Der Grundsatz der Freiheit der Meere und das Verbot der Meeresverschmutzung [1 ed.] 9783428432103, 9783428032105

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Schriften zum Völkerrecht Band 38

Der Grundsatz der Freiheit der Meere und das Verbot der Meeresverschmutzung

Von

Jochen Ehmer

Duncker & Humblot · Berlin

JOCHEN

EHMER

Der Grundsatz der Freiheit der Meere und das Verbot der Meeresverschmutzung

Schriften zum

Völkerrecht

Band 38

Der Grundsatz der Freiheit der Meere u n d das Verbot der Meeresverschmutzung

Von

Dr. Jochen Ehmer

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

A l l e Rechte vorbehalten © 1974 Dundcer & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1974 bei Feese & Schulz, Berlin 41 Printed in Germany ISBN 3 428 03210 1

Inhal ts verzeich nis

AbkürzungsVerzeichnis

10

Einführung

13

I. Problemdarstellung

13

I I . Der Gang der Untersuchung

16

Erster Teil Die Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem I. Begriffsbestimmung I I . Die H e r k u n f t der Abfallstoffe

18 18 19

I I I . Formen des Einbringens von Abfällen i n Meeresgewässer

21

I V . Veränderungen der Meeresumwelt durch Abfälle

21

1. Veränderungen auf dem Meeresgrund

22

2. Veränderungen i m Meerwasser

22

3. Veränderungen an der Meeresoberfläche

22

4. Veränderungen i n der L u f t über dem Meer

23

V. Belastbarkeit der Meeresgewässer m i t Abfallstoffen

23

V I . Technische Möglichkeiten zur Beseitigung der Meeresverunreinigung

24

V I I . Die Untersuchungen über die Verschmutzung der Nord- u n d Ostsee

24

V I I I . Entwicklungen i m nationalen u n d internationalen Bereich zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung

25

6

I n h alts Verzeichnis Zweiter

Teil

Der Grundsatz der Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung de lege lata

27

I . Kapitel: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

28

1. Geschichtliche E n t w i c k l u n g

28

I I . Die Bedeutung des Grundsatzes i n der Völkerrechtslehre

32

1. Das außerdeutsche Schrifttum

32

2. Das deutsche Schrifttum

34

I I I . Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See als Ausfluß des Grundsatzes der Freiheit der Meere?

35

1. Auslegung des A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer

35

2. Gewohnheitsrechtliche Weiterentwicklung des Grundsatzes der Meeresfreiheit

37

I V . Beschränkungen des Grundsatzes der Meeresfreiheit

39

1. Konvention über das Küstenmeer u n d die Anschlußzone

39

2. Konvention über den Festlandsockel

40

3. Konvention über die Fischerei u n d die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres

42

4. Konvention über das Hohe Meer

43

2. Kapitel: Der räumliche Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

44

I. Die A u f t e i l u n g der Seegewässer nach klassischem Völkerrecht . .

44

I I . Die Genfer Konventionen

46

1. Die Konvention über das Hohe Meer

46

2. Die Konvention über das Küstenmeer u n d die Anschlußzone . .

47

3. Die Konvention über den Festlandsockel

48

a) Die seewärtige Begrenzung des Festlandsockels aa) Auslegung unter Berücksichtigung des A r t . 1 der K o n vention bb) Auslegung unter Beachtung von Sinn u n d Zweck des Grundsatzes der Freiheit der Meere

55

b) Der Rechtsstatus des Epikontinentalmeeres

56

I I I . Der Meeresgrund u n d der Meeresuntergrund

51 52

58

Inhaltserzeichnis I V . Die Fortentwicklung des Rechts an Meeresgrund u n d Meeresuntergrund durch die Vereinten Nationen

62

V. Tatsächliche Einschränkungen des Grundsatzes der Meeresfreiheit

65

1. Die lateinamerikanischen Ansprüche auf eine Ausdehnung der Küstenmeerbreite

66

a) Die Ausdehnung der Küstenmeerbreite als völkerrechtliches Delikt b) Rechtfertigungsversuche

71 74

2. Die Ausdehnung von Fischereizonen

80

3. Kapitel: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

83

I. Bestehende Verbote

83

1. Universales Vertragsrecht a) Internationales Übereinkommen zur Verhütung der schmutzung der See durch ö l , 1954

84 Ver-

84

b) Die Genfer Konventionen

86

c) Der A n t a r k t i s v e r t r a g

90

d) Internationales Übereinkommen von 1960 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See

90

e) Das Moskauer Teststop-Abkommen

91

f) International Convention Relating To Intervention On The H i g h Seas I n Cases Of O i l Pollution Casualties

93

g) Das Übereinkommen über das Einbringen von Abfällen ins Meer

95

h) Ergebnis aa) Verschmutzungsverbote bb) Kontrollbefugnisse

98 98 99

2. Regionalabkommen a) Der E U R A T O M - V e r t r a g

100 101

b) Das Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Ölverschmutzungen der Nordsee 102 c) Convention for the Prevention of Marine Pollution by D u m p ing from Ships and A i r c r a f t 103 3. Allgemeine Rechtsgrundsätze a) „sic utere tuo iure u t alienum non laedas"

106 107

b) Die völkerrechtliche Geltung des sic utere tuo als allgemeiner Rechtsgrundsatz 108 c) Die Anwendbarkeit des sic utere tuo auf die Meerwasserverschmutzung 110 aa) Völkervertragsrecht 110 bb) Internationale Rechtsprechung 112

8

Inhaltserzeichnis d) Die Eignung des sie utere tuo-Grundsatzes als Verbotsvorschrift f ü r die Meeres ver schmutzung 115 4. Maßnahmen zur Verhütung der Meeresverschmutzung i m Z u sammenhang m i t einer Ausdehnung des staatlichen Hoheitsbereichs 120 a) Die nationale Gesetzgebung Kanadas v o m 26. J u n i 1970

120

b) Rechtmäßigkeit des kanadischen Vorgehens

123

5. Das Verbot der Meerwasserverschmutzung durch innerstaatliche Normen, die i m Geltungsbereich der Meeresfreiheit nach dem Personalitätsprinzip Anwendung finden 128 a) Die Regelung i n den Vereinigten Staaten von A m e r i k a

130

b) Die Regelung i n Großbritannien

132

c) Die Regelung i n der Bundesrepublik Deutschland

133

d) Die Regelung i n anderen EG-Staaten

134

6. Der Stand der E n t w i c k l u n g i n den Vereinten Nationen

135

7. Übersicht über die internationale Zusammenarbeit der Vereinten Nationen

141

außerhalb

I I . Ergebnis

144

Dritter

Teil

Die Reglungsmöglichkeiten eines Verbots der Meeresverschmutzung de lege ferenda

147

I . Kapitel: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

148

I. Die Nationalisierung der Meere

149

I I . Die Internationalisierung der Meere

150

1. Die A r b e i t des „Committee on the Peaceful Uses of the SeaBed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of National Jurisdiction" 151 2. Die Einbettung einer Verbotsregelung i n das „common heritage of m a n k i n d " - P r i n z i p 156 a) Das Meeresbodenmodell — H e r k u n f t „heritage"-Prinzips b) Gleichsetzung des zukünftigen bodens m i t dem der Hohen See c) Nutzungsrechtliche Konsequenzen

u n d Bedeutung des

Rechtsstatus

des

Meeres-

157 161 165

Inhaltserzeichnis d) Gebietsrechtliche Möglichkeiten

167

e) Vergleichbare völkerrechtliche Verträge

171

I I I . Ergebnis

2. Kapitel: Organisationsrechtliche dem „heritage"-Grundsatz

174

Vorschläge

in Verbindung

I. S t r u k t u r einer künftigen Meeresbehörde

mit

176 177

I I . Materiell-rechtliche Tätigkeiten einer zukünftigen Meeresbehörde 181 1. System der Registrierung mariner A k t i v i t ä t e n

182

2. System der Reglementierung mariner A k t i v i t ä t e n

182

a) Lizenzerteilung durch die Meeresbehörde

184

b) System der doppelten Lizenzerteilung

185

Ausblick

188

Literaturverzeichnis

193

Abkürzungsverzeichnis

a. Α.

= anderer Ansicht

ABl. Abs. AJIL Anm.

= Amtsblatt = Absatz = The American Journal of International L a w = Anmerkung

Annuaire AöR A/RES/

= Annuaire Frangais de D r o i t International = Archiv des öffentlichen Rechts = Resolution der Vollversammlung der Vereinten N a tionen

Art. AVR Bd. BGBl. BGH BIMCO BR BRD BRT BYIL bzw. CCMS

= = = = == = = = = = = =

CEP-Staaten CIESM

= =

CMSER

=

DDT ders. d.h. DÖV DVB1. EA EG EURATOM EWGV

= = = = = = = = =

Artikel Archiv des Völkerrechts Band Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof The Baltic and International M a r i t i m e Conference Bundesrat Bundesrepublik Deutschland Bruttoregistertonnen The B r i t i s h Year Book of International L a w beziehungsweise Committee on the Challenge of Modern Society (NATO) Chile, Ecuador, Peru Commission International pour TExploration Scientifique de la M e r Méditerranée Commission on Marine Science, Engineering and Resources (United States) Dichlor-Diphenyl-Trichlormethylmethan derselbe das heißt Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Verwaltungsblatt Europa-Archiv Europäische Gemeinschaft Europäische Atomgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen W i r t schaftsgemeinschaft

Abkürzungsverzeichnis FAO FAZ Fußn. FWQA

= = = =

11

(UN-)Food and A g r i c u l t u r a l Organization Frankfurter Allgemeine Zeitung Fußnote Federal Water Quality A d m i n i s t r a t i o n

GA

= General Assembly

GAOR

= United Nations Official Records of the General Assembly = gemäß = Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Pollution = Gesetzblatt = The Grotius Society — Transactions for the y e a r . . . = Herausgeber = International Atomic Energy Agency = International Council for the Exploration of the Sea = International Court of Justice Reports = International Court of Justice Yearbook = The International and Comparative L a w Quarterly = i n der Fassung = Internationaler Gerichtshof = International L a w Association = (UN-) International L a w Commission = International Legal Materials = (UN-)Intergovernmental M a r i t i m e Consultative O r ganisation = (UNESCO-)Intergovernmental Oceanographic Commission = Internationales Recht u n d Diplomatie

gem. GESAMP GesetzBl. Grot. Soc. Hrsg. IAEA ICES I C J Reports I C J Yearbook ICLQ i. d. F. IGH ILA ILC ILM IMCO IOC IRD IWGMP

= Intergovernmental W o r k i n g Group on Marine Pollution

JIR

= Jahrbuch f ü r Internationales Recht

L. N. T. S.

= League of Nations Treaty Series

m. w. Ν .

= m i t weiteren Nachweisen

NATO

= N o r t h A t l a n t i c Treaty Organization

NJW

= Neue Juristische Wochenschrift

No / Nr.

=

NPC

= National Petroleum Council (United States)

N. Y. U. L. Rev.

= New Y o r k University L a w Review

OAS OECD

= Organization of American States = Organization for Economic Cooperation and velopment = österreichische Zeitschrift f ü r Außenpolitik

ÖZf A

Nummer

ÖZöR

= österreichische Zeitschrift f ü r öffentliches Recht

PCB

= Polychloriertes B i p h e n y l

De-

12 RabelsZ RC RDI RGBl. RGDIP RGZ S. SIPRI sm sog. StIGH StGB Suppl. UdSSR UN U N Doc. U N Doc. A/AC.138/

U N Doc. A/AC.138/ SC.III/... UNESCO U. N. R. I. A. A. U. Ν . Τ. S. US (A) U. S. C. A. VN Vol. vgl. WHO WMO WRV YBILC YBWA YLJ ZaöRV z. B. z. T. ZVR

Abkürzungsverzeichnis = Zeitschrift f ü r ausländisches u n d internationales Privatrecht = Recueil des Cours de l'Académie de Droit I n t e r national = Revue de droit international, de sciences diplomatiques et politiques = Reichsgesetzblatt = Revue générale de droit international public = Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen = Seite = Stockholm International Peace Research Institute = Seemeile = sogenannt = Ständiger Internationaler Gerichtshof = Strafgesetzbuch = Supplement = U n i o n der Sozialistischen Sowjetrepubliken = U n i t e d Nations = United Nations Documents = Unterlagen u n d Sitzungsberichte des United Nations Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of National Jurisdiction = Unterlagen u n d Berichte des Sub-Committee I I I des Meeresbodenausschusses der Vereinten Nationen = U n i t e d Nations Educational, Scientific and C u l t u r a l Organization = United Nations Reports of International A r b i t r a l Awards = United Nations Treaty Series = United States (of America) = U n i t e d States Code Annotated = Vereinte Nationen = Volume = vergleiche = (UN-)World Health Organization = (UN-)World Meteorological Organization = Weimarer Reichsverfassung = Yearbook of the International L a w Commission = Yearbook of W o r l d Affairs = Yale L a w Journal = Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht = zum Beispiel = zum T e i l = Zeitschrift für Völkerrecht

Einführung I . Problemdarstellung

Der rasche wissenschaftliche und technische Fortschritt, der m i t dem Beginn des 20. Jahrhunderts und insbesondere m i t dem Ende des Zweiten Weltkrieges einsetzte, hat i m Hinblick auf die Wasserverschmutzung weitreichende Konsequenzen. Aber gerade der Verunreinigung der Meere als einer wesentlichen Störungsquelle für das ökologische Gleichgewicht der Erde wurde von den Staaten bisher nicht die ihr angemessene Bedeutung eingeräumt. Besonders i n Entwicklungsländern w i r d auf die Reinerhaltung des Meeres beim Aufbau der Industrien nur wenig Rücksicht genommen. Die größtmögliche Zurückhaltung bei der Eingabe von Schadstoffen i n den marinen Lebensraum bedingt nämlich i n der Regel wirtschaftliche Einschränkungen, die die zwischen der nördlichen und südlichen Hemisphäre existierende K l u f t auf unabsehbare Zeit bestehen ließe. Während von Wissenschaftlern bereits seit längerer Zeit von der i m mer rascheren Zunahme der Verschmutzung sowohl nationaler Gewässer als auch der Ozeane gewarnt wurde 1 , drang das Problem erst i n den letzten Jahren, freilich dann sehr heftig, i n das Bewußtsein der Allgemeinheit. Unter dem Druck der öffentlichen Meinung steigerten die hochentwickelten Staaten ihre Bemühungen auf dem Gebiet des innerstaatlichen Wasserschutzes, während parallel dazu eine Reihe von internationalen Vereinbarungen getroffen wurde, deren Bestimmungen dem ständigen Anwachsen der Meerwasserverschmutzung Einhalt gebieten sollen 2 . Ob m i t diesen völkerrechtlichen Verträgen das angestrebte Ziel bereits erreicht wurde oder ob es noch weiterer Regelungen bedarf, u m das Problem der Verschmutzung der Hohen See befriedi1 Schon auf der Genfer Seerechtskonferenz von 1958 n a h m die V o l l v e r sammlung am 23. A p r i l für den Bereich der Meeresverschmutzung durch radioaktive Materialien eine Resolution an, i n der auf die Gefährlichkeit derartiger Substanzen hingewiesen u n d der I A E A die Verpflichtung auferlegt wurde, ein Programm zur Verhütung radioaktiver Verunreinigungen zu entwickeln, U N Doc. A/Conf.l3/L.17 annex I I : U N Conference, Vol. I I , S. 101. 2 Die Problematik der Meeresverschmutzung umfaßt neben der Nutzung der Meere als Abfallgrube auch die unbeabsichtigte Verunreinigung, wie sie durch Schiffsunfälle geschehen kann.

14

Einführung

gend lösen zu können, w i r d Gegenstand der vorliegenden Untersuchung sein. Sicher kann jedenfalls die erhöhte internationale A k t i v i t ä t auf diesem Gebiet als Indiz für eine Regelungsbedürftigkeit dieses Sachverhaltes gewertet werden. Zuvor sind jedoch zum besseren Verständnis der hier zu behandelnden Thematik einige Bemerkungen über die bestehenden wirtschaftlichen und naturwissenschaftlichen Zusammenhänge unerläßlich. Der zunehmende Gebrauch schädlicher Stoffe, die geeignet sind, das ökologische Gleichgewicht der Natur zu zerstören, zeigt gefährliche Auswirkungen i n fast allen Bereichen des menschlichen Lebens. Industrie, Landwirtschaft, kommunale und private Haushalte müssen beträchtliche Mengen von Abfällen und Abwässern beseitigen. Von den beginnenden Veränderungen bleiben auch die Meere nicht verschont. Dabei schien lange Zeit gerade dieser Teil des ökologischen Systems der Erde größere Abfallmengen unbeschadet aufnehmen zu können. Der A n t e i l der Ozeane an der Erdoberfläche von 71 °/o, die mittlere Wassertiefe von 3790 m und das Wasservolumen von 1,4 Mrd. Kubikkilometern 3 erweckten den Anschein eines unerschöpflichen Reservoirs, so daß, von lokalen Erscheinungen einmal abgesehen, Veränderungen des Meerwassers durch die Verbringung von Abfällen und Abwässern unvorstellbar waren. Demgemäß boten sich die Organe als riesige Abfallgrube für die Bewältigung der durch das wirtschaftliche Wachstum i n den Industriestaaten verursachten, zunehmenden Umweltverschmutzung geradezu an. Über die Größenordnung der i m Meer versenkten Abfälle können meist nur grobe Schätzungen Aufschluß geben. Es gibt erst zwei Berichte, die aufgrund wissenschaftlicher Untersuchungen detaillierte Zahlen über die ins Meerwasser eingegebenen Abfallmengen angeben. Beide Arbeiten des „Internationalen Rates für die Erforschung der Meere" beschränken sich jedoch auf die Randmeere Nordund Ostsee, da sie grundlegenden Forschungen über naturwissenschaftliche Tatbestände leicht zugänglich sind 4 . Schon diese nur für den regionalen Bereich ermittelten Fakten zeigen das ganze Problem. Der Grund für die Nutzung der Meere als Müllgrube ist vorwiegend i n der Kostenersparnis bei der Abfallbeseitigung i m Meer zu suchen. Überdies geschieht die Eingabe von Schadstoffen ins Meerwasser häufig i n der 3 Materialienband der Bundesregierung, Projektgruppe „Hohe See u n d Küstengewässer", S. 179. 4 ICES, Series A No. 13; ICES Report of the W o r k i n g Group on Pollution of the Baltic; weitere Angaben über die i n die Nordsee u n d Ostsee eingebrachten Abfallstoffe sind i n dem Materialienband zum U m w e l t p r o g r a m m der Bundesregierung aus dem Jahre 1971 enthalten, der aber einseitig auf die Bedürfnisse eines nationalen Umweltschutzes ausgerichtet ist, vgl. S. 180 f., wonach die Nordsee jährlich über 4,5 M i l l , t industrieller A b f a l l stoffe empfängt.

I. Problemdarstellung

15

Überzeugung, daß keine gefährlichen Auswirkungen auf die marine Umwelt zu erwarten sind 5 . Dabei w i r d jedoch übersehen, daß physikalische, chemische und biologische Prozesse i m Meerwasser zu einer Konzentrierung schädlicher Stoffe führen können, die die Selbstreinigungskraft der betroffenen Gewässer überfordert. Die Kenntnisse von Toleranzgrenzen für den Schadstoffgehalt i m Meerwasser, von der Belastbarkeit der Meere m i t derartigen Substanzen und von der Verdünnung oder dem Verbleib gefährlicher Konzentrate i m Meerwasser sind nur lückenhaft. Ebenso fehlen Erfahrungen m i t der Anreicherung und dem Abbau von Schadstoffen i n der Nahrungskette des Meeres, die die Gesundheit des Menschen mittelbar gefährden können 6 . I m Ergebnis sind somit die Folgen der Versenkung schädlicher Substanzen i m Meer heute noch unberechenbar. Nach allem steht fest, daß i n Zukunft das i m klassischen Völkerrecht geltende „laissez faire "-Prinzip nicht unverändert bestehen bleiben kann. Andererseits kann ein generelles Verbot, das i m Gegensatz zu wirtschaftlichen Gesichtspunkten stände, auch keinen befriedigenden Interessenausgleich ermöglichen. Vielmehr ist nach einer vermittelnden Lösung zu suchen. Als Kompromiß kommt ein i n einigen völkerrechtlichen Verträgen zum Teil schon verwirklichtes Modell i n Betracht, das die Schadstoffe nach ihrer Gefährlichkeit für den marinen Lebensraum einteilt und ein elastisches System aufstellt, das entsprechend den Wirkungen bestimmter Substanzen auf das Meerwasser ein Verbot m i t Erlaubnisvorbehalt oder eine Erlaubnis m i t Verbotsmöglichkeit vorsieht. Dieses Verfahren, Verbotsnormen zu schaffen, ist jedoch nur dort durchführbar, wo wissenschaftliche Untersuchungen über die Schädlichkeit bestimmter Substanzen vorhanden sind. Immerhin erscheint die Orientierung am Grad der Gefährlichkeit der i n das Meerwasser eingegebenen Stoffe als der einzig erfolgversprechende Weg zur Verschmutzungsbekämpfung. Die Maximalforderung eines vollständigen Verbots der Abfallverbringung w i r d kaum eine Chance haben, sich i m internationalen Recht durchzusetzen und ist wohl auch nicht erforderlich. Soweit daher i m Verlaufe der Arbeit ein Verbot der Meerwasserverschmutzung sowohl anhand der heutigen als auch für eine mögliche künftige Rechtsordnung geprüft wird, soll die5 So die Rechtfertigung der amerikanischen Atomenergiekommission f ü r die Ablagerung radioaktiven Materials i n der Tief see; ebenso die Bundesregierung bei der Frage der Versenkung von Cyanid-Fässern i m A t l a n t i k . 6 So w u r d e i n Japan, das w o h l a m meisten unter der Umweltverschmutzung zu leiden hat, eine ganze Reihe von Krankheitsbildern beobachtet, die auf den Genuß von Meeresfischen u n d anderen Meeresprodukten zurückzuführen sind; dazu zählen die durch Ansammlungen von Quecksilber ausgelöste M i n a m a t a - K r a n k h e i t , die auf Kadmiumvergiftungen zurückgehende I t a i - I t a i - K r a n k h e i t , die v o m PCB hervorgerufene K a n e m i - K r a n k h e i t u n d die durch Arsen bedingte Morinaga-Krankheit.

16

Einführung

ses nie eine absolute, sondern immer nur eine abgestufte Regelung beinhalten. II. Der Gang der Untersuchung Die Arbeit gliedert sich i n drei Hauptteile. Der erste Teil beschreibt i n einer knappen Darstellung die ökologische Seite des Problems der Meeresverschmutzung, ohne allerdings einen vollständigen Überblick geben zu können. Der zweite Teil befaßt sich mit dem Spannungsverhältnis zwischen dem Grundsatz der Freiheit der Meere und bestehenden Verboten der Meeresverschmutzung, wie es bereits die Themenstellung andeutet. Für die Klärung der gegenwärtigen Rechtslage ist nicht nur der nutzungsrechtliche, sondern auch der gebietsrechtliche Fragenkomplex von einigem Interesse. Gerade der Zusammenhang zwischen diesen beiden Problemkreisen bedarf einer näheren Erläuterung. Konkrete nutzungsrechtliche Regelungen orientieren sich zunächst an dem Gebietsstatus des für eine Schadstoffablagerung ausgewählten Ortes. Erst wenn feststeht, ob das i n Betracht kommende Gebiet dem Küstenmeer, dem Festlandsockel oder der Hohen See bzw. dem Meeresboden jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt zuzurechnen ist, kann entschieden werden, welchen Rechtssätzen das jeweilige Vorhaben unterliegt. Dem ersten Kapitel über Inhalt und Bedeutung des Grundsatzes der Freiheit der Meere für die Wasserverschmutzung und die diesem Grundsatz immanenten Schranken folgt daher i m zweiten Kapitel die gebietsrechtliche Problematik. Schwerpunkte bilden hier das Festlegen der seewärtigen Grenzen des Küstenmeeres und des Festlandsockels 7 sowie die Frage, welchem Bereich der Meeresboden (Meeresgrund und Meeresuntergrund) und die darüberliegende Wassersäule zugehören 8 . Erst m i t dem Ergebnis dieser Untersuchungen kann der Rechtsstatus des so lokalisierten marinen Raumes — res nullius, res communis, res extra commercium — festgestellt und die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit einer konkret vorgenommenen Schadstoffbeseitigung i m Meerwasser zweifelsfrei ermittelt werden. I m dritten Kapitel w i r d dann auf die eigentliche nutzungsrechtliche Problematik eingegangen. Hierher gehören Untersuchungen völkervertraglicher Bestimmungen und der Regeln des allgemeinen Völker7 Die Verschmutzungsgefahren i m Zusammenhang m i t der Nutzung des Festlandsockels bilden ein zunehmendes Problem durch nutzungsplurale Konfliktsituationen. So darf z. B. ein Drittstaat dieses Gebiet nicht zur Schadstoffablagerung benutzen, u m Kollisionen m i t den meeresbergbaurechtlichen Interessen des Festlandsockelstaates zu vermeiden. 8 Die Verschmutzung von Meerwasser zieht häufig auch die des Meeresbodens nach sich u n d umgekehrt.

I I . Der Gang der Untersuchung

17

rechts, die geeignet sind, einer ungehemmten Schadstoffeingabe i n das Meerwasser vorzubeugen. Der letzte Teil befaßt sich m i t der Behandlung der Meeresverschmutzung de lege ferenda. Die Darstellung ist mit rechtspolitischen Akzenten versehen und stellt schwerpunktmäßig den nutzungsrechtlichen Teil heraus 9 . I m ersten Kapitel geht es u m materiellrechtliche Modelle für eine mögliche Einschränkung der Schadstoffablagerung, wobei die Suche nach einem möglichst alle Staaten befriedigenden Kompromiß i m Vordergrund steht. Das zweite Kapitel stellt die Frage nach einer effektiven Durchsetzung der materiellrechtlichen Zielvorstellungen, es Jiandelt sich vor allem um Organisationsrecht. M i t einer Betrachtung über die Weiterentwicklung des Seevölkerrechts und die Bedeutung dieser Rechtsfortbildung für den Grundsatz der Freiheit der Meere schließt die Arbeit.

9

Eine gebietsrechtliche Behandlung des zukünftigen Rechts am Meeresboden bietet die Arbeit von Vitzthum, Der Rechtsstatus des Meeresbodens, B e r l i n 1972. 2 Ehmer

Erster

Teil

D i e Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem

Die Behandlung der Meeresverschmutzung als ökologisches Problem soll der rechtlichen Würdigung des Themas vorangestellt werden, u m einen Überblick über die Arten der Wasserverschmutzung, die verändernde Wirkung der Abfälle auf Meeresgewässer und die Bekämpfung von Verunreinigungen des Meerwassers zu geben. Gleichzeitig soll damit die Notwendigkeit einer rechtlichen Regelung noch unterstrichen werden. Es kann freilich nur auf die Vielzahl der Probleme hingewiesen und ihre exemplarische Behandlung versucht werden.

I . Begriffsbestimmung

Bereits bei der Bestimmung des Begriffs der Verschmutzung werden unterschiedliche Auffassungen sichtbar. Während sich i n internationalen Abkommen der Begriff „pollution" oft nur auf die Verschmutzung der See durch Öl bezieht 1 , w i r d üblicherweise unter der Meeresverschmutzung die schädigende Änderung eines natürlich vorhandenen biologischen Gleichgewichts durch Einleitung von meeresfremden Substanzen i n den marinen Lebensraum verstanden 2 . Diese allgemein ge1 So beispielsweise die „International Convention on C i v i l L i a b i l i t y for O i l Pollution Damage", A J I L 64 (1970), S. 481 ff., i n A r t . 1 Ziff. 6: „ P o l l u t i o n Damage" means loss or damage caused outside the ship carrying oil by contamination resulting from the escape or discharge of oil from the ship, wherever such escape or discharge may occur, and includes the costs of preventive measures"; ebenso das „Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Verschmutzung der See durch ö l " von 1954, BGBl. 1956 I I , S. 379 ff. sowie das „Ubereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Ölverschmutzungen der Nordsee" v o m 9. J u n i 1969, BGBl. 1969 I I , S. 2066 ff. 2 Caspers, Interocean '70, S. 24; vgl. auch Materialien zum U m w e l t p r o g r a m m der Bundesregierung 1971: „Meeresverschmutzung ist a) die Summe der menschlichen Einflüsse, die das ökologische System der Hohen See u n d i n den Küstengewässern einschließlich des Meeresbodens i n solcher Weise verändern, daß Schädigungen i m Pflanzen- u n d Tierreich sowie beim M e n schen auftreten, b) die Verunreinigung des Meereswassers u n d des Meeresbodens einschließlich der Strände durch Abfallstoffe, die den Erholungswert

I I . Die H e r k u n f t der Abfallstoffe

19

haltene Definition umfaßt i n ihren Folgeerscheinungen insbesondere die Schädigung des Lebens i m Meer und Gefahren für die Gesundheit des Menschen 3 . I I . D i e H e r k u n f t der Abfallstoffe

Die zahlreichen verunreinigenden und wassergefährdenden Stoffe, die heute i n das Meerwasser abgeleitet oder versenkt werden, haben eine unterschiedliche Herkunft. Es lassen sich jedoch bestimmte Gruppen erkennen, nach denen eine Einteilung möglich ist. Die bei der Industrieproduktion anfallenden organischen und anorganischen Stoffe, die wirtschaftlich nicht sinnvoll verwertet werden können, wie z. B. Schwer- und Halbmetalle sowie toxische Salze, Säuren und Laugen 4 , gehören zu der Gruppe der industriellen Abfälle. Neben diesen auf chemischen Verbindungen beruhenden Substanzen kann aufgrund thermischer Belastungen durch Kühlwasser das natürliche biologische Gleichgewicht des Meeres, insbesondere i n flachen Randmeeren, ebenfalls empfindlich beeinträchtigt werden. Diese A b wässer aus Industriebetrieben sind i m allgemeinen leicht zu verfolgen, weil sie stets eine bestimmte, vom Produktionsvorgang abhängige Zusammensetzung haben. Anders verhält es sich m i t den häuslichen Abwässern. Immer größere Mengen von schädlichen Stoffen gelangen, ohne daß ihre Herkunft der Strände beeinträchtigen"; vgl. U N Doc. A/7750, S. 25: „Introduction by man, directly or indirectly, of substances of energy into the marine environment (including estuaries) resulting i n such deterious effects as h a r m to l i v i n g resources, hazard to human health, hindrance to marine activities including fishing, i m p a i r i n g of quality for use of sea water and reduction of amenities"; ebenso U N Doc. A/CONF.48/IWGMP.II/5, „General Guidelines and Principles for the Preservation of the Marine Environment", Prepared by the Inter-Governmental W o r k i n g Group i n November 1971; das Prinzip 7 der „Deklaration über die U m w e l t des Menschen" der Stockholmer U m w e l t konferenz lautet: „States shall take a l l possible steps to prevent pollution of the seas by substances that are liable to create hazards to human health, to h a r m l i v i n g resources and marine life, to damage amenities or to interfere w i t h other legitimate uses of the sea"; der I L A Report of the 52. Conference, 1966, S. 494 — A r t . I X der sog. „Helsinki-Rules" — lautet: „ A s used i n this Chapter, the t e r m ,water pollution' refers to any detrimental change resulting f r o m human conduct i n the natural composition, content, or quality of the waters of an international drainage basin"; ähnlich auch die §§ 3 Abs. 2 Nr. 2, 19 Abs. 1 Nr. 1, 22 Abs. 1, 26 Abs. 2 u n d 27 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes der Bundesrepublik Deutschland; vgl. auch die weitergehende Unterscheidung zwischen häuslichen Abfällen u n d Industrieabwässern, Korringa, Interocean '70, S. 65. 3 Vgl. dazu vorherige A n m e r k u n g ; ebenso die Bestandsaufnahme u n d das Gesamtprogramm f ü r die Meeresforschung i n der B R D 1969 - 1973, S. 53. 4 Vgl. dazu ICES, Report of the W o r k i n g Group on Pollution of the Baltic u n d ICES Report, Series A, No. 13; Roll, Z u r Sache 3/71, S. 158 f. 2*

20

1. Teil: Die Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem

bestimmt werden kann, aus den privaten Haushalten i n die Abwasserkanäle. Die i n den meisten Fällen ungeklärten Abwässer enthalten einen beträchtlichen Prozentsatz organischer Substanzen. Bei der W i r kung dieses „Schmutzes" auf das Meerwasser muß jedoch differenziert werden. Soweit es sich u m organische ungiftige Abwässer handelt, können diese sogar zu einer Zunahme der Fauna auf dem Meeresboden und des Planktons führen 5 . Das gilt aber nur für tiefere Meeresgebiete. Die gleichen Abwässer bedeuten dagegen eine Gefahr für flache Randmeere wie der Nord- und Ostsee6, da sie dort zu einer biologischen Überproduktion führen m i t der Folge von Sauerstoffarmut und anaerobem Schlamm für das betreffende Gebiet. Ein weiterer Teil der verunreinigenden Stoffe, wie etwa die den landwirtschaftlichen Abfällen zuzurechnenden Schädlingsbekämpfungsmittel 7 , gelangt durch Abschwemmungen und Luftbewegungen beim Absprühen i n Flüsse und von dort ins Meer. Sie werden von marinen Organismen aufgenommen, die diese Stoffe fast gar nicht abbauen können. Die Einbringung persistenter Pestizide i n die marine Fauna führt schließlich zu einer Anreicherung i n der Nahrungskette, die zu genetischen und anderen Spätfolgen auch beim Menschen führen können 8 . Auch die Schiffahrt trägt i n größerem Maße zur Verschmutzung des Meeres bei, da für sämtliche Abfälle nach wie vor das Meer als „ A b fallgrube" dient. Insbesondere fallen hier die Verunreinigungen durch ö l ins Gewicht, die durch Reinigung von Tanks, Ablassen von ölhaltigem Ballastwasser und Kollisionen und andere Unfälle mit ölaustritt entstehen 9 .

5

Es handelt sich dabei u m sog. Detergentien, die die Oberflächenspannung des Wassers verringern, es damit also „weich" machen. Sie w i r k e n dann wie Dünger auf die kleinen pflanzlichen Lebewesen, vgl. Caspers, Interocean 70, S. 25. Diese Beobachtung konnte an der kalifornischen Küste gemacht werden. β Die mittlere Wassertiefe der Nordsee beträgt 94 m, die der Ostsee 58 m. 7 Insbesondere handelt es sich hier u m Pestizide u n d Insektizide. Pestizide: Sammelbegriff f ü r Pflanzenschutzmittel, vgl. Definition i m Materialienband der Bundesregierung zum Umweltprogramm, S. 98. Insektizide: Biozide bzw. Umweltchemikalien, die zur Bekämpfung von Insekten eingesetzt werden. 8 Materialienband zum Umweltprogramm, S. 182; auf diesem Gesichtsp u n k t beruht auch das Verbot des Gebrauchs des D D T i n der Landwirtschaft der Bundesrepublik, hierzu i m einzelnen das Zahlenmaterial, S. 78; vgl. weitere Fälle bei Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 37 A n m . 55; International Conciliation 1969, No. 574, S. 63, wonach Pinguine i n der A n t a r k t i s einen hohen Gehalt an D D T aufweisen; grundlegend Wurster, Science 159 (1968), S. 1474 f. 9 Jährlich gelangen mindestens 1 M i l l , t ö l ins Meer, vgl. dazu Bestandsaufnahme u n d Gesamtprogramm, S. 53; grundlegend Gunkel, Helgoländer wissenschaftliche Meeresuntersuchungen 16 (1967), S. 210 ff.

IV. Veränderungen der Meeresumwelt durch Abfälle

21

Eine wesentliche Rolle spielt die Verunreinigung von Meeresgewässern durch radioaktive Abfälle 1 0 . Durch die zunehmende Anwendung von Kernenergie i n kerntechnischen Anlagen, aber auch i n Isotopenlaboratorien von Forschung, Medizin und Technik, entstehen größere Mengen radioaktiven Abfalls, die bei geringerer A k t i v i t ä t i n die Tiefsee versenkt werden. Umweltgefahren können sich hier durch die korrosionsbedingte Zerstörung der Behälter ergeben, wodurch Radioaktivität freigesetzt w i r d 1 1 . Endlich rührt die Meeresverschmutzung auch von der steigenden Inanspruchnahme der Meere durch die Rohstoffgewinnung aus dem Meeresboden her. Erdöl- und Erdgasbohrungen sowie das Einsammeln fester Mineralien am Meeresgrund verunreinigt die Meeresgewässer und verursacht Störungen der Fauna auf dem Meeresgrund 12 .

I I I . Formen des Einbringens von Abfällen in Meeresgewässer Abfälle können auf unterschiedliche Weise i n die Meeresgewässer eingeführt werden. Ein großer Teil der organischen und anorganischen Stoffe gelangt über die Flüsse ins Meer. Denkbar sind jedoch auch direkte Einleitungen von Abwässern und Schlamm i n Küstenzonen, z. B. durch Rohrleitungen 1 3 und Schiffstransporte, die Abfälle i n flüssiger und fester Form i m Meer versenken. Daneben können Verunreinigungen auch durch die Atmosphäre i n das Meer gelangen. Schließlich geschieht die Einleitung der Abfallstoffe durch technische Anlagen i m Meer, wie Bohrinseln oder submarinen Förderungsanlagen.

IV. Veränderungen der Meeresumwelt durch Abfälle Abfälle können fest, flüssig oder gasförmig sein. Sie haben ganz verschiedene Eigenschaften. So können beispielsweise bestimmte Verunreinigungen m i t dem Meer chemisch reagieren oder sich i m Meer10 Grundlegend Heia, Disposal of Radioactive Waste (Monaco Conference), I A E A Wien 1960, S. 573 ff. Pelzer, J I R 15 (1971), S. 486 f.; Roll, Zur Sache 3/71, S. 158. 12 Zunehmende Bedeutung erlangt darunter die Bergung von Manganknollen. Diese verhärteten chemischen Ausfällungen u m einen K e r n m i t Kupfer-, Nickel-, K o b a l t - u n d Titangehalt können vor allem i n Regionen der Tiefsee-Ebene gefunden werden. 13 Vgl. das U r t e i l des BGH, N J W 1972, S. 101, das sich m i t der Frage der Ableitung von Abwässern i n Küstengewässer durch Rohrleitungen beschäftigt.

22

1. Teil: Die Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem

wasser lösen 14 . Die unterschiedliche Beschaffenheit der Abfallstoffe bewirkt dementsprechend auch unterschiedliche Veränderungen auf dem Meeresboden, i m Meerwasser, an der Meeresoberfläche und i n der L u f t über dem Meer.

1. Veränderungen auf dem Meeresgrund

Abfälle, die schwerlöslich und dichter als Meerwasser sind, oder Abfallstoffe, die durch chemische Reaktionen m i t dem Meerwasser ausfallen, können sich am Meeresboden ablagern. Die Aufnahmefähigkeit des Meeres für Feststoffe ist wegen der geringen Toxizität beträchtlich. Derartige Abfälle decken jedoch eine große Fläche des Meeresgrundes zu, so daß auf diese Weise die Bodenorganismen abgetötet werden und die Meeresumwelt Veränderungen unterliegt 1 5 .

2. Veränderungen im Meerwasser

Unter den vier Arten von Veränderungen des Meeresraumes durch Abfälle ist die Veränderung des Meerwassers die bedeutendste. Physikalische Veränderungen des Meerwassers, z. B. durch Abfallwärme, sind selten; häufiger ergeben sich chemische Veränderungen durch lösliche Abfallstoffe. Gefährliche Veränderungen des Meerwassers entstehen vor allem dann, wenn Stoffe, die bisher nicht i m Meerwasser anzutreffen waren, ins Meer gelangen wie Pestizide, Phenole und Cyanide 16 .

3. Veränderungen an der Meeresoberfläche

Auch die Meeresoberfläche kann Veränderungen unterworfen sein. Manche Abfallstoffe, darunter insbesondere ö l , befinden sich über einen längeren Zeitraum an der Meeresoberfläche, bevor sie sich ver14 Weichardt, Helgoländer wissenschaftliche Meeresuntersuchungen 17 (1968), S. 399. 15 Die Ausdehnung des Areals, das diese Abfallstoffe bedecken, k a n n somit als Maß für die Schädlichkeit dieses schwerlöslichen Abfalles dienen, vgl. Weichardt, S. 399. 16 Treten Abfallstoffe i n so starker Konzentration i m Meerwasser auf, daß der Grenzwert der Erträglichkeit für Organismen überschritten w i r d , dann k a n n das i n dieser Weise schädlich veränderte Meerwasservolumen als Maß für die Schädlichkeit der Abfallstoffe dienen. Besonders muß bei der Eingabe berücksichtigt werden, ob es sich u m einmalig ins Meer gebrachten A b f a l l handelt oder nicht, inwieweit sich der Abfallstoff bereits m i t dem E i n b r i n gen chemisch verändert u n d ob mehrere Veränderungen gleichzeitig b e w i r k t werden.

V. Belastbarkeit der Meeresgewässer m i t Abfallstoffen

23

flüchtigen, durch Abbau von Organismen chemisch verändern oder gar absinken wie z. B. Holz.

4. Veränderungen in der Luft über dem Meer

Schließlich sind auch Veränderungen i n der L u f t über dem Meer möglich. So treten Abfallstoffe, wie z. B. Teile des Erdöls oder Arsenat, die sich durch chemische Veränderungen i n flüchtige Stoffe umwandeln, i n die L u f t über und können dort Belästigungen oder Schädigungen bei Menschen hervorrufen 1 7 .

V. Belastbarkeit der Meeresgewässer mit Abfallstoffen Die Belastbarkeit der Meeresgewässer m i t bestimmten Abfallstoffen ist davon abhängig, welche Veränderungen diese Substanzen i m Meer hervorrufen. Ein i m Auftrag des Bundesministers für Verkehr erstelltes Gutachten 18 klassifiziert die Abfälle i n Gefahrengruppen und gibt für jede Gruppe bestimmte, nach Wassertiefen geordnete Meeresgebiete an, i n welche die betreffenden Abfallstoffe versenkt werden können 1 9 . Dabei muß nicht nur die Qualität der Abfälle, sondern auch ihre Menge und die Dauer ihrer Auswirkungen auf Meeresgewässer bedacht werden 20 . So muß bei der Auswahl eines geeigneten Ortes für die Versenkung gefährlicher Abfälle wie z. B. radioaktiver Stoffe i n die Tiefsee die dort wirksame Erosion berücksichtigt werden, die außergewöhnliche Auswirkungen auf die Isolierung dieser Stoffe haben kann 2 1 . Darüber hinaus sollten auch weitere Folgen für die Meeresumwelt i n die Überlegungen einbezogen werden. Zu beachten bleiben die i n Küstenregionen zu erwartenden, durch Abfallstoffe m i t Auswirkungen auf die Meeresoberfläche verursachten Veränderungen, die wiederum auf das Meerwasser schädlich einwirken können 2 2 . 17

Vgl. Weichardt, S. 401, der die sog. „ H a f f k r a n k h e i t " anführt; V N 17 (1969), S. 22; es gibt bereits einen ganzen Katalog m i t durch die U m w e l t v e r schmutzung verursachten Krankheiten, vgl. F A Z v o m 8. J u n i 1972. 18 Gutachten des Deutschen Hydrographischen Instituts der Bundesforschungsanstalt für Fischerei u n d der Bundesanstalt für Gewässerkunde, 1965. 19 Vgl. dazu auch die BR-Drucksache 177/71. 20 Weichardt, S. 401. 21 Johnson, Interocean '70, S. 59. 22 F ü r die Gefahreneinschätzung eines solchen Rückwirkungseffektes sind Kenntnisse der Strömungsverhältnisse der L u f t u n d des Meerwassers, der vertikalen u n d horizontalen Diffusion u n d des Abbaus durch Meeresorganismen erforderlich, vgl. dazu das Beispiel i m Materialienband zum U m w e l t programm, S. 179; grundlegend Joseph, Deutsche hydrographische Zeitung 11

24

1. Teil: Die Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem

VI. Technische Möglichkeiten zur Beseitigung der Meeresverunreinigung Voraussetzung für die Bekämpfung der Meeresverschmutzung ist der Einsatz wirksamer technischer Verfahren. Insbesondere bei der Küstengewässerverschmutzung durch Unfälle mit Ölaustritt, die i n der Öffentlichkeit Aufmerksamkeit gefunden haben, sind verschiedene Verfahren entwickelt worden, die insgesamt jedoch noch keine befriedigende Lösung ermöglichen. Die bei Ölkatastrophen 23 angewendeten M i t t e l zur Beseitigung der Verunreinigung waren vorwiegend chemischer Natur. Es wurden Bindemittel i n das Meerwasser gegeben, die das ausgelaufene ö l aufsaugten und dann entweder zu Boden sanken oder abgeschöpft werden konnten. Weiter wurden Emulgatoren verwendet, die das Öl i m Wasser fein verteilten. Es stellte sich allerdings heraus, daß diese Emulgatoren auf die marinen Organismen toxisch w i r k t e n 2 4 . Eine andere Möglichkeit der Bekämpfung ist die Eingrenzung des ölverschmutzten Seegebietes und die darauf folgende Abschöpfung durch besondere Geräte 25 . Diese Methode der Abschöpfung m i t Hilfe mechanischer Geräte ist jedoch nur i n beschränktem Maße möglich, da sie nur i m ruhigen Wasser wirksam werden kann.

V I I . Die Untersuchungen über die Verschmutzung der Nord- und Ostsee Genauere Untersuchungen über die Verschmutzung von Teilen der Hohen See und ihre weitere Belastbarkeit mit Abfallstoffen liegen über die Nord- und Ostsee vor 2 6 . I n zwei Berichten des „International Council for the Exploration of the Sea" w i r d festgestellt, daß die betreffenden Seegebiete große Mengen ungeklärter Abwässer empfangen. Besonders belastet sind dabei die an die Flußmündungen angrenzenden (1958), S. 49 ff.; ders., Deutsche hydrographische Zeitung 19 (1966), S. 253 ff.; ICES Report of the W o r k i n g Group on diffusion processes i n the sea, C 45, 1968. 23 Torrey Canyon 1967; A n n e - M i l d r i d Brovig 1966; die auf dem Seeweg transportierte Treibstoffmenge betrug 1970 1,2 M i l l i a r d e n Tonnen, 1980 w e r den es nach Schätzungen etwa die doppelte Menge sein, Die Welt v o m 12.4. 1972. 24 Bestandsaufnahme und Gesamtprogramm, S. 68; vgl. auch die Ausführungen von Reuter, Z u r Sache 3/71, S. 156; grundlegend Kühl u. a., Helgoländer wissenschaftliche Meeresuntersuchungen 16 (1967), S. 321 ff. 25 z. B. der sog. „Sea-Sweeper". 26 ICES, Series A , No. 13 und ICES, Report of the W o r k i n g Group on Pollut i o n of the Baltic.

V I I I . Entwicklungen zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung

25

Küstengewässer der Nordsee 27 . Die Ostsee erhält zwar kleinere Mengen von Abfallstoffen, es besteht wegen der geringeren Möglichkeit eines Wasseraustausches für dieses Gebiet jedoch eine ebenso starke Gefahr der Verschmutzung 28 . Der Zusammenschluß europäischer Anrainerstaaten der Nord- und Ostsee m i t dem gemeinsamen Ziel der Bekämpfung der Meerwasserverschmutzung hat rasche Fortschritte gemacht. Neben internationalen Übereinkommen i m Bereich der Nordsee 29 regeln bereits eine Reihe von regionalen Organisationen die Zusammenarbeit zur Verhütung einer Verschmutzung der Nord- bzw. Ostsee 30 . Für die beiden durch Verschmutzung stark gefährdeten Randmeere zeichnet sich damit vom ökologischen Standpunkt aus eine Lösung des Problems der Meerwasserverschmutzung ab.

V I I I . Entwicklungen im nationalen und internationalen Bereich zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung A n dieser Stelle kann nur ein kurzer Überblick über diejenigen Maßnahmen gegeben werden, die auf nationaler und internationaler Ebene geplant sind, u m den Gefahren einer Meeresverschmutzung durch Abwässer vorzubeugen. Nachdem i n der Bundesrepublik Deutschland erst spät m i t den notwendigen wissenschaftlichen Forschungen für ein ausreichendes Meeresumweltschutzprogramm begonnen wurde, erstellte die Bundesregierung zunächst ein Sofortprogramm mit einem ausführlichen Katalog von Maßnahmen 31 , das durch die Bestandsaufnahme und das Gesamtprogramm für die Meeresforschung i n der Bundesrepublik ergänzt wurde. Schwerpunkt dieses Programms sind Untersuchungen über die Nutzung des Meeres als Nahrungsquelle, über die Nutzung der mineralischen Rohstoffe, über die Verhütung 27 ICES, Series A No. 13, S. 17; Roll, Z u r Sache 3/71, S. 160; f ü r den Qstseebereich Kandier, Kieler Meeresforschung 9 (1953), S. 176 ff. 28 F A Z v o m 8. Januar 1972; allein die B R D f ü h r t der Ostsee jährlich etwa 10 0001 fäulniserregender organischer Stoffe zu, vgl. Materialienband zum Umweltprogramm, S. 179, 181; entsprechend für die Ostsee der „ V i s b y - E n t wurf". 29 Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Ölverschmutzungen der Nordsee, BGBl. 1969 I I , S. 2066 ff. sowie die Convention for the Prevention of Marine Pollution by Dumping f r o m Ships and Aircraft, I L M 1972, S. 262 ff. 30 ICES, Report of the W o r k i n g Group on Pollution of the Baltic, S. 42; nach diesem Bericht findet eine A u f t e i l u n g sowohl nach regionalen Gesichtspunkten, ζ. B. Komitee gegen Verschmutzung des öresunds zwischen Dänem a r k und Schweden oder des Finnischen Meerbusens zwischen Finnland u n d der UdSSR, wie auch nach Fachgebieten, ζ. B. Meeresbiologie, Ozeanographie, statt. 31 B e t r i f f t : Umweltschutz-Sofortprogramm der Bundesregierung, H e f t 3, Öffentlichkeitsarbeit des Bundesministers des Innern, 1970.

26

1. Teil: Die Verschmutzung der Meere als ökologisches Problem

und Bekämpfung der Meerwasserverschmutzung, über die Wechselwirkung zwischen Ozean und Atmosphäre und über die Naturvorgänge an der Küste und i m Küstenvorfeld. Die darin i m einzelnen aufgeführte Planung 3 2 läßt deutlich erkennen, daß sowohl Grundlagenforschung als auch die Entwicklung technischer Verfahren notwendig sind, u m Umweltgefahren wirksam bekämpfen zu können 3 3 . Ähnlich verlief die Planung i m internationalen Bereich. Auch hier wurde man erst zu einem späten Zeitpunkt auf die Umweltgefahren, die durch die Verschmutzung der Meere entstehen können, aufmerksam. Als nächste Stufe einer internationalen Entwicklung werden daher Grundlagenforschungen der Vereinten Nationen und ihrer Sonderorganisationen 34 , der Europäischen Gemeinschaft 35 und dem Internationalen Rat für Meeresforschung folgen.

32

Vgl. Mennicken, ZaöRV 31 (1971), S. 344 f. Vgl. den Aufgabenkatalog der Deutschen Kommission für Ozeanographie u n d der Deutschen Wissenschaftlichen Kommission für Meeresforschung. 34 So die Aufgaben der IMCO, FAO, IOC u n d WMO. 35 Bestandsaufnahme und Gesamtprogramm, S. 53. 33

Zweiter

Teil

Der Grandsatz der Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung de lege lata

Unter den die Rechtsordnung der Hohen See regelnden völkerrechtlichen Normen und Prinzipien ist der Grundsatz der Freiheit der Meere der bedeutendste. Ein Verbot der Meeresverschmutzung, wie immer es auch aussehen mag, hat sich an diesem Grundsatz zu messen. Daher ist es zunächst notwendig, Herkunft, Funktion und Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit zu untersuchen, bevor ein möglicherweise schon bestehendes oder aber erst noch zu schaffendes Verschmutzungsverbot geprüft werden kann.

Erstes Kapitel

Der Grundsatz der Freiheit der Meere I . Geschichtliche Entwicklung

Die Freiheit der Meere ist heute sowohl von der Staatenpraxis als auch von der Völkerrechtslehre als ein für den Bereich der Hohen See feststehender Satz des Völkerrechts allgemein anerkannt. Die geschichtliche Entwicklung des Grundsatzes stellt sich, unabhängig von rechtlichen Erwägungen 1 , als ein Widerstreit der Souveränitätsinteressen der Seemächte m i t dem Interesse aller Staaten, die Meere frei befahren zu können, dar. Nachdem bereits i m römischen Recht feststand, daß das Meer seiner Natur nach jedermann offenstehe bzw. daß ein gemeinsames Benutzungsrecht aller am Meer bestehe2, ging doch bald darauf die so verstandene Meeresfreiheit, die i n ihrer juristischen Konstruktion noch kein völkerrechtlicher Grundsatz war, wieder verloren 3 . Die Seemächte erweiterten ihre Hoheitsgewalt auch auf den Bereich der Hohen See und unternahmen den Versuch, Eigentum daran zu erlangen 4 . Der Beginn eines neuen Verständnisses über den Rechtsstatus der Hohen See und die Entwicklung zur modernen Völkerrechtstheorie leiteten die beiden Schriften von Grotius als Reaktion auf die Beanspruchung ausschließlicher Rechte Portugals i m Südatlantik und i m Indischen Ozean ein 5 . Darin stellt Grotius fest: 1

Schwörbel, S. 20. Celsus, D. 43. 8.3.1.: „Maris communem usum omnibus hominibus ut aeris"; Ulpian, D. 47. 10.13. 7.: „ . . . mare commune o m n i u m e s t . . . " . 3 Meurer, S. 2; Reinkemeyer, S. 59. 4 Fauchille , S. 20 ff.; Hoff mann, S. 19; Meurer , S. 3; Reinkemeyer , S. 57 ff.; ein besonderes Beispiel hierfür bietet die Bulle des Papstes Alexander V I v o m 4. 5.1493, i n der durch die Festlegung einer Demarkationslinie die neue Welt einschließlich der Meere zwischen Spanien u n d Portugal aufgeteilt wurde; die päpstliche Bulle hatte zwar keine primäre rechtliche Bedeutung für die Freiheit der Meere, beeinflußte die Staatenpraxis aber insoweit, als sie Portugal u n d Spanien Rechtsargumente zur Verteidigung ihrer A u s schlußrechte lieferte, Fahl , S. 15 ff., 129. 5 „De iure praedae", veröffentlicht 1605, dessen 12. K a p i t e l das Thema der Meeresfreiheit behandelt u n d „Mare l i b e r u m sive de iure quod Batavis competit ad Indicana commercia, Dissertatio", veröffentlicht 1609, i n der Übersetzung von Magoffin. 2

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

29

„ E t eisdem de causis commune est o m n i u m Maris Elementum, i n f i n i t u m scilicet ita, u t possideri non queat, et o m n i u m usibus accomodatum: sive navigationem respicimus, sive etiam piscaturam" 6

und führt an anderer Stelle aus: „Quae autem navigationis eadem piscatus habenda est ratio, u t communis maneat omnibus" 7 .

Grotius betrachtet das Meer als „res communis" und bestreitet das Recht, andere von der Nutzung der See auszuschließen, da die Meere unbegrenzt und unbegrenzbar sind. Die Freiheit, das Meer durch alle Menschen zu nutzen, folgt nach seiner Ansicht also aus der Unerschöpflichkeit des marinen Raumes. Trotz zahlreicher Gegenschriften 8 setzte sich i n der völkerrechtlichen Praxis die von Grotius vertretene Auffassung durch 9 . Von nun an wurde die Wahrung der Meeresfreiheit von der Staatengemeinschaft als eine überwiegend von historischen und wirtschaftlichen Erwägungen 1 0 herrührende Pflicht angesehen 11 , die durch ständige Übung allmählich an völkerrechtlicher Bedeutsamkeit gewann. Den Durchbruch der Meeresfreiheit zu einem i n der staatlichen Praxis anerkannten völkerrechtlichen Grundsatz bereiteten vor allem die Nordseefischerei-Konvention vom 6. M a i 1882 und die Konvention zum Schutze der unterseeischen Telegraphenkabel vom 14. März 1884 vor 1 2 . I n diesen Verträgen verzichten die Signatarmächte, darunter Großbritannien, ausdrücklich auf die Ausübung hoheitlicher Gewalt jenseits der Küstengewässer und erkennen an, daß das Meer allen Nationen zur Nutzung offensteht 13 . Daneben verdient die Entscheidung des Schiedsgerichtes i m Streit u m das Beringmeer besondere Beachtung 14 . I n dem Schiedsurteil wurde bestimmt, daß Schutz- und Eigentumsrechte der Staaten außerhalb der gewöhnlichen Dreimeilenzone nicht existieren 15 . Dies bedeutete eine Bestätigung des elementaren Rechts der Völker auf die Nutzung des hohen Meeres. I n Übereinstim6 7 8

§75. 9

„Mare l i b e r u m . . . " , S. 28. „Mare l i b e r u m . . . " , S. 32. Seiden, Mare clausum . . . ; Welwood

und Gentiiis,

zitiert i n

Colombos,

Diese Grundsätze stellten allerdings weniger rechtliche Forderungen dar, es handelt sich vielmehr u m die aus der besonderen geschichtlichen Situation heraus zu verstehende Durchsetzung politischer u n d wirtschaftlicher Tendenzen, ebenso wie auch die Herrschaftsgewalt über das Meer eine solche p o l i tische Forderung war, vgl. Stier-Somlo, S. 36 f.; Schwörbel, S. 21. 10 Illing, S. 14 ff. 11 Rcinkemeyer, S. 80. 12 Strupp, Documents I I , S. 379 bzw. 386 ff.; RGBl. 1888, S. 151 ff. (158 ff.); Smith, S. 77 ff. 13 Nordseefischereikonvention, A r t . 27 ff. ; i n der Kabelschutzkonvention w i r d dem Kabeleigentümer k e i n ausschließliches Recht an dem v o m Kabel besetzten Meeresboden zuerkannt, Heller, S. 60. 14 Vgl. das U r t e i l des Schiedsgerichtes v o m 15.8.1893, A J I L 6 (1912), S. 233 ff.; Colombos, § 167. 15 Vgl. auch Garcia Amador , S. 20.

3 0 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

mung m i t den i n diesem Schiedsgerichtsverfahren aufgestellten Grundsätzen fand das Prinzip der Freiheit der Meere eine weitere Ausgestaltung durch eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen, darunter insbesondere noch Konventionen über Fischereirechte und über Handelsvereinbarungen. Der Ozean ist damit nicht länger Objekt von Besitz und Eigentum, sondern steht jedermann offen, ohne daß ausschließliche oder vorrangige Rechte geltend gemacht werden können 1 6 . Der Grundsatz der Freiheit der Meere hat sich somit von einer „ n u r " politischen Forderung des 17. Jahrhunderts i n einen rechtlich begründeten Anspruch der Staaten gewandelt, der i m 20. Jahrhundert seine endgültige Anerkennung als Völkergewohnheitsrecht fand 1 7 . Die durch den Freiheitsgrundsatz gewährten einzelnen Individualrechte waren sowohl i n einigen nur programmatischen Erklärungen 1 8 als auch auf internationalen Konferenzen und i n Urteilen internationaler Gerichte bevorzugter Gegenstand der Erörterungen. Das Institut de Droit International erklärte 1927 i n Lausanne 19 , daß der Grundsatz der Meeresfreiheit die 1. Liberté de navigation en haute mer, sous le contröle exclusif, sauf convention contraire, de l'Etat dont le navire porte le pavilion; 2. Liberté de pèche de haute mer, sous les mèmes conditions; 3. Liberté d'immersion en haute mer des cäbles sous-marins; u n d 4. Liberté de circulation aérienne au-dessus de la haute mer

umfaßt. Ebenso enthält A r t . 1 des von der International L a w Association angenommenen Entwurfs von 1926 den Grundsatz, daß „for the purpose of securing the fullest use of the seas, a l l States and their subjects shall enjoy absolute liberty and equality of navigation, transport, communications, industry and science i n and on the seas" 20 .

Weiterhin fand der Grundsatz der Meeresfreiheit auch Eingang i n die Entscheidungen des Ständigen Internationalen Gerichtshofes 21 und des Internationalen Gerichtshofes 22 . 16

Colombos, § 76. Menzel, S. 31; Reiche, S. 5; Schwörbel, S. 19; Verdroß, S. 232. 18 Botschaft des amerikanischen Präsidenten Wilson an den Kongreß v o m 8. Januar 1918, A J I L 13 (1919), S. 161 ff., P u n k t 2 lautet: „Absolute freedom of navigation upon the seas, outside territorial waters, alike i n peace and i n w a r . . . " u n d die Atlantic Charter v o m 14. August 1941, abgedruckt bei Fenwick , Appendix C: „Such a peace should enable a l l m a n to traverse the high seas and oceans w i t h o u t hindrance." 19 Annuaire 33 (1927), Bd. I I I , S. 339. 20 I L A , Report of the 34. Conference, S. 101. 21 Series E. No. 4 v o m 7. 9.1927, The „ L o t u s " Case, S. 173: „ I t is quite true that the freedom of the seas implies that no State may exercise any k i n d of jurisdiction over acts t a k i n g place on foreign ships . . . " 22 I C J Reports of Judgments. The Corfu Channel Case, Judgment of A p r i l 9th, 1949, S. 22: „The principle of the freedom of m a r i t i m e communica17

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

31

Seine vorläufig letzte Ausformung fand der bis dahin gewohnheitsrechtlich geltende Grundsatz auf der Genfer Seerechtskonferenz 1958 i n A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer vom 29. A p r i l 195823. Diese auf A r t . 27 des Entwurfs der International L a w Commission beruhende Bestimmung 2 4 stellt fest: „The high seas being open to a l l nations, no State may v a l i d l y purport to subject any part of t h e m to its sovereignty. Freedom of the h i g h seas is exercised under the conditions l a i d down by these articles and by other rules of international law. I t comprises, inter alia, both for coastal and noncoastal States: (1) Freedom of navigation; (2) Freedom of fishing; (3) Freedom to lay submarine cables and pipelines; (4) Freedom to f l y over the high seas. These freedoms, and others which are recognized by the general principles of international law, shall be exercised by a l l States w i t h reasonable regard to the interests of other States i n their exercise of the freedom of the h i g h seas."

M i t dieser Bestimmung fanden die seerechtlichen Beziehungen der Staaten untereinander nicht nur eine vertragsrechtliche Ausgestaltung. Der Wortlaut des A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer enthält darüber hinaus auch eine verbindliche Aussage zum Rechtsstatus der Hohen See. Konnte zuvor noch eingewendet werden, daß der Freiheitsgrundsatz nur etwas rechtlich Negatives enthalten würde, nämlich die Forderung nach der „Unstaatlichkeit der Meere", die Okkupationsrechte ausschließe25, so w i r d diese Ansicht durch die Formulierung des A r t . 2 der Konvention nun widerlegt 2 6 . Die Betonung der gemeinschaftlichen Teilhabe aller Staaten an der Nutzung der Ozeane außerhalb der Küstenmeergrenzen weist dem Grundsatz der Meeresfreiheit vielmehr auch eine positive Komponente zu 2 7 . Die Formel „the high seas being open to all nations" i n Verbindung m i t der Aufzählung bestimmt i o n " ist danach eines der „general and w e l l recognized principles"; I C J Reports of Judgments. „Fisheries" Case, Judgment of December 16th, 1951, S. 132: „The delimitation of sea areas has always an internationel aspect." 23 Die fast ausschließlich schon gewohnheitsrechtlich geltenden Bestimmungen benötigen nach allgemeiner Auffassung keine Ratifizierung der Konvention, Hoog, S. 31. 24 Y B I L C 1956 I I , S. 259. 25 Colombos, § 79; Prawitz, S. 14. 28 Nach Schücking, S. 34, ergeben sich Folgerungen für die Nutzung der Meere nicht. 27 Heller, S. 42; eine solche Auslegung w i r d auch durch die der K o d i f i k a t i o n des A r t . 2 vorangehenden Entwürfe auf internationalen Konferenzen gerechtfertigt. So k a n n etwa dem E n t w u r f des I n s t i t u t de D r o i t International von 1927 entnommen werden, daß nach der Begriffsbestimmung der Freiheit der Meere die Hohe See der Nutzung durch alle Staaten offensteht.

32

2. Teil : Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung

ter Freiheiten führt zu dem Schluß, daß hier an ein allgemeines Nutzungsrecht gedacht worden ist 2 8 . Daneben spricht auch die historische Entwicklung des Freiheitsgrundsatzes für die Annahme eines Rechts auf Gemeingebrauch der Staaten an der Hohen See 29 . Dem völkerrechtlichen Verbot der Begründung von Souveränitätsrechten über Teile der Hohen See steht damit als notwendige Ergänzung das Recht aller Staaten zum Gemeingebrauch i m Rahmen der Allgemeinverträglichkeit gegenüber 30 .

I I . D i e Bedeutung des Grundsatzes i n der Völkerrechtslehre

Die Auffassung, der Grundsatz der Freiheit der Meere umfasse neben dem Ausschluß von Souveränitätsrechten der Staaten über Gebiete der Hohen See auch positive Rechte — „die Freiheit z u " 3 1 —, die sich sowohl i n der völkerrechtlichen Praxis als auch auf internationalen Konferenzen widerspiegelt, muß nicht notwendig auch i m Schrifttum vertreten werden. Möglich wäre auch, daß sich eine von dieser Entwicklung unabhängige, abweichende Lehrmeinung herausbildet. Zur Vervollständigung soll daher auf die Bedeutung des Grundsatzes i n der Völkerrechtslehre eingegangen werden.

1. Das außerdeutsche Schrifttum Die moderne Völkerrechtslehre sieht die Bedeutung des Grundsatzes der Meeresfreiheit nicht ganz einheitlich. Eine Übereinstimmung ist i m wesentlichen hinsichtlich der negativen Begriffsbestimmung zu beobachten. Bereits Fauchille 32 bemerkt: „ L a haute ou pleine mer ne fait partie d u territoire d'aucun Etat. — N u l Etat ne peut avoir sur elle, n i droit de propriété, n i droit d'empire, n i droit de jurisdiction. — N u l ne peut légitimement prétendre y dicter des lois."

Diese Auffassung w i r d von der nahezu gesamten Völkerrechtslehre geteilt 3 3 . 28

Hoog, S. 31. Vgl. Reinkemeyer, S. 78. 30 Vgl. A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer. 31 Reinkemeyer, S. 78. 32 Fauchille, I, S. 11 (Nr. 483). 33 Verdross , S. 296; Castel , S. 625 f.; Cavar é, S. 471 ff.; Fenwick, S. 417 ff.; Guggenheim , I, S. 408; Hyde , S. 751 ff.; O'Connell, S. 645, 651; Schuschnigg, S. 137; Starke, S. 232 ff.; a. A. Stier-Somlo, S. 58. 29

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

33

D a b e i w i r d s o w o h l i n der a m e r i k a n i s c h e n V ö l k e r r e c h t s l e h r e 3 4 als auch v o n englischen A u t o r e n 3 5 d i e n e g a t i v e B e s t i m m u n g , d. h. die U m s c h r e i b u n g des Grundsatzes d e r M e e r e s f r e i h e i t i n seiner „ r e s n u l l i u s " Q u a l i t ä t 3 6 , d u r c h die gleichzeitige M i t e i n b e z i e h u n g der N u t z u n g s r e c h t e u n d des Rechts a u f f r e i e N a v i g a t i o n i n d e n G r u n d s a t z ergänzt. I n s o f e r n besteht d a h e r Ü b e r e i n s t i m m u n g m i t der b i s h e r i g e n U n t e r s u c h u n g . E i n e M i n d e r m e i n u n g v e r t r i t t m i t seiner A u f f a s s u n g Lauterpacht 37 , w e n n er e r k l ä r t , daß „ t h e open sea is w h a t R o m a n L a w calls res e x t r a c o m m e r cium"38. I n F r a n k r e i c h i s t d i e A u f f a s s u n g d a r ü b e r , ob das P r i n z i p der F r e i h e i t der M e e r e auch d i e A u s ü b u n g v o n N u t z u n g s r e c h t e n i m B e r e i c h d e r H o h e n See gestattet, u n t e r s c h i e d l i c h . E i n e Seite v e r t r i t t d i e K o n z e p t i o n d e r „ r e s n u l l i u s " - Q u a l i t ä t als d i e T h e o r i e , die d i e w e i t e s t e V e r b r e i t u n g g e f u n d e n habe u n d die a m besten d a z u geeignet sei, die Rechte d e r S t a a t e n z u w a h r e n 3 9 . D i e andere Seite h ä l t dagegen, daß d i e H o h e See als „res c o m m u n i s o m n i u m " d e r N u t z u n g a l l e r z u g ä n g l i c h s e i 4 0 . S t r e i t i g ist b e i d e n V e r t r e t e r n d e r l e t z t e r e n A n s i c h t jedoch d i e B e d e u t u n g des B e g r i f f s d e r „res c o m m u n i s o m n i u m " . Z u m T e i l w i r d d a r u n t e r eine nicht organisierte „Meeresgemeinschaft" verstanden 41. A n d e r e n Schrift34 Briggs , S. 239, sieht auch die positive Seite des Grundsatzes: „Every State and its inhabitants may make use of the high seas for navigation, fishing, the collection of its fauna and flora, the laying of submarine-cables, and f l y i n g above i t " ; ebenso Fenwick. S. 417; Gould , S. 480. 35 Brierly, S. 306: „The freedom of the high seas meant that each and every state was recognized i n l a w to have an equal right to navigate upon and to exploit the high seas right up to the edge of the t e r r i t o r i a l sea"; Schwarzenberger , S. 122: „The rules governing the principle of the freedom of the seas can be conveniently grouped under t w o headings: the prohibition of appropriation of any portion of the high seas and the l a w f u l forms of user of the high seas"; Starke , S. 233; Brownlie, S. 209 nicht ganz überzeugt: „ . . . some considerations of its positive content is useful"; nach Colombos , § 79, ist das offene Meer „allen Nationen gemeinsam". 36 Vgl. dazu Gidel, S. 213, der sich m i t den Begriffen „res n u l l i u s " u n d „res communis o m n i u m " kritisch auseinandersetzt, i m Ergebnis jedoch zu einer ähnlichen Interpretation k o m m t ; Y B I L C 1950 (UN Doc. A/CN.4/32), S. 69: „ L a liberté de la haute mer, essentiellement négative, ne peut pas cependant ne pas comporter des conséquences positives." 37 Oppenheim / Lauterpacht, Vol. I, S. 589. 38 Dagegen meint Mouton , S. 192: „We leave theoretical questions about the character of the high seas (res nullius or res communis o m n i u m or res extra commercium). We believe that the high seas is a domain where States have common rights." 39 Cavaré, S. 472: „ L a conception la plus rationelle consiste à considerer la mer comme ,Res nullius 4 ." 40 Delbez , S. 169: „Une res nullius est u n bien vacant, momentanément sans maitre, mais susceptible d'en trouver u n dans l'avenir. Or, la haute mer est inappropriable par nature et insusceptible d'occupation." 41 de Lapradelle, R G D I P 5 (1898), S. 267, meint, daß „ l a haute mer reste dans le patrimoine commun" u n d spricht von einer „communauté de la mer", S. 273.

3 Ehmer

3 4 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

stellern geht diese Interpretation zu weit; sie erscheint ihnen mit dem Inhalt des Prinzips der Meeresfreiheit als nicht mehr vereinbar 4 2 . Italienische Völkerrechtler betrachten die Hohe See i n der Regel als einen Bereich, der keinen Souveränitätsrechten irgendeines Staates unterliegt und dessen Nutzung allen offensteht 43 . Insoweit folgen sie der Konzeption, die bereits Eingang i n die internationale Praxis gefunden hat. Auch der schweizer Völkerrechtler Guggenheim 44 lehnt die Ansicht ab, die Hohe See sei eine „res nullius" und sieht das Meer als ein „Staatengemeinschaftsgebiet (res communis omnium)" an. Als Ergebnis steht damit fest, daß bis auf geringe Unterschiede i n der Terminologie das außerdeutsche Schrifttum i m wesentlichen ein allgemeines Nutzungsrecht der Staaten i m Bereich der Hohen See als Inhalt der Meeresfreiheit annimmt.

