da sie ähnlich wie der Hochrhein 1 0 für eine kontinuierliche Schiffahrtsbewegung vom Meer her an dieser Stelle nicht zugänglich war und es noch nicht ist. Diese Frage kann aber i m vorliegenden Zusammenhang offenbleiben, da zunächst wie für den Rhein-Main-Regnitz-Abschnitt der Frage nachgegangen werden muß, ob die bestehenden völkerrechtlichen Vereinbarungen über das Donaustromgebiet eine Einbeziehung des Europakanals i n ihren Geltungsbereich vorsehen. 1. Die Friedensverträge von Paris (1856) und Berlin (1878) a) Völkerrechtliche

Verträge

vor dem Pariser

Frieden

Bereits aus dem 14. Jahrhundert ist ein Vertrag über die Donauschiffahrt bekannt, i n dem die Fürsten der Walachei, Vladislav und Mircea, i m Jahre 1368 Ungarn das Handelsrecht für die Strecke zwischen Braila und dem Eisernen Tor verliehen 1 1 . Schon wenige Jahre später wurde das Osmanische Reich die dominierende Macht an der unteren Donau 1 2 und am gesamten Schwarzen Meer, das zu einem „türkischen Binnenmeer" 1 8 wurde. Es beherrschte etwa ab Belgrad die Donau bis zur Mündung noch bis weit ins 19. Jahrhundert 1 4 , so daß die Donau zur Zeit des Wiener Kongresses — auch wegen ihrer schlechten Schiffahrtsverhältnisse — ein wirtschaftlich uninteressanter Strom war und daher kein Gegenstand bedeutsamer völkerrechtlicher Vereinbarungen 1 5 . Zwar gab es vereinzelte Verträge abendländischer Mächte 9

I m folgenden Abschnitt sowie i m 1. Teil, Β., II., 3., a). Zumindest ab Schaff hausen (Rheinfall). 11 Fauchille, I. Bd., S. 533, zitiert nach Solms, S. 3. 12 M u r a d I. u n t e r w a r f Bulgarien u n d vernichtete 1389 i n der Schlacht auf dem Amselfeld die Armeen Serbiens und seiner Verbündeten. 13 Wegener, S. 6. 14 Erst 1829 erwarb Rußland m i t dem Sulina-Mündungsarm als erste „europäische" Macht Einfluß an der unteren Donau; vgl. Seidl-Hohenveidern, Wörterbuch, S. 393. 15 Wegener, S. 6, 7. Die Schlußakte von Wien sah keine Regelung f ü r die Donau vor. Seit dem Wiener Kongreß k a m es jedoch zu bilateralen V e r t r ä 10

4 Kippeis

50

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

m i t d e r T ü r k e i auch ü b e r S c h i f f a h r t s f r a g e n a u f d e r D o n a u 1 6 . Diesen k a m jedoch n i c h t dieselbe rechtliche Q u a l i t ä t w i e „ i n n e r e u r o p ä i s c h e n " A b m a c h u n g e n zu, da d i e T ü r k e i n a c h d a m a l i g e r A u f f a s s u n g n i c h t z u r europäischen (christlichen) Staatengemeinschaft g e h ö r t e 1 7 . Diese B e w e r t u n g ä n d e r t e sich erst i m V e r l a u f des K r i m k r i e g e s , d e r 1854 begann. D i e T ü r k e i w u r d e als M i t g l i e d d e r europäischen Staatengemeinschaft erstmals akzeptiert 18 u n d n a h m an den V e r h a n d l u n g e n z u m Pariser F r i e d e n s v e r t r a g v o n 1856 t e i l . b) Artikel

15 bis 19 des Pariser

Friedensvertrags

I n diesem V e r t r a g v o m 30. M ä r z 1856 w a r eine erste v ö l k e r r e c h t l i c h e O r d n u n g f ü r d i e gesamte D o n a u vorgesehen ( A r t . 1 5 - 1 9 ) . N a c h A r t . 15 s o l l t e n die G r u n d s ä t z e d e r W i e n e r S c h l u ß a k t e ( A r t . 108 - 1 1 6 ) a u f der D o n a u A n w e n d u n g f i n d e n u n d „ T e i l des europäischen Rechts" w e r d e n 1 9 . gen über Donauteilstrecken, i n denen sich die Parteien gegenseitig Schifffahrtsfreiheit zusicherten, etwa i m österreichisch-russischen Vertrag von 1840. Der bayerisch-österreichische Vertrag v o m 2.12.1851 ist besonders i n teressant. Sein A r t . 1 lautete: „Die Schiffahrt auf der Donau u n d ihren Nebenflüssen soll von den Punkten, wo dieser Strom u n d seine Nebenflüsse schiffbar werden, durch das ganze Gebiet der contrahierenden Staaten für Schiffe aller Nationen frei sein. Z u der Schiffahrt aus einem der contrahierenden Staaten i n den anderen sind gegenseitig n u r die Unterthanen der contrahierenden Staaten berechtigt, doch soll fremden Schiffen, die i n der F a h r t aus einem jenseits des Flußgebietes der contrahierenden Staaten gelegenen Orte, oder auf der Rückfahrt dahin begriffen sind, gestattet sein, auch Güter von dem einen dieser Staaten i n den anderen zu verbringen." Martens, NRG., 1. Ser., Bd. 16, S. 63. Hinsichtlich der „kleinen Kabotage" sah dieser Vertrag vor, daß sie sich jeder einzelne Vertragsstaat vorbehalten könne (Art. 1 Abs. 3). Württemberg t r a t diesem Vertrag a m 5. 6.1855 bei. Dieses A b k o m m e n macht bereits eine Problematik sichtbar, die bis heute fortbesteht. F o r m e l l w i r d allen Nationen Schiffahrtsfreiheit gewährt, effektiv reduziert sich diese Freiheit auf sogenannten Drittländerverkehr, da grundsätzlich der Wechselverkehr zwischen den Vertragsstaaten u n d der (kleine) Kabotageverkehr selbst d r i t t e n Uferstaaten verschlossen blieb; vgl. Radu, S. 32. Z u m Problem der „inhaltslosen Formel" v o n der Schiffahrtsfreiheit f ü r alle Staaten s. u. 1. Teil, Α., II., 3. 1β Bereits 1535 vereinbarten die T ü r k e i unter Suleiman u n d Frankreich unter Franz I. i n einem Bündnisvertrag gegen Kaiser K a r l V.: „Tous les sujects et tributaires des grandseigneurs et rois de France pourront l i b r e ment et sûrement avec leur robes et gens, naviguer avec navires, armes et desarmes, ... au port, cités et quelconque pays . . . " Fauchïlle, Bd. I, S. 533. 17 Wegener, S. 10 f. Einige Autoren bezweifeln, ob m i t der T ü r k e i überhaupt w i r k s a m völkerrechtliche Verträge zustande kommen konnten, da unter Völkerrecht damals n u r das abendländische Völkerrecht verstanden worden sei u n d die T ü r k e i daher kein Völkerrechtssubjekt hätte sein k ö n nen. So Otto, S. 35 ff.; Schmitt, S. 15; weitere Nachweise bei Berber, I, S. 119, wonach bis M i t t e des 19. Jahrhunderts diese Uberzeugung vorherrschend war. 18 Wegener, S. 23; ders., Donau, S. 11. 19 A r t . 15: „ L ' A c t e d u Congrès de Vienne ayant établi les principes destinés à régler la navigation des fleuves q u i séparent ou traversent plusieurs Etats, les Puissances Contractantes stipulent entre elles qu'à l'avenir ces principes

1. Die Friedensverträge von Paris (1856) u n d B e r l i n (1878)

51

Die Prinzipien der Schlußakte wurden jedoch i n dreifacher Weise modifiziert. Sie galten auf der gesamten Donau und ihren Ausflüssen („embouchures"), obwohl die Donau damals nicht auf natürliche Weise 20 durchgehend schiffbar war. Abgesehen von den Hindernissen der oberen Donau, den Greiner Strudeln und der Strecke oberhalb Regensburgs, waren bereits die Katarakte m i t der Eisernen-Tor-Strecke ein unüberwindliches Hindernis für eine kontinuierliche Schiffahrt donauaufwärts, jedenfalls m i t eigenen M i t t e l n eines Schiffes 21 . Eine konsequente Anwendung der A r t . 108, 109 Wiener Schlußakte hätte also bereits oberhalb des Eisernen Tors nach ca. 945 k m (ab Mündung) aus der Donau und allen ihren Nebenflüssen oberhalb dieses Punktes, also auch der Altmühl, „nationale" Wasserstraßen gemacht 22 . I n der jüngsten Diskussion 23 ist versucht worden, der Umgehung der Steinernen Brücke durch Umleitung des Schiffsverkehrs i n den (nationalen) Regen, diesen etwa 300 m flußaufwärts und dann durch ein ca. 400 m langes Kanalstück zurück i n die Donau, völkerrechtliche Bedeutung für den Rechtsstatus der Donau oberhalb Regensburgs beizumessen. Unter dem Gesichtspunkt des genannten A r t . 109 der Wiener Schlußakte, der noch heute — wie noch erörtert werden w i r d 2 4 — ein allgemein anerkanntes K r i t e r i u m für die Bestimmung der Internationalität eines Flusses beinhaltet, sind zusätzliche Schiffahrtshindernisse oberhalb eines die kontinuierliche Fahrt vom Meer aus versperrenden Endpunkts irrelevant. I m Anschluß an das erste, m i t eigener K r a f t eines Schiffes nicht mehr überwindbare natürliche Hindernis eines Flusses ist stromaufwärts auch dann keine Internationalität mehr gegeben, wenn es dort seront égalment appliqués au Danube et à ses embouchures. Elles déclarent que cette disposition fait, désormais, partie d u droit public de l'Europe, et la prennent sous leur garantie." Preußische Gesetzessammlung 1856, S. 307. 20 Vgl. zum Begriff der natürlichen Schiffbarkeit oben 1. Teil, Α., I., 2., b), bb). 21 Dieser Stromabschnitt erstreckt sich zwischen T u r n u Severin u n d M o l dova Veche über eine Strecke von 117 k m Länge als Grenzgewässer zwischen dem heutigen Rumänien u n d Jugoslawien. Bereits i n römischer Zeit wurde er durch Treidelschiff ahrt überwunden, nachdem Kaiser T r a j a n i n die fast senkrechten Uferfelsen eine hölzerne Galerie hatte bauen lassen, von der aus die Schiffe gezogen werden konnten. Trost, S. 424, 425. Die meisten Transporte mußten jedoch damals u n d i n der Folgezeit bis zum Bau des Sip-Kanals (Eisernes-Tor-Kanal) 1896 zur Umgehung dieses Hindernisses auf dem Landweg erfolgen. V o r dem Kanalbau w a r eine Schiffahrt donauaufwärts ohnehin unmöglich (ebd., S. 434) u n d danach auch n u r m i t H i l f e schwerer „Kataraktenschlepper", bzw. ab 1916 durch eine von deutschen Pionieren gebaute Treideleisenbahn. Vgl. zur jüngsten Entwicklung, Zeileissen, S. 267 - 275. 22 Vgl. entsprechende Beispiele bei Triepel, S. 7. 23 Schroeder; Neues Volksblatt. 24 s. u. 1. Teil, Β., II., 3., a). 4»

1. Teil, Α. I . Der

52

n a - t - A b s c h n i t t

Abschnitte der Wasserstraße geben sollte, die über Staatsgrenzen hinweglaufen und natürlich schiffbar sind. Die Internationalität der Donau endet also i. S. d. A r t . 108, 109 Wiener Schlußakte bereits lange vor der Steinernen Brücke, so daß der Umgehungskanal lediglich zwei Strecken eines insoweit ohnehin nationalen Flusses verbindet. Die zweite Korrektur der Schlußakte erweiterte die Schiffahrtsfreiheit für die Uferstaaten u m die Nichtuferstaaten. Letzteres entsprach den Großmachtinteressen Großbritanniens, das mit dieser Forderung auf dem Wiener Kongreß gescheitert w a r 2 5 , aber auch den Interessen Frankreichs, das an der Donau i m Gegensatz zum Rhein kein Uferstaat war. Die letzte Modifizierung der Grundsätze der Wiener Akte bestand darin, daß sie nur auf der Donau selbst und ihren Mündungsarmen Anwendung finden sollten, nicht jedoch die internationalen Nebenflüsse der Donau betreffen sollten 26 . I m Zusammenhang m i t A r t . 15 des Pariser Friedens kann also hinsichtlich der Altmühl, bzw. des gesamten Europakanals bereits an dieser Stelle festgehalten werden, daß sie nicht von diesem völkerrechtlichen Vertrag berührt wurden. Darüber hinaus gehörte weder das Königreich Württemberg 2 7 noch das Königreich Bayern zu den Signatarstaaten des Pariser Friedens. Diese Feststellungen sind deshalb nicht unwesentlich, weil eine Fortgeltung des Pariser Friedens für die Donau noch heute vertreten w i r d 2 8 . Durch A r t . 16 des Pariser Friedens wurde die Europäische Donaukommission (EDK), bestehend aus den Signatarstaaten des Pariser Friedens, Großbritannien, Frankreich, Österreich, Preußen, Rußland, Sardinien und der Türkei, ins Leben gerufen, die innerhalb von zwei Jahren für die Schiffbarkeit des Sulina-Arms i m Donaudelta 2 9 sorgen 26

Brunner, S. 27. Die Existenz internationaler Nebenflüsse der Donau auch zu jener Zeit beweist etwa der Vertrag von Teschen v o m 13. 5.1779 zwischen Bayern u n d Österreich, i n dem die Schiffahrt auf dem I n n f ü r frei erklärt wurde. R. Martens, Bd. 2, S. 10. 27 Bis U l m einschließlich verläuft die Donau durch Württemberg. 28 Nach A r t . 41 der Pariser Donaukonvention von 1921, auf deren Fortgeltung sich noch einige Staaten berufen, werden alle Verträge aufrechterhalten, die sich auf die Donau beziehen, soweit sie nicht durch die Pariser K o n vention selbst aufgehoben oder abgeändert worden sind. Vgl. zur Fortgeltung der o. g. A r t . des Pariser Friedens die niederl. Studie, S. 10., Fußn. 1 u n d die näheren Ausführungen u. 1. Teil, Α., II., 3. 29 Die anderen Mündungsarme waren teilweise unter der Aufsicht der Uferstaaten, so der C h i l i a - A r m , oder unter nationaler Hoheit, so die Okzak o w (Otchakoff)-Mündung unter russischer V e r w a l t u n g u n d der versandete St. Georg-Arm unter rumänischer Hoheit, bzw. türkischer (bis 1878). Dies entsprach an sich nicht dem Wortlaut des A r t . 16, der alle A r m e betraf. 26

1. Die Friedensverträge von Paris (1856) u n d B e r l i n (1878)

53

sollte 30 . Während sich diese an sich provisorische Einrichtung i m Laufe der Zeit bewährte und zu einer ständigen Kommission wurde, scheiterte die als permanent geplante Uferstaatenkommission 31 , die nach A r t . 17 eine ähnliche Funktion wie die Z K R haben sollte, bereits nach wenigen Jahren am Widerstand Österreich-Ungarns, das sich gegen die Schiffahrtsfreiheit für Nichtuferstaaten 32 und für einen Kabotagevorbehalt 3 3 aussprach. I m Sinne des österreichischen Standpunkts arbeitete die Uferstaatenkommission vor ihrem Ende 1857 eine Schiffahrtsakte aus, die zwar i n ihrem A r t . I 3 4 die absolute Schiffahrtsfreiheit proklamierte, i n Wirklichkeit jedoch eine „reine Anliegerverwaltung" 3 5 bezweckte. Art. 8 dieser A k t e 3 6 sah einen (großen) Kabotagevorbehalt für die Uferstaaten vor, so daß Nichtuferstaaten lediglich am Verkehr zwischen Donauhäfen und dem Meer hätten teilnehmen können 3 7 . Die Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen war damit eine „Illusion" 3 8 , da Nichtuferstaaten effektiv auf Überseetransporte zu und von den Häfen der Seedonau verwiesen wurden. Bayern, Württemberg und die Türkei stimmten diesem Entwurf am 7. November 1857 zu 3 9 . Die Signatare des Pariser Friedens, außer der Türkei, widersprachen jedoch entschieden dieser schwerwiegenden Einschränkung des nach A r t . 15 des Friedensvertrages vorgesehenen Regimes 40 . Da keine Einigung zustande kam, ist die Akte vom 7. November 1857 überhaupt nicht, die Regelung des 30

Der historische H i n t e r g r u n d f ü r die Schaffung der E D K w a r die russische Politik, die zur A u f w e r t u n g Odessas mehr oder weniger absichtlich auf eine Versandung des Donaudeltas abzielte. Vgl. Schmitt, S. 36 u n d Radu, S. 29, 30, der sich auf russische Quellen beruft (Journal v o n St. Petersburg vom 11. 6.1855). 31 Mitglieder waren die vier damaligen Uferstaaten: Bayern, W ü r t t e m berg, Österreich-Ungarn, Türkei. Letztere vertrat auch die halbsouveränen Donaufürstentümer Moldau, Walachei u n d Serbien. Vgl. A r t . 17 Pariser Frieden. 32 Wegener, S. 24; vgl. i m einzelnen, Documentation I, S. 11 f. 33 Gemeint ist hier die große Kabotage, d. h. der Verkehr zwischen Häfen desselben Flußsystems, aber verschiedener Uferstaaten. Bei Transporten zwischen Häfen desselben Uferstaats spricht m a n v o n kleiner Kabotage; vgl. Näheres u. 2. Teil, Α., I., 2. 34 „ L a navigation d u Danube, depuis l'endroit où ce fleuve devient n a v i gable jusque dans la Mer-Noire, et depuis l a Mer-Noire jusqu'audit endroit, sera entièrement libre sous le rapport du commerce, tout pour le transport des marchandises que pour celui des voyageurs, en se conformant toutefois aux dispositions d u présent acte de navigation ainsi qu'aux règlements de police fluviale." 35 Martius, S. 235. 38 „L'exercise de la navigation fluviale proprement dite, entre les ports d u Danube, sans entrer en pleine mer, est réservé aux bâtiments des pays riverains de ce fleuve . . . " . 37 Diese Gewährung w a r i n A r t . 5 ausdrücklich enthalten; Solms, S. 10. 38 Radu, S. 43. 89 Martens, NRG., 1. Ser., Bd. 16, S. 75; Schmitt, S. 16. 40 Ausführliche Schilderung der Kontroverse bei Radu, S. 44 ff.

54

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

Pariser Friedensvertrages nur unvollkommen, soweit das österreichischungarische Donaustück betroffen war, und gar nicht völkerrechtlich wirksam geworden, soweit es die deutsche Donau oberhalb von Passau anging 4 1 . Der von der Uferstaatenkommission vorgeschlagenen A k t e kam jedoch insofern Bedeutung zu, als sie von Österreich-Ungarn auf seinem Donauabschnitt, also auf dem weitaus längsten Stromteil, am 9. Januar 1858 als innerstaatliches Recht i n K r a f t gesetzt wurde und bis zum Ende der Donaumonarchie wirksam blieb 4 2 . Diese Entwicklung, das Festhalten am Uferstaatenprinzip auf der einen und das Interesse der westeuropäischen Großmächte an einer Schiffahrtsfreiheit auch für Nichtuferstaaten auf der anderen Seite, führte schließlich i n der Schiffahrtsakte von Galatz vom 2. November 1865 zu einem bis heute wirkenden Kompromiß: Zur Aufteilung der Donaustrecke i n eine Seedonau, die „Danube maritime" vom Schwarzen Meer bis Isaktscha (Isaccea), später bis Galatz (Galati) 4 3 und schließlich bis Braila 4 4 , und i n eine Binnendonau, die „Danube fluvial navigable" für die „schiffbare" 4 5 Reststrecke bis Ulm. A u f der Seedonau galt hinfort unter der internationalen Verwaltung der E D K Schiffahrtsfreiheit für alle Flaggen i. S. d. A r t . 15 des Pariser Friedens. Die Binnendonau oberhalb Galatz, bzw. später Braila blieb hingegen ohne internationale Administration, auf ihr wurde die Schiffahrtsfreiheit i. S. d. Akte von 1857 praktiziert 4 6 . c) Die Bestimmungen des Berliner Friedens von 1878 und die weiteren völkerrechtlichen Donauverträge bis 1921 I n der Berliner Kongreßakte vom 13. J u l i 187847, die den russischtürkischen Krieg beendete, wurde durch A r t . 57 eine gesonderte österreichisch-ungarische Flußverwaltung für die Strecke am Eisernen Tor geschaffen, die die dortigen Schiffahrtshindernisse beseitigen sollte 48 . 41 Bayern u n d Württemberg gehörten nicht zu den Signataren, s. ο. 1. Teil, Α., II., 1., b). 41 Wegener, S. 11 f. u n d 15 (Donau). 48 Durch den Berliner Friedensvertrag v o m 13. 7.1878. 44 Durch die Londoner Konferenz v o n 1883, vgl. Seidl-Hohenveldern, Wörterbuch, S. 393. 45 Z u r W a h l Ulms als geographischem E n d p u n k t der internationalen Donauschiff ahrt, vgl. unten 1. Teil, Α., II., 3. 4e Solms, S. 24. 47 RGBl. 1878, S. 307. 48 Diese Sonderverwaltung besteht noch heute als „ A d m i n i s t r a t i o n fluviale spéciale des Portes de Fer" (Art. 21 Belgrader Konvention) zwischen Rumänien u n d Jugoslawien u n d stellt eine weitere Eigentümlichkeit der besonderen Verhältnisse auf der Donau dar.

1. Die Friedensverträge von Paris (1856) u n d B e r l i n (1878)

55

I m übrigen wurde die Stellung der E D K weiter gestärkt. Trotz des Widerstandes von rumänischer Seite wuchsen ihre Kompetenzen — Verordnungsrecht, eigene Gerichtsbarkeit etc. — und ihre Privilegien — eigene Beamtenschaft, Immunität, eigene Flagge etc. 49 —. Louis Renault hat sie daher bereits „une sorte de petit Etat" genannt 60 . Eine supranationale Organisation i m eigentlichen Sinne stellte sie jedoch nicht dar, da die Delegierten der Kommission ihren Entsendestaaten gegenüber weisungsgebunden waren 5 1 . Vielmehr ist sie als „internationale Ersatzverwaltung" 5 2 i n einem Gebiet mit unterentwickelter Fachadministration zu bezeichnen 53 , da sie vor allem schwierige — noch heute bestehende — hydrotechnische Arbeiten i m Mündungsdelta auszuführen hatte. Die Binnendonau wurde durch A r t . 52 des Berliner Vertrages, der die Schiffahrtsfreiheit auf der gesamten Donau bekräftigte, zwischen dem Eisernen Tor und der Seedonau neutralisiert und später i m Londoner Vertrag von 1883 i n Erfüllung der Forderung des Art. 55 des Berliner Vertrages einer „commission mixte du Danube" unterstellt, die jedoch wegen des rumänischen Widerstandes niemals tätig wurde 5 4 . Bis zum Ende des Ersten Weltkriegs gelang es nicht, auf der Binnendonau Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen oder eine internationale Flußkommission — auch nicht der Uferstaaten — zu installieren 5 5 . Vielmehr galten hier mehrere bilaterale Abkommen 5 6 zwischen den Uferstaaten, die sich gegenseitig Schiffahrtsfreiheit i m Sinne der allgemeinen Grundsätze der Wiener Schlußakte gewährten. Insgesamt gab es gegen Ende des 19. Jahrhunderts oberhalb Brailas außer den nationalen Verwaltungen der Uferstaaten, ζ. B. der beiden deutschen Staaten, vier Verwaltungen auf Grund völkerrechtlicher Verträge, die für einzelne kurze Abschnitte des Stroms zwischen Belgrad u n d der bulgarischen Grenze galten 5 7 . Die Seedonau flußabwärts von Braila stand 49

Seidl-Hohenveldern, Wörterbuch, S. 393. Zitiert nach Triepel, S. 21; Engelhardt, S. 387: „Elle est réellement u n état dans l'état." 61 Seidl-Hohenveldern , I n t . Org., Rz. 208; Roth , S. 177. 52 Roth, S. 171, 172. 58 Vgl. auch Triepel , S. 30, der die E D K f ü r eine „europäische Notwendigk e i t " gehalten hat, sich ansonsten aber schroff gegen die Kommissionsbeteiligung von Nichtuferstaaten wendet. 54 Wegener , Donau, S. 14. 55 Wegener , S. 26; die Sonderverwaltung der Eisernen-Tor-Strecke w a r keine internationale Verwaltung, vgl. Sturdza, S. 27 f. M Vgl. o. Fußn. 15. 57 Die serbische V e r w a l t u n g v o m Eisernen Tor flußaufwärts, soweit die Donau i m Talweg die Grenze zu Rumänien bildete. Die Eiserne-Tor-Verwaltung nach dem Berliner Vertrag von 1878 durch Österreich-Ungarn. Die rumänische V e r w a l t u n g v o m Eisernen Tor bis zur damaligen ungarischen Grenze bei Bahna. (Fortsetzung S. 56) 50

56

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

auch nicht nur unter der Verwaltung der EDK, da lediglich der SulinaA r m ausschließlicher Kontrolle durch die Kommission unterstand 5 8 . Nach dem Scheitern der commission mixte blieb es ferner unterhalb des Eisernen Tores bei den nationalen Verwaltungen der Uferstaaten Serbien, Rumänien und Bulgarien 5 9 , so daß die Rechtsverhältnisse auf der Donau noch buntscheckiger waren, als es zeitgenössische Autoren 6 0 darlegten. 2. Die Pariser Donauakte vom 23. Juni 1921 a) Inhalt

und Vorgeschichte

der

Konvention

Durch die Entwicklungen des Ersten Weltkriegs wurde die Tätigkeit der EDK am 22. Dezember 191661 beendet. Der V F V erklärte i n A r t . 331 62 die Donau abwärts von U l m für international und unterwarf sie i n den A r t . 346 bis 353 besonderen Bestimmungen. Nach A r t . 346 63 wurde die E D K 6 4 i n alle ihre Rechte aus der Vorkriegszeit wiedereingesetzt. A r t . 350 hob die Sonderverwaltung am Eisernen Tor auf. Für die Binnendonau sah Art. 347 einen vorläufigen Ausschuß vor, der aus den Uferstaaten 65 und den Nichtuferstaaten der EDK bestehen sollte, bis ein neues Donauregime geschaffen worden sei (Art. 348). Diese Neuordnung kam am 23. Juni 1921 i n Paris zustande. Gemäß A r t . 349 V F V kam Deutschland seiner Verpflichtung nach, dieser Akte zuzustimmen. Die anderen besiegten Staaten Österreich, Ungarn und Bulgarien, die ebenso wie Deutschland entsprechend der insoweit gleichlautenden Friedensverträge ohne Recht zum Widerspruch „zugegen" sein durften ( „ . . . des représentants de la Hongrie pourront Die serbisch-österreichische V e r w a l t u n g gemäß Sondervertrag v o m 20.9. 1882; vgl. Wegener , S. 26 f.; Bittel, S. 86 f.; Schmitt, S. 27. 58 Vgl. o. Fußn. 29, lediglich der C h i l i a - A r m w a r unter eine gewisse Oberaufsicht der E D K gestellt worden, die V e r w a l t u n g verblieb jedoch den Uferstaaten Rumänien u n d Rußland. 59 Solms, S. 24. 60 Bittel, S. 86 f. u n d Schmitt, S. 27, zählen 11 Verwaltungen auf. Z u Beginn unseres Jahrhunderts waren es jedoch insgesamt 13. Wegener , S. 14, spricht i r r t ü m l i c h v o n n u r 7 Verwaltungen oberhalb Brailas, da er die Nationalverwaltungen Serbiens, Rumäniens u n d Bulgariens nicht berücksichtigt. 81 Kriegseintritt Rumäniens. • 2 Text s. u. 1. Teil, Β., I., 2. ω Entsprechend A r t . 229 des Friedensvertrags von Neuilly, A r t . 285 des Vertrages v o n Trianon u n d A r t . 301 Vertrag von St. Germain. ®4 Mitglieder sollten zunächst neben Rumänien keine weiteren Uferstaaten, sondern n u r Großbritannien, Frankreich u n d Italien sein; vgl. A r t . 346 VFV. 65 Als Reminiszenz an den Pariser Frieden von 1856 und weniger aus Rücksicht auf die innerdeutsche Verfassungslage erhielt Deutschland zwei Stimmen für Bayern u n d Württemberg.

57

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

être présents, . . .") 6 6 , zählten neben Belgien, Frankreich, Großbritannien, Griechenland, Italien, Rumänien, dem Königreich der Serben, Kroaten und Slowenen — heute Jugoslawien — und der Tschechoslowakei zu den weiteren Signataren der Akte. Nach A r t . 1 der A k t e 6 7 sollte für alle Flaggen Schiffahrtsfreiheit auf der gesamten Donau von U l m bis zum Schwarzen Meer gelten. A r t . 3 bekräftigte die Zweiteilung der Donau i n die Seedonau bis Braila unter Kontrolle der i n alle alten Rechte wiedereingesetzten E D K (Art. 5) und i n eine Binnendonau (Art. 8 bis 38), die der i n Art. 347 V F V neugeschaffenen Internationalen Donaukommission (IDK) unterstand 68 . Ferner wurde i n A r t . 32 der Akte wiederum eine besondere Uferstaatenverwaltung für die Strecke am Eisernen Tor vorgesehen, allerdings unter Oberaufsicht der I D K . Die Bestimmungen der Friedensverträge von Paris (1856) und Berlin (1878) blieben nach Art. 41 i n Kraft, soweit sie den Bestimmungen der Akte nicht widersprachen 69 . b) Die räumliche

Geltung

der Akte

auf Nebenflüssen

und

Kanälen

I m vorliegenden Zusammenhang interessiert die Frage, welche Regelung die Pariser Konvention hinsichtlich der Nebenflüsse, bzw. der i n die Donau mündenden Kanäle getroffen hat. Art. 2 der Akte lautet: „Le réseau fluvial internationalisé mentionné à l'article précédent est composé de: la Morava et la Thaya dans la partie de leur cours constituant la frontière entre l'Autriche et la Tchéco-Slovaquie; la Drave depuis Barcs; la Tisza depuis l'embouchure du Szamos; la Maros depuis Arad; les canaux latéraux ou chenaux qui seraient établis, soit pour doubler ou améliorer des sections naturellement navigables dudit réseau, soit pour réunir deux sections naturellement navigables d'un de ces mêmes cours d'eau." 66

A r t . 288 des Friedens von Trianon, gleichlautend A r t . 349 V F V . „ L a navigation d u Danube est libre et ouverte à tous les pavillons dans des conditions d'égalité complète sur tout le cours navigable du fleuve, c'està-dire entre U l m et la mer Noire, et sur tout le réseau f l u v i a l internationalisé ainsi q u ' i l est determiné à l'article suivant, de telle sorte qu'aucune distinction ne soit faite, au détriment des ressortissants, des biens et d u p a v i l l o n d'une Puissance quelconque, entre ceux-ci et les ressortissants, les biens et le pavillon de l'Etat r i v e r a i n l u i - m ê m e ou de l'Etat dont les ressortissants, les biens et le pavillon jouissent d u traitement le plus favorable. Ce dispositions doivent s'entendre sous réserve des stipulations contenues dans les articles X X I I et X L I I I de la présente Convention." 68 A r t . 8 Pariser Konvention wiederholt den I n h a l t des A r t . 347 V F V , bzw. der anderen Friedensverträge. 69 Vgl. o. Fußn. 28. 67

58

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

Die Donaukonvention von 1921 soll sich also nur auf die i n A r t . 2 genannten Nebenflüsse March (Morava), Thaya (Dyje), Drau (Drava), Theiß (Tisa) und Maros (Mieresch) erstrecken. Damit brachte die Pariser Konvention die i n der Wiener Schlußakte genannten Kriterien für die Internationalität von Nebenflüssen zur Anwendung, indem sie lediglich bedeutende, schiffbare Mehrstaaten-Nebenflüsse der Donau ihrem Regime unterstellte 7 0 . Nationale Nebenflüsse wie Save und P r u t h 7 1 blieben außerhalb der Donauregelung, obwohl sie für die Binnenschiffahrt besser geeignet waren als einige i n A r t . 2 erwähnte Nebenflüsse. Die A l t m ü h l als natürlicher nationaler Nebenfluß der Donau ist i n A r t . 2 nicht erwähnt, die Pariser Konvention hat also auf ihr keine Geltung. Eine Einbeziehung der A l t m ü h l i n das internationale Donaustromgebiet nach A r t . 9 Abs. 2 7 2 hat niemals stattgefunden. Die letzte Bestimmung des A r t . 2 bezieht sich auf Seitenkanäle und Fahrrinnen des Donaustromgebiets, auf denen die A k t e Anwendung finden soll. Diese Formulierung entstammt beinahe wörtlich dem A r t . 331 Abs. 2 V F V 7 3 , bzw. A r t . 362 Ziffer 2 V F V 7 4 . A r t . 1 Abs. 1 (d) des Schiffahrtsstatuts von Barcelona 75 ist bereits enger gefaßt, obgleich diese Konvention die Abfassung der Pariser Akte ansonsten weitgehend bestimmt hat 7 6 . Das Statut selbst findet auf der Donau keine Anwendung, da es nur von der Hälfte der Uferstaaten ratifiziert wurde 7 7 . Der Europakanal ist kein Seitenkanal und keine Fahrrinne i. S. d. A r t . 2 Pariser Konvention, da er nicht die Schiffbarkeit der Donau 70

March, Thaya u n d D r a u sind zum größten T e i l „längsgeteilte" Flüsse, wobei die Thaya ein internationaler Nebenfluß der March, eines wiederum internationalen Nebenflusses der Donau, ist; die Theiß u n d Maros sind „quergeteilte" Flüsse, wobei die Maros wiederum ein internationaler Nebenfluß der internationalen Theiß ist. Jaenicke, S. 48 u n d S. 82, Fußn. 105, behauptet irrtümlich, der Geltungsbereich der A k t e erstrecke sich „auf das gesamte schiffbare Flußsystem der Donau einschließlich aller von N a t u r aus schiffbaren Nebenflüsse". 71 Der P r u t h lag 1921 noch, bzw. wieder ganz auf rumänischem Territorium. 72 „ L a compétence de la Commission internationale s'étend sur l a partie d u Danube comprise entre U l m et B r a i l a et sur le réseau f l u v i a l déclaré i n t e r national en v e r t u de l'article I I . Aucune voie d'eau, autre que celles q u i sont mentionnées à l'article I I , ne pourra être placée sous la compétence de la Commission internationale sans le consentement unanime de ladite Commission." 73 Vgl. u. 1. Teil, Β., I., 2. 74 Vgl. ο. Fußn. 80, 1. Teil, Α., Ι . 75 Vgl. ο. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I. 7β Toulmin , S. 167 ff. 77 Vgl. ο. 1. Teil, Α., I., 3., b), bb) u n d bezüglich der Aufzählung der Donaustaaten, die das Statut unterzeichnet haben, Fußn. 83, 1. Teil, Α., I. Vgl. ferner hinsichtlich der Geltung des Statuts Wegener , S. 23 m i t weiteren Nachweisen i n Fußn. 1.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

59

verbessert oder „verdoppelt", wie etwa die Rheinseitenkanäle am Oberrhein, und auch keine Verbindung zwischen Abschnitten der in Art. 2 bezeichneten Wasserstraßen des Donauflußsystems schafft, wie etwa das Kanalsystem zwischen Theiß und Donau 7 8 . Darüber hinaus war allen Signatarstaaten der Pariser Konvention, die sämtlich die Friedensverträge nach dem Ersten Weltkrieg unterzeichnet hatten, bewußt, daß die Art. 331 und 353 V F V eine Sonderregelung für die Schiffahrtsverbindung zwischen Rhein und Donau vorsahen. Als vorläufiges Ergebnis läßt sich somit festhalten, daß die Bestimmungen der Pariser Konvention und der fortgeltenden A r t i k e l des Pariser und Berliner Friedens keine völkerrechtlichen Auswirkungen auf den Status des Europakanals haben. A n dieser Stelle wäre an sich die Untersuchung des Problemkreises beendet, inwieweit völkerrechtliche Vereinbarungen über die Donau Einfluß auf den Europakanal haben, denn auf dem deutschen Donauteilstück bis Passau, i n das der Kanal mündet, ist nach der Pariser Konvention keine neue völkerrechtliche Vereinbarung mehr wirksam geworden 79 . Dennoch ist es notwendig zu untersuchen, ob die Akte von Paris noch heute i n Geltung ist, da das Bestehen oder Nichtbestehen einer internationalen Regelung auf der deutschen Donau für die weitere Untersuchung, insbesondere i m Zweiten Teil dieser Arbeit, bedeutsam ist. Aber auch für die Frage, inwieweit allgemeines Völkerrecht eine Einbeziehung des Europakanals i n eines der beiden Flußregime vorsieht oder ob der Kanal als Verbindung internationaler Flußsysteme selbst i n irgendeiner Form den Rechtsstatus einer internationalen Wasserstraße erhält, ist diese Prüfung erforderlich. c) Die fortdauernde

Geltung

der Pariser

Konvention

Wegen der Streitigkeiten der Großmächte und Rumäniens hinsichtlich der Zuständigkeiten der E D K zwischen Braila und Galatz, die schon nach dem Londoner Abkommen von 1883 entstanden waren, kam es am 20. März 1929 zu einem Abkommen über die Seedonau, das die territorialen und sachlichen Funktionen der E D K neu definierte. Diese Übereinkunft ist i m Zusammenhang m i t der Frage nach dem Fortbestehen der Pariser Konvention von 1921 insofern interessant, als man damals von der Notwendigkeit allgemein überzeugt war, daß alle Signatarstaaten dieser an sich geringfügigen Änderung i m Statut der See78

Früher König-Peter- u n d K ö n i g - A l e x a n d e r - K a n a l genannt. Die Belgrader Konvention w i r d dennoch später untersucht, da die B u n desrepublik i n absehbarer Zeit dieser Konvention beitreten w i r d . 79

1. Teil, Α. I . Der

60

n a - t - A b s c h n i t t

donau zustimmen müßten. A m 5. Dezember 1930 erklärten alle Unterzeichner der Donauakte i h r Einverständnis 80 zur geplanten Neuregelung, die dann aber wegen Nichteinigung über die Durchführungsverordnungen doch nicht i n K r a f t trat. aa) Die Note der deutschen Reichsregierung vom 14. November 1936 Den Donauabschnitt von U l m bis Passau, vom 13. März 1938 an — dem „Anschluß" Österreichs — bis Hainburg, betraf die Note der deutschen Reichsregierung vom 14. November 193681. A l l e n damaligen Staaten der M A einschließlich der Schweiz und allen Signatarstaaten der Donaukonvention von 1921 sowie den übrigen Mitgliedstaaten der Elbe(340 VFV) und Oderkonvention (Art. 341 VFV), Polen, Dänemark und Schweden, teilte die Reichsregierung mit, „daß sie die i m Versailler Vertrag enthaltenen Bestimmungen über die auf deutschem Gebiet befindlichen Wasserstraßen und die auf diesen Bestimmungen beruhenden internationalen Stromakte nicht mehr als für sich verbindlich anerkennt . . . Damit entfällt eine weitere Mitarbeit Deutschlands i n den Versailler Stromkommissionen. Die Vollmachten der bisherigen Delegierten sind erloschen." Durch diese einseitige Erklärung des Deutschen Reichs könnte die Geltung der Pariser Konvention erloschen sein, denn — wie bereits dargelegt — ist diese A k t e auf Grund der Bestimmungen des VFV's über die deutschen Ströme (Kapitel 3, Art. 331 ff.), insbesondere derjenigen über die Donau (Art. 346 ff.) geschlossen worden. Die Präambel 8 2 und das Schlußprotokoll 83 der Konvention nehmen deutlich auf die Friedensverträge Bezug, ebenso Art. 7 hinsichtlich der Schaffung der I D K und A r t . 43, wonach „les stipulations de la présente Convention doivent être entendues dans ce sens qu'elles ne portent aucune atteinte aux dispositions des Traités de Paix telles qu'elles résultent des articles 327 (alinéa 3), 332 (alinéa 2) et 378 du Traité de Versailles et des articles correspondants des Traités de Saint-Germain, de Neuilly et de Trianon". Nach Art. 348, 349 V F V sollte der i n A r t . 347 V F V konstituierte internationale Ausschuß für eine Donaukonvention spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten des VFV's seine Tätigkeit aufnehmen und bis zur Schaffung einer endgültigen Akte die Grundsätze der A r t . 332 337 V F V anwenden, die auf allen für international erklärten Flüssen einstweilen Gültigkeit haben sollten 84 . 80

Vgl. Radovanowitsch, S. 600 ff. RGBl. 1936 I I , S. 361. 82 „Belgique (etc.) . . . voulant déterminer d'un commun accord conformément aux stipulations des Traités de Versailles . . . " 83 Klarstellungen zu A r t . 19, 22 u n d 44, u m Konkurrenzen zum V F V zu vermeiden. 81

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

61

Die Pariser Konvention von 1921 steht also i m Verhältnis zu den entsprechenden A r t i k e l n des VFV's wie die ausführende zur auszuführenden Norm. Diese Beziehung besteht zwischen allen Schiffahrtsakten, die i. S. d. Versailler Vorschriften entstanden sind, etwa der Elbakte von 192285 und den einzelnen auf dem V F V beruhenden Änderungen am Rheinregime 86 . Sie ist damals wie heute allgemein gesehen worden. Auch die Note vom 14. November 1936 geht von diesem evidenten Zusammenhang aus, wie ihr Inhalt zeigt. Die Pariser Konvention u n d die entsprechenden Bestimmungen des VFV's können daher nicht getrennt behandelt werden, die Note der Reichsregierung richtet sich also — auf die Donau bezogen — gegen beide Vertragswerke. Fraglich ist jedoch, inwieweit sich ein einzelner Vertragsstaat durch einseitige Erklärung von einer multilateralen völkerrechtlichen Übereinkunft lossagen kann. Diese Möglichkeit ist sicherlich dann gegeben, wenn die übrigen Signatarstaaten dem einseitigen Schritt zustimmen. Eine solche positive Zustimmung hat es allenfalls auf italienischer Seite gegeben 87 , die meisten anderen Staaten schwiegen zu dieser Note. Frankreich und die Tschechoslowakei protestierten am 2. Dezember 1936 gegen die deutsche Erklärung, unternahmen aber ansonsten keine weiteren Schritte gegenüber der Reichsregierung 88 . Böhmert bezeichnet daher diese Proteste als „papieren" 8 9 . Jugoslawien und Großbritannien drückten ebenfalls am 2. Dezember der Reichsregierung gegenüber ihr „Bedauern" darüber aus, daß Deutschland einseitige Schritte dem Weg vertraglicher 84 d. h. bis entsprechende Schiffahrtsakten verabschiedet waren oder bis zum Abschluß des nach A r t . 338 vorgesehenen Abkommens; s. o. 1. Teil, Α., I., 3., b), bb) u n d A r t . 340 - 353 V F V . 85 I m Zusammenhang m i t der Elbakte geht Krüger besonders auf diese Beziehung ein, S. 43 m i t umfangreichem Judikaturhinweis. 8e Diese Änderungen sind größtenteils durch spätere Rechtsakte bestätigt worden; s. ο. 1. Teil, Α., I., 3., a). 87 Krüger, S. 33, allerdings n u r auf das Rheinregime bezogen. 88 Daß Frankreich u n d die CSR überhaupt keine weiteren Maßnahmen gegen das deutsche Vorgehen ergriffen haben, w i e es allenthalben i n der deutschen L i t e r a t u r behauptet w i r d (vgl. Krüger, S. 33; Berber, I, S. 314), ist jedenfalls unzutreffend. So haben etwa beide Staaten auf einer Tagung der Internationalen Oderkommission, die i m A p r i l 1937 ohne deutsche Beteiligung stattfand, versucht, eine E r k l ä r u n g der Kommission zu erreichen, „ t h a t the German move i n no w a y affected the legal status of the internationalizat i o n of the Odra (Wajda , S. 158)". Dieser Vorschlag scheitere jedoch am Widerstand Großbritanniens, das durch diese H a l t u n g gewisse deutsche K o n zessionen i n der Donaufrage erhoffte (Wajda, S. 146), u n d an der Gegenstimme Polens, das aus den i n den Fußn. 92 u n d 260, 1. Teil, Α., II., genannten Gründen das Versailler Oderregime ablehnte. 89 Unveröffentlichtes Gutachten v o m 30. 9.1954; zitiert bei Krüger, S. 33. I m gleichen Sinne Krüger, ebd. und Fritz Berber, Bd. I I , S. 1480.

1. Teil, Α. I . Der

62

n a - t - A b s c h n i t t

Änderungen vorgezogen habe 90 . Einen ähnlichen Inhalt hatte die Note Polens vom 5. Dezember 91 . Die drei letztgenannten Noten haben den deutschen Standpunkt dem Grunde nach wohl deshalb nicht angegriffen, w e i l zu jener Zeit i n Europa eine allgemeine Bereitschaft bestand, dem durch den V F V benachteiligten Deutschland zu einer neuerlichen Gleichberechtigung zu verhelfen. Polen und Jugoslawien litten darüber hinaus selbst unter den Bestimmungen dieses Vertrages 92 . Dennoch haben alle diese Noten den deutschen Schritt grundsätzlich als völkerrechtswidrig verurteilt. Ob auch Rumänien und Belgien ähnliche Noten wie Großbritannien, Polen und Jugoslawien überbracht haben 93 , ist letztlich unerheblich, da jedenfalls zumindest die CSR und Frankreich energisch protestiert haben und diesen Schritt i m Gegensatz zu den (anderen) Donauuferstaaten zu keiner Zeit i n irgendeiner Form revidiert haben. Die Donauuferstaaten haben i n dem noch zu behandelnden Wiener Vertrag vom 12. September 1940 zusammen m i t Italien und Deutschland (einschließlich Österreichs) die Auflösung der I D K beschlossen und damit die deutsche Maßnahme vom November 1936 gebilligt, jedenfalls soweit sie die Donauregelung betraf. Dennoch fehlte es an der Zustimmung der Signatarstaaten der Pariser Konvention Griechenland, Belgien und der Tschechoslowakei 94 sowie der Mitglieder beider Donaukommissionen Großbritannien und Frankreich 9 5 . Böhmert behauptet, zwar nicht i m Zusammenhang m i t der Pariser Konvention, sondern i n Bezug auf A r t . 380 ff. V F V über den NordOstsee-Kanal, daß „durch die Mitteilung Deutschlands an die interessierten Mächte, daß die volle und unumschränkte Souveränität Deutschlands über die innerhalb ihres räumlichen Geltungsbereichs gelegenen Wasserstraßen dem geltenden Völkerrecht entspreche", 90

Fritz Berber, Bd. I I , S. 1480. Ebd., vgl. den Text der polnischen Note bei Wajda, S. 157, Fußn. 60. 92 Polen wegen der Internationalisierung der Odernebenflüsse, s. u. 1. Teil, Β., II., 3., b), aa); Jugoslawien, w e i l es die Oberaufsicht der I D K über die Eiserne-Tor-Verwaltung als unerträgliche Souveränitätsbeschränkung empfand; vgl. Wegener , S. 27. 93 Jaenicke, S. 55, zählt unter die protestierenden Nationen auch Rumänien. Wegener , Donau, S. 27, zählt neben Rumänien auch Belgien zu den N o t i f i kanten; nicht so i n seiner Diss., S. 77. Nach Keesings Archiv, Bd. 1936, S. 2832 H, haben alle sieben genannten Staaten der deutschen Regierung Protestnoten übermittelt. Diese Angabe dürfte zutreffend sein. 94 Ob die 1939 unter „deutschen Schutz" gestellte Slowakei w i r k s a m die Rechte der i m selben Jahr zerschlagenen CSR wahrnehmen konnte, ist angesichts der einseitigen u n d völkerrechtswidrigen B i l d u n g des Protektorats Böhmen u n d Mähren zu verneinen. 95 A u f die entsprechenden Bestimmungen des V F V s hätten sich von den Signatarstaaten dieses Vertrages natürlich noch mehrere berufen können. 91

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

63

Deutschland jedenfalls darlege, „daß eine neue völkerrechtlich unangreifbare Rechtslage bestehe" 96 . Durch Notifikation kann ein Staat anderen Völkerrechtssubjekten zwar zur Kenntnis bringen, daß dieser oder jener Zustand i n Zukunft bestehe, ζ. B. Kriegszustand oder Neutralität 9 7 , und es knüpfen sich dann auch gewisse Rechtsfolgen an diesen Schritt, ein Mittel, sich aus einem völkerrechtlichen Vertrag zu lösen, ist dieses einseitige Rechtsgeschäft aber nicht. Es ist ferner nicht möglich, mit dem umstrittenen Grundsatz: „Qui tacet, consentire videtur" die Rechtmäßigkeit des V o r gehens der deutschen Regierung zu begründen, wie dies Krzizanowski unter Hinweis auf einige Völkerrechtslehrer und den Beschluß des Oberlandesgerichts Schleswig vom 24. November 1954 i m sogenannten „Ari-Fall" 98 tut99. Ein sogenanntes „qualifiziertes Stillschweigen" könnte nur dann einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden, wenn die vom Notifikanten „ i n Anspruch genommene Befugnis einen Eingriff i n die Rechte oder eine Gefährdung der Rechte des schweigenden Staates darstellt" 1 0 0 . Ob diese Regel, die Partsch i m Anschluß an das Urteil des Internationalen Gerichtshofs vom 18. Dezember 1951 i m Britisch-Norwegischen-Fischerei-Fall 101 , bei dem es u m die Duldung der internationalen Rechtsgemeinschaft gegenüber einer besonderen Grenzziehung des Küstenmeeres ging, entwickelt hat, bezüglich einer einseitigen A u f kündigung eines multinationalen Vertrages überhaupt Anwendung finden kann, ist sehr fraglich 1 0 2 . Eine weitere Prüfung dieser Frage erübrigt sich jedoch, da jedenfalls mehrere Signatare des VFV's und der Pariser Konvention ausdrücklich protestiert haben. 96

Böhmert, Völkerrechtliche Lage, S. 180. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 130. 98 B G H S t 8, 51 ff.; abgedruckt auch i m JfIR, 1958, S. 401. 99 Krzizanowski, S. 29 unter Hinweis auf Dahm, Berber, Ross, Liszt, Fleischmann u n d Sauer; dergleichen Ansicht sind f ü r alle deutschen, durch den V F V internationalisierten Flüsse, ν . Münch, S. 85; Böhmert, Völkerrechtliche Lage, S. 180 m i t zahlreichen Literaturhinweisen; Krüger, S. 34; a. A . sind insbesondere Rousseau, S. 412; Verdross, ab 2. Aufl., S. 459. 100 Partsch, S. 392. 101 I C J Reports 1951, S. 116. 102 Partsch f ü h r t unter Bezugnahme auf das genannte U r t e i l (ICJ Reports 1951, S. 200 f.) aus: „Die allgemeine Duldung durch die Völkerrechtsgemeinschaft ist v o n Bedeutung, w e n n es sich u m Rechte handelt, die n u r m i t Z u stimmung der Völkerrechtsgemeinschaft ausgeübt werden können. Schwebt hingegen über eine Befugnis eine zwischenstaatliche Auseinandersetzung, i n der eine umstrittene Rechtsfrage absichtlich offen gelassen wurde, u n d t r i f f t ein Staat unter diesen Umständen einseitige Maßnahmen, so darf das Schweigen des davon betroffenen Staates nicht als Zustimmung gedeutet werden." Ebd., S. 391 f. Letzteres muß u m so eher auf einen einseitigen V e r tragsbruch zutreffen. 97

64

1. Teil, Α. I . Der

n a - t - A b s c h n i t t

Es kann auch einem protestierenden Staat nicht zugemutet werden, jeden Verstoß gegen das Völkerrecht m i t gravierenderen Schritten als einem Protest — Ultimatum, Abbruch der diplomatischen Beziehungen oder gar Krieg — zu beantworten. Sicherlich waren beide Verträge, der V F V und die Pariser Konvention, Deutschland i m Zustand der Ohnmacht aufgezwungen worden. Dieser Umstand rechtfertigt es jedoch bei einem Wechsel der Machtverhältnisse nicht, völkerrechtliche Verträge einfach einer veränderten politischen Situation dadurch anzupassen, daß man diese Verträge aus einer Position der Stärke heraus annulliert und dies lediglich den Vertragspartnern mitteilt. Völkerrechtliche Verträge haben gerade den Sinn, für die jeweiligen Vertragspartner das zukünftige Verhalten des anderen Vertragspartners vorhersehbar zu machen und so eine gewisse Sicherheit i m Verkehr der Staaten untereinander herzustellen. Dazu zählt auch die Gewißheit, daß ein Vertrag nur unter Beachtung bestimmter Regeln kündbar ist. Ein multilateraler völkerrechtlicher Vertrag erlischt abgesehen von Befristung, auflösender Bedingung und ausdrücklich vorgesehenem Kündigungsrecht, d. h. gemäß den Bestimmungen des Vertrages selbst, entweder nach Völkergewohnheitsrecht oder durch Krieg 1 0 3 . Da Art. 42 Pariser Konvention eine Revision der Akte nur mit Zweidrittelmehrheit der Signatarstaaten vorsieht und diese Änderung nur auf einer Konferenz aller Unterzeichner der Akte erfolgen kann, scheidet eine vertragsmäßige Beendigung des Pariser Regimes von 1921 für das deutsche Donaustück aus. Ein Krieg hatte bis 1936 auch noch nicht stattgefunden, so daß nur Erlöschensgründe nach dem Völkergewohnheitsrecht i n Frage kommen 1 0 4 . Nach diesem Recht ist nur die Einigung aller Vertragspartner zur Aufhebung des alten Vertrages unumstritten. Das einseitige Vorgehen einer Partei hat die Vermutung der Rechtswidrigkeit gegen sich 105 . Vom Verzicht auf eine einseitige Begünstigung abgesehen, werden i n der Völkerrechtslehre der Rücktritt wegen Vertragsverletzung der Partner oder unter Berufung auf ein Notstandsrecht, bzw. auf die „clausula rebus sie stantibus" diskutiert. 103

Vgl. Guggenheim / Marek, S. 538 ff. Die Vertragsauflösung durch K r i e g ist zwar auch ein I n s t i t u t des a l l gemeinen Völkerrechts, w i r d jedoch meist gesondert v o m Völkergewohnheitsrecht i n Friedenszeiten behandelt. 105 Guggenheim / Marek, S. 539 m i t umfangreicher Literaturangabe und unter Zitierung des Londoner Protokolls v o m 17.1.1871, i n dem dieses Grundprinzip v o n den Vertragsstaaten des Pariser Friedens von 1856 bek r ä f t i g t wurde, als Rußland einseitig unter Berufung auf veränderte p o l i t i sche Verhältnisse einige Bestimmungen aufkündigen wollte (Martens, NRG., 1. Ser., Bd. 18, S. 273). 104

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

65

Die Bestimmung der Rechtsnatur der Note vom November 1936 ist nicht unproblematisch. I m engeren Sinne w i r d man aus dem Wortlaut des Textes einen Rücktritt und eine Anfechtung wegen des fehlenden ex tunc-Charakters ablehnen müssen 106 . Auch eine rein deklaratorische Bedeutung, die sich vornehmlich auf Art. 378 V F V stützt, scheidet aus 1 0 7 . Diese Bestimmung sah vor, daß nach Ablauf von fünf Jahren eine Überprüfung der i n Art. 378 Abs. 1 genannten Art. 321 - 330, 332, 365 und 367 - 369 durch den Völkerbundsrat gefordert werden könne, bzw. daß mangels dieser Überprüfung Deutschland nach diesem Zeitraum nicht mehr an die Verpflichtungen dieser A r t i k e l gebunden sei, falls die Siegermächte des Ersten Weltkriegs nicht ihrerseits zur Gewährung der i n diesen Bestimmungen festgelegten Prinzipien bereit wären. A r t . 378 V F V bezog sich nur auf allgemeine Verkehrsrechte, deren weltweite Geltung für die Binnenschiffahrt 1919 i n kurzer Frist von dem i n A r t . 338 V F V vorgesehenen Abkommen erhofft wurde und die man Deutschland nur deshalb i m voraus auferlegte, damit es die erwartete Übereinkunft nicht blockieren konnte. Dies geht deutlich aus dem Antwortschreiben der Alliierten vom 16. Juni 1919 hervor, das sich m i t den deutschen Einwendungen zum ursprünglichen Vertragsentwurf auseinandersetzt 108 . A r t . 378 erwähnt hingegen keine Bestimmung aus den speziellen Ordnungen, die der V F V für mehrere europäische Flüsse vorsah und zu denen auch die Donau gehörte. Über die abschließende Aufzählung des Abs. 1 dieser Vorschrift hinaus gibt es keinen Anhaltspunkt für eine Einbeziehung der Art. 346 ff. V F V über die Donau oder der Pariser Akte unter die Regelung des Art. 378, vielmehr spricht die Gesamtkonzeption des VFV's mit ihrer deutlichen Trennung zwischen allgemeinen und Sonderbestimmungen gegen diese Interpretation. Ein Rücktritt des Deutschen Reichs wegen Vertragsverletzung 1 0 9 ist i n der völkerrechtlichen Literatur — vor allem i n der Zeit bis 1945 — mehrfach angenommen worden 1 1 0 . Dabei wurde insbesondere auf die fortdauernde Rechtsverletzung des VFV's hingewiesen, die darin bestanden hätte, daß der allgemeine völkerrechtliche Grundsatz der 106

So auch Fuhrmann, S. 31. Ebd., S. 33; Wegener , Donau, S. 26 ff.; i n diesem Sinne auch Krüger, S. 27 - 34, der m i t guten Argumenten ansonsten die Note der Reichsregier u n g „ins rechte L i c h t " rückt; a. A . Lederle, Befreiung, S. 316; Wegener i n seiner Diss., S. 77. Text des A r t . 378 s. u. Fußn. 44, 1. Teil, Β., I. tos Y g i die ausführlichen Erörterungen zu A r t . 378 sowie den Text der alliierten Note u. 1. Teil, Β., I., 4. 107

109 Rücktritt ist i m völkerrechtlichen Sinne nicht w i e i m Bürgerlichen Recht notwendig m i t einer Beendigung der vertraglichen Beziehungen ex tunc verbunden, sondern stellt eine Sanktion des Vertragstreuen Staats dar, vgl. Guggenheim / Marek, S. 539. 110 Lederle, Befreiung, S. 308 ff.; Wegener , S. 76 - 84.

5 Kippeis

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

66

Gleichberechtigung verletzt sei 1 1 1 . Der V F V war i n der Tat kein ausgewogenes System der Friedenssicherung, wie es etwa die Wiener Akte 1815 noch war, sondern Ausdruck einer „Politik zur Fortsetzung des Krieges m i t anderen M i t t e l n " 1 1 2 . Der bis 1919 geltende Grundsatz der Gleichberechtigung i n den internationalen Flußkommissionen w a r zugunsten der Siegermächte, insbesondere zum Vorteil Frankreichs aufgegeben worden 1 1 3 . A n Gleichberechtigung fehlte es i n der Pariser A k t e selbst, aber vor allem auch hinsichtlich der Gegenseitigkeit i m gesamten europäischen Flußsystem. Die Pariser Konvention sah als einzigen Uferstaat Rumänien neben Frankreich, Großbritannien und Italien als Mitglied der E D K vor. Der Wunsch des Uferstaats Deutschland nach Mitgliedschaft i n der E D K stieß ebenso auf den Widerstand der Alliierten wie dieselben Bemühungen Griechenlands, das auf der Seedonau den regsten Schiffsverkehr aller Staaten unterhielt 1 1 4 . Die von Wegener behauptete Benachteiligung der Schiffe aus Deutschland, Österreich, Ungarn und Bulgarien, wonach regelmäßige Schifffahrtslinien dieser Staaten zwischen Häfen einer Siegermacht einer Genehmigung bedurft hätten, traf 1936 nicht mehr zu 1 1 5 . Diese Beschränkung war seit dem 10. Januar 1925 116 , also fünf Jahre nach dem Inkrafttreten des VFV's, gemäß A r t . 378 V F V entfallen, auf den das Schlußprotokoll zur Pariser Konvention i n seiner Klarstellung zu A r t . 22 ausdrücklich Bezug n i m m t 1 1 7 . Insgesamt wurde das Pariser Regime von 1921 von allen Uferstaaten, auch von denjenigen, die zu den Siegern des Ersten Weltkriegs zählten, als ungerechte und aufgezwungene Ordnung empfunden 1 1 8 . 111

Lederle, Befreiung, S. 308 ff. So der schweizerische Historiker v. Muralt, S. 69. 113 Schluckebier, S. 26; van Eysinga, Z K R , S. 107, wo er von dem alten „Hegemonietraum" Frankreichs spricht; Krüger, S. 40; W. Müller, S. 171; Triepel, der sogar den Ausdruck „Türkisierung", bzw. Eysinga zitierend „Ententetisierung" gebraucht, S. 31. 114 Wegener, Donau, S. 21; Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 259. 115 Wegener, S. 21. 116 s. ο. Fußn. 85, 1. Teil, Α., I. 117 A d A r t . X X I I b) „ I I est entendu que les dispositions de l'article X X I I ne modifient en r i e n la situation q u i résulte actuellement de l'article 332 d u Traité de Versailles et des dispositions correspondantes des autres Traités de Paix, en ce qui concerne tant les relations entre les Etats alliés d'une part, et l'Allemagne, l'Autriche, la Bulgarie et la Hongrie d'autre part, que les relations de ces derniers Etats entre eux, pour toute la durée des délais où cette situation sera maintenue en exécution de l'article 378 d u Traité de Versailles et des article correspondants des autres Traités de Paix. A l'expiration de ces délais, les dispositions de l'article X X I I deviendront applicables à tous les Etats sans exception." 112

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

67

I m gesamteuropäischen Rahmen gesehen, schuf der V F V einseitig zu Lasten und gegen den Willen der Besiegten internationale Flußkommissionen unter Einschluß von Nichtuferstaaten. Zwar ist ihm zugute zu halten, daß er i n dem bereits zitierten A r t . 338 eine europäische Gesamtkonzeption i m Auge hatte, diese blieb aber unter Beibehaltung der für die Besiegten vorgesehenen Internationalisierung ihrer Flüsse aus. Jedoch hätte selbst eine allgemeine Geltung der Grundsätze des Schiffahrtsstatuts von Barcelona für die Alliierten kaum zu einer Beschränkung ihrer Souveränität geführt, da es ζ. B. i n Großbritannien und Italien überhaupt keinen internationalen Fluß und i n Frankreich nur die bereits vor 1919 begründeten internationalen Flußregime an Rhein, Maas und Scheide gibt, deren Rechtsstatus für Frankreich als Oberanlieger deutliche Vorteile bietet und daher auch von Frankreich stets gefordert wurde 1 1 9 . Die Mosel als Nebenfluß des Rheins, die auch durch französisches Hoheitsgebiet verläuft, war ein besonders augenfälliges Beispiel für fehlende Gleichberechtigung. A r t . 362 V F V sah nämlich eine Internationalisierung der deutschen Strecke und i m Falle der Zustimmung Luxemburgs der deutsch-luxemburgischen Strecke, jedoch keine derartige Regelung für die französische Mosel v o r 1 2 0 . Ein einseitiger Rücktritt von einem multilateralen Vertrag wegen Verletzung dieses Übereinkommens ist jedoch erst dann möglich, wenn alle übrigen Vertragsstaaten das Abkommen verletzen 1 2 1 . Da die fehlende Gleichberechtigung i n den auf dem V F V fußenden Konventionen vertraglich festgeschrieben war, könnte allenfalls eine Rechtsjedoch keine Vertragsverletzung von deutscher Seite gerügt werden. Ein Kündigungsgrund lag also nicht vor, denn gegen den V F V und die Pariser Konvention war ja gerade nicht verstoßen worden. Der Friedensvertrag selbst war ein rechtswirksam abgeschlossener völkerrechtlicher Vertrag, dessen Gültigkeit von der ganz überwiegenden Meinung i n der Völkerrechtsliteratur nie bezweifelt wurde 1 2 2 , da das Deutsche Reich nicht zum Frieden gezwungen wurde; es hätte sich als Alternative — überspitzt, aber treffend ausgedrückt — „vernichten lassen" 1 2 3 können. 118 Insbesondere Rumänien wehrte sich heftig gegen die Kompetenzen der E D K ; vgl. Gutachten des S t I G H v o m 8.12.1927, C P J I Sér. C No 13 I V , S. 1649 - 2027, zitiert nach Wegener, Donau, S. 19. Eine Ausnahme macht vielleicht die CSR, die m i t Hilfe der A l l i i e r t e n zum Donauanlieger geworden war. 119 Die Rhône ist außerhalb Frankreichs nicht schiffbar. Das Problem einer Internationalisierung könnte daher erst m i t dem B a u des Transhelvetischen Kanals aktuell werden; vgl. o. Einl. I I I sowie Fußn. 11 ebd. 120 vgL Triepel, S. 27. 121 Fuhrmann, S. 36. 122 v g l . Krüger, S. 40 m i t umfangreichem Literaturhinweis i n Fußn. 157. 128

*

So Nawiasky,

S. 31.

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

68

Die Aufkündigung der Reichsregierung hätte jedoch unter dem Gesichtspunkt der „clausula rebus sie stantibus" gerechtfertigt sein können 1 2 4 . Diese Lehre, die von einigen Autoren 1 2 5 auch unter dem i m deutschen Bürgerlichen Recht gebräuchlichen Begriff „Fortfall der Geschäftsgrundlage" 126 vertreten wird, ist i m Völkerrecht heftig umstritten 1 2 7 . A n dieser Stelle soll nicht i m Einzelnen auf diesen Meinungsstreit eingegangen werden, der außer der generellen Zulässigkeit dieses Instituts 1 2 8 insbesondere die Voraussetzungen seines Vorliegens betrifft. I n der Geschichte gibt es viele Beispiele für die weitverbreitete Staatenpraxis, sich zur Revision von Verträgen auf die Lehre von der clausula rebus sie stantibus zu berufen 1 2 9 . So hat etwa Ägypten nach dem Zweiten Weltkrieg den Bündnisvertrag m i t Großbritannien aus dem Jahre 1936 für erloschen angesehen, weil sich die Weltlage geändert habe. Weder Großbritannien noch der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat dieser Ansicht zugestimmt 1 3 0 . I n der Berlin-Krise von 1958 berief sich die UdSSR i n der Note vom 27. November 1958 gegenüber den USA auf eben dieses Rechtsinstitut und forderte unter einseitiger Aufkündigung der alliierten Verträge aus den Jahren 1944 und 1945 den Abzug der drei Westmächte aus ihren Berliner Sektoren, da „die Periode der Besetzung Deutschlands . . . seit langem vorbei" sei und einen „gefährlichen Anachronismus" darstelle 1 3 1 . Demgegenüber behaupteten die USA, „eine solche Maßnahme seitens der sowjetischen Regierung würde keine rechtliche Basis mehr haben, da die Abkommen nur durch gemeinsame Zustimmung aufgehoben werden können" 1 3 2 . 124 Dieser Ansicht ist Krzizanowski, S. 28, 29; ders., Rechtslage, S. 357, 358. I m Wesentlichen ebenso die i n Fußn. 110 genannten Autoren, da zwischen Rücktritt aus Vertragsverletzung u n d clausula rebus sie stantibus k a u m differenziert w i r d . 125 Berber, I, S. 459 ff.; Dahm, I I I , S. 143 ff. 126 Ausführlich Medicus, S. 62 ff. Ähnliche Institute kennen ζ. B. das B ü r gerliche Recht Frankreichs („imprévision") u n d Großbritanniens („frustration"). Die Berufung auf die clausula rebus sie stantibus ist auch v o m B V e r f G grundsätzlich anerkannt worden; vgl. BVerfGE 38, S. 231 ff., 240. 127 Vgl. Dahm, I I I , S. 143 ff. m i t ausführlichem Literaturhinweis i n Fußn. 17. 128 Abgelehnt ζ. B. v o n Triepel u n d Kelsen, zitiert nach Dahm, ebd. Als Argument gegen diese Lehre w i r d wiederholt auf den bereits zitierten Zusatz zum Sitzungsprotokoll der Londoner Konferenz v o m 17.1.1871 verwiesen, wonach sich „keine einzelne Macht . . . aus einem Vertrage lossagen, noch dessen Bestimmungen v o n sich aus modifizieren dürfe . . . " . Z i t i e r t nach Jacobi, S. 42 ff.; Fundstelle s. o. Fußn. 105. 129 Dahm, I I I , S. 147. 130 U N Y B 1947 - 48, S. 356 f. 131

Zitiert nach A k t u e l l e Dokumente, S. 107.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

69

Soweit bekannt hat sich i n allen Fällen einseitiger Revision die Gegenpartei, bzw. ein Teil oder alle Vertragspartner gegen den einseitigen Schritt — zumindest formell — gewandt, i n einigen Fällen i h n letztlich notgedrungen angesichts der neuen Machtverhältnisse hingenommen 1 3 3 . Dennoch kann daraus nicht der Schluß gezogen werden, die Staatenpraxis akzeptiere dieses Prinzip nicht. Die i m Einzelfall benachteiligten Staaten lehnen seine Anwendung nicht allgemein, sondern — aus naheliegenden Gründen — nur i n der konkreten, sie selbst betreffenden Situation ab. Die prinzipielle Möglichkeit einer einseitigen Revision von Verträgen w i r d auch von der überwiegenden Mehrheit der Völkerrechtslehrer 1 3 4 und den internationalen Gerichten 1 3 5 als Rechtsinstitut anerkannt. Auch die Wiener Vertragskonvention vom 23. M a i 1969 trägt dem Grundsatz der clausula rebus sie stantibus Rechnung. A r t . 62 der Konvention bestimmt i n § 1 : „ A fundamental change of circumstances which has occurred w i t h regard to those existing at the time of the conclusion of a treaty, and which was not foreseen by the parties, may not be invoked as a ground for terminating or withdrawing from the treaty unless: (a) the existence of those cirucmstances constituted an essential basis of the consent of the parties to be bound by the treaty; and (b) the effect of the change is radically to transform the extent of obligations still to be performed under the treaty." Die Voraussetzungen eines „peaceful change", der vor dem Hintergrund rascher politischer Veränderungen u n d angesichts des Fehlens einer effektiven internationalen Kontrollinstanz allgemein bejaht wird, lassen sich i m wesentlichen auf zwei Lehrmeinungen reduzieren. Eine Revision soll einmal dann möglich sein, wenn die Vertragspartner bei Vertragsschluß von einer bestimmten Sachlage ausgegangen 132 Note der Regierung der U S A an die Regierung der UdSSR v o m 31.12. 1958, Aktuelle Dokumente, S. 121. 133 Beispiele bei Dahm, I I I , S. 147. 134 Ebd., S. 143, 144, Fußn. 117. 135 I m Streit zwischen der Schweiz u n d Frankreich u m die Freizone v o n Gex u n d Hochsavoyen hat der S t I G H ebenso w i e der I G H i m Streit u m die 12-Meilen-Zone zwischen Island einerseits u n d Großbritannien u n d der B u n desrepublik andererseits grundsätzlich eine Berufung auf die Lehre von der clausula rebus sie stantibus f ü r zulässig erachtet (StIGH Serie A / B Nr. 46, S. 156 ff. u n d ICJ-Reports 1973, S. 61 ff.); vgl. S eidl-Hohenv eidern, V ö l k e r recht, Rz. 285 - 286 a.

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

70

sind, die dann jedoch fortgefallen ist, bzw. sich grundlegend geändert hat („subjektive Theorie") 1 3 6 . Zum anderen soll es lediglich auf die wesentliche Änderung der Umstände ankommen, die zum ursprünglichen Vertragsschluß führten, ohne daß auf die Erforschung des einstigen Willens der Parteien abgestellt werden müßte („objektive Theorie") 1 3 7 . Beide Theorien setzen eine sehr schwerwiegende Veränderung voraus. Es fragt sich daher, ob allein die militärische Stärkung des Deutschen Reichs 138 und der damit verbundene, wiedererlangte Status einer europäischen Großmacht — eine andere Veränderung ist nicht ersichtlich — einen derartigen Schritt i m Sinne der Lehre von der clausula rebus sie stantibus rechtfertigen. Die genannten Beispiele aus der Staatenpraxis werden allgemein nicht als ausreichend gewichtige Änderung der gesamten politischen Situation angesehen, obwohl i n beiden Beispielsfällen, d. h. für Ägypten wie für die UdSSR, ein großer politischer Veränderungsprozeß stattgefunden hatte. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, vor dem Hintergrund einer verstärkt einsetzenden Entkolonialisierung ab 1945 und insbesondere angesichts einer wachsenden politischen Unabhängigkeit der arabischen Staaten von ihren ehemaligen europäischen Protektorats- und Mandatsmächten, entspricht das ägyptische Verlangen nach Aufkündigung des Militärbündnisses mit Großbritannien einem verständlichen nationalen Bedürfnis, nachdem sich die politische Position Ägyptens als Führungsmacht der arabischen Welt wesentlich verändert hatte. Ä h n liches gilt für die Abmachungen der Alliierten des letzten Krieges von London, Jalta und Potsdam, die von einer anderen Entwicklung Gesamtdeutschlands ausgingen, als sie sich dann unmittelbar nach der Besetzung Deutschlands i n Mitteleuropa vollzogen hat. War für Ägypten 1936 und für die UdSSR 1944/45 die spätere Entwicklung kaum „vorhersehbar" i. S. d. zitierten A r t . 62 der Wiener Vertragskonvention, so war bei Abschluß des VFV's eine politische und militärische Wiedererstarkung Deutschlands zukünftig nicht unwahrscheinlich. Daher enthielt der V F V eine Reihe von „Sicherungsmaßnahmen" gegen diese Entwicklung, etwa die vorweggenommene Zustimmung Deutschlands zu den i n A r t . 338 V F V genannten Konventionen, die Schaffung entmilitarisierter Zonen, Rüstungsbeschränkungen etc. A l l e diese Beschränkungen dienten den Sicherheitsinteressen der Westmächte, insbesondere Frankreichs. 186

Vertreten vor allem v o n Anzüotti, S. 356. 137 Vertreten v o r allem v o n Verdross, S. 180 ff. 188 Außer durch die Rückkehr des Saarlandes hatte sich das Deutsche Reich zu diesem Zeitpunkt t e r r i t o r i a l noch nicht vergrößert.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

71

Die gesamteuropäische Entwicklung seit 1919 war jedoch auch für die Signatare des VFV's nicht vorausschaubar, insbesondere nicht das Scheitern vieler Ziele des Vertrages, i m Bereich des internationalen Flußschiffahrtsrechts etwa der Ausgang der bereits erwähnten Konferenz von Barcelona. Vor allem hatte sich die gesamte Konzeption des VFV's für die Befriedung Europas als unzulänglich bzw. sogar als hinderlich erwiesen. So hatte bereits ohne ernsten Widerstand der Westmächte eine weitgehende Demontage des VFV's eingesetzt; angefangen m i t dem Dawesplan von 1924, der den Beginn der Revision der Reparationsbedingungen einleitete, bis zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht, dem Flottenabkommen m i t Großbritannien und der Rheinlandbesetzung i m Jahre 1936. Auch die Flußschiffahrtskonventionen des VFV's einschließlich der Änderungen der M A wurden nicht nur von den Besiegten des Ersten Weltkrieges als ungerechte und überholte Ordnungen angesehen 139 . Für ein erstarktes und u m Gleichberechtigung bemühtes Deutschland war es daher ein natürliches politisches Ziel, die Korrektur eines mehr oder weniger erzwungenen Friedensvertrags anzustreben. Es kann auch nicht übersehen werden, daß sich der V F V gerade wegen seiner betonten Einseitigkeit i n besonderem Maße für die Anwendung der clausula rebus sie stantibus anbot, sobald sich die Machtverhältnisse i n Europa änderten. Die Pariser Konvention fußt auf dem V F V und enthält, wie oben dargelegt, bedeutsame Nachteile für die ehemaligen Mittelmächte und — gemessen am Stand des damaligen internationalen Flußrechts — ungewöhnliche Privilegien für die vormaligen A l l i ierten als Nichtuferstaaten. Diese Situation hätte dem Deutschen Reich durchaus ein Recht gegeben, die bestehende Rechtsungleichheit der Konvention i m Verhandlungswege mit den anderen Vertragspartnern zu beseitigen, denn eine einseitige Lossagung ist erst dann gerechtfertigt, wenn zuvor eingehende Verhandlungen zur Vertragsanpassung geführt worden sind 1 4 0 . Selbst wenn man aber eine wesentliche Veränderung der Umstände aus deutscher Sicht bejahen sollte — nach der Wiener Vertragskonvention ist der „Wandel der allgemeinen politischen Umstände" allerdings als grundlegende Änderung bewußt unberücksichtigt geblieben 1 4 1 —, so mangelt es jedenfalls an einem völkerrechtlich korrekten Verfahren der friedlichen Streiterledigung, nachdem Vertragspartner der Pariser Konvention Einspruch gegen den deutschen Schritt erhoben hatten. I m Beispielsfall des sowjetischen Berlin-Ultimatums gibt es insoweit eine 139 140 141

s. i m einzelnen u. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd). Dahm, I I I , S. 152: „Verträge sind, soweit möglich, zu retten." Verdross / Simma, S. 421.

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

72

weitere Parallele, da auch die drei Westmächte — wie etwa aus der zitierten Note der USA hervorgeht — bereit sind, viele Jahre nach Kriegsende die Besatzung der Westsektoren Berlins und ihre Verantwortung für ganz Berlin aufzugeben, aber eben nicht aufgrund eines einseitigen ultimativen Schritts der UdSSR, sondern nur nach einem gemeinsamen, alle Seiten befriedigenden Abkommen aller vier Mächte. Entgegen dem Wortlaut der deutschen Note, die von „ernstesten" Bemühungen und weitestgehendem „Entgegenkommen" i n der Donaufrage spricht, die am Widerstand der anderen Mächte gescheitert seien, ist auf das allgemeine politische K l i m a des Jahres 1936 zu verweisen, i n dem es eine deutliche Revisionsbereitschaft der übrigen Mitglieder der europäischen Flußkommissionen gegenüber den Interessen des Deutschen Reichs gab. So gewährte der „modus vivendi" hinsichtlich des Rheinregimes Deutschland volle Gleichberechtigung und auch bezüglich der Elbregelung zeigte die Tschechoslowakei sich kompromißbereit 1 4 2 . Bei den Revisionsverhandlungen zur Donaukonvention ging es Deutschland i n erster Linie u m die Sprachenregelung und um die M i t gliedschaft i n der EDK. Selbst wenn beide Begehren zu Recht bestanden haben, hätte ihre Durchsetzung aber zunächst i m Verhandlungswege ernsthaft versucht werden müssen. Statt dessen hatten die erst Mai 1936 begonnenen Besprechungen von Anfang an ultimativen Charakter, wie aus der Note selbst hervorgeht, wenn es heißt: „Die deutschen Bevollmächtigten . . . haben . . . versucht, spätestens zum 1.1.1937 einen Zustand herzustellen, der mit dem deutschen Standpunkt verträglich gewesen wäre." Die Sprachenregelung war überdies eine, wenn auch verständliche Prestigefrage für die deutsche Regierung, denn entlang der Donau werden über ein halbes Dutzend Sprachen gesprochen, so daß die Wahl des Französischen als Amtssprache der Donaukommission keine schwerwiegende Diskriminierung Deutschlands darstellte. Anders verhält es sich bei dem von Deutschland gewünschten Mitwirkungsrecht auf der Seedonau. Zwar w a r ein E i n t r i t t i n die E D K auch ohne Änderung der A k t e i m Rahmen des Art. 4 Abs. 2 der Pariser Konvention möglich, auf diesem Wege hatte Deutschland jedoch schon mehrmals von den Mitgliedern der E D K eine Ablehnung erfahren 1 4 8 . Aber selbst dieser Widerstand der E D K gegen ein berechtigtes deutsches Interesse, der bemerkenswerter Weise bereits 1939, wie i m folgenden noch dargestellt werden wird, aufgegeben wurde, 142

Wegener , Donau, S. 26. Martius, S. 240. U m die Mitgliedschaft i n der E D K hatten sich seit 1926 i m Rahmen der o.g. Vorschrift schon frühere Reichsregierungen bemüht. F ü r die Aufnahme bedurfte es eines einstimmigen Beschlusses der E D K u n d eines nachgewiesenen ausreichenden Seehandelsinteresses; vgl. den vorangegangenen Abschnitt u n d dort Fußn. 114. 148

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

73

hätte nicht ein derart „pauschales" einseitiges Vorgehen gerechtfertigt, sondern bei der Reichsregierung wirkliche Verhandlungsbemühungen i n dieser konkreten Frage vorausgesetzt. Diese Bereitschaft fehlte der damaligen deutschen Regierung, die sich m i t „einem Federstrich" aller Bestimmungen des VFV's über die deutschenWasserstraßen entledigen wollte. Wegener erklärt sich daher den deutschen Schritt, der sich ohne jede Differenzierung auf alle i n Versailles internationalisierten, deutschen Wasserstraßen bezog, damit, daß „Hitler dem Weg, über ausgehandelte Kompromisse zum Ziele zu kommen, . . . den Weg einseitiger Machtentscheidungen grundsätzlich vorzog" 1 4 4 . Auch das Argument, das allenthalben zugunsten der deutschen Note vorgetragen w i r d 1 4 5 , nämlich die ausdrückliche Zusicherung der Reichsregierung, daß sich die Lage der internationalen Schiffahrt auf den deutschen Wasserstraßen i n materieller Hinsicht nicht ändern werde, ist bei näherer Betrachtung ein Indiz für den reinen Prestigecharakter dieses Schritts. Die Schiffahrtsfreiheit auf den deutschen Strömen und damit auch auf der Donau sollte kraft eigenen Rechts gewährleistet sein und nicht durch völkerrechtliche Verträge, die als „Intervention dritter Mächte" 1 4 6 empfunden wurden. Der Wunsch nach nationalem Prestige kann jedoch kein legitimer Grund i. S. d. Lehre von der clausula rebus sie stantibus sein, u m gegen das grundlegende Prinzip des Völkerrechts „pacta sunt servanda" zu verstoßen und eine einseitige Vertragsaufkündigung zu rechtfertigen 147 . Die Note vom 14. November 1936 stellt also keine wirksame K ü n d i gung der Pariser Konvention von 1921 dar 1 4 8 . bb) Die Verträge von Sinaia (1938) und Wien (1940) 1938 kam es i n Sinaia (Rumänien) zu einem Abkommen zwischen Großbritannien, Frankreich und Rumänien, das die Souveränitätsbeschränkungen Rumäniens beseitigte und dem supranationalen Charak144 Wegener , Donau, S. 26, Fußn. 2; wo er sich auf Zeugnisse von Kordt, S. 79, A n m . 2, u n d Gafencu, S. 164 ff., beruft. 145 Krzizanowski, S. 30; Krüger, S. 34: „ A b e r i n der allen Nationen offenen Freiheit auf den deutschen Strömen änderte sich praktisch nicht das geringste." 146 Krüger, S. 32. 147 v g l z u diesem Problemkreis die ausführlichen Darlegungen Fuhrmanns bezüglich des Rheins; S. 38 - 42. 148 Jaenicke läßt die Frage nach der rechtlichen Wirksamkeit offen, S. 53 57; Krzizanowski hält die A u f k ü n d i g u n g für rechtmäßig, S. 28; ders., Rechtslage, S. 357 f. F ü r völkerrechtswidrig erachten die Note Verdross, S. 459, 2. Auflage; sowie Higgins u n d Colombos, S. 146 f. Ferner Monaco, S. 181 f.; L'Huillier, S. 271; Wajda, V F V , I V .

74

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

ter der EDK ein Ende bereitete 149 . Dieser Vertrag w i r f t prinzipiell die gleiche Problematik auf wie die einseitige Loslösung Deutschlands von der Pariser Konvention und bildet damit den Beginn einer verhängnisvollen Völkerrechtspraxis entlang der Donau bis i n unsere Zeit. Einzelne Staaten — wie Deutschland — oder Staatengruppen — wie i m vorliegenden Fall — lösten sich von den Bestimmungen eines m u l t i lateralen Vertrages, ohne das Einverständnis aller Signatare einzuholen oder die i m Vertrag vorgesehenen Kündigungsregeln zu beachten 150 . Dies geschah i n der Hoffnung, daß die übrigen Vertragspartner diesen Verstoß gegen die eindeutigen Bestimmungen der Übereinkunft und das allgemeine Völkerrecht hinnehmen würden 1 5 1 . Noch i m Abkommen vom 20. März 1929 152 , das wesentlich geringfügigere Änderungen der Kompetenz der E D K vorsah, war man vom Einstimmigkeitsprinzip aller Signatare ausgegangen. Vor diesem Hintergrund verwundert es kaum, daß Deutschland, das diese Vertragspraxis initiiert hatte, drei Jahre nach dem Verlassen der I D K am 1. März 1939 Mitglied der E D K wurde, obgleich beide Kommissionen Institutionen ein und desselben Vertrages waren. Zusammen mit Italien trat Deutschland gleichzeitig dem Abkommen von Sinaia bei. Diese Übereinkunft höhlte zwar die Pariser Konvention wegen des vertragswidrigen Verhaltens zahlreicher Mitgliedstaaten, darunter der geistigen Urheber der Akte, Frankreich und Großbritannien, de facto aus, führte jedoch nicht zu einer wirksamen de jure Beendigung der Konvention. Dasselbe gilt für die Wiener Konferenz vom 12. September 1940, auf der alle Mitglieder der I D K , einschließlich Deutschlands (mit Österreich), aber ohne Frankreich, Großbritannien und die damals nicht mehr existierende Tschechoslowakei, den Beschluß faßten, die I D K für aufgelöst zu erklären 1 5 3 . Die UdSSR, die i n diesem Jahr durch den Rückgewinn Bessarabiens wieder Donauanlieger geworden war, unterstützte diesen Beschluß 154 , der zu einer neuen Konvention auf der Donau mit nur einer Kommission aus den Uferstaaten führen sollte. Diese Akte ist 149

Seidl-Hohenveldern, Wörterbuch, S. 394. 150 y g i i m Einzelnen Wegener , Donau, S. 28 f.

151 Eine Revision der A k t e w a r m i t Zweidrittelmehrheit der Signatare gem. A r t . 42 n u r bis 1926 möglich. A r t . 7 gab allen Mitgliedern zusammen zwar das Recht zur Selbstauflösung, nicht jedoch zur Kompetenzänderung; vgl. Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 257. 158 s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), aa) u n d ebd., Fußn. 80. 153 Nach Jaenicke, S. 56, Fußn. 77, ist das seinerzeit nicht veröffentlichte A b k o m m e n wiedergegeben i n : US Department of State, Documents and State Papers, Bd. 1 (1948), S. 273 - 274. 154 Martius, S. 240 f. Die UdSSR t r a t am 20. 2.1941 dem A b k o m m e n von Wien bei. I h r e Forderung nach Vorrechten i m Donaudelta w a r mitentscheidend für das Scheitern der geplanten A k t e ; vgl. Documentation I I , S. 5 ff.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

75

jedoch nicht mehr zustande gekommen. Auch sie hätte aus den oben dargelegten Gründen die Pariser Konvention rechtswirksam nicht beseitigen können. cc) Der Einfluß des Zweiten Weltkriegs auf die Pariser Akte Alle Signatarstaaten der Pariser Konvention und alle Staaten, die den V F V unterzeichnet hatten, außer Siam (Thailand) und Portugal 1 5 5 , haben am Zweiten Weltkrieg teilgenommen. Nach einer bis 1914 allgemein geübten Staatenpraxis 1 5 6 und einer bis ins 19. Jahrhundert überwiegend vertretenen Lehrmeinung 1 5 7 erlöschen alle Verträge zwischen den Gegnern eines Krieges m i t Ausnahme der speziell für den Fall des Krieges geschaffenen Abmachungen. Diese Auffassung und auch die gegenteilige Lehre von der Vertragserhaltung aller völkerrechtlichen Abmachungen 1 5 8 sind mittlerweile einer Theorie gewichen, die hinsichtlich des Kriegseinflusses auf völkerrechtliche Verträge nach bestimmten Vertragstypen differenziert. Bedeutsam für diese Entwicklung ist das „Règlement concernant les effets de la guerre sur les traités" 1 5 9 des Institut de Droit International aus dem Jahre 1912 — Tagung i n Christiania (Oslo) —, das von einer grundsätzlichen Fortgeltung und Weiteranwendung völkerrechtlicher Verträge nach Kriegsausbruch ausgeht (Art. 1), die Suspension nur i n Ausnahmefällen annimmt (Art. 4) und die Annullierung lediglich i n enumerativ benannten („limitativement énumérés") Sonderfällen (Art. 2) zuläßt 1 6 0 . iss V o n den 27 Signataren des VFV's waren also 25 am Zweiten Weltkrieg beteiligt. Auch die CSR ist Kriegspartei gewesen, denn am 16.12.1941 hat die Exilregierung der CSR erklärt, seit dem 15.3.1939 bestehe m i t dem Deutschen Reich Kriegszustand; vgl. Krüger, S. 36, Fußn. 146. Wenn es auch an den faktischen Konsequenzen der B i l d u n g des Protektorats Böhmen u n d Mähren als T e i l des Reichsgebiets keine Zweifel gibt (seit dem 16. 3.1939), bleibt diese Maßnahme völkerrechtswidrig; vgl. o. Fußn. 94; weitere Nachweise bei Krüger, S. 36, Fußn. 145. ΐ5β Vergleiche die zahlreichen Beispiele von Friedensverträgen zwischen 1801 u n d 1914 bei Rühland, S. 118 - 130. 157 S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz 313; ausführliche Aufzählung ä l terer Vertreter dieser Meinung bei Klein, S. 31 u n d Rühland, S. 76 - 81. Der w o h l bekannteste Vertreter der Vertragsvernichtungstheorie unserer Tage ist Riezler, der insoweit sogar ein Gewohnheitsrecht annimmt, S. 697. Nach Krüger, S. 37, soll unter Berufung auf Sir Cecil Hurst diese Theorie „ m i t besonderem Nachdruck" von den Angelsachsen vertreten werden. Dem entsprechen weder weiter unten dargelegte Äußerungen Hursts noch die Staatenpraxis der USA u n d Großbritanniens. 158 Vertreten durch Kohler, S. 132 - 134; vgl. die umfangreiche Aufzählung weiterer Autoren bei Rühland, S. 83 - 86. 159 Annuaire de l ' I n s t i t u t de D r o i t International, Bd. 25, 1912, S. 648 - 650. 160 Die vierte Gruppe dieser Systematik, nämlich die Verträge, die erst bei Kriegsausbruch i n K r a f t treten, k a n n unbeachtet bleiben.