2. Das deutsche Schrifttum

Bei der Inhaltsbestimmung des Grundsatzes der Meeresfreiheit ergibt sich i n der deutschen Völkerrechtsliteratur ein uneinheitliches Bild. Nach Meurer 4 5 kann die Rechtsnatur der Hohen See nicht über ihre negative Bestimmtheit hinaus interpretiert werden, da es der positiven Seite an der juristischen Durchbildung und dem rechtlich ausgebauten Typus fehle. Andere Autoren gehen dagegen sehr weit und folgern aus der Tatsache, daß die Hohe See der gemeinsamen Nutzung offensteht, die Existenz einer Staatengemeinschaft für dieses Gebiet 46 . Die überwiegende Zahl der Schriftsteller der deutschen Völkerrechtslehre vertritt hinsichtlich des Grundsatzes der Freiheit der Meere eine 42 Sibert, S. 653: „ L a haute mer n'appartient et ne peut appartenir à personne, pas plus à la communauté des Etats qu'à u n Etat déterminé, mais de par la volontà d u créateur son usage reste éternellement ouvert et commun à toutes les Nations." 43 Pallieri, S. 427: „ D a l principio che i l mare è inappropriato e inappropriabile deriva . . . la libertà per i soggetti internazionali d i usarne. Si mettono d i solito i n rilievo la libertà d i navigazione e d i pesca spettante ad ogni singolo Stato e alle n a v i sue ο comunque da l u i dipendenti; Sereni , S. 668: „ L a libertà dell'alto mare comprendre la libertà d i utilizzazione d i esse da parte d i ciascuno Stato per qualsiasi finalità lecita che non ne escluda l'utilizzazione da parte degli a l t r i Stati vuoi per la medesima finalità vuoi per altre finalità che non siano internazionalmente illecite." 44 S. 408 f., dabei w i r d allerdings nicht ganz deutlich, ob die Hohe See nunmehr den Souveränitätsrechten aller Staaten unterworfen ist oder ob sie hoheitsfreies Gebiet bleibt. 45 S. 10. 46 Die Terminologie ist hier unterschiedlich. Radnitzky, S. 436, spricht von der sog. „Meeresgemeinschaft", an der prinzipiell auch Binnenstaaten t e i l -

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

35

Inhaltsbestimmung, die den Anspruch jedes Staates darauf herausstellt, neben anderen zur freien Nutzung der Hohen See zugelassen zu werden. Ob dabei von dem Meer als einem Gebiet gesprochen werden kann, das „res communis omnium" ist 4 7 , oder ob dieser Begriff wegen seiner Mißverständlichkeit 4 8 und Unergiebigkeit 4 9 vermieden w i r d und dafür die einzelnen Nutzungsarten selbst aufgeführt werden, die Inhalt der Meeresfreiheit sind 5 0 , ist unerheblich. Vom Ergebnis her besteht i n der Argumentation dieser Autoren kein Unterschied. Insgesamt bleibt festzuhalten, daß sowohl deutsche als auch außerdeutsche Völkerrechtsautoren — wenn von einigen Ausnahmen, die zudem i n der modernen Völkerrechtslehre nur selten zu finden sind, abgesehen w i r d — i n der Mehrzahl dem Grundsatz der Freiheit der Meere eine Bedeutung beimessen, die i m wesentlichen bereits i n den Beratungen auf den internationalen Konferenzen der I L A 1926 und des Institut de Droit International 1927 zum Ausdruck gekommen ist und ebenfalls Eingang i n die Kodifikationen der Genfer Seerechtskonferenzen von 1958 und 1960 gefunden hat.

I I I . Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See als Ausfluß des Grundsatzes der Freiheit der Meere? 1. Auslegung des Art. 2 der Konvention über das Hohe Meer D e r I n h a l t des umfaßt nicht n u r entsprechend d e m dort aufgeführten

G r u n d s a t z e s der M e e r e s f r e i h e i t ist vielschichtig. E r d i e i n A r t . 2 d e r K o n v e n t i o n ü b e r das H o h e M e e r Völkergewohnheitsrecht kodifizierten, i m einzelnen F r e i h e i t e n , s o n d e r n g e h t i n seiner B e d e u t u n g d a r -

nehmen. Diese Auffassung hat jedoch vor allem wegen der fehlenden i n s t i t u tionellen Voraussetzungen keine Anerkennung finden können, Reinkemeyer, S. 79 f., insbesondere ist m i t Meurer, S. 10, die Auffassung abzulehnen, daß aus dem „commune o m n i u m " eine „communio" folgt; weitere Vertreter der Staatsgebietstheorie sind v. Liszt / Fleischmann, S. 292 : „Das Meer ist i n diesem Sinne nicht res nullius, sondern res communis omnium, Gebiet des Staaten Verbandes" und von der Heydte, S. 234: „Die hohe See ist nicht Gebiet eines oder mehrerer Staaten, sondern i m eigentlichen Sinne Gebiet der ge47 So Staatengemeinschaft." w o h l Heller, S. 39 ff.; v. Münch, S. 390; Berber, S. 322: „Das hohe samten Meer ist also nicht eine der Okkupation offenstehende res nullius, sondern eine res communis o m n i u m . . . " ; w o h l auch Dahm, I, S. 666 u n d Menzel, S. 162 f. 48 Reinkemeyer, S. 79. 49 Wengler, S. 1073 A n m . 1. 50 Seidl-Hohenveidern, S. 188, nennt Schiffahrt u n d Fischfang; Sauer, S. 136; Krüger, Wörterbuch des Völkerrechts I, S. 793, nennt Fischerei, Jagd, Gewinnung von Rohstoffen, technische Experimente, militärische Manöver u n d Kriegsführung. 3*

3 6 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwassererschmutzung

über hinaus. Die Frage ist, ob dieser völkerrechtliche Grundsatz auch das Verbot miteinschließt, die Hohe See zu verschmutzen. Die Formulierung „inter alia" i n A r t . 2 Abs. 1 Satz 3 der Konvention läßt ausdrücklich auch die Ausübung anderer als die genannten Nutzungsarten zu, beansprucht also keine Ausschließlichkeit 51 . So führt bereits die I L C i n ihren vorbereitenden Arbeiten aus 52 : „ I t is aware that there are other freedoms, such as the freedom to explore or exploit the subsoil of the high seas and freedom to engage i n scientific research therein."

Ähnlich w i r d der endgültige Vorschlag von 195653 von der I L C kommentiert: „The Commission has merely specified four of the m a i n freedoms, but i t is aware that there are other freedoms, such as freedom to undertake scientific research on the high seas — a freedom l i m i t e d only by the general principle stated i n the t h i r d sentence of paragraph 1 of the commentary to the present article."

Aus diesen Ansichten ergibt sich, daß für ein generelles Verbot der Meeresverschmutzung kein Anhaltspunkt besteht. Die Hohe See steht grundsätzlich allen bisher üblichen und ebenso allen neu entwickelten Nutzungsarten offen, soweit diese ihre Grundlage i m Gemeingebrauch finden. Darüber besteht i n der Völkerrechtslehre eine weitgehende Übereinstimmung 5 4 . Dem Grundsatz der Meeresfreiheit unterliegt jede nur denkbare Nutzungsmöglichkeit, ohne daß es auf eine allgemeine Anerkennung dieser Nutzungsart durch die Staatengemeinschaft ankommt. Aus A r t . 2 Abs. 1 der Konvention über das Hohe Meer kann dementsprechend gefolgert werden, daß auch die Verschmutzung von Meerwasser eine bestimmte A r t der Nutzung darstellt und dem Schutz dieser Bestimmung unterliegt. Inwieweit dieser Schutz durch entgegenstehende Bestimmungen des Völkervertragsrechtes eingeschränkt oder sogar aufgehoben wird, bleibt der weiteren Untersuchung vorbehalten. Etwas anderes könnte möglicherweise aus der dem Grundsatz der Meeresfreiheit „immanenten" Schranke des A r t . 2 Abs. 2 der Konvention über das Hohe Meer folgen, wonach jede Nutzung die Grenzen eines maßvollen Gemeingebrauchs einhalten muß. Die Vorschrift enthält jedoch nicht entfernt die Voraussetzungen, die für eine umfassende Verbotsregelung notwendig sind. Wann nämlich eine Verletzung des 51

Mc Dougal / Burke, S. 758. Y B I L C 1955, I u n d I I , S. 30 u n d S. 21. 53 Y B I L C 1956, I I , S. 278. 54 Dahm, I, S. 666; Krämer, J I R 10 (1962), S. 219; Zeiher, S. 116; Vitzthum, S. 173, spricht von einem Nutzungsquintett u n d zählt dazu den Meeresbergbau, die militärische Nutzung, die Schadstoffbeseitigung, die G r u n d lagenforschung u n d das Legen von Kabeln. 52

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

37

Gebots der Gemeinverträglichkeit vorliegt, kann erst aufgrund einer umfangreichen Interessenabwägung festgestellt werden. Diese Abwägung mag zwar einmal i m Falle irreparabler Zerstörungen der Meeresumwelt zu einem Verbot weiterer verschmutzungsintensiver A k t i v i t ä ten i m marinen Raum führen, enthält für ein allgemeines Verbot der Verschmutzung der Hohen See aber keine hinreichend konkrete Regelung. Auch aus A r t . 2 Abs. 2 läßt sich ein solches Verbot also nicht begründen 5 5 . Es bleibt bei dem Ergebnis, daß die Nutzung des Meeres als Abfallgrube weder den Grundsatz der NichtSouveränität noch das Gebot der Gemeinverträglichkeit verletzt.

2. Gewohnheitsrechtliche Weiterentwicklung des Grundsatzes der Meeresfreiheit

Eine Beschränkung der allgemeinen Nutzungsfreiheit könnte jedoch aufgrund einer Weiterentwicklung der inhaltlichen Bestimmung des Grundsatzes der Freiheit der Meere stattgefunden haben. I n den Jahren seit Abschluß der Genfer Seerechtskonferenzen bestand ein i n besonderem Maße zunehmendes wirtschaftliches Interesse an den Schätzen des Meeres, so daß eine Änderung des Grundsatzes der Meeresfreiheit i n Richtung auf ein allgemeines Verbot der Meerwasserverschmutzung denkbar wäre. Eine solche Veränderung erscheint besonders deshalb möglich, w e i l es an einer Kodifikation dieser speziellen A r t der Nutzung fehlt. Die Freiheit, die Meeresgewässer zu verschmutzen, bleibt also weiterhin Ausfluß des insoweit noch geltenden Gewohnheitsrechtes 56 . Somit kommen nicht die für die Änderung von völkerrechtlichen Vertragsnormen geltenden Bestimmungen i n Betracht, sondern es sind die Grundsätze maßgebend, die eine Veränderung von Völkergewohnheitsrecht bewirken. Danach reicht es aus, daß die Ausübung des bis dahin geltenden völkerrechtlichen Gewohnheitsrechts unter Änderung der Rechtsüberzeugung von denjenigen Staaten aufgegeben wird, die durch ihre Übung die Rechtsgewohnheit bildeten 5 7 . Eine Ersetzung bislang gewohnheitsrechtlich geltender Re55 Die Formulierung „reasonable regard" als mögliches K r i t e r i u m der Zulässigkeit der Abfallbeseitigung stammt aus dem anglo-amerikanischen Rechtsdenken. Der „test of reasonableness" ist inhaltlich jedoch n u r selten bestimmt genug, da exakte naturwissenschaftliche Untersuchungen, die einen Schwellenwert f ü r die Angemessenheit der Einführung von Abfällen i n das Meer festlegen, noch fehlen, vgl. die ausführliche Darstellung von Pelzer / Erler, Gutachten, S. 20 ff.; Jenisch, S. 96 ff. 56 Diese Auslegung ergibt sich, jedenfalls mittelbar, aus A r t . 2 Abs. 2 der Konvention über das Hohe Meer selbst, i n der es u. a. heißt: „These freedoms, and others which are recognized by the general principles of international law, . . . " 57 Vgl. Berber , I, S. 60; v. Münch, S. 58.

3 8 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

geln des Völkerrechts durch solche, die aufgrund der übereinstimmenden Praxis der Staatengemeinschaft den Grundsatz der Meeresfreiheit weiterentwickeln, ist jedoch nirgends zu beobachten. I m Gegenteil: wie an dem anschaulichen Beispiel der Vereinten Nationen deutlich wird, harrt das Problem der Meerwasserverschmutzung auch weiterhin einer Lösung. Obwohl die Generalversammlung als Organ der Vereinten Nationen i m Rahmen ihres Aufgabenkreises für die Rechtsentwicklung zuständig ist 5 8 , schlugen ihre Versuche, die notwendigen Grundlagen für die Bildung neuen Völkergewohnheitsrechtes zu schaffen, fehl. Alle Berichte, Vorschläge und Resolutionen 59 können über die Tatsache nicht hinwegtäuschen, daß eine für alle Staaten verbindliche Regelung in der Generalversammlung bisher nicht beschlossen wurde 6 0 . Eine wirkliche Weiterentwicklung, die auf die Bildung völkerrechtlichen Gewohnheitsrechtes i m Bereich der m i t der Meeresverschmutzung zusammenhängenden Probleme deuten könnte, scheiterte an den unterschiedlichen Standpunkten, die die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen vertraten 6 1 . Ein Ausgleich i n naher Zukunft erscheint mehr als fraglich, da es insbesondere zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern grundlegende Differenzen darüber gibt, wie die Meeresumwelt genutzt und ihre Verschmutzung vermieden werden kann. Es zeichnet sich hier ein Konflikt ab, der auf unterschiedlichen Wertsystemen beruht 6 2 . Für die Entwicklungsländer kann der Aufbau einer die Meeresumwelt durch Schadstoffe stark belastenden Industrie dringend erforderlich sein, u m der Bevölkerung zu verbesserten Lebensbedingungen zu verhelfen, so daß der Umweltschutz völlig hinter diesem vorrangigen Interesse zurücktritt. Für die Industriestaaten hingegen zeichnet sich die Notwendigkeit eines ausreichenden Schutzes der Meeresumwelt bereits sehr viel deutlicher ab. Diese Staaten sind deshalb sicher eher bereit, i m Wege der Selbstbeschränkung dazu beizutragen, den Umfang der Meeresverschmutzung auf ein erträgliches Maß zu reduzieren. Von einer inhaltlichen Änderung und Einschränkung des gewohnheitsrechtlich geltenden Grundsatzes der Freiheit der Meere durch ein 58 Schwelb, A V R 13 (1966/67), S. 9; unterstützt w i r d die Generalversamml u n g bei dieser Aufgabe durch die ILC. 59 Vgl. dazu noch unten. 60 A n dieser Beurteilung ändert auch die „Deklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Meeresbodens außerhalb nationaler Hoheitsgewalt", U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) v o m 17. Dezember 1970, nichts, da diejenigen Staaten, die durch die Resolution verpflichtet werden sollten, ausnahmslos gegen sie stimmten, vgl. Auburn , Canadian B a r Review 50 (1972), S. 85. 81 Diese Schwierigkeiten spiegeln sich deutlich i n den Berichten der m i t derartigen Aufgaben befaßten Komitees, vgl. Report of the Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of National Jurisdiction, U N Doc. A/8421, U N Doc. A/8721. 62 Vgl. dazu E A 27 (1972), S. D 438.

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

39

Verbot der Meeresverschmutzung kann also nicht die Rede sein. Solange weiterhin ein Großteil der Staaten Abwässer i n die Meere leitet und Abfälle darin versenkt, muß auch jeder Ansatz, der sich aus den Bemühungen der Vereinten Nationen für die Schaffung einer gewohnheitsrechtlichen Neubestimmung des Inhalts der Meeresfreiheit ergeben könnte, scheitern. Nach diesem Grundsatz bleibt die Schadstoffablagerung i m Meer frei und ist keinen Beschränkungen unterworfen. Ein Verschmutzungsverbot als Ausfluß der Meeresfreiheit besteht somit nicht. IV. Beschränkungen des Grundsatzes der Meeresfreiheit Das Prinzip der Freiheit der Meere ist einschränkbar. Dies geht zunächst aus A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer hervor, wonach eine Nutzung der Hohen See nur insoweit zulässig ist, als dadurch nicht das Recht anderer beeinträchtigt oder verletzt w i r d 6 3 . Diese dem Grundsatz „immanente" Schrankenbestimmung kann jedoch nicht isoliert gesehen werden. Auch die übrigen Regelungen i n dieser und den anderen Konventionen, die gleichzeitig auf den Genfer Seerechtskonferenzen beschlossen worden sind, können wegen ihrer Sachnähe zur Rechtsordnung der Hohen See die inhaltlichen Grenzen der Meeresfreiheit mitgestalten.

1. Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone

Eine inhaltliche Begrenzung der Meeresfreiheit könnte sich zunächst i n A r t . 1 Abs. 1 der Konvention über das Küstenmeer und die A n schlußzone finden. Darin ist bestimmt, daß die Souveränität eines Staates sich zwar auf das Küstenmeer erstreckt, daß der Ausübung nationaler Hoheitsgewalt jedoch i n einem gewissen Rahmen Grenzen gesetzt sind. Die Souveränität des Küstenstaates bestimmt sich „nach Maßgabe der Bestimmungen dieser A r t i k e l und den anderen Regeln des Völkerrechts" 64 . Dementsprechend bleibt vor allem das i n den Bestimmungen der A r t . 14 ff. der Konvention genannte Recht auf friedliche Durchfahrt für die Schiffe aller Nationen der staatlichen Hoheitsgewalt i m Küstenmeerbereich entzogen. Dieses Recht stellt aber nur eine Ausnahmeregel dar. Grundsätzlich erstreckt sich die staatliche Hoheitsgewalt des Küstenstaates auch auf sein Küstenmeer, so daß feststeht, 63

Erler / Pelzer, Gutachten, S. 13; Wengler, S. 1077. Deutsche Übersetzung, Hoog, S. 58 ff.; die Beschränkung auf andere Regeln des Völkerrechts erscheint überflüssig, da sie auch ohne besondere Verpflichtung gilt, so auch Erler / Pelzer, Gutachten, S. 62 m. w. N. 64

40

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

daß die Konvention der i n der Völkerrechtslehre wohl überwiegenden „Souveränitätstheorie" folgt 6 5 . Die Frage einer inhaltlichen Beschränkung des Grundsatzes der Meeresfreiheit stellt sich insoweit also überhaupt nicht. Dagegen läßt A r t . 24 der Konvention zu, daß der Küstenstaat i n einer Anschlußzone (contiguous zone) außerhalb der Küstengewässer i m Geltungsbereich der Meeresfreiheit polizeiliche Maßnahmen ergreifen und Aufgaben der Landesverteidigung wahrnehmen kann 6 6 . Die Existenz einer solchen Zone beruht auf Gewohnheitsrecht, das sich seit den britischen „Hovering Acts" des 18. und 19. Jahrhunderts herausgebildet hatte und durch die „Anglo-American Liquor Convention" v o m 22. M a i 192467 sowie, für den europäischen Bereich, durch das Helsingfors-Abkommen zwischen Finnland und den Ostsee-Anliegerstaaten vom 19. August 192568 besondere Bedeutung gewann. I n dieser Zone w i r d dem Selbstschutzgedanken eines Staates Rechnung getragen, ohne daß jedoch die Gebiete der Hoheitsgewalt des Uferstaates unterliegen. Die Bestimmung über die Anschlußzone bedeutet somit eine inhaltliche Beschränkung des Grundsatzes der Meeresfreiheit.

2. Konvention über den Festlandsockel

Weitere Einschränkungen des Grundsatzes der Meeresfreiheit könnten sich aus den Bestimmungen der Konvention über den Festlandsockel vom 29. A p r i l 1958 ergeben. Die Motive für den Abschluß dieses Übereinkommens beruhten vorwiegend auf dem Interesse an einer Ausbeutung der i m Schelf befindlichen Mineralien sowie auf der Neigung, Fischereimonopole zu errichten. Dementsprechend bestimmt A r t . 2 der Konvention: „The coastal State exercises over the continental shelf sovereign rights for the purpose of exploring i t and exploiting its natural resources."

Unter den Begriff „natural resources" fallen dabei auch seßhafte Lebewesen, die auf oder unter dem Meeresgrund verbleiben 6 9 m i t der 65 Vgl. zum Streitstand Colombos, § 98 u n d Böhme, J I R 5 (1955), S. 10; Dahm, I, S. 642 ff.; Flake, S. 4; Heller, S. 44; demgegenüber geht die sog. „Servitutentheorie" nicht von einer Ausdehnung der Hoheitsgewalt eines Staates auch über das Küstenmeer aus, sondern sieht i n den Rechten des Küstenstaates n u r ein „Bündel von Servituten", de Lapradelle, RGDIP 5 (1898), S. 347; vgl. dazu auch Bustamante y Sirven, S. 122 ff.; der Streit hatte jedoch k a u m praktische Auswirkungen, Reiche, S. 15 f. 66 Vgl. i m einzelnen Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 746; der i n A r t . 24 aufgeführte Katalog stellt eine abschließende Aufzählung dar, Erler / Pelzer, Gutachten, S. 67. 67 B Y I L 5 (1924), S. 187 ff.; A J I L 18 (1924) Suppl., S. 127 ff. 68 League of Nations Treaty Series X L I I (1925 - 26), S. 73 ff. 69 A r t . 2 Abs. 4 der Konvention.

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

41

Folge, daß jedenfalls die Sedimentfischerei (sedentary fishery) auf dem Festlandsockel von der i n A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer garantierten Freiheit der Fischerei ausgenommen und unter die nach Maßgabe dieser Vorschriften beschränkten Hoheitsrechte des Küstenstaates fällt. Einen Hinweis darauf, daß die nach A r t . 2 dem Küstenstaat zustehenden Festlandsockelrechte möglicherweise auch dazu geeignet sind, die Freiheit der Schiffahrt und der Fischerei einzuschränken, gibt indirekt A r t . 3 der Konvention. Die ausdrückliche Herausnahme der über dem Schelf befindlichen Wasser- und Luftsäule aus der Rechtsstellung des Kontinentalsockels w i r d doch nur dann erforderlich, wenn die Behinderung einer Ausübung derjenigen Rechte, die den materiellen Inhalt der Meeresfreiheit ausmachen, durch Sockelrechte nicht völl i g ausgeschlossen werden kann 7 0 . Die sich aus der Vorschrift ergebende Bestandsgarantie zugunsten der Meeresfreiheit bewirkt eine scharfe Trennung zwischen der Rechtsstellung des offenen Meeres und der des darunter befindlichen Festlandsockels. Nur letzterer ist dem Prinzip der Meeresfreiheit entzogen. A l l e weiteren die Schiffahrt und Fischerei betreffenden Schutzbestimmungen, wie z. B. A r t . 5 Abs. 1 und Abs. 6 fügen sich mühelos i n diese Auslegung über den Zweck des A r t . 3 der Festlandsockelkonvention 7 1 . Selbst das Recht, i m Bereich des Festlandsockels Forschungen durchzuführen 72 , bleibt trotz der bestehenden ausschließlichen Rechte des Küstenstaates am Kontinentalschelf als Ausfluß der Meeresfreiheit bestehen, wenn es auch durch das Zustimmungserfordernis i n A r t . 5 Abs. 8 nur noch rudimentär vorhanden ist 7 S . Ebenso löst A r t . 4 der Konvention die Kollision von souveränen Rechten am Festlandsockel und dem allgemeinen Bedürfnis, Unterseekabel und Rohrleitungen auf dem Meeresboden zu legen, zugunsten des Prinzips der Freiheit 70 Anderer Ansicht ist hier Auguste , S. 103, der ausführt: „ I t is impossible, as a matter of economics, to consider the conservation and protection of fisheries, the m a i n economic motive for claiming the Continental Shelf, w i t h o u t admitting the necessary connection between the sea-bed and subsoil of the submarine areas and the superjacent waters." 71 Reiche, S. 42 f. 72 Dies gilt jedoch n u r insoweit, als es sich u m eine Forschungstätigkeit handelt, die sich auf den Meeresboden und -untergrund bezieht, die Beschränkung entfällt, w e n n es sich z. B. n u r u m Wasseruntersuchungen handelt, da dem Küstenstaat wegen A r t . 3 keine Hoheitsrechte an der Wassersäule zustehen, Jaenicke, Interocean '70, S. 54; ebenso die Bestandsaufnahme und das Gesamtprogramm, S. 78. 73 Die Staatenpraxis f ü h r t letztlich aber doch zum Ausschluß dieses Rechts: so macht z. B. Brasilien die Erforschung seines Kontinentalschelfs von Bedingungen abhängig, die k a u m zu erfüllen sind, vgl. Auburn , I C L Q 20 (1971), S. 186; vgl. auch I L M 1971, S. 1224: Brazil: Decree-Law Extending Territorial Sea to 200 Miles, A r t i k e l 4 § 3.

4 2 2 .

Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung

der Meere 74 . Aus den genannten Bestimmungen folgt somit, daß die Ausübung von Hoheitsrechten durch den Küstenstaat i m Bereich seines Kontinentalschelfs engen Grenzen unterliegt. Die Freiheit der Meere w i r d durch die Sockelrechte der Küstenstaaten nicht vollkommen zum Erliegen gebracht, sondern gilt, wenn besonders normiert, i n bestimmtem Umfang auch dort. Dieses Ergebnis w i r d schließlich auch durch das Nordsee-Festlandsockelurteil des I G H bestätigt. Ausdrücklich w i r d festgestellt, daß die Rechtsstellung der Hohen See auch die Wassersäule über dem Festlandsockel einschließt 75 und daß die Kollisionsnormen der A r t . 4 und 5 der Konvention über den Festlandsockel nicht abdingbar sind, ihnen also eine gesteigerte Bedeutung zukommt 7 6 . Die Staatenpraxis, m i t Ausnahme der südamerikanischen Staaten und Islands, die aber diese Konvention auch nicht ratifiziert haben, berücksichtigt diese Vorschriften und befindet sich damit i m Einklang m i t den Bestimmungen der Festlandsockelkonvention 77 .

3. Konvention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres

Auch die Konvention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres vom 29. A p r i l 1958, die neue vertragliche Vereinbarungen des Völkerrechts enthält 7 8 , trägt dazu bei, den Inhalt des Grundsatzes der Meeresfreiheit zu bestimmen. Die Konvention ist der Endpunkt einer Entwicklung, die durch die Arbeiten der I L C und die darin einfließenden Ergebnisse der „United Nations Technical Conference on L i v i n g Resources of the Sea" vom 18. A p r i l 1955 eingeleitet wurde 7 9 . I n A r t . 1 Abs. 1 der Konvention w i r d das Recht auf Fischereifreiheit bestätigt, Absatz 2 der Vorschrift spricht die Verpflichtung der Staaten aus, die erforderlichen Maßnahmen zur Erhal74

Busch, I R D 1967, S. 95. I C J N o r t h Sea Continental Shelf Cases v o m 20. Februar 1-969, § 63: „The preservation intact of the legal status as high seas of the waters over the shelf .. 76 I C J N o r t h Sea Continental Shelf Cases, § 65: „They were mentioned i n the Convention, not i n order to declare or confirm their existence, which was not necessary, b u t simply to ensure that they were not prejudiced by the exercise of continental shelf rights as provided for i n the Convention; . . . b u t this cannot alter the fact that no reservation could release the reserving party from obligations of general m a r i t i m e l a w existing outside and independently of the Convention . . . " 77 Vgl. den Bericht der FAO, I L M 1969, S. 516 ff. 75

78 79

Hoog, S. 41.

Herrington, S. 356 ff.

The L a w of the Sea, S. 29 ff.; vgl. Oda, Basic Documents,

1. Kap.: Der Grundsatz der Freiheit der Meere

43

tung der lebenden Schätze des Hohen Meeres zu treffen. Die übrigen Bestimmungen beschränken sich i m wesentlichen auf die Regelung des für die Erhaltung notwendigen Verfahrens unter den an der Fischerei beteiligten Staaten. Sinn und Zweck der Konvention ist es also, die Nutzungsfreiheit der Hohen See i m Hinblick auf die Fischerei so zu bestimmen, daß eine „möglichst reichliche Versorgung m i t Nahrungsmitteln und sonstigen Erzeugnissen aus dem Meer" 8 0 gewährleistet ist. Bemerkenswert ist, daß zur Erreichung dieses Zieles eine Verpflichtung zum positiven Handeln der Staaten festgelegt worden ist. Die Bestimmungen dieser Konvention können infolgedessen als eine besondere Ausprägung des Grundsatzes des Übermaßverbotes angesehen werden, durch den auch das Prinzip der Meeresfreiheit seine inhaltliche Bestimmung erfährt.

4. Konvention über das Hohe Meer

Der Grundsatz der Freiheit der Meere besagt so, wie er i n A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer seinen Ausdruck gefunden hat, daß nur völkerrechtliche Prinzipien die de lege lata bestehende Ordnung der Hohen See formen können. Das bedeutet nun aber nicht, daß jeder A k t hoheitlicher Gewalt der Staaten i m Geltungsbereich der Meeresfreiheit untersagt wäre. Auch auf dem offenen Meer ist unter bestimmten Voraussetzungen die Ausübung von Souveränitätsrechten möglich. I m wesentlichen dienen die nach dieser Konvention zulässigen Rechte dem Schutz vor mißbräuchlicher Nutzung des Meeres und seiner Schätze. So wurden Bestimmungen aufgenommen, die die Staaten verpflichten, die Sicherheit auf See hinsichtlich der ihrem Flaggenrecht unterstehenden Schiffe zu gewährleisten (Art. 10) und Vorschriften zur Verhütung der Ölverschmutzung (Art. 24) und der Verseuchung des Meeres durch Versenkung radioaktiver Abfälle (Art. 25) zu erlassen. Nach der weiteren Regelung des A r t . 6 der Konvention unterstehen die die offene See befahrenden Schiffe der ausschließlichen Hoheitsgewalt des Flaggenstaates, eingeschränkt nur durch das Recht zur Anhaltung und Durchsuchung gem Art. 22 und der Nachteile gem. A r t . 23 der Konvention. Auch i n diesem Abkommen finden sich somit eine Reihe von Vorschriften, die weniger einen Eingriff i n das Prinzip der Meeresfreiheit bedeuten als vielmehr diesen Begriff auszufüllen und zu gestalten geeignet sind.

80

A r t . 2 der Konvention; Übersetzung bei Hoog, S. 99.

Zweites Kapitel

Der räumliche Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

Nach A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer gilt der Grundsatz der Meeresfreiheit i m Bereich der Hohen See. U m klarzustellen, welche Teile des Meeres diesem Prinzip unterliegen, d. h. welche Teile des Meeres überhaupt Gegenstand der rechtlichen Betrachtung sein können, muß zunächst auf den Umfang der Hohen See eingegangen werden. Die i n A r t . 1 der Konvention über das Hohe Meer gewählte Begriffsbestimmung grenzt die Hohe See lediglich negativ vom Küstenmeer und den Binnengewässern ab 1 . Ebenso w i r d i n der Völkerrechtslehre i m allgemeinen die Hohe See als der Teil des Meeres verstanden, der außerhalb einer Linie liegt, die die Küstengewässer von der offenen See abtrennt 2 . Beide Definitionen sind ungeeignet, eine Klärung über den Ausdehnungsbereich der Hohen See herbeizuführen, da sie sich m i t der Bezugnahme auf das Küstenmeer eines Begriffs bedienen, dessen Umfang ebenfalls nicht eindeutig bestimmt werden kann. Wegen dieser „Unschärfe" 3 i n der Begriffsbestimmung muß daher an dieser Stelle auf die verschiedenartigen Seegewässer und ihre Ausdehnung eingegangen werden, damit die Anwendung des Prinzips der Freiheit der Meere i n ihren räumlichen Bezugspunkten verständlich wird.

I . D i e A u f t e i l u n g der Seegewässer nach klassischem Völkerrecht

Die Seegewässer wurden bis zum Inkrafttreten der Genfer Konventionen i n Binnengewässer, Territorialgewässer und die Hohe See dreigeteilt 4 . Dabei unterlagen die Binnengewässer als Teil des Staatsgebie1 „The t e r m ,high seas' means a l l parts of the sea that are not included i n the territorial sea or i n the internal waters of a State." 2 Colombos , § 54; Smith , S. 60. 3 Colombos , § 54. 4 Smith , S. 6 ff.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

45

tes der vollen Souveränität des betreffenden Staates 5 , während das Küstenmeer als Teil der Territorialgewässer 6 bis zum 19. Jahrhundert dem Grundsatz „potestas iuris f i n i r i ubi finitur potestas armorum" unterstand 7 und damit nach der Souveränitätstheorie Teil des nationalen Territoriums war, an dessen Grenze der Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit endete 8 . Hinsichtlich der für die seewärtige Abgrenzung zur Hohen See entscheidenden Breite des Küstenmeeres galt nach überwiegender Staatenpraxis eine Dreimeilenzone, ohne daß sich darauf jedoch eine einheitliche gewohnheitsrechtliche Regelung stützen konnte 9 . Eine Übereinstimmung war der unterschiedlichen Interessen der Staaten wegen auch nicht auf der Haager Kodifikationskonferenz von 1930 zu erreichen. Seit dem Zweiten Weltkrieg hatte sich die Tendenz, die Zone nationaler Souveränität weiter auszudehnen, sogar noch verstärkt. Man w i r d daher der Ansicht wohl folgen müssen, daß die Dreimeilenzone keine Aussicht mehr hat, sich als völkerrechtliche Regel durchzusetzen 10 . Das zeigt auch deutlich das Ergebnis der Genfer Seerechtskonferenzen. Das Fehlen einer völkerrechtlich gültigen Regel über die Breite des Küstenmeeres 11 ermöglichte andererseits jedoch keine willkürliche Festlegung der Ausdehnungsgrenzen dieser Gewässer. Eine solche Verbreiterung würde zu Lasten des Ausdehnungsbereiches der Hohen See gehen, die der gesamten Staatengemeinschaft zusteht, und müßte daher zumindest von dem überwiegenden Teil der Mitglieder dieser Gemeinschaft gebilligt oder auch nur hingenommen werden. Die Haager Konferenz war aber insoweit erfolgreich, als sie das Bestehen der sogenannten Anschlußzone anerkannte. Dem Küstenstaat sollte innerhalb einer bestimmten Zone die Möglichkeit verbleiben, Kontrollrechte auszuüben, ohne daß diese Gewässer dem Rechtsstatus der Hohen See und damit dem Geltungsbereich der Meeresfreiheit entzogen wurden. Für die Ausübung der Kontrollbefugnisse durch den Küstenstaat war somit ein — zulässiger — Eingriff i n den Grundsatz 5

§96.

Z u m genauen Umfang der Binnengewässer, vgl. Smith, S. 6 f.; Colombos,

β Die Terminologie ist hier unterschiedlich, es finden sich daneben noch die Bezeichnungen Territorialmeer, Küstengewässer u n d Küstenmeer, vgl. Internationales Seerecht I I , 2. Bd., S. 182 Fußn. 2; Reinkemeyer, S. 23; hier soll der Begriff des Küstenmeeres für den Teil der Territorialgewässer stehen, der bei Abzug der Eigengewässer noch übrigbleibt. 7 Vgl. dazu Dean, A J I L 54 (1960), S. 760; die meisten Küstenstaaten akzeptieren eine Dreimeilenzone, Colombos, § 97; vgl. auch die Aufstellung von Kehden, Die Inanspruchnahme. 8 Dies w i r d von der Servitutentheorie sehr bestritten, vgl. 2. Teil, 1. K a pitel. 9 Colombos, § 101 ff.; Flake, S. 20; Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 746. 10 Illing, S. 21. 11 Meyer, S. 3.

4 6 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

der Meeresfreiheit erforderlich, die Staatsgrenze verblieb am seewärtigen Rand des Küstenmeeres 12 . Schließlich unterlagen die Seegewässer, die sich außerhalb der seewärtigen Begrenzung des Küstenmeeres befinden, dem Recht der Hohen See und damit, abgesehen von der Anschlußzone, uneingeschränkt dem Prinzip der Freiheit der Meere. Diese Freiheit bedeutet allerdings nicht, daß es sich u m einen rechtsleeren Raum handelt, der frei von A k t e n hoheitlicher Gewalt ist. Auch i n diesem Bereich bleibt es jedem Staat möglich, auf seine Staatsangehörigen durch Hoheitsakte Einfluß zu nehmen; ebenso unterliegen Schiffe der vollen Souveränität des Flaggenstaates 13 .

II. Die Genfer Konventionen Der Wandel der politischen Verhältnisse nach dem Zweiten Weltkrieg hatte Rückwirkungen auch auf das Seevölkerrecht. Es geht insbesondere den Entwicklungsländern nicht mehr u m die Ausdehnung ihrer Polizeigewalt auf Teile der Hohen See oder u m den Schutz ihres Territoriums vor Einwirkungen aus dem Bereich der Hohen See. Diese Staaten halten vielmehr das Problem, die Meeresschätze, sowohl Mineralien als auch die lebenden Meeresschätze, nutzbar zu machen, für vordringlich. So ergeben sich hier Fragen, die nicht länger durch die vertikale Aufteilung der Seegewässer gelöst werden können, sondern eine Regelung der Rechtsverhältnisse durch horizontale Linien verlangen 14 . Besonderes Gewicht w i r d dabei auf die Nutzbarmachung des Meeresbodens und des Kontinentalschelfs sowie auf das Meerwasser mit seinen Naturschätzen gelegt. I n Anerkennung dieser Forderungen wurde auf den beiden Seerechtskonferenzen i n Genf 1958 und 1960 der Versuch gemacht, i n vier Konventionen nicht nur das bis dahin geltende Völkergewohnheitsrecht hinsichtlich der Aufteilung der Seegewässer zu kodifizieren, sondern gleichzeitig i m Rahmen dieser Konventionen den neuen Entwicklungen Rechnung zu tragen. 1. Die Konvention über das Hohe Meer

Die Konvention über das Hohe Meer enthält überwiegend Völkerrechtsnormen, die lediglich eine Kodifikation des bereits geltenden 12

Reinkemeyer, S. 33 ff. Smith, S. 61, der von sog. „schwimmenden Territorien" spricht. 14 Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 747; ähnlich bedeutsam ist diese „ d r e i dimensionale" Betrachtungsweise auch f ü r Fawcett, International Ä f f airs 49 (1973), S. 16. 13

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

47

Völkergewohnheitsrechts bedeuten 15 , woraus folgt, daß die i n A r t . 1 der Konvention erarbeitete Definition unbefriedigend bleiben mußte. Zudem läßt sie den Eindruck aufkommen, daß die Küstenstaaten i n der Lage sind, die Grenzen ihres Küstenmeeres beliebig i n Bereiche der Hohen See hinein auszudehnen. Obgleich die Formulierung diesen Schluß noch zuläßt, muß doch i n der Regel ein Recht zur einseitigen Ausdehnung des Küstenmeeres auf Kosten des Bereichs der Hohen See bereits deshalb verneint werden, w e i l die offene See der gesamten Völkergemeinschaft zur Nutzung überwiesen ist und daher nicht einzelstaatlicher Gebietshoheit unterworfen werden kann 1 6 . Die einseitige Ausdehnung der Breite des Küstenmeeres und die damit verbundene gleichzeitige Einengung des Anwendungsbereichs der Meeresfreiheit ist nur insoweit zulässig, als ein Staat bisher ein weniger breites Küstenmeer als völkerrechtlich zulässig i n Anspruch genommen hat. Da der Umfang der Hohen See aus dieser Konvention nicht eindeutig zu bestimmen ist, müssen für die Beurteilung des räumlichen Geltungsbereiches der Meeresfreiheit auch die übrigen Genfer Konventionen m i t ihren Bestimmungen herangezogen werden. 2. Die Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone

Die heute unbestrittene Souveränität des Küstenstaates über den an die Küste angrenzenden Meeresstreifen erstreckt sich sowohl auf das Wasser selbst als auch auf den Meeresboden und -untergrund. Unterschiede i n der Auffassung ergeben sich nach wie vor über die Breite der Küstenzone, die ein Staat nach völkerrechtlichen Gesichtspunkten für sich i n Anspruch nehmen darf. Dabei konnte die Dreimeilengrenze allenfalls als geringste Ausdehnung des Küstenmeeres Anerkennung finden 1 7 . Den Beginn einer neuen Entwicklung i m Völkerrecht leiteten zum einen die Proklamation des amerikanischen Präsidenten Truman vom 28. September 194518, worin die Notwendigkeit der Erhaltung der Fichvorkommen und ihr Schutz betont w i r d 1 9 , zum anderen das U r 15

Vgl. die Präambel der Konvention; Münch, A V R 8 (1959/60), S. 189. Kehden, V N 1971, S. 123. 17 Kraske, A V R 3 (1951), S. 258; vgl. auch Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 752; Oda, Basic Documents, S. 368 ff.: danach beanspruchten am 1. März 1972 n u r 20 Staaten, darunter Großbritannien, die USA, Japan, die Niederlande, Belgien, Dänemark, Polen u n d die Bundesrepublik, die Dreimeilenzone, 12 Staaten dagegen eine 6-Meilen-Zone, 51 Staaten eine 12-Meilen-Zone, darunter die UdSSR u n d Frankreich, u n d 10 Staaten, vor allem i n Südamerika, eine 200-Meilen-Zone als Küstenmeer. 18 A J I L 40 (1946), Suppl. S. 46 f. 19 I m W o r t l a u t : „ I n v i e w of the pressing need for conservation and protection of fishery resources, the Government of the United States regards i t as proper to establish conservation zones i n those areas of the high seas contiguous to the coasts of the United States wherein fishing activities have 16

4 8 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

teil des I G H über die norwegische Fischereigrenze vom 18. Dezember 195120 ein. Durch das wachsende Interesse der Küstenstaaten an der Ausbeutung der unterseeischen Reichtümer i n den der Küste vorgelagerten Meereszonen und durch die Begründung ausschließlicher Fischereirechte für die eigenen Staatsangehörigen kam es häufig zu einer Erweiterung der Küstenmeere, die auf die Doktrin der Kontiguität gestützt wurde 2 1 . Diese immer weitere Ausdehnung des Küstenmeeres i n den Bereich der Hohen See durch einseitige Erklärungen der Küstenstaaten zu verhindern, war Ziel der ersten Seerechtskonferenz i n Genf 1958. Das dort geschlossene Abkommen über das Küstenmeeer und die Anschlußzone enthält sowohl Völkerrechtsnormen, die bestehendes Völkergewohnheitsrecht kodifizieren, als auch neu gesetztes Völkerrecht 22 . Für die hier zu entscheidende Frage, an welcher Linie dei räumliche Geltungsbereich des Prinzips der Freiheit der Meere einsetzt, ergibt sich aus den Bestimmungen der Konvention jedoch nichts. Insoweit müssen die beiden Seerechtskonferenzen i n Genf als gescheitert erachtet werden 2 3 . Dieses Unvermögen der Konferenzen, zu einer rechtlich einheitlichen Regelung zu kommen, steht nicht nur i n tatsächlicher Hinsicht der ungehinderten Ausübung der Meeresfreiheit entgegen, sondern erschwert auch erheblich die Beurteilung der Rechtslage i n Streitfällen 2 4 . Obgleich also die Möglichkeit versäumt wurde, das Prinzip der Freiheit der Meere durch eine eindeutige Festlegung der höchstzulässigen Breite der Meereszonen territorial abzusichern, führten beide Konferenzen doch immerhin zu einem Ergebnis über die Grenzziehung i m einzelnen 25 und über die Breite der Anschlußzone. I n A r t . 24 der Konvention ist bestimmt, daß die Breite der Anschlußzone, gemessen von der Küstenmeergrundlinie, nicht mehr als 12 Seemeilen betragen darf. Jenseits dieser Grenze dürfen die besonderen Hoheitsrechte, die in dieser Zone bestehen, nicht mehr ausgeübt werden, dort gilt der Grundsatz der Freiheit der Meere. 3. Die Konvention über den Festlandsockel

Die Ansicht, jenseits der Begrenzung des Küstenmeeres könnten keinerlei staatliche Rechte bestehen, so daß die Hohe See grundsätzlich been or i n the future may be developed and maintained on a substantial scale." 20 I C J Reports 1951, S. 116. 21 Scheuner, Gutachten, S. 9. 22 Internationales Seerecht I I , 2. Bd., S. 182. 23 Münch, A V R 8 (1959/60), S. 197; ders., A V R 9 (1961/62), S. 60. 24 Meyer-Lindenberg, ZaöRV 21 (1961), S. 57. 25 A r t . 3 - A r t . 13 der Konvention.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

49

allen Staaten zur freien Nutzung offenstehe, ist nicht nur durch die A n erkennung der „contiguous zone" erschüttert; auch die Ausdehnung der i n der Konvention über den Festlandsockel jedem Küstenstaat zustehenden Rechte widerlegt diese Meinung und verkehrt sie, wie einige Autoren befürchten, geradezu i n ihr Gegenteil 26 . Der Gedanke, daß Küstenstaaten Rechte an den unter dem Meer befindlichen Bodenschätzen geltend machen können, war bedingt durch die technische und wissenschaftliche Entwicklung, die es gestattete, auch den Meeresgrund und Meeresuntergrund der Rohstoffgewinnung nutzbar zu machen. Die damit zusammenhängenden völkerrechtlichen Probleme stellten sich zum ersten M a l i n dem zwischen Großbritannien und Venezuela vom 26. Februar 1942 über den Abbau der Meeresreichtümer des Golfs von Paria 2 7 geschlossenen Vertrag. Beide Staaten zogen eine Trennungslinie durch den Golf, die außerhalb des Küstenmeeres verlief. Ein nächster Schritt zur völkerrechtlichen Entwicklung der Rechte am Festlandsockel und damit zum Eingriff i n den Grundsatz der Freiheit der Meere war die Proklamation des amerikanischen Präsidenten Truman vom 28. September 194528. Darin w i r d erklärt: „ . . . the Government of the United States regards the national resources of the subsoil and the sea bed of the continental shelf beneath the high seas but contiguous to the coasts of the United States as appertaining to the United States, subject to its jurisdiction and control."

Diese Proklamation löste eine ähnliche Entwicklung i n einer Anzahl weiterer Staaten aus 29 . Andere Staaten wiederum bestritten die aus der Proklamation abgeleitete Doktrin der „Kontiguität" 3 0 , da sie zwangsläufig zu einem uferstaatlichen Monopolanspruch führen und ein System des „mare clausuni" zur Folge haben würde 3 1 . Die internationale Diskussion zu diesem Problemkreis schloß das Abkommen über den Festlandsockel auf der Grundlage des Entwurfs der I L C ab 3 2 . I n A r t . 1 der Konvention w i r d der Festlandsockel als derjenige Meeresgrund und Meeresuntergrund definiert, der außerhalb des Küstenmeeres bis zu 26 Andrassy, ZaöRV 26 (1966), S. 704; Kehden, V N 1971, S. 124; Meyer-Lindenberg, ZaöRV 21 (1961), S. 67; Münch, A V R 8 (1959/60), S. 206. 27 Abgedruckt i m Wortlaut bei Azcarraga y Bustamante, S. 236; Dean, The L a w of the Sea, S. 250; Laws and Regulations on the Régime of the H i g h Seas, United Nations Legislative Series, S. 44 ff. 28 A J I L 40 (1946), Suppl. S. 45 f. 29 Scheuner, Gutachten, S. 6, m i t weiteren Beispielen. 30 Busch, I R D 1967, S. 85. 31 Böhmert, J I R 6 (1956), S. 82. 32 Die Völkerrechtskommission arbeitete den E n t w u r f i n den Jahren 1950 bis 1956 aus, Hoog, S. 111 ff.; Y B I L C 1956, 2. Bd., S. 4 ff.; I L C Reports U N G A Official Records 5 t h - l l t h Session, A/1316 (1950), A/1858 (1951), A/2163 (1952), A/2456 (1953), A/2693 (1954), A/2934 (1955), A/3159 (1956).

4 Ehmer

5 0 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

e i n e r Wassertiefe v o n 200 m r e i c h t oder, d a r ü b e r h i n a u s , auch i n größer e n T i e f e n noch eine A u s b e u t u n g der N a t u r s c h ä t z e g e s t a t t e t 3 3 . Das U r t e i l des I G H 3 4 s t e l l t h i n s i c h t l i c h des K o n t i n e n t a l s c h e l f s selben G r u n d s ä t z e auf, w e n n es i n § 43 des U r t e i l s h e i ß t :

die-

„ W h a t confers the ipso iure t i t l e which international l a w attributes to the coastal State i n respect of its continental shelf, is the fact that the submarine areas concerned may be deemed to be actually part of the territory over which the coastal State already has dominion, — i n the sense that, although covered w i t h water, they are a prolongation or continuation of that territory, an extension of i t under the sea." Gemäß A r t . 2 d e r K o n v e n t i o n w i r d d e m K ü s t e n s t a a t e r m ö g l i c h t , seine H o h e i t s r e c h t e ü b e r d e n Festlandsockel z u m Z w e c k e seiner E r f o r schung u n d d e r N u t z u n g seiner N a t u r s c h ä t z e auszuüben. I n n e r h a l b des Küstenmeeres unterliegt der Kontinentalschelf dabei der v o l l e n Souver ä n i t ä t des Küstenstaates, a u ß e r h a l b w i r d das P r i n z i p d e r F r e i h e i t der Meere, s o w e i t die g e n a n n t e n Rechte reichen, außer K r a f t gesetzt 3 5 . W e n n i m f o l g e n d e n diese R e i c h w e i t e d e r Sockelrechte g e n a u e r u n t e r sucht w i r d , so w i r f t das v o r a l l e m z w e i F r a g e n auf, d e r e n L ö s u n g E i n f l u ß a u f d e n G e l t u n g s b e r e i c h des Grundsatzes d e r F r e i h e i t d e r M e e r e h a t . Z u m e i n e n i s t s t r e i t i g , ob d e r Festlandsockel seewärts b e g r e n z t i s t u n d w o gegebenenfalls diese Grenze z u ziehen ist, z u m a n d e r e n b e 33 Deutscher u n d englischer Text, Hoog, S. U l f . ; französischer Text, R G D I P 62 (1958), S. 382 ff. 34 I C J N o r t h Sea Continental Shelf Cases, Judgment v o m 20. Februar 1969. 35 Die Ausübung der Festlandsockelrechte steht dabei auch denjenigen Staaten zu, die diese Konvention nicht unterzeichnet haben. A r t . 2 ist insow e i t lediglich eine bestehendes Völkergewohnheitsrecht kodifizierende Bestimmung, obgleich der deklaratorische Charakter der Festlandsockelkonvention umstritten ist, vgl. Willecke, DVB1. 81 (1966), S. 465; vgl. v. Münch, A V R 11 (1963/64), S. 409, der den Versuch unternimmt, die Konvention i n neu gesetztes Vertragsrecht u n d kodifiziertes Gewohnheitsrecht aufzuspalten. Das Bestehen von Völkergewohnheitsrecht ist vor allem deshalb zweifelhaft, w e i l das Vorhandensein eines Festlandsockels n u r relativ spät, n ä m lich erst m i t dem Vertrag über die Nutzungsrechte i m Golf von Paria 1942, völkerrechtliche Bedeutung erlangte. F ü r die Existenz von Völkergewohnheitsrecht spricht dagegen die von der Staatengemeinschaft schon zuvor anerkannte Tatsache, daß den Küstenstaaten die Rechte am Festlandsockel prinzipiell zustehen, ob diese n u n von ihnen geltend gemacht werden oder nicht. Insoweit besteht Übereinstimmung m i t dem U r t e i l des I G H v o m 20. Februar 1969, w o i n § 39 festgestellt w i r d , daß die Rechte am Festlandsockel nicht neu aufzuteilen sind, sondern „ipso facto and ab i n i t i o " dem Küstenstaat zustehen. Dies gilt unabhängig von den spezifischen Begrenzungen, die sich i n den Bestimmungen der Konvention finden, so auch Friedmann, A J I L 64 (1970), S. 233. Es kann somit v o m Bestehen dieser Rechte bereits vor Abfassung der Konvention ausgegangen werden. Menzel, J I R 14 (1969), S. 40, spricht infolge des technischen Fortschritts von der n u n möglichen U m w a n d l u n g eines „ruhenden" i n ein „genutztes" Recht; andere sehen darin ein i n der Entstehung begriffenes Gewohnheitsrecht, Busch, I R D 1967, S. 88; Reinkemeyer, S. 97.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

51

stehen unterschiedliche Ansichten über den Status der Gewässer, die sich über dem Festlandsockel befinden. a) Die seewärtige Begrenzung des Festlandsockels Die sehr vage Definition über den Ausdehnungsbereich des Festlandsockels i n A r t . 1 der Konvention 3 6 ermöglicht zunächst vom Wortsinn her eine Interpretation, die die weitgehende Begrenzung der Freiheit der Meere zur Folge hat 3 7 . Die genannte Tiefe von 200 Metern muß danach als ein nur vorübergehender, dem Stand der technischen Ausbeutbarkeit entsprechender Anhaltspunkt verstanden werden, der jederzeit durch die Fortentwicklung der submarinen Förderungsmöglichkeiten überholt sein kann 3 8 . Nach dieser „Totalteilungs-" oder „Realteilungstheorie" bliebe als einziges Grenzkriterium die Ausbeutbarkeit i m Sinne des A r t . 1 2. Alternative. Dem Begriff der Ausbeutbarkeit (exploitability) w i r d jedoch eine einschränkende Bedeutung kaum unterlegt werden können, da nach dem heutigen Stand der Technik wohl bereits weite Teile der unterseeischen Gebiete „ausbeutbar" sind 3 9 . Folge dieser Auslegung ist, daß der juristische sich nicht mehr mit dem geographischen Festlandsockelbegriff deckt, der einer übermäßigen räumlichen Erstreckung der Erforschungs- und Ausbeutungsrechte auf den Bereich des Tiefseebodens entgegenwirkt. Ein Festlandsockel könnte nach dem Wortlaut des A r t . 1 der Konvention vielmehr auch dort bestehen, wo infolge des Steilabfalls der Kontinentalmasse die geologischen Voraussetzungen für das Vorhandensein eines Festlandsockels gar nicht vorliegen 4 0 , so daß eine vollständige Aufteilung des Meeresbodens unter den Küstenstaaten droht 4 1 . Die Frage, ob der Grundsatz der Freiheit der Meere auch i m Bereich des Meeresgrundes und -untergrundes gilt, oder ob beide der Okkupation irgendeines Staates unterliegen, wäre dann zugunsten der Hoheitsgewalt der K ü stenstaaten beantwortet 4 2 . 36

Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 747. Die Frage der seewärtigen Begrenzung des Festlandsockels ist Thema internationaler Konferenzen, der Staatenpraxis u n d der Völkerrechtslehre gewesen, vgl. Weissberg, I C L Q 18 (1969), S. 42 ff., 83 ff.; Mestral, R G D I P 74 (1970), S. 650 ff.; I L A 1968, S. 191 ff.; Karl, ÖZöR 19 (1969), S. 287 ff.; v. Peter, N J W 1967, S. 11711; Rauschning, DÖV 22 (1969), S. 631 f.; Vitzthum, AöR 94 (1969), S. 419 ff. 38 Menzel, J I R 14 (1969), S. 40. 39 Vgl. i m einzelnen zur Auslegung des Begriffs „ e x p l o i t a b i l i t y " Zeiher, S. 78 ff. 40 Meyer-Lindenberg, ZaöRV 20 (1959), S. 66. 41 Bestandsaufnahme u n d Gesamtprogramm, S. 78; Busch, I R D 1967, S. 82; Kausch, S. 55; Kehden, V N 1971, S. 124; die A u f t e i l u n g des Meeresbodens als notwendige Folge dieser Regelung vertreten Münch, A V R 8 (1959/60), S. 206; Oda, RC 127 (1969, II), S. 442; McDougal / Burke, S. 666 f. 42 Daß dies i m Ergebnis nicht beabsichtigt war, zeigen deutlich die Ausfüh37

4*

5 2 2 .

Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

aa) A u s l e g u n g u n t e r B e r ü c k s i c h t i g u n g des A r t . 1 d e r K o n v e n t i o n E i n e B e s c h r ä n k u n g d e r s e e w ä r t i g e n A u s d e h n u n g des Festlandsockels k ö n n t e sich zunächst aus A r t . 1 der K o n v e n t i o n selbst ergeben. D i e w ö r t l i c h e A u s l e g u n g des B e g r i f f s „ c o n t i n e n t a l s h e l f " erscheint n i c h t als z u v e r l ä s s i g g e n u g 4 3 , da d e r w e i t e n B e d e u t u n g des B e z u g s p u n k t e s der A u s b e u t b a r k e i t d i e l i m i t i e r e n d w i r k e n d e F o r d e r u n g gegenübersteht, daß d i e z u m Festlandsockel g e h ö r e n d e n U n t e r w a s s e r g e b i e t e „ a d j a c e n t t o t h e coast" sein müssen. E i n e n A n h a l t s p u n k t f ü r die L ö s u n g des P r o b l e m s der s e e w ä r t i g e n B e g r e n z u n g des Festlandsockels k ö n n t e d i e historische A u s l e g u n g ergeben, obgleich w e g e n d e r k o n t r o v e r s e n H a l t u n g der e i n z e l n e n S t a a t e n a u f d e r Seerechtskonferenz z u dieser F r a g e 4 4 diese M e t h o d e d e r A u s l e g u n g a l l e i n sicher n o c h n i c h t ausreicht. Ü b e r e i n s t i m m e n d w i r d j e d e n f a l l s das i n A r t . 1 d e r F e s t l a n d s o c k e l k o n vention vorliegende Ergebnis i n der Völkerrechtsliteratur bewertet. Es w i r d d a r a u f v e r w i e s e n , daß s o w o h l d i e V ö l k e r r e c h t s k o m m i s s i o n b e i i h r e n V o r a r b e i t e n 4 5 als auch die a n d e r Seerechtskonferenz t e i l n e h m e n d e n S t a a t e n o f f e n b a r n i c h t d a r a n gedacht haben, daß i n k u r z e r Z e i t d i e A u s b e u t b a r k e i t des gesamten Meeresbodens m ö g l i c h w e r d e n k ö n n t e 4 6 . F ü r das V o r l i e g e n eines d e r a r t i g e n Versäumnisses s p r i c h t rungen von Mouton i m vierten Komitee zur Vorbereitung der Konvention, Official Records, Bd. 6, S. 44; ebenso Young, A J I L 62 (1968), S. 644 Fußn. 15. 43 Vgl. Andrassy, Yugoslav Review 15 (1968), S. 104: „ A literal interpretation of the quoted provision could allow the extension of the continental shelf very far and even to the mid-ocean"; ebenso Brown, Y B W A 22 (1968), S. 166; anderer Meinung scheint hier Zeiher, S. 92 ff., zu sein, w e n n er behauptet, daß „unter den Festlandsockelbegriff die Gebiete fallen, die an die Küste grenzen . . . , also sogenannte ,angrenzende Zonen'. Der Begriff a n grenzende Zone' sagt, daß diese Zonen von Gebieten begrenzt werden, die einen anderen Rechtsstatus haben". Diese Argumentation ist zwar i n sich schlüssig, der Ausgangspunkt ist jedoch verfehlt. Der Begriff „submarine areas", der i n dem nichtamtlichen deutschen Text von Hoog m i t „ U n t e r wasserzone" bezeichnet w i r d , könnte aber auch Unterwassergebiet oder -bereich übersetzt werden. Dies bietet sich schon deshalb an, w e i l f ü r den deutschen Begriff „Zone" auch der gegenüber „area" viel stärker begrenzte Begriff „zone" existiert, der bei einer gewollten Beschränkung der Ausbeutbarkeit des Meeresgrundes und -untergrundes auf eng begrenzte Bereiche sicherlich i n den Wortlaut des A r t . 1 der Konvention aufgenommen worden wäre. 44 Nach dem Vorschlag Panamas, Official Records, Bd. 6, S. 127, sollten die großen Tiefen der Ozeane nicht den Hoheitsrechten der Küstenstaaten unterliegen, während nach dem Vorschlag des Vertreters von Ghana, Official Records, Bd. 6, S. 37, die Ausdehnung der Rechte auch auf den Tiefseeboden erfolgen sollte. Diese H a l t u n g erklärt sich aus der Tatsache, daß ein Großteil der Küste Afrikas, wie i m übrigen auch die Westküste Südamerikas, k e i nen sehr ausgedehnten Festlandsockel i m geographischen Sinn besitzt, Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 747. 45 U N Doc. A/3159 zu A r t . 27: „ . . . s u c h exploitation had not yet assumed sufficient practical importance to j u s t i f y special regulation." 46 Craemer, H a r v a r d International L a w Journal 9 (1968, 2), S. 213; Haight, International L a w y e r 3 (1969), S. 26 ff.; Young, A J I L 62 (1968), S. 644; Oda,

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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auch die Tatsache, daß nun, nachdem die mögliche Ausbeutbarkeit der Tiefsee feststeht, die Vereinten Nationen sich verstärkt darum bemühen, eine Rechtsordnung des Tiefseebodens durch die Einsetzung des „Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction" zu schaffen. Besonderes Gewicht erhält die Arbeit des Komitees dadurch, daß allen Überlegungen der Ausschußmitglieder der Tatbestand zugrunde liegt, „ . . . that there is an area of the seabed and the ocean floor and the subsoil thereof which is beyond the limits of national j u r i s d i c t i o n " 4 7 .

Neben dem Versuch, die Reichweite des Begriffs der „Ausbeutbarkeit" nach historischen Gesichtspunkten festzulegen, könnte das Urteil des I G H über den Nordseefestlandsockel vom 20. Februar 1969 zu einer Klärung beitragen 48 . I n § 39 w i r d angeführt, daß der Festlandsockel „a natural prolongation of its land territory into and under the sea" bedeutet. M i t dieser Feststellung, die die grundsätzliche Bereitschaft des Meeresbodenausschusses der Vereinten Nationen, die Existenz eines Meeresbodens jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt anzuerkennen, etwas konkreter faßt, geht der Gerichtshof erkennbar von einer geologischen Verbindung zwischen Festland und Kontinentalschelf auch i m juristischen Bereich aus 49 . Außerdem setzt diese Definition gleichzeitig den i n A r t . 1 der Konvention gebrauchten Begriff „adjacent to the coast" in eine sinnvolle Beziehung zu der Formulierung „prolongation of the landmass" 50 . Würde sich die Bezeichnung „adjacent" nicht auf den Bereich des Festlandsockels beschränken, sondern auch den gesamten Tiefseeboden umfassen, so wäre die auf der Seerechtskonferenz getroffene Regelung in einer Konvention über den Festlandsockel unpassend. Als Ergebnis einer Auslegung unter Zuhilfenahme der Rechtsprechung des I G H ergibt sich somit, daß der A r t . 1 der Konvention von einer Beschränkung des Festlandsockels ausgeht. S. 167 f.; v. Peter, NJW 1967, S. 1171; Gar eia-Amador, Y B I L C 1956, Bd. 1, S. 135, § 95; Pal, Y B I L C 1956, Bd. 1, S. 133 f., § 73; dementsprechend sollte die Konvention auch n u r eine Regelung für die Ausbeutung i n den nächsten Jahrzehnten schaffen, Zeiher, S. 113; vgl. auch A r t . 13, der die Möglichkeit einer Änderung nach A b l a u f eines Zeitraumes von fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten zuläßt. 47 Vgl. U N M o n t h l y Chronicle 6 (1969, 8), S. 127; International Conciliation 1970, S. 67. 48 ICJ, N o r t h Sea Continental Shelf Cases; gem. A r t . 38 Ziff. 1 d des Statuts des I G H ist es zulässig, Entscheidungen des Gerichts als H i l f s m i t t e l zur Feststellung von Rechtsnormen heranzuziehen, Schlochauer, S. 19. 49 Noch deutlicher § 95 des Urteils: „The continental shelf is, by definition, an area physically extending the territory of most coastal States into a species of platform which has attracted the attention first of geographers and hydrographers and then of jurists." 50 I C J Reports, § 39 ff.; Jennings, I C L Q 18 (1969), S. 284; Jaenicke, I n t e r ocean '70, S. 53; Zeiher, S. 122 f.

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Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

D i e Bereiche d e r Tiefsee jenseits dieser B e g r e n z u n g b l e i b e n d e n H o h e i t s r e c h t e n d e r K ü s t e n s t a a t e n e n t z o g e n 5 1 . Selbst b e i e i n e m noch so g r o ß e n F o r t s c h r i t t i n der A u s b e u t u n g s t e c h n i k ist d a h e r eine völlige A u f t e i l u n g des Meeresbodens d u r c h das F e s t l a n d s o c k e l ü b e r e i n k o m m e n ausgeschlossen. D i e E x i s t e n z eines „ f r e i e n Meeresbodens" — f r e i v o n der Begrenzung durch uferstaatliche Monopolansprüche — ist demnach B e s t a n d t e i l des g e l t e n d e n Seevölkerrechts. D a m i t s t e h t a l l e r d i n g s noch n i c h t fest, w o d i e Grenze zwischen Festl a n d u n d f r e i e m Meeresboden z u ziehen i s t 5 2 . Es k o m m t als festes B e g r e n z u n g s m e r k m a l s o w o h l d i e S c h e l f k n i c k g r e n z e b z w . der Schelfabb r u c h i n B e t r a c h t 5 3 als auch d e r K o n t i n e n t a l a b h a n g , d e r i n d e n F e s t l a n d s o c k e l b e g r i f f einbezogen w e r d e n k ö n n t e 5 4 . B e i d e K r i t e r i e n s i n d jedoch z u u n g e n a u , als daß eine e x a k t e G r u n d l i n i e a u f dieser Basis festgelegt w e r d e n k a n n . A u ß e r d e m k ö n n e n b e i d e B e g r e n z u n g s m e r k m a l e i n f o l g e des u n r e g e l m ä ß i g e n S c h e l f v e r l a u f s z u u n g l e i c h e n Schelfzonen f ü h r e n , so daß m i t e i n e r d a h i n g e h e n d e n Ü b e r e i n k u n f t d e r b e t r e f f e n d e n S t a a t e n k a u m z u rechnen i s t 5 5 .