76

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Diese Dreiteilung w i r d zwar von der überwiegenden Mehrheit der Völkerrechtslehrer 1 6 1 geteilt, über die Typisierung der Verträge, ob nach objektiven 1 6 2 , subjektiven 1 6 3 oder gemischt objektiv-subjektiven 1 6 4 Kriterien bei der Vertragsauslegung zu verfahren ist, ob i n politische und nichtpolitische 165 , i n ein- oder mehrseitige Abkommen 1 6 6 , i n Verträge m i t oder ohne Kriegsgegener, bzw. Neutrale 1 6 7 zu unterscheiden ist, darüber herrscht allerdings ein heftiger Meinungsstreit. A u f die Pariser Konvention und die entsprechenden A r t i k e l des VFV's bezogen läßt sich jedoch, ohne auf diesen Theorienstreit näher einzugehen, ein Ergebnis finden, das der Mehrzahl der Anschauungen gerecht wird. Die Konvention ist auf der Grundlage des VFV's als multilateraler Verkehrsvertrag entstanden. Friedensverträge gehören ebenso wie Nichtangriffs- und Abrüstungsverträge zu der Kategorie der „politischen Verträge" 1 6 8 , die den „Staat als Ganzes, . . . oft seine Existenz" 1 6 9 zum Gegenstand haben. Diese Verträge erlöschen nach fast einhelliger Meinung 1 7 0 m i t Kriegsausbruch endgültig. I m Gegensatz dazu erlöschen nach ebenfalls überwiegender Ansicht 1 7 1 die sogenannten „nichtpolitischen" oder auch „technischen" mehrseitigen Verträge 1 7 2 nicht durch Kriegsbeginn, sie werden lediglich i m Verhältnis der Kriegsgegner 161

Guggenheim / Marek, S. 540. McNair, S. 548 ff.; Ruhland, S. 88 ff. 163 Anzilotti, S. 347 ff.; Hurst, S. 37 ff. 164 Schlochauer, S. 162 ff. 165 Hurst , S. 42; Aubin, S. 13 ff.; vgl. Rank , S. 23. Règlement, A r t . 2: „Toutefois la guerre met le plein droit f i n . . . généralement, aux traités de nature politique." 166 Guggenheim / Marek, S. 540. 167 Ebd.; Berber, I I , S. 94; Hurst, S. 40. Règlement, A r t . 10: „Les traités conclus entre u n Etat bélligerant et des Etats tiers ne sont pas atteints par la guerre." Klein, S. 48 ff. Diese Autoren zählen teilweise auch unter die i n Fußn. 166 genannten, i h r Schwergewicht liegt jedoch auf der Betonung der kriegerischen Qualität der Vertragspartner u n d nicht auf der Unterscheidung i n multilaterale u n d bilaterale Verträge. 168 Beispiel: Der deutsch-sowjetische Nichtangriffspakt von 1939 (RGBl. 1939 I I , S. 14). 169 Rank, S. 23 unter Bezugnahme auf Me Nair, S. 548. 170 A r t . 2 des Règlement, s.o. Fußn. 165; Berber, I I , S. 93; Guggenheim/ Marek, S. 540 f., Hoenicke, S. 59, spricht i n diesem Zusammenhang von einem völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht. 171 Literaturangaben bei Rühland, S. 9 5 - 9 7 ; siehe auch Klein, S. 49, m i t Hinweis auf die „überwiegende Meinung des i n - u n d ausländischen Fachschrifttums". 172 Einige Autoren wie etwa Berber, I I , S. 94; Krüger, S. 39 u n d Guggenheim / Marek, S. 540 f., wählen nicht diese oder ähnliche Bezeichnungen, sondern lassen dieselben Rechtsfolgen für alle multilateralen Verträge schlechth i n gelten, übersehen dabei jedoch, daß auch Friedens Verträge, soweit sie „politische Verträge" i. S. d. obigen Definition sind, m u l t i l a t e r a l sein können. 162

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

77

suspendiert, bleiben aber zwischen den Neutralen oder Verbündeten der gleichen Seite i n K r a f t 1 7 3 . Diese Gruppe von Abmachungen läßt sich zwar einfach dahingehend definieren, daß zu ihr außer den oben genannten politischen Verträgen alle anderen multilateralen Übereinkommen zählen. Eine präzise abstrakte Definition des Begriffs „politischer Vertrag" ist jedoch unmöglich 1 7 4 . Der V F V ist zwar auch ein Friedensvertrag i m klassischen Sinne und m i t h i n ein politischer Vertrag, doch ein großer Teil seiner Bestimmungen geht über den Charakter eines solchen Vertrages hinaus. Man denke nur an die i m V F V enthaltene Satzung des Völkerbundes und die Bestimmungen über das Internationale Arbeitsrecht. Sogar Regelungen, die einen politischen Status beinhalten, etwa die von Deutschland zu respektierenden neuen Grenzziehungen, gehören trotz ihres an sich für einen Friedensvertrag geradezu typischen Charakters nach übereinstimmender Auffassung nicht zu den „politischen" Bestimmungen. Denn, i n diesem Fall wurden keine fortlaufenden Pflichten, wie etwa bei Allianzen oder Reparationen, vom Besiegten verlangt, sondern ein bestimmter Status erga omnes abschließend festgeschrieben 175 . So waren etwa die Einverleibungen von Eupen, Malmedy und Moresnet sowie von Elsaß-Lothringen durch Deutschland i m Zweiten Weltkrieg völkerrechtswidrig, obwohl gerade durch diese Aktionen der V F V revidiert werden sollte 1 7 6 . Vor allem dieses Beispiel zeigt, daß der i n diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff „politischer Vertrag" sehr restriktiv aufzufassen ist und nur existenzielle Fragen eines Staates betreffen kann, denn „politisch" i m gebräuchlichen Sinne des Wortes ist sicherlich jeder Staatsvertrag. Auch die Staatenpraxis nach dem Zweiten Weltkrieg zeigt, daß diese Differenzierung häufig geübt wird. So sind die USA der Ansicht, der Friedensvertrag — gemeint ist hier der „nichtpolitische Teil" — vom 25. August 1921 und zwei weitere Abkommen mit dem Deutschen Reich seien noch rechtswirksam 1 7 7 . Diese Auffassung ist insoweit interessant, als es sich bei diesen Verträgen um bilaterale Abkommen handelt, die nach noch überwiegender Meinung i n der Literatur m i t Kriegsausbruch erlöschen 178 . Großbritannien und Frankreich gehen von der fortdauern173

Vgl. S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz. 315. Hurst, S. 42; vgl. die entsprechenden Bemühungen des BVerfG's zu der Frage, w a n n ein politischer Staatsvertrag i. S. d. A r t . 59 Abs. 2 GG vorliegt, BVerfGE Bd. I, S. 372 ff., 380. 175 Guggenheim / Marek, S. 540; Berber, I I , S. 93. 176 Berber, I I , S. 93. ι?? u s Treaties i n Force 1968, S. 82 f., zitiert nach Hoenicke, S. 146; s. i m übrigen u. Fußn. 181. 174

178 Berber, I I , S. 95, der diese Regelung jedoch selbst für unbefriedigend hält. I n den Friedensverträgen, die die beiden Weltkriege beendeten, sind

78

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

den Internationalisierung des Nord-Ostsee-Kanals (Art. 380 - 386 VFV) nach dem letzten Kriege aus 1 7 9 . Frankreich hat sich gegenüber der Bundesrepublik ferner auf A r t . 358 V F V berufen, der i h m den Bau des Rheinseitenkanals gestattete 180 . I n allen drei Beispielsfällen ist die Bundesregierung allerdings entgegengesetzter Ansicht 1 8 1 . Bei den Friedensverträgen m i t Italien, Rumänien, Bulgarien, Ungarn und Finnland aus dem Jahre 1947 einigten sich die Vertragspartner darauf, die multilateralen (nichtpolitischen) Verträge nicht zum Vertragsgegenstand zu machen, da diese nach allgemeiner Auffassung nur solange suspendiert gewesen seien, als den aktuellen Kriegsbedürfnissen entsprochen hätte 1 8 2 . Abschließend sei noch auf die M A verwiesen, die einschließlich ihrer Änderungen insgesamt drei Kriege 1 8 3 überdauert hat. Vor diesem Hintergrund zählen zu den „unpolitischen" Bestimmungen des VFV's sicherlich die Regelungen über die internationalen Wasserstraßen 184 , denn hier wurde — wie bereits dargelegt — eine neue gesamteuropäische Ordnung angestrebt, die zwar den deutlichen Stempel der Sieger trug, aber nicht wie einige andere Bestimmungen die Stellung Deutschlands i n der Staatengemeinschaft grundlegend beeinträchtigte. Die Pariser Konvention, die i n Ausführung der A r t . 346 ff. V F V entstanden ist, ist also als ein „internationaler Verkehrsvertrag" 1 8 5 anzusehen, der mit Kriegsausbruch gemeinsam m i t den genannten A r t i k e l n des VFV's zwischen den Kriegsgegnern suspendiert worden sein müßte 1 8 6 . die bilateralen Verträge, deren Aufrechterhaltung die Sieger wünschten, ausdrücklich als sog. „Postliminium-Klauseln" aufgeführt (Art. 282-289 V F V , die auch multilaterale A b k o m m e n betrafen, u n d die entsprechenden Bestimmungen der Friedensverträge m i t den ehemaligen Verbündeten Deutschlands, vgl. Kaufmann, S. 226 u n d Jaenicke, S. 58, Fußn. 80). ne v g l Stellungnahme v o n Raymond u n d Sedillo, zweier Beamter i m US Department of State, zitiert nach Whiteman, Vol. 3, S. 1257 ff. 180 s. o. 1. Teil, Α., I., 3., b) u n d Fußn. 78 ebd. 181 Die amerikanische Auffassung hat keine praktische Bedeutung mehr, Hoenicke, S. 146, Fußn. 716. Hinsichtlich des Nordostsee-Kanals vgl. Presseerklärung der Wasser- u n d Schiffahrtsdirektion K i e l v o m 21.4.1951, zitiert nach Böhmert, S. 183 m i t weiteren Nachweisen. 182 Brandon / Leriche, S. 533; Hoenicke, S. 26, der außer Brandon / Leriche noch Triska / Slusser zitiert. 183 Beide Weltkriege u n d den K r i e g v o n 1870/71. 184 a. A . Krüger, S. 39, 42, der zwar den V F V als einen politischen u n d multilateralen Vertrag differenziert, dann jedoch wegen politischer Bestimmungen (z.B. Saarinternationalisierung, Abrüstung) i n toto als erloschen bezeichnet. 185 So Rank, der die Verträge über Donau, Rhein, Elbe u n d Scheide unter dieser Bezeichnung i m K a p i t e l über die nichtpolitischen Staatsverträge als Beispiele aufführt, S. 124 - 149. 186 Uber die Beziehung zwischen V F V u n d A k t e s. ο. 1. Teil, Α., II., 2., c), aa).

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

79

D i e A n n a h m e e i n e r v o r ü b e r g e h e n d e n R e c h t s h e m m u n g i s t i n diesem F a l l j e d o c h i n z w e i f a c h e r H i n s i c h t besonders k o m p l i z i e r t . Z u m e i n e n w ä r e d i e K o n v e n t i o n z w i s c h e n d e r B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d als d e m „ D e u t s c h e n R e i c h i n seiner g e g e n w ä r t i g e n E r s c h e i n u n g s f o r m " 1 8 7 u n d d e n e h e m a l i g e n K r i e g s v e r b ü n d e t e n Deutschlands, s o w e i t sie d e m Reich n i c h t v o r K r i e g s e n d e noch d e n K r i e g e r k l ä r t e n , noch n i c h t e i n m a l suspendiert, s o n d e r n u n v e r ä n d e r t i n K r a f t geblieben, o b w o h l sich gerade diese S t a a t e n — w i e o b e n d a r g e l e g t — i n v ö l k e r r e c h t s w i d r i g e r Weise v o n dieser O r d n u n g losgesagt h a t t e n . Z u m a n d e r e n f e h l t es z w i s c h e n d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d d e n K r i e g s g e g n e r n des Deutschen Reichs a n e i n e m F r i e d e n s v e r t r a g nach d e m Z w e i t e n W e l t k r i e g , w e s h a l b die M e i n u n g v e r t r e t e n w i r d , z w i s c h e n d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d d e n a l l i i e r t e n S i g n a t a r e n sei d i e K o n v e n t i o n noch i m m e r s u s p e n d i e r t 1 8 8 . I n d e r T a t e n t s p r i c h t es d e r v ö l k e r r e c h t l i c h e n P r a x i s d e r B u n d e s r e p u b l i k , b e z ü g l i c h d e r V o r k r i e g s v e r t r ä g e des D e u t s c h e n Reichs v o n F a l l z u F a l l d i e A u f h e b u n g d e r Suspension z u v e r e i n b a r e n . A u f diese 187 Hoenicke, S. 205, der sich insoweit auf die Auffassung der Bundesregierung beruft, die davon ausgeht, daß die Bundesrepublik m i t dem Deutschen Reich identisch ist (Regierungserklärung v o m 7.4.1954; 2. Bundestag, Stenographischer Bericht, 23. Sitzung, S. 794 D, i n der klargestellt w i r d , „daß es einzig u n d allein die Organe der Bundesrepublik Deutschland sind, die heute diesen niemals untergegangenen Staat vertreten".). Die Westmächte teilen diese Ansicht. N u r Frankreich hat i m Dekret v o m 9. 7.1951 über die Beendigung des Kriegszustands die Auffassung vertreten, das Reich sei untergegangen (Hoenicke, S. 74), inzwischen diese H a l t u n g jedoch aufgegeben (spätestens bei den Saarverhandlungen). A l l e übrigen Staaten, die m i t der B u n desrepublik die Wiederanwendung v o n Vorkriegsverträgen vereinbarten, haben damit die Identität dieses Staates m i t dem Deutschen Reich anerkannt. Auch eine diplomatische Anerkennung der D D R durch diese Staaten schließt ein derartiges Anerkenntnis nicht aus, da sich die D D R selbst als Nachfolgestaat versteht u n d nicht als m i t dem Deutschen Reich identisch (Regierungserklärung des Ministerpräsidenten der DDR Grotewohl v o m 19. 11.1954, zitiert nach Hoenicke, S. 169, Fußn. 832). Hinsichtlich der Vorkriegsverträge gelten also f ü r die D D R die völkerrechtlichen Regeln über die Staatennachfolge. Die Staaten des Ostblocks betrachten auch die Bundesrepublik als Nachfolgestaat. Die herrschende Lehre geht v o n der Identität der Bundesrepublik m i t dem Deutschen Reich aus (vgl. von der Heydte, S. 352), a. A . vor allem Kelsen, S. 518 f. Die deutsche Rechtsprechung ist u n einheitlich; so hat z.B. das Kammergericht B e r l i n 1959 ausdrücklich die Auffassung vertreten, eine Identität sei nicht gegeben (zu diesem u n d mehreren anderen Urteilen vgl. bei Tomuschat, Rechtsprechung, S. 669 ff., 670). Durch den Grundvertrag v o m 21.12.1972 u n d den B e i t r i t t beider Staaten zur U N O hat sich nach Auffassung des BVerfG's an der Identitätsthese nichts geändert, die Bundesrepublik sei „als Staat identisch m i t dem Staat »Deutsches Reich'", bezüglich ihrer räumlichen Ausdehnung jedoch n u r „ t e i l identisch", die D D R ihrerseits ein Völkerrechtssubjekt (BVerfGE 36, 15 ff.); vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz 532 g - 533 h. 188 v Puttkammer, S. 520 ff., hinsichtlich der nichtpolitischen Bestimmungen des VFV's, ζ. B. der Internationalisierungen des Kieler Kanals, des Rheins u n d der Donau. So ebenfalls Hoenicke, S. 148, 168, 205, wonach die nichtpolitischen Bestimmungen des VFV's als weiterhin suspendiert anzusehen seien. Hoenicke hält allerdings die Note v o m 14.11.1936 f ü r rechtswirksam, S. 12 ff. I m Gegensatz dazu v. Puttkammer, ebd.

80

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Weise ist die Wiederanwendung von etwa 80 multilateralen Abkommen von der Bundesrepublik m i t den ehemaligen Vertragspartnern des Deutschen Reichs oder einem Teil von ihnen beschlossen worden 1 8 9 . Mehrfach hat es die Bundesregierung unter Berufung auf eine grundlegende Veränderung der politischen und, bzw. oder wirtschaftlichen Umstände allerdings abgelehnt, Vorkriegsverträge wieder i n Kraft zu setzen, so etwa i m Fall des Internationalen Abkommens über die Schollen- und Flundernfischerei i n der Ostsee von 1929 190 . Die Wiederanwendung der Pariser Konvention oder der entsprechenden A r t i k e l des VFV's ist von der Bundesrepublik nicht verlangt oder von ihr selbst anderen Staaten gegenüber gefordert worden 1 9 1 . Diese Praxis zeigt, daß es sich bei der Bundesrepublik und ihren jeweiligen Vertragspartnern u m „Maßnahmen zur Beseitigung der Suspension" 1 9 2 handelt, d. h. bis zum Abschluß eines Friedens V e r t r a g e s w i r d die Suspension als fortdauernd angesehen, selbst nach längst erfolgter Beendigung der Feindseligkeiten und des Kriegszustandes. Das erwähnte Règlement des Institut de Droit International stellt hingegen auf den Wegfall der faktischen Kriegsführung als Zeitpunkt der Suspensionsbeendigung ab (Art. 4 Satz 2 lautet: „ . . . dans la mesure et pour le temps commandés par les nécessités de la guerre".). Dieser Auffassung ist der Vorzug zu geben, w e i l sie dem „Grundsatz der möglichst starken Restriktion" der Wirkungen eines Krieges auf völkerrechtliche Verträge, d. h. auch einer Suspendierung „nur insoweit, wie es der Kriegszustand erfordert" 1 9 3 , am ehesten gerecht wird. Daß die 1949 entstandene Bundesrepublik dennoch das beschriebene Verfahren gewählt hat und ihre Vertragspartner diesem Vorgehen nicht widersprochen haben, vielmehr i n den entsprechenden Verträgen meist die Formulierung „(wird) gegenseitig wieder angewandt" erscheint, ist sicherlich m i t der besonderen deutschen Nachkriegssituation zu erklären, die sich völlig unterschied von der nach dem Ersten Weltkrieg, als das Deutsche Reich ein handlungsfähiges Völkerrechtssubjekt war, unbestritten identisch m i t dem besiegten Kaiserreich. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs war und ist es i n der Völkerrechtslehre und Staatenpraxis umstritten, ob das Deutsche Reich untergegangen sei und damit nicht nur der Kriegszustand, sondern auch alle Vorkriegsverträge 1945 ein Ende gefunden hätten oder ob ein handlungs189 v g l Fundstellennachweis Β des Bundesjustizministeriums. 190

2. Bundestag, Drucksache Nr. 548, weitere Beispiele bei Hoenicke,

S.

160 ff. 191 I m Fundstellennachweis Β findet sich weder eine Erwähnung des VFV's noch der Pariser Konvention. 192 Hoenicke, S. 165. 193 Klein, S. 56.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

81

unfähiges Deutsches Reich fortbestanden habe, wobei bei letzterer A n nahme der Zeitpunkt der Beendigung des Kriegszustandes, bzw. des faktischen Kriegsendes sehr umstritten ist 1 0 4 . Auch das i m Règlement des Institut de Droit International genannte K r i t e r i u m der faktischen Beendigung des Krieges würde i n diesem Fall also zu keinem befriedigenden Ergebnis führen können, da wegen der Besetzung Deutschlands durch die Alliierten das tatsächliche Ende der kriegerischen Aktionen auf beiden Seiten umstritten ist 1 9 5 . Vor diesem, i m Vergleich zu den meisten früheren Kriegen, atypischen Hintergrund w i r d daher die Rechtsauffassung der Bundesrepublik verständlich, zumindest i m ersten Jahrzehnt ihrer Existenz grundsätzlich von einer fortdauernden Suspension der nichtpolitischen Verträge nach 1945 auszugehen u n d nicht ihre „automatische" Wiederanwendung zu einem Zeitpunkt anzunehmen, der wegen der besonderen Verhältnisse nach dem Zweiten Weltkrieg nur schwer zu bestimmen wäre. Über 30 Jahre nach Kriegsende und nach der Wiederaufnahme geregelter, normaler Verkehrsbeziehungen zu allen ehemaligen Kriegsgegnern Deutschlands, ist es aber wohl nicht mehr gerechtfertigt, auch heute noch von einer fortdauernden Suspendion auszugehen, nur weil es noch keinen Friedensvertrag zwischen den ehemaligen Kriegsgegnern gibt. Die Auffassung, eine kriegsbedingte Suspension finde ihr Ende erst durch Abschluß eines solchen Vertrages, ist nur so lange haltbar, als zwischen dem tatsächlichen Ende der Feindseligkeiten, ζ. B. einem Waffenstillstand, und dem Abschluß der Friedensverhandlungen nur ein relativ kurzer Zeitabschnitt liegt. Die Periode der Suspension der Verträge m i t den ehemaligen Kriegsgegnern w i r d man allerdings i m vorliegenden Fall zumindest so lange annehmen müssen, bis es der m i t dem Deutschen Reich identischen Bundesrepublik Deutschland überhaupt möglich war, als außenpolitisch zumindest beschränkt handlungsfähiger Vertragspartner wieder völkerrechtlich verbindliche Rechtsakte, ζ. B. Erklärungen über die Beendigung des Kriegszustandes, zu setzen. Inwieweit darüber hinaus die m i t Kriegsbeginn eingetretene Suspension der clausula rebus sie stantibus unterliegt, braucht an dieser Stelle nicht geprüft zu werden. 194 v g l . z u diesem Problemkreis die ausführlichen Erörterungen von Mos1er, insbesondere S. 474 ff. über die Fortdauer des Kriegszustandes nach der Beendigung des Waffenkrieges. 195 v g l . die bei Mosler, S. 479, wiedergegebene Auffassung der Westmächte, daß der Kriegszustand nach 1945 angedauert habe, da es sich bei der Besetzung Deutschlands u m eine occupatio bellica (ebd., S. 481), d. h. eine kriegerische Handlung gehandelt habe. 6 Kippeis

82

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

I m Zusammenhang m i t der Ausgangsfragestellung, ob die Pariser Konvention noch rechtliche Bedeutung auf der Donau, insbesondere der deutschen Strecke abwärts von U l m besitzt, kann die Frage nach der Aufhebung dieser vorübergehenden Rechtshemmung zunächst zurückgestellt werden. Entscheidend ist vielmehr die Feststellung, daß der Zweite Weltkrieg an der de jure Fortgeltung dieses Vertrages nichts geändert hat. dd) Die Belgrader Konvention von 1948 Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die UdSSR auf Grund weitreichender politischer Veränderungen zur beherrschenden Macht an der Donau 1 9 6 . Zunächst lehnte sie eine Öffnung der Donau für eine freie internationale Schiffahrt ab 1 9 7 , stimmte dann jedoch i n den bereits erwähnten Friedensverträgen vom 10. Februar 1947 m i t Bulgarien (Art. 34), Ungarn (Art. 38) und Rumänien (Art. 36) 198 einer Bestimmung zu, die auf der Donau den seit 1856 bestehenden Grundsatz der freien Schiffahrt für alle Staaten und Gleichbehandlung bei (kleinem) Kabotagevorbehalt zugunsten der Uferstaaten garantierte 1 9 9 : „Navigation on the Danube shall be free and open for the nationals, vessels of commerce and goods of all States, on a footing of equality i n regard to port and navigation charges and conditions for merchant shipping. The foregoing shall not apply to the traffic between ports of the same State." Wörtlich dieselbe Bestimmung fand i n die Konvention von Belgrad vom 18. August 1948 Eingang als A r t . I 2 0 0 . Vorangegangen w a r der Unterzeichnung dieser A k t e eine Konferenz, die die bereits erwähnte Tendenz bei der Gestaltung des Donaurechts fortsetzte, die Pariser Konvention zu ändern oder zu beseitigen, ohne Wert auf das Einverständnis aller Signatare zu legen. Teilnehmer dieser Konferenz waren die USA, Frankreich, Großbritannien, die UdSSR, die Ukrainische SSR, Rumänien, Bulgarien, Jugoslawien, Ungarn und die CSSR. Die USA als NichtSignatar der Pariser Konvention gaben zwar offiziell als Grund ihrer Teilnahme an, sie seien als Besatzungsmacht die Vertreter Deutschlands und Österreichs 201 , diese beiden Staaten zählten nicht zu den Teilnehmern der 196 Die sowjetische Sphäre reichte von der M ü n d u n g bis nach Passau am Nordufer u n d bis L i n z am Südufer, vgl. Tonéië-Sorinj, S. 93. 197 Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 255; Wegener , Donau, S. 36 f. 198 United Nations Treaty Series Bd. 41, S. 21; Bd. 41, S. 135; Bd. 42, S. 3. 199 Fundstelle ebd.; vgl. Martius, S. 241. 200 United Nations Treaty Series, Bd. 33 I, S. 181 - 225, 196. Nach A r t . 47 B K ist allerdings n u r der russische u n d der französische T e x t maßgebend, beide finden sich neben der obligatorischen englischen Übersetzung, ebd.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

83

Verhandlungen 2 0 2 , der eigentliche Grund aber war wohl primär machtpolitischer Natur 2 0 3 . Die UdSSR — auch kein Signatar der Konvention — nahm als neuer Uferstaat t e i l 2 0 4 . Da nach A r t . 2 der Belgrader Konvention (BK) das neue Regime nur auf der Donau abwärts von U l m bis zum Schwarzen Meer über den Sulina-Mündungsarm Anwendung findet, ist die UdSSR nur eine sehr kurze Distanz Anrainer der internationalisierten Donau und besitzt m i t Reni nur einen Hafen an dieser Strecke. Die Pariser Konvention erstreckte sich hingegen nicht nur auf einige namentlich genannte Nebenflüsse, sondern auch auf den ChiliaMündungsarm (Art. 6), der ab 1940 wieder die Grenze zwischen der UdSSR u n d Rumänien bildete 2 0 5 . Die gleichzeitige Teilnahme der UdSSR und der Ukrainischen SSR entspricht einmal einer seit dem E i n t r i t t i n die UNO geübten sowjetischen Politik, zum anderen wurde sie mit komplizierten geographischen Gegebenheiten begründet. Die Ukrainische SSR, die ebenso wie die Belorussische SSR i n der UNO als stimmberechtigtes Mitglied vertreten ist 2 0 6 , sollte bei den Verhandlungen um eine neue Donaukonvention das Mehrheitsverhältnis bei Abstimmungen zugunsten der Staaten des Ostblocks beeinflussen. Selbst eine Teilnahme aller Signatare der Pariser Konvention hätte so keine Mehrheit gegen diese Staatengruppe zustande bringen können. Die Ukrainische SSR liegt an der oben beschriebenen Strecke als die einzige sowjetische Unionsrepublik. Die entsprechende Uferstaatenqualität der UdSSR als eigenständiges Völker rechtssubjekt neben der Ukraine soll sich nach sowjetischer A u f fassung daraus ergeben, daß die Moldauische SSR, obwohl territorial kein Donauuferstaat 207 , durch Überlassung des Hafens Reni einen Zugang zur Donau erhalten haben soll 2 0 8 . Die Moldauische SSR werde nun 201 Deutschland w a r v o n der Konferenz ganz ausgeschlossen, Österreich war durch einen Beobachter vertreten. 202 Z u m Rechtsstandpunkt der U S A vgl. das Protokoll der Belgrader K o n ferenz, S. 143. 203 vgl pichler, S. 20, der insoweit Imbert, S. 77, zitiert. 204

Seit 1940, s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), bb). Die UdSSR wollte diese f ü r sie strategisch u n d wirtschaftlich wichtige Wasserstraße einer internationalen Kontrolle entziehen; s. Pichler, S. 28. 206 Die UdSSR hat diese Praxis damit begründet, daß die Westmächte ihre Stimmen i m Völkerbund u n d zu Beginn der U N O - Ä r a durch eigenständige Stimmabgabe halbsouveräner Sympathisanten vermehrten, ζ. B. der b r i t i schen Dominions; vgl. Tonöic-Sorinj, S. 94. 207 Die Moldauische SSR grenzt i m Westen an den Pruth, d. h. an die r u mänische Grenze, u n d w i r d i m übrigen von der Ukrainischen SSR ganz eingeschlossen. Vgl. die offiziellen sowjetischen K a r t e n i n : The W o r l d Atlas, Moscow 1967, 2nd edition, Chief A d m i n i s t r a t i o n of Geodesy and Cartography under the Council of Ministers of UdSSR, S. 21, 90 f., 93 ff. 208 v g l . Tonëië-Sorinj, S. 94, der allerdings ausführt, die Moldauische Republik gehöre als Autonome Sozialistische Sowjetrepublik (ASSR) zur Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik (RSFSR). Die A b t r e 205

6*

84

1. Teil, Α . I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

ihrerseits von der UdSSR vertreten. Diese komplizierten Konstruktionen veranlaßten Toncic-Sorinj zu der Feststellung 209 , daß „der kleine Ausgang Reni die eigentliche Basis dafür war, daß der mächtigste aller Donaustaaten i n der neuen Organisation mitreden konnte". Alle übrigen Teilnehmerstaaten der Konferenz — Frankreich, Großbritannien, Rumänien, Jugoslawien, die CSSR, Ungarn und Bulgarien — waren Signatare der Pariser Akte. Italien, das ehemalige Mitglied beider Donaukommissionen, und die weiteren Unterzeichnerstaaten Belgien und Griechenland waren nicht eingeladen worden. Der erste und hier interessierende Punkt der Verhandlungen war die Gültigkeit der Pariser Konvention 2 1 0 . Die Ostblockstaaten vertraten unter Berufung auf die Lehre von der clausula rebus sie stantibus die Auffassung, diese Akte sei m i t dem Beginn der Belgrader Konferenz hinfällig geworden 2 1 1 . Der gegenteiligen Ansicht der Westmächte, die Prinzipien der Konvention seien noch i n Kraft und eine einseitige Berufung auf diese Klausel sei unzulässig 212 , hielten die Staaten des Ostblocks m i t gutem Grund entgegen, daß die Westmächte durch ihr eigenes Verhalten die Pariser Konvention ignorieren würden. Tatsächlich hatten die drei Westmächte einem Ausschluß Italiens, Belgiens und Griechenlands von der Konferenzteilnahme zugestimmt 2 1 3 . Diesen folgenreichen Fehler konnte auch der vergebliche Versuch Frankreichs nicht mehr gutmachen, diese Staaten nachträglich einzuladen 214 . Ferner konnte sich die UdSSR auf die Praxis Großbritanniens und Frankreichs hinsichtlich des Abkommens von Sinaia berufen, die ebentung Bessarabiens i m August 1940 führte jedoch gerade zur B i l d u n g der Moldauischen SSR, die aus Teilen Bessarabiens u n d der ehemaligen M o l dauischen ASSR gebildet wurde. Nach Meyers, Bd. V I , S. 252 f., soll Reni eine Stadt der Ukrainischen SSR sein; auf S. 214 w i r d Reni nicht als Hafen der Moldauischen SSR genannt. Die i n Fußn. 207 genannten K a r t e n stützen diese Annahme. 209 Tonèië-Sorinj, S. 94; vgl. i m übrigen Gorove, S. 127, Fußn. 82. 210 Pichler, S. 20. 211 S eidl-Hohenv eidern, Belgrader Konvention, S. 256, unter Berufung auf Imbert, S. 79; Pichler, S. 21. 212 Vgl. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), aa). I m vorliegenden F a l l eines multilateralen Vertrages hätte selbst eine berechtigte Berufung auf diese Lehre nicht den gesamten Vertrag hinfällig machen können, sondern nur einzelne K ü n digungsmöglichkeiten geschaffen zugunsten der jeweils berechtigten Staaten. 213 S eidl-Hohenv eidern, Belgrader Konvention, S. 257, unter Bezug auf Imbert, S. 80; Pichler, S. 22; Gorove, S. 130 f. 214 Pichler, S. 22; dieses Versäumnis führte natürlich auch zu einer erdrückenden Abstimmungsmehrheit i. S. d. UdSSR von 7 :3, die andernfalls vermieden worden wäre, bzw. sich i n i h r Gegenteil verkehrt hätte, wenn Österreich u n d Deutschland oder ihre Vertreter stimmberechtigt gewesen wären. Die Rechtmäßigkeit der Beschlußfassung m i t einfacher Mehrheit begründete die UdSSR m i t dem Hinweis auf denselben Modus bei der E n t stehung der Pariser Konvention u n d i m Verfahren bei den Organen der U N O ; vgl. S eidl-Hohenv eidern, Belgrader Konvention, S. 255 f.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

85

falls m i t der Pariser Akte nicht i n Einklang stand 2 1 5 . Auch sei der grundlegende Art. 1 der Pariser Konvention m i t Zustimmung der Westmächte durch die entsprechenden Donauartikel der bereits zitierten Friedensverträge mit Bulgarien, Ungarn und Rumänien längst geändert worden und damit verlöre die gesamte alte Akte ihre Gültigkeit 2 1 6 . Diesem Argument kann allerdings nicht zugestimmt werden, da sich der Art. 1 BK, bzw. die genannten Friedensvertragsartikel und A r t . 1 der Pariser Akte kaum unterscheiden, lediglich der (kleine) Kabotagevorbehalt 2 1 7 ist erleichtert worden 2 1 8 . Das Verhalten der Westmächte auf der Belgrader Konferenz war tatsächlich widersprüchlich und macht deutlich, daß i m Grunde alle Konferenzteilnehmer davon ausgingen, daß sich die Pariser Konvention überlebt hatte. Die schließlich von allen Staaten des Ostblocks, einschließlich Jugoslawiens, unterzeichnete Akte von Belgrad schuf zwar zwischen diesen Staaten neues Vertragsrecht, vermochte aber weder die de jure Weitergeltung der Pariser Konvention — wegen fehlender Einstimmigkeit bei der Vertragsauflösung — aufzuheben 219 noch verbindliches Recht für dritte Staaten zu schaffen 220 . Die drei Westmächte und die nicht zur Konferenz geladenen Staaten Italien, Griechenland und Belgien protestierten i n scharfer Form 2 2 1 . Frankreich, Großbritannien und Italien setzten sogar formell die Tätigkeit der beiden Donaukommissionen fort 2 2 2 . Österreich trat 1960 der B K bei 2 2 3 , lehnte es jedoch ab, das Zusatzprotokoll zu unterzeichnen 224 , i n dem festgestellt wird, „daß die bisher 215

s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), bb); Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 257; Pichler, S. 21. 216 Protokoll der Belgrader Konferenz, S. 65. Eine den genannten A r t i k e l n der Friedensverträge gleichlautende Bestimmung ist als A r t . 31 Bestandteil des österreichischen Staatsvertrags v o m 15. 5.1955 geworden. Abgedruckt i n : Arch VR, Bd. 5 (1955/56), S. 322. 217 Nach A r t . 22 Pariser A k t e w a r der Kabotagelinienverkehr grundsätzlich dem betreffenden Uferstaat vorbehalten u n d konnte n u r m i t dessen Genehmigung anderen Staaten gestattet werden. Vgl. hierzu die Klarstellung des Schlußprotokolls, s. o. Fußn. 117. A r t . 1 B K enthält einen generellen Kabotagevorbehalt für die nationale Schiffahrt. 218 Nach britischer Auffassung hat A r t . 1 B K wegen seiner weitgehenden Identität A r t . 1 Pariser A k t e sogar lediglich bekräftigt; vgl. Seidl-Hohenν eidern, Belgrader Konvention, S. 256, m i t Hinweis auf Imbert, S. 83. 219 Dohm, I, S. 624. 220 Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 258: „ . . . die Beschlüsse der Belgrader Konferenz als res inter alios acta . . . " . 221 Berger, S. 78. 222 Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 259. Beide Kommissionen kommen praktisch n u r noch zur Regelung von Pensionsfragen zusammen. 223 A m 7.1.1960 (österreichisches BGBl. 40/1960).

86

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

a n g e w e n d e t e O r d n u n g f ü r d i e S c h i f f a h r t a u f d e r D o n a u s o w i e die U r k u n d e n , w e l c h e die E r r i c h t u n g dieser O r d n u n g v o r s a h e n 2 2 5 , insbesondere das A b k o m m e n v o n P a r i s v o m 23. J u l i 1921, n i c h t m e h r i n G e l t u n g s i n d " 2 2 6 . D i e B u n d e s r e p u b l i k h a t z u d e n S i t z u n g e n der R u m p f - E D K e i n e n Beobachter e n t s a n d t 2 2 7 u n d ist seit 1957 ebenfalls m i t B e o b a c h t e r n a u f d e n S i t z u n g e n d e r d u r c h die B K k o n s t i t u i e r t e n D o n a u k o m m i s s i o n ( D K ) v e r t r e t e n . D i e B u n d e s r e g i e r u n g h a t aber spätestens nach d e m B e i t r i t t Österreichs z u r B K e i n e d e u t l i c h e W e n d u n g z u m n e u e n D o n a u r e g i m e v o l l z o g e n . A m 12. M a i 1965 h a t sie sich schließlich f ü r e i n e n B e i t r i t t Deutschlands z u r B K ausgesprochen 2 2 8 , e i n S c h r i t t , d e r v o n a l l e n M i t g l i e d e r n der D K begrüßt w u r d e 2 2 9 . N i c h t z u l e t z t das P r o j e k t des E u r o p a k a n a l s 2 8 0 u n d d i e besondere geographische L a g e d e r B u n d e s r e p u b l i k , d i e m a n d e r z e i t durchaus m i t d e r j e n i g e n d e r Schweiz bis z u m B e i t r i t t z u r M A v e r g l e i c h e n k a n n , h a b e n d e r B u n d e s r e p u b l i k k e i n e andere W a h l gelassen, als sich d e r B K s o w e i t a n z u n ä h e r n , daß diese h e u t e de facto a u f d e r Strecke U l m - Passau, r i c h t i g e r R e g e n s b u r g - Passau A n w e n d u n g f i n d e t 2 3 1 . E i n e n d g ü l t i g e r B e i t r i t t d e r B u n d e s r e p u b l i k ist l a n g f r i s t i g u n u m g ä n g l i c h , doch scheiterte er b i s h e r stets a n p o l i t i s c h e n M e i n u n g s v e r s c h i e d e n h e i t e n , 224

Zemanek, S. 56. Gemeint sind die entsprechenden A r t i k e l der Pariser Vorortsverträge. 226 Text wiedergegeben bei Pichler, S. 175 (Anhang). 225

227 Pichler, S. 23, Fußn. 41, erwähnt eine derartige Sitzung der R u m p f E D K v o m März 1953 i n Rom, wobei er sich auf eine Meldung der Revue de la navigation intérieure et rhénane stützt (25. Jahr, 1953, Nr. 6, S. 185). 228 Krzizanowski, S. 40, unter Berufung auf „Verkehr", 1965, S. 699. Pichler, S. 83, spricht i r r t ü m l i c h von einem Bundestagsbeschluß. Das Stenographische Parlamentsprotokoll dieses Tages enthält keinen diesbezüglichen Anhaltspunkt. Einer E r k l ä r u n g v o n Staatssekretär Seiermann v o m 2.12.1964 ist zu entnehmen, daß dem K a b i n e t t zu dieser Zeit eine entsprechende Vorlage zugeleitet w a r ; Z f B 1964, S. 431. 229 Pichler, S. 83; die Donaustaaten haben sich gleichzeitig zu B e i t r i t t s verhandlungen bereiterklärt. 280 Die i n Fußn. 13, Einl. I I I . , erwähnte ECE-Studie über den E K ist unter M i t w i r k u n g der D K - M i t g l i e d e r erstellt worden. A u f der 16. Sitzung der D K sind bereits alle Maßnahmen zur Vereinheitlichung der technischen und schiffahrtspolizeilichen Vorschriften getroffen worden, die auf Rhein, Main, E K u n d Donau gelten sollten (CD/SES 16, S. 214). 281 Vgl. Jaenicke, S. 45; Pichler, S. 83; Zemanek, S. 57; Niederl. Studie, S. 9. M i t Jugoslawien ist bereits am 26.5.1954 ein A b k o m m e n über die vorläufige Regelung der Donauschiffahrt abgeschlossen worden, das beiden Staaten dieselben Rechte einräumt, die a u d i i n der B K vorgesehen sind (Art. 1 : „ F ü r die Donauschiffahrt gelten die Grundsätze der Freiheit der Schiffahrt u n d der Gleichbehandlung." A r t . 3 Satz 2: „Die . . . Kabotage bleibt den nationalen Schiffen überlassen." BGBl. 1959 I I , S. 737 - 739). M i t den anderen Donaustaaten kamen wegen fehlender diplomatischer Anerkennung, die zwar keine conditio sine qua non f ü r die Mitgliedschaft i n internationalen Organisationen ist, aber eine effektive Zusammenarbeit erheblich erleichtert, keine derartigen A b k o m m e n zustande.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

87

die i n keinem direkten Zusammenhang m i t dem Donauregime stehen. Waren es früher vor allem die fehlenden diplomatischen Beziehungen der Bundesrepublik zu den Ostblockstaaten, so ist es derzeit i n erster Linie die Frage der Einbeziehung des „Landes B e r l i n " 2 3 2 , bzw. der „Westsektoren Berlins" 2 3 3 i n einen derartigen völkerrechtlichen Vertrag. Entgegen der Erwartung Pichlers 234 , einem Beitritt der Bundesrepublik stehe nach dem Abschluß des Viermächteabkommens über Berlin nichts mehr i m Wege, ist ein Interpretationsstreit unter anderem auch u m die Bestimmung entstanden, die eine Ausdehnung völkerrechtlicher Verträge der Bundesrepublik auf Berlin (West) zum Gegenstand hat. Einiges deutet jedoch darauf hin, daß noch vor Vollendung des Europakanals dieses Problem gelöst sein wird. Diese Entwicklung seit Kriegsende macht deutlich, daß, um auf die Ausgangsfrage zurückzukommen, die Pariser Konvention auf der deutschen Donaustrecke keine Bedeutung mehr hat. A n dieser Stelle muß erneut geprüft werden, ob sich nicht die „ U m stände" seit 1945 derart erheblich geändert haben, daß auch eine de jure Bindung der Bundesrepublik an die Donauartikel des VFV's und die auf diesen fußende Pariser Akte erloschen ist. Ohne die Grundzüge der clausula rebus sie stantibus-Lehre wiederholen zu wollen, sind vor allem die beiden folgenden Aspekte geeignet, diese Annahme zu stützen. Der Zweite Weltkrieg hat die Pariser Konvention — wie bereits dargelegt — i m Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und den Kriegsgegnern des Deutschen Reiches, die zum Teil wie insbesondere Frankreich und Großbritannien als Signatare der alten Akte nach wie vor von deren Gültigkeit ausgehen, seit 1939 suspendiert. Die Aufhebung dieser nunmehr seit fast 40 Jahren währenden Rechtshemmung und damit die Wiederanwendung der Pariser Akte, ist nach Kriegsende weder von der Alliierten Hohen Kommission 2 3 5 noch nach 1955 von der souverän gewordenen Bundesrepublik gefordert worden 2 3 6 . Auch Großbritannien und Frankreich haben nach dem Krieg diese Maßnahme — 232

So die Definition der Bundesregierung; vgl. Pichler, S. 84, Fußn. 81. Definition i m Viermächteabkommen über B e r l i n v o m 3. 9.1971, Anlage I V A 2 b), bzw. Anlage I V Β 2 b); Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung, S. 15 ff. 234 S. 83, 84, Fußn. 81. 235 v. Koeppen, Probleme, S. 57 f. 23β Proklamation Nr. 2 Ziffer 5 u n d 6 (zitiert bei Jaenicke, S. 58 f.) u n d Directive No 6 (Treaties Concluded by the Former German Reich) der A l l i e d H i g h Commission for Germany v o m 19.3.1951, aus der sich ergibt, daß die drei A l l i i e r t e n entsprechende Aufforderungen an die „interested Powers" ergehen ließen (Text i n Official Gazette of the A H C 1951, S. 846, deutsche Ubersetzung bei Jaenicke, S. 59, Fußn. 81). 233

88

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

auch nicht i n ihrer Zeit als deutsche Besatzungsmächte — jemals von der Bundesrepublik verlangt. Seit Ende der fünfziger Jahre ist überdies kaum mehr eine Wiederanwendung vereinbart worden; dieser Prozeß kann also als abgeschlossen gelten. Gerade die durch die Kriegseinwirkung erzeugte Suspension unterliegt i n erhöhtem Maße der Anwendung der clausula rebus sie stantibus 2 3 7 . Der lange Zeitraum, immerhin würde die Rechtshemmung der Akte bereits erheblich länger andauern als das Donauregime von 1921 insgesamt effektiv war, ist ein weiteres Indiz für die Feststellung, daß heute kein Signatarstaat mehr die Aufhebung der Suspension von der Bundesrepublik verlangen kann 2 3 8 . Die beiden nur noch i n Frage kommenden Staaten, Großbritannien und Frankreich 2 3 9 , halten die Konvention ohnehin wohl i n erster Linie aus pekuniären Gründen für weiterh i n i n Kraft, da sie beide noch Forderungen aus Krediten an die Donaukommissionen haben 2 4 0 . Insoweit erscheint die Frage nach der Fortgeltung der Pariser A k t e wohl eher ein „Prestigekampf" 2 4 1 dieser Staaten zu sein, der nur durch Verhandlungen über die genannten Konfiskationen mit den Staaten der B K erledigt werden kann 2 4 2 . I m Verhältnis zur Bundesrepublik hat dieser Punkt jedoch keine Bedeutung, so daß die Frage einer de jure Fortgeltung der Pariser Konvention zwischen Großbritannien und Frankreich einerseits und deren Kriegsalliierten auf der anderen Seite, soweit sie Signatare dieser Akte waren, offen bleiben kann. Zwischen der Bundesrepublik und den derzeitigen Donauuferstaaten ist diese Frage ohnehin erledigt, da alle diese Staaten die alte Akte für überholt halten und durch die Schaffung der B K insoweit unter sich neues Recht begründet haben. 237

Berber, I I , S. 94. 23β v g l s eidl-Hohenv eidern, Belgrader Konvention, S. 168, der bereits Ende der 50er Jahre f ü r denkbar hielt, daß die B i n d u n g Österreichs an die Pariser A k t e „nach dem Grundsatz der E f f e k t i v i t ä t " aufgehoben sei. I n diesem Sinne auch Hoenicke, S. 168. 239 Nach Toncië-Sorinj, S. 102, soll die Société française de navigation Danubienne, die bis 1966 noch auf der deutschen u n d österreichischen Donau verkehrte, den B e i t r i t t Frankreichs zur B K erwogen haben. 240 Vgl. Zemanek, S. 55, hinsichtlich Frankreichs; Pichler, S. 22, bezüglich Schulden an Frankreich u n d Großbritannien. Streitpunkte sind vor allem Ziffer 2 - 5 des Zusatzprotokolls der B K , wonach alle alten Vermögenswerte auf die neue D K , bzw. die neuen Sonderstromverwaltungen übergehen und alle RückZahlungsverpflichtungen an „Großbritannien, Frankreich, Rußland u n d andere Staaten . . . als erloschen zu betrachten" sind (Ziffer 3). Gerade wegen des „praktisch konfiskatorischen Inhalts" (S eidl-Hohenv eidern, B e l grader Konvention, S. 260) hat w o h l Österreich die Unterschrift unter dieses Protokoll verweigert. 241 S eidl-Hohenv eidern, Belgrader Konvention, S. 260. 242 Pichler, S. 22 ff.; Zemanek, S. 57; Alphonse Dalmas, M i t g l i e d der französischen Delegation i n Belgrad 1948, nannte derartige Verhandlungen 1961 als Voraussetzung zu einer „entente réaliste" zwischen Ost u n d West, zitiert nach Pichler, S. 23, Fußn. 39.

2. Die Pariser Donauakte v o m 23. J u n i 1921

89

Abgesehen vom Argument der jahrzehntelangen Effektivität ist der grundlegende Wandel der Auffassungen i m internationalen Flußrecht zwischen der Zeit nach dem Ersten und der Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg zu berücksichtigen, wenn man die Fortgeltung der Suspension, bzw. überhaupt die weitere Wirksamkeit der Pariser Akte untersucht. Die Pariser Akte war der Ausdruck einer Zeit, die ein Höchstmaß an Internationalisierung der großen europäischen Wasserstraßen anstrebte 2 4 3 , d. h. Schiffahrtskommissionen unter Beteiligung interessierter Nichtuferstaaten m i t weitreichenden, die Souveränität der Uferstaaten einschränkenden Befugnissen. Nicht nur die politischen Interessen der westeuropäischen Großmächte, sondern durchaus auch der Wunsch nach einer großzügigen und freiheitlichen Lösung 2 4 4 für den zunehmenden grenzüberschreitenden Binnenschiffsverkehr i n Mitteleuropa waren die Ursache 245 . Aber bereits das Scheitern der Konferenz von Barcelona 1921 signalisierte die Undurchführbarkeit dieser Konzeption. I m Falle der Donauregelung büßten die Kommissionen schon vor dem Zweiten Weltkrieg immer mehr Kompetenzen ein. So erwies sich etwa die E D K bald als ein für Rumänien nur schwer tragbarer Anachronismus. Die Mitte des 19. Jahrhunderts als „internationale Ersatz Verwalt u n g " 2 4 6 i n einem technologisch wenig entwickelten Agrarstaat entstandene Kommission verkehrte ihre Funktion ins Gegenteil und lähmte i n den 20er Jahren unseres Jahrhunderts die Aktivitäten des inzwischen entwickelten Rumäniens beim Ausbau und der Unterhaltung der Donauarme 2 4 7 . 243 Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 254. Treffend stellt Wajda, S. 152, die Entwicklung des Internationalen Flußschiffahrtsrechts kurz nach dem Ersten Weltkrieg dar: „The Conference at Versailles was its culminating point, and since then began a reversal." 244 Besonders deutlich w i r d dieser Aspekt i m Antwortschreiben der A l l i i e r ten v o m 16.6.1919: „Delegates from nonriparian States are included i n the River Commissions as w e l l as representatives of the riparian States, i n the first place as representing the general interest i n free circulation on the rivers regarded as transit routes, and, secondly, so that w i t h i n the river Commissions themselves they may act as a check on the strongest riparian State abusing her preponderating influence to the detriment of the others. For the same reason, i n deciding upon the number of representatives allotted to each riparian State, the great factor of freedom of communication must rank first." 245 M a n w i r d jedoch Krüger, S. 18, zustimmen müssen, daß „jede nicht einverständliche Internationalisierung sich dem Verdacht aussetzt, nichts anderes als ein Strategem zu sein, mittels dessen nationalen Interessen, die sich m i t nationalem Vorzeichen nicht mehr verfolgen lassen, die weitere Verfolgbarkeit durch Hissen einer internationalen Flagge gesichert werden soll". Als Beispiel aus jüngerer Zeit nennt er die P o l i t i k der Westmächte i n der Suez-Kanal-Frage. 246 Roth, S. 172; s. ο. 1. Teil, Α., II., 1., c).

90

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich auch i m übrigen Europa das B i l d grundlegend gewandelt. Keine internationale Flußverwaltung entspricht i n ihrer tatsächlichen Anwendung mehr dem Versailler Konzept 2 4 8 . Das derzeitige Rheinregime ist nicht etwa eine Ausnahme dieser neuen Entwicklung, sondern geradezu das Gegenbeispiel zur Situation auf der Donau vor dem letzten Krieg, die von einer weitgehenden Souveränitätsbeschränkung der Uferstaaten durch m i t umfangreichen Kompetenzen ausgestattete Kommissionen geprägt war. Die Z K R stellt hingegen — ebenso wie die neue Moselkommission — eine zu den „funktionalen Verwaltungsgemeinschaften tendierende Beratungskommission" 2 4 9 dar, die nicht als „Staat i m Staate" auch gegen die Interessen eines Uferstaates handeln kann, sondern die als „service administrat i f " 2 5 0 grundsätzlich von allen Signataren einstimmig zu beschließende Maßnahmen vorbereitet. A n die Stelle weitreichender Kommissionsbefugnisse ist somit die Koordination der Interessen aller Signatarstaaten getreten 2 5 1 . Neben der rein formalen Ausnahme des Rheinregimes, die i n der Mitgliedschaft Großbritanniens besteht, gibt es keine „Internationalisierung zweiten Grades" 2 5 2 mehr, d. h. Flußkommissionen, an denen Nichtuferstaaten 253 beteiligt sind. Außer auf der Donau, wo dieses Prinzip durch die Pariser A k t e auf die Binnendonau ausgedehnt worden war, ist 1922 eine ähnliche Konvention für die Elbe geschaffen worden 2 5 4 , die heute ebenfalls nicht mehr angewendet wird. Für Oder und Memel 2 5 5 kamen entsprechende i m V F V vorgesehene Regelungen nicht zustande. 247 Pichler gibt auf S. 26, Fußn. 54, ein anschauliches Beispiel, das die r u mänische Außenministerin A n n a Pauker auf der Belgrader Konferenz schilderte: 1926 versandete der Sulina-Kanal, der den gleichnamigen Mündungsa r m m i t dem Schwarzen Meer verbindet, w e i l die Vertreter der Nichtuferstaaten i n der E D K von ihren Heimatstaaten keine entsprechenden Weisungen erhielten, Rumänien diese Arbeiten aber trotz seiner Bereitwilligkeit nicht ausführen durfte. Die B K überläßt derartige Arbeiten grundsätzlich dem jeweiligen Uferstaat (Art. 3), die D K w i r d n u r tätig, w e n n der betreffende Staat dazu nicht i n der Lage ist. 248 Jaenicke, S. 69. 24e Roth, S. 172. 250 Biays, S. 236. 251 Vgl. auch Jaenicke, S. 66 ff. 252 Triepel, S. 9. 258 Eine exakte Definition des Uferstaatenbegriffs ist anders als i n der M A i n A r t . 44 B K enthalten, wonach unter „Donaustaat" ein Staat verstanden w i r d , „dessen Gebiet wenigstens ein Ufer der Donau einschließt". Außerhalb der B K w i r d unter Donaustaat oft n u r das L a n d verstanden, i n dem die Donau als Flußsystem überwiegt (Berger, Koexistenz, S. 222). Die UdSSR und Deutschland sind i n diesem Sinne keine Donauländer. 254 RGBl. 1923 I I , S. 183 ff. Die Elbkonvention bezog sich auch auf die M o l dau bis Prag (Art. 331 VFV). 255 Jaenicke, S. 69, der allerdings i r r t ü m l i c h neben beiden Strömen noch den Njemen aufzählt, d. h. das russische W o r t für Memel.

2. Die Pariser Donauakte vom 23. J u n i 1921

91

Die Oder, für die bis 1919 keine völkerrechtlichen Verträge bestanden hatten, sollte nach Art. 341 V F V vom Meer bis zur Einmündung der Oppa (vgl. Art. 331 VFV) bei Mährisch-Ostrau (Moravskà Ostrava) einer internationalen Kommission, bestehend aus drei Uferstaaten (Preußen, Polen und CSR) und vier Nichtuferstaaten (Frankreich, Großbritannien, Dänemark und Schweden) unterstellt werden. Gerade diese Regelung macht die nach dem Zweiten Weltkrieg haltlos gewordene Einseitigkeit des gesamten Versailler Systems deutlich. Obwohl die Oder i n ihrem ganzen schiffbaren Lauf durch deutsches Gebiet flöß 2 5 6 und i m übrigen nur wenige Kilometer (ca. 25) an Polen grenzte und eine noch kürzere Distanz (ca. 15 km) bis zur Oppaeinmündung 2 5 7 auf dem Territorium der CSR lag, sollte dieser Strom internationalisiert werden, während die Weichsel mit drei Uferstaaten (Polen, Ostpreußen und die Freie Stadt Danzig) auf polnischen Druck h i n nicht internationalisiert wurde 2 5 8 . Die Schaffung eines Oder-Regimes verhinderte zunächst ebenfalls polnischer Widerstand, w e i l dieses Land eine durch Art. 331 V F V gebotene Ausdehnung des internationalen Regimes auf Warthe und Netze ablehnte 2 5 9 . Später scheiterte die vorgesehene Akte 1932 dann endgültig am Widerstand Deutschlands, das schwerwiegende politische Benachteiligungen nicht hinnehmen wollte, unter anderem sollte alleinige Amtssprache der Kommission französisch sein. Das Beispiel der Oderinternationalisierung macht so den Einfluß rein machtpolitischer M o t i v e 2 6 0 besonders eindringlich klar. Eine auch nur 256 Vgl. Materialien, I I I , S. 69. — Vgl. ferner Wajda, S. 145 u. 155, nach dessen Ansicht n u r bis Cosel (Kozle) Schiffahrt möglich w a r ; ebd. ein Hinweis auf Winiarski, der eine Schiffbarkeit bis Ratibor (Racibórz) annahm. I m Sinne der Wiener Schlußakte wäre die Oder als internationaler Fluß n u r i n ihrem Unterlauf zu bezeichnen gewesen. Vgl. u. Fußn. 130, 1. Teil, B., I I . 257 Das Hultschiner (Hluciner) Ländchen w a r 1920 i n E r f ü l l u n g des VFV's (Art. 83) ohne A b s t i m m u n g an die CSR abgetreten worden. Polen w a r i m Anschluß an die gem. A r t . 87 f. V F V durchgeführte Volksabstimmung u n d aufgrund des Genfer Abkommens von 1922 i n Oberschlesien zum Uferstaat geworden. 258 Wegener , S. 52. Nach polnischer Auffassung w a r allerdings die Freie Stadt Danzig (Art. 100 -108 VFV) i m Gegensatz zur überwiegenden Meinung (vgl. v. Hag ens, S. 309 f.) kein souveräner Staat u n d die Weichsel i m Grenzabschnitt zu Ostpreußen kein internationaler Fluß, da sie gem. A r t . 97 V F V der „ f u l and complete control" Polens unterstand; vgl. Wajda, S. 147. Jedenfalls durch einen ihrer Mündungsarme, die Nogat, w a r die Weichsel auch Deutschland gegenüber ein Grenzfluß. Internationalisierungswünsche Großbritanniens und der CSR hielt Polen erfolgreich entgegen, eine allen Nationen geöffnete Weichsel würde i n erster L i n i e der deutschen Wirtschaftsexpansion nützen; vgl. Wajda, ebd. 259 Vgl. die Entscheidung des StIGH's von 10.9.1929, s.u. 1. Teil, B., II., 3., b), aa) sowie Fußn. 132 ebd. 280 Die Elbe- u n d die Oderkonvention sollten der CSR eine unkontrollierte Verbindung zum Meer u n d damit zu den verbündeten Westmächten ermöglichen; daher auch die Schaffung v o n Freihäfen i n Hamburg u n d Stettin, zu der sich Deutschland gegenüber der CSR nach A r t . 363, 364 V F V verpflich-

92

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

a n n ä h e r n d v e r g l e i c h b a r e I n t e r n a t i o n a l i s i e r u n g h a t es i n E u r o p a 2 6 1 u n d auch i n a n d e r e n E r d t e i l e n 2 6 2 n i c h t gegeben. Das V e r s a i l l e r K o n z e p t ist also e i n E i n z e l f a l l i m i n t e r n a t i o n a l e n F l u ß r e c h t g e b l i e b e n u n d w e g e n seines Z w a n g s c h a r a k t e r s ist es z u k e i n e r Z e i t v o n d e r M e h r z a h l d e r v o n i h m b e t r o f f e n e n S t a a t e n als p r a k t i k a b l e u n d gerechte L ö s u n g angesehen w o r d e n . N u r b e i m R h e i n r e g i m e s g i b t es h e u t z u t a g e eine N i c h t u f e r s t a a t e n b e t e i l i g u n g , n ä m l i c h die G r o ß b r i t a n n i e n s . H i e r b e i h a n d e l t es sich jedoch u m eine andere A r t v o n I n t e r n a t i o n a l i s i e r u n g z w e i t e n Grades, da a l l e U f e r s t a a t e n a u f d e r Basis v ö l l i g e r G l e i c h b e r e c h t i g u n g u n d F r e i w i l l i g k e i t diesen Z u s t a n d b e j a h t haben. D i e a u f g r u n d des V F V ' s d u r c h g e f ü h r t e n oder g e p l a n t e n I n t e r n a t i o n a l i s i e r u n g e n s i n d h i n g e g e n a u f d e n W i d e r s t a n d fast a l l e r U f e r s t a a t e n g e s t o ß e n 2 6 3 . D e r G r u n d f ü r das Ü b e r l e b e n des R h e i n r e g i m e s l i e g t aber i n d e r s t ä n d i g e n F o r t e n t w i c k l u n g ten mußte; vgl. Wegener , S. 52. Gleichzeitig w a r es jedoch das Ziel der Westmächte, den Einfluß der Uferstaaten i n der Internationalen Oderkommission dadurch zu neutralisieren, daß die NichtuferStaaten Dänemark u n d Schweden Kommissionsmitglieder wurden, obwohl beide den V F V nicht unterschrieben hatten; vgl. Wajda, S. 146. Äußer i n Deutschland stieß diese Konzeption auch i n Polen, das eine Präzedenzwirkung f ü r die Weichsel fürchtete, auf W i d e r stand. Erst nach langwierigen Verhandlungen w a r es der polnischen Delegat i o n gelungen, überhaupt einen Sitz i n der Kommission zu erhalten, obwohl Warthe u n d Netze weitgehend über sein T e r r i t o r i u m verliefen u n d seine zukünftige Stellung als Uferstaat von einem Plebiszit abhing; vgl. o. Fußn. 257. 261 Vgl. Schimmer, S. 6: Die europäischen Flußkonventionen gewähren Schiffahrtsfreiheit meist n u r den Uferstaaten, den Nichtuferstaaten allenfalls bis zur ersten großen Hafenstadt (z.B. an der unteren Scheide). Die A k t e über den Po, die allen Nationen Schiffahrtsfreiheit gewährte, ist seit der Einigung Italiens gegenstandslos. 262 I n Asien u n d A m e r i k a ist eine Internationalisierung i. S. d. Versailler Konzeption unbekannt. Es gibt jedenfalls keine Kommission m i t Nichtuferstaatenbeteiligung. Vgl. Krüger, S. 11 - 13. I n A f r i k a w a r für den Kongo 1885 auf dem Berliner Kongreß eine internationale Kommission der europäischen Kolonialmächte vorgesehen, die den Kongofluß, alle seine Nebenflüsse, Seen, Kanäle, sogar Straßen u n d Eisenbahnen des Kongogebietes allen Nationen öffnen sollte (Schmitt, S. 40). Dieser Plan ist 1919 (!) endgültig aufgegeben worden, er w a r w o h l ein krasses Beispiel für den Kolonialismus Europas. 263 Hinsichtlich der polnischen H a l t u n g u n d des Widerstandes der Donaustaaten s.o. Fußn. 92 und 118. Die CSR hat nach dem Zweiten Weltkrieg die Wiederanwendung der Elbakte nicht verlangt, w o h l deshalb, w e i l sie die i n A r t . 331 V F V vorgesehene Internationalisierung der Moldau ablehnt. Eine Fortsetzung des Oderregimes ist nach 1945 von keinem M i t g l i e d der I n t e r nationalen Oderkommission gefordert worden. Nach polnischer Auffassung, die sich auf eine entsprechende Vertragspraxis m i t der D D R u n d der CSSR stützt, ist die Oder heute „ a national or boundary r i v e r " (Wajda, S. 161). Vgl. ferner u. 1. Teil, Β., I., 5., b). Die Memelkonvention scheiterte von Anbeginn am Widerstand aller Uferstaaten. Die Erweiterung der Internationalisierung auf dem Rhein durch den V F V stieß auf den Widerstand der Schweiz (W. Müller, S. 171) u n d der Niederlande, die eine Beteiligung von Nichtuferstaaten traditionell ablehnte (Chamberlain , S. 278).

3. Die derzeitige völkerrechtliche Lage auf der deutschen Donau

93

und Anpassung dieser Organisation durch gemeinsame Anstrengungen aller Beteiligten 2 6 4 . Zusammenfassend läßt sich m i t h i n sagen, daß die B K bei ihrer Unterzeichnung zwar die Geltung der Pariser Akte nicht wirksam aufheben konnte, daß jedoch unter dem Gesichtspunkt des Effektivitätsprinzips 2 6 5 und nach den Regeln der clausula rebus sie stantibus-Lehre sehr viel dafür spricht, auch eine de jure Fortgeltung dieses Vertrages zu verneinen. A u f jeden Fall — und das ist i m vorliegenden Zusammenhang entscheidend — ist die Pariser Konvention auf der deutschen Donau auch de jure nicht mehr i n Kraft, weil das Recht der Kriegsgegner des Deutschen Reiches auf Aufhebung der Suspension erloschen ist und die bei Kriegsende noch mit dem Reich verbündeten Staaten durch ihren Beitritt zur B K sich aller Rechte aus der Pariser Akte begeben haben 2 6 6 . 3. Die derzeitige völkerrechtliche Lage auf der deutschen Donau

Die erloschene Wirksamkeit der Pariser Konvention, die sich auf der deutschen Teilstrecke insbesondere i n der Existenz der I D K manifestierte, führt jedoch nicht zu einer „Renationalisierung" dieser Wasserstraße. Dieser völlige Fortfall völkerrechtlicher Vertragsbindungen würde schon dem erwähnten Grundgedanken der clausula rebus sie stantibus-Lehre widersprechen, der bei Wegfall der ursprünglichen Gegebenheiten eine Anpassung an die tatsächliche, neu eingetretene Situation verlangt. Gerade beim internationalen Recht der Donau ist auch dessen historische Entwicklung 2 6 7 zu berücksichtigen, an der die deutschen Staaten Bayern und Württemberg sowie das Deutsche Reich vielfältigen Anteil hatten. Nach wie vor ist die durch die Verträge von Paris 1856 und Berlin 1878 begründete Schiffahrtsfreiheit i n Geltung, sie wurde i n allen folgenden Verträgen bekräftigt und ist zu keiner Zeit aufgehoben worden 2 6 8 . A u f der deutschen Donau herrscht zumindest seit dem Berliner 2β4 j m Fehlen dieses Prozesses sieht S eidl-Hohenv eidern den eigentlichen G r u n d f ü r das Scheitern der Pariser Akte, Belgrader Konvention, S. 261. 285

Vgl. S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz. 1230 f. Siam (Thailand) u n d Portugal, die als einzige Signatare des VFV's am Zweiten Weltkrieg nicht teilnahmen, könnten — ganz abgesehen von anderen Hinderungsgründen — aus den Bestimmungen des VFV's über die Donau, die ihnen gegenüber unverändert i n K r a f t hätten bleiben müssen, keine Rechte ableiten, da die Pariser A k t e gerade die Konkretisierung dieser Bestimmungen war, beide Staaten diese jedoch nicht unterzeichnet haben u n d als deren Signatare durch den V F V auch nicht vorgesehen waren. 287 Vgl. Jaenicke, S. 45. 288 Sowohl die Pariser Akte, s. o. Fußn. 28, wie auch die B K haben diese Fortgeltung nicht i n Frage gestellt. Selbst das rigorose Zusatzprotokoll der B K ist i n diesem Sinne zu verstehen; vgl. Berger, S. 77 f., unter Berufung 288

94

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Vertrag von 1878 das durch völkerrechtlichen Vertrag begründete Prinzip der freien Schiffahrt auf der Basis der Gleichbehandlung. Eine Aufteilung der deutschen Donaustrecke i n einen — mittlerweile von Schiffahrtshindernissen weitgehend befreiten — internationalisierten Teil bis Regensburg und einen erst i n Zukunft über diese Stadt hinaus befahrbaren nationalen Abschnitt bis Kehlheim, bzw. möglicherweise bis U l m 2 6 9 , ist angesichts einer über hundertjährigen Vertragstradition nicht möglich, die stets U l m als Endpunkt der geographischen Ausdehnung völkerrechtlicher Ordnungen auf der Donau ansah. Der Ansicht Schroeders, die Umgehung der bereits mehrfach erwähnten Steinernen Brücke i n Regensburg könnte ein Argument „gegenüber Forderungen nach Internationalisierung der Donau über Regensburg hinaus" sein, ist daher nicht zuzustimmen 270 . Das Schiffahrtshindernis der Steinernen Brücke könnte allenfalls i. S. d. Wiener Schlußakte der geographische Endpunkt der Internationalität der Donau sein; daß dies nicht der Fall ist, weil die gesamte deutsche Donau kein internationaler Fluß i. S. d. A r t . 108, 109 ist, wurde bereits dargelegt 2 7 1 . Diese Feststellung ist jedoch irrelevant, w e i l es mehrere völkerrechtliche Verträge und nicht Grundsätze des allgemeinen Internationalen Flußschiffahrtsrechts sind, die den völkerrechtlichen Statuts der deutschen Donau von U l m bis zur Staatsgrenze bestimmen. U l m war als Endpunkt der Donauschiffahrt bereits durch den Pariser Friedensvertrag von 1856 vorgesehen, da i n seinem A r t . 17 eine Teilnahme Württembergs an der Uferstaatenkommission geplant war. Die Einbeziehung dieser Stadt, auch i n den späteren Donauakten, ist bis heute als programmatischer Auftrag zur tatsächlichen Schiffbarmachung bis zu diesem Punkt zu verstehen 272 . A u s d e n d a r g e l e g t e n G r ü n d e n w i r d z w a r eine a u f g r u n d d e r P a r i s e r K o n v e n t i o n — A r t . 10 f f . — f o r t b e s t e h e n d e V e r p f l i c h t u n g d e r B u n d e s r e p u b l i k z u v e r n e i n e n sein, b i s U l m d i e S c h i f f b a r k e i t s t e t i g z u v e r b e s s e r n 2 7 3 , das ä n d e r t jedoch n i c h t s a n d e r auch f l u ß a u f w ä r t s v o n Regensauf entsprechende Erklärungen des Delegationsleiters der UdSSR i n Belgrad 1948, Minister Wyschinsky. 269 Selbst nach Vollendung des EK's w i r d es über K e h l h e i m hinaus zunächst keine Schiffahrt nach U l m geben, da die R M D - A G zwischen diesen beiden Städten 20 Wehre ohne Schleusen geplant hat, die der Energiegewinnung u n d Stromregulierung dienen. 270 Vgl. entsprechenden Vorschlag bei Schroeder. 271 s. ο. 1. Teil, Β., II., 1., b). 272 Bereits i n dem genannten A r t . 17 heißt es daher: „ . . . Cette Commission, q u i sera permanente, . . . 2. fera disparaître les entraves, de quelque nature qu'elles puissent être, q u i s'opposent encore à l'application au Danube des dispositions d u Traité de Vienne; 3. ordonnera et fera exécuter les travaux nécessaires sur tout le parcours d u f l e u v e ; . . . "

3. Die derzeitige völkerrechtliche Lage auf der deutschen D o n a u 9 5

bürg bis U l m bestehenden völkerrechtlichen Lage der Donau, die sich nicht von der südlichen deutschen Donaustrecke unterscheidet. Problematisch könnte nur die Rechtslage des Regensburger RegenDonaukanals 2 7 4 sein. Diese Frage kann jedoch offenbleiben, da es i n diesem Zusammenhang nur u m die Bestimmung des völkerrechtlichen Status der Donau bei Kehlheim geht, wo der Europakanal beginnt. Für eine Einbeziehung des Regensburger Seitenkanals spräche die Überlegung, daß es w o h l nicht zu unterschiedlichen Bewertungen führen dürfte, wenn ein historisches Bauwerk, das zwei Abschnitte eines internationalisierten Stromes weitgehend voneinander trennt, beseitigt w i r d oder wenn zu seiner Erhaltung ein Umgehungskanal gebaut wird. Andererseits besteht, wie oben dargelegt, auf der deutschen Donau für die Bundesrepublik keine Verpflichtung, den tatsächlichen Zustand, der bei Erlöschen der Befugnisse der I D K gegeben war, zu verbessern, d. h. eine ungehinderte Weiterfahrt über Regensburg hinaus zu gewährleisten 2 7 5 . Entschließt sich die Bundesrepublik dennoch zu einer Verbesserung der Schiffahrtsverhältnisse, indem sie einen Seitenkanal anlegt, so ist sie nicht verpflichtet, auf diesem dasselbe Regime anzuwenden wie auf der Donau 2 7 6 . I m übrigen dürfte dieses Problem nur i m Zusammenhang m i t den Benutzungsgebühren für den Regensburger K a nal von Bedeutung sein, da kein Zweifel daran besteht, daß auf dieser Wasserstraße freie Fahrt für alle Schiffe gewährt werden wird. Gegenüber der Feststellung, auch oberhalb Regensburgs sei die Donau bis U l m internationalisiert, kann ferner nicht geltend gemacht werden, es fehle an nennenswerten Transporten auf diesem Abschnitt. Diese Situation war schließlich auch unter der Herrschaft der I D K gegeben, ohne daß es Zweifel am Rechtsstatus dieser Teilstrecke gab. I m übrigen wurde und w i r d die Schiffahrtsfreiheit auch oberhalb der Steinernen Brücke von nichtdeutschen Schiffen i n Anspruch genommen 277 . 273 Eine internationale Kommission f ü r die Donau, die entsprechende, die Bundesrepublik verpflichtende Beschlüsse fassen könnte, gibt es ζ. Z. auf der deutschen Donau nicht. 274 s. o. 1. Teil, Α., II., 1., b). 275 j m Falle des Beitritts der Bundesrepublik zur B K ist zu erwarten, daß der Regensburger K a n a l dieser Rechtsordnung unterstellt w i r d . 276 Anders verhält es sich bei der Vertiefung der natürlichen Fahrrinne der Donau oder bei den Begradigungen des Flußbetts. Diese Maßnahmen k o m men ohne weiteres allen Schiffen zugute. Z u r Frage der Geltung der B K auf Seitenkanälen, die die natürliche Schiffbarkeit verbessern, vgl. u. 1. Teil, B. II., 4. 277 Entweder werden die Lasten an der Steinernen Brücke umgeladen oder das Bauwerk w i r d — bei günstigem Wasserstand — von kleinen Booten durchfahren. Früher mußten diese Schiffe v o m Ufer aus gezogen werden; heute sind sie so leistungsstark, daß sie den beträchtlichen Wasserfall überwinden können, der sich durch den Stau vor der Brücke innerhalb der B ö gen bildet. I m m e r h i n wurden auf der Strecke K e h l h e i m - Regensburg 1975

96

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Es bleibt jedoch noch zu untersuchen, ob diese zwischen U l m und der Staatsgrenze zu gewährende Schiffahrtsfreiheit allen Nationen oder nur den Uferstaaten der Donau zugestanden werden muß. Dieses Problem hat zwar nichts m i t der räumlichen Geltung des Donauregimes auf Seitenkanälen etc. zu tun, ist jedoch insbesondere für den Fall bedeutsam, daß bei Vollendung des Europakanals die Bundesrepublik der B K noch nicht beigetreten ist oder die entsprechenden Verhandlungen scheitern. Nicht zuletzt i m Hinblick auf eine potentielle Rechtsordnung für den Kanal, die i m Zweiten Teil dieser Arbeit diskutiert werden soll, ist die Klärung dieser Frage wesentlich. Für eine Schiffahrtsfreiheit aller Flaggen spricht bereits der erwähnte Friedensvertrag von Paris aus dem Jahre 1856, der diese Freiheit auf der gesamten Donau vorsah. Dieses Prinzip galt jedoch, wie bereits dargelegt, nur auf der Seedonau, da sich die Uferstaaten der Binnendonau, also auch die deutschen Staaten, der Ausdehnung auf ihre Donaustrecke widersetzten und statt dessen das Regime i. S. d. A k t e von 1857 zur Anwendung brachten. Dieser Zustand ist erst durch den V F V und die Pariser Konvention beendet worden. Die A k t e von 1921 ist jedoch gegenstandslos geworden, unter anderem auch deshalb, weil eine Vertretung von Nichtuferstaaten i n Flußkommissionen heute allgemein abgelehnt wird. Diese M i t w i r k u n g von Nichtuferstaaten dient jedoch — gerade angesichts der völkerrechtlich unklaren Situation von Verträgen zugunsten Dritter — dem Interesse dieser Staaten an der Gewährung von Schiffahrtsfreiheit für sie, bzw. alle anderen Nationen 2 7 8 . Auch eine Schiffahrtsfreiheit, die von Uferstaaten Nichtuferstaaten ohne Gewährung der Gegenseitigkeit eingeräumt wird, entspricht nicht mehr den derzeitigen Auffassungen von der Gestaltung des internationalen Flußschiffahrtsrechts i n Mitteleuropa 2 7 9 . Die Note der Reichsregierung vom 14. November 1936 garantierte zwar die freie Schiffahrt für alle „ m i t dem Deutschen Reich i n Frieden lebenden Staaten", setzte aber voraus, „daß auf den Wasserstraßen der anderen beteiligten Staaten Gegenseitigkeit gewährt w i r d " . Diese Haltung entsprach durchaus dem herrschenden Verständnis des damaligen internationalen Flußschiffahrtsrechts 280 und dem entspricht auch die heutige Auffassung. ca. 2,5 M i l l , t Güter befördert, davon mehr als die Hälfte auf ausländischen Schiffen; vgl. Statistisches Jahrbuch 1977, S. 275. 278 Dies w a r bereits auf der Konferenz von Paris 1856 der G r u n d F r a n k reichs und Großbritanniens f ü r eine Kommissionsmitgliedschaft; vgl. Radu, S. 44 ff. 279 Z u r Situation nach 1945 s. ο. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd). 280 Krüger, S. 32, unter Berufung auf Tabouillot: „ M a n hatte erkannt, daß diese Internationalisierung eher als posthumes Analogon zu den K a p i t u l a t i o nen, die die asiatischen Länder belasteten, denn als Anfang einer Epoche des Internationalismus zu werten war."

3. Die derzeitige völkerrechtliche Lage auf der deutschen D o n a u 9 7

Es erscheint ohnehin sinnvoller zu sein, den materiellen Inhalt des Begriffs „Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen" am Gesamtkonzept einer Flußakte zu messen. Sowohl der württembergisch-bayerischösterreichische Vertrag vom 2. Dezember 1851 wie die Donauakte vom 7. November 1857 gebrauchten diesen Begriff und relativierten i h n gleichzeitig soweit, daß lediglich eine gegenseitige Gewährung dieses Rechts gegenüber den Vertragspartnern, bzw. den Uferstaaten übrigblieb. Selbst die i n der Kabotagefrage „liberale" Pariser Akte gewährte den vollen Genuß der von i h r proklamierten Schiffahrtsfreiheit nur Staaten, die i n den Kommissionen vertreten waren. Wie sonst wäre der Wunsch Griechenlands und des Deutschen Reichs um Aufnahme i n die EDK zu erklären gewesen. Die Tarifordnungen der E D K begünstigten i n Wirklichkeit die Schiffe aus den Staaten, die i n dieser Kommission vertreten waren, so daß man — überspitzt ausgedrückt — von einer Schiffahrtsfreiheit der Pariser Akte für die Donauuferstaaten, insbesondere aber für die i n beiden Kommissionen vertretenen Nichtuferstaaten 281 , sprechen kann. Auch die B K verkündete i n A r t . 1 freie Schiffahrt für alle Staaten, erklärte aber i m gleichen A r t i k e l den (kleinen) Kabotagevorbehalt der Uferstaaten und, was noch gravierender ist, i n A r t . 4 12 8 2 , daß die Benutzung von „Umschlageinrichtungen, Gerätschaften, Magazinen, Lagerplätzen und so weiter . . . von Abmachungen m i t den betreffenden Transport- und Speditionsdiensten . . . " abhängig sei. Da Nichtuferstaaten i n Verträgen m i t den staatlichen oder halbstaatlichen Schiffahrtsgesellschaften der Donaustaaten keine Gegenleistung einbringen können, beruht die Schiffahrtsfreiheit der B K auf Gegenseitigkeit der Uferstaaten 283 , für Drittstaaten bedeutet sie de facto nur „Freiheit für den Transitverkehr und für Beförderungen aus dem eigenen oder i n das eigene L a n d " 2 8 4 .

281 S eidl-Hohenv eidern erwähnt unter Hinweis auf Marcontonatos, S. 146, daß Griechenland schwere wirtschaftliche Benachteiligungen wegen seiner Nichtaufnahme hinnehmen mußte, da die Tarifordnungen der E D K n u r „scheinbar o b j e k t i v " waren, Belgrader Konvention, S. 259. 282 A r t . 41 Abs. 1: „Les bâtiments entrant dans les ports pour y charger ou décharger auront le droit de se servir des mécanismes de chargement et de déchargement, de l'outillage, des magasins, des terrains d'entrepôts, etc., en v e r t u d'accords avec les services respectifs chargés d u transport et de l'expédition." 283 So ausdrücklich Zemanek , S. 2, der i n Fußn. 5 den US-Delegierten Cannon zitiert, der am 5. 8.1948 auf der Belgrader Konferenz ausführte: „ I I est clair que ce véritable monopole peut être utilisé de façon à mettre, ou à ne pas mettre les installations essentielles de plus grands ports danubiens à la disposition des bateaux des autres nations, y compris les nations r i v e r aines." 284 Hübener, Verbindung, S. 197.

7 Hippels

98

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

Vom tatsächlichen Ergebnis her gesehen würde es daher keinen Unterschied machen, ob bei der heutigen politischen Situation an der Donau die Pariser Akte von 1921 oder die B K von 1948 Geltung hätte, denn die Ausschaltung eines nicht genehmen Staats von der Donauschiff ahrt wäre „durch ein Zusammenspiel zwischen dem jeweiligen Staatsaußenhandelsmonopol und der betreffenden Schiffahrtsgesellschaft" 2 8 5 schnell zu erreichen. Abschließend läßt sich daher für die deutsche Donau feststellen, daß die Bundesrepublik unter Vorbehalt der kleinen Kabotage zur Gewährung gegenseitiger Schiffahrtsfreiheit an die Donauuferstaaten verpflichtet ist, da das Deutsche Reich und die Länder Bayern und W ü r t temberg i n einer langen völkerrechtlichen Vertragspraxis und durch einseitige Rechtsakte diesen fortbestehenden Rechtszustand mitgeschaffen haben. Angesichts der geschilderten Vertragstradition besteht zwar formell für die Bundesrepublik auch eine Verpflichtung zur Zulassung aller übrigen Staaten auf ihrem Donauteilstück, den wesentlichen materiellen Gehalt dieses Rechts kann sie jedoch selbst bestimmen. Nichtuferstaaten gegenüber ist sie jedenfalls nicht zur Gewährung der großen oder kleinen Kabotage verpflichtet. Die Pariser Akte, die als einziger völkerrechtlicher Vertrag, aber auch nur de jure und m i t „unfreiwilliger" Zustimmung Deutschlands, auf diesem Donaustück auch Nichtuferstaaten weitgehende Kabotagerechte einräumte, ist für die Bundesrepublik nicht mehr verbindlich. Diese Rechtslage für Nichtuferstaaten kann nach Vollendung des Europakanals aber insofern bedeutungsvoll werden, als sie jedenfalls allen Staaten ein Transitrecht über die deutsche Donau gewährt, wenn der Kanal und der Main-Regnitz-Abschnitt ebenfalls diesem Verkehr offenstehen 286 . Die Bundesrepublik ist auch nicht verpflichtet, der B K beizutreten oder sich an der D K zu beteiligen, bzw. deren Zuständigkeit für die deutsche Donau zu dulden. Außer der I D K , der das Deutsche Reich nicht aus eigenem Entschluß beigetreten ist, gab es eine ähnliche Institution auf der deutschen Donau nicht. Die derzeit auf der Donau oberhalb Passaus geübte Praxis entspricht m i t h i n exakt der völkerrechtlichen Lage dieser Wasserstraße 287 , soweit sie durch Völkervertragsrecht bestimmt w i r d 2 8 8 . 285 Seidl-Hohenveldern, Belgrader Konvention, S. 260, der die Konferenz v o m wirtschaftlichen Standpunkt als f ü r den Ostblock überflüssig ansieht, politische Prestigefragen hingegen für wahrscheinlich hält. t8e Dazu s. u. 2. Teil, Α., I. 287 I h r e n sichtbaren Niederschlag findet diese Praxis i m deutsch-jugoslawischen A b k o m m e n von 1954, s. o. Fußn. 231.

4. Rechtsstatus der deutschen Donau unter der B K

99

4. Der Rechtsstatus der deutschen Donau nach einem Beitritt der Bundesrepublik zur Belgrader Konvention von 1948

Wie bereits dargelegt, ist der Beitritt der Bundesrepublik zur B K ein langfristiges Ziel der Bundesregierung. Daher erscheint ein Exkurs angebracht, der i m Zusammenhang m i t der Ausgangsfrage untersucht, welche Bestimmungen der B K Auswirkungen auf den Rechtsstatus des Europakanals haben könnten. Es ist bereits ausgeführt worden, daß die B K ihren Geltungsbereich i m Vergleich zur Pariser Konvention verkürzte und sich nur auf den eigentlichen Strom abwärts von U l m und den Sulina-Arm, bzw. dessen Kanal bezieht. Über Nebenflüsse oder Kanäle, die mit der Donau Verbindung haben, macht die B K keine Aussagen. I n früheren deutschen Übersetzungen wurde der Begriff „les chenaux" i n der Wendung des A r t . 3 Abs. 1 B K „ . . . à ne pas empêcher ou entraver la navigation dans les chenaux navigables du Danube . . . " m i t „Kanäle" statt zutreffend m i t „Fahrrinnen" 2 8 9 übersetzt, was zu der irrtümlichen Vermutung Anlaß gab, nach A r t . 3 seien die Donaustaaten verpflichtet, auch auf den Seitenkanälen (ζ. B. dem Donau-Theiß-Kanal) Schiffahrtsfreiheit i. S. d. A r t . 1 B K zu gewähren. Bereits Abraham 2 9 0 , der Ende der 50er Jahre noch von der fehlerhaften Übersetzung ausging, bezog diesen Ausdruck nur auf die Kanalisierung der Donau selbst, insbesondere am Eisernen Tor. Die französische Sprache, i n der — neben der russischen — der verbindliche Originaltext (Art. 47 BK) der Konvention abgefaßt ist, differenziert genau zwischen „le chenal", der ein natürliches enges Fahrwasser bedeutet, und „le canal navigable", der einen künstlichen Schiffahrtsweg meint. Das w i r d besonders deutlich, wenn man A r t . 3 B K m i t A r t . 2 Pariser A k t e 2 9 1 vergleicht, wo zwischen „canaux latéraux" und „chenaux" unterschieden wird. A u f der Belgrader Konferenz erklärte jedoch der sowjetische Delegationschef Wyschinski: „On n'y trouve pas, i l est vrai, les canaux de jonction et latéraux, mais i l est mentionné que ces canaux peuvent être ultérieurement inclus dans le système danubien, après leur con288

I n w i e w e i t allgemeines Völkerrecht auf der Donau w i r k s a m ist, w i r d i n anderem Zusammenhang untersucht. A n dieser Stelle k a n n jedoch aus offenkundigen Gründen bereits festgestellt werden, daß keine Verpflichtung denkbar ist, der zufolge nach allgemeinem Völkerrecht ein Uferstaat einer i n t e r nationalen Flußkonvention oder gar einer internationalen Flußverwaltung beitreten müßte; vgl. Krüger, S. 19 f 289 So der T e x t der dem österreichischen Nationalrat zugeleiteten Regierungsvorlage, Nr. 37 der Beilagen zu den Stenographischen Protokollen des Nationalrats, I X GP v o m 9. 9.1959, Wien. 290 S. 192. 291 s. o. 1. Teil, Α., II., 2., b). 7*

100

1. Teil, Α. I I . Der D o n a u - A l t m ü h l - A b s c h n i t t

struction 2 9 2 ." Pichler 2 9 3 interpretiert diese Aussage als Ziel der UdSSR, sich i m Hinblick auf den Europakanal und den Beitritt Deutschlands zur B K „alle Türen offenzulassen". Die folgenden Jahre zeigten jedoch recht bald, daß sich die Staaten der B K heftig gegen jede Ausdehnung der Kompetenzen der D K zur Wehr setzten, bereits eine geplante Erfassung der Wasserstände der Donaunebenflüsse durch die D K scheiterte am Widerstand Rumäniens, Österreichs und Jugoslawiens 294 . E i n Beitritt der Bundesrepublik zur B K würde also keine vertraglichen Rechte oder Pflichten begründen, die sich auf irgendeinen Donaunebenfluß oder einen Kanal beziehen könnten, der m i t diesem Strom i n Verbindung steht, also weder auf die A l t m ü h l noch den Europakanal.

Ι Π . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes auf den Europakanal nach allgemeinem Völkerrecht Die konkreten Bestimmungen der völkerrechtlichen Verträge, die auf dem Rhein- sowie dem Donaustromsystem i n Geltung sind, w i r k e n sich nicht auf den Rechtsstatus des Europakanals aus. Es wäre jedoch vorstellbar, daß nach allgemeinem Völkerrecht eine Verpflichtung für die Bundesrepublik bestände, den Europakanal einem der beiden internationalen Flußregime zu unterstellen. Ohne an dieser Stelle bereits auf das Problem eingehen zu wollen, ob es überhaupt eine Verpflichtung des allgemeinen Völkerrechts gibt, bestimmte Wasserstraßen den A n gehörigen fremder Staaten zu öffnen und ohne die spezifische Situation des Europakanals als Verbindung zwischen zwei internationalen Flußsystemen näher zu untersuchen, soll hier nur festgestellt werden, ob es überhaupt i n der völkerrechtlichen Praxis oder Literatur Beispiele i n dieser Richtung gibt. Die vorangegangenen Ausführungen haben gezeigt, daß die beiden wichtigsten Flußinternationalisierungen, eben die von Rhein und Donau, eine Ausdehnung ihres Systems auf solche Kanäle jedenfalls nicht vorsehen, die weder eine Ergänzung noch eine Ersetzung ihres natürlichen Laufs darstellen. So sind etwa die Kanalverbindungen zwischen Rhein und Nordsee 1 , bzw. über den Elbe-Seitenkanal demnächst m i t 292 Protokoll der Belgrader Konferenz, S. 121; ebenfalls zitiert bei Pichler, S. 28, Fußn. 63. 293 Pichler, ebd. 294 Ebd., S. 13 f., w o er ferner ausführt, daß die D K „den kleinsten gemeinsamen Nenner aller Donaustaaten" darstellt, insbesondere wegen des M i ß trauens der o. g. drei Staaten gegenüber den anderen Donaustaaten. 1 Eine Kanalverbindung von Wesel aus über den Wesel-Datteln K a n a l bis Datteln, dann über den D o r t m u n d - E m s - K a n a l zur Nordsee; bzw. von der

1. Teil, Α. I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes

101

der Ostsee2, unbestritten nationale Wasserstraßen, auf denen Deutschland nicht zur Übernahme des Rheinregimes verpflichtet ist. Das gleiche gilt für den bestehenden und den zukünftig ausgebauten Rhein-RhoneKanal 3 , den Rhein-Marne-Kanal, den Maas-Waal-Kanal oder bezüglich der Donau für die geplante Verbindung m i t Oder und Elbe 4 . Es läßt sich, schon wegen der sehr geringen Zahl internationalisierter Flüsse, d. h. Wasserstraßen, „deren Verwaltung von mehreren Staaten gemeinschaftlich, namentlich durch gemeinsame Flußkommissionen, besorgt oder überwacht w i r d " 5 , und der ebenfalls wenigen internationalen Binnenschiffahrtswege, d. h. Mehrstaatenflüsse i. S. d. Wiener Schlußakte, i n der Staatenpraxis kein Beispiel dafür finden, daß auf Kanäle, die ein internationales Flußsystem m i t anderen nicht zu diesem System gehörenden Wasserstraßen oder dem Meer verbinden, das Recht eben dieses internationalen Stromes angewendet wird. Die Regime der Meerengen, etwa der Dardanellen, oder der Meere verbindenden Kanäle, ζ. B. des Kieler Kanals, bieten sich i n diesem Zusammenhang als Vergleich scheinbar sogleich an. Parallelen zu diesen Wasserstraßen können jedoch nur gezogen werden, soweit es u m den Rechtsstatus des Europakanals als rechtlich eigenständiger Verbindung zwischen zwei internationalisierten Flußsystemen geht. Dazu w i r d i m nächsten Abschnitt Gelegenheit sein, die vorliegende Problematik beschäftigt sich lediglich mit der möglichen Ausdehnung eines der beiden Regime auf den Europakanal nach allgemeinem Völkerrecht. Völkerrechtliche Konventionen, angefangen m i t der Wiener Schlußakte, und i n der Völkerrechtslehre vertretene Grundsätze, ausgehend vom Règlement des Instituts de Droit International aus dem Jahre 1887® bis zu den „Helsinki-Rules" der International L a w Association von 19667, befassen sich mit der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Nebenfluß oder ein Kanal, der i n eine nach allgemeinem Völkerrecht als international anzusehende Wasserstraße mündet, selbst als international i. S. d. allgemeinen Völkerrechts anzusehen ist. Z u der vorgegebenen Ausgangsfrage, ob eine Flußkonvention auf nationale Nebenflüsse oder Kanäle auszudehnen sei, ist i n der Literatur keine namhafte Äußerung ersichtlich. Ems über den Küstenkanal, die Hunte u n d die Weser zur Nordsee. Eine weitere Verbindung von Duisburg über den Rhein-Herne-Kanal bis D a t teln u n d dann weiter w i e auf den vorgenannten Strecken. 2 Wie unter Fußn. 1 bis zum D o r t m u n d - E m s - K a n a l u n d dann über M i t t e l l a n d - u n d Elbe-Seitenkanal über Lübeck ins Meer. 3 s. o. Fußn. 6, Einl. I I I . 4 s. o. Fußn. 7, Einl. I I I . 5 Triepel, S. 9. 6 s. u. 1. Teil, Β , II., 3 a. 7 Ebd.

1. Teil, Α. I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes

Als Fazit bleibt daher festzuhalten, daß außer der i n einer internationalen Flußkonvention selbst vorgesehenen Ausdehnung eben dieses Vertrages auf einen Kanal, damit auch auf den Europakanal, nach allgemeinem Völkerrecht für eine derartige Erweiterung eines konkreten Flußregimes keine Rechtspflicht besteht. I n diesem Zusammenhang lassen sich — als Exkurs — noch zwei weitere apodiktische Feststellungen treffen, die keiner näheren Ausführungen bedürfen. Ebenso wie das allgemeine Völkerrecht keine Vertragsausdehnung i m oben dargelegten Sinne kennt, ist ein wie auch immer gearteter Rechtsstatus des Europakanals ipso iure ohne jeden Einfluß auf die bestehenden Rechtsordnungen des Rhein- oder Donaustromsystems 8 . Ferner gibt es keinen Rechtssatz des allgemeinen Völkerrechts, dem zufolge durch die Vollendung des Europakanals i m völkerrechtlichen Sinne „eine" einheitliche Wasserstraße von der Rhein- bis zur Donaumündung entstehen könnte. I n dieser Richtung kann jedoch möglicherweise eine Ausführung Schroeders mißverstanden werden, der i n seiner Stellungnahme zu einem A r t i k e l der sowjetischen Autoren Baskin und Tarasova 9 darlegt, diese beiden würden „behaupten, daß m i t der Eröffnung des Kanals das gesamte Rhein-Main-Donau-System zu einem Wasserweg werde, der Ozeane miteinander verbinde" 1 0 . I m weiteren Verlauf des Aufsatzes von Schroeder w i r d jedoch deutlich, daß es aus sowjetischer Sicht nicht um eine völkerrechtliche Verpflichtung aller Rhein- und Donaustaaten geht, ein Einheitsregime zwischen Nordsee und Schwarzem Meer zu installieren, sondern daß unter Beibehaltung der Rechtsordnungen des Rhein- und Donausystems lediglich eine Internationalisierungsverpflichtung der Bundesrepublik für den Europakanal behauptet w i r d 1 1 . Baskin und Tarasova gehen zwar i n der Tat davon aus, „daß die Rhein- und Donaustaaten nach Beendigung des Kanalbaus Grenzstaaten einer durchgehenden Wasserstraße werden, die einen Gesamteuro8 Eine mögliche A u s w i r k u n g auf die bestehende Rechtslage der Teilstrekken der Gesamtverbindung nach völkervertraglich begründetem Recht, des VFV's ζ. B., w i r d auf den folgenden Seiten untersucht. 9 Es handelt sich u m den Aufsatz: „ K a n a l R e j n - M a j n - D u n a j " , der i n der führenden juristischen Fachzeitschrift der UdSSR „Sowjetskoe gosudarstwo i prawo" i m M a i 1977 erschienen ist; vgl. Literaturverzeichnis unter Baskin. I m folgenden w i r d aus einer deutschen Übersetzung zitiert, die das Bundesministerium f ü r Verkehr dem Verfasser freundlicherweise zur Verfügung gestellt hat. Die angegebenen Seitenzahlen beziehen sich jedoch auf den russischen Originaltext. 10 Schroeder. 11 I m Anschluß an das genannte Z i t a t bezieht sich Schroeder ausschließlich auf den E K ; ebd.