51

Finlay, A J I L 64 (1970), S. 61; Zeiher, S. 114. Vgl. den Bericht des Legal Sub-Committee des United Nations Committee of the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of National Jurisdiction, i n U N M o n t h l y Chronicle 6 (1969, 8), S. 127: „There was, however, no agreement on the inclusion i n the draft of a reference to the establishment of a precise boundary for this area." Die konventionsrechtliche Außengrenze orientiert sich an dem Begriff „Festlandsockel", an einer Breiten- (angrenzend) u n d Tiefenbestimmung (200 m) und an dem K r i t e r i u m der Ausbeutbarkeit — alles i n allem also an Merkmalen, die sehr unterschiedlichen Interpretationen zugänglich sind. Zweifelsfragen bestehen schon bei dem Phänomen eines „Grabenschelfs", w i e er vor der norwegischen Küste vorkommt. Ebenso u n k l a r bleibt nach diesen Abgrenzungskriterien die Rechtslage bei sogenannten „Binnenschelfs", die unter Rand- oder Binnenmeeren liegen u n d nach geologisch-morphologischen Gesichtspunkten keinen Sockel eines Festlandes darstellen, sowie die Behandlung von „Breitschelfs", bei denen der Definitionsbestandteil „ a d jacent" ins Leere geht. Selbst w e n n derartige Ausnahmefälle von der Bestimmung des A r t . 1 miterfaßt sein sollten, vgl. Vitzthum, S. 191, so schafft das M e r k m a l der „Ausbeutbarkeit" doch nur weitere Interpretationsschwierigkeiten. Dem Wortlaut des A r t . 1 läßt sich für diese Fälle jedenfalls n u r ein non liquet entnehmen. 53 Bestandsaufnahme und Gesamtprogramm, S. 78. 54 So Kanada, U N Doc. A/AC.135/1, S. 33; Zeiher, S. 126; hiergegen wendet sich Vitzthum, S. 225, der wegen der Verknüpfung des Ausbeutbarkeitskriteriums m i t der 200-m-Linie die Kontinentalrandlinie als seewärtige Grenze ablehnt. 55 Grisel, A J I L 64 (1970), S. 589, f ü h r t aus, daß die billige u n d gerechte Grenzziehung Grundzug (fundamental feature) der Rechtsbeziehung der Küstenstaaten zum Kontinentalschelf ist; so auch I C J Reports, § 88 ff., wobei insbesondere i n § 91 ausgeführt w i r d , daß „equity does not necessarily i m p l y equality". 52

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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bb) Auslegung unter Beachtung von Sinn und Zweck des Grundsatzes der Freiheit der Meere Die Festlegung der seewärtigen Begrenzung des Festlandsockels i n Art. 1 der Konvention kann nicht unabhängig von der inhaltlichen Bedeutung geltender Prinzipien des Völkerrechts geschehen. Völkerrechtliche Verträge sind grundsätzlich i n Übereinstimmung m i t den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts auszulegen 56 . Die Erforschung und Ausbeutung des Kontinentalschelfs beschränken aber unzweifelhaft die nach dem Grundsatz der Meeresfreiheit — der nach allgemeiner Auffassung i n der Völkerrechtslehre ein solches völkerrechtliches Prinzip ist 5 7 — gewährten Nutzungsfreiheiten. Entsprechend dem A r t . 2 Abs. 1 und Abs. 2 der Konvention über den Festlandsockel werden die Sockelrechte nur durch den Küstenstaat selbst ausgeübt; sie knüpfen insoweit an seine Gebietshoheit an, die sich funktional beschränkt auch außerhalb der Küstengewässer am Festlandsockel fortsetzt. Die dadurch erlangte „Monopolstellung" 5 8 schließt andere Staaten von ihrem Recht auf freie Nutzung der Hohen See teilweise aus 59 . Damit besteht jedoch eine Kollisionslage zwischen den Bestimmungen der Konvention und dem Grundsatz der Freiheit der Meere, der lediglich die Ausübung des Gemeingebrauchs i m Rahmen der gleichberechtigten Nutzung aller erlaubt. Bei dem Versuch, eine seewärtige Begrenzung des Festlandsockelprinzips zu erreichen, erscheint deshalb eine möglichst restriktive Auslegung geboten, wobei dem Prinzip der Meeresfreiheit nicht nur eine funktionale, sondern auch eine räumlich beschränkende Wirkung zukommen muß 6 0 , um die Nutzungsrechte anderer Staaten dort, wo eine Beschränkung nicht ausdrücklich durch die Konvention normiert worden ist, bestehen lassen zu können. Die restriktive Auslegung ist völkerrechtlich hier auch zulässig, da der Zweck, den die Festlandsockelkonvention erreichen soll, 56 So hat bereits das I n s t i t u t de Droit International, A n n u a i r e 46 (1956), S. 359, i n einer Resolution die Forderung aufgestellt, daß „les termes des dispositions du traité doivent étre interprétés dans le contexte entier, selon la bonne foi et à la lumière des principes du droit international"; dieser a l l gemeine völkerrechtliche Auslegungsgrundsatz hat schließlich seine K o d i f i kation i n A r t . 31 Ziff. 3 c der Wiener Vertragskonvention gefunden; vgl. i m übrigen Bernhardt, S. 136 ff. 57 Berber, I, S. 322; Verdross , S. 296; Scheuner, ZaöRV 29 (1969), S. 33, bezeichnet den Grundsatz sogar als „a fundamental r u l e " ; w o h l zu weitgehend Dahm, I, S. 666, der den Grundsatz wegen seiner besonderen Bedeutung für das Völkerrecht als Teil des Völkerverfassungsrechts ansieht. 58 Busch, I R D 1967, S. 92. 59 So besteht z. B. eine ausdrückliche Genehmigungspflicht i n A r t . 5 Abs. 8 der Konvention bei Vermessung von Meeresgebieten, selbst wenn die Vermessungsschiffe sich außerhalb der Küstengewässer aufhalten. 60 Diese Ansicht w i r d auch von Zeiher, S. 117 f., vertreten.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

dadurch nicht verhindert w i r d 6 1 . Sinn der Konvention ist es nämlich, solche Meeresgebiete, die „adjacent" zum Küstenstaat liegen, der N u t zung und Ausbeutung durch Schaffung einer klaren Rechtslage zugänglich zu machen. Ein uneingeschränktes Festlandsockelprinzip ist dazu jedoch nicht erforderlich. Die Interessen der Küstenstaaten bleiben auch dann gewahrt, wenn ihre Sockelrechte eine seewärtige Begrenzung finden 6 2 . Die Vorschriften der Festlandsockelkonvention zeigen dementsprechend auch die Tendenz, das Prinzip der Freiheit der Meere so wenig wie möglich zu beschneiden 63 . Auch aus dem Grundsatz der Freiheit der Meere ergibt sich somit die Existenz einer seewärtigen Begrenzung der Festlandsockelrechte, ohne daß jedoch die Grenzlinie bestimmbar ist. b) Der Rechtsstatus des Epikontinentalmeeres Unterschiedliche Auffassungen bestehen auch zu der Frage, inwieweit die Rechte am Kontinentalschelf den Rechtsstatus der über dem Festlandsockel liegenden Meeresgewässer, des Epikontinentalmeeres, beeinflussen und diese damit dem Status der Hohen See, jedenfalls teilweise, entziehen. Ausgangspunkt für die Überlegung, daß die Anerkennung von Festlandsockelrechten auch die darüberliegende Wassersäule beeinflußt, sind die beiden Truman-Proklamationen vom 28. September 194564. Der i n beiden Erklärungen enthaltene Gedanke der Kontiguität leitete die Entwicklung zur Begründung uferstaatlicher Monopolansprüche ein, die sich nicht nur auf die Festlandsockelrechte beschränkten, sondern auch die Freiheit der Schiffahrt und der Fischerei i m Schelfmeer einengten 65 . Über die Schelfrechte hinaus machte Mexiko bereits i n einer Proklamation vom 29. Oktober 1945 auch Aufsichts- und Kontrollrechte über den Fischfang in diesen Gebieten geltend 66 . Argentinien bean61

Bülck, Wörterbuch des Völkerrechts I I I , S. 552. Zeiher, S. 109 ff.; vgl. auch Feigl, E A 26 (1971), S. 307, der darauf h i n weist, daß auch Binnenstaaten nicht von der Ausübung der Rechte auf N u t zung u n d Ausbeutung des Meeresbodens ausgeschlossen werden dürfen. 63 Sedes Materiae ist hier A r t . 3 der Konvention, der einer A u f t e i l u n g des Epikontinentalmeeres entgegenwirkt. 64 A J I L 40 (1946), Suppl. S. 45 ff. 65 Eine solche Entwicklung scheint allerdings von den Vereinigten Staaten nicht bedacht worden zu sein. Jedenfalls distanzierten sich die U S A von dieser Entwicklung u n d erklärten auf der Konferenz von Ciudad T r u j i l l o 1956, US Department of State Bulletin, Nr. 34 vom 28. M a i 1956, S. 894 ff.: „The United States maintains that i n accordance w i t h international law, fishery regulations adopted by one state cannot imposed on nationals of other states on the high seas except by agreement of the governments concerned"; schließlich spricht auch die Beibehaltung der Dreimeilenzone für diese Tatsache, vgl. Reiff, S. 307. 66 Hoog, S. 48. 62

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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spruchte 1946 unter Zusicherung der Freiheit der Schiffahrt Souveränitätsrechte über das Epikontinentalmeer und den Kontinentalschelf 67 . Diesen einseitigen Proklamationen, die den Gemeingebrauch aller am Schelfmeer wesentlich beeinträchtigen, steht jedoch Art. 3 der Konvention über den Festlandsockel entgegen. Darin ist bestimmt, daß die Rechtsstellung der über dem Festlandsockel liegenden Gewässer als Hohe See durch die Rechte des Küstenstaates nicht berührt wird. Uferstaatliche Souveränitätsansprüche auf das Epikontinentalmeer sind somit ausgeschlossen, der Grundsatz der Freiheit der Meere gilt in den Schelfgewässern weiterhin uneingeschränkt 68 . Allerdings können nach dieser Bestimmung nur die wenigsten der i m Epikontinentalmeer tatsächlich ausgeübten Souveränitätsakte zu völkerrechtswidrigen Handlungen erklärt werden. Diejenigen Küstenstaaten, die i m Bereich der Schelfgewässer aufgrund der „Ausstrahlung der Sockelrechte" 69 monopolartige Privilegien für sich i n Anspruch nehmen, haben die Festlandsockelkonvention nicht unterzeichnet 70 . Diese Staaten können auch durch das Kontinentalschelfurteil des I G H 7 1 , das i m Zusammenhang m i t der Konvention zu einer völkergewohnheitsrechtlichen Regelung auch für Nichtsignatarstaaten geführt hat 7 2 , an der Ausübung ihrer uferstaatlichen Hoheitsrechte nicht gehindert werden. Die Geltung von Völkergewohnheitsrecht w i r d nach übereinstimmender Ansicht der Völkerrechtslehre 73 für diejenigen Völkerrechtssubjekte ausgeschlossen, die eine andersartige Übung praktizieren 7 4 . Der Gefahr einer Auf67 Hoog, S. 48; Reiff, S. 306; es folgten zahlreiche weitere m i t t e l - und südamerikanische Staaten, dazu Böhmert, J I R 5 (1955), S. 27 ff.; Menzel, AöR 90 (1965), S. 14. 68 Busch, I R D 1967, S. 94, der A r t . 3 als „Magna Charta der Meeresfreiheit i n den Schelfgewässern" ansieht; Oda, S. 168; Reiche, S. 42. 69 Busch, I R D 1967, S. 94. 70 Kehden, Die Inanspruchnahme: für E l Salvador S. 177; für Peru S. 167; für Chile, S. 35; für Ecuador S. 57. 71 Das U r t e i l befaßt sich auch m i t diesem Problem und lehnt die Ausdehnung der Hoheitsrechte auf die über dem Festlandsockel liegende Wassersäule ab. 72 So auch Zeiher, S. 127. 73 Berber, I, S. 53 f.; Jaenicke, Wörterbuch des Völkerrechts I I I , S. 769; v. Münch, S. 56; Verdross, S. 141; Britisch-Norwegischer Fischerei-Fall, I C J Reports 1951, S. 131/139. 74 Aus jüngster Zeit ist hier die Ausdehnung der Fischereigrenzen Islands auf 50 sm am 1. September 1972 zu nennen, vgl. die Resolution Islands v o m 15. Februar 1972, I L M 1972, S. 643; vgl. auch I L M 1972, S. 1112 f. F ü r Island bilden Festlandsockel u n d das darüberliegende Meer eine untrennbare E i n heit, so daß nicht n u r die i n und auf dem Meeresboden, sondern auch die sich i m Meer darüber befindlichen Naturschätze v o m Küstenstaat beansprucht werden können. Dieser nationale Anspruch auf die Fischerei über dem Festlandsockel w i r d vornehmlich von Großbritannien u n d der Bundesrepublik als die davon am stärksten betroffenen Staaten bestritten. Ähnliche Proteste wie i n diesem F a l l gab es bereits 1954 bei dem „Onassis-Fall", Kunz, A J I L 50 (1956), S. 837, Dahm, I, S. 708 f., als peruanische Behörden

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2. Teil : Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung

teilung der küstennahen Bereiche der Hohen See kann dort, wo eine solche „Sektorenbildung" bereits i m Entstehen ist, durch A r t . 3 der Konvention kaum begegnet werden. Immerhin ergibt sich für diejenigen Völkerrechtssubjekte, die entweder der Konvention über den Festlandsockel beigetreten sind oder sich jedenfalls nicht gegen die Bildung von Völkergewohnheitsrecht verwahrt haben, aus dieser Bestimmung die Verpflichtung, die Schelfgewässer unverändert als Teil der Hohen See zu behandeln und sie damit dem Gemeingebrauch aller offenzuhalten. I I I . Der Meeresgrund und der Meeresuntergrund Die Erforschung und die Nutzung des Meeresgrundes und seines Untergrundes sind für die wirtschaftliche Entwicklung aller Staaten von besonderem Interesse 75 . Entscheidend ist insbesondere die Frage, ob sich das Prinzip der Freiheit der Meere i n seinem räumlichen Geltungsbereich auch auf diese Gebiete erstreckt, d. h. ob die Meeresbodennutzung dem Grundsatz eines gleichberechtigten Gemeingebrauchs unterliegt. Die hierzu bestehenden Ansichten sind unterschiedlich. Obgleich A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer die Mineralgewinnung und die Förderung von anderen Bodenschätzen nicht ausdrücklich aufführt, besteht doch kein Zweifel darüber, daß die Freiheit der Meere sich auch auf diese Nutzungsart bezieht 76 . Daraus, daß das Prinzip der Meeresfreiheit auch die Gewinnung von Rohstoffen aus dem Meer mitumfaßt, folgt jedoch noch keine Aussage über die Ausdehnung des Geltungsbereichs auch auf den Meeresgrund und -untergrund. Zwischen der Rechtsstellung der Vorkommen von Naturschätzen einerseits und der Rechtsstellung des Meeresbodens andererseits ist scharf zu unterscheiden 77 . Zu bedenken ist jedoch, daß die für zulässig unter Waffengewalt wegen unbefugten Fischens Onassis-Walfangschiffe aufbrachten u n d bei dem sog. „ K a b e l j a u - K r i e g " von 1958 - 1961, als Islands Fischereigrenzen von 6 auf 12 sm ausgedehnt wurden, I L M 1972, S. 490 (Text des Übereinkommens zwischen Island u n d Großbritannien v o m 11. März 1961). Der neueste V o r f a l l w i r d vor dem I G H verhandelt, da Island sich auf eine Regelung durch dieses Gericht bei Abschluß des Streites 1961 eingelassen hatte. M i t einer einstweiligen Verfügung verbot das Gericht Island, einseitig die Fischereigrenzen auf 50 sm auszudehnen; ein U r t e i l ist erst i m Verlauf des Jahres 1973 zu erwarten, vgl. I L M 1972, S. 1069 ff. 75 Nach Ernst / Görner, Deutsche Außenpolitik 1970, S. 248, w u r d e n 1970 bereits 16 °/o der Erdölproduktion und 6 °/o der Erdgasproduktion i n der Welt aus dem Meeresgrund und -untergrund gewonnen. Nach Schätzungen des Meeresbodenausschusses der Vereinten Nationen, U N Doc. A/7622, S. 48, soll bereits 1980 etwa ein D r i t t e l der Erdölweltproduktion aus dem Meeresboden gefördert werden. 76 Scheuner, Gutachten, S. 91; Kausch, S. 86; Lauterpacht, B Y I L 27 (1950), S. 410 f. 77 Levy, Ö Z f A 8 (1968), S. 145 ff.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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gehaltene Rohstoffgewinnung aus unterseeischen Gebieten notwendigerweise mit einer besonderen Inanspruchnahme der Meeresoberfläche, der Wassersäule sowie des Meeresbodens verbunden ist, so daß dadurch andere Formen der Meeresfreiheit wie Schiffahrt und Fischerei beeinträchtigt und damit der Gemeingebrauch, das „Prinzip der freien Nutzung für alle" 7 8 , gestört werden könnte. I n der Tat begründen einige Autoren ihre Ansicht damit, daß zwischen Meeresuntergrund, Meeresgrund, Wassersäule und Luftsäule über der Meeresoberfläche eine rechtliche Einheit bestehe 79 . Die Mehrzahl der Völkerrechtsautoren steht dieser Auffassung jedoch ablehnend gegenüber. Die einen argumentieren, daß die Rechtsstellung des Meeresgrundes unabhängig von der des Meeresuntergrundes und der darüberliegenden Wassersäule zu beurteilen sei. Andere Autoren wenden ein, daß der Meeresgrund eine vom Meeresuntergrund getrennte rechtliche Beurteilung erfordere, da die Rechtsstellung des Meeresgrundes derjenigen des darüber befindlichen Meeres gleiche und das Interesse der Staaten an einem Okkupationsverbot für das offene Meer gleichermaßen auch für den Meeresgrund bestehe. Nach beiden Ansichten ist der Meeresgrund „res communis" bzw. „res extra commercium", der Meeresuntergrund „res nullius" 8 0 . Dagegen w i r d von einer vorwiegend angelsächsischen Autorengruppe der Meeresgrund aus dem Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit herausgenommen und dem Aneignungsrecht der Staaten unterstellt. Sowohl der Meeresuntergrund als auch der Meeresgrund sind hiernach „res nullius" 8 1 . Einigkeit besteht zwischen diesen Meinungen jedenfalls darüber, daß der Meeresuntergrund nicht am Rechtsstatus der Hohen See teilhat, also nicht dem Grundsatz der Freiheit der Meere unterliegt, sondern jederzeit von einem Völkerrechtssubjekt okkupiert werden kann. Das w i r d vor allem damit begründet, daß es keinen völkerrechtlichen Grundsatz gebe, der unterseeische Gebiete ohne weiteres dem Rechtsstatus der Hohen See unterstellt 8 2 . Ferner w i r d angeführt, daß das für die Geltung der Meeresfrei78

Kausch, S. 87. Vitzthum, S. 236, spricht von einer kontinentaleuropäischen Minderheit: Böhmert, I R D 1967, S. 102; Böhmert, J I R 6 (1956), S. 98; Rehden, Verfassung u n d Recht i n Übersee 2 (1969), S. 159 ff.; Krämer, J I R 10 (1962), S. 219; Krüger, Wörterbuch des Völkerrechts I, S. 791; Scelle, R G D I P 59 (1955), S. 6; Zeiher, S. 115; Heller, S. 60 m. w. N. 80 Busch, I R D 1967, S. 91; Colombos, § 81; Dahm, I, S. 711; Durante, S. 25 ff.; Doli, Außenpolitik 21 (1970), S. 624; Gidel, I, S. 507 ff.; Vitzthum, S. 247, der die Theorie eines Sonderstatus für den Meeresgrund vertritt. 81 Fauchille, S. 17 (Nr. 483 (6)); Hurst, B Y I L 4 (1923/24), S. 36; Kilian, S. 89; Lauterpacht, B Y I L 27 (1950), S. 414; Mercker, S. 43 f.; Scheuner, Gutachten, S. 24; Smith, S. 81; Verdross, S. 280. 82 Lauterpacht: „For . . . there is no principle of international l a w — and certainly no principle of international practice — which makes the submarine areas share automatically the status of the h i g h seas." 79

6 0 2 .

Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung

heit i m Bereich des offenen Meeres sprechende Bedürfnis nach einem Schutz der Freiheit der Schiffahrt und der Fischerei i m Bereich des Meeresuntergrundes gar nicht bestehe 83 . Die Ansicht, der Meeresgrund solle als „res communis" eine gesonderte Rechtsstellung erhalten, ist bedenklich 84 . Seine sowohl vom Meeresuntergrund als auch von der darüberliegenden Wassersäule zu unterscheidende Rechtsstellung führt dazu, daß ein nur „begrifflich faßbares Ding" Gegenstand eines besonderen Sachenrechts ist 8 5 . Schon aus diesen theoretischen Erwägungen heraus muß der Meeresgrund rechtlich entweder dem Régime der Hohen See oder dem des Meeresuntergrundes zuzurechnen sein. Dementsprechend w i r d i n der Regel angenommen, daß das Seebett den Rechtsstatus des offenen Meeres teilt 8 6 . Insofern unterscheiden sich i n der Frage der Behandlung des Meeresgrundes die beiden Meinungen, die das Seebett als „res communis" dem Grundsatz der Meeresfreiheit unterstellen, nicht voneinander. Es wäre zu wünschen, daß sich die Ansicht durchsetzt, die sowohl den Meeresgrund als auch den Meeresuntergrund dem Prinzip der Freiheit der Meere unterstellt; denn nur dadurch könnte verhindert werden, daß einige wenige Staaten aufgrund ihrer technischen und wirtschaftlichen Überlegenheit diese unterseeischen Gebiete okkupieren und ausbeuten. Die Ausdehnung des Geltungsbereichs der Meeresfreiheit auch auf den Meeresboden muß doch schließlich an der völkerrechtlichen Rechtslage und an der tatsächlichen Handhabung der Staaten scheitern. Bereits die Staatenpraxis läßt sich nur schwer mit der Behandlung des Meeresgrundes als „res communis" vereinbaren. So stützten sich die britischen Ansprüche auf die Perlenfischerei von Bahrein und Ceylon außerhalb der Küstengewässer auf eine langjährige Übung, die einer Okkupation des betreffenden Meeresgrundes entsprach 87 . Diese Ausdehnung von Hoheitsrechten auf den Meeresgrund ist nach der Ansicht, die von der Geltung der Meeresfreiheit auch für den Meeresgrund und 83

Colombos, § 83; Scheuner, Gutachten, S. 31. I m m e r h i n bleibt trotz der unterschiedlichen Rechtsstellung zwischen Meeresgrund u n d -untergrund die Ausbeutung u n d Nutzung des letzteren möglich, vgl. Durante, S. 25. 85 Gidel, I, S. 500; ähnlich auch Remond, S. 63: „Quant au l i t de la mer, i l n'a aucune u t i l i t é pour lui-mème. I l peut, par conséquent, participer de la nature j u r i d i q u e de l ' u n (Meeresuntergrund) ou de l'autre (darüberliegende Wassersäule) de ces éléments." 86 Vgl. die ausführliche Darstellung von Heidelmeyer, A V R 5 (1955/56), S. 131 Anm. 19: „Das Meeresbett ist, hierin hat Mouton (S. 281 ff.) recht, n u r die begriffliche Scheide zwischen See u n d „subsoil", ein flüchtiges, undefinierbar dünnes Ding, das unverändert erhalten bleibt, auch wenn man i h m etwas entnimmt, das deshalb unzerstörbar ist, und das man auch wegen der Verbindung m i t Zwecken, die dem Régime der Hohen See unterliegen (Schiffahrt, Seekabel), dessen letzterem Régime untrennbar zurechnen m u ß " ; Vitzthum, S. 240. 87 Colombos, § 164; Hurst, B Y I L 4 (1923/24), S. 40. 84

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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-untergrund ausgeht, dogmatisch nur unbefriedigend als Ausnahmefall zu erklären 8 8 . Ein ähnlich gelagerter Fall aus dem Jahre 1918, i n dem es um die Gewährung von Schutz für Installationen zur Ölgewinnung i m Mexikanischen Golf außerhalb der Hoheitsgewässer durch die amerikanische Regierung ging 8 9 , läßt sich m i t dieser Betrachtungsweise gleichfalls nur dann wirksam vereinbaren, wenn die Inanspruchnahme von Hoheitsrechten über Teile des Meeresgrundes wiederum als Ausnahmefall charakterisiert w i r d 9 0 . Entscheidend für die Ablehnung der Theorie, der Meeresgrund sei nicht okkupationsfähig, sondern nehme am Rechtsstatus der darüberliegenden Wassersäule teil, sind die Bestimmungen der Genfer Seerechtskonventionen. Konnte man vor ihrer Geltung noch der Ansicht sein, daß der Meeresboden nach völkerrechtlichem Gewohnheitsrecht zum darüberliegenden Meer gehöre 91 , so widersprachen nun die neuen Vertragsvorschriften dieser Auffassung. Bemerkenswerterweise enthält zunächst die Konvention über das Hohe Meer zum Rechtsstatus der unterseeischen Gebiete keine Aussage. Ebenso ergeben die Protokolle der Beratungen zu dieser Konvention keine Anhaltspunkte dafür, daß der Geltungsbereich der Meeresfreiheit auch durch eine horizontale Aufteilung des Meeresraumes bestimmt werden könnte 9 2 . Bedenkt man allerdings, daß die Vertreter der an der Konferenz teilnehmenden Staaten, wie bereits ausgeführt, von einer seewärtigen Grenze des Kontinentalschelfs ausgingen, daß also große Teile des Meeresbodens keinem Staatsgebiet „ipso facto" und „ab initio" zuzurechnen sind, dann erscheint es als wenig überzeugend, daß die Frage der rechtlichen Zugehörigkeit des Meeresgrundes zu dem Rechtsstatus entweder der Hohen See oder des Meeresuntergrundes keinen Eingang i n die Überlegungen gefunden haben sollte. I n der Tat findet sich eine konkludente Regelung i n der Konvention über den Festlandsockel 93 . Nach A r t . 2 Abs. 4 der Konvention besteht 88

Colombos, § 81. Vgl. die Darstellung von Scheuner, Gutachten, S. 26; Waldock, Grot. Soc. 36 (1951), S. 119, wonach die Regierung einen Schutz zunächst ablehnte, da die Vereinigten Staaten keine Hoheitsrechte über diesen Teil des Meeresbodens geltend machen könnten, jedoch nach Errichtung einer Bohrinsel der Schutz der Rechte des Okkupanten i n Aussicht gestellt wurde; diese L i n i e verfolgen die Vereinigten Staaten auch heute noch, vgl. Menzel, N J W 1969, S. 2074, der von einer „praktischen Nationalisierung" spricht; ders., J I R 14 (1969), S. 99. 90 Eine andere, hier nicht zu entscheidende Frage ist die Wirksamkeit der Okkupation, die eine dauernde Inbesitznahme verlangt. Dies w i r d z. T. n u r für die Küstenstaaten angenommen, Waldock, Grot. Soc. 36 (1951), S. 115 ff. Hier geht es jedoch n u r darum zu entscheiden, ob eine Okkupation rechtlich zulässig ist. 91 Dahm, I, S. 712. 92 Vgl. U N Doc. A/CONF.13/40, wo es bei zahlreichen Vorschlägen zu A r t . 27 immer nur u m die Ausfüllung des Begriffs der Meeresfreiheit ging. 03 A r t . 2 der Konvention über das Küstenmeer u n d die Anschlußzone erw ä h n t zwar auch den Meeresboden, ist für die hier gesuchte Lösung jedoch bedeutungslos. 89

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasserverschmutzung

das Hecht, die biologischen Reichtümer des Meeresgrundes (seabed) und des Meeresuntergrundes (subsoil) zu nutzen und die vorhandenen Mineralien zu gewinnen. M i t dieser Formulierung w i r d unverkennbar eine rechtliche Gleichbehandlung von Meeresgrund und Meeresuntergrund auferlegt, die dazu zwingt, den Meeresgrund der Rechtsstellung des Meeresuntergrundes zuzuordnen, die unterseeischen Gebiete also insgesamt für aneignungsfähig zu halten 9 4 . Unterstützt w i r d diese Auslegung durch A r t . 3 der Konvention, wonach die Festlandsockelrechte nicht die Rechtsstellung der über dem Schelf befindlichen Wasser- und Luftsäule berühren. Auch hier w i r d ausdrücklich von der Einheit Meeresgrund — Meeresuntergrund ausgegangen 95 . Schließlich fügt sich auch die Bestimmung des A r t . 4 der Konvention i n dieses Konzept, wonach das Legen und die Unterhaltung von Unterwasserkabeln auf dem Festlandsockel nicht behindert werden darf. Dieser Vorschrift kommt vor allem eine klarstellende Funktion zu. Sie besagt, daß der Meeresgrund und der Meeresuntergrund zwar einer Okkupation offenstehen, daß die Freiheit, dort i m Einklang m i t A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer Kabel zu legen, von der Aneignungsfähigkeit jedoch nicht beeinträchtigt werden dürfe. Es kann somit von einem allgemeinen Rechtsgedanken gesprochen werden, der der ganzen Konvention zugrunde liegt und der auch jenseits des Kontinentalschelfs Geltung beanspruchen kann, da eine von der getroffenen Regelung abweichende Beurteilung der Rechtsstellung des Meeresgrundes außerhalb der Schelfzone wegen der unübersehbaren Abgrenzungsschwierigkeiten ernsthaft nicht gewollt sein kann. Da auch i m übrigen ein zwingender Grund, das Prinzip der Meeresfreiheit auf den Meeresgrund auszudehnen, nicht besteht, ist unter der Voraussetzung, daß die freie Schiffahrt und Fischerei nicht behindert wird, der Theorie der Vorzug zu geben, die den Meeresgrund und Meeresuntergrund als rechtlich einheitlich zu beurteilende Gebiete ansieht, die als „res nullius" okkupationsfähig sind. Meeresgrund und Meeresuntergrund unterliegen somit nicht dem Grundsatz der Freiheit der Meere. IV. Die Fortentwicklung des Rechts an Meeresgrund und Meeresuntergrund durch die Vereinten Nationen Eine von dem oben gewonnenen Ergebnis gänzlich verschiedene Rechtsentwicklung kündigt sich i n der Behandlung der Rechtsstellung 94 Dahm, I, S. 710, f ü h r t aus, daß es kein Dogma der vertikalen Einheit gäbe, keinen Rechtssatz des Inhalts, daß die f ü r die Gewässer geltenden Regeln notwendig auch auf den L u f t r a u m darüber u n d den Boden darunter angewandt werden müßten. 95 Vgl. Y B I L C 1956 I I , S. 298: „ A claim to sovereign rights i n the continent a l shelf can only extend to the seabed and subsoil ..

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

63

der unterseeischen Gebiete i n der Generalversammlung der Vereinten Nationen an. Es ist nicht zu verkennen, daß die „res nullius "-Qualität sowohl des Meeresgrundes als auch seines Untergrundes verschiedene Gefahren i n sich birgt. Die Nationalisierung des Meeresbodens könnte dazu führen, daß Staaten sich m i t unterschiedlichen Begründungen auch der darüberliegenden Wassersäule bemächtigen 96 . Andere Befürchtungen, vorgetragen insbesondere durch die Vertreter der Dritten Welt, gehen dahin, daß nur die geringe Anzahl von Staaten, die das erforderliche technische und wirtschaftliche Potential besitzen 97 , i n der Lage sind, den Meeresuntergrund auszubeuten, i n dem nach Schätzungen mehr als die Hälfte der Erz-, Gas- und Ölvorkommen i n der Welt lagern 9 8 . Angesichts der lückenhaften Bestimmungen der Genfer Konventionen, die eine Regelung der Nutzung und Ausbeutung des Meeresbodens jenseits der gegenwärtigen Begrenzung der nationalen Hoheitsgewalt vermissen lassen, brachte Malta am 17. August 196799 einen A n trag vor die Vollversammlung der Vereinten Nationen, dessen wesentliche Postulate für die hier zu behandelnde Frage sind: „a) Der Meeresgrund u n d -untergrund jenseits der Grenzen der gegenwärtigen nationalen Hoheitsbereiche unterliegen nicht nationaler A n eignung i n irgendeiner Form; . . . c) Die Nutzung des Meeresgrundes u n d -untergrundes jenseits der Grenzen der gegenwärtigen nationalen Hoheitsbereiche u n d ihre w i r t schaftliche Ausbeutung soll m i t dem Ziel der Wahrung der Interessen der Menschheit unternommen werden .. ." 10 °.

Die Vollversammlung setzte auf diesen Antrag hin einen ad-hocAusschuß ein 1 0 1 , der später i n einen ständigen Ausschuß umgewandelt wurde 1 0 2 und sich m i t diesem Problemkreis beschäftigt. Ein konkretes Ergebnis, das die Zielvorstellung einer Internationalisierung der unterseeischen Gebiete bereits verwirklicht, scheiterte bisher an der unterschiedlichen Haltung der Staaten, die aus ihrer Situation heraus ver96 Dahm, I, S. 712, f ü h r t an, daß zwischen Grundfischerei u n d sonstiger Fischerei unterschieden werden müßte, was dazu führen könnte, daß die Freiheit der Fischerei insgesamt entfällt; Menzel, N J W 1969, S. 2075, weist darauf hin, daß für die militärische Nutzung der Tiefsee auch die Wassersäule über dem Meeresboden von Bedeutung sein kann; schließlich könnte auch bei der Errichtung von Bohrinseln und ähnlichen Installationen das Bestreben nach einer horizontalen Schutzzone eine Rolle spielen, vgl. dazu A r t . 5 Abs. 2 u n d 3 der Festlandsockelkonvention, die hier den Ansatzpunkt bieten könnte. 97 Delbrück, J I R 15 (1971), S. 559; Kehden, V N 1971, S. 124. 98 Sohn, J I R 14 (1969), S. 102 f. 99 U N Doc. A/6695. 100 Das Zitat ist der deutschen Übersetzung eines Teils des erläuternden Memorandums der Regierung von Malta bei Sohn, J I R 14 (1969), S. 105, entnommen. 101 U N Doc. A/RES/2340 ( X X I I ) v o m 18. Dezember 1967. 102 U N DOC. A/RES/2467 A ( X X I I I ) v o m 21. Dezember 1968.

6 4 2 .

Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

schiedene Interessen vertreten 1 0 3 . Immerhin lassen sich bestimmte A n sätze erkennen, die durchaus eine Rechtsfortbildung oder sogar eine Erneuerung des Seevölkerrechts herbeiführen können. So hat sich bereits allgemein die vorher nicht unbestritten gebliebene Ansicht durchgesetzt 104 , daß es jenseits der gegenwärtigen Grenzen nationaler Hoheitsgewalt Bereiche des Meeresbodens gibt, die Gegenstand einer Regelung durch die Vereinten Nationen sein können. Dies folgt nicht nur aus der — optimistischen — Bezeichnung des „Sea-Bed Committee" selbst, sondern auch aus der verschiedentlich dokumentierten Einigung der Mitglieder des Komitees auf bestimmte Prinzipien: „ . . . there is an area of the sea-bed and ocean floor and the subsoil thereof which is beyond the limits of national jurisdiction; the sea-bed and ocean floor, and the subsoil thereof, beyond the l i m i t s of national jurisdiction, shall not be subject to national appropriation by any means and that no State shall exercise or claim sovereignty or sovereign rights over any part of i t ; an agreement seams to have emerged on the need for the establishment of a régime as w e l l as on the use of the resources for the benefit of m a n k i n d . . ." 1 0 5 .

Die Bedeutung dieser Übereinkunft ist jedoch gering geblieben. Sie konnte auch kaum zum Erfolg führen, da z. B. bereits eine präzise Bestimmung der Gebiete, die außerhalb der gegenwärtigen Begrenzung der nationalen Hoheitsgewalt liegen, fehlt — ein Problem, mit dem sich das Komitee noch heute beschäftigt 106 . Einen besonderen Einfluß auf die bisherige Entwicklung hatte die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen am 17. Dezember 1970 angenommene Deklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Tiefseebodens 107 . Diese Entschließung, auf deren Inhalt i m einzelnen später noch einzugehen sein wird, könnte als Grundlage für ein vollkommen neues Verständnis des Seevölkerrechts dienen 1 0 8 . Obgleich die Bedeutung dieser Resolution kaum abzuschätzen ist und zu erwarten ist, daß die dort genannten 103 So stellt sich das Problem für Industrieländer anders als für E n t w i c k lungsländer dar: es gibt Staaten m i t extrem langen Küstenzonen; die Gruppe der südamerikanischen Staaten, die ein 200 sm breites Küstengewässer i n Anspruch n i m m t , befindet sich i n einer besonderen Lage; schließlich haben Binnenstaaten ebenfalls ein Interesse daran, an der Nutzung von Meeresgebieten teilzuhaben. 104 Vgl. die Ausführungen zur seewärtigen Begrenzung des Festlandsockels. 105 U N Doc. A/7622, §§ 85 - 9 7 ; International Conciliation, September 1970, No. 579, S. 68. 106 U N Doc. A/8021; U N Doc. A/8421. 107 Declaration of Principles Governing the Sea-Bed and the Ocean Floor, and the Subsoil Thereof, beyond the L i m i t s of National Jurisdiction, U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) v o m 17. Dezember 1970. 108 Rehden, V N 1971, S. 124.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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Prinzipien über ihren unmittelbaren Anlaß — der Regelung des Tiefseebodens — hinaus auf das gesamte Völkerrecht bezogen werden können, muß doch der Tatsache Rechnung getragen werden, daß Resolutionen der Generalversammlung keine unmittelbaren rechtlichen W i r kungen erzeugen. Es können solche Entschließungen immer nur als Maßstab für die Beurteilung einer Rechtsentwicklung herangezogen werden, nie können sie selbst das Völkerrecht verändern. Insgesamt gesehen scheinen die Vereinten Nationen also über einige Erklärungen und Resolutionen nicht hinausgekommen zu sein. Der zukünftige Status des freien Meeresbodens bleibt in den Beratungen der Vereinten Nationen ungewiß, obgleich sich eine große Anzahl von Staaten gegen eine Okkupation ausgesprochen haben. Selbst der A b stimmung über Maßnahmen, die zur Verhinderung weiterer nationaler Ansprüche ergehen sollten, war aufgrund der unterschiedlichen Haltung der Staaten zu dieser Frage kein Erfolg beschieden 109 . Ebenso unklar blieb bislang die Formel, die die Nutzung von Rohstoffen des Meeresgrundes und -untergrundes zum Wohle der ganzen Menschheit fordert, da die Vorschläge für eine internationale Ausbeutungsordnung vielfältig sind, ohne daß bisher ein bestimmtes System durch die M i t glieder der Vereinten Nationen bevorzugt wurde 1 1 0 . Inwieweit sich die hier abzeichnende Konzeption durchsetzen kann, bleibt daher abzuwarten. Möglicherweise gelingt es auf einer dritten Seerechtskonferenz, eine Lösung dieser Probleme innerhalb der Staatengemeinschaft zu erreichen 111 . Solange eine völkerrechtlich verbindliche Regelung noch aussteht, richtet sich der Status von Meeresgrund und Meeresuntergrund weiterhin nach der durch die Genfer Abkommen geschaffenen Rechtslage; für Staaten, die die Konventionen nicht ratifiziert haben, gilt diese Regelung als Völkergewohnheitsrecht.

V. Tatsächliche Einschränkungen des Grundsatzes der Meeresfreiheit W i r d auch der Grundsatz der Meeresfreiheit, so wie er i n den Genfer Konventionen bestimmt worden ist, i n seinem materiellen Gehalt von der Völkerrechtsgemeinschaft respektiert, so bleibt der räumliche Geltungsbereich dieses völkerrechtlichen Prinzips umstritten. Das Schei109

Rauschning, Symposium, S. 156. Bestandsaufnahme und Gesamtprogramm, S. 79; vgl. die L U S A K A Conference, Doc. NAC/CONF.3/RES.11, I L M 1971, S. 219; die sehr vage Formulierung ist i m wesentlichen von der Generalversammlung übernommen worden, U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) v o m 17. Dezember 1970. 111 Diese Konferenz w i r d voraussichtlich i m F r ü h j a h r 1974 stattfinden, vgl. U N Doc. A/RES/3029 A ( X X V I I ) v o m 18. Dezember 1972. 110

5 Ehmer

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

tern der Genfer Konferenzen i n der Frage der Festlegung der Küstenmeerbreiten ließ die Diskussion i n der Völkerrechtslehre wieder aufleben und führte neben den theoretischen auch zu praktischen Konsequenzen. So vertieften sich die gegensätzlichen Vorstellungen über die künftige Entwicklung des Seevölkerrechts zwischen den Staaten der nördlichen und denen der südlichen Hemisphäre. Einerseits beharren die Industrienationen auf einem ungeschmälerten Gemeingebrauch an der Hohen See und sehen i n den Bemühungen, die Hoheitsgewässer i n den Bereich der Hohen See hinein auszudehnen, eine gefährliche Beschränkung der Freiheit der Meere und damit der gesamten Struktur des Seevölkerrechts. Andererseits versuchen die Entwicklungsländer und die südamerikanischen Staaten, sich durch die Verbreiterung ihrer Küstenmeere vor der Nutzung und Ausbeutung der Meeresschätze vor ihren Küsten zu schützen 112 . Vor allem der letzteren Staatengruppe geht es bei diesen Bestrebungen weniger um eine Dekolonialisierung als darum, ihre Politik, ihre wirtschaftliche Leistungskraft und ihre natürlichen Hilfsmittel zum Wohle der Bevölkerung einzusetzen. Innerhalb dieses Gefüges stellt die Nutzbarmachung der Meeresschätze einen wichtigen Faktor dar, dessen Schutz vor fremdstaatlichen Einflüssen ein erweiterter Hoheitsbereich dieser Staaten verbürgt. Verbunden m i t diesen Einschränkungen des Geltungsbereichs des Grundsatzes der Meeresfreiheit ist der Versuch einer rechtlichen Absicherung, vorgetragen insbesondere von den ibero-amerikanischen Staaten. Die I m pulse für ein neues Verständnis des Seerechts, die von diesen Ländern ausgehen, lassen dazu i m folgenden einige Überlegungen als notwendig erscheinen. 1. Die lateinamerikanischen Ansprüche auf eine Ausdehnung der Küstenmeerbreite

Anlaß für die Ansprüche auf eine Küstenmeerbreite von mehr als drei bzw. zwölf Seemeilen waren, wie bereits erwähnt, die TrumanProklamationen vom 28. September 1945. Obgleich diese Auslegung von den Vereinigten Staaten heftig bestritten wurde, zogen eine Reihe von lateinamerikanischen Staaten den Text dieser Erklärungen zur Begründung der Ausdehnung ihrer Küstenmeerzonen auf 200 sm heran. Die beiden Proklamationen, die nach ihrem Wortlaut nur die natürlichen Schätze des Meeresgrundes und -untergrundes der nationalen Kontrolle unterwarfen, dienten als Rechtfertigung weitergehender A n sprüche auch auf die Wassersäule über dem Schelf gebiet (Argentinien: 112 Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 743, spricht von den Industrienationen i n diesem Zusammenhang sogar von „pilleurs d'océans".

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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Deklaration vom 11. Oktober 1946 113 ), auf die Fischbestände i n den Gewässern über dem Schelf als nationale Erzeugnisse (Mexiko: Proklamation vom 29. Oktober 1945 114 ) und, vollkommen unabhängig vom Kontinentalschelf und deshalb am weitestgehenden, auf eine der Küste vorgelagerten Meereszone von 200 sm, für die die Einheit zwischen Festlandsockel und der darüberliegenden Wassersäule keine Rolle spielt 1 1 5 . Unklar bleibt dabei allerdings, ob es sich bei diesen Souveränitätsansprüchen lediglich u m die Errichtung einer besonderen Fischereizone handelt, oder ob sich die volle Souveränität des Küstenstaates auf diesen Küstenmeerstreifen erstrecken soll 1 1 6 . Selbst für den Fall, daß nur die Ausübung der Fischereirechte anderer Staaten i n diesem Gebiet unterbunden werden sollte, handelt es sich jedenfalls u m eine faktische Ausdehnung des Küstenmeeres, so daß eine unterschiedliche Beurteilung beider Möglichkeiten nicht gerechtfertigt ist. Folge dieser einseitigen Ausdehnung staatlicher Hoheitsgewalt auf Teilbereiche der Hohen See waren eine Reihe von Zwischenfällen: 1953 zwischen amerikanischen Fischereifahrzeugen und Mexiko bzw. Ekuador 1 1 7 , 1954 zwischen Onassis-Walfangschiffen und Peru 1 1 8 , 1955 wiederum zwischen amerikanischen Fischereifahrzeugen und Ekuador 1 1 9 . Maßgeblich für die Ausdehnung der Hoheitsgrenze auf eine Entfernung von 200 sm vom Landterritorium, so wie dies von Chile, Ekuador und Peru (CEP-Staaten) proklamiert wurde, war der Versuch, die ungünstige rechtliche Lage dieser Staaten zu verbessern, die aufgrund des steilen Abfalls des Festlandes i n das Meer an der pazifischen Küste Südamerikas keine Festlandsockelrechte geltend machen können; weiterhin sollten auch die für die Versorgung der Bevölkerung dieser Staaten wichtigen Fischereiinteressen i n der Weise gewahrt werden, daß der Fischfang ausschließlich den eigenen Staatsangehörigen zur Ausübung vorbehalten bleibt. Einen ersten Schritt zur Verwirklichung ihrer Zielvorstellungen unternahmen diese Staaten bereits 1952, als sie Vorschläge ausarbeiteten, die durch den „Inter- American Council of Jurists" der OAS vorgelegt wurde 1 2 0 . Die Vorstellungen dieses Gre113 M i t der Folge einer Ausdehnung des Küstenmeeres von stellenweise 500 sm, Reiff, S. 306. 114 Vgl. 2. Teil, 2. Kapitel. 115 So die lateinamerikanischen Länder Chile, Ekuador u n d Peru, vgl. dazu die weiteren Ausführungen. 116 Z u diesem Problem ausführlich Rojahn, S. 277 ff. 117 Reiff, S. 301 f. 118 Kunz, A J I L 50 (1956), S. 837. 119 Reiff, S. 302; US Department of State Bulletin, Nr. 32 von 1954, S. 934, 937; i m übrigen Oda, ZaöRV 18 (1957/58), S. 77, für Zwischenfälle zwischen japanischen Fischerbooten einerseits u n d koreanischen bzw. chilenischen Polizeifahrzeugen andererseits; neuere Angaben finden sich bei Weissberg, I C L Q 16 (1957), S. 704 ff. 120 Reiff, S. 309f.: „ T h a t draft recognized the right ,to establish an area of protection, control and economic exploitation, to a distance of t w o hundred

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser er schmutzung

miums über die Veränderung des Seevölkerrechts gingen allerdings, obgleich auch sie schon keine Grundlage i m geltenden Völkerrecht fanden, nicht so weit, wie die Erklärungen der CEP-Staaten i m gleichen Jahr. Diese Gruppe unterzeichnete i n Santiago de Chile am 18. August eine Vereinbarung 1 2 1 , i n der es i n der einschlägigen Bestimmung der „Declaration of the Maritime Zone" über die Ausdehnung des Küstenmeeres heißt: (II) : „The Government of Chile, Ecuador and Peru therefore proclaim as a principle of their international maritime policy that each of them possesses sole sovereignty and jurisdiction over the area of sea adjacent to the coast of its o w n country and extending not less than 200 natuical miles from the said coast 1 2 2 ."

Obgleich sich i n derselben Deklaration auch eine Bestimmung findet, die das Recht auf friedliche Durchfahrt für die Schiffe aller Nationen garantiert, bedeutete die Regelung doch einen schweren Schlag gegen das geltende und bis dahin auch allgemein anerkannte Seevölkerrecht. I n der angeführten Klausel w i r d bewußt der Grundsatz der Meeresfreiheit räumlich beschränkt; sie birgt darüber hinaus die Gefahr i n sich, den freien Ozean zu einem „mare clausuni" werden zu lassen, das nur den jeweiligen nationalen Interessen der Küstenstaaten zu dienen bestimmt ist 1 2 3 . I n einem zweiten Abkommen, das durch die Initiative einer von den CEP-Staaten eingesetzten Ständigen Technischen Kommission zustande kam, bekräftigten diese Staaten i m Dezember 1954 i n Lima noch einmal die Zielsetzung des ersten Vertrages und verpflichteten sich gleichzeitig, den Rechtsstandpunkt hinsichtlich der Souveränitätsansprüche über das Küstenmeer bis zur 200-sm-Grenze zu verteidigen 1 2 4 . I m weiteren wurden Konsultationen und Beistandsleistungen bei Zwischenfällen vereinbart sowie Sanktionen bei Verletzung der Souveränität dieser Staaten beschlossen. nautical miles f r o m the l o w - w a t e r m a r k along its coasts and those of its island possessions'." 121 U N Legislative Series: Laws and Regulations on the Régime of the Territorial Sea (1957) B/6, S. 723 f. 122 Text bei Auguste , S. 139; auch bei dieser Formulierung bestehen wegen des Verhaltens der CEP-Staaten noch Zweifel, ob es sich nicht n u r u m eine auf Fischereirechte beschränkte Ausdehnung der Souveränität handeln könnte, Rojahn, S. 281 f. 123 Interessant erscheint i n diesem Zusammenhang die Begründung für den Abschluß dieses Übereinkommens, wie sie i n der Präambel des Vertrages zum Ausdruck kommt. D a r i n w i r d festgestellt, daß zur Erfüllung der Pflichten der Regierungen — Schaffung besserer Lebensbedingungen für ihre Völker, Erhaltung u n d Ausbeutung der Meeresschätze zum größtmöglichen V o r t e i l der Länder — ein 200 sm breites Gebiet der nationalen Hoheitsgewalt deshalb zu unterstellen sei, w e i l die Breite des ursprünglichen Küstenmeeres für diese Aufgaben nicht ausreiche. 124 Kunz, A J I L 50 (1956), S. 836.

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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Diese Staatengruppe wurde auch von dritten Staaten i n ihrem extremen Standpunkt bestätigt. A m 5. Oktober 1955 trat Costa Rica ohne Vorbehalte den Übereinkommen bei 1 2 5 . Daneben erwies sich der „InterAmerican Council of Jurists" weiterhin als das geeignete Instrument, die Vorstellungen der CEP-Staaten durchzusetzen und zu v e r w i r k lichen. I n einer Konferenz i n Mexiko City i m Januar 1956 verabschiedete dieses Gremium eine Resolution, die sich m i t dem Régime der Hohen See befaßte 126 . Die Erklärung, die bereits von neun Staaten eingebracht wurde 1 2 7 , verwarf i m einzelnen die Dreimeilenzone als anerkannte Regel des Völkerrechts, erklärte jeden Staat für kompetent, die Breite seines Küstenmeeres selbst zu bestimmen und verteidigte das Recht eines jeden Küstenstaates auf alleinige Ausbeutung der küstennahen Meeresreichtümer 128 . Diese Prinzipien wurden als vorbereitende Studie für die „Specialized Conference on the Conservation of Natural Resources: the Continental Shelf and Marine Waters" 1 2 9 konzipiert, die i m März 1956 i n Ciudad T r u j i l l o stattfand. Auf dieser Konferenz wurde hinsichtlich der Zulässigkeit einer eigenmächtigen Ausdehnung des Küstenmeeres keine Einigung erzielt; der Vorschlag des „ I n ter-American Council of Jurists" konnte sich somit nicht durchsetzen 130 . Zu erwähnen bleibt jedoch, daß die verabschiedeten Thesen über die Ausdehnung des Festlandsockels das Prinzip der „Bewahrung der natürlichen Meeresreichtümer" aufgriffen, so daß insofern die CEPStaaten und die diese Gruppe unterstützenden lateinamerikanischen Länder m i t ihren Rechtsansichten teilweise durchdrangen 131 . Die Uneinigkeit i n der Frage der Ausdehnung der Küstenmeerzonen blieb trotz eines i n der Schlußresolution gefundenen Kompromisses also weiter bestehen. Eine große Anzahl der an der Konferenz von Ciudad T r u j i l l o teilnehmenden Staaten machte Vorbehalte geltend, so insbesondere die CEP-Staaten und die Vereinigten Staaten, die die sich unvereinbar gegenüberstehenden Standpunkte einnahmen 1 3 2 . Wie die erst 125

Auguste, S. 139. ΐ2β principles of Mexico on the Juridical Régime of the Sea, Reiff, S. 312 f.; i m einzelnen vgl. Auguste, S. 147 ff. 127

Kunz, A J I L 50 (1956), S. 847. Text bei Auguste, S. 151. 129 £)i e Vorbereitung dieser Konferenz wurde 1954 i n Caracas auf der „ T e n t h I n t e r - A m e r i c a n Conference" beschlossen, A J I L 48 (1954), Suppl. S. 128 ff.; Text der Resolution, Oda, S. 346 ff. 128

130

Young, A J I L 50 (1956), S. 915. So wurde z. B. von der OAS anerkannt, daß Küstenstaaten besondere Interessen i n küstennahen Meeresgebieten wahrzunehmen haben, Auguste, S. 153: „5. I n any event, the coastal State has a special interest i n the continued productivity of the l i v i n g resources of the high seas adjacent to its territorial sea." 132 Young, A J I L 50 (1956), S. 915 f. 131

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

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i n jüngster Zeit getroffenen Vereinbarungen beweisen, war damit der Endpunkt i n der Entwicklung der gegensätzlichen Auffassungen noch nicht erreicht. I n der „Montevideo Declaration on the L a w of the Sea" vom 8. Mai 1970 133 und i n der „Declaration of the L a t i n American States on the Law of the Sea" vom 8. August 1970 134 bekräftigen eine Reihe lateinamerikanischer Regierungen die Ansicht, daß Küstenstaaten ein Recht auf einseitige Ausdehnung des Küstenmeeres i n Bereiche der Hohen See haben. Zur Begründung w i r d angeführt, „ t h a t there is a geographical, economic and social l i n k between the sea, the land, and man who inhabits it, which confers on coastal populations a legitimate p r i o r i t y r i g h t to utilize the natural resources of their maritime environment" 1 3 5 .

Diese Argumentation gleicht i m wesentlichen den rechtlichen Erwägungen, die bereits zur Begründung der Ansprüche der CEP-Staaten herangezogen wurden. Analysiert man die vorgetragenen Thesen, dann werden ganz offensichtlich die ökonomischen und sozialen Belange der Staaten den Regeln des internationalen Rechts vorangestellt, d. h. die „für die Bevölkerung der betreffenden Staaten lebensnotwendigen Interessen, deren Bewahrung die Pflicht jeder Regierung i s t " 1 3 6 , werden höher bewertet als die von der Staatengemeinschaft anerkannten völkerrechtlichen Normen. Ob dieser Rechtsstandpunkt zulässig ist oder ob er gegen den völkerrechtlichen Grundsatz der Freiheit der Meere verstößt, w i r d i m folgenden noch zu untersuchen sein. Zunächst soll jedoch, u m die Ziele dieser Staaten besser verstehen zu können, auf die von ihnen vertretene Theorie eingegangen werden. Diejenigen Staaten, die ein 200 sm breites Küstenmeer unabhängig von dem ihren Küsten vorgelagerten Schelf beanspruchen, gehen von einer Einheit zwischen Küstenbevölkerung, Landterritorium und Meeresgebiet aus. Es handelt sich nach diesen Vorstellungen um ein Gefüge 1 3 7 , das durch die homogene Zusammensetzung aller seiner Faktoren ein bestimmtes Gleichgewicht erreicht hat, so daß ein Eingriff i n auch nur einen Teilbereich das gesamte System betrifft und zu beein133

A J I L 64 (1970), S. 1021 ff.; R G D I P 75 (1971), S. 302 ff. Dieses Treffen fand i n L i m a statt, I L M 1971, S. 207 ff. 135 I L M 1971, S. 207; m i t der gleichen Begründung dehnte Brasilien am 25. März 1970 seine Küstengewässer ebenfalls auf 200 sm aus, I L M 1971, S. 1224f.; vgl. auch I L M 1972, S. 894ff.: Resolution on the L a w of the Sea, v o m 10. September 1971 des I n t e r - A m e r i c a n Juridical Committee. 136 Rojahn, S. 281. 137 Auguste, S. 261, spricht von der „socio-economic thesis"; Reiff, S. 307, nennt es „ b i o m a " ; Oda, ZaöRV 18 (1957/58), S. 93, zitiert die argentinische Begründung: „The waters covering the submarine platform constitute the epicontinental seas, characterized by extraordinary biological activity, owing to the influence of the sunlight, which stimulates plant life and the life of innumerable species of animals, both susceptible of industrial utilization." 134

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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trächtigen droht. Das System ist dabei nicht als ein statisches zu verstehen, sondern erfährt eine kontinuierliche Weiterentwicklung i n dem Maße, als sich die einzelnen Faktoren, ohne das Gleichgewicht zu zerstören, selbständig und natürlich verändern. Grundlage dieser Theorie ist u. a. die Abhängigkeit der Küstenbevölkerung von einem die w i r t schaftliche Existenz sichernden ausreichenden Fangertrag der einheimischen Fischereiflotte. Von diesem Konzept der biologischen Einheit leiten die lateinamerikanischen Staaten das Recht eines jeden Küstenstaates ab, die an sein Landterritorium angrenzenden Meeresgewässer bevorzugt ausbeuten und die Grenzen nationaler Hoheitsgewalt ausdehnen zu können 1 3 8 . Das weitgehende Konzept einer „Zona Maritima" der lateinamerikanischen Staaten führte zu zahlreichen Protesten, insbesondere der Vereinigten Staaten, die i n den betroffenen Seegebieten ihre Fischereiinteressen gefährdet sahen 139 . I m Jahre 1955 wurde zur Beilegung des sich abzeichnenden Konflikts, der schwerwiegende Folgen gerade innerhalb der OAS haben konnte, Verhandlungen zwischen den Vereinigten Staaten und den CEP-Staaten aufgenommen, die jedoch scheiterten 140 . Ebenso erfolglos blieb der Vorschlag der Vereinigten Staaten, den Rechtsstreit vom I G H entscheiden zu lassen, da sich die drei Staaten der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht unterwarfen 1 4 1 . Die CEP-Staaten beharrten vielmehr auf ihrem Rechtsstandpunkt, so daß alsbald weitere Proteste folgten 1 4 2 . Diese Proteste könnten durch die andauernde, der völkerrechtlichen Rechtsordnung entgegenstehende Praxis der CEPStaaten jedoch an Wirkung allmählich verlieren m i t der Folge, daß i n Zukunft das Verhalten dieser Staaten an Effektivität gewinnen würde. a) Die Ausdehnung der Küstenmeerbreite als völkerrechtliches Delikt Den Staaten Süd- und Mittelamerikas kann eine gewisse Berechtigung, auf eine Änderung der völkerrechtlichen Regeln über die Hoch138 Bereits die dritte Tagung des I n t e r - A m e r i c a n Council of Jurists i n Mexiko 1956 erklärte: „1. The distance of three miles as the l i m i t of t e r r i torial waters is insufficient, . . . 2. Each State is competent to establish its territorial waters w i t h i n reasonable limits t a k i n g into account geographical, geological and biological factors as w e l l as the economic needs of its population . . . " , vgl. Auguste , S. 147 ff. 139 Kunz, A J I L 50 (1956), S. 836; Scheuner, Gutachten, S. 10; vgl. aber auch den „Coastal Zone Management A c t " der Vereinigten Staaten v o m 27. O k t o ber 1972, I L M 1973, S. 108, i n dem die Grundzüge dieser Theorie für die Küstengewässer der USA aufgegriffen werden. 140 Visser 'T Hooft, S. 261. 141 Rojahn, S. 284. 142 Kunz, A J I L 50 (1956), S. 848; Oppenheim / Lauterpacht, I, S. 632 Fußn. 2.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

seefischerei zu drängen, nicht bestritten werden. Die Bedeutung der Fischerei für die ibero-amerikanischen Staaten wächst proportional mit der Bevölkerungszunahme in Lateinamerika. Die Fangmethoden der Fischereifahrzeuge fremder Nationen können — begünstigt durch den technologischen Fortschritt — zu einer Überfischung auch derjenigen Meeresgebiete führen, die der unmittelbaren Versorgung der Bevölkerung dienen. Diese begründete Sorge spiegelt sich i n der Mehrzahl der Deklarationen und Resolutionen wieder, die die Ausdehnung der maritimen Hoheitsrechte der Küstenstaaten fordern 1 4 3 . Können die lateinamerikanischen Staaten daher durchaus mit Verständnis der Staatengemeinschaft für ihre Forderungen rechnen, so bleibt doch festzustellen, daß Hoheitsakte, die eine für alle Staaten verbindliche Regelung der Küstenmeer- bzw. Fischereigrenze bestimmen, nicht wirksam einseitig festgelegt werden können. Derartige Maßnahmen bleiben nach geltendem Recht völkerrechtlichen Verträgen vorbehalten 1 4 4 , da sie wegen ihrer Außenwirkung Gültigkeit nicht allein aufgrund des nationalen Rechts erlangen, sondern sich nach allgemeinem Völkerrecht richten müssen 145 . Zwar existiert keine gewohnheitsrechtliche Regel des Völkerrechts, die die einseitige Ausdehnung des Küstenmeeres i n den Bereich der Hohen See ausdrücklich erlaubt 1 4 6 , ein solcher Hoheitsakt wäre aber dennoch zulässig, wenn er sich i m Einklang mit den Grundsätzen des Völkerrechts befände 147 . Erst bei einem Verstoß gegen das geltende Völkerrecht kann von einem völkerrechtlichen Delikt gesprochen werden. Ein solcher Verstoß ergibt sich i n erster Linie aus dem Widerspruch zu einem völkerrechtlichen Vertrag, es kommen aber auch Verletzungen anderer Völkerrechtsquellen i n Betracht 1 4 8 . Hier steht die jedenfalls tatbestandsmäßige Verletzung des völkerrechtlichen Grundsatzes der Freiheit der Meere i n Frage. Dieser Grundsatz gilt für diejenigen Staaten, die, wie die lateinamerikanischen Staaten mit einem 200 sm breiten Küstenmeer, die Genfer Konventionen von 1958 nicht ratifiziert haben, als Gewohnheitsrecht. Diese ge143 So die „Montevideo Declaration on the L a w of the Sea", A J I L 64 (1970), S. 1022: „Considering: that scientific and technological advances i n the exploitation of the natural wealth of the sea have brought i n their t r a i n the danger of plundering its l i v i n g resources through injudicious or abusive harvesting practices or through disturbance of ecological conditions . . . " ; ähnlich die „Declaration of the L a t i n American States on the L a w of the Sea", I L M 1971, S. 207. 144 Vgl. Kunz, A J I L 50 (1956), S. 850 m. w. N. 145 ICJ, Reports of Judgments 1951, S. 132: „ . . . the v a l i d i t y of the delimitat i o n w i t h regard to other States depends upon international l a w " . 146 Rojahn, S. 287. 147 Deshalb erscheint es als zumindest mißverständlich, wenn Oppenheim / Lauterpacht , I, S. 632, meinen, daß „these claims . . . must be regarded as having no foundation i n International L a w . . . " . 148 Schule, Wörterbuch des Völkerrechts I I , S. 329.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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wohnheitsrechtliche Geltung w i r d auch nicht dadurch zweifelhaft, daß die betreffenden Staaten offenbar eine andersartige Übung praktizieren: nur die Entstehung, nicht aber die Geltung schon entstandenen Völkergewohnheitsrechtes kann damit verhindert werden 1 4 9 . Steht somit fest, daß der Grundsatz der Freiheit der Meere Geltung auch gegenüber den lateinamerikanischen Staaten beanspruchen kann, dann folgt daraus, daß die Okkupation von Teilen der Hohen See durch diese Staaten tatbestandlich ein völkerrechtliches Delikt darstellt. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus dem Rechtsstatus der Hohen See als res communis omnium die Aneignungsunfähigkeit dieser Gebiete, so daß die Ausdehnung der Küstenmeer- und Fischereigrenzen gegen das Recht aller Nationen verstößt, die Hohe See zu nutzen und auszubeuten. Dabei fällt für das tatbestandliche Vorliegen eines völkerrechtlichen Delikts nicht ins Gewicht, daß die Küstenmeerbreite völkerrechtlich umstritten ist und sich keine einheitliche Handhabung durch die Staatenpraxis nachweisen läßt 1 5 0 . Selbst wenn die Grenze zwischen Küstenmeer und Hoher See fließend sein sollte 1 5 1 , so daß die Dreimeilenzone lediglich als das M i n i m u m derjenigen Küstenmeerbreite gelten kann, die zum Schutz der maritimen Interessen der Staaten erforderlich ist, w i r d die Ausdehnung dieser Zone auf 200 sm durch das Völkerrecht nicht gedeckt. Das völkerrechtliche Gewohnheitsrecht läßt eine einseitige Festlegung der Ausdehnung des Küstenmeeres nur bis zur Dreimeilen- bzw., nach einer seit 1958 an Boden gewinnenden Auffassung, Zwölfmeilengrenze zu. Darüber hinausgehende Ansprüche haben sich völkerrechtlich nicht durchgesetzt und können somit keine unmittelbare Wirkung gegen alle erlangen 1 5 2 . Ihre Geltung hängt vielmehr davon ab, daß andere Staaten sich durch Anerkennung, Zustimmung oder zumindest Schweigen mit der angestrebten Regelung einverstanden zeigen 153 . Liegen aber wie hier eine Reihe von Protesten vor, so w i r d dadurch die Bildung neuen Gewohnheitsrechtes verhindert 1 5 4 . I m übrigen ergibt 149 v. Münch, S. 56; Rojahn, S. 297, f ü h r t aus, daß andernfalls die Verletzung für den Rechtsbrecher bereits die rechtliche Verbindlichkeit beseitigen kann. 150 Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 754 ff. 151 Auswirkungen können sich dann ergeben, w e n n die durch einseitigen Hoheitsakt verbreiterte Küstenmeerzone, die von einem Teil der Staaten bestritten w i r d , i n ihrer Ausdehnung variiert, je nachdem, ob es sich u m Schiffe der protestierenden Staaten handelt oder nicht. 152 P. Jessup, zitiert nach Kunz, A J I L 50 (1956), S. 849, stellte fest, daß „claims up to three miles are universally acknowledged to be v a l i d under international law, w h i l e w i d e r claims are not". 153 Rojahn, S. 288; i m übrigen vgl. die ausführliche Stellungnahme von Vitzthum, S. 160 ff., der auf S. 163 Fußn. 10 ausführt, daß „eine einseitige Ausdehnung über 12 sm hinaus . . . keine W i r k u n g erga omnes" entfaltet. 154 Vgl. auch Fitzmaurice , B Y I L 31 (1954), S. 375: „ . . . if international l a w has not replaced the rule of the marine league w i t h any other one standard

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

sich bereits aus dem Zahlenverhältnis — nur zehn Staaten nehmen eine 200-sm-Zone i n Anspruch, die Philippinen beanspruchen eine spezifizierte Zone 1 5 5 —, daß das Verhalten der betreffenden Staaten der allgemeinen Übung der Staatengemeinschaft entgegensteht, so daß eine Übereinstimmung mit dem geltenden Völkerrecht ausgeschlossen werden kann. Das einseitige Vorgehen der lateinamerikanischen Staaten bleibt somit tatbestandsmäßig solange ein völkerrechtliches Delikt, als die protestierenden Staaten nicht ausdrücklich oder konkludent zu erkennen geben, daß sie ihren Protest aufgeben; dies ist bisher nicht geschehen. b) Rechtfertigungsversuche Die Staaten, die eine Ausdehnung ihrer Hoheitsrechte auf einen 200 sm breiten Küstenmeerstreifen praktizieren, versuchen i n der Regel, ihre Handlungsweise, die objektiv einen Verstoß gegen das Völkerrecht bedeutet, durch eine Reihe rechtlicher Gesichtspunkte zu rechtfertigen. Unterschiede i n der Argumentation bestehen dabei insbesondere dort, wo die Begründungen wegen der gegensätzlichen Auffassungen i n der Frage der rechtlichen Einheit von Kontinentalschelf und der darüberliegenden Wassersäule voneinander abweichen. Die eine Gruppe von Staaten, die Sockelrechte an dem ihren Küsten vorgelagerten Schelf beanspruchen können 1 5 6 , leitet ihre Souveränitätsrechte von bereits anerkannten Instituten des Völkerrechts her und n i m m t als Ausgangspunkt die bereits mehrfach erwähnten beiden Truman-Proklamationen. I n diesen Erklärungen erhoben die Vereinigten Staaten Rechtsansprüche auf Nutzung und Ausbeutung des Festlandsockels und errichteten Schutzzonen zur Erhaltung des Fischreichtums vor ihren Küsten. Die geltend gemachten Ansprüche beschränkten sich jedoch auf den Kontinentalschelf bzw. auf die lebenden Meeresschätze; die über dem Schelf befindlichen Gewässer sollten i n ihrem Rechtsstatus als Hohe See nicht beeinträchtigt werden 1 5 7 . Diese Proklamationen der Vereinigten Staaten wurden nunmehr dahin erweiternd ausgelegt, daß sich die Hoheitsgewalt des Uferstaates auch auf die über dem Festlandsockel liegende Wassersäule erstreckt 158 . Gestützt auf die breadth, then the marine league rule has not been displaced at all, and s t i l l remains. There cannot be a vacuum . . . " . 155 Oda, Basic Documents, S. 368 ff.; Kehden, Die Inanspruchnahme, S. 110, 138. 15β I n Betracht kommen hier vor allem Argentinien, M e x i k o u n d Panama, vgl. υ. Münch, S. 414; Rojahn, S. 289. 157 I n beiden Erklärungen w i r d ausdrücklich statuiert: „The character as high seas of the waters above the continental shelf . . . are i n no w a y thus affected." 158 Araburu y Menchaca, A J I L 47 (1953), S. 123.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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Festlandsockeldoktrin vertraten lateinamerikanische Staaten die A n sicht, daß die Anwendung verschiedener Prinzipien auf verschiedene Teile des gleichen Gebietes nicht zulässig sei, sondern daß vielmehr eine rechtliche Einheit zwischen dem Meeresgrund und -untergrund einerseits und dem Epikontinentalmeer andererseits bestünde 159 . Die Geltendmachung der Sockelrechte wirke sich notwendigerweise auf den Status der über dem Schelf befindlichen Gewässer aus, so daß die Festlandsockeldoktrin auch auf diese anwendbar sei. Der Unterschied zwischen den Proklamationen der Vereinigten Staaten und den Erklärungen der lateinamerikanischen Staaten ist beträchtlich. Weder konstituieren die Truman-Proklamationen neue völkerrechtliche Regeln 160 , noch verstoßen sie gegen den völkerrechtlichen Grundsatz der Freiheit der Meere. Sie halten sich vielmehr inhaltlich durchaus i m Rahmen des geltenden Völkerrechts, da sie keine Ausschlußrechte begründen, sondern lediglich — zulässige — Schutzmaßnahmen darstellen 1 6 1 . Dagegen verlangen die lateinamerikanischen Staaten die Anerkennung souveräner Rechte, die ihren ausschließlichen Charakter auch nicht deshalb verlieren, weil diese Staaten i n den nationalisierten Meereszonen das Recht auf friedliche Durchfahrt weiterhin zu gewähren bereit sind 1 6 2 . Es w i r d m i t dieser Regelung nämlich nicht die Freiheit der Schiffahrt des A r t . 2 der Genfer Konvention über das Hohe Meer garantiert, sondern nur eine Regel des allgemeinen Völkerrechts wiederholt, die unabhängig von ihrer Normierung bereits Geltung als Völkergewohnheitsrecht beanspruchen kann und Teil des Rechtskomplexes ist, der die Rechtsverhältnisse i m Bereich des Küstenmeeres regelt 1 6 3 . Gleichfalls ist es ungerechtfertigt, die Festlandsockeldoktrin zur Unterstützung der Ansprüche heranzuziehen. Die Ausdehnung der Hoheitsgewalt auch auf das Epikontinentalmeer bedeutet eine Erweiterung und Veränderung der Festlandsockeldoktrin, die i m Gegensatz zu den Regelungen der Genfer Konventionen steht 1 6 4 . Ebensowenig ist ein Vergleich m i t der Anschlußzone dazu geeignet, die Maßnahmen dieser Staaten zu rechtfertigen. Die Ansicht, die sowohl i n der Fest159 160

S. 844.

Yepés, R G D I P 60 (1956), S. 61 f. So ausdrücklich betont von der I L C , zitiert nach Kunz, A J I L 50 (1956),

161 Nach dem I n h a l t der Proklamationen ist die Errichtung von Fischereizonen z. B. n u r aufgrund besonderer Vereinbarung m i t anderen Staaten zulässig, A J I L 40 (1946), Suppl. S. 47; die Inanspruchnahme von Sockelrechten steht nach der Rechtsprechung des I G H jedem Küstenstaat ipso facto u n d ab initio zu. 162 Begründung bei Aramburu y Menchaca, A J I L 47 (1953), S. 121. 163 164

Kunz, A J I L 50 (1956), S. 844. Vgl. A r t . 3 der Konvention über den Festlandsockel.

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

landsockeldoktrin als auch i n der Anschlußzone nur die Verwirklichung eines Teils des umfassenden Konzepts der „Bewahrung der maritimen Hilfsquellen" sieht 1 6 5 , vermag nicht zu überzeugen. Der Grundsatz der Freiheit der Meere kann zwar — insoweit modifizieren die i m Festlandsockelbereich bzw. i n der Anschlußzone bestehenden Rechte des Küstenstaates tatsächlich den materiellen Gehalt des Grundsatzes 166 — keinen Anspruch auf absolute Geltung erheben; das völkerrechtliche Institut der Anschlußzone kann jedoch i n seinem Wirkungsbereich nicht beliebig den erhobenen Ansprüchen angepaßt werden. Diese Zone begrenzt den Grundsatz der Meeresfreiheit nur hinsichtlich bestimmter Polizei-, Zoll- und Gesundheitsvorschriften 167 . Die Ausdehnung der nationalen Hoheitsgrenze bzw. die Einführung einer Fischereianschlußzone hat dagegen aufgrund des Ausschließlichkeitsanspruches einen viel schwerwiegerenden Eingriff i n den Grundsatz der Meeresfreiheit zur Folge und führt damit zu einer Interessenverletzung anderer Staaten, die diese nach dem geltenden Völkerrecht nicht hinnehmen müssen. Ein anderes Ergebnis läßt sich auch nicht mit Hilfe der Rechtsprechung des I G H vertreten. Zwar wurde i m „Britisch-Norwegischen Fischerei-Fall" 1 6 8 von dem Gericht und den Parteien die einseitige Ausdehnung der Hoheitsgewalt auf eine Küstenmeerbreite von mehr als drei Seemeilen durch Norwegen akzeptiert; damit gab das Gericht jedoch nicht grundsätzlich die Dreimeilenzone als eine allgemeine Regel des Völkerrechts auf 1 6 9 , sondern sah die von Norwegen beanspruchte Viermeilenzone aus historischen Gründen als gerechtfertigt an 1 7 0 . Souveräne Rechte des Küstenstaates i n einer bestimmten, über das Küstenmeer hinausreichenden Zone finden somit weder eine Grundlage i m völkerrechtlichen Vertrags- oder Gewohnheitsrecht 171 noch i n der internationalen Rechtsprechung. Eine andere Gruppe von lateinamerikanischen Staaten beruft sich auf das völkerrechtliche Prinzip der Gleichheit der Staaten 1 7 2 und verlangt einen Ausgleich dafür, daß sie aufgrund der geographischen 165

Auguste, S. 145. Oda, S. 19. 187 Fitzmaurice, B Y I L 31 (1954), S. 377: „The rights enumerated above . . . do not include any exclusive fishery rights for the coastal State." 168 I C J Reports of Judgments 1951, S. 116 f. 109 So aber Yepés, R G D I P 60 (1956), S. 59, der sich auf dieses Argument stützt. 170 I C J Reports of Judgments 1951, S. 130; ebenso erkannte Großbritannien i m Verlauf des Verfahrens diese Grenze an, I C J Reports, S. 126. 171 Scheuner, Gutachten, S. 12, der vor allem die Bestimmungen der K o n vention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres anführt. 172 Grundsätzlich zu diesem Völkerrechtsprinzip, Vonlanthen, S. 40 ff. 1ββ

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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Struktur ihrer Küsten keinen Kontinentalschelf besitzen und sie damit an den Reichtümern des Meeres nicht i n demselben Maße wie andere partizipieren können 1 7 8 . Als M i t t e l der notwendigen Korrektur erscheint ihnen allein die einseitige Ausdehnung der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt als geeignet, das Gleichgewicht unter den Küstenstaaten wiederherzustellen. Obgleich diese „Theorie des Ausgleichs" 1 7 4 m i t viel Nachdruck vorgetragen w i r d 1 7 5 , ist sie doch i n ihrem Ausgangspunkt verfehlt. Die völkerrechtliche Gleichheit der Staaten besteht nur vor dem Recht, nicht im Recht 176 , d. h. die Anwendung dieses Grundsatzes ist nur dort möglich, wo vergleichbare Voraussetzungen bestehen. Nur i n diesem Falle müssen die gleichen Rechtsfolgen eintreten. Konkret bedeutet dies für solche Staaten, die keinen ihren Küsten vorgelagerten Schelf besitzen, daß sie sich auch nicht auf die Nutzungs- und Ausbeutungsrechte, die die Festlandsockeldoktrin gewährt, berufen können. I m übrigen führt die Ausgleichstheorie auch zu vollkommen unübersehbaren Ergebnissen, weil Binnenstaaten danach ebenfalls derartige Ansprüche geltend machen könnten. Die Gleichheit der Staaten als völkerrechtliche Norm ist somit nur bei tatsächlich bestehender Übereinstimmung der Ausgangssituation unter den zu vergleichenden Staaten anwendbar, Staaten ohne Kontinentalsockel können aus diesem Grundsatz keinen Anspruch herleiten. Ferner w i r d das Recht zur Selbstverteidigung von diesen Staaten zur Rechtfertigung ihres Verhaltens herangezogen 177 . Aus der bevorzugten Stellung des Küstenstaates zu den Meeresreichtümern i n dem seinen Küsten vorgelagerten Meeresstreifen folgt nach dieser Ansicht das Recht, den Fischreichtum, der für die Bedürfnisse der Bevölkerung lebensnotwendig ist und durch Überfischung i m Bestand bedroht ist, zu schützen und der Reichweite fremder Fischereiflotten zu entziehen. Allein die Ausdehnung der Küstenmeerzone, so w i r d angeführt, biete Gewähr für die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres. Die Staaten, die diese Auffassung vertreten, beurteilen die Ausgangssituation, die schließlich zu dem behaupteten Recht zur Selbstverteidigung führt, richtig. Da einzelne Faktoren, die m i t anderen den Grundsatz der Meeresfreiheit ausfüllen, ständigen Veränderungen unterliegen, erhält auch das Prinzip insgesamt allmählich eine geänderte Bedeutung. So erfährt z. B. die Ausübung der Sockelrechte durch A r t . 1 173

So vor allem die CEP-Staaten. Kunz, A J I L 50 (1956), S. 839: „Theory of compensation". ITS V g L Yepés, R G D I P 60 (1956), S. 63; ders., S. 64: „Cette situation — gemeint ist die Ungleichheit — n'est pas acceptable dans un monde q u i aspire à vivre sous l'ègide de la justice et d u droit." 174

176

Schaumann, S. 141; Kunz, A J I L 50 (1956), S. 839. Kunz, A J I L 50 (1956), S. 845; Rojahn, S. 293; i m besonderen für die Wahrung der peruanischen Interessen, Garcia-Sayàn, S. 16 f. 177

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

der Festlandsockelkonvention nur eine künstliche Begrenzung, die durch die technische Weiterentwicklung immer weiter ins offene Meer hinausgeschoben wird. Ebenso wandeln sich die Voraussetzungen der Fischereifreiheit; neuartige Fangmethoden erschöpfen die Fischbestände, so daß eine rechtsmißbräuchliche Ausübung dieser i n A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer kodifizierten Freiheit erstmals möglich ist 1 7 8 . Dagegen erscheint die i n diesem Zusammenhang von den betreffenden lateinamerikanischen Staaten geäußerte Ansicht, daß eine unmittelbare kausale Verknüpfung zwischen der Fischereifreiheit und der Verringerung der Fischbestände bestehe 179 , als nicht überzeugend. Die zum Teil bereits erfolgte Vernichtung des Fischreichtums vor der Westküste Südamerikas 1 8 0 ist gerade nicht Ausfluß der völkerrechtlich garantierten Fischereifreiheit, sondern bedeutet eine Nutzung des Meeres i m Übermaß, die, da anderen Nationen eine gleichartige N u t zung unmöglich gemacht wird, ein völkerrechtliches Delikt darstellt 1 8 1 . Gegen ein solches Fehlverhalten sind nicht allein Maßnahmen des i n seinem Recht auf Teilnahme am Gemeingebrauch der Hohen See konkret verletzten Staat zulässig 182 . Auch das Handeln eines Küstenstaates kann dann gerechtfertigt sein, wenn die Beeinträchtigung seiner völkerrechtlich anerkannten Vorrechte über Meeresreichtümer i n küstennahen Meereszonen zu befürchten ist 1 8 3 . Diese besonderen Interessen des Küstenstaates erkannte ausdrücklich A r t . 6 der Konvention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres auf den vorangehenden Vorschlag der I L C an. Obgleich nach der bisherigen Erörterung feststeht, daß m i t dem rechtsmißbräuchlichen Verhalten ausländischer Fangflotten ein völker178 Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 754; Rojahn, S. 293; daß dieser V o r w u r f nicht ganz unberechtigt ist, beweisen die genauen Angaben bei Auguste, S. 264ff.; entscheidend ist vor allem der Einsatz der Echolot-Ortungsgeräte, die z. T. i n hochspezialisierter Ausführung (Horizontallot u n d Vertikallot, differenzierte Anzeige) auf Fangschiffen vorhanden sind. Hinzu kommen Verbesserungen der Fanggeräte, z. B. sog. „Schwimmnetze", vgl. F A Z v o m 13. März 1972. 179 Vgl. Böhmert, J I R 5 (1955), S. 34; Oda, ZaöRV 18 (1957/58), S. 95. 180 Rojahn, S. 294, der sich auf Berichte der F A O beruft; es scheint sogar so, als ob Peru an dieser Entwicklung einen gewichtigen A n t e i l hat, vgl. den Bericht der F A Z v o m 28. M a i 1973. 181 Dahm, I, S. 666. 182 Illing, S. 33. 183 Bereits die „International Technical Conference on the Conservation of the L i v i n g Resources of the Sea" i n Rom 1955 stellte fest: „ W h e n f o r m u l a t ing conservation programmes, account should be taken of the special interests of the coastal State i n maintaining the productivity of the resources of the high seas near to its coast", Text bei Oda, Basic Documents, S. 356 ff.; vgl. auch „Resolution on the Permanent Sovereignty of African Countries Over Their N a t u r a l Resources", Council of Ministers of the Organization of A f r i c a n U n i t y v o m 19. J u n i 1971, Oda, Basic Documents, S. 363 f.; The 1971 Resolution of the Ministerial Meeting of the Group of 77, L i m a 8. November 1971, „Resolution of Marine Resources", Oda, Basic Documents, S. 364 ff.

2. Kap. : Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

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rechtliches Delikt vorliegt, das Küstenstaaten zu Abwehrmaßnahmen berechtigt, erscheint doch zweifelhaft, ob hier die Voraussetzungen des behaupteten Rechts zur Selbstverteidigung erfüllt sind. Dieses Recht, das sich aus dem Selbsterhaltungsrecht der Staaten ableitet und dessen Charakter dem völkerrechtlichen Notwehrrecht ähnelt 1 8 4 , ist i n seiner Anwendung offensiv, da es einen eigenmächtigen Eingriff i n die Rechte dritter Staaten nach sich zieht. Aus diesem Grund w i r d die völkerrechtlich zulässige Ausübung des Rechts vom Vorliegen zweier besonderer Voraussetzungen abhängig gemacht. Die Wahrnehmung des Rechts zur Selbstverteidigung ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Abwehrmaßnahmen des i n seinen Rechten verletzten Staates erforderlich waren 1 8 5 . Das Verbot des Rechtsmißbrauchs als allgemeiner völkerrechtlicher Grundsatz beschränkt somit das Selbstverteidigungsrecht der Staaten insoweit, als Verteidigungsmaßnahmen nicht außer Verhältnis zur Rechtsverletzung stehen 186 . Die Selbsthilfe, die ein Küstenstaat zum Schutz gegen eine Überfischung eines seinen Küsten vorgelagerten Meeresgebietes ergreift, darf nicht darauf hinauslaufen, die Geltung der Fischereifreiheit auf Hoher See grundsätzlich i n Frage zu stellen, selbst wenn das Bestehen dieser Freiheit die Verletzung der besonderen maritimen Rechte des Küstenstaates auch begünstigt. Die Begründung von Ausschließlichkeitsrechten geht also über das erforderliche Maß einer geeigneten einseitigen Abwehrmaßnahme weit hinaus. Schon die Aufnahme von Verhandlungen mit dem Verletzerstaat, wie sie das Verfahren der Konvention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Meeres vorsieht 1 8 7 , könnte bereits das gewünschte Ziel erreichen. Schließlich besteht eine weitere Einschränkung für die Geltendmachung des Rechts zur Selbstverteidigung i n der Voraussetzung, daß dieses Recht nur als „ u l t i m a ratio" angewendet werden darf 1 8 8 . Dazu gehört, daß die Staaten, bevor sie Selbstverteidigungsmaßnahmen ergreifen, zuvor den Versuch einer Streitbeilegung auf dem Verhandlungs- oder Gerichtsweg machen. Daran fehlt es hier jedoch: zu einer Entscheidung des I G H oder eines anderen internationalen Gerichts ist es nicht gekommen 1 8 9 . 184

Vonlanthen, S. 138. 185 £ ) e r völkerrechtliche Grundsatz ähnelt hier sehr dem § 53 des deutschen StGB, vgl. Vonlanthen, S. 153. 180

Dahm, J I R 11 (1962), S. 58. Vgl. A r t . 7 der Konvention, der zur Errichtung von Fischereierhaltungszonen berechtigt; ebenso Kunz, A J I L 50 (1956), S. 845. 188 Rojahn, S. 295; Vonlanthen, S. 157: „Weiter ist die Notwehr . . . n u r erlaubt, wenn sich die angriffsweise Rechtswidrigkeit durch kein anderes M i t t e l beseitigen läßt." 180 Vgl. die Ausführungen zu den tatsächlichen Einschränkungen der Meeresfreiheit. 187

8 0 2 .

Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

Auch das Selbstverteidigungsrecht rechtfertigt die einseitige Ausdehnung der nationalen Hoheitsgewalt auf Bereiche der Hohen See nicht. Diese Maßnahme ist somit unter allen völkerrechtlichen Gesichtspunkten unzulässig. Die Diskrepanz zwischen den die Meeresfreiheit regelnden internationalen Bestimmungen wie den Genfer Konventionen von 1958 und 1960 und der von einigen lateinamerikanischen Staaten geübten Praxis erscheint jedoch nicht unüberwindlich. I n Fragen des internationalen Seerechts nehmen diese Staaten heute m i t Rücksicht auf die Interessen der Entwicklungsländer, die vorwiegend die Internationalisierung der Ozeane vorschlagen, eine nicht mehr ganz so starre Haltung ein. Die i m Anschluß an die Erklärung von Lima vom 8. August 1970 verabschiedeten Resolutionen 190 deuten bereits eine Annäherung an die in den Vereinten Nationen sich abzeichnende Entwicklung des Seerechts an; auch die ibero-amerikanischen Staaten scheinen bereit, nach einer Lösung der bestehenden Konflikte i m Sinne der Errichtung einer internationalen Nutzungs- und Ausbeutungsordnung zu suchen 191 . Vorerst bleibt es jedoch trotz dieser Bemühungen bei den gegensätzlichen Auffassungen; von einer Aufgabe des Rechtsstandpunktes dieser Staaten kann — noch — nicht gesprochen werden. 2. Die Ausdehnung von Fischereizonen

Die Ausdehnung der Küstenmeerbreiten durch lateinamerikanische Staaten kann nicht isoliert gesehen werden. Das Interesse der Küstenstaaten an der Nutzung des Meeres führt zu einem fortschreitenden Vorschieben der Küstenmeergrenzen 192 . So haben nach neueren A u f stellungen über die Hälfte aller Küstenstaaten ihre Hoheitsgewalt auf einen 12 sm breiten Küstenmeerstreifen ausgedehnt 193 . Zudem erstrekken auch solche Küstenstaaten, die die Dreimeilenzone beibehalten, ihre Fischereigrenzen auf eine solche Breite 1 9 4 . Diese sogenannten F i schereianschlußzonen haben sich völkerrechtlich auch gegenüber dritten Staaten durchsetzen können. Nach wie vor ist jedoch strittig, i n wel190

I L M 1971, S. 208 ff. 191 V g l > Thibaut, R G D I P 75 (1971), S. 757.

192 Beispielsweise sperren die Malediven eine genau festgelegte Zone für ausländische Fischereifahrzeuge, die w e i t i n den Bereich der Hohen See hineinreicht, Kehden, Die Inanspruchnahme, S. 110. 193 Nach Oda, Basic Documents, S. 372, sind dies 48 Staaten. 194 Leyser, A V R 14 (1969/70), z. B. für Nordamerika S. 147, für Neuseeland S. 148, f ü r Australien S. 150; vgl. außerdem A V R 14 (1969/70), S. 221: A n Act to Establish a Contiguous Fishery Zone beyond the T e r r i t o r i a l Sea of the United States; nach Oda, Basic Documents, S. 372, handelt es sich u m 18 weitere Staaten, darunter die Bundesrepublik.

2. Kap.: Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit

81

chem Ausmaß die Errichtung einer solchen Anschlußzone zulässig ist. Da selbst die weitergehende Erstreckung der vollen Souveränität auf eine Zwölfmeilenzone von der Mehrzahl der Staaten hingenommen wird, können Einwände gegen die Fischereianschlußzone derselben Ausdehnung wohl nicht erhoben werden. Problematisch sind jedoch Fischereianschlußzonen von mehr als 12 sm Breite, die die wirtschaftliche Stellung der einheimischen Fischerei gegen ausländische Konkurrenz schützen wollen, wie sie jüngst von Island beansprucht wurden 1 9 5 . Eine völkerrechtlich zulässige Möglichkeit der Begrenzung der F i schereifreiheit auf dem Hohen Meer könnte sich aus dem „Prinzip der Enthaltung" ergeben, das in den Vertrag über die Fischerei i m Nordpazifik vom 9. Mai 1952 zwischen Japan, den Vereinigten Staaten und Kanada Eingang gefunden hat 1 9 6 . Hier w i r d erstmals der Versuch unternommen, die i m Bestand bedrohten Fischbestände in bestimmten Meeresgebieten auf der Grundlage eines Vertrages zu schützen. Nach diesem nur zwischen den Vertragsparteien geltenden Prinzip sollen dritte Staaten — hier Japan — dann nicht mehr zur Teilnahme an der Fischerei in einem festumrissenen Gebiet berechtigt sein, wenn zu befürchten ist, daß durch den hinzukommenden Staat das von anderen erreichte Gleichgewicht zwischen Erhaltungsmaßnahmen und Fangertrag gefährdet w i r d 1 9 7 . Die Einführung des Abstentionsprinzips i n die Genfer Konventionen von 1958 scheiterte zwar 1 9 8 , es deutet sich mit dieser Theorie jedoch eine Möglichkeit an, international zu einer w i r k samen Übereinkunft über notwendige Erhaltungsmaßnahmen zu kommen, allerdings nur unter weiterer Beschränkung des materiellen Gehalts der Meeresfreiheit. I m übrigen bestehen eine ganze Reihe von internationalen Konventionen, die, ohne Ausschlußrechte gegenüber dritten Staaten zu beanspruchen, Schutzmaßnahmen zur Erhaltung bestimmter Fischbestände einschließen. Darunter hat für den europäischen Bereich besonderes Gewicht die „Europäische Fischerei Konvention" vom 19. März 1964 199 . Insgesamt bleibt festzustellen, daß erste Schritte zur Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres zwar unternommen worden sind, internationale Übereinkommen jedoch noch i n ihren Anfängen stecken. 195 Vgl. I L M 1972, S. 1069 ff.; auch der m i t diesem Streit befaßte I G H erließ zunächst n u r eine einstweilige Verfügung, die die Wiederherstellung des status quo fordert. 196 Oda, ZaöRV 18 (1957/58), S. 265 f.: „principle of abstention". 197 Illing, S. 163, zitiert aus dem Abkommen: „evidence based upon scientific research indicates that more intensive exploitation on this stock w i l l not provide a substantial increase i n yield which can be sustained year after year". 198 Rojahn, J I R 15 (1971), S. 410 f. 199 BGBl. 1969 I I , S. 1898 ff.; Illing, S. 174 ff.

6 Ehmer

82

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser erschmutzung

Daher streben eine Reihe von Staaten selbständig eine schnelle Lösung des Problems an, indem sie m i t einseitigen, völkerrechtlich jedoch nicht zu rechtfertigenden hoheitlichen Maßnahmen auf die drohende Gefahr einer Überfischung reagieren. Abhilfe kann hier sicherlich erst die geplante dritte Seerechtskonferenz schaffen.

Drittes

Kapitel

Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

Die Technik und die künstliche Bodenbewässerung beeinflussen i n steigendem Maße den Wasser- und Wärmehaushalt der Erde. Dabei unterlag der Wasserhaushalt der Ozeane zunächst kaum Veränderungen durch menschliche Einwirkungen, während sich der kontinentale Wassergebrauch und -verbrauch infolge des steigenden Energiebedarfs und der Erschließung neuer Gebiete für die Landwirtschaft beträchtlich erhöhte. Insbesondere i n der Zeit nach 1945 begannen sich jedoch Auswirkungen auch auf Meeresgewässer bemerkbar zu machen, so daß versucht werden mußte, durch internationale Übereinkommen der Gefahr einer Meerwasserverschmutzung vorzubeugen bzw. eine schon vorhandene Verschmutzung einzudämmen 1 . Als Hindernis auf dem Wege einer internationalen Regelung erwies sich dabei das geltende Seevölkerrecht. Die Aufteilung der Meeresgewässer i n verschiedene Zonen, i n denen jeweils unterschiedliche Rechtssysteme Geltung beanspruchen, führte zu isolierten Schutzmaßnahmen der Küstenstaaten 2 ; zu kooperativem Handeln dieser Staaten konnte es erst kommen, als sich die Erkenntnis durchsetzte, daß die Reichtümer des Meeres zu ihrem wirtschaftlichen Aufschwung wesentlich beitragen. Die Einsicht, daß die Meeresgewässer von den von außen kommenden Einflüssen abgeschirmt und wirksame Kontrollen der Gewässerverschmutzung errichtet werden müssen, bewirkte das Zustandekommen einer zunehmenden Zahl völkerrechtlicher Verträge, schiedsgerichtlicher Verfahren oder auch nur einzelner Vertragsbestimmungen, die sich m i t der Verhütung der Gewässerverschmutzung befassen.

I . Bestehende Verbote

Der Grundsatz der Meeresfreiheit erlaubt verschiedene Nutzungsmöglichkeiten. Auch die Verschmutzung der Meeresgewässer durch 1 2

Vgl. Baskin, R G D I P 73 (1969), S. 421. Cavare, R G D I P 68 (1964), S. 618.

84

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Abfallstoffe ist grundsätzlich zulässig, es sei denn, die Rechte anderer Nutzer würden dadurch verletzt. Ein über diese immanente Einschränkung hinausgehendes Verbot der Verschmutzung bedarf spezieller Normen, die sich sowohl aus Völkervertragsrecht wie aus Völkergewohnheitsrecht ergeben können.

1. Universales Vertragsrecht

Zunächst ist zu untersuchen, ob bereits i m universalen Völkervertragsrecht ein für ein allgemeines Verbot der Meerwasserverschmutzung ausreichendes Vertragswerk existiert oder auch nur eine einzelne Norm besteht, die ein Verschmutzungsverbot der Hohen See vorsieht und insoweit geeignet ist, den Grundsatz der Freiheit der Meere einzuschränken. a) Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Verschmutzung der See durch Öl, 1954 Das Londoner Übereinkommen von 19543 stellt den ersten erfolgreichen Versuch dar, der Verschmutzung der Hohen See wenigstens i n einem Teilbereich, nämlich der Ölverschmutzung, durch ein einverständliches Verbot Einhalt zu gebieten. Vorbereitende Konferenzen der Vereinigten Staaten 19264 und des Völkerbundes 19345, die sich bereits m i t dem Problem der Ölverschmutzung befaßt hatten 6 , waren gescheitert; daher konnten die Bestimmungen des „Internationalen Übereinkommens zur Verhütung der Verschmutzung der See durch ö l , 1954" vom 12. Mai 19547 i n einen durch völkerrechtliche Maßnahmen bis zu diesem Zeitpunkt noch nicht erfaßten Bereich internationaler Beziehungen vorstoßen. I n richtiger Einschätzung der bestehenden Möglichkeiten enthielt das Übereinkommen nur Einschränkungen für das Ablassen von Öl und ölhaltigen Gemischen i n die See, da ein umfassendes Verbot den noch sehr unterschiedlichen Interessen der Staaten zuwidergelaufen wäre und ein abermaliges Scheitern des Abkom3

BGBl. 1956 I I , S. 379 ff. Colombos, § 445. 5 Reiche, S. 89. 8 U N Doc. A/CONF.13/8: Pollution of the sea by oil, Memorandum by the Secretariat of the United Nations, i n : U N Conference on the l a w of the sea, Official Records Vol. I, S. 169 f. 7 Daneben bestehen innerstaatliche Vorschriften, die jedoch keine völkerrechtliche Geltung beanspruchen können, vgl. „ O i l i n Navigable Waters Act, 1922" Großbritanniens und „ O i l Pollution Act, 1924" der Vereinigten Staaten, Colombos, § 446 A n m . 2. 4

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

85

mens hätte bedeuten können. I m einzelnen wurden bestimmte Verbotszonen errichtet 8 , i n denen Tankern und später auch anderen Schiffen das Ablassen von Öl generell untersagt wurde 9 . Diese Zonen umfaßten jedoch nicht alle maritimen Gebiete, sondern ließen insbesondere die verschmutzungsintensive Ostküste der Vereinigten Staaten und das durch seinen geringen Wasseraustausch mit den Weltmeeren i n besonderem Maße gefährdete Mittelmeer aus. Eine Änderung dieses unbefriedigenden Zustandes strebte die i m J u l i 1959 abgehaltene „Konferenz über die Verschmutzung der See durch Öl" an 1 0 , als sie i n zwei Entschließungen die Einberufung einer neuen Konferenz forderte, die ein vollständiges Verbot des Ablassens von Öl i n Bereiche der Hohen See erreichen sollte und die Ausdehnung der Verbotszonen auch auf den Golf von St. Lawrence, die Großen Neufundlandbänke und die Ostküste Nordamerikas empfahl 1 1 . Es kam daraufhin auf Veranlassung der IMCO zu einer internationalen Konferenz, auf der am 11. A p r i l 1962 die „Amendments to the International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil, 1954" als Ergänzung der Regelungen des Londoner Abkommens verabschiedet wurden 1 2 . Eine zweite und dritte Änderung des Abkommens beschloß die IMCO am 21. Oktober 1969 bzw. am 15. Oktober 197113. Alle Vertragszusätze und -änderungen zusammengenommen ergeben eine kontinuierliche Weiterentwicklung i n Richtung auf ein vollständiges Verbot des Ölablassens auf Hoher See, ohne dieses Ziel allerdings bislang erreicht zu haben 14 . Der Geltungsbereich der Bestimmungen erfaßt mittlerweile die an die Küsten grenzenden Teile der Hohen See fast lückenlos, wobei die 50-sm-Zone zwar grundsätzlich noch beibehalten wird, i n bestimmten Bereichen jedoch eine wesentliche Verbreiterung der Verbotszonen beschlossen wurde. Daneben wurde die 1954 noch beschränkte Gruppe der unter das A b kommen fallenden Schiffe erweitert sowie bestimmte Richtlinien hinsichtlich der Anordnung und Größe von Öltanks aufgestellt. 8 Grundsätzlich 50 sm von der Küste, Anhang A des Übereinkommens, BGBl. 1956 I I , S. 393. 9 A r t . I I I Abs. 1 u n d 2 der Konvention. 10 Colombos, § 448. 11 Vgl. Colombos, § 448 u n d Reiche, S. 91, die sich beide auf einen Bericht der Zeitung „The Times" v o m 5. J u l i 1959 berufen. 12 BGBl. 1964 I I , S. 751 ff.; Konferenzbericht von Breuer, H A N S A 99 (1962), S. 1394 ff. 13 I L M 1970, S. I f f . : i n diesem Text sind sowohl die Zusätze von 1962 als auch die von 1969 eingearbeitet; „Amendments to the International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil, 1954, Concerning Tank Arrangements and L i m i t a t i o n of Tank Size, U N Doc. A/RES/A 246 (VII), I L M 1972, S. 267 ff. 14 Vgl. Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 16 Anm. 5, wonach Tankschiffe bis zu 150 BRT, Walfangschiffe, Trockenfrachter sowie Kriegsschiffe von den Bestimmungen ausgenommen bleiben; ebenso Stehr, H A N S A 99 (1962), S. 1655.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

I n diesen Regelungen zeigt sich, daß die Interessen der Küstenstaaten auch jetzt noch nicht auf die Verhütung der Verschmutzung der Hohen See schlechthin gerichtet sind, sondern daß es ihnen i n erster Linie u m die Reinerhaltung und Sicherung gerade ihrer Küsten geht. Wie sich i n der Beibehaltung der 50-sm-Zone dokumentiert, sind die Auswirkungen, die abgelassene ölmengen auch außerhalb dieser Verbotszonen auf das ökologische Gleichgewicht der Meeresumwelt haben können, nicht jedem schiffahrttreibenden Staat bewußt. Immerhin waren am Londoner Abkommen die Staaten mit den wichtigsten Handelsschiffsflotten beteiligt 1 5 , so daß diesem Vertragswerk für den Bereich der Ölverschmutzung große internationale Bedeutung zukommt. Ein allgemeines, völkerrechtlich verbindliches Verbot der Verschmutzung der Hohen See kann aus diesem Abkommen jedoch nicht hergeleitet werden. Zum einen ist der Vertrag in seiner Ausgestaltung lückenhaft, da er seinen Geltungsanspruch nicht auf alle Seegebiete erstreckt, zum anderen handelt es sich bei dem Ablassen von ö l und ölhaltigen Gemischen nur u m einen Ausschnitt der möglichen Verschmutzungsarten. Eine Übertragung der Vertragsbestimmungen auch auf andere Bereiche wäre unzulässig. b) Die Genfer

Konventionen

Während sich das Vertrags werk von 1954 m i t der Verhütung der Verunreinigung der Meeresgewässer durch ö l befaßte, sollten die Genfer Konventionen von 1958 und 1960 eine Kodifikation des gewohnheitsrechtlich geltenden Seevölkerrechts erreichen. Ein Verschmutzungsverbot konnte unter diesen Umständen nur i n einzelnen Normen Erwähnung finden. So stehen i n der Tat auch in allen vier Konventionen Vorschriften, die die Freiheit, die Hohe See i n jedweder A r t zu nutzen, hinsichtlich einer ungehemmten Verunreinigung durch Abfallstoffe ausdrücklich oder jedenfalls konkludent einschränken. Ob diese Normen jedoch ausreichen, ein allgemeines Verschmutzungsverbot der Hohen See zu begründen, ist zweifelhaft. A r t . 24 Abs. 1 der Konvention über das Küstenmeer und die A n schlußzone erlaubt dem Küstenstaat, Kontrollen auch außerhalb seines Küstenmeeres auszuüben, um späteren Verstößen u. a. gegen Gesundheitsvorschriften auf seinem Hoheitsgebiet vorzubeugen. Zweifellos ermöglicht die Vorschrift auch solche Maßnahmen, die sich gegen Verunreinigungen dieser Zone m i t Schadstoffen richten, wenn deren gefährliche Auswirkungen auch auf Küstengewässer und Küste übergreifen können, so daß ein Verstoß gegen landesrechtliche, die Gesundheit 15

Reiche, S. 89.

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

87

der Bevölkerung schützende Normen zu befürchten ist 1 6 . Diese Kontrollbefugnisse bestehen aber nur i m Bereich der 12 sm breiten A n schlußzone. Außerhalb dieser Zone kann dagegen den Ursachen der Verunreinigungen mit den hoheitlichen M i t t e l n des Küstenstaates nicht begegnet werden. Die Ausdehnung der i n der Vorschrift angesprochenen Hoheitsbefugnisse auch auf das freie Meer würde deutlich dem Willen der vertragsschließenden Staaten widersprechen, die sich für die Ausübung souveräner Rechte i m Bereich der Hohen See nur i n räumlich sehr begrenzten Ausnahmefällen ausgesprochen haben. Ebenso, wie sich aus der Vorschrift über die Anschlußzone kein generelles Verbot der Verschmutzung der Hohen See herleiten läßt, sind A r t . 7 der Konvention über die Fischerei und die Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres und A r t . 5 Abs. 7 der Konvention über den Festlandsockel nicht geeignet, ein solch allgemeines Prinzip zu begründen. Beide Vorschriften ermächtigen den Küstenstaat, einseitige hoheitliche Maßnahmen i n den an sein Küstenmeer grenzenden Zonen der Hohen See zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze gegen schädigende Einwirkungen zu ergreifen. Beiden Bestimmungen ist aber auch gemein, daß sie nicht ausschließlich auf die Verhütung von Verunreinigungen der Meeresgewässer abzielen, sondern daneben eine Vielzahl anderer Fälle erfassen. Es ist offensichtlich, daß so unbestimmt gehaltene Vorschriften nicht ausreichen, einen so differenzierten Problemkreis wie die Verhütung der Meerwasserverschmutzung zu regeln. Es handelt sich bei diesen Bestimmungen vielmehr um eine Konkretisierung des den Grundsatz der Meeresfreiheit beschränkenden Gebots, die Rechte anderer Nutzer zu achten 17 . Eine darüber hinausgehende Interpretation zugunsten eines umfassenden Prinzips ist dagegen unzulässig. Die Konvention über das Hohe Meer enthält m i t A r t . 24 und A r t . 25 zwei Bestimmungen, die ein allgemeines Verbot der Meerwasserverschmutzung enthalten könnten. A r t . 24 der Konvention betrifft die Verschmutzung des Meeres durch ö l 1 8 . Daraus ergibt sich gleichzeitig auch die Begrenzung der Vorschrift. Der Wille der Vertragsparteien war nur darauf gerichtet, sich zu verpflichten, für die i m einzelnen aufgeführten Verschmutzungsmöglichkeiten Verbotsvorschriften zu erlassen. Einer erweiternden Auslegung steht die Vorgeschichte dieser Bestimmung entgegen. Sowohl ein Vorschlag der Bundesrepublik Deutsch16 Eine Gesundheitsgefährdung wäre z. B. i n Strand- u n d Erholungsgebieten an der Küste vorstellbar. 17 Also die Konkretisierung der immanenten Schrankenbestimmung des A r t . 2 Abs. 2. 18 I m einzelnen: Verschmutzung infolge des Ablassens von ö l aus Schiffen oder Rohrleitungen oder infolge der Ausbeutung und Erforschung des Meeresgrundes und Meeresuntergrundes.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

land, den Anwendungsbereich des Art. 24 der Konvention zu erweitern 1 9 , als auch ein Antrag Italiens 2 0 wurde i n den späteren Vertragstext nicht aufgenommen. Damit verblieb Art. 24 der Konvention über das Hohe Meer weitgehend i n dem Rahmen, den schon das Londoner Abkommen von 1954 abgesteckt hatte 2 1 . Schwierigkeiten macht die Frage, in welchen konkreten Fällen Art. 24 der Konvention nun anwendbar ist. Die Vorschrift untersagt bei wortgetreuer Auslegung nicht generell jedes Ablassen von Öl. Die Bestimmung enthält ein Verbot nur insoweit, als die Eingabe von Öl i n das Meerwasser in den aufgeführten Fällen zu einer Verschmutzung führt. Auch die vorbereitenden Arbeiten der I L C und der Genfer Konferenzen ergeben, daß A r t . 24 nicht jedes Ablassen von ö l verbietet. Die Abgabe von Öl i n das Meerwasser i n einem Maße, das den zu einer Verschmutzung führenden Schwellenwert nicht überschreitet, blieb i n diesen Vorschlägen unberücksichtigt und unterliegt weiterhin dem Grundsatz der freien Nutzung der Hohen See 22 . Ein mögliches Verbot i n A r t . 24 kann sich somit nur auf die Meerwasseru er schmutzung beziehen. Der Tatbestand der Verschmutzung ist aber gänzlich ungeklärt. Die anfänglich gefundene Begriffsbestimmung kann nicht weiterhelfen, da eine „Änderung eines natürlich vorhandenen biologischen Gleichgewichts" 2 8 zu unbestimmt ist, um den an eine Verbotsvorschrift zu stellenden Anforderungen zu genügen. Zudem enthält die Konvention keine Definition, die klären könnte, wann nach Ansicht der vertragsschließenden Parteien eine Verschmutzung der Meeresgewässer gegeben ist 2 4 . Den an der Konvention über das Hohe Meer beteiligten Staa19 U N Doc. A/CONF.13/C 2/L.115, i n : U N Conference on the l a w of the sea, Official Records Vol. I V , S. 148. 20 U N Doc. A/CONF.13/C 2/L.103, i n : U N Conference on the l a w of the sea, Official Records Vol. I V , S. 144: „Every State shall draw up regulations to prevent any persistent pollution whatsoever of the seas or of the superjacent air space, t a k i n g account of existing treaty provisions on the subject." 21 Neu hinzugekommen sind lediglich die Möglichkeiten, der durch Rohrleitungen oder durch die Erforschung u n d Ausbeutung des Meeresbodens verursachten Ölverschmutzung zu begegnen. 22 Offensichtlich wurde nur die Verhütung der Verschmutzungsgefahr einer Regelung für wert befunden, vgl. U N Doc. A/CONF.13/8, Memorandum des Generalsekretärs der U N ; vgl. weiter die 29. Sitzung u n d 31. Sitzung des Second Committee v o m 10. bzw. 11. A p r i l 1958, i n der immer nur die V e r h ü tung der Verschmutzung der Hohen See das erklärte Ziel dieser Vorschrift ist, U N Conference on the l a w of the sea, Official Records Vol. I V , S. 84 ff., 92 ff. (pars pro toto: Mr. Colclough (Vereinigte Staaten) stellt auf Seite 92 fest, „that i t was the intention of that paragraph that each government should take immediate steps to minimize the evil of oil pollution ..."). 23 Vgl. oben die Ausführungen zum ökologischen Teil. 24 Diese Schwierigkeiten bestehen bei dem Londoner A b k o m m e n nicht, da es i m Gegensatz zu A r t . 24 grundsätzlich jedes Ablassen von ö l verbietet u n d insofern die für eine Verbotsvorschrift notwendige konkrete Bestimmung t r i f f t .

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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ten gelang es somit i n A r t . 24 nicht, ein striktes Verbot des Ölablassens auf Hoher See, geschweige denn ein allgemeines Verbot der Abfallbeseitigung gefährlicher Stoffe zu erreichen. Auch A r t . 25 der Konvention, der die Verseuchung des Meeres durch radioaktive Abfälle regelt, kann i n diesem Zusammenhang keine andere Beurteilung erfahren 25 . Nach dem Wortlaut der Vorschrift dürfen Maßnahmen nur dann getroffen werden, wenn eine Verseuchung des Meeres droht. Nicht jede Abfallbeseitigung von A t o m m ü l l fällt damit unter das Verbot des A r t . 25 26 . Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, daß eine gesicherte Erkenntnis über die Verseuchungsgefahr bei der Versenkung von A t o m m ü l l noch aussteht 27 ; allein die Versenkung von A t o m m ü l l i m Meer kann noch nicht m i t einer Verseuchung der Meeresumwelt gleichgesetzt werden. A r t . 25 läßt einseitige Maßnahmen somit nur i n den Fällen zu, i n denen die von radioaktiven Abfällen ausgehende latente Gefahr sich bereits konkretisiert hat 2 8 . Der Schwellenwert der Verseuchung kann naturwissenschaftlich jedoch nicht konkret genug bestimmt werden 2 9 . Als Ergebnis bleibt festzustellen, daß die Genfer Konventionen nur wenig präzise Einschränkungen der Freiheit kennen, Schadstoffe unbegrenzt i m Meer beseitigen zu können; diese betreffen zudem nur einen geringen Ausschnitt der Meeresverschmutzung.

25 Die Begriffe „Verschmutzung" u n d „Verseuchung" sind zwar nicht identisch, treffen jedoch i m weiteren Sinne denselben Sachverhalt, nämlich die Verunreinigung; sie sollen deshalb i m Rahmen dieser A r b e i t gleichwertig nebeneinander behandelt werden. 26 Pelzer / Erler, Gutachten, S. 19; vgl. den Vorschlag der Tschechoslowakei U N Doc. A/CONF.13/C. 2/L.118, i n : U N Conference on the l a w of the sea, Official Records Vol. IV, S. 149, der ein Verbot der Abfallbeseitigung einschloß, schließlich jedoch nicht durchkam; McDougal / Burke, S. 791, stellen fest: „ W i t h i n limits that are still not w e l l defined . . . this new development i n waste disposal appears l i k e l y to be regarded as a permissible use"; ders., S. 852 ff. 27 So Ρ elzer / Erler, Gutachten, S. 19; ähnlich Korringa, Interocean '70, S. 65, der die Ansammlung von radioaktivem Material i n der Nahrungskette und die Auswirkungen auf eine Anzahl von Organismen durch radioaktiven A b f a l l noch f ü r völlig ungeklärt h ä l t ; a. A. McDougal I Burke, S. 853 ff., die trotz Unkenntnis der ozeanischen Verhältnisse die Verbringung schwach aktiver Atomabfälle i n Meeresgewässer f ü r unbedenklich u n d nur die V e r bringung hochaktiver Abfälle für unzulässig halten. 28 Dem Dilemma, daß Maßnahmen nach A r t . 25 Abs. 1 keinen präventiven Charakter haben können, von einer Verhütung der Verseuchung daher gar nicht gesprochen werden kann, trägt Abs. 2 Rechnung, der eine Zusammenarbeit i n internationalen Organisationen vorsieht. 29 Vgl. i n diesem Zusammenhang den Abkommensentwurf des RousseauReports, zitiert nach Pelzer / Erler, Gutachten, S. 83 ff., i n dem ausdrücklich der Maßstab für eine Mindestaktivität offengelassen w i r d : „Disposal means (i) direct introduction into the sea of radioactive material, the total radioactivity of which exceeds ,X' curies i n a year at a particular s i t e ; . . . "

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasserverschmutzung

c) Der Antarktisvertrag Eine Verbotsnorm könnte sich jedoch aus dem Antarktisvertrag vom 1. Dezember 195930 ergeben. Angesichts der besonderen Bedeutung eines Schutzes vor radioaktiver Verseuchung wurden i n A r t . 5 des Vertrages Kernexplosionen und die Ablagerung radioaktiver Stoffe i n der A n t arktis ausdrücklich verboten 3 1 . Entscheidend für die Eignung dieser Norm als eine Verbotsregelung der Meeresverschmutzung ist jedoch ihr Geltungsbereich. Nur wenn der Begriff „Antarktis" auch Gebiete der an das Festland der Polregion grenzenden Hohen See einschließt, kann A r t . 5 des Abkommens in die Prüfung einbezogen werden 3 2 . Aufschluß über diese Frage gibt A r t . 6 des Vertrages. Danach erstreckt sich der Geltungsbereich der Vorschriften auf das Gebiet südlich des 60. Breitengrades, unter Einschluß der m i t dem Festland verbundenen Schelfeisflächen 38 . Ausgenommen von dieser Regelung bleiben die Gewässer der Hohen See, für diese gelten weiterhin die allgemeinen Regeln 34 . Der Antarktisvertrag enthält somit für die Lagerung von A t o m m ü l l i m Bereich der Hohen See keine einschlägige Regelung. Die völkerrechtliche Zulässigkeit der Abfallbeseitigung radioaktiven Materials i n diesem Gebiet richtet sich nur nach A r t . 25 der Konvention über das Hohe Meer. d) Internationales Übereinkommen von 1960 zum Schutz des menschlichen Lebens auf See Eine den Grundsatz der Freiheit der Meere einschränkende Verbotsnorm könnte sich aus dem Londoner Schiffssicherheitsvertrag vom 17. Juni 1960 ergeben 35 . Obgleich Gegenstand dieses Vertrages nicht die Verhütung der Verschmutzung der Hohen See durch Abfallstoffe ist, könnte aus Kapitel V I I I des Abkommens i m Falle einer Gefahr für das menschliche Leben ein Versenkungsverbot für radioaktive Abfälle durch atombetriebene Schiffe folgen. Selbst wenn durch die Auslegung der hier i n Betracht kommenden Regel 6 des Kapitels dieser gar nicht ausdrücklich erfaßte Fall i n die Vorschrift einbezogen w i r d 3 6 , enthält 30 A V R 9 (1961/62), S. 206 ff.; deutscher Text J I R 12 (1965), S. 470 ff.; grundsätzlich zum Vertrag Dupuy, Annuaire 1960, S. 111 ff. 31 A r t . 5 Abs. 1 lautet: „ A n y nuclear explosions i n Antarctica and the disposal there of radioactive waste material shall be prohibited." 32 So w o h l Reintanz, Staat und Recht 1968, S. 434 f. 33 Vgl. dazu Hanessian, E A 15 (1960), S. 380. 34 Pelzer, S. 75; Hanessian, E A 15 (1960), S. 380. 35 BGBl. 1965 I I , S. 480 ff. 36 Regel 6 lautet: „Die V e r w a l t u n g t r i f f t Maßnahmen, u m sicherzustellen, daß weder auf See noch i m Hafen eine unzulässige Strahlung oder sonstige nukleare Gefährdung für Besatzung, Fahrgäste u n d Öffentlichkeit oder für Wasserstraßen, Nahrungsmittel oder Wasserversorgung entsteht."

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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die Norm noch kein generelles Verbot der Beseitigung radioaktiven Materials, da zunächst die vage Voraussetzung einer „nuklearen Gefährdung" eingetreten sein muß. Als eine Verbotsregelung, die die wirksame Bekämpfung der radioaktiven Meeresverschmutzung verbürgt, eignet sich die i m Kapitel V I I I aufgeführte Regel 6 des Londoner Schiffssicherheitsvertrages von 1960 daher ebensowenig wie die zuvor untersuchte Bestimmung des A r t . 25 der Konvention über das Hohe Meer. e) Das Moskauer

Teststop-Abkommen

Eine Verbotsregelung, die sich auf die Verseuchung der Hohen See m i t radioaktiven Stoffen beschränkt, könnte der „Vertrag über das Verbot von Kernwaffenversuchen i n der Atmosphäre, i m Weltraum und unter Wasser" vom 5. August 196337 enthalten. Zwar schließt das Abkommen i n seinen Bestimmungen kein generelles völkerrechtliches Verbot ein, Radioaktivität i m Meerwasser freizusetzen, da die friedliche Nutzung der Atomenergie von der Regelung des Vertrages ausgenommen bleibt 8 8 ; es w i r d aber immerhin ein partielles Verbot für Kernexplosionen ausgesprochen 89. Das Übereinkommen beruht auf der Überzeugung der vertragsschließenden Parteien, daß Kernwaffenversuche eine besondere Gefahr für die Menschheit bedeuten, die die unverzügliche Einstellung der Tests rechtfertige 40 . Fraglich scheint jedoch, ob es dieses Vertrages überhaupt noch bedurfte, um ein Kernwaffenversuchsverbot auf der Hohen See zu erreichen. Bereits die große Zahl der Beitrittsstaaten 4 1 gibt i n dieser i m Völkerrecht ungewöhnlichen Einmütigkeit einen Anhaltspunkt dafür, daß die Unterzeichnung eine Rechtseinsicht widerspiegelt, die längst auf anderem Wege Eingang i n 37

BGBl. 1964 I I , S. 907 ff.; J I R 12 (1965), S. 474 ff. Z u den friedlichen m a r i t i m e n nuklearen Tätigkeiten, die zu einer V e r seuchung des Meerwassers führen könnten, gehören der Transport von radioaktiven Stoffen durch Schiffe, die Reaktorschiffahrt u n d die Beseitigung radioaktiver Abfälle i m Meer, i m einzelnen vgl. Pelzer, J I R 15 (1971), S. 485 ff. 39 A r t . 1 des Vertrages; ausgenommen bleiben unterirdische Versuche, soweit solche Explosionen keine Auswirkungen außerhalb der staatlichen Hoheitsgrenzen haben, A r t . 1 (b) des Vertrages. Grundsätzlich verboten sind jedenfalls nukleare Tests auf Hoher See, so daß die f ü r eine Verbotsvorschrift notwendigen Anforderungen an die Bestimmtheit der N o r m erfüllt sind. Auslegungsschwierigkeiten ergeben sich jedoch bei der Frage, ob auch Kernexplosionen f ü r friedliche Zwecke v o m Vertrag erfaßt werden, wie z. B. das amerikanische „Plowshare"-Programm, vgl. Schwelb, A J I L 58 (1964), S. 646. 40 Vgl. die ausführliche Darstellung von Gidel, Grundprobleme des i n t e r nationalen Rechts, S. 173 ff.; ausdrücklich faßt Abs. 3 der Präambel des Vertrages das Ziel der Unterzeichner zusammen, der „Verseuchung der U m w e l t des Menschen durch radioaktive Stoffe ein Ende zu bereiten". 41 Jenisch, S. 108, spricht von über 100 Staaten. 38

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

das internationale Seerecht gefunden hat. So läßt sich i n der Tat die Ansicht vertreten, daß das Moskauer Teststop-Abkommen für atmosphärische Kernwaffenversuche auf der Hohen See kein neues Völkerrecht setzt, sondern lediglich das bis zu diesem Zeitpunkt bereits geltende Völkergewohnheitsrecht kodifiziert. Dies soll i m folgenden begründet werden. Die Auswirkungen, die Kernexplosionen auf die Luft, das Meerwasser und die Meeresfauna und -flora haben, sind durch L u f t - und Meeresströmungen noch in beträchtlichen Entfernungen zu spüren. Folge dieser Verschiebungen durch z. T. unbekannte Strömungsverhältnisse ist die Unbenutzbarkeit großer Meeresgebiete, da der Mensch die Ausbreitung radioaktiver Ausstrahlungen bisher nicht unter Kontrolle bringen konnte. Diese von dem einen Kernwaffenversuch durchführenden Staat gewiß nicht gewollte, aber tatsächlich erzielte Nebenwirkung auf Teile der Meeresumwelt könnte den Grundsatz der Freiheit der Meere verletzen. Kern des Freiheitsgrundsatzes ist sowohl das Verbot, die Hohe See zu okkupieren als auch das damit eng verknüpfte Gebot, die Rechte anderer Nutzer zu achten. Wegen der nicht eindeutig begrenzbaren Gefahren unterliegt aber nach einer Kernwaffenexplosion jede weitere Nutzung dieser Meeresgebiete einem untragbaren Risiko, so daß Experimente m i t Atomenergien auf Hoher See über einen längeren Zeitraum die Ausübung der Rechte anderer Staaten praktisch ausschließen 42 . Dieser auf andere Benutzer ausgeübte Zwang, Testgebiete zu meiden, bedeutet zwar nicht automatisch die Okkupation von Teilen der Hohen See 43 , enthält aber doch zunächst eine Sperrung dieser Gebiete. Damit w i r d eine faktische Souveränität 4 4 i n Anspruch genommen, die sich i m Ergebnis von einer völkerrechtlich unzulässigen Okkupation kaum unterscheidet 45 . Bereits aus dem Grundsatz der Meeresfreiheit lassen sich also Begründungen gegen die Zulässigkeit der Kernexplosionen auf Hoher See finden, ohne daß es dazu noch eines besonderen Vertrages bedarf. Die hier vertretene Auffassung, daß nukleare Tests auf Hoher See i n jedem Falle wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Meeresfreiheit unzulässig sind, ist jedoch nicht unbestritten. I m anglo-amerikanischen Rechtskreis bestehen Bestrebungen, m i t Hilfe des bereits erwähnten „test of reasonableness" 46 zu einem anderen Ergebnis zu gelangen 47 . 42

Krüger, Wörterbuch des Völkerrechts I, S. 793; Dahm, I, S. 666 f. So aber Margolis, Y L J 64 (1955), S. 269 ff. 44 Gidel, S. 197: „Souverainité de fait". 45 Einige Testgebiete unterlagen auf Jahre hinaus der Sperrwirkung, so daß von einer Beschränkung auf ein zeitliches Mindestmaß als Voraussetzung für eine zulässige Nutzung nicht mehr die Rede sein kann, vgl. Jenisch, S. 118. 46 Vgl. oben zum 2. Teil, 1. Kapitel. 43

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Nach einer sehr „pragmatischen" Auffassung 48 wären Kernwaffentests auf Hoher See nicht ohne weiteres unzulässig, so daß dem Moskauer Teststop-Abkommen sehr wohl eine eigenständige Bedeutung i n diesem Bereich zukommen könnte. Ohne i m einzelnen die dieser Theorie zugrunde liegende Argumentation verfolgen zu müssen, kann ihren Vertretern bereits an dieser Stelle entgegengehalten werden, daß sie i n einer bedenklichen Weise rechtliche Gesichtspunkte durch politische ersetzen. Das Prinzip der „reasonableness" kann nur der Abgrenzung völkerrechtlicher Normen dienen, es kann dagegen diese Normen nicht verändern 49 . Die völkerrechtliche Rechtsordnung ist eben nicht ein „process of reciprocal tolerance of unilateral claims" 5 0 , der lediglich die Funktion des Ausgleichs der gegenwärtigen Interessen der Staaten hat, sondern sie ist ein System, i n dem die Normen, aus der aktuellen politischen Lage herausgelöst, selbständige Geltung beanspruchen. Würde i n jedem Einzelfall die Anwendung von Völkerrechtsnormen dem „test of reasonableness" unterworfen werden, so ginge die Allgemeinverbindlichkeit völkerrechtlicher Normen verloren. Die Lehre von dem „test of reasonableness" kann somit für die Entscheidung, ob Kernwaffenversuche auf Hoher See mit dem Grundsatz der Freiheit der Meere zu vereinbaren sind, nicht herangezogen werden. Dieses Prinzip findet erst dann Anwendung, wenn feststeht, daß die gewünschte Nutzungsart grundsätzlich m i t dem Grundsatz der Meeresfreiheit nicht kollidieren kann. A n dem oben gefundenen Ergebnis ändert sich also nichts; Kernwaffenversuche sind eo ipso unvereinbar m i t dem geltenden Seevölkerrecht. Das Verbot, diese Tests durchzuführen, richtet sich gegen alle Staaten, seien sie nun Signatarstaaten des Moskauer Teststop-Abkommens oder nicht. Dagegen bleibt die Suche nach Völkerrechtsnormen, die ein Verbot der Verschmutzung der Hohen See ansprechen, auch weiterhin erfolglos. f) International Convention Relating To Intervention On The High Seas In Cases Of Oil Pollution Casualties Der Unglücksfall des liberianischen Tankers „Torrey Canyon", der am 18. März 1967 bei den Scilly-Inseln auf Grund lief 5 1 , gab den Anstoß 47 McDougal , A J I L 49 (1955), S. 361, f ü h r t dazu aus: „ I t is, however, a claim to take certain preparatory measures, w i t h the m i n i m u m possible interference w i t h others, under the conditions of high necessity and absence of alternatives which are commonly held to justify measures i n self-defense"; ebenso McDougal / Burke , S. 852 ff.; McDougal / Schlei , S. 655 ff. 48 Pelzer, J I R 15 (1971), S. 503. 49 So auch Jenisch, S. 102. 50 McDougal , A J I L 49 (1955), S. 358. 51 Herber, RabelsZ 34 (1970), S. 223.

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

für die Schaffung zweier internationaler Abkommen m i t dem Ziel, i n Zukunft die Auswirkung ähnlicher Katastrophenfälle zu begrenzen. Die auf Veranlassung der IMCO nach Brüssel einberufene Konferenz verabschiedete am 29. November 196952 ein sogenanntes öffentlichrechtliches Übereinkommen, das einseitige Maßnahmen eines Küstenstaates auf Hoher See zur Verhütung von Ölschäden zuläßt, und ein privatrechtliches Abkommen, das die Haftung des Tankreeders für Schäden durch Ölverschmutzung regelt. Zunächst erscheint A r t . 1 des i n diesem Zusammenhang allein interessierenden öffentlich-rechtlichen Abkommens 5 8 , das von 31 Staaten unterzeichnet wurde 5 4 , als ein außergewöhnlicher Schritt der an der Konferenz teilnehmenden Staaten i n Richtung auf eine wirksame Kontrolle der Ölverschmutzung. Zum ersten M a l wurde i n einem A b kommen den Küstenstaaten die Möglichkeit gegeben, hoheitliche Maßnahmen auch außerhalb der eigenen Küstenmeergrenzen gegen solche Schiffe zu ergreifen, die die eigenen Interessen ernsthaft bedrohen. Als vergleichbare schon existierende Bestimmungen könnten allenfalls die A r t . 15 ff. über die Seeräuberei sowie A r t . 23 der Genfer Konvention über das Hohe Meer über das Recht auf Nacheile herangezogen werden. Die Ausgangslage dieser beiden Vergleichsfälle unterscheidet sich jedoch wesentlich von der des Brüsseler Abkommens. Die Bekämpfung der Piraterie — eines von der Staatengemeinschaft anerkannten völkerrechtlichen Delikts — entspricht dem Nutzen jedes einzelnen schiffahrttreibenden Staates; die Nacheile ist nur dann zulässig, wenn von dem Küstenstaat die Verfolgung bereits i m Bereich seiner Hoheitsgewässer aufgenommen wird, so daß derartige die Küstenmeergrenze räumlich überschreitende hoheitliche Maßnahmen auf wenige Fälle beschränkt bleiben. I m Gegensatz dazu unterliegt das Eingreifen des Küstenstaates gem. Art. 1 der Brüsseler Konvention keiner solchen grundsätzlichen Einschränkung. Ebenso fehlt eine Interessenübereinstimmung der beteiligten Staaten, wie etwa i m Zusammenhang m i t der Bekämpfung der Seeräuberei, weil das Problem der Meeresverschmutzung i n aller Regel eine unterschiedliche Beurteilung durch Seehandelsnationen und Küstenstaaten erfährt. Da die Ölverschmutzung nicht vor den — fiktiven — Grenzen der Küstenmeere haltmacht, 52 A J I L 64 (1970), S. 471 ff.; vgl. die parallelen Arbeiten des I n s t i t u t de Droit International, Annuaire 1969, S. 255 ff. 53 A r t . 1 lautet: „ I . Parties to the present Convention may take such measures on the high seas as may be necessary to prevent, mitigate or eliminate grave and imminent danger to their coastline or related interests from pollution or threat of pollution of the sea by oil following upon a maritime casualty or acts related to such a casualty, which may reasonably be expected to result i n major h a r m f u l consequences." 54 Bimco, A n n u a l Report 1970 - 71, S. 31.

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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soll m i t diesem Übereinkommen den Küstenstaaten ein M i t t e l i n die Hand gegeben werden, m i t dem diese die Verschmutzungsgefahr bereits an ihrer Quelle bekämpfen können. U m so bedauerlicher erscheint es deshalb, daß von der Regelung des A r t . 1 des Abkommens Kriegs- und Staatsschiffe sowie die gesamte Flußschiffahrt ausgenommen bleiben und daß es zudem auch versäumt wurde, die absichtliche Eingabe von ö l oder ölhaltigen Gemischen i n das Meer m i t i n die Bestimmungen einzubeziehen. Auch die Vorschrift des A r t . 3 der Konvention ist kaum dazu geeignet, das Übereinkommen als ein zukunftsweisendes Modell für die Regelung der Verschmutzung der Hohen See durch Öl erscheinen zu lassen. Von Notfällen einmal abgesehen verpflichtet diese Norm den Küstenstaat, sich m i t den Flaggenstaaten der die Ölverschmutzung verursachenden Schiffe i n Verbindung zu setzen bzw. die von der IMCO benannten Experten zu konsultieren, bevor er einseitige hoheitliche Maßnahmen gegen die seinem Hoheitsgebiet drohende Beeinträchtigung ergreift. Diese Vorschrift kann zwar nicht die Entscheidung, ob Maßnahmen zur Verhütung von Ölschäden notwendig werden, berühren, räumt den Flaggenstaaten jedoch eine entscheidende Mitsprache i n der Frage ein, welche Maßnahmen zur Schadensverhütung getroffen werden. I m Vergleich zu anderen Konventionen verlagert das Brüsseler Abkommen von 1969 nur das Problem, ohne es vollständig lösen zu können. Obgleich also verschiedene Abreden der Konvention den gewünschten „pace-setting milestone" 5 5 i n Frage stellen, bleibt anzuerkennen, daß die auf der Konferenz zusammengetroffenen Unterhändler das zu diesem Zeitpunkt i m internationalen Recht tatsächlich Erreichbare verwirklicht und m i t der Konvention einen Ansatzpunkt für künftige Regelungen eines international anerkannten Verbots der Ölverschmutzung aufgezeigt haben. g) Das Übereinkommen über das Einbringen von Abfällen ins Meer Die weltweiten Bemühungen u m die Reinerhaltung der Meere führte schließlich am 13. November 1972 i n London zum Abschluß eines Abkommens, das über die Bekämpfung und Verhütung von Ölverschmutzungen hinaus auch das Einbringen bestimmter Schadstoffe ins Meer einer internationalen Regelung unterwirft 5 6 . Der auf Konferenzen i n Reykjavik und London ausgearbeitete Entwurf zu diesem Übereinkommen, der auch der Stockholmer Umweltkonferenz i m Juni 55 Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 18; Lucchini , Journal du Droit International 97 (1970), S. 813. 56 Convention on the D u m p i n g of Wastes at Sea, I L M 1972, S. 1293 ff.

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

1972 zur Beschlußfassung vorgelegen hatte 5 7 , lehnt sich mit seinen Bestimmungen eng einer regionalen Abfallversenkungs-Konvention an, die Anfang desselben Jahres i n Oslo zwischen einer Anzahl westeuropäischer Staaten vereinbart wurde 5 8 . I m Sinne des Übereinkommens bezeichnet der Ausdruck „Einbringen" gem. Art. I I I (1) a) „(i)

jedes vorsätzliche Einbringen von Abfällen oder sonstigen Stoffen ins Meer durch Schiffe, Luftfahrzeuge, Plattformen oder sonstige auf See errichtete menschliche Bauwerke; (ii) jedes vorsätzliche Einbringen ins Meer von Schiffen, L u f t f a h r zeugen, Plattformen und sonstigen auf See errichteten menschlichen Bauwerken 5 9 ."

M i t dieser Vorschrift sind die Bestimmungen der Londoner Konvention offensichtlich weit davon entfernt, die Ursachen für die Meeresverschmutzung erschöpfend zu erfassen. Die von Schiffen, Flugzeugen sowie Plattformen vorsätzlich eingebrachten Schadstoffe stellen i m Verhältnis zu den durch die Atmosphäre, durch Rohrleitungen oder über die Flüsse in die Ästuarien und von dort ins Meer gelangenden gefährlichen Substanzen nur den geringeren Anteil an der Verschmutzung der Meeresgewässer. Dieser Mangel kann der zukunftsweisenden Bedeutung dieses Abkommens jedoch nur geringen Abbruch tun. I m Vergleich zu den zuvor behandelten internationalen Übereinkommen bezieht die Londoner Konvention erstmals auch solche Schadstoffe i n ihre Regelung ein, deren Abträglichkeit für das bestehende meeresökologische System zwar schon in der Vergangenheit erkennbar war, deren Verbringung in das Meer gleichwohl einer internationalen Überwachung und Kontrolle bisher entzogen blieb. Besser als andere völkerrechtliche Verträge m i t einem globalen Geltungsanspruch berücksichtigt diese Konvention das steigende Interesse der Menschheit daran, die Meeresumwelt vor verändernden Eingriffen i n ihr ökologisches Gleichgewicht zu sichern und ein ausreichendes System zu ihrem Schutz zu entwickeln. I n dem Londoner Abkommen über das Einbringen von Abfällen ins Meer w i r d versucht, die Probleme u m die willentliche Abfallversenkung von Schiffen, Flugzeugen und Plattformen auf drei Ebenen zu lösen. Die schädlichen Stoffe werden nach dem Grad der von ihnen für die marine Umwelt ausgehenden Gefahr i n bestimmten Gruppen zu57 Vgl. U N Doc. A/AC. 138 / SC. I I I / L. 26, Canada: w o r k i n g paper on preservation of the marine environment, i n : U N Doc. A / 8721, S. 219. 58 Vgl. dazu die Ausführungen unten zu den Regionalabkommen. 59 Nach einer Übersetzung des Auswärtigen Amtes; von der i n dem Übereinkommen getroffenen Regelung werden gem. A r t . I I I (1) b) auch diejenigen Schadstoffe ausgenommen, die durch den normalen Betrieb von Schiffen, Flugzeugen u n d Plattformen i n das Meer gelangen.

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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sammengefaßt. Nach A r t . I V des Vertrages unterliegt das Einbringen derjenigen Abfälle, die i n Annex I aufgeführt sind, einem absoluten Versenkungsverbot. Von dieser sogenannten „schwarzen Liste" sind organische Halogenverbindungen, Quecksilber, Cadmium, beständige Plastiks und andere beständige Kunststoffe, Öl und ölhaltige Gemische sowie hochgradig radioaktive Abfälle und die für eine biologische und chemische Kriegführung hergestellten Stoffe betroffen. I n einer zweiten Gruppe sind die weniger gefährlichen Substanzen erfaßt, deren Verklappung auf dem Meer aufgrund einer vorherigen Sondererlaubnis zugelassen werden kann 6 0 . Hierunter fallen beispielsweise aus der Gruppe der Metalle Arsen, Blei, Kupfer und Z i n k 6 1 . Auch das Versenken sperriger Abfälle, die die Schiffahrt und Fischerei ernstlich behindern können sowie das Einbringen größerer Mengen von Säuren und Laugen darf nur nach Maßgabe dieser „grauen Liste" erfolgen. Schließlich enthält der Annex I I I der Konvention eine detaillierte Liste solcher Regeln, die bei der Verklappung von Abfallstoffen zu beachten sind, die weder dem absoluten noch dem relativen Versenkungsverbot unterliegen. Hierher gehören die Berücksichtigung der Eigenschaften und der Zusammensetzung der Abfallstoffe, die Wahl des Einbringungsortes, die A r t des Einbringens und andere Erwägungen allgemeiner A r t 6 2 . Wenn mit diesen materiellen Konventionsbestimmungen auch kein generelles Verbot der Schadstoffbeseitigung i m Meer zu erreichen ist, so bedeuten sie doch eine merkliche Weiterführung des i n dem Londoner Abkommen von 1954 begonnenen und i n den Brüsseler Konventionen von 1969 fortgesetzten Versuchs, das Problem der Meeresverschmutzung mit Hilfe von internationalen Verträgen zu lösen. Weniger vielversprechend sind dagegen die Vertragsvorschriften ausgestaltet, die die Überwachung und Kontrolle sowie die Erteilung der Genehmigungen betreffen, Abfälle i m Meer zu versenken. Eine Ordnung, die sich i m wesentlichen auf einzelstaatliche Maßnahmen stützen muß, w i r d nämlich den Ansprüchen an eine effektive Bekämpfung der Meeresverschmutzung kaum gerecht werden können. Es bedarf viel60

Annex I I , die sogenannte „graue Liste". Hier zeigt sich deutlich eine Diskrepanz zwischen der Regelung durch die Londoner Konvention und der des Umweltprogramms der Bundesregierung (Materialienband, Drucksache V I / 2710). I m K a p i t e l „Hohe See u n d Küstengewässer", S. 182, w i r d ein ausnahmsloses Versenkungsverbot — über die Metalle Quecksilber und Cadmium hinaus — für Blei, Zink, Kupfer u n d Arsen sowie für einige andere toxische Metalle gefordert, da durch sie eine zu große Umweltbelastung auftreten könne. Die Londoner Konvention über das Einbringen von Abfällen ins Meer fand m i t ihrer Regelung also keine optimale Lösung, sondern beschränkt sich auf das Wenige, das zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses erreichbar war. 62 Vgl. i m einzelnen Annex I I I des Vertrages. 81

7 Ehmer

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

mehr eines internationalen Verwaltungssystems, um ein erfolgreiches Funktionieren des vorgesehenen Régime zu ermöglichen. Die unerläßliche Ergänzung der materiell-rechtlichen Regelungen durch eine derartige institutionelle Komponente fehlt jedoch in dem Übereinkommen. Die Erlaubniserteilung für die Beseitigung von Schadstoffen i m Meer, die der „grauen Liste" unterfallen, steht ausschließlich den nach A r t . V I Abs. 1 der Konvention von den einzelnen Vertragsparteien bestimmten Stellen (authorities) zu 6 3 . Diese Stellen arbeiten aber, wie i m weiteren der Vorschrift zu entnehmen ist, keineswegs auf internationaler Basis, sondern verbleiben i n ihren Befugnissen einzelstaatlicher Souveränität verhaftet 6 4 . Ebenso verhält es sich mit der Überwachung des nach dem Annex I I I einzuhaltenden Modus der Abfallversenkung i m Meer. Auch hier fehlt eine internationale Kontrollbehörde, die i n ihren Entscheidungen von einer direkten staatlichen Einflußnahme unabhängig ist. Die Londoner Konvention über das Einbringen von Abfällen ins Meer vermag somit ebensowenig eine befriedigende generelle Regelung der Meeresverschmutzung anzubieten wie die ihr zeitlich vorgehenden Abkommen. h) Ergebnis aa) Verschmutzungsverbote Ein absolutes Verbot der Meeresverschmutzung besteht immer dann, wenn die Verunreinigung gegen eine Norm des Völkerrechts verstößt. Häufigste Schranke für die Zulässigkeit der Eingabe von verunreinigenden Materialien i n das Meerwasser ist A r t . 2 Abs. 2 der Konvention über das Hohe Meer. Wann jedoch die Grenze des maßvollen Gemeingebrauchs überschritten ist, kann nicht i m voraus hinreichend bestimmt festgelegt werden, sondern muß i m Rahmen einer Güterabwägung zwischen ausgeübten und beeinträchtigten Nutzungsarten entschieden werden. So enthalten die einschlägigen Vorschriften der Genfer Konventionen selbst keinen Maßstab, an dem die Rechtmäßigkeit der Nutzungen absolut gemessen werden kann, so daß i n der recht63 Offenbar handelt es sich dabei u m nationale Einrichtungen: dies folgt aus A r t . V I Abs. 2 — „The appropriate authority or authorities of a Contracting Party . . . " — u n d aus A r t . V I Abs. 1 d, wo die Zuständigkeit dieser Stellen für die alleinige oder i n Zusammenarbeit m i t anderen Vertragsparteien und zuständigen internationalen Organisationen durchzuführende Überwachung begründet w i r d . 04 Nach A r t . V I Abs. 2 erteilen diese Stellen Beseitigungsgenehmigungen n u r für Stoffe, die i n ihrem Hoheitsgebiet geladen werden oder von einem i n i h r e m Hoheitsgebiet eingetragenen Schiff oder Luftfahrzeug auf Hoher See versenkt werden sollen. International beschränkt sich das Verhältnis der Vertragsstaaten n u r auf W i l l e n zur Zusammenarbeit, A r t . V I I Abs. 3.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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liehen Beurteilung wiederum auf das allgemeine Prinzip der Meeresfreiheit zurückgegriffen werden muß. Übrig bleibt zunächst ein weites Feld von völkerrechtlich zulässigen Möglichkeiten, Meeresgewässer durch Abfallstoffe zu verschmutzen oder zu verseuchen, die weder gegen spezielle Normen noch gegen den Grundsatz der Gemeinverträglichkeit verstoßen. I n diesen Bereich zielen drei Vertrags werke von universaler Bedeutung, die sich jedoch bloß m i t einem Ausschnitt der vorstellbaren Verschmutzungsarten beschäftigt. Sowohl das Londoner Abkommen von 1954 als auch die Brüsseler Konventionen von 1969 betreffen nur die Ölverschmutzung; über eine Ausweitung der Vorschriften auf andere als durch ö l verursachte Verunreinigungen konnte keine Einigung erzielt werden 6 5 . Das weiterführende Londoner Abkommen von 1972 bezieht zwar neben dem Öl auch andere Schadstoffe i n die Regelung ein, beschränkt sich aber darauf, lediglich die gefährlichsten Substanzen einem absoluten Versenkungsverbot zu unterwerfen. Nach dem derzeitigen Stand des Völkerrechts ist somit gerade nur das Verklappen einiger weniger Schadstoffe i m Meer verboten. Dagegen besteht für zahlreiche ebenso schädliche Abfälle und Abwässer noch keine völkerrechtliche Regelung. bb) Kontrollbefugnisse Verbotsnormen können nur dann eine Wirkung haben, wenn die Einhaltung der auferlegten Verpflichtungen durch ein Kontrollsystem gewährleistet ist. Vielen internationalen Vereinbarungen mangelt es an einer wirksamen Überwachungsmethode. Die Maßnahmen erschöpfen sich größtenteils i n Empfehlungen an den nationalen Gesetzgeber, denen jedoch nur zögernd Folge geleistet wird, so daß der Verfolgung von Verstößen oft noch die rechtliche Grundlage fehlt. Davon macht auch das Londoner Ölverschmutzungsabkommen keine Ausnahme. I n dem Übereinkommen w i r d es der Gesetzgebung des Flaggenstaates überlassen, ausreichende Vorkehrungen gegen eine Ölverschmutzung des Meeres durch eigene Schiffe zu treffen, um so die Einhaltung der Vertragsbestimmungen zu garantieren 66 . Ebenso gehört das Londoner Abfallversenkungs-Abkommen von 1972 in diese Gruppe. Die Erteilung von Erlaubnissen für eine geplante Abfallversenkung i n einem bestimmten Meeresgebiet sowie die Überwachung und Kontrolle dieser Vorhaben bleibt nationalen Stellen vorbehalten. Direkte Maßnahmen 65

A u f der Brüsseler Konferenz wurde einzig eine Resolution verabschiedet, die eine Empfehlung an die I M C O enthielt, auch die Arbeit über andere Aspekte der Verschmutzung zu intensivieren, A J I L 64 (1970), S. 399 f. 66 A r t . 2 Abs. 2; vgl. z.B. für Großbritannien: „ O i l i n Navigable Waters Act", i n der Fassung v o m 8. A p r i l 1971, I L M 1971, S. 584 ff.; vgl. auch Cavaré, R G D I P 68 (1964), S. 629 f. τ

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

des von der Verschmutzung bedrohten Staates gegen den Schädiger sind nach diesen Abkommen unzulässig. Während nach diesem sogenannten „Flaggenstaatenrecht" 67 die Ahndung der Rechtsverstöße vom guten Willen eines anderen Vertragsstaates abhängt, läßt die Brüsseler Konvention von 1969 grundsätzlich staatliche Hoheitsakte auch i m Geltungsbereich der Hohen See zu. Diese Entwicklung zeigt eine Bereitschaft der Staaten, angesichts des immer schwerwiegenderen Problems der Meerwasserverschmutzung ihre einzelstaatlichen Befugnisse, soweit erforderlich, zugunsten einer Neuregelung aufzugeben. So verspricht die in der Brüsseler Konvention vereinbarte Möglichkeit eine viel effektivere Kontrolle der Ölverschmutzung als die Regelungen in den Übereinkommen zuvor 6 8 . Weder die Brüsseler Konventionen noch das Londoner Abfallversenkungs-Abkommen von 1972 können als Endpunkt i n der Enwicklung des Seevölkerrechts verstanden werden. Dazu bedarf es vielmehr eines erheblich ausgeweiteten Anwendungsbereichs der Vorschriften. Vor allem müßte das Einbringen verschmutzungsintensiver industrieller und häuslicher Abfälle i n das Meer, das nicht von Schiffen aus bewerkstelligt wird, geregelt werden. Ein allgemeines, für alle Staaten verbindliches Verbot der Meerwasserverschmutzung fehlt noch i m Völkervertragsrecht. Das Problem erlangte seine Bedeutung zu unvermittelt, als daß das derzeitige Völkerrecht bereits m i t speziellen Normen darauf hätte reagieren können. 2. Regionalabkommen

Die Hauptschwierigkeit, einem Verbot der Meerwasserverschmutzung weltweite Anerkennung zu verschaffen, besteht darin, daß jedem einzelnen Staat ausschließliche Machtbefugnisse innerhalb seiner Grenzen zustehen, die er nur ungern zugunsten einer internationalen Zusammenarbeit aufgibt. Dieses Problem, das die Bemühungen u m ein effektives universales Völkervertragsrecht bisher weitgehend zunichte gemacht hat, könnte in kleineren Räumen mit i n sich gleicher politischer Struktur erheblich reduziert werden. So schafft beispielsweise die starke Integration Westeuropas eine günstige Ausgangslage für ein wirksameres regionales Vorgehen. Es ist allerdings zu berücksichtigen, daß regionale Vereinbarungen nicht ohne Einschränkungen als Modell für eine weiträumige internationale Lösung dienen können, so daß die i m folgenden zu prüfenden Abkommen für ein generelles Verbot der Meerwasserverschmutzung nur bedingt geeignet sind. 67 68

Vgl. U N Doc. A / 8421, S. 41. So auch Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 38.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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a) Der EURATOM-Vertrag Der „Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft" vom 25. März 195769 beschränkt seinen Anwendungsbereich auf das Gebiet der sechs Mitgliedstaaten, enthält also nur Vorschriften von regionaler Bedeutung. I n Art. 37 des Vertrages w i r d bestimmt: „Jeder Mitgliedstaat ist verpflichtet, der Kommission über jeden Plan zur Ableitung radioaktiver Stoffe aller A r t die allgemeinen Angaben zu übermitteln, auf Grund deren festgestellt werden kann, ob die Durchführung dieses Plans eine radioaktive Verseuchung des Wassers, Bodens oder des Luftraums eines anderen Mitgliedstaates verursachen kann."