1. Teil, Α. I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes

103

päischen Charakter hat", und daß aus dieser Gegebenheit gefolgert werden müsse, „daß es erforderlich ist, ein gemeinsames Abkommen auszuarbeiten und zu akzeptieren, das ein unanfechtbares Recht der angrenzenden Staaten auf freie Schiffahrt auf der gesamten Wasserstraße einschließlich des Verbindungsabschnittes, der ein Bestandteil des ganzen Systems ist, bestätigt" 1 2 . Gleichzeitig wollen sie jedoch ausdrücklich die Mannheimer Akte von 1868 und die Belgrader Konvention von 1948 beibehalten wissen und treten nur für eine Harmonisierung beider Rechtsordnungen ein, die bei Gelegenheit der vertraglichen Internationalisierung des Europakanals erfolgen könnte 1 3 . Gegen eine völkerrechtliche Verpflichtung zur Schaffung eines Einheitsregimes sprechen ferner die von Baskin und Tarso va gezogenen Parallelen zum Suez- und Panamakanal 14 , auf die noch an anderer Stelle eingegangen wird, da die beiden internationalen Flußsysteme Rhein und Donau bei diesem Vergleich m i t Teilen der hohen See gleichgesetzt werden. Ferner soll sich ein den interozeanischen Kanälen vergleichbares Regime ausdrücklich nur auf den „Main-Donau-Kanal" 1 5 beziehen. Insoweit erinnert dieser sowjetische Vorschlag an das i m folgenden Kapitel besprochene Versailler System, das für Rhein und Donau veränderte, bzw. neue Schiffahrtsregime vorsah und als Bindeglied zwischen beiden ein internationalisiertes Verbindungsstück m i t einer von beiden Stromakten verschiedenen Rechtsordnung schaffen wollte. Besonders deutlich w i r d diese Absicht i n einem A r t i k e l der von der Botschaft der UdSSR i n der Bundesrepublik und der sowjetischen Presseagentur Nowosti (APN) publizierten Zeitschrift „Sowjetunion heute", i n dem gefordert w i r d : „ A l l e Abschnitte des transkontinentalen Wasserweges von Rotterdam bis zur Mündung ins Schwarze Meer (Rhein, Main, Verbindungskanal, Donau zum Schwarzen Meer über den Sulinsker Flußarm) müssen auf gleichberechtigter Grundlage und ohne jegliche Diskriminierung den Handelsschiffen aller Länder, entsprechend den allgemein anerkannten Prinzipien der Freiheit der internationalen Schiffahrt, zugänglich sein 16 ." Bleibt festzuhalten, daß selbst diese weitestgehende Ansicht sowjetischer Autoren nicht von einem i m völkerrechtlichen Sinne neuentstehenden Wasserweg zwischen Nordsee und Schwarzem Meer ausgeht, auf dem ein einheitliches Regime herrschen sollte, sondern von mehre12

Baskin, S. 121. Ebd.; offensichtlich übersehen Baskin u n d Tarasova, daß der M a i n eine nationale Wasserstraße ist, die die Bundesrepublik aus eigenem W i l l e n der M A unterstellt hat. 14 Vgl. i m einzelnen unten 1. Teil, Β., II., 3., b), cc). 15 Baskin, S. 121; vgl. die ausführliche Zitatstelle u. 1. Teil, Β., II., 3., b), cc). 19 Sowjetunion heute, S. 7. 13

104

1. Teil, Α. I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes

ren Abschnitten einer Gesamtverbindung, auf der zwar überall zumindest für die Anliegerstaaten Schiffahrtsfreiheit bestehen soll, jedoch jeweils aufgrund verschiedener Rechtsordnungen. Selbst wenn zukünftig die Auffassung vertreten werden sollte, die Möglichkeit eines transkontinentalen Schiffsverkehrs führe zu einer Verpflichtung der betroffenen Anliegerstaaten, eine einheitliche Schifffahrtsordnung für diese Wasserstraße zu vereinbaren, so würde unter Außerachtlassung der bisher üblichen Bezugnahme auf einen natürlichen Mehrstaatenfluß eine gänzlich neue Situation i m Internationalen Fhißschiffahrtsrecht entstehen. So schafft etwa der Europakanal nicht nur Verbindungswege zwischen Donau und Rhein — über den nationalen Main —, sondern ebenso zum Mittelmeer über den Rhein-RhoneK a n a l 1 7 und über das norddeutsche Kanalnetz 1 8 sowie den zukünftigen Elbe-Oder-Donau-Kanal 1 9 zu Elbe, Oder, Weichsel, Memel und Dnepr 2 0 , also zur Ostsee und zum Schwarzen Meer. Dieses ganze europäische Wasserstraßennetz, an dem neben Rhein u n d Donau noch mehrere andere Mehrstaatenflüsse beteiligt sind, müßte dann als internationales Binnenschiffahrtssystem angesehen werden. Die magische Formel „Von der Nordsee zum Schwarzen Meer" 2 1 , die oft i n Zusammenhang m i t dem Projekt des Europakanals gebraucht wird, könnte ebensogut lauten: „Vom Mittelmeer, bzw. von der Ostsee zum Schwarzen Meer." Auch wirtschaftlich gesehen dürfte ein Transport von Odessa nach London genauso wahrscheinlich sein wie ein Frachtgeschäft von Odessa nach Marseille oder Stettin. Eine vertragliche Völkerrechtsvereinbarung aller Rhein- und Donaustaaten wäre zwar theoretisch denkbar 2 2 — ebenso wie eine gesamteuropäische Internationalisierung aller transkontinentalen Schiffahrtsverbindungen, etwa i m „Geist von Helsinki" 2 3 —, i m bestehenden allgemeinen Völkerrecht gibt es jedoch bis i n die jüngste Zeit hinein keinerlei Ansätze, das bestehende, an natürlichen Mehrstaatenflüssen orientierte Internationale Flußschiffahrtsrecht zu verlassen 24 . 17

s. o. Einl. I I I . Ebd. 19 Ebd. 20 Über die Oder zur Weichsel durch den Bromberger K a n a l (vgl. u. 1. Teil, Β., II., 3., b), aa), v o n dort über Bug, Narew, den Augustowsk K a n a l i n die Memel, bzw. über den Bug, den Muchawez u n d den Dneprovsko-BugskiyK a n a l zu Pina u n d Pripjet, einem Nebenfluß des Dnepr, der seinerseits i m Schwarzen Meer endet (vgl. u. 1. Teil, Β., II., Fußn. 185). 21 ζ. B. die Überschrift des i n Fußn. 16 zitierten Artikels. 22 s. u. 2. Teil, Β., II., 2. 28 s. u. 2. Teil, Β., IV., 1. 24 Vgl. i m einzelnen u. 1. Teil, Β., II., 3., a). 18

1. Teil, Α. I I I . Die Ausdehnung des Rhein- oder Donauregimes

105

Ergebnis:

Die bisherige Untersuchung hat gezeigt, daß weder das auf dem Rheinstromgebiet noch das auf der Donau durch völkerrechtliche Verträge begründete Schiffahrtsregime für den zukünftigen völkerrechtlichen Status von Bedeutung ist. Es gibt ferner kein allgemeines Völkerrechtsprinzip, dem zufolge durch die künstliche Verbindung zweier Flußsysteme zu einer transkontinentalen Wasserstraße ein neuer, einem einheitlichen völkerrechtlichen Regime zu unterstellender Schiffahrtsweg entsteht, bzw. wonach durch einen solchen Kanal die Rechtsordnungen der verbundenen Flüsse verändert werden.

Β . Bestimmung des völkerrechtlichen Status des Europakanals als einer i m Rahmen der Rhein-Donau-Gesamtstrecke rechtlich selbständigen Wasserstraße

I. Die Bestimmungen des Versailler Friedensvertrages über den Großschiff ahrtsweg Rhein-Donau Bislang gibt es nur eine völkerrechtliche Vereinbarung, die das künftige Regime des Europakanals zum Gegenstand hat, den VFV. Die entsprechenden Bestimmungen über den „deep-draught Rhine-Danube navigable waterway" 1 könnten noch heute für die Bundesrepublik, die m i t dem Deutschen Reich (teil-)identisch ist 2 , von rechtlicher Bedeutung sein. 1. Die räumliche Geltun? der Art. 331, 353 V F V

M i t Vollendung der Verbindung zwischen Main und Donau könnte für die Bundesrepublik die Verpflichtung des A r t . 353 V F V 3 entstehen, auf dem „Großschiffahrtsweg Rhein-Donau" die i n den A r t . 332 - 338 V F V festgelegte Ordnung anzuwenden. Bevor auf diese Bestimmungen i m einzelnen eingegangen wird, fragt es sich, auf welche Abschnitte der Gesamtstrecke zwischen Rhein- und Donaumündung der Begriff „RhineDanube waterway, bzw. voie navigable Rhin-Danube" Anwendung findet. Da der V F V ausdrückliche Bestimmungen über Rhein und Donau enthält, i n denen beide Ströme einer anderen Verwaltung als der Rhein-Donau-Schiffahrtsweg unterstellt werden, kommt lediglich die Strecke Mainz-Kehlheim als die weitestgehende räumliche Anwendung des Begriffs i n Frage 4 . 1 A r t . 353, A r t . 331 verzichtet auf die Qualifizierung „deepdraught" (französischer T e x t : „voie navigable à grande section"). Text der A r t . s.u. i m folgenden Abschnitt 2. 2 Vgl. Ausführungen o. Fußn. 187, 1. Teil, Α., I I . 3 Text s. u. i m folgenden Abschnitt 2. 4 Auch macht die ursprüngliche Fassung des A r t . 353 deutlich, daß das geplante Regime des EK's i n K e h l h e i m enden sollte, da die Z K R sicherlich auf der Donau keine Kompetenzen erhalten sollte, vgl. Text i m folgenden Abschnitt 2. N u r Krzizanowski, s. o. Fußn. 24, Einl. II., bezieht ohne Begründung die o. g. A r t . auf die Strecke Mainz bis Passau.

1. Die räumliche Geltung der A r t . 331, 353 V F V

107

Für diese extensive Interpretation spricht die Wortwahl „RheinDonau Wasserweg" statt der Formulierung „Main-Donau Wasserweg", vor allem da den Siegermächten die ungefähre Streckenführung des Projekts bekannt war, die bereits vor dem Weltkrieg Gegenstand eingehender Planungen und auch eines Beschlusses des Bayerischen Landtags (1917) war 5 . Das w i r d aus dem Antwortschreiben der Alliierten vom 16. Juni 1919 deutlich, wo es heißt: „The Rhine-Meuse and the Rhine-Danube waterways, the construction of which is contemplated . . ." e . Außerdem entsprach diese Wendung i n etwa dem damaligen und noch heute i n Deutschland üblichen Wortsinn, der i n jedem Fall über das reine Kanalstück hinausging; etwa i n dem erwähnten Landtagsbeschluß oder i n den entsprechenden Verträgen der frühen 20er Jahre 7 , die von einer „Großschiffahrtsstraße von Aschaffenburg bis zur Landesgrenze bei Passau" ausgingen. Ferner war 1919 die Kanalisierung des Mains zu einem „deep-draught navigable waterway" noch nicht bis Aschaffenburg gediehen, so daß die Fassung des A r t . 353 „Should a deep-draught Rhine-Danube navigable waterway be constructed . . . " sich durchaus auch auf die Mainstrecke beziehen konnte. Da aber andererseits keineswegs endgültig feststand, daß die RheinDonau Verbindung über den Main erfolgen sollte, es vielmehr auch Pläne gab, über den (heute bis Plochingen schiffbaren) Neckar durch einen wesentlich kürzeren Kanal U l m an der Donau zu erreichen, oder über U l m eine Schiffahrtsverbindung nach Friedrichshafen am Bodensee bei gleichzeitig schiffbargemachtem Oberrhein (Art. 362 Ziffer 2) herzustellen 8 , ließ der i n Art. 331, 353 gewählte Terminus jede Verbindung beider Ströme zu. Offensichtlich k a m es den Autoren des VFV's darauf an, i m Rahmen ihres Gesamtplans für ein internationalisiertes Wasserstraßensystem i n Mitteleuropa auf einem Großschiffahrtsweg zwischen Nordsee und Schwarzem Meer jede nationale Eingriffsmöglichkeit, die zu einer Sperre dieses Weges führen konnte, zu vermeiden. Eine Nichteinbeziehung des Main-Regnitz-Abschnittes hätte diesen Plan vereitelt, denn die wesentlichen Prinzipien der M A konnten nur dann auf den Main und die Regnitz übergreifen, wenn Deutschland auf diesen nationalen Nebenflüssen eine ausländische Schiffahrt überhaupt zugelassen hätte, 6

s. o. Einl. I. • Peace Conference, S. 994. 7 Der Main-Donau-Staatsvertrag v o m 13.6.1921, der Konzessionsvertrag v o m 30.12.1921 u n d der Bauvertrag v o m 28.12.1922, sämtlich abgedruckt i n : RMD-Verträge. 8 Beide Pläne sind bereits i m 19. Jahrhundert erwogen worden u n d werden auch nach dem Baubeginn der GRD bis i n unsere Tage diskutiert; vgl. Schneider, S. 16 u n d Konz, S. 161.

108

1. Teil, Β. I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

da die Schiffahrtsfreiheit des Art. 1 M A — wie dargelegt — nicht auf den Nebenflüssen des Rheins gilt. Jaenicke 9 , Zemanek 1 0 und die niederländische Arbeitsgruppe RheinMain-Donau 1 1 betonen zwar — die beiden erstgenannten ausdrücklich —, daß der Main ein nationaler Fluß m i t der genannten Einschränkung sei 12 , gleichzeitig beziehen sie die Geltung der Art. 331, 353 V F V trotz ihres Wortlauts aber lediglich auf das Kanalstück zwischen Bamberg und Kehlheim, ohne diese Auslegung zu begründen. Gegen diese Meinung ist jedoch außer dem erkennbaren politischen Willen der Alliierten und der Formulierung i m V F V die Entstehungsgeschichte und der systematische Zusammenhang der Schiffahrtsartikel i m Abschnitt I I des VFV's anzuführen. Die ursprüngliche Fassung des A r t . 353 13 sah eine Ausdehnung der Zuständigkeit der Z R K auf die Rhein-Donau-Wasserstraße vor. Es wäre schwer vorstellbar, daß nur der künftige Europakanal und nicht der zwischen diesem und dem Rhein liegende Main-Regnitz-Abschnitt von dieser Zuständigkeit hätte betroffen werden sollen. A u f Einwendungen der deutschen Delegation bei den Friedensverhandlungen änderten die Siegermächte den genannten A r t i k e l i n der endgültigen Form ab und begründeten diesen Schritt i n ihrem Antwortschreiben m i t den Worten: „The international regime has been, or is ultimately to be, extended to certain connecting waterways. The Rhine-Meuse and the Rhine-Danube waterways, the construction of which is contemplated, and which are necessary for the development of communication by inland navigation between the North Sea and the Black Sea and to the v i t a l economic interests of Belgium and the New States of Eastern Europe, cannot be left without guarantee under the sole control of Germany 1 4 ." I m weiteren Text ist von „The (future) Rhine-Danube canal . . " 1 5 die Rede, ein Begriff, der für eine Beschränkung der Versailler A r t i k e l auf den heutigen Europakanal sprechen könnte. Dieses einzige Indiz reicht jedoch nicht aus, da die Formulierung nicht „MainDonau-Kanal" lautet und weil häufig auch ein kanalisierter Fluß als Kanal bezeichnet w i r d 1 8 , aber insbesondere w e i l der dargelegte Gesamt9

Vgl. insbesondere These 5 seiner Zusammenfassung, S. 107. S. 50 ff. i m K a p i t e l : „Die Frage der internationalisierung' des K a n a l stücks der Großschiffahrtsstraße." 11 S. 7 f. 12 Zemanek, S. 49 f.; Jaenicke, S. 27 ff. 13 Text s. i m folgenden Abschnitt 2. 14 Peace Conference, S. 994. 15 Ebd., S. 996. 16 ζ. B. w i r d i n der Presse, aber auch i n Fachzeitschriften die Kanalisierung der unteren Saar als „Saar-Mosel-Kanal" u n d die Kanalisierung der Mosel als „Moselkanal" bezeichnet, selbst m i t R M D - K a n a l ist oft die Gesamtver10

1. Die räumliche Geltung der A r t . 331, 353 V F V

109

Zusammenhang verdeutlicht, daß ein Sonderregime für die Rhein-Donau Verbindung unverzichtbar war, damit Deutschland nicht die alleinige Kontrolle eines Teilstücks der Gesamtverbindung erlangen könnte. Die Alliierten befürchteten, daß Deutschland „by future obstructive procedure and for political reasons" 17 die Durchsetzung der nach A r t . 23 e des Völkerbundvertrages vorgesehenen „freedom of communications and of transit" blockieren wolle. „The Allied and Associated Powers have i n no case attempted to prevent the legitimate use by Germany of her economic independence, but have merely proposed to prevent the abusive use thereof. Above all, they have aimed at securing freedom of communications and transit to or from young landlocked States, which i n the absence of definite guarantees would have regained their political independence only to fall once again under the economic tutelage of Germany 1 8 ." Neben diesem unmißverständlichen Willen der Alliierten erweist die Systematik des VFV's, daß die gesamte Verbindung zwischen Mainz und Kehlheim Gegenstand der A r t . 331, 353 V F V ist. Z u den i n A r t . 331 aufgezählten Wasserstraßen Europas, die für international erklärt w u r den, gehört nicht der Main, obwohl m i t der Moldau sogar ein nichtdeutscher „nationaler" Fluß genannt ist. Die Donau w i r d aufgeführt, weil 1919 auf ihr keine Internationalität i. S. einer Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen bis U l m herrschte und es keine einheitliche Konvention und keine Flußkommission auf der Binnendonau gab. Die Nennung des Rheins i n Art. 331 hingegen fehlt, weil die Signatare des VFV's von der Fortgeltung der M A ausgingen (Art. 354), die die internationale Verwaltung dieses Flusses, nicht jedoch seiner Nebenflüsse bereits festlegte 19 . Noch aufschlußreicher ist A r t . 362, der zwar i n Ziffer 1 eine ausdrückliche Ausdehnung der Zuständigkeit der Z K R auf die Mosel vorsieht, falls die Rheinkommission diesen Vorschlag macht, der aber den Main nicht erwähnt, sondern für diesen indirekt eine entsprechende Ausdehnung nur dann vorsieht, wenn er als Teil „des rheinischen Stromgebiets" unter das i n A r t . 338 vorgesehene Abkommen fallen sollte 20 . Für den Großschiffahrtsweg Rhein-Maas hingegen sieht A r t . 361 i n ähnlicher Weise wie der alte A r t . 353 dieselbe Verwaltungsordnung wie für den Rhein selbst vor. Das Beispiel der Mosel macht deutbindung zwischen Rhein u n d Donau gemeint, so z. B. i m Geleitwort zur A r beit v o n Zemanek, S. V. 17 Peace Conference, S. 993. 18 Ebd. 10 A . A . Wegener , S. 48, der aus unverständlichen Gründen ausführt, Frankreich habe sich der britischen Forderung nach Aufnahme des Rheins i n A r t . 331 widersetzt, w e i l es 1919 noch glaubte, der Rhein werde „ganz" französisch. 20 s. o. Fußn. 80, 1. Teil, Α., I.

110

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

lieh, daß sie i m Falle ihrer Kanalisierung für die Großschiffahrt der internationalen Kontrolle einer nach A r t . 355 von den Alliierten dominierten Z K R unterliegen sollte. Dasselbe war zunächst für die gesamte Rhein-Donau-Verbindung ipso iure vorgesehen, aber auf ein System abgemildert worden, das dem des Kieler Kanals (Art. 380 ff.) ähnelt, bei dem es ebenfalls als ausreichend erachtet wurde, ohne internationale Verwaltung eine Internationalisierung vorzuschreiben. Die Mainschiffahrt selbst w a r i m Gegensatz zu einer künftigen Schiffahrt auf der kanalisierten Mosel für den internationalen, d. h. grenzüberschreitenden Binnenschiffahrtsverkehr nicht interessant. Erst die Verbindung von Rhein und Donau sollte daher die vertraglich garantierte Internationalität des Mains nach sich ziehen. Aus diesem Grund ist dieser Fluß i m V F V nicht erwähnt, er w i r d sozusagen von der i n A r t . 331 gebrauchten Formulierung Rhein-Donau-Schiff ahrtsweg mitumfaßt, falls diese Verbindung entstehen sollte. Die i n A r t . 354 deklarierte Fortgeltung der M A w i r d durch diese Auffassung nicht berührt. Ein Main-Regnitz-Abschnitt unter der Ordnung der A r t . 332 - 338 hätte lediglich zur Folge gehabt, daß Deutschland diese Wasserstraßen nicht einseitig dem ausländischen Verkehr hätte sperren können, i m übrigen sind diese A r t i k e l i m wesentlichen eher weiter gefaßt als die Verpflichtungen aus der M A . Ferner beweist der Moselvertrag von 1956, daß ein Rheinnebenfluß ohne weiteres einer speziellen völkerrechtlichen Ordnung unterworfen werden kann, ohne daß die M A tangiert werden muß. Bleibt festzuhalten, daß eine Vollendung des Europakanals auch auf den Rechtsstatus des Main-Regnitz-Abschnitts Auswirkungen hätte, falls die genannten Bestimmungen des VFV's noch wirksam sein sollten. I n diesem Kapitel Β, I. soll daher der i n A r t . 353 verwandte Begriff i n seiner deutschen Übersetzung „Großschiffahrtsweg Rhein-Donau" (GRD) als Sammelbezeichnung für die Teilstrecken Main, Regnitz und Europakanal zwischen Bamberg und Kehlheim gebraucht werden.

2. Inhalt und Entstehungsgeschichte der Art. 331 und 353

A r t . 331 lautet: „The following rivers are declared international: The Elbe (Labe) from its confluence w i t h the Vltava (Moldau), and the Vltava (Moldau) from Prague; the Oder (Odra) from its confluence w i t h the Oppa; the Niemen (Russstrom-Memel-Niemen) from Grodno; the Danube from U l m ;

2. I n h a l t u n d Entstehungsgeschichte der A r t . 331 u n d 353

111

and all navigable parts of these river systems which naturally provide more than one State w i t h access to the sea, w i t h or without transhipment from one vessel to another; together w i t h lateral canals and channels constructed either to duplicate or to improve naturally navigable sections of the specified river systems, or to connect two naturally navigable sections of the same river. The same shall apply to the Rhine-Danube navigable waterway, should such a waterway be constructed under the conditions laid down i n Article 353." I n A r t . 353 heißt es: „Should a deep-draught Rhine-Danube navigable waterway be constructed, Germany undertakes to apply thereto the regime prescribed i n Articles 332 to 338." Bevor der Begriff „international" i. S. d. A r t . 331 definiert werden kann, ist eine Erklärung des auf den ersten Blick unverständlichen Zusammenhangs der beiden Bestimmungen i n A r t . 331 letzter Satz und Art. 353 vonnöten. Bis auf die Qualifizierung „deep-draught" enthält A r t . 353 eine „anscheinend sinnlose Wiederholung" 2 1 der rechtlichen Konsequenzen, die A r t . 331 letzter Satz selbst impliziert, da die A r t . 332 - 338 nach A r t . 332 22 ohnehin auf den i n A r t . 331 genannten Wasserstraßen Anwendung finden sollen. Zwar ist Jaenicke und Zemanek zuzustimmen, daß die Inhaltsbestimmung desjenigen, was „international" i. S. d. A r t . 331 sein soll, i n den allgemeinen Bestimmungen der A r t . 332 ff. dasselbe ist wie i n A r t . 353, der scheinbar ein spezielles Regime für die GRD enthält, aber i n Wirklichkeit nur wieder auf die A r t . 332 ff. — und das auch noch ausdrücklich — Bezug nimmt. Insoweit kann durchaus von einer „pleonastischen Fassung" 23 gesprochen werden. Übersehen w i r d jedoch, daß die A r t . 332 ff. nicht direkt auf dem GRD Anwendung finden können, sondern erst dann, wenn der Europakanal gebaut ist und Deutschland auf dem gesamten GRD die A r t . 332 ff. i n K r a f t setzt. Erst dann ist diese Verbindung überhaupt international i. S. d. A r t . 331. Erst dann werden die A r t . 332 ff. direkt wirksam, denn A r t . 332 soll nur auf den „waterways declared to be international i n the preceding Article" gelten. Diese widersinnige Schlußfolgerung erklärt sich n u r aus der Entstehungsgeschichte des A r t . 353 und w i r d i n ihrer letzten Konsequenz erst am Schluß dieses Kapitels deutlich. Vorerst bleibt festzuhalten, daß jedenfalls der GRD nicht ipso iure bereits durch A r t . 331 für international erklärt ist. 21

Zemanek, S. 51, Fußn. 174. T e x t s. u. Fußn. 42, i m folgenden Abschnitt 3. 23 Zemanek, S. 51, Fußn. 174, der auf die parallelen Bestimmungen i n A r t . 291 u n d 308 des Friedensvertrags von St. Germain m i t Österreich hinweist. 22

112

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

Die schon erwähnte erste Fassung des A r t . 353, die i n dem Entwurf vom 7. Mai 1919 enthalten w a r 2 4 , enthielt i n der Tat eine Reihe weitreichender Bedingungen für den Bau und das Regime des künftigen GRD: „ I n the event of all the A l l i e d and associated Powers represented on the Central Commission for the Rhine and on the International Commission charged w i t h the administration of the Upper Danube respectively deciding w i t h i n 25 years from the coming into force of the present Treaty upon the creation of a deep-draught Rhine-Danube navigable waterway, Germany shall be bound to construct such waterway i n accordance w i t h plans to be communicated to her by the said Powers. For this purpose the Central Commission for the Rhine shall have the right to undertake all necessary surveys. Should Germany fail to carry out all or part of the works, the Central Commission for the Rhine shall be entitled to carry them out instead. For this purpose the Commission shall be qualified to decide upon and fix the limits of the necessary sites and to occupy the ground after a period of 2 months after notification, subject to the payment of indemnities to be fixed by the Commission and paid by Germany. This navigable waterway shall be placed under the same administrative regime as the Rhine itself, and the distribution of the i n i t i a l cost of construction, including the above indemnities, among the States concerned, shall be made by a tribunal to be appointed by the Council of the League of Nations." Gegen diesen Plan der Siegermächte, der selbst die oben beschriebene Oderregelung, die das Prinzip der Gleichberechtigung schon unerträglich strapazierte, an Intensität der Souveränitätsbeschränkung übertraf, erhob die deutsche Regierung i n ihren Gegenvorstellungen entschiedenen Protest. Textauszüge dieser Erklärung werden i m folgenden wiedergegeben, weil sie auch die bereits behandelten Fragen, die i m Zusammenhang der Bestimmungen des VFV's über Rhein und Donau aufgetaucht sind, näher beleuchten. „ . . . Die deutschen Ströme sollen samt allen m i t ihnen i n Verbindung stehenden deutschen Flüssen und Kanälen von internationalen Kommissionen verwaltet werden, i n denen Deutschland niemals die Mehrheit hat. Der Umfang der Aufgabe dieser Kommissionen ist nicht bestimmt, er kann daher beliebig weit gefaßt werden. Die Kommissionen würden i n der Lage sein, auf dem gesamten deutschen Wasserstraßemietz praktisch eine wirtschaftlich unbeschränkte Herrschaft auszuüben. . . . Deutschland soll ferner, was an den verschiedenen Stellen immer wieder stipuliert wird, von vorn24

Zitiert nach Jaenicke, S. 14, Fußn. 3.

3. Das Regime der A r t . 332 bis 338

113

herein durch Unterzeichnung des Friedensvertrages sich des Rechtes begeben, bei irgendwelchen künftigen Abmachungen eine eigene Meinung zur Geltung zu bringen. Deutschland soll nach den A r t i k e l n 353 und 361 verpflichtet werden, nach den Wünschen fremder Staaten auf seinem eigenen Gebiet gegen seinen Willen Kanäle zu bauen. M i t alledem würde der maßgebende und entscheidende Einfluß auf die innere Gestaltung des gesamten deutschen Wirtschaftslebens den alliierten und assoziierten Regierungen übertragen werden. Die Annahme der Bestimmungen über die Binnenschiffahrt ist nach ihren Grundsätzen mit der Fortdauer der Souveränität Deutschlands unvereinbar und deshalb unmöglich 2 5 ." Die Alliierten konnten sich diesen Einwänden nicht verschließen 26 , sie strichen die Bedingungen der alten Fassung und beließen es bei der zitierten Neuformulierung des A r t . 353, die Deutschland lediglich zur Anwendung der „General Clauses" 27 , d. h. der A r t . 332 - 338 für den Fall verpflichtete, daß es aus eigenem Ermessen den GRD baute. So war das Paradoxon entstanden, daß Deutschland nach A r t . 353 zur Anwendung der A r t . 332 ff. verpflichtet war, damit der GRD die Bedingung des A r t . 331 letzter Satz erfüllte und international wurde m i t der Folge, daß die A r t . 332 ff. eingreifen konnten. Würde Deutschland aber aus irgendeinem Grund — völkerrechtswidrig oder nicht — der Verpflichtung aus A r t . 353 nicht nachkommen, könnte der GRD nicht international i. S. d. A r t . 331 werden, er wäre von dieser Bestimmung und ihren Konsequenzen also nicht betroffen. 3. Das Regime der Art. 332 bis 338

Zunächst soll geklärt werden, welchen Inhalt die Formulierung „The following rivers are declared international", bzw. der lapidare französische Text „Sont déclarés internationaux" haben. Da der Begriff „internationale Wasserstraße" 1919 ebenso vielfältigen Definitionen i n der Völkerrechtslehre und i n allgemeinen Konventionen wie heute noch unterlag, enthielt der V F V i n den Art. 332 338 diejenigen Prinzipien, die nach seinem eigenen Verständnis auf internationalen Schiffahrtswegen gelten sollten. International war also 25 Materialien, I I I , S. 68; englische Übersetzung s. Ziffer V I der Observations of the German Delegation on the Conditions of Peace v o m 29. 5.1919, abgedruckt i n : Peace Conference, S. 795 ff., 869. Textauszüge bei Jaenicke , S. 14, Fußn. 4. 28 Möglicherweise ist diese Nachgiebigkeit auch auf den Einfluß der USA bei den Friedensverhandlungen zurückzuführen, die ähnlich w i e beim Kieler K a n a l gegen jede A r t internationaler V e r w a l t u n g waren, u m wegen des Panama-Kanals keinen Präzedenzfall zu schaffen. Vgl. Rousseau, S. 412. 27 Überschrift der A r t . 331 bis 339 V F V .

8 Hippels

114

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

i. S. d. Art. 331 eine Wasserstraße, auf der die A r t . 332 - 338 verwirklicht wurden. A u f den umstrittenen Begriff „internationale Wasserstraße", wie er i n der Staatenpraxis und Völkerrechtslehre vertreten wird, braucht also an dieser Stelle noch nicht eingegangen zu werden, da der V F V selbst exakt das von i h m vorgesehene künftige Regime des GRD umschreibt. I n ihrer A n t w o r t auf die erwähnten deutschen Gegenvorstellungen interpretierten die Alliierten daher A r t . 353 folgendermaßen: „The (future) Rhine-Danube canal is to be subjected merely to the regime applicable to waterways declared to be international 2 8 ." Dieses Regime der A r t . 332 - 338 enthielt i n seinen ersten sechs Bestimmungen die Prinzipien einer sehr liberalen Binnenschiffahrtsordnung; der letzte A r t i k e l 2 9 sah vor, daß an die Stelle dieses Regimes ein künftiges allgemeines Übereinkommen über internationale Wasserstraßen treten sollte. Diesem, bereits mehrfach erwähnten Abkommen, das später i m Schiffahrtsstatut von Barcelona am 20. A p r i l 1921 nur unvollkommen realisiert wurde, verpflichtete sich Deutschland, i m voraus entsprechend A r t . 379 30 beizutreten (Art. 338 Abs. 2). Nach A r t . 379 sollte Deutschland unter anderem „jedem allgemeinen Übereinkommen über die internationale Regelung . . . der Schiffahrtswege . . . beitreten, das zwischen den alliierten und assoziierten Mächten m i t Zustimmung des Völkerbunds binnen fünf Jahre nach Inkrafttreten des gegenwärtigen Vertrages abgeschlossen w i r d " 3 1 . Da innerhalb der Fünfjahresfrist bis 1925 nur sehr wenige der alliierten und assoziierten Mächte 32 das genannte Statut von Barcelona 28

s. o. Fußn. 15. „ T h e régime set out i n Articles 332 to 337 above shall be superseded by one to be l a i d d o w n i n a General Convention d r a w n u p by the A l l i e d and Associated Powers, and approved by the League of Nations, relating to the waterways recognised i n such Convention as having an international character. This Convention shall apply i n particular to the whole or part of the above-mentioned river systems of the Elbe (Labe), the Oder (Odra), the Niemen (Russstrom-Memel-Niemen), and the Danube, and such other parts of these river systems as may be covered by a general definition. Germany undertakes, i n accordance w i t h the provisions of A r t i c l e 379, to adhere to the said General Convention as w e l l as to a l l projects prepared i n accordance w i t h A r t i c l e 343 below for the revision of existing international agreements and regulations." 30 „ W i t h o u t prejudice to the special obligations imposed on her by the present Treaty for the benefit of the A l l i e d and Associated Powers, Germany undertakes to adhere to any General Conventions regarding the international régime of transit, waterways, ports or railways which may be concluded b y the A l l i e d and Associated Powers, w i t h the approval of the League of Nations, w i t h i n five years of the coming into force of the present Treaty." 31 Deutsche Übersetzung, RGBl. 1919 I I , S. 1263/5. 32 I n der Präambel des VFV's werden alle 27 Siegerstaaten des Weltkriegs als „ A l l i e d and Associated Powers" bezeichnet, die USA, Großbritannien, Frankreich, I t a l i e n u n d Japan darüber hinaus als „ P r i n c i p a l Powers". Vgl. RGBl, ebd., S. 700. Von diesen Staaten haben bis heute noch nicht die Hälfte 29

3. Das Regime der A r t . 332 bis 338 r a t i f i z i e r t haben, i s t d i e V e r p f l i c h t u n g Deutschlands z u m B e i t r i t t dieser K o n v e n t i o n e n t f a l l e n 3 3 .

115 zu

A r t . 338 V F V i s t also gegenstandslos g e w o r d e n , z u m i n d e s t s o w e i t e r f ü r den G R D hätte Bedeutung erlangen können34. E i n B e i t r i t t der B u n d e s r e p u b l i k z u m S c h i f f a h r t s s t a t u t v o n B a r c e l o n a aus e i g e n e m E n t schluß i s t n i c h t z u e r w a r t e n , d a a u f d e m T e r r i t o r i u m Deutschlands mehrere Binnenschiffahrtsstraßen v o n internationaler Bedeutung verl a u f e n 3 5 . D i e spätere U n t e r s u c h u n g w i r d ü b e r d i e s zeigen, daß selbst e i n solcher B e i t r i t t f ü r d e n E u r o p a k a n a l e b e n s o w e n i g A u s w i r k u n g e n h a b e n k ö n n t e , w i e dies f ü r d e n M a i n - R e g n i t z - A b s c h n i t t bereits festgestellt wurde36. D i e Tatsache, daß A r t . 338 v o n d e r b a l d i g e n B e e n d i g u n g d e r i n A r t . 332 - 337 vorgesehenen O r d n u n g d u r c h d i e g e p l a n t e a l l g e m e i n e K o n v e n t i o n ausging, s p r i c h t sehr f ü r d e n v o r l ä u f i g e n C h a r a k t e r dieser B e s t i m m u n g e n . I n diesem S i n n e s i n d auch d i e i n A r t . 343 3 7 , 3 4 5 3 8 u n d 348 3 9 e n t h a l t e n e n R e g e l u n g e n z u verstehen, d i e f ü r a l l e i n A r t . 331 als das A b k o m m e n ratifiziert, vgl. Aufzählung bei Jaenicke, S. 68, Fußn. 86, demzufolge insgesamt 25 Staaten bis 1970 unterzeichnet haben, wobei es sich meist u m durch das A b k o m m e n begünstigte Staaten handelt. Die durch die Versailler Bestimmungen über internationalisierte Flüsse betroffenen Staaten Polen, CSR u n d Litauen sind ebensowenig w i e Deutschland dem A b kommen beigetreten. Staaten m i t großen Wasserstraßen v o n internationaler Bedeutung sind dem Vertrag ferngeblieben (UdSSR, USA, Kanada, Brasilien, Zaire, Ägypten, Belgien, Niederlande); über den B e i t r i t t der Rhein- u n d Donaustaaten s. o. Fußn. 83, 1. Teil, Α., I. 33 Jaffe, auf den sich Fleskes insoweit beruft, S. 35, Fußn. 7. Das U r t e i l des S t I G H i m Oderkommissionsfall, s.u. Fußn. 132, 1. Teil, Β., II., stellte fest, daß das Schiffahrtsstatut v o n Barcelona n u r f ü r diejenigen Staaten gilt, die es ratifiziert haben; vgl. ferner Jaenicke, S. 68; Krüger, S. 29. 34 A u f den i n A r t . 338 genannten Wasserstraßen Elbe, Oder, Memel u n d Donau hat das Statut von Barcelona keine Bedeutung erlangt. Bei der Donau fehlte es an der Zustimmung der Hälfte aller Uferstaaten, s. o. Fußn. 83, 1. Teil, Α., I. Bei den anderen ist kein Uferstaat dieser Konvention beigetretea 35 Das Statut würde f ü r alle Unterzeichner vertragliche Rechte auf den deutschen Teilstrecken des Rheins, der Mosel, der Donau u n d der Elbe begründen. Z u r Frage der Begünstigung v o n NichtSignataren einer Schifffahrtskonvention s. u. 2. Teil, Α., II., 1. 36 s. ο. 1. Teil, Α., I., 3., b), bb). 37 Nach A r t . 343 sollten binnen dreier Monate nach I n k r a f t t r e t e n des VFV's die i n A r t . 340 u n d 341 benannten Ausschüsse f ü r Elbe bzw. Oder zusammentreten, u m Schiffahrtsakten „ i n Übereinstimmung m i t dem i n A r t . 338 erwähnten allgemeinen Übereinkommen" zu schaffen oder bei vorherigem Abschluß entsprechend der Ordnung der A r t . 332 - 337. 38 Nach A r t . 345 gehen den bestehenden internationalen A b k o m m e n für Elbe, Oder u n d Memel die A r t . 332 - 337 und die Bestimmungen des z u k ü n f t i gen allgemeinen Abkommens vor, soweit sie i n Widerspruch zu diesen Rechtssätzen stehen. 39 Nach A r t . 348 sollte bis zum I n k r a f t t r e t e n einer endgültigen Donauakte „vorläufig die V e r w a l t u n g des Flusses i n Gemäßheit der Bestimmungen der A r t i k e l 332 - 337" erfolgen. 8·

116

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

international erklärten Wasserstraßen — außer dem GRD — die Prinzipien der Art. 332 - 337 nur als vorläufige Ordnung bis zum Inkrafttreten neuer, spezieller Schiffahrtsakten vorsahen. Die allgemeinen Bestimmungen des VFV's sollten nur kurzfristige Richtschnur der neuen Übereinkommen sein 40 . Selbst auf dem GRD sollten sie auf Dauer keine direkte Anwendung finden, da nach A r t . 338 ein erwartetes „allgemeines Abkommen über die schiffbaren Wasserstraßen" 41 an die Stelle der Ordnung nach A r t . 332 ff. treten sollte. Von den genannten sechs A r t i k e l n (Art. 332 - 337) kommt dem Art. 332 42 die zentrale Bedeutung zu, denn erst durch i h n w i r d die betreffende Wasserstraße i m materiell-rechtlichen Sinne „international". Vergleichbar dem A r t . 1 B K und A r t . 1 M A statuiert er die Schifffahrtsfreiheit für alle Staaten und öffnet damit den für international erklärten Schiffahrtsweg dem allgemeinen Verkehr. Die i h m folgenden A r t i k e l haben ähnliche Funktion wie bei fast allen Schiffahrtsakten und vor allem wie bei denen des Rheins und der Donau. Sie treffen Konkretisierungen für die Durchführung der einmal zugesicherten Schiffahrtsfreiheit, u m das Regime näher zu bestimmen. So regeln die A r t . 333 und 335 die grundsätzliche Abgabenfreiheit außer für die Unterhaltungskosten der Schiffahrtsstraße oder die Benutzungsgebühren von technischen Einrichtungen etc.; Art. 334 den reibungslosen Transitverkehr und A r t . 336, 337 die Verpflichtung der betreffenden Uferstaaten zur Instandhaltung der Wasserstraße. Diese fünf Bestimmungen, also A r t . 333 - 337, setzen die i n A r t . 332 ausgesprochene Zulassung aller Nationen zum Schiffsverkehr voraus, wenn sie überhaupt Anwendung finden sollen. A r t . 332 enthält aber außer dieser Zulassung aller Nationen zum Schiffsverkehr auf der betreffenden Wasserstraße auch noch die entscheidenden Prinzipien der Gleichbehandlung aller Staaten, sogar der Inländergleichbehandlung, 40 Vgl. insbesondere A r t . 343, der für die Oder- u n d Elbeakte ausdrücklich die Beachtung der „ i n den A r t i k e l n 332 - 337 niedergelegten Grundsätze" verlangt. Die Memel machte eine gewisse Ausnahme, denn f ü r eine i n t e r nationale V e r w a l t u n g durch eine Flußkommission dieses Stromes stellte der V F V keine Verpflichtung auf, sie sollte lediglich auf A n t r a g eines Uferstaates möglich sein (Art. 342). Da die Memel n u r bis Grodno international sein sollte, wurde dieser A n t r a g 1919 allgemein von dem durch eine derartige Internationalisierung begünstigten L i t a u e n erwartet. 41 T e x t der deutschen Ubersetzung, RGBl. S. 1225. 42 „ O n the waterways declared to be international i n the preceding Article, the nationals, property and flags of a l l Powers shall be treated on a footing of perfect equality, no distinction being made, to the detriment of the nationals, property or flag of any Power between them and the nationals property or flag of the riparian State itself or of the most favoured nation. Nevertheless, German vessels shall not be entitled to carry passengers or goods by regular services between the ports of any A l l i e d or Associated Power, w i t h o u t special authority from such Power."

4. Die U n w i r k s a m k e i t des Flußregimes nach A r t . 332 ff.

117

bzw. der Gleichstellung m i t jedem meistbegünstigten Staat. Ferner ergibt sich aus seinem Absatz 2 das eindeutige Verbot jeden Kabotagevorbehalts. Neben der Festlegung dieser drei Prinzipien i n einem A r t i k e l verblassen die anderen Bestimmungen so sehr, daß ein Wegfall des A r t . 332 die A r t i k e l 333 - 337 auch dann praktisch gegenstandslos machen würde, wenn eine Zulassung ausländischer Schiffe erfolgte, ohne daß die Verpflichtung des A r t . 332 einschlägig würde. Dies wäre nur i n einem Fall theoretisch denkbar, nämlich dann, wenn der betreffende Uferstaat aus eigenem Ermessen ausländische Schiffe zum Verkehr zuließe. Abgesehen davon, daß kein Staat diese politische Entscheidung treffen würde, wenn er sich gleichzeitig an völkerrechtliche, seinen Interessen zuwiderlaufende Bestimmungen binden müßte, ist aus der Gesamtkonzeption der A r t i k e l über den Eisenbahn- und Schiffsverkehr (Teil X I I ; A r t . 321 - 386) der Schluß zu ziehen, daß die Signatarmächte des VFV's diesen Fall nicht regeln wollten. Vielmehr sollte die Internationalisierung i. S. d. A r t . 331 gerade dazu führen, Deutschland daran zu hindern, seine i n diesem A r t i k e l genannten Wasserstraßen einem allgemeinen Abkommen zu entziehen, das i n ganz Europa und darüber hinaus ein liberales internationales Verkehrssystem anstrebte. Diese Absicht kommt deutlich i n der alliierten Note vom 16. Juni 1919 zum Ausdruck 4 3 . Eine mögliche Unwirksamkeit des A r t . 332 macht also auch die A r t . 333 - 337 gegenstandslos. 4. Die Unwirksamkeit des Flußregimes nach Art. 332 ff. wegen Fristablaufs nach Art. 378

Diese Feststellung ist wesentlich, denn A r t . 332 gehört zu den i n A r t . 378 44 aufgezählten Bestimmungen, die nach Ablauf von fünf Jahren seit Inkrafttreten des VFV's vom Völkerbundsrat hätten überprüft werden können. Die Interpretation des A r t . 378 ist umstritten. Nach Lederle 4 5 und Wegener 46 bezieht sich der Wortlaut dieses Artikels zwar 43 Vgl. den unten i m folgenden Abschnitt 4. wiedergegebenen Textauszug, insbesondere den 4. Satz der zitierten Passage. 44 „The stipulations i n Articles 321 to 330, 332, 365, and 367 to 369 shall be subject to revision by the Council of the League of Nations at any time after five years from the coming into force of the present Treaty. Failing such revision, no A l l i e d or Associated Power can claim after the expiration of the above period of five years the benefit of any of the stipulations i n the Articles enumerated above on behalf of any portion of its territories i n which reciprocity is not accorded i n respect of such stipulations. The period of five years during which reciprocity cannot be demanded may be prolonged b y the Council of the League of Nations." 45 S. 79; ders., Befreiung, S. 310 f. 48 Wegener, der sich insoweit auf Lederle beruft, S. 77.

118

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

nur auf die A r t . 321 - 330 47 , 332, 365 48 und 367 - 369 49 , nach „authentischer Auslegung" 5 0 durch die Alliierten und Assoziierten Mächte vom 16. Juni 1919 auf die Bemerkungen der deutschen Delegation zu den Friedensbedingungen erfasse jedoch Art. 378 alle Binnenschiff ahrtsregelungen des VFV's 5 1 . Für eine restriktive Auslegung, die einen Anspruch auf Gleichberechtigung nur hinsichtlich der allgemeinen Grundsätze gem. A r t . 332 nach fünf Jahren für Deutschland begründen würde, sei kein „innerer G r u n d " 5 2 erkennbar, da i n diesem Fall Art. 378 an der Fortgeltung der inzwischen geschaffenen internationalen Schiffahrtsakten nichts ändern würde. Fuhrmann 5 3 stützt seine Interpretation des Art. 378 ebenfalls auf die genannte Note der Alliierten und stimmt Lederle darin zu, daß A r t . 378 nicht nur ein Recht zur Revision einräumt — wie sein Wortlaut vermuten läßt —, sondern daß Deutschland nach Ablauf von fünf Jahren nicht mehr an die genannten Bestimmungen gebunden sein sollte. I m Gegensatz zu Lederle und Wegener soll nach Fuhrmann diese rechtliche Wirkung jedoch nur bezüglich der i n A r t . 378 ausdrücklich aufgezählten A r t i k e l eintreten. Diese Streitfrage kann nur entschieden werden, wenn man den Text der alliierten Note i n seiner vollen Aussage w ü r d i g t 5 4 und i n einen Zusammenhang m i t dem gesamten Vertrag bringt. Die entsprechende Passage lautet 5 5 : „The Covenant of the League of Nations refers 47 Diese A r t i k e l hatten den ungehinderten Transitverkehr von Personen, Gütern, Schiffen, Eisenbahnen u n d Post zum Gegenstand, wobei der Verkehr der Siegermächte dieselbe Behandlung w i e der innerdeutsche Verkehr erfahren sollte. Nach A r t . 327 verpflichtete sich Deutschland ferner zur Gewährung vollkommener Schiffahrtsfreiheit auf allen deutschen Binnenwasserstraßen u n d i n allen deutschen Häfen auf der Basis der Inländergleichbehandlung ohne jeden Kabotagevorbehalt u n d unter Zugestehung der Meistbegünstigung. A r t . 328 - 330 sicherten den A l l i i e r t e n weitgehende Rechte bezüglich der deutschen Freizonen. 48 Nach A r t . 365 sollten die Güter der Siegermächte auf dem deutschen Eisenbahnnetz „die günstigste Behandlung" genießen, die vergleichbaren innerdeutschen Transporten gewährt wurde. 4 · Diese drei Bestimmungen garantierten den Eisenbahnreisenden u n d Auswanderern der A l l i i e r t e n eine optimale Behandlung beim Durchreiseverkehr i n dem Sinne w i e es A r t . 365 für den Güterverkehr vorsah. 50 Wegener, S. 77: „Der Revisionsanspruch des A r t . 378 des V F V erstreckt sich nach authentischer Auslegung auf den gesamten Umfang der V e r sailler Binnenschiffahrtsregelungen." 51 Lederle, S. 79 f.; ders., Befreiung, S. 310 f. 52 Ders., Befreiung, S. 310. » S. 31 - 34. 54 Lederle beruft sich i n seinen zitierten Aufsätzen praktisch n u r auf den vorletzten Satz des oben wiedergegebenen Textes. 55 Peace Conference, S. 993; deutsche Übersetzung i n : Materialien, I V , S. 139. A n den letzten Satz der wiedergegebenen Passage schließt sich der o. i n Abschnitt 1. zitierte Text an.

4. Die U n w i r k s a m k e i t des Flußregimes nach A r t . 332 ff.

119

specially i n Article 23 (e) to provision to secure and maintain freedom of communications and of transit, and equitable treatment for the commerce of all members of the League. I n this connection the special necessities of the regions devastated during the war of 1914 -1918 shall be borne i n mind. This freedom of communications and equal treatment for all nations on the territory of Germany are exactly those laid down and guaranteed i n Part X I I of the Conditions of Peace. U n t i l general conventions, which w i l l be integral parts of the statute of the League of Nations can render possible a wider application of these principles, i t has appeared necessary to insert at once the essential provisions of such general conventions i n the Treaty of Peace so that an enemy State may not, by future obstructive procedure and for political reasons, prevent their being put into force, and further to insist i n advance that such general conventions shall be accepted i n their entirety i n the future. Provision is formally made for the extension of these provisions and for the ultimate grant of reciprocity i n after five years unless the Council of the League of Nations decides to respect of all such as are capable of being made reciprocal, but only prolong that period. I t would not have been possible, by immediately granting equal treatment to Germany, to allow her to profit indirectly from the material devastation and the economic r u i n for which her Government and her armies are responsible. But at the end of this period Germany w i l l be able to claim on the territory of the Allied and Associated Powers the application of those measures which she to-day describes as constituting a meddling w i t h her internal organisation which cannot be borne, or, alternatively, she w i l l herself cease to be bound thereby. Such are the principles which underlie and explain the texts referring to the general regime of traffic on ways of communications." Die Siegermächte sprechen i n ihrer Note von „freedom of communications and equal treatment for all nations on the territory of Germany" und daß diese allgemeinen Grundsätze nach fünf Jahren auch von Deutschland auf der Grundlage der Gegenseitigkeit auf den Territorien der anderen Völker angewandt werden könnten. Gerade die i n A r t . 378 genannten Bestimmungen enthalten diese allgemeinen Grundsätze und führen sie für die einzelnen Verkehrsträger näher aus 56 . Der zweite Absatz dieses Artikels spricht überdies deutlich von den „vorstehend aufgezählten A r t i k e l n (Articles enumerated above; les articles énumérés ci-dessus)" und meint damit, daß nur die i n Abs. 1 genannten Bestimmungen für die Siegermächte hinfällig werden. Diese restriktive Auslegung, die den Vorteil hat, dem Wortlaut eher gerecht zu werden als die extensive Interpretation, entspricht auch der Gesamtw

Vgl. oben Fußn. 47 - 49.

120

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

konzeption der Binnenschiffahrtsartikel des VFV's, die unabhängig von der vorläufigen Ordnung der A r t i k e l 332 ff. und der diese ablösenden allgemeinen Ordnung i. S. d. A r t . 338 i n ihren jeweiligen Sonderbestimmungen die Bildung von Stromkommissionen für Elbe, Oder, Memel und Donau vorsah. Wenn es auch — wie dargelegt — zutrifft, daß der Grundsatz der Gleichberechtigung und vor allem der Gegenseitigkeit i n den nach 1919 entstandenen Schiffahrtsakten für Deutschland nicht hinreichend verwirklicht wurde, kann der Interpretation Lederles nicht zugestimmt werden. Das Zugeständnis der Siegermächte, die i n Art. 378 genannten A r t i k e l nach Ablauf von fünf Jahren fortfallen zu lassen, ist angesichts der ansonsten keineswegs großzügigen Haltung der Sieger nur deshalb verständlich, w e i l 1919 allgemein die Überzeugung herrschte, diese prinzipiellen Grundsätze würden innerhalb der genannten Frist durch die Regelungen des i n A r t . 338 vorgesehenen weltweiten Abkommens ohnehin ersetzt und damit gegenstandslos. Eine dem A r t . 338 für den Eisenbahnverkehr vergleichbare Bestimmung enthielt A r t . 366, wonach Deutschland verpflichtet war, einer innerhalb von fünf Jahren geplanten neuen Konvention beizutreten, die an die Stelle des Berner Abkommens vom 14. Oktober 1890 und der i n A r t . 378 genannten Bestimmungen über den Eisenbahnverkehr treten sollte. Auch der bereits aufgeführte A r t . 379, der ebenfalls eine Fünfjahresfrist vorsah, spricht für diese Überzeugung der Siegermächte. Es bleibt somit festzuhalten, daß seit 1925 A r t . 332 V F V für Deutschland seine Rechtsverbindlichkeit verloren hat 5 7 , da die Siegermächte Deutschland keine Gegenseitigkeit hinsichtlich der Vorteile dieser Bestimmung gewährt haben, noch der Völkerbundsrat diesen A r t i k e l nachgeprüft oder die fünfjährige Frist ohne Gegenseitigkeit verlängert hat 5 8 . I n der Praxis hatte das jedoch hinsichtlich der i n A r t . 331 für international erklärten Wasserstraßen lediglich für die Memel 5 9 und den zukünftigen GRD rechtliche Bedeutung, da auf allen anderen Strömen 57 Die anderen i n A r t . 378 genannten Vorschriften sind weitgehend bereits vor 1925 durch das A b k o m m e n über die Freiheit des Durchgangsverkehrs von Barcelona v o m 20. 4.1921 (RGBl 1924 I I , S. 387 ff.) u n d das Genfer A b kommen über die Erleichterung des grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehrs u n d den Zugang zu den Häfen v o m 15.11.1923 gegenstandslos geworden. 58 So auch Fuhrmann, S. 31 f., allerdings unter dem Aspekt des völkerrechtlichen Status des Rheins. 59 F ü r die Memel w a r bis 1924 A r t . 332 deshalb von — allerdings n u r theoretischer — Bedeutung, w e i l der i n A r t . 342 vorgesehene A n t r a g f ü r eine Internationalisierung unterblieben ist u n d daher diese Sonderbestimmung nicht i n K r a f t treten konnte.

4. Die U n w i r k s a m k e i t des Flußregimes nach A r t . 332 ff.

121

aufgrund der Sonderregelungen des VFV's spezielle Rechtsordnungen etabliert waren. Die i n A r t . 332 formulierte Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen ist für den künftigen GRD also bereits am 10. Januar 1925 durch eine Bestimmung des VFV's selbst gegenstandslos geworden. Da mit dem Wegfall des Art. 332 keine Verpflichtung aus A r t . 353 mehr besteht, allen Staaten den Zugang zum GRD zu gestatten, sind die A r t . 333 - 337 — wie bereits dargelegt — ebenfalls hinfällig geworden. Diese fünf A r t i k e l könnten i m Verhältnis zu den Signataren des VFV's auch dann nicht Wiederaufleben, wenn die Bundesrepublik aus eigenem Ermessen den Europakanal ausländischen Schiffen öffnet, da eine isolierte Wirksamkeit dieser Bestimmungen auf einer nationalen Wasserstraße nach dem Gesamtkonzept der Versailler Binnenschifffahrtsbestimmungen — wie oben dargelegt — nicht vorgesehen war. Gerade hinsichtlich des GRD w i r d nämlich die Absicht der Siegermächte deutlich, ein Alleinbestimmungsrecht Deutschlands über die Zulassung zum internationalen Schiffsverkehr zu verhindern, wie aus einer bereits zitierten 6 0 Passage der alliierten Antwortnote hervorgeht. I m übrigen sei darauf hingewiesen, daß eine Anwendung von Art. 333-337 auf den GRD keinen effektiven Vorteil für den nichtdeutschen Schiffsverkehr bringen würde 6 1 . A r t . 333 soll nur eine relative Abgabenfreiheit für alle über das Kostendeckungsprinzip hinausgehenden Zahlungen gewährleisten; A r t . 334 ist gegenstandslos geworden, da die Prinzipien des freien Transitverkehrs i. S. d. A r t . 321 - 326 nicht erst gem. Art. 378 hinfällig geworden sind, sondern weitgehend bereits durch das Abkommen über die Freiheit des Durchgangsverkehrs von Barcelona vom 20. A p r i l 192162 gegenstandslos wurden, dem Deutschland beigetreten ist und das für die Bundesrepublik noch verpflichtend ist. Insoweit ist es also zumindest teilweise zu einer Verwirklichung des i n Art. 338 angestrebten Ziels gekommen. Die übrigen Bestimmungen (Art. 335 - 337) sind auf dem GRD, als einer kanalisierten, auf nur einem Hoheitsterritorium gelegenen Wasserstraße, sinngemäß nicht anwendbar, da sie typische Probleme eines natürlichen Mehrstaatenflusses zum Gegenstand haben 63 . 60

s. o. 1. Teil, Β., I., 1. A u f dem M a i n als längstem Teilstück des GRD hat ohnehin die Zulassung ausländischer Schiffe das Prinzip der Inländergleichbehandlung (Art. 4 M A ) u n d die sehr weitgehende Abgabenfreiheit des Rheins (Art. 3 M A ) zur Folge; aus dem Schlußprotokoll zur M A ergibt sich allerdings das Recht, auf dem M a i n Kanalbenutzungs- u n d Schleusengebühren zu erheben. 82 s. u. 2. Teil, Α., I. 63 s. ο. 1. T e i l Β., I., 3. 81

122

1. Teil, Β. I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

A r t . 331, der den künftigen GRD unter der „Bedingung" des A r t . 353 für international erklärt, w i r d zwar von Art. 378 nicht erfaßt, aus Art. 331 können jedoch keine rechtlichen Konsequenzen erwachsen, da gerade A r t . 332 ff. ausführen sollte, welchen Inhalt der Begriff „international" i. S. d. A r t . 331 haben sollte, andererseits die Internationalität des GRD erst dann entstehen sollte, wenn auf i h m die A r t . 332 ff. Anwendung gefunden hätten. Die Aufnahme von A r t . 332 i n die Gruppe der i n A r t . 378 genannten, die Binnenschiffahrt betreffenden Bestimmungen, die sämtlich die allgemeinen Grundsätze der Verkehrsfreiheit und Flaggengleichbehandlung i. S. d. i n A r t . 378 und i n A r t . 23 e der Völkerbundssatzung 64 beabsichtigten Abkommen verkörpern, wäre überdies bedeutungslos, wenn über A r t . 331 die Verpflichtungen des in Fortfall gekommenen A r t . 332 bestehen bleiben könnten. Art. 378 i. V. m. seiner Interpretation durch die Alliierten spiegelt die Motivation derjenigen wider, die das Versailler System einer neuen europäischen Verkehrsordnung konzipierten: Für diejenigen Wasserstraßen, die bis 1925 nicht durch internationale Kommissionen verwaltet werden oder nicht dem bis dahin von allen Siegern und Besiegten abgeschlossenen allgemeinen Abkommen unterliegen, sollen die „vorläufigen" allgemeinen Bestimmungen über Verkehrsfreiheit des VFV's hinfällig sein, es sei denn, den besiegten Staaten w i r d Gegenseitigkeit gewährt 6 5 . Gegen die Annahme einer singulären rechtlichen Bedeutung des A r t . 331 spricht vor allem die Tatsache, daß man neben A r t . 327, der für alle Wasserstraßen Deutschlands eine absolute Schiffahrtsfreiheit schuf, den A r t . 332, der praktisch die gleiche Freiheit 6 6 für die i n Art. 331 genannten Schiffahrtswege forderte, i n den Katalog der i n A r t . 378 genannten Bestimmungen m i t aufnahm. Hierauf wäre sicher verzichtet worden, wenn man die Ordnung der A r t . 332 ff. über den Fünfjahreszeitraum hinaus hätte beibehalten wollen. Es kann auch nicht angenommen werden, daß A r t . 353 auf jeden Fall die A r t . 322 ff. auf dem GRD zur Anwendung bringen wollte, d. h. auch dann, wenn A r t . 322 wegen A r t . 378 schon obsolet geworden sein sollte. Nachdem A r t . 353 alte Fassung nicht mehr gilt, kann die i n A r t . 331 letzter Satz aufgestellte Bedingung, unter der der GRD international sein soll, nur so verstanden werden, daß diese Wasserstraße so lange 64

Vgl. Text der alliierten Note, s. o. 1. Teil, Β., I., 4. Dieser Gedanke der nach fünf Jahren wiederhergestellten Gegenseitigkeit taucht auch i n den Schiffahrtsakten auf, die auf G r u n d des VFV's entstanden sind; etwa i n der bereits erwähnten Bestimmung des Schlußprotokolls zur Pariser Konvention bezüglich der Klarstellung von A r t . 22. s. o. Fußn. 117, 1. Teil, Α., I I . ββ A r t . 332 dehnte diese Schiffahrtsfreiheit n u r auf alle Nationen statt auf alle 27 Siegermächte des Weltkriegs aus u n d ging — allerdings n u r u n w e sentlich — i n seinem Geltungsbereich über die deutschen Grenzen hinaus. 85

4. Die U n w i r k s a m k e i t des Flußregimes nach A r t . 332 ff.

123

der Internationalisierungsverpflichtung unterliegt, wie Deutschland verpflichtet wäre, die vorläufige Ordnung der Art. 332 - 338 anzuwenden. Dabei ging man selbstverständlich davon aus, daß bis 1925 das nach Art. 338 — daher ist diese Bestimmung i n A r t . 378 miterwähnt — vorgesehene Abkommen i n K r a f t sei. Für den Europakanal u n d den Main hätten dann ohne weiteres auf unbestimmte Zeit die Prinzipien dieser allgemeinen Schiffahrtskonvention gegolten. I m Jahre 1920 war natürlich auch den Alliierten klar, daß bis 1925 der GRD nicht hätte fertiggestellt sein können. Es ist daher davon auszugehen, daß quasi als Sonderverwaltung des GRD — für jede i n A r t . 331 genannte Wasserstraße und ursprünglich auch für den GRD waren ja internationale Verwaltungen vorgesehen — die i n Art. 338 geplante Regelung gedacht war. Auch wenn dieses Abkommen seinem Wortlaut nach — anders als etwa bei der Memel — nicht auf dem GRD einschlägig geworden wäre, hätte dann doch A r t . 353 vertraglich seine Anwendung herbeigeführt. Das Scheitern dieses Versuchs kann nicht zu Lasten Deutschlands gehen. Insbesondere wenn man die Entstehungsgeschichte des Art. 353 i n Betracht zieht und einmal die alte Fassung des A r t . 353 zugrunde legt, so könnte für den GRD i. S. d. Art. 331 niemals eine Internationalität eingetreten sein, da diese sich nur unter der Bedingung ergeben hätte, daß die Alliierten i n der Z K R und der I D K einen entsprechenden Entschluß zum Bau der Verbindung gefaßt hätten. Das Fehlen eines derartigen Beschlusses muß i m Beispielsfall unterstellt werden; i m Rahmen der endgültigen Fassung des A r t . 353 kommt man ohne Unterstellung aus: Da i m Jahre 1925 A r t . 332 hinfällig wurde und auch kein Abkommen i. S. d. A r t . 338 zustande gekommen war, dem Deutschland nach A r t . 379 bis zu diesem Jahr zuzustimmen verpflichtet war, kann seit dem 10. Januar 1925 die Bedingung des Art. 331 letzter Satz nicht mehr eintreten. Selbst wenn man also Art. 331 isoliert betrachten würde und deshalb die Definition des Begriffs „international" außerhalb des VFV's suchen müßte, wäre dieser A r t i k e l für den GRD nicht einschlägig, weil er von i h m nicht mehr betroffen werden kann. I n dieser Hinsicht ist die Beziehung zwischen Art. 331 letzter Satz und Art. 353 also gar nicht so paradox wie es auf den ersten Blick erscheint. Eine mögliche Internationalisierung des Europakanals kann sich daher nicht mehr aus dem VFV, sondern nur noch nach allgemeinem Völkerrecht bestimmen, worauf an anderer Stelle eingegangen wird. M i t der Feststellung, daß die Bundesrepublik nach dem V F V nicht zu einer Internationalisierung des GRD verpflichtet ist, w e i l nach den Bestimmungen eben dieses Vertrages eine derartige Verpflichtung entfallen ist, könnte diese Frage an sich abgeschlossen sein. Es ist jedoch nicht ganz ausgeschlossen, daß eine rein grammatikalische Interpreta-

124

1. Teil, Β. I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

tion, die sich nur am reinen Wortsinn der A r t . 331 und 378 orientiert und die den i n der genannten Note objektivierbaren Willen des „Normgebers" sowie die dargelegten Ergebnisse einer Auslegung nach der historischen, der systematischen und der teleologischen Methode negiert, zu einem gegenteiligen Schluß kommt. Darüber hinaus w i r d i n keiner der vorliegenden Untersuchungen über die Rhein-Main-DonauVerbindung 6 7 auf die oben dargelegte Beziehung zwischen A r t . 332 und 378 eingegangen, so daß es angebracht erscheint, sich auch mit den anderen Gründen für ein Erlöschen der Verpflichtung aus Art. 331, 353, die geltend gemacht werden 6 8 , auseinanderzusetzen. 5. Weitere Gründe für die Rechtsunwirksamkeit der Art. 331, 353 a) Die Note der Reichsregierung

vom 14. November

1936

Zunächst könnte die bereits i m Rahmen der Pariser Konvention erörterte Note der deutschen Regierimg die Verpflichtung des VFV's zur Internationalisierung des GRD beendet haben. Ob sich dieser einseitige Schritt überhaupt auf die Rhein-Donau-Verbindung, bzw. die diesbezüglichen A r t . 331 letzter Satz und A r t . 353 bezieht, kann nicht nur deshalb bezweifelt werden, weil es an einem entsprechenden Hinweis i m Text der Note fehlt. Die Note ist nicht an die Signatare des VFV's, sondern an alle i m V F V genannten Mitgliedstaaten von internationalen Flußkommissionen, bzw. an alle Unterzeichnerstaaten der bis dahin entstandenen Schiffahrtsakten und nur an diese gerichtet 69 . Aus dem Text geht hervor, daß es der Reichsregierung darauf ankam, sich von allen „Versailler Stromkommissionen" auf deutschem Boden und von der Regelung über den „Kaiser-Wilhelm-Kanal" freizumachen. Gerade die Erwähnung des nicht unter eine internationale Verwaltung gestellten Nord-Ostsee-Kanals, die auf eine ausführliche Darstellung der Verhältnisse auf dem Rhein, der Elbe, der Oder und Donau folgt, spricht für den abschließenden Charakter der Aufzählung der betroffenen Wasserstraßen. Der hierauf folgende zentrale Satz: • 7 Z u r Zeit gibt es — soweit ersichtlich — drei größere völkerrechtliche Untersuchungen (Krzizanowski, Jaenicke, Zemanek) sowie drei kleinere, bemerkenswerte Arbeiten (Wajda, V F V , sowie Hübener, Verbindung, u n d die niederländische Studie). M i t dem V F V beschäftigen sich insbesondere Jaenicke, S. 50 - 70, u n d Wajda. 68 V o n Krzizanowski, S. 2 7 - 2 9 ; ders., Rechtslage, S. 357 f.; ausführlich Jaenicke, S. 50 - 70. 69 Griechenland gehörte zwar keiner Kommission an, w a r aber U n t e r zeichner der Pariser Akte. V o n den übrigen 15 Adressaten der Note waren einschließlich Belgiens 12 Uferstaaten von Rhein, Donau, Elbe u n d Oder. Dänemark u n d Schweden waren i n der Oderkommission vertreten. Großbritannien w a r neben dem Rheinuferstaat Frankreich i n allen Kommissionen Mitglied, Italien außer i n der Oderkommission ebenfalls.

5. Weitere Gründe für die Hechtsunwirksamkeit der A r t . 331, 353

125

„Sie (gemeint ist die deutsche Regierung) sieht sich deshalb zu der Erklärung gezwungen, daß sie die i m Versailler Vertrag enthaltenen Bestimmungen über die auf deutschem Gebiet befindlichen Wasserstraßen und die auf diesen Bestimmungen beruhenden internationalen Stromakte nicht mehr als für sich verbindlich anerkennt 7 0 ." deutet ebenfalls i n diese Richtung 7 1 . Letztlich kann diese Frage jedoch offenbleiben 72 . Denn für den Fall, daß — wie oben dargelegt — die Internationalisierungsverpflichtung aus A r t . 353 bereits 1925 erloschen war, hätte die Note nur noch deklaratorische Bedeutung gehabt, d. h. sie hätte den betreffenden Mächten einen bereits elf Jahre zuvor eingetretenen Rechtszustand notifiziert 7 3 . Teilt man diese Auffassung nicht, sondern nimmt eine Fortgeltung der den GRD betreffenden A r t i k e l des VFV's über 1925 hinaus an, so kann nichts anderes gelten als hinsichtlich der A r t i k e l über die Donau und der auf diesen fußenden Pariser Akte. Der einseitige Schritt der Reichsregierung hätte also auch die Bestimmungen über den Rechtsstatus des GRD nicht beseitigen können, da er aus den unter Abschnitt Α., II., 2. c), aa) dieses Teils der Untersuchung aufgeführten Gründen völkerrechtswidrig w a r 7 4 . b) Der Einfluß des Zweiten Weltkriegs und die Lehre von der clausula rebus sie stantibus Der Einfluß des Zweiten Weltkriegs auf die Bestimmungen des VFV's über den GRD unterscheidet sich allerdings von den Auswirkungen dieses Krieges auf das Donauregime. I m letzteren Fall war festgestellt worden, daß die Pariser Akte und die i h r zugrunde liegenden Bestim70

RGBl. 1936 I I , S. 362; Hervorhebung v o m Verfasser. Ähnliche Interpretationsprobleme hinsichtlich des Rheins, d. h. i n w i e w e i t die Z K R u n d die M A von der Note betroffen waren, sind zwischen 1936 u n d 1950 — dem Wiedereintritt Deutschlands i n die Z K R — heftig u m stritten gewesen. Vgl. Lederle, Befreiung, S. 323, der erklärt, die M A von 1868 sei „ i n vollem Umfang" f ü r Deutschland unverbindlich. A . A . Fuhrmann, S. 34, wonach es Absicht der Reichsregierung gewesen sei, alle i n t e r nationalen Verträge bis auf die M A aufzukündigen. 72 Jaenicke, S. 55, verkürzt das oben wiedergegebene Zitat, indem er die Worte „die auf deutschem Gebiet befindlichen Wasserstraßen" durch „die deutschen Wasserstraßen" ersetzt. Seiner Meinung nach bezieht sich die Note auch auf den GRD. Krzizanowski, S. 35 f., läßt zwar die Frage offen, ob eine Ausdehnung auf den GRD — bei i h m reicht er bis Passau — sich aus dem „grammatischen T e x t " der Note ergibt, er unterstellt jedoch der Reichsregierung, daß diese eine Internationalisierung des GRD nicht gewollt hat. Dem ist sicher zuzustimmen. Der hypothetische W i l l e allein ist aber kein K r i t e r i u m bei der Auslegung von Willenserklärungen. 73 Z u diesem Ergebnis k o m m t auch Fuhrmann, S. 32, hinsichtlich aller i n A r t . 378 ausdrücklich genannten Bestimmungen. 74 So auch von Puttkammer, S. 521; weitere Autorenmeinungen s.o. Fußn. 148, 1. Teil, Α., I I . 71

126

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

mungen des VFV's durch Kriegsausbruch den Feindstaaten gegenüber zunächst suspendiert worden sind, daß aber heute wegen einer verglichen mit 1919 völlig veränderten Situation i m internationalen Flußschiffahrtsrecht kein Staat mehr von der Bundesrepublik die Wiederanwendung der Pariser Konvention auf dem deutschen Donauteilstück verlangen könne. Vor Kriegsausbruch hatten diese Bestimmungen über die Donau ungefähr zwei Jahrzehnte lang effektiv bestanden und i n dieser Zeit den Rechtsstatus dieses Stromes bestimmt. Bezüglich der Rechtslage des GRD waren jedoch ganz andere Voraussetzungen gegeben. A r t . 331 geht von einem künftigen Schiff ahrtsweg aus, der bis heute noch nicht fertiggestellt ist. A r t . 353 fügt dieser ersten Bedingung, der Vollendung des GRD, eine zweite hinzu, nämlich die tatsächliche Inkraftsetzung der A r t . 332 - 337 durch die deutsche Regierung. I m Gegensatz zum „dinglichen Status" der Donau bestand somit 1939 lediglich eine „bedingte schuldrechtliche Verpflichtung" für den GRD. Interessanterweise wäre nach der alten Fassung des A r t . 353, die erheblich einschneidender für Deutschland war, am 10. Januar 1945 jede Internationalisierungsverpflichtung entfallen, wenn nicht die i n der Z K R und der I D K vertretenen Siegermächte bis zu diesem Zeitpunkt einen Beschluß zum Bau des GRD gefaßt hätten. Dieser Aspekt ist insoweit aufschlußreich, als selbst bei der härteren Formulierung des alten A r t . 353, der i m Gegensatz zur Neufassung eine weitaus präzisere Bedingung für das Wirksamwerden der Internationalität i. S. d. A r t . 331 enthielt, die deutsche Internationalisierungsverpflichtung zeitlich begrenzt gewesen wäre 7 5 . Die Art. 331, 353 waren sicherlich nicht „politischer" Natur i. S. d. i n diesem Zusammenhang bereits bei der Pariser A k t e behandelten Vertragstypen, sondern hatten ebenso wie die Donauakte internationale Verkehrsfragen zum Gegenstand 76 , von der juristischen „Normqualität" her gesehen waren sie der Donaukonvention von 1921 sogar aus den oben dargelegten Gründen unterlegen. Die Beantwortung der umstrittenen Frage, ob derartige nicht statusbegründende Rechtsnormen m i t Kriegsausbruch bezüglich ihrer rechtlichen Wirksamkeit erlöschen oder n u r suspendiert werden, ist angesichts der Tatsache, daß der GRD erst mehr als vierzig Jahre nach Kriegsausbruch und über sechzig Jahre nach dem Inkrafttreten des VFV's vollendet sein wird, ziemlich müßig 7 7 . 75

Text der alten Fassung des A r t . 353 s. ο. 1. Teil, Β., I., 2. Z u m Begriff des politischen Vertrages i m o.g. Sinne vgl. A r t . 2 des Règlements des I n s t i t u t de D r o i t International, s. o. Fußn. 165, 1. Teil, Α., I I . 77 Nach Ansicht Wajdas, V F V , V, führte das Ende des letzten Weltkriegs „ z u r Vertiefung des Geistes der Versailler Bestimmungen, d. h. zur Auferlegung von zusätzlichen Verpflichtungen Deutschlands i m Interesse des Frie76

5. Weitere Gründe für die

echtsunwirksamkeit der A r t . 331, 353

127

Erst i n den 80er Jahren wäre die erste Bedingung für eine Internationalisierung i. S. d. Versailler Bestimmungen erfüllt. Seit 1945 hat kein Signatarstaat des VFV's die Fortgeltung der entsprechenden Verpflichtung gegenüber den Besatzungsmächten Deutschlands oder der Bundesrepublik geltend gemacht. Die politische Situation seit 1919 und die Auffassungen i m internationalen Flußschiffahrtsrecht haben sich grundlegend gewandelt. Insoweit kann auf die Ausführungen zur Fortgeltung der Pariser A k t e auf der deutschen Donau verwiesen werden 7 8 . Wenn nach der dort dargelegten Situation das Versailler System der Internationalisierung von Wasserstraßen bereits auf der deutschen Donauteilstrecke hinfällig geworden ist, die Bestandteil eines mehr oder weniger auf natürliche Weise schiffbaren Mehrstaatenflusses ist, so muß dasselbe erst recht für den GRD gelten, der als größtenteils künstliche Wasserstraße ausschließlich auf dem Territorium der Bundesrepublik liegt. Zwar war für den GRD keine internationale Kommission vorgesehen, aus der Gesamtkonzeption des VFV's, insbesondere aus dem bereits mehrfach zitierten Antwortschreiben der Alliierten, geht jedoch die deutliche Absicht hervor, daß der GRD das letzte Verbindungsstück einer internationalisierten Wasserstraße zwischen Nordsee u n d Schwarzem Meer sein sollte. Das Versailler System konnte n u r dann optimal funktionieren, wenn es auch auf dem Schiffahrtsweg zwischen den beiden i n seinem Sinne umgestalteten internationalen Flußsystemen des Rheins und der Donau angewendet wurde. Seit Kriegsende haben Rhein- und Donauregime zwei sehr unterschiedliche Entwicklungen genommen und beide haben sich von der Versailler Ordnung — wenn auch unterschiedlich weit — fortentwickelt. Dieser Prozeß hat seine dens u n d der Sicherheit, aber nicht (zu) deren Reduzierung". Daß i n gewissen Kreisen der Siegermächte eine teilweise extrem harte P o l i t i k gegenüber dem besiegten Deutschland angestrebt wurde — so sah sowohl Roosevelts Vorschlag 1943 i n Teheran, wonach Deutschland i n fünf Staaten u n d drei internationale Zonen geteilt werden sollte, w i e auch der sog. „MorgenthauPlan" vor, daß außer dem Ruhrgebiet auch eine Nord-Ostsee-Kanalzone internationalisiert werden sollte —, k a n n nicht als juristisches Argument für die Fortgeltung von Vorkriegsverträgen des Deutschen Reichs verwandt werden. Denn entsprechende völkerrechtliche Regeln gelten f ü r die beteiligten Kriegsparteien gleichermaßen u n d haben m i t einem nachfolgenden Friedensschluß, der die völkerrechtlichen Folgen eines Krieges zwischen Siegern u n d Besiegten vertraglich bestimmt, nichts zu tun. Die Meinung Wajdas ist i m übrigen widersprüchlich, da er auf der Donau, also auch auf ihrem deutschen Teilstück, die Bestimmungen des VFV's bzw. der Pariser Konvention als erloschen ansieht; ebd., V I . 78 s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd). Z u m Problem der sog. desuetudo, d. h. der Frage, unter welchen Voraussetzungen Vertragsbestimmungen oder ganze Verträge erlöschen, w e n n sie lange Zeit nicht angewandt wurden, vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 307, m i t Hinweis auf ein U r t e i l des österreichischen Verfassungsgerichtshofs v o m 13. 3.1973.

128

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

Ursache i n einer politischen Veränderung, die zur Konfrontation grundverschiedener Wirtschafts- und Gesellschaftsformen an der kontinentalen Verbindungsstrecke zwischen Nordsee und Donaumündung führte. Von „ v i t a l economic interests of Belgium and the new States of Eastern Europe" 7 9 , die eine Internationalisierung des GRD erfordern, kann i. S. dieser Formulierung nicht mehr gesprochen werden. Die wirtschaftsgeographische Situation hat sich nach dem letzten Weltkrieg geradezu i n i h r Gegenteil verkehrt. Es bestand nicht mehr die Gefahr, daß Deutschland die engen wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den westeuropäischen Staaten und den Donauländern hätte stören können, vielmehr kam es zu der bekannten gegenseitigen Abkapselung zwischen marktwirtschaftlich und planwirtschaftlich organisierten Staatengruppen. Würde man angesichts dieser radikalen Veränderung der Umstände, die bei Vertragsschluß bestanden, weiterhin auf einer Anwendung der A r t . 332 bis 337 auf der Verbindung Rhein-Donau beharren, so käme man zu einem absurden Resultat: Zwischen Rhein- und Donaumündung wäre nur auf dem GRD das Versailler System einschlägig, während auf Rhein und Donau sich längst von dieser Ordnung sehr unterschiedliche Regime etabliert hätten. Der Plan einer großen europäischen Binnenschiffahrtsachse, auf der überall das Regime von Versailles gelten sollte, ist ebenso gescheitert wie die Internationalisierungen aller anderen i m V F V genannten Flüsse. Die Bestimmungen über die „connecting waterways" RheinMaas 8 0 und Rhein-Donau haben ihren Sinn verloren, da die zu verbindenden Ströme entweder nie international i. S. d. VFV's wurden 8 1 oder es jetzt jedenfalls — wie die Donau und der Rhein 8 2 — nicht mehr sind. Auch der polnische Autor Wajda ist der Ansicht, daß „nach dem Kriege existierende Wasserstraßen, die i m Art. 331 des Vertrages genannt werden" 8 3 , nicht von der Regelung der A r t . 332 ff. V F V betroffen 79

Aus der alliierten Antwortnote, s. o. 1. Teil, Β., I., 1. F ü r den Rhein-Maas-Kanal ist die Bestimmung des A r t . 361 bereits 1945 außer K r a f t getreten, da Belgien nicht innerhalb der i n dieser Bestimm u n g vorgesehenen 25-Jahresfrist von seinem Recht Gebrauch gemacht hat, von Deutschland den Bau dieses Kanals zu fordern. 81 Die Maas ist i n A r t . 331 nicht erwähnt. Belgien ist — ebenso w i e die Niederlande — dem Schiffahrtsstatut v o n Barcelona nicht beigetreten, das i. S. d. A r t . 338 auch auf der Maas hätte gelten sollen. 82 F ü r den Rhein ist praktisch n u r noch A r t . 356 V F V von Bedeutung, der die Schiffe aller Nationen m i t denen der Rheinuferstaaten gleichsetzt. Fast alle anderen Bestimmungen sind schon kurz nach I n k r a f t t r e t e n des VFV's am Widerstand der Niederlande, der Schweiz u n d Deutschlands gescheitert; s. o. Fußn. 72 u n d 78 f., 1. Teil, Α., I. 83 Wajda, V F V , V I . 80

5. Weitere Gründe für die

echtsunwirksamkeit der A r t . 331, 353

129

sein sollen. So sei auf der Donau nunmehr die B K i n Kraft, die Memel (Njemen) — allerdings nur unter Anerkennung der Grenzen von 1945 — und die Moldau hätten „nationalen Charakter" erlangt, bzw. wiedergewonnen 84 . Bei der Elbe seien aufgrund der nach dem Zweiten Weltkrieg „veränderten geopolitischen Verhältnisse" die Versailler Bestimmungen „de facto aufgeschoben" 85 . Schließlich gelte auch für die Oder, die nach Wajdas Meinung durch das Potsdamer Abkommen zwar als Grenze Polens bestimmt wurde, aber dennoch als nationaler Fluß zu betrachten sei, das Versailler System nicht mehr 8 6 . Nach dieser i m Ergebnis zutreffenden Auffassung, daß alle i n A r t . 331 V F V genannten Flüsse nicht mehr den Bestimmungen des VFV's und den aus ihnen hervorgegangenen Schiffahrtsakten unterliegen, ist es erstaunlich zu lesen, daß ausgerechnet die Regelung über den GRD — Wajda spricht i n diesem Zusammenhang offensichtlich irrtümlich von „Rhein-Main-Donau-ΚαπαΖ" — „nicht ungültig oder aufgehoben" 87 seien. Zwar konzediert er: „The Federal Republic has the right to demand that the provisions contained i n Article 332 and the following ones be modified i n accordance w i t h the spirit of the times; however, under no circumstances can this affect the freedom of navigation on the Canal 8 8 ." Dem „Geist der Zeit" entsprechend soll die Bundesrepublik nicht mehr verpflichtet sein, allen Flaggen — wie i n A r t . 332 V F V vorgesehen — den GRD zu öffnen, sondern nur noch den „13 Uferstaaten" 8 9 von Rhein und Donau sowie allen interessierten Unterzeichnerstaaten des VFV's. Die Argumentation Wajdas, der mit polemischer Schärfe das Unrecht des VFV's gegenüber der CSR 90 und Polen anprangert, stellt die Regeln juristischer Logik auf den Kopf, wenn er unter Berufung auf grundlegend veränderte politische Verhältnisse und den Wandel i m 84

Ebd. Ebd. 86 Ebd. Durch die Potsdamer Beschlüsse v o m 2. 8.1945 w u r d e Polen keine territoriale Souveränität über die Gebiete zwischen Oder-Neiße-Linie u n d der deutschen Reichsgrenze v o m 31.12.1937 übertragen, da eine endgültige Festlegung der polnischen Westgrenze einem späteren Friedensvertrag v o r behalten bleiben sollte. Zur heutigen Rechtslage nach dem Warschauer V e r trag v o m 7.12.1970 (BGBl. 1972 I I , 361) vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 823 ff., wonach inzwischen die territoriale Souveränität Polens i n diesem Gebiet anzunehmen sei. 87 Wajda, V F V , V I I . 88 Wajda, VFV, V I I , S. 125, zitiert bei Milkowski, S. 134. 89 Wajda rechnet Großbritannien wahrscheinlich wegen seiner M i t g l i e d schaft i n der Z K R zu den 12 eigentlichen Anliegerstaaten — einschließlich Belgiens — hinzu. 90 Insbesondere die unter englischem Druck erfolgte Internationalisierung der Moldau; Wajda, V I . 85

9 Kippeis

130

1. Teil, Β . I. A r t . 331, 353 des Versailler Friedensvertrages

Internationalen Flußschiffahrtsrecht von der Unwirksamkeit aller Schiffahrtsartikel des VFV's ausgeht, außer denjenigen, die sich auf den GRD beziehen. Es kann nicht i m Falle der Moldau eine andere Rechtslage als für den GRD angenommen werden. Bezüglich der Moldau sollen nach Wajdas Auffassung die Versailler Bestimmungen 1945 ihre Geltung verloren haben, w e i l keine Siegermacht eine Rückkehr zum Vorkriegsregime verlangt habe, und daher „sei die Korrektur der alten Versailler Fehler akzeptiert" 9 1 worden. Auch von der Bundesrepublik hat seit ihrer Gründung kein Staat verlangt, die A r t . 332 ff. V F V auf den künftigen GRD anzuwenden, obwohl bereits seit 1949 die Bauarbeiten an diesem Projekt wieder aufgenommen wurden und der Europakanal seit Jahren Diskussionsgegenstand bei Regierungsverhandlungen m i t interessierten Staaten ist 9 2 . Dem von der Bundesrepub l i k offiziell vertretenen Standpunkt von der Unwirksamkeit der Versailler Bestimmungen 9 3 ist von keiner ausländischen Regierung widersprochen worden. Ein künftiger Widerspruch, der allerdings wegen seiner Folgen für alle anderen i n A r t . 331 V F V genannten Wasserstraßen nicht zu erwarten ist, könnte vor dem Hintergrund jahrelangen Schweigens bereits als gegen den zentralen Völkerrechtsgrundsatz von Treu und Glauben verstoßender Rechtsmißbrauch gewertet werden. Da sich der GRD ebenso wie die Moldau nur auf einem Staatsgebiet befindet, ist eine unterschiedliche Rechtsanwendung unverständlich. Weiterhin ist widersprüchlich, daß natürliche, bei Kriegsende existierende Wasserläufe i m Gegensatz zu einem 40 Jahre nach Kriegsende künstlich geschaffenen Wasserweg wegen einer grundlegenden Änderung der Umstände nicht mehr denselben Rechtssätzen unterliegen sollen. Das Gegenteil wäre folgerichtiger. Selbst Wajdas unzulässige Differenzierung zwischen Besiegtem und Siegern des Ersten Weltkriegs hinsichtlich der Fortgeltung des VFV's ist nicht widerspruchslos durchgeführt, denn i m Gegensatz zum GRD soll die auch über deutsches Staatsgebiet verlaufende Donau nicht mehr dem Versailler Regime unterstellt sein 94 . 91

Ebd. s. u. Fußn. 1, 2. Teil, Β., I . u n d Fußn. 12, 2. Teil, Β., I I . 98 So stellte die Bundesregierung am 18.7.1977 i n Beantwortung einer kleinen Anfrage einiger CDU-Abgeordneter ohne weitere Begründung fest: „Die sich auf den M a i n - D o n a u - K a n a l beziehenden Bestimmungen des V e r sailler Vertrages verpflichten die Bundesrepublik Deutschland nicht mehr, diesen K a n a l nach seiner Fertigstellung zu internationalisieren. Der M a i n Donau-Kanal ist eine nationale Wasserstraße, die der alleinigen Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland unterliegt." Bundestag, Drucksache 8/761, S. 5. 94 s. o. Fußn. 83. 92

5. Weitere Gründe für die Rechtsunwirksamkeit der A r t . 331, 353

131

Hinter diesen Widersprüchen w i r d Wajdas eigentliches Ansinnen i n folgenden Sätzen deutlich: „Als Ziel der abschließenden Regelung des Rhein-Main-Donau-Kanalstatus ist die Einberufung einer internationalen Konferenz mit der Teilnahme der Donau-Rheinstaaten sowie aller interessierten Benefizianten des Versailler Vertrages unerläßlich. Die Eröffnung des Rhein-Main-Donau-Kanals für die allgemeine Schifffahrt auf der Grundlage der Gleichheit und Nichtdiskriminierung w i r d als ein großer Beitrag zum Werk der Entspannung und wirtschaftlichen Zusammenarbeit i n Europa gewertet 0 5 ." A l l z u deutlich w i r d hier ein politisches Ziel verfolgt, indem m i t zweierlei Maß die völkerrechtliche Lehre von der „clausula rebus sie stantibus" zum eigenen Vorteil und zum Nachteil des anderen angewandt wird. Die Bestimmungen der A r t . 331 ff. V F V haben jedoch für alle Wasserstraßen, die sie für international erklärten, ihre Wirksamkeit verloren. Sie können auch nicht i m Sinne Wajdas zeitgemäß modifiziert werden, denn eine Internationalisierung für alle interessierten Signatare des VFV's sowie für alle Anliegerstaaten der Schiffahrtsstraße zwischen Rhein- und Donaumündung kommt i m Ergebnis der Öffnung für alle Staaten gleich. Sie wäre i m übrigen hinsichtlich der Anliegerstaaten, die wie etwa die UdSSR nicht zu den Unterzeichnern des VFV's zählen, vom Bestehen eines allgemeinen Völkerrechtssatzes abhängig, dem zufolge die Verbindung selbständiger Flußsysteme — also auch die von Donau und Oder — durch einen, nur auf einem Staatsgebiet gelegenen Kanal i m völkerrechtlichen Sinne einen neuen interozeanischen Schiffahrtsweg entstehen läßt 9 6 . Nach den Regeln der Lehre von der clausula rebus sie stantibus kann sich daher kein Staat mehr auf die Einhaltung dieser Bestimmungen berufen. Hinsichtlich der den Europakanal und den Main-Regnitz-Abschnitt betreffenden Bestimmungen des VFV's läßt sich daher abschließend feststellen: Ob die A r t . 331 letzter Satz, 353 i . V . m. 332-337 bereits 1925 gemäß Art. 378 ihre rechtliche Wirksamkeit verloren haben oder ob der Zweite Weltkrieg diese Verpflichtung beendet hat, kann letztlich offenbleiben. A u f jeden Fall werden nach Fertigstellung des Europakanals diese Bestimmungen für die Bundesrepublik keine Bindungsw i r k u n g mehr haben und somit für den Rechtsstatus des Europakanals bedeutungslos sein. Da über den noch nicht vollendeten Europakanal — anders als bezüglich der deutschen Donauteilstrecke — aus früherer oder späterer 95 96

9·

Wajda, V F V , V I I , Schlußsätze. Vgl. dazu o. 1. Teil, Α., I I I .

132

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Zeit keine weiteren speziellen völkerrechtlichen Abmachungen geschlossen worden sind, kann sich für die Bundesrepublik nur noch aus allgemeinem Völkerrecht eine Verpflichtung ergeben, auf dieser Wasserstraße eine weitergehende Beschränkung ihrer Souveränität zu dulden als auf anderen Binnenwasserstraßen, die ebenfalls keinen besonderen völkerrechtlichen Vereinbarungen unterliegen. Unabhängig vom Ergebnis dieser Untersuchung finden auf dem Europakanal selbstverständlich alle die Rechtsnormen Anwendung — auch aus völkerrechtlichen Verträgen 9 7 —, die für alle deutschen Kanäle u n d Flüsse Geltung besitzen. Π · Verpflichtung zur Internationalisierung des Europakanals nach allgemeinem Völkerrecht Bevor untersucht wird, welcher A r t eine, nicht unmittelbar auf einem völkerrechtlichen Vertrag beruhende Verpflichtung für die Bundesrepublik hinsichtlich einer Einschränkung ihrer Gebietshoheit über den Europakanal sein könnte, sei die folgende Wiederholung erlaubt. Nach allgemeinem Völkerrecht entsteht durch die Herstellung einer durchgehenden Wasserstraße zwischen Nordsee und Schwarzem Meer keine Rechtspflicht, insgesamt eine einheitliche Rechtsordnung auf dieser Strecke zu begründen. Der Europakanal w i r d ferner nicht von den speziellen völkerrechtlichen Verträgen berührt, die bereits für Teilstrecken der Gesamtverbindung bestehen. Auch nach allgemeinem Völkerrecht kann keiner dieser Verträge auf den Europakanal ausgedehnt werden. Dennoch könnten sich auf diesem ausschließlich auf dem Territorium der Bundesrepublik verlaufenden Kanal wegen seiner spezifischen geographischen Lage und Funktion bestimmte völkerrechtliche Rechtsnormen auswirken, die sich nicht aus unmittelbar anwendbarem völkerrechtlichem Vertragsrecht ergeben und die dennoch von der Bundesrepublik eine bestimmte Ausgestaltung der Rechtsverhältnisse auf dem Europakanal verlangen. Derartige Beschränkungen der Gebietshoheit der Bundesrepublik können sich aus dem Völkergewohnheitsrecht oder i n Ermangelung einer solchen Norm aus den allgemeinen Rechtsgrundsätzen i. S. d. A r t . 38 Ziffer 1 Buchstabe c des Statuts des IGH's ergeben. Flüsse sind integrierender Teil des Staatsgebiets, das sie durchfließen und unterliegen der grundsätzlich unbeschränkten Gebietshoheit dieses Staates 1 . Bei Wasserwegen, deren Ufer verschiedenen Staatsgebieten 97 A u f die einschlägigen Bestimmungen des EWG-Vertrages, bestimmter bilateraler Schiffahrtsabkommen etc. w i r d i m 2. T e i l der Arbeit eingegangen. 1 Dieser Grundsatz k a n n als absolut herrschende Meinung angesehen werden. Die v o m Duc de Dalberg auf dem Wiener Kongreß erhobene, oft zitierte Forderung nach einem K o n d o m i n i u m der Uferstaaten eines interna-

1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht

133

angehören (sogenannte längsgeteilte Flüsse) 2 oder die i n ihrem Lauf zwei oder mehr Staatsgebiete durchströmen (sogenannte quergeteilte Flüsse) 3 , ergeben sich aus naheliegenden Gründen spezielle völkerrechtliche Probleme. Der Europakanal ist jedoch, wie die vorangegangene Untersuchung ergeben hat und wie i m Eingang dieses Abschnitts wiederholt wurde, eine geographisch und rechtlich selbständige „nationale" Wasserstraße. Als solche w i r f t der Europakanal daher keine Probleme hinsichtlich fast aller typischen Nutzungsarten eines Wasserlaufs auf, die an einem i m obigen Sinne „internationalen" Fluß entstehen können und daher möglicherweise völkerrechtliche Konsequenzen haben. 1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecfat

Berber 4 zählt zu den verbreitetsten Nutzungsarten neben der Schifffahrt, bzw. Flößerei die Fischerei einschließlich der Entnahme toten Materials — z. B. Kies —, die Errichtung von Wasserbauwerken zur Energiegewinnung (Kraftwerke, Mühlen etc.) und die Wasserentnahme (ζ. B. für Bewässerungszwecke). Die letzten drei Nutzungsarten können als Gegenstand des internationalen Wasserrechts dann von Bedeutung sein, wenn durch Eingriffe eines Staates „auf seinem Territorium ernste wasserwirtschaftliche Veränderungen jenseits der Grenze verursacht" werden oder wenn ein Staat „anderen Staaten wichtige Nutzungen verwehren w i l l , nur damit sich bei i h m nichts ändert" 5 . Der Europakanal könnte von diesem Problemkreis nur hinsichtlich der Wasserentnahme aus einem oder beiden durch i h n verbundenen Flußsystemen („river basins") betroffen sein, falls die Intensität dieses Eingriffs „die Interessen der (anderen) Anliegerstaaten empfindlich beeinträchtigen" 6 würde. Die International Law Association hat auf ihrer 1966 i n Helsinki abgehaltenen Konferenz i n den „Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers" 7 , die ein weltweites Echo gefunden hationalen Flusses hat nie tatsächliche Bedeutung erlangt; vgl. Scheuner, Rechtsfragen, S. 75. 2 Dieser Begriff stammt von Lederle, Internationale Gewässer, S. 5. 3 Ebd. 4 Bd. I, S. 308. 5 Hartig, S. 60. 6 Verdross I Simma, S. 506. I n diesem Sinne hatte bereits der Staatsgerichtshof am 17./18.6.1927 i m Donauversinkungsfall entschieden:, „daß kein Staat auf seinem Gebiet Maßnahmen an einem internationalen Fluß treffen dürfte, die auf den Wasserlauf i m Gebiet eines anderen Staates zu dessen Nachteil einschneidend einwirken. Es liegt hier eine bereits allgemein anerkannte Regel des Völkerrechts vor (RGZ 116, Anh., S. 18 ff., 31)". 7 International L a w Association, Report of the 52nd Conference, H e l s i n k i 1966, S. 477 - 533.

134

1. Teil, Β. I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

ben und allgemein als Entwurf für eine von der UNO zu initiierende Kodifikationskonferenz gelten 8 , konkrete Lösungsvorschläge zu Fragen der Wassernutzung bei internationalen Flußsystemen erarbeitet. Das zweite Kapitel der „Helsinki-Rules" ist überschrieben: „Equitable Utilization of the Waters of an International Drainage Basin" und enthält als zentrale Bestimmung den Article I V : „Each basin State is entitled, w i t h i n its territory, to a reasonable and equitable share i n the beneficial uses of waters of an international drainage basin." Diese Vorschrift enthält eine deutliche Absage an die sogenannte „Harmon Doctrine" 9 , die von einem absoluten Verfügungsrecht desjenigen Staates ausgeht, dessen Territorium beide Ufer — auch als Oberanlieger — umfaßt, und ein Bekenntnis zum inzwischen weitgehend anerkannten „Kohärenzprinzip" 1 0 , dessen Kerngedanke i n der Kommentierung zu Article I V zum Ausdruck kommt: „ A use of a basin State must take into consideration the economic and social needs of its co-basin States for use of the waters, and vice-versa 11/' I n Article V Abs. 2 werden beispielhaft einige Faktoren aufgezählt, deren Zusammenwirken i m jeweiligen Einzelfall für die Bewertung einer Wassernutzung als angemessen und gerecht bestimmend ist (Art. V Abs. I ) 1 2 . I n dem i n Art. V Abs. 2 (k) genannten „substantial i n j u r y to a co-basin State" w i r d der entscheidende Gedanke des Kohärenzprinzips — der der Wesentlichkeit des Eingriffs — aufgenommen; er taucht i m dritten Kapitel der Helsinki-Rules nochmals i m Zusammenhang m i t der Wasserverschmutzung („Pollution") i n A r t . X auf, wo es heißt: „Consistent w i t h the principle of equitable utilization of the waters of an international drainage basin, a State 8 E. Klein, S. 189. Verdross f Simma, S. 507, Fußn. 31 m i t Hinweis auf ein entsprechendes Vorhaben der International L a w Commission der U N O über die „non-navigational uses of international water courses". 9 Benannt nach dem Attorney General Harmon; vgl. i m einzelnen SeidlHohenveldern, A u s t r i a n Views, S. 192. 10 Verdross / Simma, S. 506 f.; vgl. i m einzelnen Hartig. 11 International L a w Association (s.o. Fußn. 7), S. 487; Hervorhebung i m Text. « Art. V: „(1) What is a reasonable and equitable share w i t h i n the meaning of Article I V is to be determined i n the l i g h t of a l l the relevant factors i n each particular case. (2) Relevant factors which are to be considered include, b u t are not l i m i t e d

to:

(a) the geography of the basin . . . (e) the economic and social needs of each basin State; . . . (k) the degree to which the needs of a basin State may be satisfied, w i t h o u t causing substantial i n j u r y to a co-basin State; (3) The weight to be given to each factor is to be determined by its i m p o r tance i n comparison w i t h that of other relevant factors. I n determining w h a t is a reasonable and equitable share, a l l relevant factors are to be considered together and a conclusion reached on the basis of the whole."

1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht

135

(a) must prevent any new form of water pollution or any increase i n the degree of existing water pollution i n an international drainage basin which would cause substantial i n j u r y i n the territory of a co-basin State, and (b) should take all reasonable measures to abate existing water pollution i n an international drainage basin to such an extent that no substantial damage is caused i n the territory of a co-basin State." Als „water pollution" w i r d i n A r t . I X definiert: „any detrimental change resulting from human conduct i n the natural composition, content , or quality of the waters of an international drainage basin" 1 3 . Ob die Formulierung „content" i. S. von „Volumen, bzw. Menge" oder von „Gehalt, Inhalt" zu verstehen ist, w i r d i n der Kommentierung der Rules nicht deutlich. Aber selbst wenn man die weitere Auslegung wählen sollte und damit auch einen bloßen Wasserentzug als Verschmutzung auffaßt 14 , so bleibt als bestimmendes K r i t e r i u m die Intensität der Beeinträchtigung bestehen, die i m folgenden untersucht werden soll. I n einem Bericht der Arbeitsgruppe für Inland-Wassertransport des Komitees für Inlandstransport der ECE 1 5 w i r d von einer jährlichen Wasserentnahme aus dem Donaueinzugsgebiet i n Höhe von 360 M i l l , m 3 ausgegangen; dem würde eine QuantumsVerminderung der jährlichen Donau-Mittelwasserführung von 3,8 °/o bei Kehlheim und 0,83 °/o bei Jochenstein (deutsch-österreichische Grenze am nördlichen Donauufer) entsprechen. Die sowjetischen Autoren Baskin und Tarasova vertreten — trotz eigener Einschränkung, nicht über „erschöpfendes Tatsachenmaterial" zu verfügen — die Ansicht, diese Entnahme von Donauwasser sei „recht beträchtlich" 1 6 und daher sei es „vollkommen klar, daß eine einseitige 13 International L a w Association (s.o. Fußn. 7), S. 494; Hervorhebung v o m Verfasser. 14 F ü r diese Ansicht spricht z.B. der Umstand, daß wasserreiche Flüsse weniger schnell verunreinigt werden können, so daß nach allgemeinem Sprachgebrauch bereits eine „qualitative Verschlechterung eines bestehenden Reinheitszustandes (E. Klein, S. 21)" vorläge. Eine allenthalben anerkannte juristische Definition gibt es hingegen nicht (vgl. ebd.). E. Klein faßt die „ Ä n d e r u n g der Wasserzufuhr (S. 19)" als Umweltstörung auf u n d verweist i n diesem Zusammenhang auf A r t . 2 b der Vereinbarung der Bundesrepublik u n d der DDR v o m 20.9.1973 über „Grundsätze der Schadensbekämpfung an der Grenze (BGBl. 1974II, 1237- 1240)" sowie u . a . auf den „Indus Water Treaty" v o m 19. 9.1960 zwischen I n d i e n u n d Pakistan (UNTS, Bd. 419, S. 125). I m übrigen schließt er sich der o. g. Definition des A r t . 9 der Helsinki Rules an, die nach seiner w o h l zutreffenden Auslegung auch einen bloßen Wasserentzug als „pollution" auffaßt (S. 22 f.). 16 „ökonomische Untersuchung der Verbindung Rhein-Main-Donau" v o m 4. 8.1970 (E/ECE/W/Trans/SC. 3/148). 18 Baskin, S. 120.

136

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Wasserentnahme von der Donau seitens der BRD eine direkte Verletzung der bestehenden Regeln des Internationalen Rechts für die Binnenschiffahrt darstellen würde und i m direkten Widerspruch zu einem der kategorischen Grundsätze des Internationalen Rechts stehen würde, und zwar dem Prinzip des Naturschutzes der U m w e l t " 1 7 . Ihre Behauptung stützen sie i n erster Linie auf den genannten Bericht der ECE-Arbeitsgruppe, dessen 1970 geschätzte Ergebnisse bezüglich ihrer Auswirkung auf die Wasserführung der Donau von der Arbeitsgruppe selbst als „nicht sehr groß", aber auch „nicht für unbedeutend" 1 8 angesehen wurden. Die ermittelten Werte beruhen auf Berechnungen, die von der Summierung zweier Arten von Wasserentnahme ausgehen, die getrennt betrachtet werden müssen. Zum einen geht es u m die kontinuierlich benötigte Wassermenge aus dem Donaubasin, die für die Schleusungsvorgänge benötigt wird, andererseits beabsichtigt die bayerische Staatsregierung, durch die Überleitung von überschüssigem Gebrauchswasser aus dem Donaueinzugsgebiet die wasserwirtschaftliche Lage des trockenen mittel- und oberfränkischen Raums zu sanieren 19 . Das letztgenannte Vorhaben führt zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung der Unteranlieger der deutschen Donau, da eine Wasserentnahme nur zu den Zeiten erfolgen soll, wenn die Donau am Pegel Kehlheim Hochwasser führt, d. h. die Wassermenge pro Sekunde über der derzeitigen Mittelwasserführung (MQ) von 326 m 3 /sec. liegt 2 0 . Insoweit scheidet also eine völkerrechtswidrige Nutzung aus, da die Ableitung überschüssigen Wassers aus der deutschen Donau als der relativ wasserärmsten Teilstrecke des gesamten Stromlaufs den normalen Gebrauch der flußabwärts gelegenen Staaten nicht schmälern kann. Angesichts der oft bedeutenden Schadenhochwässer der Donau, denen kaum Perioden mit empfindlichem Niedrigwasser gegenüberstehen 21 , dürfte diese Maßnahme eher zu einem Vorteil der anderen Anlieger führen, indem sie zu einer Stabilisierung der sehr stark differierenden Wasserstände der Donau beiträgt 2 2 . Ein Verstoß gegen völkerrechtliche Prinzipien des Internationalen Wasser rechts könnte jedoch die ohne Rücksicht auf die Wasserführung 17

Baskin, S. 120. ECE-Untersuchung (vgl. o. Fußn. 15), S. 84. 19 Renner, Auswirkungen, S. 300. 20 Diese Regelung geht aus einem Schreiben des Vorstandsmitgliedes der R M D - A G Ministerialdirektor Rümelin an das Bundesministerium f ü r V e r kehr v o m 3.10.1977 hervor, das dem Verfasser freundlicherweise zur E i n sicht gewährt wurde. 21 Westermann, S. 837. 22 s. u. Fußn. 32. 18

1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht

137

der Donau fortlaufend betriebene Wasserentnahme sein, die für die Aufrechterhaltung der Schiffbarkeit des Kanals verwendet werden soll. Abgesehen von der einmaligen Flutung der einzelnen, durch Schleusen getrennten Kanalabschnitte des Stillwasserkanals zwischen Hausen und Dietfurt 2 3 , die keine nennenswerten Auswirkungen auf die Wasserführung der beiden Flußsysteme haben, gibt es für eine weitere Wasserentnahme keine zwingenden technischen Gründe. Ein stufenartig neben den Schleusenkammern errichtetes System von über- und hintereinander angeordneten „Sparbecken", die nach dem Prinzip der kommunizierenden Röhren funktionieren, ermöglicht es, den bei jedem Schleusungsvorgang entstehenden Wasserverlust i n den tiefer gelegenen Streckenabschnitt u m 60 °/o zu verringern. Die restlichen 40 °/o können durch Pumpen, die ebenfalls an jeder Schleuse vorhanden sind, nach dem Schleusungsvorgang wieder der unteren Strecke entnommen und i n das Schleusenoberhaupt zurückgepumpt werden 2 4 . Dieses System hat praktisch keinen Fremdbedarf an Wasser, da die durch Verdunstung und Versickerung entstehenden Verluste i n der Regel durch klimatische Naturvorgänge ersetzt werden 2 5 . Das aus der A l t m ü h l bis zur Scheitelhaltung — Schleuse Bachhausen — benötigte Wasser fließt also bei diesem Verfahren m i t einer wenige Stunden dauernden Verzögerung i n die Donau zurück 26 . Dennoch ist beabsichtigt, aus der Scheitelhaltung nach Norden i n den Stillwasserkanal bis Hausen, der durch eines der wasserärmsten Gebiete Deutschlands führt, durchschnittlich 3,92 m 3 Wasser aus dem Donaubasin pro Sekunde kontinuierlich abzugeben 27 . Die nördlich der auf der Wasserscheide gelegenen Scheitelhaltung befindlichen Schleusen geben also sämtlich etwas mehr Wasser i n den tieferen Kanalabschnitt ab als sie tatsächlich ins Oberwasser zurückleiten und bewirken so eine „Wasserleitung" 2 8 von der Donau zum Rhein. Pro Jahr beläuft sich diese Entnahme auf 123,6 M i l l , m 3 Donauwasser, also nur ca. ein Drittel der von der ECE-Arbeitsgruppe errechneten und i n der sowjetischen Studie genannten Menge. 23 Die nördlichen sieben Abschnitte bis zur Scheitelhaltung werden erstmalig, bzw. sind bis Nürnberg bereits, m i t Wasser aus der Regnitz gefüllt. Die drei südlichen Abschnitte einschließlich der Scheitelhaltung werden m i t Donauwasser geflutet. 24 Vgl. i m einzelnen Geer, S. 62 f. 25 Ebd.; das beschriebene Wasserkreislaufsystem hat sich auf der bisher bis Nürnberg fertiggestellten Strecke bewährt u n d w i r d bei jedem neuen Bauabschnitt fortgesetzt. 26 Schreiben Rümelins (vgl. o. Fußn. 20). 27 Ebd. 28 Geer, S. 63.

138

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Wie offensichtlich unbedeutend diese Ableitung aus dem wasserreichsten Fluß Europas 29 ist, w i r d bei einer Betrachtung ihrer Auswirkungen flußabwärts deutlich. I h r entspricht bei Kehlheim ein Verlust von 1,23%, bezogen auf die Mittelwasserführung von 326m 3 /sec.; bei Achleiten, dem ersten österreichischen Ort hinter der deutschen Grenze 30 , nur noch 0,28 °/o; i n Budapest 0,17 °/o; i n Orso va am Eisernen Tor 0,07 % und an der Donaumündung 0,03 °/o31. Außerhalb Deutschlands beträgt die Wasserverminderung also weniger als ein Drittel Prozent bei einem Strom, dessen Abflußmengen, bezogen auf den monatlichen Durchschnitt zwischen Passau und Ismail am Delta, i m Jahresverlauf um etwa 50 °/o zyklisch auf- und abschwanken 3 2 . Diese Zahlen zeigen die Haltlosigkeit der Behauptung von Baskin und Tarasova auf, die Wasserentnahme aus der deutschen Donau habe für die anderen Donaustaaten derart „gefährliche Folgen", daß „weder die Nutzung des Kanals noch die Inbetriebnahme durch einseitige Aktionen der BRD rechtmäßig sei i m Sinne des Internationalen Rechts" 33 . Wenn überhaupt ein Donaustaat eine spürbare Einbuße an Donauwasser erfahren könnte, so wäre dies — neben der selbstbetroffenen Bundesrepublik, die von Kehlheim bis zur Bundesgrenze immerhin noch über eine Donaustrecke von 209 k m verfügt — die Republik Österreich. I n diesem Zusammenhang sei an den „Notenwechsel betreffend die Überleitung von Lechwasser i n das Maingebiet" vom 26. Januar 1923 zwischen dem österreichischen Bundesministerium für Äußeres 34 und dem Deutschen Geschäftsträger von Scharfenberg 35 er29 Die Donau f ü h r t am günstigsten Meßpunkt m a x i m a l 8,5 M i l l . L i t e r pro Sekunde, der Rhein n u r 2,0 M i l l . 30 Achleiten liegt wenige Kilometer stromabwärts von Passau, wo der I n n der Donau mehr Wasser zuführt als sie selbst an dieser Stelle f ü h r t ; vgl. Encyclopaedia Britannica, vol. 5, Stichwort: Danube river, S. 489. 31 Die Zahlenangaben stammen aus dem Schreiben Rümelins (vgl. o. Fußn. 20), der sich seinerseits auf das Deutsche Gewässerkundliche Jahrbuch v o n 1970 bezieht. 32 Nach dem bei Westermann, S. 837, wiedergegebenen Abflußdiagramm beträgt die Wasserführung bei Passau i m Monatsmittel des Dezembers unter 1000m 3 /sec., des J u n i knapp über 2000m 3 /sec.; bei Wien i m Dezember ca. 1300m 8 /sec., i m J u l i etwa 2600m 8 /sec.; bei I z m a i l (Delta) i m Oktober 4300 m 3 /sec. u n d i m M a i über 8500 m 3 /sec. 33 Baskin, S. 120 f. 34 Schreiben v o m 26.1.1923 an den Deutschen Geschäftsträger (ZI. 2157/9); Fundstelle i n der folgenden Fußn. 35 Die Bestätigung des Geschäftsträgers ist i n einem Schreiben des Reichsverkehrsministers v o m 5. 4.1925 (W. I V . 1269) an die R M D - A G . , M ü n chen, enthalten. Die i m Besitz des Bundesministeriums f ü r Verkehr befindliche Kopie w u r d e dem Verfasser zur Einsicht gewährt.

1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht

139

innert, i n dem Österreich dem Plan der Rhein-Main-Donau A G zustimmte, das für den Kanal benötigte Speisungswasser über einen künstlichen Zubringer aus dem Lech zu beziehen. Bereits ein Jahr zuvor hatte die I D K dieses Projekt ebenfalls gutgeheißen 36 . Punkt 5. des 1951 zur Wiederanwendung gebrachten deutsch-österreichischen Vertrages 37 sah grundsätzlich ein jederzeitiges Entnahmerecht aus der deutschen Donau i n Höhe von 31 m 3 /sec. vor, d. h. fast achtmal mehr als für den künftigen Europakanal nötig sein wird. Darüber hinaus waren bis zu 80 m 3 /sec. Ableitung zugestanden, soweit die Schiffahrt auf der österreichischen Donau nicht beeinträchtigt würde 3 8 . Da sich die Schiffahrtsverhältnisse auf der deutschen und österreichischen Donau seit 1923 erheblich verbessert haben, ist anzunehmen, daß Österreich sogar größere als i m Vertrag von 1923 vorgesehene Entnahmemengen nicht als Beeinträchtigung seiner Interessen ansieht. Zuallererst und am stärksten wäre jedoch die Bundesrepublik selbst geschädigt, wenn der Bau des Europakanals tatsächlich die Wasserführung der Donau beeinträchtigen würde. Der Bund und das Land Bayern sind aber aus eigenem Interesse bemüht, die wasserwirtschaftliche Situation entlang der deutschen Donau nicht zu verschlechtern; vielmehr wurde und w i r d mit erheblichen M i t t e l n durch den Bau von Speicheranlagen i m Hochgebirge, durch Staustufen, Deiche, Flußbegradigungen und eine Niedrigwasserregulierung die Wasserführung der Donau ständig ausgeglichener. Ebenso wie die österreichische 39 hat die deutsche Donau i n den letzten Jahrzehnten ihr Gesicht radikal verändert. Aus einem schwer zu befahrenden Fluß, dessen Wasserstände zwischen starkem Niedrigwasser und gefährlichem Hochwasser schwankten, ist ein breiter Strom geworden, der ein erheblich vergrößertes Flußprofil bei gleichzeitig stabilisierter Wasserführung und 36

Geer, S. 60. Vgl. Verbalnote des deutschen Auswärtigen Amtes v o m 19. 9.1951 betreffend die Wiederanwendung deutsch-österreichischer Verträge, Nr. 3 Notenwechsel . . . v o m 26.1.1923; ferner die bestätigende Note der ö s t e r reichischen Vertretung i n Bonn v o m 23.12.1952 an das Auswärtige A m t ; Kopien der Noten sind dem Verfasser i m Bundesministerium für Verkehr dankenswerterweise zur Einsicht vorgelegt worden. Als Tag der wirksamen Wiederanwendung w a r der 1. 5.1952 vorgesehen, vgl. Bundesanzeiger Nr. 34 v o m 19. 2.1953. 38 Gemäß P u n k t 5) darf eine Entnahme von mehr als 31 mVsec. bis zum Höchstmaß von 80 m 3 /sec. n u r erfolgen, w e n n an den Pegeln L i n z u n d Wien Wasserstände herrschen, die dem Pegelstand von + 100 cm i n Vilshofen (zwischen Regensburg u n d Passau) gleichwertig sind. 39 F ü r nahezu 27 M r d . Schilling hat Österreich i n den letzten zwanzig Jahren die Donau ausgebaut. Insgesamt sind bereits sechs v o n dreizehn geplanten Staustufen v e r w i r k l i c h t , die der Schiffahrt u n d der Energiegewinnung dienen; vgl. Neues Volksblatt; ferner Pichler, S. U l f . , der auf S. 110 f. auch die deutschen Kosten des Donauausbaus darstellt. 37

140

1. Teil, Β. I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

erhöhtem Wasservolumen besitzt40. D u r c h die Aufstauung der Donau u n d die d a m i t v e r b u n d e n e V e r m i n d e r u n g der S t r ö m u n g s g e s c h w i n d i g k e i t ist z w a r m ö g l i c h e r w e i s e eine H e r a b s e t z u n g d e r S e l b s t r e i n i g u n g s k r a f t dieses Flusses z u e r w a r t e n 4 1 , insgesamt b e t r a c h t e t v e r l ä ß t d i e D o n a u das deutsche Staatsgebiet j e d o c h i n e i n e m besseren w a s s e r w i r t schaftlichen Z u s t a n d als v o r B e g i n n d e r B a u m a ß n a h m e n , die z u e i n e m g r o ß e n T e i l w e g e n des E u r o p a k a n a l s i n A n g r i f f g e n o m m e n w u r d e n . D e r k a u m s p ü r b a r e W a s s e r v e r l u s t des D o n a u b a s i n s ist u n b e d e u t e n d i m V e r g l e i c h m i t d e r d e m S t r o m entzogenen W a s s e r e n t n a h m e i n e i n i gen Comecon-Staaten42 u n d der f ü r den z u k ü n f t i g e n Oder-DonauK a n a l vorgesehenen A b l e i t u n g v o n 60 m 3 /sec. a n d e r österreichischtschechoslowakischen G r e n z e 4 3 . E r s t e h t j e d e n f a l l s i n k e i n e m V e r h ä l t n i s z u d e m N u t z e n , der d u r c h d e n deutschen D o n a u a u s b a u a l l e n A n l i e gerstaaten zugute k o m m t . I m Sinne der Absichtserklärung der KSZE-Schlußakte über die „ B e k ä m p f u n g der W a s s e r v e r s c h m u t z u n g " 4 4 sowie des A r t . 3 d e r „ C h a r t e r of E c o n o m i c R i g h t s a n d D u t i e s of S t a t e s " 4 5 , die jedoch als R e s o l u t i o n d e r U N O - G e n e r a l v e r s a m m l u n g ebenso w i e d i e S c h l u ß a k t e v o n H e l s i n k i k e i n e R e c h t s v e r b i n d l i c h k e i t b e s i t z t 4 6 , k ö n n t e sich d i e B u n d e s 40

Herboth, S. 294 f. Vgl. E. Klein, S. 50. 42 Nach Pichler, S. 50 f., 129 ff., sollten bis 1975 insgesamt 507 200 Hektar L a n d u n d später bis zu 5 M i l l . Hektar i n Jugoslawien u n d den ComeconLändern bewässert sein. E r beruft sich bei diesen Angaben auf sowjetische Autoren. Die Sowjetunion plant den Bau eines Kanals von der unteren Donau parallel zum Schwarzen Meer i n die Südukraine, u m zwischen Donau u n d Dnjestr 270 000 Hektar trockenen Landes zu bewässern; vgl. West ermann, S. 830. 43 Nach Milkowski, S. 126, Fußn. 7, der sich insoweit auf die „1967 concept i o n of the Odra-Danube-canal which envisages the supply of up to 60 cubic metres per second of water from the Danube to the Ostrava-Karvina i n dustrial region (in the Odra basin) for the needs of Upper Silesia" bezieht. Diese Wassermenge wäre mehr als fünfzehnmal größer als das k o n t i n u i e r lich f ü r den E K benötigte Volumen u n d dürfte für das unmittelbar betroffene Ungarn, dessen Wasserversorgung zu 9 6 % von Zuflüssen seiner Nachbarstaaten abhängt (E. Klein, S. 50), nicht ohne Folgen bleiben. 44 Zweiter T e i l über die „Zusammenarbeit i n den Bereichen der W i r t schaft, der Wissenschaft u n d der Technik sowie der U m w e l t ; 5. U m w e l t " , vgl. KSZE, D 459 f. 45 A r t . 3: „ I n the exploitation of natural resources shared by t w o or more countries, each State must co-operate on the basis of a system of information and p r i o r consultations i n order to achieve o p t i m u m use of such resources w i t h o u t causing damage to the legitimate interest of others." Die Resolution ist abgedruckt i n : American Journal, v o l 69 (1975), S. 484 - 494. 46 Die Resolution 3281 ( X X I X ) v o m 12.12.1974 w u r d e m i t 120 Ja- gegen 6 Nein-Stimmen, bei 10 Enthaltungen, angenommen. Die Bundesrepublik gehört zusammen m i t anderen westlichen Staaten zu den ablehnenden L ä n dern. Vgl. Tomuschat, Charta, S. 444. Z u r Rechtsverbindlichkeit von Resolutionen der Generalversammlung, die nach eindeutig herrschender Auffassung 41

1. Verpflichtungen aus dem Internationalen Wasserrecht

141

republik allenfalls aus Gründen der guten Nachbarschaft zu entsprechenden Informationen an die anderen Donaustaaten über ihre Vorhaben veranlaßt sehen 47 . Zum Abschluß einvernehmlicher Verträge ist sie jedoch wegen der offenkundigen Geringfügigkeit des Eingriffs nicht verpflichtet 4 8 . Wenn schließlich Baskin und Tarasova die Wasserableitung für den Europakanal unter dem Gesichtspunkt der Umweltverschmutzung i n die Diskussion eingebracht haben 49 , so muß ihnen entgegengehalten werden, daß Deutschland sicher das schwerste Opfer an Umweltschäden mit dem Kanalprojekt auf sich genommen hat. Die A l t m ü h l — bis Dietfurt —, die durch eines der unberührtesten und reizvollsten deutschen Flußtäler verläuft, aber auch Abschnitte der deutschen Donau und die durch die „Fränkische Schweiz" fließende Regnitz werden, bzw. w u r den bereits, von idyllischen Wasserläufen i n einen 55 m breiten, begradigten Kanal verwandelt, der von den höchsten Schleusenbauwerken der Erde 5 0 gesäumt wird. Da also kein Rhein- oder Donaustaat durch den Bau des Europakanals i. S. d. Internationalen Wasserrechts eine Beeinträchtigung seiner eigenen Wasserwirtschaft erfährt, kann unter völkerrechtlichen Aspekten nur noch die Nutzung des Kanals für Schiffahrtszwecke von Bedeutung sein. Eine entsprechende Einschränkung der bundesdeutschen Gebietshoheit könnte sich nur daraus ergeben, daß die Bundesrepublik — abgesehen von speziellen völkerrechtlichen Verträgen 5 1 — verpflichtet wäre, den Kanal nichtdeutschen Schiffen zu öffnen. abgelehnt w i r d , siehe die ausführliche Darstellung des Meinungsstands bei Tomuschat, Charta, S. 465 ff., insbesondere zur h. M . die umfangreichen L i t e raturhinweise i n Fußn. 86. Z u r Rechtsnatur der K S Z E - A k t e als einer „außerrechtlichen (non legal) zwischenstaatlichen Abmachung" vgl. Schweisfurth, S. 684 ff., 696. 47 Z u r Benachrichtigungspflicht vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 1146 g. 48 Vgl. i m einzelnen zur gegenwärtigen Rechtslage bei grenzüberschreitenden Gewässerverunreinigungen die umfassende Darstellung bei E. Klein, S. 124 - 211, insbesondere S. 208, w o er i n einer Zusammenfassung nachbarrechtlicher Regelungen unter P u n k t 4) feststellt: „Verunreinigungen, die ihrer absoluten Größe nach unwesentlich sind, hat der beeinträchtigte Staat zu dulden. E i n Völkerrechtssatz, wonach jede wesentliche grenzüberschreitende Beeinträchtigung — sieht m a n als unwesentlich eben solche Beeinträchtigungen an, die ihrer absoluten Größe nach n u r von geringem Gewicht sind — verboten ist, existiert nicht. Es w i r d jedoch die Tendenz sichtbar, die Einleitung extrem gefährlicher Stoffe i n internationale Gewässer besonders harten Beschränkungen zu unterwerfen." 49 Insbesondere unter Bezugnahme auf den weiter oben zitierten A r t . X der Helsinki Rules; Baskin, S. 118. I m übrigen sei auf „die direkte V e r schmutzung der Donau i m Raum L i n z u n d W i e n hingewiesen", die dem Nachbarstaat Ungarn erhebliche Nachteile bereiten (E. Klein, S. 50), sowie auf die massive Ölverschmutzung durch Raffinerien i n einigen Comecon-Staaten (ebd.). 50 Neues Volksblatt.

142

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht 2. Völkerrechtlich garantierte Rechtspositionen und allgemeine Rechtsgrundsätze i. S. d. Statuts des IGETs

Eine derartige Verpflichtung könnte sich aus der Achtung vor den „völkerrechtlich garantierten Rechtspositionen" 52 dritter Staaten oder von Einzelmenschen ergeben. Das Recht auf Verkehr der Völkerrechtssubjekte untereinander könnte etwa i m vorliegenden Fall denjenigen Binnenstaaten („landlocked states"), die an der neugeschaffenen Verkehrsader zwischen Rhein- und Donaumündung — ζ. B. die CSSR und Österreich — liegen, ein Recht auf Transit zwischen der hohen See und ihren eigenen Häfen eröffnen. Da dieses Prinzip seit der ersten von der UNO einberufenen Seerechtskonferenz kodifiziert ist 5 3 und i n der Bundesrepublik geltendes Recht geworden ist 5 4 , erübrigt sich eine Untersuchung, ob es ein Verkehrsrecht i n dieser konkreten Form als Bestimmung des allgemeinen Völkerrechts gibt. Nach A r t . 3 der genannten Konvention 5 5 ist die Bundesrepublik verpflichtet, mit einem Staat, der nur über einen Schiffahrtsweg zum Meer verfügt, der i n seinem weiteren Verlauf über deutsches Territorium führt, ein Abkommen zu schließen, das diesem Staat den Transit durch die Bundesrepublik ins offene Meer ermöglicht. Der Europakanal eröffnet allen Rhein- und Donaustaaten lediglich eine zusätzliche Möglichkeit, die hohe See zu erreichen. Aus der erwähnten Konvention, die insoweit ein „völkerrechtliches Grundrecht" konkretisiert, läßt sich kein Recht auf Öffnung des Europakanals ableiten 5 6 . Eine andere völkerrechtlich garantierte Rechtsposition kommt i n den ungeschriebenen Sätzen des völkerrechtlichen Fremdenrechts zum 51 Eine einseitige W i d m u n g zum internationalen Verkehr würde sinngemäß auch eine internationale Übereinkunft nach A r t . 38 Abs. 1 Buchstabe a des Statuts des StIGH's u n d des IGH's sein; vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 129. 52 Definition nach Seidl-Hohenveldern, ebd., Rz. 1080. M Ebd., Rz. 876, 1155; Fundstelle: UNTS, Bd. 597, S. 3 ff. 54 A n sich hätte dieser P u n k t aus systematischen Gründen an anderer Stelle geprüft werden müssen. Wegen der offenkundigen Unanwendbarkeit des Abkommens w u r d e darauf jedoch verzichtet. Die Konvention über den freien Durchgangsverkehr (Barcelona 1921) u n d die einschlägigen Bestimmungen des G A T T hingegen werden als besonderes, vertraglich begründetes Völkerrecht i m Zweiten T e i l angesprochen. 55 Abgedruckt i n B G B l . 1972 I I , S. 1089; International Legal Materials, Bd. I V , S. 957. I n Ausführung dieser Konvention w u r d e dieses Recht i m Ubereinkommen über den Durchgangsverkehr v o n Binnenländern v o m 8. 7. 1965 bekräftigt; UN, Doc., TD/transit/9 v o m 9. 7.1965. 56 So auch Jaenicke, S. 98.

2. Völkerrechtlich garantierte Rechtspositionen

143

Ausdruck, die sich i m Gegensatz zum „Recht auf Verkehr" an die Einzelmenschen, d.h. i m vorliegenden Fall an die nichtdeutschen Staatsangehörigen richten 5 7 . Grundsätzlich ist es m i t dem Begriff der Völkerrechtsgemeinschaft und auch dem Recht auf Verkehr unvereinbar, ein absolutes Einreiseverbot gegenüber Fremden zu erlassen 58 . Andererseits lautet „eines der Elementarprinzipien des völkerrechtlichen Fremdenrechts . . . , daß der ausländische Staatsangehörige ein Recht auf Z u t r i t t zum Staatsgebiet nicht besitzt" 5 9 . Wenn ein Staat jedoch auf Grund eigenen Ermessens einen Ausländer für eine bestimmte Aufenthaltsdauer einreisen läßt, so muß er diesem grundsätzlich — i n der Bundesrepublik schon aus verfassungsrechtlichen Gründen 6 0 — ungehinderte Freizügigkeit gewähren 61 . Diese freie Wahl des Aufenthaltsorts ist jedoch für den Ausländer, der i m Gastland berufstätig sein w i l l , bedeutungslos, da i h m nach völkerrechtlichem Fremdenrecht kein Recht auf Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Arbeit zusteht, insbesondere kein Recht auf Teilnahme am Handelsverkehr oder Ausübung eines Gewerbes. Stellvertretend für die insoweit einhellige Völkerrechtslehre 62 sei Oppenheim zitiert 6 3 : „Apart from protection of person and property, every state can treat aliens according to discretion except i n so far as its discretion is restricted through international treaties." Auch „general principles" i. S. d. A r t . 38 Abs. 1 Buchstabe c) des Statuts des IGH's schaffen keinen Rechtsgrund für eine Verpflichtung der Bundesrepublik zur Öffnung des Kanals. Trotz ihres Subsidiaritätscharakters gegenüber dem völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht können derartige Rechtsgrundsätze bereits an dieser Stelle ausgeschlossen werden, da diese Rechtsquelle sich ausschließlich aus dem innerstaatlichen Recht der „ K u l t u r v ö l k e r " ableitet 6 4 . I m Zusammenhang m i t 57

Vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 1172. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 1174. δβ Tomuschat, S. 761 m i t zahlreichen Literaturhinweisen aus neuerer Zeit i n Fußn. 51. 80 Z w a r g i l t A r t . 11 G G n u r f ü r Deutsche, die Freizügigkeit f ü r Ausländer in der Bundesrepublik w i r d jedoch durch A r t . 2 Abs. 1 GG gewährleistet; vgl. U r t e i l des B V e r f G v o m 18. 7.1973, BVerfGE 35, S. 382; ferner Tomuschat, S. 763. 81 Tomuschat weist unter Berufung auf A r t . 13 Abs. 1 MRD, A r t . 2 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zur M R K u n d A r t . 12 Abs. 1 B P R - P a k t darauf hin, daß eine Schlechterstellung des Ausländers nur, soweit es u m die Zulassung zum Staatsgebiet geht, völkerrechtlich zulässig sei; ebd., S. 764. 82 Ausführlicher Literaturhinweis bei Kraus, Rechtsfragen, S. 25 f. 83 Z i t i e r t bei Kraus, ebd., S. 26. 84 Ubereinstimmende Ansicht: Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 347; Berber, I, S. 69; Kraus, Rechtsfragen, S. 15 ff.; Scheuner, Rechtsfragen, S. 115. δ8

144

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

dem oben erörterten Internationalen Wasserrecht hätten derartige Grundsätze durchaus einschlägig werden können, insbesondere i m Hinblick auf das völkerrechtliche Prinzip der guten Nachbarschaft 65 . Der Begriff der internationalen Schiffahrtsfreiheit ist jedoch dem innerstaatlichen Recht a priori wesensfremd, und es ist daher Matschl 6 6 zuzustimmen, daß die Entwicklung eines solchen Rechtsprinzips i n einer nationalen Rechtsordnung nicht vorstellbar sei. Zwar gibt es einige wenige Beispiele 67 innerstaatlicher Normsetzung, die internationale Schiffahrtsfreiheit auf bedeutenden Wasserstraßen gewährt, ohne daß ein völkerrechtlicher Vertrag den betreffenden Staat dazu verpflichtet hätte. Wo dies jedoch geschah, erfolgte es — soweit ersichtlich — aus rein politischen Erwägungen, die nicht Ausdruck einer Rechtsüberzeugung waren 6 8 . So ist der Amazonas, soweit er brasilianisch ist, 1866 durch Rechtsverordnung allen Nationen geöffnet worden, u m die Erschließung dieses damals weitgehend unerforschten Stromes voranzutreiben. Ähnliche Überlegungen gab es wohl auch bei der Öffnung des Orinocos drei Jahre später durch die Regierung Venezuelas 69 . Die auf allen Flüssen Boliviens 1853 dekretierte Schiffahrtsfreiheit ist aus der gänzlich abgeschlossenen Binnenlage dieses Landes verständlich, das die Unteranlieger des Paraguays m i t dieser Maßnahme i n die gleiche Richtung bestimmen wollte. A n die Stelle dieser für Südamerika i n der Mitte des 19. Jahrhunderts charakteristischen einseitigen Schritte durch nationale Rechtssetzung ist bald wie i n allen anderen Teilen der Welt der Abschluß von völkerrechtlichen, meist bilateralen Verträgen 7 0 getreten 71 . Diese Entwicklung ist sicherlich darauf zurückzuführen, daß eben innerstaatliches Recht i m Gegensatz zu Völkerrecht i m zwischenstaatlichen Verkehr kaum geeignet ist, Ver65

Vgl. die Prinzipien des internationalen Nachbarrechts von Max Hub er, zitiert bei Berber, I , S. 298. ββ S. 16. 67 Kraus, Rechtsfragen, S. 17, allerdings ohne A n f ü h r u n g von Beispielen. E r weist darauf hin, daß die Schiffahrtsfreiheit auf Flüssen „noch niemals als Beispiel f ü r einen allgemeinen Rechtsgrundsatz genannt worden ist". 68 Die beiden bedeutenden südamerikanischen Völkerrechtslehrer RosaRodriguez u n d Alvarez haben Schiffahrtsfreiheit außerhalb v o n völkerrechtlichen Verträgen auf südamerikanischen Flüssen generell verneint. I m einzelnen s. u. 1. Teil, Β., II., 3., a). 89 Die Schiffahrtsfreiheit auf einem internationalen Fluß Venezuelas, dem Zulia, der aus K o l u m b i e n kommend i n Venezuela i n den zur Lagune v o n Maracaibo fließenden Catatumbo mündet, w a r Gegenstand der E n t scheidung eines internationalen Schiedsgerichts v o m 13. 2.1903, die ein solches Recht außerhalb völkerrechtlicher Verträge verneinte; vgl. zu diesem sogenannten „Faber-Streitfall" u. 1. Teil, B., II., 3., a). 70 Interessanterweise ist v o n allen südamerikanischen Staaten n u r Chile, das über keine nennenswerte Binnenschiffahrtsstraße verfügt, dem Schifffahrtsstatut von Barcelona beigetreten. 71 Vgl. i m einzelnen die ausführliche Darstellung bei Borchert, S. 161 -165.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

145

trauen i n den Fortbestand einer einmal erfolgten Rechtssetzung zu schaffen 72 . Die angesprochene Verpflichtung der Bundesrepublik und die genaue Bestimmung ihres materiellen Inhalts kann also nur noch aus dem Völkergewohnheitsrecht herrühren. 3. Die Gewährung von internationaler Schiffahrtsfreiheit nach dem Völkergewohnheitsrecht

Völkergewohnheitsrecht bedarf nach fast einhelliger Überzeugung 73 zu seiner Entstehung zweier Voraussetzungen, einer langandauernden allgemeinen Übung (longa consuetudo), d. h. einem objektiven Element, und der Überzeugung aller diese Übung Praktizierenden, daß sie zur Befolgung dieser Regel verpflichtet sind (opinio iuris vel necessitatis). Ob das erste Erfordernis vorliegt, kann nur festgestellt werden, nachdem eine Untersuchung der Entwicklung des internationalen Flußschiffahrtsrechts stattgefunden hat, d. h. seiner Ausprägung i n der Staatenpraxis, der Rechtsprechung der internationalen Gerichte und i n der Völkerrechtslehre. a) Die geographischen Grenzen der Geltung einer möglicherweise auf Binnenwasserstraßen zu gewährenden Schiffahrtsfreiheit Das römische Recht machte zwischen der hohen See, dem Luftraum und den Wasserwegen keinen Unterschied; jedermann durfte daher ohne Einschränkung einen Fluß benutzen, soweit er nicht andere i n diesem Recht störte 74 . Dieses Rechtsprinzip stellte jedoch kein Völkerrecht i m eigentlichen Sinne dar, sondern war eher verwaltungsrechtlicher Natur 7 6 . Die Flüsse wurden als res omnium communes iuris gentium 7 6 angesehen, das „ius gentium" wurde aber nicht als System von Rechtsbeziehungen zwischen souveränen Staaten, sondern als allen Menschen gemeinsames Recht betrachtet 77 .

72 I n w i e w e i t einseitig gewährte Schiffahrtsfreiheit revidierbar ist, w i r d i n anderem Zusammenhang behandelt; s. u. 2. Teil, Α., II., 2. 73 Vgl. S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz. 322; Berber, I, S. 41 ff. m i t ausführlichem Literaturhinweis; lediglich Guggenheim, I, S. 45, u n d Kopelmanas, S. 127 f., halten das subjektive Element f ü r überflüssig. 74 Schmitt, S. 7. 75 Fleskes, S. 16. 76 Schmitt, S. 7. 77 Seidl-Hohenveldem, Völkerrecht, Rz. 63; vgl. auch Triepel, S. 25.

io Kippeis

146

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

I n der Geschichte der Völkerrechtslehre i m modernen Sinne taucht der Begriff einer auf Binnenschiffahrtsstraßen bezogenen Schiffahrtsfreiheit zuerst bei Grotius auf, der den Grundsatz vom „mare liberum" auf die mit dem Meer verbundenen Flüsse ausdehnte 78 . I m 19. Jahrhundert hat Grotius i n dem schweizerischen Völkerrechtslehrer Bluntschli einen Nachfolger — soweit ersichtlich den letzten namhaften — gefunden; auch er behauptet 79 , daß die ins Meer mündenden Ströme, soweit sie schiffbar sind 8 0 , dem Weltverkehr ebenso offenstehen müßten wie das Meer selbst. Diese sehr weitgehende Ausgestaltung der Schiffahrtsfreiheit sollte nach Auffassung der genannten Vertreter ihren Rechtsgrund i m Naturrecht haben, entstammt aber wohl wie so oft realen politischen und wirtschaftlichen Interessen 81 . Bei beiden Völkerrechtslehrern w i r d trotz des utopischen Inhalts der von ihnen definierten Schiffahrtsfreiheit deutlich, daß diese Freiheit nicht auf allen schiffbaren Wasserstraßen schlechthin gelten sollte, da beide die natürliche Zugänglichkeit vom offenen „Weltmeer" zur Voraussetzung der Internationalität der Flüsse machten 82 . Dieser i n der weiteren Entwicklung des internationalen Flußschifffahrtsrechts von der ganz überwiegenden Mehrheit der Völkerrechtslehrer nicht mehr aufgegebene Zusammenhang zwischen dem materiellen Inhalt der Schiffahrtsfreiheit auf Binnenwasserstraßen 83 und dem räumlichen Geltungsbereich dieser Freiheit legt es nahe, i m vorliegenden Fall die Untersuchung primär auf den zweiten Aspekt zu konzentrieren. A priori soll daher unterstellt werden, es gäbe einen Satz des Völkergewohnheitsrechts, wonach unter gewissen Voraussetzungen zumindest i n Mitteleuropa ein Staat verpflichtet wäre, einem anderen Staat — 78 Grotius, Lib. I I c. I I § X I I I , zitiert nach Wegener , S. 4, der einige zentrale Stellen des lateinischen Textes wiedergibt. 79 Bluntschli, S. 187. 80 Z u r Zeit Grotius' u n d teilweise auch noch zu Bluntschlis Zeiten hatten die Seeschiffe einen derart niedrigen Tiefgang, daß sie w e i t ins Landes innere fahren konnten. E i n solcher Verkehr ist heute n u r auf sehr wenigen Strömen für relativ kurze Distanzen möglich (Seedonau, Unterelbe etc.). 81 Selbst bei einem engagierten Idealisten w i e Bluntschli ist diese Einstellung sicherlich auch aus der isolierten Lage der Schweiz am Oberrhein zu erklären. Grotius als Holländer w a r an einer Öffnung der Scheide u n d des Rheins für die niederländischen Handelsinteressen gelegen; vgl. Wegener, S. 3 ff., u n d Triepel, S. 26 ff., beide m i t ausführlichem Literaturhinweis und weiteren Beispielen. 82 Vgl. Triepel, S. 6 f., wonach diejenigen Flüsse, die i n Binnenmeere (z. B. die Wolga ins Kaspische Meer) oder Binnenseen (z. B. i n den Aralsee) m ü n den, nicht international wären. 83 Der meistens gebrauchte Terminus „Schiffahrtsfreiheit auf internationalen Flüssen" ist wegen der fehlenden K l a r h e i t der Definition „ i n t e r national" u n d „ F l u ß " zu ungenau u n d daher i n vielen Fällen zu eng, z. B. bei Kanälen von großer Bedeutung für den Weltverkehr.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

147

ipso iure oder indem er seiner Pflicht zu einem entsprechenden Vertragsschluß nachkommt — die Durchfahrt (Transit) 84 von Passagieroder Handelsschiffen auf einer Binnenwasserstraße oder auf einem Teil von ihr zu gestatten, die seiner Gebietshoheit unterliegt 8 5 . Eine nähere Darstellung der Meinungen zur allgemeinen völkerrechtlichen Geltung einer gewohnheitsrechtlichen Schiffahrtsfreiheit und insbesondere die heftig umstrittene Frage des materiellen Inhalts dieser Freiheit — ζ. B. das Problem der Kabotage — müßte sehr breit angelegt werden. I m vorliegenden Zusammenhang kann bezüglich des Europakanals deshalb auf die Wiedergabe des gesamten Spektrums aller entsprechenden Lehrmeinungen verzichtet werden, weil diese Wasserstraße ein ausgesprochen geographisches Spezifikum darstellt und sich die oben genannte Darstellung erübrigt, wenn feststeht, daß eine gewohnheitsrechtlich bestehende völkerrechtliche Verpflichtung zur Zulassung ausländischer Schiffe jedenfalls auf dem Europakanal nicht besteht. Daher bleibt i m Folgenden nur zu prüfen, welche Voraussetzungen geophysischer Natur i m weitesten Sinne eine Binnenwasserstraße erfüllen muß, wenn auf ihr der oben angenommene Völkerrechtssatz Anwendung finden soll. Soweit ersichtlich w i r d der räumliche Bereich der Schiffahrtsfreiheit — von den etwas unpräzisen Kriterien Bluntschlis und Grotius' abgesehen — am weitesten ausgedehnt von dem renommierten Institut de Droit International, das am 9. September 1887 auf seiner Tagung i n Heidelberg eine Resolution 86 verabschiedete, deren Art. 2 lautete: „Les affluents navigables des fleuves internationaux sont, à tous égards, soumis au même régime que les fleuves dont ils sont tributaires, conformément à l'accord établi entre les Etats riverains et au présent règlement." Diese Formulierung 8 7 ließ noch keinesfalls den Schluß zu, 84 Die Transitgewährung an „land-locked states" bleibt i n diesem Zusammenhang außer Betracht; s. o. i m vorangegangenen Abschnitt 2. 85 Ohne auf die Vielfalt der anderen Meinungen eingehen zu müssen, ist i n der Völkerrechtslehre i m Endergebnis Anzilotti, Annuaire, S. 108 ff., und auch Scheuner, Rechtsfragen, S. 111, zuzustimmen, daß für West- u n d M i t teleuropa ein völkerrechtlicher Gewohnheitssatz besteht, wonach der Uferstaat eines i. S. d. Wiener Schlußakte internationalen Flusses m i t den anderen Uferstaaten einen völkerrechtlichen Vertrag abzuschließen hat, i n dem auf der Basis der Gegenseitigkeit zumindest die Durchfahrt („passage i n offensif") zu gestatten ist. 86 Annuaire de l ' I n s t i t u t , Session de Heidelberg 1887, Bd. 1 (1885 - 1891), S. 535 - 541. 87 Fast wortgleich der E n t w u r f des American Institute of International L a w , Projekt Nr. 19 aus dem Jahre 1926: „The navigable tributaries of i n t e r national rivers are subject i n a l l respects to the same regulations as the rivers to which they are t r i b u t a r y (Extrait de Supplement to the American Journal of International Law, vol. 20, J u l i u n d Oktober 1926, S. 339; zitiert

10*

148

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

daß auch Verbindungskanäle wie der Europakanal den „fleuves internationaux" gleichzusetzen wären. Dagegen sprach auch A r t . 1 dieser Resolution, der von einem „commun accord" der Uferstaaten ausging, der beim Europakanal nur unter der unvertretbaren Voraussetzung denkbar wäre, daß man die Entstehung einer einheitlichen Schiffahrtsstraße zwischen Rhein- und Donaumündung annehmen wollte. 1929 präzisierte das Mitglied des genannten Instituts Valotton d'Erlach die Aussage des A r t . 2 der ersten Resolution und sprach nunmehr vom „réseau navigable" eines internationalen Stroms, zu dem er auch die „canaux latéraux ou qui le joignent" 8 8 zählte. Noch konkreter war schließlich die auf dieser Tagung 1929 beschlossene Einbeziehung der „Les eaux intermédiaires entre deux réseaux fluviaux d'intérét international" i n die „Les sections du fleuve (d'intérét international) et de ses affluents qui sont naturellement navigables vers ou depuis la mer" i m „Projet de règlement pour la navigation des fleuves d'intérêt international" 8 9 . Nach weiteren Beratungen dieses Themas auf der Tagung i n Cambridge 193190 fand dieser Gedanke dann schließlich Eingang i n das „Règlement pour la navigation des fleuves internationaux", das auf der Pariser Tagung 1934 verabschiedet wurde. Der erste A r t i k e l lautet: „Le présent règlement s'applique: 1. A u x fleuves dits internationaux, c'est-à-dire aux cours d'eau qui, dans la partie naturellement navigable de leurs cours, traversent ou séparent deux ou plusieurs Etats, ainsi qu'aux affluents qui présentent les mêmes caractères; 2. A u x voies qui, sans être internationales au sens de la définition cidessus, appartiennent aux catégories ci-après: a) voies navigables dites eaux intermédiares entre

deux fleuves

internationaux ;

b) voies navigables artificielles ou autres ouvrages qui sont ou seront établis sur ou entre certaines sections du même fleuve international, dans le but de suppléer aux imperfections de la voie fluviale naturellement navigable 9 1 ." Art. 1 Abs. 2 Buchstabe a) handelte gegenüber der i n New York gebrauchten Formulierung „entre deux réseaux fluviaux d'intérét innach Annuaire de l'Institut, Bd. I, S. 253, A r t . 4)." A r t . 1 entspricht inhaltlich dem A r t . 108 Wiener Schlußakte. 88 Annuaire de l ' I n s t i t u t , Bd. 35 (1929), Bd. I, Session de New York, S. 257. 89 Ebd., S. 384. 90 Ebd., Bd. 36, I I , S. 141 ff. 91 ZVR, Bd. 19 (1935), S. 365. Hervorhebung v o m Verfasser.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

149

ternational" nunmehr nur noch von „eaux intermédiaires entre deux fleuves internationaux". Hätte i m ersten Fall der Europakanal als internationaler Wasserweg subsumiert werden können, so ist dies nach dem Règlement nicht möglich, da der ausschließlich auf deutschem Gebiet verlaufende Main i. S. d. A r t . 1 Abs. 1 kein internationaler Nebenfluß des internationalen Rheins ist. A r t . 1 Abs. 1 des Règlement macht inhaltlich dieselbe Aussage über Nebenflüsse wie A r t . 110 der Wiener Schlußakte 92 . A n den i n A r t . 108 93 , bzw. 110 Wiener Schlußakte aufgeführten Voraussetzungen für die Internationalität einer Wasserstraße („cours navigable, séparent ou traversent différents Etats") orientiert sich die überwiegende Mehrzahl der Völkerrechtslehrer 94 , wobei Kanäle nur dann „international" sind, wenn sie die Qualifikationen erfüllen, die A r t . 1 Abs. 2 Buchstabe b) des genannten Règlements vorsieht. I n jüngster Zeit hat die International L a w Association durch die bereits erwähnten „Helsinki Rules" 9 5 aus dem Jahre 1966 prinzipiell die i n der Wiener Schlußakte niedergelegten Kriterien für die Internationalität einer Wasserstraße bekräftigt. A r t . 12 lautet: „This Chapter refers to those rivers and lakes portions of which are both navigable and separate or traverse the territories of two or more States. Rivers or lakes are navigable if i n their natural or canalized state they are currently used for commercial navigation or are capable by reason of their natural condition of being so used." A r t . 12 9e hat zwar nur „International Rivers " zum Gegenstand, seine authentische Interpretation schließt jedoch Kanäle nicht aus: „Although the . . . definition set forth i n this Article makes no reference to the canals, they are nevertheless not excluded if navigable 9 7 ." Abschließend läßt sich — immer unterstellt, es gäbe überhaupt eine gewohnheitsrechtliche Schiffahrtsfreiheit auf Binnenwasserstraßen — zum Stand der Meinungen i n der Völkerrechtslehre jedenfalls feststellen, daß Binnenschiffahrtskanäle, die weder Seitenkanäle noch Verbindungskanäle zwischen einzelnen Abschnitten eines internationa92

s. o. Fußn. 17, 1. Teil, Α., I. s. ο. 1. Teil, Α., I., Α., b). 94 S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz. 1147 f.; Berber, I, S. 308; Dahm, I, S. 621; Krüger, S. 1; Matschl, S. 15; Triepel, S. 6 f f . ; Lederle, S. 65 f.; Zemanek, S. 51. Vgl. auch die Aufzählung der konstituierenden Elemente eines internationalen Flusses von Koutikov, zitiert von Zemanek, S. 53. 95 s. o. 1. Teil, B., II., 1. 96 International L a w Association, Report of the 52nd Conference Helsinki 1966, S. 505. 97 Ebd., S. 506. Z i t i e r t auch bei Jaenicke, S. 90, Fußn. 115, der sich ausführlich m i t den Helsinki Rules auseinandersetzt, S. 83, 89 - 91. 93

150

1. Teil, Β. I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

len Flusses 98 sind, der ausländischen Schiffahrt nicht offenstehen.

gewohnheitsrechtlich

Bei einer Auseinandersetzung mit der Staatenpraxis muß noch einmal die Verkehrskonferenz von Barcelona von 1921, an der 44 Staaten teilnahmen, Erwähnung finden. Zwar gilt von den beiden großen Kodifikationen dieser Konferenz, dem Abkommen betreffend die Behandlung der schiffbaren Binnengewässer von internationaler Bedeutung 9 9 und dem Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs 100 — beide vom 20. A p r i l 1921 — für die Bundesrepublik nur das letztere. Das Schiffahrtsstatut könnte jedoch zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht beigetragen haben. M i t Blick auf A r t . 1 Abs. 1 des Statuts 1 0 1 ist an anderer Stelle 1 0 2 bereits festgestellt worden, daß dieses Übereinkommen keine Geltung auf Schiffahrtswegen haben kann, die ihren gesamten Verlauf nur auf einem Staatsgebiet haben. Da der Europakanal insoweit eine nationale Wasserstraße ist und er auch die — hier einzig i n Frage kommende — Donau nicht als Seitenkanal i. S. d. Art. 1 Abs. 1 Buchstabe d) des Statuts ergänzt, würde er nicht vom Binnenschiffahrtsstatut von Barcelona betroffen werden. Eine nach A r t . 1 Abs. 2 mögliche Ausdehnung dieses Statuts auf eine rein nationale Wasserstraße steht i m Belieben des alleinigen Uferstaates und ist bislang von keinem Signatar dieses Vertrages bekannt geworden 103 , obwohl einige dieser Staaten durchaus über nationale Flüsse verfügen, an denen ein erhebliches Interesse der internationalen Schiffahrt besteht 104 . Der Frage, ob das Binnenschiffahrtsstatut zur Entstehung von Völkergewohnheitsrecht beigetragen hat, braucht also nicht mehr nachgegangen zu werden; wegen des fehlenden Beitritts fast aller Nationen, für die diese Konvention w i r k l i c h als Verpflichtung von Bedeutung wäre 1 0 5 , kann sie aber ohne weiteres verneint werden 1 0 0 . 98

Vgl. die entsprechenden Formulierungen i n A r t . 362 Abs. 3 V F V , s. o. Fußn. 80, 1. Teil, Α., I.; A r t . 22 Pariser Konvention, s.o. 1. Teil, Α., II., 2., b); A r t . 1 Abs. 1 Buchstabe d des Schiffahrtsstatuts von Barcelona (siehe oben Fußn. 84, 1. Teil, Α., I.). 99 s. ο. Fußn. 82, 1. Teil, Α., I. 100 s. u. 2. Teil, Α., I. 101 s. ο. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I. 102 s. ο. 1. Teil, Α., I., 3., b), bb). 103 Vgl. Krüger, Konferenz, S. 513. 104 Großbritannien: Themse, Frankreich: Rhône u n d Garonne, Italien: Po, auf dem bis zur Einigung Italiens 1866 ein sehr liberales, vertraglich begründetes Regime galt, das sogar keinen Kabotagevorbehalt der Uferstaaten (Österreich, Modena, Parma) kannte. A k t e v o m 3.7.1849, Martens, NRG. 1. Ser., Bd. 14, S. 525 ff.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

151

Bemerkenswert ist dieses Statut jedoch i n der Hinsicht, daß es die seit der Wiener Schlußakte bestehende Tradition fortgesetzt hat, eine Schiffahrtsfreiheit, wenn überhaupt, eben nur auf Wasserstraßen zu fordern, die mehr als einen Uferstaat haben. Dieses Postulat w i r d aber i m wesentlichen nur i n Westeuropa erhoben, die überwiegende Meinung der Völkerrechtslehrer i n anderen Teilen der Welt lehnt eine ipso iure geltende Verpflichtung zur Gewährung von Schiffahrtsfreiheit generell, also auch auf internationalen Flüssen ab 1 0 7 . Aus der Vielzahl von Autoren mögen einige wenige Beispiele genügen. Alvarez erklärte auf der Verkehrskonferenz i n Barcelona: „Thus it cannot be said, that the principle of free navigation is i n the position of a recognized principle 1 0 8 ." I m gleichen Sinne äußerte sich Rosa-Rodriguez, der die Schiffahrtsfreiheit auf schiffbaren Mehrstaatenströmen ausdrücklich verneinte 1 0 9 . Auch die Staatenpraxis Südamerikas kennt keine Anerkennung dieses Satzes, wie aus dem Urteil i m sogenannten „Faber-Fall" hervorgeht, i n dem die Schiffahrtsfreiheit auf dem internationalen Zulia, einem Fluß, der kolumbianisches Territorium über Venezuela m i t dem Meer verbindet, zugunsten eines deutschen Kaufmanns geleugnet w i r d 1 1 0 . Noch stärker ist die Ablehnung dieses Gedankens i n Nordamerika, insbesondere i n den U S A 1 1 1 , die lange Zeit von der bereits erwähnten „Harmon-Doctrine" beherrscht worden sind 1 1 2 . Die große Empfindlichkeit der USA i n diesem Punkt w i r d i n ihrer Vertragspraxis besonders deutlich. Die Geschichte der Verträge über den St. Lawrence Strom seit 1854 und über das St. Lawrence Seaway Projekt seit 1895, der wohl bedeutendsten Binnenwasserstraße der Welt 1 1 3 , zeigt bis zu dem abschließenden „Notenwechsel" zwischen dem amerikanischen Botschafter i n Ottawa und der kanadischen Regierung vom 17. August 1954 114 , welche Widerstände i m amerikanischen Senat und der Regie105 Vgl. o. Fußn. 32, 1. Teil, Β., I. Z u den dortgenannten Staaten, die nicht unterzeichnet haben, aber dennoch über bedeutende Ströme verfügen, ist i n Asien noch Laos, Vietnam u n d mittlerweile auch wieder Indien, das 1956 den Vertrag aufkündigte, zu zählen. Zitiert nach Zemanek, S. 9, Fußn. 28. 106 Ganz überwiegende Meinung; vgl. Berber, I, S. 312. 107 Vgl. die ausführlichen Darlegungen bei Scheuner, Rechtsfragen, S. 105 ff.; bei Krüger, Wörterbuch, S. 137. 108 Zitiert nach Krüger, S. 12, Fußn. 60. 109 S. 109 - 113, zitiert auch bei Scheuner, Fußn. 54. 110 Ralston, S. 600 ff. 111 Krüger, S. 7 f. 112 s. o. 1. Teil, Β., II., 1. sowie Fußn. 9 ebd. 113 Das Projekt erlaubt das Anlaufen von Chicago und Detroit m i t Schiffen bis zu 15 000 Bruttoregistertonnen, d. h. m i t zehnmal größeren Fahrzeugen als auf dem E K verkehren können. 114 Text des Notenwechsels abgedruckt bei Baxter, S. 54-60. Weder i n

152

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

rung überwunden werden mußten, u m einen consensus zu erreichen, der die Souveränität beider Staaten möglichst wenig belastete 115 . A u f der seit 1959 für die Hochseeschiffahrt eröffneten Wasserstraße 116 ist keine Schiffahrtsfreiheit für Drittstaaten zwischen Kanada und den USA vereinbart worden 1 1 7 . De facto steht dieser Schiff ahrtsweg jedoch allen Staaten offen 1 1 8 ; sicherlich nicht zuletzt deshalb, w e i l ansonsten nicht einmal annähernd eine Kostendeckung für Bau und Unterhaltung möglich wäre. Die Überzeugung einer Rechtspflicht für eine derartige Zulassung scheidet auf dem amerikanischen Kontinent jedenfalls aus 1 1 9 . I n Asien und A f r i k a gibt, bzw. gab es nur wenige Beispiele vertraglicher Flußinternationalisierungen, die zum größten Teil das Ergebnis der imperialistischen Politik der europäischen Großmächte waren 1 2 0 (Niger, Kongo, Zambesi, Jang-tse-Kiang, Siboekoe auf Borneo) 1 2 1 und außer i m Falle Chinas auch nur zwischen den Kolonialmächten abgeschlossen worden sind. Nach sowjetischer u n d osteuropäischer Auffassung 1 2 2 und Praxis setzt die Öffnung eines Mehrstaatenflusses einen völkerrechtlichen Vertrag voraus; eine Haltung, die angesichts der Betonung nationaler Souveränitätsrechte nicht verwundert. Ob nun eine Pflicht zum Vertragsschluß bei einem multinationalen Fluß zwischen den Uferstaaten — zumindest i n Europa — besteht und diesem Briefwechsel noch i n der parallelen innerstaatlichen Gesetzgebung ist von Schiffahrtsfreiheit die Rede; vgl. Ruzié, S. 772, Fußn. 49. Diese ergibt sich vielmehr aus dem „Boundary Waters Treaty" v o m 11.1.1909, dessen A r t . 1 zufolge alle schiffbaren Grenzgewässer den Einwohnern u n d Schiffen der U S A und Kanadas offenstehen; Text bei Baxter, S. 7; vgl. auch Jaenicke, S. 72. 115 Vgl. die ausführliche Darstellung bei Β or chert, S. 167 ff. 11β Baxter, S. 4. 117 s. ο. Fußn. 114. 118 Jaenicke, S. 72. 119 Scheuner, S. 26 f. m i t zahlreichen weiteren Beispielen u n d ausführlichem Literaturhinweis. 120 Allenfalls der russisch-chinesische Vertrag v o m 16.5.1858 über den A m u r ist m i t europäischen Schiffahrtsakten vergleichbar, wenngleich auch er China benachteiligt, w e i l er die Schiffahrtsfreiheit für beide Staaten zwar auf den Sungari, einen Nebenfluß des A m u r auf chinesischem Gebiet ausdehnt, nicht jedoch auf russische Nebenflüsse („ungleiche Verträge"). Über die neuen Flußkonventionen i n A f r i k a seit der Entkolonialisierung s. u. Fußn. 163. 121 Borchert, S. 154 ff., S. 172 f. 122 Koutikov, zitiert bei Pichler, S. 23, Fußn. 44: „Conformément au principe de la souverainété territoriale, les eaux, fluviales et lacustres, ainsi que les eaux des canaux, sont soumises à l a jurisdiction exclusive des Etats où elles se trouvent." Ebenso zitiert bei Zemanek, S. 53, der auch den sowjetischen Völkerrechtler A. D. Kelin zitiert, der sich i n ähnlichem Sinne wie Koutikov äußert, S. 67.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

153

ob die Öffnung der betreffenden Wasserstraße auch zugunsten von Nichtuferstaaten erfolgen muß, kann letztlich offenbleiben. Die erste Voraussetzung einer derartigen Verpflichtung eines Uferstaates folgt jedenfalls nur aus der „Internationalität" des Schifffahrtsweges, das hat der kurze Blick auf die Staatenpraxis und Völkerrechtslehre gezeigt. Da der Europakanal eine nationale Wasserstraße ist, könnte daher jede gewohnheitsrechtlich begründete völkerrechtliche Verpflichtung entfallen, ihn nichtdeutschen Schiffen zu öffnen. b) Vergleich mit der Rechtslage von Wasserstraßen, die dem Europakanal ähnlich sind Seine Eingebundenheit i n ein System, das aus zwei internationalen Strömen und einem, dem internationalen Verkehr geöffneten Fluß besteht, macht es jedoch erforderlich, einen Vergleich m i t anderen Verkehrswegen anzustellen, die dem Europakanal ähneln, u m möglicherweise i m Wege der Analogie dennoch eine Verpflichtung der Bundesrepublik konstatieren zu können, über diesen Kanal einen internationale Schiffahrtsfreiheit garantierenden völkerrechtlichen Vertrag abschließen zu müssen. aa) Verbindungskanäle zwischen internationalen Flußsystemen, die nur auf einem Staatsgebiet verlaufen Eine Untersuchung der dem Europakanal vergleichbaren Kanalanlagen ist rasch beendet, da es nur wenige „nationale" Verbindungskanäle zwischen Flüssen gibt, die wegen ihrer „ P l u r i t e r r i t o r i a l i t ä t " 1 2 3 nach überwiegender Meinung als international anzusehen sind. U m überhaupt zu einer korrekten Analogie i n der Praxis des internationalen Flußschiffahrtsrechts für den Europakanal zu kommen, müßte man darüber hinaus richtigerweise die Frage nach einer Verbindung zwischen zwei internationalen Flußsystemen (réseaux navigables) i m Sinne von Valotton d'Erlach präzisieren, da der Main und die Regnitz keine internationalen Flüsse sind. I n diesem engeren Sinne wäre die geplante Donau-Oder/Elbe-Verbindung dem Europakanal vergleichbar. Ausschließlich auf dem Territorium der CSSR gelegen soll ein Kanal von der aufgestauten March, die allerdings i. S. d. A r t . 110 Wiener Schlußakte selbst ein internationaler, auf natürliche Weise schiffbarer Nebenfluß ist 1 2 4 , zur Oder und ein weiterer ebenfalls über die March weiter nördlich zur Elbe geführt werden. I m Gegensatz zur Oder ist und war die Elbe zumindest 123

Triepel, S. 7. A u f einer Strecke von 61,4 k m ist die March gemeinsamer Grenzfluß zwischen der CSSR u n d Österreich; vgl. Milkowski, S. 126, Fußn. 6. 124

154

1. Teil, Β. I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

vor 1937 und 1919 ein schiffbarer Mehrstaatenfluß i m Sinne der Wiener Schlußakte 125 . Für die Feststellung eines Völkergewohnheitsrechts i m obigen Sinne gibt dieses Projekt jedoch nichts her, da — soweit ersichtlich — es keinerlei Anzeichen für eine geplante Internationalisierung dieser Wasserstraße gibt. Letztere dürfte auch sehr unwahrscheinlich sein, da eine derartige Transportachse als „Comecon-Wasserstraße" die DDR und Polen — „Aufwertung . . . Stettins (Szczecin) als wichtiger Exporthafen Osteuropas" 126 — mit den sechs an der Donau gelegenen Staaten 1 2 7 dieses Wirtschaftssystem verbinden würde 1 2 8 . Wenn auch der zukünftige Donau-Oder/Elbe-Kanal, soweit er eine neugeschaffene künstliche Wasserstraße darstellt, ebenso wie der Europakanal ein „nationaler" Schiffahrtsweg sein wird, unterscheidet er sich von diesem dennoch dadurch, daß zu seiner Entstehung notwendig ist, zumindest einen internationalen Fluß, nämlich die bereits erwähnte March, m i t mehreren Schleusen- und Wehranlagen zu versehen, die auch auf österreichischem Gebiet errichtet werden müßten. Selbst ein Seitenkanal auf tschechoslowakischem Territorium, vergleichbar dem Rheinseitenkanal auf elsässischem Gebiet, könnte aus dem geplanten Kanal keine interne Angelegenheit der CSSR machen, da sich für Österreich auch i n diesem Fall — wiederum vergleichbar m i t der Situation am Oberrhein — schwerwiegende wasserwirtschaftliche Probleme ergeben würden, die völkerrechtliche Konsequenzen i m Zusammenhang mit dem erwähnten internationalen Wasserrecht nach sich ziehen könnten. Eine reine „Comecon-Wasserstraße", die die Donau-Elbe-Großschifffahrtstraße ohnehin nicht sein könnte, wenn durch den geplanten Kanal eine Verbindung zwischen Donau und Nordsee hergestellt werden soll, wäre also selbst die Donau-Oder-Verbindung nicht, da sie ohne M i t w i r kung Österreichs nicht realisierbar wäre. Betrachtet man die Weichsel unter dem Gesichtspunkt der Grenzen von 1937, so ist der 1774 unter Friedrich dem Großen vollendete, heute 125 s.u. Fußn. 147; zur Rechtslage der Oder als „teilweise" internationalem Fluß; s. u. Fußn. 130 u n d 148. 126 Pichler, S. 76. 127 Einschließlich Jugoslawiens, das lediglich „assoziiert" ist. s.u. Fußn. 1, 2. Teil, Α., I V . 128 I m Zusammenhang m i t der seitens einiger Comecon-Staaten geforderten Internationalisierung des EK's beginnt z. Zt. i n Osteuropa auch eine Diskussion über den Rechtsstatus des Oder-Donau-Kanals; vgl. Milkowski, S. 140 ff. m i t zahlreichen Hinweisen, jedoch ohne konkrete Stellungnahme. Aber selbst w e n n als „Gegenleistung" für ein entsprechendes Regime auf dem E K auch der Oder-/Elbe-Donau-Kanal internationalisiert werden sollte, wäre diese Rechtsordnung i n der Praxis für die Schiffe aus Westeuropa k a u m l u k r a t i v ; vgl. i m einzelnen u. 2. Teil, Α., I.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

155

ausschließlich auf polnischem Gebiet liegende Bydgoszcz-(Bromberger-) Kanal zwischen der Brda (Brahe), einem schon immer schiffbaren 129 nationalen, durch Bydgoszcz (Bromberg) verlaufenden Nebenfluß der Weichsel (Wista), und der Notec (Netze), bzw. Warta (Warthe) als internationalen Nebenflüssen der Oder 1 3 0 ein ideales Vergleichsobjekt zum Europakanal. Dieser Kanal verbindet bzw. verband zwei internationale Flußsysteme 131 . I n seiner bereits erwähnten Entscheidung vom 10. September 1929 hat der StIGH zwar die Internationalität von Warthe und Netze i. S. d. Art. 331 V F V bejaht, über den Kanal zwischen Netze und Brahe/ Weichsel jedoch kein Wort verloren, da ein derartiger Verbindungskanal nicht mehr unter die i n A r t . 331 Abs. 1 zweiter Halbsatz genannten künstlichen Wasserstraßen fällt. Das die gegen Polen gerichtete Klage der sechs übrigen i n der Oderkommission vertretenen Staaten begründende Vorbringen enthielt keinen entsprechenden Hinweis, obgleich es sich nur hilfsweise auf den V F V stützt und i n erster Linie den Art. 1 des Schiffahrtsstatuts von Barcelona anführt 1 3 2 . Da Polen dieses Statut nicht unterzeichnet hat, verneinte der StIGH jedoch zu Recht dessen Anwendung und gab damit auch zu verstehen, daß durch dieses Statut sich keineswegs allgemeines Völkergewohnheitsrecht gebildet habe. A r t . 1 Abs. 1 des Statuts 1 3 3 wäre ohnehin für den Kanal zwischen den Flußsystemen Weichsel und Oder nicht einschlägig geworden, da diese Wasserstraße kein Seitenkanal eines natürlichen Flusses i. S. d. A r t . 1 Abs. 1 d) ist. Lediglich eine autonome Entscheidung Polens, den Kanal gem. A r t . 1 Abs. 2 1 3 4 der Konvention von Barcelona aufgrund eigenen Ermessens zu unterstellen, hätte zu einer Internationalisierung führen können. 129 Die Brda ist zumindest bis Bromberg bereits lange vor dem Kanalbau schiffbar gewesen, da diese Stadt ein bedeutender Umschlagplatz für l a n d wirtschaftliche Erzeugnisse u n d Holz i m 17. u n d 18. Jahrhundert war. 130 Warthe u n d Netze sind heute de facto nationale polnische Flüsse, nicht hingegen bei Beachtung der Grenzen von 1937. Die Oder w a r nach A r t . 331 V F V für international erklärt worden bis zur Oppaeinmündung. Legt man i. S. d. Wiener Schlußakte die natürliche Schiffbarkeit eines Stromes zugrunde, so w a r die n u r auf deutschem Gebiet (vgl. o. Fußn. 256, 1. Teil, Α., II.) schiffbare Oder zumindest bis zur Wartheeinmündung ein internationaler Fluß, da die Warthe als auf natürliche Weise schiffbarer Nebenfluß i h r e r seits international w a r (selbst v o r 1914 w a r sie außerhalb der deutschen Grenzen schiffbar) u n d deshalb von ihrer Einmündung an die Oder selbst bis zum Meer zu einem internationalen Fluß machte; vgl. Triepel, S. 11. 181 Zumindest faktisch ist die Weichsel heute ein nationaler polnischer Strom, vgl. o. Fußn. 258, 1. Teil, Α., I I . 132 StIGH, Bd. 7, S. 235; S t I G H Recueil Sér. A , No. 23. 133 Text s. ο. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I. 134 Ebd.

156

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Eine entsprechende Empfehlung des Advisory and Technical Committee for Communication and Transport des Völkerbundes i m Rahmen von nach A r t . 376 V F V vorgeschriebenen Einigungsversuchen, die dem Verfahren vor dem StIGH vorangingen, scheiterte i n der Internationalen Oderkommission am Widerstand Polens, das nicht zu einer freiwilligen

Souveränitätsbeschränkung als Gegenleistung f ü r eine Be-

grenzung der geographischen Internationalisierung von Warthe und Netze bereit w a r 1 3 5 . Dieser Kanal blieb also eine nationale Wasserstraße 136 , ohne daß i n der Literatur oder Staatenpraxis angenommen worden wäre, Polen sei nach allgemeinem Völkerrecht zu einer Internationalisierung verpflichtet, bzw. verpflichtet gewesen 137 . Genauso verhält es sich mit dem Albert-Kanal, der ausschließlich i n Belgien gelegen, die beiden internationalen Flüsse Maas und Scheide verbindet. Diese 1940 vollendete, circa 130 k m lange Schiffahrtsstraße zählt zu den verkehrsreichsten Europas und untersteht lediglich der innerstaatlichen Gesetzgebung Belgiens. Sie ist zugleich i n gewissem Sinne ein Symbol für die jahrhundertealten, von nationalen Egoismen geprägten Streitigkeiten über die Nutzungsrechte an Wasserstraßen i m belgisch-niederländischen Raum, der für das europäische Flußschifffahrtsrecht von zentraler historischer Bedeutung ist. Seit den Tagen des Grotius' 1 3 8 bestimmt ein heftiger Konkurrenzkampf zwischen Antwerpen, heute die bedeutendste Hafenstadt Belgiens, und Amsterdam, bzw. Rotterdam die Schiffahrtsregelungen auf Scheide und Maas 1 3 9 und den anderen Wasserwegen dieses größten 135 Vgl. i m einzelnen Wajda, S. 150. Die Warthe sollte nur bis Lubân, die Netze n u r bis Naklo internationalisiert sein. Der S t I G entschied i n dem genannten U r t e i l hingegen, daß entsprechend A r t . 331 V F V der gesamte schiffbare L a u f von Warthe u n d Netze der Internationalen Oderkommission unterstehe. 138 A u f dem Bromberger K a n a l u n d der Netze galt i m Rahmen der Weichselöffnung durch A r t . X V I I des französisch-preußischen Vertrags von T i l s i t v o m 9. 7.1807 f ü r wenige Jahre allgemeine Schiffahrts- u n d Abgabenfreiheit, aber n u r i m Gebiet des Großherzogtums Warschau. A b Driesen an der Netze, d. h. an Preußens Grenze, endete die Schiffahrtsfreiheit, so daß untere Netze u n d Oder nationale Schiffahrtswege blieben. Bei dieser Lösung w u r d e n also obere Netze u n d Bromberger K a n a l als „Seitenfluß, bzw. Seitenkanal" des Weichselsystems aufgefaßt. Auch i n den Friedens- u n d Handelsverträgen des 19. Jahrhunderts, die Befahrensrechte auf dem Bromberger K a n a l regelten, k a m es nie zu einer Internationalisierung. 137 Ähnliches wäre zu den nationalen Kanalverbindungen zwischen Weichsel u n d der i n A r t . 331 V F V für international erklärten Memel zu sagen, die zwischen Nebenflüssen u n d Seen der genannten Ströme verlaufen. 138 s. o. Fußn. 81. 139 Bereits 1626 w o l l t e n die Spanier einen K a n a l zwischen Rhein u n d Scheide, die sogenannte „fossa Eugeniana" bauen, u m Amsterdam zu schädigen, was bestimmend für Grotius' sehr liberale Auffassung von Schiffahrtsfreiheit auf Binnenwasserstraßen w a r ; vgl. Wegener, S. 4.

3. Schif fahr tsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

157

und bedeutendsten europäischen Deltagebiets. Erst unter massivem Druck Frankreichs öffneten die Niederlande, damals umfaßten sie auch das heutige Belgien, 1795 die jahrhundertelang gesperrte Scheidemündung 1 4 0 — allerdings nur für französische Schiffe 1 4 1 — und setzten dem Niedergang des inzwischen französischen Antwerpen damit ein Ende. Nach dem Aufstand der südlichen Landesteile der Vereinigten Niederlande 1830, der unter britischem Druck zur Gründung Belgiens führte, fielen sämtliche Flußmündungen des Rhein-Maas-ScheldeDeltas unter niederländische Hoheit. Zwar wurde 1839 zugunsten A n t werpens die Scheide bis zu dieser Stadt der (Hochsee-)Schiffahrt aller Nationen freigegeben und die Maas i m selben Jahr ebenfalls belgischen Schiffen geöffnet 142 , aber trotz dieser und späterer Verträge 1 4 3 schwelte über 100 Jahre ein ständiger Streit zwischen beiden Staaten, der sich insbesondere auf Einzelheiten des Maasstatuts bezog. Diese Situation mündete schließlich i n dem beiderseitigen Bemühen, möglichst auf „rein nationalen" Wasserwegen den Problemen einer internationalen Flußschiffahrt auszuweichen. So errichteten die Niederlande auf ihrem Staatsgebiet einen Seitenkanal parallel zur Maas 1 4 4 , u n d zwar auf der Strecke, die die Maas Grenzfluß zu Belgien ist. Belgien hingegen baute den besagten Albertkanal, der unterhalb Maastrich i n die Maas mündet, u m so das bedeutende Industriegebiet u m Lüttich (Liège) zu erreichen. Bezeichnenderweise verläuft die Streckenführung des Kanals — gegen alle wirtschaftliche Vernunft — nicht direkt auf die Maas zu, sondern schlägt einen umständlichen Bogen u m Maastrich, damit kein niederländisches Territorium berührt wird. Der Albertkanal ist vor diesem Hintergrund ein augenfälliges Beispiel für die Realität des internationalen Flußschiffahrtsrechts i n Europa und zeigt deutlich, wie sehr ein derartiges Projekt und damit letztlich auch sein Rechtsstatus von den ganz spezifischen politischen und wirtschaftlichen Intentionen seines Erbauers abhängt. Dieser Kanal 140 Der Frieden zu Münster 1648 gab den niederländischen Generalstaaten das Recht, die Scheide gegenüber den damals spanischen Besitzungen am Oberlauf dieses Flusses zu sperren; Bemühungen Joseph I I . v o n Österreich, diese Sperre zu sprengen, scheiterten noch 1785 m i t dem Vertrag von Fontainebleau; vgl. Triepel, S. 11 f. 141 A r t . 18 des Friedensvertrags v o m Haag v o m 16.5.1795. Z i t i e r t bei Wegener , S. 10; vgl. i m übrigen o. 1. Teil, Α., I., 1., a). 142 Auch i n diesem F a l l w a r englischer Druck entscheidend, da Großbritannien die flandrische Küste, speziell Antwerpen, nicht i n den Händen einer Großmacht wissen w o l l t e u n d daher ein wirtschaftlich gesundes neutrales Belgien unterstützte. 143 Vgl. i m einzelnen Wegener, S. 22, S. 49 - 51. 144 Es handelt sich u m den Juliana-Kanal, der bei Maasbracht die Maas verläßt u n d nördlich von Maastrich wieder i n sie einmündet. Eine Einigung über die Kanalisierung der Maas, soweit sie Grenzfluß ist, k a m zwischen Belgien u n d den Niederlanden seinerzeit nicht zustande.

158

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

sollte jedenfalls die nationale Schiffahrt anderer Staaten gerade freimachen.

von

Einflußmöglichkeiten

Die Kanal Verbindung zwischen Maas und Waal (Rhein) bei N i j m wegen unterliegt weder dem Rheinregime i. S. d. A r t . 1 M A noch einer anderen völkerrechtlichen Vereinbarung. Der Donau-Theiß-Kanal ist ebenfalls unter dem Regime der Belgrader Konvention eine nationale Wasserstraße 145 . I n Deutschland werden drei internationale Flüsse, bzw. Flußsysteme durch Kanäle, besser gesagt ein Kanalnetz verbunden. Der Mittellandkanal 1 4 6 verbindet Rhein und Elbe 1 4 7 ; Elbe-Havel- und der Havel-Oder, bzw. Spree-Oder-Kanal stellen einen Schiffahrtsweg zwischen Elbe und Oder 1 4 8 her, wobei sie teilweise nationale Nebenflüsse der Elbe benutzen (Havel/Spree) und somit mit dem Bromberger Kanal und dem Europakanal durchaus vergleichbar sind. Diese Kanalverbindungen waren nach dem Willen der Siegermächte des Ersten Weltkriegs nicht internationalisiert worden, wie aus A r t . 331 V F V hervorgeht. Sie sind wie das gesamte übrige deutsche Kanalnetz — mit Ausnahme der Seitenkanäle der internationalen Flüsse und des für die Hochseeschiffe gebauten und noch zu behandelnden Kieler Kanals — bis heute keiner speziellen völkerrechtlichen Vereinbarung unterworfen worden. Der Umstand, daß i m V F V auf eine Internationalisierung aller deutschen Kanäle verzichtet wurde, zeigt an, daß die Siegermächte die deutschen Binnenschiffahrtsverhältnisse nicht i n einen noch unerträglicheren Gegensatz zu denen der übrigen Welt — abgesehen von den kolonialen Verhältnissen i n Afrika, bzw. den halbkolonialen i n China — bringen wollten. Auch für den Vorgänger des Europakanals, den Ludwigskanal, ist weder vor noch nach 1919 eine Internationalisierung erwogen worden. Dies lag natürlich an der wirtschaftlichen Bedeutungslosigkeit des 145

s. o. 1. Teil, Α., II., 2.,b). Der M i t t e l l a n d k a n a l i m eigentlichen Sinne f ü h r t ab Bergeshövede (nördlicher Regierungsbezirk Münster) v o m D o r t m u n d - E m s - K a n a l (s. o. Fußn. 1, 1. Teil, Α., III.) über die Weser bei Minden, vorbei an Hannover u n d Braunschweig und mündet i n die Elbe bei Rothensee (Bezirk Magdeburg, DDR). 147 Die Elbe ist außer auf dem Gebiet der beiden deutschen Staaten auch i n der CSSR schiffbar bis Königgrätz (Hradec-Krâlové). Bis 1936 w a r die Elbe nicht n u r international, sondern i. S. d. A r t . 340 V F V internationalisiert i m 2. Grade. 148 Die Oder ist unter Zugrundelegung der heutigen tatsächlichen Grenzen, aber auch derjenigen vor 1917 bzw. 1937 zumindest bis K ü s t r i n (Kostrzyn) ein internationaler Fluß, s. o. Fußn. 130. Α. A. Wajda, S. 161, wonach die Oder selbst als Grenzfluß zur DDR ein nationaler Fluß sei. Der H a v e l - O d e r - K a n a l mündet unterhalb von K ü s t r i n i n die Oder. 146

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

159

Mains und dieses Kanals für den internationalen Binnenschiffahrtsverkehr 1 4 9 . Die Rentabilität einer Wasserstraße ist jedoch — außer soweit es die Frage der Schiffbarkeit überhaupt angeht — kein K r i t e r i u m des Völkerrechts, wenn es um die Bestimmung als internationaler Fluß oder Kanal geht. Zugleich macht jedoch die Tatsache, daß die Alliierten 1919 zwar einen geplanten „deep-draught Rhine-Danube navigable waterway" internationalisieren wollten, jedoch den bereits bestehenden Ludwigskanal und den Main als nationale Wasserstraßen bestehen ließen, deutlich, daß A r t . 331 i. V. m. Art. 353 V F V nicht Ausdruck einer Rechtsüberzeugung seitens der Siegermächte war, sondern lediglich ihrer nationalen Interessenpolitik dienen sollte. Es gibt also kein Beispiel für einen speziellen völkerrechtlichen Vertrag über eine zwei internationale Flußsysteme verbindende künstliche Wasserstraße, die nur auf einem nationalen Territorium liegt. bb) Verbindungskanäle, die über mehr als ein Staatsgebiet verlaufen Selbst bei einem Kanal, der über zwei Hoheitsgebiete führt, ist bisher von den Uferstaaten für dritte Staaten keine Schiffahrtsfreiheit eingeräumt worden, jedenfalls nicht i m Rahmen einer speziellen völkerrechtlichen Vereinbarung über eine konkrete Wasserstraße. Als Beispiel kann auf die seit Sommer 1976 fertiggestellte, sogenannte Schelde-Rhein-Verbindung hingewiesen werden 1 5 0 , die Jaenicke 1 5 1 als einzigen mit dem Europakanal vergleichbaren Verkehrsweg anführt. Dieser „Kanal" eignet sich — abgesehen davon, daß er über zwei Staatsgebiete (Belgien und die Niederlande) verläuft — nur unvollkommen für eine Analogie, da dieser Wasserweg geographisch gar keine Verbindung zum Rhein herstellt. Die Scheide, obwohl sie an der Stelle, von wo der Kanal ausgeht (Zandvliet, nördlich von Antwerpen), bereits keinen Flußcharakter mehr hat, ist zwar noch als geographisch bestimmbare Wasserstraße auszumachen, der andere Endpunkt der 149 Das norddeutsche Kanalnetz w a r hingegen zum größten T e i l bereits für 1000 t Schiffe gebaut. Ζ. B. w a r der 1905 begonnene M i t t e l l a n d k a n a l zu seiner Zeit eine Großschiffahrtsstraße. Ausbauarbeiten als Schiffahrtsweg der CEMT-Klasse I V sind zur Zeit i m Gange; vgl. Annuaire Européen, X I I I , S. 629. 150 Vgl. M i t t e i l u n g i n B N 1976, S. 302. 151 S. 91-93. Z u Recht lehnt Jaenicke einen Vergleich des EK's m i t der Rhein-Rhöne-Verbindung ab, da die Rhône kein internationaler Fluß ist, w e i l sie außerhalb Frankreichs nicht schiffbar ist. N u r auf dem Umweg über A r t . 1 Abs. 2 des Schiffahrtsstatuts von Barcelona (Text s. o. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I.), das Frankreich unterzeichnet hat, hätte die Rhône — oder etwa auch die Marne, die ebenfalls m i t dem Rhein verbunden ist — zu einer „voie navigable d'intérêt international" werden können. Frankreich hat jedoch aus verständlichen Gründen diesen Schritt unterlassen.