M i t der Vorschrift w i r d der Zweck verfolgt, die von dem Gebiet eines Mitgliedstaates ausgehende Verseuchung des Territoriums eines anderen Vertragspartners zu verhindern. Da die Abfallbeseitigung radioaktiver Stoffe durch einen Vertragsstaat eine Kontamination der mitgliedstaatlichen Hoheitsgebiete auch von außerhalb durch ungünstige Wasser- bzw. Luftströmungen verursachen kann 7 0 , begegnet A r t . 37 dieser Gefahr i m Bereich der Gemeinschaft dadurch, daß jeder Plan, also z. B. auch ein Vorhaben, das die Versenkung radioaktiven Materials auf Hoher See vorsieht, der Meldepflicht unterliegt 7 1 . Unanwendbar ist die Bestimmung dagegen auf den Pali einer Kontamination des Staatsgebietes eines Nichtsignatars. Problematisch ist die Durchsetzung einer von der Europäischen Kommission i m Einzelfall vorgeschlagenen Regelung für die Abfallbeseitigung. Erst dann, wenn der dringende Verdacht einer radioaktiven Verseuchung gegeben ist 7 2 , kann die Kommission Richtlinien zur Verhütung einer drohenden Verseuchung erlassen, deren Nichtbefolgung ihr bzw. den durch eine Kontamination betroffenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, unmittelbar den Europäischen Gerichtshof anzurufen 73 . Dieses Verfahren schafft also zusammen m i t den EURATOM-Grundnormen für den Gesundheitsschutz ein Überwachungssystem, m i t dem der unkontrollierten Abfallbeseitigung von Atommüll 69

BGBl. 1957 I I , S. 1014 ff. Haedrich, Handbuch, Anm. 1 zu A r t . 37, S. 45. 71 Vgl. den Jährlichen Gesamtbericht der E U R A T O M , Zehnter Gesamtbericht, S. 78, wonach die Gemeinschaft sich m i t der Zulässigkeit der Beseitigung radioaktiven Abfalls i m A t l a n t i k zu beschäftigen hatte. 72 Es müssen dabei die für den Gesundheitsschutz noch ungefährlichen Grenzwerte übertroffen werden, deren Einhaltung aufgrund der Richtlinienkompetenz der Kommission nach A r t . 31 f. für jeden Mitgliedstaat verbindlich vorgeschrieben ist, A r t . 161 I I I , vgl. A B l . der Europäischen Gemeinschaften 1966, S. 3693: „Richtlinien zur Festlegung der Grundnormen für den Gesundheitsschutz der Bevölkerung u n d der Arbeitskräfte gegen die Gefahren ionisierender Strahlen" v o m 2. Februar 1959 i. d. F. v o m 27. Oktober 1966. 73 A r t . 38 Abs. 3. 70

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

einiges von ihrer Gefährlichkeit genommen werden kann. Zu bedauern bleibt jedoch die unpräzise Formulierung, die eine Anwendung dieser rechtlichen Möglichkeiten nur i n „dringenden" Fällen vorsieht. Der Regelfall der Abfallbeseitigung w i r d von diesem Verfahren wohl nicht erfaßt. b) Das Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Ölverschmutzungen der Nordsee Einen weiteren Schritt auf dem Wege zu einem generellen Verbot der Meerwasserverschmutzung für bestimmte, die marine Umwelt gefährdende Stoffe bedeutet das „Übereinkommen zur Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Ölverschmutzungen der Nordsee" vom 9. Juni 196974. Dieses Abkommen findet nach A r t . 1 dann Anwendung, wenn eine Ölverschmutzung i n der Nordsee eine unmittelbare Gefahr für die Küste eines oder mehrerer Vertragspartner darstellt. I m übrigen kommen die Signatarmächte gemäß A r t . 5 des Vertrages überein, einander über Unfälle mit Ölaustritt oder über bereits vorhandene ö l flächen zu informieren. Nach Art. 6 sind die Maßnahmen, die die Signatare zur Abwehr und Kontrolle des treibenden Öls ergreifen, den anderen Vertragspartnern mitzuteilen. I m Unterschied zum EURATOM-Vertrag enthält das Nordseeabkommen keine Übereinkunft über die Errichtung einer supranationalen Behörde oder Kommission, auf die die Vertragsstaaten für die Bekämpfung der Ölverschmutzung einen Teil ihrer Hoheitsbefugnisse übertragen. Das schwächt ganz entscheidend das i m Übereinkommen vorgesehene Melde- und Überwachungssystem, das nunmehr ausschließlich von der Zusammenarbeit der Signatarstaaten untereinander abhängt. Demzufolge fehlt auch dem Vertrag das Instrumentarium, mit dem ein bestimmtes Verhalten der Mitgliedstaaten zu erzwingen wäre. Eine Verpflichtung besteht nur für die Anzeige bereits erkannter Unfälle mit ölaustritt oder sonstiger Ölflächen, die zu einer Interessenverletzung eines anderen Vertragsstaates zu führen drohen. Für eine darüber hinausgehende Pflicht zur Bekämpfung oder gar Verhütung der Ölverschmutzung ergeben sich dagegen keine Anhaltspunkte 7 5 . Auch die — freiwillige — Bekämpfung der Ölverschmutzung selbst scheint nicht ganz befriedigend gelöst worden zu sein, da sie grundsätzlich nur i n den der Küste der Vertragsparteien vorgelagerten be74

BGBl. 1969 I I , S. 2066 ff. So könnten beispielsweise die Vertragsstaaten unbeschadet der Bestimmungen dieses Übereinkommens beliebige Mengen ölhaltiger Abwässer i n die Nordsee einleiten, da hierüber eine Regelung nicht getroffen worden ist. 75

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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sonderen Zonen zulässig ist 7 6 . Dieses Beharren auf nationalen Interessen könnte mitunter die rechtzeitige, vorbeugende Bekämpfung einer drohenden Ölverschmutzung erheblich erschweren. Trotz der angeführten Schwächen der Nordseekonvention läßt sowohl der Wille zum Vertragsschluß als auch die fortgeschrittene politische und wirtschaftliche Integration der beteiligten europäischen Staaten erwarten, daß die Anwendung der Bestimmungen einer w i r k samen Bekämpfung der Verschmutzung der Hohen See näherkommen wird. c) Convention for the Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft Die Vertragsstaaten der EURATOM-Gemeinschaft und der Nordseekonvention gegen die Ölverschmutzung konnten vor allem deshalb zu einer schnellen Einigung kommen, weil entweder die Gefährlichkeit der radioaktiven Stoffe eine Lösung der Abfallbeseitigung dringend notwendig machte oder sich die an dem Abkommen beteiligten Staaten in ihren Beratungen auf bereits geschlossene Verträge wie das Londoner Ölverschmutzungsabkommen von 1954 stützen konnten. M i t der „Convention for the Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and A i r c r a f t " 7 7 , die am 15. Februar 1972 i n Oslo geschlossen wurde, betraten die Vertragsstaaten jedoch Neuland. Die Konvention, deren Zustandekommen zu einem nicht geringen Teil den homogenen Interessen der beteiligten Staaten zu verdanken ist 7 8 , wurde insgesamt von zwölf Staaten unterzeichnet. Die Ratifikationen stehen dagegen zu einem großen Teil noch aus. Der Geltungsbereich des Abkommens erstreckt sich auf die Nordsee und die angrenzenden atlantischen Gewässer 79 . Sowohl die Ostsee als auch das Mittelmeer sind durch eine besondere Klausel vom Vertragsgebiet ausgeschlossen80, lediglich das Kattegat bleibt einbezogen. Die Abfallkonvention von Oslo ist, wie die auf ihr aufbauende Londoner Konvention über das Einbringen von Abfällen ins Meer, vorerst nur gegen jenen Teil der Verschmutzung gerichtet, der von Schiffen 76

Vgl. die Anlage des Abkommens, BGBl. 1969 I I , S. 2075. I L M 1972, S. 262 ff.; den Beratungen lagen die Vorarbeiten der fünf südlichen Nordseeanliegerstaaten zugrunde, Jenisch, R D I 50 (1972), S. 185. 78 Bezeichnenderweise traten die UdSSR und Polen der Konvention nicht bei, vgl. I L M 1972, S. 262 Fußnote, obgleich sonst sowohl der Geltungsbereich als auch, die genannten Staaten eingeschlossen, die Teilnehmerstaaten m i t der North-East A t l a n t i c Fisheries Convention von 1959 übereinstimmen, vgl. U. N. T. S. Vol. 486, S. 158 ff. 79 Als Begrenzungspunkte können, grob geschätzt, i m Norden etwa das Barentsmeer, i m Westen Grönland u n d i m Süden Gibraltar dienen. 80 A r t . 2 a (i) u n d (ii). 77

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

bzw. Flugzeugen ausgeht. Stoffe, die das Leben i m Meer oder die Gesundheit des Menschen gefährden, sollen künftig nicht mehr ins Wasser eingebracht werden. Die unterzeichnenden Staaten verpflichten sich, aufgrund einer entsprechenden Liste die notwendigen Verbote zu erlassen. Andere wichtige Verschmutzungsquellen werden von der Konvention dagegen nicht erfaßt 81 . Die Regelung sowohl der quantitativ beachtlichen Einleitung von Industrieabfällen durch an der Küste angesiedelte Industrieunternehmen als auch der indirekten Verschmutzung des Meerwassers über Flüsse bleibt weiterhin der nationalen Gesetzgebung vorbehalten 82 . Die Tatsache, daß der überwiegende Teil der industriellen, häuslichen und landwirtschaftlichen Abfälle auch weiterhin ohne internationale Kontrolle ins Meer gelangt, blieb den vertragsschließenden Staaten durchaus nicht verborgen 83 . Eine Regelung wurde jedoch auf ein späteres Abkommen verschoben. Die Beschränkung der Konvention von Oslo auf die Abfallbeseitigung durch Schiffe und Flugzeuge kann nur für den Anfang eines umfassenden Vertragswerkes stehen, vor dem staatliche Einzelinteressen — wie etwa die Tendenz, Küstenregionen standortgünstig für Industrieansiedlungen herzurichten — weitgehend zugunsten einer internationalen Entwicklung zurücktreten müssen. Die Abfallkonvention von Oslo w i r d aber auch aufgrund anderer Versäumnisse ihr Ziel, die von Industriestaaten umgebene Nordsee nicht zu einer Müllgrube werden zu lassen, kaum uneingeschränkt verwirklichen können. Nach einer Aufteilung schädlicher Substanzen i n drei Gruppen, der auch die Londoner Vereinbarung von 1972 folgt 8 4 , unterliegen nur wenige Materialien einem absoluten Verbot der A b fallversenkung von Schiffen oder Flugzeugen. Andere gefährliche, zum Teil auch toxisch wirkende Substanzen sind erst i n der sogenannten „grauen Liste" erfaßt, nach der die Abfallbeseitigung unter bestimmten Auflagen zulässig ist 8 5 . Wieder andere Abfälle werden als weitgehend ungefährlich eingestuft und unterliegen lediglich den Beschränkungen durch die einzelstaatliche Gesetzgebung. 81 Auch hier ist der direkte Einfluß dieses Abkommens auf die Londoner Konvention von 1572 deutlich zu erkennen. 82 Rauschning, E A 27 (1972), S. 571. 83 Vgl. die Präambel des Vertrages, w o r i n ausdrücklich die Verschmut^ungsquellen „rivers, estuaries, outfalls and pipelines" aufgezählt werden. 84 Vgl. die dort gemachten ausführlichen Bemerkungen zu diesem System. 85 H i e r h i n gehören z. B. auch schwergewichtige Sperrgüter, die i n mindestens 2000 m Tiefe u n d 150 sm von der Küste entfernt versenkt werden d ü r fen, vgl. Annex I I des Abkommens; Jenisch, R D I 50 (1972), S. 187; das hier noch offengebliebene Problem der Verbringung von hochradioaktiven A b fällen und biologischen sowie chemischen Kampfstoffen i n das Meer konnte Hagegen die Londoner Konvention zugunsten eines absoluten Versenkungsverbotes lösen.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Die Einhaltung und Durchführung der Vereinbarungen, insbesondere die Überwachung der Auflagen bei der Versenkung von Abfällen der „grauen Liste", w i r d von einer ständigen Kommission überprüft 8 6 . Obgleich diese Einrichtung noch weit von einer selbständigen Behörde entfernt ist, die unabhängig von einer Einflußnahme der Teilnehmerstaaten i n Angelegenheiten der Abfallversenkung in das Meer entscheidet, könnte sie doch eine wirkliche Kontrolle über geplante Versenkungsvorhaben gewährleisten. Während nämlich die Nordseekonvention von 1969 die Bekämpfung der Verschmutzung des Meerwassers durch Öl einzelstaatlichen Maßnahmen überläßt und die Londoner Konvention vom Herbst 1972 sich i m wesentlichen auf materiellrechtliche Regelungen beschränkt, sieht die Osloer Konvention eine Lenkung der Abfallbeseitigung vor, die über den nationalen Rahmen hinausgeht. Überdies hat die ständige Kommission das Recht, Vorschläge zur Verbesserung und Weiterentwicklung der Konventionsbestimmungen zu machen. Wie erfolgreich die Kommission bei der Durchsetzung ihrer Initiativen jedoch tatsächlich sein wird, richtet sich vor allem nach ihrer Weisungsunabhängigkeit. Dem Wortlaut der Konvention zufolge stellen die Änderungswünsche der Kommission lediglich Empfehlungen dar 8 7 , die erst dann für die Signatare verbindlich werden, wenn durch ein einstimmiges Votum der Regierungen der vertragsschließenden Parteien diese akzeptiert haben. Da außerdem die Kommission bei Vertragsverstößen gegen den Verletzer selbst nicht vorzugehen vermag, sondern dies den Vertragsparteien überlassen muß, steht zu befürchten, daß die Osloer Abfallversenkungskonvention auf halbem Wege stehengeblieben ist und den entscheidenden Schritt zu Bestimmungen m i t Sanktionscharakter versäumt hat 8 8 . Die Konvention von Oslo diente bereits einer internationalen Regelung der Abfallbeseitigung als Modell, obgleich das sicher nicht i n allen Punkten befriedigende Abkommen kurze Zeit vorher i n der Form eines Diskussionsentwurfs für einen weltweiten Vertrag gegen die Abfallversenkung i n das Meer auf der Stockholmer Umweltkonferenz 86 A r t . 16 ff.; die Kommission kann erst nach Inkrafttreten der Konvention zusammentreten. 87 A r t . 18 Abs. 2. 88 A r t . 15 Abs. 3 lautet: „Each Contracting Party shall take i n its territory appropriate measures to prevent and punish conduct i n contravention of the provisions of this Convention." A r t . 15 Abs. 6: „Nothing i n this Convention shall abridge sovereign i m m u n i t y to which certain vessels are entitled under international law." M i t diesen Bestimmungen k o m m t deutlich zum Ausdruck, daß das sog. Flaggenstaatenrecht auch i m Rahmen der Osloer Konvention noch gilt, so daß aus diesem G r u n d ein Vergleich m i t der Kommission der EG bereits scheitern muß; vgl. dazu Jenisch, R D I 50 (1972), S. 188, der die Befürchtung indirekt zum Ausdruck bringt: „The Commission . . . can play its part as long as the parallelism of national interests i n the prevention of dumping continues."

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

noch scheiterte 89 . Es bleibt zu hoffen, daß noch weitere regionale Übereinkommen neben dem Osloer Abkommen der globalen Weiterentwicklung des Völkerrechts auf dem Gebiet der Schadstoffablagerung i m Meer Impulse geben können. Diejenigen Verträge, die das Problem der Meerwasserverschmutzung auf regionaler Ebene zu lösen versuchen, führten bisher aber noch zu keinem überzeugenden Ergebnis; der Grund dieses Scheiterns liegt hier, ebenso wie i m universalen Völkervertragsrecht, i m Bestreben der Vertragsparteien, einzelstaatliche Belange den übernationalen Interessen voranzustellen.

3. Allgemeine Rechtsgrundsätze

Von den Seehandelsnationen und den Küstenstaaten werden zunehmend alle anfallenden organischen und anorganischen Abfallstoffe ins Meer eingegeben. Das Problem der Verschmutzung der menschlichen Umwelt erfährt damit jedoch keine Lösung. Die Abnahme der Fähigkeit gerade der Randmeere, Schadstoffe i n natürlicher Weise abzubauen, verlangt nachdrücklich auch den Schutz der Meeresumwelt. Die Nutzung des Meeres als Abfallgrube w i r d aber weder durch schon existierendes Völkervertragsrecht ausreichend begrenzt noch besteht nach Völkergewohnheitsrecht eine dahingehende Regelung; dafür fehlt ganz offensichtlich sowohl eine länger andauernde gleichmäßige Übung der Staatengemeinschaft als auch eine gemeinsame Rechtsüberzeugung 0 0 . Soweit i m Völkerrecht Rechte und Pflichten weder durch Vertrags« noch durch Gewohnheitsrecht bestimmt werden, besteht die Möglichkeit, die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts zur Lückenausfüllung heranzuziehen. Es bleibt somit zu untersuchen, ob diesen Grundsätzen ein Verbot oder zumindest eine Beschränkung der unkontrollierten Abfallversenkung in das Meerwasser entnommen werden kann 9 1 . 89 Die Übereinkunft w a r Unterlage für den R e y k j a v i k - E n t w u r f , der der Stockholmer Umweltkonferenz vorgelegen hatte, vgl. „ F i n a l A c t " , I, der Intergovernmental Conference on the Convention on the Dumping of Wastes at Sea. 90 Das Prinzip der Meeresfreiheit gilt allerdings m i t den i h m immanenten Schranken als Völkergewohnheitsrecht auch gegenüber jenen Staaten, die die Konvention über das Hohe Meer nicht unterzeichnet haben. Insoweit k a n n jedoch auf die früheren Ausführungen verwiesen werden. 91 U m ein Verbot der Verschmutzung von Meeresgewässern als Ausformung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes nachweisen zu können, genügt die bloße E r m i t t l u n g der völkerrechtlichen Verbindlichkeit dieses Prinzips noch nicht. I n der Regel sind die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vage u n d unpräzis u n d deshalb ungeeignet, die Problematik eines konkret zu lösenden Falles zu erfassen u n d zu bewältigen. Der G r u n d hierfür liegt i n der Tatsache, daß die differenzierten Rechtssätze des innerstaatlichen Rechts nicht als solòhe i n das Völkerrecht übertragen werden können, sondern n u r

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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a) „sie utere tuo iure ut alienum non laedas" Als Schranke sowohl der staatlichen Hoheitsgewalt als auch der dem Staat zustehenden Gemeinschaftsrechte können der Grundsatz des „sie utere tuo iure ut alienum non laedas" i n Betracht kommen, wonach ein Staat seine Rechte nur i m Einklang mit der Rechts- und Gemeinschaftsordnung gebrauchen darf 9 2 , ohne die Rechte anderer zu verletzen. Ein Verstoß gegen das Prinzip des sie utere tuo liegt nur dann vor, wenn eine Abwägung zeigt, daß das eigene ausgeübte Recht gegenüber dem verletzten fremden Recht das schwächere ist. Die grundlegende Abwägung der Rechte der beteiligten Staaten w i r d nicht von allen Autoren deutlich gesehen, so daß über Existenz und Inhalt des Grundsatzes sie utere tuo Unklarheit herrscht. So lehnt Berber 9 3 etwa diesen allgemeinen Rechtssatz mit dem Hinweis ab, daß die bloße Tatsache eines rechtlich erlaubten Handelns m i t Schadenszufügung noch keine Rechtsverletzung zur Folge haben könne, da der „Schaden nicht identisch ist mit Rechtswidrigkeit" 9 4 . Die Einführung des Prinzips des sie utere tuo i n eine Rechtsordnung bewirkt jedoch nicht unterschiedslos die Unrechtmäßigkeit jeder Schadenszufügung. Die Anwendung dieses Grundsatzes bleibt auf Ausnahme- und Grenzfälle beschränkt. I n aller Regel können Rechte so, wie sie existieren, auch ausgeübt werden. Erst aufgrund einer besonderen Rechtmäßigkeitsund Interessenabwägung kann die Koppelung von Rechtsinhaberschaft und berechtigter Ausübung dieses Rechts aufgelöst werden. Dieser F a l l t r i t t dann ein, wenn das Recht des einen nicht ohne Verletzung des höherwertigen Rechts des anderen ausgeübt werden kann. Eine derartige Kollisionslage qualitativ unterschiedlicher Rechte besteht jedoch die dahinter stehenden allgemeinen Rechtsprinzipien i m Völkerrecht A n wendung finden können, vgl. auch Mann, B Y I L 33 (1957), S. 38: „They lack that m i n i m u m degree of precision w i t h o u t which every legal decision w o u l d be w h o l l y uncertain." E i n solcher auf seinen K e r n reduzierter Rechtssatz kann aber durch eine gleichmäßige Anwendung i n der internationalen V e r tragspraxis oder dem Völkergewohnheitsrecht einen I n h a l t erlangen, der dem an eine Verbotsnorm zu stellenden Bestimmtheitserfordernis genügt. Wenn auch aufgrund der obigen Untersuchungen festzustehen scheint, daß weder i m Vertrags- noch i m Gewohnheitsrecht ein Verbot der Meerwasserverschmutzung existiert, das auf einen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Völkerrechts zurückgeführt werden könnte, so sind die folgenden Ausführungen doch deshalb unerläßlich, w e i l ein solcher Grundsatz einen geeigneten Ausgangspunkt für die künftige Konkretisierung einer Verbotsregelung enthalten kann. 92 Dahm, I, S. 194 f., wonach eine unzulässige Rechtsausübung auch dann vorliegt, wenn die Ausübung von Rechten der internationalen Gemeinschaft i n ihrer Gesamtheit beschränkt w i r d : dazu gehören z.B. auch die Nutzungsrechte an der Hohen See; zum sie utere tuo-Grundsatz: Lauterpacht, B Y I L 11 (1930), S. 145 f.; Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 21. 93 Berber, Rechtsquellen, S. 147 ff. 94 Berber, S. 148.

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

nur selten und nur i n diesem Bereich w i r d das Prinzip des sic utere tuo überhaupt angewendet 95 . Gegen die Heranziehung des Grundsatzes i m Völkerrecht zur Ausfüllung der durch das Fehlen von völkervertrags- und völkergewohnheitsrechtlichen Normen bestehenden Lücken ist daher grundsätzlich nichts einzuwenden. b) Die völkerrechtliche Geltung des sie utere tuo als allgemeiner Rechtsgrundsatz Der Grundsatz des sie utere ist nur die Ausformung eines übergeordneten völkerrechtlichen Prinzips. Voraussetzung dafür, daß diese Maxime Einfluß auf die konkreten Rechtsbeziehungen zwischen den Völkerrechtssubjekten nehmen kann, ist also eine wirksame völkerrechtliche Grundlage. Die Ansichten, welchem Völkerrechtsprinzip der sie utere tuo-Grundsatz zuzurechnen ist, sind nicht ganz einheitlich. Überwiegend w i r d das Prinzip des sie utere tuo als ein Anwendungsfall des Verbots des Rechtsmißbrauchs (abus de droit) angesehen 96 . Die Anerkennung eines solchen Verbots als geltenden völkerrechtlichen Grundsatz ist jedoch umstritten 9 7 . Die Mehrzahl der Völkerrechtsautoren begreift das Verbot des Rechtsmißbrauchs als einen Rechtsgrundsatz, der aufgrund der nur i n geringem Maße übereinstimmenden innerstaatlichen Rechtssystemen in sehr engen Grenzen auf das Völkerrecht übertragbar ist 9 8 . 95 Abwegig ist das Beispiel, anhand dessen Berber, Rechtsquellen, S. 149, die Nichtgeltung des sie utere tuo i m Völkerrecht nachweisen w i l l . Die Verpflichtung, eine Hungersnot i n einem anderen Staat durch Getreidelieferungen zu mildern, kann nur auf einem besonderen Vertrag beruhen, da erst bei Bestehen einer Garantenstellung das Unterlassen dem positiven T u n gleichgestellt werden kann. 96 Dahm, I, S. 195; Oppenheim / Lauterpacht, I, S. 346; Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 33; Schule, Wörterbuch des Völkerrechts I I I , S. 69. 97 Vgl. zum Streitstand Schule, S. 69 ff.; gegen die Geltung des Rechtsmißbrauchsverbots als allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz ist Fitzmaurice, B Y I L 27 (1950), S. 12 ff.; ders., B Y I L 30 (1953), S. 53 f.; Kiss, S. 190, der jedoch i m abus-Verbot einen übergeordneten Grundsatz sieht; Schlochauer, Z V R 17 (1933), S. 373 f.; Schwarzenberger, RC 87 (1955, I), S. 305 ff., der anführt, daß das Rechtsmißbrauchsverbot nicht allen Rechtsordnungen immanent sei, eine wesentliche Voraussetzung daher fehle. 98 I m wesentlichen ist dies n u r unter drei Voraussetzungen möglich: Das Bestehen eines Rechtes, die Ausübung dieses Rechts m i t Schadenszufügung u n d die Absicht der Schadenszufügung, vgl. Berber, Rechtsquellen, S. 150; zumindest diese Definition als der unter den Befürwortern des G r u n d satzes kleinste gemeinsame Nenner hat Aussicht auf völkerrechtliche Geltung; Berber, I, S. 303; Dahm, I, S. 194ff.; Jaenicke, Wörterbuch des V ö l k e r rechts I I I , S. 771; Lauterpacht, zitiert nach Jenks, B Y I L 36 (1960), S. 18 f.; Lauterpacht, B Y I L 11 (1930), S. 145 f.; Oppenheim / Lauterpacht, I, S. 345 f. m. w. N.; grundlegend Politis, RC 6 (1925), I), S. 5 ff.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Nach einer anderen Ansicht stützt sich das Prinzip des sie utere tuo nicht notwendig auf das Verbot des Rechtsmißbrauchs. Denkbar sei es auch, daß Rechtsgrundlage der Grundsatz der „guten Nachbarschaft" i s t " . Danach besteht die Verpflichtung eines Staates, in seinem eigenen Staatsgebiet nur solche Hoheitsakte vorzunehmen, die nicht störend auf fremdes Staatsgebiet übergreifen können. Diese Pflicht beschränkt sich nicht nur auf gewaltsame Einwirkungen, sondern umfaßt ebenso friedliche Maßnahmen, die das Recht des Nachbarn beeinträchtigen 100 , so daß unter Umständen auch die Abfallbeseitigung nachbarrechtliche Rechtsprinzipien verletzen könnte. Die Annahme, die Maxime des sie utere tuo könne auf das Prinzip der „guten Nachbarschaft" gestützt werden, scheint das Problem nur i m ersten Moment einer Lösung näher zu bringen. Der Streit um die Anerkennung des abus-Verbots i m Völkerrecht wäre lediglich durch eine ähnliche Auseinandersetzung i m Hinblick auf den Grundsatz der „guten Nachbarschaft" ersetzt. Die Existenz beider Grundsätze muß nicht nur in möglichst allen Rechtssystemen nachgewiesen werden 1 0 1 , sondern es ist darüber hinaus auch notwendig, daß sie inhaltlich auf völkerrechtliche Rechtsbeziehungen anwendbar sind. Für das Prinzip der „guten Nachbarschaft" ist beides sehr zweifelhaft 1 0 2 . Die Tatsache, daß in die Charta der Vereinten Nationen ein „allgemeines Prinzip der guten Nachbarschaft" aufgenommen wurde, vermag daran nichts zu ändern 1 0 3 . Sowohl die Präambel 1 0 4 als auch Art. 74 der Charta 1 0 5 bleiben i n der Formulierung unverbindlich, mehr einer politischen Forderung als einem verpflichtenden Rechtssatz ähnlich. Der Grundsatz der „guten Nachbarschaft" ist als Rechtsgrundlage des sie utere tuo somit ungeeignet, da es dem internationalen Nachbarrecht derzeit noch an der Rechtsverbindlichkeit mangelt. Vielmehr ist mit der überwiegenden Ansicht daran festzu99

So Verdross , S. 132; w o h l auch Pelzer, J I R 15 (1971), S. 505. Berber , I, S. 298. 101 Berber, Rechtsquellen, S. 137. 102 Berber, Rechtsquellen, S. 159, stellt fest: a) die Existenz allgemein anerkannter Prinzipien der Nachbarschaft kann aus den landesrechtlichen Regelungen nicht dargetan werden; diese sind vielmehr von L a n d zu L a n d sowohl i n Prinzipien als i n Einzelheiten verschieden; c) jede weitgehende Analogie zwischen landesrechtlichen u n d völkerrechtlichen Nachbarschaftsbeschränkungen muß vermieden werden, w e i l die einen Beschränkungen von Eigentum, die anderen Beschränkungen von Souveränität bedeuten. 103 v g l die sehr gründliche Prüfung von Berber, Rechtsquellen, S. 151 ff., der sowohl aufgrund eines Vergleichs von Landesrecht als auch einer U n t e r suchung des internationalen Vertragsrechts und der Rechtsprechung der internationalen Gerichte vergebens nach einem Hinweis für die Geltung des Prinzips sucht; ebenso Thalmann, S. 58, 79; Andrassy RC 79 (1951, II), S. 77 ff. 100

104 A J I L 39 (1945) Suppl. S. 190: „ . . . and live together i n peace w i t h one another as good neighbors . . . " 105 A J I L 39 (1045) Suppl. S. 206: „general principle of good neighborliness".

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

halten, daß das Prinzip des sie utere tuo ein Anwendungsfall des in engen Grenzen i m Völkerrecht geltenden abus-Verbots darstellt. c) Die Anwendbarkeit des sie utere tuo auf die Meerwasserverschmutzung Die K r i t i k , die sich gegen die Anwendbarkeit des sie utere tuo i m Völkerrecht richtet, ist aber insoweit berechtigt, als sie die ausdehnende Auslegung dieses Prinzips rügt. Da die völkerrechtliche Rechtsordnung i m Vergleich zu den nationalen Rechtssystemen wenig durchgebildet ist, kann nur eine restriktive Anwendung, die sich weitgehend an den i m völkerrechtlichen Vertragsrecht und i n der internationalen Rechtsprechung anerkannten Anwendungsfällen orientiert, den folgenschweren Auswirkungen dieses Grundsatzes ausgleichend begegnen. aa) Völkervertragsrecht I m völkerrechtlichen Vertragsrecht kommt lediglich eine Konvention in Betracht, der eine Konkretisierung des Grundsatzes sie utere tuo für den Bereich der Hohen See entnommen werden könnte. Die Konvention über das Hohe Meer von 1958 bestimmt i n A r t . 2 Abs. 2 ausdrücklich, daß jeder Staat die zur Meeresfreiheit gehörenden Nutzungsfreiheiten nur „unter Berücksichtigung der Interessen ausüben (darf), die andere Staaten am Gebrauch der Freiheit des Hohen Meeres haben". Jeder die Hohe See nutzende Staat muß sich bei der Ausübung seiner Rechte an diese dem Grundsatz der Meeresfreiheit innewohnende Schranke halten; auch das Recht, die Hohe See durch Abfälle oder Abwässer zu verunreinigen, unterliegt somit dieser Beschränkung. Als eine Verbotsregelung ist A r t . 2 Abs. 2 dagegen ungeeignet 106 . Das Prinzip des sie utere tuo wurde i n seinem Zuschnitt als allgemeiner Rechtsgrundsatz weitgehend unverändert i n das Vertragsrecht übernommen. Diese Vorschrift ersetzt daher eine Interessenabwägung i m Einzelfall nicht. Neben der Bestimmung des Art. 2 Abs. 2 der Konvention über das Hohe Meer existiert eine ganze Reihe von internationalen Verträgen, die das Prinzip des sie utere tuo beinhaltet. Es handelt sich dabei u m Übereinkommen, die den Gemeingebrauch an internationalen Wasserwegen regeln, also m i t ihren Bestimmungen nicht i n den Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit zielen, wegen möglicher Parallelen hier jedoch untersucht werden sollen. I m wesentlichen liegt diesen Abkommen der gleiche Sachverhalt zugrunde: der Gemeingebrauch aller an einem mehrere Staatsgebiete durchströmenden Fluß ioe v g l , die Ausführungen oben.

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d r o h t d u r c h ü b e r m ä ß i g e W a s s e r e n t n a h m e oder W a s s e r v e r s c h m u t z u n g , d u r c h A b l e i t u n g des F l u ß l a u f e s oder d u r c h H e r b e i f ü h r u n g v o n Ü b e r schwemmungen beeinträchtigt zu werden. Dabei betreffen n u r wenige V e r t r ä g e eine V e r h ü t u n g der W a s s e r v e r s c h m u t z u n g , ü b e r w i e g e n d r e g e l n d i e Ü b e r e i n k o m m e n F r a g e n d e r S c h i f f a h r t u n d Fischerei. Z u m N a c h w e i s des Grundsatzes sie u t e r e t u o s i n d jedoch auch d e r a r t i g e V e r t r ä g e geeignet. Das f r ü h e s t e Z e u g n i s einer A n w e n d u n g der sie u t e r e t u o - M a x i m e f i n d e t sich i n e i n e m D o k u m e n t , das i m Z u s a m m e n h a n g m i t d e n 1863 u n d 1873 zwischen d e n N i e d e r l a n d e n u n d B e l g i e n geschlossenen M a a s V e r t r ä g e n s t e h t 1 0 7 . D a r i n h e i ß t es: „The Meuse being a river common both to Holland and to Belgium, i t goes w i t h o u t saying that both parties are entitled to make the natural use of the stream, but at the same time, following general principles of law, each is bound to abstain from any action which might cause damage to the other." Ä h n l i c h l a u t e t A r t . 2 des zwischen F r a n k r e i c h u n d I t a l i e n a m 17. D e z e m b e r 1914 geschlossenen V e r t r a g e s ü b e r d i e N u t z u n g des R o y a Flusses: „ . . . each of the t w o States declares its inability, on its o w n territory, to utilize or to permit the utilization of the water i n a manner which causes i n j u r y to the equal right of utilization by the other State on the other side . . . 1 0 8 " D i e b e i d e n a n g e f ü h r t e n B e i s p i e l e stehen f ü r zahlreiche w e i t e r e i n t e r n a t i o n a l e V e r t r ä g e , d e n e n eine A n w e n d u n g des P r i n z i p s sie u t e r e t u o e n t n o m m e n w e r d e n k a n n 1 0 9 . I n a l l e n diesen A b k o m m e n w i r d ü b e r e i n 107 Originaltext dieses Dokuments, Smith, International Rivers, S. 217 ff. 108 I n der Übersetzung von van Alstyne, Columbia L a w Review 48 (1960), S. 611 ff.; auf der Grundlage dieses Abkommens entschied das italienische Kassationsgericht am 13. Februar 1939, D i r i t t o Internazionale 1939, S. 318 ff. (321): „Se questo, nell'esercizio del suo diritto d i sovranità, può sottoporre i l corso d'acqua pubblica al regime che meglio crede, non può sottrarsi al dovere internazionale, derivante da quel principio, d i evitare che per effetto d i questo regime resti ostacolata ο soppressa la possibilità degli a l t r i Stati d i avoalersi del corso d'acqua per i propri bisogni nazionali." Englische Übersetzung A n n u a l Digest and Reports of Public International L a w Cases 1938 - 1940, Lauterpacht , Case No. 47 (S. 120 ff.). 109 Y g i die Aufstellung bei van Alstyne , S. 61 I f f . ; besondere Bedeutung k o m m t noch dem zwischen Großbritannien und den USA am 11. Januar 1909 geschlossenen Vertrag über den St. Lawrence-Seeweg zu, Baxter, S. 7 ff., i n dessen Bestimmungen — A r t . I I bis I V — der Grundsatz des sie utere tuo Eingang gefunden hat. So bestimmt A r t . I V Abs. 2: „ I t is further agreed that the waters herein defined as boundary waters and waters flowing across the boundary shall not be polluted on either side to the i n j u r y of health or property on the other." Den Großen Seen w i r d nämlich i n bestimmten Bereichen des Schiffahrtsrechts u n d der Strafgerichtsbarkeit der Status der „Hohen See" zuerkannt, vgl. Reiff, S. 354 u n d Selak, A J I L 50 (1956), S. 123.

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

stimmend zum Ausdruck gebracht, daß Staaten eine Beschränkung ihrer Hoheitsgewalt zugunsten der Interessen der internationalen Gemeinschaft hinzunehmen haben. Derartige Verträge beinhalten i n aller Regel die Verpflichtung, Schädigungen eines anderen Staates zu vermeiden. Besonders vielversprechend für die Konkretisierung des sie utere tuo-Grundsatzes als Verbot der Meerwasserverschmutzung sind zwei Verträge, die ausdrücklich Bezug auf die Wasserverschmutzung — hier des Süßwassers — nehmen. I n Art. I V Abs. 10 des zwischen Pakistan und Indien am 19. September 1960 geschlossenen „Indus Waters T r e a t y " 1 1 0 ist bestimmt: „Each Party declares its intention to prevent, as far as practicable, undue pollution of the waters of the Rivers which might affect adversely uses similar i n nature to those to which the waters were put on the Effective Date, and agrees to take all reasonable measures to ensure that, before any sewage or industrial waste is allowed to flow into the Rivers, i t w i l l be treated, where necessary, i n such manner as not materially to affect those uses . . . "

Das „Übereinkommen über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung" vom 27. Oktober 1961 111 , das zwischen den Bodenseeanliegerstaaten geschlossen wurde, sieht i n Art. 1 Abs. 3 vor: „Die Anliegerstaaten werden insbesondere geplante Wassernutzungen, welche die Interessen eines anderen Anliegerstaates an der Reinerhaltung des Bodensees beeinträchtigen können, einander zeitgerecht mitteilen und, außer bei Gefahr i m Verzuge oder i m Falle ausdrücklichen Einvernehmens, erst nach der gemeinsamen Erörterung ausführen lassen."

Anhand dieser beiden Abkommen 1 1 2 , die den Grundsatz des sie utere tuo anwenden, w i r d offenbar, daß dieses Prinzip den gewandelten Bedürfnissen Rechnung trägt und auch bisher nicht geregelte Nutzungsarten mitumfaßt. bb) Internationale Rechtsprechung Auch anhand der internationalen Rechtsprechung läßt sich der Nachweis führen, daß der Rechtsgrundsatz des sie utere tuo auf die Gewässerverschmutzung anwendbar ist. I n der Entscheidung des kanadisch110

A J I L 55 (1961), S. 797 ff. GesetzBl Baden-Württ. 1962, S. 1 ff. 112 Hinsichtlich des dringend zu lösenden Problems der Verschmutzung des Rheins konnte dagegen noch keine Einigung über materielle Regeln, die die fortschreitende Verunreinigung des Stroms verhüten soll, erzielt werden. Es wurde lediglich eine Internationale Kommission eingesetzt, deren Aufgabe es ist, einen organisatorischen Rahmen für die Zusammenarbeit der A n rainerstaaten aufzustellen, vgl. Rauschning, E A 27 (1972), S. 570. 111

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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amerikanischen Schiedsgerichts i m „ T r a i l Smelter " - F a l l vom 11. März 1941 wurde, allerdings zunächst nur zur Frage der grenzüberschreitenden Luftverschmutzung, ausgeführt: „ . . . no State has the r i g h t to use or permit the use of its territory i n such a manner as to cause i n j u r y by fumes i n or to the territory of another or the properties or persons therein, w h e n the case is of serious consequence and the i n j u r y is established by clear and convincing evidence 1 1 3 ."

Die der Entscheidung zugrunde liegenden Rechtsprinzipien sind jedoch auch auf diejenigen schädlichen Einwirkungen übertragbar, die durch Wasserverschmutzung i m Hoheitsgebiet von Nachbarstaaten verursacht werden 1 1 4 . So verpflichtet das Urteil des Internationalen Gerichtshofs vom 9. A p r i l 1949 i m „ K o r f u Kanal"-Fall jeden Staat, sein nationales Territorium nur i n Übereinstimmung m i t den Rechten anderer Staaten zu gebrauchen und stellt i m einzelnen dazu fest: „Such obligations are based . . . on certain general and w e l l recognized principles, namely: elementary considerations of humanity, even more exacting i n peace than i n w a r ; the principle of the freedom of maritime communication; and every State's obligation not to allow k n o w i n g l y its territory to be used for acts contrary to the rights of other States 1 1 5 ."

Ebenso zeigt das U r t e i l des spanisch-französischen Schiedsgerichts vom 16. November 1957 über die Nutzbarmachung der Gewässer des „Lanoux-Sees" 1 1 6 , daß das Prinzip des sie utere tuo Bestandteil der Rechtsprechung der internationalen Gerichte geworden ist. Darin bringt das Schiedsgericht die Meinung zum Ausdruck, „que l'Etat d'amont a, d'après les règles de la bonne foi, l'obligation de prendre en considération les différents intérèts en présence, de chercher à leur donner toutes les satisfactions compatibles avec la poursuite de ses propres intérèts et de montrer q u ' i l a, à ce sujet, u n souci réel de concilier les intérèts de l'autre r i v e r a i n avec les siens propres 1 1 7 ."

Die angeführten Beispiele lassen erkennen, daß die sie utere tuoMaxime i n erster Linie i m internationalen Flußrecht als Vertrags- oder Gewohnheitsrecht Anwendung gefunden h a t 1 1 8 . Ihre i n völkerrecht113

U.N.R.I.A.A., Vol. I I I , S. 1938 ff. (1965). Vgl. das Schiedsgericht i m „ T r a i l Smelter"-Fall, S. 1963: „The nearest analogy is that of water pollution." 115 I C J Yearbook 1948 - 1949, S. 57 ff. (61). 116 R G D I P 62 (1958), S. 79 ff. 117 R G D I P 62 (1958), S. 116; vgl. auch Mac Chesney, A J I L 53 (1959), S. 169. 118 Vgl. RGZ 116, S. 31 (Anhang), wo der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich 1927 i m sog. „Donauversickerungsfall" anführt, daß „hier eine bereits allgemein anerkannte Regel des Völkerrechts" i m Sinne des A r t . 4 W R V vorliegt; vgl. auch den Spöl-Fall zwischen Italien u n d der Schweiz, i n dem es u m die Wassernutzung zur Elektrizitätsgewinnung i n beiden Ländern ging, Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 15 (1958), S. 251 ff. 114

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

liehen Verträgen und i n der internationalen Rechtsprechung nachgewiesene Geltung erstreckt sich zwar auf die Gewässerverschmutzung, läßt jedoch die Frage unbeantwortet, ob dieses Prinzip auch auf die Meerwasserverschmutzung übertragbar ist. Der Nachweis, daß der sie utere tuo-Grundsatz Inhalt des A r t . 2 Abs. 2 der Konvention über das Hohe Meer von 1958 geworden ist, rechtfertigt als Einzelfall keinesfalls eine ausdehnende Interpretation. Einen Rückhalt für die gewohnheitsrechtliche Geltung des sie utere tuo-Grundsatzes i m Bereich der Meere könnte der „ K o r f u Kanal"-Fall bedeuten, da der I G H i n diesem Rechtsstreit die sie utere tuo-Maxime als allgemeinen Rechtsgrundsatz auch auf Meeresgewässer anwendete. Es handelt sich jedoch bei diesem Fall, ebenso wie schon bei dem „ T r a i l Smelter"-Fall und dem internationalen Flußrecht, immer um eine Reglementierung der Ausübung von Hoheitsrechten, die die Interessen anderer Staaten verletzt. A n der Hohen See bestehen dagegen keine derartigen Rechte, der Grundsatz der Meeresfreiheit untersagt die Ausdehnung der Souveränität auf Meeresteile jenseits der Küstengewässer, gewährt dafür aber Nutzungsrechte, die allen Staaten gemeinschaftlich zustehen. Der „ K o r f u Kanal"-Fall kann daher wegen des grundlegenden Unterschieds zwischen dem Recht der Hohen See und dem der Küstengewässer die uneingeschränkte Anwendung des Grundsatzes sie utere tuo i m Bereich der offenen See auch gewohnheitsrechtlich nicht rechtfertigen. Eine erweiternde Auslegung des sie utere tuo-Grundsatzes und seine Anwendung auch i m Rahmen der Rechtsbeziehungen der Staaten auf Hoher See scheint nicht gerechtfertigt. Das Argument, daß Hoheitsrechte, die zweifellos durch den Grundsatz sie utere tuo eingeschränkt werden können, stärker als Gemeinschaftsrechte seien und daß dieses Prinzip ,erst recht 4 für das gemeinschaftliche Recht der Nutzung der Hohen See gelten müsse, vermag nicht zu überzeugen. Entscheidend für die Ablehnung dieser Ansicht ist die fehlende Präzisierung dieses allgemeinen Völkerrechtsgrundsatzes. Dem Prinzip des sie utere tuo mangelt es an einer dem völkerrechtlichen Vertrags- und Gewohnheitsrecht vergleichbaren ins einzelne gehenden Regelung, die, ergänzt durch technische Vorschriften, eine Vielzahl von Sachverhalten zu lösen geeignet ist. So stellt die Forderung, seine eigenen Rechte nur so zu gebrauchen, daß die Interessen anderer dadurch nicht verletzt werden, keine i n der völkerrechtlichen Praxis konkret anwendbare Regel dar, sondern gibt lediglich ein durch besondere Bestimmungen ausfüllungsbedürftiges Prinzip wieder. Als solches ist es zu unbestimmt, als daß i m Falle seiner erweiternden Auslegung und Anwendung die Auswirkungen noch vorhergesehen werden könnten 1 1 9 . Die Nutzung der Meere 119

Eine andere Auffassung v e r t r i t t hier Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 34, der die Ubertragbarkeit des internationalen Flußrechts auf die Rechtsverhält-

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als Müllgrube unterliegt somit bloß in einem eng begrenzten Umfang dem Grundsatz des sie utere tuo. Die Abfallbeseitigung von Schiffen aus als eine wichtige Quelle der Meeresverschmutzung w i r d davon nicht gedeckt, da i m Rahmen der Ausübung eines Gemeinschaftsrechts diese Maxime unanwendbar bleibt. I n Betracht kommt aber die A n wendung dieses Prinzips auf solche Meerwasserverunreinigungen, die vom eigenen Territorium aus verursacht werden, wobei insbesondere die Beseitigung von Industrie- und häuslichen Abfällen i n Meeresgewässer eine gewichtige Rolle spielt. Nur insoweit ist der Grundsatz des sie utere tuo auf die Meeresverschmutzung anwendbar. d) Die Eignung des sie utere tuo-Grundsatzes als Verbotsvorschrift für die Meeresverschmutzung U m als Verbotsnorm für die Meeresverschmutzung i n Frage zu kommen, muß die Maxime des sie utere tuo tatsächlich soweit konkretisiert werden, daß ihre Anwendung die nach A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer jedem einzelnen Staat zustehenden Individualrechte an der Hohen See zugunsten der Staatengemeinschaft beschränkt. Besondere Bedeutung kommt bei dem Bemühen, dem Prinzip einen bestimmten Inhalt zu geben, dem Vertragsrecht als einer gewichtigen Quelle der völkerrechtlichen Rechtsetzung zu. Die Frage des Rechtsmißbrauchs w i r d jedoch nur i n einer vergleichsweise geringen Anzahl völkerrechtlicher Verträge behandelt. Es reicht daher nicht aus, i m folgenden nur das i n Betracht kommende Völkervertragsrecht auf eine Verbotsregelung hin zu untersuchen, die i n der Anwendung des sie utere tuo-Prinzips wurzelt. Es müssen darüber hinaus auch Entscheidungen internationaler Gerichte darauf überprüft werden, ob sie einen auf das Prinzip des sie utere tuo zurückzuführenden Satz enthalten, der dem an eine Verbotsnorm zu stellenden Bestimmtheitserfordernis entspricht. Diejenigen Verträge, die sich mit einem bloßen Zitat der sie utere tuo-Maxime begnügen, kommen einer Lösung des konkret zu entscheidenden Streitpunktes zwischen den Vertragsparteien nicht näher. Damit dieses völkerrechtliche Prinzip sich zu einer Verbotsregelung verdichtet, müssen Verträge Bestimmungen darüber enthalten, wie die Verletzung der Interessen eines Staates durch die Ausübung der Rechte eines anderen verhindert werden kann. Die Mehrzahl der Vertragstexte umfaßt deshalb das Verbot, einzelstaatliche Maßnahmen ohne nisse an der Hohen See bejaht. Die Vorstellung, alle Küstenstaaten seien internationale Nachbarn — die Hohe See sei gleichermaßen n u r ein zwischen den Küstenstaaten verlaufender Fluß — ist jedoch n u r schwer nachvollziehbar. Da das internationale Flußrecht zudem, i m Gegensatz zum Recht der Hohen See, keinen souveränitätsfreien Raum kennt, ist diese Ansicht der unterschiedlichen Rechtsordnungen wegen zurückzuweisen. 8*

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

v o r h e r i g e Z u s t i m m u n g des v o n i h n e n b e t r o f f e n e n Staates z u t r e f f e n . So b e s t i m m t d e r V e r t r a g ü b e r die N u t z u n g des R o y a - F l u s s e s 1 2 0 : „ . . . each of the t w o States declares its i n a b i l i t y . . . to utilize . . . the water . . . , w i t h o u t consent of that State. No works are to be constructed along the banks of the frontier stretches w i t h o u t the consent of the other p a r t y 1 2 1 . " Ebenso f i n d e t sich i n A r t . 309 des F r i e d e n s v e r t r a g e s v o n St. G e r m a i n v o m 10. S e p t e m b e r 1919 ü b e r d i e w a s s e r r e c h t l i c h e n B e z i e h u n g e n d e r Nachfolgestaaten Österreichs d i e Regelung, daß i m F a l l e der A b h ä n g i g k e i t d e r Rechte des e i n e n Staates v o n d e n e n eines a n d e r e n „ . . . i l doit ètre établi une entente entre les Etats intéressés de nature à sauvegarder les intérèts et les droits acquis par chacun d ' e u x 1 2 2 . " I m „ I n d u s W a t e r s T r e a t y " f e h l t eine V e r p f l i c h t u n g , g e p l a n t e M a ß n a h m e n a u f e i g e n e m T e r r i t o r i u m v o n d e r Z u s t i m m u n g des V e r t r a g s p a r t n e r s a b h ä n g i g z u machen, w e n n A u s w i r k u n g e n a u f dessen Staatsgebiet z u e r w a r t e n sind. I m m e r h i n w u r d e aber i n A r t . V I I A b s . 2 e i n e Regelung i n den V e r t r a g aufgenommen, die ein der E i n w i l l i g u n g v e r gleichbares V e r f a h r e n b e g r ü n d e t 1 2 3 . Dagegen e n t h ä l t das B o d e n s e e a b k o m m e n „ b e i G e f a h r i m V e r z u g e oder i m F a l l e a u s d r ü c k l i c h e n E i n v e r n e h m e n s " das E r f o r d e r n i s d e r Z u s t i m m u n g d e r A n l i e g e r s t a a t e n f ü r M a ß n a h m e n , d i e d i e Interessen d i e ser S t a a t e n b e e i n t r ä c h t i g e n k ö n n t e n 1 2 4 . D i e s o m i t i m V e r t r a g s r e c h t 120

A r t . I I u n d I I I des Vertrages. van Alstyne, California L a w Review 48 (1960), S. 612; Smith, I n t e r national Rivers, A p p e n d i x I, S. 180. 122 Martens / Triepel, X I , S. 691 ff.; eine ähnliche Regelung besteht i n A r t . 292 des Friedensvertrages von Trianon v o m 4. J u n i 1920, Martens / Triepel, X I I , S. 423 ff. 123 A J I L 55 (1961), S. 806: „ I f either Party plans to construct any engineeri n g w o r k which w o u l d cause interference w i t h the waters of any of the Rivers and which, i n its opinion, w o u l d affect the other Party materially, i t shall notify the other Party of its plans and shall supply such data relating to the w o r k as may be available and as w o u l d enable the other Party to i n f o r m itself of the nature, magnitude and effect of the w o r k . " 124 A r t . 1 Abs. 3 des Vertrages; es besteht noch eine ganze Reihe v o n weiteren völkerrechtlichen Verträgen, die die Ausübung von Hoheitsrechten von der Zustimmung eines anderen Staates abhängig macht: der Vertrag zwischen Schweden und Norwegen v o m 26. Oktober 1905, zitiert bei van Alstyne, S. 611, A r t . I I I : „Conforming to general principles of international law, i t is understood that works mentioned i n A r t . I, shall not be executed i n one of the t w o States, w i t h o u t the consent of the oher . . . " ; Verträge, die auf den Friedensverträgen von St. Germain u n d Trianon beruhen, vgl. dazu Berber, Rechtsquellen, S. 43 ff.; Vertrag zwischen F i n n l a n d u n d der UdSSR v o m 28. Oktober 1922, L.N.T.S., Vol. X I X , S. 194: „Water may not be diverted f r o m the watercourses . . . unless a special agreement has been concluded i n each case between the Contracting States"; Franco-British Convention on certain points connected w i t h the mandates for Syria and the Lebanon, Palestine and Mesopotamia v o m 23. Dezember 1920, L.N.T.S., Vol. 121

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weitgehend erfolgte Konkretisierung des sie utere tuo dahingehend, daß der i n seinen Rechten durch ein bestimmtes Verhalten eines anderen ernsthaft 1 2 5 beeinträchtigte Staat jenen Maßnahmen vor ihrer Ausführung zustimmen muß, spiegelt sich auch i n den Entscheidungen der internationalen Gerichte wider. I m „ T r a i l Smelter"-Fall begründete das Schiedsgericht seine Entscheidung zwar nicht ausdrücklich mit der fehlenden Einwilligung der von den Immissionen betroffenen Vereinigten Staaten, sah es jedoch angesichts der schwerwiegenden Auswirkungen als die Pflicht Kanadas an, Vorkehrungen zur Verhinderung solcher Schäden zu treffen 1 2 6 . Einer derartigen Verpflichtung kann sinnvoll nur durch eine Verständigung m i t dem i n seinen Rechten beeinträchtigten Staat oder, soweit eine Einigung scheitert, durch die Inanspruchnahme der Schiedsgerichte nachgekommen werden 1 2 7 . Deutlicher lassen dagegen die Überlegungen des Schiedsgerichts i m „ L a noux See"-Fall erkennen, daß die Wahrung der Interessen des gefährdeten Staates notwendigerweise Unterredungen zwischen den Beteiligten voraussetzt 128 . Das Einwilligungserfordernis als Ausfluß des sie utere tuo-Grundsatzes, das vor allem i m Vertragsrecht festgestellt wurde, ergibt sich auch aus Resolutionen internationaler Vereinigungen und Konferenzen. Bereits die i n Madrid 1911 beschlossene Resolution des Institut de Droit International 1 2 9 verpflichtet einen Staat bei Gefahr einer ernstX X I I , S. 357; Agreement Between the U n i t e d States of America a n d Canada to regulate the level of Lake of the Woods v o m 24. Februar 1925, L.N.T.S., Vol. X L I I I , S. 252 ff . ; Treaty of friendships and neighbourly relations between I r a q and Turkey v o m 29. März 1946, Protocol No. 1, U.N.T.S., Vol. 37, S. 289 f. ; I n t e r - D o m i n i o n agreement between the Government of India and the Government of Pakistan on the canal water dispute between East and West Punjab v o m 4. M a i 1948, U.N.T.S., Vol. 54, S. 46 ff. 125 Eine Übereinstimmung hinsichtlich des Zustimmungserfordernisses bei n u r geringfügigen E i n w i r k u n g e n auf fremdem Staatsgebiet besteht dagegen nicht; insoweit w i r d überwiegend angenommen, daß es sich u m eine angemessene Ausübung der eigenen Hoheitsrechte handelt. Vgl. hierzu A r t . 1 Abs. 3 des Bodenseeabkommens, wonach eine Zustimmung erst „bei Gefahr i m Verzuge" notwendig ist. 126 Insoweit w a r es konsequent, w e n n das Schiedsgericht zur Verhütung weiterer Schäden bis zu einer einvernehmlichen Regelung der beteiligten Staaten feststellte, U.N.R.I.A.A., Vol. I I I , S. 1966: „So long as the present conditions i n the Columbia River Valley prevail, the T r a i l Smelter shall be required to refrain f r o m causing any damage through fumes i n the State of Washington . . . " 127 Dementsprechend enthalten die oben angeführten Verträge häufig eine Schiedsklausel, vgl. z. B. A r t . 309 des Friedensvertrages von St. Germain. 128 Die Entscheidung des Schiedsgerichts läßt keinen anderen Schluß zu, obwohl es sich nicht eindeutig festlegt u n d auch n u r eine negative Formulierung findet, R G D I P 62 (1958), S. 116: „Si cette méthode implique nécessairement des entretiens, elle ne saurait se ramener à des exigences purement formelles, telles que de prendre connaissance des réclamations, protestations ou regrets présentés par l'Etat d'aval." 129 Résolutions de l ' I n s t i t u t de D r o i t International 1873 - 1956, S. 81 f.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

h a f t e n V e r l e t z u n g f r e m d e r Interessen (une a t t e i n t e grave), sich des Einverständnisses des b e t r o f f e n e n Staates z u v e r s i c h e r n 1 3 0 . A u c h der B e r i c h t der „ U n i t e d N a t i o n s E c o n o m i c C o m m i s s i o n f o r E u r o p e " 1952 g e h t v o n e i n e r b e g r e n z t e n S o u v e r ä n i t ä t ü b e r das eigene H o h e i t s g e b i e t aus, w e n n eine s c h w e r w i e g e n d e I n t e r e s s e n v e r l e t z u n g d r o h t : „ A State has the r i g h t to develop unilaterally that section of the w a t e r w a y which traverses or borders its territory, insofar as such development is liable to cause i n the territory of another State, only slight i n j u r y or minor inconvenience compatible w i t h good neighbourly relations. On the other hand, w h e n the i n j u r y liable to be caused is serious and lasting, development works may only be untertaken under a prior agreement131." Ä h n l i c h l a u t e t d i e a u f d e r K o n f e r e n z d e r I L A 1956 i n D u b r o v n i k verabschiedete R e s o l u t i o n 1 8 2 , die f ü r d i e N u t z u n g d e r i n t e r n a t i o n a l e n Flüsse b e s t i m m t e R e g e l n a u f s t e l l t . Das h i e r i n diesem Z u s a m m e n h a n g wesentliche P r i n z i p V I lautet: „ A State which proposes new works . . . or change of previously existing use of water, which might effect utilization of the water by another State, must first consult w i t h the other State. I n case agreement is not reached through such consultation, the States concerned should seek the advice of a technical commission; and, i f this does not lead to agreement, resort should be led to arbitration." D i e 1967 v o n d e r I L A a u f g e s t e l l t e n sog. „ H e l s i n k i - R e g e l n " b e t o n e n d i e V e r p f l i c h t u n g d e r Staaten, solche V e r u n r e i n i g u n g e n des Wassers z u v e r m e i d e n , d i e s c h w e r w i e g e n d e V e r l e t z u n g e n des Nachbarstaates z u v e r u r s a c h e n d r o h e n 1 3 3 . A u c h diese G r u n d s ä t z e stehen als B e i s p i e l d a f ü r , daß S t a a t e n i h r e H o h e i t s r e c h t e n i c h t u n e i n g e s c h r ä n k t ausüben k ö n n e n , s o n d e r n die Interessen a n d e r e r z u b e r ü c k s i c h t i g e n haben. 130

I I . Lorsqu'un cours d'eau traverse successivement les territoires de deux ou de plusieurs Etats: 1. Le point où ce cours d'eau traverse les frontières de deux Etats . . . ne peut pas ètre changé par les établissements de l ' u n des Etats sans l'assentiment de l'autre; 3. I l ne peut étre prévelé par les établissements (spécialement les usines pour l'exploitation des forces h y drauliques) une quantité d'eau telle que la constitution, autrement dit le caractère utilisable ou le caractère essentiel du cours d'eau à son arrivée sur le territoire d'aval, s'en trouve gravement modifié; vgl. Annuaire de l ' I n s t i t u t de Droit International 1969, S. 262. 131 Zitiert nach van Alstyne , S. 608; vgl. auch „Report of the Symposium, Problems Relating to Enviroment, U N Doc. E/ECE/ENV/4, Ergebnis eines Symposiums v o m 3.-10. M a i 1971 i n Prag: „ . . . the concerned states should coordinate their activities w i t h a v i e w to reaching agreements through m u l t i l a t e r a l or bilateral agreements to assure the protection of the area i n a m u l t i l a t e r a l l y satisfactory manner . . . " , zitiert nach Stein , A J I L 66 (1972), S. 120. 132 I L A , Report of the Forty-Seventh Conference, S. 241 ff.; Jessup, A J I L 51 (1957), S. 89 ff. 133 Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, I L A , Report of the Fifty-Second Conference, S. 477 ff., insbesondere die Bestimmungen des 6. Kapitels.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Die aufgeführten Verträge, Entscheidungen und Resolutionen zeigen, daß der Grundsatz des sie utere tuo nur i n einer weiterentwickelten Form i n den Beziehungen der Staaten untereinander eine Rolle spielt. Gemäß dem solchermaßen veränderten Prinzip w i r d die Ausübung von Hoheitsrechten m i t Auswirkungen auf fremdem Staatsgebiet dahingehend eingeschränkt, daß nunmehr zuvor das Einverständnis des Betroffenen zu diesen Maßnahmen eingeholt werden muß. Diese Folge der sie utere tuo-Maxime, die sich übereinstimmend aus fast allen untersuchten Stellen ergab, erkannte bereits S m i t h 1 3 4 ; sie wurde seitdem auch von anderen Völkerrechtsautoren bestätigt 1 8 5 . Fraglich ist jedoch, ob mit diesem „Grundsatz der vorherigen Zustimmung" schon eine hinreichend bestimmte Regelung gefunden ist, die ein Verbot der (Meer)Wasserverschmutzung begründen kann. Eine Konfliktlösung, die nur bei ernsthaften Verletzungen fremder Interessen auf die Einwilligung des Betroffenen angewiesen ist, sieht sich demselben Zwiespalt ausgesetzt, dem schon das Prinzip des sie utere tuo unterlag. A u f der einen Seite steht das Recht jedes Staates, auf seinem Hoheitsgebiet beliebig zu verfahren, auf der anderen Seite steht der Anspruch auf Schutz vor schädigenden Einflüssen von außen. Allein das K r i t e r i u m der Schwere der Einwirkungen kann noch keinen befriedigenden Ausgleich schaffen, weil damit bloß eine unbestimmte Regelung durch eine andere ersetzt wird. Genauere Angaben, die geeignet wären, Maßnahmen mit zulässigen Auswirkungen auf benachbartes Staatsgebiet von unzulässigen schwerwiegenden Verletzungen fremder Interessen zu unterscheiden, fehlen jedoch 136 . Das Erfordernis der vorherigen Zustimmung verlagert nur das Problem und ist kaum mehr als der mißlungene Versuch, eine präzise Regelung zu finden 1 3 7 . Die Frage, welche Interessenverletzungen ein Staat hinzunehmen hat, beantwortet die „doctrine of prior consent" daher ebensowenig wie es der Grundsatz des sie utere tuo selbst vermag 1 8 8 . Es handelt sich hier 134 Smith , The Canadian Bar Review 8 (1930), S. 335: „Taken as a whole, these treaties proceed upon the principle that works executed i n the t e r r i tory of A require the consent of Β if they injuriously affect his interests." 135 van Alstyne, S. 614, spricht von „the general principle or doctrine of prior consent"; ebenso Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 26. 138 Es besteht lediglich i n der E r k l ä r u n g der I L A von D u b r o v n i k 1956 eine Liste von Punkten, die bei einer Abwägung zu beachten sind. 137 Auszuscheiden ist die Möglichkeit, unabhängig von der Schwere der Verletzung jede E i n w i r k u n g auf fremdem Staatsgebiet v o m vorherigen Einverständnis des betroffenen Staates abhängig zu machen, da dann auch der an sich zulässige F a l l einer maßvollen Nutzung des eigenen Staatsgebietes dem Veto eines anderen Staates unterläge, vgl. dazu van Alstyne, S. 615. 138 Besonders deutlich w i r d dies, wenn die Resolution der I L A von 1956 i n D u b r o v n i k feststellt: „ . . . the States upon an international river should i n reaching agreements, and States or tribunals i n settling disputes, weigh the

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

beide Male offenbar um eine Konstruktion der internationalen Rechtswissenschaft, die allenfalls ergibt, daß auch Hoheitsrechte beschränkbar sind, ohne aber i n der Lage zu sein, konkrete Rechte und Pflichten zu statuieren. A u f ein allgemeines Verbot der Meerwasserverschmutzung läßt der Grundsatz des sie utere tuo iure ut alienum non laedas somit nicht schließen.

4. Maßnahmen zur Verhütung der Meeresverschmutzung im Zusammenhang mit einer Ausdehnung des staatlichen Hoheitsbereichs

Die bisherige Untersuchung zeigt, daß die bestehende internationale Rechtsordnung von begrenzten, meist nur für regionale Bereiche geltenden Ausnahmen abgesehen, keine Möglichkeit vorsieht, die Verunreinigung der Meere jenseits der nationalen Hoheitsgewässer zu verhüten. Erkennbare Ansätze zu einem selbständigen Handeln der K ü stenstaaten i n Fällen drohender Verschmutzung werden beschränkt durch die Verpflichtung, zunächst das Einverständnis der Flaggenstaaten der i n einen Unglücksfall verwickelten Schiffe einzuholen, bevor irgendeine Maßnahme getroffen werden kann 1 8 9 . So werden i n der Regel effektive, vorbeugende Schritte zum Schutz gegen Meerwasserverunreinigungen erschwert, wenn nicht gar unmöglich gemacht. Diese schwierige Rechtslage begünstigte i n jüngster Zeit eine Entwicklung, die m i t Hilfe einer nationalen Gesetzgebung zur Beschränkung der durch die Meeresfreiheit garantierten Nutzungsrechte führt und damit dem Fall der Einschränkung des räumlichen Geltungsbereichs der Meeresfreiheit durch die ibero-amerikanischen Staaten ähnelt. Es handelt sich dabei um den Versuch, den Geltungsbereich der eigenen Hoheitsgewalt m i t besonderem Augenmerk auf die Meeresverschmutzung zu Lasten der Meeresfreiheit auszudehnen. a) Die nationale Gesetzgebung Kanadas vom 26. Juni 1970 Die Ausdehnung staatlicher Hoheitsgewalt i n den Bereich der Hohen See hinein findet ihren Ausgangspunkt i n der Verabschiedung zweier Gesetze durch das House of Commons of Canada und dem Senat am 26. Juni 1970 140 . Anlaß für diese Maßnahmen waren kanadische Befürchtungen, daß es aufgrund der Entdeckung großer Ölfelder an der benefit to one State against the i n j u r y done to another through a particular use of the water." 139 So nach die Brüsseler Konventionen von 1969. 140 B i l l C-202 u n d B i l l C-203, I L M 1970, S. 543 ff., 553 ff.; vgl. dazu I C L Q 20 (1971), S. 358 f.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Nordküste Alaskas und des Erfolges des amerikanischen Tankers Manhattan i n der Öffnung der Nordwestpassage für die Schiffahrt, zu einer weiträumigen Verschmutzung der arktischen Gewässer kommen könne. Obgleich die kanadische Gesetzgebung nicht ausschließlich die Frage der Verschmutzung von Meeresgewässern betrifft, erscheint ihre vollständige Behandlung hier deshalb angezeigt, weil alle Regelungen nicht nur zeitlich, sondern auch aufgrund ihrer Wirkung i n einem engen Zusammenhang m i t dem Grundsatz der Meeresfreiheit stehen. Das erste Gesetz, „ A n Act to amend the Territorial Sea and Fishing Zones Act", das die Breite des kanadischen Küstenmeeres von drei auf zwölf Seemeilen ausdehnt, entzieht die Nordwestpassage der Geltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit und bezieht die Schiffahrtsstraße in die kanadischen Küstengewässer ein. Gleichzeitig gewährt das Gesetz dem „Governor i n Council" die Möglichkeit, ausschließliche Fischereizonen zu errichten. M i t der „Canadian Government Notice Establishing Fishing Zones" vom 26. Dezember 1970 141 nahm die kanadische Regierung die ihr durch den „Territorial Sea and Fishing Zones Act" eröffnete Möglichkeit wahr und verkündete das Bestehen von Fischereizonen, deren Nutzung allein kanadischen Staatsbürgern vorbehalten bleibt und die zum Teil i n einer Entfernung bis zu 50 sm von der Küste die durch den Grundsatz der Meeresfreiheit garantierte Freiheit der Fischerei außer K r a f t setzen. Das nach diesem Schritt einsetzende Tauziehen zwischen den Vereinigten Staaten und Kanada u m die Aufrechterhaltung der Zonen ist weitgehend mit dem 20 Jahre zuvor ausgetragenen Streit u m die Ausdehnung der Küstenmeere durch die CEP-Staaten vergleichbar. Der von den Vereinigten Staaten gegen diesen Eingriff i n die Meeresfreiheit gerichtete Protest 1 4 2 blieb ohne erkennbaren Einfluß, konnte bislang eine Nachahmung durch andere Staaten aber verhindern 1 4 3 . Die Erklärung der kanadischen Regierung enthält ähnliche Argumente, wie sie bereits die ibero-amerikanischen Staaten vortrugen. Das Recht der Bevölkerung auf die lebenden Schätze des Meeres i n den der Küste vorgelagerten Bereichen der Hohen See und die Erkenntnis, daß diese Ressourcen nicht unerschöpflich sind, sollen danach die getroffenen Maßnahmen rechtfertigen, so daß insgesamt „the fisheries closing lines . . . represent a very important step forward i n the conservation and protection of Canada's coastal fisheries" 1 4 4 . Die Beurteilung der Zulässigkeit der Errichtung 141

I L M 1971, S. 438. United States Statement Concerning Canadian Fishing Zones, v o m 18. Dezember 1970, I L M 1971, S. 441. 143 Vgl. Auburn , Canadian Bar Review 48 (1970), S. 781. 144 Statement of Canadian M i n i s t r y of Fisheries and Forestry, v o m 18. Dezember 1970, I L M 1971, S. 437. 142

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2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser ver schmutzung

solcher ausschließlicher Fischereizonen kann jedoch kaum anders ausfallen als die der Zulässigkeit einer Ausdehnung der Küstengewässer durch die südamerikanischen Staaten: derartige Maßnahmen sind mit dem heute geltenden Recht unvereinbar. Die Ausdehnung der Küstengewässer und die Errichtung besonderer Fischereizonen waren jedoch nur flankierende Maßnahmen zu dem eigentlichen Anliegen der kanadischen Regierung. Das zweite Gesetz, „ A n Act to prevent pollution of areas of the arctic waters adjacent to the mainland and islands of the Canadian arctic" 1 4 5 , ist von ungleich größerer Bedeutung 1 4 6 . Danach erhalten die kanadischen Behörden weitreichende Vollmachten, u m die Verschmutzung der arktischen Gewässer bekämpfen zu können. A r t . 3 lautet: „ . . . this A c t applies to the waters adjacent to the mainland and islands of the Canadian arctic w i t h i n the area enclosed by the sixtieth parallel of n o r t h latitude, the one hundred and forty-first meridian of longitude and a line measured seaward from the nearest Canadian land a distance of one hundred nautical miles."