160

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Verbindung ist jedoch der Krammer, eine südliche Verzweigung des Maas-Waal-Deltas. Der konventionelle Rhein, d. h. die Strecke, auf der auf dem Rhein und seinen Ausflüssen die Schiffahrtsfreiheit i. S. d. A r t . 1 M A gilt, w i r d ebenfalls nicht von der Scheide-Rhein-Verbindung berührt, auch nicht die i n A r t . 2 Abs. 2 M A genannten vier Verbindungen des Rheins m i t dem offenen Meer, die über den Rhein i m geographischen Sinne, bzw. Lek und Waal hinausgehen. Aus der sich aus Art. 2 des „Traité belgo-néerlandais du 13 mai 1963 au sujet de la liaison entre l'Escaut et le R h i n " 1 5 2 ergebenden Streckenführung w i r d ferner eine ganz andere Funktion dieser Verbindung deutlich als sie dem Europakanal zukommen wird. Hier w i r d nämlich eine zusätzliche Schiffahrtsrinne 1 5 3 i m großen Rhein-Maas-ScheldeDelta geschaffen, die der europäischen Binnenschiffahrt zwischen den zahlreichen Mündungsarmen und Meeresbuchten den Weg von und nach Antwerpen erleichtern soll 1 5 4 . Nur der sehr kurze Durchstich zwischen Wester- und Ooster-Schelde ist überhaupt ein Kanal (Art. 3 Abs. 1 Buchstabe a), der weitaus größte Streckenabschnitt verläuft als ausgebaggerte Fahrrinne („chenal"). Selbst wenn man die i n diesem Vergleich zwischen Europakanal und Scheide-Rhein-Verbindung dargelegten Unterschiede zwischen beiden Verkehrswegen außer Acht läßt, so ist hinsichtlich des Rechtsstatus der Rhein-Scheide-Verbindung festzustellen, daß beide Uferstaaten nicht von einer gewohnheitsrechtlichen Verpflichtung zur Internationalisierung ausgingen, sondern diesen Wasserweg i m Chapitre C, A r t . 32 - 38 des oben genannten Vertrages einer besonderen völkerrechtlichen Ordnung auf bilateraler Basis unterstellten. Der Inhalt dieser Bestimmungen, die i m wesentlichen auf die früheren, zwischen Belgien und den Niederlanden geschlossenen Schiffahrtsverträgen verweisen, ist i m vorliegenden Fall uninteressant. Entscheidend ist, daß dieser Rechtsstatus auf einem „speziellen autonomen Willensakt der beiden beteiligten Staaten beruht" 1 5 5 . Der ebenfalls i m V F V genannte Rhein-Maas-Kanal ist bisher nicht realisiert worden 1 5 6 . A r t . 361 V F V ist überdies heute wegen Zeitablaufs 152

Actes, S. 47 - 53. Vgl. zu diesem Projekt Böttger, ZfB, S. 103 ff. Ooster- u n d Wester-Schelde sind bereits durch den nationalen holländischen Zuid-Beveland-Kanal verbunden. 154 w e g e n dieser Zweckbestimmung hat man w o h l auch den Namen gewählt. 153

155 So die treffende Formulierung von Jaenicke, S. 93, der den Wortlaut v o n A r t . 32 auf S. 92 zitiert u n d sich m i t dessen Bedeutung eingehender auseinandersetzt. 156 Sein Bau w i r d noch heute gefordert; vgl. B N 1975, S. 374, sowie Böttger, ZfB, S. 103. Er zählt zu den zwölf Wasserstraßen v o n europäischem Interesse, die 1953 von den C E M T - M i n i s t e r n benannt worden sind; s. o. Fußn. 1, Einl.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

161

gegenstandslos geworden 1 5 7 . Dennoch kommt ihm ebenso wie A r t . 353 i. V. m. 331 ff. V F V über den GRD insoweit Bedeutung zu, als beide Bestimmungen von ihren Urhebern als bewußte Ausnahmeregelung von der damals gültigen Rechtsüberzeugung verstanden worden sind. I m Gegensatz zu dem i n A r t . 353 angesprochenen GRD wäre der Rhein-Maas-Kanal eine Wasserstraße auf zwei Staatsgebieten (Belgien und Deutschland) gewesen. 1919 aber gab es ebenso wenig wie heute eine Rechtsüberzeugung, wonach pluriterritoriale Binnenschiffahrtsverbindungskanäle derselben Rechtsordnung unterliegen sollten wie internationale natürliche Flußläufe. I m Ergebnis ist Böhmert 1 5 8 zuzustimmen, daß A r t . 331 letzter Satz V F V gerade keinen Analogieschluß zugunsten von Kanälen zuläßt, die internationale Flußsysteme verbinden, sondern vielmehr diese Vorschrift als argumentum e contrario gegen das Bestehen eines derartigen Gewohnheitsrechtssatzes zu verwenden sei. I n Bezug auf den Europakanal wäre dieses Argument sogar i n zweifacher Hinsicht zutreffend. Zum einen sind künstliche Wasserstraßen, ob sie i n einem oder i n mehreren Staaten errichtet wurden, um mehr als nur Ergänzung eines Flußsystems zu sein, weder von der überwiegenden Meinung der Völkerrechtslehrer noch jemals i n der Staatenpraxis m i t internationalen Flüssen, d. h. genauer gesagt m i t deren auf natürliche Weise schiffbaren Wasserläufen, gleichgesetzt worden. Zum anderen sind außerhalb der Bestimmungen des VFV's — soweit ersichtlich — überhaupt nur i n einem Land völkerrechtliche, mehrseitige Verträge über die Öffnung von Wasserstraßen für ausländische Schiffe geschlossen worden, die nur auf einem nationalen Territorium verlaufen. I m Rahmen der „Politik der offenen T ü r " wurde China i m Vertrag von Schimonoseki (Japan) vom 17. A p r i l 1895 verpflichtet, einige seiner nationalen Wasserstraßen nichtchinesischen Schiffen zu öffnen 1 5 9 , schließlich wurde i h m m i t den „Inland Steam-Navigation Rules" aus dem Jahre 1898 die internationale Schiffahrtsfreiheit auf allen seinen inländischen Gewässern für alle ausländischen Schiffe, soweit sie i n chinesischen Häfen registriert würden, aufgezwungen 160 . I I I . Die CEMT hat inzwischen bereits technische Gutachten zum Bau des Kanals m i t Anschluß des Aachener Gebiets geprüft; vgl. Annuaire Européen, X I I I , S. 629 u n d 633. 157 s. ο. Fußn. 78, 1. Teil, Β., I. 158 Wörterbuch, S. 185. 159 Friedensvertrag zwischen Japan und China, der i n A r t . 6 interessanterweise den bedeutenden Y ü n - H o - K a n a l (Großer oder Kaiser Kanal), der seit 2500 Jahren den Jang-tse-Kiang m i t dem Hwangho verbindet, nicht erwähnt; Martens, NRG., 2. Serie, Bd. 21, S. 642. 160 Westei Willoughby, S. 849. 11 Kippeis

162

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Diese pauschal auf allen chinesischen Wasserstraßen gewährte Schiffahrtsfreiheit ist kein geeignetes Beispiel für die damit verbundene Internationalisierung auch der Verbindungskanäle, die i m übrigen nur zwischen nationalen Flüssen verliefen, sondern ähnelt eher dem zwischen 1920 und 1925 auf allen deutschen Schiffahrtswegen nach Art. 327 ff. V F V vorgesehenen System 1 6 1 . Interessanterweise verhielten sich die europäischen Kolonialmächte i n dem Fall, daß eine Wasserstraße ausschließlich auf dem Territorium ihrer Kolonie lag, wieder entsprechend der europäischen Regelung i. S. d. Wiener Schlußakte (ζ. B. Großbritannien bezüglich des Nils) 1 6 2 und trafen völkerrechtliche Vereinbarungen nur bei Mehrstaatenflüssen (ζ. B. dem Kongo, dem Niger und dem Sambesi). Die Rechtsgültigkeit dieser Vereinbarungen w i r d zu Recht angezweifelt; die genannten Verträge sind heute bedeutungslos 163 . cc) Der völkerrechtliche Status der Meerengen und der interozeanischen Kanäle Die erwähnte Rhein-Schelde-Verbindung führt wegen ihrer spezifischen geographischen Situation zu einer weiteren Untersuchung. Denn wenn diese Anlage nicht Gewässer verbinden würde, die sich unzweifelhaft auf dem Staatsgebiet Belgiens und der Niederlande befinden, würde sich angesichts ihrer Lage i m Küstenbereich ein Vergleich mit den Meere verbindenden Kanälen, bzw. den Meerengen aufdrängen. Eine kurze vergleichende Betrachtung soll eben diesen Verkehrswegen gelten, da es nur wenige künstliche Binnenwasserstraßen gibt, die zwei internationale Flußsysteme verbinden. Darüber hinaus kann der Europakanal wegen seiner weitreichenden Folgen für die europäische Binnenschiffahrt eine gewisse „Einmaligkeit" beanspruchen, die andere Kanäle seiner A r t wegen ihrer meist nur nationalen Bedeutung nicht besitzen. Durch analoge Anwendung könnten bestimmte völkerrechtliche Gewohnheitsrechtssätze, die möglicherweise für Meerengen und interozeanische Kanäle gelten, auch für Schiffahrtswege wie den Europakanal von Bedeutung sein. 161

s. ο. 1. Teil, Β., I., 4. Über den N i l gibt es n u r eine völkerrechtliche Vereinbarung über die Verteilung des Wassers zwischen dem Sudan u n d Ägypten, da Schiffahrt nur bis Assuan möglich ist; vgl. Fleskes, S. 100. 163 Die neuen Staaten Afrikas haben seit der Entkolonialisierung neue Schiffahrtsregime begründet, ζ. B. die neue Nigerkonvention der neun Nigeruferstaaten v o m 26.10.1963. Text des Abkommens bei Schreiber, S. 813. Z i tiert auch bei Fleskes, S. 99, m i t weiteren Hinweisen. 162

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

163

Meerengen sind „Verengungen des Meeres" 1 6 4 , die zwischen zwei Gebieten der hohen See eine natürliche Verbindung schaffen. Ausgangspunkt der völkerrechtlichen Betrachtung ist bei diesen Schifffahrtsstraßen das Prinzip der Freiheit der Meere, das wegen der geographischen Besonderheit der Meerengen gewisse Einschränkungen erfährt. Bei Kanälen — gleich welcher A r t — ist der Ansatzpunkt diametral entgegengesetzt, da diese Anlagen stets über irgendein Staatsgebiet des Festlandes verlaufen und es daher nur um die Einschränkung der an sich uneingeschränkten Gebietshoheit eines oder mehrerer Staaten geht. Einer Analogie fehlt also die Grundlage, dennoch sei auf den bemerkenswerten Aspekt hingewiesen, daß selbst Meerengen dann der internationalen Schiffahrt („innocent passage") nach überweigender Meinung nicht gewohnheitsrechtlich offenstehen, wenn nicht nur beide Küsten der Meerenge, sondern darüber hinaus das gesamte Ufer eines der beiden verbundenen Meere einem einzigen Staat angehören. Diese Situation bestand jahrhundertelang 1 6 5 an den Dardanellen, bzw. dem Bosporus und dem Schwarzen Meer, das ein rein türkisches Binnenmeer w a r 1 6 6 . Sie ist heute beim Asowschen Meer und seinen Meerengen (Straße von Kertsch) zum Schwarzen Meer gegeben. Der Europakanal verbindet nun aber nicht nur eine, sondern zwei Wasserstraßen miteinander, die nicht wie die hohe See frei von staatlicher Gebietshoheit sind, vielmehr eindeutig der uneingeschränkten Gebietshoheit der Bundesrepublik unterstehen „wie das feste Land". Angesichts dieser völkerrechtlichen Situation ist auch zu den interozeanischen Kanälen eine Analogie nur schwer vorstellbar. Zwar verlaufen diese künstlichen Schiffahrtswege sämtlich über ein bestimmtes Staatsgebiet und unterstehen daher wie alle Eigengewässer einer konkreten Gebietshoheit, i m Gegensatz zum Europakanal verbinden sie jedoch Teile der hohen See. Aus dieser unterschiedlichen geographischen Gegebenheit folgen auch grundlegende Funktionsunterschiede. Die Binnenschiffahrt i m Landesinneren dient primär den Handelsinteressen der Uferstaaten, d.h. dem Warenaustausch entlang dieses Verkehrsweges, während die großen Seeschiffahrtskanäle von den Hochseeflotten der Erde als kostensparender bloßer Transitweg benutzt werden. Bei den Uferstaaten dieser Kanäle, bzw. den „Süzeränen" dieser Uferstaaten, t r i t t allerdings ein militärisches Interesse oft hinzu 1 6 7 . 164

Berber, I, S. 316. Bis 1774, als Rußland seine Eroberungen an der nördlichen Schwarzmeerküste begann; vgl. Berber , I, S. 317 Fußn. 1. 166 s. o. 1. Teil, Α., II., 1., a). 165

1*

164

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Derzeit gibt es vier interozeanische Kanäle 1 6 8 , den Suez-Kanal, den Panama-Kanal, den Kanal von K o r i n t h und den Kieler Kanal. Alle vier liegen auf jeweils nur einem Staatsgebiet 169 und sind sämtlich den Schiffen aller Länder geöffnet. 167 So ist der Kieler K a n a l i n erster L i n i e aus militärischen Gründen gebaut worden; vgl. das Antwortschreiben der Alliierten, Peace Conference, S. 995: „The K i e l Canal, which was b u i l t solely for m i l i t a r y ends, . . . " . Vgl. auch Wehser, S. 76 f. Ebenso Borchert, S. 250, wonach „die geographische Lage einen gewinnbringenden Betrieb des Kanals von vorneherein ausschloß". I n der M i t t e des 19. Jahrhunderts spielten bei der Entstehung des Suez-Kanals, der formell türkischer Oberhoheit unterstand, französische und britische Kolonialinteressen eine gewichtige Rolle. Schließlich setzte sich die britische P o l i t i k durch, deren Z i e l die militärische Sicherung des „Seewegs nach Indien" war. Noch 1954 ließ sich Großbritannien vertraglich militärische Befugnisse i n der Suez-Kanal-Zone garantieren. Auch der Panama-Kanal dient den militärischen Interessen der USA, w i e aus dem H a y - V a r i l l a Vertrag von 1903 deutlich hervorgeht. I n den Kriegen der USA, zuletzt i m Korea- u n d Vietnamkrieg diente er maßgeblich der Versorgung zwischen dem Fernen Osten u n d den Industriezentren der Ostküste der USA. Die Kanalzone sichert m i t ihren umfangreichen militärischen Anlagen ferner z. Zt. noch die Präsenz der U S A i n Südamerika; vgl. zum neuen Vertrag v o m 7. 9.1977 u. Fußn. 169. 168 Jaenicke, S. 95, zählt den St. Lawrence-Seaway zwischen den Großen Seen u n d dem A t l a n t i k zu den „ f ü n f künstlichen Seeschiffahrtsstraßen (Kanälen)". Da das Flußbett des St. Lawrence Stroms bereits vor seiner Kanalisierung schiffbar gewesen ist, k a n n diese Wasserstraße nicht zu den Kanälen i. e. S. gezählt werden. Andernfalls wären Mosel, Main, Teile des Rheins u n d der Donau auch „Kanäle". Ferner sind die Großen Seen keine „Hohe See", sondern ähnlich dem Genfer See und dem Lago Maggiore (vgl. Verdross / Simma, S. 522) zwischen den Uferstaaten exakt gebietsmäßig aufgeteilt. Die Kanalverbindungen, die quer durch Großbritannien (Kaledonischer K a n a l u n d der F o r t h - C l y d e - K a n a l zwischen Irischer See u n d Nordsee) u n d I r l a n d (Grand-Kanal) führen u n d die meerverbindenden Kanäle der UdSSR (Wolga-Don-Lenin-Kanal, der ebenso w i e die geplante ManytschVerbindung einen Schiffahrtsweg zwischen Asowschem und Kaspischem Meer herstellt; Ostsee-Weißmeer-Kanal) können nicht zu dieser K a n a l kategorie gezählt werden, da sie entweder teilweise kanalisierte Flüsse, die schon vorher schiffbar waren, benutzen und/oder i n Buchten, bzw. B i n n e n meere münden, die zu den Eigengewässern zählen. 169 E> e r Panamakanal untersteht formal juris tisch der Souveränität Panamas; dessen Hoheitsrechte sind jedoch i m H a y - V a r i l l a - V e r t r a g 1903 f ü r einen ca. 10 Meilen breiten Landstreifen zwischen den Ozeanen, i n dessen M i t t e der K a n a l verläuft, an die U S A übertragen worden. Diese Suspendierung f ü h r t praktisch zu einer F i k t i o n von Souveränität, vergleichbar dem „ n u d u m ius" der Türkei, die nach 1878 i n Bosnien u n d der Herzegowina auf die Ausübung ihrer Gebietshoheit, aber nicht ihrer territorialen Souveränität zugunsten Österreich-Ungarns verzichtete. Vgl. Seidl-Hohenveidern, Völkerrecht, Rz. 827, 819; Berber, I, S. 301. Die USA u n d Panama haben am 7.9.1977 i n Washington einen neuen, allerdings noch ratifikationsbedürftigen Vertrag über den K a n a l unterzeichnet. I n diesem verpflichten sich die USA, die Hoheit über das gesamte Gebiet und bei gleichzeitigem Rückzug ihres M i l i tärs bis zum Jahre 2000 schrittweise die K a n a l v e r w a l t u n g an Panama zu übertragen. I n einem separaten zweiten Vertrag v o m gleichen Tag verpflichtet sich Panama zur Neutralisierung der Kanalzone u n d gesteht den USA die Verteidigung dieses Status zu; ferner sichert es allen Flaggen friedliche Durchfahrt zu (Art. II). Vgl. i m einzelnen Lobos, S. 31, 33. Vertragstexte i n :

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

165

Diese Schiffahrtsfreiheit beruht jedoch i n keinem Fall auf der Überzeugung, einem entsprechenden völkerrechtlichen Gewohnheitsrechtssatz Genüge zu tun, sondern auf sehr unterschiedlichen Rechtsgrundlagen. Beim Suez-Kanal auf einer multilateralen Vereinbarung zwischen dem Deutschen Reich, Frankreich, Großbritannien, Italien, den Niederlanden, Österreich-Ungarn, Rußland und der T ü r k e i 1 7 0 ; beim Panama-Kanal auf zwei bilateralen Verträgen zwischen Großbritannien und den USA, bzw. Panama und den USA. A u f den beiden übrigen Kanälen w i r d diese Schiffahrtsfreiheit gewährt, ohne daß ein völkerrechtlicher Vertrag die Bundesrepublik oder Griechenland zu einer entsprechenden Haltung verpflichten würde. Die durch umfangreiche Literatur dokumentierte Streitfrage zur Weitergeltung des Art. 380 V F V 1 7 1 , der den Kieler Kanal nicht i. S. d. Art. 331 V F V internationalisierte, sondern die deutsche Hoheitsgewalt mit einer A r t „internationaler Dienstbarkeit" 1 7 2 belastete, ist ein Beleg für den Ausnahmecharakter dieser Bestimmung, die gerade eine Verpflichtung konstituieren wollte, die es — zumindest formaljuristisch i m völkerrechtlichen Sinne — i n den 25 Jahren seit Eröffnung dieser Wasserstraße nach Auffassung der Signatare des VFV's nicht gegeben hat 1 7 3 . Hinsichtlich der Weitergeltung der Art. 380 ff. V F V gelten i m wesentlichen die gleichen Ausführungen wie zu den anderen Schiffahrtsartikeln des VFV's. Eine Wiederanwendung dieser Bestimmungen kann heute keiner der Unterzeichnerstaaten des VFV's mehr von der Bundesrepublik verlangen. I m übrigen hat dieses Problem i m Gegensatz zu den behandelten anderen Bestimmungen des VFV's über Donau, GRD etc. nur rechtstheoretische und keine praktische Bedeutung, da seit 1895 die i m V F V geforderte Schiffahrtsfreiheit auf dem Kieler Kanal bis heute praktiziert wird. Weil primär strategische Überinternational Legal Materials, vol. X V I , Nr. 5 (Sept. 1977), S. 1021 - 1098 sowie i n deutscher Übersetzung i n : Europa Archiv, 1977, D 640 - D 650. 170 Vertrag von Konstantinopel v o m 29.10.1888, dem später noch China, Dänemark, Griechenland, Japan, Norwegen, Portugal und Schweden beigetreten sind. Großbritannien, seit 1882 durch die Okkupation Ägyptens alleiniger de-facto-Uferstaat gab erst 1904 i n einem Vertrag m i t Frankreich seine Zustimmung zur Akte. 1957 gab Ägypten eine als „international agreement" bezeichnete E r k l ä r u n g an die U N O ab, i n der es die Prinzipien der K o n v e n t i o n von Konstantinopel als für sich verbindlich erklärte (registriert i n der Liste der völkerrechtlichen Verträge nach A r t . 102 SVN, U N T S 265.300). 171 „The K i e l Canal and its approches shall be maintained free and open to the vessels of commerce and of w a r of a l l nations at peace w i t h Germany on terms of entire equality." 172 Krüger, S. 13, unter Berufung auf eine Entscheidung des OGH's der Britischen Zone v o m 1. 6.1950, i n : N J W 1951, S. 29, wonach ein Staatsservitut die nationale Staatsgewalt voraussetzt. 173 Vgl. zum Meinungsstand über die Rechtslage Böhmert, Völkerrechtliche Lage, S. 182 f.

166

1. Teil, Β. I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

legungen zum B a u dieser Anlage führten und ein rentabler Betrieb wegen der geographischen Lage ausgeschlossen ist, k a n n die Bundesrepublik noch nicht einmal das i n A r t . 382 V F V als Richtschnur festgelegte Kostendeckungsprinzip bei der Gebührenbemessung erreichen 1 7 4 . Eine Schließung des Nord-Ostsee-Kanals für die internationale Schiffahrt wäre f ü r die Bundesrepublik ein ökonomisches absurdum w i e für die Uferstaaten der anderen drei Kanäle auch. Gerade diese letzte Feststellung läßt zwei wesentliche Schlüsse zu. Aus der Tatsache, daß die „Internationalität eines Meere verbindenden Kanals" gerade i m wirtschaftlichen Interesse — i m Falle Ägyptens kann man sogar von einem fundamentalen volkswirtschaftlichen I n t e r esse sprechen — der Staaten liegt, die einen interozeanischen K a n a l betreiben, k a n n nicht auf die für das — i n diesem F a l l durch Staatenpraxis — entstehende völkerrechtliche Gewohnheitsrecht notwendige „opinio iuris" geschlossen werden 1 7 5 . Z u m anderen w i r d besonders i n diesem P u n k t deutlich, w i e verschieden die Interessenlagen der Staaten bei interozeanischen Kanälen i m Vergleich zu Binnenschiffahrtskanälen sind. Wer aber dennoch beide Verkehrswege i n Analogie zueinander setzen w i l l , kann auch bei den vier Seekanälen keinen gewohnheitsrechtlich begründeten Satz feststellen, der diese Wasserstraßen ipso iure dem internationalen Durchgangsverkehr öffnet, bzw. den Territorialherren zum Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages dieses Inhalts verpflichtet. Vielmehr ist Baxter zuzustimmen, der als Berichterstatter des „Committee on the Uses of Waters of International Rivers" der International L a w Association 1960 auf der Hamburger Tagung folgenden E n t w u r f darlegte: „ A r t . 1: A n interoceanic canal is an artificial waterway forming a necessary or convenient passage between t w o portions of the high sea. A r t . 2: A n interoceanic canal becomes an international w h e n i t has been dedicated by treaty, unilateral declaration,

canal ... or other-

wise to the use of ships of nations other than those of the state through the territory of which such a canal passes, and w h e n there has been substantial reliance on the dedication by the shipping of such nations 1 7 6 ." Aus dem letzten Satzteil geht hervor, daß neben die „dedication" ein festes Vertrauen der zugelassenen ausländischen Schiffahrtsnationen 174

Borchert, S. 250. Es gibt einige ähnliche Beispiele i m Völkerrecht, so beruhen etwa die Rechtsinstitute der Verjährung und Ersitzung wegen der fehlenden „opinio iuris vel necessitatis" eben gerade nicht auf Völkergewohnheitsrecht, sondern stellen allgemeine Rechtsgrundsätze dar; vgl. Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 326. 176 International L a w Association, Committee on the Uses of Waters of International Rivers, S. 55 ff. 175

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

167

t r e t e n soll, d a m i t e i n s u b j e k t i v e s Recht der t r a n s i t i e r e n d e n S t a a t e n entsteht, das d a n n n i c h t m e h r e i n s e i t i g d u r c h d e n T e r r i t o r i a l h e r r e n oder die m e h r oder w e n i g e r z a h l r e i c h e n S i g n a t a r e eines K a n a l s t a t u t s a n n u l l i e r t w e r d e n k a n n 1 7 7 . D i e B e a n t w o r t u n g dieser F r a g e ist f ü r die e f f e k t i v e S t a a t e n p r a x i s i n Z u s a m m e n h a n g m i t d e n interozeanischen K a n ä l e n h e u t e o h n e h i n w e s e n t l i c h b e d e u t u n g s v o l l e r als d i e A u f s t e l l u n g eines a b s t r a k t e n P r i n z i p s , das i m E n d e f f e k t n u r k ü n f t i g e n K a n ä l e n dieser A r t z u g u t e k ä m e , f ü r die jedoch k a u m m e h r e i n B e d ü r f n i s seitens der W e l t s c h i f f a h r t s f l o t t e n b e s t e h t 1 7 8 . D a a l l e v i e r K a n ä l e seit i h r e r E r ö f f n u n g , die selbst i m j ü n g s t e n F a l l , dem Panamakanal, v o r dem Ersten W e l t k r i e g liegt, allen m i t dem jew e i l i g e n T e r r i t o r i a l h e r r e n i n F r i e d e n l e b e n d e n S t a a t e n de facto o f f e n stehen, scheint es v e r t r e t b a r z u sein, a u f diesen v i e r Wasserstraßen e i n T r a n s i t r e c h t d r i t t e r S t a a t e n a n z u n e h m e n 1 7 9 , w e n n auch die S t a a t e n p r a x i s e i n e r d e r a r t i g e n R e c h t s ü b e r z e u g u n g keineswegs e n t s p r i c h t 1 8 0 . 177 Nach Lador-Lederer, S. 225, der diesen K o m p l e x überzeugend behandelt, geht die grundlegende Frage dahin, ob sich das Nutzungsrecht der internationalen Schiffahrt als „ i u r a i n re aliena" darstellt oder ob sich dieses Recht aus dem „Status der res" ergibt. 178 V o n den geophysischen Gegebenheiten her und i m Blick auf die wachsenden Tonnagekapazitäten der Hochseeschiffe sind heute außer Suez- u n d Panamakanal weitere Schiffahrtswege dieser A r t für die Weltschiffahrt w e i t gehend uninteressant. Selbst diese beiden genannten Kanäle haben i n z w i schen rapide an Bedeutung verloren. Durch den Panamakanal wurden 1976 n u r noch 3 °/o des amerikanischen Ost-West-Verkehrs abgewickelt, während es vor dem letzten Weltkrieg noch ca. 50 % waren; vgl. Lobos, S. 33. Lediglich i m Bereich der Landenge von K r a w i r d auf thailändischem Boden der Bau eines 120 k m langen Niveau-Kanals für 200 000 t - T a n k e r erwogen, durch den die seichte Straße von M a l a k k a u n d die Lombok-Straße gemieden werden könnte. Eine Verkürzung des Seewegs zwischen Japan u n d dem Nahen Osten u m drei Tage steht jedoch i n einem zweifelhaften Verhältnis zu einer voraussichtlichen Bausumme von 3 Mrd. US-Dollar. 179 Böhmert, Wörterbuch, S. 189, der i m übrigen darauf hinweist, daß eine Sperrung nach A b l a u f eines längeren Zeitraums der Durchfahrtsgewährung gegen A r t . 55 S V N (Pflicht zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit) verstoßen würde u n d einen Mißbrauch der Souveränität des Uferstaates bedeuten würde. I n diesem Sinne ist w o h l auch Borchert, S. 249 zu verstehen. Nach S eidl-Hohenv eidern, Völkerrecht, Rz. 888, zählen künstliche Kanäle gener e l l zu den Eigengewässern. Hinsichtlich des Panamakanals hält er für vertretbar, i n der i m Hay-Pauncefote-Vertrag gewährten Schiffahrtsfreiheit einen Vertrag zugunsten D r i t t e r anzunehmen, der jedem Staat — anders als beim bloßen Rechtsreflex — ein klagbares Recht auf Zugang einräumt; ebd., Rz. 230. 180 I m Gegensatz zu der von S eidl-Hohenv eidern, ebd., vorgebrachten A n sicht ist w o h l (noch) herrschende Meinung, daß die USA zwar zu jedermanns Gunsten den Panamakanal geöffnet haben, ein Recht auf Durchfahrt aber außer den USA n u r Großbritannien u n d Panama zustehe; vgl. Krüger, S. 14, m i t weiteren Nachweisen; ferner O'Connell, S. 558 und Wehser, S. 75 f. m i t zahlreichen Literaturangaben. Beim Suez-Kanal scheiterte der Versuch einer die Internationalität sichernden internationalen Verwaltung, die nach A r t . 8 der Konvention von Konstantinopel v o m 29.10.1888 i n einer Konferenz der örtlichen diplomatischen Vertreter der Signatarstaaten bestehen sollte, am Widerstand Großbritanniens; s. Krüger, S. 15. De iure ist der Suez-Kanal

168

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

I m Zusammenhang m i t unserer Ausgangsfrage bleibt jedoch festzuhalten, daß ein derartiges Zugangsrecht nur dann entstehen könnte, wenn zuvor ein wie auch immer gearteter autonomer Widmungsakt zum internationalen Verkehr durch den Territorialherren des Kanals stattgefunden hat 1 8 1 . Ohne einen solchen freiwilligen A k t der Souveränitätsbeschränkung bleibt ein derartiger Kanal ebenso unverletztlich wie das Festlandsterritorium. Vor diesem Hintergrund „ h i n k t " — wie es Schroeder treffend ausdrückt 1 8 2 — die Argumentation von Baskin und Tarasova „auf zwei Beinen", die zu dem Schluß kommt, „daß i n dem Maße wie nach vollendetem Bau des Kanals die Wasserstraße Rhein-Main-Donau internationaler Wasserweg wird, der Teile des Weltozeans verbindet, und zwar das i n sich geschlossene Schwarze Meer m i t der Nordsee, genügend Grund vorhanden ist, die Prinzipien, die für andere Seekanäle maßgebend sind, insbesondere für den Panamakanal und den Suezkanal, die i m Frieden Schiffen aller Nationen offen stehen, auch auf den Main-Donau-Kanal zu übertragen" 1 8 3 . Einmal sind der Rhein und die Donau, vom nationalen Main zu schweigen, nicht m i t der hohen See vergleichbar, zum anderen gewähren die interozeanischen Kanäle nicht aufgrund einer allgemeinen völkerrechtlichen Verpflichtung allen Staaten freie Durchfahrt. Daß Baskin und Tarasova nicht gemeint haben können, eo ipso entstehe zwischen Rhein- und Donaumündung eine völkerrechtliche Verpflichtung aller Uferstaaten zur Schaffung eines Einheitsregimes, ist bereits erörtert worden 1 8 4 und ergibt sich auch gerade aus der soeben zitierten Passage ihres Aufsatzes, wo ausdrücklich von „Main-DonauKanal" die Rede ist. Andernfalls käme es insbesondere auf dem eine nationale Wasserstraße; seine jahrelange Sperrung für Schiffe aus Israel, m i t dem Ägypten formell i m Kriegszustand ist, u n d später für alle Schiffe — ebenfalls wegen kriegerischer Ereignisse — zeigen, wie sehr i n der Praxis nationale Interessen das Schicksal dieses Kanals bestimmen. Die Gebührenpolitik der ehemaligen Compagnie Universelle d u Canal M a r i t i m e de Suez w a r auf möglichst hohen Profit aus, seit der Verstaatlichung des Kanals 1956 ist es das Ziel der ägyptischen Regierung, m i t den Einnahmen aus dem K a n a l Projekte der nationalen Volkswirtschaft zu finanzieren. Dieses Verhalten widerspricht dem bei internationalen Flüssen üblichen Kostendeckungsprinzip (vgl. die entsprechenden Bestimmungen i n den Stromakten des Rheins, der Donau etc. u n d A r t . 7 des Schiffahrtsstatuts von Barcelona). A u f dem K a n a l von K o r i n t h werden v o n nichtgriechischen Schiffen sogar 50°/o höhere Gebühren als von inländischen Schiffen verlangt; s. Jaenicke, S. 97, der insoweit Baxter, L a w , S. 256, zitiert. 181 Nach Böhmert, Wörterbuch, S. 189, ist eine Internationalisierung nach Fertigstellung eines Kanals gegen den W i l l e n des Uferstaates ausgeschlossen. Ebenso Wehser, S. 58. 182 Schroeder. 183 Baskin, S. 121. 184 s. o. 1. Teil, Α., I I I .

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

169

Territorium der UdSSR zu einer grundlegenden Änderung des Flußschiffahrtsrechts, da dort mehrere Verbindungskanäle zwischen nationalen und internationalen Flüssen erbaut worden sind, die vom Schwarzen und vom Weißen Meer aus durchgehende Schiffahrtswege zur Ostsee herstellen 1 8 5 . dd) Die völkerrechtliche Lage anderer Binnenschiffahrtskanäle Außer den interozeanischen Kanälen und den internationale Flußsysteme verbindenden künstlichen Wasserstraßen ist noch die Vielzahl derjenigen Kanäle zu erwähnen, die die hohe See m i t „nationalen" oder „internationalen" Eigengewässern eines bestimmten Staates verbinden, bzw. die nur Stichkanäle ins Landesinnere sind (ζ. B. die Kanäle zwischen Brügge und der Nordsee). So zählt der Weißmeer-Ostsee-Kanal (früher Stalin-Kanal) zur Gruppe der mit dem Meer verbundenen Kanäle 1 8 6 . Seit 1933 verbindet er das Weiße Meer über den Wygsee, den Onega-See und den kanalisierten Swir mit der Newa, die i n Leningrad die Ostsee erreicht. Weitere Beispiele sind etwa das französisch-belgische Kanalnetz zwischen Scheide und Nordsee, die zahlreichen niederländischen, i m Meer endenden Kanäle sowie der Canal du M i d i zwischen Mittelmeer (Etang de Thau, bei Séte) und Garonne. Weder i n der Staatenpraxis noch i n der Literatur gibt es Hinweise auf ein Völkergewohnheitsrecht, das eine internationale Schiffahrtsfreiheit auf diesen Verkehrswegen vorsieht. Es ist auch auf keinem dieser Kanäle durch speziellen völkerrechtlichen Vertrag ein derartiger Status vereinbart worden 1 8 7 . 185 Der Dnprovsko-Bugskiy-Kanal, der eine Verbindung zwischen Schwarzem Meer u n d Ostsee herstellt, u n d zwar über Dnepr, P r i j e t bis Pinsk u n d Pina sowie auf der anderen Seite über Weichsel, den Bug bis Brest-Litovsk u n d den Muchawez; der K a n a l zwischen Jasselda, einem Nebenfluß des genannten Prijet (Schwarzes Meer) u n d der Schtschara, einem Nebenfluß der Memel (Ostsee). Der Berezina-Düna (Dvina, Daugava)-Kanal aus dem 18. Jahrhundert, der über die U l l a u n d Düna einerseits u n d die Berezina und den Dnepr andererseits die historische Bucht von Riga m i t dem Schwarzen Meer verbindet. Neben diesem, z. Zt. für eine ökonomische Schiffahrt nicht mehr geeigneten K a n a l ist noch das Kanalsystem zwischen Ostsee-Weißmeer-Kanal (Swir) u n d Wolga zu nennen. Es schafft eine durchgehende Wasserstraße zwischen Ostsee, Weißem, Schwarzem u n d Kaspischem Meer; v o m Ostsee-Weißmeer-Kanal über Kanäle u n d die nordwestlich von Moskau gelegenen Seen bis zur Wolga, diese flußabwärts bis zum Wolga-Don-LeninK a n a l (vgl. o. Fußn. 168) ins Asowsche u n d Schwarze Meer, bzw. direkt ins Kaspische Meer, das allerdings k e i n T e i l des „Weltozeans" ist. 186 Böhmert, Wörterbuch, S. 189, reiht diesen K a n a l unter die interozeanischen ein. Dem südlichen Abschnitt dieses Wasserwegs fehlt jedoch der Charakter eines künstlichen Kanals. Ferner w a r zumindest die Newa schon vor dem Bau des Kanals schiffbar i. S. d. Wiener Schlußakte. 187 Frankreich w e h r t sich wegen des zukünftigen Rechtsstatus des RheinRhöne-Kanals (vgl. o. Einl. I I I sowie Fußn. 5 f., ebd.) gegen jede auslän-

170

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

Der Sulina-„Kanal", der eine für Seeschiffe zugängliche Verbindung aus dem Schwarzen Meer zum Sulina-Donauarm i m Delta herstellt und der gemäß Art. 2 Belgrader Konvention 1 8 8 internationalisiert ist, stellt nur eine scheinbare Ausnahme von dieser Regel dar. Zwischen 1868 und 1902 wurde der natürliche, als einziger schiffbare Sulina-Mündungsarm 1 8 9 i m Auftrag der EDK begradigt 1 9 0 und für die Großschifffahrt bis weit ins Schwarze Meer hinaus ausgebaggert. Diese als Kanal bezeichnete Schiffahrtsrinne i n einem natürlichen Ausfluß der Donau muß auch heute noch ununterbrochen von den beträchtlichen Schlammund Sandmassen der Donau 1 9 1 freigehalten werden, die das Delta jährlich um bis zu 30 m ins Meer vorschieben 192 . Auch wenn diese Wasserstraße ähnlich, wenn auch i n weitaus größerem Umfang, wie die Mündungsarme des Rheins, denen ebenfalls ausgebaggerte Fahrrinnen ins Meer hinein vorgelagert sind, für die Hochseeschiffahrt mit erheblichen M i t t e l n schiffbar gehalten w i r d 1 9 3 , führt dieser Aufwand dennoch nicht zu einer Klassifizierung der Sulina-Mündung als Kanal i. S. d. Internationalen Flußschiffahrtsrechts, da dieser Donaumündungsarm eine natürliche, seit Jahrhunderten schiffbare Fortsetzung der Donau darstellt. Von sowjetischer Seite w i r d jedoch folgendes Argument für eine Gleichstellung von Sulina-Kanal und Europakanal ins Feld geführt: Da dische Einflußnahme. Es lehnt sogar eine EG-Kompetenz i n dieser Frage ab u n d w i l l das Problem nur i n der Z K R erörtert wissen, wo wegen des E i n stimmigkeitsprinzips jegliche Ausweitung der M A auf diesen K a n a l ohne weiteres verhindert werden kann; vgl. Milkowski, S. 140, der sich insoweit auf eine Äußerung des französischen Z K R - M i t g l i e d s C. B o n n e t - M a u r y n aus dem Jahre 1973 bezieht (wiedergegeben i n : „Transports", Nr. 179, Paris 1973). 188 A r t . 2: „ L e régime établi par la présente Convention s'applique à la partie navigable du Danube (fleuve) d ' U l m à la Mer Noire en suivant le bras de Soulina avec accès à la mer par le Canal de Soulina." 189 Obwohl der S u l i n a - A r m der bei weitem wasserärmste (9 °/o des Donauwassers) der drei Deltamündungen ist (Chilia 67 %, St. Georghe 24 %), ist er als einziger für größere Schiffe befahrbar, da die anderen A r m e verschlammt sind; Angaben nach Encyclopaedia Britannica, vol. 5, Stichw o r t : Danube river, S. 490. Inzwischen hat die UdSSR den rein sowjetischen, nicht i n t e r nationalisierten C h i l i a - A r m , dessen Ausbau bereits von der E D K betrieben worden war, weitgehend für Seeschiffe zugänglich gemacht; vgl. Pichler, S. 122. 190 Bei diesen Arbeiten wurde der natürliche Wasserlauf von 84 auf 63 k m verkürzt; Meyers, Bd.: Europa 3, Stichwort: Sulina, S. 182. 191 80 000 000 t pro Jahr; Encyclopaedia Britannica, Stich w o r t : Danube river. 192 Ebd. 193 Ähnlich wie am Eisernen Tor (Art. 21 B K ) und auf der Strecke Gabcikovo — Gönyü (Annex I I zur B K ) ist auch für den Abschnitt „sur le bas Danube (de l'embouchure du Canal de Soulina à Braila inclusivement)" (Art. 20 B K ) seit 1953 eine Sonderstromverwaltung, zwischen Rumänien u n d der UdSSR geschaffen worden. Durch Vertrag überließ die UdSSR 1957 Rumänien die alleinige V e r w a l t u n g ; vgl. Pichler, S. 47.

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

171

es den Rheinstaaten gestattet sei, „durch den Sulinsker Donau-Flußarm das Schwarze Meer zu erreichen, . . . dürfte es sich natürlich von selbst verstehen, daß den Schiffen der Länder, die umgekehrt über die Donau zum Rhein steuern, ebenfalls keine Beschränkungen auferlegt werden, die dem Prinzip der gleichen Bedingungen widersprechen" 194 . Ebenso wie der Vergleich des Europakanals mit den interozeanischen Kanälen 1 9 5 ist auch diese Gleichsetzung mit dem Sulina-Arm i n zweifacher Hinsicht unzutreffend. Einmal aus dem Grund, daß dieser M ü n dungsarm eine natürliche und keine künstliche Fortsetzung der Donau ist 1 9 6 , zum anderen würde eine fiktive Gleichstellung der schiffbaren, natürlichen Mündungsarme eines internationalen Stroms, bzw. seiner vertieften Fahrrinnen vor der Küste, m i t einem künstlichen Kanal dazu führen, daß die Donau kein internationaler Strom wäre 1 9 7 , bzw. daß es praktisch überhaupt keinen internationalen Fluß geben könnte, da diese — zumindest fast alle bedeutenden — häufig i n ein Delta münden oder zumindest über künstlich vertiefte Fahrwasser i n Küstennähe verfügen. Der sowjetische Vergleich 1 9 8 ist — abgesehen von den dargelegten Konsequenzen dieser Auffassung — deshalb besonders befremdlich, weil es i n erster Linie russischer Druck war, der 1948 auf der Belgrader Konferenz dazu führte, die durch alle vorangegangenen Konven194

Sowjetunion heute, S. 7. s. o. 1. Teil, Β., II., 3., b), cc). 196 A r t . 20 B K bezeichnet den Sulina-Kanal ausdrücklich als T e i l der „unteren Donau". Üblicherweise w i r d jedoch die Strecke Eisernes Tor — Schwarzes Meer als untere Donau benannt. Nach einer Vermutung Zeileissens, S. 262, Fußn. 39, w a r die UdSSR 1948 bemüht, „die Ausdrücke ,Mündung', ,Mündungsgebiet' usw. zu vermeiden, u m nicht hervortreten zu lassen, daß sich der Anwendungsbereich der Konvention i m Mündungsgebiet von den drei Mündungsarmen n u r auf den mittleren, den Sulina-Arm, beschränkt". 195

197 Zumindest die i. S. d. Wiener Schlußakte internationale Donau bis zum Eisernen Tor; vgl. o. 1. Teil, Α., II., 1., b). 198 Die hinter dieser Parallele steckende Absicht ist dieselbe wie beim Vergleich m i t den interozeanischen Kanälen; s. ο. 1. Teil, Β., II., 3., b), cc), u n d beim Hinweis auf die angeblich völkerrechtswidrige Wasserentnahme für den E K ; s. ο. 1. Teil, Β., II., 1. Autoren der UdSSR haben versucht, die Bundesrepublik m i t diesen Argumenten zu einer Internationalisierung des EK's zu bestimmen. Das w i r d besonders deutlich i m Aufsatz von Baskin u n d Tarasova, i n dem nach der Darstellung der völkerrechtswidrigen Inbetriebnahme des Kanals die Frage aufgeworfen w i r d : „Welch einen Ausweg gibt es da?" (Baskin, S. 120) Die A n t w o r t ist einige Zeilen weiter nicht überraschend. Es sei „denkbar, daß die Donaustaaten, das Risiko eines gewissen Nachteils f ü r die Entwicklung der natürlichen Reserven ihrer Länder bei der Inbetriebnahme u n d Nutzung des Kanals eingehend, das Recht für sich i n Anspruch nehmen können, i h n für Zwecke ihrer Schiffahrt zu benutzen", (ebd., S. 121). Daher könne n u r ein internationales A b k o m m e n das Problem lösen; ebd., S. 121 f.

172

1. Teil, Β . I I . Internationalisierung nach allgemeinem Völkerrecht

tionen auf sämtliche Donau-Mündungsarme erstreckte Internationalisierung 1 9 9 nur noch für den Sulina-Arm gelten zu lassen 200 . Der bereits erwähnte St. Lawrence-Seaway 2 0 1 w i r d ebenfalls zuweilen fälschlich als „Kanal" bezeichnet 202 , obwohl er lediglich die teilweise Kanalisierung 2 0 3 eines schon immer schiffbaren 204 internationalen Stromes zwischen einem „internationalen Binnengewässer" (dem OntarioSee) und der hohen See darstellt 2 0 5 . Die geplanten Projekte einer Verbindung der Donau m i t der A d r i a 2 0 6 und dem Schwarzen Meer 2 0 7 sind hingegen künstliche Wasserstraßen, die wie die oben genannten Beispiele nicht als zur Verbesserung der Schiffbarkeit eines natürlichen Flusses erbaute Seitenkanäle dienen, sondern die i m Sinne des Internationalen Flußschiffahrtsrechts eine eigenständige Wasserstraße bilden, deren Rechtsordnung alleine vom Willen der Anliegerstaaten, bzw. beim Stichkanal Cernovada-Constanta allein von Rumänien bestimmt wird. Wenn aber ein Kanal zwischen zwei Teilen der hohen See oder zwischen nur einem hoheitsfreien Gewässer und einem Eigengewässer nicht ipso iure „international" ist, bzw. vertraglich internationalisiert werden muß, dann t r i f f t das erst recht auf einen Kanal zu, der zusammen mit den von i h m verbundenen Eigengewässern integrierender Teil des Hoheitsgebiets eines Staates ist.

199

s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd). Vgl. o. Fußn. 205, 1. Teil, Α., I I . 201 Vgl. ο. 1. Teil, Β., II., 3., a). 202 Vgl. o. Fußn. 168. 203 Seit 1783 w u r d e versucht, die Schiffbarkeit des St. Lawrence soweit zu verbessern, daß Hochseeschiffe möglichst w e i t stromaufwärts — vor 1959 bis Montreal — gelangen konnten; vgl. Baxter, S. 1 ff. 204 Der St. Lawrence w i r d seit Jahrtausenden v o m Meer aus w e i t ins Landesinnere über den heutigen kanadisch-US-amerikanischen Grenzabschnitt hinaus befahren; ebd. 205 Als St. Lawrence w i r d der Abschnitt v o m Ausgang des zwischen den USA u n d Kanada real geteilten Ontario-Sees bis zum Meer bezeichnet; vgl. Preliminary A r t . (c) des „Agreement between the USA and Canada i n Relation to the Utilization of the Water i n the Great Lakes — St. Lawrence Basin", abgedruckt bei Baxter , S. 11. I m weiteren Sinne zählen zum St. Lawrence Seaway ferner die kanadischen Verbindungskanäle zwischen den einzelnen Seen, insgesamt eine Strecke von ca. 3650 k m zwischen A t l a n t i k u n d dem Westende des Oberen Sees; Baxter, S. 4. 206 s. o. Einl. I I I . , Fußn. 8. 207 Der nach dem letzten K r i e g begonnene, 1951 eingestellte Bau des K o n stanta-Kanals, dessen Fortführung zur Zeit wieder i n A n g r i f f genommen w i r d (vgl. o. Einl. III.), würde zu einer „Beeinträchtigung der sowjetischen Position an der Donau" führen; Pichler, S. 47, Fußn. 10. 200

3. Schiffahrtsrecht nach dem Völkergewohnheitsrecht

173

Ergebnis:

Die vorangegangene Untersuchung hat gezeigt, daß es für die Bildung eines völkerrechtlichen Gewohnheitsrechtssatzes i m dargelegten Sinne an beiden Voraussetzungen fehlt, sowohl an der einheitlichen Übung — zumindest einer völkerrechtlichen Partialgemeinschaft — wie an der diese Praxis tragenden Hechtsüberzeugung. Die zu Recht strengen A n forderungen des Völkerrechts für das Entstehen eines solchen Rechtssatzes 208 sind nicht gegeben. Für die Bundesrepublik besteht also nach allgemeinem Völkerrecht keine Verpflichtung, auf dem Europakanal andere als deutsche Schiffe zuzulassen.

208 Vgl. die Entscheidungen des IGH's i m „ A s y l f a l l " u n d i m Streit u m die norwegischen Fischereigrenzen; Recueil 1950, S. 276 f.; 1951, S. 131; zitiert nach Scheuner, Rechtsfragen, S. 117.

Zweiter Teil

Auswirkungen des zukünftigen Europakanals auf die Regime an Rhein und Donau A . D i e Kollision der bestehenden Flußregime als Konfrontation unterschiedlicher Gesellschaftssysteme I. Vergleich der beiden Regime an Donau und Rhein Die vorangegangene Untersuchung hat gezeigt, daß es keine völkerrechtliche Norm gibt, der zufolge der Europakanal einer speziellen völkerrechtlichen Ordnung — sei es i m Sinne eines der beiden Regime oder als status sui generis — zu unterstellen wäre, und daß die völkerrechtliche Situation von Rhein, Main, Regnitz und Donau durch die Vollendung des Kanals keinerlei Veränderung erfährt. Es stände daher grundsätzlich i m Belieben der Bundesrepublik, den Kanal ausschließlich dem innerdeutschen Verkehr, bzw. demjenigen ausländischen Binnenschiffahrtsverkehr zu öffnen, den die Bundesrepublik wie innerdeutschen aufgrund anderer völkerrechtlicher Verträge zu behandeln verpflichtet ist 1 oder den sie z. B. als Transitverkehr möglicherweise zulassen müßte 2 . Die Bundesregierung hat jedoch mehrfach erklärt, daß der Europakanal als Verbindung zwischen West- und Osteuropa allen Staaten, d. h. insbesondere den Rhein- und Donauanliegerstaaten offen sein soll 3 . Dieses Ziel w i r d von allen interessierten und betroffenen Kreisen aus Politik, Handel und Industrie i n Ost und West unterstützt 4 , so daß 1 z.B. aus A r t . 74 ff. EWG-Vertrag, insbesondere A r t . 75 Abs. 1; vgl. u. 2. Teil, Β., I., 1. 2 z. B. i m Rahmen des G A T T oder des Statuts über den freien Durchgangsverkehr von Barcelona (1921); s. u. i m selben Abschnitt. 3 s.o. zum Bundeswegeplan, Fußn. 13, Einl. I I I ; ferner Bundesminister für Verkehr Lauritz Lauritzen, i n : 80 Jahre RMD, S. 8. 4 Österreich u n d alle Comecon-Staaten einschließlich Jugoslawiens sind aus naheliegenden Gründen an der Öffnung des EK's interessiert, aber auch die eventuell am meisten wirtschaftlich bedrohte Rheinschiffahrt verlangt i n ihrer Resolution n u r Schutzmaßnahmen gegen unerwünschte Konkurrenz, s. u. 2. Teil, Β., IV., 5., e). Die westeuropäischen Industrieunternehmen ver-

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

175

es müßig erscheint, auf die Alternative einer absoluten Sperrung des Europakanals einzugehen. Eine de facto Zulassung fremder Flaggen zum reinen Transit durch den Europakanal, die i m Sinne dieser Absicht der Bundesregierung die minimalste Lösung darstellen würde, bedeutet keine Gewährung von Schiffahrtsfreiheit auf dem Kanalstück, wie sie auf internationalen Flüssen i m Sinne der Wiener Schlußakte stattfinden sollte oder i m Rahmen der M A bzw. der B K praktiziert wird. Jaenicke i r r t zwar, wenn er annimmt, erst diese de facto-Öffnung für nichtdeutsche Schiffe habe „ i n erster Linie" die Gleichbehandlungsverpflichtung aus bilateralen Verträgen 5 und aus den betreffenden Bestimmungen des EWG-Vertrages zur Folge 6 , denn ein Zulassungsrecht etwa der Schiffe aus EWG-Ländern ergibt sich bereits m i t der ausschließlichen Öffnung des Kanals für den deutschen Binnenschiffahrtsverkehr 7 . I h m ist jedoch zuzustimmen, daß diese de facto-Zulassung für Schiffe aller Rhein- und Donauanlieger zur Folge hat, daß nach dem Diskriminierungsverbot des allgemeinen Völkerrechts kein Staat w i l l kürlich an der Kanaldurchfahrt gehindert werden kann, die Gewährung von Gegenseitigkeit durch diesen Staat natürlich vorausgesetzt 8 . Darüber hinaus ist die Bundesrepublik durch das G A T T 9 und das Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs von Barcelona ohnehin vertraglich verpflichtet, allen Donaustaaten außer der UdSSR den Transit durch ihr Hoheitsgebiet zu gestatten 10 . sprechen sich ohnehin günstigere Transporttarife durch die neue Wasserstraße u n d die verschärfte Konkurrenz der Binnenschiffahrtsunternehmen. Die Praxis der Donauschiffahrt zwischen Regensburg u n d Wien beweist bereits seit Jahren, daß Unternehmer dieses Raumes sich dann der Schiffe aus den Staatshandelsländern bedienen, w e n n einheimische Transporteure keine entsprechend niedrigen Angebote machen; vgl. z.B. Z f B 1967, S. 62, „Donauschiffahrt des Ostens an Ruhrkohle interessiert". 5 Aus dem Binnenschiffahrtsübereinkommen der Bundesrepublik m i t Polen v o m 16. 2.1971 ergibt sich für polnische Schiffe das Recht, alle Binnenwasserstraßen i n der Bundesrepublik zu benutzen (Art. 2). Ebenso heißt es i m Verkehrsvertrag m i t der D D R v o m 26. 5.1972 i n A r t . 3 Abs. 1 : „Die V e r kehrsteilnehmer können die i m anderen Vertragsstaat für den öffentlichen Verkehr zugelassenen Verkehrseinrichtungen benutzen." s. i m einzelnen u. 2. Teil, Α., II., 2. 6 Jaenicke, S. 99 f. 7 Die E G - V O Nr. 11 v o m 27. 6.1960 i. V. m. A r t . 79 E W G - V e r t r a g verbietet grundsätzlich jegliche Diskriminierung von EG-Staaten bei der Beförderung „aller Güter i m Eisenbahn-Straßen- u n d Binnenschiffsverkehr innerhalb der Gemeinschaft" (Art. 1); BGBl. 1960 I I , S. 2209. 8 Dieses Diskriminierungsverbot wäre auch für die Bemessung der K a n a l gebühren bedeutsam, die nicht w i l l k ü r l i c h zwischen bestimmten Staaten differenzieren dürfte; vgl. Jaenicke, ebd. 9 Dem G A T T (General Agreement on Tariffs and Trade v o m 30.10.1947, BGBl. 1951 I I , Anlagen-Bd. I, S. 4) gehören alle Signatare der M A und alle Donaustaaten außer der UdSSR u n d Bulgarien an (vgl. Fundstellennachweis Β des Bundesministeriums für Justiz).

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

I n Art. 5 des GATT heißt es zur „Freiheit der Durchfuhr": „1. Als auf der Durchfuhr durch das Gebiet eines Vertragspartners befindlich gelten Waren (einschließlich Gepäck) sowie Wasserfahrzeuge und andere Beförderungsmittel, deren Beförderung durch das betreffende Gebiet . . . nur einen Teil eines Gesamtbeförderungsvorgangs darstellt, der außerhalb der Grenzen des Vertragspartners, durch dessen Gebiet die Durchfuhr stattfindet, begonnen w i r d und beendet werden soll. Der Verkehr dieser A r t w i r d i n dem A r t i k e l m i t dem Namen Durchfuhrverkehr' bezeichnet. 2. Es besteht Freiheit der Durchfuhr durch das Gebiet jedes Vertragspartners für den Durchfuhrverkehr nach und von dem Gebiet der anderen Vertragspartner bei Benutzung der für den internationalen Transit geeignetsten Wege. Es w i r d keinerlei Unterschied, sei es auf Grund der Flagge der Wasserfahrzeuge, sei es auf Grund des Ortes des Ursprungs, der Absendung, des Eingangs, des Ausgangs oder des Bestimmungsortes oder auf Grund irgendeines Gesichtspunktes hinsichtlich des Eigentums an den Waren, Wasserfahrzeugen oder anderen Beförderungsmitteln gemacht...". I m A r t . 1 des genannten Statuts von Barcelona w i r d m i t etwas anderen Worten hinsichtlich des Begriffs „Durchgangstransporte" dasselbe wie i n A r t . 1 Ziffer 1 des GATT ausgedrückt 11 . A r t . 2 des Statuts führt bezüglich der Transitwege aus: „Vorbehaltlich der übrigen Bestimmungen dieses Statuts sollen die von den Vertragsstaaten getroffenen Maßnahmen zur Regelung und Durchführung der Transporte durch ihre Hoheits- oder Herrschaftsgebiete den freien Durchgangsverkehr auf den i n Betrieb befindlichen und für den internationalen Durchgangsverkehr geeigneten Eisenbahnen u n d Wasserwegen erleichtern. . . . " . I m übrigen enthält dieser A r t i k e l dasselbe Diskriminierungsverbot wie A r t . 5 Ziffer 2 des GATT. Da der Europakanal die einzige Binnenschiffahrtsverbindung zwischen den Donaustaaten — außer der CSSR — und den bedeutenden Welthandelshäfen i m Rheinmündungsgebiet darstellt und er aufgrund seiner technischen Ausführung für den internationalen Transit besonders geeignet ist, könnte i m Sinne dieser völkerrechtlichen Verträge der Europakanal durchaus als internationaler Transitweg bezeichnet werden. Ein näheres Eingehen auf diese Frage erübrigt sich jedoch, da die Bundesregierung — wie dargelegt — erklärt hat, daß der 10

A l l e Signatare der M A u n d alle Donaustaaten außer der UdSSR haben das Übereinkommen u n d Statut über die Freiheit des Durchgangsverkehrs von Barcelona v o m 20. 4.1921 (RGBl. 1924 I I , S. 387) unterzeichnet (vgl. F u n d stellennachweis, ebd.). 11 Statt „Wasserfahrzeuge" heißt es i n A r t . 1 des Statuts präziser „See- und Binnenschiffe".

1. Der Begriff der „Schiffahrtsfreiheit"

177

Europakanal allen interessierten Staaten offenstehen soll. Es bleibt jedoch festzuhalten, daß ein Transit i m Sinne der genannten Verträge durch das gesamte Territorium der Bundesrepublik und nicht etwa nur durch den Europakanal erfolgen muß 1 2 . Weder durch das G A T T noch die Bestimmungen des genannten Statuts von Barcelona können also ernsthafte Beeinträchtigungen des innerdeutschen Binnenschiffahrtsmarkts erfolgen; auch nicht auf der deutschen Rheinstrecke, da es sich — jedenfalls bei Fahrten über den Europakanal — stets nur um Wechselverkehr zwischen dem nichtdeutschen Donauraum und dritten Staaten handelt 1 3 . Bevor jedoch auf die verschiedenen Alternativen hinsichtlich des I n halts und der Folgen von über den reinen Transit hinausgehenden Verkehrsrechten auf dem Europakanal und dem Rheinstromgebiet eingegangen werden soll, ist die grundlegende Problematik kurz zu skizzieren, die durch die tatsächliche Möglichkeit eines wechselseitigen Verkehrs zwischen Rhein und Donau entsteht. Zunächst ist daher ein Vergleich zwischen M A und B K als der i n absehbarer Zukunft auf der gesamten Donaustrecke geltenden Rechtsordnung geboten. 1. Der Begriff der „Schiffahrtsfreiheit"

Gemeinsam ist beiden Konventionen die allen Staaten gewährte Schiffahrtsfreiheit. Die vorangegangene Untersuchung hat gezeigt, daß der Begriff Schiffahrtsfreiheit recht schillernd ist u n d von der reinen Verkehrs- bzw. Transitfreiheit 1 4 über die „Liberté de transporter des marchandises et des voyageurs" 1 5 bis zur vollständigen Gleichsetzung mit einer absoluten Handelsfreiheit, die einen völlig freien Abschluß der Frachtverträge und aller anderen Handelsgeschäfte und Transporte umfaßt 1 6 . Es würde an dieser Stelle zu weit führen, die seit den Tagen des Wiener Kongresses 17 entbrannte Diskussion um die Beziehung zwi12 Die sorgfältige Bestimmung des Begriffs „ T r a n s i t " ist nach Hübener, Verbindung, S. 205, notwendig bei den bilateralen Verhandlungen m i t den Donauländern, da anderenfalls auch Transporte z.B. über Duisburg i n die DDR u n d nach Polen ermöglicht werden. 13 Möglicherweise könnten jedoch indirekt durch den Zugang zum Rheinstromgebiet aus deutscher Sicht weitere Transporte i m Anschluß an die Transitfahrt zwischen Uferstaaten des Rheins ermöglicht werden, die dann ihrerseits die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Rheinflotte i m internationalen Rheinverkehr beeinträchtigen. Z u diesem Problem s. u. 2. Teil, Β., IV., 5., f), bb). 14 Kraus, Rechtsfragen, S. 35 ff. 15 So i m U r t e i l des StIGHs i m Falle Oscar Chinn v o m 22.12.1934; C P J I Serie A/B, Nr. 63, S. 83. 16 van Eysinga, Offener Brief, S. 156. 17 Kontroversen gab u n d gibt es vor allem hinsichtlich der i n A r t . 109 W i e ner Schlußakte enthaltenen Wendung „sous le rapport d u commerce" (vgl.

12 Kippeis

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

sehen Schiffahrts- und Handelsfreiheit nachzuzeichnen und zu erörtern. Zemanek 1 8 hat neben dieser Problematik, ob und wie weit die Handelsbetätigung eines Unternehmers auf und an einem Strom gehen kann, für den diese Freiheit ausgesprochen worden ist, i n vorzüglicher Weise eine Entwicklung dargestellt, die gerade für die Verkehrsbeziehungen zwischen Rhein- und Donaustaaten von grundlegender Bedeutung ist. Gemeint ist die fehlende inhaltliche Identität gleichlautender Begriffe des Völkerrechts zwischen Staaten m i t unterschiedlichen Gesellschaftssystemen 19 . Der Begriff „Schiffahrtsfreiheit" w i r d i n einer einen internationalen Strom dominierenden Staatengruppe, die keine privatrechtlich organisierten Reedereien, Schiffahrtsunternehmungen etc. und auch keine privaten, miteinander konkurrierenden Industrie- und Handelsunternehmen kennt, zwangsläufig anders interpretiert als i n einer Anliegergemeinschaft marktwirtschaftlich organisierter Staaten. Zemanek zitiert i n diesem Zusammenhang eine treffende Passage aus dem bereits erwähnten Urteil i m Oscar-Chinn-Fall: „Freedom of trade does not mean the abolition of commercial competition; it presupposes the existence of such competition 20." Trotz dieses vielschichtigen Hintergrundes läßt sich der Begriff „Schiffahrtsfreiheit" 2 1 letztlich wohl doch auf den kleinsten gemeinsamen Nenner bringen, daß sie zwar begrifflich von der viel umfassenderen Handelsfreiheit zu unterscheiden ist 2 2 , daß sie aber andererseits über ein reines Recht zum Befahren einer Wasserstraße hinausgeht und ein gewisses M i n i m u m an kommerzieller A k t i v i t ä t 2 3 einschließt 24 . Text ο. 1. Teil, Α., I., 1., b)), die etwa von W. Müller, S. 9, so verstanden w i r d , daß Handelsfreiheit u n d Schiffahrtsfreiheit identisch seien, während Scheuner, Rechtsfragen, S. 101, die zutreffende Ansicht v e r t r i t t , „daß n u r die sich gegenseitig diesen V o r t e i l gewährenden Uferstaaten i n den Besitz der Schiffahrtsfreiheit gelangen sollten", w e n n sie die Freiheit „ i n Bezug auf den Handel" derart betonten. 18 Zemanek, S. 5 ff. 19 A n sich müßte man sogar von zwei „Völkerrechtssystemen" sprechen, w i e es etwa i n der DDR u n d der UdSSR durch die Unterscheidung i n ein „demokratisches Völkerrecht, bzw. Völkerrecht der friedlichen Koexistenz" u n d ein „kapitalistisches, d . h . traditionelles Völkerrecht" praktiziert w i r d ; vgl. i m einzelnen Zemanek, S. 11 ff. 20 Zitiert einschließlich der Hervorhebung nach Zemanek, S. 11. 21 Gemeint ist hier n u r die i n völkerrechtlichen Verträgen gewährte Schiffahrtsfreiheit, nicht das Transitrecht nach allgemeinem Völkerrecht oder eine gewohnheitsrechtlich begründete Schiffahrtsfreiheit; s. o. Fußn. 85,1. Teil, Β., I I . 22 StIGH, C P J I Serie A / B , Nr. 63, S. 83. Die entscheidende Passage ist bei Zemanek wiedergegeben, S. 6 f. I n den dissenting votes f ü h r t van Eysinga aus: „L'arrêt reconnaît que la liberté de la navigation et la liberté de commerce sont, en principe, choses distinctes." S t I G H Recueil Série A / B (1934) 63, v o m 12.12. 1934, S. 144.

1. Der Begriff der „Schiffahrtsfreiheit"

179

Dieses E r g e b n i s erscheint b a n a l , da insbesondere N i c h t u f e r s t a a t e n — v o n A u s n a h m e f ä l l e n abgesehen 2 5 — k e i n e B i n n e n w a s s e r s t r a ß e b e f a h r e n w ü r d e n , w e n n i h n e n n i c h t die V e r f o l g u n g eines w i r t s c h a f t l i c h e n Z w e c k s gestattet w ä r e . D o c h gerade d i e P r a x i s beweist, daß es t r o t z zugesicherter S c h i f f a h r t s f r e i h e i t f ü r a l l e N a t i o n e n z u k e i n e m n e n n e n s w e r t e n V e r k e h r v o n N i c h t u f e r s t a a t e n , e t w a a u f d e m R h e i n u n d erst recht n i c h t auf d e r D o n a u k a m u n d k o m m t 2 6 . Diese S i t u a t i o n p f l e g t e sich b i s h e r stets d a n n z u ä n d e r n , w e n n interessierte N i c h t u f e r s t a a t e n i h r e W i r t s c h a f t s i n t e r e s s e n i n d e n entsprechenden i n t e r n a t i o n a l e n F l u ß v e r w a l t u n g e n w a h r n e h m e n k o n n t e n . So v e r f ü g t e n G r o ß b r i t a n n i e n u n d F r a n k r e i c h ü b e r ansehnliche B i n n e n s c h i f f a h r t s f l o t t e n a u f der D o n a u , 23

Scheuner, Rechtsfragen, S. 135, zählt hierzu unter Berufung auf das Oscar-Chinn-Urteil den „Hafenverkehr, die Inanspruchnahme von Hafeneinrichtungen u n d das E i n - u n d Ausladen von Gütern". StIGH, ebd., S. 83. 24 Zemanek, S. 10; Scheuner, Rechtsfragen, S. 135. 25 ζ. B. ein Transport von Wien nach London, der nur auf dem Wasserweg erfolgen kann. Vgl. das Beispiel o. Fußn. 19, Einl. I I I . 26 1912 betrug der A n t e i l von Nichtuferstaaten am Güteraufkommen des Rheins weniger als 0,5 °/o am Gesamtschiffsraum. Zitiert nach Scheuner, Rechtsfragen, S. 77, Fußn. 6. 1928 n u r 0,2 % der Gesamttonnage i m Rheinverkehr (nach Lederle, S. 77, A n m . 33, der sich seinerseits auf ein Gutachten der Z K R aus dem Jahre 1930 stützt). Zwischen 1936 u n d 1975 ging der A n t e i l am grenzüberschreitenden Rheinverkehr bei Emmerich niemals über 0,7 % der Nichtuf er Staaten ; vgl. Deutsche Binnenschiffahrt, Heft 2, S. 45 (Quelle: Statistisches Bundesamt Wiesbaden). I n der Höhe v o n Koblenz verringert sich dieser A n t e i l nochmals u m mehr als die Hälfte (1975: 0,3%, vgl. Milkowski, S. 133). Der deutsche A n t e i l betrug 1975 31,5 % oder 37 424 000 t (am gesamten Binnenschiffahrtsverkehr i n Deutschland betrug er i m letzten Jahrzehnt meist etwas mehr als 50 %), der niederländische 50,7 % oder 60 354 000 t an diesem Verkehr. Insgesamt betrug der gesamte Güterumschlag auf dem Rhein 185,396 M i l l , t oder 81,6% des Güterumschlags aller deutschen B i n nenwasserstraßen; Deutsche Binnenschiffahrt, Heft 2, S. 34 - 36. A u f der deutschen Donau w u r d e n insgesamt 1975 n u r 3 194 000 t oder 1,1 % des deutschen Gesamtumschlags auf Binnenwasserstraßen erreicht. I m internationalen Verkehr auf dieser Strecke w u r d e n 2 201 000 t Güter umgeschlagen, an deren A u f k o m m e n deutsche Schiffe zu 23,5 %, österreichische zu 43,5 % u n d die übrigen Donaustaaten, aber kein Nichtuferstaat beteiligt waren. 1965 wurde zum letzten M a l ein französischer Transport auf der deutschen Donau registriert. 1936 betrug der französische A n t e i l noch 17 0001. I n Österreich sieht die Situation ähnlich w i e i n Deutschland aus; vgl. Angaben des österreichischen Statistischen Zentralamtes, wonach i m Jahre 1975 ebenfalls kein Schiff eines Nichtuferstaates i n Österreich erfaßt worden ist; i n : SuS Nr. 54/1976, S. 13. Nach Angaben des U N - B u l l e t i n of Transport f ü r 1974, S. 122 f., hat auch i n der CSSR, Ungarn u n d Jugoslawien kein Transport aus Nichtuferstaaten stattgefunden. Überhaupt betrug 1975 der gesamte I m p o r t über die Donau aus Nichtuferstaaten, d. h. nicht mit Schiffen aus Nichtuferstaaten, sondern meist m i t sowjetischen Transporten, n u r 1 293 000 t, das ist w e niger als ζ. B. die UdSSR allein i n die CSSR oder nach Ungarn verfrachtete. Z u m ganz überwiegenden T e i l betrifft der Nichtuferstaatenanteil den DonauSeeverkehr, der 1974 1 839 0001 bei einem Gesamtumschlag auf der Donau von 70197 000 t betrug. Vgl. i m einzelnen zum praktisch nicht existenten Nichtuferstaatenanteil am Donauverkehr die Annuaires Statistiques de la Commission d u Danube oder die Information sur le développement de la navigation danubienne. 12·

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

solange sie i n der I D K und der EDK präsent waren. Nach dem faktischen Ende des Regimes der Pariser Konvention ging der Anteil dieser Staaten wie derjenige aller Nichtuferstaaten am Frachtaufkommen auf der Donau auf praktisch N u l l zurück. Trotz weiterhin zugesicherter Schiffahrtsfreiheit für alle Staaten bestimmte nunmehr die neue Belgrader Konvention i n ihrem A r t . 41 27 den eigentlichen Inhalt der Schifffahrtsfreiheit, i n dem sie das Recht, Häfen zum Laden oder Löschen anzulaufen, von vorangegangenen Abmachungen zwischen den betreffenden Transport- und Speditionsdiensten („en vertu d'accords avec les services respectifs chargés du transport et de l'expédition") abhängig machte. Wie bereits dargelegt 28 bedeutet daher Schiffahrtsfreiheit auf der Donau für alle Nationen praktisch nur Schiffahrtsfreiheit für die Donaustaaten und diejenigen Drittstaaten, die zukünftig — wie etwa die Rheinuferstaaten — gewisse Gegenleistungen i n die genannten Abmachungen einbringen könnten. 2. Die Regelung der Kabotage und der Gleichbehandlungsgrundsatz

Wieweit der Rahmen der Handelsbetätigung durch die anderen Uferstaaten und alle übrigen interessierten Länder gesteckt ist, bestimmt sich also aus dem Wortlaut der betreffenden Schiffahrtsakte und mehr noch aus der Praxis dieser Vereinbarungen, wie sie sich i n der w i r t schaftlichen Realität konkretisiert. Als ersten formellen Unterschied zwischen M A und B K w i r d man die unterschiedliche Regelung der Kabotage feststellen. Zur Verdeutlichung dieses Verkehrsrechts ist ein kurzer Exkurs notwendig. Der Begriff der Kabotage stammt aus dem Küstenschiffahrtsrecht, wo man zwischen großer und kleiner Kabotage unterscheidet. Die kleine Kabotage betrifft den Verkehr zwischen zwei Häfen desselben Uferstaates 20 und beruht letztlich auf der Trennung zwischen Hoher See u n d den Territorialgewässern, i n denen sich die nationale Souveränität des Uferstaates auswirkt 3 0 . Als große Kabotage bezeichnet man uneinheitlich verschiedene Verkehrsrechte, einmal den Verkehr zwischen Mutterland und überseeischen Besitzungen 31 , einmal den Verkehr 27

Text s. o. Fußn. 282, 1. Teil, Α., I I . s. ο. 1. Teil, Α., II., 3. 29 Herrschende Meinung; vgl. § 1 des Gesetzes über die Küstenschiffahrt v o m 26. 7.1957 (BGBl. 1957 I I , S. 738); ähnliche Bestimmungen über den K a botagevorbehalt gelten i n fast allen am Meer liegenden Staaten für die K ü stenschif fahrt; vgl. die Rechtsvergleichung bei Abraham, S. 107 f. 30 W. Müller, Freiheit der Rheinschiffahrt, S. 144. 31 So die Formulierung i m Statut über die internationale Rechtsordnung der Seehäfen v o m 20.2.1928; A r t . 9, 23; Reichsgesetzblatt 1928 I I , S. 22. Ebenso i m Code des douanes v o m 8.12.1938 (Art. 257 - 259), i n dem sich 28

2. Die Regelung der Kabotage u n d der Gleichbehandlungsgrundsatz

181

zwischen aneinandergrenzenden Staaten 32 oder überhaupt die internationale Küstenschiffahrt. M i t Beginn des 19. Jahrhunderts übertrug man den Kabotagebegriff auf die Flußschiffahrt 33 . Die kleine Kabotage war eindeutig definiert und hat sich allgemein durchgesetzt als Transport zwischen zwei Häfen desselben Uferstaats 34 . Die große (Fluß-)Kabotage hingegen fand — ähnlich vielfältig wie i m Seevölkerrecht — keine eindeutige Begriffsbestimmung. Drei Interpretationen waren innerhalb eines geschlossenen Flußsystems möglich, da die große Kabotage den grenzüberschreitenden Schiffsverkehr meinte. Zum einen den Verkehr vom eigenen Uferstaat i n den angrenzenden Uferstaat 35 , entweder m i t einem Schiff dieser beiden Staaten oder einem Schiff aus einem Drittstaat. Zum anderen der Verkehr zwischen zwei Uferstaaten, wobei ein dritter oder mehrere Uferstaaten durchfahren werden müssen. Dieser jeden grenzüberschreitenden Transport innerhalb eines Flußsystems umfassende Kabotagebegriff w i r d oft i n der französischen Literatur als „grand cabotage" i m Gegensatz zur inländischen „petit cabotage" gebraucht 36 . M i t dieser Alternative hängt die dritte Interpretation zusammen, die den Gegensatz zwischen reinem Binnenschiffsverkehr und dem Seeverkehr nach einem Flußhafen und umgekehrt betonen w i l l . Dies war wohl die Absicht der Elbschiffahrtsakte vom 23. Juni 182137, wenn sie i n Art. 1 folgende Bestimmung traf: „Die Schiffahrt auf dem Elbstrome soll von da an, wo dieser Fluß schiffbar wird, bis i n die offene See i n bezug auf den Handel völlig frei sein. Jedoch bleibt die Schiffahrt von einem Uferstaate zum anderen (Cabotage) auf dem ganzen Strome ausschließlich den Unterthanen desselben vorbehalten." Wegen der erst i n jüngster Zeit durch die Verbindung verschiedener internationaler Flußsysteme mit einer Binnenwasserstraße aktuell gewordenen Probleme, die den bisher gebräuchlichen termini des internationalen Flußrechts eine gänzlich neue Bedeutung zukommen lassen, ist es notwendig, eine eindeutige Begriffsbestimmung für den internationalen Verkehr innerhalb eines geschlossenen Flußsystems mit mehr Frankreich den Verkehr m i t Algerien u n d zwischen den Häfen seiner überseeischen Besitzungen vorbehielt. Das gleiche Ziel verfolgt der Merchant Marine Act v o m 5. 6.1920, i n dem sich die U S A den Verkehr zwischen Ostu n d Westküste sowie ihren Inselbesitzungen vorbehalten. 32 Fuhrmann, S. 80. 88 van der Hoeven, S. 1. 34 Jaenicke, S. 32, Fußn. 38; Scheuner, Rechtsfragen, S. 85; Kraus, Rechtsfragen, S. 55. 35 So Fuhrmann, S. 80, der u. a. Böttger i. d. S. zitiert. 36 van der Hoeven, S. 1. 37 Text abgedruckt bei Emminghaus, S. 678 ff.

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau und Rhein

als zwei Uferstaaten an seinem schiffbaren Lauf zu treffen. Zwar ist verständlich, wenn Völkerrechtler wie Jaenicke 38 den Gebrauch des Begriffs „große Kabotage" auf diesen Sachverhalt wegen seiner bisherigen — oben dargelegten — Unklarheit ablehnen, neue Wortschöpfungen wie „Lokalverkehr" 3 9 oder „REG-Kabotage" 4 0 sind ebenso vieldeutig und verwischen vor allem den wichtigen Unterschied zwischen „kleiner" und „großer" Kabotage. Wegen des einprägsamen Begriffspaars „große und kleine Kabotage", das auch seit Jahrzehnten i m Seevölkerrecht und i m internationalen Luftrecht 4 1 üblich ist, w i r d i n dieser Untersuchung der Begriff „große Kabotage" i. S. d. Art. 1 der Elbschiffahrtsakte von 1821 verwandt, also als jeder grenzüberschreitende Transport von Gütern und Passagieren zwischen Häfen desselben internationalen Flußsystems 42 . Nach Art. 1 Satz 2 B K w i r d die kleine Kabotage, „trafic entre les ports d'un même Etat" von der i n Satz 1 genannten Schiffahrtsfreiheit ausgenommen 43 . Die M A enthält keine Regelung dieser Frage, ein Umstand, der besonders i m ersten Nachkriegsjahrzehnt 44 zu heftigen Diskussionen i n der Literatur Anlaß gab. Ferner bezieht sich die Gleichstellungsverpflichtung der Signatarstaaten gegenüber ausländischen Schiffen bei der B K nur auf „les droits de port et les taxes sur la navigation, ainsi que les conditions auxquelles est soumise la navigation commerciale", bei der M A hingegen sollen diese Schiffe „ i n jeder Hinsicht . . . wie die eigenen Rheinschiffe und deren Ladungen" behandelt werden. Der letzte Satz zeigt eine dritte Verschiedenheit, da hinsichtlich der B K lediglich eine Ausländergleichbehandlung durch den betreffenden Uferstaat 45 , bei der M A jedoch eine Inländergleichbehandlung 46 besteht, soweit es sich um den grenzüberschreitenden Verkehr handelt. Gemessen an der Praxis der Staatshandelsländer des Donauraums verlieren Begriffe wie Kabotage und Ausländergleichbehandlung ihre 38

S. 32, Fußn. 38. Zemanek, S. 68, der allerdings i n Fußn. 222 auf derselben Seite die kleine Kabotage nicht unter diesen Begriff faßt. 40 Niederländische Studie, S. 28. Diese Formulierung t r i f f t n u r auf den Rhein zu; REG bedeutet Rheinufer- oder/und EG-Staat. 41 Berber, I, S. 334. 42 Diese Untersuchung folgt insoweit der Begriffsbestimmung Hübeners, der sich eingehend u n d überzeugend m i t den Verkehrsrechten i n der Binnenschiffahrt beschäftigt hat; Verbindung, S. 202; ders., S. 402 ff. 43 Die Kabotage kann selbstverständlich von einem Uferstaat nach eigenem Belieben gestattet werden (Art. 25 B K ) . 44 Bis zur Aufhebung des deutschen Kabotagevorbehalts m i t W i r k u n g ab dem 1. 5.1956; s. u. 2. Teil, Α., II., 2. 45 Vgl. A r t . 1 B K . 46 Vgl. A r t . 4 M A . 39

3. Die Schiffahrtsabgaben und die Schiffahrtstarife

183

vertraute Bedeutung, die aus dem traditionellen, d. h. marktwirtschaftlich orientierten internationalen Flußschiffahrtsrecht herrührt. Selbst wenn man einmal unterstellen würde, auf der Donau gelte eine m i t der M A identische Rechtsordnung — sogar ohne den umstrittenen Kabotagevorbehalt für irgendeinen Staat oder eine Staatengruppe — oder die Pariser Konvention von 192147, am gegenwärtigen Zustand würde sich nichts Wesentliches verändern. Fast einhellig beurteilen die Publikationen i n westeuropäischen, prinzipiell privatwirtschaftlich organisierten Staaten daher die Chancen einer Teilnahme ihrer Binnenschiffahrtsflotten am Donauverkehr, zumindest flußabwärts von Hainburg (Grenze zwischen Österreich und der CSSR), als sehr gering. Hierbei w i r d immer wieder auf das Schicksal der deutschen 48 und österreichischen Donauschiffahrtsgesellschaften hingewiesen, die trotz ihrer Mitgliedschaft i m Rahmen des Abkommens von Bratislava und trotz beträchtlicher staatlicher Subventionen stets vom Bankrott bedroht sind. 3. Die Schiffahrtsabgaben und die Schiffahrtstarife

Erweisen sich aus der Sicht der Rheinuferstaaten einschließlich Österreichs die Garantien des A r t . 1 B K als wenig tauglich für einen Vergleich mit ihren Pendants i n der MA, so gibt es bezüglich der Schiffahrtsabgaben und der Tarifgestaltung durchaus gut zu vergleichende formelle Unterschiede. Die B K sieht i n A r t . 35 Abgaben für die Instandhaltung der gesamten Stromstrecke und i n Art. 36 „taxes particulières" für die Abschnitte zwischen Braila-Mündung und die Strecke am Eisernen Tor vor 4 9 . A u f dem Rhein ist die Erhebung von Abgaben, die sich lediglich auf die Tatsache der Beschaffung gründet, verboten (Art. 3 MA), obwohl die 47

s. o. 1. Teil, Α., II., 3. Der Bayerische L l o y d wickelte 1974 z.B. mehr als 50 °/o seiner Transporte auf dem deutsch-österreichischen Teilstück der Donau ab, seine restliche Leistung auf der gesamten übrigen Donaustrecke machte ca. 1,5 °/o der Gesamtkapazität (ausgedrückt i n M i l l i a r d e n - t km) aller Donauanlieger i m Jahre 1971 aus. Die UdSSR, der kleinste Donaustaat hinsichtlich seiner Uferlänge, w a r hingegen m i t 34 °/o am Gesamtaufkommen beteiligt. Vgl. die Ausführungen des Staatssekretärs i m bayerischen Finanzministerium H i l lermeier, wiedergegeben i n einem Aufsatz der D V Z 1974, Nr. 149, S. 7. 1973 erlitt der Bayerische L l o y d wegen der „politique de ,dumping'" der Ostblockstaaten ein Defizit von 580 000 D M , obwohl sich sein Transportvolumen u m 13,2 % gegenüber dem V o r j a h r erhöhte u n d erfolgreiche Rationalisierungsmaßnahmen durchgeführt worden waren; M i t t e i l u n g i n : Navigation, ports et industries, v o m 10.10.1974. Z i t i e r t auch bei Milkowski, S. 130. 49 F ü r die Durchfahrt als solche dürfen ebenso w i e auf dem Rhein keine Abgaben erhoben werden (Art. 42 B K ) ; vgl. i m einzelnen bezüglich der Schiffahrtsabgaben auf der Donau die ausführliche Darstellung bei Zeileissen. 48

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

Rheinuferstaaten teilweise erhebliche Ausgaben für die Instandhaltung und die Schiffahrtsverbesserung aufwenden müssen. Aus dem Schlußprotokoll zur M A geht allerdings hervor, daß Gebühren für die Benutzung künstlicher Wasserstraßen oder Anlagen wie Schleusen und dergleichen („l'usage de voies navigables artificielles ou de travaux d'art, tels qu'écluses, etc." 50 ) nicht unter die Bestimmungen des A r t . 3 M A fallen. Die Tarifgestaltung auf beiden Strömen als der wirtschaftlich betrachtet entscheidende Faktor und tatsächliche materielle Gehalt der Schiffahrtsfreiheit entspricht der grundsätzlich unterschiedlichen W i r t schaftsordnung. a) Das Abkommen von Bratislava (1955) A u f der Donau sind feste Tarife bestimmend, die seit 1955 i m A b kommen von Bratislava unverändert 51 festgeschrieben sind 5 2 . Diese Vereinbarung erfolgte i n Ausführung des bereits zitierten A r t . 41 B K 5 3 u n ter Beteiligung der Schiffahrtsgesellschaft der UdSSR, Rumäniens, B u l gariens, Ungarns und der CSSR. Später traten die Donauschiffahrtsgesellschaften der übrigen Uferstaaten dem Abkommen bei; Jugoslawien 1967, Österreich (DDSG) 1968 und die Bundesrepublik (Bayerischer Lloyd) 1968. Die jährlich zusammentretende Direktorenkonferenz der Donauschiffahrtsgesellschaften der Vereinbarung von Bratislava entscheidet praktisch über alle kommerziellen Fragen der Donauschiffahrt entsprechend den drei Abkommen, die den Inhalt der Übereinkunft ausmachen; dem „Abkommen über die allgemeinen Verfrachtungsbedingungen i m Güterverkehr" (Frachtpapiere, Haftungsfragen, etc.); dem „Abkommen über einheitliche Tarife" (Grundlage ist der einheitliche 50 Protocole de Clôture v o m 17.10.1868, Nr. 2 concernant l'article trois, Actes, S. 15. 51 Seit 1968 ist die Forderung des Bayerischen Lloyds u n d der DDSG jedes Jahr von der Konferenz abgelehnt worden. Vgl. M i t t e i l u n g i n B N 1976, S. 90, wonach zuletzt auf der Direktorenkonferenz v o m 26. - 28.1.1976 eine E r höhung durch die sowjetische Gesellschaft (SDP) wegen einer befürchteten, mangelnden Exportfähigkeit angelehnt wurde. E i n erster Schritt i n Richtung einer Anpassung der Frachtsätze an die Kostenlage stellt ein A b k o m men über ihre Erhöhung zwischen dem Bayerischen Lloyd, der DDSG u n d der jugoslawischen Schiffahrtsgruppe J R B / D L aus dem Jahre 1975 dar. Es g i l t jedoch n u r für den Verkehr zwischen den Häfen dieser drei Länder (Anlage 9 - 1 2 zum Bratislava-Abkommen über einheitliche Tarife). 52 Die Reedereien der Staatshandelsländer führen als Argument gegen eine Tariferhöhung den Konkurrenzdruck ihrer jeweiligen Eisenbahnen an. Nach Ansicht von Pisecky t r i f f t diese Behauptung tatsächlich zu; Leserbrief an die DVZ, Nr. 121, 1974, S. 8. 53 s. o. Fußn. 282, 1. Teil, Α., I I .

3. Die Schiffahrtsabgaben und die Schiffahrtstarife

185

Tarif des Comecon) und dem „Abkommen über Remork und Hilfeleistung bei Havarien und Agentierung" 5 4 . Die Donaukommission befaßt sich dagegen nur mit rein technischen Fragen des Stromausbaus 55 . Z u welchen für marktwirtschaftlich denkende Ökonomen skurrilen Ergebnissen die Anwendung des Abkommens von Bratislava führt, mögen zwei Beispiele erhellen. Für die Voest (Vereinigte österreichische Stahlwerke, Linz) bestimmte Angebote werden ab Ismail am Chilia-Mündungsarm (UdSSR) mit 99 Verrechnungseinheiten „ f o b " 5 6 und mit 100 Verrechnungspunkten „ c i f " 5 7 berechnet, d. h. die Transportkosten durch den gesamten Balkan werden praktisch gleich N u l l gesetzt 58 . Der Transport einer Tonne P y r i t kostete 1975 zwischen Ismail und Regensburg 19 DM, zwanzig Jahre zuvor 26 D M 5 9 . Dieser Preissturz bei gleichzeitiger Kostensteigerung um mehr als das Doppelte hängt damit zusammen, daß nach dem Bratislava-Abkommen für die Bestimmung der Frachttarife der Rubel zur Leitwährung gewählt wurde, diese Währung jedoch i m gleichen Zeitraum u m ca. 22 °/o gegenüber der D M abgewertet wurde. b) Die Frachtpreisbildung

auf dem Rhein

Die Frachtkosten auf dem Rhein sind hingegen zwischen 1968 und 1975 trotz einer sehr schlechten Wirtschaftslage der Rheinschiffahrt u m ca. 50 °/o gestiegen. Die Ursache dieser gegenläufigen Entwicklung i m Vergleich zur Tarifgestaltung auf der Donau liegt i m diametral entgegengesetzten W i r t schaftssystem und der damit gänzlich unterschiedlichen Struktur der Schiffahrtsindustrie beider Flußsysteme. Dieser wesentlichste Gegensatz zwischen Donau- und Rheinschiffahrt hat auf der einen Seite — notgedrungen auch i n den beiden „kapitalistischen" Donaustaaten — zur Herausbildung jeweils eines mehr oder weniger staatlichen Binnenschiffahrtsunternehmens pro Donaustaat geführt 6 0 . 64

Vgl. i m einzelnen nebst Fundstelle Pichler, S. 49. Ebd., S. 50. 56 „fob" (free on board) bedeutet als internationale Frachtklausel, daß der Verkäufer alle Kosten einschließlich der Verladung, aber ohne die Transportkosten trägt. 57 „ c i f " (cost, insurance, freight) internationale Frachtklausel, wonach der Verkäufer alle Kosten bis zum Bestimmungshafen übernimmt. 58 Beispiel nach Schaller, Verkehrssachverständiger der Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft i n Wien, zitiert i n der niederl. Studie, S. 20. 59 Beispiel nach einem Aufsatz i n der D V Z 1975, Nr. 35, S. 6 „Der EuropaK a n a l Segen oder Fluch?". 55

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

A u f dem Rhein mit seinen ausschließlich marktwirtschaftlich organisierten Anliegern herrscht dagegen geradezu noch „frühkapitalistische" Konkurrenz zwischen einer großen Zahl von Kleinunternehmern, die — meist als Familienbetrieb — die Partikulierschiffahrt m i t höchstens drei Schiffen 61 betreiben, und einer Gruppe größerer Reedereien, von denen noch keine — trotz ihrer teilweise engen Verflechtung mit der verladenden Wirtschaft 6 2 — bisher i n einem Rheinuferstaat marktbeherrschend geworden ist. U m die Kleinschiffer gegenüber den Großreedereien zu schützen, haben die meisten Rheinuferstaaten — die Niederlande, Belgien und Deutschland — die Partikuliere i n Verbänden zusammengeschlossen. Die deutschen Rhein-Partikuliere etwa sind kraft Gesetzes (§§ 11, 13, 40 des Gesetzes über die gewerbliche Binnenschiffahrt) i m Schifferbetriebsverband „Jus et Justitia" Duisburg zusammengefaßt. Nach Schluckebier 63 , der sich diesem Themenkomplex sehr gründlich gewidmet hat, entfielen i m gesamten Rheinverkehr vor ca. zehn Jahren etwa 52 % des Transportraumes auf die Partikulierschiffahrt. Dieser Anteil ist inzwischen gesunken, ohne daß der ständige Unsicherheitsfaktor für einen stabilen Rheinschiffahrtsmarkt, der durch die grundsätzlich freie Bildung des Frachttarifs i m grenzüberschreitenden Verkehr 6 4 einerseits und die starke Konkurrenz der Partikuliere untereinander und mit den Großreedereien andererseits entsteht, beseitigt wäre. Das System der Frachtenbildung auf dem Rhein w i r k t e sich für die Partikuliere nach dem letzten Krieg zunehmend negativ aus und führte 60 Z w a r gab es bereits vor dem Zweiten Weltkrieg i n den Donaustaaten meist n u r eine Schiffahrtsgesellschaft, allerdings aus gänzlich anderen G r ü n den als i n den heutigen Staatshandelsländern; sowohl i n Deutschland als auch i n Österreich mußten Reedereien, die am internationalen Donauverkehr teilnahmen, aber nicht dem Bratislava-Abkommen beigetreten w a ren, ihren Betrieb inzwischen einstellen, so die Continentale Motorschifffahrtsgesellschaft (Cosmos), F A Z v. 24. 5.1976, S. 11, u n d die F i r m a J. W a l l ner, Zemanek, S. 4. 81 Nach § 13 des Gesetzes über den gewerblichen Binnenschiffahrtsverkehr v o m 1.10.1953 sind Partikuliere „Schiffseigner oder Ausrüster, die i n der Regel m i t nicht mehr als drei Binnenschiffen . . . gewerblich Güter . . . befördern". 62 s. u. Fußn. 65. 63 S. 70. 64 I n den beiden Rheinuferstaaten m i t nennenswertem Inlandsverkehr (kleine Kabotage), den Niederlanden u n d Deutschland, ist die Frachtenregel u n g dem ansonsten bestimmenden Prinzip von Angebot u n d Nachfrage weitghend entzogen. I n den Niederlanden gilt ein durch den Verkehrsminister festgesetztes Margen- bzw. Höchstpreissystem; i n der Bundesrepublik werden feste Frachten durch die Frachtenausschüsse — paritätisch besetzt von der verladenden u n d der transportierenden Wirtschaft — vereinbart, die dann v o m Bundesverkehrsminister genehmigt werden u n d als Rechtsverordnungen allgemeine Verbindlichkeit erlangen; vgl. J. H. Müller, S. 113.

3. Die Schiffahrtsabgaben und die Schiffahrtstarife

187

o f t m a l s z u e x i s t e n z b e d r o h e n d e n K r i s e n der Rheinschiffer, w e i l die P a r t i k u l i e r e d e m D r u c k der G r o ß r e e d e r e i e n n i c h t gewachsen w a r e n 6 5 . D u r c h F r a c h t e n k o n v e n t i o n e n u n d Pools, also M e n g e n - u n d Q u o t e n v e r e i n b a r u n g e n oder eine M i s c h f o r m zwischen beiden, versuchte m a n , d i e ses P r o b l e m z u l ö s e n 6 6 ; t e i l s i n n e r h a l b der S c h i f f a h r t s t r e i b e n d e n a l l e i n oder i n Z u s a m m e n a r b e i t m i t d e n V e r l a d e r n 6 7 . D e r g e w ü n s c h t e E r f o l g b l i e b jedoch aus, w e i l d u r c h diese u n d andere M a ß n a h m e n , d e r e n A u f z ä h l u n g h i e r e n t b e h r l i c h ist, das z e n t r a l e P r o b l e m d e r R h e i n s c h i f f a h r t , n ä m l i c h das z w a n g s l ä u f i g e Ü b e r a n g e b o t a n F r a c h t r a u m , i n e i n e m m a r k t w i r t s c h a f t l i c h o r g a n i s i e r t e n S y s t e m n u r schwer z u lösen ist. D e n n i m Wechselspiel v o n A n g e b o t u n d Nachfrage g e r ä t die B i n n e n s c h i f f a h r t i m V e r h ä l t n i s z u r v e r l a d e n d e n W i r t s c h a f t ins H i n t e r t r e f f e n , w e i l sie sich k u r z f r i s t i g e n , k o n j u n k t u r e l l e n V e r ä n d e r u n g e n n i c h t f l e x i b e l anpassen k a n n . A u f der Seite der V e r l a d e r w i r d e i n T r a n p o r t v e r t r a g d a n n abgeschlossen, w e n n e i n B e d a r f besteht; der B i n n e n s c h i f fer h i n g e g e n ist g e z w u n g e n , j e d e r z e i t sein Schiff u n d seine B e s a t z u n g p r ä s e n t z u h a l t e n . D i e Ursache der Ü b e r k a p a z i t ä t r ü h r t also daher, daß i n Z e i t e n v e r m e h r t e n F r a c h t a u f k o m m e n s , das o f t d u r c h die periodisch v e r ä n d e r t e n Wasserstände des R h e i n s b e d i n g t w i r d , T r a n s p o r t v o l u m e n geschaffen w e r d e n , d i e b e i r ü c k l ä u f i g e m V e r k e h r s a u f k o m m e n n i c h t stillgelegt werden können. 65 Selbst die i m deutschen Inlandsverkehr festgesetzten Tarife sind nicht „marktgerecht", da die das Verladegeschäft bestimmenden Konzerne meist i n eigener Regie auch das Transportwesen betreiben, also auf „beiden Seiten des Tisches" sitzen. Ζ. B. ist die Winschermann Transport A G eine Tochtergesellschaft des Salzgitter-Konzerns, u n d die Fendel-Stinnes-Schiffahrt A G zählt zusammen m i t dem großen Verladeunternehmen Raab-Karcher G m b H zum Veba-Konzern. 66 Bedeutende Kartelle sind etwa die Schweizer Rheinschiffahrts-Konvention (1954), die von allen am Verkehr von u n d nach Basel interessierten Reedereien abgeschlossen wurde, die Convention Rhénane du Trafic Français (1955) f ü r einen großen T e i l des Verkehrs von u n d nach Straßburg oder einem anderen französischen Rheinhafen sowie der K e t t w i g e r Pool (1955), der den grenzüberschreitenden Kohlenbergverkehr nach Deutschland zum Gegenstand hat u n d von 35 Reedereien sowie dem Verband „Jus et Justitia" u n d dem entsprechenden niederländischen Verband abgeschlossen wurde. Die Duisburger Frachtenkonvention (1951), die von 81 Reedereien aller Rheinuferstaaten einschließlich Belgiens unterzeichnet wurde, ist die bedeutendste Vereinbarung und stellt eine Mischform zwischen Preis- u n d Konditionenk a r t e l l dar. Nach A r t . 1 verpflichteten sich die Unterzeichner, „alle Transporte bis zu 200 t, ausgenommen lose Schüttgüter, i m grenzüberschreitenden Verkehr über Lobbith/Emmerich von und nach belgischen u n d niederländischen Bestimmungshäfen nach oder von Bestimmungshäfen i n der Bundesrepublik, gelegen an Rhein, M a i n u n d Neckar u n d auf westdeutschen Kanälen bis einschließlich Dortmund/Hamm, n u r nach den Bedingungen dieses A b kommens zu bearbeiten u n d durchzuführen". Z i t i e r t nach Schluckebier, S. 96, m i t weiteren Nachweisen. 67 A u f dem deutschen Β innenschiff ahrtsmarkt stehen zur Zeit 60 - 70 A n bietern (Wulf, Initiativen, S. 437) ca. 2000 Partikuliere gegenüber.

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

Hinzu kommt, daß die durch die Schiffahrtsfreiheit des A r t . 1 M A ermöglichte Außenseiterkonkurrenz gerade dann zuzunehmen pflegt, wenn die Auftragslage knapper w i r d und sich die genannten Kartellvereinbarungen 68 eigentlich erst bewähren sollten 69 . Die Versuche der EG, die Frachtenregelung durch die Einführung eines Margentarifsystems 70 , nach dem Scheitern dieses Planes durch die Bildung von Referenztarifen i n den Griff zu bekommen, scheiterten am Widerstand insbesondere des Nicht-EG-Staates Schweiz, aber auch der Niederlande 71 , die auf die sogenannte „liberté d'affrètement" pochten, die durch Art. 1 M A gewährleistet sein soll 7 2 . A u f die Kollision zwischen EG-Verkehrsrecht und M A braucht i n diesem Zusammenhang nicht eingegangen zu werden. Es genügt festzuhalten, daß es jedenfalls keinen Vorrang des einen vor dem anderen Vertrag gibt 7 3 , daß aber gemäß A r t . 234 Abs. 1 EWG-Vertrag 7 4 die EG-Rheinuferstaaten „einstweilen" der M A den Vorzug vor den entsprechenden EG-Verpflichtungen geben müssen. Gewisse Erfolge i m Bemühen, die chronische Überkapazität i m Rheinstromgebiet abzubauen, sind durch eine deutsche Abwrackungsregelung erzielt worden. Bis zum September 1973 waren von dieser Maßnahme fast eine M i l l i o n Tonnen Schiffsraum betroffen 75 . Ohne M i t w i r k u n g der anderen an der Rheinschiffahrt beteiligten Nationen ist jedoch diese Aktion, die auf Empfehlung der EG-Kommission vom 31. J u l i 1968 erfolgte, nur von geringem Nutzen. Zentrale Bedeutung erlangt daher ein „Vorschlag einer Verordnung (EWG) des Rates zum Abschluß des Übereinkommens über die Errichtung eines Europäischen Stillegungsfonds für die Binnenschiffahrt und zum Erlaß von Bestimmungen für dessen Inkrafttreten" 7 6 . Dieser Entw u r f ist einschließlich des Statuts über die Errichtung des Fonds am 9. J u l i 1976 von den Delegationen der Schweiz, der EWG und allen Rheinstaaten einschließlich Großbritanniens, Belgiens und Luxemburgs 68 Durch die E W G - V O 1017/68 sollten alle Kartelle unterbunden werden. A u f dem Rhein findet diese V O jedoch keine Anwendung; s. i m einzelnen u. 2. Teil, Β., I., 2. 69 J. H. Müller, S. 161. 70 Vorschlag der Kommission, am 20. 5.1963 dem Rat zugeleitet. Sonderbeilage zum B u l l e t i n der E W G Nr. 6, 1963, S. 8; vgl. u. Fußn. 28, 2. Teil, Β., I. 71 J. H. Müller, S. 24. 72 Dieser Ansicht auch Matschl, S. 65. 78 Weder aus Gründen der „ A n c i e n n i t ä t " noch der „Fortschrittlichkeit"; vgl. Rittstieg, S. 75 (Thesen). 74 Text s. u. Fußn. 61, 2. Teil, Β., I. 75 Niederl. Studie, S. 17. 78 Unterrichtung durch die Bundesregierung, Deutscher Bundestag, 7. Wahlperiode, Drucksache 7/5709.

3. Die Schiffahrtsabgaben u n d die Schiffahrtstarife

189

paraphiert worden. Durch diesen Schritt ist ein deutliches Zeichen zur Überwindung des Gegensatzes zwischen M A und EWG-Vertrag gesetzt worden. Zusammen m i t der Schweiz ist es gelungen, eine einheitliche Regelung — „en commun accord" der Uferstaaten i m Sinne der Wiener Schlußakte — für das gesamte Rheinstromgebiet zu schaffen, das gemäß Art. 4 des Statuts den Rhein ab Rheinfelden — also über Basel hinaus — bis zur Mündung, alle seine schiffbaren Nebenflüsse — Neckar, Main einschließlich Regnitz bis Bamberg 7 7 , Mosel bis Metz, Ruhr (12 km) —, den Grand Canal d'Alsace und das Kanalnetz des Ruhrgebiets bis Münster und Hamm sowie alle Wasserstraßen der Niederlande, also auch die niederländische Maas und fast die gesamte Rhein-ScheldeVerbindung, umfaßt. A r t . 5 des Statuts sieht ferner eine Ausdehnung des Geltungsbereichs für den Fonds auf alle Wasserstraßen vor, „die sowohl i n technischer als auch i n wirtschaftlicher Hinsicht m i t den Wasserstraßen des Fonds verbunden sind", soweit sie i n Belgien, der Bundesrepublik und Frankreich liegen 78 . Nach A r t . 9 des Statuts soll die wirtschaftliche Sanierung der Partikulierschiffahrt durch Tagesbeiträge jedes Schiffes an den Fonds erreicht werden, sobald es das Rheinstromgebiet befährt. Bei Feststellung „zeitweiliger Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage von Schiffsraum" aufgrund der i n A r t . 20 genannten Kriterien — i n der Praxis also bei saisonalem, konjunkturellem oder witterungsbedingtem Überhang von Kapazitäten — w i r d die erforderliche Stillegung von Schiffsraum beschlossen. Derjenige Schiffseigentümer, der freiwillig sein Schiff stillegt, erhält pro Tag eine Vergütung, die seinem normalen Gewinn bei ausgeglichener Marktlage entsprechen würde. Dieses Übereinkommen macht deutlich, für welch geringfügige Störungen der Rheinschiffahrtsmarkt anfällig ist. Das Rheinstromgebiet ähnelt insoweit einem „System kommunizierender Röhren", das auf jede Druckveränderung gleichmäßig und gleichzeitig reagiert. Erkennbar w i r d aber auch, daß die Zeit der M A i n ihrer jetzigen Form — auch nach Überzeugung ihrer eifrigsten Verfechter, der Schweiz u n d der Niederlande — abgelaufen ist. A r t . 3 des Übereinkommens verpflichtet die Vertragsstaaten zur Annahme eines Zusatzprotokolls zu A r t . 3 (Abgabenfreiheit) und 34 M A (Rheinschiff ahrtsgerichte), bzw. zu einer entsprechenden Korrektur des Moselvertrages vom 27. Oktober 1956. Wegen dieser Änderung der beiden Schiffahrtsakten, an denen zwar alle Unterzeichnerstaaten des Übereinkommens beteiligt sind, aber nicht die EG, war es geboten, daß das Abkommen nicht nur von der Schweiz und der EG, die ansonsten grundsätzlich allein für eine einheitliche Verkehrspolitik i m Namen 77 Krzizanowski, Rechtslage, S. 364, hat eine Einbeziehung des EKs i r r tümlich angenommen. 78 Eine Ausdehnung auf den E K wäre m i t h i n zukünftig vorstellbar.

190

2. Teil, Α. I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

ihrer Mitgliedstaaten zuständig ist 7 9 , sondern außerdem von allen sechs EG-Staaten unterzeichnet wurde, die zugleich Signatare der i m Rheinstromgebiet geltenden Flußschiffahrtskonventionen sind. Da sich jedoch die EG-Staaten der M A und des Moselvertrages über diesen Anlaß für ihre Vertragsteilnahme hinausgehende Rechte i m geplanten Übereinkommen und i m Statut des Fonds zum Nachteil der EG und der übrigen Mitgliedstaaten der EG gesichert haben, hat der Gerichtshof der EG i n einem nach A r t . 228 Abs. 1 Unterabsatz 2 EWGVertrag 8 0 auf Antrag der EG-Kommission erstellten Gutachten vom 26. A p r i l 1977 den Entwurf des Übereinkommens für unvereinbar mit dem E WG-Vertrag angesehen 81 . Ein weiterer Einwand betraf die vorgesehene Schaffung eines „Gerichts des Fonds", das aus einem schweizerischen und sechs weiteren Richtern aus den EG-Staaten bestehen sollte. Da die Benennung der Richter aus den EG-Ländern Sache des Gerichtshofs der EG gewesen wäre (Art. 6 Abs. 1 der vorgesehenen EG-Verordnung), berge dieses Verfahren die Gefahr i n sich, daß die Richter des Gerichtshofs der EG nicht mehr unbefangen urteilen könnten, wenn sie sowohl i m Gericht des Fonds wie i m Gerichtshof der EG möglicherweise über dieselben Rechtsfragen entscheiden müßten 8 2 . Das ablehnende Gutachten des Gerichtshofs hat gemäß Art. 228 Abs. 1 Unterabsatz 2 Satz 2 zur Folge, daß das Abkommen i n seiner derzeitigen Form „nur nach Maßgabe des Artikels 236 i n Kraft treten" kann, d. h. nur dann, wenn eine entsprechende Änderung des EWGVertrags von allen Mitgliedstaaten beschlossen werden sollte. Da eine 79

s. u. 2. Teil, Β , I., 1. A r t . 228: „(1) Soweit dieser Vertrag den Abschluß von A b k o m m e n z w i schen der Gemeinschaft u n d einem oder mehreren Staaten oder einer internationalen Organisation vorsieht, werden diese A b k o m m e n von der K o m mission ausgehandelt. Sie werden vorbehaltlich der Zuständigkeiten, welche die Kommission auf diesem Gebiet besitzt, durch den Rat geschlossen; dieser hört zuvor die Versammlung i n allen Fällen, i n denen der Vertrag dies v o r sieht. Der Rat, die Kommission oder ein Mitgliedstaat k a n n zuvor ein Gutachten des Gerichtshofes über die Vereinbarkeit des beabsichtigten Abkommens m i t diesem Vertrag einholen. Ist dieses Gutachten ablehnend, so k a n n das A b kommen n u r nach Maßgabe des Artikels 236 i n K r a f t treten 81 Abl./EG Nr. C 107, S. 4 - 16. Nach Auffassung des Gerichtshofs verstößt es u. a. gegen das Ziel einer gemeinsamen Verkehrspolitik aller EG-Staaten, w e n n es i n A r t . 4 des Übereinkommens heißt, „daß dieses und das Statut i m Hoheitsgebiet der neun Mitgliedstaaten u n d der Schweiz rechtsverbindlich gelten, während die allgemeinen Verpflichtungen, die i n A r t . 6 niedergelegt sind, die Vertragschließenden Parteien', also die Gemeinschaft als solche u n d die sieben vertragschließenden Staaten, treffen". (Ebd., S. 13.) Z u den ferner beanstandeten Sonderrechten der fünf Rheinuferstaaten einschließlich Belgiens i m Aufsichtsrat des Fonds s. u. 2. Teil, Β., I., 2. 82 Ebd., S. 15 f. 80

3. Die Schiffahrtsabgaben u n d die Schiffahrtstarife

191

solche Vertragsänderung sehr unwahrscheinlich ist, sind die Vertragsstaaten des Übereinkommens gezwungen, den Entwurf des Übereinkommens einschließlich der mit i h m verbundenen weiteren Rechtsakte unter Berücksichtigung des Gutachtens des Gerichtshofs neu zu formulieren. Eine derartige Neufassung ist sicherlich zu erwarten, da eine Sanierung der wirtschaftlichen Lage der Rheinschiffahrt auf andere Weise kaum zu erreichen sein wird. Wie oben dargelegt, sind nationale Maßnahmen bei diesem Versuch ebenso fehlgeschlagen wie der Weg über Frachtenkonventionen, Pools und andere Absprachen der Rheinschifffahrt, andererseits ist ohne M i t w i r k u n g der Schweiz die direkte Durchsetzung von EG-Recht für die gesamte Rheinschiffahrt aus den erläuterten Gründen nicht möglich. Die Notwendigkeit, die mit dem geplanten Fonds angestrebte Lösungsalternative prinzipiell weiterzuverfolgen, ist allen Staaten der M A einschließlich der Schweiz, aber auch den Organen der EG bewußt 8 3 . Der Gerichtshof der EG erkennt ebenfalls diese Problematik, wenn er i n seinem Gutachten ausführt: „ I m vorliegenden Fall läßt sich der verfolgte Zweck nicht i n vollem Umfang durch die Aufstellung gemeinsamer Regeln gemäß A r t . 75 erreichen; der Grund liegt darin, daß herkömmlicherweise Schiffe aus einem Nichtmitgliedstaat, der Schweiz, an der Schiffahrt auf den betroffenen Hauptwasserstraßen teilnehmen, für welche die i n älteren völkerrechtlichen Verträgen aufgestellte Regel der freien Schiffahrt gilt. Es war deshalb notwendig, die Schweiz als Nichtmitgliedstaat durch eine völkerrechtliche Vereinbarung an der geplanten Regelung zu beteiligen 8 4 ." Da ferner der Gerichtshof ausschließlich Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Struktur und Beschlußfassung der Fondsverwaltung sowie der geplanten Gerichtsbarkeit m i t dem EWG-Vertrag äußert, hingegen keinen Einwand gegen die Schaffung dieser Institution und ihre wirtschaftliche Zielsetzung vorbringt, ergeben sich bei dem paraphierten Abkommen keine i m eigentlichen Sinne völkerrechtlichen Probleme, sondern vielmehr „EG-interne" Widersprüche, die den Bereich des Verfassungsrechts der Gemeinschaft berühren 8 5 . Diese können nur aufgelöst werden, wenn die EG-Staaten des Rheinstromgebiets zur Aufgabe gewisser Kompetenzen zugunsten der EG bereit sind. Die notwendigen Änderungen des Abkommens hinsichtlich des geplanten „Fonds-Gerichts" sind nur personeller Natur und insoweit für die Rheinstaaten der EG unproblematisch, da der Gerichtshof der EG 83 Vgl. die Stellungnahmen des Rats der EG, ebd., S. 9, sowie der K o m m i s sion der EG, ebd., S. 7. 84 Abl./EG Nr. C 107, S. 12. 85 Stellungnahme des Rates, ebd., S. 9.

192

2. Teil, Α . I. Vergleich der beiden Regime an Donau u n d Rhein

nur eine Besetzung dieses Gerichts m i t seinen Richtern ablehnt 8 6 . Bei der Organisation des Aufsichtsrats des Fonds werden die EG-Rheinstaaten allerdings auf einige vorgesehene Privilegien verzichten müssen, was ihnen jedoch nicht allzu schwer fallen sollte, da langfristig ohnehin auch das Rheinstromgebiet nicht mehr wie bisher innerhalb der EG-Verkehrspolitik seinen Ausnahmestatus behalten w i r d 8 7 . Für die Schweiz ergibt sich bei der Bestellung des Richters keine Ä n derung; auch i m Rahmen der Verwaltung des Fonds w i r d ihre Stellung nicht direkt berührt. Sie w i r d allerdings i m Aufsichtsrat nicht — wie i n A r t . 27 Abs. 1 des Statuts vorgesehen — „Vertretern" der anderen Staaten gegenübersitzen, die ihre „Mandate" von ihrem jeweiligen Entsendestaat erhalten haben, sondern Mitgliedern, die i. S. d. A r t . 74 EWG-Vertrag einer gemeinsamen Verkehrspolitik verpflichtet sind 8 8 . Auch die vorerst gescheiterte Errichtung des Stillegungsfonds macht jedenfalls deutlich, daß es i n absehbarer Zeit zu Änderungen an den Prinzipien der M A kommen wird. Die von allen Rheinstaaten der M A sowie von der EG geforderte Änderung der Abgabenfreiheit i. S. d. Art. 3 M A 8 9 , deren i n A r t . 3 des geplanten Übereinkommens geforderte Korrektur der Gerichtshof der EG nicht beanstandete, w i r d ein erster, bedeutsamer Schritt i n dieser Richtung sein, der, falls er nicht durch den erfolgreichen Abschluß eines neuen Abkommens zur Fondserrichtung unternommen wird, i m Rahmen eines einstimmigen Beschlusses der MA-Staaten i n der Z K R zu erwarten ist. Ein starkes Engagement der Staatshandelsländer, die sich nicht an die Spielregeln der westlichen Wettbewerbsgesellschaften zu halten brauchen, könnte weitere Veränderungen der M A nötig machen, um den Schutz eines nach wie vor freiheitlichen Rheinregimes i n einer Zeit zunehmender Anti-Liberalisierungstendenzen i m Weltverkehr 9 0 zugunsten solcher Staaten zu gewährleisten, die nach denselben Wirtschaftsgesetzen Handel miteinander treiben.

86

Ebd., S. 16. s. u. 2. Teil, Β., I., 2. 88 AB1./EG Nr. C 107, S. 13. 89 s.u. 2. Teil, Β., I., 2.; vgl. ferner o. 2. Teil, Α., I., 3.; sowie u. 2. Teü, B., IV., 5., f), bb) über das Problem der Wegekosten u n d u. Fußn. 49, 2. Teil, B., IV. 90 ζ. B. die Beschränkung der Freiheit der Meere oder die Konvention für Linienkonferenzen, auf die sich die westlichen Industriestaaten einerseits u n d die Entwicklungs- u n d Ostblockstaaten auf der anderen Seite Ende 1973 auf der UN-Schiffahrtskonferenz i m Rahmen eines Verhaltenskodex einigten, dem zufolge 4 0 % der Frachten i m Seeverkehr (Cargo sharing) von den Flotten der I m - u n d Exportländer, die restlichen 20 % von Drittflaggen befördert werden; vgl. die Mitteilungen i n „Verkehr", 1973, S. 1831 u n d 1984. 87

2. Teil, Α. I I . Interessen der Donaustaaten am Hheinverkehr

193

I I . Die Prinzipien der M A und die wirtschaftlichen Interessen der Donaustaaten Vor diesem Hintergrund w i r d verständlich, daß die Binnenschifffahrtsverbände der Signatarstaaten der M A der Fertigstellung des Europakanals mit einiger Skepsis entgegensehen. Denn für die Schifffahrtsunternehmen der Staatshandelsländer, die wegen des häufigen Hochwassers i m Sommer 1 und der Vereisung der osteuropäischen Wasserstraßen i m Winter einen Beschäftigungsausgleich auf dem Rhein begrüßen würden 2 und sich durch verstärkten Ausbau ihrer Binnenschiffahrtsflotten auf die Fertigstellung des Europakanals einrichten 3 , bedeutet eine Teilnahme am Rheinverkehr auch ein willkommenes M i t t e l zur Erzielung von Deviseneinnahmen. I n einigen Staatshandelsländern w i r d durch Gewährung eines „Bonus" 4 das Einfahren westlicher Devisen gefördert; eine nach EG-Recht unzulässige Subventionsmaßnahme 5 . Gesamtpolitisch gesehen entspricht das letztgenannte Ziel aber durchaus auch den Intentionen der Bundesregierung, da sich hier eine Möglichkeit bietet, das den Handel mit Osteuropa behindernde, chronische Zahlungsdefizit durch Dienstleistungen der Comecon-Länder einschließlich Jugoslawiens zu verringern 6 . Die Frage nach Inhalt und Umfang der Schiffahrtsfreiheit, insbesondere der Kabotageregelung auf dem Rhein, w i r d somit wieder aktuell. Ende der 50er Jahre hatte sie an Bedeutung verloren, weil alle Uferstaaten des konventionellen Rheins sich — wie bereits vor dem Zweiten Weltkrieg — gegenseitig zumindest de facto 7 Schiffahrtsfrei1 Die Wasserführung des Rheins ist i m Gegensatz zur Donau das ganze Jahr über relativ ausgeglichen. A u f der Donau, die nicht über einen dem Bodensee vergleichbaren Regulierungsspeicher verfügt, t r i t t i m Juli/August Hochwasser auf, das die Schiffahrt sehr stark behindert oder — zumindest i n Deutschland — zeitweise ganz unmöglich macht; vgl. J. H. Müller, S. 32. 2 W. G. A. Meester, Direktor des niederländischen Reederverbandes „Centraal Bureau voor de R i j n - en Binnenvaart" u n d M i t g l i e d der Arbeitsgruppe RMD, die die niederl. Studie verfaßt hat; zitiert i n D V Z 1975, Nr. 35, S. 6. 3 G. Wassiljew i n einem A r t i k e l der sowjetischen Binnenschiff ahrtszeitschrift „Retschwi Transport", übersetzt i n B N 1973, S. 738 ff.: „Die grundsätzlich günstigen Verkehrsverbindungen West- u n d Mitteleuropas, die für 1981 vorgesehene Fertigstellung des Wasserwegs Rhein-Main-Donau, fordern gebieterisch die weitere Erschließung des See-Binnenschiffsverfahrens nach dem Schema Binnenwasserstraße — See — Binnenwasserstraße . . . " 4 Hüb euer, Verbindung, S. 199. 5 Ebd.; s. auch A r t . 80 EWG-Vertrag. 6 Ansicht von Bundeswirtschaftsminister Friderichs; kommentiert i n ZfB Nr. 8/1975, S. 317 „Ost-West-Verkehr". 7 Die Bundesrepublik gab 1956 ihren Rechtsstandpunkt i n der Kabotagefrage nicht auf. Gegenüber EG-Mitgliedern k a n n sie wegen A r t . 76 E W G Vertrag allerdings ohnehin keine Kabotagevorbehalte mehr aussprechen; vgl. auch Zemanek, S. 34, Fußn. 101.

13 Hippels

194

2. Teil, Α. I I . Interessen der Donaustaaten am

heinverkehr

heit praktisch ohne jeden Kabotagevorbehalt 8 gewährten und weil der Anteil von Nichtuferstaaten, bzw. NichtSignataren der M A am Transportaufkommen so unbedeutend war 9 , daß i n der Tat allen Nationen diese Vergünstigung zuteil werden konnte. 1. Die Mannheimer Akte als Vertrag ohne Rechtswirkung zugunsten Dritter

Die Ausdehnung der Rechte der i n Art. 2 Abs. 3 M A umschriebenen Rheinschiffahrt auf die Schiffe aller Nationen beruht auf den Sonderbestimmungen des VFV's über Rhein und Mosel (Art. 354 ff., 356), durch die Frankreich neben den erwähnten direkten Vorteilen — Bau des Rheinseitenkanals etc. — insbesondere eine von alliierten Mächten — Italien, Belgien, Großbritannien als neue Kommissionsmitglieder (Art. 355) — dominierte Z K R anstrebte 10 . Nicht „toutes les nations" sollten Rechte aus dieser Änderung ziehen können, sondern die Signatare der nach A r t . 354 V F V neu zu fassenden M A . Wie bei der i n A r t . 1 B K allen Flaggen zugesicherten Schiffahrtsfreiheit ist auch diejenige des A r t . 1 M A kein Vertrag zugunsten D r i t ter, da es sicherlich am Willen der ZKR-Mitglieder fehlte, Drittstaaten ein klagbares Recht auf Schiffahrtsfreiheit auf dem Rhein einzuräumen. Darüber hinaus war eine Teilnahme weitentfernter Nichtuferstaaten für die Autoren der M A 1868 ebensowenig voraussehbar 11 wie für die Signatare des VFV's 1919 die Konfrontation zweier gegensätzlicher Wirtschaftsblöcke i n Mitteleuropa m i t den dargelegten Konsequenzen für die Binnenschiffahrt auf den internationalen Flüssen dieses Raumes. Seidl-Hohenveldern ist beizupflichten, daß Uferstaaten, die beschließen, „daß die Schiffahrt auf dem Fluß allen Staaten der Welt offen stehen soll, . . . möglicherweise nur das Interesse berücksichtigen wollen, das sie alle oder einige von ihnen an einer möglichst großen Internationalisierung des Verkehrs auf dem Fluß haben. Es ist jedoch nicht gesagt, daß sie damit wirklich allen Staaten der Welt ein klagbares Recht darauf selbst für den Fall einräumen wollten, daß Uferstaaten später einstimmig eine weniger weltoffene Regelung beschließen sollten" 1 2 . 8 Von gewissen kurzfristigen Kabotagevorbehalten Frankreichs u n d der Bundesrepublik f ü r bestimmte Güter abgesehen; vgl. Zemanek, ebd. 9 Vgl. die statistischen Zahlen o. Fußn. 26, 2. Teil, Α., I. 10 Vgl. Scheuner, Rechtsfragen, S. 159, m i t umfangreichen Literaturangaben i n Fußn. 120. 11 Hubener, Verbindung, S. 207. 12 Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 229.

2. K e i n Recht auf Teilnahme am (kleinen) Kabotageverkehr

195

Vor dem dargelegten Hintergrund einer grundlegenden Veränderung der Auffassungen i m internationalen Flußrecht seit 1919, der nicht voraussehbaren Aufspaltung des europäischen Wirtschaftsraums i n zwei vollkommen entgegengesetzte Systeme und der Zerstörung einer grundsätzlich von denselben Prinzipien des VFV's geplanten Koordination zwischen Rhein- und Donauregime w i r d man also eine entsprechende Korrektur der M A durch ihre Signatare nicht für völkerrechtswidrig ansehen können 1 3 . Einer derartigen Änderung der MA, bzw. einer entsprechenden Ergänzung zu diesem Vertrag bedarf es jedoch an sich nicht, u m das Vordringen von Schiffahrtstransporten durch Staatshandelsländer zu verhindern. Das zeigt das augenfällige Beispiel der B K , die i n Wahrheit eine Manifestation des Slogans „die Donau den Donaustaaten" 14 darstellt. Entscheidende Bedeutung kommt allein der Regelung der großen und kleinen Kabotage zu, da der reine Transit- und Auswechselungsverkehr zwischen zwei Flußsystemen, ζ. B. ein Transport zwischen Linz und Rotterdam, den status quo ante für den Wirtschaftsraum beider Ströme nicht beeinträchtigen kann. 2. Kein Recht dritter Staaten auf Teilnahme am (kleinen) Kabotageverkehr

A u f den langjährigen Disput, ob die kleine Kabotage auf dem Rhein dem jeweiligen Uferstaat vorbehalten sei, soll an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden. Für die ehemaligen Kontrahenten, insbesondere die Niederlande und die Schweiz einerseits sowie die Bundesrepublik auf der anderen Seite, hat sich diese Frage erledigt. Für die EG-Staaten am Rhein verbietet sich wegen A r t . 76 EWG-Vertrag eine Rückkehr zum kleinen Kabotagevorbehalt. Zwischen der Schweiz und den anderen Rheinuferstaaten hat sich seit Jahrzehnten die Praxis herausgebildet, sich gegenseitig die kleine Kabotage zuzugestehen. Der nationale Rheinverkehr i n der Schweiz ist zwar ohne Bedeutung, solange die Hochrheinkanalisierung nicht fort13 a. A . Zemanek, S. 43 f., unter Berufung auf A r t . 37 der Wiener V e r tragsrechtskonvention v o m 23.5.1969, deren A r t . 37 Abs. 2 lautet: „When a right has arisen for a t h i r d State i n conformity w i t h article 36, the right may not be revoced or modified b y the parties i f i t is established that the r i g h t was intended not to be revocable or subject to modification w i t h o u t the consent of a t h i r d State." Unter Bezugnahme auf diese Bestimmung w i derspricht Jaenicke dieser Auffassung zu Recht, S. 37, da eine entsprechende Absicht oder Rechtsüberzeugung bei den Signataren der M A nicht nachweisbar ist. 14 Dieses Prinzip ist nach Milan Bartos, S. 29, kein „revolutionärer A k t " der Donaustaaten, sondern entspricht der „normalen Anwendung des i n t e r nationalen Flußschiffahrtsrechts". Z i t i e r t nach Pichler, S. 23, Fußn. 44.

13*

2. Teil, Α. I I . Interessen der Donaustaaten am

heinverkehr

schreitet, die Gegenleistung der Schweiz besteht jedoch darin, daß sie die EG-Maßnahmen und die anderen Einschränkungen einer extensiv ausgelegten M A zusammen mit den anderen Rheinstaaten mehr oder weniger mitträgt 1 5 . Die der Schweiz gewährte Teilnahme am kleinen Kabotageverkehr hat nichts mit der Rechtsüberzeugung, ζ. B. der Bundesrepublik zu tun, daß die M A nicht die Kabotagefreiheit für die Uferstaaten oder gar für alle Nationen enthält. Vielmehr spricht einiges dafür, daß sich sozusagen „stillschweigende Abmachungen" zwischen dem jeweiligen Uferstaat und der Schweiz gebildet haben. Nur i n diesem Sinne ist für die Schweiz ein Recht entstanden, das nicht auf Gewohnheitsrecht des internationalen Flußschiffahrtsrechts und nicht auf dem Regime der MA, sondern auf einem Bündel bilateraler 1 6 , viele Jahrzehnte alter faktischer Verkehrsrechte beruht, die man wohl schon heute als Gewohnheitsrechte bezeichnen kann 1 7 . Den EG-Staaten, der Schweiz und denjenigen Staaten gegenüber, denen die Bundesrepublik aufgrund völkerrechtlicher Verträge dasselbe Recht einräumen muß, gilt daher uneingeschränkte Kabotagefreiheit auf dem gesamten Rheinstromgebiet, soweit es auf dem Territorium der Bundesrepublik liegt. Als Rheinstromgebiet werden neben der deutschen Rheinstrecke alle unmittelbaren und mittelbaren Nebenflüsse 18 — auch soweit sie kanalisiert sind — und der Spoy-Kanal 1 9 angesehen. Der Wechselverkehr zwischen dem westdeutschen Kanalnetz bis Dortmund und Hamm w i r d ebenfalls von den Schiffahrtsbehörden ohne Genehmigung gestattet 20 . Fraglich ist indes, ob außer der oben erwähnten Staatengruppe auch Drittländern ein Recht zur Teilnahme an der kleinen Kabotage eingeräumt werden muß. Dies w i r d aus verschiedenen Gründen abzulehnen sein. Das internationale Flußrecht regelt seiner Natur nach nur die grenzüberschreitende, nicht die inländische Schiffahrt, ein gewohnheitsrechtlicher Völkerrechtssatz der kleinen Kabotagefreiheit ist i h m daher schon eo ipso fremd. Er wäre auch mit dem dargelegten begrifflichen Unterschied zwischen Handels- und Verkehrsfreiheit 2 1 unver15

s. ο. 1. Teil, Α., I., 3., b) zum EG-Stillegungsfonds. Bei einer Fortsetzung der zwischen EG u n d Schweiz erkennbaren Vertragsbeziehungen i n Rheinschiffahrtsfragen k a n n sich zukünftig das angesprochene Gewohnheitsrecht auch auf diese Ebene verlagern. 17 Dies ist auch die dem Verfasser gegenüber geäußerte Meinung des B u n desministeriums für Verkehr. 18 ζ. B. die Regnitz, nicht jedoch der E K als „echter" Kanalbau. 19 Der Spoy-Kanal ist ein relativ unbedeutender Stichkanal, der Kleve m i t dem Niederrhein verbindet. 20 Ausdrückliche M i t t e i l u n g der Wasser- u n d Schiffahrtsdirektion Duisburg. Wiedergegeben i n dem Aufsatz: „ A u f der Regnitz endet die Kabotage"; D V Z 1974, Nr. 149, S. 7. 21 s. o. Fußn. 22, 2. Teil, Α., I. 16

2. K e i n Recht auf Teilnahme am (kleinen) Kabotageverkehr

197

einbar, da die kleine Kabotage sozusagen das Herzstück — die „domaine réservé" — der nationalen Souveränität über die Handelsinteressen des inländischen Binnenschiffahrtsverkehrs darstellt. Ein völkerrechtlicher Vertrag ist aber nach einer wohl einhellig anerkannten Interpretationsregel 22 vorbehaltlich einer ausdrücklichen Einschränkung — die es i m vorliegenden Fall eben nicht gibt — i m Zweifel stets zugunsten des durch den Vertrag belasteten Staats auszulegen. Schließlich hat sich auf dem Rhein kein entsprechendes, spezielles Gewohnheitsrecht aller Nationen oder auch nur aller Uferstaaten herausbilden können, da es insoweit an der notwendigen Rechtsüberzeugung aller Rheinstaaten bis heute fehlt. Eine solche Überzeugung hätte sich vielleicht ohne die Änderungen der M A durch den V F V gebildet, aber seitdem alle Nationen wie Rheinuferstaaten zu behandeln sind, war die Bildung einer entsprechenden opinio iuris w o h l von vornherein blockiert. Das von den „ehemaligen" Befürwortern einer absoluten Kabotagefreiheit oft genannte Argument, rund 100 Jahre lang sei vor 1940 kein derartiger Vorbehalt praktiziert worden, vermag nicht zu überzeugen, bis zum Beginn der Diskussion dieser Frage zwischen den beiden Weltkriegen spielte das Kabotageproblem keine Rolle. Das lag unter anderem am mangelhaften Ausbau des oberen Rheins, an den Grenzen des Deutschen Reichs bis 1918 — Frankreich war kein Rheinuferstaat — und an der engen Verzahnung deutscher und niederländischer Binnenschiffahrtsunternehmen 23 , also der Gesellschaften aus den beiden bis heute, wirtschaftlich gesehen, die Schiffahrt fast absolut beherrschenden Rheinuferstaaten 24 . Die Schiffahrtsabkommen der Bundesrepublik, die i n jüngster Zeit mit Polen (5. Februar 1971)25 und der DDR (26. Mai 1972)26 abgeschlossen wurden, verdeutlichen den Rechtsstandpunkt der Bundesregierung, daß es gemäß der M A keinen Ausschluß des kleinen Kabotage22 Vgl. die ausführlichen Beispiele aus der Rechtsprechung der internationalen Gerichte u n d der L i t e r a t u r bei Kraus, Rechtsfragen, S. 29 - 35. 23 van der Hoeven, S. 100, einer der profiliertesten Befürworter eines die kleine Kabotage umfassenden Schiffahrtsfreiheitsbegriff s : „ V o r dem Jahre 1939 hatte es wenig Sinn einen scharfen Unterschied zwischen den Schiffen deutscher und niederländischer Flagge zu machen, denn nicht immer deckte die nationale Flagge nationalwirtschaftliche Interessen. Bei vielen i n den Niederlanden ansässigen Reedereien, deren Schiffe die niederländische Flagge führten, w a r erhebliches deutsches K a p i t a l investiert u n d auch umgekehrt w a r dies der F a l l . . . " 24 s. o. Fußn. 26, 2. Teil, Α., I. 25 Bundesanzeiger Nr. 37 v o m 24. 2.1971. 26 BGBl. 1972 I I , S. 1450 ff.

2. Teil, Α. I I . Interessen der Donaustaaten am

heinverkehr

Vorbehalts gibt. Auch i m deutschen Rheinstromgebiet können Schiffe dieser Staaten nur mit besonderer Genehmigung Transporte zwischen deutschen Häfen ausführen. Diese Regelung sehen A r t . 2 Abs. 3 der Vereinbarung m i t Polen 2 7 und Art. 18 Abs. 1 des Verkehrs Vertrages m i t der DDR 2 8 vor 2 9 . I m übrigen sei auf die ausführlichen Darlegungen von Herbert Kraus und Ulrich Scheuner zu diesem Komplex verwiesen 30 . Eine i m Einzelfall gewährte Freiheit der kleinen Kabotage durch die Staaten der M A gegenüber dritten Ländern, zu der keine entsprechenden Verpflichtungen aus anderen Verträgen besteht, kann überdies jederzeit beendet werden; i h r prinzipieller Ausschluß durch eine ergänzende Klarstellung der Akte festgeschrieben werden. Dies wäre eine i n Anbetracht der allgemeinen Befürchtungen i n den Staaten der M A nicht unwahrscheinliche Maßnahme. Die an der Donau gelegenen Staatshandelsländer können eine derartige Haltung kaum glaubhaft kritisieren, da sie nicht nur dem Wortlaut des Art. 1 B K und der oftmals praktizierten eigenen Rechtsüberzeugung entspräche, sondern weil sie auch i n Übereinstimmung m i t den Grundsätzen der Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit i n Europa — KSZE — erfolgen würde. I n diesem Dokument „befürworten" die 34 Teilnehmerstaaten, „unter Achtung ihrer Rechte und ihrer internationalen Verpflichtungen die Beseitigung der Unterschiede zwischen den Rechtsvorschriften, die Anwendung finden auf den Verkehr auf Binnenwasserstraßen, welche internationalen Konventionen unterliegen, und insbesondere die Beseitigung der unterschiedlichen Anwendung dieser Rechtsvorschriften; sie ersuchen zu diesem Zweck die Mitgliedstaaten der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt, der Donau-Kommission und anderer Gremien, die laufenden Arbeiten und Untersuchungen weiterzuführen, insbesondere innerhalb der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa;.. ." 3 1 . 27

Vgl. Text u. Fußn. 6, 2. Teil, Β., I V . „1. Die Beförderung von Gütern zwischen Häfen u n d Ladestellen des anderen Vertragsstaates (Kabotage) bedarf einer besonderen Genehmigung seiner zuständigen Behörden beziehungsweise Organe. 2. Einer Genehmigung bedarf es nicht, w e n n auf dem Rückweg von einer Transitfahrt Güter i n das Gebiet des anderen Vertragsstaates befördert werden (Anschlußkabotage)." 29 Hüb euer, S. 402. 80 Kraus, bzw. Scheuner, Rechtsfragen. 81 Zweiter T e i l über die Zusammenarbeit i n den Bereichen der Wirtschaft, der Wissenschaft u n d der Technik sowie der U m w e l t ( „ K o r b 2"); 6. Zusammenarbeit auf anderen Gebieten; Entwicklung des Verkehrswesens; vgl. KSZE, D 462. 28

3. Das Recht aller Staaten auf Teilnahme an der großen Kabotage

199

Eine Angleichung der internationalen Binnenschiffahrtskonventionen würde jedoch zu einem grundsätzlichen Ausschluß der kleinen Kabotagefreiheit führen, da außer für den Rhein kein derart „liberales" Recht dritter Staaten i n Europa oder Nordamerika gefordert wird. 3. Das Recht aller Staaten auf Teilnahme an der großen Kabotage

Problematischer ist jedoch die Frage der großen Kabotage, also des Handelsverkehrs zwischen Häfen verschiedener Uferstaaten desselben Flusses. Dieses grundlegende Recht der M A w i r d zur Zeit allen Flaggen gewährt, die den Rhein befahren. Das differenzierte, nur mühsam und m i t beträchtlichem administrativem Aufwand am Leben erhaltene Binnenschiffahrtswesen des Rheinstromgebiets geriete jedoch bei einer spürbaren Beteiligung an der großen Kabotage durch die Donauflotten aus den Comecon-Staaten und Jugoslawien i n Gefahr. Ist es jedem Rheinuferstaat noch möglich, die kleine Kabotage sich selbst und denjenigen Staaten, denen er dazu verpflichtet ist, vorzubehalten 3 2 , so liegt die Kompetenz für einen Ausschluß der großen Kabotage für andere als diese Staaten allein bei der Gesamtheit aller Signatare der MA. I n diesem Zusammenhang wäre als mögliche Lösung vorstellbar, daß die EG-Staaten kraft Gemeinschaftsrechts analog der Regelungsbefugnis der einzelnen Uferstaaten über ihre nationale Binnenschifffahrt 3 3 , soweit sie sich nicht auf den grenzüberschreitenden Rheinverkehr bezieht, ein EG-internes, einheitliches Verkehrsrecht auf dem 32 I n § 20 des Außenwirtschaftsgesetzes v o m 28. 4.1961 ist für die Bundesregierung eine Ermächtigung enthalten, die kleine Kabotage für ausländische Schiffe zu beschränken, u m „Störungen der i m Interesse der Allgemeinheit zu wahrenden Ordnung zwischen den Verkehrsträgern zu verhindern". Diese Ermächtigung ist jedoch bisher nicht angewandt worden; zitiert nach Jaenicke, S. 35, Fußn. 45. A u f den Nebenflüssen des Rheins k a n n — außer bei der Mosel — für andere als die o. g. Staaten jede Kabotage ohnehin jederzeit beendet werden, da die Bundesrepublik nicht zur Zulassung ausländischer Schiffe auf diesen Wasserstraßen aufgrund der bestehenden Schifffahrtsakten verpflichtet ist. 33 Die niederländische Rechtsprechung hatte i n einigen Urteilen die M A auch f ü r den niederländischen Binnenverkehr als verbindlich e r k l ä r t ; ζ. B. i m U r t e i l des Hooge Raad v o m 17.12.1934, Nederlandse Jurisprudentie 1935, S. 5 u n d 11, zitiert nach Scheuner, Rechtsfragen, S. 175. Dadurch wurde die Kontroverse u m die Geltung der M A auch für die kleine Kabotage erneut belebt. M i t dem U r t e i l desselben Gerichts v o m 4. 5.1954, Nederlandse Jurisprudentie 1954, S. 769 - 779, ist dieser Standpunkt aufgegeben worden; v i e l mehr w i r d betont, daß die M A „ m i t keinem W o r t an die Befugnis jedes Uferstaates rührt, die binnenländische Fahrt m i t Schiffen eigener U n t e r tanen zu regulieren . . . " . Zitiert nach Zemanek, S. 32, der die deutsche Übersetzung von Rittstieg, S. 83, wiedergibt. I n Deutschland ist an der Gültigkeit dieses Rechts nie gezweifelt worden; vgl. die B i l d u n g der Festfrachten i m innerdeutschen Verkehr, s. o. Fußn. 64; vgl. auch J. H. Müller, S. 158.

2. Teil, Α. I I . Interessen der Donaustaaten am

heinverkehr

Rhein schaffen, das auf der gesamten konventionellen Rheinstrecke zwischen Nordsee und der schweizerischen Grenze bei Basel Geltung haben könnte. A u f dem Rhein, soweit die M A laut Art. 1 auf ihn anwendbar ist, unterläge nur noch der Schiffsverkehr zwischen der Schweiz und allen flußabwärts von Basel gelegenen Hafenstädten der durch die Konvention garantierten Schiffahrtsfreiheit. Dieser verhältnismäßig unbedeutende, grenzüberschreitende Verkehr zwischen den Rheinuferstaaten der EG einerseits und der Schweiz auf der anderen Seite würde zwar die Problematik der großen Rheinkabotage entscheidend mindern, da jeder Transport zwischen EG-Häfen als kleine Kabotage anzusehen wäre. Solange die EG-Integration jedoch noch nicht wenigstens bis zu einer bundesstaatlichen Ordnung mit ausschließlicher EG-Kompetenz für die Schiffahrt auf dem Rhein, soweit er das Gemeinschaftsgebiet durchläuft, fortgeschritten ist, die EG also als neuentstandener „Rheinuferstaat" der Schweiz allein gegenübersitzt, kommt der Frage nach der Regelung der großen Kabotage weiterhin grundlegende Bedeutung zu. Auch ohne an dieser Stelle auf die vielfältigen Konkurrenzprobleme zwischen M A und EWG-Vertrag eingehen zu müssen, ist jedenfalls Zemanek 34 i n seiner K r i t i k an Rittstieg 3 5 zuzustimmen, daß über Art. 13 M A 3 6 einem drohenden, verstärkten Engagement am Rheinverkehr durch die Staatsreedereien des Donauraums nicht begegnet werden kann. Zwar bilden die EG-Staaten am Rhein eine dem Deutschen Zollverein von 1834 vergleichbare Zollunion 3 7 , das geschilderte, grundlegende Problem der Frachtvergabe i m internationalen Rheinverkehr w i r d durch das bestehende E WG-Verkehrsrecht jedoch i n einem solchen Verbund nicht gelöst 38 . U m i m historischen Kontext zu bleiben; die EG-Staaten, die zwar heute bereits einen wesentlich engeren Staatenbund als der Deutsche Zollverein darstellen, müßten sich schon zu einem staatsrechtlichen Verband entwickeln wie er das Deutsche Reich von 1871 war 3 9 . Der Schiffsverkehr zwischen den ehemaligen 84

S. 65. S. 63 - 67. 36 „Dans le cas où plusieurs Etats se trouvent réunis en u n système comm u n de douane ou d'impôts, la frontière de l'union sera, pour l'application des articles 6 à 12, considérée comme frontière territoriale." 37 A r t . 13 M A bedeutete für die deutschen Rheinuferstaaten Bayern, Hessen, Preußen u n d Baden, letzteres Schloß sich der Union erst 1836 an, daß innerhalb des Zollvereins die Zollformalitäten nur einmal zu erfüllen waren u n d der günstigste Z o l l des Gebietes bei der E i n - u n d Ausfuhr anzuwenden w a r ; vgl. Rittstieg, S. 63. 38 Zemanek, S. 65. 39 Nach A r t . 4 Ziffer 9 der Reichsverfassung von 1871 unterlag „der Flöße85

3. Das Recht aller Staaten auf Teilnahme an der großen Kabotage

201

deutschen Uferstaaten Baden, Bayern (Pfalz), Hessen und Preußen wurde durch die Reichsgründung vom internationalen zum nationalen Verkehr. Ein Transport von Duisburg nach Karlsruhe zum Beispiel war fortan eine kleine statt einer großen Kabotage. A r t . 13 M A bietet hingegen keine Möglichkeit, den Verkehr, soweit er sich innerhalb der EG-Grenzen auf dem Rhein vollzieht, als kleinen Kabotageverkehr der Geltung der M A zu entziehen, da er nur die A n wendung der i n A r t . 6 - 1 2 M A geregelten Zölle, Steuern, Transitfahrten etc. betrifft. Auch Krzizanowski 4 0 glaubt unter Hinweis auf Art. 13 M A und das grundsätzliche Recht jedes Uferstaats, die nationale Binnenschiffahrt, soweit sie innerhalb des eigenen Staatsgebiets tätig wird, ohne Rücksicht auf die M A reglementieren zu dürfen, den Schluß ziehen zu können: „Was den Einzelstaaten recht ist, muß der Staatengemeinschaft der EWG billig sein 41 ." Die EG-Staaten können zwar tatsächlich „untereinander weitergehende Rechte vereinbaren", die beiden entscheidenden Garantien der MA, die Schiffahrtsfreiheit des grenzüberschreitenden Verkehrs i. S. d. A r t . 1 M A und insbesondere die Verpflichtung zur Inländergleichbehandlung i. S. d. A r t . 4 M A gegenüber allen Schifffahrtstreibenden, die auf dem Rhein internationale Transporte ausführen, können durch Maßnahmen der EG allein nicht berührt werden. Jedenfalls solange nicht, bis die EG als ein Uferstaat an die Stelle der derzeitigen EG-Rheinuferstaaten t r i t t und so die M A praktisch auf einen bilateralen Schiffahrtsvertrag m i t der Schweiz reduziert 4 2 . Als Fazit bleibt daher, daß die große Kabotage auf dem Rhein allen Nationen grundsätzlich offensteht, eine Verpflichtung zur Gewährung der kleinen Kabotage aufgrund des Rheinregimes hingegen nicht besteht 43 . ΙΠ. Die Interessen der Rheinstaaten am Donauverkehr A u f der Donau ist zwar formal juristisch eine Teilnahme der EGStaaten des Rheins und der Schweiz sowie Österreichs 1 am Frachtaufrei- u n d Schiffahrtsbetrieb auf den mehreren Staaten gemeinsamen Wasserstraßen . . . " der Gesetzeskompetenz des Reichs. 40 S. 95; ders.y Rechtslage, S. 373. 41 Krzizanowski, Rechtsfragen, S. 373, Fußn. 109. 42 Meißner, S. 15, nennt daher zutreffend die M A eines „der dornigsten Hindernisse" für die Entwicklung einer EG-Binnenschiffahrtsverkehrspolitik. 43 Die Fragen i m Zusammenhang m i t den OECD-Vereinbarungen, z.B. gegenüber der Schweiz u n d Österreich, oder anderer völkerrechtlicher V e r träge können hier offenbleiben. Hierzu s. u. 2. Teil, Α., IV., 2. u n d 3., c), d). 1 Österreich hat zwar i m Gegensatz zu den anderen genannten Staaten

202

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

kommen der dortigen Comecon-Staaten einschließlich Jugoslawiens bei der großen Donaukabotage möglich. I n der Praxis erweist sich dieses Recht jedoch aus den dargelegten Gründen für die „nichtsozialistischen" Staaten — jedenfalls donauabwärts von Hainburg — als Leerformel ohne wirtschaftliche Relevanz, da ganz i m Gegensatz zum Rhein für die marktwirtschaftlich organisierte Staatengruppe kein Anreiz für eine profitable Teilnahme am Transportverkehr zwischen zwei an der Donau gelegenen Staatshandelsländern gegeben ist. Nur der — allerdings zur Zeit bescheidene — Verkehr zwischen deutschen und österreichischen Donauhäfen bedeutet eine gewisse Chance für eine Ausdehnung des Rheinverkehrs ins Donaugebiet. Dieser unwesentlichen Verbesserung des status quo auf dem Rheinschiffahrtsmarkt 2 stehen beim Ausfall geeigneter Schutzmaßnahmen für die westeuropäischen Rheinflotten jedenfalls größere Nachteile durch die Teilnahme der Donauflotten aus den Staatshandelsländern gegenüber.

IV. Der Gegensatz zwischen Staatshandelsländern und OECD-Staaten an Rhein und Donau Wirtschaftspolitisch betrachtet zeigt der oben angestellte Vergleich zwischen M A und BK, daß es i n erster Linie nicht u m zwei geographisch unterscheidbare Stromsysteme, sondern um die Konfrontation zweier unterschiedlicher Wirtschaftssysteme an der großen Schiffahrtsachse zwischen Nordsee und Schwarzem Meer geht, wobei die eigentliche Zäsur an der österreichisch-tschechoslowakischen Grenze — bei Hainburg — auf der Donau zu lokalisieren ist. 1. Die besondere Lage Jugoslawiens

Aber selbst an diesem Konfrontationspunkt sind Zweifel geboten, da es zwar nordwestlich von Hainburg n u r marktwirtschaftlich organisierte Staaten gibt, südöstlich jedoch zumindest Jugoslawien sich von den Comecon-Staaten unterscheidet. M i t letzteren ist es, ohne Mitglied zu sein, zwar durch einen „Assoziierungsvertrag" 1 verbunden, gleichäußer der Bundesrepublik (Vertrag m i t Jugoslawien s. u. 2. Teil, Β., IV., 1.) m i t allen Donaustaaten bilaterale Schiffahrtsverträge abgeschlossen, (s.u. 2. Teil, Α., IV., 3., b)) u n d es bestehen zwischen der DDSG und einigen Gesellschaften der Donaustaaten Quotierungsvereinbarungen (s. Zemanek, S. 4). Die Tatsache dieser A b k o m m e n macht jedoch die Inhaltslosigkeit der zugesicherten Schiffahrtsfreiheit n u r noch deutlicher; s. ο. 1. Teil, Α., II., 3. 2 Hubener, Verbindung, S. 200. 1 Vertrag v o m 17. 9.1964, vgl. Seidl-Hohenveldern, Internationale Organisationen, Rz. 305, 527. Ob die Bezeichnung „Assoziierungsvertrag" zutref-

2. Die Situation der Schweiz

203

zeitig nimmt Jugoslawien aber auch an den Arbeiten der OECD teil und ist m i t der EG durch ein Abkommen, allerdings ohne Einräumung von Präferenzen, verbunden. I n gewissem Sinne n i m m t dieses Land somit eine Zwitterstellung ein, die auch darin deutlich wird, daß es keine zentrale Frachtvergabe i n jugoslawischen Häfen gibt. Die jugoslawischen Außenhandels-, Speditions- und Transportunternehmen richten sich als „selbstverwaltete" Unternehmen nach dem Wettbewerbsprinzip. Staatlicher Einfluß w i r k t sich nur indirekt aus, etwa bei der Exportförderung heimischer Erzeugnisse 2 . Insgesamt gesehen zeigt die jugoslawische Praxis i m Verkehr m i t marktwirtschaftlich organisierten Staaten an Rhein und Donau jedoch die gleichen Probleme wie der Handel m i t den Comecon-Ländern 3 . Daher ist es trotz aller Unterschiede i m Detail gerechtfertigt, i m Rahmen einer Lösung der dargelegten grundsätzlichen Differenz von einer Konfrontation zwischen den EG-Staaten, Österreich und der Schweiz einerseits — den OECD-Staaten an Rhein und Donau — und den Staatshandelsländern, d.h. allen an der Donau gelegenen ComeconStaaten einschließlich Jugoslawiens andererseits auszugehen. 2. Die Situation der Schweiz

Bevor die Alternativen einer Problemlösung dieses Dilemmas angegangen werden, soll kurz die besondere Stellung der Schweiz als eines Rheinuferstaates, der nicht zur EG zählt, behandelt werden. Bis zur letzten Revision der M A am 20. November 1963 gab es eine lebhafte Diskussion über die Rechtsstellung der Schweiz zu den Signatarstaaten. Diese Frage hat sich nach dem formellen Beitritt der Schweiz zur M A erledigt, geblieben sind die Konkurrenzfragen zwischen EG-Verkehrsrecht und dem — insbesondere die Schweiz begünstigenden — Regime der M A . Angesichts der existenziellen Bedeutung der Rheinschiffahrt für den schweizerischen Außenhandel 4 , der besonderen geographischen 5 und fend ist, w i r d wegen des Fehlens eines internationalen Organs i m Rahmen des Comecon — ζ. B. eines „Assoziationsrats" — bezweifelt. 2 Böttger, S. 4 f. 8 Das zwischen der deutschen u n d der jugoslawischen Binnenschiffahrtsgruppe abgeschlossene Übereinkommen enthält ζ. B. eine i m Verkehr m i t westlichen Staaten unübliche, gegenüber OECD-Staaten sogar unzulässige, Quotenvereinbarung bezüglich v o n Bauxittransporten (35 zu 65 zugunsten Jugoslawiens) ; vgl. Böttger, S. 5. 4 Umschlagszahlen f ü r 1963 - 1973 s. o. Fußn. 20, Einl. I I I . 1960 soll der A n t e i l am Außenhandel nach Hoederath, S. 138 f., sogar 41,2% gegenüber 1,1 °/o 1913 betragen haben.

204

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer und OECD-Staaten

politischen Situation 6 berufen sich die meisten Veröffentlichungen zu diesem Thema i n der Schweiz 7 auf eine sehr extensive Interpretation der Schiffahrtsfreiheit des Art. 1 MA. Alle entgegenstehenden Bestimmungen, insbesondere die Ordnungsvorstellungen der EG, werden daher als m i t dieser Freiheitsgarantie unvereinbar empfunden. Die M A ist aus der Sicht der EG-Kommission sicherlich ein anachronistisches Relikt des 19. Jahrhunderts, dessen damals durchaus europäisches Konzept heute eine einheitliche Verkehrspolitik i m EGRaum behindert. Andererseits setzt sich jedoch allmählich die Überzeugung durch, daß die M A gerade i m Hinblick auf die stockende Integration i m Verkehrswesen ein nützliches Instrumentarium sein kann, um den spezifischen Problemen des Rheinstromgebiets gerecht zu werden. I m EG-Bereich gibt es kein Transportsystem, das mit diesem differenzierten, geographisch genau umgrenzten „Organismus" vergleichbar wäre. I n der Z K R ist überdies ein ideales Forum gegeben, u m die Interessengegensätze zwischen der Schweiz, den übrigen MA-Staaten und einer immer eigenständiger auftretenden EG abzugleichen. Die Praxis hat daher die angedeuteten völkerrechtlichen Probleme weitgehend überwunden und zu einem tragfähigen consensus i m Rheinstromgebiet zwischen allen Uferstaaten geführt. Die Schweiz beteiligt sich an den durchaus „dirigistischen" Maßnahmen der EG 8 oder akzeptiert zumindest Regelungen, die nach der oben dargelegten extensiven Auffassung Eingriffe i n die Schiffahrtsfreiheit der M A bedeuten, so etwa die nationalen Regelungen i n den Niederlanden und i n der Bundesrepublik bezüglich der Tarifgestaltung des Binnenverkehrs, der nach schweizerischer Auffassung ebenfalls von Art. 1 M A betroffen sein soll. Andererseits steht der Schweiz das Gewohnheitsrecht zu, auf dem gesamten Rheinstromgebiet Handelsschiffahrt einschließlich der von ihr postulierten kleinen Kabotage zu betreiben 9 . I h r ist sogar wie allen EG-Staaten das Recht zum Befahren aller deutschen Binnenwasserstraßen, also auch des Europakanals zugestanden 10 . 5 Die schiffbare Strecke des Rheins beträgt ζ. Z. n u r ca. 31 km, so daß es kein Kabotageproblem gibt; vgl. Fußn. 37, 1. Teil, Α., I. 6 Als N i c h t - E G - M i t g l i e d u n d neutrales Binnenland ist die Schweiz an einer größtmöglichen Freiheit der Rheinschiffahrt besonders interessiert. 7 Vor allem die zahlreichen Veröffentlichungen von W. Müller, aber auch von vielen anderen Autoren, die sich für eine absolute Schiffahrtsfreiheit einschließlich der kleinen Kabotage einsetzen. Vgl. hierzu den umfangreichen Literaturüberblick bei Hoederath, S. 337 f., Fußn. 2. 8 z.B. durch ihre Beteiligung am geplanten Europäischen Stillegungsfonds; s. o. 2. Teil, Α., I., 3., b). 9 s. o. Fußn. 7 u n d 2. Teil, Α., II., 2.

3. Die Sonderstellung Österreichs

205

Nach Fertigstellung des Europakanals ergeben sich also für die Schweiz i m wesentlichen dieselben Schwierigkeiten, die auch die übrigen Signatare der M A für den Rheinschiffahrtsverkehr zu gewärtigen haben 11 . Es ist daher nicht zu erwarten, daß die Schweiz sich gegen restriktive Änderungen des Rheinregimes zur Wehr setzen wird, solange sich an ihrer eigenen derzeitigen Situation auf dem Rhein nichts verändert. 3. Die Sonderstellung Österreichs

Für die Republik Österreich als einzigem marktwirtschaftlich organisierten Staat der entstehenden Verbindung zwischen Rhein- und Donaumündung ohne Zugehörigkeit zur M A und zur EG könnte eine weitgehende Isolationspolitik dieser beiden Organisationen von Nachteil sein. Es fragt sich jedoch, ob eine Beschränkung der Schiffahrtsfreiheit auf dem Rhein auch Österreich gegenüber ohne weiteres möglich wäre. a) Österreich

als Rheinufer

Staat

Aus der Tatsache, daß Österreich — ebenso wie das Fürstentum Liechtenstein 12 — Rheinuferstaat ist, lassen sich keine Rechte herleiten, denn selbst wenn es ein entsprechendes Völkergewohnheitsrecht auf Teilnahme der Uferstaaten am grenzüberschreitenden Binnenschiffsverkehr gäbe, würde es für Österreich keine Geltung haben können. Seit der Wiener Schlußakte w i r d unter Schiffbarkeit eines Stromes als der ersten Voraussetzung für die Internationalität einer Wasserstraße nur die natürliche Möglichkeit des Befahrens verstanden, und zwar bis zu dem Punkt, wo eine Schiffbarkeit durchgehend vom Meer her gegeben ist 1 3 . Ein kontinuierlicher Verkehr vom Meer bis zum Bodensee ist jedoch nicht ohne Unterbrechung, sondern erst nach Überwindung einiger natürlicher Hindernisse möglich 1 4 . Selbst nach der insbesondere von Österreich gewünschten Fertigstellung des vorgesehenen Ausbaus der Rheinstrecke zwischen Konstanz 10 Auch dieses Recht besteht nach Auffassung des Bundesministeriums für Verkehr gewohnheitsrechtlich gegenüber der Schweiz; M i t t e i l u n g an den Verfasser v o m 29. 5.1976. 11 Die schweizerische Rheinschiffahrt hat sich daher der Basler Resolut i o n v o m 25.1.1974 der Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt e. V. angeschlossen, die eine baldige Einschränkung der Schiffahrtsfreiheit auf die Signatare der M A fordert; vgl. Beilage I I I der niederl. Studie. 12 Der Rhein bildet auf ca. 30 k m die Grenze zwischen Liechtenstein u n d dem K a n t o n St. Gallen; s. Hübner, S. 55. 13 W. Müller, Voraussetzungen, S. 5. Vgl. ferner o. Fußn. 10, Einl. I I I , u n d o. 1. Teil, Α., I., 2., b), bb). 14 Seit dem Mittelalter fand zwar bereits zwischen Bodensee u n d Basel ein reger Schiffsverkehr statt, jedoch m i t einigen Unterbrechungen, ζ. B. am Rheinfall von Schaff hausen; vgl. Schiffbarmachung, S. 9.

206

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

u n d B a s e l 1 5 w ü r d e sich a n dieser Rechtslage nichts ä n d e r n , da eine u n u n t e r b r o c h e n e S c h i f f a h r t a u f diesem A b s c h n i t t erst d u r c h u m f a n g r e i c h e K a n a l b a u t e n 1 6 u n d Schleusensysteme 1 7 e r m ö g l i c h t w e r d e n k ö n n t e , eine k ü n s t l i c h s c h i f f b a r gemachte Wasserstraße j e d o c h e i n e m a u f n a t ü r l i c h e Weise b e f a h r b a r e n i n t e r n a t i o n a l e n F l u ß nach e i n h e l l i g e r M e i n u n g n i c h t gleichgesetzt w i r d 1 8 . E i n e A u s d e h n u n g des R h e i n r e g i m e s d e r M A a u f H o c h r h e i n u n d Bodensee w ä r e z w a r d u r c h eine entsprechende V e r t r a g s ä n d e r u n g v ö l k e r r e c h t l i c h ohne w e i t e r e s m ö g l i c h 1 9 ; auch s t ä n d e n e i n e r T e i l n a h m e Österreichs a n d e r M A k e i n e B e d e n k e n w e g e n d e r österreichischen N e u t r a l i t ä t s v e r p f l i c h t u n g entgegen, d a selbst die f ü r d i e österreichische N e u t r a l i t ä t b e i s p i e l h a f t e Rechtslage d e r S c h w e i z 2 0 e i n e m B e i t r i t t z u dieser K o n v e n t i o n n i c h t w i d e r s p r a c h , als die Schweiz diesen A k t f o r mell vollzog21. E i n e d i r e k t e M i t g l i e d s c h a f t Österreichs i n der Z K R oder z u m i n d e s t eine A n e r k e n n u n g als R h e i n u f e r s t a a t d u r c h d i e S i g n a t a r e d e r M A , „ o h n e P a r t e i d e r M A oder M i t g l i e d der Z K R z u w e r d e n " 2 2 , ist j e d o c h als zukünftige E n t w i c k l u n g w e n i g wahrscheinlich, da die f ü n f EG-Staaten 15 Seit Jahrzehnten drängt Österreich auf eine abgabenfreie Schiffahrt auf dieser kanalisierten Strecke. So Altbundeskanzler Ender i n einer Ansprache vor dem österreichischen Rheinschiff ahrtsverband i n Bregenz 1950; Z f B 1950, S. 118: „Österreichs Rheinanschluß früher als die R M D - V e r b i n d u n g " ; ders., i n : V o m Meer zum Bodensee, S. 127: „ V o m österreichischen Rheinschiffahrtshafen über den Hochrhein f ü h r t der einzige direkte Wasserweg Österreichs zum Weltmeer." Der Hafen Gaissau bei Bregenz soll i m Endausbau 1,5 M i l l , t i m Rheinverkehr umschlagen können; Z f B 1958, S. 355. 16 Unter anderem sind zwei Schiffahrtstunnel geplant; so w i r d der Rheinf a l l südlich von Laufen m i t Hilfe eines 552 m langen Schiffstunnel umgangen; s. Schiffbarmachung, S. 16. 17 14 Schleusen sind geplant, u m zwischen dem Untersee u n d Basel auf 138 k m Streckenlänge einen Höhenunterschied von 151m zu überwinden; Schiffbarmachung, S. 23 ff. 18 Vgl. u. a. A r t . 1 des Schiffahrtsstatuts von Barcelona: „ A l l parts, which are naturally navigable to and f r o m the sea . . . " ; s. o. Fußn. 84, 1. Teil, Α., I. 19 Oesterhaus fordert diesen Schritt, S. 137. Ebenso verlangen österreichische Wirtschaftskreise diese Ausdehnung, u m Abgabenfreiheit w i e auf der Reststrecke des Rheins zu erreichen; Z f B 1958, S. 355 f. Z u Recht ist diese auch v o n W. Müller erhobene Forderung nach Auffassung Ursula von Koeppens unrealistisch u n d gefährdet das gesamte Projekt; Z f B 1958, S. 172 ff., 174. 20 P u n k t 1 des Memorandums von Moskau v o m 15. 4.1955, das zum österreichischen Staatsvertrag führte, sah ausdrücklich vor, daß die schweizerische Neutralität zum Muster der österreichischen werden sollte; vgl. Berger, S. 79, Fußn. 27 m i t entsprechenden Quellenhinweisen. 21 Auch die Mitgliedschaft i n der B K u n d der U N O ist nicht als Bruch der Neutralitätsverpflichtung Österreichs angesehen worden. Vgl. zur Problemat i k der UNO -Mitgliedschaft Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, Rz. 1362 f.; ferner Verdross, Neutralität, S. 521 f. 22 So gefordert von Zemanek, S. 72.

3. Die Sonderstellung Österreichs

207

i n der Z K R einer Vergrößerung des Kreises der MA-Signatare u m einen weiteren, d. h. zweiten Staat, der nicht zur EG zählt, nicht zustimmen könnten. Für die EG-Kommission war und ist die Mitgliedschaft der Schweiz i n der ZKR, bzw. vor 1963 die gewohnheitsrechtliche Anerkennung der Rechtsstellung der Schweiz als eines den Signataren der M A gleichzustellenden Rheinstaates das völkerrechtlich entscheidende Hindernis, um auf dem Rhein als dem weitaus bedeutendsten Verkehrsweg der EG 2 3 ein Schiffahrtsregime zu errichten, das den Zielen der EG-Verkehrspolitik gerecht w i r d 2 4 . Ohne die Teilnahme der Schweiz am Rheinregime wären alle Signatare der M A EG-Mitglieder und hätten daher ohne weiteres die Anwendung des EG-Verkehrsrechts auf dem Rhein i n seinem ganzen Umfang akzeptieren müssen, was unter Umständen das Ende zentraler Prinzipien der M A und i n der Zukunft möglicherweise das Ende der M A selbst bedeutet hätte 2 5 . Vor dem Hintergrund des fortbestehenden Rheinregimes der M A sind die Rheinstaaten der EG nach A r t . 234 EWG-Vertrag 2 6 aber dazu angehalten, soweit als möglich Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Verträgen abzubauen, die sie vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags eingegangen sind, wenn diese m i t der einheitlichen Verkehrspolitik i. S. d. A r t . 74 EWG-Vertrags nicht vereinbar sind 2 7 . Eine Stärkung der Bedeutung des Regimes der M A als eines m i t dem EG-Recht konkurrierenden Vertrages durch die Aufnahme eines weiteren Unterzeichnerstaates, der nicht zur EG gehört, bzw. dessen Anerkennung als Rheinstaat, die dem Status der Schweiz vor 1963 entsprechen würde, könnte von der EG-Kommission nicht hingenommen werden, da sie den Einfluß der verkehrspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft auf dem Rhein schwächen würde und damit für eine einheitliche EG-Politik auf diesem wichtigen Sektor einen Rückschritt bedeuten würde 2 8 . 23

s. u. 2. Teil, Β., I., 2. s. o. 2. Teil, Α., II., 3. u n d IV., 2. 25 Die Teilnahme der Schweiz am bestehenden Rheinregime u n d die damit verbundene Konkurrenz zwischen M A und EG-Verkehrsrecht diente allerdings auch EG-Rheinstaaten als A l i b i f ü r eine weitgehende Nichtanwendung von EG-Recht; s. o. 2. Teil, Α., I., 3., b) u n d 2. Teil, Β., I., 2. 26 Text des A r t . 234 s. u. Fußn. 61, 2. Teil, Β., I. 27 Text von A r t . 74 s. u. 2. Teil, Β., I., 1. A r t . 234 gilt erst recht für nach Gründung der E W G beabsichtigte Verträge m i t Drittstaaten; s.u. 2. Teil, Β., I., 3. 28 Die Forderung Zemaneks (s.o. Fußn. 22) ist insofern erstaunlich, als er i m Rahmen der von i h m sog. „Maximallösung" (s. u. 2. Teil, Β., II., 2.) eines Einheitsregimes entlang der Gesamtstrecke zwischen Nordsee u n d Schwarzem Meer auf die o.g. H a l t u n g der EG-Kommission ausdrücklich als H i n dernis für diese Lösung hinweist (s. u. Fußn. 52, 2. Teil, Β., II.). 24

208

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

Nach vollendeter Schiffbarmachung des Hochrheins bis zum Bodensee wäre daher nur vorstellbar, daß — außerhalb der M A — die EG einen Vertrag mit Österreich, möglicherweise unter Beteiligung der Schweiz 29 , bezüglich der Verkehrsrechte auf dem Rhein schließt. b) Die Meistbegünstigungsklausel des österreichisch-sowjetischen Schiffahrtsvertrages von 1957

Wenngleich Österreich aufgrund seiner Wirtschaftsverfassung prinzipiell ein ebenso angenehmer Partner für die EG-Rheinuferstaaten wäre wie die Schweiz, gibt es jedoch ein Hindernis, das einer Gleichstellung Österreichs m i t der Schweiz entgegensteht. Gemeint ist die gegenseitig gewährte Meistbegünstigung „ i n allem, was die Handelsschiffahrt auf dem Donaustrom betrifft", die zwischen Österreich und der UdSSR i n A r t . 2 des österreichisch-sowjetischen Schiffahrtsvertrages vom 14. Juni 195730 vereinbart wurde. Diese Bestimmung stellt die UdSSR unter den zur Zeit auf der Donau herrschenden Bedingungen nicht günstiger als die anderen Staatshandelsländer dieses Raumes, mit denen Österreich sämtlich Schiffahrtsvereinbarungen getroffen hat. So wurde mit Jugoslawien (1954) und der CSSR (1955) Schiffahrtsfreiheit auf Gegenseitigkeit vereinbart, mit Bulgarien (1955) und Rumänien (1955) auf der Grundlage der „Gleichstellung mit den Handelsschiffen aller anderen Staaten" und mit Ungarn (1954) durch „ . . . die gleiche Behandlung . . . , die unterschiedslos ausländischen Schiffen zuteil w i r d " 3 1 . Schiffahrtsfreiheit i m Sinne dieser Abkommen bedeutet die gegenseitige Verpflichtung zur Gewährung des Schiffsverkehrs, des Aufenthalts i n den Häfen, der Abwicklung der Hafenoperationen, der Versorgung mit Lebensmitteln und Brennstoff sowie der unterschiedslosen Erhebung öffentlicher Abgaben 32 . Diese Regierungsübereinkommen decken sich ziemlich genau mit der für Österreich später durch den Beitritt zur B K entstandenen Rechtslage 33 . Zemanek 3 4 ist daher der Meinung, zwischen allen diesen Rechtsquellen — den bilateralen Abkommen und der B K , deren Art. 1 überdies 29 Vgl. zur Rechtsauffassung des Gerichtshofs der EG hinsichtlich von V e r einbarungen der Gemeinschaft m i t Nicht-EG-Staaten u. 2. Teil, Β., I., 2. und bezüglich von A b k o m m e n der EG m i t der Schweiz o. 2. Teil, Α., I., 3., b) sowie u. 2. Teil, Β., I., 3. 30 (österreichisches) BGBl. 4/1958, S. 292 ff. 31 Vgl. i m einzelnen Zemanek, S. 2 f., der auch sämtliche Fundstellen zitiert. 32 Ebd., S. 3. 33 Vgl. insbesondere A r t . 41 B K ; s. o. Fußn. 282, 1. Teil, Α., I I . 34 S. 5.

3. Die Sonderstellung Österreichs

209

identisch ist mit A r t . 31 des österreichischen Staatsvertrages von 1955 — bestände kein problematisches Verhältnis, da ihr materiell-rechtlicher Inhalt weitgehend derselbe sei. Das t r i f f t auf die Meistbegünstigung zugunsten der Sowjetunion nicht zu, da diese Verpflichtung Österreichs über diejenigen hinausgeht, die die genannten anderen Verträge vorsehen. Nach Öffnung des Europakanals könnte sich nämlich die Situation der UdSSR auf der Donau entscheidend verbessern, wenn Österreich m i t den Rheinuferstaaten Schiffahrtsverträge abschließen w i l l , die i h m dieselben Vorteile verschaffen sollen, die unter diesen Staaten üblich sind. Bei diesen Abkommen bestände die Gegenleistung Österreichs i n der Einräumung von Verkehrsrechten für die Rhein-, bzw. EG-Staaten, die weiter gehen müßten als die Rechte, die Österreich den Donaustaaten des Comecon und Jugoslawien zugesteht. Denn nur bei Gewährung der kleinen Kabotage auf der österreichischen Donau, die hier i n erster Linie als österreichisches Zugeständnis i n Betracht kommt, würde sich auch für die Rheinschiffahrt ein neuer Markt eröffnen, auf dem sie nicht dem ruinösen Wettbewerb der Staatsreedereien ausgesetzt wäre. Da aber Österreich der UdSSR nach Abschluß solcher Verträge mit EG-, bzw. Rheinstaaten ebenfalls das Recht zur kleinen Kabotage einräumen müßte, stellen derartige Abkommen für die westlichen Länder keinen Anreiz dar. Die Verpflichtung zur Weitergabe einmal gewährter Präferenzen an die UdSSR bezüglich der Donauschiffahrt relativiert daher die Erwartungen der EG-Staaten auf gegenseitig vorteilhafte Beziehungen zu Österreich i n einem wesentlichen Punkt, weil gerade das Ziel eines nach denselben Marktgesetzen funktionierenden Wirtschaftsraums i n sein Gegenteil verkehrt würde. Zemanek, der die Verschiedenheit der Wirtschaftssysteme an der Rhein-Donau-Achse treffend darstellt, verfällt i n dieser Frage einem unverständlichen Optimismus. Seine Auffassung ist, die Meistbegünstigungsklausel werde dann hinfällig, wenn beide Wirtschaftsblöcke — Österreich als anerkannter Rheinuferstaat vorausgesetzt — i n einem multilateralen Abkommen aller Rhein- und Donaustaaten entweder ein Kontingentierungsabkommen über das gesamte (grenzüberschreitende) Frachtaufkommen auf Rhein und Donau schlössen oder gegenseitig auf die Teilnahme am jeweiligen „Lokalverkehr" — also der großen Kabotage — verzichteten 35 . Dieses spätere multilaterale Abkommen würde die alten bilateralen Vereinbarungen dann gegenstandslos machen. 35

Zemanek,

14 Kippeis

S . 73.

210

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

I n Anbetracht der dargelegten Unterschiede zwischen Rhein- und Donauregime, richtiger gesagt der beiden gegensätzlichen Wirtschaftssysteme, widersprächen derartige Alternativen, die i m nächsten Abschnitt ausführlicher behandelt werden, der ökonomischen Vernunft der Staatshandelsländer, da diesen Staaten nach der Öffnung des Europakanals kein ersichtlicher Nachteil durch die Rheinschiffahrt droht. Weshalb sollten sie also ohne wirkliche Gegenleistung auf einen w i r t schaftlichen Vorteil ganz oder teilweise verzichten. Unter diesen Umständen wäre es für Österreich schon naheliegender, von dem in Art. 17 des Schiffahrtsvertrages m i t der UdSSR vereinbarten Kündigungsrecht, das eine dreimonatige Frist vor Ablauf jedes Kalenderjahres vorsieht, Gebrauch zu machen. Hierbei dürfte es sich jedoch ebenfalls — wegen der zu erwartenden Reaktion der Sowjetunion — lediglich u m eine theoretische Möglichkeit handeln. c) Österreichs Verhältnis

zur EG

Eine Vollmitgliedschaft Österreichs i n der EG ist, das sei nur der Vollständigkeit halber erwähnt, nicht nur politisch ebensowenig denkbar wie eine MA-Mitgliedschaft, sie würde wegen der über das rein Wirtschaftliche hinausgehenden Zielsetzung der EG w o h l auch der internationalen Neutralitätsverpflichtung Österreichs zuwiderlaufen 3 6 . A m 1. Januar 1973 ist das Globalabkommen der EWG/EGKS mit Österreich sowie Schweden, der Schweiz und Portugal i n K r a f t getreten 3 7 , das schrittweise für den größten Teil des Handelsverkehrs 38 zur Schaffung einer Freihandelszone 39 mit allen EG-Staaten bis zum 1. Januar 1984 führen wird. Damit w i r d durch die Herstellung eines einheitlichen westeuropäischen Handelsraumes die wirtschaftliche Isolation Österreichs gegenüber den ebenfalls marktwirtschaftlich organisierten EG-Staaten und den anderen i m genannten Abkommen aufgeführten Ländern weitgehend aufgehoben, ohne daß der besondere Status Österreichs angetastet w i r d 4 0 . d) Österreich als Mitgliedstaat

der OECD

Z u untersuchen bleibt jedoch, ob i n Anbetracht der ohnehin schon nicht erfreulichen wirtschaftlichen Situation Österreichs i m Donau36

Vgl. Seidl-Hohenveldern, Internationale Organisationen, Rz. 523. Hausberger, S. 48. 38 Es sind fast alle gewerblich-industriellen Produkte erfaßt. 39 So die Präambel des Abkommens; zitiert nach Hausberger, S. 19. 40 Die Neutralität Österreichs gebot i n A r t . 34 des Abkommens — entgegen der Regelung i n den Römischen Verträgen — die Schaffung einer K ü n d i gungsklausel m i t zwölfmonatiger Kündigungsfrist; Hausberger, S. 48. 37

3. Die Sonderstellung Österreichs

211

verkehr nach Fertigstellung des Europakanals eine günstigere Teilnahme dieses Landes am Verkehr i m Rheinstromgebiet ausbleiben könnte, weil die Uferstaaten des konventionellen Rheins ihre bisherige, liberale Haltung aufgeben müssen. I m Unterschied zu allen anderen Donaustaaten — Deutschland ausgenommen — bestehen Österreich gegenüber jedoch Verpflichtungen aus der m i t allen Rheinuferstaaten gemeinsamen OECD-Mitgliedschaft, insbesondere dem „Code of liberalization of current invisible operations" vom 12. Dezember 196141. Nach Auffassung von Zemanek soll ein Vorbehalt der großen Kabotage für alle EG-Staaten gegen diesen Kodex verstoßen, da er „die Situation der Schweiz und Österreichs ungeregelt" lassen würde und „für alle nicht zur EG gehörenden Anlieger der Großschiffahrtsstraße zumindest formell eine Diskriminierung" darstelle, „da ihnen anderswo rechtlich kein äquivalenter Ausgleich geboten werden kann" 4 2 . Abgesehen davon, daß die Schweiz — ebenfalls Mitglied der OECD — eine derartige Entwicklung nach den obigen Ausführungen nicht zu fürchten braucht, fragt es sich, bevor auf Österreichs OECD-Mitgliedschaft und ihre Konsequenzen für die Teilnahme am Rheinverkehr eingegangen wird, w o r i n die Diskriminierung aller anderen Anlieger der neuen Großschiffahrtsstraße — Zemanek meint hier zweifellos die Gesamtstrecke zwischen Nordsee und Schwarzem Meer — liegen soll, wenn diese Staaten von der großen Kabotage auf dem Rhein ausgeschlossen werden sollten. Nach allgemeinem Völkerrecht besteht — wie dargelegt wurde — für Nichtuferstaaten kein Recht auf das Befahren eines internationalen Flusses, daher noch viel weniger ein Anspruch auf Teilnahme am Handelsverkehr entlang einer solchen Wasserstraße. Die zwischen den einzelnen oder allen Staatshandelsländern des Donauraums und den Rheinuferstaaten bestehenden völkerrechtlichen Verträge, die den zwischenstaatlichen Handel betreffen, etwa das G A T T 4 3 , schließen nicht eine durch spezielle Abkommen bewirkte Bevorzugung bestimmter Staatengruppen aus, die über den „allgemeinen Standard" 4 4 der Verpflichtungen, ζ. B. i m Rahmen des GATT, hinausgehen. Ob eine Diskriminierung gegeben ist, läßt sich aber nur nach genauer Analyse des konkreten Inhalts der Verträge über den Han41 Entscheidung der OECD/C (61), 95; m i t dem I n k r a f t t r e t e n der OECDKonvention ist zwar die zwingende rechtliche Normierung der Handelsp o l i t i k dem G A T T überlassen worden, die Kompetenz für den genannten Kodex ist jedoch bei der OECD verblieben; vgl. Hahn, OECD, S. 20 f.; ebenso Cartou, S. 89. 42 S. 69, letzte Hervorhebung v o n Zemanek. 43 s. o. Fußn. 9, 2. Teil, Α., I. 44 Vgl. zum Definitionsproblem der Diskriminierungsverbote Jaenicke, Wörterbuch, S. 389 f.

14·

212

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

dels- und Binnenschiffahrtsverkehr bestimmen, die zwischen Rheinund Donaustaaten abgeschlossen worden sind. Lediglich i n dem i m Rahmen der OECD entstandenen, bereits erwähnten Liberalisierungskodex sind indes Bestimmungen über den Transport i m Binnenschiffahrtsverkehr einschließlich der Charterung enthalten. Die i n den übrigen Verträgen getroffenen Handelsvereinbarungen über Einfuhrbeschränkungen, Zollsenkungen etc. haben mit der hier interessierenden Kabotageregelung auf dem Rhein nichts zu t u n und daher können i n diesen Abmachungen enthaltene Diskriminierungsverbote nicht verletzt sein. Österreich, neben der Bundesrepublik der einzige marktwirtschaftlich organisierte Donaustaat, bildet zusammen mit allen bedeutenden Industriestaaten der Welt, deren Wirtschaftsverfassung prinzipiell privatkapitalistisch organisiert ist, die Gemeinschaft der OECD-Länder. Innerhalb dieses großen Wirtschaftsraumes hat sich innerhalb der letzten zwanzig Jahre — vor allem durch die Vorarbeiten der OEEC 45 , der Rechtsvorgängerin der OECD — eine weitgehende Liberalisierung des zwischenstaatlichen Warenaustauschs, aber auch der sogenannten „unsichtbaren Operationen", d. h. der Transaktionen von Kapital und der Dienstleistungen vollzogen 46 . Welcher A r t diese Operationen sind, die nach A r t . 2 a) des Kodex den Mitgliedsländern gegenüber zu gestatten sind, bestimmt eine zum Kodex gehörende Liste. I n diesem Anhang A sind unter C/2 die „Binnenschiff sf rächten, einschließlich Charterung" genannt. Von der Möglichkeit eines Vorbehalts gegen diese Position haben alle diejenigen OECD-Staaten Gebrauch gemacht, die i n erster Linie die betroffenen einer weitgehenden Beteiligung ausländischer Unternehmen am nationalen Binnenschiffahrtsmarkt wären, ζ. B. die USA, Kanada und Frankreich. I m vorliegenden Zusammenhang sind die Vorbehalte der Rheinuferstaaten von besonderem Interesse, weil sich i n ihnen die Besonderheit der Schiffahrt i m Rheinstromgebiet niederschlägt. Belgien behielt sich lediglich internationale Sand- und Kiestransporte vor und den inländischen Schleppdienst. Frankreich behielt sich die kleine Kabotage vollständig vor, ein Umstand, der den Rheinverkehr kaum betreffen kann, da es nur einen bedeutenden Rheinhafen 45 Durch Beschluß des OECD-Rates v o m 12.12.1961 ist der alte L i b e r a l i sierungskodex der OEEC außer K r a f t gesetzt worden; Hahn, Entstehung, A n m . 105, S. 69. 46 A r t . 1: „Gemäß A r t . 2 haben die Mitglieder untereinander die bestehenden Beschränkungen von laufenden unsichtbaren Transaktionen u n d Transferierungen, i m folgenden »laufende unsichtbare Operationen' genannt, abzuschaffen." Vgl. zu diesem Themenkreis die ausführlichen Darlegungen bei Hahn / Weber, S. 249 - 271, insbesondere S. 250 u. 267 f.

3. Die Sonderstellung Österreichs

213

(Straßburg) besitzt. Die Schweiz verzichtete auf jeden Vorbehalt, da sie mit Basel überhaupt nur einen Binnenhafen von Bedeutung besitzt. Die Niederlande erlaubten die kleine Kabotage ausschließlich auf allen Gewässern, die der M A unterliegen. Die Bundesrepublik bezog ihren Vorbehalt „auf den Transport zwischen zwei Binnenhäfen i m Nordosten der Bundesrepublik Deutschland, nördlich der Linie Dortmund/ Hamm und auf den Verkehr zwischen den Häfen dieses Raumes und anderen deutschen Häfen". Diese Aufzählung der von den Rheinuferstaaten ausgesprochenen Vorbehalte deckt sich ziemlich genau mit der faktischen und von einigen Staaten auch als rechtlich relevant empfundenen Situation des bestehenden Rheinregimes 47 . Die Schiffahrtsfreiheit auf dem Rhein, die allen Staaten durch die M A gewährt worden ist, sollte damit selbstverständlich auch allen OECD-Staaten zugestanden werden, nur m i t dem Unterschied, daß dieses Recht gegenüber den OECD-Ländern durch einen gegenseitigen völkerrechtlichen Vertrag geschützt ist und nicht nur den grenzüberschreitenden Verkehr betrifft. Eine Beschränkung der Schiffahrtsfreiheit auf die Rheinuferstaaten, bzw. die Signatare der M A ist also gegenüber den OECD-Staaten und damit gegenüber Österreich nur wirksam, wenn die Rheinuferstaaten vom Code of liberalization of current invisible operations zurücktreten, was ihnen nach Art. 23 des Kodex jederzeit möglich wäre. Ein solcher Schritt ist jedoch politisch sehr unwahrscheinlich, außerdem besteht auch kein wirtschaftlicher Grund, einen für alle Rheinstaaten vorteilhaften Handelsverkehr der geschilderten A r t mit Österreich zu unterbinden. Speziell für Österreich ist der Vorbehalt der Bundesrepublik i m Liberalisierungskodex insoweit interessant, als er sich nicht auf den Europakanal und die Donau bezieht. 1961, bei Schaffung des Liberalisierungskodex war die Mainkanalisierung bereits abgeschlossen, und die Bauarbeiten zwischen Bamberg und Nürnberg hatten schon begonnen. Daher spricht vieles dafür, daß die Bundesrepublik bewußt auf eine Ausdehnung ihres Vorbehalts auf den zukünftigen Europakanal verzichtet hat; nicht zuletzt wohl deshalb, weil der innerdeutsche Schiffsverkehr von und nach Häfen, die am Europakanal liegen, wirtschaftlich unbedeutend ist. I m internationalen Verkehr dient diese Teilstrecke ohnehin primär dem Transit47 Das Fehlen eines Vorbehalts für die Donau ist w o h l darauf zurückzuführen, daß es i m Lokalverkehr zwischen deutschen Donauhäfen nur relativ unbedeutende Transporte gibt; s.u. Fußn. 1, 2. Teil, Β., I. A l l e übrigen schiffbaren Wasserstraßen Süd- u n d Südwestdeutschlands — außer dem E K — gehören zum Rheinstromgebiet.