Innerhalb dieser Zone bedeutet das Verursachen einer Verschmutzung 1 4 7 ein Delikt, das von den kanadischen Gerichten sowohl zivilrechtlich als auch strafrechtlich verfolgt werden kann. Der Arctic Waters Pollution Prevention Act erfaßt dabei alle denkbaren Verschmutzungsarten, ob sie nun von Schiffen, vom Land oder vom Meeresboden ausgehen. Weiterhin können i n arktischen Gewässern Sicherheitszonen errichtet werden, i n denen Schiffen die Durchfahrt nur unter bestimmten Auflagen gewährt werden muß. Diese an sich schon bedenkliche Einschränkung des Rechts auf friedliche Durchfahrt i n Küstengewässern erfährt noch eine Steigerung i n dem Recht des „pollution prevention officer", jedes Schiff bei hinreichendem Verdacht eines Verstoßes gegen dieses Gesetz beschlagnahmen zu können 1 4 8 . M i t diesen Bestimmungen geht der Arctic Waters Pollution 145

B i l l C-202, S. 543 ff. Gleichzeitig w i r d m i t diesem Gesetz konkludent der Anspruch Kanadas noch einmal darauf bekräftigt, daß i n einem bestimmten Sektor i n Richtung auf den Pol jede Insel der kanadischen Souveränität unterliegt. Dies wurde fraglich, als amerikanische ölgesellschaften nach ihrem Fündigwerden L a n d karten veröffentlichten, die das fragliche Gebiet entweder als der Hoheit der Vereinigten Staaten unterworfen zeigten oder es als terra nullius auswiesen, vgl. dazu Green, Canadian B a r Review 48 (1970), S. 740 ff.; Rousseau, R G D I P 74 (1970), S. 120 ff. 147 Verschmutzung w i r d als die Hinzufügung irgendeiner Substanz definiert, die die Wasserqualität i n einem Maße verändert, „ t h a t is detrimental to their use by man or by any animal, fish or plant that is useful to man." 148 A r t . 23 lautet: „Whenever a pollution prevention officer suspects on reasonable grounds that (a) any provision of this Act or the regulations has been contrevened by a ship, or (b) . . . he may w i t h the consent of the Governor i n Council, seize the ship and its cargo anywhere i n the arctic waters or elsewhere i n the territorial sea or internal waters of Canada." 146

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Prevention Act über die Vorschriften vergleichbarer internationaler Vereinbarungen wie der Brüsseler Konventionen von 1969 weit hinaus. Die Problematik der völkerrechtlichen Zulässigkeit von Maßnahmen der in dem Gesetz vorgesehenen A r t könnte wie diejenige der Küstenmeerausdehnung auf 200 sm durch einige südamerikanische Staaten behandelt werden, wenn nicht einige Besonderheiten das kanadische Beispiel von dem Vergleichsfall abheben würden. I m folgenden w i r d daher auf diese Unterschiede einzugehen sein. b) Rechtmäßigkeit

des kanadischen Vorgehens

Die völkerrechtliche Rechtmäßigkeit des kanadischen Vorgehens steht dann nicht i m Zweifel, wenn die arktischen Gewässer als Eigengewässer der uneingeschränkten Hoheitsgewalt Kanadas unterliegen. I n diesem Falle wäre jede die A r k t i s betreffende kanadische Gesetzgebung lediglich Ausdruck und Bekräftigung der bestehenden Souveränität Kanadas über dieses Gebiet und insoweit i n dieser Form überflüssig, da innerstaatliche Maßnahmen international grundsätzlich keiner Rechtfertigung bedürfen. I n der Tat vertritt Green 1 4 9 die A n sicht, daß „the two statutes . . . were nothing but a normal exercise of jurisdiction by a sovereign State over territories w i t h i n its sovereignty" und begründet seine Meinung mit einer umfangreichen Untersuchung über die Rechtsstellung der arktischen Gewässer 150 . Die mit dieser A n sicht verbundene Aufteilung der arktischen Region i n verschiedene nationale Sektoren ist jedoch eine Konsequenz, die die kanadische Regierung offensichtlich nicht zu ziehen bereit war. Bereits Form und Inhalt der beiden Gesetze lassen eindeutig einen Bezug auf die internationale Situation erkennen 1 5 1 . Daneben geben die Feststellungen des kanadischen Premierministers vor der Presse vom 8. A p r i l 1970 weiteren Aufschluß darüber, daß eine Ausdehnung der territorialen Souveränität über die arktische Region m i t dieser Gesetzgebung nicht bezweckt wurde 1 5 2 . Schließlich spricht auch die Haltung der übrigen Staaten m i t Besitzungen i n der A r k t i s gegen die Theorie einer die arktischen Gewässer einschließenden Sektorenbildung in diesem Gebiet. 149 Green, Canadian B a r Review 48 (1970), S. 775. 150 Green, S. 741 ff. ; vgl. zu diesem Problem auch Rousseau, R G D I P 74 (1970), S. 120 ff. 151 Beispielsweise unterscheidet der schon erwähnte A r t . 23 — eine nach Green überflüssige Gegenüberstellung — zwischen den arktischen Gewässern, dem Küstenmeer u n d den Binnengewässern; dies erkennt Green, S. 771, w e n n er bemerkt: „ W h a t the Act has achieved is the casting of doubt on the legitimacy of the Canadian title to the area", ohne jedoch den daraus notwendigen Schluß zu ziehen. 152 Canadian Prime Minister's Remarks on the Proposed Legislation, I L M 1970, S. 601.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Z w a r h a t t e n b i s h e r die s k a n d i n a v i s c h e n S t a a t e n ( N o r w e g e n u n d D ä n e m a r k ) k e i n e V e r a n l a s s u n g , z u dieser F r a g e S t e l l u n g z u n e h m e n , aber s o w o h l d i e V e r e i n i g t e n S t a a t e n als auch d i e sowjetische R e g i e r u n g 1 5 3 b e l i e ß e n es b e i d e r G e l t u n g des Grundsatzes d e r F r e i h e i t d e r M e e r e i n d e n a r k t i s c h e n G e w ä s s e r n 1 5 4 . V o r e r s t e n t b e h r t also d i e A n n a h m e e i n e r S e k t o r e n b i l d u n g i n der A r k t i s j e d e r G r u n d l a g e , d a w e d e r die k a n a dischen Gesetze selbst noch M a ß n a h m e n d e r a r k t i s c h e n N a c h b a r s t a a t e n diese A n s i c h t stützen. D e r A r c t i c W a t e r s P o l l u t i o n P r e v e n t i o n A c t K a n a d a s s p r e n g t d e n n a t i o n a l e n R a h m e n e i n e r landesgesetzlichen R e g e l u n g u n d versucht, d e m i n t e r n a t i o n a l e n P r o b l e m d e r M e e r e s v e r s c h m u t z u n g d u r c h einzelstaatliche M a ß n a h m e n b e i z u k o m m e n . I n s o w e i t , als d i e kanadische R e g i e r u n g dieselben G r ü n d e , w i e schon z u v o r d i e l a t e i n a m e r i k a n i s c h e n Staaten, z u r S t ü t z u n g des G e l t u n g s a n spruchs i h r e r Gesetze auch gegenüber A n g e h ö r i g e n d r i t t e r S t a a t e n h e r a n z i e h t , v e r b l e i b t es b e i d e r b e r e i t s e r f o l g t e n B e u r t e i l u n g . D i e R e c h t f e r t i g u n g m i t d e m A r g u m e n t des technischen F o r t s c h r i t t s 1 5 5 , d e r V e r a n t w o r t l i c h k e i t d e r k a n a d i s c h e n R e g i e r u n g f ü r das A l l g e m e i n w o h l i h r e r B ü r g e r 1 5 6 u n d , ganz besonders, m i t d e m K o n z e p t d e r E i n h a l t u n g 153 Rousseau, R G D I P 74 (1970), S. 125, berichtet von der unbehinderten Anwesenheit zweier amerikanischer Eisbrecher i m August 1967 i n arktischen Gewässern nördlich der sowjetischen Eismeerküste, was i m Falle weitgehender sowjetischer Ansprüche über die A r k t i s unverständlich wäre; vgl. dazu auch Dehner, H a r v a r d International L a w Journal 13 (1972), S. 282, w o nach eine Behinderung durch sowjetische Behörden n u r i n einem F a l l geschah, der durch die Ausdehnung des Küstenmeeres auf 12 sm seine E r k l ä r u n g fand. 154 Allerdings haben die kanadischen Maßnahmen gegen die Gefahr einer Verschmutzung der arktischen Region den Standpunkt der UdSSR erheblich beeinflußt, so daß eine Änderung der sowjetischen H a l t u n g i n Z u k u n f t nicht ausgeschlossen scheint. So folgte die UdSSR dem kanadischen Beispiel am 16. September 1971 m i t dem „Statute on the Administration of the Northern Sea Route Attached to the M i n i s t r y of the M a r i t i m e Fleet" u n d traf damit für diese Gewässer Vorkehrungen, die gem. A r t . 1 die Verschmutzung der marinen U m w e l t verhüten sollen. Obgleich dieses Gesetz keine der kanadischen Regelung vergleichbaren detaillierten Vorschriften enthält, zeigt doch die Bereitschaft zu derartigen Maßnahmen eine Tendenz — wie i m übrigen von sowjetischen Autoren schon seit langem vertreten — zu einer Ausdehnung des sowjetischen Einflußbereichs, vgl. Butler, I C L Q 21 (1972), S. 557 ff.; ders., E A 27 (1972), S. 678; zu weitgehend hier Dehner, H a r v a r d International L a w Journal 13 (1972), S. 286 ff., der eine nahezu vollkommene Übereinstimmung zwischen der UdSSR u n d Kanada i n dieser Frage annimmt. iss v g l I L M 1970, S. 603: „ . . . now w i t h the advance of technology and the importance which is coming forth to us a l l i n a l l parts of the w o r l d — of not only t h i n k i n g of commerce, but also of quality of life." ΐ5β v g l . die Präambel, I L M 1970, S. 543, wonach die Nutzung der arktischen Gewässer u n d ihrer Ressourcen n u r i n einer Weise zulässig ist, „ t h a t takes cognizance of Canada's responsibility for the welfare of the Eskimo and other inhabitants of the Canadian arctic . . . " ; vgl. auch Henkln, A J I L 65 (1971), S. 135: „However legitimate Canadian concerns, however true its accusations against shipping states, however urgent the dangers of pollution,

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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eines ökologischen Gleichgewichts zwischen Wasser, Eis und Landterritorium 1 5 7 , das den Einfluß der sogenannten „bioma t h e o r y " 1 5 8 kaum verleugnen kann, ist weder neu noch originell und erfordert keine weitere Stellungnahme. Ein Unterschied besteht jedoch hinsichtlich des Umfangs der beanspruchten Rechte i m Bereich der Hohen See. Während die lateinamerikanischen Staaten, weitgehend gestützt auf die Festlandsockeldoktrin, ihr Küstenmeer und damit ihre Souveränität ausdehnten, beansprucht Kanada ausdrücklich keine volle Hoheitsgewalt über die i n Frage stehende 100-sm-Zone, sondern begnügt sich mit einem weniger umfassenden Anspruch auf Handhaben gegen die Verschmutzung der arktischen Gewässer. Der kanadische Premierminister erklärte am 8. A p r i l 1970 159 ausdrücklich, daß die 100-sm-Zone „ . . . is not an assertion of sovereignty, i t is an exercise of our desire to keep the Arctic free of pollution and by defining 100 miles as the zone w i t h i n which we are determined to act, we are indicating that our assertion there is not one aimed towards sovereignty but aimed towards one of the very important aspects of our action i n the Arctic."

Damit bezieht die kanadische Regierung eine sehr formale Position, die schon der berechtigten Frage, ob nicht die Verfolgung eines Verstoßes gegen diese Gesetze bereits eine Form der Ausübung von Hoheitsgewalt sei, nicht standhalten kann. Die Aushöhlung des materiellen Inhalts der Meeresfreiheit durch das Ansichziehen immer neuer Befugnisse verschleiert nur die Tatsache, daß dort, wo souveräne Rechte ausgeübt werden, jedenfalls eine de facto-Souveränität besteht 1 6 0 . I m Ergebnis ermöglicht also der kanadische Arctic Waters Pollution Prevention Act die Anwendung einer hoheitlichen Gewalt, die qualitativ der von den ibero-amerikanischen Staaten beanspruchten gleicht, obwohl sie nur einen Teil der durch den Grundsatz der Freiheit der Meere garantierten Rechte beschneidet. Kanada begründet seinen Anspruch weiter damit, daß das bestehende Völkerrecht dieser Region keinen ausreichenden Schutz gegen die Gefahr einer Verschmutzung gewährt. Wie bereits an anderer Stelle ausgeführt, kann ein Küstenstaat nach den Bestimmungen der Brüsseler the fact is that i t is asserting new unilateral rights as a coastal state against the world." 157 Vgl. die Präambel: „ . . . the preservation of the peculiar ecological balance that now exists i n the water, ice and land areas of the Canadian arctic"; ebenso Summary of Canadian Note of A p r i l 16 Tabled by the Secretary of State for External Affairs i n the House, A p r i l 17, I L M 1970, S. 611: „ . . . there is an intimate relationship between the sea, the ice and the land, and where the permanent defilement of the environment could occur and result i n the destruction of whole species." 158 Vgl. Ausführungen i m 2. Teil, 2. Kapitel. 159 I L M 1970, S. 601. 180 Green, Canadian Bar Review 48 (1970), S. 764.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Konventionen von 1969 selbst bei vorsätzlichen Meerwasserverunreinigungen erst nach Konsultationen m i t den i n den Fall verwickelten Staaten Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschmutzung einleiten. Ob diese dann jedoch noch einen größeren Schaden abwenden können, ist i n ernsten Situationen ungewiß 1 0 1 . Die Reaktion des kanadischen Premierministers — „where no l a w exists, or where l a w is clearly insufficient, there is no international common l a w applying to the Arctic seas, we're saying somebody has to preserve this area for m a n k i n d u n t i l the international l a w develops" 1 8 2 —

ist daher als Ausdruck eines Selbstverteidigungswillens zu verstehen 163 . Der Gedanke, die Nutzungsfreiheit der Hohen See m i t Hilfe des Rechts zur Selbstverteidigung einzuschränken, ist nichts Außergewöhnliches. Dieser Versuch wurde bereits von den lateinamerikanischen Staaten unternommen, die zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze vor ihren Küsten ihre Küstenmeergrenzen weit i n den Bereich der Hohen See vorschoben. I n jenem Fall scheiterte ein Selbstverteidigungsrecht aber schließlich am Fehlen des Erforderlichkeitsmerkmals; auch war die Ausdehnung der Küstenmeergrenze nicht die „ultima ratio". Die kanadische Gesetzgebung hat dagegen größere Aussichten, die Bedingungen des Selbstverteidigungsrechts zu erfüllen. Wenn unterstellt wird, daß sich die kanadische A k t i o n tatsächlich gegen eine ernsthafte Gefahr für die arktische Umwelt richtet, dann müßten die eingeleiteten Abwehrmaßnahmen auch erforderlich gewesen sein. Sie sind es dann, wenn die Aufhebung der Meeresfreiheit i m arktischen Bereich erkennbar nur solange andauern wird, wie es zur Abwendung der unmittelbaren Gefahr notwendig ist. Die kanadische Haltung, die durchaus nicht starr auf die Aufrechterhaltung der geschaffenen Gesetze ausgerichtet ist, sondern sich u m einen gerechten 181 Vgl. die Stellungnahme des kanadischen Außenministers Mitchell Sharp, House of Commons Debates, Official Report, Vol. 114, Nr. 103, 2nd Session, S. 5831 v o m 16. A p r i l 1970, zitiert nach Petaccio , I C L Q 21 (1972), S. 20 Fußn. 11, der es als anomal ansieht, „ t h a t certain countries can accept the r i g h t of a coastal state to sink a foreign ship on the h i g h seas w h e n a maritime accident threatens pollution, but at the same time assert that coastal states (such as Canada) do not have the right to prevent such an accident by t u r n i n g away such a ship f r o m areas off its coasts, or by imposing certain safety standards or preconditions for entry into these areas." 182 I L M 1970, S. 601. 183 Mitchell Sharp: „We are determined to discharge our o w n responsibilities for the protection of our t e r r i t o r y " ; I L M 1970, S. 608: „ I t is the further v i e w of the Canadian Government that a danger to the environment of a state constitutes a threat to its security" u n d an anderer Stelle, I L M 1970, S. 610: „The proposed a n t i - p o l l u t i o n legislation is based on the overriding r i g h t of self-defence of coastal states to protect themselves against grave threats to their environment."

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Ausgleich m i t anderen Staaten bemüht, stellt die Bestimmungen des Arctic Waters Pollution Prevention Act i n eine angemessene Beziehung zur drohenden Rechtsverletzung. Geradezu auffallend ist die ständige Betonung, daß es sich bei der kanadischen Gesetzgebung bloß um eine Interimslösung handele und daß Kanada willens sei, an einer internationalen Lösung des Problems der Küstenverschmutzung mitzuarbeiten und sich einer wirksamen völkerrechtlichen Regelung zu unterwerfen. So bemerkte der kanadische Premierminister u. a.: „We are prepared to help i t (international law) develop by t a k i n g steps on our o w n and eventually, i f there is a conference of nations concerned w i t h the Arctic, we w i l l of course be a very active member i n such a conference and t r y to establish an international regime. But, i n the meantime, we had to act n o w 1 6 4 . "

Diese kanadische Bereitschaft, zu keiner Zeit einer internationalen Verständigung über ein wirksames Verbot der Meerwasserverschmutzung i m Wege zu stehen, entspricht dem geforderten Grundsatz, daß die getroffene Maßnahme, u m gerechtfertigt zu sein, i n einem ausgewogenen Verhältnis zur Rechtsverletzung stehen muß. Weiter w i r d eine Abwehrmaßnahme nur dann durch das Recht zur Selbstverteidigung gerechtfertigt, wenn diese das letzte M i t t e l des betroffenen Staates ist. Es muß daher zunächst der Versuch einer einverständlichen Regelung auf dem Verhandlungswege oder durch eine Gerichtsentscheidung gemacht werden. I n diesem Zusammenhang ist beachtenswert, daß Kanada sich bereits am 20. September 1929 der obligatorischen Rechtsprechung des StIGH gemäß A r t . 36 § 2 seines Statutes unterworfen hatte 1 6 5 . Diese Bindung an Entscheidungen des I G H würde bei fortdauernder Geltung der Erklärung bedeuten, daß jede der von Kanada i n der Arktis getroffenen Maßnahmen von diesem Gericht auf ihre Zulässigkeit h i n überprüft werden könnte. Gleichzeitig m i t dem Arctic Waters Pollution Prevention Act nahm Kanada jedoch i n einer Erklärung die eingegangene obligatorische Bindung aus für „disputes arising out of or concerning jurisdiction or rights claimed or exercised by Canada i n respect of the conservation, management or exploitation of the l i v i n g resources of the sea, or i n respect of the prevention or control of pollution or contamination of the marine environment i n marine areas adjacent to the coast of Canada 1 6 6 ." 184 I L M 1970, S. 603; ebenso I L M 1070, S. 611: „ I n these circumstances the Canadian Government is not prepared to await the gradual development of international l a w . . . The Canadian Government has repeatedly made clear that i t is f u l l y prepared to participate actively i n m u l t i l a t e r a l action. . . . b u t is not prepared to abdicate i n the meantime its o w n p r i m a r y responsibilities concerning these questions." 185 I C J Yearbook 1968 - 69, S. 48 f. 186 I L M 1970, S. 598 ff. (erklärt am 7. A p r i l 1970).

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Der Grund für den Vorbehalt der kanadischen Regierung zu der Rechtsprechung des IGH, der ausdrücklich kein Mangel an Vertrauen i n dieses Gericht bedeuten soll, beruht auf dem Wissen, daß die Gesetzgebung i n der Arktis sich am Rande des völkerrechtlich Zulässigen bewegt. Damit besteht die nahe Möglichkeit einer für Kanada negativen Entscheidung des Gerichts, auf die es die kanadische Regierung, auch i m Interesse einer Weiterentwicklung des internationalen Rechts i n diesem Bereich, nicht ankommen lassen wollte 1 6 7 . Durch den Ausschluß der obligatorischen Rechtsprechung des I G H für die Maßnahmen, die i n den Bereich der kanadischen Anti-Verschmutzungsgesetzgebung von 1970 fallen, w i r d von vornherein auf die Methode der einverständlichen Regelung verzichtet. Der Arctic Waters Pollution Prevention Act kann daher m i t dem Recht zur Selbstverteidigung nicht mehr gerechtfertigt werden. Somit steht fest, daß die kanadische Gesetzgebung, wenn sie auch andere Akzente setzt, insgesamt die gleiche rechtliche Beurteilung erfährt wie die Ausdehnung der Küstenmeere durch die ibero-amerikanischen Staaten. Beide Maßnahmen enthalten einen unzulässigen Eingriff i n den Grundsatz der Meeresfreiheit, dessen Rechtfertigung nach der bestehenden völkerrechtlichen Ordnung ausgeschlossen ist. Der kanadische Schritt, der dem Problem einer wachsenden Verschmutzung des marinen Lebensraumes vorbeugen soll, versucht, sein Ziel m i t Hilfe küstenstaatlicher Privilegien i m Bereich der Hohen See zu erreichen. Das, was das Seevölkerrecht wirklich braucht, ist jedoch eine Rechtsentwicklung, die den Interessen aller das Meer nutzenden Staaten, also auch den Seehandelsnationen, entgegenkommt und weiteren einseitigen Maßnahmen der Staaten jede Grundlage entzieht.

5. Das Verbot der Meerwasserverschmutzung durch innerstaatliche Normen, die im Geltungsbereich der Meeresfreiheit nach dem Personalitätsprinzip Anwendung finden

Die bisherige Untersuchung hat gezeigt, daß das Völkerrecht noch keine Lösung des Problems der Meerwasserverschmutzung bereithält. Die Beantwortung der Frage, ob i n Zukunft eine befriedigende völkerrechtliche Regelung möglich ist, hängt zu einem nicht geringen Teil von 167 I L M 1970, S. 612: „Canada's new reservation . . . takes into account the limitations w i t h i n which the court must operate and the deficiencies of the l a w which i t must interpret and a p p l y " ; vgl. auch Äußerungen des kanadischen Premierministers, zitiert nach Petaccio, I C L Q 21 (1972), S. 20 Fußn. 11: „ W h a t is involved, rather, is the very grave risk that the W o r l d Court w o u l d f i n d itself obliged to find that coastal states cannot take steps to prevent pollution. Such a legalistic decision w o u l d set back immeasurably the development of l a w i n this critical area."

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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der Entwicklung i m Landesrecht ab. Das eng mit der politischen Praxis verknüpfte Völkerrecht kann ohne einen ausreichenden Rückhalt i m nationalen Recht wirksame Normen zum Schutze gegen Gefahren der Meerwasserverschmutzung nur schwer bilden 1 6 8 . Den Boden für eine derartige Entwicklung völkerrechtlicher Normen könnte somit bereits weitgehend übereinstimmendes Landesrecht abgeben 169 . Ausgehend von diesen Einflüssen des nationalen Rechts auf das Völkerrecht w i r d ein kurzer Abriß der die Meerwasserverschmutzung betreffenden nationalen Gesetzgebung erforderlich. Dabei beschränkt sich der Überblick auf diejenigen Staaten, die sowohl als bedeutende Schiffahrtsnationen Einfluß auf das Seevölkerrecht nehmen als auch i n verstärktem Maße Abfallversenkungen i n das Meer durchführen. Verzichtet werden muß auf eine Darstellung der sowjetischen Gesetzgebung, da, abgesehen von dem bereits erwähnten „Statute on the Administration of the Northern Sea Route Attached to the Ministry of Maritime Fleet" aus dem Jahre 1971 für die arktische Region 1 7 0 , keine weiteren Angaben über die Handhabung des Problems i n der UdSSR vorliegen. Die Regelungen über die Verschmutzung der Binnen- und Küstengewässer können hier außer acht gelassen werden, da entscheidend für eine mögliche Einflußnahme des innerstaatlichen Rechts auf die B i l dung völkerrechtlicher Normen das Landesrecht sein wird, das aufgrund des Personalitätsprinzips ein bestimmtes Verhalten den Behörden sowie den Bürgern auch jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt i m Hinblick auf die Meerwasserverschmutzung vorschreibt. Innerstaatliche Normen, die die Frage der Gewässerverschmutzung außerhalb der Küstenmeergrenzen betreffen, stoßen nicht auf die gleichen Schwierigkeiten wie völkerrechtliche Bestimmungen. Der Erlaß innerstaatlicher Vorschriften w i r d bereits aus der Verpflichtung jedes Staates legitimiert, sich um das Gemeinwohl seiner Bürger zu besorgen und sie vor Gefahren zu schützen 171 . Außerdem verfügt der Staat lee wengler , I, S. 77 ff., 84 ff. 169 Pelzer, S. 31; die Abhängigkeit des Völkerrechts von übereinstimmenden Bestimmungen nationaler Rechtsordnungen ist jedoch nicht einseitig; bestehende Völkerrechtsnormen besitzen bei der Bildung von landesrechtlichen Regelungen eine ebensolche W i r k u n g . Der nationale Gesetzgeber k a n n nicht unbeeinflußt von internationalen Bestimmungen Vorschriften m i t einem i n den Bereich des Völkerrechts übergreifenden Geltungsanspruch erlassen, ohne sodann i n Konfliktsituationen zu geraten. Das Völkerrecht verlangt eine Anpassung der nationalen Gesetzgebung, so daß i m Ergebnis die innerstaatliche Rechtslage i n verschiedenen Staaten m i t unterschiedlicher Rechtstradition i n der K l a m m e r des Völkerrechts übereinstimmen kann. 170 Vgl. auch Butler, E A 27 (1927), S. 678; über die Beteiligung der Sowjetunion an internationalen A b k o m m e n gegen die Verschmutzung der Meere vgl. Butler, S. 186 f. 171 Badura, S. 314; Pelzer, S. 19; für den Bereich des Kernenergierechts υ. Mangoldt / Klein, I I , A n m . X X I V zu A r t . 74, S. 1597 ff.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

über einen funktionierenden Verwaltungsapparat, der die Durchsetzung und Einhaltung dieser Bestimmungen besser gewährleisten kann, als eine auf der Basis des Völkerrechts erst noch zu schaffende internationale Organisation. Es besteht jedoch eine merkliche Zurückhaltung der Staaten bei dem Erlaß einer auf die Meerwasserverschmutzung anwendbaren Spezialgesetzgebung, die gegenüber den eigenen Staatsangehörigen die Schadstoffbeseitigung i m Meer außerhalb der Landesgrenzen beschränkt 172 . Von dieser Tendenz ist nur die Verschmutzung der Hohen See durch ö l insoweit ausgenommen, als Staaten, die die Londoner Ölverschmutzungskonvention von 1954 ratifiziert haben, i n diesem Bereich zum Erlaß bestimmter innerstaatlicher Vorschriften verpflichtet sind 1 7 3 . Der Grund für dieses Zögern mag i n dem Umstand zu suchen sein, daß insbesondere die Industriestaaten glauben, auf die Hohe See als Müllgrube nicht verzichten zu können, da andere geeignete Methoden der Abfallbeseitigung entweder noch nicht entwickelt worden sind oder Gefahren i n sich bergen, die nicht abzuschätzende Einwirkungen auf die Ökologie mit sich bringen, so daß die Ablagerung von Materialien i m Meer demgegenüber noch als relativ ungefährlich anzusehen ist 1 7 4 . a) Die Regelung in den Vereinigten

Staaten von Amerika

Die Nutzung der Ressourcen des Landes hat i n den Vereinigten Staaten durch die ständig wachsende Industrieproduktion einen Grad erreicht, der zu irreparablen Schäden zu führen droht. Nach einem Bericht der „Federal Water Quality Administration" aus dem Jahre 1970 175 sind i n den Vereinigten Staaten über 300 000 Unternehmen auf den Gebrauch von Wasser angewiesen. Von den täglich anfallenden Abwässern werden jedoch nur 29 °/o biologisch oder chemisch gereinigt, bevor sie wieder i n den Wasserkreislauf zurückgeführt werden 1 7 6 . Das 172 Rechtssätze, die sich auf die Meerwasserverschmutzung beziehen, finden sich beispielsweise zwar i n Vorschriften des allgemeinen Wasserrechts oder auch als allgemeine Ordnungs- u n d Polizeirechtsbestimmungen, ohne jedoch i m m e r einen ausdrücklichen Bezug auf die Wasserverunreinigung zu nehmen. Diese Bestimmungen gelten nur subsidiär u n d sind für eine Lösung des Problems der Meerwasserverschmutzung unanwendbar. 173 Die UdSSR, die diese Konvention nicht unterzeichnet hat, untersagt durch die Vorschrift Nr. 483-64 des Gesundheitsministeriums die Eingabe von ö l i n das Meerwasser bis zu einer Entfernung von 50 sm, vgl. ICES Report of the W o r k i n g Group on Pollution of the Baltic, S. 10. 174 U m die Ölpest zu bekämpfen und i n den Binnengewässern das T r i n k wasser rein zu erhalten, werden beispielsweise Detergentien i n größeren Mengen eingesetzt. Es ist jedoch ungewiß, ob derartige Mengen nicht i h r e r seits noch giftiger sind als die Stoffe, die man unschädlich machen wollte. ITS F W Q A , Clean Water for the 1970's: A Status Report 5 (1970), zitiert nach Rodgers, University of Pennsylvania L a w Review 119 (1970-71), S. 764.

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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Ausmaß dieser und anderer Gefahren für die Umwelt veranlaßte den amerikanischen Präsidenten, i n der „Botschaft über die Lage der Nation" vom 22. Januar 1970 177 zur Frage des Umweltschutzes Stellung zu nehmen und auf schon erkennbare Verschmutzungsschäden hinzuweisen. Für den Bereich der Wassernutzung bedeutete diese Erklärung den Anstoß zum Erlaß weiterer die Wasserverschmutzung eingrenzender Bestimmungen. Der Anwendungsbereich sowohl des „Federal Water Pollution Control A c t " von 1948 i n der Fassung vom 25. März 1970 178 als auch des „Rivers and Harbors A c t " vom 3. März 1899 (Refuse A c t ) 1 7 9 erstreckt sich jedoch nur auf die schiffbaren Gewässer der Vereinigten Staaten, so daß lediglich die Binnen- und Küstengewässer, nicht dagegen die Gewässer der Hohen See unter die Bestimmungen fallen. Obgleich auch von amerikanischer Seite nicht verkannt wird, daß die Ozeane i n absehbarer Zukunft nur noch begrenzt aufnahmefähig für Abfälle bleiben werden 1 8 0 , existiert, abgesehen von Verwaltungsvorschriften staatlicher Behörden, die die Einhaltung bestimmter Auflagen kontrollieren 1 8 1 , keine nationale gesetzliche Bestimmung, die den Behörden oder den Bürgern die Versenkung von Materialien i m Bereich der Hohen See grundsätzlich untersagt. I m Gegenteil w i r d gerade von Behörden eine ungehemmte Nutzung des Meeres als Abfallgrube praktiziert, obgleich den nationalen Gewässern damit unter Umständen von der See her eine Verschmutzung oder Verseuchung droht. Das übliche Verfahren der Abfallbeseitigung sieht insbesondere das Aufbewahren ölhaltiger Abwässer i n speziellen dafür eingerichteten Behältern vor, die außerhalb einer 50-sm-Grenze i n das Meer entleert werden 1 8 2 . I n gleicher Weise geschieht die Beseitigung radioakti176 Ähnliche Zahlen gibt es über die Lage i n anderen westlichen Industrieländern, die Verhältnisse i n den Vereinigten Staaten sind nur beispielshalber angeführt. 177 Vgl. N.Y.U.L.Rev. 46 (1971), S. 304: „Restoring nature to its natural state is a cause beyond party and beyond factions. I t has become a common of all people of this country." 178 33 U.S.C.A., §§ 1151 - 7 5 (1970); zu den Änderungen des „Water Quality Improvement A c t " 1970 vgl. B I M C O , A n n u a l Report 1970 - 71, S. 62. 179 Vgl. N.Y.U.L.Rev. 46 (1971), S. 306; 33 U.S.C.A., § 407 (1964). 180 Dies k l i n g t jedenfalls an i n dem „Announcement by President N i x o n on United States oceans policy" v o m 23. März 1970, I L M 1970, S. 807, wenn er erklärt, daß „at issue is whether the oceans w i l l be used rationally and equitably and for the benefit of m a n k i n d or whether they w i l l become an arena of unrestrained exploitation and conflicting jurisdictional claims i n which even the most advantaged States w i l l be losers"; i m übrigen kann auf die Praxis der New Yorker Behörden verwiesen werden, die die kommunalen Abfälle i n Gewässer am Hafenausgang versenken u n d damit bereits eine tote Zone geschaffen haben, vgl. Vitzthum , S. 136, Fußn. 35. lei F ü r radioaktives Material besteht ein Prüfungsverfahren nach V o r schriften der Atomic Energy Commission, Pelzer, S. 122 ff.; i n bestimmten Fällen können auch Hafenbehörden zuständig sein, Rodgers, University of Pennsylvania L a w Review 119 (1970 - 71), S. 780. 182 Rodgers, S. 780.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

ver Abfälle. Die amerikanische Atomenergiekommission ist m i t der Überwachung betraut 1 8 3 . Die regelmäßige Erteilung von Genehmigungen zur Ablagerung von A t o m m ü l l i n Betonbehältern i n der Tiefsee rechtfertigt die Kommission m i t dem Hinweis auf die durch Wasserströmungen ungestörten tieferen Schichten des Meeres, ohne daß jedoch genauere Untersuchungen darüber bisher vorliegen. Die innerstaatliche Gesetzgebung der Vereinigten Staaten gibt somit keinen befriedigenden Hinweis darauf, wie das zukünftige Seevölkerrecht auf die Bedrohung des ökologischen Gleichgewichts i m marinen Raum reagieren könnte. b) Die Regelung in Großbritannien Anders als die amerikanischen landesrechtlichen Vorschriften erfassen die nationalen Bestimmungen Großbritanniens auch eine Schadstoffbeseitigung außerhalb der Küstenmeergrenze, soweit diese sich auf die Eingabe von ö l und ölhaltigen Gemischen i n das Meer beschränkt. I n dem „Act to amend the Oil i n Navigable Waters Act 1955 and 1963" vom 8. A p r i l 1971 184 heißt es: „(1) I f any oil to which this section applies or any m i x t u r e containing such oil is discharged from a ship registered i n the United K i n g d o m into any part of the sea outside the territorial waters of the United Kingdom, the owner or master of the ship shall . . . be g u i l t y of an offence under this section."

I m übrigen ist die Praxis der Abfallversenkung i n Großbritannien nicht unbedingt vorbildlich. Bereits i n den folgenden Abschnitten des angeführten Gesetzes w i r d die Verpflichtung, die Verschmutzung des Meerwassers durch ö l infolge anderer Formen der Einbringung zu verhüten, auf die britischen Binnen- und Küstengewässer beschränkt. Eine Regelung der Verschmutzung durch andere Stoffe als Öl, die wegen der erheblichen Mengen industrieller und häuslicher Abfälle an der englischen Nordseeküste notwendig wäre 1 8 5 , fehlt. Bekannt geworden sind Versenkungen von Nervengas i m A t l a n t i k 1 8 6 sowie die Einführung unverpackter schwach aktiver Stoffe durch Rohrleitungen i n das Meer 1 8 7 183

Pelzer, S. 112 ff. I L M 1971, S. 548 ff. 185 ICES, Series A , No. 13: F ü r Abwässer S. 8, für Industrieabfälle S. 15 f., für Pestizide S. 19 f. u n d für Öl u n d Detergentien S. 25 f.; die Gesamtmenge beläuft sich auf etwa 50 000 t Abfälle pro Jahr. 186 Informationen zur politischen B i l d u n g 1971 Nr. 146, S. 9; ebenso v e r senkten die A m e r i k a n e r Tabun-Nervengas vor ihrer Ostküste i m A t l a n t i k , Vitzthum, S. 139. 187 Diese hatten bereits nachteilige Auswirkungen auf die Meeresfauna u n d -flora. So sind insbesondere die Austernfischerei bei Bradwell, die Lachsfischerei von Berkeley u n d die Forellenfischerei von T r a w s f y n y d d betroffen, vgl. Pelzer, S. 13. 184

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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bzw. die Eingabe hoch aktiver Stoffe durch Rohrleitungen i n tiefere Meeresgebiete. Die Versenkung anderer Abfallstoffe als Öl i n das Meerwasser außerhalb der Küstenmeergrenze unterliegt lediglich einem Verfahren, in dem vorwiegend die Interessen und Vorstellungen der betroffenen Verwaltungsbehörden berücksichtigt werden. I n Übereinstimmung mit den Vorschlägen des „Ministry of Agriculture, Fisheries and Food" werden bestimmte Meeresgebiete ausgewählt, u m A b fälle aufzunehmen. Bei Bedarf werden die Plätze dann entsprechend ihrer Eignung für das zu versenkende Material zugewiesen 188 . Auch die nationale Gesetzgebung Großbritanniens enthält, wenn man die Lösung der Frage der Ölverschmutzung durch den „ O i l i n Navigable Waters Act" von 1971 i n die Beurteilung einbezieht, schwerlich mehr als nur einen richtungsweisenden Ansatz für eine zukünftige völkerrechtliche Regelung. c) Die Regelung in der Bundesrepublik

Deutschland

Die Regelung der Wasserverschmutzung i n der Bundesrepublik Deutschland unterscheidet sich kaum von derjenigen anderer Staaten. Eine umfassende Gesetzgebung kontrolliert die Verschmutzung der Binnen- und Küstengewässer 189 , während die Abfallbeseitigung i n Meeresgewässer außerhalb der Küstenmeergrenze keinen gesetzlichen Vorschriften unterliegt. Die lückenlose Gesetzgebung, die die Verschmutzung der Binnen- und Küstengewässer i n der Bundesrepublik untersagt, hatte sogar eine negative Konsequenz für die Hohe See. Sie verstärkte nämlich die Tendenz deutscher Industrieunternehmen, A b fälle und Abwässer i n größeren Mengen als bisher 1 9 0 in das Meerwasser außerhalb der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt einzubringen, um so den strengen Bestimmungen der landesrechtlichen Vorschriften zu entgehen. Jüngstes Beispiel dafür ist die Versenkung von 900 t hochgiftigem Zyanid i m A t l a n t i k i m Herbst 1972, dessen Zerfallszeit allerdings relativ kurz ist, so daß eine größere Schädigung der marinen Umwelt ausgeschlossen werden kann. Daneben ist die Verbringung von täglich 1800 1 Abwässer aus der Titandioxydproduktion mit Spezialschiffen von der Bundesrepublik aus i n ein Seegebiet vierzehn Seemeilen nordwestlich von Helgoland von Bedeutung. Die Überwachung und Len188 So ist z. B. die F o r m der Behälter f ü r gefährliche Abfälle, die i n größeren Tiefen versenkt werden müssen, vorgeschrieben, ICES, Series A No. 13, S. 6. 189 Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushaltes v o m 27. J u n i 1957, BGBl. 1957 I, S. 1110 ff. sowie, die Einbeziehung der Küstengewässer betreffend, das D r i t t e Gesetz zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes v o m 15. A u gust 1967, BGBl. 1967 I, S. 009 ff.; diese Bestimmungen werden ergänzt durch die Landeswassergesetze. 100 Vgl. ICES, Series A No. 13, S. 12; Vitzthum, S. 298 Fußn. 108.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

kung der Abfallversenkungen obliegt, obgleich gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehen, i n der Praxis der Abteilung Seeverkehr des Bundesministeriums für Verkehr 1 9 1 . Nach dem Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der See-Schiffahrt vom 26. M a i 1965 192 kann das Deutsche Hydrographische Institut i n Hamburg, dessen Aufgabe die Überwachung des Meerwassers auf radioaktive und sonstige schädliche Beimengen ist, auf die Vorschläge des Bundesverkehrsministeriums Einfluß nehmen. Ebenso können sich die Bundesanstalt für Gewässerkunde i n Koblenz, die Bundesforschungsanstalt für Fischerei in Hamburg und die Biologische Anstalt Helgoland 1 9 3 , ebenfalls in Hamburg, an den Entscheidungen beteiligen, so daß die Eignung des für die Lagerung der Abfälle ausgewählten Ortes gewährleistet ist. Besonderen Einfluß auf die Empfehlungen des Bundesverkehrsministeriums, welche schädlichen Stoffe in das Meerwasser eingebracht werden dürfen und mit welchen Abfallmengen das Meerwasser belastbar ist, besitzt noch das i m Auftrag des Bundesministers für Verkehr erstellte Gutachten aus dem Jahre 1965 194 . I n der Bundesrepublik besteht somit die Übung, die Versenkung von Abfällen außerhalb des Küstenmeeres von den Empfehlungen der zuständigen Behörden abhängig zu machen, ohne daß dies durch eine gesetzliche Regelung zwingend geboten ist. d) Die Regelung in anderen EG-Staaten Die einzelstaatliche Einflußnahme auf die Meerwasserverschmutzung jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt ist i n beinahe allen übrigen EG-Staaten ebenfalls gesetzlich nur unzureichend abgesichert. Das Einbringen von Abfällen und Abwässern i n das Meerwasser außerhalb der Küstenmeergrenzen bedeutet zwar für Belgien, Dänemark und Frankreich noch kein ernst zu nehmendes Problem 1 9 5 ; die wachsende Verschmutzung der Meere veranlaß te jedoch auch diese Staaten zu Maßnahmen, die einer künftigen Bedrohung entgegenwirken sollen. So wurde beispielsweise die Zuständigkeit für den Umweltschutz in Frankreich i n einem Umweltschutzministerium zusammengefaßt. A n dere Staaten bemühen sich u m eine Koordination der Arbeiten der mit dem Gewässerschutz beauftragten Behörden, u m die Gefahr einer die Küsten bedrohenden Meeresverschmutzung so gering wie möglich zu 191

Materialienband zum Umweltprogramm, S. 188. BGBl. 1965 I I , S. 833 ff. 193 Letztere Anstalt beschränkt sich jedoch auf die Forschung, vgl. M a terialienband zum Umweltprogramm, S. 188. 194 Vgl. 1. Teil. 195 I n Belgien ist n u r ein F a l l bekannt geworden, für Dänemark u n d Frankreich bestehen keine Angaben, ICES, Series A No. 13, S. 2 ff., S. 16 f. 192

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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halten und versuchen, durch Vorschläge und Empfehlungen geplante Abfallversenkungen auf Hoher See zu lenken 1 9 6 . Eine Sonderstellung nehmen die Niederlande ein. Ebenso wie in der Bundesrepublik wächst die Neigung der dort ansässigen Industrieunternehmen, den Kontrollvorschriften für die niederländischen B i n nen· und Küstengewässern auszuweichen und Abfälle außerhalb der Küstenmeergrenze i m Bereich der Hohen See zu versenken. Das bislang übliche Verfahren, bei derartigen Vorhaben zuvor das Arbeitsund Fischereiministerium zu konsultieren, mußte ohne besondere Vorschriften auskommen. Es wurde ersetzt durch ein Gesetz, nach dessen Bestimmungen Abfälle und sonstige verunreinigende bzw. schädliche Stoffe auch außerhalb der Küstengewässer nunmehr nur nach vorheriger Zustimmung der zuständigen Ministerien i n das Meerwasser eingebracht werden dürfen 1 9 7 . A m niederländischen Beispiel scheint sich damit zu bestätigen, daß eine neuere Gesetzgebung in den westlichen Industriestaaten dort, wo das Völkerrecht zu versagen droht, eine eigene Lösung anstrebt. Ob die i n Großbritannien, den Niederlanden und auch i n Japan 1 9 8 einmal eingeschlagene Richtung sich durchsetzen w i r d und einen ausreichenden Rückhalt für eine neue Inhaltsbestimmung des Grundsatzes der Meeresfreiheit i m Hinblick auf die Meerwasserverschmutzung darstellt, bleibt jedoch abzuwarten. Vorerst vollzieht sich eine solche Entwicklung, wenn überhaupt, nur sehr zögernd und w i r d durch zahlreiche Ausnahmeregelungen in ihrer Wirkung noch i n Frage gestellt. Von einer Übereinstimmung landesrechtlicher Regelungen sind jedenfalls selbst die wenigen hier untersuchten nationalen Rechtsordnungen zu weit entfernt, als daß ihnen heute mehr als nur ein Hinweis auf die mögliche Weiterentwicklung des Seevölkerrechts entnommen werden könnte. 6. Der Stand der Entwicklung in den Vereinten Nationen

Das Ausmaß der Veränderungen des marinen Lebensraumes hat seit den Genfer Seerechtskonferenzen von 1958 und 1960, die sich mit die196 I n Belgien wurde i n einem F a l l die Regierung konsultiert, i n Dänemark hat das Fischereiministerium eine beratende Funktion, ICES, Series A No. 13, S. 2 f., i n Frankreich ist das neu errichtete Umweltschutzministerium zuständig, vgl. Informationsblätter 20 (1972), Nr. 105, S. 13, herausgegeben von der Französischen Botschaft. 197 ICES, Series A No. 13, S. 4. 198 I n Japan besteht m i t dem „Gesetz zur Verhütung der Meerwasser Verschmutzung" v o m Dezember 1970 ein Verbot für alle Schiffe über 300 BRT, ö l ins Mere abfließen zu lassen u n d ein Verbot, von Schiffen aus Abfälle jeglicher A r t ins Meer zu versenken, vgl. Materialienband zum U m w e l t p r o gramm, S. 646.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

sem Problem zuerst auseinandersetzen mußten, beträchtlich zugenommen. I m Rahmen ihres umfassenden Programms der Erforschung und Nutzung des Tiefseebodens knüpften die Vereinten Nationen an die i n Genf erarbeiteten Ansätze zum Schutz der marinen Umwelt an. Hier vollzieht sich eine Entwicklung, die mit Sicherheit einen bedeutenden Einfluß auf das künftige Seevölkerrecht nehmen wird. Daher soll das Problem der Meeresverschmutzung kurz aus der Sicht der Vereinten Nationen dargestellt werden, wenn auch die Entschließungen und Deklarationen der Vollversammlung keine unmittelbar verpflichtende Wirkung haben. Bereits vor einigen Jahren nahmen die Vereinten Nationen Kenntnis von der Tatsache, daß die Meere i n größerem Umfang genutzt werden, um die wachsende Bevölkerung versorgen und den steigenden Energiebedarf decken zu können. Die Aufmerksamkeit der Generalversammlung wurde durch die aufgrund der internationalen Ausbeutung der Ozeane ständig zunehmende Gewässerverschmutzung angezogen, so daß präventive Maßnahmen zum Schutz der Interessen der gesamten Menschheit 199 für erforderlich gehalten wurden, die der Verschmutzung und Zerstörung der Meeresschätze vorbeugen sollten. Beginn dieser Entwicklung war ein Vorschlag Maltas 2 0 0 , der allerdings zunächst nur auf den Schutz des Meeresbodens vor nationaler Aneignung abzielte. A u f diese Initiative hin wurde bereits i m selben Jahr ein „ A d hocCommittee to Study the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction" 2 0 1 tätig. I m Verlaufe der 23. Sitzungsperiode wandelte die Generalversammlung das ad hocCommittee i n einen ständigen Ausschuß u m 2 0 2 und faßte daneben einige wichtige Entschließungen zum marinen Umweltschutz. So fanden eine Reihe der von Mitgliedstaaten eingebrachten Vorschläge, die die Verseuchung von Seebett und Meeresuntergrund und deren Verhütung betreffen, Eingang i n die Resolution 2467 A 2 0 3 , die auf die Notwendigkeit vorbeugender Maßnahmen gegen die Meeresverschmutzung hinweist 2 0 4 . Gleichzeitig wurde i n einer besonderen Resolution der Generalsekretär dazu aufgefordert, eine Studie über die Gefahren der Meerwasserverschmutzung anzufertigen 205 , i n der besonders die möglichen Veränderungen der marinen Umwelt durch die Erforschung 109

International Conciliation, Sept. 1969, No. 574, S. 63. U N Doc. A/6695 v o m 18. August 1967. 201 U N Doc. A/RES/2340 ( X X I I ) , v o m 18. Dezember 1967. 202 U N Doc. A/RES/2467 ( X X I I I ) , v o m 21. Dezember 1968. 203 U N Doc. A/RES/2467 A ( X X I I I ) , v o m 21. Dezember 1968. 204 Vgl. dazu V N 17 (1969), S. 24; zu dieser Phase der A k t i v i t ä t e n der V e r einten Nationen vgl. auch Pfeiffer, E A 24 (1969), S. 581 ff. 205 U N Doc. A/RES/2467 Β ( X X I I I ) , v o m 21. Dezember 1968; U N Doc. A / RES/2413 ( X X I I I ) u n d U N Doc. A/RES/2414 ( X X I I I ) , v o m 17. Dezember 1968. 200

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

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und Ausbeutung des Meeresbodens berücksichtigt werden sollten 2 0 6 . I n der darauf folgenden Sitzungsperiode stellte das „Legal Sub-Committee" des ständigen Ausschusses fest, daß eine generelle Übereinstimmung über die Notwendigkeit eines besonderen Schutzsystems gegen die Verschmutzung erzielt worden sei, ohne daß die Mitglieder des Unterausschusses sich i n diesem Punkt jedoch auf einen gemeinsamen Wortlaut einigen konnten 2 0 7 . Auch die am 13. Dezember 1969 von der Generalversammlung angenommene Entschließung 2566 208 weist auf die Dringlichkeit hin, effektive Maßnahmen zur Verhütung und Kontrolle der Meeresverschmutzung zu ergreifen und richtet an den Generalsekretär die Aufforderung, i n Zusammenarbeit mit den Sonderorganisationen Untersuchungen über die Wirkungen bestimmter Schadstoffe auf die marine Umwelt anzustellen. Ebenso wurde in einem offiziellen Bericht dieser Sitzungsperiode, ausgelöst durch die Nachricht, daß die Vereinigten Staaten Nervengas i n den A t l a n t i k versenken wollten 2 0 9 , an alle Regierungen appelliert, den Meeresboden nicht als Abfallgrube für toxische, radioaktive und andere umweltgefährdende Materialien zu benutzen. Die verschiedenen Aktivitäten einzelner Staaten zur Kontrolle der Meeresverschmutzung veranlaßten die Vollversammlung der Vereinten Nationen schließlich dazu, die Arbeiten an einer Lösung dieses Problems zu intensivieren. I n der Resolution 2749 210 , der Deklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Meeresbodens außerhalb nationaler Hoheitsgewalt, wurde erklärt: „11) W i t h respect to activities i n the area and acting i n conformity w i t h the international régime to be established, States shall take appropriate measures for and shall cooperate i n the adoption and implementation of international rules, standards and procedures for, inter alia: (a) The prevention of pollution and contamination, and other hazards to marine environment, including the coastline, and of interference w i t h the ecological balance of the marine environment."

Nach einer weiteren Resolution derselben Sitzungsperiode 211 beschäftigt sich nunmehr der dritte der durch das Komitee beauftragten 206

M i t der wachsenden Zahl der „ O f f shore"-ölbohrungen i m Meer w i r d das Risiko einer Verschmutzung der Tiefsee immer größer. H i n z u kommt, daß die Ausbeutung anderer Mineralien — Zinn, Sand, Kieselstein u n d v i e l leicht auch Manganerz — i n jedem F a l l die Wassertemperaturen erhöht, so daß die marine U m w e l t empfindlichen Störungen ausgesetzt wäre, vgl. D I E W E L T v o m 12. A p r i l 1972; vgl. auch Sohn, J I R 14 (1969), S. 117 u n d das E r gebnis des Berichts des Generalsekretärs v o m 11. J u n i 1970, U N Doc. A/7924. 207 International Conciliation, Sept. 1970 No. 579, S. 67. 208 U N Doc. A/RES/2566 ( X X I V ) v o m 13. Dezember 1969. 209 U N M o n t h l y Chronicle 7 (1970), S. 43. 210 U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) v o m 17. Dezember 1970. 211 U N Doc. A/RES/2750 C (XXV), v o m 17. Dezember 1970.

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Unterausschüsse eingehend mit der Verhütung der Meeresverschmutzung 2 1 2 . I m Verlaufe der Sitzungsperiode wurden bereits dieses Thema betreffende Vorschläge eingebracht 213 . I m Juni 1972 schließlich fand i n Stockholm die durch die Resolution 2398 vom 3. Dezember 1968 214 beschlossene Umweltkonferenz der Vereinten Nationen statt. Vorbereitende Arbeiten zu dieser Konferenz wurden von der i n Genf i m Februar 1971 durch den Vorbereitungsausschuß 215 geschaffenen Zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe für Meeresverschmutzung (Inter-Governmental Working Group on Marine Pollution) durchgeführt. Diese legte bereits i m November 1971 einen Bericht vor, der u. a. die Forderung nach einer gezielten Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch nationale, regionale und vor allem internationale gesetzliche Regelungen enthielt und die Einrichtung eines internationalen Registers zum Nachweis aller i m Meer versenkten umweltgefährdenden Stoffe vorschlug 216 . Die Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt verabschiedete am 16. Juni 1972 die „Deklaration über die Umwelt des Menschen" 217 , i n der u. a. die Staaten i m Rahmen ihrer Möglichkeiten aufgefordert werden, „die Verschmutzung der Meere durch Stoffe zu verhindern, die die menschliche Gesundheit gefährden, lebenden Hilfsquellen u n d dem Leben i m Meer Schaden zufügen, Erholungsgebiete beschädigen oder sonstige Formen einer rechtmäßigen Nutzung des Meeres stören können 2 1 8 ."

Neben der Deklaration war, und dies betrifft das Problem der Verschmutzung der marinen Umwelt i m besonderen, die Annahme einer internationalen Konvention gegen das Versenken von Abfällen auf dem Hohen Meer vorgesehen, die i m A p r i l 1972 i n Reykjavik und London ausgearbeitet wurde 2 1 9 . Die Delegierten der Stockholmer Um212

I L M 1971, S. 979 ff. So z. B. der Bericht des Generalsekretärs, U N Doc. A/7924; vgl. auch U N Doc. E/5003 u n d U N M o n t h l y Chronicle 9 (1972), No. 4, S. 42. 214 U N Doc. A/RES/2398 ( X X I I I ) , v o m 3. Dezember 1968. 215 U N Doc. A/RES/2581 ( X X I V ) , v o m 15. Dezember 1969. 216 Die sog. „23 Prinzipien", U N Doc. A/CONF. 48/IWGMP. I I / 5 ; von I n t e r esse ist auch die auf der ersten Sitzungsperiode i n London i m J u n i 1971 getroffene Vereinbarung, i m Bereich des Mittelmeeres zu einer die Verschmutzung der Meeresgewässer einschränkenden Regelung zu kommen, vgl. U N Doc. A/CONF. 48/IWGMP. 1/5 A n n e x V I I . 217 T e x t : E A 27 (1972), S. D 443 ff.; R D I 50 (1972) S. 149 ff.; U N M o n t h l y Chronicle 7 (1972), S. 50 ff. 218 E A 27 (1972), S. D 445, Grundsatz 7 der Deklaration i n einer Übersetzung des Bundesministeriums des I n n e r n ; weitere Grundsätze, die sich auf die Meeresverschmutzung beziehen, sind Prinzip 21 — eine haftungsrechtliche Regel — u n d Prinzip 22 m i t einem Blick auf die künftige Rechtsentwicklung. 219 Der sog. R e y k j a v i k - E n t w u r f ging aus dem Vorschlag der I W G M P v o m 12. November 1971 hervor; I L M 1972, S. 19 ff.: D r a f t Articles on Ocean D u m p ing. 213

3. Kap. : Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

139

weltkonferenz gelangten jedoch vor allem wegen der Interessengegensätze zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern zu keiner Einigung über eine solche Regelung i n Form einer völkerrechtlichen Vereinbarung. Statt dessen begnügten sie sich mit einer Empfehlung, die immerhin das Zustandekommen einer weltweiten Konvention noch i m Herbst 1972 erleichterte 220 . Der Schutz vor Eingriffen i n das ökologische Gleichgewicht der Ozeane bleibt, wenn auch m i t der Stockholmer Konferenz ein gewisser Abschluß erreicht wurde, weiterhin ein Thema für Beratungen i n den Vereinten Nationen. Dafür bürgt bereits der Beschluß der Vollversammlung vom 18. Dezember 1972 221 , für das Frühjahr 1974 eine dritte Seerechtskonferenz einzuberufen. Die Aufgabe dieser Konferenz w i r d nach den Vorstellungen der Vollversammlung die Schaffung einer neuen Rechtsordnung für den gesamten ozeanischen Bereich sein, die insbesondere den Schutz der marinen Umwelt und die Bekämpfung der Meeresverschmutzung vorsieht 2 2 2 . Die Folge könnte die Aufgabe des Grundsatzes der Meeresfreiheit i n seiner heutigen Form und die Internationalisierung der Hohen See sein 2 2 3 . Die Frage der Meeres Verschmutzung w i r d jedoch nicht nur von der Generalversammlung behandelt, sondern beschäftigt auch die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen. I m wesentlichen w i r d von diesen die notwendige wissenschaftliche Forschung durchgeführt, auf die die Entwicklung einer zukünftigen Rechtsordnung für den Bereich der Hohen See gestellt werden soll. Besonderes Gewicht hat hier die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO). Diese w i r k t e bereits maßgeblich an der Londoner ölverschmutzungskonvention von 1954 und der Genfer Konvention von 1958 über die Fischerei und Erhaltung der lebenden Schätze des Hohen Meeres mit und veranstaltete außerdem eine Reihe von Konferenzen, die eine Übersicht über den wissenschaftlichen Stand i n der Meeresforschung gaben 224 . Hinsichtlich der Forschung über die Auswirkungen der Meeresverschmutzung verfolgen auch die Weltorganisation für Meteorologie (WMO), die Weltgesundheitsorganisation (WHO) und die Zwischen220

R D I 50 (1972), S. 157. U N Doc. A/RES/3029 A ( X X V I I ) , v o m 18. Dezember 1972. 222 So insbesondere die Regel 11 der Deklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Meeresbodens außerhalb nationaler Hoheitsgewalt. 223 Vgl. zu diesen Vorstellungen die Bemerkungen i m 3. Teil. 224 So beabsichtigte beispielsweise die „Technical Conference on Marine Pollution and its Effects on L i v i n g Resources and Fishing" der FAO, die i m Dezember 1970 i n Rom stattfand, der Rechtsetzung m i t wissenschaftlichen Fakten zuzuarbeiten, Vitzthum, S. 29; ausführlich auch Böhme, V N 20 (1972), S. 76; zu beachten sind insbesondere die Bemühungen der F A O u m einen „Codex Alimentarius", Ferguson, A J I L 66 (1972), S. 1. 221

140

2. Teil: Freiheit der Meere und die Meerwasser verschmutzung

staatliche Kommission für Ozeanographie (IOC) bei der UNESCO 2 2 5 wissenschaftliche Ziele. Gemeinsam mit der Zwischenstaatlichen Beratenden Schiffahrtsorganisation (IMCO) haben sich diese Organisationen i m März 1969 zu der Vereinigten Gruppe von Fachleuten für die wissenschaftlichen Aspekte der Meeresverschmutzung (GESAMP) zusammengeschlossen 226 . Die Aktivitäten der IMCO gehen über den Erwerb wissenschaftlicher und technischer Erfahrungen für eine internationale Kontrolle der Meerwasserverschmutzung hinaus. Diese Organisation hatte einen wesentlichen A n t e i l an der bisherigen Rechtsfortbildung i m Seevölkerrecht, da sie mit der von ihr i n Brüssel 1969 vorgelegten „öffentlichrechtlichen" Konvention eine Entwicklung einleitete, die zum ersten M a l Bestimmungen zu Lasten des betroffenen Flaggenstaates enthielt und damit einen möglichen Weg einschlug, die Meeresverschmutzung unter Kontrolle zu bringen 2 2 7 . Inzwischen strebt der Unterausschuß „Marine Pollution" der IMCO die Ausdehnung dieser Vorschriften auf andere Verschmutzungsarten als ö l auf einer für 1973 vorgesehenen Konferenz an, um die sicher ebenso gefährliche Eingabe von toxischen Salzen, Säuren, Laugen und ähnlichen Substanzen i n das Meerwasser unterbinden zu können 2 2 8 . Schließlich beeinflußte die Internationale Atomenergieorganisation (IAEA) die Verbringung radioaktiven Materials i n das Meerwasser durch zwei Berichte, die zwar nicht, wie vorgesehen, zur Unterzeichnung einer internationalen Konvention führten, jedoch m i t Hilfe nationaler Regelungen die Gefahr einer radioaktiven Verseuchung weitgehend ausräumten 2 2 9 . Es handelt sich dabei u m den sog. BRYNIELSSON-Report, der die naturwissenschaftlich-technischen Leitlinien für die Beseitigung radioaktiver Substanzen aufstellt und den schon erwähnten sog. ROUS SE AU-Report, der die rechtlichen Fragen zu beantworten sucht. Eine erschöpfende Behandlung der Problematik auf 225

Mennicken, ZaöRV 31 (1971), S. 352. Bestandsaufnahme u n d Gesamtprogramm, S. 73; eine recht ausführliche Darstellung der A k t i v i t ä t e n der UN-Sonderorganisationen hinsichtlich der Forschungsvorhaben gibt Smith, International Organization 26 (1972), S. 302; speziell f ü r die W M O , Davies, International Organization 26 (1972), S. 327 ff. ; für die UN-Organisationen i m regionalen Bereich Bishop / Munro, International Organization 26 (1972), S. 348 ff. 227 Vgl. dazu oben die Ausführungen zu der Konvention; die notwendigen Haftungsfragen w u r d e n nach einer Konferenz i n der „International Convention on the Establishment of an International F u n d for Compensation for O i l Pollution Damage" v o m 18. Dezember 1971 geregelt. 228 IMCO-Res. A/176 (VI) v o m 21. Oktober 1969; Bestandsaufnahme u n d Gesamtprogramm, S. 73; Johnson, International Organization 26 (1972), S. 257; vgl. auch den Auszug i n dem von Kanada veröffentlichten Arbeitspapier über die Erhaltung der marinen U m w e l t , U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26. 229 Böhme, S. 78. 226

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

141

internationaler Ebene stieß bis heute vor allem deshalb auf Schwierigkeiten, w e i l Fragen i m naturwissenschaftlichen Bericht offenblieben und unterschiedliche Rechtsstandpunkte i m Abkommensentwurf der Rousseau-Kommission eine Einigung selbst unter den Kommissionsmitgliedern verhinderte 2 3 0 . Die Behandlung der Meerwasserverschmutzung i n den Vereinten Nationen und ihren Sonderorganisationen zeigt den Willen der U N Mitgliedstaaten, zu einer wirksamen Regelung dieses die Menschheit bedrohenden Problems zu kommen. Noch besteht Uneinigkeit darüber, wie derartige Maßnahmen aussehen könnten, so daß eine umfassende internationale Vereinbarung, ausgelöst durch die Bemühungen der Vereinten Nationen, noch i n weiter Ferne zu sein scheint. Die i n den UN-Organisationen und durch die Ausschüsse der Generalversammlung eingeleitete Rechtsentwicklung kann jedoch von großer Bedeutung für die künftige Entstehung internationaler Konventionen zur Bekämpfung und Verhütung der Verschmutzung der Meere sein.

7. Übersicht über die internationale Zusammenarbeit außerhalb der Vereinten Nationen

Die Untersuchung über ein Verbot der Meeresverschmutzung bliebe unvollständig ohne eine abschließende Darstellung der internationalen Zusammenarbeit auf diesem Gebiet außerhalb der Vereinten Nationen. Neben zahlreichen bilateralen Abkommen 2 3 1 bestehen eine ganze Reihe multilateraler Vereinbarungen sowohl auf Regierungs- als auch auf privater Ebene, die zum Schutz der marinen Umwelt vor weiteren Verunreinigungen geschlossen wurden. I m allgemeinen handelt es sich dabei um Initiativen regionaler Gruppierungen i m europäischen Raum, die sich zur Durchsetzung ihrer Ziele bereits bestehender Organisationen bedienen. Zunächst sind hier die Bemühungen der EG um den marinen Umweltschutz zu nennen. Die wachsende Bedeutung ihrer Exekutivorgane für die Entwicklung der zwischenstaatlichen Beziehungen unter den Mitgliedstaaten zeigt sich u. a. auch i m Bereich der Meeresverschmutzung. Bereits 1971 wurde von der Kommission ein Arbeitspapier veröffentlicht, das die Notwendigkeit gemeinsamer Maßnahmen gegen eine zunehmende Verschmutzung der Meeresgewässer als der größten Gefahr für die Umwelt betonte 2 3 2 . Außerdem erarbeitete ein von den 230

Pelzer, S. 205. Als ein Beispiel f ü r viele können die Verhandlungen zwischen den Niederlanden u n d der Bundesrepublik über die Verschmutzung des EmsDollart-Beckens gelten, vgl. F A Z v o m 17. Februar 1972. 232 „Communication of the Commission to the Council on the Policy of the Community i n the Field of Environment", Doc. SEK (1971) 2616 v o m 22. J u l i 231

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2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Mitgliedstaaten eingesetztes Komitee für die Stockholmer Umweltkonferenz ein Programm, das hinsichtlich der Meerwasserverschmutzung eine einheitliche Haltung der EG-Staaten garantieren sollte. Für den Erlaß von Vorschriften i m Bereich des Umweltschutzes — dies gilt vor allem für den marinen Lebensraum — besteht nach den Gründungsverträgen nur wenig Spielraum. Es gibt keinen speziellen Text, der die Verschmutzung betrifft. Die Kommission kann sich nur auf A r t . 100 EWGV stützen, der die Möglichkeit bietet, i m Wege der Rechtsangleichung i n den Mitgliedstaaten über Fragen des Umweltschutzes zu bestimmen. Die aufgrund dieser Vorschrift ergehenden Richtlinien können nach A r t . 189 EWGV die Mitgliedstaaten jedoch nur hinsichtlich des Ziels binden, während die Durchsetzung weiterhin landesrechtlich geregelt werden muß 2 3 3 , so daß der Schutz vor Meerwasserverunreinigungen durch die EG unvollkommen bleibt. Die NATO hat sich ebenfalls m i t dem Problem des marinen Umweltschutzes beschäftigt. I m Rahmen des 1969 eingesetzten Ausschusses für Aufgaben der modernen Gesellschaft (NATO-Committee on the Challenge of Modern Society, CCMS) übernahm Belgien, zusammen m i t Portugal, Frankreich und Kanada, die Aufgabe, eine Untersuchung zunächst über die Verschmutzung der Küstengewässer der Weltmeere bis zu einer Tiefe von 200 m durchzuführen, die später auf den gesamten Bereich der Hohen See ausgedehnt wurde 2 3 4 . Diese Arbeit sollte sich nicht auf wissenschaftliche, technische und wirtschaftliche Studien beschränken, sondern auch Anleitungen für Politik und Gesetzgebung enthalten, so daß auf der Basis des erarbeiteten Modells bessere Bedingungen für den marinen Lebensraum geschaffen werden können 2 3 5 . Der Bericht Belgiens, der sich vorwiegend mit der Bekämpfung der Ölverschmutzung der Meere befaßte, war jedoch zum Zeitpunkt seines Erscheinens i n den Grundzügen durch vorangegangene Bemühungen der Nordseeanliegerstaaten und der IMCO bereits verwirklicht, so daß nach einer Entscheidung des CCMS-Ausschusses vorerst keine Untersuchungen mehr vorgenommen werden 2 3 6 .

1971, vgl. Jenisch, R D I 50 (1972), S. 178; der zweite Bericht folgte am 24. März 1972: „ M i t t e i l u n g der Kommission an den Rat über ein U m w e l t schutzprogramm der Europäischen Gemeinschaften", A B l . der Europäischen Gemeinschaften 1972, 2 Nr. C. 52. 233 Es handelt sich bisher u m Richtlinien, die die Luftverschmutzung durch Treibstoffmotoren betreffen u n d zulässige Werte f ü r die Lärmentwicklung beim Betrieb von Kraftfahrzeugen aufstellen, DAS P A R L A M E N T v o m 28. August 1972; Rauschning, E A 27 (1972), S. 571. 234 Zusammenfassende Darstellung des Berichts i m Handbuch der N A T O I I , A 431, S. 144 f. 235 Handbuch der N A T O I I , A 431, S. 21. 236 Jenisch, R D I 50 (1972), S. 181.

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

143

Es haben auch andere internationale Organisationen, wie etwa der „Internationale Ausschuß für die wissenschaftliche Erforschung des Mittelmeeres" für den Bereich der französisch-italienischen Riviera 2 3 7 , der „Internationale Rat für die Erforschung der Meere" für Nord- und Ostsee und die „Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung", Studien betrieben, die dem Problem der Meeresverschmutzung gelten. Nicht alle Berichte zielen dabei gleich auf eine rechtliche Regelung der Abfallversenkung auf Hoher See; ein Teil begnügt sich zunächst m i t grundlegenden Forschungen — so etwa die Tätigkeit des ICES — oder erstreckt Vereinbarungen über ein Abfallversenkungsverbot i n bestimmten Zonen auf die Küstengewässer der beteiligten Staaten — so das Programm der CIESM. Lediglich die das Mittelmeer betreffenden Vorschläge der OECD sehen auf Initiative Spaniens h i n einen zweistufigen Plan vor, der bei seiner V e r w i r k lichung eine Verbotsregelung für das Versenken bestimmter Abfälle i m Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit einschließt 238 . Schließlich fanden die Bemühungen um ein Verschmutzungsverbot i n den auf private Veranlassung h i n 2 3 9 zustande gekommenen, „Pacem in Maribus" genannten Konferenzen einen breiten, internationalen Rahmen. Die von dem kalifornischen Institut „Center for the Study of Democratic Institutions" geladenen Wissenschaftler unternahmen auf ihrer ersten Tagung 1970 i n Malta den Versuch, Vorschläge für ein neues Meeresbodenrégime außerhalb des Festlandsockels zu entwikkeln 2 4 0 . Die eingesetzte „Continuing Group for Policy Research" erarbeitete u. a. ein Projekt, das sich m i t der Bekämpfung der Verschmutzung des Mittelmeeres befaßte und der zweiten Konferenz, die 1971 wiederum i n Malta stattfand, vorlag. Der Vorschlag, der für den regionalen Bereich des Mittelmeeres eine praktikable Lösung für die bedrohlich anwachsenden Verschmutzungsgefahren anstrebte, war jedoch bereits durch eine gemeinsame Erklärung von zehn Mittelmeerstaaten auf der die Stockholmer Umweltkonferenz vorbereitende Sitzung der IWGMP i m Juni 1971 i n London 2 4 1 inhaltlich überholt. Die 237 „Commission International pour l'Exploration Scientifique de la Mer Méditerranée, CIESM", vgl. Jenisch, R D I 50 (1972), S. 182. 238 OECD Doc. E N V (71) 34, v o m 23. Dezember 1971: Spanish proposal to create an ad hoc group to develop recommendations for the control of environmental degradation and pollution f r o m Mediterranean coastal development. 239 j m Völkerrecht kommen als Träger einer Rechtsentwicklung auch p r i vate Organisationen i n Betracht, wie etwa das „ I n s t i t u t de D r o i t I n t e r national" oder die „ I L A " als nichtstaatliche, wissenschaftliche Gesellschaften, Vitzthum, AöR 96 (1971), S. 100 m i t weiteren Beispielen. 240 241

Vitzthum, AöR 96 (1971), S. 100 ff. Jenisch, R D I 50 (1972), S. 182 f.

144

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

Ausweitung der Thematik auf die weltweit fortschreitende Meeresverschmutzung, die nunmehr beschlossen wurde, ließ wegen des Mangels an notwendigen Informationen keine konkreten Beschlüsse zu, so daß die Erfordernisse für eine wirksame Bekämpfung der Meerwasserverschmutzung auf dieser Konferenz weiterhin unklar blieben 2 4 2 . Zusammenfassend kann damit festgestellt werden, daß internationale Bestrebungen u m eine Verbotsregelung für die Verunreinigung von Meeresgewässern außerhalb der Vereinten Nationen i n einem sehr engen Rahmen verbleiben. Soweit Ansätze zu einer künftigen Regelung überhaupt zu erkennen sind, decken diese sich mit der seevölkerrechtlichen Entwicklung, wie sie seit dem Vorstoß Maltas 1967 i n den Vereinten Nationen i n dieser Frage stattgefunden hat 2 4 3 . Die tatsächliche Durchsetzung eines Verbotes, Meeresgewässer zu verschmutzen, ist aufgrund dieser Zusammenarbeit noch nirgends zu beobachten.