214

2. Teil. Α. I V . Staatshandelsländer u n d OECD-Staaten

und Wechselverkehr sowie der großen Kabotage innerhalb der beiden großen Flußsysteme. Bei ihrer zitierten Erklärung i m Liberalisierungskodex hätte die Bundesregierung ohne weiteres den Europakanal und die deutsche Donau i n ihren Vorbehalt einbeziehen können. Da es auf der deutschen Donau zu jener Zeit — zumindest zwischen Passau und Regensburg — Schiffsverkehr zwischen deutschen Häfen gab, ist ein zukünftiger Vorbehalt nach A r t . 2 b des Kodex für das deutsche Donauteilstück nicht mehr möglich. Hinsichtlich des zukünftigen Europakanals w i r d die Bundesregierung sich nicht bei einem derartigen Vorbehalt darauf berufen können, der Europakanal sei erst nach der ersten Vorbehaltserklärung fertiggestellt worden, da 1961 die endgültige Realisierung dieses Projekts nur noch eine Frage der Zeit war. Wegen der i m Vergleich etwa zum Transportaufkommen des Rheinstromgebiets einschließlich des Mains wirtschaftlichen Bedeutungslosigkeit des Umschlags entlang des Europakanals hat die Bundesregierung kein I n teresse an einer Vorbehaltsregelung für die kleine Kabotage auf dem Kanalstück zwischen Bamberg und Kehlheim. Sonst hätte sie 1961 wenigstens die Donau i n ihren Vorbehalt miteinbezogen, da andernfalls nur auf dem kurzen Kanalstück eine andere Regelung gelten würde als auf der Gesamtstrecke der Verbindung von Rhein und Donau zwischen der deutsch-niederländischen Grenze und Passau. Die Binnenschiffahrtsinteressen Österreichs sind jedoch durch den Liberalisierungskodex alleine nicht wirksam geschützt. Art. 10 des Kodex läßt Ausnahmen vom i n Art. 9 fixierten Diskriminierungsverbot „bei der Genehmigung der laufenden unsichtbaren Operationen" zu, wenn Zoll- oder Währungssysteme zusätzliche Liberalisierungsvereinbarungen enthalten. Ferner kann der Kodex spezielle bi- oder multilaterale Schiffahrtsabkommen nicht ersetzen, i n denen Fragen des Güteraustausches geregelt werden, die letztlich für den Vertragspartner von größerer Bedeutung sind als die bloße Genehmigungsverpflichtung des anderen Staates für Transaktionen i m Sinne des Liberalisierungskodex. Der Abschluß solcher Schiffahrtsabkommen zwischen den Rheinuferstaaten und Österreich w i r d jedoch durch die genannte Meistbegünstigung der UdSSR erschwert, die wohl auch zur Folge hatte, daß Österreich bisher seinen eigenen Vorbehalt für den kleinen Kabotageverkehr, der bei Zemanek keine Erwähnung findet, i m Liberalisierungskodex nicht aufgegeben hat. Primär wegen dieser fehlenden Bereitschaft Österreichs, die aus seiner Sicht verständlich ist, wurden einstweilen die Verhandlungen mit der Bundesrepublik über einen Schiffahrtsvertrag unterbrochen 48 . 48 Der zweite G r u n d f ü r das Nichtzustandekommen einer Einigung w a r die umstrittene Vereinbarung von Margentarifen i m grenzüberschreitenden

3. Die Sonderstellung Österreichs

215

Ergebnis: Abschließend läßt sich daher zusammenfassend feststellen, daß es völkerrechtlich zulässig wäre, die Schiffahrtsfreiheit auf dem Rhein auf die Signatare der M A zu beschränken. Bestehende multilaterale 4 9 und bilaterale Abkommen 5 0 würden einer Vielzahl von Staaten gegenüber jedoch an der derzeitigen rechtlichen Situation auf dem Rhein i m wesentlichen nichts ändern. Gegenüber den Staatshandelsländern an der Donau wäre ein derartiger Schritt nicht völkerrechtswidrig, insbesondere nicht der i n diesem Zusammenhang entscheidende Vorbehalt der großen Kabotage i m Rheinstromgebiet. Österreich kann grundsätzlich weder vom großen noch vom kleinen Kabotageverkehr auf dem Rhein, soweit er dem Liberalisierungskodex der OECD unterliegt, ausgeschlossen werden. Der Abschluß von weitergehenden Schiffahrtsverträgen zwischen diesem Land und den Rheinstaaten w i r d durch die Meistbegünstigung der UdSSR i m Donauverkehr und durch den kleinen Kabotagevorbehalt Österreichs erschwert.

Verkehr zwischen der Bundesrepublik und Österreich, u m sich gegen eine ruinöse Beteiligung der Staatshandelsländer an diesen Transporten zu schützen. Die Kontakte sollen jedoch wieder aufgenommen werden, w e n n Fortschritte i n den bilateralen Gesprächen der Bundesrepublik m i t den Staatshandelsländern sichtbar werden; vgl. Mitteilungen i n SuS 1975, Nr. 47, S. 4. 49 I m Rahmen der OECD u n d der EG. 50 ζ. B. der Freundschafts-, Handels- u n d Schiffahrtsvertrag zwischen der Bundesrepublik u n d den USA v o m 29.10.1954 (BGBl. 1956 I I , S. 487 ff.), i n dessen A r t . 20 Abs. 4 die gegenseitige Meistbegünstigung für die Binnenschiffahrt vereinbart ist. A r t . 25 Abs. 4 definiert diese Verpflichtung folgendermaßen: „Der Ausdruck ,Meistbegünstigung' bedeutet die innerhalb des Gebiets eines Vertragsteils gewährte Behandlung, die nicht weniger günstig ist als diejenige, die dort unter gleichartigen Voraussetzungen den Staatsangehörigen, Gesellschaften, Erzeugnissen, Schiffen u n d sonstigen Objekten jeglicher A r t irgendeines dritten Landes gewährt w i r d . "

Β . Alternativen der Problemlösung u n d Revision der bestehenden Regime an R h e i n u n d D o n a u I . D i e Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik u n d der E G - V o r b e h a l t D i e B e d e u t u n g des E u r o p a k a n a l s als Schlüssel z u r R h e i n s c h i f f a h r t ist z u m g r o ß e n T e i l der A n s t o ß z u r A u f n a h m e v o n V e r h a n d l u n g e n z u m A b s c h l u ß b i l a t e r a l e r S c h i f f a h r t s v e r t r ä g e zwischen d e r B u n d e s r e p u b l i k u n d d e n S t a a t e n Südosteuropas 1 , d e r C S S R 2 u n d d e r U d S S R 3 gewesen. M i t n ä h e r r ü c k e n d e r F e r t i g s t e l l u n g der K a n a l v e r b i n d u n g w i r d auch der deutsche B e i t r i t t z u r B K w i e d e r a k t u e l l 4 . D a h e r s o l l zunächst g e p r ü f t w e r d e n , i n w i e w e i t die B u n d e s r e p u b l i k als M i t g l i e d der E G berecht i g t ist, solche b i l a t e r a l e n S c h i f f a h r t s v e r t r ä g e abzuschließen, b z w . der B K als e i n e r m u l t i l a t e r a l e n K o n v e n t i o n , d e r k e i n E G - S t a a t a n g e h ö r t , beizutreten. 1. Die Verkehrsbestimmungen des EWG-Vertrages H i n s i c h t l i c h d e r E G - B e s t i m m u n g e n ü b e r eine gemeinsame V e r k e h r s p o l i t i k ergeben sich P r o b l e m e b e z ü g l i c h der A b s c h l u ß k o m p e t e n z f ü r d e r a r t i g e V e r t r ä g e d u r c h die B u n d e s r e p u b l i k . 1 Seit einiger Zeit finden solche Verhandlungen — auch m i t Österreich — statt. Z u den beiden Problemen der Gespräche m i t Österreich, der Meistbegünstigungsklausel u n d der Regelung der kleinen Kabotage s. o. vorangegangener Abschnitt d). Die DDSG ist der Auffassung, dem für den Bayerischen L l o y d l u k r a t i v e n Geschäft m i t Erdöltransporten „ v o n der Lobau über 200 k m nach L i n z " ständen deutscherseits „bestenfalls Schottertransporte zwischen Passau u n d Regensburg" gegenüber; Abdruck eines Kommentars i m österreichischen Rundfunk v o m 27. 9.1973 i n B N 1973, S. 658. Der Bayerische L l o y d verweist darauf, daß österreichische Schiffe, die i n Deutschland registriert seien, i m Gegensatz zur Rechtslage i n Österreich am innerdeutschen Kabotageverkehr teilnehmen könnten. I m übrigen sei lediglich i n einem z u k ü n f t i gen Schiffahrtsvertrag m i t Österreich an eine Regelung w i e i n der Vereinbarung m i t Polen gedacht, soweit es u m den kleinen Kabotageverkehr i n Österreich ginge. BN, ebd., S. 700. 2 Hauptproblem i n den Verhandlungen m i t der CSSR w i e m i t allen Comecon-Staaten ist die Berlin-Klausel. CSSR-Schiffe befahren zwar die Elbe bis zum Meer, Schiffen aus der Bundesrepublik ist die Fahrt i n die CSSR jedoch grundsätzlich versperrt; B N 1976, S. 463. 3 Die UdSSR ist i m Gegensatz zur Bundesrepublik i n ihren Vertragsentw ü r f e n an einer Gewährung der Meistbegünstigung u n d des freien „ D r i t t landsverkehrs", also einem Unterfall der großen Kabotage, interessiert; vgl. D V Z Nr. 120/1974, S. 13. 4 s. ο. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd).

1. Die Verkehrsbestimmungen des E WG-Vertrages

217

Nach Art. 74 EWG-Vertrag „verfolgen die Mitgliedstaaten die Ziele dieses Vertrages i m Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik" 5 . Über die erforderlichen „Vorschriften" zur Durchführung des A r t . 74 EWG-Vertrag entscheidet der Rat auf Vorschlag der Kommission gemäß A r t . 75 EWG-Vertrag, der „wichtigsten Rechtsgrundlage für das Gebiet des Verkehrs" 6 . Danach kann der Rat: „a) für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsame Regeln aufstellen; b) für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaates, i n dem sie nicht ansässig sind, die Bedingungen festlegen; c) alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften erlassen 7 ." Diese Ermächtigungsgrundlage steht dem Rat zwar nicht aufgrund einer generellen Kompetenzübertragung der insoweit auf ihre Rechte völlig verzichtenden EG-Staaten zu, sie stellt aber auch keine nur konkurrierende Normsetzungskompetenz der Gemeinschaft dar, wie dies noch vor einigen Jahren allgemein angenommen wurde 8 . Die nationale Zuständigkeit zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge auf dem Gebiet des Verkehrswesens ist insbesondere durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EG, auf die i m folgenden noch eingegangen werden wird, immer weiter eingeengt worden. Neben dieser Judikatur ist ein EG-Staat beim Abschluß z. B. von Schiffahrtsabkommen ferner an die aufgrund des EWG-Vertrags erlassenen Verordnungen u n d Richtlinien gebunden 9 . Durch diesen EG-Vorbehalt ist der Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten bereits erheblich eingeschränkt.

5 Diese „Ziele" ergeben sich i m wesentlichen aus den „Aufgaben" des EWG-Vertrages, w i e sie i m A r t . 2 u n d der Präambel formuliert sind; vgl. Rittstieg, S. 10. Z u diesen zählt insbesondere eine wettbewerbswirtschaftliche Konzeption i n der Verkehrspolitik, deren Eckpfeiler das D i s k r i m i n i e rungsverbot u n d das Verbot von Unterstützungsmaßnahmen sind; vgl. Matschl, S. 51 ff. m i t Hinweisen auf entsprechende Verlautbarungen der E G Kommission. 6 Matschl, S. 58. 7 BGBl. 1957 I I , S. 766. 8 Krzizanowski, S. 56, vergleicht diese Gemeinschaftsbefugnis daher noch m i t der konkurrierenden Gesetzgebung nach A r t . 72, 74 GG zwischen B u n d und Ländern i n der Bundesrepublik. 9 Die Binnenschiffahrt zählt gemäß A r t . 84 Abs. 1 EWG-Vertrag neben Eisenbahn- und Straßenverkehr zu den von A r t . 74 ff. EWG-Vertrag betroffenen Verkehrsträgern.

218

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik 2. Die bisherigen EG-Verordnungen auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt

I n diesem Zusammenhang sind vor allem zwei EWG-Verordnungen von Interesse, die Verordnung Nr. 11 über die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiet der Frachten und Beförderungsbedingungen gemäß Art. 79 Abs. 3 des EWG-Vertrages vom 27. Juni I960 1 0 und die Verordnung Nr. 1017 vom 19. J u l i 1968 über die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffahrtsverkehrs 11 . Durch Art. 4 der Verordnung Nr. 11 sind „ i m Verkehr innerhalb der Gemeinschaft . . . die Diskriminierungen verboten, die darin bestehen, daß ein Verkehrsunternehmer auf denselben Verkehrsverbindungen für die gleichen Güter je nach ihrem Herkunfts- oder Bestimmungsland unterschiedliche Frachten und Beförderungsbedingungen anwendet". Innerhalb der Grenzen des EG-Gebietes unterliegt jeder Transport dem Diskriminierungsverbot, bei dem „der Versand- oder Bestimmungsort des beförderten Gutes i m Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates liegt, einschließlich der Beförderungen zwischen Mitgliedstaaten und dritten oder assoziierten Ländern" 1 2 . Die Verordnung Nr. 11 wurde zunächst jahrelang, insbesondere wegen des niederländischen Widerstandes, auf die Rheinschiffahrt nicht angewendet, obwohl ihr an sich nur Bedeutung i m inländischen B i n nenschiffsverkehr auf dem Rhein zukommt, da der grenzüberschreitende Verkehr wegen der insoweit einhelligen Auslegung der M A sich ohnehin auf der Grundlage freier Marktpreisbildung abwickelt 1 3 . Erst über zehn Jahre nach Erlaß der Verordnung und erst nach Einleitung eines Verstoß Verfahrens gemäß Art. 169 Abs. 1 EWG-Vertrag durch die Kommission beugten sich die vier EG-Rheinuferstaaten und bringen seitdem diese Verordnung auch auf dem Rhein zur Anwendung 1 4 . I m Zusammenhang mit der Teilnahme der Staatshandelsländer am Verkehr i m EG-Bereich oder i n der Bundesrepublik bedeutet diese Regelung, daß keinerlei Tarifunterschiede gegenüber diesen Schiffen i m Vergleich zu solchen aus EG-Ländern oder zu einheimischen Schiffen gemacht werden können, die i n einer unterschiedlichen Behandlung von Schiffstransporten je nach dem Herkunfts- oder Bestimmungsland der beförderten Güter bestehen. 10

AB1./EG 1960/1121 ff. Abl./EG Nr. L 175 v o m 23. 7.1968, S. 1. 12 A r t . 2 der Verordnung Nr. 11. 13 Wulf, Binnenschiffahrt, S. 108 f. 14 Zuleeg, S. 25. Das obengenannte EG-Verfahren wurde i m Februar 1971 eingestellt; vgl. Zemanek, S. 41, Fußn. 134. 11

2. Die bisherigen EG-Verordnungen zur Binnenschiffahrt

219

Für diese „weltoffene Regelung" 1 5 hat sich der Rat der EG bewußt entschlossen, u m auch den Verkehr m i t dritten und assoziierten Ländern, wenigstens soweit er sich auf dem Territorium der EG vollzieht, demselben freien Wettbewerbsprinzip zu unterstellen, das für Transporte innerhalb der EG gilt. Da A r t . 79 Abs. 1 und die aufgrund seines Abs. 3 erlassene Verordnung Nr. 11 aber lediglich diejenige, wenn auch sehr bedeutsame Diskriminierung ausschließen will, die nach dem jeweiligen Herkunfts- oder Bestimmungsland der transportierten Güter differenziert, sind andere sachlich gerechtfertigte Unterscheidungen keine Diskriminierung 1 6 , soweit sie nicht gegen übrige Bestimmungen des EGRechts verstoßen. Art. 79 enthält kein Diskriminierungsverbot hinsichtlich der Staatsangehörigkeit des Verkehrsunternehmers, bzw. nach dem Sitzstaat des jeweiligen Transportunternehmens als einer juristischen Person. Daher ist fraglich, ob Transportunternehmen aus Nicht-EG-Staaten, vom speziellen Diskriminierungsverbot des Art. 79 und der Verordnung Nr. 11 abgesehen, eine andere Behandlung erfahren können als solche aus den EG-Ländern oder ob sie auch dem Schutz des allgemeinen Diskriminierungsverbotes nach A r t . 7 EWG-Vertrag 1 7 unterstehen. Für diese Annahme könnte das rechtliche Verhältnis der beiden EGBestimmungen sprechen, denn A r t . 79 Abs. 1 stellt eine „Abwandlung" 1 8 , d. h. eine Konkretisierung des generellen Diskriminierungsverbots aus A r t . 7 dar. Aber selbst wenn man die Frage offen läßt, ob A r t . 7, der zumindest i n der deutschen Fassung („Staatsangehörigkeit") nur natürliche und keine juristischen Personen betreffen kann 1 9 , auch i m Güterverkehr, der meist von Handelsgesellschaften durchgeführt wird, Anwendung finden kann, so kann der Schutzbereich des A r t . 7 jedenfalls nicht auf Staatsangehörige oder Transportunternehmen aus Nicht-EG-Staaten ausgedehnt werden 2 0 . Die Unterzeichner des EG15 Ä h n l i c h den Regelungen des Völkerbundes (Art. 23 e Völkerbundssatzung) u n d den k o l l e k t i v e n A b k o m m e n i m Rahmen der UNO, z. B. T e i l I I , A r t . I I I , Abs. 1 u n d 4 G A T T , hat sich der Rat für eine weltoffene Lösung entschieden, d.h. er wollte „die H a n d zur Gleichbehandlung bei den V e r kehrstarifen über die Grenzen der E W G strecken" (Rebhan, S. 66). 16 Everling, S. 229. 17 „Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ist i n seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten . . . " 18 Wägenbaur, S. 114: „Soweit Abwandlungen des Diskriminierungsverbots vorliegen, w i r d man auf A r t . 7 zurückgreifen können." 19 Eine Staatsangehörigkeit k a n n n u r eine natürliche Person besitzen. Der Begriff „nationalité" ist v i e l umfassender u n d daher nach französischer Rechtsauffassung geeignet, auch auf juristische Personen ausgedehnt zu w e r den; vgl. Rebhan, S. 63. 20 Wägenbaur, S. 112 m i t umfangreichen Literaturhinweisen. A . A . Bleckmann, S. 279, wonach der EWG-Vertrag n u r i m Bereich der Freiheit des

220

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik

Vertrages und auch die EG-Kommission wollten sicherlich nicht zugunsten dritter Länder handeln und bestimmt nicht zum Vorteil von NichtEG-Staaten, die durch ihre Geschäftspraktiken das Marktgefüge der EG stören können. Die Verordnung Nr. 11 w i r d zwar i m EG-Bereich „auf alle Verkehrsunternehmer, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit oder dem Sitz des Unternehmens, und für alle Güter, unabhängig davon, ob es sich um Güter aus einem der Mitgliedstaaten oder solche aus dritten Ländern handelt" 2 1 , angewandt, so daß ein Schiffsunternehmen aus einem Comecon-Staat innerhalb der EG für denselben Transport m i t den gleichen Gütern auf derselben Strecke nicht unterschiedliche Tarife verlangen darf, andererseits er aber durch die gleichmäßige Anwendung der Verordnung auf alle Unternehmer vor Diskriminierung i m Sinne der Verordnung Nr. 11 wie jeder andere Konkurrent geschützt ist. Vor anderen sachlich gerechtfertigten Unterschieden i n seiner Behandlung erfährt er jedoch keinen Schutz. Diese können das Unternehmen — etwa aufgrund des Sitzes der Gesellschaft i n einem NichtEG-Staat — i m Gegensatz zu einem Mitbewerber aus einem EG-Land schlechterstellen, ζ. B. w e i l EG-Schiffe i m „Heimatstaat" dieses Unternehmens den i m EG-Raum vorenthaltenen Vorteil ebenfalls nicht eingeräumt bekommen. I n dieser Beziehung w i r d die Bedeutung der Verordnung Nr. 11 hinsichtlich der Teilnahme der Staatshandelsländer am Verkehrsaufkommen i n der EG oft überschätzt 22 ; ferner w i r d häufig übersehen, daß diese Problematik sich insbesondere dann nicht mehr stellen dürfte, wenn es der EG-Kommission gelingen sollte, das von ihr seit langem geplante Margentarifsystem einzuführen, das m i t seiner (Margen-) Obergrenze bei der Tarifbildung gegen marktbeherrschende Unternehmen und mit seiner Preisuntergrenze einen wirksamen Schutz gegen den ruinösen Wettbewerb m i t Dumping-Preisen gewährleisten würde. Dennoch bleibt festzuhalten, daß die Bundesrepublik verpflichtet ist, jeden Transport aus ihrem oder i n ihr Gebiet sowie durch ihr TerriPersonenverkehrs (Art. 48, 52, 59) auf die Staatsangehörigkeit der M i t g l i e d staaten abstellt. Die genannten Bestimmungen können ebensogut für die gegenteilige Ansicht sprechen. Bemerkenswerter Weise soll nach Bleckmanns Meinung i m Rahmen des A r t . 79 eine Diskriminierung nach der Staatsangehörigkeit nicht verboten sein (S. 287), während sich die Liberalisierung des Transportwesens i n A r t . 75 wiederum auf die Staatsangehörigen aller L ä n der beziehen soll (S. 282). 21 Wägenbaur, Rechtmäßigkeit, S. 431. 22 Krzizanowski, Rechtslage, S. 365, folgert aus der Verordnung Nr. 11, daß die Bundesrepublik gehindert sei, „auf der Rhein-Donau-Verbindung . . . sachlich begründete Tarifunterschiede f ü r Unternehmen des eigenen Landes u n d etwa für deren preisunterbietende Konkurrenten aus den Staatshandelsländern zu bestimmen". Die Verordnung Nr. 11 enthält jedoch n u r ein spezielles Diskriminierungsverbot.

2. Die bisherigen EG-Verordnungen zur Binnenschiffahrt

221

torium aus einem anderen oder i n ein anderes EG-Land und innerhalb Deutschlands bezüglich der Frachten 23 und Beförderungsbedingungen einem Transport auf einem Schiff der Bundesrepublik oder eines anderen EG-Staats insoweit gleichzustellen, daß sie keinerlei Unterschiede wegen des Herkunfts- oder Bestimmungslandes der Güter machen darf. Dieses und nur dieses Diskriminierungsverbot fände also auf jeden Transport etwa zwischen Budapest und Duisburg oder Rotterdam Anwendung, soweit er über deutsches Gebiet führte, würde aber auch, da der innerstaatliche Verkehr nicht ausgeschlossen ist (Art. 1 der Verordnung), beispielsweise für einen bulgarischen Schiffstransport zwischen Passau und Nürnberg oder K ö l n gelten. Bei Schiffahrtsverträgen mit den Staatshandelsländern ist die Bundesrepublik also schon wegen dieser EG-Verordnung i n der Praxis, wenn sie den Schutz der eigenen Binnenschiffahrt nicht vernachlässigen will, weitgehend daran gehindert, diesen Staaten die Teilnahme am innerdeutschen Verkehr oder an Transporten zwischen der Bundesrepublik und dritten Staaten — außerhalb der großen Rheinkabotage — zu gestatten, da sachlich begründete Tarifunterschiede nur gemacht werden könnten, soweit sie den durch die Verordnung Nr. 11 geschützten, freien Warenverkehr der EG nicht berühren. Die genannte Verordnung Nr. 1017/68 könnte i n diesem Zusammenhang den Handlungsspielraum Deutschlands noch mehr einengen, weil sie ein generelles Verbot der Kartellbildung enthält, die bislang i n der Binnenschiffahrt als systemkonformes und traditionelles M i t t e l einer notwendigen Marktregulierung angesehen wurde. Prinzipiell hat diese Verordnung jedoch keine neue Rechtslage für die EG-Staaten geschaffen, sondern lediglich eine von der herrschenden Meinung ohnehin stets vertretene Auslegung des EWG-Vertrages konkretisiert. A r t . 2 der Verordnung gibt nämlich wortwörtlich den Inhalt von Art. 85 EWG-Vertrag wieder, der dem grundsätzlichen Ziel eines durch freien Wettbewerb bestimmten Binnenschiffahrtsmarktes durch ein Verbot von Wettbewerbsabreden (Kartellen, Pools etc.) dienen soll, „welche den Handel zwischen Mitgliedsstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind". Art. 85 ist jedoch bereits vor Erlaß der Verordnung auf den Verkehrssektor anwendbar gewesen 24 , w e i l die „Gemeinsamen Regeln" des Dritten Teils des EWG-Vertrages auf die besonderen Bestimmungen über den Verkehr wegen der „Universalität des Vertrages" anwendbar sind 2 5 . 23 Unter „Frachten" fallen auch die öffentlich-rechtlichen Abgaben für die Benutzung der Wasserstraßen, da sie ein Teil der Transportkosten sind. 24 So Thiesing, i n : Groeben / Boeckh, S. 256, Vorbem. 6 zu A r t . 85 - 9 4 ; Matschl, S. 55, m i t weiteren Nachweisen; i m Ergebnis ebenso V. Schmitt, S. 6. 25 Denkschrift über die Grundausrichtung der gemeinsamen Verkehrspolit i k v o m 10. 4.1961; zitiert nach Matschl, S. 55 f.; ebenso V. Schmitt, S. 5.

222

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik

E i n e tatsächliche U m s e t z u n g der g e n a n n t e n V e r o r d n u n g ins i n n e r deutsche B i n n e n s c h i f f a h r t s r e c h t , das n a c h w i e v o r v o n festen F r a c h t t a r i f e n b e s t i m m t w i r d , ist aber n o c h n i c h t e r f o l g t . F ü r d e n R h e i n v e r k e h r , b e i d e m m e h r als die H ä l f t e a l l e r E G - B i n n e n s c h i f f s t r a n s p o r t e a b g e w i c k e l t w e r d e n 2 6 , w a r o h n e h i n i n A r t . 31 A b s . 1 d e r V e r o r d n u n g eine A u s n a h m e r e g e l u n g vorgesehen, d i e l e d i g l i c h z u V e r h a n d l u n g e n z u r A n p a s s u n g der M A v e r p f l i c h t e t e , d e r e n E r g e b n i s e i n Z u s a t z p r o t o k o l l ist, das a m S y s t e m der bereits e r w ä h n t e n K a r t e l l a b s p r a c h e n e i n s t weilen festhält 27. T r o t z dieses u n d e i n i g e r w e i t e r e r Rückschläge 2 8 der E G - V e r k e h r s p o l i t i k ist bereits h e u t e abzusehen 2 9 , daß e i n i m S i n n e der E G - G r u n d sätze l i b e r a l i s i e r t e r B i n n e n s c h i f f a h r t s m a r k t i n W e s t e u r o p a es der B u n d e s r e p u b l i k i n z u n e h m e n d e m M a ß e u n m ö g l i c h macht, m i t D r i t t s t a a t e n S c h i f f a h r t s v e r t r ä g e z u schließen, w e i l solche V e r t r ä g e , e t w a K o n t i n g e n t i e r u n g s a b s p r a c h e n oder V e r e i n b a r u n g e n ü b e r feste T a r i f e m i t Staatshandelsländern, einen freien W e t t b e w e r b der EG-Staaten stören könnten30. 26 Statistische Grundzahlen der EG, Ausgabe 1968- 1969, S. 70; zitiert nach Rittstieg, S. 10. 27 Vgl. Zemanek, S. 38, Fußn. 124, unter Hinweis auf die niederl. Studie, S. 13; s. auch o. Fußn. 66, 2. Teil, Α., I. 28 Gescheitert sind die Versuche der Kommission zur Einführung eines Margen- u n d Referenztarifsystems auch für die Binnenschiffahrt (s. o. 2. Teil, Α., I., 3., b) u. Fußn. 70 ebd.), ebenso w i e das Vorhaben einer Marktzugangsregelung i m Binnenschiffsgüterverkehr v o m 29.11.1967; vgl. Zemanek, S. 40. Z u m 1.1.1977 soll das Referenztarif system i n abgeschwächter F o r m doch i n K r a f t treten. Danach setzen die Schiffahrtsorganisationen ihre Tarife i m grenzüberschreitenden Verkehr i n der EG selbst fest, ohne daß die Binnenschiffer jedoch an diese „Regelpreise" gebunden sind. Insbesondere der T a r i f p o l i t i k Belgiens soll durch diese Maßnahme begegnet werden, w e i l dieses L a n d i m Verkehr m i t den Niederlanden u n d Frankreich auf Drängen seiner Partikuliere obligatorische Tarife festgesetzt hat; s. B N 1976, S. 48. Das sogenannte „Petersberger A b k o m m e n " v o m 1. 2.1957 der EGKS „betreffend Frachten u n d Beförderungsbedingungen i m Verkehr m i t Kohle u n d Stahl auf dem Rhein" (AB1./EG 1958, S. 49; BGBl. 1959 I I , S. 1145) ist zwar i n K r a f t getreten, konnte jedoch wegen der permanenten Krise der Rheinschiffahrt u n d seiner Kollision m i t der M A nicht angewendet werden, da es die Anpassung der innerstaatlichen Festfrachten an den freien Preisbildungsprozeß des grenzüberschreitenden Verkehrs vorsah (Art. 1); vgl. Krzizanowski, Rechtslage, S. 365, Fußn. 77. 29 Erfolgversprechende Ansätze enthalten der beschlossene Zeitplan über eine Harmonisierung der Wettbewerb s Vorschrift en der EG-Staaten bezüglich der einzelnen Verkehrsträger v o m 13. 5.1965 (vgl. Zemanek, S. 40), ein K o m missionsentwurf über Beihilfen an diese Verkehrsträger v o m 18. 7.1966 (ABl. 66/3192), u m deren Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten, u n d das bereits paraphierte Stillegungsabkommen, das o. 2. Teil, Α., I., 3., b) erwähnt worden ist. 30 Die effektive Einflußmöglichkeit der E G auf den Binnenschiffahrtsmarkt mögen zwei Beispiele verdeutlichen. Nach Einleitung des oben behandelten Verstoßverfahrens der E G sah sich die Bundesrepublik gezwungen, eine 1967 erlassene Verordnung über die Verteilung von Frachtgut i m Binnenschiffsverkehr wieder aufzuheben; vgl. Jürgensen, S. 180; Zemanek, S. 37, Fußn. 118

2. Die bisherigen EG-Verordnungen zur Binnenschiffahrt

223

Die von Zemanek 3 1 als wohl eher bescheiden i n der Zielsetzung bewertete „Mitteilung der Kommission an den Rat über die weitere Entwicklung der Verkehrspolitik" vom 25. Oktober 197332 drückt zwar eine realistischere Einschätzung der vielfältigen Schwierigkeiten aus, die sich aus der starken Verflechtung der nationalen Verkehrsmärkte mit den gesamtwirtschaftlichen Strukturen der einzelnen EG-Staaten ergeben 33 . Sie verrät aber auch deutlich, daß die Kommission ihre alten Ziele 3 4 nicht etwa resignierend aufgegeben hat, sondern nachdrücklicher als i n den Programmen von 1961 und 196235 für eine übergeordnete, gemeinsame Verkehrspolitik eintritt. Unter anderem sind als „definitive Maßnahmen" vorgesehen: Konsultationen über Infrastrukturinvestitionen, Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen durch Einführung eines gemeinsamen Systems zur Abgeltung der Benutzung der Verkehrswege und durch Angleichung der Arbeitsbedingungen sowie der Vorschriften über die Zusammensetzung der Mannschaften i n der Binnenschiffahrt, Stillegungsmaßnahmen von Binnenschiffen zur Vermeidung von Überkapazitäten und ein — vorübergehendes — einheitliches Tarifsystem m i t dem Ziel späterer freier Preisbildung. Diese teilweise dirigistischen Eingriffe sollen i n der Phase der Harmonisierung gelten, nach deren Abschluß sich der endgültig liberalisierte Verkehrsmarkt entwickelt, für den dann lediglich noch Kontrollund Abstimmungsmaßnahmen nötig sein sollen. Ohne i m einzelnen auf alle diese Punkte eingehen zu können, die inzwischen durch eine Dokumentation 3 6 der Generaldirektion Verkehr der EG-Kommission präzisiert worden sind, und ohne angesichts des „conflit des lois" zwischen EG-Recht und M A die bisherigen Mißerfolge der EG-Maßnahmen auf dem Rhein beschönigen zu wollen, w i r d dennoch deutlich, daß i n einem auf der dargelegten Basis entstehenden EG-Markt auch die zuständigen Organe der Gemeinschaft die Vertretung gegenüber dritten Staaten übernehmen sollten, u m so einen wirksamen Schutz dieser Entwicklung zur Erreichung des angestrebten Endzustands nach außen zu gewährleisten. m i t entsprechenden Quellenhinweisen. Durch EG-Maßnahmen w u r d e n i m übrigen bis 1968 allein über 600 Tarife i m Rheinverkehr schrittweise aufgehoben u n d über 300 geändert; Jürgensen, S. 93, unter Berufung der bei Rebhan, Anhänge G u n d J genannten Statistiken. 31 S. 41 f. 32 Beilage 16/73 zum B u l l e t i n der EG, 6. Jahrgang, 1973, Nr. 10. 33 ζ. B. die enge Verflechtung der Eisenbahnen m i t den jeweiligen Staatshaushalten. 34 Vgl. o. Fußn. 28 u n d 29, ferner auch Fußn. 30. 35 Wulf, Marktordnung, S. 170 ff. 36 Die zukünftige M a r k t o r d n u n g für den Güterverkehr innerhalb der EG; zitiert u n d kommentiert bei Wulf, ebd.

224

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik

I m sogenannten „ A E T R - U r t e i l " 3 7 des Gerichtshofs der EG vom 31. März 1971 w i r d diese Zuständigkeit ausdrücklich hervorgehoben 38 . Nach Art. 210 E WG-Vertrag besitze dieser Entscheidung zufolge die Gemeinschaft Rechtspersönlichkeit, die sie i n die Lage setze, alle i m Ersten Teil des EWG-Vertrages vorgesehenen Funktionen der EG i m Außenverhältnis zu dritten Staaten wahrzunehmen. „Diese Kompetenz der Gemeinschaft, internationale Abkommen zu schließen, resultiert nicht allein aus den ausdrücklichen Zuständigkeitszuweisungen (z.B. A r t i k e l 113, 114, 238), sondern kann auch aus anderen Bestimmungen sowie aus Ausführungsmaßnahmen der Gemeinschaftsorgane abgeleitet werden. Insbesondere sind immer dann, wenn die Gemeinschaft auf einem bestimmten Gebiete der vom EWG-Vertrag vorgesehenen gemeinsamen Politiken Regeln i n K r a f t gesetzt hat, die Mitgliedstaaten nicht mehr berechtigt, weder allein noch gemeinsam, gegenüber dritten Staaten Verpflichtungen einzugehen, die jene Gemeinschaftsregeln berühren. Sofern und soweit Gemeinschaftsrecht besteht, hat vielmehr die Gemeinschaft auch die reelle ausschließliche Kompetenz, mit Wirkung für den entsprechenden Rechtsbereich Vereinbarungen m i t dritten Staaten zu schließen.... Aus A r t i k e l 3 e) mit seiner Verpflichtung zu einer gemeinsamen Verkehrspolitik und aus A r t i k e l 5 mit dem Gebot an die Regierungen zur positiven M i t w i r k u n g bei der Ausführung des EWG-Vertrags ergibt sich ebenfalls, daß i n dem Umfange, i n dem Gemeinschaftsrecht zur Erreichung der Vertragsziele gesetzt ist, die Mitgliedstaaten nicht mehr außerhalb des institutionellen Rahmens der Gemeinschaft Verpflichtungen übernehmen dürfen, die das Gemeinschaftsrecht berühren könnten. A r t i k e l 75 weist der Gemeinschaft verkehrspolitische Zuständigkeit auch auf dem Gebiete des internationalen Verkehrs zu, einschließlich der Kompetenz, Abkommen mit dritten Staaten zu schließen 39 ." Diese Rechtsprechung des Gerichtshofs der EG fand ihre Fortsetzung und Bekräftigung i n einem weiteren Urteil und i n zwei Gutachten, die vom Gerichtshof der EG auf Antrag der EG-Kommission gemäß A r t . 228 Abs. 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag 4 0 erstellt wurden. 37

Sammlung der Rechtsprechung, 1971, S. 274 - 276. Vgl. Zemanek, S. 45; vgl. ferner die ausführliche Darstellung der K o n sequenz dieses Urteils bei Bleckmann, EG, insbesondere S. 113 - 115, sowie den umfangreichen Literaturhinweis i n Fußn. 2 auf S. 109, ebd. 39 Auszug der wichtigsten Thesen des Urteils, abgedruckt bei V. Schmitt, S. 12. 40 Text des A r t . 228 s. o. i n Fußn. 80, 2. Teil, Α., I. 38

2. Die bisherigen EG-Verordnungen zur Binnenschiffahrt

225

I m Gutachten 1/1975 vom 11. November 197541 zur Frage der Vereinbarkeit eines i m Rahmen der OECD ausgearbeiteten Entwurfs einer „Vereinbarung über eine Norm für die lokalen Kosten" m i t dem EWGVertrag und insbesondere zu der Frage der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluß dieser Vereinbarung sollten zwar handelspolitische und nicht verkehrsrechtliche Bestimmungen vom Gerichtshof der EG begutachtet werden, das Ergebnis der Prüfung ist jedoch, soweit es u m die Vertragsabschlußkompetenz der EG geht, auch für die Verkehrspolitik von Interesse. Der sechste Leitsatz dieses Gutachtens wiederholt die oben i m „AETR-Urteil" zitierte Rechtsauffassung des Gerichts, daß soweit Gemeinschaftsrecht besteht, keine einseitige Abschlußkompetenz einzelner Mitgliedstaaten mehr gegeben ist, wenn er ausführt: „Aus den A r t i k e l 113 und 114 des Vertrages, welche die Voraussetzungen für den Abschluß von Abkommen auf dem Gebiet der Handelspolitik regeln, geht hervor, daß eine parallele Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft i n diesem Bereich ausgeschlossen ist 4 2 ." Die ausschließliche Zuständigkeit der EG wurde aber nicht nur für den Fall angenommen, daß der EG durch den EWG-Vertrag ausdrückliche Vertragsabschlußkompetenzen zugestanden sind — i m oben genannten Gutachten handelte es sich z.B. u m die A r t . 113, 114 EWGVertrag —, sondern i n allen Bereichen der i m Ersten Teil des Vertrages genannten Aufgaben der Gemeinschaft. Diese Rechtsauffassung des Gerichtshofs der EG w i r d i m sog. „ K r a mer-Urteil" vom 14. J u l i 1976 besonders deutlich 43 , dessen erster Leitsatz lautet: „ A r t . 210 EWG-Vertrag bedeutet, daß die Gemeinschaft i n den Außenbeziehungen die Fähigkeit, völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, i m gesamten Bereich der i m Ersten Teil des Vertrages umschriebenen Ziele besitzt. Eine solche Zuständigkeit ergibt sich nicht nur aus einer ausdrücklichen Verleihung durch den Vertrag, sondern kann auch aus anderen Bestimmungen des Vertrages und der Beitrittsakte sowie aus i n ihrem Rahmen ergangenen Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane fließen 4 4 ." Das zweite Gutachten stammt vom 26. A p r i l 1977 und bezieht sich auf den bereits erwähnten Europäischen Stillegungsfonds für die Binnenschiffahrt 45 . Außer den bereits behandelten Einwänden 4 6 betont das Ge41

Sammlung der Rechtsprechung 1975, S. 1355 - 1365. Ebd., S. 1355. 43 Sammlung der Rechtsprechung 1976, S. 1279 ff. 44 Ebd., S. 1279; nähere Ausführungen i n den Entscheidungsgründen, S. 1309 ff. 45 Abl./EG Nr. C 107, S. 4 - 16; vgl. die Ausführungen o. 2. Teil, Α., I., 3., b). 42

15 Kippeis

226

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik

rieht i n Fortführung der i m „Kramer-Urteil" wiedergegebenen A u f fassung, „daß, wenn das Gemeinschaftsrecht den Gemeinschaftsorganen i m Hinblick auf ein bestimmtes Ziel i m Innenverhältnis eine Zuständigkeit verleiht, die Gemeinschaft befugt ist, die zur Erreichung dieses Ziels erforderlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen einzugehen, auch wenn eine ausdrückliche diesbezügliche Bestimmung fehlt" 4 7 . Da die Gemeinschaft nach A r t . 75 Abs. 1 Buchstabe c) 4 8 „alle zweckdienlichen Vorschriften" zur Verwirklichung einer gemeinsamen Verkehrspolitik erlassen kann, besitze sie „nicht nur die Fähigkeit, insoweit zu einem Drittstaat i n vertragliche Beziehungen zu treten, sondern auch die Befugnis, unter Beachtung des Vertrages gemeinsam m i t diesem Staat eine geeignete Einrichtung zu schaffen wie die internationale öffentlich-rechtliche Anstalt, deren Gründung unter der Bezeichnung ,Europäischer Stillegungsfonds für die Binnenschiffahrt' geplant ist" 4 9 . Eine Beteiligung der fünf MA-Staaten der EG und Luxemburgs, das i n seiner Eigenschaft als Vertragspartner des Moselvertrages das A b kommen paraphiert hatte, sei wegen der Verpflichtungen aus Art. 234 Abs. 2 E WG-Vertrag 5 0 gerechtfertigt. Dies sei jedoch „als der einzige Zweck der Beteiligung dieser Staaten an dem Übereinkommen anzusehen 51 ", da nur die Signatare der MA, bzw. des Moselvertrags die notwendigen Änderungen an diesen Schiffahrtsakten vornehmen könnten 5 2 . Da jedoch i m Statut des geplanten Fonds den sechs EG-Mitgliedstaaten der M A und des Moselvertrages Befugnisse eingeräumt worden seien, die über diesen Zweck ihrer Beteiligung hinausgingen, verstoße das Übereinkommen gegen den Vorrang der „Einheitlichkeit und Solidarität" 5 3 , den das Gericht bereits i n seinem Urteil vom 31. März 1971 („AETR") und i n seinem Gutachten 1/75 betont habe. Die von der EG wahrgenommene Kompetenz einer gemeinsamen Verkehrspolitik i. S. d. Art. 3 e, 4, 74 ff. EWG-Vertrag sei vor allem durch die Errichtung des i n Art. 27 des vorgesehenen Statuts des Stillegungsfonds geplanten Aufsichtsrats verletzt. Dieser Bestimmung zufolge sollte die EG-Kommission zwar den Vorsitz i n diesem entscheidenden Gremium innehaben, aber kein Stimm46 Vgl. bezüglich der Bedenken gegen das Gericht des Fonds die Ausführungen i m 2. Teil, Α., I., 3., b). 47 Abl./EG Nr. C 107, S. 12. 48 Text des A r t . 75 s. o. 2. Teil, Β., I., 1. 49 Ebd., S. 12. 50 Text des A r t . 234 s. u. Fußn. 61. 51 Abl./EG Nr. C 107, S. 13. 62 Vgl. o. 2. Teil, Α., I., 3., b). 93 Abl./EG Nr. C 107, S. 14.

2. Die bisherigen EG-Verordnungen zur Binnenschiffahrt

227

recht erhalten (Art. 27 Abs. 3 des Statuts), während die Staaten der M A außer dem an der Rheinschiffahrt nicht sonderlich interessierten Großbritannien nur überstimmt werden könnten, wenn mindestens drei Länder dieser Staatengruppe — also mehr als die Hälfte der Uferstaaten des konventionellen Rheins — zur Mehrheit zählten. Selbst eine Zweidrittelmehrheit aller Aufsichtsratsmitglieder hätte sich also gegen drei entgegengesetzt votierende Rheinuferstaaten nicht durchsetzen können. Die übrigen EG-Staaten sollten zwar auch i m Aufsichtsrat vertreten sein, gleichzeitig wurde ihnen jedoch mehr oder weniger deutlich die Möglichkeit vorbehalten, auf ihre Teilnahme zu verzichten (Art. 27 Abs. 1 des Statuts). Dieser Schritt wurde wohl angesichts der geringen Einflußmöglichkeiten dieser Staaten auf die Entscheidungen des A u f sichtsrats und wegen des mangelnden Interesses an Rheinschiffahrtsfragen von Großbritannien, Dänemark und Italien erwartet; Irland hatte bereits vor Paraphierung des Abkommens auf eine Teilnahme freiwillig verzichtet. Unter Beteiligung aller EG-Staaten sollte also eine internationale öffentlich-rechtliche Anstalt geschaffen werden, die ohne effektive M i t wirkung der EG-Kommission und der Nichtuferstaaten des Rheins, die Mitglieder der EG sind, befugt gewesen wäre, Entscheidungen zu treffen, die i n allen Mitgliedsländern der EG unmittelbar gegolten hätten 5 4 . Der Verdacht liegt nahe, daß die tatsächlich an dem geplanten Fonds interessierten Staaten, d. h. die direkten und indirekten Anlieger des konventionellen Rheins, inter se ein schwieriges Problem der Rheinschiffahrt lösen wollten und, um dieses Ziel ohne Kollision m i t dem EG-Recht erreichen zu können, die EG an diesem Unternehmen beteiligten, ohne die wesentlichen Entscheidungsbefugnisse aus der Hand geben zu müssen. Gegenüber diesem Plan macht das Gutachten die energische Entschlossenheit des Gerichtshofs der EG deutlich, jede A r t von Sonderverbindung einzelner EG-Staaten — entsprechend ihrer jeweiligen, besonderen Interessenlage — mit Drittstaaten zu verhindern, u m einer „schrittweisen und — da es sich jeweils u m Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten handeln würde — unwiderruflichen Desintegration des Gemeinschaftswerks" 55 vorzubeugen.

54 Die Befürchtung, dies könne ein Präzedenzfall für ähnliche Verträge i n der Z u k u n f t sein, äußerte die dänische Regierung i n ihrer v o m Gerichtshof eingeholten Stellungnahme; Abl./EG Nr. C 107, S. 10. Der Gerichtshof ist dieser Ansicht ausdrücklich gefolgt; ebd., S. 14. 65 Ebd., S. 14.

15*

228

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik 3. Eingeschränkte Abschlußkompetenz der Bundesrepublik

Da jedoch nicht abzusehen ist, welchen Stand die europäische Integration bei der bevorstehenden Öffnung des Europakanals erreicht hat, insbesondere inwieweit bis zu diesem Zeitpunkt die Kollision zwischen EWG-Vertrag und M A bereinigt ist, bleibt festzuhalten, daß die Bundesrepublik berechtigt ist, unter Beachtung der Ziele einer gemeinsamen EG-Verkehrspolitik entsprechende bilaterale Abkommen zum notwendigen Schutz ihrer nationalen Binnenschiffahrt wenigstens für diejenigen Binnenwasserstraßen abzuschließen, die zu keinem internationalen Stromgebiet gehören. Die von ihr angestrebten zweiseitigen Schiffahrtsverträge, die nach dem Muster der Vereinbarung mit Polen abgeschlossen werden sollen, dienen auch den Interessen der anderen EG-Staaten, da sie die nationalen Binnenwasserstraßen i n Deutschland vor unerwünschter Konkurrenz dritter Staaten schützen. Gegen diese Vereinbarung m i t Polen, deren Inhalt und Bedeutung i m folgenden noch dargelegt werden wird, hat die EG-Kommission daher auch keine Bedenken erhoben; nicht zuletzt wohl deshalb, w e i l sie nach Art. 10 dieses Abkommens für eine Laufzeit von 5 Jahren abgeschlossen wurde, die sich mittlerweile — seit 1976 — jeweils um nur ein Jahr verlängert 5 6 . A u f diese Weise ist jederzeit eine Anpassung an die Entwicklung der EG-Verkehrspolitik möglich. Gegenüber einem Beitritt Deutschlands zur B K könnten allerdings stärkere Bedenken von der EG-Kommission geltend gemacht werden, weil bei der B K die Gefahr besteht, daß die Bundesrepublik einen „Alleingang" außerhalb der EG-Verkehrskonzeption unternimmt, der erheblich langfristigere, praktisch unkündbare Verpflichtungen für Deutschland erzeugen könnte als kurzfristig kündbare bilaterale Schifffahrtsabkommen. Die multilaterale B K kennt keine Kündigungsklausel, sondern nur die i n Art. 46 vorgesehene Möglichkeit einer Abänderung der Akte auf Antrag der Mehrheit der Signatare, so daß eine spätere Aufkündigung der B K durch die Bundesrepublik nur unter den oben i m Zusammenhang mit der Frage der Fortgeltung der Pariser Konvention von 1921 dargelegten Bedingungen möglich wäre 5 7 . Innerhalb eines homogenen EG-Binnenschiffahrtsmarktes könnte eine unter dem Regime der B K stehende deutsche Donau sich für die 56 Ähnliches gilt für den Verkehrsvertrag m i t der DDR, der nach A r t . 33 ebenfalls inzwischen jährlich kündbar geworden ist; s. o. Fußn. 26, 2. Teil, Α., I I . 67 s. ο. 1. Teil, Α., II., 2., c).

.

i e r t b s c h l u ß k o m p e t e n z der Bundesrepublik

EG-Kommission durchaus als Fremdkörper erweisen, der das Gesamtkonzept noch mehr zu stören geeignet wäre als zur Zeit das Konkurrenzproblem mit der MA. Die Donaukommission, i n der dem EGStaat Deutschland sieben Nichtmitglieder der EG, davon fünf ComeconStaaten gegenüber säßen, würde sich noch weniger als die ZKR, i n der immerhin sechs EG-Staaten neben nur einem, dazu noch m a r k t w i r t schaftlich organisierten Nicht-EG-Staat vertreten sind, höchstwahrscheinlich aber überhaupt nicht nach den Interessen der EG-Verkehrspolitik ausrichten. Andererseits ist die gänzlich anders geartete geographische Lage der Donau innerhalb der EG-Grenzen i m Gegensatz zum Rhein als der zentralen Transportachse des Gemeinschaftsgebietes zu berücksichtigen, erst recht die relative wirtschaftliche Bedeutungslosigkeit des k u r zen Donaustücks zwischen Kehlheim und Passau 58 für alle EG-Staaten außer Deutschland. Für die Bundesrepublik als den obersten Anlieger dieses Stromes wäre eine Mitgliedschaft i n der B K jedoch unter Umständen vorteilhaft und vielleicht sogar unumgänglich, wenn sie den Handel mit den Staatshandelsländern des Donauraums intensivieren und sich nicht auf einen lokalen Verkehr beschränken w i l l , der spätestens i n Hainburg endet. Da die Tätigkeit der Donaukommission sich ohnehin nur auf koordinierende und administrative Beratungsfunktionen beschränkt 59 und ferner die Bundesrepublik die faktische Geltung der B K auf ihrem Donaustück nicht zu verhindern vermag 6 0 , sondern lediglich de iure festschreiben würde, kann die EG-Kommission letztlich nur noch weitgehend formale, bzw. prinzipielle Bedenken gegen einen deutschen Beit r i t t zur B K anführen. Ein Einspruch dieses Gemeinschaftsorgans ist daher i m Endergebnis wohl nicht zu erwarten, da auch auf der deutschen Donau unter dem Regime der B K den EG-Staaten weitergehende Rechte als den Donaustaaten eingeräumt werden könnten, bzw. bestehende und zukünftige EG-Regelungen für diese Wasserstraße nicht durch die B K berührt werden würden. Dennoch ist die Bundesregierung bei allen genannten Vertragsvorhaben nicht nur an die beispielhaft angeführten und die weiteren EGVerordnungen über den Verkehr gebunden, sie hat ganz allgemein dem Gemeinschaftsvorbehalt Rechnung zu tragen, der sich neben den A r t . 74 ff. auch aus Art. 234 EWG-Vertrag herleitet 6 1 . Entgegen ihrem Wort58

s. o. Fußn. 26, 2. Teil, Α., I., 1. s. ο. 2. Teil, Α., I., 3., a). 60 s. ο. 1. Teil, Α., II., 3. 61 A r t . 234: „Die Rechte u n d Pflichten aus Übereinkünften, die vor I n krafttreten dieses Vertrags zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten 59

230

2. Teil, Β . I. Vertragsabschlußkompetenz der Bundesrepublik

laut gilt diese Bestimmung sinngemäß auch für Verträge, die nach dem EWG-Vertrag von einem Mitgliedstaat geschlossen werden 6 2 . Die Bundesregierung ist also weitgehend bei den zukünftigen biund multilateralen Verträgen zur „Gemeinschaftstreue" verpflichtet. I m Sinne der A r t . 74 und 234 EWG-Vertrag ist sie ferner gemäß der Entscheidung des Rates zur Einführung eines Verfahrens zur vorherigen Prüfung und Beratung künftiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Verkehrs vom 23. März 196263 dazu angehalten, der Kommission und den anderen EG-Staaten entsprechende Vertragsentwürfe zur Prüfung vorzulegen 64 . Nach Abschluß dieser Prüfung kann sich eventuell die Pflicht zu einem gemeinsamen Auftreten der EG-Staaten bei Verträgen mit Drittländern ergeben, wenn alle Ratsmitglieder einen einheitlichen Standpunkt vertreten 6 5 . A r t . 75 Abs. 3 EWG-Vertrag sieht für alle wesentlichen Eingriffe i n die Verkehrsordnung des EG-Raumes selbst nach dem Ende der „Zweiten Stufe" Einstimmigkeit aller Ratsmitglieder vor. Da es bisher jedoch noch nicht gelungen ist, innerhalb der Grenzen des EGGebietes einen i m Sinne der EG-Vorstellungen funktionsfähigen, einheitlichen Binnenschiffahrtsmarkt zu organisieren, ist erst nach der erstrebten Harmonisierung — also aller Wahrscheinlichkeit nach nicht vor Eröffnung des Europakanals — m i t einem gemeinsamen Auftreten aller EG-Staaten gegenüber Drittländern i n diesem Bereich zu rechnen. Unter Beachtung des dargestellten EG-Rechts und insbesondere der Rechtsprechung des Gerichtshofs der EG ist die Bundesrepublik zwar i n ihrer Befugnis, Schiffahrtsverträge m i t anderen Staaten abzuschließen, bzw. der B K beizutreten, grundsätzlich von der Zustimmung der EG abhängig, dennoch ist es angesichts des gegenwärtigen Entwicklungsstands der Integration der EG auf dem Verkehrssektor nicht zu erwarten, daß die zuständigen Organe der EG — insbesondere weil diese Verträge auch keine wesentliche Beeinträchtigung der EG-Verkehrseinerseits u n d einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, werden durch diesen Vertrag nicht berührt. Soweit diese Übereinkünfte m i t diesem Vertrag nicht vereinbar sind, w e n den der oder die betreffenden Mitgliedstaaten alle geeigneten M i t t e l an, u m die festgestellten Unvereinbarkeiten zu beheben. Erforderlichenfalls leisten die Mitgliedstaaten zu diesem Zweck einander Hilfe; sie nehmen gegebenenfalls eine gemeinsame H a l t u n g ein . . . " 62 So die herrschende Meinung; Nachweise bei Krzizanowski, Rechtslage, S. 370, Fußn. 99. 63 AB1./EG 1962, S. 720 f. 64 Vgl. Krzizanowski, S. 59. w Vgl. A r t . 234 Abs. 2 E W G - V e r t r a g ; s. o. Fußn. 61; 2. Teil, Β., I I . ; Krzizanowski, Rechtslage, S. 360.

1. Ausdehnung eines der beiden Regime von Rhein u n d Donau

231

politik bedeuten — derartige Abmachungen der Bundesrepublik m i t den Staaten Ost- und Südosteuropas verhindern werden. I I . Widmungsalternativen bezüglich des Europakanals 1. Ausdehnung eines der beiden Regime von Rhein und Donau auf den Europakanal

Völkerrechtlich gesehen unterscheidet sich der Europakanal nach seiner Vollendung und auch i n seinem derzeitigen Bauzustand nicht von anderen deutschen Kanälen, soweit sie nicht zu einem internationalen Flußsystem — als Seitenkanäle etc. — zählen. Das Rheinstromgebiet endet auf der Regnitz exakt bei Flußkilometer 6,85 i n Bamberg 1 . Bis zu diesem Punkt findet die M A i n ihrer für den Main geltenden Ausprägung Anwendung. Bis Bamberg w i r d also, auch wenn dazu ζ. B. gegenüber den Staatshandelsländern keine rechtliche Verpflichtung besteht 2 , grundsätzlich genehmigungsfreier Kabotageverkehr wie auf dem Rhein geduldet; südlich dieser Stadt ist für beide Arten der Kabotage eine Genehmigung der Wasser- und Schifffahrtsdirektion Mainz für nichtdeutsche Schiffe erforderlich 3 , die aber beispielsweise Schiffen aus OECD-Staaten bei Transporten i m Sinne des Liberalisierungskodex erteilt werden müßte 4 . Da die begrenzte Geltung der M A auf dem Main durch einen autonomen Schritt der deutschen Regierung, bzw. i m 19. Jahrhundert durch die souveränen Uferstaaten ermöglicht wurde, liegt der Gedanke einer weiteren Ausdehnung des für den Main und den Regnitzabschnitt geltenden Regimes auf den Europakanal nahe oder eine direkte Einbeziehung von Main, Regnitz und Europakanal und sogar des deutschen Donauteilstücks unter den Geltungsbereich der M A 5 . Derartige Vorschläge werden insbesondere von den Vertretern der Binnenschiffahrtsverbände 6 und von niederländischer Seite 7 gemacht, 1

A r t . 4 des Statuts zum Europäischen Stillegungsfonds. s. o. Fußn. 32, 2. Teil, Α., I I . 3 Vgl. M i t t e i l u n g i n der D V Z Nr. 149, 1974, S. 7. 4 Vgl. A r t . 2 a) des Kodex; s. o. 2. Teil, Α., IV., 3., d). 5 Krzizanowski, Rechtsfragen, S. 366, geht ohne Begründung davon aus, daß „die Ausdehnung" der M A „auf die Mosel vorgesehen ist u n d auch auf die gesamte Rhein-Main-Donau-Verbindung betrieben werden dürfte . . . " . Diese Ausführung ist u m so unverständlicher, da er selbst einen deutschen B e i t r i t t zur B K erwartet; S. 370 f. 6 Die Resolution der Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt e. V. v o m 25.1.1974 fordert unter P u n k t 2. eine Ausweitung „der Grundsätze der M A auf die Verbindungswasserstraße bis zur Donau"; abgedruckt i n Beilage 3 2

232

2. Teil, Β . I I . Widmungsalternativen bezüglich des Europakanals

zuweilen m i t der Forderung, das System der M A auf alle Binnenwasserstraßen Westeuropas unter entsprechendem Vorbehalt der großen Kabotage für die Länder dieses Raumes auszudehnen 8 . Solche Veränderungen des räumlichen Geltungsbereichs der M A sind allerdings kaum zu erwarten, da die Verkehrsbestimmungen des EWGVertrages langfristig ohnehin einen einheitlichen Binnenschiffahrtsmarkt vorsehen, dessen Verwirklichung zur Zeit wegen der starken ökonomischen Strukturunterschiede der einzelnen Wirtschaftsräume der EG noch nicht möglich ist. Darüber hinaus ist i m Bedarfsfalle eine Einbeziehung des Europakanals i n das System des Rheinstromgebiets ohne weiteres auf dieselbe Weise möglich, wie dies bei dem Kanalnetz des Ruhrgebiets praktiziert wird, ohne daß diese Wasserstraßen i n irgendeiner Form der M A unterliegen 9 . Eine Ausdehnung der B K auf den Kanal ist auf deutsche Initiative h i n aus offenkundigen Gründen undenkbar. 2. Internationalisierung des Europakanals, bzw. der Gesamtverbindung Rhein-Donau durch einen besonderen völkerrechtlichen Vertrag oder Einbeziehung des Kanals in ein einheitliches Regime zwischen Rhein- und Donaumündung

Ein durch einen multilateralen Vertrag aller Anliegerstaaten der Gesamtstrecke zwischen Nordsee und Schwarzem Meer zu begründendes Einheitsregime, das Zemanek 1 0 als „Maximallösung" bezeichnet, ist aus politischen Gründen und wegen der grundsätzlichen Verschiedenheit der beiden Wirtschaftssysteme an dieser Wasserstraße ebenfalls illusorisch 11 . Ähnliches gilt für ein auch nur theoretisches Sonderregime zwischen M a i n oder, wie i m V F V vorgesehen, zwischen Rhein und Donau, das der niederl. Studie, deren Verfasser ebenfalls m i t diesem Vorschlag sympathisieren; S. 33. 7 So W. G. A. de Meester, s. o. Fußn. 2, 2. Teil, Α., I I . i n einem Vortrag vor der Hafenvereinigung „Rotterdam" i m Dezember 1973; kommentiert i n B N Nr. 50, 1973, S. 771. 8 Diese Forderung, die den K o n f l i k t zwischen M A u n d EG-Recht zugunsten der M A lösen würde, erhob Dütemeyer, Geschäftsführer des Vereins zur Wahrung der Rheinschiffahrtsinteressen e.V., vor dem Verkehrsausschuß der deutsch-französischen Handelskammer i n Duisburg i m November 1975; wiedergegeben i n dem Aufsatz: „Nach der Euphorie Ernüchterung", D V Z , Nr. 149,1975, S. 12. 9 s. ο. 1. Teil, Α., I I I . 10 S. 62. 11 Vgl. i m einzelnen Zemanek, S. 62, der u. a. zutreffend ausführt, daß die E G einer Herauslösung des Rheins aus ihrem Geltungsbereich nicht zustimmen könnte.

3. Der Europakanal ohne spezielle völkerrechtliche Ordnung

233

einer „Internationalisierung ersten Grades" ähnlich der de iure-Regelung auf dem Suezkanal oder dem i m V F V für den Kieler Kanal vorgesehenen Regime gleichkommen würde 1 2 . Für ein „Sonderregime" oder für eine Lösung, wie sie der V F V auf der Strecke zwischen Mainz und Kehlheim vorsah, besteht jedoch auch aus dem Blickwinkel der Staatshandelsländer an der Donau kein überzeugendes Bedürfnis, da die Bundesrepublik entschlossen ist, den Europakanal den Schiffen aller interessierten Länder zu öffnen, andererseits die Frage der Kabotage auf dem relativ kurzen Europakanal von geringer wirtschaftlicher Bedeutung ist. I n diesem Punkt ist Jaenicke 13 beizupflichten, der den Verkehr von und nach Häfen des Kanals i m Vergleich zu der „weit größeren Dimension" dieses Problemkreises hinsichtlich des Rheinstromgebietes einschließlich des Mains für relativ bedeutungslos hält. 3. Der Europakanal ohne spezielle völkerrechtliche Ordnung

Da die Bundesregierung die Wettbewerbsregelungen bezüglich des Europakanals i m Rahmen allgemeiner, bilateraler Schiffahrtsabkommen regeln will, die sich auf das gesamte deutsche Wasserstraßennetz beziehen, w i r d der Europakanal nicht als besonderer Schiffahrtsweg zum Gegenstand dieser Verträge werden 1 4 . Es ist auch nicht einzusehen, weshalb auf diesem Kanal eine andere Rechtsordnung gelten sollte als etwa auf dem Mittellandkanal, der ebenfalls internationale Ströme verbindet, oder als auf dem ElbeSeitenkanal. I m übrigen ist die Bundesrepublik bereit, i m Rahmen der ECE an einer multilateralen Abstimmung über die technischen und schiffahrtspolizeilichen Vorschriften auf Rhein, Main, Regnitz, Europakanal und Donau mitzuarbeiten, u m den künftigen Verkehr zwischen den Flußsystemen zu erleichtern 15 . 12 Diese Lösung käme w o h l den sowjetischen Wünschen am nächsten; vgl. Baskin, S. 121, sowie Sowjetunion heute, S. 7. Bei Verhandlungen des B u n desministers für Verkehr über Binnenschiffahrtsfragen i n Moskau M i t t e Oktober 1977 sind jedoch keine Vorstöße i n dieser Richtung von den Regierungsvertretern der UdSSR unternommen worden; vgl. M i t t e i l u n g i m K ö l ner Stadt-Anzeiger v o m 14.10.1977: „Frachten sind nach Kosten berechnet." Eine Internationalisierung des EK's w i r d von dem polnischen A u t o r Mil kowski fast als selbstverständlich vorausgesetzt: „the expected early opening of the Rhine-Main-Danube connection w i t h the consequent appearance on the Rhine of ships from other socialist countries . . . " (S. 129). Dieselbe Forderung w i r d von seinem Landsmann Wajda erhoben (Wajda, V F V , VII.). 13 S. 101. Da Bamberg bereits zum „genehmigungsfreien" Rheinstromgebiet zählt, gibt es neben wenigen kleineren Umschlagplätzen an der K a n a l strecke als wirtschaftlich bedeutsamen Hafen n u r den Staatshafen Nürnberg. 14 Hübener, Verbindung, S. 203 f.; Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr v o m 29. 6.1976 an den Verfasser.

2. Teil. Β . I I I . Änderungen der Konvention von Belgrad

234

Zum künftigen Rechtsstatus des Europakanals läßt sich zusammenfassend feststellen, daß es bei nüchterner Betrachtung der völkerrechtlichen, wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten nicht sinnvoll erscheint, diesen Kanal einem besonderen völkerrechtlichen Status zu unterstellen 16 , insbesondere da man auch i n Zukunft an den bestehenden Regimen der beiden Ströme Rhein und Donau festhalten wird. Aktuelle Probleme, die möglicherweise Änderungen dieser Flußschiffahrtsakten notwendig machen, entstehen daher nur indirekt durch den Europakanal, weil dieser den Schiffen beider, bislang voneinander abgeschlossenen Flußsysteme die tatsächliche Möglichkeit eröffnet, am Handelsverkehr des jeweils anderen Stromgebiets teilzunehmen.

ΙΠ· Änderungen der Konvention von Belgrad Für das Donauregime der Akte von Belgrad ergibt sich nach Öffnung des Europakanals aus den bereits dargelegten Gründen keine Notwendigkeit zu wesentlichen Änderungen, da zumindest der lokale Verkehr zwischen den an der Donau gelegenen Staatshandelsländern für die Rheinschiffahrt uninteressant ist. Bei Abkommen zwischen Donaustaaten und der EG oder einzelnen, bzw. mehreren Rheinuferstaaten über den Wechselverkehr zwischen beiden Strömen — Verträge zwischen der D K und der Z K R oder dem Comecon und der EG können nach der bestehenden Rechtslage nicht abgeschlossen werden, da es den drei erstgenannten Organisationen an der erforderlichen Vertragsabschlußkompetenz mangelt — könnte allerdings der alte Streit u m die Fortgeltung der Pariser Akte, richtiger gesagt um die Rückzahlung der den beiden ehemaligen Donaukommissionen durch Großbritannien und Frankreich gewährten Kredite aktuell werden. Diese Kontroverse könnte, da eine rechtliche Austragung „höchst unwahrscheinlich" 1 ist, auf diesem Weg endgültig beigelegt werden. Der Beitritt der Bundesrepublik zur B K würde wahrscheinlich zu gewissen Veränderungen dieser A k t e bezüglich der Erhebung von Schiffahrtsabgaben wegen der beträchtlichen Kosten der Rhein-Main15 Hüb einer t Verbindung, S. 208 f.; K a r l Wittrock i n einer Ansprache vor der Donauschiffahrtskonferenz i n Regensburg am 7. 9. 70; wiedergegeben i m B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung v o m 9. 9. 1970 (Nr. 120, S. 1249 f.). 16 Auch nach innerstaatlichem Recht, das i n dieser Untersuchung unerw ä h n t bleiben muß, ist f ü r eine Sonderstellung des EKs gegenüber anderen nationalen Bundeswasserstraßen k e i n G r u n d ersichtlich. 1

Zemanek,

S. 57.

2. Teil. Β . I I I . Änderungen der Konvention von Belgrad

235

Donau-AG 2 für den Ausbau des deutschen Donauteilstücks führen, w e i l bisher die Donaustaaten i n der D K strenge Maßstäbe hinsichtlich der Notwendigkeit von Arbeiten zur Erhaltung der Schiffahrtsverhältnisse, bzw. für deren Verbesserung angelegt haben 3 . Bevor Deutschland der B K beitritt, ist auch denkbar, daß es i n den bilateralen Schiffahrtsabkommen m i t den Donaustaaten bestimmte „Gegenleistungen" für den Kanaltransit und die eventuell vertraglich zugesicherte Öffnung der Häfen zwischen Mainz und Kehlheim — zumindest — für den Wechselverkehr der Staatshandelsländer von ihren Vertragspartner erwartet. Diese könnten i n einer Gewährung von Schiffahrtsfreiheit auf den für die Bundesrepublik wirtschaftlich interessanten, schiffbaren Nebenflüssen der Donau, vor allem aber i n konkreten Garantien für eine deutsche oder westeuropäische Beteiligung am Transportaufkommen zwischen Rhein und Donau und i m Verkehr auf der Donau bestehen, die i n bi- oder multilateralen Frachtkonferenzen vereinbart werden könnten 4 . Ohne daß diese speziellen und an ständige Änderungen der Verkehrssituation auf der Donau anzupassenden Absprachen zu Korrekturen der B K führen müßten, kann ihre Klärung möglicherweise die Voraussetzung einer Unterzeichnung der B K durch Deutschland sein, das m i t dem Europakanal ein gewisses „Faustpfand" bei zukünftigen Verhandlungen i n dieser Richtung besitzt. Das deutsch-jugoslawische Donauschiffahrtsabkommen vom 26. Juni 1954® könnte möglicherweise zu Kollisionen mit der neuen Rechtsstellung der Bundesrepublik als zukünftigem Signatar der B K führen. I n diesem Fall dürfte es jedoch ebenso wenige Probleme geben wie zwischen den zahlreichen bilateralen Donauschiffahrtsverträgen Österreichs und seiner späteren BK-Mitgliedschaft e . Eine völkerrechtlich unbedenkliche „formelle" Beschränkung der Schiffahrtsfreiheit aus A r t . 1 B K , d. h. der großen Kabotage auf die 2

Ebd., S. 58. A r t . 3, 10 Abs. 2, 34: „ L e financement des travaux hydrotechniques sur le Danube, exécutés par les pays danubiens, conformément à l'article 3 de la présente Convention, est assuré par les pays danubiens respectifs . . . " , A r t . 35: „ A f i n de couvrir les dépenses nécessaires pour assurer la navigation, les Etats danubiens peuvent, après s'être concertés avec la Commission, établir des droits de navigation perçus sur les bâtiments et dont le taux est déterminé en fonction du coût de l'entretien de la voie fluviale et des travaux prévus à l'article 34." 4 Hübener, Verbindung, S. 205 f. 5 Zusammen m i t diesem A b k o m m e n trat ein Zollbehandlungsvertrag z w i schen beiden Staaten i n K r a f t (BGBl. 1959 I I , S. 1259); vgl. Krzizanowski, Rechtslage, S. 372; s. ferner o. Fußn. 231, 1. Teil, Α., I I . 6 Diese alten Verträge sind f ü r Österreich neben der B K bestehen geblieben. 8

236

2. Teil, Β. I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

Uferstaaten der Donau, würde die tatsächliche Strom auch nach Eröffnung des Europakanals wäre wirtschaftlich gesehen überflüssig und nur auf einen entsprechenden Schritt der MA-Staaten

Situation auf diesem kaum verändern, sie als politische Reaktion vorstellbar 7 .

I V . Mögliche Änderungen der M a n n h e i m e r A k t e 1. Die Ziele der KSZE für die europäische Binnenschiffahrt

Für die traditionelle Rheinschiffahrt, die schon seit Jahrzehnten mit beträchtlichen wirtschaftlichen Problemen zu kämpfen hat, könnte eine massive Teilnahme der Staatsreedereien des Donauraums am Frachtaufkommen i m Rheinstromgebiet zur existentiellen Bedrohung werden. Da ein vollständiger Ausschluß der Staatshandelsländer am Rheinverkehr von niemandem ernsthaft gefordert werden kann, kommt es darauf an, durch geeignete Maßnahmen der EG-, bzw. der MA-Staaten zu erreichen, daß ein wichtiges Postulat der KSZE-Schlußakte erfüllt wird, nämlich „auf der Grundlage des gegenseitigen Vorteils" 1 das Verkehrswesen i n Europa zu entwickeln. Diesem Ziel dient auch die Vermeidung einer „Marktstörung, bzw. Marktzerrüttung" 2 , die als Folge der unterschiedlichen wirtschaftlichen und sozialen Systeme i n Europa entstehen kann. Den Signataren der B K ging es 1948 i n Belgrad vor allem u m die Zurückdrängung der „raumfremden Mächte" Großbritannien und Frankreich aus ihrer beherrschenden wirtschaftlichen Position auf der Donau 3 . Wenn diese Staaten ihrem damaligen Prinzip — „die Donau den Donaustaaten" — treu bleiben wollen, können sie einem entsprechenden Versuch der Rheinstaaten, ihren Wirtschaftsraum vor schweren Störungen durch Staaten mit einer anderen Wirtschaftsverfassung zu bewahren, nicht viel entgegenhalten. 2. Die Verkehrs- und Beförderungsrechte der Binnenschiffahrt

Bevor die einzelnen Alternativen einer denkbaren Änderung des Rheinregimes durch die MA-Staaten Erwähnung finden, erscheint es angebracht, zunächst die verschiedenen Verkehrsrechte der Binnenschiffahrt kurz darzulegen 4 . 7 Geringfügige Probleme entstünden möglicherweise i m Donau-Seeverkehr, an dessen Internationalität jedoch die UdSSR u n d Rumänien selbst interessiert sind. 1 s. o. Fußn. 31, 2. Teil, Α., I I . ; Hervorhebung v o m Verfasser. 2 Ebd., 1. Handel; Allgemeine Bestimmungen; vgl. KSZE, D 449. 3 Vgl. Pichler, S. 23 ff., m i t umfangreichen Literaturhinweisen.

2. Die Verkehrs- u n d Beförderungsrechte der Binnenschiffahrt

237

I n der Vergangenheit waren derartige Rechtsfragen angesichts einer minimalen Beteiligung ausländischer Schiffe auf nationalen Binnenwasserstraßen ohne Bedeutung, auf den internationalen Flüssen erhielten sie lediglich wegen der Kabotage- und Transitregelung ein gewisses Gewicht. Der forcierte Ausbau der mitteleuropäischen Wasserwege i n Einklang m i t einer verstärkten Handelstätigkeit der W i r t schaftsblöcke untereinander erfordert aber nunmehr eine genaue Bestimmung dieser Rechte. Die Verkehrsrechte setzen sich aus Beförderungs- und Befahrensrechten zusammen. Letztere ermöglichen es dem Territorialherren, einzelne Wasserstraßen dem ausländischen Schiffsverkehr zu sperren, diesen Verkehr zeitlich oder mengenmäßig, d. h. durch Limitierung der zugelassenen Schiffe, zu begrenzen oder nur bestimmte Schiffstypen zuzulassen. Befahrensrechte haben i m Hinblick auf Rhein, Main, Regnitz und Europakanal aus den dargelegten Gründen keine Bedeutung 5 , anders verhält es sich jedoch mit den Beförderungsrechten. Diese lassen sich i m wesentlichen i n vier Verkehrsarten differenzieren: den Wechselverkehr, den Transitverkehr, den Drittlandverkehr und die (kleine) Kabotage. Zwischen diesen Rechten sind Kombinationen möglich und, wie die Schiffahrtsvereinbarung zwischen der Bundesrepublik und Polen belegt 6 , durchaus aus ökonomischen Zweckmäßigkeitsgründen üblich. 4 Hubener hat zu diesem Thema den aufschlußreichen Aufsatz „Verkehrsrechte i n der Binnenschiffahrt" veröffentlicht, der die Grundlage der folgenden Betrachtung bildet. 5 Verkehrsfreiheit w i e auf internationalen Flüssen w i r d auf Neckar, M a i n u n d Mosel den Rheinuferstaaten — ohne entsprechende Rechtsgrundlage i n der M A — seit Beginn des 19. Jahrhunderts gewährt. Einerseits ist diese Rechtslage historisch begründet, da alle diese Nebenflüsse internationale Flüsse waren u n d i m F a l l der Mosel noch sind (Anhang 16 Β Wiener Schlußakte) u n d man nach der Reichsgründung keine entsprechenden Einschränkungen vornahm. Teilweise gelten auch noch heute bilaterale Verträge, w i e ζ. B. die Schiffahrtsverträge zwischen Belgien (1844) u n d den Niederlanden (1851) m i t dem Deutschen Z o l l - u n d Handelsverein. Gegenüber den anderen Rheinstaaten besteht insoweit durch „stillschweigendes bilaterales Einvernehmen" gewachsenes Gewohnheitsrecht i m völkerrechtlichen Sinne; vgl. Hübener, S. 403 f. A u f der Mosel gilt seit 1956 der Moselvertrag, der dieselben Verkehrsrechte für alle Nationen w i e die M A vorsieht (Art. 29). 6 A r t . 2: „(1) Die Schiffe dürfen die Binnenwasserstraßen i m Geltungsbereich dieser Vereinbarung befahren. (2) Die Schiffe dürfen Güter befördern a) i m Verkehr zwischen dem eigenen u n d dem anderen L a n d (Wechselverkehr), b) i m Transitverkehr, c) auf dem Rückweg von einer Transitfahrt zwischen dem Land, i n das die Transitfahrt geführt hatte, u n d dem anderen Land. (3) Die Beförderung von Gütern zwischen Häfen des anderen Landes (Kabotage) ist n u r m i t einer besonderen Genehmigung der zuständigen Behörden des anderen Landes gestattet. (Fortsetzung S. 238)

238

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

Ferner lassen sich alle Verkehrsrechte einschränken, ζ. B. durch allgemeine Kontingentierungsbestimmungen oder durch das Beförderungsverbot bestimmter Waren oder die Sperrung bestimmter Häfen. I m Zusammenhang m i t der Rheinschiffahrt müssen die genannten Verkehrsrechte — entgegen ihrem üblichen, auf ganze Staatsgebiete bezogenen Inhalt — präzisiert werden: Wechselverkehr 7 ist der Verkehr zwischen einem Hafen i m Rheinstromgebiet und einem nicht i n den Rheinstaaten gelegenen Hafen, also etwa zwischen Wien und Köln, aber auch zwischen Leningrad und Duisburg. Transitverkehr 8 ist ein Schiffstransport durch das gesamte Rheinstromgebiet, bzw. das Territorium der Rheinstaaten, ζ. B. von Linz nach London oder einem polnischen Hafen. Drittlandverkehr ist der Verkehr zwischen zwei Häfen am gesamten konventionellen Rhein, die nicht i m selben Staatsgebiet liegen, also ein Transport zwischen Straßburg und Rotterdam, i m folgenden große Kabotage genannt 9 . M i t Kabotage ist i m Rheinverkehr die kleine Kabotage gemeint, also der Verkehr zwischen Rheinhäfen desselben Uferstaates. 3. Das Transitrecht durch das Rheinstromgebiet

Unproblematisch ist i m vorliegenden Zusammenhang das Transitrecht, weil es dem Transitland, bzw. den Transitländern, die an einem internationalen Strom liegen, keinen wirtschaftlichen Nachteil zufügt. Transporte durch das Rheinstromgebiet, ohne einen Hafen i n diesem Bereich anzulaufen, werden aber wohl aus wirtschaftlichen und technischen Gründen selten bleiben. (4) Die Beförderung von Gütern zwischen D r i t t l ä n d e r n u n d dem anderen L a n d ist — abgesehen v o m F a l l des Absatzes 2 Buchstabe c — grundsätzlich nicht gestattet. Die zuständigen Behörden können befristete Ausnahmegenehmigungen f ü r einzelne Schiffe erteilen." 7 Zemanek unterscheidet zwischen „ L o k a l v e r k e h r " u n d „durchgehendem Verkehr i m engeren Sinn", S. 68. Wechselverkehr i m Sinne der oben gebrauchten Definition wäre also nach Zemanek ein U n t e r f a l l des „durchgehenden Verkehrs i m engeren Sinne", da er unter diesem Begriff den Transit durch das Rheingebiet u n d den Wechselverkehr zwischen Rhein u n d Donau versteht. Die niederländische Arbeitsgruppe R M D nennt den Wechselverkehr i m obigen Sinne „Auswechselungsverkehr", erweitert jedoch das Rheinstromgebiet u m alle Häfen der EG und der Schweiz (S. 34). 8 Auch bei Zemanek, S. 68, u n d i n der niederl. Studie, S. 34, ist dieses Verkehrsrecht nicht auf den nationalen Transit bezogen. 9 Zemanek bezeichnet dieses Verkehrsrecht als „Beteiligung am L o k a l v e r kehr", ohne die kleine Kabotage unter dieses Recht zu subsumieren; S. 68, Fußn. 222. Die niederl. Studie unterscheidet ebenfalls nicht zwischen beiden Kabotagearten, da es nach Auffassung der Arbeitsgruppe i n der M A keinen Vorbehalt der kleinen Kabotage gibt, S. 13, vielmehr geht es i h r u m den „Verkehr zwischen zwei am konventionellen Rhein gelegenen Häfen oder zwischen einem i n einem REG-Staat (s. o. Fußn. 40, 2. Teil, Α., I.) u n d einem am konventionellen Rhein gelegenen Hafen", S. 27. Z u r Begriffsbestimmung der beiden Kabotagearten s. o. 2. Teil, Α., I., 2.

4. Der Wechselverkehr zwischen Rhein- u n d Donaustaaten

239

4. Der Wechselverkehr zwischen Rhein- und Donaustaaten

Beim Wechselverkehr zwischen Rhein- und Donaugebiet, bzw. zwischen den beiden Wirtschaftsblöcken, w i r d angesichts der Erfahrungen westeuropäischer Staaten mit Comecon-Ländern 10 eine Garantie für gleiche Betätigungsmöglichkeiten marktwirtschaftlich organisierter Staaten i m eigenen Bereich wie i m Gebiete der Staatshandelsländer gefordert. Dennoch geht man allgemein von der Notwendigkeit eines Wechselverkehrs aus, für den es i m wesentlichen drei Problemlösungen gibt. a)

Kontingentierungssystem

Ein Kontingentierungsvertrag zwischen allen Rhein- und Donaustaaten müßte auf ein Abkommen zwischen den OECD- und Nicht-OECDStaaten der Gesamtstrecke hinauslaufen 11 , da innerhalb der OECDStaaten staatlich vereinbarte Kontingentierungen nicht möglich sind. Ein solcher Vertrag würde — ebenso wie vergleichbare bilaterale A b kommen — den Zielen der EG-Verkehrspolitik bezüglich der Rheinschiffahrt zuwiderlaufen und wäre nur schwer administrierbar. Nur auf privatrechtlicher Basis wären Kontingentierungsabsprachen zwischen Unternehmen der Donau- und der Rheinschiffahrt rechtlich zulässig, da weder die OECD-Bestimmungen einschlägig würden noch die EGVerordnung 1017/68 auf dem Rhein bisher Anwendung findet. Die negativen Erfahrungen der deutschen und österreichischen Donauschifffahrtsgesellschaften m i t diesem Verfahren 1 2 sprechen aber gegen diese Lösung; vor allem jedoch das Fehlen von „nationalen" Schiff ahrtsunternehmen auf dem Rhein, die ähnlich wie die Donauschiffahrtsgesellschaften überhaupt Rechtsträger dieser Abkommen sein könnten 1 3 . b) Genehmigungssystem Ein bilateral oder multilateral zu organisierendes Genehmigungssystem, möglicherweise noch differenziert nach Comecon-Staaten, OECD-Mitgliedern etc., stößt i m wesentlichen auf dieselben Bedenken wie die Lösung a), wenngleich es etwas flexibler den jeweiligen Konjunkturlagen, etwa dem Schiffskapazitätenbedarf anzupassen wäre. 10

s. o. 2. Teil, Α., I., 2. u n d u. Fußn. 19. Vgl. Zemanek, S. 71. 12 österreichische Schiffe waren am gesamten Donau-Außenhandelsvolumen m i t den Staatshandelsländern statt m i t erstrebten 5 0 % — u n d trotz vertraglicher Vereinbarungen m i t den meisten dieser Staaten — n u r m i t 20 °/o beteiligt; Wurmböck, S. 268. Das zunächst als „ideal" empfundene rumänisch-österreichische Abkommen, das eine 50 :50 A u f t e i l u n g vorsah, mußte inzwischen aufgekündigt werden, da österreichische Schiffe keine L a dung erhalten konnten; Zemanek, S. 5, Fußn. 17. 13 Zemanek, S. 36 ff. 11

240

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

c) Freier

Wechselverkehr

Einer grundsätzlichen Schiffahrtsfreiheit i m Wechselverkehr zwischen beiden Flußsystemen, bzw. beiden Wirtschaftssystemen ist der Vorzug zu geben. Die bereits genannte deutsch-polnische Vereinbarung über den Binnenschiffsgüterverkehr vom 16. Februar 1971 und der „Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über Fragen des Verkehrs" vom 26. Mai 1972 könnten als Vorbild für ähnliche Verträge zwischen den Rhein- und Donaustaaten bzw. den sie vertretenen internationalen Organisationen 14 dienen. Nach A r t . 2 der erstgenannten Vereinbarung 1 5 ist neben dem Transitder Wechselverkehr frei, wobei zur Vermeidung unwirtschaftlicher Leerfahrten die Gütereinfuhr auf dem Rückweg von einer Transitfahrt gestattet ist, also ζ. B. ein Transport aus den Niederlanden nach Duisburg als sogenannte Anschlußkabotage 16 . Denkbar wären als Varianten ferner die Gestattung von kleiner oder großer Kabotage, bzw. — auf das gesamte nationale Schiffahrtsnetz bezogen — des Drittlandverkehrs i m Rahmen der Rückfahrt von einem Wechselverkehr oder i m Anschluß an eine Transitfahrt. Die bisherigen Erfahrungen im, allerdings sehr bescheidenen, Binnenschiffahrtsverkehr zwischen der Bundesrepublik und Polen zeigen kein ausgeglichenes Verhältnis bei der gegenseitigen Frachtvergabe 17 , 14

Der Rat des Comecon besitzt — ebensowenig wie die D K oder die Z K R — allerdings i m Gegensatz zum Rat der EG, bzw. der Kommission (Art. 228 EWG-Vertrag) keine Abschlußkompetenz f ü r Verträge m i t dritten Staaten oder internationalen Organisationen; s. o. 2. Teil, B., I I I . Vgl. auch Pichler, S. 3. 15 Text s. o. Fußn. 6, 2. Teil, Β., I V . 16 Dem A r t . 2 der deutsch-polnischen Abmachung entspricht sinngemäß A r t . 18 des Verkehrs-Vertrages zwischen der Bundesrepublik und der DDR. 17 Die Angaben über den Binnenschiffsverkehr m i t Polen sind w i d e r sprüchlich. Nach einer M i t t e i l u n g i n B N 1976, S. 216, ergäbe sich ein ausgeglichenes Verhältnis bei der Gütervergabe, da 1975 der Verkehr m i t Polen insgesamt 18 6221 betragen haben soll, w o v o n Binnenschiffe der Bundesrepublik 9 597 t beförderten, also mehr als die Hälfte des Frachtaufkommens. Überzeugender ist w o h l die A u s k u n f t des Bundesministeriums für Verkehr, die sich auf Zahlen des Statistischen Bundesamtes, Wiesbaden, stützt, und der zufolge Schiffe aus der Bundesrepublik nur 4 300 t von insgesamt 223 600 t, die über Rühen (Mittellandkanal an der Grenze zur DDR) 1975 nach Polen verschifft wurden, transportierten; bzw. 4400 t von 8600 t, die über Schnakkenburg an der Elbe (Grenze zur DDR) nach Polen gingen (beim Verkehr von Polen waren deutsche Schiffe i n Rühen m i t 8 900 t von 242 900 t beteiligt). Insgesamt w u r d e n auf allen Wasserstraßen der Bundesrepublik unter polnischer Flagge 869 000 t Güter — entsprechend 0,4% des Gesamtverkehrs — befördert, davon 14 000 t innerhalb des Bundesgebiets, 76 000 t i m Durchgangsverkehr u n d der gesamte Rest m i t Häfen außerhalb des Bundesgebiets (Angaben für 1975, Statistisches Jahrbuch 1977, S. 274). Nach Milkowski haben

241

5. Die große Rheinkabotage

das den i n Art. 5 der Vereinbarung 1 8 angestrebten Zielen gerecht wird. Daher befürworten K r i t i k e r eines freien Wechselverkehrs 19 zumindest ein Genehmigungssystem nach b), wobei sie besonders auf die bisherige Praxis der Staatshandelsländer verweisen, die bei ihrem Handel den Import „fob" und den Export „cif" abwickeln 20 . I m Interesse eines gesteigerten Ost-Westhandels sollte jedoch der Wechselverkehr nicht reglementiert werden. Bei einem Festhalten der Staatshandelsländer an den gerügten Handelsusancen trotz anderslautender Vertragsbestimmungen bleibt als ultima ratio der politischen Einflußnahme von westlicher Seite immer noch die Kündigung der Schiffahrtsvereinbarungen, die auch i m Hinblick auf den EG-Vorbehalt ohnedies relativ kurze Laufzeiten haben werden 2 1 . 5. Die große Rheinkabotage a) Modifiziertes

Genehmigungssystem

im Rahmen

der

MA

Auch für die Teilnahme am Drittstaatenverkehr, auf das Rheinstromgebiet bezogen ist also die große Kabotage gemeint, können die genannten Verträge der Bundesrepublik mit Polen und der DDR als Beispiele herangezogen werden. Nach Art. 2 Abs. 4 der Vereinbarungen mit Polen ist abgesehen von der Ausnahme der Anschlußkabotage 22 der Drittlandverkehr „grundsätzlich nicht gestattet", sondern genehmigungspflichtig 23 . Eine Änderung des Rheinregimes entsprechend dieser Regelung, die einen Kabotagevorbehalt der „REG-Staaten" 2 4 implizie1975 Schiffe der Bundesrepublik — einschließlich B e r l i n (West) — insgesamt 231 000 t Fracht nach Polen gebracht (Fußn. 15, S. 128), während polnische Schiffe m i t 197 300 t am I m p o r t aus Deutschland sowie m i t 329 600 t am E x port nach B e r l i n (West) u n d m i t 185 300 t am Export ins Bundesgebiet beteiligt waren (ebd., S. 142). 18 A r t . 5: „Die Vertragspartner w i r k e n darauf hin, daß i m Wechselverkehr die Schiffe beider Länder je zur Hälfte an dem Ladungsaufkommen beteiligt u n d die Gütertransporte zu kostengerechten Frachten abgewickelt werden." 19 Dütemeyer bezeichnet gerade die i m A b k o m m e n m i t Polen getroffene Vereinbarung bezüglich der A u f t e i l u n g des Frachtaufkommens i m Wechselverkehr als „ v ö l l i g zwecklos u n d unerreichbar", ohne eine Begründung gerade i m Hinblick auf dieses A b k o m m e n zu geben. Seiner Forderung nach grundsätzlich „multilateralen Verhandlungen" ist allerdings i n diesem Punkt zuzustimmen; D V Z Nr. 149, 1975, S. 12. Ebenso Wulf i n ZfB Nr. 6, 1975, S. 180; und der Geschäftsbericht 1974/75 des Bundesverbandes der deutschen Binnenschiffahrt e. V., ZfB Nr. 8, 1975, S. 317 f. 20 Wulf, Marktordnung, S. 180. 21 s. o. 2. Teil, Β., I., 3. 22 Z u m Begriff der Anschlußkabotage vgl. A r t . 18 Abs. 2 des Verkehrsvertrages m i t der DDR, s. o. Fußn. 28, 2. Teil, Α., I I . 23 Text des A r t . 2, s. o. Fußn. 6, 2. Teil, Β. I V . 24 Z u m Begriff „REG-Staat" s. o. Fußn. 40, 2. Teil, Α., I., 2. 16 Kippeis

242

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

ren müßte, würde den Interessen an einem möglichst freien Handelsaustausch m i t den Comecon-Staaten bei relativ geringer Schädigung des eigenen Marktgefüges entgegenkommen. Einerseits würde den Rechtsansprüchen der OECD-Staaten Genüge getan, weil die nach dem Liberalisierungskodex zu gewährenden Genehmigungen ohne weiteres erteilt werden könnten, andererseits wäre das Ziel einer ausgeglichenen Frachtenvergabe zwischen Staatshandelsländern und OECD-Ländern durchaus erreichbar, ohne daß auf die Möglichkeit verzichtet werden müßte, etwa bei einem Mangel an Spezialfahrzeugen oder bei einem unvorhergesehenen Schiffsraumbedarf Schiffe aus Osteuropa einsetzen zu können. Genehmigungsbehörde wäre bei dieser Variante die ZKR, die die Gesamtsituation des Rheinstromgebiets besser als nationale Institutionen beurteilen kann, bei der aber auch die Nachteile entfielen, die auf der Entscheidungsebene der einzelnen Uferstaaten zwangsläufig aus der Einbeziehung nationaler politischer und wirtschaftlicher Faktoren entstehen. b) Multilateraler

Verzicht oder Vorbehalt für die OECD-Länder

Da ein multilateraler Verzicht der Staatshandelsländer des Donauraums auf Teilnahme am Lokalverkehr i m Rheinstromgebiet 25 nur eine rein theoretische Alternative ist 2 6 , kann ein völliger Ausschluß dieser Länder vom Kabotageverkehr nur durch einen Vorbehalt der großen Kabotage 27 für alle marktwirtschaftlich organisierten Staaten, d.h. praktisch für die OECD-Staaten erreicht werden 2 8 . Die gerade auch durch die Funktion des Europakanals erhoffte Belebung des Ost-Westhandels würde i n diesem Fall mehr als ökonomisch notwendig beeinträchtigt und die starre Konfrontation der beiden W i r t schaftsblöcke sozusagen aus „ideologischen" und weniger aus w i r t schaftspolitischen Gründen festgeschrieben. c) Allgemeines

Genehmigungssystem

Die dritte Variante der niederländischen Studie, ein „allgemeines Genehmigungssystem" 20 auf dem Rhein oder gar den Binnenwasserstraßen i m gesamten europäischen Raum für alle Schiffskapazitäten, 25

So die Variante d) von Zemanek, S. 71. s. o. 2. Teil, Α., IV., 3., b). 27 Innerhalb der Kabotageberechtigten ist eine unterschiedliche Behandlung möglich, s. u. 2. Teil, Β., IV., f), bb). 28 Die niederl. Studie erwähnt die OECD-Vereinbarungen nicht; ihre L ö sungsalternativen werden daher zu Recht von Zemanek, S. 71, Fußn. 231, i n Frage gestellt. 29 Niederl. Studie, S. 31. 26

5. Die große Rheinkabotage

243

stößt auf erhebliche rechtliche Bedenken. Durch diese Lösung würde die Schiffahrtsfreiheit auf dem Rhein auch für die Uferstaaten eingeschränkt, da die Zulassung zur Rheinschiffahrt nicht mehr frei wäre. Ferner würde diese Maßnahme gegen den OECD-Liberalisierungskodex verstoßen 30 und auch dem Prinzip der grundsätzlichen Wettbewerbsfreiheit des EWG-Vertrages zuwiderlaufen 3 1 . Letztlich ständen aber vor allem die administrativen Probleme — Überwachung, Maßnahmen gegen Wettbewerbsverzerrungen durch Währungsvorteile und unterschiedliche Lohnkosten bestimmter Staaten etc. 32 — i n keinem angemessenen Verhältnis zum erzielten Nutzen, der rigorosen Beseitigung des Kapazitätsüberhangs i m Rheinverkehr. d)

Kontingentierungssystem

Ähnlich wie beim Wechselverkehr wäre auch bei der Beteiligung an der großen Kabotage des jeweiligen Flußsystems zwischen den Anliegern beider Ströme oder den Mitgliedstaaten der beiden unterschiedlichen Wirtschaftsblöcke entlang der neuentstehenden Großschifffahrtsstraße zwischen Nordsee und Schwarzem Meer ein multilaterales Abkommen über die Kontingentierung des Frachtaufkommens denkbar. Die erste Alternative würde wegen der Stellung Österreichs gegen den Liberalisierungskodex der OECD verstoßen, die zweite begegnet denselben Bedenken wie sie beim Wechselverkehr i m Rahmen der Variante a) erläutert wurden. e) Vorbehalt für die Signatare der MA Außer dem i n Alternative b) erwähnten Kabotagevorbehalt für alle OECD-Staaten, der zum selben Ergebnis wie ein, allerdings nicht vorstellbarer 33 , Verzicht der Staatshandelsländer auf Teilnahme am Lokalverkehr i m Rheinstromgebiet führen würde, bleibt noch der i m Sinne des internationalen Flußschiffahrtsrecht als „klassisch" zu bezeichnende Vorbehalt aller Uferstaaten, bzw. aller Signatare einer Schiffahrtsakte zu behandeln. I n der Elbschiffahrtsakte vom 23. Juni 1821 war die große Flußkabotage allen Uferstaaten und nur diesen auf dem ganzen Strom vor30

Zemanek, S. 71, Fußn. 231. Die EG-Konzeption sieht zwar selbst die Zulassung zum E G - B i n n e n schiffahrtsmarkt beschränkende Maßnahmen vor (s. o. 2. Teil, Β., I., 2. u n d Fußn. 28 ebd.), diese sollen aber als vorübergehende Harmonisierungsregelungen einen ausschließlich wettbewerbsorientierten M a r k t erst ermöglichen, also keinesfalls die unternehmerischen A k t i v i t ä t e n der Schiffseigner aus dem E G - R a u m beeinträchtigen. 32 Niederl. Studie, S. 32. 33 s. o. 2. Teil, Α., IV., 3., b). 31

16*

244

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

behalten 34 . Dieses Regime galt über hundert Jahre lang bis zur Regelung der auf Grund der A r t . 331, 340 V F V geschaffenen Akte vom 22. März 192335. Einer Beschränkung der großen Kabotage nur auf den Kreis der MA-Signatare begegnen i n noch stärkerem Umfang die bei Variante b) geäußerten Bedenken, weil auch — zumindest formal — Staaten ausgeschlossen werden, die dieselbe Wirtschaftsverfassung wie die Rheinstaaten haben. Unter der heutigen, durch eine Vielzahl von bi- und multilateralen Schiffahrts-, Wirtschafts- und Handelsverträgen bestimmten Verflechtung der Rheinanlieger mit internationalen Organisationen sowie anderen europäischen und außereuorpäischen Ländern erscheint ein solcher Schritt, so frappierend einfach er auf den ersten Blick alle Fragen zu lösen scheint, als anachronistisch und auch überflüssig. Dennoch w i r d er von vielen Seiten als „Ideallösung" gepriesen, da er als taugliches M i t t e l angesehen wird, die Staatshandelsländer, gegenüber denen außer durch die M A keine Gewährungspflicht bestimmter Verkehrsrechte auf Grund anderer Verträge besteht, vom lokalen Verkehr auf dem Rhein fernzuhalten und neben dem seltenen Transit nur zum Wechselverkehr zuzulassen 36 . I m Ergebnis das gleiche Ziel, nur ohne den großen Aufwand einer solch schwerwiegenden Vertragsänderung und m i t dem Vorteil einer besseren Anpassungsfähigkeit an die Bedürfnisse des Rheinschiff ahrtsmarkts, ist zu erreichen, wenn das Rheinregime der bestehenden Ordnung auf der Donau angeglichen wird. Auch eine formelle Beschränkung der Schiffahrtsfreiheit auf die Rheinstaaten würde den Abschluß von Schiffahrtsverträgen mit den Staatshandelsländern notwendig machen, wenn der Europakanal seine Funktion als verbindender Verkehrsweg zwischen Ost und West für einen wachsenden Handelsaus34 Text des A r t . 1 der Elbakte s. o. 2. Teil, Α., I., 2.; Fundstelle s. o. Fußn. 37, 2. Teil, Α., I. 35 s. ο. Fußn. 147, 1. Teil, Β., I I . 36 Diese Forderung w i r d erhoben i n einer Resolution des Verkehrsausschusses der deutsch-französischen Handelskammer v o m 21.11.1975 an die EG-Kommission, die Z K R sowie die deutsche u n d französische Regierung; M i t t e i l u n g i n Z f B 1975, S. 522 f.; ferner i n der Basler Resolution der Arbeitsgemeinschaft der Rheinschiffahrt e.V. v o m 25.1.1974; niederländische Studie, Beilage I I I , sowie der Denkschrift des Deutschen Industrie- u n d Handelstages „Ost/West-Gegenverkehr, die deutsche Verkehrswirtschaft m i t den Comecon-Staaten" v o m M a i 1976; wiedergegeben i n B N 1976, S. 251; zur selben Auffassung ist ein 1973 v o m Zentralen Rheinschiffahrtsausschuß gebildeter Sonderausschuß gelangt; M i t t e i l u n g i n „ V e r k e h r " 1975, S. 1345 f.; ferner Dütemeyer i n einer Rede vor dem o.g. Verkehrsausschuß; mitgeteilt i n D V Z 1975, Nr. 149, S. 12. Hübener, Verbindung, S. 208, verweist sogar ausdrücklich auf die Elbakte von 1821 als erwägenswertes Beispiel.

. Die

e Rheinkabotage

245

tausch i m beiderseitigen Interesse überhaupt erfüllen soll. Diese Vereinbarungen müßten dann aber wieder den Vorbehalt der M A Signatare teilweise aufheben, da ein reiner Wechselverkehr ohne jede Möglichkeit der Beteiligung am lokalen Verkehrsaufkommen — ζ. B. als Anschlußkabotage — wegen der Gefahr von Leerfahrten auf dem Rückweg keinen wirtschaftlichen Anreiz bietet. Indem die B K für Nichtuferstaaten — und sogar für die Uferstaaten — die Schiffahrtsfreiheit auf der Donau letztlich von zwischenstaatlichen Verträgen (Art. 41 B K ) 3 7 abhängig macht, kann sie der M A zum Anstoß dienen, die Privilegien der Nichtuferstaaten, etwa die Inländergleichbehandlung, auf ähnliche Weise, also ohne ausdrücklichen Kabotagevorbehalt i m obigen Sinne, abzubauen, u m gegenüber den Staatshandelsländern ihr marktwirtschaftliches System dem Donauregime auch i n der Praxis gleichstellen zu können. Eine solche Maßnahme, der i m folgenden Kapitel näher nachgegangen wird, würde sicherlich von den Staaten des Donauraums mit mehr Verständnis aufgenommen werden als der politisch bedenkliche Schritt eines formellen Ausschlusses der Nichtuferstaaten außer Großbritannien 3 8 . I m übrigen würde er auch gegen die Absichtserklärung der KSZE-Schlußakte verstoßen, die Schiffahrtskonventionen Europas einander anzugleichen 39 . f) Rückkehr zum Rheinregime der MA ohne die Änderung durch den VFV als optimale Lösung Vom unrealistischen Verzicht der Staatshandelsländer i n Variante b) abgesehen erfordern alle Alternativen, die bisher erwähnt wurden, relativ gravierende Änderungen der MA, wenn die bestehende Rheinschiffahrt mit ihrem vielfältigen System von Pools, Konventionen, Stillegungsmaßnahmen etc. vor bedrohlichen Störungen durch die Teilnahme der Staatshandelsländer an der großen Rheinkabotage geschützt werden soll. Als ein für alle denkbaren Alternativen stellvertretendes Beispiel soll nur der Änderungsvorschlag der niederländischen Arbeitsgruppe Rhein-Main-Donau wiedergegeben werden, der bezüglich des Wechselverkehrs die oben unter 4. c) genannte Variante — „freier Wechselverkehr" — und hinsichtlich des Kabotageverkehrs 40 eine Kombination der 37

s. o. Fußn. 282, 1. Teil, Α., I I . Gegenüber den EG-Staaten, die keine Mitglieder der Z K R sind, hätte dieser Ausschluß keine effektive Bedeutung; s. o. 2. Teil, Α., II., 2. 39 s. o. 2. Teil, Α., II., 2. 40 Die Arbeitsgruppe unterscheidet i m Rheinverkehr nicht zwischen den beiden Kabotagearten, s. o. Fußn. 9, 2. Teil, Β., I V . 38

246

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

Alternativen 5. b) — grundsätzlicher „REG-Vorbehalt" — und 5. a) — „modifiziertes Genehmigungssystem" — enthält. „1. Die Beförderung von Waren und Personen m i t Binnenschiffen zwischen am schiffbaren Teil des Rheins gelegenen Häfen sowie bis ins offene Meer oder zwischen einem i n einem REG-Staat gelegenen Hafen und einem am konventionellen Rhein gelegenen Hafen ist, was die Rheinstrecke betrifft, nur i n einem Rheinuferstaat oder i n einem EG-Staat beheimateten Schiffen erlaubt, unter Beachtung der i n diesem Vertrag enthaltenen Bestimmungen und der zur Aufrechterhaltung der allgemeinen Sicherheit erlassenen Vorschriften. 2. Die Beförderung zwischen Häfen, die i n dem i n 1 angegebenen Gebiet liegen, m i t Schiffen, die weder natürlichen noch Rechtspersonen eines REG-Staates gehören, ist nur erlaubt, wenn von oder i m Auftrag der Zentralkommission für die Rheinschiffahrt eine dahingehende Genehmigung erteilt worden ist. 3. Der Auswechslungsverkehr zwischen Häfen, die i n dem i n 1 angegebenen Gebiet liegen, und solchen, die außerhalb dieses Gebietes liegen, sowie der Transitverkehr durch das i n 1 genannte Gebiet ist den Schiffen aller Staaten gestattet, bei Beachtung der i n 1 genannten Bestimmungen 4 1 ." Abgesehen davon, daß die Nichteinbeziehung der OECD-Staaten i n den Kreis der „REG-Staaten" trotz ihrer Rechte i m Rheinstromgebiet 42 unverständlich ist, erscheint eine derart umfangreiche Änderung der Akte kaum vorstellbar. Sie wäre ebenso wie die oben als Variante 5. e) erwähnte Korrektur der M A i. S. d. Art. 1 der Elbeakte von 1821 auch gar nicht notwendig, u m den genannten Gefahren zu begegnen. aa) Zusatzprotokoll zur M A Eine wirksame Eindämmung einer bedrohlichen Steigerung der Teilnahme der Staatshandelsländer kann bereits durch ein interpretierendes Zusatzprotokoll zu Art. 1 M A erreicht werden, durch das — unter Berücksichtigung des inzwischen erweiterten Kreises der Rheinstaaten u m Belgien, Großbritannien und formell auch der Schweiz — das Rheinregime i m wesentlichen wieder auf den völkerrechtlichen Stand seiner Entwicklung gebracht würde, wie er vor 1919 herrschte. Durch A r t . 356 V F V wurde den Privilegien der Rheinschiffahrt, die sich gemäß A r t . 2 Abs. 3 M A aus den Schiffen rekrutiert, die zur Führung der Flagge eines der Rheinuferstaaten berechtigt sind, ein Ende 41 42

S. 34 f. s. o. 2. Teil, Α., IV., 3., d).

. Die

e Rheinkabotage

247

gesetzt 43 . Fortan genossen die Schiffe aller Nationen dieselben Rechte und Vorrechte wie die Rheinschiffahrt, insbesondere also die Inländergleichbehandlung nach A r t . 4 M A 4 4 , aber auch die besonderen Befahrensrechte aus Art. 2 M A bezüglich der dort genannten Wasserstraßen i n den Niederlanden und i n Belgien. Es ist bereits mehrfach dargelegt worden, gerade auch am Beispiel des Art. 1 BK, wie weitgehend bedeutungslos eine Schiffahrtsfreiheit für alle Nationen ist, wenn die nähere Ausgestaltung der Schiffahrtsakte zu einer Bevorzugung der Signatare führt. Vor 1919 wäre der Versuch einer, die Interessen der Rheinuferstaaten störenden Beteiligung von Nichtuferstaaten am lokalen Rheinverkehr, trotz desselben Wortlauts von Art. 1 M A damals wie heute, ein ebenso fruchtloses Bemühen gewesen wie heutzutage auf der Donau ein Schiffstransport zwischen zwei Anliegern dieses Stromes durch einen Staat, zu dem keine Verträge i. S. d. Art. 41 B K 4 5 bestehen würden. Wenn also das Inländergleichbehandlungsgebot i. S. d. Art. 4 M A nur noch auf die zur Rheinschiffahrt i. S. d. Art. 2 Abs. 3 M A gehörigen Schiffe Anwendung findet, so richtet sich die Behandlung aller anderen Schiffe i n der Praxis — ebenso wie auf der Donau — nach den m u l t i oder bilateralen Verpflichtungen des jeweiligen Rheinuferstaates, bzw. bestimmt i n Ermangelung solcher Verträge allein die innerstaatliche Gesetzgebung die Bedingungen dieses Verkehrs. Die nationale Vertrags- und Gesetzgebungskompetenz der Uferstaaten i n diesem Bereich könnte allerdings auf die Z K R 4 6 , die EG-Kommission oder eine andere internationale Institution übertragen werden. Der Vorteil eines Rückgriffs auf die M A i n ihrer ursprünglichen Ausgestaltung liegt i n einer weitgehenden Freizügigkeit des internationalen Handels, da auch allen interessierten Nichtuferstaaten außer der Zusicherung eines gewissen Minimums an wirtschaftlicher A k t i v i t ä t 4 7 43 s. o. Fußn. 44 u n d 77, 1. Teil, Α., I. sowie Fußn. 82, 1. Teil, Β., I. A r t . 2 Abs. 3 M A : „Sera considéré comme appartenant à la navigation du R h i n tout bateau ayant le droit de porter le pavillon d'un des Etats riverains et pouvant justifier ce droit au moyen d'un document délivré par l'autorité compétente." Vgl. ferner das Schlußprotokoll zur M A , betreffend A r t . 1 der K o n vention: „ I I est entendu que le droit d'exercer la libre navigation sur le R h i n et ses embouchures ne s'étend pas aux privilèges qui ne sont accordés qu'aux bateaux appartenant à la navigation d u R h i n ou à ceux q u i leur sont assimilés." 44 s. o. Fußn. 43, 1. Teil, Α., I. 46 s. ο. Fußn. 282, 1. Teil, Α., I I . 46 Diese Alternative, die dem Vorschlag der niederländischen Arbeitsgruppe nahekommt — s. o. 2. Teil, Β., IV., 5., f). —, setzt eine entsprechende Änderung der M A voraus. 47 Diese Ausgestaltung der Schiffahrtsfreiheit entspricht damit, auch bei völligem Kabotage vorbehält wäre es allerdings nicht anders, der von Scheu-

248

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

— Transit- und Wechselverkehr — die Gelegenheit zur Teilnahme am lokalen Frachtaufkommen nicht genommen wäre, sondern hinsichtlich ihrer Gestattung und ihres Umf anges nur von der jeweiligen Marktsituation i n den Uferstaaten oder ihrer organisierten Gemeinschaft abhängig wäre. Zur Durchführung dieser Alternative kämen auch hier Schiffahrtsabkommen nach dem Muster der deutsch-polnischen Vereinbarung entweder auf bilateraler Ebene oder i n einem mehrseitigen Abkommen aller betroffenen Staaten, bzw. Organisationen i n Betracht 48 , allerdings m i t dem Unterschied, daß nur die — i m folgenden noch näher behandelte — kleine Kabotage und nicht die große Kabotage dritten Staaten grundsätzlich verboten wäre. Wie bei der B K wäre die große Kabotage zwar nach dem Wortlaut des A r t . 1 M A allen Staaten möglich, ihre tatsächliche Abwicklung würde sich aber nach den Bestimmungen der Schiffahrtsverträge oder dem Recht der Uferstaaten, bzw. der sie vertretenden Gemeinschaft richten. Diese Normen könnten vorsehen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Schiff aus einem Staatshandelsland wie ein zur Rheinschiffahrt gehöriges Schiff zu behandeln ist. Da eine privatwirtschaftlich organisierte Staatengruppe keinen direkten Einfluß auf die Frachtabschlüsse ihrer verladenden Unternehmen hat, kann es allerdings i. S. d. Art. 1 B K keine Ausländergleichbehandlung auf dem Rhein geben. I m lokalen Donauverkehr ist die Zusicherung dieser Gleichbehandlung nicht mehr als eine Leerformel, da wegen des aufeinander abgestimmten Zusammenspiels aller, einer Staatsregie unterliegenden Beteiligten allein Vertragsabsprachen auf staatlicher, bzw. halbstaatlicher Ebene das Transportgeschehen bestimmen. Bei der gänzlich anders strukturierten Rheinschiffahrt würde eine de-iure-Ausländergleichbehandlung i n der Praxis keinen Unterschied zum heutigen Rheinregime bedeuten, da die Verlader des Rheinstromgebiets bei der Auswahl zwischen einem Transportangebot eines ausländischen EGSchiffes und eines Comecon-Schiffes das i n der Regel günstigere letztgenannte vorziehen würden. Eine Privilegierung der deutschen Schiffe wäre andererseits wegen des dargelegten EG-Rechts nicht möglich. Eine faktische Gleichstellung zwischen Rhein- und Donauregime ist vielmehr nur dann gegeben, wenn die Vorrechte der Rheinschiffahrt i. S. d. A r t . 2 Abs. 3 M A den Donaustaaten nur gewährt werden, wenn ihre effektive Gegenseitigkeit garantiert ist oder wenn es die eigene Transportsituation vorübergehend erfordert. Ein Genehmigungssystem für die Beteiligung von Donaustaaten an der großen Rheinkabotage i. S. d. A r t . 2 Abs. 4 der deutsch-polnischen ner für internationale Flußschiffahrtskonventionen geprägten Interpretation dieses Begriffs; s. o. 2. Teil, Α., I., 1. sowie Fußn. 23, ebd. 48 Vgl. insbesondere die Regelung des A r t . 2, s. o. Fußn. 6, 2. Teil, Β., I V .

. Die

e Rheinkabotage

249

Vereinbarung kann nur die Gestattung dieses Verkehrs zu den gleichen Bedingungen, wie sie bei der Rheinschiffahrt vorgeschrieben sind, beinhalten. Ohne eine solche Gleichstellung wäre ein derartiger Transport für diese Länder trotz grundsätzlicher Gestattung jedoch wenig attraktiv, da wegen der Privilegierung der zur Rheinschiffahrt gehörenden Schiffe durch die Genehmigungsbehörden Wettbewerbsvorteile der Schiffstransporte aus Staatshandelsländern ohne weiteres korrigiert werden könnten. Ein formeller Kabotagevorbehalt i n der M A für bestimmte Staaten, den alle genannten Varianten außer dem unwahrscheinlichen Verzicht auf Teilnahme an diesem Verkehr und Alternative c), die eine noch stärkere Beschränkung beinhaltet, für ihre Wirksamkeit voraussetzen, entfällt also beim letzten Lösungsvorschlag. Diese Alternative erfordert überhaupt keine Änderung des Textes der M A wie etwa i m zitierten Vorschlag der niederländischen Arbeitsgruppe vorgesehen, sondern lediglich i. S. d. A r t . 45 Abs. 1 b) M A einen entsprechenden, einstimmigen Beschluß aller Mitglieder der ZKR, ζ. B. i n Form eines Zusatzprotokolls. bb) Die EG-Kommission als Genehmigungsbehörde und Vertragspartner für Drittstaaten Zwar ist es bei der Rückkehr zur formellen Rechtslage auf dem Rhein von vor 1919 auch möglich, die Z K R zu einer entsprechenden Kontrollbehörde für Schiffstransporte aus Drittländern zu machen. Dieser Weg ist zwar keine optimale Lösung, er wäre aber immer noch besser als die Belassung dieser Kompetenz bei den Uferstaaten, durch die angesichts der Homogenität dieses Stromgebiets die Probleme der Rheinschiffahrt nicht zu bewältigen wären. Bilaterale Abkommen würden nicht nur eine einheitliche EG-Verkehrspolitik empfindlich stören, mit ihnen wäre auch den Interessen der einzelnen Rheinuferstaaten nicht gedient, da eine wirksame Kontrolle des Handelsverkehrs der Comecon-Staaten einschließlich Jugoslawiens nicht mehr möglich wäre. Von einem einheitlich geregelten Lokalverkehr i m Rheinstromgebiet könnte keine Rede sein, da sich etwa ein von französischer Seite genehmigter Transport zwischen Straßburg und Rotterdam durch einen Transporteur aus einem Staatshandelsland für die Bundesrepublik lediglich als Transitfahrt, auf die kein Einfluß genommen werden kann, auswirken würde, obwohl der deutschen Rheinschiffahrt und auch der der anderen Uferstaaten ein potentielles Frachtgeschäft verlorenginge. Auch die immer dringlicher werdende Frage nach den Wegekosten, die den Rheinstaaten durch die Ausbesserungs-, Instandhaltungs- und

250

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

Sicherungsmaßnahmen entstehen, kann nur gemeinsam von allen betroffenen Staaten beantwortet werden. Erst nach Aufgabe des i n A r t . 3 M A festgelegten Prinzips der Abgabenfreiheit für das bloße Befahren des Rheins und seiner Nebenflüsse durch einen einstimmigen Beschluß der Z K R könnte aus sachlich fundierten Gründen eine Ungleichbehandlung zwischen Drittstaaten und Ländern des EG-Raums sowie der Schweiz praktiziert werden, da Art. 3 M A nicht zu den Privilegien der Rheinschiffahrt zählt 4 9 . Beim internationalen Rheinverkehr ist insoweit eine andere Situation gegeben als auf dem nicht internationalisierten Binnenschifffahrtsnetz, weil auf letzterem die Kontrollmöglichkeiten des Uferstaates einheitlich und umfassend sind. Daher ist es bis zur Erreichung eines höheren Entwicklungsstandes der EG-Verkehrspolitik für die Bundesrepublik notwendig und sinnvoll, bilaterale kurzfristige Schifffahrtsabkommen mit Staatshandelsländern abzuschließen, da diese sich i n erster Linie auf den nationalen Schiffahrtswegen Deutschlands auswirken, für die es zur Zeit noch eine alleinige, allerdings bereits eingeschränkte, deutsche Regelungskompetenz gibt 5 0 . Die optimale Lösung für den Rheinverkehr hingegen besteht darin, der EG-Kommission nicht nur das Genehmigungsrecht für die genannten Transporte, sondern überhaupt die Regelungskompetenz für die Rheinschiffahrt zu übertragen. Diese Delegierung entspricht nicht nur den Verpflichtungen der EG-Rheinstaaten aus A r t . 234 EWG-Vertrag 5 1 , m i t allen geeigneten M i t t e l n die Wirksamkeit internationaler Übereinkünfte, die der EG-Konzeption zuwiderlaufen könnten, abzubauen und jedenfalls keine Stärkung EG-ferner Institutionen vorzunehmen, die 49 Angesichts der beträchtlichen Aufwendungen der Rheinstaaten für die Verbesserung der Schiffahrtsverhältnisse des Rheins — vgl. Rittstieg, S. 17 — w i r d eine Heranziehung der Benutzer zu diesen Kosten so w i e auf M a i n und Mosel, wo beträchtliche Wegeabgaben erhoben werden, zu erwägen sein. Da das Schlußprotokoll zur M A — Text s. o. 2. Teil, Α., I., 3., Fundstelle s. o. Fußn. 50, ebd. — bereits eine Benutzungsgebühr f ü r kanalisierte Strecken nicht ausschließt, würde möglicherweise eine Neufassung dieses Protokolls anstelle einer Änderung des A r t . 3 M A ausreichen. I m Gegensatz zur Situat i o n auf der allerdings weitaus umfangreicher kanalisierten Donau fallen zur Zeit auf dem Rhein — anders ist es auf seinen Nebenflüssen, s. o. Fußn. 61, 1. Teil, Β., I. — keine Gebühren für die Erhaltung u n d Verbesserung der Schiffbarkeit des Stromes sowie für die Sicherstellung des Verkehrs an (s. o. 2. Teil, Α., I., 3., b)). A u f der Donau gibt es trotz grundsätzlich angestrebter Gebührenfreiheit für die Durchfahrt (Art. 42 B K ) nach A r t . 10 Abs. 2, 34, 35 B K (s. o. Fußn. 3, 2. Teil, B., I I I . ) die Möglichkeit der Erhebung von Sondergebühren durch die D K ; bei den Sonderstromverwaltungen ist dies ohnehin der Normalfall (vgl. A r t . 20, 21, 36 B K sowie Pichler, S. 120). Deutschland zahlt allerdings als nichtstimmberechtigter Beobachter keine Beiträge an die D K ; vgl. Pichler, S. 83. 50 s. i m einzelnen o. 2. Teil, Β., I., 3. 51 Text s. o. Fußn. 61, 2. Teil, Β., I.

. Die

e Rheinkabotage

251

wie die Z K R eine Durchsetzung von EG-Recht auf dem Rhein verzögern oder blockieren können. Auch die Schweiz hat ihre Haltung geändert und inzwischen selbst ein Interesse daran, daß die Belange der Rheinschiffahrt von der EGKommission geschützt werden 5 2 , die diese Aufgabe auf Grund ihres politischen Gewichts und ihrer bereits bestehenden Kompetenzen besser als die Z K R erfüllen kann, wenn es u m Regelungen von W i r t schafts- und Verkehrsfragen zwischen den unterschiedlichen Gesellschaftssystemen i n Europa geht. Da auf dem Rhein, von den formellen Rechten der OECD-Staaten abgesehen, EG- und MA-Staaten i n jedem Fall gleichgestellt werden müssen, können nur Maßnahmen derjenigen Behörde w i r k l i c h effektiv werden, die i n allen Staaten der EG und durch Zusammenarbeit i n diesem Bereich auch i n der Schweiz Geltung haben. Die ZKR, die keine Vertragsabschlußkompetenz für völkerrechtliche Verträge besitzt und deren Koordinierungs- und Beratungsfunktion 5 3 m i t den Kompetenzen der EG-Organe nicht vergleichbar ist, könnte nur über die nationalen Regierungen und Parlamente der Rheinstaaten einen gewissen, lenkenden Einfluß ausüben. Ein EG-Staat, der wie etwa Dänemark zwar kein Signatar der M A ist, aber dieselben Rechte wie ein Rheinstaat besitzt, wäre jedoch den von der Z K R einstimmig beschlossenen Maßnahmen entzogen, die beispielsweise zum Schutz vor Unternehmensniederlassungen der Staatshandelsländer i n den Rheinstaaten erlassen würden. Ein weiterer Vorteil der Variante f) ist die Möglichkeit, die jeweiligen vertraglichen Beziehungen i m Rahmen der Binnenschiffahrt zu den verschiedenen Staatshandelsländern durch eine differenzierte oder kombinierte Auswahl von Vertragstypen den tatsächlichen, von Land zu Land unterschiedlichen Verhältnissen anzupassen. I m Gegensatz zum bei Variante a) i n der M A festgeschriebenen modus könnten also etwa der UdSSR, die mit ihrem 135 000 k m langen Wasserstraßennetz 54 bei solchen Verträgen zu anderen „Gegenleistungen" als ζ. B. Ungarn oder Bulgarien i n der Lage wäre, bestimmte Verkehrsrechte zugestanden werden, die anderen Staaten, aus welchen Gründen auch immer, nicht gewährt werden können. Ferner bestände die Möglichkeit, gegebenenfalls Kontingentierungsabsprachen i. S. d. Variante d) zu treffen oder Kombinationen bestimm52 Dies teilte der bayerische Staatssekretär Hillermaier am 17.10.1974 i n einer Rede mit, die er i n Würzburg vor dem Deutschen K a n a l - und Schifffahrtsverein R M D hielt; SuS, Nr. 44, 1974, S. 5. 53 s. o. 1. Teil, Α., II., 2., c), dd). u n d u. Fußn. 58. 54 Diese Angabe machte der sowjetische Binnenschiffahrtsminister K u c h k i n am 16. 6.1975 anläßlich eines Besuchs des EKs; M i t t e i l u n g i n Z f B 1975, S. 320.

252

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e

ter Vertragstypen zu entwickeln, die den aktuellen Bedürfnissen beider Seiten entsprechen. Auch bei einer Rückkehr zum Regime der M A von vor 1919 kann gegenüber Marktstörungen also nicht auf einen administrativen Überwachungsapparat verzichtet werden; dieser w i r d jedoch i n jedem Fall unumgänglich sein, wenn man die beiden Interessen, das des regen Handelsaustauschs und das des Schutzes des eigenen Marktes, vernünftig ausbalancieren w i l l . Die Rechtslage zwischen den M A - und EG-Staaten, die ohnehin nur durch Alternative c), also das „allgemeine Genehmigungssystem" betroffen würde, erführe bei Lösung f) keine Änderung. Gegenüber den OECD-Staaten, soweit sie nicht zu den beiden vorgenannten Staatengruppen zählen oder dieselbe Rechtsstellung i m Rheinverkehr auf Grund bilateraler Verträge besitzen, würde sich die rechtliche Situation, ohne daß der Liberalisierungskodex verletzt wäre, nur insoweit verschlechtern, als sie wie alle anderen Nichtuferstaaten die Privilegien verlören, die nach der M A nur den Rheinstaaten zustehen. Ein Verlust dieser Vorrechte für die OECD-Länder ist jedoch nicht unbillig, da sie, wie ζ. B. Österreich, ähnliche Rechte den Rhein- oder EG-Staaten auf ihren internationalen Flüssen nicht einräumen. Auch die Alternative b), die auf eine Zulassung aller marktwirtschaftlich organisierten Staaten abzielt, die an der Rheinschiffahrt interessiert sein könnten, schließt zwar das Recht auf den großen und kleinen Kabotageverkehr dieser (OECD-)Länder ein, nicht jedoch auch das Recht auf Behandlung wie ein Rheinstaat i. S. d. Art. 4 MA. cc) Das Problem der „Scheinfirmen" aus Staatshandelsländern Die weitgehend fortbestehende Liberalisierung des Handels zwischen allen OECD-Ländern und die privilegierte Stellung der EG- und M A Staaten bei Realisierung der Variante f) könnte Staatshandelsländer veranlassen, sogenannte „Scheinfirmen" ζ. B. i n einem Rheinuferstaat zu gründen, u m unter dessen Flagge dennoch i n den vollen Genuß des Rheinregimes zu gelangen. So hat die UdSSR bereits i m A p r i l 1976 eine von i h r beherrschte belgisch-sowjetische Reederei i n Antwerpen mitgegründet, u m neben dem reinen Seeverkehr mit größeren Schiffen auch am Rheinverkehr unter belgischer Flagge teilnehmen zu können 5 5 . 55 Es handelt sich u m die Sobelmarine SA, an deren Anfangskapital von 5 M i l l , belgischer Francs die sowjetischen Gesellschafter zu 75 °/o beteiligt sind. Vorgesehen sind unter anderem 6 Schiffe (15001) für den Verkehr z w i schen Rhein- u n d baltischen Häfen, bzw. solchen an der Wolga (über Kanäle) ; vgl. B N 1976, S. 243. 1975 fuhren bereits polnische Schiffe auf dem Rhein, die von der deutschen Winschermann Transport A G — s. o. Fußn. 65, 2. Teil, Α.,

. Die

e Rheinkabotage

253

Die Befürchtungen der westeuropäischen Binnenschiffahrtsverbände gegenüber diesen Aktivitäten, die auch bei restriktivster Beschränkung der Schiffahrtsfreiheit kaum vermeidbar sind, erscheinen übertrieben. Anders als bei einem Rheinverkehr unter der jeweiligen Flagge des Comecon-Staates stellen derartige Praktiken keine das westeuropäische Binnenschiffahrtswesen beeinträchtigenden Wettbewerbsverfälschungen dar. Vielmehr bewirkt die Pflichteintragung i n das Rheinschiff ahrtsregister als Schiff i m Eigentum einer juristischen oder natürlichen Person eines EG- oder MA-Staates, daß sämtliche steuerlichen, gesellschaftsrechtlichen und sozialen Bestimmungen des betreffenden Staates einschlägig werden. Ferner unterliegt ein Binnenschiff i n diesem Fall allen Dirigismen und dem gesamten Recht, das i m Rahmen der EG, der Z K R und der nationalen Bestimmungen entlang des Rheins für jedes andere Schiff aus den Rheinstaaten besteht 56 . Der Devisenvorteil w i r d relativiert, weil die Gesellschaften der Staatshandelsländer ihre Zahlungen an den Sitzstaat ihrer Unternehmungen i n westlicher Währung zahlen müssen. Das i m Vergleich zu westlichen Ländern niedrige Lohnniveau der Besatzungen auf den Schiffen der Staatshandelsländer kann sich als wettbewerbsverzerrendes Element nicht auswirken 5 7 , da die Arbeitnehmer auf diesen Schiffen den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des betreffenden Rheinuferstaats, dem EG-Recht und den durch die Z K R erarbeiteten Regelungen 5 8 unterliegen; darüber hinaus liegt es i m Ermessen der westeuropäischen Behörden, ob sie überhaupt Arbeitnehmern aus Staatshandelsländern die erforderlichen Arbeitsgenehmigungen erteilen. Soweit die Länder Ost- und Süd-Ost-Europas sich also den „Gesetzen des kapitalistischen Marktes" unterwerfen, entfallen weitgehend alle oben angeführten Bedenken bezüglich der Vorteile, die den Staatshandelsländern aus der Unterschiedlichkeit der Wirtschaftsräume i n Europa entstehen.

I. — bereedert wurden. Inzwischen w u r d e n diese Transporte von der Bundesregierung untersagt; vgl. „Der Spiegel", Nr. 25/1976, „Russen am Rhein". 56 Hub euer y Verbindung, S. 210. 57 Nach Fjodorow, S. 13, muß den sowjetischen Löhnen etwa 40°/o hinzugerechnet werden, die aus den umfangreichen staatlichen Sozialleistungen resultieren, u m einen echten Vergleich anstellen zu können. 58 Das von der Z K R vorbereitete Recht w i r d gleichlautend i n das nationale Recht der MA-Staaten transponiert; so ζ. B. polizeiliche Verordnungen u n d die Erteilung von Scniffahrtspatenten betreffende Regelungen. Es gibt aber auch wichtige A b k o m m e n auf dem Gebiet eines einheitlichen Rechts der sozialen Sicherheit und der Arbeitsbedingungen der Rheinschiffer, die von der Z K R i n i t i i e r t wurden; vgl. Schluckebier, S. 150 f.

254

2. Teil, Β . I V . Mögliche Änderungen der Mannheimer A k t e 6. Die kleine Rheinkabotage

Das letzte Verkehrsrecht, die kleine Kabotage, braucht i m Hinblick auf mögliche Änderungen der M A an sich nicht angesprochen zu werden, da dieses Recht sich auf dem Rheinstromgebiet nicht aus der MA, sondern auf Grund anderer multilateraler 5 9 und bilateraler Verträge 6 0 oder durch einseitige Gestattung der Uferstaaten gewohnheitsrechtlich 61 ergeben hat. U m endgültig allen Diskussionen ein Ende zu bereiten, wäre es jedoch wünschenswert, wenn ähnlich wie i n Art. 1 B K i n der M A der Vorbehalt dieses Rechtes ausdrücklich fixiert würde; insbesondere dann, wenn wegen des Drittstaatenverkehrs auf die M A i n Gestalt von vor 1919 zurückgegriffen werden sollte. I m Interesse eines wachsenden Ost-Westhandels ist zu erwägen, ob die kleine Kabotage von einem Genehmigungsvorbehalt, der i m Gegensatz zur großen Kabotage auch die grundsätzliche Gestattung dieses Verkehrsrechts beinhalten würde, abhängig zu machen sei. Für diese Lösung spricht, daß es auch den Staaten des Comecon einschließlich Jugoslawien ermöglicht wird, an diesem Verkehr teilzunehmen, etwa für den Fall einer Gewährung effektiver Gegenseitigkeit oder wenn kein geeigneter oder ausreichender Schiffsraum aus westeuropäischen Staaten zur Verfügung steht. Auch diese Genehmigungen sollten der nationalen Kompetenz entzogen sein und zum Schutz der gesamten westeuropäischen Schiffahrt — i n Absprache mit der Schweiz — von der EG-Kommission ausgesprochen werden 6 2 . Das Projekt des Europakanals hat i m Rahmen der ECE, die seit Jahrzehnten um eine Verbesserung der Verkehrs- und Handelsbeziehungen zwischen West und Ost bemüht ist, bereits zu einer ersten Zusammenarbeit zwischen Vertretern des Comecon und der EWG-Transportdirektion geführt 6 3 , deren Ergebnis die weiter oben genannte Studie 59 Gegenüber den EG-Staaten ist auf G r u n d A r t . 76 E W G - V e r t r a g die t a t sächlich bei I n k r a f t t r e t e n des EWG-Vertrages bestehende Situation der Gew ä h r u n g der kleinen Kabotage „festgefroren" worden; s. o. 2. Teil, Α., II., 2. Bezüglich der Rechte der OECD-Staaten auf Teilnahme an diesem Verkehr s. o. 2. Teil, Α., IV., 3., d). 60 Vgl. A r t . 20 Abs. 2 des Schiffahrtsvertrages zwischen den U S A u n d Deutschland; s. o. Fußn. 50, 2. Teil, Α., I V . 61 Vgl. die Rechtslage der Schweiz; s. o. 2. Teil, Α., IV., 2. 62 Es gelten dieselben Argumente w i e sie o. 2. Teil, Β., IV., 5., f), bb) dargelegt wurden; vgl. ferner die beispielhafte Regelung des A r t . 2 der deutschpolnischen Vereinbarung, s. o. Fußn. 6, 2. Teil, Β., I V . 63 1957 wurde v o m Transportkommitee der ECE ein „Subkommitee für die Binnenschiffahrt" geschaffen, das zur B i l d u n g der „Groupe de t r a v a i l de développement des voies navigables" führte, aus der schließlich die Arbeits-

6. Die kleine Rheinkabotage

255

über die wirtschaftliche Bedeutung der Rhein-Donau-Verbindung w a r 6 4 . Damit wurde ein erster Schritt zur Überwindung der Blockbildung i n Europa i m Bereich der internationalen Binnenschiffahrt getan, der wie der gesamte Verkehrssektor trotz aller grundsätzlichen Gegensätze der beiden Wirtschaftssysteme günstige Aussichten auf eine gegenseitig vorteilhafte „intersystemare" Kooperation eröffnet, wenn ein ausgewogener völkerrechtlicher Rahmen von beiden Seiten gefunden wird. Ergebnis: Für die Bundesrepublik besteht keine Veranlassung, den Europakanal, dessen Öffnung für alle interessierten Staaten vorgesehen ist, einem besonderen völkerrechtlichen Status zu unterstellen. M i t Vollendung der Rhein-Donau-Verbindung könnten sich jedoch die Vertragsstaaten der M A gezwungen sehen, das bestehende Rheinregime zu ändern. Als optimale Lösung ist eine Rückkehr zur Rechtslage des Rheins anzusehen, wie sie vor 1919 bestand. Die bisherige Gleichbehandlung der Schiffe aller Nationen mit denen der Signatarstaaten der M A könnte i n diesem Fall von Schiffahrtsverträgen m i t interessierten Staaten oder einem Genehmigungsverfahren abhängig gemacht werden. Geeignete Behörde für den Abschluß dieser Vereinbarungen oder den Erlaß entsprechender Regelungen ist die EG-Kommission. Für eine Änderung der B K wegen der Öffnung des Europakanals besteht kein Grund, da die Rheinschiffahrt für die Donauflotten kein Konkurrent sein kann.

gruppe R M D - V e r b i n d u n g hervorging, der alle Rhein- u n d angehörten; vgl. Pichler, S. 61 ff. 64 s. o. Fußn. 13, Einl. I I I .

Donaustaaten

Literaturverzeichnis Abraham, Hans Jürgen: Das deutsche Seerecht, Kommentar u n d Materialsammlung. 3. Aufl., 1. Bd., B e r l i n 1959. Les Actes du R h i n et de la Moselle, Traités, Lois et Règlements principaux concernant la navigation sur le R h i n et les voies navigables d'Europe occidentale. Strasbourg 1966 (zit.: Actes). Aktuelle Dokumente: Entwicklung der Berlin-Frage (1944 - 1971). Zusammengestellt von Ferdinand Matthey. Hrsg. Ingo von Münch. Berlin, New Y o r k 1972 (zit.: A k t u e l l e Dokumente). American Journal of International L a w . Washington, DC, ab 1907 (zit.: American Journal). Annuaire de l ' I n s t i t u t de Droit International. Paris (ζ. Z. Basel), ab 1887 (zit.: Annuaire de l'Institut). Annuaire Statistique de la Commission d u Danube (1962 - 1969). Budapest. A n t w o r t der A l l i i e r t e n u n d Assoziierten Mächte v o m 16. J u n i 1919 auf das deutsche Memorandum v o m 29. M a i 1919. Abgedruckt i n : Peace Conference (s. u.), S. 926 ff. Part X I I . Anzilotti, Dionisio: Lehrbuch des Völkerrechts. Übertragen nach der 3. italienischen Aufl. von Cornelia Bruns u n d K a r l Schmidt. Bd. 1, B e r l i n u n d Leipzig 1929. — Entgegnungen Anzilottis an M r . Vallotton d'Erlach. I n : Annuaire de l ' I n s t i t u t (s. ο.) 1932, S. 106 ff. (zit.: Annuaire). Aubin , Bernhard C. H.: Ist das Haager Zivilprozeßabkommen heute i n Deutschland anwendbar? I n : 5. Beiheft zur DRZ, Gegenwartsfragen des internationalen Privatrechts, 1948, S. 10 - 23. Bartos, M i l a n : L a conférence d u Danube à Belgrade. Yugoslavie. Bd. 2, Oktober 1948. Baskin, Yu. Ya. u n d I. N. Tarasova: K a n a l Rein-Main-Dunai. Problemui mezhdunarodno-pravovogo rezhima (englische Übersetzung i m Anhang, S. 160: The Rhine-Mine-Danube Canal and some problems of its international-legal regime). I n : Sovjetskoje gosudarstvo i pravo (Sowjetischer Staat u n d Recht), Heft 5 (Mai), 1977, S. 118 - 122. Verlag: Nauka (Die Wissenschaft), Moskau (zit.: Baskin). Baxter, R. R.: Documents on the St. Lawrence Seaway. London 1960. — The L a w of International Waterways w i t h Particular Regard to I n t e r oceanic Canals. H a r v a r d University Press 1964 (zit.: Law).

Literaturverzeichnis

257

Berber, Friedrich: Lehrbuch des Völkerrechts. Bd. 1, München u n d B e r l i n 1960. Bd. 2, München u n d B e r l i n 1962 (zit.: I, bzw. II). Berber, F r i t z : Das D i k t a t von Versailles, Bd. 2. Essen 1939. Berger, Peter: Die internationale Donau u n d das neutrale Österreich. I n : Der Donauraum. Zeitschrift des Forschungsinstituts für den Donauraum, 10. Jahrgang, 1965, S. 74 - 92. — Der Grundsatz der „friedlichen Koexistenz" u n d der Donauraum. I n : Der Donauraum (s. o.) 10. Jahrgang, 1965, S. 218 ff. (zit. : Koexistenz). Biays, Philippe: L a Commission Centrale d u Rhin. I n : Revue générale de droit international public, Bd. 56 (1952), S. 223 ff. Bittel, Franz: Uber das Flußschiffahrtsrecht der Donaumündungen. Diss. E r langen 1899. Blattner, Hans: Die Wasserstraße Genfersee-Rhein, genannt der „Transhelvetische Kanal". I n : V o m Meer zum Bodensee (s. u.); S. 156 - 160. Bleckmann, A l b e r t : Europarecht. Das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. K ö l n , Berlin, Bonn, München 1976. — Die Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft zum Abschluß völkerrechtlicher Verträge. I n : Europarecht, hrsg. v o n Bodo Börner, H. P. Ipsen u. a.; 12. Jahrgang 1977, Heft 2, S. 109 - 121 (zit.: EG). Bluntschli, J. C.: Das Moderne Völkerrecht der civilisierten Staaten als Rechtsbuch dargestellt. 2., ergänzte Aufl., Nördlingen 1872. Böhmert, V i k t o r : Rechtsgutachten über die Rechtslage des Nordostseekanals v o m 30. September 1954 (unveröffentlicht) (zit.: Unveröffentlichtes Gutachten v o m 30. 9.1954). — Z u r Völkerrechtlichen Lage des Kieler Kanals. I n : Internationales Recht u n d Diplomatie, Jahrgang 1958, S. 170 - 190 (zit. : Völkerrechtliche Lage). — Kanäle. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts. Begründet v o n K a r l Strupp, 2. A u f l . hrsg. von Hans-Jürgen Schlochauer. B e r l i n 1960 - 62, 3 Bde.; Bd. 2, S. 187 - 190 (zit. : Wörterbuch). Böttger, W i l h e l m : Die Rhein-Main-Donau-Wasserstraße als gesamteuropäisches Problem. B e r l i n 1975. I n : FS-Analysen, 3-1975, Forschungsstelle für gesamtdeutsche wirtschaftliche u n d soziale Fragen. — Z u r Problematik des europäischen Wasserstraßensystems. I n : ZfB 1975, S. 103 -106 (zit.: ZfB). Bor chert, Α.: Der Einfluß der Verkehrsfreiheit auf die völkerrechtlichen Regeln über die Höhe der Schiffahrtsabgaben auf international bedeutsamen Schiffahrtswegen. Varia iuris publici, Bd. 43. Hamburg 1964. Bratislava-Abkommen: P u b l i k a t i o n der DDSG, Wien, v o m 2. Dezember 1968 (hektographierte, deutsche, nicht autorisierte Übersetzung samt Ergänzungen). Brandon, M. u n d A . Leriche: Suspension of rights and obligations under m u l t i l a t e r a l conventions between opposing belligerents on account of war. I n : American Journal (s. o.) Bd. 46 (1952), S. 532 - 537. 17 Kippeis

258

Literaturverzeichnis

Breitenmoser, A l b i n : Schiffahrtsprobleme aus schweizerischer Sicht. I n : Z f B 1973, S. 480. Brunner, H.: Das Rheinschiffahrtsrecht Diss. Würzburg 1919.

nach Maßgabe der Staatsverträge.

B u l l e t i n der Europäischen Gemeinschaften. Früher: B u l l e t i n der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl, bzw. der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft. Brüssel ab 1960. B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung. Bonn ab 1951. Bundestag, Drucksache: Deutscher Bundestag, Drucksachen nach N u m m e r u n d Wahlperiode, Bonn. Bundestag, Stenographischer Bericht: Verhandlungen des Deutschen Bundestags. Bonn. Cartou, Louis: Europäische Organisationen. Deutschsprachige Ausgabe der „Organisations Européennes". Freudenstadt 1967. Chamberlain , W.: The Regime of the International Rivers Danube and Rhine. New Y o r k 1923. Chiesa , Pierre A l b e r t : L e régime international d u R h i n et la participation de la Suisse. Fribourg 1952. Dahm, Georg: Völkerrecht. 3 Bde. Stuttgart 1958- 1961. Zitiert nach dem j e weiligen Band. Deischl, E r w i n : M i l l i a r d e n Steuergelder f ü r sinnlose Kanalbauten. München 1973. Deutsche Binnenschiffahrt 1975. 2 Hefte. Hrsg.: Bundesminister f ü r Verkehr, Abt. Binnenschiffahrt. Bonn. Documentation Française, Notes et Etudes Documentaires, Nr. 2173 v o m 7. 5. 1956, Le Danube, le Problème Danubien jusqu'en 1940 (zit. : Documentation I) ; Nr. 2227 v o m 27.10.1956, L e Danube, Deuxième Partie (zit.: Documentation II). Droysen : Die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der deutschen N a tionalversammlung. Hrsg.: Joh. Gust. Droysen. Erster Theil. Leipzig 1849. ECE-Studie: Studie der Wirtschaftskommission für Europa (ECE): „Die w i r t schaftliche Bedeutung der Rhein-Main-Donau-Verbindung". München, veröffentlicht 1969. Eckermann, Johann Peter: Gespräche m i t Goethe i n den letzten Jahren seines Lebens. Bd. 1 u n d 3. Leipzig 1895. Z i t i e r t nach Bänden. Emminghaus,

G.: Corpus I u r i s Germanici. 2. Aufl., Jena 1844.

Encyclopaedia Britannica: The N e w Encyclopaedia Britannica, i n 30 volumes, Macropaedia. 15th edition, 1943 -1973, Chicago, London, Toronto etc. Ender, Otto: V o m österreichischen Rheinschiffahrtshafen über den Hochrhein f ü h r t der einzige direkte Wasserweg Österreichs zum Weltmeer. I n : V o m Meer zum Bodensee, S. 127. Engelhardt, E.: Le droit d'intervention et la Turquie. I n : Revue de droit international et de législation comparée. Brüssel u n d Leipzig (1. Serie); Bd. 12 (1880), S. 363 - 388.

259

Literaturverzeichnis

Engelhardt, E.: D u régime conventionnel des fleuves internationaux. Paris 1879 (zit.: Regime). Europa-Archiv. Zeitschrift f ü r internationale Politik. Begründet von W ü h e l m Cornides. Bonn, ab 1945. Everling, Ulrich: Kommentierung der A r t . 48 bis 116 des EWG-Vertrages. I n : Wohlfarth, E.; Everling, U.; Glaesner, J. u n d R. Sprung: Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft. K o m m e n t a r zum Vertrag. B e r l i n u n d F r a n k f u r t 1960. S. 150 - 362. Eysinga, W. J. M . van: Les fleuves et canaux internationaux. Bibliotheca Visseriania dissertationum ius internationale illustrantium, Bd. 2, S. 121 ff.; Leiden 1924. — Offener Brief i n Beantwortung einer Anfrage der Rotterdamer Handelskammer. I n : Strom u n d See, Zeitschrift f ü r Schiffahrt u n d Weltverkehr, Basel, S. 156 ff. (zit.: Offener Brief). — Die Zentralkommission f ü r die Rheinschiffahrt. Leiden 1936. Deutsche Ausgabe von: L a Commission Centrale pour la Navigation d u Rhin. L e i den 1935 (zit.: ZKR). Fauchille,

P.: Traité de droit international public. Bd. 1. Paris 1923.

Fjodorow, J u r i : Betreibt die sowjetische Handelsflotte Dumpingpolitik? I n : Sowjetunion heute (s.u. bei Sowjetunion heute), Heft 17 v o m 16.8.1977, S. 13. Fleskes, Gerhard: Der internationale Rechtsstatus der Mosel. Diss. Bonn 1969. Förster, K a r l : Die Rhein-Main-Donau Großschiffahrtsstraße i n der Raumplanung. I n : Raumforschung u n d Landesplanung, Heft 4, München 1957. — Der Ausbau der Binnenwasserstraßen i n Europa. I n : Internationales Verkehrswesen, Bd. 21, 1969, S. 1 ff. (zit. : Ausbau). Frick, Simon: Der Ausbau der Hochrhein-Bodensee-Wasserstraße als öffentliche Bauaufgabe. I n : V o m Meer z u m Bodensee (s. o. bei Blattner), S. 128 131. Fuhrmann, Hans: Die völkerrechtlichen Diss. K ö l n 1954 (Mschr. vervielf.).

Grundlagen der

Rheinschiffahrt,

Fundstellennachweis B. Völkerrechtliche Vereinbarungen u n d Verträge m i t der DDR. Abgeschlossen a m 31.12.1975. Hrsg. v o m Bundesministerium der Justiz. Bonn. Gafencu, G.: Vorspiel zum K r i e g i m Osten. Zürich 1944. Deutsche Ausgabe von: Préliminaires de la guerre à l'Est. Paris 1944. Garnou, Romain: L a navigation rhénane (Extrait d u juris-classeur commercial). Paris 1963. Geer, Johann Sebastian: Die Verbindung des Rheins m i t der Donau durch eine Wasserstraße über Nürnberg. I n : 80 Jahre Deutscher K a n a l - u n d Schiffahrtsverein Rhein-Main-Donau 1892 - 1972. Selbstverlag des Deutschen K a n a l - u n d Schiffahrtsvereins Rhein-Main-Donau, Nürnberg. Gesamtverkehrsplan Bayern 1975. Hrsg.: Bayerische Staatsregierung, M ü n chen. 17·

260

Literaturverzeichnis

Goppel, Alfons: Ansprache anläßlich der Feier des 50jährigen Jubiläums der Rhein-Main-Donau A G am 30. Dezember 1971 i n München. I n : 1921 1971, 50 Jahre Rhein-Main-Donau Aktiengesellschaft München, München. Gor ove, Stephen: L a w and Politics of the Danube. A n Interdisciplinary Study. The Hague (Den Haag) 1964. Grotius, H.: De Jure b e l l i ac pacis. L i b r i très. Amsterdam 1732. Guggenheim,

Paul: Lehrbuch des Völkerrechts, Bd. 1. Basel 1948.

Guggenheim, Paul u n d K r y s t y n a Marek: Verträge, völkerrechtliche. Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, S. 528 - 544, Bd. 3.

In:

Hagens, Ursula von: Danzig. I n : Strupp/Schlochauer, Wörterbuch (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 1, S. 307 - 310. Hahn, Hugo J.: Die Organisation f ü r wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), Entstehung u n d Rechtsordnung. I n : ZaöRVR Bd. 22 (1962), S. 49 ff. (zit.: Entstehung). — Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit u n d Entwicklung (OECD), S t r u k t u r u n d Aufgaben. I n : Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Bd. 12 (1963), S. 1 ff. Hahn, Hugo J. u n d Albrecht Weber: Die OECD Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit u n d Entwicklung. Schriftenreihe Europäische W i r t schaft. Bd. 44, Baden-Baden 1976. Hamm, Walter: Kanäle sind zu teuer. I n : F A Z v o m 5. Februar 1976. Hartig, E d m u n d Graf: Die Grundsätze des internationalen Wasserrechts nach bisherigen Völkerrechtstheorien u n d nach dem Kohaerenzprinzip. I n : Das Recht der Wasserwirtschaft, Heft 7, München 1959. Hausberger,

Simon: Europäische Integration. Wien, New Y o r k 1974.

Herboth, Werner G.: Der Ausbau der Donau zwischen Regensburg u n d der deutsch-österreichischen Landesgrenze. I n : ZfB 1974, S. 292 -295. von der Heydte, Friedrich August: Deutschlands Rechtslage nach dem Z w e i ten Weltkrieg. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 1, S. 352 - 357. Higgins, A. F. u n d C. J. Colombos: The International L a w of the Sea. 2. Aufl. von C. J. Colombos. London, New York, Toronto 1951. Hoederath, Roland: Die Rechtsstellung der Schweiz zu der Mannheimer Rheinschiffahrtsakte u n d den Verträgen über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft f ü r Kohle u n d Stahl sowie der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft. I n : Arch VR, Bd. 11 (1963/64), S. 137 - 154. Hoenicke, U l f : Die Fortgeltung von Verträgen des Deutsches Reiches i n der B R D u n d der DDR. Göttingen 1972. Hoeven, Henk v a n der: Die Rheinschiffahrtsverträge u n d die Cabotage. Deutsche Ubersetzung von Th. M . Metz, hrsg. von der deutsch-niederländischen Handelskammer. Den Haag 1957. Hof mann, Hans Hubert: Kaiser Karls Kanalbau. Sigmaringen u n d München 1969. Hub er, M a x : E i n Beitrag zur Lehre von der Gebietshoheit an Grenzflüssen. I n : Zeitschrift für Völkerrecht u n d Bundesstaatsrecht, Breslau, Jahrgang 1907, S. 163 ff.

Literaturverzeichnis Hübener, Joachim: Verkehrsrechte i n der Binnenschiffahrt. I n : ZfB 1972, S. 402 - 406. — Die Verbindung der Stromgebiete von Rhein u n d Donau — rechtliche und wirtschaftliche Aspekte. I n : Rhein u n d Rheintal i m Verkehr. Hrsg.: Deutsche Verkehrswissenschaftliche Gesellschaft e. V. Köln. K ö l n 1974 (Maschr. vervielf.) (zit.: Verbindung). Hübner, Paul: Der Rhein. Von den Quellen bis zu den Mündungen. Frankf u r t am M a i n 1974. Hurst, Sir Cecil J. B.: The Effect of War on Treatis. I n : The B r i t i s h Year Book of International L a w , published for the Royal Institute of I n t e r national Affairs b y Oxford University Press, London, Jahrgang I I , 1921/ 22, S. 37 - 47. ICJ-Reports: International Court of Justice. Reports of Judgements, Advisory Opinions and Orders. Leiden, ab 1947. Ifo-Studie: I f o - I n s t i t u t für Wirtschaftsforschung e.V., München: Die internationale Bedeutung der fertiggestellten Rhein-Main-Donau-Großschifffahrtsstraße. München 1971. Imbert, Louis: L e Régime j u r i d i q u e actuel du Danube. I n : Revue Générale de D r o i t International Public, Bd. 55 (Januar - März 1951), S. 82 - 94. Information sur le développement de la navigation danubienne au cours de la période de 20 ans de 1950 à 1969. Hrsg. von der Donaukommission. Budapest 1971. International L a w Association, Committee on the Uses of the Waters of International Rivers, Hamburg, 8. - 12. August 1960. 49. Konferenz. L o n don 1961. International L a w Association, Report of the Fifty-second Conference, Held at Helsinki, August 14 - 20, 1966, London 1967. International Legal Materials. B i m o n t h l y Publication Society of International L a w . Washington DC.

of

The

American

Jacobi, R.: Die Erledigungsgründe völkerrechtlicher Verträge. Diss. Breslau 1908. Jaenicke, Günther: Die neue Großschiffahrtsstraße Rhein-Main-Donau. V ö l kerrecht und Außenpolitik, Bd. 21. F r a n k f u r t am M a i n 1973. — Diskriminierung. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 1, S. 387 - 392. Jaffe, F.: Die Rechtsordnung der internationalen Binnenschiffahrt auf den europäischen Wasserstraßen. Diss. Heidelberg 1935. 80

Jahre Deutscher K a n a l 1892 - 1972 (s. o. bei Geer).

und

Schiffahrtsverein

Rhein-Main-Donau

Jürgensen, H a r a l d u n d Dieter Aldrup: Verkehrspolitik i m europäischen I n tegrationsraum. Schriftenreihe zum Handbuch für Europäische Wirtschaft. Baden-Baden 1968 (zit.: Jürgensen). Kaufmann, Erich: Die völkerrechtlichen Vorkriegsverträge. I n : Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht, hrsg. von H. Mosler, R. Bernhardt u. a., Stuttgart, Bd. 19 (1958), S. 225 ff.

262

Literaturverzeichnis

Keesings Archiv der Gegenwart, Bd. 1936; Hrsg.: Keesings Archiv der Gegenwart GmbH, Wien. Kelsen , Hans: The legal status of Germany according to the Declaration of Berlin. I n : American Journal (s. o.), Bd. 39 (1945), S. 518 - 526. Kennzahlen zur E n t w i c k l u n g der Gesellschaft i n den Jahren 1921 - 1971. I n : 1921 - 1971, 50 Jahre Rhein-Main-Donau Aktiengesellschaft München. München, S. 39 - 44. Klein, Eberhard: Umweltschutz i m völkerrechtlichen Nachbarrecht. Freiburg. I n : Schriftenreihe zum Völkerrecht, Bd. 50, B e r l i n 1976.

Diss.,

Klein, Friedrich: Kriegsausbruch u n d Staatsverträge. I n : Jahrbuch für internationales Recht, begründet von R. L a u n u n d H. Mangoldt, Göttingen, Bd. 3 (1950/51), S. 26 - 57. Koeppen, Ursula von: Die aktuellen Probleme des Donauverkehrs. I n : Südosteuropa-Jahrbuch, hrsg. von Rudolf Vogel, München, Bd. 4 (1960), S. 46 ff. (zit.: Probleme). — Rechtliche Grundlagen u n d Voraussetzungen der Schiffbarmachung des Hochrheins von Basel bis zum Bodensee. I n : Z f B 1958, S. 172 - 174 (zit.: ZfB). Kohler, Josef: Grundlagen des Völkerrechts. Vergangenheit, Gegenwart, Z u kunft. Stuttgart 1918. Kölner Stadt-Anzeiger. Kölnische Zeitung (Tageszeitung). Konz, Otto: Verbindung des Rheins m i t der Donau bei U l m über den Bodensee. I n : V o m Meer zum Bodensee (s. o. bei Blattner), S. 161 - 162. Kopelmanas , Lazare: Custom as a means of the creation of international Law. I n : The B r i t i s h Year Book of International L a w (s. o. bei Hurst), Bd. 18 (1937), S. 127 - 151. Kordt, E.: W a h n u n d Wirklichkeit. Die Außenpolitik des D r i t t e n Reichs. Stuttgart 1948. Kotzina, Vinzenz: Die Donau u n d Österreich i n europäischer Sicht. I n : Südosteuropa-Jahrbuch (s. o. bei v. Koeppen, Probleme), Bd. 5 (1961), S. 121 ff. Kraus, Herbert: Rechtsfragen der Rheinschiffahrt. Schriften des Instituts für ausländisches u n d internationales Wirtschaftsrecht, Bd. 6. F r a n k f u r t am M a i n 1956. Krüger, Herbert: Die Rechtslage der Elbe. Hamburg 1974 (Gutachten aus dem Jahre 1957). — Verkehrskonferenz v o n Barcelona von 1921. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts (s. o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 2, S. 513 - 514 (zit.: Konferenz). — Internationalisierte Flüsse. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des V ö l kerrechts (s. o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 2, S. 136 - 138 (zit.: Wörterbuch). Krzizanowski, Paul: Die Rhein-Main-Donau-Verbindung nach gegenwärtigem Völkerrecht. Diss. Graz 1965 (Maschr. vervielf.).

Literaturverzeichnis Krzizanowski, Paul: Die Hechtslage des Rhein-Main-Donau-Verbindungsweges. I n : Archiv des Völkerrechts, hrsg. von W. Schätzel, H. J. Schlochauer u n d H. Wehberg (ab 1963 n u r von H. J. Schlochauer), Tübingen; Bd. 14, S. 343 - 374 (überarbeitete Fassung der o. g. Diss.) (zit.: Rechtslage). KSZE-Schlußakte v o m 1. August 1975. Amtlicher deutscher Text, Helsinki, 1975. I n : Europa-Archiv (s. o.), Folge 17/1975, D 437 - D 484 (zit.: KSZE). Lador-Lederer, J. J.: Die Debatte u m den Rechtsstatus internationaler Meerengen u n d Kanäle. I n : Jahrbuch f ü r Internationales Recht (s. o. bei Klein), Bd. 11 (1962), S. 213 - 228. Lauritzen, L a u r i t z : Gruß w o r t des Bundesministers für Verkehr. I n : 80 Jahre R M D (s. o.), S. 6. League of Nations Treaty Series. Publication of Treaties and International Engagements. Registered w i t h the Secretariat of the League of Nations. Lederle , Α.: Die Z u k u n f t der deutschen internationalisierten Ströme. I n : Zeitschrift für Völkerrecht, begründet von Josef Kohler, Berlin, Bd. 20 (1936), S. 65 - 80. — Die Rechtslage der deutschen Ströme nach ihrer Befreiung. I n : Zeitschrift f ü r Völkerrecht (s. o.), Bd. 21 (1937), S. 308 - 325 (zit.: Befreiung). — Das Recht der internationalen Gewässer. Mannheim, Berlin, Leipzig 1920 (zit. : Internationale Gewässer). UHuülier,

Jean: Elements de droit international public. Paris 1950.

Lobos, Julio: Der Panamakanal — an Panama. I n : Internationale P o l i t i k ; Belgrad. 28. Jahrgang, Heft 660 v o m 5.10.1977, S. 31 - 34. Marcontonatos, L. G. : L'évolution du statut international du Danube m a r i t i m e de 1938 à 1948. I n : Revue Hellénique de D r o i t International, Bd. 1 (1948), S. 49 ff., S. 140 ff. Martens, Geo. Fréd. de (Georg Friedrich von): Noveau Recueil des Traités. 16 Bde., Göttingen 1817 - 1842 (zit.: N. R. des Traités). — Nouveau Recueil Général de Traités et autres actes relatifs aux rapports de D r o i t International. 1. Serie, 20 Bde., Göttingen 1843 - 1875. 2. Serie, 35 Bde., Göttingen/Leipzig 1877-1908. 3. Serie, Göttingen / Leipzig / Heidelberg, ab 1909 (fortgesetzt v o n H. Triepel) (zit.: NRG). — Recueil des principaux Traités depuis 1761 jusqu'à présent. 1. Aufl., 7 Bde., Göttingen 1761 - 1801 (zit.: R.). — Recueil des principaux Traités depuis 1761 jusqu'à présent. Seconde édit. revue et augmentée par L e Baron Charles de Martens. 8 Bde. Göttingen 1817 - 1835 (zit.: Recueil des principaux Traités, seconde édit). Martius , Georg: Die E n t w i c k l u n g des zwischenstaatlichen Donauschiffahrtsrechts. I n : A r c h V R (s.o. Krzizanowski, Rechtslage), Bd. 1 (1948/1949), S. 233 - 245.

264

Literaturverzeichnis

Materialien betreffend die Friedensverhandlungen. Hrsg. v o m Auswärtigen A m t , Geschäftsstelle f ü r die Friedensverhandlungen, Berlin. T e i l I I I : Bemerkungen der deutschen Delegation zu den Friedensbedingungen, S. 9 - 80. T e i l I V : A n t w o r t der alliierten u n d assoziierten Mächte auf die Bemerkungen der deutschen Delegation zu den Friedensbedingungen. V o m 16. J u n i 1919 (deutsche Übersetzung), S. 26 - 183 (zit.: I I I , bzw. IV). Matschl, Gustav: Die Europäischen Gemeinschaften u n d die Freiheit der Rheinschiffahrt. Diss. K ö l n 1965. Mc Ν air, A. D.: The L a w of Treaties. Oxford 1938. Medicus, 1975.

Dieter: Bürgerliches Recht. 7. Aufl., Köln, Berlin, Bonn, München

Meißner, Friedrich: Das Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft i m Verhältnis zur Rheinschiffahrtsakte v o n Mannheim. Schriften zum V ö l kerrecht, Bd. 27 (Diss. Bonn), B e r l i n 1973. Meyers Kontinente u n d Meere; Daten, Bilder, Karten. 8 Bde., Bd.: Europa 3, Geographische Begriffe; Bd. 6: Sowjetunion. M a n n h e i m 1972, 1966. Milkowski, M a r i a n : Waterways and I n l a n d Navigation i n the L i g h t of I n t e r national L a w and the CSCE F i n a l Act. I n : Polish Western Ä f f airs. P u b l i k a t i o n des I n s t y t u t Zachodni, Poznaà (Posen). Vol. X V I I I , Nr. 1/1977, S. 125 - 143. Möhlmann, Bernhard: Der M a i n als Großschiffahrtsstraße. I n : Zeitschrift für Binnenschiffahrt (ZfB), Zeitschrift für Schiffahrt, Schiffbau, Hafen- und Wasserstraßen, Technik u n d Betrieb, Verkehr, Recht u n d Politik, I n - u n d Ausland, Duisburg; 1958, S. 293 ff. Monaco, R.: Manuale d i d i r i t t o internazionale. T u r i n 1949. Mosler, Hermann: Die Beendigung des Kriegszustandes m i t Deutschland und die Entwicklung des völkerrechtlichen Kriegsbegriffes. I n : Mosler, H e r mann u n d K a r l Doehring: Die Beendigung des Kriegszustandes m i t Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg. Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht u n d Völkerrecht, Bd. 37. K ö l n u n d B e r l i n 1963, S. 454 - 486. Most, Otto: Rhein u n d Donau — Europäische Koordinaten. I n : V o m Meer zum Bodensee, S. 8 - 9. Müller, J. Heinz: Die Binnenschiffahrt i m Gemeinsamen M a r k t . Schriftenreihe zum Handbuch f ü r Europäische Wirtschaft. Baden-Baden 1967. Müller, Walter: Völkerrechtliche Grundlagen u n d internationale Verträge. I n : V o m Meer zum Bodensee, S. 167 - 174. — Die Freiheit der Rheinschiffahrt i n Gefahr. I n : Schriftenreihe der Baseler Vereinigung für Schweizerische Schiffahrt. Schrift I I I . Beilage zu „Strom u n d See", Dezember 1953 (zit.: Freiheit). — Freiheit der Rheinschiffahrt. I n : Z f B 1950, S. 142 - 145 (zit.: Freiheit der Rheinschiffahrt). — Die Rechtsstellung der Schweiz i n bezug auf die revidierte Rheinschifffahrtsakte v o m 17. Oktober 1868. I n : Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht, Bd. 15 (1958), S. 153 ff. (zit.: Rechtsstellung).

Literaturverzeichnis Müller, Walter: Rechtliche Grundlagen u n d Voraussetzungen der Schiffbarmachung des Hochrheins von Basel bis zum Bodensee. Basel 1957 (zit.: Voraussetzungen). Münch, Ingo von: A r i - F a l l . I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 1, S. 85 ff. Muralt, Leonhard von: Der Friede von Versailles u n d die Schriften zur Zeit, Heft 17. Zürich 1947.

Gegenwart.

Navigation, ports et industries. Wochenzeitschrift. Straßburg. Nawiasky,

H.: Allgemeine Staatslehre. Bd. 3. K ö l n 1956.

Nederlandse Jurisprudentie. Verzameling v a n belangrijke rechterlijke beslissingen met register volgens kaartsysteem. Zwolle, ab 1948 (vor 1948 unter dem Titel: Nederlandsche Jurisprudentie, seit 1917). Neues Volksblatt (Tageszeitung), Linz, v o m 9.11.1977: „Österreich rückt an das Meer." Niederl. Studie: Rhein M a i n Donau Verbindung. Ergebnisse einer von der Arbeitsgruppe Rhein-Main-Donau, unter Schirmherrschaft der Industrieu n d Handelskammern Amsterdam u n d Rotterdam, durchgeführten Studie. November 1974. O'Connell, D. P.: International L a w , Bd. 1, 2. Aufl., London 1970. Oesterhaus, M a x : Rechtliches, technisch Grundlegendes u n d Wirtschaftliches zum Projekt der Schiffbarmachung des Hochrheins. I n : V o m Meer zum Bodensee (s. o. bei Blattner), S. 134 - 139. Official Gazette of the A l l i e d H i g h Commission for Germany. Baden-Baden 1949 - 1955. Oppenheim, L. u n d H. Lauterpacht: International L a w . Bd. 1. 8. Aufl., L o n don 1955. Otto, H. W.: Das Wesen u n d die innere Berechtigung der Internationalisierung der Ströme. Diss. Breslau 1934. Partsch, K a r l Josef: Stillschweigen, qualifiziertes. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts (s. o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 3, S. 391 - 392. Peace Conference: The Paris Peace Conference of 1919. 13 Bde. 1942 - 1947. I n : Papers Relating to the Foreign Relations of the United States, hrsg. v o m Department of State. Zitiert w i r d ausschließlich aus Bd. 6. Pichler, Franz: Die Donaukommission u n d die Donaustaaten: Kooperation u n d Integration. Bd. 8 aus der Schriftenreihe der Österreichischen Gesellschaft f ü r Außenpolitik u n d internationale Beziehungen. Wien u n d Stuttgart 1973. Pisecky, Franz: Rhein-Main-Donau i n europäischer Sicht. I n : ZfB 1975, 459 - 462 (zit.: RMD). — Wirtschaftliche Ausgangsbasis f ü r völkerrechtliche Rhein-Main-DonauGutachten durch reale Entwicklung übertroffen. I n : Schiffahrt u n d Strom (SuS), Informationsdienst des österreichischen K a n a l - u n d Schiffahrtsvereins, Wien, Nr. 49/50, 1975, S. 28, 27 (zit.: SuS). Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung: Das Viermächteabkommen über B e r l i n v o m 3. 9.1971. Bonn 1971.

266

Literaturverzeichnis

Preußische Gesetzessammlung: Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten. Berlin. Protokoll der Belgrader Konferenz: Conférence Danubienne, Beograd 1948. Recueil des Documents. Edition d u Ministère des Affaires étrangères de la République Populaire Fédérative de Yougoslavie, Beograd 1949. Puttkammer, E l l i n o r von: Versailler Friede von 1919. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch), Bd. 3, S. 516 - 522. Radovanowitsch , V. M.: L e Danube m a r i t i m e et le règlement d u différend relativ aux compétences de la Commission Européenne sur le secteur Galatz-Braila. I n : Revue de droit international (De Visscher), Bd. 13 (1932), S. 546 ff. Radu, George: Die Donauschiffahrt i n ihrer völkerrechtlichen Entwicklung. Diss. B e r l i n 1909. Ränk, Richard: E i n w i r k u n g des Krieges auf die nichtpolitischen verträge. Uppsala 1949. Raison, J. H.: Venezuelan Arbitrations P r i n t i n g Office. Washington, DC.

of 1903. Hrsg. v o m

Staats-

Government

Rebhan, Α.: Die Beseitigung u n d Verhinderung v o n Diskriminierungen sowie Subventionen i n den Verkehrstarifen Westeuropas. Bad Godesberg 1965. Recueil: Cour Internationale de Justice. Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances. Leiden 1947 ff. (französische Version der ICJ-Reports, s. o.). Règlement concernant les effets de la guerre sur les traités. E n t w u r f des I n s t i t u t de D r o i t International, angenommen auf der Tagung von C h r i stiana (Oslo) 1912. I n : Annuaire de l ' I n s t i t u t (s.o.), Bd. 25 (1912), S. 648 bis 650 = American Journal (s. o.), Bd. 7 (1913), S. 149 ff. (zit. : Règlement) Renner, E m i l : Die Wasserstraßenverbindung v o m Rhein zur Donau i n deutscher u n d europäischer Sicht. I n : Z f B (s. o. bei Möhlmann) 1967, S. 221 ff. — Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen des Mainausbaus u n d des M a i n Donaukanals bis zum Jahre 1974. I n : Z f B (s. o.), 1975, S. 297 - 313 (zit.: Auswirkungen). — Europakanal Rhein-Main-Donau, Verkehr, Ausbau, Finanzierung. I n : ZfB (s. o.) 1964, S. 402 - 408 (zit.: Europakanal). Revue de la navigation intérieure et rhénane. Strasbourg ab 1951. Rheinurkunden: Sammlung zwischenstaatlicher Vereinbarungen, landesrechtlicher Ausführungsverordnungen u n d sonstiger wichtiger U r k u n d e n über die Rheinschiffahrt seit 1803. Hrsg. von der Zentral-Kommission f ü r die Rheinschiffahrt. Bd. 1, 1803 - 1860; Bd. 2, 1860 - 1918. München, Leipzig, s'-Gravenshage 1918. (zit.: Bd. I, bzw. I I ) . Riezler, E r w i n : Internationales Zivilprozeßrecht u n d prozessuales Fremdenrecht. B e r l i n u n d Tübingen 1949. Rittstieg, H e l m u t : Rheinschiffahrt i m Gemeinsamen M a r k t . Schriftenreihe Europäische Wirtschaft, Bd. 62. Baden-Baden 1971.

Literaturverzeichnis Rhein-Main-Donau-Verträge. Hrsg. von der Rhein-Main-Donau sellschaft, München.

Aktienge-

Rosa-Rodriguez , Carlos: Les fleuves de Γ Amérique latine et le droit des gens. Paris 1935. Roth, G.: Territoriale u n d funktionale Elemente europäischer Flußschifffahrtskommissionen. I n : A r c h i v des Völkerrechts, Bd. 11 (1963/1964), S. 168 - 184. Rousseau, Ch.: D r o i t international public. Paris 1953. Rühland, Curt: Z u r Theorie u n d Praxis des Einflusses des Kriegsbeginns auf Staats Verträge. I n : Zeitschrift f ü r internationales Recht (Niemeyer), Bd. 32 (1924), S. 74 ff. Ruzié, D a v i d : Le régime j u r i d i q u e de la Moselle. I n : Annuaire Français de D r o i t International, hrsg. v o m Centre National de la Recherche scientifique, Paris; 1964 (Bd. 10), S. 764 ff. Sammlung der Rechtsprechung: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften. Luxemburg. Scheuner, Ulrich: Das internationale Recht der Rheinschiffahrt nationale Binnenverkehr (Cabotage). Duisburg 1954.

u n d der

— Rechtsfragen der Rheinschiffahrt. Schriften des Instituts f ü r ausländisches u n d internationales Wirtschaftsrecht, Bd. 6 (zusammen m i t Kraus, Rechtsfragen, s. o., i n einem Bd.). F r a n k f u r t am M a i n 1956. Die Schiffbarmachung des Hochrheins, Projekt 1961. Hrsg. v o m Regierungspräsidium Südbaden, Abt. Vl-Wasserstraßen. Freiburg 1964. Schimmer,

Otto: Die Internationalisierung der Flüsse. Diss. Würzburg 1930.

Schlochauer, Hans-Jürgen: Die E i n w i r k u n g e n des Krieges auf den Bestand völkerrechtlicher Verträge. I n : Deutsche Rechtszeitschrift (von 1946 - 1.1. 1951, vorher: Deutsche Richterzeitung, bis 1935), 1946, S. 161 ff. Schluckebier, Ulrich: Internationales Rheinschiffahrtsrecht. Studien zum internationalen Wirtschaftsrecht u n d Atomenergierecht. Bd. 18. Göttingen 1965. Schlußprotokoll zur M A : Schlusz-Protokoll zur revidirten Rheinschiffahrtsakte v o m 17. Oktober 1868. I n : Preußische Gesetzessammlung (s. o.), 1869, S. 828. Die französische Fassung ist ebd., S. 829 u n d i n den Actes (s. o.), S. 15, abgedruckt. Schmitt, L . : Das Recht der Schiffahrt auf internationalen Flüssen. Diss. Würzburg 1909 (gedruckt i m selben Jahr i n Aschaffenburg). Schmitt, V e i t : Die Rechtsgrundlagen der gemeinsamen Verkehrspolitik der EWG. I n : Verkehr u n d Gemeinschaftsrecht, Kölner Schriften zum Europarecht, Bd. 18, S. 1 - 23. Schneider, Gustav: Der Rhein u n d seine Verbindungen zum mitteleuropäischen Flußsystem. I n : V o m Meer zum Bodensee (s. o. bei Blattner), S. 14 - 1 6 . Schöner, Georg u n d H e l m u t Bauer: Das A l t m ü h l t a l . Ingolstadt 1969 (zit.: Schöner). Schreiber, M . : Vers u n nouveau régime international d u fleuve Niger. I n : Annuaire Français de D r o i t International (s.o. bei Ruzié), 1963 (Bd. 9), S. 866 - 889.

268

Literaturverzeichnis

Schroeder, Friedrich-Christian: Der R h e i n - M a i n - D o n a u - K a n a l u n d die Sowjets, Gleicher Status w i e f ü r den Panamakanal? I n : F A Z v o m 30. J u n i 1977, S. 10. Schweisfurth, Theodor: Z u r Frage der Rechtsnatur, Verbindlichkeit u n d völkerrechtlichen Relevanz der KSZE-Schlußakte. I n : ZaöRV (s. o. bei Kaufmann) 1976, S. 681 - 726. Seidl-Hohenveldern, Ignaz: A u s t r i a n Views on International Rivers. I n : Annales Universitatis Saraviensis, Rechts- u n d Wirtschaftswissenschaften. Vol. I X , Fase. 1/2, Saarbrücken 1961; S. 191 - 198 (zit.: Austrian Views). — Die Belgrader Donaukonvention von 1948. I n : Archiv des Völkerrechts (s. o. bei Krzizanowski, Rechtsfragen), Bd. 7 (1958/1959), S. 253 - 261 (zit.: Belgrader Konvention). — Das Recht der Internationalen Organisationen einschließlich der Supranationalen Gemeinschaften. Köln, Berlin, Bonn, München 1967 (zit.: Internationale Organisationen). — Völkerrecht. 3., erweiterte Aufl. Köln, Berlin, Bonn, München 1975 (zit.: Völkerrecht). — Donau. I n : Strupp / Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts (s.o. bei Böhmert, Wörterbuch); Bd. 1, S. 393 - 396 (zit.: Wörterbuch). Solms-Braunfels, Franz Prinz 211: Die völkerrechtliche Stellung der Donau. Würzburg 1935 (zit.: Solms). Sowjetunion heute: Von der Nordsee zum Schwarzen Meer. Hrsg. von der Presseabteilung der Botschaft der UdSSR i n der Bundesrepublik Deutschland i n Zusammenarbeit m i t der Presseagentur Nowosti (APN), K ö l n u n d Bonn; Heft 3, 22. Jahrgang (Februar 1977), S. 7. Der Spiegel. Das Deutsche Nachrichten-Magazin. Wochenzeitung. Hamburg. Statistische Grundzahlen der Gemeinschaft. Vergleich m i t verschiedenen europäischen Ländern, Kanada, den Vereinigten Staaten v o n Amerika, Japan u n d der U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken. Hrsg. v o m Statistischen A m t der Europäischen Gemeinschaften. Luxemburg. Statistisches Jahrbuch 1977 f ü r die Bundesrepublik Deutschland. Hrsg.: Statistisches Bundesamt Wiesbaden, Stuttgart u n d Mainz 1977. Stenographische Protokolle des Nationalrats, Wien: Regierungsvorlage „ K o n vention über die Regelung der Schiffahrt auf der Donau", Nr. 37 der Beilagen zu den stenographischen Protokollen des Nationalrates I X , G. P. v o m 9. September 1959. Wien. Stenographischer Bericht über die Verhandlungen der bayerischen K a m m e r der Abgeordneten: Ausführlicher E n t w u r f f ü r die Herstellung einer Großschiffahrtsstraße v o n Aschaffenburg bis zur Landesgrenze bei Passau. Gesetzesvorlage; Nr. 361, 22. Februar 1917, Bd. X V . München. S t I G H Recueil: Cour Permanente de Justice Internationale. Recueil des Arrêts, A v i s Consultatifs et Ordonnances. Leiden 1922 - 1940 = Permanent Court of International Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders; Series A : Collection of Judgments; Series A / B : Judgments, Orders and Advisory Opinions; Series C: Acts and Documents Relating to Judgments and Advisory Opinions Given by the Court. Z i -

Literaturverzeichnis tiert nach der jeweiligen Serie. Deutsche Übersetzung der Entscheidungen des StIGHs hrsg. v o m I n s t i t u t f ü r Internationales Recht an der U n i v e r sität K i e l (zit.: StIGH, Bd. u n d S.). Studie des österreichischen Instituts f ü r Raumplanung: „Die Chancen an der Donau. Neue Möglichkeiten durch die Binnenschiffahrt, Notwendigkeit eines umfassenden Hafenkonzepts." Wien 1967 (zit. : Studie „Chancen an der Donau"). Sturdza, D.: L a question des Portes de Fer et des Cataractes. B e r l i n 1899. Τ eiders, Β . M.: Der K a m p f u m die neue Rheinschiff ahrtsakte. Öffentlichrechtliche Vorträge u n d Schriften, Bd. 17. Königsberg 1934. Thiesing, J.: Vorbemerkung zu A r t . 8 5 - 9 4 EWG-Vertrag. I n : Groeben, Hans v o n der u n d Hans von Boeckh: Kommentar zum EWG-Vertrag i n zwei Bänden. Baden-Baden, Bonn, Frankfurt. Bd. 1, 1958. Tomuschat, Christian: Freizügigkeit nach deutschem Recht u n d Völkerrecht. I n : Die öffentliche Verwaltung. Stuttgart. Heft 22; 1974, S. 757 - 765. — Die Charta der wirtschaftlichen Rechte u n d Pflichten der Staaten. Z u r Gestaltungskraft v o n Deklarationen der UN-Generalversammlung. I n : ZaöRVR, Bd. 36 (1976), S. 444 - 491. — Deutsche Rechtsprechung i n völkerrechtlichen Fragen 1958 - 1965. T e i l Β : Kriegsrecht. T e i l C: Rechtsfolgen des Zweiten Weltkrieges. I n : ZaöRVR, Bd. 28 (1968), S. 646 - 703. Toncic-Sorinj, L u j o : Die Geschichte der Internationalisierung der Donau. I n : Südosteuropa-Jahrbuch (s. o. bei v. Koeppen, Probleme), Bd. 5 (1961), S. 86 ff. Toulmin, G. E.: The Barcelona Conference on communications and transit and the Danube Statute. I n : The B r i t i s h Year Book of International L a w (s. o. bei Hurst), Bd. 3 (1922/1923), S. 167 ff. Triepel, Heinrich: Internationale Wasserläufe. B e r l i n 1931 (Völkerrechtsfragen, bd. 36). Trost, Ernst: Die Donau. 1. Aufl. Wien, München, Zürich 1968. U N - B u l l e t i n of Transport für 1974: A n n u a l B u l l e t i n of Transport Statistics for Europe. Hrsg. v o n der ECE, Genf. Vol. X X V I . United Nations, New Y o r k 1975. US-Department of State: Documents and State Papers. Hrsg.: US-Department of State, Washington DC. US-Treaties i n Force. 1968. Washington DC. Verdross, Alfred: Völkerrecht. Unter Mitarbeit von S. Verosta u n d K . Zemanek; 5. Aufl. 1964. 2. A u f l . 1950. Beide Wien. Letztere ausdrücklich zitiert; ansonsten stets 5. Aufl. — Die österreichische Neutralität. I n : ZaöRVR Bd. 19 (1958), S. 512 - 530 (zit.: Neutralität). Verdross, A l f r e d u n d Bruno Simma: Universelles Völkerrecht, Theorie u n d Praxis. 1. Aufl., B e r l i n 1976. Verkehr. Internationale Fachzeitung f ü r Verkehrswissenschaft. Wien. V o m Meer zum Bodensee. Der Hochrhein als Großschiffahrtsweg. Unter M i t w i r k u n g der Verbände zur Förderung der Hochrhein-Bodensee-Wasserstraße herausgegeben v o n K a r l August Walther. Ölten u n d Freiburg (Breisgau) 1957.

270

Literaturverzeichnis

Wägenbaur, Rolf: Kommentierung zu A r t . 7 EWG-Vertrag. I n : Groeben, H. von der; Boeckh, H. v o n u n d J. Thiesing: Kommentar zum E WG-Vertrag. 2. Aufl., Baden-Baden 1974; S. 107 - 120. — Z u r Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 11 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. I n : Deutsches Verwaltungsblatt (DVB1.) 1964, S. 429 - 431 (zit.: Rechtmäßigkeit). Wajda, Stanislaw: The International Status of the River Odra and Poland's Position i n the Years between the Wars 1918 - 1939. I n : Polish Western Affairs. P u b l i k a t i o n des I n s t y t u t Zachodni, Poznaù (Posen). Vol. X V I I I , Nr. 1/1977; S. 144-161. — K a n a l Ren-Men-Dunaj a obowiazywanie postanowieù t r a k t a t u wersalskiego (Der R h e i n - M a i n - D o n a u - K a n a l u n d die G ü l t i g k e i t der Bestimmungen des Versailler Vertrages). I n : Przeglad Stosunków Miedzynarodowych (Rundschau der internationalen Beziehungen). Opole (Oppeln) 1975, Nr. 6/60, S. 109 - 132 (zit.: nach einer deutschen Übersetzung des Bundesministeriums f ü r V e r kehr nach K a p i t e l n : Wajda, V F V , I - V I I ) . Walther, H.: L e statut international de la navigation d u Rhin. Den Haag 1956. Wegener, W i l h e l m : Probleme der völkerrechtlichen Ordnung der internationalen Binnenschiffahrt i n geschichtlicher u n d systematischer Beleuchtung. Diss. Göttingen 1939. — Die internationale Donau. Völkerrechtliche Bemerkungen zum Belgrader Donau-Schiffahrtsabkommen von 1948. Göttinger Rechtswissenschaftliche Studien, Heft 2. Göttingen 1951 (zit.: Donau). Wegeplan: Bundesverkehrswegeplan. Erste Stufe. Hrsg.: Bundesminister für Verkehr. Bonn, veröffentlicht 1973. Wehser, Eckart: Die Durchfahrt durch die interozeanischen Kanäle. I n : Die Schiffahrtsfreiheit i m gegenwärtigen Völkerrecht. Hrsg.: Rudolf Bernhardt u n d Walter Rudolf. Karlsruhe 1975. Wenger-Valentin, Jean: Die Achse Nordsee — Mittelmeer. I n : Z f B (s.o. bei Möhlmann) 1974, S. 24 f. Westermann L e x i k o n der Geographie. Hrsg. v o n Wolf Tietze. 4 Bde. Bd. 1, A - E; Braunschweig 1968 (zit.: Westermann). Whiteman, M. M . (Hrsg.): Digest of International L a w . Vol. 3. New Y o r k 1963 - 1964. Willoughby, Westel Woodbury: Baltimore 1927.

Foreign Rights

and Interests

in

China.

Wulf, Dieter: Die Binnenschiffahrt i m Gemeinsamen M a r k t . I n : Internationales Verkehrswesen, Bd. 22, 1970, S. 108 ff. (zit.: Binnenschiffahrt). — Neue verkehrspolitische I n i t i a t i v e n aus Brüssel. I n : Z f B (s. o. bei M ö h l mann) 1974, S. 416 - 418 (zit.: Initiativen). — Die künftige M a r k t o r d n u n g f ü r den Güterverkehr innerhalb der Europäischen Gemeinschaft. I n : Z f B (s. o.) 1975, S. 170 - 181 (zit.: Marktordnung).

Literaturverzeichnis Wurmböck, Hans Georg: Die Donauschiffahrt gesehen. I n : Z f B (s. o.) 1974, S. 268 - 270.

von österreichischer

Seite

Zeileissen, Christian: Die Schiffahrtsabgaben der Belgrader Donaukonvention. I n : Osteuroparecht. Gegenwartsfragen aus den Rechten des Ostens. 16. Jahrgang, Heft 4 (Dezember 1970), S. 253 - 281. Zemanek, K a r l : Die Schiffahrtsfreiheit auf der Donau u n d das künftige Regime der Rhein-Main-Donau-Großschiffahrtsstraße. Eine völkerrechtliche Untersuchung, österreichische Zeitschrift f ü r öffentliches Recht, Supplementum 4. Wien, New Y o r k 1976. Zuleeg y Manfred: E W G - V e r t r a g u n d Rheinregime. I n : Verkehr u n d Gemeinschaftsrecht, Kölner Schriften zum Europarecht, Bd. 18; K ö l n 1972.