II. Ergebnis Die bisherige Untersuchung hat gezeigt, daß das See Völkerrecht auf die Verunreinigung von Meeresgewässern nur ungenügend reagierte. Obgleich der bestehende Rechtszustand als ungenügend erkannt w i r d und die Regelungsbedürftigkeit des Sachverhaltes damit außer Frage steht, werden keine Normen geschaffen, die die weitgehend unkontrollierte Nutzung des Meeres für die Schadstoffablagerung i n geordnete Bahnen lenken können, ohne dabei den Grundsatz der Meeresfreiheit zu einer Leerformel werden zu lassen. I m geltenden Seevölkerrecht ist ein Kompromiß, der die Meeresfreiheit so weit wie möglich erhält und doch die Abfallbeseitigung auf ein vertretbares Maß reduziert, noch nicht gefunden. Das Recht auf die Nutzung des Meeres als Abfallgrube w i r d i n seinen Zulässigkeitsgrenzen auch solange unscharf bleiben, wie nicht der materielle Inhalt des Grundsatzes der Meeresfreiheit den heutigen Erfordernissen angepaßt und der räumliche Geltungsbereich genau bestimmt ist. Gerade die unterschiedlichen Auffassungen über die Breite des Küstenmeeres und über die Ausdehnung des Festlandsockels sowie die Frage nach der Existenz eines von Kontrollrechten freien Meeresbodens außerhalb der Küstenmeergrenzen erschweren ein einheitliches, internationales Vorgehen außerordentlich. Solange keine Aussicht besteht, diese Probleme auf weltweiter Ebene 242

Böhme / Rehden, H A N S A 109 (1972), S. 306. Diese Deckungsgleichheit reicht sehr weit, wie die Beispiele des CCMSAusschusses der N A T O u n d der zweiten „Pacem i n Maribus "-Konferenz zeigen, die zur Vermeidung paralleler Arbeiten ihre Untersuchungen einstellten. 243

3. Kap.: Das Verbot der Verschmutzung der Hohen See

145

i n Kürze zu bewältigen, schafft der Grundsatz der Meeresfreiheit eine Situation, i n der sich immer mehr Staaten gezwungen sehen, durch Inanspruchnahme von Hoheitsrechten i m Bereich der Hohen See ihre eigenen Interessen zu verteidigen. I n der Folge droht die Beschränkung des Grundsatzes der Freiheit der Meere durch einseitige Maßnahmen bis zu seiner Bedeutungslosigkeit: das „mare liberum" w i r d zum „mare clausum". Die von dem Grundsatz der Meeresfreiheit geschaffene unbefriedigende Rechtslage, nach der die Schadstoffablagerung eine Grenze nur i n den Prinzipien der NichtSouveränität und der Gemeinverträglichkeit findet, kann auch nicht durch das Heranziehen anderer völkerrechtlicher Grundsätze oder gar nationaler Maßnahmen weiter konkretisiert werden. Lediglich einige völkerrechtliche Verträge können i m Ansatz dem Schutzbedürfnis der Allgemeinheit entsprechen. Das dort gewählte, abgestufte System, nämlich die Eingabe von Schadstoffen i n das Meerwasser nach dem Grad ihrer Gefährlichkeit entweder ganz zu untersagen oder nur unter bestimmten Vorbehalten zu genehmigen und i m übrigen ein Überwachungssystem für die Schadstoffbeseitigung i m Meer zu errichten, scheint erfolgreich zu sein, selbst wenn „Langzeiteffekte" von Schadstoffen, deren Eingabe genehmigt wird, noch nicht ausgeschlossen werden können 2 4 4 . Zu bedauern bleibt, daß diese internationalen Abkommen nicht alle gefährlichen Schadstoffe i n die Regelung einbeziehen und bislang nur die von Schiffen und Flugzeugen ausgehenden Meeresverunreinigungen erfassen. Damit bleibt noch ein weites Feld, auf dem i n Zukunft völkerrechtliche Vereinbarungen notwendig werden, u m Bedrohungen von Meeresfauna und -flora, aber auch Gefahren für die Gesundheit des Menschen abzuwenden. Wenn auch nach der bestehenden völkerrechtlichen Rechtslage, insbesondere wegen der weitgehenden Nutzungsfreiheit, der Schutz gegen die Meeresverschmutzung nur unvollkommen ausgebildet ist, so sind doch bereits Entwicklungslinien zu erkennen, die eine zukünftige Übereinstimmung zwischen den Staaten i n dieser Frage erleichtern. Der Grundsatz der Freiheit der Meere, der i m Rahmen seiner immanenten Schranken dem laissez faire-Prinzip entspricht, unterliegt bereits einer inhaltlichen Wandlung. Die Tendenz zu einer stärkeren Reglementierung bestimmter Nutzungsfreiheiten und damit zu einer Einschränkung der Meeresfreiheit i n den neueren völkerrechtlichen Verträgen mag u. a. aus dem Umstand herrühren, daß sich das Seevölkerrecht aus der bisherigen politischen Fixierung löst und sich nun immer mehr an naturwissenschaftlichen und wirtschaftlichen Kriterien 244

Vitzthum, S. 310.

10 Ehmer

146

2. Teil: Freiheit der Meere u n d die Meerwasser verschmutzung

orientiert. Grundlegende politische Differenzen scheinen einer Lösung des eher unpolitischen Problems der Meeresverschmutzung kaum i m Wege stehen zu können. Modelle für eine künftige seevölkerrechtliche Ordnung, die diesem Prozeß Rechnung tragen und eine grundsätzliche Auseinandersetzung über die inhaltliche Weitergeltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit anstreben, sind von den Vereinten Nationen, von Staaten und von privaten Organisationen ausgearbeitet worden. I m weiteren Verlauf dieser Arbeit werden daher die vorgeschlagenen Möglichkeiten auf ihre Eignung als Verbotsregelung für die Abfallversenkung i m Meer zu untersuchen und ihre Folgen für ein zukünftiges Seevölkerrecht zu beurteilen sein.

Dritter

Teil

D i e Reglungsmöglichkeiten eines Verbots der Meeresverschmutzung de lege ferenda

Die vorangegangenen Abschnitte der Arbeit weisen auf die Dringlichkeit hin, die Meeresverschmutzung effektiv zu bekämpfen. Über die Notwendigkeit einer derartigen Regelung besteht unter den Staaten eine weitreichende Übereinstimmung. Jede Änderung des heute bestehenden Rechtszustandes i n Richtung auf einen generellen völkerrechtlichen Genehmigungsvorbehalt oder gar auf ein allgemeines Verbot der Meeres Verschmutzung bedeutet jedoch eine Einschränkung der mit dem Grundsatz der Freiheit der Meere garantierten Individualrechte, die jedem Staat i m Rahmen des Gemeingebrauchs zustehen. Entscheidend für eine befriedigende Lösung des Problems de lege ferenda w i r d also die Bereitschaft der Staatengemeinschaft sein, auf traditionell ausgeübte Rechte zu verzichten, um dadurch Sicherheit vor schädlichen Auswirkungen der Meerwasserverunreinigungen auf Schifffahrt und Küstenregionen zu gewinnen. Der Grad der Bereitschaft ist abhängig von den rechtspolitischen Werten und Interessen der betreffenden Staaten. Diese müssen bei der folgenden Untersuchung berücksichtigt werden, denn nur der Vorschlag, der sich an dem unter den gegebenen Umständen tatsächlich Erreichbaren orientiert, hat Chancen auf eine Verwirklichung. Dementsprechend sollen die beiden folgenden Kapitel über die künftige Ordnung des Nutzungsrechts an der Hohen See und über den organisatorischen Rahmen einer solchen Ordnung sich weniger an den umfassenden Notwendigkeiten einer Regelung dieses Problems als vielmehr an den bestehenden Möglichkeiten ausrichten.

10·

Erstes Kapitel

Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht Die internationale Diskussion ist bis heute weitgehend an dem Problem der Meeresverschmutzung vorbeigegangen. Während sich eine Vielzahl von Vorschlägen und Resolutionen m i t der zukünftigen Rechtsordnung für den Meeresboden jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt beschäftigt, gibt es keinen ausschließlich auf die Problematik der Meeresverschmutzung durch Abfälle und Abwässer gerichteten Entwurf von vergleichbarem Gewicht. Dieser offenbare Mangel an Initiativen sowohl i m internationalen als auch i m nationalen Bereich spiegelt die Einstellung eines Großteils der Staaten wider, die die Ausbeutung und Verteilung der Rohstoffe des Meeresgrundes und -untergrundes augenblicklich für wichtiger als die Bekämpfung der Meeresverschmutzung halten. I h r Verhalten ist insofern auch verständlich, w e i l die Rohstoffgewinnung aus der Tiefsee durch einzelne Staaten die greifbare Gefahr einer völligen Aufteilung des Meeresbodens i n sich birgt. Anders verhält es sich m i t der i n ihren Auswirkungen weniger faßbaren Verschmutzung der Meeresgewässer. Von wenigen Ausnahmen abgesehen sind unmittelbare Schäden größeren Ausmaßes durch Schadstoffablagerungen und sonstige Meerwasserverunreinigungen bisher noch ausgeblieben. Infolgedessen w i r d die Verschmutzung der Meere nur soweit i n die Überlegungen für eine künftige Rechtsordnung einbezogen, als die Ausbeutung des Meeresgrundes und -untergrundes eine Gefahr für den marinen Lebensraum verursachen könnte. Umfassende Konzepte für eine Bekämpfung der Meeresverschmutzung fehlen dagegen. Es bleiben nur Ansätze zu einer zukünftigen Nutzungsordnung, die von der Nationalisierung bis zur Internationalisierung der Meere reichen.

1. Kap.: Vorschläge f ü r ein künftiges Nutzungsrecht

149

I. Die Nationalisierung der Meere Ein möglicher Schritt auf dem Wege zur umfassenden Kontrolle der Meeresverschmutzung ist die Aufteilung der Ozeane zwischen den Anrainerstaaten. Obgleich die Totalteilung der Meeresgewässer in nationale Abschnitte bisher noch i n keinem Vertragsentwurf eines Staates oder einer privaten Organisation ernsthaft erwogen worden ist, droht die Realisierung des Modells einer Nationalisierung der Hohen See solange, wie eine internationale Lösung noch auf sich warten läßt. Die Angriffe gegen die weitere Geltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit kommen aus verschiedenen Richtungen. Das kanadische Beispiel geht das Problem als einziges direkt an, indem es die Bekämpfung der Meeresverschmutzung i m Bereich der Hohen See i n den Aufgabenbereich nationaler Behörden einbezieht. Die lateinamerikanischen Staaten unterwerfen dagegen weite Teile der offenen See ihrer vollen Souveränität. Die Zuständigkeit zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung ist nur Teil der auf diese Weise erworbenen Kompetenzen und war auch nicht der Anlaß für die Ausdehnung der staatlichen Hoheitsgewalt. Die Vergabe von Konzessionen für Abbaurechte und Bohrungen auf dem Meeresboden außerhalb der Küstenmeere und der 200-mTiefenlinie 1 , z.B. durch die Vereinigten Staaten und die damit verbundene faktische Nationalisierung des Meeresgrundes und «untergrundes, begünstigt ebenfalls die Realteilung der Hohen See. Der Meeresbergbau hat nämlich, jedenfalls in einem beschränkten Maße, auch eine Gebrauchsnutzung der über dem ausbeutbaren Meeresboden befindlichen Wassersäule und Meeresoberfläche zur Folge, so daß in Form einer „creeping jurisdiction" 2 ihre Okkupation möglich wird. Schließlich führt auch die Errichtung besonderer Fischereizonen jenseits der Küstenmeergrenzen, die ausschließlich den eigenen Staatsbürgern zur Nutzung vorbehalten bleiben, zur allmählichen Nationalisierung dieser Meeresgewässer. Die Aufteilung der Gewässer der Hohen See unter den Anrainern erspart der Völkerrechtsgemeinschaft auf dem Gebiet des Schutzes der marinen Umwelt vor Verschmutzungen zweifellos die Auseinandersetzung mit einer ganzen Reihe unterschiedlicher Lösungsversuche. Der Rückgriff auf bereits existierende einzelstaatliche Normen und ihre Anwendung i m heutigen Geltungsbereich der Meeresfreiheit schafft jedoch auch einige zusätzliche Probleme. Zunächst würde die Bekämpfung der Meeresverschmutzung durch nationale Behörden in 1

Vgl. Menzel, N J W 1969, S. 2074. So der Begriff bei Dehner, H a r v a r d International L a w Journal 13 (1972), S. 271. 2

150 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

einzelstaatlicher Verantwortlichkeit nicht nur schwer zu koordinieren sein, sondern auch andere Nutzungsarten i m Bereich der Hohen See behindern. Selbst dann, wenn von einem Staat Hoheitsbefugnisse nur zur Verhütung der Meerwasserverunreinigung i n Anspruch genommen werden, lassen sich Einschränkungen der wissenschaftlichen Forschungstätigkeit, der Freiheit, die Meere zu befahren und der Fischereifreiheit gerade der Nichtanliegerstaaten kaum ausschließen3. A u f erhebliche Schwierigkeiten würde auch die Aufteilung der Meeresgewässer an sich stoßen, da natürliche Grenzlinien, wie sie auf dem Meeresboden bestehen, i m Bereich der Meeresgewässer fehlen. Das entscheidende Bedenken gegen eine Nationalisierung der Hohen See ist jedoch rechtlicher Natur. Während einerseits der Rechtsstatus des Meeresbodens äußerst umstritten ist und eine nicht unbeträchtliche Anzahl von Autoren, durch völkervertragsrechtliche Bestimmungen veranlaßt, sowohl den Meeresgrund als auch den Meeresuntergrund als res nullius ansieht — somit okkupationsfähig und einer Nationalisierung zugänglich —, besteht doch andererseits Einmütigkeit darin, daß Wassersäule und Meeresoberfläche res communis omnium sind. Genießt somit die Aufteilung des Meeresbodens i n nationale Abschnitte noch eine gewisse Unterstützung durch Lehrmeinung und Staatenpraxis, so fehlt dergleichen doch völlig für eine Nationalisierung der Meeresgewässer 4. Abschließend sei zu der Möglichkeit, die Gewässer der Hohen See zu nationalisieren, noch bemerkt, daß selbst wenn die Bekämpfung der Verschmutzung von Meeresgewässern ausschließlich den jeweiligen Küstenstaaten überlassen bliebe, damit noch keine Gewähr dafür gegeben wäre, daß Maßnahmen zur Verhütung der Meeresverschmutzung auch tatsächlich ergriffen werden. Unterschiedliche politische, w i r t schaftliche und nicht zuletzt auch finanzielle Interessen stellen die Effizienz eines solchen Modells i n Frage. Die Aussichten für ein auf einer Nationalisierung der Hohen See beruhendes System, das sich gegen die Meeresverschmutzung richtet, sind dementsprechend nur gering.

II. Die Internationalisierung der Meere Aussichtsreicher für eine befriedigende, umfassende Lösung des Problems der Meeresverschmutzung als die unveränderte Beibehaltung 3

Vgl. Menzel, N J W 1969, S. 2075. Dies w i r d i n der Stellungnahme von John R. Stevenson v o m 18. Februar 1970, A J I L 64 (1970), S. 636, deutlich, der die H a l t u n g der Vereinigten Staaten zu diesem Problem umreißt: „ . . . The t h i r d is the division of the seas among nations i n accordance w i t h an agreed formula . . . I t can be said that there is general, and probably universal, agreement that the coastal state's sovereignty extends to a l i m i t e d belt of w a t e r . . . , called the t e r r i t o r i a l sea." 4

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

151

der geltenden seevölkerrechtlichen Ordnung oder als die Nationalisierung der Ozeane scheint das Konzept einer Internationalisierung des Meeresraumes außerhalb der Küstenmeergrenzen zu sein. Die mit diesem Modell verfolgte grundsätzliche Neuregelung des Rechtsstatus der Hohen See, die zur Aufgabe der res communis-Qualität der alten Form führt, verändert zwangsläufig auch den Grundsatz der Freiheit der Meere. Die Internationalisierung der Hohen See zieht den Verzicht jedes Staates auf eine individuelle Nutzung der Meere nach sich und überläßt die Entscheidung über sämtliche Nutzungsvorhaben zunächst einmal einem internationalen Meeresrégime. Dieses Konzept kann, muß aber nicht die seevölkerrechtliche Ordnung revolutionieren. Möglich wäre auch, den Übergang von dem i m Seevölkerrecht geltenden „laissez faire "-Prinzip zu einer geregelten Meeresordnung i m wesentlichen auf die absichtliche Meeresverschmutzung zu begrenzen, es i m übrigen jedoch bei der alten Ordnung zu belassen. Der Vorteil einer solchen Regelung wäre, daß die anderen nach A r t . 2 der Konvention über das Hohe Meer garantierten Nutzungsrechte i n die veränderte seevölkerrechtliche Ordnung nur wenig beschränkt übernommen werden könnten. Bei der zwischen den einzelnen Nutzungsarten bestehenden Interdependenz könnte eine Reglementierung der Schadstoffablagerung i m Meer zwar auch die Freiheit der Schiffahrt, der Fischerei oder der wissenschaftlichen Forschung berühren, die Wahrnehmung dieser Rechte wäre jedoch grundsätzlich unter den gleichen Bedingungen wie heute möglich und würde weder erlaubnispflichtig werden noch, wie bei einer Nationalisierung zu erwarten wäre, von der W i l l k ü r einzelstaatlicher Maßnahmen abhängen. Die Modifizierung des Inhalts der Meeresfreiheit wäre damit weitgehend auf den Bereich der absichtlichen Schadstoffablagerung i m Meer beschränkt. Dem gemeinsamen Interesse aller Staaten an der Aufrechterhaltung einer freiheitlichen Schiffahrts- und Fischereiordnung unter gleichzeitiger Einschränkung der unkontrollierten Eingabe von Schadstoffen i n das Meer kommt daher eine Internationalisierung der Meeresgewässer am ehesten entgegen. 1. Die Arbeit des „Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction"

Die Resolution 2750 C der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 17. Dezember 1970 verhalf dem Problem einer Verhütung der Meeresverschmutzung zu einer zentralen Bedeutung. Dem SubCommittee I I I des „Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the Limits of National Jurisdiction" wurde danach die Aufgabe zugewiesen,

152 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung „ T o deal w i t h the preservation of the marine environment (including, inter alia, the prevention of pollution) and scientific research and to prepare draft treaty articles thereon."

Diese Formel erlaubt dem Unterausschuß des ständigen Komitees, einen entscheidenden Einfluß auf die zukünftige Rechtsentwicklung des Schutzes der marinen Umwelt vor einer Verschmutzung zu nehmen, so daß von hier der erste Anstoß zu einem Lösungsvorschlag zu erwarten ist. Der größte Teil der nach den bisherigen Sitzungsperioden veröffentlichten Berichte des Komitees weist eher auf eine Bestandsaufnahme der an anderer Stelle ausgearbeiteten Vorschläge zur Verhütung der Meeresverschmutzung h i n als auf eine eigene Initiative. I m Rahmen einer umfangreichen Information erhielt das Sub-Committee I I I unter anderem Kenntnis von den Vorbereitungen der IMCO für eine internationale Konferenz über Meeresverschmutzung, von den Bestimmungen der Osloer Abfallkonvention sowie von den Vorschlägen der IWGMP, die neben einem Konventionsentwurf über die Zulässigkeit der Abfallversenkung i n das Meer auch allgemeine Grundsätze i m Hinblick auf die Bewahrung der marinen Umwelt enthalten 5 und der Stockholmer Umweltkonferenz 1972 vorlagen. Da sich i m Verlaufe der Session 1972 innerhalb des Sub-Committee die Ansicht durchsetzte, daß die sogenannten „23 Prinzipien" der IWGMP Grundlage einer künftigen internationalen Rechtsordnung sein könnten 6 , bedarf es einer Erläuterung der wesentlichen Regeln dieses Berichts. Das Fundament für die Erhaltung des marinen Lebensraums legten die an dem Entwurf beteiligten Mitglieder der Arbeitsgruppe i n dem ersten Prinzip nieder. Es lautet: „Every State has a duty to protect and preserve the marine environment and, i n particular, to prevent pollution that may affect areas where an internationally shared resource is located."

Nach den Vorstellungen der IWGMP soll also die künftige Rechtsordnung des Meeresraumes auf der Verpflichtung jedes Staates, gleichgültig, ob Küsten- oder Flaggenstaat, beruhen, der Verschmutzung international genutzter Meeresgebiete vorzubeugen. Die Formulierung läßt die Schadstoffablagerung i m Meer i n einem stark eingeschränkten Maße noch zu und stellt damit einen Kompromiß zwischen gemeinschaftlichen und nationalen Interessen dar, der begründete Aussichten für die Annahme auf einer dritten Seerechtskonferenz hat. Die i n diesem ersten Grundsatz festgestellte Verpflichtung zum Schutz der marinen Umwelt ist die Basis, aus der alle weiteren Prinzipien sich konsequent ergeben. So konkretisiert die zweite Regel die 5

U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 14, vgl. U N Doc. A/8721, S. 199 ff. U N Doc. A/CONF. 48/IWGMP. I I / 5 ; vgl. auch U N Doc. A/8721, Subjects and Functions allocated to Sub-Committee I I I , S. 52. 6

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

153

aus der oben genannten Pflicht erwachsende Notwendigkeit, nationale und internationale Maßregeln zur Verhütung der Meeresverschmutzung zu ergreifen. Das dritte Prinzip schließlich stellt fest, daß der Schutz vor Meerwasserverunreinigungen nur Teil eines weit größeren Komplexes ist, der die Probleme der menschlichen Umwelt insgesamt betrifft. Dementsprechend erfassen diese Prinzipien neben der von Schiffen, Flugzeugen und Bohrinseln bewirkten Eingabe von Schadstoffen i n das Meer auch die vom Landterritorium ausgehende Verschmutzung der Meeresgewässer durch Flüsse, atmosphärische Strömungen und Rohrleitungen. Die sog. „23 Prinzipien" lassen damit ein umfassendes Konzept sichtbar werden. Die Verpflichtung der Staaten zu einem aktiven Schutz der marinen Umwelt berührt auch weitere Bereiche. So werden Entscheidungen über die Entwicklung eines organisatorischen Konzepts (Prinzipien 10, 13, 22) und eines Überwachungssystems (Prinzipien 15, 16) zur Gewährleistung einer Verwirklichung der Grundsätze notwendig. Regeln zur besseren zwischenstaatlichen Zusammenarbeit (Prinzipien 6, 8, 9, 11, 12, 14, 23) treten neben die Verpflichtung zum Erlaß innerstaatlicher Bestimmungen, die i m Rahmen einer internationalen Kooperation unverzichtbar sind (Prinzipien 4, 20, 21). Schließlich müssen haftungsrechtliche Fragen gelöst werden (Prinzipien 5, 7, 17), und auch die durch die Erforschung und Ausbeutung des Meeresbodens verursachte Verschmutzung erfordert eine Regelung (Prinzipien 18, 19). Neben der rezeptiven Arbeit war das Sub-Committee jedoch in beschränktem Maße auch kreativ tätig. Es legte dem Ausschuß einen Resolutionsentwurf vor 7 , i n dem es die Einstellung aller weiteren, zu einer Kontamination der marinen Umwelt führenden Atomwaffentests i m Pazifik forderte. Der Entwurf, der sich vor allem gegen die französischen Tests i m Südpazifik richtet, war bereits Gegenstand einer Diskussion i m V o r j a h r 8 und konnte sich diesmal auf eine breite Mehrheit stützen 9 . I n einem weiteren Resolutionsentwurf zur Verhütung und Kontrolle der Meeresverschmutzung wurde auf eine Initiative der Sowjetunion 1 0 und auf norwegisch-kanadische Vorschläge aus dem Jahre 197111 zurückgegriffen 12 . Die Staaten werden darin aufge7 U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 22, Australia, Canada, Chile, Colombia, F i j i , Indonesia, Japan, Malaysia, New Zealand, Peru, the Philippines, Singapore and Thailand: draft resolution, vgl. U N Doc. A/8721 documents annexed to part I V No. 4. 8 U N Doc. A/8421, annex V. 9 Gegen die Annahme stimmten n u r China u n d Frankreich, vgl. U N Doc. A/8721, S. 66. 10 U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 10, vgl. dazu U N Doc. A/8721, S. 67. 11 U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 5 and Add. I, vgl. U N Doc. A/8421 annex V, 2. 12 U N Doc. A / A C . 138/SC. I I I / L . 25, „ D r a f t resolution on preliminary measures to prevent and control marine pollution", submitted by Australia, B u i -

154 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

fordert, geeignete Maßnahmen gegen die Meeresverschmutzung, die ihre Ursache innerhalb der Grenzen staatlicher Hoheitsgewalt hat, zu treffen. Ebenso sollen sie gegen die Meeresverschmutzung vorgehen, die von der Erforschung und Ausbeutung des Festlandsockels herrührt. I m übrigen w i r d den Staaten anempfohlen, geplante Maßnahmen auf internationaler oder regionaler Basis zu koordinieren. Schließlich beschäftigt sich das Sub-Committee I I I seit der zweiten Sitzungsperiode 1972 m i t einem von Kanada vorgelegten Arbeitspapier, das die Erhaltung der marinen Umwelt zum Ziel hat 1 3 . Kernstück dieses Dokuments sind die auf den Schutz der marinen Umwelt bezogenen Grundsätze der Stockholmer Deklaration über die Umwelt des Menschen und die „23 Prinzipien" der IWGMP. Ein eigener Vorschlag für die künftige Rechtsentwicklung des Seerechts unter dem Aspekt der Meeresverschmutzung ist darin jedoch nicht enthalten. Vielmehr greift dieses Papier auf Arbeiten der IMCO, auf einen von der I W G M P vorgeschlagenen Entwurf einer künftigen Abfallkonvention sowie auf die schon genannten Grundsätze zurück, u m die bestehenden Probleme hinsichtlich einer alle Formen der Verschmutzung umfassenden Verbotsregelung zu bewältigen und noch offene haftungs- und kompensationsrechtliche Fragen einer Lösung zuzuführen. Die Tätigkeit des Sub-Committee I I I , soweit sie sich auf die Verschmutzung der Meere bezieht, gibt nur geringen Aufschluß darüber, wie eine künftige Rechtsordnung aussehen könnte. Die Resolutionsentwürfe sowohl über den Atomwaffenteststop als auch über die Verhütung und Kontrolle der Meeresverschmutzung sind unbefriedigend, da ersterer nur einen geringen Ausschnitt der Problematik behandelt und vor allem einen machtpolitischen Standpunkt einnimmt 1 4 , während der zweite Entwurf als Empfehlung allenfalls dazu geeignet ist, eine bestimmte Entwicklung einzuleiten, nicht jedoch das Modell für eine Rechtsordnung selbst abzugeben. Auch aus der übrigen Arbeit des Unterausschusses, namentlich aus dem von Kanada vorgelegten Arbeitspapier, ergeben sich auf den ersten Blick keine Anhaltspunkte dafür, daß es dem Ausschuß gelungen wäre, einen eigentlichen Fortschritt i m Hinblick auf einen allgemeinen marinen Umweltschutz zu erzielen. Darauf deutet schon die weitgehende Beschränkung der Arbeit innerhalb des Komitees auf bereits existierende Vorschläge anderer Organigaria, Canada, Greece, Iceland, the Netherlands, Norway, Sweden, the U k r a i nian Soviet Socialist Republic, and the U n i o n of Soviet Socialist Republics. 18 U N Doc. A / A C . 138/SC. I I I / L . 26, vgl. U N Doc. A/8721, documents annexed to part I V , No. 7. 14 Darauf weist die Aufforderung hin, den Resolutionsentwurf der „Conference of the Committee on Disarmament" zur Kenntnis zu bringen, vgl. U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 22, U N Doc. A/8721 documents annexed to part I V , No. 4.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

155

sationen. Der Sitzungsbericht des Sub-Committee I I I von 1972 enthält aber einige Bemerkungen, die Anlaß zu einer gründlichen Analyse geben. Das erste Beispiel ist die Äußerung, daß die bestehenden Konventionen zur Verschmutzung der Hohen See immer nur auf einen Teil der m i t dem marinen Umweltschutz verbundenen Fragen reagieren 15 und keine umfassende Regelung der Meeresverschmutzung enthalten. So wurde das Komitee nicht zuletzt durch die bisherige Erfolglosigkeit des Versuchs, gebietsrechtliche und funktionale Schranken zugunsten einer umfassenden Regelung abzubauen, dahingehend beeinflußt, ein Konglomerat aus verschiedenen, teils noch i n der Entwicklung befindlichen Vorschlägen als Modell für eine künftige Rechtsordnung zu empfehlen 16 . Nur folgerichtig ist es, die möglichst frühzeitige Schaffung einer zeitlich nur begrenzt geltenden Abfallkonvention zu befürworten, um die zunehmende Schadstoffablagerung i m Meer durch die industrialisierten Staaten kontrollieren zu können und so den Platz für ein späteres größeres Vertragswerk offenzuhalten 17 . Das zweite Beispiel ist die Einsicht der Unterausschußmitglieder, daß ein Verbot der Meeresverschmutzung an den geltenden traditionellen Grundsatz der Freiheit der Meere nicht komplikationslos angefügt werden kann 1 8 , sondern daß nur eine grundsätzliche Neuorientierung des Seerechts die Eingliederung notwendiger Beschränkungen der N u t zungsfreiheit der Hohen See kollisionsfrei ermöglicht und die bestehende Rechtsunsicherheit auf dem Gebiet der Meeresverschmutzung beseitigt 19 . Ein System, das die Bereiche der Hohen See nach umweltschützenden Merkmalen reglementieren w i l l , muß sich zunächst mit dem Umfang der weiteren Geltung dieses Grundsatzes auseinandersetzen, bevor es etwa gebietsrechtlich, organisatorisch oder auch haftungsrechtlich eine Entscheidung trifft. Nach der Ansicht des SubCommittee I I I des Meeresbodenausschusses der Vereinten Nationen w i r d somit ein umfassendes Konzept zum Schutz der marinen Umwelt gebraucht, das i n eine Neuordnung des Seevölkerrechts eingebettet ist 2 0 . Als einen geeigneten Rahmen dafür sieht der Ausschuß die „23 Prinzipien" der IWGMP i n Verbindung mit anderen, insbesondere auf der Stockholmer Umweltkonferenz beschlossenen Grundsätzen an. Die 15 Vgl. U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26, U N Doc. A/8721, documents annexed to part I V , No. 7, S. 221; das kanadische Dokument spiegelt zu einem großen Teil die Meinung des gesamten Ausschusses wider. 16 U N Doc. A/8721, S. 56. 17 U N Doc. A/8721, S. 57. 18 U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26, S. 221. 19 U N Doc. A/8721, S. 57. 20 Vgl. U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26, S. 230, nach dem der kanadische Vorschlag auf die Schaffung eines „master treaty" abzielt.

156 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

Staatengemeinschaft kann eine grundsätzliche Verpflichtung, die marine Umwelt zu schützen, nur dann akzeptieren, wenn sie bereit ist, sich von der geltenden Rechtslage, insbesondere von der traditionellen Bedeutung des Grundsatzes der Freiheit der Meere, zu lösen. Die bisherigen Vorschläge, die die Schadstoffeingabe i n das Meer einzuschränken trachten, erkennen aber nicht die Priorität einer Neuformulierung des grundlegenden Prinzips der Meeresfreiheit. Insoweit bleibt auch das Konzept der I W G M P und m i t i h m die Überlegungen des Sub-Committee I I I unzureichend. Die Tätigkeit des Ausschusses gibt vielmehr Klarheit lediglich über gewisse Leitlinien für ein zukünftiges Verbot der Meerwasserverschmutzung, ohne die geltende Rechtsordnung, i n die eine solche Regelung eingepaßt werden müßte, von Grund auf neu zu überdenken.

2. Die Einbettung einer Verbotsregelung in das „common heritage of mankind"-Prinzip

Der de lege lata bestehende Rechtszustand, nach dem die Hohe See als ein communis omnium-Raum nutzungsrechtlich allen offensteht, entspricht einem liberalen Standpunkt. Dieses System der freien N u t zung der Ozeane w i r d jedoch — jedenfalls i m Hinblick auf die Schadstoffbeseitigung i m Meer — i n einer künftigen Rechtsordnung nicht „überleben". Da der Grundsatz der Meeresfreiheit den Schutz der Meeresökologie nicht einschließt, w i r d eine einschränkende Regelung, sei sie nun nationaler oder internationaler A r t , erforderlich 21 . Ist somit auch nicht zu erwarten, daß die res communis omnium-Qualität der Hohen See i n eine künftige Regelung übernommen werden kann, so besteht doch eine weitgehende Übereinstimmung unter den Staaten darin, daß dieses Konzept die Grundlage für eine effektivere spätere Rechtsordnung abgeben kann 2 2 . Nur eine internationale Lösung, die die Hohe See einem „geregelten Gemeingebrauch" unterstellt läßt, ist m i t den Interessen und Bedürfnissen sowohl der Industrie- und Küstenstaaten als auch der Entwicklungs- und Binnenländer zu vereinbaren, während die Unterminierung der Freiheit der Hohen See durch eine 21 Menzel, Symposium, S. 178, der die Untersuchung allerdings auf den Festlandsockelbereich bezieht. 22 Dies entspricht, jedenfalls f ü r den Meeresboden, der allgemeinen Überzeugung, wie dies die Vorschläge sowohl von Industriestaaten als auch von Entwicklungsländern bestätigen können, vgl. U N Doc. A/8021 und U N Doc. A/8721; selbst Kanada, das m i t der Arktisgesetzgebung Anlaß gegeben hat, die Nationalisierung der Gewässer der Hohen See i n Betracht zu ziehen, sieht i n den getroffenen Maßnahmen kein Präjudiz f ü r die künftige Rechtsentwicklung u n d hat m i t dem Arbeitspapier U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26, S. 225, diese H a l t u n g auch bekräftigt.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

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„schleichende" Nationalisierung vorwiegend den Sonderinteressen der ersten Gruppe entgegenkommen würde 2 3 . Als Modell für die angestrebte Umwandlung der bestehenden Nutzungsfreiheiten innerhalb einer umfassenden materiell-rechtlichen Neuordnung könnte das „common heritage of mankind "-Prinzip i n Betracht kommen.

Herkunft

a) Das Meeresbodenmodell — und Bedeutung des „heritage" -Prinzips

Das „common heritage of mankind"-Prinzip ist auf die Entwicklung einer künftigen Hechtsordnung für den Meeresgrund und -untergrund jenseits der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt zugeschnitten. Bevor die Frage nach der Übertragbarkeit dieses Prinzips auf Wassersäule und Meeresoberfläche geklärt wird, bedarf es noch eines Hinweises auf die Herkunft und Bedeutung des „heritage"-Prinzips, u m seine Eignung für eine Eingrenzung der Meeresverschmutzung festzustellen. Ausgangspunkt für die Entwicklung einer neuen Rechtsordnung des Meeresbodens war die Initiative des maltesischen UN-Botschafters Pardo i m August 1967, i n der zum ersten M a l auf die Interessen der gesamten Menschheit bei der Verteilung der Ressourcen des Meeresbodens außerhalb der Küstenmeere hingewiesen wurde 2 4 . Diese Initiative fand i n der Generalversammlung der Vereinten Nationen eine solche Resonanz, daß schon die Resolution 2467 A vom 21. Dezember 1968 auf die Sicherung der Ausbeutung der Meeresschätze zum Wohle der gesamten Menschheit abstellte. Die Betonung, daß eine künftige Ausbeutungsordnung nur unter dem Gesichtspunkt des Gesamtwohls geschaffen werden könne, fand eine Bekräftigung i n der „Deklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Tiefseebodens" 25 von 1970, m i t der ein Höhepunkt i n der bisherigen Entwicklung erreicht wurde. Diese Entschließung, die ohne Gegenstimmen blieb, faßt die wesentlichen Elemente des „heritage"-Prinzips zusammen, insbesondere i n dem vorrangigen ersten Grundsatz: „The sea-bed and ocean floor, and the subsoil thereof, beyond the l i m i t s of national jurisdiction (hereinafter referred to as the area), as w e l l as the resources of the area, are the common heritage of mankind."

N i m m t man die unter dem Aspekt einer internationalen Abrüstung stehenden Forderungen aus, dann verbleiben als eigentliche Bestandteile des „heritage"-Konzepts das siebte Prinzip „The exploration of the area and the exploitation of its resources shall be carried out for the benefit of m a n k i n d as a whole, irrespective of the 23 24 25

Vitzthum, S. 271. Vgl. U N Doc. A/6695; dort heißt es noch: „the interest of m a n k i n d " . U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) , v o m 17. Dezember 1970.

158 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung geographical location of States, whether land-locked or coastal, and t a k i n g into particular consideration the interests and needs of the developing countries 2 ®," das n e u n t e P r i n z i p „ O n the basis of the principles of this Declaration, an international régime applying to the area and its resources and including appropriate i n t e r national machinery to give effect to its provisions shall be established by an international treaty of a universal character, generally agreed upon.. .27" s o w i e das e l f t e P r i n z i p „ W i t h respect to activities i n the area and acting i n conformity w i t h the international régime to be established States shall take appropriate measures for and shall co-operate i n the adoption and implementation of international rules, standards and procedures for, inter alia: (a) The prevention of pollution and contamination, and other hazards to the marine environment, including the coastline, and of interference w i t h the ecological balance of the marine environment; (b) The protection and conservation of the natural resources of the area and the prevention of damage to the flora and fauna of the marine environment." Diese G r u n d s ä t z e m a c h e n d e u t l i c h , daß das „ h e r i t a g e " - P r i n z i p m e h r ist als die A u s d e h n u n g d e r res c o m m u n i s o m n i u m - Q u a l i t ä t a u f d e n Meeresboden m i t d e r F o l g e e i n e r n e u e n „ M e e r e s b o d e n f r e i h e i t " , oder, f a l l s v o n e i n e r v e r t i k a l e n E i n h e i t des gesamten R a u m e s ausgegangen w i r d , m i t d e r e i n e r b l o ß e n B e s t ä t i g u n g des bereits b e s t e h e n d e n Rechtszustandes. V i e l m e h r n i m m t e i n G r o ß t e i l d e r S t a a t e n an, daß m i t H i l f e des „ h e r i t a g e " - G r u n d s a t z e s eine R e g l e m e n t i e r u n g d e r A u s b e u t u n g des Meeresbodens e r r e i c h t u n d d e r a l l g e m e i n e n U n z u f r i e d e n h e i t m i t d e r l e x l a t a A b h i l f e geschaffen w e r d e n k a n n 2 8 . I n W e i t e r f ü h r u n g d e r h e u t e noch f ü r d e n B e r e i c h d e r H o h e n See u n d d e r a n d e r e n res c o m m u n i s Räume geltenden völkerrechtlichen Prinzipien gelingt dem „heritage"Grundsatz der Übergang zu einer internationalen V e r a n t w o r t l i c h k e i t f ü r d e n B e r e i c h des Meeresbodens, o h n e d a b e i jedoch d e n Wesensgehalt d e r M e e r e s f r e i h e i t anzutasten. D e r M e e r e s b o d e n u n t e r l i e g t w e d e r d e r A n e i g n u n g noch k ö n n e n souveräne Rechte i n diesem G e b i e t ausgeübt w e r d e n 2 9 . Ebenso b l e i b t d i e V e r p f l i c h t u n g z u r R ü c k s i c h t n a h m e a u f 26 Ähnlich auch die Präambel u n d das neunte Prinzip, das ebenfalls die Interessen der Entwicklungsländer i n den Vordergrund stellt. 27 Vgl. auch das vierte Prinzip. 28 Vgl. die Präambel der U N Resolution 2749: „the existing legal régime of the high seas does not provide substantive rules for regulating, the exploration of the aforesaid area and the exploitation of its resources." 29 Zweites Prinzip; vgl. auch Ballah, The L a w of the Sea, S. 31; insgesamt enthält der „heritage"-Grundsatz damit Bedingungen, die auf jeden res communis-Raum zutreffen: erst durch weitere Einschränkungen w i r d klar, daß es sich dabei u m einen „geregelten" Gemeingebrauch handeln muß.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

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Rechte und berechtigte Interessen der anderen Staaten 30 sowie das Diskriminierungsverbot 3 1 bestehen. Neben die Bewahrung des Kerns der Meeresfreiheit i m Rahmen einer Internationalisierung t r i t t die Nutzung des Meeresbodens und seiner Vorkommen zum Wohle der gesamten Menschheit, womit erstmals i m Seevölkerrecht eine soziale Verpflichtung ansatzweise deutlich w i r d 3 2 . Dementsprechend muß die Erforschung des Meeresbodens und die Ausbeutung seiner Schätze insbesondere den Interessen und Bedürfnissen der Entwicklungsländer entgegenkommen, damit der Unterschied zwischen den armen und reichen Staaten durch eine gerechte Verteilung der hieraus erzielten Vorteile verringert werden kann. Die Einhaltung dieser Verpflichtung gewährleistet eine internationale Einrichtung, die i m Interesse einer künftigen Nutzung des Meeresbodens u. a. auch der Gefahr einer irreparablen Verschmutzung der marinen Umwelt entgegenwirken soll. Die nach dem „heritage"-Grundsatz bestehende „Meeresbodenfreiheit" und die i m Bereich anderer res communis-Räume bestehende Rechtslage sind nur bedingt vergleichbar. Übereinstimmend verbieten beide Grundsätze — Freiheit der Meere und „heritage" -Prinzip — die Appropriation der betreffenden Gebiete. Dagegen sieht der Grundsatz der Freiheit der Meere keine Maßnahmen vor, die dem vom „heritage "Konzept angestrebten besonderen Verteilungsmodus für die Meeresschätze und der Errichtung einer internationalen Meeresbehörde entsprechen. Gerade die Einrichtung eines effektiven Kontrollorgans läßt die Tendenz der neuen Ordnung erkennen, die grundsätzlich freie Nutzung stärker zu reglementieren, während die lex lata m i t Hilfe des Grundsatzes der Freiheit der Meere die uneingeschränkte Bewahrung der garantierten Individualrechte beabsichtigt. Der Begriff des Gemeingebrauchs kann insofern m i t verschiedenen Inhalten gefüllt werden, je nachdem, ob man von der Geltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit oder der des „common heritage of mankind"-Prinzips ausgeht. Soweit es sich u m den letzteren Grundsatz handelt, könnte man von einem „geregelten Gemeingebrauch" sprechen. Die i n der Deklaration über den Tiefseeboden anklingende weitgehende Übereinstimmung der Staaten i n der Anerkennung des „heritage "-Prinzips w i r f t schließlich die Frage auf, ob dieses Konzept nicht bereits völkerrechtliche Verbindlichkeit erlangt haben könnte. Mögen auch die Gründe für die Übereinstimmung der Staaten recht unterschiedlicher A r t gewesen sein 33 , so ergab sich doch innerhalb der Ge30

Zwölftes Prinzip. Fünftes Prinzip. 32 Vgl. Rehden, V N 1971, S. 126. 33 Vitzthum, S. 312, f ü h r t sicherheitspolitische Erwägungen der Großmächte an, sieht dagegen hinter der P A R D O - I n i t i a t i v e eher humanitäre Ziele. 31

160 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

neralversammlung eine breite Abstimmungsmehrheit, die für die N u t zung der Meeresbodenschätze als „gemeinsames Gut zum Wohle der gesamten Menschheit" eintrat 3 4 . Wenn also die völkerrechtliche Geltung des Grundsatzes einmal unterstellt w i r d 3 5 , so müßte sich das „common heritage of mankind"-Prinzip doch ausschließlich auf die Nutzung des Meeresbodens und die Ausbeutung seiner Schätze beschränken. Für die Ausdehnung dieses Konzepts auch auf andere res communis-Räume ergeben sich wegen des Fehlens einer entsprechenden Übung der Staaten keine Anhaltspunkte; zudem scheitert die Annahme einer gewohnheitsrechtlichen Geltung des „heritage"-Grundsatzes i m Bereich der Hohen See auch an der fehlenden Rechtsüberzeugung. Aus dem Völkergewohnheitsrecht läßt sich somit ein Hinweis auf eine Neuorientierung des Seevölkerrechts, die zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung so dringend erforderlich wäre, nicht entnehmen. I m übrigen w ü r de allein die Anerkennung des „heritage"-Prinzips für die Hohe See durch eine Resolution i n diesem Zusammenhang auch nicht weiterführen; das zeigt sich am Beispiel des Meeresbodens, für den dieses Prinzip lediglich die Zuweisung des Meeresbodens an die „Erben" zur gemeinschaftlichen Nutzung und Erforschung erbringt, ohne konkret die entwicklungspolitischen, umweltschützenden und institutionellen Folgen, die hier interessieren, auszugestalten. Diese bleiben vielmehr politische Forderungen 36 . Gelänge jedoch die Einführung des „common heritage of mankind"-Prinzips als verbindlichen Völkerrechtsgrundsatz für den Bereich der Hohen See de lege ferenda, dann wäre damit, gerade i m Hinblick auf die Probleme der zunehmenden Verschmutzung von Meeresgewässern, das Konzept gefunden, das i n den Rahmen einer Internationalisierung der Hohen See eine starke Reglementierung der bestehenden Nutzungsfreiheiten einschließt und am besten den viel34 Dieser E r k l ä r u n g zum Trotz greifen sowohl der dem Meeresbodenkomitee der Vereinten Nationen vorgelegte französische E n t w u r f v o m 5. August 1970 (UN Doc. A / A C . 138/27) als auch der sowjetische Vorschlag „Provisional Draft Articles of a Treaty on the Use of the Sea-Bed for Peacef u l Purposes" v o m 27. J u l i 1971 (UN Doc. A / A C . 138/43) i m wesentlichen auf die bestehende Rechtsordnung zurück. Z u dem sowjetischen Vorschlag, vgl. Dehner, H a r v a r d International L a w Journal 13 (1972), S. 273. 35 Vgl. Vitzthum, S. 266 ff., der das „heritage"-Prinzip als eine Regel des Völkergewohnheitsrechts ansieht; a. A. jedoch Mennicken, ZaöRV 31 (1971), S. 345, der das Konzept des „gemeinsamen Erbes der Menschheit" als eine n u r politische Forderung ansieht; i m Ergebnis ebenso Kehden, V N 1971, S. 127; gegen die gewohnheitsrechtliche Geltung sprechen auch die Stellungnahmen von Frankreich, „ D r a f t Proposal" v o m 5. August 1970 (UN Doc. A/AC. 138/27), der UdSSR v o m 27. J u l i 1971 (UN Doc. A/AC. 138/43) sowie des „National Petroleum Council" der Vereinigten Staaten v o m J u n i 1971, Oda, Basic Documents, S. 337 ff., die dem „heritage "-Prinzip kritisch gegenüberstehen. 36 Auch Vitzthum, S. 272, bezieht die gewohnheitsrechtliche Geltung n u r auf die Meeresbodennutzungsfreiheit.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

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fältigen Interessen der Völkerrechtsgemeinschaft bei der Bekämpfung der Meeresverschmutzung entspricht. b) Gleichsetzung des zukünftigen Rechtsstatus des Meeresbodens mit dem der Hohen See Die stetige Vermehrung der Bevölkerung der Erde bedeutet neben einem steigenden Energiebedarf, der zu einem immer größeren Teil aus den Ressourcen des Meeresbodens gedeckt werden muß, auch die zunehmende Verschmutzung der marinen Umwelt. So wie der Raubbau eine Kontrolle der Ausbeutung des Meeresbodens und damit schließlich die Einführung des „heritage"-Grundsatzes notwendig macht, so w i r d auch die Meerwasserverunreinigung i n Zukunft eine Überwachung der Aktivitäten der Staaten i n diesem Bereich erfordern, notfalls unter Einschränkung der Freiheit der Schiffahrt und Fischerei. Es liegt daher auf der Hand, daß nicht nur die künftige Ausbeutung des Meeresgrundes und -untergrundes, sondern auch die Eingabe von Abfällen und Abwässern i n das Meer einer Regelung bedarf, die vom Grundsatz der Meeresfreiheit inhaltlich abweicht. Fraglich ist jedoch, ob beide Male dasselbe Konzept anwendbar ist. Bedenken gegen eine Übertragung der für ein Meeresbodenrégime entwickelten Regeln des „heritage"-Prinzips könnten sich aus dem hier vertretenen unterschiedlichen Rechtsstatus des Meeresbodens einerseits und dem der darüberliegenden Wassersäule andererseits ergeben. Es folgt daraus jedoch nicht notwendig eine Ungleichbehandlung i n diesem Punkt. Indem die Generalversammlung der Vereinten Nationen i n ihrer Grundsatzdeklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Tiefseebodens das „heritage"-Konzept für eine künftige Regelung vorschlägt, entreißt sie den Meeresboden als res communis omnium oder res extra commercium einer Appropriation. Sowohl dem Freiheitsgrundsatz als auch dem „heritage "-Prinzip liegt — letzterem i n einer modifizierten Form — als entscheidendes Element die Gemeingebrauchsqualität der betreffenden Gebiete zugrunde. Der res nulliusStatus des Meeresbodens spielt daher i n den Überlegungen für eine künftige Rechtsordnung keine Rolle mehr. Für die Gleichsetzung des Rechtsstatus des Meeresbodens m i t dem der Hohen See und damit für die Ablösung des Grundsatzes der Meeresfreiheit i n seiner heutigen Prägung durch das „heritage"-Prinzip spricht die geographische Nähe der beiden Nutzungsräume Meeresbod e n - H o h e See. Die dadurch bedingten wechselseitigen Beziehungen dieser Gebiete zueinander sind nicht zu übersehen. So kann gerade der Abbau von Mineralien auf dem Meeresboden erhebliche Auswir11 Ehmer

162 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung k u n g e n a u f d i e gesamte m a r i n e U m w e l t h a b e n 8 7 . D i e B e g r e n z u n g des „heritage"-Grundsatzes auf den Meeresboden k a n n daher n u r v o r l ä u f i g s e i n 3 8 ; erst d i e A n w e n d u n g dieses P r i n z i p s a u f a l l e m a r i n e n B e reiche a u ß e r h a l b d e r G r e n z e n n a t i o n a l e r H o h e i t s g e w a l t b e d e u t e t d e n S c h r i t t , der d i e i m M e e r e s r a u m a n s t e h e n d e n P r o b l e m e insgesamt e i n e r L ö s u n g n ä h e r b r i n g t . D a f ü r sprechen auch einige Vorschläge, d i e i m H i n b l i c k a u f eine neue R e c h t s o r d n u n g a u f d e m M e e r e s b o d e n d e m „ C o m m i t t e e o n t h e P e a c e f u l Uses of t h e S e a - B e d a n d Ocean F l o o r b e y o n d t h e L i m i t s of N a t i o n a l J u r i s d i c t i o n " d e r V e r e i n t e n N a t i o n e n u n t e r b r e i t e t w u r d e n . O b g l e i c h d i e m e i s t e n dieser E n t w ü r f e eine e r schöpfende R e g e l u n g des P r o b l e m s d e r V e r s c h m u t z u n g v o n Meeresgew ä s s e r n sicher n i c h t anstreben, besteht doch eine g r u n d s ä t z l i c h e Ü b e r e i n s t i m m u n g d a r i n , daß d i e v o n d e r A u s b e u t u n g d e r M i n e r a l i e n des Meeresbodens h e r r ü h r e n d e V e r s c h m u t z u n g d e r m a r i n e n Gewässer ein e r i n das „ c o m m o n h e r i t a g e of m a n k i n d " - P r i n z i p e i n g e b e t t e t e n Regel u n g b e d a r f . A l s w i c h t i g e r V o r s t o ß i n diese R i c h t u n g g i l t der E n t w u r f d e r V e r e i n i g t e n S t a a t e n f ü r eine K o n v e n t i o n ü b e r e i n i n t e r n a t i o n a l e s M e e r e s b o d e n r é g i m e 3 9 , dessen A r t . 23 l a u t e t : „ I n the International Seabed Area, the International Seabed Resource A u t h o r i t y shall prescribe Rules and Recommended Practices . . . to ensure: (a) The protection of the marine environment against pollution arising f r o m exploration and exploitation activities such as drilling, dredging, excavation, disposal of waste, construction and operation or m a i n tenance of installations and pipelines and other devices;.. . " 4 0 37 Entsprechend dehnt der „ D a n z i g " - E n t w u r f v o m Januar 1971 (genannt nach dem Vorsitzenden des U N Charter Committee des W o r l d Peace Through L a w Center) i n A r t . I X seine Regelung auch auf solche A k t i v i t ä t e n der Staaten aus, die i m Bereich der Hohen See zu einer Verschmutzung f ü h ren, vgl. Oda, Basic Documents, S. 246 f. 38 Vgl. Lévy, R G D I P 75 (1971), S. 375 Fußn. 27: „Si nous nous limitons dans le cadre présent à envisager la création d'un ordre international nouveau pour le développement des fonds marins cela ne signifie pas que seul cet aspect de l'utilisation des espaces océaniques fera partie de cet ordre nouveau. E n effet, tous les autres aspects (usages multiples d u m i l i e u marin, pollution...) devront ètre rattachés. .."; vgl. auch das dem Sub-Committee I I I vorgelegte kanadische Arbeitspapier, U N Doc. A / A C . 138/SC. I I I / L . 26, S. 221: „ I t now appears to be generally agreed that there is an intimate i n terrelationship between environmental management and the management of mineral and l i v i n g resources." 39 The United States of America: Draft United Nations Convention on the International Seabed Area, v o m 3. August 1970, U N Doc. A / A C . 138/25. 40 Vergleichbare Regelungen bestehen m i t A r t . 12 des Vorschlags von T a n zania v o m 24. März 1971, U N Doc. A / A C 138/33; A r t . 6 des Entwurfs der südu n d mittelamerikanischen Staaten v o m 4. August 1971, U N Doc. A / A C . 138/ 49; A r t . 72 des maltesischen Entwurfs v o m 23. August 1971, U N Doc. A / A C . 138/53; ebenso enthalten die Entwürfe, die auf die I n i t i a t i v e von privaten Organisationen u n d Einzelpersonen zurückgehen, entsprechende Regelungen: sowohl die American Bar Association als auch die I L A berücksichtigen i n ihren Vorschlägen diese Problematik; der „ D a n z i g " - E n t w u r f enthält m i t A r t . I X , Oda, Basic Documents, S. 246 f., der Borgese-Vorschlag v o m Fe-

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

163

Dieser Entwurf für eine Regelung des Problems der Meeresverschmutzung durch den Meeresbergbau enthält somit einen gebietsrechtlichen Anknüpfungspunkt für eine künftige Rechtsordnung, die sowohl den Meeresboden als auch die Hohe See erfaßt. Die Einbeziehung der übrigen Verschmutzungsquellen i m Bereich der Hohen See 41 i n das System des „heritage"-Grundsatzes ist auf der Basis dieses Entwurfs nur noch ein kleiner Schritt. Der mögliche Einwand, der „heritage"-Grundsatz sei genau auf den Meeresboden zugeschnitten und lasse sich nicht auf andere res communis-Räume ausdehnen, vermag diese Überzeugung nicht zu erschüttern. Die Nutzung der Hohen See und ihrer lebenden Schätze als „gemeinsames Erbe der Menschheit" zum Wohle der Allgemeinheit ist ebenso notwendig wie die Nutzung des Meeresbodens und seiner Vorkommen zum gleichen Ziel. So bleibt der entwicklungspolitische Aspekt durchaus erhalten: die Bedeutung eines ausreichenden Ertrages i m Fischfang zur Versorgung der Bevölkerung m i t Grundnahrungsmitteln ist i n den Entwicklungsländern eher noch größer als die einer Ausbeutung des Meeresbodens, für die zum Teil erst die technischen Voraussetzungen geschaffen werden müssen. Ebenso steht die drohende irreparable Schädigung des marinen Lebensraumes durch eine unkontrollierte Schadstoffeingabe den Folgen eines Raubbaues an den Schätzen des Meeresbodens an Gewicht nicht nach. Endlich bedarf auch ein künftiges Régime der Hohen See der gleichen wirksamen Kontrolle wie die i n Aussicht genommene Meeresbodenordnung. Die zunächst nur auf die Verhältnisse des Meeresbodens ausgerichteten Prinzipien des „heritage"-Konzepts lassen somit eine Ausdehnung auf den angrenzenden Bereich der Hohen See zu. Die hier vertretene Annahme, daß die Prinzipien des „heritage"Grundsatzes auf den Bereich der Hohen See übertragbar sind, findet weiteren Rückhalt. Es bestehen Vorstellungen, die das grundsätzliche Bedürfnis für eine allgemeine Erneuerung des Seevölkerrechts feststellen 42 , der insbesondere die unveränderte Weitergeltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit geopfert werden müßte. Die Entwicklung zu einer beabsichtigten Verbindung der Nutzungsräume Meeresboden und Hohe See durch eine einheitliche rechtliche Regelung leitete der Vorbruar 1971 m i t A r t . I I I 7, Oda, Basic Documents, S. 281, u n d der P i n t o - E n t w u r f v o m Januar 1972 m i t A r t . 14, Oda, Basic Documents, S. 305, eine derartige Vorschrift. 41 Es bleibt n u r noch die durch die Handelsschiffahrt u n d die Schadstoffablagerung i m Meer verursachte Verschmutzung. 42 So etwa das „Stockholm International Peace Research Institute" (SIPRI), das i n seiner Empfehlung v o m J u n i 1968 „Towards A Better Use Of The Ocean", Oda, Basic Documents, S. 231, erklärt: „3. A better institutional structure for managing the use of the ocean and its resources including a more equitable sharing of the benefits of such uses, should be established." 11·

164 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meeres Verschmutzung

schlag des Senators Pell vom Januar 1969 ein 4 3 , i n dem der marine Raum noch als „province of all mankind" bezeichnet w i r d 4 4 . Erstmals spricht der „Borgese"-Entwurf vom Februar 1971 von den Meeren als einem „gemeinsamen Erbe der Menschheit" 45 . Die danach vorgeschlagene neue Ordnung für den gesamten staatsfreien Meeresraum schließt notwendig den Bereich der Hohen See i n das „heritage"-Prinzip ein. A r t . 3 § 2 lautet: „The high seas beyond the l i m i t s of territorial waters and the seabed beyond the l i m i t s of the legal continental shelf as defined i n this Statute are the common heritage of mankind."

Ebenso schlug Malta m i t seinem am 23. August 1971 dem United Nations Sea-Bed Committee vorgelegten Entwurf eine Neuregelung der geltenden Rechtsordnung auf dem Meer v o r 4 6 und ging damit über den auf den Meeresboden beschränkten Ansatz von Pardo hinaus 4 7 . Das Bestreben, den Meeresboden und die Hohe See i m Rahmen des „common heritage of mankind"-Prinzips einer gleichen rechtlichen Regelung zu unterwerfen, bleibt jedoch auf die genannten Beispiele begrenzt. Abgesehen vom „Borgese"-Entwurf und dem maltesischen Vorschlag w i r d das „heritage"-Konzept i n keinem Vertragsentwurf als Wegweiser für eine künftige, umfassende Neuordnung des Seevölkerrechts aufgegriffen. Das Schweigen der überwiegenden Zahl der Staaten zu der Möglichkeit, die Regeln des „heritage"-Grundsatzes auf andere res communis-Räume zu übertragen, bedeutet aber sicher keine Ablehnung dieser Vorstellungen. Wenn das Ziel der Staatengemeinschaft, i n Zukunft die Meerwasserverunreinigung erfolgreich zu bekämpfen, erreicht werden soll, dann bedarf es der Anerkennung dieses Konzepts als geltendes Völkerrecht i m Bereich der Hohen See auch durch diejenigen Staaten, die heute noch der Geltung des „common heritage of mankind "-Prinzips generell, d. h. auch für den Meeresboden, ablehnend gegenüberstehen. 43 Senator Claiborne Pell: Declaration of Legal Principles Governing Activities of States i n the Exploration and Exploitation of Ocean Space, Oda, Basic Documents, S. 272 ff.; v o m selben A u t o r wurde bereits am 5. März 1968 ein E n t w u r f über einen Vertrag gleichen Inhalts i m Senat eingebracht, vgl. Sohn, J I R 14 (1969), S. 110 f., T e x t : S. 118 ff. 44 Prinzip 1: „The exploration and use of ocean space and the resources i n ocean space shall be carried out for the benefit and i n the interests of a l l mankind, and shall be the province of a l l mankind." 45 Mrs. Elizabeth Mann-Borgese arbeitete diesen Bericht bereits 1968 aus u n d legte i h n i n einer revidierten Fassung der „Pacem i n M a r i b u s " - K o n f e renz als Vertragsentwurf vor, vgl. Oda, Basic Documents, S. 280 ff. 46 Malta: Draft Ocean Space Treaty, U N Doc. A / A C . 138/53, Oda, Basic Documents, S. 149 ff. 47 A r t . 66 lautet: International Space (dazu zählt die Meeresoberfläche, die Wassersäule u n d der Meeresboden außerhalb der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt) is the common heritage of m a n k i n d . . . "

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

c) Nutzungsrechtliche

165

Konsequenzen

Die effektive Bekämpfung der Meeresverschmutzung i m Wege einer Einschränkung der de lege lata bestehenden allgemeinen Nutzungsfreiheit i m Bereich der Hohen See kann allein mit Hilfe des „common heritage of mankind"-Prinzips kaum erreicht werden. Es ist nämlich sehr fraglich, ob die Anwendung des „heritage"-Grundsatzes auf die Hohe See schon zur Errichtung einer Nutzungssperre führt, die notwendig wäre, um die ungehemmte Schadstoffablagerung i m Meer oder gar die vom Landterritorium eines Staates ausgehende Meeresverschmutzung zu unterbinden. Der Wortlaut des „heritage"-Prinzips — die Bezeichnung eines bestimmten Gebietes als gemeinsames Erbe der Menschheit — enthält noch keinen Hinweis auf ein Nutzungsverbot. Nutzungsrechtliche Folgen könne sich wohl nur aus dem mit dem „heritage"-Grundsatz verfolgten Zweck ergeben. Die Geltung des„heritage"-Grundsatzes i m Bereich des Meeresbodens hätte zuerst einmal eine Aneignungssperre für dieses de lege lata einer Appropriation offenstehende Gebiet zur Folge 48 . Die Funktion des „heritage"-Grundsatzes besteht also vor allem darin, den Rechtsstatus des Meeresbodens zu verändern, so daß dieser als res communis omnium — wenn auch i n einer abgewandelten Form — der einzelstaatlichen Aneignung entzogen wird. Diese Komponente des „heritage"-Prinzips läuft aber, überträgt man sie auf den Bereich der Hohen See, ins Leere. Die Nutzung der Meere als Handelsweg und als wichtige Nahrungsquelle verlangte schon frühzeitig nach einer völkerrechtlichen Ordnung, die ihre sedes materiae schließlich i m Grundsatz der Freiheit der Meere fand, so, wie ihn Art. 2 der Konvention über das Hohe Meer definiert. Die mit dem Freiheitsgrundsatz verbundene Qualifikation der Meeresgebiete außerhalb der Küstenmeergrenzen als res communis omnium schloß daher eine Appropriation, ähnlich der, die nach heutigem Recht für den Meeresgrund und -untergrund zu befürchten ist, bereits de lege lata aus. Die i m „heritage"-Grundsatz enthaltene Anordnung, das i n Frage stehende Gebiet einer nationalen Aneignung zu entziehen und der Völkerrechtsgemeinschaft zur Erforschung und Nutzung zuzuweisen, ist also längst Resultat einer Anwendung des Grundsatzes der Meeresfreiheit. Die Übereinstimmung beider Systeme i n diesem Punkt macht zudem eines deutlich: nicht nur die Meeresfreiheit überläßt die Hohe See als res communis omnium der gemeinschaftlichen Nutzung aller, auch das „heritage"-Konzept enthält allein nach dieser Komponente kein Nutzungsverbot, sondern erlaubt gerade eine allgemeine Betätigung der Staaten auf der Grundlage des Gemeingebrauchs. Der Unter48 Vgl. auch Vitzthum, Grundsatzes anführt.

S. 266, der ausdrücklich dieses Ziel des „heritage"-

166 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

schied zwischen der lex lata des Freiheitsgrundsatzes und dem „heritage"-Prinzip als lex ferenda besteht vielmehr i n der rechtspolitischen Zielsetzung. Nur m i t Hilfe dieser Komponente des „heritage"-Konzepts, die entwicklungspolitische und umweltschützende Züge trägt, könnte der Übergang von einem System der erlaubnisfreien Nutzung zu einer geregelten Meeresordnung gelingen, die für bestimmte N u t zungsvorhaben auch ein Verbot bereithält. M i t der Durchsetzung des „heritage"-Prinzips als völkerrechtlich verpflichtenden Grundsatz werden jedoch derartige rechtspolitische Vorstellungen nicht von selbst zu verbindlichen Völkerrechtssätzen. Der ökologische Aspekt des „heritage"-Konzepts beispielsweise ergibt sich nicht unmittelbar aus der Forderung, die marine Umwelt als das „gemeinsame Erbe der Menschheit" aufzufassen. Umweltschützende Maßnahmen sind zwar m i t diesem Grundsatz untrennbar verbunden, sie werden jedoch nicht selbst Inhalt dieses Prinzips, sondern lassen sich nur daraus ableiten 49 . Zielvorstellungen der genannten A r t benötigen daher zu ihrer V e r w i r k lichung noch zusätzlicher Bestimmungen, um aus dem Bereich der nur unverbindlichen, politischen Richtlinie herauszukommen. Die wirkungsvolle Bekämpfung der Meeresverschmutzung hängt somit nicht allein vom „heritage"-Grundsatz ab. Dessen Funktion beschränkt sich i m wesentlichen darauf, den Weg zur Durchsetzung der über den Gemeingebrauch hinausreichenden rechtspolitischen Forderungen freizumachen. N u r eine Kombination von „heritage"-Grundsatz und Verbotsregelung kann der zunehmenden Gefährdung der marinen Umwelt durch Verschmutzung begegnen. A u f dieser Basis können dann die Fragen gelöst werden, ob alle Meeresgewässer einer Regelung unterworfen werden oder ob zwischen nationalen und internationalen Gewässern unterschieden w i r d 5 0 und ob alle Verschmutzungsquellen erfaßt werden oder ob man sich auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen muß und die vom Landterritorium ausgehende Verschmutzung vorerst ausspart 51 . Voraussetzung aber ist, daß die i m United Nations Sea-Bed Committee diskutierten Vorschläge über eine Reglementierung der Eingabe von Abfällen und Abwässern i n das Meer m i t Hilfe des „heritage"-Grundsatzes dergestalt i n das Seevölkerrecht eingepaßt werden können, daß Kollisionen mit bestehenden völkerrechtlichen Grundsätzen bei der Einführung neuer, die 49

Vgl. Vitzthum, S. 272. Vgl. U N Doc. A/8421, S. 42 f.; für eine Unterscheidung zwischen „National ocean space" u n d „International ocean space" t r i t t der E n t w u r f Maltas v o m 23. August 1971 ein, U N Doc. A / A C . 138/53. 51 F ü r eine umfassende Regelung vgl. die „23 Prinzipien" der I W G M P , A r t . 3; die vorläufige Beschränkung auf die Verschmutzung, die durch Handelsschiffahrt, Meeresbergbau u n d Schadstoffablagerung verursacht w i r d , v e r t r i t t Johnson, International Organization 26 (1972), S. 286 f. 50

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

Zulässigkeit der Meeresverschmutzung betreffender kunft vermieden werden können. d) Gebietsrechtliche

167

Normen i n Zu-

Möglichkeiten

Auf die offene Frage der Abgrenzung der Küstenmeerzone gegenüber dem Gebiet der Hohen See kann auch das „common heritage of mankind"-Prinzip, ebenso wie der traditionelle Grundsatz der Meeresfreiheit, keine A n t w o r t geben. Dementsprechend enthalten die dem United Nations Sea-Bed Committee vorgelegten Entwürfe i n der Regel neben Vorschlägen für eine künftige Rechtsordnung auch Hinweise auf die Grenzen des zu regelnden Gebietes. Der folgende Überblick orientiert sich weitgehend an den Überlegungen der für den Bereich der Hohen See gemachten Vorschläge, w i r d jedoch dort, wo dies notwendig und möglich erscheint, auch Vertragsentwürfe für ein künftiges Meeresbodenrégime heranziehen. Einen ausdrücklichen Verzicht auf die Festlegung der seewärtigen Grenzen des Küstenmeeres enthält nur der „Borgese"-Entwurf 5 2 . Der maltesische Vorschlag 53 greift bei der Grenzziehung gleich weit in den Geltungsbereich des Grundsatzes der Meeresfreiheit ein und legt die seewärtige Küstenbegrenzung i n Übereinstimmung mit den ibero-amerikanischen Staaten fest. A r t . 36 lautet: „National jurisdiction extends to a belt of ocean space adjacent to the coast the breadth of which is 200 nautical miles . . . "

Die A r t . 47 ff. dieses Konventionsentwurfes machen jedoch den Unterschied zu den Vorstellungen dieser Staaten deutlich. Eine Ausdehnung souveräner Rechte, wie sie innerhalb des Küstenmeeres von dem zuständigen Staat ausgeübt werden, ist nicht gemeint. Das ergibt sich aus der Garantie der Unantastbarkeit der Freiheit der Schiffahrt und der ausschließlich friedlichen Nutzung der Meereszone, die zwischen 12 sm und 200 sm von der Küste entfernt ist; beides weist auf den Sonderstatus dieser Region hin. Dennoch gibt es zu denken, daß gerade Malta, dessen Botschafter Pardo immerhin die Initiative der Vereinten Nationen gegen jede weitere nationale Aneignung des Meeresbodens veranlaßte 54 , die Errichtung einer solchen besonderen Zone für notwendig hielt. Einer der Gründe hierfür könnte die Tatsache sein, daß die Vereinheitlichung des Anwendungsbereichs eines künftigen Régime 52

A r t . 2. U N Doc. A/AC. 138/53. 54 M i t der Moratoriumsresolution, U N Doc. A/RES/2574 D, v o m 15. Dezember 1969, wurde förmlich festgestellt, daß über den geltenden Status des Meeresbodens hinaus eine allgemeine Aneignungssperre für alle Staaten sowie natürliche u n d juristische Personen i n diesem Gebiet bestehe. 53

168 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

der Hohen See nur schwer gegen den Widerstand einiger süd- und mittelamerikanischer Staaten hätte durchgesetzt werden können, die heute bereits ein derartig breites Küstenmeer beanspruchen. Zum anderen w i r d aber das Bewußtsein der zunehmenden Gefahr einer Verschmutzung der Meeresgewässer entscheidenden Einfluß auf den Inhalt dieses Entwurfs gehabt haben. Ein „National ocean space" dieser Ausdehnung w i r d wohl als Sicherheitszone verstanden, die innerhalb der Grenzen der eigenen Hoheitsgewalt die Handhabe zur Bekämpfung schädigender Auswirkungen auf das ökologische System gibt. Diese Überlegungen sind zwar aus dem Vertragsentwurf selbst nicht ersichtlich, erlangten aber i n den Diskussionen des Sub-Committee I I I des United Nations Sea-Bed Committee besonderes Gewicht. Schon i n den Sitzungsperioden des Unterausschusses 1971 sprachen sich einige Delegationen für die Errichtung einer besonderen Zone jenseits des Küstenmeeres aus, i n der Küstenstaaten bestimmte Maßnahmen auch gegen Schiffe fremder Staaten zum Schutze der marinen Umwelt und zur Verhütung der Meeresverschmutzung ergreifen können 6 5 . Die Tendenz zur Errichtung derartiger Schutzzonen zeigte sich verstärkt i n den 1972 abgehaltenen Sitzungsperioden des Komitees. Der K o n f l i k t zwischen zwei entgegengesetzten Bestrebungen verhinderte jedoch eine Entscheidung des Komitees i n dieser Angelegenheit. Zum einen erschien es wünschenswert, daß die Küstenstaaten als die direkt von der Verschmutzung der Meeresgewässer Betroffenen hoheitliche Befugnisse i n einem an ihr Küstenmeer angrenzenden Gebiet haben, u m ökologischen Störungen innerhalb dieses Territoriums zuvorzukommen. Zum anderen wollte das Komitee der i h m vom United Nations Sea-Bed Committee gestellten Aufgabe entsprechen und die Basis für eine universale völkerrechtliche Meeresordnung schaffen 56 . Einen Kompromiß bietet ein kanadischer Vorschlag, der bereits der zweiten Konferenz der I W G M P i n Ottawa sowie der Stockholmer Umweltkonferenz zur Diskussion vorlag. Das erste der „Drei Prinzipien über die Rechte des Küstenstaates", wonach „a State may exercise special authority i n areas of the sea adjacent to its territorial waters where functional controls of a continuing nature are necessary for the effective prevention of pollution which could cause damage or i n j u r y to the land or marine environment under its exclusive or sovereign a u t h o r i t y " 5 7 ,

berücksichtigt noch ausschließlich die einzelstaatlichen Belange der Küstenstaaten. Es w i r d argumentiert, daß der Pflicht eines Staates, 55

Vgl. U N Doc. A/8421, S. 43, 45. Vgl. U N Doc. A/8721, S. 55. 57 Vgl. Canada: w o r k i n g paper on preservation of the marine environment, U N Doc. A/AC. 138/SC. I I I / L . 26, S. 232. 56

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

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selbst die Verschmutzung der Meeresgewässer zu vermeiden, das Recht, Maßnahmen gegen die Verschmutzung zu treffen, gegenüberstehen müsse. Der Unterschied zum Vorschlag Maltas für ein künftiges Régime der Hohen See besteht freilich darin, daß die Ausdehnung einzelstaatlicher Hoheitsgewalt auf Maßnahmen zur Verhütung, Kontrolle und Bekämpfung der Meeresverschmutzung beschränkt bleibt und gleichsam nur eine Ausnahmeregelung vom Gemeingebrauchsprinzip darstellt, während der Konventionsentwurf Maltas umgekehrt zunächst einmal die Souveränität des Küstenstaates auf das betreffende Gebiet erstreckt, um diese durch eine Garantie der Freiheit der Schiffahrt und friedlichen Nutzung i m Sinne des geltenden Grundsatzes der Meeresfreiheit zu durchbrechen. Erst das dritte Prinzip der kanadischen I n i tiative offenbart jedoch vollends den angestrebten Kompromiß. Danach beruhen die i n der Übergangszone ausgeübten Hoheitsakte nicht auf der Souveränität des Küstenstaates; vielmehr stehen diese Befugnisse allein der Völkerrechtsgemeinschaft zu, die ihre Ausübung zum Nutzen der gesamten Menschheit wiederum einzelnen Staaten überläßt 5 8 . M i t dieser Konstruktion bleibt einerseits der gemeinschaftsrechtliche Charakter dieser Sonderbefugnisse — und damit auch der Sonderzone — gewahrt, ohne daß andererseits die Interessen der Küstenstaaten verletzt würden. Die Notwendigkeit eines Kompromisses über die Schaffung von Schutzzonen machen die Bemühungen einiger mittelamerikanischer bzw. afrikanischer Staaten deutlich, ohne Unterstützung durch die Staatengemeinschaft unter sich zu einer Einigung über eine Übergangszone zwischen dem Küstenmeer und der Hohen See zu gelangen. Die Gefahr eines Alleinganges einer kleinen Gruppe von Staaten w i r d sowohl aufgrund der „Declaration of Santo Domingo" vom 7. Juni 197259 deutlich, die die Schaffung einer „patrimonial sea" jenseits eines auf 12 sm begrenzten Küstenmeeres vorsieht 6 0 , als auch am Beispiel der Beschlüsse eines Seminars afrikanischer Staaten i n Yaoundé vom 30. Juni 197261 über die Errichtung einer „economic zone" 62 . Beide 58 Prinzip 3: „ . . . such rights or powers should be deemed to be delegated to that State by the w o r l d community on behalf of h u m a n i t y as a whole", S. 233. 59 U N Doc. A/AC. 138/80, vgl. U N Doc. A/8721, S. 70 ff. 60 Die auf die Meeresverschmutzung bezogene Vorschrift lautet: „The coastal State has . . . the r i g h t to adopt the necessary measures to prevent marine pollution and to ensure its sovereignty over the resources of the area." 61 U N Doc. A / A C . 138/79, vgl. U N Doc. A/8721, S. 73 ff. 62 Recommendation I : The African States have equally the right to establish beyond the T e r r i t o r i a l Sea an Economic Zone over which they w i l l have an exclusive jurisdiction for the purpose of control regulation and national exploitation of the l i v i n g resorces of the Sea and their reservation for the p r i m a r y benefit of their peoples and their respective economies, and

170 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

Initiativen sehen eine Schutzzone vor, i n der die Küstenstaaten aufgrund ihrer Souveränität beliebige Anordnungen treffen können, ohne auf eine Delegation von Befugnissen durch die Völkerrechtsgemeinschaft angewiesen zu sein 63 . Wie stark das Interesse an der Anerkennung einer Übergangszone jenseits der seewärtigen Grenzen der K ü stenmeere bereits ist, zeigen auch die Konventionsentwürfe der Vereinigten Staaten 64 , Großbritanniens 65 und Japans 66 . Die von diesen Staaten dem United Nations Sea-Bed Committee unterbreiteten Vorschläge sind zwar ausschließlich auf ein künftiges Meeresbodenrégime bezogen, eine Ausdehnung der i n Aussicht genommenen staatlichen Befugnisse auf die über dieser Schutzzone befindlichen Wassersäule und Meeresoberfläche i n der Form einer vertikalen „creeping jurisdiction" 6 7 liegt jedoch sehr nahe und deutet sich ja auch bereits i n dem maltesischen E n t w u r f für ein Régime des gesamten marinen Raums an. Die Wirkung dieser Aufteilung der Hohen See kann allenfalls dadurch abgeschwächt werden, daß es gelingt, die dem Küstenmeer vorgelagerte besondere Zone einer Nationalisierung zu entziehen und einem internationalen Régime zu unterstellen. Diesen Weg schlägt der kanadische Vorschlag zwar ein, entwickelt jedoch keine konkreten Vorstellungen über den Umfang der einem Küstenstaat zustehenden Rechte. Eine Hilfe könnte hier der amerikanische E n t w u r f einer Rechtsordnung des Meeresbodens bedeuten, dessen wesentliche Aussagen auf ein Régime der Hohen See übertragbar sind und der geeignet ist, die kanadische Formel einer „special authority" auszufüllen. K e r n auch der US-Initiative ist die Zweiteilung der internationalen Meeresgebiete. Die an den Festlandsockelbereich (Küstenmeer) angrenzende Zone erhält den Status eines Treuhandgebietes 68 , dessen Verwaltung dem jeweiligen Küstenstaat als Mandatar zufällt, während der übrige Bereich des Meeresbodens (Hohe See) einer „International Seabed Resource A u for the purpose of the prevention and control of p o l l u t i o n " ; vgl. auch die I n i t i a t i v e Kenias v o m 7. August 1972, „ D r a f t Articles on the Concept of an Exclusive Economic Zone beyond the T e r r i t o r i a l Sea", U N Doc. A/AC. 138/ SC. I I / L . 10, I L M 1973, S. 33 ff. 83 Dies ergibt sich nach der Santo Domingo-Deklaration z. B. aus der T a t sache, daß das „common heritage of m a n k i n d " - P r i n z i p die patrimoniale See ausnimmt, der Völkerrechtsgemeinschaft i n dieser Meereszone daher keine Rechte zustehen. F ü r die Yaoundé-Erklàrung vgl. oben. 64 The United States of America: Draft United Nations Convention on the International Seabed Area, U N Doc. A/AC. 138/25, v o m 3. August 1970. 65 The United K i n g d o m : International Sea Bed Régime — Proposals for Elements of a Convention, U N Doc. A/AC. 138/46, v o m 30. J u l i 1971. ββ Japan: Outline of a Convention on the International Sea-Bed Régime and Machinery, U N Doc. A / A C . 138/63, v o m 23. November 1971. 67 Vitzthum, S. 319. 68 „International Trusteeship Area", A r t . 26 ff.; dazu Jennings , I C L Q 20 (1971), S. 444; zur Treuhandschaft allgemein: Berber , I, S. 180 ff.; Dahm, I, S. 558 ff.; Oppenheim / Lauterpacht, I, S. 223 ff.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

171

thority" (International Ocean Space Authority) zur Erforschung und Ausbeutung zugewiesen wird. M i t dieser Lösung könnte ein gerechter Interessenausgleich zwischen Küsten- und Flaggenstaaten geschaffen werden, ohne daß dies auf Kosten der Staatengemeinschaft gehen müßte 6 9 . A u f den ersten Blick scheint die Festlegung der Küstenmeerbreite auf 12 sm, die mit der Dreiteilung der Meeresgewässer in K ü stenmeer, Treuhandzone und Hohe See verbunden ist, ein weiterer Vorteil dieses Konzepts zu sein. Eine solche Aufteilung der Meeresgewässer würde aber nur die bisherige Unklarheit über die Grenzlinie zwischen Küstenmeer und Hoher See durch die neue Frage nach der Grenze zwischen Treuhandzone und Hoher See ersetzen. Soweit Überlegungen über die zulässige Breite dieser Gewässer überhaupt angestellt werden, haben vor allem solche Vorschläge Aussicht auf eine Verwirklichung, nach denen nur eine 200 sm breite Küsten- und Treuhandzone den Interessen der Küstenstaaten gerecht wird. Der maltesische Entwurf sowie die „Declaration of Santo Domingo" zeigen hier einen Prozeß auf, der eine Beschränkung auf eine 50-sm-Zone als überholt erscheinen läßt 7 0 . Die Diskussion über die seewärtige Begrenzung einer Schutzzone jenseits des Küstenmeeres steckt jedoch noch i n ihren Anfängen. Letztlich w i r d über dieses Problem erst eine weitere Seerechtskonferenz Klarheit schaffen können. e) Vergleichbare

völkerrechtliche

Verträge

Der von Malta i n die Diskussion eingeführte Plan, Meeresgrund und -untergrund allein unter den Bedingungen des „heritage"-Konzepts zu nutzen, bedeutete nur die Weiterentwicklung und Übernahme schon vorhandener Rechtsansätze i n ein künftiges Meeresbodenrégime, deren Ursprünge i n den Rechtsordnungen anderer res communis-Räume begründet sind. Denn obgleich der Malta-Entwurf i n seinen Implikationen weit über vergleichbare, schon bestehende völkervertragliche Regelungen hinausreicht, weisen diese doch auffallende Parallelen zum „common heritage of mankind"-Prinzip auf. Zunächst soll der A n t 89 Z u bedenken bleibt aber, ob es sich hierbei nicht n u r u m eine Scheinlösung handelt: Vitzthum, S. 319, hebt zu Recht hervor, daß äußerlich z w i schen der internationalen Hoheit u n d der nationalen V e r w a l t u n g k e i n U n t e r schied besteht, so daß eine „creeping jurisdiction" auch i m Falle der Rechtsform einer Treuhand nicht ausgeschlossen werden k a n n ; vgl. zu diesem P r o blem auch Beck, S. 84 ff. 70 So wäre vorstellbar, daß beispielsweise die Vereinigten Staaten diese Ausdehnung einer Schutzzone aufgrund der Praxis ihrer Behörden bei der Eingabe von Schadstoffen ins Meer vertreten könnten; eine 50-sm-Zone für den Meeresboden jenseits des Festlandsockelbereichs schlagen auch die „Commission to Study the Organization of Peace" i n ihrem Bericht „The United Nations and the Bed of the Sea" v o m J u n i 1970, Oda, Basic Documents, S. 237, sowie die I L A m i t ihrer „ D r a f t Declaration of Principles which

172 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

arktisvertrag vom 1. Dezember 195971 zu einem Vergleich herangezogen werden. Die i n diesem Übereinkommen enthaltenen Regelungen dienten der „heritage"-Konzeption i n zweifacher Hinsicht als Vorbild und Orientierungshilfe 72 . Zum einen kündigten die A r t . 1 und 2 des Vertrages mit ihrer Forderung nach wissenschaftlicher Zusammenarbeit aller an der Entdeckung und Erforschung der Antarktis beteiligten Staaten sowie mit dem Verlangen nach einer ausschließlich friedlichen Nutzung der antarktischen Gebiete das „heritage"-Prinzip i n seinen Grundzügen bereits an. Die Funktionsfähigkeit dieses Konzepts beruht nämlich wesentlich auf einer internationalen Zusammenarbeit und löst so das bisher i n res nullius- bzw. res communis-Räumen übliche Nebeneinander der Staaten ab. Zum anderen bestimmt Art. 4 Abs. 2 der Konvention eine Aneignungssperre hinsichtlich antarktischer Territorien für die Geltungsdauer des Übereinkommens. Dies bedeutet zwar noch keine Internationalisierung der Antarktis, stellt aber immerhin durch das „Einfrieren" territorialer Ansprüche und die Schaffung eines res communis-Raumes den ersten Schritt zur Einführung des „heritage "-Prinzips dar 7 3 . Das zweite Beispiel, das i n naher „geistiger Verwandtschaft" 7 4 zum Antarktis-Vertrag steht, ist der „Vertrag über die Grundsätze für die Tätigkeit der Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraums einschließlich des Mondes und anderer Himmelskörper" (WeltraumVertrag) vom 27. Januar 196775. Ein Vergleich zwischen der Erschließung und Nutzbarmachung des gesamten dreidimensionalen Meeresraumes, einschließlich des Meeresbodens, einerseits und der Nutzung des Weltraumes auf der anderen Seite bietet sich wegen des nach dem heutigen Stand der Technik noch außerordentlich erscheinenden Ausmaßes beider Räume an 7 6 . Die in beiden Räumen gleichartigen Proshould Govern the Activities of States i n the Exploration and Exploitation of the M i n e r a l Resources of the Sea-Bed and Subsoil beyond the L i m i t s of National Jurisdiction" v o m August 1970 vor, Oda, Basic Documents, S. 256; ebenso der von der CMSER dem Kongreß der Vereinigten Staaten vorgelegte Bericht „ O u r Nation and Sea" v o m 9. Januar 1969, vgl. Oda, Basic Documents, S. 328 (Marine Resources and Engineering Development Act of 1966, 80 Stat. 203 (1966), 33 U.S.C.A. § 1101 (1970)); zu diesem Bericht Goldie, A J I L 64 (1970), S. 906; über frühere Berichte sowohl der NPC als auch der CMSER vgl. Henkln, A J I L 63 (1969), S. 506 ff. 71 Vgl. 2. Teil, 3. Kapitel. 72 Sontag, S. 288. 73 v. Münch, A V R 7 (1958 / 59), S. 251, bezeichnet den allerdings erst später durch den Vertrag geschaffenen Zustand als Kondominium. 74 Rehm, V N 1969, S. 182; vgl. auch Mushkat, ZaöRV 30 (1970), S. 117. 75 Englischer T e x t : A V R 14 (1969/70), S. 62 ff.; deutsche Übersetzung: J I R 13 (1967), S. 501 ff.; auch Creamer, H a r v a r d International L a w Journal 9 (1968), S. 224 f., deutet diesen Vergleich an. 78 Häufig w i r d zwischen dem inneren W e l t r a u m — dem Meeresraum — u n d dem eigentlichen, äußeren W e l t r a u m unterschieden, vgl. Kehden, V N 1971, S. 123; Brown, Y B W A 22 (1968), S. 165.

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

173

bleme 7 7 ermöglichen eine Gegenüberstellung großer Teile des Weltraumvertrages m i t den für ein Meeresbodenrégime entwickelten Grundsätzen des „heritage"-Konzepts. Nahezu 10 Jahre vor der Pardo-Initiative beschloß die Vollversammlung der Vereinten Nationen i n verschiedenen Weltraum-Resolutionen 7 8 , daß Fragen der Erforschung und friedlichen Nutzung dieses Raumes nur i m „common interest of mankind" gelöst werden können. Eine weitere Parallele zum „heritage"-Grundsatz zeigt ein entwicklungspolitischer Aspekt, der i m Ansatz nicht nur i n dem WeltraumVertrag selbst enthalten 7 9 ist, sondern sich schon i n der von der Vollversammlung verabschiedeten Resolution 1721 vom 20. Dezember 1961 äußert. Danach soll die internationale Zusammenarbeit und friedliche Nutzung des Weltraums „for the betterment of mankind and for the benefit of States, irrespective of their degree of economic or scientific development" erfolgen 80 . Die Absicht der Staaten, bei der weiteren Erforschung und Nutzung des Weltraums i n ausreichendem Maße zu kooperieren, wurde bindendes Recht durch A r t . 1 des Weltraum-Vertrages. Dessen Formel einer „province of all m a n k i n d " 8 1 läuft auf einen Okkupationsverzicht hinaus und weist dem Weltraum den Rechtsstatus einer res communis omnium zu 8 2 . Gleichzeitig ist damit die Voraussetzung für die Geltung einer der Meeresfreiheit ähnlichen „Weltraumfreiheit" 8 3 geschaffen. Diese Weltraumfreiheit unterliegt jedoch Bindungen, die m i t dem laissez faire der klassischen Meeresfreiheit schon nicht mehr übereinstimmen, sondern die neu gewonnene Weltraumfreiheit i n die Nähe des „heritage"-Prinzips rücken. Das Verkehrsinteresse aller Staaten, das sowohl hinter der Weltraum- als auch hinter der Meeresfreiheit steht, w i r d für den Bereich des Weltraums durch rechtspolitische Forderungen ergänzt, nach denen die Nutzung und Erforschung nur i m Einklang mit dem Willen der gesamten Völkerrechts77 So etwa die E r m i t t l u n g des räumlichen Geltungsbereichs der Meeresfreiheit u n d der Weltraumfreiheit; zur letzteren vgl. die Ausführungen von v. Münch, A V R 8 (1959/60), S. 161 ff. 78 U N Doc. A/RES/1348 ( X I I I ) v o m 13. Dezember 1958, U N Yearbook 1958, S. 22 f.; U N Doc. A/RES/1472 (XIV) v o m 12. Dezember 1959, U N Yearbook 1959, S. 28 f.; U N Doc. A/RES/1721 (XVI), v o m 20. Dezember 1961, U N Yearbook 1961, S. 35 f.; U N Doc. A/RES/1802 ( X V I I ) v o m 14. Dezember 1962, U N Yearbook 1062, S. 46 f.; U N Doc. A/RES/1962 u n d U N Doc. A/RES/1963 ( X V I I I ) v o m 13. Dezember 1963, V N 1964, S. 34 f. 79 A r t . 1 : „ T h e exploration and use of outer space . . . shall be carried out for the benefit and i n the interests of all countries, irrespective of their degree of economic or scientific development..."; vgl. auch Vitzthum , S. 270. 80 U N Doc. A/RES/1721 (XVI). 81 Vgl. die deutsche Übersetzung, J I R 15 (1967), S. 502: „Domäne der gesamten Menschheit". 82 Sontag, S. 76 ff. 83 Sontag, S. 104 ff.; Vitzthum, S. 265.

174 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

gemeinschaft erfolgen darf. Somit leitet bereits der Weltraum-Vertrag eine Entwicklung zur Modifizierung des i n res communis-Räumen geltenden Gemeingebrauchs ein, die nun das „heritage"-Prinzip vollendet. Die Forderung nach einem staatengemeinschaftlich reglementierten Raum besitzt bestimmte Anknüpfungspunkte also schon i m WeltraumVertrag, womit schließlich auch der Beweis erbracht wird, daß das „heritage "-Prinzip auf andere res communis-Räume übertragbar ist.

I I I . Ergebnis Die Bemühungen des United Nations Sea-Bed Committee, die Bekämpfung der Meeresverschmutzung i n Bereichen der Hohen See nicht länger einzelstaatlichen Maßnahmen zu überlassen, scheiterte vorerst noch an dem Fehlen einer ausreichenden internationalen Konzeption. Bei der Entwicklung i n Richtung auf ein internationales Régime der Hohen See, wie sie sich i m Verlauf der Sitzungsperioden 1972 des SubCommittee I I I für einen Schutz der marinen Umwelt vor Verschmutzungsgefahren abzeichnete, bleibt vor allem die Auseinandersetzung m i t der seevölkerrechtlichen lex lata unbefriedigend. Es w i r d insbesondere keine A n t w o r t auf die Frage nach der Weitergeltung des Grundsatzes der Meeresfreiheit gefunden. Eine Lösungshilfe zu diesem Problem bietet die Übertragung der für eine Meeresbodenordnung entwickelten Grundsätze des „heritage"Konzepts auf den gesamten Geltungsbereich der Meeresfreiheit an. Die Anwendung des entwicklungspolitischen, ökologischen und institutionellen Inhalts des „heritage"-Grundsatzes führt zu einer Internationalisierung der Ozeane unter inhaltlicher Abänderung des Grundsatzes der Meeresfreiheit. M i t dem „heritage"-Konzept wäre somit der Rahmen für eine seevölkerrechtliche Ordnung geschaffen, i n den eine die Meeresverschmutzung betreffende Verbotsregelung nahtlos eingepaßt werden könnte. Eine solche Neuorientierung des Seevölkerrechts kann aber nur dann zulässig sein, wenn der Grundsatz der Meeresfreiheit kein unveränderliches Prinzip ist. Auch ein so umfassendes Prinzip ist i n seiner Entstehung und i n seinem Fortbestand von zahlreichen Faktoren abhängig, die sich verändern. Verkehrs- und Wirtschaftsinteressen stehen heute nicht mehr allein an der Spitze der Wertskala des Seevölkerrechts. Probleme wie die ansteigende Bevölkerungszahl der Erde, die absehbare Erschöpfung der verwertbaren Naturschätze und nicht zuletzt die zunehmende Gefahr einer Verschmutzung des Meeresraumes m i t der Folge irreparabler Schäden für die marine Ökologie führen

1. Kap.: Vorschläge für ein künftiges Nutzungsrecht

175

zu einer Verschiebung der Gewichte und zwingen dazu, die Bedeutung des Grundsatzes der Freiheit der Meere zu korrigieren. Der Freiheitsgrundsatz ist kein Prinzip m i t einem unverrückbaren Geltungsanspruch, vielmehr ist eine inhaltliche Abänderung möglich. Die vorgeschlagene Ablösung der de lege lata bestehenden Nutzungsfreiheiten i m Bereich der Hohen See durch die Prinzipien des „heritage"-Konzepts bietet den Vorteil, daß sich keine konkreten Verpflichtungen unmittelbar aus der Anerkennung des Grundsatzes als verbindliches völkerrechtliches Prinzip ergeben. Die Ausgestaltung des durch diese Konzeption vorgegebenen Rahmens bleibt anschließenden völkervertragsrechtlichen Übereinkommen vorbehalten, so daß zunächst nur der für eine effektive Bekämpfung der Meeresverschmutzung notwendige Prozeß einer Rechtsfortbildung i n Gang gesetzt w i r d 8 4 . Die vorläufige Zurückstellung nutzungsrechtlicher und gebietsrechtlicher Aspekte bis zu einer Einigung über die völkerrechtliche Geltung des „heritage"-Prinzips w i r d der Völkerrechtsgemeinschaft das Erreichen ihres Zieles trotz widerstreitender Interessen erleichtern.

84 Obgleich damit eine zeitliche Verzögerung eintritt, ist diese gemächliche Entwicklung bis h i n zu einem wirksamen Instrumentarium für den Schutz der marinen U m w e l t aus rechtspolitischen Erwägungen zu begrüßen; eine sofort geltende Reglementierung der Schadstoffbeseitigung i m Meer würde aufgrund der unterschiedlichen Haltungen der Staaten zu diesem Zeitpunkt sicherlich noch scheitern.

Zweites Kapitel

Organisation srechtliche Vorschläge in Verbindung mit dem „heritage"-Grundsatz

M i t dem Vorschlag, den Geltungsbereich des „heritage"-Grundsatzes auf das Gebiet der Hohen See auszudehnen, geht notwendig die Internationalisierung dieses Raumes einher. Der Begriff der Internationalisierung beschreibt die Übertragung souveräner Rechte auf eine internationale Organisation 1 . Da die Kontrolle mariner Aktivitäten entscheidenden Einfluß auf die Funktionstauglichkeit des geplanten Régime haben wird, soll abschließend die Ausgestaltung einer solchen internationalen Einrichtung untersucht werden. Die organisationsrechtlichen Vorschläge nehmen bei dem Bemühen der Staaten um eine Ordnung auf dem Meeresboden, die den Interessen aller gerecht wird, einen besonderen Platz ein. Schon sehr frühzeitig zeigte sich die Tendenz, die Durchführung des künftigen Meeresbodenrégime einer internationalen Meeresbodenbehörde zu überlassen, die völkerrechtlich handlungsfähig ist und somit eine effektive Zusammenarbeit der Staaten bewirken kann 2 . Obgleich eine solchermaßen verselbständigte völkerrechtliche Verwaltung zunächst nur für den Bereich des Meeresbodens geplant wurde, lassen sich diese Modellvorstellungen doch auch auf andere res communis-Räume übertragen. Abgesehen von Entwürfen, die sich m i t der spezifischen Schwierigkeit beschäftigen, eine gerechte Vergaberegelung von „Meeresbodenclaims" und eine darauf aufbauende Verteilungsordnung für die gewonnenen Rohstoffe zu finden, eignen sich die von den Staaten oder privaten Institutionen entwickelten organisationsrechtlichen Ansätze auch für die Errichtung eines künftigen Régime der Hohen See, so daß die spezielle Meeresbodenbehörde durch eine allgemeine, für den gesamten Meeresraum verantwortliche Meeresbehörde ersetzt werden könnte.

1

Herndl , Wörterbuch des Völkerrechts I I , S. 138; vgl. auch Sontag, S. 280

m. w. N. 2

Vitzthum , S. 341, der als entscheidend für diese Entwicklung die U N Meeresboden-Grundsatzerklärung ansieht, U N Doc. A/RES/2749 (XXV).

2. Kap. : Organisationsrechtliche Vorschläge

177

I. Struktur einer künftigen Meeresbehörde Aufschluß über Ausmaß und Umfang der völkerrechtlichen Verselbständigung kann bereits der Aufbau einer Behörde geben. Die Organe der geplanten Meeresbehörde selbst sowie deren Organisation lassen Rückschlüsse auf die Handlungs- und Funktionsfähigkeit zu, so daß ihre Gliederung ein grundlegendes Element auch für die Beurteilung der Zuverlässigkeit eines internationalen Kontrollsystems zum Schutze der marinen Umwelt vor Verschmutzungsgefahren ist. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, eine internationale Institution zur Lösung der Probleme der Verschmutzung des marinen Raumes einzusetzen. Die Mehrzahl der dem United Nations Sea-Bed Committee vorgelegten Entwürfe geht offenbar davon aus, daß der organisationsrechtliche Typus der Vereinten Nationen m i t ihren Sonderorganisationen die Basis für die Ausgestaltung einer künftigen Meeresverwaltung ist 3 . Während einige der Vorschläge auf dieser Stufe stehen bleiben und i m wesentlichen nur die Ausweitung der Befugnisse der IMCO bzw. der WMO auf Fragen der Meeresverschmutzung anstreben 4 , lassen andere Initiativen erkennen, daß die hinter ihnen stehenden Staaten eine Beschränkung auf das organisationsrechtliche Modell der Vereinten Nationen für ungenügend halten, um den vielfältigen Problemen i n der marinen Umwelt gerecht werden zu können. Nach diesen Vorstellungen kann ein internationales Régime i m Meeresraum nur dann sinnvoll arbeiten, wenn die Behörde m i t einer tatsächlichen Entscheidungsbefugnis von der Völkerrechtsgemeinschaft ausgestattet ist, vergleichbar m i t den supranationalen Kompetenzen der Organe europäischer Gemeinschaften 5 . Folgerichtig enthalten einige Entwürfe für eine künftige Rechtsordnung einen derartigen gemeinschaftsrechtlichen Einschlag. Vorwiegend soll die geplante Meeresbehörde zwar eine überwachende, berichtende und beratende Tätigkeit ausüben, darüber hinaus hat die Behörde aber auch wirkliche Entscheidungsfunktionen, wie etwa bei der Vergabe von Konzessionen i m Meeresbergbau oder bei der Ausführung schiedsrichterlicher sowie rechtsschützender A u f gaben 6 . Von dieser Anlehnung an die organisationsrechtliche Durch3 Gardner, International Organization 26 (1972), S. 253; Levy , R G D I P 75 (1971), S. 379; für die US Draft Convention vgl. Vitzthum, S. 342. 4 Gardner, S. 253. 5 Lévy , R G D I P 75 (1971), S. 379, weist ausdrücklich auf die analoge Situation hin. ® Z u r Konzessionierung u n d der damit verbundenen Aufsichtsführung, vgl. die Entwürfe Japans, U N Doc. A / A C . 138/63, A r t . 36, der süd- u n d m i t t e l amerikanischen Staaten, U N Doc. A/AC. 138/49, A r t . 32, Tanzanias, U N Doc. A / A C . 138/33, A r t . 29 u n d der Vereinigten Staaten, U N Doc. A / A C . 138/25, A r t . 40; zur schiedsgerichtlichen F u n k t i o n vgl. A r t . 152 des maltesischen Vorschlags, U N Doc. A / A C 138/53; rechtsschützende Funktionen werden bei-

12 Ehraer

178 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

gestaltung schon bestehender Institutionen wie den Vereinten Nationen oder den europäischen Gemeinschaften rührt der i m wesentliche 4-gliedrige Organaufbau der geplanten Meeresbehörde her. Vorgesehen sind i n der Regel die Meeresversammlung, der Rat, das Sekretariat und der Gerichtshof 7 . Das erste dieser Hauptorgane, die Meeresversammlung 8 , ist eine Zusammenkunft aller Mitgliedstaaten 9 . Diese Staatenvertretung beschließt den Haushalt der Meeresbehörde, ohne darüber hinaus verpflichtende Entscheidungen treffen zu können. Ähnlich wie die Kompetenzen der Vollversammlung der Vereinten Nationen beschränken sich die übrigen Aufgaben der Meeresversammlung auf den Erlaß von Empfehlungen an den Rat, soweit Fragen i m Bereich des künftigen Régime betroffen sind 1 0 . Diesen sehr geringen Kompetenzen der Meeresversammlung steht die Konzentrierung der Befugnisse auf den Rat (Council) als dem eigentlichen Entscheidungsorgan gegenüber 11 . Das i m Verhältnis zur Versammlung viel kleinere Gremium w i r d vorwiegend m i t Kontrollfunktionen und den i n Ansätzen vorhandenen supranationalen Kompetenzen betraut. Es kann diese selbst wahrnehmen 1 2 oder i n Zusammenarbeit mit besonderen Ausschüssen ausüben. Der US-Entwurf sieht zum Beispiel die Bildung von drei Kommissionen vor, von denen die „Operations Commission" als das eigentliche Exekutivorgan, etwa der EG-Kommission vergleichbar 13 , handelt 1 4 . spielsweise i n A r t . 40 des US-Vorschlags u n d i n A r t . 22 des UdSSR-Vorschlags, U N Doc. A / A C . 138/43, erwähnt. 7 Vgl. Lévy, R G D I P 75 (1971), S. 379; diese Organe bleiben auch dann m i t den wesentlichen Funktionen betraut, w e n n i n einem E n t w u r f noch andere vorgeschlagen werden, vgl. dazu etwa den Borgese-Entwurf, Menzel, Symposium, S. 187 ff. 8 Obgleich verschiedene Bezeichnungen wie „Assembly", „ M a r i t i m e A s sembly" oder „Sea Assembly" gewählt werden, besteht der Sache nach kein Unterschied. 9 Lediglich der Borgese-Entwurf stellt eine Ausnahmeerscheinung dar, w e n n er auch Privatorganisationen i n die Versammlung einbezieht; auf den G r u n d w i r d später noch einzugehen sein. 10 Vgl. den US-Vorschlag (Art. 35) sowie die Entwürfe Tanzanias (Art. 20), der UdSSR (Art. 18), einiger süd- u n d mittelamerikanischer Staaten (Art. 24 f.), Maltas (Art. 98 ff.), Japans (Art. 33) sowie der Commission to Study the Organization of Peace (Art. 9). 11 I n dieser K o n s t r u k t i o n ist deutlich das V o r b i l d des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sowie des Ministerrates der E G zu erkennen. 12 So die Vorschläge Tanzanias, der UdSSR, Großbritanniens, Japans u n d der Commission to Study the Organization of Peace. 18 Vgl. Vitzthum, S. 345; Eustache, Journal du Droit International 97 (1970), S. 889. 14 A r t . 44 des U S - E n t w u r f s ; vgl. aber auch A r t . 182 des maltesischen V o r schlags über die Aufgaben einer „Ocean Management and Development Commission".

2. Kap.: Organisationsrechtliche Vorschläge

179

Die Zusammenfassung eines Großteils der für ein künftiges Meeresrégime notwendigen Kompetenzen i n einer Hand erfordert eine ausgewogene Zusammensetzung dieses Organs und w i r f t das Problem einer gerechten Stimmenverteilung auf. So unterschiedlich die Vorschläge der Staaten bezüglich der zahlenmäßig möglichst geringen Besetzung des Rates nach bestimmten, den eigenen Interessen entsprechenden Gesichtspunkten auch sein mögen: über den Grundsatz „one State — one vote" bestehen keine Unstimmigkeiten. Einigkeit besteht auch über die Zulässigkeit von Mehrheitsentscheidungen innerhalb des Rates; ebensowenig bereitet ihre Definition Schwierigkeiten. I m allgemeinen genügt bei Verfahrensfragen die einfache Mehrheit, während für materiell-rechtliche Fragen häufig eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist 1 5 . Nur einige der Entwürfe haben i n diesem Punkt „Sicherungen" i n den Entscheidungsprozeß eingebaut, damit die Durchsetzung von Programmen, die ihren eigenen Interessen zuwiderlaufen, weitgehend verhindert werden können 1 6 . A u f diese Weise w i r d sich das Mehrheitsprinzip i m Rahmen einer künftigen internationalen Verwaltung und Rechtsordnung zwar noch nicht absolut durchsetzen können. Aber der Übergang von dem bisher völkerrechtlich praktizierten Einstimmigkeitsprinzip zur mehrheitlichen Willensbildung auch für materiell-rechtliche Entscheidungen scheint sich damit allmählich zu vollziehen. Wenn es auch den Anschein hat, als könne das Problem mehrheitlicher Ratsentscheidungen unter den Staaten einvernehmlich gelöst werden, so bleiben doch die Interessengegensätze bestehen, die das Mehrheitsprinzip bisher blockierten. Sie wirken sich nunmehr vorwiegend bei der Zusammensetzung des Organs aus und erschweren mehrheitliche Entscheidungen. Je nachdem, ob hinter den organisationsrechtlichen Plänen westliche oder sozialistische Industriestaaten stehen, ob Entwicklungsländer, Küsten- oder Binnenstaaten an ihnen beteiligt sind, wechseln auch die Vorschläge über die Besetzung dieses Gremiums 1 7 . Eine Entscheidung der Staatengemeinschaft zugunsten eines 15 So die Vorschläge Japans, A r t . 35, einiger süd- u n d mittelamerikanischer Staaten, A r t . 29, Tanzanias, A r t . 24, sowie der Borgese-Entwurf, A r t . I X G. 16 Der US-Vorschlag unterteilt den Council i n zwei Kategorien u n d fordert gem. A r t . 38 i n beiden die einfache Mehrheit; der maltesische E n t w u r f sieht eine ähnliche Lösung i n A r t . 124 vor; der Vorschlag der UdSSR klammert substantielle Fragen aus der Zuständigkeit des „Executive Board" ganz aus, A r t . 23, u m so die sozialistische Prägung eines künftigen Meeresrégime gegebenenfalls nicht unmöglich zu machen, vgl. Dehner, H a r v a r d I n t e r national L a w Journal 13 (1972), S. 273. 17 Die U S A blockieren eine echte Mehrheitsbildung durch eine aus den sechs höchstentwickelten Industriestaaten bestehende Sperrminorität, A r t . 36 u n d A r t . 38 ; die UdSSR legt auf die Präsenz sozialistischer Staaten besonderes Gewicht, A r t . 21; der E n t w u r f Tanzanias schlägt beispielsweise die W a h l des Rates nach geographischen Gesichtspunkten vor, A r t . 24.

12*

180 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

bestimmten Auswahlsystems ist noch nicht gefallen. Eine „gerechte" Ordnung, die dem gleichmäßigen Nutzen der gesamten Völkerrechtsgemeinschaft dient, hätte aber kaum Aussicht auf Erfolg. Die Internationalisierung der Ozeane durch die Errichtung einer Meeresbehörde w i r d w o h l nur dann Fortschritte machen können, wenn durch die Zusammensetzung der behördlichen Entscheidungsorgane i n ausreichendem Maße die Interessen der politisch und wirtschaftlich starken Staaten sowie die der Küstenstaaten berücksichtigt werden 1 8 . Vorläufig bleibt an dieser Stelle ein Dissens, der einer schnellen Einigung i m Wege steht. Das dritte i m Zusammenhang m i t einem künftigen Meeresrégime genannte Organ ist das Sekretariat als Exekutive einer geplanten Meeresbehörde. Es w i r d entweder auf Vorschlag des Rates von der Meeresversammlung gewählt 1 9 oder — der Sonderstellung des Rates entsprechend — direkt von diesem gewählt 2 0 . Es besteht Einigkeit darüber, daß das Sekretariat bei der Erfüllung seiner Aufgaben unabhängig von Weisungen irgendeiner außerhalb der Meeresbehörde stehenden Autorität handeln und nur der Meeresversammlung und dem Rat verantwortlich sein soll. Die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten über die Anwendung und Auslegung der Vertragsbestimmungen sowie über Ratsentscheidungen obliegt schließlich einem besonderen Gerichtshof 21 . Eine bemerkenswerte Übereinstimmung zwischen dem Borgese-Entwurf und den Vorschlägen der Vereinigten Staaten sowie Maltas als den drei bedeutendsten Plänen für ein künftiges Meeresrégime besteht darin, daß auch den direkt betroffenen Unternehmen die Klagebefugnis zugestanden wird. Daran zeigt sich deutlich die Ausrichtung am Vorbild des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften 22 . Entsprechend diesem Modell stimmen die genannten Entwürfe überdies darin überein, einen besonderen Meeres-Gerichtshof 23 als Streitschlichtungsorgan einzusetzen. Andere dem United Nations Sea-Bed Committee vorliegende Ver18 Vgl. Vitzthum, S. 346, der ohne eine erhebliche Bevorteilung der Küstenstaaten die internationale Einigung über ein künftiges Meeresrégime f ü r ausgeschlossen hält. 19 So die Vorschläge der Commission to Study the Organization of Peace, A r t . 15, Tanzanias, A r t . 31, Großbritanniens, A r t . 26 sowie Maltas, A r t . 164. 20 Vgl. den U S - E n t w u r f , A r t . 61, den Vorschlag Japans, A r t . 39 sowie den Borgese-Entwurf, A r t . X I . 21 So die Kompetenzen nach dem US-Vorschlag, A r t . 46 ff.; ähnlich auch der Borgese-Entwurf, A r t . X I V . 22 Ausdrücklichen Bezug auf den Europäischen Gerichtshof nahm z. B. noch A r t . X I I I des Borgese-Entwurfs i n der Fassung v o m Oktober 1968, vgl. Menzel, Symposium, S. 189; Vitzthum, S. 343. 23 Die Bezeichnungen f ü r diesen Gerichtshof sind „ T r i b u n a l " , „ I n t e r n a t i o n al M a r i t i m e Court" bzw. „ M a r i t i m e Court"; ähnlich ist der Vorschlag des W o r l d Peace Through L a w Center, A r t . X I V .

2. Kap. : Organisationsrechtliche Vorschläge

181

tragsentwürfe sehen vor, Streitigkeiten durch ein Schiedsgericht 24 oder durch den I G H 2 5 beilegen zu lassen. Die Unterschiede i m Charakter des Gerichts sind jedoch nicht so grundlegend, daß ein Ausgleich zwischen diesen Auffassungen unmöglich wäre. Einigkeit besteht ja immerhin darüber, daß die angestrebte Internationalisierung des marinen Raumes die Zuständigkeit nationaler Gerichte ausschließt und Rechtsstreitigkeiten nur vor einem unabhängigen, internationalen Gerichtshof ausgetragen werden können. Eine Einigung über die Struktur einer künftigen Meeresbehörde w i r d wegen der weitgehenden Deckungsgleichheit internationaler Vertragsentwürfe keine Schwierigkeiten bereiten. Die Anlehnung an schon bestehende Institutionen begünstigt die Schaffung der vier für supranationale Gemeinschaften „klassischen" Organe 26 einer geplanten Meeresbehörde. Gegensätze bleiben freilich i n der Frage der Zusammensetzung des Rates bestehen. Unter Umständen können diese nur durch Privilegien bestimmter Staatengruppen ausgeräumt werden. Die beinahe unbegrenzten Variationsmöglichkeiten bei der mitgliedschaftlichen Besetzung des eigentlichen Entscheidungsorgans der Meeresbehörde haben vorerst eine Übereinkunft verhindert.

II. Materiell-rechtliche Tätigkeiten einer zukünftigen Meeresbehörde Allein die Einigung über den Aufbau einer Meeresbehörde für das künftige Meeresrégime reicht zur Konkretisierung des institutionellen Aspekts des „heritage"-Prinzips nicht aus. Auch die Funktionen einer solchen Stelle müssen geklärt werden. Gewisse Grenzen setzen hier die Prinzipien des „heritage"-Konzepts. Eine Beschränkung der Tätigkeit der Behörde auf den Austausch von Informationen und vorbereitenden Studien wäre mit diesem Prinzip unvereinbar. Nach dem Gesamtkonzept der Internationalisierung müssen ihr auch Entscheidungsbefugnisse zugestanden werden, die eine effektive Verwaltung gewährleisten. Danach bleiben zunächst nur zwei Arten einer Betätigung der geplanten Behörde übrig.

24

So der japanische Vorschlag (Art. 37) sowie der E n t w u r f Polens (§ 24). So die Commission to Study the Organization of Peace, A r t . 18, sowie Tanzania, A r t . 39; vgl. jedoch Sohn, ZaöRV 32 (1972), S. 264, der den I G H lediglich beratend an den Entscheidungen eines speziellen Gerichtes t e i l nehmen lassen w i l l , ähnlich wie schon A r t . 46 der US-Draft Convention bzw. A r t . X I V des Borgese-Entwurfs vorschlägt. 2e Vitzthum, S. 343. 25

182 3. T e i l : Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meeresverschmutzung 1. System der Registrierung mariner Aktivitäten

Der institutionelle Aspekt des „heritage"-Prinzips könnte einmal dadurch ausgestaltet werden, daß der Meeresbehörde die Befugnis zur Registrierung der von den Staaten beabsichtigten nutzungsrechtlichen Unternehmungen i m marinen Raum erteilt wird. Wenn aus der Registrierungsbefugnis nur das Recht der Behörden zur Entgegennahme solcher Informationen hergeleitet wird, läßt dieses System keinen Raum für entscheidungserhebliche Handlungen. Die internationale Behörde hätte keine eigene Handhabe gegen bestimmte Vorgänge, sondern wäre darauf angewiesen, durch Aufzeichnung und Verbreitung der erhaltenen Informationen einzelstaatliche Initiativen auszulösen. Eine derartige Beschränkung auf das M i n i m u m an Befugnissen i m Rahmen eines solchen Registrierungssystems w i r d jedoch nirgends vertreten 2 7 . Die Kompetenz zur Entgegennahme von Anmeldungen w i r d i n der Regel durch die Befugnis ergänzt, der Ausführung der von Staaten vorgesehenen Unternehmungen Grenzen zu setzen. Ein solches Registrierungssystem beruht somit auf der Erlaubnispflichtigkeit der Ausführungsmodalitäten geplanter Vorhaben, bezieht also Fragen der L i zenzerteilung i n die Tätigkeit der Meeresbehörde ein. Zu fragen bleibt jedoch, ob die damit vollzogene Wendung von der ungeregelten Freiheit der Meere zu einer auf diese Weise beschränkten Nutzungserlaubnis den Forderungen des „heritage"-Konzepts genügt. Nach dem „common heritage of mankind"-Prinzip soll eine Instanz m i t Hilfe einer gewandelten Gemeineigentumstheorie über die Zulässigkeit jeder einzelstaatlichen Inanspruchnahme des Meeresraumes selbst und nicht nur über deren Ausführung befinden. Dies ist aber nach einem System der Registrierung nicht möglich, so daß es als Modell für die materiellrechtliche Tätigkeit einer künftigen Meeresbehörde ausfällt.

2. System der Reglementierung mariner Aktivitäten

I n einem zweiten Modell, das den Anforderungen des „common heritage of mankind"-Prinzips besser entspricht, w i r d die Meeresbehörde m i t umfassenden Befugnissen zur Reglementierung aller i m marinen Raum vorgesehenen Tätigkeiten ausgestattet, so daß Vorhaben, die das Meerwasser verschmutzen würden, unterbunden werden könnten. Die wichtigste der vielfältigen Aufgaben der Behörde ist die Lizenzerteilungsbefugnis für alle Aktivitäten i n diesem Gebiet; erst damit w i r d eine wirkungsvolle und interessengerechte Verwaltung des Meeres27 Vgl. U N Doc. A/AC. 138/23 (Report of the Secretary-General), U N Doc. A/8021, S. 84.

2. Kap. : Organisationsrechtliche Vorschläge

183

raumes ermöglicht. I m Unterschied zu dem System der Registrierung erhält die Behörde jetzt die Kompetenz, auch über das ob einer N u t zung der Hohen See durch einen Staat oder ein privates Unternehmen zu entscheiden. Der wesentliche Vorteil einer umfassenden Verwaltungstätigkeit i m marinen Raum außerhalb der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt liegt vor allem darin, daß bei der Beurteilung der Zulässigkeit eines Vorhabens auch dessen unbeabsichtigte Auswirkungen auf andere Bereiche berücksichtigt werden können 2 8 . Nach diesem Modell kann die Behörde auch der Interdependenz zwischen Meeresboden, Wassersäule und Meeresoberfläche i n ihren Entscheidungen Rechnung tragen. So kann nicht nur die Ausbeutung des Meeresbodens zu einer unzulässigen Verschmutzung des Meerwassers führen, sondern umgekehrt auch die Eingabe von Schadstoffen i n das Meer die Rohstoffgewinnung behindern. Den möglichen Konfliktsituationen zwischen den verschiedenen friedlichen Nutzungsarten ist am ehesten eine mit umfassenden Kontroll- und Entscheidungsrechten versehene Meeresbehörde gewachsen. Nur wenige der dem United Nations Sea-Bed Committee vorliegenden Entwürfe für ein künftiges Meeresrégime schlagen eine diesen Überlegungen entsprechende, mit umfassenden Befugnissen für den gesamten Meeresraum ausgestatteten Meeresbehörde vor 2 9 . I m allgemeinen beschränken sich die Vorstellungen auf eine Neuregelung der Rechtsverhältnisse am Meeresboden. Die Ausgestaltung der Lizenzerteilungskompetenz 30 , der jedwede staatliche oder private Tätigkeit i m Bereich der Ausbeutung des Meeresbodens unterliegt, differiert jedoch. Je nachdem, welcher der Beteiligten bei der Vergabe von L i zenzen das entscheidende Gewicht haben soll, werden die Meeresbehörde, die beteiligten Staaten und die privaten Unternehmen i n den Entscheidungsprozeß einbezogen. Einige der Kombinationsmöglichkeiten scheiden als Modell für eine internationale Lösung jedoch von vornherein aus 31 . Übrig bleiben nur diejenigen Möglichkeiten, die eine mehr 28 So k a n n z. B. eine zu hohe Förderungsrate bestimmter Rohstoffe aus dem Meeresboden die Lieferanten, die dieselben Mineralien auf konventionelle Weise gewinnen, durch Preissenkungen auf dem Rohstoffmarkt i n besonderem Maße benachteiligen. 29 Dies sind lediglich der Borgese- u n d der M a l t a - E n t w u r f . 30 I n der Regel werden dabei zwei A r t e n von Lizenzen für die Gewinnung von Rohstoffen aus dem Meeresboden unterschieden: eine ausschließlich den Lizenzinhaber berechtigende (z. B. A r t . 144 des maltesischen Vorschlags bzw. Appendix A der US Draft Convention) sowie eine die Erforschung des m a r i nen Raumes u n d die Ausbeutung der lebenden Schätze des Meeres betreffende Lizenz, die mehrere Beteiligte nebeneinander kennt. Grundsätzlich läßt sich dieses System auch auf andere Nutzungsarten, wie etwa auf die Schadstoffablagerung i m Meer, übertragen, so ausdrücklich A r t . 156 Abs. I I I des maltesischen Entwurfs. 31 Undenkbar sind beispielsweise diejenigen Möglichkeiten, die die staatliche u n d private Alleinverantwortlichkeit bei der Lizenzvergabe postulieren.

184 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

oder minder dominierende Beteiligung einer internationalen Meeresbehörde an der zukünftigen Verwaltung des Meeresbodens bzw. des marinen Raumes vorsehen. a) Die Lizenzerteilung

durch die Meeresbehörde

Nach einigen Vertragsentwürfen für eine zukünftige Verwaltung vergibt ausschließlich die Meeresbehörde die für die gewünschte Nutzungsart erforderliche Lizenz für staatliche Unternehmungen 3 2 . Die Kompetenz zur Lizenzerteilung verliert jedoch dadurch an Bedeutung, daß diese Vorschläge der internationalen Meeresbehörde selbst die Möglichkeit der Nutzung des Meeres bzw. des Meeresbodens einräumen. Die Vergabe von Lizenzen an Staaten t r i t t somit hinter der für die Meeresbehörde interessanten Befugnis zurück, die bestehenden Nutzungsrechte selbst wahrzunehmen. Das Recht der Meeresbehörde, selbst an der Nutzung des Meeresraumes teilzuhaben, unterliegt jedoch Einschränkungen. I n den Entwürfen w i r d dieses Recht nur für den Meeresboden vorgesehen. So zeigt beispielsweise gerade der Malta-Entwurf, der den gesamten Meeresraum einbezieht und i n Art. 138 auch die lebenden Meeresschätze der Aufsicht der Meeresbehörde unterstellt, daß diese Meeresnutzung primär durch ein System der Lizenzerteilung geregelt werden soll. Die Koppelung von Verwaltung und Rechtsausübung folgt nicht notwendig aus den Grundsätzen des „heritage"-Konzepts. Danach w i r d lediglich eine gemeinschaftliche Verwaltung angestrebt, ohne daß damit zwingend die gemeinschaftliche Ausübung der Nutzungsrechte verbunden sein würde 8 3 . Ebensowenig erfordert eine gemeinschaftliche Verwaltung nach den Grundsätzen des „heritage"-Konzepts eine ausschließliche Entscheidungsbefugnis der zu errichtenden Meeresbehörde. Die Gemeinschaft wäre vielmehr auch schon dadurch hergestellt, daß die Meeresbehörde nur neben Staaten an einer künftigen Verwaltung des marinen Raumes beteiligt ist. Die vollständige Ablösung bislang bestehender staatlicher 32 Vgl. den PINTO-Vorschlag (Preliminary Draft and Outline of a Convention on the Sea-Bed and the Ocean Floor and the Subsoil Thereof beyond National Jurisdiction) von Januar 1972, A r t . 23, Oda, Basic Documents, S. 305 ff.; vgl. U N Doc. A/AC. 138/55, Prinzip I I I sowie die Vorschläge T a n zanias, U N Doc. A / A C . 138/33, A r t . 16 u n d Maltas, U N Doc. A/AC. 138/53, A r t . 75 u n d 138; eine Sonderstellung i n der Organisation einer künftigen Meeresverwaltung n i m m t hier der Borgese-Entwurf ein, Oda, Basic Documents, S. 280ff.: während üblicherweise Lizenzen der Meeresbehörde n u r an Staaten vergeben werden können, sieht der institutionale A u f b a u gem. A r t . V I I dieses Régime vor, gleichberechtigt neben den Staaten auch Privatorganisationen u n d Unternehmen zu marinen A k t i v i t ä t e n zuzulassen. 33 Vitzthum, S. 325.

2. Kap. : Organisationsrechtliche Vorschläge

185

Kompetenzen bei der Nutzung der Ozeane und ihre Übertragung auf eine verselbständigte, m i t supranationalen Befugnissen ausgestattete Einrichtung würde die bestehende völkerrechtliche Ordnung zu sehr verändern und würde kaum von einer größeren Zahl von Staaten unterstützt. Vorerst kann somit eine Lösung, die auf die Staaten als Träger des künftigen Meeresrégime verzichten möchte, nicht v e r w i r k licht werden. b) System der doppelten

Lizenzerteilung

Die M i t w i r k u n g der Staaten an der Meeresverwaltung könnte dagegen den Übergang von einer nicht koordinierten Inanspruchnahme von Individualrechten zu einer Gemeinschaftsordnung i m marinen Bereich erleichtern und die Ausschaltung des nationalen Einflusses allmählich herbeiführen. Es bedarf also eines Systems, das zwischen den Extremen der bloßen Registrierungstätigkeit einer künftigen Meeresbehörde und deren Alleinverantwortlichkeit i m gesamten Meeresraum vermittelt. Einen solchen Kompromiß bieten einige der dem United Nations Sea-Bed Committee vorliegenden Vorschläge m i t einer Ordnung an, i n deren Rahmen ein doppelter Schritt erfolgt: zunächst vergibt die Meeresbehörde die Lizenzen an die Staaten, die dann ihrerseits diese Berechtigungen privaten Unternehmen bzw. Konsortien weiterverleihen 8 4 . Diese Lösung hat den Nachteil, daß die geplante Meeresbehörde dem Antrag eines Staates auf Lizenzerteilung stattgeben muß, solange dieser noch den innerhalb des Meeresrégime gewährten Spielraum ausnutzt. Damit gerät das System der doppelten Lizenzerteilung offensichtlich i n die Nähe der bloßen Registrierung staatlicher Aktivitäten, die eine wirkungsvolle künftige Meeresverwaltung nicht gewährleisten kann 3 5 . Ungünstig ist auch das Fehlen eines direkten Kontakts der Meeresbehörde m i t den eigentlich i m Meeresraum tätigen Organisationen, da private Lizenznehmer i m allgemeinen nur den Staaten verantwortlich 34 Vgl. Levy, R G D I P 75 (1971), S. 378; Vitzthum, S. 325; US D r a f t Convention, U N Doc. A/AC. 138/25, A r t . 13 u n d Appendix B ; ebenso die Vorschläge Polens, U N Doc. A/AC. 138/44, Prinzipien I I 1 a u n d b, sowie Japans, U N Doc. A / A C 138/63, Grundsätze 6 a, 14, 20 u n d 22; nach einem sehr ähnlichen System arbeitet die International Telecommunication U n i o n (ITU), wo der Ausschuß „International Frequency Registration Board" (IFRB) die von den Staaten vorgenommene Frequenzerteilung registriert u n d ihnen i m Rahmen der I T U eine amtliche internationale Anerkennung sicherstellt, vgl. A r t . 6 des Internationalen Fernmeldevertrages v o m 22. Dezember 1952, BGBl. 1955 I I , S. 10 ff. 35 Dem zu erwartenden W e t t l a u f auf die i n Betracht kommenden Bereiche, den dieser Automatismus i n Gang setzen wird, begegnen einige Vorschläge dadurch, daß sie eine Verpflichtung zum Tätigwerden innerhalb eines bestimmten Zeitraumes enthalten, u m so ein Blockieren dieser Meeresgebiete zu verhindern, vgl. insbesondere den französischen Vorschlag, U N Doc. A/AC. 138/27, Prinzipien I I Β 4.

186 3. Teil: Regelungsmöglichkeiten eines Verbots der Meereserschmutzung

sind 8 6 . Sowohl private als auch staatliche Unternehmen m i t privatrechtlichem Status werden damit vor Kontrollen durch eine internationale Behörde so abgeschirmt, daß bei Verstößen gegen Konventionsbestimmungen die i m Interesse der übrigen Vertragspartner notwendige Aufklärung oft sehr erschwert oder sogar unmöglich wird, falls nicht die involvierte Partei kooperationswillig ist. Diesen Schwächen steht andererseits der entscheidende Vorteil entgegen, daß ein System der doppelten Lizenzerteilung sich an der rechtlichen und politischen Wirklichkeit des Völkerrechts besser als jedes andere zu orientieren vermag. Sofern Bestimmungen der Konvention über ein internationales Meeresrégime betroffen sind, kann die geplante Meeresbehörde selbst ermitteln und bestimmte Maßnahmen zum Schutz gegen Übergriffe einleiten 8 7 . Insoweit weichen die Befugnisse doch von der einfachen Registrierung geplanter mariner Unternehmungen ab und können als geeignete Grundlage für das erfolgreiche Arbeiten einer Meeresbehörde angesehen werden, der zum Teil selbst supranationale Befugnisse zustehen 88 . Der Vertragsentwurf der Vereinigten Staaten ermöglicht z.B. i n Art. 19 das Eingreifen der Meeresbehörde, sofern es auf ausdrückliche Aufforderung einer Vertragspartei geschieht. Dam i t erhält die künftige Meeresbehörde nach diesem Modell eine, wenn auch — zugegebenermaßen — nur gering ausgebildete Oberaufsicht m i t supranationalen Zügen. Diese supranationalen Kompetenzen stoßen jedoch dort auf ihre Grenzen, wo es um andauernde Sanktionen der Meeresbehörde gegen einen Mitgliedstaat des Régime i m Falle einer Verletzung von Bestimmungen der Meereskonvention geht. Der Ausschluß eines Staates von der Mitverwaltung, der zur Aufgabe eines geschlossenen Systems der doppelten Lizenzerteilung führen würde, ist auch bei ernsten Vertragsverletzungen nicht vorgesehen, sondern bleibt ein M i t t e l der Vorschläge, die die künftige Meeresbehörde als eine nur sich selbst verantwortliche Institution ansehen 89 . 36

Vgl. den polnischen Vorschlag, U N Doc. A/AC. 138/44 Prinzip I I l b ; ausdrücklich der französische Vorschlag, der die Rechtsbeziehungen zwischen privaten Lizenznehmern u n d Staaten zum T e i l dem Landesrecht unterstellen w i l l , vgl. Prinzip I I Β 3. 37 Vgl. ζ. B. US D r a f t Convention, U N Doc. A / A C . 138/25, A r t . 19, wonach die „International Seabed Resource A u t h o r i t y " Verstöße gegen die K o n v e n t i o n v o r den zuständigen Gerichtshof bringen k a n n u n d A r t . 26 des japanischen Vorschlags, U N Doc. A/AC. 138/63; ebenso die Entwürfe Maltas, U N Doc. A/AC. 138/53, A r t . 146 ff., der Commission to Study the Organization of Peace, A r t . 13 u n d der Borgese-Vorschlag, A r t . V A 10, 11. 38 Unabhängig v o m Einspruch des verantwortlichen Staates (Licensee P a r ty, Sponsoring Party) k a n n die Meeresbehörde bei bestimmten Verstößen Geldstrafen verhängen (Borgense-Vorschlag, A r t . V A 11) u n d bereits erteilte Lizenzen zurückfordern (Vorschläge Japans, A r t . 26, der Commission to Study the Organization of Peace, A r t . 13 u n d der Borgese-Vorschlag). 39 So beispielsweise der maltesische Vorschlag, der eine derartige Regel u n g m i t A r t . 149 aufstellt.

2. Kap. : Organisationsrechtliche Vorschläge

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Sollten sich die Vorstellungen über ein zweistufiges System der Lizenzerteilung international durchsetzen, wobei speziell die US Draft Convention als Vorbild dienen könnte, dann wäre damit eine Regelung gefunden, die zwischen der Registrierung einzelstaatlicher Nutzungsvorhaben und der Errichtung einer supranationalen Verwaltung vermittelt, ohne dabei die wünschenswerte, weil wirksamere Lösung einer unabhängigen Meeresbehörde zu verbauen.

Ausblick

Für die Beantwortung der Frage, ob ein allgemeines und umfassendes Verbot der Meeresverschmutzung mit dem geltenden Seevölkerrecht vereinbar ist, ist der Grundsatz der Meeresfreiheit ausschlaggebend. Nach dem Ergebnis der obigen Untersuchung kann eine solche Verbotsregelung keinesfalls i n Übereinstimmung mit diesem völkerrechtlichen Grundsatz, sondern nur gegen ihn durchgesetzt werden, da eine Beschränkung nutzungsrechtlicher Tätigkeiten i m Meeresraum dem i m Freiheitsgrundsatz verkörperten laissez faire-Prinzip zuwiderlaufen würde. Die K l u f t zwischen den bestehenden Normen und einer den meeresökologischen Bedürfnissen angepaßten Gemeinschaftsordnung zeigt sich auch an der Tatsache, daß einige süd- und mittelamerikanische Staaten und Kanada bereits Ansprüche über weite Teile der Hohen See erhoben haben. Es ist daher kaum zu erwarten, daß die gegenwärtige Rechtslage unter dem Druck rechtspolitischer Argumente sowie technischer und wirtschaftlicher Erfordernisse ohne inhaltliche Veränderung fortbestehen wird. Gerade angesichts spezieller Umweltprobleme werden internationale Einrichtungen benötigt, die aufgrund einheitlicher Regeln Entscheidungen treffen und durchsetzen, u m A k tivitäten jenseits der Küstenmeere, die den marinen Raum gefährden, unter Kontrolle zu bringen. Die zukünftige Meeresordnung w i r d einen Kurs einschlagen müssen, der die rücksichtslose Inanspruchnahme nutzungsrechtlicher Freiheiten außerhalb der Grenzen nationaler Hoheitsgewalt durch einige wenige, entwickelte Staaten unterbindet und die weitere einzelstaatliche Appropriation von Teilen der Hohen See verhindert. Nur wenn dieses Ziel erreicht wird, besteht die Aussicht, die Ozeane auch i n Zukunft den Interessen der gesamten Staatengemeinschaft offenzuhalten. Die unter diesem Vorzeichen erforderliche inhaltliche Veränderung des traditionellen Völkerrechtsgrundsatzes der Freiheit der Meere ist schon in nächster Zukunft zu erwarten. Denn nur so kann einer andauernden Nichtbeachtung der Meeresfreiheit und i n der Folge auch anderer völkerrechtlicher Regeln durch einen zunehmenden Teil der Völkerrechtsgemeinschaft zuvorgekommen werden. Bereits abzusehen ist die Einbeziehung des Tiefseebodens i n eine künftige allgemeine Ordnung des Meeresraumes und die Abkehr von einer uneingeschränk-

Ausblick

189

ten Nutzungsfreiheit. Letzteres gilt zumindest für diejenigen N u t zungsarten, die das ökologische Gleichgewicht der Meeresumwelt empfindlich stören könnten, wie etwa die Schadstoffablagerung i m Meer. Die bisher vorrangige, das Seevölkerrecht bestimmende „Freiheit der Schiffahrt" w i r d somit keinen maßgeblichen Einfluß auf die Gestaltung eines künftigen Meeresrégime haben. Entscheidend für die Schaffung eines Meeresrégime w i r d vielmehr die Ausgestaltung von Überwachung und Kontrolle solcher Nutzungsarten sein, die auf die Ökologie des Meeresraumes einwirken. Die Gelegenheit für eine inhaltliche Veränderung des Grundsatzes der Meeresfreiheit i n der Weise, daß dieser ein generelles Verbot der Meerwasserverschmutzung zuläßt, bietet die für 1974 geplante dritte Seerechtskonferenz 1 . Ob diese Konferenz aber das Allheilmittel für alle diesbezüglichen Probleme finden wird, bleibt abzuwarten. I h r A u f gabenkatalog ist jedenfalls umfangreich. Er reicht von den gebietsrechtlichen Fragen nach der zulässigen Breite des Küstenmeeres und des ausbeutbaren Festlandsockelbereichs über den Schutz der marinen Umwelt bis hin zu einer grundsätzlichen Neuregelung der Meeresordnung 2 . Vordringliche Aufgabe der Konferenz w i r d sein, der Gefahr einer Erweiterung staatlicher Hoheitsgewalt auf Bereiche der Hohen See und des Tiefseebodens vorzubeugen. Die alsbaldige Festlegung der Außengrenze des nationalen Hoheitsgebietes ist vor allem deshalb geboten, w e i l das Hinausschieben der seewärtigen Küstenmeergrenze bzw. die erweiternde Auslegung der Festlandsockelaußengrenze den Umfang des Gebietes, das einer internationalen Regelung offensteht, entscheidend einzugrenzen droht. Realisiert sich diese Gefahr, dann könnte eine Neuordnung des Seevölkerrechts kaum noch die Wirkung auf den Schutz der Meeresumwelt haben, die für die Aufrechterhaltung des meeresökologischen Gleichgewichts unerläßlich wäre. Eine schnelle Einigung über die gebietsrechtliche Problematik w i r d aber nur durch Zugeständnisses an diejenigen Staaten zu erreichen sein, die aufgrund ihrer zufälligen geographischen Lage als Ozeananrainer derzeitig eine stärkere Position als die überwiegende Zahl der Staaten innehaben 3 . Die Aufgabe der dritten Seerechtskonferenz ist es somit, eine Formel zu finden, die die extensiven Ansprüche der Ozeananrainer mäßigt. Eine gleichmäßige Berücksichtigung der Interessen aller Staaten ist jedoch ernstlich nicht zu erwarten, sondern muß i n den Bereich der Utopie verwiesen werden. 1

Vgl. U N Doc. A/RES/3029 A ( X X V I I ) , v o m 18. Dezember 1972. Vgl. U N Doc. A/RES/2750 C (XXV), v o m 17. Dezember 1970 iVm. U N Doc. A/RES/3029 A , B, C ( X X V I I ) , v o m 18. Dezember 1972; vgl. auch U N M o n t h l y Chronicle 10 (1973), S. 41. 3 Als Hauptgewinner einer völligen A u f t e i l u n g der Ozeane kommen nicht mehr als 20 Staaten i n Betracht, vgl. Menzel, Symposium, S. 181 ff. 2

Ausblick

Ein Modell, das den solchermaßen reduzierten Erwartungen genügen würde, liegt bereits mit dem Vorschlag Maltas vom 23. August 1971 vor. Die Begrenzung des Küstenmeeres auf eine Breite von 12 sm bedeutet die Beschränkung der ausschließlichen Hoheitsgewalt des Uferstaates auf ein erträgliches Maß, da hiermit nur der von den Staaten größtenteils schon beanspruchte Küstenmeerbereich zugestanden wird. Die Konzeption einer Meereszone von einer Breite bis zu 200 sm, die nur der Küstenstaat nutzen darf, bevorteilt dagegen den Anrainerstaat und muß damit als Konzession zu Lasten der Staatengemeinschaft gelten. Das Augenmerk einer dritten Seerechtskonferenz muß noch auf ein weiteres Problem gerichtet sein. U m die Ausweitung einer zunächst nur lokalen Meerwasserverschmutzung durch die Eingabe von Schadstoffen zu verhindern, werden zunehmend regionale Abkommen geschlossen, i n denen die vertragsschließenden Parteien vor allem versuchen, die Verschmutzung i n Randmeeren einzudämmen. So notwendig regionale Lösungen als Wegbereiter für ein universales Abkommen aber auch sein mögen: zunächst leisten sie einer Rechtszersplitterung Vorschub. Regionale Abkommen dürfen daher nur eine Übergangslösung darstellen, ihre Ablösung durch universale vertragliche Vereinbarungen ist für die Erhaltung des ökologischen Gleichgewichts der Ozeane unerläßlich. Es w i r d also die Aufgabe der Konferenz sein, die Weichen für die künftige Rechtsentwicklung zugunsten einer universalen Neuordnung des internationalen Seerechts zu stellen. Den Rahmen einer solchen umfassenden Rechtserneuerung könnte das „heritage"-Prinzip abgeben. Die Unzufriedenheit m i t der bestehenden Rechtslage i m Meeresbergbau setzte 1967 einen Prozeß zur Erneuerung völkerrechtlicher Normen i n Gang, der allmählich auf die gesamte seevölkerrechtliche Ordnung übergreifen könnte 4 . Diese neue Konzeption rückt vom völkerrechtlichen „laissez faire" ab und wendet sich der Internationalisierung der Ozeane zu. Die Einführung des „heritage"-Grundsatzes i n das geltende Recht w i r d diese Konferenz sicher vor Schwierigkeiten stellen, m i t denen die Seerechtskonferenzen 1958 und 1960 noch nicht konfrontiert wurden. Hier soll eine neuartige Völkerrechtsregel Eingang i n das Seevölkerrecht finden, die zwar für den Bereich des Meeresbergbaus schon eine positive Aufnahme durch die Staatengemeinschaft gefunden hat 5 , die eine gewohnheitsrechtliche Geltung jedoch noch nicht erreichen konnte. I m Interesse einer w i r kungsvollen Bekämpfung der Meeresverschmutzung sollte es das er4 Besondere Erwähnung findet i m Rahmen der „heritage"-Konzeption neben dem Meeresbergbau z. B. die Verschmutzungsproblematik i n den A r t . 74 u n d 82 des maltesischen Entwurfs. 5 Dafür steht die große Mehrheit, die bei der Annahme der Grundsatzdeklaration über Prinzipien einer Rechtsordnung des Tiefseebodens v o m 17. Dezember 1970, U N Doc. A/RES/2749 ( X X V ) , zustande gekommen ist.

Ausblick

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klärte Ziel der dritten Seerechtskonferenz sein, die Anwendung des „heritage"-Grundsatzes auch auf andere Bereiche der Meeresumwelt auszudehnen. Findet jedoch eine solche Ausweitung der „heritage"-Konzeption auf der geplanten Konferenz keine Mehrheit, so darf dennoch der Grundsatz der Freiheit der Meere eine Verschmutzungsregelung nicht blokkieren. Die Entscheidung, ob bestimmte Eingriffe i n das ökologische System der Meeresumwelt zu verantworten sind, kann nicht länger dem interessierten Flaggen- oder Küstenstaat vorbehalten bleiben. Den Interessen der Völkerrechtsgemeinschaft muß dadurch Rechnung getragen werden, daß — den „23 Prinzipien" der IWGMP vergleichbar — ein internationales Régime mit der Aufsicht und Kontrolle über verschmutzungsintensive Aktivitäten jeder A r t i m Meeresraum betraut wird. Unverzichtbare Voraussetzung dafür ist eine Internationalisierung der Weltmeere, der die uneingeschränkten Nutzungsfreiheiten zum Opfer fallen. Der Grundsatz der Freiheit der Meere wird, falls das Bemühen u m einen effektiven Schutz der Meeresgewässer vor der Verschmutzung Erfolg hat, die dritte Seerechtskonferenz nicht unverändert überdauern. Der Umbruch des Seevölkerrechts modifiziert auch die auf den Ozeanen traditionell geltenden Freiheiten. Denn i n der Umwandlung bestehender Völkerrechtsgrundsätze liegt das einzige Mittel, den vielfältigen Problemen der marinen Umwelt, wie etwa dem der Meeresverschmutzung, gerecht zu werden. Andernfalls müßte i n absehbarer Zukunft die seevölkerrechtliche Ordnung an dem Unterschied zwischen Realität und geltendem Recht zerbrechen.

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U N Doc. A/CONF. 13/42

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Report of the Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of National Jurisdiction. General Assembly. Official Records: T w e n t y - S i x t h Session, Suppl. No. 21, 1971.

U N Doc. A/8721

Report of the Committee on the Peaceful Uses of the Sea-Bed and the Ocean Floor beyond the L i m i t s of

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Vorschläge für eine künftige seevölkerrechtliche Ordnung A l l e i n dieser Untersuchung erwähnten Vorschläge für eine künftige Rechtsordnung des Meeresbodens bzw. des Meeresraumes sind bei Oda, The I n t e r national L a w of the Ocean Development, Basic Documents, nachzulesen.